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2017
www.pasosonline.org
Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal
Resumo: Tomando-se como referncia o estudo de Sola (1996), que aponta trs fases na trajetria das Polticas
Pblicas de Turismo (PPT) mundiais, este paper se prope a analisar o perfil das PPT de Brasil e da Espanha.
Apresentamos osresultados de um estudo fundamentado na lgica de sistema aberto, amparado em uma verificao
centrada em estabelecer estilos de gesto em PPT como sistema. Consideramos comoinputsinformaes sobre
a demanda atual e prognsticos de tendncias do turismo. Paraoutputsconsideraram-se: 1) oferta de produtos;
2)impactos ambientais 3) impactos socioculturais. Para a anlise comparativa entre Brasil e Espanha utilizaram-
se como categorias analticas: 1)formas de ao, 2)quantidade/qualidade, 3)estratgia e 4) impactos. Os
resultados evidenciam que, no Brasil permanecem traos da primeira e segunda fases (Sola, 1996), juntamente
com iniciativas pontuais caractersticas da terceira fase (devido aos investimentos recentes em turismo), marcada
pela busca de sustentabilidade e competitividade, j mais adiantados na Espanha.
Palavras-chave: Polticas pblicas; Turismo; Teoria sistmica; Estudo comparado; Anlise de contedo.
*
Doutor em Cincias Sociais - Universidade Federal de Juiz de Fora/ UFJF; Tenure Professor e pesquisador da UFJF;
membro da Associao Internacional de Especialistas Cientficos em Turismo / AIEST. Professor visitante nos EUA,
Mxico, Cuba, Equador. Editor Chefe das revistas Anais Brasileiros de Turismo / ABET e Revista Latino-Americana de
Turismologia / RLAT. Diretor do Centro Latino Americano de Turismologia / CELAT e do Observatrio Econmico e Social
do Turismo / OEST. Universidade Federal de Juiz de Fora, Instituto de Cincias Humanas, Departamento de Turismo;
E-mail:thiago.pimentel@ufjf.edu.br
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Doutora em Cincias Sociais - Universidade Federal de Juiz de Fora/ UFJF. Professora e pesquisadora da UFJF; Vice-lder
do Observatrio Econmico e Social do Turismo / OEST; E-mail: marianachaves82@yahoo.com.br
***
Pos-doutor em Gestin Pblica - Universidad Complutense de Madrid. Doutor em Sociologia Poltica na Universidad de
Barcelona; Profesor Titular de Teora de las organizaciones, Administracin pblica y Polticas Publicas, del Ncleo de
Altos Estudos Amaznicos (NAEA). Universidade Federal do Par (UFPA) - Brasil. E-mail: josevidal@ufpa.br
1. Introduo
Recentemente, a partir da dcada de 1990, o Brasil tem vivido grande expanso desse setor. E no
s o Brasil tem expectativas quanto ao crescimento da atividade turstica, para muitos pases o turismo
est se tornando uma alternativa para o desenvolvimento (Ansarah, 2001). Em mbito internacional,
desde meados da dcada de 1980, contudo, assiste-se a uma mudana no padro de aes dos governos
no que tange ao turismo, uma vez que a competitividade tornou-se foco das estratgias estatais de
desenvolvimento do turismo (Sola, 1996). Esta competitividade entendida como a capacidade de gerar
lucros superiores aos benefcios normais de forma sustentvel, e requer a implementao de metodologias
orientadas para atingir a qualidade nos servios tursticos e faz-los de forma eficiente (Sola, 1996).
Partindo da premissa levantada pelo estudo de Sola (1996), que aponta a existncia de fases ao
longo da trajetria histrica das polticas pblicas de turismo internacionais, o objetivo deste artigo
analisar se, e como, a poltica de turismo brasileira acompanha o padro internacional das polticas
para o desenvolvimento do setor, utilizando-se como referncia para comparao a poltica pblica de
turismo espanhola, pas considerado um dos lderes mundiais em termos tursticos e, por isso, supe-se
ter percorrido as trs fases identificadas por Sola. Para alcanar tal objetivo, este estudo desenvolve a
temtica das polticas pblicas e, mais especificamente, as polticas pblicas de turismo.
Segundo Frey (1999), no Brasil os estudos sobre polticas pblicas so recentes e as peculiaridades
contextuais so determinantes tanto para o processo de formulao como de anlise. A opo pelo debate
sobre a poltica pblica de turismo se deve ao fato de que, apesar do muito que se tem discutido sobre
as polticas pblicas brasileiras (Arretche, 1998, Faria, 2003, 2005; Souza, 2006; Melo, 1998; Paiva,
2010), a poltica de turismo, formalmente instituda por um documento norteador, recente no Brasil
e, neste sentido, suas repercusses so ainda pouco conhecidas e avaliadas.
no sentido de explorar as implicaes decorrentes da discusso iniciada acerca das polticas pblicas
e das polticas de turismo que se desenvolve este trabalho, cujo eixo central de raciocnio norteado
pela seguinte questo: tomando-se como referncia o padro internacional das polticas do setor, como
se comporta a poltica de turismo brasileira?
Para operacionalizar empiricamente esta anlise, realizamos um estudo comparativo entre as PPT de
Brasil e Espanha. Assumimos aqui, com base na literatura especializada e em indicadores tursticos da
Organizao Mundial do Turismo - OMT, que a Espanha um dos principais destinos tursticos mundiais
e um pas em que a atividade turstica vem sendo paulatinamente desenvolvida pelos governos, e por
isso tomada como referncia orientadora para os pases que buscam desenvolver o setor.
No plano metodolgico, trata-se de um estudo exploratrio. Recorremos a aspectos jurdico-normativos
comparados entre Brasil e Espanha. O procedimento comparativo aqui empregado, no caso, o modelo
de referncia normativo do turismo espanhol, tem a finalidade heurstica de servir como um tipo ideal
(Weber, 1978[1968]), a partir do qual podemos verificar como outros casos empricos da realidade
poderiam se aproximar, mais ou menos, dessa referncia.
O objetivo referente a este ltimo pas no entramos nas diferenas de polticas pblicas para o
turismo segundo cada Comunidade Autnoma, mas das polticas pblicas que emergem do Ministerio de
Industria , Energia e Turismo, a partir do qual se especificou para a anlise das polticas de ambos os
pases quatro critrios, que so: forma de ao, quantidade/qualidade, estratgia, e impactos, definidos
com a finalidade de possibilitar a caracterizao das polticas pblicas dos pases em estudo conforme
as trs fases das polticas de turismo internacionais apontadas por Sola (1996).
Este trabalho procura contribuir para o campo de estudos em poltica pblica em turismo ao analisar
como os governos brasileiros gerenciam a poltica de turismo no no intuito de buscar uma assimilao
acrtica de estrangeirismos, mas tendo em mente a ateno e os investimentos recentes para o
desenvolvimento do setor no pas e os padres e tendncias em cena mundialmente.
Este trabalho est divido em quatro partes, sendo a primeira delas esta introduo; seguida de um captulo
terico acerca das Polticas Pblicas e Turismo; o captulo de apresentao da Metodologia utilizada; na
sequncia segue a anlise comparativa das polticas de turismo de Brasil e Espanha; e as consideraes finais.
A poltica pblica enquanto rea de conhecimento nasceu nos EUA dando nfase aos estudos sobre
a ao dos governos, rompendo a tradio europeia de estudos que se concentravam, sobretudo, na
anlise do Estado e suas instituies (Souza, 2006).
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Para Rua (1997), as polticas
pblicas envolvem atividade poltica. Poltica, para a autora, mais que a simples resoluo de conflitos,
refere-se s relaes de poder produtoras de procedimentos formais e informais para a gesto pacfica dos
bens pblicos. As polticas pblicas, segundo Rua (1997), resultam do processamento, pelo sistema poltico,
de inputs ambientais e withinputs (demandas do prprio sistema poltico), sendo que tanto os inputs como
os withinputs expressam demandas (servios, participao) ou suporte (regulamentos, tributos).
Souza (2006), em sua reviso de literatura sobre o tema, apresenta os conceitos de alguns autores,
como Lynn (1980), que as entende como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos
especficos. Para Dye (2009[1984]: 1) a poltica pblica seria o que o governo escolhe fazer ou no fazer.
Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. J Mead (1995) as define
como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas.
No Brasil, estudos sobre polticas pblicas foram realizados apenas recentemente, principalmente
aps a redemocratizao (Souza, 2006; Faria, 2003, 2005; Paiva, 2010), nos quais se enfatizou, por
um lado, a anlise das estruturas e instituies e, por outro lado, a caracterizao dos processos de
negociao das polticas setoriais (Frey, 1999).
Segundo Frey (1999: 26), os estudos brasileiros foram predominantemente embasados em teorizaes
elaboradas em pases desenvolvidos, e precisam ser ajustados s particularidades das democracias
recentes da Amrica Latina, marcadas pela multiplicidade, volatilidade e inconstncia dos arranjos
institucionais e dos processos polticos. Se o estudo das polticas pblicas no Brasil recente, a poltica
de turismo, apesar de vir ganhando espao na agenda governamental nos ltimos anos, tem tambm
seus processos e repercusses ainda pouco conhecidos.
O desenvolvimento do turismo na Amrica Latina desde o incio do sculo XX foi gradual e intermitente,
mas a partir da dcada de 1990 alcanou uma grande expanso. O crescimento massivo do turismo e do
envolvimento dos governos fez crescer no apenas as expectativas quanto ao crescimento da atividade
turstica na Amrica Latina, como para muitos pases em todo o mundo o turismo est convertendo-se em
uma alternativa para o desenvolvimento econmico e social (Ansarah, 2001). Muitas so as discusses
que tentam lanar as bases para o entendimento da poltica de turismo, principalmente a partir da
dcada de 1950, em funo da amplitude econmica e social do fenmeno em vrios pases do mundo.
Consequentemente, desde a dcada de 1970, a poltica pblica de turismo tornou-se alvo de muitos
governos dos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. E mais recentemente, os processos de globalizao
das economias, de internacionalizao dos mercados financeiros, de crescimento macio das corporaes
multinacionais, de reestruturao econmica, os danos ambientais, e, mais recentemente, o terrorismo
tm coletivamente afetado a deciso e ao do setor pblico no que diz respeito ao turismo.
Geralmente, a poltica de turismo considerada uma rea da poltica econmica (MIR, 2000), desenhada
para atingir objetivos especficos relevantes ao turismo estabelecido nos nveis municipal, estadual ou
federal (Gee & Fayos -Sol, 1997: 390). De acordo com French-Davis, Leiva e Madrid (1993: 24), so trs as
principais razes econmicas para esta tendncia, os governos esto interessados em reduzir a dependncia
de empresas pblicas sobre os oramentos pblicos, na reduo da dvida pblica com a venda de bens do
Estado, e no aumento da eficincia tcnica pela comercializao. Mas outras vises tambm so encontradas.
Uma viso cada vez mais importante aquela que defende que as comunidades ou redes polticas
possuem uma participao importante no levantamento de questes e no processo de formulao de
polticas. Assim, alguns autores enfatizam que a elaborao de polticas um processo humano, em vez
de um processo cientfico racional. Como defendem Stevenson,Airey e Miller (2008: 744), a poltica de
turismo essencialmente sobre a comunicao.
Para Hall (2000: 10), a formulao de polticas de turismo envolve escolhas e acima de tudo
uma atividade poltica, influenciada pela situao econmica, caractersticas sociais e culturais, pelas
estruturas formais de governo e outras caractersticas do sistema poltico local. De modo semelhante,
para Dredge e Jenkins (2003: 10) poltica envolve a considerao do debate poltico sobre qual a
agenda, quais so os problemas, que ser envolvido ou afetado, e os cursos alternativos de ao para
resolver os problemas. Hall e Jenkins (2004: 529) definem a poltica de turismo como a ao, inao,
decises e no-decises dos governos, o que implica em uma escolha deliberada entre alternativas.
Outras definies tentam estender para alm do governo o policy cycle e incluir as organizaes
tursticas (rgos nacionais de turismo, escritrios de informao, associaes de consumidores), a
indstria do turismo (hotis, restaurantes, operadores tursticos, agncias de viagens), e at mesmo
grupos de presso nos processos de formulao de polticas (Van Doorn, 1982: 155).
Empiricamente, Fayos-Sola (1996) observa que as polticas de turismo vm sofrendo uma mudana
de direo de mbito mundial, deixando a orientao para a pura promoo do turismo e voltando-se
para o desenvolvimento de produtos diversos com o objetivo de manter a competitividade.
Uma primeira gerao de polticas de turismo, que abrange as dcadas de 1930 e 40, a era fordista
do turismo, caracterizada pelo objetivo, implcito ou explcito, de estimular o turismo de massa
a partir de um ponto de vista quantitativo.Na segunda gerao, os impactos sociais, econmicos e
ambientais da atividade turstica so melhor compreendidos, e os instrumentos jurdicos, econmicos
e financeiros so utilizados na tentativa de redefinir o objetivo de aumentar a contribuio do turismo
para o bem-estar dos residentes. A competitividade da terceira gerao de polticas de turismo tornou-se
foco das estratgias do turismo, e o objetivo destas polticas se volta para a criao e manuteno de
uma estrutura turstica competitiva.
Fayos-Sola (1996) sintetiza suas observaes acerca das variaes das pblicas de turismo ao longo
dos anos conforme abaixo.
Figura 1: Fases das polticas pblicas de turismo mundiais (Europa e Amrica do Norte)
Essa mudana de orientao dos governos deveu-se, segundo o autor, mudana na prpria natureza
do setor turstico, seu afastamento do turismo de massa para uma maior segmentao de mercado, ao
uso de novas tecnologias, diferenciao de produtos e adoo de novos estilos de gesto, que exigiram
dos governos mudanas na substncia das polticas de turismo.
O processo de globalizao que fortaleceu o neoliberalismo econmico e reduziu o peso do Estado,
promovendo a ao privada e a reduo da despesa pblica, gerou novas relaes pblico-privadas que
transformaram substancialmente a gesto do turismo e deu lugar ao modelo ps-fordista de turismo1
(Owen, 1992; Fayos-Sola, 1996; Scott, 2011). Assim, Hall (2010) afirma que o modelo de poltica de
turismo emergente nas ltimas dcadas do sculo XX, corporativista, enfatiza a eficincia, rentabilidade
dos investimentos, o papel do mercado e a relao entre os atores envolvidos. Organizaes de turismo
nacionais reduzem suas funes de planejamento em favor da comercializao e promoo. A centra
lizao estatal abandonada para permitir uma maior participao das esferas estadual e municipal,
das associaes profissionais, bem como de redes e parcerias entre as partes interessadas. O turismo
como uma fora social do Estado intervencionista d lugar a indstria da gesto, que estrutura a
atividade com base em critrios econmicos.
Neste sentido, o novo papel do Estado gera um dilema poltico:
[...]por um lado menos interferncia do governo no mercado, enquanto que por outro lado os grupos
envolvidos esperam que o governo desenvolva polticas que favoream a esses grupos econmicos, incluindo
a manuteno dos fundos governamentais para a promoo do desenvolvimento (Hall, 2010:10).
Tomando esse cenrio como referncia, Fayos-Sol (2004) afirma a existncia de uma nova poltica
de turismo na era da globalizao, que visa principalmente o posicionamento de destinos tursticos e a
qualidade e eficincia turstica, salientando o papel decisivo das autoridades regionais e supranacionais,
em detrimento dos poderes dos governos nacionais.
Esta mudana de paradigma no s transforma a poltica de turismo dos governos, mas tambm a
anlise acadmica do fenmeno. Neste sentido, interessante observar o caminho que tomou o papel dos
governos, que em menos de vinte anos deixou de exaltar o papel a ser desempenhado pelo Estado, tal como
recomendado pela Organizao Mundial do Turismo nos seus relatrios dos anos oitenta, para dar por
minimizada a interveno do Estado na rea. No final do sculo XX, de acordo com a filosofia neoliberal,
a Organizao Mundial do Comrcio - OMC afirmava que a poltica do turismo devia limitar-se a garantir
as condies de concorrncia no mercado de turismo, e quando no houver concorrncia, a oferecer
determinados ativos no rentveis para o setor privado ou impor impostos, subsdios e regulamentos.
O Estado tem iniciativa pblica sempre e quando o mercado for manifestamente incapaz (OMT, 1998).
A poltica de turismo, de modo geral, apresenta considervel interdependncia com as estruturas
internas e as relaes econmicas e polticas internacionais (Gourevitch, 2011). O setor turstico no
escapa, e tem vinculaes profundas, desde sua origem, com os processos de produo e acumulao
do capitalismo e, por isso, as formas de organizao da atividade produtiva nacional, assim como os
dilemas do trabalho e renda, conservam semelhanas com o setor turstico (Schenkel & Garcia, 2015).
Por essas razes, os objetivos das polticas de turismo so diversos, e variaram ao longo do tempo.
Alm disso, cada uma das perspectivas acerca da poltica de turismo enfatiza diferentes objetivos, o que
dificulta o estabelecimento de qual seria a essncia da poltica de turismo. Cada um desses objetivos
est relacionado com, ou enfatiza, um papel funcional dos governos, ora de coordenao, planejamento,
legislao, apoio ao empreendedorismo, estmulo, promoo ou proteo do interesse pblico (Hall, 2000).
De modo geral, a viso dominante quanto a poltica de turismo a entende como uma rea da poltica
econmica (MIR, 2000). Esta viso parte da premissa de que os governos esto interessados no turismo,
explicita ou implicitamente, principalmente devido magnitude de seus benefcios econmicos e impactos
sociais. Alinhando-se a essa viso, nos pases latino-americanos o turismo costuma ser tratado como um
instrumento para o desenvolvimento (Hall, 2000). Neste sentido, as polticas versam sobre a criao
de empregos; os efeitos do turismo sobre outros setores, como a agricultura e o comrcio; a criao de
oportunidades para jovens e mulheres; a abertura de pequenos negcios locais; a melhoria da qualidade
de vida; a educao e capacitao profissional (Scott, 2011).
Contudo, alerta Burns (1999), nos pases menos desenvolvidos a estratgia prioritria para o turismo
costuma ser o desenvolvimento econmico, ao passo que em pases desenvolvidos o turismo tido como
uma alternativa de enriquecimento social.
Scott (2011: 14-17), em sua reviso de literatura2, buscou identificar os objetivos das polticas pblicas
de turismo e a atuao dos governos em vrias partes do mundo. Como resultado identificou os seguintes
objetivos: Desenvolvimento econmico; Competitividade; Prosperidade Local; Qualidade do emprego;
Equidade social; Atendimento ao visitante; Controle local; Bem-estar da comunidade; Riqueza cultural;
Integridade fsica; Diversidade biolgica; eficincia de recursos; Pureza ambiental; Sustentabilidade;
Poltica internacional de boa vontade e paz.
Devido a essa diversidade de expectativas quanto a poltica de turismo, e at mesmo pela juventude
desse campo de investigao, o estudo da poltica pblica e do turismo carece de uma linha terica
consistente e de uma perspectiva comparativa mais ampla (Hall & Jenkins, 2004). O que no surpreende
tendo em vista que, globalmente, a pesquisa acadmica em turismo no havia se difundido at os
anos 1990, e ainda h pouca anlise em profundidade das polticas de turismo em muitos pases. H
poucos pesquisadores no tema e uma ausncia relativa de grupos de pesquisa formais, que analisem
explicitamente a poltica de turismo, como h em outras reas.
Ainda assim possvel mencionar alguns estudos recentes que buscam analisar a poltica de turismo
nacional. Coincidindo com a diviso apresentada por Sola (1996), nos perodos pr-fordista, fordista,
ps-fordista, Garcia (2014) mostra que possvel distinguir trs perodos caractersticos na trajetria das
polticas pblicas de turismo em um estudo comparado entre Portugal e Espanha. Assim explicam que
as decises seguidas na evoluo destes processos em cada pas se deve a similares aspectos externos,
como o atendimento a recomendaes do Banco Mundial, bem como a circunstncias internas, como
perodos de instabilidade poltica, perodos de ditaduras, falta de recursos financeiros, etc. Bohlin, Brandt
e Elbe (2014) analisam a trajetria da poltica de turismo da Sucia, tambm conforme os perodos
pr-fordista, fordista, ps-fordista utilizando como critrios de comparao entre a poltica do pas e a
poltica de turismo as caractersticas do modo de produo, as caractersticas do modo de consumo, alm
da forma de regulao existentes no pas em cada perodo. Ainda a partir da perodizao inicialmente
proposta por Sola (1996), Schenkel e Garcia (2015), estudam o caso da poltica de turismo da Argentina.
Por essas razes, procurou-se analisar comparativamente no as polticas em turismo mais gerais de
Brasil e Espanha, mas tomar para um estudo em profundidade duas Leis representativas das opes
polticas tomadas pelo Brasil e pela Espanha, mais especificamente pela provncia da Catalunha,
uma vez que a legislao descentralizada e esta provncia talvez seja a mais emblematicamente
representativa do turismo na Espanha, segundo o imaginrio internacional, de modo a se confrontar
as caractersticas e objetivos das polticas em turismo adotadas nessas duas naes em que o turismo
apresenta trajetrias e desenvolvimento distintos.
executar e fazer executar a Poltica Nacional de Turismo, criado. Esta Poltica, regulamentada pelo
decreto 448, de 14 de fevereiro de 1992, era baseada na prtica do turismo como forma de promover
a valorizao e preservao do patrimnio natural e cultural do pas e a valorizao do homem como
destinatrio final do desenvolvimento turstico (Dias, 2003: 134).
A criao do Ministrio do Turismo, j no governo Lula, em 2003, apresentou-se com o propsito de
enfrentar, na rea de turismo, o desafio de conceber um novo modelo de gesto pblica, descentralizada
e participativa. So atribuies do Ministrio: a poltica nacional de desenvolvimento do turismo; a
promoo do turismo interno e externo; o estmulo s iniciativas pblicas e privadas de incentivo s
atividades tursticas; o planejamento, coordenao e avaliao dos planos e programas de incentivo ao
turismo (Dias, 2003).
Autores como Beni (2006) e Pimentel (2011) percebem uma inconsistncia de vnculo dos rgos
oficiais de turismo ao longo da trajetria do setor, que tambm se reproduziu, em maior ou menor
escala, nos estados e municpios, que, igualmente, vivenciaram numerosas concepes, extines e
recriaes de organizamos direcionados atividade turstica. Destacam, ainda, que o setor de turismo
nunca esteve entre as prioridades das polticas pblicas nos trs nveis de governo e, frequentemente,
o rgo pblico de turismo tem servido de moeda de troca nas composies polticas da base de apoio
do Legislativo ao Executivo.
4. Metodologia
Com relao lgica de observao dos sistemas abertos, para a observao da pesquisa optou-se pela
operao metodolgica (Alvarez & Emery, 2000) de estabelecer estilos de gesto em polticas pblicas
de turismo como um sistema cujos limites so formados pela antinomia de inputs e outputs e pela
correspondente retroalimentao que emerge como resposta a uma srie de demandas. A lgica na qual
se fundamenta esta teoria proveem da Teoria Geral de Sistemas (Buckley, 1973; von Bertalanffy, 1976;
Kaufmann, 1990). O sistema aberto fundamenta-se na lgica na qual os elementos interagem entre
si e com o entorno, de tal forma que sistema e entorno acoplam-se constantemente. Como elementos
e noes bsicas de esta teoria que sero aplicados na observao so: entropia negativa, informao,
retroalimentao homeostase e diferenciao. Trata-se de una sntese de noes e conceitos desenvolvidos
por diversos autores sistmicos (Kast & Rosenzweig, 1973; Foerster, 1981; Alvarez & Emery, 2000;
Cummings & Worley, 2007)
Operamos como sistema os estilos de gesto na perspectiva jurdico-normativa entendidos na
observao aqui empreendida, as seguintes categorias: 1) forma de ao; 2) qualidade/quantidade; 3)
estratgia e 4) impactos. Estes possveis estilos esto diretamente influenciados por outros subsistemas,
como estudos similares indicam (Machado-da-Silva & Barbosa, 2002), que formam parte do entorno
do sistema (Pimentel & Pimentel, 2013), como ocorre com os hotis, os transportes e as agncias de
turismo, sejam nacionais ou internacionais.
Como sistema aberto consideramos como inputs informaes na forma de dados referentes ao
conhecimento sobre a demanda atual e prognsticos de futuro das tendncias do turismo. Estas
esto tambm influenciadas pelas tendncias mundiais nos modelos de lazer, turismo e formas de
viajar, no marco da crise econmica e financeira mundial e da queda dos Estados de bem estar
nos pases da Europa ocidental (Gmez Encias, 2013). Os outputs ou impactos surgidos da caixa
preta formada pelas polticas governamentais (no Brasil, por governos estaduais, na Espanha,
nas Comunidades autnomas) que constituem o sistema materializam-se: 1) na oferta de produtos
pacotes padronizados de turismo; 2) nos impactos ambientais; 3) em impactos socioculturais para
a populao autctone.
Os mbitos governamentais (municipal, estadual e federal) devero propor e implementar polticas
pblicas em diferentes nveis: profissionalizao, minimizao dos impactos ambientais, alm das polticas
que regularizem a oferta privada de lazer, cultural e a profissionalizao da mo de obra necessria. Esta
profissionalizao poder ficar a cargo de associaes de hoteleiros, empresas de formao privadas, ou
polticas profissionalizantes ofertadas pelas universidades e centros de educao superior.
A anlise comparativa entre Brasil e Espanha, de carter qualitativo, foi realizada a partir das
seguintes categorias analticas: 1) formas de ao, 2) quantidade/qualidade, 3) estratgia e 4) impactos
(figura 2).
Oferta de
ESTILOS DE produtos
Conhecimento e ao GESTO
Polticas
padronizados
sobre a demanda de EM POLITICAS pblicas
turismo PUBLICAS DE Impactos
Aumento das TURISMO sociais e
demandas
ambientais
Qualidade e
Anlise comparativa: casos eficincia
Aumento da BRASIL ESPANHA Descentralizao
demanda de Polticas de lazer
turismo Variveis comparativas: Polticas culturais
1) Forma de ao
2) Quantidade/qualidade
3) Estratgia
4) Impactos
Para a concretizao deste trabalho utilizou-se a anlise de documentos (Shiroma et al., 2005),
mais especificamente, duas Leis reguladoras do turismo, uma brasileira e uma espanhola, para
comparao. Buscou-se selecionar polticas de turismo recentes e em vigncia em ambos os pases.
No caso brasileiro foi tomada para estudo a Lei n 11.771, de 17 de setembro de 2008, chamada Lei do
Turismo, que dispe sobre a Poltica Nacional de Turismo e define as atribuies do governo federal
no planejamento, desenvolvimento e estmulo ao setor turstico. Quanto Espanha, devido sua
prpria estrutura institucional, em que os entes-componentes do Estado desfrutam de autonomia,
selecionou-se a Lei n 13, de 21 de junho de 2002, que dispe sobre a ordenao e promoo do turismo
da Catalunha, Comunidade Autnoma que tem como capital a cidade de Barcelona, um dos principais
destinos tursticos espanhis e mundiais.
Para Pimentel (2001), estudos baseados em documentos como material primordial, sejam revi
ses bibliogrficas, sejam pesquisas historiogrficas, extraem deles toda a anlise, organizando-os e
interpretando-os segundo os objetivos da investigao proposta.
De acordo com Ball (2001), textos de poltica no esto enclausurados em seus significados; estes nem
sempre esto fixados ou so claros. Ademais, a tentativa de transportar os significados de uma arena
poltica para outra est sujeita a equvocos de interpretao e contestao (Bowe & Ball, 1992). Esses
equvocos so, muitas vezes, intrnsecos ao prprio processo de leitura e interpretao dos textos, uma
vez que a relao entre o leitor e o texto situa-se num continuum entre interpretao ativa e recepo
passiva; os textos tm ainda propriedades que permitem a interpretao criativa, em maior ou menor
extenso (Schiroma, Campos & Garcia, 2005).
Buscando minimizar possveis equvocos de interpretao, para a anlise dos documentos utilizou-se
a tcnica de anlise do contedo (AC), proposta por Bardin (1977). A anlise do contedo pode ser
considerada como um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes, visando por procedimentos
sistemticos e objetivos de descrio do contedo das mensagens, obter indicadores quantitativos ou
no, que permitem a inferncia de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis
inferidas) das mensagens (Bardin, 1977: 160).
Na descrio analtica, cujo objetivo focar o corpus que dever ser estudado de modo aprofundado,
aplicaram-se os procedimentos de codificao, classificao e categorizao do material coletado, por
critrios de afinidade.
Figura 3: Polticas pblicas de turismo internacionais por fases e critrios para anlise.
Por descentralizao, tendo em vista os objetivos citados, entende-se que o governo federal pretende
estimular o ordenamento do turismo atravs do aumento de sua capilaridade, ou seja, passando a exercer seu
poder pelos prprios estados e municpios, inclusive a articulao entre eles. Isso implica necessariamente
a delegao. Assim, a Poltica Nacional de Turismo, alm de definir as atribuies do governo federal
quanto organizao do setor, tem carter referencial para estados e municpios, podendo tambm ter a
competncia por partes de sua implementao delegada a rgos e entidades da administrao pblica
para as demais esferas federativas, como consta do Captulo VI, das Disposies Finais:
Art. 44. O Ministrio do Turismo poder delegar competncia para o exerccio de atividades e atribuies espe
cficas nesta Lei a rgos e entidades da administrao pblica, inclusive de demais esferas federativas (...).
A Lei espanhola apresenta a inteno de profissionalizao do setor ao tratar das finalidades das
administraes tursticas e sujeitos tursticos, aqueles que tm relao direta com o setor turstico,
ainda no Ttulo I:
i. impulsionar a formao, a qualificao e a especializao dos profissionais do setor turstico.
Deste modo, quanto profissionalizao, ambos os pases buscam se ajustar ao padro internacional
das polticas pblicas de turismo. A Lei espanhola amplia seu mbito de ao ao incluir os prestadores
de servios, promotores do desenvolvimento do setor ou de suas atividades, trabalhadores ou usurios
dentre aqueles que devem impulsionar a formao e qualificao dos profissionais do setor, no
restringindo essa atribuio ao mbito pblico, como se nota nos trechos extrados da Lei brasileira.
5.3 Quantidade/Qualidade
O critrio Quantidade/Qualidade foi estabelecido devido tendncia de substituio de objetivos
estritamente contbeis por outros que agreguem contabilidade elementos qualitativos ao longo da
evoluo das polticas pblicas de turismo. Pretende-se, ento, observar como as polticas de turismo
de Brasil e Espanha manifestam aspectos quanti e qualitativos em seu escopo recentemente.
Quanto Lei da Catalunha, ao serem apresentadas suas finalidades, observa-se a predominncia
de aspectos qualitativos sobre os quantitativos, como adiante:
c. proteger os usurios e garantir-lhes o melhor trato possvel quanto informao e aos servios que
recebem;
d. incrementar as correntes tursticas, tanto as interiores como as exteriores, com especial ateno ao
turismo de qualidade (...);
e. (...) potencializar a qualidade e a vitalidade dos destinos, as denominaes e as marcas tursticas;
g. promover a qualidade e a competitividade dos servios tursticos (...).
Os trs primeiros objetivos apresentados tm carter quantitativo, uma vez que seu intuito
aumentar o fluxo, a permanncia e o gasto mdio do turista. J os ltimos dois objetivos mencionados
visam aprimorar a qualidade e produtividade da prestao dos servios tursticos, pblicos e privados.
Deste modo, considera-se que a poltica de turismo brasileira, apesar de assemelhar-se parcialmente
s caractersticas da ltima fase das polticas de turismo internacionais, pela busca da competitividade
atravs de fatores como a qualidade e a produtividade, ainda no atingiu, a ponto de superar, objetivos
da primeira fase das polticas do setor.
Por esses objetivos e incentivos, observa-se uma associao das medidas de incentivo ao turismo
com medidas econmicas, seja atravs da gerao de empregos, distribuio de renda ou pela busca
do equilbrio na balana comercial. Assim, percebe-se que a poltica de turismo brasileira mantm os
traos que marcam a primeira fase das polticas pblicas de turismo internacionais, ao mesmo tempo
em que busca se inserir num novo padro de desenvolvimento turstico internacional.
de servios e de informao aos usurios, e velar pela qualidade e pela inovao de desenhos
e de contedos na aplicao dessas tecnologias;
O enfoque da Lei espanhola sobre a melhoria das condies de prestao dos servios tursticos.
mencionada a preocupao com a criao de novos produtos, mas atrelada potencializao da qualidade
e distino dos destinos e marcas tursticas espanhis.
Quanto ao Plano de Turismo da Catalunha, dever conter:
b. o inventrio dos recursos tursticos essenciais;
c. as caractersticas bsicas de todos os recursos tursticos;
d. a anlise da demanda e as previses sobre a evoluo que possa ter;
f. a enumerao dos municpios tursticos e das reas ou zonas de interesse tursticos e a avaliao
de sua incidncia na oferta turstica geral;
g. a indicao das reas as quais preciso promover o turismo interior e exterior e das zonas turis
ticamente saturadas ou sobre exploradas;
h. a definio das medidas necessrias para melhora da qualidade e competitividade tursticas;
i. q
uaisquer outros dados ou estudos que se considerem de interesse para a promoo do turismo para
a proteo e a sinalizao dos recursos tursticos.
Percebe-se pela formatao do Plano que o conhecimento sobre a oferta e demanda de turismo
na Catalunha a base sobre a qual esto alicerados a elaborao e o desenvolvimento das aes
governamentais. H uma preocupao em identificar, caracterizar e avaliar os recursos tursticos, seu
potencial e nvel de explorao, de modo a definir as medidas para seu melhor aproveitamento, tendo
em vista sua preservao e qualidade.
No que se refere Poltica brasileira, possvel perceber sua posio na segunda fase de evoluo
internacional das polticas do setor, que se caracteriza por aspectos como adaptao demanda e
diversificao da oferta de recursos tursticos, os quais se notam nos objetivos abaixo:
IV e
stimular a criao, a consolidao e a difuso dos produtos e destinos tursticos brasileiros,
com vistas em atrair turistas nacionais e estrangeiros, diversificando os fluxos entre as unidades
da Federao e buscando beneficiar, especialmente, as regies de menor nvel de desenvolvimento
econmico e social;
VII c riar e implantar empreendimentos destinados s atividades de expresso cultural, de animao
turstica, entretenimento e lazer e de outros atrativos com capacidade de reteno e prolongamento
do tempo de permanncia dos turistas nas localidades;
esenvolver, ordenar e promover os diversos segmentos tursticos;
XI d
XII i mplementar o inventrio do patrimnio turstico nacional, atualizando-o regularmente;
XIII propiciar os recursos necessrios para investimentos e aproveitamento do espao turstico nacional
de forma a permitir a ampliao, a diversificao, a modernizao e a segurana dos
equipamentos e servios tursticos, adequando-os s preferncias da demanda, e, tambm,
s caractersticas ambientais e socioeconmicas regionais existentes;
Percebe-se que menos que a melhoria das condies de prestao dos servios tursticos, pretende
-se com tais objetivos o aumento do fluxo, tempo de permanncia e gasto mdio do turista, sendo
assim, prevalecem aspectos quantitativos sobre os qualitativos, os quais aparecem apenas relativos
busca pela produo e sistematizao de informaes sobre a oferta e a demanda tursticas.
Esse levantamento de dados, contudo, relativos oferta e demanda de turismo no Brasil, pode
gerar informaes que, no futuro, levem modificao de um posicionamento governamental de
adaptao demanda para outro de ao sobre a demanda, em que podem ser definidos o perfil do
turista, a oferta, e o tipo de promoo desejados para os diversos segmentos do turismo nacional, por
exemplo, alm de fornecer parmetros que orientem a elaborao e execuo de planos e programas
de desenvolvimento para o setor.
A Lei da Catalunha estabelece como finalidades das administraes pblicas e dos sujeitos tursticos:
a. proteger e preservar, de acordo com o princpio de sustentabilidade, os recursos tursticos, e assegurar
o respeito aos valores culturais, histricos, artsticos, territoriais, urbansticos e meio
-ambientais que lhes so prprios;
b. proteger os usurios tursticos e garantir-lhes o melhor trato possvel (...) no que concerne defesa
de seus direitos e interesses como usurios;
f. fomentar o turismo como meio de conhecimento, de comunicao e de intercmbio entre os
povos e as culturas;
Pode-se perceber pelos trechos apresentados uma preocupao da Comunidade com o estudo de
impactos e com a proposio de medidas para sua correo, tanto sociais, como a proteo e seguridade
da cidadania dos residentes, e a ateno e orientao aos usurios tursticos; econmicos, com a garantia
da defesa dos direitos dos usurios; ambientais, como a proteo da sade pblica, e critrios de avaliao
de impacto sobre os recursos tursticos e medidas para sua proteo; e culturais, como o respeito aos
valores culturais, histricos, artsticos, territoriais, urbansticos dos recursos tursticos, bem como a
promoo do turismo como meio de conhecimento e intercmbio entre povos.
Essa preocupao com os impactos provocados pela atividade turstica tambm est presente na Lei
brasileira. A Poltica Nacional de Turismo traz como objetivos:
I democratizar e propiciar o acesso ao turismo no Pas a todos os segmentos populacionais, contribuindo
para a elevao do bem-estar geral;
VI promover, descentralizar e regionalizar o turismo (...) buscando beneficiar, especialmente, as
regies de menor nvel de desenvolvimento econmico e social;
VIII propiciar a prtica de turismo sustentvel nas reas naturais, promovendo a atividade como
veculo de educao e interpretao ambiental e incentivando a adoo de condutas e prticas
de mnimo impacto compatveis com a conservao do ambiente natural;
IX p reservar a identidade cultural das comunidades e populaes tradicionais eventualmente
afetadas pela atividade turstica;
X prevenir e combater as atividades tursticas relacionadas aos abusos de natureza sexual e outras
que afetem a dignidade humana (...);
Mesmo apresentando especificidades, em funo dos diferentes contextos socioeconmicos dos pases,
como a iniciativa brasileira de promoo do acesso democrtico ao turismo ou a preveno aos abusos de
natureza sexual, observa-se que ambas as Leis dedicam ateno aos impactos provenientes da atividade,
e mais do que isso, buscam apontar medidas de atenuao e correo de impactos negativos e promover
medidas de fortalecimento de impactos positivos, como a informao geral e turstica aos usurios e
sociedade sobre o turismo nacional, bem como o estmulo ao turismo responsvel em reas naturais.
5. Reflexes preliminares sobre as implicaes dos aspectos normativos nas polticas pblicas
de turismo
Com o intuito de atender ao objetivo proposto neste trabalho, a saber, analisar o perfil das polticas
de turismo no Brasil e na Espanha, tomando-se para isso a referncia do padro internacional das
polticas do setor identificado por Sola (1996), buscou-se delimitar um corpus terico e um esquema
metodolgico de anlise compatveis que permitissem a averiguao da questo.
Ao incorporar temticas como Estado, polticas pblicas, e polticas pblicas de turismo, discutiram-se
questes como os diferentes papis assumidos pelo Estado; as diferentes abordagens quanto aos modos
de formulao e avaliao de polticas pblicas; e os marcos histricos das polticas de turismo nacionais
e internacionais, Pimentel, Emmendoerfer & Tomazzonni (2014).
Partindo da premissa levantada pelo estudo de Sola (1996), que aponta a existncia de fases ao
longo da trajetria histrica das polticas pblicas de turismo internacionais, realizou-se um estudo
comparativo entre as polticas pblicas de turismo de Brasil e Espanha, mais propriamente entre a Lei
n 11.771, de 17 de setembro de 2008, chamada Lei do Turismo, e a Lei n 13, de 21 de junho de 2002,
que dispe sobre o turismo na Comunidade Autnoma da Catalunha.
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Notas
1
O turismo ps-fordista se caracteriza pela constante inovao e forte competio, que permitiram aumentar o peso da
demanda.Supe uma reao dos consumidores contra a oferta homognea caracterstica do turismo fordista ou de massa.
2
Foram analisados 391 artigos.
3
Nesse perodo foram elaborados acordos entre o Governo Central e as comunidades autnomas sobre o repasse de
competncias, por exemplo, a aprovao dos Reales Decretos de Traspaso en Materia de Turismo de Catalua, Pas Vasco,
Galicia, Aragn, Andaluca, Asturias, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Murcia y Cantabria
(Velasco Gonzlez, 2005).
4
Pelo tratamento do provimento dos servios pblicos como um negcio e pela insero da lgica empresarial no setor
pblico, a administrao pblica tambm ficou conhecida como administrao pblica gerencial. Segundo Paula (2005),
a reforma gerencial que desponta no cenrio mundial na dcada de 1980 e atinge a administrao pblica brasileira
durante a dcada de 1990 flexibiliza os processos e os regulamentos burocrticos, conferindo um grau mais elevado de
autonomia e de accountability s agncias governamentais e aos seus gerentes.
Recibido: 15/01/2016
Reenviado: 14/10/2016
Aceptado: 16/10/2016
Sometido a evaluacin por pares annimos