FORMAS DE ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

El contenido funcional de la administracin pblica est dotado por el

conjunto de sus responsabilidades para la comunidad y la sociedad derivadas de los
principios y valores que integran su conglomerado jurdico y que se desarrollan por
los medios de accin institucional, todo esto englobado en una serie de actividades,
dichas actividades se rigen por lo que se conoce como Contrato Administrativo.

Actividad de fomento: Resulta inherente a la actividad de administracin en cuanto

implica el desarrollo completo y efectivo de las polticas de presencia estatal en la
promocin del desarrollo social y la generacin de oportunidades econmicas
propias de todo estado social de derecho.
Actividad de polica: Recogen el conjunto de medidas coactivas, utilizadas por la
administracin para que el asociado dirija su actuacin dentro de los senderos que
garanticen el inters general.
Actividades de prestaciones de servicios pblicos: Toda actividad de inters
general que la administracin debe asumir porque le es connatural para brindar
soluciones a la comunidad: satisfaccin de una necesidad de inters general y este
servicio depende en ltima instancia de una autoridad pblica.
Actividad de intervencin, control y vigilancia: Las autoridades adoptan decisiones
y ejecutan o desarrollan operaciones tendientes a intervenir en la actividad de los
particulares para regular procesos o impedir el desbordamiento de las mismas en el
detrimento del inters general.
Actividad planificadora: La actividad administrativa, no puede ser producto de la
improvisacin; de aqu que todo estado social de derecho se sujete a la adopcin de
las ms trascendentales decisiones pblicas. Todo depende de una planeacin y
programacin oportuna.
Actividad normativa y reguladora: Las actividades normativas expiden normas de
carcter general y establecen regulaciones, sin desconocer el principio de divisin
de poderes y respetando los principios de legalidad el mbito de competencias de
los poderes pblicos y sus actividades administrativas.

CONTRATO ADMINISTRATIVO
 Un contrato es un acuerdo de voluntades que crea o transmite derechos y
obligaciones a las partes que lo suscriben, ste es un tipo de acto jurdico en el que
intervienen dos o ms personas y est destinado a crear derechos y generar
obligaciones, se rige por el principio de autonoma de la voluntad, segn el cual,
puede contratarse sobre cualquier materia no prohibida.
Entonces, se habla de contrato administrativo cuando la Administracin
Pblica establece una relacin negocial con un contratista, con objeto de satisfacer
una necesidad; puede ser entendido como una de las tcnicas de colaboracin de los
administrados con la administracin en materia de: suministros pblicos, obras
pblicas, servicios pblicos, concesin de obras o de servicios pblicos, es decir, en
todos aquellos en los que intervenga la Administracin pblica para satisfacer una
finalidad pblica.

ORIGEN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

La teora del contrato administrativo nace en Francia con la famosa decisin

Terrier, la cual fue dictada por el Consejo Federal Francs en fecha 6 de febrero de
1903, donde se acogi la opinin de un abogado del Estado llamado Romieu quien
seal que todo lo relacionado con la organizacin y el funcionamiento de los
servicios pblicos propiamente dichos, nacionales o locales eran de naturaleza
administrativa, por lo tanto, le corresponda el conocimiento a la jurisdiccin
contencioso administrativa.
Esta famosa decisin resolvi la controversia presentada a raz de un
contrato verbal celebrado entre la Administracin Francesa con todo aquel que
contribuyera a la caza de serpientes, sera recompensado con una cantidad de dinero
por cada serpiente eliminada. El seor Terrier solicit su remuneracin por las
serpientes que haba presentado y la Administracin le neg el pago alegando razones
presupuestarias. En tal sentido, el Consejo Federal consider que este asunto era de su
competencia ya que estaba relacionado con la ejecucin de un servicio pblico. As se

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 estableci la nocin de servicio pblico para distinguir a los contratos administrativos
de los contratos civiles.
Esta nocin de servicio pblico para distinguir los contratos administrativos
fue abandonada por el Consejo Federal Francs en decisin de fecha 31 de julio de
1912 por la nocin de las clusulas exorbitantes, la cual fue abandonada nuevamente
por el mismo Consejo Federal en la decisin Epoux Bertn de fecha 20 de abril de
1956, retomando el criterio de servicio pblico como elemento caracterstico de los
contratos administrativos.
As, la doctrina mayoritaria francesa se inclina en la existencia de contratos
administrativos bien sea cuando el contrato tenga por objeto la ejecucin de un
servicio pblico o cuando posea clusulas exorbitantes del derecho comn que no son
ms que prerrogativas a favor de la Administracin que de estar insertas en un
contrato de derecho comn seran nulas. Sin embargo, segn el profesor Badell, en la
actualidad prevalece el criterio de servicio pblico sobre la nocin de las clusulas
exorbitantes.

PRINCIPIOS QUE RIGEN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Moralidad: Cualidad de las acciones humanas apreciadas como buenas, dentro de la

tica. Los actos referidos a las adquisiciones y contrataciones deben ser ante todo
honradas.
Libre Competencia: Tendencia del Sistema Econmico del Estado Social de
Mercado, donde se busca la mayor, ms amplia, objetiva e imparcial concurrencia,
pluralidad y participacin de postores potenciales.
Imparcialidad: Proceder con rectitud y sin designio anticipado, tratando a todos los
postores y personas en igual condiciones. Los acuerdos y resoluciones de los
funcionarios y dependencias responsables de las adquisiciones y contrataciones se

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 adoptan de me manera estricta a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administracin Pblica, atendiendo criterios tcnicos que permitan la objetividad en
el tratamiento.
Transparencia: No oculta acciones dudosas. Que todas las actividades y
contrataciones sean pblicas y siguiendo los procedimientos de la ley y que eso sea
claro para los ciudadanos. Adems todas las contrataciones deben realizarse sobre la
base de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores.
Eficiencia: Que los bienes y servicios proporcionados sean de la mejor calidad
posible, cumpliendo los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecucin y usando
las mejores condiciones para su uso final.
Economa: Buscar bienes y servicios de precios o costos adecuados. Siguiendo los
principios de simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los
recursos en todas las etapas del proceso
Vigencia tecnolgica: Bsqueda y obtencin de bienes y servicios de punta, o sea, de
mayor adelanto y garanta de recuperacin en caso necesario.
Trato justo e igualitario: Procesar las posturas con el ms amplio criterio de
calificacin para garantizar la bondad del bien o del servicio. Est prohibida la
existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas, salvo que lo diga la ley.

CARACTERES ESENCIALES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

En todo contrato administrativo existen ciertos rasgos distintivos esenciales,

sin los cuales ste no se configura como negocio contractual o, al menos, como
contrato administrativo:

Jurcidad:

Por implicar la creacin, modificacin, transmisin o extincin de derechos

y obligaciones, el contrato administrativo es, a todas luces, un acto jurdico y, en
consecuencia, voluntario. Entindase como acto jurdico, todo acto de voluntad que

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interviene con la intencin de que se produzca una modificacin en el ordenamiento
jurdico, tal como existe en el momento en que se produce, o tal como existir en un
futuro dado.
Los actos de administracin pblica se divide en dos partes, segn
produzcan o no consecuencias jurdicas: los jurdicos y los actos no jurdicos, que
consecuentemente estos ltimos no producen efectos jurdicos, siendo solo la
manifestacin de la voluntad, por tratarse generalmente de informes u opiniones de
servidores pblicos de la administracin pblica o si llegan a producir, como en el
caso de dictmenes o peritajes, no son efectos jurdicos directos.
El contrato administrativo, es un acto jurdico de cierta especificad que lo
ubica, en el sentido amplio del acto administrativo, como acto realizado por la
administracin pblica en ejercicio de funcin administrativa para producir efectos
jurdicos.

Bilateralidad:

Es quizs, un poco complicado explicar la bilateralidad en los actos jurdicos

administrativos, ya que muchos juristas han hecho hincapi, al explicar la posibilidad
de una bilateralidad en los contratos administrativos, ya que segn lo explican, no
existe tal bilateralidad, porque dicen que se trata de dos actos unilaterales, uno sera
de la administracin pblica y otro de su contratante.
Sin embargo, es claro, que se puede hablar de la bilateralidad en la mayora
de los contratos administrativos por ser sinalagmticos, dado que ambas partes
acuerdan, en virtud del contrato, obligaciones mutuas y recprocas, razn por la cul
los contratantes tienen el mutuo y recproco carcter de deudores y acreedores entre
s, al haberse obligado los unos recprocamente respecto de los otros.

Desigualdad de las partes:

Al hablar de diferentes categoras contractuales implica el reconocimiento de

disimilitudes entre las mismas; mientras la igualdad de las partes lleg a ser una

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caracterstica de los contratos privados, en la doctrina imperante en la actualidad su
desigualdad representa un carcter esencial de los contratos administrativos, sin que
se bice para ello la celebracin de contratos entre dos personas de derecho pblico,
porque de ubicarse en un plano de igualdad estaran celebrando un contrato de
derecho privado, toda vez de sujetarse a un rgimen exorbitante del derecho privado,
una de ellas estara en situacin de privilegio respecto de la otra.
Como ocurre cuando la titularidad del servicio pblico, obra pblica,
dominio pblico o actividad sobre la que versa el contrato, corresponde a ambas
personas de derecho pblico, no se est, en rigor, frente a un contrato administrativo,
sino ante un convenio de coordinacin, o ante lo que Beraitz llama acto complejo o
colectivo: Es un contrato administrativo, el titular del servicio pblico, o de la obra
pblica, o del dominio pblico, tendr siempre una situacin de privilegio frente a la
otra, impuesto por la necesidad del servicio de que se trate o por la necesidad pblica
que el contrato efectu.
El acto complejo, implica la reunin de varias voluntades para satisfacer
intereses comunes, en tanto que el acto colectivo se forma con el concurso de varias
voluntades con contenido y finalidad distinta, que nicamente se unen en una sola
declaracin, conservndose jurdicamente autnomas.

Restriccin de la libertad de las partes:

En el contrato administrativo, las administracin pblica contratante enfrenta

serias restricciones a su libertad contractual, que van desde la seleccin de co-
contratante hasta la estructura y trminos mismos del propio contrato, pasado por el
procedimiento de contratacin.
La parte co-contratante ve restringida tambin su libertad contractual, al ser
marginada en la elaboracin y redaccin del clausulado del contrato, mismo que es
formulado por la administracin pblica contratante de acuerdo con la normativa
jurdica en vigor, por lo que su libertad se ve reducida a su mnima expresin:
contrata o no.

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 Adems, el co-contratante carece de libertad para subcontratar, transferir o
ceder el contrato administrativo que suscribe, por ser intuitu personae,
independientemente de que sera una forma de evadir la restriccin impuesta a la
administracin pblica contratante para elegir al contratista.

Inters pblico prevaleciente:

Carcter esencial del contrato administrativo es, sin duda, el predominio del
inters pblico sobre el inters privado, por ser tal preponderancia, gua que orienta el
ejercicio de la funcin administrativa de la que el contrato administrativo viene a ser
una de sus manifestaciones. Segn lo explica Hctor Jorge Escola, el inters pblico,
as entendido, es no slo la suma de una mayora de intereses individuales
coincidentes, personales, directos, actuales o eventuales, sino tambin el resultado de
un inters emergente de la existencia de la vida en comunidad, en la cul la mayora
de los individuos reconocen, tambin, un inters propio y directo.

Rgimen jurdico exorbitante del derecho privado:

Este rgimen jurdico exorbitante del derecho privado al que se somete,

porque la razn de ser de esa clase de negocio contractual deriva de su rgimen
jurdico que rebasa la rbita, los limites del derecho privado, por generar derechos y
obligaciones impensables y aun inadmisibles en ste, como son la posibilidad de su
modificacin, o de su ejecucin directa y, aun, de su rescisin o revocacin unilateral,
por parte de la administracin pblica contratante. Se califica de exorbitante del
derecho privado al rgimen jurdico regulador del contrato administrativo, ya por ser
de derecho pblico, o bien por ser en parte de ste y en parte del primero, pero en
ambos casos rebasante del derecho privado.

ELEMENTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

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 El Contrato Administrativo est configurado por una serie de elementos,
objetivos, subjetivos y formales, que deben concurrir en debida forma para que el
contratos se constituya vlido. La Doctrina establece que basta la concurrencia de
vicios en uno de los elementos para que el contrato se torne ineficaz.
La validez de la relacin contractual exige la presencia de determinados
elementos esenciales, sin los cuales no habr contrato. As como tambin el Contrato
Administrativo est compuesto por elementos no esenciales, los cuales le son muy
caractersticos. Estos dos tipos de elementos se desarrollaran a continuacin.

Elementos esenciales:

Sujetos:

Por lgica, los sujetos por una parte, el particular y por la otra, el ente de la
administracin pblica que pretende celebrar un contrato. En lo que respecta al
particular, no basta tener la capacidad de ejercicio que seala la legislacin civil, sino
que adems, si se trata de personas jurdicas, sus representantes deben acreditar
fehacientemente su personalidad.
Es oportuno mencionar que la capacidad del particular se rige tanto por
normas de Derecho Privado como de Derecho Pblico. Con relacin a la
Administracin Pblica, su competencia para contratar la reconoce la Constitucin en
su Artculo 234: " Cuando el Estado tenga que celebrar contratos para realizar obras o
adquirir bienes... debern someterse dichas obras o suministros a licitacin pblica,
excepto en los casos determinados por la ley". Entonces tal elemento parte de que uno
de los contratantes debe ser la Administracin Pblica y el otro una persona natural o
jurdica.

Consentimiento:

Es la manifestacin recproca del acuerdo completo de dos personas con

objeto de obligarse cada una a una prestacin respecto de la otra u otras. Presupone el

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 acuerdo de voluntades de los contratantes, si bien la forma de manifestarlo es
diferente en cada uno, ya que la persona natural o jurdica lo externa en forma simple
y llana, como lo hara respetando las normas del Derecho Privado.
En el caso de la Administracin Pblica, el consentimiento va precedido de
ciertos requisitos legales que debe satisfacer, como la convocatoria y licitacin
pblica, si es el caso. Ahora bien, esa coincidencia de voluntades que ya vimos que es
distinta, es ms compleja para el lado de la Administracin Pblica, lo cual
explicaremos seguidamente y al momento del perfeccionamiento del contrato. El
consentimiento tiene adems la siguiente caracterstica:

Capacidad: Presupuesto ineludible del consentimiento, la cual implica aptitud para

ser sujeto activo o pasivo de relaciones jurdicas. Ahora bien, interesa un poco ms
conocer la capacidad de la Administracin, la competencia de la administracin es
el conjunto de facultades que se le han atribuido; es la competencia para la
Administracin Pblica lo que la capacidad es para los particulares.

Esto se explica porque las entidades del Estado no pueden contratar

libremente, sino dentro de la esfera sealada por las leyes administrativas, careciendo,
por lo tanto, de eficacia aquellos contratos en que la entidad administrativa
contratante no tuviera facultades para conocer lo pactado en los mimos. Existen
adems un conjunto de circunstancias que pueden alterar las manifestaciones de la
voluntad que se expresan en el consentimiento de las partes, privando de validez al
mismo al ocasionar la formacin de una voluntad distinta a la que debi formarse y
que hubiera sido la verdadera voluntad del sujeto.

Objeto:

Todo contrato requiere un elemento objetivo sobre el cual puede recaer la

voluntad, el objeto es el propsito de las partes de generar los derechos y las
obligaciones, el objeto de los contratos administrativos es un requisito tan esencial,

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que sin l no se concibe la existencia, ni se pueden tener por consiguiente, eficacia ni
validez legal.
El contenido de los contratos administrativos est constituido por la
prestacin o conjunto de prestaciones a que den lugar. El objeto de stos contratos ha
de ser desde la ejecucin de obras hasta la gestin de servicios al Estado o la
prestacin de suministros al mismo; dice la doctrina que el elemento objetivo del
contrato viene a estar determinado por todas las finalidades comprendidas dentro de
la competencia de la administracin y que quedar asegurada la validez de un
contrato celebrado por un organismo administrativo, en lo que al objeto corresponde,
siempre que dicho organismo sea competente por razn de la materia, para llevar a
cabo la actividad a cuyo desarrollo se contrata.

Causa:

En los contratos administrativos, la idea de causa o motivo determinante

tiene ms importancia que en los contratos de Derecho Privado, porque presupone
que el inters pblico o el objetivo de la institucin a que se refiere son a esos
contratos. Es, en fin, en vista del cual una persona se obliga ante otra. Es lgico
pensar que cada uno de los contratantes tenga diversas razones para obligarse, por un
lado, la particular busca obtener un lucro como causa determinante de su actuacin,
mientras que la Administracin tendr como causa fundamental alcanzar sus
cometidos o mejor dicho, el inters pblico.
La causa se encuentra en todas las obligaciones que tienen su fuente en la
voluntad del individuo, en efecto, siempre que una persona se obliga lo hace con
vistas a un fin inmediato directo, que la determina a establecer la obligacin.
Manifiesta un sector de la doctrina que la causa para la Administracin no existe, o
que mejor dicho, se confunde con el objeto del contrato, es decir, que uno y otro los
constituye la obra o el servicio pblico. Tal teora ha creado divisiones y no se logra
crear un consenso, ya que otros manifiestan que objeto y causa son perfectamente
separables.

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 Forma:

En Derecho Administrativo, los representantes de la Administracin son

gestores de intereses generales y por ello precisa establecer garantas para evitar
abusos, muy posibles cuando las actividades cuyo cuidado se tiene no son las propias,
y esas garantas las constituyen los requisitos de forma, los cuales se consideran como
los lmites impuestos a su actividad, que no puede franquear la administracin.
Hauriou precisa stos puntos de vista haciendo constar que la
Administracin es un organismo en parte automtico, en el cual la conciencia central
no puede estar siempre despierta, este elemento de la conciencia central es suplido
por la multiplicidad de formalidades, por virtud de las cuales entran en el trmite de
la operacin varios agentes que se controlan unos a otros.
Por tanto, los contratos administrativos, lejos de perfeccionarse a tenor de los
preceptos del Cdigo Civil, exigen una determinada forma legal de celebracin, de
cuyo cumplimiento se hace depender precisamente la validez y existencia misma del
contrato por el carcter solemne que los administrativos tienen. Todo contrato
administrativo ha de estar forzosamente sometido a normas determinadas en los
preceptos legales atinentes.

Rgimen Jurdico Especial:

El contrato administrativo est sometido a un rgimen de estricto Derecho

Pblico, solo por excepcin debe remitirse al Derecho Privado. Es a travs de las
clusulas reglamentarias, como la ley asegura el mantenimiento del inters general,
que no puede quedar al arbitrio de los particulares.

Elementos no esenciales:

Plazo:

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 El Plazo se determina de acuerdo con la naturaleza del contrato que se
celebra. En unos casos los contratos demandan plazos muy amplios para que se pueda
operar la amortizacin de los capitales invertidos y en otros casos, se fijan plazos
breves, como la construccin de un edificio.
Es frecuente que se sealen diversas sanciones por el incumplimiento del
plazo, los contratistas con frecuencia se comprometen a pagar determinadas
cantidades por el plazo excedido.

Conmutabilidad:

Los contratos administrativos se califican como contratos conmutativos,

porque los provechos y gravmenes que corresponden a las partes, son ciertos y
conocidos desde la celebracin del contrato. ste elemento es la proporcin que debe
existir entre las prestaciones que se dan en el contrato, es la proporcin que debe
existir en los procesos de contratacin pblica; se considera que se desprende de los
principios de igualdad y de justicia.

Intransferibilidad:

Al celebrarse un contrato administrativo, la administracin se cerciora de la

idoneidad de su co-contratante, es por ello que en principio se prohbe el transferir
esos contratos a otras personas.
Existen excepciones, como en el caso que la ley lo autorice o que se haya
pactado expresamente por las partes. En los contratos de obra pblica la
administracin autoriza a los contratistas para que celebren determinados tipos de
contratos con otras personas, como puentes, obras de arte, jardinera y otros anlogos.

Licitacin.

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 La licitacin es el procedimiento legal y tcnico que permite a la
administracin pblica conocer quines pueden, en mejores condiciones de idoneidad
y conveniencia, prestar servicios pblicos o realizar obras. Este elemento se introduce
en los contratos administrativos como un mecanismo de control del gasto que realizan
los entes pblicos. Para Rafael Bielsa, la licitacin pblica "es una institucin tpica
de garanta del inters pblico (moralidad y conveniencia administrativa)".
La licitacin es entonces un procedimiento administrativo que consta de
varias etapas y por el cual se selecciona la mejor oferta en precio y calidad de un bien
o servicio que requiere la administracin pblica.

Garantas.

La garanta es sinnimo de obligacin y responsabilidad. En los contratos es

un medio para asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas. Las garantas
que se pueden exigir por la administracin pueden ser: las que sealan las leyes o las
que se pactan en el contrato respectivo.

Sanciones:

El concepto sancin se emplea como pena o represin. Es la ley la que

ordena una pena contra quienes la violen; en otro aspecto es la pena que se pacta por
el incumplimiento del contrato. Ac es donde en esencia podemos observar el poder
sancionador del Estado, ya que ante el incumplimiento de las clusulas contractuales
o del contrato mismo, la Administracin tiene la facultad de unilateralmente disponer
de sanciones en perjuicio del que incumple el contrato.

CLASIFICACIN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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 Los contratos celebrados por las Administraciones Pblicas pueden
clasificarse, con carcter general, en:

Administrativos: Se rigen, en cuanto a su preparacin, adjudicacin, efectos y

extincin, supletoriamente por las normas propias del Derecho Administrativo, y
slo en su defecto, por las normas del Derecho Privado. Estn sujetos a la
jurisdiccin contencioso administrativa.
Privados: Se rigen slo en la preparacin y adjudicacin en defecto de normas
especficas y en cuanto a los efectos y extincin, segn los principios de la igualdad
de partes del Derecho Privado. Se someten a la jurisdiccin civil competente

Esta clasificacin se desarrolla:

Contratos administrativos tpicos: son aquellos cuyo objeto directo, conjunta o

separadamente, es la ejecucin de obras, la gestin de servicios pblicos y la
realizacin de suministros, los de concesin de obras pblicas, los de consultora y
asistencia o de servicios.

Contratos administrativos con una naturaleza administrativa especial, por

resultar vinculados al giro o trfico especfico de la Administracin contratante, por
satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pblica de la especfica
competencia de aqulla o por declararlo as una ley, y que se regirn preferentemente
por normas propias.

Contratos privados: los restantes contratos celebrados por la Administracin tendrn

la consideracin de contratos privados y, en particular, los contratos de
compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems negocios jurdicos
anlogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables,
as como los referidos a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, los
contratos que tengan por objeto la creacin e interpretacin artstica y literaria y los
de espectculos.

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 Contratos mixtos: Existe la posibilidad de que en un contrato de carcter
administrativo concurran elementos propios de distintos otros tipos contractuales
administrativos.

Se establece que cuando un contrato administrativo contenga elementos

correspondientes a otro u otros contratos administrativos de distinta clase, se
atender, para su calificacin y aplicacin de las normas que lo regulan, al carcter de
la prestacin que tenga ms importancia desde el punto de vista econmico.

Con estas premisas, se estructura sistemticamente en:

Una parte general que comprende una serie de normas comunes a toda la
contratacin pblica.
Una parte especial, de aplicacin a cada uno de los contratos administrativos
tpicos, as llamados precisamente por venir recogidos explcitamente en la Ley,
sin perjuicio de que las Administraciones Pblicas puedan concluir otras clase de
contratos no recogidos expresamente en dicha norma. Los contratos
administrativos tpicos son los siguientes:
a)De obras: se entiende por contrato de obras el celebrado entre la Administracin y un
empresario cuyo objeto sea la construccin de bienes que tengan naturaleza
inmueble (tales como carreteras, ferrocarriles, puertos, canales, presas, edificios,
fortificaciones, aeropuertos, bases navales, defensa del litoral y sealizacin
martima, monumentos, instalaciones varias, as como cualquier otra anloga de
ingeniera civil); la realizacin de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del
terreno o del subsuelo (como dragados, sondeos, prospecciones, inyecciones,
correccin del impacto medioambiental, regeneracin de playas, actuaciones
urbansticas u otros anlogos); y la reforma, reparacin, conservacin o demolicin
de los definidos anteriormente.
b)De gestin de servicios pblicos: contratos mediante los que las Administraciones
pblicas encomienden a una persona, natural o jurdica, la gestin de un servicio
pblico.

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c) De suministro: se entender por contrato de suministro el que tenga por objeto la
compra, el arrendamiento financiero, el arrendamiento con o sin opcin de compra,
o la adquisicin de productos o bienes muebles, salvo los relativos a propiedades
incorporales y valores negociables, que se regirn por la legislacin patrimonial de
las Administraciones Pblicas aplicable a cada caso. Contina la legislacin
comprendiendo
d)De consultora y asistencia y de servicios: aquellos que tengan por objeto estudiar y
elaborar informes, estudios, planes, anteproyectos, proyectos de carcter tcnico,
organizativo, econmico o social, as como la direccin, supervisin y control de la
ejecucin y mantenimiento de obras, instalaciones y de la implantacin de sistemas
organizativos; o llevar a cabo, en colaboracin con la Administracin y bajo su
supervisin prestaciones de investigacin y estudios para la realizacin de cualquier
trabajo tcnico; asesoramiento para la gestin de bienes pblicos y organizacin de
servicios del mismo carcter; estudio y asistencia en la redaccin de proyectos,
anteproyectos, modificacin de unos y otros, direccin, supervisin y control de la
ejecucin y mantenimiento de obras e instalaciones y de la implantacin de sistemas
organizativos.
Tambin cualesquiera otras prestaciones directa o indirectamente
relacionadas con las anteriores y en las que tambin predominen las de carcter
intelectual, en particular los contratos que la Administracin celebre con
profesionales, en funcin de su titulacin acadmica, as como los contratos para el
desarrollo de actividades de formacin del personal de las Administraciones pblicas.
e) Respecto al de servicios: aquellos en los que la realizacin de su objeto sea de
carcter tcnico, econmico, industrial, comercial o cualquier otro de naturaleza
anloga, siempre que no se encuentren comprendidos en otros contratos; aquellos
complementarios para el funcionamiento de la Administracin; aquellos de
mantenimiento, conservacin, limpieza y reparacin de bienes, equipos e
instalaciones; los programas de ordenador desarrollados a medida para la
Administracin, que sern de libre utilizacin por la misma; la realizacin de
encuestas, tomas de datos y otros servicios anlogos; de gestin de los sistemas de
informacin que comprenda el mantenimiento, la conservacin, reparacin y

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 actualizacin de los equipos fsicos y lgicos de tratamiento de la informacin, as
como la actualizacin de los programas informticos y el desarrollo de nuevos
programas.
f) Concesin de obras pblicas: Es aquel en cuya virtud la Administracin pblica o
entidad de derecho pblico concedente otorga a un concesionario, durante un plazo,
la construccin y explotacin, o solamente la explotacin, de obras relacionadas en
el artculo 120 o, en general, de aquellas que siendo susceptibles de explotacin,
sean necesarias para la prestacin de servicios pblicos de naturaleza econmica o
para el desarrollo de actividades o servicios econmicos de inters general,
reconociendo al concesionario el derecho a percibir una retribucin consistente en la
explotacin de la propia obra, en dicho derecho acompaado del de percibir un
precio o en cualquier otra modalidad establecida, que tales organismos acten en
ejercicio de competencias especficas a ellos atribuidas por la Ley.

REQUISITOS PARA CELEBRAR LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

La competencia del rgano de contratacin.

La capacidad del contratista adjudicatario.
La determinacin del objeto del contrato.
La fijacin del precio.
La existencia de crdito adecuado y suficiente.
La tramitacin del expediente.
La fiscalizacin previa de los actos administrativos de contenido econmico
relativos a los contratos.
La aprobacin del gasto por el rgano competente para ello.
La formalizacin del contrato.

A GRANDES RASGOS LA GENERACIN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO SE ARTICULA EN DOS FASES:

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 Fase interna:

En ella el rgano de contratacin va configurando su voluntad para contratar.

Desarrolla las actuaciones preparatorias del contrato que van a ir formando el
expediente de contratacin: Estudio de necesidades, elaboracin de un proyecto
(contrato de obras), redaccin de los pliegos de clusulas administrativas y de
prescripciones tcnicas, formulacin de un presupuesto, verificacin de si existe
crdito adecuado y suficiente para acometer el contrato y sometimiento del
expediente a fiscalizacin previa.
Esta fase finaliza con la decisin del rgano de contratacin de que
efectivamente va a contratar. Esta decisin se plasma en el acuerdo de aprobacin del
expediente de contratacin, que, normalmente, tambin supone la aprobacin del
gasto correspondiente, y conlleva la apertura del procedimiento de adjudicacin.

Fase externa:

En esta fase la Administracin Pblica ya sabe qu va a contratar y decide

dar publicidad al proceso, de manera que se produzca la concurrencia de ofertas. La
publicidad y concurrencia variar en funcin del importe del presupuesto del
contrato, ya que de ello va a depender que el anuncio deba o no publicarse en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas, o en el Boletn Oficial del Estado o de
los boletines o diarios de las Comunidades Autnomas o de las entidades locales, y en
relacin al procedimiento de adjudicacin que vaya a utilizarse para seleccionar al
adjudicatario, a saber, procedimientos abierto, restringido y negociado con o sin
publicidad.
De cualquier manera conviene insistir en que hasta que el rgano de
contratacin no dicta el acuerdo de adjudicacin el contrato no existe, por tanto ser
entonces cuando se perfeccione. A partir de dicho acuerdo, de su notificacin al

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 contratista seleccionado y al resto de licitadores, de su formalizacin, de la
constitucin de la garanta definitiva que, en su caso, proceda, se inicia el periodo de
ejecucin del contrato que finaliza con la recepcin y pago del precio convenido. A
partir de dicho momento comienza, en su caso, el periodo de garanta de la obra o
prestacin realizada por el contratista. Expirado dicho periodo sin salvedad alguna el
contrato extingue completamente sus efectos.
Igualmente, conviene aclarar que las causas de invalidez concurrirn hasta la
fase inmediatamente anterior a la adjudicacin (normalmente hasta la propuesta de
adjudicacin que realiza la Mesa de Contratacin), mientras que las causas de
resolucin se producen una vez perfeccionado el contrato.

ADJUDICACIN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

La adjudicacin de los contratos pblicos puede hacerse por procedimiento

abierto, restringido o negociado.

En el procedimiento abierto todos los empresarios interesados podrn presentar una

proposicin.
En el procedimiento restringido slo podrn presentar proposiciones aquellos
empresarios seleccionados expresamente por la Administracin previa solicitud de
los mismos.
En el procedimiento negociado, el contrato ser adjudicado al empresario elija la
Administracin previa consulta y negociacin de los trminos del contrato con uno
o varios empresario.

Tanto el proceso abierto como el restringido, la adjudicacin se efecta

mediante la subasta o por concurso.

Subasta: Versar sobre un tipo expresado en dinero, adjudicndose al licitador que,

sin exceder de aqul, oferte el precio ms bajo

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 El concurso: La adjudicacin recaer en el licitador que, en su conjunto, haga la
proposicin ms ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido
en los pliegos.

EJECUCIN Y MODIFICACIN DE LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS

El contratista est obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total para
realizar el mismo, as como de los plazos parciales sealados para su ejecucin, y una
vez cumplidas sus obligaciones y realizados los trmites administrativos, tendr
derecho a que se le abone la prestacin realizada en los trminos establecidos en el
contrato.

FORMAS DE CONTRATO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

El procedimiento del contrato administrativo comprende en general, de las

etapas previas a la preparacin del contrato, lo relativo al problema de la eleccin de
la otra parte contratante y por ltimo, el de la forma misma que debe revestir el
negocio contractual.
El Estado como cualquier contratante, tiene el derecho legtimo de obtener
de los particulares las mejores condiciones en su contratacin, las ms econmicas,
las ms eficientes y en las que ofrezcan mayores garantas de seriedad en su
realizacin.
Los procesos de seleccin, son procedimientos pblicos por los cuales se
realizan los Contratos Administrativos, procesos en los cuales puede participar
cualquier persona que cumpla las bases y requisitos exigidos por la Ley.
La actividad preliminar al contrato de la Administracin adopta las formas
jurdicas propias de la funcin administrativa. Las etapas del procedimiento
preparatorio y previo a la emisin de la voluntad contractual, sustancialmente
adquieren forma de acto, reglamento, hecho o simple acto administrativos.

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 Ellas, a tenor de nuestra dogmtica jurdica, son las formas por las cuales se
exterioriza toda la actividad administrativa del Estado, contractual o no. La actividad
administrativa contractual o precontractual no es ajena al rgimen jurdico de la
funcin administrativa ni tiene formas jurdicas de manifestacin distinta de aqulla.
Los actos, hechos, reglamentos y simples actos administrativos, dictados o
ejecutados en la preparacin de la voluntad administrativa contractual, se incorporan
unitariamente, aunque de manera separable, en el procedimiento administrativo de
conformacin de la voluntad contractual. Por ello, las reglas y principios que rigen la
intervencin de los interesados en la preparacin de impugnacin de la voluntad
administrativa son tambin aplicables a la actividad administrativa precontractual y
contractual propiamente dicha.
El procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad contractual se
integra, adems, con la actividad que despliega a ese efecto el futuro contratista de la
Administracin Pblica. En la actividad precontractual, preparatoria o preliminar del
contrato administrativo, encontramos tambin actos y hechos jurdicos privados o de
particulares, la compra de las bases de licitacin, la presentacin de la oferta, el retiro
o desistimiento de la oferta, la constitucin de la garanta, la solicitud de inscripcin
en los registros respectivos, la formulacin de observaciones e impugnaciones en el
acto de apertura, entre otros.
Por lo tanto, la seleccin del contratista por cualquier procedimiento
(licitacin pblica, licitacin privada, contratacin directa, libre gestin, concurso),
no se agota en un acto administrativo nico, sino que es el resultado de varios actos,
hechos, reglamentos y simples actos administrativos, que reciben concurrencia y
colaboracin de los particulares por medio de actos y hechos jurdicos privados,
siempre que el oferente sea una persona privada.
Son diversos los tipos de procesos que existen, dependiendo del tipo de bien
o servicio que contratar, as como tambin del monto del contrato. Se enumeran las
siguientes formas de contratacin:

Licitacin y Concurso Pblico:

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 La Licitacin pblica abierta es uno de los procedimientos observados para
las contrataciones del Estado y otros entes pblicos. Es un procedimiento de seleccin
del co-contratante, que sobre la base de una previa justificacin de la idoneidad tica,
tcnica y financiera de los intervinientes, tiende a establecer la mejor oferta, el precio
ms conveniente, para la adquisicin o enajenacin de bienes, prestacin de servicios
o ejecucin de obras.
Licitacin pblica es un procedimiento administrativo por el cual la
Administracin invita a los interesados a que, sujetndose a las bases fijadas en el
pliego de condiciones, formulen propuestas de las cuales se seleccionar y aceptar
(adjudicacin) la ms ventajosa, o conveniente.
En nuestra legislacin se distingue entre Licitacin y Concurso Pblico en la
medida que, la primera est destinada a proporcionar bienes, y servicios ajenos al de
consultora, el Concurso Pblico, por el contrario, est dirigido a la prestacin de
servicios de consultora.
La finalidad del procedimiento licitatorio es la determinacin del proponente
que formula la oferta ms ventajosa para el Estado. De ah que la doctrina, la
legislacin y la jurisprudencia, hayan establecido algunos "requisitos", "principios" o
"propios" que hacen a la esencia y la existencia de la licitacin y a los cuales deben
recurrirse para resolver los problemas concretos de interpretacin que la prctica
administrativa promueve.
En los Contratos Administrativos, el procedimiento de Licitacin o
Concurso, constituye una garanta para los interesados en contratar con el Estado y
otros entes pblicos, que sobre la base del principio de concurrencia e igualdad, y
evitando tratos preferenciales, puede hacer real y efectiva la colaboracin de los
particulares.

Licitacin y Concurso Pblico por Invitacin:

En esta forma de contratacin podemos observar un cierto parmetro de

discrecionalidad de la Administracin Pblica, pues es ella la que elige a quines van

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a ser postores. La Ley es la que regula el nmero mnimo de postores que deben
haber (4), y cmo se debe justificar si son menos que los que se establecen.
Asimismo se determina que se debe dejar constancia de la invitacin que se
realice, y de hacer constar la recepcin de la misma, esto sumado a que se publicar
la invitacin en los peridicos de mayor circulacin.
Se establece que se seguirn las mismas reglas que la Licitacin o Concurso
Pblico en cuanto a la preparacin de las bases, el anlisis y las notificaciones. Por lo
tanto no es necesario profundizar sobre esta forma de contratacin, pues ya
desarrollamos las caractersticas y objetos de la licitacin, la particularidad de sta
forma de contratacin, es la invitacin particular que hace la Administracin Pblica
a personas Naturales o Jurdicas.

Libre Gestin:

Es el procedimiento por el que las instituciones adquieren bienes o servicios

relativos a sus necesidades ordinarias, disponibles al pblico en almacenes, fbricas o
en centros comerciales, nacionales o internacionales.
Por razones del monto es que se puede dar este contrato, la Ley regula que
no debe sobrepasar los ochenta salarios mnimos urbanos, es a raz de esto, que la
Administracin puede celebrar este contrato sin seguir las reglas de la licitacin o
concurso pblico, pues no implica un gasto que requiera de tantas formalidades para
que se realice.

Contratacin Directa:

Es el procedimiento por el cual el estado elige directamente al contratista, sin

concurrencia, puja u oposicin de oferentes.
Es la forma por la que una institucin contrata directamente con una persona
natural o jurdica sin seguir el procedimiento establecido en la Ley, pero manteniendo
los criterios de competencia y tomando en cuenta las condiciones y especificaciones
tcnicas previamente definidas.

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 A Diferencia de las otras formas de contratacin, en sta no habr lmite en
los montos por lo extraordinario de las causas que motivan contratar por esta va.

Mercado Burstil:

Manifiesta que son las que realicen las instituciones en operaciones de

Bolsas legalmente establecidas, cuando as convenga a los intereses pblicos.

ACONTECIMIENTOS QUE SE PRESENTAN EN LA EJECUCIN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO

Durante la ejecucin de un contrato administrativo pueden sobrevenir

acontecimientos que lo impidan o perturben. Esos hechos pueden ser circunstancias
exteriores o hechos de la misma administracin.
La situacin es bien diferente a los principios del Derecho Privado, ya que
en derecho administrativo estos acontecimientos estn determinados por el inters
pblico que exige el funcionamiento de los servicios pblicos. A pesar de ello, el
contratante tiene la obligacin de llevar adelante su contrato, por otra parte, tambin
tiene derecho a que le indemnice por todas esas circunstancias que pueden detener el
cumplimiento de lo pactado en el contrato. Estos acontecimientos la doctrina nos
enumera de la siguiente manera:

La Teora de la Fuerza Mayor:

Por fuerza mayor debemos entender aquel acontecimiento exterior que

impide la ejecucin del contrato. Cuando tal acontecimiento se produce tiene por
efecto liberar al contratante de su obligacin. Lo anterior se aplicar si se realizan
stas condiciones:

Absolutamente independiente de la voluntad del contratante;

Que sea Imprevisto e imprevisible;
El acontecimiento debe hacer imposible la ejecucin del contrato.

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 La Teora del Hecho del Prncipe:

En su sentido amplio se llama hecho del prncipe a toda medida dictada por
los poderes pblicos, que tiene por consecuencia la de hacer ms difcil y onerosa la
ejecucin del contrato por el contratista.
Se puede pensar en nuevas medidas fiscales que graven en particular el
contrato administrativo, o nuevos reglamentos que establezcan cargas onerosas para
el contratista, que le dificulten y graven la ejecucin del contrato. El problema es
complejo porque pueden presentarse numerosas variaciones que pueden o no quedar
comprendidas en el hecho del prncipe, pero la doctrina administrativa ha sido precisa
en la determinacin de ste concepto.
El principio general es que la administracin debe indemnizar al contratista
por stas nuevas cargas, que incluso lo pueden llevar a la propia rescisin del
contrato.

La Teora de la Imprevisin:

Esta teora surge como consecuencia de acontecimientos econmicos

imprevisibles, por los cuales un contratista de la administracin sufre prdidas tales
que el equilibrio del contrato en proceso de ejecucin, se modifica notablemente. La
Administracin, despus de comprobar tcnicamente la ausencia de culpa, le otorga
una indemnizacin parcialmente compensadora por la prdida sufrida durante ese
perodo que se denomina extracontractual. Estos acontecimientos no implican que el
contratista incurra en quiebra, sino que los costos del contrato se incrementan tanto
que sera demasiado costoso para l continuar con el cumplimiento de la obligacin
contractual.

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

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 La inmoralidad administrativa, unida a la inmoralidad de los contratistas, o a
acontecimientos imprevisibles, origina incumplimiento de los Contratos
Administrativos en perjuicio del inters general, salvo los casos de legtimo
incumplimiento vistos anteriormente.
Es frecuente el suministro de elementos en malas condiciones, de calidades
inferiores, en cantidades menores a las estipuladas, en lugares diversos a los
convenidos o con alteraciones de precios y circunstancias que unas veces se han
previsto, pero que en la mayor parte de las veces, no han sido consideradas en los
convenios.
Normalmente cada dependencia del ejecutivo celebra sus propios contratos
bajo la revisin de la Secretara de Estado correspondiente. A veces se crean grandes
inconvenientes que se ven agravados por la falta de legislacin administrativa que
prevea estas situaciones y establezca sanciones muy severas.
Se debe distinguir el cumplimiento normal y regular de un contrato
administrativo y las distintas causas que lo alteran o extinguen por violacin de su
rgimen jurdico o de los motivos que sealan las bases de contratacin.

CESACIN Y EXTINCIN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Los Contratos Administrativos se extinguen por la expiracin del plazo

pactado para su ejecucin y por el cumplimiento de las obligaciones contractuales. El
cumplimiento supone la realizacin del contrato por el contratista a satisfaccin de la
Administracin, en otros trminos, el Contrato se entender cumplido por el
contratista cuando ste haya cumplido con los trminos y clusulas que se pactaron y
que el resultado goce de la aprobacin de la Administracin.
Por otro lado, cuando la extincin del Contrato Administrativo no se da por
el cumplimiento de ste o por la llegada del plazo podemos hablar de la resolucin.
La Resolucin del Contrato Administrativo, presupone la aparicin de alguna
circunstancia en la vida del contrato que impide o hace inconveniente su prosecucin
hasta su extincin normal.
Tales circunstancias estn comprendidas en las formas de Extincin de los
Contratos Administrativos, tales formas son:

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 Caducidad:

La caducidad opera por causas objetivas de incumplimiento, al referirnos de

causas objetivas, nos estamos refiriendo a aquellas que estn determinadas en la Ley.
Entre esas causas podemos mencionar la falta de prestacin de las garantas
contractuales, el incumplimiento de los plazos por parte del contratista, falta de pago
por la Administracin, etctera. Adems de stas pueden ser las que se determinen en
el contrato.

Por Mutuo Acuerdo de las Partes Contratantes:

Tal causal solamente proceder por razones de inters pblico, que

lgicamente debern de ser explicadas en el procedimiento. Las partes atendern a lo
que hubieren convenido vlidamente. Las restricciones a sta causal son que no
concurra otra causa de terminacin imputable al contratista, y que como queda claro,
que el inters pblico no se vea afectado con la no realizacin del contrato.

Revocacin:

La revocacin, contrario a la caducidad se da por causas subjetivas, es decir,

por circunstancias extralegales que no obstante estar reguladas en la Ley, no pueden
ser determinadas por sta.
La revocacin implica una terminacin del Contrato Administrativo, la
administracin pblica puede considerar, por una decisin gubernamental, que no es
conveniente continuar un contrato. Esta decisin es unilateral, en ejercicio de la
potestad administrativa, pero comporta el pago de indemnizacin al que resulte
afectado. En cambio, si es por la responsabilidad de quien contrata con la
administracin, se hace obligatoria la indemnizacin que debe pagar el responsable a
la administracin pblica.

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 Son causales de la revocacin, la muerte o incapacidad sobrevenida del
contratista individual o la extincin de la personalidad jurdica de la sociedad
contratista, la declaracin de quiebra o el concurso de acreedores, por la modificacin
de las obligaciones contractuales por parte de la Administracin y que tales
modificaciones implique una variacin sustancial de las mismas, en los casos de
fuerza mayor o caso fortuito, entre otras.

Rescate:

El rescate es una forma de extincin de los Contratos Administrativos que

consiste en que ante el eventual incumplimiento del contratista en la prestacin de
calidad y con garantas de un servicio pblico, la Administracin Pblica por cuenta
propia prestar el servicio que hasta entonces ha sido defectuoso, utilizando los
recursos del contratista.
Esta figura ha sido creada exclusivamente para los contratos de concesin de
obra pblica y de servicio pblico, su intencin es la de garantizar que la obra o el
servicio se realicen con una calidad que satisfaga al inters pblico.

Por las Dems que se Determinen Contractualmente:

Se rige lo anterior por el principio general de los contratos, lo pactado por las
partes es ley entre ellos "pacta sum servanda". As que toda clusula contractual
acordada por las partes que no vaya en contra del inters pblico y de las
disposiciones de la LACAP ser vlida.

NOCIN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

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 La teora del contrato administrativo en Venezuela est inspirada en el
Derecho francs, sin embargo, no existe un criterio uniforme en cuanto a su
definicin, ya ha tenido criterios contradictorios tanto doctrinarios como
jurisprudenciales.
Los contratos administrativos en Venezuela no se encuentran desarrollados
en una Ley que los regule, se han desarrollado a travs de criterios jurisprudenciales y
doctrinarios pero la mayora ha aceptado la existencia de los contratos administrativos
para diferenciarlos de los contratos de derecho privado.
Se encuentra que la Administracin Pblica sostiene la tesis que existen dos
tipos de contratos, de acuerdo al criterio amplio, existen los celebrados para satisfacer
el inters general contratos administrativos y los que slo van dirigidos a los sujetos
del contrato contrato privado o el criterio restringido que establecen que nos
encontraremos con un contrato administrativo cuando su finalidad este dirigido a
satisfacer un servicio pblico y con un contrato privado cuando no persiga dicha
finalidad.
Segn el tipo de contrato celebrado la Administracin Pblica se encontrar
sometida a dos jurisdicciones: a la jurisdiccin contencioso administrativo para los
contratos administrativos o a la jurisdiccin ordinaria si ha celebrado un contrato de
derecho privado.
Este criterio y dualidad de jurisdiccin es tomada de la historia del
nacimiento del derecho administrativo francs donde se separ la Administracin
Pblica de la justicia ordinaria, slo por motivos polticos ya que los revolucionarios
franceses no confiaban en los jueces civiles, por lo tanto, si la Administracin se
exclua de la justicia ordinaria deba tambin excluirse del derecho comn. De esa
manera, si la Administracin quedaba excluida del derecho comn y de los jueces
civiles para ser sometidos al derecho administrativo los contratos celebrados por la
Administracin quedaban sometidos a la jurisdiccin administrativa. Esta tesis fue
recogida por primera vez por la jurisprudencia de la Corte Federal y de Casacin en
fecha 5 de diciembre de 1944, la cual afirm que los contratos administrativos son
aquellos cuyo objeto es el inters general del funcionamiento regular del servicio
pblico.

31
 Ahora bien, se lleg a considerar que exista contrato administrativo cuando
estaban presente clusulas exorbitantes, pero fue luego abandonada ya que las
clusulas exorbitantes pueden no estar escritas en el contrato y la Administracin
puede invocarlas y ejecutarlas, por lo que dichas clusulas son una consecuencia
natural del objeto del contrato que responden a los poderes propios de la
Administracin como gestora del inters general. Las clusulas exorbitantes no son
pues verdaderas clusulas contractuales
Se puede decir entonces que lo que realmente establece cuando estamos en
presencia de un contrato administrativo es cuando el contrato est vinculado a un
servicio pblico o al inters general.
Entonces, la doctrina ha sealado ciertas caractersticas que definen el
contrato administrativo como aquel contrato celebrado con la Administracin Pblica,
cuyo objeto es la prestacin directa de un servicio pblico que incluye clusulas
exorbitantes que exceden de las facultades de contratacin de los particulares, que
una de las partes contratantes sea un ente pblico, que el objeto del contrato sea la
prestacin de un servicio pblico y, como consecuencia de lo anterior, la presencia de
clusulas exorbitantes de la Administracin, aun cuando no estn expresamente
establecidos en el resto de la convencin.
De los elementos que caracterizan el contrato administrativo se presenta un
problema con el objeto del contrato que es que el contrato debe ser relacionado con el
servicio pblico, en virtud de que no existe en nuestro ordenamiento jurdico un
concepto determinado de servicio pblico, lo que dificulta identificar con exactitud
cundo nos encontramos ante un contrato administrativo.
La nocin de servicio pblico ha sido definida en sentido material que va
dirigido al contenido y, en sentido orgnico que hace alusin al rgano o aparato que
presta el servicio, es decir, es la actividad destinada a dar satisfaccin a las
necesidades de la colectividad. La anterior definicin presenta los siguientes
elementos:

El servicio pblico es en sentido sustancial una actividad y en sentido orgnico el

conjunto de rganos, la estructura material para realizar dicha actividad.

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 La actividad que el servicio implica constituye una prestacin, esto es, el compromiso
del prestatario de dar o hacer una determinada cosa en beneficio de una
colectividad. La prestacin, sin embargo, puede comportar la entrega de un bien,
pero lo fundamental es la realizacin de una determinada actividad, que es lo que
constituye el ncleo de la nocin.
La necesidad a la cual se destina la prestacin es de naturaleza colectiva, lo cual alude
al hecho de que no corresponde a un grupo limitado de la poblacin sino a la
totalidad de la misma. La naturaleza general de la necesidad de un criterio variable
en el tiempo y como tal relativo.
La satisfaccin de la necesidad que el servicio implica tiene repercusin
sensiblemente sobre el desarrollo de la vida de la colectividad y en el
mantenimiento del orden social. De all que, la interrupcin de la misma o su
deficiencia o irregularidad afectan al orden social.
Al mismo tiempo y aun siendo colectiva e imprescindible, la necesidad objeto del
servicio puede ser cuantificada con relacin a cada uno de los sujetos de la
colectividad y en esa misma forma puede ser cuantificada su satisfaccin y es en
base a ello que puede ser medida.

De lo anterior se desprende que el servicio pblico va dirigido a la actividad

que satisfaga esas necesidades imprescindibles, colectivas, generales y al mismo
tiempo, perfectamente cuantificable con respecto a los usuarios.
Ahora bien, el servicio pblico en sentido orgnico es entendido como la
actividad reservada a alguna de las personas poltico territorial: Repblica, Estados o
Municipios. En este sentido, se podra definir al servicio pblico como aquellas
actividades destinadas a satisfacer necesidades colectivas que por su naturaleza se
encuentran reservadas al Estado mediante Ley.
En sentido material se ha entendido el servicio pblico como la actividad
dirigida a satisfacer el inters general independientemente de quien lo realice.
La jurisprudencia venezolana ha sealado que el servicio pblico es
sinnimo de inters general, por lo tanto, estaremos frente a un contrato
administrativo cuando sean celebrados para la consecucin de un inters general. As
se estableci sealando que un servicio ser pblico, cuando la actividad

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administrativa busque el desarrollo de una tarea destinada a satisfacer un inters
colectivo.
Ahora bien, si se comienza de la tesis de que el servicio pblico es aquel
prestado por el Estado y es sinnimo de inters general, todo contrato celebrado con
la Administracin Pblica podra considerarse contrato administrativo, lo que
creemos no sera lo ms adecuado. En Venezuela la jurisprudencia se ha pronunciado
en ambos sentidos, en donde podemos resaltar lo siguiente:
La evolucin de la teora del contrato administrativo sucintamente narrada y
el hecho evidente de su consagracin legislativa en nuestro derecho positivo
conducen a la Corte a concluir en la existencia de negociaciones celebradas por las
administraciones que estn sometidas a un rgimen de derecho pblico del cual
dimanan importantes consecuencias jurdicas, siendo una de las ms resaltantes,
como ya se ha dicho en este fallo, el rgano de competencia jurisdiccional para
conocer de los litigios que se produzcan con motivo de tales negociaciones.
En otras palabras, si bien la clusulas exorbitantes son importantes para
identificar un contrato administrativo, no obstante ante la ausencia de stas en una
negociacin pblica, la nocin de servicio pblico, que lleva implcita la de inters
general o colectivo, recobra su plena y absoluta vigencia. Si se evidencia la presencia
de clusulas que desborden el mbito del derecho comn (clusulas exorbitantes) o en
las que prive el inters del servicio pblico en su realizacin, la competencia
corresponde a los rganos de la jurisdiccin contencioso administrativo.
Igualmente se estableci:
Cuando la Administracin Pblica, obrando como tal, celebra con otra
persona, pblica o privada, fsica o jurdica, un contrato que tiene por objeto una
prestacin de utilidad pblica, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y
tal inters general puede ser de la Nacin o Estado, o de las Municipalidades. La
nocin de servicio pblico, en sentido amplio, ha sido criterio de esta Sala en
trminos tales que, al tener el contrato por objeto la prestacin de un servicio de
utilidad pblica, es y debe ser as admitirse su naturaleza eminentemente
administrativa, y, de ese modo, el objeto vinculado al inters general se constituye
como el elemento propio y necesario de la definicin en cuestin.
Asimismo, podemos sealar que:

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 La presencia de expresas clusulas exorbitantes en un contrato celebrado por
la Administracin Pblica no hace ms que revelar la nocin de inters general o
colectivo que el servicio pblico tiene.
En cuanto a la posicin de considerar que el elemento del contrato
administrativo servicio pblico debe ser interpretado de manera restringida, ya que
si lo acogemos en sentido amplio caeramos en la posicin de que todo contrato
celebrado con la Administracin Pblica sera un contrato administrativo, se debe
pronunciar que:
Adems de adoptarse un criterio amplio de la nocin de servicio pblico, la
casi totalidad de los contratos que celebren los entes territoriales caeran bajo la
competencia de la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.
Al arribar entonces a una concepcin amplia del servicio pblico, como
fundamentadora de la nocin de contrato administrativo, se llegara entonces a la
misma solucin que se quiso reducir a una categora bien restringida de contratos.
De las sentencias parcialmente transcritas se evidencia que no existe un
criterio claro, constante y reiterado de lo que se debe entender por servicio pblico
para considerar a un contrato como administrativo. Los Tribunales han tomado ambos
criterios tanto el criterio amplio como el restringido, sin embargo, consideramos que
la jurisprudencia se inclina ms por el criterio amplio para identificar a los contratos
administrativos, lo cual a nuestro modo de ver no es el ms acertado o adecuado en
virtud de que cualquier contrato celebrado con la Administracin sera un contrato
administrativo ya que la Administracin acta para proteger el inters general.
En efecto, se tendra que considerar que el arrendamiento de los puestos fijos
de un estacionamiento del Estado sera un contrato administrativo, ya que el fin del
estacionamiento le interesa a la colectividad, sin embargo, si se concentra en la
verdadera finalidad del contrato nos podemos dar cuenta que su objeto realmente no
afecta a la colectividad, simplemente interesa a las partes del contrato y por ende,
debe regirse por el derecho comn.

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