LICENCIATURA

EN DERECHO
Fase 17-2

Asignatura:
Derecho Administrativo

Alumnos:
Br. Cabrera Betancourt
David
Br. Cobos Chi Mara Jos
Br. Medina Matas Josas
Br. Oln Morales Misael

Catedrtico
L. en D. Carlos Rafael
Chvez Baas

Sexto Cuatrimestre
Grupo A Matutino
 LICENCIATURA
EN CAPITULO
I

LAS ATRIBUCIONES
DEL ESTADO
 LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADO

El derecho administrativo, es la rama del derecho pblico, que regula la actividad del
estado que se realiza en forma de funcin administrativa, la actividad del estado es el
conjunto de actos materiales y jurdicos, son operaciones y tareas que realiza en virtud de las
atribuciones que la legislacin positiva le otorga, el otorgamiento de dichas atribuciones
obedece a la necesidad de crear jurdicamente los medios adecuados para alcanzar los fines
estatales.

Las atribuciones del estado son medios para alcanzar determinados fines, es natural
que el nmero y extensin de aqullas varen al variar stos. Los criterios para fijar unas y
otras no constituyen cuestiones jurdicas, sino que corresponden al campo de las ciencias
polticas.

Las atribuciones se pueden agrupar en las siguientes categoras:

-Atribuciones de mando, de polica o de coaccin que comprenden todos los actos

necesarios para el mantenimiento y proteccin del Estado y de la seguridad, la salubridad y
el orden pblicos.

-Atribuciones para regular las actividades econmicas de los particulares.

-Atribuciones para crear servicios pblicos.

-Atribuciones para intervenir mediante gestin directa en la vida econmica, cultural

y asistencial del pas.

La doctrina ha distribuido las atribuciones del Estado respecto de los particulares en

los tres grupos siguientes:

a) Atribuciones del Estado para reglamentar la actividad privada.

b) Atribuciones que tienden al fomento, limitacin y vigilancia de la misma actividad.

c) Atribuciones para sustituirse total o parcialmente a la actividad de los particulares

o para combinarse con ella en la satisfaccin de una necesidad colectiva.
 La extensin de las atribuciones del estado mexicano a la luz de la legislacin
positiva, con lo cual se sentar la base que habr de servir para la exposicin posterior de las
instituciones del derecho administrativo dentro de este mismo estado.

a) Atribuciones del estado para reglamentar la actividad privada. Si el estado

interviene regulando jurdicamente esa actividad es porque los intereses individuales
necesitan ser coordinados a fin de mantener el orden jurdico.
b) Atribuciones del estado de fomentar, limitar y vigilar Ia actividad privada. La
intervencin del estado realizando esta categora de atribuciones tiene el propsito tambin
de mantener el orden jurdico, pero a diferencia de las que forman la primera categora cuyo
propsito es el de coordinacin de intereses individuales entre s, las de sta tienden a
coordinar esos intereses individuales con el inters pblico.
c) Atribuciones del Estado para sustituirse total o parcialmente a la actividad de
los particulares o para combinarse con ella en la satisfaccin de una necesidad colectiva.
Respecto de esta categora de atribuciones, la doctrina liberal sostiene que el Estado no se
encuentra en condiciones de realizar actividades del orden econmico, porque su
organizacin misma se lo impide, ya que implica un sistema complicado de relaciones entre
funcionarios y empleados que no .se acomoda a la rapidez y elasticidad que exige el negocio
lucrativo.

Por lo que hace a la limitacin y vigilancia de la actividad privada, tambin considera

que el ejercicio de tales atribuciones crea un estado artificial que obstruye la coordinacin de
las actividades individuales, sosteniendo, por tanto, que la intervencin del estado debe
reducirse al mnimo y excluirse el sistema de previa autorizacin por constituir una seria
traba a la libertad natural.

En el artculo 28 de la constitucin citada, y precisamente como una reaccin contra

los abusos que llegaron a cometerse en la aplicacin de las medidas de intervencin
indicadas, se prohbe terminantemente la exencin de impuestos y las prohibiciones a ttulo
de proteccin a la industria.

Por estas razones la doctrina liberal tolera, excepcionalmente, la sustitucin del

Estado en el caso en que la actividad sea tan general, de tal magnitud o tan desprovista de
una compensacin econmica adecuada, que no hay empresa privada que pueda interesarse
en realizarla.

La base que en principio acepta nuestra legislacin, es la del sistema liberal, obligado
el estado por el artculo 28 constitucional a intervenir para perseguir y castigar todo acto que
tienda a contrariar la libre concurrencia, se encuentra impedido por la misma razn pata
realizar cualquier actividad econmica que pueda enfrentarse con la de los particulares y para
desvirtuar la libre concurrencia que el propio precepto considera corno bastante para
armonizar los factores que intervienen en la lucha econmica.

Dentro de esta misma categora de atribuciones se encuentran por una parte los
servicios pblicos administrativos, y por la otra las empresas de estado, los servicios pblicos
admitidos an dentro de un sistema liberal, son los de defensa nacional, de polica, de
comunicaciones, de prestaciones exigidas por la vida urbana, de puertos martimos y areos,
de irrigacin, etc. Estos servicios se realizan en unos casos por gestin directa del Estado, en
otros mediante concesiones y en un buen nmero por organismos descentralizados

Adems de esos servicios pblicos administrativos existe otra categora de empresas

econmicas, comerciales o industriales que el estado maneja dentro de su programa de evitar
que actividades bsicas para el desarrollo econmico del pas puedan ser manejadas por
particulares en perjuicio del inters social. En este grupo se encuentran, adems de otros
organismos descentralizados, las sociedades de economa mixta que nuestra legislacin
denomina empresas de participacin estatal.
 LICENCIATURA
EN CAPITULO
II

PODER SOBERANO,
SERVICIO PBLICO Y
ATRIBUCIN
 CAPTULO II

PODER SOBERANO, SERVICIO PBLICO Y ATRIBUCIN

El estado separa en dos categoras: los actos de autoridad y actos de gestin,

admitiendo as que en unos casos el estado obra dictando rdenes, prohibiciones,
reglamentaciones, en una palabra, imponiendo unilateralmente su voluntad, en tanto que en
otros acta como un particular podra hacerlo en la administracin de su patrimonio. De esta
distincin se conclua que el derecho administrativo slo era necesario y tena su campo de
aplicacin cuando se trataba de la realizacin de actos de autoridad, dejando al derecho
privado la regulacin de los actos de gestin.

Por otra parte tambin se ha considerado que el estado, aun en los actos que realiza
en gestin de su patrimonio, nunca llega a colocarse ni a actuar en las mismas condiciones
que los particulares, puesto que siempre estar cumpliendo o ejecutando leyes y reglamentos
administrativos y gozando de privilegios de que no disfrutan los particulares.

La caracterstica del rgimen jurdico de los agentes pblicos debe inspirarse en la

necesidad de asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio pblico que tienen
encomendado.

Los sostenedores de la llamada "escuela del servicio pblico" fueron sin duda alguna
los eminentes juristas Duguit, Jeze y Bonnard.

Duguit al adoptar el criterio del servicio pblico lo hace porque como l mismo lo
indica, con ello expresa su idea fundamental de negar los supuestos derechos de soberana y
de poder pblico y de afirmar que lo nico que existe en el estado son individuos gobernantes
con deberes de servir la causa de la solidaridad social. Para l el servicio pblico se define
como "toda actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los
gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realizacin y
desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser realizada
completamente sino por la intervencin de la fuerza gubernamental".
 Jze, que considera al servicio pblico como la piedra angular del derecho
administrativo, sostiene que asentar que en una hiptesis determinada hay servicio pblico
equivale a decir "que para dar satisfaccin regular y continua a una categora de necesidades
de inters general, los agentes pblicos 'pueden aplicar los procedimientos de derecho
pblico, o sea, un rgimen jurdico especial, y que la organizacin del servicio pblico puede
ser modificada en cualquier momento por las leyes y reglamentos sin que ningn obstculo
insuperable de orden jurdico pueda oponerse".

Bonnard que segn l mismo lo dice, ha elaborado su obra de derecho administrativo

con "las mismas tendencias y la misma mentalidad" que se encuentran en las obras de Duguit
y de Jeze, afirma que "los servicios pblicos son organizaciones que forman la estructura
misma del estado" y agrega que "para emplear una comparacin organicista se puede decir
que los servicios pblicos son las celdillas componentes del cuerpo que es el estado" y que
"considerado desde el punto de vista realista, el estado se presenta como constituido por el
conjunto de los servicios pblicos".

Todo esto quiere decir que la doctrina del servicio pblico como nocin nica para
fundar la existencia del derecho administrativo es inadmisible y, de acuerdo con Waline no
se puede decir que "el derecho administrativo sea el derecho de los servicios pblicos, como
grandes juristas, tales como Duguit y Jeze, lo haban enseado a principios del siglo: xx".

La nocin de atribucin implica las mismas consecuencias, ya que segn diremos en

su lugar oportuno, un rgimen especial, el de derecho pblico, es exigido en la organizacin
y funcionamiento del estado, en tanto que ste tiene atribuciones diversas de las que
corresponden a los particulares y que deben realizarse por medios de que stos no disponen.
Como es el uso del poder pblico de que el estado dispone como derecho de la soberana
nacional.

Dentro de esta concepcin, la situacin de los agentes pblicos, la de los bienes

nacionales, el rgimen de los impuestos, de la expropiacin, de los contratos administrativos
y el de los actos jurdicos administrativos se regula por normas especiales de derecho pblico,
en cuanto se trata de situaciones y de actos que se encuentran ntimamente vinculados al
cumplimiento de las atribuciones del estado.
 TITULO SEGUNDO

LA FORMA DE LA
ACTIVIDAD DEL ESTADO
CAPITULO
I

LAS FUNCIONES DEL

ESTADO
 El concepto de atribuciones comprende el contenido de la actividad del estado; es lo
que el estado puede o debe hacer.

El concepto de funcin se refiere a la forma de la actividad del estado; las funciones

constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones.

Respecto a las atribuciones se refieren a la reglamentacin de las actividades de los

particulares, la funcin legislativa constituye el medio de realizar esa regulacin, puesto que
ella se hace por normas generales de derecho.

La funcin administrativa interviene muy poco en esta categora. Sin embargo,

pueden sealarse varios casos en que es notable esa intervencin:

a) En primer trmino y tratndose de relaciones familiares, es por medio de funciones

administrativas que se presta el servicio del registro civil que da validez, publicidad y
certidumbre a esas relaciones.

b) De igual .manera, los registros de propiedad y de comercio, cuyas actuaciones son

tambin administrativas, constituyen medios adecuados para dar estabilidad a las relaciones
privadas.

c) El servicio notarial, impuesto como forzoso en unos casos y voluntario en los

dems, constituye otra de las formas en que la funcin administrativa interviene con motivo
de las atribuciones de que venimos hablando.

La intervencin de la funcin administrativa va creciendo a medida que la legislacin

civil se va transformando de supletoria en imperativa, por lo que hace a la funcin
jurisdiccional, constituye tambin otro de los medios de que el estado se vale para ejercitar
sus atribuciones de reglamentacin de la actividad privada. En efecto, en las relaciones entre
particulares surgen numerosos conflictos a cuya resolucin el estado debe proveer para hacer
respetar la reglamentacin que ha hecho de esas relaciones y el medio para conseguir ese
resultado es la funcin jurisdiccional.

En cuanto al fomento, limitacin y vigilancia de la actividad de los particulares, que

constituyen una segunda categora de atribuciones, la funcin legislativa es el medio de crear
la competencia de los agentes pblicos para realizar esos actos de fomento, limitacin y
vigilancia determinando, por medio de normas generales, en qu deben consistir estos actos
y cul es la situacin jurdica de los particulares a quienes afectan.

La tercera categora de atribuciones en la clasificacin adoptada es la relativa a la

sustitucin total o parcial del estado a la actividad de los particulares o la combinacin con
esta ltima.

La divisin de poderes, expuesta como una teora poltica necesaria para combatir el
absolutismo y establecer un gobierno de garantas, se ha convertido en el principio bsico de
la organizacin de los estados constitucionales modernos.

Desde dos puntos de vista puede examinarse esa teora:

a) Respecto a las modalidades que impone en el ordenamiento de los rganos del

estado.

b) Respecto de la distribucin de las funciones del estado entre esos rganos.

Desde el primer punto de vista, la separacin de poderes implica la separacin de los

rganos del estado en tres grupos diversos e independientes unos de otros, cada uno de ellos
constituido en forma que los diversos elementos que lo integran guarden entre s la unidad
que les da el carcter de poderes.

Desde el segundo punto de vista, la separacin de poderes impone la distribucin de

funciones diferentes entre cada uno de los poderes; de tal manera, que el poder legislativo
tenga atribuido exclusivamente la funcin legislativa; el poder judicial, la funcin judicial, y
el poder ejecutivo, la administrativa.

El acto jurdico se ha definido como un acto de voluntad cuyo objeto es producir un

efecto de derecho, es decir, crear o modificar el orden jurdico.

El acto jurdico se distingue del hecho jurdico y del acto material. El hecho jurdico
est constituido, bien por un acontecimiento natural al que la ley vincula ciertos efectos de
derecho, como el nacimiento, la muerte, etc, o bien por un hecho en el que la voluntad
humana interviene y en el que el orden jurdico entra en movimiento, pero con la diferencia
respecto del acto jurdico de que ese efecto de derecho no constituye el objeto de la voluntad.
As, por ejemplo, en el delito hay un hecho voluntario, pero la voluntad no persigue la
creacin de una situacin jurdica, a pesar de lo cual sta se origina al convertir a su autor en
delincuente sujeto a la ley penal.

Los hechos jurdicos constituyen solamente la condicin para que se apliquen normas
jurdicas generales preexistentes. El acto material, por su parte, est constituido por hechos
naturales o voluntarios que no trascienden al orden jurdico, en ellos no slo falta como en
los hechos jurdicos, la intencin de engendrar, modificar o extinguir una situacin de
derecho, sino que tampoco existe una norma jurdica general cuya aplicacin se condicione
por ellos. As, por ejemplo, el profesor de una escuela al dar su leccin, el mdico de la
asistencia pblica que cura un enfermo, no estn ejecutando ni un acto ni un hecho jurdico:
estn realizando una manifestacin de inteligencia o una habilidad manual que no trasciende
al orden jurdico; estn, por eso mismo, realizando un acto material.

Los caracteres de las situaciones jurdicas generales, son los siguientes:

a) En primer trmino, la situacin jurdica general es, por su naturaleza misma,

abstracta e impersonal; es decir, que al ser creada se refiere a un nmero indeterminado e
indeterminable de casos. Su carcter abstracto impide que se le confunda con la situacin que
crea un acto en el que, aunque dirigido a una pluralidad de personas, pueden ser determinadas
todas stas.

b) La situacin jurdica, general es permanente. Esto quiere decir que el ejercicio de

los derechos y el cumplimiento de las obligaciones en que dicha situacin consiste, no la
hacen desaparecer, no la extinguen. As la situacin jurdica del ciudadano con su derecho
de voto, no se agota por la circunstancia de que ste se ejercite en una eleccin determinada.
Por razn del mismo acto que crea esa situacin jurdica, el ciudadano puede volver a votar
en elecciones posteriores.

e) En tercer lugar, la situacin jurdica general es esencialmente modificable por la

ley o reglamentos. Ningn individuo puede alegar que el conjunto de facultades derivadas de
la norma que crea la situacin jurdica general constituya un derecho irrevocable.

El acto del poder pblico que fija la responsabilidad fiscal de un contribuyente o que
aplica una sancin por infraccin de la ley, constituyen actos creadores de situaciones
jurdicas individuales.
 El acto contractual, que slo forma una especie dentro del gnero de estos actos
plurilaterales:

a) Puede suceder que las diversas voluntades que concurran tengan una situacin
igual una enfrente de la otra; pero que el objeto y finalidad de cada una de ellas sea diferente.
En este caso las manifestaciones de voluntad se encuentran en una recproca
interdependencia y sus autores tienen, uno enfrente de otro, una situacin personal que les da
a cada uno de ellos el carcter de parte.

b) Puede presentarse otro caso en el que las voluntades que concurran a la formacin
del acto tengan el mismo objeto y la misma finalidad. Entonces, en vez de voluntades
contrarias que recprocamente se condicionen, se encuentran varias voluntades paralelas
persiguiendo un mismo resultado. Sus autores no tienen una situacin de partes, como en el
acto contractual, unos enfrente de otros; entre ellos existe un vnculo de colaboracin.

c) Puede presentarse un tercer caso en que, concurriendo varias voluntades, tengan el

mismo objeto, lo cual asemejara el acto a un acto colectivo; pero que tiene cada una de ellas,
o cada grupo de ellas, finalidades diferentes, lo cual sera motivo para asemejarlo al contrato.
Este tercer caso se considera, por algunos autores, como siendo en realidad una forma del
acto complejo o colectivo, porque se estima que un mismo objeto de la voluntad puede
satisfacer mltiples y diversos intereses.
LICENCIATURA
EN CAPITULO
II

LA FUNCIN
LEGISLATIVA
 La funcin legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el estado
realiza por conducto de los rganos que de acuerdo con el rgimen constitucional forman el
poder legislativo. El concepto de funcin legislativa formal, en oposicin al de funcin
legislativa material, no es simplemente terico, como pudiera pensarse, sino que tiene su base
en el derecho positivo mexicano. El artculo 70 dispone que "toda resolucin del congreso
tendr el carcter de ley o decreto", y tratando de buscar antecedentes que aclaren el sentido
de esta disposicin, encontramos que ya desde el texto primitivo de la constitucin de 1857,
el artculo 64 distingua las resoluciones del congreso en "leyes o acuerdos econmicos".

La definicin de ley constitucional desde el punto de vista formal se precisa, pues,

independientemente de su contenido, por el procedimiento ms complicado de su elaboracin
y por el rgano especial que en ella interviene. A diferencia de la ley constitucional, la ley
ordinaria, comn o secundaria emana del poder legislativo ordinario, que al efecto sigue un
procedimiento ms sencillo que el previsto para la ley constitucional.

Lo ms que puede admitirse para no destruir la terminologa, es considerar a las leyes

orgnicas y a las reglamentarias como especies dentro del gnero "leyes ordinarias", y aplicar
respectivamente esas denominaciones a las normas que regulan la formacin y
funcionamiento de rganos del poder pblico o que concretan y desarrollan bases
establecidas en la constitucin.

El principio de la autoridad formal de las leyes el nico que puede dar el criterio
necesario para resolver algunos conflictos que lleguen a suscitarse con motivo de la vigencia
de una legislacin determinada.

Por razn del principio indicado, una ley respecto de la cual han satisfecho todos los
requisitos indispensables para su formacin, adquiere desde el momento de su promulgacin
por el ejecutivo que le da a autenticidad, y ejecutoriedad, el carcter de un acto legislativo
formal que no puede ser derogado ni modificado sino por otro acto que tenga el mismo
carcter, y esto a pesar de que la primera ley seale o tenga, por aplicacin de principios
generales (art. : 30 del Cdigo Civil del D. F.), una fecha posterior de vigencia.
 Al mismo tiempo, y como consecuencia del mismo principio, la ley formulada con
posterioridad deroga a la anterior, a pesar de que los preceptos de esta ltima no hayan
empezado a regir por no haberse cumplido la condicin o el plazo establecidos para iniciar
su vigencia. As por ejemplo, se dicta una ley que de acuerdo con sus disposiciones, empiece
a regir hasta los quince das siguientes a su publicacin.

Supongamos que dentro de ese plazo se dicte otra ley con disposiciones diferentes
sobre el mismo objeto que la primera, y seale al da siguiente de su publicacin para entrar
en vigor, por aplicacin del principio de autoridad formal, la segunda ley deroga a la primera
a pesar de que la vigencia de sta se haya fijado para fecha posterior a la de la segunda.

Respecto de la publicacin en el Diario Oficial la Suprema Corte ha sentado la tesis

de que slo es obligatoria y surte efectos cuando se trata de acuerdos de inters general, de
decretos o de leyes.
LICENCIATURA
EN CAPITULO
III

LA FUNCIN
LEGISLATIVA
(CONTINUACIN)
 La funcin legislativa tambin puede apreciarse desde un punto de vista objetivo o
material o sea prescindiendo de su autor y de la forma como se realiza y slo se considera la
naturaleza intrnseca del acto en el cual se concreta y exterioriza la ley.

La ley est constituida por una manifestacin de voluntad encaminada a producir un

efecto de derecho, es decir, la ley sustancialmente constituye un acto jurdico. El efecto de
derecho que produce las leyes el que viene a darle su carcter distintivo, pues corno ms
arriba indicarnos, una de las clasificaciones de los actos jurdicos se basa precisamente en el
efecto jurdico que a consecuencia de ellos se origina.

La generalidad de la ley debe estimarse como la esencia de la funcin legislativa al

grado de que como una garanta contra la arbitrariedad de los gobernantes, que es
precisamente el fundamento racional e histrico del principio de la generalidad, la
constitucin, en su artculo 13, ha consignado como un derecho del hombre el de que "nadie
puede ser juzgado por leyes privativas", es decir, por leyes que no sean generales.

La Suprema Corte de Justicia ha admitido sin reserva estos principios al establecer

jurisprudencia definida en el sentido de que "es carcter constante de las leyes, que sean de
aplicacin general y abstracta, es decir, que deben contener una disposicin que no
desaparezca despus de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que
sobrevivan a esta aplicacin y se apliquen sin consideracin de especie o de persona, a todos
los casos idnticos al que previenen, en tanto que no sean abrogadas. Una ley que carece de
estos caracteres, va en contra del principio de igualdad garantizado por el artculo 13
constitucional, y aun deja de ser una disposicin legislativa en el sentido material puesto que
le falta algo que pertenece a su esencia".

En nuestra legislacin encontramos leyes en las cuales concurren, sin contrariarse, los
caracteres de generalidad y de periodicidad, como son entre otras muchas, las leyes de
ingresos, las cuales, con un vigor limitado a una anualidad, revisten el carcter abstracto e
impersonal propio del acto legislativo.

Con su carcter de norma de derecho, la leyes una norma imperativa, lo que implica
la orden de someterse a sus disposiciones. "El legislador puede tomar el pensamiento jurdico
de donde saldr la ley, sea al derecho consuetudinario, sea al derecho de un estado extranjero
, sea a la ciencia, etc, por el contrario, la orden de obedecer la ley emana necesariamente del
estado, pues es una manifestacin del poder soberano."

Por lo que hace a las leyes supletorias, parece que por su mismo carcter forman la
anttesis de las leyes imperativas; pero hay que tener en cuenta que lo que pasa es que la ley
supletoria est sujeta a una condicin determinada para su aplicacin. No es extrao ni
contrario al carcter imperativo de la ley el que su aplicacin se subordine al cumplimiento
de una condicin.

La sancin de las leyes variable, puede consistir en una coaccin material como
ocurre tratndose de las leyes penales. En otros casos, la coaccin material es inadecuada y
la sancin reviste otro carcter, el de una sancin jurdica, como es la invalidez que afecta a
los actos realizados contra el tenor de las leyes prohibitivas o bien, un carcter mixto, como
en el caso de la responsabilidad civil.
LICENCIATURA
EN CAPITULO
IV

LA FUNCIN
JURISDICCIONAL
 CAPTULO IV

LA FUNCIN JURISDICCIONAL

La funcin judicial como la legislativa puede analizarse desde dos puntos de vista:
como funcin formal y como funcin material. Desde el punto de vista formal, la funcin
judicial est constituida por la actividad desarrollada por el poder que normalmente, dentro
del rgimen constitucional, est encargado de los actos judiciales, es decir, por el poder
judicial. Como funcin considerada materialmente, algunos autores la denominan funcin
jurisdiccional, por creer que la expresin "judicial" slo evoca el rgano que la realiza,
debiendo, por lo tanto, reservarla para cuando se haga alusin a su aspecto formal.

Se ha llegado a negar a la funcin jurisdiccional el carcter de actividad de orden

jurdico porque se dice que en ella el estado no realiza ni un acto de voluntad ni crea una
situacin jurdica, que son los dos elementos fundamentales del acto jurdico.

Se afirma que no hay acto de voluntad sino una simple operacin de la inteligencia
que se resuelve en un silogismo, "cuya mayor es la regla legislativa de derecho; la menor, la
comprobacin de la especie concreta sometida al juez y la conclusin, la decisin de este
ltimo".

Si se reduce el carcter de ste a una simple operacin lgica y a una simple

declaracin de derechos, no se explica por qu en esa misma operacin y esa misma
declaracin cuando son realizadas por un particular no tiene los mismos efectos que cuando
se realizan por el estado.

Esto hace suponer que existen otros elementos que no concurren cuando un particular
interviene.
LICENCIATURA
EN CAPITULO
IV

LA FUNCIN
JURISDICCIONAL
(CONTINUACIN)
 El acto jurisdiccional, Si se reduce el carcter de una simple operacin lgica y a una
simple declaracin de derechos, no se explica por qu en esa misma operacin ya que no
tienen los mismos efectos que cuando se realizan por el Estado que por un particular.

Cuando se discute la validez de un acto jurdico por haber sido ejecutado sin sujecin
a la ley, aunque un particular por medio de un simple silogismo puede llegar a la conclusin
de que aquel acto est viciado, tal conclusin no llega a afectar la subsistencia del acto
viciado.

El Estado no se detiene donde el particular se ha detenido, si el acto viciado vena

produciendo consecuencias jurdicas y deja de producirlas por virtud de la sentencia, sta
causa una modificacin en el orden jurdico existente.

Cuando se tiene un derecho, la abstencin de su ejercicio produce, su extincin por

prescripcin. El trmino para que sta se consume es variable. Pues bien, cuando ese derecho
se hace valer en la va judicial, se interrumpe esa prescripcin; pero si adems se ha llegado
hasta la sentencia, entonces, por efecto de sta, el derecho que en ella se reconoce tiene un
trmino de prescripcin especial distinto del que tena el derecho antes de ser objeto del fallo.

En el derecho romano se consideraba que las sentencias venan a novar el derecho

que en ellas se reconoca. El derecho actual no admite esa novacin; pero s reconoce que la
sentencia judicial produce efectos jurdicos diversos de los que corresponden al derecho
materia de la controversia. Cuando un particular desconoce el derecho de otro se niega al
cumplimiento de una obligacin que ha contrado, el interesado, al ocurrir a la va judicial
obtiene el reconocimiento de su derecho, los medios para hacerlo efectivo y obtener una
condena al pago de los daos y perjuicios. Esa obligacin de pago de los daos y perjuicios
puede hacerse efectiva hasta que exista la sentencia.

En el derecho penal, el efecto jurdico que se produce por la resolucin judicial es

ms apreciable. Cuando en el procedimiento se llega a comprobar la violacin de la ley penal
la sentencia no se limita a reconocerlo sino que a consecuencia del reconocimiento impone
una sancin, determinndose as una situacin jurdica especial para el infractor.
 Esta funcin, dice refirindose a la que se realiza en la sentencia judicial, en ningn
modo tiene un carcter meramente declarativo como supone la teora corriente. Ms bien, la
funcin llamada jurisdiccional, es absolutamente constitutiva: es produccin de derecho en
el propio sentido de la palabra. Los dos elementos (hecho y consecuencia jurdica) deben ser
ligados por la ley. La sentencia es una norma jurdica individual: es la individualizacin o
concrecin de la norma general o abstracta.

Una Teora General del Estado, en una parte de la doctrina, se ha inclinado a

considerar que la funcin jurisdiccional no se distingue sustancialmente de la administrativa;
que en realidad en el Estado hay slo dos actividades diferentes: la de hacer las leyes y la de
ejecutarlas.

El acto particular de interpretar la ley en caso de conflicto forma necesariamente parte

del acto general de hacer ejecutar la ley. Esta opinin muestra que la doctrina no ha logrado
precisar la diferencia especfica que separe la funcin administrativa de la funcin
jurisdiccional.

La funcin legislativa comprende los actos creadores de situaciones jurdicas

generales y comprende los actos creadores de situaciones jurdicas individuales y los actos
condicin; dichas funciones agotan todos los actos jurdicos, no dejando ninguna categora
para la funcin jurisdiccional.

La funcin jurisdiccional se caracteriza, no precisamente por el efecto jurdico que

origina, sino por el motivo y por el fin de la propia funcin jurisdiccional.

Duguit dice que "el criterio de fin no puede intervenir cuando se trata de determinar
las funciones jurdicas del Estado y que el Estado ejercite la funcin legislativa, la funcin
administrativa o la funcin jurisdiccional, persigue siempre el mismo fin, que no hay acto
jurisdiccional sino cuando el agente interviene para resolver una cuestin de derecho y que
la decisin del Juez es la consecuencia lgicamente necesaria de la solucin dada a la cuestin
de derecho, se establece un carcter material del acto jurisdiccional, puesto que la voluntad
del agente no aparece con el mismo carcter que en un acto jurdico ordinario ni un acto
administrativo.
 La funcin jurisdiccional supone, en primer trmino y a diferencia de las otras
funciones, una situacin de duda o de conflicto preexistentes; supone generalmente dos
pretensiones opuestas cuyo objeto es muy variable. El primer elemento del acto jurisdiccional
consiste en la declaracin que se haga de la existencia de tal conflicto. Esa declaracin
requiere un procedimiento especial previo en el cual hay un debate contradictorio y audiencia
de pruebas y alegatos de las partes contendientes, habindose llegado a pensar que el
procedimiento, con sus formalidades especiales, constituye un elemento del acto
jurisdiccional.

Hay que advertir adems que el acto jurisdiccional est constituido nicamente por la
sentencia y no por los actos previos del procedimiento, sino hasta que haya una simple
operacin lgica de formulacin de un silogismo en el que la mayor est representada por la
norma o situacin jurdica que se pretende afectada, la menor por el hecho, estado o situacin,
que se estima contrario a aqulla, y la conclusin, por la declaracin de si existe o no tal
contradiccin

La funcin jurisdiccional est organizada para dar proteccin al derecho, para

mantener el orden jurdico y para dar estabilidad a las situaciones de derecho. La sentencia
debe como consecuencia lgica de la declaracin que contiene completarse con una decisin
que haga cesar el conflicto y que ordene restituir y respetar el derecho ofendido. Esa decisin
constituye el otro elemento esencial del acto jurisdiccional; forma un todo indivisible con la
declaracin, pero, a diferencia de sta, s produce un efecto de derecho, segn lo hemos
demostrado antes al referirnos a opiniones que niegan el carcter jurdico al acto
jurisdiccional. El efecto de derecho que produce la decisin vara segn el objeto de la
controversia. Otra consecuencia se deriva tambin de la finalidad del acto jurisdiccional. Si
esta es la de hacer respetar el derecho, de darle estabilidad, el acto con que trate de
satisfacerse ese propsito debe tener el mismo carcter fijo y estable. Esa fijeza. y estabilidad
slo se logran dando a la sentencia fuerza definitiva e irrevocable, presumiendo que en ella
est contenida la verdad legal. La legislacin positiva ha satisfecho esta exigencia
estableciendo en favor de la sentencia dndole la autoridad de cosa juzgada.
LICENCIATURA
EN CAPITULO
V

LA FUNCIN
ADMINISTRATIVA
 La funcin administrativa puede apreciarse desde el punto de vista formal y desde el
punto de vista material. Con el criterio formal, la funcin administrativa se define como la
actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo.

Berthlemy considera la funcin administrativa como la actividad del Poder Ejecutivo

encaminada a la ejecucin de la ley. El primer elemento de esta definicin constituido por el
rgano que realiza la actividad, es un elemento formal. Dos criterios pueden existir para
entender lo que es ejecucin de la ley: o se quiere indicar que la actividad se encuentra
autorizada por una disposicin legal, o bien se entiende por tal ejecucin la actividad
necesaria para dar efectividad o realizacin prctica a la norma legislativa.

El concepto de ejecucin de las leyes no es til para dar una idea de la funcin
administrativa, ya que o bien es muy amplio y abarca todas las funciones del Estado o ni
siquiera agota toda la actividad administrativa. Sostiene Vedel, el trmino de ejecucin de
las leyes abarca una tarea ms general que "es asegurar el mnimo de condiciones necesarias
para la continuidad de la vida nacional

Hauriou define la funcin administrativa diciendo que "tiene por objeto manejar los
asuntos corrientes del pblico, en lo que atae a la ejecucin de las leyes de derecho pblico
y a la satisfaccin de los intereses generales, haciendo todo esto por medios de polica y por
la organizacin de servicios pblicos, en los lmites de los fines del poder poltico que ha
asumido la empresa de la gestin administrativa".

Mayer dice que "la administracin es la actividad del Estado para la realizacin de
sus fines y bajo un orden jurdico. Para Jellinek, "la administracin realiza tareas concretas
obedeciendo al impulso dado por las reglas jurdicas.

Para Laband la administracin pblica es la accin del Estado, un Estado que se

contentara con hacer leyes y dictar sentencias se dislocara bien pronto; es que no puede
cumplir la misin que le est impuesta por su fin, sino por acciones, de la misma manera que
el individuo no realiza solamente la misin de su vida propia por su voluntad y su
pensamiento sino tambin por su actividad. Es preciso que las leyes sean aplicadas; que las
sentencias sean ejecutadas. As, se opone a la legislacin y a la justicia, la ejecucin; a la
voluntad y al pensamiento del Estado, la actividad del propio Estado.
 Basada la distincin de las funciones en la separacin del pensamiento, de la voluntad
y de la accin sera necesario poder demostrar que la accin no implica un pensamiento y
una voluntad de actuar.

La funcin administrativa es caracterizada por representantes reputados de otra

doctrina, como una funcin de naturaleza jurdica que se distingue de las otras por los
diversos efectos de derecho que con sus actos produce. Duguit, afirma que el acto-regla forma
el contenido de la funcin legislativa; el acto subjetivo y el acto-condicin, de la funcin
administrativa, y que la funcin jurisdiccional se distingue por la naturaleza compleja del
acto en que se exterioriza y que puede afirmarse que consiste en. "el acto de orden jurdico
hecho por un agente pblico, como consecuencia lgica de la como probacin que ha hecho
de que ha habido o no violacin del derecho objetivo o ataque a una situacin objetiva o a
una situacin subjetiva".

Jeze mencionan que los actos jurdicos son los actos creadores de situaciones
jurdicas individuales y los que revisten a un individuo de un status, forman los actos
administrativos, y los que comprueban una situacin jurdica o un hecho con fuerza de verdad
legal constituyen la funcin jurisdiccional.
LICENCIATURA
EN CAPITULO
VI

LA FUNCION
ADMINISTRATIVA
(CONTINUACION)
 Mayer y Jellinek, considera la funcin administrativa como una funcin de ejecucin
de las leyes, pues la ejecucin presupone la ley que va a ejecutarse, e implica que el Estado
acta conforme a la norma legislativa.

Tanto en la teora de Duguit como en las de Jze y de Bonnard, el acto administrativo

se hace caracterizar por la produccin de efectos jurdicos siempre bajo una norma de derecho
objetivo.

Cuando se define la funcin administrativa como ejecucin de las leyes, ese elemento
se manifiesta porque la ejecucin implica la realizacin de los actos necesarios para
concretar, para hacer efectiva en casos determinados la norma legal.

En la definicin de la funcin administrativa como funcin de orden jurdico, ese

carcter se encuentra manifiesto, pues en el acto subjetivo o creador de situaciones jurdicas
individuales, las personas a que se refiere, la extensin de las obligaciones que a
consecuencia de l nacen y el objeto de ellas, se determinan concretamente por el autor del
acto

La funcin administrativa es una actividad ininterrumpida que puede prevenir

conflictos por medidas de polica; pero cuando el conflicto ha surgido. Se entra al dominio
de la funcin jurisdiccional. Si la funcin administrativa llega en algn caso a definir una
situacin de derecho, lo hace, no como finalidad, sino como medio para poder realizar otros
actos administrativos. Con mucha frecuencia se habla de actos ejecutivos, como formando
una funcin especial del Estado: la funcin ejecutiva del Estado. Dos modalidades reviste
esta opinin: o bien se expresa con los trminos "funcin ejecutiva", una funcin que se
opone a la legislativa y que abarca, tanto lo que hemos llamado funcin jurisdiccional como
la funcin administrativa, o bien se refieren a la misma funcin administrativa, estimando
que debe ser llamada ejecutiva, por provenir normalmente del Poder Ejecutivo, de la misma
manera que a las que regularmente provienen de los Poderes Legislativo y Judicial se les
llama, respectivamente, funcin legislativa y funcin judicial o jurisdiccional
 LICENCIATURA
EN CAPITULO
VII

LAS FUNCIONES DE LA
CONSTITUCIN
MEXICANA
 LAS FUNCIONES EN LA CONSTITUCION MEXICANA

Con referencia a las disposiciones constitucionales relativas al Poder Legislativo, se

analiza el trmino contenidas en el artculo 73 ya que constituyen todas funciones
formalmente legislativas. En cuanto a su carcter material

El acto que en uso de esa facultad se realiza, es la condicin para que se aplique un
rgimen jurdico general, un status que existe de antemano y que est constituido por el
sistema que la Constitucin ha adoptado respecto de los Estados y Territorios, a un caso
concreto, el del nuevo Estado o Territorio que se admite a la Federacin.

Por tanto, se trata de un acto que determina una situacin jurdica para un caso
individual y consecuentemente debe reputarse como materialmente administrativo, hay que
considerarlo, como un acto que, al mismo tiempo que administrativo, reviste por sus
consecuencias el carcter de acto poltico. Para formar nuevos Estados dentro de los lmites
de los existentes.

Cuando un Estado se incorpora a la Federacin, o cuando un Territorio se transforma

en Estado, o un Estado surge con elementos de los ya existentes, el acto por virtud del cual
se hace la incorporacin, transformacin o segregacin no enumera las facultades y
obligaciones que el nuevo Estado tendr ni las normas a que habrn de sujetarse los vecinos
de l, puesto que no se trata de crear un orden jurdico nuevo sino que va a ser aplicado el
rgimen establecido de antemano en el captulo denominado "De los Estados de la
Federacin" y en las dems disposiciones relativas.

Una reforma se lleva a cabo por una resolucin formalmente legislativa. La creacin
de empleos pblicos, en tanto que significa el establecimiento de un puesto, fijndole su
competencia y el estatuto de su titular, constituye una facultad legislativa. El sealamiento,
aumento o disminucin de las dotaciones de ese cargo pblico constituyen actos
administrativos como lo es el de aprobacin del Presupuesto de Egresos. Para declarar la
guerra en vista de los datos que le presente el Ejecutivo. Es una facultad administrativa, pues
el acto de declaracin de guerra no crea una situacin jurdica general se trata de un acto
legislativo.
 Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unin tambin es facultad
legislativa desde el punto de vista material. Para dar reglamentos con objeto de organizar,
armar y disciplinar la Guardia Nacional igualmente se trata de actos legislativos. Para dictar
leyes sobre nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, ciudadana, naturalizacin,
colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de la Repblica." Facultad
legislativa. Para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin y sobre postas y
correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdiccin
federal." Facultad legislativa.

En el Congreso Constituyente que formul la Constitucin de 1857, se consign,

como proyecto primitivo, la facultad del Presidente de la Repblica para "conceder amnistas
e indultos por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los Tribunales de la Federacin

Los Estados y los Municipios, el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones

econmicas correspondientes al orden presupuestal, el acto es administrativo. Para conceder
licencia al Presidente de la Repblica y para constituirse en Colegio Electoral y designar al
ciudadano que debe sustituir al Presidente de la Repblica, se trata de una funcin
materialmente administrativa, en el caso de licencia. Para aceptar la renuncia del cargo de
Presidente de la Repblica, la facultad es igualmente administrativa. Para establecer
contribuciones: 1 sobre el comercio exterior; 2 sobre el aprovechamiento y explotacin de
los recursos naturales; 3 sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; 4 sobre
servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin, y 5
especiales sobre: a) energa elctrica; b) produccin y consumo de tabacos labrados; e)
gasolina y otros productos derivados del petrleo; d) cerillos y fsforos; e) aguamiel y
productos de su fermentacin; f) explotacin forestal, y g) produccin y consumo de cerveza,
la funcin es materialmente legislativa. Para legislar sobre las caractersticas y uso de la
Bandera, Escudo e Himno Nacionales, la Facultad es legislativa. Para expedir las leyes que
establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios,
tambin facultad legislativa. Para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo
econmico y social, es facultad legislativa. Para expedir leyes para la programacin,
promocin, concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico, especialmente las
referentes al abasto y otras que tengan como fin la produccin suficiente y oportuna de bienes
y servicios, social y nacionalmente necesarios." Facultad legislativa. Para expedir leyes
tendientes a la promocin de la inversin mexicana, la regulacin de la inversin extranjera,
la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos
cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional es facultad legislativa. Para
expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los
Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de
proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, es facultad
Legislativa. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo la
facultad es legislativa. Para expedir todas las leyes, que sean necesarias a objeto de hacer
efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los
Poderes de la Unin. La facultad que esta fraccin encierra es indudablemente legislativa.

El artculo 74 consigna como facultades exclusivas de la Cmara de Diputados: "1.

Erigirse en Colegio Electoral para calificar la eleccin de Presidente, su resolucin ser
definitiva e inatacable. Como los actos que la ley le encomienda sobre el particular son
computar votos y hacer la declaratoria, se trata de un acto administrativo. La calificacin de
la legalidad o ilegalidad de la eleccin es un acto jurisdiccional, compuesto de la
comprobacin de los hechos y de su relacin con la ley y de la decisin que, como
consecuencia de esa comprobacin adopta declarando vlidas o no las elecciones. Vigilar por
medio de una comisin de su seno el exacto desempeo de las funciones de la Contadura
Mayor. El acto de vigilancia es un acto material y consecuentemente administrativo.
Nombrar a los jefes y empleados de esa oficina.

Funcin administrativa. Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de

Egresos de la Federacin, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben
decretarse para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior. A reserva de
hacer, en su oportunidad, un estudio detenido de esta facultad, adelantaremos aqu que la
aprobacin del presupuesto anual de gastos es tambin una funcin administrativa. Conocer
de las acusaciones que se hagan a los funcionarios pblicos.

El artculo 76 seala como facultades que le son exclusivas: Analizar la poltica

exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el
Presidente de la Repblica y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso,
aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas que celebre el Ejecutivo de
la Unin, Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de ministros, agentes
diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y dems
jefes superiores del Ejrcito, es un acto de control sobre las facultades administrativas del
Presidente de la Repblica; se trata, por lo tanto, de un temperamento al principio de divisin
de Poderes. Autorizarlo tambin para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera
de los lmites del pas, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estancia de
escuadras de otras potencias, por ms de un mes, en aguas mexicanas. Como la autorizacin
es condicin para la actuacin legal del ejecutivo, la funcin es materialmente administrativa.
Dar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda disponer de la Guardia
Nacional fuera de sus respectivos Estados. Declarar cuando hayan desaparecido todos los
poderes constitucionales de un Estado. Resolver las cuestiones polticas que surjan entre los
poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando por
motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un
conflicto de armas. Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio poltico de las faltas
u omisiones que cometan los servidores pblicos y que redunden en perjuicio de los intereses
pblicos fundamentales y de su buen despacho, en los trminos del artculo no de esta
Constitucin. Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin. Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los
supuestos previstos en esta Constitucin.

El artculo 77 fija las siguientes atribuciones que cada Cmara puede ejercitar sin
intervencin de la otra: Dictar resoluciones econmicas relativas a su rgimen interior,
comunicarse con la Cmara colegisladora y con el Ejecutivo de la Unin, por medio de
comisiones de su seno, nombrar los empleados de su Secretara y hacer eI reglamento interior
de la misma, expedir convocatoria para elecciones extraordinarias con el fin de cubrir las
vacantes de sus respectivos miembros.

El artculo 79, seala las facultades de la Comisin Permanente, de su examen resulta:

Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional, recibir, en su caso, la protesta
del Presidente de la Repblica y de los Ministros de la Suprema Corte de la Nacin, resolver
los asuntos de su competencia, acordar por s, o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria
del Congreso o de una sola Cmara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos
casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, otorgar o negar su
aprobacin a los nombramientos, de ministros de la Suprema Corte, as como a sus
solicitudes de licencia que le someta el Presidente de la Repblica, ratificar los
nombramientos que el Presidente de la Repblica haga de ministros, agentes diplomticos,
cnsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores
del Ejrcito, Armada y Fuerza Area, conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que
le sean presentadas por los legisladores federales.

Los artculos 71 y 72 de la Constitucin dan al Ejecutivo el derecho de iniciar leyes

o decretos ante el Poder Legislativo, y la facultad de observar los proyectos de leyes o
decretos aprobados por Ias Cmaras, provocando una nueva deliberacin en stas, sujeta a
requisitos especiales. Esas facultades del Ejecutivo en el proceso de la funcin legislativa no
llegan a excluir de sta al Poder normalmente encargado de la funcin, viniendo, por lo tanto,
a constituir, no propiamente una excepcin, sino un temperamento al principio de separacin
de Poderes, Las dems facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica las
examinaremos en el orden en que son expuestas por el artculo 89 constitucional,
calificndolas desde el punto de vista de su naturaleza, sabiendo que todas son formalmente
administrativas. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, nombrar y remover
libremente a los Secretarios del despacho, al Procurador General de la Repblica, remover a
los agentes diplomticos y empleados superiores de Hacienda y nombrar y remover
libremente a los dems empleados de la Unin, Nombrar los ministros, agentes diplomticos
y cnsules generales, con aprobacin del Senado, Nombrar, con aprobacin del Senado, los
coroneles y dems oficiales superiores del Ejrcito, nombrar a los dems oficiales del
Ejrcito, Armada y Fuerza Area Nacionales, con arreglo a las leyes, disponer de la totalidad
de la fuerza armada permanente, o sea del ejrcito terrestre, de la marina de guerra y de la
fuerza area, para la seguridad y defensa exterior de la Federacin, disponer de la Guardia
Nacional para los mismos objetos, declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos
Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin, dirigir la poltica exterior y celebrar tratados
internacionales, sometindolos a la aprobacin del Senado, Convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias cuando lo acuerde la Comisin Permanente, facilitar al Poder Judicial los
auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones, habilitar toda clase de
puertos, establecer aduanas martimas y fronterizas y designar su ubicacin, conceder
privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los
descubridores, inventores o perfeccionadores de algn ramo de la industria, Cuando la
Cmara de Senadores, no est en sesiones, el Presidente de la Repblica podr hacer los
nombramientos, asi mismo puede nombrar ministros de la Suprema Corte de Justicia y
someter los nombramientos, las licencias y las renuncias de ellos a la aprobacin de la
Cmara de Senadores o de la Comisin Permanente, en su caso

Tiene tambin carcter jurisdiccional la facultad que se contiene en la fraccin XVIII

del artculo 27 que establece: "Se declaran revisables todos los contratos y concesiones
hechos por los Gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado por consecuencia
el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la Nacin por una sola persona o
sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos

ara conceder licencias a sus miembros por un trmino que no exceda de un mes (art.
100). Adems, en las leyes secundarias se encomienda al Poder Judicial los actos llamados
de jurisdiccin voluntaria, que constituyen tambin actos materialmente administrativos.
 LICENCIATURA
EN TTULO
TERCERO

EL DERECHO
ADMINISTRATIVO Y
SUS RELACIONES
 EL REGIMEN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

Un criterio de distincin entre el derecho pblico y el derecho privado se pueden

dividir en las siguientes categoras 1" Criterios derivados del carcter de las normas. 2"
Criterios derivados de la finalidad de las normas. 3" Criterios derivados del carcter de los
sujetos que intervienen en las relaciones regidas por esas normas. 4" Criterios derivados del
objeto de la relacin jurdica. Criterios derivados de las esferas de accin del Estado y de los
individuos.

Dentro del criterio derivado del carcter de las normas legales se consideran como de
derecho pblico las normas imperativas, contienen mandatos absolutos e irrenunciables,
dejando para el derecho privado las normas de carcter supletorio El derecho pblico abarca
todas las leyes imperativas y el privado slo las supletorias se deja de explicar por qu son
imperativas las leyes del derecho pblico y no lo son las de derecho privado, son leyes
imperativas porque son de derecho pblico, y son de derecho pblico porque tienen carcter
imperativo. La mayor parte de las relaciones jurdicas familiares est regida por normas
imperativas y aun respecto de las patrimoniales son muy numerosas las disposiciones que no
pueden renunciarse por los particulares.

En el derecho pblico no todas las disposiciones llevan implcito un mandato absoluto

De esta manera el derecho pblico se distingue del privado porque mientras el primero
tiene la finalidad de satisfacer un inters colectivo, el segundo slo se refiere al inters de los
particulares.

Todas las dems leyes de orden pblico y de buenas costumbres tan numerosas en el
derecho privado demuestran que el inters general que se propone satisfacer una disposicin
no es bastante para clasificarla como de derecho pblico.

Pressutti sostienen que, aunque tanto en el derecho pblico como en el privado se

persigue un fin de inters colectivo, en el primero la norma es determinada nicamente por
la consideracin de ese inters pblico y por la necesidad de satisfacerlo, en tanto que en el
derecho privado la proteccin del inters pblico es mediata, se produce a travs y en seguida
de la satisfaccin del inters privado. As, cuando el legislador ha establecido el registro de
los actos que afectan el dominio' de un inmueble, se ha movido por la consideracin de que
en las condiciones actuales el inters de los particulares est con esa medida mejor tutelado,
salvaguardado y satisfecho, y, sin embargo, en una forma indirecta, tiende al mismo tiempo
a la satisfaccin del inters pblico de dar firmeza a las transacciones.

Alimena menciona que la accin humana en que se concreta la relacin jurdica, se

dirige a exigencias especficas, concretas, de cuya satisfaccin puede depender la satisfaccin
de la exigencia final, tambin se ha fundado la distincin entre el derecho pblico y el
privado, sosteniendo que mientras el derecho privado regula relaciones entre individuos
considerados con ese carcter, es decir, sin ningn atributo especial y que por consecuencia
se encuentran uno enfrente del otro en el mismo plano de igualdad, en el derecho pblico se
regulan relaciones en las cuales uno de los sujetos tiene una cualidad especial de superioridad
respecto del otro lo que hace que se encuentren en un plano de desigualdad.

Duguit menciona que la existencia de una regla que se aplique a las relaciones de una
pretendida persona colectiva, soberana, con sujetos subordinados a su voluntad; la existencia
de una regla distinta por su fundamento y por su objeto de la que se aplica a las relaciones
entre simples particulares.

Duguit reconoce que es necesario sostener la distincin de las dos ramas del Derecho,
pero no atribuyndoles fundamentos diferentes. Para Duguit, la diferencia radica en que,
como los gobernantes concentran en sus manos el poder de coaccin, las reglas de derecho
que a ellos se refieren y las que regulan las relaciones en que intervienen, es decir, las reglas
de derecho pblico, no pueden ser sancionadas directamente por la coaccin cuando se trata
de hacer efectivas obligaciones a cargo del Estado puesto que no es concebible que ste
pudiera llegar a usar la coaccin en su propia contra. En cambio, cuando se trata de relaciones
entre particulares, stos pueden llamar en su auxilio a los gobernantes para que, mediante la
coaccin, se haga respetar la norma que regula tales relaciones. Por ltimo, afirma que no
por lo dicho la norma de derecho pblico deja de ser una regla de derecho.

Hay regla de derecho, desde el momento en que la violacin de esta regla provoca
una reaccin social. Haciendo, por nuestra parte, una somera apreciacin de las dos
tendencias que nos han ocupado, podemos decir respecto al criterio de distincin que ofrece
la escuela clsica que sus afirmaciones se debilitan si se considera que no en todos los casos
en que el Estado interviene se aplican normas de derecho pblico pues hay actividades del
mismo en la esfera patrimonial que se rigen por normas de derecho privado.

"La exigencia final (comn a toda relacin jurdica), dice Alimena, es una exigencia
demasiado genrica, demasiado abstracta para poder ser satisfecha directamente: la accin
humana en que se concreta la relacin jurdica, se dirige a exigencias especficas, concretas,
de cuya satisfaccin puede depender la satisfaccin de la exigencia final."

Igual se ha creado lo que es la distincin entre el derecho pblico y el privado,

sosteniendo que mientras el derecho privado regula relaciones entre individuos considerados
con ese carcter, es decir, sin ningn atributo especial y que por consecuencia se encuentran
uno enfrente del otro en el mismo plano de igualdad, en el derecho pblico se regulan
relaciones en las cuales uno de los sujetos tiene una cualidad especial de superioridad
respecto del otro lo que hace que se encuentren en un plano de desigualdad.

Esta teora, llamada por algunos autores "teora del plus-valor", supone la existencia
del Estado como titular (esto es, dotado de personalidad) del derecho subjetivo de soberana,
entendida sta como una voluntad superior.

Duguit reconoce que es necesario sostener la distincin de las dos ramas del Derecho,
pero no atribuyndoles fundamentos diferentes.

Para Duguit, la diferencia radica en que, como los gobernantes concentran en sus
manos el poder de coaccin, las reglas de derecho que a ellos se refieren y las que regulan
las relaciones en que intervienen, es decir, las reglas de derecho pblico, no pueden ser
sancionadas directamente por la coaccin cuando se trata de hacer efectivas obligaciones a
cargo del Estado puesto que no es concebible que ste pudiera llegar a usar la coaccin en su
propia contra.

En cambio, cuando se trata de relaciones entre particulares, stos pueden llamar en

su auxilio a los gobernantes para que, mediante la coaccin, se haga respetar la norma que
regula tales relaciones. Afirma que no por lo dicho la norma de derecho pblico deja de ser
una regla de derecho, pues la sancin directa por la coaccin no es necesaria para la existencia
de la regla de derecho. "Hay regla de derecho, dice, desde el momento en que la violacin de
esta regla provoca una reaccin social."
 Otros autores sin separarse 'Por completo de los criterios expuestos dan una forma
especial a la distincin entre las dos ramas del derecho. Hay quien sostiene que las normas
jurdicas por s solas no son de derecho pblico o privado, sino en cuanto se subordinan al
pensamiento cardinal de las instituciones a que Be refieren: que la distincin afecta ms que
a preceptos aislados, a conjuntos de relaciones constituidas en unidad como instituciones;
que stas s pueden ser de derecho pblico o de derecho privado y calificar a las normas que
las regulan. As, la propiedad y la familia son instituciones de derecho privado y este carcter
tienen las normas que a ellas se refieren; la organizacin poltica y su rgimen jurdico son
de derecho pblico. Se sigue diciendo que el "derecho pblico es regulador de las
instituciones donde se manifiesta la ordenacin de la vida social, encuadrada en la
organizacin jerrquica del Estado. Derecho privado es el regulador del conjunto de
instituciones en que se manifiesta la organizacin de la vida social que el Estado no incorpora
a su estructura".
 LICENCIATURA
EN LIBRO
SEGUNDO
CONCEPTO DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO

TITULO PRIMERO

EL DERECHO
ADMINISTRATIVO Y
SUS RELACIONES
 Son muy variadas las definiciones que se han dado del derecho administrativo. En
primer trmino, se le ha definido como el conjunto de normas jurdicas que regulan la
organizacin y funcionamiento del Poder Ejecutivo. Esta definicin ha sido criticada, y con
razn a nuestro modo de ver, porque simplemente adopta un criterio formal y no precisa la
naturaleza ni el contenido de las normas de tales organizacin y funcionamiento.

Hauriou define el derecho administrativo como "la rama del derecho pblico que
regula:

1.-La organizacin de la empresa de la administracin pblica y de las diversas

personas administrativas en las cuales ha encarnado;

2.- Los poderes y los derechos que poseen estas personas administrativas para
manejar los servicios pblicos;

3.- El ejercicio de estos poderes y de estos derechos por la prerrogativa especial, por
el procedimiento de accin de oficio y las consecuencias contenciosas que se siguen".

Otros autores definen el derecho administrativo como el conjunto de normas que

regulan las relaciones del Estado con los particulares.

Todo lo expuesto nos lleva a la conclusin de que, habiendo una parte de verdad en
cada una de las definiciones analizadas, el derecho administrativo no puede definirse
tomando como base exclusiva la consideracin formal o la consideracin material de la
Administracin.

Por lo contrario se cree que ambas consideraciones deben ser abarcadas por la
definicin; de tal modo que, por una parte, incluya el rgimen de organizacin y
funcionamiento del Poder Ejecutivo, y por la otra, comprenda las normas que regulan la
actividad de dicho Poder que se realiza en forma de funcin administrativa.

De esta manera no-se -debilita la distincin que se adopt entre el punto de vista
formal y el material de la funcin administrativa, pues, por una parte, sigue sirviendo para
precisar la naturaleza de sta, y por la otra, se logra una mejor adaptacin a los principios de
nuestro derecho pblico positivo, en el cual es innegable que predomine la consideracin
formal de la Administracin.

No habr, por lo dems, una seria discrepancia entre las materias que entren en el
campo del derecho administrativo as concebido y las que habran de corresponderle
conforme a los otros criterios examinados. A lo sumo, habr distinto modo de apreciar
jurdicamente las mismas instituciones. Salvo, pues, algunas variantes, el derecho
administrativo regular: a) La estructura y organizacin del Poder encargado normalmente
de realizar la funcin administrativa. Como ese Poder se integra por mltiples elementos,
surgen necesariamente variadsimas relaciones entre stos y el Estado, y entre ellos mismos,
siendo adems indispensable coordinarlos en una organizacin adecuada para que puedan
desarrollar una accin eficaz, sin perjuicio de la unidad misma de la estructura que forman.
b) Los medios patrimoniales y financieros que la Administracin necesita para su
sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacin. Tambin surgen, con motivo
de la obtencin, administracin y disposicin de esos medios, relaciones cuya naturaleza
hemos de examinar ms adelante pero que en principio requieren un rgimen jurdico
homogneo que se amolde a los fines que 'persigue la Administracin. e) El ejercicio de las
facultades que el Poder Pblico debe realizar bajo la forma de la funcin administrativa. En
el dominio de la Administracin, a diferencia de lo que ocurre en la vida privada, es ms
importante el captulo de ejercicio de los derechos que el que se refiere al goce de los mismos.

La estructura y organizacin del Poder encargado normalmente de realizar la funcin

administrativa.

Los medios patrimoniales y financieros que la Administracin necesita para su

sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacin.

El ejercicio de las facultades que el Poder Pblico debe realizar bajo la forma de la
funcin administrativa

Dentro del Estado, las atribuciones que ejercita no son distintas segn el rgano que
las realiza, de tal modo, que no puede hablarse de atribuciones que sean especiales y
exclusivas de cada uno de los tres Poderes. En realidad todos ellos realizan las mismas
atribuciones, que son las atribuciones del Estado. Lo nico que vara es la forma que se
emplea para esa realizacin.

Pues bien, el derecho administrativo se limita a normal' el ejercicio de las atribuciones

del Estado cuando dicho ejercicio reviste la forma de la funcin administrativa.

La situacin de los particulares con respecto a la Administracin. Siendo los

particulares los que estn obligados a obedecer las rdenes de los administradores o los que
se beneficien de los servicios pblicos que el Estado organiza, son numerosas las relaciones
que surgen con tales motivos.

Es perfectamente sabido que en el derecho constitucional de los Estados modernos,

admitindose el principio de separacin de Poderes, se instituyen el Poder Legislativo, el
Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, como los rganos fundamentales por medio de los que
la Nacin ejerce su soberana; pero mientras que tratndose del Poder Legislativo, como su
actividad se refiere al establecimiento de normas abstractas e impersonales, no existen
relaciones con los particulares, el funcionamiento de los Poderes Ejecutivo y Judicial s
implica la necesidad de regular las relaciones que con los individuos nacen a consecuencia
de su actuacin.

el Poder Ejecutivo como el Poder Judicial, requieren para su funcionamiento una

multiplicidad de rganos secundarios, -entre los que necesariamente deben existir las
relaciones indispensables para conservar la unidad del Poder de que forman parte. Por esas
razones se han derivado del derecho constitucional dos ramas: la del derecho administrativo
y la del derecho 'procesal, regula. dora cada una de ellas de la organizacin y funcionamiento
de los Poderes Ejecutivo y Judicial respectivamente.

En primer trmino, las leyes que regulan al detalle la organizacin de las autoridades
administrativas, y que forman parte del derecho administrativo, habrn de tomar como base
los principios que la Constitucin establece al crear el Poder Ejecutivo, al determinar sus
relaciones con los otros Poderes del Estado, al precisar la intervencin que los Secretarios de
Estado y Jefes de Departamentos Administrativos tengan en la actuacin de aquel Poder.
 En segundo lugar, las actividades patrimoniales del Estado que originan mltiples
relaciones de carcter administrativo, tendrn Igualmente que desarrollarse sobre las bases
que la Constitucin establezca al organizar el patrimonio del Estado.

Es fcil precisar las relaciones que existen entre el derecho administrativo y el

derecho procesal, pues aparte de que la Administracin en el desarrollo de su actividad se
sujeta a determinados procedimientos que en algunas ocasiones son reproduccin del
procedimiento judicial, la funcin administrativa complementa el procedimiento judicial,
prestando ayuda a los tribunales para llevar a cabo la ejecucin de sus resoluciones. En
nuestro pas, donde la designacin de los altos funcionarios judiciales depende del Poder
Ejecutivo, y en que ste 'proporciona los medios materiales para el mantenimiento del Poder
Judicial, las relaciones 'de la Administracin con este Poder son tambin mltiples y de muy
variada naturaleza.

III. En cuanto a las relaciones que guarda con el derecho internacional, es fcil darse
cuenta de ellas, porque la Administracin realiza en el interior de cada pas una gran parte de
las obligaciones que el derecho internacional impone a los Estados soberanos, al mismo
tiempo que el desbordamiento de los intereses colectivos fuera de las fronteras de cada
Estado, ha ido haciendo surgir en la actualidad instituciones internacionales de orden
administrativo.
 TITULO
SEGUNDO
FUENTES DE
DERECHO
ADMINISTRATIVO

CAPTULO I

LA LEY
 Al momento de definir la funcin administrativa, se indica que constituye una
funcin del Estado que se realiza bajo un orden- jurdico. Este ltimo elemento significa que
dicha funcin se desarrolla sometida al llamado principio de legalidad que precisamente
consiste en que ningn rgano del Estado puede tomar una decisin individual que no sea
conforme a una disposicin general anteriormente dictada. Es decir, la legalidad significa,
como lo dice Vedel, "conformidad con el derecho y es sinnimo de regularidad jurdica" (op,
cit., pg. 266). El principio de la legalidad se puede entender desde un punto de vista material,
en cuyo caso su alcance es el de que la norma en la que se funde cualquiera decisin
individual tiene que ser una norma de carcter abstracto e impersonal. Puede tambin ser
tomado en su sentido formal, significndose entonces que adems de ser una ley desde el
punto de vista material, la norma bajo la cual se realice el acto individual debe tambin tener
los caracteres de una ley desde el punto de vista formal, es decir, que debe ser una disposicin
expedida por el Poder que conforme al rgimen constitucional est normalmente encargado
de la formacin de las leyes. El principio de que ningn rgano del Estado puede realizar
actos individuales que no estn previstos o autorizados por disposicin general anterior tiene
en todos los Estados modernos un carcter casi' absoluto; pues salvo el ~ de facultad
discrecional, en ningn otro y por ningn motivo es posible hacer excepcin a este principio
fundamental.

Si la funcin administrativa consiste en la ejecucin de actos que determinan

situaciones para casos individuales, el principio de la legalidad a ~e nos hemos referido
impone como fuente de derecho administrativo, en primer trmino, las normas jurdicas de
carcter general. Entre ellas se cuenta en lugar preponderante la ley, cuyos caracteres, tanto
desde el punto de vista formal como desde el punto de vista material, hemos examinado con
todo detenimiento al hacer el estudio de la funcin legislativa. Es natural que cuando en una
disposicin concurren los caracteres material y formal de la ley, sta debe ser considerada
como la fuente ms importante del derecho administrativo.

"Hay poder discrecional para la Administracin, dice Bonnard, cuando la ley o el

reglamento, previendo para la Administracin cierta competencia en ocasin de una relacin
de derecho con un particular, dejan a la Administracin un poder libre de apreciacin para
decidir si debe obrar o abstenerse, en qu momento debe obrar, cmo debe obrar y qu
contenido va a dar a su actuacin.

El poder discrecional consiste, en la libre apreciacin dejada a la Administracin para

decidir lo que es oportuno hacer o no hacer..." (Bonnard, op. cit., pg. 64).

Esa facultad debe distinguirse del poder arbitrario, pues mientras ste representa la
voluntad personal del titular de un rgano administrativo que obra impulsado por sus
pasiones, sus caprichos o sus preferencias, aqulla, aunque constituye la esfera libre de la
actuacin de una autoridad, tiene un origen legtimo, corno lo es la autorizacin legislativa y
un lmite que en el caso extremo en que no est sealado en la misma ley o implcito en el
sistema que sta adopta, existe siempre en el inters general que constituye la nica finalidad
que pueden perseguir las autoridades administrativas. Por esta razn, mientras una orden
arbitraria carece en todo caso de fundamento legal, la orden dictada en uso de la facultad
discrecional podr satisfacer los requisitos del artculo 16 constitucional de fundar y motivar
la causa legal del procedimiento.
LICENCIATURA
EN
CAPTULO II
EL REGLAMENTO,
LA COSTUMBRE, LA
JURISPRUDENCIA
 Otra de las fuentes y esta es muy importante del derecho administrativo y forma
una gran parte del orden jurdico bajo el cual se desarrolla la. actividad administrativa est
constituida por los reglamentos. El reglamento es una norma o conjunto de normas jurdicas
de carcter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de una facultad
propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el
Poder Legislativo.

Sobre la naturaleza jurdica del reglamento existen muy diversas opiniones. As, hay
quien sostiene que el acto reglamentario constituye un acto de carcter administrativo, no
solamente porque emana de la autoridad administrativa, "sino principalmente porque es en s
un acto de ejecucin de las leyes, es decir, un acto de funcin administrativa, tal como esta
funcin es definida por la Constitucin". (Carr de Malberg, op, cit., t. 1, pg. 630.)

Es indudable que existen materias que pueden ser objeto de la ley y no de los
reglamentos; pero esto obedece no a diferencia de naturaleza de ambos actos, sino tambin a
consideraciones meramente formales. Dos principios sirven de norma para determinar los
casos en que no debe intervenir la facultad reglamentaria, logrndose por medio de ellos
hacer una diferencia entre el contenido de sus disposiciones y el de las leyes emanadas del
Poder Legislativo. Un primer principio es el de "la preferencia o primaca de la ley", que
consiste en que las disposiciones contenidas en una ley de carcter formal, no pueden ser
modificadas por un reglamento. Este es un principio basado en la autoridad formal de las
leyes, reconocida en el inciso f) del artculo 72 de la Constitucin, segn el cual "en la
interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos
trmites establecidos para su formacin". El segundo principio es el denominado de "la
reserva de la ley", que consiste en que, conforme a la Constitucin, hay materias que slo
pueden ser reguladas por una ley. La reglamentacin de las garantas individuales slo puede
hacerse, salvo casos excepcionales, por medio de una ley en el sentido formal. Adems, en
otros preceptos de la Constitucin tambin se establece la necesidad de una ley para imponer
contribuciones y penas, para organizar la guardia nacional, etc., etc. En todos estos casos la
Constitucin emplea trminos claros, y al prevenir que por medio de una ley se regule la
materia, debe entenderse una ley en el sentido formal, es decir, expedida por el Poder
Legislativo
 LICENCIATURA
EN LIBRO
III

LA ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVA Y
SUS ELEMENTOS
 LICENCIATURA
N TITULO PRIMERO
LA
ADMINISTRACIN
PUBLICA
jjj

CAPITULO I
LOS ARCANOS DE LA
ADMINISTRACIN
 La satisfaccin de los intereses colectivos por medio de la funcin administrativa se
realiza fundamentalmente por el Estado. Para ese objeto ste se organiza en una forma
especial adecuada sin perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la
misma funcin administrativa.

La Administracin Pblica no tiene, como tampoco la tienen ni el Poder Ejecutivo ni

los dems poderes, una personalidad propia; slo constituye uno de los conductos por los
cuales se manifiesta la personalidad misma del Estado.

La teora de la doble personalidad del Estado sostiene la existencia de una

personalidad de derecho pblico y otra de derecho privado; la' primera como titular del
derecho subjetivo de soberana; la segunda como titular de derechos y obligaciones de
carcter patrimonial. Esta teora, que es la admitida por la legislacin y jurisprudencia
mexicanas, es objetada porque ella implica una dualidad incompatible con el concepto
unitario que del Estado tiene la doctrina moderna. Se afirma que la doble personalidad sera
admisible slo en el caso de que se demostrara la duplicidad de finalidades u objetivos del
Estado. La teora de la personalidad nica con doble voluntad, consiste en afirmar que,
normalmente, el Estado desarrolla una actividad imponiendo sus determinaciones, en vista
de que stas emanan de una voluntad con caracteres especiales de superioridad respecto de
los individuos, es decir, de una voluntad soberana; pero que en determinadas ocasiones no es
necesario proceder por va de mando, sino que el Estado puede someterse, y de hecho se
somete, al principio que domina las relaciones entre particulares, o sea, al principio de la
autonoma de la voluntad, principio que consiste en que ninguna persona puede por acto de
su voluntad producir efectos respecto de otra si sta no concurre manifestando su propia
voluntad. Esta teora tambin ha sido objeto de varias impugnaciones, pues se sostiene que
constituye una falta de lgica pensar en que una voluntad pueda tener caracteres diferentes:
que en unos casos sea superior y que en otros sea igual a la de los individuos.
 Afirma que los derechos y el patrimonio pueden individualizarse fuera de la idea de
un titular; que los derechos son objetivos por su origen y por su naturaleza, ya que ellos
emanan de las relaciones sociales que imponen ciertas normas de conducta, y su valor y
eficacia depende de la regla social, no de la voluntad de la persona; que el patrimonio es
perfectamente concebible en una forma puramente objetiva, como un conjunto de bienes
afectados a un fin determinado; que cuando ese fin es la satisfaccin de necesidades
individuales, se tiene el patrimonio privado, y cuando es la satisfaccin de necesidades
colectivas, se tiene el patrimonio pblico.

De la cual se inclinara por la tesis de la personalidad jurdica del Estado, puesto que
adems de ser til y permitir la explicacin de los hechos por ideas a las que estamos
acostumbrados, es como antes se dijo, la que ms concuerda con el sistema adoptado por
nuestra legislacin.

Por otra parte, de acuerdo con la tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia
(1917-1965. Segunda Sala, tesis 87) el Estado puede manifestarse bajo dos fases distintas:
como entidad soberana, encargada de velar por el bien comn, por medio de dictados de
observancia obligatoria y como entidad jurdica de derecho civil capaz de adquirir derechos
y contraer obligaciones semejantes a los de las personas civiles.

La diversa aplicacin de estos regmenes tiene su origen en el diverso grado de

intimidad que guarde la actividad desarrollada con la realizacin de los atribuciones
fundamentales que al Estado competen, segn se ha demostrado al ocuparnos de la distincin
entre el derecho pblico y el privado y de la naturaleza de las normas que integran el derecho
administrativo, a cuyos lugares nos remitimos para fijar el criterio de los casos en los cuales
el Estado no se encuentra sometido al derecho pblico.

En el estudio de la Administracin Pblica ser necesario examinar los siguientes

puntos:

1.- Cules son los elementos que integran la organizacin administrativa.

2.- La forma corno se coordinan los diversos elementos para dar una estructura unitaria
a la Administracin Pblica.
 3.- Qu otros elementos fuera de los que integran la Administracin colaboran con el
Estado en la realizacin de la funcin administrativa.

La amplitud de la funcin administrativa impone por una parte la necesidad de crear

mltiples rganos que se caracterizan por ser esferas especiales de competencia, y por otra
parte, por requerir de personas fsicas que ejerciten esa competencia.

Entre el Estado y sus rganos no 'puede existir ninguna relacin de carcter jurdico,
pues para ello sera necesario que los dos trminos de la relacin gozaran de una personalidad
jurdica, lo cual no ocurre con los rganos, que no constituyen sino una parte de la
personalidad jurdica del Estado, que no son sino esferas de competencia cuyo conjunto
forma la competencia misma del Estado: "Si se ha negado a los rganos una personalidad
jurdica propia, y si no son sino zonas de la persona del Estado, es natural que entre el Estado
y cada uno de sus rganos no pueda existir ninguna relacin jurdica, porque no se puede
concebir relacin alguna entre el todo y una de sus partes."

Lo anterior significa que los rganos no tienen derechos propios y que por tanto
carecen de personalidad, pero esto no es obstculo para que el derecho objetivo regule la
situacin de los diversos rganos dentro de 10 que es precisamente la organizacin
administrativa. De no existir un rgimen jurdico que ligue y relacione a los diferentes
rganos estatales, la organizacin pblica tampoco existira.

Existen dos tendencias de las cuales una estima como origen de la competencia la
delegacin y otra considera que el origen est en la atribucin que de ella hace la ley.

La primer teora o sea la que explica la competencia del funcionario por una
delegacin de facultades parte de la base de que en la Administracin Pblica, y de acuerdo
con el rgimen constitucional, el Presidente de la Repblica constituye el rgano en quien se
deposita todo el ejercicio de las facultades administrativas; pero en la imposibilidad de que
l solo pudiera realizarlas, se ve en la necesidad de delegar algunas de ellas a otros rganos
que en esta forma obran en representacin de aqul, mantenindose, por lo mismo, la unidad
del Poder Ejecutivo que se presupone en el rgimen constitucional. La primera teora es
inadmisible pues como hemos dicho los rganos del Estado no tienen' derechos propios, sino
que las facultades que ejercen son facultades del Estado y que stas se le atribuyen no para
formar parte del patrimonio del funcionario que es su titular sino como una esfera legal que
marca los lmites dentro de los cuales puede actuar el rgano de que se trata. De tal manera
que mientras no se llegue a demostrar que en esa esfera legal se encuentra la autorizacin de
extender o atribuir competencia a otros rganos diferentes, no se puede admitir que las
facultades que les son atribuidas puedan delegarse.

En contra de los principios adoptados por la teora de la delegacin, la teora del

origen legal de la competencia sostiene que slo por virtud de una ley se puede hacer la
distribucin de facultades entre los rganos de la Administracin.

El fundamento de esa teora descansa en los elementos mismos que fundan el

principio de la legalidad dentro de los Estados modernos de derecho. En efecto, si el Estado
slo puede tomar determinaciones respecto a los a casos concretos cuando haya una
autorizacin de la ley, est implcita en esa idea la de que la propia ley sea la que determine
el rgano competente para efectuar los actos que autoriza.

Por lo que hace al sistema adoptado por la legislacin mexicana, debemos decir que
en principio ella sanciona la teora sobre el origen legal de la competencia, pues reconocida
sta como la aptitud de realizar actos jurdicos, slo una determinacin expresa de la ley
puede consignarla.

Sin embargo, de que en un principio es exacta la aseveracin que hacemos sobre el

origen legal de la competencia, nuestro sistema legal admite la teora de la delegacin.

Es de notarse que, aun en el caso de la delegacin admitida por la citada Ley, es ella
misma, y no la voluntad de los funcionarios respectivos, la que autoriza que determinadas
facultades se otorguen a otros funcionarios, lo cual equivale a que sea la propia ley el origen
y fundamento de la competencia delegada.

La divisin de competencia entre los rganos de la Administracin da lugar a la

clasificacin de ellos en razn de la naturaleza de las facultades que les son atribuidas.

Desde este punto de vista los rganos de la Administracin pueden

 separarse en dos categoras; unos que tienen carcter de autoridades y

otros que tienen el carcter de auxiliares.

a) Cuando la competencia otorgada a un rgano implica la facultad de realizar actos

de naturaleza jurdica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a stos sus
determinaciones, es decir, cuando el referido rgano est investido de facultades de decisin
y ejecucin, se est frente a un rgano de autoridad.

Los rganos de la Administracin que tienen el carcter de autoridad, pueden

concentrar en sus facultades las de decisin y las de ejecucin; pero tambin puede suceder
que slo tengan la facultad de decisin y que la ejecucin de sus determinaciones se lleve a
cabo por otro rgano diferente.

b) Cuando las facultades atribuidas a un rgano se reducen a darle competencia para

auxiliar a las autoridades y para preparar los elementos necesarios a fin de que staspuedan
tomar sus resoluciones, entonces se tiene el concepto de rganos auxiliares en los que se
peude clasificar en primer trmino, rganos auxiliares de preparacin que son los que realizan
todas las funciones necesarias de preparacin tcnica y material de los asuntos que los
rganos de autoridad deben decidir.

En segundo lugar, existen agentes que tienen el carcter de rganos consultivos, los
cuales pueden ser o bien colegiados o bien unitarios. Entre los rganos de consulta pueden
existir diversos grados, segn la necesidad legal de orlos y la obligacin que haya de seguir
las opiniones que emitan.

En tal caso las funciones de stos son simplemente facultativas. Tambin puede
ocurrir que la ley imponga a las autoridades la obligacin de or previamente al rgano de
consulta, pero sin que la opinin de ste obligue a la autoridad. Por ltimo, se puede presentar
el caso de que la autoridad est obligada a seguir el parecer del rgano consultivo.
Propiamente, aqu se encuentra ya un rgano que no es simplemente consultivo, sino que en
realidad se trata de un rgano de decisin que colabora con la autoridad para el ejercicio de
sus funciones.
 La divisin de la competencia se hace por lo regular siguiendo estos tres criterios: por
razn de territorio, por razn de materia y por razn de grado.

a) La competencia territorial hace referencia a las facultades conferidas a los rganos

en razn del espacio dentro del cual pueden ejercitarla.

Desde este punto de vista los rganos administrativos pueden ser rganos generales
u rganos locales.

La competencia administrativa del Presidente de la Repblica, de los Secretarios de

Estado, que se extiende a todo el territorio nacional, hace de dichos funcionarios rganos
generales de la Administracin.

La competencia del Jefe del Departamento del Distrito Federal y de los Agentes de
las Secretaras de Estado dentro de las demarcaciones especiales en que se divide el
territorio, los constituye en rganos locales.

b} La competencia por materia deriva de la atribucin a rganos que tienen la misma

competencia territorial, de funciones administrativas respecto a lOs distintos asuntos que

son objeto de la Administracin.

e) Por ltimo, la competencia por razn de grado tiene lugar separando los actos que
respecto de un mismo asunto pueden realizarse por los rganos administrativos colocados en
diversos niveles. Por lo general, esa distribucin se realiza estableciendo unas relaciones de
jerarqua que implica subordinacin y dependencia de unos rganos y superioridad de otros.
 LICENCIATURA
EN CAPITULO
JI

LOS TITULARES DE LOS

RGANOS DE
ADMINISTRACIN
 Actualmente la Constitucin Federal, en el captulo denominado '"De las
responsabilidades de los Funcionarios Pblicos", en el artculo 108 se refiere a los servidores
pblicos a los representantes de eleccin popular, a los miembros de los poderes Judicial
Federal, y Judicial del Distrito Federal, al Presidente. a los funcionarios v empleados, v, en
general a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza
en la administracin pblica federal o en el Distrito Federal.

Respecto de los funcionarios y empleados, es una cuestin muy debatida en la

doctrina sealar cules son los caracteres que los separan. Entre las opiniones que se han
expresado para hacer la distincin, podemos sealar las siguientes:

1. Se ha considerado que el criterio que distingue a los funcionarios de los

empleados es relativo a la duracin del empleo, y que mientras que los
funcionarios son designados por un tiempo determinado, los empleados tienen un
carcter permanente.
2. Se recurre al criterio de la retribucin para fijar la distincin, considerando que los
funcionarios pueden ser honorficos en tanto que los empleados son siempre
remunerados.
3. Tambin se seala como criterio para distinguir a los funcionarios de los empleados
la naturaleza de la relacin jurdica que los vincula con el Estado. Si la relacin es de
derecho pblico entonces se tiene al funcionario; si es de derecho privado, al
empleado.
4. Se ha dicho que los funcionarios pblicos son los que tienen poder de decidir y
ordenar, en tanto que los empleados son meros ejecutores.
5. Se ha recurrido al criterio de considerar como funcionario a aquel que tiene
sealadas sus facultades en la Constitucin o en la ley, y empleado al que las tiene
en los reglamentos.
6. Por ltimo, se ha sealado como una distincin entre el concepto de funcionario
y el de empleado la de que el primero supone un encargo especial transmitido en
principio por la ley, que crea una relacin externa que da al titular un carcter
representativo, mientras que el segundo slo supone una vinculacin interna que
hace que su titular slo concurra a la formacin de la funcin pblica.
 Las teoras que sobre el particular se han construido, pueden reducirse,
fundamentalmente, a dos: las teoras de derecho privado y las teoras de derecho pblico.
Las primeras, encontrando que de ambas partes se exige capacidad y consentimiento y que
adems existen prestaciones recprocas al proporcionar el empleado sus servicios a cambio
de la compensaci6n pecuniaria que recibe del Estado, pretenden encajar las relaciones que
surgen de la funcin pblica dentro de los moldes del derecho civil tradicional y consideran

que o se trata de un contrato de locacin de obras o de un contrato de mandato, segn se trate

de prestacin de servicios materiales o de realizar en nombre y representacin del Estado
actos jurdicos.

Las tesis que a este respecto se han sostenido son: a) la que sostiene que es un acto
unilateral del Estado; b) la que afirma que es un acto contractual, y e) la que lo considera
como un acto condicin.

Se ha llegado a sostener que la relacin del servicio no solamente no es contractual,

sino que ni siquiera requiere el consentimiento del particular; que ella constituye.

La tesis que sostiene el carcter contractual del acto creador de la funcin pblica
considera que sta nace de un contrato administrativo desde el momento en que existe un
concurso de la voluntad del Estado que nombra y la del nombrado que acepta, sin que importe
que no haya una perfecta igualdad entre las partes, puesto que lo mismo ocurre en todos los
contratos administrativos, ni que la funcin o cargo no sean bienes que estn en el comercio,
puesto que el objeto del contrato son los servicios y la remuneracin que s lo estn, y sin que
importe que el Estado fije 'previa y unilateralmente los derechos y obligaciones del empleado o
que los pueda modificar en la misma forma durante la prestacin del servicio, pues en primer
lugar, dentro del derecho civil se reconoce la existencia de los contratos de adhesin en los que
una de las partes fija de antemano las condiciones a las que la otra parte simplemente se adhiere,
y, en segundo lugar, porque no se afecta la naturaleza del contrato si el empleado, con
conocimiento de causa, consiente desde el principio que el Estado puede variar las condiciones
originales del acto.

El examen precedente demuestra que el acto de nombramiento o de investidura para un

cargo pblico no es ni un acto unilateral, ya que no se puede imponer obligatoriamente, ni un
contrato porque l no origina situaciones jurdicas individuales. Entonces es necesario
considerarlo como un acto diverso cuyas caractersticas son: las de estar formado por la
concurrencia de las voluntades del Estado que nombra y del particular que acepta el
nombramiento, y por el efecto jurdico que origina dicho concurso de voluntades, que es, no el
de fijar los derechos y obligaciones del Estado y del empleado, sino el de condicionar la
aplicacin a un caso individual (el del particular que ingresa al servicio) de las disposicione
legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que
corresponden a los titulares de los diversos rganos del Poder pblico.
 CAPITULO
III

LA RELACIN DE LA
FUNCIN PBLICA EN
LA LEGISLACIN
MEXICANA
 Otras disposiciones previenen que los mexicanos deben ser preferidos, en igualdad
de condiciones, a los extranjeros, cuando no sea indispensable la calidad de ciudadanos (art.
32); que los Secretarios del Despacho deben ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, estar
en el ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos (art. 91) Y que el Procurador
General de la Repblica debe tener las mismas cualidades requeridas por la Ley para ser
Ministro de la Suprema Corte de Justicia.

Por otra parte, la Ley Federal del Trabajo del ao de 1931 excluy de sus
disposiciones a los empleados y funcionarios pblicos al declarar que "las relaciones entre el
Estado y sus servidores se regirn por las leyes del servicio civil que se expidan".

Finalmente, la Suprema Corte declar en varias ocasiones que los empleados pblicos
no estaban ligados con el Estado por un contrato de trabajo y que por lo tanto, no gozaban de
las prerrogativas que para los trabajadores consign' el artculo 123 de la Constitucin, ya
que sta "tendi a buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo, como factores de la
produccin, circunstancias que no concurren en el caso de las relaciones que median entre el
Poder Pblico y los empleados que de l dependen".

Por lo que hace a las restricciones a la libertad de nombramiento de los empleados de

base la Ley establece en primer trmino que ellos deben ser de nacionalidad mexicana y slo
pueden ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan desarrollar
el servicio respectivo.

En segundo lugar se prescribe que deben preferirse, en igualdad de condiciones, de

conocimientos, aptitudes y antigedad, a los trabajadores sindicalizados respecto de los que
no lo estuvieren; a los veteranos de la Revolucin: a los supervivientes de la invasin
norteamericana de 1914; a los que con anterioridad hubieren prestado satisfactoriamente
servicios y a los que acrediten tener mejores derechos conforme al escalafn.

Por ltimo, la Ley previene que el titular de cada dependencia puede cubrir libremente
las plazas de ltima categora disponibles una vez corridos los escalafones respectivos con
motivo de vacantes que ocurrieren y que de igual libertad gozar para cubrir vacantes
temporales que no excedan de seis meses
 CAPITULO
IV

LA SITUACIN
LEGAL DE LOS
SERVIDORES
PBLICOS
 Examen de los deberes que la funcin pblica impone:

Previamente a la toma de posesin del cargo y, en consecuencia, a la iniciacin de

labores, la constitucin impone a los funcionarios pblicos, sin excepcin alguna, la
obligacin de prestar la protesta de guardar la constitucin y las leyes que de ella emanan.

La ley reglamentaria impone a los trabajadores al servicio del estado las siguientes
obligaciones: (art. 44.)

A) desempear las labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados,

sujetndose a la direccin de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos;

B) observar buenas costumbres dentro del servicio;

E) cumplir las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo;

D) guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo;

E) evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros;

F) asistir puntualmente a sus labores;

G) no hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de trabajo;

H) asistir a los institutos de capacitacin para mejorar su preparacin y eficiencia.

a) La responsabilidad penal de los funcionarios o empleados tiene lugar por delitos

que slo con esa calidad se pueden cometer, o bien por actos en los que se considera como
un agravante la circunstancia de que su autor desempee una funcin pblica.

b) La responsabilidad administrativa tiene lugar con motivo de cualquier falta

cometida por el empleado en el desempeo de sus funciones, pudiendo ser concomitante con
la responsabilidad civil y la penal de que antes hemos hablado.

c) La responsabilidad civil tiene lugar en los casos en que la falta de cumplimiento de

las obligaciones impuestas al titular del cargo produce un menoscabo en el patrimonio del
Estado y es independiente de la imposicin de las sanciones que establece la Ley de
Responsabilidades de los Empleados y Funcionarios de la Federacin.
 Para precisar la naturaleza de esos derechos, debemos tomar en consideracin

los siguientes elementos:

19 El funcionario o empleado, en su carcter de titular de un cargo pblico, tiene

facultades respecto de los particulares. Tales facultades constituyen la esfera de competencia
que forma el cargo pblico, y es, por lo tanto, competencia del Estado. De manera que cuando
est ejercitndose dicha competencia no puede decirse que haya ejercicio de derechos del
empleado o funcionario. Slo se tratar de ellos cuando se les considere en calidad de
particular frente al Estado.

29 Las obligaciones y derechos del funcionario o empleado constituyen una situacin

jurdica general no establecida para individuo en particular.

39 El hecho de que sea una ley la que define la situacin del empleado o funcionario,
no debe ser motivo para negar la existencia de derechos a su favor, pues la ley se considera
como una de las fuentes de derecho.

49 tampoco se puede negar la existencia de un derecho por la simple circunstancia de

que no sea de ndole patrimonial, ni pueda disponerse de l, pues aun el mismo derecho civil
reconoce otros derechos distintos de los patrimoniales y que son tambin. intransmisibles,
tales como los derechos de familia, y, entre los patrimoniales, algunos tambin pueden ser
intransmisibles, como sucede con los de un socio en una sociedad inmitu. persona.

5. Por ltimo, el respeto en favor del empleado de las prerrogativas que la ley otorga
no es incompatible ni con la exigencia de ir adaptando el servicio a las necesidades que el
Estado debe satisfacer por conducto de la Administracin ni con el funcionamiento regular y
continuo de dicho servicio.

En el sistema legal mexicano pueden distinguirse al respecto tres categoras de disposiciones:

a) unas, conforme a la cuales el Poder pblico puede hacer libremente remociones; b) otras, en las que

se fija un trmino a la duracin del cargo, y e) las que establecen la facultad de remocin slo por
causas especiales y de acuerdo con un procedimiento tambin especial.
 a) Dentro de la primera categora cabe consignar la facultad del Presidente de la Repblica,

de remover libremente a los Secretarios del Despacho, a los Procuradores de Justicia y en general a
todos los dems empleados de la Federacin, cuya remocin no est determinada de otro modo en la
Constitucin o en las leyes (Const. Fed., arto 89, frac. 11). En el mismo caso se encuentran los
empleados de confianza.

b) Como casos excepcionales fija la Constitucin aquellos en que ella misma o las leyes
determinan otra orma de remocin.

e) Por ltimo, tratndose de los casos en que slo se permite la remocin por causas
especiales y siguiendo un procedimiento tambin especial, circunstancias que bastan para
configurar la inamovilidad, cabe repetir lo que indicamos para la categora anterior y, por
consecuencia, considerar que, aunque la ley pueda ser variada, mientras no se consume tal
variacin el funcionario o empleado tiene derecho a ser respetado.

El concepto jurdico del ascenso comprende tanto la atribucin de un empleo superior en

la misma funcin, como la atribucin de un sueldo mayor dentro del mismo empleo.

Los cargos pblicos tienen situaciones diferentes, bien por estar escalonados en diversos
grados, bien por estar diversamente remunerados o, en fin, por guardar unos con relacin a otros
una situacin de superioridad.

El funcionario y el empleado gozan, adems, de ciertas ventajas materiales que el Estado

les otorga. Entre esas ventajas se encuentra, en primer trmino, la remuneracin, que en la
mayora de los casos recibe el nombre de sueldo y que se fija unilateralmente por el Estado, sin
que pueda ser motivo de alteraciones por la va contractual.

As se previene que ste no es susceptible de embargo, ni de retenciones, descuentos ni

deducciones, salvo en los siguientes casos especialmente sealados: a) cuando el trabajador
contraiga deudas con el Estado por concepto de anticipo de salarios, pagos hechos con exceso,
errores, prdidas; b) cuando se trate de cuotas sindicales o de cooperativas o de cajas de ahorro,
siempre que el empleado hubiera dado previamente su conformidad; e) cuando se trate de
descuentos ordenados por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado con motivo de obligaciones contradas por el trabajador; d) cuando se trate de embargos
por concepto de alimentos, y e) cuando se trate de obligaciones consentidas derivadas de la
adquisicin o uso de casas baratas. Salvo en estos tres ltimos casos, en los dems el descuento
no puede exceder del treinta por ciento del importe del salario total.

Existen al lado del sueldo otras ventajas econmicas, que el empleado puede retirar
eventualmente del cargo que desempea. As, la que corresponde al trabajador en atencin a
circunstancias de insalubridad o caresta de la vida en el lugar donde presta sus servicios, se
denomina sobresueldo. La que se otorga para compensar gastos de viaje, alojamiento, etc., que
el empleado tiene que cubrir por su movilizacin y permanencia fuera de su residencia oficial, es
la que se conoce con el nombre de viticos. Las compensaciones que se dan al funcionario o
empleado por los gastos de atenciones sociales que impone el rango, constituyen los gastos de
representacin.

Las que se conceden por servicios especiales o extraordinarios exigidos por el desempeo
adecuado de la funcin, pero que no entran en la normalidad de sta, son las gratificaciones.
Finalmente, las que se conceden por trabajos en horas fuera de la jornada legal y que deben ser
por el ciento por ciento ms del salario asignado a las horas de jornada ordinaria.

Por su parte, las entidades y organismos pblicos a los que se aplica la ley, deben cubrir
al Instituto los siguientes porcentajes sobre los equivalentes al sueldo bsico de los trabajadores:
un seis por ciento para cubrir el seguro de enfermedades no profesionales y de maternidad; 0.75
por ciento para cubrir ntegramente el seguro de accidentes del trabajo y de enfermedades
profesionales y seis por ciento para cubrir las dems prestaciones. Tambin se ha querido
proteger el derecho del trabajador a la pensin y a la jubilacin, y as se establece que su derecho
a ellas es imprescriptible

Afirma que los derechos y el patrimonio pueden individualizarse fuera de la idea de

un titular; que los derechos son objetivos por su origen y por su naturaleza, ya que ellos
emanan de las relaciones sociales que imponen ciertas normas de conducta, y su valor y
eficacia depende de la regla social, no de la voluntad de la persona; que el patrimonio es
perfectamente concebible en una forma puramente objetiva, como un conjunto de bienes
afectados a un fin determinado; que cuando ese fin es la satisfaccin de necesidades
individuales, se tiene el patrimonio privado, y cuando es la satisfaccin de necesidades
colectivas, se tiene el patrimonio pblico.
 De la cual se inclinara por la tesis de la personalidad jurdica del Estado, puesto que
adems de ser til y permitir la explicacin de los hechos por ideas a las que estamos
acostumbrados, es como antes se dijo, la que ms concuerda con el sistema adoptado por
nuestra legislacin.

Por otra parte, de acuerdo con la tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia
(1917-1965. Segunda Sala, tesis 87) el Estado puede manifestarse bajo dos fases distintas:
como entidad soberana, encargada de velar por el bien comn, por medio de dictados de
observancia obligatoria y como entidad jurdica de derecho civil capaz de adquirir derechos
y contraer obligaciones semejantes a los de las personas civiles.

La diversa aplicacin de estos regmenes tiene su origen en el diverso grado de

intimidad que guarde la actividad desarrollada con la realizacin de los atribuciones
fundamentales que al Estado competen, segn se ha demostrado al ocuparnos de la distincin
entre el derecho pblico y el privado y de la naturaleza de las normas que integran el derecho
administrativo, a cuyos lugares nos remitimos para fijar el criterio de los casos en los cuales
el Estado no se encuentra sometido al derecho pblico.

En el estudio de la Administracin Pblica ser necesario examinar los siguientes

puntos:

19 Cules son los elementos que integran la organizacin administrativa.

29 La forma corno se coordinan los diversos elementos para dar una estructura unitaria
a la Administracin Pblica.

39 Qu otros elementos fuera de los que integran la Administracin colaboran con el

Estado en la realizacin de la funcin administrativa.

La amplitud de la funcin administrativa impone por una parte la necesidad de crear

mltiples rganos que se caracterizan por ser esferas especiales de competencia, y por otra
parte, por requerir de personas fsicas que ejerciten esa competencia.

Entre el Estado y sus rganos no 'puede existir ninguna relacin de carcter jurdico,
pues para ello sera necesario que los dos trminos de la relacin gozaran de una personalidad
jurdica, lo cual no ocurre con los rganos, que no constituyen sino una parte de la
personalidad jurdica del Estado, que no son sino esferas de competencia cuyo conjunto
forma la competencia misma del Estado: "Si se ha negado a los rganos una personalidad
jurdica propia, y si no son sino zonas de la persona del Estado, es natural que entre el Estado
y cada uno de sus rganos no pueda existir ninguna relacin jurdica, porque no se puede
concebir relacin alguna entre el todo y una de sus partes."

Lo anterior significa que los rganos no tienen derechos propios y que por tanto
carecen de personalidad, pero esto no es obstculo para que el derecho objetivo regule la
situacin de los diversos rganos dentro de 10 que es precisamente la organizacin
administrativa. De no existir un rgimen jurdico que ligue y relacione a los diferentes
rganos estatales, la organizacin pblica tampoco existira.

Existen dos tendencias de las cuales una estima como origen de la competencia la
delegacin y otra considera que el origen est en la atribucin que de ella hace la ley.

La primer teora o sea la que explica la competencia del funcionario por una
delegacin de facultades parte de la base de que en la Administracin Pblica, y de acuerdo
con el rgimen constitucional, el Presidente de la Repblica constituye el rgano en quien se
deposita todo el ejercicio de las facultades administrativas; pero en la imposibilidad de que
l solo pudiera realizarlas, se ve en la necesidad de delegar algunas de ellas a otros rganos
que en esta forma obran en representacin de aqul, mantenindose, por lo mismo, la unidad
del Poder Ejecutivo que se presupone en el rgimen constitucional. La primera teora es
inadmisible pues como hemos dicho los rganos del Estado no tienen' derechos propios, sino
que las facultades que ejercen son facultades del Estado y que stas se le atribuyen no para
formar parte del patrimonio del funcionario que es su titular sino como una esfera legal que
marca los lmites dentro de los cuales puede actuar el rgano de que se trata. De tal manera
que mientras no se llegue a demostrar que en esa esfera legal se encuentra la autorizacin de
extender o atribuir competencia a otros rganos diferentes, no se puede admitir que las
facultades que les son atribuidas puedan delegarse.

En contra de los principios adoptados por la teora de la delegacin, la teora del

origen legal de la competencia sostiene que slo por virtud de una ley se puede hacer la
distribucin de facultades entre los rganos de la Administracin.
 El fundamento de esa teora descansa en los elementos mismos que fundan el
principio de la legalidad dentro de los Estados modernos de derecho. En efecto, si el Estado
slo puede tomar determinaciones respecto a los a casos concretos cuando haya una
autorizacin de la ley, est implcita en esa idea la de que la propia ley sea la que determine
el rgano competente para efectuar los actos que autoriza.

Por lo que hace al sistema adoptado por la legislacin mexicana, debemos decir que
en principio ella sanciona la teora sobre el origen legal de la competencia, pues reconocida
sta como la aptitud de realizar actos jurdicos, slo una determinacin expresa de la ley
puede consignarla.

Sin embargo, de que en un principio es exacta la aseveracin que hacemos sobre el

origen legal de la competencia, nuestro sistema legal admite la teora de la delegacin.

Es de notarse que, aun en el caso de la delegacin admitida por la citada Ley, es ella
misma, y no la voluntad de los funcionarios respectivos, la que autoriza que determinadas
facultades se otorguen a otros funcionarios, lo cual equivale a que sea la propia ley el origen
y fundamento de la competencia delegada.

La divisin de competencia entre los rganos de la Administracin da lugar a la

clasificacin de ellos en razn de la naturaleza de las facultades que les son atribuidas.

Desde este punto de vista los rganos de la Administracin pueden

separarse en dos categoras; unos que tienen carcter de autoridades y

otros que tienen el carcter de auxiliares.

a) Cuando la competencia otorgada a un rgano implica la facultad de realizar actos

de naturaleza jurdica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a stos sus
determinaciones, es decir, cuando el referido rgano est investido de facultades de decisin
y ejecucin, se est frente a un rgano de autoridad.

Los rganos de la Administracin que tienen el carcter de autoridad, pueden

concentrar en sus facultades las de decisin y las de ejecucin; pero tambin puede suceder
que slo tengan la facultad de decisin y que la ejecucin de sus determinaciones se lleve a
cabo por otro rgano diferente.
 b) Cuando las facultades atribuidas a un rgano se reducen a darle competencia para
auxiliar a las autoridades y para preparar los elementos necesarios a fin de que staspuedan
tomar sus resoluciones, entonces se tiene el concepto de rganos auxiliares en los que se
peude clasificar en primer trmino, rganos auxiliares de preparacin que son los que realizan
todas las funciones necesarias de preparacin tcnica y material de los asuntos que los
rganos de autoridad deben decidir.

En segundo lugar, existen agentes que tienen el carcter de rganos consultivos, los
cuales pueden ser o bien colegiados o bien unitarios. Entre los rganos de consulta pueden
existir diversos grados, segn la necesidad legal de orlos y la obligacin que haya de seguir
las opiniones que emitan.

En tal caso las funciones de stos son simplemente facultativas. Tambin puede
ocurrir que la ley imponga a las autoridades la obligacin de or previamente al rgano de
consulta, pero sin que la opinin de ste obligue a la autoridad. Por ltimo, se puede presentar
el caso de que la autoridad est obligada a seguir el parecer del rgano consultivo.
Propiamente, aqu se encuentra ya un rgano que no es simplemente consultivo, sino que en
realidad se trata de un rgano de decisin que colabora con la autoridad para el ejercicio de
sus funciones.

La divisin de la competencia se hace por lo regular siguiendo estos tres criterios: por
razn de territorio, por razn de materia y por razn de grado.

a) La competencia territorial hace referencia a las facultades conferidas a los rganos

en razn del espacio dentro del cual pueden ejercitarla.

Desde este punto de vista los rganos administrativos pueden ser rganos generales
u rganos locales.

La competencia administrativa del Presidente de la Repblica, de los Secretarios de

Estado, que se extiende a todo el territorio nacional, hace de dichos funcionarios rganos
generales de la Administracin.
 La competencia del Jefe del Departamento del Distrito Federal y de los Agentes de
las Secretaras de Estado dentro de las demarcaciones especiales en que se divide el
territorio, los constituye en rganos locales.

b} La competencia por materia deriva de la atribucin a rganos que tienen la misma

competencia territorial, de funciones administrativas respecto a lOs distintos asuntos que

son objeto de la Administracin.

e) Por ltimo, la competencia por razn de grado tiene lugar separando los actos que
respecto de un mismo asunto pueden realizarse por los rganos administrativos colocados en
diversos niveles. Por lo general, esa distribucin se realiza estableciendo unas relaciones de
jerarqua que implica subordinacin y dependencia de unos rganos y superioridad de otros.
 CAPITULO
JI

LOS TITULARES
DE LOS RGANOS
DE
ADMINISTRACIN
 Actualmente la Constitucin Federal, en el captulo denominado '"De las
responsabilidades de los Funcionarios Pblicos", en el artculo 108 se refiere a los servidores
pblicos a los representantes de eleccin popular, a los miembros de los poderes Judicial
Federal, y Judicial del Distrito Federal, al Presidente. a los funcionarios v empleados, v, en
general a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza
en la administracin pblica federal o en el Distrito Federal.

Respecto de los funcionarios y empleados, es una cuestin muy debatida en la

doctrina sealar cules son los caracteres que los separan. Entre las opiniones que se han
expresado para hacer la distincin, podemos sealar las siguientes:

1. Se ha considerado que el criterio que distingue a los funcionarios de los

empleados es relativo a la duracin del empleo, y que mientras que los
funcionarios son designados por un tiempo determinado, los empleados tienen un
carcter permanente.
2. Se recurre al criterio de la retribucin para fijar la distincin, considerando que los
funcionarios pueden ser honorficos en tanto que los empleados son siempre
remunerados.
3. Tambin se seala como criterio para distinguir a los funcionarios de los empleados
la naturaleza de la relacin jurdica que los vincula con el Estado. Si la relacin es de
derecho pblico entonces se tiene al funcionario; si es de derecho privado, al
empleado.
4. Se ha dicho que los funcionarios pblicos son los que tienen poder de decidir y
ordenar, en tanto que los empleados son meros ejecutores.
5. Se ha recurrido al criterio de considerar como funcionario a aquel que tiene
sealadas sus facultades en la Constitucin o en la ley, y empleado al que las tiene
en los reglamentos.
6. Por ltimo, se ha sealado como una distincin entre el concepto de funcionario
y el de empleado la de que el primero supone un encargo especial transmitido en
principio por la ley, que crea una relacin externa que da al titular un carcter
 representativo, mientras que el segundo slo supone una vinculacin interna que
hace que su titular slo concurra a la formacin de la funcin pblica.

Las teoras que sobre el particular se han construido, pueden reducirse,

fundamentalmente, a dos: las teoras de derecho privado y las teoras de derecho pblico.
Las primeras, encontrando que de ambas partes se exige capacidad y consentimiento y que
adems existen prestaciones recprocas al proporcionar el empleado sus servicios a cambio
de la compensaci6n pecuniaria que recibe del Estado, pretenden encajar las relaciones que
surgen de la funcin pblica dentro de los moldes del derecho civil tradicional y consideran

que o se trata de un contrato de locacin de obras o de un contrato de mandato, segn se trate

de prestacin de servicios materiales o de realizar en nombre y representacin del Estado
actos jurdicos.

Las tesis que a este respecto se han sostenido son: a) la que sostiene que es un acto
unilateral del Estado; b) la que afirma que es un acto contractual, y e) la que lo considera
como un acto condicin.

Se ha llegado a sostener que la relacin del servicio no solamente no es contractual,

sino que ni siquiera requiere el consentimiento del particular; que ella constituye.

La tesis que sostiene el carcter contractual del acto creador de la funcin pblica
considera que sta nace de un contrato administrativo desde el momento en que existe un
concurso de la voluntad del Estado que nombra y la del nombrado que acepta, sin que importe
que no haya una perfecta igualdad entre las partes, puesto que lo mismo ocurre en todos los
contratos administrativos, ni que la funcin o cargo no sean bienes que estn en el comercio,
puesto que el objeto del contrato son los servicios y la remuneracin que s lo estn, y sin que
importe que el Estado fije 'previa y unilateralmente los derechos y obligaciones del empleado o
que los pueda modificar en la misma forma durante la prestacin del servicio, pues en primer
lugar, dentro del derecho civil se reconoce la existencia de los contratos de adhesin en los que
una de las partes fija de antemano las condiciones a las que la otra parte simplemente se adhiere,
y, en segundo lugar, porque no se afecta la naturaleza del contrato si el empleado, con
conocimiento de causa, consiente desde el principio que el Estado puede variar las condiciones
originales del acto.
 El examen precedente demuestra que el acto de nombramiento o de investidura para un
cargo pblico no es ni un acto unilateral, ya que no se puede imponer obligatoriamente, ni un
contrato porque l no origina situaciones jurdicas individuales. Entonces es necesario
considerarlo como un acto diverso cuyas caractersticas son: las de estar formado por la
concurrencia de las voluntades del Estado que nombra y del particular que acepta el
nombramiento, y por el efecto jurdico que origina dicho concurso de voluntades, que es, no el
de fijar los derechos y obligaciones del Estado y del empleado, sino el de condicionar la
aplicacin a un caso individual (el del particular que ingresa al servicio) de las disposicione
legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que
corresponden a los titulares de los diversos rganos del Poder pblico.
 CAPITULO
III

LA RELACIN DE LA
FUNCIN PBLICA EN
LA LEGISLACIN
MEXICANA
 Otras disposiciones previenen que los mexicanos deben ser preferidos, en igualdad
de condiciones, a los extranjeros, cuando no sea indispensable la calidad de ciudadanos (art.
32); que los Secretarios del Despacho deben ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, estar
en el ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos (art. 91) Y que el Procurador
General de la Repblica debe tener las mismas cualidades requeridas por la Ley para ser
Ministro de la Suprema Corte de Justicia.

La Suprema Corte declar en varias ocasiones que los empleados pblicos no estaban
ligados con el Estado por un contrato de trabajo y que por lo tanto, no gozaban de las
prerrogativas que para los trabajadores consign' el artculo 123 de la Constitucin, ya que
sta "tendi a buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo, como factores de la
produccin, circunstancias que no concurren en el caso de las relaciones que median entre el
Poder Pblico y los empleados que de l dependen".

Sintindose la necesidad de limitar la facultad discrecional del Presidente de la

Repblica para nombrar y remover a sus empleados y ante la falta de datos experimentales
que permitieran dar cima a la expedicin de la Ley del Servicio Civil, se expidi el 9 de abril
de 1934 un acuerdo.

Por lo que hace a las restricciones a la libertad de nombramiento de los empleados de

base la Ley establece en primer trmino que ellos deben ser de nacionalidad mexicana y slo
pueden ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan desarrollar
el servicio respectivo.

En segundo lugar se prescribe que deben preferirse, en igualdad de condiciones, de

conocimientos, aptitudes y antigedad, a los trabajadores sindicalizados respecto de los que
no lo estuvieren; a los veteranos de la Revolucin: a los supervivientes de la invasin
norteamericana de 1914; a los que con anterioridad hubieren prestado satisfactoriamente
servicios y a los que acrediten tener mejores derechos conforme al escalafn.

Por ltimo, la Ley previene que el titular de cada dependencia puede cubrir libremente
las plazas de ltima categora disponibles una vez corridos los escalafones respectivos con
motivo de vacantes que ocurrieren y que de igual libertad gozar para cubrir vacantes
temporales que no excedan de seis meses
 CAPITULO
IV

LA SITUACIN
LEGAL DE LOS
SERVIDORES
PBLICOS
 Examen de los deberes que la funcin pblica impone:

Previamente a la toma de posesin del cargo y, en consecuencia, a la iniciacin de

labores, la constitucin impone a los funcionarios pblicos, sin excepcin alguna, la
obligacin de prestar la protesta de guardar la constitucin y las leyes que de ella emanan.

La ley reglamentaria impone a los trabajadores al servicio del estado las siguientes
obligaciones: (art. 44.)

A) desempear las labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados,

sujetndose a la direccin de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos;

B) observar buenas costumbres dentro del servicio;

E) cumplir las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo;

D) guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo;

E) evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros;

F) asistir puntualmente a sus labores;

G) no hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de trabajo;

H) asistir a los institutos de capacitacin para mejorar su preparacin y eficiencia.

a) La responsabilidad penal de los funcionarios o empleados tiene lugar por delitos

que slo con esa calidad se pueden cometer, o bien por actos en los que se considera como
un agravante la circunstancia de que su autor desempee una funcin pblica.

b) La responsabilidad administrativa tiene lugar con motivo de cualquier falta

cometida por el empleado en el desempeo de sus funciones, pudiendo ser concomitante con
la responsabilidad civil y la penal de que antes hemos hablado.

c) La responsabilidad civil tiene lugar en los casos en que la falta de cumplimiento de

las obligaciones impuestas al titular del cargo produce un menoscabo en el patrimonio del
Estado y es independiente de la imposicin de las sanciones que establece la Ley de
Responsabilidades de los Empleados y Funcionarios de la Federacin.
 Para precisar la naturaleza de esos derechos, debemos tomar en consideracin

los siguientes elementos:

19 El funcionario o empleado, en su carcter de titular de un cargo pblico, tiene

facultades respecto de los particulares. Tales facultades constituyen la esfera de competencia
que forma el cargo pblico, y es, por lo tanto, competencia del Estado. De manera que cuando
est ejercitndose dicha competencia no puede decirse que haya ejercicio de derechos del
empleado o funcionario. Slo se tratar de ellos cuando se les considere en calidad de
particular frente al Estado.

29 Las obligaciones y derechos del funcionario o empleado constituyen una situacin

jurdica general no establecida para individuo en particular.

39 El hecho de que sea una ley la que define la situacin del empleado o funcionario,
no debe ser motivo para negar la existencia de derechos a su favor, pues la ley se considera
como una de las fuentes de derecho.

49 tampoco se puede negar la existencia de un derecho por la simple circunstancia de

que no sea de ndole patrimonial, ni pueda disponerse de l, pues aun el mismo derecho civil
reconoce otros derechos distintos de los patrimoniales y que son tambin. intransmisibles,
tales como los derechos de familia, y, entre los patrimoniales, algunos tambin pueden ser
intransmisibles, como sucede con los de un socio en una sociedad inmitu. persona.

5. Por ltimo, el respeto en favor del empleado de las prerrogativas que la ley otorga
no es incompatible ni con la exigencia de ir adaptando el servicio a las necesidades que el
Estado debe satisfacer por conducto de la Administracin ni con el funcionamiento regular y
continuo de dicho servicio.

En el sistema legal mexicano pueden distinguirse al respecto tres categoras de disposiciones:

a) unas, conforme a la cuales el Poder pblico puede hacer libremente remociones; b) otras, en las que

se fija un trmino a la duracin del cargo, y e) las que establecen la facultad de remocin slo por
causas especiales y de acuerdo con un procedimiento tambin especial.
 a) Dentro de la primera categora cabe consignar la facultad del Presidente de la Repblica,

de remover libremente a los Secretarios del Despacho, a los Procuradores de Justicia y en general a
todos los dems empleados de la Federacin, cuya remocin no est determinada de otro modo en la
Constitucin o en las leyes (Const. Fed., arto 89, frac. 11). En el mismo caso se encuentran los
empleados de confianza.

b) Como casos excepcionales fija la Constitucin aquellos en que ella misma o las leyes
determinan otra orma de remocin.

e) Por ltimo, tratndose de los casos en que slo se permite la remocin por causas
especiales y siguiendo un procedimiento tambin especial, circunstancias que bastan para
configurar la inamovilidad, cabe repetir lo que indicamos para la categora anterior y, por
consecuencia, considerar que, aunque la ley pueda ser variada, mientras no se consume tal
variacin el funcionario o empleado tiene derecho a ser respetado.

El concepto jurdico del ascenso comprende tanto la atribucin de un empleo superior en

la misma funcin, como la atribucin de un sueldo mayor dentro del mismo empleo.

Los cargos pblicos tienen situaciones diferentes, bien por estar escalonados en diversos
grados, bien por estar diversamente remunerados o, en fin, por guardar unos con relacin a otros
una situacin de superioridad.

El funcionario y el empleado gozan, adems, de ciertas ventajas materiales que el Estado

les otorga. Entre esas ventajas se encuentra, en primer trmino, la remuneracin, que en la
mayora de los casos recibe el nombre de sueldo y que se fija unilateralmente por el Estado, sin
que pueda ser motivo de alteraciones por la va contractual.

As se previene que ste no es susceptible de embargo, ni de retenciones, descuentos ni

deducciones, salvo en los siguientes casos especialmente sealados: a) cuando el trabajador
contraiga deudas con el Estado por concepto de anticipo de salarios, pagos hechos con exceso,
errores, prdidas; b) cuando se trate de cuotas sindicales o de cooperativas o de cajas de ahorro,
siempre que el empleado hubiera dado previamente su conformidad; e) cuando se trate de
descuentos ordenados por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado con motivo de obligaciones contradas por el trabajador; d) cuando se trate de embargos
por concepto de alimentos, y e) cuando se trate de obligaciones consentidas derivadas de la
adquisicin o uso de casas baratas. Salvo en estos tres ltimos casos, en los dems el descuento
no puede exceder del treinta por ciento del importe del salario total.

Existen al lado del sueldo otras ventajas econmicas, que el empleado puede retirar
eventualmente del cargo que desempea. As, la que corresponde al trabajador en atencin a
circunstancias de insalubridad o caresta de la vida en el lugar donde presta sus servicios, se
denomina sobresueldo. La que se otorga para compensar gastos de viaje, alojamiento, etc., que
el empleado tiene que cubrir por su movilizacin y permanencia fuera de su residencia oficial, es
la que se conoce con el nombre de viticos. Las compensaciones que se dan al funcionario o
empleado por los gastos de atenciones sociales que impone el rango, constituyen los gastos de
representacin.

Las que se conceden por servicios especiales o extraordinarios exigidos por el desempeo
adecuado de la funcin, pero que no entran en la normalidad de sta, son las gratificaciones.
Finalmente, las que se conceden por trabajos en horas fuera de la jornada legal y que deben ser
por el ciento por ciento ms del salario asignado a las horas de jornada ordinaria.

Por su parte, las entidades y organismos pblicos a los que se aplica la ley, deben cubrir
al Instituto los siguientes porcentajes sobre los equivalentes al sueldo bsico de los trabajadores:
un seis por ciento para cubrir el seguro de enfermedades no profesionales y de maternidad; 0.75
por ciento para cubrir ntegramente el seguro de accidentes del trabajo y de enfermedades
profesionales y seis por ciento para cubrir las dems prestaciones. Tambin se ha querido
proteger el derecho del trabajador a la pensin y a la jubilacin, y as se establece que su derecho
a ellas es imprescriptible