APP Penitenciario - ESAN

Asociaciones pblico-privadas en el sistema penitenciario
Una alternativa de solucin para la inseguridad en el Per

Asociaciones pblico-privadas
en el sistema penitenciario
Enrique Crcamo Amparo Guarnizo

Marcia Mendoza Carlos Pajares Giancarlo Vignolo
ESAN/Cendoc
CRCAMO, J. Enrique ; GUARNIZO, Amparo ; MENDOZA, Marcia Y. ;
PAJARES, Carlos ; VIGNOLO, Giancarlo
Asociaciones pblico-privadas en el sistema penitenciario. Una alternativa de solucin
para la inseguridad en el Per. Lima : Universidad ESAN, 2015. 162 p. (Serie
Gerencia para el Desarrollo ; 52)
INSTITUCIONES PENALES / PRISIONES / CONCESIONES / MODELOS
/ INVERSIN PRIVADA / ESTUDIOS DE VIABILIDAD / EVALUACIN
ECONMICA / PER
HV8419 A6C37 ISBN 978-612-4110-47-4
Asociaciones pblico-privadas en el sistema penitenciario.

Serie Gerencia para el Desarrollo 52
ISSN de la serie: 2078-7979
Enrique Crcamo, Amparo Guarnizo, Marcia Mendoza, Carlos Pajares,

Giancarlo Vignolo, 2015
Universidad ESAN, 2015

Av. Alonso de Molina 1652, Surco, Lima-Per
www.esan.edu.pe esanediciones@esan.edu.pe
Primera edicin
Lima, octubre del 2015
Tiraje: 80 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2015-14570
Direccin editorial
Ada Ampuero
Correccin de estilo y cuidado de edicin

Rosa Daz
Correccin tcnica
Jos Lumbreras
Diseo de cartula
Alexander Forsyth
Diseo de interiores y diagramacin

Ana Mara Tessey
Impresin
Cecosami Preprensa e Impresin Digital S. A.
Calle Los Plateros 142, Ate
Lima, Per
Impreso en el Per / Printed in Peru
ndice
Introduccin 11
Captulo 1. El sistema penitenciario peruano 17

1. Marco contextual 17
1.1. Evolucin histrica 17
1.2. Problemtica actual 20
2. Marco conceptual 30
2.1. Asociaciones pblico-privadas 30
2.2. Concesiones penitenciarias 35
3. Marco legal 41
3.1. Normas sobre promocin de la inversin privada 41
3.2. Normas sobre gestin penitenciaria 42
3.3. Normas sobre delegacin de funciones pblicas 46
3.4. Un intento frustrado de cambio 49

Captulo 2. Benchmarking de concesiones penitenciarias referentes 53
1. El caso de Chile 53
2. El caso de Estados Unidos de Amrica 58
3. El caso del Reino Unido 59
4. El caso de Francia 61
5. El caso de Brasil 62
Captulo 3. Anlisis de la viabilidad legal, social, poltica 65

y econmica de las concesiones en el sistema penitenciario peruano
1. Viabilidad legal: anlisis jurdico de la adopcin del 65
modelo de asociacin pblico-privada (concesin plena)
1.1. Cundo se puede concesionar? 67
1.2. Circunstancias tcnicas y de eficacia 68
1.3. Delegabilidad de las funciones pblicas en materia 73
penitenciaria
2. Viabilidad social: anlisis de stakeholders 76
2.1. Perspectiva del Estado 77
2.2. Perspectivas de la sociedad civil 78
3. Viabilidad poltica e institucional: factores crticos de xito 81
3.1. Decisin poltica favorable a la aplicacin del modelo 81
3.2. Adecuadas identificacin y asignacin de riesgos en el 82
diseo y la operacin de un establecimiento penitenciario
concesionado
3.3. Correcta evaluacin de los postores para la adjudicacin 83
de la buena pro correspondiente
3.4. Adecuado marco legal que brinde estabilidad jurdica 86
al concesionario y promueva las asociaciones pblico-
privadas en el sector penitenciario
3.5. Eleccin apropiada de indicadores de gestin del 86
establecimiento concesionado
3.6. Eleccin correcta del mecanismo de solucin de 86
controversias entre el concedente y el concesionario
3.7. Organismo supervisor de los contratos de concesin 87
penitenciaria
3.8. Licencia social y resistencia de poblaciones aledaas 87
4. Viabilidad econmica: anlisis de riesgos 88
Captulo 4. Propuesta de modelo de concesin penitenciaria 99

1. Justificacin 99
2. Modelo propuesto 99
2.1. Premisas 102
2.2. Sociedad concesionaria 103
2.3. Condiciones 104
2.4. Internos 105
2.5. Instalaciones 105
3. Aspectos operativos 108
3.1. Servicios a ser prestados por el concesionario 108
3.2. Servicios a ser prestados por el Estado 114
3.3. Estndares de servicios exigibles e indicadores de 117
cumplimiento y gestin
4. Aspectos econmicos 119
4.1. Aporte del Estado 119
4.2. Ingresos adicionales 120
4.3. Bancabilidad del proyecto 122
Captulo 5. Evaluacin econmico-financiera del modelo 123

de concesin penitenciaria
1. Supuestos generales 123
1.1. Inversin 123
1.2. Tasas y pagos 124
1.3. Ingresos adicionales 125
2. Clculo de los pagos del modelo 125
2.1. Pago anual de obras de infraestructura y equipamiento 125
2.2. Pago anual de mantenimiento y operacin 128
2.3. Calendario de pagos 130
3. Proyeccin de resultados 130
3.1. Estado de resultados 130
3.2. Flujo econmico y financiero 130
3.3. Indicadores de rentabilidad 135
Conclusiones y recomendaciones 137

1. Conclusiones 137
2. Recomendaciones 139
Bibliografa 141
Post scriptum 149

Decreto Legislativo 1229
Sobre los autores 161

Introduccin
El sistema penitenciario peruano atraviesa desde hace varios aos una

situacin de emergencia cuya solucin se vuelve una tarea impostergable.
La capacidad de recibir internos de las crceles nacionales se encuentra
rebasada, lo que deviene en el caldo de cultivo para problemas de salud
fsica y mental de la poblacin penitenciaria, y hace difcil, o casi imposible,
la readaptacin. De acuerdo con el organismo competente, el Instituto Na-
cional Penitenciario (INPE), esta situacin origina escenarios de violencia y
agresin, mayor dificultad en el control de conductas y actividades ilcitas
desde y al interior de los penales, adems de una mayor degradacin y
deterioro de la propia infraestructura carcelaria.
La situacin descrita pareciera exactamente la anttesis del enunciado

contenido en el Artculo IX del Ttulo Preliminar del Cdigo Penal, que
como uno de sus principios generales considera: La pena tiene funcin
preventiva, protectora y resocializadora.
El Estado no ha tenido xito en la reversin del problema de hacina-

miento y los efectos negativos que implica por la concurrencia de varios
factores como el retardo en la administracin de justicia, las inadecuadas
polticas penitenciarias, la corrupcin en el sistema penitenciario y la escasa
inversin en infraestructura carcelaria, entre otros.
Es respecto al ltimo de estos factores que cobra relevancia la partici-

pacin del capital y la gestin privados bajo el esquema de asociaciones
12 Asociaciones pblico-privadas en el sistema penitenciario
pblico-privadas (APP)1 como una alternativa para mejorar la situacin

carcelaria en el pas, con el propsito de alcanzar la finalidad constitucio-
nalmente establecida que es la resocializacin del interno, y reducir la cri-
minalidad creciente en un pas donde los delincuentes salen de las crceles
ms avezados y peligrosos.
Los problemas del sistema penitenciario peruano constituyen una

matriz compleja que requiere de soluciones estructurales e integradas en
distintos frentes, lo que involucra a varios sectores. Por ello, esta investi-
gacin no pretende mostrar una solucin integral a una situacin de esta
naturaleza; sin embargo, una APP es una alternativa que en otros pases
ha tenido xito y contribuido con un mejor sistema carcelario.
Segn el INPE, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Hu-

manos, a diciembre del 2013 las crceles peruanas presentaban un ndice
de sobrepoblacin del 115%, con una tendencia al aumento de la poblacin
carcelaria, por lo que el problema del hacinamiento y la falta de infraes-
tructura podra tornarse en incontrolable, al punto que, si la situacin no se
revierte, el Estado necesitara en teora construir dos establecimientos peni-
tenciarios por ao para albergar a la poblacin penitenciaria (INPE, 2013).
El hacinamiento en las crceles deviene a su vez en el origen de mu-

chos otros problemas no menos graves, como son las condiciones poco
dignas para los reclusos, la insalubridad fsica y psicolgica, la violencia, la
corrupcin y la delincuencia dentro y desde los establecimientos peniten-
ciarios, pero lo principal es que impide las acciones de resocializacin
del interno y fomenta la reincidencia que afecta la seguridad ciudadana
(INPE, 2012: 4).
Por ello es que actualmente en las crceles pblicas se observa la espe-

cializacin y el incremento de la conducta delictiva, y estas son el centro
de planificacin, direccin y/o ejecucin de delitos de extorsin, secuestro
y asaltos, en perjuicio de la sociedad en su conjunto. Un interno que no se
resocializa constituir un elemento contaminante, no solo por la alta
1. Tambin conocido como PFI o PPP, por las siglas en ingls de Private Finance
Initiative o Public Private Partnerships.
Introduccin 13
probabilidad de reincidencia en el delito sino porque se genera un efecto

multiplicador en su entorno inmediato (cnyuge, padres, hijos, hermanos,
vecinos, etc.).
Por consiguiente, el hacinamiento no constituye un problema solo de

los reclusos, o al interior de las crceles, sino que concierne e interesa tanto
al Estado como a la sociedad civil en su conjunto, pues sus consecuencias
se manifestarn en el incremento de la delincuencia en las ciudades, en la
inseguridad de los ciudadanos y en la amenaza de su integridad fsica y
psicolgica.
Desafortunadamente, en nuestro acercamiento al tema no hemos en-

contrado informacin nacional o internacional sobre el costo que significa
para la sociedad que un recluso no sea resocializado, pero s queda claro
que este es elevado pues incluye el incremento de la delincuencia.
En este contexto resulta vigente, actual y relevante el anlisis de la posi-

bilidad de participacin del sector privado en la construccin, la operacin
y el mantenimiento de establecimientos penitenciarios bajo el mecanismo
de APP, toda vez que en casi noventa aos de gestin estatal la finalidad
resocializadora no se ha cumplido.
El anlisis de este problema requiere establecer la factibilidad tcnica

y legal y, por supuesto, determinar la viabilidad financiera, tanto para el
Estado como para el operador privado. En tal escenario, la experiencia
internacional en concesiones carcelarias resulta una fuente importante de
aprendizaje a partir de las medidas y las soluciones adoptadas para una
eficaz gestin de los establecimientos penitenciarios concesionados, el efi-
ciente uso de su infraestructura y la obtencin de resultados de mejora en
las condiciones de vida y resocializacin de la poblacin carcelaria en un
ambiente de respeto por las normas del establecimiento, pero tambin de
sus derechos fundamentales.
Con este propsito, la presente investigacin busca aportar elementos

que permitan evidenciar que la concesin mediante APP para la construc-
cin, la operacin y el mantenimiento de un establecimiento penitenciario
deviene en una solucin factible al problema del hacinamiento carcelario y
sus no menos importantes problemas conexos: delincuencia al interior de
las crceles, detrimento de la salud fsica y psicolgica de los internos, vio-

laciones, asuncin de costos ocultos por la familia del interno relacionados
con su manutencin y mnimas condiciones de vida, deterioro de la propia
infraestructura penitenciaria y, sobre todo, ausencia de resocializacin, y
en una alternativa viable desde el punto de vista econmico-financiero
y social en su conjunto. La presente propuesta puede constituir por ello
un punto de ruptura del crculo vicioso en el que se encuentra inmerso el
sistema penitenciario en el Per.
El estudio realizado se plantea como una contribucin a la comunidad

acadmica, a la administracin pblica encargada de los servicios peniten-
ciarios y a la sociedad en general, pues permite plantear una alternativa
para mejorar el sistema de gestin penitenciaria. Al respecto se puede citar
al genial Albert Einstein, quien afirmaba que la definicin de la locura es
hacer la misma cosa una y otra vez esperando obtener diferentes resultados.
La investigacin que respalda este estudio consisti en analizar la apli-

cacin del mecanismo de APP como alternativa de solucin al problema
penitenciario existente en el Per. Para ello, se determinaron los beneficios
y los perjuicios del modelo existente, la problemtica actual de las crceles
y sus causas; se elabor un benchmarking de experiencias internaciona-
les, identificando los beneficios y las desventajas en dichas experiencias,
y si constituyen una alternativa de solucin aplicable a la problemtica
penitenciaria en el Per. Adems, se determin la viabilidad tcnica, legal
y econmico-financiera del modelo propuesto. Para efectos del ejercicio
financiero la infraestructura proyectada se ubica en la zona de Huaral, en
la cual actualmente opera un establecimiento penitenciario que, a la fecha,
rebasa su capacidad de albergue en un 523%.
Este ejercicio permite plantear un modelo conceptual y financiero de

concesin penitenciaria bajo el sistema de APP en el cual se determinan los
servicios a ser dados en concesin, aquellos que el Estado podra o debera
conservar, los estndares exigibles del servicio brindado, los mecanismos
de control y medicin de resultados, el monto de los pagos a realizar al
concesionario; al igual que el monto de la inversin, los costos y los gastos,
y la proyeccin de los ingresos, incluyendo los servicios adicionales y los
incentivos que puedan ofrecerse para otorgar mayor rentabilidad al pro-
yecto y lograr un precio competitivo.
Introduccin 15
El libro est dividido en cinco captulos:
El primer captulo presenta el marco contextual del sistema peni-

tenciario peruano, el enfoque conceptual de las APP aplicable al
sector penitenciario y las normas vigentes que sostienen la viabili-
dad legal de la participacin privada en la gestin penitenciaria.
El segundo captulo aborda un benchmarking en funcin al anlisis
de casos de concesiones penitenciarias en Chile, Estados Unidos de
Amrica (EUA), Reino Unido, Francia y Brasil, como experiencia
internacional de participacin del sector privado en la gestin pe-
nitenciaria bajo el esquema de las APP.
El tercer captulo analiza la viabilidad de las concesiones peniten-
ciarias en el Per desde el punto de vista legal, social, poltico-insti-
tucional y econmico, a travs del anlisis jurdico, de stakeholders,
de factores crticos de xito (FCE) y de riesgos.
El cuarto captulo formula un modelo de concesin penitenciaria
adecuado a la realidad del pas, centrndose en su justificacin, ca-
ractersticas, aspectos operativos y aspectos econmicos.
El quinto captulo aborda la evaluacin econmico-financiera del
modelo de concesin, para lo cual explicita los supuestos generales
en los que se basa, proyecta los resultados esperados y estima los
ndices de rentabilidad con el fin de establecer la conveniencia de
su ejecucin.
Finalmente, se exponen las conclusiones y las recomendaciones que se

desprenden de la investigacin.
1 El sistema penitenciario peruano
Este captulo presenta el marco contextual del sistema penitenciario pe-

ruano, el enfoque conceptual de las APP aplicables al sector penitenciario
y las normas vigentes que sostienen la viabilidad legal de la participacin
privada en la gestin penitenciaria.
1. Marco contextual
El marco contextual est dado por la situacin histrica y actual del sistema
penitenciario, el cual permite identificar sus principales problemas.
1.1. Evolucin histrica
El concepto de crcel y sus objetivos han evolucionado a travs de la his-

toria de la humanidad y el Per no ha sido ajeno a ello. En la actualidad,
una crcel se concibe como un edificio o un complejo de edificios en donde
un delincuente debe cumplir una pena restrictiva o limitativa de su libertad
de movimiento. Tericamente, con la finalidad de aislarlo para, a travs de
distintos mecanismos que lleva a cabo la administracin penitenciaria,
resocializarlo y, posteriormente, reincorporarlo en la sociedad.
Durante el Per colonial (1532-1821), periodo en el que se podra afirmar

la existencia de un incipiente derecho penitenciario, en toda villa o ciudad
existan centros de reclusin, o crceles, cuya finalidad era custodiar y
guardar a los delincuentes. Este sistema poda catalogarse de inhumano
y cruel pues en dichas crceles no pocos historiadores sealan que se tor-
turaba a los reclusos. Entre sus principales caractersticas est que se lici-
taban las crceles al mejor postor y, en contraprestacin, el ganador de la
subasta, o alcaide, obtena el derecho de cobrar a los reclusos su estada en
la prisin (derecho de carcelaje), lo cual normalmente se cobraba en exceso.
Los reclusos deban pagar este derecho y cada uno tena que velar por su
subsistencia.
A inicios de la poca republicana el modelo carcelario no vari mucho,

salvo que el derecho carcelario pas a ser pagado por las municipalidades,
figura que fracas posteriormente por falta de presupuesto. Fue el gobier-
no del general Jos Rufino Echenique (1851-1855) el que se preocup por
el tema y encarg al historiador y gegrafo peruano Mariano Felipe Paz
Soldn que efectuase un estudio de la problemtica carcelaria del pas.
En este contexto, en 1853, Paz Soldn viaj a los EUA con la finalidad
de visitar crceles y casas de correccin en Maryland, Pensilvania, Nueva
York, Massachusetts, Columbia y Washington y analizar el modelo car-
celario de dicho pas, muy en boga en esa poca. Producto del viaje, con
fecha 24 de noviembre de 1853, elabor un informe recomendando al go-
bierno la construccin de dos penitenciaras, una en Lima y otra en Cusco.
Recomendacin que recin se atendera en 1862, cuando se construy la
Penitenciara de Lima.
Tres dcadas despus, en 1892, durante el gobierno del coronel Remigio

Morales Bermdez, se construy e inaugur la Penitenciara Central. Ese
mismo ao, a peticin de sor Hermelinda Carrera, se inaugur la Crcel
Departamental de Mujeres en el antiguo local del Convento de Santo Toms,
con la propia religiosa como su primera directora.
En 1917, durante el gobierno de Jos Pardo y Barreda, se construy

una prisin en la isla El Frontn, ubicada a 7 kilmetros de la costa de la
Provincia Constitucional del Callao, al este del distrito de La Punta. Dicha
El sistema penitenciario peruano 19
prisin se habilit para albergar a cerca de 200 reclusos, entre los ms ave-
zados y peligrosos2.
Pero estas fueron obras aisladas. En cambio, con la dacin del Cdi-
go Penal de 1924 se inici una tendencia hacia la organizacin carcelaria
integral, ordenndose la creacin de la Inspeccin General de Prisiones,
cuyo objetivo era encargarse de la direccin de todos los establecimientos
penitenciarios del pas.
Bajo esta nueva ptica, en 1951, el gobierno de Manuel A. Odra cons-

truy la colonia penal agrcola El Sepa, establecimiento penitenciario sin
muros ubicado en un fundo aislado de 37,000 hectreas, en la desemboca-
dura del ro Sepa en el Bajo Urubamba, que tena como objetivo albergar a
los reclusos con condenas largas y a los reincidentes, para que cumplieran
sus condenas en compaa de sus familiares y, adems, trabajaran para
subsistir. Dicho establecimiento funcion entre los aos 1951 y 19933.
Entre 1963 y 1968, en el primer gobierno del arquitecto Fernando

Belaunde Terry, se construy en Lima el Centro Penitenciario de Lurigancho
y se inici la construccin del Centro Penitenciario de Ica (Cachiche) y de
la crcel de Quenqoro en Cusco.
En 1968, durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado, la

Inspeccin General de Prisiones pas a denominarse Direccin General
de Establecimientos Penitenciarios y se adscribi al Ministerio del Interior.
Posteriormente, en 1979, durante el gobierno del general Francisco Morales
Bermdez, esta direccin se adscribi al Ministerio de Justicia.
El 6 de marzo de 1985 se promulg el Cdigo de Ejecucin Penal, apro-

bado mediante el Decreto Legislativo 330 y, el 12 de junio del mismo ao,
se promulg su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo 012.
2. Funcion hasta 1986 y solo se clausur despus del trgico incidente, denominado
Matanza del Frontn, en el que miembros de la Marina de Guerra debelaron vio-
lentamente un motn de los presos por terrorismo causando la muerte de ms de un
centenar de detenidos.
3. Ese ao se cerr, debido a su escasa poblacin penitenciaria y a sus elevados costos
de mantenimiento.
Estas normas ordenaron la creacin del actual INPE, organismo pblico

ejecutor descentralizado perteneciente al Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, cuya misin es dirigir y controlar, tcnica y administrativamente,
el sistema penitenciario nacional asegurando una adecuada poltica peni-
tenciaria que favorezca la reeducacin, la rehabilitacin y la reincorpora-
cin del interno a la sociedad; y el establecimiento y el mantenimiento de
la infraestructura penitenciaria. Sus funciones comprenden tres grandes
reas: administracin, tratamiento y seguridad, conforme a las cuales ha
adecuado su estructura organizativa (figura 1.1).
En la actualidad, el INPE administra 67 de los 84 establecimientos

penitenciarios existentes a escala nacional4, distribuidos en ocho regiones
(cuadro 1.1).
Cuadro 1.1. Per: establecimientos penitenciarios administrados por el INPE

Direccin regional Nmero de establecimientos
1. Regin Norte-Chiclayo 11
2. Regin Lima-Lima 17
3. Regin Sur-Arequipa 6
4. Regin Centro-Huancayo 9
5. Regin Oriente-Hunuco 4
6. Regin Sur Oriente-Cusco 7
7. Regin Nor Oriente-San Martn 9
8. Regin Altiplano-Puno 4
Total 67
Fuente: INPE, 2013.
1.2. Problemtica actual
El denominador comn en la historia relacionada con la infraestructura

carcelaria y la poltica penitenciaria del Per es la escasa planificacin de la
infraestructura penitenciaria, la casi nula participacin del sector privado
en los sistemas penitenciarios, la falta de polticas pblicas sobre temas de
4. De acuerdo con las normas vigentes, 17 establecimientos penitenciarios, entre los

que se encuentran los penales de Lurigancho, Miguel Castro Castro y Barbadillo,
entre otros, son administrados y operados directamente por la Polica Nacional del
Per (PNP) y no por el INPE.
CONSEJO NACIONAL PENITENCIARIO
rgano de Control
Institucional Presidencia
Oficina de Supervisin Regional Oficina de Asuntos

Internos
Oficina de Supervisin Sede
Central y Actividades de Control
Centro Nacional de
Oficina de Prensa e Estudios Criminolgicos
SECRETARA GENERAL
Imagen Institucional y Penitenciarios
Unidad de Capacitacin
Oficina General de Oficina de Sistemas Oficina de Infraestructura Oficina de Planeamiento Oficina de Asesora
y Formacin
Administracin de Informacin Penitenciaria y Presupuesto Jurdica
El sistema penitenciario peruano
Unidad de Investigaciones
Unidad de Recursos Humanos Unidad de Obras y Equipamiento Unidad de Planeamiento Criminolgicas y Penitenciarias
Unidad de Logstica Unidad de Estudios y Proyectos Unidad de Presupuesto
Unidad de Contabilidad Unidad de Organizacin y Mtodos
y Tesorera
Unidad de Estadstica
Direccin de Tratamiento Direccin de Registro Direccin de Seguridad Direccin de

Penitenciario Penitenciario Penitenciaria Medio Libre
Subdireccin de Asistencia Penitenciaria Subdireccin de Seguridad

de Penales y Traslados
Subdireccin de Educacin Penitenciaria
Oficinas regionales Subdireccin de Inteligencia
Subdireccin de Trabajo y Comercializacin
y Penitenciara
Subdireccin de Salud Penitenciaria
21
Figura 1.1. INPE: organigrama estructural

Elaboracin propia.
criminalidad y penitenciaras claras y coordinadas con las normas tcnicas

penitenciarias, la creacin de administraciones pblicas penitenciarias sin
un norte definido, y, adems, los problemas conexos que ello trae como
consecuencia.
Es justo anotar tambin que en ese proceso la visin que la sociedad y

el Estado tenan de la crcel vari en beneficio de los reclusos, pues tran-
sit de un modelo de custodia o guarda de presos a un modelo resociali-
zador. No obstante, como en tantos otros pases, en el Per su ejecucin
y materializacin se desarrolla en locales o recintos que distan mucho de
ser mnimamente dignos, lo cual evita conseguir la finalidad del sistema
penitenciario.
Al respecto, segn la estadstica penitenciaria del INPE (2013) y los

datos previos presentados por un exdirector de esta entidad (Small Arana,
s. f.), se puede sealar que los principales problemas comunes a todos los
establecimientos penitenciarios del pas en la actualidad son:
Deficiente infraestructura penitenciaria.

Hacinamiento o sobrepoblacin de reclusos en dichos estableci-
mientos.
Presupuesto insuficiente para construir nuevos penales y/o mante-
ner adecuadamente los existentes.
Corrupcin enquistada en los establecimientos penitenciarios.
1.2.1. Deficiente infraestructura penitenciaria
La infraestructura penitenciaria se caracteriza por su antigedad y su mal

estado de conservacin. Con relacin a la antigedad de los establecimien-
tos penitenciarios se puede sealar que de los 84 establecimientos existentes
en el pas, 30 tienen una antigedad mayor a los 40 aos, lo cual representa
casi un 37% del total, y 13 tienen una antigedad entre los 20 y los 40 aos
(Estudio Jurdico Ling Santos, 2011).
Adems, de los 67 establecimientos penitenciarios existentes que se

encuentran a cargo del INPE, la mayora est en mal estado de conserva-
cin y uso y solo una minora, en estado aceptable (cuadro 1.2), lo que se
traduce en que el sistema penitenciario peruano cuenta con una infraes-
tructura cuyo promedio de vida bordea los 40 aos de antigedad y est

en condiciones deficientes.
Cuadro 1.2. Per: estado de uso de los establecimientos penitenciarios

administrados por el INPE
Establecimientos penitenciarios
Estado de uso
Nmero Porcentaje
Malo 26 38.8
Regular 29 43.3
Bueno 12 17.9
Total 67 100.0
Fuente: Defensora del Pueblo (2011) y Oficina de Infraestructura Penitenciaria del INPE.
1.2.2. Hacinamiento en los establecimientos penitenciarios
A fines del 2013 la poblacin carcelaria nacional era de 67,597 internos.

Entre 1989 y ese ao se haba incrementado en un 382%, con un crecimiento
promedio del 15% anual (cuadro 1.3). Peor an, solo en los ltimos 5 aos
la poblacin carcelaria ha crecido en un 56.2%.
Cuadro 1.3. Per: poblacin penal, 1989-2013

Ao Poblacin Ao Poblacin
1989 17,698 2002 27,417
1990 17,859 2003 28,826
1991 13,964 2004 31,311
1992 15,718 2005 33,010
1993 18,796 2006 35,835
1994 19,399 2007 39,684
1995 20,899 2008 43,286
1996 22,638 2009 44,406
1997 24,297 2010 46,198
1998 26,059 2011 52,700
1999 27,400 2012 61,390
2000 27,734 2013 67,597
2001 26,968
Fuente: INPE, 2013.
Elaboracin propia.
Del universo de internos del 2013, 36,670 estaban siendo procesados y

solo 30,927 eran sentenciados, lo que significa que exista una diferencia
entre la capacidad de albergue de los establecimientos penitenciarios y la
poblacin penal de 36,145 internos, un 115% de la poblacin total. Esto se
traduce en el gran hacinamiento de las crceles peruanas. Peor an, esta

sobrepoblacin era considerada crtica:
la capacidad de albergue se refiere al aforo mximo que tiene el Siste-

ma Penitenciario para albergar a los internos, se dice que hay sobrepobla-
cin cuando se excede el aforo mximo. Cuando la sobrepoblacin excede
al 120% de la capacidad de albergue, se llama sobrepoblacin crtica, lo
que el Comit Europeo para los Problemas Criminales ha entendido como
hacinamiento (INPE, 2013: 10).
El establecimiento penitenciario con mayor sobrepoblacin en el Per es

el de la ciudad de Huaral (Lima) con un hacinamiento del orden del 523%.
Un aspecto preocupante aadido es la tendencia creciente de este fenmeno:
solo entre 2006 y 2015 el dficit de albergue casi se duplic (cuadro 1.4).
Cuadro 1.4. Per: capacidad de albergue y poblacin penal total de los establecimientos
penitenciarios administrados por el INPE, 2006-2011
Rubro 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Poblacin
35,835 39,684 43,286 44,406 45,464 52,700
penitenciaria
Capacidad de
22,548 23,291 23,333 24,961 27,551 28,492
albergue
Dficit de
13,287 16,393 19,445 19,445 17,913 24,208
albergue
Fuente: INPE.
La tendencia al incremento del nmero de internos subi al 8.8% anual

en promedio en los ltimos 14 aos. A diciembre del 2008, por cada 100,000
habitantes haba 154 internos, mientras en 1993 esta cifra era de 84 internos
por cada 100,000 habitantes (ProInversin, 2009). Como precisa el INPE:
si dicho crecimiento [poblacional penitenciario] fuera sostenido,
se tendra un grave problema para poder albergarlos, ya que terica-
mente se debera construir dos establecimientos penitenciarios por ao
con una capacidad para 3,500 internos, similares al EP Lurigancho (INPE,
2013: 4). El dficit actual es de aproximadamente 30 establecimientos pe-
nitenciarios.
Como se ha sealado, el hacinamiento en las crceles provoca una serie

de problemas que agravan la situacin ya precaria de cualquier estableci-
miento penitenciario, como el reducido nmero de personal penitenciario
frente al aumento progresivo de los reclusos (Defensora del Pueblo, 2013).

Hasta diciembre del 2013, el personal penitenciario del INPE asignado a
tareas de seguridad y tratamiento en todo el pas era de 5440 funcionarios
penitenciarios frente a los 67,597 reclusos existentes en las crceles (INPE,
2013: 4).
Este desbalance ocasiona, entre otras consecuencias, que existan sectores

de la poblacin penitenciaria que no se encuentren bajo el control y la disci-
plina de la autoridad penitenciaria y que no se materialice ni mnimamente
su rehabilitacin. Esta situacin causa tambin:
Deficiente atencin alimentaria y de salud de los reclusos.
Tiempo reducido de recreacin de los reclusos.
Aumento de problemas psicolgicos y emocionales en los reclusos,
pues es imposible mantener un espacio propio o privado dentro de
la celda.
Rpida propagacin y contagio de enfermedades como la tubercu-
losis (o TBC), enfermedades respiratorias agudas, hepatitis y aque-
llas producidas por el virus de inmunodeficiencia humana (VIH)
conocidas como sndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA).
As, hasta octubre del 2011 se registraban ms de 1200 casos de TBC
y 540 casos de internos con VIH/SIDA en todo el pas.
Aumento de la probabilidad de violaciones entre reclusos.
Deterioro acelerado de la infraestructura carcelaria.
Incremento de la probabilidad de ocurrencia de actos violentos
(motines, reyertas, etc.).
Trfico de drogas y alcohol.
Tenencia de armas punzocortantes y/o de fuego.
Tenencia de celulares para realizar delitos de extorsin.
1.2.3. Presupuesto insuficiente para nuevas inversiones y mantenimiento
Si histricamente el sistema penitenciario mereci una asignacin muy

reducida del presupuesto pblico, desde 1993 en adelante ha recibido un
presupuesto insuficiente, que incluso lleg a decrecer anualmente en
contraposicin al aumento acelerado de internos de ese periodo. Este mayor
desbalance, que se debi a polticas de austeridad y/o a la incompren-
sin del problema, se tradujo en la paralizacin y/o no construccin de
proyectos carcelarios nuevos y en el deterioro de la infraestructura carcelaria

nacional.
La situacin se ha revertido ligeramente en los ltimos aos, pues el

contexto econmico-financiero del pas ha mejorado, lo que ha permitido
incrementar los presupuestos pblicos de todas las entidades, incluido el
INPE. Pese a ello, el presupuesto anual sigue siendo insuficiente para sa-
tisfacer todas las necesidades del sistema penitenciario y, principalmente,
las relacionadas con la infraestructura carcelaria.
As, si bien es cierto que el presupuesto anual del INPE aument del
2013 al 2014, no logra cubrir las necesidades bsicas de esta institucin,
mientras que la partida presupuestal para proyectos nuevos se ha reducido
del 52% al 39% del total en ese mismo periodo.
1.2.4. Carencia de servicios
El personal penitenciario del INPE es insuficiente, est desmotivado,

poco preparado y/o especializado. En la actualidad, de acuerdo con la
Defensora del Pueblo, existen 5440 funcionarios dedicados a la seguridad
penitenciaria frente a 67,597 internos, es decir, por cada 13 internos hay
un agente penitenciario, lo cual ni siquiera se acerca a la media de otros
pases de la regin. Adems, este personal debera ser capacitado no solo
en aspectos como orden, disciplina y destreza fsica sino tambin en ca-
pacidades para mantener el principio de autoridad sin llegar a abusos o
un uso excesivo de la fuerza (autocontrol) y en acciones de inteligencia
dentro de los establecimientos penitenciarios para as prevenir situaciones
peligrosas futuras.
En estas condiciones, los penales adolecen de una grave carencia de

servicios para los internos. Entre ellos:
Transporte. El INPE realiza la conduccin y el traslado de los in-

ternos hacia el exterior de los establecimientos penitenciarios con
apoyo de la Divisin de Diligencias Judiciales, perteneciente a la
Divisin de Seguridad de Penales de la PNP, en medio de graves
deficiencias:
Personal. La divisin policial encargada acusa falta de personal,

hasta octubre del 2011 tena 105 funcionarios asignados, de los
cuales solo 52 trabajaban efectivamente pues as lo permita el
turno de trabajo diario.
Logstica. Hasta octubre del 2011 solo se dispona en Lima de
tres unidades mviles para las tareas diarias, adems de no con-
tar con los equipos de comunicacin respectivos. En las otras
regiones no se contaba con las unidades mviles necesarias para
realizar el traslado de los internos.
Coordinacin. La coordinacin interinstitucional era deficiente.
Educacin. Este servicio no est disponible para todos los internos
pues, hasta octubre del 2011, solo existan 30 Centros de Educa-
cin Tcnico-Productiva (Cetpro), 10 centros de educacin ocupa-
cional, 7 centros de educacin bsica alternativa, 2 instituciones
educativas de adultos y 8 programas de alfabetizacin para solo
50 establecimientos penitenciarios. Lo que significa que 17 de los
establecimientos penitenciarios administrados por el INPE no con-
taban con estas instituciones y, por ende, sus internos no reciban
educacin alguna. Adems, 445 docentes dictaban clases para los
internos, de los cuales 279 provenan del Ministerio de Educacin
y 165 del INPE, pero distribuidos en todo el territorio nacional, lo
que ocasionaba que no todos los internos recibieran educacin.
Salud. Los principales problemas relativos a este servicio son:
Inexistencia de una organizacin del servicio de salud que se
dedique a los temas sanitarios penitenciarios, lo que impide que
se apliquen las polticas de salud necesarias. Ello, aunado a que el
Ministerio de Salud (Minsa) no ha incorporado formalmente al
servicio de salud penitenciaria dentro de su organizacin, deja
a este en un limbo jurdico y no permite que se apliquen los
Programas de Salud Nacionales dentro de las crceles.
Dificultades para el acceso al aseguramiento universal en salud.
Personal de salud insuficiente. Hasta octubre del 2011 en los
establecimientos penitenciarios de todo el pas haba 63 mdi-
cos5, de los cuales solo 24 eran nombrados, 34 enfermeras, 202
tcnicos de salud, 30 odontlogos, 2 qumicos farmacuticos,
5. En todo el pas solo existen contratados dos psiquiatras.

15 nutricionistas y 16 obstetras. A pesar de disponer de 6 equi-

pos de rayos X, solo se haba contratado dos radilogos, lo que
ocasionaba que los equipos se descompusiesen por desuso. Pero
lo ms grave es que 28 establecimientos solo contaban con visi-
tas mdicas itinerantes, pues no tenan personal de salud. Por
ltimo, su infraestructura de salud es deficiente e inadecuado
su equipamiento, al punto que algunos establecimientos peni-
tenciarios no tienen tpico de salud o lo tienen muy deteriorado
por el prolongado tiempo sin recibir un adecuado mantenimien-
to, adems de ser palpable la falta de camas de hospitalizacin
y de instrumental quirrgico para la atencin de emergencias.
Asimismo, solo 8 establecimientos penitenciarios cuentan con
ambientes para pacientes psiquitricos.
Muertes de los internos dentro de los establecimientos penitenciarios.
Entre enero del 2006 y junio del 2011 haban fallecido 122 inter-
nos, siendo las principales causas: enfermedad (75), suicidio (21),
reyertas (10), accidentes (3) e intentos de fuga (2). Con relacin a los
suicidios se puede apreciar que existe una falta de apoyo emocional
por parte de personal especializado para estas personas y, respecto
de las reyertas, se observan circunstancias de falta de seguridad
interna plenamente atribuibles al INPE.
Internas mujeres. Los problemas detectados son la escasez de crce-
les para mujeres, el cuidado de los hijos que viven dentro y fuera de
la crcel; escaso tratamiento penitenciario o diferenciado al de los
varones; y corrupcin como la que se da en establecimientos para
estos, aunque en menor grado.
1.2.5. Corrupcin
Segn la Defensora del Pueblo (2011), adems de los comentados, existe

otro problema comn e igualmente nefasto para el sistema penitenciario:
la corrupcin. En la mayora de los establecimientos penitenciarios se apre-
cian graves hechos de corrupcin atribuibles al personal del INPE y/o de
la PNP en cuatro zonas de riesgo:
Extorsin por destino y locacin. El personal carcelario solicita dinero

a los internos en el proceso de ubicacin y clasificacin dentro de
un establecimiento penitenciario. Adems, durante la reclusin los

delegados de pabellones cobran cupos para que un interno per-
manezca o se cambie de pabelln.
Extorsin por trmites administrativos. Los encargados de las accio-
nes administrativas solicitan dinero a los internos, sus abogados
o familiares, al momento de elaborar, tramitar, agilizar y hacer el
seguimiento de los expedientes administrativos y en la entrega de
certificados de conducta para la aprobacin de beneficios peniten-
ciarios. Lo mismo ocurre con la emisin de certificados mdicos o
de trabajo y el acceso a talleres o a educacin.
Extorsin por trato privilegiado. El personal carcelario solicita dinero a los
internos para:
Consentir visitas especiales no permitidas por el Reglamento
del Cdigo de Ejecucin Penal.
Permitir el ingreso de paquetes, artefactos (televisores, etc.), in-
sumos de trabajo u objetos prohibidos (licor, drogas, armas y/o
celulares), o el acceso a telfonos, o movilizarse del pabelln
a los servicios legales, psicolgicos, sociales y mdicos, entre
otros.
Conceder autorizacin para tener un negocio o realizar la venta
de alimentos a terceros.
Autorizar el ingreso de trabajadoras sexuales.
Peculado y malversacin. Se presentan casos de enriquecimiento ilci-
to de las autoridades penitenciarias por el mal uso del presupuesto
institucional o por realizar negociaciones irregulares con provee-
dores de alimentos u otros bienes.
1.2.6. Inseguridad penitenciaria
De acuerdo con lo sealado por la Comisin Episcopal de Accin Social,

la seguridad penitenciaria es el aspecto ms vulnerable de la gestin del
INPE. En funcin a ello precisa que, producto de esa gestin poco eficiente
(control de visitas), en los operativos de registro de celdas, o requisas, se
encuentran casi siempre los mismos objetos prohibidos en poder de los
internos (cuadro 1.5).
Cuadro 1.5. INPE: objetos prohibidos encontrados en requisas

Objeto Unidad Cantidad
Celular Unidades 2,437
Batera de celular Unidades 634
Chip para celular Unidades 609
Cargador para celular Unidades 1,329
Hands-free para celular Unidades 173
Arma de fuego Unidades 7
PBC Gramos 1,443
Marihuana Gramos 286
Chicha canera Litros 17,739
Destilado (aguardiente) Litros 578
Fuente: INPE.
Asimismo, segn el propio INPE su personal de seguridad viene labo-

rando en una situacin de estrs constante que se traduce en agotamiento
fsico, emocional y mental. De igual forma, reporta que sus equipos electr-
nicos de seguridad son obsoletos o inoperativos, lo cual facilita la fuga de
los internos, y que no cuenta con los equipos de inteligencia y contrainte-
ligencia que permitan detectar cualquier problema en los establecimientos
penitenciarios antes de que ocurra.
En suma, histrica y actualmente el sistema penitenciario bajo ges-

tin pblica aparece como un sector en crisis cuya realidad est llena de
carencias y deficiencias que la alejan de los objetivos y las funciones que
la Constitucin y las leyes le asignan, lo que obliga a pensar en modelos
alternativos.
2. Marco conceptual
Dentro del enfoque liberal de la economa, desde fines del siglo XX se

desarrollaron las figuras de la APP y las concesiones penitenciarias, cuyo
contenido se precisa a continuacin.
2.1. Asociaciones pblico-privadas
El modelo naci en el Reino Unido en 1992 durante el gobierno del primer

ministro conservador John Major. Este mecanismo tuvo como principales
objetivos contribuir a la solucin de la necesidad real de renovar los activos

pblicos despus de un largo periodo de baja inversin en infraestructura,
y fomentar mejores prcticas por la va de utilizar la capacidad de gestin
del sector privado en el proceso.
En el periodo de nacimiento de las APP, los pases de la naciente Unin

Europea se encontraban en un dilema porque, para desarrollarse y alinearse
a los estndares de calidad de vida promedio, necesitaban realizar grandes
inversiones en infraestructura lo cual ocasionaba que tuvieran un elevado
endeudamiento y gasto pblicos y, por ende, un gran dficit presupuestario.
Para homologar polticas, la Unin Europea aprob restricciones pre-

supuestarias a los pases miembros a travs del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento de 1997, que redujo el gasto pblico. La limitacin al dficit
y a la deuda pblicos condicionaba la realizacin de nuevos proyectos de
infraestructura al hecho de que contasen con financiamiento en las cuentas
pblicas de las administraciones. Por ello, cada proyecto requera un estu-
dio previo sobre sus posibles repercusiones en el presupuesto, requisito
segn el cual casi todos los proyectos propuestos eran evaluados como de
impacto negativo.
Por consiguiente, era necesario un nuevo modelo que, respetando el

equilibrio presupuestario autoadoptado, permitiera realizar las inversio-
nes en infraestructura como instrumento propulsor de la economa, as
nacieron las APP. Esto conllev a que el Estado ya no realizase una serie de
obras o prestase un conjunto de servicios directamente (comprador) sino
que se dedicase a garantizar que dichas obras y servicios se prestasen a los
ciudadanos en las mejores condiciones posibles (regulador de servicios),
a travs de la colaboracin y el financiamiento del sector privado en estas
obras y servicios.
2.1.1. Definicin
No existe un concepto o definicin nicos sobre lo que debe entenderse o

significa una APP. Al respecto, la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OECD, por su sigla en ingls) la define como:
[un] acuerdo entre el gobierno y uno o ms socios privados (que puede

incluir operadores y financiadores) bajo el cual los socios privados proveen
un servicio de manera tal que los objetivos de provisin de servicios del

gobierno se encuentran alineados con los objetivos de obtencin de utili-
dad del sector privado y donde la efectividad depende de una adecuada
transferencia de riesgos al sector privado (OECD, 2008: 1).
Tambin se ha precisado que las APP son:
una relacin contractual pblico-privada que se materializa en un es-

quema jurdico-financiero entre una organizacin pblica y una compaa
privada para la provisin de infraestructura y de sus servicios relaciona-
dos. El contrato se realiza en un contexto de largo plazo, y las inversiones
y servicios se financian indistintamente a travs de pagos diferidos en el
tiempo por parte del sector pblico o de los usuarios o una combinacin
de ambos (Hinojosa, 2010: 5).
En el ordenamiento jurdico peruano, se opt por crear y legalizar un

concepto operativo a travs de la dacin de la Ley Marco de Asociaciones
Pblico-Privadas para la generacin de empleo productivo, aprobada me-
diante el Decreto Legislativo 1012 (artculo 3) y su Reglamento, aprobado
mediante el Decreto Supremo 127-2014-EF (artculo 4) del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF). Estas normas definen a las APP como:
modalidades de participacin de la inversin privada en las que se in-

corpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnologa, y se distribuyen
riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desa-
rrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pblica, proveer ser-
vicios pblicos y/o prestar los servicios vinculados a stos que requiera
brindar el Estado, as como desarrollar proyectos de investigacin aplica-
da y/o innovacin tecnolgica, de acuerdo a las condiciones establecidas
en el Reglamento (MEF, 2014).
Para efectos del presente estudio se utiliza el concepto legal establecido

en el ordenamiento jurdico peruano, toda vez que el proyecto propuesto
se enmarcar dentro de las normas de la Repblica del Per.
2.1.2. Caractersticas
Las APP se caracterizan por (Rozas et al., 2012):
Constituir una relacin contractual de largo plazo entre la autori-

dad contratante (gobierno central, municipio, agencia reguladora)
y el concesionario privado con la finalidad de realizar entre ambos

un acuerdo para explotar obras y servicios. Rasgo que difiere de las
compras tradicionales que son anuales o bianuales (contratacin
pblica).
Establecer que durante la vigencia del contrato el concesionario
goza del derecho exclusivo a usar los activos, explotar las instala-
ciones existentes y crear otras nuevas.
Asignar al concesionario la responsabilidad de todas las inversio-
nes asociadas al desarrollo del proyecto, que se ejecuta bajo la su-
pervisin del Estado o del ente regulador que corresponda.
Posibilitar a la autoridad contratante (concedente) la compra de
servicios a travs de pagos diferidos en el tiempo, lo que permite
que los usuarios paguen una parte de estos de manera directa al
concesionario, a diferencia de las compras tradicionales, en virtud
de lo cual el concesionario recibe una remuneracin de acuerdo con
lo establecido en el contrato respectivo.
Permitir que los pagos diferidos se contabilicen en el presupuesto
pblico como gasto de inversin y, por lo tanto, no se consideren
como operaciones de crdito pblico.
Asimismo, los riesgos del proyecto se asignan a quien tenga la posibili-

dad de administrarlos con mayor eficiencia (o bien al concedente o bien al
concesionario). Por lo general, los riesgos de financiamiento, construccin
y operacin y mantenimiento los asume el concesionario que se encuentra
en mejor posicin para mitigarlos.
Las APP son una opcin conveniente para los gobiernos cuya capaci-
dad de gasto est limitada, bien por gastos presentes o por restricciones
impuestas de manera directa o indirecta, lo que permite la creacin de la
infraestructura necesaria para el desarrollo de un pas.
2.1.3. Tipos
Los tipos de APP los define el conjunto de normas legales sobre promocin
de la inversin privada que se detallan ms adelante. Por de pronto se
puede afirmar que estos son cinco:
Gratuita: si no existe contraprestacin del concesionario a favor del

Estado (concedente).
Onerosa: cuando existe una contraprestacin del concesionario a fa-
vor del Estado (concedente).
Autosostenible: si se satisface con la demanda (mnima) o hay nula
garanta financiera por parte del Estado (si no supera el 5% del cos-
to total de inversin6). O si las garantas no financieras tienen una
probabilidad nula o mnima de demandar el uso de recursos pbli-
cos. Esto es, cuando la probabilidad del uso de recursos pblicos no
sea mayor al 10% para cada uno de los primeros 5 aos de vigencia
de la cobertura de la garanta prevista en el contrato.
Cofinanciada: cuando requiera del cofinanciamiento o del otorga-
miento o la contratacin de garantas financieras o garantas no fi-
nancieras que tengan una probabilidad significativa de demandar
el uso de recursos pblicos (mayor al 5% del costo total de inver-
sin).
Asimismo, se considerar como cofinanciamiento a cualquier
pago total o parcial a cargo de la entidad para cubrir las inversio-
nes y/o la operacin y el mantenimiento, a ser entregado mediante
una suma nica peridica y/o cualquiera que convengan las partes
en el marco del contrato. Dicho pago puede provenir de cualquier
fuente que no tenga un destino especfico establecido por ley. No
se considerar cofinanciamiento la cesin en uso, en usufructo o
bajo cualquier figura similar, de la infraestructura o los inmuebles
preexistentes, siempre que no exista transferencia de propiedad y
estn directamente vinculados al objeto del proyecto.
Tampoco se considerar cofinanciamiento los pagos por concepto
de peajes, precios, tarifas, entre otros, cobrados directamente a los
usuarios finales o indirectamente a travs de empresas, incluyendo
6. De acuerdo con el literal c) del artculo 3 del Decreto Legislativo 1012, el costo total
de inversin es el valor presente de los flujos de inversin estimados en la identifi-
cacin del proyecto o en el ltimo estudio de ProInversin, segn corresponda. El
costo total de inversin no incluye los costos de operacin y mantenimiento. La tasa
de descuento a ser utilizada para el clculo del valor presente ser aquella que la
entidad defina en funcin del riesgo del proyecto, que deber contar con el sustento
respectivo.
aquellas de titularidad del Estado, o entidades de este, para su pos-

terior entrega al titular del proyecto.
Mixta: cuando existe una combinacin de las anteriores modali-
dades.
Tras diversas experiencias exitosas de aplicacin, hoy las APP son una
alternativa vlida de inversin.
2.2. Concesiones penitenciarias
La concesin penitenciaria consiste en la entrega, el otorgamiento y/o la

habilitacin por parte del Estado (concedente) a un operador privado (con-
cesionario) para que realice el financiamiento, el diseo, la construccin,
el equipamiento, la operacin y el mantenimiento de una infraestructura
o un recinto penitenciario para determinado nmero de internos o reclu-
sos. Dicha concesin otorga el derecho al concesionario de recibir una
contraprestacin por la ejecucin del contrato de concesin (proveniente
tanto del concedente como del propio recluso), adems de aprovechar
econmicamente la infraestructura y sus bienes asociados durante todo el
periodo contractual.
2.2.1. La concesin administrativa
Antes de ingresar al anlisis de la figura de la concesin penitenciaria es

oportuno esbozar un concepto de lo que se entiende por concesin admi-
nistrativa. Sobre el particular, dos catedrticos del Instituto de Estudios de
Administracin Local de Madrid sealan que la concesin se configura como:
una modalidad de gestin indirecta de los servicios pblicos [] me-

diante la cual la entidad (Concedente) transfiere u otorga a un particular
(Concesionario), por razn de inters pblico y bajo ciertas condiciones,
las facultades necesarias para la gestin y explotacin del servicio pblico
de que se trate, as como, en su caso, la ejecucin de las obras e instalacio-
nes necesarias para ello, percibiendo el Concesionario la correspondiente
remuneracin y asumiendo el riesgo econmico de la empresa, bajo el
control de la Administracin Concedente, y cuyo otorgamiento se rea-
liza durante cierto tiempo, a cuyo tiempo revierte a sta el servicio con
los bienes o elementos materiales afectados al mismo (Lpez & Snchez,
1976: 29-30).
Se debe advertir que, en la medida en que la administracin pblica

concedente posee y mantiene la titularidad de los servicios pblicos o de
las obras pblicas, y la explotacin por parte del concesionario genera que
este ltimo asuma los riesgos econmicos de la empresa, la concesin
supone obviamente un acuerdo previo entre Administracin y Conce-
sionario que se obtiene [] a travs del mecanismo contractual (Garrido
Falla et al., 2006: vol. II, 360). Por lo tanto, la concesin se materializa en un
contrato administrativo:
en virtud del cual un ente estatal encomienda o delega a una persona,

temporalmente, la ejecucin de un servicio pblico (o la explotacin de
una obra pblica), otorgndole el ejercicio de cierta potestad pblica
para asegurar su funcionamiento, efectundose la explotacin a costa y
riesgo del Concesionario, bajo la vigilancia y control del ente concedente
(Sarmiento Garca, 1996: 29).
Como sealan algunos analistas, la concesin tendr un carcter cons-

titutivo en el sentido que supone la transferencia a aqullos (los conce-
sionarios) de unas facultades o poderes de actuacin que antes no tenan
(Ario Ortiz et al., 2004: 555).
Al respecto, la Contralora General de la Repblica del Per ha reco-

gido los conceptos hasta ac desarrollados por la doctrina, ya que define
la concesin administrativa como aquel acto de la autoridad que otorga,
temporalmente, a favor de particulares (por lo general personas jurdicas),
derechos como el uso, el goce o la disposicin sobre activos del Estado para
la provisin de servicios de dominio pblico, servicios que normalmente
seran brindados por el Estado. La concesin se configura como un acto
administrativo mediante el cual el Estado otorga a las empresas del sector
privado la ejecucin y la explotacin de obras pblicas de infraestructura
y/o prestacin de servicios pblicos, lo cual se materializa en contratos
(ttulos habilitantes) que no pueden exceder los 60 aos.
En este contexto, la aparicin de la figura de la concesin de servicios

pblicos y/o de obras pblicas en el marco jurdico e institucional peruano
tiene sus orgenes en el Decreto Legislativo 758, de 1991, que luego fue per-
feccionado y reforzado, entre otros, por el Decreto Legislativo 839, de 1996,
que crea la antigua Comisin de Promocin de la Inversin Privada (Copri),
actualmente Agencia de Promocin de la Inversin Privada (ProInversin).
2.2.2. Antecedentes histricos
Si bien a lo largo de la historia medieval y moderna existen figuras que ti-

biamente se les asemejan, las concesiones de establecimientos penitenciarios
tienen su partida de nacimiento en la dcada de 1980 y su apogeo en la de
1990, en los EUA, trasladndose posteriormente este modelo a otros pases.
En el siglo XIX, el gobierno de los EUA comenz a contratar empresas

privadas para que prestasen diferentes servicios en las prisiones, no con la
estructura actual sino con contratos de arrendamiento de la administracin
de las crceles.
Qu gener el nacimiento del modelo de concesiones? En la dcada

de 1970 se encontraba instaurado en EUA el rgimen legal de la sentencia
indeterminada a travs del cual los jueces, luego de dictado el veredicto
de culpabilidad por parte del jurado o que se declarase culpable el reo, se
limitaban a sealar en la sentencia que el reo quedaba condenado por el
periodo establecido en la ley, siendo el rgano administrativo penitencia-
rio estatal, de la gobernacin del Estado o del poder legislativo estatal el
que determinaba la extensin especfica de la pena (entre el mnimo y el
mximo establecido por la ley) y aplicaba beneficios de reduccin de pena
(parole). Adems, en materia de ejecucin penal, los jueces y los tribunales
federales practicaban la poltica de hands off (no tocar o manos fuera)
consistente en no atender peticiones de enjuiciamiento de las condiciones
carcelarias, pues esto se vea como una usurpacin de las funciones de los
gobiernos estatales.
Por estas razones, un gran nmero de asociaciones de derechos civiles,

acadmicas y de abogados ayudaron a los reclusos a organizarse y enfren-
tar legalmente a las administraciones penitenciarias con el fin de cambiar
la deplorable situacin de las crceles estadounidenses caracterizadas por
el hacinamiento y la existencia de condiciones infrahumanas de habitabi-
lidad y salubridad, violencia cotidiana, abuso de poder y discriminacin
racial. Producto de estas contiendas legales se dictaron dos sentencias del
Tribunal Supremo Federal de EUA (los casos Jones versus Cunningham, 371
U. S. 236, de 1963; y Cooper versus Pate, 378 U. S. 546, de 1964) en las cua-
les se basaron una serie de demandas contra los administradores de pri-
siones que culminaron en rdenes judiciales para que los administradores
penitenciarios ordenaran, mejoraran y humanizaran las crceles, dotndo-

las de recursos y medios adecuados, bajo apercibimiento de responsabili-
dades penales y fuertes multas.
Sin embargo, realizar todo lo solicitado por los tribunales federales

sobre la humanizacin de las crceles significaba que los gobiernos estata-
les ejecutaran grandes programas de inversiones pblicas lo que, conforme
al modelo de probabilidad Black-Cox, los electores presumiblemente no
estaran dispuestos a solventar con sus impuestos (Black & Cox, 1976).
En este contexto, el expresidente del Partido Republicano del estado de
Tennessee, y empresario inmobiliario y de seguros, Thomas Beasley pro-
puso la idea de poner en marcha penitenciaras privadas para as ... resol-
ver el problema de las prisiones y, al mismo tiempo, ganar dinero (Hurst,
1983). El gobernador republicano del estado, Lamar Alexander, le ofreci
respaldo poltico y, con apoyo financiero del grupo inversor Massey Birch
Investment Group, propietario de Kentucky Fried Chicken, la empresa de
Beasley, Corrections Corporation of America (CCA), en 1983, construy y
oper la prisin de Silverdale, recinto para 500 internos situado en la loca-
lidad de Chattanooga, condado de Hamilton (Del Rosal, 1990).
La aparicin de CCA modific radicalmente la imagen que se tena de

las crceles. Los prisioneros pasaron a llamarse residentes, quienes vivan
con estndares de seguridad mnimos indispensables y de forma ms libre;
los guardias se llamaron supervisores de residentes; desaparecieron las
mafias, la violencia, las corruptelas y los favoritismos. Adems, el estableci-
miento era dirigido por un administrador de recursos y un empleado del
condado, denominado monitor, era el encargado de inspeccionar que se
cumpliera con el contrato.
Paralelamente, en la dcada de 1970, la Oficina Federal de Prisiones

celebr contratos con empresas privadas para operar centros juveniles de
detencin y, a partir de 1979, el sector privado inici su participacin en los
Servicios de Inmigracin y Naturalizacin para el control de inmigrantes
ilegales pendientes de ser juzgados para su deportacin. Tres de los once
centros de detencin de los Servicios de Inmigracin y Naturalizacin de
EUA, ubicados en las ciudades de Denver (Colorado), Houston y Laredo
(Texas), con una capacidad total de 625 internos, se dieron en concesin al
sector privado.
El banco de inversin Morgan Lewis Githens & Ahn sealaba:
entre los aos 1983 y 1990, 19 Estados otorgaron autorizacin legisla-

tiva (7 en forma explcita) para la operacin privada de establecimientos
correccionales de adultos, y Tennessee y Colorado consintieron la reali-
zacin de proyectos piloto en condados. Slo en 1990, los rganos legis-
lativos de siete estados definieron su posicin frente a la privatizacin y
permitieron la celebracin de 15 contratos adicionales. Al ao 2001, 42
Estados haban aprobado legislacin que autorizaba la privatizacin de
sus sistemas correccionales (Rey Barbosa, 2004: 45).
Hasta fines de 1997, las prisiones privadas de EUA albergaban a 64,028

reclusos en 142 establecimientos penitenciarios distribuidos en 30 estados
(Del Rosal, 1990).
2.2.3. Caractersticas generales
Las concesiones penitenciarias se sustentan en la existencia de una necesi-

dad pblica de infraestructura penitenciaria y de servicios penitenciarios
que el Estado no tiene la capacidad de proveer con sus propios recursos.
El concedente conserva la funcin de imponer las penas a travs de la

dacin de las sentencias respectivas (administracin de justicia) y el otor-
gamiento efectivo de beneficios penitenciarios. Si bien puede conservar el
tratamiento penitenciario, la seguridad y la autoridad mxima del com-
plejo penitenciario, tambin se puede optar por su delegacin al privado,
dependiendo de la legislacin del pas.
Dentro de la operacin y el mantenimiento del establecimiento peni-

tenciario, el concesionario puede brindar, directa o indirectamente (terce-
rizando), los servicios de administracin penitenciaria, alimentacin, ho-
telera, lavandera, aseo, limpieza, control de plagas, salud, asistencia
psicolgica, economato, seguridad penitenciaria interna y/o externa, rein-
sercin social o tratamiento penitenciario del reo (educacin, capacitacin,
religin, factora, talleres, deporte y cultura, entre otros), archivo de legajos,
clasificacin de internos, tramitacin de beneficios penitenciarios, asisten-
cia legal, asistencia social, tratamiento de aguas residuales y transporte de
reclusos, entre otros.
Respecto de la posibilidad de que el concesionario lleve a cabo la ad-

ministracin penitenciaria, el tratamiento penitenciario del reo y la segu-
ridad interna y/o externa del establecimiento, se debe adelantar que estas
actividades se configuran como verdaderas funciones pblicas que, para
ser ejercidas por los privados, deben ser delegadas por la administracin
pblica pertinente, previa autorizacin de los poderes Ejecutivo o Legisla-
tivo, segn corresponda.
Este tipo de concesin, a diferencia de otras actividades dadas en con-

cesin, tiene una mayor rentabilidad social que financiera, por lo que se
requerir del cofinanciamiento del Estado. Adems, las concesiones peni-
tenciarias necesitan no solo de la suscripcin de un contrato de concesin
si no de la dacin de normas previas y de la suscripcin de convenios de
encargo de gestin a efectos de que el concesionario pueda llevar adelante
la ejecucin contractual.
Existen distintos modelos de concesiones penitenciarias, los que varan

de pas en pas segn la legislacin y las particularidades de cada Estado.
Entre los principales modelos se encuentran:
Modelo de concesin total o plena. Es aquel en el cual el concesionario

se encarga de todas las actividades y los servicios necesarios para el
funcionamiento del establecimiento penitenciario: financiamiento,
diseo, construccin, operacin, administracin y gestin, inclui-
dos tratamiento y seguridad penitenciaria (interna y externa); y el
concedente asume un rol supervisor, de manera directa o indirecta
(organismo regulador ad hoc o un supervisor privado contratado)
que vigila el cumplimiento por parte del concesionario del contra-
to de concesin. Adems, el concesionario puede contratar como
mano de obra a los reclusos a favor de una empresa privada.
Modelo de concesin parcial o semiplena. Es aquel en el cual el conce-
sionario se encarga de una o varias actividades y servicios nece-
sarios para el funcionamiento del establecimiento penitenciario, y
deja al concedente la seguridad interna y externa del establecimien-
to, adems del tratamiento penitenciario de los internos.
La concesin penitenciaria aparece as como una alternativa a la gestin

pblica de los centros de reclusin.
3. Marco legal
El marco legal del tema penitenciario comprende las normas sobre promo-
cin de la inversin privada y sobre gestin penitenciaria dictadas en las
ltimas dos dcadas, as como la legislacin que permite la delegacin de
facultades de la administracin pblica a entidades privadas.
3.1. Normas sobre promocin de la inversin privada
La base normativa que promueve la inversin privada incluye:
Constitucin Poltica del Per de 1993.

Texto nico Ordenado de las normas con rango de ley que regulan
la entrega en concesin al sector privado de las obras pblicas de
infraestructura y de servicios pblicos, aprobado mediante Decreto
Supremo 059-96-PCM.
Reglamento del Texto nico Ordenado de las normas con rango
de ley que regulan la entrega en concesin al sector privado de las
obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos, aprobado
mediante Decreto Supremo 060-96-PCM.
Ley que aade un prrafo al artculo 11 del Decreto Legislativo 674,
aprobada mediante Decreto Ley 25570.
Ley de incentivos a las concesiones de obras de infraestructura y de
servicios pblicos, aprobada mediante Ley 26885.
Ley Marco de Asociaciones Pblico-Privadas para la generacin de
empleo productivo y que dicta normas para la agilizacin de los
procesos de promocin de la inversin privada, aprobada median-
te Decreto Legislativo 1012.
Reglamento de la Ley Marco de Asociaciones Pblico-Privadas
para la generacin de empleo productivo y que dicta normas para
la agilizacin de los procesos de promocin de la inversin priva-
da, aprobado mediante Decreto Supremo 127-2014-EF.
Modificatoria al Reglamento de la Ley Marco de Asociaciones P-
blico-Privadas para la generacin de empleo productivo y que dic-
ta normas para la agilizacin de los procesos de promocin de la
inversin privada, aprobada mediante Decreto Supremo 376-2014-EF.
Ley que establece disposiciones para garantizar la concordancia

normativa entre los procesos de privatizacin y las concesiones y la
legislacin regulatoria, aprobada mediante Ley 27701.
Ley del Sistema Nacional de Control, aprobada mediante Ley
27785.
Reglamento para la emisin del Informe Previo establecido por el
literal l) del artculo 22 de la Ley 27785, aprobado mediante Resolu-
cin de Contralora General de la Repblica 052-2010-CG.
Directiva 001-2014-EF/63.01, Directiva del Sistema Nacional de
Inversin Pblica para proyectos formulados en el marco de la no-
nagsima sexta disposicin complementaria final de la Ley 29951,
aprobada mediante Resolucin Directoral 002-2014-EF/63.01.
3.2. Normas sobre gestin penitenciaria
Dentro de la base normativa que rige la gestin penitenciaria se incluyen

los aspectos que se detallan a continuacin.
3.2.1. Operacin y manejo de establecimientos penales
Con relacin al diseo, la construccin, la operacin y el mantenimiento

de un establecimiento penitenciario y a la ejecucin penal, adems de las
normas que regulan la conducta de los internos en un establecimiento
penitenciario, las normas vigentes son:
Cdigo de Ejecucin Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo

654.
Reglamento del Cdigo de Ejecucin Penal, aprobado mediante
Decreto Supremo 015-2003-JUS.
Reglamento General de Seguridad del INPE, aprobado mediante
Resolucin Presidencial INPE 003-2008-INPE-P.
Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG), aprobada
mediante Ley 27444.
Directiva que regula la intervencin fiscal en los operativos ex-
traordinarios de seguridad interna en los establecimientos peniten-
ciarios, aprobada mediante Resolucin de la Fiscala de la Nacin
3106-2012-MP-FN.
Directiva 001-2001-INPE-OGT, Normas que regulan el ingreso de

medios de comunicacin escrita y/o radio-televisin en los esta-
blecimientos penitenciarios de la Repblica, aprobada mediante
Resolucin Presidencial INPE 005-2001-INPE-P.
3.2.2. Trato a los internos
En materia de tratamiento a los internos las normas vigentes son:
Instructivo Procedimiento de las entrevistas de los medios de

comunicacin con los internos recluidos en establecimientos peni-
tenciarios a nivel nacional, aprobado mediante Resolucin Presi-
dencial INPE 562-2002-INPE-P.
Reglamento de uso de locutorios en los establecimientos peniten-
ciarios y en el Centro de Reclusin de Mxima Seguridad de la Base
Naval del Callao, aprobado mediante Decreto Supremo 006-2005-
JUS.
Circular sobre la debida interpretacin y aplicacin de los benefi-
cios penitenciarios, aprobada mediante Resolucin Administrativa
297-2011-P-PJ.
Circular Criterios para el debido otorgamiento de beneficios peni-
tenciarios, aprobada mediante Resolucin de la Fiscala de la Na-
cin 1809-2011-MP-FN.
Acuerdo Plenario en materia penal sobre beneficios penitenciarios,
terrorismo y criminalidad organizada, aprobado mediante Acuer-
do Plenario 8-2011-CJ-116.
Disposiciones para la aplicacin del artculo 67 del Cdigo de Eje-
cucin Penal, aprobadas mediante Decreto Supremo 007-2003-JUS.
Circular sobre la determinacin y la duracin de la medida de se-
guridad de internacin, aprobada mediante Resolucin Adminis-
trativa 336-2011-P-PJ.
3.2.3. Pautas para el personal
Como pautas para el personal penitenciario las normas vigentes son:
Directiva Normas sobre clasificacin para internos procesados y

sentenciados a nivel nacional, aprobada mediante Resolucin Pre-
sidencial INPE 172-2006-INPE-P.
Decreto Supremo que regula la operacin de equipos bloqueado-

res o inhibidores de seales radioelctricas en establecimientos pe-
nitenciarios y centros juveniles de diagnstico y rehabilitacin y
cautela el derecho de las personas a usar y prestar servicios de tele-
comunicaciones en los exteriores de los establecimientos, aprobado
mediante Decreto Supremo 012-2012-MTC.
Directiva 08-2007-INPE Directiva para la administracin de las
bibliotecas penitenciarias y fomento de la lectura, aprobada me-
diante Resolucin Presidencial INPE 279-2007-INPE-P.
Directiva 04-2009-INPE Modalidad de educacin a distancia en
los establecimientos penitenciarios a nivel nacional, aprobada me-
Directiva 06-2007-INPE Administracin y gestin de la educacin
penitenciaria, aprobada mediante Resolucin Presidencial INPE
255-2007-INPE-P.
Manual de Organizacin y Funciones de los Centros de Educa-
cin Ocupacional de los Establecimientos Penitenciarios, aprobado
mediante Resolucin Presidencial de la Comisin Reorganizadora
374-96-INPE-CR-P.
Lineamientos de las Acciones del personal que labora en los Ser-
vicios de Asistencia Mdica, Psicolgica, Social y Legal en los
Establecimientos Penitenciarios, aprobados mediante Resolucin
Directoral 001-2003-INPE/OGT.
Directiva 009-2003-INPE-OGT Normas que regulan los procedi-
mientos para la conduccin y traslado de internos a nivel nacional,
aprobada mediante Resolucin Presidencial INPE 836-2003-INPE-P.
Lineamientos que regulan las acciones de la Jefatura del rgano Tc-
nico de Tratamiento de los Establecimientos Penitenciarios del pas,
aprobados mediante Resolucin Directoral 051-2004-INPE/OGT.
Lineamientos para apertura, organizacin y seguimiento del legajo
personal de los internos en el Servicio de Asistencia Social de los es-
tablecimientos penitenciarios a nivel nacional, aprobados mediante
Resolucin Directoral 034-2005-INPE/07.
Programa de Intervencin Teraputico Bsico del Servicio de Asis-
tencia Psicolgica en los establecimientos penitenciarios a nivel na-
cional, aprobado por Resolucin Directoral 035-2005-INPE/07.
Programa del Adulto Mayor en los Establecimientos Penitencia-

rios, Oficinas de Medio Libre y Penas Limitativas de Derecho a
Nivel Nacional, aprobado mediante Resolucin Presidencial INPE
146-2006-INPE/P.
Instructivo 01-INPE-2007 Acciones a desarrollar para la apertura,
organizacin y seguimiento de Expediente Psicolgico del Interno en
los establecimientos penitenciarios a nivel nacional, aprobado me-
3.2.4. Salvaguarda de derechos
Como instrumento de salvaguarda de los derechos de los internos las

normas vigentes son:
Manual de procedimientos y actividades del Registro Penitencia-

rio del INPE, aprobado mediante Resolucin Presidencial INPE
305-2008-INPE-P.
Lineamientos para el manejo y el control de informacin estadstica
de las reas de Trabajo y Comercializacin del INPE, aprobados
mediante Resolucin Directoral 016-2008-INPE/12.
Directiva 05-2007-INPE Directiva de Trabajo Penitenciario a ni-
vel nacional, aprobada mediante Resolucin Presidencial INPE
206-2007-INPE-P.
Instructivo 01-2006-INPE Medidas de seguridad de los talleres
de trabajo y educacin de los establecimientos penitenciarios a ni-
vel nacional, aprobado mediante Resolucin Presidencial INPE
476-2006-INPE-P.
Manual de Derechos Humanos aplicados a la Funcin Penitencia-
ria, aprobado mediante Resolucin Presidencial INPE 411-2008-
INPE-P.
Directiva 005-2005-INPE Normas y procedimientos para la aten-
cin de la salud de los internos en los establecimientos penitencia-
rios del INPE, aprobada mediante Resolucin Presidencial INPE
319-INPE-P.
Normas para el establecimiento y el funcionamiento de servicios de
alimentacin colectivos, aprobadas mediante Resolucin Suprema
0019-81-SA/DVM.
Polticas penitenciarias del INPE, aprobadas mediante Resolucin

Ministerial 419-2007-JUS.
Ley General de las Personas con Discapacidad, aprobada mediante
Ley 29973.
Reglamento de la Ley General de las Personas con Discapacidad,
aprobado mediante Decreto Supremo 002-2014-MIMP.
3.2.5. Edificacin de establecimientos penales
Como pautas para la edificacin de los establecimientos penales se tiene:
Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado mediante Decre-

to Supremo 011-2006-VIVIENDA.
Normas tcnicas para la construccin de infraestructura en salud
del Minsa.
Normas tcnicas constructivas del Ministerio de Vivienda, Cons-
truccin y Saneamiento.
Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobada mediante Ley
29783.
Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aproba-
do mediante Decreto Supremo 005-2012-TR.
Normas internacionales sobre construccin, operacin y manteni-
miento de establecimientos penitenciarios.
3.3. Normas sobre delegacin de funciones pblicas
Con relacin a la delegacin de funciones pblicas en agentes privados

o concesionarios para la realizacin del tratamiento penitenciario y/o la
seguridad penitenciaria interna y/o externa del establecimiento se debe
distinguir entre las caractersticas de la funcin pblica y la participacin
de las entidades privadas.
3.3.1. La funcin pblica
En cuanto a la delegacin de funciones pblicas en los privados, o conce-

sionarios, para la realizacin del tratamiento penitenciario y/o la seguridad
penitenciaria interna y/o externa del establecimiento se puede sealar:
lo que tradicionalmente ha venido caracterizando el rgimen peculiar

de la funcin pblica es que las condiciones de empleo [de los funciona-
rios pblicos] no se establecen en un contrato o por un convenio colectivo,
sino que se determinan minuciosamente por normas objetivas, leyes y
reglamentos, que los poderes pblicos pueden modificar unilateralmente.
De ah que se diga que el funcionario no tiene con la Administracin una
relacin contractual, sino [una] estatutaria (Snchez, 2008: 18).
An ms, se puede precisar que las funciones pblicas se definen

como actividades esenciales al Estado mismo; es decir, manifestacio-
nes de su soberana [] que se financian [] a travs de presupuestos
pblicos, y, en su caso, de tasas (Abrua & Baca, 2008). En este sentido, la
regla general ser que solo las administraciones pblicas, entendidas por
la doctrina como una organizacin del poder pblico que acta con
potestad administrativa (Abrua & Baca, 2008) ser la nica que podr
ejercer funciones pblicas o potestades administrativas7.
3.3.2. Participacin de entidades jurdicas privadas
Por excepcin, los entes jurdicos privados pueden ejercer dichas potestades
o funciones pblicas pues as lo ha determinado el legislador en el numeral
8 del artculo I del Ttulo Preliminar de la LPAG, el cual literalmente seala:
Artculo I. mbito de aplicacin de la Ley

La presente Ley ser de aplicacin para todas las entidades de la Admi-
nistracin Pblica. Para los fines de la presente Ley, se entender por en-
tidad o entidades de la Administracin Pblica:
[]
8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios
pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de Concesin, dele-
gacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.
A pesar de que la redaccin del artculo 8 es perfectible porque combi-

na distintas figuras jurdico-administrativas que difieren entre s (como la
concesin, la delegacin y la autorizacin), se puede apreciar que el legis-
lador intent dejar sentado que existe la posibilidad de que determinadas
7. Las potestades administrativas son entendidas por el jurista clsico Santi Romano
como la posibilidad de producir efectos jurdicos para terceros, otorgados por la
norma jurdica como manifestacin de un estatus determinado.
personas jurdicas, de titularidad privada o pblica (bajo el rgimen priva-

do), puedan ejercer potestades administrativas8 y, por ende, ser susceptibles
de entrar dentro del mbito de aplicacin de la LPAG, pues:
las funciones y actividades a realizar por la Administracin son algo

puramente contingente e histricamente variable, que depende esencial-
mente de una demanda social, distinta para cada rbita cultural y diferen-
te tambin en funcin del contexto socioeconmico en el que se produce
(Garca de Enterra, 1997: 25).
Asimismo, se debe precisar que, previamente al ejercicio de las potes-

tades antes descritas por parte de las personas jurdico-privadas, o bien se
debe celebrar un contrato de concesin con los cambios o los matices que
las normas sectoriales pertinentes disponen; o bien se deben delegarlas
mediante una ley sancionada por el Congreso de la Repblica y la poste-
rior suscripcin de un convenio de encargo de gestin entre la persona
jurdico-privada y la administracin pblica delegante, producto de lo cual
las personas jurdico-privadas a las cuales se deleguen dichas potestades
actuarn como vicarias o apoderadas del poder pblico, orientando su
actividad a satisfacer el inters general9.
Sobre lo ltimo, el ordenamiento jurdico peruano, en los artculos 67 y

siguientes de la LPAG, ha regulado las condiciones y los supuestos en los
cuales las funciones pblicas se pueden delegar o encargar a los privados.
Estos sostienen:
Artculo 67. Delegacin de competencia

67.1 Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida
a sus rganos en otras entidades cuando existan circunstancias de ndole
tcnica, econmica, social o territorial que lo hagan conveniente.
8. El tratadista Roberto Dromi seala que tambin debe entenderse por administracin
pblica a todos aquellos rganos y entes pblicos no estatales, es decir los que no
integran la estructura del Estado cualesquiera que sean las denominaciones que les
d el derecho positivo que utilizan prerrogativas de poder pblico por autorizacin
o delegacin estatal para la ejecucin de cometidos pblicos (Dromi, 1996).
9. En otras palabras, el Estado ha decidido descentralizar el ejercicio de la funcin
administrativa a ciertas personas con el objetivo de que stas colaboren con la con-
secucin de cometidos de carcter colectivo, delegndose prerrogativas de poder
estatal para conseguir tales objetivos (Cceres, 2001).
67.2 Son indelegables las atribuciones esenciales del rgano que justifican
su existencia, las atribuciones para emitir normas generales, para resolver
recursos administrativos en los rganos que hayan dictado los actos obje-
to de recurso, y las atribuciones a su vez recibidas en delegacin.
67.3 Mientras dure la delegacin, no podr el delegante ejercer la compe-
tencia que hubiese delegado, salvo los supuestos en que la ley permite la
avocacin.
67.4 Los actos administrativos emitidos por delegacin indican expresa-
mente esta circunstancia y son considerados emitidos por la entidad de-
legante.
67.5 La delegacin se extingue:
a) Por revocacin o avocacin.
b) Por el cumplimiento del plazo o la condicin previstos en el acto
de delegacin.
Artculo 68. Deber de vigilancia del delegante
El delegante tendr siempre la obligacin de vigilar la gestin del delega-
do, y podr ser responsable con ste por culpa en la vigilancia.
De igual forma, el artculo 71 de la LPAG seala:
Artculo 71. Encargo de gestin

71.1 La realizacin de actividades con carcter material, tcnico o de ser-
vicios de competencia de un rgano puede ser encargada a otros rganos
o entidades por razones de eficacia, o cuando la encargada posea los me-
dios idneos para su desempeo por s misma.
71.2 El encargo es formalizado mediante convenio, donde conste la ex-
presa mencin de la actividad o actividades a las que afecten el plazo de
vigencia, la naturaleza y su alcance.
71.3 El rgano encargante permanece con la titularidad de la competencia
y con la responsabilidad por ella, debiendo supervisar la actividad.
71.4 Mediante norma con rango de ley puede facultarse a las entidades
a realizar encargos de gestin a personas jurdicas no estatales, cuando
razones de ndole tcnico y presupuestario lo hagan aconsejable bajo los
mismos trminos previstos en este artculo, dicho encargo deber reali-
zarse con sujecin al Derecho Administrativo.
3.4. Un intento frustrado de cambio
En 2002, el Gobierno contrat una consultora externa para que realizara un

diagnstico del sistema penitenciario nacional cuyo informe recomend la
construccin de nuevos establecimientos mediante la modalidad de conce-

sin (Carter Goble Associates, 2002), aunque no se avanz ms en el tema.
En abril del 2009 se abri la posibilidad de aplicar el mecanismo de

APP a la construccin y la administracin de establecimientos carcela-
rios. Ello ocurri gracias al acuerdo adoptado por el consejo directivo de
ProInversin que aprob el Plan de Promocin de la Inversin Privada en
Establecimientos Penitenciarios (ProInversin, 2009). Acuerdo refrendado
por la Resolucin Suprema 713-2009-EF del 8 de julio del mismo ao.
Dicho plan consideraba entregar en concesin a un operador privado

el diseo, el financiamiento, la construccin, el equipamiento, la operacin,
el mantenimiento y la transferencia del Establecimiento Penitenciario de
Huaral con una capacidad de 1536 internos, por un plazo de 25 aos. Es
decir, planteaba la utilizacin del modelo de concesin integral, lo cual
inclua el tratamiento penitenciario y la prestacin de la seguridad peni-
tenciaria por parte del concesionario.
Con tal fin, el concesionario tena la posibilidad de establecer, por su

cuenta, costo y riesgo, una factora dentro del establecimiento penitenciario
para dar trabajo a un mnimo del 60% de los internos. Los negocios deban
ser establecidos por el concesionario. La concesin sera cofinanciada ya
que el Estado reconocera al concesionario pagos trimestrales por S/. 5.1
millones por concepto de obras y equipamiento (anualidades de inversin)
y S/. 2.5 millones por concepto de operacin y mantenimiento10. El Esta-
do tambin aportara un terreno de 12.68 hectreas, ubicado en el sector
Graciano Alto, distrito de Aucallama, provincia de Huaral, departamento
de Lima, inscrito en la partida electrnica N. 600021298 del Registro de
Propiedad Inmueble de la Oficina Registral de Huaral, Zona Registral IX,
para la construccin del referido establecimiento penitenciario.
La tramitacin de dicho proceso fue encargada al Comit Especial

de ProInversin en Activos, Inmuebles y otros Proyectos del Estado
(Pro Valor), que dio los siguientes pasos:
10. Estos montos representan un costo por interno de poco ms de 6 dlares diarios.
En el 2010 complet el proyecto de inversin

SNIP 49857 que apro-
baba la construccin del Establecimiento Penitenciario Huaral II
(ProInversin, 2010a).
En noviembre del 2010 aprob las bases del Concurso de Proyectos
Integrales para la entrega en concesin del diseo, el financiamien-
to, la construccin, la operacin y el mantenimiento de un estable-
cimiento penitenciario en la Regin Lima (ProInversin, 2010b).
En enero del 2011 aprob la versin final del contrato de concesin
vlido para este concurso (ProInversin, 2011).
En marzo del 2011 adjudic la licitacin al consorcio formado por
las empresas espaolas Montealto, Exeteco y Eulen.
Sin embargo, surgieron luego dos obstculos institucionales11:
La Defensora del Pueblo encontr inconsistencias de orden jurdi-

co respecto del contrato de concesin:
Consider que no se podan delegar competencias reservadas
exclusivamente a la autoridad penitenciaria a un privado, en lo
tocante a seguridad, medidas disciplinarias, uso de lafuerzay
coaccin delosinternos.
Recomend que el contrato de concesin fuese compatible con
el marco normativo y el control a travs del Poder Judicial y el
Ministerio Pblico.
La Municipalidad Provincial de Huaral, mediante Acuerdo de
Concejo 065-2010-MPH-CM, del 25 de noviembre de 2010, acord
rechazar la continuacin del proyecto de construccin de la amplia-
cin del Centro Penitenciario de Aucallama.
Ante estas contingencias, en diciembre del 2011, Pro Valor emiti la Cir-
cular N. 45 a travs de la cual comunicaba la decisin del consejo directivo
de ProInversin de cancelar el concurso. As, al final, este primer proceso
de promocin de la inversin privada en materia penitenciaria abort por
decisin poltica, detenindose temporalmente.
11. Vanse al respecto Defensora del Pueblo, 2011: 154-166, y Mayta, 2012: 24.
En suma, es posible afirmar que el sistema penitenciario peruano bajo

gestin pblica se encuentra en una grave crisis, ante la cual el modelo de
APP de concesin se perfila como una alternativa que el marco legal del
pas debe considerar en forma explcita.
2Benchmarking de concesiones
penitenciarias referentes
El benchmarking es el proceso mediante el cual se recopila informacin y

se obtienen nuevas ideas mediante la comparacin de aspectos de la em-
presa u organizacin con los lderes o los competidores ms fuertes del
mercado12. Es un punto de referencia sobre el cual lasempresascomparan
algunas de sus reas.
En este caso, en el presente captulo se realiza un benchmarking en fun-

cin al anlisis de casos de concesiones penitenciarias en Chile, EUA, Reino
Unido, Francia y Brasil, como experiencia internacional de participacin
del sector privado en la gestin penitenciaria bajo el esquema de las APP.
1. El caso de Chile
En 1996 se dict el Texto Refundido de la Ley de Concesiones de Obras

Pblicas, aprobado mediante Decreto Supremo MOP 900, y su Reglamento,
aprobado mediante Reglamento N. 164, los cuales permitieron que se
12. Segn la definicin de David T. Kearns, director general de Xerox Corporation,

el benchmarking es un proceso sistemtico y continuo para evaluar los produc-
tos, servicios y procesos de trabajo de las organizaciones reconocidas como con las
mejores prcticas, aquellos competidores ms duros.
diesen en concesin obras y servicios pblicos al sector privado a travs de

APP, para construir y equipar nuevas infraestructuras pblicas en benefi-
cio del desarrollo del pas. El tipo de contrato de concesin preferido fue
el de construir, operar y transferir (BOT, por la sigla de Build, Operate
and Transfer).
En 2000, durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos, con el ob-

jetivo de reducir el hacinamiento, disminuir el dficit de infraestructura
carcelaria y mejorar las condiciones carcelarias en favor de los internos, el
Ministerio de Justicia facult al Ministerio de Obras Pblicas (MOP) a iniciar
el proceso de licitacin de las obras comprendidas en el Primer Programa
de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria. Para ello se dise un
contrato bajo el modelo de concesin parcial o semiplena, permaneciendo
la direccin y la seguridad de los futuros establecimientos penitenciarios en
manos de la Gendarmera de Chile y encomendndose la supervisin del
contrato a la Inspeccin Fiscal de Explotacin (IFE) del MOP. El horizonte
contractual era de 20 aos.
Este programa incluy la concesin de establecimientos penitenciarios

en tres grupos, de acuerdo con su periodo de desarrollo, amplindose pos-
teriormente a un cuarto grupo, con un monto de inversin total aproximado
de US$ 280 millones (cuadro 2.1).
La ventaja de esta experiencia era incluir garantas de construccin

durante todo el contrato de concesin, volvindose el concesionario res-
ponsable de la conservacin y el mantenimiento de las obras hasta el final
del acuerdo. Mientras que con la antigua forma de construir las crceles
por obras pblicas las garantas de construccin tenan un mximo de 10
aos, siendo el Estado el nico responsable luego de dicho plazo.
Como aspectos desfavorables se constat que en los contratos de

concesin no se estableci la participacin de la Gendarmera de Chile13
en el diseo de los establecimientos penitenciarios, lo que se tradujo en el
aumento de costos al solicitarse rediseos sobre la marcha. Otro resultado
13. La Gendarmera tiene una carrera laboral y jerrquica que es autnoma de los
Carabineros de Chile, dedicndose nicamente al tema carcelario.
Benchmarking de concesiones penitenciarias referentes 55
Cuadro 2.1. Chile: Primer Programa de Concesiones de Infraestructura

Penitenciaria, por grupos y establecimientos penales, 2002-2010
Capacidad
Grupo Lugar Avances
(internos)
En 2002 estos establecimientos penitenciarios fueron
Iquique 1679
adjudicados al Consorcio BAS (formado por las
empresas Besalco, Astaldi y Sodexho Chile) cuyo
1 La Serena 1654
operador fue la empresa Siges Chile. Luego de una serie
de conflictos relacionados con sobrecostos en las obras,
Rancagua 1689
las operaciones se iniciaron en 2006.
En 2002 se adjudic la concesin de estos
establecimientos penitenciarios al Consorcio BAS Dos
Antofagasta 1160 (formado por las empresas Besalco, Torno
Internazionale y Sodexho Chile). Tras una serie de
conflictos relacionados con sobrecostos en las obras,
2
el contrato fue resuelto por mutuo acuerdo de las
partes. Recin en 2010, luego de un proceso de
Concepcin 1190 relicitacin y bajo la modalidad de operar y transferir
(OT, por la sigla en ingls de Operate and Transfer),
se adjudic la operacin a Sodexho.
Santiago de
2568 En 2002 fue adjudicado a la empresa Vinci Construction
Chile
3 Grand Proyects, cuyo operador fue la empresa
Valdivia 1248
Compass, ponindose en marcha las obras en 2004.
Puerto Montt 1245
Santiago de
2500
Chile
4 En proceso.
V Regin
1400
Cordillera
negativo fue la competencia desleal por la utilizacin de la mano de obra de

los presos pagados con sueldos muy inferiores a los ganados por trabajado-
res de otras empresas locales de los rubros en los que se emplea la mano
de obra de los internos (como centros de atencin [call centers], limpieza de
autos o textiles, entre otros), incluso por debajo del sueldo mnimo legal.
Al iniciar su mandato, el presidente Sebastin Piera anunci la rees-

tructuracin de la agenda penitenciaria, paralizando la concesin del grupo
4 de crceles. Decisin que torn incierto el futuro de las APP penitenciarias
en Chile. No obstante, las dudas empezaron a disiparse con la contratacin
de la consultora estadounidense Altegrity Security Consulting (ASC) para
que formulara un diagnstico integral del sistema penitenciario.
En junio del 2011 se dieron a conocer las conclusiones de ASC que, tras
evaluar 80 crceles chilenas en funcionamiento, pblicas y concesionadas,
present un descarnado informe sobre la realidad carcelaria y propuso la

construccin de cuatro nuevos centros de reclusin bajo la modalidad de
concesiones.
En su evaluacin la consultora encontr que Chile al 2008 tena una de

las poblaciones carcelarias ms altas, 305 presos por cada 100,000 habitantes
(siendo la ms alta la de EUA con 755 presos por cada 100,000 habitantes) y
el mayor nmero de los delitos se deba a actos poco violentos. Por ello, el
problema no solo era hacinamiento y construccin de crceles sino tambin
manejo del sistema (falta de adecuadas polticas y reglamentos, entre otros).
El informe precisaba: construir una nueva infraestructura de crceles
sin cambiar las tcticas operativas que histricamente se han utilizado para
hacerlas funcionar no resolver el problema que ha afectado a las crceles
chilenas durante dcadas (ASC, 2011: 3-4).
Paralelamente, la Comisin Especial Investigadora del Proceso de Con-

cesiones Carcelarias de la Cmara de Diputados del Parlamento de Chile,
creada en 2008, concluy que las APP estn solucionando el problema de
hacinamiento, que fue el objetivo de su ejecucin, y mejorando los estn-
dares de seguridad. La Comisin Investigadora seal tambin que todas
las personas que declararon estuvieron de acuerdo en que el sistema de
concesin carcelaria permite el control del contagio del comportamiento
delincuencial al interior de las crceles; mejora la situacin en que trabajan
los funcionarios penitenciarios; otorga mejores condiciones de trabajo al
interno y a su posterior reinsercin a la sociedad; y optimiza el estado de
mantencin y operacin de la infraestructura penitenciaria concesionada.
Recin en abril del 2013 el Ministerio de Justicia retom las recomen-

daciones de ASC, al anunciar que la construccin de nuevas crceles se
licitara en 2015 y que las obras estaran acabadas antes del 2016, incorpo-
rando para ese ao 5903 plazas en penales tradicionales y concesionados. Los
nuevos establecimientos se construiran como centros modelo. Decisin que
puso nuevamente en agenda el impulso de la gestin pblico-privada en
el sector penitenciario en Chile.
Segn la Cmara Chilena de la Construccin, hasta 2012 ocho de las

crceles concesionadas albergaban a 12,434 internos; es decir, casi un 23%
de la poblacin penitenciaria de Chile. Adems, el costo diario por recluso
oscilaba entre los US$ 25 y los US$ 35 (Garca Beltrn, 2011).
De otro lado, una evaluacin muestra un alto nivel de cumplimiento

de los servicios comprometidos en los establecimientos del Grupo 1 del
Programa de Proyectos de Infraestructura Penitenciaria (cuadro 2.2).
Cuadro 2.2. Chile: indicadores de resultados de las concesiones penitenciarias

en tres establecimientos concesionados del Grupo 1
Indicadores de Indicadores
Cumplimiento
Servicio cumplimiento no cumplidos
(%)
(nmero) (nmero)
Reinsercin social 96 3 97
Salud 48 2 96
Alimentacin 12 0 100
Mantencin e infraestructura 15 0 100
Lavandera 12 0 100
Aseo y control de plagas 12 0 100
Economato 9 0 100
Total 204 5 98
Fuente: Toro Cepeda, 2013.
La mirada internacional sobre este caso es positiva. As, en agosto del

2008 en la ciudad de Valdivia, Chile, durante la II Reunin de las Autori-
dades responsables de las Polticas Penitenciarias de los Estados Miembros
de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), el Relator Especial sobre
los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la Comisin Intera-
mericana de Derechos Humanos (CIDH), Florentn Melndez, emiti un
comunicado de prensa en el cual precisaba:
en Chile coexisten dos tipos de centros de detencin: unos operados

por el sector privado en rgimen de concesin y otros operados direc-
tamente por el Estado. La Relatora sobre los Derechos de las Personas
Privadas de Libertad tuvo la oportunidad de visitar centros que operan
bajo los dos sistemas []. La Relatora de la CIDH observ que los cen-
tros de detencin concesionados ofrecen condiciones ms dignas para los
reclusos y sus familias, as como para el personal que all trabaja. En los
centros concesionados no se observ hacinamiento, se registraban nive-
les adecuados de alimentacin e higiene, seguridad interior, adecuada
separacin de categoras de internos, prevencin de la violencia interna,
servicios penitenciarios que incluyen atencin mdica y teraputica, ac-
tividades ocupacionales, deportes, talleres y capacitacin laboral, entre
otros (CIDH, 2008).
Pero tambin hay perspectivas autocrticas. En una entrevista efectuada

para este libro, un operador directo de una crcel concesionada14, precis
que, si bien con la implementacin del modelo se ha disminuido el hacina-
miento carcelario, existe el riesgo de que el Poder Legislativo, a travs de
nuevas normas, vare el nmero de internos por celda o de gendarmes por
interno (que hoy es de un gendarme por cada cinco reos penitenciarios),
aumentndolo. Para l, como resultado de la concesin:
Se mejoran las condiciones laborales, el cumplimiento de objetivos,

la administracin y los estndares de calidad, pero a mayor costo
(casi el doble del estatal).
Se aprecia una tendencia a que se vayan poblando los alrededores
de los establecimientos penitenciarios.
Aumenta la rehabilitacin y se incentiva la reinsercin social del
interno.
El Estado ya no debe preocuparse por cuestiones logsticas, presu-
puestales, de mantenimiento, de alimentacin, de estndares de cali-
dad y de servicios y se concentra en las polticas de reinsercin social
(educacin, carreras tcnicas, alianzas con iglesias, humanizacin).
Sin embargo, puede existir un divorcio entre el sector pblico y el sector

privado debido a que no hay un Consejo de Coordinacin ni tampoco una
revisin peridica del contrato abierto a que pueda modificarse.
2. El caso de Estados Unidos de Amrica
Como se ha mencionado, EUA ha sido el pas pionero en la concesin de

establecimientos penitenciarios. En ese contexto, las autoridades han optado
por el modelo de cesin total o plena, lo cual incluye la seguridad peniten-
ciaria interna y externa, adems de la potestad de disciplinar y castigar a
los reos y del tratamiento penitenciario, limitndose el Estado (concedente)
a supervisar el cumplimiento del respectivo contrato.
En la actualidad, la concesin penitenciaria, o privatizacin de crceles,

se ha vuelto un negocio muy rentable para las principales empresas
14. Coronel de Gendarmera, alcaide del complejo del Alto Hospicio de Iquique.
estadounidenses del rubro, como CCA, The Geo Group y Cornell (absorbida
en 2010 por The Geo Group). Segn la empresa investigadora IBIS Worlds
USA, las correccionales y las prisiones privadas son un sector que mueve
US$ 22,700 millones, con una tasa de crecimiento del 4.7% en los ltimos
cinco aos. De acuerdo con el Departamento de Justicia, para el 2011 el 18%
de los presos en EUA estaba recluido en estos establecimientos privados,
principalmente en Texas y Florida (Carson & Sabol, 2012).
Con relacin a los tipos o las modalidades de contrato utilizados en

EUA para esta finalidad, Arriagada (2012) seala tres:
Privatizacin. Se celebra un contrato de compra-venta de prisiones

pblicas a privados. Posteriormente, el privado ofrece a los estados
sus servicios de alojamiento de presos y de operacin del estableci-
miento penitenciario.
Leasing (con operacin). A travs del financiamiento privado, el Go-
bierno en retribucin paga al privado un precio fijo o un precio por
la estada diaria de cada preso recluido en el establecimiento peni-
tenciario y al final del periodo contractual la crcel pasa a manos
del Gobierno.
Mixto. Es un contrato de operacin de una prisin pblica existente
o por construirse (administracin y gestin privada de la crcel con
provisin, directa o indirecta, de todos o algunos servicios peniten-
ciarios).
Entre los principales beneficios del modelo mixto destacan: la financia-

cin privada y los pagos diferidos del Gobierno, incluso con pagos directos
de los internos; la velocidad y la diligencia del concesionario privado para
construir las crceles, en comparacin a su realizacin a travs del meca-
nismo de obras pblicas; y un ahorro en costos del 40%, aproximadamente,
en comparacin a si se hubiera utilizado la contratacin pblica.
3. El caso del Reino Unido
El Reino Unido ha optado por la concesin total o plena; es decir, la

empresa privada brinda todos los servicios para el desarrollo de un centro
penitenciario inclusive la seguridad externa e interna y el tratamiento
penitenciario. El Estado impone las sanciones a travs del juzgamiento y

la labor de fiscalizacin del contrato de concesin la realiza el Ministerio
de Justicia y un cuerpo de inspectores colocado en cada prisin privada
(HM Inspectorate of Prisons).
En este caso los inicios de la empresa privada en centros penitenciarios

se remontan a la Edad Media, cuando se brindaba el servicio de transporte
de reclusos; posteriormente, en el siglo pasado, la participacin del privado,
como en EUA, tambin fue requerida para operar centros de inmigracin
de ilegales, pero en el Reino Unido se inici un poco antes, en 1970, en los
aeropuertos.
Luego, en la dcada de 1980, los debates en el Parlamento aumentaron

y el gobierno present una propuesta explcita (Home Office, 1988) para
impulsar, a travs de cambios en las normas, la participacin de la empre-
sa privada en la prisin preventiva, ya que en dicha poca esa modalidad
era la que tena carencias de infraestructura y sobrepoblacin. Pero fue en
1991, con la dacin de la Criminal Justice Bill, que se permiti la participa-
cin del sector privado en centros de reclusin preventivos para imputados
no condenados.
El primer centro de reclusin de operacin privada en el Reino Unido

fue Worlds Remand Prison, hoy HM Prison Worlds, un establecimiento
para 360 internos no sentenciados ubicado en Everthrope, East Riding of
Yorkshire, adjudicado a Group 4 Remand Services Ltd. (G4S) en noviembre
de 1991, que inici operaciones en abril de 1992 (Rey Barbosa, 2004: 54-55).
Entre las ventajas para impulsar la participacin del sector privado en

los centros penitenciarios se encontraban la eficiencia y la rapidez de su
actuacin; pero entre las desventajas se encontraron la contratacin de los
reos a menores costos, lo cual generaba una competencia desleal con otras
empresas, y el trato y las condiciones desiguales entre reos trabajado-
res y no trabajadores. A la fecha existen 14 prisiones dadas en concesin
en Inglaterra y Gales y 2 en Escocia, con G4S, Sodexo y Serco como las
principales empresas participantes en este sector.
4. El caso de Francia
El sector privado empez a involucrarse en el sector penitenciario francs

durante la segunda mitad de la dcada de 1980 a partir de la decisin
del ministro de Justicia, Albin Chalandon, de impulsar el denominado
Programa 13,000 que intentaba copiar el modelo estadounidense en tiempos
de restriccin fiscal, para la creacin de 13,000 nuevas plazas operadas por
privados (Cabral & Saussier, 2012).
En 1987 el Parlamento francs dict la Ley del Servicio Pblico de

Prisiones, afianzada en 2002 con la Ley de Orientacin y Programacin
para la Seguridad Nacional, la cual permiti la adopcin del modelo de
concesin parcial o semiplena (mixto) de establecimientos penitenciarios.
Dichas normas autorizaban que el privado construya las crceles y preste
los servicios de alojamiento o albergue, alimentacin, mantenimiento de la
infraestructura penitenciaria, transporte, salud, trabajo y capacitacin en
beneficio de los internos. Por su parte, el Estado (concedente) mantena la
administracin de las crceles (incluida la potestad de castigar a los reos y
el tratamiento penitenciario) y la seguridad tanto interna como externa de
esta. Segn Arriagada (2012), la ventaja de este sistema es:
[que] lograra aliviar al Estado de aquellas actividades conexas a la

gestin penitenciaria para entregarlas a un operador capacitado, especia-
lizado y flexible, permitiendo la dedicacin estatal exclusivamente a las
actividades que le son propias: la vigilancia y la reinsercin de los impu-
tados (Arriagada, 2012).
Sin embargo, los detractores de este modelo semipleno sealan que,

si bien existe una mayor calidad de los servicios, son tambin mayores
los costos que no se materializaran si el modelo adoptado hubiera sido el
pleno (Cabral & Saussier, 2012).
Con relacin a los contratos firmados, dado que no se regula el desem-

peo de los concesionarios, sus ganancias no dependen de los resultados
obtenidos. El Estado (concedente) cubre los costos del concesionario, por
lo que no existen incentivos para gastar menos ni promover inversiones
que generen reduccin de costos (Cori, 2011).
En 2009 existan 40 establecimientos bajo el modelo de concesin parcial

o semiplena, los cuales albergaban a cerca del 36% de la poblacin peniten-
ciaria total de Francia, es decir, unos 55,000 internos, aproximadamente.
En la actualidad existen tres empresas especializadas en este rubro: Gepsa
(del grupo Suez), Siges (del grupo Sodexo) e IDEX.
5. El caso de Brasil
En un primer momento, el gobierno brasileo opt por el modelo de

concesin semiplena o parcial, con una primera experiencia en 1999. Sin
embargo, a partir del 2011, entreg en concesin plena o total, incluyendo
el tratamiento y la seguridad interna penitenciaria, dos establecimientos
penitenciarios: Ribeiro das Neves (estado de Minas Gerais) y Centro Inte-
grado de Resocializacin de Itaquitinga (estado de Pernambuco), con una
capacidad total de 3000 internos.
El Estado brasileo mantuvo la seguridad externa y el traslado de los

reos de estos establecimientos penitenciarios. Adems, la supervisin del
contrato estara a cargo de un director de seguridad nombrado por el con-
cedente. Como resultado de la innovacin tecnolgica que se incorporara
en estas crceles se contrataran menos guardias por establecimiento, en
una proporcin de un guardia por cada 3.5 o 4 internos. En la actualidad
las crceles pblicas brasileas tienen, en promedio, un guardia por cada
2.5 internos.
Segn la BBC Mundo, en relacin a los contratos suscritos, el estado de

Minas Gerais anunci en 2011 que pagara R$ 75 diarios (US$ 50, aproxima-
damente) por interno que ingrese al establecimiento concesionado operado
por el consorcio Gestores Carcelarios Asociados. Adems un 20% de los
ingresos del concesionario dependeran del cumplimiento de los casi 400
indicadores que se incluyen en el respectivo contrato.
Se debe mencionar que, segn el Banco Interamericano de Desarrollo

(BID) y el Sistema Penitenciario Federal de Brasil, en el 2009 existan 14
recintos penales operados por compaas privadas en cinco estados de
Brasil (Cabral & Saussier, 2012).
La experiencia internacional sobre concesiones penitenciarias analiza-

da permite afirmar que las APP penitenciarias son una alternativa creciente
ante los problemas de cada realidad nacional, por lo cual adquieren rasgos
particulares (cuadro 2.3).
Cuadro 2.3. Pases seleccionados: comparacin de concesiones penitenciarias

Tipo de Internos
Pas Empresas privadas concesionarias
concesin (nmero aproximado)
EUA Plena 400,000 CCA / The Geo Group
Reino Unido Plena 13,500 G4S / Sodexo / Serco
Gepsa (del grupo Suez) / Siges
Francia Semiplena 55,000
(del grupo Sodexo) / IDEX
Australasian Integration
Australia Semiplena
Management Services (AIMS)
Brasil Plena Gestores Carcelarios Asociados
Chile Semiplena 12,434 Consorcio BAS
Elaboracin propia.
En trminos generales se puede apreciar que la tendencia es a optar por

concesiones penitenciarias plenas, en las que el operador privado presta
todos los servicios, incluyendo el tratamiento penitenciario y la seguridad
interna. Incluso en Brasil, con varios aos de experiencia en el modelo
semipleno, se ha optado en sus ltimos procesos de APP por un esquema
de concesin plena.
De la experiencia chilena, extrada de la informacin, viajes y entrevis-

tas efectuados, se puede colegir que la adopcin de un modelo semipleno
puede generar ciertas ineficiencias, como el encarecimiento de algunos
servicios prestados por el concesionario, la no sintona en la ejecucin de
los servicios de hotelera con las actividades de tratamiento y seguridad,
la dificultad para eliminar la corrupcin enquistada en el aparato estatal,
relacionada justamente con la seguridad y el tratamiento penitenciarios.
No obstante, aun con un esquema semipleno, las APP penitenciarias re-
presentan mejoras y avances respecto de la gestin totalmente estatal de
los establecimientos penitenciarios como ocurre en el Per.
3Anlisis de la viabilidad legal,
social, poltica y econmica de
las concesiones en el sistema
penitenciario peruano
Este captulo analiza la viabilidad de las concesiones penitenciarias en el

Per desde el punto de vista legal, social, poltico-institucional y econ-
mico, a travs del anlisis jurdico, de stakeholders, de factores crticos de
xito (FCE) y de riesgos. El punto de partida de este ejercicio es conocer
las ventajas y las desventajas de la gestin estatal de las crceles en el Per
(cuadro 3.1), para buscar alternativas.
1. Viabilidad legal: anlisis jurdico de la adopcin del modelo

de asociacin pblico-privada (concesin plena)
Las experiencias y el benchmarking internacional indican que la mejor opcin

de concesin penitenciaria es la concesin plena, en la que al ente privado
se le asigna toda la responsabilidad, riesgos, funciones, recursos y tareas
para la resocializacin de los internos.
El ordenamiento jurdico peruano (constitucional y legal) vigente en la

actualidad permite que el Estado entregue u otorgue en concesin las obras
pblicas y/o los servicios pblicos para que el sector privado (concesionario)
se encargue del financiamiento, el diseo, la construccin, el equipamiento,
la operacin y el mantenimiento de las referidas obras y/o servicios a travs
del mecanismo de las APP, a cambio de un pago diferido en el tiempo
(horizonte contractual de 10 aos, que es el mnimo que acepta la normativa)
que cubra la recuperacin de las anualidades de inversin, de los costos de
operacin y del mantenimiento con una rentabilidad determinada de la
Cuadro 3.1. Per: ventajas y desventajas de la gestin penitenciaria estatal

Ventajas Desventajas
Con relacin al costo-efectividad,

El Estado se legitima y empodera cuando
las compras de bienes de la
mantiene bajo su mbito de control la gestin
administracin penitenciaria
y/o la administracin de las crceles, pues utiliza
pblica son ineficientes, no obtienen
dicha funcin como un mecanismo disuasivo
los mejores precios y su provisin
contra los que deseen delinquir:
no es oportuna.
para mantenerse de manera legtima y En el tema laboral pblico existe
moral, la autoridad que se encuentra detrs de mayor posibilidad de abandono de
las rejas, encargada de privar a las personas las labores por parte del personal
de su libertad y de ejercer coercin (e incluso penitenciario, ausentismo y abuso
matar), debe permanecer en manos del de las licencias mdicas u otras,
Estado. Sin importar la teora penolgica pues los controles no son tan
en boga, el mensaje de que quienes abusan eficaces.
de su libertad deben vivir sin ella es un
ladrillo y mortero de todo establecimiento No existe una buena rendicin de
correccional. Ese mensaje debe ser transmitido cuentas a la sociedad por parte de
por la comunidad ofendida al individuo la administracin penitenciaria
encarcelado, a travs de sus agentes pblicos pblica.
(Dilulio, 1988: 79). Segn algunos estudios, los
establecimientos penitenciarios
Experiencia del Estado en el tratamiento de reos
privados mostraban reduccin en la
primarios o de baja peligrosidad, con resultados
reincidencia delincuencial (Lanza-
favorables; por ejemplo, en el caso peruano,
Kaduce et al., 1999), pero un estudio
segn las entrevistas realizadas a los funcionarios
posterior auspiciado por el BID no
del INPE, este organismo ha logrado realizar
pudo concluir diferencias o mejoras
un correcto trabajo de tratamiento penitenciario
en la reduccin de la reincidencia
con los reos de baja peligrosidad, por lo cual
entre los establecimientos privados
obtuvieron el Primer Puesto en el Premio de
y pblicos (Fundacin Paz
Buenas Prcticas en Gestin Pblica de 2009.
Ciudadana & BID, 2013).
Elaboracin propia.
empresa concesionaria. Finalizado este plazo, la obra o el servicio pblico

revierte al Estado.
No obstante, en relacin con las concesiones penitenciarias se considera

necesario efectuar un anlisis especfico acerca de si, de acuerdo con este
ordenamiento, sera viable que el Estado utilice el mecanismo de las APP
para desarrollar infraestructura carcelaria e, inclusive, concesionar la opera-
cin de los establecimientos penitenciarios teniendo como base las normas
constitucionales, sectoriales y sobre privatizacin vigentes.
Al respecto, el informe de la consultora contratada por ProInversin

(Carter Goble Associates, 2002) ya haba recomendado que la modalidad
Anlisis de la viabilidad legal, social, poltica y econmica 67
ptima de la concesin de establecimientos penitenciarios era la plena

o total, lo cual inclua que el concesionario se encargara de la seguridad
penitenciaria interna y externa, la disciplina de los internos y todos los
programas de tratamiento penitenciario (Cori, 2011).
Sin embargo, optar por esta alternativa requiere que se realice un

anlisis previo con el fin de determinar si es jurdicamente posible. Cabe
mencionar que, de acuerdo con fuentes oficiales y entrevistas a expertos,
este anlisis estuvo ausente en el intento trunco de aplicacin de un mo-
delo de este tipo en 2009. Esa omisin remite a la necesidad de establecer
previamente:
Si la administracin penitenciaria, el tratamiento penitenciario, la

seguridad penitenciaria (incluidas las facultades de disciplinar a
los internos) y la tramitacin de beneficios penitenciarios se confi-
guran como verdaderas funciones o potestades pblicas.
Si dichas actividades pueden ser ejercidas por un privado (conce-
sionario) y, si finalmente la respuesta es afirmativa, a travs de qu
instrumento podra el privado ejercitar estas potestades.
Por ello, se considera ineludible realizar un anlisis jurdico expreso

para determinar si existen limitaciones a la delegacin de dichas potesta-
des administrativas, lo que permitir determinar si es legalmente viable la
concesin plena de un establecimiento penitenciario en el Per o si, por el
contrario, la posibilidad de ejecutar una APP en el sector se limita legal-
mente a una concesin parcial o semiplena.
1.1. Cundo se puede concesionar?
De acuerdo con lo establecido por la LPAG, los requisitos que el INPE debe
analizar para determinar si sus funciones pblicas relativas al tratamiento
penitenciario, la seguridad interna y el manejo disciplinario en las crceles
son o no delegables, son:
Que existan circunstancias tcnicas, de eficiencia, econmicas,
presupuestarias, sociales o territoriales que hagan conveniente la
delegacin.
Que el delegado (concesionario) tenga medios idneos o mejores
medios que la administracin delegante para ejercitar adecuada-
mente las funciones delegadas.
Que las funciones pblicas a delegar no se configuren como atri-

buciones esenciales al rgano y no sean aquellas que justifiquen su
existencia.
Que las funciones pblicas a delegar no sean aquellas atribuciones
para emitir normas generales, para resolver recursos administrati-
vos en los rganos que hayan dictado los actos objeto de recurso, ni
atribuciones a su vez recibidas en delegacin.
Que el Congreso de la Repblica autorice la delegacin, mediante
una ley, o el Poder Ejecutivo, por delegacin, emita un decreto le-
gislativo, dado que la autorizacin de la delegacin debe ser por
norma con rango de ley.
1.2. Circunstancias tcnicas y de eficacia
De un anlisis de las funciones pblicas que se delegaran en un concesio-

nario de un establecimiento penitenciario se considera que, constatando
el actual estado deplorable de la mayora de los establecimientos peniten-
ciarios peruanos y la ineficaz administracin que en estos realiza el INPE,
existen algunas circunstancias que se deben tener en cuenta:
Tcnicas. El concesionario introducira tecnologa de punta, mejores

tcnicas de tratamiento penitenciario a travs del trabajo del inter-
no, servicios de alimentacin y salud eficientes, entre otros.
De eficiencia. El concesionario utilizara los recursos humanos y ma-
teriales necesarios para conseguir el fin pblico ltimo consistente
en la resocializacin del interno.
Econmicas y presupuestarias. El INPE no cuenta con el presupues-
to pblico necesario para poder construir nuevos establecimientos
penitenciarios o mantener adecuadamente los existentes, adems
de no poder contratar personal calificado para resocializar a los in-
ternos, pero s podra utilizar su presupuesto para efectuar pagos
diferidos al concesionario como lo propone el modelo de APP.
Sociales. La sociedad civil no puede tolerar ms que los internos
no se resocialicen dentro de las crceles y, por el contrario, delin-
can desde las crceles u obtengan una maestra en delincuencia
dentro de estos establecimientos, lo que ponen en prctica cuando
obtienen su libertad y aumenta el ndice de delincuencia en lugar
de reducirlo.
Esto significa que el concesionario de un establecimiento penitenciario

tendra medios idneos y suficientes para construir y administrar correc-
tamente una crcel, en mejores condiciones que la administarcin estatal.
1.2.1. Diseo y construccin de establecimientos penales
Hoy para el sector privado es perfectamente factible el diseo y la cons-

truccin de establecimientos penitenciarios, de acuerdo con los parmetros
del Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR) con relacin a las caracte-
rsticas de una crcel: Las crceles pueden ser muy diferentes entre s en
cuanto a la arquitectura, pero todas deben poseer instalaciones y servicios
bsicos similares destinados a satisfacer las necesidades materiales de los
detenidos y los requisitos de gestin (CICR, 2013: 14).
En el pas, la construccin de crceles est sujeta a las normas ya men-

cionadas, de acuerdo con las cuales un establecimiento penitenciario debe
incluir lo siguiente:
Ambientes adecuados pues el interno debe estar alojado en un am-

biente, individual o colectivo, que debe contar con ventilacin, ser-
vicios sanitarios y alumbrado.
Un lugar adecuado para aislamiento de internos.
Ambientes especiales para que se realicen las visitas a los internos.
Servicios mdicos bsicos o especializados; con tpico, ciruga, en-
docrinologa, psiquiatra, psicologa, oftalmologa, pediatra, gine-
cologa, odontologa y enfermera.
Zonas de aislamiento para casos de enfermedades infecto-conta-
giosas.
Zonas para tratamiento psiquitrico.
Zonas para atencin de toxicmanos y alcohlicos.
Ambientes para escuela, biblioteca, talleres, instalaciones deporti-
vas y recreativas, locutorio, salas anexas para relaciones familiares,
entre otros.
Un ambiente para un centro de observacin y clasificacin.
Ambientes para recluir a internos con discapacidad, adems de
adaptar todas las reas para dicho fin, y servicios para el acceso de
las personas con discapacidad.
Un ambiente especial para visitas ntimas (venusterio).
reas para culto religioso.
reas para trabajo de los internos (talleres).

Un ambiente para disposicin de residuos slidos.
Un sistema de agua y desage.
1.2.2. Operacin y mantenimiento
Sobre la operacin y el mantenimiento de los establecimientos penitencia-

rios, de conformidad con lo establecido en el Cdigo de Ejecucin Penal,
el Reglamento del Cdigo de Ejecucin Penal y las dems normas ya ci-
tadas, un establecimiento penitenciario debe ser operado y mantenido en
las siguientes reas:
Administracin penitenciaria.
Tratamiento penitenciario. Este comprende observacin, diagns-
tico, pronstico y clasificacin de los internos (sistema progresivo)
para reeducarlos, rehabilitarlos y reincorporarlos a la sociedad.
Registro de ingreso de los internos a los establecimientos peniten-
ciarios.
Registro de control de ingresos y egresos de las visitas.
Fichas y expedientes personales de los internos.
Vestimenta de los internos.
Alimentacin de los internos. Cuyos alimentos deben ser prepara-
dos de acuerdo con las normas dietticas y de higiene.
Disciplina de los internos, lo que significa imposicin de sanciones
a internos por mala conducta, y control de las comunicaciones que
reciben los internos, tanto cartas como telfonos o Internet.
Beneficios penitenciarios.
Trabajo de los internos
Segn la Defensora del Pueblo, hasta octubre del 2011 existan 18,164 in-
ternos que desarrollaban actividades laborales en las 67 crceles del pas;
es decir, un 37.17% de la poblacin penitenciaria.
Para el caso de establecimientos penitenciarios concesionados, los

artculos 108-A, 109-A, 110-A, 111-A y 112-A del Reglamento del Cdigo
de Ejecucin Penal establecen un rgimen especial para el trabajo de los
internos. De manera general, esas disposiciones sealan que las condiciones
del trabajo y la remuneracin de los internos se precisarn en el respectivo

contrato de concesin.
Educacin de los internos
Los establecimientos deben contar con servicios de educacin para los

internos y/o sus familiares15. Existen cinco programas educativos con ese
propsito:
Educacin bsica regular de nivel inicial que incentiva a los nios y

las nias menores de tres aos que se encuentren en establecimien-
tos penitenciarios a adquirir el nivel inicial en programas escolari-
zados y/o no escolarizados, tomando en cuenta la participacin de
la familia.
Educacin bsica alternativa (EBA) destinada a los internos que no
tuvieron acceso a una educacin que les permita acceder a otros
niveles, orientada a la preparacin para el trabajo y la adquisicin
de competencias laborales.
Educacin superior. El INPE promover la educacin superior tec-
nolgica no universitaria y la educacin universitaria se brindar
a travs de convenios interinstitucionales con centros pblicos o
privados.
Educacin tcnico-productiva orientada a dotar a los internos de
competencias laborales y empresariales.
Educacin a distancia, promovida por el INPE en la etapa de edu-
cacin superior mediante la celebracin de convenios interinstitu-
cionales.
Hasta octubre del 2011, de acuerdo con lo analizado por la Defensora

del Pueblo, la preferencia de los internos era por la educacin tcnica frente
a la educacin bsica, pues con la primera se adiestran en un oficio o una
15. De conformidad con la Directiva para la Administracin y Gestin de la Educacin

Penitenciaria, la finalidad de la educacin penitenciaria consiste en: capacitar
al interno para que sea capaz de lograr su resocializacin, su realizacin tica, in-
telectual, artstica, cultural, afectiva, fsica, espiritual y religiosa, promoviendo la
formacin de su autoestima y su integracin adecuada a la sociedad con una slida
capacitacin y desarrollo de sus capacidades y habilidades.
labor (manualidades, carpintera, industria del vestido, zapatera, soldadura

o electricidad, entre otros) que les otorga beneficios econmicos inmediatos,
al vender sus productos, y futuros, cuando consigan la libertad.
Bienestar de los internos
Como parte de la operacin se debe brindar a los internos:
Asistencia sanitaria o en salud, prestar atencin mdica a quienes

lo necesiten, adems de disponer de condiciones que promuevan la
salud de la poblacin penitenciaria.
Asistencia social.
Asistencia legal.
Asistencia psicolgica.
Asistencia religiosa.
Seguridad penitenciaria interna y externa
Con relacin a la seguridad, segn la Defensora del Pueblo (2011) la segu-

ridad externa comprende la vigilancia del permetro del establecimiento
(muros y torreones) con el fin de neutralizar cualquier ataque desde el
exterior, evitar un intento de fuga, y controlar las visitas y los paquetes,
entre otros.
La seguridad interna consiste en la supervisin y el control de los pa-

bellones, las reas administrativas y todas las dems del establecimiento.
De esta manera:
Se evitan las agresiones entre los internos, contra el personal pe-

nitenciario o de los visitantes y se vela por el cumplimiento de las
normas de disciplina de la poblacin penitenciaria.
Se asegura la conduccin o el traslado de internos y sus visitas ntimas.
La asistencia pospenitenciaria permite el seguimiento del exrecluso para

determinar ndices de resocializacin y/o reincidencia.
1.3. Delegabilidad de las funciones pblicas en materia penitenciaria
La funcin pblica se configura como toda actividad temporal o perma-

nente, esencial o intrnseca al Estado, realizada por una persona natural,
denominada funcionario pblico, en nombre del Estado o al servicio de
este, en cualquiera de sus niveles jerrquicos.
Al respecto, la cuestin central a dilucidar es si estas funciones pblicas

pueden ser delegadas por el INPE al concesionario de un establecimiento
penitenciario. As, existen quienes opinan que las funciones relacionadas
con la seguridad y el manejo disciplinario de los reclusos ataen exclusi-
vamente al Estado y, por tanto, resultan indelegables en la medida en que
forman parte del ius puniendi, o potestad de sancionar, eminentemente
pblica y de carcter indelegable. A ello se aade que en el sector Justicia/
INPE, directamente involucrado en la gestin penitenciaria, existe una
corriente adversa a delegar al concesionario las funciones propias de la
seguridad interna y el manejo disciplinario de las crceles.
1.3.1 Funciones pblicas en materia penitenciaria
Las funciones pblicas en materia penitenciaria se ejercen de conformidad

con lo establecido en:
Constitucin Poltica del Per. De conformidad con el numeral 22

de su artculo 139, el principio de que el rgimen penitenciario tiene
por objeto la reeducacin, la rehabilitacin y la reincorporacin del
interno pertenece a la funcin jurisdiccional.
Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Justicia y Dere-
chos Humanos, Ley 29809. De acuerdo con el literal d) del artculo
4, el literal e) del artculo 6, el literal e) del artculo 7, el literal f) del
artculo 11 y el literal a) del artculo 15, el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos tiene asignadas las funciones de establecer una
poltica penitenciaria y supervisar a los organismos pblicos ads-
critos a l (el Viceministerio de Justicia se encarga de supervisar al
INPE).
Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, Decreto Supremo 011-2012-JUS. El literal f)
del numeral 5.1 del artculo 5 establece que el Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos tiene adems la funcin de supervisar las ac-

ciones que en materia de inversin pblico-privada se realicen en
el mbito del sector, en coordinacin con la autoridad competente.
Cdigo de Ejecucin Penal, Decreto Legislativo 694. Segn sus ar-
tculos 134 y 135, son funciones del INPE:
Controlar tcnica y administrativamente el Sistema Penitencia-
rio Nacional.
Realizar investigaciones sobre criminalidad y elaborar una po-
ltica de prevencin del delito y tratamiento del delincuente.
Desarrollar acciones pospenitenciarias en coordinacin con los
gobiernos regionales y locales.
Dictar normas tcnicas y administrativas sobre el planeamien-
to y la construccin de infraestructura penitenciaria.
Otras que se establecen en el cdigo y su reglamento.
Reglamento de Organizacin y Funciones del INPE. De conformi-
dad con el artculo 5 de su Reglamento de Organizacin y Funcio-
nes, el INPE tiene las mismas funciones que las determinadas en el
Cdigo de Ejecucin Penal y su reglamento.
En ellos, la administracin, el tratamiento, la seguridad interna y ex-

terna (incluidas las facultades disciplinarias) y la tramitacin de beneficios
penitenciarios se configuran como funciones pblicas atribuidas por la
Constitucin y las leyes al INPE, que son dirigidas y supervisadas por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, especficamente por el Vice-
ministerio de Justicia.
1.3.2. Examen legal
Despus de analizar las normas que determinan las funciones pblicas en

esta materia, se concluye:
La administracin penitenciaria, el tratamiento penitenciario, la se-

guridad penitenciaria, las facultades disciplinarias y la tramitacin
de beneficios penitenciarios se configuran como funciones pblicas
delegables a un privado, pues no le son estrictamente esenciales.
En cambio, las funciones normativas, de resolucin de recursos ad-
ministrativos, entre otras, son por naturaleza indelegables.
Esta conclusin no supone postular la desaparicin del INPE o de

la administracin estatal de las crceles, ya que la competencia de esta
entidad abarca no solo la operacin y la gestin de las crceles pblicas
existentes sino que tambin tiene funciones de mayor alcance, ya que debe
controlar tcnica y administrativamente el sistema penitenciario nacional
en su conjunto. Por ello, aun delegando a un concesionario las funciones
mencionadas no dejara de existir.
Los detractores del modelo de concesin integral sealan que las deno-
minadas Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos, adoptadas
en el I Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y
Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1995, y aprobadas
por el Consejo Econmico y Social en sus resoluciones 663C, del 31 de
julio de 1957, y 2076, del 13 de mayo de 1977, precisan que el numeral 3
del artculo 46 determina que el personal penitenciario solo puede tener la
condicin de funcionario pblico por lo que las funciones, entre otras, de
tratamiento penitenciario y de seguridad interna y externa no podran ser
ejercidas por el concesionario.
Sobre el particular, esta posicin se considera incorrecta por dos razones

fundamentales:
Los numerales 1, 2 y 3 de las Observaciones Preliminares de dichas

reglas sealan en forma expresa que, por la gran variedad de condi-
ciones jurdicas, sociales, econmicas y geogrficas existentes en el
mundo, no se pueden aplicar indistintamente todas las reglas en to-
das partes y todo el tiempo, puesto que los criterios que se aplican
en esta materia evolucionan constantemente, configurndose estas
reglas como meras recomendaciones para los Estados miembros de
la ONU.
Segn consultas formuladas al Ministerio de Relaciones Exteriores
se ha establecido que el Per no ha ratificado estas reglas las cuales,
por ende, no tienen rango constitucional.
En virtud a ello, las funciones pblicas asignadas el INPE pueden ser

delegadas a un concesionario ya que nuestro ordenamiento jurdico as lo
permite siempre que se cumplan determinadas condiciones.
1.3.3. Frmula legal
A travs de que instrumento un privado podra ejercer estas funciones

pblicas delegadas? Para que una persona jurdica privada pueda ejercer
funciones pblicas en materia penitenciaria se debera concesionar integral-
mente un establecimiento penitenciario, y el Congreso debera emitir una
ley que autorice al INPE a delegar sus funciones pblicas.
Posteriormente, el INPE debe suscribir con el concesionario un con-

venio de encargo de gestin de las funciones pblicas delegadas, en el
cual se determinen:
Las actividades a encargar.

El plazo de vigencia, que tendra que ser igual al del contrato de
concesin.
La naturaleza, el alcance y la responsabilidad de supervisin que
tendran el INPE y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
respecto de las funciones encargadas..
La referida concesin sera una de obra pblica futura, o por construirse,

que adems sera operada, explotada y mantenida por la empresa concesio-
naria. El Estado debera utilizar el modelo de concesin plena, pero siempre
con carcter gratuito y con cofinanciamiento de parte del concedente e
incluso, en algunos casos, de parte del propio recluso.
2. Viabilidad social: anlisis de stakeholders
Para determinar la viabilidad social de la concesin resulta ineludible

considerar la perspectiva de los entes y los sectores que, en un eventual
proceso de promocin de la inversin privada en crceles, resultaran in-
volucrados tanto en la gestin penitenciaria propiamente dicha puesto que,
de darse el caso deberan concurrir a la fijacin de los estndares y las con-
diciones a exigir al concesionario y a la fiscalizacin de su cumplimiento,
como a los sectores de la sociedad que se veran beneficiados por la medida.
2.1. Perspectiva del Estado
Para establecer la perspectiva del Estado se ha realizado entrevistas a un

conjunto de funcionarios vinculados al sistema penitenciario16, pertene-
cientes a ProInversin y al INPE.
El funcionario de ProInversin entrevistado opin que el sector justicia

(ministerio e INPE) se muestra reluctante a la concesin de las crceles y no
se aprecia an una clara voluntad poltica de encaminarse a la aplicacin
del modelo de APP. No obstante, considera que la posicin del sector viene
cambiando, en la medida en que se presentan experiencias de otros pases,
y siempre que se enfoque el modelo desde la perspectiva de una concesin
semiplena o parcial, y no de una concesin plena. Favorece este escenario
el que a la fecha los establecimientos penitenciarios ya tienen tercerizados
servicios como alimentacin y limpieza, entre otros.
Los funcionarios de la Oficina de Infraestructura Penitenciaria del INPE

coincidieron en que ya existe concesin de muchos servicios propios de un
establecimiento carcelario y consideraron que el modelo aplicable en el
Per sera el de la concesin semiplena, de modo que se englobe los servi-
cios tercerizados ya existentes. La razn expuesta es que en la actualidad
sera muy difcil encontrar voluntad poltica para aplicar un modelo de
concesin plena en el cual el privado se haga cargo adems de la seguridad
y la disciplina. Sin embargo, aun ante la aplicacin de una concesin semi-
plena, por su experiencia consideran muy poco probable que el Tesoro
Pblico asigne los recursos suficientes para el financiamiento, pues el cos-
to por interno se elevara de manera considerable en la concesin respecto
de lo que en la actualidad gasta el Estado por cada recluso en tales servicios,
aunque aceptaron que existen costos ocultos asumidos por los reos y/o sus
familiares. Opinin que corrobora el criterio de que el costo que debera
ser asumido por el Estado en un modelo de gestin exclusivamente pblica
16. Las entrevistas se realizaron a:

Entidad Cargo
ProInversin Jefe de Proyectos Penitenciarios
INPE Jefe de la Oficina de Infraestructura Penitenciaria
INPE Jefe de Estudios y Proyectos de la Oficina de Infraestructura Penitenciaria
INPE Direccin de Seguridad Penitenciaria
debe ser reconocido y trasladado al concesionario en un modelo de APP,

con los incentivos para reducir tales costos con criterios de eficiencia y
generacin de ingresos adicionales, compatibles con la finalidad resociali-
zadora de la pena, que no debe perderse de vista.
El funcionario de la Direccin de Seguridad Penitenciaria del INPE,

quien tambin fue jefe de la Divisin Antimotines de la PNP entre 1998 y
2003, y director del Penal de Lurigancho en 2005, no percibe mayor oposi-
cin a la aprobacin de una concesin penitenciaria pero anota que las reas
operativas del INPE consideran que el inversionista privado es adverso a los
riesgos asociados al manejo de reos de alta peligrosidad y que, de ejecutarse
una concesin que incluya a este tipo de reclusos, el costo para el Estado
sera probablemente mucho mayor. Por ello, considera la APP como una
opcin viable para presos de baja peligrosidad, reos primarios, y que en una
concesin el privado (concesionario) pueda generar otro tipo de ingresos
aprovechando la mano de obra de los internos, a la vez de capacitarlos en
actividades que les permitan reinsertarse a la sociedad.
Segn este entrevistado, los actores del sistema penitenciario conside-

ran que el Estado prioriza las inversiones en sectores como salud y educa-
cin, antes que en el penitenciario. Si bien no encuentra grupos opuestos
a la concesin, s resistencia social, por ello sugiere que estos estableci-
mientos se construyan fuera de las ciudades o en zonas rurales. No obs-
tante, indica que, de acuerdo con la experiencia del INPE, aun cuando la
construccin de un penal se ubique lejos de la zona urbana, los alrededo-
res empiezan a poblarse. Por lo tanto, considera que la resistencia social
no es absoluta.
Un aspecto que el entrevistado encuentra que se debe requerir a un

potencial concesionario son estndares mnimos en equipos de seguridad
(adecuado equipamiento tecnolgico); por ejemplo, un sistema de circuito
cerrado de televisin, alarmas de cruce de un ambiente a otro, radios, arcos
detectores y sistemas de rayos X, que en los actuales establecimientos son
insuficientes.
2.2. Perspectivas de la sociedad civil
Para establecer la perspectiva de la sociedad civil se recurri a un focus

group, cuyos resultados se comentan a continuacin.
En principio se percibe al recluso como una carga para la sociedad y

se alberga un sentimiento de injusticia con relacin a que deba ser mante-
nido por el Estado en forma gratuita, cuando se trata de personas que han
transgredido la legalidad y han amenazado o daado sus intereses. Por
consiguiente, se percibe al recluso como un individuo sin derechos.
Luego, cuando se someten a discusin los posibles efectos que genera

en la sociedad un recluso externado al trmino de su condena al que no se
le han otorgado condiciones mnimas de salud y dignidad (mayor agre-
sividad, resentimiento y conducta de revancha), los participantes no se
aferraron a su posicin inicial sino que consideraron atendible la necesidad
de otorgar un trato humano a los reclusos. Esta posicin se flexibiliz an
ms cuando se les expuso un enfoque en el cual el reo podra eventualmente
ser un miembro de su familia o de su entorno cercano.
Asimismo, la renuencia a la instalacin de un establecimiento peni-

tenciario administrado por un operador privado en zonas aledaas a sus
viviendas o centros de trabajo llega a flexibilizarse en la medida en que
se garantice la seguridad, por lo cual la sociedad civil s demanda que el
Estado no se desvincule completamente de la seguridad externa.
Por lo tanto, la conclusin es que la resistencia de la sociedad civil puede

atenuarse con adecuada informacin acerca de los beneficios de polticas
de resocializacin eficientes y que ello puede ser desarrollado por el sector
privado de modo ms eficaz, con los incentivos adecuados. Asimismo, la
resistencia se puede atenuar con mejoras tangibles en el entorno en el que
se ubique el establecimiento, de modo que la poblacin perciba beneficios
derivados de la instalacin de dicho establecimiento.
De otro lado, al no haberse aplicado an en el Per el modelo de APP

penitenciaria, se recogi la percepcin de ciudadanos peruanos que hayan
conocido la experiencia en otros pases. Este es el caso de los representantes
consulares peruanos en Chile17.
17. Las entrevistas se hicieron a:

Entidad Cargo
Consulado General del Per en Iquique Cnsul general adscrito
Consulado General del Per en Arica Cnsul general adscrito
En opinin del cnsul general adscrito en Iquique, en Chile se ha con-

seguido resultados positivos a travs de la aplicacin del modelo, por
ejemplo, en el establecimiento de Alto Hospicio no hay hacinamiento. Sin
embargo, anota que se ha creado un negocio de canje o desplazamiento
de internos ya que el pago al concesionario es per cpita. Adems, existe
profesionalismo en la Gendarmera de Chile debido a que est institucio-
nalizada y eso debera replicarse en el INPE. Considera la iniciativa como
innovadora y que presenta retos y desafos: atractiva por las bondades del
capital privado asociadas con el orden del poder pblico, al carecer el
Estado de los recursos. La aplicacin del modelo disminuye la reinciden-
cia de la poblacin interna, no de manera considerable pero s gradual-
mente.
Tambin el cnsul general adscrito en Arica manifest que la aplica-

cin del modelo es positiva al delegar funciones de orden domstico a una
empresa privada (comida, psicologa, profesores) que realiza mejor estas
tareas. El costo es mayor, pero esto responde a que nunca se trabaj en las
crceles estatales, lo cual no significa que sea malo.
En este contexto, se constata que debido a la creciente aceptacin que

tienen las APP en la sociedad, a la estabilidad econmica y a la necesidad
impostergable de infraestructura carcelaria en el Per, la puesta en prctica
de una alternativa de este tipo en el sector penitenciario tendra altas pro-
babilidades de ser exitosa en el caso de reos primarios de baja peligrosidad.
Una vez ejecutado el modelo, debe legitimarse a travs de la exhibicin

de sus resultados ante la sociedad, como: construccin acelerada y eficiente
de la infraestructura; correcta operacin de la infraestructura y, principal-
mente, reduccin del ndice de reincidencia del interno que transita por un
establecimiento concesionado.
Aunque se aprecia la existencia de ciertas debilidades y amenazas en

el funcionamiento del sistema, estas pueden mitigarse a travs de distintos
mecanismos contractuales y extracontractuales.
3. Viabilidad poltica e institucional: factores crticos de xito
Los FCE son un mtodo de anlisis muy utilizado en las organizaciones

que considera aquellos factores que resultan ser absolutamente necesarios
para el xito del proyecto y que sin ellos es muy probable que los resulta-
dos deseados no se cristalicen.
El mejor referente para identificar los FCE del modelo investigado fue
la experiencia chilena ya comentada y la fuente para explorarla fueron en-
trevistas efectuadas a los funcionarios del INPE vinculados estrechamente
a la gestin penitenciaria, as como a los expertos en materia penitenciaria
de ProInversin y de la Defensora del Pueblo.
Estas entrevistas permitieron identificar ocho FCE:
Decisin poltica favorable a la aplicacin del modelo.

Adecuadas identificacin y asignacin de riesgos en el diseo y la
operacin de un establecimiento penitenciario concesionado.
Correcta evaluacin de los postores para la adjudicacin de la bue-
na pro correspondiente.
Adecuado marco legal que brinde estabilidad jurdica al concesio-
nario y promueva las APP en el sector penitenciario.
Eleccin apropiada de indicadores de gestin del establecimiento
concesionado.
Determinacin adecuada del mecanismo de solucin de controver-
sias entre el concedente y el concesionario.
Existencia de un organismo supervisor de los contratos de conce-
sin penitenciaria.
Licencia social y resistencia de poblaciones aledaas.
3.1. Decisin poltica favorable a la aplicacin del modelo
De las entrevistas y el focus group realizados por los autores y de una en-
cuesta de la empresa Datum se puede deducir que las personas que tienen
a su cargo la toma de decisiones polticas y la poblacin en general cada
vez son menos reticentes a la ejecucin de APP en los distintos sectores
donde se ubiquen los servicios y/o las obras pblicas pues: resulta que
los privados suelen (como muestra la encuesta) brindar mejores servicios.
No solo porque tienen ms experiencia que la burocracia, sino porque de

hacerlo mal pierden algo central para ellos: un cliente y, por tanto, una
fuente de ingresos (El Comercio, 2013).
Con relacin al sector penitenciario, tambin se va forjando un consenso

en torno a que el Per necesita tener un plan estratgico y financiero de
inversiones en el largo plazo a travs de concesiones a operadores privados,
priorizando estas inversiones en un sector olvidado como el penitenciario
y asegurando que los contratos se cumplan.
En este sentido, estn dadas las condiciones para una decisin poltica
de las autoridades peruanas, sobre todo si se tiene en cuenta que para dele-
gar funciones pblicas penitenciarias a un concesionario es imprescindible
una ley que autorice al INPE a hacerlo.
3.2. Adecuadas identificacin y asignacin de riesgos en el diseo

y la operacin de un establecimiento penitenciario concesionado
Un riesgo muy importante en la estructuracin de un contrato de concesin

carcelaria es el de diseo del establecimiento penitenciario pues, como se
puede observar de la experiencia chilena, sin la participacin de la adminis-
tracin penitenciaria (en nuestro caso, el INPE) conocedora de la realidad
penitenciaria del pas, se puede incurrir en mayores costos debido a la
solicitud de rediseo del referido establecimiento que ocurrira cuando la
crcel ya estuviese construida.
Ello obedece a que, segn la ubicacin y el tipo de los presos que alber-
gue el establecimiento, este debe reunir ciertas caractersticas particulares
ya que, conforme lo sealado por el jefe de proyectos penitenciarios de
ProInversin, lo que se necesita es: para preso peruano-crcel peruana. El
efectuar posteriores ajustes y obras adicionales debido a la no participacin
del INPE en la etapa de diseo generara sobrecostos de inversin que seran
trasladados finalmente al Estado, lo que aumentara innecesariamente el
presupuesto asignado.
Por ejemplo, en Chile:
En el Grupo 1 de establecimientos concesionados, las discrepancias

entre el concedente y la concesionaria fueron por sobrecostos de las
obras no contempladas inicialmente ni solucionadas en la Comi-

sin Conciliadora; por lo tanto, se sometieron a la Comisin Arbitral,
que fall a favor de la concesionaria y oblig al MOP a extender
el plazo de la concesin y al pago de 2400,000 unidades de fomen-
to (UF)18, equivalentes a un incremento del 80% del presupuesto
(47 UF por m2).
En el Grupo 2 el contrato de la crcel de Antofagasta se resolvi de
mutuo acuerdo por la existencia de discrepancias acerca de sobre-
costos entre el concedente y la concesionaria; en la conciliacin el
MOP fue obligado a pagar 1658,000 UF, que represent el 92% adi-
cional del presupuesto (80 UF por m2). Posteriormente, en el 2010
se licit la OT y se adjudic a Sodexo, una de las tres empresas que
participaron inicialmente y rescindieron la concesin con el MOP,
porque no exista una norma legal que lo prohibiese.
En el Grupo 3 tambin surgieron discrepancias entre el concedente
y la concesionaria por sobrecostos de las obras, en este caso el MOP
se vio obligado al pago de 980,000 UF, equivalente a un incremento
del 30% adicional al presupuesto (32 UF por m2).
3.3. Correcta evaluacin de los postores para la adjudicacin

de la buena pro correspondiente
Las empresas postoras en un futuro proceso de licitacin deben demostrar

a la autoridad competente tener experiencia comprobada en el rubro de
gestin penitenciaria, al depender la eficiencia del establecimiento con-
cesionado de la experiencia de los operadores y su bsqueda del logro
de las metas exigidas. Para ello, la autoridad debe establecer incentivos
apropiados para esta finalidad.
Se debe mencionar que una adecuada evaluacin disminuira tambin el

posible riesgo denominado la maldicin del ganador19, pues los privados
18. Launidad de fomento(UF) es unaunidad de cuenta usada enChile, reajustable

de acuerdo con lainflacin.
19. Este concepto, introducido por los ingenieros E. C. Capen, R. V. Clapp y W. M.
Campbell, en 1971, referido a licitaciones en la industria petrolera y del gas natural,
consiste en que el ganador de una licitacin (o subasta) pierde dinero o le va peor
de lo que esperaba porque termina ofreciendo ms de lo que logra como retorno.
especializados tendrn mayores posibilidades de satisfacer factores de

competencia relacionados con mejores estndares de servicio, en lugar
de solo competir mediante un menor precio. Esto permitira no repetir el
error cometido en Chile, como indica la Comisin Especial Investigadora
del Proceso de Concesiones Carcelarias de la Cmara de Diputados, donde
las empresas ganadoras fueron las que solicitaron la menor retribucin
por operacin, dejndose de lado a las empresas con mayores capitales y
experiencia20.
An ms, es necesario establecer polticas que permitan seleccionar una

terna ptima de postores con experiencia internacional, al autorizar alianzas
estratgicas; en caso de extincin de la concesin por causas imputables
al concesionario, este debera estar prohibido de participar en una nueva
licitacin.
Entre los principales mecanismos de mitigacin est el establecimiento

de requisitos financieros y tcnicos a los postores, los cuales minimizan
el riesgo de la maldicin del ganador ya sealado. Requisitos funda-
mentales como el capital mnimo de la empresa ganadora y la experiencia
en construccin y/u operacin21 tambin sirven a este propsito. El o los
20. La comisin detect graves problemas, entre ellos:

El capital de las empresas concesionarias se encontraba por debajo del monto
de las obras ofrecidas, lo cual no daba garanta real del cumplimiento de estas.
El reglamento del MOP establece que se adjudica al proyectista que ofrece el
menor precio, lo que produce deficiencias en la ejecucin de las obras y deja
fuera a las empresas solventes del sector construccin.
Los establecimientos de Iquique, Valdivia y Puerto Montt recibieron la puesta
de servicio definitiva, no obstante persistir observaciones; se encontraron
filtraciones y aniegos en muros y losas y humedad en pabellones. En especial
no se tuvieron en cuenta las condiciones atmosfricas y territoriales de las
crceles de Valdivia y Puerto Montt, las cuales reflejan grandes fallas de diseo
y construccin que no se previeron ni reportaron por los inspectores fiscales.
Fueron fallas con exigencias mnimas de diseo por las que no solicitaron un
ajuste del diseo en mencin.
21. Como antecedente se tienen las bases del fallido concurso de ProInversin para
la concesin de un establecimiento penitenciario en Lima que demandaba a los
postores:
Requisitos financieros
c.1 Documentos que acrediten que el participante cuenta con un patrimonio
neto mnimo del 40% del monto referencial de la inversin [...].
operadores estratgicos deben ser solidariamente responsables con el con-

cesionario, de acuerdo con el contrato.
En el caso chileno, ASC determin que los problemas no solo eran de

hacinamiento y mal diseo en los establecimientos concesionados sino tam-
bin de infraestructura deficiente junto a prcticas inadecuadas de gestin,
inapropiada clasificacin de los internos en niveles de seguridad (bajo,
medio y alto); asimismo, la clasificacin no se analizaba peridicamente,
por ejemplo, al mejorar la conducta del interno se debe disminuir el nivel
de peligrosidad, o si se le encuentran armas dentro de la crcel aumenta
su nivel de peligrosidad. Adems, la infraestructura de las crceles nuevas
concesionadas se encuentra deteriorada, es decir, estas evidenciaban un
deterioro de ritmo acelerado.
Requisitos tcnicos
d.2 Presentacin del formulario N. 3 mediante el cual se acredite, con carcter
de declaracin jurada, que se tiene experiencia en materia de diseo y/o cons-
truccin de alguno de los siguientes supuestos: (i) En por lo menos el diseo
y/o la construccin de un establecimiento penitenciario para no menos de 500
internos en los ltimos diez aos (lo mismo para ampliacin y remodelacin);
(ii) En el diseo y/o la construccin de un proyecto de concesin o asociacin
pblica privada para el desarrollo de infraestructura y/o provisin de servicios
pblicos con un monto mnimo de inversin de S/. 100000,000; y (iii) En la
construccin de obras tales como hospitales, clnicas u hoteles con un monto
mnimo de inversin de S/. 100000,000.
d.3 En caso de prestacin del servicio de operacin:
Presentacin del formulario N. 4 mediante el cual se acredite, con carcter de
declaracin jurada, que se tiene experiencia, de acuerdo al servicio que se com-
promete a brindar, en: (i) Alguno de los componentes de gestin penitenciaria
y/ o tratamiento [] por lo menos de 500 internos por un periodo mnimo de
dos (aos) en los ltimos 10 aos; y (ii) Prestacin de servicios de alimentacin
y salud [] mnimo de 1000 personas por un periodo mnimo de dos (aos)
en los ltimos 10 aos [].
d.4 En caso de prestacin de servicio de seguridad:
Presentacin del formulario N. 5 mediante el cual se acredite, con carcter de
declaracin jurada, que se tiene experiencia, dentro de los ltimos 10 aos, en:
(i) Seguridad de establecimientos pblicos y/o privados [] para no menos de
500 personas, o establecimientos que brinden servicios [] con una inversin
de por lo menos S/. 100000,000; o (ii) Seguridad de establecimientos peniten-
ciarios de por lo menos 500 internos.
3.4. Adecuado marco legal que brinde estabilidad jurdica al

concesionario y promueva las asociaciones pblico-privadas
en el sector penitenciario
Para la ejecucin del modelo y la participacin de postores con la experiencia

debida en la gestin penitenciaria mundial se necesita un marco legal e insti-
tucional slido, y funcionarios capacitados, que inspiren confianza (protejan
la inversin) y promuevan la participacin del sector privado en el sistema
penitenciario. Todo lo cual permitir que el Estado obtenga un aliado capaz
de crear rentabilidad social con la gestin penitenciaria mediante una ope-
racin ms eficiente: de mayor calidad a un menor costo (Value for Money).
Con la suscripcin del respectivo contrato nacen diferentes obligaciones

y derechos para el concedente y el concesionario; el Estado debe velar por
su cumplimiento y respetar sus propias obligaciones. Asimismo, un aspecto
importante que garantizara la seguridad jurdica del concesionario es la
posibilidad de suscribir convenios de estabilidad jurdica.
3.5. Eleccin apropiada de indicadores de gestin del establecimiento

concesionado
Teniendo en cuenta que el objetivo primordial de la ejecucin de la con-

cesin propuesta es la resocializacin del interno a travs de la reduccin
del hacinamiento, el correcto tratamiento penitenciario y la mejora de las
condiciones carcelarias, resulta indispensable establecer como obligacin
del concesionario el cumplimiento de ciertos indicadores claros de mejora
en la gestin penitenciaria.
Estos indicadores pueden versar sobre salud, progresin (y no regre-

sin) en la conducta de los reos, reduccin de penas por mejoras en la
conducta, menores ndices de reincidencia, pero principalmente ndices
pospenitenciarios como la reinsercin social o la obtencin de trabajos pos-
penitenciarios, entre otros.
3.6. Eleccin correcta del mecanismo de solucin de controversias entre

el concedente y el concesionario
Debe garantizarse que los conflictos entre el concesionario y el concedente

se resolvern a travs de mecanismos rpidos y eficientes como el arbitraje
de inversin y los novsimos Disputes Boards, consistentes en un panel

de personas que acompaa el proyecto y, por ello, pueden gestionar las
controversias antes que los conflictos se agraven y entorpezcan el desenvol-
vimiento eficaz de los contratos, lo que permite no paralizar el desarrollo
de la infraestructura.
3.7. Organismo supervisor de los contratos de concesin penitenciaria
Resulta indispensable que la entidad encargada de supervisar la ejecucin

de la operacin del establecimiento penitenciario conozca profundamente la
realidad penitenciaria peruana y los principales riesgos de la operacin de
crceles, de modo que, con conocimiento y experiencia, pueda supervisar
el cumplimiento de metas y/o indicadores por parte del concesionario,
disponer medidas correctivas y recomendar, de ser el caso, la aplicacin
de penalidades o la ejecucin de las garantas que correspondan. Ello
coadyuvar al adecuado desenvolvimiento del contrato, la eficiente gestin
de los conflictos potenciales con el concesionario y el logro de la finalidad
del servicio concesionado.
Por ejemplo, la Comisin Especial Investigadora del Proceso de Con-

cesiones Carcelarias de la Cmara de Diputados del Parlamento de Chile
seal que, a pesar de las mejoras que producira la aplicacin de conce-
siones en el sistema penitenciario haba graves problemas, entre ellos la
Contralora consign responsabilidad directa a los IFE del MOP, pero,
al no tener calidad de funcionarios pblicos, su responsabilidad solo
era civil.
En el caso peruano resulta evidente que el INPE es la entidad con mayor

aptitud para ser el organismo supervisor del contrato de concesin, toda
vez que cuenta con la experiencia necesaria para tal fin.
3.8. Licencia social y resistencia de poblaciones aledaas
Este es un factor crtico, con independencia de si se trata de la gestin p-

blica o privada de las crceles. Es necesario que las poblaciones aledaas a
un establecimiento penitenciario, naturalmente reticentes a su ubicacin,
puedan involucrarse en el proceso de promocin y puedan, por ejemplo,
visitar las instalaciones antes de que las ocupen los reclusos, de modo
que aprecien de manera directa la existencia de medidas de seguridad

suficientes y comprueben que la instalacin de una crcel no afectar su
vida cotidiana.
La experiencia de otros pases en la concesin de establecimientos pe-

nitenciarios (en particular la de Chile) y la percepcin y la experiencia de
personas involucradas en la gestin penitenciaria en el Per (aun cuando
no se trate de establecimientos concesionados sino administrados por el
Estado) ha llevado a identificar como FCE aspectos que se encuentran aso-
ciados a ciertos riesgos propios del proyecto (en especial en la operacin),
que entre otros se detallan ms adelante en la matriz de identificacin de
riesgos, lo cual permite proponer el mecanismo de mitigacin que se con-
sidera idneo en cada caso.
Desde luego, los ocho FCE identificados constituyen elementos indis-

pensables en un modelo de APP penitenciaria.
4. Viabilidad econmica: anlisis de riesgos
La viabilidad econmica est en funcin de la capacidad de gestionar

los riesgos asociados a las distintas etapas de ejecucin del proyecto (diseo
del proyecto, precalificacin, diseo del establecimiento penitenciario,
construccin, equipamiento, operacin, comercial, mercado, financie-
ro, poltico-institucional y legal) y que dan forma a la matriz de riesgos
(cuadro 3.2).
Cuadro 3.2. Per: matriz de riesgos de concesiones penitenciarias
Riesgo
Fase Descripcin del riesgo Efecto del riesgo Asignacin Mitigacin
identificado
Mal clculo de las Elaborar estudio de factibilidad o

Errores en el Debilidades en los
principales variables que actualizar el estudio existente, a partir
diseo del estudios de viabilidad Concesionario
sustentan el proyecto: costos, de fuentes primarias (por ejemplo,
proyecto e ingeniera.
proyecto
Diseo del
demanda, ingresos, etc. crcel estatal modelo Ancn II).
El inversionista privado
El concedente rechaza el Elaborar un proyecto que logre la
El proyecto no no recupera los costos
proyecto, el cual no pasa viabilidad econmica y social, y
es declarado de incurridos en el diseo Concesionario
a la etapa de declaratoria otorgue importancia a todos los actores
inters y la elaboracin de la
de inters. comprendidos.
del proyecto
iniciativa privada.
Precalificacin
El proyectista podra
Diseo Acordar que el concedente participe
no conocer la realidad Infraestructura inadecuada
inadecuado del en la supervisin desde la etapa de
penitenciaria peruana, o de uso ineficiente.
establecimiento Concesionario elaboracin del expediente tcnico, a
el perfil del recluso, ni
penitenciario Perjuicio en la obtencin de / concedente travs de la entidad especializada en la
los fines de reinsercin
Diseo del
por parte del la finalidad resocializadora. operacin de establecimientos penales
penitenciario
y resocializacin que
establecimiento
concesionario (INPE).
Anlisis de la viabilidad legal, social, poltica y econmica
se persiguen.
Concesionario: organizar talleres de

Manifestaciones pblicas concientizacin e induccin sobre las
Oposicin de los vecinos ventajas del proyecto; y consumo de los
de oposicin al proyecto
de las zonas aledaas, productos de la zona, potencial mercado
(marchas, crtica meditica,
Resistencia social de los trabajadores Concesionario de los familiares y visitantes.
disturbios en la zona
al proyecto del INPE, de otras / concedente
de ejecucin, etc.) que Concedente: participar en la difusin
organizaciones polticas,
Construccin
pudieran retrasar o impedir del proyecto, la ejecucin de mejoras
etctera.
su ejecucin. en las zonas aledaas (asfaltado, pistas
veredas, iluminacin, seguridad).
89
90
Riesgo
identificado
Pactar la suspensin de los plazos de la
La autoridad municipal concesin durante el tiempo de demora
competente podra Retraso en la ejecucin del
Retraso en el en el otorgamiento de licencias y
demorar el otorgamiento proyecto. Concesionario
otorgamiento de autorizaciones, por ser culpa excusable
de licencias para Mayores gastos para el / concedente del concesionario.
autorizaciones
la construccin concesionario.
Construccin
del proyecto. Concedente debera interponer buenos
oficios.
Variacin de Precios estimados para Celebrar contratos de suministro de

precios de la construccin pueden Incremento en los costos materiales con precios prefijados.
insumos y elevarse sustancialmente por variacin del precio Concesionario Suscribir contratos de opcin
materiales para por cambios en de los insumos. con proveedores claves a plazos
Construccin
la edificacin el mercado. determinados.
Mayores costos de Desequilibrio econmico- Encargar ejecucin del proyecto a un

Aumento de
construccin por financiero provocado por constructor con experiencia y bajo la
los costos de Concesionario
ineficiencias del las prcticas ineficientes modalidad de suma alzada y contrato
construccin
concesionario. del concesionario. llave en mano.
Construccin
El concesionario no
cumple con el aporte
del financiamiento en la Costo de oportunidad del
fecha determinada para dinero invertido en una obra
Paralizacin el pago de los avances inconclusa o con retraso en Buscar oportunamente el financiamiento
su finalizacin. Concesionario
de obras de la construccin, del proyecto.
lo que provoca la Los usuarios no pueden
Construccin
paralizacin de las recibir el servicio prometido.
obras y sobreplazos no
considerados.
Retraso de la puesta en
operacin genera sobrecostos
para el Estado y para la
Suscribir contratos a suma alzada y
sociedad, y perjuicio al
Retraso en la Incumplimiento en la llave en mano.
propio concesionario que no
culminacin de fecha de trmino de la puede cobrar la retribucin Fijar penalidades en el contrato
Concesionario
la construccin construccin imputable a la operacin ni generar de concesin, como reemplazo del
y el equipamiento al constructor. ingresos adicionales. constructor y ejecucin de la carta fianza
Construccin
de fiel cumplimiento.
Los destinatarios (reclusos)
ven retrasados los beneficios
del proyecto.
Incumplimiento
de plazos y/o
especificaciones tcnicas Contratar plizas de seguro contra todo
por causas fuera del riesgo.
Eventos de fuerza Retraso de la construccin /
control del concesionario Concesionario Incluir clusulas contractuales de
mayor operacin del proyecto.
(huelgas, conmocin suspensin de los plazos de la concesin
Construccin
social, desastres por fuerza mayor.
naturales, siniestros,
golpe de Estado, etc.).
Los precios de algunos

Incremento de Los mayores costos Celebrar contratos preparatorios o
componentes del
los costos de afectan la sostenibilidad contratos de opcin con empresas
equipamiento de Concesionario
los equipos a del proyecto o generan fabricantes de equipamiento de
seguridad podran variar
adquirirse menores retornos. seguridad.
sustancialmente.
Equipamiento
Incremento Buscar a proveedores de mayor tamao,
El conjunto de precios con los cuales se negocie mayores
en costos de
para los insumos de volmenes de insumos a menores
mantenimiento Disminucin de la
mantenimiento sufre Concesionario precios.
por variacin en rentabilidad del proyecto.
incrementos en el
Operacin
precios de los Celebrar convenios de opcin para la
91
transcurso de esta etapa.

insumos compra de insumos.
Riesgo
92

identificado
Falta de
experiencia
Falla en la operacin Establecer como un factor de
de la empresa
del proyecto debido a la competencia la intervencin de un
encargada de Incumplimiento del contrato. Concesionario
falta de experiencia del operador con experiencia en el rubro
operar y mantener
Operacin
operador especializado. de administracin de crceles.
el establecimiento
penal
Concedente: realizar adecuada

clasificacin de los reclusos del
Daos personales y a los establecimiento penal concesionado
Motn de la poblacin (primarios, no reincidentes, delitos de
del establecimiento bienes de la concesin.
mnima y/o baja peligrosidad).
penal que pone en Debilitamiento de la
Concedente / Concesionario: ejecutar un trato firme
Amotinamiento peligro la seguridad autoridad y la seguridad en
concesionario en las reglas internas de disciplina,
del personal del el establecimiento penal.
Operacin
concesionario y los sin incurrir en actos de arbitrariedad.
Sensacin de inseguridad en Reportar incidentes, y controlarlos
bienes de la concesin. la poblacin oportunamente. Contratar seguro
contra todo riesgo, incluyendo el de
amotinamiento.
Concedente: cumplir con la adecuada

clasificacin de los reclusos,
disminuyendo la probabilidad de fuga
en internos de mnima peligrosidad.
Incumplimiento del contrato. Concesionario: garantizar el personal

Fuga de reclusos del Concesionario mnimo requerido para la seguridad
Fuga Amenaza a la seguridad
establecimiento. / concedente del establecimiento penal, as como el
de la poblacin.
Operacin
equipo de seguridad (cmaras, puertas
y dems mecanismos) funcionando
al 100%.
Establecer penalidades a ambas partes

en caso de incumplimiento.
Capacitar y brindar apoyo psicolgico a
su personal.
Personal del Generacin de un clima de Contratar personal idneo.
establecimiento penal hostilidad, desfavorable a la
resocializacin. Recibir supervisin peridica por parte
Mimetizacin del adopta patrones de
del INPE.
personal con la conducta propios de Se soslayan los patrones de Concesionario Cumplir obligacin de ndices de
conducta de los los presos. Se trasladan disciplina y convivencia para
resocializacin: presos externados sin
Operacin
internos patrones de conducta y la reinsercin, propios
convivencia de la calle al de los fines del reincidencia.
establecimiento penal. establecimiento penal. Clasificar adecuadamente a los reclusos,
lo que disminuye considerablemente
este riesgo.
Personal del Peligro en la seguridad del

concesionario acepta establecimiento penal. Establecer como obligacin del
Corrupcin prebendas y coimas de Se genera disminucin del concesionario la rotacin del personal
del personal los reclusos para obtener clima de disciplina. Concesionario y la evaluacin peridica de este.
penitenciario tratamiento diferenciado Se crea clima adverso Efectuar inspecciones peridicas
Operacin
o permitrseles acceso a para la reinsercin y la sorpresivas a las instalaciones (celdas).
material prohibido. resocializacin.
Los ndices de Se crea o incrementa un Asumir compromiso de mejora

criminalidad se clima hostil, lo que dificulta paulatina de poltica estatal ante el

Cambio en
incrementan y cambian la adecuada disciplina del crimen y de seguridad ciudadana, as
los ndices de Concedente
las caractersticas de establecimiento penal y como de una adecuada clasificacin
criminalidad
Operacin
los reclusos de baja el clima propicio para la de los presos a asignarse al
peligrosidad. resocializacin. establecimiento penal.
93
94
Riesgo
identificado
Por el nmero
de reclusos, el Cumplir obligacin de aplicar medidas
establecimiento penal es de prevencin. Asegurar adecuada
un ambiente favorable Transmisin de higiene en las instalaciones y en la
Riesgo de a la transmisin de enfermedades entre preparacin de alimentos.
transmisin de enfermedades infecto- la poblacin penitenciaria Concesionario Realizar chequeos anuales de salud
enfermedades contagiosas. Algunos y al personal del a los reclusos.
Operacin
reclusos transferidos establecimiento penal. Involucrar al Minsa en charlas de
podran portar prevencin, vacunacin y chequeos
enfermedades como peridicos.
tuberculosis.
Reclusos por delitos

menores (alimentos,
conductores en estado Incluir dentro de las polticas de
Aprendizaje de conductas
Contaminacin de ebriedad, etc.) resocializacin incentivos a la buena
delictivas. Efecto contrario Concesionario
delictiva se contaminan con conducta: ms horas de patio, una visita
a la resocializacin.
Operacin
las prcticas y los adicional al mes, etc.
patrones conductuales
de otros reclusos.
Exigir cumplimiento de obligacin

contractual del Estado de no asignar
El Estado asigna un ms del 10% de la capacidad del
nmero de reclusos Problemas de hacinamiento establecimiento penal y solo por un
Hacinamiento mayor a la capacidad y condiciones desfavorables Concedente plazo transitorio determinado.
de albergue del a la resocializacin
Operacin
establecimiento penal. Establecer un pago adicional por cada
interno que exceda la capacidad de
albergue.
Cambios en la
demanda de Afectacin del equilibrio Propiciar la firma de convenios con
Reduccin de
actividades econmico-financiero del Concesionario clientes que asegure estabilidad de
la demanda.
complementarias proyecto flujos.
Comercial
(factora)
Competencia de
Otras empresas ofrecen Disminucin de ingresos Suscribir contratos con clientes
servicios similares Concesionario
servicios similares. esperados. corporativos.
(factora)
Mercado
Disminuye el valor actual
La tasa de inters neto financiero del proyecto. Contratar con las empresas del sistema
Tasa de inters financiero del proyecto Concesionario financiero bajo parmetros de tasas de
se eleva. Afectacin de la rentabilidad inters fijas.
Financiero
del accionista.
No hay en el
mercado financiero
nacional potenciales Demora en el financiamiento Concesionario Buscar apoyo de algn organismo
Crediticio
inversionistas privados del proyecto. / concedente multilateral (BID, CAF, entre otros).
Financiero
que financien el
proyecto.
Elevar el contrato de concesin a rango

Instauracin de polticas Cambio de interlocutores de contrato ley.
Cambio de Concedente /
diferentes a cargo de una luego de celebrado el Disminuir el riesgo poltico-institucional
autoridades concesionario
nueva gestin. contrato de concesin.
Poltico-
fijando el plazo de concesin por 10
institucional
aos prorrogables.
95
96
Riesgo
identificado
Tasas de tributos se
incrementan y los flujos
Instauracin de nuevas
Cambio en la econmicos y financieros Concedente / Buscar la firma de convenios de
polticas impositivas
tributacin del proyecto varan concesionario estabilidad tributaria.
nacionales.
Poltico-
sustancialmente, lo que
institucional
dificulta su continuidad.
Ruptura o caducidad del No continuidad del Establecer penalidades que

Fuerza mayor Concedente
contrato (expropiacin). proyecto. desincentiven actuaciones arbitrarias.
Poltico-
institucional
El operador privado
decide no continuar con
Incumplimiento
el proyecto o incumple
contractual del Interrupcin del proyecto. Concesionario Contratar garantas.
Legal
las clusulas, lo que
operador privado
lleva a la resolucin del
contrato.
Elaboracin propia.
Del anlisis realizado se concluye la viabilidad de una APP peniten-

ciaria en todos los aspectos analizados:
En lo legal, las funciones pblicas asignadas el INPE pueden ser

delegadas a un concesionario bajo determinadas condiciones que
se han explicitado.
En lo social, tanto el sector penitenciario como la sociedad civil con-
sideran que las ventajas superan a los inconvenientes.
En lo poltico-institucional, se han identificado los ocho FCE que
deberan conseguirse.
En lo econmico, todos los riesgos detectados tienen posibilidades
de prevencin y/o mitigacin.
Por lo tanto, la concesin de establecimientos penitenciarios es una

alternativa definitivamente viable.
4
Propuesta de modelo
de concesin penitenciaria
El presente captulo, de acuerdo con los anlisis previos, expone el modelo

de concesin penitenciaria propuesto para la realidad peruana centrndose
en su justificacin, caractersticas, aspectos operativos y aspectos econ-
micos.
1. Justificacin
La aplicacin de una APP para la concesin de un establecimiento peni-

tenciario busca disminuir el dficit en infraestructura y el hacinamiento
que existe en los actuales establecimientos penitenciarios y conseguir una
gestin eficiente a menores costos (costo-beneficio) que permita una real
reinsercin social de los reos. Ello coadyuva, adems, a que el Estado destine
sus recursos presupuestales a otras inversiones de inters social o econmi-
co. Las ventajas y las desventajas del modelo se muestran en el cuadro 4.1.
2. Modelo propuesto
El modelo, al incorporar las experiencias internacionales, tiene el objetivo

de aumentar la eficiencia de los servicios penitenciarios a travs de una
iniciativa privada para una APP cofinanciada, bajo el sistema de concesin
Cuadro 4.1. Modelo de concesin penitenciaria: ventajas y desventajas
100
Ventajas Desventajas
Las prisiones operadas por privados siguen siendo crceles del Estado y,
al cumplirse el plazo contractual de concesin, revertirn nuevamente a
su manejo directo.
En el interior de los establecimientos penales las empresas
Las empresas pueden financiar, construir y operar las prisiones de una
privadas podran recortan sus gastos, usualmente
forma menos onerosa, ms eficiente y en menor tiempo que las agencias
contratando funcionarios sin experiencia y prestando
del Estado, sin afectar la calidad de los servicios.
servicios y bienes de mala calidad.
El privado administra mejor los riesgos que el funcionario pblico por Se podra reducir la coordinacin con otras instituciones
su mayor capacidad de gestionarlos y mitigarlos. pblicas, como la PNP y otras.
Podra generarse una situacin de competencia desleal

Al encontrarse sujeto a la competencia y a la disciplina del mercado,
respecto de las empresas que tengan el mismo objeto
el mundo empresarial puede responder ms rpido a las condiciones
social que las factoras dentro del establecimiento penal,
cambiantes y a las necesidades penitenciarias y de esta manera corregir
siempre que el interno trabaje con un salario por debajo
los problemas que se presenten.
del sueldo mnimo.
La incursin de privados en el sistema carcelario permite incrementar
la rendicin de cuentas, toda vez que agrega a los controles polticos los
controles propios de la competencia de mercado. Es importante sealar
que para el Estado siempre va a ser ms fcil monitorear y controlar al
contratista que a s mismo.
Se fomenta un mayor profesionalismo y entrenamiento de los funcionarios,

con menores riesgos asociados a la paralizacin de actividades por
eventuales huelgas. Adems, son menos frecuentes el abandono de labores,
las tardanzas, el ausentismo y el abuso de licencias mdicas, pues los
controles del concesionario son ms estrictos.
Disminuyen las instancias de corrupcin, dado que las empresas se

interesan por mantener su reputacin. La motivacin de obtener ganancias
permite dejar de lado diferentes tipos de corrupcin.

Es una especie de leasing porque el privado financia la infraestructura y el

Estado hace pagos peridicos durante un determinado periodo de tiempo.
En relacin con los costos, hace que estos sean ms visibles para la
sociedad, lo que permite que sean analizados, comparados y ajustados y,

como se ha afirmado, mejor controlados por el supervisor del contrato, la
competencia de mercado y los controles polticos.
La concesin de establecimientos penales brinda la posibilidad de que el La introduccin del lucro en la ya problemtica rea
Estado pague menos por la operacin y el mantenimiento de estos, pues el penitenciaria puede aumentar los conflictos y otros
concesionario generara ingresos con actividades adicionales como factora, problemas, como el que algunos han denominado lobby
estacionamientos, alquileres y economato. penal (incremento de la poblacin penitenciaria).
El concesionario incentiva a los internos a trabajar en las factoras que

instale dentro del establecimiento penal, ya que se obliga a pagarles un
sueldo mnimo por su trabajo, dentro de una jornada laboral ordinaria, lo
que los beneficia a l y a su familia, tanto desde el punto de vista econmico
como de la resocializacin.
Propuesta de modelo de concesin penitenciaria
El concesionario, al no estar circunscrito al sistema de compras pblicas,

puede comprar con mayor eficiencia, a mejores precios y en menor tiempo.
En el establecimiento penal concesionado existen buenas condiciones
de habitabilidad, mayor higiene y mayor espacio por interno, pues la
aplicacin de penalidades o la posibilidad de ejecutar garantas incentivan
al concesionario a cuidar las condiciones mnimas establecidas en el
contrato.
Con relacin a la proteccin de la integridad personal de los internos, existe

una disminucin de los hechos de violencia entre estos gracias a una buena
separacin tanto en los pabellones como en las celdas.
Elaboracin propia.
101
y delegacin plena de funciones pblicas penitenciarias a un solo operador

o concesionario (una sociedad de propsito especial o SPE), que disminuya
los problemas carcelarios existentes que impiden una eficaz resocializacin
de los internos, el cual es, despus de todo, el propsito constitucional de
la pena.
El establecimiento penitenciario para 1536 internos debe construirse

en un terreno del Estado de 12.68 hectreas ubicado en el sector Graciano
Alto, distrito de Aucallama, provincia de Huaral, departamento de Lima.
2.1. Premisas
Al momento de elaborar la propuesta se han diseado las caractersticas del

modelo sobre la base de las premisas adoptadas de las siguientes fuentes:
Los componentes del proyecto de obra pblica para la construccin

del establecimiento penitenciario Huaral II (ProInversin, 2010a).
El proyecto trunco de APP para el establecimiento penintenciario
de Aucallama (ProInversin, 2011).
Los componentes del proyecto de obra pblica para la construccin
de un establecimiento penitenciario en Moquegua.
Las cuales, por derivar de proyectos previamente formulados con base

tcnica, tanto en el aspecto operativo como en el financiero (con indepen-
dencia de que se trate de proyectos de obras pblicas o de una APP, estn
respaldados por la base tcnica del SNIP), constituyen un referente vlido
para la propuesta.
As, las caractersticas generales se han tomado de las que formaron par-
te del proyecto trunco de APP para el penal de Aucallama, en lo referente a
la capacidad de albergue y a las caractersticas operacionales, tanto respecto
de prestaciones relacionadas con la seguridad y los servicios como con las
caractersticas de la infraestructura. Para la infraestructura tambin se han
tomado en cuenta las particularidades del penal de Huaral II, adoptadas
tanto de la fuente del SNIP como de la informacin obtenida del INPE
acerca de las necesidades y la idoneidad de la infraestructura para el logro
de la resocializacin.
Propuesta de modelo de concesin penitenciaria 103
En cuanto a la informacin financiera, en particular sobre la construc-

cin, se ha adoptado la informacin del proyecto de establecimiento pe-
nitenciario de Moquegua, utilizndose las cifras de manera proporcional
a la capacidad de albergue planteado en la propuesta, que es menor a la
del proyecto en mencin. Ello porque la informacin financiera relevante
del referido proyecto, por ser ms reciente que la del penal de Aucallama,
proporciona datos ms actuales y, por tanto, premisas financieras ms
cercanas a la realidad.
Finalmente, un referente tcnico-operativo de importancia ha sido

la experiencia chilena en la aplicacin de APP en el sector penitenciario
que constituye, en opinin de los autores, un caso objetivo y vlido en el
que se pueden identificar las fortalezas y las debilidades de un modelo de
este tipo, y de lo que debe y no debe hacerse. Ello porque se trata de un
pas latinoamericano, con similitudes con el Per en los objetivos resocia-
lizadores del sistema penitenciario; lo que no ocurre, por ejemplo, con las
experiencias de pases anglosajones, en los cuales el fundamento de la pena
es el castigo y la contencin antes que la reinsercin.
2.2. Sociedad concesionaria
Se plantea que la SPE, o concesionario, est formada como mnimo por

tres empresas:
Operadora penitenciaria. La primera empresa deber contar con expe-

riencia internacional acreditada en gestin de establecimientos
penitenciarios y sera el socio estratgico que debera tener mayor
participacin accionaria (25% como mnimo), por cuanto los ries-
gos de operacin del proyecto se mitigan o minimizan si quien los
gestiona es un experto en operacin penitenciaria; as, si el socio
estratgico tiene una participacin mayoritaria en el capital y, por
consiguiente, asume mayor riesgo, ello otorga cierta seguridad de
que ser un stakeholder interesado en una adecuada y eficiente ope-
racin, de modo que se cumplan los compromisos con el Estado y se
logre la rentabilidad esperada para los accionistas y los inversores.
Constructora penitenciaria. La segunda empresa deber tener expe-
riencia internacional acreditada en construccin y equipamiento de
establecimientos penitenciarios; toda vez que el riesgo constructivo
tambin se mitiga si la SPE cuenta con una participacin directa

de capital de quien conoce del negocio constructivo, que eventual-
mente tendr una mejor capacidad de ejecutar o al menos super-
visar la construccin, como primer interesado en evitar fallas de
diseo y/o construccin que puedan entorpecer la operacin a la
cual estar vinculada la SPE por el plazo de la concesin.
Operadora de seguridad. La tercera empresa deber tener experiencia
nacional o internacional en materia de seguridad, que es un aspecto
crtico y de especial riesgo en el negocio penitenciario.
2.3. Condiciones
El plazo u horizonte de la concesin es de 12 aos. La concesin propuesta

debe tener carcter pleno, pues la recomendacin ms eficiente es que el
concesionario privado se encargue de todas las actividades y los servicios
necesarios para el funcionamiento de la crcel: diseo, financiamiento,
construccin, operacin, administracin y gestin (DFBOT por su sigla
en ingls), lo cual incluye el tratamiento y la seguridad penitenciaria para
posteriormente, pasado el plazo contractual, revertir la propiedad de la in-
fraestructura penitenciaria al Estado. En el anlisis econmico del proyecto
se exponen de manera ms especfica las razones de estas caractersticas.
Los activos, es decir la infraestructura penitenciaria y los bienes para el

desarrollo del servicio, no sern de propiedad del concesionario sino que
en todo momento sern de propiedad del Estado.
El Estado, a travs del INPE, asumira un rol fiscalizador o supervisor,

controlando el cumplimiento del contrato y el buen funcionamiento del
establecimiento penitenciario concesionado, a travs del cumplimiento de
indicadores mensurables establecidos contractualmente. No obstante, sera
importante dejar abierta la posibilidad de que el INPE delegue en un terce-
ro particular la fiscalizacin del cumplimiento de los ndices de servicios.
En este caso, se activara automticamente la obligacin del concesionario
de asumir el pago por supervisin del contrato al tercero. Para efectos del
modelo, dicho costo se considerar de manera conservadora en el flujo.
Se exigira al concesionario que su estructura de financiamiento con-

sidere una proporcin deuda-capital del 70%-30% y, en ese sentido, que
el capital social de la SPE que se constituya como concesionaria sea como

mnimo del 30% del valor referencial de la inversin.
De igual forma, otro requisito de la convocatoria debera ser que el

personal que dirija y labore en el establecimiento acredite experiencia en la
funcin penitenciaria, y tambin brindarle capacitacin y apoyo psicolgico
peridico para evitar su mimetizacin con los reos.
Asimismo, para garantizar la adecuada operacin del establecimiento

concesionado, un requisito mnimo a exigir al concesionario es la compro-
bada experiencia en la gestin de establecimientos penitenciarios, prefe-
rentemente en la modalidad plena.
2.4. Internos
Los internos que albergara dicho establecimiento penitenciario seran de

baja peligrosidad, no reincidentes, es decir de bajo riesgo; porque durante
el desarrollo de la investigacin se ha podido determinar como resultado
de las opiniones de los expertos que este tipo de internos es el que tiene
mayores posibilidades de readaptacin y est dispuesto a trabajar, lo cual
permite que el concesionario brinde un servicio con mejores posibilidades,
costos eficientes y resultados de reinsercin.
Adems, con este tipo de internos se hace menos probable el riesgo de

corrupcin del personal del concesionario. En la experiencia peruana, los
problemas de corrupcin en los establecimientos penitenciarios del Estado
son la principal debilidad estructural, que se origina y acrecienta en especial
a partir de los reclusos que son delincuentes prontuariados o rankeados.
2.5. Instalaciones
El modelo propone la construccin de un establecimiento penitenciario

para internos de baja peligrosidad que cuente con todas las instalaciones
necesarias segn estndares internacionales (cuadro 4.2).
Cuadro 4.2. Modelo de concesin penitenciaria: infraestructura y equipamiento
106
Cantidad Infraestructura
Establecimiento penitenciario con sistema de abastecimiento de agua y alcantarillado, adecuado servicio
1
elctrico y cerco exterior.
Unidades o mdulos penitenciarios con 4 pabellones cada uno, con capacidad de albergue
3
de 512 internos cada uno.
Unidades penitenciarias con 12 pabellones, con 4 pabellones por cada unidad penitenciaria. Cada pabelln
ser de dos pisos y albergar 128 internos en total; es decir, 64 internos por piso y 8 internos por celda.
Cada celda tendr 8 camas empotradas a 1.5 metros de distancia una de la otra, con medio bao (lavamanos
3
e inodoro), botn de pnico para llamado de seguridad del interno y puertas de sistema de cierre electrnico.
Celdas especiales para aislamiento, para drogadiccin y con ambientes para psiquiatra, para internos con
enfermedades especiales, para requerimiento especial del INPE y para clasificacin de internos.
12 Duchas colectivas, una por cada pabelln.
12 Espacios de oracin, uno por cada pabelln.
Venusterios, uno por cada pabelln, cada uno con cinco habitaciones. Los internos podrn usarlos
12
cada 15 das.
3 Complejos de lavandera para lavado y secado de ropa, uno por cada unidad penitenciaria.
1 Cocina para la preparacin de alimentos.
12 Comedores, uno por cada pabelln, con capacidad para 64 internos (atendidos en dos turnos).
Espacio abierto para realizar actividades al aire libre y dos reas para practicar ftbol, con accesos independientes
1
desde cada pabelln.
3 Servicios mdicos bsicos, uno por cada unidad penitenciaria.
1 Servicio o mdulo, dividido en laboratorio y sala de ciruga menor.
2 Consultorios odontolgicos.
12 Consultorios psicolgicos, uno por cada pabelln.
Salas de visitas donde los detenidos se renen con sus familiares, una por cada unidad penitenciaria,
3
con acceso independiente a cada uno de los pabellones de cada unidad.
Recepcin de visitas con rayos X y arcos magnticos.
Salas de visita en las cuales los detenidos pueden recibir asesoramiento legal en privado,
12
una por cada pabelln.
Centro de control de seguridad y vigilancia donde se ubique un rea de monitoreo principal de CCTV
1
y control remoto del establecimiento penitenciario.
3 Complejos de oficinas administrativas, una por cada unidad penitenciaria.
Departamentos para el personal administrativo que deben contar con cuartos con bao completo
10
y reas comunes como sala y cocina, entre otros.
1 rea de registro penitenciario.
1 rea de archivo para los legajos de los internos.
1 Almacn.
Talleres (para ser utilizados por los detenidos y el personal penitenciario), para los que no trabajen
Propuesta de modelo de concesin penitenciaria
3
en la factora.
6 Aulas de clases para 60 internos, para educacin primaria y secundaria, dos por cada unidad penitenciaria.
1 Biblioteca.
reas de estacionamiento.
1 Complejo de factora construido en espacio separado a los de internamiento y de servicios penitenciarios.
1 Planta de tratamiento de aguas residuales.
rea de venta de artculos producidos por los internos.
Elaboracin propia.
107
3. Aspectos operativos
En el modelo, la operacin distribuye la prestacin de servicios entre el

concesionario y el Estado, en la forma que se resume a continuacin.
3.1. Servicios a ser prestados por el concesionario
El concesionario presta tres tipos de servicios: los asociados a la infra-

estructura y los equipos, los de apoyo penitenciario y los considerados
complementarios.
3.3.1. Servicios asociados a la infraestructura y los equipos
El concesionario se encargar de:
El diseo, la construccin y el mantenimiento de la infraestructura

penitenciaria.
La provisin y el mantenimiento de los equipos estndar; por ejem-
plo, colchones, frazadas, uniformes del personal penitenciario, an-
tenas y equipos mdicos, entre otros.
La provisin y el mantenimiento de los equipos de seguridad inter-
na y externa del recinto penitenciario; por ejemplo, chalecos anti-
motines, varas, escudos, sistemas CCTV y radios, entre otros.
Como etapa previa al inicio del diseo y la construccin del estableci-

miento penitenciario, el concesionario realizar una serie de actividades
desde la fecha de suscripcin del contrato hasta el inicio efectivo de la
construccin. Esta etapa previa comprende todas las actividades preope-
rativas, entre otras:
Suscripcin del acta de recepcin del terreno del Estado y ejercicio

de las defensas posesorias.
Elaboracin del proyecto bsico de diseo.
Elaboracin de la ingeniera de detalle.
Obtencin de servidumbres, licencias, permisos y autorizaciones.
Obtencin de la aprobacin del concedente al expediente tcnico
definitivo y aprobacin del MEF.
Cierre financiero.
Monitoreo arqueolgico y obtencin del Certificado de Inexistencia
de Restos Arqueolgicos (CIRA).
Elaboracin de estudios de impacto ambiental y complementarios.
Saneamiento fsico-legal del terreno.
Contratacin de seguros.
Con relacin al diseo, al tratarse de una concesin plena, el concesio-

nario debe encargarse de elaborar el proyecto bsico de diseo y el expe-
diente tcnico correspondiente para la construccin del establecimiento
penitenciario, pero necesariamente dicho proyecto y el expediente debern
contar con la participacin del INPE y con su aprobacin expresa y por
escrito a efectos de no generar sobrecostos posteriores por modificaciones
estructurales a la obra cuando esta se encuentre culminada.
Tomando como base la informacin referencial obtenida del anexo 2

de la versin final del contrato de concesin de un establecimiento peni-
tenciario en la Regin Lima (ProInversin, 2011: 112), se considera que los
equipos necesarios para un adecuado servicio de seguridad son:
Sistema de circuito cerrado de televisin (CCTV).

Sensores que cuenten con alarmas de cruce de un ambiente a otro.
Radios porttiles.
Arcos detectores para revisin del personal y de las visitas.
Sistema de rayos X para revisin de paquetes.
Equipo mnimo para un guardia de seguridad interna: chaleco anti-
punzn, radio para la comunicacin, escudo y vara de ley, en algu-
nos casos armas de perdigones o balas de goma de efecto disuasivo
y no letal.
Equipo mnimo para un guardia de seguridad externa (puerta de
ingreso al penal y torreones): chaleco antibalas y antipunzn, radio
para la comunicacin y armas letales.
En cuanto al mantenimiento del equipo, el concesionario se encuentra

obligado a realizar el mantenimiento de los bienes de la concesin hasta
la reversin de los bienes al concedente. Se establece un calendario de
mantenimiento preventivo y correctivo y penalidades de producirse in-

cumplimiento o demoras en esta actividad.
3.3.2. Servicios de apoyo penitenciario
El concesionario tiene la obligacin de brindar los servicios indispensables

para satisfacer las necesidades bsicas de los internos como parte de la
operacin del establecimiento penitenciario.
Servicios de alimentacin
En los servicios de alimentacin la dieta ser elaborada y controlada por

un nutricionista. La aprobacin por parte del INPE, como ente supervisor,
debe ser mensual. Se deben respetar las 2500 caloras por interno al da.
Los alimentos se suministrarn en forma diaria, tres veces al da (desayuno,
almuerzo y cena), con un contenido variado (especial en Navidad y Fiestas
Patrias) y en condiciones higinicas. La alimentacin debe ser distinta para
los reclusos enfermos, debidamente autorizada por el mdico responsa-
ble del establecimiento penitenciario. El responsable general de los servicios
de alimentacin es el jefe del servicio que deber tener la carrera de nu-
tricin.
El desayuno debe consistir en una bebida caliente (t, caf, leche o ave-
na) y pan con acompaamiento. El almuerzo en entrada o sopa, un plato
de fondo (como mnimo dos veces a la semana debe contar con carne, ave,
pescado o mariscos), una fruta o un postre y un lquido saludable. La cena
en un plato de fondo y un lquido saludable de cualquier naturaleza o mate.
La entrega de la alimentacin deber ser vigilada por los efectivos de

seguridad en todo momento, los internos sern dirigidos y controlados
hasta el ambiente de comedor; cabe sealar que la alimentacin no ser
condicionada al comportamiento del interno.
Servicios de alojamiento
Los servicios de alojamiento para los reclusos incluyen proporcionar col-

chones para las camas empotradas de cada celda con sbanas y frazadas.
Para el personal penitenciario la hotelera ser completa.
El establecimiento penitenciario contar con servicio de lavandera

para lavado y secado de ropa, por cada unidad penitenciaria, el cual ser
utilizado en turnos rotativos una vez por semana y por cada pabelln.
El aseo dentro de las celdas comunes estar a cargo de cada interno,

bajo instruccin y supervisin del concesionario; el aseo de las celdas es-
peciales y todas las dems reas del recinto estar a cargo del personal de
limpieza del concesionario, el que deber llevar un adecuado control de
plagas. Los insumos usados no debern ser dainos para la salud por-
que los internos deben pernoctar en sus celdas, como mnimo debern
fumigar una vez al ao la cocina y el almacn, y cada dos aos las dems
reas del establecimiento penitenciario.
Servicios de salud
El establecimiento penitenciario contar con un programa de servicios de

salud bsica para los reclusos durante los 365 das del ao; deber disponer
de un control de salud de los internos que se inicia con el examen mdico
a su ingreso (en el que debe constar el estado de salud y lesiones con que
se recibe al interno), estos exmenes tambin incluyen salud mental, TBC,
VIH/SIDA y hepatitis B y C. Asimismo, se realizarn chequeos preventivos
cada ao a los internos y exmenes de salud mental.
Se debe contar con equipos de salud bsica, de odontologa y medicinas

bsicas y dos ambulancias. Los servicios complejos (capa compleja) como
operaciones y servicios de dilisis no sern suministrados por el concesio-
nario, sino que estarn a cargo del concedente, a travs del Minsa o el
Seguro Social de Salud del Per (EsSalud). Adems del servicio de salud,
los internos que trabajen en la factora debern tener seguros adicionales
por trabajo de riesgo (por accidentes de trabajo) o seguros complementarios
por el trabajo de riesgo a realizar, actividades por las cuales ser obligacin
del empleador contratar dichos seguros.
El concesionario elaborar reportes mensuales y de seguimiento con

estadsticas por tipos de enfermedad, entre ellos reportes de TBC y VIH/
SIDA, para el Minsa, EsSalud y el INPE. Estas dos enfermedades pertene-
cern a los programas de salud del Minsa, entidad encargada de propor-
cionar las medicinas correspondientes. El concesionario ser responsable
de programas preventivos de TBC y VIH/SIDA, y se encargar de propor-

cionar preservativos e informacin de prevencin.
Es conveniente que el equipo profesional de salud, que formar parte

del proceso de reinsercin social, cuente como mnimo con odontlogos,
mdicos, enfermeras, tcnicos en enfermera, tecnlogos, nutricionistas,
qumico farmacuticos y tcnicos en rayos X.
En el caso de los servicios de asistencia psicolgica y psiquitrica, el con-

cesionario tendr un programa de tratamiento psicolgico y psiquitrico.
Estas actividades incluyen el diagnstico inicial del interno, el tratamiento,
el seguimiento de la progresin o la regresin, y las terapias individuales
y grupales. El programa tendr como objetivo principal la disminucin de
agresividad, estrs, ansiedad y depresin, entre otros problemas generados
por el encierro. Este servicio tambin se prestar al personal de seguridad
del establecimiento para reducir o eliminar la mimetizacin que ellos pue-
dan sufrir u otros problemas conexos.
Asistencia legal
Para servicios de asistencia legal el establecimiento penitenciario deber

contar con un programa de asesora para apoyo legal a los internos en tr-
mites relativos a solicitudes de beneficios penitenciarios y cumplimiento
de requisitos, cuya aprobacin incida en evitar la permanencia inadecuada
del interno en el establecimiento penitenciario.
Educacin y capacitacin para el trabajo
La concesionaria debe elaborar un plan de trabajo, de educacin y de ca-

pacitacin que ser brindado en espacios que guarden las condiciones de
habitabilidad y seguridad requeridas; y debe tener objetivos, metodologa,
ratios de cumplimiento y sustento en el caso de desviaciones. Este plan se
deber presentar al INPE como agente fiscalizador.
Los servicios de educacin se impartirn en educacin primaria y se-

cundaria, cuatro veces a la semana, como mnimo, y cuatro horas al da.
Se brindar como mnimo tres talleres dentro del recinto como carpin-
tera, cermica o escultura y zapatera; la utilizacin de los programas de
educacin, capacitacin y trabajo no deber ser obligatoria para los internos,

sern ellos quienes decidan utilizarlos o no, no hay sancin por no usar los
servicios, pero si los usan sern consignados en los expedientes de cada
interno como un mecanismo de incentivos positivos. Para cada taller se
realizar evaluaciones a los internos: evaluacin de entrada, evaluacin
del proceso y evaluacin de salida; los cuales tambin medirn los factores
de abandono del proceso.
Es conveniente que el equipo profesional encargado de la reinsercin

social cuente con asistentes sociales, profesores y tcnicos formativos.
Servicios de trabajo
La factora dar trabajo como mnimo al 60% de los internos, bajo las si-
guientes condiciones:
Accedern quienes voluntariamente decidan ser empleados por el

concesionario.
Cumplirn una jornada laboral de mximo 48 horas semanales.
Suscribirn contratos de trabajo dentro del rgimen laboral de la
actividad privada.
Recibirn un pago mensual que ascienda a, por lo menos, una re-
muneracin mnima vital (RMV) que a la fecha es de S/. 750.
Gozarn de los beneficios sociales correspondientes.
Se encontrarn bajo la direccin del concesionario como empleador.
Debern aportar el 10% de su retribucin a favor del Estado.
3.3.3. Servicios complementarios
El concesionario se encargar de los servicios de estacionamiento, custodia

de objetos y venta de los productos del almacn, o tienda, del estableci-
miento penitenciario de los bienes producidos u ofrecidos por los reclusos.
El concesionario debe proporcionar un adecuado servicio de almacn

para alimentos y materiales de limpieza, entre otros.
Dentro de la provisin y el mantenimiento de los equipos de apoyo

penitenciario se encuentran las camas (literas), los muebles de oficina y los
escritorios para las aulas de clase, los equipos de laboratorio, los equipos
para talleres de capacitacin (por ejemplo, el taller de carpintera), el uni-
forme de los reclusos y los equipos de cocina.
Dentro de las actividades de mantenimiento se encuentran las pre-

ventivas y las correctivas, las cuales pueden ser peridicas o diarias. El
mantenimiento diario comprende limpieza de todos los locales, tratamiento
de residuos, limpieza de baos y desages, identificacin y reparacin de
equipos daados. Cabe sealar que el mantenimiento de cada celda debe
ser efectuado por los internos que la comparten.
El mantenimiento peridico comprende limpieza de techos y canales de

desage, cambio de aceite y filtros del generador, cambio de aceite y filtros
de las ambulancias y vehculos de seguridad, y limpieza y desinfeccin del
sistema de almacenamiento de agua, entre otros.
3.2. Servicios a ser prestados por el Estado
El Estado tiene como principal servicio la supervisin de la concesin,

adems de la clasificacin de los internos y el manejo social en las zonas
aledaas al centro penitenciario.
3.2.1. Supervisin
El INPE deber ser el rgano supervisor o fiscalizador de la construccin,

la operacin y el mantenimiento del establecimiento penitenciario conce-
sionado para garantizar el adecuado cumplimiento de todos los servicios
penitenciarios, principalmente el tratamiento y la seguridad penitenciaria;
adems de configurarse como segunda instancia administrativa respecto
de los actos realizados por el concesionario en el ejercicio de las funciones
pblicas delegadas.
A diferencia del proceso trunco de concesin del Establecimiento

Penitenciario Huaral II, en el que se acord que la supervisin estara a
cargo de unasociedad o una empresa auditora de gestin (supervisor de
operaciones) designada por el Estado y remunerada por el concesionario
hasta que se crease la autoridad gubernamental competente, se considera
que el organismo estatal ms capacitado y con mayor experiencia para
llevar adelante las labores de supervisin y fiscalizacin es el INPE, con la

debida capacitacin de los responsables designados.
El INPE adems deber estar habilitado y tener la potestad de decidir

sobre las quejas, las denuncias y los reclamos que formulen los internos
respecto del establecimiento concesionado. En caso de no estar de acuerdo
el interno con la resolucin de la queja por parte del INPE y, agotada la va
administrativa, ser el Poder Judicial el que efecte un control sobre las
condiciones penitenciarias de la crcel concesionada a travs de un proceso
contencioso administrativo.
En el modelo propuesto, el concedente es el Estado representado por

el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; asimismo, es el que encarga
al INPE asumir el rol fiscalizador o supervisor, con el objetivo de buscar el
cumplimiento del contrato por parte del concesionario. Se propone y reco-
mienda que el INPE cree un rea tcnica de fiscalizacin de concesiones, la
cual deber velar por el cumplimiento de las obligaciones acordadas por
el concedente y el concesionario.
Las bases y la proforma del contrato de concesin deben incluir la exis-

tencia de dicho rgano supervisor dentro del INPE, cuyas funciones seran:
Supervisar el cumplimiento de los servicios y las prestaciones del

concesionario durante todo el proceso de construccin, operacin
y mantenimiento del establecimiento concesionado, y que estos se
desarrollen dentro de los estndares y los ndices fijados en el con-
trato.
Supervisar y proponer ajustes en el plan de trabajo para la factora
propuesto por la concesionaria.
Velar por el correcto cumplimiento de las normas de disciplina y
seguridad por parte del concesionario dentro del recinto peniten-
ciario, actuando como segunda instancia administrativa en dichos
supuestos u otros relacionados.
Revisar los reportes estadsticos diarios y mensuales del recinto pe-
nitenciario.
Reportar y proponer la aplicacin de penalidades por incumpli-
miento de lo estipulado en el contrato.
El concesionario tiene la obligacin de proporcionar todas las facilidades

al INPE, entre ellas brindarle instalaciones de trnsito dentro del estableci-
miento penitenciario concesionado.
El INPE deber efectuar una auditora anual de gestin y verificar el

cumplimiento de las condiciones establecidas en el contrato sobre opera-
cin, administracin y mantenimiento; as como las disposiciones sobre
seguridad del establecimiento penitenciario y la factora, y tambin verificar
los ingresos que la concesin debe transferir al fideicomiso de administra-
cin y el pago de retribuciones de los internos.
3.2.2. Clasificacin de internos
La determinacin de los internos que sern derivados al establecimiento

penitenciario concesionado ser efectuada exclusivamente por el INPE,
el cual deber remitir una lista con los internos elegidos, los cuales deben
cumplir con las siguientes caractersticas:
No ser reincidentes.
Estar sentenciados por una sola condena.
No haber sido clasificados como de rgimen penitenciario especial
(peligrosidad alta), si provienen de otro establecimiento peniten-
ciario.
Encontrarse en edades entre los 18 y los 55 aos.
Manifestar en forma expresa su aceptacin a ser trasladados al es-
tablecimiento penitenciario concesionado.
Surge la discusin de si esta asignacin selectiva constituye un trata-

miento discriminatorio de otros internos de mayor peligrosidad. Al respecto
se debe sealar que se configura como discriminatorio cuando se otorga un
tratamiento diferente a sujetos de similares caractersticas y condiciones.
En este caso, los internos primarios no reincidentes de menor peligrosidad
y del rango de edades aludido no tienen iguales caractersticas y posibili-
dades de resocializacin que reos de mayor peligrosidad o reincidentes.
En efecto, de acuerdo con la informacin obtenida de una entrevista a un

funcionario de la Defensora del Pueblo y de los informes de esta institucin,
se determina que los presos primarios que incurren en delitos de menor
peligrosidad, como, por ejemplo, transportar droga (los llamados burriers)

o incumplimiento de pago de alimentos, tienen una mayor probabilidad
y disposicin a reinsertarse en la sociedad luego de cumplida su pena, ya
que aspiran a llevar una vida dentro del marco de la ley, una vez purgada
la pena. Ello no ocurre con internos que delinquen habitualmente (inclu-
sive desde el propio establecimiento penitenciario). Por tanto, el criterio
de asignacin mencionado, lejos de ser discriminatorio, se orienta a evitar
la contaminacin de internos con mayor probabilidad de reinsercin por
exposicin a la conducta de reos prontuariados y de mayor peligrosidad,
que generan un clima de violencia y agresin, adverso a la finalidad re-
socializadora. Este es el mismo fundamento que sustenta la segregacin y
la clasificacin de reos dentro de un mismo penal por lo que no existira
discriminacin alguna.
3.2.3. Manejo social
Por ltimo, el Estado deber coadyuvar a la difusin del proyecto, y

debera realizar mejoras en la zona y los alrededores de la ubicacin del
establecimiento, de modo que la percepcin de la sociedad civil hacia el
proyecto sea positiva y disminuya la resistencia social propia de tener un
establecimiento penitenciario en zonas vecinas.
3.3. Estndares de servicio exigibles e indicadores de cumplimiento

y gestin
Con el fin de aumentar la eficiencia de los servicios penitenciarios a travs

de un solo operador, el contrato exigir la prestacin de servicios con un
alto estndar.
En el caso de infraestructura y seguridad, los estndares exigidos son

disear y construir en funcin a la operacin, lo que se relaciona con la
seguridad y a la reinsercin social; asimismo, aumentar el empleo de tec-
nologa en los sistemas de seguridad.
El concesionario debe cumplir con criterios mnimos de calidad en el

diseo y la construccin de las obras civiles y las instalaciones: elctricas,
hidromecnicas, sanitarias, hidrulicas y electromecnicas, en cumplimien-
to del Reglamento Nacional de Edificaciones, las normas tcnicas del INPE
para la construccin de establecimientos penitenciarios y para su equipa-

miento, el Cdigo Nacional de Electricidad y Saneamiento, la Ley General
de Residuos Slidos y su reglamento y las normas tcnicas dispuestas por
el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de
la Propiedad Intelectual (Indecopi).
Para la fijacin de indicadores de cumplimiento en la prestacin de los

servicios de la concesin es importante que estos permitan medir la eficacia
(resultados) de la gestin del establecimiento penitenciario por parte del
concesionario, en particular en relacin con el cumplimiento de condiciones
mnimas de vida y la resocializacin de la conducta de los internos.
Conforme se desprende de la experiencia internacional (sobre todo en

el caso chileno) es aproximadamente despus de los 10 aos de ejecucin
de la concesin que se ha podido identificar falencias en los parmetros de
servicio y proponer algunos ajustes, los cuales seran mucho ms difciles
de implementar con un contrato vigente, pues esto implicara la renego-
ciacin del contrato.
Al respecto se debe destacar que el servicio objeto de la concesin no se

puede medir por criterios de orden comercial (como lo sera, por ejemplo,
la demanda en el uso de una carretera o un aeropuerto) sino que, ante una
demanda dada (el alarmante hacinamiento y sus problemas conexos), los
parmetros de servicio se rigen por criterios cualitativos, orientados a ob-
jetivos tambin cualitativos (resocializacin, humanizacin, reinsercin),
respecto de los cuales a la fecha en el pas no existe siquiera una medicin.
Por ello, ser en la experiencia prctica en la que se construirn estos

parmetros para que luego se puedan proponer los ajustes pertinentes.
Como sugerencia de los indicadores que podra utilizar el modelo propuesto
se puede mencionar:
Porcentaje de reclusos que trabajan voluntariamente en las factoras.

Nmero de reclusos que culminan estudios primarios dentro del
establecimiento.
Disminucin progresiva de atenciones mdicas por trifulcas o
eventuales reyertas.
Disminucin de enfermedades infecto-contagiosas.
ndice de acceso a beneficios penitenciarios (incluyendo reduccin

de penas) por mejoras en la conducta.
Disminucin de reincidencia en reos externados del recinto
penitenciario.
Nmero de internos ubicados laboralmente al salir del
establecimiento penitenciario.
ndice de resocializacin de los internos que alberga el
establecimiento concesionado.
4. Aspectos econmicos
Como se ha sealado, la concesin considera que el Estado debe aportar el

terreno donde se construir el establecimiento penitenciario concesionado
mientras que el concesionario debe realizar las inversiones necesarias. El
repago de estas provendr de dos fuentes: el aporte del Estado y otros
ingresos generados por el propio proyecto.
4.1. Aporte del Estado
Por el lado pblico, los recursos necesarios para el repago provendrn del
Tesoro Pblico, los cuales deben estar definidos en el Presupuesto de la
Repblica, habilitndose anualmente una partida para este fin.
De acuerdo con los trminos establecidos en el contrato de concesin,

dicha partida deber cubrir en favor del concesionario:
El pago anual por obras (PAO), o la suma de dinero que anualmen-

te el Estado asegura al concesionario con el objetivo de cubrir los
costos de construccin o mejora (incluye el equipamiento).
El pago anual por mantenimiento y operacin (PAMO), o la suma
de dinero que anualmente el Estado asegura al concesionario para
cubrir los costos de operacin y mantenimiento.
El cofinanciamiento a pagar por parte del Estado radica precisamente

en el PAMO, el cual puede ser menor en la medida en que el concesionario
obtenga ingresos adicionales.
4.2. Ingresos adicionales
En las experiencias internacionales analizadas se considera como fuente de

ingresos por parte del concesionario la operacin de una factora en la que
se preste el servicio de tercerizacin de mano de obra en la manufactura
de productos, as como el cobro de derechos por otros conceptos.
4.2.1. Factora
Los servicios de manufactura comprenderan bsicamente el brindar la

mano de obra de los reclusos (por ejemplo, en manufactura de productos
textiles, o etiquetado y/o envasado, entre otros) a cambio de una retribucin
al cliente del concesionario, quien por su parte cedera en uso a la conce-
sionaria los activos necesarios para el servicio (maquinarias, mobiliario y
equipos) instalndolas en la factora del recinto penitenciario.
El cliente tambin se hara cargo del mantenimiento de los equipos, y su

reparacin, en caso esta se origine en causas derivadas de su normal uso. Por
su parte, el concesionario sera responsable de la reparacin o el reemplazo
siempre que este obedezca a causas que le sean atribuibles (empleo inade-
cuado, prdida o destruccin por causas bajo el control del concesionario).
Las reas de factora pueden optimizarse instituyendo turnos de trabajo,

de acuerdo con la demanda. De este modo, los costos del concesionario
por el servicio de factora estarn constituidos bsicamente por los costos
de mantenimiento del recinto factora, los costos de energa y los costos de
personal (remuneraciones), a los que se agrega el margen de mercado en
este tipo de actividades, con el fin de que el precio por manufactura que
cobre el concesionario sea competitivo en el mercado.
Como se detalla ms adelante, en el modelo financiero del proyecto se

prev el pago de participacin de las utilidades en el negocio de la facto-
ra, puesto que es de esperarse que se cuente con ms de 20 reclusos como
trabajadores (el modelo prev un escenario muy conservador en el que el
10% de los reclusos ser empleado en la factora). Por ello, se estima que
en promedio el costo mensual por recluso, incluyendo la cuota de grati-
ficaciones de ley y compensacin por tiempo de servicios (CTS), ser de
aproximadamente S/. 1000.
Este esquema es compatible adems con la utilizacin del trabajo como

medio de resocializacin de los internos, y como mecanismo de incentivo
en la mejora de la conducta y la obtencin de beneficios penitenciarios.
En efecto, dada la importancia de la resocializacin en la prestacin de

los servicios penitenciarios, la existencia de una opcin de trabajo remune-
rado para los reclusos con posibilidades de reinsercin lleva a:
Disminuir las horas de ocio que son un factor de riesgo en los esta-
blecimientos penitenciarios.
Crear un incentivo econmico (posibilidad de sueldo) que genere
en el recluso el hbito de ser retribuido por una actividad lcita.
Tener la posibilidad de capacitarse en el trabajo y contar con ma-
yores probabilidades de reinsercin en el mercado laboral una vez
cumplida la condena, puesto que el recluso podr acreditar, con
el certificado de trabajo correspondiente, que ha acumulado expe-
riencia laboral, y que su conducta en la prisin no ha estado asocia-
da a la delincuencia.
Asimismo, la participacin en el trabajo dentro de la factora por parte

de los reclusos podra constituir un elemento a considerarse como positivo
en la progresin de la condicin y la conducta del interno, que se evalan
semestralmente por el INPE para la concesin de beneficios penitenciarios
como reducciones de pena, mayor nmero de horas de patio, etc.
4.2.2. Ingresos complementarios
Se pueden ofrecer diversas fuentes de obtencin de ingresos a travs de

los usuarios (reclusos o internos), o de los visitantes. Entre las opciones
que se pueden considerar estn tiendas de abasto, restaurantes, farmacia,
servicios de telefona, cajeros automticos y el alquiler de estacionamientos,
entre otros servicios.
No obstante, no existe informacin que permita estimar los ingresos

a obtener por tales rubros, por lo cual en el contrato de concesin puede
establecerse que el monto de ingresos netos (descontando los costos) que
se obtuvieran sern deducidos de los pagos a realizar por el Estado.
4.3. Bancabilidad del proyecto
Se entiende por bancabilidad al conjunto de condiciones legales, eco-

nmicas y financieras, endgenas y exgenas, que permiten que ms de
un agente del mercado bancario o del mercado de capitales, o ambos a la
vez, estn dispuestos a otorgar, a un costo y garantas razonables dadas las
condiciones de mercado, los recursos necesarios para el financiamiento de
un proyecto (Hinojosa, 2010).
Al tratarse de una APP cofinanciada, por su propia naturaleza, en la

que el Estado se compromete a retribuir la inversin, as como a pagar la
operacin y el mantenimiento, el proyecto se muestra para efectos de su
bancabilidad menos riesgoso.
No obstante, con el fin de disminuir ms el riesgo, se propone que la

concesin penitenciaria incluya el mecanismo de certificados de reconoci-
miento de derechos (CRPAO) que brinda al concesionario un instrumento
de financiamiento en la etapa de construccin, en la cual la inversin es
ms significativa. Estos certificados otorgan mayor seguridad a la entidad
financiera de que el repago de la deuda est garantizado, ya que implican
el reconocimiento de obligaciones directamente asumidas por el Estado.
Tambin se propone que se establezca la constitucin de un fideicomiso

de administracin y pago respecto de los flujos del proyecto, de modo que
se genere seguridad del destino de tales flujos (repago de la deuda y pres-
tacin de servicios objeto del contrato), con el propsito de que la entidad
bancaria perciba menos riesgo en el financiamiento del proyecto. Los flujos
del fideicomiso se incluyen tambin en el modelo econmico.
Todas estas medidas orientadas a que el proyecto resulte bancable,

es decir, que las entidades financieras estn dispuestas a otorgar el finan-
ciamiento correspondiente, coadyuvan tambin a que, percibido como
menos riesgoso, la tasa de inters por el endeudamiento pueda ser menor.
En resumen, el modelo se justifica, tiene caractersticas que aprovechan

las experiencias internacionales y de lo actuado en el Per, formula una
adecuada distribucin de responsabilidades entre el Estado y el concesio-
nario y contiene elementos que apoyan su financiamiento.
5Evaluacin econmico-financiera
del modelo de concesin
penitenciaria
Este captulo presenta la evaluacin econmico-financiero del modelo de

concesin, explicita los supuestos generales en los que se basa, proyecta
los resultados esperados y estima los ndices de rentabilidad con el fin de
establecer la conveniencia de su ejecucin.
1. Supuestos generales
La elaboracin del modelo econmico-financiero de concesin se ha reali-

zado sobre supuestos acerca de la inversin, las tasas y las caractersticas
del establecimiento que se desarrollan a continuacin.
1.1. Inversin
La inversin total del proyecto asciende a S/. 102163,564, lo que incluye

expediente tcnico de obra, infraestructura (obras civiles), supervisin
de obra, equipamiento y gastos preoperativos en capacitacin y gestin
iniciales. Tambin el desarrollo legal y econmico de la iniciativa privada
(por ley no puede ser mayor al 1% de la inversin total) y la contratacin
de seguros, a lo que se le suma un 3% para imprevistos.
Si bien el proyecto es cofinanciado por el Estado, a travs del Ministerio

de Justicia y Derechos Humanos de acuerdo con el modelo, no habr aporte
econmico pblico en el momento cero del proyecto, sino que este se

dar a partir del inicio de operaciones, ya que se tendr que repagar en
varios periodos la inversin efectuada ntegramente por el inversionista
privado.
El Estado repagar la inversin efectuada por el sector privado a travs

del PAO y el PAMO. Asimismo, se har uso de mecanismos eficientes de
gestin del financiamiento, como la emisin de documentos administrativos
denominados certificados de avance de obra (CAO), los cuales, luego de
la culminacin de la fase de construccin, se convierten en los instrumentos
financieros CRPAO. Estos instrumentos son lo mismo, pero en el primer
caso aluden a proyectos autosostenibles y en el segundo, a proyectos cofi-
nanciados. Se trata de una distincin conceptual.
El ao base para el desarrollo del proyecto sera el 2015. La vida til,

la depreciacin, la amortizacin y el plazo de repago son de 10 aos. Se
reconoce a los trabajadores una participacin del 5% de las utilidades. El
plazo propuesto para el derecho de concesin es de 12 aos prorrogables.
Al finalizar el plazo contractual el Estado puede optar por no renovar el
plazo de la concesin. Si, por el contrario, el desempeo del concesiona-
rio lograse los resultados esperados es posible renovar la concesin por
igual plazo.
1.2. Tasas y pagos
Se ha establecido que al final del plazo del contrato el inversionista privado

transferir el centro penitenciario, sin ninguna retribucin adicional (valor
de liquidacin o residual), al Estado; por lo tanto, este dato es igual a cero.
El 70% de la inversin ser financiada por deuda, a una tasa efectiva anual
del 8.5%, a repagarse en 10 aos.
Se ha previsto que dentro de los pagos comprometidos no se realizar

ninguno al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En caso que el INPE
optase por encomendar a un tercero la supervisin del contrato, debera pa-
gar como costo mximo un estimado del 0.5 % del PAMO. La tasa aplicable
por impuesto a la renta, de acuerdo con las normas tributarias vigentes, sera
el 30% de la renta neta. El costo del fideicomiso se ha previsto en el 0.2%
de los ingresos del concesionario. Es importante sealar que para otorgar
Evaluacin econmico-financiera del modelo de concesin penitenciaria 125
seguridad a los financistas del proyecto se debe constituir un fideicomiso

de administracin y pagos a cargo de un banco o una empresa fiduciaria
autorizada y regulada por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
(SBS), para que gestione las retribuciones que efectuar el Estado al privado,
en mrito al cofinanciamiento al que se ha obligado. Se ha establecido que
cada ao se incrementarn, a razn del 3% anual, los costos de operacin
y mantenimiento.
1.3. Ingresos adicionales
El proyecto ha sido elaborado para un centro penitenciario que albergar

a 1536 internos primarios. De ese total, se considera que, como mnimo, el
10% trabajar en la factora que funcionar dentro del centro penitencia-
rio. El sueldo que se asignar a cada recluso ser de alrededor de S/. 1000
mensuales. Como se ha indicado, se estima que la retribucin promedio
incluye la RMV, ms gratificaciones y CTS. Se estima que la productivi-
dad por recluso sea del doble del pago asignado, por lo cual se generar
un ingreso mnimo de S/. 1843,200 anuales. Los supuestos utilizados se
resumen en el cuadro 5.1.
2. Clculo de los pagos del modelo
Los pagos considerados en el modelo son los correspondientes a lo que

generalmente se denomina retribucin por inversiones (RPI), tanto de
infraestructura (RPI-I) como de equipamiento (RPI-E), y retribucin por
mantenimiento y operacin (RPMO), los que se realizan con el PAO y con
el PAMO.
2.1. Pago anual de obras de infraestructura y equipamiento
Como se ha sealado, el PAO cubre la RPI tanto de la obra civil (infraes-

tructura) como del equipamiento y los gastos preoperativos.
El PAO del componente infraestructura se ha calculado con base en el

presupuesto de inversin inicial de este componente (cuadro 5.2).
Cuadro 5.1. Modelo de concesin: supuestos econmicos

Rubros de inversin
Expediente tcnico (S/.) 1692,895
Obras civiles (S/.) 80996,414
Supervisin de obra (S/.) 3385,790
Equipamiento y preoperacin (S/.) 9996,708
Desarrollo de iniciativa privada (S/.) 1000,000
Seguros (S/.) 2116,119
Subtotal (S/.) 99187,926
Imprevistos (3% del subtotal) (S/.) 2975,638
Total (S/.) 102163,564
Parmetros de inversin
Inversin privada (%) 100
Vida til (aos) 10
Tasa de amortizacin anual (%) 10
Vida til de la actividad privada (aos) 10
Tasa de depreciacin anual (%) 10
Participacin anual de los trabajadores 5
en las utilidades (%)
Plazo de la concesin (aos) 12
Plazo de repago (aos) 10
Tasas
Valor de liquidacin (%) 0
Deuda (%) 70
Tasa efectiva anual (k) 8.5
Pagos anuales de operacin
Concedente (%) 0
Regulador / supervisor (% del PAMO) 3
Impuesto a la renta (%) 30
Costo de fideicomiso (% de los ingresos) 0.2
Incremento anual de costos de operacin 3
y mantenimiento (%)
Datos del establecimiento
Internos (nmero) 1,536
Costo de terreno (S/.) 0
Ingresos adicionales
Internos que trabajarn (%) 10
Trabajadores en factora (nmero) 154
Sueldo promedio por trabajador (S/.) 1,000
Generacin mnima de recursos (S/.) 153,600
Productividad por trabajador (S/.) 2,000
Ingresos de factora (S/.) 1843,200
Incremento anual de otros ingresos (%) 3
Elaboracin propia.
Cuadro 5.2. Modelo de concesin penitenciaria: presupuesto

de inversin inicial en infraestructura
Porcentaje Monto
Infraestructura
(%) (S/.)
Obras civiles 80996,414
Expediente tcnico 1692,895
Supervisin de obra 70.0 2370,053
Imprevistos 70.0 2082,946
Seguros 70.0 1481,283
Desarrollo de la iniciativa privada 70.0 700,000
Utilidad 10.0 8932,359
Total 98255,951
Elaboracin propia.
El costo financiero anual es de 8.5% (0.68% mensual) a favor del finan-

cista y ser repagado en 10 aos.
Tal como se adelant, el modelo considera el uso de los CAO, bajo la

siguiente forma:
Se ha previsto construir el centro penitenciario en un plazo de 18
meses, con un hito de construccin alcanzado cada 3 meses.
En el primer hito se avanzar el 20%, y as hasta el cuarto hito (re-
presentado por el mes 12). Finalmente, en el mes 15 y en el mes 18
se avanzar un 10% de la obra en cada uno de ellos.
Cada CAO entregado al concesionario se actualizar al culminar la
fase de construccin, a una tasa de 8.5%.
Luego de sumar todos los CAO actualizados se procede a calcular
el respectivo PAO infraestructura.
Con este procedimiento el PAO infraestructura suma S/. 16424,330.
En cuanto al PAO equipamiento, el presupuesto de este componente

es de S/. 13839,642. Se aprecia que en algunas partidas se asume el 30%
de la inversin debido a que la diferencia ha sido asignada al componen-
te infraestructura. El costo del financiamiento es igual al de la infraes-
tructura, con una tasa efectiva anual del 8.5%. La deuda se repagar en
5 aos.
Para este componente se usa los CAO de forma similar al de infraes-

tructura:
Se ha previsto equipar el centro penitenciario en un plazo de 24

meses.
A partir del mes 12 y hasta el 18 se ha previsto tres hitos de equipa-
miento, los que sumados dan el 100% de avance de estos elementos.
Los tres certificados actualizados alcanzan la cantidad de
S/. 14684,996.
Luego, como en el caso de infraestructura, se procede a calcular el

PAO equipamiento, lo que da un resultado que asciende a S/. 3726,549
(cuadro 5.3).
Cuadro 5.3. Modelo de concesin penitenciaria: PAO equipamiento
Mes de emisin CAO

3 6 9 12 15 18 24
(repago en 5 aos)
Plan de Inversiones (%) 30.0 30.0 40.0 100.0
CAO referencial (S/.) 4151,893 4151,893 5535,857 13839,643
CAO actualizado (S/.) 4504,804 4413,859 5766,333 14684,996
PAO equipamiento (S/.) 3726,549
Elaboracin propia.
2.2. Pago anual de mantenimiento y operacin
El PAMO del establecimiento penitenciario se estima estableciendo los

costos de operacin y mantenimiento en los que se incurrir y sumando el
margen de ganancia esperado por el concesionario que es del 10% al ao
(0.8% mensual) ms los costos de supervisin y de fideicomiso (cuadro 5.4).
Obtenido bajo este procedimiento, el PAMO base en el ao 2015 ascien-

de a S/. 38777,713. En los siguientes aos vara, debido a la clusula de
ajuste de los costos del modelo, que le asignan un 3% fijo de incremento
anual.
Cuadro 5.4. Modelo de concesin penitenciaria: clculo del PAMO
Periodo
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Rubro
Operacin 34025,554 35046,321 36097,710 37180,642 38296,061 39444,943 40628,291 41847,140 43102,554 44395,630
Mantenimiento 848, 876 874,342 900,573 927,590 955,417 984,080 1013,602 1044,010 1075,331 1107,591
Total 34874,430 35920,663 36998,283 38108,231 39251,478 40429,023 41641,893 42891,150 44177,885 45503,221
Margen del
3487,443 3592,066 3699,828 3810,823 3925,148 4042,902 4164,189 4289,115 4417,788 4550,322
concesionario
Costo de
supervisin y 412,500 420,614 428,970 437,578 446,444 429,304 438,710 448,398 458,376 468,654
de fideicomiso
RPMO variable 38777,713 39936, 777 41130,613 42360,265 43626,806 44904,854 46248,527 47632,512 49058, 016 50526,285
Elaboracin propia.
Evaluacin econmico-financiera del modelo de concesin penitenciaria
129
2.3. Calendario de pagos
Las retribuciones totales del modelo, considerando que el PAO infraestruc-

tura se repaga en 10 aos, el PAO equipamiento en 5 aos y el PAMO
del establecimiento penitenciario durante todo el plazo del contrato, se
distribuyen en un calendario de 10 aos con montos anuales variables
(cuadro 5.5).
3. Proyeccin de resultados
Los ingresos totales del proyecto estn dados por las retribuciones por
inversiones y operacin y mantenimiento que el Estado haya asumido, a
los que deben aadirse los ingresos adicionales, el ms importante de los
cuales lo genera la factora del establecimiento penitenciario.
3.1. Estado de resultados
Considerando los datos de ingresos contractuales, ingresos adicionales,

costos de operacin y mantenimiento, amortizacin, costos del supervisor
del contrato, fideicomiso, participacin de trabajadores y otros, se obtiene
el estado de resultados econmicos (sin deuda), el cual en todos los aos
tiene una utilidad neta que supera los S/. 8 millones (cuadro 5.6).
Considerando la deuda, el modelo est sometido a un flujo de pagos

que, debido al impacto del escudo fiscal de los intereses, har que el costo
del financiamiento se reduzca del 8.5% al 6%. En todos los aos de repa-
go del financiamiento este se cubre holgadamente con los ingresos del
proyecto (cuadro 5.7).
3.2. Flujo econmico y financiero
El flujo de caja operativo, obtenido como resultado de la utilidad neta menos

la amortizacin ms el flujo de inversiones, da como resultado el flujo eco-
nmico. Si se le descuenta el flujo de la deuda se obtiene el flujo financiero
(cuadro 5.8). Ambos flujos son la base para el clculo de los indicadores
econmicos de rentabilidad.
Cuadro 5.5. Modelo de concesin penitenciaria: calendario de pagos
Monto Periodo
Concepto Nombre Notas
(S/.) (aos)
Infraestructura RPI-I 16424,330 10
Equipamiento RPI-E 3726,549 5
Es el RPMO base que va al expediente

Operacin y
RPMO 38777,713 10 (los dems se reajustan con relacin al
mantenimiento
comportamiento incremental de costos)
Periodo
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Rubro
Infraestructura 16424,330 16424,330 16424,330 16424,330 16424,330 16424,330 16424,330 16424,330 16424,330 16424,330
Equipamiento 3726,549 3726,549 3726,549 3726,549 3726,549

Operacin y
38777,713 39936,777 41130,613 42360,265 43626,806 44904,854 46248,527 47632,512 49058,016 50526,285
mantenimiento
Retribucin
58928,591 60087,656 61281,492 62511,144 63777,685 61329,183 62672,857 64056,841 65482,345 66950,614
total
Elaboracin propia.
131
Cuadro 5.6. Modelo de concesin penitenciaria: estado de resultados (sin deuda)
132
Ao
Rubro 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ingresos
58928,591 60087,656 61281,492 62511,144 63777,685 61329,183 62672,857 64056,841 65482,345 66950,614
contractuales
Ingresos
1843,200 1898,496 1955,451 2014,114 2074,538 2136,774 2200,877 2266,904 2334,911 2404,958
adicionales
OPEX 34874,430 35920,663 36998,283 38108,231 39251,478 40429,023 41641,893 42891,150 44177,885 45503,221
Retencin

concedente
Supervisin
412,500 420,614 428,970 437,578 446,444 429,304 438,710 448,398 458,376 468,654
y fideicomiso
Mantenimiento
Depreciacin /
10216,356 10216,356 10216,356 10216,356 10216,356 10216,356 10216,356 10216,356 10216,356 10216,356
amortizacin
Utilidad
15268,505 15428,519 15593,333 15763,092 15937,944 12391,274 12576,775 12767,841 12964,639 13167,341
operativa
Venta de A/F
Valor en libros
Participacin
763,425 771,426 779,667 788,155 796,897 619,564 628,839 638,392 648,232 658,367
de trabajadores
Utilidad antes
de impuestos 14505,080 14657,093 14813,667 14974,938 15141,047 11771,710 11947,936 12129,449 12316,407 12508,974
e intereses
Impuestos 4351,524 4397,128 4444,100 4492,481 4542,314 3531,513 3584,381 3638,835 3694,922 3752,692
Utilidad neta 10153,556 10259,965 10369,567 10482,456 10598,733 8240,197 8363,555 8490,614 8621,485 8756,282
Elaboracin propia.
Cuadro 5.7. Modelo de concesin penitenciaria: flujo de deuda
Servicio de Saldo Flujo de la

Periodo Desembolso Amortizacin Intereses Escudo fiscal Deuda neta*
la deuda deudor deuda neta
0 71514,495 71514,495 71514,495 71514,495
1 4820,628 6078,732 10899,360 66693,867 1823,620 10899,360 9075,740
2 5230,381 5668,979 10899,360 61463,485 1700,694 10899,360 9198,666
3 5674,964 5224,396 10899,360 55788,522 1567,319 10899,360 9332,041
4 6157,336 4742,024 10899,360 49631,186 1422,607 10899,360 9476,753
5 6680,709 4218,651 10899,360 42950,477 1265,595 10899,360 9633,765
6 7248,569 3650,791 10899,360 35701,907 1095,237 10899,360 9804,123
7 7864,698 3034,662 10899,360 27837,209 910,399 10899,360 9988,961
8 8533,197 2366,163 10899,360 19304,012 709,849 10899,360 10189,511
9 9258,519 1640,841 10899,360 10045,493 492,252 10899,360 10407,108
10 10045,493 853,867 10899,360 256,160 10899,360 10643,200

* Con impacto del escudo fiscal de los intereses.

Elaboracin propia.
133
134
Cuadro 5.8. Modelo de concesin penitenciaria: flujo de caja econmico y financiero
Periodo
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Rubro
Flujo de caja
20369,912 20476,321 20585,923 20698,813 20815,089 18456,554 18579,912 18706,970 18837,841 18972,638
operativo
Flujo de
102163,564
inversiones
Flujo de caja
102163,564 20369,912 20476,321 20585,923 20698,813 20815,089 18456,554 18579,912 18706,970 18837,841 18972,638
econmico
Flujo de deuda
71514,495 9075,740 9198,666 9332,041 9476,753 9633,765 9804,123 9988,961 10189,511 10407,108 10643,200
neto
Flujo de caja
30649,069 11294,172 11277,655 11253,882 11222,060 11181,325 8652,431 8590,950 8517,459 8430,733 8329,438
financiero
Elaboracin propia.
3.3. Indicadores de rentabilidad
Finalmente, es preciso sealar cules han sido los indicadores de rentabi-

lidad del proyecto. El valor actual neto (VAN) econmico y la tasa interna
de retorno (TIR), basados en el flujo econmico del proyecto, dan como
resultado S/. 20046,012 y un 14.44%, respectivamente. Se debe recordar
que el flujo ha sido descontado a un costo de oportunidad de capital no
apalancado (KOA) del 9.95%, resultante de incorporar el beta, el riesgo de
mercado y la tasa libre de riesgo.
El VAN financiero calculado mediante el mtodo del KE arroja un

monto de S/. 19455,138 y una TIR financiera, calculada con base en el flujo
financiero, del 33.01%.
El VAN financiero calculado mediante el mtodo del costo promedio

ponderado de capital (CPPC) da un monto de S/. 19586,338.
Cuadro 5.9. Modelo de concesin: indicadores de rentabilidad
Indicadores de rentabilidad
VAN econmico (S/.) 1723,839
VAN financiero (KE) (S/.) 7559,143
VAN financiero (CPPC) (S/.) 4056,415
TIR econmica (%) 14.44
TIR financiera (%) 33.01
Coeficientes
Boa (%) 0.85
Rf (%) 4
Rm (%) 15.8
Koa (%) 14
Los resultados econmicos y financieros proyectados justifican am-

pliamente la ejecucin del modelo.
Conclusiones
y recomendaciones
Finalmente, estas son las conclusiones y las recomendaciones que se des-

prenden de la investigacin.
1. Conclusiones
En la actualidad el sistema penitenciario en el Per se encuentra atravesan-

do una etapa de seria crisis por la carencia de infraestructura adecuada y
suficiente, lo cual genera altsimos ndices de hacinamiento que a su vez son
escenario propicio para problemas de corrupcin, violencia, transmisin
de enfermedades, y otros aspectos del mismo orden que resultan contra-
producentes y opuestos a la finalidad de reinsercin y resocializacin que
la Constitucin seala como propsito de la reclusin penitenciaria.
El que en la prctica el fin resocializador no se cumpla significa un

alto costo (que el Estado no ha cuantificado y que arrastra costos ocultos)
en trminos de deterioro de la seguridad, incremento de la criminalidad
inclusive desde los establecimientos penitenciarios, y el efecto pernicioso
de un interno no readaptado quien al cumplir su condena y egresar del
establecimiento afecta a su entorno familiar inmediato y a la sociedad en
su conjunto. En este contexto, resulta necesario otorgar a los internos que
tienen posibilidad de readaptacin condiciones mnimas de vida y salud,
al igual que la posibilidad de desarrollar un trabajo que les permita generar
ingresos y acceder a incentivos asociados a la mejora de su conducta, como

parte de la poltica de seguridad y lucha contra el crimen que el Estado
debe realizar.
En tal escenario, y a la luz de la experiencia internacional, la intervencin

del sector privado a travs de un modelo de APP para la financiacin, la
construccin, la operacin y el mantenimiento de un establecimiento peni-
tenciario surge como una alternativa tcnica, legal y financieramente viable
para disminuir los problemas de hacinamiento penitenciario y sus conse-
cuencias conexas, y propender a una efectiva resocializacin de los internos.
El modelo propone la entrega en concesin plena (lo que incluye, ade-

ms de la operacin de servicios, el tratamiento y la seguridad penitenciaria)
para financiamiento, diseo, construccin, operacin y mantenimiento de
un establecimiento penitenciario con una capacidad de albergue de 1536
internos primarios de baja peligrosidad, por un plazo de 10 aos prorro-
gables por igual periodo, previa evaluacin por el concedente, luego de
los cuales la infraestructura y el equipamiento, as como la operacin del
recinto, revertiran al Estado.
Si bien este modelo ofrece numerosos beneficios, tambin presenta

riesgos y desventajas los que, sin embargo, pueden ser paliados a travs
de mecanismos de mitigacin y una adecuada asignacin de riesgos entre
el Estado y el concesionario.
Para este efecto, resulta de suma importancia poner atencin en los

ocho FCE identificados, que provienen tanto de la experiencia internacio-
nal como de la propia experiencia del Estado en la gestin penitenciaria.
El ms importante de los cuales es asignar al INPE un papel central como
ente supervisor del modelo, con el fin de garantizar tanto las caractersticas
del servicio comprometidas como los objetivos de readaptacin.
Bajo estas condiciones, la concesin plena de un centro penitenciario

se convierte en una alternativa no solo viable sino favorable al Estado y a
la sociedad e, igualmente, para el sector privado.
Para el Estado, usar esta herramienta permite realizar inversiones y

obras sin contar con todos los recursos necesarios para iniciar los proyectos
Conclusiones y recomendaciones 139
pues es el sector privado el que asume la obligacin de obtener el finan-

ciamiento. Aun cuando la APP sea cofinanciada, constituye un esquema
que proporciona la posibilidad de una correcta y adecuada asignacin de
riesgos a quien se encuentre en mejor posicin de mitigarlos.
Este tipo de proyectos cofinanciados tambin es beneficioso para el

sector privado, ya que el Estado garantiza, mediante pagos presupuestados
cada ao, el repago de las inversiones en infraestructura, equipamiento,
operacin y mantenimiento, y un margen de rentabilidad de acuerdo con
los riesgos que el Estado transfiere al sector privado.
2. Recomendaciones
En este contexto, resulta recomendable que el Estado promocione y ejecute

la entrega en concesin al sector privado, sea mediante iniciativa privada o
estatal, de la infraestructura y la operacin de servicios bajo la modalidad
de APP plena en el sector penitenciario para delincuentes primarios de
baja peligrosidad, con obligaciones de resocializacin y capacitacin para
el operador privado.
Igualmente es prioritario que el Estado perfeccione de modo integral su

poltica criminalstica mediante la adopcin de medidas complementarias
para atender la compleja y difcil situacin penitenciaria del pas.
Por ltimo, es importante y necesario que el Estado u operadores priva-

dos efecten un estudio que cuantifique el costo social que implica el bajo
porcentaje de rehabilitacin (y la eventual disminucin de la posibilidad
de resocializar a reos primarios, lo que incrementa su peligrosidad) que se
deriva de la actual crisis penitenciaria en el pas.
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Post scriptum
Decreto Legislativo 1229
El 25 de septiembre de 2015, cuando este libro se encontraba en edicin,

fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el Decreto Legislativo 1229, el
cual Declara de inters pblico y prioridad nacional el fortalecimiento de
la infraestructura y los servicios penitenciarios (en adelante, D. L. 1229) y
promueve la participacin del sector privado en el financiamiento, el dise-
o, la construccin, el mantenimiento y la operacin de infraestructura, as
como en el equipamiento para la seguridad penitenciaria, bajo el mecanismo
de asociacin pblico-privada.
El referido decreto ha adoptado el modelo de concesin penitenciaria

semiplena, es decir, el personal que labora y tiene contacto con los reclusos
es el perteneciente al INPE.
Este D. L. 1229 es un avance importante que coadyuvar a resolver el

problema penitenciario al ampliar la capacidad, el equipamiento, la seguri-
dad y los medios para lograr la rehabilitacin de los internos, en contraste
con la situacin actual en la cual, por falta de recursos, los reclusos se es-
pecializan y se hacen ms avezados y peligrosos en las crceles pblicas.
Problemtica analizada en el presente libro, que estudia el marco legal

y la situacin existente y plantea un modelo para lograr la sostenibilidad
econmico-financiera y social de una concesin penitenciaria, estableciendo
(previo anlisis de experiencias internacionales exitosas) sus requerimientos
en trminos de recursos humanos, especialistas, equipos, servicios e infra-

estructura. Cabe indicar que el anlisis realizado concluye que el modelo
de concesin penitenciaria plena es el ms eficiente, pues traslada toda la
responsabilidad y el ntegro de los riesgos al sector privado (aplicndose
penalidades y medicin de resultados-metas).
Es una realidad inocultable que en la actualidad una parte del personal

del INPE permite el paso de drogas, celulares y armas, y con ello aumentan
la inseguridad y la violencia entre los reclusos. Si este personal (dado que
los recursos humanos son claves para el xito en cualquier actividad) es el
mismo que en los establecimientos dados en concesin no servir de mucho
contar con ms espacio, mejor infraestructura o equipamiento. Confiamos
en que nuestro estudio permita profundizar en esta debilidad identificada
en la propuesta gubernamental y que ella se perfeccione en forma oportu-
na, tomando en cuenta el presente y otros aportes acadmicos y tcnicos.
Finalmente es conveniente destacar que el D. L. 1229 contiene dos

aspectos adicionales muy beneficiosos: 1) crea, por primera en la historia
penitenciaria del Per, un registro del ndice de reincidencias de los reos que
ingresan a las crceles concesionadas; y 2) ordena al INPE elaborar un Plan
Maestro en Infraestructura Penitenciaria, lo cual contribuir a dos objetivos
importantes que tiene la sociedad con respecto al sistema penitenciario: la
disminucin del hacinamiento y la resocializacin de los internos.
El primer paso ha sido dado, esperemos que el proceso de moderniza-

cin penitenciaria avance y se fortalezca.
Anexo 151
DECRETO LEGISLATIVO Con cargo de dar cuenta al Congreso

N. 1229 de la Repblica;
Ha dado el Decreto Legislativo
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA siguiente:
POR CUANTO: DECRETO LEGISLATIVO QUE

DECLARA DE INTERS PBLICO
Que, mediante Ley N. 30336, el
Y PRIORIDAD NACIONAL EL
Congreso de la Repblica ha delegado en
FORTALECIMIENTO DE LA
el Poder Ejecutivo, la facultad de legislar
INFRAESTRUCTURA Y LOS
en materia de seguridad ciudadana,
SERVICIOS PENITENCIARIOS
fortalecer la lucha contra la delincuencia
y el crimen organizado, por un plazo de
TTULO I
noventa (90) das calendario;
DISPOSICIONES GENERALES
Que, en ese sentido el literal e)
del artculo 2 del citado dispositivo
Artculo 1.- Declaracin de inters
legal, establece la facultad de legislar
pblico y prioridad nacional
para promover y fortalecer el Sistema
Declrese de inters pblico y prioridad
Penitenciario Nacional en materia de
nacional la adopcin de las medidas
infraestructura, salubridad, seguridad,
necesarias para el mejoramiento e im-
ejecucin penal, concesiones, vigilancia
plementacin de servicios que mejoren
y control; as mismo, mejorar el marco
las condiciones de la infraestructura,
regulatorio del tratamiento de reclusin
administracin, tratamiento y seguridad
juvenil;
penitenciaria.
Que, resulta necesario dictar normas
especiales a efectos de fortalecer el Artculo 2.- Objeto
sistema penitenciario nacional mediante El presente Decreto Legislativo tiene
la promocin de la inversin privada para por objeto establecer los principios y las
coadyuvar a la lucha contra el crimen disposiciones que regulen y permitan la
organizado, a travs de la reduccin del promocin de la inversin privada, para
hacinamiento en los establecimientos el financiamiento, diseo, construccin,
penitenciarios y la mejora de la in- mantenimiento, operacin de la infra-
fraestructura y servicios penitenciarios, estructura, tratamiento y seguridad pe-
as como de las condiciones de seguridad nitenciaria.
y control conexas;
De conformidad con lo establecido en Artculo 3.- mbito de aplicacin
el literal e) del artculo 2 de la Ley N. El presente Decreto Legislativo es
30336 y el artculo 104 de la Constitucin de aplicacin a todas las entidades
Poltica del Per; pblicas y privadas que participen,
Con el voto aprobatorio del Consejo conformen o se encuentren vinculadas
de Ministros; y directa o indirectamente con el Sistema
Penitenciario.
TTULO II Artculo 6.- Principios

DE LA PARTICIPACIN DEL La promocin de la inversin privada
SECTOR PRIVADO EN EL y pblico-privada en el mejoramiento e
SISTEMA PENITENCIARIO implementacin de los servicios relativos
NACIONAL a la infraestructura, administracin,
tratamiento y seguridad penitenciaria est
Artculo 4.- Declaracin de inters regida por los principios consignados en
nacional el Decreto Legislativo N. 1012, Decreto
Declrase de inters nacional la Legislativo que aprueba la ley marco
promocin de la inversin privada y de asociaciones pblico-privadas para
pblico-privada en el mejoramiento e la generacin de empleo productivo y
implementacin de servicios para la dicta normas para la agilizacin de los
mejora de la infraestructura, tratamiento procesos de promocin de la inversin
y seguridad penitenciaria. privada.
Adicionalmente, se rige por los
Artculo 5.- Modalidades de siguientes principios especiales:
participacin del sector privado
Se promueve la participacin del sector 6.1 Principio de Garanta de la
privado en materia de financiamiento, Seguridad.- Es prioridad del Estado
diseo, construccin, mantenimiento, proteger la integridad, seguridad
operacin de la infraestructura, tra- ciudadana y bienestar general de la
tamiento y seguridad penitenciaria, bajo sociedad, adoptando para ello las
los mecanismos y reglas establecidos acciones que permitan el cumplimiento
en el Decreto Legislativo N. 1012 que de dichos fines, como el fortalecimiento
aprueba la ley marco de asociaciones del Sistema Penitenciario Nacional,
pblico-privadas para la generacin orientado a la resocializacin de los
de empleo productivo y dicta normas internos y prevencin de actos delictivos.
para la agilizacin de los procesos de 6.2 Principio de Promocin de
promocin de la inversin privada o Resocializacin.- El Estado promueve
norma que la sustituya, el Texto nico la resocializacin de los internos a travs
Ordenado de las normas con rango de de la supervisin del cumplimiento de
ley que regulan la entrega en concesin los objetivos del rgimen penitenciario
al sector privado de las obras pblicas de que son la reeducacin, rehabilitacin y
infraestructura y de servicios pblicos, reincorporacin del interno a la sociedad.
aprobado por Decreto Supremo N. 059- 6.3 Principio de Rectora
96-PCM, as como aquellas modalidades Penitenciaria.- El Ministerio de Justicia
de promocin de inversin privada y Derechos Humanos dirige y formula
establecidas en el Decreto Legislativo la poltica penitenciaria. El Instituto
N. 674; o normas que las modifiquen, Nacional Penitenciario, organismo
sustituyan o complementen, dentro del pblico ejecutor del Sector Justicia y
mbito de promocin de la inversin Derechos Humanos, ejecuta la poltica
privada. penitenciaria y controla tcnica y
Anexo 153
administrativamente el Sistema Nacional d) Seguridad

Penitenciario. Seguridad exterior
La participacin pblica privada en Equipamiento de seguridad
el Sistema Penitenciario Nacional toma Control e ingreso de visitas
en cuenta la normatividad penitenciaria. Implementacin y administracin
de herramientas tecnolgicas
Artculo 7.- Perfil del inversionista
En este caso, el Instituto Nacional
privado en el sistema penitenciario
nacional Penitenciario vigila, fiscaliza y
El concesionario o inversionista supervisa la correcta prestacin del
privado debe obedecer a un perfil servicio de seguridad penitenciaria
reconocido en la prestacin del servicio u garantizando el pleno respeto de
objeto materia de contratacin, debiendo los derechos fundamentales de los
ostentar certificaciones internacionales internos y de las personas que se
de calidad, en el rubro del servicio relacionen con ellos, en el marco de
brindado. la prestacin de este servicio.
e) Otros servicios vinculados y/o que se
Artculo 8.- Servicios penitenciarios
deriven de las necesidades propias de la
que pueden ser brindados por el Sector
poltica penitenciaria nacional y que se
Privado
brinden al interior de los establecimientos
8.1 Los servicios penitenciarios
penitenciarios.
que pueden ser brindados por el sector
8.2 El inversionista privado, en
privado, a travs de una asociacin
ningn caso, conducir el procedimiento
pblico-privada, son los siguientes:
disciplinario ni impondr sancin a los
a) Infraestructura: internos, bajo sancin de nulidad.
Construccin 8.3 En el caso de los establecimientos
Ampliacin penitenciarios en los que se cuente con
Remodelacin participacin de un inversionista privado,
Restructuracin ste debe brindar las facilidades para el
b) Administracin ingreso de toda autoridad pblica que
Alimentacin requiera realizar sus funciones, como:
Limpieza Poder Judicial, Ministerio Pblico,
Mantenimiento Defensora del Pueblo, Congresistas,
Lavandera Ministros y otros funcionarios o
Control de plagas servidores que cuenten con atribuciones
expresas para su ingreso, en el ejercicio
c) Tratamiento de sus funciones.
Salud
Educacin Artculo 9.- Sobre los contratos de
Trabajo Asociacin Pblico-Privada
Actividades recreativas El inversionista privado debe cumplir
Programas de rehabilitacin para las condiciones de infraestructura,
internos adictos (droga/alcohol) equipamiento y/o servicios establecidas
en los respectivos contratos. Dichos de la poblacin penitenciaria, utilizando

contratos establecern los niveles de las tecnologas de la informacin para
servicio, parmetros de calidad y/o unificar y estandarizar como mnimo la
estndares tcnicos aplicables, as como siguiente informacin:
el establecimiento de penalidades en caso a) Registrar y procesar los datos
de incumplimiento. que genere dicho establecimiento
Para la presentacin de las ofertas penitenciario.
tcnicas econmicas, corresponde al b) Almacenar la informacin sobre
inversionista privado realizar su propia la situacin penal, procesal y
evaluacin, en funcin a los estudios que penitenciaria de todos los
realice, asumiendo los riesgos de ste. procesados y condenados.
c) Sistematizar las variables de la
TTULO III ficha penolgica diseada por el
Instituto Nacional Penitenciario,
DE LA PLATAFORMA
en especial sobre las variables
TECNOLGICA Y SEGURIDAD
socio-econmicas de cada uno de
EN LOS ESTABLECIMIENTOS
los internos.
PENITENCIARIOS
d) La informacin del registro del
ndice de reincidencias de los
Artculo 10.- De la plataforma reclusos as como datos estadsticos
tecnolgica para efectos de seguridad que deber comunicar de manera
exterior anual al rgano regulador para
Para el funcionamiento de la la delimitacin de eficacia en el
plataforma tecnolgica, el inversionista cumplimiento de obligaciones para
privado debe apoyarse en tecnologa con el sistema penitenciario.
aplicada a: e) Las dems que sean necesarias para
a) La seguridad exterior llevar un adecuado seguimiento
b) Las tecnologas de la informacin y monitoreo de los servicios
c) Todos los mecanismos de control penitenciarios.
y seguridad que sean necesarios
para el adecuado funcionamiento Artculo 12.- De la centralizacin y
del establecimiento penitenciario. acceso a la informacin tecnolgica y
estadstica penitenciaria
Artculo 11.- De la plataforma El Instituto Nacional Penitenciario
tecnolgica para efectos de la es el responsable de centralizar la
estadstica penitenciaria informacin tecnolgica y estadstica
El inversionista privado debe que el inversionista privado genere en
implementar un Sistema de Informacin su participacin dentro del Sistema
Penitenciaria que contenga la base de Penitenciario Nacional. Para tal efecto,
datos propia de cada establecimiento estos posibilitan el acceso directo, en
penitenciario, la misma que contiene, tiempo real, las veinticuatro (24) horas
administra y controla, conforme a las del da por los trescientos sesenta y cinco
disposiciones aplicables, los registros (365) das del ao.
Anexo 155
Los requerimientos que, sobre infor- 14.2 Sobre el rea sealada en el

macin penitenciaria, requieran las au- prrafo anterior no se podr realizar
toridades del Sistema de Administracin ninguna actividad comercial, de vivienda
de Justicia, son canalizados a travs del o con fines de habilitacin urbana.
Instituto Nacional Penitenciario, quien Ninguna empresa operadora podr
da respuesta oficial dentro del plazo colocar antenas de telefona mvil o
requerido. satelital.
TTULO IV Artculo 15.- Facilidades al Poder

Judicial y Ministerio Pblico
SEGURIDAD EXTERIOR E
Los establecimientos penitenciarios
INSTRUMENTOS
PARA SU IMPLEMENTACIN deben prever una infraestructura que
permita la operatividad de ambientes
Artculo 13.- Seguridad Exterior destinados al procesamiento y condena
La seguridad exterior permitir asegurar de reos por parte del Poder Judicial,
el permetro del establecimiento Ministerio Pblico y rganos de apoyo.
penitenciario. Permite el uso, sin Artculo 16.- Responsabilidades
ser limitativos, de cualquiera de los por autorizaciones indebidas
siguientes instrumentos tecnolgicos:
A los servidores pblicos y/o privados
a) Dispositivos de seguridad y que autoricen o permitan la explotacin
vigilancia, o utilizacin de las zonas territoriales
b) Dispositivos de iluminacin, y los espacios de los establecimientos
c) Estaciones de control, penitenciarios, en contravencin a las
d) Otros que permitan un adecuado disposiciones aplicables, se les impondrn
aseguramiento de los niveles de las sanciones administrativas, civiles
seguridad. y penales, conforme a la normatividad
Artculo 14.- Zonas Restringidas y vigente.
de Alta Seguridad
14.1 Declrese por razones de inters DISPOSICIONES
y seguridad pblica proteger y restringir COMPLEMENTARIAS FINALES
el acceso al rea de doscientos (200)
metros ubicado en el permetro de los Primera.- Plan Maestro en
establecimientos penitenciarios, la cual Infraestructura Penitenciaria
es considerada como zona intangible, El Instituto Nacional Penitenciario
inalienable e imprescriptible; ejerciendo debe establecer el Plan Maestro en
competencia en dicha rea el Estado. Infraestructura Penitenciaria. Tendr un
Cuando se trate de un establecimiento plazo de noventa (90) das calendario
penitenciario administrado por un a partir de la entrada en vigencia del
inversionista privado, el contrato presente Decreto Legislativo para la
respectivo incluye la delegacin de dicha aprobacin de dicho Plan.
competencia.
Segunda.- Aplicacin del Decreto exclusivamente al Instituto Nacional

Legislativo N. 1012 y normas conexas Penitenciario.
En todo lo no regulado en la presente
norma, se aplica, segn corresponda, el Segunda.- Empresas operadoras
Decreto Legislativo N. 1012, el Decreto de telefona mvil y/o satelital
Legislativo N. 674 y las normas que las Las empresas operadoras de telefona
sustituyan. mvil y/o satelital que cuenten con
antenas instaladas a la vigencia del
Tercera.- Reglamento presente decreto legislativo, quedan
En el plazo de 90 (noventa) das prohibidas de emitir seal hacia el
hbiles, contados a partir de la publicacin interior y sobre los establecimientos
de la presente norma, mediante decreto penitenciarios, por razones de seguridad
supremo refrendado por los Ministros pblica. En caso no pueda segmentarse,
de Justicia y Derechos Humanos, y de deben ser retiradas en un plazo no mayor
Economa y Finanzas, se reglamenta el de sesenta (60) das hbiles, contados
presente Decreto Legislativo. desde la vigencia del presente decreto
legislativo, bajo sancin de desmontaje
Cuarta.- Financiamiento de la antena.
Las acciones sealadas en la presente Mediante decreto supremo el
norma se financian con cargo al pre- Poder Ejecutivo dictar las medidas
supuesto institucional de las entidades complementarias para la aplicacin de
involucradas, sin demandar recursos lo dispuesto en la presente disposicin.
adicionales al Tesoro Pblico.
DISPOSICIONES
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
COMPLEMENTARIAS MODIFICATORIAS
TRANSITORIAS
Primera.- Modificacin de los
Primera.- Contratacin de artculos 113 y 133 del Cdigo de
empresas supervisoras Ejecucin Penal, aprobado por
Autorcese al Ministerio de Justicia Decreto Legislativo N. 654
y Derechos Humanos a realizar las Modifcanse los artculos 113 y 133
actividades de supervisin, o contratar a del Cdigo de Ejecucin Penal, aprobado
la empresa o empresas supervisoras que por Decreto Legislativo N. 654, en los
se requieran para el cumplimiento de las siguientes trminos:
funciones referidas a la prestacin de los
servicios y ejecucin de infraestructura "Artculo 113.- La seguridad de los
contempladas en la presente norma. Establecimientos Penitenciarios y
Lo sealado en el prrafo precedente no dependencias conexas, est a cargo del
resulta aplicable cuando la participacin personal penitenciario de seguridad.
del sector privado recaiga en funciones de Excepcionalmente, la seguridad
seguridad exterior. En todos estos casos, exterior de los Establecimientos
la funcin de supervisin corresponde Penitenciarios, a solicitud del Instituto
Anexo 157
Nacional Penitenciario, est a cargo "Artculo 3.- De la procedencia de la

del Ministerio del Interior. Comprende vigilancia electrnica personal
la vigilancia y control de las zonas La vigilancia electrnica procede:
externas contiguas al permetro del a) Para el caso de los procesados,
Establecimiento. La seguridad exterior cuando la imputacin se refiera
de los Establecimientos Penitenciarios a la presunta comisin de delitos
de mujeres est a cargo de personal sancionados con una pena no
femenino. mayor a ocho (08) aos.
La seguridad brindada al exterior b) Para el caso de los condenados,
de los penales podr ser entregada que tengan impuesta una sentencia
al sector privado para su prestacin, condenatoria de pena privativa de
mediante una asociacin pblica libertad efectiva no mayor a ocho
-privada. En estos supuestos, el (08) aos."
Instituto Nacional Penitenciario
vigila, fiscaliza y supervisa la correcta Tercera.- Incorporacin del artculo
prestacin de dichos servicios." 3-A, de la Ley 29499, Ley que establece
"Artculo 133.- El Instituto Nacional la Vigilancia Electrnica Personal
Penitenciario es el organismo Incorprese el artculo 3-A a la Ley
pblico ejecutor, rector del Sistema 29499, Ley que establece la Vigilancia
Penitenciario Nacional. Integra el Electrnica Personal, en los siguientes
Sector Justicia. Tiene autonoma trminos:
normativa, econmica, financiera
y administrativa. Forma pliego "Artculo 3-A.- De la improcedencia
presupuestal propio." de la vigilancia electrnica personal:
"Los servicios brindados al interior del La vigilancia electrnica no procede
penal, a cargo del Instituto Nacional para condenados, que no obstante
Penitenciario y del Ministerio del de haber sido sentenciados a penas
Interior, as como la seguridad privativas de la libertad no mayor de ocho
brindada al exterior de los penales, (8), estn bajo las siguientes modalidades
podrn ser entregados al sector delictivas:
privado para su prestacin. Cuando a) Para condenados por delitos contra
dicha prestacin recaiga sobre los la vida, el cuerpo y la salud, bajo las
servicios de seguridad, el Instituto modalidades delictivas tipificadas
Nacional Penitenciario vigila, fiscaliza en los artculos 121-A y 121-B.
y supervisa su correcta ejecucin." b) Para condenados por delitos de
crimen organizado conforme a los
Segunda.- Modificacin del artculo alcances de la Ley 30077.
3 de la Ley N 29499, Ley que establece c) Para condenados por delitos contra
la Vigilancia Electrnica Personal. la indemnidad y libertad sexual, bajo
Modifcase el artculo 3 de la Ley N. las modalidades delictivas tipificadas
29499, Ley de la Vigilancia Electrnica en los artculos 170, 171, 172, 173,
Personal, en los siguientes trminos: 173-A, 174, 176, 176-A, 177.
La vigilancia electrnica personal "Artculo 287. Comparecencia

no procede para agentes que tengan la restrictiva
condicin de reincidentes o habituales." 1. Se impondrn las restricciones
previstas en el artculo 288, siem-
Cuarta.- Modificacin de los pre que el peligro de fuga o de
artculos 283, 287, 288 y 290 del obstaculizacin de la averiguacin
Cdigo Procesal Penal, aprobado de la verdad pueda razonablemente
por Decreto Legislativo 957. evitarse.
Modifcase los artculos 283, 287, 2. El juez podr imponer una de las
288 y 290 del Cdigo Procesal Penal, restricciones o combinar varias de
aprobado por Decreto Legislativo N. ellas, segn resulte adecuada al caso,
957, en los siguientes trminos: y ordenar las medidas necesarias
"Artculo 283. Cesacin de la para garantizar el cumplimiento
Prisin preventiva.- de las restricciones impuestas al
1. EI imputado podr solicitar la imputado.
cesacin de la prisin preventiva 3. Si el imputado no cumple con
y su sustitucin por una medida las restricciones impuestas, previo
requerimiento realizado por el fiscal
de comparecencia las veces que lo
o por el juzgador en su caso, se
considere pertinente.
revocar la medida y se dictar
2. El Juez de la Investigacin
mandato de prisin preventiva. El
Preparatoria decidir siguiendo el
trmite que seguir el juez ser el
trmite previsto en el artculo 274.
previsto en el artculo 271.
3. La cesacin de la medida pro- 4. El Juez podr imponer la
ceder cuando nuevos elementos prohibicin de comunicarse o
de conviccin demuestren que aproximarse a la vctima o a aquellas
no concurren los motivos que personas que determine, siempre que
determinaron su imposicin y resulte ello no afecte el derecho de defensa.
necesario sustituirla por la medida de 5. Tambin podr disponerse,
comparecencia. Para la determinacin alternativamente, la utilizacin de la
de la medida sustitutiva el Juez tendr vigilancia electrnica personal que
en consideracin, adicionalmente, permita controlar que no se excedan
las caractersticas personales del las restricciones impuestas a la
imputado, el tiempo transcurrido libertad personal, de conformidad a la
desde la privacin de libertad y el ley de la materia y su reglamento."
estado de la causa.
4.El Juez impondr las corres- "Artculo 288. Las restricciones.-
pondientes reglas de conductas Las restricciones que el Juez puede
necesarias para garantizar la presencia imponer son las siguientes:
del imputado o para evitar que lesione 1. La obligacin de someterse al
la finalidad de la medida." cuidado y vigilancia de una persona
o institucin determinada, quien
Anexo 159
informar peridicamente en los iii. Los que adolezcan de disca-

plazos designados. pacidad fsica o permanente
2. La obligacin de no ausentarse que afecte sensiblemente su
de la localidad en que reside, de no capacidad de desplazamiento.
concurrir a determinados lugares, o iv. Las mujeres gestantes dentro
de presentarse a la autoridad en los del tercer trimestre del proceso
das que se le fijen. de gestacin. Igual tratamiento
3. La prohibicin de comunicarse con tendrn durante los doce
personas determinadas, siempre que meses siguientes a la fecha de
no afecte el derecho de defensa. nacimiento.
4. La prestacin de una caucin v. La madre que sea cabeza
econmica, si las posibilidades del de familia con hijo menor o
imputado lo permiten. La caucin con hijo o cnyuge que sufra
podr ser sustituida por una fianza de discapacidad permanente,
personal idnea y suficiente. siempre y cuando haya estado
5. La vigilancia electrnica personal, bajo su cuidado. En ausencia de
de conformidad a la ley de la materia ella, el padre que se encuentre
y su reglamento, la que se cumplir de en las mismas circunstancias
la siguiente forma: tendr el mismo tratamiento.
a) La ejecucin se realizar en el d) El imputado deber previamente
domicilio o lugar que seale el acreditar las condiciones de vida
imputado, a partir del cual se personal laboral, familiar y social
determinar su radio de accin, con un informe social y pericia
itinerario de desplazamiento y psicolgica."
trnsito.
b) El imputado estar sujeto a "Artculo 290 Detencin domiciliaria.-
vigilancia electrnica personal para 1. Se impondr detencin domiciliaria
cuyo cumplimiento el Juez fijar cuando, pese a corresponder prisin
las reglas de conducta que prev preventiva, el imputado:
la ley, as como todas aquellas a) Es mayor de 65 aos de edad;
reglas que consideren necesarias b) Adolece de una enfermedad
a fin de asegurar la idoneidad del grave o incurable;
mecanismo de control. c) S u f r e g r a v e i n c a p a c i d a d
c) El imputado que no haya sido fsica permanente que afecte
anteriormente sujeto de sentencia sensiblemente su capacidad de
condenatoria por delito doloso desplazamiento;
podr acceder a la vigilancia d) Es una madre gestante.
electrnica personal. Se dar 2. En todos los motivos previstos
prioridad a: en el numeral anterior, la medida
i. Los mayores de 65 aos. de detencin domiciliaria est con-
ii. Los que sufren de enfermedad dicionada a que el peligro de fuga
grave, acreditada con pericia o de obstaculizacin pueda evitarse
mdico legal. razonablemente con su imposicin.
3. La detencin domiciliaria debe dispondr la inmediata prisin

cumplirse en el domicilio del preventiva del imputado."
imputado o en otro que el Juez designe
y sea adecuado a esos efectos, bajo Quinta.- Vigencia de los artculos
custodia de la autoridad policial o de 273 al 277, 283, 287, 288 y 290 del
una institucin pblica o privada o Cdigo Procesal Penal, aprobado por
de tercera persona designada para tal Decreto Legislativo N. 957.
efecto. Dispngase que los artculos 273 al
277, 283, 287, 288 y 290 del Cdigo
4. Tambin podr disponerse la
Procesal Penal, aprobado por Decreto
detencin domiciliaria del imputado
Legislativo N. 957, entran en vigencia a
bajo la utilizacin de la vigilancia
partir del da siguiente de la publicacin
electrnica personal, de conformidad
del presente decreto legislativo.
a la ley de la materia y su reglamento.
5. Cuando sea necesario, se impondr POR TANTO:
lmites o prohibiciones a la facultad Mando se publique y cumpla, dando
del imputado de comunicarse con cuenta al Congreso de la Repblica.
personas diversas de aquellas que
Dado en la Casa de Gobierno, en
habitan con l o que lo asisten.
Lima, a los veinticuatro das del mes de
6. El control de la observancia de las setiembre del ao dos mil quince.
obligaciones impuestas corresponde
al Ministerio Pblico y a la autoridad OLLANTA HUMALA TASSO
policial. Se podr acumular a la Presidente de la Repblica
detencin domiciliaria una caucin. PEDRO CATERIANO BELLIDO
7. El plazo de duracin de detencin Presidente del Consejo de Ministros
domiciliaria es el mismo que el fijado
ALONSO SEGURA VASI
para la prisin preventiva. Rige, en
Ministro de Economa y Finanzas
lo pertinente, lo dispuesto en los
artculos 273 al 277. GUSTAVO ADRIANZN OLAYA
8. Si desaparecen los motivos de Ministro de Justicia y Derechos
detencin domiciliaria establecidos Humanos
en los literales b) al d) del numeral
1), el Juez previo informe pericial 1292138-8
Sobre los autores
Enrique CRCAMO CRCAMO

jcarcamo@esan.edu.pe
Magster en Administracin por la Universidad ESAN e ingeniero civil por la
Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Ha seguido el Curso de Especia-
lizacin en Financiamiento de Proyectos, del Banco Mundial (Washington, D. C.),
y el Diploma en Gestin y Direccin de Empresas de la PUCP. Ha sido funciona-
rio de Ositrn, consultor de Chemonics International y de diversas ONG, as como
consultor y gestor de proyectos de consultora de la Universidad ESAN. Amplia
experiencia en gestin de financiamiento, evaluacin de proyectos, diseo e im-
plementacin de planes de negocio. Ha participado en el diseo y la regulacin
de procesos de concesin de infraestructura. Se desempea como asesor y con-
sultor de empresas nacionales e internacionales en Project Finance y asociaciones
pblico-privadas. Conferencista en la Universidad Eafit de Colombia y capaci-
tador en Proinversin, MTC, EsSalud, Sedapal, Autoridad Autnoma del Tren
Elctrico.Profesor contratado del rea de Finanzas de la Universidad ESAN, tiene
diversas publicaciones sobre su especialidad.
Amparo GUARNIZO OLIVERA

aguarnizo@hotmail.com
Magster en Finanzas y Derecho Corporativo con mencin en Tributacin Empre-
sarial y en Gestin y Supervisin de Asociaciones Pblico-Privadas por la Uni-
versidad ESAN y abogada por la Universidad Nacional de San Antonio Abad del
Cusco. Ha cursado el Diplomado en Derecho Tributario de la Universidad Santo
Toribio de Mogrovejo y el Posttulo en Tributacin de la Pontificia Universidad
Catlica del Per, as como la Especializacin en Derecho Tributario del Institu-
to de Administracin Tributaria y Aduanera de la Sunat (IATA). Experiencia en
asesora y consultora en las reas de Derecho Administrativo y Tributario en los
sectores pblico y privado, incluido el Tribunal Fiscal y la Sunat. Actualmente
se desempea como consultora tributaria snior en el rea de impuestos en BDO
Consultores Tributarios y Legales S. A.
Marcia Y. MENDOZA OLIVERA

marciaymo@hotmail.com
Magster en Finanzas y Derecho Corporativo con mencin en Tributacin
Empresarial y en Gestin y Supervisin de Asociaciones Pblico Privadas por la
Universidad ESAN y contadora pblica por la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos. Especialista en Normas Internacionales de Informacin Financiera
por la Universidad de Lima, y en tributacin y finanzas. Posee ms de trece aos
de experiencia como contadora pblica, diez de los cuales labor en el rea de
Tributos de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (Sunat)
y en el sector privado. Actualmente se desempea como jefa de tributacin en la
empresa Cesel S. A.
Carlos PAJARES NARANJO

carlosmartinpajares@gmail.com
Magster en Finanzas y Derecho Corporativo con especializacin en Regulacin
de Servicios Pblicos y Gestin de Asociaciones Pblico Privadas por la Univer-
sidad ESAN y abogado por la Universidad de San Martn de Porres. Especialista
en Derecho Corporativo por la Universidad de Alcal del Reino de Espaa. Ac-
tualmente es abogado de la Empresa Administradora de Peaje de Lima (Emape) y
profesor de Introduccin al Derecho en la Universidad Csar Vallejo.
Giancarlo VIGNOLO CUEVA

giancarlo.vignolo@gmail.com
Magster en Finanzas y Derecho Corporativo con especializacin en Regulacin
de Servicios Pblicos y Gestin de Asociaciones Pblico Privadas por la Univer-
sidad ESAN y abogado por la Universidad de Piura. Especialista en Derecho de
la Electricidad por la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa y en De-
recho Administrativo Sancionador por la Universidad de Piura. Es abogado de la
empresa Duke Energy Egenor S. en C. por A. y sus afiliadas; profesor de Derecho
Administrativo en la Universidad Cientfica del Sur, y de Derecho Empresarial en
la Universidad Privada del Norte. Conferencista e investigador en Derecho, tiene
varias publicaciones en su haber.
Impreso por
Cecosami Preprensa e Impresin Digital S. A.
en octubre del 2015
Calle Los Plateros 142, Ate
Lima, Per
Telfono 625-3535
ventas@cecosami.com
www.cecosami.com

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Asociaciones pblico-privadas en el sistema penitenciario

Una alternativa de solucin para la inseguridad en el Per

Enrique Crcamo Amparo Guarnizo

Asociaciones pblico-privadas en el sistema penitenciario.

Enrique Crcamo, Amparo Guarnizo, Marcia Mendoza, Carlos Pajares,

Universidad ESAN, 2015

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2015-14570

Correccin de estilo y cuidado de edicin

Diseo de interiores y diagramacin

Captulo 1. El sistema penitenciario peruano 17

Captulo 3. Anlisis de la viabilidad legal, social, poltica 65

Captulo 4. Propuesta de modelo de concesin penitenciaria 99

Captulo 5. Evaluacin econmico-financiera del modelo 123

Conclusiones y recomendaciones 137

Post scriptum 149

Sobre los autores 161

El sistema penitenciario peruano atraviesa desde hace varios aos una

La situacin descrita pareciera exactamente la anttesis del enunciado

El Estado no ha tenido xito en la reversin del problema de hacina-

Es respecto al ltimo de estos factores que cobra relevancia la partici-

pblico-privadas (APP)1 como una alternativa para mejorar la situacin

Los problemas del sistema penitenciario peruano constituyen una

Segn el INPE, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Hu-

El hacinamiento en las crceles deviene a su vez en el origen de mu-

Por ello es que actualmente en las crceles pblicas se observa la espe-

probabilidad de reincidencia en el delito sino porque se genera un efecto

Por consiguiente, el hacinamiento no constituye un problema solo de

Desafortunadamente, en nuestro acercamiento al tema no hemos en-

En este contexto resulta vigente, actual y relevante el anlisis de la posi-

El anlisis de este problema requiere establecer la factibilidad tcnica

Con este propsito, la presente investigacin busca aportar elementos

las crceles, detrimento de la salud fsica y psicolgica de los internos, vio-

El estudio realizado se plantea como una contribucin a la comunidad

La investigacin que respalda este estudio consisti en analizar la apli-

Este ejercicio permite plantear un modelo conceptual y financiero de

El libro est dividido en cinco captulos:

El primer captulo presenta el marco contextual del sistema peni-

Finalmente, se exponen las conclusiones y las recomendaciones que se

Este captulo presenta el marco contextual del sistema penitenciario pe-

1.1. Evolucin histrica

El concepto de crcel y sus objetivos han evolucionado a travs de la his-

Durante el Per colonial (1532-1821), periodo en el que se podra afirmar

A inicios de la poca republicana el modelo carcelario no vari mucho,

Tres dcadas despus, en 1892, durante el gobierno del coronel Remigio

En 1917, durante el gobierno de Jos Pardo y Barreda, se construy

Bajo esta nueva ptica, en 1951, el gobierno de Manuel A. Odra cons-

Entre 1963 y 1968, en el primer gobierno del arquitecto Fernando

En 1968, durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado, la

El 6 de marzo de 1985 se promulg el Cdigo de Ejecucin Penal, apro-

Estas normas ordenaron la creacin del actual INPE, organismo pblico

En la actualidad, el INPE administra 67 de los 84 establecimientos

Cuadro 1.1. Per: establecimientos penitenciarios administrados por el INPE

1.2. Problemtica actual

El denominador comn en la historia relacionada con la infraestructura

4. De acuerdo con las normas vigentes, 17 establecimientos penitenciarios, entre los

Oficina de Supervisin Regional Oficina de Asuntos

Direccin de Tratamiento Direccin de Registro Direccin de Seguridad Direccin de

Subdireccin de Asistencia Penitenciaria Subdireccin de Seguridad

Figura 1.1. INPE: organigrama estructural

criminalidad y penitenciaras claras y coordinadas con las normas tcnicas

Es justo anotar tambin que en ese proceso la visin que la sociedad y

Al respecto, segn la estadstica penitenciaria del INPE (2013) y los

Deficiente infraestructura penitenciaria.

1.2.1. Deficiente infraestructura penitenciaria