1.

- El sistema competencial: la "triple lista"

El artculo 149 de la Constitucin es, junto a los artculos 148 y 150, uno de
los preceptos que delimita el reparto de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas, integrndose en el bloque normativo que permite determinar
el grado de descentralizacin poltica o quantum de poder reconocido a ambos entes.
En particular, el precepto que es objeto de comentario determina las competencias
que corresponden, de modo exclusivo, al Estado y que, en principio, no podrn
pertenecer a las Comunidades Autnomas, a menos que se utilice la tcnica de las
Leyes Orgnicas de transferencia y delegacin previstas en el art. 150.2 CE.

El sistema competencial articulado por la Constitucin de 1978 se encuadra, a

simple vista, dentro del llamado sistema de "doble lista" o sistema germnico, en
el que la norma constitucional detalla en dos listas, por un lado, las competencias
exclusivas del Estado, y por otro, aqullas que podrn corresponder a los entes
descentralizados. A diferencia de esta tipologa, cabra hacer mencin a otros
sistemas donde, por un lado, se enumeran las competencias exclusivas del Estado,
correspondiendo las dems a los entes (Estados Unidos, sistema federal clsico), y
el sistema inverso que detalla las competencias de los entes atribuyndose las
restantes al Estado (Canad). Ahora bien, aunque el sistema competencial nos
indique el grado de poder que han alcanzado tanto el Estado como las Comunidades
autnomas, en absoluto resulta un indicador vlido para "calificar" a un Estado
como Federal, Autonmico o Regional, dependiendo del mayor o menor grado de
transferencia competencial. Dicho de otro modo, el grado de autonoma o
autogobierno de los entes descentralizados, el quantum competencial asumido por
stos, es irrelevante para calificar de Federal a un Estado. De hecho, es fcil
constatar como nuestras Comunidades Autnomas gozan de mayores competencias que las
regiones italianas de estatuto ordinario, pero tambin que los estados federados
venezolanos, los mexicanos, o los lnder austracos o alemanes. Por otro lado,
tambin puede considerarse que slo los entes descentralizados canadienses y
australianos gozan de mayores competencias que las Comunidades Autnomas espaolas.

El sistema espaol, como hemos apuntado, opta a simple vista por la solucin
germnica (doble lista), tal y como parece deducirse de los artculos 148 y 149.
Ahora bien, una lectura atenta de los preceptos, en combinacin con otros artculos
como el 150 CE, nos permiten observar, en realidad, un sistema de triple lista con
rasgos peculiares. As, encontraramos:

a) Las competencias exclusivas del Estado, segn el art. 149 de la Constitucin.

b) Las competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades Autnomas, segn el
art. 148 de la Constitucin.
c) Las dems competencias, en cuanto la "facultad" o la "materia" no mencionada
expresamente como exclusiva del Estado, podrn ser asumidas por las Comunidades
Autnomas, en virtud de la clusula residual del art 149.3 CE, al disponer que las
materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitucin Espaola podrn
corresponder a las Comunidades Autnomas, si as lo establecen sus propios
Estatutos. De este modo, cabra deducir, por ejemplo, una competencia integrada
dentro de esta tercera lista en la ejecucin de la legislacin sobre propiedad
intelectual o industrial, pues el art. 149.1.9 slo reserva al Estado la
competencia exclusiva sobre la legislacin en la citada materia. Adems, en el
mismo sentido, una materia omitida por cualquiera de las dos listas de los
artculos 148 y 149 podra, asimismo, ser de competencia autonmica.

Desde esta perspectiva, la exclusividad que se mantiene en el art. 149.1 CE

sobre las competencias que corresponden al Estado pierde cierto sentido, pues en
realidad la materia no es exclusiva de aquel, ente sino slo las facultades que
sobre ellas determina el precepto (legislacin bsica, legislacin, o todas las
facultades si el precepto no distingue).
 La visin recin expuesta exige, para su comprensin, tener en cuenta tal y
como ha sealado el Tribunal Constitucional, que "son los Estatutos las normas
llamadas a fijar las competencias" (Sentencia 76/1983), por lo que si no existe una
asuncin expresa de competencias por parte de una Comunidad, no podr decirse que
la competencia le corresponde, a no ser que le haya sido transferida o delegada por
el Estado. El sistema se sostiene, pues, en el "principio de disponibilidad", por
el cual son las Comunidades Autnomas las llamadas a manifestar su voluntad de
aumentar las cotas de poder a travs de la asuncin de competencias, ya sea a
travs de la reforma de su Estatuto va Ley Orgnica, pero tambin a travs de una
Ley Orgnica del Estado de trasferencia o delegacin del art. 150.2 de la
Constitucin.

2.- Delimitacin de trminos

En el art. 149 de la Constitucin, al igual que en el 148, se utiliza una

triple terminologa:

a) Por un lado se alude a "materias", que son el objeto sustantivo de la

competencia, el asunto o la parte de la realidad social, jurdica, poltica o
econmica que ser objeto de tratamiento por el Estado o la Comunidad Autnoma. Por
ejemplo, las relaciones internacionales, la seguridad social, el rgimen
aduanero,...
b) La "facultad", hace alusin a la parte concreta de la competencia por la que se
acciona una determinada potestad, a la funcin pblica determinada que desarrolla
el ente. Por ejemplo, la legislacin, la legislacin bsica, la legislacin de
desarrollo, la ejecucin,...
c) La "competencia", objeto central y trmino ms comnmente usado para determinar
el grado de poder que corresponde a un ente. Supone en realidad una "refundicin"
de los otros dos trminos, de tal forma que se habla de competencia para hacer
referencia a "la titularidad de una facultad o potestad sobre una materia
determinada", o ms detalladamente, como "el conjunto de atribuciones, potestades y
facultades de actuacin por la que un ente determinado se halla habilitado para
actuar y regular un determinado sector social".

Tomando como ejemplo una de las competencias exclusivas que corresponde al

Estado, y concretamente el art. 149.1.17 CE segn el cual corresponde a ste la
"Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecucin de sus servicios por las Comunidades Autnomas", identificaramos la
materia: la Seguridad Social; la facultad: la legislacin bsica y rgimen
econmico sobre dicha materia; y la competencia, entendida como la titularidad
atribuida al Estado para dictar la legislacin bsica y determinar el rgimen
econmico en materia de Seguridad Social.

Ha de hacerse notar, tras lo expuesto, que el constituyente no usa de una

forma ntida y clara la terminologa citada, pues unas veces alude a materias (caso
del art. 149 CE, aunque en este precepto hay tanto un reparto de materias como de
competencias); otras, a competencias (art. 148 CE, que en realidad contiene una
lista de materias); y otras, a facultades (art. 150 1 y 2 CE). De cualquier modo, a
pesar de la ambigua terminologa constitucional, se pueden sentar unas conclusiones
provenientes de la interpretacin de dichos conceptos realizada por el Tribunal
Constitucional:

* En principio, hay materias que pertenecen con carcter exclusivo al Estado,

correspondindole la totalidad de las facultades-, como la nacionalidad,
extranjera, relaciones internacionales, administracin de justicia,...-. Sin
embargo, tambin es cierto que la delimitacin no es tan precisa y que incluso el
Tribunal se ha visto obligado a definir y dar un contorno preciso a diversas
materias (Sentencia 165/1994, donde se tuvo que distinguir entre las relaciones
internacionales y las actividades de proyeccin o relevancia internacional, stas
ltimas susceptibles de ser ejercidas por las Comunidades Autnomas en cuanto no
implican la posibilidad de concertar tratados, no inciden en la poltica exterior
del Estado, ni generan responsabilidades internacionales). Con ello se llega a la
conclusin de que el grado de competencia que en ltimo trmino corresponde al
Estado y a las Comunidades autnomas, deber ser delimitado por la interpretacin
que de aqulla realiza el Tribunal Constitucional teniendo en cuenta que, como se
ha reconocido, la materia posee un inevitable grado de indeterminacin que exige
ser clarificado caso por caso (Sentencia 125/1984).
* Por otra parte, la exclusividad no se predica nicamente del art. 149 CE, ya
que tambin la reserva de ley orgnica del art. 81 CE y otros preceptos aglutinan
toda una serie de materias que no podrn ser objeto de regulacin por parte de las
Comunidades Autnomas.
* La atribucin al Estado con carcter exclusivo, por parte del art. 149 de la
Constitucin, de determinadas facultades sobre las materias, no debe interpretarse
sin ms como una atribucin directa de las competencias restantes a las Comunidades
Autnomas, pues stas slo ejercern efectivamente las que expresamente hayan sido
incorporadas a su Estatuto de Autonoma (Sentencia 1/1982).
* Ahora bien, el ejercicio de determinadas facultades asumidas por las
Comunidades Autnomas podrn llevarse a cabo sin necesidad de esperar a que, sobre
la misma materia, el Estado dicte la legislacin o normativa bsica (Sentencia
32/1981).
* En otras ocasiones, no obstante, ha de sealarse que es la propia Ley
estatal la llamada por la Constitucin o los Estatutos de Autonoma a delimitar la
capacidad normativa de las Comunidades Autnomas y a precisar las correspondientes
esferas de competencias, en cuyo caso las facultades de stas ltimas se hacen
depender del marco competencial que se precise, pudiendo incluso verse recortadas
sus competencias (Sentencia 168/1993). A modo de ejemplo, el art. 149.1.29 CE
relativo a la posibilidad de creacin de policas de las Comunidades Autnomas en
la forma que establezcan los respectivos Estatutos, en el marco de una Ley
Orgnica.
* En ltimo trmino, parece que ni siquiera la exclusividad de las facultades
o las materias atribuidas al Estado puede interpretarse en sentido absoluto, pues
nada impide en virtud del art. 150.2 CE que aquellas puedan conferirse a las
Comunidades Autnomas. Con ello, podra desecharse o relativizarse la
interpretacin del sistema que observa un techo competencial para las Comunidades
Autnomas integrado por las competencias del 148 ms las "consentidas" por el 149,
desde el mismo momento en que, incluso las exclusivas, podran, en algunos casos,
pertenecer a las Comunidades Autnomas.

3.- Tipos de competencias

De acuerdo con el reparto de poder que corresponde a las Comunidades autnomas

y al Estado, suele distinguirse y se observa en el propio art. 149 CE, la
existencia de competencias exclusivas, compartidas o concurrentes, teniendo en
cuenta que a esta clasificacin se trasladan tambin las confusiones existentes
entre los diversos trminos -competencia, facultad, materia- que se manejan al
tratar el sistema competencial.

a) Competencias exclusivas: son aqullas en las que un ente aglutina todas las
facultades posibles sobre una misma materia, como ocurre en el art. 149.1 CE con
las materias de relaciones internacionales, justicia, nacionalidad,... No obstante,
hay quienes autores entienden que la exclusividad se predica de la existencia de
dos criterios: tanto cuando un ente aglutina la totalidad de facultades sobre la
materia, como cuando conserva todas las facultades de la misma calidad sobre
aqulla, como puede ser la legislacin, o la ejecucin. E incluso se sostiene que
existe competencia exclusiva cuando se ostenta con exclusividad una facultad sobre
una materia (competencia exclusiva sobre la normativa bsica, sobre la legislacin
de desarrollo,...).
b) Competencias compartidas: cuando determinadas facultades corresponden a un ente
y las restantes a otro. Aunque en estos casos podra tambin sealarse que lo
compartido es la materia. El art. 149 CE recoge, en tal sentido, tanto la
atribucin de la legislacin bsica al Estado, correspondiendo el desarrollo
normativo y la ejecucin a las Comunidades Autnomas; como la atribucin de la
legislacin al Estado, dejando exclusivamente en manos de las Comunidades autnomas
la ejecucin. A modo de ejemplo, segn se dispone en el art. 149.1 CE: legislacin
sobre pesas y medidas, las bases y coordinacin de la planificacin general de la
actividad econmica, la legislacin civil,.... que corresponden al Estado,
entendindose, pues, que las restantes facultades pueden ser asumidas por las
Comunidades Autnomas.
c) Competencias concurrentes: cuando los dos entes tienen la posibilidad de
concurrir con idnticas facultades a la regulacin de una materia. Sera un
supuesto aplicable a la cultura (art. 149.2 CE), donde existe una concurrencia de
objetivos "ordenada a la preservacin y estmulo de los valores culturales propios
del cuerpo social desde la instancia pblica correspondiente" (Sentencia 49/1984),
y en la que las competencias atribuibles a las Comunidades Autnomas no resultan
incompatibles con la misin del Estado de facilitar la comunicacin entre ellas, ni
con la consideracin de la labor cultural como un deber y atribucin esencial.

La complejidad del sistema competencial espaol junto a la enorme posibilidad

descentralizadora que ofrece el texto constitucional permite observar cmo la
inmensa mayora de las competencias se encuentran compartidas entre el Estado y las
Comunidades Autnomas. No obstante, resulta preferible no depender en exceso de la
terminologa y atender a un criterio casustico para delimitar el sistema de
competencias de acuerdo con las necesidades y evolucin del Estado Autonmico.

4.- Tipos de facultades

Ms clara es la tipologa en torno a las facultades, donde se distingue entre:

a) Bases: a las que se hace una constante mencin en el art. 149, y que el propio
Tribunal Constitucional ha definido como "los criterios generales de regulacin de
un sector del ordenamiento jurdico o de una materia jurdica que deben ser comunes
a todo el Estado", manifestando un sentido positivo que alude a "los objetivos,
fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del
mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros", y en un sentido negativo
en cuanto "constituye el lmite dentro del cual tienen que moverse los rganos de
las Comunidades Autnomas en el ejercicio de sus competencias (...)" (Sentencia
32/1981). En consonancia con ello, el carcter bsico de una normativa no tiene
rasgos formales sino sustanciales, y por ello una norma no es bsica por estar
contenida en una ley y ser calificada como tal por el legislador, -y de hecho se
alude en muchas ocasiones a "bases" y no a "legislacin bsica"-, sino que sera
preciso atender al carcter bsico desde su contenido material, teniendo en esta
labor un papel predominante el propio Tribunal Constitucional (Sentencia 61/1997).
b) Legislacin de desarrollo: que sera dictada a partir de las bases.
c) Ejecucin: entendida como facultad no normativa y donde nicamente parecen
comprenderse, en algunos supuestos, los reglamentos y la emisin de actos
administrativos (Sentencia 102/1985).

5.- Las clusula residual, de prevalencia y de supletoriedad

El artculo 149.3 CE arbitra, por ltimo, toda una serie de tcnicas e

instrumentos destinados a salvar hipotticos conflictos competenciales y de
ordenacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas. En particular:

a) La clusula residual, que opera a favor del Estado al sealarse que las
competencias no asumidas por las Comunidades Autnomas, va estatutaria o a travs
de una ley orgnica de transferencia o delegacin, pertenecern al Estado, pues la
Comunidad Autnoma no ha ejercido la posibilidad que le ofrece el precepto de
asumir lo no expresamente reservado al Estado.
b) La clusula de prevalencia, segn la cual las normas estatales prevalecen en
caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autnomas si bien cuando no se trate
de competencias atribuidas en exclusiva a stas ltimas. No se trata, en contra de
lo que pueda parecer, de una manifestacin de la supremaca del derecho estatal
sobre el autonmico, es decir, de una regla de jerarqua, pues ello supondra
quebrar la base del sistema competencial, articulado en torno al principio de
competencia. Y por esta razn cabe dudar de la utilidad de esta regla, pues aunque
pueda servir como instrumento de resolucin provisional de conflictos por parte de
la justicia ordinaria, en ltimo trmino el Tribunal Constitucional resuelve el
litigio atendiendo al principio natural del sistema competencial, es decir, al
principio de competencia, y al bloque de constitucionalidad o conjunto normativo
delimitador de competencias.
c) La clusula de supletoriedad, que viene a sealar la vigencia del derecho
estatal ante un vaco normativo por parte de las Comunidades Autnomas. Constituye
una previsin lgica en el momento de redaccin del texto constitucional, y ante la
incertidumbre del desarrollo del Estado Autonmico. La interpretacin que sobre
esta clusula ha realizado el Tribunal Constitucional ha experimentado una notable
evolucin que merece ser objeto de comentario, pues la clusula fue utilizada como
regla genrica atributiva de competencias. De este modo, en las primeras
resoluciones se entendi que ante un vaco normativo era preciso aplicar el derecho
estatal, con lo que se realizaba una interpretacin expansiva de la capacidad
normativa estatal y se extraa de esta regla una competencia genrica e ilimitada
del Estado que permanecera vigente en tanto las Comunidades Autnomas no dictaran
su propia normativa y, en todo caso, permaneciendo en un segundo plano en tanto se
ejerciera por una determinada Comunidad Autnoma la correspondiente competencia.
Una interpretacin en tal sentido devino en una manifiesta lesin del derecho a la
autonoma de los entes autnomas, a los que incluso se obligaba a desarrollar la
materia (Sentencia 5/1981). Ello no obstante, es a partir de la Sentencia 15/1989
cuando el Tribunal parece cambiar su doctrina al entender que la regla de
supletoriedad no es una clusula atributiva de competencias sobre cualesquiera
materias a favor del Estado. Sin embargo, el cambio es ms aparente que otra cosa,
pues el Tribunal, aunque niega que la supletoriedad sea una regla de atribucin
competencial, la sigue considerando como una regla dispuesta para establecer un
orden de preferencias entre normas legtimamente vlidas, ya que el Estado seguira
estando habilitado para ejercer la competencia cuando existiera alguna Comunidad
Autnoma que no hubiera asumido competencias sobre dicha materia. Por el contrario,
dejara el Estado de encontrarse facultado para ejercer la competencia si todas las
Comunidades Autnomas la hubieran asumido con carcter exclusivo (Sentencia
147/1991).

Slo a partir de las Sentencias 118/1996 y 61/1997, el Tribunal parece

desechar definitivamente la clusula de supletoriedad como regla atributiva de
competencias al entender que el Estado debe invocar el ttulo especfico que le
habilite para dictar derecho supletorio para ejercer una determinada competencia.
La supletoriedad es, pues, slo predicable de las normas dictadas por el Estado en
materias de su competencia, no pudiendo en consecuencia, establecer normativa
supletoria con carcter general pues no es el Estado el que puede determinar si ha
de tener lugar o no la aplicacin supletoria del Derecho estatal, sino el aplicador
del Derecho que, de modo eventual, detecte una laguna en cada caso concreto.

Sobre el contenido del artculo pueden consultarse, adems, las obras citadas
en la bibliografa que se inserta.

Sinopsis elaborada por: Vicente Garrido Mayol, Profesor Titular. Universidad de

Valencia. Diciembre, 2003.