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245 Oliveira Martnez, Joaqun Pedro, Historia de civilisacao iberica, Lisboa 1879, varias trad.
castellanas, cito Madrid 1946.
246 Schwartz, nota 149. Ver nota 148.
252 Bernardino Bravo Lira
en el siglo XIX. Junto con Brasil, fue uno de los dos ltimos donde se derrumb en
1930. Desde entonces, no se ha recuperado ms.
La constitucin de 1853-60 sigui vigente, pero los gobiernos constitucionales se
hicieron cada vez ms raros y los extraconstitucionales cada vez ms frecuentes.
Como en Brasil, el quiebre del rgimen parlamentario da lugar a la entrada en escena
poltica de dos nuevos factores ajenos a los crculos y a la mentalidad parlamentaria.
Uno, con rasgos institucionales: las Fuerzas Armadas; y otro, con un carisma personal:
el poltico de multitudes.
Militarismo
La intervencin castrense desconocida en la Argentina de antes de 1930 tiene
una razn fundamental. Se debe a la notoria incompetencia de los polticos civiles
para enfrentar los complejos problemas de los nuevos tiempos que se abren con la
depresin econmica de 1929. El militarismo en Argentina, ms que una alternativa
frente al partidismo, es una reaccin frente al desgobierno, al fracaso de los gobiernos
civiles247.
El militarismo presenta diversas formas. Al principio es ms bien transitoria, desti-
nada a poner trmino a un gobierno civil fracasado y a dar lugar a su substitucin por
otro ms eficiente. Esta es la tnica hasta 1966. A partir de entonces la accin de las
Fuerzas Armadas tiene metas propias, distintas de un simple reemplazo del gobierno
civil. Apunta siempre a un retorno de l mismo, pero pretende efectuar una serie de
rectificaciones previas a fin de hacer posible que ese gobierno atienda efectivamente
las necesidades nacionales. En consecuencia, se hace ms duradera.
El caudillo
El otro factor determinante de la vida poltica argentina es el capitn, luego gene-
ral, Juan Domingo Pern (1895-1974). Procede de las filas del Ejrcito, pero se forja
una fuerza poltica propia. Poltico de multitudes, inaugura como Getulio Vargas en
Brasil, un nuevo estilo, completamente opuesto al parlamentario. Es el que parece
corresponder al carisma personal del caudillo y de su mujer Eva Pern y a los anhe-
los de renovacin social y poltica con que se identifican. Sobre esta base terminan
de aglutinar a sus seguidores en un gran movimiento poltico, el Partido Peronista,
constituido en 1947.
De carcter extraparlamentario, tiene por meta hacer de Argentina una nacin
socialmente justa, econmicamente libre y polticamente soberana. Por su arrastre,
enorme y duradero, el peronismo domina la poltica argentina en las cuatro dcadas
247 Cantn, Daro, La poltica y los militares argentinos 1900-1971, Buenos Aires, 1971. Potash,
Robert, El ejrcito y la poltica en Argentina, 2 vols., Buenos Aires, 1971 y 1981. Rouqui, Alain, Poder
militar y sociedad poltica en Argentina, Pars, 1978-1979, trad. castellana 1981-82, 2 vols., Buenos
Aires. Reyes Alvrez, nota 3.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 253
siguientes248. Como dice Pellet Lastra la mayora absoluta y sistemtica que obtuvo
el peronismo en los comicios electorales nacionales realizados en 1946, 1948, 1951
y 1954, lo convirti en un tpico partido dominante, similar al PRI de Mxico249.
Sin embargo, a diferencia del mexicano, era un partido ligado a un hombre, a un
caudillo. Por eso, y por los errores de este caudillo no lleg a institucionalizar su
predominio a travs de un rgimen de gobierno.
Pern reemplaz la vieja constitucin de 1853 por otra nueva, de 1949, ms a tono
con las tendencias sociales, laborales y extraparlamentarias del siglo XX250. Parale-
lamente se form bajo su gobierno un vasto y complejo aparato estatal y paraestatal.
Asimismo, proliferan organizaciones laborales y gremiales251. Al cabo de poco ms
de una dcada de gobierno, Pern, que haba entrado en conflicto con la Iglesia, fue
depuesto por un movimiento armado. Se trata ms que nada del ejercicio del derecho
de rebelin o resistencia frente a los excesos del gobierno, como lo deja ver el hecho
de que el movimiento se autodenominara Revolucin Libertadora252.
Desgobierno
Pero despus de la cada de Pern, Argentina no volvi a ser la misma. Su remocin
no solucion ni poda solucionar el gran problema del pas desde 1930, la falta de un
rgimen de gobierno. Puso coto a sus excesos como gobernante, pero la situacin se
agrav. Si hasta entonces Argentina haba tenido, mal que mal, un gobierno, e incluso
haba debido su fin a causa de sus atropellos, de ahora en adelante no tuvo ni siquiera
eso. La crisis entr en una nueva fase, peor que la anterior: la del desgobierno.
Se restableci con algunas reformas la constitucin de 1853-60. Pero su vigencia
fue cada vez ms nominal. Desde luego, ningn presidente termin su perodo. Ms
an, varios ejercieron el mando, sin tener ningn plazo prefijado. Se vieron alejados
del poder con la misma sorpresa con que se haban visto elevados a l. Pocos fueron
elegidos por votacin popular. Lo cual tampoco les vali de nada. As, el presidente
248 Alexander, R. J. The Perons Era, Nueva York, 1951. Lux-Wurin, Pierre, Le pronisme, Pars,
1965. Bustos Fierro, Ral, Desde Pern hasta Ongana, Buenos Aires, 1969. Melo, Carlos R., Los
partidos polticos argentinos, en Boletn de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales 3, Crdoba,
1943. Debo su conocimiento a gentileza del Prof. Roberto I. Pealoza de la Universidad de Crdoba,
ahora 4 ed. muy aumentada, Crdoba, 1970. Bidart Campos, Germn J., El primer peronismo 1950-
1955, en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota 38, 2, pp. 327 y ss. Santos Martnez, Pedro, La Nueva
Argentina 1946-1955, 2 vols., Buenos Aires, 1979-80, con bibliografa.
249 Pellet Lastra, Arturo, El estado y la realidad histrica, Buenos Aires, 1979, p. 194.
Texto en Legn, Faustino J. y Medrano, Samuel, Las constituciones de la Repblica Argentina,
250
El Congreso
La suerte del Congreso no fue menos precaria. En realidad, desde 1930 slo volvi
a sesionar por breves intervalos. Fue disuelto seis veces en menos de 50 aos. Otras
tantas se lo restaur254. El primer restablecimiento fue el menos breve, dur desde
1932 hasta 1943. El segundo, cubre slo nueve aos, desde 1946 hasta 1953. Pero
ya no fue el de antes. Bajo el predominio del Partido Peronista se escuchan todava
los ltimos grandes debates al estilo del siglo XIX. Pero se impone el temido cierre
del debate255, que es como un smbolo de la extincin del espritu parlamentario. La
operacin material de contar los votos desplaza a la operacin intelectual de sopesar
razones256.
En estas condiciones la siguiente restauracin del Congreso en 1958 tuvo algo de
sonambulesco. En ella hubo un gran ausente, el peronismo, que era, sin disputa, el
mayor partido. No es extrao que un restablecimiento tan anticipado fuera, adems,
efmero257. En 1966 el Congreso fue de nuevo clausurado y, como se ha dicho, una
vez ms nadie llor en Argentina por la dispersin de esa asamblea verborrgica y
poco prctica que haba asistido impotente a la crisis de la partidocracia258.
El Congreso no volvi a sesionar hasta siete aos despus, en 1973. Esta vez
a la inversa, estuvo bajo la hegemona peronista. Pero no por eso dur ms. A la
muerte de Pern la desorientacin fue completa259. Incluso el propio Ricardo Balbn
1972, p. 82.
256 Bravo Lira, nota 16.
Fras, Pedro J., La presidencia de Frondizi (1958-62) y Vanossi, Jorge Reinaldo, El gobierno
257
de facto de Guido y la presidencia de Illa (1962-1966), ambos en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota
38, 2, pp. 351 y ss. y 369 y ss.
258 Carrera, nota 255, p. 84.
Bidart Campos, Germn J., El segundo peronismo 1973-1975, en Gil Valdivia y Chvez Tapia,
259
(1904-81), prohombre del radicalismo, acepta con resignacin el golpe militar que
en 1976 clausura el Congreso260.
Tras la desastrosa guerra de las Malvinas, los militares dejaron el poder y se reabro
por sexta vez el Congreso en 1983. Actualmente se encuentra en funciones.
Legalismo
Esta distincin entre lo urgente y relevante y lo normal y corriente representa un
forma especial de legalismo. En principio, la constitucin y las leyes permanecen
intactas. Nadie las altera. Pero valen slo para situaciones ordinarias. En casos ex-
traordinarios se superpone a esta legalidad permanente otra de carcter provisional.
Tal es la clave de la subsistencia de la constitucin en Argentina despus de 1930.
260 Acua, Marcelo Luis, De Frondizi a Alfonsn: la tradicin poltica del radicalismo, 2 vols., 2,
Nadie vuelve a molestarse, como Pern, en hacer otra nueva. Baste con arrinconarla,
por cierto con la mayor veneracin y en forma puramente provisional, pero no menos
efectiva, durante todo el tiempo que haga falta.
Un paso decisivo en esta relativizacin del concepto de constitucin es el hecho de
que los gobiernos castrenses a partir de 1966 no se contentan con asumir los poderes
de gobierno del presidente y del Congreso. Adems, asumen expresamente el poder
constituyente264.. Es decir, se colocan por encima de la constitucin, lo cual, por otra
parte, facilita la subsistencia de ella. Las disposiciones dictadas en virtud de este
poder constituyente como el Estatuto de la Revolucin se superponen a la consti-
tucin. Dicho en otra forma, los gobiernos castrenses se dan su propia constitucin
en lo que estiman necesario. En lo dems dejan vigente la antigua e intangible Carta
Fundamental de 1853-60.
Vale la pena observar, eso s, que lo que en todo caso se deja sin aplicacin es la
parte substancial de la Carta Fundamental, su razn de ser, vale decir, lo relativo a la
dualidad gobierno-parlamento265. En cambio, las dems disposiciones no experimentan
grandes alteraciones.
264 Estatuto de la Revolucin Argentina 28 de junio de 1966, prembulo. Texto en ADLA 25-B,
1966, p. 756. Estatuto para el proceso de reorganizacin nacional, 24 de marzo de 1976, prembulo,
texto d. 36-B, 1976, p. 1020.
265 Estatuto 1966, nota 264, artculo 5. Estatuto 1976, ibd. artculo 5.
266 Pellet Lastra, nota 249, p. 229.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 257
los mecanismos del sistema de gobierno que... adopt el pas a mediados del siglo
anterior267.
Pero tal vez la expresin ms cabal de esta relativizacin del concepto de cons-
titucin es la precisin, casi pedantesca, de que del rgimen actual, que ha sido
constitucionalizado, nicamente se puede salir mediante un nuevo ejercicio del
poder constituyente o poltico revolucionario268. Como en realidad no se trata de
un rgimen, sino de un simple gobierno castrense, lo que aqu en definitiva se sos-
tiene es que la constitucin ha de presidir el juego entre estos gobiernos castrenses
y los civiles. Pero pareciera que una constitucin que sirve para todo, en rigor no
sirve para nada.
Partidos polticos
Semejante es la suerte de los partidos polticos. Tambin se considera que, como
la constitucin, pertenecen al orden de la normalidad, pero de una normalidad que es
distinta del diario vivir. Por tanto, no hay mayor reparo en suspenderlos cuando las
circunstancias son excepcionales o cuando el inters del pas lo aconseja. De ordi-
nario, se los suspende. No se los suprime, sino en muy contados casos, como el del
Partido Peronista. Tampoco se los persigue. As, oscilan entre perodos de actividad
o de receso forzado269.
Lo que ocurre es que, salvo el peronista, que es renovador, los dems han perdido
su antigua significacin. Son en general, sobrevivientes de otra poca y, por lo mis-
mo, tienen mucho de artificial. El mundo de los partidos es distinto del mundo real
de los trabajadores, de los gremios, de los empresarios, de los hombres de talento.
Como observa Pellet Lastra: En 1958, como en 1930, 1943, 1966 y 1976, ocupaban
los poderes de derecho los representantes de los partidos polticos. Pero como stos
no articulaban ni eran personeros de los intereses sociales, econmicos, militares y
culturales de la sociedad, su papel era el de meros detentadores formales de un poder
que necesariamente deban compartir con los detentadores reales, los lderes empre-
sarios, sindicales, bancarios y militares del pas270.
La principal alternativa frente a los peronistas es la Unin Cvica Radical (UCR),
antiguo partido surgido en 1890 y que estuvo varias veces en el gobierno hasta 1930.
Tiene propensin a dividirse internamente en sectores o facciones. Su principal
fractura es la de 1957 en dos partidos, uno intransigente (UCRI) y otro llamado del
pueblo (UCRP).
267-268 Ibd.
269 Melo, nota 248, esp. pp. 98 y ss. Cantn, Daro, Elecciones y partidos polticos en la Argentina.
Historia, interpretacin y balance 1910-1966, Buenos Aires, 1973. Fras, nota 257, p. 364. Gallo, Eze-
quiel, Reflexiones sobre la Argentina poltica, Buenos Aires, 1981. Acua, nota 260. Alcntara Sez,
Manuel, Elecciones y consolidacin democrtica en Argentina 1983-1987, Costa Rica, 1988.
270 Pellet Lastra, nota 249, p. 205.
258 Bernardino Bravo Lira
Fuerzas Armadas
En estas condiciones es ms fcil comprender el papel de las Fuerzas Armadas.
Sus intervenciones en el gobierno presentan ms de un rasgo paradjico. Ante todo,
no son cruentas. Tampoco son resistidas. Se limitan a una mera demostracin de
fuerza que interrumpe la vida cvica sin perturbar la vida civil. El simple ciudada-
no se entera por la prensa o por la televisin que ese da hubo golpe de Estado. En
segundo lugar, estas intervenciones no raramente son reclamadas por los propios
polticos civiles. Frecuentemente, ellos no ven otra salida para la situacin en que se
encuentra el pas272.
Tal es el caso de la Revolucin Libertadora que ech a Pern en 1955 en la que
todava hubo bombardeo. En ella aflora el antiguo derecho de rebelin contra el tirano
de justo ttulo de los juristas del siglo XVI. Pero la expulsin de Pern no suprimi la
enorme fuerza poltica del peronismo. No se pudo restablecer el gobierno de partido, no
slo porque era anacrnico, sino porque ello habra significado la vuelta de Pern.
En esta difcil situacin se debaten los gobiernos militares y civiles siguientes.
El mayor esfuerzo por escapar a ella, mediante un gobierno nacional, identificado
con los grandes intereses del pas, por encima de los partidos, se hizo con la llamada
Revolucin Argentina de 1966.
271 Ver nota 24. Para las cifras, Alcntara, nota 269.
272 Cantn, Daro, nota 247, Acua, nota 260.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 259
Improvisacin
Pero se procede con una fuerte dosis de improvisacin. Se disuelven el Congreso
y los partidos polticos y se regula el nuevo gobierno mediante un Estatuto de la Re-
volucin Argentina que se superpone a la Constitucin. Conforme a l, el presidente
tiene amplios poderes sin excluir todas las facultades legislativas que la Constitucin
Nacional otorga al Congreso277. Sin embargo, no se fija la duracin de su mando.
Tanto su nombramiento, como su remocin quedan entregados a los altos mandos
castrenses.
El primer y nico presidente dentro de este nuevo estilo fue el teniente general
Juan Carlos Ongana (1966-70). Se hizo cargo del mando en forma inesperada.
Tard tres meses largos en completar su gabinete y slo en mayo de 1977 traz las
grandes lneas de su gestin. Distingui tres etapas o tiempos: uno econmico, uno
273 Mensaje de la Junta Revolucionaria al pueblo argentino, 28 de junio de 1966, en ADLA 25-B,
1966, p. 755.
274 Ver nota 255.
275 Mensaje, nota 273. Reyes lvarez, nota 3.
276 Ver nota 264.
277 Estatuto de 1966, nota 264, artculo 5.
260 Bernardino Bravo Lira
social y uno poltico278. Intent implantar un nuevo estilo gubernativo, que en ltimo
trmino parece responder al ideal de gobierno fuerte y realizador. Sin embargo, su
eficiencia fue puesta en duda por el terrorismo (ERP y Montoneros) que cobra in-
usitada fuerza. No lleg a completar el primero de los tiempos anunciados. En 1970
la Junta de Comandantes reemplaz a Ongana por el general Roberto Levingston
(1970-71), hecho que seala el reflujo de la Revolucin Argentina. Aunque an no
se le fija plazo de trmino, se renuncia a realizar la renovacin poltica previa al
retorno al gobierno civil. Levingston no goz del mismo poder legislativo que su
antecesor. La Junta deba aprobar las leyes y decretos de significativa trascendencia
para la Revolucin279.
Por ltimo, fue removido y asumi la presidencia el comandante del ejrcito general
Alejandro Lanusse (1971-73), con poderes ms reducidos y con un cometido cada
vez ms transitorio. De hecho, su principal labor fue preparar la vuelta al gobierno
de partido. Rpidamente se restablecieron los partidos y el Congreso y se eligi un
nuevo presidente.
Intermedio civil
Se produce entonces el retorno de Pern. En 1973 vuelve a la presidencia, de la
que fuera arrojado por las Fuerzas Armadas menos de 20 aos antes, tras el doble
fracaso de los gobernantes civiles que le sucedieron y de los gobernantes castrenses
que le expulsaron.
Pero ni Pern ni la Argentina son los mismos de antes. Ahora hay grandes problemas
y, entre ellos, es cada vez ms amenazante el del terrorismo. Pern, agotado, muere
a los nueve meses y le sucede su mujer Isabelita (Mara Estela Martnez). Otra vez
naufraga el gobierno civil en la debilidad, inoperancia, crisis y falta de perspectiva
en orden al porvenir280.
278 Floria y Garca Belsunce, nota 251, 2, pp. 443 y ss. Scenna, Miguel ngel, Historia del poder
ejecutivo, en Todo es Historia 61, Buenos Aires, 1972, p. 36. Quiroga Lavi, Humberto, La Revolucin
Argentina (1966-1973) en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota 42, pp. 395 y ss.
279 Estatuto, nota 264, artculo 5, modificado por Decreto 12 de junio de 1970.
280 Bidart Campos, Germn J., nota 259. Acua, nota 260.
Acta fijando el propsito y objetivos bsicos para el proceso de reorganizacin nacional, 24 de
281
Gobierno y eficacia
En suma, desde 1930 se alternan sin cesar en Argentina, gobiernos extraconstitu-
cionales y gobiernos constitucionales. Ha habido seis de los primeros y otros tantos
de los segundos.
Este vaivn no es en absoluto casual. Los gobiernos civiles parecen perseguidos
por un sino inexorable. Todos han perecido, en ltimo trmino, por la misma razn. A
causa de su ineficacia. Pero tambin esa ha sido, en definitiva, la suerte de los gobiernos
castrenses que se propusieron sacar al pas de la postracin en que se hallaba.
Argentina crece y sus problemas se multiplican. El gobierno de partido y los civi-
les se quedan atrs. Se ven desbordados, en parte por su rivalidad recproca, en parte
por las dificultades mismas de su tarea. El fracaso de los polticos de oficio impulsa
a los propios civiles a llamar a los militares. Descartan el juego partidista y acuden
a los cuarteles.
282 d.
283 Estatuto 1976, nota 264, artculo 5.
284 Acua, nota 260.
262 Bernardino Bravo Lira
Pero las Fuerzas Armadas tampoco estn preparadas para este nuevo papel que,
de hecho, asumen por primera vez en 1930. En principio se hacen cargo del poder en
forma transitoria. Pero, a partir de 1966, su accin apunta a metas ms ambiciosas y
emplea medios ms expeditos, como el poder constituyente. Tambin se torna ms
prolongada.
Por este camino, Argentina llega en realidad a tener dos constituciones, una para
los intervalos de gobierno civil y otra para los de gobierno castrense. Al principio
difieren, sobre todo porque la primera, ms antigua es escrita; y la segunda, ms
reciente, no escrita.
Dos constituciones
Luego, la constitucin castrense comienza tambin a fijarse y se establece, por
ejemplo, un modo perfectamente definido de suplir al Congreso por el presidente,
de sustituir la ley despachada con el concurso del parlamento por otra en la que se
prescinde de ese trmite y se dicta con una frmula distinta.
As, ha podido decir Mariano Grondona: La constitucin de los perodos civiles
de la Argentina fue escrita en 1853. La constitucin de los perodos militares nunca
fue escrita. Pero existe. Sus leyes, como las de toda constitucin no escrita, no se
dejan apresar fcilmente por definiciones formales. Pero operan igualmente sobre la
realidad. La primera de esas leyes no escritas da al Ejrcito la presidencia. Otra pres-
cribe que el voto real del Ejrcito vale tanto como la suma de los votos reales de las
otras dos armas. Pero una tercera ley nos dice que el Ejrcito, a su vez, es la menos
monoltica de las armas. Que son posibles conjunciones de votos reales entre una o
dos de las otras armas y un sector del ejrcito285.
A la alternancia entre gobiernos civiles y castrenses se suma la rotativa de los
gobernantes. Se suceden unos a otros con extraordinaria rapidez. Sin contar las jun-
tas, hubo en total veintisis presidentes. Slo tres de ellos terminaron su perodo, los
generales Agustn P. Justo (1932-38), Juan Domingo Pern en la primera presidencia
(1946-52) y Carlos Sal Menen en su primera presidencia (1889-1994). El promedio
de duracin de los dems es de un ao. Lo que iguala a Argentina con los pases de
mayor inestabilidad poltica en Hispanoamrica, Ecuador y Bolivia.
Conclusin
Argentina es, pues, el mejor exponente de la crisis que afecta al Estado constitu-
cional en el mundo hispnico desde 1930.
En medio de ella hay ciertas lneas dominantes. Una es la atrofia del Congreso, que
apenas sesiona. Otra, la aparicin del peronismo y la prdida general de significacin
285 Grondona, Mariano, Tres balances para una gestin, en Carta poltica 41, Buenos Aires, 1977,
p. 79.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 263
de los partidos polticos. Una tercera directriz es la hipertrofia de los poderes presiden-
ciales. La rotativa de los gobernantes no impide la ampliacin de sus poderes y medios
de accin. Se avanza decididamente hacia la monocracia. Del presidente depende un
aparato estatal y paraestatal cada vez ms vasto. De l emana la mayor parte de la
legislacin que, por otra parte, dicta por s solo al margen del congreso.
Cabe preguntarse si en estos rasgos se anuncia un nuevo rgimen, llamado a llenar
el vaco que dej tras de s el de las constituciones escritas.
286 Basadre, Jorge, Historia de la Repblica del Per, 14 vols. Lima, 1961-68. Bourricaud, Franois,
Pouvoir et Socit dans le Pru contemporain, Pars, 1967, trad. castellana, Lima, 1967.
287 Kantor H., Sources for the Study of Peruvian Aprista Movement. Gainesville, 1955. Franco,
Carlos, Per, participacin popular, Lima, 1979.
288 Garcia Belande, Domingo, Per: veinticinco aos de evolucin poltico-institucional (1950-
1975), en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota 38, 2, pp. 225 y ss.
264 Bernardino Bravo Lira
Desde los aos 30 del siglo pasado, las Fuerzas Armadas se consolidaron en un
factor poltico de primera lnea. En cierto modo, pasan a ser como el contrapeso de
las fuerzas partidistas. Como en Argentina, la alternancia entre gobiernos civiles y
castrenses no es comprensible sin este juego entre ambos factores, porque no siempre
son antagnicos.
Tambin, como en Argentina, hay en Per una constitucin que sirve de teln de
fondo a este contrapunteo. Es la dictada en 1933, la decimocuarta en la historia del
pas289, que subsisti hasta 1980, es decir, durante casi medio siglo. Pero rigi slo
en forma intermitente.
Bajo su vigencia slo dos presidentes terminaron su perodo constitucional. Fueron
Manuel Prado Ugarteche (1939-45) y Manuel Odra (1950-56). El Congreso sesion
slo durante raros y breves perodos.
El factor clave fueron las Fuerzas Armadas. En 1948 derrocaron al presidente Jos
Luis Bustamante Riveros (1945-48). Asumi entonces el mando una junta militar de
gobierno encabezada por el general Manuel Odra, que en 1950 fue elegido presi-
dente. Su sucesor Manuel Prado (1956-62) que ejerca por segunda vez el cargo, fue
depuesto por otro movimiento castrense en 1962. En esos momentos, se disputaban
su sucesin el jefe de APRA, Haya de la Torre, el presidente Odra y el jefe de un
nuevo partido, Fernando Belande Terry.
Esta intervencin de las Fuerzas Armadas anticipa en cierto modo, a las de Brasil
en 1964 y de Argentina en 1966. No es como las anteriores, obra de un general que
acta por propia iniciativa. Tiene un carcter institucional. En ella participan las tres
armas. En consecuencia, persigue objetivos ms permanentes que un mero cambio
de gobierno. Pretende ingresar rectificaciones profundas. En Per en este caso, a
diferencia de lo que ocurrir en Brasil y Argentina, las Fuerzas Armadas no aspiran
a realizarlas ellas mismas, aspiran a que las lleve a cabo un civil, Belande, a quien
hacen elegir presidente con gran votacin290.
Pero cinco aos ms tarde, otro pronunciamiento armado depone a Belande. Esta
vez la razn es la ineficiencia del gobierno civil. Los hombres de armas se deciden a
realizar las reformas que los polticos partidistas no han podido. Sin embargo, asu-
men el poder sin tener todava metas claras. Se hace cargo del gobierno el general
Juan Velasco Alvarado (1968-75). No logran precisar demasiado los objetivos. Se
contentan con un difuso modelo, ni capitalista ni marxista291. Como en Argentina, el
Revolucin, 2 vols. 1971. El general Velasco Alvarado declar en 1969: Las Fuerzas Armadas en el
primer movimiento revolucionario de su historia asumieron el gobierno del Per. No fue un golpe de
Estado militar ms, sino el inicio de una revolucin nacionalista. Mensaje a la nacin, en Poltica
del Gobierno Revolucionario, Lima, 1973.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 265
de integrar a la poblacin indgena. Sin un rgimen de gobierno, ser muy difcil que vuelva
a tener, como en tiempos de los virreyes, gobiernos estables y emprendedores, capaces de
servir con mediana eficiencia y sentido nacional a los grandes intereses del pas.
militarismo permanece sin estudiar, como una especie de tierra de nadie. Llega el
momento de ocuparnos de l. Esta es tal vez la parte ms espinuda de nuestro estu-
dio acerca de la reconstitucin. Equivale a poner a la luz el revs de la trama. Slo
as es posible llegar a una comprensin de las venturas y desventuras del Estado
constitucional en el mundo hispnico.
En todo caso, el objeto de este estudio es una constitucin superior a la escrita,
la constitucin regida por el principio del buen gobierno. Segn ella, es la regla y
el militarismo la excepcin. Pero, de hecho, lo excepcional se convierte, a veces,
en ordinario. As estas dos historias estn ntimamente entrelazadas. Por lo que, en
rigor, no puede estudiarse por separado lo que en la realidad se da unido.
Este es el tema que nos corresponde tratar ahora. Pero con la necesaria perspectiva
temporal y espacial, a fin de no quedarnos enredados en lo episdico.
Geogrficamente nuestro estudio comprende los pases hispnicos de ambos mun-
dos. Cronolgicamente, abarca desde la poca de las primeras constituciones escritas,
a comienzos del siglo XIX en que en estos pases tiene sus inicios la alternancia entre
gobiernos civiles y castrenses, hasta los aos finales del siglo XX, en los umbrales
de la Posmodernidad.
Nuestro propsito es esclarecer, en la medida de lo posible, la gnesis de esta oscila-
cin constante, los factores que intervienen en ella, el juego recproco entre los mismos
y, en una palabra, las alternativas por las que atraviesa en el curso de estos dos siglos.
Dada la amplitud y la complejidad del tema y el hecho de que se trata de un fenmeno
todava en curso, tendremos que contentarnos por el momento con una aproximacin.
Aun como tal, presenta muchas limitaciones. Esperamos, en todo caso, que este anticipo
sirva de estmulo para que otros estudiosos se animen a proseguir la investigacin.
Gobernantes militares y gobiernos militares
Hispanoamrica, lo mismo que Espaa y Portugal, tiene una larga tradicin de
gobiernos civiles. El militarismo es algo reciente. Aparece slo en la poca de las
primeras constituciones escritas, a principios del siglo XIX. Es decir, data nicamente
de los ltimos dos siglos.
Antes de 1810 slo se conocan los gobiernos civiles. Lo cual no obsta para que
por varios siglos asumieran tareas de gobierno los hombres de armas. De hecho, la
mayor parte de los virreyes, gobernadores e intendentes en la pennsula ibrica y en
Iberoamrica fueron en los siglos XVI, XVII y sobre todo en el XVIII, militares o
marinos. Puede decirse que esta fue la regla general y cabra dar centenares de ejem-
plos en todos los reinos de las monarquas espaola y portuguesa, desde Castilla y
Portugal hasta Aragn, Mxico, Brasil, Per y dems298.
Para la Casa de Austria, Schaefer, Ernesto, El Consejo Real y Supremo de las Indias, 2
298
vols., Sevilla, 1935 y 1947. Apndices a ambos volmenes. Para Chile, Bravo Lira, Bernardino,
nota 165.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 269
Pero una cosa son estos gobernantes militares y otra distinta los gobiernos mili-
tares.
Hay gobernantes militares cuando los hombres de armas son llamados a desem-
pear un cargo de orden poltico, como presidente, gobernador o intendente. En ese
caso no ejercen el mando poltico en su calidad de militares o marinos, sino en razn
del oficio civil que invisten. Por tanto, gobiernan dentro del marco instituido y slo
por el tiempo que se les ha sealado.
Estamos, en cambio, ante un gobierno castrense cuando los jefes o las instituciones
armadas asumen el mando poltico por propia iniciativa. Para ello deben apartar a las
instituciones polticas establecidas. As, deponen presidentes y clausuran parlamentos,
reemplazar ministros e intendentes.
En trminos generales, estos gobiernos militares aparecen en el mundo hispnico
slo en el siglo XIX. Pueden distinguirse diversas modalidades. Antes de los aos
1920, son ms bien informales. A partir de esas fechas cobran perfiles institucionales
ms definidos. A ello contribuy la renovacin de las Fuerzas Armadas, al filo del
siglo XX, que asent su profesionalismo y les imprimi un acento apoltico, opuesto
a la poltica partidista.
El ideal de gobierno
299 Meza Villalobos, Nstor, La Conciencia Poltica Chilena durante la Monarqua, Santiago,
1958.
300 Bravo Lira, Historia de las..., nota 2.
Soto Hall, M., Sntesis del proceso revolucionario en Hispanoamrica hasta 1800, en Levene,
301
Ricardo (Director) Historia de la nacin argentina, col., Buenos Aires, 1941, 5,1. Stoetzer, Carlos, Las
races escolsticas de la emancipacin de la Amrica espaola, Madrid, 1982.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 271
Un punto lgido fue el aumento de los impuestos para costear las nuevas tareas del
gobierno, lo que en Chile dio lugar al llamado motn de las alcabalas en 1776302.
Estos ideales no son algo etreo. Por el contrario, son muy operantes. Jugaron un
gran papel en la vida poltica de la poca. Por una parte son indiscutidos y, en ese
sentido, contribuyen a aglutinar a la poblacin. Por otra parte, se reflejan en las insti-
tuciones y en el gobierno mismo. Todo lo cual hace posible la estabilidad poltica de
la pennsula y de la Amrica ibrica en los siglos XVI, XVII y XVIII.
Esto arroja nueva luz sobre la estabilidad poltica de Chile en el siglo XIX. Junto
con Brasil fueron los dos nicos pases que tuvieron un gobierno bien asentado y
no conocieron la anarqua ni el militarismo. Lejos de ser un milagro o la obra de un
genio poltico, esa estabilidad es fruto de la continuidad. Es una continuacin de la
que tuvo Amrica hispana hasta la independencia. Si en Chile, al igual que en Bra-
sil, ella persisti, fue gracias a que en ambos pases se mantuvo tambin una cierta
concordancia entre las instituciones polticas y el ideal de gobierno. De ello habla el
hecho de que ambos revuelva la antpretriloga Diospatria ley que comprenda los
fines su paso del Estado.
302 Meza Villalobos, nota 299. Villalobos, Sergio, El descontento contra la poltica econmica de
los Borbones en Chile, en REA 78-79, Sevilla, 1958. Carmagani, Marcelo, La oposicin a los tributos
en la segunda mitad del siglo XVIII, en RCHHG 129, Santiago, 1961. Silva Vargas, Fernando, El
motn de las alcabalas en 1776, en BACH 86, Santiago, 1972.
303 Bravo Lira, Metamorfosis..., nota 39.
272 Bernardino Bravo Lira
Todo esto es completamente extrao para los pueblos de habla castellana y por-
tuguesa. Resulta fcil de imitar, pero difcil de asimilar. Lo cual, en ltimo trmino,
slo puede conseguirse en la medida en que se concilie el propio ideal de gobierno
con el importado.
Aqu est el nudo del problema. Es fcil demoler un edificio y levantar otro en
su lugar. Difcil pero no imposible, es reemplazar instituciones propias por extran-
jeras. En cambio, es casi imposible arrancar un ideal para plantar otro en su lugar.
En este caso lo ms aconsejable parece ser un injerto, la insercin del nuevo en el
antiguo.
Esto se dio, pero fue precisamente la excepcin. De ello hay hasta ahora tan
slo dos ejemplos, el de Brasil y el de Chile. En ambos se consigui conciliar el
gobierno eficiente y realizador con el gobierno regulado por un parlamento. Pero se
logr bajo la forma de un Scheinkconstitutionalismus. De este modo, llegaron a ser
los Estados constitucionales ms estables y duraderos dentro del rea castellano-
portuguesa304.
Sin embargo, la regla general fue la contraria: el conflicto entre los dos ideales de
gobierno. A ello se deben, en ltimo trmino, los fracasos del constitucionalismo en
estos pases. Por eso, desde la poca de la independencia hasta hoy han tenido tantas
constituciones ms de 200 y tan pocos gobiernos constitucionales. Se explica as la
paradoja de que bajo el constitucionalismo, lo ordinario sean los gobiernos extracons-
titucionales. Se explica asimismo que la deposicin del parlamento por mal gobierno
llegue a su apogeo en los dos ltimos siglos.
Prez Serrano, N., Las ficciones del Derecho constitucional, Madrid, 1948. Hennis, Wilhelm,
304
Sobre la crisis poltica en la Edad Moderna, en Humboldt 48, Munich, 1972. Peil, Dietmar, Untersu-
chungen zur Staats und Herrschaftmetaphorik, Munich, 1983. Stolberg, Brbara, Staat als Maschine,
Berln, 1987.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 273
Este fracaso est relacionado con el hecho de que gran parte de ese ncleo dirigente
segua apegado al ideal de gobierno eficiente y realizador. En consecuencia, no tena
mayores aspiraciones a asumir l mismo el gobierno. Es decir, a diferencia de los ncleos
que promovieron la independencia de los Estados Unidos, no tiene la ms mnima men-
talidad colonial. No se siente, como ellos, oprimido por una metrpoli y, por tanto, no
aspira a apoderarse del gobierno para sacudir esa sujecin. Por el contrario, la suprema
aspiracin de las minoras iberoamericanas parece ser ms bien, que el gobierno est
en buenas manos, a fin de poder dedicarse tranquilamente a sus propios asuntos305.
Por otra parte, las constituciones escritas contribuyeron a complicar ms su si-
tuacin con su ideal de gobierno sujeto a la regulacin de un parlamento. De hecho,
result casi imposible conciliar la subsistencia de un gobierno eficaz, a la manera
hispanoamericana, con la regulacin de su gestin por una asamblea, a la manera
inglesa o estadounidense. En la prctica las constituciones entraban a la accin de
los gobernantes con la intervencin del parlamento. Entonces, una de dos: o los
gobernantes se saltan la constitucin o son derribados por inoperantes306. De ah la
constante oscilacin entre dictadura civil o militar y anarqua que, a su vez, empuja
al militarismo.
De esta suerte, el fracaso de las minoras dirigentes en dar forma a un gobierno
civil, capaz de reemplazar a la monarqua ilustrada, abri las puertas al desgobierno
y a la anarqua. En estas condiciones las Fuerzas Armadas pasaron a ser el rbitro de
la situacin. Ningn gobierno pudo subsistir sin ellas. As sucede, en Espaa, como
lo muestra el caso de Riego (1820), o en Mxico donde la independencia se hizo sin
guerra civil, segn lo muestra el caso de Iturbide (1822).
Pero, en esta tesitura intervino un factor supraconstitucional, que respald la actua-
cin poltica de las Fuerzas Armadas. Es la doctrina isidoriana del buen gobierno. En
rigor, la sanior pas, esto es quienes tuvieran un mnimo de representatividad, civiles
o militares, podan deponer al mal gobernante a fin de reponer el buen gobierno. Pero
en los Estados sucesores, por muchas razones prcticas, este papel de velar por el buen
gobierno recay sobre las Fuerzas armadas. As lo entendieron militares y civiles.
En 1973 la deposicin del presidente Allende en Chile fue expresamente aprobada
conforme a esta doctrina, entre otros por el ex presidente Frei Montalva, entonces
presidente del Senado, quien se apresur a hacer declaraciones en este sentido, in-
cluso a la prensa internacional. Para muchos este es un gesto imperecedero, pero, en
realidad, no pasa de ser la expresin de un sentir que desde hace siglos forma parte
de la conciencia poltica hispnica y sigue vivo.
Esta situacin ha sido descrita por Garca Caldern: Se cree en la eficiencia de las
constituciones polticas y se las multiplica, se aspira a su perfeccin ideolgica. Se cree
minora ilustrada alrededor de la Administracin, la judicatura y el Ejrcito bajo Carlos III, en Estudios
sobre la poca de Carlos III en el reino de Chile, Santiago, 1989.
274 Bernardino Bravo Lira
Garca Caldern, nota 3, p. 74. Zum Felde, Alberto, El ocaso de la democracia, Santiago, 1939,
307
esp. p. 43.
308 Kahle, nota 3, p. 19 y nota 3.
309 Bravo Lira, Etapas..., nota 2 y nota 36.
310 As ya Garca Caldern, nota 3, p. 76.
311 d. p. 346.
312 Ycaza Tigerino, Julio, Sociologa de la poltica hispanoamericana, Madrid, 1950. Wilgus, A.
Curtis (ed.) South American Dictators during the First Century of Independence, Nueva York, 1963.
2a. Mrner, Magnus, Caudillos y Militares en la evolucin hispanoamericana, en Journal of Inter-
American Studies. 2 Gainesville (Florida), 1960. Kahle, notas 3 y 294, Lynch, John, Los caudillos
como agentes del orden social: Venezuela y Argentina 1820-1850, en Annino, Antonio y otros. Amrica
Latina: Dallo Stato coloniale allo Stato nazionale. 2 vols., Miln, 1987.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 275
313 Ya en 1927 denuncia Lamar Schweyer, Alberto, Biologa de la Democracia, La Habana, 1927,
p. 21, la pretendida inexperiencia poltica de los iberoamericanos como mentira convencional de
nuestra sociologa.
314 Segn la grfica frase de Lamar Schweyer, nota 313, pp. 109-110: Las asambleas constituyentes
pretendieron dar un corte al proceso evolutivo. Suprimieron con unas pocas declaraciones de princi-
pios cuatro siglos de experiencia social. De ah que sostenga que el predominio del Ejecutivo es una
necesidad, pp. 138 y ss. Por su parte Zum Felde, Alberto, transcribe la siguiente declaracin de un
estadista sudamericano: La Constitucin de la Repblica contiene disposiciones que la experiencia de
los aos transcurridos desde que fue puesta en vigor ha demostrado ser muy inconvenientes; contiene
otras que esa misma experiencia ha demostrado ser impracticables. Para cortar lo primero y suplir lo
segundo, se ha hecho lo que la Constitucin prohbe y no se ha practicado lo que ella manda; es decir,
se ha credo encontrar en su violacin un bien y un deber y en su observacin, un mal y una culpa,
op. cit., nota 307, p. 43.
315 Kahle, nota 3, p. 24.
276 Bernardino Bravo Lira
316 Para esto y lo que sigue, Bravo Lira, Etapas..., nota 2, Metamorfosis..., nota 16, y El Cen-
320 Bravo Lira, Bernardino, La constitucin brasilea de 1988. Antecedentes histricos e institu-
1978, con bibliografa. Iturriaga, Jos, Los presidentes y las elecciones en Mxico, en Revista de la
Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales, ao IV, 11 y 12, Mxico, 1970. Serra Rojas, An-
drs, La funcin constitucional del Presidente de la Repblica, en El pensamiento jurdico de Mxico
en el Derecho Administrativo, Mxico, 1962. Gaxiola F., Jorge, La Presidencia de la Repblica, en
Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, 49, Mxico, 1963. Portes Gil, Emilio, Autobiografa de
la Revolucin Mexicana, Mxico, 1964. Fix Zamudio, Hctor, Supremaca del ejecutivo en el Derecho
Constitucional Mexicano, en Cuadernos de Derecho Comparado 6, Mxico, 1967. Moreno Snchez,
Manuel, Crisis Poltica de Mxico, Mxico, 1970. l mismo, Derecho Constitucional Mexicano, Mxico,
1972. Gonzlez Costo, Arturo, Notas para un estudio sobre el Estado mexicano en Mxico: cuatro
ensayos de sociologa poltica, Mxico, 1972. Universidad de Warwick, El sistema poltico mexicano:
anlisis de los gabinetes de 1920 hasta la fecha, Mxico, 1973. Carpizo, Jorge, El sistema presidencial
y el predominio del poder ejecutivo, en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico 107-108, Mxico,
1977. Valads, Diego, El poder legislativo mexicano, en Revista de Estudios Polticos, nueva poca
4, Madrid, 1978, pp. 33 y ss. Camacho, Manuel, Los nudos histricos del sistema poltico mexicano,
en La crisis en el sistema poltico mexicano 1928-1977, Mxico, 1977.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 279
De esta suerte, Mxico consigue instaurar, por primera vez desde 1821, un gobierno
civil estable. Con ello destierra el militarismo, que por un siglo pareci inevitable.
Lo que confirma, una vez ms que el mejor modo de eliminarlo es dar estabilidad al
gobierno civil.
Similar al caso de Mxico es el de Colombia. All tambin se acude a una solucin
extraparlamentaria para consolidar el gobierno civil. Esta vez no se trata del monopolio
del poder por un partido sino por dos que lo comparten. Es lo que, con propiedad, se
ha llamado bipartidismo. Implantado en virtud de un acuerdo entre dirigentes de las
dos colectividades polticas tradicionales, puso fin a la lucha entre ellas y permiti
estabilizar el gobierno323.
Tambin otros pases consiguen, por diversos caminos, esto mismo. Portugal
a partir del Estado novo, por una va extraparlamentaria desde 1926 hasta 1974324,
y luego, por medio de un gobierno de partido, Costa Rica desde 1953, Venezuela
desde 1961 y Repblica Dominicana desde 1966. Costa Rica y Santo Domingo son
dos casos muy singulares. El pas centroamericano suprimi el ejrcito y el ejrcito
dominicano est respaldado militarmente por los Estados Unidos325. Sea como sea, en
todos estos pases el militarismo desapareci en la misma medida en que se afianz
el gobierno civil.
En los restantes, la alternancia entre dos tipos de gobierno es la regla. Particular-
mente llamativo es el caso de Per. All puede diferenciarse claramente una nueva
forma de militarismo que aparece por los aos 1960.
La reaccin de las Fuerzas Armadas ante esta situacin no tiene slo el propsito social
de los aos 1920. Ahora tiene, frente a la subversin, un propsito nacional. Es la patria
la que est en juego. Hay que realizar urgentes reformas sociales, pues, de lo contrario,
la subversin promovida desde fuera, encontrar campo abonado dentro, entre los ms
miserables. Pero, sobre todo, hay que imprimir un nuevo dinamismo al gobierno327.
Esta reaccin se produce no slo en el Per, donde pueden distinguirse dos tiem-
pos distintos. En 1962 las Fuerzas Armadas llaman a un civil, el ingeniero Fernando
Balande, para que se haga cargo del gobierno. Despus lo deponen, para asumir ellas
mismas la tarea de un modo ms radical y expeditivo328. Con ello siguen el ejemplo
dado, poco antes por las Fuerzas Armadas en Brasil en 1964329 y en Argentina en
1966330. En todos estos pases desaparecen los gobiernos civiles por un trmino ms
o menos prolongado. Lo que se extiende en la dcada de 1970, a Chile y Uruguay el
ao 1973, a Portugal en 1974 y, de nuevo a Argentina, en 1976.
En estos casos la intervencin castrense presenta un nuevo carcter. Desde luego,
actan de consuno las tres armas. En seguida, asumen el gobierno como tales, es
decir, institucionalmente. Por otra parte, se proponen objetivos de mediano o largo
plazo. Adems, pretenden realizarlos, en gran parte, ellas mismas. Lo que indica que
se trata de una intervencin duradera, que tiene metas y no plazos. Por su naturaleza,
debe prolongarse en el tiempo tanto como lo exijan los fines que pretende, por ms
que, en los primeros momentos y durante algn lapso, stos no estn completamente
definidos.
A tono con el nuevo carcter de su intervencin, las Fuerzas Armadas no se limi-
tan a hacerse cargo del gobierno. Adems, los altos mandos suelen ejercer poderes
327 Este es en parte el tema de ODonnell, Guillermo, Modernizacin y Autoritarismo, Buenos Aires,
1972. Tiene el mrito de considerar al mismo tiempo Argentina y Brasil, ello le permite distinguir el
militarismo de los aos 20 del de los 60, pero no advierte que la situacin de estos pases semi-industriales
difiere mucho de la de otros de Iberoamrica. Por otra parte, su hiptesis del Estado burocrtico autori-
tario permanece dentro del plano econmico-social y de ah que no preste suficiente atencin a factores
institucionales como la monocracia o el militarismo. Por eso el autor ha podido extenderla a Mxico
en su Reflections on the patterns of Change in Bureaucratic-Authoritarian State, en Latin American
Research Revue 13, 1978. La hiptesis de ODonnell ha suscitado una amplia discusin. Needler,
Martn, Military Motivations in de Siezure of Power, en Latin American Research-Review 10, 1975.
Lowenthal, Abraham F. (ed.), Armies and Politics in Latin America, Nueva York, 1976. Collier, David
(comp.), The new Authoritarianism in Latin America, Princeton, 1979, trad. castellana, Mxico, 1985.
Khale, nota 3 y Rouqui, nota 3. Franco, Rolando, Estados burocrtico-autoritarios y democracia en
Amrica Latina, en Pensamiento Iberoamericano I, Madrid, 1982.
328 Bourricaud, nota 286, Einaudi, Luigi y Stefan, Alfred, Latin American Institutional Development
changing Military Perspectives in Peru and Brazil, Santa Mnica, 1971. Nunn, nota 319. Garcia Belan-
de, nota 288. Stefan, Alfred, State and Society in Peru in comparative perspective, Princeton, 1978.
329 Skidmore, nota 319. Stefan, Alfred, The Military in Politics. Changings Patterns in Brazil, Prin-
331 No hay que exagerar la significacin de la doctrina de la seguridad nacional en este punto. Barber
Willard, F. y Ronning C., Neale, Internal Security and Military Power: Counter Insurgency and Civic
Action in Latin America, Ohio, 1966. Silva, Golbery Gouto, Geopoltica do Brasil, Ro de Janeiro, 1967.
Villegas, Osiris, Polticas y estrategias para el Desarrollo y la Seguridad Nacional, Buenos Aires, 1969.
Bertelsen Repetto, Ral La seguridad nacional como medio de preservar la supervivencia del Estado y
el orden jurdico internacional, en Seminario Nueva Institucionalidad, Nueva Democracia, enero de 1978
a multicopista. Valenzuela, Arturo, Chile, en Linz, Juan y Stefan, Alfred (comp.). The Breakdown of
Demmocratics Regimes, 5 vols. Baltimore, 1978. Comblin, Fernndez y Arriagada, nota 326.
282 Bernardino Bravo Lira
Explicaciones insuficientes
Ya es tiempo de concluir. Pero antes advirtamos que el vasto panorama esbozado
aqu no es ms que una aproximacin. Est trazado al modo impresionista, con unos
pocos brochazos. Si entramos en detalles, corremos el riesgo de extraviarnos en mi-
nucias. As tenemos, al menos, una visin de conjunto.
Pero los pormenores existen y forman la trama de la vida. Conviene no olvidarlo,
sobre todo a la hora de condensar la investigacin en unas conclusiones.
De entrada hay que descartar las explicaciones monocausales de la alternancia
entre gobiernos civiles y castrenses, por excesivamente simplificadoras o abiertamente
simplistas. La cuestin es demasiado compleja como para reducirla en ltimo trmino
a un nico factor, sea el que sea: social, poltico, econmico, racial o militar.
Otro enfoque superficial del tema, no infrecuente entre autores europeos y estado-
unidenses y tambin entre sus seguidores de habla castellana y portuguesa, es el de
aplicar, sin ms, esquemas o categoras europeas a Iberoamrica.
En este punto hay que andar con mucha cautela. El Nuevo Mundo merece ese nombre
por su comunidad cultural con el Viejo, no menos que por su diferenciacin frente a l. Lo
cual es especialmente vlido para Amrica hispana, dada su ntima compenetracin con
Europa. La comunidad cultural hace posible el dilogo, pero no excluye, en modo alguno,
la transformacin que experimentan las nociones o instituciones europeas al penetrar dentro
del medio iberoamericano. Anarqua, constituciones escritas, militarismo, legalidad, no
significan lo mismo en Europa de allende los Pirineos que en el mundo hispnico336.
335Nota 320. Por lo dems, esto es actualmente vox populi. Jaguaribe, Helio, Alternativas para
Brasil, nota 137.
336 As lo entendieron ya en su tiempo un Lamar Schweyer, nota 313, o un Edwards, nota 58. En cambio,
el mismo discernimiento es el gran escollo de los estudios sobre corporativismo en Hispanoamrica. Cfr.
un trabajo, por otra parte muy penetrante: Howard, James, Corporatism and Development in the Iberic-
Latin-World. Persistents Strains and New Variations, en Pike, Frederick B. y Strich, Thomas (ed.) The
New Corporatism, Notre Dame, 1976. l mismo, Hacia un sistema terico para el estudio del proceso de
cambio dentro de la tradicin iberolatina: el modelo corporativo, en Estudios Andinos 4, 1974-75. Mallory,
Jame M. (ed.), Authoritarianism and corporatism in Latin America, Pittsburgh, 1977. Tambin es este el
problema de Vliz, Claudio, The Centralist Tradition of Latin America, Princeton, 1980.
284 Bernardino Bravo Lira
Espaa y tambin de Grecia en los aos 1970. Es decir, de pases que no conocieron una democratizacin
previa. De ah que son extendidos a Iberoamrica, por ejemplo por Nohlen, Dietrich, Regimewechsel in
Lateinamerika, en Lindenberg, Klaus, Lateinametika, Bonn, 1982. En este sentido es interesante Linz y
Stefan (comps.), nota 331. Botana, Natalio y otros, Caminos a la democracia. Los casos de Argentina,
Espaa, Grecia y Portugal, Santiago, 1978. Huneeus, Carlos, Introduccin al taller de cientistas socia-
les con Robert Dahl sobre la transicin y consolidacin de la democracia en Amrica Latina y Chile,
Santiago, 1985, en Opciones 8, Santiago, 1986, p. 24. Bermeo, Nancy, nota 228.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 285
Gobierno y eficacia
Esta es una constante desde sus orgenes hasta hoy. Constituye la reaccin de una
fuerza organizada contra diversas formas de desgobierno y de anarqua, vale decir,
contra la insuficiencia de los gobiernos constitucionales frente a las necesidades y
aspiraciones de cada poca. Por eso hemos encontrado una cierta correlacin entre
las formas de militarismo y las etapas de la reconstitucin.
La mejor comprobacin de ello es que, cuando hay un gobierno medianamente
eficaz y realizador, el militarismo pierde importancia o desaparece por completo. No
deja de ser curioso que esto coincida precisamente con los escasos perodos en que
el parlamento sesiona por largo tiempo regularmente.
As es en Brasil hasta el fin del imperio de 1889 y en cierto modo hasta 1930;
en Chile hasta el fin del rgimen parlamentario en 1924; en Argentina entre 1862 y
1930, y en Espaa bajo la restauracin 1874-1923. En fin, tal es, todava hoy, el caso
de Mxico, el nico de estos pases con un parlamento que sesiona desde hace ms
de medio siglo en forma ininterrumpida.
As pues, el medio ms seguro de consolidar un gobierno civil parece ser la efi-
cacia. Pero esta eficacia vale tambin para los gobiernos castrenses, al menos para
los de mayor alcance, que se estilan desde los aos 1960. As tuvieron ocasin de
comprobarlo en carne propia todos los que hasta ahora dejaron el poder. Ninguno
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 287
pudo cumplir los objetivos que se haba propuesto inicialmente. Todos tuvieron que
abandonar el gobierno antes, a causa del fracaso de su gestin gubernativa. No im-
porta que obtuvieran resultados espectaculares en determinados campos, como las
Fuerzas Armadas argentinas frente al terrorismo o el gobierno castrense brasileo en
los aos 70 en materia econmica. No fueron derribados, pero no pudieron resistir
reveses, que ellos mismos provocaron, como la guerra de las Malvinas en Argentina, o
derivados de causas completamente ajenas a ellos mismos, como la crisis del petrleo
y la recesin econmica mundial de 1981. As terminaron en un fracaso poltico los
gobiernos castrenses de Argentina en 1973 y en 1983, de Per en 1980, de Uruguay
y de Brasil en 1985.
Partidismo y patriotismo
De todos modos la significacin institucional de las Fuerzas Armadas no es despre-
ciable. En ellos parece haber encontrado por fin el antiguo ideal de gobierno eficiente
y realizador una expresin institucional. Ellos as los crculos castrenses ponen un
lmite a los desbordes del partidismo y de los gobernantes civiles. Los polticos pueden
hacer lo que quieran, menos comprometer con su accin o inaccin los intereses vitales
del pas. El patriotismo sirve as de correctivo al partidismo. De su lado, los crculos
polticos civiles ponen el mismo lmite a los desbordes de los gobiernos castrenses.
Pueden hacer lo que quieran, con tal que sean realmente rectos y eficaces.
As, esta visin descarnada y, a ratos, brutal, de los hechos y de las instituciones
puede, por fortuna, terminar, sin apartarse un pice de ellos, en forma optimista.
Por ltimo hay que anotar una tendencia reciente. Desde los aos 1960 parece
advertirse una cierta convergencia entre gobiernos civiles y castrenses. No deja de
ser sintomtico que la contraposicin entre ambos, fruto de la constitucin escrita,
tienda a ceder en la misma medida en que ella se bate en retirada. Lo que va paralelo
a una relativizacin de la nocin misma de constitucin. Expresiones de ello son el
gobierno cvico-militar o la resolucin del viejo conflicto entre legalidad y eficacia
en favor de la eficacia.
En este punto convergen, de un lado los hombres de armas y del otro los civiles.
Tales son trminos en que parece estar planteado actualmente el juego entre los dos
tipos de gobierno. Quiz no est de ms preguntarse si estos signos de aproximacin
entre ambos, si su convergencia en la eficacia, no sean indicio del fin del ciclo histrico
de la reconstitucin y del afn por dictar constituciones escritas.
Apenas hace falta advertir que esta posibilidad no tiene nada de alarmante para
pases como stos, que no tuvieron demasiada fortuna con ellos. All menos que en
ninguno, hay razones para apegarse a una forma histrica que agoniza desde los aos
1920. En cambio, s hay buenas razones para esperar de una nueva forma histrica
una mayor consonancia con sus propias necesidades y aspiraciones. Lo que hara des-
aparecer esa tensin entre gobiernos civiles y gobiernos militares introducida con la
reconstitucin. Permitira volver a consolidar el gobierno civil y, por tanto, eliminar
al gobierno castrense como alternativa permanente frente a l.
288 Bernardino Bravo Lira
Los aos 1920 marcan un vuelco en la historia del Estado. Entonces entra en crisis
en todo el mundo la mentalidad parlamentaria. En la mayor parte de los pases europeos
los parlamentos sucumben como rboles nuevos, sin races, abatidos por el vendaval.
Son clausurados uno tras otro y, lo que es ms significativo, se los intenta reemplazar
por asambleas de corte corporativo. Aparecen partidos y gobiernos extraparlamenta-
rios, esto es, ajenos a las formas competitivas de lucha por el poder.
Algo semejante ocurre en el mundo hispnico. En los pocos pases donde haba
conseguido echar races, el Estado constitucional se derrumba. Primero es clausurado en
1923 el Congreso de diputados en Espaa. El ao siguiente le toca el turno al Congreso
Nacional de Chile y en 1930 les llega su hora a los Congresos de Argentina y Brasil.
En los dems pases este desmoronamiento tuvo menos dramatismo, porque all
la existencia de los parlamentos haba sido siempre precaria. Pero tambin all se
dejan sentir los mismos vientos extraparlamentarios. Bajo este signo, alguno como
Mxico consigui, por primera vez en su historia, reconstituir el Estado. Pero no fue
al modo de las constituciones escritas, sino al modo monocrtico, con un parlamento
decorativo, ms bien simblico.
El caso mexicano es por lo dems significativo. En l se reflejan mejor que en
ningn otro las dos vertientes del agotamiento de la reconstitucin. Por un lado, est
lo que muere, el parlamento y los partidos parlamentarios; en una palabra, la propia
mentalidad parlamentaria. Por otro lado, est lo que ocupa su lugar, la monocracia
presidencial, el partido extraparlamentario; en una palabra, el gobierno fuerte.
Dentro de estos parmetros parecen moverse desde 1920 los Estados sucesores.
Se trata, indudablemente, de un desmoronamiento. Es decir, est en juego la sub-
sistencia de su reconstitucin. Puede morir o renacer. Simplificando, cabe afirmar
que las constituciones escritas oscilan entre dos extremos: renovarse bajo alguna
forma de gobierno fuerte, como en Mxico, o desvanecerse cual una cscara vaca,
como en Argentina. Sin duda, cabe una serie de posibilidades intermedias338.
De una u otra forma, ese agotamiento de los Estados sucesores no tiene nada de
trgico. Despus de todo, las constituciones escritas nunca lograron arraigar en el
mundo hispnico, en tanto que la constitucin jurisdiccional sigue viva. Algunos
promovieron con entusiasmo las constituciones de papel, pero no lograron hacerlas
prevalecer. Hubo realizaciones bastante logradas de ellas, como la brasilea de 1824,
la chilena de 1833, superiores incluso a muchas europeas, pero fueron siempre raras
y desde 1920 pertenecen todas al pasado, salvo la de Mxico. En otras palabras, ni
Hispanoamrica ni Espaa y Portugal pierden demasiado con la atrofia de las consti-
tuciones escritas, convertidas en desechables. En estos pases, ellas no dejar ni pueden
dejar tras de s ningn vaco de consideracin.
338 As lo comprueba, no sin satisfaccin, para algunos de estos pases, Garretn, Manuel Antonio, Pro-
yecto, trayectoria y fracaso de los regmenes militares del Cono sur: un balance, en Alternativas 2, 1984.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 289
Por otra parte, junto con su deterioro, apuntan nuevas formas institucionales que
bien pueden servir para reemplazarlas. Es decir, el vaco parece fcil de llenar, si es
que no ha empezado a serlo.
Dentro de esta perspectiva, no resulta difcil trazar un cuadro general de agota-
miento del Estado constitucional en el mundo de habla castellana y portuguesa entre
los aos 1920 y 1990. Como todo cuadro, tiene luces y sombras. Por una parte, hay
cosas que se vuelven anacrnicas. Tal es, por ejemplo, el caso del parlamento. Por
otro, hay cosas que cambian de sentido y con ello cobran nueva vida. As sucede con
los partidos y las elecciones. Por ltimo, hay cosas que reviven y estn claramente
en auge, como el militarismo y la monocracia.
I. Atrofia del parlamento
El mejor indicio de que la reconstitucin haba logrado su objeto, fue un parlamento
que funcionara regularmente. De la misma manera su atrofia es tal vez la manifesta-
cin principal y ms notoria de una reversin de la propia reconstitucin. Ella afecta
a las dos funciones que son su razn de ser: concurrir a la legislacin y fiscalizar la
gestin gubernativa.
Lo ms sintomtico de esto es que el gran beneficiario de esta decadencia es el
gobierno. Cada vez con ms frecuencia legisla por s mismo y dirige sin mayores
cortapisas un aparato estatal y paraestatal que ha cobrado dimensiones imponentes.
Desde un punto de vista histrico, lo que sucede es perfectamente inteligible. Se
trata de una suerte de reversin. El gobierno recupera las funciones gubernativas y
administrativas que tuvo en el Estado modernizador borbnico antes de la importa-
cin de las constituciones escritas y conforme a ellas de un parlamento encargado de
regular que su gestin se mantuviera dentro del marco de la legalidad.
Bajo este ngulo es muy sugerente el hecho de que estas funciones del parlamento
no slo entren en declinacin, sino que paralelamente surjan alternativas para ellas.
Es decir, ya han comenzado a ser reemplazadas por otras ms operantes.
En lo que toca a la funcin fiscalizadora, esto no requiere mayor explicacin. En
varios pases, como Chile, Colombia y dems, se ha instituido una Contralora General
para fiscalizar la legalidad de la administracin y de los gastos de ella. No deja de
ser sugerente el hecho de que esta Contralora se establezca a partir de la Contadura
Mayor, una institucin que se generaliza en los pases americano tambin, bajo la
monarqua ilustrada, en el siglo XVIII339.
Por lo que hace a la funcin legislativa del parlamento, vale para estos pases la
observacin de Hauriou, de que despus de la Segunda Guerra Mundial la ley despa-
chada con el concurso del parlamento deja de ser la regla general y se convierte en
la excepcin340. Adems, la omnipotencia de la ley se ve recortada por los Tribunales
constitucionales, que la pueden declarar inaplicable e incluso derogar.
Legislacin extraparlamentaria
Las formas extraparlamentarias de legislacin aparecen tempranamente en los
pases hispnicos. Aqu debe mencionarse, en primer trmino, el caso de Brasil. Entre
1930 y 1934 se dictaron cerca de 5.500 decretos leyes. Esta situacin se legaliz en la
constitucin de 1937 que facult al presidente para expedir decretos leyes en todas las
materias de competencia de la Unin mientras no se reuniera de nuevo el parlamento,
que fue cerrado en 1937341. Su restablecimiento se produjo slo en 1946 y en el intertanto
se dictaron ms de 8.500 decretos leyes. Despus de 1946 el parlamento ha sido cerrado en
varias ocasiones y el presidente ha legislado por decreto. Ambas cosas fueron legalizadas
por el Acta Institucional nmero 5 de 1968 que rigi hasta 1979. En todo caso, bajo su
vigencia los decretos leyes fueron excepcionales y en cierto modo innecesarios, ya que el
parlamento se limit, en general, a aprobar los proyectos de ley remitidos por el gobierno.
Cuando, por primera vez, no lo hizo, en 1977, fue disuelto y vuelto a convocar pocos das
despus, tras la promulgacin del proyecto rechazado por el gobierno342.
Pero donde ms ha florecido la legislacin extraparlamentaria es en Colombia.
All los llamados decretos legislativos pueden dictarse incluso durante el perodo de
funcionamiento del parlamento. Por lo mismo, estos decretos han permitido desde
1944 en adelante, no slo suplir la ausencia del parlamento, cuando ste dej de fun-
cionar entre 1949 y 1951 y entre 1953 y 1958, sino tambin suplir la ineficacia del
mismo parlamento, desde que fue restaurado en 1958. Un dato que permite calibrar
la significacin real de los decretos legislativos es el siguiente: entre 1949 y 1959 se
dict un total de 3.020 de ellos y solamente 165 leyes343.
No menos llamativo es lo que ocurre en Argentina. All, entre 1943 y 1973 se dic-
taron 4.081 leyes y nada menos que 7.997 decretos leyes. Incluso es decidor el hecho
de que se haya terminado por igualar unos y otros bajo el nombre comn de leyes. De
1942-44. Desde 1937 hasta 1946 se dictaron ms de 8.500 decretos leyes. Real, Alberto Ramn, Los
decretos leyes, Montevideo, 1946.
342 Bravo Lira, nota 2, p. 80.
Garca Martelo, Jaime, Ensayo jurdico-poltico del estado de sitio y de los decretos legislativos,
343
Bogot, 1960. Navarro de la Ossa, Roberto, Constitucin y estado de sitio Bogot, 1974. Schica, Luis
Carlos, Constitucionalismo colombiano, Bogot, 1977.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 291
344 Ramella, Pablo A., Los Decretos-Leyes y la situacin constitucional de la Repblica Argenti-
na, en REP 147-148, Madrid, 1966. Bravo Lira, nota 13, con un cuadro comparativo de la legislacin
parlamentaria y extraparlamentaria 1930-83.
345 Tagle Martnez, Hugo, Origen y generalidad de la ley chilena bajo el imperio de la constitucin
de 1925, en Terceras Jornadas Chilenas de Derecho Natural, Derecho y Justicia, Santiago, 1977.
Bravo Lira, nota 13.
346 Carpizo, Jorge, Mxico: poder ejecutivo (1950-75), en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota 38.
347 Ibd.
348 Bravo Lira, nota 13.
292 Bernardino Bravo Lira
Publico Brasileiro: analyse da constituio do imperio, Ro de Janeiro, 1857, pp. 126 y ss.
351 Constitucin poltica de la Repblica de Chile 1828, artculo 58 y Constitucin de la Repblica
de Chile 1833, artculo 52. Huneeus Zegers, Jorge, La constitucin ante el Congreso, 2 vols. Santiago,
1870-80.
352 Guevara de Lpez, Hilda Isabel, El parlamento colombiano y sus reformas necesarias, Bogot,
1966.
353 Lucena, nota 324.
354 Zafra Valverde, Jos, Rgimen poltico de Espaa, Pamplona, 1973. Ver nota 226.
355 Cavalcanti, Themistocles Brando, Las constituciones de los Estados Unidos del Brasil, Madrid,
1958.
356 Uribe Vargas, Diego, Las constituciones de Colombia (historia, crtica, textos), 2 vols., Madrid,
1977.
357 Gros Espiell, nota 14.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 293
V. Democracia y eficacia
Al agotamiento de la reconstitucin desde los aos 1920 corresponde un auge
del trmino democracia. Por todas partes se habla de ella. Parece prestigiada por la
La contraposicin se difunde en los aos 1920. Gunther, John, Inside Europe (1936) trad. cas-
366
tellana, Buenos Aires, 1937. El tpico tuvo excepcional fortuna en Chile, desde Jos Maza Fernndez
(1889-1964) hasta hoy mismo, Jaime Castillo Velasco, Entrevista, El Mercurio, 8 de diciembre
1985, pasando por los presidentes Eduardo Frei (1911-1982) y Salvador Allende (1908-1973) incluso
en la solemne inauguracin de la Legislatura de 1965 y 1972. Adler, Max, Dmocratie politique et
sociale, Bruselas, 1930. ltimamente Frydman, Roger, Lopposition de la dmocratie politique et de la
dmocratie sociale, Santiago, 1988.
Por ejemplo, los partidos conservador y radical abogan en Chile por una vuelta al parlamentarismo
367
todava en los aos 40. Partido Conservador, XVI Convencin Nacional 1947, Santiago, 1947, p. 92. Senado,
Proyecto de reforma constitucional de los diputados radicales Pedro Brquez y Jos Salamanca, Sesiones
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298 Bernardino Bravo Lira
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Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 299
377 As lo vio ya Ricci, David M., The Tragedy of Political Science, Londres, 1984.
300 Bernardino Bravo Lira
378 Gros Espiell, Hctor, El predominio del poder ejecutivo en Amrica latina, en Universidad
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Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 301
Por lo dems, no hay otro remedio. Desaparece el Estado gendarme del liberalis-
mo. Desaparece su neutralidad en materia econmico-social. Nuevas tareas exigen
instrumentos adecuados. Proliferan las instituciones estatales y paraestatales, en el
campo de la economa y de la educacin, de la salud pblica y del trabajo. Todo
esto, naturalmente, queda fuera del alcance del parlamento y bajo la dependencia del
gobierno. Las nuevas instituciones nacen, a menudo, en virtud de simples decretos
leyes, sin intervencin del parlamento, y dada su frondosidad escapan a la fiscaliza-
cin del mismo379.
En estas condiciones, aflora sin cortapisas el viejo ideal de gobierno eficiente y
realizador, que la mentalidad parlamentaria, ahora agonizante, haba conseguido a
duras penas soterrar.
Pero esta vez encuentra una expresin institucional natural en el gobernante al
nuevo estilo, sea el poltico de multitudes, con arrestos de caudillo, a la manera de
Arturo Alessandri y del general Carlos Ibes en Chile, Getulio Vargas en Brasil o Juan
Domingo Pern en Argentina; sea la figura, ms institucionalizada, del presidente en
Mxico o en Colombia o del caudillo en Espaa o de un Oliveira Salazar en Portugal.
Estos gobernantes son la anttesis de los presidentes parlamentarios, jefes de Estado
con apenas poderes de gobierno, situados por encima de los partidos, neutrales, opacos,
incapaces de despertar admiracin ni repudio.
En una palabra, el jefe de Estado vuelve a ser jefe de gobierno. El centro de
gravedad del Estado retorna del parlamento al gobernante380. Es decir, se reconstru-
ye, en cierta medida, la figura del gobernante al estilo de la monarqua ilustrada,
personificada por los reyes, virreyes y presidentes, de la segunda mitad del siglo
XVIII381. Tal es la significacin histrica de este renacer de la monocracia bajo
nuevas formas.
En este sentido, los aos 1920 marcan un vuelco trascendental en la historia del
Estado. Hasta entonces la tnica haba sido alejarse del antiguo gobernante, recortar
sus poderes. Tendencia que culmina en la poca parlamentaria cuando se lo reduce a
un papel ms bien simblico de jefe de Estado. Desde los aos 20, la tnica dominante
y casi irresistible, dada la magnitud de los problemas que enfrentan casi todos los
pases, es la contraria. Las formas varan legales o extralegales, institucionalizadas
o informales pero el resultado es, en todos los casos, el mismo: la acumulacin de
poderes y medios de accin inmensos en el gobernante que, como es natural, pues
se trata de pocas distintas, excede con mucho de los que tenan los antiguos reyes
absolutos y, bajo ellos, los virreyes y presidentes382.
Schwartz, Pedro, Democracia y monarqua en Espaa. Los lmites de un sistema poltico mayo-
383
de ello y seguir redactando constituciones en las que se trata del parlamento primero
y, en segundo trmino, del jefe de Estado y del gobierno. Pero no por eso es menos
rotundo el triunfo de la monocracia. Desde los aos 1920 en adelante ha realizado
en provecho suyo la conquista que en el siglo XIX quiso hacer el parlamento. Se ha
convertido de hecho en el centro del gobierno.
Cabe preguntarse si esto significa tan slo una transformacin ms de los Estados
sucesores o, ms bien, el fin del ciclo histrico de su reconstitucin.