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TEMA 3

FALTAS Y SANCIONES DISCIPLINARIAS

La Ley 7/2007, de 12 de abril (BOE de 13 de abril) del Estatuto Bsico del


Empleado Pblico, hoy Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (BOE de 31
de octubre), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Bsico del
Empleado Pblico (en adelante TREBEP) trata de establecer en materia de deberes y
rgimen disciplinario de los empleados pblicos una regulacin comn aplicable al
conjunto de las relaciones de empleo; es decir, tanto al personal funcionario de las
Administraciones Pblicas, en sus distintas clases, como al personal contratado por las
mismas con arreglo al Derecho laboral.

As se proclama que por primera vez se establece en nuestra legislacin una


regulacin general de los deberes bsicos de los empleados pblicos, fundada en
principios ticos y reglas de comportamiento, que constituye un autntico cdigo de
conducta. Y de acuerdo con este postulado, se prescribe que los deberes y cdigo de
conducta contenidos en el mismo sern incluso aplicables en las Entidades del sector
pblico estatal, autonmico y local, que no estn incluidas dentro de su mbito de
aplicacin; regla que se completa en el artculo 93.1 del mismo Estatuto que sienta el
principio de sometimiento del personal funcionario y laboral a un mismo rgimen
disciplinario: los funcionarios pblicos y el personal laboral -dice dicho precepto-
quedan sujetos al rgimen disciplinario establecido en el presente Ttulo y en las normas
que las Leyes de Funcin Pblica dicten en desarrollo de este Estatuto.

No elimina, pues, el Estatuto Bsico la dualidad de regmenes jurdicos -


administrativo y laboral- aplicables al personal de nuestras Administraciones Pblicas,
desde que el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado
por Decreto 315/1964, de 7 de febrero (BOE de 15 de febrero) admitiese, junto a los
funcionarios de carrera y de empleo, la categora de los trabajadores con contrato
laboral al servicio de la Administracin (art. 7). Pero, al menos, trata de establecer, con
carcter bsico, una regulacin comn sobre varios aspectos de su relacin de servicios,
entre los que figura el rgimen sancionador.

Y ello, debe ser valorado, sin duda, positivamente, pues como haba sealado la
doctrina ms autorizada, el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios
de la Administracin del Estado no se aplica [...] a los empleados laborales sometidos
a las normas disciplinarias del Derecho laboral, originando, por consiguiente, otra
absurda duplicidad de regulacin, en este caso, la sancionadora o disciplinar, en una
misma organizacin, eventual causa de desigualdades notorias.

No obstante esa valoracin positiva, la unificacin de regmenes en materia


disciplinaria dista mucho de haberse conseguido.
Pues, en primer lugar, el TREBEP deja a salvo las especialidades que para sus
empleados pblicos puedan establecer las Comunidades Autnomas, restringiendo en
esta materia el alcance de lo bsico exclusivamente a la tipificacin de las faltas muy
graves y el catlogo de las sanciones a imponer, pudiendo incluso la legislacin
autonmica aadir a ese catlogo establecido con carcter bsico otras faltas muy graves
y otras sanciones [arts. 95.2 letra p) y 96.1 letra g)]. As se reconoce en el propio
Estatuto Bsico, que nos dice que en cuanto al rgimen disciplinario, el Estatuto, de
conformidad con su carcter bsico, se limita a ordenar los principios a que debe
someterse el ejercicio de esta potestad pblica [...] tipifica las infracciones muy graves y
ampla el abanico de posibles sanciones. Por lo dems, se remite ampliamente a la
legislacin que, en su desarrollo dicten el Estado y las Comunidades Autnomas en el
mbito de sus respectivas competencias.

Incluso esta mnima legislacin bsica podra quedar reducida a la nada, en


funcin del alcance que se quiera dar a la disposicin final segunda del propio Estatuto,
que subordina la aplicabilidad del mismo a lo que dispongan los distintos Estatutos de
Autonoma, sealando que las previsiones de esta Ley son de aplicacin a todas las
Comunidades Autnomas respetando en todo caso las posiciones singulares en materia
de sistema institucional y las competencias exclusivas y compartidas en materia de
funcin pblica y de autoorganizacin que les atribuyen los respectivos Estatutos de
Autonoma, en el marco de la Constitucin.

En segundo lugar, y junto a estas especialidades por razn del territorio, el


TREBEP mantiene tambin vigentes otros regmenes disciplinarios especiales por
razones sectoriales, excluyendo como veremos- de su mbito de aplicacin a muchos
empleados pblicos, que continuarn rigindose por su normativa especfica.

Tal es el caso principalmente del personal contemplado en el art. 4 del Estatuto


Bsico (funcionarios del Poder legislativo tanto estatal como autonmico, de los
rganos constitucionales y estatutarios de las Comunidades Autnomas, del Poder
Judicial, de las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Notarios y
Registradores, personal del Centro Nacional de Inteligencia, del Banco de Espaa y
Fondos de Garanta de Depsitos). Pero tambin hay otras muchas exclusiones, totales o
parciales, para otras categoras de empleados pblicos a lo largo del articulado del
TREBEP: personal docente y personal estatutario de los Servicios de Salud (art. 2.3),
Cuerpos de Polica Local (art. 3.2), personal de la Sociedad Estatal Correos y Telgrafos
(art. 5), funcionarios con habilitacin de carcter estatal (disposicin adicional segunda,
prr. 6) y personal de los Organismos reguladores (disposicin adicional quinta).

En tercer lugar, las aspiraciones homogeneizadoras o unificadoras del Estatuto


Bsico se ven tambin limitadas por las numerosas e innecesarias remisiones a la
legislacin laboral y a la negociacin colectiva que se contienen en el Ttulo VII del
propio Estatuto, que regula el rgimen disciplinario de los empleados pblicos. Estas
remisiones no slo generan, como veremos, inseguridad jurdica, sino que abren
tambin un nuevo e injustificado portillo a la diversidad.

As, tras haber sentado el Estatuto el acertado principio de sometimiento del


personal funcionario y laboral a un mismo rgimen disciplinario (art. 93.1 del TREBEP)
el mismo art. 93 aade, no obstante, en su prr. 4 que el rgimen disciplinario del
personal laboral se regir, en lo no previsto en el presente ttulo, por la legislacin
laboral; norma supletoria que siembra la duda de si, adems de las faltas disciplinarias
muy graves del art. 95.2 del Estatuto Bsico, continan siendo aplicables al personal
laboral al servicio de las Administraciones Pblicas las causas de despido disciplinario
previstas en el art. 54.2 del Estatuto de los Trabajadores, toda vez que varias de estas
causas de despido no se hallan previstas como infracciones disciplinarias en el art. 95.2
del TREBEP (as sucede, por ejemplo, con la transgresin de la buena fe contractual, el
abuso de confianza o la embriaguez o toxicomana habituales si repercuten
negativamente en el trabajo).

Por su parte, el art. 94.2.a) del Estatuto dispone que los principios de legalidad y
tipicidad se garantizan a travs de la predeterminacin normativa de las faltas y
sanciones o, en el caso del personal laboral (a travs) de los convenios colectivos;
estableciendo una injustificada excepcin al principio de reserva de ley, estatal o
autonmica, que el propio TREBEP impone ahora con carcter general, incluso para la
tipificacin de las faltas graves y leves de los empleados pblicos (art. 95, prrafos 3 y
4) que tradicionalmente haban sido objeto de remisin reglamentaria.

Y en parecidos trminos, el art. 95.2.p) del Estatuto Bsico del Empleado


Pblico admite que los convenios colectivos puedan aadir para el personal laboral otras
faltas muy graves al catlogo del art. 95 del mismo TREBEP, remisin que no slo
posibilita el regreso a la dualidad de regmenes sancionadores, sino que resulta, adems,
de dudosa legalidad desde el punto de vista del Derecho laboral. Pues aunque fue
discutido en su da si la lista de causas de despido del art. 54.2 del Estatuto de los
Trabajadores era tasada o ejemplificativa (Sentencia del Tribunal Supremo 23 de
octubre de 1989, RJ7315) hoy se admite que se trata de un listado cerrado3. As lo
recuerdan Antonio MARTN VALVERDE y otros 4 que sealan que respecto de la
participacin activa en huelga o conflicto colectivo ilegales, o el incumplimiento de
servicios mnimos o de mantenimiento durante la huelga, tipificados en el art. 16 del
Real Decreto-Ley de Relaciones de Trabajo, que remita al art. 33 de esa misma norma,
la jurisprudencia consider inicialmente que tales preceptos seguan teniendo vigencia
(STS de 7 de marzo de 1985) pero pronto decidi que deban subsumirse en las causas
especficas del art. 54.2 ET (inasistencia al trabajo, transgresin de la buena fe, etc.) o
en la clusula genrica del art. 54.1 ET (SSTS de 18 de julio de 1986 y 23 de junio de
1988).

Pero sobre todo, y esto es verdaderamente decisivo, al no suprimirse con


carcter general la diversidad de regmenes jurdicos aplicables a los empleados
pblicos, contina mantenindose la dualidad de jurisdicciones competentes, la
contencioso-administrativa y la social, para conocer de las impugnaciones contra las
sanciones impuestas por unos mismos hechos, con las consecuencias que de ello se
derivan, que trascienden los aspectos puramente formales o procesales (diferentes
plazos de tramitacin y resolucin de unos y otros procesos) para proyectarse incluso
sobre el fondo del asunto, pues son, en efecto, distintos los principios y criterios que
inspiran la actuacin de una y otra Jurisdiccin.

La fecha de entrada en vigor del nuevo rgimen comn disciplinario previsto en


el Estatuto es tambin incierta. Pues la disposicin derogatoria nica del TREBEP
deroga expresamente en su apartado a) los artculos relativos a los deberes y rgimen
disciplinario de los funcionarios pblicos contenidos en la Ley de Funcionarios Civiles
del Estado (arts. 78 a 80 y 87 a 93) y el art. 31 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto (BOE
de 3 de agosto) de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, que tipificaba las
faltas muy graves de los funcionarios. Pero se trata de una derogacin diferida o
retardada en el tiempo. Pues segn prev la propia disposicin derogatoria nica del
TREBEP dicha derogacin tendr el alcance establecido en la disposicin final
cuarta; disposicin final que establece, a su vez, en su prr. 3, que hasta que se dicten
las Leyes deFuncin Pblica y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrn
en vigor en cada Administracin Pblica las normas vigentes sobre ordenacin,
planificacin y gestin de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en
este Estatuto.

De ah que ya la Secretara General para la Administracin Pblica, en sus


Instrucciones de 5 de junio de 2007 para la aplicacin del EBEP (BOE de 23 de junio)
haya entendido que, en el mbito de la Administracin General del Estado y sus
Organismos Pblicos, sigue vigente el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los
Funcionarios de la Administracin General del Estado, aprobado por el Real Decreto
33/1986, de 10 de enero, as como los convenios colectivos de personal laboral en todo
lo que no resulten incompatibles con lo dispuesto en este Ttulo. Y otro tanto cabra
decir respecto de las especialidades en materia de rgimen disciplinario de los
funcionarios contenidas en la legislacin autonmica, que habrn de entenderse
igualmente vigentes con carcter transitorio hasta tanto se dicten las respectivas leyes y
normas reglamentarias de desarrollo.

Resulta, pues, obligado examinar los regmenes disciplinarios actualmente


aplicables a los funcionarios y al personal laboral de las Administraciones Pblicas que
permanecen en vigor con carcter transitorio, hasta tanto no se dicten las futuras leyes y
reglamentos de desarrollo, estatales y autonmicos, que prev el Estatuto Bsico.

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