Globalizao e interdependncia: reconhecendo a importncia das relaes

entre governos e empresas transnacionais

Ana Lucia Guedes

Introduo

Este captulo rev o debate, na rea de relaes internacionais, sobre o

fenmeno da interdependncia econmica e ecolgica. A reviso desse debate

pretende contribuir para o melhor entendimento das relaes transnacionais e,

conseqentemente, da importncia de atores transnacionais face ao tema

ambiental no contexto internacional contemporneo.

A seguir o captulo trata de um aspecto especfico da interdependncia

econmica: investimentos diretos estrangeiros como mecanismo propulsor da

globalizao econmica. Mais especificamente, a autora demonstra que definies

correntes da globalizao favorecem o processo desagregador das atividades

estatais em favor de uma estrutura de relaes entre diferentes atores que operam

em um contexto global. Correspondentemente, esse captulo enfoca um ator

transnacional em particular a empresa transnacional como o principal agente

do processo de globalizao. Devido ao seu poder econmico e poltico, esse ator

possui capacidade para modificar, positiva ou negativamente, os contextos onde

esto localizadas suas subsidirias.

Apesar da ausncia de consenso quanto ao conceito de globalizao, todos

questionam se existe alguma forma de governana global capaz de gerenciar o

processo como um todo. Segundo a autora, a resposta, como contribuio do

Ph.D. em Relaes Internacionais pela London School of Economics and Political Science (LSE).
Professora da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio
Vargas (EBAPE/FGV).
presente captulo, estaria na rea de economia poltica internacional.

Conseqentemente, o referencial terico desenvolvido nesse artigo privilegia a

anlise das interfaces entre governo e empresas transnacionais no Brasil.

Cabe destacar que a expanso das empresas transnacionais, por meio

principalmente de investimento direto estrangeiro, constitui-se em um dos

principais elementos do desenvolvimento da economia mundial. O que deve ser

considerado, ao invs de negligenciado, por pesquisadores e analistas que o

desenvolvimento econmico das ltimas dcadas resultou em elevada

degradao ambiental por desconsiderar os limites da natureza.

Conseqentemente, pases como o Brasil continuam tendo que gerenciar o dilema

entre a necessidade de crescimento econmico e a preservao de recursos

naturais. Casos recentes de investimentos diretos estrangeiros mostram a

complexidade dessa questo, como ilustrado pelas dificuldades de conciliao

entre interesses e perspectivas temporais (muitas das vezes antagnicas) de

governos, empresas e ambientalistas.

Interdependncia: foco nas dimenses econmica e ecolgica

O conceito de interdependncia, na poltica mundial, implica que os atores

esto inter-relacionados de tal forma que se algo acontece com um ator, em

determinada ocasio e local, todos os demais atores tambm sero afetados de

alguma forma. Keohan e e Nye (1977) indicam que a interdependncia ser

simtrica se todos os atores no sistema internacional so igualmente afetados.

Caso um ator permanea relativamente indiferente com relao s mudanas nas

inter-relaes enquanto outro (seriamente) afetado, ento, a interdependncia

tida como assimtrica. A condio de assimetria pode levar determinado ator a

prticas de manipulao nas relaes com um ator ou grupo de atores e se

aproveite daqueles mais dependentes. A posio de vulnerabilidade

correspondente reconhecida pelos autores como uma conseqncia de longo

prazo ou estruturalmente determinante desse tipo de interdependncia.

Isso quer dizer que o conceito de interdependncia deve ser entendido de

forma mais realista, mais especificamente com conotaes tanto positivas como

negativas. Por um lado, para os neo-liberais, um alto grau de interdependncia

resulta em maior cooperao inter-estatal; por isso, para eles, interdependncia

constitui-se em uma fora de estabilidade no sistema internacional. Por outro lado,

os neo-realistas (como Kenneth Waltz por exemplo) argumentam que os Estados

procuram controlar ou diminuir a dependncia elevada; portanto, para esses

autores, interdependncia resulta em conflito e instabilidade (Keohane e Nye,

1977).

A maior parte da diferena entre as duas posies est relacionada aos

graus de simetria, dependncia e vulnerabilidade na relao entre os atores. A

regra geral de que quanto maior a simetria maior a possibilidade de cooperao

e estabilidade. Por outro lado, quanto maior a assimetria maior a possibilidade de

conflito e instabilidade. Os tericos da dependncia apiam a ltima perspectiva.

Por este motivo, na Amrica Latina, interdependncia mais freqentee

historicamente vista como sinnimo de imperialismo estrutural ou neo-

imperialismo visto que o Norte tem imposto com base em capital, tecnologia e

acesso a mercados e se beneficiado da dependncia do Sul (Keohane e Nye,

1977).
 A transformao do sistema internacional de uma configurao bipolar para

uma configurao multipolar no perodo ps- Guerra Fria levou os neoliberais a

argumentarem que tal fato levaria inevitavelmente a uma maior simetria. De fato a

substituio de relaes baseadas em questes militares para questes

econmicas resultou em graus mais elevados de interaes no nvel institucional.

Por esta razo, para os neoliberais institucionalistas, os mecanismos de

cooperao acabariam sendo fortalecidos tanto no nvel regional como no nvel

global (Keohane e Nye, 1977).

De acordo com Keohane e Nye (1977), os desdobramentos do conceito de

interdependncia tendem a focar primariamente em questes de riqueza e bem-

estar econmico. Tal foco decorre do fato de que a interdependncia aumenta em

relao direta com industrializao e modernizao. Quando tais processos se

iniciam, acesso regular aos mercados necessrio para a obteno e

manuteno de crescimento econmico. Assim, ocorre aumento da

interdependncia e uma complexa retro-alimentao estabelecida entre certas

metas econmicas e as conseqncias da interdependncia. O sistema de

comrcio internacional usualmente utilizado por muitos autores e autoridades

internacionais como exemplo paradigmtico deste processo de interdependncia

econmica. O argumento corrente de que quanto maior for a proporo de

comrcio internacional no produto interno bruto mais dependente o Estado do

sistema de comrcio.

O interesse atual demonstrado por diversos autores e atores quanto ao

conceito de interdependncia reflete esta nfase econmica, em substituio ao

interesse em questes militares e de segurana. De fato, uma perspectiva focada

em macro-poltica o pluralismo tem sido desenvolvida por meio do

reconhecimento desse persistente processo em curso no sistema internacional

(Keohane e Nye, 1977). Correspondentemente, os conceitos de regimes e a

anlise emprica da construo de regimes (ver Krasner, 1983) tm sido

primariamente influenciados por esta dimenso da atividade macro-poltica.

De modo distinto ao conceito de interdependncia, o termo

interdependncia complexa foi formulado por Keohane e Nye (1977) com o

propsito de ser um tipo ideal. Os autores buscavam comparar e contrastar este

modelo ideal com o realismo, como um paradigma concorrente na rea de

relaes internacionais. Este trabalho pioneiro considerado como de crucial

importncia no desenvolvimento de perspectivas alternativas (pluralistas) quela

baseada em poder e segurana. Ao focar em interdependncia e relaes

transnacionais, os autores apresentaram uma viso da poltica mundial na qual

atores, contextos, estruturas, processos e resultados so menos certos e mais

complexos do que os entendimentos unitrios e estticos oferecidos pelo realismo

tradicional.

O pluralismo uma abordagem das relaes internacionais focada na

estrutura do sistema a qual vem sendo seguida por tericos que rejeitam a

perspectiva centrada no Estado e preferem um modelo de mltiplos atores. Cabe

destacar que enquanto viso da poltica mundial, o realismo derivou de um

perodo no qual o nvel de interconexo entre os Estados era significativamente

menor do que no mundo contemporneo. Um dos principais argumentos dos

pluralistas que ocorreu uma massiva eroso na impermeabilidade do Estado ao

longo do sculo XX. Esta eroso explicada, na literatura pluralista

correspondente, por uma certa idia de interdependncia no mbito das relaes

econmicas (Little, In Smith et al., 1996).

Os pluralistas acreditam que certas metas econmicas freqentemente

designadas de riqueza e bem-estar somente podem ser realizadas quando

Estados tornam-se mais colaborativos com outros Estados e com atores no-

estatais. Assim, o Estado visto como mais integrado ao sistema global pelos

pluralistas do que pelos realistas. Para os pluralistas, com base no argumento de

que o sistema constitudo de mltiplos atores, a caracterstica que define os

atores a autonomia ao invs da soberania. Conseqentemente, para os

pluralistas o conceito de ator relativo. O mesmo no pode ser fixado por

princpios legais tais como soberania; ao contrrio, ele depende do contexto da

rea temtica (Little In Smith et al., 1996).

Finalmente, os pluralistas argumentam que vrios problemas em macro-

poltica, como combater poluio ou proliferao nuclear, no podem ser

resolvidos por uma viso estreita e centrada nos Estados. Segundo eles caso

estas tarefas de resoluo de problemas forem abordadas desta forma o resultado

ser uma derrota auto-imposta. Ao invs disto, eles prescrevem que os Estados

devem reconhecer um interesse comum e apoiar cooperao, harmonizao e at

integrao setorial com propsito de produzir solues positivas. Os Estados

podem tambm apoiar a construo ou consolidao de instituies internacionais

que iro erodir ainda mais a soberania dos prprios Estados.

Little e Smith (1991, p. 141) ressaltam que no devemos assumir que todos

os autores que enfatizam a importncia da interdependncia e das relaes

transnacionais subscrevem a uma verso uniforme do pluralismo em poltica

mundial. H diferentes verses acerca do papel do Estado (como por exemplo,

Hanrieder; Brown) e dos organismos internacionais (como por exemplo,

Huntington; Keohane e Nye). Adicionalmente, deve-se reconhecer que nem todos

os autores rejeitam totalmente a perspectiva realista. Desta forma, Little e Smith

concluem que o papel do Estado nacional permanece importante para quase

todos e, que muito do interesse dos pluralistas est na adaptao dos Estados a

um mundo mais pluralista.

Porm, conforme nos alertam Little e Smith (1991, p. 142), apesar de

diversos autores projetarem uma imagem de mundo pluralista, as evidncias e as

concluses deles se ajustam melhor a uma determinada parte do mundo.

Correspondentemente, esses autores refletem essencialmente uma viso do

mundo do topo para a base. Neste sentido, eles compartilham de vrias

premissas do realismo, que so desafiadas pela perspectiva de Brown com sua

viso da poltica mundial da base para o topo. Brown (In Little e Smith, 1991, p.

266) aponta, por exemplo, as deficincias do Estado como regulador da economia

transnacional e a falta de habilidades para proteger o meio ambiente.

Mais recentemente, Strange (1996) argumentou que as mudanas na

economia poltica internacional tm sido inadequadamente descritas e

diagnosticadas pela comunidade acadmica de cientistas sociais. A evidncia

para tal afirmao decorre do nmero de palavras vagas cujos significados no

so claramente definidos. Desta forma, na opinio da autora, o conceito de

interdependncia camufla a verdade e nos ilude como um persuasivo eufemismo

para dependncia assimtrica.

 Os autores que usaram este termo, desde que o economista Dick Cooper

(1968) o usou pela primeira vez no final dos anos de 1960, admitem

explicitamente que o prefixo inter no convenciona suficientemente a

desigualdade de dependncia entre as partes. Assim seu uso corrente vem

servindo para esconder a realidade das relaes e em particular os fatos brutos de

poder estrutural sobre outros governos e outras sociedades (Strange, 1996).

No entanto, Cooper no usou deliberadamente a palavra interdependncia

com o propsito de esconder o fato de que a cooperao intergovernamental, que

ele propunha como necessria para a contnua prosperidade das economias

industrializadas, refletia mais o interesse americano do que suo ou sueco.

Entretanto essa era a verdadeira questo visto que os americanos, como

guardies de armas nucleares e assim da segurana de todos os membros da

aliana dos afluentes, vm exercendo o direito de decidir, com ou sem consulta,

quando usar (ou ameaar usar) poder militar (Strange, 1996).

Interdependncia, em sua conceituao mais simples, significa

dependncia mtua. Correspondentemente, em poltica mundial, interdependncia

costuma se referir a situaes caracterizadas por efeitos recprocos entre pases

ou entre atores em diferentes pases. Estes efeitos resultam de intercmbios

internacionais que aumentaram dramaticamente a partir da Segunda Guerra

Mundial. Se existem efeitos de custos recprocos nos intercmbios no

necessariamente simtricos existe interdependncia. Em termos formais,

quando as interaes no implicam em efeitos de custos significativos o que existe

interconexo.
 Em geral, os autores no limitam o termo interdependncia a situaes de

benefcio mtuo. Isso implica que as relaes interdependentes sempre resultaro

em custos; visto que a interdependncia reduz a autonomia impossvel

determinar a priori se os benefcios de uma relao sero maiores do que os

custos.

Com base nesse tipo de argumentao, prope-se que interdependncia

no deve ser meramente definida em termos de situaes de dependncia mtua

equilibrada. So as assimetrias da dependncia dos fatores que mais

provavelmente tem proporcionado fontes de influncia aos atores em suas

relaes com os demais. Deve-se considerar o continuum das relaes, ao invs

de se priorizar um extremo em detrimento do outro extremo; no extremo oposto ao

da pura simetria se encontra a pura dependncia. 1

O problema que o conceito de interdependncia se tornou um modismo

ao longo dos anos de 1970. Keohane e Nye (1977) afirmam que naquela poca o

Estado territorial estava sendo eclipsado por atores no territoriais, tais como as

corporaes multinacionais, os movimentos sociais transnacionais e as

organizaes internacionais. A interdependncia se transformou em nova retrica

que os lderes polticos passaram a empregar tanto contra o nacionalismo

econmico nos assuntos internos quanto contra os desafios externos.

Keohane e Nye (1977) argumentam ainda que as teorias de equilbrio de

poder e de segurana nacional so muito pobres para a anlise dos problemas da

1
Gereffi (In Little e Smith, 1991, p. 276) enfatiza que as relaes de dependncia mtua parecem
em princpio negar as idias de dominao e desigualdade no sistema. No entanto, a estrutura de
dependncia assimtrica e assimetria serve ainda mais para concentrar poder no centro do
sistema.
interdependncia econmica e ecolgica. No entanto, os autores enfatizam que

no estavam sugerindo que os conflitos internacionais desaparecem quando

prevalece a interdependncia. Ao contrrio, para eles, os conflitos podem adquirir

novas formas e inclusive se intensificar.

De acordo com Keohane e Nye (1977) a interdependncia assimtrica pode

ser uma fonte de poder. Poder entendido como controle sobre os recursos ou

como potencial para afetar os resultados. Entretanto cabe destacar que o correto

entendimento do papel do poder na interdependncia exige a distino de duas

dimenses: (a) sensibilidade e (b) vulnerabilidade. Sensibilidade implica em graus

de resposta dentro de uma estrutura poltica. Vulnerabilidade por seu lado

particularmente importante para entender a estrutura poltica das relaes de

interdependncia. A distino correspondente indica que a sensibilidade ser

menos importante do que a vulnerabilidade no sentido de proporcionar recursos

de poder aos atores.

A esperada ou possvel manipulao das vulnerabilidades econmicas,

sociais e polticas tambm implica em riscos. Estratgias de manipulao da

interdependncia muito provavelmente conduzem ao surgimento de contra-

estratgias. Keohane e Nye (1977) concluem que a anlise poltica da

interdependncia internacional deve considerar as interdependncias assimtricas

como fontes de poder entre os atores. A autora do presente captulo argumenta

que estrutura de anlise semelhante deve e pode ser aplicada s relaes entre

atores transnacionais (como por exemplo, empresas transnacionais) e os

governos, bem como s relaes interestatais.

 Cabe destacar entretanto que os autores argumentam que o uso da fora

no um meio apropriado para alcanar outras metas importantes, tais como o

bem-estar econmico e ecolgico. O insignificante papel da fora nos leva a

esperar que os Estados dependam mais de outros instrumentos com propsito de

exercer poder. Desta forma, os Estados menos vulnerveis vo empregar a

interdependncia assimtrica em questes particulares, bem como usar as

organizaes internacionais, os atores transnacionais e os fluxos de capital, como

fonte de poder (Keohane e Nye, 1977, p.49).

Primeiramente, Keohane e Nye (1977, p. 51) ressaltam que a publicidade

que as corporaes multinacionais obtiveram no incio da dcada de 1970,

somada ao rpido crescimento que haviam experimentado nas dcadas

precedentes, determinou que fosse colocado em primeiro lugar nas agendas tanto

das Naes Unidas como dos distintos pases o tema da regulao de tais

corporaes.2

Isto decorre do fato de que quanto mais prxima uma situao estiver da

interdependncia complexa, mais provvel ser que os resultados da negociao

poltica sejam afetados pelas relaes transnacionais. O que deve ainda ser

reconhecido que as corporaes multinacionais so significativas tanto como

atores independentes quanto como instrumentos manejados por governos

(Keohane e Nye, 1977, p. 52).

2
O chamado Grupo dos 77, composto por pases em desenvolvimento, fez vrias tentativas de
controlar ETNs nas Naes Unidas. No entanto, o Cdigo de Conduta para Corporaes
Transnacionais no passou de um rascunho porque no foi obtido o consenso necessrio para
efetiv-lo. Paralelamente, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
elaborou alguns princpios para multinacionais com o propsito de encorajar, e no obrigar, bom
comportamento (Strange, 1994, p. 85).
 Em segundo lugar, ao definir os problemas proeminentes e decidir quais

devem ser agrupados, as organizaes internacionais podem contribuir para

determinar as prioridades governamentais, a natureza das comisses

interdepartamentais e outras disposies no interior dos governos. Por exemplo, a

Conferncia das Naes Unidades sobre Ambiente Humano, realizada em

Estocolmo em 1972, fortaleceu a posio de entidades dedicadas ao tema em

vrios governos (Keohane e Nye, p. 54).

Adicionalmente, as organizaes internacionais permitem que os pases

pequenos e frgeis levem adiante estratgias de vinculao de certos temas tal

como ocorreu durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, realizada no Rio em 1992. A relevncia das organizaes

internacionais tambm decorre do fato de as mesmas possibilitarem a

participao, mesmo que sem direito a voto, de atores no-governamentais.

Em outras palavras, importante que se reconhea que desenvolvimento

sustentvel tornou-se um tema global devido aos problemas ambientais causados

pela afluncia nos pases industrializados e, pela degradao ambiental que se

verificou como resultado das condies de pobreza em pases em

desenvolvimento e sub-desenvolvidos. Assim, a conceituao de desenvolvimento

sustentvel deve ser precedida pelo reconhecimento da complexa relao entre

interdependncia econmica e interdependncia ecolgica no contexto

contemporneo.

Como veremos mais adiante uma questo de central importncia que

apesar de todos os esforos para vincular as questes ambiental e econmica,

ecologia e economia poltica internacional continuam sendo tratadas na literatura

como esferas separadas (Hurrell e Kingsbury, 1992, p. 3). Para que esse estado

de coisas seja alterado fundamental que pesquisadores e analistas

problematizem de forma realista as relaes transnacionais.

Relaes transnacionais: atores transnacionais

Alm de desafiar a posio e a autoridade dos Estados e governos

nacionais, a poltica de interdependncia e de relaes transnacionais se baseia

na emergncia de novos atores e processos na poltica mundial (Little e Smith,

1991, p. 140). Um exemplo de tal abordagem, segundo os autores, est no estudo

de Huntington sobre organizaes transnacionais, mais especificamente, as

corporaes multinacionais.

Huntington (In Little e Smith, 1991, pp. 212-228) estabelece as origens das

organizaes transnacionais, especialmente em termos das suas ligaes com a

expanso global dos Estados Unidos nas duas dcadas aps a Segunda Guerra

Mundial. Conseqentemente, ele argumenta que o transnacionalismo uma das

mais importantes heranas da expanso americana para a poltica mundial.

Huntington (In Little e Smith, 1991) define que uma organizao

transnacional se essa mantiver operaes especficas nos territrios de dois ou

mais Estados. Uma organizao internacional somente se seu controle

explicitamente compartilhado por representantes de duas ou mais nacionalidades.

E finalmente, uma organizao multinacional se as pessoas de duas ou mais

nacionalidades participam significativamente das suas operaes.

Organizaes transnacionais (OTs) so desenhadas para facilitar a busca

de um interesse especfico dentro de vrias unidades nacionais. Por este motivo, a

organizao transnacional requer acesso aos territrios. As restries s

atividades das OTs so normalmente externas devido necessidade de obter

autorizao de operao em diferentes Estados. Huntington afirma que a

expanso de tais organizaes nas dcadas posteriores a Segunda Guerra

Mundial no foi previsto pela maior parte dos analistas.

Huntington menciona que expanso semelhante ocorreu com as

organizaes no-governamentais internacionais. Entretanto ele aponta um

contraste entre elas e as OTs privadas. As primeiras no possuem os recursos,

escopo ou influncia das OTs nacionalmente controladas, tais como Fundao

Ford, IBM ou Exxon, para mencionar apenas algumas. Outra distino

caracterstica sua perspectiva mais ampla, que vai alm do contexto de origem,

de seguir um objetivo altamente especializado por meio de uma estratgia central

entre fronteiras nacionais. A essncia da corporao transnacional (CTN), como

argumentado por Grosse e Behrman (1992) que ela est tentando tratar os

vrios mercados nacionais como se eles fossem um, na extenso permitida pelos

governos.

No entanto, cabe ressaltar a existncia de duas precondies inter-

relacionadas para o desenvolvimento do transnacionalismo: (a) tecnolgica e (b)

poltica. A primeira decorre da necessidade de organizar comunicao e

transporte em base global. A CTN precisa de capacidade tecnolgica e

organizacional para operar com vastas distncias e em culturas distintas. Porm o

emprego de tais capacidades tecnolgicas depende, com mencionado acima, da

permisso do governo daquela sociedade. Por conseguinte, acesso poltico tem

que existir concomitantemente com capacidade tcnica para tornar o

transnacionalismo realidade (Huntington In Little e Smith, 1991).

O poder dos Estados Unidos na poltica mundial e seu interesse em

estabelecer alianas com outros pases contra o comunismo produziram a

condio poltica que fez possvel o surgimento do transnacionalismo3. Assim,

como a Amrica Latina estava dentro da zona de segurana, os governos

permitiram acesso aos seus territrios para organizaes governamentais e no-

governamentais norte-americanas em troca de garantias de independncia ou da

autoridade do governo.

De qualquer forma, a CTN e o governo nacional devem estabelecer um

acordo de acesso, no qual se estabelecem as condies sob as quais as

operaes sero permitidas naquele territrio. Evidentemente, os termos do

acordo refletem o poder de barganha relativo das partes: CTNs e governo local.

Porm, importante que se destaque que o governo de origem da CTN costuma

entrar em cena caso o governo anfitrio tentar encerrar ou mudar as condies

acesso. Huntington (In Little e Smith, 1991) afirma que o crescimento das

operaes transnacionais no desafia o Estado porque esse processo aumenta a

demanda pelo recurso que o Estado controla: acesso territorial.

Correspondentemente, se as operaes servem aos propsitos do governo, tais

3
Little e Smith (1991, p. 276) afirmam que transnacionalismo visto pelos marxistas como um fator
que fortalece a desigualdade global. Mais particularmente, o estudo de Hymer (In Little e Smith,
1991, pp. 352-365) estabelece as CTNs como os principais agentes do transnacionalismo.
como criao de empregos, demanda por produtos ou divisas pela exportao de

produtos, este pode oferecer considerveis atrativos para a instalao de CTNs. 4

Em princpio, as CTNs no possuem motivaes polticas no sentido de

afetar a balana de poder dentro da sociedade local. Mas como o acesso foi

garantido pelo grupo dominante naquele momento, as suas operaes tendem a

apoiar, ou ao menos a no prejudicar, a posio deste grupo. Adicionalmente, as

CTNs, com origem em pases economicamente mais desenvolvidos, tendem a

serem transmissores de novos estilos de vida, idias, tecnologias e valores

culturais e polticos que desafiam a cultura tradicional da sociedade local.

Finalmente, investimentos de CTNs estimulam crescimento em algumas indstrias

e regies mas no em outras (Huntington, In Little e Smith, 1991).

As crticas correspondentes so intensas ainda que feitas por poucos

autores. Sklair (2002, p. 122) indica que crticos mais radicais argumentam que as

CTNs lucram com a explorao de mo-de-obra barata na produo de produtos

que as pessoas realmente no precisam. Brown (In Little e Smith, 1991, p. 267)

ainda mais crtico ao afirmar que governos de pases pobres utilizam recursos

escassos, os quais deveriam ser aplicados em sade pblica e saneamento

bsico, no desenvolvimento de projetos especializados de infra-estrutura

necessrios para as atividades das corporaes.

4
H inmeros exemplos de governos tentando influenciar onde e como produo internacional
ocorre. Mas os governos descobrem que eles podem somente barganhar tais questes e que os
custos podem ser elevados. Por exemplo, o governo brasileiro introduziu a Lei de Informtica para
prevenir que empresas internacionais de computadores produzissem no Brasil. Tal deciso imps
altos custos para a IBM, que j operava no pas, em termos de restrio de importao de
componentes, e para as empresas locais que necessitavam de nova tecnologia para manter os
nveis de concorrncia com competidores (Strange, 1991, p. 14). Muchlinski (1999) apresenta
exaustiva regulamentao de pases anfitries afetando as operaes de ETNs.
 Cabe destacar, na obra de Huntington (In Little e Smith, 1991), a indicao

de que o crescimento das CTNs no coloca em risco a existncia do Estado. Isto

decorre, na opinio do autor, do fato de que estes atores servem a propsitos e

necessidades distintos. Eles podem estar em conflito, mas tal conflito baseado

em diferenas ao invs de similaridades de funes. Baseado no argumento de

que CTNs no concorrem com Estados, o autor sugere que o foco central na

poltica mundial deveria estar na coexistncia e na interao entre CTNs e

Estados. Uma abordagem que foi desenvolvida posteriormente por Strange

(1994), a qual ser apresentada em seo mais adiante dentro deste captulo.

Finalmente, importante notar que depois de trs dcadas desde que foi

publicado o estudo de Huntington, foi desenvolvida a viso de que as empresas

transnacionais (ETNs) colocam em risco a existncia do Estado. Castells (1999,

pp. 288-289) por exemplo enfatiza que a capacidade instrumental do Estado est

comprometida pela globalizao econmica, pela globalizao da mdia e da

comunicao eletrnica e, finalmente, pela globalizao do crime. Mais

especificamente, ele argumenta que a crescente transnacionalizao da produo,

por meio das redes de produo e comrcio das ETNs, acentua as dificuldades

dos governos em controlar a economia. Este tema ser tratado no tpico a seguir.

Globalizao econmica e os investimentos diretos estrangeiros

Segundo Held e McGrew (2001, p. 7), termo globalizao passou a ser

efetivamente usad o somente nos anos 60, incio dos anos 70, pelos mais diversos

usurios e mdias. Naquela poca, as abordagens ortodoxas assumiam a

separao entre questes internas e externas, entre os campos nacional e

internacional, e entre o local e o global. Os processos de crescente

interdependncia poltica e econmica observada no cenrio mundial foram ento

explicados ou representados por teorias rivais, tais como a teoria sistmica

mundial (elaborada por Immanuel Wallerstein) e a teoria da interdependncia

complexa (elaborada por Robert Keohane e Joseph Nye). Mais recentemente,

aps o colapso do socialismo de Estado e da consolidao mundial do

capitalismo, se observou uma intensificao na discusso sobre globalizao tanto

na academia como em outras instncias.

Na opinio de Held e McGrew (2001, p.11), no existe uma definio nica

e universalmente aceita para a globalizao. Tal dificuldade conceitual foi tambm

identificada por Thompson (In Held, 2000). O debate contemporneo, conforme

Held e McGrew, pode ser descrito pelo antagonismo entre aqueles que

consideram a globalizao um acontecimento histrico real e significativo - os

globalistas e, aqueles que a concebem como construo ideolgica ou mtica de

valor explicativo marginal - os cticos.

Em um extremo do debate, os cticos afirmam que globalizao um mito

para legitimar o projeto global neoliberal (com base no chamado Consenso de

Washington 5). Para eles o global no pode ser empiricamente investigado.

Assim, descartam o valor descritivo e/ou explicativo do conceito alegando que as

anlises se baseiam em modelos abstratos da economia global, cultura global e

5
O termo Consenso de Washington foi criado pelo economista John Williamson, do Institute for
International Economics e, posteriormente, apropriado por um grupo, composto pelo governo dos
Estados Unidos, Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial, institutos de pesquisa, banqueiros
de investimento e ministros das finanas, cuja principal argumento est baseado na crena de que
desenvolvimento econmico depende de mercados livres e moedas fortes (Sklair, 2002, p. 85).
sociedade global (ver Held, 2000). Um conceito mais vlido para o fenmeno seria

internacionalizao, regionalizao ou triadizao (Held e McGrew, 2001, p.14).

No outro extremo, os globalistas negam que globalizao seja um

constructo ideolgico ou sinnimo de imperialismo. Para eles h evidncias de

mudanas estruturais reais na escala da organizao social decorrente da

expanso das ETNs, dos mercados de capitais, da difuso da cultura popular e da

preocupao com a degradao ambiental do planeta. Assim, globalizao no

tida como fenmeno exclusivamente econmico. Ao contrrio, a anlise globalista

se baseia em uma concepo multidimensional da globalizao composta de

diversas redes de poder (econmica, poltica, ambiental, tecnolgico, cultural, etc.)

sem que o padro entre esses campos seja idntico ou comparvel (Held e

McGrew, 2001, pp.18-20)

Cabe destacar o reconhecimento dos autores de que essa dicotomia no

esgota a complexidade do fenmeno da globalizao, a qual materializada pela

profuso de bibliografias sobre o tema (ver Held, 2000). Correspondentemente,

Held e McGrew desafiam o antagonismo entre globalistas e cticos e argumentam

que a conceituao de globalizao deve envolver trs aspectos fundamentais: (a)

material, (b) espao-temporal e (c) cognitivo. O primeiro representado pelos

fluxos de comrcio, capital e pessoas que so facilitados pelas infra-estruturas de

natureza fsica (transportes e informtica), normativa (regras do comrcio

internacional) e simblica (ingls como lngua franca). O segundo decorre da

mudana no alcance espacial da ao e da organizao social entre os nveis

local e global. O terceiro se expressa na conscientizao da relao causal entre

acontecimentos distantes e questes locais (e vice-versa), bem como na mudana

da noo de tempo e espao.

Com base nessa proposta os autores ressaltam que globalizao no

pressupe harmonia de interesses, universalizao de valores e, enfim, a

convergncia de culturas e civilizaes. Para eles, globalizao um processo

que carrega muitas caractersticas e prticas de natureza desagregadora, pois

gera novas animosidades, conflitos e xenofobia. Seguindo ab ordagem similar,

Thompson (In Held, 2000) vai um pouco alm e argumenta que o debate sobre

globalizao tem sido dividido em trs posies concorrentes: (a) globalista, (b)

tradicionalista e (c) transformista. A tabela 1, a seguir, ilustra tais posies.

Tabela 1 Principais perspectivas da globalizao

Perspectivas Pressupostos
Economia global totalmente desenvolvida
Novas redes transnacionais de interdependncia e
Globalista integrao
Redundncia da categoria economia nacional
Conformao ao critrio de competitividade internacional
Defendida por neoliberais e condenada por neomarxistas
Economia internacional no progrediu para economia
global
Tradicionalista Permanncia da categoria economia nacional
Cooperao das autoridades nacionais e intern acionais
pode desafiar foras do mercado, gerenciando e
governando a economia
Benefcios de bem-estar assegurados no nvel nacional
Intensa interdependncia e integrao erodindo o sistema
econmico internacional
Restries na conduo da poltica econmica nacional
Transformista Dificuldade de formao da poltica pblica internacional
Economias locais e nacionais se desintegram em
sociedades cosmopolitas combinadas, interdependentes
e integradas
Fonte: Thompson (In Held, 2000, pp. 90-91).
 Seguindo uma abordagem tradicionalista, Thompson (In Held, 2000,

pp.102-109) privilegia os fluxos de comrcio como evidncia de interdependncia

na economia mundial. Tambm privilegia os fluxos de capital, mais

especificamente, na forma de investimento direto estrangeiro (IDE), como

evidncia da internacionalizao da atividade econmica. O autor identifica ento

dois tipos de IDE: (a) greenfield quando a empresa desenvolve uma nova

unidade de produo, e (b) merger e aquisio quando a empresa adquire

participao acionria em uma empresa estrangeira em operao.

Thompson diferencia empresas multinacionais de transnacionais com o

propsito de enfatizar a dificuldade de identificar empresas genuinamente

transnacionais 6. Tal afirmao corrobora para argumento final de que estes

agentes ainda podem ser mais efetivamente gerenciados por governos nacionais

porque continuam embedded (enraizados) nos territrios nacionais de origem.

Segundo a abordagem tradicionalista, a estrutura (sistema econmico

internacional e seus agentes, as ETNs) no domina a agncia (das economias

nacionais e seus governos) na mesma medida em que isso se verifica na

abordagem globalista ou ainda na transformista. A tabela 2 ilustra a importncia

dos contextos de origem para ETNs no setor automotivo.

6
Strange (1994, p.76) afirma que multinacionais como descrio de corporaes operando em
diversos pases enganosa porque a maioria delas no so em essncia e controle multi-
nacionais. Elas so corporaes nacionais operando transnacionalmente.
 Tabela 2 Desempenho de empresas do setor automotivo mundial

(% do total, 1995)

Empresa Ativos no exterior Vendas no exterior Empregos no

exterior
Ford 29,0 30,6 29,8
General 24,9 29,2 33,9
Motors
Volkswagen 84,8 60,8 44,4
Toyota 30,5 45,1 23,0
Nissan 42,7 44,2 43,5
Daimler- 39,2 63,2 22,2
Benz
Fonte: The Economist, 1997b, p.14.

Thompson (In Held, 2000) afirma que o crescimento do volume de IDE

desde 1980 evidencia a globalizao. Entretanto, segundo o autor, a participao

dos fluxos totais de capital no produto interno bruto indica que a economia

internacional contempornea no parece estar to globalizada como estava em

1913. Assim, a abordagem chamada de regionalizao ou triadizao mais

plausvel para descrever o sistema econmico internacional na dcada de 1990.

De fato, os pases da trade (EUA, Japo e Unio Europia) so

responsveis por aproximadamente trs quartos de toda atividade econmica

mundial. Isso significa que 85% da populao mundial esto fora do processo de

globalizao econmica. Alm disso, cabe ressaltar que no obstante o discurso

liberal em favor da abertura da economia, os pases da trade so fechados em

termos de interdependncia e integrao de investimentos. Finalmente, o autor

conclui que o nvel de atividade econmica internacional permanece modesto na

dcada de 1990, indicando a ausncia de uma economia mundial totalmente

globalizada.
 Em resumo, Thompson desmistifica o argumento de que a globalizao

econmica o principal processo organizador da economia contempornea, com

nfase nas foras do livre mercado e da competio. Ele desafia os formuladores

de polticas que vm subestimando o que ainda pode ser feito para gerenciar a

economia internacional e as economias nacionais. Ou seja, para ele, h espao

para agncia local.

De maneira semelhante a Thompson, Gilpin (2000, pp.296-298) identifica

trs perspectivas livre mercado, populista e comunitria - no crescente debate

sobre a globalizao e suas conseqncias nas economias industrializadas.

Resumidamente, a primeira defende o liberalismo poltico e econmico. A

segunda, defende a formao de blocos regionais, medidas protecionistas e

controle das atividades das ETNs. A terceira, defende a volta aos valores da

comunidade e a sustentabilidade ambiental.

O mais interessante da proposta de Gilpin a situao em que proponentes

naturais de uma perspectiva passam a apoiar outra. Por exemplo, a perspectiva

comunitria, resultado da combinao das teses da teoria da dependncia e do

limites do crescimento do Clube de Roma, apresenta entre seus proponentes

grupos to distintos quanto os zapatistas do estado de Chiapas, o ativista

anticorporao Ralph Nader e o investidor George Soros.

Segundo Gilpin (2000, p. 299) o termo globalizao se refere s crescentes

ligaes entre economias nacionais devido ao comrcio, fluxos financeiros e

investimentos diretos estrangeiros de empresas multinacionais. O autor afirma que

os efeitos econmicos, assim como os efeitos polticos e sociais, da globalizao

tm sido exagerados. Gilpin conclui que culpar a globalizao pelos srios

problemas polticos e sociais do mundo no vo solucion-los; para isso so

necessrias modificaes nas polticas nacionais e regionais. A tabela 3,

apresentada a seguir, ilustra tais perspectivas.

Tabela 3 - Perspectivas da globalizao econmica

Perspectivas Proponentes Pressupostos

Defende o liberalismo poltico e
econmico.
economistas,
Livre lderes polticos Enfatiza valores americanos, uso eficiente
mercado e empresariais de recursos naturais, maximizao
riqueza mundial, participao na
economia global, aumento fluxo financeiro
e tecnolgico dos paises desenvolvidos
para os em desenvolvimento.

Defende blocos regionais, protecionismo e

sindicatos, controle das empresas transnacionais.
empresrios e
Populista economistas Livre comrcio e empresas transnacionais
(Nacionalista) nacionalistas, so culpados pelos problemas
extrema direita e econmicos, sociais e polticos que
esquerda, afetam os paises desenvolvidos, tais
neofascistas, como: fim do Estado de bem-estar;
socialistas destruio culturas nacionais; imigrao
ilegal e aumento da criminalidade.

Defende a comunidade e sustentabilidade

ambientalistas, ambiental.
defensores direitos
Comunitria humanos, Base em princpios da teoria da
zapatistas, dependncia e limite do crescimento.
esquerda poltica
Denuncia a tirania do capitalismo,
imperialismo, degradao ambiental,
desigualdades, desemprego, empresas
transnacionais, mercado de capitais,
burocratas da OMC e FMI.

Fonte: Gilpin (2000, pp. 296-298).

 Conforme visto at aqui, o fenmeno da globalizao pode ser definido

como um processo pelo qual as atividades estatais e, seus termos de referncia,

so desagregadas em favor de uma estrutura de relaes entre diferentes atores

que operam em um contexto que global ao invs de meramente internacional.

Dentre as implicaes para os Estados, destacam-se duas: (a) perda de soberania

e (b) perda de controle dos processos de tomada de decises e os conseqentes

resultados.

No entanto, somente algumas reas do conhecimento assumem tal

problematizao. Dentre as mesmas, destacam-se trs: (a) economia poltica

internacional focada na economia global, (b) estudos culturais focada na cultura

global 7, (c) sociologia global focada em movimentos transnacionais 8. Apesar de o

conceito de globalizao ser, na verdade, um termo impreciso e

descontextualizado historicamente essas reas do conhecimento convergem para

um questionamento bsico: a governana. A questo bsica : existe alguma

forma de governana global para gerencial esses processos? (ver Fundao

Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999 e Halliday, 2001). A resposta, como contribuio

do presente captulo, estaria na rea de economia poltica internacional (EPI), a

ser apresentada no prximo tpico.

Relaes entre governos e empresas transnacionais

7
Featherstone (1998) apresenta um debate sobre aspectos fundamentais da cultura ou, mais
especificamente, da globalizao como um processo cultural de amplas implicaes.
8
Sklair (1997, pp. 519-520) enfatiza a necessidade de distinguir entre as abordagens nacional-
internacional e transnacional/global para globalizao. A distino entre elas reflete as diferenas
entre abordagens Estado-cntricas, baseadas nas mudanas do sistema de Estados, e
abordagens globais, baseadas na foras e instituies transnacionais onde o Estado um dentre
vrios atores e, em teorias genunas da globalizao, o Estado no o ator mais importante (ver,
Sklair, 1995).
 Economia poltica Internacional uma rea de estudo das relaes

internacionais com grande volume de literatura produzida na segunda metade do

sculo XX. Sua racionalidade se sustenta na aceitao de que as interfaces entre

poltico e econmico merecem consideraes prprias. Mais especificamente,

seus autores entendem que estudar um aspecto e negligenciar o outro uma

forma de negao imposta a si mesmo. Em resumo, EPI o estudo da confluncia

de aspectos polticos e econmicos, com especial referncia s estruturas, aos

processos e s interaes no nvel internacional. A rea ecltica em termos de

abordagens, a partir de um reconhecimento congnito da importncia da ideologia

na anlise e explicao do seu objeto de estudo9. Por essa razo, EPI nunca

tentou provar que se trata de uma rea de estudo livre de valores. Ao contrrio, as

teorias de EPI esto enraizadas em preferncias pessoais, preconceitos e

experincias.

Correspondentemente, EPI problematiza a relao entre autoridade

(Estado) e mercado (empresa). Algumas abordagens tericas privilegiam a

autoridade (realista e nacionalista), outras o mercado (econmica e liberal), e

outras a possibilidade de uma relao igualitria entre autoridade e mercado

(idealista e socialista). Em outras palavras, conceito de mercado

simultaneamente uma realidade existencial e uma perspectiva informada

ideologicamente em como a atividade econmica deve ser organizada. Assim, o

compromisso com a idia de mercado um reconhecimento de sua eficincia e de

sua eminncia sobre outros possveis arranjos sociais (Strange, 1994).

9
Ver Gilpin (1987) para uma viso geral das trs ideologias da economia poltica liberal, marxista
e nacionalista - e, mais particularmente, das teorias contemporneas de economia poltica
internacional economia dupla, sistema mundial e estabilidade hegemnica.
 Strange (1994) uma importante autora na rea de EPI cuja obra est

intimamente relacionada ao fenmeno da globalizao. Ela sugere que a estrutura

de poder na rea produtiva controlada pelas ETNs. Ela argumenta que basta

algum responder a seguinte pergunta: O que produzido, onde, por quem, e em

que termos e condies?. No entanto, a maior contribuio da autora,

considerando o foco do presente artigo, decorre de um raro estudo interdisciplinar

(Stopford e Strange, 1991) englobando EPI e negcios internacionais. Por essa

razo, estes autores ganham especial destaque neste artigo.

Com base na crescente interdependncia das dcadas de 70 e 80, Stopford

e Strange (1991) afirmam que os governos passaram a reconhecer a dependncia

de recursos escassos controlados por ETNs. As mudanas estruturais nas esferas

tecnolgica, financeira e poltica obrigaram os governos a cooperar com ETNs. Os

autores investigaram processos de negociao e barganha, entre governo e

empresa, em projetos de investimento em trs pases em desenvolvimento

Brasil, Malsia e Knia. Dentre as contribuies do estudo, destaca-se as duas

novas dimenses da diplomacia. Assim, alm das tradicionais negociaes entre

Estados, estes precisam negociar com empresas estrangeiras e, ETNs

necessitam de alianas corporativas para enfrentar os desafios do mercado global.

A interao simultnea das trs dimenses do modelo de diplomacia triangular,

proposto pelos autores, exige novas qualificaes de gerentes e burocratas. Por

este motivo, os autores listam alguns conselhos para governantes e gerentes.

Em resumo, Stopford e Strange (1991) concluem que governos, como um

grupo, perderam poder de barganha para as ETNs. Mais especificamente,

Estados controlam acesso ao territrio e a mo-de-obra vivendo naquele territrio.

Empresas controlam capital e tecnologia, ou ao menos tm melhor acesso a

ambos. O aumento da importncia de capital e tecnologia na economia

contempornea resulta que as empresas, como um grupo, elevaram seu poder de

barganha. Assim, governos e empresas devem aprender a gerenciar mais

efetivamente as complexidades dos mercados nos anos 90. O nico aspecto,

dentro todas as prescries fornecidas pelos autores, comum a ambos governo

e empresa a capacidade de produzir crescimento sustentvel. 10

Grosse e Behrman (1992, p. 100) reconhecem o modelo da diplomacia

triangular, elaborado por Stopford e Strange (1991), como bom referencial terico

para discutir as relaes entre governos e empresas. No entanto, outras

interaes sociais e polticas no contexto de pas anfitries justificam a anlise das

relaes entre governo e subsidirias de ETNs segundo a abordagem da

barganha. Em outras palavras, se a sobrevivncia da organizao realmente

explicada pela sua habilidade de lidar com contingncias externas, ento, as

relaes estratgicas entre ETNs e pases anfitries devem ser adicionadas na

investigao de ETNs (Grosse e Behrman, 1992; Nygaard e Dahlstrom, 1992).

exatamente na interface entre a organizao e o seu ambiente externo

que o processo de barganha se inicia. Grosse e Behrman (1992, p. 98)

reconhecem negcios internacionais como uma rea de estudo distinta, sem uma

teoria explicativa amplamente aceita na qual basear sua especificidade.

Conseqentemente, eles sugerem que o uso da teoria da barganha como

referencial para construir tal teoria. A principal justificativa para tal seleo que

10
Sustentabilidade depende, em grande medida, das habilidades, igualdade social, e no permitir
a explorao negligente de recursos naturais e degradao ambiental que ir prejudicar as futuras
geraes (Stopford e Strange, 1991, p. 13).
governos e sociedade so centrais para prtica e anlise dos negcios

internacionais.

A discusso acima confirma a necessidade de uma abordagem

multidisciplinar para estudar ETNs. Tal tarefa no fcil por duas razes: (a)

economistas e cientistas polticos utilizam perspectivas focadas no contexto

externo das ETNs, assumindo que a organizao no importante ou tratando-a

como uma caixa preta; (b) tericos organizacionais se baseiam em perspectivas

focadas nas operaes internas das ETNs e prestam pouca ateno aos

contextos nos quais elas operam (Grosse e Behrman, 1992).

Sklair (1998, p. 284) argumenta que ETNs sempre foram atores polticos,

mas que as demandas da economia global exige que elas sejam polticas de uma

forma mais sistemtica. O autor defende a tese de que ETNs trabalham,

deliberadamente e freqentemente de forma encoberta, como atores polticos, e

possuem acesso direto queles nos nveis mais altos do poder poltico e

administrativo com considervel sucesso. Mais especificamente, Sklair (1998, p.

287) conclui que as atividades polticas das ETNs, e dos seus aliados, levantam

srias dvidas a respeito de questes econmicas comuns, tais como comrcio e

investimentos globais, o meio ambiente e a sade e segurana de trabalhadores e

cidados em geral.

O presente captulo estabelece como principal proposio o fato de que

ETNs so poderosos agentes de mudanas em um contexto internacional

caracterizado pelo fenmeno da globalizao. Conseqentemente, a recente

poltica de atrao de IDE para o Brasil resultou em mudanas (tanto estruturais

quanto em termos de agncia) para a sociedade local o que exige abordagem

crtica de investigao. O prximo tpico apresenta algumas breves consideraes

das implicaes, em termos ambientais e sociais no setor automotivo, da atrao

de IDE para o Brasil.

Investimentos diretos estrangeiros no Brasil: casos no setor automotivo

Uma breve anlise de dados empricos, referentes atrao de IDE para o

Brasil na dcada de 1990, pode sustentar melhor o argumento do presente

captulo de que se faz necessrio uma abordagem crtica de EPI para investigar

as relaes entre governo e ETNs em pases em desenvolvimento.

Na dcada de 1990, o significativo crescimento do processo de fuses e

aquisies em mbito mundial teve reflexos no Brasil (ver Furtado, 1999). O

ingresso de IDE estava fortemente associado ao processo de privatizaes e ao

movimento de fuses e aquisies. O valor das fuses e aquisies no Brasil, no

perodo de 1991-1998, estimado em US$ 142 bilhes, incluindo as privatizaes

que correspondem a 51,7% do total. Os setores de energia eltrica,

telecomunicaes, financeiro e siderrgico representaram aproximadamente 60%

do total no perodo (Siffert e Silva, 1999, pp. 382-384). Cabe destacar o aumento

na participao do capital estrangeiro nas privatizaes que se elevou, aps 1995,

de 4% para 42% do total realizado no perodo.

O Brasil se tornou um grande receptor de IDE, na dcada de 1990,

assumindo a posio de segundo maior (com a China em primeiro lugar) dentre os

pases emergentes, com fluxo estimado de US$ 97 bilhes. A partir de 1996,

observa-se a crescente predominncia do IDE sobre as demais categorias de

inverses estrangeiras. Cabe destacar que o fluxo de IDE direcionado s

privatizaes totalizou US$ 29,6 bilhes, entre 1996 e 2000, representando menos

de um tero dos investimentos lquidos desse perodo (US$ 112,6 bilhes). O

restante, US$ 83,0 bilhes, demonstra a sustentabilidade de ingressos de capitais

aps o trmino do programa de desestatizao. Em 2000, do total de US$ 35,5

bilhes em IDE, apenas US$ 7,1 bilhes foram direcionados as privatizaes. 11 A

tabela 4 ilustra o crescimento no volume de IDE, no Brasil, na segunda metade da

dcada de 1990.

Tabela 4 - Investimento Direto Estrangeiro Brasil US$ milhes

Fluxos 1996 1997 1998 1999 1996/99

Total 7.665,4 15.311,1 23.270,7 28.479,6 74.726,9

Fonte: Dados do Censo de Capitais Estrangeiros (datas-base 1995 e 2000), Banco Central.

Rodrigues (2000, p. 109) indica que at 1995 o estoque de IDE, no Brasil,

totalizava US$ 115,5 bilhes, distribudos em 65% na indstria, 31% nos servios

e 4% na agricultura. A partir de 1996, o fluxo de ingresso de IDE apresenta uma

distribuio diferente, e o somatrio do fluxo de investimentos diretos, de 1996 a

1999, reflete uma distribuio de 79% para o setor de servios e 19% para a

indstria.

Um outro estudo ilustra melhor a transformao decorrente do volume de

IDE na economia brasileira. Siffert e Silva (1999, pp. 404-405) verificaram que, no

perodo de 1990-1998, foram significativas as transformaes na estrutura de

controle acionrio das 100 maiores empresas no-financeiras na economia

11
Dados do Banco Central do Brasil, Censo de Capitais Estrangeiros 2001 (Data-base 2000).
brasileira. A participao de propriedade estrangeira e familiar nacional era

equivalente (27 empresas cada) em 1990. Mas houve um avano significativo da

presena de empresas estrangeiras que passaram a ser 34 empresas

responsveis por 40% do total da receita das 100 maiores da economia brasileira.

Os autores destacam que essa elevada participao de empresas estrangeiras no

Brasil pode ser comparada com a estrutura de internacionalizao da economia da

Blgica, Espanha e ustria.

Ao final da Segunda Guerra Mundial os Estados Unidos dominavam os

investimentos, por pas de origem, feitos no Brasil. Em 1951, a participao ainda

era de 44%. No entanto, conforme a hegemonia econmica americana declinava,

com relao ao Japo e a Alemanha, a sua participao caiu rapidamente

(Stopford e Strange, 1991, p. 253). De qualquer forma, cabe notar os Estados

Unidos manteve sua predominncia ao longo das ltimas dcadas entre os pases

de origem responsveis por IDE no Brasil, conforme ilustra a tabela 5.

Tabela 5 - Investimentos Diretos no Brasil por pas de origem

Estoque 1995 % do total Estoque 2000 % do total

Pas de origem US$ milhes US$ milhes
Estados Unidos 10.852,18 26,0 24.500,11 23,8
Espanha 251,01 0,6 12.253,09 11,9
Pases Baixos 1.545,80 3,7 11.055,33 10,7
Frana 2.031,46 4,9 6.930,85 6,7
Ilhas Cayman 891,68 2,1 6.224,81 6,0
Alemanha 5.828,04 13,9 5.110,24 4,9
Total 41.695,62 100 103.014,51 100
Fonte: Dados do Censo de Capitais Estrangeiros (datas-base 1995-2000) Banco Central.
 O setor automobilstico o mais representativo da presena de ETNs,

primeiro porque foi essa indstria que contribuiu para a concentrao de capital e

sua internacionalizao. Pode-se afirmar que 90% de todos os automveis

produzidos no mundo saem de fbricas pertencentes a dez gigantescas ETNs,

espalhadas pelos cinco continentes.

A indstria automobilstica continua sendo uma grande atividade industrial,

com aproximadamente 50 milhes de novos veculos produzidos por ano. Esta

indstria ainda mais importante porque por duas vezes no sculo passado ela

alterou as nossas noes mais fundamentais de como produzir bens. E a maneira

como os produzimos determina, no somente como trabalhamos, mas ainda como

pensamos, o que compramos e como vivemos (Womack et al., 1990).

No Brasil, a indstria automobilstica responsvel por cerca de 11% do

Produto Interno Bruto e, pela gerao de mais de 700 mil empregos diretos e

indiretos. Estes fatos tm despertado freqentes discusses sobre sua

competitividade frente concorrncia internacional, sobre as condies

necessrias para a manuteno do crescimento do mercado interno e sobre

polticas e aes necessrias para a melhoria relativa de sua posio na indstria

como um todo, em termos de escala, preos e tecnologias. O Brasil rene

condies para, num curto espao de tempo, ocupar uma posio no topo do

ranking mundial de produtores de veculos (Ferro e Cruci, 1995).

As grandes empresas do setor automotivo vm recebendo incentivos para

alocar seus novos investimentos no Brasil. Mais especificamente, as gigantescas

corporaes automobilsticas se tornaram os mais cobiados objetos de desejo de

governos e municpios que para atra-las multiplicam seus lances na tentativa de

interferir junto s suas diretorias nas decises de alocao de novos investimentos

(Arbix, 2000).

Embora as negociaes entre as montadoras e os estados tenham

assumido formas distintas, os acordos analisados apresentam-se como variaes

em torno de um mesmo tema. Em contrapartida ao estabelecimento de uma nova

planta automotiva em seu territrio, os estados e os municpios oferecem uma

srie de incentivos que incluem, invariavelmente, os seguintes pontos: (a) doao

de terrenos para a instalao da planta ou, no mnimo, de grande parte dela; (b)

fornecimento da infra-estrutura para a preparao da rea, incluindo a infra-

estrutura viria e logstica, ligaes ferrovirias e o desenvolvimento dos terminais

porturios; (c) iseno de impostos estaduais e locais, incluindo taxas locais, por

perodos de dez anos; (d) concesso de emprstimos pelo estado, a taxas muito

inferiores as do mercado; e (e) criao de uma srie de caues e garantias

estatais, financeiras e legais (Arbix, 2000).

A atrao de IDE tornou-se pea chave para a poltica econmica do

governo brasileiro, na dcada de 1990, uma espcie de passaporte capaz de

permitir o ingresso no mundo produtivo de alta competitividade e de crescente

capacidade exportadora12. Com a poltica de abertura da economia,

desregulamentao e os programas de privatizao, o Brasil conseguiu aumentar

substancialmente o ingresso de IDE (Arbix, 2000).

12
Anlises econmicas, com base no Censo de Capitais Estrangeiros, indicam que o crescimento
de 138% das exportaes brasileiras de 1995 a 2000 seria explicado pelo crescimento (de US$ 9,1
bilhes em 1995 para US$ 21 bilhes em 2000) das exportaes intrafirma de 11404 empresas
estrangeiras operando no pas (ver http:/www.gfranco.com.br/).
 No setor industrial, os investimentos mais recentes concentram-se em

grande parte no segmento automotivo. A relativa estabilidade econmica e a

liberalizao dos fluxos de capital somados alta proteo governamental a esse

setor atuaram como um im poderoso para as inverses externas. Essa proteo

se torna transparente com a edio do Novo Regime Automotivo, em 1995,

primeiro esboo de poltica industrial elaborado pelo Estado na dcada de 1990. A

perspectiva de uma estrutura industrial integrada e protegida pelas asas do

Estado, assim como os incentivos para as empresas privadas nacionais deixariam,

ento, de freqentar os documentos oficiais (Arbix, 2000).

Mais especificamente, a anlise de casos na regio metropolitana de

Curitiba pode auxiliar no entendimento das relaes entre governo e ETNs. As

montadoras, do setor automotivo, iniciaram suas atividades aproximadamente no

mesmo perodo: a Renault se instalou em 1996, a Audi em 1997 e a Chrysler em

1998. O Governo do Estado do Paran concedeu benefcios fiscais a todas elas o

que gerou crticas por parte de alguns segmentos da mdia e do movimento

ambiental. Cabe destacar que o Governo do Estado dificultou o acesso ao

protocolo de intenes assinado com a Chrysler, alegando segredo de estado,

assim como havia feito com o protocolo da Renault (Guedes e Faria, 2002).

A vinda das montadoras para o Paran transformou a regio em um plo de

produo e comercializao de veculos. No entanto, as empresas tiveram

dificuldades tanto na contratao de mo-de-obra especializada quanto na

reciclagem e destino final de resduos em decorrncia da predominncia de

atividades agrcolas no estado.

 As montadoras esto localizadas em distintos municpios da regio

metropolitana como resultado da combinao de estratgias mercadolgicas das

corporaes e da poltica governamental de desenvolvimento da regio. As

decises referentes localizao de novas unidades apresentam, tambm,

implicaes scio-econmicas. Por exemplo, em 2001 a Chrysler encerrou suas

atividades e deixou para o municpio os problemas decorrentes do aumento da

populao e do desaquecimento do comrcio. As unidades da Audi e Renault

permanecem em atividade, mas ambas foram reestruturadas de acordo com as

oscilaes no mercado o que resultou em programas de demisses voluntrias.

Em decorrncia da instalao da Renault, o termo efeito Renault foi

adotado por ambientalistas, como forma de denncia das implicaes da liberao

de uma rea de mananciais para fins industriais. Como por exemplo, esta deciso

coloca em risco o abastecimento de gua da regio metropolitana. Mais

especificamente, os ambientalistas alegam que a legislao ambiental foi

desacreditada como resultado de uma guerra fiscal entre municpios baseada na

iluso da gerao de empregos. Como resultado, o distrito industrial de So Jos

dos Pinhais est localizado em rea anteriormente definida por lei como de

proteo ambiental e a Renault no apresentou o estudo e relatrio de impacto

ambiental.

Se por um lado, o aumento da populao gerou novos problemas urbanos,

como por exemplo o aumento de favelas e, conseqentemente, da violncia, por

outro lado, a avaliao em termos econmicos tem sido mais positiva. A instalao

das montadoras resultou em oportunidades de negcios para empresas nacionais

e estrangeiras. Houve expanso dos mercados de consumo, de prestao de

servios e imobilirio. O novo plo automotivo , tambm, responsvel por um dos

principais produtos de exportao do estado.

importante notar que apesar da mobilizao de ambientalistas e

sindicalistas, ao longo do processo de instalao das montadoras, os governos

federal e estadual obtiveram sucesso em sua estratgia de atrao de IDE para a

regio. Os danos ambientais e sociais da implementao de tal estratgia

deveriam ser mais profundamente investigados.

O caso Chrysler exemplifica o insucesso na atrao de IDE porque as

promessas de emprego e desenvolvimento no se concretizaram devido

reestruturao corporativa. Korten (1996) menciona que a comunidade local

deveria ter autoridade para controlar as corporaes. Porm, o caso Chrysler

mostra que autoridades e comunidades se iludem, durante o processo de

barganha com ETNs, a potencialidade de emprego em troca de benefcios

governamentais para a instalao.

O Governo do Paran alterou a legislao ambiental para permitir a

instalao da Renault apesar de estar ciente da potencial degradao de uma

rea de manancial. Segundo os ambientalistas, o governo justificou suas aes

pela necessidade de gerao de empregos. A questo saber se os custos - em

termos de doaes, isenes e danos ambientais da criao de empregos

realmente compensa.

Empresas transnacionais no so instituies de caridade, portanto,

irrelevante criticar as ETNs que operam em pases em desenvolvimento s porque

se dispem a lucrar. Entretanto, os meios pelos quais as ETNs lucram permanece

como uma rea legtima de interesse (Sklair, 2002, p. 122). Os efeitos sociolgicos
das prticas polticas, econmicas, ambientais e sociais das ETNs deveriam ser

investigados mais cuidadosamente para informar os tomadores de decises

quanto aos termos dos acordos e as expectativas reais de benefcios para o

ambiente e a comunidade local.

Consideraes finais

O conceito de interdependncia no deve ser vagamente definido em

termos de situaes de dependncia mtua equilibrada. So as assimetrias da

dependncia dos fatores que mais provavelmente tem proporcionado fontes de

influncia aos atores em suas relaes com os demais. Estados mais fortes

empregam a interdependncia assimtrica em grupos particulares de questes

como uma fonte de poder, bem como usam as organizaes internacionais, os

atores transnacionais e os fluxos de capital para tal propsito. Mais

particularmente, a histria da expanso das ETNS nos fornece evidncias de que

elas tm sido significativam ente importantes tanto como atores independentes

quanto instrumentos manejados por governos.

Por outro lado, o poder de barganha dos pases menos desenvolvidos,

destitudos da capacidade de uso da fora mas possuidores de recursos naturais,

deveria ter sido fortalecido pela lgica da interdependncia econmica e

ecolgica. No entanto, o fato destes pases dependerem da implementao de

mecanismos multilaterais, criados nas ltimas dcadas, indica que seu poder de

barganha no gerenciamento global modesto. Apesar de desenvolvimento

sustentvel 13 ter se tornado uma questo global, governos e empresas no esto

dispostos a eliminar as contradies entre imperativos econmicos e ecolgicos.

Adicionalmente, englobar as mudanas estruturais recentes, como por

exemplo desregulamentao e privatizao, nos contextos internacional e nacional

sob a legenda de interdependncia no auxilia na formulao de respostas por

parte dos tomadores de decises governamentais e corporativos. necessrio

considerar que vrios aspectos da poltica domstica esto sujeitos as influncias

externas. Portanto, as mudanas estruturais estabelecem ligaes entre agendas

que eram originalmente separadas (Stopford e Strange, 1991).

O crescimento das relaes transnacionais no desafia a existncia do

Estado. Porm, questes econmicas, em termos de investimento, localizao da

produo, inovao tecnolgica, relaes de trabalho e fiscais, refletem o poder de

barganha das ETNs. Assim, elas so instituies polticas mantendo relaes

polticas com a sociedade civil (Strange, 1996). Conseqentemente, necessrio

gerenciar tambm as interfaces das ETNs com os demais atores.

Conforme Huntington (1991), o foco central da poltica mundial deveria

estar na coexistncia e na interao entre ETNs e Estados. Neste sentido, a rea

de EPI pode fornecer instrumental relevante devido ao seu foco nas interfaces

entre autoridade e mercado. Mas no necessariamente EPI nas suas tradicionais

verses realista, liberal e marxista (ver Higgott, In Groom e Light, 1994). A autora

13
Como pode ser verificado pelos debates na Conferncia das Naes Unidas para o
Desenvolvimento Sustentvel, realizada em Johanesburgo em 2002 (The Economist, 26-30
August, 2002, p. 38).
do presente captulo sugere que uma abordagem crtica 14 de EPI, baseada no

realismo crtico15 (Archer et al., 1998; Smith, In Smith et al., 1996), seria mais

adequada para tratar a questo mais ampla das interfaces entre governos e ETNs

com relao ao desenvolvimento e a sustentabilidade.

Assim, a anlise de Stopford e Strange (1991) parece correta ao afirmar

que governos e empresas devem aprender a gerenciar mais efetivamente as

complexidades dos mercados nos anos 90. Isto nos remete novamente ao nico

aspecto, comum a governo e empresa, que permanece como crtico, pela

dificuldade de ser alcanado, que a capacidade de produzir crescimento

sustentvel.

Em termos tericos, Higgott (In Groom e Light, 1994) sugere que a nova

agenda de pesquisa em EPI deve incluir a: (a) diplomacia triangular identificada

por Stopford e Strange como resultado da dupla mudana de poder: do pblico

para o privado e da autoridade para o mercado; (b) consolidao na economia

global de abordagens concorrentes (chamado de choque de capitalismos

alternativos) de organizao da produo e do comrcio, e (c) ampliao da rea

com incluso das agendas de segurana e ambiental. A implementao desta

ampla agenda de pesquisa exige interdisciplinaridade.

Finalmente, as ETNs e suas subsidirias tm merecido vasta ateno na

literatura de negcios internacionais e de economia poltica internacional.

Considerando o presente contexto de globalizao, essas empresas se tornam

14
Abordagem crtica sugerida no presente captulo no deve ser confundida com teoria crtica de inspirao
marxista (ver Linklater, In Smith et al., 1996) nem com teoria crtica ps-moderna (ver Brown, In Groom e
Light, 1994).
15
Ver Hamlin (2000) acerca das implicaes da adoo de tal perspectiva na prtica da pesquisa
social, especialmente na sociologia.
ainda mais relevantes como agentes de mudana. Entretanto, empresas

transnacionais continuam a ser tratadas e investigadas como atores sem poder

para influenciar os padres ambientais e sociais nos contextos internacional e

nacional.

Alm disso permanece a ausncia de estudos, seguindo abordagem

interdisciplinar, focados nas potencialidades de transformao do contexto local

devido s operaes de empresas transnacionais. Como experimentado em vrias

regies do Brasil, a atrao de investimentos diretos estrangeiros provoca

profundas alteraes em termos econmicos, bem como em termos sociais e

ambientais. Conseqentemente, caberia indagar quais so as implicaes dos

recentes investimentos para a sociedade local.

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