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Atencin al desplazamiento a

3 aos de implementacin
de la Ley 1448 de 2011

Aqu va el nombre del documento


Informe a la Corte Constitucional

1
Anlisis de las polticas de atencin al desplazamiento en el perodo 2012 a 2014

BALANCE DE LAS POLTICAS DE


ATENCIN AL DESPLAZAMIENTO
A 3 AOS DE IMPLEMENTACIN
DE LA LEY 1448 DE 2011
DEFENSOR DEL PUEBLO
Jorge Armando Otlora Gmez

VICEDEFENSOR DEL PUEBLO


Esiquio Manuel Snchez Herrera

DEFENSOR DELEGADO
PARA LOS DERECHOS DE LA POBLACIN DESPLAZADA
Luis Mauricio Vesga Carreo

EQUIPO DE SEGUIMIENTO

ATENCIN HUMANITARIA
Luisa Mercedes Cubides Gmez
lcubides@defensoria.gov.co

VIVIENDA Y GENERACIN DE INGRESOS


Nadia Valentina Prez Rodrguez
naperez@defensoria.gov.co

RETORNOS Y REUBICACIONES
Mauricio Parra
mauparra@defensoria.gov.co

MUJER EN SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO


Diana Carolina Rodrguez Perdomo
dirodriguez@defensoria.gov.co

COORDINACIN NACIN TERRITORIO


Edwin Manuel Tapia Gngora
etapia@defensoria.gov.co

BOGOT, ABRIL DE 2015


2
PRESENTACIN .................................................................................................................... 7

BALANCE DE LAS POLTICAS DE ATENCIN HUMANITARIA PARA EL


RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS .............................................................................. 14

1. ANLISIS DE LA ATENCIN HUMANITARIA ........................................................... 17

2. FALENCIAS EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA ATENCIN HUMANITARIA ..... 20

2.1. Falencias en la Atencin Humanitaria Inmediata ...................................... 20

2.2. Falencias en la Atencin Humanitaria de Emergencia ............................. 23

2.3. Falencias en la Atencin Humanitaria de Transicin ................................ 28

3. ANLISIS DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES CON OCASIN DEL DECRETO


2569 DE 2014 ................................................................................................................... 30

3.1. Anlisis del Decreto 2569 de 2014 ................................................................ 30

3.2. Implicaciones del Decreto 2569 de 2014 para el goce efectivo del
derecho a la atencin humanitaria de la poblacin desplazada ....................... 31

CONCLUSIONES ............................................................................................................... 34

RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 35

DINMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLTICAS PARA EL RESTABLECIMIENTO


DEL DERECHO A LA VIVIENDA DE LAS FAMILIAS EN SITUACIN DE
DESPLAZAMIENTO ............................................................................................................. 38

1. FALENCIAS DE LAS POLTICAS PARA EL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO A LA


VIVIENDA URBANA PARA LAS FAMILIAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO ............... 44

1.1. Falencias sobre el Subsidio Familiar de Vivienda Urbana asignados a la


poblacin desplazada desde la convocatoria de 2004-2007 ............................... 44

1.2. Falencias en relacin con la implementacin de la oferta en el marco


de la Ley 1537 de 2012............................................................................................. 47

1.3. En relacin con el enfoque diferencial de la oferta en vivienda ........... 49


3
2. HALLAZGOS DE LOS PROYECTOS CONCLUIDOS EN EL MARCO DE LA OFERTA
DE VIVIENDA URBANA..................................................................................................... 53

2.1. Falencias en la calidad de las viviendas construidas ................................ 53

2.2. Acceso a derechos conexos a la vivienda .................................................... 55

3. ANLISIS DEL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERS SOCIAL RURAL .................. 57

3.1. Barreras de acceso por incumplimientos en la construccin de las


viviendas o los mejoramientos de las mismas ....................................................... 57

CONCLUSIONES ............................................................................................................... 60

RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 64

DINMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLTICAS DE GENERACIN DE INGRESOS


DE LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO ......................................... 66

1. ESTADO ACTUAL DEL GOCE EFECTIVO DEL ......................................................... 73

1.1. Oferta de generacin de ingresos urbana, de la estabilizacin social y


econmica a la cesacin de la vulnerabilidad ...................................................... 73

1.2. El enfoque diferencial y las apuestas territoriales ................................... 81

2. DIFICULTADES DE LA GENERACIN DE INGRESOS EN EL MBITO RURAL ...... 83

2.1. Inexistencia de una ruta clara a los proyectos productivos rurales ....... 84

2.2. Falta de seguimiento y continuidad en la implementacin de los


proyectos productivos de la poblacin retornada o reubicada .......................... 86

CONCLUSIONES ............................................................................................................... 87

RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 90

4
SEGUIMIENTO A LA POLTICA PBLICA DE RETORNOS Y REUBICACIONES .......... 92

1. SITUACIN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS EN LOS RETORNOS Y


REUBICACIONES .............................................................................................................. 95

1.1. Caracterizacin de la dinmica de goce de derechos en los retornos .. 95

2. CAMBIOS, CONTINUIDADES Y NUEVAS DINMICAS EN LA RESPUESTA


INSTITUCIONAL ............................................................................................................. 100

2.1. Continuidades en la respuesta institucional ............................................... 100

2.2. Cambios en la respuesta institucional: ........................................................ 104

CONCLUSIONES ............................................................................................................. 106

RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 107

SITUACION DE LAS MUJERES DESPLAZADAS. SEGUIMIENTO AL AUTO 092 DE


2008 ................................................................................................................................... 109

1. SITUACIN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS DE LAS MUJERES EN SITUACIN


DE DESPLAZAMIENTO ................................................................................................... 114

1.1. Situacin de las mujeres desplazadas en Bolvar .................................... 115

1.2. Situacin de las mujeres desplazadas en Casanare ................................ 116

1.3. Situacin de las mujeres desplazadas en Guaviare ................................. 123

1.4. Situacin de las mujeres desplazadas en Santander .............................. 124

1.5. Situacin de las mujeres desplazadas en Putumayo ............................... 134

2. BALANCE DE LA IMPLEMENTACIN DE LAS RDENES DE LA CORTE


CONSTITUCIONAL DE LOS AUTOS 092 Y 237 DE 2008 ............................................. 136

2.1. Situacin normativa ...................................................................................... 136

2.2. Avances en polticas pblicas ...................................................................... 137

2.3. Implementacin de las rdenes del Auto 092 ............................................. 140

5
CONCLUSIONES ............................................................................................................. 146

RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 148

GESTIN DE LAS POLTICAS TERRITORIALES DE ATENCIN AL


DESPLAZAMIENTO FORZADO........................................................................................ 150

1. DIVERSIDAD Y TENSIN EN LOS REFERENTES DE POLTICA IMPULSADOS EN


LAS REGIONES PARA EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS ........................................ 153

1.1. Referencial sectorial ..................................................................................... 154

1.2. Referencial de Asistencia Social ................................................................. 155

1.3. Referencial jurisprudencial Goce Efectivo de Derechos- ..................... 156

2. DINMICAS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES PARA LA GESTIN


DE LAS POLTICAS EN LAS REGIONES ......................................................................... 161

2.1. Activacin de los principios de subsidiariedad, complementariedad y


concurrencia .............................................................................................................. 165

2.2. Diversidad institucional y relaciones intergubernamentales .................. 169

3. GESTIN TERRITORIAL DE LA ATENCIN AL DESPLAZAMIENTO EN EL MARCO


DE LA LEY 1448 DE 2011 .............................................................................................. 171

3.1. Dinmicas de la gestin territorial ............................................................... 172

3.2. Dinmicas de la gestin nacional en materia de fortalecimiento de la


gestin territorial de atencin a las vctimas ..................................................... 175

CONCLUSIONES ............................................................................................................. 184

RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 189

6
PRESENTACIN

Entre los aos 2012 a 2014 la Ley 1448 de 2011 ha catalizado significativas
modificaciones institucionales que han impactado en las polticas destinadas a la
atencin a la poblacin en riesgo y situacin de desplazamiento forzado.

Dado que meses previos a la implementacin de la Ley de Vctimas y Restitucin


de Tierras, sta fue presentada como el medio para superar las falencias
institucionales que originaron el Estado de Cosas Inconstitucional ECI-, se
considera que pasados tres aos de implementacin, hay elementos que
permiten establecer que tan cerca o lejos est la institucionalidad de vctimas
que subsumi al viejo SNAIPDV1 de cumplir el mencionado designio.

En este contexto, la Defensora del Pueblo, en desarrollo de sus funciones


misionales como Ministerio Pblico, as como en desarrollo del mandato asignado
por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004, de hacer seguimiento
a las medidas adoptadas por los gobiernos nacional y territorial para superar el
ECI, ha desplegado entre 2012 y 2014, una estrategia de seguimiento que ha
permitido llevarle el pulso a las trayectorias que han asumido en las regiones de
Colombia, los cambios institucionales adelantados para operar las polticas de
atencin y reparacin a las vctimas, en trminos de su impacto para el
restablecimiento de derechos de la poblacin desplazada.

El seguimiento a la respuesta institucional se ha basado en una serie de


estrategias en las que se conjuga:
1. El anlisis de los documentos de poltica y gestin que genera la
institucionalidad del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las
Vctimas de la Violencia -SNARIV-;
1
El Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada -SNAIPDV-, mediante el
decreto 790 de 2012, fue subsumido en la naciente institucionalidad de atencin a las vctimas
denominada Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a la Vctimas SNARIV-
7
2. Los anlisis empricos que surgen de estudios de caso sobre campos especficos
de polticas y;
3. Las informaciones sobre las limitaciones y estado de goce efectivo de derechos
que expresan las comunidades, pueblos indgenas, comunidades afrocolombianas
y personas en riesgo y situacin de desplazamiento que reciben los Defensores
Comunitarios y Asesores de Desplazamiento con ocasin de su trabajo de
orientacin y acompaamiento a la poblacin desplazada.

La superacin del Estado de Cosas Inconstitucional ECI- implica el desarrollo de


un marco de polticas que incorpore los derechos reconocidos -en la especificidad
de contenido que se fijan en las leyes y jurisprudencia y una gestin pblica
eficaz, que al integrar las diversas ofertas de programas en hojas de rutas a fines
a las particularidades de cada comunidad, creen las condiciones materiales y
psicosociales para que esos derechos pasen de las normas y declaraciones
oficiales a hechos concretos.

Entre 2012 y 2014, pese a los importantes recursos financieros e institucionales


desplegados por los Gobiernos nacional y territoriales, y como se corroborar en
la presentacin de cada uno de los estudios de polticas que se expondrn a
continuacin, la atencin a las comunidades y personas en situacin de
desplazamiento no ha subsanado en el fondo las falencias que originaron el
Estado de Cosas Inconstitucional ECI-, lo cual no significa que no se hayan
producido avances parciales en ciertos campos, pero son eso, avances
sectorizados, adscritos a la gestin de una serie de proyectos, pero que no son
base suficiente para dar por superado un problema estructural de proteccin y
garanta de derechos como es el ECI.

El balance de tres aos de gestin de polticas de atencin al desplazamiento, en


el contexto de la aplicacin de la Ley 1448 de 2011, se ha caracterizado por las
siguientes continuidades y cambios:
8
Continuidades de la Ley 1448 de 2011 frente a la gestin bajo la Ley 387 de
1997

Fragmentacin entre las polticas de prevencin y proteccin, Atencin


Humanitaria y Estabilizacin y Consolidacin Socioeconmica.

Los modelos de asistencia social, para atencin a la pobreza monetaria, se


entronizan como el enfoque de las polticas de atencin a poblacin desplazada.
Esto es particular visible en materia de Atencin humanitaria y Estabilizacin
socioeconmica en vivienda y estmulos al retorno Programa Familias en su
Tierra- FEST-.

Baja gestin de polticas diferenciales caso mujer en situacin de


desplazamiento y procesos de restablecimiento de las comunidades tnicas-. Lo
cual lleva a que el SNARIV no pase de la fase de diagnstico, concertacin y
proyectos piloto, lo cual redunda en que la principal atencin se centra en
enfoques de asistencia y actividades puntuales asociadas a fallos judiciales (caso
pueblo Jitnu en Arauca).

Asignacin de competencias a los Gobiernos territoriales pero sin asignacin


de recursos nuevos, lo que lleva a que slo los entes grandes cuenten con
recursos para desarrollar las funciones que les asignan.

Cambios. Nuevos hechos institucionales

Con ocasin de las modificaciones en materia de inclusin en el registro, las


cifras oficiales de personas vctimas de desplazamiento estn empezando a
reflejar la magnitud del desplazamiento forzado en los ltimos 30 aos.

9
En efecto, el antiguo Registro nico de Poblacin Desplazada, siempre estuvo
rezagado en la cifra de personas reconocidas como desplazadas, razn por la
cual, hasta antes de la Ley 1448, el gobierno nacional reconoci un poco menos
de un milln de personas como desplazados, mientras que Organizaciones No
Gubernamentales como Consultora para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento CODHES-, para la misma fecha estimaban en cerca de tres
millones el nmero de desplazados. En este orden, por efecto del proceso
ampliacin del perodo de declaracin hoy en da, el registro oficial tiende a
reflejar en mejor medida la realidad del desplazamiento forzado.

Por efecto de la ampliacin de la oferta de subsidios monetarios


condicionados, se ha logrado una ampliacin significativa de la cobertura en la
entrega de la Atencin Humanitaria, aunque como se ver en el captulo de AH,
ms adelante, persisten barreras de acceso y han surgido nuevas, que limitan el
potencial de esta poltica para restablecer derechos.

Surge una corriente discursiva oficial que busca omitir la existencia de un


marco previo de derechos de la poblacin desplazada ahora hablemos de
vctimas- y que se expresa en hechos institucionales como el Decreto 2569 de
2014, el cual abre la posibilidad de equiparar superacin de la vulnerabilidad de
ingresos- con el referente de goce efectivo de derechos y de esta manera ir
desmontando esta categora de los informes y polticas de atencin.

Por ende, la vulnerabilidad de ingresos puede devenir en el camino expedito para


la superacin del ECI, generando una hoja de ruta para institucionalizar un
menor umbral en los contenidos de las polticas de atencin al desplazamiento,
frente a lo dispone la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Ley 387 de
1997.

10
En concordancia con lo anterior, el acceso a programas de subsidios
condicionados se equipara a goce efectivo de derechos (caso vivienda de inters
social entregada en el programa de las 100 mil viviendas gratis, AH, capacitacin
para generacin de ingresos, entre otros).

El restablecimiento no se asume como proceso social e integral con anclaje a


procesos de desarrollo territorial, como fija la Ley 387, sino que se orienta a la
individualizacin de la atencin, por lo que se centra en la gestin de carencias
de personas y familias, lo que saca el anlisis de la situacin de goce efectivo de
derechos del contexto de vulnerabilidad estructural de las zonas de reubicacin o
retorno.

Con ocasin de los esfuerzos de la UARIV en fortalecimiento territorial se ha


logrado un impulso significativo para que los gobiernos territoriales diseen
Planes de Accin territorial y reporten la gestin que adelantan en las vctimas,
lo cual ha contribuido a un grado de institucionalizacin de las polticas de
atencin a las vctimas en los gobiernos territorios, que la antigua Agencia
Presidencial para la Accin Social y Cooperacin Internacional Accin Social, en
7 aos de gestin no haba logrado.

Dispersin de fuentes de interlocucin de la nacin con los gobiernos


territoriales para la gestin de las polticas de atencin, esto surge de las
diversas iniciativas de fortalecimiento que despliegan las entidades nacionales,
pero tambin, por el incremento del control financiero y de gestin de la nacin
sobre los gobiernos territoriales.

Generalizacin de la competencia entre entes territoriales lgica de cuasi


mercados2- como mecanismo para asignar los recursos nacionales de inversin. Lo

2
Albi, Emilio Gonzlez-Pramo. Jos Manuel & Lpez Casasnovas, Guillemo. Gestin pblica:
fundamentos, tcnicas y casos. Ariel Economa. Espaa. 1997.
11
anterior est generando que se condicione el acceso a recursos a los gobiernos
territoriales a los resultados de convocatorias, donde los entes compiten entre s
y en los que el 95% de los entes (que corresponde a las categoras 3 a 6)
territoriales no cuentan con las capacidades para co-financiar iniciativas.

Explosin programtica. Existe una dispersin de planes, programas,


proyectos, sin articulacin y financiacin. Los gobiernos municipales debieron
disear entre 4 a 5 planes de atencin a vctimas, a saber: Plan de desarrollo,
Plan de Accin Territorial, Plan de contingencia, planes de retornos, planes de
reparacin las rutas-). Lo anterior implica:

- Que los municipios gastaron entre 12 a 24 meses en planeacin de estas


polticas, y solo han contado con entre 12 a 16 meses para la gestin de stos, lo
cual abre la puerta a indagar sobre los impactos de las polticas que se vienen
adelantando.

- Ante la ausencia de nuevos recursos diferentes a los del Sistema General de


participacin- la mayor parte de la ejecucin de esos planes depende de calificar
en las convocatorias nacionales y la gestin de recursos que logre cada alcalde o
gobernador.

Dado este balance general, el presente documento est dividido en seis partes,
que corresponden al anlisis de una serie de campos de poltica que se considera,
hoy en da los escenarios en los cuales se juega el restablecimiento de derechos
de la poblacin desplazada.

En la primera parte se analiza la poltica de Atencin Humanitaria para la


poblacin desplazada; en la segunda parte, se analiza las polticas de
Estabilizacin y Consolidacin Social y Econmica en Vivienda; en la tercera
parte se analiza las polticas en materia de Generacin de ingreso; en la cuarta
12
parte la situacin del retorno; en la quinta parte se aborda el bloque de
polticas relacionadas con el restablecimiento de derechos de la mujer en
situacin de desplazamiento y; en la sexta parte, se adelanta una anlisis de
cmo ha evolucionado la cuestin territorial de la atencin al desplazamiento
forzado.

13
BALANCE DE LAS POLTICAS DE ATENCIN HUMANITARIA PARA EL
RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS

14
La Sentencia T-025 de 2004, consagr la entrega del componente de la ayuda
humanitaria como parte del catlogo de derechos mnimos de la poblacin
desplazada, pues constituye una manifestacin del derecho fundamental al
mnimo vital. De esta forma, la Corte Constitucional ha indicado que el fin de la
ayuda humanitaria es mitigar las necesidades bsicas en alimentacin, salud,
atencin sicolgica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de
hbitat interno y salubridad pblica, y brindar aquellos mnimos necesarios
para aplacar las necesidades ms apremiantes de la poblacin desplazada.3

As mismo, el alto tribunal constitucional ha sido enftico en declarar que la


situacin de debilidad manifiesta en la que se encuentran las vctimas de
desplazamiento forzado, impone al Estado la obligacin de brindarles un trato
especial; por lo tanto, la ayuda humanitaria debe ser entregada oportunamente y
de forma efectiva, sin someter a quienes la requieren a trmites dilatorios que
hagan ineficaz su entrega.

En cumplimiento de las funciones constitucionales y legales asignadas a la


Defensora del Pueblo, y de conformidad con los pronunciamientos de la
Honorable Corte Constitucional sobre la temtica en mencin, la Defensora
Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada viene trabajando en el
seguimiento, anlisis y valoracin de la respuesta institucional para la realizacin
del derecho a solicitar y recibir atencin humanitaria. Siendo as, en el presente
aparte del informe se demostrar que pese a la gran importancia de la atencin
humanitaria, como una de las medidas relevantes en la poltica pblica de
atencin a las vctimas de desplazamiento forzado, persisten las falencias en sus
diferentes etapas.

En la primera parte se har referencia a lo consagrado por la Ley 1448 de 2011


respecto a la atencin humanitaria, a las rdenes del Auto 099 de 2013 y al

3
Corte Constitucional. Sentencia T 284 de 2012 (M. P. Mara Victoria Calle Correa).
15
Informe del Gobierno Nacional de avance sobre el cumplimiento de la sentencia
T 025 de 2004, como panorama conceptual de las temticas que sern
abordadas a lo largo del presente captulo. Posteriormente, en la segunda parte,
se presentaran argumentos demostrativos de la persistencia de las falencias en
la atencin humanitaria, identificadas por la Corte Constitucional en el Auto 099
de 2013.

En la tercera parte se realizar una breve presentacin del Decreto 2569 de 2014
y las problemticas que se podran ocasionar por la implementacin de sus
disposiciones; para finalmente mencionar las conclusiones y recomendaciones de
con el fin de lograr el goce efectivo del derecho a recibir atencin humanitaria.

16
1. ANLISIS DE LA ATENCIN HUMANITARIA

La Ley 1448 de 2011, dividi en tres fases el contenido del derecho a la Atencin
Humanitaria de las vctimas de desplazamiento forzado: Atencin Humanitaria
Inmediata, Atencin Humanitaria de Emergencia y Atencin Humanitaria de
Transicin4. En particular, la ltima etapa busca contribuir a sentar las bases
para que las personas en situacin de desplazamiento logren un nivel de auto
sostenimiento y continen con la ruta de estabilizacin social y econmica.

Sin embargo, pese a estas innovaciones que se han presentado, la Corte


Constitucional ha constatado un conjunto de falencias relativas al componente
de ayuda humanitaria de la poltica pblica de atencin a la poblacin
desplazada por la violencia. Estas falencias se encuentran presentes desde el
momento mismo en que la poblacin desplazada trata de acceder a las
autoridades responsables para solicitar la ayuda humanitaria y se manifiestan a

4
Ley 1448 de 2011 reconfigur las polticas para el acceso al derecho a la atencin humanitaria
de emergencia. Esta norma en sus artculos 62, 63, 64 y 65 estableci tres fases o etapas para la
atencin humanitaria de las vctimas de desplazamiento forzado:
(1) Atencin Humanitaria Inmediata: En sta etapa, la ayuda humanitaria es otorgada a aquellas
personas que manifiestan haber sido desplazadas y que se encuentran en situacin de
vulnerabilidad acentuada y requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria. Esta ayuda
es proporcionada por la entidad territorial de nivel municipal receptora de la poblacin en
situacin de desplazamiento. Se atender desde el momento en que se presenta la declaracin,
hasta el momento en el cual se realiza la inscripcin en el Registro nico de Vctimas. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha manifestado que es la primera ayuda que se le
brinda a quienes padecen el flagelo del desplazamiento forzado y teniendo en cuenta el estado
de vulnerabilidad posterior al hecho victimizante, constituye uno de los derechos ms
importantes para proteger el mnimo vital y la dignidad humana, por lo tanto debe ser entregada
de forma ntegra, oportuna y sin dilaciones.
(2) Atencin Humanitaria de Emergencia: Es la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las
personas y hogares en situacin de desplazamiento una vez se haya expedido el acto
administrativo que las incluye en el Registro nico de Vctimas, y se entregar de acuerdo con el
grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mnima.
(3) Atencin Humanitaria de Transicin: Es la ayuda humanitaria que se entrega a la poblacin en
situacin de desplazamiento incluida en el Registro nico de Vctimas que an no cuenta con los
elementos necesarios para su subsistencia mnima, pero cuya situacin, a la luz de la valoracin
hecha por la Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas,
no se presentan las caractersticas de gravedad y urgencia que los hara destinatarios de la
Atencin Humanitaria de Emergencia. Pargrafo 1. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
deber adelantar las acciones pertinentes para garantizar la alimentacin de los hogares en
situacin de desplazamiento.
17
travs de sus distintas facetas, afectando su entrega efectiva, oportuna y
completa en condiciones de igualdad para la poblacin desplazada, al igual que
su prrroga y su articulacin con los componentes relativos a la estabilizacin
socioeconmica.5

De esta forma, en el Auto 099 de 2013, la Honorable Corte Constitucional,


efectu un anlisis de la situacin de la atencin humanitaria, identifico la
falencias y se pronunci sobre la respuesta del Gobierno Nacional a las mismas;
finalmente imparti ordenes claras y especficas a diferentes entidades
pertenecientes al SNARIV, con el fin que la poblacin desplazada tenga un acceso
efectivo, oportuno e integral, en trminos de igualdad, a la ayuda humanitaria
en los das y meses posteriores al desarraigo.

En respuesta de las disposiciones legales y las rdenes de la Corte, el Gobierno


Nacional profiri el Informe de avance sobre el cumplimiento de la sentencia T
025 de 20046, en el cual se presentan argumentos en los que se afirma que por la
aplicacin de las disposiciones de la Ley 1448 de 2011 se han superado las
falencias institucionales en capacidad institucional que originan el ECI, en
particular, se resaltan disposiciones frente a la financiacin, consolidacin del
Registro nico de Vctimas y los sistemas de informacin. En lo que se refiere
directamente con el acceso al derecho a la Atencin Humanitaria en el informe
fueron expuestas la definicin e implementacin de los criterios de entrega, los
logros y avances en la superacin del estado de cosas inconstitucional.

No obstante, se advierte que en lo relacionado con este derecho, el Gobierno


Nacional se centr en la realizacin de un reporte de gestin, detallando las
actividades que han sido desplegadas para superar las falencias en las etapas de

5
Corte Constitucional. Auto 099 de 2013 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).
6
Gobierno de Colombia. Informe del Gobierno Nacional de avance sobre el cumplimiento de la
sentencia T 025 de 2004. Segundo Informe de acuerdo con el literal ii) de la orden primera del
Auto del 11 de marzo de 2014.
18
emergencia y transicin de la atencin humanitaria identificadas por la Corte
Constitucional en el Auto 099 de 2013; obviando las problemticas que no
pudieron ser resueltas con las acciones desarrolladas, por ejemplo: los retos para
su solucin, el nmero de vctimas de desplazamiento forzado que an no
acceden a las medidas de atencin y asistencia y principalmente, las estrategias
para garantizar el goce efectivo del derecho a solicitar y recibir atencin
humanitaria de las 6.039.515 de vctimas de desplazamiento forzado7.

Aunado a lo expuesto, genera aun mayor preocupacin, que a pesar de las


gestiones mencionadas en el Informe de avance sobre el cumplimiento de la
sentencia T025 de 2004, sta Delegada, gracias a los reportes de las Defensoras
Regionales, ha evidenciado la persistencia de las falencias identificadas por la
Corte Constitucional.

7
Red Nacional de Informacin, informacin con corte al 1 de febrero de 2015. Consultado el 2 de
marzo de 2015. Disponible en http://rni.unidadvictimas.gov.co/v-reportes
19
2. FALENCIAS EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA ATENCIN HUMANITARIA

El anlisis de la gestin de las nuevas polticas que se despliegan al amparo de la


Ley 1448 de 2011 para la realizacin del derecho a la Atencin Humanitaria,
hacen visible la presencia de una serie de falencias del aparato institucional que
llevan a limitar el goce efectivo de ste derecho.

Una parte de esas falencias corresponde a problemas de gestin del marco


dispuesto y otras a problemas de diseo del propio marco en s, en este sentido,
a continuacin se enuncian las principales falencias que han sido identificadas en
las labores de seguimiento de la Defensora del Pueblo entre los aos 2012 a 2014
frente a cada uno de los componentes en que se ha dividido la atencin
humanitaria.

2.1. Falencias en la Atencin Humanitaria Inmediata


Respecto a las falencias en la Atencin Humanitaria Inmediata o de Urgencia es
importante resaltar que pese a las reglamentaciones emitidas con posterioridad
al Auto 099 de 2013, los municipios an no cuentan con procedimientos
expeditos y presupuestos para la entrega de esta ayuda, o los mismos son muy
precarios.
El caso de Bello
Un ejemplo de la problemtica es el caso de 9 ncleos familiares en situacin de desplazamiento
forzado, asentados en Bello (Antioquia), que vieron prolongada la urgencia de los das posteriores
al desarraigo, debido a que la alcalda, a pesar de las solicitudes efectuadas, omiti la entrega de
la ayuda humanitaria inmediata.

La continua vulneracin de sus derechos, oblig a estas vctimas a acudir a la Defensora del
PuebloRegional Antioquia, desde donde se efectuaron requerimientos al ente territorial para el
cumplimiento de sus funciones con la poblacin desplazada. Posteriormente, el caso fue expuesto
en el Comit de Justicia Transicional, comprometindose la Alcalda de Bello a revisar la ruta de
asignacin de la atencin humanitaria inmediata y a entregarla a las vctimas.

Debido al incumplimiento de los compromisos, el 8 de agosto de 2014, el Defensor Delegado para


los Derechos de la Poblacin Desplazada remiti oficio a la Unidad para la Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas ponindole en conocimiento la grave situacin de las vctimas del delito de
desplazamiento forzado, como consecuencia de las conductas omisivas de la Administracin
Municipal de Bello Antioquia.

20
Asimismo, la Defensora del PuebloRegional Antioquia radic accin de tutela solicitando la
proteccin de los derechos de ste grupo de personas, la cual fue fallada por el Juzgado Primero
Penal Municipal de Bello ordenando a la entidad accionada a entregar las ayudas en el trmino de
48 horas posteriores a la notificacin del fallo. Aunado a ello, fue radicada queja disciplinaria en
contra de los funcionarios de la Alcalda del citado municipio para evitar en el futuro actuaciones
como las expuestas, que redundaron en la revictimizacin de personas desplazadas.
Fuente: Defensora del Pueblo Regional Antioquia. Informe Defensor comunitario. Medelln.
Noviembre de 2014.

El caso de Pereira
La Alcalda de Pereira cuenta con un solo albergue para garantizar el componente de alojamiento
a la poblacin en situacin de desplazamiento, sumado a ello cada vez que el contrato finaliza se
presentan moras en la renovacin del mismo, ocasionando que a las vctimas de desarraigo no les
sea garantizado el albergue temporal de la atencin humanitaria inmediata. Igual acontece con
el componente de alimentacin.
Fuente: Defensora del Pueblo Regional Risaralda. Informe Defensora comunitario. Pereira.
Enero de 2015.

El caso de Tunja
La Defensora del Pueblo Regional Boyac, atendi el caso de una mujer cabeza de familia,
vctima de desplazamiento forzado, que solicito la atencin humanitaria inmediata, y en el
Alcalda de Tunja le fue entregado un documento autorizando la entrega de dos colchonetas
usadas. El Defensor Regional realiz la correspondiente solicitud a la alcalda para que cumplan
con su obligacin de atender a las vctimas de desarraigo, haciendo nfasis en que la Ley 1448 de
2011 y el Decreto 4800 de 2011, indican qu componentes deben ser entregados en esta etapa de
la atencin humanitaria.

A la fecha, la persona en situacin de desplazamiento no ha recibido la atencin a que tiene


derecho, evidencindose de esta forma los problemas de acceso a las medidas de atencin y
asistencia.
Fuente: Defensora del Pueblo Regional Boyac. Informe Defensor comunitario. Tunja. Enero de
2015.

Otra falencia de gestin es la descoordinacin entre el nivel nacional y el


territorial para la entrega de la atencin humanitaria. Al respecto, Mit, es un
claro ejemplo de esta problemtica. En este municipio, los entes territoriales del
nivel municipal y departamental, no tenan claras sus obligaciones con la
poblacin en situacin de desplazamiento y la aplicacin de los principios de
subsidiariedad, complementariedad y concurrencia. Por tal motivo la Defensora
del Pueblo Regional Vaups ha realizado actividades destinadas a clarificar las
responsabilidades de la Alcalda y el Departamento con la vctimas de

21
desplazamiento y a revisar los acuerdos en caso de la imposibilidad de cumplir
las obligaciones por razones presupuestales.

Tambin se presenta excesiva centralizacin en el trmite de solicitudes de


registro y de la entrega de la primera ayuda, aumentando el trmino de la
etapa inmediata, y consecuencialmente, la responsabilidad de los municipios
receptores de la poblacin desarraigada; situacin que se ve agravada cuando,
pasados 3 meses, la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas
UARIV no ha efectuado la valoracin y el ente territorial expulsa de los
albergues temporales a personas en situacin de desplazamiento para garantizar
el alojamiento a otras. Casos como el planteado han sido identificados en los
departamentos de Arauca, Cesar, Guaina, Norte de Santander, Risaralda,
Vaups.

Sumado a lo expuesto, otra barrera originada en la gestin y que es pertinente


recalcar es, que los puntos de atencin son insuficientes, dificultando el acceso
a la oferta estatal, por lo tanto, las vctimas de desplazamiento deben
trasladarse a regiones que tengan presencia de la institucionalidad; lo anterior es
una problemtica que padecen las personas desplazadas ubicadas en
departamentos como Norte de Santander, Guaina y Vaups8.

La falencia mencionada se agrava debido a la alta rotacin de los funcionarios


encargados de la atencin a la poblacin desplazada, principalmente en cabeza
de los enlaces municipales9, as como la contratacin de personas con poca
experiencia en el tema10 y la orientacin deficiente tanto en los puntos de
atencin como por los enlaces municipales, el cual no es acorde con la

8
Defensora del Pueblo. Informes de los Defensores Regionales, Defensores Comunitarios y
Asesores de Desplazamiento.
9
Informacin obtenida de la reunin de la Comisin Nacional de Seguimiento a las Polticas
Pblicas en Justicia Transicional, llevada a cabo el 26 y 27 de noviembre de 2014.
10
Ibdem.
22
proteccin constitucional, obligando a las vctimas a incurrir en el denominado
peregrinaje institucional, para lograr una asesora clara e integral.

Siendo as, es incuestionable el continuo aumento de la tramitologa que debe


llevar a cabo la poblacin desplazada para acceder a las medidas de atencin y
asistencia, la falta de aplicacin de los principios de subsidiariedad,
complementariedad y concurrencia en la articulacin de los entes municipales,
departamentales y nacionales para la atencin de las vctimas de desarraigo, la
excesiva centralizacin de los trmites en el nivel nacional, insuficiencia de
puntos de atencin y las falencias en la orientacin que se brinda a los
desplazados en los mismos o por parte de los enlaces de vctimas. Elementos
todos estos de tipo gestiolgico, que devienen en nuevas barreras para el goce
del derecho a la ayuda humanitaria inmediata.

2.2. Falencias en la Atencin Humanitaria de Emergencia


Con ocasin de las misiones humanitarias que desarrollan los equipos de las
Defensoras Regionales del Pueblo11, se pudo constatar que a las mujeres
vctimas de desplazamiento forzado por el conflicto armado, no les han
reconocido la prrroga automtica de la ayuda humanitaria, y ms preocupante
an, resulta el hecho que segn lo manifestado por ellas, en su mayora reciben
tan slo una ayuda al ao, contrariando la ley y las rdenes del Auto 092 de
2008.

Adicionalmente, se ha tenido conocimiento que a las mujeres se les solicita la


inscripcin en una lista para la realizacin del Plan de Atencin, Asistencia y
Reparacin Integral a las Vctimas Plan de Atencin, Asistencia y reparacin
Integral a las Vctimas- PAARI- con el fin de pasarlas a la fase de reparacin;
situacin que han generado pnico porque al recibir esa suma de dinero les dejan

11
Informacin obtenida de las misiones humanitarias realizadas por la funcionaria de la Delegada
para los Derechos de la Poblacin Desplazada encargada del seguimiento al Auto 092 de 2008.
23
de cancelar la ayuda humanitaria. Casos como los expuestos se han presentado
en los departamentos de Bolvar, Casanare, Guajira, Guaviare, Norte de
Santander, Putumayo y Santander12.

Por otro lado, tal y como fue expuesto por la Corte Constitucional en el Auto 099
de 2013, persiste que las personas en situacin de desplazamiento se ven
forzadas a realizar todo tipo de actuaciones -tramitologa- (formulacin de
peticiones verbales, interposicin de derechos de peticin, acciones de tutela,
incidentes de desacato) para solicitar la proteccin de sus derechos;
problemtica que de conformidad con los informes de los Defensores
Comunitarios persiste.

Una muestra de lo anterior, incorporado en el Vigsimo Primer Informe del


Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica, es el hecho del mayor nmero
de derechos de peticin tramitados por la entidad, se interpusieron por la
garanta del derecho a recibir atencin humanitaria. En similar sentido, los
equipos de atencin especializada (Defensores comunitarios y Asesores de
desplazamiento) recibieron 974 peticiones y quejas generalmente por ayuda
humanitaria13.

En el trascurso del ao 2014, no se evidencio un cambio favorable de la


situacin, por el contrario segn informacin de las Defensoras Regionales, la
mayora de las gestiones efectuadas por las personas desplazadas se relacionan
con la atencin humanitaria.

Se institucionaliz el peregrinaje por las entidades del SNARIV como prctica


administrativa para lograr la proteccin de los derechos de la poblacin en

12
Ibdem.
13
Defensora del Pueblo. Vigsimo primer Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la
Repblica de Colombia. Segunda Parte. Bogot D. C. Defensora del Pueblo, enero-diciembre
2013.
24
situacin de desplazamiento, y vulnerando al derecho a la igualdad, debido a
que las vctimas que no se someten a la tramitologa no reciben la misma
atencin que quienes s lo hacen.

El caso de Cali
Como consecuencia de las afectaciones ocasionadas por el conflicto armado al Pueblo Embera
Katio de Pueblo Rico Risaralda, el 12 de julio de 2012 lleg a Cali un primer grupo de 35
indgenas miembros de esa comunidad, quienes luego de recibir una primera atencin, fueron
retornados a sus territorios sin condiciones adecuadas el 27 de julio de 2012.

En mayo de 2013, debido al incumplimiento de los compromisos acordados en el proceso de


retorno y el temor permanente por la presencia de actores armados en sus territorios
ancestrales, se desplazaron nuevamente 218 indgenas dentro de los cuales algunos se encuentran
en la etapa de valoracin de la declaracin, otros fueron incluidos en el RUV y a otros les fue
negada la inclusin.

Debido a la falta de atencin de este segundo desplazamiento, en la reunin del Subcomit de


Prevencin y Proteccin llevada a cabo en enero de 2014, la Defensora del Pueblo Regional
Valle del Cauca solicit enfticamente la atencin de los miembros de la comunidad Embera
Katio que se encuentran en Cali, ante lo cual la Alcalda argument que ya no era de su
competencia porque ya haban pasado ms de 3 meses desde su desplazamiento. La UARIV a su
vez expuso que era competencia del municipio.

El 30 de enero de 2014, la Defensora Regional realiz una visita de verificacin al lugar donde
habitan los indgenas en la ciudad de Cali, encontrando que estn alojados en slo cuatro casas,
las cuales estn ubicadas en el Barrio El Calvario, zona que se caracteriza por altos niveles de
inseguridad, consumo y trfico de estupefacientes, prostitucin, etc.
En la primera los indgenas ocupan 15 cuartos de 3 metros de ancho por 3 metros de largo
aproximadamente. En un cuarto en promedio habitan 10 personas de diferentes familias.
En la segunda casa, la comunidad se encuentra en 5 cuartos y en cada uno duermen ms o menos
10 personas. En la tercera casa, los indgenas ocupan solo 2 habitaciones que albergan 15
personas. Y en la cuarta casa, 10 miembros en la comunidad Embera se alojan 10 personas.

Es importante resaltar que las habitaciones y los baos son insuficientes, y algunas familias
duermen con animales (perros y pollos). Las instalaciones no cuentan con cocina, por lo tanto se
ven obligados a cocinar en las habitaciones, no tienen un lugar adecuado para el manejo de los
alimentos. Los nios presentaban episodios de diarrea y gripa, a uno le fue diagnosticada
tuberculosis y hay varios casos de desnutricin de nios menores de 6 aos.

Aunado a lo expuesto, al no tener un ingreso econmico, recurren a la mendicidad,


principalmente porque la atencin humanitaria no les alcanza para su supervivencia y no se tiene
en cuenta el enfoque diferencial.

Los argumentos mencionados llevaron a la Defensora del Pueblo Regional valle del cauca a la
interposicin de una accin de tutela contra el municipio de Cali, la UARIV y la Gobernacin del
Valle, solicitando la entrega de la atencin humanitaria. El 17 de febrero de 2014 fue fallada a
favor de los intereses de la comunidad indgena, ordenando al Municipio la realizacin del censo y
a la Unidad de Vctimas realizar la inclusin en el registro y entregar las ayudas humanitarias.

25
No obstante, los miembros de la comunidad Embera Katio que se encuentran en la ciudad de Cali,
continan en una situacin humanitaria delicada, principalmente porque siguen viviendo en el
barrio El Calvario y en condiciones de hacinamiento e inseguridad. Adems se han presentado
problemas entre los miembros de la comunidad indgena y los dems habitantes del lugar.

El 13 de enero de 2015 en reunin de la mesa tcnica surgi la propuesta dela relocalizacin


temporal, mientras se ejecuta el proceso de retorno. La comunidad no acept la relocalizacin
en la zona urbana de Pueblo Rico, por lo tanto, se est en espera de los comentarios del
Gobernador Indgena sobre la posible relocalizacin en el Resguardo Indgena.

El 24 de enero de 2015 muri una nia de 4 meses de edad, y de conformidad con lo manifestado
por los padres, no present sntomas de enfermedad. Hasta el momento no hay claridad sobre lo
acontecido, pero se advierte que las condiciones de salubridad de la casa donde habitan son
precarias e inadecuadas.
Fuente: Defensora del Pueblo Regional Valle del Cauca. Informe Defensor comunitario. Cali.
Enero de 2015.

De igual manera, persisten los casos de falta de notificacin del


reconocimiento de la ayuda, ocasionando que las personas en situacin de
desplazamiento al no acudir al Banco Agrario a reclamar los recursos, deban
realizar nuevamente los trmites para acceder a la prrroga de la ayuda
humanitaria, toda vez que las sumas de dinero son reintegradas a la cuentas de
la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas y posteriormente
reprogramas para atender otras solicitudes de ayuda. Esta situacin se ha
presentado en diferentes regiones del pas, por ejemplo, en la Vereda Puerto
Jordn (Arauca), en la vereda Panam (Arauca) en Carur (Vaups), en Norte de
Santander y Guaina.

Ahora bien, una falencia que merece especial atencin es la falta de


integralidad de la atencin humanitaria, es decir, que las autoridades al
momento de asignar los recursos de la atencin humanitaria no tienen en cuenta
las variaciones en el costo de vida en cada regin, y por lo tanto, la ayuda no se
adecua con las necesidades reales de la poblacin desarraigada, no responde a la
composicin del ncleo familiar (nmero de miembros), y no se realiza la
priorizacin de las madres cabeza de familia, a los ncleos familiares compuestos
por personas discapacitadas o por mayores adultos. Tampoco se tiene en cuenta
las exclusivas necesidades de las mujeres, de las comunidades indgenas o de las
26
afrodescendientes, exponiendo a estas vctimas que gozan de especial
proteccin, a largas esperas para garantizar su supervivencia.

Otra falencia de la Atencin Humanitaria de Emergencia y que incluso se


presenta en la etapa de transicin, es la entrega inoportuna de la ayuda
causando que la poblacin desplazada, en el mejor de los casos, reciba tan slo
dos ayudas humanitarias al ao y en la mayora de ellos, solo una ayuda 14; a
pesar de tener derecho a solicitar la prrroga de la misma cada 3 mes, una vez
efectuado el requerimiento deben esperar por lo menos 5 meses hasta que llegue
su turno.

Esta circunstancia, sumada a la mora del sistema de turnos, redunda en el


desconocimiento de los mltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional en
relacin con la situacin que padecen los desplazados.

Casos como el mencionado se han presentado con los vctimas de desplazamiento


desplazados que se encuentran en la cuenca del Ro Cacarica en el Departamento
de Choc. De igual forma en Caldas, Bogot D. C., Magdalena medio, Valle del
Cauca, Putumayo, Caquet y Vichada. Aunado a ello, se encuentra lo expuesto
por las mujeres desplazadas que residen en los departamentos de Bolvar,
Casanare, Guajira, Guaviare, Norte de Santander, Putumayo y Santander,
quienes afirman que en su mayora slo reciben una ayuda al ao.

Los argumentos expuestos permiten concluir que las medidas y gestin de la


Unidad para la Atencin y Reparacin Integral de las Vctimas no ha sido eficaz
para cumplir la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a la prrroga
automtica de la atencin humanitaria para las mujeres vctimas de
desplazamiento forzado, la falta de notificacin del reconocimiento de la ayuda

14
Informacin obtenida de las misiones humanitarias realizadas por la funcionaria de la Delegada
para los Derechos de la Poblacin Desplazada encargada del seguimiento al Auto 092 de 2008.
27
y las falencias en el asesoramiento sobre los efectos del PAARI y las pretensiones
de encadenar el derecho a la reparacin con el derecho a solicitar y recibir
atencin humanitaria. Adems es acertado deducir que al igual a lo acontecido
en la etapa atencin humanitaria inmediata, en la fase de emergencia la
poblacin desarraigada se ve en la obligacin de interponer innumerables
requerimientos judiciales para lograr la proteccin de su derecho al mnimo vital,
el cual de todas maneras es vulnerado por la falta de integralidad de la atencin,
porque la misma no cumple con el criterio realidad o es entregada de manera
inoportuna.

2.3. Falencias en la Atencin Humanitaria de Transicin


La mayor barrera de acceso que padecen las vctimas de desplazamiento forzado
en la fase de transicin se debe a lo preceptuado por el pargrafo primero del
artculo 65 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece la responsabilidad
compartida entre la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas
y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF- para la entrega de la
ayuda humanitaria.

As las cosas, se duplican los trmites que deben ser realizados toda vez que las
personas se ven obligadas no slo a efectuar requerimientos a la Unidad de
Vctimas, sino tambin al ICBF y a exponerse a las moras de cada una de las
entidades.

Respecto a la falta de articulacin de la ayuda humanitaria con otros programas


dirigidos a la estabilizacin social y econmica, es importante resaltar que, ms
all de las instrumentos de diagnstico y protocolos que buscan agregas ofertas,
en la gestin en si no existe una ruta clara y completamente establecida que
permita a las vctimas de desplazamiento forzado realizar el trnsito de la
atencin humanitaria a los programas de estabilizacin socioeconmica.

28
Por el contrario, se vislumbran diferentes programas que no se encuentran
articulados y tan slo ocasionan el aumento de las gestiones que deben realizar
para lograr el acceso a los proyectos de generacin de ingresos o de educacin,
mxime cuando la UARIV y el ICBF suspenden la entrega de la ayuda humanitaria
en sus componentes de alojamiento y alimentacin, y de esta forma,
permanecen en una constante situacin de situacin de vulnerabilidad y urgencia
derivada del desplazamiento.

29
3. ANLISIS DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES CON OCASIN DEL DECRETO
2569 DE 2014

Esbozado el marco conceptual y mencionadas las falencias en la atencin


humanitaria, identificadas por la Corte Constitucional, y que persisten segn los
argumentos expuestos, a continuacin se realizar una breve descripcin del
Decreto 2569 de 2014, el cual se presenta como la va que llevar a la superacin
de la vulnerabilidad, para posteriormente hacer referencia a consideraciones
sobre a la normatividad citada.

3.1. Anlisis del Decreto 2569 de 2014


El 12 de diciembre de 2014, fue proferido por el Gobierno Nacional el Decreto
2569, mediante el cual se establecen los criterios y procedimientos para la
entrega de la atencin humanitaria de emergencia y transicin a las vctimas de
desplazamiento forzado con base en la evaluacin de los componentes de la
subsistencia mnima.

Igualmente, sta norma fija los criterios tcnicos para evaluar la superacin de la
situacin de vulnerabilidad derivada del hecho victimizante desplazamiento
forzado, dentro de un proceso de retorno, permaneciendo en el lugar de
recepcin o reubicndose en un lugar distinto.

Mediante sus disposiciones se reglamentan los artculos 182 de la Ley 1450 de


2011, 62, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1448 de 2011, se modifican los artculos 81
y 83 del Decreto 4800 de 2011 y se deroga el inciso 2 del artculo 112 del
Decreto 4800 de 2011.

As las cosas, se reconoce los esfuerzos del Gobierno Nacional por superar las
fallas identificadas en las etapas de emergencia y transicin de la atencin
humanitaria; sin embargo, es pertinente manifestar la discrepancia con
30
disposiciones contenidas en el decreto mencionado, pues si bien, tiene una serie
de finalidades necesarias (caracterizar la situacin real de cada hogar vctima de
desplazamiento forzado y acompaarlos en el acceso a las medidas de
emergencia y transicin, la superacin de la situacin de vulnerabilidad y la
reparacin integral), las directivas que fija tienen el riesgo de no permitir
superar las falencias y barreras de acceso al derecho a recibir atencin
humanitaria, como se expondr a continuacin.

3.2. Implicaciones del Decreto 2569 de 2014 para el goce efectivo del
derecho a la atencin humanitaria de la poblacin desplazada
Teniendo en cuenta que el mencionado decreto, apenas est iniciando su proceso
de implementacin, y por lo tanto no es posible an establecer las implicaciones
de esta norma, en trminos de si facilita o no el acceso al derecho a la atencin
humanitaria, de la revisin de los lineamientos de poltica que stos contienen,
se puede inferir:

1. Dentro de la definicin de la personas en situacin de desplazamiento que


tienen derecho a recibir la atencin humanitaria de emergencia no fueron
incluidos los ncleos familiares que no efecten la declaracin dentro del ao
siguiente al desplazamiento por temor o miedo, y que si bien no se encuentran a
situacin de extrema urgencia y vulnerabilidad, podran presentan carencias
graves en alojamiento y alimentacin que los hace beneficiarios de los
componentes de la misma (Artculo 8).

2. Falta de claridad respecto a la definicin de las carencias, pues soluciones


temporales a los problemas de alimentacin y vivienda, no pueden ser ndices
para determinar que en un determinado caso no son necesarias las medidas de
atencin y asistencia. Pinsese por ejemplo, en los hogares que reciben ayuda
temporal de familiares y amigos, sin que ello signifique que superaron su

31
condicin de vulnerabilidad, pues al contrario, necesitan de las medidas de
atencin y asistencia para lograr su autosostenimiento (artculo 13).

3. Se vislumbra un avance al estipular la entrega del componente de


vestuario, sin embargo, es otorgada por una nica vez y se les niega este derecho
a quienes no declaran dentro del trmino por temor o miedo. Igual acontece con
los porcentajes adicionales correspondiente a gastos bsicos en materia de
educacin y gastos de salud para hogares conformados por nias, nios y
adolescentes (artculos 8 y 20).

4. Existen incongruencias entre el artculo 12, el artculo 13 y el pargrafo 3


del artculo 20, toda vez que en la definicin del concepto hogar y en la
identificacin de la carencias, se tienen en cuenta a todos los miembros del
mismo, siendo indispensable que al menos uno de ellos est incluido, y por el
contrario el artculo 20 dispone que la tasacin y entrega de la atencin
humanitaria slo aplica a las personas desplazadas incluidas en el RUV, es decir,
se excluye a los miembros del hogar no incluidos en el registro.

5. El inciso 2 del pargrafo 1 del artculo 14, impone a los hogares cuyo
desplazamiento forzado haya ocurrido hace ms de 1 ao, la obligacin de
facilitar a la UARIV la informacin que permita identificar las carencias en los
componentes de alojamiento temporal y alimentacin, pero no se establece la
forma en que se debe cumplir esa obligacin; por lo tanto a la poblacin en
situacin de desplazamiento se le incrementaran los trmites para acceder a las
medidas de atencin y asistencia.

6. Se considera problemtico el hecho de haber incluido como uno de los


criterios para definir los montos de la atencin humanitaria, la existencia en el
hogar de capacidades para generar ingresos; la cual adems, fue contemplada
como una de las causales para suspenderla y como uno de los objetivos de la
32
identificacin de las carencias en los componentes de alojamiento y
alimentacin. La razn del desacuerdo radica en que ncleos familiares
compuestos por personas con capacidades de trabajar, no sern beneficiarios de
la atencin humanitaria a pesar de no contar con fuentes de ingresos para
garantizar su supervivencia (artculos 14, 19 y 21).

7. Se aumenta la responsabilidad de los entes municipales, vinculndolos en


la valoracin de la superacin de la condicin de vulnerabilidad, pero no se han
tomado las medidas necesarias para fortalecerlos en el cumplimiento de esta
nueva funcin y no se especifica la forma de desarrollarla. Aunado a ello, no se
contempla la problemtica que trae consigo, principalmente cuando el pas se
encuentra ad portas de un nuevo proceso electoral (artculos 22 y 25)

33
CONCLUSIONES

Siguiendo los argumentos esbozados, se concluye:

1. Pese a los mltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional en pro de


los derechos de las vctimas de desplazamiento forzado y los esfuerzos del
Gobierno Nacional y la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral de las
Vctimas, persisten las falencias en la atencin humanitaria y como
consecuencia, la poblacin desarraigada contina en situacin de vulnerabilidad
derivada del hecho victimizante.

2. El anlisis del Decreto 2569 de 2014 permite establecer que sus preceptos no
contemplan medidas que redunden en la superacin de las falencias y barreras
de acceso a la atencin humanitaria, por el contrario, es evidente la falta de
precisin de algunas disposiciones, lo cual podra redundar en la revictimizacin
de quienes gozan de especial proteccin constitucional por haber sufrido el
flagelo del desplazamiento.

3. Por lo tanto, est acorde con las situaciones fcticas identificadas manifestar
que despus de ms de 10 aos de la declaratoria del Estado de Cosas
Inconstitucional, no se ha logrado garantizar a las 6.039.515 de personas
desplazadas15 el goce efectivos de sus derechos, principalmente el derecho a
solicitar y recibir atencin humanitaria.

15
Red Nacional de Informacin. Dato consolidado con corte al 1 de febrero de 2015. Op cit.
34
RECOMENDACIONES

Dado que la Atencin Humanitaria de Emergencia fue dividida en tres subcampos


de poltica, no es factible emitir una recomendacin general, por ende y con el
fin de contribuir a subsanar las falencias especficas que cada uno presenta, a
continuacin se enuncian una serie de recomendaciones por cada etapa en que
ha sido dividida.

En Atencin Humanitaria Inmediata


1. Realizar asesoras, por parte de la Unidad de Atencin y Reparacin Integral a
las Vctimas UARIV-, a los entes municipales y departamentales, respecto a la
forma en que se deben efectuar los convenios para recibir acompaamiento del
departamento o de las entidades del nivel nacional para la atencin de la
poblacin desplazada, en el marco del principio de subsidiariedad,
complementariedad y concurrencia.

2. Adelantar procesos de capacitacin por la UARIV dirigidas a las Alcaldas sobre


implementacin de las rutas para la entrega eficaz y eficiente de los
componentes de la atencin humanitaria inmediata.

3. Ejecutar una estrategia de gestin en la UARIV que agilice la valoracin de la


declaracin y la entrega de la primera ayuda, con lo cual se agiliza el inicio del
proceso de restablecimiento de derechos.

4. Aumentar los puntos de atencin en cabeza de la UARIV y los entes


municipales, de manera que se facilite el acceso a informacin y activacin de
las rutas de atencin para las vctimas de desplazamiento forzado.

5. Desarrollar una estrategia, por parte de los entes municipales y la UARIV, que
evite o mitigue la rotacin de los funcionarios responsables de la atencin a la
35
poblacin en situacin de desplazamiento as como la contratacin de personal
con poca experiencia relacionada.

6. Adoptar una poltica de peridicas y constantes capacitaciones por parte de la


UARIV hacia los enlaces municipales de vctimas, de manera que se avance en
una orientacin integral a las vctimas de desplazamiento forzado.

Atencin Humanitaria de Emergencia


1. Desarrollar una estrategia para la entrega automtica de la prrroga de la
atencin humanitaria de emergencia a las mujeres vctimas de desplazamiento
forzado, de conformidad con el Auto 092 de 2008 y la jurisprudencia
constitucional. Responsabilidad que se encuentra en cabeza de la Unidad para la
Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas.

2. Incrementar las capacitaciones por parte de la UARIV a las mujeres en


situacin de desplazamiento respecto a los efectos del El Plan de Atencin,
Asistencia y Reparacin Integral a las Vctimas PAARI- y la relacin del derecho a
solicitar y recibir atencin humanitaria con el derecho a la reparacin

3. Implementar una estrategia, a cargo de la UARIV, que busque resolver las


falencias del sistema de turnos y evitar la mora en la entrega de la atencin
humanitaria. De esa manera, adems se prevendra el peregrinaje institucional y
la institucionalizacin de la interposicin de requerimientos y peticiones
judiciales como la ruta normal para lograr la proteccin de los derechos de las
vctimas de desarraigo.

4. Replantear los procedimientos que la UARIV est implementando para notificar


a la poblacin en situacin de desplazamiento acerca del reconocimiento de la
atencin humanitaria, toda vez an se presentan casos de falta de notificacin.

36
Atencin Humanitaria de Transicin
1. Exhortar al Congreso de la Repblica que efecte una revisin de la viabilidad
de establecer la responsabilidad compartida entre la Unidad para la Atencin y
Reparacin Integral a las Vctimas UAIRV- y el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar ICBF- para la entrega de la atencin humanitaria en la etapa de
transicin. En caso de considerarlo necesario, efectuar la reforma del aparte de
la Ley 1448 de 2011, toda vez que tal y como fue expuesto, anteriormente, la
disposicin dificulta el acceso de la poblacin en situacin de desplazamiento a
los componentes de la atencin humanitaria de esta ltima fase.

2. Disear e implementar, por parte de la UARIV, DPS, DNP, ICBF, Banco Agrario,
SENA, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Trabajo, Vivienda, Ciudad y
Territorio y Comercio, Industria y Turismo, de una hoja de ruta unificada que
permitan el trnsito de las vctimas de desplazamiento forzado de las medidas de
atencin humanitaria a los programas de estabilizacin social y econmica.

3. Abrir espacios de anlisis exhaustivo y minucioso, a cargo de la UARIV, sobre


los contenidos del Decreto 2569 de 2014, de manera que pueda hacerse visible
las consecuencias derivadas de su aplicacin, para de esta forma, construir
consensos que faciliten adelantar ajustes a las disposiciones problemticas de
esta norma y lograr la entrega de la atencin humanitaria de conformidad con las
necesidades reales del ncleo familiar, la articulacin de la atencin humanitaria
con los programas de estabilizacin social y econmica de las vctimas de
desplazamiento forzado, y en consecuencia, se allane la superacin de la
condicin de vulnerabilidad derivada del hecho victimizante y el goce efectivo de
sus derechos, evitando que por la imprecisin, incongruencia o generalidad de
sus disposiciones de este decreto, sean interpretadas en contra de los derechos
de la poblacin desplazada.

37
DINMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLTICAS PARA EL RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO A LA VIVIENDA DE LAS FAMILIAS EN SITUACIN DE
DESPLAZAMIENTO

38
El Gobierno Nacional viene generando desde 2009, diferentes normas y
decretos16 e implementado de planes y programas, para garantizar el acceso al
restablecimiento del derecho a la vivienda de la poblacin desplazada mediante
el subsidio de vivienda urbana y rural17, que funge como el instrumento
privilegiado a partir del cual, la poblacin desplazada realizara este derecho.

No obstante lo anterior, y pese a la implementacin de los programas en el


marco de la poltica pblica de vivienda de poblacin desplazada 18, en el ao
2009, a travs del Auto 008, la Corte Constitucional, adems de declarar la
persistencia del Estado de Cosas Inconstitucional para la Poblacin Desplazada,
en materia de vivienda, estableca que:

La poltica de vivienda actual constituye un mecanismo ineficiente en


trminos de la adecuada destinacin de recursos para la ayuda de la
poblacin desplazada, y al mismo tiempo, inidneo para la proteccin del
goce efectivo de los derechos de dichas vctimas de la violencia.

Dando alcance a estas consideraciones, la Corte Constitucional emite la orden de


reformular la poltica de vivienda para la poblacin desplazada.

Al respecto, el Gobierno nacional, en los diferentes informes de respuesta a la


Corte, en seguimiento a las rdenes de la Sentencia T-025 de 2004, a travs de

16
Leyes 3 de 1991, 387 de 1997 y 388 de 1997, 546 de 1999 y 1151 de 2007; Decretos 2569 de
2000, 951 de 2001, 555 de 2003, 2675 de 2005, 250 de 2005, 2190 de 2009, 4911 de 2009, 4729 de
2010 y 1160 de 2010.
17
La ley 3 de 1991 y su decreto reglamentario 599 del mismo ao, crearon el sistema nacional de
vivienda y regularon el subsidio familiar de vivienda. Los decretos 706 de 1995 y 2620 de 2000, se
refieren a la manera de facilitar la adquisicin, construccin y mejoramiento de vivienda. El
decreto 951 de 2001 estableci el subsidio de vivienda para la poblacin desplazada e incluye la
reubicacin en municipios distintos al de origen del desplazamiento cuando no sea posible su
retorno.
18
EL diseo e implementacin de la poltica est en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
territorio en cuando a Vivienda Urbana, siendo el operador de la Misma el Fondo Nacional de
Vivienda, y el Ministerio de Agricultura, con el Banco Agrario como operador de la poltica de
vivienda rural.
39
la emisin de diferentes instrumentos legales, descritos por la Defensora del
Pueblo19, ha fijado como curso para la reformulacin de la poltica de vivienda
para la poblacin desplazada el paso de la demanda a la oferta, materializado
a partir de los proyectos de promocin de oferta y demanda.

Aunque este programa en principio, garantizara el acceso a una solucin de


vivienda a la poblacin desplazada, que no haba podido realizar su derecho a
partir de los recursos del subsidio familiar de vivienda urbana (SFV), tal como lo
ha mencionado la Defensora del Pueblo en los informes anteriores, y como se
enuncia ms adelante en este documento, el desarrollo de estos proyectos, dado
el bajo nivel de implementacin de los mismos, y los incumplimientos de los
constructores, han generado que la poblacin desplazada, que se encuentra
inscrita en estos proyectos, no acceda a la solucin de vivienda.

De acuerdo con lo anterior, pese a la implementacin de los decretos,


resoluciones, planes y programas propuestos por el gobierno nacional, se hace
evidente de acuerdo con la situacin de las comunidades desplazadas que
persiste una distancia entre las formulaciones y contenidos de poltica pblica
planteadas y el goce efectivo de los derechos a la vivienda en los contextos
urbano y rural.

Razn por la que la Corte Constitucional en el marco del seguimiento al ECI,


emite en el ao 2010, los Autos 383 y 385, los cuales tienen como propsito
fundamental conocer la posicin del gobierno actual sobre las propuestas,
enfoques y diagnsticos presentados anteriormente y como las propuestas
legislativas afectarn la atencin de la Poblacin Desplazada. Dada la ineficacia
de la respuesta del gobierno en la atencin integral a la Poblacin Desplazada
PD, en el marco de las rdenes de los autos 116, 008 de 2009, 383 y 385 de
19
Informe de la Defensora del Pueblo acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la
generacin de ingresos de la poblacin desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la Corte
Constitucional
40
2010, entre otros, la Corte Constitucional establece a partir del auto 219 de
2011, la persistencia del ECI para la poblacin desplazada20.

En materia de vivienda para la poblacin desplazada, en el citado


pronunciamiento judicial, la Corte encuentra, que si bien se verifican algunos
cambios en los planteamientos de la poltica, no es posible observar una
reformulacin de la misma, del mismo modo, encuentra que los plazos
propuestos para esta tarea han sido incumplidos, y adems, que ms que un
replanteamiento integral, la poltica plasmada en las leyes y ms normas
vigentes, siguen sin responder a las necesidades de la poblacin desplazada,
como lo demuestran los mecanismos de facilitacin de la vivienda, ya que el
gobierno insiste en el subsidio de vivienda como el vehculo legal ms adecuado
para entregarle recursos del Estado, a la poblacin ms vulnerable y se limita a
hacer algunos ajustes orientados a flexibilizar los requisitos tradicionales y
generar nuevos mecanismos, pero bajo la misma orientacin, y en consecuencia
ordena a la Ministra de Vivienda, Ciudad y territorio la presentacin de un
informe que d cuenta de las actividades, previstas para llenar los vacos
previstos y sealados en la T -025 de 004 y auto 008 de 2009.21

De acuerdo con lo anterior, se reitera que aunque se estn haciendo reflexiones


y propuestas de poltica pblica para darle curso a su reformulacin, la
Defensora del Pueblo, ha encontrado que las respuestas a la fecha, han girado
en torno a medidas de ingeniera financiera (flexibilizacin de la oferta de
vivienda, creacin de estmulos para que se genere la oferta de tierra
urbanizable por parte de los entes territoriales), con lo que se est dejando de
lado la argumentacin acerca de: i) Las estrategias concretas diseadas para el
cierre financiero, ii) La oferta disponible de vivienda nueva (proyectos de
inters social prioritario), iii) La informacin sobre vivienda usada que sea de

20
Ibdem
21
Ibdem
41
pblico conocimiento por parte de la poblacin desplazada, y iv) Sobre el
contenido del derecho perse, ya que no se est teniendo en cuenta la calidad de
la vivienda y sus condiciones.

Recientemente, el Gobierno Nacional, en cabeza del antiguo Sistema Nacional de


Atencin Integral a la Poblacin Desplazada -SNAIPD ahora Sistema Nacional de
Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas SNARIV, viene desde 201122
informando sobre una serie de programas y proyectos en materia de vivienda
urbana y rural para las familias desplazadas23. Una parte de esas polticas se
desprenden del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, as como de la Ley 1537
de 2012.

Ahora bien, debe hacerse la salvedad que estas iniciativas son programas
diseados para la poblacin vulnerable (en el caso de la Ley 1537 de 2012) a los
que se les asigna un nmero de cupos para familias vctimas de desplazamiento.
Esto lleva no slo a que el alcance de estas iniciativas sea limitado en su
cobertura, sino que adems la oferta disponible, no contempla la especificidad
de las afectaciones del desplazamiento forzado en el derecho a la vivienda, tal
como lo haba requerido la Corte en el auto 219 de 2011.

Por otra parte, al no ser parte de una poltica especfica para las familias
vctimas de desplazamiento, la implementacin de la misma ha generado nuevas
barreras (criterios de acceso) que al ser de tipo legal24, no permiten por tanto
su flexibilizacin para que se ajuste a sus particularidades.

22
Los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Agricultura, presentaron el 8
de noviembre del ao 2011 a la Corte Constitucional un informe conjunto de respuesta a la orden
8 del Auto 219 de 2011.
23
Sistema Nacional de Atencin integral a la Poblacin desplazada por la Violencia. Informe del
Gobierno Nacional en respuesta a la orden 8 del Auto 219 de 2011. Bogot. 8 de noviembre de
2011.
24
En reunin promovida por la Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin
Desplazada, realizada el 23 de mayo de 2014, en las que fueron convocadas las entidades del
SNARIV a cargo de la poltica de vivienda urbana y rural de la poblacin desplazada: Unidad de
42
Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Vivienda, Ciudad y Territorio
han establecido la ineficacia e ineficiencia para garantizar el acceso al derecho a
la vivienda para las familias vctimas de desplazamiento a partir del modelo de
Subsidios Familiares de Vivienda SFV- y mencionan, en su reciente informe del
mes de abril de 2014, que realizarn el ajuste de sus programas para responder a
las objeciones y falencias identificadas a lo largo del proceso de la Sentencia T-
025 de 200425.

Entre las acciones de ajuste se mencionan: a) Proyectos de vivienda urbana


para poblacin desplazada; b) Proyectos de vivienda rural para poblacin
desplazada; c) Instrumentos de coordinacin entre la nacin y las entidades
territoriales; d) Vinculacin a Macroproyectos de Inters Social Nacional; e)
Vinculacin de la poblacin desplazada a la estrategia Unidos y; f) Las formas de
financiacin.

No obstante los avances que reporta el SNARIV en sus informes recientes a la


Corte Constitucional en seguimiento a la Sentencia T-025 de 200426, aun no es
visible cul ha sido el impacto de los programas dispuestos para el goce efectivo
del derecho a la vivienda de la poblacin en situacin de desplazamiento.

De acuerdo con lo anterior, a continuacin, la Defensora del Pueblo, describe a


la Honorable Corte Constitucional, la situacin actual de la poblacin desplazada
en relacin con el ejercicio del derecho a la vivienda en los mbitos urbano y
rural.

Vctimas, Fondo Nacional de Vivienda, Banco Agrario, DPS, Agencia Nacional para la Superacin
de la Pobreza Extrema ANSPE- y la Unin Temporal de Cajas de Compensacin, se hizo visible
que las disposiciones legales recientes impiden flexibilizar los requisitos que se estn exigiendo
actualmente para el acceso a la vivienda Urbana y Rural de la Poblacin Desplazada.
25
Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas UARIV-. Seguimiento a la
Sentencia T025 de 2004. Respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014. Bogot. Abril de 2014.
26
UARIV. Seguimiento a la Sentencia T025 de 2004. Respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014.
Op cit. Pgina 197.
43
1. FALENCIAS DE LAS POLTICAS PARA EL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO A LA
VIVIENDA URBANA PARA LAS FAMILIAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO

El seguimiento al cumplimiento a las rdenes de los Autos 008 de 2009 y 219 de


2011, permite establecer las siguientes falencias en el diseo y la gestin de los
programas y oferta en materia de vivienda para la poblacin desplazada, que
devienen en barreras de acceso al derecho a la vivienda digna para las familias
desplazadas:

1.1. Falencias sobre el Subsidio Familiar de Vivienda Urbana asignados a la


poblacin desplazada desde la convocatoria de 2004-2007
Las principales quejas de la poblacin desplazada y las comunidades retornadas
o reubicadas, son:
a. Los costos de las viviendas nuevas y usadas son muy altos en relacin con el
valor de las cartas de asignacin y aunque algunas de ellas han actualizado su
monto, por virtud del Decreto 4911 de 2009, o del Decreto 156 de 2013 27, no
permite costear la adquisicin de viviendas.28

b. La exigencia de especificaciones tcnicas a las viviendas para su adquisicin


en localidades donde hay oferta no se pueden cumplir.29

c. Preocupacin de la poblacin desplazada sobre que va a pasar con aquellos


hogares no cubiertos, una vez concluya la actual convocatoria de vivienda, que

27
De acuerdo con este Decreto el valor del SFV de poblacin desplazada puede tener un monto
hasta de 70 (SMLMV).
28
Casos en esta situacin se presentan en el municipio de Dabeiba (Antioquia) con cerca de 60
hogares desplazados y en Acand y Ungua (Choc) porque no hay terrenos disponibles o no tienen
seguridad jurdica de la tenencia. Defensora del Pueblo Regional Antioquia y Defensora del
Pueblo regional Choc. Informes de la Defensora comunitaria. Medelln y Quibd. Diciembre de
2013.
29
Situacin que se est presentando en Dabeiba Antioquia.
44
resulten no beneficiarios de la misma, que no cuentan con carta de asignacin o
que no se encuentren en estado calificado. 30

A mayo de 2014, no se contaba con una cifra reportada por el Fondo Nacional de
Vivienda en el marco del informe del SNARIV31, que permitiera establecer
cuantos de los 129.911 hogares que cuentan con carta de asignacin desde el ao
2004 hasta el 2013, han podido acceder por esa va a la consecucin de una
solucin de vivienda digna.

Del mismo modo, es importante sealar, que las cifras de la reciente Encuesta de
Goce Efectivo de Derechos EGED- 2013-2014 del DANE-UARIV, muestra que la
mayora de las familias desplazadas encuestadas viven en arriendo, 42.5% sin
contrato escrito y un bajo porcentaje es propietario 25.1%, y que hay un alto
nivel de inseguridad jurdica de la tenencia, ya que 51.9% no cuenta con
contratos escritos o documentos de soporte32.

30
De acuerdo con informacin del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de 10 de marzo de
2014 la cifra de hogares de poblacin desplazada con carta de asignacin en el periodo
comprendido entre los aos 2003 a 2014 es de 129. 911, y el nmero de hogares de poblacin
desplazada que se encuentra en estado calificado en el periodo comprendido entre 2003 a 2014
es de 53.918.
31
En el citado informe que la UARIV entrega a la Corte Constitucional de abril de 2014, se
menciona en relacin con el subsidio familiar de vivienda que se aument su valor a 70 SMLMV,
pero no se hace alusin a las cifras o datos de cuantos hogares desplazados cuentan con vivienda
nueva o usada a travs del uso de este instrumento.
32
Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014. Bogot. Enero 7 de 2015. Tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-
sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
45
Grfico 1. Porcentaje de hogares desplazados por conflicto armado y
registrados en el RUV por el tipo de relacin con la vivienda que ocupa. EGED
2013-201433

Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogot. Enero de
2015.

En relacin con el acceso a la vivienda en condiciones de dignidad, en los


resultados de la encuesta se refiere que se construy el indicador de acceso a
una vivienda digna34, el cual muestra que slo el 19.5% de la poblacin
desplazada habitan en una vivienda en condiciones de dignidad.

33
Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014,Bogot enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-
sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
34
El indicador hace referencia al espacio suficiente (no hacinamiento), servicios domiciliarios
completos, materiales apropiados de la vivienda, ubicacin en zonas de bajo riesgo de desastre
natural y seguridad jurdica de la tenencia. Tomado de UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta
de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014. Bogot. Enero 7 de 2015. Tomado de
http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-de-goceefectivo-de-derechos
46
Grfico 2. Porcentaje de hogares incluidos en el RUV, que habitan en una
vivienda en condiciones dignas. EGED. 2013-2014.

Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogot. Enero de
2015.

1.2. Falencias en relacin con la implementacin de la oferta en el marco


de la Ley 1537 de 201235
Las Defensoras Regionales del Pueblo han recibido una serie de quejas de las
familias en situacin de desplazamiento, frente a la convocatoria y los requisitos
exigidos.

En efecto, adems de las dificultades con el procedimiento de notificacin de la


convocatoria36, se estn exigiendo requisitos a las familias postulantes que

35
Estas falencias ha sido visible en particular en el caso de los departamentos de Nario, Cesar,
Meta, Risaralda, Sucre, Antioquia, Sucre, Urab, Ocaa, Magdalena, Bogot, y ha sido descrita
para el caso de la capital por el Grupo Distrital de Mujeres de Bogot.
36
Las familias que el Departamento para la Prosperidad Social-DPS- determina como potenciales
beneficiarias de vivienda no estn siendo debidamente notificadas por lo tanto no se presentan a
postularse en las fechas establecidas y cuando se dan cuenta de que han sido identificados como
potenciales beneficiarios ya es demasiado tarde por que la convocatoria ya se ha cerrado. El
seguimiento de los equipos en terreno de la Defensora Delegada para los Derechos de la
Poblacin Desplazada ha permitido establecer que por lo general la poblacin vctima de
desplazamiento, los entes territoriales conocen el mecanismo formal, mediante el cual
FONVIVIENDA, las cajas de compensacin familiar o el DPS notifican a las familias seleccionadas
47
devienen en nuevas barreras de acceso, un ejemplo de ello es la exigencia al
ncleo familiar que se postula a las actuales convocatorias del subsidio familiar
en especie, que sea el mismo ncleo que se postul en la convocatoria del ao
2007 u otras convocatorias anteriores, con lo que omiten que los grupos
familiares han cambiado37. Esta exigencia se establece argumentando lo que
ordena el Articulo 4 Pargrafo 3 del Decreto 2190 de 2009, a saber:

Los hogares debern mantener las condiciones y requisitos para el acceso


al subsidio familiar de vivienda desde la postulacin hasta su asignacin y
desembolso. Surtida la postulacin no podr modificarse la conformacin
del hogar.

Este requisito est generando imposibilidad para la postulacin de aquellas


personas cuyos ncleos familiares han cambiado en su conformacin desde su
postulacin en la convocatoria de 2004.

Del mismo modo, bajo la lgica del Decreto 2190 de 2009, se est exigiendo a las
familias separadas o divorciadas, para la postulacin, que lo hagan con el
excompaero o exesposo, porque l mismo deben suscribir el documento.

Se est imponiendo, adems, que las vctimas presenten actas de conciliacin a


fin de acreditar las Uniones Maritales de Hecho, actas que se pueden elaborar en
las Defensoras del Pueblo, entre otras entidades, lo cual es un requisito que est

como potenciales beneficiarios. Las cajas de Compensacin aducen, que no cuentan con un
sistema para informar a todos los potenciales beneficiarios, y que la nica forma es mediante
publicacin de listados en las sedes de las Cajas. El envo de mensajes de texto a un nmero alto
de vctimas de desplazamiento, est generando expectativas y desinformacin entre las mismas.
37
En el citado informe del SNARIV a la Corte Constitucional de abril de 2014, la UARIV no
menciona como se garantizar a los ncleos familiares que se hayan modificado y que sean
potencialmente beneficiarios del subsidio en especie o que resulten beneficiarios de las
viviendas, el acceso al derecho a la vivienda digna, ya que por virtud de los mandatos de la Ley
1448 de 2011, la divisin de ncleos familiares slo procede por abandono del jefe o jefa de
hogar o por violencia intrafamiliar tal como lo establece el Decreto 4800 de 2011 artculo 119,
que son hechos que no aplican en estos casos, y que tienen que ver con el acceso efectivo al
derecho a la vivienda de las personas desplazadas
48
en el marco del Procedimiento Civil de la justicia ordinaria 38 y no en el marco de
la justicia transicional.

1.3. En relacin con el enfoque diferencial de la oferta en vivienda


En el mencionado informe del SNARIV39, no se ve de manera clara como se est
incorporando este enfoque en los procedimientos de asignacin de los cupos del
subsidio en especie o vivienda gratuita, los mandatos de la Corte, en el auto 092
de 2008 en relacin con las mujeres y en los autos 006 de 2009 y 173 de 2014
para la poblacin desplazada con discapacidad.

El Auto 092 de 2008, se establecen las presunciones constitucionales que


amparan a las mujeres desplazadas a saber:

Vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas, para efectos de


acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoracin integral
de su situacin por parte de los funcionarios competentes para
atenderla.

En el marco de la Ley 1448 de 2011, en el artculo 123, se seala que:

La poblacin vctima de desplazamiento forzado acceder a los


programas y proyectos diseados por el Gobierno privilegiando a la
poblacin mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores
desplazados y la poblacin discapacitada desplazada.

En relacin con lo anterior, es necesario mencionar que en el caso de las mujeres


vctimas de desplazamiento, como por ejemplo el caso del grupo distrital de
mujeres que son parte del Auto 092 de 2008, donde algunas de ellas cuentan

38
Ley 979 de 2005.
39
UARIV. Ibd. Pgina 207.
49
adems con medidas cautelares de la CIHD, o de la poblacin desplazada con
discapacidad40, no se ve como en trminos concretos se aplican las presunciones
y los amparos constitucionales para el acceso a la oferta de vivienda reciente.

Lo anterior teniendo en cuenta que la Ley 1537 de 2012 Por la cual se dictan
normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda y se dictan otras disposiciones, establece que es el Departamento para
la Prosperidad Social DPS- la entidad encargada de fijar los criterios de
priorizacin de los hogares beneficiarios, entidad que realiza dicho proceso,
conforme a lo dispuesto en el Decreto 1921 de 2012 artculo 8, que establece:

Criterios de priorizacin. Para conformar cada grupo de poblacin en un


proyecto, el DPS aplicar lo establecido en el artculo 7 del presente
decreto, teniendo en cuenta el siguiente orden de priorizacin.
1. Poblacin Desplazada:
Primer orden de priorizacin: Hogares que hayan sido beneficiarios de un
subsidio familiar de vivienda urbano asignado por el Fondo Nacional de
Vivienda que se encuentre sin aplicar.

Segundo orden de priorizacin: Hogares que se encuentren en estado


Calificado en el sistema de informacin del subsidio familiar de
vivienda administrado por Fondo Nacional de Vivienda y que se hayan
postulado a la convocatoria para poblacin en situacin de
desplazamiento realizada en el ao 2007.

40
En el caso de la Poblacin Desplazada con discapacidad, la Secretara Distrital de Hbitat y la
Defensora del Pueblo Regional Bogot, por solicitud de la primera, estn estudiando la viabilidad
de presentar una accin de tutela dirigida a proteger y evitar el perjuicio irremediable que la
aplicacin restrictiva de los criterios de priorizacin del Decreto 1921 de 2012, va a generar a las
vctimas de poblacin desplazada con discapacidad en la ciudad de Bogot.
50
Tercer orden de priorizacin: Hogares incorporados como desplazados en
la base de datos del RUPD, que no hayan aplicado a ninguna convocatoria
del Fondo Nacional de Vivienda dirigida a poblacin desplazada.

Cuarto orden de priorizacin: si agotado el tercer orden de priorizacin,


el nmero de viviendas a transferir excede el nmero de hogares a ser
beneficiarios, el DPS utilizar la base del Sisbn III, para completar el
nmero de hogares desplazados faltantes. ().

Por su parte, el artculo 15 del Decreto 1921 de 2012, establece los criterios de
seleccin, de los hogares beneficiarios, donde establece que () Si el nmero
de viviendas a transferir a un grupo de poblacin en el proyecto, excede el
nmero de hogares del cuarto orden de priorizacin, los cupos restantes se
seleccionarn de acuerdo al estricto orden ascendente del puntaje del Sisbn III
del postulante. En caso de empate, se dar prioridad a hogares con mujeres y
hombres cabeza de hogar, personas en situacin de discapacidad, adultos
mayores, indgena, afrodescendientes, Rom o Gitano, en el siguiente orden:

i) Hogares con personas en situacin de discapacidad


ii) Hogares con adultos mayores
iii) Hogares con hombres o mujeres cabeza de hogar
iv) Hogares con Indgenas, Afrodescendiente, Rom o Gitano

En caso de persistir el empate, se realizar un sorteo de los hogares que


presenten esta situacin.

De acuerdo con lo anterior, es claro que los criterios y mecanismos de seleccin


previstos en el Decreto 1921 de 2012 no contemplan los mandatos de la Corte en
relacin con la vulnerabilidad acentuada de las mujeres o la poblacin
desplazada con discapacidad, as como las presunciones previstas en los autos
51
092 de 2008, y el 006 de 2009, ya que el enfoque diferencial slo se da cuando se
produzca empate entre los hogares postulados, y no obedece a las necesidad de
estos grupos poblacionales, sino a unas necesidades tcnicas de la entidad que
realiza la seleccin de los hogares.

52
2. HALLAZGOS DE LOS PROYECTOS CONCLUIDOS EN EL MARCO DE LA
OFERTA DE VIVIENDA URBANA

En visitas defensoriales realizadas en lo corrido del ao 2014, por parte de las


Defensoras Regionales del Pueblo para Norte de Santander, Cesar, Sucre y Valle
del Cauca se han encontrado fallas en los proyectos ya construidos, en este
sentido, a continuacin se presenta una serie de falencias en los proyectos
entregados.

Las situaciones encontradas permiten dilucidar, en estos casos, que no siempre


es factible el discurso gubernamental que asimila acceso a un servicio, con
ocasin de un cupo en un programa o proyecto oficial, con goce efectivo de
derecho que la oferta institucional pretende satisfacer.

2.1. Falencias en la calidad de las viviendas construidas


En relacin con este componente, menciona el Gobierno Nacional en sus informes
a la Corte Constitucional de abril y agosto de 2014 41, que las viviendas cuentan
con un espacio suficiente, ya que las viviendas del Programa de Vivienda Gratuita
se estn construyendo con un promedio de 45 mts2 y que tienen al menos dos
alcobas independientes, que cuentan con espacio independiente de la cocina.

No obstante lo anterior, hemos encontrado en las visitas defensoriales -a los


proyectos concluidos-42, que las familias a las que se les han asignado las
viviendas se encuentran en hacinamiento, ya que habitan en algunos casos hasta
dos familias y el promedio de integrantes de las mismas es de hasta 8 personas43.

41
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014,
radicados en la Corte el 22 de abril de 2014 y el 8 de agosto de 2014, 305
42
La Defensora Delegada cuenta con una herramienta para el diagnstico de la situacin de goce
efectivo de derechos para casos delimitados, producto de la aplicacin de este instructivo, surge
parte de la evaluacin que se enuncia a continuacin.
43
Caso de San Fernando del Rodeo en Ccuta.
53
Lo anterior se explica, adems, si se tiene en cuenta que los hogares desplazados
que contaban con carta de asignacin de las convocatorias del ao 2004 a 2007,
que han sido beneficiarios de algunas de las viviendas en el marco de este
proyecto, contaban con un ncleo familiar con el que solicit el subsidio de
vivienda44, el cual a la fecha se ha modificado porque los hijos ya han crecido y
tienen ahora su propia familia, pero que en virtud de la restriccin de la divisin
de los ncleos familiares deben habitar en el mismo espacio.

Foto 1. Estado de las viviendas de familias en situacin de desplazamiento.


Barri San Fernando del Rodeo, Ciudad de Ccuta.

Fuente: Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin
Desplazada. Visita a terreno. Febrero de 2014.

En relacin con los materiales adecuados, un caso que indica los riesgos de usos
no adecuados, es el caso del estado de las viviendas del proyecto habitacional
Nando Marn de Valledupar, que presenta grietas en las paredes y filtraciones
en las viviendas.

En el caso del proyecto de Ccuta de San Fernando del Rodeo, donde en visita
de la Defensora del Pueblo, permiti constatar grietas en las viviendas de

44
Esta exigencia se establece argumentando lo que ordena el Articulo 4 Pargrafo 3 del Decreto
2190 de 2009.
54
inters prioritario, adems por el tipo de construccin, es imposible realizar
ampliaciones a las viviendas con hogares donde hay ms de 8 personas.

2.2. Acceso a derechos conexos a la vivienda


Del mismo modo, es necesario avanzar, en la garanta del acceso a los derechos
conexos a la vivienda, en los lugares donde se estn implementando estos
proyectos de vivienda, ya que ha habido dificultades con el derecho a la
educacin, salud, transporte, generacin de ingresos, y en algunos casos como en
el Ccuta, Cesar y Valle del Cauca, problemas de seguridad en los mismos. Ya
que adems de los riesgos mitigables, es necesario revisar tambin los riesgos
para vida, la libertad, la integridad y seguridad.

Del mismo modo, algunas de las viviendas en los proyectos concluidos, no


cuentan con enfoque diferencial o adecuacin cultural de las construcciones, ya
que se encontr en San Fernando del Rodeo45, por ejemplo, una vivienda
entregada a una pareja de adultos mayores que no contaba con pasamanos y
ellos manifestaron que deben subir al segundo piso a gatas Las siguientes fotos
ilustran el estado de este proyecto.

En este aspecto es relevante recordar que el Auto 006 de 2009, establece que:
La vivienda, por su parte, es otro aspecto crtico. Son pocos los lugares de
habitacin con estndares mnimos de accesibilidad y cuando los hay, no pueden
ser costeadas por las personas desplazadas con discapacidad. Dado que sus
oportunidades econmicas se ven minimizadas tanto por el desplazamiento como
por la discapacidad, difcilmente pueden adecuar sus lugares de habitacin.

45
San Fernando del Rodeo hace parte del Programa de Vivienda de Inters Prioritario a cargo del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio desarrollado en la ciudad de Ccuta, la empresa
constructora fue Cemex Colombia S.A y cubri a 330 familias. La obra fue entregada en junio de
2013.
55
Lo anterior, que no exclusivo de Ccuta, es una constante en los proyectos en el
marco de la Ley 1537 de 2011. La siguiente foto, muestra el estado de las
viviendas del barrio Nueva Esperanza en el municipio de Tol, departamento de
Sucre. Las fotos hacen visible la situacin de las viviendas de las familias
desplazadas, como calles sin pavimentar y deterioros y fisuras.

Foto 2. Estado de las vivienda en el Barrio Nueva Esperanza en Tol Viejo,


departamento de Sucre

Fuente: Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin
Desplazada. Visita a terreno. Mayo de 2014.

En suma, considerar que una vivienda de 45 metros cuadrados, asignada a ncleo


familiar mayor de 4 personas es una vivienda digna, debe llevar a un debate
profundo entre las tensiones de los modelos que buscan producir vivienda masiva
de manera eficiente (por eso se construye en tan pocos metros cuadrados) y de
manera rpida (de all los problemas de control de calidad), frente a lo que la
Corte Constitucional, y el sentido comn, dictan debe ser una vivienda y el
entorno equipamientos urbanos necesarios- para que una familia re-construya su
plan de vida. Estos casos son un ejemplo ms de aquella idea que fija que el
acceso a un programa gubernamental, no necesariamente es sinnimo de Goce
efectivo de Derechos.

56
3. ANLISIS DEL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERS SOCIAL RURAL

La poltica de Subsidio de Vivienda de Inters Social Rural SVISR-, ha mostrado


avances en su diseo y en su transformacin desde el ao 2010, a partir de la
emisin de los Decretos 1160 de 2010 y 0900 de 2012, los cuales han generado
una oferta que aplica de manera exclusiva para la poblacin desplazada, como es
el caso de la postulacin permanente para poblacin desplazamiento y vctimas
de la violencia, y los proyectos estratgicos de atencin integral, que son
promovidos a travs de la caracterizacin de las comunidades por parte de la
UARIV, INCODER, Unidad de Restitucin de Tierras o el Ministerio de Defensa.

De acuerdo con la informacin que reporta el SNARIV en el citado informe a la


Honorable Corte Constitucional de abril de 2014 46, se establece que a la fecha de
ese reporte se haban entregado subsidios para 9.338 hogares vulnerables, de los
cuales el 83.56% son vctimas de desplazamiento.

Si bien el informe mencionado se centra en las cifras globales de atencin en


vivienda rural a travs de las modalidades mencionadas, la Defensora del
Pueblo, en el acompaamiento a las comunidades desplazadas, retornadas y
reubicadas ha encontrado:

3.1. Barreras de acceso por incumplimientos en la construccin de las


viviendas o los mejoramientos de las mismas
Existe una gran preocupacin de la poblacin desplazada de los municipios que
cuentan con sanciones para construccin de vivienda, as como los beneficiarios
de proyectos de vivienda rural de aos anteriores, que resultan siniestrados
por incumplimiento de los constructores o ejecutores de las obras.

46
UARIV. Ibd. Pgina 222.
57
En este caso se encuentran comunidades retornadas, quienes, al estar inscritos
en estos proyectos de vivienda rural, no pueden postularse a otros proyectos de
vivienda rural de mejoramiento o de construccin.

Este es el casos de las comunidades retornadas de Montes de Mara, en el


municipio de Carmen de Bolvar, en el corregimiento de El Salado, proyecto
Trigal I y Trigal II47, y en el corregimiento de Macayepo Vereda Berrugita,
Cacique y en el corregimiento de Bajo Grande en San Jacinto Bolvar. 48 En cuanto
a las barreras para el goce efectivo al derecho a la vivienda digna se encuentran:

En cuanto al espacio suficiente y materiales adecuados


Se ha encontrado hacinamiento en las viviendas construidas (la mayora constan
de una habitacin y un bao), como en el caso de Chinulito, municipio de Colos,
la Peata en Sincelejo, Chengue en Ovejas, en el departamento de Sucre y en las
comunidades de El Salado y Macayepo en Carmen de Bolvar, la Sierra en Crdoba
Tetn, y las Palmas y Bajo Grande en San Jacinto.

Hay muchas quejas por la falta de adecuacin cultural de las viviendas y el


enfoque diferencial tnico49, por ejemplo, en el caso del Limn y las
comunidades de Potrerito (territorio Wiwa) en la Guajira.

En relacin con el enfoque diferencial


Es necesaria una revisin normativa y ajuste efectivo de las polticas de vivienda
rural a los enfoques diferenciales, pues, hay requisitos que van en contra va de
los usos y costumbres de comunidades tnicas o campesinas, retornadas y
reubicadas, beneficiarias de estos proyectos. Tal es el caso del uso de materiales

47
Declarado siniestrado mediante Resolucin 174 de 27 de octubre de 2008.
48
Esta informacin fue solicitada a la gerencia del Banco Agrario mediante oficio suscrito por el
Defensor Delegado para los Derechos de la Poblacin Desplazada y en el departamento de
Guaviare.
49
Uno de los componentes de dignidad de este derecho.
58
sismo resistentes50, que no son acordes a los usos y costumbres de algunas
comunidades, as como la exigencia de pozos spticos y baos de esmalte
utilizados en proyectos de vivienda urbanos.

Estos requisitos, adems de encarecer los materiales, impiden que las viviendas
se puedan construir en dimensiones que se ajusten al tamao de las familias
desplazadas, cuyas viviendas abandonadas contaban con un espacio adecuado. 51

En conclusin, es necesario revisar los proyectos de vivienda de inters social


rural implementados en el marco de los programas anteriores dirigidos a la
poblacin desplazada, ya que existen casos, entre los que se cita la situacin de
las comunidades del Departamento de Sucre donde la terminacin anticipada del
proyecto52, o el incumplimiento del contratista 53, est afectando los derechos de
las comunidades desplazadas beneficiarias.

50
NSR 10
51
Este ha sido un comentario reiterado por las comunidades que acompaa la Defensora del
Pueblo.
52
Proyecto de vivienda de inters social rural denominado Toluviejo 2 desplazados OIMADR7019,
el plazo de ejecucin era de 8 meses y el objeto era la construccin de 34 viviendas del
corregimiento de Caracol en Tol Viejo. Por causa de la Ola Invernal, se produjo la terminacin
anticipada del contrato, y a la fecha las soluciones de vivienda estn en proceso de construccin
con graves estancamientos, dado que hacen falta materiales de construccin que no han sido
trasladados por el contratista.
53
Proyecto de vivienda zona rural del municipio de Toluviejo, objeto construccin de 56
viviendas, plazo de ejecucin 8 meses en el ao 2006, a la fecha no se conoce el paradero del
contratista, las familias decidieron ocupar las viviendas en estado en que quedaron de la obra, la
alcalda del municipio se comprometi a culminar la obra pero el avance es muy lento.
59
CONCLUSIONES

En el marco del seguimiento a la implementacin de las ordenes de la Sentencia


T-025 de 2004y los autos complementarios, en materia de vivienda digna, la
Defensora del Pueblo, ha venido informando a la Corte Constitucional54 sobre el
estado e impacto de las polticas y los planes, programas y proyectos diseados
en materia de vivienda en relacin con la situacin actual de la poblacin
desplazada y el nivel de realizacin del derecho a la vivienda en el mbito
urbano y en el rural en el marco de los procesos en retorno y reubicacin en el
componente de dignidad de los mismos. Producto de esta labor se concluye:

1. En la evaluacin que ha presentado la Defensora del Pueblo, se ha encontrado


que el gobierno Nacional, ha venido realizando la reformulacin de la poltica de
vivienda de la poblacin desplazada, de manera particular desde el ao 2009, en
respuesta del Auto 008 de 2009.

2. Si bien esta reformulacin ha tenido como resultado la flexibilizacin de la


oferta, el paso de la demanda a la oferta y el incremento de los valores del
subsidio de vivienda urbano y rural. La realizacin del derecho a la vivienda de la
poblacin desplazada, no se ha dado con la celeridad esperada, y hoy a un gran
nmero de hogares desplazados, que se encuentran habitando viviendas en
arriendo, o que habiendo sido beneficiarios de oferta en programas de vivienda
como son los de Oferta y Demanda, por las razones mencionadas en este
documento, no cuentan con una solucin de vivienda.

54
Informe de la Defensora del Pueblo acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la
generacin de ingresos de la poblacin desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la Corte
Constitucional e Defensora del Pueblo Anlisis y valoracin de la poltica pblica de retornos y
reubicaciones, Respuesta a la orden 20 del auto 219 de 2011, Serie I Seguimiento al cumplimiento
a los Autos de la Sentencia T-025 de 2004, Bogot D.C., Junio de 2013.

60
3. La emisin de la Ley 1448 de 2011, y sus decretos reglamentarios, trae consigo
una nueva modificacin a la poltica de vivienda de la poblacin desplazada, ya
que se pasa de la generacin de oferta especfica para la poblacin desplazada,
derivada de la Ley 387 de1997, decreto 951 de 2001 y Decreto 4911 de 2011, a
ser parte de la oferta social del Estado en materia de Vivienda, derivada de la
Ley 1537 de 2012, por medio de la cual Se dictan normas tendientes a
facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se
dictan otras disposiciones, donde la poblacin vctima de desplazamiento,
cuenta con la opcin de ser beneficiaria, previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos por los decretos reglamentarios de la Ley 1537 de
2012.

Desde la Defensora del Pueblo se ha encontrado que esta oferta al no obedecer


una poltica dirigida especficamente a los desplazados de acuerdo con sus
caractersticas, vulnerabilidades acentuadas y enfoques tnicos diferenciales,
est generando barreras de acceso.

4. En tal sentido es recomendable que la Unidad de Vctimas en su calidad de


Coordinadora del Sistema, impulse que en el marco del Comit Ejecutivo que se
realice de manera urgente y prioritaria una revisin y ajuste normativo de
aquellos requisitos legales, que no hacen parte de la justicia transicional, sino de
la justicia ordinaria, que afectan de manera grave el acceso a los derechos de la
poblacin desplazada en materia de vivienda.

5. Del mismo modo, si bien hay que reconocer que el modelo de subsidio en
especie est garantizando el acceso a una solucin de vivienda a unas familias
desplazadas que no haban podido acceder a la realizacin del derecho a la
vivienda, no obstante, se considera necesario, para que los proyectos respondan
a criterios de calidad y dignidad, que se realice una revisin de los componentes
de habitabilidad, materiales de las viviendas, adecuacin cultural, y adems la
61
revisin de los riesgos para la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de la
poblacin desplazada, que ya se encuentra habitando las viviendas en los
proyectos en el marco de la Ley 1537 de 2012.

6. Es necesario tambin, y con el fin de poder reportar a la Corte Constitucional


y a la sociedad en general, incluidas las organizaciones de poblacin desplazada,
el impacto de los programas y proyectos, que las entidades con responsabilidades
en el diseo e implementacin de las polticas de vivienda urbana y rural,
realicen una evaluacin y caracterizacin que vaya ms all de la informacin
que se obtiene en el marco del modelo de Atencin, Asistencia, y Reparacin
Integral a las vctimas MAARIV, y la aplicacin de los planes de Atencin,
Asistencia y Reparacin Integral PAARI, con el fin de poder tener un diagnstico
del estado de los proyectos de vivienda urbana y rural que se han implementado
desde el ao 2009, que incluya a las comunidades retornadas y reubicadas.

7. Este ejercicio puede permitir, la superacin de los vacos y ajustes de la


poltica de vivienda urbana y rural, y adems la focalizacin de la oferta a las
regiones como la Pacfica y la Costa Caribe, donde el rezago de acceso a la
vivienda de la poblacin desplazada es tan grande, ya que slo el 8.5% de la
poblacin desplazada en los departamentos de la regin pacfica 55 y el 8.9% en la
Costa C56, cuentan con una vivienda digna de acuerdo con las cifras de la
reciente Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014, publicada por
el Gobierno Nacional el 7 de enero de 2015.

55
Departamentos que conforman la regin pacfica: Choc, Cauca y Nario, tomado de Fuente:
UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014,Bogot
enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-
de-goce-efectivo-de-derechos
56
Departamentos que conforman la regin Costa C, Atlntico y Bolvar, tomado de Fuente:
UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014,Bogot
enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-
de-goce-efectivo-de-derechos

62
8. Del mismo modo, es necesario que el anlisis de las transformaciones
institucionales, y de acuerdo con los programas sealados, establecer
explcitamente, si estos planes de acompaamiento institucional que realiza el
DPS, la ANSPE y la Unidad de Vctimas en el marco del programa de la Ley 1537
de 2012, se realizan con base en planes de reubicacin urbana, ya ello puede
permitir establecer compromisos entre las entidades territoriales y las
nacionales, para garantizar la oferta en derechos como la educacin, la salud, y
la adecuacin de las vas y la infraestructura de las barrios donde se estn
realizando los proyectos.

9. Aunque se menciona en las disposiciones legales, y ha sido reiterado por la


jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se ve en el marco de las reformas, a
la poltica de vivienda de la poblacin desplazada, cmo se estn incorporando
de manera efectiva los enfoques tnicos y diferenciales, y adems las prelaciones
que se dan a las mujeres cabeza de hogar vctimas de desplazamiento forzado, o
a la poblacin desplazada con discapacidad.

10. Por tal razn, se puede concluir de acuerdo con la evaluacin de las
respuestas del Gobierno Nacional en el marco del Auto 219 de 2011, y los
lineamientos diseados en la Ley 1448 de 2001, y con base en la situacin actual
de la poblacin desplazada, que an no se puede establecer, si con las medidas
propuestas por el Gobierno Nacional, se superan las barreras de acceso
establecidas por la Corte, descritas en este documento, para llegar a decretar
que se ha superado el estado de cosas inconstitucional en materia de vivienda
urbana y rural de la poblacin desplazada.

63
RECOMENDACIONES

1. Disear, por parte de los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio,


Trabajo, de Agricultura y Desarrollo Rural, INCODER, Banco Agrario,
Departamento de la Prosperidad Social DPS-, UARIV, Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA-, procedimientos de oferta especializada para la poblacin
desplazada, en garanta de los derechos a la vivienda y en cumplimiento de su rol
en el logro de la estabilizacin social y econmica, tal como se concibe en la Ley
387 de 1997.

2. Exhortar a la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral de las Vctimas


UARIV-, en su calidad de Coordinadora del Sistema, y el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, para que impulsen de forma urgente y prioritaria, una
revisin y ajuste normativo de aquellos requisitos y procedimientos que afectan
el acceso a los derechos de la poblacin desplazada en los programas de vivienda
urbana, de manera que sta vaya ms all de la oferta actual de subsidio en
especie, en particular, para quienes cuentan con cartas de asignacin sin aplicar,
quienes requieren un subsidio efectivo al estar calificados, o quienes no han
logrado postularse. Igualmente, que incluyan el ajuste de la poltica de vivienda
en virtud de las variaciones en la composicin de los ncleos familiares para
lograr un acceso efectivo al derecho.

3. Solicitar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la revisin y ajuste


normativo, de aquellos Decretos, cuyo contenido va en contrava de los mandatos
constitucionales y legales que amparan a la poblacin desplazada, de manera
particular a las mujeres y la poblacin desplazada con discapacidad. Caso del
Decreto 2190 de 2009, y el decreto 1921 de 2012.

4. Incorporar en el proceso de regionalizacin de la oferta de programas en


vivienda urbana y rural, a cargo del Departamento Nacional de Planeacin DNP-
64
y la Unidad de Vctimas, los resultados de la reciente Encuesta de Goce Efectivo
de Derechos -EGED- 2013-2014, la cual hace visible las necesidades y dficits de
acceso al derecho a la vivienda, en particular, en la regin pacfica y caribe del
pas, donde la poblacin desplazada cuenta en un porcentaje muy alto de
carencia de vivienda digna.

5. Solicitar a la Unidad de Vctimas, los Ministerios de Vivienda, Ciudad y


Territorio y Agricultura y Desarrollo Rural, y al Banco Agrario, que informen cmo
se ha incorporado a los planes, programas y proyectos en materia de vivienda
urbana y rural, los mandatos de la Corte Constitucional previstos para las
mujeres en el Auto 092 de 2008, y la poblacin desplazada con discapacidad en
los Autos 006 de 2009 y 174 de 2014.

6. Recomendar a la Corte Constitucional, la realizacin de sesiones tcnicas


donde se aborde la situacin de goce efectivo del derecho a la vivienda de la
poblacin desplazada, con el fin de evaluar con las entidades del SNARIV nacional
y territoriales, y las vctimas de desplazamiento, el estado actual de la poltica,
y como a partir de las disposiciones vigentes en materia de vivienda, se va a
superar el ECI en esta materia.

65
DINMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLTICAS DE GENERACIN DE INGRESOS
DE LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO

66
En el marco de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional para la
poblacin desplazada, en la sentencia T-025 de 2004 se reconoce que uno de los
derechos que se ve vulnerado con el desplazamiento forzado, es el derecho al
trabajo, la libertad de escoger profesin y oficio y de manera particular, el
derecho a generar ingresos, ya que el desplazamiento implica la huida de los
lugares donde se ejerce la actividad econmica habitual.

El derecho al trabajo y la libertad de escoger profesin u oficio,


especialmente en el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar
a las ciudades y, en consecuencia, abandonar sus actividades habituales.
(Sentencia T-025 de 2004).57

De acuerdo con lo anterior, teniendo en cuenta que es deber del Estado


Colombiano, el restablecimiento de este derecho a la poblacin en situacin de
desplazamiento, el Gobierno Nacional, en el marco de lo establecido en la Ley
387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, define los parmetros a travs de los
cuales se genera la oferta dirigida a restablecer el derecho a la generar ingresos
en el marco de la estabilizacin social y econmica.

Se da inicio por tanto, a la implementacin de la lnea de Desarrollo Econmico


Local, el cual contempla la capacitacin y recalificacin para la produccin que
promover el desarrollo de procesos de capacitacin en economa solidaria
dirigidos a la poblacin retornada o reubicada que desee organizarse con fines
productivos y la promocin de programas de generacin de ingresos rural y
urbano en los que podrn contemplarse actividades econmicas que propendan

57
En cita de Informe de la Defensora del Pueblo acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y
a la generacin de ingresos de la poblacin desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la
Corte Constitucional
67
por ser rentables y sostenibles, individuales o colectivas, que busquen cumplir
con condiciones de atencin masiva, participativa y cofinanciadas. 58
Esta oferta tena como eje central la implementacin de proyectos productivos,
en los mbitos urbanos y rural, no obstante lo anterior, esta oferta, no permiti
alcanzar el resultado esperado de la estabilizacin social y econmica de la
poblacin desplazada, y en el ao 2009 la Corte Constitucional a travs del auto
008, se decreta la persistencia del ECI, y en materia de Generacin de Ingresos,
se establece que:

i) No existe en realidad una poltica gubernamental dirigida a la


generacin de ingresos de la poblacin desplazada y alcanzar su
estabilizacin socioeconmica, sino esfuerzos aislados y desarticulados
orientados a flexibilizar algunos de los programas existentes para la
superacin de la pobreza y de fomento de pequeas y medianas empresas.
ii) Que no tienen en cuenta el origen esencialmente campesino de la
poblacin desplazada, los bajos niveles educativos y su capacidad para la
formacin de pequeas y medianas empresas que sean viables y
sostenibles, ni las oportunidades reales de generacin de empleo tanto
del sector pblico como del sector privado, a nivel nacional y territorial.
iii) Las falencias en esta materia aumentan el riesgo de asistencialismo de
la poltica de atencin y la perpetuacin de la entrega de ayuda
humanitaria de emergencia.

Concluyendo la Corte Constitucional que, los programas o proyectos de


generacin de ingresos para la poblacin desplazada deben estar focalizados
especficamente a dicha poblacin, y han de ser sensibles a las necesidades y
caractersticas de sta, partiendo desde la base de la desventaja en la que las
personas desplazadas se encuentran en el mercado laboral en comparacin con

58
Ibdem pgina 29
68
los pobres histricos. Adems, debe propender por el logro del goce efectivo de
sus derechos, como ya se ha resaltado. (Auto 008 de 2009).

En respuesta a la orden de la Corte Constitucional de reformular la poltica de


generacin de ingresos de la poblacin desplazada, tal como lo menciona el
Gobierno Nacional en los informes de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004
de 30 de octubre de 2009 y 1 de julio de 2010, se emite el documento CONPES
3616 de 2009, el cual establece los Lineamientos de la poltica de generacin de
ingresos para la poblacin en situacin de pobreza extrema y/o desplazamiento,
que busca desarrollar e incrementar el potencial productivo de la Poblacin
Pobre Extrema y Desplazada (PPED), desarrollando sus capacidades y creando
oportunidades para que puedan acceder y acumular activos y, en el mediano y
largo plazo, alcanzar la estabilizacin socioeconmica.

Como rector de esta poltica de generacin de ingresos de la Poblacin


Desplazada, se design al Departamento Nacional de Planeacin, dejando como
responsable de la coordinacin de la elaboracin e implementacin de la ruta de
generacin de ingresos urbana y rural a la Agencia Presidencial para la
Cooperacin Internacional Accin Social hoy Unidad de Vctimas.

Del mismo modo, se crea la Mesa de generacin de ingresos en la que hacen


presencia las entidades del sistema con responsabilidades en esta materia, y en
la que se definira la implementacin de los lineamientos de poltica enunciados
en el Documento CONPES 3616 del ao 2009. Pese a lo anterior, el aumento
evidente de las solitudes de ayuda humanitaria, las barreras para acceder a los
programas de generacin de ingresos y el bajo impacto en trminos de
estabilizacin social y econmica de la poblacin desplazada que se encontraba
implementando proyectos productivos urbanos y rurales, hace que nuevamente la
Corte Constitucional se pronuncie frente a esta poltica en el auto 219 de 2011,
concluyendo que:
69
A pesar de la adopcin del CONPES 3616 de 2009, los instrumentos bajo
los cuales se pretenda armonizar la oferta institucional para asegurar
programas adecuados para la generacin de ingresos para la poblacin
desplazada no fueron desarrollados, o han permanecido en etapa de
formulacin. Los programas ofrecidos carecen de la especificidad
necesaria y no se definieron con claridad la cobertura, los plazos, el
presupuesto, las metas y los resultados esperados, contradiciendo la
Sentencia de Tutela T-025 de 2004 y las previsiones de Auto 008 de 2009.
En consecuencia la Corte Constitucional, solicita al Director del DNP, la
presentacin de un informe que d cuenta de las actividades, previstas
para llenar los vacos previstos y sealados.59

La evaluacin de los informes del Gobierno Nacional, en seguimiento a las


solicitudes de la Corte, permite a la Defensora del Pueblo, identificar 60 que:
las respuestas siguen sin reportar o dar cuenta del nivel de goce efectivo de
derechos alcanzado a partir de sus lineamientos, teniendo en cuenta que: i) La
propuesta no cuenta con un sistema claro de medicin del nivel de ejercicio y
disfrute del derecho a generar ingresos por parte de la poblacin desplazada en
su calidad de vctimas, ii) Sigue sin ser clara cul es la particularidad de esta
poltica de generacin de ingresos, que garantice el restablecimiento de este
derecho de la poblacin desplazada, iii) La construccin de la ruta de generacin
de ingresos de la poblacin desplazada propuesta, requiere ser validada con la
informacin actual de la situacin de esta poblacin y con las mismas
comunidades, y iv) Es necesario, que estas propuestas de gobierno en materia de

59
En cita pgina 53
60
Estas conclusiones fueron presentadas a la Corte Constitucional en los informes de Defensora
del Pueblo de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, Respuesta del informe del Gobierno
Nacional del 1 de julio de 2011 pgina 194, y en Informe de acceso y ejercicio a los derechos a la
vivienda y a la generacin de ingresos de la poblacin desplazada, radicado el 13 de junio de
2013 en la Corte Constitucional

70
generacin de ingresos se incorporen y fortalezcan en el marco de los cambios
institucionales actuales.

Igualmente, en contradiccin con lo establecido por la Corte en los Autos 008 y


219 de 2011, se encuentra que las respuestas, se han centrado en la emisin de
documentos de poltica pblica dirigidos a la poblacin en extrema
vulnerabilidad donde se incluye a la poblacin desplazada, y donde se les asigna
un cupo en esta oferta social del Estado.

A partir de 2012, bajo la implementacin de la Ley 1448 de 2011, la poltica de


generacin de ingresos, nuevamente se modifica, resaltndose su inclusin en el
componente de Atencin y Asistencia, las cuales estn a cargo del Departamento
para la Prosperidad Social, aunque se supone deben incorporar los lineamientos
del documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES-
3616 de 2009 y los mandatos de la Corte en sus pronunciamientos judiciales, y en
las medidas de restitucin de empleo y empleabilidad lideradas por el Ministerio
de Trabajo, en fase de reparacin.

De la revisin de la evaluacin realizada con las comunidades desplazadas, el


estudio de los documentos elaborados por el SNARIV al Congreso de la Repblica
y la respuesta al Auto de 11 de marzo de 2014, radicados en la Corte
Constitucional el 22 de abril y 8 de agosto de 2014, se encuentra que, si bien se
informa por parte del Gobierno Nacional el avance en la revisin del contenido
de la poltica de generacin de ingresos, de cara a la superacin de las falencias
referidas al diseo de poltica pblica y adecuacin institucional en materia de
generacin de ingresos y generacin de empleo.

Los continuos cambios en los titulares de la coordinacin del mencionado Conpes,


y al desconexin de los proyectos ejecutados con programas de restablecimiento
de derechos de la poblacin desplazada, as como con las iniciativas de
71
desarrollo regional han llevado a magros resultados en trminos de impacto en la
construccin de capacidades de la personas y familias en situacin de
desplazamiento, sin mencionar a los grupos tnicos, que los lleve a superar el
asistencialismo.

Las modificaciones de la poltica, an no permiten medir el avance en el goce


efectivo del derecho a generar ingresos por parte de la poblacin desplazada
bajo el escenario de ley de vctimas, tal como se ilustra a continuacin.

72
1. ESTADO ACTUAL DEL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO

Tal como se mencion previamente, la poltica de generacin ha tenido


recurrentes cambios en los ltimos 5 aos. Estas modificaciones no han
permitido estabilizar una respuesta institucional y generar los aprendizajes que
permitan la institucionalizacin de lneas de accin estratgicas y por ende,
medir resultados de los programas dispuestos.

Esta espiral de formulacin de directivas en este campo empieza, luego de la


emisin del Auto 008 de 2009, con la adopcin del documento CONPES 3616,
diseado desde el ao 2009, el cual sido sujeto a evaluacin y replanteamiento,
a partir de la emisin de la Ley 1448 de 2011, y sus decretos reglamentarios, que
trae consigo nuevas propuestas y ofertas.61

1.1. Oferta de generacin de ingresos urbana, de la estabilizacin social y


econmica a la cesacin de la vulnerabilidad
En el reciente informe del Gobierno nacional a la Corte Constitucional en
respuesta a las rdenes del auto 256 de 2014 62, se reporta la creacin de estas
rutas de generacin de ingresos en la fase de asistencia y atencin y la ruta de
generacin de empleo en la fase de reparacin, rutas que de acuerdo con la
informacin que ha recibido la Defensora del Pueblo, no son de conocimiento de
la poblacin desplazada, y es frecuente la queja sobre la confusin existente
entre el acceso a la oferta en la fase de atencin y asistencia y la ruta de
restitucin del empleo y la empleabilidad o la indemnizacin administrativa.

61
De acuerdo con reseado informe del SNARIV a la Corte Constitucional entregado en abril de
2014 pgina 229, en el marco de la mesa de ingresos en la que participan el DPS, el Ministerio de
Trabajo, la Unidad para Vctimas, el SENA, el DNP, y el Ministerio de Trabajo, durante el ao
2012 y 2013, se desarrollaron y coordinaron acciones para la implementacin de las polticas y
programas de generacin de empleo y la articulacin de estas polticas, pgina 225.
62
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta del Auto de 11 de marzo de 2014.
73
En relacin con la oferta de generacin de ingresos para las vctimas, en la fase
de atencin y asistencia, se menciona que a travs de esta, se pretende apoyar
a la poblacin vctima para que pueda asegurar su subsistencia mnima y superar
su situacin de vulnerabilidad causada por el desplazamiento forzado, mediante
el acceso preferente a la oferta social del Estado y atencin Especial, en el corto
plazo63

De acuerdo con lo anterior, y con las quejas frecuentes de la poblacin


desplazada ante la Defensora del Pueblo, esta oferta al estar centrada en el
avance en la superacin de la vulnerabilidad, y no en la estabilizacin social y
econmica tal como se indica en la Ley 387 de 1997, si bien resuelven de manera
coyuntural esta vulnerabilidad derivada de la carencia de ingreso, al ser
estrategias de muy corta duracin64, las mismas al finalizar su ciclo de
implementacin65, no han garantizado que a travs de las mismas, la poblacin
vctima de desplazamiento alcance la estabilizacin social y econmica, y pasen
a la fase de reparacin.

En sustento de lo anterior, es relevante mencionar, que de acuerdo con los


resultados de la Encuesta Nacional de Goce Efectivo de Derechos EGED 2013-
201466, el 67.0% de la poblacin Desplazada tienen ingresos superiores a la lnea

63
Ibdem, pgina 364.
64
() El Gobierno Nacional ha construido las siguientes estrategias, i) Adelantar programas de
empleos temporales de mano de obra no calificada y 2) Generar acciones afirmativas para dar
cupos exclusivos o acceso preferente e inmediato a la oferta social del Estado en formacin para
el trabajo, enganche laboral o emprendimiento de corta duracin. () informe Integrado del
Gobierno Nacional en respuesta del auto de 11 de marzo de 2014, pgina 364.
65
Programa de Empleo Temporal DPS-, en trminos de la ruta de estabilizacin
socioeconmica de la poblacin vctima, este componente se enmarca dentro de las medidas
encaminadas a garantizar la subsistencia mnima de sus beneficiarios.
Recibe formacin de capacidades a la medida y son vinculados formalmente por periodos entre 4
y 6 meses, con dedicacin de medio tiempo y Salario Mnimo 2013 (7.687 vctimas de
desplazamiento forzado) Informe Integrado Gobierno Nacional, pgina 355
()En el Programa PRIEV slo hay 5 programas en la fase de atencin y asistencia () (informe
integrado del Gobierno Nacional en respuesta del Auto de 11 de marzo de 2014, pgina 362)
66
http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-
derechos
74
de pobreza extrema, y el 36.2 ingresos superiores a la lnea de pobreza, lo que
significa que la poblacin desplazada, requiere ms que un apoyo para la
garanta de la subsistencia mnima, ser beneficiarios de una poltica pblica
diseada para garantizar su estabilizacin social y econmica, ya que las mismas
cifras muestran el alto nivel de vulnerabilidad en los ingresos de esta poblacin.

Grfico 3. Porcentaje de hogares vctimas de desplazamiento forzado, que tienen


ingresos iguales o superiores a la lnea de pobreza extrema. EGED 2013-201467

Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogot. Enero de
2015.

En relacin con lo anterior, preocupa a la Defensora del Pueblo, que una vez
finaliza esta oferta de generacin de ingresos de corta duracin en la fase de
atencin y asistencia, sin que haya evidencia del impacto de la misma en la
estabilizacin social y econmica de la poblacin desplazada 68, se realiza en el

67
Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014,Bogot enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-
sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
68
Del estudio del informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta del auto de 11 de marzo
de 2014, no es posible colegir como las vctimas de desplazamiento se han estabilizado a partir
de la oferta generada en la fase de atencin y asistencia por las siguientes razones: i) No se hace
diferencia en dicho informe sobre cul es la oferta en la fase de atencin y asistencia y cual la de
la fase de reparacin, ya que lo que se ve es el reporte de los datos de acceso de las entidades
sin discriminar a que fase pertenecen, ii) los datos de cifras son globales se habla de vctimas en
75
marco del modelo de Atencin, Asistencia, y Reparacin Integral a las vctimas
MAARIV, la aplicacin de los planes de Atencin, Asistencia y Reparacin Integral
PAARI, en el cual al aparecer que la vctima de desplazamiento ya ha accedido
a alguno de los programas en esta o genera al menos algn ingreso por sus
propios medios, pasa inmediatamente a la fase de reparacin, sin que en muchos
de los casos exista una estabilizacin social y econmica del hogar (acceso a los
derechos conexos como son la vivienda, educacin, salud, entre otros).

Grfico 4. Porcentaje de hogares vctimas de desplazamiento forzado, que tienen


ingresos iguales o superiores a la lnea de pobreza. EGED 2013-2014

Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogot. Enero de
2015.

Por otra parte, el Decreto 2569 de 12 de diciembre de 2014 tambin guarda una
relacin con la problemtica de generacin de ingresos,69 ste fija en su
artculo 22 establece la evaluacin de la situacin de vulnerabilidad, derivada

general, y slo en algunos casos, se menciona de manera muy general a la poblacin desplazada,
iii) Aunque es un informe del mes de agosto del ao 2014, los cifras tienen un corte de diciembre
del ao 2013, y iv) El mismo gobierno reconoce en el informe que existe una desproporcin en
trminos de cantidad en la oferta de reparacin () y en la fase atencin y asistencia.
69
mediante el cual se reglamentan los artculos 182 de la Ley 1450 de 2011, 62, 64, 65, 66, 67, y
68 de la Ley 1448 de 2011, se modifican los artculos 81 y 83 del Decreto 4800 de 2011, se deroga
el inciso 2 del artculo 112 del Decreto 4800 de 2011.
76
del desplazamiento forzado. El artculo 81 del Decreto 4800 de 2011, quedar
as:
En la evaluacin de la superacin de vulnerabilidad, la Unidad para la
Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas tendr en cuenta la
informacin recopilada mediante la Red Nacional de Informacin a su
cargo, las diferentes intervenciones en el marco de su modelo de Atencin
Asistencia y Reparacin Integral a las Vctimas MAARIV o de las
estrategias, mecanismos y herramientas que sean pertinentes y la
verificacin de la situacin de vulnerabilidad que sta adelante o conozca
con el concurso de las entidades territoriales.

Posteriormente en el citado artculo, se establece que () La evaluacin de la


superacin de la situacin de vulnerabilidad se soportar en la aplicacin del
ndice global de restablecimiento social y econmico, adoptado de manera
conjunta por la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas y el
Departamento Nacional de Planeacin().

En el artculo 23 de dicho Decreto, se establece que se Se entender que una


persona vctima de desplazamiento forzado ha superado la situacin de
vulnerabilidad originada en dicho hecho victimizante cuando se ha estabilizado
socioeconmicamente. Para ello se tendr en cuenta la medicin de los derechos
a la identificacin, salud (incluye atencin psicosocial), educacin,
alimentacin, generacin de ingresos (con acceso a tierras cuando sea aplicable),
vivienda y reunificacin familiar, segn los criterios del ndice global de
restablecimiento social y econmico, sea que lo haya hecho con la intervencin
del estado o por sus propios medios.

De acuerdo con lo anteriores artculos, en principio, parece que el proceso de


estabilizacin social y econmica de la poblacin desplazada ya no est centrado
como lo indica la Ley 387 de 1997 en el acceso de la poblacin desplazada en el
77
marco de los procesos de integracin local, de retorno o reubicacin, a los
programas que garanticen la satisfaccin de sus necesidades bsicas en vivienda,
salud, alimentacin y educacin, sino en un ejercicio estadstico que mide por
ncleo familiar si se ha superado una situacin como es la vulnerabilidad, para
pasar a la vctima de desplazamiento, de acuerdo con la informacin que reporte
el Sistema Nacional de Informacin o la medicin con base en el ndice global de
restablecimiento social y econmico, a la fase de reparacin que en materia de
ingreso se agota en la restitucin de empleo o empleabilidad si aplica, o en la
indemnizacin administrativa, si la vctima de desplazamiento decide usar los
recursos para tal fin.

Es importante mencionar, que si bien la oferta de empleo y empleabilidad es ms


ampla70, en el informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional, tampoco
se reportan grandes impactos en trminos de acceso y restitucin del derecho al
empleo o empleabilidad de la poblacin desplazada.

El conjunto de entidades responsables de la gestin de polticas en generacin de


ingresos, de las que se puede beneficiar las personas y familias desplazadas son:

Listado de entidades y programas en fase de restitucin:


Centros de orientacin para el empleo y el emprendimiento del DPS
(Cempremdes y COEEs), desarrollan Rutas de empleo y autoempleo para
vctimas de conflicto armado- Ministerio de Trabajo, Centros de Desarrollo
Empresarial y Empleabilidad Prospera Aguablanca-
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ejecuta el programa Jvenes
en Accin y Programas de formacin para el trabajo

70
El mismo Gobierno Nacional en el informe Integrado de Gobierno Nacional en respuesta al auto
de 11 de marzo de 2014, reconoce que existe una desproporcin entre la oferta en la etapa de
restitucin, frente a la oferta de generacin de ingresos en la fase de atencin y asistencia.
78
Ministerio del Trabajo, Programa de formacin para jvenes vctimas del
conflicto armado- Ministerio de Trabajo, Formacin vocacional y
acompaamiento a la inversin para adolescentes vctimas con encargo
fiduciario
Ministerio del Trabajo, maneja el programa de Formacin para el trabajo
SENA, ejecuta acciones en Empleabilidad en los programas de
transformacin productiva
Ministerio del Trabajo, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y DPS,
manejan campaas de comunicacin masiva para promover la
empleabilidad de las vctimas y reivindicar el papel del sindicalismo
colombiano en el marco de la reparacin colectiva.
Ministerio de Trabajo, Intermediacin Laboral del SENA, Estrategias de
emprendimiento acceso a activos y de desarrollo empresarial,
Emprendimientos individuales, Emprendimiento SENA, Emprendimientos
asociativos, Capitalizacin Microempresarial.
DPS- Programa de Microfranquicias de Inclusin Social, Fortalecimiento
Microempresarial, Programa de sostenibilidad, Ruedas Sociales de
Negocios
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Programa de desarrollo de
proveedores.
DPS y Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, manejan la
convocatoria para la cofinanciacin de propuestas de desarrollo
empresarial a travs del Fondo de INNpulsa Mipynes.
Artesanas de Colombia, Grupos de ahorro y crdito local Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
Acciones de FINAGRO y Acciones de Bancoldex.

De acuerdo con la anterior estructura institucional en generacin de ingresos, se


esperara que el informe de respuesta a la Corte Constitucional en el marco de la

79
Sentencia T-025 de 2004, debera mencionar de manera discriminada cual es el
acceso e impacto en la oferta de generacin ingresos, proyectos productivos
urbanos y empleo en la estabilizacin social y econmica de la poblacin
desplazada en su calidad de vctimas, pero en el mencionado informe de abril,
se hace mencin de manera general a las vctimas, lo cual no permite evaluar el
acceso de la poblacin a la oferta y programas implementados.

Del mismo modo, si bien se menciona que se trata de una ruta de empleo y
empleabilidad, de acuerdo con el informe integrado del Gobierno evaluado a lo
largo del presente documento, no se ve cules son los mecanismos de acceso de
la poblacin desplazada a cada una de las ofertas y programas desplegados por
cada una de las entidades mencionadas, no es visible cul es el eje articulador
de dicha oferta?, en qu lugar la poblacin vctima de desplazamiento, puede
obtener la informacin de la misma?, ya que ms all de los 19 Centros de
Orientacin para el Empleo y el Emprendimiento del DPS, no existe otro lugar
que se mencione, y pareciera que el hogar desplazado o la comunidad retornada
o reubicada, debe por demanda dirigirse a cada entidad para recoger la
informacin, y eso desvirta la existencia de una ruta. Insuficiencia en la
aplicacin del enfoque diferencial.

En conclusin, en el diseo de la poltica no se est teniendo en cuenta que, si


bien es cierto la poblacin desplazada, al igual que la poblacin vulnerable, est
en estado de pobreza extrema o pauperizacin, esta situacin se debe a una
causa diferente a la que ocasiona la pobreza extrema, pues, es hecho
victimizante desplazamiento forzado y sus secuelas los causantes de la
reduccin de ingresos y que las capacidades productivas no sean las adecuadas
para los contextos de recepcin, por lo tanto, son necesarios programas planes y
proyectos que respondan a esta circunstancia, de manera que esta poblacin, a
travs de la generacin de ingresos autnomos pueda restablecer su plan de vida
en los aspectos individuales y colectivos.
80
1.2. El enfoque diferencial y las apuestas territoriales
En relacin con el enfoque diferencial, se reporta en el informe del Gobierno
Nacional que el mismo se ha materializado a travs de la implementacin de los
programas de gnero del DPS, tnico IRACA del DPS Seguridad Alimentaria y
fomento de las prcticas productivas tradicionales, Fortalecimiento de
comunidades y organizaciones indgenas productivas y Empresariales de
Colombia- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo e incorporacin del
enfoque diferencial al PRIEV del Ministerio de Trabajo.

Si bien estos programas se encuentran dirigidos a las mujeres, a los indgenas


como grupos poblacionales priorizados, se encuentra, que en el informe del
Gobierno, no se describe cmo se estn incorporando a dichos programas, las
ordenes de la Corte Constitucional en los Autos diferenciales 004 de 2009 y 092
de 2008, que en su contenido han fijado las pautas para la atencin a las
mujeres71 y los grupos tnicos. Del mismo modo, no es visible programas
especiales para la poblacin desplazada con discapacidad y sus cuidadores o los
adultos mayores, poblaciones que por sus condiciones particulares, requieren el
diseo de una poltica diferencial.

En relacin con la priorizacin del direccionamiento de la oferta de generacin


de ingresos en la fase de atencin y asistencia, y en la de reparacin, al ver las
cifras resultado de la Encuesta Nacional Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014, no se entiende por qu? la regionalizacin de los programas de las
entidades mencionadas, no se centra en las regiones donde la poblacin

71
En relacin con los mecanismos de acceso a los programas, que es donde debera verse tambin
incorporado el enfoque diferencial, en el caso de las mujeres del grupo Distrital de seguimiento
al auto 092, al cual se le ha venido asesorando y acompaamiento desde la Defensora del
Pueblo, se ha encontrado que en la prctica, el acceso a la oferta, al no ser parte de una poltica
pblica dirigida de manera exclusiva a las mujeres en situacin de desplazamiento, sino son
programas sociales con acceso a las vctimas, las mujeres desplazadas estn en las mismas
circunstancias y tiempos de acceso que las mujeres en condicin de pobreza extrema.
81
desplazada, retornada o reubicada se encuentra en mayor vulnerabilidad por el
ingreso, como es el caso de la regin pacfica que el 57.9% de hogares
desplazados tienen un ingreso igual y superior a la lnea de pobreza extrema, y
un 24.1% de los hogares tienen un ingreso igual y superior a la lnea de pobreza 72.

Seguido de la Costa en los departamentos de Cesar, la Guajira y Magdalena, en


un porcentaje de 59.3% de los hogares desplazados tienen un ingreso igual y
superior a la lnea de pobreza extrema, y el 28.2% de los hogares desplazados
tienen un ingreso igual y superior a la lnea de pobreza. Donde adems la
poblacin en su mayora pertenece a territorios colectivos de negros y a
comunidades indgenas en resistencia y retornadas.

72
Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014,Bogot enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-
sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
82
2. DIFICULTADES DE LA GENERACIN DE INGRESOS EN EL MBITO RURAL

Tal como se inform a la Corte Constitucional en el mes de julio del ao 2013, la


dispersin actual de la poltica de generacin de ingresos y sus programas, que
estn dirigidos en su mayora a la poblacin que se encuentra asentada o ubicada
en los contextos urbanos, ha mostrado que no se ve de manera clara cul es la
oferta para el mbito rural, lo que ha venido generando vacos y dificultades en
el ejercicio del principio de dignidad y en la sostenibilidad de los procesos de
retorno y reubicacin, los cuales han venido siendo promovidos, desde el mismo
espritu de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos Ley, aunque con menciones
puramente formales, ya que los programas generacin de ingresos en estos
procesos sigue siendo insuficientes y estn ahora centrados en el Programa
Familias En Su Tierra FEST- que implementa el DPS para el apoyo a los procesos
de retorno.73

De acuerdo con lo anterior, en material de generacin de ingresos rural, es


pertinente poner de presente las conclusiones que han arrojado los diferentes
estudios elaborados por la Defensora del Pueblo, en relacin con la
estabilizacin social y econmica74 en el marco de procesos de retorno y
reubicacin75:

73
Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada.
Programa de Accin Regionalizada para la Proteccin y Restitucin de Derechos. Numeral 1.
Descripcin de las polticas de vivienda y generacin de ingresos de la poblacin desplazada.
Contenido en Acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generacin de ingresos de la
poblacin desplazada. Serie III. Anlisis de polticas pblicas nacionales en derechos humanos.
Imprenta Nacional. Bogot. Diciembre de 2013.
74
Defensora del Pueblo. Documento Base de la Ponencia del Defensor del Pueblo ante la
Comisin Legislativa de Seguimiento a la Ley de Vctimas. Bogot. 12 de Diciembre de 2013; y
Defensora del Pueblo. Informe al Congreso de la Repblica. Bogot. 2013.
75
Defensora del Pueblo Anlisis y valoracin de la poltica pblica de retornos y reubicaciones,
Respuesta a la orden 20 del auto 219 de 2011, Serie I Seguimiento al cumplimiento a los Autos de
la Sentencia T-025 de 2004, Bogot D.C., Junio de 2013.
83
Por tal razn, se har mencin a las problemticas, que se considera ms
relevantes, para explicar las barreras que impiden el acceso actual a la
estabilizacin social y econmica de la poblacin desplazada a nivel rural:

2.1. Inexistencia de una ruta clara a los proyectos productivos rurales


Aunque se menciona en los informes del Gobierno nacional, sobre la existencia
de una ruta de generacin de ingresos rural en la fase de atencin y asistencia y
en fase de reparacin, en el reciente informe integrado del Gobierno Nacional a
la Corte Constitucional76, se menciona que el Ministerio de Agricultura se
encuentra trabajando en el marco de la mesa tcnica de generacin de ingresos
y el subcomit de Restitucin del SNARIV, en el diseo de una ruta de generacin
de ingresos para atender a la poblacin rural en la fase de atencin y asistencia.

As las cosas, se trata de una ruta en construccin, lo cual se hace evidente


adems, en la carencia de informacin por parte del Ministerio de Agricultura,
sobre el consolidado de la demanda de proyectos productivos rurales, que le
permita definir tcnicamente las necesidades presupuestales e institucionales
para lograr una respuesta efectiva para atender las necesidades de generacin de
ingresos de la Poblacin desplazada, retornadas o reubicadas.

Mxime cuando se menciona en el citado Informe Integrado del Gobierno


Nacional, que el Ministerio de Agricultura a partir del ao 2014, para atender a
las vctimas en la fase de atencin y asistencia, disea el Programa de
Capacidades Empresariales77, el cual en palabras del propio gobierno, es un

76
Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al auto de 11 de marzo de 2014
77
El cual pretende apoyar a los productores que deseen desarrollar emprendimientos
productivos acompandoles en el proceso de creacin y/o mejoramiento de actividades
empresariales, ambientalmente sostenibles relacionadas con: produccin agropecuaria y
agroindustrial, turismo rural, artesanas entre otros servicios rurales. El proyecto se ejecutar en
100 municipios distribuidos en 17 departamentos, 16 zonas territoriales. Pgina 346
84
programa que no est formulado especficamente para la poblacin vctima78,
pero se toma en cuenta que las zonas donde el mismo se implementa coinciden
con los lugares afectados por el conflicto interno, razn por la cual podra
articularse de manera adecuada para responder a las necesidades en materia de
generacin de ingresos, tanto para poblacin desplazada, como poblacin vctima
de otros hechos.

En relacin con los programas del INCODER,se menciona que para el


componente de estabilizacin socioeconmica y el subcomponente de generacin
de ingresos, el INCODER cre la estrategia de Implementacin de Proyectos de
Desarrollo Rural, IPDR, con el objetivo de planificar, cofinanciar e implementar
proyectos de desarrollo rural con enfoque territorial dentro de las reas
focalizadas y priorizadas por el instituto, atendiendo principalmente aquellas
que defina el Gobierno Nacional para realizar intervenciones integrales() 79, A
este programa podrn acceder las vctimas de desplazamiento inscritas en el
RUV.

De acuerdo con lo anterior, para que la implementacin de dichos programas


atiendas a las necesidades de ingreso de las comunidades desplazadas en
resistencia, retornadas o reubicadas, la Defensora del Pueblo, recomienda que
en el marco de la mesa de generacin de ingreso y el Subcomit de Restitucin
del SNARIV, se proponga la articulacin de la informacin con la que cuenta la
Unidad de Vctimas sobre los procesos de retorno y reubicacin, y en ellos el
avance o retroceso de los proyectos productivos diseados o implementados para
estas comunidades, para as focalizar la implementacin de estos programas a las
comunidades desplazadas, retornadas o reubicadas que se han identificado con
mayores necesidades en el avance en la estabilizacin social y econmica.

78
Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al auto de 11 de marzo de 2014, pgina
347
79
Ibdem pgina 349
85
2.2. Falta de seguimiento y continuidad en la implementacin de los
proyectos productivos de la poblacin retornada o reubicada
Del seguimiento y acompaamiento que realiza la Defensora del Pueblo a las
comunidades retornadas, se ha encontrado que si bien, algunas de las
comunidades han accedido a proyectos productivos derivados de ofertas de los
gobiernos nacionales y territoriales, o de la empresa privada 80, el gobierno
nacional no cuenta con la informacin consolidada sobre el nivel de impacto en
la estabilizacin social y econmica de las comunidades a partir de dichos
proyectos, muchos de los cuales, no se lograron implementar por diversos
factores, tales como, el clima81, la vocacin productiva de la tierra, los costos de
la comercializacin.

Del mismo modo, en varios casos, las comunidades retornadas debieron asumir
crditos para poder darle impulso a los proyectos, pero las dificultades del clima
y los costos de los insumos, impidieron la implementacin de los mismos y por
tanto el impacto esperado no se dio y estn en la mayora de los casos asumiendo
los crditos, pero sin el ingreso derivado del proyecto.

80
En el caso de los procesos de retorno de Montes de Mara de Chengue en Ovejas, Chinulito en
Colos y la Peata en Sincelejo en el departamento de Sucre, y Macayepo y el Salado en Carmen
de Bolvar, la Sierra en Crdoba Tetn, las Palmas y Bajo Grande en San Jacinto en el
departamento de Bolvar.
81
Caso de los procesos de retorno de Bajo Grande y las Palmas en San Jacinto.
86
CONCLUSIONES

1. Reiterando lo informado a la Corte en el marco del seguimiento a la sentencia


T-025 de 2004, por parte de la Defensora del Pueblo en diciembre del ao
201382, as como en el primer informe al Congreso de la repblica 2013-201483, se
encuentra que, la nueva concepcin de la poltica de generacin de ingresos,
est teniendo como resultado que la fase de estabilizacin social y econmica tal
como se concibe en la Ley 387 de 1997, se est desdibujando a partir de generar
ofertas sectoriales que hacen que la poblacin desplazada, deba acceder a ellas
de manera individual y por demanda, para poder ejercer este derecho.

2. Se encuentra tambin, que pese a que la Corte ha solicitado y reiterado en los


autos 008 de 2009 y 219 de 2011, la necesidad del diseo de una poltica
gubernamental dirigida a la generacin de ingresos de la poblacin desplazada y
alcanzar su estabilizacin socioeconmica84 se sigue reportando en los informes
del Gobierno Nacional, los resultados de la oferta social del Estado diseada para
la superacin de la pobreza extrema, la cual se ha flexibilizado para darle cupo a
la poblacin vctima, y entre ellas a la poblacin desplazada.

3. La aplicacin de programas de asistencia social, generan impacto en la


poblacin en situacin de pobreza extrema, pero esto no necesariamente implica
que genere el mismo resultado con la poblacin desplazada, ya que no se est
teniendo en cuenta que pese a que esta la cuenta con ingresos que han superado

82
Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada.
Programa de Accin Regionalizada para la Proteccin y Restitucin de Derechos. Numeral 1.
Descripcin de las polticas de vivienda y generacin de ingresos de la poblacin desplazada.
Contenido en Acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generacin de ingresos de la
poblacin desplazada. Serie III. Anlisis de polticas pblicas nacionales en derechos humanos.
Imprenta Nacional. Bogot. Diciembre de 2013.
83
Informe sobre el Estado de Cosas Inconstitucional, realizado por la Defensora Delegada para
los Derechos de la Poblacin Desplazada como un captulo especial en el marco del informe de la
comisin Nacional de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011.
84
Auto 008 de 2009
87
la lnea de pobreza extrema y la lnea de pobreza, su situacin frente a la de una
persona en condicin de vulnerabilidad es diferente, ya que deviene del hecho
victimizante y sus secuelas y por lo tanto, son necesarios programas planes y
proyectos que respondan a esta circunstancia en particular, de manera que esta
poblacin, a travs de la generacin de ingresos autnomos pueda restablecer su
plan de vida en los aspectos individuales y colectivos.

4. Por tal razn, la oferta de generacin de ingresos en fase de atencin y


asistencia al no obedecer una poltica dirigida especficamente a los desplazados
de acuerdo con sus caractersticas, vulnerabilidades acentuadas y enfoques
tnicos diferenciales, est generando barreras de acceso.

5. Por tal razn, se considera que es necesario, que el Gobierno Nacional con el
fin de poder reportar a la Corte el impacto de los programas y proyectos, que las
entidades con responsabilidades en el diseo e implementacin de las polticas
generacin de ingresos urbano y rural, realicen una evaluacin y caracterizacin
que vaya ms all de la informacin que se obtiene en el marco del modelo de
Atencin, Asistencia, y Reparacin Integral a las vctimas MAARIV, y la
aplicacin de los planes de Atencin, Asistencia y Reparacin Integral PAARI,
con el fin de poder tener un diagnstico del estado de los proyectos productivos
que se han implementado desde el ao 2004, que incluya a las comunidades
retornadas y reubicadas.

6. Este ejercicio puede permitir, la superacin de los vacos y ajustes de la


poltica de generacin de ingresos urbano y rural.

7. Es necesario que se avance en la construccin de las rutas de generacin de


ingresos diseadas en el marco de la Ley 1448 de 2011, mencionadas en los
informes del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional; las cuales deben

88
divulgarlas con la poblacin desplazada, retornada y reubicada ya que no tienen
conocimiento de la misma, ni de las ofertas vigentes en materia de generacin
de ingresos.

8. Aunque se menciona en las disposiciones legales, y ha sido reiterado por la


jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se ve en el marco de las reformas,
ni en la poltica de generacin de ingresos como se han incorporado de manera
efectiva los enfoques tnicos y diferenciales, y adems las prelaciones que se
dan a las mujeres cabeza de hogar vctimas de desplazamiento forzado, o a la
poblacin desplazada con discapacidad.

9. Por tal razn, la Defensora del Pueblo, puede concluir de acuerdo con la
evaluacin de las respuestas del Gobierno Nacional en el marco de del auto 219
de 2011 y la reciente respuesta al auto de 11 de marzo de 2014 y los
lineamientos diseados en el marco de la Ley 1448 de 2001, y con base en la
situacin actual de la poblacin desplazada, que an no se puede establecer, si
con las medidas propuestas por el Gobierno Nacional, se superan las barreras de
acceso establecidas por la Corte, descritas en este documento, para llegar a
decretar que se ha superado el estado de cosas inconstitucional en materia de
generacin de ingresos de la poblacin desplazada.

89
RECOMENDACIONES

1. Disear directivas y reglas de acceso, por parte de los Ministerios de


Vivienda, Ciudad y Territorio, Trabajo, de Agricultura y Desarrollo Rural,
INCODER, Banco Agrario, Departamento de la Prosperidad Social DPS-, UARIV,
Servicio Nacional de Aprendizaje SENA-, que permitan fijar una oferta
especializada para la poblacin desplazada, en garanta de derecho a la
generacin de ingresos, y cumplimiento de su rol en el logro de la estabilizacin
social y econmica, tal como se concibe en la Ley 387 de 1997.

2. Realizar, por el DPS, UARIV, Ministerios de Trabajo, Agricultura y Desarrollo


Rural, INCODER, Banco Agrario, Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, un
diagnstico para identificar las necesidades de la poblacin desplazada en
materia de proyectos productivos urbanos y ruarles, para lograr una respuesta
efectiva en materia de Goce Efectivo de Derechos.

3. Promover e institucionalizar el cruce regular de informacin, en el marco de


la Mesa de Generacin de Ingresos, de los datos e informes sobre los resultados
de los programas rurales a cargo del Ministerio de Agricultura, INCODER, DPS, con
la informacin que tiene la Unidad de Victimas sobre la situacin de las
comunidades retornadas y reubicadas en el componente de dignidad de estos
procesos, con el fin de facilitar la focalizacin de la oferta rural, atendiendo a
las necesidades concretas en materia de generacin de ingresos y proyectos
productivos rurales.

4. Incorporar en el proceso de regionalizacin de la oferta de programas en


generacin de ingresos urbana y rural, a cargo del Departamento Nacional de
Planeacin DNP- y Unidad de Vctimas, los resultados de la Encuesta de Goce
Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014 del DANE-UARIV; la cual presenta un
panorama de las necesidades crticas de atencin, en particular, las regiones
90
pacfica y caribe, donde la poblacin desplazada cuenta en un porcentaje muy
alto de carencia de ingresos.

1. Solicitar a la Unidad de Vctimas, Departamento Nacional de Planeacin,


Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, de Trabajo, Banco Agrario,
Departamento para la Prosperidad Social, SENA e INCODER, que informen cmo
se ha incorporado a los planes, programas y proyectos, diseados en el marco de
las disposiciones vigentes en materia de generacin de ingresos, los mandatos de
la Corte Constitucional previstos para las mujeres en el Auto 092 de 2008, y la
poblacin desplazada con discapacidad en los Autos 006 de 2009 y 174 de 2014.

5. Recomendar a la Corte Constitucional, la realizacin de sesiones tcnicas


donde se aborde la situacin de generacin de ingresos en contextos urbanos y
rural de la poblacin desplazada, con el fin de evaluar con las entidades del
SNARIV y las vctimas de desplazamiento, el estado actual de la poltica, y como
a partir de las disposiciones vigentes en materia de generacin de ingresos, se va
a superar el ECI en esta materia.

91
SEGUIMIENTO A LA POLTICA PBLICA DE RETORNOS Y REUBICACIONES

92
Con la Sentencia T-025 de 2004, la Honorable Corte Constitucional ha hecho
visible que los derechos al retorno y la reubicacin estn en el centro de los
procesos de restablecimiento y la superacin del Estado de Cosas
Inconstitucional.

Esta postura se ha ido profundizando posteriormente en una serie de Autos de


Seguimiento en los que se analiza la situacin de derechos de la poblacin
desplazada que ha retornado (con y sin acompaamiento del Estado) y la gestin
de las entidades de gobierno respecto de la materializacin de los derechos de
los desplazados internos.

A este respecto, cabe resaltar los Autos 116 de 2008, 092 de 2008, 251 de 2008,
004 de 2009, 005 de 2009, 008 de 2009, 314 de 2009, 383 de 2010 y 219 de 2011.
En estos se adelanta una clara delimitacin de las condiciones institucionales que
se deben cumplir en las polticas pblicas para lograr el restablecimiento de
derechos.

Respecto de esta lnea jurisprudencial, la Defensora del Pueblo, en los ltimos


tres aos, viene adelantando una labor de seguimiento a las polticas de retornos
y reubicaciones, tomando como base el Auto 219 de 2011 (especficamente, las
rdenes 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 18 y 19), y en el Auto 383 de 2010 (rdenes 23 y
24), los cuales contienen lineamientos acerca de las polticas pblicas de
retornos, reubicaciones y generacin de ingresos, as como temas presupuestales
y de fortalecimiento institucional.

Dicho seguimiento se ha concentrado en la construccin de diagnsticos a partir


del trabajo directo con las comunidades retornadas y reubicada en zonas rurales,
es decir, campesinos, indgenas y comunidades negras. Lo anterior, en razn de
que la poblacin rural se encuentra en un mayor grado de vulnerabilidad y riesgo

93
de verse afectada por situaciones de re-victimizacin asociadas al conflicto
armado y otras formas de violencia organizada.
En este contexto, el presente anlisis se centrar en el derecho a la generacin
de ingresos y en lo relacionado con tierras para las reubicaciones rurales,
teniendo en cuenta que de estos aspectos depende la sostenibilidad de los
retornos y las reubicaciones, as como la estabilizacin socioeconmica basada
en la autonoma para garantizar condiciones de vida dignas.

Las consideraciones que se plantean a continuacin se estructuran de la siguiente


forma:

1. Descripcin de la situacin de Goce Efectivo de Derechos de la poblacin


desplazada retornada/reubicada y de aquellas familias que han venido
solicitando retorno y reubicacin, y;

2. Anlisis de las polticas pblicas e retornos y reubicaciones en trminos de los


cambios, continuidades y nuevas dinmicas.

94
1. SITUACIN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS EN LOS RETORNOS Y
REUBICACIONES

En el marco del seguimiento a las polticas pblicas, la atencin a quejas y


peticiones de los ciudadanos y el acompaamiento a poblacin desplazada se ha
podido observar que la mayor parte de los retornos y reubicaciones realizados
(con y sin acompaamiento del Estado), se caracterizan por la no garanta de los
principios de voluntariedad, seguridad y dignidad. El caso ms visible de esta
situacin son los procesos de restablecimiento de comunidades indgenas, como
el Pueblo Jitnu.

No obstante lo anterior, existen una serie de casos puntuales, en los cuales el


gobierno nacional ha priorizado la atencin, lo cual lleva a que en estos exista un
seguimiento y acompaamiento permanente, como el caso de los m retornos en
el oriente antioqueo, pero esto es la excepcin, no la regla.

1.1. Caracterizacin de la dinmica de goce de derechos en los retornos


La desatencin o inadecuada/insuficiente atencin en los lugares de recepcin
sigue siendo un factor determinante en trminos de presionar retornos y
reubicaciones sin acompaamiento del Estado, o en condiciones que no se
ajustan al marco normativo y al Goce Efectivo de Derechos (GED).

Se observa una respuesta insuficiente en materia de efectiva y exitosa


implementacin de proyectos productivos rurales con vocacin de mediano y
largo plazo, lo cual es de suma preocupacin, teniendo en cuenta que es
precisamente este componente o derecho de la poblacin desplazada el que
permitir hablar de retornos y reubicaciones dignos y sostenibles, y, en este
orden de ideas, que posibiliten superar las condiciones de vulnerabilidad propias
de la situacin de desplazamiento.

95
La Ausencia de una intervencin integral influye en mayor medida en el actual
estado de estancamiento en el restablecimiento de derechos de la poblacin
desplazada.

En efecto, pese a la retrica gubernamental, que habla de un sistema de


atencin, en la prctica, la gestin es desarticulada, cada entidad responsable
del restablecimiento de alguno de los derechos tutelados ejecuta sus proyectos
en el territorio sin estar inmerso en un plan de restablecimiento u hoja de ruta
construida con las autoridades territoriales ac se incluye a las autoridades
tnicas no slo alcaldes y gobernadores- y las comunidades y organizaciones de
poblacin desplazada.

El caso del oriente antioqueo


En los ltimos cinco aos, el oriente Antioqueo ha sido objeto de una intervencin especial por
parte de las entidades del SNARIV, con el fin de favorecer la estabilizacin socioeconmica de las
comunidades que han retornado.

De los 23 municipios que integran la regin del oriente antioqueo, los municipios de Argelia,
Cocorn, Granada, Nario San Carlos, San Francisco, San Luis, San Rafael y Sonsn, representan
el 26,18% del total departamental de personas desplazadas, y el 3,4% del total nacional de
personas expulsadas y, a su vez, representan el 11,57% del total departamental y el 1,5% del total
nacional de personas recibidas. Esto valores muestran la magnitud del reto humanitario y en
materia de restablecimiento de derechos que implica la intervencin en este territorio.

Si bien se reconoce la importante gestin del SNARIV nacional y territorial en el oriente


antioqueo, a partir de trabajo de la Defensora comunitaria con las comunidades retornantes y
receptoras de los municipios de Argelia, Cocorn, Granada, Nario, San Carlos, San Francisco, San
Luis, San Rafael y Sonsn, se ha logrado establecer lo insuficiente de lo realizado, y pese a los
subsidios de Familias En Su Tierra FEST- y programas del Departamento de la Prosperidad Social
DPS- y la Gobernacin, entre otras entidades, slo se ha cubierto al 30% de los retornantes,
adems, est pendiente el desarrollo de una estrategia integral que permita el fortalecimiento
institucional de las entidades territoriales Personeras y Alcaldas-, las cuales fueron duramente
golpeadas por la violencia, as como el desarrollo de procesos productivos que permitan que las
familias retornantes cuenten con un proyecto econmico viable luego del retiro de las ayudas
oficiales, que ya se estn enunciando se van a redireccionar a otras regiones del departamento.

Fija la Defensora comunitariala magnitud del impacto, ha sido desproporcionado en las


dinmicas territoriales, sociales, econmicas y poltico administrativas con efectos remanentes y
altamente sinrgicos que han llevado a que, no obstante de presentarse un clima relativamente
favorable de seguridad y una estabilizacin de la tendencia decreciente y de baja magnitud del
fenmeno del desplazamiento forzado en los ltimos aos (2007-2014), -con un total de 197

96
eventos gota a gota en lo corrido del ao-, persistan condiciones de extrema vulnerabilidad y
crisis humanitaria que desborda la capacidad institucional y presupuestal dispuesta de los entes
territoriales locales para subsanar la problemtica, situacin que se ha agudizado con los
procesos masivos de llegada de poblacin desplazada sin acompaamiento institucional, -aparte
de los 114 registros de recepcin reportados en lo corrido del ao-, que ha llevado en algunos
casos que municipios como San Carlos, Granada, San Francisco y San Luis, decreten la
emergencia por retornos y por esta va hacer un llamado a la necesidad de la concurrencia de
las entidades que conforman el SNARIV y del Gobierno tano Departamental como Nacional para
la atencin a la demanda de servicios, as como, para garantizar el auto-sostenimiento y el
restablecimiento de los derechos de la poblacin desplazada.
Fuente: Defensora del Pueblo. Defensora comunitaria. Informe sobre la dinmicas de
desplazamiento y la respuesta institucional en el oriente antioqueo. Medelln. Diciembre de
2014.

Una poltica de retorno, debe ir ms all de la sumatoria aleatoria de los diversos


esfuerzos que cada entidad realiza y debera responder a hojas de ruta -
diferentes segn el lugar de retorno- que mediante fases un proceso-, programe
intervenciones escalonada y simultneas de corto, mediano y largo plazo de las
entidades del SNARIV no slo el DPS, la UARIV y los gobiernos territoriales- para
materializar todos los derechos reconocidos a la poblacin desplazada, pero que
tambin beneficien a la comunidad de las zonas receptoras y de las de retorno
que no se desplazaron.

En lo que respecta a la Generacin de Ingresos para poblacin retornada a


zonas rurales, esta adolece de rutas claras que permitan responder a la demanda
de la poblacin ya retornada o de la poblacin que est solicitando
acompaamiento para retornar o reubicarse.

En lo que respecta a las reubicaciones rurales, la Defensora del Pueblo sigue


recibiendo quejas de comunidades que han sido beneficiarias de adjudicacin o
asignacin de tierras rurales por parte del INCODER, la mayora de las cuales
coinciden en cuestionar que los estudios tcnicos previos presentaron
irregularidades que llevaron a definir una cabida del predio superior a la que
productivamente puede soportar el predio en cuestin.

97
Son frecuentes las quejas referentes a la compra de predios que no contaban con
las condiciones mnimas necesarias para garantizar el xito de los proyectos
productivos. As mismo, son recurrentes las quejas respecto de la imposicin de
proyectos productivos, as como respecto de la asignacin de tierras bajo la
figura de comn y pro indiviso, que implica la necesidad de adelantar un
proyecto productivo comn por parte de familias provenientes de diferentes
contextos regionales y culturales que no se conocan previamente, sin que exista
un proceso de acompaamiento social que permita enfrentar las diferencias y
conflictos que se presentan.

En materia del ejercicio del derecho a la educacin y salud, las comunidades


continan expresando su malestar por las deficiencias en la garanta de sus
derechos en dos sentidos:

1. Situaciones que afectan al conjunto de la poblacin pobre y vulnerable en


trminos de acceso y calidad de los derechos a la salud y la educacin;

2. Acceso a salud y educacin sin que existan estrategias, procedimientos y un


tipo de oferta que responda a las necesidades y vulnerabilidades especficas de la
poblacin desplazada. Estas problemticas son particularmente agudas en las
zonas rurales, especialmente aquellas alejadas de los cascos urbanos y/o de
difcil acceso.

En lo que respecta a salud, son recurrente las quejas de la poblacin retornada


y reubicada en los siguientes mbitos:

1. Barreras de acceso para obtener atencin en salud por la insuficiente


capacidad de las entidades del sistema de salud (falta de personal mdico,
medicamentos y medios para una adecuada atencin en salud);

98
2. Deficiencias en la atencin que se recibe; problemas en materia de
transporte de los enfermos; dificultades para lograr remisiones oportunas a
hospitales de tercer nivel y para acceder a tratamientos especializados;
dificultades para que se ordenen y/o entreguen medicamentos;

3. Pocas o nulas gestiones en materia de prevencin (como es el caso de las


brigadas de salud).

En lo concerniente al derecho fundamental a la educacin, las quejas ms


frecuentes son:
1. Infraestructura inexistente, insuficiente85 o en malas condiciones (incluso con
riesgo para la integridad de estudiantes y maestros);

2. Precaria o insuficiente dotacin (sillas, escritorios, libros, materiales


didcticos, etc.); insuficiente personal para atender la totalidad de los nios y
nias; no asignacin de maestros(as), de manera que en algunas comunidades
retornadas no se est garantizando el derecho a la educacin por falta de
docentes;
3. Deficiente calidad por parte de docentes que no cumplen con sus obligaciones;
ausencia de transporte escolar, lo cual implica riesgos para nios y nias que
deben llegar por sus propios medios a la escuela recorriendo muchas veces largas
distancias; deficiencias en los alimentos que se entregan a los nios y nias.

85
Generalmente se resalta que los salones construidos no son suficientes y que no cuentan con
comedor escolar.
99
2. CAMBIOS, CONTINUIDADES Y NUEVAS DINMICAS EN LA RESPUESTA
INSTITUCIONAL

En los ltimos tres aos se han producido modificaciones en los marcos de


atencin al desplazamiento, en este sentido, la revisin de la situacin de la
poltica permite establecer, las siguientes tendencias en la respuesta
institucional:

2.1. Continuidades en la respuesta institucional


Como se ha afirmado previamente la Defensora del Pueblo, la fase de
estabilizacin social y econmica, tal como se concibe en la Ley 387 de 1997, se
est desdibujando a partir de generar ofertas sectoriales que hacen que las
vctimas deban acceder a ellas de manera individual y por demanda, para poder
ejercer sus derechos a la vivienda y a la generacin de ingresos, es decir, la
oferta no obedece a sus caractersticas, vulnerabilidades acentuadas y enfoques
tnicos diferenciales sino que se los incluye en los programas de lucha contra la
pobreza y extrema pobreza.

En consecuencia, los cambios en las rutas e institucionalidad de atencin no ha


permitido modificar problemas recurrente estructurales- en materia de diseo
de las polticas pblicas para la estabilizacin social y econmica de la poblacin
desplazada que retorna, lo cual afecta el ncleo central de los derechos que
deben ser tenidos en cuenta para garantizar el principio de dignidad. Esta
situacin es particularmente aguda en lo que respecta a los derechos a la
vivienda rural y a los proyectos productivos rurales.

Las respuestas de las entidades indican que no existe una ruta clara ni ordenada
para que la poblacin retornada a zona rural pueda acceder a proyectos
productivos. Por el contrario, la Unidad de Vctimas y el DNP presentan una
oferta dispersa entre varias entidades del orden nacional, algunas de las cuales
100
no tienen oficinas regionales, precisando por cierto que no todas las entidades
tienen una oferta dirigida especficamente a poblacin desplazada 86.

La dispersin de la oferta, el hecho de que algunos de los programas no estn


dirigidos especficamente a poblacin desplazada y la inexistencia de oficinas
regionales de algunas de las entidades, conducen a que la oferta existente sean
en la mayora de los casos inaccesible para la poblacin desplazada que ha
retornado o se ha reubicado en zonas rurales.

Las entidades competentes (Ministerio de Agricultura, Banco Agrario, Unidad de


Vctimas, entre otras) no cuentan con un diagnstico consolidado de la demanda
de proyectos productivos rurales, que le permita definir tcnicamente las
necesidades presupuestales e institucionales para lograr una respuesta efectiva.

En lo que respecta a las reubicaciones rurales, el Gobierno Nacional no cuenta


con un diagnstico de la cantidad aproximada de tierras rurales que se requieren
para dar respuesta a las solicitudes de reubicacin rural. Lo anterior se ve
agravado por las falencias identificadas por la Honorable Corte Constitucional en
lo relacionado con la administracin de los terrenos baldos, tal y como se
constat en la Sentencia T-488 de 2014:

Particularmente, existen dos problemas en torno a la administracin de los


terrenos de baldos que denotan especial relevancia para la resolucin del
presente asunto: (i) la falta de informacin actualizada y completa por parte de
la institucin responsable de la administracin y adjudicacin de los baldos y
(ii) la excesiva concentracin de las tierras.87

86
Ver informe del Departamento Nacional de Planeacin -DNP- fechado 20 de Enero de 2014, en
respuesta a requerimiento de la Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin
Desplazada.
87
Sentencia T-488 de 2014. Pg. 27.
101
Falencia que fue reconocida por el propio INCODER en su escrito de
contestacin ante esta Corporacin, en el que admite que la entidad todava no
cuenta con un inventario de bienes baldos de la Nacin. Tal situacin amenaza
con desconocer los objetivos constitucionales trazados tanto por la Constitucin
como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el INCODER, como entidad
responsable de la administracin de los bienes baldos , no posee un registro
fidedigno sobre aspectos esenciales de los predios de la nacin, es altamente
probable que numerosas hectreas de tierra estn siendo apropiadas por sujetos
no beneficiarios del sistema de reforma agraria y lo peor, que no haya cmo
ejercer una auditoria efectiva ante esta falta de datos confiables.88

No obstante lo anterior, no es nuevo. Frente a estas falencias identificadas, la


Corte Constitucional orden, entre otras cosas, lo siguiente:

QUINTO.- ORDENAR al INCODER, adoptar en el curso de los dos (2) meses


siguientes a la notificacin de esta providencia, si an no lo ha hecho, un plan
real y concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo,
modo y lugar, en las cuales habr de desarrollarse un proceso nacional de
clarificacin de todos los bienes baldos de la nacin dispuestos a lo largo y
ancho del pas.89

De manera ms general, se mantienen las deficiencias en trminos de tener un


diagnstico de la situacin de derechos de la poblacin desplazada retornada y
reubicada en zona rural. En este aspecto, resulta preocupante que la Encuesta
de Goce Efectivo de Derechos realizada por el DANE y la UARIV (cuyos resultados
fueron presentados en Enero de 2015), se limit nicamente a identificar la
situacin de la poblacin desplazada asentada en zonas urbanas, a pesar de que
es en estas ltimas en donde suele haber un mayor respuesta institucional.

88
Sentencia T-488 de 2014. Pg. 28.
89
Sentencia T-488 de 2014. Pg. 46.
102
Tampoco se observan avances concretos respecto de la construccin de rutas y
estrategias mediano y largo plazo que permitan materializar el derecho a la
reubicacin rural, como se colige de lo anotado por el Gobierno Nacional en el
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de
2014: Informes radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014, donde se
afirma:

(ii) Mesa de Tierras: Con nfasis en los temas de formalizacin de los derechos
sobre los predios donde se realiza el retorno y la falta de oferta para acceso a
tierras que permita la reubicacin de campesinos sin tierra desplazados por el
conflicto, esta mesa pretende avanzar en los casos focalizados de acuerdo a las
competencias del IGAC, INCODER y la Superintendencia de Notariado y Registro.
En complementariedad con otros espacios de articulacin institucional, se ha
avanzado en planes concretos para resolver las dificultades que se encuentran
para garantizar los derechos sobre el territorio, a partir de la proteccin,
formalizacin, restitucin o compensacin de los mismos. 90

Como puede observarse en el prrafo citado, el Gobierno Nacional no indica


cambios en los instrumentos legales o ajustes en la poltica de tierras, anotando
que se busca avanzar en casos focalizados, sin que sea clara la existencia de una
ruta clara y eficaz que permita el acceso efectivo a tierras rurales para la
poblacin desplazada; se menciona la existencia de planes concretos sobre los
cuales no presenta informacin alguna, salvo por el ejemplo de Oriente
Antioqueo en materia de formalizacin y restitucin de la tenencia de la tierra.

La UARIV an no logra cumplir cabalmente con el rol de coordinacin del SNARIV,


en la medida en que no se ha logrado efectividad en trminos de promover la
construccin de polticas pblicas acordes con las necesidades de la poblacin

90
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes
radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. Pg. 263.
103
desplazada. As mismo, a nivel local y regional, la UARIV no ha logrado un rol
suficientemente activo que permita impulsar y apoyar la respuesta del SNARIV en
el mbito territorial.

2.2. Cambios en la respuesta institucional:


En materia de estabilizacin econmica para los retornos, las respuestas de las
entidades, as como los documentos de poltica pblica y los decretos
reglamentarios, indican un sesgo hacia los programas de empleo en detrimento
de estrategias de implementacin de proyectos productivos, sean estos rurales o
urbanos.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta que en trminos generales los


informes y documentos gubernamentales se refieren a la Asesora para la
Generacin de Ingresos, de manera que no se plantea en trminos de acceso
efectivo al empleo.

Nuevas dinmicas la respuesta institucional:


Dentro de los aspectos positivos o potencialmente positivos que pueden llevar a
subsanar una parte de las problemticas, cabe mencionar los siguientes:

1. El camino que se est abriendo para la interrelacin entre diferentes planes,


programas y estrategias de Gobierno: Restitucin de Tierras, FEST, Viviendas
Gratis, etc., como se plantea en el Informe en respuesta al Auto 256 de 2014 91.

2. El fundamento conceptual en materia de Integracin Local, el cual se ajusta a


las obligaciones legales y constitucionales, sin embargo, es necesario anotar que

91
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes
radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. pg. 273.
104
la poltica pblica contina en etapa de diseo, como es evidente en lo anotado
en el Informe en respuesta al Auto 256 de 201492.

Los documentos de poltica pblica elaborados en los pasados 3 aos han venido
manejando un discurso que enfatiza en fortalecer las capacidades de las
vctimas para que ellas mismas puedan garantizarse sus derechos93. Esto se
torna particularmente grave cuando se toma en consideracin que
simultneamente se promueve el uso de la indemnizacin administrativa para
financiar derechos fundamentales (vivienda, generacin de ingresos, etc.), dado
que previamente no se han garantizado los componentes propios de la
estabilizacin socio-econmica en el marco de un proceso de retorno o
reubicacin.

En trminos generales, las disposiciones que se refieren a las capacidades


como elemento central de la poltica pblica de estabilizacin econmica,
resultan inconsecuentes con la realidad econmica de un pas como Colombia
que est lejos de acercarse a una situacin de pleno empleo, pero que adems
presenta altas tasas de empleo informal, de manera que lograr un ingreso digno
en condiciones estables es altamente improbable, especialmente cuando se trata
de poblacin desplazada de zonas rurales o pequeos poblados que debe
competir por las opciones laborales con una poblacin urbana mejor educada y
adaptada a este contexto, en donde adems cuentan con redes sociales
establecidas.

92
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes
radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. pg. 277 280.
93
Decreto 2569 del 12 de Diciembre de 2014.
105
CONCLUSIONES

1. La oferta existente en materia de proyectos productivos rurales resulta


claramente insuficiente en relacin con la demanda, segn se constata en las
recurrentes quejas de las comunidades retornadas a zona rural en relacin con la
ausencia de respuesta de las entidades a sus solicitudes.

2. El derecho a la reubicacin rural de la poblacin desplazada no est siendo


materializado, salvo en casos excepcionales. An ms grave, el INCODER ha sido
tajante al afirmar que no cuenta con mecanismos jurdicos para asignar tierras
para la mayora de solicitudes de reubicacin rural de poblacin desplazada.

3. En materia de estabilizacin econmica, se observa un sesgo en la poltica


pblica en favor de formacin para el empleo y de fortalecer las capacidades de
las vctimas para que ellas mismas puedan garantizarse sus derechos 94, lo cual
se traduce en que la responsabilidad de las entidades de Gobierno se ubica en el
plano de la formacin y no en el plano del efectivo goce de derechos.

As las cosas, los informes sobre gestin de la poltica pblica, emitidos en 2014,
dan cuenta de cmo se est trasladando la responsabilidad del restablecimiento
cabeza de las propias vctimas de desplazamiento forzado, con el argumento de
que la situacin de vulnerabilidad se puede considerar superada cuando los
desplazados ha sido capacitados y por ende, se presume que tienen capacidades,
aunque en la realidad no estn garantizados los ingresos que permitan una vida
digna.

94
Decreto 2569 del 12 de Diciembre de 2014.
106
RECOMENDACIONES

1. Implementar directivas y criterios de acceso en los programas de los


Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, Trabajo, Agricultura y Desarrollo
Rural, INCODER, Banco Agrario, DPS, UARIV, SENA, para que su oferta
institucional, incorpore las particularidades de la poblacin desplazada.

2. Realizar un diagnstico, por parte de la Unidad de Vctimas, DNP, Ministerio


de Agricultura y Desarrollo Rural, Banco Agrario, DPS, SENA, INCODER, que
permita identificar de manera precisa la poblacin retornada y reubicada en
zona rural (sin acompaamiento del Estado). Esto como base para identificar
tcnicamente las necesidades presupuestales e institucionales para lograr una
respuesta efectiva en materia de goce efectivo de derechos en los procesos de
restablecimiento.

3. Explorar, por parte del DNP, Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico e


Interior, la creacin de mecanismos que permita que los gobiernos municipales
utilicen recursos de transferencias, u otras fuentes, para la financiacin de
polticas territoriales de Estabilizacin Socioeconmica en vivienda y generacin
de ingresos.

4. Consolidar una hoja de ruta que unifique, las ofertas a cargo de los Ministerios
de Agricultura y Desarrollo Rural y Trabajo, Banco Agrario, DPS, UARIV, Agencia
Nacional para la Superacin de la Pobreza Extrema ANSPE-, SENA y los gobiernos
territoriales, de manera que se facilite el acceso a proyectos productivos rurales
por parte de la poblacin retornada y reubicada en zonas rurales, dicha ruta
debe incorporar las acciones para materializar los enfoques diferenciales
sealados por la Corte Constitucional.

107
5. Adelantar un diagnstico, por parte de los Ministerios de Agricultura y
Desarrollo Rural y Trabajo, Banco Agrario, DPS, UARIV, Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural INCODER-, Unidad de Restitucin de Tierras URT- y los
gobiernos territoriales, sobre las solicitudes de reubicaciones de poblacin
desplazada en predios rurales; dicho diagnstico debe facilitar se establezca con
claridad la demanda de tierras rurales para estos procesos y las inversiones a
ejecutar para garantizar los principios de Voluntariedad, Seguridad y Dignidad.

6. Disear mecanismos de identificacin de la vulnerabilidad de la poblacin


desplazada, a cargo de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Trabajo,
Banco Agrario, DPS, UARIV, ANSPE, SENA y los gobiernos territoriales, con base
en la realidad de las condiciones materiales de la poblacin. Por otra parte, en lo
que se refiere a la medicin en materia de Generacin de Ingresos, este debera
referirse a los ingresos realmente existentes en el ncleo familiar, y no a los
ingresos potenciales derivados de procesos de capacitacin o de las capacidades
que se identifiquen en las vctimas de desplazamiento forzado.

108
SITUACION DE LAS MUJERES DESPLAZADAS. SEGUIMIENTO AL AUTO 092 DE
2008

109
Este captulo actualiza los anlisis realizados por la Defensora del Pueblo sobre
la situacin de las mujeres desplazadas y la gestin de las rdenes del Auto 092
de 2008, los cuales fueron consignados en el informe presentado a la Corte
Constitucional en el mes de mayo de 201495.

El siguiente estudio se orienta a exponer la situacin de las mujeres en lo que


corresponde a los riesgos de gnero en el conflicto armado, las facetas de gnero
del desplazamiento forzado, identificados en el Auto 092, as como a realizar un
breve balance sobre la implementacin de las rdenes de la Corte Constitucional
establecidas en el mencionado Auto96.

Se har un especial nfasis en lo que se refiere a la participacin de las lideresas


y su proteccin ante situaciones de amenaza, hostigamiento o ataques contra
ellas, en virtud de lo sealado en el Auto 098 de 2013, y se presentaran algunas
de las problemticas vividas en el proceso de solicitud y adopcin de medidas
para lideresas de poblacin desplazada.

Las presunciones constitucionales establecidas en el Auto 092 de 2008, de


vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas y de prrroga automtica
de la ayuda humanitaria de emergencia97 a favor de las mujeres desplazadas,
que se debern establecer e implementar, dentro de sus procedimientos
ordinarios de funcionamiento, no son observadas por la mayora de la
institucionalidad, que manifiesta aplicar el enfoque diferencial de la Ley 1448,

95
Auto 092 de 2008, Magistrado Ponente: Dr. Manuel Jos Cepeda Espinosa, Bogot, D.C., 14 de
abril de 2008.
96
Se adelant un anlisis de contraste entre las polticas enunciadas por las autoridades de
gobierno y la percepcin de stas por un conjunto de mujeres en situacin de desplazamiento,
para esto se adelant en 2014 un ciclo de talleres de anlisis y formacin en polticas. En estos
ejercicios participaron mujeres lideresas de municipios de los departamentos de Bolvar,
Santander, Guaviare, Casanare y Putumayo. En promedio se trabaj con 35 lideresas por
departamento, quienes en representacin de sus comunidades manifestaron las situaciones de
violencia y discriminacin que viven las mujeres.
97
hasta que se compruebe la autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad de cada
mujer en particular.
110
sin que se refleje en la atencin, la cabal comprensin de las facetas de gnero
que la Corte identific en el Auto, y que entrega ayudas slo ha pedido, sin
consideracin especial hacia las mujeres, sin que opere prrroga automtica
alguna, sometindola a trmites y esperas prolongadas y sin establecer
fehacientemente la condicin real de cada una de ellas98.

Los casos de violencia sexual presentados a la Fiscala General de la Nacin que


han llegado a decisin de jueces son menos del cuatro por ciento 99. La creacin
de una Unidad de Contexto en la materia, que permita a quienes investigan
contar con la material especfico y gnero-sensitivo para la adecuada valoracin
de los casos es un avance en la materia. Sin embargo el paso del tiempo desde la
ocurrencia de los hechos y el archivo de gran parte de las investigaciones, no
permite vislumbrar an resultados en el acceso a la justicia. Las Agencias
Especiales constituidas por la Procuradura General pueden ser tambin un
impulso relevante para el desarchivo y avance en la investigacin, que solo se
podr valorar a medida que se realice actuacin de fondo en cada uno de estos.

Las rdenes concretas de proteccin para seiscientas mujeres identificadas en el


Auto 092, debieron constituirse en un mandato prioritario para la extinta Agencia
Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional Accin Social-,
mandato que fue asumidos por la Unidad de Vctimas; pero transcurridos tres
aos de creacin de esta entidad y cambiada la institucionalidad de atencin a
las vctimas por la Ley 1448 de 2011, ni las seiscientas, ni las dems mujeres
desplazadas han tenido la proteccin ordenada por el Auto como obligacin
constitucional e internacional imperiosa de actuar en forma resuelta para

98
Una muestra de ello es el reciente Decreto 2569, del 12 de diciembre de 2014, en l se
reglamenta la atencin humanitaria y cual se seala que se tendrn en caractersticas
diferenciales acuerdo con ciclo vital, gnero, diversidad sexual y discapacidad en la medicin de
los derechos relacionados con la estabilizacin socio econmica, pero no se incorpora la
presuncin del Auto.
99
De acuerdo a las cifras sealadas por las organizaciones que hacen parte del Anexo Reservado y
que adelantan algunos de los procesos del mismo.
111
prevenir el impacto desproporcionado del desplazamiento sobre las mujeres, y
garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las mujeres que
han sido afectadas por el desplazamiento100.

La orden dirigida a Accin Social, ahora Unidad para la Atencin y Reparacin


Integral a las Vctimas UARIV-, seala la necesidad de adoptar trece programas
para prevenir el impacto desproporcionado y diferencial del desplazamiento
forzado sobre las mujeres colombianas, y proteger de manera efectiva los
derechos fundamentales de las mujeres vctimas del desplazamiento () para
colmar los vacos crticos en la poltica pblica de atencin al desplazamiento
forzado, pese a ello, estos programas no han sido creados especficamente, ni
dirigidos a las mujeres desplazadas.101

Hasta la fecha las iniciativas en las diferentes materias han sido, o ya bien
aplicacin de programas generales sin ninguna especificidad, o diseo y pilotaje
de programas que se realiza con mujeres, o procedimientos de priorizacin en la
operacin general que incurre en prcticas que mantienen las facetas de gnero,
como el enfoque familista, identificados por la Corte en el mismo Auto.

El CONPES 3784 ha sido mostrado como el mecanismo institucional dispuesto para


dar respuesta a las afectaciones diferenciadas del conflicto en la vida de las
mujeres, y entre sus antecedentes se hace referencia al Auto 092. Aunque
constituye un avance en materia de reconocimiento de la vulnerabilidad
acentuada de las mujeres en el conflicto, carece de la especificidad para la
atencin de quienes fueron desplazadas, en la mayora de sus acciones,
incurriendo, pese a estar en sus consideraciones en una invisibilidad (que) se

100
Magistrado Ponente Dr. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Orden Primera del Auto 092. Corte
Constitucional. Bogot. Abril de 2008.
101
Esto requerira un presupuesto especfico y adecuado al del universo a alcanzar: todas las
mujeres desplazadas en Colombia, no solo las que estn en los puntajes ms bajos del SISBEN,
sean madres cabeza exclusiva de familia y tengan dos o ms hijos a cargo.
112
traduce en la inexistencia de una poltica pblica especfica para responder de
manera efectiva a las distintas facetas de gnero del desplazamiento interno, as
como al impacto diferencial y agudizado del conflicto armado sobre la mujer102.

En este sentido es necesario entender que el enfoque diferencial no es


simplemente un recurso discursivo, y para implementarlo se requieren poltica,
responsables, presupuesto y medidas adecuadas e idneas, las cuales no han sido
adelantadas an ni siquiera en desarrollo del CONPES 161 de 2013.

Frente a la tendencia observada en muchas instituciones de entender la Ley 1448


como nico marco normativo aplicable a las vctimas, es claro que en virtud de
la competencia continua de la Corte Constitucional para verificar la superacin
del estado de cosas inconstitucional y plena vigencia de las rdenes del Auto 092,
es relevante un pronunciamiento de la Corte en que se inste y precise la
necesaria especificidad de los programas dirigidos a la prevencin y atencin de
las mujeres desplazadas por parte del Estado y sus instituciones, en consonancia
con las consideraciones expuestas en el Auto 237 de 2008, que reiteran los
elementos mnimos obligatorios de los programas ordenados y el incumplimiento
del Auto a la fecha.

Mediante el trabajo con comunidades en riesgo y situacin de desplazamiento se


ha podido constatar la importancia del pronunciamiento de la Corte
constitucional como un hito en el reconocimiento de la afectacin de las mujeres
en el conflicto, y as mismo, como la forma en que se ha venido cumpliendo las
rdenes ha sido una fuente de frustracin y preocupacin ante la casi nula
respuesta gubernamental frente a lo dispuesto en l.

102
Apartado II.3. del Auto 092 de 2008, citado en la pgina 13 del CONPES 3784 de 2013.
113
1. SITUACIN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS DE LAS MUJERES EN
SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO

Durante el ao 2014 no ces el desplazamiento en Colombia. Las personas


desplazadas de acuerdo a las cifras publicadas por la Unidad para la Atencin y
Reparacin Integral a Vctimas UARIV- se haban reconocido 6.039.515103
personas como desplazadas por la violencia, de stas, 3.084.954 son mujeres, es
decir el 51,07 % de la poblacin registrada104.

Grafica 5. Personas desplazadas

Fuente: Red Nacional de Informacin105. Bogot. 1 de noviembre de 2014.

Los relatos recopilados en los talleres de formacin y seguimiento a las polticas


de atencin a las mujeres en situacin de desplazamiento, permiti evidenciar
por las participantes de diferentes zonas del pas que los riesgos identificados por
la Corte en el Auto 092 de 2008, permanecen durante el ao 2014.

En este sentido, a continuacin se presentan los resultados de los ejercicios de


diagnstico identificados en los mencionados talleres.

103
Red Nacional de Informacin. Dato consolidado con corte al 1 de febrero de 2015. Op cit.
104
Red Nacional de Informacin. Enfoque Diferencial. Dato consolidado con corte al 1 de
febrero de 2015. Consultado el 2 de marzo de 2015. Disponible en
http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107
105
En la informacin presentada se recopila como una sola categora, diferentes caractersticas
relativas a la identidad sexual, la orientacin sexual y la expresin de gnero.
114
1.1. Situacin de las mujeres desplazadas en Bolvar106
Las mujeres de la regin de los Montes de Mara informaron de la persistencia de
la discriminacin a las mujeres afrodescendientes, indgenas y palenqueras, a
quienes tienen menor escolaridad, a las ms pobres, y a quienes han sido
desplazadas. Es decir, una suma de vulnerabilidades que hace que su situacin
sea ms difcil en general en el goce efectivo de derechos.107

En esta regin, aunque la percepcin es que el conflicto ha cesado, en lo que a


combates se refiere, persiste el miedo. Este se presenta especialmente ante la
inminente salida de la crcel de los paramilitares que a travs del mecanismo de
Justicia y Paz se encuentran a punto de cumplir las condenas impuestas.

Las mujeres temen en especial, volver a ver en sus territorios a los victimarios,
que en muchos casos emplearon la violencia sexual como forma de castigo, de
amenaza, de control y de sometimiento contra quienes queran despojar o
consideran auxiliadores del oponente.

Las necesidades bsicas insatisfechas persisten en las comunidades, e incluso


manifiestan que se presenta retrocesos, por ejemplo en cuanto a vas 108, e
incluso relatan como en el corregimiento Las Palmas, San Jacinto, desde la
Gobernacin llevaron motores para tener luz para ver el Mundial, y han
informado a la comunidad que van a retirarlos.

Existen tambin dificultades en materia de subsistencia, pues muchas de las


comunidades que han retornado sin mediar poltica pblica en ello, han

106
Informacin obtenida en el taller convocado por la Defensora Comunitaria de Bolvar,
realizados entre el 20 a 21 de Noviembre de 2014, en la ciudad de Cartagena.
107
Especial mencin fue hecha al acceso a la atencin en salud y a oportunidades laborales para
quienes no tienen ttulo pero si experiencia y para quienes son profesionales pero son vctimas de
discriminacin por el color de su piel.
108
Las que estaban pavimentadas, perdieron la capa asfltica y volvieron a ser caminos de difcil
circulacin.
115
encontrado terrenos en condiciones diferentes a las que tenan al momento del
despojo o abandono y sin que cuenten con una forma de subsistencia mientras
logran la recuperacin de la productividad de la tierra.

Destaca tambin la situacin de mujeres adultas mayores, que en razn del


tiempo y de la desintegracin familiar a consecuencia del desplazamiento, estn
actualmente solas en sus tierras y son objeto de diferentes formas de acoso por
quienes tienen intereses sobre sus predios.

Se presentan tambin conflictos por las asignaciones de tierra hechas y se


inform de un caso en que se entregaron ttulos en que documentalmente todos
los parceleros tendran derecho a la misma extensin de tierra, pero
materialmente se hizo entrega de terrenos de ms o de menos cabida, generando
conflictividad entre la comunidad109.

De los derechos que tienen como vctimas, las mujeres manifiestan entre otras
las siguientes situaciones: amenazas y judicializacin contra lderes y lideresas
por su participacin en instancias de participacin, de exigibilidad o de protesta,
reubicaciones sin real acceso a tierras, ausencia de programas de vivienda,
prdida de atencin en salud como vctimas por su afiliacin a rgimen
contributivo (ya sea de ellas en trabajos temporales o de sus hijos e hijas) y
demora en los trmites para volver a ser atendidas; reclutamientos de jvenes,
quienes son incluso llevados a otros departamentos y para quienes la
certificacin de ser vctimas son entregadas despus de dos semanas.

1.2. Situacin de las mujeres desplazadas en Casanare110


Las mujeres en Casanare identifican diferentes discriminaciones: a las nias se
las considera dbiles y fciles de engaar, se considera son poco escuchadas y se
109
Comunidad Cucal, Mara La Baja.
110
Informacin obtenida en el taller organizado por el Defensor Comunitario de Casanare,
realizado entre el 9 al 11 de noviembre en la ciudad de Yopal.
116
les excluye de algunos juegos, adems de ser obligadas a realizar labores
domsticas.

En la juventud se perciben discriminaciones por la apariencia: por ejemplo en su


maquillaje y vestuario, por la marca de la ropa, y burlas por el vestido y el
peinado especialmente contra las mujeres afro111.

En muchos casos a las mujeres se les impide opinar, decidir, trabajar o se les
paga menos. En las casas siguen encargndose de lavar y cocinar. Existen pocas
oportunidades laborales para mujeres, y cuando lo hacen se les paga menos y se
les discrimina por el embarazo y por el estado civil. Tambin porque tienen hijos
y se considera que si se enferman tienen que atenderlos.

El morbo es sentido como una constante para las mujeres y se habla de


engaos para la explotacin sexual y violaciones. Tambin hay casos de
discriminacin por orientacin u identidad sexual.

A las adultas mayores se les discrimina en materia laboral, al encasillarlas en


labores como el cuidado de nios y hasta para el cuidado de mascotas. En los
hogares, en la toma de decisiones no se respetan sus decisiones, su
conocimiento, tradiciones y sus relatos: Las nuevas generaciones discriminan a
las personas adultas por la manera como viste, como hablan, y por ello estn
perdiendo la autoestima y se les genera una profunda tristeza y depresin. Las
dejan excluidas y ocultadas.

111
En el vestuario es notorio el estrato social y ello lleva a discriminacin. En el peinado por
ejemplo en el caso de las mujeres afro no les dejan peinarse con trenzas y en los colegios les
reprimen esta forma de vestir y verse, como sucede en los colegios La Manare, Esequiel y Fabio
Rivera en Villanueva y tambin en Monterrey. El diseo de los uniformes escolares no tienen en
cuenta a las nias afro, y en los colegios les han hecho sealamientos pblicos por ello.
117
Se habla de la violencia intrafamiliar y la aparente aceptacin de la misma 112 y
de cmo las mujeres estn asumiendo el rol de jefatura de hogar sin los medios
de subsistencia material mnimos requeridos. Se presentan casos de explotacin
domstica y laboral.

Ha habido algunas reuniones del PAPSIVI para la atencin psicosocial, sin que
haya especificidad en las mujeres desplazadas, igual que en el acceso al sistema
educativo y a actividades laborales.

En el sistema de registro se mantiene que se tome como cabeza y como


referente a los esposos y los hijos, mientras que son las mujeres quienes realizan
la mayora de trmites, dedicndole su tiempo y recargando sus actividades de
cuidado. Muchas mujeres desconocen sus derechos como vctimas y de los
mecanismos institucionales para ello.

Sobre el acceso a vivienda en Casanare, se ha dado un nmero global de


viviendas entregadas para la poblacin vctima, pero no se puede verificar si
estos beneficiarios han sido realmente las familias en situacin de
desplazamiento y si efectivamente se han generado los beneficios de los
proyectos. En algunos proyectos de vivienda, se han presentado casos en donde
madres cabezas de hogar desplazadas que haban salido beneficiarias pero no
saban esta decisin y los hogares se encontraban ocupadas por otras personas113.

Las ayudas humanitarias no estn siendo prorrogadas automticamente, las


mujeres deben solicitarlas y los mecanismos hacen que en la prctica solo tengan

112
Se analiz la denominada espiral de la violencia en la cual las vctimas de violencia
domstica pierden su autoestima y entran a justificar a su agresor y a prevenir una serie de
razones probables para evitar ser maltratadas por lo cual asumen conductas para evitar estas
agresiones creyendo que estn de alguna manera justificadas en la lgica del agresor. Esta
adaptacin conocida como el Sndrome de la Esposa Maltratada fue entendida como una
situacin generalizada en la violencia domstica y en la violencia asociada al conflicto interno.
113
Situacin mencionada en el taller de Casanare para el municipio de Villanueva.
118
acceso a una ayuda al ao. Razn por la cual muchas han tenido que asentarse en
invasiones pues el precio de la vivienda en Casanare es caro pero especialmente
en Yopal donde la poblacin ha aumentado en forma drstica en los ltimos aos.

Algunas de esas invasiones han sido espacios para que se presenten amenazas e
intimidaciones por el liderazgo. El sistema de proteccin es precario,
especialmente en lo rural y no son comprensivas de las situaciones especficas de
las mujeres en los territorios, por lo que se pueden generar mayores problemas.
Tambin hay poca informacin en la forma de adopcin de medidas y por los
altos costos, que terminan siendo asumidos directamente por las personas en
riesgo.

Las mujeres hacen un proceso de anlisis de las prioridades para la poltica


pblica de atencin a la poblacin desplazada y poblacin vctima. Las
propuestas elaboradas estn referidas a diversos temas sobre ayuda humanitaria,
acceso a vivienda, generacin de ingresos, oportunidades educativas.

En materia de educacin, que es la prioridad principal expuesta por las mujeres,


las propuestas estn referidas a la posibilidad de acceder a oportunidades de
educacin superior, a travs de facilidades con el ICETEX dirigidas a la poblacin
desplazada o con otras formas de garanta para acceder a la educacin superior
teniendo en cuenta que es un proceso muy importante para mejorar la calidad
laboral.

En el anlisis sobre las problemticas, el Instituto Colombiano de Crdito


Educativo y Estudios en el Exterior ICETEX- plantea las dificultades de que
existen unos enlaces llamados Edupol que se encargan de tramitar las solicitudes
de acceso a la educacin superior. Existen restricciones por la demora en la
inclusin al Registro nico de Vctimas.

119
Sobre otras oportunidades educativas, se resalta el SENA como posibilidad para
acceder a educacin tcnica o tecnolgica. Sin embargo, existe la problemtica
de que gran parte de la responsabilidad de la organizacin de los procesos recae
en las y los lideres quienes no cuentan con recursos para difundir ampliamente
den las diferentes comunidades.

Adems, existe un desincentivo para la participacin debido a que se generan


problemas para el reconocimiento de los transportes y las garantas para
participar, lo cual ha venido disminuyendo el inters de las personas de base
para participar en las actividades. Otra posicin es que las personas estn
cansadas de la capacitacin sobre los mismos temas, y por otro lado, hay una
desinformacin sobre lo referido a la parte de la reparacin, se cree que las
capacitaciones recibidas van a ser descontadas de la reparacin, y ello ha sido un
comentario generalizado que ha destruido la participacin de procesos como el
PAPSIVI del cual se ha dicho que se va a descontar de la reparacin.

En materia de vivienda, se analiza las entidades encargadas de brindar solucin


de vivienda a la poblacin vctima, iniciando por la distincin entre alcaldas y
gobernaciones para desarrollar proyectos de vivienda. Se analiza que lo primero
que se necesita son terrenos en cada municipio.114

En Casanare tambin se ha agravado el problema de la vivienda por los efectos


de la industria petrolera en el precio de la tierra y de los arriendos. Son pocos los
municipios que tienen terreno para vivienda a desplazadas. 115

114
En Villanueva, por ejemplo, no hay terrenos para la construccin de vivienda de inters social
por lo que no existe la posibilidad de adelantar este proceso. En Monterrey tambin sucede lo
mismo, y all sucedi otro caso, la poblacin desplazada invadi un lote y fue desalojada por el
ESMAD pero la necesidad no fue atendida; en este proceso se afect a 32 ncleos familiares y no
ha solucionado nada y ahora las autoridades municipales no atienden a las familias.
115
En Pore se han entregado algunas vivienda, al igual que en Trinidad que se est en proceso de
construccin, pero no hay informacin suficiente de carcter oficial, por lo que es necesario
saber realizar derechos de peticin al respecto para que puedan hacer la evaluacin real del
acceso a vivienda. En Sabanalarga, la administracin pasada haba ejecutado un programa de
120
Se explica que los beneficiarios de los proyectos de vivienda deben ser
seleccionadas a travs de criterios racionales de conformidad con su nivel de
vulnerabilidad. Para la poblacin desplazada, existe una dificultad con el Sistema
de Identificacin y Clasificacin de Potenciales Beneficiarios para programas
sociales SISBEN- debido a que la poblacin qued con niveles altos por lo que
son excluidas a diversos programas y proyectos de vivienda y para acceso a
proyectos de estudio.

En el marco del taller realizado en Yopal, las asistentes mencionaron la falta de


claridad en el manejo del SISBEN en razn de casos de inclusin en este sistema
de personas con importantes recursos econmicos116. En este momento, las
personas que realmente necesitan los apoyos del Estado como personas de la
tercera edad, les qued el SISBEN alto y por ello son excluidos de una serie de
oportunidades, mientras que los ricos recogen Familias en Accin porque
tienen niveles de SISBEN bajos.

En otros casos se ha intimidado a las familias para que renuncien a los subsidios
de vivienda o reciben informacin errada hacindoles creer que van a perder los
subsidios que les han sido asignados por parte del gobierno nacional. En los
subsidios, tambin le descuentan valores para otro tipo de acciones como el
transporte de materiales, por lo que les descuentan estos valores y les hacen una
entrega de recursos mnima con relacin al monto original.

vivienda de apartamentos, y aparte a los desplazados les haban propuesto construir en un


corregimiento de Sabanalarga. El alcalde compr un lote para las torres de san juan, y un lote
para el proyecto de desplazados, pero las torres no funcionaron debido a que era un pago a una
persona natural y la plata que recolect ese seor se perdi. El actual alcalde, cuando recibi el
terreno que haba comprado el anterior para los desplazados abandon el proceso debido a que
haba sido comprado con sobrecostos. Ahora el actual alcalde quera desarrollar otro proyecto de
vivienda pero no fue posible adelantarlo debido a que le obligaban jurdicamente a desarrollar el
proyecto de las torres que no se pudo ejecutar nunca.
116
Los asistentes enuncian que en Villanueva fue manipulado generando certificaciones del
SISBEN y sealando que por lo menos un funcionario pblico ha sido beneficiario en vivienda de
inters social.

121
Frente a estas situaciones, esta informacin puede generar respuestas violentas y
amenazas, como le sucede a una de las mujeres asistente al taller, que se
encuentra bajo amenaza y est en un proceso de proteccin. Por esto, es
necesario que los procesos de restablecimiento operen como acciones dirigidas a
colectivos y no como atencin a individuos, debido a que as se reduce el riesgo
que pueda generarse sobre las personas porque est el trabajo distribuido ante
todas las personas.

Las asistentes al taller manifiestan que los proyectos de vivienda en Casanare


puede generar un alto riesgo para las mujeres, debido a que tras de ellos se
existen varios intereses econmicos.

Sobre las intervenciones previas de Contralora, las asistentes informan que este
ha encontrado hallazgos pero dicen que no hay ms respuestas, no existe un
avance visible sobre estas situaciones.

Proponen crear una ruta para la definicin de polticas que impliquen visitas a
municipios para trabajar en los municipios con la poblacin procesos de
concertacin de necesidades y problemticas especficas de cada municipio. Las
mujeres asistentes consideraban que con personas de fuera de la localidad tal
vez las personas hablen y algunas se decidan a declarar los hechos de
vulneracin. Muchas no han contado y tienen miedo de hablar.

La percepcin manifestada es que si el Ministerio Publico no est haciendo


seguimiento a la Ley 1448 no pasa nada. En los municipios, ni siquiera a las
Personeras se puede acudir, los enlaces de la Unidad y quienes componen el
SNARIV en muchos casos no tienen compromiso.

122
1.3. Situacin de las mujeres desplazadas en Guaviare117
Las lideresas del Guaviare pusieron en conocimiento de la Defensora mltiples
fallas en la atencin a las mujeres desplazadas: 1. Casos de falta de atencin por
Personeras y en el Punto de Atencin a Vctimas de San Jos; 2. Falta de sancin
en quejas disciplinarias que han realizado; 3. Fallas en la atencin en salud y
entrega de medicamentos, 4. Fallas en la programacin y entrega de ayuda
humanitaria, falta de enfoque diferencial para las mujeres indgenas
desplazadas, mala atencin en Fiscala y en Caprecom.

Dentro de las violencias de gnero identificadas las mujeres destacaron las


relativas a la crianza familiar118, la negacin de la paternidad y de alimentos, el
menor acceso a la educacin, las menores posibilidades de recrearse, las
discriminaciones por estar gestando, por su apariencia, por su nivel educativo,
por no manejar dinero, por discapacidad, y sealaron la permanencia de
prcticas de racismo, acoso sexual, violacin, violencia intrafamiliar, explotacin
laboral y domstica, prcticas sociales discriminatorias119.

Entre las mujeres indgenas se destac la discriminacin en el derecho al


territorio, pues en sus pueblos los hombres pueden traer mujeres de otras
comunidades mientras ellas no pueden llevar hombres de fuera.

Pese a que no fueron identificadas por ellas, en sus relatos se evidenci que las
violencias en el contexto del conflicto tienen gran fuerza pero no son
manifestadas. Algunas de las vulneraciones a los derechos que se identificaron
son: algunos casos de abuso de autoridad de fuerzas armadas, reclutamiento

117
Informacin obtenida en el taller organizado por la Defensora Delegada para los Derechos de
la Poblacin Desplazada y Defensora comunitaria adscrita a la Defesora del Pueblo Regional
Guaviare. El taller fue realizado entre los das 14 a 18 de noviembre de 2014.
118
Se mantiene el servicio de las mujeres a los hombres, el privilegio masculino en el acceso a
recursos de la familia, obligaciones diferenciadas por sexo, coercin a las manifestaciones de
emotividad de los hombres
119
Incluida la actitud prejuiciosa de la Comisaria de Familia hacia las mujeres.
123
ilegal, violencia sexual120, confinamiento y restriccin en los bienes que pueden
transportar, violacin del principio de distincin, amenazas a lideresas.

De otra parte es notoria la falta de conocimiento y acceso a los programas de


proteccin y especialmente las fallas de implementacin para lideresas en riesgo
que al encontrarse en reas distantes a San Jos no cuentan ni con las mnimas
medidas de proteccin y se ven sometidas a las amenazas y los hostigamientos
permanentes de diferentes actores armados.

1.4. Situacin de las mujeres desplazadas en Santander121


Mediante una encuesta aplicada por las defensoras comunitarias y asesora de
desplazamiento de la Defensora del Pueblo Regional en Santander a 176 mujeres
de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girn, San Gil, Charal,
Socorro, Rionegro y Landzuri, se logr obtener informacin de la situacin de
estas mujeres y del cumplimiento de diferentes Autos de seguimiento a la
Sentencia T-025, entre ellos el 092 de 2008.

La encuesta permite fijar la siguiente caracterizacin:


El 14 % de ellas se encuentran en condicin de discapacidad; el 15% de la
muestra corresponde a mujeres afrodescendientes; y el 52% tiene ms de
cuarenta aos.

En su nivel educativo el 2.86 % es analfabeta, el 20 % no termin la primaria, el


24 % culmin la educacin bsica primaria, el 21.14 % se encuentran en bsica
secundaria, el 21.71 % termin la educacin bsica secundaria o el bachillerato.
El 3.43 % se encuentra cursando estudios tcnicos.

120
Que en la mayora de los casos no son puestos en conocimiento del aparato judicial.
121
Informacin suministrada por las Defensoras Comunitarias y la Asesora de Desplazamiento de
Santander. El taller se realiz entre los das 25 a 28 de Noviembre de 2014, en la ciudad de
Bucaramanga.
124
Dentro de sus familias el 67.42 % tiene hijos (as) menores de 18 aos y el 71 % de
ellas son mujeres cabeza de familia.

Como hechos victimizantes sufridos por las mujeres encuestadas, adems del
desplazamiento, se informa el homicidio (con 17 casos), desaparicin forzada (15
casos), amenazas (13 eventos), delitos sexuales (6 casos reportados), secuestro
(3) y minas antipersonal (1).

La vivienda es una de las principales preocupaciones de estas mujeres. De ellas


el 46 % vive en arriendo, el 27% posee vivienda propia, el 13 % vive en
asentamiento, el 12 % la vivienda es familiar.
De esas viviendas, el 98.13 % cuentan con agua y el 100% con luz, pero solo el
66.25 % tienen alcantarillado.

Los ingresos mensuales reportados por la poblacin encuestada son: el 45.5 %


desde ciento un mil pesos a trescientos cincuenta mil pesos ($ 101.000 a $
350.000); el 15.9 % entre trescientos cincuenta y un mil pesos a quinientos mil
pesos($ 351.000 a $ 500.000); el 14.2% reciben ingresos mensuales que oscilan
entre quinientos un mil pesos a seiscientos veinte mil pesos($ 501.000 a $
620.000); El 9.7 % de las mujeres reciben en promedio cien mil pesos
mensuales($ 100.000); el 4 % de mujeres vctimas del conflicto encuestadas
recibe desde seiscientos veintin mil pesos a seiscientos noventa mil pesos($
621.000 a $ 690.000); solo el 5.7 % recibe entre setecientos a ochocientos mil
pesos ($ 700.000 a $ 800.000).

En cuanto a la procedencia de los recursos que recibe la familia mensualmente,


el 30.1 % de la poblacin objeto reciben ingresos de actividades como
independientes como vendedores ambulantes, comerciantes, meseras, modistas,
salas de internet, el 19.9 % de su trabajo como empleados, 17 % agricultura
(jornaleras),14.8% oficios varios los cuales no son especificados, el 7.4% ventas,
125
2.3 % viven de donaciones de los hijos, 1.7 % reciben ingresos de intereses y
arriendos, 1.1% pensionadas, el 1.1% recibe ingresos de su trabajo en el rea de
la salud, el 0.6 % no reciben ingresos, el 4 % no responde.

El 61.4 % cuenta solo con una persona de la familia que labora y aporta al hogar
recursos para el sostenimiento mensual, el 25.6 % aportan dos, el 5.1 % aportan
tres personas, el 2.2 % aportan cuatro personas, el 1.7 % no recibe aportes de
algn miembro de la familia y el 4 % restante no responde.

El 35.80 % de las personas que aportan econmicamente al hogar lo hace la


madre exclusivamente, el 19.32 % el padre, el 10.80% los hijos, el 7.95 % padre y
madre y el 26.13 % aportan varios miembros de la familia.

El 98 % de la poblacin encuestada est afiliada al Sistema General de Seguridad


Social en Salud. Del 98 % de las mujeres encuestadas, EL 33.52 % estn afiliadas a
Caprecom, el 15.34 % a Coosalud, el 14.77 % a Comparta, el 7.39 % a Cafesalud,
el 6.25 % a Comfama y el 22.73 % a Asmetsalud, Coomeva, Nueva EPS,
comfenalco y Emdisalud.

Del 100% de mujeres encuestadas solo el 82.4 % ha tramitado la afiliacin al


SISBEN, el 13,6% no est sisbenizada y el 4% no responde. Del 100% de mujeres
encuestadas el 52% tiene un puntaje asignado para el SISBEN nivel I, el 38,1% no
responde, el 5,7% no sabe, el 2,3% tiene un puntaje asignado para el SISBEN nivel
II y el 1,7% tiene un puntaje asignado para el SISBEN nivel III. El 25.6 % de las
mujeres poseen vivienda, el 13.1% posee tierras, el 9.1% tiene actividad
econmica o negocio, el 1.1% otro y el 51.1% no tiene posesiones.

Del 100% de las mujeres encuestadas el 55% no conoce lo que plantea el Auto 092
de 2008, el 37% si conoce lo que plantea el Auto 093 de 2008, el 8% no responde.

126
Del 37 % de mujeres que manifestaron conocer el Auto 092 de 2008, el 93.8% fue
capacitada mediante la metodologa de taller.

Del mismo 37 % de mujeres que manifiestan conocer el Auto 092 de 2008, el


64.1% recibi capacitacin en talleres realizados por la Defensora del Pueblo,
Regional Santander, el 23.4 % no responde o no recuerda, el 6.3 % otro, y el 6.2 %
restante fueron capacitados por la UARIV, su asociacin, Compromiso y en
eventos nacionales.

Del 55 % de las mujeres que manifestaron no conocer el Auto 092 de 2008 el 79.5
% desean conocerlo, el 20.5 % no responde.

Del 100% de las mujeres encuestadas el 53% no conoce los 13 programas


establecidos en el Auto 092 de 2008 y el 47% si conoce los 13 programas
establecidos en el Auto 092 de 2008.

Del 37 % de las mujeres que conocen el Auto 092 de 2008, el 37% recuerdan los
siguientes programas:
1) Programa de prevencin del impacto de gnero desproporcionado del
desplazamiento, mediante la prevencin de los riesgos extraordinarios de gnero
en el marco del conflicto arma: 6 %
2) El Programa de Prevencin de la Violencia Sexual contra la Mujer
Desplazada y otras vctimas: 10 %
3) El Programa de Prevencin de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria
contra la Mujer Desplazada: 9%
4) El Programa de Promocin de la Salud de las Mujeres Desplazadas: 10 %
5) El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar,
de Facilitacin del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de
Prevencin de la Explotacin Domstica y Laboral de la Mujer Desplazada: 8 %

127
6) El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de
15 Aos: 9%
7) El Programa de Facilitacin del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las
Mujeres Desplazadas: 7%
8) El Programa de Proteccin de los Derechos de las Mujeres Indgenas
Desplazadas: 7%
9) El Programa de Proteccin de los Derechos de las Mujeres
Afrodescendientes Desplazadas: 8%
10) El Programa de Promocin de la Participacin de la Mujer Desplazada y de
Prevencin de la Violencia contra las Mujeres Lderes o que adquieren Visibilidad
Pblica por sus Labores de Promocin Social, Cvica o de los Derechos Humanos:
8%
11) El Programa de Garanta de los Derechos de las Mujeres Desplazadas como
Vctimas del Conflicto Armado a la Justicia, la Verdad, la Reparacin y la No
Repeticin: 7%
12) El Programa de Acompaamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas._6
%__
13) El Programa de Eliminacin de las Barreras de Acceso al Sistema de
Proteccin por las Mujeres Desplazadas: 2%

Del 100 % de las mujeres encuestadas el 59 % si conoce otras rdenes


contempladas en el Auto 092 de 2008 y el 41 % restante manifiesta no
conocerlas. De este 59 % de mujeres que de manera positiva, conoce las otras
rdenes, el 25.57 % menciona al presumir que se encuentran en una situacin de
vulnerabilidad e indefensin, por lo tanto no es dable imponer cargas
administrativas o probatorias que no se compadezca con la situacin de
vulnerabilidad (vulnerabilidad acentuada); y el 34.09% conoce la segunda orden
de la Ayuda Humanitaria de Emergencia a favor de mujeres desplazadas, que
implica que dicha ayuda debe suministrarse de manera integral, completa e

128
interrumpida, sin necesidad de prorrogar o realizar visitas de verificacin
asumiendo que se trata de personas en situacin de vulnerabilidad extrema

87 mujeres consideraron que el mayor riesgo se encuentra en asumir el rol de


jefatura de hogar femenina sin las condiciones de subsistencia material mnimas
requeridas por el principio de dignidad humana. 40 mujeres consideran el riesgo
de explotacin en labores domsticas; 28 mujeres estn afectadas por la prdida
o ausencia de su compaero o proveedor econmico; 14 mujeres estn en riesgo
por el asesinato o desaparicin de su proveedor econmico.

77 de las mujeres consideraron el riesgo de discriminacin social y por la


insercin a espacios pblicos y polticos, con impacto especial sobre su derecho a
la participacin; 38 mujeres se sienten en riesgo por pertenecer a organizaciones
sociales y comunitarias o labores del liderazgo y promocin de los derechos
humanos; 25 mujeres tienen riesgo por violencia comunitaria por motivos de
gnero; 6 riesgo por tener relacin familiar con alguno de los grupos armados
ilegales que operan en el pas.

71 mujeres encuestadas consideraron que la mayor vulneracin se encuentra en


el desconocimiento y vulneracin de su derecho a la salud.

37 mujeres por ser despojadas de sus tierras y su patrimonio; 26 mujeres tienen


riesgo de reclutamiento forzado de hijos e hijas u otro tipo de amenazas contra
ellos y; 9 mujeres exponen que su riesgo es por su condicin de mujer
afrocolombiana

24 mujeres plantean que tienen riesgo de ser abusadas sexualmente; 19 estn en


riesgo por Violencia intrafamiliar. 6 mujeres tienen riesgo de explotacin sexual
o trata de personas

129
Los mayores obstculos se le ha venido presentando a la poblacin encuestada
son en su orden:

A una insercin econmica, oportunidades laborales y de generacin de ingresos (


106 casos); Obstculos en el acceso a las rutas de derecho dentro de la
reparacin integral ( 100 casos); Acceso a las rutas de derecho dentro de la
asistencia y atencin a vctima ( 95 casos); Obstculos en recibir la Atencin
Humanitaria de Emergencia de transicin por haber cumplido 10 aos de
desplazamiento ( 88 casos); A tener acceso a la justicia y la verdad de los hechos
ocurridos ( 77 casos); Al acceso a la propiedad de la tierra y la proteccin de su
patrimonio a un futuro ( 76 casos); A una alta frecuencia de funcionarios no
capacitados para atender a las mujeres desplazadas, o abiertamente hostiles e
insensibles a su situacin ( 72 casos); A contar con atencin y acompaamiento
sicosocial ( 70 casos); A obtener el registro como vctima y ser caracterizada ( 65
casos); A un enfoque a menudo familista de algunos funcionarios, que descuida
la atencin a un altsimo nmero de mujeres desplazadas que no son cabeza de
familia (64 casos); A tener acceso a ejercer integralmente su derecho a la
participacin (61 casos); A tener acceso a medidas de prevencin, proteccin y
garantas de no repeticin (51 casos); Otros (29 casos) donde se considera que la
salud es psima, hacer filas por una pastilla, la atencin en el CAIV.

Los programas que las mujeres sealan han estado vinculadas como vctima del
desplazamiento forzado son: En Familias en Accin el 28 %, Red Unidos el 22 %,
tratamiento mdico el 20 %, Proyectos productivos el 15%, Apoyos alimentarios el
7%, Vivienda el 6 %, acceso a la tierra el 2 %.

Sobre su vinculacin a espacios de participacin el 62.5 % de las mujeres vctimas


del desplazamiento encuestadas no participa, el 11.4 % pertenecen a la mesa de
participacin de vctimas, el 7.4 % participa en asociacin de vctimas en

130
discapacidad, el 3.4 % en la Junta de Accin Comunal y el 14.2 % en otros
espacios.

Del 37 % de las mujeres que conocen el Auto 092 de 2008, el 37% recuerdan los
siguientes programas:
1) Programa de prevencin del impacto de gnero desproporcionado del
desplazamiento, mediante la prevencin de los riesgos extraordinarios de gnero
en el marco del conflicto arma: 6 %
2) El Programa de Prevencin de la Violencia Sexual contra la Mujer
Desplazada y otras vctimas: 10 %
3) El Programa de Prevencin de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria
contra la Mujer Desplazada: 9%
4) El Programa de Promocin de la Salud de las Mujeres Desplazadas: 10 %
5) El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar,
de Facilitacin del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de
Prevencin de la Explotacin Domstica y Laboral de la Mujer Desplazada: 8 %
6) El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de
15 Aos: 9%
7) El Programa de Facilitacin del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las
Mujeres Desplazadas: 7%
8) El Programa de Proteccin de los Derechos de las Mujeres Indgenas
Desplazadas: 7%
9) El Programa de Proteccin de los Derechos de las Mujeres
Afrodescendientes Desplazadas: 8%
10) El Programa de Promocin de la Participacin de la Mujer Desplazada y de
Prevencin de la Violencia contra las Mujeres Lderes o que adquieren Visibilidad
Pblica por sus Labores de Promocin Social, Cvica o de los Derechos Humanos:
8%

131
11) El Programa de Garanta de los Derechos de las Mujeres Desplazadas como
Vctimas del Conflicto Armado a la Justicia, la Verdad, la Reparacin y la No
Repeticin: 7%
12) El Programa de Acompaamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas._6
%__
13) El Programa de Eliminacin de las Barreras de Acceso al Sistema de
Proteccin por las Mujeres Desplazadas: 2%

Al contarse con esta caracterizacin se trabaj en la priorizacin de propuestas


para las entidades territoriales y nacionales en la restitucin de derechos como
mujeres vctimas del desplazamiento forzado con enfoque de gnero, cuyo
resultado es el siguiente:

Para el cumplimiento del derecho a la vivienda requieren a las Alcaldas, el


diseo e implementacin de proyectos de mejoramiento de vivienda para
mujeres vctimas del desplazamiento que cuentan con sta en zona urbana o
rural, as como la consecucin de lotes con servicios pblicos, para la
construccin de vivienda nueva. A la Gobernacin de Santander, la destinacin
de mayores recursos para apoyar proyectos de vivienda a los municipios. Estos
proyectos de vivienda deben tener presente la existencia de centros educativos
cercanos para los hijos e hijas de estas familias desplazadas, o en caso, contrario
la construccin de los mismos, para superar las dificultades de gastos por
transporte de los nios y nias a otros centros educativos lejanos del sitio de la
vivienda.

Sobre lo que se denomin el derecho la empleabilidad y generacin de ingresos


se considera fundamental que Alcaldas, y el DPS, entre otros, tengan en cuenta
que los proyectos productivos de emprendimiento o fortalecimientos sean dignos,
sostenibles (con mayores recursos), con procesos de seguimiento, acordes a la
situacin de las familias y sus posibilidades, sin intermediarios, sin requisitos de
132
ser asociativos, y que cuenten con procesos de veedura por parte de las
vctimas.

En lo que refiere al derecho a la educacin, a la Gobernacin de Santander: en el


subcomit de asistencia y atencin, se le pide establezca una mesa de trabajo
con amplia representacin de las vctimas y en especial, de mujeres, para
disear la estrategia de entrega de becas definidas por el Gobernador pues
consideran importante la definicin de requisitos, la convocatoria, entre otros.

Tambin a la Gobernacin de Santander y a las Alcaldas les solicitan la creacin


del centro de cuidado para nios y nias de mujeres vctimas del desplazamiento
que trabajan, como un apoyo a las madres desplazadas que trabajan fuera del
hogar.

En bsqueda de lograr el acceso al derecho a la salud, se propuso retomar el


trabajo del ao 2005, de una Mesa de trabajo para revisar la situacin crtica de
la atencin a las vctimas en salud, desde un enfoque diferencial y de gnero con
participacin de las mujeres vctimas del desplazamiento, secretarias de salud
departamental, secretarias de salud municipales, Ministerio Pblico (Defensora
del Pueblo, Procuradura), Superintendencia. Tambin que se realice una
priorizacin de la atencin a mujeres vctimas por violencia sexual en el PAPSIVI
y la socializacin de medidas de enfoque diferencial.

En referencia a los diferentes asentamientos, es necesario que las Alcaldas


formulen los planes de reubicacin con enfoque diferencial, para proteger a las
vctimas de desplazamiento y que se encuentran en diferentes asentamientos en
terrenos de la Administracin municipal o de propietarios privados.

Sobre el tema de proteccin se requiere que las Alcaldas, especialmente


Secretaras de Gobierno o del Interior, establezcan una ruta clara sobre la
133
proteccin de mujeres desplazadas, definindose responsables para la activacin
de esta ruta y con enfoque de gnero, as como las medidas o logstica
establecidas para ste fin.

Tambin requieren las lideresas que en las diferentes acciones de atencin y


reparacin integral a las vctimas, se concrete inversiones con enfoque
diferencial como discapacidad, adultos mayores; se capacite a funcionarios
especialmente los que se encuentran en el CAIV Bucaramanga, se promueva
entre todas las entidades, que los procesos de acceso a los derechos sean ms
cortos, menos confusos y ms beneficiosos para la vctima; desde las diferentes
entidades del SNARIV, se promueva los derechos de las mujeres vctimas desde
sus competencias y la garanta a los mismos.

1.5. Situacin de las mujeres desplazadas en Putumayo122


En el Putumayo la discriminacin tiene un gran peso en la vida cotidiana de las
mujeres: se prefiere el nacimiento de hijos al de hijas, se rechaza a bebes
cuando no se considera tienen el parecido fsico al padre, se prctica desde la
niez la discriminacin escolar123, se establece la responsabilidad femenina en
las labores domsticas, hay estndares de comportamiento diferentes para las y
los jvenes, se duda de la capacidad de las mujeres en los mbitos laboral y de
participacin, e incluso en la alimentacin se privilegia a los hombres.

Las mujeres afrodescendientes y las adultas mayores124 tambin identifican


discriminacin en su contra especialmente en el ejercicio de su sexualidad y en
el mbito laboral por prejuicios existentes sobre falta de capacidad o debilidad.

122
El taller se realiz entre los das 2 al 5 de diciembre, en la ciudad de Mocoa.
123
los profesores no permiten que se juegue futbol a las nias; no se escucha a las mujeres en el
saln de clase; en el aula de clases los privilegios son para los hombres.
124
Se abandona a las mujeres por no ser ya frtiles.
134
Como vctimas de desplazamiento algunas de las mujeres ignoran la mayora de
sus derechos, la atencin es difcil para quienes viven en Mocoa y difcilmente
accesible para las mujeres de otros municipios.

Por ltimo, preocupa los hechos de reclutamiento forzado de las menores de


entre 10 y 13 aos125 y el desplazamiento por efecto de la presencia de la
guerrilla y las exploraciones petroleras, que denuncian las asistentes al taller de
Mocoa.

125
A marzo de 2015, an no era visible si esta situacin haba desaparecido con ocasin del
anuncio hecho el pasado 12 de febrero, por parte de la guerrilla de las FARC-EP de dejar de
reclutar menores de 17 aos, pero era una situacin manifiesta por la comunidad en el taller de
diagnstico del mes de diciembre de 2014.
135
2. BALANCE DE LA IMPLEMENTACIN DE LAS RDENES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL DE LOS AUTOS 092 Y 237 DE 2008

El marco de derecho que protege a las mujeres colombianas es amplio en el nivel


constitucional y de bloque de constitucionalidad, mientras que a nivel legislativo
se ha venido desarrollando una serie de normas dirigidas a los derechos de las
mujeres; pese a ello la situacin de violencia y discriminacin no parecen cesar.

La nueva normatividad en defensa de derechos de las mujeres es la ley 1719 del


18 de junio de 2014, mediante la cual se adoptan medidas para garantizar el
acceso a la justicia de las mujeres vctimas de violencia sexual, en especial la
violencia sexual con ocasin del conflicto armado126. Con esta norma se avanza
en la adopcin legal de conceptualizacin jurdica que estaba consagrada en
instrumentos de derechos humanos suscritos por Colombia, previamente.

Esta ley aunque no tiene a las mujeres desplazadas como sujeto directo, si
posibilita el avance en uno de los riesgos de gnero identificado en el Auto, y
posiblemente en el acceso a la justicia de las mujeres vctimas de violencia
sexual.

2.1. Situacin normativa


Aunque la normatividad que institucionaliza la obligacin estatal de proteger y
garantizar los derechos de las mujeres se ha ido ampliando, y en el mbito de la
poltica pblica se destaca el CONPES 3784 para la garanta de derechos de las
mujeres vctimas, es en el mbito de implementacin y cumplimiento de las

126
Esta ley seala en forma individual una serie de formas de violencia sexual que quedan as
expresamente tipificadas penalmente y acoge una serie de pautas para el bienestar de las
vctimas: presuncin de credibilidad, incorporacin de la consideracin a entornos de coaccin,
posible calificacin como crmenes de lesa humanidad, consideracin del contexto en las
hiptesis de investigacin, recomendaciones a investigadores/as, prestacin de atencin
psicosocial mientras sea requerida, fortalecimiento a medidas de prevencin con las fuerzas
armadas, entre otras.
136
normas y las polticas pblicas, en el que, se encuentran las dificultades para la
exigibilidad de los derechos de las mujeres desplazadas.

La distancia entre los avances normativos relevantes y la prctica cotidiana de


las instituciones, ha reducido el campo de accin al cumplimiento de la ley 1448:
se omite la ley 387 de 1997 en lo no derogado, se ignoran los principios DENG127
del desplazamiento forzado all plasmados, y ms an, se sealan los Autos
dirigidos a la proteccin de las mujeres desplazadas, como subsumidos por la
aplicacin del enfoque diferencial.

Es decir que ese grupo de ms de tres millones de mujeres, pese a contar con el
Auto 092, no son tenidas en cuenta como un grupo poblacional especifico, sino
como parte del universo de vctimas dentro del cual no se ven, ms all de lo
discursivo, las particulares afectaciones a su vida a causa de haber sido
desplazadas.

2.2. Avances en polticas pblicas


El CONPES 3784, menciona reiteradamente el Auto, pero en su Plan de Accin
slo en cinco acciones se tiene en cuenta a mujeres desplazadas o en riesgo de
serlo, especficamente128. Esta situacin, en que se unifica a las mujeres en el

127
Los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado o principios DENG, fueron adoptados en
2005 por la Organizacin de las Naciones Unidas -ONU- como "un marco internacional de
importancia para proteger a las personas desplazadas dentro de sus pases." (G.A. Res. 60/L.1,
132, U.N. Doc. A/60/L.1). Los Principios Rectores de los desplazamientos internos fueron
presentados a la Comisin de Derechos Humanos en 1998 por Francis Deng, entonces
Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para los desplazados. Tomado de
Global database. Guiding principle internal displacement. Disponible en
http://www.law.georgetown.edu/idp/spanish/gp.html
128
6.1.3 Estrategia 1.3. Implementar acciones para la proteccin integral de las mujeres
vctimas.
i. Implementar el Programa de Proteccin de Derechos de las Mujeres indgenas en situacin de
desplazamiento y en riesgo.
vii. Disear e implementar un mecanismo de seguimiento al Programa de Proteccin de los
derechos de. la Mujer Indgena Desplazada.
6.2.3 Estrategia 2.3. Implementar acciones que contribuyan a superar las barreras de acceso de
las mujeres vctimas en sus derechos frente a la tierra.
137
universo de vctimas, no parece a primera vista como un problema para la
ejecucin de la poltica pblica, sin embargo al mirar las medidas, es claro que
una misma medida no es aplicable, adecuada y eficaz en la misma proporcin,
para una mujer desplazada, que para, por ejemplo, una mujer secuestrada.

Cada hecho victimizante conlleva circunstancias y afectaciones que deben ser


identificadas, reconocidas y atendidas en su especificidad. El reconocimiento
como vctimas en virtud de la ley, no significa que los derechos de las mujeres
desplazadas puedan ser convertidos en trmites en una lista de verificacin, sino
que debe tenerse en cuenta en cada caso y en cada contexto, ese amplio mbito
de vulneraciones y vulnerabilidades que las puede haber rodeado y afectado, as
como las facetas de gnero identificadas por la Corte.

En cuanto a polticas pblicas, el avance en formulacin con mujeres es el de los


Planes de Accin Territoriales de Prevencin, Proteccin, No Repeticin y
Participacin, que se han venido elaborando en diferentes departamentos con las
representantes de mujeres durante 2013 y 2014, de los cuales hay, a la fecha, 14
publicados.

Estos planes estn sealados como procesos a desarrollarse entre los aos 2014 y
2015 y por ahora no es posible conocer su impacto en las mujeres desplazadas.

iv. Implementar procesos de formalizacin de la propiedad de tierras baldas con vocacin


agropecuaria, en zonas de consolidacin y/o en zonas de riesgo de desplazamiento, zonas
agropecuaria, en zonas de consolidacin y/o en zonas de riesgo de desplazamiento, zonas de
reserva campesina, reas de desarrollo rural y en aquellas donde se concentre el mayor nmero
de solicitudes de mujeres vctimas de despojo, con el fin de garantizarles seguridad jurdica de
los derechos sobre la tierra.
6.3.1 Estrategia 3.1. Fortalecer y articular los esfuerzos de las entidades del Estado a nivel
nacional y territorial para la incorporacin del enfoque de gnero en las medidas de atencin y
asistencia para las mujeres vctimas del conflicto armado.
ii. Generar criterios con enfoque de gnero y diferencial para la atencin a necesidades
especficas de mujeres vctimas de desplazamiento forzado y de otros hechos victimizantes en los
componentes de subsistencia mnima y de ayuda humanitaria.
iii. Atender las necesidades especficas de mujeres vctimas de desplazamiento y otros hechos
victimizantes en componentes de subsistencia mnima y ayuda humanitaria.
138
Sin embargo, es necesario que en el desarrollo de las acciones estratgicas
propuestas all se tengan en cuenta las rdenes de la Corte dentro de los Autos
092 de 2008, 237 de 2008 y 098 de 2013, que protegen los derechos de las
mujeres desplazadas en forma especfica.

Ante las mltiples vulnerabilidades de las mujeres en el conflicto armado, la


proteccin del Auto 092 a las mujeres desplazadas no debera requerir mayor
justificacin, pero el panorama de atencin a esa especificidad es realmente
poco alentador.

Los derechos de las personas que han sido desplazadas no han sido restablecidos
y ms bien han venido siendo juzgadas y estigmatizadas, por lo cual la necesidad
de emplear acciones afirmativas es plenamente vigente.

De los riesgos identificados por la Corte en el ao 2008, lamentablemente no se


ha podido superar alguno. Tras seis aos de la expedicin del Auto en mencin se
ha verificado la ocurrencia de repetidas situaciones de las identificadas en l:
las diferentes facetas de gnero que generan el impacto desproporcionado del
desplazamiento en las mujeres continan ocurriendo.

Los informes previos de la Defensora del Pueblo han mostrado las mltiples
dificultades que afrontan las mujeres para su atencin, la falta de especificidad
de los programas del SNARIV presentados como respuesta al Auto 092 y la escasa
apropiacin del Auto en las acciones desarrolladas.

Las lideresas entrevistadas manifiestan en muchos casos conocer previamente el


Auto pero no han apropiado sus contenidos y, al hacerlo, manifiestan que la
institucionalidad que las atiende est circunscrita a lo establecido por la ley

139
1448129 y sin tener en cuenta las presunciones y programas del Auto.

En el mismo sentido, las mujeres manifiestan no haber recibido informacin


sobre la promocin de sus derechos y haber vivido mltiples formas de violencia
de gnero familiar, comunitaria e institucional. Gran parte de ellas desconfa de
las instituciones y evidencia la permanencia de actores armados en las
comunidades que vulneran sus derechos y emplean la violencia contra la
poblacin.

2.3. Implementacin de las rdenes del Auto 092

Comunicacin al Fiscal General de la Nacin de numerosos relatos de


crmenes sexuales cometidos en el marco del conflicto armado interno
colombiano

Los casos del Anexo Reservado130 han sido adelantados por diferentes fiscales a
quienes correspondi su investigacin y la estrategia adelantada hasta el ao
2013 fue la de la realizacin de Comits Tcnicos para revisar su estado. Desde
finales de 2013 y durante 2014 se ha venido adelantando, en el marco de la
priorizacin de casos, la creacin y puesta en marcha del equipo de Anlisis de
Contexto que con experticia en el tema de gnero, busca aportar elementos para
la adecuada investigacin de aquellos que siguen en curso y estudiar la
posibilidad de desarchivo de los que estaban ya en esa situacin procesal.

129
Pese a hablar de enfoque diferencial, en el da a da del trabajo de las y los funcionarios
responsables de la atencin, esta perspectiva es ignorada, confundida o pretermitida,
130
El anexo reservado se refiere a la situacin de 183 casos de violencia sexual que fueron
trasladados en el numeral tercero de la parte resolutiva del Auto 092, que entrega a la Fiscala
General de la Nacin para su investigacin y esclarecimiento de los hechos.
140
Adopcin de medidas especficas de proteccin a cada una de las
seiscientas (600) mujeres identificadas por la Corte en el Auto 092 de 2008

El cumplimiento de las medidas especficas de proteccin a las 600 mujeres


identificadas por la Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008, no registra
medidas tomadas a destacar en el ao 2014, diferentes a los que se han dado con
base al Decreto 4800, al considerar que transcurridos ms de 10 aos de
ocurrencia del desplazamiento, las vctimas no requieren ms de la ayuda
humanitaria y deben pasar a la reparacin mediante la aplicacin del Plan de
Atencin y Asistencia y Reparacin Integral PAARI-, que en muchas regiones se
viene adelantando va telefnica.

Debe sealarse que no obstante su identificacin clara en el Auto, y el anlisis


que la Corte Constitucional realiz en su momento, su situacin de goce de
derechos no ha sido tenida en cuenta y su vulnerabilidad se mantiene en gran
parte de los casos conocidos por la Defensora.

Las lideresas de diferentes regiones han manifestado su oposicin a la realizacin


de este tipo de procedimientos va telefnica, pues es, por una parte, un tema
que requiere de su tiempo y atencin, que no ha sido concertado previamente, y
de otra, en que se emplean un medio y un lenguaje que en muchas ocasiones no
permite la cabal comprensin del procedimiento y sus implicaciones.

141
Presuncin constitucional de vulnerabilidad acentuada de las mujeres
desplazadas, para efectos de acceso a los distintos componentes del SNAIPD
(SNARIV) y de la valoracin integral de su situacin por parte de los
funcionarios competentes para atenderlas

La Defensora ha verificado que la presuncin ordenada por la Corte es ignorada


o incumplida por las diferentes instituciones que no parecen entender la
situacin de vulnerabilidad de las mujeres desplazadas.

Los procedimientos de atencin y las resoluciones de priorizacin adoptadas por


la UARIV muestran la falta de comprensin de esta presuncin, pues incurren en
prcticas inadecuadas, como la de priorizar a las mujeres vctimas en quienes
concurren varias caractersticas (ej. cabeza de familia, en situacin de
vulnerabilidad, nmero de hijos), sin entender la especificidad sealada en el
Auto e incurriendo en el sesgo familista advertido por la Corte.

Los procedimientos actuales no se ajustan al Auto y se desentienden de la


situacin de vulnerabilidad y las especiales necesidades de las mujeres
desplazadas. Es decir, se pretermite la presuncin establecida y se omite la
consideracin de los riesgos y facetas de gnero del desplazamiento.

De lo manifestado en las diferentes regiones, se podra inferir que muchas de las


personas que realizan la atencin a las vctimas no han sido formadas ni
sensibilizadas sobre la importancia y significado de esta presuncin
constitucional, y a ello debe atribuirse entonces, la persistencia de actuaciones
vulneradoras a las mujeres desplazadas.

142
Presuncin constitucional de prrroga automtica de la ayuda
humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas

El rango constitucional del Auto parece verse opacado por normativa de inferior
jerarqua normativa en sus diferentes rdenes, el ejemplo ms claro y
significativo es el referente a la orden de presuncin constitucional de prrroga
automtica de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres
desplazadas que se ve desconocida por la prctica cotidiana ejercida en virtud
del artculo 112 inciso segundo del decreto 4800 de 2011.

El desconocimiento sistemtico de esta presuncin, constituye la principal falla


en la atencin que afecta a las mujeres desplazadas, quienes deben solicitar la
ayuda, esperar su turno, y solicitar la prrroga, en unos lapsos que han
convertido la ayuda, en el mejor de los casos, en anual 131, y sometiendo adems
a las mujeres a su divisin que implica un trmite adicional para ellas.

Para la Defensora, la presuncin de prrroga de la ayuda implica, en primer


trmino, que su primera entrega debe hacerse una vez se surta el plazo
establecido, de manera inmediata y, que las posteriores entregas deben hacerse
de forma automtica, oportuna e integral. La actual forma de entrega desvirta
por completo la presuncin y el sentido de la ayuda, y permite la percepcin de
que, ms que un elemento de garanta de derechos a quienes han padecido un
acto de vulneracin de los mismos por el conflicto, es una prestacin de tipo
asistencial, que puede darse en cualquier momento de acuerdo a las
circunstancias de la administracin

131
De acuerdo a lo manifestado en diferentes comunidades de diferentes lugares del pas, que
cumpliendo lo establecido por quienes orientan en los Puntos de Atencin, coinciden en que se
recibe mximo una ayuda al ao.
143
Diseo e implementacin de trece programas especficos para colmar
los vacos existentes en la poltica pblica para la atencin del
desplazamiento forzado desde la perspectiva de las mujeres

Con ocasin de la Ley 1448 de 2011, se ha pretendido subsumir la orden de


creacin de trece programas destinados al cumplimiento de la orden del Auto
092 en la incorporacin del denominado enfoque diferencial en distintos
programas sin atender que la Corte Constitucional ha sealado, como la razn de
ser de la falta de una poltica pblica especfica para la atencin al impacto
desproporcionado del desplazamiento forzado en las mujeres, la invisibilidad de
las facetas de gnero.

El CONPES 3784 es el instrumento empleado actualmente, para seguir


incumpliendo esa orden. La UARIV sin atender las razones que la Corte
Constitucional calific de improcedentes en el Auto 237 de 2008 con ocasin al
informe presentado por el Director de Accin Social el 6 de septiembre de 2008,
ha sealado en su informe de septiembre de 2014, a manera de ejemplo:

a) Bajo el acpite de especificidad del programa, que El documento CONPES


3784 fue creado para abordar de manera particular e integral la garanta,
proteccin y ejercicio de los derechos de las mujeres vctimas del conflicto
armado, poniendo especial cuidado en quienes han sido desplazadas. Es decir un
programa para mujeres vctimas, con nfasis en mujeres desplazadas, no un
programa para las mujeres desplazadas como es ordenado en el Auto 092.

b) Bajo el acpite de Presupuesto suficiente y oportunamente disponible se


indica: El plan de financiamiento incluye recursos para cada accin, por lo
tanto, cada entidad proyect132 los recursos destinados a las mujeres vctimas del
desplazamiento forzado y del conflicto armado que suman, como ya se indic, un

132
Subraya fuera del texto
144
total de $ 2.160.928.872.215; el uso del verbo no es gratuito, pues de cada
entidad se inform cual porcentaje de su presupuesto ya existente estaba
dedicado a la atencin de mujeres vctimas y, conforme a ese estimativo, se
arrib a la suma indicada. Es decir que no hay montos nuevos, ni especficos para
las mujeres desplazadas y por ende, no se ha implementado accin diferencial
alguna.

c) Se insiste en mostrar oferta institucional existente para la poblacin en


general, como especfica para la atencin de mujeres desplazadas: Componente
de atencin integral, atencin psicosocial y Auto 092 de 2008. El ICBF, a travs
de la estrategia de atencin diferencial a la poblacin vctima de desplazamiento
forzado denominada Unidades Mviles, hace acompaamiento psicosocial a los
nios, nias y adolescentes y sus familias victimas del desplazamiento forzado
bajo la metodologa de gestin de caso.

En desarrollo de esta estrategia se atendieron, durante el 2012, a 131.050


mujeres, mientras que en el 2013 fueron 84.016 mujeres quienes, una vez
realizada la constatacin de derechos en el caso de las nias y adolescentes y
establecido el PLATINFA, fueron remitidas a las diferentes estrategias y
programas del ICBF y a la oferta local institucional para aportar al
restablecimiento de sus derechos. En este sentido la Contralora ha sealado
que un presupuesto con perspectiva de gnero es diferente a la mezcla de
presupuestos con beneficiarias mujeres, por lo que un CONPES de mujeres
vctimas, es diferente a la creacin de una poltica para mujeres desplazadas. 133

133
Op. Cit.
145
CONCLUSIONES

1. Para la Defensora es una prioridad que la poblacin desplazada conozca sus


derechos y especficamente que sta tenga claras las rutas de atencin y
proteccin, adems de las instituciones responsables y los mecanismos de
proteccin en las diferentes situaciones.

2. En los talleres de diagnstico (y formacin) con las lideresas se hizo visible el


desconocimiento del marco de derechos actual. Sin embargo, ms all del
conocimiento de rutas y mecanismos, se ha evidenciado el surgimiento y
permanencia de prcticas en funcionarios/as e instituciones responsable de
ejecucin de las rdenes del Auto 092 que se constituyen en barreras para el
acceso a los diferentes programas estatales134.

En efecto, una parte de los procedimientos de atencin, como la asignacin de


citas por telfono, y las limitaciones de los sistemas de registro, llevan a que se
dificulte el acceso a los servicios dispuestos. Por ejemplo, una lideresa que hace
parte de las 600 mujeres con orden especifica de proteccin del Auto 092, narr
en unos de los talleres de la Defensora que al consultar mediante la lnea de
atencin telefnica, fue informada de que no haba registro de esa orden de
proteccin en el sistema, y se le indic, adems, que en la programacin de la
ayuda no se tena en cuenta ninguna presuncin y que la prrroga de su ayuda se
consideraba solicitada a partir del momento de la llamada.

3. Una mencin aparte requiere el tema de la superacin de la vulnerabilidad,


que se ha constituido en el rasero empleado para la consideracin de ser persona
sujeto de las polticas, sin observarse el criterio de goce efectivo de derechos
establecido en la sentencia T-025 de 2004.
134
En un Foro sobre el Auto 092 la funcionaria delegada por la Unidad de Vctimas para asistir a
este afirmo ante el auditorio que no se haba dado orden alguna para el cumplimiento del Auto
092.
146
4. Los avances en trminos de voluntad de cumplimiento del Auto 092 deben
basarse en el conocimiento y formulacin de estrategias de cumplimiento de los
derechos de las mujeres desplazadas, a la luz de las ordenes, con especial
referencia a la jerarqua normativa de los derechos protegidos y del juez
constitucional

5. El incumplimiento a la presuncin constitucional de prrroga de la ayuda


humanitaria, aduciendo razones de tipo fiscal, no es admisible a la luz del Auto
237 de 2008 y su cesacin deber ceirse estrictamente en la verificacin del
goce efectivo de derechos en cada caso especfico.

6. La prctica de realizacin del Plan de Atencin, Asistencia y Reparacin


Integral PAARI- por vas no presenciales y sin la garanta de una real
comprensin por parte de las mujeres desplazadas en lo atinente a su contenido,
valoracin y significado hace nugatorios los derechos de estas mujeres135.

135
Un ejemplo de ello fue el relatado por una mujer indgena adulta mayor, que con ayuda de su
hija manifest como la llamaron al celular y le hacan preguntas en espaol que, sin siquiera
darse cuenta, ella trataba de contestar sin tener claro el significado de mucho de lo que le
decan, y que comprendi al participar en el taller.
147
RECOMENDACIONES

1. Insistir en el mantenimiento de la competencia continua de la Corte


Constitucional para verificar la superacin del Estado de Cosas Inconstitucional,
para garantizar la plena vigencia de las rdenes del Auto 092, para lo cual, sera
pertinente un pronunciamiento de la Corte Constitucional en que se inste y
precise la necesaria especificidad de los programas dirigidos a la prevencin y
atencin de las mujeres desplazadas.

2. Informar las medidas adoptadas y que componentes de las polticas de


atencin y reparacin a las vctimas, a cargo de la UARIV, DPS, Banco Agrario,
SENA, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Trabajo, Vivienda, Ciudad y
Territorio, Comercio, Industria y Turismo, Educacin y Salud, han incorporado los
preceptuado por la Corte Constitucional en relacin con el Auto 092 de 2008.

3. Impulsar estrategias, por parte de la UARIV, Ministerio del Interior y los


gobiernos territoriales, que permitan la consolidacin de equipos idneos y
capaces que en los entes territoriales contribuyan a decantar la poltica y
verificar sus logros, a la luz del goce efectivo de derechos establecido en la
Sentencia T-025 de 2004.

4. Implementar mecanismos de evaluacin, a cargo de la Unidad de Vctimas,


que permitan verificar en las entidades de gobierno que conforman el SNARIV
nacional y territorial, la inclusin en los programas de atencin las facetas de
gnero que la Corte Constitucional identific en el Auto 092 de 2008, y si se
realiza atencin diferencial en virtud de ellas.

5. Adoptar normas internas, mecanismos y responsables, en la Unidad de


Vctimas, que permitan dar cumplimiento a las presunciones del Auto 092 sobre
la entrega de la ayuda humanitaria a las mujeres desplazadas, as como
148
procedimientos que permitan establecer fehacientemente la condicin real de
cada una de ellas y que posibiliten la comprensin de su situacin en materia de
derechos, Lo anterior es una labor que permitira avanzar en el goce de derechos
de las mujeres, adems de contribuir a superar la lgica asistencialista.

6. Exhortar a la UARIV, frente a los sealado en el Auto 092, que avance en la


adopcin de los trece programas, sus elementos mnimos de racionalidad, as
como los lineamientos de implementacin del Auto 237, los cuales deberan ser
la gua institucional para la gestin de los programas de proteccin y
restablecimiento de derechos, que an no han sido creados con la especificidad
ordenada por la Corte Constitucional, a saber: estar dirigidos a las mujeres
desplazadas.

7. Adoptar por parte del DNP, UARIV, Alta Consejera para la Equidad de la Mujer
ACPEM-, entre otras entidades, las acciones establecidas en el Plan del CONPES
3784 de 2013, especficamente las mujeres desplazadas debern contar con
lineamientos, presupuesto y responsables que permitan evidenciar si este
mecanismo permite un avance en el cumplimiento de los objetivos propuestos en
el respecto de esta poblacin.

8. Adoptar, por parte de la UARIV, un abanico amplio de medios comunicacin


hacia las vctimas, de manera que se tenga en consideracin las realidades
concretas de acceso a informacin de la poblacin desplazada en las regiones, en
particular en las zonas apartadas, donde existen limitaciones para el empleo de
nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin y por ende, se requiere el
uso de medios tradicionales de informacin, divulgacin, participacin y
notificacin de las decisiones.

149
GESTIN DE LAS POLTICAS TERRITORIALES DE ATENCIN AL
DESPLAZAMIENTO FORZADO

150
El proceso de la Sentencia T-025 ha hecho visible la debilidad de los gobiernos
territoriales para ejecutar los programas de atencin contenidos en los planes de
desarrollo as como las limitaciones de las entidades del nivel nacional para
hacer efectivos los principios de subsidiariedad, complementariedad y
concurrencia, y para intervenir de manera conjunta con los gobiernos
territoriales en procesos de restablecimiento de derechos.

Desde el principio del proceso de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte


Constitucional orden adelantar un proceso de anlisis y reforma de las
relaciones intergubernamentales (articulacin entre niveles de gobierno) para la
atencin al desplazamiento. Entre 2005 y 2013, mediante una serie de Autos de
seguimiento de la Sentencia T-025 se han decantado los principales problemas
que configuran la cuestin territorial de la atencin a las vctimas de
desplazamiento forzado y por ende, la agenda de reforma a seguir.

Entre los Autos de seguimiento que fijan la cuestin territorial sobresalen: Auto
177 de agosto de 2005, Auto 266 de septiembre de 2006, Auto 052 de febrero de
2008, Auto 07 de enero de 2009, Auto 314 de octubre de 2009, Auto 382 de
diciembre de 2010, Auto 383 de 2010, Auto 174 de agosto de 2011, Auto 116A de
mayo de 2012, Auto de 099 de mayo de 2013 y, Autos 011, 073 y 074 de marzo de
2014.

No obstante que esta jurisprudencia fija una lnea sobre lo que debe hacerse,
pese a que se han diseado instrumentos y firmado convenios
interadministrativos, en los tres aos que han pasado de implementacin de la
Ley 1448 de 2011, aun no se ha logrado consolidar una poltica nacional
orientada a fortalecer la coordinacin intergubernamental y la capacidad
institucional de los gobiernos territoriales.
151
Entre 2012 y 2014 se han logrado avances en materia de diseo de polticas
pblicas territoriales para la atencin al desplazamiento, lo cual se expresa en
un renovado activismo del gobierno nacional en la divulgacin y capacitacin en
el uso de una serie de instrumentos de planeacin como los -Planes de Accin
Territorial PAT-, Planes de prevencin y proteccin, de contingencia, retornos,
reparaciones, entre otros.

La UARIV ha desplegado un programa de co-financiacin de proyectos de


inversin y asistencia tcnica municipal; sin embargo, en la medida en que no se
han tomado medidas para modificar los arreglos institucionales que regulan la
financiacin y gestin territorial de los programas de atencin por las personas
desplazadas, y la poltica de atencin est centralizada en las entidades
nacionales del SNARIV, no se ha logrado subsanar las falencias que caracterizaron
la gestin de las polticas de atencin bajo los antiguos Planes Integrales nicos.

En este contexto, a continuacin se adelanta el anlisis sobre la gestin


territorial de la atencin al desplazamiento en el contexto de la implementacin
de la Ley 1448 de 2011, para lo cual se abordaran 3 aspectos:

1. Lmites y retos que surgen de los referentes de poltica a partir de los cuales
se estructuran las polticas pblicas que operan en las regiones para avanzar
hacia el Goce Efectivo de Derechos;
2. Estado de las relaciones intergubernamentales;
3. Gestin de los gobiernos territorial para la atencin a la poblacin en situacin
de desplazamiento en el perodo 2012- a 2014.
Posteriormente a la presentacin de estos elementos, documento concluye con
una serie de conclusiones y recomendaciones en materia de ajustes institucional
en materia territorial, en el marco del nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2015-
2018.
152
1. DIVERSIDAD Y TENSIN EN LOS REFERENTES DE POLTICA IMPULSADOS EN
LAS REGIONES PARA EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS

La Corte Constitucional fij en la Sentencia T-025 de 2004, la obligatoriedad de


que las polticas pblicas dirigidas a la atencin a la poblacin en riesgo y
situacin de desplazamiento permitan el Goce Efectivo de Derechos GED-.
Una breve revisin documental, permite hacer visible que no hay una definicin
exacta del trmino, no obstante, existen una serie requisitos mnimos de
racionalidad -reglas- para el diseo de polticas136, as como para medir los
resultados de la gestin (los indicadores de goce efectivo, definidos mediante el
Auto 116 de 2008).

En esta orden, se puede colegir que el goce efectivo de derechos es una situacin
dinmica (no esttica) en la cual, personas, comunidades y poblaciones en riesgo
y desplazada, con ocasin de los programas de atencin dejan de padecer las
exclusiones en sus derechos, producto del desplazamiento, y presentan las
condiciones materiales y psicosociales que les permiten adelantar su plan de
vida, segn sus particularidades territoriales, de generacin, gnero, etnia y
discapacidad.

No obstante la aparente claridad del trmino, existen diversas posturas sobre


qu se entiende por esta expresin y como llegar a ella, lo cual explica la
diversidad de enfoques de gestin. Se pueden distinguir tres grandes
referenciales que estructuran las polticas de atencin 137: sectorial, Asistencia
Social y Goce Efectivo de Derechos.

136
Ver al respecto: Corte Constitucional de Colombia. Auto 251 y 092 de 2008.
Magistrado Ponente: Dr. Manuel Jos Cepeda.
137
Siguiendo a Muller, se entender por referencial de poltica, a un argumento que provee una
imagen mental a partir de la cual los actores que integran un campo de poltica pblica,
construyen las representaciones sobre la realidad o problema a intervenir y con ocasin de estas
formulan planes, programas y procedimientos administrativos que expresan los valores e
153
1.1. Referencial sectorial
El alcance de un derecho no es un concepto unitario, pues, debe rastrearse en
las obligaciones que el Estado se ha fijado en la Constitucin, tratados
internacionales y diversas leyes (salud, educacin, vivienda, proteccin social,
etc.).

En este orden, se puede argumentar que el goce efectivo de derechos, por


ejemplo, en materia de educacin est delimitado por la Ley 115 de 1994 y los
medios para realizar los cometidos de esta ley estaran contenidos en los
programas y recursos que el Ministerio de Educacin y las Secretarias
departamentales y municipales asignen al respecto.

Esta mirada deja de lado, el abordaje de las vulneraciones particulares de la


poblacin desplazada, y explica en parte, porque los gobiernos han pretendido
responder al reto de la superacin del Estado de Cosas Inconstitucional ECI-, con
las herramientas de gestin que proveen las polticas sociales regulares, llegando
a lo sumo a crear adecuaciones de los programas regulares para que se puedan
incorporar a las personas desplazadas a stos, un ejemplo de esta tendencia son
los programas diseados para dar acceso a los derechos a la educacin, salud,
vivienda, tierra y trabajo (generacin de ingresos), en los cuales siempre se
informa que estos incluyen personas desplazadas.

La inclusin de la poblacin desplazada en los programas regulares trae como


consecuencia que no se aplican enfoques diferenciales para el acceso y
contenidos de los programas que se ofertan as como estimular una competencia
entre desplazados y vulnerables por los cupos.

intereses que materializan dicho referencial. Ver al respecto: Muller, Pierre. Las Polticas
Pblicas. Universidad Externado de Colombia. Bogot, 2006.
154
1.2. Referencial de Asistencia Social
Articulado a lo anterior, ha venido tomando fuerza en los ltimos tres aos la
tendencia a equiparar Goce Efectivo de Derechos con superacin de la
vulnerabilidad.

En desarrollo del enfoque de vulnerabilidad138 los gobiernos han ampliado la


oferta de los programas de asistencia social adscritos a los recursos de inversin
de los planes de desarrollo. No obstante, dado que estos programas se orientan a
la persona o grupo que identifica la administracin, para acceder se requiere
transitar por una serie de filtros dispositivos- de focalizacin (encuestas,
caracterizaciones puntajes del SISBEN139, etc.), con el cual garantizar que
quienes accedan efectivamente estn en condiciones de vulnerabilidad y por
ende son quienes merecen beneficiarse de los programas.

Sin embargo, en razn de la situacin de precariedad de la poblacin desplazada


y el incremento del nmero de personas a atender, en un contexto de regla
fiscal, en los ltimos dos aos la argumentacin ha evolucionado en el sentido de
filtrar restringir- el acceso, para garantizar que accedan prioritariamente las
personas en condicin de extrema vulnerabilidad, las cuales segn la
Resolucin 1956 de 2012 son: nios, nias y adolescentes, adulto mayor, en
condicin de discapacidad, enfermedades crnicas, persona con incapacidad
mdica superior a 30 das y en cuyo ncleo familiar no exista otra persona que
sea el sostn de la familia140.

138
Entendida como una situacin de bajos ingresos en la que la persona o familia no puede
generar ingresos o adquirir capacidades para hacerlo, y no puedan cubrir por sus propios medios
los componentes de la subsistencia mnima en materia de alojamiento temporal y alimentacin
Departamento Administrativo de la Prosperidad Social. Artculo 18. Situacin de extrema
urgencia y vulnerabilidad.. Contenido en Decreto 2569 de 2014. Bogot. Diciembre 12 de 2014.
139
Sistema de Identificacin de Beneficiarios SISBEN-.
140
Unidad para a la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas UARIV-. Resolucin 1956 de
2012. Bogot. Octubre de 2012. Consulta hecha el 6 de diciembre de 2014. Disponible en
http://www.unidadvictimas.gov.co/images/docs/Normatividad/RESOLUCION_1956_DE_12_DE_OC
TUBRE_DE_2012.pdf
155
Con la Ley 1448, la superacin de la vulnerabilidad ha venido sustituyendo a la
nocin de goce efectivo de derechos en las argumentaciones oficiales que se
emiten para justificar los diferentes instrumentos de poltica que se han
diseado en los ltimos tres aos. Con lo cual se abre la puerta para asimilar
ambos aspectos, con significativas implicaciones en materia de reduccin del
alcance de los servicios y derechos a restablecer141. Este tipo de enfoque se hace
visible en programas que entregan subsidios monetarios condicionados como
Familias en Accin, Atencin Humanitaria, becas para la educacin superior,
entre otros.

1.3. Referencial jurisprudencial Goce Efectivo de Derechos-


La Corte Constitucional ha venido delimitando va los Autos de seguimiento de la
Sentencia T-025 el referencial de goce efectivo de derechos.

El goce efectivo de derechos es un estado al que deben llegar los ciudadanos y


comunidades por efecto de la intervencin estatal, y la delimitacin de su
sentido en el caso de las polticas de atencin al desplazamiento forzado-, se ha
venido delimitando a partir de los Autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de
2004.

Esta manera de fijar este referente ha permitido contar con elementos para
determinar qu aspectos de las polticas gubernamentales deben adoptarse para
aproximarnos a ste. La Corte Constitucional ha delimitado que, para alcanzar el

141
ARTCULO 67. CESACIN DE LA CONDICIN DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA.
Cesar la condicin de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del
desplazamiento, cuando la persona vctima de desplazamiento forzado a travs de sus propios
medios o de los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus
derechos. Para ello acceder a los componentes de atencin integral al que hace referencia la
poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin integral para las vctimas del
desplazamiento forzado de acuerdo al artculo 60 de la presente Ley. Congreso de la Repblica.
Ley 1448 de 2011. Bogot. 10 de junio de 2011.
156
Goce Efectivo de Derechos GED-, se deben cumplir las siguientes cuatro
condiciones en materia de diseo institucional142:

1. Los contenidos de las polticas de atencin (objetivos, metas, criterios de


acceso) deben reflejar los postulados que fijan la normativa nacional e
instrumentos internacionales sobre derechos; en particular, en el caso de la
poblacin desplazada la argumentacin de la Corte Constitucional hace mencin
reiterada a la Constitucin poltica, los Derechos Econmicos Sociales y
Culturales y los Principios Rectores del Desplazamiento, stos ltimos
elaborados por la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados ACNUR-.

2. La evaluacin de la accin de la administracin pblica y de las polticas de


los gobiernos debe hacerse en funcin de los impactos que se logra, es decir, en
trminos de la transformacin de las condiciones de vida de la poblacin
objetivo.

3. Las personas en riesgo y vctima de desplazamiento tienen derecho a


participar de manera efectiva en los procesos de diseo y gestin de las polticas
dirigidas para ellos. Esto implica pasar de la participacin consultiva o
informativa a la participacin deliberativa y decisoria, lo cual conlleva abrir el
proceso administrativo al escrutinio pblico e incidencia de este segmento de la
sociedad colombiana.

142
Condiciones tomadas de: Tapia, Edwin Manuel. Dinmicas, tensiones y retos para la
institucionalizacin de los enfoques de derechos humanos en las polticas pblicas: el caso de la
atencin territorial a la poblacin desplazada entre 2004-2013. Ponencia presentada en el XIX
Congreso Internacional del Centro latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD-.
Quito. 10 al 14 de Noviembre de 2014. Consultado el 6 de diciembre de 2014. Disponible en
https://www.academia.edu/9254708/Din%C3%A1micas_tensiones_y_retos_para_la_institucionaliz
aci%C3%B3n_de_los_enfoques_de_derechos_humanos_en_las_pol%C3%ADticas_p%C3%BAblicas_el_
caso_de_la_atenci%C3%B3n_territorial_a_la_poblaci%C3%B3n_desplazada_entre_2004-2013
157
4. Reconocimiento e inclusin en los programas y criterios de acceso de la
diversidad de gnero, etnia, generacin, discapacidad de las vctimas de
desplazamiento forzado, asa como fijar pautas que permitan subsanar las
diferencias y asimetras en capacidad institucional y presupuesto de los
gobiernos territoriales 143.

Estas condiciones ya estaban operando antes de que se adoptara la Ley 1448, no


obstante en la medida en que el Gobierno nacional y los territoriales luego de la
adopcin de esta norma, han mantenido la organizacin de las polticas de
atencin alrededor de los referenciales sectorial y asistencial, se mantiene la
tensin entre estos dos referentes gubernamentales con el de goce efectivo de
derechos.

Los informes oficiales argumentan que se est avanzando en la superacin del ECI
dadas las cifras de coberturas de los programas sectoriales y porque la Ley 1448 y
sus desarrollos reglamentarios, incorporan las reglas en materia de Goce
Efectivo de Derechos de la Corte Constitucional; pero en lo concreto de la
gestin de la atencin, se observa la emergencia de nuevas barreras de acceso y
la persistencia de enfoques de poltica que no diferencian entre atencin a
poblacin vulnerable por pobreza y poblacin en situacin de desplazamiento,
como lo atestigua el contenido de la oferta en vivienda de inters social que
surge con la Ley 1537 de 2012.

El enfoque de Goce Efectivo de Derechos apunta a una racionalidad social y la


entrega de oferta universales de servicios mientras que los referenciales de
Asistencia Social y Sectorial, responde a una racionalidad que busca la eficiencia,
la neutralidad econmica en la intervencin estatal y la entrega de un subsidio
monetario como expresin y lmite del derecho, por lo que no afecta las
143
Apartado tomado de: Tapia, Edwin Manuel. Dinmicas, tensiones y retos para la
institucionalizacin de los enfoques de derechos humanos en las polticas pblicas: el caso de la
atencin territorial a la poblacin desplazada entre 2004-2013. Op cit. Pgina 5.
158
condiciones de vulnerabilidad estructural y situacional de las personas y
comunidades en situacin de desplazamiento144.

En efecto, la vulnerabilidad estructural se refiere a aquellos factores que tienen


carcter de permanencia o cambio lento a partir de dinmicas socio-
econmicas histricas, por ende, los grupos poblacionales afectados por
condiciones de vulnerabilidad estructural se caracterizan por un bajo nivel de
realizacin de derechos, una dbil poltica pblica para la realizacin y
proteccin de los derechos y limitada presencia del Estado para la realizacin de
los derechos.

Y en lo que se refiere a las condiciones de vulnerabilidad situacional, estos se


refieren a factoresasociados al gnero, etnia o edad (que) aumentan los
niveles de exposicin de mujeres, hombres, indgenas, afrodescendientes o nios
a sufrir los efectos del conflicto armado 145.

En suma, la asistencia social no afecta las condiciones de vulnerabilidad


estructural de las personas y comunidades en situacin de desplazamiento, slo
permiten llevar a las personas a un umbral de consumo que les permite
sobrevivir, pero no generan condiciones materiales para reiniciar un plan
sostenible de vida.

Por todo lo anterior, persiste el cuestionamiento a los resultados e impactos de


la accin gubernamental en la materia Cosas Inconstitucional. Pero la tensin
estructural sobre los referentes que deben estructurar las polticas de atencin

144
Defensora del Pueblo. Programa Regionalizado mayo 2009 - diciembre 2012 proyecto: Accin
Regionalizada para la Proteccin y Restitucin de Derechos. Despacho del Defensor del Pueblo.
Bogot. Marzo de 2009.
145
Chica Vlez. Arenas Hernndez Sandra & Vargas Murcia, Enver. Impactos del Programa
Regionalizado de la Defensora del Pueblo para la proteccin y restitucin de derechos (2009-
2012). Serie III. Anlisis de Polticas Pblicas Nacionales en Derechos Humanos. Defensora del
Pueblo. Bogot. Octubre de 2014.
159
no son slo exclusivas de las polticas nacionales y permean la gestin de los
gobiernos territoriales, afectando las diversas relaciones intergubernamentales
entre la nacin y los gobiernos regionales y locales que se disponen para la
gestin de la polticas, as como la eficacia de las polticas territoriales
expresadas en los Planes de Accin Territorial.

160
2. DINMICAS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES PARA LA GESTIN
DE LAS POLTICAS EN LAS REGIONES

El Auto 383 de 2010 hace visible la necesidad de avanzar en la coordinacin entre


los entes nacionales y territoriales para la gestin de las polticas de atencin al
desplazamiento forzado.

Sin embargo, la coordinacin frente a un campo de intervencin institucional


complejo como el restablecimiento de derechos no slo tiene que ver con la
aplicacin por varios entidades de una serie de directivas -que provienen de un
centro- sobre cmo disear instrumentos de planeacin o vincularse a programas
nacionales.

La coordinacin implica la puesta en operacin de diversas formas de


articulacin entre sectores y niveles de la administracin pblica entre s y con
actores no estatales como la cooperacin internacional y ONG, que ubican el
debate y la gestin sobre fortalecimiento de la capacidad de gestin en las
regiones a la arena de las relaciones intergubernamentales.

Se identifican tres tipos de relaciones intergubernamentales y por ende, tipos de


coordinacin, que requieren su anlisis e intervencin:

Coordinacin nacin-nacin
Hace referencia a la articulacin entre las entidades del gobierno nacional para
adelantar intervenciones conjuntas en el territorio, con ocasin de la
implementacin de una poltica nacional o el desarrollo de procesos de
restablecimiento de derechos de una comunidad.

Pese a que existen una serie de estructuras institucionales responsables de la


coordinacin estratgica y operativa de las entidades nacionales, como los
161
subcomits de la Ley de Vctimas, una agencia nacional responsable de
coordinar dicho sistema , la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las
Vctimas UARIV-, la gestin de los programas de atencin se mueve en un
panorama de dispersin, en el cual cada entidad maneja su portafolio de
proyectos, tiene sus tiempos de respuesta y criterios de acceso, los cuales operan
al margen de los diversos modelos de atencin Integral con los que
peridicamente- se busca generar una hoja de ruta para la atencin.

Al respecto, es indicativa la situacin del Cesar:


Las entidades no concurren para acciones conjuntas, cada una realiza su
misin de forma independiente, la nica forma que participen en un
mismo escenario es la convocatoria a un subcomit o comit territorial y
aceptan el llamado para demostrar sus acciones el DPS y la UARIV que
deberan permanecer unidas con la UGRTD no se articulan, ni siquiera los
fallos de los jueces o los informes de inminencia o alertas tempranas de la
defensora lo logran, hacen jornadas de formacin a la misma comunidad
de forma independiente, caso concreto reclamantes de tierra,
beneficiarios de fallo judicial, DPS programa familias en su tierra, UARIV
acompaamiento al retorno y UGRTD cumplimiento fallo predio el Toco
municipio de San Diego cada accin es individual por cada entidad146.

Coordinacin nacin-territorio
Se refiere a la conjuncin de entidades nacionales y de los gobiernos
territoriales, para la operacin de un proceso de atencin o un proyecto
nacional, por ejemplo, con ocasin del retorno de una comunidad o la ejecucin
de una poltica nacional como las viviendas gratis.

146
Corrales Rivera, Juan Carlos. Cuadro Pizarro, Elvia & Ospino, Ingrid. Captulo 2.
Identificacin y anlisis de la estructura dispuesta para la atencin al desplazamiento forzado.
Contenido en Informe de seguimiento de polticas pblicas de atencin a vctimas del
desplazamiento en el Departamento del Cesar. Seguimiento a las polticas territoriales.
Defensora del Pueblo Regional Cesar. Valledupar. Noviembre de 2014.
162
En esta dimensin se observan limitaciones para activar de manera automtica -
sin que medie concurso o dispositivos de regionalizacin del presupuesto general
de la nacin- los principios de subsidiariedad, concurrencia y
complementariedad, pese a que la Corte Constitucional en el Auto 007 de 2009
planteo que se adoptaran mecanismos para apoyar a aquellos municipios que
por su precaria capacidad institucional no puedan atender a la poblacin
desplazada, las entidades que componen dicho Consejo debern aplicar el
principio constitucional de subsidiariedad para garantizar el goce efectivo de los
derechos de la poblacin desplazada147.

Al respecto, el siguiente testimonio de un profesional del grupo de


nacin/territorio en el departamento de Santander ejemplifica las dificultades
que se presentan para avanzar en la coordinacin nacin/territorio:

Cada Entidad tiene profesionales de apoyo que desarrollan los procesos


misionales dirigidos a las vctimas y en muchas ocasiones, es difcil conocer
por ejemplo, cuales son los nombres de los Programas que dan vida a las
intervenciones en el territorio de algunas entidades, debiendo ser descritos
de acuerdo a la actividad desarrollada. Es difcil conocer el real presupuesto
asignado, puesto que los profesionales territoriales solo cuentan con datos
globales de regionalizacin nacional148.

147
Fija el Auto 007 de 2009Tercero.- ORDENAR al Consejo Nacional para la Atencin Integral
a la Poblacin Desplazada por la Violencia CNAIPD y, por ende, a las cabezas de las entidades
pblicas que lo integran que, en aplicacin de las normas vigentes sobre distribucin material de
competencias y lo ordenado por la sentencia T-025 de 2004 y los autos de seguimiento, colabore
y apoye a las entidades territoriales para que se atienda eficiente y eficazmente a la poblacin
desplazada. En aquellos municipios que por su precaria capacidad institucional no puedan
atender a la poblacin desplazada, las entidades que componen dicho Consejo debern aplicar el
principio constitucional de subsidiariedad para garantizar el goce efectivo de los derechos de la
poblacin desplazada. Corte Constitucional de Colombia. Auto 007 de 2009.
Magistrado Ponente: Dr. Manuel Jos Cepeda. Bogot. Enero de 2009.
148
Cantillo Jimnez et at. Entrevista a profesional especializado de la Subdireccin Nacin-
Territorio de la UARIV Regional Santander. Contenido en Informe de seguimiento de polticas
pblicas. Op cit.
163
Aunque la intervencin se haga en los municipios, no es posible a veces,
determinar la cobertura y presupuesto de los programas a este nivel de
detalle. Al parecer, los Programas y Proyectos se disean desde la perspectiva
nacional sin tener en cuenta los programas de desarrollo territorial, por lo
cual se pierde la oportunidad de optimizar recursos y esfuerzos
institucionales. Algunas veces, los funcionarios de las Entidades del orden
nacional deciden su intervencin en los municipios sin coordinar tal actuacin
con las autoridades locales ni con las dems entidades departamentales y
nacionales que pudieran tener alguna injerencia, incluyendo la actuacin de
la UARIV149.

Los problemas de coordinacin entre las entidades pblicas son an ms


pronunciados cuando se trata de restablecer derechos de grupos tnicos, pues,
en ellos confluyen una diversidad de marcos normativos y aspectos de orden
cultural y territorial que hacen que el umbral de derechos y el alcance de los
servicios a proveer debe ser ms amplio que el que se aplica a grupos no tnicos,
lo cual obliga a la concurrencia de varias instituciones del SNARIV y a que la
oferta de servicios deban ajustarse a las particularidades de cada pueblo
atendido.

Sin embargo, y como lo ejemplifica la gestin adelantada frente a una parte de


los pueblos Jitnu en Arauca150 -Auto 382 de 2010- y Jiw en Guaviare-Meta151 -
Auto 173 de 2012-, ocurre lo contrario, es decir, la respuesta es desarticulada,

149
Cantillo Jimnez et at. Entrevista a profesional especializada. Ibd.
150
Para un anlisis de la respuesta institucional nacional para el pueblo Jitnu, se recomienda ver
el informe sobre la situacin de este pueblo, elaborado por la Defensora Comunitaria. Defensora
regional de Arauca. Informe de situacin de desplazamiento forzado y polticas pblicas de
prevencin y proteccin en el Departamento de Arauca 2012-2015. Ciudad de Arauca.
Noviembre de 2014
151
Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada.
Reporte sobre los resultados en poltica pblica que se desprenden del encuentro del Pueblo
Jiw. 12 al 17 de mayo de 2014. Bogot. Mayo de 2014.
164
por lo que cada entidad involucrada maneja sus tiempos, lo que hace que la
intervencin no es concurrente y existen inercias institucionales que han limitado
la entrega de una oferta de servicios ajustada a las particularidades de cada
pueblo enfoque diferencial- y avanzar a la fase de gestin de planes de atencin
que vayan ms all de la asistencia y la entrega puntual de unos servicios.

Coordinacin territorio-territorio
Se refiere a las diferentes formas de articulacin entre los entes territoriales
(departamento y un municipio(s) o entre municipio y entre departamentos) con
el fin de financiar o proveer bienes y servicios pblicos de competencia
territorial en procesos colectivos de restablecimiento de derechos de una
comunidad.

A la fecha no existe un mecanismo para activar estas formas de relaciones


intergubernamentales de manera automtica y con ocasin de procesos de
restablecimiento de polticas.

El anlisis de los problemas sobre relaciones intergubernamentales, pone en la


mesa el debate sobre la avances en la activacin efectiva de los principios de
subsidiariedad, complementariedad y concurrencia.

2.1. Activacin de los principios de subsidiariedad, complementariedad y


concurrencia
La UARIV ha definido una serie de herramientas que permiten regionalizar la
inversin nacional, como el ndice de presin de desplazamiento y el de
capacidad institucional, los cuales pueden permitir a las entidades
departamentales y nacionales que integran el SNARIV aplicar los principios en
cuestin; sin embargo, la activacin de estos no se ha desempeado con la
celeridad que se requiere, siendo el principal catalizador que existan rdenes

165
judiciales, como el Auto 099 de 2013 que mueven la institucionalidad a formas
de colaboracin.

Por otra parte, lo que se enuncia sobre la nueva estrategia de co-responsabilidad


para el perodo 2015-2018, sta circunscribe la subsidiariedad solo al campo de la
atencin humanitaria en su etapa inmediata (de conformidad con el Auto 099 de
2013). Frente a esto, debe hacerse la salvedad que los entes territoriales de las
categoras 4,5 y 6 (que equivalen al 90% de los entes municipales) carecen de
capacidades para asumir directamente las competencias en atencin no slo la
ayuda inmediata- en consecuencia, la subsidiariedad debera ampliarse a otros
campos de poltica, en particular, los relacionados con la Estabilizacin
Socioeconmica.

En lo que se refiere a la activacin del principio de concurrencia depende de


competir mecanismo de cuasimercados- en convocatorias en las que los entes
territoriales se disputan mediante proyectos el acceso a los recursos de co-
financiacin que maneja la UARIV152.

Entre 2013 y 2014 se han implementado una serie de acciones puntuales,


bsicamente a cargo de la UARIV, mediante las cuales se asume por
subsidiariedad la financiacin de la atencin humanitaria inmediata luego de
que los municipios suscriban un convenio con este ente, as como un programa
para la co-financiacin proyectos de atencin a vctimas que lograran calificar
en las convocatoria nacional fijada, lo cual corresponde al principio de
concurrencia.

152
Ministerio del Interior. Estrategia de co-responsabilidad. Diapositiva en power point.
Presentacin en el marco del grupo sobre Auto 383 de 2010 en la sede de la UARIV. Bogot. 18 de
noviembre de 2014.
166
De la lectura del informe del SNARIV al Congreso de la Repblica del mes de
marzo de 2014153 y el citado informe de respuesta a la Corte Constitucional de
abril de 2014, se evidencia la aplicacin de tres tipos de acciones frente a estos
principios:

1. En subsidiariedad, es visible la labor de la UARIV con ocasin de la firma de


convenios interadministrativos para asumir la entrega de la ayuda humanitaria
inmediata a cargo de los municipios, en desarrollo de las rdenes del Auto 093 de
2013.

2. En materia de concurrencia, una parte de los Ministerios, como el de Salud,


han recurrido a la suscripcin de convenios interadministrativos entre las
entidades nacionales y una parte de los gobiernos territoriales. Tambin se ha
avanzado en la coordinacin operativa de acciones conjuntas mediante la
activacin de los subcomits temticos que crea la Ley 1448 de 2011 a nivel
nacional (reparacin, coordinacin nacin territorio, entre otros) y los Comits
Territoriales de Justicia Transicional CTJT- a los que asiste una parte de los
entes nacionales.

3. En complementariedad, sobresale el rol de la UARIV en la co-financiacin


(UARIV) de proyectos de los entes territoriales. Al respecto, establece esta
entidad:

De un total de 68 proyectos recibidos en el marco de la convocatoria, 12


proyectos pasaron a la etapa de evaluacin, de los cuales 9 resultaron

153
Gobierno de Colombia. Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso
de la Repblica. Avances en la Ejecucin de la Ley 1448 de 2011. II Semestre de 2013. Bogot.
Marzo de 2014.
167
viabilizados, y en el momento de la priorizacin se pudieron asignar
recursos a 8 de estos154.

Sin embargo, en 2013 se asignaron 30 mil millones pero en 2014, se asign 19 mil
millones e igual cifra estaba programada para 2015, lo cual evidencia los lmites
de este esquema de concurrencia mediante convocatorias155.

En consecuencia, la actual situacin de las relaciones intergubernamentales


muestra los lmites que tiene el actual modelo de gestin centralizada de las
polticas de atencin, lo cual lleva a que los gobiernos territoriales no cuenten
con las finanzas adecuadas, como ocurre en los sectores descentralizados bajo
las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en donde la descentralizacin ha permitido
simplificar la gestin y reducir el nmero de mbitos en los que se requiere de
dispendiosos trmites burocrticos ante las instancias nacionales para la
suscripcin de convenios o de convocatorias donde se compite para ser
priorizado y acceder a los recursos nacionales.

El manejo centralizado de las polticas no ha permitido una gestin con la


celeridad que se requiere y adems, que no permite fijar dispositivos que
permitan activar de manera automtica la transferencia de recursos
institucionales a los gobiernos territoriales, de manera que la subsidiariedad,
complementariedad y concurrencia operen en funcin de la gravedad de la
situacin de desplazamiento y las capacidades territoriales de respuesta, como
ordenan los citados Autos 007 de 2009 y 383 de 2010, as como la Ley 1448 en su
artculo 172.

154
Gobierno de Colombia. Numeral 9.3.2. Cofinanciacin Proyectos Entidades Territoriales. En
Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso de la Repblica. Op cit.
Pgina 322.
155
Departamento Nacional de Planeacin. Respuesta a solicitud de informacin sobre gestin
territorial. Bogot. Octubre de 2014.
168
2.2. Diversidad institucional y relaciones intergubernamentales
La atencin a las vctimas de desplazamiento forzado, en particular, y de los
sujetos de otros hechos victimizantes, en general, se mueve en un escenario en
el que se entrecruzan simultneamente entidades y programas nacionales y
territoriales que configuran una diversidad institucional o conjuntos de
estructuras de gestin que tienen cada una su propio marco de reglas y criterios
de financiacin.

Hoy en da, pese a las labores de coordinacin de la UARIV coexisten tres


grandes estructuras autnomas de gestin:

1. Estructuras sectoriales de poltica nacional, conformada por el conjunto de


entidades y programas a cargo de los ministerios y entidades descentralizadas
nacionales (SENA, DPS, UARIV) que ejecutan polticas sociales que cubren por
igual a vctimas y poblacin en pobreza extrema o vulnerable.

2. Estructura de atencin a vctimas, surge de la Ley 1448 y sus decretos


reglamentarios, coordinada por la UARIV en lo nacional y en lo territorial por una
secretara de despacho por cada nivel de gobierno (gobernaciones y municipios)
que se encarga de la secretara tcnica de los Comits de Justicia transicional de
su respectivo nivel.

Est conformada por el conjunto de dependencias y programas que ejecutan


proyectos directamente dirigidos a las vctimas de la violencia en general, pero
en particular, a la poblacin en riesgo y situacin de desplazamiento. Esta
estructura es la que se define como el SNARIV.

3. Estructura de gestin territorial, conformada por el conjunto de entidades y


dependencias municipales y departamentales dispuestas para la operacin de los
servicios sociales asignados por el proceso de descentralizacin (salud,
169
educacin, cultura, recreacin, deporte, entre otros). Esta organizacin surge a
mediados de la dcada de los 80 (Acto Legislativo 01 de 1986 y Ley 12 de 1986) y
es potenciado con la Constitucin de 1991 (Ttulo IX). Consiste en la gestin de
programas sociales y de infraestructura que se financian con los recursos del
Sistema General de Participaciones -SGP- regulado por la Ley 715 de 2001.

Debe hacerse mencin que el proceso de implementacin de las competencias


territoriales asignadas por la Ley 1448 bsicamente se estn financiando con las
fuentes de este campo, lo cual genera un sesgo en el conjunto de derechos que
pueden ser atendidos por los entes territoriales, dado que, el SGP permite slo la
financiacin de proyectos en materia de salud, educacin, alimentacin escolar,
agua y saneamiento bsico y en menor medida cultura y deporte, lo cual deja de
lado derechos econmicos fundamentales para el restablecimiento, como:
vivienda, trabajo (generacin de ingresos), tierras, los cuales dependen de
calificar en las convocatorias de los programas nacionales en estos campos.

170
3. GESTIN TERRITORIAL DE LA ATENCIN AL DESPLAZAMIENTO EN EL MARCO
DE LA LEY 1448 DE 2011

En materia de fortalecimiento territorial, la gestin de la Ley de Vctimas y


Restitucin de Tierras, se ha concentrado en el diseo y operacin de una serie
de instrumentos centrados en el control y monitoreo de los gobiernos
territoriales en la atencin a las vctimas (Formulario nico Territorial FUT y
Sistema de Informacin Coordinacin y Seguimiento Territorial RUSICST-).

Estos instrumentos, si bien son acciones necesarias que estaban pendientes de


ejecutar, ellos solos son insuficientes para responder a los problemas de
debilidad institucional que implica la intervencin de los gobiernos territoriales,
segn lo dispuesto en el Auto 383 de 2010.

Bajo la Ley 1448, el apoyo a los gobiernos territoriales se ha concentrado en las


labores de asistencia tcnica y monitoreo que adelantan la UARIV y el Ministerio
del Interior.

Entre 2012 y 2013 se present un avance significativo en el apoyo nacional a los


gobiernos territoriales en materia del diseo de los diversos planes sectoriales
dirigidos a las vctimas (Planes de Contingencia, Planes de Accin Territorial
PAT, Planes de Retorno o Reubicacin); no obstante, en la actualidad el punto
dbil es lo relacionado con la implementacin de dichos planes, en particular, en
materia de coordinacin, financiacin, seguimiento y control social (participacin
efectiva) a las polticas dispuestas.

En este escenario, a continuacin se abordar una reflexin sobre la gestin de


las polticas de atencin a la poblacin desplazada mediante los PAT.

171
3.1. Dinmicas de la gestin territorial
Los PAT son la hoja de ruta de la gestin de los gobiernos territoriales para el
restablecimiento de derechos, en ellos se entrecruzan la programacin de
recursos de inversin de los Planes de Desarrollo y las competencias en atencin
y reparacin a las vctimas que les han sido asignados a los gobiernos territoriales
por la Constitucin y las leyes.

En trminos generales, la gestin territorial de la atencin al desplazamiento


mediante los PAT se ha caracterizado por:

La complementariedad y subsidiariedad est supeditada a complejos


procesos administrativos mediante convenios o a clasificar en convocatorias156.

No obstante las diferencias regionales y de poblaciones a atender en cada


municipio, se desconoce en el diseo de los mecanismos de apoyo que fija el
Gobierno nacional, la diversidad institucional de cada ente territorial.

Los gobiernos territoriales del perodo 2012 a 2015, destinaron en


promedio los primeros 18 meses de su mandato al diseo de planes sectoriales de
atencin a vctimas. Entre los planes, adems del plan de desarrollo, se
mencionan: PAT, plan de contingencia, plan de reparacin, plan de derechos
humanos y en los municipios donde hay comunidades tnicas en riesgo, se suman
los planes de salvaguarda y proteccin (estos si bien son liderados por el gobierno
nacional y an en proceso de diseo y consultas con las comunidades, en su
momento de gestin implicaran erogaciones presupuestales de los gobiernos
territoriales).

156
Unidad para la Atencin y Reparacin integral a las Vctimas. Literal D. Descripcin del
proyecto. Contenido en Banco de Proyectos de Inversin Nacional BPIN-. Apoyo a entidades
territoriales a travs de la cofinanciacin para la asistencia, atencin y reparacin integral a las
vctimas del desplazamiento forzado a nivel nacional. Consultado el 9 de julio de 2014.
Disponible en http://www.unidadvictimas.gov.co/images/docs/2013/2013_2012011000407.pdf
172
A lo anterior, se suma que en 2014 con ocasin de la ley de garantas, en buena
parte de entes se suspendi la gestin de proyectos contenidos en estos planes
sectoriales, y a lo anterior se suma, otra posible alteracin en 2015 por la
reactivacin de la ley de garantas, esta vez por el ciclo electoral territorial.

En el plano de las finanzas, as como los antiguos PIU, la obligacin de


disear poltica mediante PAT no implic la asignacin de recursos adicionales a
los asignados por la Ley 715 de 2001, por lo que el grueso de programas y
proyectos territoriales de atencin al desplazamiento son aquellos que se pueden
cargar a los rubros financiados por el Sistema General de Participaciones 157.

Lo anterior explica por qu la mayor parte del gasto en poblacin desplazada se


concentra en los campos de salud y educacin, que son sectores cubiertos por la
Ley 715, mientras que en proyectos de Estabilizacin Socioeconmica como
vivienda, generacin de ingresos, procesos de retorno o la adopcin de enfoques
diferenciales, no hay capacidad institucional ni finanzas en los gobiernos
territoriales para implementar polticas para la realizacin de estos derechos.

157
Para un anlisis en detalle de la composicin del gasto pblico territorial en atencin a la
poblacin desplazada y las consecuencias en trminos de sesgos en la financiacin de ciertos
campos de poltica, se recomienda ver: Comisin Nacional de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011.
Numeral 3.3. La informacin presupuestal territorial: evaluacin macro. Contenido en Primer
Informe de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011 de Vctimas y Restitucin de Tierras 2012.
Bogot. 21 de agosto de 2012.
173
Grfico 6. Evaluacin de resultados Planes Territoriales. Nivel de Desarrollo
de los Planes de Accin Territorial Municipal por ejes trasversales de poltica
pblica.

Fuente: Grfico tomado de Numeral 3.2.3.1 Fortalecimiento de las entidades del SNARIV.
Contenido en Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto del 11 de marzo de
2014. Informes radicados el 22 de abril y el 8 de agosto de 2014. SNARIV. Septiembre de 2014.
Pgina 47.

Al revisar los datos de desempeo de los gobiernos territoriales se evidencia que


los mayores desarrollos tiene que ver con los procesos de diagnstico y la fijacin
de la oferta de poltica; sin embargo, cuando se revisa variables de gestin como
son Asignacin y disponibilidad de recursos y Seguimiento se observa que los
mejores porcentajes (que no llegan al 50%) se presentan en campos de poltica
correspondientes al ciclo inicial de atencin: Prevencin y proteccin (36% en
presupuesto y 45% en seguimiento) y Atencin y Asistencia (36% en presupuesto y
45% en seguimiento), pero en lo que respecta a la realizacin de derechos para
superar la situacin de desplazamiento mediante programas en Reparacin
Integral (recibe el 32% en presupuesto y presenta un resultado del 41%) y Verdad
y Justicia (reporta el 41% en presupuesto y presenta un resultado del 33%) los
resultados son magros, lo cual genera dudas sobre la efectividad de las acciones
de fortalecimiento desplegadas desde la emisin de la Ley 1190 de 2008 y en
particular, el Auto 383 de 2010.
174
En consecuencia, las labores adelantadas se han centrado desarrollo de
herramientas pero no se ha tocado el ncleo de la problemtica de la capacidad
de los gobiernos territoriales, relacionada con la ausencia de trasferencias o
recursos tributarios especficos para financiar los componentes de reparacin y
verdad y justicia.

3.2. Dinmicas de la gestin nacional en materia de fortalecimiento de la


gestin territorial de atencin a las vctimas
Entre 2013 y lo que va corrido de 2014, se ha generado una profusin de
protocolos e instancias de coordinacin de estrategias y acciones operativas por
ejes temticos entre los entes nacionales, sin embargo no se menciona los
avances frente a un tema como la coordinacin institucional para la intervencin
conjunta de las entidades nacionales en el territorio.

En este orden, se identifican dos grandes lneas de tendencia en fortalecimiento


territorial: la centralizacin del control y la permanencia de la fragmentacin
sectorial. A continuacin se presenta en detalle cada uno.

Gestin nacional fragmentada


No se observa un eje rector del cual se desprendan las acciones de
fortalecimiento, seguimiento y asesora de las entidades que integran el SNARIV
nacional, lo cual no significa que de manera individual, cada entidad no
despliegue acciones, lo que se resalta es que no se interviene en funcin de un
programa de fortalecimiento integral.

La gestin en materia de fortalecimiento institucional para la atencin de los


gobiernos territoriales a la poblacin desplazada y sujetos de otros hechos
victimizantes se despliega en tres tipos de acciones:
1. Apoyo a la formulacin de los planes sectoriales de atencin a vctimas;

175
2. Capacitacin y seguimiento a la entrega de los sistemas de informacin
territorial y;
3. Financiacin total o parcial de proyectos bajo la modalidad de convenios o
como resultado de convocatorias.

Por otra parte, dado que cada ente maneja la atencin mediante proyectos, la
atencin es desarticulada, lo cual explica la diversidad de criterios de acceso y a
que no exista una visin integral de la atencin y las limitaciones para
trascender a esquemas eficientes de medicin de goce efectivo de derechos
superando la visin centrada en el conteo de actividades realizadas.

Aun dentro de las estrategias de fortalecimiento territorial, se sigue omitiendo el


anlisis, seguimiento e intervencin por territorios o regiones y poblaciones o
comunidades atendidas o que estn en curso de proceso de restablecimiento
mediante retorno o reubicacin. Este enfoque no es nuevo, pues, ya hay avances
normativos en materia de focalizacin territorial, a la luz de los Autos
diferenciales, 092, 251, 004, 005 y, 006, as como la introduccin, en la Ley 975
de 2005, de la figura de la reparacin colectiva y la intervencin territorial
conjunta, mediante los convenios plan.

En suma, hay herramientas que permiten trascender los enfoques de atencin y


medicin centrados en la cobertura a personas y/o familias u hogares y la gestin
de proyectos por entidades, para empezar a intervenir bajo lgicas territoriales y
poblacionales, lo cual facilita la gestin de polticas ms ajustadas a las
particularidades de las comunidades, ganando en eficiencia en el gasto y en
pertinencia de la intervencin.

Se considera que este tipo de intervencin, facilitara la coordinacin


intergubernamental y en particular, la medicin del impacto en trminos de goce
efectivo de derechos y llevara a que las polticas y sistemas de informacin
176
tomaran como eje los territorios y no solo la entrega de recursos y servicios a
individuos o familias, considerados al margen de su contexto de vida y slo
pensado desde indicadores de gestin por cada entidad territorial.

Centralizacin de la gestin de las polticas territorial


En la dcada de los ochenta y noventa, bajo el proceso de descentralizacin, el
Estado adopt legislaciones que permitieron transferir a los gobiernos
territoriales, en particular, a los gobiernos municipales, una serie de
competencias para la prestacin directa de bienes y servicios sociales, en
particular, en salud, educacin, alimentacin, saneamiento bsico y otros
recursos menores en cultura y deporte.

En ese momento, las teoras del federalismo fiscal, que dieron soporte a la
reforma, fijaban que los gobiernos locales -al estar cerca de los usuarios- tiene
mayor informacin sobre las preferencias y costos de proveer ciertos bienes
sociales que el lejano gobierno central, por ende, puede asignar presupuestos y
ejecutar polticas de manera ms eficiente que las entidades pblicas del
gobierno nacional158.

No obstante, esto no es slo un postulado terico, es una realidad, como lo


demuestran los resultados de la recin publicada Encuesta de Verificacin de
Goce Efectivo de Derechos, la cual da cuenta de que aquellos derechos que se
brindan mediante esquemas de descentralizacin, como la salud y la educacin
presentan mejores resultados que aquellos derechos -bsicamente derechos
econmicos- que se prestan mediante las estructuras administrativas del
gobierno central.

158
Wiesner, Eduardo. Colombia: descentralizacin y federalismo fiscal. Departamento Nacional
de Planeacin. Bogot. 1992.
177
Grfico 7. Porcentaje de nios, nias y adolescentes (5 a 17 aos) vctimas de
desplazamiento que asisten a alguno de los niveles de educacin prescolar,
bsica y media. EGED 2013-2014.

Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos


EGED 2013-2014. Bogot. Enero 7 de 2015. Tomado de
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/EGED/Boletin_EDGE_2013_14.pdf

Al contrastar los datos de ambos grficos, se observa que el derecho a la


educacin, el cual se presta de manera descentralizada, tiene una media
nacional que es ms del doble que la generacin de ingresos que se presta de
manera centralizada.

178
Grfico 8. Porcentaje de Hogares vctimas de desplazamiento forzado que
tienen ingresos iguales o superiores a la lnea de pobreza. EGED 2013-2014.

Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos


EGED 2013-2014. Bogot. Enero 7 de 2015. Tomado de
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/EGED/Boletin_EDGE_2013_14.pdf

Contrario a esta evidencia, la atencin a la poblacin desplazada ha seguido el


camino de una creciente centralizacin, y si bien se asignan competencias a los
gobiernos territoriales, esta asignacin no va aparejada con recursos especficos
para financiar el gasto territorial159 como en el caso de la descentralizacin
poltica administrativa, que ha contado con las leyes 60 de 1993 y 715 de 2011-,
por lo que la mayor parte de la oferta, en particular en materia de Estabilizacin
socioeconmica proviene de las entidades del nivel nacional.

En los ltimos 3 aos, la gestin nacional se ha caracterizado por un


fortalecimiento del control de la nacin sobre los procesos de formulacin y
gestin de polticas de los gobiernos territoriales. Ante la ausencia de recursos

159
Los gastos de inversin asociados al Plan de Desarrollo son temporales, y su destinacin puede
cambiar en funcin de las prioridades de gasto que cada gobierno territorial introduce. Mientras
tanto la inversin financiada con los recursos del Sistema General de Participacin -Ley 715 de
2001- es un flujo continuo de recurso, que est sujeto a una programacin cierta y cuyos usos -al
estar delimitada por ley no puede ser cambiada con cada cambio de gobierno. Este elemento de
consistencia y predecibilidad en el tiempo, explica porque los gobiernos territoriales han logrado
construir una infraestructura institucional estable y con resultados crecientes.
179
especficos para la gestin de polticas propias y un fuerte nfasis en el
diligenciamiento de los sistemas de informacin dispuestos a nivel nacional, en la
prctica la mayor parte de la oferta de proyectos que ejecutan o de que hacen
los gobiernos territoriales se originan en programas y recursos nacionales

En efecto, el 95% de los entes territoriales estn en las categoras de menor


poblacin y capacidad fiscal, a saber: 3, 4,5 y 6, con lo cual, en la prctica, los
mrgenes de autonoma del 95% de los municipios donde se concentra el 70% de
la poblacin desplazada es reducida.

Por ejemplo, programas de restablecimiento, tales como, Familias en su Tierra


FEST-o Mujeres Ahorradoras presentan limitaciones para fijar los cupos y
contenidos de servicios a entregar segn las demandas y particularidades de
cada regin en que operan, por lo que en la prctica se entrega la misma oferta
en todas las regiones, adems, la decisin de volver a oferta alguno de estos
programas no responde a las demandas de la poblacin sino a clculos
administrativos sobre coberturas alcanzadas y eficiencia del gasto.

Esta situacin ha sido confirmada de manera emprica- en diversos espacios de


interlocucin con lderes de organizaciones de poblacin desplazada y
funcionarios del nivel nacional que operan en las regiones.

Tal es el caso del Foro regional de seguimiento a las polticas pblicas de


Rionegro160, en donde las comunidades que asistieron manifestaron su
inconformidad ante el posible traslado del programa FEST de la regin del
Oriente Antioqueo a otras zonas del Departamento, cuando an no se haban

160
Las Defensoras Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada, Regional de Antioquia
y el equipo de Defensores comunitarios, adelantaron los das 26 y 27 de noviembre, un foro para
la regin del oriente antioqueo, en el cual 70 lderes de organizaciones de poblacin desplazada
junto con autoridades nacionales y territoriales del SNARIV analizaron las dinmicas y tensiones
de las polticas de atencin al desplazamiento forzado.
180
logrado las metas de cobertura que fueron propuestas hace 4 aos, al inici el
retorno bajo las expectativas de cobertura global bajo este programa.

En Guaviare, el responsable regional del Departamento de la Prosperidad Social


manifest en un Foro regional de seguimiento convocado por la Defensora del
Pueblo161, su incapacidad para influir sobre las decisiones de llevar o no al
departamento los programas del DPS162, as existiera una demanda ciudadana por
ampliar y extender las coberturas de los programas de esta entidad, dado que
eso se defina en Bogot.

Otro caso, que muestras las inflexibilidades de la oferta es la respuesta negativa


sobre la adaptacin de los contenidos de las ofertas en Atencin Humanitaria a
entregar a las comunidades indgenas del Pueblo Jiw, durante el Encuentro del
Pueblo Jiw con el SNARIV ocurrido en la hacienda Las Zaragosas en el pasado
mayo de 2014163.

Pero adems de las limitaciones para adecuar los contenidos de los programas de
atencin a las particularidades de las comunidades en las regiones, la
centralizacin est llevado a la hipertrofia de una serie de entidades nacionales,
las cuales incorporan funciones de diseo, financiacin y gestin de una

161
Las Defensoras Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada, Regional Guaviare y
el equipo de Defensores comunitarios realiz entre los das 10 al 11 de diciembre de 2014 un foro
departamental de anlisis y seguimiento a las polticas de atencin a la poblacin desplazada. Se
adelant en la ciudad de San Jos del Guaviare. A este espacio concurrieron cerca de 60 personas
entre lderes de poblacin desplazada y funcionarios del SNARIV nacional y territorial.
162
El Director se refiere al programa Mujeres Ahorradoras. Establece que en Bogot decidieron no
habilitar por el momento una nueva cobertura de ese programa para el Guaviare, adems
menciona limitaciones para adecuar ese programa a mujeres indgenas que viven en la cabecera
del municipio de San Jos.
163
En el encuentro los funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar manifestaron
la imposibilidad de cambiar los alimentos entregados, a lo sumo se poda hacer una sustitucin de
unos alimentos de la minuta por otros que ya estaban contenidos en esa lista de alimentos, dado
que la minuta deba responder a los dictmenes de expertos nutricionistas de la entidad,
ubicados en Bogot, adems de existir un compromiso internacional del Estado Colombiano que
limitaba la oferta de alimentos a una tabla nutricional formulada por la Universidad de Antioquia.
Para un anlisis de las limitaciones institucionales para adecuarse a las particularidades de la
poblacin y el territorio.
181
multiplicidad de programas, lo cual limita los tiempos de respuesta. Por ejemplo,
la UARIV en desarrollo de lo dispuesto en los artculos 127, 202, 203, 204, 248,
249, 250 (numeral 1), 251, 258 y 260, interviene en los campos de Atencin
Humanitaria, planes de contingencia, Planes de Accin Territorial, co-financia
proyectos de Estabilizacin socioeconmica, entre otros, lo cual la lleva a
devenir en la principal agencia nacional que orienta, asesora y fiscaliza los
procesos de gestin de polticas de atencin territoriales sin incluir en este
anlisis su labor en el plano de las entidades nacionales-.

La creciente centralizacin y ausencia de recursos especficos para las polticas


de reparacin, verdad y justicia, abre la puerta para plantear el problema del
financiamiento recursos de la poltica territorial, en particular para programas en
Estabilizacin y Consolidacin Socioeconmica vivienda, tierras, generacin de
ingresos, retornos, entre otros-.

Para esto ltimo, se considera que hay dos procesos de reforma institucional a
emprender:

1. Un nuevo arreglo financiero, de manera que se asignen transferencias


automticas al estilo de la forma en que opera el Sistema General de
Participaciones- para financiar programas de restablecimiento de derechos
econmicos y;

2. Redefinir el actual arreglo de competencias entre los entes nacionales y


territoriales, de manera que los ltimos cuente con mayor autonoma como
ocurre con otros servicios descentralizados- para fijar sus programas.

Lo anterior debera llevar a un cambio en las relaciones intergubernamentales de


manera que el centro nacional se especialice en el diseo y monitoreo de las
polticas de atencin a las vctimas y los entes territoriales se concentran en la
182
gestin de las polticas nacionales pero tambin en la gestin de programas
propios en funcin de los recursos especficos descentralizados.

En este sentido, el documento Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018164


reconoce la necesidad de una mayor transferencia de capacidad de gestin a los
gobiernos territoriales, por lo que plantea una agenda en materia de revisin de
la estructura fiscal territorial, la aplicacin de diseos como las Alianzas entre
entes territoriales, los contratos plan y la redefinicin del Sistema General de
Participaciones165.

No obstante, se requiere avanzar a programas y acciones puntuales de


fortalecimiento, lo cual implica el problema de las relaciones
intergubernamentales que se requieren para consolidar nuevos modelos de
gestin territorial de la atencin al desplazamiento forzado.

164
Departamento Nacional de Planeacin. Objetivo 3. Fortalecer la gobernanza multi-nivel en
sus aspectos institucionales, financieros, de informacin y de cooperacin entre los distintos
niveles de gobierno para lograr coordinar y articular sus perspectivas de desarrollo en propsitos
comunes y acciones conjuntas. Contenido en Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018. Todos por
un nuevo pas. Paz. Equidad y Educacin. Pginas 448 a 454.
165
Departamento Nacional de Planeacin. Estrategia 3.3. Llevar a cabo acciones para
incrementar los ingresos de las entidades territoriales y fortalecer sus competencias y autonoma.
Numeral 5
.E. Buen Gobierno. Contenido en Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018. Op cit. Pgina 451
183
CONCLUSIONES

1. En los ltimos tres aos, el gobierno nacional ha retomado la agenda de


fortalecimiento de la capacidad de gestin de los gobiernos territoriales en
atencin a la poblacin en riesgo y situacin de desplazamiento.

El Ministerio del Interior y la UARIV principalmente- han desplegado un conjunto


de actividades que buscan mejorar la elaboracin de los planes en materia de
vctimas y el seguimiento reporte- de las actividades. Si bien el aporte de esta
gestin ha sido significativa y contribuido a subsanar falencias que existen en la
materia, esto es insuficiente.

En efecto, el fortalecimiento se ha centrado en aspectos puntuales frente a una


serie de tecnologas administrativas, sin embargo, est pendiente una agenda de
reforma administrativa que integre en un solo paquete iniciativas de orden
normativo, financiero, organizacional, programtica y fomento a la participacin
social de las vctimas, entre otras, que permitan abordar las diversas
problemticas territoriales que la Corte Constitucional ha identificado en los
Autos 177 de 2005, 266 de 2006, 052 de 2008, 07 de 2009, 314 de 2009, 382 de
2010, 383 de 2010, 174 de 2011,116A de 2012, 099 de 2013 y los recientes, 011,
073 y 074 de 2014.

2. No es factible entender la gestin de una poltica pblica por fuera del


entramado y dinmicas de las entidades que las ejecutan, en consecuencia, el
alcance de los ejercicios de fortalecimiento de la atencin territorial al
desplazamiento es reducido si estos no se ubican en el marco de un proceso
integral que involucre a la institucionalidad territorial.

Lo anterior, implica ir ms all de ejercicios para la modernizacin parcial de


aspectos puntuales de la administracin pblica territorial, por lo que se
184
considera que est abierto el desarrollo de una agenda que a la par de aspectos
de tecnologas administrativas, debera abordar otros aspectos de ndole interna
-como la estabilidad del personal responsable de la gestin de los programas, el
uso de indicadores que permitan articular la gestin presupuestal con los
resultados en trminos de las condiciones de la poblacin desplazada, entre
otros, as como la intervencin de aspectos del medio ambiente de los entes
territoriales pero que hacen parte del mbito de implementacin de la polticas
para poblacin desplazada, como el fortalecimiento de los roles de la sociedad
civil -expresada en las organizaciones de vctimas en el diseo y control social
de las polticas y la institucionalizacin de una cultura de la rendicin de
cuentas.

En este sentido, adems de la modernizacin de las reas administrativas


responsables de las polticas de atencin a poblacin desplazada, se requiere
contar con una sociedad civil con las competencias para participar en el diseo y
control de las polticas. Razn por la cual, el fortalecimiento de las
organizaciones de vctimas y de los mecanismos de participacin debera hacer
parte de los programas de fortalecimiento territorial166.

Los anteriores elementos explican en buena parte- la permanencia o


persistencia de limitaciones institucionales identificadas en los Autos territoriales
de la Sentencia T-025 de 2004 para avanzar hacia la materializacin del enfoque
de goce efectivo de derechos que ordena la Corte Constitucional en la
mencionada sentencia.

166
La Defensora del Pueblo entre 2012 y 2014 ha venido realizando una serie de Foros regionales
de anlisis y seguimiento a las polticas de atencin a la poblacin desplazada. En esos espacios
se ha hecho visible que en aquellas regiones donde existe una dbil organizacin y formacin en
polticas de la poblacin desplazada, los niveles de seguimiento y rendicin de cuentas sobre los
resultados de los proyectos, la publicitacin de los resultados y gestin presupuestal son pocos o
ninguno, y esto contribuye a la falta de transparencia en la gestin de las polticas pblicas de
atencin al desplazamiento forzado.
185
3. Dentro de la agenda de fortalecimiento est pendiente superar la
fragmentacin institucional de la organizacin sectorial y la gestin por
proyectos de cada entidad lo cual explica la emergencia y permanencia de una
serie de islas, las cuales contribuyen a la permanencia de los problemas de
descoordinacin del antiguo SNAIPDV ahora bajo el SNARIV.

4. En los recientes aos ha tomado fuerza como eje de las principales polticas
que llegan a los territorios aquellas basadas en el referencial de poltica de
Asistencia social (Familias en Accin, Familias Ahorradoras, Atencin Humanitaria
de Transicin, entre otros), el cual define el alcance de los derechos al conjunto
bienes y servicios que se pueden adquirir con los subsidios monetarios
condicionados que se entregan.

El enfoque gubernamental de subsidios monetarios condicionados no modifica las


denominadas vulnerabilidades estructurales y situacionales que afectan a las
comunidades en riesgo y situacin de desplazamiento forzado, pues, slo
permiten mitigar los efectos del desplazamiento pero en ausencia de una
articulacin entre los programas de atencin, han devenido en la principal fuente
de atencin, con las indeseadas secuelas de fortalecimiento de la cultura del
asistencialismo.

5. En materia de relaciones intergubernamentales, la creciente centralizacin


de las polticas de atencin ha llevado a que la aplicacin del principio de
subsidiariedad, complementariedad y concurrencia entre los entes territoriales y
nacionales est supeditada a la firma de convenios interadministrativos y
calificar en los convocatorias en las que compite los entes territoriales entre s
por los recursos de co-financiacin, situaciones sta llevan en la prctica a que el
apoyo tcnico y financiero no se preste oportunamente.

186
6. El fortalecimiento institucional a los gobiernos territoriales frente al PAT se ha
centrado en capacitaciones para el uso de los diversos sistemas de informacin y
control que la Nacin ha dispuesto. La asistencia tcnica ha sido limitada al
diseo y actualizacin de los mismos dejando de lado el seguimiento y la
evaluacin de impactos.

7. Actualmente los municipios deben disear y gestionar 4 planes sectoriales de


vctimas (Plan de Accin Territorial, Plan de Reparacin Colectiva, Plan de
Prevencin y Plan de Contingencia) que operan de manera simultnea en los
municipios, lo cual genera dispersin de esfuerzos y el diseo de polticas que
pueden quedar en el papel, dado que la obligacin de redactarlos, no va a unidos
a recursos adicionales para implementarlos. La dispersin de planes sectoriales
profundiza en la complejidad de la gestin y contribuye a que en los entes
territoriales no exista una poltica unificada de atencin a vctimas,
reproduciendo en lo territorial la dispersin sectorial nacional.

La diversidad de planes sectoriales de vctimas, est produciendo un problema de


ineficiencia e irracionalidad administrativa ante la dispersin de planes que se
obliga al ente territorial a disear, los cuales responden, no a la programacin de
la atencin consignada en Plan de Desarrollo municipal y el PAT, sino en
desarrollo de las polticas que maneja cada entidad sectorial nacional: UARIV,
Ministerio del Interior.

Los gobiernos municipales pasan en promedio 20 meses de su mandato (40%)


formulando planes de atencin a vctimas y dado que las polticas tienen la
vigencia del perodo de un gobierno, estos planes sectoriales de vctimas, duran a
lo sumo 28 meses, pero se planea para 4, lo cual limita el alcance de lo que se
puede lograr con ellos. Lo anterior, es independiente de que existan finanzas
propias con los cuales ejecutarlos.

187
8. Desfinanciacin de las polticas de atencin. Los diversos planes sectoriales
(retornos, Plan de Reparacin, de Contingencia, entre otros) no cuentan con
recursos especficos, por lo que sus actividades se cargan a los recursos de
inversin del Plan municipal de Desarrollo.

Lo anterior lleva a dos situaciones: 1. Una parte de las acciones de estos planes
est desfinanciado y la realizacin de actividades (proyectos) dependen de hacer
gestin, lo cual es una actividad con resultados inciertos y que no son
sostenibles en el tiempo y; 2. Los proyectos de este campo se financian a los
generales de descentralizacin, los cuales estn diseados para programas
generales para los habitantes del municipio, o que se focalizan para poblacin
vulnerable, lo cual explica, porque la principal fuente de financiamiento de la
gestin son los recursos del Sistema General de Participaciones.

9. En materia de fortalecimiento territorial, la gestin se ha concentrado en el


diseo y operacin de una serie de instrumentos para el control y monitoreo de
los gobiernos territoriales en la atencin a las vctimas (Formulario nico
Territorial FUT y Sistema de Informacin Coordinacin y Seguimiento Territorial
RUSICST-), lo cual ha llevado a reforzar la menor autonoma de los gobiernos
frente a las polticas nacionales, y en particular, frente a la UARIV y el Ministerio
del Interior.

10. Por ltimo, una posible va para superar la fragmentacin institucional es


pasar del actual modelo Gestin por proyectos a la Gestin por procesos de
restablecimiento, lo cual puede permitir que las entidades nacionales y
territoriales definan una hoja de ruta segn el caso- que defina los momentos de
intervencin y concurrencia con ocasin de procesos de retorno o reubicacin, en
los que a su vez accedan las comunidades o familias que no se desplazaron y
resistieron as como las poblaciones de las zonas de reubicacin.

188
RECOMENDACIONES

1. Impulsar el fortalecimiento de las capacidades de gestin de polticas de


atencin al desplazamiento por parte de los gobiernos territoriales, mediante
acciones por parte de la UARIV y Ministerio del Interior, que permitan en el corto
plazo la desconcentracin/delegacin de recursos y funciones en las entidades
territoriales, y en el mediano plazo se avance en la descentralizacin -con
recursos especficos- de las polticas de estabilizacin y consolidacin
socioeconmica.

Al respecto de la propuesta de descentralizar las polticas de Estabilizacin


Socioeconmica, la Encuesta de Goce Efectivo de Derechos EGED 2013-2014 del
DANE-UARIV, hizo visible que los mejores resultados en cobertura de la poblacin
desplazada se obtienen en aquellos derechos que hoy en da se prestan mediante
el mecanismo de la descentralizacin poltico-administrativa.

2. Avanzar en modelos de Restablecimiento Regional de Derechos, por parte del


DNP, Ministerio del Interior y UARIV, los cuales hagan posible procesos de
retorno, reubicacin e integracin local que impulsen una intervencin conjunta
y articulada en el territorio. Lo anterior implica un cambio conceptual, pues se
propone pasar de los enfoques de gestin municipalistas a explorar la adopcin
de Esquemas Asociativos territoriales, segn lo establecido en la Ley 1454 de
2011, con el fin de ampliar las capacidades de financiacin, coordinacin y
gestin de programas de Estabilizacin Socioeconmica que impliquen
intervenciones que cubran la jurisdiccin de varios entes municipales o
departamentos.

3. Adoptar medidas de fortalecimiento financiero, por parte del Ministerio de


Hacienda y Crdito Pblico y DNP, que permita el desarrollo por parte de los
gobiernos municipales categoras 3, 4, 5 y 6 de polticas de Estabilizacin
189
Socioeconmica, con recursos regulares programables- como funciona el Sistema
General de Participaciones.

4. Complementar el modelo de control y monitoreo de los gobiernos territoriales


a cargo del Ministerio del Interior, la UARIV y el DNP, con un esquema de
acompaamiento permanente durante el proceso de gestin de los Planes de
Accin Territorial. Para esto, la Escuela Superior de Administracin Pblica con
sus 15 sedes territoriales-, puede proveer el saber y experiencia en materia de
asesora, soporte tcnico y capacitacin permanente de los funcionarios
territoriales y organizaciones de poblacin desplazada.

5. Incluir dentro de los programas de desarrollo institucional para la atencin y


reparacin a las vctimas y Derechos Humanos dirigidos a los gobiernos
territoriales, por parte de la UARIV, Ministerios del Interior, Salud, Educacin,
Departamento Administrativo de la Funcin pblica DAFP-, ESAP, DPS, DNP y
Unidad de Consolidacin Territorial, de directivas y estmulos que contribuyan a
la institucionalizacin de la cultura de la rendicin de cuentas sobre los
resultados de las polticas de atencin, as como el fortalecimiento en poltica
pblica y derechos de las vctimas a las Personeras, organizaciones de vctimas,
Organizaciones Defensoras de las Vctimas y Mesas de Participacin Efectiva.

6. Recomendar a la Corte Constitucional, la realizacin de sesiones tcnicas


donde se establezcan los avances, retrocesos y estancamientos en el
cumplimiento en el Auto 383 de 2010, los resultados de la poltica de co-
responsabilidad fijada en la Ley 1448 de 2011, el balance sobre la gestin de los
gobiernos municipales, distritales y departamentales bajo los Planes de Accin
Territorial, as como las medidas contempladas para el perodo 2015-2018 para
profundizar los principios de Subsidiariedad, Complementariedad y Concurrencia
entre los entes nacionales y los territoriales para el restablecimiento de los
derechos de la poblacin desplazada.

190

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