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3 aos de implementacin
de la Ley 1448 de 2011
1
Anlisis de las polticas de atencin al desplazamiento en el perodo 2012 a 2014
DEFENSOR DELEGADO
PARA LOS DERECHOS DE LA POBLACIN DESPLAZADA
Luis Mauricio Vesga Carreo
EQUIPO DE SEGUIMIENTO
ATENCIN HUMANITARIA
Luisa Mercedes Cubides Gmez
lcubides@defensoria.gov.co
RETORNOS Y REUBICACIONES
Mauricio Parra
mauparra@defensoria.gov.co
3.2. Implicaciones del Decreto 2569 de 2014 para el goce efectivo del
derecho a la atencin humanitaria de la poblacin desplazada ....................... 31
CONCLUSIONES ............................................................................................................... 34
RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 35
CONCLUSIONES ............................................................................................................... 60
RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 64
2.1. Inexistencia de una ruta clara a los proyectos productivos rurales ....... 84
CONCLUSIONES ............................................................................................................... 87
RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 90
4
SEGUIMIENTO A LA POLTICA PBLICA DE RETORNOS Y REUBICACIONES .......... 92
5
CONCLUSIONES ............................................................................................................. 146
6
PRESENTACIN
Entre los aos 2012 a 2014 la Ley 1448 de 2011 ha catalizado significativas
modificaciones institucionales que han impactado en las polticas destinadas a la
atencin a la poblacin en riesgo y situacin de desplazamiento forzado.
9
En efecto, el antiguo Registro nico de Poblacin Desplazada, siempre estuvo
rezagado en la cifra de personas reconocidas como desplazadas, razn por la
cual, hasta antes de la Ley 1448, el gobierno nacional reconoci un poco menos
de un milln de personas como desplazados, mientras que Organizaciones No
Gubernamentales como Consultora para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento CODHES-, para la misma fecha estimaban en cerca de tres
millones el nmero de desplazados. En este orden, por efecto del proceso
ampliacin del perodo de declaracin hoy en da, el registro oficial tiende a
reflejar en mejor medida la realidad del desplazamiento forzado.
10
En concordancia con lo anterior, el acceso a programas de subsidios
condicionados se equipara a goce efectivo de derechos (caso vivienda de inters
social entregada en el programa de las 100 mil viviendas gratis, AH, capacitacin
para generacin de ingresos, entre otros).
2
Albi, Emilio Gonzlez-Pramo. Jos Manuel & Lpez Casasnovas, Guillemo. Gestin pblica:
fundamentos, tcnicas y casos. Ariel Economa. Espaa. 1997.
11
anterior est generando que se condicione el acceso a recursos a los gobiernos
territoriales a los resultados de convocatorias, donde los entes compiten entre s
y en los que el 95% de los entes (que corresponde a las categoras 3 a 6)
territoriales no cuentan con las capacidades para co-financiar iniciativas.
Dado este balance general, el presente documento est dividido en seis partes,
que corresponden al anlisis de una serie de campos de poltica que se considera,
hoy en da los escenarios en los cuales se juega el restablecimiento de derechos
de la poblacin desplazada.
13
BALANCE DE LAS POLTICAS DE ATENCIN HUMANITARIA PARA EL
RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS
14
La Sentencia T-025 de 2004, consagr la entrega del componente de la ayuda
humanitaria como parte del catlogo de derechos mnimos de la poblacin
desplazada, pues constituye una manifestacin del derecho fundamental al
mnimo vital. De esta forma, la Corte Constitucional ha indicado que el fin de la
ayuda humanitaria es mitigar las necesidades bsicas en alimentacin, salud,
atencin sicolgica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de
hbitat interno y salubridad pblica, y brindar aquellos mnimos necesarios
para aplacar las necesidades ms apremiantes de la poblacin desplazada.3
3
Corte Constitucional. Sentencia T 284 de 2012 (M. P. Mara Victoria Calle Correa).
15
Informe del Gobierno Nacional de avance sobre el cumplimiento de la sentencia
T 025 de 2004, como panorama conceptual de las temticas que sern
abordadas a lo largo del presente captulo. Posteriormente, en la segunda parte,
se presentaran argumentos demostrativos de la persistencia de las falencias en
la atencin humanitaria, identificadas por la Corte Constitucional en el Auto 099
de 2013.
En la tercera parte se realizar una breve presentacin del Decreto 2569 de 2014
y las problemticas que se podran ocasionar por la implementacin de sus
disposiciones; para finalmente mencionar las conclusiones y recomendaciones de
con el fin de lograr el goce efectivo del derecho a recibir atencin humanitaria.
16
1. ANLISIS DE LA ATENCIN HUMANITARIA
La Ley 1448 de 2011, dividi en tres fases el contenido del derecho a la Atencin
Humanitaria de las vctimas de desplazamiento forzado: Atencin Humanitaria
Inmediata, Atencin Humanitaria de Emergencia y Atencin Humanitaria de
Transicin4. En particular, la ltima etapa busca contribuir a sentar las bases
para que las personas en situacin de desplazamiento logren un nivel de auto
sostenimiento y continen con la ruta de estabilizacin social y econmica.
4
Ley 1448 de 2011 reconfigur las polticas para el acceso al derecho a la atencin humanitaria
de emergencia. Esta norma en sus artculos 62, 63, 64 y 65 estableci tres fases o etapas para la
atencin humanitaria de las vctimas de desplazamiento forzado:
(1) Atencin Humanitaria Inmediata: En sta etapa, la ayuda humanitaria es otorgada a aquellas
personas que manifiestan haber sido desplazadas y que se encuentran en situacin de
vulnerabilidad acentuada y requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria. Esta ayuda
es proporcionada por la entidad territorial de nivel municipal receptora de la poblacin en
situacin de desplazamiento. Se atender desde el momento en que se presenta la declaracin,
hasta el momento en el cual se realiza la inscripcin en el Registro nico de Vctimas. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha manifestado que es la primera ayuda que se le
brinda a quienes padecen el flagelo del desplazamiento forzado y teniendo en cuenta el estado
de vulnerabilidad posterior al hecho victimizante, constituye uno de los derechos ms
importantes para proteger el mnimo vital y la dignidad humana, por lo tanto debe ser entregada
de forma ntegra, oportuna y sin dilaciones.
(2) Atencin Humanitaria de Emergencia: Es la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las
personas y hogares en situacin de desplazamiento una vez se haya expedido el acto
administrativo que las incluye en el Registro nico de Vctimas, y se entregar de acuerdo con el
grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mnima.
(3) Atencin Humanitaria de Transicin: Es la ayuda humanitaria que se entrega a la poblacin en
situacin de desplazamiento incluida en el Registro nico de Vctimas que an no cuenta con los
elementos necesarios para su subsistencia mnima, pero cuya situacin, a la luz de la valoracin
hecha por la Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas,
no se presentan las caractersticas de gravedad y urgencia que los hara destinatarios de la
Atencin Humanitaria de Emergencia. Pargrafo 1. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
deber adelantar las acciones pertinentes para garantizar la alimentacin de los hogares en
situacin de desplazamiento.
17
travs de sus distintas facetas, afectando su entrega efectiva, oportuna y
completa en condiciones de igualdad para la poblacin desplazada, al igual que
su prrroga y su articulacin con los componentes relativos a la estabilizacin
socioeconmica.5
5
Corte Constitucional. Auto 099 de 2013 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).
6
Gobierno de Colombia. Informe del Gobierno Nacional de avance sobre el cumplimiento de la
sentencia T 025 de 2004. Segundo Informe de acuerdo con el literal ii) de la orden primera del
Auto del 11 de marzo de 2014.
18
emergencia y transicin de la atencin humanitaria identificadas por la Corte
Constitucional en el Auto 099 de 2013; obviando las problemticas que no
pudieron ser resueltas con las acciones desarrolladas, por ejemplo: los retos para
su solucin, el nmero de vctimas de desplazamiento forzado que an no
acceden a las medidas de atencin y asistencia y principalmente, las estrategias
para garantizar el goce efectivo del derecho a solicitar y recibir atencin
humanitaria de las 6.039.515 de vctimas de desplazamiento forzado7.
7
Red Nacional de Informacin, informacin con corte al 1 de febrero de 2015. Consultado el 2 de
marzo de 2015. Disponible en http://rni.unidadvictimas.gov.co/v-reportes
19
2. FALENCIAS EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA ATENCIN HUMANITARIA
La continua vulneracin de sus derechos, oblig a estas vctimas a acudir a la Defensora del
PuebloRegional Antioquia, desde donde se efectuaron requerimientos al ente territorial para el
cumplimiento de sus funciones con la poblacin desplazada. Posteriormente, el caso fue expuesto
en el Comit de Justicia Transicional, comprometindose la Alcalda de Bello a revisar la ruta de
asignacin de la atencin humanitaria inmediata y a entregarla a las vctimas.
20
Asimismo, la Defensora del PuebloRegional Antioquia radic accin de tutela solicitando la
proteccin de los derechos de ste grupo de personas, la cual fue fallada por el Juzgado Primero
Penal Municipal de Bello ordenando a la entidad accionada a entregar las ayudas en el trmino de
48 horas posteriores a la notificacin del fallo. Aunado a ello, fue radicada queja disciplinaria en
contra de los funcionarios de la Alcalda del citado municipio para evitar en el futuro actuaciones
como las expuestas, que redundaron en la revictimizacin de personas desplazadas.
Fuente: Defensora del Pueblo Regional Antioquia. Informe Defensor comunitario. Medelln.
Noviembre de 2014.
El caso de Pereira
La Alcalda de Pereira cuenta con un solo albergue para garantizar el componente de alojamiento
a la poblacin en situacin de desplazamiento, sumado a ello cada vez que el contrato finaliza se
presentan moras en la renovacin del mismo, ocasionando que a las vctimas de desarraigo no les
sea garantizado el albergue temporal de la atencin humanitaria inmediata. Igual acontece con
el componente de alimentacin.
Fuente: Defensora del Pueblo Regional Risaralda. Informe Defensora comunitario. Pereira.
Enero de 2015.
El caso de Tunja
La Defensora del Pueblo Regional Boyac, atendi el caso de una mujer cabeza de familia,
vctima de desplazamiento forzado, que solicito la atencin humanitaria inmediata, y en el
Alcalda de Tunja le fue entregado un documento autorizando la entrega de dos colchonetas
usadas. El Defensor Regional realiz la correspondiente solicitud a la alcalda para que cumplan
con su obligacin de atender a las vctimas de desarraigo, haciendo nfasis en que la Ley 1448 de
2011 y el Decreto 4800 de 2011, indican qu componentes deben ser entregados en esta etapa de
la atencin humanitaria.
21
desplazamiento y a revisar los acuerdos en caso de la imposibilidad de cumplir
las obligaciones por razones presupuestales.
8
Defensora del Pueblo. Informes de los Defensores Regionales, Defensores Comunitarios y
Asesores de Desplazamiento.
9
Informacin obtenida de la reunin de la Comisin Nacional de Seguimiento a las Polticas
Pblicas en Justicia Transicional, llevada a cabo el 26 y 27 de noviembre de 2014.
10
Ibdem.
22
proteccin constitucional, obligando a las vctimas a incurrir en el denominado
peregrinaje institucional, para lograr una asesora clara e integral.
11
Informacin obtenida de las misiones humanitarias realizadas por la funcionaria de la Delegada
para los Derechos de la Poblacin Desplazada encargada del seguimiento al Auto 092 de 2008.
23
de cancelar la ayuda humanitaria. Casos como los expuestos se han presentado
en los departamentos de Bolvar, Casanare, Guajira, Guaviare, Norte de
Santander, Putumayo y Santander12.
Por otro lado, tal y como fue expuesto por la Corte Constitucional en el Auto 099
de 2013, persiste que las personas en situacin de desplazamiento se ven
forzadas a realizar todo tipo de actuaciones -tramitologa- (formulacin de
peticiones verbales, interposicin de derechos de peticin, acciones de tutela,
incidentes de desacato) para solicitar la proteccin de sus derechos;
problemtica que de conformidad con los informes de los Defensores
Comunitarios persiste.
12
Ibdem.
13
Defensora del Pueblo. Vigsimo primer Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la
Repblica de Colombia. Segunda Parte. Bogot D. C. Defensora del Pueblo, enero-diciembre
2013.
24
situacin de desplazamiento, y vulnerando al derecho a la igualdad, debido a
que las vctimas que no se someten a la tramitologa no reciben la misma
atencin que quienes s lo hacen.
El caso de Cali
Como consecuencia de las afectaciones ocasionadas por el conflicto armado al Pueblo Embera
Katio de Pueblo Rico Risaralda, el 12 de julio de 2012 lleg a Cali un primer grupo de 35
indgenas miembros de esa comunidad, quienes luego de recibir una primera atencin, fueron
retornados a sus territorios sin condiciones adecuadas el 27 de julio de 2012.
El 30 de enero de 2014, la Defensora Regional realiz una visita de verificacin al lugar donde
habitan los indgenas en la ciudad de Cali, encontrando que estn alojados en slo cuatro casas,
las cuales estn ubicadas en el Barrio El Calvario, zona que se caracteriza por altos niveles de
inseguridad, consumo y trfico de estupefacientes, prostitucin, etc.
En la primera los indgenas ocupan 15 cuartos de 3 metros de ancho por 3 metros de largo
aproximadamente. En un cuarto en promedio habitan 10 personas de diferentes familias.
En la segunda casa, la comunidad se encuentra en 5 cuartos y en cada uno duermen ms o menos
10 personas. En la tercera casa, los indgenas ocupan solo 2 habitaciones que albergan 15
personas. Y en la cuarta casa, 10 miembros en la comunidad Embera se alojan 10 personas.
Es importante resaltar que las habitaciones y los baos son insuficientes, y algunas familias
duermen con animales (perros y pollos). Las instalaciones no cuentan con cocina, por lo tanto se
ven obligados a cocinar en las habitaciones, no tienen un lugar adecuado para el manejo de los
alimentos. Los nios presentaban episodios de diarrea y gripa, a uno le fue diagnosticada
tuberculosis y hay varios casos de desnutricin de nios menores de 6 aos.
Los argumentos mencionados llevaron a la Defensora del Pueblo Regional valle del cauca a la
interposicin de una accin de tutela contra el municipio de Cali, la UARIV y la Gobernacin del
Valle, solicitando la entrega de la atencin humanitaria. El 17 de febrero de 2014 fue fallada a
favor de los intereses de la comunidad indgena, ordenando al Municipio la realizacin del censo y
a la Unidad de Vctimas realizar la inclusin en el registro y entregar las ayudas humanitarias.
25
No obstante, los miembros de la comunidad Embera Katio que se encuentran en la ciudad de Cali,
continan en una situacin humanitaria delicada, principalmente porque siguen viviendo en el
barrio El Calvario y en condiciones de hacinamiento e inseguridad. Adems se han presentado
problemas entre los miembros de la comunidad indgena y los dems habitantes del lugar.
El 24 de enero de 2015 muri una nia de 4 meses de edad, y de conformidad con lo manifestado
por los padres, no present sntomas de enfermedad. Hasta el momento no hay claridad sobre lo
acontecido, pero se advierte que las condiciones de salubridad de la casa donde habitan son
precarias e inadecuadas.
Fuente: Defensora del Pueblo Regional Valle del Cauca. Informe Defensor comunitario. Cali.
Enero de 2015.
14
Informacin obtenida de las misiones humanitarias realizadas por la funcionaria de la Delegada
para los Derechos de la Poblacin Desplazada encargada del seguimiento al Auto 092 de 2008.
27
y las falencias en el asesoramiento sobre los efectos del PAARI y las pretensiones
de encadenar el derecho a la reparacin con el derecho a solicitar y recibir
atencin humanitaria. Adems es acertado deducir que al igual a lo acontecido
en la etapa atencin humanitaria inmediata, en la fase de emergencia la
poblacin desarraigada se ve en la obligacin de interponer innumerables
requerimientos judiciales para lograr la proteccin de su derecho al mnimo vital,
el cual de todas maneras es vulnerado por la falta de integralidad de la atencin,
porque la misma no cumple con el criterio realidad o es entregada de manera
inoportuna.
As las cosas, se duplican los trmites que deben ser realizados toda vez que las
personas se ven obligadas no slo a efectuar requerimientos a la Unidad de
Vctimas, sino tambin al ICBF y a exponerse a las moras de cada una de las
entidades.
28
Por el contrario, se vislumbran diferentes programas que no se encuentran
articulados y tan slo ocasionan el aumento de las gestiones que deben realizar
para lograr el acceso a los proyectos de generacin de ingresos o de educacin,
mxime cuando la UARIV y el ICBF suspenden la entrega de la ayuda humanitaria
en sus componentes de alojamiento y alimentacin, y de esta forma,
permanecen en una constante situacin de situacin de vulnerabilidad y urgencia
derivada del desplazamiento.
29
3. ANLISIS DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES CON OCASIN DEL DECRETO
2569 DE 2014
Igualmente, sta norma fija los criterios tcnicos para evaluar la superacin de la
situacin de vulnerabilidad derivada del hecho victimizante desplazamiento
forzado, dentro de un proceso de retorno, permaneciendo en el lugar de
recepcin o reubicndose en un lugar distinto.
As las cosas, se reconoce los esfuerzos del Gobierno Nacional por superar las
fallas identificadas en las etapas de emergencia y transicin de la atencin
humanitaria; sin embargo, es pertinente manifestar la discrepancia con
30
disposiciones contenidas en el decreto mencionado, pues si bien, tiene una serie
de finalidades necesarias (caracterizar la situacin real de cada hogar vctima de
desplazamiento forzado y acompaarlos en el acceso a las medidas de
emergencia y transicin, la superacin de la situacin de vulnerabilidad y la
reparacin integral), las directivas que fija tienen el riesgo de no permitir
superar las falencias y barreras de acceso al derecho a recibir atencin
humanitaria, como se expondr a continuacin.
3.2. Implicaciones del Decreto 2569 de 2014 para el goce efectivo del
derecho a la atencin humanitaria de la poblacin desplazada
Teniendo en cuenta que el mencionado decreto, apenas est iniciando su proceso
de implementacin, y por lo tanto no es posible an establecer las implicaciones
de esta norma, en trminos de si facilita o no el acceso al derecho a la atencin
humanitaria, de la revisin de los lineamientos de poltica que stos contienen,
se puede inferir:
31
condicin de vulnerabilidad, pues al contrario, necesitan de las medidas de
atencin y asistencia para lograr su autosostenimiento (artculo 13).
5. El inciso 2 del pargrafo 1 del artculo 14, impone a los hogares cuyo
desplazamiento forzado haya ocurrido hace ms de 1 ao, la obligacin de
facilitar a la UARIV la informacin que permita identificar las carencias en los
componentes de alojamiento temporal y alimentacin, pero no se establece la
forma en que se debe cumplir esa obligacin; por lo tanto a la poblacin en
situacin de desplazamiento se le incrementaran los trmites para acceder a las
medidas de atencin y asistencia.
33
CONCLUSIONES
2. El anlisis del Decreto 2569 de 2014 permite establecer que sus preceptos no
contemplan medidas que redunden en la superacin de las falencias y barreras
de acceso a la atencin humanitaria, por el contrario, es evidente la falta de
precisin de algunas disposiciones, lo cual podra redundar en la revictimizacin
de quienes gozan de especial proteccin constitucional por haber sufrido el
flagelo del desplazamiento.
3. Por lo tanto, est acorde con las situaciones fcticas identificadas manifestar
que despus de ms de 10 aos de la declaratoria del Estado de Cosas
Inconstitucional, no se ha logrado garantizar a las 6.039.515 de personas
desplazadas15 el goce efectivos de sus derechos, principalmente el derecho a
solicitar y recibir atencin humanitaria.
15
Red Nacional de Informacin. Dato consolidado con corte al 1 de febrero de 2015. Op cit.
34
RECOMENDACIONES
5. Desarrollar una estrategia, por parte de los entes municipales y la UARIV, que
evite o mitigue la rotacin de los funcionarios responsables de la atencin a la
35
poblacin en situacin de desplazamiento as como la contratacin de personal
con poca experiencia relacionada.
36
Atencin Humanitaria de Transicin
1. Exhortar al Congreso de la Repblica que efecte una revisin de la viabilidad
de establecer la responsabilidad compartida entre la Unidad para la Atencin y
Reparacin Integral a las Vctimas UAIRV- y el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar ICBF- para la entrega de la atencin humanitaria en la etapa de
transicin. En caso de considerarlo necesario, efectuar la reforma del aparte de
la Ley 1448 de 2011, toda vez que tal y como fue expuesto, anteriormente, la
disposicin dificulta el acceso de la poblacin en situacin de desplazamiento a
los componentes de la atencin humanitaria de esta ltima fase.
2. Disear e implementar, por parte de la UARIV, DPS, DNP, ICBF, Banco Agrario,
SENA, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Trabajo, Vivienda, Ciudad y
Territorio y Comercio, Industria y Turismo, de una hoja de ruta unificada que
permitan el trnsito de las vctimas de desplazamiento forzado de las medidas de
atencin humanitaria a los programas de estabilizacin social y econmica.
37
DINMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLTICAS PARA EL RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO A LA VIVIENDA DE LAS FAMILIAS EN SITUACIN DE
DESPLAZAMIENTO
38
El Gobierno Nacional viene generando desde 2009, diferentes normas y
decretos16 e implementado de planes y programas, para garantizar el acceso al
restablecimiento del derecho a la vivienda de la poblacin desplazada mediante
el subsidio de vivienda urbana y rural17, que funge como el instrumento
privilegiado a partir del cual, la poblacin desplazada realizara este derecho.
16
Leyes 3 de 1991, 387 de 1997 y 388 de 1997, 546 de 1999 y 1151 de 2007; Decretos 2569 de
2000, 951 de 2001, 555 de 2003, 2675 de 2005, 250 de 2005, 2190 de 2009, 4911 de 2009, 4729 de
2010 y 1160 de 2010.
17
La ley 3 de 1991 y su decreto reglamentario 599 del mismo ao, crearon el sistema nacional de
vivienda y regularon el subsidio familiar de vivienda. Los decretos 706 de 1995 y 2620 de 2000, se
refieren a la manera de facilitar la adquisicin, construccin y mejoramiento de vivienda. El
decreto 951 de 2001 estableci el subsidio de vivienda para la poblacin desplazada e incluye la
reubicacin en municipios distintos al de origen del desplazamiento cuando no sea posible su
retorno.
18
EL diseo e implementacin de la poltica est en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
territorio en cuando a Vivienda Urbana, siendo el operador de la Misma el Fondo Nacional de
Vivienda, y el Ministerio de Agricultura, con el Banco Agrario como operador de la poltica de
vivienda rural.
39
la emisin de diferentes instrumentos legales, descritos por la Defensora del
Pueblo19, ha fijado como curso para la reformulacin de la poltica de vivienda
para la poblacin desplazada el paso de la demanda a la oferta, materializado
a partir de los proyectos de promocin de oferta y demanda.
20
Ibdem
21
Ibdem
41
pblico conocimiento por parte de la poblacin desplazada, y iv) Sobre el
contenido del derecho perse, ya que no se est teniendo en cuenta la calidad de
la vivienda y sus condiciones.
Ahora bien, debe hacerse la salvedad que estas iniciativas son programas
diseados para la poblacin vulnerable (en el caso de la Ley 1537 de 2012) a los
que se les asigna un nmero de cupos para familias vctimas de desplazamiento.
Esto lleva no slo a que el alcance de estas iniciativas sea limitado en su
cobertura, sino que adems la oferta disponible, no contempla la especificidad
de las afectaciones del desplazamiento forzado en el derecho a la vivienda, tal
como lo haba requerido la Corte en el auto 219 de 2011.
Por otra parte, al no ser parte de una poltica especfica para las familias
vctimas de desplazamiento, la implementacin de la misma ha generado nuevas
barreras (criterios de acceso) que al ser de tipo legal24, no permiten por tanto
su flexibilizacin para que se ajuste a sus particularidades.
22
Los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Agricultura, presentaron el 8
de noviembre del ao 2011 a la Corte Constitucional un informe conjunto de respuesta a la orden
8 del Auto 219 de 2011.
23
Sistema Nacional de Atencin integral a la Poblacin desplazada por la Violencia. Informe del
Gobierno Nacional en respuesta a la orden 8 del Auto 219 de 2011. Bogot. 8 de noviembre de
2011.
24
En reunin promovida por la Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin
Desplazada, realizada el 23 de mayo de 2014, en las que fueron convocadas las entidades del
SNARIV a cargo de la poltica de vivienda urbana y rural de la poblacin desplazada: Unidad de
42
Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Vivienda, Ciudad y Territorio
han establecido la ineficacia e ineficiencia para garantizar el acceso al derecho a
la vivienda para las familias vctimas de desplazamiento a partir del modelo de
Subsidios Familiares de Vivienda SFV- y mencionan, en su reciente informe del
mes de abril de 2014, que realizarn el ajuste de sus programas para responder a
las objeciones y falencias identificadas a lo largo del proceso de la Sentencia T-
025 de 200425.
Vctimas, Fondo Nacional de Vivienda, Banco Agrario, DPS, Agencia Nacional para la Superacin
de la Pobreza Extrema ANSPE- y la Unin Temporal de Cajas de Compensacin, se hizo visible
que las disposiciones legales recientes impiden flexibilizar los requisitos que se estn exigiendo
actualmente para el acceso a la vivienda Urbana y Rural de la Poblacin Desplazada.
25
Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas UARIV-. Seguimiento a la
Sentencia T025 de 2004. Respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014. Bogot. Abril de 2014.
26
UARIV. Seguimiento a la Sentencia T025 de 2004. Respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014.
Op cit. Pgina 197.
43
1. FALENCIAS DE LAS POLTICAS PARA EL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO A LA
VIVIENDA URBANA PARA LAS FAMILIAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
27
De acuerdo con este Decreto el valor del SFV de poblacin desplazada puede tener un monto
hasta de 70 (SMLMV).
28
Casos en esta situacin se presentan en el municipio de Dabeiba (Antioquia) con cerca de 60
hogares desplazados y en Acand y Ungua (Choc) porque no hay terrenos disponibles o no tienen
seguridad jurdica de la tenencia. Defensora del Pueblo Regional Antioquia y Defensora del
Pueblo regional Choc. Informes de la Defensora comunitaria. Medelln y Quibd. Diciembre de
2013.
29
Situacin que se est presentando en Dabeiba Antioquia.
44
resulten no beneficiarios de la misma, que no cuentan con carta de asignacin o
que no se encuentren en estado calificado. 30
A mayo de 2014, no se contaba con una cifra reportada por el Fondo Nacional de
Vivienda en el marco del informe del SNARIV31, que permitiera establecer
cuantos de los 129.911 hogares que cuentan con carta de asignacin desde el ao
2004 hasta el 2013, han podido acceder por esa va a la consecucin de una
solucin de vivienda digna.
Del mismo modo, es importante sealar, que las cifras de la reciente Encuesta de
Goce Efectivo de Derechos EGED- 2013-2014 del DANE-UARIV, muestra que la
mayora de las familias desplazadas encuestadas viven en arriendo, 42.5% sin
contrato escrito y un bajo porcentaje es propietario 25.1%, y que hay un alto
nivel de inseguridad jurdica de la tenencia, ya que 51.9% no cuenta con
contratos escritos o documentos de soporte32.
30
De acuerdo con informacin del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de 10 de marzo de
2014 la cifra de hogares de poblacin desplazada con carta de asignacin en el periodo
comprendido entre los aos 2003 a 2014 es de 129. 911, y el nmero de hogares de poblacin
desplazada que se encuentra en estado calificado en el periodo comprendido entre 2003 a 2014
es de 53.918.
31
En el citado informe que la UARIV entrega a la Corte Constitucional de abril de 2014, se
menciona en relacin con el subsidio familiar de vivienda que se aument su valor a 70 SMLMV,
pero no se hace alusin a las cifras o datos de cuantos hogares desplazados cuentan con vivienda
nueva o usada a travs del uso de este instrumento.
32
Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014. Bogot. Enero 7 de 2015. Tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-
sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
45
Grfico 1. Porcentaje de hogares desplazados por conflicto armado y
registrados en el RUV por el tipo de relacin con la vivienda que ocupa. EGED
2013-201433
Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogot. Enero de
2015.
33
Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014,Bogot enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-
sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
34
El indicador hace referencia al espacio suficiente (no hacinamiento), servicios domiciliarios
completos, materiales apropiados de la vivienda, ubicacin en zonas de bajo riesgo de desastre
natural y seguridad jurdica de la tenencia. Tomado de UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta
de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014. Bogot. Enero 7 de 2015. Tomado de
http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-de-goceefectivo-de-derechos
46
Grfico 2. Porcentaje de hogares incluidos en el RUV, que habitan en una
vivienda en condiciones dignas. EGED. 2013-2014.
Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogot. Enero de
2015.
35
Estas falencias ha sido visible en particular en el caso de los departamentos de Nario, Cesar,
Meta, Risaralda, Sucre, Antioquia, Sucre, Urab, Ocaa, Magdalena, Bogot, y ha sido descrita
para el caso de la capital por el Grupo Distrital de Mujeres de Bogot.
36
Las familias que el Departamento para la Prosperidad Social-DPS- determina como potenciales
beneficiarias de vivienda no estn siendo debidamente notificadas por lo tanto no se presentan a
postularse en las fechas establecidas y cuando se dan cuenta de que han sido identificados como
potenciales beneficiarios ya es demasiado tarde por que la convocatoria ya se ha cerrado. El
seguimiento de los equipos en terreno de la Defensora Delegada para los Derechos de la
Poblacin Desplazada ha permitido establecer que por lo general la poblacin vctima de
desplazamiento, los entes territoriales conocen el mecanismo formal, mediante el cual
FONVIVIENDA, las cajas de compensacin familiar o el DPS notifican a las familias seleccionadas
47
devienen en nuevas barreras de acceso, un ejemplo de ello es la exigencia al
ncleo familiar que se postula a las actuales convocatorias del subsidio familiar
en especie, que sea el mismo ncleo que se postul en la convocatoria del ao
2007 u otras convocatorias anteriores, con lo que omiten que los grupos
familiares han cambiado37. Esta exigencia se establece argumentando lo que
ordena el Articulo 4 Pargrafo 3 del Decreto 2190 de 2009, a saber:
Del mismo modo, bajo la lgica del Decreto 2190 de 2009, se est exigiendo a las
familias separadas o divorciadas, para la postulacin, que lo hagan con el
excompaero o exesposo, porque l mismo deben suscribir el documento.
como potenciales beneficiarios. Las cajas de Compensacin aducen, que no cuentan con un
sistema para informar a todos los potenciales beneficiarios, y que la nica forma es mediante
publicacin de listados en las sedes de las Cajas. El envo de mensajes de texto a un nmero alto
de vctimas de desplazamiento, est generando expectativas y desinformacin entre las mismas.
37
En el citado informe del SNARIV a la Corte Constitucional de abril de 2014, la UARIV no
menciona como se garantizar a los ncleos familiares que se hayan modificado y que sean
potencialmente beneficiarios del subsidio en especie o que resulten beneficiarios de las
viviendas, el acceso al derecho a la vivienda digna, ya que por virtud de los mandatos de la Ley
1448 de 2011, la divisin de ncleos familiares slo procede por abandono del jefe o jefa de
hogar o por violencia intrafamiliar tal como lo establece el Decreto 4800 de 2011 artculo 119,
que son hechos que no aplican en estos casos, y que tienen que ver con el acceso efectivo al
derecho a la vivienda de las personas desplazadas
48
en el marco del Procedimiento Civil de la justicia ordinaria 38 y no en el marco de
la justicia transicional.
38
Ley 979 de 2005.
39
UARIV. Ibd. Pgina 207.
49
adems con medidas cautelares de la CIHD, o de la poblacin desplazada con
discapacidad40, no se ve como en trminos concretos se aplican las presunciones
y los amparos constitucionales para el acceso a la oferta de vivienda reciente.
Lo anterior teniendo en cuenta que la Ley 1537 de 2012 Por la cual se dictan
normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda y se dictan otras disposiciones, establece que es el Departamento para
la Prosperidad Social DPS- la entidad encargada de fijar los criterios de
priorizacin de los hogares beneficiarios, entidad que realiza dicho proceso,
conforme a lo dispuesto en el Decreto 1921 de 2012 artculo 8, que establece:
40
En el caso de la Poblacin Desplazada con discapacidad, la Secretara Distrital de Hbitat y la
Defensora del Pueblo Regional Bogot, por solicitud de la primera, estn estudiando la viabilidad
de presentar una accin de tutela dirigida a proteger y evitar el perjuicio irremediable que la
aplicacin restrictiva de los criterios de priorizacin del Decreto 1921 de 2012, va a generar a las
vctimas de poblacin desplazada con discapacidad en la ciudad de Bogot.
50
Tercer orden de priorizacin: Hogares incorporados como desplazados en
la base de datos del RUPD, que no hayan aplicado a ninguna convocatoria
del Fondo Nacional de Vivienda dirigida a poblacin desplazada.
Por su parte, el artculo 15 del Decreto 1921 de 2012, establece los criterios de
seleccin, de los hogares beneficiarios, donde establece que () Si el nmero
de viviendas a transferir a un grupo de poblacin en el proyecto, excede el
nmero de hogares del cuarto orden de priorizacin, los cupos restantes se
seleccionarn de acuerdo al estricto orden ascendente del puntaje del Sisbn III
del postulante. En caso de empate, se dar prioridad a hogares con mujeres y
hombres cabeza de hogar, personas en situacin de discapacidad, adultos
mayores, indgena, afrodescendientes, Rom o Gitano, en el siguiente orden:
52
2. HALLAZGOS DE LOS PROYECTOS CONCLUIDOS EN EL MARCO DE LA
OFERTA DE VIVIENDA URBANA
41
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto del 11 de marzo de 2014,
radicados en la Corte el 22 de abril de 2014 y el 8 de agosto de 2014, 305
42
La Defensora Delegada cuenta con una herramienta para el diagnstico de la situacin de goce
efectivo de derechos para casos delimitados, producto de la aplicacin de este instructivo, surge
parte de la evaluacin que se enuncia a continuacin.
43
Caso de San Fernando del Rodeo en Ccuta.
53
Lo anterior se explica, adems, si se tiene en cuenta que los hogares desplazados
que contaban con carta de asignacin de las convocatorias del ao 2004 a 2007,
que han sido beneficiarios de algunas de las viviendas en el marco de este
proyecto, contaban con un ncleo familiar con el que solicit el subsidio de
vivienda44, el cual a la fecha se ha modificado porque los hijos ya han crecido y
tienen ahora su propia familia, pero que en virtud de la restriccin de la divisin
de los ncleos familiares deben habitar en el mismo espacio.
Fuente: Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin
Desplazada. Visita a terreno. Febrero de 2014.
En relacin con los materiales adecuados, un caso que indica los riesgos de usos
no adecuados, es el caso del estado de las viviendas del proyecto habitacional
Nando Marn de Valledupar, que presenta grietas en las paredes y filtraciones
en las viviendas.
En el caso del proyecto de Ccuta de San Fernando del Rodeo, donde en visita
de la Defensora del Pueblo, permiti constatar grietas en las viviendas de
44
Esta exigencia se establece argumentando lo que ordena el Articulo 4 Pargrafo 3 del Decreto
2190 de 2009.
54
inters prioritario, adems por el tipo de construccin, es imposible realizar
ampliaciones a las viviendas con hogares donde hay ms de 8 personas.
En este aspecto es relevante recordar que el Auto 006 de 2009, establece que:
La vivienda, por su parte, es otro aspecto crtico. Son pocos los lugares de
habitacin con estndares mnimos de accesibilidad y cuando los hay, no pueden
ser costeadas por las personas desplazadas con discapacidad. Dado que sus
oportunidades econmicas se ven minimizadas tanto por el desplazamiento como
por la discapacidad, difcilmente pueden adecuar sus lugares de habitacin.
45
San Fernando del Rodeo hace parte del Programa de Vivienda de Inters Prioritario a cargo del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio desarrollado en la ciudad de Ccuta, la empresa
constructora fue Cemex Colombia S.A y cubri a 330 familias. La obra fue entregada en junio de
2013.
55
Lo anterior, que no exclusivo de Ccuta, es una constante en los proyectos en el
marco de la Ley 1537 de 2011. La siguiente foto, muestra el estado de las
viviendas del barrio Nueva Esperanza en el municipio de Tol, departamento de
Sucre. Las fotos hacen visible la situacin de las viviendas de las familias
desplazadas, como calles sin pavimentar y deterioros y fisuras.
Fuente: Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin
Desplazada. Visita a terreno. Mayo de 2014.
56
3. ANLISIS DEL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERS SOCIAL RURAL
46
UARIV. Ibd. Pgina 222.
57
En este caso se encuentran comunidades retornadas, quienes, al estar inscritos
en estos proyectos de vivienda rural, no pueden postularse a otros proyectos de
vivienda rural de mejoramiento o de construccin.
47
Declarado siniestrado mediante Resolucin 174 de 27 de octubre de 2008.
48
Esta informacin fue solicitada a la gerencia del Banco Agrario mediante oficio suscrito por el
Defensor Delegado para los Derechos de la Poblacin Desplazada y en el departamento de
Guaviare.
49
Uno de los componentes de dignidad de este derecho.
58
sismo resistentes50, que no son acordes a los usos y costumbres de algunas
comunidades, as como la exigencia de pozos spticos y baos de esmalte
utilizados en proyectos de vivienda urbanos.
Estos requisitos, adems de encarecer los materiales, impiden que las viviendas
se puedan construir en dimensiones que se ajusten al tamao de las familias
desplazadas, cuyas viviendas abandonadas contaban con un espacio adecuado. 51
50
NSR 10
51
Este ha sido un comentario reiterado por las comunidades que acompaa la Defensora del
Pueblo.
52
Proyecto de vivienda de inters social rural denominado Toluviejo 2 desplazados OIMADR7019,
el plazo de ejecucin era de 8 meses y el objeto era la construccin de 34 viviendas del
corregimiento de Caracol en Tol Viejo. Por causa de la Ola Invernal, se produjo la terminacin
anticipada del contrato, y a la fecha las soluciones de vivienda estn en proceso de construccin
con graves estancamientos, dado que hacen falta materiales de construccin que no han sido
trasladados por el contratista.
53
Proyecto de vivienda zona rural del municipio de Toluviejo, objeto construccin de 56
viviendas, plazo de ejecucin 8 meses en el ao 2006, a la fecha no se conoce el paradero del
contratista, las familias decidieron ocupar las viviendas en estado en que quedaron de la obra, la
alcalda del municipio se comprometi a culminar la obra pero el avance es muy lento.
59
CONCLUSIONES
54
Informe de la Defensora del Pueblo acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la
generacin de ingresos de la poblacin desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la Corte
Constitucional e Defensora del Pueblo Anlisis y valoracin de la poltica pblica de retornos y
reubicaciones, Respuesta a la orden 20 del auto 219 de 2011, Serie I Seguimiento al cumplimiento
a los Autos de la Sentencia T-025 de 2004, Bogot D.C., Junio de 2013.
60
3. La emisin de la Ley 1448 de 2011, y sus decretos reglamentarios, trae consigo
una nueva modificacin a la poltica de vivienda de la poblacin desplazada, ya
que se pasa de la generacin de oferta especfica para la poblacin desplazada,
derivada de la Ley 387 de1997, decreto 951 de 2001 y Decreto 4911 de 2011, a
ser parte de la oferta social del Estado en materia de Vivienda, derivada de la
Ley 1537 de 2012, por medio de la cual Se dictan normas tendientes a
facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se
dictan otras disposiciones, donde la poblacin vctima de desplazamiento,
cuenta con la opcin de ser beneficiaria, previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos por los decretos reglamentarios de la Ley 1537 de
2012.
5. Del mismo modo, si bien hay que reconocer que el modelo de subsidio en
especie est garantizando el acceso a una solucin de vivienda a unas familias
desplazadas que no haban podido acceder a la realizacin del derecho a la
vivienda, no obstante, se considera necesario, para que los proyectos respondan
a criterios de calidad y dignidad, que se realice una revisin de los componentes
de habitabilidad, materiales de las viviendas, adecuacin cultural, y adems la
61
revisin de los riesgos para la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de la
poblacin desplazada, que ya se encuentra habitando las viviendas en los
proyectos en el marco de la Ley 1537 de 2012.
55
Departamentos que conforman la regin pacfica: Choc, Cauca y Nario, tomado de Fuente:
UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014,Bogot
enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-
de-goce-efectivo-de-derechos
56
Departamentos que conforman la regin Costa C, Atlntico y Bolvar, tomado de Fuente:
UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-2014,Bogot
enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-
de-goce-efectivo-de-derechos
62
8. Del mismo modo, es necesario que el anlisis de las transformaciones
institucionales, y de acuerdo con los programas sealados, establecer
explcitamente, si estos planes de acompaamiento institucional que realiza el
DPS, la ANSPE y la Unidad de Vctimas en el marco del programa de la Ley 1537
de 2012, se realizan con base en planes de reubicacin urbana, ya ello puede
permitir establecer compromisos entre las entidades territoriales y las
nacionales, para garantizar la oferta en derechos como la educacin, la salud, y
la adecuacin de las vas y la infraestructura de las barrios donde se estn
realizando los proyectos.
10. Por tal razn, se puede concluir de acuerdo con la evaluacin de las
respuestas del Gobierno Nacional en el marco del Auto 219 de 2011, y los
lineamientos diseados en la Ley 1448 de 2001, y con base en la situacin actual
de la poblacin desplazada, que an no se puede establecer, si con las medidas
propuestas por el Gobierno Nacional, se superan las barreras de acceso
establecidas por la Corte, descritas en este documento, para llegar a decretar
que se ha superado el estado de cosas inconstitucional en materia de vivienda
urbana y rural de la poblacin desplazada.
63
RECOMENDACIONES
65
DINMICAS Y TRAYECTORIAS DE LAS POLTICAS DE GENERACIN DE INGRESOS
DE LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO
66
En el marco de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional para la
poblacin desplazada, en la sentencia T-025 de 2004 se reconoce que uno de los
derechos que se ve vulnerado con el desplazamiento forzado, es el derecho al
trabajo, la libertad de escoger profesin y oficio y de manera particular, el
derecho a generar ingresos, ya que el desplazamiento implica la huida de los
lugares donde se ejerce la actividad econmica habitual.
57
En cita de Informe de la Defensora del Pueblo acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y
a la generacin de ingresos de la poblacin desplazada, radicado el 13 de junio de 2013 en la
Corte Constitucional
67
por ser rentables y sostenibles, individuales o colectivas, que busquen cumplir
con condiciones de atencin masiva, participativa y cofinanciadas. 58
Esta oferta tena como eje central la implementacin de proyectos productivos,
en los mbitos urbanos y rural, no obstante lo anterior, esta oferta, no permiti
alcanzar el resultado esperado de la estabilizacin social y econmica de la
poblacin desplazada, y en el ao 2009 la Corte Constitucional a travs del auto
008, se decreta la persistencia del ECI, y en materia de Generacin de Ingresos,
se establece que:
58
Ibdem pgina 29
68
los pobres histricos. Adems, debe propender por el logro del goce efectivo de
sus derechos, como ya se ha resaltado. (Auto 008 de 2009).
59
En cita pgina 53
60
Estas conclusiones fueron presentadas a la Corte Constitucional en los informes de Defensora
del Pueblo de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, Respuesta del informe del Gobierno
Nacional del 1 de julio de 2011 pgina 194, y en Informe de acceso y ejercicio a los derechos a la
vivienda y a la generacin de ingresos de la poblacin desplazada, radicado el 13 de junio de
2013 en la Corte Constitucional
70
generacin de ingresos se incorporen y fortalezcan en el marco de los cambios
institucionales actuales.
72
1. ESTADO ACTUAL DEL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO
61
De acuerdo con reseado informe del SNARIV a la Corte Constitucional entregado en abril de
2014 pgina 229, en el marco de la mesa de ingresos en la que participan el DPS, el Ministerio de
Trabajo, la Unidad para Vctimas, el SENA, el DNP, y el Ministerio de Trabajo, durante el ao
2012 y 2013, se desarrollaron y coordinaron acciones para la implementacin de las polticas y
programas de generacin de empleo y la articulacin de estas polticas, pgina 225.
62
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta del Auto de 11 de marzo de 2014.
73
En relacin con la oferta de generacin de ingresos para las vctimas, en la fase
de atencin y asistencia, se menciona que a travs de esta, se pretende apoyar
a la poblacin vctima para que pueda asegurar su subsistencia mnima y superar
su situacin de vulnerabilidad causada por el desplazamiento forzado, mediante
el acceso preferente a la oferta social del Estado y atencin Especial, en el corto
plazo63
63
Ibdem, pgina 364.
64
() El Gobierno Nacional ha construido las siguientes estrategias, i) Adelantar programas de
empleos temporales de mano de obra no calificada y 2) Generar acciones afirmativas para dar
cupos exclusivos o acceso preferente e inmediato a la oferta social del Estado en formacin para
el trabajo, enganche laboral o emprendimiento de corta duracin. () informe Integrado del
Gobierno Nacional en respuesta del auto de 11 de marzo de 2014, pgina 364.
65
Programa de Empleo Temporal DPS-, en trminos de la ruta de estabilizacin
socioeconmica de la poblacin vctima, este componente se enmarca dentro de las medidas
encaminadas a garantizar la subsistencia mnima de sus beneficiarios.
Recibe formacin de capacidades a la medida y son vinculados formalmente por periodos entre 4
y 6 meses, con dedicacin de medio tiempo y Salario Mnimo 2013 (7.687 vctimas de
desplazamiento forzado) Informe Integrado Gobierno Nacional, pgina 355
()En el Programa PRIEV slo hay 5 programas en la fase de atencin y asistencia () (informe
integrado del Gobierno Nacional en respuesta del Auto de 11 de marzo de 2014, pgina 362)
66
http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-
derechos
74
de pobreza extrema, y el 36.2 ingresos superiores a la lnea de pobreza, lo que
significa que la poblacin desplazada, requiere ms que un apoyo para la
garanta de la subsistencia mnima, ser beneficiarios de una poltica pblica
diseada para garantizar su estabilizacin social y econmica, ya que las mismas
cifras muestran el alto nivel de vulnerabilidad en los ingresos de esta poblacin.
Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogot. Enero de
2015.
En relacin con lo anterior, preocupa a la Defensora del Pueblo, que una vez
finaliza esta oferta de generacin de ingresos de corta duracin en la fase de
atencin y asistencia, sin que haya evidencia del impacto de la misma en la
estabilizacin social y econmica de la poblacin desplazada 68, se realiza en el
67
Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014,Bogot enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-
sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
68
Del estudio del informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta del auto de 11 de marzo
de 2014, no es posible colegir como las vctimas de desplazamiento se han estabilizado a partir
de la oferta generada en la fase de atencin y asistencia por las siguientes razones: i) No se hace
diferencia en dicho informe sobre cul es la oferta en la fase de atencin y asistencia y cual la de
la fase de reparacin, ya que lo que se ve es el reporte de los datos de acceso de las entidades
sin discriminar a que fase pertenecen, ii) los datos de cifras son globales se habla de vctimas en
75
marco del modelo de Atencin, Asistencia, y Reparacin Integral a las vctimas
MAARIV, la aplicacin de los planes de Atencin, Asistencia y Reparacin Integral
PAARI, en el cual al aparecer que la vctima de desplazamiento ya ha accedido
a alguno de los programas en esta o genera al menos algn ingreso por sus
propios medios, pasa inmediatamente a la fase de reparacin, sin que en muchos
de los casos exista una estabilizacin social y econmica del hogar (acceso a los
derechos conexos como son la vivienda, educacin, salud, entre otros).
Fuente: UARIV-DANE. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED 2013-2014. Bogot. Enero de
2015.
Por otra parte, el Decreto 2569 de 12 de diciembre de 2014 tambin guarda una
relacin con la problemtica de generacin de ingresos,69 ste fija en su
artculo 22 establece la evaluacin de la situacin de vulnerabilidad, derivada
general, y slo en algunos casos, se menciona de manera muy general a la poblacin desplazada,
iii) Aunque es un informe del mes de agosto del ao 2014, los cifras tienen un corte de diciembre
del ao 2013, y iv) El mismo gobierno reconoce en el informe que existe una desproporcin en
trminos de cantidad en la oferta de reparacin () y en la fase atencin y asistencia.
69
mediante el cual se reglamentan los artculos 182 de la Ley 1450 de 2011, 62, 64, 65, 66, 67, y
68 de la Ley 1448 de 2011, se modifican los artculos 81 y 83 del Decreto 4800 de 2011, se deroga
el inciso 2 del artculo 112 del Decreto 4800 de 2011.
76
del desplazamiento forzado. El artculo 81 del Decreto 4800 de 2011, quedar
as:
En la evaluacin de la superacin de vulnerabilidad, la Unidad para la
Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas tendr en cuenta la
informacin recopilada mediante la Red Nacional de Informacin a su
cargo, las diferentes intervenciones en el marco de su modelo de Atencin
Asistencia y Reparacin Integral a las Vctimas MAARIV o de las
estrategias, mecanismos y herramientas que sean pertinentes y la
verificacin de la situacin de vulnerabilidad que sta adelante o conozca
con el concurso de las entidades territoriales.
70
El mismo Gobierno Nacional en el informe Integrado de Gobierno Nacional en respuesta al auto
de 11 de marzo de 2014, reconoce que existe una desproporcin entre la oferta en la etapa de
restitucin, frente a la oferta de generacin de ingresos en la fase de atencin y asistencia.
78
Ministerio del Trabajo, Programa de formacin para jvenes vctimas del
conflicto armado- Ministerio de Trabajo, Formacin vocacional y
acompaamiento a la inversin para adolescentes vctimas con encargo
fiduciario
Ministerio del Trabajo, maneja el programa de Formacin para el trabajo
SENA, ejecuta acciones en Empleabilidad en los programas de
transformacin productiva
Ministerio del Trabajo, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y DPS,
manejan campaas de comunicacin masiva para promover la
empleabilidad de las vctimas y reivindicar el papel del sindicalismo
colombiano en el marco de la reparacin colectiva.
Ministerio de Trabajo, Intermediacin Laboral del SENA, Estrategias de
emprendimiento acceso a activos y de desarrollo empresarial,
Emprendimientos individuales, Emprendimiento SENA, Emprendimientos
asociativos, Capitalizacin Microempresarial.
DPS- Programa de Microfranquicias de Inclusin Social, Fortalecimiento
Microempresarial, Programa de sostenibilidad, Ruedas Sociales de
Negocios
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Programa de desarrollo de
proveedores.
DPS y Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, manejan la
convocatoria para la cofinanciacin de propuestas de desarrollo
empresarial a travs del Fondo de INNpulsa Mipynes.
Artesanas de Colombia, Grupos de ahorro y crdito local Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
Acciones de FINAGRO y Acciones de Bancoldex.
79
Sentencia T-025 de 2004, debera mencionar de manera discriminada cual es el
acceso e impacto en la oferta de generacin ingresos, proyectos productivos
urbanos y empleo en la estabilizacin social y econmica de la poblacin
desplazada en su calidad de vctimas, pero en el mencionado informe de abril,
se hace mencin de manera general a las vctimas, lo cual no permite evaluar el
acceso de la poblacin a la oferta y programas implementados.
Del mismo modo, si bien se menciona que se trata de una ruta de empleo y
empleabilidad, de acuerdo con el informe integrado del Gobierno evaluado a lo
largo del presente documento, no se ve cules son los mecanismos de acceso de
la poblacin desplazada a cada una de las ofertas y programas desplegados por
cada una de las entidades mencionadas, no es visible cul es el eje articulador
de dicha oferta?, en qu lugar la poblacin vctima de desplazamiento, puede
obtener la informacin de la misma?, ya que ms all de los 19 Centros de
Orientacin para el Empleo y el Emprendimiento del DPS, no existe otro lugar
que se mencione, y pareciera que el hogar desplazado o la comunidad retornada
o reubicada, debe por demanda dirigirse a cada entidad para recoger la
informacin, y eso desvirta la existencia de una ruta. Insuficiencia en la
aplicacin del enfoque diferencial.
71
En relacin con los mecanismos de acceso a los programas, que es donde debera verse tambin
incorporado el enfoque diferencial, en el caso de las mujeres del grupo Distrital de seguimiento
al auto 092, al cual se le ha venido asesorando y acompaamiento desde la Defensora del
Pueblo, se ha encontrado que en la prctica, el acceso a la oferta, al no ser parte de una poltica
pblica dirigida de manera exclusiva a las mujeres en situacin de desplazamiento, sino son
programas sociales con acceso a las vctimas, las mujeres desplazadas estn en las mismas
circunstancias y tiempos de acceso que las mujeres en condicin de pobreza extrema.
81
desplazada, retornada o reubicada se encuentra en mayor vulnerabilidad por el
ingreso, como es el caso de la regin pacfica que el 57.9% de hogares
desplazados tienen un ingreso igual y superior a la lnea de pobreza extrema, y
un 24.1% de los hogares tienen un ingreso igual y superior a la lnea de pobreza 72.
72
Fuente: UARIV-DANE. Boletn tcnico. Encuesta de Goce Efectivo de Derechos. EGED-2013-
2014,Bogot enero 7 de 2015, tomado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-
sociales/encuesta-de-goce-efectivo-de-derechos
82
2. DIFICULTADES DE LA GENERACIN DE INGRESOS EN EL MBITO RURAL
73
Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada.
Programa de Accin Regionalizada para la Proteccin y Restitucin de Derechos. Numeral 1.
Descripcin de las polticas de vivienda y generacin de ingresos de la poblacin desplazada.
Contenido en Acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generacin de ingresos de la
poblacin desplazada. Serie III. Anlisis de polticas pblicas nacionales en derechos humanos.
Imprenta Nacional. Bogot. Diciembre de 2013.
74
Defensora del Pueblo. Documento Base de la Ponencia del Defensor del Pueblo ante la
Comisin Legislativa de Seguimiento a la Ley de Vctimas. Bogot. 12 de Diciembre de 2013; y
Defensora del Pueblo. Informe al Congreso de la Repblica. Bogot. 2013.
75
Defensora del Pueblo Anlisis y valoracin de la poltica pblica de retornos y reubicaciones,
Respuesta a la orden 20 del auto 219 de 2011, Serie I Seguimiento al cumplimiento a los Autos de
la Sentencia T-025 de 2004, Bogot D.C., Junio de 2013.
83
Por tal razn, se har mencin a las problemticas, que se considera ms
relevantes, para explicar las barreras que impiden el acceso actual a la
estabilizacin social y econmica de la poblacin desplazada a nivel rural:
76
Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al auto de 11 de marzo de 2014
77
El cual pretende apoyar a los productores que deseen desarrollar emprendimientos
productivos acompandoles en el proceso de creacin y/o mejoramiento de actividades
empresariales, ambientalmente sostenibles relacionadas con: produccin agropecuaria y
agroindustrial, turismo rural, artesanas entre otros servicios rurales. El proyecto se ejecutar en
100 municipios distribuidos en 17 departamentos, 16 zonas territoriales. Pgina 346
84
programa que no est formulado especficamente para la poblacin vctima78,
pero se toma en cuenta que las zonas donde el mismo se implementa coinciden
con los lugares afectados por el conflicto interno, razn por la cual podra
articularse de manera adecuada para responder a las necesidades en materia de
generacin de ingresos, tanto para poblacin desplazada, como poblacin vctima
de otros hechos.
78
Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al auto de 11 de marzo de 2014, pgina
347
79
Ibdem pgina 349
85
2.2. Falta de seguimiento y continuidad en la implementacin de los
proyectos productivos de la poblacin retornada o reubicada
Del seguimiento y acompaamiento que realiza la Defensora del Pueblo a las
comunidades retornadas, se ha encontrado que si bien, algunas de las
comunidades han accedido a proyectos productivos derivados de ofertas de los
gobiernos nacionales y territoriales, o de la empresa privada 80, el gobierno
nacional no cuenta con la informacin consolidada sobre el nivel de impacto en
la estabilizacin social y econmica de las comunidades a partir de dichos
proyectos, muchos de los cuales, no se lograron implementar por diversos
factores, tales como, el clima81, la vocacin productiva de la tierra, los costos de
la comercializacin.
Del mismo modo, en varios casos, las comunidades retornadas debieron asumir
crditos para poder darle impulso a los proyectos, pero las dificultades del clima
y los costos de los insumos, impidieron la implementacin de los mismos y por
tanto el impacto esperado no se dio y estn en la mayora de los casos asumiendo
los crditos, pero sin el ingreso derivado del proyecto.
80
En el caso de los procesos de retorno de Montes de Mara de Chengue en Ovejas, Chinulito en
Colos y la Peata en Sincelejo en el departamento de Sucre, y Macayepo y el Salado en Carmen
de Bolvar, la Sierra en Crdoba Tetn, las Palmas y Bajo Grande en San Jacinto en el
departamento de Bolvar.
81
Caso de los procesos de retorno de Bajo Grande y las Palmas en San Jacinto.
86
CONCLUSIONES
82
Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada.
Programa de Accin Regionalizada para la Proteccin y Restitucin de Derechos. Numeral 1.
Descripcin de las polticas de vivienda y generacin de ingresos de la poblacin desplazada.
Contenido en Acceso y ejercicio a los derechos a la vivienda y a la generacin de ingresos de la
poblacin desplazada. Serie III. Anlisis de polticas pblicas nacionales en derechos humanos.
Imprenta Nacional. Bogot. Diciembre de 2013.
83
Informe sobre el Estado de Cosas Inconstitucional, realizado por la Defensora Delegada para
los Derechos de la Poblacin Desplazada como un captulo especial en el marco del informe de la
comisin Nacional de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011.
84
Auto 008 de 2009
87
la lnea de pobreza extrema y la lnea de pobreza, su situacin frente a la de una
persona en condicin de vulnerabilidad es diferente, ya que deviene del hecho
victimizante y sus secuelas y por lo tanto, son necesarios programas planes y
proyectos que respondan a esta circunstancia en particular, de manera que esta
poblacin, a travs de la generacin de ingresos autnomos pueda restablecer su
plan de vida en los aspectos individuales y colectivos.
5. Por tal razn, se considera que es necesario, que el Gobierno Nacional con el
fin de poder reportar a la Corte el impacto de los programas y proyectos, que las
entidades con responsabilidades en el diseo e implementacin de las polticas
generacin de ingresos urbano y rural, realicen una evaluacin y caracterizacin
que vaya ms all de la informacin que se obtiene en el marco del modelo de
Atencin, Asistencia, y Reparacin Integral a las vctimas MAARIV, y la
aplicacin de los planes de Atencin, Asistencia y Reparacin Integral PAARI,
con el fin de poder tener un diagnstico del estado de los proyectos productivos
que se han implementado desde el ao 2004, que incluya a las comunidades
retornadas y reubicadas.
88
divulgarlas con la poblacin desplazada, retornada y reubicada ya que no tienen
conocimiento de la misma, ni de las ofertas vigentes en materia de generacin
de ingresos.
9. Por tal razn, la Defensora del Pueblo, puede concluir de acuerdo con la
evaluacin de las respuestas del Gobierno Nacional en el marco de del auto 219
de 2011 y la reciente respuesta al auto de 11 de marzo de 2014 y los
lineamientos diseados en el marco de la Ley 1448 de 2001, y con base en la
situacin actual de la poblacin desplazada, que an no se puede establecer, si
con las medidas propuestas por el Gobierno Nacional, se superan las barreras de
acceso establecidas por la Corte, descritas en este documento, para llegar a
decretar que se ha superado el estado de cosas inconstitucional en materia de
generacin de ingresos de la poblacin desplazada.
89
RECOMENDACIONES
91
SEGUIMIENTO A LA POLTICA PBLICA DE RETORNOS Y REUBICACIONES
92
Con la Sentencia T-025 de 2004, la Honorable Corte Constitucional ha hecho
visible que los derechos al retorno y la reubicacin estn en el centro de los
procesos de restablecimiento y la superacin del Estado de Cosas
Inconstitucional.
A este respecto, cabe resaltar los Autos 116 de 2008, 092 de 2008, 251 de 2008,
004 de 2009, 005 de 2009, 008 de 2009, 314 de 2009, 383 de 2010 y 219 de 2011.
En estos se adelanta una clara delimitacin de las condiciones institucionales que
se deben cumplir en las polticas pblicas para lograr el restablecimiento de
derechos.
93
de verse afectada por situaciones de re-victimizacin asociadas al conflicto
armado y otras formas de violencia organizada.
En este contexto, el presente anlisis se centrar en el derecho a la generacin
de ingresos y en lo relacionado con tierras para las reubicaciones rurales,
teniendo en cuenta que de estos aspectos depende la sostenibilidad de los
retornos y las reubicaciones, as como la estabilizacin socioeconmica basada
en la autonoma para garantizar condiciones de vida dignas.
94
1. SITUACIN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS EN LOS RETORNOS Y
REUBICACIONES
95
La Ausencia de una intervencin integral influye en mayor medida en el actual
estado de estancamiento en el restablecimiento de derechos de la poblacin
desplazada.
De los 23 municipios que integran la regin del oriente antioqueo, los municipios de Argelia,
Cocorn, Granada, Nario San Carlos, San Francisco, San Luis, San Rafael y Sonsn, representan
el 26,18% del total departamental de personas desplazadas, y el 3,4% del total nacional de
personas expulsadas y, a su vez, representan el 11,57% del total departamental y el 1,5% del total
nacional de personas recibidas. Esto valores muestran la magnitud del reto humanitario y en
materia de restablecimiento de derechos que implica la intervencin en este territorio.
96
eventos gota a gota en lo corrido del ao-, persistan condiciones de extrema vulnerabilidad y
crisis humanitaria que desborda la capacidad institucional y presupuestal dispuesta de los entes
territoriales locales para subsanar la problemtica, situacin que se ha agudizado con los
procesos masivos de llegada de poblacin desplazada sin acompaamiento institucional, -aparte
de los 114 registros de recepcin reportados en lo corrido del ao-, que ha llevado en algunos
casos que municipios como San Carlos, Granada, San Francisco y San Luis, decreten la
emergencia por retornos y por esta va hacer un llamado a la necesidad de la concurrencia de
las entidades que conforman el SNARIV y del Gobierno tano Departamental como Nacional para
la atencin a la demanda de servicios, as como, para garantizar el auto-sostenimiento y el
restablecimiento de los derechos de la poblacin desplazada.
Fuente: Defensora del Pueblo. Defensora comunitaria. Informe sobre la dinmicas de
desplazamiento y la respuesta institucional en el oriente antioqueo. Medelln. Diciembre de
2014.
97
Son frecuentes las quejas referentes a la compra de predios que no contaban con
las condiciones mnimas necesarias para garantizar el xito de los proyectos
productivos. As mismo, son recurrentes las quejas respecto de la imposicin de
proyectos productivos, as como respecto de la asignacin de tierras bajo la
figura de comn y pro indiviso, que implica la necesidad de adelantar un
proyecto productivo comn por parte de familias provenientes de diferentes
contextos regionales y culturales que no se conocan previamente, sin que exista
un proceso de acompaamiento social que permita enfrentar las diferencias y
conflictos que se presentan.
98
2. Deficiencias en la atencin que se recibe; problemas en materia de
transporte de los enfermos; dificultades para lograr remisiones oportunas a
hospitales de tercer nivel y para acceder a tratamientos especializados;
dificultades para que se ordenen y/o entreguen medicamentos;
85
Generalmente se resalta que los salones construidos no son suficientes y que no cuentan con
comedor escolar.
99
2. CAMBIOS, CONTINUIDADES Y NUEVAS DINMICAS EN LA RESPUESTA
INSTITUCIONAL
Las respuestas de las entidades indican que no existe una ruta clara ni ordenada
para que la poblacin retornada a zona rural pueda acceder a proyectos
productivos. Por el contrario, la Unidad de Vctimas y el DNP presentan una
oferta dispersa entre varias entidades del orden nacional, algunas de las cuales
100
no tienen oficinas regionales, precisando por cierto que no todas las entidades
tienen una oferta dirigida especficamente a poblacin desplazada 86.
86
Ver informe del Departamento Nacional de Planeacin -DNP- fechado 20 de Enero de 2014, en
respuesta a requerimiento de la Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin
Desplazada.
87
Sentencia T-488 de 2014. Pg. 27.
101
Falencia que fue reconocida por el propio INCODER en su escrito de
contestacin ante esta Corporacin, en el que admite que la entidad todava no
cuenta con un inventario de bienes baldos de la Nacin. Tal situacin amenaza
con desconocer los objetivos constitucionales trazados tanto por la Constitucin
como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el INCODER, como entidad
responsable de la administracin de los bienes baldos , no posee un registro
fidedigno sobre aspectos esenciales de los predios de la nacin, es altamente
probable que numerosas hectreas de tierra estn siendo apropiadas por sujetos
no beneficiarios del sistema de reforma agraria y lo peor, que no haya cmo
ejercer una auditoria efectiva ante esta falta de datos confiables.88
88
Sentencia T-488 de 2014. Pg. 28.
89
Sentencia T-488 de 2014. Pg. 46.
102
Tampoco se observan avances concretos respecto de la construccin de rutas y
estrategias mediano y largo plazo que permitan materializar el derecho a la
reubicacin rural, como se colige de lo anotado por el Gobierno Nacional en el
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de
2014: Informes radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014, donde se
afirma:
(ii) Mesa de Tierras: Con nfasis en los temas de formalizacin de los derechos
sobre los predios donde se realiza el retorno y la falta de oferta para acceso a
tierras que permita la reubicacin de campesinos sin tierra desplazados por el
conflicto, esta mesa pretende avanzar en los casos focalizados de acuerdo a las
competencias del IGAC, INCODER y la Superintendencia de Notariado y Registro.
En complementariedad con otros espacios de articulacin institucional, se ha
avanzado en planes concretos para resolver las dificultades que se encuentran
para garantizar los derechos sobre el territorio, a partir de la proteccin,
formalizacin, restitucin o compensacin de los mismos. 90
90
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes
radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. Pg. 263.
103
desplazada. As mismo, a nivel local y regional, la UARIV no ha logrado un rol
suficientemente activo que permita impulsar y apoyar la respuesta del SNARIV en
el mbito territorial.
91
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes
radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. pg. 273.
104
la poltica pblica contina en etapa de diseo, como es evidente en lo anotado
en el Informe en respuesta al Auto 256 de 201492.
Los documentos de poltica pblica elaborados en los pasados 3 aos han venido
manejando un discurso que enfatiza en fortalecer las capacidades de las
vctimas para que ellas mismas puedan garantizarse sus derechos93. Esto se
torna particularmente grave cuando se toma en consideracin que
simultneamente se promueve el uso de la indemnizacin administrativa para
financiar derechos fundamentales (vivienda, generacin de ingresos, etc.), dado
que previamente no se han garantizado los componentes propios de la
estabilizacin socio-econmica en el marco de un proceso de retorno o
reubicacin.
92
Informe Integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto 11 de Marzo de 2014: Informes
radicados el 22 de abril y el 08 de agosto de 2014. pg. 277 280.
93
Decreto 2569 del 12 de Diciembre de 2014.
105
CONCLUSIONES
As las cosas, los informes sobre gestin de la poltica pblica, emitidos en 2014,
dan cuenta de cmo se est trasladando la responsabilidad del restablecimiento
cabeza de las propias vctimas de desplazamiento forzado, con el argumento de
que la situacin de vulnerabilidad se puede considerar superada cuando los
desplazados ha sido capacitados y por ende, se presume que tienen capacidades,
aunque en la realidad no estn garantizados los ingresos que permitan una vida
digna.
94
Decreto 2569 del 12 de Diciembre de 2014.
106
RECOMENDACIONES
4. Consolidar una hoja de ruta que unifique, las ofertas a cargo de los Ministerios
de Agricultura y Desarrollo Rural y Trabajo, Banco Agrario, DPS, UARIV, Agencia
Nacional para la Superacin de la Pobreza Extrema ANSPE-, SENA y los gobiernos
territoriales, de manera que se facilite el acceso a proyectos productivos rurales
por parte de la poblacin retornada y reubicada en zonas rurales, dicha ruta
debe incorporar las acciones para materializar los enfoques diferenciales
sealados por la Corte Constitucional.
107
5. Adelantar un diagnstico, por parte de los Ministerios de Agricultura y
Desarrollo Rural y Trabajo, Banco Agrario, DPS, UARIV, Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural INCODER-, Unidad de Restitucin de Tierras URT- y los
gobiernos territoriales, sobre las solicitudes de reubicaciones de poblacin
desplazada en predios rurales; dicho diagnstico debe facilitar se establezca con
claridad la demanda de tierras rurales para estos procesos y las inversiones a
ejecutar para garantizar los principios de Voluntariedad, Seguridad y Dignidad.
108
SITUACION DE LAS MUJERES DESPLAZADAS. SEGUIMIENTO AL AUTO 092 DE
2008
109
Este captulo actualiza los anlisis realizados por la Defensora del Pueblo sobre
la situacin de las mujeres desplazadas y la gestin de las rdenes del Auto 092
de 2008, los cuales fueron consignados en el informe presentado a la Corte
Constitucional en el mes de mayo de 201495.
95
Auto 092 de 2008, Magistrado Ponente: Dr. Manuel Jos Cepeda Espinosa, Bogot, D.C., 14 de
abril de 2008.
96
Se adelant un anlisis de contraste entre las polticas enunciadas por las autoridades de
gobierno y la percepcin de stas por un conjunto de mujeres en situacin de desplazamiento,
para esto se adelant en 2014 un ciclo de talleres de anlisis y formacin en polticas. En estos
ejercicios participaron mujeres lideresas de municipios de los departamentos de Bolvar,
Santander, Guaviare, Casanare y Putumayo. En promedio se trabaj con 35 lideresas por
departamento, quienes en representacin de sus comunidades manifestaron las situaciones de
violencia y discriminacin que viven las mujeres.
97
hasta que se compruebe la autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad de cada
mujer en particular.
110
sin que se refleje en la atencin, la cabal comprensin de las facetas de gnero
que la Corte identific en el Auto, y que entrega ayudas slo ha pedido, sin
consideracin especial hacia las mujeres, sin que opere prrroga automtica
alguna, sometindola a trmites y esperas prolongadas y sin establecer
fehacientemente la condicin real de cada una de ellas98.
98
Una muestra de ello es el reciente Decreto 2569, del 12 de diciembre de 2014, en l se
reglamenta la atencin humanitaria y cual se seala que se tendrn en caractersticas
diferenciales acuerdo con ciclo vital, gnero, diversidad sexual y discapacidad en la medicin de
los derechos relacionados con la estabilizacin socio econmica, pero no se incorpora la
presuncin del Auto.
99
De acuerdo a las cifras sealadas por las organizaciones que hacen parte del Anexo Reservado y
que adelantan algunos de los procesos del mismo.
111
prevenir el impacto desproporcionado del desplazamiento sobre las mujeres, y
garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las mujeres que
han sido afectadas por el desplazamiento100.
Hasta la fecha las iniciativas en las diferentes materias han sido, o ya bien
aplicacin de programas generales sin ninguna especificidad, o diseo y pilotaje
de programas que se realiza con mujeres, o procedimientos de priorizacin en la
operacin general que incurre en prcticas que mantienen las facetas de gnero,
como el enfoque familista, identificados por la Corte en el mismo Auto.
100
Magistrado Ponente Dr. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Orden Primera del Auto 092. Corte
Constitucional. Bogot. Abril de 2008.
101
Esto requerira un presupuesto especfico y adecuado al del universo a alcanzar: todas las
mujeres desplazadas en Colombia, no solo las que estn en los puntajes ms bajos del SISBEN,
sean madres cabeza exclusiva de familia y tengan dos o ms hijos a cargo.
112
traduce en la inexistencia de una poltica pblica especfica para responder de
manera efectiva a las distintas facetas de gnero del desplazamiento interno, as
como al impacto diferencial y agudizado del conflicto armado sobre la mujer102.
102
Apartado II.3. del Auto 092 de 2008, citado en la pgina 13 del CONPES 3784 de 2013.
113
1. SITUACIN DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS DE LAS MUJERES EN
SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO
103
Red Nacional de Informacin. Dato consolidado con corte al 1 de febrero de 2015. Op cit.
104
Red Nacional de Informacin. Enfoque Diferencial. Dato consolidado con corte al 1 de
febrero de 2015. Consultado el 2 de marzo de 2015. Disponible en
http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107
105
En la informacin presentada se recopila como una sola categora, diferentes caractersticas
relativas a la identidad sexual, la orientacin sexual y la expresin de gnero.
114
1.1. Situacin de las mujeres desplazadas en Bolvar106
Las mujeres de la regin de los Montes de Mara informaron de la persistencia de
la discriminacin a las mujeres afrodescendientes, indgenas y palenqueras, a
quienes tienen menor escolaridad, a las ms pobres, y a quienes han sido
desplazadas. Es decir, una suma de vulnerabilidades que hace que su situacin
sea ms difcil en general en el goce efectivo de derechos.107
Las mujeres temen en especial, volver a ver en sus territorios a los victimarios,
que en muchos casos emplearon la violencia sexual como forma de castigo, de
amenaza, de control y de sometimiento contra quienes queran despojar o
consideran auxiliadores del oponente.
106
Informacin obtenida en el taller convocado por la Defensora Comunitaria de Bolvar,
realizados entre el 20 a 21 de Noviembre de 2014, en la ciudad de Cartagena.
107
Especial mencin fue hecha al acceso a la atencin en salud y a oportunidades laborales para
quienes no tienen ttulo pero si experiencia y para quienes son profesionales pero son vctimas de
discriminacin por el color de su piel.
108
Las que estaban pavimentadas, perdieron la capa asfltica y volvieron a ser caminos de difcil
circulacin.
115
encontrado terrenos en condiciones diferentes a las que tenan al momento del
despojo o abandono y sin que cuenten con una forma de subsistencia mientras
logran la recuperacin de la productividad de la tierra.
De los derechos que tienen como vctimas, las mujeres manifiestan entre otras
las siguientes situaciones: amenazas y judicializacin contra lderes y lideresas
por su participacin en instancias de participacin, de exigibilidad o de protesta,
reubicaciones sin real acceso a tierras, ausencia de programas de vivienda,
prdida de atencin en salud como vctimas por su afiliacin a rgimen
contributivo (ya sea de ellas en trabajos temporales o de sus hijos e hijas) y
demora en los trmites para volver a ser atendidas; reclutamientos de jvenes,
quienes son incluso llevados a otros departamentos y para quienes la
certificacin de ser vctimas son entregadas despus de dos semanas.
En muchos casos a las mujeres se les impide opinar, decidir, trabajar o se les
paga menos. En las casas siguen encargndose de lavar y cocinar. Existen pocas
oportunidades laborales para mujeres, y cuando lo hacen se les paga menos y se
les discrimina por el embarazo y por el estado civil. Tambin porque tienen hijos
y se considera que si se enferman tienen que atenderlos.
111
En el vestuario es notorio el estrato social y ello lleva a discriminacin. En el peinado por
ejemplo en el caso de las mujeres afro no les dejan peinarse con trenzas y en los colegios les
reprimen esta forma de vestir y verse, como sucede en los colegios La Manare, Esequiel y Fabio
Rivera en Villanueva y tambin en Monterrey. El diseo de los uniformes escolares no tienen en
cuenta a las nias afro, y en los colegios les han hecho sealamientos pblicos por ello.
117
Se habla de la violencia intrafamiliar y la aparente aceptacin de la misma 112 y
de cmo las mujeres estn asumiendo el rol de jefatura de hogar sin los medios
de subsistencia material mnimos requeridos. Se presentan casos de explotacin
domstica y laboral.
Ha habido algunas reuniones del PAPSIVI para la atencin psicosocial, sin que
haya especificidad en las mujeres desplazadas, igual que en el acceso al sistema
educativo y a actividades laborales.
112
Se analiz la denominada espiral de la violencia en la cual las vctimas de violencia
domstica pierden su autoestima y entran a justificar a su agresor y a prevenir una serie de
razones probables para evitar ser maltratadas por lo cual asumen conductas para evitar estas
agresiones creyendo que estn de alguna manera justificadas en la lgica del agresor. Esta
adaptacin conocida como el Sndrome de la Esposa Maltratada fue entendida como una
situacin generalizada en la violencia domstica y en la violencia asociada al conflicto interno.
113
Situacin mencionada en el taller de Casanare para el municipio de Villanueva.
118
acceso a una ayuda al ao. Razn por la cual muchas han tenido que asentarse en
invasiones pues el precio de la vivienda en Casanare es caro pero especialmente
en Yopal donde la poblacin ha aumentado en forma drstica en los ltimos aos.
Algunas de esas invasiones han sido espacios para que se presenten amenazas e
intimidaciones por el liderazgo. El sistema de proteccin es precario,
especialmente en lo rural y no son comprensivas de las situaciones especficas de
las mujeres en los territorios, por lo que se pueden generar mayores problemas.
Tambin hay poca informacin en la forma de adopcin de medidas y por los
altos costos, que terminan siendo asumidos directamente por las personas en
riesgo.
119
Sobre otras oportunidades educativas, se resalta el SENA como posibilidad para
acceder a educacin tcnica o tecnolgica. Sin embargo, existe la problemtica
de que gran parte de la responsabilidad de la organizacin de los procesos recae
en las y los lideres quienes no cuentan con recursos para difundir ampliamente
den las diferentes comunidades.
114
En Villanueva, por ejemplo, no hay terrenos para la construccin de vivienda de inters social
por lo que no existe la posibilidad de adelantar este proceso. En Monterrey tambin sucede lo
mismo, y all sucedi otro caso, la poblacin desplazada invadi un lote y fue desalojada por el
ESMAD pero la necesidad no fue atendida; en este proceso se afect a 32 ncleos familiares y no
ha solucionado nada y ahora las autoridades municipales no atienden a las familias.
115
En Pore se han entregado algunas vivienda, al igual que en Trinidad que se est en proceso de
construccin, pero no hay informacin suficiente de carcter oficial, por lo que es necesario
saber realizar derechos de peticin al respecto para que puedan hacer la evaluacin real del
acceso a vivienda. En Sabanalarga, la administracin pasada haba ejecutado un programa de
120
Se explica que los beneficiarios de los proyectos de vivienda deben ser
seleccionadas a travs de criterios racionales de conformidad con su nivel de
vulnerabilidad. Para la poblacin desplazada, existe una dificultad con el Sistema
de Identificacin y Clasificacin de Potenciales Beneficiarios para programas
sociales SISBEN- debido a que la poblacin qued con niveles altos por lo que
son excluidas a diversos programas y proyectos de vivienda y para acceso a
proyectos de estudio.
En otros casos se ha intimidado a las familias para que renuncien a los subsidios
de vivienda o reciben informacin errada hacindoles creer que van a perder los
subsidios que les han sido asignados por parte del gobierno nacional. En los
subsidios, tambin le descuentan valores para otro tipo de acciones como el
transporte de materiales, por lo que les descuentan estos valores y les hacen una
entrega de recursos mnima con relacin al monto original.
121
Frente a estas situaciones, esta informacin puede generar respuestas violentas y
amenazas, como le sucede a una de las mujeres asistente al taller, que se
encuentra bajo amenaza y est en un proceso de proteccin. Por esto, es
necesario que los procesos de restablecimiento operen como acciones dirigidas a
colectivos y no como atencin a individuos, debido a que as se reduce el riesgo
que pueda generarse sobre las personas porque est el trabajo distribuido ante
todas las personas.
Sobre las intervenciones previas de Contralora, las asistentes informan que este
ha encontrado hallazgos pero dicen que no hay ms respuestas, no existe un
avance visible sobre estas situaciones.
Proponen crear una ruta para la definicin de polticas que impliquen visitas a
municipios para trabajar en los municipios con la poblacin procesos de
concertacin de necesidades y problemticas especficas de cada municipio. Las
mujeres asistentes consideraban que con personas de fuera de la localidad tal
vez las personas hablen y algunas se decidan a declarar los hechos de
vulneracin. Muchas no han contado y tienen miedo de hablar.
122
1.3. Situacin de las mujeres desplazadas en Guaviare117
Las lideresas del Guaviare pusieron en conocimiento de la Defensora mltiples
fallas en la atencin a las mujeres desplazadas: 1. Casos de falta de atencin por
Personeras y en el Punto de Atencin a Vctimas de San Jos; 2. Falta de sancin
en quejas disciplinarias que han realizado; 3. Fallas en la atencin en salud y
entrega de medicamentos, 4. Fallas en la programacin y entrega de ayuda
humanitaria, falta de enfoque diferencial para las mujeres indgenas
desplazadas, mala atencin en Fiscala y en Caprecom.
Pese a que no fueron identificadas por ellas, en sus relatos se evidenci que las
violencias en el contexto del conflicto tienen gran fuerza pero no son
manifestadas. Algunas de las vulneraciones a los derechos que se identificaron
son: algunos casos de abuso de autoridad de fuerzas armadas, reclutamiento
117
Informacin obtenida en el taller organizado por la Defensora Delegada para los Derechos de
la Poblacin Desplazada y Defensora comunitaria adscrita a la Defesora del Pueblo Regional
Guaviare. El taller fue realizado entre los das 14 a 18 de noviembre de 2014.
118
Se mantiene el servicio de las mujeres a los hombres, el privilegio masculino en el acceso a
recursos de la familia, obligaciones diferenciadas por sexo, coercin a las manifestaciones de
emotividad de los hombres
119
Incluida la actitud prejuiciosa de la Comisaria de Familia hacia las mujeres.
123
ilegal, violencia sexual120, confinamiento y restriccin en los bienes que pueden
transportar, violacin del principio de distincin, amenazas a lideresas.
120
Que en la mayora de los casos no son puestos en conocimiento del aparato judicial.
121
Informacin suministrada por las Defensoras Comunitarias y la Asesora de Desplazamiento de
Santander. El taller se realiz entre los das 25 a 28 de Noviembre de 2014, en la ciudad de
Bucaramanga.
124
Dentro de sus familias el 67.42 % tiene hijos (as) menores de 18 aos y el 71 % de
ellas son mujeres cabeza de familia.
Como hechos victimizantes sufridos por las mujeres encuestadas, adems del
desplazamiento, se informa el homicidio (con 17 casos), desaparicin forzada (15
casos), amenazas (13 eventos), delitos sexuales (6 casos reportados), secuestro
(3) y minas antipersonal (1).
El 61.4 % cuenta solo con una persona de la familia que labora y aporta al hogar
recursos para el sostenimiento mensual, el 25.6 % aportan dos, el 5.1 % aportan
tres personas, el 2.2 % aportan cuatro personas, el 1.7 % no recibe aportes de
algn miembro de la familia y el 4 % restante no responde.
Del 100% de las mujeres encuestadas el 55% no conoce lo que plantea el Auto 092
de 2008, el 37% si conoce lo que plantea el Auto 093 de 2008, el 8% no responde.
126
Del 37 % de mujeres que manifestaron conocer el Auto 092 de 2008, el 93.8% fue
capacitada mediante la metodologa de taller.
Del 55 % de las mujeres que manifestaron no conocer el Auto 092 de 2008 el 79.5
% desean conocerlo, el 20.5 % no responde.
Del 37 % de las mujeres que conocen el Auto 092 de 2008, el 37% recuerdan los
siguientes programas:
1) Programa de prevencin del impacto de gnero desproporcionado del
desplazamiento, mediante la prevencin de los riesgos extraordinarios de gnero
en el marco del conflicto arma: 6 %
2) El Programa de Prevencin de la Violencia Sexual contra la Mujer
Desplazada y otras vctimas: 10 %
3) El Programa de Prevencin de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria
contra la Mujer Desplazada: 9%
4) El Programa de Promocin de la Salud de las Mujeres Desplazadas: 10 %
5) El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar,
de Facilitacin del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de
Prevencin de la Explotacin Domstica y Laboral de la Mujer Desplazada: 8 %
127
6) El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de
15 Aos: 9%
7) El Programa de Facilitacin del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las
Mujeres Desplazadas: 7%
8) El Programa de Proteccin de los Derechos de las Mujeres Indgenas
Desplazadas: 7%
9) El Programa de Proteccin de los Derechos de las Mujeres
Afrodescendientes Desplazadas: 8%
10) El Programa de Promocin de la Participacin de la Mujer Desplazada y de
Prevencin de la Violencia contra las Mujeres Lderes o que adquieren Visibilidad
Pblica por sus Labores de Promocin Social, Cvica o de los Derechos Humanos:
8%
11) El Programa de Garanta de los Derechos de las Mujeres Desplazadas como
Vctimas del Conflicto Armado a la Justicia, la Verdad, la Reparacin y la No
Repeticin: 7%
12) El Programa de Acompaamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas._6
%__
13) El Programa de Eliminacin de las Barreras de Acceso al Sistema de
Proteccin por las Mujeres Desplazadas: 2%
128
interrumpida, sin necesidad de prorrogar o realizar visitas de verificacin
asumiendo que se trata de personas en situacin de vulnerabilidad extrema
129
Los mayores obstculos se le ha venido presentando a la poblacin encuestada
son en su orden:
Los programas que las mujeres sealan han estado vinculadas como vctima del
desplazamiento forzado son: En Familias en Accin el 28 %, Red Unidos el 22 %,
tratamiento mdico el 20 %, Proyectos productivos el 15%, Apoyos alimentarios el
7%, Vivienda el 6 %, acceso a la tierra el 2 %.
130
discapacidad, el 3.4 % en la Junta de Accin Comunal y el 14.2 % en otros
espacios.
Del 37 % de las mujeres que conocen el Auto 092 de 2008, el 37% recuerdan los
siguientes programas:
1) Programa de prevencin del impacto de gnero desproporcionado del
desplazamiento, mediante la prevencin de los riesgos extraordinarios de gnero
en el marco del conflicto arma: 6 %
2) El Programa de Prevencin de la Violencia Sexual contra la Mujer
Desplazada y otras vctimas: 10 %
3) El Programa de Prevencin de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria
contra la Mujer Desplazada: 9%
4) El Programa de Promocin de la Salud de las Mujeres Desplazadas: 10 %
5) El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar,
de Facilitacin del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de
Prevencin de la Explotacin Domstica y Laboral de la Mujer Desplazada: 8 %
6) El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de
15 Aos: 9%
7) El Programa de Facilitacin del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las
Mujeres Desplazadas: 7%
8) El Programa de Proteccin de los Derechos de las Mujeres Indgenas
Desplazadas: 7%
9) El Programa de Proteccin de los Derechos de las Mujeres
Afrodescendientes Desplazadas: 8%
10) El Programa de Promocin de la Participacin de la Mujer Desplazada y de
Prevencin de la Violencia contra las Mujeres Lderes o que adquieren Visibilidad
Pblica por sus Labores de Promocin Social, Cvica o de los Derechos Humanos:
8%
131
11) El Programa de Garanta de los Derechos de las Mujeres Desplazadas como
Vctimas del Conflicto Armado a la Justicia, la Verdad, la Reparacin y la No
Repeticin: 7%
12) El Programa de Acompaamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas._6
%__
13) El Programa de Eliminacin de las Barreras de Acceso al Sistema de
Proteccin por las Mujeres Desplazadas: 2%
122
El taller se realiz entre los das 2 al 5 de diciembre, en la ciudad de Mocoa.
123
los profesores no permiten que se juegue futbol a las nias; no se escucha a las mujeres en el
saln de clase; en el aula de clases los privilegios son para los hombres.
124
Se abandona a las mujeres por no ser ya frtiles.
134
Como vctimas de desplazamiento algunas de las mujeres ignoran la mayora de
sus derechos, la atencin es difcil para quienes viven en Mocoa y difcilmente
accesible para las mujeres de otros municipios.
125
A marzo de 2015, an no era visible si esta situacin haba desaparecido con ocasin del
anuncio hecho el pasado 12 de febrero, por parte de la guerrilla de las FARC-EP de dejar de
reclutar menores de 17 aos, pero era una situacin manifiesta por la comunidad en el taller de
diagnstico del mes de diciembre de 2014.
135
2. BALANCE DE LA IMPLEMENTACIN DE LAS RDENES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL DE LOS AUTOS 092 Y 237 DE 2008
Esta ley aunque no tiene a las mujeres desplazadas como sujeto directo, si
posibilita el avance en uno de los riesgos de gnero identificado en el Auto, y
posiblemente en el acceso a la justicia de las mujeres vctimas de violencia
sexual.
126
Esta ley seala en forma individual una serie de formas de violencia sexual que quedan as
expresamente tipificadas penalmente y acoge una serie de pautas para el bienestar de las
vctimas: presuncin de credibilidad, incorporacin de la consideracin a entornos de coaccin,
posible calificacin como crmenes de lesa humanidad, consideracin del contexto en las
hiptesis de investigacin, recomendaciones a investigadores/as, prestacin de atencin
psicosocial mientras sea requerida, fortalecimiento a medidas de prevencin con las fuerzas
armadas, entre otras.
136
normas y las polticas pblicas, en el que, se encuentran las dificultades para la
exigibilidad de los derechos de las mujeres desplazadas.
Es decir que ese grupo de ms de tres millones de mujeres, pese a contar con el
Auto 092, no son tenidas en cuenta como un grupo poblacional especifico, sino
como parte del universo de vctimas dentro del cual no se ven, ms all de lo
discursivo, las particulares afectaciones a su vida a causa de haber sido
desplazadas.
127
Los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado o principios DENG, fueron adoptados en
2005 por la Organizacin de las Naciones Unidas -ONU- como "un marco internacional de
importancia para proteger a las personas desplazadas dentro de sus pases." (G.A. Res. 60/L.1,
132, U.N. Doc. A/60/L.1). Los Principios Rectores de los desplazamientos internos fueron
presentados a la Comisin de Derechos Humanos en 1998 por Francis Deng, entonces
Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para los desplazados. Tomado de
Global database. Guiding principle internal displacement. Disponible en
http://www.law.georgetown.edu/idp/spanish/gp.html
128
6.1.3 Estrategia 1.3. Implementar acciones para la proteccin integral de las mujeres
vctimas.
i. Implementar el Programa de Proteccin de Derechos de las Mujeres indgenas en situacin de
desplazamiento y en riesgo.
vii. Disear e implementar un mecanismo de seguimiento al Programa de Proteccin de los
derechos de. la Mujer Indgena Desplazada.
6.2.3 Estrategia 2.3. Implementar acciones que contribuyan a superar las barreras de acceso de
las mujeres vctimas en sus derechos frente a la tierra.
137
universo de vctimas, no parece a primera vista como un problema para la
ejecucin de la poltica pblica, sin embargo al mirar las medidas, es claro que
una misma medida no es aplicable, adecuada y eficaz en la misma proporcin,
para una mujer desplazada, que para, por ejemplo, una mujer secuestrada.
Estos planes estn sealados como procesos a desarrollarse entre los aos 2014 y
2015 y por ahora no es posible conocer su impacto en las mujeres desplazadas.
Los derechos de las personas que han sido desplazadas no han sido restablecidos
y ms bien han venido siendo juzgadas y estigmatizadas, por lo cual la necesidad
de emplear acciones afirmativas es plenamente vigente.
Los informes previos de la Defensora del Pueblo han mostrado las mltiples
dificultades que afrontan las mujeres para su atencin, la falta de especificidad
de los programas del SNARIV presentados como respuesta al Auto 092 y la escasa
apropiacin del Auto en las acciones desarrolladas.
139
1448129 y sin tener en cuenta las presunciones y programas del Auto.
Los casos del Anexo Reservado130 han sido adelantados por diferentes fiscales a
quienes correspondi su investigacin y la estrategia adelantada hasta el ao
2013 fue la de la realizacin de Comits Tcnicos para revisar su estado. Desde
finales de 2013 y durante 2014 se ha venido adelantando, en el marco de la
priorizacin de casos, la creacin y puesta en marcha del equipo de Anlisis de
Contexto que con experticia en el tema de gnero, busca aportar elementos para
la adecuada investigacin de aquellos que siguen en curso y estudiar la
posibilidad de desarchivo de los que estaban ya en esa situacin procesal.
129
Pese a hablar de enfoque diferencial, en el da a da del trabajo de las y los funcionarios
responsables de la atencin, esta perspectiva es ignorada, confundida o pretermitida,
130
El anexo reservado se refiere a la situacin de 183 casos de violencia sexual que fueron
trasladados en el numeral tercero de la parte resolutiva del Auto 092, que entrega a la Fiscala
General de la Nacin para su investigacin y esclarecimiento de los hechos.
140
Adopcin de medidas especficas de proteccin a cada una de las
seiscientas (600) mujeres identificadas por la Corte en el Auto 092 de 2008
141
Presuncin constitucional de vulnerabilidad acentuada de las mujeres
desplazadas, para efectos de acceso a los distintos componentes del SNAIPD
(SNARIV) y de la valoracin integral de su situacin por parte de los
funcionarios competentes para atenderlas
142
Presuncin constitucional de prrroga automtica de la ayuda
humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas
El rango constitucional del Auto parece verse opacado por normativa de inferior
jerarqua normativa en sus diferentes rdenes, el ejemplo ms claro y
significativo es el referente a la orden de presuncin constitucional de prrroga
automtica de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres
desplazadas que se ve desconocida por la prctica cotidiana ejercida en virtud
del artculo 112 inciso segundo del decreto 4800 de 2011.
131
De acuerdo a lo manifestado en diferentes comunidades de diferentes lugares del pas, que
cumpliendo lo establecido por quienes orientan en los Puntos de Atencin, coinciden en que se
recibe mximo una ayuda al ao.
143
Diseo e implementacin de trece programas especficos para colmar
los vacos existentes en la poltica pblica para la atencin del
desplazamiento forzado desde la perspectiva de las mujeres
132
Subraya fuera del texto
144
total de $ 2.160.928.872.215; el uso del verbo no es gratuito, pues de cada
entidad se inform cual porcentaje de su presupuesto ya existente estaba
dedicado a la atencin de mujeres vctimas y, conforme a ese estimativo, se
arrib a la suma indicada. Es decir que no hay montos nuevos, ni especficos para
las mujeres desplazadas y por ende, no se ha implementado accin diferencial
alguna.
133
Op. Cit.
145
CONCLUSIONES
135
Un ejemplo de ello fue el relatado por una mujer indgena adulta mayor, que con ayuda de su
hija manifest como la llamaron al celular y le hacan preguntas en espaol que, sin siquiera
darse cuenta, ella trataba de contestar sin tener claro el significado de mucho de lo que le
decan, y que comprendi al participar en el taller.
147
RECOMENDACIONES
7. Adoptar por parte del DNP, UARIV, Alta Consejera para la Equidad de la Mujer
ACPEM-, entre otras entidades, las acciones establecidas en el Plan del CONPES
3784 de 2013, especficamente las mujeres desplazadas debern contar con
lineamientos, presupuesto y responsables que permitan evidenciar si este
mecanismo permite un avance en el cumplimiento de los objetivos propuestos en
el respecto de esta poblacin.
149
GESTIN DE LAS POLTICAS TERRITORIALES DE ATENCIN AL
DESPLAZAMIENTO FORZADO
150
El proceso de la Sentencia T-025 ha hecho visible la debilidad de los gobiernos
territoriales para ejecutar los programas de atencin contenidos en los planes de
desarrollo as como las limitaciones de las entidades del nivel nacional para
hacer efectivos los principios de subsidiariedad, complementariedad y
concurrencia, y para intervenir de manera conjunta con los gobiernos
territoriales en procesos de restablecimiento de derechos.
Entre los Autos de seguimiento que fijan la cuestin territorial sobresalen: Auto
177 de agosto de 2005, Auto 266 de septiembre de 2006, Auto 052 de febrero de
2008, Auto 07 de enero de 2009, Auto 314 de octubre de 2009, Auto 382 de
diciembre de 2010, Auto 383 de 2010, Auto 174 de agosto de 2011, Auto 116A de
mayo de 2012, Auto de 099 de mayo de 2013 y, Autos 011, 073 y 074 de marzo de
2014.
No obstante que esta jurisprudencia fija una lnea sobre lo que debe hacerse,
pese a que se han diseado instrumentos y firmado convenios
interadministrativos, en los tres aos que han pasado de implementacin de la
Ley 1448 de 2011, aun no se ha logrado consolidar una poltica nacional
orientada a fortalecer la coordinacin intergubernamental y la capacidad
institucional de los gobiernos territoriales.
151
Entre 2012 y 2014 se han logrado avances en materia de diseo de polticas
pblicas territoriales para la atencin al desplazamiento, lo cual se expresa en
un renovado activismo del gobierno nacional en la divulgacin y capacitacin en
el uso de una serie de instrumentos de planeacin como los -Planes de Accin
Territorial PAT-, Planes de prevencin y proteccin, de contingencia, retornos,
reparaciones, entre otros.
1. Lmites y retos que surgen de los referentes de poltica a partir de los cuales
se estructuran las polticas pblicas que operan en las regiones para avanzar
hacia el Goce Efectivo de Derechos;
2. Estado de las relaciones intergubernamentales;
3. Gestin de los gobiernos territorial para la atencin a la poblacin en situacin
de desplazamiento en el perodo 2012- a 2014.
Posteriormente a la presentacin de estos elementos, documento concluye con
una serie de conclusiones y recomendaciones en materia de ajustes institucional
en materia territorial, en el marco del nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2015-
2018.
152
1. DIVERSIDAD Y TENSIN EN LOS REFERENTES DE POLTICA IMPULSADOS EN
LAS REGIONES PARA EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS
En esta orden, se puede colegir que el goce efectivo de derechos es una situacin
dinmica (no esttica) en la cual, personas, comunidades y poblaciones en riesgo
y desplazada, con ocasin de los programas de atencin dejan de padecer las
exclusiones en sus derechos, producto del desplazamiento, y presentan las
condiciones materiales y psicosociales que les permiten adelantar su plan de
vida, segn sus particularidades territoriales, de generacin, gnero, etnia y
discapacidad.
136
Ver al respecto: Corte Constitucional de Colombia. Auto 251 y 092 de 2008.
Magistrado Ponente: Dr. Manuel Jos Cepeda.
137
Siguiendo a Muller, se entender por referencial de poltica, a un argumento que provee una
imagen mental a partir de la cual los actores que integran un campo de poltica pblica,
construyen las representaciones sobre la realidad o problema a intervenir y con ocasin de estas
formulan planes, programas y procedimientos administrativos que expresan los valores e
153
1.1. Referencial sectorial
El alcance de un derecho no es un concepto unitario, pues, debe rastrearse en
las obligaciones que el Estado se ha fijado en la Constitucin, tratados
internacionales y diversas leyes (salud, educacin, vivienda, proteccin social,
etc.).
intereses que materializan dicho referencial. Ver al respecto: Muller, Pierre. Las Polticas
Pblicas. Universidad Externado de Colombia. Bogot, 2006.
154
1.2. Referencial de Asistencia Social
Articulado a lo anterior, ha venido tomando fuerza en los ltimos tres aos la
tendencia a equiparar Goce Efectivo de Derechos con superacin de la
vulnerabilidad.
138
Entendida como una situacin de bajos ingresos en la que la persona o familia no puede
generar ingresos o adquirir capacidades para hacerlo, y no puedan cubrir por sus propios medios
los componentes de la subsistencia mnima en materia de alojamiento temporal y alimentacin
Departamento Administrativo de la Prosperidad Social. Artculo 18. Situacin de extrema
urgencia y vulnerabilidad.. Contenido en Decreto 2569 de 2014. Bogot. Diciembre 12 de 2014.
139
Sistema de Identificacin de Beneficiarios SISBEN-.
140
Unidad para a la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas UARIV-. Resolucin 1956 de
2012. Bogot. Octubre de 2012. Consulta hecha el 6 de diciembre de 2014. Disponible en
http://www.unidadvictimas.gov.co/images/docs/Normatividad/RESOLUCION_1956_DE_12_DE_OC
TUBRE_DE_2012.pdf
155
Con la Ley 1448, la superacin de la vulnerabilidad ha venido sustituyendo a la
nocin de goce efectivo de derechos en las argumentaciones oficiales que se
emiten para justificar los diferentes instrumentos de poltica que se han
diseado en los ltimos tres aos. Con lo cual se abre la puerta para asimilar
ambos aspectos, con significativas implicaciones en materia de reduccin del
alcance de los servicios y derechos a restablecer141. Este tipo de enfoque se hace
visible en programas que entregan subsidios monetarios condicionados como
Familias en Accin, Atencin Humanitaria, becas para la educacin superior,
entre otros.
Esta manera de fijar este referente ha permitido contar con elementos para
determinar qu aspectos de las polticas gubernamentales deben adoptarse para
aproximarnos a ste. La Corte Constitucional ha delimitado que, para alcanzar el
141
ARTCULO 67. CESACIN DE LA CONDICIN DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA.
Cesar la condicin de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del
desplazamiento, cuando la persona vctima de desplazamiento forzado a travs de sus propios
medios o de los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus
derechos. Para ello acceder a los componentes de atencin integral al que hace referencia la
poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin integral para las vctimas del
desplazamiento forzado de acuerdo al artculo 60 de la presente Ley. Congreso de la Repblica.
Ley 1448 de 2011. Bogot. 10 de junio de 2011.
156
Goce Efectivo de Derechos GED-, se deben cumplir las siguientes cuatro
condiciones en materia de diseo institucional142:
142
Condiciones tomadas de: Tapia, Edwin Manuel. Dinmicas, tensiones y retos para la
institucionalizacin de los enfoques de derechos humanos en las polticas pblicas: el caso de la
atencin territorial a la poblacin desplazada entre 2004-2013. Ponencia presentada en el XIX
Congreso Internacional del Centro latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD-.
Quito. 10 al 14 de Noviembre de 2014. Consultado el 6 de diciembre de 2014. Disponible en
https://www.academia.edu/9254708/Din%C3%A1micas_tensiones_y_retos_para_la_institucionaliz
aci%C3%B3n_de_los_enfoques_de_derechos_humanos_en_las_pol%C3%ADticas_p%C3%BAblicas_el_
caso_de_la_atenci%C3%B3n_territorial_a_la_poblaci%C3%B3n_desplazada_entre_2004-2013
157
4. Reconocimiento e inclusin en los programas y criterios de acceso de la
diversidad de gnero, etnia, generacin, discapacidad de las vctimas de
desplazamiento forzado, asa como fijar pautas que permitan subsanar las
diferencias y asimetras en capacidad institucional y presupuesto de los
gobiernos territoriales 143.
Los informes oficiales argumentan que se est avanzando en la superacin del ECI
dadas las cifras de coberturas de los programas sectoriales y porque la Ley 1448 y
sus desarrollos reglamentarios, incorporan las reglas en materia de Goce
Efectivo de Derechos de la Corte Constitucional; pero en lo concreto de la
gestin de la atencin, se observa la emergencia de nuevas barreras de acceso y
la persistencia de enfoques de poltica que no diferencian entre atencin a
poblacin vulnerable por pobreza y poblacin en situacin de desplazamiento,
como lo atestigua el contenido de la oferta en vivienda de inters social que
surge con la Ley 1537 de 2012.
144
Defensora del Pueblo. Programa Regionalizado mayo 2009 - diciembre 2012 proyecto: Accin
Regionalizada para la Proteccin y Restitucin de Derechos. Despacho del Defensor del Pueblo.
Bogot. Marzo de 2009.
145
Chica Vlez. Arenas Hernndez Sandra & Vargas Murcia, Enver. Impactos del Programa
Regionalizado de la Defensora del Pueblo para la proteccin y restitucin de derechos (2009-
2012). Serie III. Anlisis de Polticas Pblicas Nacionales en Derechos Humanos. Defensora del
Pueblo. Bogot. Octubre de 2014.
159
no son slo exclusivas de las polticas nacionales y permean la gestin de los
gobiernos territoriales, afectando las diversas relaciones intergubernamentales
entre la nacin y los gobiernos regionales y locales que se disponen para la
gestin de la polticas, as como la eficacia de las polticas territoriales
expresadas en los Planes de Accin Territorial.
160
2. DINMICAS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES PARA LA GESTIN
DE LAS POLTICAS EN LAS REGIONES
Coordinacin nacin-nacin
Hace referencia a la articulacin entre las entidades del gobierno nacional para
adelantar intervenciones conjuntas en el territorio, con ocasin de la
implementacin de una poltica nacional o el desarrollo de procesos de
restablecimiento de derechos de una comunidad.
Coordinacin nacin-territorio
Se refiere a la conjuncin de entidades nacionales y de los gobiernos
territoriales, para la operacin de un proceso de atencin o un proyecto
nacional, por ejemplo, con ocasin del retorno de una comunidad o la ejecucin
de una poltica nacional como las viviendas gratis.
146
Corrales Rivera, Juan Carlos. Cuadro Pizarro, Elvia & Ospino, Ingrid. Captulo 2.
Identificacin y anlisis de la estructura dispuesta para la atencin al desplazamiento forzado.
Contenido en Informe de seguimiento de polticas pblicas de atencin a vctimas del
desplazamiento en el Departamento del Cesar. Seguimiento a las polticas territoriales.
Defensora del Pueblo Regional Cesar. Valledupar. Noviembre de 2014.
162
En esta dimensin se observan limitaciones para activar de manera automtica -
sin que medie concurso o dispositivos de regionalizacin del presupuesto general
de la nacin- los principios de subsidiariedad, concurrencia y
complementariedad, pese a que la Corte Constitucional en el Auto 007 de 2009
planteo que se adoptaran mecanismos para apoyar a aquellos municipios que
por su precaria capacidad institucional no puedan atender a la poblacin
desplazada, las entidades que componen dicho Consejo debern aplicar el
principio constitucional de subsidiariedad para garantizar el goce efectivo de los
derechos de la poblacin desplazada147.
147
Fija el Auto 007 de 2009Tercero.- ORDENAR al Consejo Nacional para la Atencin Integral
a la Poblacin Desplazada por la Violencia CNAIPD y, por ende, a las cabezas de las entidades
pblicas que lo integran que, en aplicacin de las normas vigentes sobre distribucin material de
competencias y lo ordenado por la sentencia T-025 de 2004 y los autos de seguimiento, colabore
y apoye a las entidades territoriales para que se atienda eficiente y eficazmente a la poblacin
desplazada. En aquellos municipios que por su precaria capacidad institucional no puedan
atender a la poblacin desplazada, las entidades que componen dicho Consejo debern aplicar el
principio constitucional de subsidiariedad para garantizar el goce efectivo de los derechos de la
poblacin desplazada. Corte Constitucional de Colombia. Auto 007 de 2009.
Magistrado Ponente: Dr. Manuel Jos Cepeda. Bogot. Enero de 2009.
148
Cantillo Jimnez et at. Entrevista a profesional especializado de la Subdireccin Nacin-
Territorio de la UARIV Regional Santander. Contenido en Informe de seguimiento de polticas
pblicas. Op cit.
163
Aunque la intervencin se haga en los municipios, no es posible a veces,
determinar la cobertura y presupuesto de los programas a este nivel de
detalle. Al parecer, los Programas y Proyectos se disean desde la perspectiva
nacional sin tener en cuenta los programas de desarrollo territorial, por lo
cual se pierde la oportunidad de optimizar recursos y esfuerzos
institucionales. Algunas veces, los funcionarios de las Entidades del orden
nacional deciden su intervencin en los municipios sin coordinar tal actuacin
con las autoridades locales ni con las dems entidades departamentales y
nacionales que pudieran tener alguna injerencia, incluyendo la actuacin de
la UARIV149.
149
Cantillo Jimnez et at. Entrevista a profesional especializada. Ibd.
150
Para un anlisis de la respuesta institucional nacional para el pueblo Jitnu, se recomienda ver
el informe sobre la situacin de este pueblo, elaborado por la Defensora Comunitaria. Defensora
regional de Arauca. Informe de situacin de desplazamiento forzado y polticas pblicas de
prevencin y proteccin en el Departamento de Arauca 2012-2015. Ciudad de Arauca.
Noviembre de 2014
151
Defensora del Pueblo. Defensora Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada.
Reporte sobre los resultados en poltica pblica que se desprenden del encuentro del Pueblo
Jiw. 12 al 17 de mayo de 2014. Bogot. Mayo de 2014.
164
por lo que cada entidad involucrada maneja sus tiempos, lo que hace que la
intervencin no es concurrente y existen inercias institucionales que han limitado
la entrega de una oferta de servicios ajustada a las particularidades de cada
pueblo enfoque diferencial- y avanzar a la fase de gestin de planes de atencin
que vayan ms all de la asistencia y la entrega puntual de unos servicios.
Coordinacin territorio-territorio
Se refiere a las diferentes formas de articulacin entre los entes territoriales
(departamento y un municipio(s) o entre municipio y entre departamentos) con
el fin de financiar o proveer bienes y servicios pblicos de competencia
territorial en procesos colectivos de restablecimiento de derechos de una
comunidad.
165
judiciales, como el Auto 099 de 2013 que mueven la institucionalidad a formas
de colaboracin.
152
Ministerio del Interior. Estrategia de co-responsabilidad. Diapositiva en power point.
Presentacin en el marco del grupo sobre Auto 383 de 2010 en la sede de la UARIV. Bogot. 18 de
noviembre de 2014.
166
De la lectura del informe del SNARIV al Congreso de la Repblica del mes de
marzo de 2014153 y el citado informe de respuesta a la Corte Constitucional de
abril de 2014, se evidencia la aplicacin de tres tipos de acciones frente a estos
principios:
153
Gobierno de Colombia. Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso
de la Repblica. Avances en la Ejecucin de la Ley 1448 de 2011. II Semestre de 2013. Bogot.
Marzo de 2014.
167
viabilizados, y en el momento de la priorizacin se pudieron asignar
recursos a 8 de estos154.
Sin embargo, en 2013 se asignaron 30 mil millones pero en 2014, se asign 19 mil
millones e igual cifra estaba programada para 2015, lo cual evidencia los lmites
de este esquema de concurrencia mediante convocatorias155.
154
Gobierno de Colombia. Numeral 9.3.2. Cofinanciacin Proyectos Entidades Territoriales. En
Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso de la Repblica. Op cit.
Pgina 322.
155
Departamento Nacional de Planeacin. Respuesta a solicitud de informacin sobre gestin
territorial. Bogot. Octubre de 2014.
168
2.2. Diversidad institucional y relaciones intergubernamentales
La atencin a las vctimas de desplazamiento forzado, en particular, y de los
sujetos de otros hechos victimizantes, en general, se mueve en un escenario en
el que se entrecruzan simultneamente entidades y programas nacionales y
territoriales que configuran una diversidad institucional o conjuntos de
estructuras de gestin que tienen cada una su propio marco de reglas y criterios
de financiacin.
170
3. GESTIN TERRITORIAL DE LA ATENCIN AL DESPLAZAMIENTO EN EL MARCO
DE LA LEY 1448 DE 2011
171
3.1. Dinmicas de la gestin territorial
Los PAT son la hoja de ruta de la gestin de los gobiernos territoriales para el
restablecimiento de derechos, en ellos se entrecruzan la programacin de
recursos de inversin de los Planes de Desarrollo y las competencias en atencin
y reparacin a las vctimas que les han sido asignados a los gobiernos territoriales
por la Constitucin y las leyes.
156
Unidad para la Atencin y Reparacin integral a las Vctimas. Literal D. Descripcin del
proyecto. Contenido en Banco de Proyectos de Inversin Nacional BPIN-. Apoyo a entidades
territoriales a travs de la cofinanciacin para la asistencia, atencin y reparacin integral a las
vctimas del desplazamiento forzado a nivel nacional. Consultado el 9 de julio de 2014.
Disponible en http://www.unidadvictimas.gov.co/images/docs/2013/2013_2012011000407.pdf
172
A lo anterior, se suma que en 2014 con ocasin de la ley de garantas, en buena
parte de entes se suspendi la gestin de proyectos contenidos en estos planes
sectoriales, y a lo anterior se suma, otra posible alteracin en 2015 por la
reactivacin de la ley de garantas, esta vez por el ciclo electoral territorial.
157
Para un anlisis en detalle de la composicin del gasto pblico territorial en atencin a la
poblacin desplazada y las consecuencias en trminos de sesgos en la financiacin de ciertos
campos de poltica, se recomienda ver: Comisin Nacional de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011.
Numeral 3.3. La informacin presupuestal territorial: evaluacin macro. Contenido en Primer
Informe de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011 de Vctimas y Restitucin de Tierras 2012.
Bogot. 21 de agosto de 2012.
173
Grfico 6. Evaluacin de resultados Planes Territoriales. Nivel de Desarrollo
de los Planes de Accin Territorial Municipal por ejes trasversales de poltica
pblica.
Fuente: Grfico tomado de Numeral 3.2.3.1 Fortalecimiento de las entidades del SNARIV.
Contenido en Informe integrado del Gobierno Nacional en respuesta al Auto del 11 de marzo de
2014. Informes radicados el 22 de abril y el 8 de agosto de 2014. SNARIV. Septiembre de 2014.
Pgina 47.
175
2. Capacitacin y seguimiento a la entrega de los sistemas de informacin
territorial y;
3. Financiacin total o parcial de proyectos bajo la modalidad de convenios o
como resultado de convocatorias.
Por otra parte, dado que cada ente maneja la atencin mediante proyectos, la
atencin es desarticulada, lo cual explica la diversidad de criterios de acceso y a
que no exista una visin integral de la atencin y las limitaciones para
trascender a esquemas eficientes de medicin de goce efectivo de derechos
superando la visin centrada en el conteo de actividades realizadas.
En ese momento, las teoras del federalismo fiscal, que dieron soporte a la
reforma, fijaban que los gobiernos locales -al estar cerca de los usuarios- tiene
mayor informacin sobre las preferencias y costos de proveer ciertos bienes
sociales que el lejano gobierno central, por ende, puede asignar presupuestos y
ejecutar polticas de manera ms eficiente que las entidades pblicas del
gobierno nacional158.
158
Wiesner, Eduardo. Colombia: descentralizacin y federalismo fiscal. Departamento Nacional
de Planeacin. Bogot. 1992.
177
Grfico 7. Porcentaje de nios, nias y adolescentes (5 a 17 aos) vctimas de
desplazamiento que asisten a alguno de los niveles de educacin prescolar,
bsica y media. EGED 2013-2014.
178
Grfico 8. Porcentaje de Hogares vctimas de desplazamiento forzado que
tienen ingresos iguales o superiores a la lnea de pobreza. EGED 2013-2014.
159
Los gastos de inversin asociados al Plan de Desarrollo son temporales, y su destinacin puede
cambiar en funcin de las prioridades de gasto que cada gobierno territorial introduce. Mientras
tanto la inversin financiada con los recursos del Sistema General de Participacin -Ley 715 de
2001- es un flujo continuo de recurso, que est sujeto a una programacin cierta y cuyos usos -al
estar delimitada por ley no puede ser cambiada con cada cambio de gobierno. Este elemento de
consistencia y predecibilidad en el tiempo, explica porque los gobiernos territoriales han logrado
construir una infraestructura institucional estable y con resultados crecientes.
179
especficos para la gestin de polticas propias y un fuerte nfasis en el
diligenciamiento de los sistemas de informacin dispuestos a nivel nacional, en la
prctica la mayor parte de la oferta de proyectos que ejecutan o de que hacen
los gobiernos territoriales se originan en programas y recursos nacionales
160
Las Defensoras Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada, Regional de Antioquia
y el equipo de Defensores comunitarios, adelantaron los das 26 y 27 de noviembre, un foro para
la regin del oriente antioqueo, en el cual 70 lderes de organizaciones de poblacin desplazada
junto con autoridades nacionales y territoriales del SNARIV analizaron las dinmicas y tensiones
de las polticas de atencin al desplazamiento forzado.
180
logrado las metas de cobertura que fueron propuestas hace 4 aos, al inici el
retorno bajo las expectativas de cobertura global bajo este programa.
Pero adems de las limitaciones para adecuar los contenidos de los programas de
atencin a las particularidades de las comunidades en las regiones, la
centralizacin est llevado a la hipertrofia de una serie de entidades nacionales,
las cuales incorporan funciones de diseo, financiacin y gestin de una
161
Las Defensoras Delegada para los Derechos de la Poblacin Desplazada, Regional Guaviare y
el equipo de Defensores comunitarios realiz entre los das 10 al 11 de diciembre de 2014 un foro
departamental de anlisis y seguimiento a las polticas de atencin a la poblacin desplazada. Se
adelant en la ciudad de San Jos del Guaviare. A este espacio concurrieron cerca de 60 personas
entre lderes de poblacin desplazada y funcionarios del SNARIV nacional y territorial.
162
El Director se refiere al programa Mujeres Ahorradoras. Establece que en Bogot decidieron no
habilitar por el momento una nueva cobertura de ese programa para el Guaviare, adems
menciona limitaciones para adecuar ese programa a mujeres indgenas que viven en la cabecera
del municipio de San Jos.
163
En el encuentro los funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar manifestaron
la imposibilidad de cambiar los alimentos entregados, a lo sumo se poda hacer una sustitucin de
unos alimentos de la minuta por otros que ya estaban contenidos en esa lista de alimentos, dado
que la minuta deba responder a los dictmenes de expertos nutricionistas de la entidad,
ubicados en Bogot, adems de existir un compromiso internacional del Estado Colombiano que
limitaba la oferta de alimentos a una tabla nutricional formulada por la Universidad de Antioquia.
Para un anlisis de las limitaciones institucionales para adecuarse a las particularidades de la
poblacin y el territorio.
181
multiplicidad de programas, lo cual limita los tiempos de respuesta. Por ejemplo,
la UARIV en desarrollo de lo dispuesto en los artculos 127, 202, 203, 204, 248,
249, 250 (numeral 1), 251, 258 y 260, interviene en los campos de Atencin
Humanitaria, planes de contingencia, Planes de Accin Territorial, co-financia
proyectos de Estabilizacin socioeconmica, entre otros, lo cual la lleva a
devenir en la principal agencia nacional que orienta, asesora y fiscaliza los
procesos de gestin de polticas de atencin territoriales sin incluir en este
anlisis su labor en el plano de las entidades nacionales-.
Para esto ltimo, se considera que hay dos procesos de reforma institucional a
emprender:
164
Departamento Nacional de Planeacin. Objetivo 3. Fortalecer la gobernanza multi-nivel en
sus aspectos institucionales, financieros, de informacin y de cooperacin entre los distintos
niveles de gobierno para lograr coordinar y articular sus perspectivas de desarrollo en propsitos
comunes y acciones conjuntas. Contenido en Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018. Todos por
un nuevo pas. Paz. Equidad y Educacin. Pginas 448 a 454.
165
Departamento Nacional de Planeacin. Estrategia 3.3. Llevar a cabo acciones para
incrementar los ingresos de las entidades territoriales y fortalecer sus competencias y autonoma.
Numeral 5
.E. Buen Gobierno. Contenido en Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018. Op cit. Pgina 451
183
CONCLUSIONES
166
La Defensora del Pueblo entre 2012 y 2014 ha venido realizando una serie de Foros regionales
de anlisis y seguimiento a las polticas de atencin a la poblacin desplazada. En esos espacios
se ha hecho visible que en aquellas regiones donde existe una dbil organizacin y formacin en
polticas de la poblacin desplazada, los niveles de seguimiento y rendicin de cuentas sobre los
resultados de los proyectos, la publicitacin de los resultados y gestin presupuestal son pocos o
ninguno, y esto contribuye a la falta de transparencia en la gestin de las polticas pblicas de
atencin al desplazamiento forzado.
185
3. Dentro de la agenda de fortalecimiento est pendiente superar la
fragmentacin institucional de la organizacin sectorial y la gestin por
proyectos de cada entidad lo cual explica la emergencia y permanencia de una
serie de islas, las cuales contribuyen a la permanencia de los problemas de
descoordinacin del antiguo SNAIPDV ahora bajo el SNARIV.
4. En los recientes aos ha tomado fuerza como eje de las principales polticas
que llegan a los territorios aquellas basadas en el referencial de poltica de
Asistencia social (Familias en Accin, Familias Ahorradoras, Atencin Humanitaria
de Transicin, entre otros), el cual define el alcance de los derechos al conjunto
bienes y servicios que se pueden adquirir con los subsidios monetarios
condicionados que se entregan.
186
6. El fortalecimiento institucional a los gobiernos territoriales frente al PAT se ha
centrado en capacitaciones para el uso de los diversos sistemas de informacin y
control que la Nacin ha dispuesto. La asistencia tcnica ha sido limitada al
diseo y actualizacin de los mismos dejando de lado el seguimiento y la
evaluacin de impactos.
187
8. Desfinanciacin de las polticas de atencin. Los diversos planes sectoriales
(retornos, Plan de Reparacin, de Contingencia, entre otros) no cuentan con
recursos especficos, por lo que sus actividades se cargan a los recursos de
inversin del Plan municipal de Desarrollo.
Lo anterior lleva a dos situaciones: 1. Una parte de las acciones de estos planes
est desfinanciado y la realizacin de actividades (proyectos) dependen de hacer
gestin, lo cual es una actividad con resultados inciertos y que no son
sostenibles en el tiempo y; 2. Los proyectos de este campo se financian a los
generales de descentralizacin, los cuales estn diseados para programas
generales para los habitantes del municipio, o que se focalizan para poblacin
vulnerable, lo cual explica, porque la principal fuente de financiamiento de la
gestin son los recursos del Sistema General de Participaciones.
188
RECOMENDACIONES
190