INAPGOBERNANZA

Francisco Moyado Estrada
Gobernanza y
Calidad en la Gestin Pblica:
Oportunidades para Mejorar el
Desempeo de la Administracin
Pblica en Mxico
ISBN: 978-607-9026-47-9
Gobernanza y Calidad en la Gestin Pblica: Oportunidades para Mejorar el Desempeo de

la Administracin Pblica en Mxico
Febrero 2014
Derechos reservados conforme a la ley

Primera edicin: 2014
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.

Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca No. 2151
Col. Palo Alto, C.P. 05110
Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.
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Prohibida su reproduccin total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin autorizacin
escrita del autor.
CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014
Jos R. Castelazo
Presidente
Javier Barros Valero Diego Valads Adriana Camacho Pimienta

Vicepresidente Vicepresidente Vicepresidenta para
para Asuntos los IAPs de los
Internacionales estados, 2013-2014
CONSEJEROS
Hilda Aburto Muoz

Carlos Almada Lpez
Jos Fernando Franco Gonzlez Salas
Benjamn Gonzlez Roaro
Sergio Hidalgo Monroy Portillo
Mauricio Merino Huerta
Mara de los ngeles Moreno Uriegas
Arturo Nez Jimnez
Fernando Prez Correa
Carlos Reta Martnez
scar Reyes Retana
Hctor Villarreal Ordez
CONSEJO DE HONOR
IN MEMORIAM
Luis Garca Crdenas
Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga Magaa
Adolfo Lugo Verduzco Gustavo Martnez Cabaas
Jos Natividad Gonzlez Pars Andrs Caso Lombardo
Alejandro Carrillo Castro Ral Salinas Lozano
FUNDADORES
Francisco Apodaca y Osuna

Jos Attolini Aguirre
Enrique Caamao Muoz
Antonio Carrillo Flores
Mario Cordera Pastor
Daniel Escalante Ortega
Gabino Fraga Magaa
Jorge Gaxiola Zendejas
Jos Iturriaga Sauco
Gilberto Loyo Gonzlez
Rafael Mancera Ortiz
Antonio Martnez Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cant
Ral Ortiz Mena
Manuel Palavicini Pieiro
lvaro Rodrguez Reyes
Jess Rodrguez y Rodrguez
Ral Salinas Lozano
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Ricardo Torres Gaitn
Rafael Urrutia Milln
Gustavo R. Velasco Adalid
NDICE
AGRADECIMIENTOS 11
PRESENTACIN
Jos R. Castelazo 13
INTRODUCCIN 15
1. GLOBALIZACIN, ESTADO Y GOBERNANZA 21
1.1 Riesgos de la globalizacin 23

1.2 Las transformaciones del Estado 27
1.3 Crisis de la capacidad directiva del gobierno 30
1.4 Gobernanza y legitimidad 32
2. NUEVA GESTIN PBLICA Y GESTIN DE CALIDAD 37
2.1 Surgimiento de la Nueva Gestin Pblica 39

2.2 La Nueva Gestin Pblica a nivel internacional 43
2.3 La reforma gerencial en Amrica Latina 45
2.4 La Gestin de Calidad 50
2.5 Convergencia de la Nueva Gestin Pblica y la Gestin de Calidad 54
3. NORMALIZACIN, CALIDAD Y REDISEO DE PROCESOS 57
3.1 Aseguramiento, estandarizacin y normalizacin 59

3.2 Normas ISO 9000 61
3.3 Proceso de certificacin de servicios 64
3.4 Gestin de calidad y gestin por procesos 71
3.5 Reingeniera de procesos, gestin de calidad y cambio organizativo 73
4. MODELOS DE CALIDAD PARA LA GESTIN PBLICA 81
4.1 Relevancia de los modelos de calidad 83

4.2 Modelos de calidad como instrumento de convergencia
en la gestin pblica 85
4.3 Aproximacin al anlisis comparativo de modelos de calidad 88
4.4 Modelo Europeo de Gestin de Calidad 90
4.5 Marco Comn de Evaluacin, modelo especfico para
el Sector Pblico 92
4.6 El Modelo de la Carta Iberoamericana de Calidad en
la Gestin Pblica 95
4.7 Resultados del anlisis comparativo 100
5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y

CARTAS DE SERVICIOS 105
5.1 Aplicacin de tcnicas de mejora continua 107

5.2 El Enfoque de atencin al ciudadano-cliente 109
5.3 Receptividad y Cartas de Servicios 112
6. LA GESTIN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN

PBLICA MEXICANA 119
6.1 Transicin poltica y modernizacin administrativa 121

6.2 Vertientes de la Nueva Gestin Pblica 124
6.3 Gestin de calidad y programas institucionales 127
6.3.1 Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica 1995-2000 127
6.3.2 Agenda del Buen Gobierno y Modelo INTRAGOB 2000-2006 129
6.3.3 Programa de Mejora de la Gestin 2008-2012 137
6.4 Perspectivas 143
CONCLUSIONES 147
BIBLIOGRAFA 153
Para mis hijos:
Karen Franlet, Francisco Javier y Mariana

Monserrat
AGRADECIMIENTOS
Debo agradecer la publicacin de mi libro al Instituto Nacional de

Administracin Pblica, institucin donde colaboro desde 1992 y a la cual
llegu invitado por el Maestro Gustavo Martnez Cabaas. Asimismo,
agradezco a la Escuela de Profesionalizacin Gubernamental, por haberme
invitado a impartir la ctedra de calidad del servicio pblico, dentro de la
Maestra en Administracin Pblica, en la cual he tenido la oportunidad de
compartir con los alumnos muchas de las ideas contenidas en el libro.
Agradezco tambin a mi amigo Joaqun Ruiz Lpez, de la Agencia Espaola

de Evaluacin y Calidad de los Servicios Pblicos, quien ha impulsado mi
inters en estos temas, invitndome a participar en importantes iniciativas de
carcter internacional como la Red Iberoamericana de Expertos en Calidad y
la Revista Digital de la propia Red. Asimismo agradezco a Brbara Gmez y
a la Fundacin CEDDET con sede en Madrid, Espaa, el apoyo recibido para
participar en las actividades de la Red.
Le agradezco de igual forma a Miguel Gmez y a mis compaeros del

Curso Sistemas de Gestin y Certificaciones de Calidad impartido por la
Organizacin de Estados Americanos (OEA), con quienes compartimos la
idea de trabajar por la conformacin de gobiernos de calidad y a mi entraable
amigo Rafael Martnez Pun, que siempre apoy mis proyectos, brindndome
la oportunidad de publicar y difundir mis ideas en las revistas que impuls
como Prospectiva y Buen Gobierno.
Por ltimo agradezco y dedico tambin el libro a mi Madre Catalina Estrada

Snchez y a mis queridos hermanos Pablo, Marcos, Antonio, Gabriela,
Catalina y Paloma.
11
Presentacin
Las publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica son uno de

los medios para impulsar el desarrollo de las ciencias administrativas, pues en
ellas se abordan los temas y problemas a los que se enfrentan las organizaciones
pblicas, desde los diferentes enfoques de estudio, para identificar las posibles
alternativas de actuacin y nuevas prcticas del quehacer publiadministrativo.
Con el libro que presentamos, Gobernanza y Calidad en la Gestin Pblica:

Oportunidades para Mejorar el Desempeo de la Administracin Pblica
en Mxico, preparado por Francisco Moyado Estrada, el INAP pone al
alcance de todos aquellos involucrados en las tareas de la gestin pblica, el
conocimiento de las herramientas y los retos a los que se enfrentan el gobierno
y la administracin pblica, al incorporar la calidad como principio de gestin
de los servicios pblicos.
Desde hace varias dcadas, la calidad se ha difundido como una herramienta

novedosa, para fortalecer los procesos administrativos y mejorar la prestacin
de los servicios pblicos, as como los bienes que proporcionan las instituciones
pblicas. La calidad se ha convertido en una nueva materia de estudio para
los servidores pblicos, los especialistas e investigadores en los procesos
pblicos y los estudiantes de estos mismos procesos.
La aplicacin cada vez ms constante de la calidad y todos los instrumentos

que de sta se derivan, obligan a identificar los cambios que se producen en
la relacin con los ciudadanos, en la percepcin sobre el desempeo de los
gobiernos, en la gestin de los procesos internos y en la propia configuracin
de la imagen que proyecta el Estado hacia la sociedad.
En este sentido, es importante enfocar todos los conceptos y herramientas que

forman parte de la dinmica de transformacin de la prctica gubernamental
y administrativa, como son la gobernanza, las capacidades directivas de
gobierno, los modelos de calidad, la participacin y corresponsabilidad ciu-
dadana, la mejora continua y los procesos de convergencia regional en materia
de calidad de los servicios pblicos.
Como se puede observar, existen ya un conjunto de nuevas herramientas que

configuran un gran cambio en el instrumental de los servidores pblicos y, por
13
tanto, una serie de nuevas prcticas que estn impactando desde los procesos
internos de la gestin, hasta las expectativas que tienen los ciudadanos sobre
los bienes y servicios que reciben de sus gobiernos.
Nos es grato poner a disposicin de los estudiosos y servidores pblicos esta

publicacin, en la seguridad que estos nuevos conceptos, categoras e ins-
trumentos coadyuvarn a construir gobiernos de calidad, como respuesta a los
problemas de gestin.
Jos R. Castelazo
Presidente
14
INTRODUCCIN
Este libro se dedica al estudio de la incorporacin de la calidad en las funciones

del gobierno y la gestin pblica. Para ello, se analiza de manera general
la problemtica que enfrentan las organizaciones pblicas, en el contexto
econmico, social y poltico actual, con el fin de explicar cmo y porqu las
instituciones de gobierno se han aproximado, cada vez con mayor frecuencia,
a los modelos de gestin de calidad y a los procesos de certificacin.
Al abordar el tema de la calidad y analizar su introduccin en los gobiernos

y la gestin pblica, se debe partir de un conjunto de ideas bsicas, que
cumplan la funcin de premisas. Es decir, en esta introduccin, se presentarn
algunos planteamientos generales, que servirn como hilo conductor de la
investigacin, para acercar, con la mayor claridad posible a los lectores, a los
conceptos, temas y principales problemas, identificados en el estudio sobre el
desarrollo de la calidad en el sector pblico.
Una primera idea central es que la preocupacin por la tarea de gobernar, y

ms concretamente por gobernar bien, se ha constituido en un verdadero reto
de nuestro tiempo. Construir un buen gobierno1, ms funcional y efectivo, es
una preocupacin que se plantea hoy en da con insistencia desde los diversos
sectores sociales y polticos. En este sentido, y desde un punto de vista
institucional, se trata no solamente de fortalecer la democracia, sino dotarla
de instrumentos para garantizar la atencin de las necesidades y la resolucin
de los conflictos propios de la convivencia social. El gobierno y la gestin
pblica se convierten as, en un contexto democrtico, en el vehculo principal
para enfrentar la complejidad de los asuntos pblicos y la diversificacin de
los actores y demandas sociales.
En consecuencia, los retos de la funcin de gobierno obligan a emplear

cada vez con mayor frecuencia modelos de gestin novedosos, adaptables y
1
En necesario tener presente que: El buen gobierno est interrelacionado con la gobernabilidad
democrtica porque las instituciones fuertes ayudan a legitimar y fortalecer el sistema al que sirven,
y una gobernabilidad democrtica funcional propicia la transparencia y la rendicin de cuentas que se
requieren para que el gobierno sea ms relevante para la sociedad y est ms atento a ella. No obstante
el desafo para el buen gobierno estriba en encontrar la manera de hacer funcionar la Nueva Gestin
Pblica y otros instrumentos en entornos informales o dbiles desde el punto de vista institucional
(Winthrop Carty y Gowher Rizvi, 2004).
15
atingentes, que permitan imprimir mayor racionalidad y eficacia a las polticas

pblicas. Es el caso de la gestin de calidad, un modelo que se retom del
sector privado, hace ms de dos dcadas y que sin embargo hasta ahora se ha
estudiado muy poco, para lograr su institucionalizacin y adopcin plena en
las administraciones pblicas.
Al respecto, habra que reconocer que en este proceso de asimilacin, en

realidad ha faltado continuidad y a menudo la aplicacin de la calidad en el
sector pblico, ha dependido del inters especfico de los polticos en turno,
muchas veces inspirados en experiencias previas, dentro del sector privado,
por lo que tambin el tema de la calidad se ha visto como una moda.
Los gobiernos y las administraciones pblicas, se enfrentan a su vez a la

necesidad imperiosa de mejorar la prestacin de servicios pblicos funda-
mentales para el desarrollo y funcionamiento de las sociedades, tales como
servicios tributarios, trmites diversos, seguridad pblica, transporte, salud,
educacin, abasto, agua potable, construccin de infraestructura. Servicios
que muestran una demanda creciente por una provisin eficiente y de calidad,
a la altura de las necesidades y expectativas de los ciudadanos usuarios.
A partir de lo anterior, es necesario insistir en que si bien el proceso de

asimilacin de modelos del sector privado, hacia la gestin pblica, es
inevitable; debe considerar los mecanismos ms adecuados de incorporacin,
para hacerlos congruentes con la cultura y los principios de la funcin
pblica; pues si no se produce esa adaptacin, el proceso se reduce a una
simple imitacin de la gestin privada, justo cuando la nueva gestin pblica
requiere, en este sentido, ms esfuerzos de innovacin.
Al respecto, en un documento difundido en Espaa por el Ministerio de

Administraciones Pblicas hace algunos aos, cuando se reforzaban las
acciones para introducir la calidad en el sector pblico, se insista: Los
ciudadanos, las organizaciones y las empresas reclaman de la administracin
pblica que la prestacin de sus servicios sea cada vez de mayor calidad.
Para ello se hace imprescindible introducir en los rganos y organismos
pblicos, sistemas de calidad en la gestin, incorporar la metodologa de la
mejora continua y adoptar aquellos principios que sean trasponibles a las
administraciones pblicas, de acuerdo con su especificidad y de conformidad
con el ordenamiento jurdico (MAP, 1999).
16
Gobernanza y Calidad en la Gestin Pblica:
Oportunidades para Mejorar el Desempeo de la Administracin Pblica en Mxico
En suma, el tema de la calidad no es nuevo; como ya se deca, lleva por lo menos

dos dcadas aplicndose en la gestin pblica gubernamental de diferentes
pases y regiones. No obstante, las experiencias registradas poco se han
estudiado y sistematizado, para desprender nuevos enfoques, conocimientos e
instrumentos, que una vez adaptados y enriquecidos, pudieran replicarse bajo
una perspectiva de gestin pblica, adems de servir de base para el campo
acadmico, enfrentado al reto constante de proponer nuevos horizontes en el
estudio de la administracin pblica.
En poco ms de diez aos, en que se ha venido investigando sobre estos

temas, a nivel iberoamericano; han aparecido solo algunos libros que, de
manera especfica, abordan el tema de la calidad en la gestin pblica. Se han
encontrado muchos artculos de revistas y tambin un buen nmero de po-
nencias, presentadas en diversos congresos y seminarios, que muestran una
diversidad de enfoques y puntos de vista: pero hasta ahora insuficientes para
conformar un campo de estudio, ya que no van ms all del anlisis tradicional
y no abundan en temas alternos, que en conjunto permitiran construir una
teora de la calidad desde la nueva gestin pblica.2 Este sera precisamente
uno de los objetivos centrales de este libro.
Por lo tanto y haciendo uso de la perspectiva deconstructivista (Jacques

Derrida, 1998), en este libro, s intenta deconstruir la aeja visin de la
administracin pblica y sus conceptos, para construir un enfoque que permi-
ta identificar el lugar que ocuparan nuevos conceptos como la calidad, en
una nueva visin sobre el Estado, la gobernanza y la nueva gestin pblica.
A manera de premisa fundamental se plantea que, si estos mismos conceptos
han dejado de ser una moda y se han colocado como estrategias permanentes
en los gobiernos y las administraciones pblicas de la actualidad, entonces re-
sulta urgente construir propuestas de enfoque y anlisis, desde las ciencias
sociales y administrativas, para entender su utilidad y sistematizar su estudio,
como un aporte al servicio pblico, al mundo acadmico y en general, al
pblico interesado en estos temas.
2
Al respecto resulta muy importante la publicacin del libro de Luis Aguilar Villanueva, Gobernanza y
gestin pblica (Fondo de Cultura Econmica) cuya primera edicin es de 2006. La obra descubre el
concepto de gobernanza como el nuevo marco para fortalecer las capacidades directivas del gobierno
y por primera vez vincula el estudio de la calidad como una materia relacionada con la gestin pblica
y la propia gobernanza.
17
Debe destacarse que al abordar el estudio de la calidad en la gestin pblica,

es inevitable referirse a los retos que hoy estn enfrentando el Estado y el
gobierno, instituciones que emplean la gestin pblica como instrumento en la
interrelacin con los ciudadanos, es decir como instrumento de gobernanza3.
En esta perspectiva, la visin y el anlisis de estos modelos, tradicionalmente
visualizados desde la gestin privada, adquieren una dimensin pblica y a
partir de ah tienen que vincularse a nuevos conceptos y categoras, pasando
a formar parte de una disciplina en plena construccin, como es la nueva
gestin pblica.
En este marco se debe ubicar nuestra investigacin, que si bien se enfoca

a analizar la aplicacin de los modelos de calidad en la gestin pblica, no
esquiva la necesidad de proponer un marco general de interpretacin, en el
que tampoco se elude un posicionamiento sobre las transformaciones del
Estado, el gobierno y la gobernanza, que se producen en los ltimos tiempos,
junto a algunas de sus principales causas.
En suma, el propsito fundamental del libro, es explorar la relacin entre

gobierno, nueva gestin pblica y calidad, para presentar una serie de pro-
puestas que permitan influir en el rediseo institucional, adoptando la calidad
de los servicios pblicos como otro eje de la gobernanza, como instrumento
para fortalecer la legitimidad de gobierno y, al mismo tiempo, como rea de
oportunidad para mejorar el desempeo del sector pblico.
En este sentido, se debe insistir en que si bien la agenda de reformas ins-

titucionales de varios pases, tanto desarrollados, como los llamados emer-
gentes; ha planteado la necesidad de incorporar instrumentos de innovacin,
para fortalecer la capacidad directiva y contar con un sector pblico eficiente y
competitivo; la necesidad de fortalecer la democracia y el buen gobierno, han
obligado a buscar nuevos modelos de gestin para recuperar la legitimidad
de lo pblico. Estos nuevos modelos se basan en la rendicin de cuentas, la
tica, la transparencia, la mejora regulatoria, la calidad de los servicios y la
atencin al cliente; ofreciendo la posibilidad de mejorar el desempeo de las
3
De acuerdo con Luis Aguilar Villanueva, Por gobernacin/gobernanza se entiende hoy, espontnea-
mente, el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad.
Pero, examinando a fondo, la direccin de la sociedad supone e implica definicin de objetivos co-
munes, la aceptacin social suficiente de los mismos, la participacin directa o indirecta de la colectivi-
dad en la realizacin de los objetivos comunes y la coordinacin de las mltiples acciones de los
actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realizacin (Luis Aguilar Villanueva, 2009).
18
instituciones, a partir de la integracin adecuada de nuevas tecnologas de

gobierno y gestin administrativa.
Alcanzar entonces un gobierno de calidad, requiere analizar cmo es que

desde diferentes mbitos, y producto de las transformaciones recientes del
Estado y el gobierno, se han venido desarrollando principios y tendencias que
promueven una nueva gobernanza y la introduccin de un enfoque empren-
dedor en la administracin pblica; y cmo esta serie de nuevas tecnologas
se han adaptado a la dinmica propia de las instituciones del sector pblico,
generando un ambiente de mayor racionalidad y horizontalidad entre las
organizaciones pblicas, factores esenciales para un proceso de transformacin
postburocrtico.
As, el libro se integra por seis captulos. En el primero se analiza la relacin

entre globalizacin, Estado y gobernanza. El segundo captulo presenta la
vinculacin entre la nueva gestin pblica y la gestin de calidad. El tercer
captulo se dedica al anlisis de la gestin de calidad a partir de las Normas
ISO 9000 y la funcin del rediseo de procesos. El cuarto captulo presenta
un anlisis comparativo de los diferentes modelos de gestin de calidad. El
quinto captulo aborda algunos de los temas que se mantienen en discusin en
el proceso de adaptacin de la calidad en el sector pblico. Por ltimo, en el
sexto captulo, se aborda la experiencia de la administracin pblica mexicana,
a partir del anlisis de las polticas y programas de calidad, implementados
por el gobierno federal, entre 1995 y 2012, destacando los principios bsicos
y visin general en que se inspiraron, as como sus alcances y perspectivas.
Finalmente se incluye un apartado de conclusiones.
19
1. GLOBALIZACIN,
ESTADO Y gobernanza
21
1. GLOBALIZACIN, ESTADO Y gobernanza
Para mostrar la importancia de este primer captulo, lo primero es proponer una

idea general que vincule los tres conceptos enunciados en el ttulo. Por tanto,
desde una perspectiva institucional, es importante partir de una idea bsica:
la globalizacin4 ha impuesto la necesidad de reorganizar y reestructurar
los gobiernos y las administraciones pblicas, para permitir un mayor, y
ms gil, flujo de capitales, mercancas y personas, entre las diversas regiones
del mundo. En este sentido, desde los primeros aos, los imperativos de la
globalizacin, imperativos cosmopolitas (Edgar Grande, 2011), obligaron
a muchos Estados a modificar legislaciones, transformar sus instituciones y
ajustar las burocracias, enfrentando con ello nuevos retos para la gobernanza
de sus sociedades.
Aunque ms adelante se analizar el concepto de gobernanza, como principio

explicativo de un nuevo patrn de gobierno; es conveniente apuntar aqu,
que se debe tener muy presente la definicin propuesta en la introduccin de
este libro, donde se hace nfasis en las capacidades que debe desarrollar un
gobierno, para dirigir o conducir adecuadamente a la sociedad.
En este sentido, no hay duda de que la globalizacin trajo consigo nuevos retos
para la gobernanza y procesamiento de las demandas sociales, cuestiones que
hoy estn en curso y que ocupan una parte importante en la agenda de los
gobiernos, que los estn afrontando no con pocas dificultades, debido a que
el marco institucional y la capacidad de los funcionarios pblicos, suele verse
rebasada por la novedad de los problemas y los actores que las expresan, sin
descartar que a menudo la novedad ha tomado la figura de la indeterminacin
(Christophe Bouton, 2011).
1.1 Riesgos de la globalizacin
En trminos generales, la globalizacin ha provocado una serie de cambios

de carcter social, econmico, poltico e incluso territorial, que influyen en la
propia estructura y configuracin de los Estados nacionales y su interrelacin.
4
Para Gurutz Juregui (2011): La globalizacin se sita en un espacio que va ms all de la geometra
y en el que la distancia se cubre de forma efectiva en tiempo real. El tiempo y el espacio aparecen as
intrnsecamente unidos, ya que el destino de las generaciones futuras est entrelazado con los espacios
de la globalizacin.
23
Los cambios a que se hace referencia, se han caracterizado de diversas

maneras. Por un lado se habla de transformaciones globales, en un sentido
positivo, y por otra parte, se habla cada vez ms de los efectos negativos de
la globalizacin, caracterizndolos como nuevos riesgos globales o nuevos
miedos globales (Zygmun Bauman, 2007).
Para explicar los efectos de estos nuevos miedos globales, Daniel Innerarity
(2010), sostiene: El actual incremento del miedo no se debe solo a que
hayan aumentado ciertos riesgos que amenazan a la sociedad, sino a que han
aumentado las condiciones de incertidumbre en las que discurre la vida de las
personas. Para este autor, el miedo en las circunstancias actuales se traduce
en parlisis e incapacidad de los Estados de reaccionar en forma productiva
y racional, para edificar un marco institucional que afronte las consecuencias
ms negativas de la globalidad.
Lo anterior concuerda con lo sostenido por Elena Pulcini (2011): el temor

parece haber perdido su funcin productiva, es decir, la funcin activa y
movilizadora perteneciente a su configuracin moderna y hobbesiana, y se ha
convertido en un temor improductivo, es decir carente de efectos positivos,
implosivo y paralizante.
De ah que, ante el contexto de incertidumbre que prevalece, resulta fun-

damental atender tambin el siguiente planteamiento: Al mismo tiempo,
sucede que los dos principales dispositivos para liberar al hombre del miedo
la tcnica y la poltica han perdido buena parte de su eficacia. La tcnica se
ha convertido en una multiplicadora del riesgo y la incertidumbre, mientras
que la poltica, en su clsica forma estatal, es incapaz de hacer frente a los
desafos de la globalizacin (Daniel Innerarity, 2010).
Es importante, visualizar los impactos sealados, para entender cmo estos

procesos impactan al sector pblico y su estructura institucional. Lo an-
terior porque si bien en sus primeros aos, la globalizacin fue vista como
un acontecimiento positivo, que prefiguraba una nueva etapa de apertura,
competencia y crecimiento econmico; recientemente muchos sectores5 han
considerado que existe tambin una globalizacin negativa que es altamente
5
Fundamentalmente a raz de la crisis financiera internacional, que se deton en septiembre de 2008,
muchos analistas entre los que se cuentan los premios Nobel de Economa Joseph Stiglitz y Paul
Krugman, pronosticaron el fin de la etapa de la globalizacin y la recuperacin de las capacidades
regulativas de los Estados y sus gobiernos.
24
selectiva del comercio y el capital, la vigilancia y la informacin, la coaccin

y el armamento, la delincuencia y el terrorismo, todos ellos elementos que
rechazan de plano el principio de soberana territorial y no respetan ninguna
frontera estatal (Zygmunt Bauman, 2007).
En suma, para dimensionar las consecuencias de la globalizacin y relacio-

narlas con las transformaciones que sufre el Estado6, se debe subrayar que
hemos pasado en poco tiempo, de un conjunto de ideas hipotticas, a claras
expresiones del curso que han tomado esas transformaciones; las cuales
muestran hoy Estados mucho ms compactos, en trminos institucionales;
con mayor porosidad en trminos territoriales; una mayor tendencia a la
redistribucin de facultades y funciones entre figuras supranacionales, gobier-
nos regionales y locales; e incluso, producto de la expansin del espacio
pblico, una redistribucin de atribuciones con el sector social y privado;
donde tambin intervienen las llamadas empresas globales y las organizacio-
nes civiles de carcter global.
La globalizacin, ha generado una ampliacin del alcance de los problemas

pblicos, que no respetan fronteras ni lmites institucionales y, a su vez, ha
provocado la diversificacin de los actores econmicos y sociales, que habrn
de reclamar respuestas ms expeditas a Estados cada vez ms debilitados
institucionalmente. La globalizacin est provocando la emergencia de otros
muchos entes u organizaciones que ejercen un protagonismo cada vez ms
intenso (Gurutz Juregui, 2011).
Los Estados, se han visto envueltos en un proceso de transformacin, que

ha limitado sus alcances y sus capacidades, fundamentalmente porque como
sostiene David Held, La globalizacin ha creado enormes oportunidades e
impulsado grandes avances. Pero frente a los grandes desafos transnacionales
que sta tambin acarrea se yerguen las mismas maquinarias estatales.
Estructuras que sustancialmente siguen respondiendo al diseo constitucional
de los siglos xvi y xvii y que ya no son adecuadas al tiempo moderno. Esta
6
El Estado es la categora fundamental de la ciencia poltica, que designa la forma de organizacin
poltica, jurdica, administrativa y territorial de las sociedades a lo largo de la historia. Representa la
formalizacin de una autoridad permanente y pblica, que se erige como tal por el inters general,
dentro de un espacio territorial delimitado. El Estado es, al mismo tiempo, una comunidad poltica es-
table que agrupa una poblacin en interaccin social; e institucin jerrquica fundada sobre impuestos
y leyes que regulan a ese grupo humano (Ignacio Molina y Santiago Delgado, 1998).
25
brecha entre problemas globales y medios que han permanecido locales se

ampla a ritmo de vrtigo y es potencialmente peligrosa (David Held, 2010).7
A las limitaciones estructurales y reduccin de capacidades institucionales

del Estado, hay que sumar las grandes transformaciones propias de nuestro
tiempo y que Zygmunt Bauman (2007) describe en varios niveles:
i. Un primer nivel que incluye la transicin de una etapa slida de

la modernidad a una fase lquida, es decir una etapa en la que las
estructuras sociales y polticas se ven obligadas a transformarse de
manera continua, sin poder solidificarse plenamente y con periodos de
vida ms breves;
ii. El segundo nivel refiere una gradual separacin entre poder y poltica,
cuya principal consecuencia, segn Bauman, es la transferencia y
abandono de muchas funciones que desarrollaba el Estado y que hoy
quedan sujetas a las fuerzas del mercado, de la iniciativa privada o de
los individuos, y
iii. El tercer nivel muestra el resquebrajamiento de los sistemas de bienestar
y el fin de la solidaridad social, ello provoca que hoy la sociedad se vea
como una red, y no como una estructura slida.
iv. Finalmente, el cuarto nivel, refiere el fin de la planificacin, es decir el
trnsito hacia una modernidad lquida, impide generar estrategias de
largo alcance, obligando a accionar con una lgica inmediatista8 sin
darle importancia al aprendizaje previo.
En conclusin, la globalizacin trajo consigo nuevas realidades y retos, en los

diferentes planos del desarrollo; para los cuales los Estados y sus gobier-
nos no estaban preparados. Ello mostr cmo las empresas y grandes emporios
econmicos, rpidamente se fortalecieron, adquiriendo paulatinamente un cre-
ciente podero y una mayor autonoma del alcance regulativo pblico, en
grado tal que sera imposible anticipar algunos de los efectos ms nocivos en
7
Citado en el reportaje: El Estado impotente, de Andrea Rizzi, publicado en El Pas, 5 de julio
de 2010. El reportaje abre con una afirmacin tajante: La crisis financiera evidencia la creciente
inadecuacin de los poderes nacionales para gestionar los problemas globales.
8
Habermas ha retomado este problema en un artculo reciente sobre la crisis en Europa, atribuyendo a los
gobiernos en occidente una lgica cortoplacista, sin estrategias o visin de largo plazo, y como muestra
refirindose al caso alemn ha sealado: Gobierna una generacin normativamente desarmada que
permite que una sociedad cada vez ms compleja le imponga un trato cortoplacista con los problemas
del da a da (Jrgen Habermas, 2010).
26
el sector financiero y cuando los Estados reaccionaron, para imponer un nuevo

marco de orden y coordinacin, el contexto era ya ampliamente desfavorable
a la intervencin estatal.
Pero habra que insistir, en que la globalizacin, siendo un proceso econmico,

ha desplegado otra serie de retos vinculados a la seguridad y estabilidad de
las sociedades. Por ello el contexto de la globalizacin obliga al Estado a
reaccionar con nuevos instrumentos y enfoques.
1.2 Las transformaciones del Estado
De esta forma, un primer aspecto a destacar, es la capacidad del Estado

para sobreponerse a un contexto de adelgazamiento paulatino, que le ha
venido alejando de sus funciones y tareas esenciales. Sin embargo, hay que
reconocer que la recuperacin del Estado se dar en un contexto mucho ms
complejo, donde se van a requerir nuevas capacidades para la interlocucin y
coordinacin de nuevos actores; el enfrentamiento y procesamiento de nuevos
intereses y la conformacin de estrategias y polticas a travs de redes inter e
intraorganizativas, para sobreponerse a una larga etapa de ensimismamiento
e inaccin.
Si bien el contexto, econmico y poltico, no favorece una intervencin ms

vigorosa por parte del Estado, hay una creciente preocupacin por recuperar
algunas capacidades que, en medio de este proceso, se fueron diluyendo y
que hoy se muestran como una necesidad para ordenar el funcionamiento
econmico, procesar mejor las demandas sociales y fortalecer la cohesin
social.
No obstante, hay que reconocer que, mientras en otras etapas histricas la

intervencin estatal fue parte del consenso, para superar procesos de crisis; en
la actualidad ese consenso no acaba de permear en todo los sectores sociales
y polticos.
Como seala Thwaites: El Estado democrticamente conducido tiene que

cumplir funciones rectoras en la vida econmica y social. Sobre todo en
pases como el nuestro, donde en la ltima dcada ha quedado palmariamente
expuesta la incapacidad del mercado para producir no solo los bienes sino el
dinamismo social necesarios para garantizar el bienestar colectivo. Pero el
27
Estado que tiene que asumir esas tareas debe ser profundamente reformado.
Para ello, debe partirse de un compromiso poltico serio sometido al control
de la sociedad (Mabel Thwaites Rey, 2002).
Por otra parte, un rasgo evidente es que el Estado, como forma de organizacin
poltica y territorial de las sociedades, ha mostrado cambios constantes a lo
largo de la historia y que en los ltimos aos, a consecuencia de la globali-
zacin, esos cambios han impactado como nunca antes sus funciones polticas,
econmicas e institucionales, al experimentar un largo proceso de redi-
mensionamiento, privatizacin y apertura (Francisco Moyado Estrada, 2003).
Por ello se ha sostenido: Apenas hoy, 45 aos despus de la Segunda Guerra

Mundial, algunos analistas sociales han empezado a tomar nuevamente en
serio la creciente incapacidad del Estado-nacin para satisfacer las necesidades
de la sociedad civil en gran parte del mundo (Ashis Nandy, 2011). Es decir,
parece que la dinmica de vaciamiento del Estado, ha llamado la atencin
sobre las consecuencias sociales y polticas que implican.
En esta tesitura, los gobiernos y las administraciones pblicas sufren tam-

bin diferentes transformaciones, como consecuencia de un conjunto de
reformas que sin duda siguen en curso y que fundamentalmente han abierto
un camino que hay que seguir explorando (Blanca Olas de Lima, 2001).
Principalmente, para identificar los aspectos que se deben apuntalar para
reformar los Estados y sus instituciones, permitiendo que se adapten mejor a
los retos de la modernidad global, misma que ha trastocado algunos principios
esenciales que le definan anteriormente.
Hobsbawm, ha identificado muy bien los efectos de este conjunto de transfor-

maciones, al sostener recientemente que durante los pasados 20 aos,
sin embargo, el Estado territorial ha perdido por diferentes razones su
tradicional monopolio de fuerza armada, mucha de su anterior estabilidad y
poder, y cada vez ms el fundamental sentido de legitimidad, o por lo menos
de permanencia aceptada, que permita a los gobiernos imponerle a ciudadanos
dispuestos, cargas tributarias y conscripcin (Eric Hobsbawm, 2002). Ms
recientemente, el historiador ha confirmado este anlisis, al destacar entre los
cinco cambios que identifica en la historia mundial contempornea, la erosin
y el debilitamiento sistemtico de la autoridad de los Estados y afirmar que
28
hay prcticas y entidades transnacionales que estn en curso de vaciar el

Estado quiz hasta el punto de que colapse (Eric Hobsbawm, 2010).
Las ideas de Hobsbawm, nos remiten al concepto de vaciamiento del Estado,

propuesto por diversos autores, para mostrar las transformaciones descritas
y sus repercusiones, que van ms all de los sistemas de gestin: En este
libro, le damos a este concepto un significado de transformacin turbulenta:
Hay un concepto irritante que describe el debilitamiento estatal en curso
y que seguramente nos disgusta porque violenta nuestros hbitos de pensar
y expectativas. Es el concepto de vaciamiento del Estado que pretende
registrar el hecho de que el Estado-nacin ha comenzado a vaciarse, a perder
capacidades directivas, territorios de accin y sobre todo, la confianza social
(Luis Aguilar Villanueva, 2004).
Tal como se puede apreciar, la capacidad de los Estados para ofrecer respuestas
efectivas a los problemas sociales, se ha visto afectada por un conjunto de
transformaciones de diversa ndole (Blanco y Gom, 2003). Por tanto, es
necesario recalcar que no se trata de un simple cambio en la dimensin opera-
tiva del Estado, sino que estamos ante una transformacin que afecta al ncleo
de las relaciones entre la poltica, la economa, el gobierno y la sociedad. Pero
en atencin al tema que nos ocupa, es importante dimensionar cmo es que
todos estos cambios turbulentos impactan tambin los procesos de gobierno.
La siguiente cita sirve, precisamente, para ilustrar el alcance de ese conjunto

de cambios, en el terreno de las capacidades del gobierno: Todos estos
procesos de liberalizacin poltica, financiera y administrativa del Estado,
que han ocurrido vertiginosamente en estas ltimas dcadas tuvieron como
efecto despojar al gobierno de sus capacidades directivas directas, limitar los
alcances de su intervencin y privarlo de los instrumentos que hacan posible su
estilo de mando imperativo directo sobre el grueso de los actores econmicos
y sociales, forzndolos a alinearse a las decisiones gubernamentales (Luis
Aguilar Villanueva, 2009).
El planteamiento de Aguilar Villanueva, se puede corroborar con el diagnstico

de otros analistas de este tipo de procesos, que demostraron recientemente cmo
el gobierno democrtico encuentra dificultades crecientes para reaccionar de
manera eficaz y eficiente ante un entorno cada vez ms complejo, incierto
y dinmico; y cmo la legitimidad democrtica de las instituciones se va
29
deteriorando ante una ciudadana cada vez ms demandante. Esos mismos

autores, sealan que en consecuencia, las polticas pblicas provocan una
serie de reacciones imprevistas que ponen en cuestin la visin de la accin
de gobierno para solucionar problemas concretos. De manera que el Estado
deja de ser un actor omnipotente, dotado de una legitimidad indiscutible, y
pasa a depender de otros actores para conferir a las decisiones pblicas una
legitimidad suficiente e implementar de una manera ms eficiente las polticas
que genera (Blanco y Gom, 2003).
La reconfiguracin de los Estados, definida como un proceso de adelgazamiento

y vaciamiento, ha tenido consecuencias directas en el proceso de gobierno
y, ms especficamente, en el proceso de direccin de las sociedades, un
aspecto que, sin duda, debe analizarse ms a fondo con el fin de identificar los
elementos que permitiran recuperar algunas de esas capacidades.
1.3 Crisis de la capacidad directiva del gobierno
Las estructuras organizativas del gobierno9 y la administracin pblica,

tambin han experimentado diversas transformaciones, producto de la din-
mica econmica internacional y la agenda poltico-institucional de cada pas.
La variedad y amplitud de los aspectos que comprende este proceso de trans-
formacin, hacen cada vez ms necesario el anlisis del impacto que tienen en
la modernizacin de la gestin pblica. De ah que, en los estudios recientes,
se confronten los cambios a nivel del Estado y las instituciones del gobierno,
con el avance a nivel del contexto social.
La nueva complejidad, que enfrentan los Estados, se traduce en dos problemas

concretos, desde la ptica de la gobernacin; uno se refiere a la capacidad
directiva de los gobiernos, para dirigir a sus sociedades, impulsar acciones y
traducirlas en resultados; y la otra se refiere a la legitimidad poltica, que se ha
visto erosionada como consecuencia de los problemas para ofrecer respuestas
oportunas y atingentes a las necesidades y demandas de los ciudadanos.
De manera especfica, Aguilar Villanueva enmarca esta complejidad, como

un problema de validez directiva del gobierno (y no de validez institucional
9
Se entiende por gobierno la estructura institucional que hace posible la aplicacin de mecanismos
para la direccin pblica de la sociedad. El concepto gobierno se utiliza para designar el conjunto de
poderes pblicos existentes, como Ejecutivo, Legislativo y Judicial, as como para designar la forma
de organizacin del rgimen poltico.
30
o legal), que se relaciona con su capacidad de previsin y sus competencias

tcnicas, gerenciales y polticas. Para el autor, la problemtica que enfrentan
los aparatos pblicos en la actualidad, demuestra que la complejidad se ha
trasladado del sujeto/institucin gobierno, a la accin del gobierno, es decir,
al proceso de gobernacin o gobernanza (Luis F. Aguilar, 2010). Siendo ah
precisamente, donde se manifiestan nuevos retos, para un proceso de gobierno
exitoso, pues como hemos visto, asistimos a la emergencia de nuevos y
mltiples actores, que plantean demandas y asuntos, poniendo a prueba la
capacidad directiva y de coordinacin gubernamental.
Para ilustrar, sobre cmo ha evolucionado la crisis de las capacidades de

gobierno, el mismo autor cita el libro-diagnstico The Crisis of Democracy,
preparado por la Comisin Trilateral en 1975, donde por primera vez se
muestra, como un problema crtico, el patrn de gobernar, de los gobiernos
democrticos en sistemas de bienestar. Advirtiendo que la sobrecarga de
demandas sociales, provocara una crisis fiscal y conducira a la ingober-
nabilidad de las democracias. Desde ese punto de vista, en el documento citado,
el problema de la ingobernabilidad no se ubic en el diseo institucional o en
la estructura econmica, sino en el proceso de gobierno, de manera concreta
en la gobernanza de los estados sociales (Luis F. Aguilar, 2010).
En la misma tesitura, otro libro importante fue Interorganizational Policy

Making, de Hanf y Scharpf, publicado en 1978, cuyo mrito fue identificar
los riesgos de ingobernabilidad en la capacidad de gestin interorganizativa
y la forma en que el gobierno enfrenta los problemas sociales. Los retos de
un proceso interorganizativo, evidenciaban las limitaciones de un gobierno
tradicional, basado en la jerarqua y el control, y vislumbraban un nuevo
estilo de gobierno descentralizado e interdependiente, que deba fortalecer
sus capacidades de organizacin y direccin (Luis F. Aguilar, 2010).
Frente a este panorama: Fue entonces lgico y justificado preguntarse acerca

de cules son las condiciones que hacen posible que el gobernar del gobierno
sea una actividad directiva eficaz y, ms a fondo, preguntarse si las condicio-
nes de capacidad directiva se encuentran slo al interior del gobierno, en sus
poderes, recursos y personal, o si se requiere adems el aporte de las capa-
cidades y recursos de la sociedad econmica y civil, con lo que otro proceso de
gobernar comienza a tomar forma, centrado en el principio de la cooperacin
y la coordinacin (Luis F. Aguilar, 2010).
31
Es importante destacar que la cooperacin y coordinacin que los gobiernos

deben lograr, no son acciones desprovistas de reconocimiento y confianza,
ms bien sus alcances se nutren hoy de una legitimidad fortalecida que es lo
que realmente deber enfocarse. La gobernanza es, en definitiva, la capa-
cidad de gobernar. Una capacidad para mantener en su lugar los diversos
grupos u organizaciones y para satisfacer mnimamente los intereses de los
ciudadanos (Gurutz Juregui, 2011).
1.4 Gobernanza y legitimidad
En suma, Aguilar Villanueva (2010) identifica algunas transformaciones

consideradas como estructurales y que confirman, como sealamos en la
primera parte de este captulo, que estamos ante un cambio de las relaciones
entre gobierno y sociedad, perfilando una forma de gobierno ms horizontal,
interactiva e interdependiente, es decir que conducen hacia un modelo de
nueva gobernanza.10
i. Una primera trasformacin, que influy en la debilidad de la capacidad

directiva de los gobiernos, fue la globalizacin de las actividades econ-
micas, financieras, productivas, comerciales y de servicios, misma que
determin la emergencia de nuevos polos de poder econmico, limi-
tando el instrumental de regulacin y la rectora econmica pblica, y
ii. Otra de las transformaciones, que debilitan la capacidad directiva de los
gobiernos, se refiere a la creciente independencia de las personas y las
organizaciones sociales, polticas o econmicas, que reclaman mayor
autonoma para resolver problemas y apuntalar sus propios intereses,
con lo que deviene el ensanchamiento y complejidad del espacio pblico,
cubierto por un gran nmero de grupos sociales que interactan con el
gobierno y con otros organismos locales o internacionales, reforzando
el contexto de interlocucin del gobierno y ampliando el espectro que
demanda eficacia, transparencia, rendicin de cuentas, mejora de las
regulaciones y calidad en los servicios y polticas que implementa el
gobierno.
10
El concepto de nueva gobernanza consiste entonces en que el proceso social de decidir los
objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de
interdependencia-asociacin-coproduccin/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones
privadas y sociales (Luis Aguilar Villanueva, 2009).
32
El contexto econmico, institucional y social, que se redimension a conse-

cuencia de las transformaciones provocadas por la globalizacin, los procesos
de modernizacin y el ensanchamiento del espacio pblico; demandara
tambin el desarrollo de un conjunto de capacidades de gestin, por parte de
los gobiernos, para enfrentar con xito los retos de ese nuevo contexto. Como
sostiene Marquina Snchez (2012): la gobernanza se construye en el flujo
de las interacciones y mecanismos de cooperacin que establecen los actores
estatales con los no estatales.
De esta forma los gobiernos se enfrentan al reto de atender una mayor

diversidad de grupos y problemas, utilizando nuevos enfoques de direccin
y gestin basados, en la gobernanza que constituye la cualidad propia de
una comunidad poltica segn la cual las instituciones de gobierno actan
eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo para la
ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica mediante
la obediencia cvica del pueblo (Gurutz Juregui, 2011).
La gobernanza, obliga a enfocar con mayor efectividad las tareas de gobierno,

por ello la calidad emerge tambin como un principio y valor pblico, en tanto
el contexto demanda una regulacin pblica de calidad, para dar cauce a la
diversidad de polos de poder econmico; un marco institucional de calidad,
para mejorar la percepcin social sobre la gestin y los servicios pblicos que
se brindan, as como una participacin ciudadana de calidad, para fortalecer la
transparencia, la rendicin de cuentas y la misma democracia.
En cuanto a los problemas de legitimidad, es evidente que la complejidad

creciente que enfrentan los gobiernos, ha llevado a una situacin de dificultad,
para conservar el reconocimiento y la confianza de los ciudadanos, respecto
de las polticas y programas que se implementan. Las respuestas de gobierno,
frecuentemente se ven cuestionadas por los diferentes sectores sociales,
poniendo en problemas la realizacin de los propios actos de autoridad, como
lo ha sealado Hobsbawm.
Por otra parte, el ensanchamiento del espacio pblico, ha significado tambin

una diversificacin de los polos de poder. La pulverizacin y atomizacin
que esto implica, enfrenta a los Estados a una complejidad mayor, por lo que
hay, por una parte, un importante contingente de organizaciones y grupos
sociales dispuestos a utilizar esta nueva autonoma a favor del orden general,
33
pero es tambin evidente que dentro de ese complejo universo, surgen otros
organismos y grupos sociales, dispuestos a revelarse contra la autoridad esta-
tal, poniendo en duda su legitimidad11.
El Estado, se ve entonces obligado a fortalecer su legitimidad en dos vectores.

El primero, ligado a una condicin de interlocucin y negociacin con los
actores que reclaman participacin e inclusin, y el segundo, ligado a la
coaccin y seguridad, porque se dirige a los grupos e intereses que cada vez
ms desafan la autoridad y representatividad estatal.
Se observa entonces, que el tema de la legitimidad vuelve a ocupar un lugar

preponderante en el proceso de redimensionamiento-vaciamiento estatal. Por
tanto este anlisis, junto a los cuatro planos de las transformaciones del Estado
que se han descrito al inicio de este captulo, explican, como sostiene Bauman,
porqu actualmente se busca con urgencia una legitimacin alternativa, que
supone el traslado de los fundamentos de la legitimidad tradicional, hacia
nuevas fuentes desligadas del bienestar y en principio ms vinculadas al tema
de la seguridad y el combate a la criminalidad.
Lo que an queda del poder y de la poltica del pasado en manos del Estado y
de sus rganos ha ido menguando gradualmente hasta alcanzar una dimensin
que encaja en el recinto de una gran comisara de polica. Este Estado
reducido apenas se las puede arreglar para ser otra cosa que un Estado de la
seguridad personal (Zygmun Bauman, 2007). Esta cita de Bauman, muestra
que el Estado no puede limitarse a una perspectiva de seguridad, que vaya en
detrimento de la expectativa social. Por el contrario, debe enfocar en principio
la demanda social, para conservar un nivel de legitimidad que mitigue los
riesgos de la seguridad global.
En esta perspectiva, ya no hay duda de que el Estado ha experimentado una

prdida de su protagonismo y centralidad, por tanto ha visto reducida su
capacidad como eje de la cohesin y articulacin social; enfrentando problemas
de coordinacin interorganizativa e intergubernamental a consecuencia de la
internacionalizacin y descentralizacin crecientes; hechos que reflejan una
incapacidad crnica para hacer frente a lo que se conoce como presuncin de
11
Se entiende por legitimidad el principio poltico que determina la capacidad de un poder para obtener
obediencia y aceptacin sin recurrir a la coaccin o al uso de la fuerza. En este sentido, Un Estado
es legtimo cuando existe un consenso entre los miembros de la comunidad poltica para aceptar la
autoridad vigente (Ignacio Molina y Santiago Delgado, 1998).
34
ineficiencia del sector pblico. (Blanca Ola de Lima, 2001). Percepcin que
impacta negativamente la legitimidad de cualquier sistema estatal.
Para hacer frente a estos desafos, el Estado busca a travs de instituciones

como el gobierno y la administracin pblica, aplicar nuevos modelos,
dispositivos y tecnologas de gestin, que sirvan para dinamizar su pesada y
lerda maquinaria, adaptndose as de mejor forma a un mundo globalizado y
dinmico, y enfocarse en la recuperacin de la confianza, la credibilidad y la
misma legitimidad.
Muchos pases han diseado diferentes estrategias que pretenden fortalecer

las capacidades del Estado y responder mejor a las demandas ciudadanas,
adems de enfrentar la creciente complejidad y adaptarse mejor a las con-
diciones que impone el proceso de globalizacin a nivel internacional. Las
diferentes estrategias de respuesta que se estn impulsando se pueden ubicar
en tres tendencias globales (Guido Bertucci, 2003):
La primera es la que se conoce como Modernizacin del Estado, que busca

la adaptacin y mejora de las instituciones, las estructuras administrativas,
las capacidades gerenciales de los funcionarios, fortalecimiento financiero
y adaptacin tecnolgica. Esta va constituye esencialmente un reajuste de
las instituciones del Estado y la gestin pblica, para mejorar la eficiencia,
calidad, simplicidad y mayor participacin social en el gobierno.
La segunda tendencia se denomina Reconfiguracin del Estado y responde a

las transformaciones que la globalizacin y los cambios internacionales han
demandado. As, frente a un nuevo rol del Estado, se buscan nuevas formas
de participacin social y la construccin de redes, para la atencin de la
problemtica social. Esta tendencia incorpora prcticas como la reingeniera
de procesos, la capacitacin, digitalizacin y evaluacin del desempeo,
planeacin estratgica, descentralizacin, desregulacin y procesos de
desburocratizacin.
La tercera tendencia se refiere a la Revitalizacin de la Democracia y bsica-

mente se orienta a la transformacin de las instituciones para fortalecer la
participacin pblica, renovar los procesos de gobierno y mejorar la calidad
de los servicios que presta. Es decir ante la insatisfaccin que prevalece en
las sociedades que han transitado a la democracia, se busca que la reforma
35
del gobierno se traduzca en una democracia de calidad y por tanto en mejor

calidad de vida para los ciudadanos.
En conclusin, el Estado y junto a ste las administraciones pblicas, han

experimentado en las ltimas dos dcadas importantes transformaciones
con efectos trascendentales en el tratamiento de los asuntos pblicos y en
las relaciones con la sociedad. Casi todos los cambios emprendidos en el
marco institucional de los Estados han impactado, a travs de la aplicacin de
nuevas tecnologas, los modelos de gestin e implementacin de las polticas
pblicas.
Los cambios, que ha impuesto la dinmica econmica e institucional a nivel

internacional, se han traducido en diversas iniciativas y programas de moder-
nizacin gubernamental; sin embargo, resulta de fundamental importancia,
reconocer los retos esenciales que el Estado y el gobierno estn enfrentando
en el momento actual. Ello porque las respuestas que se logre implementar
con xito, habrn de definir el curso a seguir en este nuevo siglo.
36
2. NUEVA GESTIN PBLICA Y
GESTIN DE CALIDAD
37

2. NUEVA GESTIN PBLICA Y GESTIN DE CALIDAD
En este captulo, se analiza el surgimiento de la Nueva Gestin Pblica como

herramienta para mejorar el desempeo econmico del sector pblico y como
sistema administrativo, que permite establecer un puente, para enfrentar, por
una parte, los retos de la efectividad del gobierno, ante un entorno cada vez
ms complejo, y por otra, para asimilar los principios de la calidad en los
servicios y adaptarlo a las necesidades de las organizaciones pblicas.
2.1 Surgimiento de la Nueva Gestin Pblica
El primer planteamiento, en este sentido, es que la mayor complejidad

econmica, social y poltica, ha obligado a los gobiernos de diferente signo, a
buscar nuevas herramientas, para conseguir sus objetivos y realizar eficazmente
sus tareas. Por ello, han implantado tecnologas y sistemas de operacin, para
reactivar una maquinaria estatal aletargada, que requiere ofrecer respuestas
innovadoras, ante una ciudadana cada vez ms demandante, de servicios con
calidad y eficiencia. Es as como se ha venido articulando un nuevo modelo
que se ha dado en llamar Nueva Gestin Pblica, cuya implementacin exige
asumir una serie de principios que implican una forma diferente de visualizar
la gestin gubernamental.
En 1997, una excelente compilacin de textos anglosajones, realizada por

Brugu y Subirats, presentaba a la Nueva Gestin Pblica como un enfoque de
transicin de la vieja administracin pblica, hacia un modelo que centra ms
la importancia en los resultados y en la responsabilidad; en organizaciones,
recursos y condiciones contractuales ms flexibles y en tcnicas de evaluacin
del rendimiento de los recursos humanos (Quim Brugu y Joan Subirats,
1997).12
12
La obra se centra en una perspectiva de transformacin del sector pblico, junto a una visin de la
transformacin de las relaciones entre el gobierno y la sociedad. La Nueva Gestin Pblica constituye
entonces una fusin de la orientacin normativa de la administracin pblica tradicional y de la
orientacin instrumental de la gestin (management) en un sentido genrico. Por va normativa, la
gestin pblica incorpora una mayor preocupacin por temas como la democracia y la responsabilidad
pblica, as como por valores como la equidad, la consistencia y la igualdad. Por va instrumental, la
gestin pblica reconoce la necesidad de la eficiencia a travs de una visin estratgica, estructuras
adecuadas, personal profesionalizado y tcnicas gerenciales (Quim Brugu y Joan Subirats, 1997).
39
En efecto, la Nueva Gestin Pblica represent un cambio trascendental de

la perspectiva tradicional de la administracin pblica13, hacia un modelo
que pone nfasis en los resultados y que reclama mayor responsabilidad y
flexibilidad institucional; este cambio, si bien hasta ahora no ha estado
exento de controversias, obliga a asumir una posicin en torno al futuro del
sector pblico y al respecto, como sostiene Hughes, no cabe duda que ste
ser inevitablemente gerencial; tanto en la teora como en la prctica (Owen
E. Hughes, 1994).
En este orden de ideas, de acuerdo con Christopher Hood (1996), el

concepto de Nueva Gestin Pblica surgi para describir los cambios que
experimentaban las polticas de gestin dentro del sector pblico en pases
como Inglaterra, Nueva Zelanda, Australia, Canad y Estados Unidos. Fue
as como el concepto se abri paso y se generaliz para describir; valorar o
criticar los cambios organizativos, directivos y operativos que a lo largo de
los aos ochenta sucedan en el sector pblico de muchos pases y cuyo punto
de partida y referente mundial fueron las reformas administrativas de la Gran
Bretaa, impulsadas inicialmente por la primera ministra Margaret Thatcher
y continuadas despus por el primer ministro John Major (Luis Aguilar
Villanueva, 2009).
Al respecto seala Lynn; Un rasgo notable de las reformas administrativas

que ocurrieron en todo el mundo en los ltimos quince aos fue que los
proyectos nacionales y subnacionales de los distintos gobiernos tuvieron
motivaciones polticas comunes y presentaron varias semejanzas, no solo en
aspectos superficiales. Debido a esto, los analistas ms populares de estos
hechos infirieron que estaba surgiendo una nueva gerencia pblica (Lawrence
E. Lynn, Jr., 2004).
Tal como hemos visto, la nueva Gestin Pblica pone en cuestin los
fundamentos de la Administracin Pblica Tradicional y plantea que los
mtodos de funcionamiento del sector pblico deben transformarse para pasar
del nfasis en la reglamentacin al acento en los resultados. Para Osborne y
Gaebler (1996) el enfoque de la Nueva Gestin Pblica representa un nuevo
paradigma global y precisamente la transicin hacia este nuevo paradigma
13
La administracin pblica consiste en la estructura del Poder Ejecutivo, subordinada al gobierno, que
tiene la misin de coordinar e implementar las polticas pblicas (Ignacio Molina y Santiago Delgado,
1998).
40
es, para estos dos autores, inevitable. En este marco incluso Hood se ha
preguntado deberamos concluir entonces que la emergencia de la NGP
supone un golpe mortal a las visiones weberianas convencionales sobre el
camino de la modernizacin administrativa?
El hecho de que la difusin del paradigma gerencial, obligue a todos estos

autores a cuestionar la vigencia del modelo burocrtico weberiano, se debe a
los cuatro planos en que se han manifestado las transformaciones del Estado
que se han venido analizando: a) en un primer plano atendiendo a los cambios
del entorno econmico, caracterizado por la globalizacin, el proceso de
reduccin del tamao del Estado y el acercamiento entre las tcnicas de gestin
del sector privado y el sector pblico; b) en segundo trmino, atendiendo al
contexto poltico-institucional, que supone el trnsito de un modelo legal-
funcional a un estilo de gestin que pone nfasis en los resultados; c) en tercer
lugar, atendiendo al entorno social, caracterizado por la crisis de legitimidad
de lo pblico, una mayor presin de la ciudadana y su participacin creciente
en diversos niveles de la gestin pblica, y d) atendiendo al entorno cultural,
que demanda mayor preocupacin por la responsabilidad, eficiencia y calidad
de los servicios pblicos.
Esta serie de cambios, muestran que la Nueva Gestin Pblica constituye un

sistema de operacin que se ha integrado con tecnologas del sector privado,
adaptndolas a las nuevas condiciones del sector pblico, para responder a
un nuevo contexto econmico y de gobiernos abiertos, ms descentralizados,
con mayor horizontalidad y con menor control jerrquico, y que requieren
mecanismos de gestin ms eficaces, instrumentos innovadores de participa-
cin social, mejora regulatoria, receptividad, transparencia y mayor proclividad
para la rendicin de cuentas.
Por tanto, lo que todo esto demuestra, es que hablar de cultura gerencial en
el gobierno y la administracin pblica, no significa referirse solamente a la
incorporacin de tcnicas y principios del sector privado aplicados a priori
en el sector pblico. Como se ha demostrado, desde hace por lo menos dos
dcadas los gobiernos y las administraciones pblicas de muchos pases han
incorporado este tipo de sistemas para mejorar el desempeo econmico del
sector pblico, imprimir mayor eficiencia en la gestin de los asuntos pblicos
y transformar gradualmente las culturas burocrticas para una gestin ms
horizontal y productiva.
41
Cada una de las premisas, sobre las que se sustenta la Nueva Gestin Pblica
produce diversas transformaciones al interior de las administraciones pblicas,
que se vinculan con nuevos procesos, nuevos principios y nuevas pautas
de desempeo del sector pblico. Tambin, obligan a generar una nueva
cultura de gestin, que empieza por abandonar inercias, costumbres y reglas
no escritas; que han prevalecido y que sin duda constituyen los principales
obstculos para el cambio y el establecimiento de planes y programas de
innovacin, que a menudo fracasan precisamente porque el peso de aquellos
factores, resulta una gran carga simblica que determina el comportamiento
de los funcionarios en las instituciones pblicas.
El Cuadro 1, adaptado de las ideas de Hood, muestra los principios funda-

mentales a travs de los cuales la Nueva Gestin Pblica est cambiando
los procesos internos de los gobiernos que han impulsado estrategias de
innovacin, ligados a este sistema de gestin institucional y al hacerlo sus
organismos experimentan vientos de renovacin que influyen en una nueva
legitimidad de lo pblico y en el fortalecimiento de la calidad de los servicios
que ofrece la gestin pblica.
Cuadro 1
COMPONENTES DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
Principios del Relacin con la Impacto
Ideas que Sustituyen
Servicio Pblico Eficiencia Organizativo
Unidades organizadas Crear unidades ges- Creer que el servicio Erosin del uso de
por servicio o producto. tionables; centrar la pblico debe ser uni- una nica funcin
responsabilidad crear forme para ser con- pblica, presupues-
lobbyies de eficiencia trolable. tos descentralizados.
y racionalidad.
Provisin competitiva La rivalidad reducir Flexibilidad indepen- Distincin de la
basada en contratos, costes y mejorar los dencia y transacciones fuerza de trabajo de
con mercados internos. estndares. de bajo coste requieren los servicios pbli-
contratos de personal cos en los roles de
poco especificados. comprador y vende-
dor.
nfasis en los estilos de Necesidad de apli- nfasis en tica Alejamiento de un
gestin y prcticas del car en el sector pbli- del sector pblico, desequilibrio doble
sector privado. co herramientas de estructura de recursos de pago, carrera de
gestin ya probadas humanos fija, puestos servicio, recompen-
en el sector privado. de trabajo de por vida. sas no monetarias,
derechos del em-
pleado por servicios
debidos.
42
Ms nfasis en una El control requiere nfasis enorme en las Ms libertad para

gestin directa y visi- asignaciones claras de habilidades para las gestionar con poder
ble. responsabilidad y no polticas y las reglas, y discrecional.
una difusin de poder. no en la gestin activa.
Explicitar los estnda- Control significativo, Normas y estndares Erosin de la auto-
res y las medidas de objetivos claramente cualitativos e implci- gestin por profe-
control de manera for- establecidos, la efi- tos. sionales.
mal y medible. ciencia requiere una
observancia estricta de
los objetivos.
Ms nfasis en el con- Necesidad de un ma- nfasis en el proce- Recursos y pagos
trol de los ouputs. yor nfasis en los re- dimiento y el control. basados en los resul-
sultados. tados.
Fuente: Hood, 1996.
2.2 La Nueva Gestin Pblica a nivel internacional
En el plano institucional, los pases desarrollados se encuentran inmersos,

desde hace por los menos 20 aos, en un proceso de transformacin de las
organizaciones del sector pblico siguiendo diversas lneas de orientacin
que surgen desde la Nueva Gestin Pblica14 y que se pueden resumir de la
siguiente forma:
a) Rediseo de estructuras organizativas, que implica diversificacin en

las formas de organizacin y en el suministro de los servicios pblicos;
reestructuracin y revisin de sistemas de control para delimitar,
ampliar y mejorar la responsabilidad de los directivos y desregulacin
y simplificacin de trmites y procesos institucionales;
b) Transformacin de culturas burocrticas a travs de la introduccin de
criterios de rendimiento y evaluacin del desempeo, responsabilidad
y gestin; que permitan un mayor compromiso de la administracin
pblica con los ciudadanos; reduccin de los controles burocrticos y
ampliacin de los controles por parte de los usuarios;
14
La Nueva Gestin Pblica es una herramienta que permite mejorar el desempeo econmico del sector
pblico; recin llegada a los procesos de modernizacin del Estado y el gobierno paulatinamente se
va institucionalizando, contra la visin que la ha considerado como una moda de la cual se puede
prescindir. En trminos prcticos enfrenta el dilema de consolidarse como paradigma de gestin y
al mismo tiempo abrirse espacio entre las ciencias sociales y concluir la construccin de un marco
terico-metodolgico con un conjunto de categoras y conceptos para su proceso de argumentacin
(Michael Barzelay, 2001).
43
c) Racionalizacin y flexibilizacin de los sistemas de funcin pblica,

a travs de la transformacin de las polticas de recursos humanos,
que dan mayor peso a la formacin y la experiencia; transferencia de
responsabilidades a niveles directivos y rompimiento de la uniformidad
de los estatutos de funcin pblica;
d) Flexibilizacin de las formas de gestin, por medio de la creacin de
agencias autnomas y semiautnomas; contratacin externa de servicios
pblicos y otros mecanismos de gestin que permitan ir configurando
una gestin pblica dinmica y competitiva, basada en la coordinacin
de redes y niveles organizativos, y
e) Receptividad y apertura, a travs de la orientacin de los servicios
pblicos hacia el ciudadano-cliente, con la introduccin de tecnologas
como la e-administracin, la planeacin estratgica, el marketing
pblico y la calidad total, as como el fomento de la participacin de los
usuarios en el diseo de las polticas de servicios.
En un esfuerzo de sistematizacin de los pases que han incorporado los

principios del modelo, de Nueva Gestin Pblica, el grupo ms avanzado
dentro de la OCDE, estara integrado por Suecia, Canad, Nueva Zelanda,
Australia y el Reino Unido. Un segundo grupo con algunos avances signifi-
cativos se integrara por Francia, Dinamarca, Noruega e Irlanda. Y en tercer
lugar el grupo con menos avances se integra por Alemania, Grecia, Espaa,
Suiza, Japn y Turqua (Christopher Hood, 1996).
En trminos prcticos, el proceso de implementacin de la Nueva Gestin

Pblica, muestra un cierto grado de diferenciacin que puede atribuirse al
peso e importancia que el sector pblico ha alcanzado en las economas de
estos pases, y por supuesto al rol que el Estado ha cumplido como motor del
desarrollo social y poltico de sus sociedades.
El estudio de este proceso ha permitido a los especialistas hacer las siguientes

consideraciones: las reformas de los aos ochenta y principios de los noventa
vuelven a poner el acento en las instituciones administrativas, especialmente
en los pases ms desarrollados... Los nuevos reformadores se han concentrado
en cambiar las instituciones a travs de las que el Estado descarga sus
responsabilidades, reestructurando su tejido institucional. La organizacin,
los mecanismos de asignacin de recursos, la gestin del empleo pblico, las
44
relaciones con el mercado, han sido mbitos institucionales prioritarios de

estas reformas (Koldo Echebarria, 2001).
Todo lo anterior, muestra como en los pases ms avanzados, la reforma

institucional ha sido una constante, para tratar de colocar a las organizaciones
pblicas, en la direccin de los cambios econmicos y sociales ms recientes,
es decir en la perspectiva de la gobernanza, veremos ahora que ha pasado en
los pases con menor desarrollo.
2.3 La reforma gerencial en Amrica Latina
Ahora bien, en Amrica Latina, el arranque de todo el proceso de transicin

hacia la Nueva Gestin Pblica, debemos ubicarlo con el inicio de la ola de
reformas econmicas que buscaban transformar las relaciones entre el Estado,
la economa y la sociedad, adems de incorporar a la regin a los mercados
internacionales. Tanto en Brasil, Argentina, Chile, Mxico, Colombia y
Venezuela, entre otros, a lo largo de los aos ochenta, del siglo xx, se impulsaron
programas de ajuste estructural (reformas de primera generacin), a los que
siguieron, posteriormente, otra serie de reformas institucionales enfocadas
a la modernizacin de las administraciones pblicas (reformas de segunda
generacin) (Francisco Moyado Estrada, 2006).
La primera ola de reformas, redefini el ncleo de funciones estratgicas del

Estado y sent las bases para nuevas reformas incrementales en los sistemas
de gestin pblica; se desarrollaron procesos de ajuste para redefinir el papel
del Estado, se realizaron reformas econmicas para reestructurar las finanzas
pblicas, reducir el dficit fiscal y reorientar el gasto pblico. Paralelamente,
se impulsaron programas de privatizacin de empresas pblicas y se estable-
cieron las bases para la apertura e integracin comercial.
La racionalidad organizativa y funcional de las administraciones pblicas,

se abord en la segunda ola de reformas, donde se buscaba desincorporar
segmentos institucionales amplios y donde la reforma del Estado, entendida
como proceso de delimitacin del tamao, redefinicin de su papel regulador,
recuperacin de la capacidad administrativa, y financiera y el fortalecimiento
de la capacidad de intermediacin de intereses (gobernabilidad y legitimidad);
adquiri mayor forma (Darmohraj, 2003).
45
El Cuadro 2, ilustra los alcances, entre los pases de Amrica Latina, de cada
uno de los procesos de reforma, que hemos comentado, a grandes rasgos.
Tal como se muestra en el cuadro, desde principios de los aos ochenta, del
siglo xx, se impulsaron en Amrica Latina diferentes estrategias de reforma
del Estado, que le han dado un nuevo perfil, para enfrentar el entorno de
globalizacin, integracin regional y de alguna forma, afrontar los temas de
la agenda institucional como son el impulso del crecimiento, el combate a la
desigualdad y la pobreza, adems de otros asuntos como la seguridad y los
nuevos riesgos que plantea el contexto social y poltico.
Cuadro 2
ALCANCES DEL PROCESO DE REFORMAS
Etapa I Etapa II
DISEO DE REFORMAS REFORMAS
AGENDA MACROECONMICAS INSTITUCIONALES
PRIMERA GENERACIN SEGUNDA GENERACIN
Mejorar las condiciones sociales.
Reducir la inflacin. Aumentar la competitividad in-
PRIORIDADES
Restablecer el crecimiento. ternacional y mantener la estabi-
lidad macro.
Crear y rehabilitar las institu-
Cambiar las reglas macro- ciones.
econmicas. Aumentar la competitividad del
ESTRATEGIA DE Reducir el tamao del go- sector privado.
REFORMA bierno. Reformar las finanzas y la oferta
Desarticular instituciones pro- de servicios pblicos.
teccionistas y estatistas. Crear las Instituciones econ-
micas del capitalismo.
Reforma laboral.
Reforma del servicio civil y re-
estructuracin del gobierno.
Cortes presupuestarios drsti-
Revisin de la administracin de
cos y reforma tributaria.
justicia.
Liberalizacin de precios.
Mejora de capacidad regulatoria
Liberalizacin del comercio y
(para los servicios pblicos pri-
INSTRUMENTOS la inversin extranjera.
vatizados y otros monopolios).
TPICOS Desregulacin del sector pri-
Mejorar la capacidad de recau-
(Objetivos de la vado.
dacin de impuestos.
reforma) Creacin de fondos de emer-
Conversin y reestructuracin
gencia sociales.
sectorial.
Privatizaciones fciles (hote-
Privatizaciones complejas (in-
les, aerolneas, algunas manu-
fraestructura, minera).
facturas).
Reestructuracin de las relaciones
entre los gobiernos centrales y re-
gionales.
46
Presidencia. Presidencia y gabinete.

Gabinete econmico. Medios de comunicacin.
Bancos centrales. Congreso.
ACTORES Instituciones Gobiernos locales y regionales.
PRINCIPALES Financieras Multilaterales. Sector privado.
Grupos financieros privados Poder Judicial.
e inversionistas de cartera ex- Gremios.
tranjeros. Partidos polticos.
IMPACTO
Inmediato. Mediano y largo plazo.
PBLICO DE LAS
Alta visibilidad pblica. Baja visibilidad pblica.
REFORMAS
COMPLEJIDAD
TCNICA Y Moderada a baja. Muy alta.
ADMINISTRATIVA
Correcciones temporales Eliminacin permanente de
NATURALEZA DEL
bien distribuidas entre la po- ventajas especiales para grupos
COSTO POLTICO
blacin. especficos.
Desarrollo institucional altamente
PRINCIPAL Administracin macroecon-
dependiente de la administra-
DESAFO mica por lites tecncratas
cin de mediano nivel del sector
GUBERNAMENTAL aisladas.
pblico.
Fuente: Adaptado de Nam Moiss, 1995.
Esta gran reforma, que se ha considerado como estructural, de redimensio-

namiento estatal e incluso como neoliberal, tuvo, segn Luis Aguilar Villanueva
(2009), los siguientes efectos: a) reducir el mbito de la intervencin estatal en la
economa; b) reducir el nmero de organismos y programas gubernamentales;
c) reducir el nmero de empresas pblicas; d) realizar recortes de gasto; e)
reestructurar la organizacin de las dependencias del gobierno, y f) inducir
y asegurar la eficiencia econmica de la operacin administrativa, mediante
medidas de evaluacin, control y descentralizacin. Por lo anterior el mismo
autor concluye: En pocos aos se modific significativamente el tamao, la
estructura y la operacin de los gobiernos con una exigente orientacin hacia
la obtencin de resultados.
Ahora bien, al reconocer que esta serie de reformas fueron insuficientes para
resolver los problemas sociales de los pases de la regin, se propuso iniciar
una nueva generacin de reformas que permitieran la reconstruccin del
Estado latinoamericano. En este marco, se impuls un programa de reformas
gerenciales, que constituyen a su vez iniciativas de cambio institucional, para
adaptar a las administraciones pblicas a ese nuevo contexto y a un Estado
47
con nuevo rostro y nuevas capacidades, en principio ms reducidas debido

al adelgazamiento y reduccin de su aparato, que se produjo en las ltimas
dcadas.
En este sentido, en 1998 los 25 pases miembros del Consejo Latinoamericano

de Administracin para el Desarrollo (CLAD), suscribieron el documento
Una nueva gestin pblica para Amrica Latina, en donde se defini la
agenda de la Reforma Gerencial para los pases de la regin, entendida
como un componente de la reforma de las instituciones polticas y (que) es
interdependiente con la redemocratizacin y la consolidacin de la democracia
en nuestros pases (Luis Aguilar Villanueva, 2009).
En este documento se afirmaba: Amrica Latina pas por una gran crisis
en la dcada de 1980 y est buscando la superacin de la misma a lo largo
de los aos 90. Ya existe una conciencia de los errores cometidos por las
reformas anteriores, y por eso es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la
cual Amrica Latina ya est preparada, como el instrumento fundamental para
hacer al Estado capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo econmico
sustentado, en la mejor distribucin de la renta y en la consolidacin de la
democracia (CLAD, 1998).
La Agenda de la Reforma Gerencial en Amrica Latina, segn el mismo

documento del Consejo Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD)15 sera la siguiente:
a) Profesionalizacin del servicio pblico, como punto de partida para

constituir un ncleo estatal estratgico, es decir contar con una lite
burocrtica de policymakers, con gran capacidad tcnica encargada
de la formulacin y seguimiento de las polticas pblicas;
b) Transparencia de la gestin pblica y responsabilidad de los funcionarios
pblicos ante la sociedad, combatir las politizaciones clientelares y la
corrupcin;
15 En resumen, la NGP para Amrica Latina, enunciada en el Consenso CLAD, tiene una premisa doble:
La insuficiencia de la reforma administrativa entendida como redimensionamiento del Estado (con
liberalizacin paralela de los mercados) y el cuestionamiento de la forma burocrtico-piramidal de la
AP tradicional. La propuesta consiste en transitar de una estructura basada en normas centralizadas
a una que se sustente en un arreglo descentralizado que acente la responsabilidad de los gerentes
para producir ms eficientemente los resultados pblicos deseados, pero con la advertencia de que
este modelo organizativo-gerencial, inspirado en el formato de la empresa privada, debe adecuarse al
contexto del sector pblico en el que se inserta y debe ser contrapesado por formas de control (Luis
Aguilar Villanueva, 2009).
48
c) Descentralizacin de la ejecucin de servicios pblicos. Lo que favorece

la eficiencia y efectividad y aumenta la fiscalizacin y el control social
de los ciudadanos sobre las polticas pblicas;
d) Desconcentracin organizacional, delegando la ejecucin de funciones
hacia agencias descentralizadas;
e) Evaluacin de desempeo y control de resultados, no slo control de
normas y procedimientos, como en el modelo burocrtico weberiano, y
la integracin de un sistema de evaluacin del desempeo;
f) Autonoma gerencial de las entidades pblicas, mediante control
de resultados, control contable de costos, control por competencias
administrativas y control social;
g) Orientacin del suministro de servicios hacia el ciudadano-cliente
(calidad), reestructurar los servicios pblicos y enfocarlos en funcin de
las expectativas del cliente y consumidor y disponer una infraestructura
institucional para brindar servicios con calidad, y
h) Vinculacin del papel de la burocracia con la democratizacin del poder
pblico.
Hasta ahora, los diferentes pases que han incorporado le gerencializacin del
sector pblico, lo han hecho con diferente nivel de intensidad, sin embargo
el anlisis de esas experiencias refleja que este conjunto de reformas van
generando una nueva cultura administrativa, basada en la receptividad, la
transparencia, la eficacia, le tica pblica y la bsqueda de calidad y excelencia
en la prestacin de los servicios pblicos.
Como seala Luiz Carlos Bresser Pereira (2003): La reforma gerencial est
slo empezando en Amrica Latina. Una sociedad civil activa en la cual el
debate pblico tenga un papel principal como formador de la opinin pblica,
y la reforma institucional, particularmente la reforma gerencial, son dos facto-
res estratgicos para promover el desarrollo econmico de la regin, esto
ocurrir cuando la densidad del espacio pblico, la calidad de las instituciones
pblicas gerenciales y el profesionalismo de los servidores pblicos prueben
ser mejores que el simple nivel de renta per cpita nos conducira a predecir.
La administracin pblica en Mxico, ha incorporado en los ltimos dos

lustros, una gran parte de las lneas que establece la llamada Agenda de la
Reforma Gerencial. Su implementacin, ha sido compleja porque justamente
ha coincidido con la ltima fase de liberalizacin del sistema poltico y
49
el inicio del proceso de consolidacin democrtica, pero de este tema nos

ocuparemos un poco ms adelante.
2.4 La Gestin de Calidad
El proceso de implementacin descrito, muestra como los principios que

derivan de la Nueva Gestin Pblica, se han interrelacionado con otros
sistemas de operacin, dentro de las organizaciones pblicas; uno de stos es
el modelo de gestin de calidad, para lo cual es necesario identificar tambin
su evolucin dentro de las empresas y organizaciones pblicas, as como sus
principales categoras, postulados y exponentes.
Respecto al tema de la calidad, hay que destacar que, aunque la conceptua-

lizacin de los mtodos y su tratamiento cientfico se dio con gran profusin,
inicialmente, en los Estados Unidos; seran los japoneses los primeros
en adoptarla como instrumento de competitividad de las empresas, para
la generacin de productos y servicios, lo que le vali al Japn conquistar
el liderazgo en importantes sectores durante la segunda mitad del siglo xx
(Edmundo Guajardo Garza, 1996).
El proceso de recuperacin de la economa japonesa, en la fase posterior a la

Segunda Guerra Mundial, requera de un fuerte impulso a la competitividad de
las empresas, y para ello era necesario introducir la calidad, como estrategia
adicional para generar productos tambin competitivos y reinsertarse en los
mercados internacionales en el periodo de la posguerra.
En este sentido, hay que resaltar que el concepto de calidad se desarrolla junto
a la concepcin de las organizaciones modernas, pasando por tres diferentes
etapas que van de su incorporacin al proceso de produccin, mediante
el control estadstico (principios del siglo xx); su integracin al proceso
administrativo, bajo el modelo de aseguramiento de la calidad (hacia los aos
cincuenta); hasta su concepcin como un arma estratgica, para alcanzar la
competitividad entre las organizaciones empresariales (albores del siglo xxi)
(Antonio Barba lvarez, 2004).
De esta forma, el principio de calidad se convierte en base de la actividad

empresarial y de los procesos productivos, con el compromiso y participacin
de los integrantes de la organizacin en la mejora continua. Se desarrolla
50
as la planeacin estratgica para la calidad, con el fin de que los productos

respondan a los requerimientos del cliente; es decir el concepto de calidad se
considera primordial para la competitividad de empresas y productos.
Precisamente, el desarrollo de la calidad puede apreciarse mejor, bajo la

siguiente periodizacin que propone Antonio Barba (2004):
a) En cuanto a la integracin de la calidad al mbito de la produccin,

una primera etapa habra que ubicarla hasta principios de 1920, justo
cuando el taylorismo y el fordismo apuntalaban la administracin
cientfica; el control de la calidad se realiza mediante inspeccin;
aparecen los inspectores como encargados de vigilar y medir la cadena
de produccin, para contar con productos sin defectos;
b) Hacia 1930 surge el control estadstico de calidad, en la bsqueda de
soluciones a los problemas del proceso de produccin cada vez ms
complejos. La produccin en masa dificult la inspeccin de calidad y
fue necesario utilizar instrumentos matemticos y estadsticos, dentro
del proceso de produccin para detectar los defectos;
c) Por lo que se refiere a la integracin de la calidad al proceso administrativo,
un primer momento hay que ubicarlo hacia 1945, cuando la calidad se
incorpora como un instrumento bsico para el desarrollo de las reas
funcionales de las empresas. Este proceso se ve enriquecido por las
contribuciones del Japn que se difunden rpidamente en Occidente. En
esta etapa surge la Asociacin de Cientficos e Ingenieros Japoneses, con
la tarea de perfeccionar y difundir los mtodos orientados a garantizar
la calidad en las tareas de la administracin. El aseguramiento de la
calidad, se vislumbra como un objetivo de la administracin, con lo
que se establecen, a partir de 1962, los crculos de calidad, mediante los
cuales se pone nfasis en el trabajo de grupo y la autoorganizacin para
un proceso con cero defectos, y
d) La consolidacin de la calidad como estrategia competitiva, se ubica a
partir de 1975, cuando los productos japoneses impactan en los mercados
internacionales; as surge un nuevo modelo de organizacin y nuevas
tecnologas que se emplean en la administracin y la gerencia como
son: la cultura corporativa, la reingeniera de procesos, el aprendizaje
organizacional y la calidad total.
Esta serie de antecedentes, ilustra cmo la nueva ola de conocimientos sobre

la administracin de la calidad, fue descubierta como el arma estratgica
51
que dara al Japn, la competitividad necesaria para conquistar los mercados

mundiales. Es as como los japoneses desarrollaron una forma organizada
de participacin que llamaron Crculos de Calidad, consistente en que un
grupo de cinco a ocho trabajadores permanece despus del horario de trabajo
para analizar los problemas de calidad y buscar su solucin.
En esta tesitura, los especialistas aconsejaban orientar los esfuerzos de calidad

hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos, para dar variedad a los
productos ofrecidos, sin elevar los costos. Los japoneses, prestaron especial
atencin a esta oportunidad e impulsaron investigaciones de mercado, a
travs de encuestas, entrevistas y pruebas con consumidores. La informacin
obtenida, les permiti diferenciar sus productos en los mercados y entre los
consumidores. De esta forma, los estudios de mercado y la investigacin de la
satisfaccin del cliente, pasaron a ser parte significativa de los programas de
calidad y marcaron un cambio importante a nivel organizativo para incorporar
el enfoque al cliente.
Como se puede apreciar, la calidad se consolid en las organizaciones empre-

sarias en tres perspectivas. La primera es la perspectiva interna, donde se
asume que la organizacin ofrece productos y servicios competitivos, que de
acuerdo con las condiciones del mercado, deben responder a criterios de bajo
costo.
La segunda es la perspectiva externa, que retoma el compromiso con el cliente

y pone nfasis en la eficacia y satisfaccin de sus expectativas, para lo cual es
fundamental conocer, en todo momento, lo que el cliente espera de la empresa
y el producto (expectativas), para disponer los procesos internos hacia ese
propsito.
La tercera, es una perspectiva global, que abarca las dos anteriores, atendien-
do a las necesidades de los diversos grupos de influencia con criterios de
eficiencia, calidad y efectividad, la incorporacin de la voz del cliente y las
caractersticas de los mercados, por medio de ejercicios de monitoreo (More-
no-Luzn, Peris y Gonzlez, 2001).
As se consolida la calidad, como atributo relativo que un cliente le da a

un producto servicio, con base en la capacidad de ste para satisfacer sus
expectativas. Lo cual es congruente, con la definicin de calidad que la hace
52
portadora de: La totalidad de propiedades y caractersticas de un producto o

servicio que lo hacen capaz de satisfacer necesidades dadas, en razn de que
cumple con las especificaciones preestablecidas (Citada por Luis Aguilar
Villanueva, 2009).
La importancia que adquiere este concepto como principio de gestin, a

partir de los aos cincuenta del siglo xx, se debe tambin al impulso de varios
especialistas que presentarn diversos enfoques, para incorporar la calidad en
las organizaciones como una herramienta estratgica, para la competitividad.
Sus conceptos han podido resumirse como se muestra en el Cuadro 3.
A partir de esta visin, se puede observar el potencial de un principio como la

calidad, en el proceso administrativo, pues como seala Malvicino: Gestionar
la calidad de un servicio, el cual da razn de ser a la organizacin responsable
del mismo, implica adaptar los instrumentos gerenciales correspondientes,
para que de una manera organizada y planificada la organizacin obtenga
resultados previstos o convenidos con terceros y demuestre capacidad de
reaccin frente a imponderables no previstos en sus procedimientos (Guiller-
mo Malvicino, 2001).
Cuadro 3
ALCANCES DE LA CALIDAD SEGN SUS PRINCIPALES
EXPONENTES
CONCEPCIN RELEVANCIA RETOS DE LA

AUTOR ESTRATEGIAS
DE CALIDAD DEL CLIENTE CALIDAD
La calidad es un Innovacin, mejo- Filosofa de nego- Cambio en la
Deming arma estratgica. ra continua y en- cios basada en mentalidad admi-
foque al cliente. lealtad al cliente. nistrativa.
La calidad es una Mejora continua Identificacin de Desarrollo de pro-
fase del proceso que incremente el las necesidades ductos que atiendan
administrativo que valor de la organi- del cliente las necesidades del
Juran
permite la mejora zacin. cliente
de las organiza-
ciones.
Calidad significa Mejora continua Optimizacin de Mayor nfasis en
lo mejor para el con base a resul- los costos para dar costos de calidad.
Feigenbaun
cliente en servicio tados. al cliente un pro-
y precio. ducto de calidad.
53
La calidad es un Capacitacin, pre- Prevencin y co- Administracin

nuevo paradigma vencin y evalua- rreccin del pro- por calidad reto
Crosbi de administracin cin de la calidad. ceso para ofrecer para la organi-
en las empresas. mejores produc- zacin.
tos al cliente.
Calidad es igual a Participacin inte- Asegurar la cali- Aseguramiento
confiabilidad, ba- gral para el control dad del servi- de la calidad del
jos costos, mejores de calidad. cio despus de servicio, la ad-
Ishikawa ventas y mejores la venta para la ministracin, la
relaciones hu- satisfaccin del organizacin y el
manas. cliente. ser humano.
Fuente: Elaboracin propia.
2.5 Convergencia de la Nueva Gestin Pblica y la Gestin de Calidad
La convergencia de los modelos de Nueva Gestin Pblica y Gestin de

Calidad, se produce por medio de tres vertientes: (i) la bsqueda de una nueva
racionalidad y el mejoramiento de los procesos internos, para mejorar los
productos y servicios del sector pblico; (ii) el redimensionamiento de las
estructuras organizativas, para atender las expectativas del cliente, y (iii) el
involucramiento de los diferentes niveles de la organizacin, para hacer de la
calidad un principio de gestin y organizacin. Este proceso es congruente
con las ideas de Rafael Ban (1994), quien sostiene al respecto: La intro-
duccin de la gestin de calidad total en las administraciones pblicas es una
innovacin de gestin que afecta necesariamente al modo de diseo de la
organizacin administrativa y a la filosofa misma de la gestin pblica, amn
de la cultura de cada organizacin.
En esta tesitura, la interseccin de la Nueva Gestin Pblica y la Gestin

de Calidad genera, en principio, una orientacin hacia la receptividad de
la gestin que permite enfocar las necesidades de los clientes/usuarios y
asumirlas como prioritarias, para disponer las medidas que habrn de contri-
buir a satisfacerlas, desde el interior de las organizaciones pblicas (Andrs
Rodrguez Fernndez, 2001). La vinculacin de ambos sistemas, impactar a
las organizaciones pblicas, tanto en su estructura y resultados, as como en la
generacin de productos y servicios, orientados a satisfacer las expectativas
del cliente, ver Cuadro 4.
54
La combinacin de ambos sistemas, en el seno de las organizaciones pblicas,

genera entonces una serie de cambios internos, que van a tener una repercusin
social, en tanto la extensin de los nuevos dispositivos de calidad, impactarn
a nivel de los usuarios, consumidores, derechohabientes o clientes, segn la
naturaleza del servicio de que se trate.
El problema, es que hasta ahora, no se han estudiado a fondo los efectos

de esta serie de cambios, precisamente porque la gestin de calidad ha sido
intermitente en las administraciones pblicas, y la falta de continuidad ha
impedido observar la evolucin de estos impactos, en trminos de la cadena
de valor gestin pblica-servicio-clientes.
Al respecto seala Rafael Ban (1994): La bsqueda de la calidad, en los

primeros momentos de su introduccin, pertenece a la tradicin racional
del pensamiento organizativo. Ahora bien, cuando la calidad sobrepasa la
idea del producto, en su definicin estrictamente material, se pasa a aplicar
el concepto a las interacciones sociales los servicios, la gestin y a
complejizar su naturaleza. La gestin de la calidad y la gestin de calidad
total son pasos en la profundizacin del concepto de calidad aplicado a las
organizaciones.
En congruencia con este planteamiento, autores como Hood, Aucoin y Pollit,

identifican dos fases en el desarrollo de la Nueva Gestin Pblica. La primera
definida como parte de un temprano neotaylorismo, que busca la optimi-
zacin de los recursos y la disminucin de los costos y la fase posterior de la
calidad, que busca mejorar el desempeo de las organizaciones y frenar el
declive percibido en los servicios pblicos.
En suma, mediante la combinacin de ambas perspectivas, las organizaciones

pblicas cuentan con nuevas bases para fortalecer la efectividad y la eficiencia
del sector pblico, dentro de un nuevo contexto de gestin, competitividad y
consumo; donde la calidad se convierte en factor que impacta en la dinmica
de las organizaciones pblicas, en la confianza y reconocimiento social y en
conjunto, en el fortalecimiento de la legitimidad gubernamental.
55
Cuadro 4
ELEMENTOS DE CONVERGENCIA
FACTORES DE CALIDAD FACTORES DE CALIDAD POLTICAS DE CALIDAD

INDUSTRIAL EN EL MBITO PBLICO EN EL SECTOR PBLICO
Calidad y plazo de desarrollo Capacidad de reaccin a Diseo y evaluacin de polti-
de nuevos productos. nuevos requerimientos de los cas pblicas de calidad en el
ciudadanos-clientes. servicio.
Calidad de los proveedores. Calidad de los proveedores, Control de suministros. Exter-
centralizacin y homologacin nalizacin de servicios.
de compras.
Automatizacin de procesos. Informatizacin de procesos Racionalizacin y rediseo de
administrativos. procesos administrativos.
Flexibilidad y plazos de fabri- Reduccin de los plazos de Diseo de cartas de servicios.
cacin. tramitacin. Estandarizacin
y modularizacin de trmites.
Calidad del proceso de fabri- Manuales de procedimiento, Elaboracin de manuales de
cacin. diagramas de flujo. procedimiento: Normalizacin
documental.
Estrategia de distribucin. Instalacin y acercamiento al Programas de formacin en
ciudadano de los puntos de calidad para el personal de
contacto con la administracin. servicio.
Calidad de servicio a los Calidad del servicio a los ciu- Establecimiento de un sistema
clientes. dadanos. Consideracin del de atencin al cliente.
ciudadano como cliente.
Factor Humano. Polticas de calidad en la Sistemas de motivacin e in-
gestin de recursos humanos. centivacin.
Programas de formacin en
calidad.
Organizacin y sistemas de in- Direccin por cuadros de Sistema de atencin elec-
formacin. mando. trnica.
Fuente: Adaptado de las ideas de Jordi Mas, 2001.
56
3. NORMALIZACIN, CALIDAD Y
REDISEO DE PROCESOS
57
3. NORMALIZACIN, CALIDAD Y REDISEO DE PROCESOS
En este captulo, se aborda la importancia de las Normas ISO 9000 en el

proceso de consolidacin de la calidad, entre las organizaciones y las em-
presas. Para ello, hay que partir de que la calidad adquiri mayor fuerza,
una vez que se difundi la aplicacin de este tipo de normas, y en cuanto se
pusieron en marcha los ejercicios de certificacin de procesos, relacionados
con la generacin de productos y servicios.
Por tanto, aseguramiento de la calidad, normalizacin y certificacin, se deben

analizar bajo una visin de conjunto, para entender la contribucin de los
estndares ISO 9000, al avance y penetracin de la calidad entre las empresas,
pero tambin entre las organizaciones del sector pblico.
Este tipo de anlisis, nos permitir determinar el potencial de la gestin de

calidad, como factor de racionalidad y productividad, entre las organizaciones;
as como su aportacin a la competitividad y la eficiencia; adems de ponderar
el nivel de aplicacin alcanzado entre las administraciones pblicas, junto a
los elementos que se pueden reforzar en el futuro, frente a los retos de mejora
de la gestin de servicios, que presenta actualmente el sector pblico.
3.1 Aseguramiento, estandarizacin y normalizacin
Si bien se ha demostrado, que la preocupacin por la calidad y los procesos de

estandarizacin16 y normalizacin17, en el campo de la produccin, ha existido
desde hace mucho tiempo; es en realidad despus de la segunda mitad del
siglo xx, que se establecen mecanismos de control y aseguramiento de la
calidad, a travs de estndares y normas de alcance internacional.
En un anlisis retrospectivo, se puede mostrar que tanto la implantacin de la

calidad, como el establecimiento y expansin de los estndares de produccin,
16
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, la palabra estndar se entiende cmo
tipo, modelo, norma, patrn o referencia.
17
La normalizacin es un proceso aplicable a situaciones repetitivas; consiste en la elaboracin, difusin
y aplicacin de normas que pretenden generalizar la aplicacin de soluciones tcnicas a procesos de
produccin y transformacin. La normalizacin ofrece importantes beneficios, como consecuencia de
adaptar los productos, procesos y servicios a los fines a los que se destinan, proteger la salud y el medio
ambiente, prevenir los obstculos al comercio y facilitar la cooperacin tecnolgica.
59
permitieron difundir entre las empresas, la importancia de asegurar la calidad

de sus productos y servicios, para consolidarse en los mercados locales e
insertarse con mejores condiciones a los mercados internacionales.
Un aspecto importante a destacar, es que este proceso, que podra ubicarse

entre 1930 y 1960, constituye el antecedente del proceso de globalizacin,
pues la expansin del capitalismo, se sustent en un conjunto de empresas,
que habran desarrollado nuevas capacidades de competencia, en trminos de
organizacin y aseguramiento de calidad de productos y servicios; lo que les
permitira apuntalar la nueva fase de expansin de la economa y el comercio
internacional.
En este nuevo contexto, resultaba indispensable contar con un mtodo y

un lenguaje que permitiera establecer, a nivel internacional, los requisitos
esenciales para lograr la generacin de productos y servicios aceptados por los
consumidores, en trminos de satisfaccin de sus necesidades y expectativas;
lo cual a su vez sentaba las bases de un sistema de produccin orientando a los
clientes. Un sistema de orientacin exgena, como lo describe Luis Aguilar
Villanueva (2010).
El aseguramiento de la calidad18 entonces, es una fase superior de su proceso

de desarrollo. Representa la orientacin de los sistemas de calidad, tanto
hacia los procesos internos como hacia el entorno de los consumidores. La
orientacin de la organizacin y los procesos, hacia un producto y/o servicio,
determinado por las expectativas del cliente, obligara a las organizaciones
a ser receptivas y atender el contexto econmico y social en donde operan,
lo cual proyectara la organizacin productiva hacia los siguientes factores
clave:
1. Prevencin de errores, es decir implantar medidas orientadas a generar

productos sin defectos, que sean aceptados por los clientes y los
mantenga fieles a su consumo;
18
Como se ha sealado, el aseguramiento de la calidad es un sistema que pone el nfasis en los productos,
desde su diseo hasta el momento del envo al cliente, y concentra sus esfuerzos en la definicin de
procesos y actividades que permitan la obtencin de productos conforme a unas especificaciones. El
objetivo que se persigue con este enfoque es doble: en primer lugar, que no puedan llegar al cliente
productos y servicios defectuosos; y en segundo lugar buscar la manera de evitar que los errores se
produzcan de forma repetitiva (Moreno-Luzn, Peris y Gonzlez, 2001).
60
2. Control total de calidad, involucrando a los diferentes niveles de la

organizacin, tanto a nivel de direccin, como a nivel operativo, para
dar consistencia al sistema de gestin enfocado al producto y al cliente;
3. nfasis en el diseo de productos, orientando el sistema de calidad
hacia las especificaciones establecidas en el sistema normativo y de
regulacin, que son la base del sistema de control y aseguramiento;
4. Uniformidad y conformidad de productos y procesos, una vez deter-
minadas las especificaciones del producto, la organizacin y secuencia
de procesos deben funcionar de forma congruente, y
5. Compromiso de los trabajadores, a travs de la responsabilizacin con
el proceso de calidad enfocado a productos y servicios en funcin de las
expectativas del cliente, que es el objetivo final de la organizacin.
Bajo el enfoque de aseguramiento, la calidad se consolid como el arma

estratgica para desarrollar la competitividad de las empresas, en todo el
mundo y ello oblig a disear una terminologa comn, para la implantacin
de los sistemas de gestin y aseguramiento de la calidad de productos y
servicios. Fue as como lleg la etapa de normalizacin, donde el proceso
productivo, concede gran importancia a las actividades de diseo del
producto, y a la participacin de todas las unidades de trabajo implicadas
en el diseo, fabricacin, envo, instalacin y mantenimiento del producto
(Moreno-Luzn, Peris y Gonzlez, 2001).
3.2 Normas ISO 9000
En este marco, y una vez que el aseguramiento de la calidad, mostr sus

beneficios, en trminos de competitividad y produccin, surgi la norma ISO
9000, creada por la International Standar Organization (ISO) en 1987, como
un conjunto de normas o estndares internacionales, orientados a controlar,
asegurar y evaluar la calidad de productos y servicios, entre las organizaciones
privadas y pblicas (Lourdes Munch Galindo, 1998).
ISO es una organizacin internacional en la cual se encuentran representados

hoy en da alrededor de noventa pases de todos los continentes a travs de
organismos destacados para este objetivo. Sus normas son el resultado de
consensos logrados por todos los representantes quienes defienden los intereses
de los sectores industriales de cada uno de sus pases al crear o modificar las
normas y polticas de ISO (Ren Mauricio Sandoval Serrano, 2012).
61
La norma ISO, promueve estndares bsicos, para asegurar la calidad de las

empresas en el ramo de las manufacturas y los servicios. Precisamente, por
esa caracterstica, hemos sealado que constituye el sustento fundamental del
avance de la globalizacin, ya que supone un nuevo contexto de intercambio,
ms abierto, en donde participan las organizaciones con nuevas capacidades
para la competencia, y es evidente que la calidad viene a constituir, precisa-
mente, una de esas nuevas capacidades distintivas de nuestro tiempo.
La serie ISO 9000, se refiere a un grupo de cinco estndares internacionales

(9000 a 9004), diseados para la evaluacin de sistemas de administracin de
calidad. Los estndares, no se refieren especficamente a un tipo determinado
de producto, ni se dirigen a un tipo de industria en particular, sino que se
han diseado en forma genrica para aplicarse en cualquier caso. La norma
ISO, Ms que a la calidad intrnseca de los productos se refiere a la capacidad
del fabricante para producir en forma ordenada y confiable de acuerdo con las
necesidades y especificaciones del comprador, es decir en el tiempo pactado y
con las caractersticas prometidas (Lourdes Munch Galindo, 1998).
De los cinco estndares, el ISO 9000 y el ISO 9004 son bsicamente de soporte,
esto es, ayudan a preparar los sistemas internos de calidad y a seleccionar el
modelo especfico, mientras que los ISO 9001, 9002 y 9003 son estndares
de aseguramiento de la calidad de diferentes niveles de exigencia usados en
situaciones contractuales. Y sobre los cuales, se ha puesto mayor nfasis a
partir de la versin 2000 de este conjunto de normas, por ello son las que se
presentan en el resumen del Cuadro 5.
La norma ISO 9000, describe los fundamentos de los sistemas de gestin de

calidad y define la terminologa para los mismos. En esencia, constituye una
Gua de seleccin y uso de normas de aseguramiento de la calidad.
La norma ISO 9001, establece los requisitos para los sistemas de gestin de
calidad, que son aplicables a todo tipo de organizacin, que necesite demostrar
su capacidad, para generar productos que atiendan los requerimientos del
cliente. Define, esencialmente, los criterios aplicables cuando el contrato
acordado entre compaas (cliente-proveedor), requiere la demostracin del
proveedor, de su capacidad para disear, instalar y dar servicio a un producto.
62
La norma ISO 9002, constituye un Modelo para el aseguramiento de la

calidad en produccin e instalacin. Define los criterios de aseguramiento de
la calidad, cuando se produce e instala.
La norma ISO 9003, es un modelo para el aseguramiento de la calidad en

cuanto a inspeccin y pruebas finales. Define los criterios de aseguramiento
de la calidad para inspeccin y pruebas finales.
La norma ISO 9004, define las directrices para mejorar la eficacia y eficiencia
del sistema de gestin de calidad. Se aboca a la mejora del desempeo de
la organizacin, para la satisfaccin de cliente. El ISO 9004, define los
lineamientos para la administracin por calidad, y los elementos del sistema
de calidad, que deber usar cualquier productor, al desarrollar e instrumentar
su sistema de calidad.
El Cuadro 5, resume el contenido de las normas ISO 9000, segn la ltima

versin que data del ao 2000, en donde se enmarcaron los requisitos
esenciales de tres normas.
Cuadro 5
REQUISITOS QUE INTEGRAN LAS NORMAS ISO 9000
APARTADO ISO 9001 ISO 9002 ISO 9003
Responsabilidad de la direccin. X X X
Sistema de calidad. X X X
Revisin de contrato. X X X
Control de diseo. X
Control de documentacin y datos. X X X
Compras. X X
Control de productos suministrados al cliente. X X X
Identificacin de y trazabilidad de los productos. X X X
Control de los procesos. X X
Inspeccin y ensayo. X X X
Control de los equipos de inspeccin, medicin X X X
y ensayo.
Estado de inspeccin y ensayo. X X X
Control de los productos no conformes. X X X
Acciones correctoras y preventivas. X X X
Manipulacin, almacenamiento, conservacin y X X X
entrega.
63
Control de los registros de calidad. X X X

Auditoras internas de calidad. X X X
Formacin. X X X
Servicios posventa. X X
Tcnicas estadsticas. X X X
Fuente: Moreno-Luzn, Peris y Gonzlez, 2000.
Las modificaciones que se realizaron a las normas ISO 9000-2000, represen-

taron tambin un avance en relacin a la versin de las mismas de 1994. Y ello
sirvi para ampliar el espectro de aplicacin de las normas, a los procesos de
gestin de las organizaciones, al enfocar la cadena proveedor-organizacin-
cliente, con base en el producto y/o servicio; esto a su vez signific un
avance notable, que sirvi para consolidar la aplicacin de los procesos de
certificacin, bajo las normas ISO 9000, en las organizaciones pblicas.
En suma, las etapas de aseguramiento y normalizacin de la calidad, representan

un avance importante, en relacin a la gestin de las organizaciones. Las
normas ISO 9000, se disearon para estandarizar los procesos organizativos,
con el fin de lograr la calidad de los productos y satisfacer las expectativas
del cliente, pero, al mismo tiempo, su aplicacin impact los sistemas de
gestin de manera que se abri una nueva etapa de bsqueda de la calidad,
que involucr a los diferentes niveles de las organizaciones, desde el nivel
directivo, hasta los niveles operativos y tcnicos, pasando por las reas de
produccin, hasta llegar al cliente.
Este proceso, ilustra la importancia de incorporar la calidad a la gestin

pblica ya sea en un esquema de aseguramiento o de normalizacin. En
ambos casos, se considera determinante la implicacin de todos los niveles
organizativos, otorgando la capacidad y reconociendo la responsabilidad de
los niveles operativos, para incidir en la gestin y produccin de servicios y
en las decisiones y soluciones de calidad que se requieren implementar dentro
de su proceso.
3.3 Proceso de certificacin de servicios
Un aspecto que llama la atencin, y sobre el que habra que profundizar, es que
los procesos de certificacin en las administraciones pblicas se impulsaron
una vez que los hombres de empresa llegaron a algn cargo pblico, ya sea
64
a travs de una eleccin o bien al involucrase en los niveles directivos de

los distintos gobiernos. Conocedores de la contribucin de la calidad a la
competencia y productividad, impulsaron la certificacin de reas y servicios
pblicos. El tiempo demostrara, sin embargo, que sera necesario adaptar el
enfoque de calidad, hasta contar con un modelo acorde a los fines del sector
pblico.
Los procesos de certificacin, sirven para acreditar la capacidad de un orga-

nismo o empresa, para ofrecer un servicio, producto o sistema, en funcin de
los requisitos y estndares comprometidos en las normas. Para ello, se recurre
a un ente certificador, mismo que constata que efectivamente un producto,
proceso o servicio, cumple con los requisitos especificados en un ndice de
referencia. La certificacin se basa en los procesos que generan un producto o
servicio y no en el producto/servicio en s mismo.
Los propsitos de la certificacin, dentro de cualquier organizacin, pueden

plantearse de la forma siguiente:
En primer lugar, se busca desarrollar un conjunto de elementos que aseguren

la calidad de productos o servicios y permitan mantenerla a travs del tiempo,
por medio de la aplicacin de normas que se enfocan a las expectativas del
cliente.
En segundo trmino, se busca establecer directrices que permitan a la organi-

zacin funcionar en forma sistemtica atendiendo a las normas internacionales.
En tercer lugar, se busca que la direccin asegure el logro de la calidad en los

tiempos, y de acuerdo a las especificaciones que fijan las normas.
En cuarto lugar, se pretende ofrecer a los clientes y usuarios, la seguridad de

que los productos y servicios se ajustan a estndares de calidad definidos por
las normas ISO 9000. El proceso de certificacin se desarrolla de acuerdo a la
siguiente secuencia:
1. Definicin de un plan estratgico, que considere las reas de oportunidad

y los compromisos especficos de la calidad, en una perspectiva de
corto y mediano plazo, definiendo adecuadamente la misin y visin de
la organizacin;
65
2. Integracin del consejo de calidad, con representacin de los niveles

estratgicos, para permitir que se involucren las reas directamente
interesadas, que son las que conocen de forma ms clara las necesidades
del cliente;
3. Nombramiento de un grupo de facilitadores, que contribuyan a difun-
dir permanentemente y con oportunidad, las polticas, objetivos y
compromisos adquiridos por las diferentes reas de la organizacin, en
relacin a la calidad de productos y servicios;
4. Formulacin y anlisis del manual de calidad, este documento resulta
crucial, pues el proceso de certificacin considera su aplicacin como
paso fundamental, en la medida que permite asentar en un documento
institucional, el conjunto de actividades necesarias para garantizar
el cumplimiento de los compromisos de calidad, de acuerdo con las
normas oficiales;
5. Anlisis de procedimientos y documentacin del sistema de calidad,
estas actividades forman parte propiamente del proceso de certificacin,
de tal forma que la empresa seleccionada para certificar, deber cotejar
el cumplimiento de las etapas anteriormente descritas, y a su vez,
clasificar la documentacin necesaria para estar en posibilidad de
proceder a la certificacin bajo las normas ISO 9000;
6. Implementacin de acciones preventivas y correctivas, al identificarse
problemas o limitaciones importantes que pudieran impedir el
cumplimiento de la norma, se proceder a disear mecanismos de
prevencin y correccin para garantizar que el proceso de calidad
perdure y considere ese tipo de obstculos, y
7. Certificacin, la certificacin es vlida por un periodo de tres aos y
se puede renovar con base en una auditora de calidad19 realizada por
el ente certificador. Muchas organizaciones realizan con anterioridad
una auditora de prueba, para asegurarse de que las medidas que se han
adoptado concuerdan con el ndice de referencia de la ISO que se trate.
En general, la certificacin, fija requerimientos a los sistemas de calidad de

las organizaciones y obliga a supervisar sistemticamente el cumplimiento
19
En la auditora de certificacin los auditores emplean el Manual de Calidad y el de Procedimientos
como guas del funcionamiento de la empresa. El objetivo es comprobar que la empresa est haciendo
lo que sus manuales dicen. Si se detectan no conformidades, la actuacin que se lleve a cabo estar en
funcin de la gravedad de las mismas. Si son importantes se suspende el proceso hasta que se corrijan
las inconsistencias. Si son leves se extiende un certificado provisional y se da un plazo a la empresa
para que se realicen las rectificaciones pertinentes (Moreno-Luzn, Peris y Gonzlez, 2001).
66
de dichos requerimientos, dando mayor credibilidad a las organizaciones y

mejorando la colocacin de sus productos y servicios. Por tanto, se debe tener
presente que toda certificacin es un contrato bilateral, entre la organizacin y
la empresa certificadora. Ambas tienen derechos y obligaciones que cumplir,
en funcin del sistema de calidad; la certificadora se obliga a auditar y
mantener la vigencia del certificado en la medida que la empresa cumpla con
los requisitos normativos y comerciales. Por su parte la organizacin se obliga
a cumplir con los requisitos normativos y a no transgredir la reglamentacin
respectiva.
El proceso de certificacin, aunque es externo, tiene una serie de efectos

positivos en la gestin de calidad, puesto que conforma el ciclo del proceso
productivo donde: Los proveedores pueden usar las ISO 9000 cuando
implementan sus propios sistemas de calidad; los clientes pueden especificar
que la calidad de los bienes y servicios que estn adquiriendo debe ser contro-
lada por un sistema de gestin que cumpla con los ISO 9000, y los compradores
o terceras partes pueden usarlos como base para asegurar el sistema de gestin
de la calidad de un proveedor y, por lo tanto, su habilidad para producir bienes
y servicios satisfactorios (Ricardo Campos y Luis M. Martnez, 2002).
En cuanto al sector pblico, las transformaciones recientes a nivel del Estado, el

gobierno y las administraciones pblicas, requieren de servicios marcados por
el signo de la calidad, lo que implica sistemas de gestin eficaces, orientados
a las necesidades de los ciudadanos. La certificacin de servicios pblicos,
genera confianza y reconocimiento hacia las organizaciones pblicas, pero
habr que tener en cuenta como sealan Carty y Rizvi que: Una cultura
de confianza tambin se inculca aplicando las normas gubernamentales,
ofreciendo productos de calidad, cumpliendo los contratos y frenando la
corrupcin entre otras medidas. En este sentido sostenemos que el gobierno
sigue jugando un papel central en la creacin de una cultura de confianza
(Winthrop Carty y Gowher Rizvi, 2004).
Como ya decamos en trminos organizativos, la incorporacin de los estn-

dares internacionales de calidad a la generacin de productos y servicios,
tiene impactos significativos tanto en el contexto interno, como en el entorno
econmico y social de las organizaciones. Este es uno de los factores funda-
mentales que han permitido a las organizaciones pblicas, incorporar las
normas ISO 9000 a sus sistemas de gestin, direccin y produccin, de tal
67
forma que a travs de la certificacin, la calidad ha adquirido un gran potencial

dentro del sector pblico.
En efecto, contar con un marco de referencia, para implantar adecuadamente

un sistema de gestin de calidad, que a su vez proporciona un conjunto de
conceptos, principios y mecanismos, para que involucre a los diferentes
niveles de la organizacin y responsabilizarlos en el proceso de calidad; resul-
taba sumamente atractivo, para una administracin pblica urgida de nuevos
procedimientos para mejorar sus procesos, mejorar su eficacia operativa,
mejorar la calidad de los servicios que presta y mejorar su imagen ante los
ciudadanos.
Los procesos de redimensionamiento que experiment el sector pblico y la

reduccin paulatina del gasto pblico, provocaron el deterioro de los servicios
pblicos hasta un nivel de precarizacin importante. Los servicios de salud,
educacin, seguridad, infraestructura, provisin de agua potable etc., se vieron
seriamente limitados, lo cual tambin repercuti en la calidad de vida de los
ciudadanos y en la mala imagen de los gobiernos.
En este contexto, una vez que se incorpor al sector pblico, se detect

que el enfoque de calidad del servicio, permita mejorar la capacidad de
respuesta de las organizaciones pblicas, por medio del mejoramiento de los
procesos internos de gestin (simplificacin) y un tratamiento acorde con las
expectativas del ciudadano-cliente-consumidor-beneficiario (receptividad).
El enfoque al cliente, entre las organizaciones de carcter pblico, result

muy oportuno, porque frente a la necesidad de mejorar la eficacia operativa
de la gestin pblica, tambin se requera mejorar los productos y servicios, a
partir de la atencin de las expectativas del ciudadano, el cual ahora adquira
la categora de ciudadano-cliente.
La vertiente contractual, que exista en las empresas, a partir de una serie de

elementos reglamentarios y tcnicos, que los productos deberan cumplir; en la
administracin pblica, se fundamentaba en el marco normativo y regulatorio
de los servicios pblicos, donde se recogan las especificidades que stos
deberan cumplir de cara a los consumidores, usuarios, derechohabientes,
segn la modalidad del servicio.
68
De esta forma, en una primera etapa, la aplicacin de las normas ISO

9000 y la certificacin de servicios, permiti a las organizaciones pblicas,
reorganizar sus procesos, promover entre el personal una nueva cultura de
gestin y avanzar hacia un modelo de gestin de servicios orientado por las
necesidades y expectativas del cliente, para lo cual sigui una ruta trazada por
los siguientes procesos (Manuel Villoria, 1996):
i) La acreditacin de la calidad, que supone incorporar los estndares

establecidos y que exigen el cumplimiento de requisitos esenciales en
la gestin de servicios. Obliga a contar con un tipo de documentacin
especfica y ciertos procedimientos a seguir (normas de calidad);
ii) La inspeccin de la calidad, que implica el seguimiento puntual de los
procesos internos, de acuerdo con las metas y estndares de calidad
fijados, de tal forma que el incumplimiento amerita cierto tipo de
sanciones (determinadas por ejemplo en las cartas de servicios o el
manual de calidad), y
iii) Competencia por la calidad, que funciona en un marco de acumulacin
de capacidades institucionales, para acreditar los compromisos asu-
midos y cumplir incluso en premios y certmenes de calidad a nivel
nacional e internacional (certificacin ISO 9000, Premio Innova,
Premio Nacional de Calidad, Premio Iberoamericano de la Calidad).
Estos diferentes procesos, enmarcan los esfuerzos de calidad que se han

impulsado en las organizaciones pblicas. No obstante hay que reconocer que
a pesar de los avances registrados, existe una escasa difusin y sistematizacin
de las experiencias desarrolladas, para generar conocimiento especfico sobre
los sistemas de gestin de calidad en el sector pblico.
Como sostienen algunos analistas: En algunos pases se est llevando a cabo

una labor considerable en dependencias aisladas a falta de alguna iniciativa
que englobe a todo el gobierno En un buen nmero de ellos en donde
ha habido una serie de iniciativas individuales se han tomado decisiones o
estn sometidas a consideracin en el sentido de agrupar las mismas en una
iniciativa promovida y coordinada centralmente, lo cual se contempla como
un factor de expansin y refuerzo de su impacto (David Shand y Morten
Arnberg, 1993).
As, la incorporacin de la calidad en la gestin pblica ha provocado, entre

otras las siguientes transformaciones:
69
1. En primer trmino, la aplicacin de las normas ISO 9000 dentro de las

organizaciones del sector pblico ha permitido potenciar los recursos
institucionales en trminos de reas y personal involucrado;
2. Al proyectar la calidad, hacia los servicios que se ofrecen al ciudadano-
cliente, la sociedad se encuentra en posibilidades de demandar que el
nivel de calidad y competitividad alcanzado se conserve e incluso se
incremente;
3. La certificacin de reas y servicios, bajo los estndares ISO, se
convierten en un distintivo, que la sociedad puede exigir como un
prerrequisito contractual, pues en la medida en que existen garantas
sobre la calidad de los servicios, hay una mejor oferta para el ciudadano
e incluso se avanza hacia un esquema de competitividad entre las
organizaciones del sector pblico, y
4. La certificacin, otorga a las organizaciones del sector pblico una
mejor proyeccin social, por sobre las no certificadas, les atrae clientes
potenciales y estimula la innovacin y modernizacin de los sistemas
de gestin del sector pblico.
En general al promover la calidad, de la gestin pblica y someter los servicios

pblicos a un proceso de certificacin, se da un gran paso para dinamizar los
sistemas de operacin de las administraciones pblicas, ello en funcin de que
la certificacin es resultado de la conformacin de un conjunto de dispositivos
de aseguramiento, orientado al cumplimiento de los requerimientos de la
norma, as como a la obtencin del reconocimiento de un sistema, proceso o
servicio, bajo estndares de calidad internacional (Guillermo A. Malvicino,
2002).
Paulatinamente la certificacin de los servicios pblicos, se coloca como

un elemento distintivo y marco de referencia entre los mismos ciudadanos.
Su continuidad obliga a realizar esfuerzos importantes para la capacitacin
del personal pblico sobre todo su proceso, as como a definir incentivos
institucionales para asumir un compromiso con la calidad de la gestin pblica.
De acuerdo con Shand y Arnberg: Las iniciativas de calidad en el servicio

son congruentes con una orientacin hacia el rendimiento que est siendo
proseguida en las reformas del sector pblico en muchos pases. Las iniciativas
de calidad en el servicio constituyen un marco til dentro del cual se pueden
montar reformas ms exitosas. El estudio sobre la implantacin de los
70
sistemas de calidad en la gestin pblica, requiere identificar las herramientas

especficas ms adecuadas para acometer los cambios organizativos necesarios,
que contribuyan a lograr la calidad de forma perdurable.
3.4 Gestin de calidad y gestin por procesos
Del anlisis del proceso de aseguramiento de la calidad, se desprende la

necesidad de enfocar al cliente, como una constante. Dicho de otra forma, en
esta etapa de difusin de la calidad, el funcionamiento de las organizaciones
se ha de enfocar al producto y/o servicio, y para ello no perder de vista
al cliente. En realidad, se trata de una importante transformacin, que dar
nuevo impulso a la bsqueda de innovaciones radicales, en la estructura de
los procesos de la organizacin, para garantizar un adecuado funcionamiento
de la cadena de valor organizacin-producto/servicio-cliente.
Un aspecto importante, es que al hablar de innovacin, sta se define como

radical si rompe las formas sobre las que se sustentaba la organizacin antes
de dicha innovacin. Aqu entra en accin el rediseo, como una estrategia
que exige efectuar cambios radicales en las diversas reas de la organizacin,
fundamentalmente en los sistemas de direccin, para introducir mejoras
importantes en los niveles de productividad y eficiencia de la misma.
Como se ha visto, la implementacin de los sistemas de gestin de calidad, se

enfoca a la generacin de productos y servicios que permitan la satisfaccin
del cliente. Esta orientacin, implica una serie de cambios radicales en los
sistemas organizativos y productivos, de las empresas y las organizaciones
pblicas. Uno de esos cambios es la implantacin de la gestin por procesos.
Precisamente, la gestin por procesos concibe a la organizacin como un sis-

tema interrelacionado de actividades, que conducen hacia la generacin de un
producto o servicio, sobre bases que contribuyen a incrementar la satisfaccin
del cliente. Desde este punto de vista, la gestin por procesos contribuye a
visualizar a una organizacin a travs de una gestin interfuncional20.
20
A partir de la departamentalizacin, divisin y especializacin de trabajo que prevalece en una
organizacin, la gestin interfuncional supone la coordinacin de sus diferentes reas y actividades
centradas en los procesos que son los que hacen posible llegar al cliente, por tanto es un elemento
estratgico en la gestin de calidad de la organizacin.
71
Por tanto, una organizacin cualquiera puede ser considerada como un sistema
de procesos, ms o menos relacionados entre s, en los que buena parte de los
inputs, sern generados por proveedores internos, y cuyos resultados, ouputs,
irn frecuentemente dirigidos hacia clientes tambin internos.
Es importante visualizar la funcin que cumple cada proceso, sin olvidar que,
el hecho de que en un proceso intervengan distintos departamentos, dificulta
su control y gestin, diluyendo la responsabilidad que esos departamentos
tienen sobre el mismo. En una palabra, cada rea se responsabilizar del
conjunto de actividades que desarrolla, pero la responsabilidad y compromiso
con la totalidad del proceso, tender a no ser tomada por nadie en concreto.
Evidentemente, la organizacin funcional no va a ser eliminada. Una or-

ganizacin posee como caracterstica bsica precisamente la divisin y
especializacin del trabajo, as como la coordinacin de sus diferentes acti-
vidades; pero una visin de la misma centrada en sus procesos, permite el
mejor desenvolvimiento de los mismos, as como la posibilidad de centrarse
en los receptores de los outputs de dichos procesos, es decir en los clientes.
Por ello, la gestin por procesos es un elemento clave en la Gestin de la
Calidad.
De esta forma, un proceso puede ser definido como un conjunto de actividades

enlazadas entre s que, partiendo de uno o ms inputs (entradas) los transforma,
generando un output (resultado). Segn los tratadistas, Denominamos proce-
so al conjunto de actividades que recibe uno o ms insumos y crea un producto
de valor para el cliente. Dichas tareas individuales dentro de cada proceso
son importantes, pero ninguna de ellas tiene importancia para el cliente si el
proceso global no funciona (Senz, Garca, Paluo y Rojo, 2003).
En suma y desde el punto de vista analtico, enfocar el proceso es aproximarse

hacia las actividades que, entrelazadas, contribuyen a la generacin de
productos y servicios con menores defectos; de ah la importancia de proponer
su estudio especfico, para determinar en qu medida las organizaciones
concentran sus esfuerzos en las actividades centrales, aquellas que le permiten
llegar al cliente.
Es en este sentido, que sealamos, el anlisis de un proceso puede dar lugar a

acciones de rediseo, para incrementar la eficacia, reducir costos, mejorar la
72
calidad y acortar los tiempos, reduciendo los plazos de produccin y entrega

de productos y servicios, ver Cuadro 6. Este tipo de anlisis, i) determina
qu procesos necesitan ser mejorados o rediseados; ii) establece prioridades,
y iii) provee de un contexto para iniciar y mantener planes de mejora, que
permitan alcanzar objetivos establecidos por las empresas y organizaciones.
Redisear un proceso significa identificarlo, junto con el conjunto de actividades

que comprende para hacerlo ms eficiente y eficaz. Se trata de observarlo
y diseccionarlo, para conseguir que rinda en un grado superior al que tena
anteriormente, y ello, gracias a una accin sistemtica, donde se eliminen
trabas, se agilicen los flujos de informacin sobre el proceso y se difundan sus
nuevos alcances; lo que har posible que los cambios introducidos vuelvan a
alcanzar la sistematicidad y en la medida de su consolidacin vuelvan a ser
estables.
Desde el punto de vista de los especialistas, el rediseo de procesos se orienta

a tratar de conocer a fondo el proceso, sus causas asignables (imputables) de
variacin, eliminar actividades sin valor aadido y aumentar la satisfaccin
del cliente. Algunos autores consideran que el rediseo de procesos incluye
una actividad de mejora continua. En este sentido se empata con la gestin de
calidad y por ello muchos estudios sobre el tema incluyen el rediseo como
un captulo ms, sin reparar en que el rediseo puede incluso ir ms all de la
mejora continua y plantearse la transformacin radical de las organizaciones.
Como sostienen algunos autores, desde los aos noventa el concepto de

procesos ha irrumpido en la arena del management dicho entusiasmo
por los procesos por parte de las organizaciones, fue el resultado de tener
la posibilidad de reducir la fragmentacin del trabajo por departamento y
mejorar la capacidad de coordinacin y comunicacin transversal (Surez y
Ramis, 2008). (Vase Cuadro 6).
3.5 Reingeniera de procesos, gestin de calidad y cambio organizativo
Para entender los alcances del rediseo, en su vertiente de transformacin

radical de las organizaciones, es importante referirse a ste tipo de herramienta
de innovacin, desde el concepto de reingeniera de procesos, Business
Process Re-engineering (BPR), que si bien ha ocupado un lugar importante
en los estudios organizacionales y de gestin de los ltimos treinta aos, poco
se ha estudiado en su vertiente del cambio organizativo.
73
En efecto, la reingeniera21 de procesos, busca aportar soluciones a los

retos que imponen los clientes y a los retos de la empresa para enfrentar la
competencia y la mejora de la productividad. En este sentido, la reingeniera
21
Reingeniera es la revisin fundamental y el rediseo radical de procesos para alcanzar mejoras espec-
taculares en medidas crticas y contemporneas de rendimiento, tales como costos, calidad, servicio y
rapidez (Hammer y Champy, 1994).
74
se orienta precisamente al rediseo radical de los procesos de la empresa para

mejorar la gestin (Senz, Garca, Paluo y Rojo, 2003). Bajo esta lgica, no
se trata de una tcnica ms de mejora continua, sino que se plantea como una
herramienta de transformacin de los procesos organizativos.
Para entender esta visualizacin, conviene recordar que la reingeniera de

procesos es propuesta a finales de los aos ochenta del siglo xx, por Hammer
y Champy, como una alternativa para las grandes compaas que se haban
distanciado de la realidad del cliente. Para estos autores, la reingeniera se
define como el replanteamiento y el rediseo radical de los procesos del
negocio, para conseguir mejoras drsticas en medidas de actuacin esenciales
y actuales, como son costes, calidad, servicio y rapidez. La aplicacin de la
BPR implica un cambio radical en la organizacin, tanto tecnolgico, como
cultural y econmico, con el consiguiente riesgo y tiempo necesario para
conseguir sus objetivos, por lo que su implantacin debera estar ligada al
establecimiento de calidad en la empresa (Rosario Prez, Morote, 2000).
Desde la reingeniera, se definen tres tipos de procesos: procesos centrales,

que se dirigen a generar valor para los clientes externos; procesos de apoyo
que dan soporte a los procesos centrales y los procesos de gestin orientados
a la planeacin, presupuestacin y programacin de recursos (Escobar y
Gonzlez, 2005). La secuencia de procesos, propuesta por el BPR, referira al
proceso administrativo, identificando procesos sustantivos, procesos adjetivos
y procesos de gestin de recursos. Esta secuencia facilita entonces el proceso
de reingeniera y el desarrollo de cada una de sus etapas.
Los proyectos de reingeniera de procesos se realizan con base en cuatro

etapas: (Escobar y Gonzlez, 2005):
1. Reconocimiento y evaluacin de necesidades;

2. Identificacin y anlisis de oportunidades de rediseo;
3. Rediseo de los procesos seleccionados, y
4. Sustitucin de los procesos actuales, por los nuevos procesos.
Un aspecto importante, de la reingeniera de procesos, es que busca impactar

en costos, eficacia y servicio, por tanto aunque surge como una herramienta
de cambio en las empresas, se convierte en un factor con gran potencial en la
administracin pblica, dado que permite, a partir del enfoque de procesos,
75
introducir mejoras en la gestin que sin duda tendrn un impacto importante

en el ciudadano-cliente.
Al respecto conviene recordar tambin que la reingeniera de procesos ha

tenido aplicacin dentro de las organizaciones pblicas. Gobiernos de diferente
nivel, nacional, regional o local, la han aplicado para reorientar y eficientar los
procesos de gestin administrativa con miras a mejorar los servicios pblicos
y brindar una mejor atencin a los usuarios, que demandan una administracin
al servicio del ciudadano (Senz, Garca, Paluo y Rojo, 2003).
Segn algunos autores, la forma en que surgi el planteamiento de la BPR,

de la mano de Hammer y Champy, la hizo atractiva tanto para las empresas
como para el Gobierno de los Estados Unidos dentro del contexto de la rece-
sin econmica que viva la primera economa del planeta a comienzos de
los noventa. La versin original de la reingeniera se basaba en tres ideas
fundamentales: el rediseo radical (partiendo de una hoja en blanco) de los
procesos clave (con sus implicaciones organizativas); la introduccin de
tecnologas de la informacin como soporte de los nuevos procesos; y la
implementacin rpida e impuesta por la direccin (top-down) del cambio
(Albizu, Olazaran y Simon, 2004).
Incorporar el rediseo de procesos, que propone la herramienta del BPR, en

trminos de mejoras radicales que impacten en costos, calidad, servicio y
eficacia, representa la oportunidad de mejorar radicalmente la prestacin de
servicios pblicos, enfocando las necesidades del cliente, lo cual permi-
te impactar a su vez en la imagen de la gestin pblica frente al ciudadano.
Ese enfoque, obliga a considerar el alcance que se puede lograr, en trminos
de innovacin y cambio organizativo, al aplicar las herramientas de gestin de
calidad y reingeniera de procesos en el contexto de las organizaciones del
sector pblico, de forma autnoma y complementaria.
Hasta ahora la gestin de calidad y el rediseo de procesos se han considerado

como herramientas complementarias que contribuyen a la mejora de las
organizaciones privadas o pblicas. Por un lado la gestin de calidad
busca la mejora continua de procesos, mientras que el rediseo busca
introducir mejoras radicales, y si es preciso articular nuevos procesos, para
enfocar la generacin de productos y servicios a la satisfaccin del cliente.
Caractersticas del movimiento de la calidad total como la orientacin
76
hacia el cliente, la organizacin basada en procesos y el cambio cultural, son

consideradas adecuadas, especialmente en una fase preliminar a un proyecto
de reingeniera. Otros autores sealan la necesidad de consolidar los proyectos
de reingeniera mediante proyectos de mejora continua. (Albizu, Olazaran y
Simon, 2004).
Ciertamente la calidad como sistema de mejora de los productos y servicios,

requera de una herramienta complementaria, para identificar los problemas
registrados en las actividades realizadas para la generacin de productos y
servicios, e introducir mejoras a nivel de procesos, para fortalecer en conjunto
la productividad y la competencia de las organizaciones; aqu radica la impor-
tancia de fusionar ambas herramientas para lograr el desarrollo de una nueva
cultura organizativa centrada en el cliente (Albizu, Olazaran y Simon, 2004).
Pero tambin, cabe mencionar que la escasa utilizacin de la BPR, como

herramienta de gestin orientada al cambio radical de los procesos organi-
zativos, se debe en parte a su confusin como parte de la gestin de calidad.
Por tanto, se requiere la identificacin de los aportes de ambas, como
herramientas autnomas y complementarias, lo que puede conducir a lograr
una nueva cultura organizativa enfocada a la atencin del cliente y eso en el
mbito pblico resulta sumamente necesario.
Las empresas inmersas en la introduccin de sistemas de calidad (sea este de

aseguramiento de la calidad o de gestin de la calidad total) han desarrollado
una cultura empresarial positiva hacia el cambio, que favorece la introduccin
del BPR y reduce la aversin a la radicalidad del cambio. En este contexto,
el debate sobre si las herramientas de calidad se implantan antes o despus
de la reingeniera no es tan relevante. En algunos casos, la reingeniera se
implanta antes de comenzar procesos de certificacin de calidad. En otros
casos, las herramientas de gestin de calidad provocan una mejora gradual
de la calidad y de la organizacin y preparan a la empresa para procesos de
cambio ms profundos (BPR) si as fuera necesario. En general, es comn que
los sistemas de aseguramiento o, ms frecuentemente, de gestin de calidad
total, se utilicen para consolidar los cambios ms drsticos de tipo BPR, puesto
que sirven para estabilizar los nuevos sistemas organizativos al tiempo que
mantiene una cultura proclive al cambio (Albizu, Olazaran y Simon, 2004).
Lo que hay que subrayar, es que la reingeniera, en su vertiente de rediseo

radical de procesos, se orienta al cambio organizativo y esta sera una arista
77
poco explorada de la misma. Podramos decir que hasta ahora el rediseo

de procesos ha acompaado la implantacin de los sistemas de calidad, ya
sea en su vertiente de aseguramiento o de gestin de la calidad, no obstante,
queda en el horizonte la posibilidad de aplicar estos dos modelos como
herramientas autnomas y complementarias, si se quiere reinventar y contar
con organizaciones a la altura de los retos del cliente y la competitividad de
las empresas.
El futuro plantea una combinacin de ambas herramientas de gestin, para

lograr cambios radicales en la cultura organizativa y en los sistemas de gestin
orientados a la satisfaccin del cliente. De tal forma que, si la consolidacin
de la Nueva Gestin Pblica pasa por la calidad de los servicios pblicos; la
calidad atraviesa tambin por un cambio en la cultura organizativa y aqu el
rediseo de procesos, en su vertiente de reingeniera tiene mucho que aportar.
Hay que tener en cuenta que la reingeniera de procesos, surge con el fin
de responder a las necesidades de cambio organizacional, que demandan las
empresas. Por tanto, dentro de las organizaciones pblicas, vendra a servir
como una herramienta de innovacin, para transformar las estructuras jerr-
quicas, burocrticas y sobrerreguladas, dirigindolas hacia nuevos modelos
organizativos, de mayor racionalidad, horizontalidad y flexibilidad.
Al respecto, Aguilar Villanueva explica: La gerencia de calidad, que recupera

la importancia de la satisfaccin de los requerimientos y expectativas del
cliente/usuario, que articula la satisfaccin/lealtad del cliente externo con la
satisfaccin/lealtad del cliente interno (el personal de la organizacin), que hace
de esta vinculacin y acoplamiento entre ciudadano y personal la condicin
indispensable para la creacin de valor para el usuario o para armar la cadena
de valor y para ajustarse a las necesidades del usuario favorece la organizacin
por procesos, grupos multifuncionales y esquemas descentralizados ms que
por departamentos funcionales independientes, jerarquas centralizadoras y
excesiva centralizacin del trabajo (Luis Aguilar Villanueva, 2001).
De acuerdo con algunos autores el cambio organizativo que se impulsa con

la reingeniera se puede vislumbrar en tres dimensiones: tecnolgica, orga-
nizativa y humana (Escobar y Gonzlez, 2005).
La dimensin tecnolgica, se altera porque la implantacin de la reingeniera

de procesos, a travs de tecnologas de informacin, modifica los propios
78
sistemas de informacin y afecta a la organizacin de los flujos de trabajo

y la estructura organizativa, as como a las personas que se integran en esa
estructura, que realizarn su trabajo en un entorno distinto, con la modificacin
de las relaciones con el resto de los miembros de la organizacin.
La dimensin organizativa, se ve afectada por cambios en la propia estructura,

en las unidades de trabajo, control, centralizacin de la toma de decisiones,
organizacin y gestin por procesos, roles y responsabilidades, medidas e
incentivos, habilidades y conocimientos y cultura organizativa. Los proyectos
de reingeniera, impactarn en diferente medida unos y otros aspectos
habr algunos que sean radicalmente alterados y otros que simplemente se
modifiquen o que incluso permanezcan. De este modo, el cambio provocado
por la reingeniera ser ms radical cuantos ms elementos organizativos se
vean afectados.
Finalmente, los cambios que van a afectar la dimensin humana son diversos;
fundamentalmente los procesos de trabajo, lo que obliga a las personas a
adquirir nuevos conocimientos y habilidades; establecer nuevas relaciones a
travs de los grupos de trabajo y la organizacin; tomar decisiones y asumir
nuevos roles y responsabilidades; asimilar nuevos hbitos, valores. En defi-
nitiva, a las personas se les pide que asimilen los cambios tecnolgicos y
organizativos implantados mediante la reingeniera y que interioricen nuevas
actitudes y comportamientos afines con aquellos.
En general, la gestin de calidad y la reingeniera de procesos, son dos

herramientas que, aplicadas de forma secuencial, nos permitirn mejorar el
rendimiento de las organizaciones, mejorar los productos y servicios que
generan y lograr que stos respondan a las necesidades y expectativas del
cliente, que es una preocupacin de nuestro tiempo, tanto por parte de las
empresas, como por parte de las administraciones pblicas.
Diversos autores, han sostenido que el futuro de las organizaciones conducir

a un acercamiento cada vez ms estrecho entre herramientas de la gestin
privada y herramientas de la gestin pblica. La tendencia parece estar
apuntando a una gestin privada cada vez ms pblica y a una gestin de las
burocracias que necesita tomar enfoques de la gestin privada para lograr la
eficiencia y eficacia que le es requerida. Por lo tanto los aportes de estudios
sobre organizaciones y administracin pblica aunque analticamente puedan
79
diferenciarse, sus enfoques y resultados son cada vez ms compartibles (Juan

C. Fortuna, 2004).
No se debe olvidar, que uno de los argumentos centrales de esta investigacin

es que se ha generado un paulatino acercamiento de las tecnologas
de gestin del sector privado y el sector pblico, lo que ha obligado a la
gestin de gobierno a retomar instrumentos como la planeacin estratgica,
el marketing pblico, la e-administracin, la calidad total y precisamente
la reingeniera de procesos y por su parte al sector privado a asumir una
posicin de corresponsabilidad en un esquema de gobernanza.
Por tanto, gestin de calidad y reingeniera o rediseo de procesos, se revelan

como las herramientas que permitirn construir un solo modelo de gestin.
Ese modelo de gestin servir como marco para las organizaciones privadas
y para las organizaciones pblicas, en la medida que logre enfocar claramente
las necesidades del cliente. Y no hay que olvidar que enfocar las necesidades
del cliente, es el nuevo paradigma de gestin de las organizaciones de nuestro
tiempo. Es decir, construir diseos organizativos para vincular productos,
servicios y clientes, ser la base de la nueva gerencia del siglo xxi.
En relacin a las administraciones pblicas, la combinacin adecuada de

ambas herramientas puede permitir romper el cerco de las mejoras de gestin
interna, que no impactan a los ciudadanos. Gestin de calidad y reingeniera
o rediseo de procesos, podrn permitir trascender el mbito de la gestin
interna y acercarse a las necesidades sociales de los ciudadanos, para ofrecer
bienes y servicios acordes con el contexto donde se desenvuelven.
Nunca como ahora los sistemas de gestin pblica, mostraron tal necesidad
de innovacin, para ofrecer servicios de calidad y en esta medida adecuar los
procesos internos, para mejorar y agilizar las respuestas de los gobiernos a
las necesidades de los ciudadanos. Esta necesidad se puede cubrir si se logra
introducir la gestin de calidad y el rediseo o reingeniera de procesos, como
parte de las polticas de innovacin y mejora de la gestin organizativa en las
administraciones pblicas.
80
4. MODELOS DE CALIDAD
PARA LA GESTIN PBLICA
81
4. MODELOS DE CALIDAD PARA LA GESTIN PBLICA
En este captulo, se analizan y comparan los diferentes modelos que se han

aplicado para la implantacin de la calidad en la gestin pblica22. Por tanto
y recapitulando, sobre lo que hasta aqu se ha visto; se debe recordar que la
incorporacin de la calidad en la gestin pblica, ha sido un proceso gradual
e integral, que ha respondido a diferentes necesidades de carcter social,
econmico o incluso poltico; por lo mismo los modelos empleados en la
implantacin de sistemas de calidad o certificacin de reas y servicios, han
respondido a criterios, principios y orientaciones diversas, si bien existen
normas de carcter internacional que deben considerarse (Francisco Moyado
Estrada, 2006).
Al analizar las diversas experiencias de gestin de calidad en el sector pblico,

se detecta que se han desarrollado diferentes modelos de aplicacin23, que
hablan de la preocupacin por consolidar un enfoque comn para implantar
la calidad en la gestin pblica; lo que obliga a identificar esos modelos,
revisarlos y compararlos, a fin de analizar su concepcin, orientacin, alcances
y aplicabilidad; en funcin de los desafos que enfrentan los gobiernos y las
administraciones pblicas en la actualidad.
4.1 Relevancia de los modelos de calidad
Por modelos de calidad, debemos entender: la agrupacin de manera orde-

nada y racional de los elementos sobre los que se fundamenta la prestacin
de servicios de calidad que satisfagan las necesidades de los diferentes
grupos de inters (stakeholders) optimizando el uso de los recursos internos
(Bruno Juanes y Juli Blanco, 2001). Esta agrupacin de elementos, sirve
como referencia para la estructuracin de planes de calidad y estrategias,
que abarquen todas las reas clave en las empresas y en las organizaciones
pblicas.
22
Una primera versin, se public en Francisco Moyado Estrada (Compilador). Gestin de Calidad.
Siglo XXI Editores-Escuela de Administracin Pblica del Distrito Federal, Mxico, 2010.
23
Un modelo es una representacin sencilla de alguna estructura, sistema o porcin de la realidad, que
le permite al investigador comprender y explicar su funcionamiento. Vista de este modo, la modeli-
zacin o construccin de modelos es, en trminos generales una maneara de entender el mundo, comn
a todos los seres humanos y usada de forma constante por todos los seres humanos (Guillermo Boscn
Carrasquero, 2010).
83
La aplicacin del trmino modelos de calidad, es muy reciente y se utiliza para

identificar los modelos de calidad, que han servido de base para los grandes
premios de calidad. Conviene destacar que, bajo esta concepcin, han surgido
diferentes modelos, durante las ltimas dos dcadas, para la implantacin
de la calidad en el sector privado y ms recientemente en el sector pblico,
tales como el Modelo Gerencial Deming, el Modelo Malcolm Baldrige24, el
Modelo Europeo EFQM, el Modelo CAF, el Modelo Speyer y el Modelo de
la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica (Carmen Nieves y
Ros McDonnell, 2006).
En efecto, es importante destacar que el diseo de modelos constituye un paso

fundamental en la construccin de un campo de estudio orientado a la calidad,
y significa un proceso de aproximacin de abajo hacia arriba, en trminos
de construccin terica; es decir, si bien no se ha trabajado con suficiencia
sobre una visin ms amplia de la calidad en la gestin pblica; el diseo de
modelos especficos, representa un avance, producto de la necesidad de contar
con instrumentos adaptados a los retos de los gobiernos y las administraciones
pblicas.
La problemtica que se enfrenta a nivel operativo, obliga a retomar herramientas

aplicables a la gestin pblica. En ese contexto y teniendo en cuenta que los
retos de las instituciones pblicas son cada vez ms complejos, es frecuente
que se adopten nuevas formas de operacin o modelos de accin, sobre todo,
cuando esos modelos han probado su xito para otras organizaciones (Gloria
Guadarrama y Leticia Contreras, 2008).
La implementacin de modelos de calidad, a nivel de reas de vinculacin

con la ciudadana o bien en las reas de servicios pblicos, tiene un impacto
a nivel de la sociedad, pero tambin en el mbito organizativo. Desde este
punto de vista, tal como sostienen algunos autores, Desde esos ngulos,
para muchas organizaciones, el implementar la calidad significa un cambio,
que puede impactar la estructura organizacional, el diseo de procesos, el
liderazgo, la cultura, en algunos casos puede involucrar todos los aspectos,
lo que da lugar a una transformacin gradual (Gloria Guadarrama y Leticia
Contreras, 2008).
24
Para una idea de los Modelos Deming y Malcolm Baldrige, se recomienda el artculo de Jaime Torres
Fragoso; Posibilidades, logros y desafos en la implementacin de modelos de calidad en los gobier-
nos latinoamericanos, en Revista de Estudios Gerenciales, Vol. 27, No. 119, Colombia, 2011.
84
4.2 Modelos de calidad como instrumento de convergencia en la gestin

pblica
La aplicacin de los modelos sealados, ha tenido un auge importante en

los pases que conformaron inicialmente la Unin Europea. En los hechos,
es precisamente en esta regin donde se puede analizar claramente cmo se
produce el acercamiento entre los modelos diseados especficamente para el
sector privado, su adopcin gradual en el sector pblico y el avance hacia el
diseo de modelos especficos para la gestin pblica.
De acuerdo con este tipo de anlisis, es posible sostener que la calidad y sus
diferentes modelos de operacin, han constituido un importante vehculo de
convergencia entre las administraciones pblicas de los pases de la regin,
y la convergencia ha consistido, precisamente, en el establecimiento de un
cierto nivel de estandarizacin a nivel regional, en la calidad de los servicios
pblicos, a partir de la consideracin de las expectativas del ciudadano.
El estudio de la calidad, como instrumento de convergencia, entre los pases

europeos demuestra que se implement en tres niveles importantes de los
gobiernos de esa regin, esto es, en primer lugar en la estructura, dado que la
mayor parte de los pases cuentan con unidades especficas para promover las
acciones de calidad. Otro nivel de convergencia es el de las polticas, puesto
que todos los pases han impulsado diversas estrategias de mejora de calidad
de los servicios pblicos, enfocando las relaciones usuarios/ciudadanos, la
innovacin administrativa, nuevas tcnicas de gestin y simplificacin de
procesos. Por ltimo, el tercer nivel de convergencia, es el de los modelos,
ya que en todos los pases de la regin se aplican modelos o metodologas
especficos para lograr la calidad en la gestin pblica (IGSPI, 2002).
El enfoque de calidad, as como los modelos utilizados para su implantacin

entre los pases de la Unin Europea, se puede observar en el Cuadro 7,
mismo que muestra cmo este tipo de instrumentos han constituido la
base fundamental para acercar la gestin pblica a las expectativas de los
ciudadanos, tal como se establece por ejemplo en Irlanda, donde se busca
Permitir el desarrollo de una funcin pblica eficiente, capaz de prestar a los
ciudadanos servicios de alto estndar.
El cuadro, muestra la amplia difusin que han tenido modelos como el EFQM,
SPEYER, CAF, y el importante papel que estos modelos que han jugado en
85
el proceso de convergencia regional, para lograr una gestin pblica ms

orientada al ciudadano, a travs de la prestacin de servicios de alto estndar,
polticas y procedimientos de innovacin y mejora continua, as como la
seleccin de las mejores prcticas para la implantacin de la calidad.
Cuadro 7
MODELOS DE CALIDAD EN LOS PASES DE LA UNIN EUROPEA
PAS OBJETIVO DE LA CALIDAD MODELO DE CALIDAD

Implantacin de herramientas de gestin
Alemania innovadoras como Controlling, Benchmarking CAF-SPEYER
y Accrual Accounting.
Orientar la gestin al ciudadano con especial
Austria CAF
nfasis en la proximidad.
Coordinacin entre los niveles federal,
Blgica regional y local para estudiar y compartir CAF
experiencias en excelencia y calidad.
Todo el sector pblico se obliga a considerar
Dinamarca la forma de realizar sus acciones de la manera EFQM-CAF
ms eficiente y ms barata.
Implantar la mejora continua; adoptar
compromisos de calidad; estandarizar los
Espaa EFQM
procesos; mejorar la normatividad; escuchar
a los usuarios y mejorar los procedimientos.
Mediante la estrategia de calidad en los
servicios pblicos se promueve el enfoque
Finlandia EFQM
centrado en el cliente como base de las
polticas de calidad.
La prestacin de los servicios debe obedecer
Francia CAF
a criterios de calidad publicados y medibles.
Mejorar la calidad de los servicios
mediante la eliminacin de las formalidades
Grecia CAF
administrativas innecesarias o su
simplificacin.
Permitir el desarrollo de una funcin pblica
Irlanda eficiente, capaz de prestar a los ciudadanos EFQM-CARTER-MARK
servicios de alto estndar.
Asegurar la puesta en prctica de polticas de
innovacin, incluyendo el diseo de polticas
Italia EFQM-CAF
de mejora de la calidad de los servicios
pblicos y seleccin de las mejores prcticas.
Mejorar la calidad de los servicios prestados a
Pases Bajos INK-EFQM
los ciudadanos y a las empresas.
86
El sistema de calidad para los servicios

pblicos concede las certificaciones y los
premios de calidad, impulsa medidas como
Portugal EFQM
servicios de atencin al pblico e implantacin
de lneas de atencin adecuadas al pblico
usuario.
Promover la capacidad para el cambio y la
Suecia calidad, desarrollar la gestin del desempeo, SIQ-EFQM-CAF
asegurar la calidad de la reglamentacin.
Promover la calidad de los servicios que se
EFQM-IiP-ISO
Reino Unido brindan al ciudadano en los diferentes niveles
9000-CARTER MARK
de la gestin pblica.
Fuente: Elaboracin propia a partir del documento: Las actividades de calidad en las administraciones
pblicas de los Estados miembros de la Unin Europea. MAP-IGSPI, Espaa, 2002.
En efecto, los modelos de calidad han apuntalado la convergencia de la gestin

pblica europea, para elevar el nivel de rendimiento del sector pblico y los
estndares en la prestacin de servicios. Este es un proceso que ha avanzado
silenciosamente, que se ha estudiado muy poco, pero que ha significado
otro elemento de convergencia que se suma al resto de polticas de alcance
comunitario, tal como se muestra en el cuadro anterior.
Algunos pases, han combinado incluso la aplicacin de modelos, en la

bsqueda de instrumentos que se adecen a las caractersticas y los retos de
sus administraciones pblicas, con objeto de ofrecer al ciudadano servicios
que se gestionan de acuerdo con los estndares internacionales de calidad,
pues en los tiempos actuales es evidente que ofrecer servicios pblicos de
calidad es una necesidad que ya no se puede eludir.
Partiendo de stas premisas, a continuacin se realizar un anlisis comparativo

de tres modelos de calidad: el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad Total,
de la European Foundation for Quality Management (EFQM), el Marco
Comn de Evaluacin, CAF por sus siglas en ingls (Common Assessment
Framework) y el modelo que deriva de la Carta Iberoamericana de Calidad
en la Gestin Pblica, (CICAGP), preparada por el Consejo Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD), y suscrita por 18 de los 25
pases que lo integran25.
25
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras,
Mxico, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Repblica Dominicana, Uruguay, y Venezuela.
87
4.3 Aproximacin al anlisis comparativo de modelos de calidad
Hay algunos aspectos que en principio se deben enfocar. Por ejemplo, existen
algunas diferencias relevantes de origen, que bien podran delimitar el anlisis
comparativo, pues se debe destacar que en el caso del EFQM y el CAF, stos se
han aplicado en las administraciones pblicas de diferentes pases y regiones,
bsicamente en Europa. Incluso, hay que decir que el EFQM surgi frente a la
necesidad de mejorar la competitividad en el mundo de las empresas, mientras
que el CAF fue especialmente diseado para facilitar el uso de las tcnicas de
gestin de calidad en las organizaciones pblicas y mejorar su rendimiento.
El tercer modelo comparado, se refiere a la CICAGP que se ha diseado

para implantarse en los pases de Iberoamrica, con el fin de fortalecer las
capacidades institucionales pblicas y dar satisfaccin a los requerimientos
ciudadanos. Por tanto, el estudio comparativo entre el EFQM, CAF y la
CICAGP, se justifica porque, segn refieren sus creadores, esas experiencias
han nutrido los contenidos de la Carta Iberoamericana y constituyen
referencias vlidas a seguir (CICAGP, 2008).
Tambin hay que destacar que, en el caso de ste tercer modelo, se inicia
una nueva etapa pues al contar con la CICAGP, los gobiernos iberoamerica-
nos disponen de un enfoque comn para implantar la calidad en sus admi-
nistraciones pblicas, aunque ello no evite la duda de si el modelo vale
para todos los pases, regiones y localidades, y aqu radica precisamente la
importancia de estudiarlo y compararlo con los modelos que la inspiraron, que
tambin habra que sealar, se han aplicado en contextos sociales diferentes.
Otra limitacin importante, sobre la que hay que advertir al lector, es que la
CICAGP, fue diseada y aprobada muy recientemente, es decir se trata de una
iniciativa suscrita y apoyada por 25 pases, principalmente latinoamericanos;
un proyecto muy ambicioso que se enfrenta al reto de orientar a gobiernos
nacionales, regionales y locales, con una gran diversidad entre los mismos,
en trminos de desarrollo institucional, capacidad profesional y tcnica de
los cuadros burocrticos y nivel de receptividad a iniciativas de innovacin
impulsadas por organismos internacionales.
Precisamente, debido a que los tres modelos no se han probado totalmente en

la prctica, y a que el anlisis de los casos especficos rebasara los lmites de
88
un captulo como este; se realizar un anlisis comparativo de la orientacin

y contenido esencial de los tres modelos. El anlisis comparativo permitir
contrastar los enfoques propios del sector privado, con los instrumentos que se
han venido diseando para el sector pblico y los elementos que se han creado
para la introduccin exitosa de la calidad en las organizaciones pblicas.
Al analizar y comparar la estructura y composicin de los primeros dos

modelos, se estar en posibilidad de prefigurar las opciones adecuadas a la
hora de disear un modelo para la calidad en la gestin pblica, en el caso
que nos ocupa dicho anlisis entre el EFQM y el CAF, permitir entender la
composicin del modelo CICAGP e identificar sus fortalezas y debilidades.
Como ya decamos, el anlisis comparativo de stos modelos permitir,

mostrar el proceso de transicin de la gestin pblica, hacia una gestin de
calidad, en el cual se ha partido de la aplicacin de modelos diseados para
el sector privado la etapa de imitacin, hacia modelos adaptados a las
necesidades y desafos de las organizaciones pblicas e impacto en la atencin
de las expectativas de los ciudadanos una etapa de innovacin.
Tambin se trata, de compararlos en trminos de las especificaciones con

que se han diseado, para aplicarse en las administraciones y los servicios
pblicos. Por tanto, los primeros dos modelos, es decir los modelos europeos,
que llevan por lo menos una dcada implementndose, contaran en principio
con ms elementos que podran evaluarse empricamente, en tanto que el
tercer modelo, diseado para Iberoamrica, apenas se encuentra en proceso
de implementacin y an no se cuenta con un reporte o estudio emprico sobre
su aplicacin.
En este marco, se pretende analizar las experiencias comunes que se han

impulsado en otros pases; los modelos que han servido de base para su imple-
mentacin; los alcances de los modelos de calidad y excelencia aplicados; y a
partir de ah, proponer algunas hiptesis sobre la viabilidad de los principios
y orientaciones contenidas en la Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestin Pblica (CICGP).
Con ello, se pretende determinar el grado de viabilidad tcnica del modelo

propuesto en la Carta Iberoamericana, a partir del estudio de los componentes
de otros modelos de calidad, instrumentados en el mundo; proponer algunos
89
otros componentes o bien analizar si su contenido es lo suficientemente

consistente, para aplicarse de forma indistinta en las administraciones pblicas
de los pases miembros del CLAD.
4.4 Modelo Europeo de Gestin de Calidad
La European Foundation for Quality Management (EFQM), fue fundada en

1988 con la participacin de 14 multinacionales europeas, para fortalecer
la competitividad de las empresas de la regin y as contrarrestar la
importancia que venan cobrando en los mercados, los productos japoneses
y norteamericanos. As, surgi el Modelo de Gestin de Calidad Total, bajo
un conjunto de criterios sistemticamente articulados, cuya principal utilidad
para las empresas fue la de ayudar al autodiagnstico de la gestin y servir
de gua para la implantacin de la calidad total (Moreno-Luzn, Peris y
Gonzlez, 2001).
Sobre el mismo se ha planteado, el modelo facilita una metodologa explicita

y bien estructurada para conocer los puntos fuertes y reas de mejora de las
empresas, en aspectos clave de sus polticas, actividades y resultados; y por
otro lado tambin permite que la direccin de la empresa aproveche esta
metodologa para formarse en la dimensin aplicada de la GCT, facilitando
as el desarrollo de planes concretos, situados en un marco de referencia de
reconocida efectividad.
Visto as, el modelo permite valorar las polticas y formas de actuacin

aplicadas por las empresas en el marco de la Gestin de Calidad Total, por lo
que pronto se convirti en un punto de referencia en Europa, para la aplicacin
de la calidad total, a la altura de otros dos grandes modelos existentes hasta
ese momento, como son el que sirvi para la concesin del Premio Nacional
a la Calidad, Malcolm Baldrige, en Estados Unidos y el Premio Deming, en
Japn.
En el Cuadro 8, se muestran los componentes bsicos del Modelo Europeo

de Gestin de la Calidad Total y la importancia que adquieren en el contexto
organizativo.
90
Cuadro 8
MODELO EUROPEO DE GESTIN DE LA CALIDAD TOTAL EFQM
Hay cinco aspectos a destacar dentro del modelo, uno es el que se refiere a
las polticas y estrategias orientadas a la satisfaccin del cliente, el objetivo
fundamental para la gestin de la calidad total. El segundo aspecto es el que
se refiere a los resultados del negocio y los procesos, que constituyen el eje
sobre el que se sustenta el modelo. El tercero es el referente al liderazgo,
en virtud de la importancia que adquiere el compromiso de la direccin. Un
cuarto aspecto a destacar es la satisfaccin del personal y el quinto se refiere
al impacto social.
Ahora bien para abordar por separado cada uno de los componentes del
EFQM, se debe mencionar que el liderazgo significa una implicacin clara
de los lderes en los procesos de calidad total y en la proyeccin de la calidad
hacia fuera de la organizacin.
Otro elemento se refiere a la forma en que se formulan la poltica y la

estrategia de la organizacin desde la visin de la calidad total y cmo stas
se actualizan de forma permanente.
En cuanto a la gestin del personal, esta vertiente se aboca a las acciones que
impulsar la organizacin para involucrar a todo su personal en las tareas
91
de mejora continua y en la dotacin de facultades para tomar decisiones e

impulsar iniciativas acordes con el proceso de calidad total.
En relacin a los recursos, se abarcan los recursos financieros, los recursos de

informacin, los recursos de infraestructura y servicios internos y los recursos
tecnolgicos.
Respecto a los procesos, se trata de estimular las acciones para la innovacin

y la creatividad en la mejora de los mismos, como un aspecto estratgico en
la implantacin de la calidad.
La satisfaccin del cliente, se orienta a impactar en la percepcin que los

clientes tienen de los productos y servicios de la organizacin, y las acciones
definidas para lograr la satisfaccin de los clientes de la organizacin.
Un aspecto central se orienta a considerar la percepcin que los empleados

tienen de su propia organizacin. As como la percepcin que tiene la sociedad
de los impactos de la organizacin a nivel de la comunidad en que se encuentra
inserta.
4.5 Marco Comn de Evaluacin, modelo especfico para el Sector Pblico
El Marco Comn de Evaluacin, es el resultado de la cooperacin desarrollada

entre los pases miembros de la Unin Europea, los cuales crearon a partir de
1998 el Grupo de Servicios Pblicos Innovadores (GSPI), en donde participaron
los Directores Generales de Administracin Pblica de 15 pases. Este grupo
de cooperacin se dio a la tarea de compilar el estudio sobre Las actividades
de calidad en las administraciones pblicas de los Estados miembros de la
Unin Europea, publicado en 2002 por el Ministerio de Administraciones
Pblicas de Espaa (MAP-IGSPI, 2002).
El modelo, representa la primera metodologa diseada especficamente para

la gestin de calidad en las organizaciones pblicas. Para su diseo, se integr
un grupo de trabajo especfico en el seno del GSPI. Se aplic inicialmente en
las administraciones pblicas de Blgica, Italia, Francia, Alemania, Portugal
y Suecia y fue presentado en la Segunda Conferencia de Calidad para las
Administraciones Pblicas de la Unin Europea, celebrada en Copenhague en
octubre de 2002 (Joaqun Ruiz Lpez, 2003).
92
Denominado como Marco Comn de Evaluacin, el CAF (por sus siglas en

ingls), busca facilitar la aplicacin de tcnicas de gestin de calidad en las
organizaciones pblicas, proporcionando un modelo de autoevaluacin del
proceso de introduccin de la calidad y sus herramientas, adems de servir como
puente entre modelos y metodologas utilizados entre las administraciones
pblicas de la Unin Europea, retomando principios de las mejores prcticas
(Joaqun Ruiz Lpez, 2003).
A partir de los principios bsicos del EFQM, el CAF se adapta a las

caractersticas especficas de las organizaciones pblicas y busca la
compatibilidad con los modelos organizacionales, para facilitar la aplicacin
de tcnicas de gestin de calidad en la administracin pblica. El CAF
permite plantear cuestiones interesantes sobre el rendimiento y los resultados
obtenidos por la organizacin, y a partir de aqu proporcionar una base para
planificar su desarrollo y su mejora. La estructura del CAF puede observarse
en el Cuadro 9.
Cuadro 9
COMMON ASSESSMENT FRAMEWORK CAF
Fuente: Joaqun Ruiz Lpez: CAF: Una metodologa Europea de autoevaluacin para mejorar las
organizaciones pblicas, BITS, N 13, noviembre de 2008.
93
Los diseadores del CAF, han tratado de que la metodologa utilizada sea
cada ms compatible con el EFQM, de ah que las variables sean muy
similares, incluso en el orden en que se presentan, si bien el CAF da especial
preponderancia a los recursos, los resultados y la innovacin.
Al respecto, se ha planteado que, El CAFfue concebido en un principio

como una herramienta normalizada para emplearse en las administraciones
pblicas de la UE, que hiciera de puente entre los distintos modelos usados
en los pases comunitarios.
El primer criterio, referente al Liderazgo se enfoca a la funcin que deben

cumplir los directivos, para la consecucin de la visin y la misin insti-
tucional, as como a los valores que contribuyen a difundir para lograr el xito.
Estos se deben implicar en el proceso, para garantizar la implantacin del
sistema de gestin de calidad en la organizacin. Liderar todo el proceso de
implantacin de la gestin de calidad es imperativo para motivar al conjunto
de los involucrados en el proceso.
El segundo factor, referente a la estrategia y planificacin, se orienta a las

medidas adoptadas para que misin y visin se sustenten en la colaboracin
de todos los grupos involucrados en la organizacin y en polticas, planes,
objetivos, metas y procesos relevantes. Actualizar permanentemente la
informacin, es fundamental para implementar una adecuada estrategia y
planificacin.
El factor referente a la gestin de los recursos humanos, se orienta al aprove-

chamiento del conocimiento y el potencial de los integrantes de la organi-
zacin y las medidas necesarias para planificar las actividades en apoyo de
la poltica y estrategia definidas. En este nivel, es fundamental identificar,
desarrollar y aprovechar adecuadamente las capacidades de los empleados de
la organizacin.
En relacin a las alianzas y recursos, se busca lograr una planificacin con

base en la adecuada estructuracin de los recursos internos, para apoyar sus
polticas y estrategias y un eficaz funcionamiento de los procesos. Gestionar
relaciones de asociacin y promover alianzas con los clientes-ciudadanos, es
una actividad clave desde el punto de vista institucional.
94
En cuanto a la gestin de los procesos y del cambio, se busca una adecuada

gestin de procesos, por medio de la introduccin de innovaciones que
apoyen las polticas y estrategias, y en la satisfaccin de los clientes, a travs
de la creacin de valor. Gestionar la innovacin y la participacin del cliente-
ciudadano, resultan acciones clave en el proceso.
El factor referente a resultados orientados a los ciudadanos, busca enfocar la

gestin en funcin del nivel de satisfaccin de los clientes internos y externos,
para ello se impulsan mediciones y se disean indicadores que miden los
resultados entre los clientes-ciudadanos.
En lo que se refiere a los resultados con las personas, se busca medir la

satisfaccin de quienes colaboran en la organizacin midiendo tanto su nivel
de satisfaccin como la motivacin.
Los resultados con la sociedad, se identifican evaluando la satisfaccin de las

necesidades y expectativas de la comunidad local y nacional, midiendo los
resultados del rendimiento social y medioambiental.
En cuanto a los resultados clave del rendimiento, se identificar el cumplimiento

de los fines y objetivos especficos y su relacin con la satisfaccin de las
necesidades y expectativas de todos los que tienen relacin o algn inters en
la institucin.
Con base en estos nueve factores, el CAF impulsa un proceso de autoevaluacin

identificando los puntos fuertes y dbiles de la organizacin que la alta
direccin transformar posteriormente en planes especficos de mejora.
Como seala Camarasa Comparado con un modelo de Gestin de Calidad

plenamente desarrollado, el CAF es un marco muy ligero que se aplica
nicamente a los niveles ms altos de desagregacin organizacionalPero
es precisamente este carcter muy ligero del CAF lo que le permite ser
compatible con los principales modelos(Juan Jos Camarasa, 2004).
4.6 El Modelo de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin

Pblica
Desde la publicacin del documento Una Nueva Gestin Pblica para

Amrica Latina, por parte del Consejo Latinoamericano de Administra-
95
cin para el Desarrollo (CLAD), hace ms de una dcada, se plante la

necesidad de que los Estados iberoamericanos adaptaran sus aparatos
institucionales a su nueva realidad, mediante un modelo de gestin pblica
orientado a la bsqueda del bien comn y la atencin de las demandas de sus
sociedades. En ese sentido, se promovieron varias iniciativas suscritas por los
Jefes de Estado y de Gobierno en las Cumbres Iberoamericanas entre 2003 y
2007, tales como la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica; el Cdigo
Iberoamericano de Buen Gobierno y la Carta Iberoamericana de Gobierno
Electrnico.
Es precisamente en este marco, que surge la Carta Iberoamericana de Calidad

en la Gestin Pblica (CICAGP), con el propsito de permitir al buen gobierno
democrtico, consolidar una gestin pblica sustentada en la satisfaccin del
ciudadano, como beneficiario de servicios y programas pblicos, y generar
resultados sujetndose a controles, por medio de la responsabilizacin, el
control social y la rendicin de cuentas.
Despus de varios lustros, en que se han impulsado diversas experiencias

de calidad en las administraciones pblicas, el estudio y discusin del tema,
as como las diversas experiencias realizadas, han permitido abrevar en un
documento multilateral, signado por los 25 pases que integran el Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), el cual
enmarca los principios y orientacin para lograr la calidad y la excelencia en
la gestin pblica de nuestros pases.
En este documento se seala: La adopcin de estrategias de innovacin,

racionalizacin y mejora de la gestin pblica, orientadas por la calidad,
permitir a las Administraciones Pblicas iberoamericanas posicionarse
favorablemente frente a la incertidumbre, reforzar su influencia en un entorno
dinmico y complejo y acometer el necesario desarrollo organizativo para la
gestin de cambio y la formulacin de soluciones de mejora creativas, con el
fin de cumplir al mximo las expectativas de la ciudadana, proporcionando
un instrumento para lograr la coherencia en la direccin estratgica a seguir.
Entre los requisitos fundamentales de la calidad, segn la CICAGP, hay que

tener en cuenta que:
i. La implantacin de la calidad en la gestin pblica requiere decisin

poltica y perspectiva sistmica;
96
ii. El enfoque de la calidad institucional debe ser coherente con la calidad

del servicio;
iii. Requiere ejes estratgicos, acciones e instrumentos para lograr una
gestin pblica de calidad;
iv. Promueve la mejora permanente para satisfacer las necesidades y
expectativas ciudadanas;
v. Se mide atendiendo resultados cuantificables que tengan en cuenta el
inters y las necesidades de la sociedad, y
vi. Debe impulsarse a niveles de excelencia.
En el Cuadro 10, se presenta un esquema del contenido de la Carta

Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, destacando los Principios,
Derechos y Deberes de Ciudadanos, las Orientaciones, Acciones e Instrumentos
que propone como elementos que orientarn la implantacin de la calidad en
las administraciones de los pases de la regin. (Vase Cuadro 10).
De los componentes de la CICAGP, se propone el siguiente modelo de

calidad, estructurado en 15 elementos que se integran tal como se muestra en
el Cuadro 11. (Vase Cuadro 11).
Adems de que incorpora algunos elementos ms, el modelo enfoca la atencin

de las necesidades y expectativas ciudadanas, como la parte esencial de la
calidad en la gestin pblica. Asimismo, introduce el factor de evaluacin de
la calidad y en conjunto visualiza el modelo de calidad como un detonante del
desarrollo institucional y consecuentemente socio-econmico.
Este enfoque de la calidad, podra contribuir en forma importante a la

reforma de la gestin pblica bajo una visin que va ms all de la eficiencia,
pues coloca el centro de la atencin en la satisfaccin de las expectativas y
necesidades ciudadanas e incorpora el factor de la evaluacin para incidir en
el desarrollo institucional.
Por tanto, si la implantacin de la calidad en las organizaciones pblicas,

responde a un enfoque de principios, derechos y obligaciones, por parte de
la administracin pblica y de los ciudadanos, orientaciones e instrumentos
definidos a partir de los desafos que enfrentan las administraciones pblicas
iberoamericanas; entonces estaramos en la antesala de una nueva etapa en la
calidad del gobierno y la gestin pblica.
97
Cuadro 10
ESTRUCTURA DE LA CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD
EN LA GESTIN PBLICA
DERECHOS Y ACCIONES E
PRINCIPIOS ORIENTACIONES
DEBERES INSTRUMENTOS
Servicio Pblico. Gestin Pblica de Una gestin pblica Direccin estratgica
Legitimidad Demo- Calidad. al servicio de la ciu- y ciclo de mejora.
crtica Atencin y asistencia dadana. Prospectiva y anli-
Transparencia y par- gil, oportuna y ade- Una gestin pblica sis de la participa-
ticipacin ciudadana. cuada. orientada a resulta- cin ciudadana.
Legalidad. Acceso a informacin dos. Participacin ciuda-
Coordinacin y co- pblica sobre resulta- Compromiso social dana en la mejora
operacin. dos y desempeo de y ambiental. de la calidad del ser-
tica Pblica. los rganos de la ad- Responsabilidad di- vicio.
Acceso Universal. ministracin pblica. rectiva, liderazgo y Adopcin de mode-
Continuidad. Conocer el esquema constancia. los de excelencia.
Imparcialidad. de organizacin de los Gestin por pro- Premios a la calidad
Eficacia. organismos de la ad- cesos. o la excelencia.
Eficiencia. ministracin pblica. Desarrollo de ca- Gestin por pro-
Economa. Identificar a las auto- pacidades de los em- cesos.
Responsabilizacin. ridades y funcionari- pleados pblicos. Equipos y proyectos
Evaluacin. os pblicos responsa- Participacin de los de mejora.
Mejora Continua. bles de la prestacin empleados pblicos Cartas compromiso
de servicios pblicos. en la mejora de la o de servicios al ciu-
Presentar peticiones calidad. dadano.
y solicitudes a los Proceso continuo de Mecanismos de di-
rganos de la admi- aprendizaje, inno- fusin e informacin
nistracin pblica. vacin y mejora de al ciudadano.
Participar en el diseo la calidad. Mejora de la nor-
e innovacin de los Relaciones de co- matividad.
servicios pblicos. laboracin y coope- Gobierno electr-
Trato respetuoso y racin para la mejora nico.
deferente por parte de la calidad. Medicin de evalua-
de autoridades y funcin.
cionarios pblicos. Atencin de suge-
Participar en la for- rencias, quejas y rec-
macin de polticas lamos de los ciuda-
pblicas. danos.
Contribuir a los costes Sistemas de gestin
de la gestin pblica. normalizados.
Dar un trato respetuo- Gestin del conoci-
so y tico a los fun- miento.
cionarios pblicos. Comparacin e inter-
Dar un uso adecuado cambio de mejores
a bienes y servicios prcticas.
pblicos. Aportaciones y suge-
rencias de los fun-
cionarios pblicos.
Fuente: Elaboracin propia con base en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
98
Cuadro 11
MODELO IBEROAMERICANO DE CALIDAD EN LA GESTIN PBLICA
Fuente: Elaboracin propia con base en el contenido de la Carta Iberoamericana de Calidad en la

Gestin Pblica.
Por lo pronto se cuenta con un modelo que servir de gua para la implantacin
de la gestin de calidad en las instituciones pblicas, un instrumento del
que no se dispona hasta hace unos aos y que sin duda ser una gua muy
importante para los implementadores.
Al disponer de este tipo de instrumentos, es de esperarse que los gobiernos

de la regin impulsen la implantacin de la calidad en la gestin pblica,
sobre un modelo especfico diseado para las instituciones pblicas, con lo
cual estaramos en la antesala de la consolidacin de la calidad en la gestin
99
pblica y habramos rebasado la etapa de la imitacin de los modelos del

sector privado, para dar paso a un modelo especfico de convergencia regional.
4.7 Resultados del anlisis comparativo
Como se observa en el Cuadro 12, aun cuando surgieron en diferentes mo-

mentos, y se podra decir que con fines diferentes, los tres modelos coinciden
en partir del criterio de liderazgo, como elemento bsico en la implantacin de
un sistema de calidad. Tanto en el sector privado como en la gestin pblica,
la implicacin del nivel directivo resulta fundamental para un proceso de
implantacin exitoso.
EFQM y CAF coinciden en un segundo nivel, al enfocar la gestin de los

recursos humanos como un criterio bsico, mientras que la CICAGP incorpora
aqu la direccin estratgica, tomando en cuenta que este tipo de visin se hace
necesaria entre las organizaciones pblicas, las cuales no pueden sustraerse
del medio ambiente en que se desenvuelven y por tanto deben considerar
todos los elementos del contexto, para determinar las pautas de direccin de
las instituciones.
En tercer lugar, los modelos EFQM y CAF se aproximan nuevamente, al

enfocar la estrategia de planificacin en el mismo nivel de importancia, sin
embargo nuevamente la CICAGP se separa de una visin ortodoxa y propone
una perspectiva sistmica, para proponer la necesaria interrelacin entre los
componentes del proceso de calidad.
En los criterios sucesivos, los modelos EFQM y CAF, mantienen su orientacin

hacia recursos, procesos, personal, clientes, resultados e impactos, que los
muestra como modelos de calidad tradicionales. (Vase Cuadro 12).
Sin embargo, debido a que el modelo CICAGP propone adoptar una perspectiva
sistmica, conviene detenerse a analizar su estructura para entender la funcin
que cumplen cada uno de sus componentes.
Visto el modelo de la CICAGP bajo un enfoque sistmico (vase Cuadro 13),

se conforma por cinco subsistemas: El primero se denominara subsistema
estratgico y estara basado en tres ejes fundamentales para el funcionamiento
de la organizacin: liderazgo, direccin estratgica y perspectiva sistmica.
100
El segundo subsistema se refiere a la profesionalizacin y ah se incluye

valor pblico, responsabilidad directiva, desarrollo de capacidades y
profesionalizacin.
Cuadro 12
MATRIZ COMPARATIVA DE CRITERIOS
NM. MODELO EFQM MODELO CAF MODELO CICAGP

1 Liderazgo. Liderazgo. Liderazgo.
2 Gestin del Personal. Gestin de los Recursos Direccin Estratgica.
Humanos.
3 Poltica y Estrategia. Estrategia y Planificacin. Estrategia Anticipativa y
Adaptativa.
4 Recursos. Alianzas y Recursos. Perspectiva Sistmica.
5 Procesos. Gestin de los Procesos y Creacin de Valor Pblico.
del cambio.
6 Satisfaccin del Personal. Resultados en las Personas. Responsabilidad Directiva.
7 Satisfaccin del Cliente. Resultados Orientados a los Desarrollo de Capacidades
clientes/ciudadanos. y Profesionalizacin.
8 Impacto Social. Resultados en la Sociedad. Gestin por Procesos.
9 Resultados. Resultados Clave. Gestin por Resultados.
10 Gestin del Conocimiento.
11 Sistemas de Gestin
Estandarizados.
12 Participacin, aprendizaje e
Innovacin.
13 Proyectos y Equipos de
Mejora Continua.
14 Cartas Compromiso o de
Servicios.
15 Satisfaccin Oportuna
y Adecuada de las
Necesidades y Expectativas
Ciudadanas.
El tercer subsistema es el de gestin y comprende la gestin de procesos,

gestin por resultados y gestin del conocimiento. El cuarto subsistema
es el de innovacin e incorpora los sistemas de gestin estandarizados,
participacin, aprendizaje y mejora continua; y el quinto subsistema se
101
refiere a la participacin y comprende las cartas de servicios y la satisfaccin

oportuna y adecuada de las necesidades y expectativas ciudadanas.
Cuadro 13
SUBSISTEMAS DEL MODELO DE CALIDAD DE LA CICAGP
La perspectiva sistmica de la CICAGP, permite enfocar la calidad bajo dos

dimensiones, la primera se refiere al cliente, bajo una serie de actividades
orientadas a satisfacer las necesidades del ciudadano. La segunda, se refiere
al aseguramiento del desempeo interior, es decir gestin y verificacin de
procesos, instauracin de un sistema de direccin por calidad y, control y
manejo del sistema de calidad (Thomas Mosgaller, 2003).
Como se puede apreciar, el enfoque sistmico hace de la calidad un

instrumento de vinculacin entre gestin pblica y ciudadana, cuyos alcances
pueden observarse al analizar el contenido de la Carta Iberoamericana, de tal
forma que al impulsarse bajo esta visin la calidad estara cumpliendo un
importante papel al impactar en el desarrollo institucional y en la percepcin
del ciudadano sobre los servicios que recibe.
De esta forma, la calidad est llamada a contribuir a mejorar el desempeo

econmico del sector pblico, reformando la gestin pblica, desde adentro
102
de las organizaciones pblicas, disponiendo polticas y procesos orientados

a la satisfaccin de las expectativas ciudadanas e impactando en general
en una nueva visin de la gestin pblica ms preocupada por la atencin
del ciudadano-cliente, cuyas necesidades se enfocan para lograr servicios
pblicos de calidad.
No hay hasta el momento ninguna otra tecnologa dentro del sector pblico,
con tantas potencialidades como la calidad. Si bien sta surgi para fortalecer
la competitividad de las empresas, diramos que actualmente se revela como
el factor que habr de potenciar la competitividad de las organizaciones
pblicas, sin perder de vista el sujeto al que se deben que es el ciudadano, el
cual demanda terminar con servicios pblicos precarios y una mejor atencin
desde la gestin pblica.
103
5. MEJORA CONTINUA,
ENFOQUE AL CLIENTE Y
CARTAS DE SERVICIOS
105
5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y CARTAS DE
SERVICIOS
En este captulo, se revisan algunos de los principales instrumentos utilizados

en el proceso de implantacin de la gestin de calidad, con el fin de ilustrar sobre
los principales problemas que se manifiestan en su aplicacin y los aspectos a
considerar para su adecuado tratamiento. Debido a que estos instrumentos se
refieren a lo largo del libro, es importante identificar su concepcin y utilidad
desde el marco de la gestin pblica.
5.1 Aplicacin de tcnicas de mejora continua
Tal como se ha visto, la calidad impacta diversos niveles de la gestin en las

organizaciones pblicas. Un aspecto importante, es la constante preocupacin
por la coherencia entre las acciones institucionales para mantener el nivel de
calidad alcanzado, no solo, en la provisin de los servicios, sino tambin en
los dispositivos y procesos internos para conservarla; as como el compromiso
y actitud de los funcionarios para implementar acciones relacionadas con la
mejora continua.
Al respecto, los especialistas en procesos de mejora continua, dentro de la

gestin pblica, sealan que las organizaciones gubernamentales estn expe-
rimentando dramticos cambios, pues muchas estn pasando de los mtodos
tradicionales de administracin a una perspectiva de calidad, en la que el
enfoque se centra en el cliente, y en el enfoque de procesos, impulsados funda-
mentalmente por datos precisos y significativos (Koehler y Pankowski, 1999).
Asimismo, la realizacin de estas acciones, est demandando la especializa-

cin de los funcionarios de nivel directivo en mtodos analticos y tcnicas
cuantitativas para aplicarlos adecuadamente. Al respecto Koehler y Pankowski
(1999) sealan; Cuando comenzamos a instrumentar equipos de mejora de
procesos en el gobierno, nos dimos cuenta que muchos integrantes de los
equipos tenan habilidades analticas limitadas. La mejora continua de procesos
requiere recolectar y analizar datos, y los equipos exitosos comprenden cundo
y cmo usar las herramientas de calidad cuando la ocasin exige su uso.
Por tanto, la introduccin de herramientas y mtodos de mejora continua,

en la gestin pblica, requiere esfuerzos de formacin y capacitacin del
107
personal involucrado en los procesos de calidad, a fin de contar con los

medios adecuados, para el anlisis, verificacin y conservacin de los niveles
de calidad institucional; En una agencia de gobierno, si se descubre que un
proceso est fuera de control, quizs se deba a un cambio en la poltica, o tal
vez a la contratacin de un nuevo proveedor que desconoce las normas de
calidad. Enfrentar la necesidad de cumplir con las expectativas de los clientes
exige que se desarrollen especificaciones (mximas y mnimas), que pueden
ser ms restrictivas que los lmites de control si se desea un verdadero servicio
de calidad (Koehler y Pankowski, 1999).
Los autores citados, quienes han desarrollado amplia experiencia en servicios

de consultora, para la introduccin de la calidad en la gestin pblica,
recomiendan que la introduccin de la mejora continua debe conducirse o
basarse en los siguientes supuestos, los cuales se han podido comprobar a
lo largo de stas ltimas dos dcadas justo cuando se impulsaron muchos
programas de calidad en la gestin pblica:
a) El trabajo en las organizaciones gubernamentales puede comprenderse

y mejorarse a partir del anlisis de procesos. Tanto la reingeniera como
el anlisis y mapeo de procesos constituyen alternativas que debern
difundirse entre el personal involucrado en la implementacin de los
sistemas de calidad, al interior de las administraciones pblicas;
b) Los procesos gubernamentales suponen actividades que se pueden
mejorar e innovar. Los funcionarios de los gobiernos en diferentes
niveles, se convierten en agentes de innovacin y excelencia, para lograr
que la calidad llegue a todas las reas de la estructura organizativa;
c) La innovacin de procesos debe permitir satisfacer o superar las
expectativas de los clientes. En la medida que se ofrecen mejores
servicios a los ciudadanos, la imagen de la gestin pblica y la
credibilidad ciudadana aumentan, se produce as una nueva relacin
basada en la calidad de la gestin pblica;
d) La mejora continua produce resultados duraderos en trminos de
innovacin, excelencia, eficiencia y efectividad. Puede contribuir a un
crculo virtuoso que ayuda a promover una nueva cultura de servicio
en la gestin pblica, a partir del cuidado de los procesos internos y la
satisfaccin de las expectativas del cliente;
e) Las personas ms prximas al proceso estn en una posicin ptima
para mejorarlo. El empoderamiento de los niveles operativos es
108
necesario para el conocimiento y el anlisis de problemas, como tiempos

de respuesta, cuellos de botella, tiempos muertos, sobrerregulacin, as
como para lograr las decisiones y soluciones de calidad oportunas;
f) El mapeo y medicin de procesos es esencial para la incorporacin de
sistemas de calidad. Se requiere un conocimiento preciso de los flujos
y procedimientos para identificar los puntos y reas problemticas.
g) La bsqueda de soluciones a los problemas funciona mejor con
procesos que se especifican en forma grfica. Cada una de las etapas
de los procesos y procedimientos debe mostrar los pasos que se siguen
y las zonas de riesgo o conflicto, que estaran afectando el nivel de
calidad, y
h) Las decisiones para mejorar los procesos son ms efectivas si se basan
en datos. Tiempos, normas, niveles, pasos a seguir y puntos crticos,
son aspectos que se pueden cuantificar para contar con informacin
especfica que ayude a impulsar los procesos de mejora continua con
oportunidad y certidumbre.
En suma, comprender y aplicar las herramientas y mtodos de mejora continua,

facilita la resolucin de problemas de operacin y atencin al cliente dentro
de la gestin pblica. La mejora continua ofrece instrumentos cualitativos y
cuantitativos para fortalecer la calidad en las organizaciones pblicas. Pero
stas deben ir de la mano de otros dos instrumentos importantes como el
enfoque al cliente y las cartas de servicios.
5.2 El Enfoque de atencin al ciudadano-cliente
En lo que se refiere al enfoque al cliente, se debe sealar que en principio

constituye un punto de controversia, por el tratamiento que se da al usuario de
los servicios pblicos en un contexto de calidad de la gestin pblica, lo que
supone nuevas formas de interaccin entre organizaciones y ciudadanos. El
problema semntico que prevalece al emplear la perspectiva del ciudadano-
cliente, es que supone que ste actuara alejado del inters general, desprovisto
de valores colectivos, que le permitan desarrollar sentimiento de pertenencia
y de participacin de la cosa pblica; por lo que se desplazara a la mera
vinculacin en el consumo.
De esta forma, la estructura de derechos sobre la cual se basa la prestacin de

servicios pblicos, queda de lado, abrindose paso el inters y la satisfaccin
109
individual. Es esta la principal problemtica del enfoque al cliente, y por

eso se mantiene el debate sobre la conveniencia de aplicarlo plenamente o
limitarse a la simple metfora.
Para Blanca Olas de Lima el problema del enfoque al cliente, puede plantearse
de la siguiente forma: La pluralidad de pblicos diferenciados demanda una
labor permanente de focalizacin y ajuste de las polticas que, a su turno,
ahondan la segmentacin del tejido social. El concepto de ciudadano, portador
de derechos generales y permanentes, es sustituido por la metfora del cliente,
con demandas especficas y segmentadas en funcin de contraprestaciones
particulares de agencias especializadas (Blanca Olas de Lima, 2001).
La complejidad y diversidad social que estn enfrentado los gobiernos y

que demanda en principio el desarrollo de nuevas capacidades, encuentra en
el enfoque de atencin al cliente, la posibilidad de diferenciar los tipos de
pblicos, las especificidades del tipo de demandas en cuanto los servicios que
utiliza, su ubicacin territorial, etc. Para poder ofrecer polticas de calidad
e innovacin acordes con la naturaleza de la problemtica de ese pblico
diferenciado.
Para otros autores El involucramiento en estas distintas formas de inter-

cambio con los clientes no es necesariamente inconsistente con un modelo
de ciudadana activa (John Alford, 2002), pues precisamente esta nueva
relacin con el ciudadano supone nuevas posibilidades de que asuma el rol de
cliente capaz de decidir racionalmente en trminos de calidad y consumo de
productos y servicios, ello significa construir preferencia, que dar lugar a
la adquisicin de ese producto o servicio, dar curso a la demanda efectiva y
por tanto el rol del ciudadano frente a la gestin pblica resultar mucho ms
activo y constructivo.
Ahora bien, este planteamiento, aunque impecable desde el punto de vista

terico, obliga a tener presente que el intercambio entre ciudadanos-clientes e
instituciones y agencias gubernamentales, resulta mucho ms complejo que el
intercambio entre cliente (customer) y la empresa privada. En el primer caso,
los ciudadanos reciben a cambio valor pblico, consumido incluso en forma
colectiva, es decir no se produce un intercambio directo y ello impide que este
pblico pudiera adquirir el carcter esencial de customer o sujeto activo.
110
Malvicino lo explica de la siguiente forma; La integracin del ciudadano-

cliente no debe limitarse al simple correlato del consumidor que opera en
cualquier mercado genrico. Existen otras instancias que en consonancia con
las distintas vertientes de relacin del ciudadano con el Estado, hace que esta
relacin sea mucho ms compleja y generadora de compromisos recprocos
ms ricos y determinantes (Guillermo Malvicino, 2001).
Considerando estas limitaciones, se deben contemplar algunos elementos tiles,

para enmarcar las relaciones de intercambio entre las organizaciones guber-
namentales y sus clientes. Sobre todo, porque en la actualidad las organizaciones
que prestan servicios pblicos, buscan identificar lo que los ciudadanos esperan
de los servicios que consumen, es decir las organizaciones pueden encontrar
que es en su propio inters servir a clientes tan bien como les resulte posible
(John Alford, 2002).
Entre los aspectos que hay que analizar, sobre los diferentes roles que juega
el ciudadano como cliente de los servicios pblicos, estn las limitaciones
para reconocer o dar un peso especfico al valor que reciben en los servicios
que consumen. En muchas ocasiones el ciudadano-cliente est legalmente
obligado a pagar (contribuyente) y las cuotas que paga se determinan en
funcin de decisiones pblicas, donde el valor de los servicios es finalmente
resultado de un proceso poltico.
En otros casos, los usuarios de servicios pblicos tienen en principio una

preferencia positiva por esos servicios y las autoridades responsables tratan
de maximizar su clientela, con las limitaciones respectivas. En ese sentido,
los ciudadanos son beneficiarios de ciertos servicios (con base en derechos) y
no existe contraprestacin directa a cambio de los beneficios que reciben. En
estos casos no hay maximizacin sino ms bien se racionalizan los beneficios
para no generar mayor demanda.
Por ltimo, est el caso de los ciudadanos que reciben un servicio sujetndose
a obligaciones legales (reglamentados), es decir clientes obligados a cumplir
requisitos de agencias reguladoras (medio ambiente, telecomunicaciones,
prisioneros o detenidos); tampoco en este tipo de relacin se muestra un tipo
de intercambio similar al modelo de mercado. En resumen, los miembros
del pblico atendido por las agencias gubernamentales no exhiben el carcter
esencial de customers (John Alford, 2002).
111
Aplicar el enfoque al cliente sigue siendo un reto, por ello habr que tener
presente el marco de esta discusin y sobre todo pensar como concluye
Manuel Villoria (1996), que Si no se produjera una adecuada adaptacin del
concepto al marco de lo pblico, nos encontraramos con el reforzamiento
de una peligrosa tendencia para el conjunto del sistema democrtico. Esta
tendencia es la de la destruccin del ciudadano como depositario del deber
y el derecho a la participacin en las decisiones esenciales de la sociedad en
que vive, y su sustitucin por un cliente o consumidor de servicios generados
por el Estado.
5.3 Receptividad y Cartas de Servicios
Uno de los instrumentos que se han diseado, entre los pases de la OCDE,
para promover la receptividad y la calidad de la gestin pblica son las cartas
de servicios. Con stas se fortalece la calidad considerando, por un lado,
la consulta al ciudadano y respondiendo en la medida de lo posible a sus
necesidades como usuario, y tambin se fortalece la receptividad asumiendo
el compromiso de que los ciudadanos tengan acceso a la informacin sobre la
calidad de los servicios y el modo en que funcionan.
Como sostiene Andrs Rodrguez Fernndez (2000): Hasta la fecha este

documento constituye el programa ms amplio para asegurar la calidad,
la capacidad de opcin por parte del ciudadano, la garanta de una mayor
rentabilidad y la responsabilidad en la administracin pblica. Todo ello
como es obvio, fundamentado en unos principios de igualdad, imparcialidad,
continuidad, derecho de eleccin, participacin, eficiencia y eficacia.
Los instrumentos empleados en diferentes pases de la OCDE para la

incorporacin de la calidad en la gestin pblica surgieron como se muestra
en el Cuadro 14.
En efecto, las cartas de servicios son documentos con rango de reglamento que
constituyen el instrumento a travs del cual los rganos de la administracin
pblica informan a los ciudadanos sobre los servicios que tienen bajo su
responsabilidad y los compromisos de calidad en la prestacin de los mismos,
as como los derechos de los ciudadanos y usuarios con relacin a los diversos
servicios pblicos.
112
Cuadro 14
INSTRUMENTOS PARA FORTALECER LA
RECEPTIVIDAD Y CALIDAD
PAS INSTRUMENTO AO
Reino Unido Carta del Ciudadano. 1991
Blgica Carta para Usuarios de Servicios Pblicos. 1992
Canad Iniciativa de Normas de Servicios. 1992
Espaa El Observatorio de la Calidad. 1992
Francia Carta de Servicios Pblicos. 1992
Portugal La Carta de Calidad en los Servicios Pblicos. 1993
En relacin a receptividad y calidad, un estudio reciente entre los pases de

la Unin Europea, demostr que en todos stos las cartas de servicios son la
herramienta usual para fortalecer las relaciones entre los ciudadanos y las
organizaciones pblicas sobre la base de un alto estndar de calidad en la
prestacin de los servicios pblicos (MAP-IPSG, 2002).
El propsito de las cartas de servicios es expresar en forma clara, sencilla

y comprensible la forma en que se implantar la calidad, sus alcances y
compromisos para facilitar la participacin de los ciudadanos. Su estructura
suele ser la siguiente:
1. Identificacin y fines del organismo prestador del servicio, a fin de

familiarizar a las instituciones pblicas con los ciudadanos;
2. Servicios que se prestan, permitiendo a los ciudadanos identificar los
servicios que utilizan y las instituciones respectivas;
3. Derechos concretos de los ciudadanos y usuarios en relacin a los
servicios, como un paso fundamental para ciudadanizar el proceso de
gestin de los servicios;
4. Forma de colaboracin o participacin de los ciudadanos o usuarios,
en la mejora de los servicios, definiendo claramente el tipo de instancias
de carcter ciudadano para la vigilancia y evaluacin de cada servicio;
5. Relacin actualizada de las normas que regulan la prestacin del
servicio, a fin de difundir el marco normativo entre los usuarios que
podrn verificar el cumplimiento cabal del marco regulatorio;
113
6. Disponibilidad y acceso a los mecanismos de quejas y sugerencias,

sealando los procesos de seguimiento y respuesta por parte de las
instancias involucradas;
7. Niveles de calidad que se ofrecen, aludiendo al tipo de certificacin con
que cuentan las instituciones prestadoras del servicio y sus ventajas en
relacin a otro tipo de organismos;
8. Plazos previstos para la tramitacin de procedimientos y recursos por
parte de los ciudadanos para solicitar respuestas en plazos especficos;
9. Mecanismos de informacin y comunicacin personalizada para
garantizar una atencin directa de las inconformidades de los usuarios;
10. Horarios y lugares de atencin al pblico que eviten el efecto rebote
y permitan ofrecer una atencin eficaz y expedita;
11. Indicaciones que facilitan el acceso al servicio y mejoren la
prestacin con la contribucin de los usuarios, respetando los tiempos
y especificaciones;
12. Sistemas de aseguramiento de la calidad, de tal forma que sta no sea
un asunto de moda o coyuntura, sino una poltica permanente;
13. Indicadores para la evaluacin de la calidad, tanto a nivel interno
como en relacin a la percepcin ciudadana, para garantizar su carcter
pblico, y
14. Otros datos de inters sobre los servicios prestados, como tiempo
mnimo y mximo de espera, personal de atencin al pblico y su
evaluacin peridica, etc.
Es importante destacar que en el caso de Mxico, durante el periodo 2000-

2006, en congruencia con las lneas establecidas por INTRAGOB y con el
propsito de mejorar y agilizar la eficiencia en la prestacin de servicios y
realizacin de trmites ante el gobierno federal, la Secretara de la Funcin
Pblica se dio a la tarea de buscar un instrumento que permitiera implementar
este tipo de mejoras y mantener servicios y trmites en un nivel ptimo
de operacin. Derivado de este anlisis a partir del 2003 se disearon las
Cartas Compromiso al Ciudadano en los trmites considerados entre los ms
problemticos, dentro de la administracin pblica federal.
En este sentido la Carta Compromiso al Ciudadano se concibi como una

herramienta de calidad y participacin ciudadana, la cual a travs de un
documento pblico, accesible, sencillo y claro, proporciona a la ciudadana
toda la informacin necesaria para realizar un trmite o solicitar un servicio.
114
Entre sus objetivos esenciales se plantearon:
1. Definir y comunicar claramente los Compromisos de Servicio que

las instituciones pblicas se comprometen a cumplir, para que sean
ampliamente conocidos por la ciudadana;
2. Dotar a la ciudadana de un instrumento de transparencia que se sume a
los esfuerzos preventivos contra la corrupcin, e
3. Incrementar la confianza y credibilidad de la ciudadana en la
administracin pblica, gracias a que perciben una mejora continua en
su eficiencia y eficacia.
De esta forma hasta el mes de julio de 2006 se publicaron y difundieron un

total de 85 Cartas Compromiso al Ciudadano en igual nmero de trmites
o servicios que se brindan por parte de 45 dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal. La relacin de las mismas puede observarse
en el Cuadro 15.
La certificacin de servicios y la expedicin de Cartas Compromiso al

Ciudadano, constituyeron dos instrumentos complementarios orientados a
vincular la calidad en la gestin pblica con la percepcin y las expectativas
ciudadanas. Uno de los principales problemas de la calidad es que en muchos
casos no se alcanza a percibir en el servicio que reciben los ciudadanos, sin
embargo en este caso se contempl un instrumento que permitiera llevar hasta
ese nivel el impacto de la calidad y la certificacin de los servicios pblicos.
Como se puede observar mejora continua, enfoque al cliente y cartas de

servicios son tres instrumentos que se han venido aplicando, para lograr la
calidad en los servicios pblicos, sin embargo an presentan dilemas y retos
que habr que afrontar para seguirlos perfeccionando y en esa medida se
vayan tambin adaptando a la dinmica propia de las instituciones pblicas.
Debido a que en los diferentes temas que se abordan en este libro, hay una
constante referencia en estos tres importantes instrumentos, se ha considerado
necesario analizarlos en un apartado especfico, permitiendo as identificar su
concepcin y los principales problemas que enfrentan para su aplicacin en el
proceso de consolidacin de la calidad en la gestin pblica.
115
Cuadro 15
CARTAS COMPROMISO AL CIUDADANO POR
DEPENDENCIA Y ENTIDAD 2004-2006
DEPENDENCIA O ENTIDAD 2004 2005 2006
TOTAL DE C C C 85 12 46
9
ASERCA 2 3
BANCOMEX 2
BANOBRAS 1 1
CAPUFE 1
CFE 2 3
CNA 3 2 1
CNSF 2
CNSN 1 1
COFEPRIS 3 4
COFETEL 1 2
COMIMSA 3
CONACULTA 1
CONACYT 1
CONADE 1 2
CONAE 1
CONALITEG 1
CONDUSEF 2
CRE 1 1
DIF 2 3
FIRA 1
FONACOT 1 2
FONATUR 1
FOVISSSTE 1 2
HGMGG 3
IMPI 2
IMSS 4 37
INAPAM 2
INCMNSZ 1
INDAUTOR 1 1
INDESOL 2
INEA 5
ININ 1
ISSSTE 2 3
JFCA 1
LFC 2 2
LICONSA 1 2
116
OPORTUNIDADES 1
PA 1 1
PGR 5
PRESIDENCIA 4
PROFECO 1
PROFEDET 1
RAN 1 2 1
SAE 1
SAGARPA 3 5
SAT 2 7
SCT 2 14
SE 3 6
SECTUR 1 1
SEDESOL
OPCIONES
PRODUCTIVAS 1
SEGOB 5 4
SEMARNAT 6 8
SENASICA 2 3
SENER 1 1 1
SEP 5 3 1
SEPOMEX 1 2
SFP 3
SHCP 1 1
SRAC 1
SRE 4
SSP 1 3
STPS 1 2
TELECOMM 1
UPN 2
Fuente: Guadarrama y Contreras, 2008.
117
6. LA GESTIN DE CALIDAD EN
LA ADMINISTRACIN PBLICA
MEXICANA
119
6. LA GESTIN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
MEXICANA
En este captulo, se presenta un anlisis del proceso que ha seguido la

transicin hacia la Nueva Gestin Pblica en Mxico, as como el proceso de
asimilacin de la calidad, en las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal; para ello se analizan las diferentes etapas en el desarrollo de la
administracin pblica as como las polticas y programas de modernizacin
y mejora, implementadas entre los aos 1995 y 2012.
Se ha sostenido que, el puente entre las organizaciones de la administracin

pblica y las nuevas tecnologas de operacin e innovacin, es la Nueva
Gestin Pblica. De manera que, lo primero que se debe identificar, en un
captulo como este, es el grado de incorporacin de las lneas de orientacin
de la Nueva Gestin Pblica en las estructuras organizativas del gobierno
federal mexicano, para posteriormente verificar el nivel de asimilacin de la
gestin de calidad, en el proceso de desarrollo de la administracin pblica
contempornea.
6.1 Transicin poltica y modernizacin administrativa
Para proceder al anlisis del desarrollo de la administracin pblica mexicana

contempornea, se propone dividir su estudio en cuatro grandes etapas,
que comprenden una periodizacin en dcadas y no en sexenios, a pesar de
que evidentemente uno de los problemas esenciales de la modernizacin
administrativa, es la dinmica y estilo que en el pas le imprime el Ejecutivo
Federal en turno (Francisco Moyado Estrada, 2006).
La primera etapa, abarca todo el proceso de reconstruccin poltica, econmica

e institucional del Estado posrevolucionario. En esta etapa, que ira de 1920 a
1960, se disean las instituciones de fomento econmico, las instituciones de
la banca de desarrollo, de promocin industrial y las grandes instituciones de
seguridad social, que van a configurar un modelo de Estado social, que se ir
fortaleciendo durante la primera mitad del siglo xx.
Sin embargo, en esta misma etapa, el desarrollo de las estructuras econmicas

y administrativas, no puede entenderse sin otros cambios fundamentales y
121
fundacionales en el sistema poltico, como son el establecimiento de la no

reeleccin, a partir de 1928; la fundacin del Partido Nacional Revolucionario
(PNR) en 1929 y la consolidacin del presidencialismo como vrtice del
andamiaje poltico-administrativo, a partir de 1934.
La segunda etapa, se enmarca dentro del proceso de reforma administrativa26

y se ubicara entre 1960 y 1982. Se trata de la ltima etapa de crecimiento
econmico importante, que coincide con la aparicin de diversas expresiones
y movimientos sociales, que a su vez habrn de influir en el inicio de reformas
al sistema poltico, como antecedentes de la transicin democrtica.
En esta etapa, se producen diversas iniciativas gubernamentales para dar orden

y sistematizacin al conjunto de dependencias y entidades surgidas en la etapa
de desarrollo conocida como el milagro mexicano y donde los esfuerzos
de reforma se concentran en un proceso de ordenamiento y sectorizacin,
creando instancias de control global y disposiciones jurdicas como la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal; la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico; la Ley de Planeacin, de la cual deriva el
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica; la Ley Federal de Entidades
Paraestatales, as como otros instrumentos de coordinacin, como el Plan
Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales y la Ley y el Sistema
Nacional de Coordinacin Fiscal.
La tercera etapa, va de 1982 al ao 2000 y se podra definir como la era de

redimensionamiento estatal; se inicia con un gran proceso de ajuste financiero
y privatizacin de entidades pblicas, acompaado del retiro del Estado
como empresario, apertura e integracin comercial, reestructuracin del
gasto pblico, descentralizacin de funciones hacia gobiernos estatales y
municipales, y focalizacin de polticas sociales. Si bien la etapa de refor-
ma administrativa y sectorizacin, se propuso contar con mecanismos de
orden, control y sistematizacin de un gran aparato institucional, la etapa de
26
Los programas de reforma administrativa se enfocaron en el desarrollo de las capacidades necesarias
para el desarrollo econmico y social y las funciones generales del gobierno. Esta definicin se
desprende de los documentos preparados por la ONU, a finales de 1960 y principios de 1970 en
los cuales se estableca: Las reformas administrativas mayores son definidas como esfuerzos
especialmente diseados para inducir cambios sustanciales en los sistemas de administracin pblica
a travs de reformas a lo largo del sistema o al menos a travs de medidas de mejoramiento de uno o
ms de sus elementos clave Citado por Peter Spink; Posibilidades e imperativos polticos: setenta
aos de reforma administrativa en Amrica Latina, en Enrique Cabrero (Compilador). Administracin
Pblica. Siglo XXI Editores-Escuela de Administracin Pblica del Distrito Federal, Mxico, 2010.
122
redimensionamiento estatal, constituy un proceso de alineamiento al llamado

ajuste estructural, que buscaba el adelgazamiento estatal y por tanto el retiro
del Estado de muchas actividades econmicas y sociales, que ya no era capaz
de atender con eficacia, ante los problemas financieros que enfrentaba.
Esta etapa, coincide adems con una serie de movimientos y cambios, que
reflejan un proceso paulatino de liberalizacin del sistema poltico. Es decir,
durante estos aos, el sistema poltico mexicano, fundado en la preeminencia
de la figura presidencial, el control y el corporativismo, por medio del
partido hegemnico (PNR, PRM, PRI); experimenta un acelerado proceso de
transformacin, alimentado por la expansin de los partidos de oposicin y su
creciente presencia en las diferentes regiones del pas a travs de gubernaturas
estatales y presidencias municipales; el fin del dominio absoluto por parte del
partido del gobierno, en la Cmara de Diputados y el triunfo de la izquierda,
al frente de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, a partir de 1997.
Pero aun cuando el sistema poltico experiment algunos cambios radicales,

stos se fueron reflejando gradualmente en la administracin pblica, siempre
sujeta a los determinantes de la cultura poltica prevaleciente. Por tanto, como
se puede observar, el proceso de transformacin de la administracin pblica
mexicana fue largo y azaroso. Respondi principalmente a la dinmica econ-
mica y sectorial, en funcin de procesos sexenales. La problemtica que
enfrenta se debe a la falta de continuidad, coherencia e integralidad en las
lneas de transformacin de la cultura burocrtica, que es evidente se debera
transformar para imprimir mayor dinamismo y receptividad, a las estructuras
institucionales del gobierno federal.
Desde esta perspectiva, se plante que la modernizacin de la administracin

pblica27, tendra que responder a la necesidad de contar con una gestin
pblica receptiva, de calidad y cercana al ciudadano, acompaada de transfor-
maciones institucionales que permitieran imprimir mayor eficiencia en las
organizaciones pblicas, transparencia y nuevos valores entre los funcionarios
pblicos, adems de promover incentivos para reforzar el sentido de pertenencia
institucional y abatir la corrupcin. Se esperaba que esta serie de factores,
facilitaran los cambios sexenales, en un contexto de alternancia poltica,
27
Es importante destacar el contraste que existe entre los procesos de reforma administrativa y
modernizacin administrativa. El primero se concentra en el desarrollo de capacidades de control
y sistematizacin del aparato gubernamental que se desarroll entre 1960 y 1980, mientras que el
segundo es producto de la restructuracin econmica del Estado que tuvo lugar a partir de 1982.
123
porque la gestin pblica ofrecera estabilidad, certidumbre y continuidad por

primera vez ante un cambio en el partido de gobierno (Francisco Moyado
Estrada, 2006).
Es as como arribamos a la cuarta etapa, todava en proceso de consolidacin,

que en principio ubicaramos entre 2000 y 2012 y que conjunta el proceso de
transicin y alternancia polticas, con la transicin desde una administracin
pblica ms de corte burocrtico, hacia las lneas de orientacin que definen
una Nueva Gestin Pblica, centrada en las vertientes de transparencia,
profesionalizacin, mejora regulatoria y calidad.
En efecto, una de las tareas esenciales de cualquier gobierno de transicin,

es impulsar los cambios necesarios en la estructura institucional, para
recuperar la legitimidad y la confianza ciudadana en las instituciones, muchas
veces perdida o deteriorada por los procesos de corrupcin, clientelismo,
corporativismo y visin patrimonialista, que obstaculizan todo intento de
democratizacin. Precisamente la administracin pblica, entendida como el
marco institucional que permite al gobierno poner en marcha sus polticas
y programas, para responder al contexto poltico y a las demandas sociales;
constituye el vehculo natural para concretar un proyecto poltico de Innova-
cin y eliminar inercias y resistencias que obstaculizaron los procesos de
modernizacin institucional.
En este marco, es necesario subrayar que, dentro de la gestin pblica, la

transicin democrtica ha trado cambios relevantes, que se esperaban desde
hace tiempo y que, una vez que se han empezado a instrumentar, estn
delineando un nuevo rostro a las instituciones de la administracin pblica
mexicana lo cual, a corto plazo, habr de reflejar un nuevo tipo de relacin
con los ciudadanos y una imagen diferente de la propia funcin pblica.
6.2 Vertientes de la Nueva Gestin Pblica
En este orden de ideas, durante el periodo que va del ao 2000 al 2012, cuatro
vertientes han influido en un cambio de perspectiva en la administracin
pblica, por lo que sin duda, hemos entrado en un proceso de modernizacin
que nos coloca en el nivel de los pases que han incorporado dentro de sus
agendas de reforma del Estado, programas y procesos de innovacin para
configurar una Nueva Gestin Pblica, que d soporte al procesamiento de los
124
asuntos pblicos y a la relacin con los ciudadanos, en un marco de alternancia

y pluralidad polticas.
i) La primera vertiente tiene que ver con los procesos de transparencia

y acceso a la informacin gubernamental. La aprobacin de la ley
respectiva y su entrada en vigor a partir del ao 2003, ha impulsado
una relacin de proximidad entre dependencias y entidades guberna-
mentales con los pblicos respectivos, un hecho sin precedente en
la administracin pblica mexicana. La posibilidad de acceder a la
informacin que se desprende de los asuntos pblicos, tiene efectos
directos en la salud democrtica al menos en dos sentidos: por un lado
se fortalece la propia condicin de ciudadana, en la medida en que se
materializa el derecho a la informacin, y por otro, se proyecta una
imagen de mayor confianza sobre las instituciones, en un esquema de
transparencia y rendicin de cuentas.
Los procesos de transparencia, dan origen a nuevas formas de interrelacin

entre los funcionarios pblicos y la sociedad, encontrando en la receptividad
una herramienta estratgica para la accesibilidad de las organizaciones.
As, se abandona el concepto de caja negra con el que tradicionalmente
se ejemplificaba el funcionamiento de la vieja administracin pblica, para
insertarse en la lnea de los llamados modelos de gestin postburocrticos,
ampliamente difundidos en Europa y los pases anglosajones, a partir de
los cuales, como ya se ha visto, recientemente el CLAD ha hecho esfuerzos
importantes por lograr su implementacin en los pases latinoamericanos, por
medio del impulso de la Reforma Gerencial.
ii) La segunda vertiente, tambin presente en el debate y en la agenda pblica

nacional desde hace varios aos, se refiere a la profesionalizacin de los
funcionarios pblicos. La referencia al tema ha sido una constante, para
llamar la atencin sobre la continuidad de las polticas y programas
pblicos, con los cambios en las diferentes esferas de gobierno, mismas
que estn obligadas a reinventarse cada 3 o 6 aos, segn sea el caso,
con la salida de unos servidores pblicos y la llegada de otros.
Los cambios que la transicin ha permitido en este campo, al aprobarse

la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica
Federal (LSPC) en 2003, llaman la atencin sobre la necesaria estabilidad
125
y continuidad en la gestin y las polticas pblicas, ante cualquier cambio

poltico, pero tambin obligan a pensar en la imparcialidad, neutralidad y
calidad que la administracin pblica y sus funcionarios deben garantizar en
toda sociedad democrtica (Francisco Moyado Estrada, 2003).
Esta importante disposicin, no puede verse slo como un mecanismo de

proteccin de la burocracia. Constituye un paso fundamental, para separar una
parte importante del aparato institucional, de la disputa electoral, que afecta la
eficacia de la operacin y en otros tiempos comprometi recursos y apoyos,
afectando la imagen y el mismo patrimonio institucional. En esta perspectiva,
la LSPC constituye entonces un mecanismo de proteccin institucional de la
lgica de la contienda poltico-electoral y en ese sentido protege tanto a las
instituciones, como a los sujetos centrales que son los ciudadanos.
Adicionalmente, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Admi-

nistracin Pblica Federal, est destinada a impactar en el mejoramiento de
la calidad de los servicios que ofrece la gestin pblica, al ciudadano, en
la medida en que exige al servidor pblico probar los mritos profesionales
y la experiencia suficiente para desempearse en la funcin pblica. As, la
gestin pblica se ve fortalecida en la medida en que el funcionario se siente
comprometido con las instituciones y no con un partido poltico en particular.
iii) La tercera vertiente, se relaciona con el proceso de mejora regulatoria, que

tuvo como antecedente los esfuerzos de simplificacin administrativa,
impulsados desde mediados de los aos ochenta en la administracin
pblica federal. Este proceso se ha abocado a la reduccin de normas y
trmites con el fin de acercar la administracin al ciudadano y permitir
una respuesta ms gil de la gestin pblica, a partir de un marco
regulatorio sencillo y comprensible.
Como tal, Implica la identificacin y anlisis del conjunto de normas

emitidas, la eliminacin de las que se consideran innecesarias, la modificacin
de aquellas que as lo requieran y la eliminacin de las que han perdido
funcionalidad. Tambin abarca la identificacin y eliminacin de trmites sin
sustento normativo y sin ninguna utilidad pblica.
En una perspectiva de mejora regulatoria, el proceso se incluy dentro de

la llamada Agenda del Buen Gobierno en la administracin 2000-2006.
126
Posteriormente, en la administracin 2006-2012, el tema se incluy entre

los Diez Puntos para la Transformacin de Mxico, que el Presidente de
la Repblica present el 2 de septiembre de 2009. De esta forma, bajo la
modalidad de tala regulatoria28, hasta principios de 2012 se haban eliminado
un total de 16, 261 normas y 2,257 trmites y servicios.29
iv) Por ltimo, la cuarta vertiente tiene que ver con la introduccin de la
calidad en la gestin pblica. Los esfuerzos recientes en este sentido
se han abocado a la puesta en operacin de programas institucionales
de modernizacin y calidad, as como las cartas de servicios, en un
esfuerzo por incorporar la filosofa de atencin al cliente y la mejora
continua, por medio de diversas acciones con impactos relevantes al
nivel de la relacin con los ciudadanos.
6.3 Gestin de calidad y programas institucionales
El anlisis de la incorporacin de la calidad en la administracin pblica

mexicana requiere analizar los programas institucionales que se han
implementado en los ltimos tres gobiernos (1995-2012), para identificar sus
componentes y la relacin que pudiera establecerse entre estos, en trminos
de las soluciones de calidad previstas.
6.3.1 Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000
En Mxico se han realizado, a lo largo de varios aos, esfuerzos importantes

para incorporar la calidad en la gestin pblica, tanto a partir de documen-
tos normativos, como desde diferentes instancias del gobierno federal,
entidades paraestatales y gobiernos estatales y locales. En el diagnstico que
se realiz en 1995, para impulsar la modernizacin de la gestin pblica, se
destacaba: Los antecedentes relativos a la evolucin de la administracin
pblica, denotan empeo y perseverancia para encontrar formas y mecanismos
encaminados a incrementar su eficacia y eficiencia sin dejar de reconocer los
avances logrados, es preciso estar conscientes del reto que significa ofrecer
servicios pblicos de calidad a la sociedad (PROMAP, 1995).
28
Para un anlisis ms a fondo de la estrategia consultar el documento Menos reglas, mejores resultados.
Informe, Secretara de la Funcin Pblica, agosto de 2010. www.funcionpublica.gob.mx
29
Informacin consultada el 23 de enero de 2012, en el Contador de Normas Eliminadas Consolidadas
dentro del portal de internet de la Secretara de la Funcin Pblica http://www.funcionpublica.gob.mx/
index.php/programas/manuales
127
En efecto la filosofa de la calidad, da sus primeros pasos dentro del Sector

Pblico a partir del Programa General de Simplificacin Administrativa
del perodo 1989-1994. Posteriormente se retom, en otros importantes
documentos gubernamentales como por ejemplo el Acuerdo Nacional para la
Elevacin de la Productividad y la Calidad de 1992, el Programa Nacional de
Modernizacin de la Empresa Pblica 1990-1994, y el Programa de Moder-
nizacin de la Administracin Pblica 1995-2000.
Por tratarse de un documento que por primera vez condensa una serie de
estrategias de innovacin, a partir del enfoque del desarrollo administrativo,
vale la pena detenerse en el Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica (PROMAP) del periodo 1995-2000. El PROMAP, se instrument
para la consolidacin de una administracin pblica accesible, moderna y
eficiente, como demanda prioritaria de la poblacin, y exigencia del proceso
democrtico y como factor para el incremento de la productividad global de
la economa. En ese sentido, propuso como objetivos centrales del gobierno
de ese periodo: transformar a la administracin pblica federal en una
organizacin eficaz y eficiente y con una arraigada cultura de servicio, para
coadyuvar a satisfacer cabalmente las necesidades de la sociedad, adems
de combatir la corrupcin y la impunidad, a travs del impulso de acciones
preventivas y de promocin.
En atencin a estos objetivos, se definieron cuatro subprogramas: Partici-

pacin y Atencin Ciudadana; Descentralizacin y/o Desconcentracin
Administrativa; Medicin y Evaluacin de la Gestin Pblica; Dignificacin,
Profesionalizacin y tica del Servidor Pblico. A partir de estos objetivos y
programas, las dependencias y entidades de la administracin pblica federal
deban definir anualmente un conjunto de proyectos prioritarios que implicaran
mejoras apreciables y que pudieran realizarse en el corto o mediano plazo
en beneficio de la sociedad.
Como parte de las lneas de accin del Subprograma de Participacin y

Atencin Ciudadana, se propuso que entre 1996 y 1997, las dependencias y
entidades que prestaran servicios directos al pblico, deberan definir estn-
dares de calidad que permitieran a la sociedad expectativas claras sobre la
atencin que podran exigir y contar con referencias objetivas para evaluarlas.
Asimismo, deberan identificar con claridad los servicios y productos bsicos,

que cada dependencia o entidad debe proporcionar o proveer a la sociedad y
128
a partir de ellos, analizar la pertinencia de procesos de carcter intermedio,

detectando aquellos que fuesen prescindibles o susceptibles de simplificarse.
Este ejercicio, se concibi como parte de un amplio anlisis participativo en
cada organizacin y para ello se propuso el desarrollo de una cultura de calidad
y mejoramiento continuo, difundida a todos los niveles de la administracin
pblica federal.
No obstante la claridad de los propsitos del PROMAP, los avances en la

implantacin de un sistema de calidad efectivo se limitaron al establecimiento
de 84 Centros de Capacitacin en Calidad (CECALES), en igual nmero de
organismos, que de acuerdo con datos proporcionados por la Secretara de
la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), durante la admi-
nistracin 1994-2000, permitieron capacitar a 350,000 funcionarios.
El PROMAP, contribuy a sentar las bases de una nueva cultura de calidad

entre los funcionarios pblicos, sin embargo en virtud de que el pas se
encontraba en la antesala de un gran cambio poltico, hay que reconocer que
la calidad an no lograba penetrar ni arraigarse en los diferentes niveles de la
gestin pblica.
6.3.2 Agenda del Buen Gobierno y Modelo INTRAGOB 2000-2006
Una vez concluida la administracin 1994-2000, y luego de que la alternancia

poltica se hiciera posible, el tema volvi a llamar la atencin desde que
escuchamos a varios miembros del equipo de transicin del gobierno de
Vicente Fox (2000-2006), referirse a la necesidad de introducir la filosofa
de la calidad en las instancias del poder pblico, tanto a nivel federal como
estatal y municipal. Otros hablaron incluso de obtener la certificacin ISO
9000 para los servicios que presta el gobierno.
El mismo Presidente, se comprometi desde su campaa a promover una

imagen profesional y eficiente del servicio pblico, por medio de una carta
dirigida a mandos medios y superiores de la administracin pblica y, en su
primera gira por Europa; sostuvo en Madrid que una de sus prioridades sera
convertir al gobierno federal en la institucin ms eficaz iniciando un proceso
de reinvencin, reingeniera y calidad total.
Las propuestas, empezaron a tomar forma en uno de los discursos de su

toma de posesin, donde se incluy, dentro del Cdigo de tica que present
129
a sus colaboradores, un punto referente a la rendicin de cuentas que a la

letra deca: Proveer la eficacia y calidad en la gestin de la administracin
pblica, contribuyendo a su mejora continua y a su modernizacin, teniendo
como principios fundamentales la optimizacin de sus recursos y la rendicin
de cuentas.
As, desde el arranque del gobierno se realizaron esfuerzos para lograr la

consolidacin de una administracin pblica basada en la innovacin y la
calidad, as como en el rediseo y la modernizacin de las instituciones del
sector pblico. En congruencia con este propsito, se fue integrando la Agenda
del Buen Gobierno, basada en seis estrategias para: La construccin de un
gobierno ms cercano a la gente, con altos estndares de calidad en los servicios
que ofrece a la ciudadana y, en suma, el establecimiento de un gobierno de
clase mundial (Ramn Muoz Gutirrez, 2003).
Esas estrategias fueron las siguientes:
1. Gobierno que cueste menos, para reducir el gasto que no agrega valor
y ofrecer mayores beneficios a la sociedad. La estrategia propona un
presupuesto de egresos de la federacin que tomara en consideracin
las metas y prioridades nacionales, as como un gobierno competitivo y
austero que incorpore las mejores prcticas nacionales e internacionales,
basado en estndares de gasto y operacin;
2. Gobierno de calidad, para satisfacer o superar las expectativas de los
ciudadanos en los servicios que se les brindan. La falta de un sistema
de gestin de calidad certificado impide la asignacin adecuada de
recursos tcnicos y econmicos en los procesos y servicios sustantivos;
3. Gobierno profesional, para atraer, retener y motivar a las mejores
mujeres y a los mejores hombres en el servicio pblico, garantizando
que la administracin pblica transite sexenalmente con el mnimo
trastorno y la mxima eficacia, y asegurando que siendo polticamente
neutra, se convierta en un factor estratgico de la competitividad del
pas;
4. Gobierno digital, posibilitando que desde la comodidad de su casa u
oficina, los ciudadanos obtengan informacin del gobierno y tengan
acceso a los servicios que ste ofrece. Crear confianza entre el gobierno
y los ciudadanos es fundamental para la gobernabilidad eficaz. Las
tecnologas de informacin y comunicacin ayudan a crear confianza
porque integran al ciudadano al proceso de gestin pblica y contribuyen
directamente a crear un gobierno honesto y transparente;
130
5. Gobierno con mejora regulatoria, garantizar que la ciudadana y los

servidores pblicos efecten trmites con facilidad, seguridad y rapidez.
El marco normativo actual responde a una arraigada cultura de control
enfocada hacia la contencin del gasto pblico y la centralizacin de
trmites de autorizacin, y
6. Gobierno honesto y transparente, para recuperar la confianza de la
sociedad en su gobierno. La sociedad en general tiene una percepcin
negativa y adversa del quehacer gubernamental debido a los problemas
de corrupcin opacidad y discrecionalidad y a la deficiente cultura de
rendicin de cuentas en el sector pblico.
No hay duda que, sobre las bases que se haban logrado establecer por medio
del PROMAP, la segunda lnea de accin de la Agenda del Buen Gobierno,
referente a la calidad en la gestin pblica, pudo implementarse sin obstculos
relevantes entre las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal. El Modelo INTRAGOB, que se dise para enmarcar la poltica de
calidad, avanz rpidamente y podramos decir que hasta fue bien recibido
por los funcionarios del nuevo gobierno.
Precisamente, en el caso de la certificacin de servicios en la gestin pblica

mexicana, la poltica global que se impuls en el periodo 2000-2006, se
hizo desde la propia Presidencia de la Repblica, a travs de la Oficina de
Innovacin Gubernamental, creada desde principios del gobierno y la cual
era dirigida por el principal asesor presidencial. Evidentemente, desde esa
posicin, se facilit la implementacin, la difusin y el control de todo el
proceso de certificacin del Modelo INTRAGOB.
Un aspecto a resaltar, es que al someter los servicios pblicos a un proceso

de certificacin se da un paso importante para dinamizar el trabajo en las
administraciones pblicas ya que, como hemos visto, la certificacin es
tambin resultado del camino que se define al incorporar la gestin de calidad
al sector pblico y va seguida del cumplimiento de los requerimientos de la
norma, as como de la obtencin del reconocimiento de un sistema, proceso
o producto, bajo estndares de calidad internacional, que se promueven
va la aplicacin de las normas ISO 9000. La adopcin de Sistemas de
Gestin de Calidad basados en la certificacin ISO 9000 compromete a las
organizaciones pblicas a una mejora continua que eventualmente puede
resultar en la adopcin de sistemas de calidad total (TQM por sus siglas en
ingls), lo cual implica una visin integral de la calidad (Gloria Guadarrama
y Leticia Contreras, 2008).
131
Lo anterior, tiene relacin directa con el planteamiento que se ha hecho, en

el sentido de que las iniciativas instrumentadas, en diferentes etapas, para
implantar la calidad (como el PROMAP), han contribuido a desarrollar
capacidades institucionales, que a su vez han facilitado nuevos ejercicios
para profundizar sus alcances (INTRAGOB). De igual manera, estos avances
contribuyen a ampliar el alcance de nuevos procesos de modernizacin e
innovacin que se van ejecutando (el PMG en este caso).
El Modelo INTRAGOB (vase Cuadro 16), se orientara a promover la

calidad de los productos y servicios, con alto impacto en la ciudadana,
consolidar una cultura de calidad en el servicio pblico, as como unificar una
visin de mejora continua, innovacin y competitividad, en las dependencias
y entidades de gobierno (Ramn Muoz Gutirrez, 2004).
Cuadro 16
Fuente: Ramn Muoz Gutirrez. Innovacin. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004.
132
A partir de los antecedentes expuestos, los propsitos del modelo INTRAGOB,

se plantearon en dos vertientes:
a) Por un lado, implantar, desarrollar, mantener y mejorar en todas sus

dependencias y entidades, un modelo de calidad total que permitiera
transformar la administracin pblica, para proyectar un gobierno de
clase mundial, con una imagen confiable, innovadora y con una slida
cultura de calidad, y
b) Por otro, remplazar los esquemas tradicionales de la gestin pblica
aplicando los ms avanzados sistemas administrativos y tecnolgicos,
evaluando su gestin con estndares de excelencia; promover la dig-
nificacin y eficacia de la funcin pblica y redisear sus procesos y
servicios, con un enfoque central del quehacer gubernamental y de
cumplimiento de las expectativas y necesidades de los ciudadanos y la
sociedad.
Bajo estas dos vertientes, la poltica de calidad se orient hacia los niveles
interno, de servicio y de interrelacin social, a fin de colocar a la calidad en el
centro de la poltica de innovacin gubernamental.
A nivel interno, promoviendo un gobierno eficiente y efectivo con un modelo

de calidad que en el ao 2006 tuviera la capacidad de evidenciar 550 puntos
evaluados a travs de los esquemas de direccin por calidad. Un gobierno
confiable en sus polticas, procesos y servicios, a travs de alcanzar en el ao
2006 la certificacin de los sistemas de gestin de la calidad, de todas sus
unidades administrativas con capacidad de autogestin.
En el nivel de servicio, buscaba arraigar un alto espritu de compromiso y

servicio, actitud de mejora continua, trabajo en equipo, adopcin de esquemas
que faculten la participacin de los servidores pblicos, la transparencia en el
manejo de los recursos pblicos, la toma de decisiones basadas en hechos y
datos y aumentar la calidad de vida de los servidores pblicos, a travs de la
aplicacin de los principios de calidad en la actividad cotidiana.
En el nivel de la interrelacin social, se trataba de implementar acciones que

permitan una sana convivencia de la sociedad y una mejor calidad de vida de
los ciudadanos. Proporcionar productos, servicios e informacin con valor
agregado; a travs de identificar claramente las expectativas de los ciudadanos
133
y establecer estndares internacionales en los servicios que se proporcionan.

Identificar, conocer y difundir pblicamente la percepcin del grado de
satisfaccin de los usuarios, clientes y sociedad.
Los principios y valores sobre los que se sustent el modelo fueron los
siguientes (Ramn Muoz Gutirrez, 2004):
1. Satisfaccin del cliente, entendida como la efectividad de los sistemas de las

instituciones para conocer profundamente las necesidades de sus clien-
tes externos e internos; satisfacer dichas necesidades y expectativas e
incorporar los ciclos de mejora de los procesos internos, a los procesos,
productos y servicios asociados, a travs de la identificacin de las
necesidades de los ciudadanos y clientes, y las acciones sistemticas de
medicin de la calidad del servicio;
2. Calidad en el servicio, considerando que la administracin pblica
federal est comprometida a dignificar la funcin del servidor pblico,
atendiendo consistentemente las expectativas y requerimientos de
la sociedad, con un claro entendimiento de los objetivos y metas de
calidad, accin en la que todos los servidores pblicos desarrollan sus
funciones con responsabilidad y manifiesta actitud de servicio;
3. Comunicacin organizacional, a travs de una comunicacin clara,
efectiva y abierta, se desarrolla en la administracin pblica la sinergia
y la difusin de directrices y logros, lo cual permite un adecuado
facultamiento de los mandos medios, una mayor identificacin de
los empleados con la dependencia y una visin compartida en el
establecimiento y cumplimiento de metas;
4. Respeto al entorno, lnea que busca que todas las actividades de
la administracin pblica federal, deban realizarse conservando y
mejorando el medio ambiente; respetando la cultura de las comunidades
en donde se localizan las instalaciones del gobierno federal, en armona
con la sociedad para fortalecer el desarrollo sustentable, y
5. Mejora continua, para que todos los servidores pblicos aporten sus
conocimientos, habilidades y experiencia en los procesos, a travs de
propuestas de innovacin para mejorar la efectividad de la cadena de
valor, los productos y/o servicios, y que conozcan e identifiquen el
papel que desempean en el proceso productivo de la dependencia, por
lo que deben definirse claramente en cada rea los procesos de mayor
impacto hacia los ciudadanos, clientes o sociedad.
134
Cuadro 17
CICLO DE DISEO, INNOVACIN Y MEJORA DE LOS SISTEMAS
APLICADOS AL MODELO DE CALIDAD INTRAGOB
Fuente: Ramn Muoz Gutirrez. Innovacin. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004.
El modelo INTRAGOB (vase Cuadro 17), se aplic en todas las dependencias

de la administracin pblica federal (18 secretaras de Estado, la Procuradura
135
General de la Repblica y la Oficina de la Presidencia). Asimismo, se aplic

en gran parte de las entidades paraestatales, entre las cuales se encuentran las
ms representativas en cuanto a servicios para la ciudadana como la Comisin
Federal de Electricidad, Petrleos Mexicanos y los organismos encargados de
la Seguridad Social como el IMSS y el ISSSTE.
En trminos cuantitativos, bajo el modelo INTRAGOB, entre 2001 y 2006,

se logr la certificacin, bajo la norma ISO 9000, de 1,722 centros de trabajo
y 1,871 procesos por parte de diversas dependencias y entidades de la
administracin pblica federal. La relacin especfica puede observarse en el
Cuadro 18.
Cuadro 18
CENTROS DE TRABAJO CERTIFICADOS
EN ISO 9000 APF 2001-2006
REAS 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL

SEGOB 1 2 2 7 12
SER 44 1 45
SEDENA 3 3
SEMAR 2 5 7
SSP 3 5 12 20
SHCP 1 1
SEDESOL 3 9 4 8 24
SEMARNAT 1 4 5 10
SENER 14 -4 1 11
ECONOMA 74 1 75
SAGARPA 4 17 8 29
SCT 45 2 47
SFP 5 6 11
SEP 4 10 106 119 239
SALUD 2 6 1 9
STYPS 2 10 12
SRA 4 20 -18 6
SECTUR 2 2
PGR 2 22 35 59
PRESIDENCIA 1 26 -25 2
136
BANCOMEXT 2 17 -1 18
BANOBRAS 5 2 19 26
CFE 258 40 150 5 453
CNA 7 8 15 30
CAPUFE 5 5
CONACULTA 1 1
CONADE 1 1
CONACYT 5 5
CONAMED 1 1
FIFONAFE 9 9
INEGI 9 18 14 41
INFONAVIT 4 8 44 30 86
INMUJERES 1 1
IMP 1 1 2 4
IMSS 1 108 109
IEE 1 1
IPAB 1 1
ISSSTE 1 48 -29 36 56
LICONSA 4 4
LOTENAL 1 1
LFC 1 4 5 10
NAFIN 3 3 26 32
PA 7 7
PEMEX 83 75 158
PROFECO 10 3 -12 1
SAT 1 2 3
RAN 11 23 34
TOTAL 278 212 642 307 239 44 1722
Fuente: Oficina de Innovacin de la Presidencia.
6.3.3 Programa de Mejora de la Gestin 2008-2012
Presentado en el mes de septiembre de 2008, el Programa Especial de

Mejora de la Gestin de la Administracin Pblica Federal, se dise para
la modernizacin y eficacia de las instancias administrativas del gobierno
federal, para lo cual integr diferentes herramientas para evaluar y medir el
137
desempeo y calidad de los servicios y programas del gobierno, reducir la

complejidad de los trmites burocrticos y lograr que los recursos pblicos se
usen de forma eficaz (vase Cuadro 19).
En el diagnstico del programa se refiere que durante 2007, la Secretara

de la Funcin Pblica habra realizado 3 consultas ciudadanas en 14 temas
relacionados con la gestin pblica, a saber: funcin del gobierno, competi-
tividad, sistema de evaluacin del desempeo, marco normativo, mejora de
procesos y trmites, recursos humanos, uso de tecnologas de informacin y
comunicacin, coordinacin intra e interinstitucional, sistema de incentivos,
comunicacin, participacin ciudadana, transparencia, rendicin de cuentas e
informacin del gobierno.
La problemtica identificada mediante estas consultas se resume en los

siguientes puntos:
1. La complejidad de la gestin pblica, el exceso de controles y una

regulacin obsoleta y en muchos casos autoimpuesta;
2. La duplicidad de actividades y funciones entre dependencias y entidades
de la APF, aunada a la existencia de estructuras administrativas inadecua-
das y poco flexibles afecta el desempeo de las propias instituciones;
3. Dispersin o ineficiencia de las reas administrativas que intervienen
en los procesos;
4. Falta de involucramiento de los ciudadanos en la formulacin, diseo,
implementacin y evaluacin de las polticas y proyectos del gobierno;
5. La insuficiencia de informacin sobre el desempeo del gobierno
federal, y
6. La normatividad excesiva y los altos costos de transaccin para los
particulares.
Aunque no se present como un programa orientado a la gestin de calidad,

desde el inicio se concibi como una gua para mejorar la funcin del
gobierno de cara a la sociedad y como un instrumento para estandarizar los
procesos al interior del gobierno, garantizar el uso eficiente de los recursos y
dar direccin y sentido a los esfuerzos que realiza el gobierno en materia de
mejoramiento de su operacin cotidiana.
La mejora de la gestin se defini como: crear nuevas capacidades institu-

cionales y ampliar las existentes, para mejorar la calidad de la accin pblica
138
y para rendir cuentas sobre la administracin de los recursos pblicos a una

sociedad cada ms demandante y participativa. Asimismo, la poltica de
mejora de la gestin se concibi como: una estrategia de continuidad de la
poltica pblica de modernizacin administrativa que se habra impulsado
desde la administracin 1994-2000, con el Programa de Modernizacin de la
Administracin Pblica (PROMAP), y que se haba prolongado con la estra-
tegia de Agenda del Buen Gobierno del periodo 2000-2006.30
El Programa de Mejora de la Gestin, identific as cuatro grandes retos

que tradujo en: i) Reducir la desigualdad en el grado de desarrollo de las
organizaciones pblicas, mediante la mejora de reas gerenciales comunes,
gracias a la estandarizacin de mejores prcticas; ii) Facilitar la mejora de
la gestin de las instituciones, mediante reformas al marco regulatorio de
aplicacin obligatoria a toda la Administracin Pblica Federal; iii) Per-
mitir una toma de decisiones presupuestales informada, considerando los
resultados de su gestin, y iv) Mejorar la rendicin de cuentas mediante la
generacin y difusin de informacin sobre el desempeo institucional y el de
la Administracin Pblica en su conjunto.
A partir de lo anterior se definieron los siguientes cinco ejes de actuacin:
1. Orientacin a resultados: Se centra en los resultados intermedios y

finales alcanzados por encima de las actividades realizadas, a fin de
evitar que el Programa se convierta en un sistema de requerimientos
rgidos que no agregan valor;
2. Flexibilidad: Reconoce la existencia de diferentes grados de desarrollo
de las dependencias y entidades, por lo cual los compromisos y grados
de avance de las instituciones en las acciones sern definidos en funcin
de cada realidad institucional;
3. Innovacin y experiencia: Reconoce la experiencia institucional
y la creatividad de los servidores pblicos de la APF, para disear e
implementar las acciones necesarias en sus instituciones;
4. Sinergia: Coordina esfuerzos, personas, recursos, normas, procesos y
tecnologas como parte de un mismo crculo de mejora de la gestin,
30
El anlisis realizado, permite identificar una lnea de continuidad, entre los programas de modernizacin,
innovacin y mejora, respecto a las soluciones de calidad que se incorporaron, como parte de las
estrategias para la transformacin de la administracin pblica federal en el periodo 1995-2012. Ello
puede corroborarse, adems, en el Programa de Mejora de la Gestin, el cual se presenta como una
estrategia de continuidad de la poltica pblica de modernizacin administrativa iniciada en 1995 con
el PROMAP.
139
y como piezas de un sistema plenamente interconectado de actores y

estrategias con objetivos comunes, y
5. Participacin ciudadana: Considera la captacin e integracin de las ne-
cesidades y opiniones ciudadanas, para orientar la mejora de las insti-
tuciones y los procesos que las sustentan satisfaciendo con ello sus
expectativas.
Cuadro 19
ESTRUCTURA GENERAL DEL PMG
OBJETIVOS ESTRATEGIAS LNEAS DE ACCIN

Mejorar la realizacin de 1.1.1 Simplificar o eliminar trmites que no ge-
1.1.
trmites y la prestacin de ser- neren valor para los ciudadanos ni para la
vicios en la APF, facilitando a administracin pblica.
la ciudadana el acceso a stos 1.1.2. Mejorar los trmites y servicios mediante la
en cualquier lugar y modalidad reduccin de cargas administrativas (requi-
en que los soliciten de manera sitos, esfuerzos humanos y tiempos de tran-
oportuna y con calidad. saccin) y el establecimiento de estndares
de servicio.
1.13. Establecer espacios funcionales, cmodos y
1. M a x i m i z a r accesibles a toda la poblacin, para la aten-
la calidad de cin de trmites y la prestacin de servicios
los bienes y integrales que proporcionen una o ms ins-
servicios que tituciones o que involucren a otros rdenes
presta la Ad- de gobierno.
ministracin 1.1.4. Incorporar la opinin de los usuarios en la
Pblica Fe- mejora de la calidad de trmites y servicios.
deral.
1.2. Mejorar la entrega de servi- 1.2.1. Incrementar la interoperabilidad y el inter-
cios pblicos mediante el uso cambio de informacin de las instituciones
y aprovechamiento de las tec- de la APF, mediante la sistematizacin y la
nologas de la informacin y la automatizacin de sus procesos.
comunicacin (TIC). 1.2.2. Impulsar el desarrollo del gobierno digital
con los gobiernos estatales, municipales, la
industria, la academia y la sociedad en gene-
ral para optimizar la entrega de servicios
pblicos.
2.1. Planificar la gestin institu- 2.1.1. Incrementar el ejercicio oportuno del gas-
cional con enfoque a resultados, to en la APF mediante la incorporacin
para facilitar la generacin de de modelos y directrices de planeacin y
valor a la sociedad y disminuir gestin de recursos pblicos.
la orientacin al cumplimiento. 2.1.2. Planificar de manera coordinada las polti-
cas, los objetivos y los procesos de las ins-
tituciones, vinculando la utilizacin de los
recursos tecnolgicos, humanos financieros
y materiales de la institucin, para alcanzar
los objetivos de manera eficiente.
140
2.1.3. Determinar el logro de los objetivos institu-

cionales, en trminos de calidad y oportuni-
dad, as como su impacto en las prioridades
nacionales.
2.1.4. Elaborar sistemas de informacin sobre
gestin institucional, de acuerdo con los cri-
terios y directrices que se emitan, que per-
mitan conocer la eficiencia de la institucin,
para identificar las reas de oportunidad de
mejora del desempeo, as como el de-
sarrollo de la gestin institucional.
2.2. Fortalecer el desarrollo de los 2.2.1. Implementar polticas, modelos y prcticas
recursos humanos en la APF exitosas de gestin de recursos humanos en
para facilitar el logro de los ob- las instituciones.
jetivos institucionales. 2.2.2. Vincular la evaluacin del desempeo de los
servidores pblicos con la del desempeo
institucional.
2.3. Simplificar la regulacin que 2.3.1. Mejorar el marco normativo de las insti-
rige a las instituciones y su in- tuciones a travs del proceso de calidad
teraccin con la sociedad. regulatoria para lograr mayor agilidad, cer-
tidumbre y menores costos de operacin
para la institucin y los particulares.
2.4. Mejorar y simplificar los pro- 2.4.1. Simplificar y estandarizar los principales
cesos administrativos y sus- procesos relacionados, entre otros, con la
tantivos de la institucin para ejecucin de proyectos de infraestructura,
2. Incrementar incrementar su eficiencia y las contrataciones pblicas y, las autori-
la efectividad orientar la operacin al logro zaciones para ejecutar programas y proyec-
de las insti- de la misin y objetivos estra- tos de inversin.
tuciones. tgicos. 2.4.2. Incrementar la efectividad de las institu-
ciones clave para el logro de los objetivos
del PND, por medio de la automatizacin y
definicin de estndares en sus procesos, la
racionalizacin de estructuras, el aumento de
la eficiencia y la simplificacin y mejora de
sus trmites y servicios.
2.4.3. Eliminar la duplicidad de procesos de las
instituciones, as como aquellos que no con-
tribuyen al cumplimiento de la misin y ob-
jetivos estratgicos de las mismas.
2.4.4. Interconectar los procesos y procedimientos
administrativos relacionados con los trmi-
tes en que participen diversas instituciones
2.4.5. Aprovechar y optimizar el uso de los recur-
sos de TIC para elevar la eficiencia del go-
bierno.
2.4.6. Establecer polticas para la administracin y
operacin de tecnologas de la informacin y
la comunicacin en la Administracin Pbli-
ca Federal.
2.5. Mejorar las polticas, normas 2.5.1. Mejorar la coordinacin entre emisores de
y disposiciones de carcter ge- normatividad en temas comunes a fin de evi-
neral que emiten las instancias tar la sobrerregulacin y la duplicidad de
globalizadoras o instituciones obligaciones para las instituciones.
coordinadoras de sector.
141
2.5.2. Simplificar, integrar o eliminar requerimien-

tos de informacin de las instancias globali-
zadoras o de las instituciones coordinadoras
de sector a las instituciones de la APF.
3.1. Ejercer los recursos pblicos 3.1.1. Mejorar la contratacin de bienes y servicios,
con eficiencia, para reducir apoyando los objetivos institucionales; re-
sustancialmente los gastos de duciendo costos de transaccin para las
operacin y que los recursos instituciones bajo criterios de eficiencia,
se utilicen para mejorar en simplificacin, transparencia y flexibilidad.
el quehacer sustantivo de las 3.1.2. Racionalizar el gasto destinado a las activi-
instituciones. dades administrativas y de apoyo a travs de
modelos de eficiencia y calidad.
3.1.3. Incrementar la proporcin en el uso de recur-
3.Minimizar sos financieros dirigidos a las reas sustanti-
los costos de vas, con respecto a aquellos que se destinan
operacin y a las reas de apoyo administrativo.
administra- 3.2. Optimizar el uso y preservacin 3.2.1. Mejorar el aprovechamiento de los bienes
cin de las de los bienes nacionales. inmuebles de propiedad federal o de las enti-
dependencias dades paraestatales.
y entidades. 3.3. Incrementar la eficiencia de las 3.3.1. Transformar las estructuras orgnicas y ocu-
estructuras orgnicas y ocupa- pacionales de las instituciones de la APF
cionales de las dependencias para adecuarlas a sus funciones y procesos
y entidades de la APF, redi- y orientarlas hacia el logro de resultados y
mensionndolas y adecundo- objetivos.
las para el cumplimiento de sus 3.3.2. Aumentar la proporcin de servidores pbli-
funciones. cos con funciones sustantivas respecto a los
que realizan funciones de apoyo, sin incre-
mentar el presupuesto destinado a servicios
personales.
Para su implantacin, el Programa de Mejora de la Gestin se dividi en dos

mdulos, normativo e institucional, a su vez el mdulo institucional se divide
en componente estndar y componente especfico.
El mdulo normativo, se refiere a la mejora de polticas y normas de aplicacin

general para toda la administracin pblica federal, en reas como recursos
humanos, contrataciones pblicas, otorgamiento de subsidios, contabilidad
gubernamental, ejercicio presupuestal. Dentro de este mdulo, se pretenda
que las instancias responsables de emitir la normatividad de alcance global,
faciliten la gestin de las instituciones evitando la duplicidad, contradiccin y
sobrerregulacin en la expedicin y modificacin de normas; la coordinacin
efectiva entre las instancias emisoras de normas y los aspectos que las
dependencias y entidades consideren necesarios para el cumplimiento de la
normatividad.
El mdulo institucional, se refiere a la mejora de la gestin de las dependencias

y entidades en cuanto a sus procesos sustantivos y de apoyo, se basa en la
142
ejecucin de acciones para mejorar su desempeo y se subdivide en los

siguientes dos componentes:
a) Componente estndar, orientado a la mejora de las reas gerenciales

que son comunes a todas las instituciones. Cada una de estas reas se
desagrega en temas especficos definidos con base en las prioridades
que, en materia de mejora y modernizacin de la gestin pblica
y austeridad, se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo, tales
como mejora de la regulacin y los procesos, uso de tecnologas de
informacin y comunicaciones, entrega de bienes y servicios de calidad,
contrataciones pblicas, racionalizacin de estructuras, eficiencia en la
operacin y gasto de las instituciones, y
b) Componente especfico, es un medio para orientar los esfuerzos de las
instancias evaluadoras a la mejora de la gestin en las instituciones de
la APF, al permitir que, de manera flexible, los resultados de las eva-
luaciones de programas e instituciones se traduzcan en acciones para
mejorar su desempeo.
6.4 Perspectivas
En conclusin, el avance de la administracin pblica mexicana hacia una

gestin pblica de calidad, puede analizarse a travs de las polticas pblicas
de modernizacin, innovacin y mejora de la gestin, que se implementaron
entre 1995 y 2012. La incorporacin de la gestin de calidad, avanza de forma
paralela a la consolidacin de las lneas de orientacin de la nueva gestin
pblica, a las que tambin se insertan las estructuras gubernamentales en el
mismo periodo.
No obstante las diferencias polticas de los gobiernos de este periodo, se

puede establecer una lnea de continuidad entre el PROMAP (1995 y 2000),
el Modelo INTRAGOB (2000-2006) y el PMG (2008-2012), principalmente
en la focalizacin de los problemas que enfrentan la administracin pblica
y las soluciones de calidad que se incorporan como son: la certificacin de
servicios, procesos, la mejora continua y la atencin de las expectativas del
ciudadano, que son las bases de una cultura de calidad entre los diferentes
niveles de la gestin pblica (vase Cuadro 20).
143
Cuadro 20
POLTICAS DE CALIDAD EN LA
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL 1995-2012
PROGRAMA OBJETIVO INSTRUMENTOS

Transformar a la administracin Participacin y Atencin Ciudadana.
pblica federal en una organizacin Descentralizacin y/o Desconcen-
eficaz y eficiente y con una arraigada tracin Administrativa.
cultura de servicio, para coadyuvar Medicin y Evaluacin de la Gestin
PROMAP
a satisfacer cabalmente las necesi- Pblica.
1995-2000
dades de la sociedad, adems de Dignificacin, Profesionalizacin y
combatir la corrupcin y la impuni- tica del Servidor Pblico.
dad, a travs del impulso de acciones
preventivas y de promocin.
Promover la calidad de los produc- Satisfaccin del cliente.
tos y servicios, con alto impacto en Calidad en el servicio.
la ciudadana, consolidar una cultura Comunicacin organizacional.
INTRAGOB de calidad en el servicio pblico, as Respeto al entorno.
2000-2006 como unificar una visin de mejora Mejora continua.
continua, innovacin y competitivi-
dad, en las dependencias y entidades
de gobierno.
Mejorar la funcin del gobierno de Orientacin a resultados.
cara a la sociedad y estandarizar los Flexibilidad.
procesos al interior del gobierno, Innovacin.
PMG garantizar el uso eficiente de los re- Sinergia.
2008-2012 cursos y dar direccin y sentido a los Participacin Ciudadana.
esfuerzos que realiza el gobierno en
materia de mejoramiento de su ope-
racin cotidiana.
En este sentido, es evidente que desde el 2013, debera considerarse un

relanzamiento de la poltica de calidad, a partir de las capacidades institucionales
desarrolladas. Ese relanzamiento, puede hacerse en la actualidad desde algn
organismo de alcance global, con objeto de implementarla en una perspectiva
transversal, entre las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal, en congruencia con la necesidad de lograr la consolidacin de un
gobierno cercano y moderno, es decir un gobierno de calidad.
El propsito es preservar e impulsar esas capacidades institucionales,

vinculadas a la calidad y que los recursos aplicados se aprovechen, evitando
el problema crnico de nuestra administracin pblica, que es la falta de
144
continuidad de aquellas iniciativas que ofrecen resultados en una etapa y que

posteriormente se rechazan en otra, sin analizar su verdadera contribucin a la
modernizacin y a la renovacin de la cultura poltico-administrativa y sobre
todo los impactos y beneficios logrados en relacin a la sociedad.
145
CONCLUSIONES
147
CONCLUSIONES
Las transformaciones globales, que se han generado en el plano econmico y

social, han obligado a los diferentes pases a impulsar una serie de cambios
institucionales, para mejorar el desempeo econmico y administrativo de los
gobiernos, a partir del cambio en la cultura burocrtica y la incorporacin de
nuevas herramientas de gestin, con nfasis en los resultados y en la calidad
de los servicios que se brindan a la ciudadana.
A los pases altamente desarrollados, y tambin a los llamados emergentes, les

ha llevado por lo menos un par de dcadas, introducir este tipo de cambios, lo
cual no ha sido una tarea fcil, pues les ha significado transformar a fondo el
marco institucional econmico y adaptarlo a la serie de cambios en el sector
pblico, para responder fundamentalmente a las exigencias del entorno social,
cada vez ms diverso y desigual, pero altamente demandante.
La celeridad con que cada pas ha avanzado en la realizacin de estos cambios,

se halla estrechamente ligada con el rol que han jugado el Estado y el gobierno
en los procesos de desarrollo. La experiencia, luego de las ltimas dcadas de
apertura y globalizacin, muestra que en ambos polos, fue necesario aplicar
un amplio proceso de reformas econmicas e institucionales que tomaron su
tiempo de maduracin.
En el caso de los pases de Amrica Latina, despus de la etapa de reformas

econmicas, que permitieron redimensionar las funciones del Estado y abrir
los mercados; el siguiente paso consisti en impulsar una reforma de carcter
gerencial para hacer ms eficiente el funcionamiento de las instituciones
pblicas. Fue as como se difundi la Nueva Gestin Pblica, incorporando
nuevas tecnologas y valores para mejorar el desempeo del sector pblico.
La reforma gerencial, comprendi iniciativas de profesionalizacin de los

servidores pblicos; procesos de descentralizacin de funciones desde los
gobiernos centrales hacia gobiernos regionales y locales; simplificacin y
mejora del marco regulatorio pblico; incorporacin de la transparencia ins-
titucional y fortalecimiento de los sistemas de rendicin de cuentas.
Junto a este tipo de iniciativas, orientadas a ordenar el funcionamiento del

sector pblico, se impulsaron otros procesos para mejorar la gestin pblica
149
a travs de diversos instrumentos en favor de la sociedad. Uno de stos fue la

calidad, pues en tanto instrumento para fortalecer la eficiencia de los procesos
internos y la prestacin de los servicios pblicos; permiti a los gobiernos y
las administraciones pblicas, hacer frente a las presiones para mejorar sus
rendimientos, en un contexto de reduccin continua de recursos.
Al introducir la calidad como principio de gestin, se hizo necesario capacitar

y especializar a los funcionarios pblicos sobre nuevos enfoques del
funcionamiento del sector pblico, lo cual trajo consigo una transformacin de
la perspectiva burocrtica, que dio paso a la visin gerencial, a la preocupacin
por los resultados y a la necesidad de certificar las reas de trabajo y los
servicios pblicos, para responder mejor a las expectativas de la ciudadana.
De esta forma, la calidad se fue consolidando como principio bsico en la

prestacin de los servicios pblicos durante las dos ltimas dcadas. En ese
tiempo mostr tres diferentes fases en su proceso de asimilacin dentro de la
gestin pblica, mismas que se han combinado con las transformaciones que
en su conjunto han experimentado el Estado y el gobierno, como producto del
avance del proceso de globalizacin y las reformas econmicas, institucionales
y gerenciales que se impulsaron en este mismo periodo.
La primera fase, refleja un esfuerzo por incorporar la calidad a partir de

la imitacin de la experiencia en la empresa privada. La segunda etapa se
enfoc hacia la adaptacin de la calidad a los fines y caractersticas de la
gestin pblica. Y la tercera etapa, an en curso, se ha orientado hacia la
vinculacin entre la gestin pblica y los ciudadanos, considerando la calidad
como elemento de atencin de necesidades y expectativas, por medio de los
servicios pblicos que se suministran.
En la medida que la calidad contribuye a la eficiencia del funcionamiento

de la gestin pblica, y a prestar servicios acordes con las expectativas del
ciudadano-cliente; favorece la consolidacin de una gestin pblica ms
eficiente, as como un sector pblico mucho ms dinmico; tal como lo
demanda el proceso de desarrollo integral. En esta perspectiva, a travs de
esta investigacin se han destacado los aspectos que definen la estructura de
oportunidades que existen para la transformacin de la cultura burocrtica,
el impulso de una visin gerencial de los servidores pblicos y, de manera
fundamental, mejorar el desempeo econmico del sector pblico en Mxico.
150
De forma especfica, el redimensionamiento del Estado, que se inici desde

principios de los aos ochenta del siglo xx, y los esfuerzos de simplificacin
y modernizacin administrativa en Mxico, constituyen antecedentes
importantes, que han permitido introducir los principios de la calidad en el
funcionamiento de las instancias del gobierno y la administracin pblica,
principalmente a nivel federal. Ello ha permitido identificar una cierta
continuidad, de este tipo de principios, en los programas diseados para la
modernizacin y mejora de la gestin pblica, en los tres ltimos gobiernos.
Tanto el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica, 1995-

2000, como la Agenda del Buen Gobierno del periodo 2000-2006, as como
el Programa de Mejora de la Gestin, 2008-2012, incorporan una serie
de principios y elementos que reflejan la preocupacin por consolidar una
gestin pblica de calidad, para mejorar el desempeo econmico del sector
pblico y tambin para lograr la satisfaccin de los ciudadanos respecto del
servicio pblico.
Desde este punto de vista, la introduccin de la calidad en la gestin pblica

ha permitido dejar atrs la idea de una administracin pblica compleja,
obesa y onerosa, para avanzar hacia una gestin pblica gil y eficiente, con
menor regulacin y que permita facilitar la inversin, pblica y privada, la
realizacin de todo tipo de iniciativas emprendedoras y el acceso a trmites y
servicios debidamente certificados, lo que otorga certidumbre sobre la calidad
de las propias instituciones del sector pblico.
Contar con gobiernos de calidad, resulta determinante para mejorar el desem-

peo econmico del sector pblico. Por ello los gobiernos deben brindar
servicios pblicos eficientes y acordes con las necesidades ciudadanas;
ofrecer un marco de regulacin pblica que facilite el desarrollo y el creci-
miento econmico y que ofrezca una interaccin efectiva entre instancias
administrativas y ciudadanos. Este perfil de gobierno, puede lograrse
mediante la aplicacin y difusin de los principios de la nueva gobernanza,
que supone un nuevo esquema de gobierno abierto, ms preocupado por el
contexto econmico y social, y que pone en el centro de sus preocupaciones
el suministro de servicios con altos estndares de calidad.
Un paso importante, para impulsar gobiernos de calidad a nivel de Iberoamrica,

es la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, firmada por los
151
pases de la regin en junio de 2008, y cuya implementacin en los prximos

aos, permitir aplicar los modelos de gestin de calidad y los procesos de
certificacin de servicios, en organizaciones pblicas con una gran diversidad
en trminos de capacidad institucional y desarrollo administrativo. Es de
esperarse, que la implementacin del modelo de calidad derivado en la Carta,
permita un proceso de convergencia a nivel regional, entre organizaciones y
servicios con altos estndares de calidad; lo que permitir al sector pblico
en su conjunto, adaptarse a la dinmica del entorno econmico y responder
eficazmente a las necesidades ciudadanas.
152
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Kennedy School of Government, Harvard University, 2004.
160
Oportunidades para Mejorar el Desempeo
de la Administracin Pblica en Mxico
Se termin de imprimir en abril de 2014 en los talleres de:

Gminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.
Emma # 75, Col. Nativitas, Mxico, D.F.
geminiseditores@prodigy.net.mx
La edicin consta de 500 ejemplares
Distribucin a cargo del INAP

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Francisco Moyado Estrada

Gobernanza y Calidad en la Gestin Pblica: Oportunidades para Mejorar el Desempeo de

Derechos reservados conforme a la ley

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.

Javier Barros Valero Diego Valads Adriana Camacho Pimienta

Hilda Aburto Muoz

Francisco Apodaca y Osuna

1. GLOBALIZACIN, ESTADO Y GOBERNANZA 21

1.1 Riesgos de la globalizacin 23

2. NUEVA GESTIN PBLICA Y GESTIN DE CALIDAD 37

2.1 Surgimiento de la Nueva Gestin Pblica 39

3. NORMALIZACIN, CALIDAD Y REDISEO DE PROCESOS 57

3.1 Aseguramiento, estandarizacin y normalizacin 59

4. MODELOS DE CALIDAD PARA LA GESTIN PBLICA 81

4.1 Relevancia de los modelos de calidad 83

5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y

5.1 Aplicacin de tcnicas de mejora continua 107

6. LA GESTIN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN

6.1 Transicin poltica y modernizacin administrativa 121

Karen Franlet, Francisco Javier y Mariana

Debo agradecer la publicacin de mi libro al Instituto Nacional de

Agradezco tambin a mi amigo Joaqun Ruiz Lpez, de la Agencia Espaola

Le agradezco de igual forma a Miguel Gmez y a mis compaeros del

Por ltimo agradezco y dedico tambin el libro a mi Madre Catalina Estrada

Las publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica son uno de

Con el libro que presentamos, Gobernanza y Calidad en la Gestin Pblica:

Desde hace varias dcadas, la calidad se ha difundido como una herramienta

La aplicacin cada vez ms constante de la calidad y todos los instrumentos

En este sentido, es importante enfocar todos los conceptos y herramientas que

Como se puede observar, existen ya un conjunto de nuevas herramientas que

Nos es grato poner a disposicin de los estudiosos y servidores pblicos esta

Este libro se dedica al estudio de la incorporacin de la calidad en las funciones

Al abordar el tema de la calidad y analizar su introduccin en los gobiernos

Una primera idea central es que la preocupacin por la tarea de gobernar, y

En consecuencia, los retos de la funcin de gobierno obligan a emplear

atingentes, que permitan imprimir mayor racionalidad y eficacia a las polticas

Al respecto, habra que reconocer que en este proceso de asimilacin, en

Los gobiernos y las administraciones pblicas, se enfrentan a su vez a la

A partir de lo anterior, es necesario insistir en que si bien el proceso de

Al respecto, en un documento difundido en Espaa por el Ministerio de

En suma, el tema de la calidad no es nuevo; como ya se deca, lleva por lo menos

En poco ms de diez aos, en que se ha venido investigando sobre estos

Por lo tanto y haciendo uso de la perspectiva deconstructivista (Jacques

Debe destacarse que al abordar el estudio de la calidad en la gestin pblica,

En este marco se debe ubicar nuestra investigacin, que si bien se enfoca

En suma, el propsito fundamental del libro, es explorar la relacin entre

En este sentido, se debe insistir en que si bien la agenda de reformas ins-

instituciones, a partir de la integracin adecuada de nuevas tecnologas de

Alcanzar entonces un gobierno de calidad, requiere analizar cmo es que

As, el libro se integra por seis captulos. En el primero se analiza la relacin

Para mostrar la importancia de este primer captulo, lo primero es proponer una

Aunque ms adelante se analizar el concepto de gobernanza, como principio

1.1 Riesgos de la globalizacin

En trminos generales, la globalizacin ha provocado una serie de cambios

Los cambios a que se hace referencia, se han caracterizado de diversas

Lo anterior concuerda con lo sostenido por Elena Pulcini (2011): el temor

De ah que, ante el contexto de incertidumbre que prevalece, resulta fun-

Es importante, visualizar los impactos sealados, para entender cmo estos

selectiva del comercio y el capital, la vigilancia y la informacin, la coaccin

En suma, para dimensionar las consecuencias de la globalizacin y relacio-

La globalizacin, ha generado una ampliacin del alcance de los problemas

Los Estados, se han visto envueltos en un proceso de transformacin, que

brecha entre problemas globales y medios que han permanecido locales se

A las limitaciones estructurales y reduccin de capacidades institucionales