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RSP

Braslia - 2005

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica


Misso da Revista do Servio Pblico Draibe, Tarso Fernando Herz Genr o, Vicente Carlos
Disseminar conhecimento sobre a gesto de Y Pl Trevas, Zairo B. Cheib ub
polticas pblicas , estimular a ref lexo e o
debate e promover o desenvolvimento de Peridiocidade
servidor es e sua interao com a cidadania. A Revista do Servio Pblico uma publicao
trimestral da Escola Nacional de Administrao
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Pblica.
Presidente: Helena Kerr do Amaral
Diretora de Desenv. Ger encial: Mar garet Baroni Comisso Editorial
Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Helena Kerr do Amaral, Celio Y. Fujiwara, Maria
Diretor de Comunicao e P esquisa: Celio Y. Fujiwara Rita Garcia de Andrade, Claudia Yukari Asazu,
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Conselho Editorial Expediente


Barbara F reitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Dir etor de Comunicao e Pesquisa: Celio Y. Fujiwara
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Durand, Nelson Mac hado, Paulo Motta, Reynaldo eletrnica: Maria Mar ta da Rocha Vasconcelos.
Fernandes, Silvio Lemos Meir a, Snia Miriam

Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e p ublicada no Rio de Janeiro at 1959.


A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2004).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.


CDD: 350.005

ENAP, 2005 ENAP


Tiragem: 1.000 exemplares
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros)
SAIS rea 2-A
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As opinies expressas nos artigos aqui publicados so
de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente , as da RSP.

A reproduo total ou parcial permitida desde que


citada a fonte.
Sumrio
Contents

A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal 127


The reform of the Judiciary from the federal government perspective
Srgio Rabello Tamm Renault

Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de


programas sociais no Brasil 137
Indicators for social policy making and evaluation in Brazil
Paulo de Martino Jannuzzi

Iniciativas oramentrias sensveis ao gnero: dimenses chave e


exemplos prticos 161
Gender responsive budget initiatives: key dimensions and practical examples
Diane Elson

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para


mapeamento de competncias 179
Competence-based management: methods and techniques of
competence mapping
Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras


eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet 195
Comprehensiveness, insertion and transformative impact of the electronic
procurement systems in the public administration - an analysis of the Siasg/
Comprasnet
Ciro Campos Christo Fernandes

Palestra: A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana 217


Eliane Chemla

Entrevista: Eduardo Campos Inovar para crescer 225


RSP Revisitada: Machado de Assis funcionrio pblico 237
Para saber mais 249
Acontece na ENAP 250
Srgio Rabello Tamm Renault RSP

A reforma do
Poder Judicirio sob a
tica do governo federal

Srgio Rabello Tamm Renault

A reforma do Judicirio daqueles temas que, volta e meia, retornam

agenda poltica do Pas, suscitando discusses infindveis e inconclusas.

necessrio reconhecer, contudo, que, nos ltimos anos, o assunto passou a ser

realmente enfrentado como uma questo de Estado e que avanos impor-

tantes foram alcanados. A morosidade da Justia, a obsolescncia, a inefi-

cincia e a pouca transparncia da mquina pblica a servio do Poder

Judicirio so alguns dos problemas apontados aqui e ali a justificar a neces-

sidade da reforma. Na assemblia constituinte que elaborou a Constituio

Federal, em vigor desde 1988, e nas diversas oportunidades surgidas no mbito

do Congresso Nacional a partir de ento, temas relacionados ao aperfeioa-

mento do Poder Judicirio foram freqentemente recolocados. A verdade

que h um certo consenso, entre os que se ocupam a refletir sobre o tema, de

que o Poder Judicirio precisa passar por uma reforma. Mas que reforma

essa de que tanto se fala?

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RSP A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal

A primeira questo que se coloca a Obsolescncia administrativa O Judici-


necessidade de definir os objetivos funda- rio brasileiro precisa chegar ao sculo XXI.
mentais a serem alcanados com a De todas as instituies do Estado, a que
reforma. O primeiro deles deve ser o da menos se modernizou, nos ltimos anos,
ampliao do acesso das pessoas pres- no Pas, foi o Poder Judicirio, seja por
tao jurisdicional do Estado, a partir do falta de recursos, seja por falta de com-
reconhecimento de que no h exerccio preenso do papel fundamental que exerce
pleno de cidadania sem a possibilidade de em favor da cidadania. A utilizao
acesso a esse servio essencial. Em um pas adequada dos recursos tecnolgicos
marcado por vergonhosas desigualdades disponveis no mercado uma urgncia
sociais como o Brasil, o problema do inegvel para que o Judicirio possa,
acesso assume propores realmente efetivamente, prestar os servios deman-
preocupantes. O outro objetivo da reforma dados pela populao.
deve ser o de garantir que os servios Dificuldade de acesso Como j
prestados queles que a eles tm acesso mencionado, parte significativa da popu-
sejam de melhor qualidade. Em outras lao brasileira no tem sequer acesso aos
palavras, no basta o acesso, necessria servios jurisdicionais prestados pelo
tambm a qualidade do servio. Estado, o que por si s demonstra que a
Convm destacar a necessidade de reforma do Judicirio, entendida, no seu
haver um diagnstico sobre os principais sentido mais amplo, providncia neces-
problemas que explicam o mau funciona- sria para o aperfeioamento da nossa
mento do sistema judicial no Brasil. De democracia.
forma bastante sinttica, podemos afirmar Complexidade estrutural O sistema
que esses principais problemas so os judicial brasileiro composto por uma srie
seguintes: de rgos e estruturas que dificultam sua
Lentido na tramitao dos processos judi- compreenso. Essa complexidade estrutural
ciais No h dvidas de que a tramitao decorre da forma como a Constituio
dos processos no Brasil muito lenta e Federal determina a prpria organizao do
que esse o problema apontado normal- Poder Judicirio e tambm da evoluo da
mente pela populao como o grande mal organizao da instituio no decorrer da
do nosso sistema judicial. histria, considerando-se os diferentes nveis
Pouca transparncia O sistema judicial de demanda social pelos servios juris-
brasileiro her mtico, refratrio a dicionais prestados pelo Estado. No h,
mudanas e de difcil compreenso por no Brasil, um s Poder Judicirio. H, na
parte dos operadores do Direito e da verdade, vrios poderes judicirios. Temos
populao em geral. O que verificamos no a Justia Federal, a Justia comum dos
decorrer dos anos que o Judicirio nunca estados da Federao, as Justias espe-
se abriu publicamente para que seus cializadas (militar, trabalhista e eleitoral), a
problemas e suas dificuldades fossem primeira e a segunda instncias, os tribunais
partilhados por todos agentes e no se superiores, os juizados especiais, etc. Em
verificou uma preocupao nacional em suma, temos 91 tribunais com grande nvel
relao necessidade de formulao de de autonomia administrativa e praticamen-
uma poltica pblica para o seu melhor te nenhuma interligao entre eles ou, con-
funcionamento. forme se expressou o ministro Seplveda

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Srgio Rabello Tamm Renault RSP

Pertence, do STF, esses tribunais so ilhas interessa a todo o Pas. Interessa, por exem-
de um grande arquiplago sem nenhuma plo, ao Poder Executivo, ou melhor, a um
comunicao entre elas. governo que, eleito democraticamente pela
Concentrao de litigiosidade H no Brasil populao, pretenda dedicar-se s questes
grande quantidade de processos em nacionais mais relevantes para o aperfei-
tramitao algo em torno de um processo oamento da democracia em nosso pas.
para cada sete habitantes, conforme com- A descrio das questes anterior-
provam os dados do Diagnstico do Poder mente mencionadas revela, de forma
Judicirio1 , realizado pela Secretaria de bastante clara, a extenso e a diversidade
Reforma do Judicirio do Ministrio da dos problemas existentes. Por essa razo, a
Justia em 2004. Esse expressivo nmero reforma do Judicirio deve ser entendida
pode, primeira vista, dar a impresso de
que a populao brasileira exerce efetiva-
mente o seu direito de recorrer Justia,
mas no bem assim. O que verificamos
uma excessiva concentrao de processos H no Brasil
de interesse das grandes corporaes algo em torno de um
empresariais e dos governos federal, processo em trami-
estadual e municipal. Essa concentrao de
litigiosidade tem implicaes inegveis no tao para cada sete
mau funcionamento do Judicirio, na habitantes. Esse
medida em que responsvel, em parte, pelo expressivo nmero
congestionamento dos tribunais. pode, primeira vista,
Desarticulao institucional A identifi-
dar a impresso de que
cao da reforma do Poder Judicirio
como tema prioritrio para o Pas no a populao brasileira
representa propriamente nada de novo. exerce efetivamente o
Como se sabe, h muito que se fala sobre seu direito de recorrer
esse tema. O que h de novo o fato de o Justia, mas no
assunto passar a ser considerado uma
questo de Estado, com as implicaes da
bem assim.
decorrentes. Durante muitos anos, no
havia o envolvimento dos agentes pblicos
e dos outros poderes com as questes
relativas ao sistema judicial. O Judicirio como um processo que implique a tomada
era assunto de interesse dos magistrados e de uma srie de medidas que, conjunta-
de suas entidades de classe. Hoje j verifi- mente, podero repercutir positivamente
camos o incio de uma articulao na soluo desses problemas. No h
institucional que busca soluo para os solues mgicas, capazes de resolv-los
problemas do Judicirio, com o entendi- todos de repente. Aspecto positivo, que
mento de que isso fundamental para o h de ser reconhecido, o momento pol-
Pas. A avaliao que se faz a de que a tico-institucional altamente favorvel que
formulao de uma poltica pblica para estamos vivendo a partir da aprovao da
o Poder Judicirio , sim, assunto que reforma constitucional.

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RSP A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal

Com efeito, hoje, a preocupao com realizado pesquisas junto aos todos os
os assuntos referentes ao sistema judicial tribunais do Pas e consultas ao Banco
est disseminada e presente em todos os Nacional de Dados do Poder Judicirio,
momentos em que se discutem os assunto mantido pelo Supremo Tribunal Federal.
mais relevantes para o Pas. Assim que, Apesar de utilizar somente informaes
em dezembro de 2004, uma semana aps oficiais, o trabalho sofreu crticas, princi-
a promulgao da reforma constitucional palmente das entidades associativas da
do Poder Judicirio, foi assinado, pelos magistratura, mas cumpriu inegavelmente
presidentes da Repblica, do Senado o papel de iniciar publicamente a discusso
Federal, da Cmara dos Deputados e do sobre a necessidade de que o Judicirio seja
Supremo Tribunal Federal, o Pacto em mais conhecido e transparente aos olhos
favor de um Judicirio mais rpido e da sociedade. A partir desse diagnstico,
republicano2, documento pelo qual os outros trabalhos com o mesmo objetivo
chefes dos trs poderes comprometeram- foram anunciados, como a anlise realizada
se publicamente pela realizao de seus pelo Supremo Tribunal Federal e apresen-
melhores esforos para implementar uma tada em maio de 2005. O conhecimento
srie de medidas que visam, em ltima sobre o funcionamento do Judicirio
anlise, a provocar a melhoria do funcio- dever possibilitar a identificao das suas
namento de nosso sistema judicial e revelar dificuldades e as experincias bem-
o verdadeiro sentido da reforma do sucedidas de gesto em funcionamento.
Judicirio. Alm do conhecimento sobre o
Essas medidas compreendem o funcionamento do Judicirio, suas mazelas
desenvolvimento de, basicamente, trs con- e aspectos positivos, o diagnstico dever
juntos de aes coordenadas entre si, que ainda fornecer elementos que permitam a
so: diagnstico, modernizao do definio de indicadores de eficincia,
Judicirio e alteraes legislativas. produtividade e qualidade para o Poder
A realizao de um diagnstico pro- Judicirio.
fundo e global do Poder Judicirio neces- A segunda ao em desenvolvimento
sria para que se conhea melhor a estrutura prev a implementao de medidas de
dessa instituio. A verdade que o operador modernizao do Poder Judicirio. Trata-
do Direito, seja juiz, membro do Ministrio se de aes que independem de alteraes
Pblico, defensor pblico, advogado ou ou proposies legislativas. Parte-se da
serventurio da Justia, no conhece premissa de que a reforma do Judicirio
globalmente o funcionamento do Judicirio. passa pela modernizao da sua gesto. A
Cada um provavelmente conhece a realidade incorporao de novas tecnologias de
do universo com o qual se relaciona profis- informao, a padronizao de procedi-
sionalmente, mas esse conhecimento mentos racionais, a simplificao de sistemas
sempre parcial e no permite que se traduza operacionais, a capacitao de pessoal, o
em diagnstico global. apoio a projetos de financiamento para a
Em 2004, a Secretaria de Reforma do modernizao e a desburocratizao da
Judicirio do Ministrio da Justia realizou, mquina administrativa so exemplos de
com consultoria da Fundao Getlio iniciativas que podem tornar o Judicirio
Vargas, de So Paulo, o primeiro Diag- mais eficiente e gil. A melhor metodologia
nstico do Poder Judicirio, tendo a ser desenvolvida a da captao das

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Srgio Rabello Tamm Renault RSP

melhores experincias de gesto (best practices), realizao de cursos preparados especial-


com o fim de valoriz-las, torn-las pblicas mente para capacitao de juzes na rea
e provocar a sua implementao em outras de gesto administrativa do Poder Judi-
localidades e em outros juizados. cirio. Tem-se como certo que se fez no
A identificao das melhores prticas Brasil a opo para que as atividades
de gesto do Judicirio dever ser feita a administrativas do Judicirio fossem
partir de uma metodologia concebida para exercidas pelos prprios juzes e no por
que se valorize efetivamente o trabalho j administradores profissionais, como
desenvolvido pelo prprio Judicirio, ocorre em alguns pases.
demonstrando que a reforma ser feita Vale, finalmente, mencionar a preo-
com os juzes e por eles mesmos. cupao com a postura do Estado (Unio,
As iniciativas de modernizao de
gesto mais desenvolvidas em funciona-
mento so os juizados especiais federais
em algumas regies do Pas. Essas expe-
As iniciativas de
rincias representam avano significativo de
implementao de novas tecnologias e j modernizao de gesto
permitem a informatizao total de pro- mais desenvolvidas em
cessos judiciais (processos virtuais), sem a funcionamento so os
tramitao de papis. Deve-se observar que juizados especiais
a implementao desses processos
federais em algumas
informatizados foi possvel em virtude das
peculiaridades de que se revestem esses regies. Elas representam
juizados especiais federais, onde, no bolo avano significativo de
passivo das aes judiciais, est quase implementao de novas
sempre o Estado (Unio ou INSS) e os tecnologias e j permi-
tipos de aes so em nmero limitado. A
demanda desses juizados tem crescido
tem a informatizao
enormemente nos ltimos meses em todo total de processos
o Pas, o que ocorre em virtude da boa judiciais, sem a
qualidade do servio prestado, principal- tramitao de papis
mente em comparao com aquele que se
presta na Justia comum. A implementao
dessa ao partir inicialmente da adapta-
o dessas experincias para a Justia esta- estados e municpios) em relao ao Judi-
dual e para os juizados de execuo fiscal. cirio. Como se diz, comumente, o
Nesse contexto, encontram-se ainda as governo o maior cliente do Poder Judi-
medidas destinadas a melhor capacitar os cirio algo em torno de 80% dos pro-
servidores do Judicirio, principalmente os cessos e recursos que tramitam nos
magistrados, para o exerccio das ativi- tribunais superiores tratam de interesses do
dades administrativas pelas quais so governo, seja ele federal, estadual ou muni-
responsveis e para as quais no recebem, cipal. Nesse sentido, estamos convencidos
na maior parte das vezes, nenhum treina- de que se deve buscar a definio de uma
mento. Objetiva-se aqui viabilizar a nova conduta do Estado em relao ao

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RSP A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal

Judicirio. Partindo dessa premissa que diminuio do nmero de recursos


foi criado, por portaria interministerial, um previstos no cdigo de processo civil e
grupo de trabalho3 no mbito do governo sobre o fortalecimento dos juizados
federal, com o objetivo de definir a nova especiais (PL no 4723/04, em tramitao
conduta dos diversos rgos do governo na Cmara).
federal, por meio da tomada de medidas Por fim, deve-se ressaltar a necessidade
que inibam a propositura de aes judi- de serem regulamentados e concretizados
ciais ou interposio de recursos sobre os avanos contidos na Reforma Consti-
matrias a respeito das quais j exista juris- tucional do Judicirio (Emenda no 45).
prudncia razoavelmente pacificada. A A reforma constitucional do Judicirio
competncia da Advocacia-Geral da Unio foi aprovada no final de 2004, aps 12 anos
para a expedio de smulas administra- de tramitao no Congresso Nacional. A
tivas deve ser exercida de modo que haja alterao dos dispositivos constitucionais
resultados efetivos do ponto de vista da sobre a Justia brasileira era objeto de dis-
diminuio relativa do nmero de pro- cusso no Poder Legislativo desde 1992. Os
cessos de interesse do governo. debates que permearam a tramitao
A terceira ao firmada no Pacto refere- legislativa da proposta envolveram juzes,
se s medidas que implicam alterao promotores, defensores pblicos, advoga-
legislativa, compreendendo as infracons- dos, acadmicos e a sociedade civil, no sen-
titucionais e as constitucionais. Avalia-se que tido de construir um modelo institucional
as alteraes da legislao infraconstitucional de justia adequado s expectativas sociais
podem trazer maior celeridade aos pro- atuais. Idias e sugestes foram aportadas e
cessos judiciais. debatidas com profundidade e seriedade,
O Pacto integrado por 23 projetos para que o texto final apresentasse um
de lei, elaborados e identificados na Secre- sistema judicial funcional, acessvel e racional.
taria de Reforma do Judicirio e j envia- A Emenda Constitucional no 45 o
dos ao Congresso Nacional. Eles alteram resultado final desse rico processo de refle-
a legislao processual civil, trabalhista e xo e constitui um documento histrico, que
penal, com o propsito de, garantido o demonstra a maturidade de um Poder
princpio constitucional do amplo direito Legislativo que soube erigir um novo
de defesa, assegurar a tramitao mais regramento para o Judicirio nacional.
clere dos processos judiciais. As principais inovaes que a EC no
A ttulo exemplificativo, pode ser 45 traz consigo so:
citado o projeto que prev a instituio Planejamento e controle do Poder Judicirio
de procedimentos de soluo alternativa A criao de rgos de controle externo
de conflitos, como a medio e a concili- do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico
ao; o projeto que simplifica o processo (Conselho Nacional de Justia e Conselho
de execuo de ttulos judiciais (PL no 52/ Nacional do Ministrio Pblico), por meio
04, no Senado) e de ttulos extrajudiciais da insero dos arts. 103-B e 130-A na
(PL no 4497/04, que acaba de ser apro- Constituio Federal, foi apontada pelo
vado pela Cmara); os projetos que dis- governo como uma das condies funda-
pem sobre regras inibidoras de recur- mentais para que o Poder Judicirio torne-
sos protelatrios (PL no 4724/04 e PL n o se mais transparente e esteja submetido a
4727/04, ambos na Cmara), sobre a algum nvel de controle da sociedade.

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Srgio Rabello Tamm Renault RSP

O Conselho Nacional de Justia, com- Pblico e da instituio da quarentena para


posto por 15 membros (9 magistrados, 2 o exerccio da advocacia por parte dos
membros do Ministrio Pblico, 2 advo- juzes depois de exercerem essa atividade.
gados e 2 cidados), ter, por atribuio Funes essenciais e acesso Justia O
principal, a atividade de planejar a fortalecimento das funes da Justia
implementao de polticas judiciais em definidas na Constituio Federal como
todo o territrio nacional. Sua importncia essenciais condio necessria para o
reside na possibilidade de integrar progra- fortalecimento do prprio Poder Judici-
mas de informatizao, de qualificao de rio. Nesse sentido, a concesso de auto-
servidores, de acesso Justia e de gesto nomia s defensorias pblicas foi um passo
administrativa, em toda a Justia estadual fundamental para a solidificao de pol-
e federal, atividade antes impossvel devido
ao isolamento poltico dos tribunais. A
unificao de procedimentos e a compe-
tncia de pensar o sistema de justia como O Conselho
estrutura nacional e integrada so o desafio Nacional de Justia ter,
e a razo de ser desse rgo. por atribuio principal,
Eficincia e celeridade do Judicirio a atividade de planejar a
Como j se afirmou, no se considera que
as alteraes constitucionais traro, implementao de
isoladamente, maior celeridade para a polticas judiciais. Sua
tramitao processual, mas algumas novi- importncia reside na
dades apontam para maior racionalidade possibilidade de integrar
de todo o sistema. A instituio da pol-
programas de informa-
mica smula vinculante e da repercusso
geral como requisito necessrio do recurso tizao, de qualificao
extraordinrio decorre do reconhecimento, de servidores, de acesso
agora expresso no rol de direitos funda- Justia e de gesto
mentais do cidado, do direito a um pro- administrativa em toda
cesso judicial e administrativo clere. A utili-
zao responsvel desses instrumentos
a Justia estadual e
poder ser importante para inibir a litigncia federal.
protelatria, especialmente aquela realizada
pelo poder pblico, que responde por
grande volume de processos na Justia. ticas responsveis de acesso Justia no
Autonomia e independncia dos magistrados Pas. Diagnstico realizado pela Secretaria
aspecto fundamental da reforma a de Reforma do Judicirio demonstrou que
afirmao dos princpios constitucionais da a estrutura das defensorias pblicas deixa
autonomia e independncia dos magis- muito a desejar, e a conquista da autonomia
trados. As principais inovaes relativas a permitir a essas instituies o desenvolvi-
esse princpio so as que tratam da autono- mento adequado para exercer seu papel
mia financeira do Poder Judicirio, do imprescindvel de representao e orien-
estabelecimento de critrios unificados para tao judicial aos setores sociais menos
ingresso na magistratura e no Ministrio abastados.

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RSP A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal

Esses novos dispositivos constitu- vimento coordenado de todas as aes


cionais so um marco institucional mencionadas. Nesse sentido, a concreti-
imprescindvel. Sua regulamentao e zao da reforma constitucional, a aprova-
implementao apresentam-se como o o das leis processuais e a modernizao
novo desafio reforma do Judicirio. A da gesto judicial so vertentes indispens-
instalao dos rgos de planejamento, a veis para conferir ao sistema judicial
utilizao material das novas regras de pro- brasileiro um carter democrtico, trans-
cesso, o fortalecimento efetivo das parente e eficiente, fundamental para a
carreiras judiciais sero os prximos prpria consolidao do Estado demo-
passos que aproximaro a Justia dos crtico de direito.
objetivos j delineados.
A ampliao do acesso da populao (Artig o recebido em maio de 2005. Verso
ao Judicirio e a melhoria de sua gesto definitiva em junho de 2005)
somente ocorrer a partir do desenvol-

Notas

1
Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/reforma>.
2
A ntegra do pacto est disponvel em: <http://www.mj.gov.br/reforma>.
3
Portaria Interministerial n 1.131, de 14 de agosto de 2003, publicada no DOU de 15/8/2003.

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Srgio Rabello Tamm Renault RSP

Resumo - Resumen - Abstract

A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal


Srgio Rabello Tamm Renault
Este artigo discute os principais aspectos do processo de reforma do Poder Judicirio, tendo como
ponto de partida os objetivos a que ela se prope: a ampliao do acesso Justia e a melhoria da qualidade
dos servios prestados. Inicia-se destacando os problemas do sistema judicial brasileiro. Ressalta, a partir
da, o conjunto de medidas constante no Pacto em favor de um Judicirio mais rpido e republicano,
firmados pelos representantes mximos dos trs poderes. A primeira delas constitui a realizao de um
diagnstico do Judicirio. A segunda ao diz respeito modernizao de sua gesto, por meio, entre
outros,da capacitao de servidores no exerccio das atividades administrativas e da incorporao de novas
tecnologias. Por fim, integram-se a esse conjunto iniciativas de alterao legislativa.
Palavras-chave: Poder Judicirio, reforma, diagnstico

La reforma del Poder Judiciario desde la perspectiva del gobierno federal


Srgio Rabello Tamm Renault
Este artculo discute los aspectos principales del proceso de reforma del Poder Judiciario, teniendo
como punto de partida los objetivos que busca lograr: la ampliacin del acceso a la justicia y la mejora
de la cualidad de los servicios judiciales. Empieza destacando los problemas del sistema judicial
brasileo. Seala, a partir de eso, un conjunto de medidas que constan en el Pacto a favor de un
Judiciario ms rpido y republicano, firmados por los representantes mximos de los tres poderes.
La primera medida constituye la realizacin de un diagnostico del Judiciario. La segunda accin se
refiere a la modernizacin de la gestin del Judiciario a travs, entre otros, de la capacitacin de sus
servidores en el ejercicio de las actividades administrativas y de la incorporacin de nuevas tecnologas.
Finalmente, se integran a ese conjunto iniciativas de alteracin legislativa.
Palabras clave: Poder Judiciario, reforma, diagnstico

The reform of the Judiciary from the federal government perspective


Srgio Rabello Tamm Renault
This article discusses the main aspects of the Brazilian judicial reform process, considering as a
starting point its major objectives: broadening access to justice and improving the quality of the judicial
services. It begins by providing a brief overview of the problems of the Brazilian judicial system. It
then highlights the set of measures agreed among the highest representatives of the three branches,
the Pact in favor of a more expeditious and republican Judiciary. The first course of action constitutes
the diagnosis of the situation. The second refers to the modernization of the Judiciary management
through, namely, the enhancing of capacities and skills of its managers and ser vants, as well the
incorporation of new technologies. Finally, the set of measures includes initiatives of legislative alteration.
Key words: The Judiciary, reform, diagnosis

Srgio Rabello Tamm Renault


Secretrio de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia, formado em Direito pela Universidade
de So Paulo e especialista em Direito Administrativo pela mesma universidade. Contato:
sergio.renault@mj.gov.br.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 127-136 Abr/Jun 2005 135


RSP A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal

136 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 127-136 Abr/Jun 2005


Paulo de Martino Jannuzzi RSP

Indicadores para
diagnstico, monitoramento
e avaliao de programas
sociais no Brasil*

Paulo de Martino Jannuzzi

Introduo

O interesse pela temtica dos indicadores sociais e sua aplicao nas ativi-
dades ligadas ao planejamento governamental e ao ciclo de formulao e avali-
ao de polticas pblicas vm crescendo no Pas, nas diferentes esferas de
governo e nos diversos fruns de discusso dessas questes. Tal fato deve-se,
em primeiro lugar, certamente, s mudanas institucionais por que a adminis-
trao pblica tem passado no Pas, em especial com a consolidao da siste-
mtica do planejamento plurianual, com o aprimoramento dos controles admi-
nistrativos dos ministrios, com a mudana da nfase da auditoria dos Tribunais
de Contas da avaliao da conformidade legal para a avaliao do desempenho
dos programas, com a reforma gerencial da gesto pblica em meados dos anos
1990 (G ARCIA, 2001. COSTA ; CASTANHAR , 2003). Esse interesse crescente pelo
uso de indicadores na administrao pblica tambm est relacionado ao apri-
moramento do controle social do Estado brasileiro nos ltimos 20 anos. A mdia,

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RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

os sindicatos e a sociedade civil passaram Indicadores nas polticas pbli-


a ter maior poder de fiscalizao do gasto cas: conceito e suas propriedades
pblico e a exigir o uso mais eficiente, eficaz
e efetivo dele, demandando a reorgani- No campo aplicado das polticas
zao das atividades de planejamento em pblicas, os indicadores sociais so medidas
bases mais tcnicas. usadas para permitir a operacionalizao de
Tambm tem contribudo para a um conceito abstrato ou de uma demanda
disseminao do uso dos indicadores o de interesse programtico. Os indicadores
acesso crescentemente facilitado s infor- apontam, indicam, aproximam, traduzem
maes mais estruturadas de natureza em termos operacionais as dimenses
administrativa e estatstica que as novas sociais de interesse definidas a partir de
tecnologias de informao e comunicao escolhas tericas ou polticas realizadas ante-
viabilizam. Dados cadastrais antes riormente. Prestam-se a subsidiar as ativi-
esquecidos em armrios e fichrios dades de planejamento pblico e a
passam a transitar pela Internet, trans- formulao de polticas sociais nas diferentes
formando-se em informao estruturada esferas de governo, possibilitam o monito-
para anlise e tomada de deciso. Dados ramento das condies de vida e bem-estar
estatsticos antes inacessveis em enormes da populao por parte do poder pblico
arquivos digitais passam a ser customi- e da sociedade civil e permitem o aprofun-
zados na forma de tabelas, mapas e damento da investigao acadmica sobre
modelos quantitativos construdos por a mudana social e sobre os determinantes
usurios no especializados. Sem dvida, dos diferentes fenmenos sociais (MILES,
a Internet, os CD-ROMs inteligentes, os 1985. NAES UNIDAS, 1988). Taxas de anal-
arquivos de microdados potencializaram fabetismo, rendimento mdio do trabalho,
muito a disseminao da informao taxas de mortalidade infantil, taxas de
administrativa compilada por rgos desemprego, ndice de Gini e proporo
pblicos e a informao estatstica produ- de crianas matriculadas em escolas so,
zida pelas agncias especializadas. nesse sentido, indicadores sociais, ao tradu-
com o objetivo de apresentar como zirem em cifras tangveis e operacionais
essas informaes estruturadas podem ser vrias das dimenses relevantes, especficas
empregadas nas diferentes etapas do ciclo e dinmicas da realidade social.
de formulao e avaliao de programas O processo de construo de um
pblicos que se apresenta este texto. Para indicador social, ou melhor, de um sistema
isso, inicialmente, apresentam-se, nas duas de indicadores sociais, para uso no ciclo
primeiras sees, os aspectos conceituais de polticas pblicas inicia-se a partir da
bsicos acerca dos indicadores sociais, as explicitao da demanda de interesse
suas propriedades e as formas de classi- programtico, tais como a proposio de
fic-los. Depois, discute-se uma proposta um programa para ampliao do aten-
de estruturao de um sistema de indica- dimento sade, a reduo do dficit
dores para subsidiar o processo de for- habitacional, o aprimoramento do desem-
mulao e avaliao de polticas e progra- penho escolar e a melhoria das condies
mas pblicos no Pas. de vida de uma comunidade. A partir da
definio desse objetivo programtico,
busca-se, ento, delinear as dimenses, os

138 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005


Paulo de Martino Jannuzzi RSP

componentes ou as aes operacionais A relevncia para a agenda poltico-so-


vinculadas. Para o acompanhamento dessas cial a primeira e uma das propriedades
aes em termos da eficincia no uso dos fundamentais de que devem gozar os indi-
recursos, da eficcia no cumprimento de cadores escolhidos em um sistema de
metas e da efetividade dos seus desdobra- formulao e avaliao de programas
mentos sociais mais abrangentes e perenes, sociais especficos. Indicadores como a taxa
buscam-se dados administrativos (gerados de mortalidade infantil, a proporo de
no mbito dos programas ou em outros crianas com baixo peso ao nascer e a pro-
cadastros oficiais) e estatsticas pblicas poro de domiclios com saneamento ade-
(produzidas pelo IBGE e outras institui- quado so, por exemplo, relevantes e perti-
es), que, reorganizados na forma de nentes para acompanhamento de
taxas, propores, ndices ou mesmo em programas no campo da sade pblica no
valores absolutos, transformam-se em Brasil, na medida em que podem responder
indicadores sociais (Figura 1). Os indica- demanda de monitoramento da agenda
dores guardam, pois, relao direta com governamental das prioridades definidas na
o objetivo programtico original, na forma rea nas ltimas dcadas. Indicadores de
operacionalizada pelas aes e viabilizada pobreza (no sentido de carncia de
pelos dados administrativos e pelas estats- rendimentos), por outro lado, s vieram a
ticas pblicas disponveis. ser regularmente produzidos quando

Figura 1: Construo de sistema de indicadores para ciclo de polticas pblicas


A escolha de indicadores sociais para programas e aes focalizados em grupos
uso no processo de formulao e avaliao mais vulnerveis entraram na agenda da
de polticas pblicas deve ser pautada pela poltica social, a partir dos anos 1980.
aderncia deles a um conjunto de proprie- Validade outro critrio fundamental
dades desejveis e pela lgica estruturante na escolha de indicadores, pois desejvel
da aplicao, que definir a tipologia de que se disponha de medidas to prxi-
indicadores mais adequada (JANNUZZI, mas quanto possvel do conceito abstrato
2001). No Quadro 1, esto relacionadas ou da demanda poltica que lhes deram
12 propriedades cuja avaliao de aderncia origem. Em um programa de combate
(+) e de no aderncia ou indiferena fome, por exemplo, indicadores antro-
deveria determinar o uso, ou no, do indi- pomtricos ou do padro de consumo
cador para os propsitos almejados. familiar de alimentos certamente gozam de

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005 139


RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

maior validade que uma medida baseada que aqueles passveis de serem obtidos a
na renda disponvel, como a proporo partir de pesquisas de vitimizao, em que
de indigentes. Afinal, ndice de massa se questionam os indivduos acerca de
corprea, baixo peso ao nascer ou quan- agravos sofridos em seu meio em deter-
tidade de alimentos efetivamente consu- minado perodo. Naturalmente, mesmo
midos esto mais diretamente relacionados nessas pesquisas, as pessoas podem-se
nutrio adequada e desnutrio que sentir constrangidas a revelar situaes de
disponibilidade de rendimentos. Por outro violncia pessoal sofrida, por exemplo, no
lado, operacionalmente mais complexo contexto domstico, no assdio sexual ou
e custoso levantar informaes para o na discriminao por raa e/ou cor.

Quadro 1: Avaliao da aderncia dos indicadores s propriedades desejveis

clculo desses indicadores de maior Sempre que possvel, deve-se procurar


validade, comprometendo o uso deles para empregar indicadores de boa cobertura
fins de monitoramento peridico do grau territorial ou populacional, que sejam
de fome na comunidade (da o uso de representativos da realidade emprica em
indicadores de rendimento como medidas anlise. Essa uma das caractersticas
de acompanhamento). interessantes dos indicadores sociais produ-
Confiabilidade da medida outra zidos a partir dos censos demogrficos, o
propriedade importante para legitimar o que os tornam to importantes para o
uso do indicador. Na avaliao do nvel planejamento pblico no Pas. Mas mesmo
de violncia em uma comunidade, por indicadores de cobertura parcial podem
exemplo, indicadores baseados nos regis- ser teis. Os indicadores de mercado de
tros de ocorrncias policiais ou mesmo de trabalho construdos a partir das bases de
mortalidade por causas violentas tendem dados administrativos do Ministrio do
a ser menos confiveis e menos vlidos Trabalho, por exemplo, no retratam a

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Paulo de Martino Jannuzzi RSP

dinmica conjuntural do mercado de tra- pelos administradores pblicos e a com-


balho brasileiro, j que se referem apenas preenso delas por parte da populao, dos
ao mercado de trabalho formal. Ainda jornalistas, dos representantes comunitrios
assim, esses indicadores aportam conheci- e dos demais agentes pblicos. Na discus-
mento relevante acerca da dinmica so de planos de governo, oramento
conjuntural da economia e do emprego, participativo, projetos urbanos, os tcnicos
em especial em mbito municipal. de planejamento deveriam valer-se, tanto
Sensibilidade e especificidade so quanto possvel, de alguns indicadores
propriedades que tambm devem ser sociais mais facilmente compreendidos,
avaliadas quando da escolha de indicadores como a taxa de mortalidade infantil e a
para a elaborao de um sistema de moni- renda familiar, ou que o uso sistemtico j
toramento e avaliao de programas
pblicos. Afinal, importante dispor de
medidas sensveis e especficas s aes
previstas nos programas, que possibilitem Indicadores sociais
avaliar rapidamente os efeitos (ou no-
efeitos) de determinada interveno. Taxa permitem a operaciona-
de evaso ou freqncia escolar, por lizao de um conceito
exemplo, so medidas sensveis e com certa abstrato ou de uma
especificidade para monitoramento de demanda de interesse
programas de transferncia de renda, na
medida em que se espera verificar, em curto programtico. Eles
prazo, nas comunidades atendidas por tais apontam, indicam,
programas, maior engajamento das aproximam, traduzem
crianas na escola, como resultado direto em termos operacionais
de controles compulsrios previstos ou
mesmo como conseqncia indireta da as dimenses sociais de
mudana de comportamento ou da interesse definidas a partir
necessidade familiar. de escolhas tericas ou
A boa prtica da pesquisa social reco- polticas realizadas
menda que os procedimentos de cons-
truo dos indicadores sejam claros e anteriormente
transparentes, que as decises metodo-
lgicas sejam justificadas, que as escolhas
subjetivas invariavelmente freqentes os consolidou, como o ndice de preos e
sejam explicitadas de forma objetiva. a taxa de desemprego. Nessas situaes, o
Transparncia metodolgica certamente emprego de indicadores muito complexos
um atributo fundamental para que o indi- pode ser visto como abuso tecnocrtico
cador goze de legitimidade nos meios dos formuladores de programas, primeiro
tcnicos e cientficos, ingrediente indispen- passo para o potencial fracasso na sua
svel para sua legitimidade poltica e social. implementao.
Comunicabilidade outra propriedade A periodicidade com que o indicador
importante, com a finalidade de garantir a pode ser atualizado e a factibilidade de sua
transparncia das decises tcnicas tomadas obteno a custos mdicos so outros

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005 141


RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

aspectos cruciais na construo e seleo leiros, investigou-se a freqncia creche,


de indicadores sociais para acompanha- educao infantil, questo fundamental
mento de qualquer programa pblico. Para na agenda de discusso da poltica educa-
que se possa acompanhar a mudana social, cional nos municpios brasileiros. A carac-
avaliar o efeito de programas sociais terizao do tipo e grau de deficincia fsica
implementados, corrigir eventuais distor- outro aspecto que mereceu especial
es de implementao, necessrio que ateno no levantamento, como resultado
se disponha de indicadores levantados da presso de grupos organizados interes-
com certa regularidade. Essa uma das sados em implementar, de fato, os direitos
grandes limitaes do sistema estatstico assegurados na Constituio. Tentou-se,
brasileiro e, a bem da verdade, de muitos tambm, na fase de pr-teste do censo, apri-
pases. Para algumas temticas da poltica morar o levantamento da ascendncia
social trabalho, por exemplo , possvel tnica da populao, de forma a fornecer
dispor-se de boas estatsticas e indicadores subsdios mais precisos a polticas de dis-
de forma peridica (mensal), para alguns criminao positiva, de acesso compensa-
domnios territoriais (principais regies trio a bens e servios pblicos (educao
metropolitanas). Para outras temticas, em superior, por exemplo) de grupos histori-
escala estadual, possvel atualizar indica- camente desprivilegiados (negros, por
dores em bases anuais, por meio da Pesquisa exemplo). O acesso a programas de renda
Nacional por Amostra de Domiclios mnima, como o Bolsa Escola, e outras
(PNAD). Nos municpios, em geral, pela transferncias governamentais tambm
falta de recursos, organizao e compro- foram objeto de maior detalhamento no
misso com a manuteno peridica dos censo.
cadastros (de contribuintes, de imveis, de A comparabilidade do indicador ao
favelas, etc.), s se dispe de informaes longo do tempo uma caracterstica
mais abrangentes a cada dez anos, por desejvel, de modo a permitir a inferncia
ocasio dos censos demogrficos1. de tendncias e a avaliar efeitos de eventuais
Tambm preciso que os indicadores programas sociais implementados. O ideal
se refiram, tanto quanto possvel, aos que as cifras passadas sejam compatveis
grupos sociais de interesse ou populao- do ponto de vista conceitual e com confia-
alvo dos programas, isto , deve ser pos- bilidade similar das medidas mais
svel construir indicadores sociais referentes recentes, o que nem sempre possvel.
a espaos geogrficos reduzidos, grupos Afinal, tambm desejvel que a coleta dos
sociodemogrficos (crianas, idosos, dados melhore ao longo do tempo, seja
homens, mulheres, brancos, negros, etc.), pela resoluo dos problemas de cober-
ou grupos vulnerveis especficos (famlias tura espacial e organizao da logstica de
pobres, desempregados, analfabetos, etc.). campo, como pelas mudanas conceituais
O Censo Demogrfico 2000 reflete, nesse que ajudem a precisar melhor o fenmeno
sentido, o esforo governamental em social em questo.
atender novas demandas informacionais Em uma perspectiva aplicada, dadas
para formulao e avaliao de polticas as caractersticas do sistema de produo
pblicas, em especial as polticas compen- de estatsticas pblicas no Brasil, muito
satrias e as voltadas discriminao raro dispor-se de indicadores sociais que
positiva. Pela primeira vez, em censos brasi- gozem plenamente de todas essas

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Paulo de Martino Jannuzzi RSP

propriedades. Na prtica, nem sempre o indicadores de segurana pblica e justia


indicador de maior validade o mais (mortes por homicdios, roubos mo
confivel; nem sempre o mais confivel armada por cem mil habitantes, etc.), os
o mais sensvel; nem sempre o mais sens- indicadores de infra-estrutura urbana (taxa
vel o mais especfico; enfim, nem sem- de cobertura da rede de abastecimento de
pre o indicador que rene todas essas qua- gua, percentual de domiclios com esgota-
lidades passvel de ser obtido na escala mento sanitrio ligado rede pblica, etc.),
territorial e na periodicidade requerida. O os indicadores de renda e desigualdade
importante que a escolha dos indicado- (proporo de pobres, ndice de Gini, etc.).
res seja fundamentada na avaliao crtica Outra classificao usual corresponde
das propriedades anteriormente discutidas diviso dos indicadores entre objetivos e
e no simplesmente na tradio de uso subjetivos. Os indicadores objetivos refe-
deles. H esforo significativo de diversas rem-se a ocorrncias concretas ou a entes
instituies de disponibilizar novos conte- empricos da realidade social, construdos
dos e informaes a partir de seus cadas- a partir das estatsticas pblicas disponveis,
tros, as quais podem ser usadas para a cons- como o percentual de domiclios com
truo de novos indicadores sociais. acesso rede de gua, a taxa de desem-
prego, a taxa de evaso escolar ou o risco
Taxonomia dos indicadores de acidentes de trabalho. Os indicadores
para fins de aplicao nas polticas subjetivos, por outro lado, correspondem
pblicas a medidas construdas a partir da avaliao
dos indivduos ou especialistas com relao
Alm da observncia s propriedades, a diferentes aspectos da realidade, levan-
a escolha de indicadores para uso no ciclo tados em pesquisas de opinio pblica ou
de formulao e avaliao de programas grupos de discusso, como a avaliao da
tambm deveria pautar-se pela natureza ou qualidade de vida, o nvel de confiana nas
pelo tipo dos indicadores requeridos. instituies, a percepo da corrupo, a
H vrios sistemas classificatrios para performance dos governantes. Ainda que
os indicadores sociais (CARLEY, 1985). A se refiram a dimenses sociais semelhantes,
classificao mais comum a diviso dos indicadores objetivos e subjetivos podem
indicadores segundo a rea temtica da apontar tendncias diferentes. Famlias de
realidade social a que se referem. H, assim, baixa renda, quando instadas a avaliar suas
os indicadores de sade (leitos por mil condies de vida, podem emitir juzos
habitantes, percentual de crianas nascidas paradoxalmente mais positivos que uma
com baixo peso, por exemplo), os indica- anlise baseada em parmetros normativos
dores educacionais (taxa de analfabetismo, e com indicadores objetivos de rendimen-
escolaridade mdia da populao de 15 tos e de infra-estrutura domiciliar. Assim,
anos ou mais, etc.), os indicadores de a opinio da populao atendida por um
mercado de trabalho (taxa de desempre- programa certamente importante, dese-
go, rendimento mdio real do trabalho, jvel e complementar em qualquer siste-
etc.), os indicadores demogrficos (espe- mtica de monitoramento e avaliao,
rana de vida, etc.), os indicadores habita- trazendo subsdios para a correo e
cionais (posse de bens durveis, densidade melhoria do processo de implementao
de moradores por domiclio, etc.), os dos programas e tambm indcios da

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005 143


RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

efetividade social desses programas, espe- dores-insumo) para a obteno de


cialmente aqueles difceis de serem melhorias efetivas de bem-estar (indicado-
mensurados em uma escala quantitativa. res-resultado e indicadores-impacto),
Uma outra lgica de classificao, inte- como nmero de consultas peditricas por
ressante de se usar na anlise de polticas ms, merendas escolares distribudas diaria-
pblicas, a diferenciao dos indicadores mente por aluno ou ainda homens-hora
entre indicador-insumo, indicador-proces- dedicados a um programa social.
so, indicador-resultado e indicador-impacto A distino entre essas dimenses
(OMS, 1996. COHEN; FRANCO, 2000). Os operacionais insumo, processo, resultado,
indicadores-insumo correspondem s impacto pode no ser muito clara em
medidas associadas disponibilidade de algumas situaes, especialmente quando
recursos humanos, financeiros ou de os programas so muito especficos ou no
equipamentos alocados para um processo caso contrrio, quando os objetivos dos
ou programa que afeta uma das dimenses programas so muito gerais. Mas sempre
da realidade social. So tipicamente possvel identificar indicadores mais
indicadores de alocao de recursos para vinculados aos esforos de polticas e
polticas sociais o nmero de leitos hospi- programas e aqueles referentes aos efeitos
talares por mil habitantes, o nmero de (ou no-efeitos) desses programas.
professores por quantidade de estudantes Na Figura 2, so apresentados alguns
ou ainda o gasto monetrio per capita nas indicadores de acompanhamento de um
diversas reas de poltica social. Os indica- suposto programa de transferncia de renda,
dores-resultado so aqueles mais propria- cuja finalidade seja a de reduzir a parcela de
mente vinculados aos objetivos finais dos famlias em condio de indigncia, isto ,
programas pblicos, que permitem avaliar de famlias com recursos monetrios insu-
a eficcia do cumprimento das metas ficientes para a compra de uma cesta de
especificadas, como, por exemplo, a taxa produtos para a alimentao de seus mem-
de mortalidade infantil, cuja diminuio bros: como indicador-insumo, o volume de
espera-se verificar com a implementao recursos do programa, com percentual do
de um programa de sade materno- oramento ou em bases per capita; como
infantil. Os indicadores-impacto referem- indicadores-processo, os percentuais de
se aos efeitos e desdobramentos mais famlias cadastradas pelas prefeituras e
gerais, antecipados ou no, positivos ou daquelas efetivamente atendidas, que podem
no, que decorrem da implantao dos fornecer elementos para a avaliao da
programas, como, no exemplo anterior, a eficincia do programa; como indicador-
reduo da incidncia de doenas na resultado, a proporo de famlias em situa-
infncia ou a melhoria do desempenho o de indigncia, ou com rendimentos
escolar futura, efeitos decorrentes de abaixo de determinado valor, medida que
atendimento adequado da gestante e da deveria refletir o grau de eficcia com que
criana recm-nascida em passado recente. o programa atendeu ao objetivo esperado;
Os indicadores-processo ou fluxo so como indicadores-impacto, a taxa de
indicadores intermedirios, que traduzem, evaso escolar e a desnutrio infantil, efeitos
em medidas quantitativas, o esforo potenciais do programa implementado que
operacional de alocao de recursos permitem dimensionar a sua efetividade
humanos, fsicos ou financeiros (indica- social.

144 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005


Paulo de Martino Jannuzzi RSP

Insumo Processo Resultado Impacto

Gasto pblico em % de famlias Taxa de evaso


programas de cadastradas escolar
Proporo de
transferncia de Reduo da
% de famlias indigentes
renda desnutrio
atendidas
infantil

Figura 2: Indicadores de acompanhamento de programas de transferncia de renda

Os indicadores podem tambm ser tpica dessa localidade em termos do


classificados como simples ou complexos, desenvolvimento humano, qualidade de
ou, na terminologia que se tem empregado
mais recentemente, como analticos ou
sintticos. O que os diferencia , como as
denominaes sugerem, o compromisso Na prtica, nem
com a expresso mais analtica ou de sntese sempre o indicador de
do indicador. Taxa de evaso escolar, taxa maior validade o mais
de mortalidade infantil, taxa de desem-
prego so medidas comumente empre-
confivel; nem sempre o
gadas para anlise de questes sociais mais confivel o mais
especficas no campo da educao, da sensvel; nem sempre o
sade e do mercado de trabalho. Medidas mais sensvel o mais
como ndice de Preos ao Consumidor especfico; enfim, nem
ou ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH), por outro lado, procuram sintetizar sempre o indicador que
vrias dimenses empricas da realidade rene todas essas quali-
econmica e/ou social em uma nica dades passvel de ser
medida. No primeiro caso, o ndice de obtido na escala
preos corresponde a uma mdia ponde-
territorial e na periodici-
rada de variaes relativas de preos de
diferentes tipos de produto (alimentao, dade requerida
educao, transporte, etc.). No segundo
caso, o IDH corresponde a uma mdia de
medidas derivadas originalmente de indi-
cadores (simples ou analticos) de escolari- vida, vulnerabilidade social ou outro con-
zao, alfabetizao, renda mdia e ceito operacional que lhes deu origem.
esperana de vida. Como mostrado no Quadro 2, tem havido
H uma idia subjacente a essa diferen- muitas propostas de indicadores sintticos
ciao entre indicadores analticos e no Brasil, com maior ou menor grau de
sintticos, de que estes ltimos, ao contem- sofisticao metodolgica, elaborados por
plarem no seu cmputo um conjunto mais pesquisadores de universidades, rgos
amplo de medidas acerca da realidade social pblicos e centros de pesquisa, motiva-
de uma localidade, tenderiam a refletir o das, por um lado, pela necessidade de
comportamento mdio ou situao atender s demandas de informao para

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005 145


RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

formulao de polticas e tomada de midade entre a medida e o conceito origi-


decises nas esferas pblicas e, por outro, nal e da usual subsuno do ltimo pela
pelo sucesso do IDH e seu impacto, primeira, em que o indicador adquire o status
nestes ltimos 15 anos, na disseminao de conceito, como no caso da proporo
da cultura de uso de indicadores nos de famlias com renda abaixo de determi-
crculos polticos. nado valor, que passou a designar a popu-

Quadro 2: Alguns dos indicadores sintticos propostos no Brasil

Instituio promotora ndice proposto


Fundao Joo Pinheiro/MG IDH-M: ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
ICV: ndice de Condies de Vida Municipal
Fundao CIDE/RJ IQM: ndice de Qualidade Municipal - verde
IQM: ndice de Qualidade Municipal - carncias
IQM: ndice de Qualidade Municipal - necessidades
habitacionais
IQM: ndice de Qualidade Municipal - sustentabilidade fiscal
Fundao SEADE/SP IPRS: ndice Paulista de Responsabilidade Social
IVJ: ndice de Vulnerabilidade Juvenil
IPVS: ndice Paulista de Vulnerabilidade Social
Fundao Economia e ISMA: ndice Social Municipal Ampliado
Estatstica/RS
Superintendncia de Estudos IDS: ndice de Desenvolvimento Social
Econmicos e Sociais da Bahia IDE: ndice de Desenvolvimento Econmico
(SEI/BA)
Prefeitura Municipal de Belo IQVU: ndice de Qualidade de Vida Urbana
Horizonte/PUC Minas/MG IVS: ndice de Vulnerabilidade Social
INEP/Cedeplar/NEPO IMDE: Indicador Municipal de Desenvolvimento
Educacional

Contudo, a aplicabilidade dos indi- lao indigente, que passa fome, etc. (ROCHA,
cadores sintticos como instrumentos de 2002). H questionamentos acerca do grau
avaliao da efetividade social das polticas de arbitrariedade com que se definem os
pblicas ou como instrumentos de alocao pesos com os quais os indicadores devem
prioritria do gasto social est sujeita a fortes ser ponderados no cmputo da medida
questionamentos (RYTEN , 2000). Ao partir final. H ainda crticas com relao s
da premissa de que possvel apreender o distores na seleo de pblicos-alvo a que
social por meio da combinao de o uso desses indicadores sintticos podem
mltiplas medies dele, no se sabe ao levar, sobretudo em casos de programas
fim e ao cabo quais as mudanas espec- setoriais (GUIMARES; JANNUZZI, 2004).
ficas ocorridas e qual a contribuio ou o Por mais consistentes que sejam essas
efeito dos programas pblicos especficos crticas, preciso reconhecer que os indica-
sobre sua transformao. Alm disso, h dores sintticos acabaram por se legitimar
questionamento acerca do grau de proxi- em diversos aspectos. A legitimidade social

146 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005


Paulo de Martino Jannuzzi RSP

dessas propostas de indicadores tem-se forte contingenciamento e de corte de ver-


demonstrado pela visibilidade e freqncia bas no setor pblico, nos ltimos 15 anos.
que os indicadores sintticos tm conferido Alm disso, como se discute mais frente,
s questes sociais na mdia pelo formato indicadores sintticos podem ser teis como
apropriado para a sntese jornalstica e instrumentos de tomada de deciso no ciclo
instrumentalizao poltica do movimento de programas sociais.
social e das ONGs no monitoramento dos Assim, alm de avaliar a aderncia de
programas sociais. O fato de que alguns cada indicador s propriedades relacionadas
desses indicadores foram criados sob enco- anteriormente, tambm pode ser til fazer
menda e mesmo com a participao uma reflexo sobre a natureza de cada um
de gestores pblicos e legisladores (Quadro 3), a fim de entender o seu papel

Quadro 3: Identificao da natureza dos indicadores

certamente lhes confere legitimidade poltica. informativo em um sistema de indicadores


O fato de que os ndices acabam aparen- para formulao e avaliao de programas
temente funcionando bem, apontando o sociais, como se dir na seo seguinte.
que se espera que apontassem as iniqi-
dades, os bolses de pobreza, etc. , Indicadores no ciclo de formula-
garante-lhes tambm legitimidade tcnica. o e avaliao de programas sociais
Tambm desfrutam de legitimidade cien-
tfica, j que vrios desses projetos tm Apresentado o marco conceitual acerca
obtido financiamento de agncias nacionais dos indicadores sociais, passa-se agora
e internacionais de fomento pesquisa. Por discusso a respeito do uso deles no ciclo
fim, a legitimidade institucional dessas de formulao e avaliao de polticas p-
propostas sustenta-se no fato de terem blicas ou programas sociais (Figura 3).
servido de instrumento de garantia do Cada etapa do ciclo envolve o uso de um
espao institucional das instituies de conjunto de indicadores de diferentes
estatstica e planejamento em um quadro de naturezas e propriedades, em funo das

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005 147


RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

Figura 3: Representao clssica do ciclo de formulao e avaliao de programas sociais

necessidades intrnsecas das atividades a possvel acerca da situao social vivenciada


envolvidas (Quadro 4). pela populao para orientar, posterior-
Assim, na etapa de elaborao do mente, as questes prioritrias a atender,
diagnstico para a poltica ou programa os formatos dos programas a imple-
social, so necessrios indicadores de boa mentar, as estratgias e aes a desenvol-
confiabilidade, validade e desagregabi- ver. Trata-se de caracterizar o marco zero,
lidade, cobrindo as diversas temticas da a partir do qual se poder avaliar se o
realidade social. Afinal, preciso ter um programa est provocando as mudanas
retrato to amplo e detalhado quanto sociais desejveis. Os indicadores usados

Quadro 4: Indicadores requeridos em cada etapa do ciclo de programas sociais

148 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005


Paulo de Martino Jannuzzi RSP

nessa etapa so construdos, em geral, a territorialmente, empregam-se, em geral,


partir do censo demogrfico ou de indicadores mdios computados para os
pesquisas amostrais multitemticas (como municpios, escondendo-se os bolses de
as PNADs), quando os dados do censo j iniqidades presentes dentro de cada um dos
estiverem distantes do momento de municpios brasileiros. Os indicadores
elaborao do diagnstico. mdios de rendimentos ou de infra-estru-
Como observado anteriormente, o tura urbana do Municpio de So Paulo so,
Censo 2000 constitui-se em fonte muito por exemplo, bem melhores que a mdia
rica de indicadores de diagnstico pelo geral dos municpios brasileiros. Contudo,
escopo temtico, pela desagregabilidade se os indicadores forem computados em
territorial e populacional e pela compa- nvel de setores censitrios, poder-se- cons-
rabilidade inter-regional. Foram levantados, tatar no territrio paulistano a diversidade
na amostra do censo, mais de 70 quesitos de situaes de condies de vida encon-
de informao, cobrindo caractersticas trada pelo territrio nacional, ou seja, pos-
domiciliares, infra-estrutura urbana, carac- svel encontrar bolses de pobreza na
tersticas demogrficas e educacionais dos capital paulistana com caractersticas de
indivduos, insero da mo-de-obra, ren- alguns municpios do Nordeste2.
dimentos, acesso a alguns programas Um dos recursos que tm auxiliado
pblicos, etc. Os indicadores dessas dimen- na elaborao e apresentao de diagns-
ses analticas podem ser computados para ticos sociais a proposio de tipologias,
diversos grupos sociodemogrficos (por agrupamentos ou arqutipos sociais,
sexo, raa/cor, estratos de renda, etc.) e usados para classificar unidades territoriais
escalas territoriais que chegam ao nvel de segundo um conjunto especfico de indica-
agregaes de bairros de municpios (reas dores sociais e, portanto, apontando os
de ponderao, mais propriamente) e at dficits de servios pblicos, de programas
mesmo ao nvel de setor censitrio especficos, etc. O ndice Paulista de
(conjunto de cerca de 200 a 300 domiclios Resposabilidade Social um exemplo
na zona urbana, para os quesitos levantados nesse sentido, ao classificar os municpios
no questionrio bsico, aplicados em todos paulistas em cinco grupos, de acordo com
os domiclios do Pas). Por meio de um os nveis observados de indicadores de
software de fcil manipulao Estatcart sade, escolaridade e porte econmico
pode-se extrair estatsticas e cartogramas municipal (SEADE, 2002).
da quase totalidade dos municpios de Alm dos indicadores multitemticos
mdio porte no Pas, em nvel de setor para retratar as condies de vida, refe-
censitrio ou reas de ponderao, como rentes sade, habitao, ao mercado de
ilustrado na Figura 4. trabalho, etc., tambm devem fazer parte
Essa possibilidade de dispor de infor- do diagnstico os indicadores demogr-
mao estatstica por setor censitrio (ou ficos, em especial, aqueles que permitem
rea de ponderao) no parece ter sido apresentar as tendncias de crescimento
explorada em toda a sua potencialidade populacional passado e as projees
por parte de formuladores e gestores de demogrficas futuras (que dimensionam os
programas sociais, seja no mbito federal, pblicos-alvo dos diversos programas em
estadual ou municipal. Quando se trata de termos de idade e sexo no futuro). As
fazer diagnsticos sociais mais detalhados mudanas demogrficas foram bastante

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RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

Chefes sem rendimento ou at 1 s.m. Chefes sem instruo ou at 1 ano de estudo

Pessoas de 7 a 14 anos analfabetas Domiclios urbanos sem acesso rede de gua

Figura 4: Cartogramas com indicadores sociais referidos em nvel de setor censitrio


Campinas/SP - 2000

intensas pelo Pas nos ltimos 30 anos, com maior dficit de servios urbanos, com
impacto significativo e regionalmente dife- maior parcela de crianas fora da escola,
renciado sobre a demanda de vagas esco- com maior nmero de responsveis sujei-
lares, postos de trabalho, etc. (MARTINE; tos ao desemprego. Nessa etapa, requer-se
CARVALHO; RIAS, 1994). definir, a partir da orientao poltico-go-
Na segunda etapa do ciclo de formu- vernamental, a natureza dos programas, as
lao e seleo de programas, requer-se um questes sociais prioritrias a enfrentar, os
conjunto mais reduzido de indicadores, sele- pblicos-alvo a atender.
cionados a partir dos objetivos norteadores nessa fase que os indicadores
dos programas definidos como prioritrios sintticos j mencionados podem ter
pela agenda poltico-social vigente. J se maior aplicao, na medida em que
conhecem, em tese, por meio do diagns- oferecem ao gestor uma medida-sntese
tico, os bolses de pobreza, as reas com das condies de vida, da vulnerabilidade,

150 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005


Paulo de Martino Jannuzzi RSP

do desenvolvimento social de municpios, indigentes, mas ainda assim podem reunir


estados ou de outra unidade territorial em totais absolutos bastante significativos. Em
que h implementao de programas. O qual municpio devem-se priorizar as aes
IDH-municipal foi, por exemplo, o indi- de programas de transferncia de renda:
cador empregado pelo Programa Comu- naquele em que a intensidade de indign-
nidade Solidria para selecionar os muni- cia elevada ou naquele em que o quanti-
cpios para suas aes, o que certamente tativo de indigentes maior? Quando se
representou um avano em termos de tm indicadores calculados para reas com
critrio tcnico-poltico de priorizao. totais populacionais mais compatveis, os
Contudo, a escolha desse indicador rankings de priorizao baseados em indi-
acabou por excluir do programa todas cadores relativos ou absolutos diferem
as cidades mdias e populosas do pouco 3.
Sudeste, j que suas medidas sociais Idealmente, a tomada de deciso com
mdias calculadas para a totalidade do relao aos pblicos-alvo a serem prio-
municpio eram sempre mais altas que rizados deve-se pautar em um indicador
as dos municpios do Norte e Nordeste. mais especfico e vlido para o programa
Se fosse usado um indicador calculado em questo, mais relacionado aos seus
para domnios submunicipais (setor objetivos, como a taxa de mortalidade
censitrio, bairros, reas de ponderao, infantil em programas de sade materno-
etc.), os municpios do Sudeste certamente infantil, o dficit de peso ou altura em
teriam bolses que se enquadrariam programas de combate fome ou a
entre os pblicos-alvo prioritrios do proporo de domiclios com baixa renda
programa. em programas de transferncia de renda.
Esse exemplo deixa claro a impor- Se vrios indicadores devem ser usados e
tncia do diagnstico microespacializado os critrios de elegibilidade referem-se a
comentado anteriormente, em especial o variveis existentes no censo demogrfico,
realizado em nvel de setor censitrio. possvel fazer processamentos espec-
possvel, dessa forma, no s garantir ficos, de forma relativamente rpida, por
maior preciso e eficincia na alocao dos meio de um pacote estatstico (com os
programas que devem ser focalizados, microdados do censo em 16 CD-ROMs)
como tambm acompanhar, posterior- ou mesmo por meio de uma ferramenta
mente, os seus efeitos. Alm disso, o uso disponibilizada pela Internet (Banco
do setor censitrio (ou rea de ponderao) Multidimensional de Estatsticas) no stio
garante, em alguma medida, a compati- do IBGE. Um desses indicadores
bilizao dos quantitativos populacionais construdos pelo cruzamento de variveis
de cada pequena rea, amenizando os do Censo 2000 o trazido na ltima tabela
efeitos potencialmente destoantes da da publicao Indicadores municipais do IBGE
tomada de deciso baseada em indicadores (2002). Trata-se de um indicador combi-
expressos em termos relativos. Dois muni- nado construdo a partir do cruzamento
cpios podem ter, por exemplo, percentual simultneo dos diversos critrios , repre-
similar de famlias indigentes, mas totais sentando a proporo dos domiclios
absolutos de indigentes muito distintos. particulares permanentes que no tm
Municpios populosos podem apresentar escoadouros ligados rede geral ou fossa
cifras relativamente mais baixas de sptica, no so servidos de gua por rede

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005 151


RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

geral, no tm coleta regular de lixo, seus deciso seja pautada com base nos critrios
responsveis (chefes) tm menos de quatro (indicadores) considerados relevantes para
anos de estudo e rendimento mdio men- o programa em questo pelos agentes
sal at dois salrios mnimos. Esse indi- decisores e que a importncia dos critrios
cador batizado informalmente de Indi- seja definida por eles, em um processo de
cador de Dficit Social pode ser calculado interatividade com outros atores tcnico-
tambm por reas de ponderao do censo polticos. Alguns algoritmos que implemen-
e tem-se mostrado com grande poder de tam a tcnica produzem solues hierar-
discriminao e validade em representar quizadas como um indicador sinttico
situaes de carncias de servios pblicos e robustas, no dependentes da escala de me-
bsicos pelo territrio nacional. dida ou disperso das variveis (Figura 5).

Figura 5: Anlise multicritrio para tomada de deciso com base em indicadores sociais

Em alguns casos de programas inter- Na etapa de implementao e exe-


setoriais que envolvem esforos de equipes cuo dos programas, so necessrios
de diferentes reas e o alcance de vrios indicadores de monitoramento, que devem
objetivos, pode ser interessante tomar a primar pela sensibilidade, especificidade e,
deciso acerca das reas prioritrias de sobretudo, pela periodicidade com que
implantao dos programas a partir da esto disponveis. Esse um grande
combinao de vrios critrios (indicadores). problema, como j se observou anterior-
Nesse caso, pode-se empregar a anlise mente, em especial se se necessita de indica-
multicritrio, tcnica estruturada para toma- dores em escala municipal. As informaes
da de decises em que interagem vrios produzidas pelas agncias estatsticas no
agentes, cada um com seus critrios e juzos so, em geral, especficas para os prop-
de valor acerca do que mais importante sitos de monitoramento de programas, seja
considerar na deciso final (ENSSLIN, 2001). na escala territorial desejada, seja na regula-
A vantagem do uso dessa tcnica em rela- ridade necessria.
o a outras, como o emprego de indica- Contudo, procurando atender
dores sintticos, que ela permite que a demanda por informaes municipais mais

152 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005


Paulo de Martino Jannuzzi RSP

peridicas, o IBGE tem realizado, de municpios brasileiros com a coleta de


forma mais regular, a Pesquisa Nacional dados sobre abastecimento de gua,
de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS), a esgotamento sanitrio, limpeza urbana e
Pesquisa de Informaes Bsicas Munici- sistema de drenagem urbana. Pode-se, as-
pais (MUNIC) e a Pesquisa Nacional de sim, dispor de outros indicadores mais in-
Saneamento Bsico (PNSB). A AMS formativos sobre a estrutura e qualidade
corresponde a um censo de estabeleci- dos servios de infra-estrutura urbana, que
mentos de sade no Pas, identificando no se limitam a apontar o grau de cober-
volume e qualificao de pessoal, equipa- tura populacional atendida. Com os dados
mentos e outros recursos disponibilizados levantados nessa pesquisa, possvel cons-
para atendimento mdico-sanitrio da truir indicadores do volume de gua
populao. Com isso, pode-se ter uma
idia mais clara e precisa do nvel e da
diversidade da oferta de servios de sade
pelo Pas, por meio da construo de
indicadores de esforos de polticas na rea Dois municpios podem
de sade. A MUNIC contempla, anual- ter percentual similar de
mente, o levantamento de conjunto amplo famlias indigentes, mas
de informaes nas prefeituras dos mais
totais absolutos de indigen-
de 5 mil municpios brasileiros. Nessa
pesquisa, levantam-se dados sobre a estru- tes muito distintos. Em qual
tura administrativa, o nvel de participao municpio devem-se priori-
e formas de controle social (existncia de zar as aes de programas
conselhos municipais), a existncia de
de transferncia de renda:
legislao e instrumentos de planejamento
municipal (como a institucionalizao do naquele em que a intensi-
plano de governo, do plano plurianual de dade de indigncia elevada
investimentos, do plano diretor e da lei de ou naquele em que o
parcelamento do solo), a disponibilidade
quantitativo de indigentes
de recursos para promoo da justia e
segurana (existncia de delegacia da maior?
mulher, juizados de pequenas causas, etc.),
alm da existncia de equipamentos espe-
cficos de comrcio, servios da indstria
cultural e de lazer, como bibliotecas ofertada per capita, do tipo de tratamento
pblicas, livrarias, jornais locais e ginsios e do volume da gua distribuda popu-
de esporte. Essa pesquisa permite, pois, lao, do volume e destino do esgoto e
construir indicadores que permitem retratar lixo coletado, entre outros aspectos.
o grau de participao e controle popular H tambm esforos louvveis de vrias
da ao pblica e caracterizar o estgio de instituies pblicas, alm do IBGE, em
desenvolvimento institucional das ativi- disponibilizar informaes de seus cadastros
dades de planejamento e gesto municipal e registros de forma mais peridica, fato
pelo Pas. A PNSB veio complementar que se deve no s necessidade de
esse quadro informacional sobre os monitoramentos da ao governamental,

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005 153


RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

mas tambm s facilidades que as novas A lgica do acompanhamento de


tecnologias de informao e comunicao programas requer a estruturao de um
tm proporcionado. Os rgos estaduais de sistema de indicadores que, alm de espec-
estatstica, os Ministrios da Sade, da Edu- ficos, sensveis e peridicos, permitam
cao, do Trabalho, do Desenvolvimento monitorar a implementao processual do
Social, da Previdncia Social, das Cidades e a programa na lgica insumo-processo-
Secretaria do Tesouro Nacional disponi- resultado-impacto, isto , so necessrios
bilizam pela Internet informaes bastante indicadores que permitam monitorar o
especficas em escopo temtico e escala dispndio realizado por algum tipo de uni-
territorial a partir de seus registros e sistemas dade operacional prestadora de servios ou
de controle internos, que podem ser teis para subprojeto; o uso operacional dos recursos
a construo de indicadores de monitora- humanos, financeiros e fsicos; a gerao de
mento de programas (Quadro 5). produtos e a percepo dos efeitos sociais

Quadro 5: Algumas das fontes oficiais para atualizao peridica de indicadores

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Paulo de Martino Jannuzzi RSP

mais amplos dos programas. Assim, a existentes na regio em que os programas


distino entre a terceira e a quarta etapas esto funcionando. O que torna essa tcnica
do ciclo de programas pode ser menos evi- particularmente interessante de ser aplicada
dente que nas demais, sobretudo em pro- que se podem considerar os recursos e
gramas de longa durao, isto , monito- resultados como vetores de indicadores em
ramento e avaliao de programas so suas escalas originais e no como variveis
termos cunhados para designar procedi- representando valores monetrios de custos
mentos de acompanhamento de progra- e benefcios.
mas, focados na anlise da sua eficincia, Como ilustra a Figura 6, um progra-
eficcia e efetividade (COHEN; FRANCO, 2000). ma de sade deve ser avaliado em relao
Monitoramento e avaliao so processos aos diversos resultados que produz em
analticos organicamente articulados, suce- termos de reduo das taxas de mortali-
dendo-se no tempo, com o propsito de dade e morbidade, a partir dos recursos
subsidiar o gestor pblico com informa- alocados (mdicos por mil habitantes) e
es acerca do ritmo e da forma de servios de sade prestados (consultas
implementao dos programas (indicado- atendidas), considerando as condies
res de monitoramento) e dos resultados e estruturais de vida existentes em cada local
efeitos almejados (indicadores de avaliao). de sua implementao (indicadores de
Como atividade de monitoramento ou renda e infra-estrutura de saneamento). Pela
de avaliao, importante analisar os indi- tcnica possvel identificar as boas pr-
cadores de resultados a partir dos ticas ou benchmarks reais, isto , unidades
indicadores de esforos e recursos alocados, de implementao do programa em que
o que permite o dimensionamento da efi- os resultados so, de fato, compatveis com
cincia dos programas. O emprego da An- o nvel de esforo empreendido e de
lise Envoltria de Dados (DEA) pode recursos gastos.
representar grande avano metodolgico Os indicadores de desembolso de
nesse sentido (LINS; MEZA, 2000). A DEA recursos e produtos colocados dispo-
uma tcnica derivada dos mtodos de sio da populao construdos a partir
pesquisa operacional que visa identificao de registros prprios da sistemtica de
das unidades de operao mais eficientes, controle e gerenciamento dos programas
tendo em vista como os recursos (retratados podem permitir uma avaliao indireta
por vrios indicadores de insumo) so utili- da eficcia dos programas no alcance das
zados para gerar os resultados finais (me- metas estabelecidas, quando as estatsticas
didos por diversos indicadores-resultados), pblicas ou os dados administrativos de
considerando as condies estruturais de ministrios e secretarias estaduais no forem
operao dos programas. Determinados mais especficos e peridicos na escala
programas implementados em regies mais territorial desejada. Na falta de pesquisas
pobres, podero no ter resultados to amostrais regulares que contemplem
promissores como em outras mais desen- temticas relativas, por exemplo, ao
volvidas. Assim, preciso avaliar a eficin- consumo de produtos culturais e aos
cia dos programas em funo no apenas hbitos de lazer ainda no incorporadas
em relao ao resultado obtido e quanti- na agenda poltico-social nacional de forma
dade de recursos alocados, mas conside- imperativa , a eficcia de programas na
rando as dificuldades ou potencialidades rea, como os de fomento leitura, ter

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005 155


RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

Figura 6: Aplicao da Anlise Envoltria de Dados na avaliao de programas em sade

de ser inferida a partir dos produtos mbito dele possam ser imediatamente
previstos na aes desencadeadas, como impactantes sobre a sociedade. Programas
o volume de livros distribudos s escolas de transferncia de renda ou de distribuio
e bibliotecas. Nesse caso, indicadores de de leite ou cestas bsicas em periferias de
resultados mais vlidos para avaliar a grandes cidades do Sudeste proporcionam
eficincia do programa, como nmero impactos sociais comparativamente menos
mdio de livros lidos no ltimo ano, por intensos e rpidos que programas de inves-
exemplo, so apenas ocasionalmente timento em saneamento bsico, por exem-
levantados pelo IBGE ou pela Cmara plo, no que diz respeito s condies de
Brasileira do Livro. mortalidade infantil. Contudo, ao longo do
Outra demanda no ciclo de programas, tempo, a transferncia de renda ou a
em particular na etapa de avaliao, a iden- distribuio de produtos estar contri-
tificao dos seus impactos. Para tanto, buindo para a melhoria da nutrio de
devem-se empregar indicadores de diferen- crianas, garantindo ganhos adicionais contra
tes naturezas e propriedades, de forma a a mortalidade infantil, assim como, mais a
conseguir garantir tanto quanto possvel a mdio prazo, para a melhoria do seu
vinculao das aes do programa com as desempenho escolar. Esse exemplo revela,
mudanas percebidas, ou no, nas condi- pois, a dificuldade de se atriburem os
es de vida da populao, tarefa sempre efeitos de programas especficos sobre as
difcil de ser realizada (ROCHE, 2002). Em mudanas estruturais das condies sociais,
primeiro lugar, a menos que a realidade dificuldade que, paradoxalmente, cresce
social vivenciada antes do incio do medida que tais transformaes e os im-
programa (marco zero) fosse muito trgica, pactos tendem a se tornar mais evidentes.
ou que o programa tenha recebido recursos A dificuldade ainda maior quando se
muito expressivos para serem gastos em observam problemas de descontinuidades
curto espao de tempo, no se pode esperar e de implementao nos programas
que os produtos e resultados gerados no pblicos.

156 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005


Paulo de Martino Jannuzzi RSP

De modo a perceber mais claramente seja da perspectiva da avaliao somativa,


os impactos dos programas, deve-se buscar isto , aquela mais ao final do processo de
medidas e indicadores mais especficos e sen- implementao, com propsitos mais
sveis aos efeitos por eles gerados. Uma das amplos e meritrios (CANO, 2002), o gestor
formas de se operacionalizar isso avaliando de programas sociais defronta-se com a
efeitos sobre grupos especficos da popu- dificuldade de obter dados vlidos, espe-
lao, seja em termos de renda, idade, raa, cficos e regulares para seus propsitos.
sexo ou localizao espacial. Se os programas Se fato que as informaes produ-
tm pblicos-alvo preferenciais, localizados zidas pelas agncias estatsticas so, em boa
em determinadas regies ou estratos de renda, medida, pouco especficas para os prop-
deve-se no s buscar indicadores de impacto sitos de monitoramento de programas, no
que privilegiem a sua avaliao do conjunto provendo informao na escala territorial
da populao, que pode estar, inclusive, sob desejada ou na regularidade necessria,
o risco de efeitos estruturais mais gerais (que tambm verdade que elas podem-se
podem no afetar o pblico-alvo na mesma prestar elaborao de diagnsticos bas-
intensidade), mas tambm desenvolver tante detalhados em escopo e escala, como
estratgias metodolgicas avaliativas de no caso das informaes provenientes dos
natureza qualitativa, com pesquisas de opinio censos demogrficos. As informaes
ou grupos de discusso, incorporando indi- produzidas no mbito dos processos
cadores subjetivos na avaliao. Nesse senti- administrativos dos ministrios e das
do, os impactos podem ser avaliados em uma secretarias estaduais e municipais podem
perspectiva mais restrita ou mais ampla, con- tambm suprir boa parte da demanda de
siderando o tamanho da populao afetada, dados para a construo de indicadores
o espao de tempo considerado para a peridicos de monitoramento, requerendo,
referncia dos indicadores e a natureza mais contudo, algum retrabalho de custo-
objetiva ou subjetiva dos impactos percebidos mizao em funo das necessidades de
pela populao. delimitao territorial dos programas, desde
que exista um cdigo de localizao da
Consideraes finais escola, do posto de sade, da delegacia, etc.
De qualquer forma, as estatsticas e os
Uma das grandes dificuldades atuais dados do IBGE e de outros rgos pblicos
no acompanhamento de programas dificilmente atendero todas as necessida-
pblicos dispor de informaes peri- des informacionais requeridas para o
dicas e especficas acerca do processo de monitoramento e a avaliao de programas
sua implementao e do alcance dos pblicos mais especficos. Assim, necess-
resultados e do impacto social que tais rio, quando da formulao desses progra-
programas esto tendo nos segmentos mas, prever a organizao de procedimen-
sociodemogrficos ou nas comunidades tos de coleta e tratamento de informaes
focalizadas por eles. Seja da perspectiva da especficas e confiveis em todas as fases
avaliao formativa, isto , aquela com os do ciclo de implementao, que possam
propsitos de acompanhar e monitorar a permitir a construo dos indicadores de
implementao de programas, a fim de monitoramento desejados.
verificar se os rumos traados esto sendo (Ar tigo recebido em maio de 2005. Verso
seguidos e permitir intervenes corretivas, definitiva em junho de 2005)

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RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

Notas

*
Texto submetido editoria da Revista do Servio Pblico em que se procura compilar e
reorganizar idias expostas em trs oportunidades anteriores (Jannuzzi , 2001, 2002. Guimares;
Jannuzzi, 2004), a partir das experincias de capacitao de tcnicos de ONGs e gestores do setor
pblico nos cursos de extenso de Indicadores Sociais e Polticas Pblicas, desenvolvidos no
mbito do convnio ENCE/IBGE e Fundao FORD, e nos cursos de formao da Escola Nacio-
nal de Administrao Pblica ao longo de 2003 e 2004.
1
Dada a inexistncia e desorganizao dos cadastros nos municpios brasileiros, os censos
demogrficos acabam levantando um conjunto muito amplo de informaes, o que o torna ainda
mais custoso e complexo.
2
De fato, o que o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social calculado por setor censitrio
permite constatar (vide em: www.seade.gov.br).
3
Vale observar, contudo, que os setores censitrios apresentam variabilidade significativa em
termos de quantitativos populacionais pelos municpios brasileiros.

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RSP Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

Resumo - Resumen - Abstract

Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil


Paulo de Martino Jannuzzi
O objetivo do texto discutir as potencialidades e limitaes do uso das informaes estatsticas
produzidas pelo IBGE e os registros administrativos de rgos pblicos para a construo de
indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Br asil. Inicia-se
com uma apresentao sobre os aspectos conceituais bsicos acerca dos indicadores sociais, suas
propriedades e formas de c lassificao. Depois, discute-se uma proposta de estruturao de um
sistema de indicadores para subsidiar o processo de formulao e avaliao de polticas e programas
pblicos no Pas. Conclui-se o texto advogando-se a necessidade de estruturar sistemas de indicado-
res que se apiem na busca de informaes j existentes em fontes secundrias e na produo de
dados no mbito dos prprios programas.
Palavras-chave: indicadores, monitoramento, polticas sociais

Los indicadores para formulacin y evaluacin de programas sociales en Brasil


Paulo de Martino Jannuzzi
El artculo discute las potencialidades y las limitaciones del uso de la informacin estadstica
producida por el IBGE y los registros administrativos de las agencias pblicas para la construccin de
los indicadores para la diagnosis, seguimiento y evaluacin de programas sociales en Brasil. Comienza
presentando la base conceptual referente a los indicadores sociales, sus caractersticas y los sistemas de
clasificacin. Despus, presenta un marco del sistema de indicadores para subsidiar el proceso de
formulacin y evaluacin de programas pblicos. El artculo concluye proponiendo la necesidad de
construir sistemas de indicadores basados en fuentes secundarias de datos y tambin en los datos
primarios recogidos en las etapas de los programas.
Palabras clave: indicadores, monitoreo, polticas sociales

Indicators for social policy making and evaluation in Brazil


Paulo de Martino Jannuzzi
The paper discusses the potentialities and limitations of the use of statistical information
produced by the IBGE and the administrative registers of public agencies for the construction of
indicators to be used in the diagnosis, monitoring and evaluation of social programs in Brazil. It
begins by presenting the conceptual basis for understanding the social indicators, their properties
and classification systems. It then outlines a framework of a system of indicators to support the
process of formulation and evaluation of public programs. The paper concludes by advocating the
need to structure systems of indicators based on secondary sources of data and also on primary data
collected in the scope of the programs.
Key words: indicators, monitoring, social policies

Paulo de Martino Jannuzzi


Assessor da Diretoria Executiva do SEADE, professor da ENCE/IBGE, pesquisador CNPq no
projeto de pesquisa Informao estatstica no ciclo de formulao, monitoramento e avaliao de
polticas pblicas no Brasil, com recursos do CNPq (Proc. 307101/2004-5). Contato:
pjannuzzi@ibge.gov.br

160 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005


Diane Elson RSP

Iniciativas oramentrias
sensveis questo de
gnero: dimenses chave e
exemplos prticos*

Diane Elson1

Introduo

A maioria dos governos tem expressado comprometimento com a eqidade


de gnero e seu mainstreaming2. Contudo, h freqentemente descompasso entre
as polticas e os caminhos adotados pelos governos para arrecadar e empregar
os recursos necessrios. A maioria dos governos tambm expressa o comprome-

timento com maior transparncia e accountability, embora ocorra, com freqncia,


descompassos entre a participao e consulta na formulao de novas polticas
e legislao e na alocao de recursos.
Iniciativas oramentrias sensveis a questes de gnero podem ajudar a
reduzir esses descompassos, garantindo que os recursos pblicos sejam arreca-

dados e gastos mais efetivamente. Podem tambm ajudar a garantir a realizao


dos objetivos de eqidade de gnero e maior observncia da Conveno para
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher. Podem

ainda ajudar a promover maior accountability sobre os gastos de recursos pblicos

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 161


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

para os cidados e cidads de um pas, apresentados de diferentes maneiras, depen-


especialmente para a mulher, que, de maneira dendo do objetivo que se espera alcanar.
geral, mais marginalizada que o homem
por ocasio da tomada de decises sobre a Localizao poltica
destinao dos recursos pblicos. em nvel de governo nacional,
regional ou local;
O que uma iniciativa oramen- no mbito dos rgos governa-
tria sensvel questo de gnero3 ? mentais, organizados por autoridades e
ministros;
Uma iniciativa oramentria sensvel em assemblias eleitas, organizadas
questo de gnero no tem como objetivo por representantes eleitos; e
produzir um oramento separado para as fora do mbito do governo, em
mulheres. Ao contrrio, busca analisar eventos organizados por pesquisadores e
qualquer forma de gasto pblico, ou organizaes da sociedade civil.
mtodo para arrecadar recursos pblicos, Um processo interativo e consultivo,
a partir da tica do gnero, identificando as envolvendo todas as instncias anteriores,
implicaes e os impactos para a mulher e provou ser especialmente efetivo
a menina, quando comparados com o (B UDLENDER, 2002). Oramentos com
homem e o menino. A questo chave : Que enfoque em questes de gnero precisam
impacto essa medida fiscal tem sobre a eqi- ser organizados de maneira a democratizar
dade de gnero? Ela reduz, aumenta ou no o processo pelo qual os oramentos so
faz diferena para a desigualdade de gnero? elaborados e implementados, dando mais
O foco na desigualdade de gnero espao s questes da mulher.
pode ser estruturado de tal modo que
permita considerar outras formas de Cobertura
desigualdade, tais como classe, raa e regio. o oramento como um todo (at o
A questo chave pode ser reformulada, momento, isso raramente se tentou);
por exemplo, da seguinte forma: Esta gastos de rgos ou programas
medida fiscal melhora, piora ou no tem selecionados;
efeito sobre a posio da mulher em gastos com novos projetos;
situao mais desfavorvel? formas selecionadas de receitas
Uma iniciativa oramentria com pers- (impostos, tarifas, etc.);
pectiva de gnero sempre envolve uma an- mudanas no sistema fiscal; e
lise de gnero de alguns dos aspectos relati- implementao de nova legislao.
vos arrecadao e ao uso dos recursos Os gastos e receitas a serem cobertos
pblicos. Porm, no h uma maneira nica so geralmente selecionados luz da anlise
de se fazer isso e vrias ferramentas anal- do padro de desigualdade de gnero, das
ticas podem ser utilizadas (ELSON, 1998. prioridades da mulher e das polticas
BUDLENDER; SHARP, 1998). A implementao governamentais em relao desigualdade
da iniciativa pode assumir vrias formas, no pas em questo.
dependendo de sua localizao poltica, da
extenso da cobertura e do estgio em que Classificao oramentria
se encontra o ciclo oramentrio. Da mesma Os dados oramentrios podem ser
forma, os resultados podem ser apresentados de vrias maneiras, cada uma

162 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005


Diane Elson RSP

das quais podendo ser utilizada como avaliao inicial para identificar aloca-
ponto de partida: es financeiras necessrias para alcanar
item linear: gastos decorrentes de os objetivos;
pagamentos (salrios, viagens, equipa- auditoria para identificar qualquer
mentos, construes, etc.); mal uso dos recursos financeiros; e
classificao funcional: gastos com avaliao final para determinar o que
objetivos gerais (polcia, defesa, educao, foi alcanado, em comparao com os
sade, transporte, etc.); objetivos propostos.
classificao econmica: operaes O planejamento e a avaliao inicial
financeiras de impacto econmico ficam restritos a comprometimentos e s
(capital, despesas e receitas correntes; sub- atividades j existentes, que podem ser
sdios; pagamentos de transferncias;
pagamento de juros; operaes de finan-
ciamento);
classificao institucional: despesas da O trabalho
instituio responsvel pelo gerenciamento domstico no
dos recursos; remunerado
classificao programtica: despesas
compartilhado de forma
decorrentes de programas, considerando-
os como um conjunto de atividades a serem desigual entre a mulher
empreendidas com a finalidade de alcanar e o homem na maioria
os mesmos objetivos; e dos pases e representa
classificao territorial: receitas e um dos maiores
despesas por rea geogrfica de impacto.
As classificaes em item linear,
obstculos para a
funcional e institucional so projetadas eqidade no trabalho
primariamente como ferramentas de remunerado e o
controle, para manter as despesas nos desenvolvimento pleno
limites legais estabelecidos pela legislao dos talentos da mulher
oramentria. A classificao como econ-
mico facilita a anlise do impacto na e do homem
macroeconomia. As classificaes por
programa e por territrio um ponto de
partida especialmente adequado para a
anlise da desigualdade. Contudo, em difceis de mudar. A auditoria e a avaliao
alguns pases, esses instrumentos de anlise final devem retroalimentar o planejamento
ainda no esto disponveis ou so pouco e a avaliao inicial, mas, na melhor das
desenvolvidos. hipteses, conseguem faz-lo de forma
tardia, j que o oramento do ano seguinte
Estgio do ciclo oramentrio precisa ser preparado antes que o ora-
Uma iniciativa de gnero pode enfocar mento do ano em curso tenha sido
uma fase especfica do ciclo oramentrio, auditado e avaliado. Os elos entre os
a saber: estgios so geralmente fracos. O ora-
planejamento para identificar objetivos; mento pode estar vinculado a um plano

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 163


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

de custeio plurianual, que pode abranger a auditoria e avaliao final. Para cada
o oramento anual. ministrio ou programa selecionado,
verifique os insumos, as atividades, os
Apresentao da anlise resultados e os impactos planejados e
Os resultados da anlise de gnero das realizados. Geralmente h descompassos
despesas e receitas podem ser apresentados importantes entre o planejado, na forma
de diversas maneiras, por diferentes em que apresentado no oramento e
pessoas e em: outros documentos, e o executado,
diversos pontos do oramento conforme revelam as auditorias e ava-
principal e/ou do relatrio de avaliao; liaes finais.
um anexo especial do oramento Insumos Consistem dos recursos
principal e/ou do relatrio de avaliao; destinados e gastos (conforme apresen-
relatrios para parlamentares; tado na classificao funcional ou progra-
comunicados de imprensa; mtica).
apresentaes a grupos de trabalhos Atividades Consistem dos servios
governamentais, grupos de planejamento, planejados e realizados, tais como servios
comisses de inqurito, etc.; de sade, de apoio indstria, transfe-
publicaes cientficas; e rncias sociais, coleta de impostos, etc.
publicaes educacionais populares. Podem ocorrer que eles no estejam bem
necessrio considerar a maneira mais especificados e que no fique claro o mon-
efetiva de se apresentar a anlise a partir tante de recursos a que deveria chegar ou
do ponto de vista da accountability, trans- que efetivamente chegou ao ponto em que
parncia e participao democrtica no as atividades fazem interface com o
processo oramentrio. pblico. Um dos desafios capacitar o
pblico para monitorar a distribuio dos
Uma estrutura funcional para recursos.
relacionar oramentos eqidade Resultados Consistem da utilizao
de gnero das atividades planejadas e realizadas, tais
como pacientes tratados, empresas
Os detalhes de um oramento com apoiadas, aumentos de renda, impostos
enfoque no gnero devero ser elaborados arrecadados, etc. Os resultados e indi-
de acordo com as especificidades do pas. cadores desejados nem sempre esto bem
Contudo, o princpio geral sempre ser o identificados, de modo que um dos
de unir dois conjuntos de conhecimento, desafios melhorar as especificaes e
que geralmente so mantidos desvin- identificar fontes estatsticas relevantes.
culados: o conhecimento sobre a desigual- Impactos Consistem das reali-
dade de gnero e o conhecimento sobre zaes, visadas e alcanadas, relacionadas
finanas e programas pblicos. a objetivos mais amplos, tais como popu-
Se o ciclo do oramento for tomado lao sadia, empresas competitivas,
como ponto de partida, interessante reduo de pobreza, crescimento susten-
considerar a seguinte estrutura, que foca- tvel da renda nacional, etc. Os impactos e
liza o impacto das atividades cobertas pelo indicadores desejados tambm podem no
oramento e pode ser usada nas fases de estar bem especificados, de modo que
planejamento e avaliao inicial e durante outro desafio melhorar a especificao e

164 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005


Diane Elson RSP

identificar fontes estatsticas relevantes. Alm organizao das atividades e na alocao


disso, os elos entre os resultados e os dos recursos, de modo a se superarem as
impactos podem ser complexos e incertos. desigualdades de gnero identificadas.
A anlise de gnero de um oramento possvel ter progresso por meio de uma
pode ser conduzida independente do fato melhor especificao dos objetivos de
de a eqidade de gnero ter sido explicita- impacto e resultado e por meio da
mente especificada como resultado ou mudana de prioridades que determinam
impacto desejado de determinado minis- as atividades e o financiamento. Eqidade
trio ou programa. Deve-se questionar, de gnero freqentemente complementar
para tanto, se os impactos planejados e a outras polticas. Porm, se forem consta-
realizados promoveram eqidade de tados trade-offs entre a eqidade de gnero
gnero, alm dos outros objetivos estabe- e outros objetivos, eles devem ser obser-
lecidos; se os resultados so igualmente vados, e maneiras de reduzi-los devem ser
distribudos entre homens e mulheres e se investigadas.
so adequados para alcanar maior eqi- preciso, ainda, atentar para as
dade de gnero, alm dos outros objetivos questes de transversalidade de gnero nos
estabelecidos; se as atividades so planeja- ministrios e programas. Por exemplo,
das para serem igualmente apropriadas reduzir a desigualdade entre meninos e
para mulheres e homens e se so adequadas meninas, na incidncia do gasto pblico
para alcanar eqidade de gnero, alm dos com educao, pode requerer mudanas
outros objetivos estabelecidos; e se os no apenas nos programas para o ensino
insumos so adequados para alcanar primrio e secundrio do Ministrio da
eqidade de gnero, alm dos outros Educao, mas tambm em uma gama de
objetivos estabelecidos. outros programas e ministrios.
As respostas a essas questes requerem Para que mudanas ocorram, os
dados desagregados por sexo e uma com- resultados da anlise precisam ser divulgados
preenso das relaes de gnero. Vrias aos policy-makers e sociedade por meio de
ferramentas e abordagens, incluindo abor- relatrios, comisses parlamentares e
dagens participativas, podem ser usadas audincias pblicas, dilogos sobre pol-
para conduzir essa anlise. Recomenda-se ticas governamentais, jornais, livros, publi-
o dilogo entre as autoridades e as organi- caes educacionais populares e debates
zaes da sociedade civil. Essa anlise pode pblicos. Discusses bem fundamentadas
ser aplicada s receitas bem como s devem ser propiciadas e maneiras devem
despesas, tratando os custos de gerao de ser encontradas para permitir ao pblico
receitas como insumo, o processo de participar no estabelecimento de priori-
gerao de receitas como atividade, as dades oramentrias, dando especial
receitas a serem geradas como resultado e ateno capacitao da mulher para
o impacto dos impostos, tarifas, etc. sobre formular e expressar suas idias. A extenso
a renda como impacto. De todo modo, da participao da mulher nas decises
mais pesquisas so necessrias nessa rea. oramentrias deve ser examinada, como
Se as respostas a essas perguntas forem foi feito pelo governo da Tanznia:
no, ento haver necessidade de se
introduzirem mudanas na identificao Mais da metade da populao da
dos objetivos de impacto e resultado, na Tanznia composta de mulheres.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 165


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

Porm, apenas uma pequena parcela das resultados. Ela til quando a participao
pessoas que tomam as decises impor- individual pode ser identificada e tambm
tantes sobre o oramento governamental pode ser apresentada de diversas maneiras,
formada de mulheres. Por exemplo, focalizando a distribuio dos resultados,
somente trs dos 30 membros do o financiamento ou ambos.
Comit de Finanas e Economia do
Parlamento e apenas 45 dos 275 mem- O Programa Nacional de Obras Pblicas
bros do Parlamento so mulheres. Com da frica do Sul
um nmero to pequeno de mulheres Aproximadamente 350 milhes de
participando da elaborao do ora- rands foram alocados para o Programa
mento, no surpresa que ele no atenda Nacional de Obras Pblicas nos ora-
s necessidades da mulher (TANZANIA, mentos nacionais desde 1994. O
2000, p. 5). Community Based Public Work Program
(CBPWP) Programa Comunitrio de
Exemplos de anlises oramen- Obras Pblicas responsvel por 250
trias de gnero milhes rands desse total. Algumas pro-
vncias acrescentaram recursos prprios
Diferentes iniciativas esto sendo aos oramentos [...]. Em 1997, uma
conduzidas em muitos pases. Uma rpida avaliao do programa mostrou que a
reviso no conseguir fazer justia vari- qualidade dos bens produzidos era
edade e s realizaes alcanadas. Os excepcionalmente alta, se comparada
exemplos seguintes foram escolhidos para com a de programas similares em outros
ilustrar o tipo de anlise que tem sido feito lugares do mundo. A anlise deter-
em alguns dos pases pioneiros. Vrios minou, ainda, que os 599 projetos
desses exemplos foram tirados de trs estavam bem distribudos geografica-
pases voluntrios em projetos piloto de mente, de acordo com o perfil de
Iniciativas Oramentrias com Enfoque no pobreza relativa das nove provncias [...].
Gnero, liderados pelo Commonwealth Com relao s pessoas empregadas
Secretariat, a partir de 1996 (frica do Sul, nesses projetos, 41% eram mulheres e
Sri Lanka e Barbados). Alguns deles so 12% eram jovens. Embora o nmero
anlises apresentadas em documentos de mulheres seja inferior proporo
governamentais oficiais e outros, anlises de mulheres na populao das reas
conduzidas por organizaes no governa- rurais onde esses projetos foram
mentais (ONGs) engajadas no processo de implementados, esse nmero certa-
dilogo com o governo sobre polticas mente mais alto do que seria esperado,
governamentais4. caso no fossem alvos explcitos dos
mesmos. Infelizmente, a avaliao sugere
Auditoria do oramento: distri- que as mulheres eram freqentemente
buio de insumos, atividades e incumbidas de tarefas mais simples, as
resultados reais suas mdias salariais eram mais baixas,
eram geralmente empregadas por
Esse tipo de anlise relaciona os gastos perodos mais curtos que os homens e
efetivamente realizados participao nas tinham menos probabilidade de receber
atividades fornecidas e ao usufruto dos treinamento. Dos homens empregados,

166 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005


Diane Elson RSP

37% receberam treinamento, nmero descobriu que havia igualdade de acesso e


superior comparado aos 32% das uso nos principais setores de servios: na
mulheres. Os resultados da avaliao educao, 48% das despesas recorrentes
serviram de base para os planos em beneficiavam mulheres; na sade, 56%; e
curso do departamento, de fazer ajus- nos servios sociais, 57%. Entretanto, exis-
tes no programa e melhorar o enfoque tiam bolses especficos em que a desigual-
(SOUTH A FRICA, 1998, p. 6.44). dade persistia. No setor de servios sociais,
por exemplo, os nveis de financiamento
Os programas New Deal para desempregados eram inadequados para a manuteno dos
no Reino Unido padres bsicos de vida dos beneficirios-
O objetivo dos programas New Deal alvo ou para reabilit-los.
integrar ao mercado de trabalho pessoas em
idade laboral que estejam desempregadas. Nos ministrios envolvidos com os
Dados do Departamento de Educao e setores produtivos, mais especifi-
Emprego mostram que as mulheres res- camente, o da Agricultura e o da
pondem por 27% dos participantes no pro- Indstria, o acesso e a participao da
grama New Deal destinado a jovens desem- mulher em programas apoiados pelo
pregados e por apenas 16% no programa governo eram baixos e a perpetuao
destinado a desempregados por longos da pressuposio de que os programas
perodos. No caso do programa New Deal nessas reas so neutros com relao
destinado a famlias monoparentais, 95% ao gnero tendem a manter inalteradas
dos participantes so mulheres. ou a aumentar as diferenas de gnero
Os programas foram analisados por e as desvantagens que a mulher enfrenta
Katherine Rake, do Grupo Oramento nesses setores. necessrio revisar as
Mulher (Womens Budget Group5), um comit polticas subjacentes, elaborar pro-
de especialistas regularmente consultado gramas e sistemas de distribuio
pelo governo do Partido Trabalhista. Ela apropriados, alm de realizar avalia-
descobriu que 57% do financiamento para es, desagr egadas por gnero,
os programas New Deal vo para os desti- regulares dos programas, a fim de
nados aos jovens, 23% para o programa equalizar as oportunidades e os acessos
de apoio aos desempregados por longos para o homem e a mulher (S RI LANKA,
perodos e apenas 8% para o programa 2000, p. 45).
destinado a famlias monoparentais. O res-
tante vai para diversos programas menores. Avaliao do oramento: finan-
Rake estima que o valor gasto por pessoa ciamento para o fortalecimento e o
no programa destinado aos jovens cumprimento dos direitos da
desempregados o dobro, se comparado mulher
com o programa destinado a famlias
monoparentais (RAKE, 2000). Uma distribuio justa dos gastos e
servios reais entre mulheres e homens no
O gasto em ministrios selecionados, garantir, por si s, que a mulher seja
Sri Lanka fortalecida e seus direitos humanos sejam
A anlise do oramento a partir da respeitados. Os programas que apiam
perspectiva de gnero no Sri Lanka esses objetivos devem receber prioridade

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 167


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

na alocao de recursos. importante dos quais 730 eram de mulheres solicitando


comparar os gastos reais com os gastos servio de proteo legal contra seus
que seriam necessrios para alcanar obje- parceiros violentos.
tivos especficos quantificveis.
Enquanto as taxas nacionais de
O gasto com capacitao e educao bsica do crime esto caindo em geral, houve
adulto na frica do Sul um aumento significativo de crimes
Na frica do Sul, em 1995, 20% de contra a pessoa e, especificamente, de
todas as mulheres africanas e 14% de todos crimes sexuais e de violncia fsica pra-
os homens africanos com mais de 20 anos ticados contra a mulher [...] o estabe-
de idade nunca tinham ido escola. Cerca lecimento de um Abrigo para Mulhe-
de 7,4 milhes de pessoas eram analfa- res Vtimas de Violncia tornou-se
betas, entre as quais 4 milhes eram uma necessidade urgente. Uma ONG,
mulheres. Em 1994, apenas por volta de o Clube de Mulheres Empresariais e
300 mil pessoas freqentavam programas Profissionais (Business and Professional
de treinamento ou de educao bsica para Women`s Club), tomou a iniciativa uti-
adultos (Adult Basic Education and Training lizando recursos iniciais ($380.000)
ABET). Cerca de 29% encontravam-se fornecidos pelo Ministrio de Trans-
em programas mantidos pelo Estado e a formao Social [...]. O abrigo come-
maioria delas eram mulheres (59% de ou a receber residentes em novem-
mulheres e 41% de homens). O repasse bro 1999 [...]. Ainda h um nmero
de recursos do governo para esses progra- significativo de mulheres que precisam
mas representava apenas 1% dos recursos de assistncia, mas o abrigo no
destinados educao no perodo de 1996 consegue acomodar [...].
a 1997. A gerncia do abrigo estima um custo
Um plano para os programas de ABET mdio de 900 dlares por ms para
na frica do Sul foi elaborado em 1994 abrigar uma vtima adulta. Esse nme-
pelo Centro para o Desenvolvimento de ro aumenta dependendo do nmero de
Polticas Educacionais (Centre for Education filhos e as necessidades especficas da
Policy Development), uma ONG sul-africana. famlia abrigada. Embora as defi-
Seu objetivo era alcanar 3 milhes de estu- cincias relacionadas com o espao
dantes em cinco anos. O oramento pro- fsico e sua manuteno tais como
posto para o primeiro ano do plano foi de cercados sejam questes de segurana
132 milhes de rands. Entretanto, o plano importantes, a incapacidade da ONG
no foi colocado em ao. As despesas em garantir recursos suficientes para
pblicas dos programas de ABET em 1997- fazer frente aos principais custos
1998 foi de 2,5 milhes de rands, caindo operacionais um problema ainda
para 1,9 milhes de rands em 1998-1999 mais grave. Atualmente, o ministrio
(HUNT; BUDLENDER, 1998). delega suas responsabilidades para o
abrigo por meio de contratos renovveis
Abrigo para mulheres vtimas de violncia anualmente. No h indicao clara de
em Barbados que, aps este primeiro ano, os recursos
Em Barbados, entre 1992 e 1996, fornecidos aumentaro ou se conse-
houve 764 pedidos de proteo policial, guiro cobrir outros custos alm do

168 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005


Diane Elson RSP

apoio infra-estrutura fsica e pode-se pressupor que haja barreiras


manuteno do estabelecimento para a participao da mulher nessa
(ST. HILL,1998, p. 37-38). rea de trabalho. As barreiras bvias
esto no campo da educao e do
Planejamento e avaliao inicial treinamento, especialmente no nmero
do oramento de jovens mulheres freqentando
cursos de cincia e tecnologia nas
Incorporar a anlise de gnero no pla- instituies de segundo e terceiro graus.
nejamento e na avaliao inicial do ora- Embora os programas do depar-
mento requer a identificao de dimenses tamento no possam buscar a reduo
provveis de gnero nas atividades, nos dessas barreiras para a empregabilidade
resultados e nos impactos.

Apoio industrial na Austrlia


A indstria de equipamentos de
comunicao caracterizada por uma
fora de trabalho predominantemente
feminina. Entretanto, como na maioria A questo chave :
das indstrias do setor de alta tecno- Que impacto essa
logia, as mulheres predominam nas reas medida fiscal tem
em que no se exige trabalho qualificado,
principalmente no trabalho mecanizado,
sobre a eqidade de
e elas fizeram pouco progresso nas reas gnero? Ela reduz,
tcnicas e gerenciais [...]. aumenta ou no faz
Apoio financeiro da ordem de diferena para a
$400.000 ser fornecido em 1986-1987
para assistir a indstria. O primeiro
desigualdade de
estgio do plano do governo incluiu a gnero?
reduo de tarifas. O segundo estgio
buscou elaborar uma estratgia de
desenvolvimento industrial [...]. O
resultado lquido da implementao
bem-sucedida da estratgia no signi-
ficar reduo no nvel de emprego
geral; contudo, o aumento da auto- das mulheres, aes afirmativas de
mao levar a um declnio na oferta cunho legal e esforos despendidos
de emprego para a mo-de-obra no pelo Departamento de Educao no
qualificada. O potencial para o cresci- sentido de aumentar o nmero de
mento nos nveis de emprego nessa mulheres e meninas em treinamento na
indstria encontra-se nas reas tcnicas rea de cincia e tecnologia auxiliaro
e gerenciais, tais como pesquisa, na expanso de oportunidades de
desenvolvimento e marketing. emprego para as mulheres nas reas
Dado o nmero limitado de tcnicas e gerenciais (A USTRALIA, 1987,
mulheres nas reas tcnicas e gerenciais, p. 180).

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 169


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

Desenvolvimento da infra-estrutura na parte do seu tempo buscando gua


frica do Sul (Ibid, 6.58).
O investimento em infra-estrutura
constri a capacidade econmica e Apoio para o empreendedorismo da mulher
aumenta a competitividade, ao mesmo na Frana
tempo em que contribui para a qua- As mulheres ainda respondem pela
lidade de vida das pessoas em situao minoria dos empreendedores, criando
de pobreza. Energia, transporte, apenas 27% de todos os novos neg-
comunicaes e infra-estrutura social cios. Para ajudar a mudar esse quadro:
trazem benefcios significativos, espe- 10 milhes de francos franceses em
cialmente para a mulher e para a recursos adicionais foram alocados
criana. As despesas de capital finan- para o Fundo de Garantia Especial da
ciadas pelos governos nacional e Mulher (Special Womens Guarantee Fund
provincial devem aumentar [...] os FGIF), correspondendo criao
gastos de capital com sistemas hdricos de mil novos negcios em 2001; e
e infra-estrutura relacionada foram da s redes governamentais de apoio e
ordem de 1,537 milhes de rands em assistncia a empreendedores est sendo
1998-1999, aumentando para 1,785 solicitado o aumento em 25%, em trs
milhes de rands em 2000/2001 anos, do nmero de mulheres a quem
(SOUTH AFRICA, 1998, 1.5). do assistncia (FRANCE, 2001, p.13).
No final de 1995, apenas 1/3 das
casas africanas e menos de 3/4 das Traduzindo a Plataforma de Ao de Beijing
casas de negros tinham gua corrente em atividades de programa e rubricas oramen-
na parte interna, comparando-se com trias no Qunia
97% das casas de indianos e brancos. Um trabalho conceitual sobre a
Fora das reas urbanas, apenas 12% Traduo da Plataforma de Ao de
das casas africanas tinham gua Beijing no Processo Oramentrio Nacional
corrente na parte interna e 21% tinham do Qunia foi preparado pelo Centro
uma torneira no local, enquanto 28% Colaborador para o Gnero e Desenvolvi-
buscavam gua em rios, riachos, mento (Collaborative Centre for Gender and
represas ou cisternas e 16%, em poos. Development CCGD), em conjunto com a
Para cada uma de seis casas africanas Federao Internacional de Mulheres
que precisavam buscar gua, as pessoas Advogadas (International Federation of Women
tinham de viajar, pelo menos, um Lawyers FIDA-K). Esse documento
quilmetro at o reservatrio. Em identifica e discute seis reas crticas de preo-
1993, o tempo mdio gasto nessa cupao, a saber: pobreza, educao e
tarefa por membros de lares rurais afri- treinamento, sade, tributos, mulheres na
canos que precisavam buscar gua era agricultura e economia.
de 1 hora e 40 minutos. O tempo Uma matriz estrutural de polticas e
mdio gasto por mulheres que estimativas oramentrias para a
buscavam a gua era de mais de 1 hora Plataforma de Ao de Beijing foi prepa-
(74 minutos). Um pouco mais da rada pela mesma equipe para imple-
metade das mulheres africanas da zona mentao no processo oramentrio nacio-
rural com mais de 18 anos despendia nal de 1998-1999. A matriz de polticas

170 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005


Diane Elson RSP

traduziu essa plataforma em atividades de permitam, a ambos, tempo para os


programa especficas e rubricas oramen- filhos e iguais oportunidades de
trias, que foram compartilhadas com os emprego. Os incentivos atuais funcio-
planejadores e economistas do governo e nam de tal modo que mais prtico
do setor privado, bem como com vrias para a famlia que um dos pais traba-
organizaes no governamentais lhe mais, enquanto o outro assume a
(ONGs). Como o trabalho conclui, Este responsabilidade de cuidar dos filhos
compartilhamento foi um movimento e, na melhor das hipteses, consiga
deliberado para fazer lobby pelo apoio e boa uma posio mais secundria no mer-
vontade na elaborao do processo ora- cado de trabalho. Salrios desiguais e
mentrio nacional (CCGD, s.d., p. xxi). dificuldades de encontrar creches
adequadas so os principais fatores res-
Crditos tributrios no Reino Unido ponsveis por esse padro. Portanto,
O Grupo Oramento Mulher essencial que as polticas governa-
(Womens Budget Group) reconhece que mentais no agravem tais desigual-
o Crdito Fiscal para Famlias Traba- dades (WBG, 2000, p.1).
lhadoras (Working Families Tax Credit O WFTC, cujo principal objetivo
WFTC) trouxe benefcios para muitas conseguir colocar, pelo menos, um dos
famlias, mas deve ser reformulado pais provindos de lares desempregados
para se tornar mais efetivo. Isso se dar no mercado de trabalho, pode agir
por meio de sua diviso em dois como desestmulo para que o outro
crditos fiscais distintos: Crdito Fiscal cnjuge atue como segundo provedor
para o Emprego (Employment Tax apesar do crdito fiscal para creches.
Credit ETC) e Crdito Integrado Isso se d porque um segundo prove-
Infantil (Integrated Child Credit ICC). dor de uma famlia que recebe WFTC
Em especial, ns gostaramos de agre- obrigado a pagar elevado imposto
gar duas caractersticas ao ICC: que ele na ordem de 55%, sem nenhum incen-
venha, de alguma forma, a prover um tivo individual para comear. H, na
sistema integrado e sem costuras verdade, um desestmulo para se com-
(seamless) de apoio financeiro para partilharem as horas e as responsabili-
crianas, independente da situao de dades com os cuidados dos filhos, j
emprego dos pais, e seja pago ao que se oferece um bnus, se um dos
principal responsvel por cuidar da cnjuges estiver empregado com carga
criana [...]. horria de 30 horas ou mais, mas
Quaisquer incentivos de emprego nenhum bnus, se essa carga horria for
devem ter como pblico-alvo tanto o compartilhada entre os dois.
homem quanto a mulher, de maneira importante que essas caractersticas
indistinta, de modo que o trabalho no sejam reproduzidas no sistema
remunere igualmente os dois sexos e ETC/ICC e que todos sejam tratados
o compartilhamento entre os cnjuges igualmente por qualquer incentivo dado
da tarefa de cuidar dos filhos e prov- para a aceitao de emprego. No
los seja encorajado. Isso deve possi- faz-lo no apenas discrimina indire-
bilitar aos pais tomar decises sobre o tamente a mulher, que tem maior
horrio de trabalho de forma que se probabilidade de ser o segundo

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 171


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

provedor, mas constitui uma viso compem. Somente assim poder-se- asse-
mope sobre a preveno da pobreza gurar que o oramento no se baseie em
da famlia e, conseqentemente, da pressuposies incorretas de que toda a
criana. Muitos lares dependem de dois renda de um lar provm e compartilha-
provedores para se manter acima da da por igual por todos os seus membros.
linha de pobreza, e o mercado de
trabalho, hoje, muito instvel. Um lar Reconhecimento sistemtico da
com apenas um provedor no apenas contribuio do trabalho domstico
tem maior probabilidade de ser pobre, no remunerado
mas tambm de ficar fora do mercado O quanto um pas alcana dos seus
de trabalho, se o nico provedor objetivos sociais e econmicos depende no
perder seu emprego. Alm disso, com somente da quantidade de trabalho
a crescente quebra da unidade familiar, remunerado, mas tambm da quantidade
muitos desses provedores secundrios de trabalho no remunerado feito pelas
se tornaro as famlias monoparentais pessoas que cuidam dos membros da
de amanh (Ibid., p. 3). famlia e de seus vizinhos e da quantidade
de tempo livre que elas tm para atividades
Dois princpios norteadores para de lazer e sociais. O trabalho domstico no
a anlise de gnero do oramento remunerado compartilhado de forma
desigual entre a mulher e o homem na
A anlise do oramento a partir da pers- maioria dos pases e representa um dos
pectiva de gnero tem muito em comum maiores obstculos para a eqidade no
com outras formas de anlise oramentria trabalho remunerado e o desenvolvimento
com enfoque em igualdade. Entretanto, dois pleno dos talentos da mulher e do homem.
princpios distinguem a anlise de gnero Uma dimenso chave do impacto de um
do oramento e vale a pena ressalt-los. oramento na eqidade de gnero o
impacto na quantidade de trabalho doms-
Avaliao com base no indivduo e tico no remunerado que deve ser realizado.
na famlia fundamental verificar esse aspecto no
importante avaliar o oramento do contexto de cortes de despesas e reformas
ponto de vista das famlias pobres compa- conduzidas com o intuito de melhorar
rado ao das ricas. Porm, tambm eficcia e eficincia. Dados sobre o traba-
necessrio proceder a uma investigao no lho domstico no remunerado podem ser
seio da famlia para avaliar o oramento obtidos pelas pesquisas sobre o uso do
do ponto de vista da mulher e do homem tempo, disponveis em muitos pases.
individualmente, reconhecendo que, embora
a famlia compartilhe alguns dos recursos, Benefcios para o Ministrio da Fazenda e o
isso freqentemente ocorre de maneira Ministrio para Assuntos da Mulher
incompleta e desigual. A mulher somente Iniciativas oramentrias de gnero
ser tratada como cidad com direitos podem contribuir para se alcanarem
prprios, e no como dependente do outros objetivos, alm da igualdade entre
homem, se o oramento basear-se em a mulher e o homem. Dois exemplos:
dados dos provveis impactos sobre a Melhoria na determinao do pblico-alvo
famlia e sobre os indivduos que a A anlise de gnero mostra que, com

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Diane Elson RSP

freqncia, faz diferena se as medidas enfoque no gnero precisam fornecer uma


adotadas impactam diretamente o homem viso geral do impacto oramentrio,
ou a mulher, mesmo quando compartilham como um todo, sobre os objetivos de
o mesmo teto. Por exemplo, um oramento eqidade de gnero, bem como uma anlise
que visa a reduzir a pobreza infantil geral- dos impactos de cada programa indivi-
mente mais efetivo se a renda adicional dualmente.
for direcionada me ao invs de ser ao
pai. Uma quantidade imensa de dados, de O gnero como uma questo
pases os mais diversos, mostram que o transversal
homem, mesmo sendo pobre, freqente- Uma meta importante obter o reco-
mente guarda parte da renda para uso nhecimento de que questes de eqidade
pessoal em atividades de lazer, enquanto a de gnero esto presentes no trabalho de
mulher tende a depositar todo o recurso todos os ministrios e em um grande leque
na caixinha da famlia e a gast-lo em de programas, no apenas naqueles que
coisas que beneficiam diretamente os filhos. visam a melhorar a posio da mulher. Um
Evitando a falsa economia A anlise de exemplo da Tanznia ilustra esse ponto.
gnero mostra que existe perigo de que
medidas adotadas para conter os gastos O Rolling Plan e Oramento Avan-
financeiros dos servios pblicos possam, ado (The Rolling Plan and Forward
na verdade, transferir ou perpetuar os custos Budget) da Tanznia, do perodo de
reais, em termos de uso do tempo, para a 1996-1997 a 1998-1999, indicou a
mulher, sendo ela a principal responsvel existncia de questes inter-setoriais,
pelo cuidado dos membros da famlia. Por como meio ambiente, cooperativas,
exemplo, a reduo do tempo que um cincia e tecnologia, desenvolvimento
paciente permanece no hospital em recu- rural e urbano e populao. O gnero
perao ps-cirrgica, adotada como no foi indicado como questo trans-
medida para a reduo dos custos finan- versal [...]. Conseqentemente, alguns
ceiros do servio de sade, pode transferir setores no se sentem na obrigao de
a responsabilidade pelo cuidado com o assumir responsabilidade para gerar
convalescente para a mulher, em casa. Isso, dados desagregados e solucionar
por sua vez, pode gerar um efeito domin, descompassos de gnero [...]. Uma
forando a mulher a faltar ao trabalho ao imediata a ser adotada poderia
assalariado e baixar a sua produtividade. ser a de incluir o gnero na lista de
questes transversais (TGNP, s.d.,
Desafios futuros: anlise de p.10).
gnero do oramento em sua
totalidade Um relatrio de acompanhamento
feito pelo governo sobre a integrao de
Um dos principais objetivos do ora- gnero no processo oramentrio nacio-
mento agrupar todas as despesas e nal afirmou, em 2000:
receitas pblicas e dar uma viso geral das
finanas pblicas e dos impactos propos- Diferentes iniciativas foram adotadas
tos na economia e no bem-estar da para implementar algumas das reco-
comunidade de um pas. Oramentos com mendaes contidas em estudos sobre

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 173


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

oramento com enfoque no gnero. gnero na participao em atividades pro-


Essas incluem: As diretrizes oramen- movidas por vrios ministrios, tais como:
trias de 1999-2000 incorporam as ques- o equilbrio de gnero no usufruto
tes de gnero (TANZANIA, 2000, p. 5). de medidas de apoio a negcios (por
exemplo, crdito subsidiado);
O reconhecimento do gnero como o equilbrio de gnero no usufruto
questo transversal pode ser traduzido em da capacitao fornecida ao pblico em
um conjunto de indicadores para o geral;
monitoramento da sensibilidade de todo o equilbrio de gnero nas institui-
o oramento quanto s questes de gnero es com poder de deciso sobre a utili-
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT FUND zao de recursos.
FOR WOMEN, 2000, p. 118). Com base nas Tambm seria til obter algumas
classificaes funcional e programtica das medidas do nvel de satisfao do homem
despesas oradas e reais, possvel e da mulher beneficiados pelos servios
estabelecer indicadores para as despesas fornecidos. Nesse sentido, processos partici-
planejadas e realizadas, tais como: pativos tem um papel importante aqui.
parcela da despesa total explicita- Outra abordagem usar a classificao
mente direcionada para a promoo da em item linear como ponto de partida e
eqidade de gnero; construir indicadores, sensveis ao gnero,
parcela da despesa total alocada para do gasto e da participao no funciona-
os servios pblicos priorizados pela lismo pblico e nas compras governa-
mulher; mentais de bens e servios do setor pri-
parcela da despesa total alocada para vado. Por exemplo:
as transferncias de renda priorizadas pela o equilbrio de gnero no mercado
mulher. de trabalho do setor pblico (participao
Esses indicadores so verses mais refi- de mulheres em cada nvel hierrquico;
nadas das que se tornaram populares na ini- custo mdio das funcionrias, se compa-
ciativa da ONU 20/20, que encoraja os rado ao custo mdio dos funcionrios, etc);
governos a comprometer 20% dos gastos o equilbrio de gnero nos contratos
pblicos com servios sociais bsicos e esti- entre o setor pblico e o privado (parti-
mula os doadores a comprometer 20% dos cipao de negcios de propriedade de
seus financiamentos em servios sociais mulheres no nmero total e no valor total
bsicos. Uma das limitaes desses indi- dos contratos).
cadores que eles no refletem qual Esses indicadores reconhecem que o
percentual dos gastos realmente se traduz em setor pblico pode promover, ou desesti-
benefcios tangveis para a mulher. Muitos dos mular, a eqidade de gnero, tanto no seu
benefcios podem ser retidos por funcio- papel de comprador quanto no de
nrios pblicos trabalhando em funes bem provedor.
distanciadas do pblico. Alm disso, os indi- Nenhum desses pontos de partida ou
cadores de cotas no nos informam se os indicadores focaliza diretamente o ora-
gastos reaisper capita esto subindo ou caindo. mento como ferramenta de poltica
necessrio, ainda, verificar os indi- macroeconmica. Eles no adotam a clas-
cadores de atividades, resultados e impactos. sificao econmica do oramento como
Um possvel indicador a eqidade de ponto de partida nem se engajam nas

174 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005


Diane Elson RSP

decises sobre os nveis de receitas e e a de eqidade de gnero. Por exemplo, o


despesas agregadas desejveis ou sobre o Governo da ndia incluiu um captulo
ponto at onde os governos devem conti- sobre eqidade de gnero em sua Pesquisa
nuar a buscar mais emprstimos externos Econmica (2000), observando que, alm
ou a pagar a dvida pblica. Eles tampouco de promover o usufruto de direitos iguais,
examinam a intercesso com a poltica os oramentos com enfoque no gnero
monetria e no questionam a maneira podem beneficiar a economia por meio
como os objetivos macroeconmicos, tais de ganhos em eficincia: Do ponto de
como metas de crescimento do PIB e taxa vista da eficincia, o importante a taxa
de inflao, so estabelecidos ou se rela- social de retorno do investimento na
cionam ao oramento. mulher, e, em muitos casos, ela pode ser
importante desenvolver mais anlises
oramentrias com enfoque no gnero, nesse
nvel macroeconmico, porque as decises
macroeconmicas limitam o espao de
manobra nas tentativas de mudar o ora- Dados mostram que
mento em direo a um modelo mais o homem, mesmo sendo
sensvel s questes de gnero. Ceteris paribus,
tende a ser mais difcil mudar as prioridades pobre, freqentemente
oramentrias em direo eqidade de guarda parte da renda
gnero e, em especial, melhoria da vida para uso pessoal em
da mulher pobre, quando o foco principal atividades de lazer,
est no corte de despesas ou na diminuio
de impostos. H lobbies muito fortes para enquanto a mulher
outras prioridades e eles podem ter mais tende a depositar
peso, se cortes estiverem sendo feitos. todo o recurso na
O primeiro passo para abordar o
caixinha da famlia
oramento como ferramenta de poltica
macroeconmica obter o reconheci- e a gast-lo em coisas
mento de que h uma dimenso de gnero que beneficiam
nos objetivos macroeconmicos, como diretamente os filhos
aumentar o crescimento econmico e a
produtividade, e nos agregados macroeco-
nmicos, como poupana e investimento,
exportaes e importaes e oferta de maior do que a taxa correspondente ao
trabalho. Pesquisas sobre essas questes homem.
realizadas por economistas feministas Outro exemplo o dilogo mantido
foram agrupadas em uma edio especial entre a organizao sem fins lucrativos
do World Development, intitulada Cresci- Grupo Oramento Mulher do Reino
mento, comrcio, finanas e eqidade de Unido (UK Womens Budget Group) e o
gnero (Growth, trade, finance, and gender Tesouro Nacional do Reino Unido, que
equality) (2000). Alm disso, diferentes inclui seminrios sobre as dimenses de
governos esto comeando a perceber gnero no crescimento da produtividade
algumas relaes entre a poltica econmica e nas projees a mdio prazo da oferta

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 175


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

de trabalho (que influenciam as avaliaes O valor das iniciativas oramentrias


sobre o equilbrio crescimento/inflao). com enfoque no gnero reside no fato de
Desenvolver a elaborao de oramentos que elas fornecem uma maneira prtica
com enfoque no gnero, em nvel macro- de levar a agenda de transversalizao de
econmico, um desafio importante para gnero aos rgos do governo com maior
o futuro. Isso inclui a necessidade de se poder. Elas promovem acesso de grupos
verificar a relao existente entre os ora- de mulheres, parlamentares mulheres ou de
mentos nacionais e a economia global, o ministras ao departamento de finanas. Tais
que forneceria insights importantes sobre as iniciativas nos permitem acompanhar o
formas como as regras do sistema econ- dinheiro a partir da perspectiva da mulher
mico internacional facilitam ou dificultam pobre e promover o uso dos recursos
o desenvolvimento de oramentos com pblicos para alcanar a justia de gnero.
enfoque no gnero.

Notas
*
Este artigo foi inicialmente publicado em Gender Budget Initiatives: Strategies, Concepts and
Experiences, UNIFEM, 2002, p. 15-29. Traduo do ingls de Ren Loncan e reviso de Claudia
Asazu e Vera Soares.
1
Este trabalho baseia-se em diferentes estudos sobre iniciativas oramentrias com enfoque na
questo do gnero. Eu gostaria de agradecer, especialmente, a Debbie Budlender e Rhonda Sharp as
inmeras e teis discusses; aos colegas da United Nations Development Fund for Women (Unifem)
e do Commonwealth Secretariat o fornecimento do material utilizado neste estudo; e aos compa-
nheiros do UK Womens Budg et Group o compartilhar de seu conhecimento.
2
Mainstreaming refere-se transversalizao das polticas com a perspectiva de gnero (Nota da
Revisora).
3
O termo gnero, ou relaes de gnero, trata das relaes de poder entre homens e mulheres.
Refere-se construo social da identidade sexual, que designa s pessoas diferentes papis, direitos
e oportunidades, de acordo com seu sexo; o sexo, por sua vez, refer e-se s difer enas biolgicas entre
homens e mulheres. Gnero, portanto, constitui um termo relacional, que nomeia a interao entre
o masculino e o feminino e, nesse sentido, o estudo de um coadjuvante do estudo do outro. (Nota
da Revisora)
4
Outros e xemplos so apresentados no stio www.gender-budgets.org (Nota da Revisora).
5
Outras iniciativas deste grupo esto no stio www.wbg.org.uk (Nota da Revisora).

176 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005


Diane Elson RSP

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Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005 177


RSP Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

Resumo - Resumen - Abstract

Iniciativas oramentrias sensveis ao gnero: dimenses chave e exemplos prticos


Diane Elson
Este trabalho faz uma breve reviso sobre as diferentes maneiras de se estruturar uma iniciativa
oramentria de gnero, seja ela elaborada pelo governo ou pela sociedade civil, em nvel local ou
nacional, considerando todo o oramento ou setores selecionados e dependendo do estgio do ciclo
oramentrio em que ela realizada. Este estudo delineia uma estrutura para a anlise de gnero de
oramentos, relacionando os insumos s atividades, aos resultados e aos impactos e, a partir da,
apresenta alguns exemplos de anlises de oramento a partir da perspectiva de gnero, em diferentes
momentos do ciclo oramentrio, buscando experincias em diferentes pases. Tambm destaca dois
princpios chave na anlise do oramento com enfoque no gnero, a saber: 1) a avaliao do impacto
do oramento tanto sobre o indivduo como sobre a famlia; e 2) o reconhecimento da contribuio
econmica do trabalho domstico no remunerado, a cargo basicamente das mulheres.
Palavras-chave: gnero, oramento pblico , eqidade

Iniciativas de presupuestos sensibles al gnero: dimensiones claves y ejemplos prcticos


Diane Elson
Este artculo es una breve revisin de las distintas formas de estructurar las iniciativas de
presupuestos de gnero, ya sean stas de los gobiernos o de la sociedad civil, en el mbito nacional o
local; o bien, se trate de presupuestos totales o sectoriales seleccionados para tal fin, y la etapa del ciclo
de presupuesto abordada. En primer lugar, delimita el marco para el anlisis de los presupuestos
desde la perspectiva de gnero, relacionando los insumos con las actividades, los resultados y los
impactos. Luego presenta algunos ejemplos de anlisis de presupuestos desde la perspectiva de
gnero en las diferentes etapas del ciclo de presupuesto, tomando la experiencia de iniciativas de
presupuestos de gnero en diferentes pases. Asimismo, este artculo destaca dos principios claves en
el anlisis de presupuestos de gnero, estos son: 1) la evaluacin del impacto de los presupuestos
tanto en el nivel individual como familiar, y 2) el reconocimiento de la contribucin econmica del
trabajo domstico no remunerado, el cual es realizado principalmente por mujeres.
Palabras-clave: gnero, presupuesto, equidad

Gender responsive budget initiatives: key dimensions and practical examples


Diane Elson
This paper briefly reviews different ways to structure a gender budget initiative, depending on
whether it is done by government or civil society, and at the national or local level; whether it covers
the whole budget or selected sectors; and the stage of the budget cycle at which it is undertaken. The
paper outlines a framework for gender analysis of budgets, relating inputs to activities, outputs and
impacts. It then presents some examples of gender budget analysis at different points in the budget
cycle, drawing on the experience of budget initiatives in different countries. It highlights two key
principles of gender budget analysis, namely 1) the assessment of budget impact on an individual
as well as a household basis, and 2) the recognition of the economic contribution of unpaid care
work, which is done primarily by women.
Key words: gender, budget, equality

Diane Elson
Professora do Departamento de Sociologia da Universidade de Essex (Reino Unido) e membro do
The International Working Group on Gender, Macroeconomics and International Economics.

178 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 161-178 Abr/Jun 2005


Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry RSP

Gesto por competncias:


mtodos e tcnicas para
mapeamento de
competncias

Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

Introduo

A gesto por competncias tem sido apontada como modelo gerencial


alternativo aos instrumentos tradicionalmente utilizados pelas organizaes.
Baseando-se no pressuposto de que o domnio de certos recursos determinante
do desempenho superior de pessoas e organizaes, esse modelo prope-se fun-
damentalmente a gerenciar o gap ou lacuna de competncias, ou seja, a reduzir
ao mximo a discrepncia entre as competncias necessrias consecuo dos
objetivos organizacionais e aquelas j disponveis na organizao.
A reduo ou eliminao de eventuais lacunas de competncias est condi-
cionada ao mapeamento das competncias necessrias consecuo da estrat-
gia organizacional. Para realizar esse mapeamento, a organizao pode fazer
uso de diversos mtodos e tcnicas de pesquisa social, que auxiliam na realiza-
o de um diagnstico, permitindo no apenas a identificao da lacuna de
competncias, mas tambm o planejamento de aes de recrutamento, seleo
e desenvolvimento profissional, por exemplo.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005 179


RSP Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Este artigo tem como objetivo apre- trabalho gera um desempenho profissio-
sentar mtodos, tcnicas e instrumentos nal. Esse desempenho, por sua vez,
que podem ser utilizados para mapeamento expresso pelos comportamentos que a
de competncias em organizaes pbli- pessoa manifesta no trabalho e pelas conse-
cas e privadas. Para isso, apresentam-se, a qncias desses comportamentos, em ter-
seguir, uma reviso da literatura sobre o mos de realizaes e resultados (GILBERT,
conceito de competncia, o mapeamento 1978). O desempenho da pessoa, ento,
de competncias e a gesto por compe- representa uma expresso de suas compe-
tncias e discutem-se seus pressupostos e tncias (BRANDO; G UIMARES, 2001). Por
suas aplicaes. Ao final, so levantadas essa razo, alguns autores, como Santos
implicaes da gesto por competncias (2001) e Whiddett e Hollyforde (1999),
para o setor pblico e so apresentadas descrevem as competncias humanas sob
recomendaes prticas. a forma de comportamentos observveis
no trabalho.
A noo de competncia importante ressaltar, ainda, que alguns
autores associam o conceito de competncia
O surgimento de modelos de gesto no apenas a pessoas, mas tambm a
baseados na noo de competncia e, por equipes de trabalho ou mesmo a organi-
conseguinte, sua incorporao ao ambiente zaes. o caso de Le Boterf (1999), para
organizacional fizeram com que o termo quem em cada equipe de trabalho manifes-
competncia adquirisse diferentes conotaes, ta-se uma competncia coletiva, que emerge
conforme relata McLagan (1997). No se das relaes sociais que se estabelecem no
pretende aqui discutir as diversas correntes grupo e da sinergia entre as competncias
tericas e as abordagens conceituais exis- individuais de seus membros. Prahalad e
tentes, pois o assunto j foi suficientemente Hamel (1990), por sua vez, elevam o con-
tratado por muitos autores, tais como ceito ao nvel organizacional, referindo-se
Brando e Guimares (2001), Dutra (2004) competncia como um atributo da organi-
e Fleury e Fleury (2001). zao. possvel, ento, classificar as compe-
Assim, para efeito deste artigo, as com- tncias como humanas ou profissionais
petncias humanas ou profissionais so (aquelas relacionadas a indivduos ou a
entendidas como combinaes sinrgicas pequenas equipes de trabalho) e organiza-
de conhecimentos, habilidades e atitudes, cionais (aquelas inerentes a toda a organiza-
expressas pelo desempenho profissional o ou a uma de suas unidades produtivas).
em determinado contexto ou em determi-
nada estratgia organizacional (CARBONE et A gesto por competncias
al, 2005. FREITAS; BRANDO, 2005). Essas
competncias so reveladas quando as A gesto por competncias prope-
pessoas agem diante das situaes profis- se a orientar esforos para planejar, captar,
sionais com as quais se deparam (ZARIFIAN, desenvolver e avaliar, nos diferentes nveis
1999) e servem como ligao entre as con- da organizao individual, grupal e
dutas individuais e a estratgia da organi- organizacional , as competncias neces-
zao (PRAHALAD; HAMEL, 1990). srias consecuo de seus objetivos,
Sob essa perspectiva, a aplicao de conforme explicam Brando e Guimares
conhecimentos, habilidades e atitudes no (2001).

180 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005


Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry RSP

Figura 1: Construo de sistema de indicadores para ciclo de polticas pblicas

O diagrama disposto na Figura 1


apresenta as principais etapas ou fases desse
processo. A aplicao de
Trata-se de um processo contnuo, que conhecimentos, habili-
tem como etapa inicial a formulao da dades e atitudes no
estratgia da organizao, oportunidade em trabalho gera um desem-
que so definidos sua misso, sua viso de
futuro e seus objetivos estratgicos. Em penho profissional, o qual,
seguida, so definidos os indicadores de por sua vez, expresso
desempenho e as metas, com base nos pelos comportamentos
objetivos estratgicos estabelecidos. que a pessoa manifesta e
Segundo Carbone e outros (2005),
pelas conseqncias
uma vez formulada a estratgia organi-
zacional, torna-se possvel realizar o desses comportamentos,
mapeamento de competncias, o que em termos de realizaes
constitui a segunda etapa do processo. O e resultados. O desempe-
mapeamento objetiva identificar o gap ou nho da pessoa representa,
lacuna de competncias, isto , a diferena
ento, uma expresso de
entre as competncias necessrias para
concretizar a estratgia formulada e as suas competncias.
competncias internas j disponveis na
organizao, conforme ser discutido no
prximo tpico. tornar-se obsoletas com o passar do tempo.
importante ressaltar que, na ausncia Por isso, fundamental realizar periodica-
de aes de captao ou desenvolvimento mente o mapeamento e planejar a captao
de competncias, por parte da organizao, e o desenvolvimento de competncias.
essa lacuna tende a crescer. Isso porque a Segundo Brando e Guimares (2001),
complexidade do ambiente no qual as a captao diz respeito seleo de
organizaes esto inseridas faz com que competncias externas e sua integrao
sejam exigidas cada vez mais novas compe- ao ambiente organizacional, que pode dar-
tncias. As prprias competncias internas, se, no nvel individual, por intermdio de
j disponveis na organizao, podem aes de recrutamento e seleo de pessoas

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RSP Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

e, no nvel organizacional, por meio de Mapeamento de competncias


parcerias ou alianas estratgicas.
O desenvolvimento, por sua vez, refere- Conforme descrito, o mapeamento de
se ao aprimoramento das competncias competncias tem como propsito iden-
internas disponveis na organizao, que tificar o gap ou lacuna de competncias,
ocorre, no nvel individual, por meio da ou seja, a discrepncia entre as compe-
aprendizagem e, no nvel organizacional, por tncias necessrias para concretizar a estra-
intermdio de investimentos em pesquisa tgia corporativa e as competncias
(BRANDO; GUIMARES, 2001). A aprendi- internas existentes na organizao (IENAGA,
zagem, portanto, o meio pelo qual so 1998). O passo inicial desse processo
desenvolvidas as competncias profissionais, consiste em identificar as competncias
enquanto o desempenho da pessoa no (organizacionais e profissionais) necessrias
trabalho representa uma manifestao da sua consecuo dos objetivos da organizao.
competncia, ou seja, uma expresso Para essa identificao, geralmente reali-
daquilo que a pessoa aprendeu (FREITAS; zada, primeiro, uma pesquisa documental,
BRANDO, 2005). que inclui a anlise do contedo da misso,
Na etapa de acompanhamento e da viso de futuro, dos objetivos e de
avaliao, monitoram-se a execuo de outros documentos relativos estratgia
planos operacionais e de gesto e os organizacional (CARBONE et al., 2005).
respectivos indicadores de desempenho, Depois, realiza-se a coleta de dados com
visando identificar e corrigir eventuais pessoas-chave da organizao, para que tais
desvios. Ao final do ciclo, so apurados os dados sejam cotejados com a anlise
resultados alcanados e comparados com documental, conforme proposto por
os que eram esperados. Bruno-Faria e Brando (2003). Podem ser
Finalmente, na etapa de retribuio, a utilizados, ainda, outros mtodos e outras
organizao poderia reconhecer, premiar tcnicas de pesquisa, como, por exemplo,
e remunerar, de forma diferenciada, as a observao, os grupos focais e os
pessoas, equipes de trabalho e unidades questionrios estruturados com escalas de
produtivas que mais contriburam para a avaliao, como sugerem Guimares e
consecuo dos resultados planejados, o outros (2001) e Santos (2001).
que serviria de estmulo manuteno de Antes de discutir cada um dos mto-
comportamentos desejados e correo dos e tcnicas aplicados ao mapeamento de
de eventuais desvios. competncias, importante observar alguns
No processo de gesto por compe- cuidados metodolgicos que devem ser
tncias, conforme ilustra a Figura 1, a etapa considerados para a descrio de compe-
de mapeamento de competncias de tncias. O mais indicado, segundo Carbone
fundamental importncia, pois dela decor- e outros (2005), descrever as competncias
rem as aes de captao e desenvolvi- profissionais sob a forma de referenciais de
mento de competncias, avaliao e desempenho, ou seja, de comportamentos
retribuio. Considerando a relevncia objetivos e passveis de observao no
dessa etapa e a carncia de literatura que ambiente de trabalho. Quando a descrio
explore o tema em detalhes, o mapea- no clara, as pessoas tendem a dar a cada
mento de competncias ser mais bem competncia a interpretao que melhor lhes
discutido no prximo tpico. convm (CARBONE et al., 2005).

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Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry RSP

A descrio de uma competncia, marcadas. Nesse caso, bastaria dizer: coor-


portanto, deve representar um desempenho dena reunies;
ou comportamento esperado, indicando o que d) duplicidades, como em soluciona
o profissional deve ser capaz de fazer. Esse problemas de forma criativa e original;
comportamento deve ser descrito utilizan- e) abstraes, como, por exemplo,
do-se um verbo e um objetivo de ao1. pensa o indito, sugerindo idias que resol-
A ele pode ser acrescido, sempre que vam divergncias. Nesse exemplo, seria
possvel e conveniente, uma condio na qual melhor dizer simplesmente: sugere idias
se espera que o desempenho ocorra. Pode para solucionar problemas; e
incluir, ainda, um critrio que indique um f) a utilizao de verbos que no
padro de qualidade considerado satisfa- expressem uma ao concreta, ou seja, que
trio, conforme os exemplos dispostos no no representem comportamentos
Quadro 1, a seguir. passveis de observao no trabalho, como,

Quadro 1: Exemplos de condies e critrios associados a competncias.

Comportamento Critrio Condio


(Verbo + Objeto da ao)
Realiza anlises financeiras com acurcia utilizando diferentes
modelos para estimar o
retorno de investimentos
Atende aos cidados com presteza e levando em considera-
(usurios do servio pblico) cordialidade o as suas expectativas
e necessidades

Na descrio de competncias, deve- por exemplo, saber, apreciar, acreditar e


se evitar: pensar, entre outros.
a) a construo de descries muito Para obter boas descries de com-
longas e a utilizao de termos tcnicos que petncias, Bruno-Faria e Brando (2003)
dificultem a compreenso das pessoas; sugerem:
b) ambigidades, como, por exemplo, a) utilizar verbos que expressem uma
implementa modelos de gesto bem- ao concreta, ou seja, que representem
sucedidos em outras organizaes. No se comportamentos observveis no trabalho,
sabe, nesse caso, se a pessoa deve ser capaz como, por exemplo, analisar, organizar,
de implementar, na organizao em que selecionar, comunicar, avaliar e formular;
trabalha, modelos de gesto que foram b) submeter as descries crtica de
bem-sucedidos em outras organizaes, pessoas-chave da organizao, visando
ou, ento, implementar, em outras organi- identificar possveis inconsistncias e
zaes, modelos de gesto bem-suce- inadequaes; e
didos. Essa redao ambgua, dando c) realizar a validao semntica2 das
margem a dupla interpretao; competncias descritas, visando garantir
c) irrelevncias e obviedades, como, que todos os funcionrios compreendam
por exemplo, coordena reunies que so o comportamento descrito.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005 183


RSP Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Com base nessas consideraes sobre Ou seja, ao final desse perodo, a


a descrio de competncias, pode-se, ento, secretaria esperava possuir todos os
discutir as principais tcnicas de pesquisa e recursos necessrios ao desempenho de
procedimentos utilizados para identificar suas funes, assim como prover o Estado
competncias relevantes consecuo dos de servidores pblicos qualificados e com-
objetivos organizacionais. Conforme des- prometidos com a qualidade dos servios
crito, geralmente primeiro realizada uma prestados populao. Foram realizadas,
anlise dos documentos que compem o ento, uma anlise e uma interpretao dessa
planejamento estratgico da organizao. viso de futuro e de outros documentos
Essa anlise de contedo da estratgia disponveis na secretaria. Verificou-se que,
organizacional objetiva identificar categorias, se o processo de desenvolvimento dos
descrever objetivamente o contedo de servidores ficasse limitado a aes formais
mensagens e identificar indicadores que per- de capacitao, as quais estavam sujeitas a
mitam fazer inferncias a respeito de com- limitaes oramentrias, dificilmente a se-
petncias relevantes para a concretizao dos cretaria conseguiria concretizar a sua viso
objetivos da organizao, conforme suge- de futuro. Para conseguir os recursos de
rem Guimares e outros (2001). que necessitava e promover a capacitao
Ao assessorar o mapeamento de com- dos servidores, seria preciso no s estabe-
petncias em um rgo pblico, Bruno- lecer parcerias com a sociedade civil
Faria e Brando (2003) fizeram uma anlise organizada e o segmento empresarial, mas
detalhada do contedo de documentos tambm estimular o autodesenvolvimento
que compunham sua estratgia, publicados e a profissionalizao dos servidores. Pode-
em portarias e decretos governamentais. se inferir, ento, que, para concretizar a viso
O rgo era responsvel pela gesto de de futuro, alguns servidores dessa secretaria
funes administrativas em uma unidade deveriam possuir, entre outras, as seguin-
da Federao, tendo status de secretaria de tes competncias profissionais:
Estado. Entre suas atribuies, figuravam realiza parcerias com a sociedade civil
o planejamento, a capacitao e a gesto e o segmento empresarial, visando obter
de servidores pblicos para diversos recursos necessrios consecuo dos
rgos do governo. Na viso de futuro objetivos da secretaria; e
dessa secretaria, que expressava a situao planeja e implementa aes de comu-
futura desejada por ela para um perodo nicao interna (endomarketing) para
aproximado de trs anos (amplitude tem- estimular o autodesenvolvimento e a
poral da viso), havia, entre outras, as profissionalizao dos servidores pblicos.
seguintes menes (GDF, 2001, p. 14): A entrevista constitui outra tcnica de
pesquisa bastante aplicada ao mapea-
Recursos fsicos, materiais, mento de competncias. Geralmente
tecnolgicos e financeiros adequados utilizada para cotejar a percepo dos
para o desempenho das atividades da entrevistados com os dados apurados na
secretaria; anlise documental, visando identificar as
Agentes pblicos capacitados, competncias relevantes organizao, a
motivados e comprometidos com a exemplo do mapeamento realizado por
excelncia dos servios prestados Brando e outros (2002) em um banco
sociedade. pblico.

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Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry RSP

Nesse caso, o entrevistador seleciona as executivo do banco, deu o depoimento a


pessoas a serem entrevistadas entre aquelas seguir:
que possuem maior conhecimento da
organizao. Depois, formula um roteiro Acho muito importante o atendente
de perguntas e agenda as entrevistas. Ao interpretar o comportamento do
iniciar a coleta de dados, o entrevistador consumidor. Voc sabia que l em
deve expor ao respondente os objetivos do Belo Horizonte um funcionrio
trabalho e a importncia de sua colaborao, percebeu que homens recentemente
bem como garantir o anonimato para divorciados so mais predispostos a
quaisquer declaraes. Deve-se, ainda, adquirir planos de previdncia privada
valorizar a participao do respondente, para seus filhos? Isto porque se sentem
buscando uma relao de empatia, con-
forme descrito por Lodi (1991).
Para compor o roteiro da entrevista,
Carbone e outros (2005) sugerem a utili- A complexidade
zao de questes, como, por exemplo:
do ambiente no qual
Que competncias profissionais voc julga
relevantes para a consecuo dos objetivos as organizaes esto
organizacionais? Para que a organizao inseridas faz com que
consiga concretizar sua estratgia, os fun- sejam exigidas cada vez
cionrios devem ser capazes de qu? mais novas competncias.
Como voc reconhece um desempenho
competente?
Aquelas j disponveis
recomendvel gravar os depoi- na organizao podem
mentos e registrar notas que facilitem a tornar-se obsoletas.
compreenso das respostas. Findas as fundamental realizar
entrevistas, as respostas devem ser trans-
periodicamente o mapea-
critas e analisadas, conforme sugerem
Richardson e outros (1999), visando iden- mento e planejar a
tificar e descrever, de forma objetiva, as captao e o desenvol-
competncias mencionadas pelos entrevis- vimento de competncia.
tados como relevantes organizao. Na
anlise do contedo das entrevistas, deve-
se interpretar o discurso do entrevistado,
procurando identificar aspectos subjacentes culpados por estarem pouco pre-
s respostas (CARBONE et al., 2005). sentes na educao das crianas. Dessa
No mapeamento de competncias forma, buscam alguma compensao
relevantes a atendentes de um grande para os filhos, algo que possa contri-
banco pblico, por exemplo, Brando e buir para o seu bem-estar futuro.
outros (2001) formularam a seguinte
pergunta: Que competncias voc julga Realizada a anlise do contedo dessa e
importantes para que atendentes e caixas de outras respostas, os autores chegaram
possam prestar um atendimento de descrio das competncias profissionais
excelncia ao cliente?. O respondente, um consideradas relevantes para os atendentes

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RSP Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

e caixas do banco estudado, sendo uma Para identificar o comportamento


delas assim descrita: Identifica oportuni- competente, o pesquisador pode optar,
dades negociais a partir do conhecimento ainda, pela observao. Esta constitui-se em
do comportamento do consumidor. uma anlise detalhada do objeto estudado,
importante, ainda, verificar a ou seja, das competncias relevantes ao
freqncia com que cada competncia trabalho das pessoas.
mencionada nas entrevistas, visto que o Segundo Viegas (1999) e Mattar (1996),
nmero de menes realizadas a respeito a observao pode ser do tipo partici-
de determinado item um indicativo da pante, quando o investigador atua como
sua relevncia, conforme sugerem Brando se fosse um integrante da equipe de
e outros (2002). trabalho. Pode, ainda, ser do tipo no par-
Muitas vezes, nem o pesquisador nem ticipante, quando o observador no com-
os profissionais objeto do estudo dispem pe a equipe, atuando apenas como
de tempo para entrevistas individuais. Nesse espectador.
caso, uma alternativa realizar uma entre- Independentemente do tipo de obser-
vista coletiva, tambm denominada grupo vao realizada, fundamental, para o bom
focal ou focus group. Em um grupo focal, o desenvolvimento do processo de coleta de
entrevistador atua como moderador, esti- dados, que seja mantido um relacionamento
mulando e coordenando a discusso dos amistoso e um clima de confiana entre o
participantes a respeito de determinado investigador e os componentes da equipe
tema, a fim de obter os dados desejados de trabalho. Por meio da observao, tor-
(MATTAR, 1996). na-se possvel identificar as competncias
Os grupos geralmente possuem entre que indivduos e grupos expressam no tra-
6 e 12 participantes, pois um nmero balho e o grau de importncia delas para o
superior a esse pode dificultar a expresso exerccio de uma atividade.
de todos os componentes, enquanto um Carbone e outros (2005) ressaltam que
nmero inferior pode no gerar idias ou uma das vantagens da observao, no
manifestaes suficientes. recomendvel, mapeamento de competncias, refere-se
ainda, que os participantes tenham carac- possibilidade de verificar detalhes do
tersticas demogrficas e socioeconmicas desempenho de pessoas e grupos, identi-
semelhantes, para que haja identificao e ficando dados que poderiam ser omitidos
integrao entre eles, facilitando a discus- pelos pesquisados, caso a coleta fosse
so, conforme recomendado por Mattar realizada por meio de entrevistas ou
(1996). questionrios.
Segundo Carbone e outros (2005), a O questionrio, por sua vez, talvez a
exemplo do que ocorre na entrevista tcnica mais utilizada para mapear compe-
individual, o entrevistador necessita elabo- tncias relevantes para um contexto
rar um roteiro de questes e estabelecer organizacional. A formatao desse instru-
os procedimentos para registro dos dados, mento de pesquisa geralmente requer a
o tamanho e a composio do grupo. A aplicao prvia de uma ou mais das tcnicas
discusso realizada pelo grupo focal deve j relatadas (anlise documental, observa-
ser transcrita e analisada, visando identificar o e entrevista), com o objetivo de iden-
quais competncias os entrevistados men- tificar elementos para compor os itens do
cionaram como relevantes organizao. questionrio, a exemplo dos trabalhos

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Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry RSP

realizados no banco pblico e na secretaria e outros (2001), pode-se utilizar, por


de Estado, mencionados anteriormente. exemplo, uma escala do tipo diferencial
Nesse caso, o pesquisador identifica, por semntico, tambm conhecida como escala
meio de anlise documental e/ou entrevis- de Osgood, que utiliza adjetivos de signi-
tas, competncias consideradas relevantes ficados opostos em seus extremos. Nesse
para a organizao. Depois, ordena e caso, o enunciado do questionrio poderia
descreve essas competncias que devero ter o formato do Modelo 1.
compor os itens do questionrio , elimi- Outra alternativa utilizar uma escala
nando ambigidades, duplicidades e tipo Likert para avaliar o grau de impor-
irrelevncias, conforme mencionado por tncia das competncias, conforme suge-
Brando e outros (2001). Para a elaborao rido por Carbone e outros (2005). Enquanto
dos enunciados e itens do instrumento, deve- na escala de Osgood apenas os pontos
se evitar frases longas e expresses tcnicas, extremos da escala recebem rtulos, na escala
extremadas ou negativas, conforme sugerem tipo Likert todos os pontos recebem
Rocha e Christensen (1997), Viegas (1999) rtulos especficos, como, por exemplo:
e Richardson e outros (1999). 1 Nada importante; 2 Pouco impor-
A prxima etapa consiste em definir a tante; 3 Medianamente importante; 4
escala mais adequada para os respondentes Muito importante; 5 Totalmente impor-
do questionrio avaliarem o grau de impor- tante. Nesse caso, o enunciado do questio-
tncia das competncias. Segundo Brando nrio poderia ser o do Modelo 2.
Modelo 1: Por favor, considerando os atuais objetivos da organizao em que voc trabalha, assinale um
nmero de UM a SEIS, na escala direita de cada item, a fim de indicar o quo importante voc considera
cada uma das competncias relacionadas a seguir. Lembre-se: quanto mais prximo do nmero UM voc se
posicionar, menor o grau de importncia da competncia, e quanto mais prximo do nmero SEIS voc se
posicionar, maior o grau de importncia.

Competncias Escala Graus de Importncia

Identifica oportunidades negociais Nem um pouco 1 2 3 4 5 6 Extremamente


a partir do conhecimento do importante importante
comportamento do consumidor.
Comunica-se, na forma oral e
Nem um pouco 1 2 3 4 5 6 Extremamente
escrita, com clareza e objetividade.
importante importante

Fonte: Brando (1999), com adaptaes.

Modelo 2: Por favor, considerando os atuais objetivos da organizao em que voc trabalha, assinale um
nmero de UM a CINCO, nos parnteses dir eita dos itens, utilizando a escala abaixo para indicar o
quo importante voc considera as competncias a seguir relacionadas. Escala: 1 Nada importante; 2
Pouco importante; 3 Medianamente importante; 4 Muito importante; 5 Totalmente impor tante.

Competncias Graus de
Importncia

Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento do comportamento ( )


do consumidor.
Comunica-se, na forma oral e escrita, com clareza e objetividade. ( )

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005 187


RSP Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Definida a escala a ser utilizada (Osgood dente, como, por exemplo: idade, gnero,
ou Likert), importante, ento, estabelecer grau de escolaridade, formao, cargo
o nmero de pontos. Alguns pesquisado- exercido, tempo de trabalho na organi-
res, como Rocha e Christensen (1997), zao e outros elementos relevantes,
sugerem a utilizao de escalas com, no conforme o caso. Tais dados permitem
mnimo, 4 e, no mximo, 10 intervalos. ao pesquisador identificar, por meio de
Alegam que, utilizando-se escalas com anlises estatsticas, por exemplo, se o
menos de 4 pontos, pode no haver dife- padro das respostas dos respondentes do
renciao satisfatria e, com mais de 10 sexo masculino difere do das respostas
pontos, as pessoas podem ter dificuldade atribudas por respondentes do sexo
para responder. Se o nmero de intervalos feminino, ou, ainda, se pessoas com forma-
for mpar, por sua vez, torna-se possvel o superior atribuem respostas diferentes
atribuir uma resposta neutra; se for par, no das dos respondentes sem formao
se admite a neutralidade. superior, conforme exemplos disponveis
possvel tambm utilizar uma escala em Brando e outros (2001) e Bruno-Faria
comparativa, em que se compara a impor- e Brando (2003).
tncia de uma competncia em relao a Independentemente da escala de avali-
outra, ou, ainda, uma escala de ordenao, ao utilizada, importante realizar uma
solicitando ao respondente que ordene as validao semntica do questionrio antes
competncias de acordo com a importn- de sua aplicao, conforme sugerido por
cia de cada uma, colocando, em primeiro Pasquali (1997), visando verificar se o enun-
lugar, a competncia considerada mais ciado, a escala e os itens do instrumento so
importante e, em ltimo, a menos impor- compreendidos pelos respondentes. Para
tante, a exemplo do trabalho realizado por realizar essa anlise, o pesquisador deve apli-
Santos (2001). Nesse caso, o enunciado do car o questionrio em uma pequena amos-
questionrio poderia ser, por exemplo, o tra e depois entrevistar os respondentes,
do Modelo 3. procurando identificar eventuais dificulda-
importante tambm incluir, ao final des de resposta, falhas ou incorrees no
do questionrio, uma seo destinada aos questionrio, eliminar ambigidades e itens
dados pessoais e profissionais do respon- sugestivos, a exemplo do que foi feito por

Modelo 3: Por favor, ordene as competncias relacionadas a seguir, de UM a Q UATRO, colocando, em


primeir o lugar, a competncia mais importante e, em ltimo, a menos impor tante para a consecuo dos
objetivos organizacionais.

Competncias Ordem de
importncia
Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento do comportamento ( )
do consumidor.
Implementa aes de comunicao interna para estimular o ( )
desenvolvimento profissional
Comunica-se, na forma oral e escrita, com clareza e objetividade. ( )
Colabora com os colegas de tr abalho, visando atingir os objeti vos da equipe ( )
em clima de harmonia.

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Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry RSP

Brando e outros (2001) e por Bruno-Faria afetos gesto por competncias parecem
e Brando (2003). Realizados os eventuais j ter sido incorporados ao ambiente
ajustes ou as eventuais correes no instru- organizacional, fundamentando a prtica
mento de pesquisa, o pesquisador pode gerencial.
finalmente aplic-lo. Isso tem ocorrido sobretudo pelo inte-
Alm da identificao das competn- resse por modelos de gesto que estimu-
cias necessrias estratgia organizacional, lem a aprendizagem, a adaptao e a ino-
o mapeamento de competncias pressu- vao, capacidades consideradas essenciais
pe tambm inventariar as competncias numa conjuntura de acelerao do desenvol-
internas j disponveis na organizao, com vimento tecnolgico e de crescente exigncia
o propsito de identificar a lacuna entre as por maiores nveis de produtividade.
competncias necessrias e as j existentes
na organizao (CARBONE et al., 2005).
A identificao das competncias
disponveis na organizao geralmente
realizada por meio de instrumentos de O questionrio
avaliao de desempenho, uma vez que a talvez a tcnica mais
competncia humana expressa em funo utilizada para mapear
do desempenho da pessoa no trabalho, competncias. A
conforme apontado por Brando e
Guimares (2001).
formatao desse
Uma vez realizado o mapeamento da instrumento geralmente
lacuna de competncias, pode-se ento requer a aplicao
planejar e realizar a captao e/ou o desen- prvia de uma ou mais
volvimento de competncias profissionais,
tcnicas anlise
visando minimizar essa lacuna, bem como
retribuir os profissionais que manifestam, documental, observao
de forma exemplar, as competncias e entrevista , com o
necessrias consecuo dos objetivos objetivo de identificar
organizacionais, conforme ilustra a Figura elementos para compor
1, situada anteriormente .
os seus itens.
A seguir, so levantadas as implicaes
da gesto por competncias para o setor
pblico e so apresentadas recomendaes
de ordem prtica. O setor pblico tambm tem pro-
curado acompanhar esse movimento,
Consideraes finais buscando adotar a gesto por compe-
tncias como alternativa de gesto flexvel
No contexto atual, a eficincia e a e empreendedora que possibilite melhorar
eficcia das organizaes parecem derivar, a qualidade e a eficincia dos servios
cada vez mais, de sua capacidade de pblicos (GUIMARES, 2000).
desenvolver competncias e de integr-las Sob essa perspectiva, os mtodos e as
em torno dos objetivos organizacionais. No tcnicas de mapeamento de competncias
setor privado, esse e outros pressupostos descritos neste artigo constituem elemento

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005 189


RSP Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

central na gesto por competncias, sendo precisam ser mais bem estudados e
teis para nortear a orientao profissio- discutidos.
nal, a avaliao de desempenho, o planeja- Constitui tambm um desafio para as
mento de carreira e o desenvolvimento de organizaes pblicas assumir um papel
competncias dos servidores pblicos, qualificante, como sugere Zarifian
entre outros processos, de forma a pro- (1999), no sentido de apoiar as iniciativas
porcionar melhorias na qualidade dos ser- de desenvolvimento profissional, criar um
vios prestados sociedade. ambiente que seja propcio aprendizagem
Cabe ressaltar, no entanto, que a eficcia e oferecer aos servidores reais oportu-
e a aplicabilidade, em organizaes pblicas, nidades de crescimento na carreira.
de alguns processos afetos gesto por com- importante lembrar ainda que, por
petncias ainda carecem de discusses mais possuir carter eminentemente dinmico,
aprofundadas e investigaes empricas a res- uma competncia pode ganhar ou perder
peito. Embora diversas empresas pblicas e relevncia ao longo do tempo. recomen-
agncias reguladoras j adotem pressupos- dvel, ento, que a organizao defina no
tos da gesto por competncias, como o apenas o grau de importncia atual de suas
caso do Banco do Brasil (BRANDO, 2001), competncias, mas tambm estime a sua
da Caixa Econmica Federal (RIBEIRO, 1999), relevncia futura. Isso permitiria agir
da Empresa Brasileira de Pesquisa proativamente, desenvolvendo, no pre-
Agropecuria (GUIMARES et al., 2001) e da sente, competncias que sero importantes
Agncia Nacional de Energia Eltrica (VILA, no futuro.
2005), algumas questes parecem permane- Finalmente, recomenda-se evitar a
cer sem respostas: Poderia o setor pblico adoo de listas genricas de competn-
instituir formas de remunerao varivel ba- cias, desprovidas de contexto ou desa-
seadas na expresso de competncias profis- linhadas da estratgia organizacional. Cada
sionais? Como realizar concursos pblicos organizao tem suas particularidades, sua
com base nas competncias mapeadas? Quais cultura, estrutura e estratgia, entre outros
as implicaes da gesto por competncias elementos, que a distinguem das demais, o
no provimento de cargos de confiana? Em que exige a definio de rol de compe-
que medida a expresso de competncias tncias contextualizado e adequado s suas
profissionais, por parte dos servidores necessidades especficas.
pblicos, explicam o desempenho organiza- (Artig o recebido em maio de 2005. Verso
cional? Esses e outros aspectos ainda definitiva em junho de 2005)

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Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry RSP

Notas

1
Estes procedimentos e exemplos foram sugeridos por Mager (1990), para a formulao
de objetivos instrucionais, mas, segundo Carbone e outros (2005), aplicam-se descrio de
competncias.
2
Esse procedimento consiste em entrevistar servidores com diferentes caractersticas (gnero,
idade, nvel de escolaridade, cargo exercido, etc.), objetivando identificar e corrigir eventuais incorrees,
falhas, itens sugestivos e ambigidades, para garantir que as descries dos comportamentos sejam
bem compreendidas pelas pessoas a que se destinam. Ver Pasquali (1997).

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192 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005


Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry RSP

Resumo - Resumen - Abstract

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias


Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry
A gesto por competncias tem sido apontada como alternativa aos modelos gerenciais tradici-
onalmente utilizados pelas organizaes. Prope-se a orientar esforos para planejar, captar, desen-
volver e avaliar, nos diferentes nveis da organizao, as competncias necessrias consecuo de seus
objetivos. Uma das principais etapas desse processo constitui o denominado mapeamento de com-
petncias. Este artigo objetiva apresentar mtodos, tcnicas e instrumentos utilizados para mapeamento
de competncias em organizaes pblicas e privadas. Para isso, fazem-se uma reviso da literatura
sobre o conceito de competncia, o mapeamento de competncias e a gesto por competncias,
discutindo-se seus pressupostos e suas aplicaes. Ao final, so levantadas as implicaes desse
modelo de gesto para o setor pblico e so apresentadas recomendaes prticas.
Palavras-chave: Gesto de pessoas; gesto por competncias; mapeamento de competncias.

Gestin por competencias: mtodos y tcnicas para el inventario de competencias


Hugo Pena Brando y Carla Patricia Bahry
La gestin por competencias es apuntada como alternativa a los modelos gerenciales tradicional-
mente utilizados por las organizaciones. Se propone a orientar esfuerzos para planear, captar, desarrollar
y evaluar, en los distintos niveles de la organizacin, las competencias necesarias para la consecucin
de sus metas. Una de las principales etapas de ese proceso constituye lo denominado inventario de
competencias. El objetivo de este artculo es presentar mtodos, tcnicas y herramientas utilizados
para el inventario de competencias en organizaciones pblicas y privadas. Por lo tanto, se realiza una
revisin de la literatura sobre el concepto de competencia, el inventario de competencia y la gestin
por competencias, discutiendo sus postulados y aplicaciones. Al final, destaca las implicaciones de ese
modelo de gestin para el sector pblico y ofrece algunas recomendaciones practicas.
Palabras clave: gestin de recursos humanos, gestin por competencias, inventario de
competencias

Competence-based management: methods and techniques of competence mapping


Hugo Pena Brando and Carla Patricia Bahry
The competence-based management approach has been pointed as an alternative to traditional
managerial models used by organizations. It aims to direct efforts towards planning, selecting,
developing and assessing, on all organizational levels, the required competencies to achieve the
organizational goals. One of the main stages of this process is namely competence mapping. This
paper aims to present methods and techniques used to competence mapping in public and private
organizations. For this reason, it is presented a review of the literature about competence-based
management, concept and mapping of competences, discussing their postulates and applications.
In addition, implications to the public sector and practical advices are presented.
Key-words: human resource management, competence-based management, competence
mapping.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005 193


RSP Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Hugo Pena Brando


Mestre em Administrao e Doutorando em Psicologia Social e do Trabalho pela Universidade de
Braslia (UnB), Pesquisador Master da Universidade Corporativa Banco do Brasil e Professor-cola-
borador da Fundao Getlio Vargas (FGV/Braslia) e do Centro Universitrio do Distrito Federal
(UniDF). Contato: hugopb@brturbo.com.br.

Carla Patricia Bahry


Mestre em Administrao pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Analista da Univer-
sidade Corporativa Banco do Brasil. Contato: carlabahry@yahoo.com.br.

194 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

Abrangncia, insero e
impacto transformador dos
sistemas de compras eletrnicas
na administrao pblica anlise
do Siasg/Comprasnet*

Ciro Campos Christo Fernandes

Este trabalho um estudo de caso sobre o desenvolvimento de sistemas de

compras eletrnicas no contexto da administrao pblica brasileira. O Sistema

Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg) e o seu portal Comprasnet,

na Internet, so o objeto da pesquisa realizada. A trajetria do Siasg/Comprasnet

tem despertado grande interesse no contexto de disseminao internacional do

comrcio eletrnico e de transformaes na administrao pblica em conexo

com os projetos de governo eletrnico. O Siasg/Comprasnet processa as

contrataes da Administrao Pblica Federal no Brasil, envolvendo recursos

da ordem de R$ 15 bilhes (US$ 6 bilhes) anualmente, interliga mais de 2 mil

rgos compradores e dispe de cerca de 212 mil fornecedores cadastrados1 .

Tem granjeado reconhecimento como prtica de governo eletrnico. Inovaes,

como o prego eletrnico e a divulgao das licitaes na Internet, esto sendo

replicadas com grande dinamismo no setor pblico2.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 195


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

As questes que orientam este trabalho eletrnica afetam a disponibilidade e o


buscam identificar as transformaes ocor- acesso informao: propiciam a reduo
ridas na gesto das compras em conexo de custos e o aumento na velocidade das
com a implantao do Siasg/Comprasnet transaes. Aspecto de grande relevncia
e situar criticamente o seu estgio atual de a perspectiva de incremento da compe-
desenvolvimento. O item 1 situa a emer- tio (TAYLOR, 1999).
gncia do comrcio eletrnico e sua O comrcio eletrnico pode revolu-
aplicabilidade s compras governamentais. cionar o processo de compras, por meio
O item 2 descreve as fases do processo de da reengenharia da cadeia de suprimentos
compra, tal como praticado na adminis- e da construo de parcerias. As inovaes
trao pblica. No item 3, so sistemati- em processos, ferramentas, estratgias e
zados os componentes e as funcionalidades polticas de suprimento propiciam uma
que devem constituir um sistema de gama de prticas atualmente em dissemi-
compras eletrnicas adequado ao ambiente nao. Na rea de gesto dos processos
dos governos. O item 4 sugere, como par- de contratao, destacam-se o uso inten-
metros analticos para os sistemas de sivo de tecnologia na automatizao
compras da administrao pblica, a sua de processos, em particular, os sistemas de
abrangncia, insero e transformao. O pagamento informatizados, a utilizao da
item 5 apresenta a aplicao desses Internet na colocao de pedidos e a
parmetros ao estudo de caso do Siasg/ automao do processo de compra, desde
Comprasnet, focalizando a maturidade e a requisio da compra at o pagamento.
o desenvolvimento do sistema na sua No ambiente da administrao pblica,
configurao atual. a disseminao das compras governamentais
em meio eletrnico afeta, em especial, o
1. Compras eletrnicas processo de contratao, gerando impac-
tos de reduo de custos, com implicaes
A emergncia da Internet e seu impacto tambm de incremento da competio entre
sobre as transaes comerciais tm sido os fornecedores. Alm disso, as transaes
fenmeno de expressiva visibilidade nos eletrnicas do tipo B2G (Business-to-
ltimos anos. As transaes entre empresas Government) podero induzir reestruturao
so a modalidade mais importante do nos mercados fornecedores governamen-
comrcio eletrnico e a sua disseminao tais, em especial por meio da reduo dos
tem sido, em geral, sustentada pela custos de transao peculiares ao forneci-
perspectiva de reduo dos custos nas mento para governos, a exemplo do cum-
operaes de venda (MAIRA; TAYLOR, 1999). primento de normas e legislao comple-
Os impactos das tecnologias eletrnicas e xas, da tramitao por mltiplas instncias
da Internet acarretam efeitos de grande formais e da maior dificuldade de acesso
repercusso sobre a eficincia dos mer- informao3.
cados, a estrutura das empresas e as cadeias Os benefcios diretos das compras
de valor da indstria, na forma de novas eletrnicas para os governos incluem a
tendncias e configuraes que assumem reduo de custos, o incremento da
a comunicao, a intermediao e a competio e do acesso, a reduo de
integrao entre as organizaes (ETHIRAJ custos administrativos e o fortalecimento
et al., 2000). Os efeitos da comunicao da accountability em relao s transaes

196 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

pblicas. A reduo de custos pode ser governo, conforme levantamento realizado


obtida por meio da facilitao da com- em nvel internacional (PWC, 2002) 4.
parao de custos, da agilizao de com- A maioria dos pases pesquisados ainda no
pras, da reduo da participao das com- logrou sequer a integrao horizontal de
pras fora do sistema (a fuga aos suas ferramentas de compra eletrnica em
procedimentos de licitao) e da agrega- sistemas unificados. Por outro lado, o grau
o de pedidos. O incremento da compe- de desenvolvimento alcanado pelas ferra-
tio e do acesso resulta da ampliao de mentas informatizadas de mercado eletr-
participao do mercado, do maior acesso nico (e-markets), voltadas para apoiar os
aos participantes e da sua maior convenin- processos de compras governamentais,
cia. A reduo de custos administrativos permanece limitado s etapas de apresen-
traduz-se em maior rapidez nas transaes, tao de propostas, no abrangendo todo
em reduo de procedimentos manuais e o ciclo de obteno de produtos e servios
em maior facilidade de gerenciamento das (PWC, 2002, p. 27-29).
compras e dos custos. Finalmente, o
fortalecimento de controles ser decorrn- 2. Processo de compra
cia da maior transparncia nas transaes.
A transparncia determinante de As compras e contrataes governa-
relevo na reduo de custos de transao mentais compreendem procedimentos
no setor pblico. A maior facilidade de com caractersticas e componentes de
acesso informao e a ampla abertura carter comercial, envolvendo a negociao
do processo promovida em virtude da de propostas de preo e de carter jur-
utilizao de canais intensivos em informa- dico-legal, sujeitando-se a controles, inter-
o devem-se traduzir em menor incerteza posio de recursos e aplicao de san-
para os fornecedores, ao participarem de es administrativas. A convivncia
procedimentos de contratao com o equilibrada entre tais caractersticas no
governo. Alm disso, a utilizao dos sites facilmente alcanada, o que acarreta maior
de compras propicia a equalizao do complexidade e rigor dos procedimentos
acesso informao, reduzindo riscos de e conduz, no raro, preeminncia dos
privilgio a algum fornecedor, em razo aspectos de ordem legal sobre os comer-
do acesso mais amplo e detalhado a infor- ciais. Conforme observado adiante, so
maes sobre as contrataes (BNDES, procedimentos que se tm beneficiado da
2002, p. 3-4). Essa utilizao possibilita aplicao de ferramentas de tecnologia da
ainda o acompanhamento dos processos informao e da introduo de inovaes
de compra pela sociedade, o que deve na legislao e nas normas.
resultar em impacto dissuasrio sobre a A descrio do processo adotado na
m gesto de recursos pblicos, em funo administrao pblica, denominado lici-
da maior visibilidade proporcionada, da tao, apresentada a seguir, de forma
simplificao de processos e da inibio sistematizada conforme a seqncia de suas
da corrupo. fases: requisio, proposio, compra e
Apesar de seu potencial transforma- contratao 5. A licitao abrange as com-
dor, ainda limitada a disseminao de sis- pras de bens e a contratao de servios,
temas voltados para o tratamento de com- quando envolve o recebimento e a classi-
pras em grande escala pelos rgos de ficao entre propostas competitivas6.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 197


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

Requisio aceitao da proposta vencedora. exi-


Durante essa fase, os rgos de com- gido ainda, por fora da legislao, que seja
pras atuam nas reas que tm necessidades emitido parecer jurdico sobre a legalidade
de compra e contratao de servios e os do edital da licitao.
trabalhos so realizados exclusivamente em
mbito interno. A legislao exige a desig- Proposio
nao formal de um dirigente responsvel A proposio a fase na qual a licitao
em cada processo de compra, o qual geral- divulgada, por meio da publicao de
mente delega os trabalhos operacionais a aviso, que um extrato do contedo do
um gestor de compras. A necessidade de edital. Ambos os documentos devem estar
compra ou contratao fundamentada disponveis para consulta a qualquer inte-
em documentos tcnicos, que comporo ressado. A publicao do aviso na imprensa
um termo de referncia, o qual servir de oficial obrigatria. Alm da publicao
subsdio elaborao do edital. Ao mesmo oficial, as licitaes nas modalidades de
tempo, exigida a reserva, no oramento maior valor devem ser publicadas em
do rgo, dos valores estimados para o jornal de grande circulao. A lei fixa prazos
contrato, com indicao da respectiva mnimos para o conhecimento dos editais
rubrica oramentria. pelos interessados.
O edital, pea-chave do processo, o Nessa fase ocorre a chamada habili-
documento de publicidade da licitao, tao, que consiste na verificao da
cujo contedo integra as disposies do capacidade do licitante em atender ao
contrato que ser celebrado com o licitante fornecimento a ser contratado, com base
vencedor. O edital contm a descrio nos requisitos estabelecidos no edital. Essa
pormenorizada do objeto da compra ou verificao compreende o exame dos
contratao, dos requisitos para partici- aspectos jurdicos e econmico-financeiros
pao do fornecedor na licitao, dos da empresa e da sua situao perante as
critrios de julgamento das propostas e de obrigaes fiscais7. A habilitao jurdica e
apresentao de recursos pelos partici- a qualificao tcnica e econmico-finan-
pantes, durante o processo. ceira obedecem aos critrios estabelecidos
Em geral, a descrio do objeto requer no edital. A regularidade fiscal deve ser
especificaes tcnicas detalhadas e precisas, verificada em relao s Fazendas Federal,
muitas vezes apresentadas por meio de Estadual ou do Distrito Federal e Muni-
planilhas, preenchidas pelos licitantes, que cipal e em relao Seguridade Social e ao
integram o edital. A consistncia de tais Fundo de Garantia do Tempo de Servio
especificaes componente de impor- (FGTS). So procedimentos geralmente
tncia crucial na administrao pblica, demorados e sujeitos a protelao, interpo-
porque a impessoalidade deve ser estri- sio de recursos pelos licitantes e dvidas
tamente observada durante o processo, o quanto aceitao de documentos
que dificulta a utilizao de critrios tcnicos apresentados.
de seleo de propostas que no tenham
sido previamente estipulados no edital. A Compra
administrao tambm deve indicar um A fase de compra consiste em evento
preo de referncia para a contratao, que pblico no curso do qual so abertas as
oriente o gestor de compras em relao propostas encaminhadas pelos licitantes,

198 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

examinadas e julgadas com base nos que tenha apresentado a segunda melhor
critrios do edital. O julgamento resulta na oferta, e assim sucessivamente.
classificao das propostas e a vencedora A execuo dos contratos consiste na
s ter efetividade se o licitante tambm entrega do bem adquirido ou na prestao
cumprir com os requisitos de habilitao. do servio contratado. O gestor de com-
A abertura das propostas tambm pras emite um ateste de cumprimento
implica a checagem de especificaes, com do contrato, o qual permite a emisso de
base nas exigncias do edital, o que pode ordem de pagamento, denominada
determinar protelaes e recursos, respon- empenho8, para subseqente liquidao, na
sveis, muitas vezes, pela pouca agilidade forma de crdito bancrio. No caso de
do processo. As propostas vencedoras contratos de servio, os pagamentos so
esto ainda sujeitas aceitao ou no pelo realizados conforme cronograma fsico-
gestor de compras, que avalia o preo financeiro de desembolso, mas a cada
considerando a sua compatibilidade com pagamento deve corresponder uma verifi-
o valor de referncia e com os preos cao de execuo do servio. A boa
praticados em licitaes realizadas com o gesto dos contratos to importante
mesmo objeto. Embora aparentemente quanto a seleo do fornecedor, porque
simples, a execuo desse procedimento contempla a aferio de cumprimento
pressupe a existncia de bancos de dados efetivo das clusulas contratuais.
com o registro de preos praticados na
administrao pblica. 3. Componentes e funcionali-
O processo conclui-se com a decla- dades
rao do licitante vencedor, sobre a qual,
diante da eventual existncia de recursos, As caractersticas organizacionais da
dever haver, previamente, deciso. Segue- administrao pblica, o aparato jurdico-
se a homologao da licitao, a qual con- legal que envolve os seus procedimentos,
firmar a regularidade de todos os proce- as exigncias de controle, de transparncia
dimentos adotados, mediante ato formal. e de escrutnio pblico so circunstncias
Todo o processo licitatrio registrado que afetam o delineamento dos sistemas
em ata detalhada, cujo extrato, indicando de compras eletrnicas. Esses requisitos
o vencedor e o objeto da contratao, peculiares devem ser considerados, ao lado
de publicao obrigatria. daqueles usualmente associados aos
sistemas desenhados para a rea de
Contratao e execuo negcios privados e voltados para a
A contratao precedida do proce- eficincia de custos e de transaes.
dimento denominado adjudicao, o qual Os sistemas de compras governa-
consiste na convocao do licitante mentais devem contemplar componentes e
vencedor para a celebrao do contrato, funcionalidades relacionadas preparao
no prazo definido no edital. Na hiptese da compra e divulgao, seleo de pro-
de no-comparecimento do licitante ven- postas dos fornecedores, realizao da
cedor ou de perda dos requisitos de compra propriamente dita e, ainda, ao con-
manuteno da habilitao, at a data da trole interno e pblico sobre as transaes.
assinatura do contrato, o processo licitatrio O modelo de sistema proposto por Talero
retomado, com a convocao do licitante (2001, p. 11-17) para a administrao pblica

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 199


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

procura dar conta dessas peculiaridades. O organizacional e sobre a gesto como um


autor sugere que um sistema de compras todo, de forma que o parmetro de anlise
governamentais eletrnicas plenamente a intensidade da transformao associada
desenvolvido contm os seguintes compo- com a informatizao: se restrita a proces-
nentes: 1) informao, registro e controle sos e/ou servios isolados ou se ampliada
(information and oversight); 2) proposio para incluir a integrao entre eles e o
eletrnica (electronic tendering); e 3) compra redesenho de estruturas e processos (HEEKS,
eletrnica (electronic purchasing). 2001; PWC 2002, p. 93-102).
A componente do sistema relativa Em modelos construdos para a an-
informao, ao registro e ao controle lise de sistemas de compras eletrnicas, so
possibilita a plena abertura de informaes utilizados como parmetros: a amplitude
sobre oportunidades de compras e do sistema com relao s etapas e funes
contratos, com acesso por meio da Internet. que constituem o processo de compras e
A componente proposio eletrnica a convenincia e a segurana do acesso aos
oferece, por meio de formulrios eletr- servios e s funes pelos fornecedores e
nicos, suporte preparao de propostas e gerentes pblicos (N OIE, 2000).
documentos pelos rgos responsveis pelas Os critrios delineados neste trabalho
compras e pelos prprios fornecedores. A so resultado de esforo indutivo no
componente compra eletrnica com- sentido de propor parmetros de avaliao
preende funcionalidades voltadas para a que considerem as componentes e as etapas
realizao de preges eletrnicos, recursos do processo de compras da administrao
de comparao entre propostas, de preci- pblica e os requisitos de ordem normativa
ficao e de contratao eletrnica. e legal que afetam, de forma diferenciada,
O quadro, no final do artigo, apresen- esse ambiente.
ta, nas duas primeiras colunas esquerda, Alm disso, considerada a insero
a sistematizao dos componentes do sis- dos sistemas no ambiente de fragmentao,
tema e os procedimentos e funcionalida- heterogeneidade e multiplicidade de
des a eles associados. Adota-se como rgos, unidades administrativas e ins-
referncia o modelo de Talero, adaptado tncias decisrias, o que tpico da admi-
s fases do processo de compras no Brasil, nistrao pblica. A consolidao de um
conforme descrito no item 29. sistema depende, de forma crucial, da sua
afirmao como canal nico e obrigatrio
4. Parmetros de anlise de processamento das compras.
Os parmetros analticos adotados
Os parmetros de anlise para sistemas neste trabalho para o estudo de caso do
de compras eletrnicas governamentais Siasg/Comprasnet so os seguintes10:
podem ser extrados dos estudos voltados abrangncia: refere-se abrangncia do
para a anlise da maturidade dos projetos e sistema em relao ao processo de
das experincias na rea de governo eletr- compras, indicando em que amplitude o
nico. Como atributo mais geral e rela- sistema incorpora todas as fases do
cionado ao escopo do processo de infor- processo de compras governamental;
matizao, h modelos de anlise que insero: refere-se insero do
consideram o impacto dos projetos de sistema em relao gesto da funo
governo eletrnico sobre a estrutura compras como sistema nico. de

200 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

utilizao compulsria nas transaes e est mdulos que o constituem, as fases do


disseminado por todos os rgos; processo de compras governamental.
transformao: refere-se mudana em Conforme mencionado, o sistema ainda
processos e estruturas, associada no abarca todo o ciclo de compra e h
implantao dos servios que compem diversas lacunas a serem preenchidas com
o sistema. entendido como redesenho o desenvolvimento de novos mdulos e
do processo e/ou das estruturas organi- de novas funcionalidades. A anlise a seguir
zacionais que o envolvem. est sintetizada no quadro que se apresenta
no final do artigo, na coluna referente
5. Anlise do Siasg/Comprasnet abrangncia.
A fase da requisio, que compreende
Este item trata da aplicao do modelo a deciso e a subseqente preparao das
de componentes e funcionalidades e dos licitaes, ainda dominada por operaes
parmetros de anlise ao caso do Siasg/ manuais. No h formulrios eletrnicos
Comprasnet na Administrao Pblica ou outras ferramentas de apoio ao gerente
Federal brasileira. So considerados os para a identificao de necessidades de
parmetros relativos abrangncia compra e contratao. possvel a con-
alcanada em relao s fases do processo sulta a informaes sobre legislao e
de compras, insero do sistema nas normas de licitaes. Informao em
estruturas organizacionais e s transfor- formato instrucional ou de consulta, apli-
maes ocorridas na gesto. cada s necessidades dos gerentes, est
O Siasg constitudo por um conjunto disponvel na forma de cartilhas e manuais
de mdulos que realizam procedimentos que abordam as modalidades de licitao
do processo de compras e contrataes. por prego, prego eletrnico e cotao
Os mdulos esto conectados plata- eletrnica. Alm disso, h um sistema de
forma web, o que possibilita o acesso por comunicao entre o rgo central de com-
meio da Internet, e tem como ponto de pras e contrataes e os demais rgos
entrada o portal Comprasnet, no endereo (Comunica), que alcana todos os gestores
eletrnico <www.comprasnet.gov.br>. de compras que estejam cadastrados como
Os itens que se seguem mostram que usurios do Siasg/Comprasnet, voltado
o sistema apresenta uma abrangncia ain- para a divulgao de orientaes norma-
da incompleta sobre as fases do processo tivas e respostas a consultas.
de compras e insero consolidada na A elaborao das especificaes
administrao federal. As transformaes tcnicas de produtos e de servios
de maior impacto associadas sua imple- apoiada pela consulta aos catlogos de
mentao esto concentradas no redesenho materiais e de servios Catlogo de
de processos determinado pela implan- Materiais (Catmat) e Catlogo de Servios
tao de nova modalidade de licitao: o (Catser) , os quais abrangem a maioria
prego eletrnico. dos tipos de materiais e servios adqui-
ridos pela Administrao Pblica Federal.
Abrangncia sobre o processo de O Siasg/Comprasnet no dispe de
compra funcionalidades para o processo interno de
Este item enfoca a amplitude com a anlise e aprovao da compra e, no caso
qual o Siasg/Comprasnet incorpora, nos da contratao de prestao de servio,

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 201


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

exigida a elaborao de projeto contendo pelas funcionalidades do Siasg/Comprasnet


as especificaes do servio. tambm em todos os seus procedimentos, exceo
procedimento realizado, de forma manual do escrutnio dos editais pelos fornecedores
e fora da abrangncia do sistema, a desig- e pelo pblico em geral. O acesso aos editais
nao dos responsveis pela conduo e por parte dos fornecedores oferecido por
operacionalizao da licitao, o qual requer meio de publicao eletrnica no portal
a seleo de servidores e a edio de Comprasnet.
portaria de designao. No h templates ou O mdulo de divulgao eletrnica de
encaminhamento eletrnico para esses compras Sistema de Divulgao Eletr-
procedimentos. nica de Compras (Sidec) encaminha
Para a consulta e a definio de preo automaticamente os documentos a serem
de referncia do contrato, h o sistema de publicados na Internet e na Imprensa
registro eletrnico dos preos praticados Nacional, tornando desnecessrio o
nas licitaes Sistema de Preos Prati- comparecimento do fornecedor ao rgo
cados (Sispp). Essa funcionalidade realiza para retirada de documentao.
o registro de todos os preos definidos Entretanto, o escrutnio do edital pelos
em contrato, de forma obrigatria e auto- fornecedores e pelo pblico em geral
mtica, por ocasio da concluso da realizado por meio de troca de documen-
licitao e publicao de seus resultados. tao em papel, protocolada diretamente
A reserva de dotao oramentria para no rgo responsvel pela licitao. No
a licitao, exigida pela legislao, tem, no h funcionalidade no Siasg/Comprasnet
Siasg/Comprasnet, uma funcionalidade vol- destinada a promover a comunicao entre
tada para a consulta e a emisso eletrnica de fornecedores e gestores pblicos, visando
empenho prvio de dotao oramentria ao esclarecimento de dvidas e prestao
(pr-empenho), realizada pelo Sistema de de informaes. A exceo o caso do
Minuta de Empenho (Sisme). prego eletrnico, em relao ao qual h
No h funcionalidades de apoio ela- funcionalidade voltada para a comuni-
borao e tramitao da anlise jurdica que cao entre pregoeiro e fornecedores
atesta a legalidade dos procedimentos cum- participantes, por meio de recursos de chat.
pridos para a instruo do processo de A habilitao de fornecedores com-
licitao, conforme exigncia legal. A ela- preende diversos procedimentos, por
borao desse parecer envolve as procura- meio dos quais so examinados os requi-
dorias jurdicas e exige a integrao de seus sitos de regularidade fiscal e de habilitao
procedimentos. jurdica, econmico-financeira e tcnica. O
Da mesma forma, no h templates cadastro unificado da administrao federal
eletrnicos de apoio elaborao do edital Sistema de Cadastramento Unificado de
de licitao, documento crucial ao processo Fornecedores (Sicaf) permite a consulta
de contratao. O encaminhamento do edital on-line relativa regularidade fiscal do
realizado por meio eletrnico, para fins de fornecedor cadastrado, perante os prin-
publicao, de forma integrada entre o Siasg/ cipais rgos de arrecadao. Entretanto,
Comprasnet e a Imprensa Nacional. no permite a verificao de todos os
A fase de proposio, durante a qual requisitos de habilitao exigidos pela
so divulgadas as licitaes e so habilitados legislao, porque no contm informao
os fornecedores participantes, est apoiada relativa capacitao tcnica do fornecedor.

202 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

O pr-cadastramento na Internet providas pelo Sistema de Gesto de


reduz prazos de atendimento e facilita o Contratos (Sicon), de forma integrada ao
preenchimento do formulrio de cadas- sistema de emisso de minutas de empenho
tramento, mas efetivamente contempla para pagamento dos fornecedores (Sisme).
somente a etapa inicial do procedimento. Mas nem todos os procedimentos envol-
A divulgao do resultado da solicitao vidos esto abrangidos pelo sistema.
de cadastramento e de habilitao, bem O acompanhamento da execuo d-se pelo
como da situao do fornecedor com cronograma fsico-financeiro, que est
relao manuteno da sua condio de armazenado no Siasg/Comprasnet e
habilitado, ao longo do tempo, est integrado funcionalidade do Sisme.
disponvel para consulta no Comprasnet. A componente de informao e
A fase de compra consiste na apresen- controle do Siasg/Comprasnet no cons-
tao de propostas pelos fornecedores, no titui propriamente fase do processo de
seu exame e na aceitao pela administrao contratao, mas conjunto de funciona-
pblica e pode envolver ainda a disputa e a lidades voltadas para proporcionar a
negociao em torno do preo. O Siasg/ transparncia e o escrutnio pblico dos
Comprasnet dispe de funcionalidades para processos e da gesto das compras
essa fase, que so utilizadas somente nas governamentais. O Comprasnet propor-
licitaes cujos procedimentos sejam exe- ciona abertura consulta da maioria das
cutados inteiramente em meio eletrnico. informaes disponveis sobre as contra-
So elas: o prego eletrnico e a cotao taes, exceto as que estejam protegidas
eletrnica11. As modalidades convencionais por sigilo. Por outro lado, as funcio-
(concorrncia, tomada de preos, convite e nalidades de controle e de avaliao de
concurso) mantm seus procedimentos da desempenho da rea de compras tambm
fase de compra em formato presencial, oferecem ampla informao gerencial,
com o trnsito de documentao em papel, abrangendo todos os dados disponveis
embora admitindo a utilizao limitada de no sistema, de forma agregada.
recursos de apoio eletrnico.
A divulgao dos resultados da lici- Insero na estrutura organiza-
tao realizada por meio de publicao cional e na gesto das compras
no portal Comprasnet e de simultneo O parmetro insero refere-se
encaminhamento para a Imprensa Nacio- efetividade da adoo do Siasg/
nal e obrigatria em todas as licitaes. Comprasnet na gesto de compras dos
Essa funcionalidade provida pelo rgos da administrao federal12. Consi-
mdulo Sidec do Siasg/Comprasnet, dera-se que essa insero est consolidada
alcanando todas as modalidades de lici- como sistema eletrnico de compras
tao, inclusive os casos de contratao por governamentais de uso obrigatrio, unifi-
dispensa ou inexigibilidade de licitao. cado e amplamente disseminado. A
A fase de contratao e execuo est consolidao foi apoiada na estrutura
abrangida pelo Siasg/Comprasnet nos seus organizacional que subordina os rgos e
procedimentos relativos divulgao dos as entidades a um rgo central de
contratos e ao acompanhamento do superviso tcnica e nor mativa das
cronograma de execuo financeira. As fun- compras e contrataes13. Assim, o exer-
cionalidades que executam essas funes so ccio das prerrogativas de normatizao

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 203


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

pelo rgo central viabilizou o avano em compra e contratao passaram a transitar


direo unificao dos procedimentos de obrigatoriamente pelo Siasg, consolidando
compra, valendo-se das facilidades a sua condio de sistema nico de uso
tecnolgicas da informatizao. compulsrio, desde 1999.
O cadastro de fornecedores afirmou-
se mais rapidamente como ferramenta de Transformaes em processos e
ampla utilizao na administrao federal. estruturas
O governo federal empenhou-se em As mudanas realizadas nos procedi-
afirmar o papel do Sicaf como cadastro mentos de compras tiveram impactos
unificado, de uso obrigatrio para o registro transformadores, alcanando todo o pro-
e a habilitao dos fornecedores, desde 1995. cesso de trabalho da fase de compra, para
A integrao com as bases de dados dos as modalidades de licitao eletrnica
rgos de arrecadao representou outro (prego e cotao eletrnica). Mudanas
avano, com impacto no fortalecimento do de natureza transformadora tambm
Sicaf. Desde 2001, o cadastro de forne- ocorreram em diversos dos procedi-
cedores est interligado on-line com os mentos das fases de requisio, de propo-
sistemas de arrecadao tributria. sio e de contratao, mas no tm
Os catlogos de materiais e de servios representado um redesenho de processos
(Catmat e Catser), por sua vez, defron- que abranja todas essas fases. As estruturas
taram-se com trajetria de mais difcil e organizacionais da rea de compras tm
lenta consolidao, devido complexidade sido mantidas sob a mesma configurao,
envolvida na sistematizao dos registros. exceo de algumas inovaes em curso
A consulta e o registro de preos pratica- na gesto do portal Comprasnet. Com
dos nas licitaes passaram a ser proce- relao legislao e s normas que afetam
dimento obrigatrio, objeto de regulamen- a rea, a criao de novas modalidades de
tao especfica em 1999. Previamente licitao representou alterao de carter
concluso da licitao, os gestores de transformador, que abriu caminho para a
compra devem verificar a relao de implantao dos procedimentos eletr-
preos praticados. nicos de compra.
A utilizao da Internet como veculo Na fase de requisio, o redesenho de
de publicao dos avisos de licitao processos acompanhado de reviso
disseminou-se a partir do lanamento do da norma constatado na implantao das
Comprasnet e do mdulo de divulgao funcionalidades para a descrio tcnica
eletrnica de editais (Sidec), em 1998. Essa de produtos e servios, para a definio
utilizao tornou-se obrigatria desde do preo de referncia do contrato, para a
2001, com a integrao entre a publicao reserva de dotao oramentria e para a
na Internet e a na Imprensa Nacional. publicao do edital. A criao dos
A integrao ao Sistema Integrado de catlogos (Catmat e Catser) redefiniu
Administrao Financeira (Siafi) fortaleceu rotinas com a introduo de procedimento
a insero do Siasg/Comprasnet no pro- de consulta instantnea, ao lado do
cesso de gesto, ao vincular a liberao de estabelecimento de padres para a
recursos para empenho ao registro e trn- descrio tcnica dos produtos e servios.
sito dos contratos celebrados no sistema. Da mesma forma, o registro eletrnico de
Dessa forma, todos os processos de preos praticados (Sispp) introduziu a

204 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

consulta instantnea base de dados nica, a melhoria do acesso a informaes.


no mbito da administrao federal, Entretanto, no houve alteraes na forma
possibilitando a aplicao de critrios de como esses procedimentos so executados.
comparao entre preos. Em ambas as Na fase de proposio, transfor-
situaes, rotinas precariamente definidas maes no canal de acesso aos editais e
e diferenciadas por rgo foram substi- em determinadas etapas do cadastramento
tudas por procedimentos uniformes de e da habilitao dos fornecedores acarre-
consulta rpida, baseada na utilizao em taram o redesenho de procedimentos. O
comum das funcionalidades implantadas. acesso aos editais foi facilitado com a
A norma foi alterada para regulamentar criao de novo canal a publicao
procedimentos e mecanismos de controle eletrnica pelo Sidec com caractersticas
objetivos, baseados na confiabilidade dos inovadoras em relao aos mecanismos
catlogos e da base de preos praticados tradicionais. Assim, a publicao dos editais
para instruir a elaborao do edital. na Internet torna desnecessria a distri-
O procedimento para reserva de buio presencial do texto ao fornecedor
dotao oramentria deixou de exigir a na sede do rgo de compras14. O escru-
tramitao de documentao para exame tnio do edital em meio eletrnico tambm
e aprovao pela rea de oramento e foi suprime o encaminhamento e o recebi-
redefinido como simples consulta instan- mento pelo fornecedor de documentao
tnea base de dados, com autorizao protocolada em papel e torna mais geis e
automtica. Nesse caso, a funcionalidade simples a prestao de informaes e o
de reserva automtica de recursos do esclarecimento de dvidas, contudo est
oramento pelo Sisme, por meio da limitado s modalidades eletrnicas de
integrao com o sistema de execuo licitao.
financeira o Siafi , permitiu a fuso das Com relao ao processo de habili-
etapas de encaminhamento de documen- tao com apoio no cadastro unificado de
tao, exame e aprovao, na forma de fornecedores o Sicaf , a solicitao de
consulta e autorizao direta. O encami- cadastramento (pr-cadastramento) pode
nhamento eletrnico do edital para publi- ser preenchida e encaminhada eletroni-
cao (Sidec) tambm suprimiu etapas de camente, o que tem agilizado o cumpri-
tramitao de documentao, permitindo mento das etapas posteriores, permitindo
a entrada direta do documento a ser ao rgo de compras proceder ao agenda-
publicado no sistema do Dirio Oficial. mento prvio da presena do fornecedor
Ainda com relao fase de requisio, para encaminhamento da documentao
melhorias incrementais so observadas nos manual. Alm disso, a consulta aos rgos
procedimentos para a identificao de de arrecadao tributria sobre a regula-
necessidades de compra e contratao e na ridade fiscal do fornecedor realizada de
elaborao do projeto de prestao de forma integrada e permite a obteno
servio que instrui a contratao. As funcio- instantnea da informao. Trata-se de
nalidades de consulta base de legislao, mudana que acelera o processo e introduz
normas e manuais do Comprasnet e as padres de confiabilidade da informao
facilidades introduzidas na comunicao muito mais rigorosos.
entre rgo central e rgos de compra Os registros eletrnicos mantidos no
apiam o gestor de compras, promovendo Sicaf permitem a consulta instantnea

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 205


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

situao do fornecedor, integrando, num Assim, o encaminhamento de propos-


s procedimento, mltiplas consultas aos tas pelos fornecedores e a participao na
bancos de dados de arrecadao, o que sesso durante a qual so apresentados
simplifica o processo de habilitao pelo lances, at a proclamao do vencedor,
rgo de compras. O cadastro registra a transcorrem na Internet. A classificao das
maior parte da informao exigida para a propostas e dos lances realizada automa-
habilitao do fornecedor. possvel ticamente por meio de programa de com-
tambm a comunicao ativa ao forne- putao, que apia o pregoeiro ao longo
cedor, por meio do Comprasnet, da da realizao da sesso, ao fim da qual os
necessidade de apresentar nova documen- resultados so conhecidos. A automatizao
tao para a manuteno da sua condio de procedimentos, concomitante sua
de habilitado. simplificao e padronizao, permite a
A fase de compra concentra um con- conduo simultnea de diversos preges
junto de inovaes que redefine, em por um nico pregoeiro.
profundidade, os procedimentos tradi- De forma geral, as funcionalidades do
cionais, no que tange s licitaes eletr- Siasg/Comprasnet estiveram associadas ao
nicas. De fato, as transformaes ocorridas redesenho mais abrangente de procedi-
so desdobramento das inovaes intro- mentos da fase de compra aplicados s
duzidas com a criao do prego, que licitaes eletrnicas. Nesse caso, a mudan-
introduziu a disputa entre fornecedores a fez-se acompanhar da reviso da legis-
para a reduo de preos das propostas e lao e das normas. Mas outras mudanas
a agilizao de prazos e procedimentos legais e normativas so consideradas indis-
durante a licitao. Essas inovaes foram pensveis implementao de um conjun-
promovidas por meio de leis e normas to de avanos sintonizados com o desenvol-
que instauraram a nova modalidade de vimento do Siasg/Comprasnet: contratao
licitao, mantendo intacto o aparato legal conjunta envolvendo diversos rgos de
e normativo representado pela atual Lei compra, com ganho de escala e negociao;
de Licitaes (Lei no 8.666, de 21 de junho padronizao e simplificao de exigncias
de 1993). de elaborao de documentao tcnica na
O prego foi regulamentado, quando fase de requisio; ampliao da utilizao
de sua criao em 2000, como modalidade das modalidades simplificadas de licitao
alternativa em relao s previstas na lei, (prego e cotao); utilizao preferencial
mas posteriormente tornou-se de uso do canal eletrnico para divulgao de editais
obrigatrio para a aquisio de bens e e documentos; e reconhecimento legal de
servios comuns no mbito da adminis- transaes e contratos em meio eletrnico.
trao federal (Decreto no 5.450, de 31 de No ocorreram mudanas na estrutura
maio de 2005). O prego eletrnico organizacional da rea de compras com
representou uma transposio dos proce- os avanos na implantao do Siasg/
dimentos de licitao, que j haviam sido Comprasnet, mas a sua consolidao,
revistos em profundidade15, para o meio como sistema nico, de uso obrigatrio,
eletrnico. Sua utilizao preferencial em ao lado da padronizao de procedi-
relao ao prego presencial. A cotao ele- mentos e dos recursos de comunicao
trnica tambm de utilizao preferen- intensiva entre os rgos de compras, tem
cial nos casos de dispensa de licitao. viabilizado a implementao de estratgias

206 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

e mecanismos de coordenao de com- o Siasg/Comprasnet dispe de funcionali-


pras entre os rgos, em consonncia com dades para a divulgao de editais, o
as inovaes atuais em curso na gesto de cadastramento de fornecedores, a realizao
suprimentos. de preges eletrnicos e a divulgao de
infor maes sobre compras aos forne-
6. Concluses cedores e ao pblico em geral. De forma
especfica, no h funcionalidades para a
Este trabalho analisou as transforma- identificao de necessidades de compra e
es recentes na gesto das compras contratao, para a elaborao dos docu-
governamentais da Administrao Pblica mentos fundamentais que instruem o
Federal no Brasil, focalizando o Siasg/ processo (edital e projeto bsico) e para di-
Comprasnet. De forma especfica, foi versos outros procedimentos requeridos
analisado o avano no desenvolvimento e para a tramitao e a aprovao da requi-
na maturidade do sistema de compras sio de compra, conforme a legislao
eletrnicas governamentais. As concluses vigente. Essa fase, que transcorre interna-
que se seguem permitem identificar avan- mente nos rgos, apresenta elevado
os e limitaes no seu estgio atual de potencial para eventual redesenho de pro-
implementao, indicando possveis linhas cessos e para implantao de funcionalidades
de ao para o seu desenvolvimento eletrnicas com ganhos de agilizao e de
futuro. qualidade da gesto, no prosseguimento do
De forma geral, o estgio de maturi- processo de construo do sistema.
dade e desenvolvimento do Siasg/ Importantes lacunas na abrangncia
Comprasnet qualifica-o como sistema das funcionalidades do Siasg/Comprasnet
consolidado, embora com abrangncia persistem tambm com relao habili-
ainda limitada e impacto transformador tao do fornecedor, conforme demons-
de maior vulto concentrado no redesenho trado. Desenvolvimentos futuros podero
dos procedimentos da fase de compra, ocorrer em direo incluso do ciclo
realizada por meio de prego eletrnico. completo de habilitao do fornecedor, em
O Siasg/Comprasnet e as suas principais todas as suas modalidades, com atualizao
funcionalidades esto amparados em automtica dessa informao nos bancos
normatizao que estabelece o seu carter de dados.
de sistema nico de apoio s compras, Por outro lado, os procedimentos de
com utilizao compulsria no mbito da prego eletrnico e seu congnere, a cotao
Administrao Pblica Federal. Essa situa- eletrnica, esto plenamente inseridos no
o foi, em grande medida, facilitada pela Siasg/Comprasnet e sua utilizao tornou-
estrutura organizacional preexistente, que se obrigatria. Mas, conforme observado,
prev a configurao sistmica para as somente as compras e as contrataes de
funes administrativas, contemplando a bens padronizados podem ser realizadas,
atuao de rgo central com atribuies valendo-se dessa modalidade de licitao.
de superviso tcnica e normativa sobre A aplicao de sistemas eletrnicos a com-
os rgos de compra. pras de bens e servios com caractersticas
A abrangncia em relao ao processo de singularidade (no padronizados)
de compras parcial, embora efetiva no envolve considervel dificuldade devido
que tange aos seus principais procedimentos: necessidade de anlise pormenorizada de

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 207


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

cada proposta apresentada, no sendo Os impactos transformadores do Siasg/


possvel a adoo de critrio objetivo de Comprasnet foram expressivos no redesenho
preo. Assim, a incorporao ao Siasg/ de procedimentos, abrangendo toda a
Comprasnet de novos componentes e fun- seqncia de procedimentos da fase de
cionalidades poderia ser direcionada para compra, realizado em conexo com a
o apoio ao gestor de compras na anlise de implantao do prego e da cotao eletr-
planilhas e projetos. nica. Nas fases de requisio, de proposio
Uma estratgia nesse sentido dever e de contratao, as transformaes foram
considerar tambm que mudanas na circunscritas a procedimentos especficos,
legislao de compras podem ampliar a permanecendo no meio do caminho a
aplicabilidade do prego, inclusive supri- explicitao plena dos potenciais de aplica-
mindo diversas das modalidades de lici- o das funcionalidades eletrnicas. Assim, a
tao atualmente existentes, que poderiam integrao do ciclo de procedimentos, desde
ser substitudas pelo prego. Conforme a identificao de necessidades de contratao
observa Talero (2001), h uma desneces- at o encaminhamento do edital para publi-
sria hiper-regulamentao das compras na cao, representaria notvel avano, desde que
administrao pblica, considerando que acompanhada do redesenho de todo o pro-
a maior parte delas refere-se a produtos cesso. Da mesma forma, a habilitao do
padronizados, que poderiam ser adqui- fornecedor poderia ser beneficiada com a
ridos por meio de procedimentos mais integrao de todas as bases de dados cuja
simplificados. Sendo assim, recomen- consulta necessria para a sua concesso e
dvel a migrao da maioria das compras manuteno, reduzindo, quando no
governamentais para procedimentos com suprimindo totalmente, a tramitao de
as caractersticas inovadoras do prego, documentos em papel.
medida que j est sendo promovida pelo (Artigo recebido em janeiro de 2005. Verso
governo federal. definitiva em junho de 2005)

Quadro: Anlise da abrangncia do SIASG/Comprasnet

Componente/ Funcionalidades Abrangncia/Componente


Procedimento do SIASG/Comprasnet
Requisio
Identificao de necessidades Consulta a informaes sobre Base de legislao, normas e
de compra e contratao compras, pelos gerentes manuais
Formulrios eletrnicos para No h
requisio
Encaminhamento eletrnico de No h
requisio
Descrio tcnica do produto Catlogos com especificaes Catlogo de Materiais
ou servio de produtos e servios (Catmat)
Catlogo de Servios
(Catserv)

(... continua)

208 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

(... continuao)

Componente/ Funcionalidades Abrangncia/Componente


Procedimento do SIASG/Comprasnet
Requisio
Elaborao de termo de refern- Consulta a informaes Base de legislao, nor mas e
cia e de projeto bsico pelos gerentes manuais
Templates eletrnicos para ela- No h
borao de termo de referncia
e projeto bsico
Encaminhamento eletrnico No h
dos documentos
Designao de responsveis pela Templates eletrnicos para ato No h
conduo e operacionalizao da de designao
licitao
Encaminhamento eletrnico No h
dos atos
Publicao eletrnica da No h
designao
Consulta e definio de preo de Sistemas de registro eletrnico Sistema de Preos Praticados
referncia do contrato de preos praticados e de pre- (Sispp)
os de mercados
Reserva de dotao oramentria Consulta e emisso eletrnica Sistema de Minuta de
para a licitao de empenho prvio de dotao Empenho (Sisme)
oramentria
Integrao com sistema de
oramento
Parecer jurdico sobre legalidade Templates eletrnicos para No h
da licitao emisso de parecer
Elaborao do edital da licitao Templates eletrnicos para No h
elaborao de edital
Encaminhamento eletrnico do Sistema de Divulgao Eletr-
edital para publicao nica de Compras (Sidec)
Integrao com imprensa
oficial e privada

Proposio
Acesso aos editais por Publicao eletrnica do edital Sistema de Divulgao Eletr-
fornecedores nica de Compras (Sidec)
Escrutnio do edital por forne- Publicao eletrnica de infor- No h
cedores e pblico em geral maes e esclarecimentos
Comunicao eletrnica na No h, exceto no caso do
Internet prego e da cotao eletrnica

(... continua)

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 209


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

(... continuao)

Componente/ Funcionalidades Abrangncia/Componente


Procedimento do SIASG/Comprasnet
Proposio
Habilitao de fornecedores: Formulrios eletrnicos para Sistema de Cadastramento
exame de requisitos de regulari- cadastramento e habilitao de Unificado de Fornecedores
dade fiscal, jurdicos, econmico- fornecedor (Sicaf)
financeiros e tcnicos Encaminhamento eletrnico da A solicitao de cadastramento
solicitao de cadastramento e (pr-cadastramento) pode ser
de habilitao preenchida e encaminhada ele-
tronicamente
Consulta eletrnica a informa- Sistema de Cadastramento
es sobre os fornecedores, Unificado de Fornecedores
para fins de habilitao (Sicaf)
Integrao com rgos de A consulta permite a verifica-
arrecadao de tributos e o dos requisitos de habilita-
contribuies o fiscal, relativos a tributos e
contribuies no mbito da
Unio. No abrang e a regulari-
dade fiscal relativa aos tributos
estaduais e municipais
Cadastramento e habilitao Sistema de Cadastramento
eletrnica, inclusive renovao Unificado de Fornecedores
da habilitao ao longo do (Sicaf)
tempo Os registros no cadastro permi-
tem a habilitao jurdica, a
comprovao da regularidade
fiscal e a qualificao econmi-
co-financeira. No abrange a
qualificao tcnica
Compra
Credenciamento de fornecedores Formulrios eletrnicos para Comprasnet
para participao em licitaes credenciamento de fornecedor Aplica-se somente modali-
eletrnicas dade eletrnica de licitao
(prego) e cotao eletrnica
Rece bimento, aceitao e Formulrios eletrnicos para Comprasnet
classificao das propostas encaminhamento de propostas Aplica-se somente modali-
s licitaes dade eletrnica de licitao
(prego) e cotao eletrnica

Comunicao eletrnica na Comprasnet


Internet Aplica-se somente modali-
dade eletrnica de licitao
(prego) e cotao eletrnica

(... continua)

210 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

(... continuao)
Componente/ Funcionalidades Abrangncia/Componente
Procedimento do SIASG/Comprasnet
Compra
Negociao e/ou disputa entre Comunicao eletrnica na Comprasnet
fornecedores, por meio de proce- Internet, com fornecedores Aplica-se somente modali-
dimentos de leilo (cotao de dade eletrnica de licitao
preos, prego e outros) (prego) e cotao eletrnica
Recebimento, anlise e deciso Conexo direta para comuni- Comprasnet
sobre recursos cao on-line, na Internet, com Aplica-se somente modali-
fornecedores dade eletrnica de licitao
(prego) e cotao eletrnica
Indicao da proposta vencedora Comunicao eletrnica na Comprasnet
(adjudicao) Internet Aplica-se somente modali-
dade eletrnica de licitao
(prego) e cotao eletrnica
Acesso aos resultados da Publicao eletrnica Sistema de Divulgao Eletr-
licitao nica de Compras (Sidec)
Contratao e Execuo
Celebrao e execuo do Templates eletrnicos para No h
contrato emisso de contratos
Registro eletrnico seguro No h
para celebrao de contrato Depende de avanos no marco
legal dos contratos
Encaminhamento e publicao Sistema de Gesto de
eletrnica Contratos (Sicon)
Acesso aos contratos Sistema de Gesto de
celebrados Contratos (Sicon)
Acompanhamento eletrnico Sistema de Gesto de
da execuo do contrato Contratos (Sicon)
Abrange somente a liberao
de pagamentos vinculada ao
atestes de cumprimento do
cronograma fsico-financeiro
Inf ormao e Controle
Acesso pblico a editais, contra- Publicao e consulta eletrni- Comprasnet
tos e documentos de licitaes ca a documentos pelo pblico
Acesso pblico a estatsticas e Gerao de relatrios estatsti- Comprasnet (Informativo
informaes sobre compras e cos consolidados Comprasnet)
contrataes governamentais
Controle e avaliao de desempe- Gerao de relatrios estats- Comprasnet (Informativo
nho das compras e contrataes ticos gerenciais Comprasnet)
Cruzamento e integrao entre A informao disponvel com-
dados estatsticos, inclusive de posta pela resultante do cruza-
outros sistemas e bases de dados mento de dados do Siasg/
Comprasnet com dados financei-
ros (Siafi)
Avaliao do desempenho de Consultas pblicas base docu- No h
rgos e entidades, agncias e mental e base de registros
provedores de servios sobre adjudicaes realizadas,
queixas, etc.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 211


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

Notas

* Este artigo resgata, parcialmente, o contedo da dissertao apresentada Escola Brasileira de


Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas, em fevereiro de 2003, como
parte dos requisitos para a obteno do ttulo de Mestre em Gesto Empresarial.
1
Os dados mencionados neste artigo esto atualizados at 2004.
2
So experincias de sistemas de compras eletrnicas governamentais no Brasil: a Bolsa Eletrnica
de Compras do Estado de So Paulo, o Comprasnet da Bahia, o sistema Comp@s.To do Tocantins,
a Central de Licitaes do Rio Grande do Sul e a Central de Compras do Mato Grosso do Sul, alm
dos sistemas de prego eletrnico da Caixa Econmica Federal e do Banco do Brasil, os quais podem
ser utilizados tambm por governos (BNDES, 2002).
3
Outros tipos de transaes eletrnicas tambm compem o ambiente em formao do gover-
no eletrnico, no qual esto inseridas as compras e as contrataes governamentais. So elas: as
transaes C2G (consumer-to-government), envolvendo governo e cidado, a exemplo do pagamento
de impostos e da prestao de servios e informaes, e as transaes G2G (government-to-government),
entre governo e governo, que se podem dar horizontalmente, num mesmo nvel de governo (por
exemplo, no nvel federal, entre entidades dos diferentes poderes ou entre rgos e entidades do
Poder Executivo), ou verticalmente, envolvendo diferentes nveis de governo (por exemplo, entre
entidades da Unio e de estados ou municpios).
4
O levantamento realizado abrangeu os 13 pases includo o Brasil considerados mais
avanados na implantao de projetos de governo eletrnico.
5
A abordagem jurdica detalhada, adotando a terminologia convencional, encontrada em
textos de referncia em Direito Administrativo aplicado administrao pblica brasileira (BANDEIRA
DE MELL O, 2000, p. 496-532).
6
A rigor, as compras e as contrataes da administrao pblica compreendem as licitaes e as
diversas outras situaes nas quais dispensado, ou no obrigatrio, o procedimento competitivo.
Porm, em qualquer caso h rotinas e procedimentos estritos a serem seguidos, conforme estipulado
em leis e normas.
7
A habilitao em sentido amplo desdobra-se em diferentes procedimentos, aos quais
corresponde o exame de documentao especfica: a habilitao jurdica, a qualificao tcnica, a
qualificao econmico-financeira, a verificao da situao de regularidade fiscal e da existncia de
antecedente de falncia e concordata.
8
O empenho o ato administrativo por meio do qual so comprometidos recursos ora-
mentrios para o pagamento de fornecedores.
9
O modelo de sistema adotado como referncia neste trabalho abrange somente as fases e os
procedimentos que tm sido prioritariamente objeto de informatizao e de inovao de processos.
Funes avanadas de desenvolvimento de produto e de logstica compartilhada no so ainda
encontradas no Siasg/Comprasnet.
10
Alm dos citados, relevante considerar o grau de desenvolvimento das funcionalidades, em
particular a sua capacidade de interatividade com o usurio, mas esse parmetro no ser abordado
neste trabalho.
11
O prego uma modalidade de licitao criada em 2000, que propicia a confrontao direta
entre os interessados, por meio de lances, at a proclamao de um vencedor (SLTI, 2000). A disputa
travada com o objetivo de reduzir os preos propostos inicialmente. No prego eletrnico, a
confrontao entre as propostas se d na Internet. A cotao eletrnica um procedimento simpli-
ficado para a aquisio de bens de baixo valor cuja licitao dispensada.
12
A Presidncia da Repblica, os ministrios civis e suas autarquias e fundaes vinculadas
fazem uso compulsrio do Siasg, com acesso a todas as suas funcionalidades. permitida a

212 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

inscrio facultativa, por outros rgos e entidades da administrao federal, para utilizao parcial
de funcionalidades ou para simples consulta. O Ministrio da Defesa usurio de algumas das
funcionalidades do Siasg.
13
Os rgos usurios do Siasg/Comprasnet integram o Sistema de Servios Gerais (Sisg),
estrutura que coordena horizontalmente as unidades administrativas responsveis por essas ati-
vidades em cada ministrio, autarquia ou fundao, sob a superviso tcnica e normati va de um
rgo central: a Secretaria de Logstica e Tecnolo gia da Informao (SLTI), do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Os servios gerais abrangem, alm das compras e
contrataes, as atividades relacionadas com transportes, comunicaes administrativas,
documentao e administrao de edifcios pblicos e de imveis funcionais (Decreto no 1.094, de
23 de maro de 1994). O Sisg compe uma organizao sistmica matricial das atividades comuns
aos rgos e s entidades da administrao federal, que foi estabelecida pelo Decreto-Lei no 200, de
25 de fevereiro de 1967.
14
Na perspectiva do fornecedor, a publicao eletrnica estabelece um canal de informao com
caractersticas diferentes do da consulta imprensa, permitindo menor mobilizao de pessoal, maior
agilidade e a utilizao de ferramentas de recebimento seletivo de informaes sobre licitaes na sua
linha de produto, pela Internet.
15
As principais mudanas foram a reduo geral de prazos, a simplificao de procedimentos
para aceitao da interposio de recursos contra a licitao e a habilitao somente do participante
vencedor da licitao. No prego eletrnico, houve reduo adicional de prazos (SLTI, 2000). Nas
demais modalidades de licitao, a fase de habilitao acontece antes da fase de julgamento, acarretan-
do a necessidade de habilitar previamente todos os participantes.

Referncias bibliogrficas

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Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 213


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

TALER O, Eduardo. Electronic government procurement: concepts and country experiences.


The World Bank, September, 2001. (Discussion Papers)
TAYLOR, Michael R. et al. How electronic commerce is reshaping industry structures. In:
Prism, Arthur D. Little. First Quarter, 1999.

214 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Ciro Campos Christo Fernandes RSP

Resumo - Resumen - Abstract

Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na


administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet
Ciro Campos Christo Fernandes
Quais as funcionalidades necessrias aos sistemas de compras eletrnicas no ambiente da adminis-
trao pblica? Que parmetros so relevantes para a anlise e a avaliao desses sistemas? O trabalho
aborda a aplicao da tecnologia da informao s compras governamentais, focalizando o caso do
Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg) e seu portal na Internet, o Comprasnet,
desenvolvido pela Administrao Pblica Federal brasileira. Contextualiza a emergncia do comrcio
eletrnico e sua aplicao administrao pblica. Sistematiza as fases e os procedimentos do processo
de compras e contrataes na administrao pblica brasileira, indicando os componentes e as funcio-
nalidades que devem compor os sistemas de compras eletrnicas governamentais. Prope parmetros
de anlise para a avaliao desses sistemas: abrangncia, insero e impacto na transfor mao da gesto.
A aplicao desses parmetros ao estudo de caso evidencia que o Siasg/Comprasnet apresenta abrangncia
ainda incompleta, insero consolidada e impacto transformador mais acentuado sobre as compras
realizadas por meio de modalidades de licitao eletrnicas.
Palavras-chave: gesto pblica, licitaes, informtica e informao.

Alcance, insercin e impacto transformador de los sistemas de compras electrnicas en


la administracin pblica una anlisis del Siasg/Comprasnet
Ciro Campos Christo Fernandes
Cuales son las funcionalidades necesarias a los sistemas de compras electrnicas en el ambiente
de la administracin pblica? Cuales son los parmetros relevantes para el anlisis e evaluacin de
dichos sistemas? Este artculo discute la aplicacin de la tecnologa de la informacin a las compras
gubernamentales enfocando el caso del Sistema Integrado de Administracin de los Servicios Generales
(Siasg) y su portal en la Internet, el Comprasnet, mantenido por la administracin pblica federal
brasilea. Contextualiza la emergencia del comercio electrnico y su aplicacin a la administracin
pblica brasilea, indicando las componentes y funcionalidades que deben integrar los sistemas de
compras electrnicas gubernamentales. Propone parmetros de anlisis para la evaluacin de dichos
sistemas: alcance, insercin e impacto en la transformacin de la gestin. La aplicacin de dichos
parmetros al estudio de caso evidencia que el Siasg/Comprasnet presenta alcance incompleto, insercin
consolidada y impacto transformador ms acentuado sobre las compras realizadas por medio de las
modalidades de licitacin electrnicas.
Palabras-clave: gestin pblica, licitaciones, informtica e informacin.

Comprehensiveness, insertion and transformative impact of the electronic procurement


systems in the public administration an analysis of the Siasg/Comprasnet
Ciro Campos Christo Fernandes
Which functionalities are required to build systems of electronic procurement in public
administration? Which parameters are relevant to analyze and evaluate these systems? This article
discusses the application of information technology to government electronic procurement focusing
on a case study of the Integrated System of General Services Administration (Siasg) and its portal on

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 215


Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas
RSP
na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

the Internet, the Comprasnet, implemented by the Brazilian Federal Administration. The paper
discusses the context in which electronic commerce is being disseminated and its use in public
administrations. It also describes the phases and procedures adopted for procurement and contracting
in the Brazilian Public Administration, pointing out the components and functionalities needed in
governmental electronic procurement systems. Some parameters of analysis are proposed to evaluate
these systems: comprehensiveness, insertion and impact in transforming management. The application
of these parameters to the case study reveals that Siasg/Comprasnet shows a still incomplete
comprehensiveness, a consolidated insertion and a transformative impact that is more intense in the
procurement performed through electronic procurement modalities.
Keywords: public management, procurement, informatics and information.

Ciro Campos Christo Fernandes


Doutorando em Administrao e mestre em Gesto pela Fundao Getlio Vargas/RJ, Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, assessor na Secretaria de Logstica e Tecnolo gia da
Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Contato: ciro.fernandes@uol.com.br.

216 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005


Eliane Chemla RSP

Palestra
A reforma da formao
para carreiras da ENA-Frana*
Como formar profissionais para a conduo de
mudanas na administrao pblica

Eliane Chemla

O contexto geral da ENA: a funo pblica francesa

A cole Nationale dAdministration (ENA) recruta e forma os altos funcio-

nrios para as instituies do Estado (a administrao central francesa). Essa


misso foi-lhe dada no momento de sua criao em 1945, aps o fim da

2a Guerra Mundial. O objetivo era duplo:


possibilitar, mediante concurso aberto a todos os que tivessem nvel

suficiente de estudos, o acesso alta funo pblica, e, por esse caminho,


democratizar o recrutamento dos dirigentes do Estado;

formar futuros dirigentes, dotando-os dos conhecimentos e do savoir-faire


(saber fazer) necessrios s futuras funes, bem como de uma cultura baseada

em valores comuns, fundamentados na neutralidade e universalidade do servio


pblico, no respeito pelo interesse geral e no sens de lEtat (sentido do Estado),

fortalecendo os valores que a administrao pblica no havia reforado durante


o perodo da ocupao. A iniciativa de formar dirigentes para exercerem

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 217-224 Abr/Jun 2005 217


RSP Palestra: A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana

diferentes funes em uma nica escola teve atingir escales superiores, os dirigentes que,
como objetivo evitar favoritismos a ao sarem da escola, assumiram funes em
ministrios ou a rgos com maior poder determinado ministrio, devero, ao final
de barganha e torn-los solidrios, refor- dos trs primeiros anos, passar alguns anos
ando a idia de que a funo pblica do em outro posto de outro rgo, antes
Estado nica. regressarem, como ocorre geralmente, ao
A misso da ENA no foi alterada ministrio de origem. Trata-se do que
aps sua criao. Seu sucesso est estreita- denominamos mobilidade1.
mente ligado ao sistema de carreiras da Entretanto, independentemente dessa
funo pblica na Frana, que pode ser obrigao de mobilidade, os servidores
assim resumido: recrutados pela ENA tm trajetrias
os servidores so recrutados por profissionais bastante variadas. Muitas
meio de concurso para todos os nveis (A, vezes, passam de uma funo de adminis-
B ou C); trao de recursos humanos a uma funo
dentro do nvel (A, B ou C) para o de controle de gesto ou o inverso, de
qual foram aprovados, os servidores evo- funes jurdicas a funes de gesto, ou,
luem de acordo com uma escala, que leva ainda, passam por trajetrias imaginveis.
em conta essencialmente sua antigidade Outro elemento importante: no
e, parcialmente, a avaliao de seus superi- trmino de sua formao, os alunos da
ores hierrquicos; ENA so informados sobre os postos que
existem sistemas de concursos internos os rgos podem disponibilizar. So os
que permitem aos servidores passarem a alunos que escolhem o corps (corpo) e o
um nvel superior, em razo dos cursos pre- ministrio no qual desejam ingressar para
paratrios para esses concursos que os seu primeiro posto (o mesmo princpio
rgos promovem para seus servidores; aplicado nas outras escolas de formao
as carreiras dentro de cada nvel so de servidores). Para que essa escolha seja
reservadas, na maior parte, aos servidores feita da forma mais neutra possvel (para
que foram recrutados pelos concursos evitar que os rgos pratiquem uma forma
criados para essa finalidade. ou outra de favoritismo, escolhendo eles
Os servidores de nvel A so recruta- mesmos os funcionrios), os alunos so
dos por concursos nacionais. Uma vez classificados no final do curso, por inter-
aprovados, so contratados como servi- mdio de uma srie de provas, e, de
dores, de imediato, e os rgos que preci- acordo com a classificao obtida,
sam recrutar dirigentes encontram-nos nas escolhem o posto entre os oferecidos.
turmas de servidores-alunos. Antes de Se a gesto dos servidores fosse perfeita
assumir tais postos, os servidores passam e equilibrada entre todos os ministrios, esta
por escolas que lhes oferecem formao escolha seria uma questo, exclusiva ou prin-
especfica. Para aqueles servidores de nvel cipalmente, de gosto e de competncia. Em
mais elevado, essa escola a ENA. razo disso, um dos objetivos dos rgos
Concludo o perodo de formao, os encarregados da gesto dos servidores de
servidores podem trabalhar em qualquer escalo superior deve ser o de atingir tal
ministrio e exercer, ao longo de suas equilbrio. Porm, na prtica, no o que
carreiras, diferentes atividades. Para os ocorre. Os diversos corps e ministrios no
dirigentes recrutados pela ENA, essa so desejados, de forma igualitria, pelos
polivalncia determinada em estatuto: para alunos. Existe, assim, uma verdadeira

218 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 217-224 Abr/Jun 2005


Eliane Chemla RSP

hierarquia de postos2 oferecidos aos alunos Questes ligadas a uma ideologia de negao
o que, na realidade, no compatvel com do Estado H alguns anos, muitos livros,
os objetivos da classificao. Se, para certo artigos, cursos e declaraes repetem que o
nmero de alunos, prevalecem a vocao e Estado muito presente, muito pesado,
a aptido (sobretudo para os que escolhem muito rgido. essa tambm a imagem que
as carreiras de prfets3 ou as internacionais), tem sido repassada aos egressos da ENA,
o valor desigual da gesto dos recursos denominados, na Frana, por um termo
humanos entre os diferentes rgos carregado, ao mesmo tempo, de admira-
direciona os melhores alunos, a cada ano, o e de desprezo: os enarcas. impor-
aos mesmos corps e aos mesmos ministrios, tante para a ENA no entrar nesta ideo-
ou seja, aqueles nos quais as carreiras so logia, cuja catstrofe social pode ser
ou tm a reputao de ser as mais rpidas4. presenciada em alguns pases. Mas, ao mes-
mo tempo, deve-se estar atento funda-
As questes principais que se mentao dessas crticas, ou seja, fazer com
apresentam Escola que os alunos estejam mais orientados s
demandas da sociedade, mais bem prepa-
Uma vez que se dispe dessas premis- rados para implementar as polticas deter-
sas, possvel antecipar as questes que se minadas pela autoridade legtima a execut-
apresentam Escola, que deve ter por las, sejam mais eficazes para diminuir os
funo oferecer formao adequada s gastos pblicos e mais abertos ao debate e
necessidades prticas, sem, no entanto, concertao, para que possam construir
deixar de cumprir sua misso bsica. prticas baseadas no consenso e na
O lado prtico do dia-a-dia Como trans- negociao. Essa evoluo indispensvel
mitir, de modo eficaz, conhecimentos e para que a alta administrao pblica man-
aptides diversificadas; de que maneira tenha sua legitimidade, para cumprir as
transmitir uma linguagem comum a alunos misses que lhe so prprias e que poderiam
provenientes de diferentes horizontes, mas ser disputadas por outros, caso os dirigentes
que trabalharo juntos nos rgos; de que pblicos no demonstrem excelncia no
maneira mensurar conhecimentos e o desempenho de sua funes.
savoir-faire (saber fazer) no final do curso, Questes ligadas evoluo das instituies po-
para classific-los de acordo com seu lticas O Estado central na Frana teve,
mrito, como disposto na Declarao dos por vezes, seu papel contestado por cima,
Direitos do Homem e do Cidado, de 1789... a partir da construo da Europa, proces-
O lado da misso de base Como orga- so que tem tomado parte cada vez maior
nizar o sistema de concursos para que a de seus elementos de soberania, e tambm
democratizao do recrutamento dos por baixo, com a crescente descentra-
quadros superiores seja efetiva? Como lizao, que confere s autoridades locais
assegurar que o sistema de valores da prerrogativas que antes eram do Estado
funo pblica seja transmitido ao conjunto central. Os funcionrios do Estado devem,
dos alunos para dar-lhes, no mnimo, uma dessa forma, tornar-se mais familiarizados,
tica comum? a partir de sua formao, com esses dois
Tais questes, que so permanentes, tor- universos de deciso, com os quais vo-se
naram-se mais complexas nos ltimos anos confrontar de forma permanente ao longo
e colocam novas questes ao Estado, o que, de suas carreiras: de um lado, a Europa e,
evidentemente, tem impacto sobre a ENA. de outro, as coletividades territoriais.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 217-224 Abr/Jun 2005 219


RSP Palestra: A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana

As respostas da ENA a essas das pessoas, elas tm o direito de ser


questes funcionrios em qualquer pas da Unio
Europia, com exceo de alguns postos
Os elementos invariveis que reservados, ditos de soberania.
constituem a base da Escola Esse dispositivo propicia, definitiva-
mente, a formao de turmas de alunos
Um sistema de recrutamento por vrios social e profissionalmente bastante variadas,
concursos com o objetivo de fornecer administrao
difcil democratizar o recrutamento pblica talentos e perfis bastante diversifi-
de jovens estudantes unicamente pela apro- cados, dos quais ela no pode prescindir.
vao num concurso, sobretudo porque eles H, a cada ano, em torno de 1.500
podem ou no ser orientados em direo a candidatos inscritos para os trs concur-
carreiras de estudos ou profissionais que lhes sos. Desses, ao redor de 900 comparecem
permitem ou lhes negam esse tipo de de fato s provas. O nmero de aprovados
ambio, sem falar dos casos mais nume- varia em torno de 90 a 110. Uma vez
rosos, nos quais os jovens ignoram total- aprovados, todos os concursados so
mente as possibilidades que lhes so abertas. agrupados e recebem a mesma formao.
O concurso mais tradicional da ENA, o
concurso externo, sofre, de fato, com esta Disciplinas que se mantm
pr-seleo, que encaminha para a ENA Desde sua criao, a ENA vem
produtos formatados, vindos dos passando por diversas reformas no seu
melhores centros de ensino e dos melhores programa curricular para permanecer atua-
cursos de preparao da Frana, e, por isso lizada com as demandas do empregador.
mesmo, oriundos das camadas sociais mais A partir da anlise delas, possvel iden-
favorecidas e mais instrudas, em sua maioria. tificar em que consiste a base invarivel ou
Em princpio, caberia ao sistema escolar permanente de seu programa:
e universitrio realizar as reformas necessrias uma slida cultura em Direito, que
para direcionar para esse concurso um indispensvel aos alunos. H um controle
pblico mais variado e, com isso, permitir prvio no concurso de admisso (h uma
um recrutamento mais democrtico. prova de Direito Pblico com um coefi-
H, nesse sentido, dois outros con- ciente elevado) e, em seguida, um aprofun-
cursos de acesso direcionados a pblicos damento desse conhecimento, sobretudo,
diferentes desses jovens brilhantes e que, por meio do aprendizado da redao de
desde sua criao, tm tido um sucesso que textos normativos (leis e decretos), visto
no pode ser desmentido: trata-se do que a redao clara dos textos jurdicos a
concurso interno, aberto aos servidores serem utilizados pela administrao um
pblicos de outros nveis que tenham elemento importante para sua boa aplica-
trabalhado pelo menos quatro anos na fun- o e para a preveno dos contenciosos;
o pblica, e do 3o concurso, aberto a a compreenso dos mecanismos e
pessoas com experincia de, no mnimo, da estratgia oramentria e fiscal;
oito anos no setor privado, em qualquer a reflexo estratgica sobre a tomada
rea (assalariado, profissional liberal)5. de decises econmicas e sociais;
H pouco tempo, os concursos foram o aprendizado, em todas as matrias
tambm abertos aos membros comuni- ministradas, das modalidades e dos instru-
trios, visto que, devido livre circulao mentos de apoio tomada de decises.

220 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 217-224 Abr/Jun 2005


Eliane Chemla RSP

Disciplinas que se mostraram relevantes De outro, os professores so, eles


de incio, as questes europias no mesmos, profissionais com reconhecida
recebiam tratamento diferenciado do con- experincia pblica, possuindo, portanto,
junto das questes internacionais, mas a expertise e a prtica nas matrias ensina-
tornaram-se mais importantes no das. Isso permite-lhes apresentar, em geral,
programa da ENA, medida que as insti- seus conhecimentos na forma de casos
tuies da Unio Europia passaram a prticos, baseados em suas atividades reais7.
desempenhar papel mais relevante no Os alunos, com a ajuda de seus mestres,
funcionamento dos poderes pblicos assimilam as ferramentas e os mtodos que
franceses. Por essa razo, constituem hoje devero saber colocar em prtica, quando
uma disciplina parte; assumirem seus postos.
as ferramentas de gesto pblica, as
modalidades de gerenciamento e de con- A atual reforma do curso de
duo de mudanas foram introduzidas h formao: o processo de implantao
cerca de apenas 15 anos, tornando-se mais
importantes medida que a administrao Os objetivos da reforma do Estado
tomou conscincia das lacunas existentes so, em geral, amplamente reconhecidos
nessas reas e da necessidade supri-las com tanto pelas instituies quanto pelos cida-
novos instrumentos. Os aspectos estrat- dos. So eles: tornar os servios pblicos
gicos do domnio dessas ferramentas, em mais eficazes, eficientes e responsivos,
especial dos instrumentos de levantamento gerenci-los de forma mais moderna,
de informao, constituem um dos ncleos reduzir o gasto dos recursos pblicos,
dos ensinamentos ministrados pela Escola; trabalhar de forma integrada no mbito
a compreenso da administrao do governo e oferecer servios de quali-
descentralizada ainda que os enarcas dade orientados aos usurios. Tem sido
no se destinem a trabalhar nessas adminis- uma preocupao fundamental da ENA
traes e dos mecanismos de concer- fornecer a seus alunos as ferramentas
tao e de contratualizao entre o Estado necessrias ao seu cumprimento.
central e as coletividades descentralizadas Ao mesmo tempo, na Frana, o Estado
a disciplina introduzida mais recentemente est diante de transformaes muito
no programa: o desafio o de favorecer a importantes em seus modos de ao. Isso
construo de um bom dilogo entre os se deve, em parte, pela crescente importn-
rgos responsveis pela gesto de todo cia da Unio Europia nas decises pblicas,
o territrio. mas tambm pelo crescente processo de
descentralizao, que se iniciou em 1982 e
Mtodos que se adaptaram s necessidades continua a produzir novos ef eitos.
Para a formao profissionalizante, as Para responder a essas preocupaes
modalidades prticas de ensino devem ser essenciais na vida do Estado, a ENA
privilegiadas. De um lado, os alunos decidiu rever seu curso de formao, tendo
passam uma parte importante de seu em conta os desafios que se tornaram mais
aprendizado em estgios, com durao de importantes.
vrios meses, que os colocam em situa- At agora, a formao na ENA era
es de responsabilidade real, fazendo com composta de duas partes bem distintas: um
que tomem conscincia da realidade das primeiro ano de estgio e um segundo ano
prticas administrativas6. de estudos, organizados em disciplinas

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 217-224 Abr/Jun 2005 221


RSP Palestra: A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana

demasiadamente compartimentadas Dessa maneira, os alunos so orien-


(economia, direito, questes europias, tados a colocar em perspectiva os conhe-
ferramentas de gesto, etc.). Decidiu-se por cimentos recebidos, tendo em vista as
reestruturar inteiramente a alternncia entre evolues atuais do Estado, para melhor
estgios e estudos, agrupando o curso em entenderem o que o empregador espera
trs grandes perodos: um perodo euro- deles, quando deixarem a ENA. O sistema
peu, um perodo territorial e um perodo de estgios e de estudos alternados permite
dedicado administrao e gesto: o uso mais eficaz, durante o perodo de
cada perodo inicia-se pela aquisio estudos, do que foi aprendido durante o
de conhecimentos bsicos necessrios para perodo de estgio, e vice-versa.
que os alunos possam melhor usufruir o Para concluir, preciso ressaltar que a
estgio que se seguir; ENA oferece tambm programas de edu-
a cada mdulo de conhecimentos, cao continuada a funcionrios franceses e
segue-se um perodo de estgio. No pri- estrangeiros, em diversas modalidades, quais
meiro perodo, um estgio em uma institui- sejam: capacitao de servidores quando de
o europia ou estrangeira especifica- sua nomeao para postos de maior res-
mente encarregada das relaes com a ponsabilidade na administrao pblica;
Europa; no segundo perodo, um estgio formao de administradores civis recruta-
em um prfecture ou em uma coletividade dos entre funcionrios do Estado (fora do
territorial; no terceiro perodo, um estgio concurso de admisso na ENA); atendi-
numa empresa, seguido de um estgio em mento a demandas variadas de treinamentos
rgo da administrao central, para que especializados em reas essenciais da admi-
os alunos entendam tudo o que integra e nistrao pblica. Cumpre, por fim, enfatizar
tudo o que separa os princpios de funcio- a importncia da educao continuada, que
namento do pblico e os do privado; todo funcionrio deveria receber ao longo
aps os estgios, em cada um dos de sua vida profissional, pois, qualquer que
trs perodos, so organizadas vrias seja o esforo dos professores e dos alunos,
semanas de aulas de aprofundamento para no seria exclusivamente com um curso de
fornecer aos alunos as ferramentas e os 27 meses que a ENA poderia formar diri-
mtodos indispensveis, agrupados em gentes eficazes e competentes para os 40
torno da temtica de cada perodo de anos de suas vidas ativas.
estudo, em vez de organiz-las de forma
didtica, por matria dada.

222 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 217-224 Abr/Jun 2005


Eliane Chemla RSP

Notas

* Este texto fr uto de palestra r ealizada na ENAP, em 22 de junho de 2005.


1
A mobilidade , nesse sentido, obrigatria. Busca-se, com isso, combater uma tendncia
natural dos ministrios de segurar o funcionrio.
2
A hierarquia seria: 1) Grand Corps: Conseil dEtat (Conselho de Estado), Cours de Compte
(Tribunal de Contas) e Inspection Gnrale des Finances; 2) Ministrio das Finanas 3) Prfectures (repre-
sentao do Estado nos departamentos) e a diplomacia. No h, de incio, diferenas na remunerao
dos dirigentes. H, porm, diferenas nos bnus pa gos em cada ministrio. Em alguns deles,
tambm mais rpida a ascenso na carreira.
3
Representantes do Estado (administrao central) nos departamentos.
4
H, assim, um desincentivo para que os ministrios preteridos aperfeioem sua gesto de
pessoal, j que, para conseguir bons servidores, basta recorrer queles que esto no topo da
hierarquia.
5
Trata-se, de outra parte, de concursos difceis e de preparao cara. Para os candidatos aos concur-
sos internos, ministrios e rgos disponibilizam cursos preparatrios. Aos candidatos ao 3o
concurso h a possibilidade, mediante concurso especial, de ingressarem em um ciclo preparatrio,
durante o qual recebem uma bolsa de estudos. Algumas instituies de ensino vm tambm tentando
oferecer tutorias aos candidatos de situao menos favorecida nos lyces de bairros mais pobres.
6
Os alunos passam seis meses em prfectures, normalmente como interino do chefe de gabinete
do prfet, o que os coloca em situao de responsabilidade e, ao mesmo tempo, for nece-lhes viso
geral da administrao, e seis meses no exterior. Para a viabilizao dos estgios, existe uma rede de
prfets e de diretores das administraes centrais, que so conscientes da importncia dos estgios
(muitos deles foram enarcas tambm) e conhecem a regra do jogo.
7
Cada disciplina tem um coordenador, um funcionrio de alto nvel (em geral, um diretor da
administrao central). So realizadas reunies pedaggicas para formalizar o contedo e, a partir da,
o coordenador faz a prospeco de pessoal, nos ministrios e rgos, para formar o quadro de
professores. A estes cabe a elaborao dos casos prticos. Mesmo um caso prtico simples costuma
levar 20 horas de preparao.

Eliane Chemla diretora de Estudos da ENA-Frana.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 217-224 Abr/Jun 2005 223


RSP Palestra: A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana

224 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 217-224 Abr/Jun 2005


Entrevista: Eduardo Campos RSP

Entrevista: Eduardo Campos


Inovar para crescer
Edio: Claudia Asazu

A Poltica Industrial, Tecnolgica e


de Comrcio Exterior (PITCE), a
criao de uma Frente Plurissetorial em
Defesa da Cincia, Tecnologia e
Inovao no Congresso Nacional e o
aumento dos investimentos totais do
governo federal para essa rea so
alguns exemplos que demonstram que a cincia, a tecnologia e a inovao cria-
ram um novo espao na poltica nacional. Quem chama a ateno para as
mudanas em curso o ministro da Cincia e Tecnologia, Eduardo Campos, na
entrevista RSP, cujas respostas foram encaminhadas por escrito em 14 de
junho de 2005. Para 2006, as metas do MCT so de formar 10 mil doutores/
ano e de ampliar os investimentos em CT&I de 1% para 2% do PIB, afirma o
ministro. Formado em economia pela Universidade Federal de Pernambuco,
Eduardo Campos assumiu o ministrio no final de janeiro de 2004, quando
estava em seu terceiro mandato como deputado federal (PSB/PE). As pergun-
tas para a entrevista foram elaboradas por Evando Mirra, presidente do Centro
de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), Paul Houang, diretor do Centro de
Pesquisa do grupo francs Saint-Gobain, pelo gelogo Jefferson Simes,

professor da UFRGS, pela jornalista Mnica Teixeira e pela Redao da revista.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005 225


RSP Entrevista: Eduardo Campos

Evando Mirra A emergncia de cincia, que os R$ 24,4 bilhes empregados no


tecnologia e inovao no cenrio poltico do Pas perodo 2000-2003. J para o oramento
um fato novo. O Congresso Nacional criou recen- do MCT esto previstos R$ 2,6 bilhes em
temente a Frente Plurissetorial em Defesa da 2005, o que aponta um aumento, em relao
CT&I1 quando, h vinte anos, eram pouqussimos a 2004, de cerca de 20%, quando o valor
os congressistas que se debruavam sobre o tema. atingiu R$ 2,1 bilhes.
Por outro lado, sabe-se, por exemplo, que no
Parlamento Europeu, nada menos que 25% das Evando Mirra Para que a C&T venha
leis votadas fazem meno explcita C&T. Ou a ser um projeto poltico que tenha legitimidade
seja, trata-se de matria que emerge politicamente perante a sociedade (ela no pode, por exemplo,
em virtude de seu valor estratgico. Qual o lugar reduzir-se a um projeto elitista), preciso um con-
da cincia, tecnologia e inovao no espao poltico trato social, ou seja, um pacto entre o Estado e os
brasileiro? C&T pode ser considerada uma vari- diversos atores sociais, cuja negociao bastante
vel relevante do jogo poltico hoje? difcil. Vejo que o Brasil est hoje em fase de cons-
Eduardo Campos Existe, de fato, truo desse contrato. Quais so os aliados nesse
uma percepo crescente do novo lugar projeto?
que as questes ligadas pesquisa, ao Eduardo Campos Na construo
desenvolvimento e inovao assumem desse pacto nacional pelo crescimento, deve-
na vida dos pases. Com a nova Poltica se ressaltar a atuao conjunta do MCT com
Industrial, Tecnolgica e de Comrcio os estados por meio das Fundaes de
Exterior (PITCE), que tem a inovao Amparo Pesquisa (FAPs) e do Frum
como eixo central, o Brasil voltou a ter Nacional de Secretrios de C&T.
uma poltica nacional de desenvolvimento Entre as aes de parceria com os
aps quase trs dcadas. O Congresso, por estados, destacam-se o Programa de
sua vez, no se tem furtado a votar matrias Desenvolvimento Cientfico Regional, pelo
relevantes, como a Lei de Inovao Tecno- qual foram assinados 419 convnios com
lgica (Lei no 10.973, de 02/12/04). os estados, no valor total de R$ 64 milhes,
A Cmara dos Deputados e o Senado por meio das FAPs2, os editais de apoio
apreciaram a matria em tempo recorde financeiro a projetos de pesquisa e de
foram apenas sete meses , aprovada desenvolvimento tecnolgico, pelos quais
por unanimidade nas duas Casas. sero apoiados projetos de pesquisa e de
Outro exemplo do empenho do Parla- desenvolvimento tecnolgico que ajudem
mento a prorrogao dos benefcios da a estruturar os sistemas estaduais de CT&I3;
Lei de Informtica at 2019, ampliando os o Programa Nacional de Apoio a Incuba-
investimentos do setor em pesquisa e doras e Parques Tecnolgicos (PNI), cujo
desenvolvimento. A matria tambm teve foco o apoio estruturao de redes esta-
seu trmite no Legislativo agilizado e foi duais e regionais de incubadoras de empre-
sancionada no dia 30 de dezembro de 2004. sas4, e o Programa de Apoio Pesquisa em
Finalmente, o Oramento Geral da Unio Empresas (Pappe), presente em 19 estados,
destinado rea, reflete a importncia nos quais 540 empresas esto envolvidas e
poltica que a CT&I vem ganhando nos h 570 projetos em andamento5.
ltimos anos. De 2004 a 2007, os investi- Hoje, quando definimos uma linha de
mentos totais do governo federal em CT&I financiamento para determinado foco ou
alcanaro R$ 37,6 bilhes, valor 54% maior quando determinamos se essa ou aquela

226 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005


Entrevista: Eduardo Campos RSP

rea ser priorizada, isso s feito em onde as empresas atuantes tendem a ser as mesmas e
consonncia com as necessidades regionais. os produtos, muito parecidos, esta poltica de
Isso, claro, no mbito das prioridades e concentrao da rea de P&D me parece plena-
estratgias de crescimento nacional. mente justificada. Nesse contexto, qual a viso do
ministro sobre a importncia da C&T no Brasil?
Evando Mirra O Brasil gera hoje um O Brasil tenderia a ser um pas de periferia, destinado
volume significativo de conhecimento cientfico e a adaptar solues encontradas no exterior?
tecnolgico. Entretanto, o Pas ainda est longe de Eduardo Campos A compra de
atingir a maturidade nessa rea. Uma lio que tecnologia no exterior a sada mais simples:
pode ser extrada dos EUA, da Europa e do Japo a tecnologia j est desenvolvida, sua eficcia
que o Estado exerce um papel inescapvel no est comprovada, alm de ser mais em conta
desenvolvimento da C&T: no h pas que se tenha comparativamente ao risco do investimento
tornado competitivo sem uma poderosa interveno em inovao. Porm, no o nosso cami-
estatal. Qual o papel do MCT nesse contexto? nho, nem condiz com a grandeza do Brasil.
Eduardo Campos Realmente no Temos de aproveitar o parque industrial
h experincia exitosa de desenvolvi- pujante e o sistema de cincia e tecnologia
mento no mundo que tenha prescindido
do poder pblico como agente de
fomento, incluindo a sua dimenso cien-
tfica e tecnolgica. No Brasil, no ser As polticas
diferente. Com exceo das empresas que adotadas buscam
detm a liderana em suas reas no mer- repetir experincias
cado mundial, a tendncia no investir de sucesso como a
pesadamente em desenvolvimento tecno-
lgico e inovao, uma vez que o custo
da Embrapa, Petrobras,
envolvido alto e o risco de no-retorno, Marinha e Aeronutica
imenso.
Para mudar esse quadro, o governo
federal, no campo de atuao do MCT, complexo e abrangente que construmos e
elegeu inicialmente duas metas para 2006: avanar para um novo paradigma, que o
a formao de 10 mil doutores e a amplia- da inovao. Seria injusto com aqueles que
o do investimento em CT&I de 1% do construram tudo isso e com a prpria
PIB para 2%. Entretanto, essas metas sociedade se pensssemos diferente. Exem-
devero ser alcanadas atravs de um plos do nosso potencial no faltam e as
modelo com a maior participao do setor polticas que esto sendo adotadas buscam
privado. assim na maior parte dos pases repetir experincias de sucesso, como a da
que voc citou. Embrapa, cuja atuao permitiu as atuais
vantagens comparativas do nosso agrone-
Paul Houang O Grupo Saint-Gobain gcio no mercado mundial; a da Petrobras,
concentra sua rea de P&D na Europa e nos EUA. com sua tecnologia de ponta pioneira para
Nos outros pases em que est presente, o Grupo faz prospeco de petrleo em guas profun-
um esforo de desenvolvimento no sentido de se adaptar das; a da Marinha, que, ao superar entraves
s matrias-primas locais e promover algumas internacionais, desenvolveu sua prpria
modificaes de produto. Em um mercado globalizado, tecnologia de enriquecimento de urnio; e a

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005 227


RSP Entrevista: Eduardo Campos

da Aeronutica, cujos esforos resultaram na pesquisa com 12 instituies, que somam


criao da Embraer e no desenvolvimento investimentos de R$ 45 milhes, gerando
de tecnologia de lanamento de foguetes. oito patentes. Da mesma forma, podemos
falar da Ericson e de tantas outras.
Paul Houang O Pas pode esperar ser Quanto pesquisa pblica, penso que
lder em alguma rea industrial? Qual o espao do as universidades, os institutos e os centros
Brasil no mundo globalizado? pesquisa podem contribuir para alavancar
Eduardo Campos O Pas est-se o crescimento de diversos setores, a
preparando para competir internacional- exemplo de software, semicondutores,
mente, em especial nos quatro setores nanotecnologia, biotecnologia e outros.
estratgicos da PITCE: software, semi- A Lei de Informtica, por exemplo,
condutores, frmacos e bens de capital. Em prev benefcio adicional aos bens desen-
todos eles h nichos em que podemos atuar volvidos e produzidos no Pas, que passam
de maneira consistente se nos prepararmos a ter reduo do Imposto sobre Produtos
bem. Alm disso, podemos nos beneficiar Industrializados (IPI) de 95%, contra uma
das vantagens competitivas de que j reduo de 80% para aqueles apenas
dispomos e que estamos construindo nas produzidos.
chamadas reas portadoras de futuro da
PITCE nanotecnologia, biotecnologia, Jefferson Simes Quais as iniciativas
biomassa e energias renovveis. Nas do MCT para aumentar o conhecimento pblico
pesquisas do genoma, por exemplo, sobre a relevncia da cincia brasileira? Existe
estamos na vanguarda, figurando entre os uma poltica de comunicao social para melhorar
poucos pases do mundo a decifrar um o entendimento dos cidados e dos formadores de
cdigo gentico; na rea energtica, somos opinio sobre nossos avanos e problemas e sobre o
o pas com maior participao em energias impacto disso na qualidade de vida do brasileiro?
renovveis na matriz de energia; tudo isso Eduardo Campos O governo Lula
sem falar na nossa tecnologia para infor- estabeleceu como prioridade a dimenso
matizao bancria, que tem alto potencial social e, para atend-la, foi realizada uma
de exportao. Entretanto, muitas dessas mudana na estrutura organizacional do
iniciativas ainda so isoladas. Precisamos tra- MCT. Em 2003, foi criada a Secretaria de
balhar para fazer com que nosso investi- Cincia e Tecnologia para Incluso Social
mento em PD&I seja crescente e constante. (SECIS) e, dentro dela, o Departamento
de Popularizao e Difuso da Cincia.
Paul Houang A pesquisa pblica Merecem destaque algumas de suas
poder alavancar o crescimento industrial brasi- aes. Em outubro de 2004, a secretaria
leiro em algum setor especfico? Existe atrativo para coordenou a 1 a Semana Nacional de
que grupos industriais internacionais desenvolvam Cincia e Tecnologia, ocasio em que
pesquisa privada? diversas instituies de pesquisa e universi-
Eduardo Campos Em sua maioria dades do Pas abriram suas portas para
os grupos industriais internacionais desen- visitao pblica6. O evento foi institudo
volvem P&D no Pas. No setor de teleco- por meio de decreto presidencial para
municaes, como a competitividade alta, acontecer todo ano no ms de outubro,
investir em P&D vital. A Siemens do com o objetivo de ampliar o interesse da
Brasil, por exemplo, tem projetos de populao em torno de temas cientficos.

228 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005


Entrevista: Eduardo Campos RSP

programaes locais em todas as regies


brasileiras. O restante ser utilizado para a
organizao de atividades integradas em
todo o Pas como, por exemplo, exposi-
es itinerantes.

Jefferson Simes Observa-se total


inadequao das universidades federais para
absorver, no sistema de ensino e pesquisa, os jovens
doutores que retornam ao Brasil, principalmente
nas novas reas de conhecimento. Os raros concur-
sos pblicos para essas instituies so geralmente
destinados a reas de conhecimento tradicionais e
para resolver problemas imediatos (falta de profes-
sores em disciplinas especficas). No existe plane-
Outra ao o Projeto Cincia Mvel, jamento estratgico e tampouco parece existir um
lanado durante a 56 SBPC, em julho de programa especfico que valorize novos conhecimentos
2004. O projeto faz parte de um conjunto e criatividade. necessria uma iniciativa nesta
de iniciativas da secretaria com a Academia rea, ou a fuga de crebros aumentar nos prxi-
Brasileira de Cincias (ABC). A ele foi mos cinco anos? Qual a poltica do governo federal
destinado R$ 1,5 milho7. No primeiro para reverter essa situao?
semestre de 2004, a SECIS liberou ainda Eduardo Campos A fuga de
R$ 4 milhes para a modernizao dos crebros na rea de C&T um fenmeno
museus e centros de cincias8. Nesse mes- universal. Os grandes receptores de cre-
mo perodo, a Financiadora de Estudos e bros so os EUA e a Unio Europia. Os
Projetos (Finep/MCT) liberou R$1,3 milho grandes exportadores so os pases em
de recursos do fundo setorial de energia desenvolvimento. O Brasil, de fato, produz
(CT-energia) para nove projetos que mais doutores do que os assimila. Essa
integram o Programa de Difuso e realidade tem duas facetas. Uma, altamente
Popularizao da Cincia e apoio a Centros positiva, pois antecipa um desenvolvimento
e Museus da Cincia da SECIS9. econmico que encontrar quadros qualifi-
Em 2005, merece destaque o apoio cados para lhe dar suporte. Outra, tempora-
dado pelo MCT ao 4 Congresso Mundial riamente negativa, por causar um supervit
de Museus e Centros de Cincia, realizado de quadros qualificados e seu conseqente
no Rio de Janeiro, em abril. O evento sub-emprego. Nos pases desenvolvidos,
contou com a participao de mais de 30 cerca de 90% dos doutores em atividade
pases e recebeu mais de 100 mil visitantes. so empregados pelo mercado empresarial.
O MCT apia, ainda em 2005, as Apenas 10% esto em universidades e
comemoraes do Ano Mundial da Fsica congneres. No Brasil, a situao inversa.
no Brasil. Destinou R$ 1 milho para o Agrava o problema o fato de que o
financiamento das atividades. Os recursos mercado de trabalho representado pelas
esto sendo repassados para a Sociedade universidades pblicas e privadas neces-
Brasileira de Fsica (SBF). Do total, a SBF sariamente finito e no pode absorver toda
designou R$ 750 mil para o custeio de nossa produo de doutores, estimada em

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005 229


RSP Entrevista: Eduardo Campos

10 mil/ano para 2006. A absoro desses para este ano e mais 2,5 mil devem ser
doutores dever ser completada pelo preenchidas at o final de 2006.
parque empresarial. Segundo informaes do MEC, a
No momento, porm, nossas empresas Secretaria de Educao Superior (SESu/
ainda encontram grandes dificuldades para MEC) j vem desenvolvendo, juntamente
o desenvolvimento de C&T prprias. A com a Associao Nacional dos Dirigentes
poltica industrial do governo Lula, e, dentro das Instituies Federais de Ensino Superior
dela, a Lei de Inovao, associada correta (Andifes), um dimensionamento do qua-
utilizao dos fundos setoriais do MCT, dro de pessoal das universidades, por meio
podem contribuir para alavancar o processo de simulaes, para definir a distribuio
de desenvolvimento empresarial. de vagas entre as instituies.
Estamos, de outra parte, facilitando o
acesso s bolsas de ps-doutorado. Mnica Teixeira O fato de o governo
Criamos o ps-doutorado na indstria e estar engajado na implementao de uma proposta
concedemos bolsas para que doutores do de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio
Sul e Sudeste se insiram no Norte, Nordeste Exterior e de o MCT ter compromisso com ela
e Centro-Oeste, tanto em instituies de pode levar o Ministrio a perder sua especificidade,
pesquisa e ensino pblicas ou privadas, transformando-se numa espcie de secretaria espe-
como tambm em indstrias que tenham cial do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do
programas em C&T. Desenvolvimento?
Eduardo Campos O MCT tem
Jefferson Simes H alguma inicia- uma agenda mais ampla, relacionada s ml-
tiva conjunta do MEC/MCT para revalorizar tiplas maneiras com que cincia e tecnologia
o professor universitrio por meio de um novo plano permeiam, de fato, um amplo espectro de
de carreira? Ainda no existe, em particular, atividades relacionadas vida nacional. Na
nenhum programa de valorizao de lderes cientficos PITCE, o MCT est presente diretamente
nas reas de vanguarda. Acumulam-se professores em 22 aes, coordenando a execuo de
adjuntos (nvel IV) sem perspectiva de carreira. algumas delas e atuando em articulao com
Qual poderia ser a soluo? outros ministrios em outras. Entre as que
Eduardo Campos A poltica de coordenamos esto a instalao do Centro
recursos humanos em relao aos profes- de Prototipagem (Ceitec) no Rio Grande
sores universitrios est sob a coordenao do Sul, para desenvolver a prototipagem
do MEC. O que poderamos relacionar nacional de chips, o desenvolvimento do
de atuao conjunta a participao do Programa Nacional de Microeletrnica e a
MCT nas discusses sobre a Reforma implantao da fbrica de radiofrmacos.
Universitria. Com a Finep, desenvolvemos o Programa
Alm disso, uma das principais aes do de Inovao Tecnolgica e Arranjos Produ-
governo federal nesse mbito foi a liberao tivos Locais (APLs), por meio do qual
de vagas para concursos nas Instituies Fe- iremos apoiar 50 APLs em todo o Brasil,
derais de Ensino Superior (Ifes). Em outu- apenas para citar algumas aes.
bro de 2004, o ministro da Educao, Tarso Alm das atividades da poltica indus-
Genro, anunciou a abertura de 6 mil vagas trial, temos uma extensa agenda a cumprir
para professores das universidades federais. em relao aos eixos que estruturam as
Dessas, 2,5 mil foram autorizadas em nossas aes estratgicas na rea de C&T.
novembro passado; outras mil esto previstas No eixo que denominamos objetivos

230 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005


Entrevista: Eduardo Campos RSP

estratgicos nacionais, vamos, por exem- acadmica e ainda o processo que culmi-
plo, buscar a retomada do Programa nou na garantia do aumento de recursos
Espacial, sobretudo do Veculo Lanador para programas e projetos da rea.
de Satlite (VLS), alm do desenvolvimento Para dar continuidade a esse trabalho,
de satlites e da colocao de um satlite elaboramos um plano estratgico, com-
geoestacionrio para monitorar o territrio posto por um plano horizontal e trs eixos
brasileiro; promover a continuidade do pro- verticais. O plano horizontal prev a trans-
gr ama nuclear, de forma a garantir o formao de um sistema de C&T, hoje
domnio completo do ciclo do enriqueci- concentrado nas aes do governo federal
mento do urnio no Pas, a partir da e de alguns estados da Federao, em um
tecnologia desenvolvida nos centros de sistema nacional de CT&I, com a parti-
pesquisa da Marinha; integrar a regio ama- cipao de agentes pblicos e privados.
znica ao territrio nacional por meio das Esse trabalho demandar, entre outros
aes de C&T que explorem, com base no aspectos, ampliao dos programas de
interesse nacional e no desenvolvimento formao de recursos humanos, novos
sustentvel, a singular biodiversidade da marcos regulatrios e novas fontes de
Amaznia; dar dimenso cientfica e
tecnolgica ao projeto de integrao da
Amrica do Sul, por meio de uma srie de Nos pases
programas visando intensificar a coopera-
desenvolvidos, cerca
o nesse domnio, e respaldar a interao
com outros plos do mundo (frica do de 90% dos doutores
Sul, China, ndia, Rssia) em que h forte so empregados pelo
interface com a rea de C&T. mercado. Apenas 10%
Em outro eixo, o da incluso social, esto em universidades e
apoiamos, por exemplo, programas e aes
voltados para o desenvolvimento sustent- congneres.
vel da regio do semi-rido, criando os No Brasil, a situao
chamados Centros Vocacionais Tecnol- inversa.
gicos (CVTs), uma modalidade de centros
de educao tecnolgica vinculados aos
APLs, assim garantindo sobrevivncia, financiamento, melhor integrao dos
emprego e renda nas regies mais carentes. sistemas estaduais e municipais ao projeto
nacional e modernizao dos instrumen-
Mnica Teixeira O MCT agiu com tos de comunicao entre as unidades de
competncia e eficcia no final do ano passado para pesquisa e desenvolvimento do Pas.
obter a execuo integral do oramento. Que lies Os trs eixos verticais contemplam a
sobre a administrao das agncias e da mquina participao do MCT na PITCE, os
vo ficar para os prximos anos? programas estratgicos nacionais e as aes
Eduardo Campos Entre as lies de CT&I para incluso e desenvolvimento
aprendidas nesse processo, vale ressaltar a social.
reformulao do ambiente poltico de
debate das questes de CT&I, alcanado Da Redao A Lei de Inovao
com a disposio para o dilogo entre o Tecnolgica prev, entre outros, o compartilhamento
ministrio e a comunidade cientfica e de infra-estrutura e recursos humanos pblicos e

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005 231


RSP Entrevista: Eduardo Campos

privados. Sabemos, por outro lado, que mais de A modalidade interessante para a empre-
60% do investimento em pesquisa no Pas pblico sa doadora, que poder incluir o investi-
e grande parte da infra-estrutura de pesquisa mento nas suas despesas de P&D, e no no
existente tambm pblica. Se h possibilidade de lucro lquido, para efeito de deduo do IR,
utilizar a infra-estrutura pblica, qual o incentivo e tambm para a empresa receptora, que
para que empresas criem seus prprios espaos de manter a sua situao de integrante do SIM-
pesquisa? De outra parte, como garantir que a PLES, j que o investimento recebido no
inovao gerada como resultado da lei no seja apro- ser considerado como faturamento. A ex-
priada unicamente pelas empresas e reverta-se em pectativa de que, com a introduo desse
benefcio para a sociedade? mecanismo, sejam criadas diversas empre-
Eduardo Campos O governo sas dedicadas especificamente inovao.
federal acabou de enviar ao Legislativo o Penso que os incentivos fiscais soma-
conjunto que trata dos incentivos fiscais dos aos canais abertos pela lei, como a au-
inovao. A matria est contemplada no torizao para aporte de recursos pblicos
captulo 3o da Medida Provisria no 252/ diretamente s empresas, a subveno eco-
2005, conhecida como MP do Bem. O nmica, possibilitaro a criao de espaos
novo sistema reduz a burocracia, aperfeioa prprios de inovao nas empresas, no s
o sistema de incentivos atual, tornando-os nas de grande porte, onde j possvel en-
mais atraentes para as empresas, que contrar esses espaos consolidados, contri-
podero, por exemplo, abater do Imposto buindo para aprimor-los, mas principal-
de Renda despesas com a contratao de mente nas pequenas empresas, onde a
mestres e doutores para atuar em inovao. contribuio do Estado, com a sua infra-
A empresa poder excluir do IR 160% dos estrutura e competncia, ainda essencial.
seus dispndios com P&D. O percentual A Lei de Inovao,vale lembrar, um
poder se elevar em mais 20%, se a empresa mecanismo da poltica industrial e, portan-
tiver mestres e doutores trabalhando nas suas to, um instrumento de desenvolvimento do
linhas de pesquisa, e totalizar 200% no caso Pas, que tem como fim o benefcio
de o objeto da pesquisa redundar em sociedade, seja ampliando nossa competi-
patente. Portanto, ela poder credenciar at tividade internacional, gerando mais divisas
o dobro das suas despesas para abatimen- e empregos, seja promovendo a colocao
to do Imposto de Renda. Alm disso, as de produtos melhores e mais baratos para
empresas podero requerer uma subven- o consumidor interno.
o no valor de at 50% dos gastos com a
remunerao de mestres e doutores que Da Redao O MCT tem programas
contratarem. Na prtica, isso poder signi- em TI e o Programa Sociedade da Informao. Como
ficar que, de cada trs doutores contrata- o Ministrio pode atuar no aperfeioamento da m-
dos, por exemplo, com um deles a empre- quina pblica, para que o servio pblico atue coe-
sa no ter despesas referentes a salrio. rentemente, alinhado a programas como aqueles?
Outra novidade do sistema proposto pelo Eduardo Campos No que se refere
governo a possibilidade de uma empresa ao relacionamento do governo com o
de maior porte, dentro de uma cadeia cidado, a utilizao das tecnologias da
produtiva, transferir recursos para financiar informao permite progresso, facilidade
projetos inovadores em pequenas empre- e maior agilidade nos processos burocr-
sas da mesma cadeia. Essa modalidade de ticos. Um exemplo o programa de decla-
incentivo um avano em termos mundiais. rao de renda pela Internet, que foi

232 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005


Entrevista: Eduardo Campos RSP

utilizado em 2004 por 17 milhes de Eduardo Campos O MCT tem


contribuintes. O sistema eleitoral outro. como poltica o estmulo e a popularizao
Est totalmente automatizado e atende de aes de incluso social, digital e tecno-
5.561 municpios, com um universo de 108 lgica. Facilitar o acesso a informaes,
milhes de eleitores. As solues de fazer com que a empresa brasileira conhe-
automao bancria no Brasil so compa- a o potencial inovador das nossas pes-
rveis s dos pases desenvolvidos e, em quisas uma das aes.
alguns casos, superiores. O Sistema de Para alcanar o objetivo de incluso
Pagamentos Brasileiro, coordenado pelo digital, existem duas iniciativas centrais
Banco Central, possibilita a realizao, em coordenadas pelo governo federal: o PC
rede e em tempo real, da maioria das trans- Conectado e o Projeto Casa Brasil. Hoje
ferncias bancrias. O atendimento ao a excluso a regra apenas 14,4% dos
pblico representa um total de mais de 20 brasileiros tm acesso a computador. A
bilhes de transaes/ano e tem 72,5 % meta do Programa PC Conectado , em
das transaes realizadas eletronicamente. quatro anos, dotar sete milhes de domi-
Em relao ao programa Sociedade clios da classe C (renda mdia de trs a
da Informao, baseado no proces- dez salrios mnimos) de computadores11,
samento e distribuio de informaes
por meios eletrnicos, sua concretizao
no Brasil precisa observar princpios da Pela MP
igualdade social e econmica, participao do Bem, empresas
social e soberana democracia poltica.
Em 2004, foi realizada uma eleio podero abater do
eletrnica e aberta para a escolha dos IR despesas com a
representantes do Comit Gestor da contratao de
Internet no Brasil10. Foi a primeira vez que mestres e doutores
representantes da sociedade civil foram
escolhidos para integrar o comit e debater,
para atuar em
junto com o governo, prioridades para a inovao.
rea. Essa forma de eleio est de acordo
com as propostas defendida pelo Brasil
na Conferncia Mundial da Sociedade da com a produo de 1 milho de unida-
Informao, ocorrida em Genebra em des j no primeiro ano. A meta ter
2003. A democratizao da eleio dos evidente rebatimento na indstria brasi-
seus membros representou uma evoluo leira de software.
significativa e o processo de governana J o Projeto Casa Brasil direcionado
da Internet no Pas ganhou maior legitimi- para a implantao de telecentros comuni-
dade e transparncia. trios. Coordenado pelo Instituto Nacional
de Tecnologia da Informao (ITI) e pelo
Da Redao Quando falamos em MCT, o projeto ir combater a excluso
C&T, sempre devemos pensar nos custos de seu digital e social por meio da universalizao
acesso. Existem programas do MCT que e popularizao do acesso pblico e
pretendam levar C&T ao cidado aparentemente gratuito s tecnologias de informao e de
excludo de tal acesso, em outras palavras, que comunicao. A meta implantar mil Casas
visem a sua incluso tecnolgica? Brasil at o final de 2006.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005 233


RSP Entrevista: Eduardo Campos

Outro aspecto que preciso ressaltar O MCT apia tambm, com recur-
o esforo em incentivar o acesso infor- sos dos fundos setoriais, as Redes de
mao tecnolgica. Vale destacar o Portal Capacitao Tecnolgicas, coordenadas
da Inovao, do MCT, lotado no Centro pelo Instituto Euvaldo Lodi (IEL)13 .
de Gesto e Estudos Estratgicos Tratam-se de redes de articulao de
(CGEE)12, que envolve vrios parceiros e competncia, que favorecem o acesso a
fornece informaes sobre todo o sistema pequenas e mdias empresas, fornecendo
de servios tecnolgicos e a capacitao informaes. Alm desses, apoiamos o
tecnolgica do Pas. O portal introduz Portal da Capes, que fornece informaes
sistemas simplificados de informaes, aos bancos de patentes.
demandas e localizao para as empresas.

Notas

1
A Frente Plurissetorial em Defesa da Cincia, Tecnologia e Inovao foi criada em outubro de
2004. composta de deputados federais, senadores e representantes acadmicos, empresariais e do
governo. (Nota da Editora)
2
O Programa de Desenvolvimento Cientfico Regional tem como objetivo apoiar projetos
vinculados s instituies de pesquisa regionais que tm carncia de pesquisadores qualificados.
(Nota do Ministro)
3
Nos editais de a poio financeiro a projetos de pesquisa e de desenvolvimento tecnolgico, a
contrapartida dos estados ser feita mediante critrios propostos pelos dois fruns, pelos quais os
estados com menor PIB desembolsam recursos em menor proporo que os demais. Os editais
comprometem valores no-reembolsveis de at R$ 30,5 milhes, sendo R$ 15,5 milhes em 2005
e R$ 15 milhes em 2006, originrios dos fundos setoriais. (Nota do Ministro)
4
O Programa Nacional de Apoio a Incubadoras e Parques Tecnolgicos (PNI) desenvolvido
pelo MCT, com a colaborao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrio Exterior, do
Banco do Nordeste, do Sebrae, do Senai, do Instituto Euvaldo Lodi e da Associao Nacional de
Entidades Promotoras de Empreendimentos de Tecnologias Avanadas (Anprotec). Em 2004, o
programa destinou R$ 10 milhes a 65 projetos de estruturao de redes estaduais e apoio capacitao
de empreendedores incubados, e R$ 4 milhes a 11 projetos de elaborao de planos de investimen-
tos de parques tecnolgicos. (Nota do Ministro)
5
Os oito estados restantes que ainda no fazem parte do Pappe, mas esto em fase de articulao
para adeso, so: Rondnia, Roraima, Acre, Amap, Piau, Maranho, Paraba e Esprito Santo. A
operao baseia-se no apoio direto ao pesquisador, associado a uma empresa j existente ou em
implantao. Em 2003, foram liberados R$ 24 milhes para o programa, passando para R$ 56
milhes em 2004. Em 2005, at o presente, as liberaes j atingiram o montante de R$ 24 milhes.
(Nota do Ministro)
6
A primeira edio da Semana Nacional de Cincia e Tecnologia contou com o apoio de 500
instituies e promoveu 1.842 atividades de divulgao cientfica em 252 municpios, distribudos
por todos os estados. S no Rio e em So Paulo, a srie de eventos reuniu, respectivamente, 80 mil
e 130 mil participantes. (Nota do Ministro)
7
Essa idia surgiu a partir da experincia bem sucedida do Museu de Cincia e Tecnologia da
PUC do Rio Grande do Sul, que construiu um museu de cincia itinerante em um caminho para

234 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005


Entrevista: Eduardo Campos RSP

levar atividades de divulgao cientfica para periferias e cidades do interior do estado. (Nota do
Ministro)
8
Os recursos contemplaram 135 projetos aprovados por meio de chamada pblica realizada
pelo CNPq/MCT, no final de 2004. Os projetos previam, alm de melhorias nas instalaes existen-
tes, a compra de novos equipamentos e aes institucionais de popularizao e difuso da cincia.
(Nota do Ministro)
9
Vale r essaltar que o programa conta, ainda, com recursos de diversos fundos setoriais, uma vez
que o novo modelo de gesto desses fundos prev uma ao integrada em torno de programas
transversais. (Nota do Ministro)
10
Mais informaes esto disponveis no stio do comit: www.cg.org.br (Nota da Editora)
11
As mquinas devem custar no mximo R$ 1,4 mil, a serem pagos em 24 ou 30 parcelas de
R$ 50,00. Os computadores tero a configurao de um micro convencional e adotar exclusivamente
programas de sofware livre. A estimativa que o computador tenha vida til de pelo menos cinco
anos. (Nota do Ministro)
12
www.cgee.org.br (Nota da Editora)
13
www.iel.org.br (Nota da Editora)

Evando Mirra de Paula e Silva


Doutor em Cincias pela Universidade de Paris XI e exerce atualmente o cargo de presidente do
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE). Foi presidente do CNPq entre 1999 e 2001.

Mnica Teixeira
Jornalista responsvel pela editoria especial de Cincia, Tecnologia e Sade da TV Cultura de So
Paulo, diretora de redao da publicao eletrnica Inovao Unicamp (www.inovacao.unicamp.br) e
assina a coluna Circuito Cincia & Inovao da Revista Desafios do Desenvolvimento (Ipea/PNUD).

Paul Houang
Engenheiro civil formado pela Escola Politcnica da USP (1977), doutor em Engenharia pela Universit
de Technologie de Compigne (Frana) e diretor do Centro de Pesquisa do Grupo Saint-Gobain na
rea de materiais de construo (Paris/Frana), desde 2003.

Jefferson Cardia Simes


Gelogo e glacilogo, prof essor da UFRGS, PhD em Glaciologia no Scott Polar Research Institute da
Universidade de Cambridge (Reino Unido). Foi o primeiro brasileiro a realizar travessia no continente
Antrtico (novembro e dezembro de 2004).

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005 235


RSP Entrevista: Eduardo Campos

236 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 225-236 Abr/Jun 2005


Raymundo Magalhes Jr. RSP

RSP Revisitada
Machado de Assis
funcionrio pblico

Texto publicado na RSP de out/dez 1981 (Ano 38, v. 109, n. 4)

Raymundo Magalhes Jr.

Joaquim Maria Machado de Assis, uma das maiores figuras do mundo literrio
brasileiro do sculo passado e do incio deste sculo, teve duas carreiras paralelas,
a de homem de letras e a de burocrata. Na primeira iniciou-se mais cedo, quando,
apenas um adolescente de pouco mais de 15 anos, publicou um soneto por sinal
bem ruinzinho no Peridico dos Pobres, a 3 de outubro de 1854. Nascido no morro
do Livramento, perto da Gamboa e do Saco do Alferes, a 21 de junho de 1839,
deu mostras de impressionante precocidade, ao assinar um Soneto, no mesmo
jornalzinho. Nota-se que, nessa poca, o Rio de Janeiro ainda no tinha sequer
iluminao a gs s contratada pelo governo imperial em 1859 nem sabia
ainda o que fossem estradas de ferro. Seu ingresso no servio pblico s se daria
quase treze anos depois dessa estria literria, que em nada fazia prever o grande
escritor que viria a ser. E isto se deu a 8 de abril de 1867, com a sua nomeao
para ajudante do diretor de publicao do Dirio Oficial, ento subordinado ao
Ministrio da Fazenda, durante o 22o gabinete ministerial da monarquia, chefiado

pelo ento deputado-geral Zacarias de Gis e Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005 237


RSP RSP Revisitada: Machado de Assis funcionrio pblico

Entre essas duas datas do primeiro comprometido com aquela agremiao


escrito publicado na imprensa e a admis- a mais inquieta, progressista e turbulenta
so no servio pblico do Imprio, da monarquia (de sua ala extremada
Machado de Assis realizara uma brilhante tinham irrompido as revolues em 1842,
carreira jornalstica e literria. Colaborara em Minas e So Paulo, e a de 1848 em
nas revistas A Marmota Fluminense, O Espelho, Pernambuco) Machado de Assis vrias
A Semana Ilustrada, O Futuro, Jornal das vezes atacara Zacarias de Gis e Vascon-
Famlias, e nos jornais Dirio do Rio de Janeiro, celos, que ainda no se desligara inteira-
Correio Mercantil, O Paraba, Imprensa mente de seus antigos vnculos com o
Acadmica (de So Paulo), Correio da Tarde e Partido Conservador. Mas, quando Zaca-
outros. Publicara seus primeiros trabalhos rias adotou a posio liberal, mudou de
em livro: a pea teatral Desencantos, o atitude, o que no lhe foi difcil, pois seus
volume intitulado Teatro (contendo as ataques no tinham sido extremados ou
comdias O caminho da porta e O protocolo), agressivos. Foi o prprio gabinete de
as comdias Quase ministro e Os deuses de Zacarias que, a 16 de maro de 1867, fez
casaca (em volumes separados) e, ainda, seu condecorar Machado de Assis com a
primeiro livro de versos, intitulado insgnia de cavaleiro da Ordem da Rosa,
Crislidas. Alm disso, exercitara a sua pena destinada a premiar o mrito literrio e
como tradutor de peas teatrais para a artstico. E, vinte e dois dias depois,
Companhia Furtado Coelho, numa delas, assinava, como Ministro da Fazenda, o ato
O barbeiro de Sevilha, de Beaumarchais; fizera que lhe assegurava o ingresso no servio
parte da equipe de tradutores de O Brasil pblico. Neste, entrara Machado de Assis
pitoresco, obra em dois grandes volumes, com o p direito, pois que, pouco antes,
escrita por Charles Ribeyrolles e ilustrada tivera o seu valor reconhecido e oficial-
pelo fotgrafo Victor Frond; traduzira a mente proclamado.
obra annima Queda que as mulheres tm pelos Que fizera ele para merecer tanto? Em
tolos e, ainda, o romance de Victor Hugo, primeiro lugar, esses dois fatos se verifi-
Os trabalhadores do mar, publicado em caram em plena guerra da Trplice Aliana
folhetim no Dirio do Rio de Janeiro. O que (Brasil, Argentina e Uruguai) contra o
mais singular que Machado de Assis, Paraguai de Francisco Solano Lpez. Alm
embora sendo autodidata, no apenas tra- de apoiar, como jornalista, as posies do
duzia correntemente do francs para o governo, Machado de Assis escreveu
portugus, mas ainda escrevia diretamente poesias patriticas. Trs anos antes, por
em francs versos bastante razoveis, prin- ocasio da Questo Christie, j havia escrito
cipalmente pardias cmicas de poesias de um hino cantado nos teatros do Rio de
Victor Hugo e de Alfred de Musset. A Janeiro, em desagravo da honra nacional,
publicao das Crislidas, em 1864, colo- ultrajada pela interveno inglesa em
cara seu nome em evidncia, como um dos nossos portos, com o apresamento de
mais promissores entre os novos poetas vrios dos nossos navios mercantes. Alm
brasileiros. disso, durante trs anos, Machado de Assis
Como jornalista, ligado ao Partido exercera, sem remunerao, a funo de
Liberal, pois o Dirio do Rio de Janeiro, para censor teatral, como membro do Conser-
onde entrou em 1860, antes dos 21 anos, vatrio Dramtico Brasileiro, entidade
era antes de tudo um rgo partidrio, particular reconhecida pelo governo.

238 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005


Raymundo Magalhes Jr. RSP

Machado de Assis deixou o Dirio do no Senado do Imprio a famosa Lei do


Rio de Janeiro ao entrar para o Dirio Oficial, Ventre-Livre segundo a qual no mais
mas continuou a atuar no jornalismo, nasceram escravos no Brasil Machado
colaborando em vrias publicaes sem de Assis conseguiu obter um cargo de pri-
filiao partidria declarada. Dois anos e meiro oficial, ou de amanuense, do Minis-
oito meses depois de seu ingresso no trio de Agricultura, Comrcio e Obras
servio pblico, Machado de Assis se Pblicas, cujo ministro era, ento, o depu-
casava com a portuguesa Carolina Augusta tado Jos Fernandes da Costa Pereira
Xavier de Novais, que chegara ao Brasil a Jnior. Durante algum tempo, Machado
18 de junho de 1868, para cuidar do irmo de Assis se manteve nos dois cargos o
enfermo, Faustino Xavier de Novais, poeta do Dirio Oficial e o do Ministrio traba-
e jornalista, fundador e diretor de O Futuro, lhando primeiro neste e depois naquele,
a revista efmera em que o autor das onde o expediente se prolongava noite
Crislidas muito colaborara em prosa e adentro. Machado de Assis ingressou no
verso. Com o aumento de suas responsa- Ministrio da Agricultura, Comrcio e
bilidades, Machado desdobrou-se em Obras Pblicas quando tinha passado dos
trabalhos, principalmente como tradutor. 33 anos e j era uma figura destacada das
Traduziu novas peas teatrais. Traduziu letras brasileiras. Em 1868, Jos de Alencar
como folhetim para o Jornal da Tarde o o consagrara como a mais importante
longo romance de Charles Dickens Oliver figura da crtica literria de seu tempo, ao
Twist, e para a revista A Instruo Pblica, a pedir-lhe que apresentasse ao meio inte-
obra do mdico e educador francs T. lectual do Rio de Janeiro o jovem poeta
Gallard, Notions dhygiene lusage des Castro Alves. Em 1870, publicara os Con-
instituteurs primaires, a que deu o ttulo de tos fluminenses e o segundo livro de versos,
Higiene para o uso dos mestres-escolas, cuja Falenas. Em 1872, publicara o seu primeiro
publicao se prolongou at 1874. Em romance, Ressurreio. E, em 1873, novo
1871, retornou funo de censor teatral, livro de contos, das Histrias fluminenses. Ia
ainda uma vez sem receber qualquer ter, a partir daquela nomeao, vida mais
remunerao. E, em abril de 1872, foi tranqila e segura, mas no menos labo-
designado pelo Ministro da Marinha a fazer riosa, por sua inexcedvel dedicao, tanto
parte da comisso do Dicionrio Martimo s letras como s funes burocrticas,
Brasileiro, em substituio a Henrique Csar exemplarmente desempenhadas.
Muzzio, que, cego e em tratamento na Machado de Assis era ainda chefe da
a
Europa, morrera em Paris. Muzzio havia 2 Seo do Ministrio da Agricultura,
sido o secretrio do Dirio do Rio de Janeiro, Comrcio e Obras Pblicas, quando deu
quando Machado nele comeara a tra- um memorvel parecer sobre importante
balhar. Essa nova funo era um mero assunto submetido sua apreciao, que
bico e no atendia s suas necessidades dizia respeito ao registro de escravos,
mais prementes. regulado pela Lei do Ventre-Livre, de 28
Mas, nesse mesmo ano, quando se de setembro de 1871. O registro tinha
achava na presidncia do gabinete o como finalidade manter um cadastro da
visconde do Rio Branco (Jos Maria da populao escravizada, fazer com que as
Silva Paranhos), notvel estadista imorta- crianas nascidas depois da promulgao
lizado por ter feito aprovar na Cmara e dessa lei tivessem os nascimentos

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005 239


RSP RSP Revisitada: Machado de Assis funcionrio pblico

registrados como pessoas livres, alm de fossem contrrias produziria efeitos a


outras medidas no interesse dos cativos. sentena obtida com base no artigo 19 do
Aquela lei institura tambm aes de liber- regulamento da mesma lei, sem que da
dade, ou causas de liberdade, propostas pelos mesma houvesse sido interposta apelao
escravos, ou em nome destes, para que ex-officio ou voluntria? O ministro Toms
objetivassem a condio de pessoas livres. Jos Coelho de Almeida pediu que fos-
Dessas aes, quando as decises judiciais sem ouvidos os funcionrios do Ministrio
fossem contrrias a seus autores, haveria da Agricultura, Comrcio e Obras Pbli-
sempre a apelao ex-officio para a instncia cas, de maior graduao e com a necessria
superior. Ora, um proprietrio da comarca competncia para opinar sobre o assunto.
de Resende, na provncia do Rio de Janeiro, E pediu tambm a opinio do procurador
ganhara uma ao ordinria e, no tendo da coroa, desembargador Joo Evangelista
havido apelao, por parte dos escravos de Negreiros Saio Lobato.
envolvidos no pleito, pretendia o interes- Os funcionrios que opinaram foram
sado, Jos Pereira da Silva Porto, obter o os seguintes: Jos Diniz de Vilas-Boas,
registro desses mesmos escravos, mediante oficial da Secretaria; Augusto Jos de
apresentao de traslado da sentena que Castro e Silva, antigo diretor de Agricultura;
lhe dera ganho de causa. O presidente da Jos Pedro Xavier Pinheiro, oficial da
provncia do Rio de Janeiro, Francisco Secretaria; Francisco Leopoldino Gusmo
Xavier Pinto Lima (depois agraciado com Lobo, chefe da Diretoria Central; e, final-
o ttulo de baro de Pinto Lima) achou mente, Joaquim Maria Machado de Assis,
que a situao no estava suficientemente chefe da 2a Seo de Agricultura. Esse
clara e, por isso, submeteu o assunto ao episdio , sem dvida, um dos mais signi-
exame do Ministrio da Fazenda. O minis- ficativos da carreira de Machado de Assis,
tro, na poca o baro de Cotejipe, decidiu sobretudo por ter sido vitorioso o ponto
que fosse ouvido o Ministrio da Agricul- de vista de um funcionrio que, sem ser
tura, Comrcio e Obras Pblicas, por ser bacharel em direito, demonstrou grande
deste a competncia, pois lhe estavam tino jurdico, vendo o seu ponto de vista
subordinados os assuntos referentes aos vencedor. As opinies foram de incio
escravos, cartas de alforria, manumisses, divergentes. Saio Lobato manifestou-se
e todos os demais, exceto a cobrana das contra a concesso da matrcula. No seu
taxas de registro. entender, como no houvera apelao,
As questes suscitadas eram as tambm no podia haver registro. Vilas-
seguintes: Boas opinou no mesmo sentido. Mas em
1) Poderia o coletor de Resende sentido contrrio opinaram trs altos
inscrever na matrcula especial os escravos funcionrios: Xavier Pinheiro, Castro e Silva
do cidado Jos Pereira da Silva Porto, que e, finalmente, Gusmo Lobo, que foi
no haviam sido matriculados em tempo citado por Joaquim Nabuco, no livro Minha
hbil, isto , no prazo determinado pela formao, como um adepto da causa
lei de 28 de setembro de 1871? abolicionista. Castro e Silva afirmou se
2) Em vista do artigo 7o, 2 o, da tratava da libertao de escravos que
mesma lei o qual estabelecia que, nas deixaram de ser matriculados, e cuja
causas em favor da liberdade, haveria reivindicao era permitida por ao
apelao ex-officio quando as decises lhes ordinria, nos termos do artigo 19 da lei

240 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005


Raymundo Magalhes Jr. RSP

de 28 de setembro, e que o artigo 7o se capacidade funcional: Recomendo- lhe que


referia ao processo, alis sumrio, para a o faa em prazo curto, como costuma fazer,
alforria por indenizao do valor ou pois trata-se de negcio pendente h quase
remisso. E conclua dizendo pensar que, um ano./ 15 de julho de 1876./ Gusmo
sendo independentes os poderes polticos Lobo. Seis dias depois, dava Machado de
do Imprio, ao Executivo cabia acatar as Assis seu magistral parecer, em que come-
decises do Judicirio e, conseqente- ava por declarar: 2a Seo./ Obedecendo
mente, ordenar ao coletor de Resende que ao despacho da Diretoria, examinei deti-
matriculasse os escravos de Jos Pereira da damente estes papis e, vista deles e das
Silva Porto. disposies legais, direi resumidamente o
Xavier Pinheiro fez vrias conside- que me parece./ No art. 7o , 2o da lei de 28
raes sobre o problema, para por fim de setembro de 1871 se diz que das deci-
declarar: Examinando atentamente os ses contrrias liberdade, nas causas em
papis, cabe me dizer que, para resolv-lo, favor desta, haver apelao
basta considerar que duas so as aes ex-officio. Pelo artigo 18 do regulamento de
concernentes alforria de escravos. Em 1o de dezembro do mesmo ano, os escra-
uma, a favor da liberdade, em que o autor vos que no forem dados matrcula por
escravo, o processo sumrio e, quando a culpa ou omisso dos senhores sero consi-
deciso do juiz contrria liberdade, derados libertos, salvo aos mesmos
haver apelao ex-officio (artigo 7o da lei no senhores o meio de provar, em ao ordi-
2.040). Noutra, a favor da escravido, em nria, o domnio que tm sobre eles, e no
que o senhor o autor, o processo ordi- ter havido culpa, ou omisso sua, na falta da
nrio, e no h recurso ex-officio, sem que, matrcula./ Pergunta- se: Das sentenas que,
no entanto, s partes seja tolhido o direito na hiptese do artigo 19, forem contrrias
de apelar. No caso presente, a causa liberdade, cabe apelao ex-ofcio?/ Minha
ordinria, e o juiz no est na obrigao resposta afirmativa. Para responder de
de apelar ex-officio. Os interessados, isto , outro modo, fora preciso fazer entre os dois
os trs escravos, no recorreram da sen- casos uma distino que no existe, e que, a
tena, que assim passou em julgado. Resta, meu juzo, repugna ao esprito da lei.
portanto, expedir ordens a fim de que Em seguida, Machado de Assis come-
produza os devidos efeitos. ava a expor suas razes: O argumento
Gusmo Lobo, pelo menos aparente- principal que acho nestes papis, favorvel
mente, dava visvel apoio a essa tese. Disse negativa, que as causas de que trata o
tratar-se de uma questo muito grave e artigo 19 do regulamento no so a favor
alegou que era com pesar que discordava da liberdade, isto , no so propostas pelo
do parecer do Sr. Procurador da Coroa. escravo, mas pelo senhor, a favor da
Finalmente, declarou que, ainda que a escravido, entenda-se a favor da proprie-
matria esteja largamente discutida, conviria dade./ Esta diferena no radical, mas
que sobre ela dissesse o atual chefe da 2a aparente e acessria. As causas do artigo
Seo, Tal chefe, ainda em carter interino, 19 certo que no as prope o escravo,
era Machado de Assis, que assim foi pro- mas o senhor; no tm por objeto a liber-
vocado a manifestar-se. Nesse processo tao, mas a prova da propriedade do
encontram-se palavras de Gusmo Lobo senhor e da fora maior que deu lugar
que valem como um atestado de seu zelo e falta de matrcula. Mas em que tal

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005 241


RSP RSP Revisitada: Machado de Assis funcionrio pblico

diversidade de origem pode eliminar o Mas isso no foi bastante para con-
objeto essencial e superior do pleito, isto vencer o diretor Gusmo Lobo, que voltou
, a liberdade do escravo?/ Importa a insistir em seu ponto de vista e terminou
pouco ou nada que o recurso justia parta por sugerir: A questo grave e, dada a
do escravo ou do senhor, desde que o diversidade de pareceres, penso que deve
resultado do pleito dar ou retirar a condi- ser submetida ao exame da ilustrada Seo
o livre ao indivduo nascido na escra- dos Negcios da Justia do Conselho de
vido. Acresce que, na hiptese do artigo Estado, cujo esclarecido voto exercer
19, a deciso contraria a liberdade, contr- decisiva influncia sobre o nimo dos
ria liberdade adquirida, anula um efeito julgadores, concorrendo para firmar uma
da lei, restitui escravido o indivduo j interpretao segura e invarivel./3 de
chamado sociedade livre; neste, como agosto de 1876./ Gusmo Lobo. Os mem-
no caso do artigo 7o da lei, a liberdade bros da Seo dos Negcios da Justia do
que perece; em favor dela deve prevalecer Conselho de Estado eram trs juristas
a mesma disposio. ilustres: o conselheiro Jos Toms Nabuco
Ainda no esgotara, no entanto, sua de Arajo, pai de Joaquim Nabuco e
argumentao. E assim concluiu: Na dife- antigo ministro da Justia; Francisco de
rena entre ao sumria (artigo 7o da lei) e Paula Saio Lobato (visconde de Niteri),
ao ordinria(artigo 19 do regulamento) no antigo magistrado e ex-ministro da Justia;
estar, presumo eu, a razo da diferena e Jos Ildefonso de Sousa Ramos, bacharel
para a aplicao do recurso de que se trata. em direito, parlamentar do Imprio e
Ser sumrio ou ordinrio o processo, tambm antigo ministro da Justia. O pare-
suponho que apenas lhe diminui ou multi- cer dos trs ilustres homens de estado con-
plica os trmites, circunstncia alheia ao cluiu no mesmo sentido pelo qual se havia
ponto litigioso./ Outrossim, convm no manifestado Machado de Assis. uma
esquecer o esprito da lei. Cautelosa, eqi- pea longa, que examina minuciosamente
tativa, correta, em relao propriedade dos a questo e apresenta essas concluses:
Senhores, ela , no obstante, uma lei de A lei no diz aes de liberdade, mas
liberdade, cujo interesse ampara em todas causas de liberdade; a lei refere-se ao objeto
as suas partes e disposies. ocioso apon- e no ao meio. Mas, ento, a ao do artigo
tar o que est no nimo de quantos a tm 19 citado devia ser sumria? No; porque
folheado; desde o direito e facilidades da a lei s tem por fim favorecer a liberdade
alforria at disposio mxima, sua alma e no a escravido; as excees so s em
e fundamento. Sendo este o esprito da lei, favor da liberdade; a escravido fica como
para mim manifesto que num caso como antes dela, no princpio ou regra de direito
o do artigo 19 do regulamento, em que, comum, que a ao ordinria. Portanto,
como ficou dito, o objeto superior e essen- o argumento legal em que se apia a
cial a liberdade do escravo, no podia o afirmativa o argumento a simile, que
legislador consentir que esta perecesse sem consiste em aplicar a um caso no previsto
aplicar em seu favor a preciosa garantia na lei a regra estabelecida para caso seme-
indicada no artigo 7 o da lei./ Tal o meu lhante, quando a razo de decidir a
parecer, que sujeito esclarecida compe- mesma. Esse argumento ainda tem mais
tncia da Diretoria. Em 21 de julho de valor vista da regra das Ordenaes,
1876./Machado de Assis. Livro 4o, ttulo II que em favor da

242 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005


Raymundo Magalhes Jr. RSP

liberdade so muitas coisas outorgadas no poder o ltimo gabinete presidido pelo


contra as regras gerais. Se em caso an- senador Caxias (elevado a duque depois
logo e semelhante, tanto na espcie como da guerra com o Paraguai). Com as novas
no motivo, no cabe a regra da Ordena- responsabilidades e as vantagens finan-
o citada, no h mais hermenutica, e as ceiras decorrentes de sua efetivao em tal
leis devem ser casusticas. Remetendo o posto, pde Machado de Assis deixar o
processo ao despacho da princesa regente cargo que exercia no Dirio Oficial, consa-
(D. Isabel ocupava pela segunda vez o grando-se da por diante, como funcio-
trono do Imprio, enquanto o imperador nrio, apenas ao Ministrio da Agricultura,
Pedro II viajava pela Europa depois de Comrcio e Obras Pblicas, que ainda em
ter representado o Brasil nas festas do vida dele comearia a ser desdobrado,
primeiro centenrio da independncia dos dando origem a outras pastas como a
Estados Unidos), o parecer acrescentava: da Viao e a do Comrcio.
Vossa Alteza mandar o que for melhor. Arranjou Machado de Assis outros
O despacho de D. Isabel foi o clssico meios de aumentar os seus proventos, pas-
como parece ou seja, a aprovao do sando a escrever romances folhetins para
mesmo, datado do Palcio do Rio de jornais, como O Globo e O Cruzeiro, ou para
Janeiro, 20 de outubro de 1876. Encer- revistas, como a Revista Brasileira. Em O
rou-se, assim, a questo. Por falta de Globo, dirigido a partir do ano de 1874 por
matrcula, adquiriram a liberdade os trs seu amigo Quintino Bocaiva que viria a
escravos resendenses, pois que, muito ter grande evidncia na Repblica, como
embora o senhor deles, Jos Pereira da ministro das Relaes Exteriores, deputado
Silva Port o, houvesse ganho a ao Constituinte, senador e governador do
ordinria, esta no produzira efeitos para Estado do Rio de Janeiro publicou
o registro, por no ter havido apelao e, sucessivamente os romances A Mo e a luva,
logo, no existir sentena confirmatria de em 1874, e Helena, em 1876. Em O
segunda instncia. Cruzeiro, que comeou a circular em 1878,
Quando dei conhecimento desse pare- publicou o romance Iai Garcia. E, na
cer de Machado de Assis ao jurisconsulto Revista Brasileira, iniciou em 1880 a publi-
brasileiro Levi Carneiro, que foi um dos cao do romance Memrias pstumas de Brs
constituintes de 1934 e membro da Aca- Cubas, uma de suas obras-primas, que se
demia Brasileira de Letras, disse ele que, prolongaria de maro a dezembro, saindo
embora no sendo formado em direito em volume no ano seguinte.
nem em qualquer outra coisa Machado Por doze anos e quase quatro meses
de Assis demonstrara uma clara cons- permaneceu Machado de Assis como sim-
cincia jurdica, um verdadeiro sentimento ples chefe de seo, muito embora tenha
de justia, uma perfeita compreenso do exercido a funo de oficial de gabinete
esprito da lei. Foi depois de tal parecer de dois ministros, durante esse perodo.
que o ministro da Agricultura, Comrcio Quando, a 8 de maro de 1880, passou a
e Obras Pblicas, Toms Jos Coelho de exercer o cargo de ministro da Agricul-
Almeida, efetivou Machado de Assis no tura, Comrcio e Obras Pblicas o
cargo de chefe de seo, que ele exercia engenheiro Manuel Buarque de Macedo,
interinamente. Isso foi feito por decreto que se formara na Escola Politcnica do
de 7 de dezembro de 1876, quando estava Rio de Janeiro e, em seguida, fizera em

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RSP RSP Revisitada: Machado de Assis funcionrio pblico

Paris um curso de aperfeioamento profis- Janeiro e, mais tarde, diretor de O Globo,


sional, Machado de Assis foi por ele onde publicara dois romances. Quintino,
chamado para servir em seu gabinete. Mas que era o ministro efetivo das Relaes
pouco durou a gesto do ilustre engenheiro. Exteriores (novo nome do antigo Minis-
Ele morreu repentinamente a 21 de agosto trio dos Estrangeiros), pouco tempo
de 1881, quando acompanhava o impe- depois entregou a segunda pasta ao
rador D. Pedro II a Minas, na viagem ministro efetivo, Demtrio Ribeiro, que nela
destinada a inaugurar o ramal ferrovirio pouco demorou, sendo a 30 de janeiro de
de So Joo del Rei. Foi ento designado 1800 substitudo por Francisco Glicrio.
para responder pela pasta vaga o depu- Durante a gesto deste, Machado de Assis
tado-geral fluminense Pedro Lus Pereira sofreu uma tentativa de agresso, por parte
de Sousa, que era em carter efetivo de outro funcionrio, que, alis, era tambm
ministro dos estrangeiros. Assoberbado escritor Lus Francisco da Veiga , mas
com o trabalho de duas pastas a segunda o ministro deu mo forte ao agredido. O
ainda mais trabalhosa que a primeira , assunto chegou a ser tratado numa das
Pedro Lus Pereira de Sousa confiou a reunies do chefe do Governo Provisrio,
Machado de Assis grande parte de suas marechal Manuel Deodoro da Fonseca,
tarefas na ltima. Durante os meses que se com seus ministros. Francisco Glicrio disse
seguiram, Machado de Assis foi pratica- ter determinado a suspenso de Lus Fran-
mente um vice-ministro. Era quem rece- cisco da Veiga, que entretanto, no se con-
bia, em nome do ministro, as pessoas brasi- formara. Assim, propunha a aposentado-
leiras e estrangeiras que tinham interesse a ria imediata de Lus Francisco da Veiga.
tratar no seu Ministrio. Quando o senador Tal proposta foi aprovada por unanimi-
Jos Antnio Saraiva passou a ocupar a dade pelos presentes: Deodoro, Campos
pasta, em carter efetivo, Machado Sales, Eduardo Wandenkolk, Cesrio
retornou a seu posto de chefe de seo. Alvim, Benjamim Constant e o prprio
S a 30 de maro de 1889, quando Francisco Glicrio (dois ministros tinham
era ministro da Agricultura, Comrcio e deixado de comparecer: Quintino e Rui
Obras Pblicas o senador Rodrigo Barbosa, que era o titular da Fazenda).
Augusto da Sirva, integrante do gabinete Machado de Assis sofreu, durante o
chefiado por Joo Alfredo Corra de ltimo ano do governo do Marechal
Oliveira, que no ano anterior promovera Floriano Peixoto, injustos ataques de um
a abolio total da escravatura, que inimigo gratuito, o exaltado panfletrio e
Machado de Assis foi novamente promo- agitador poltico Deocleciano Mrtir, que
vido. Passou, nessa data, a diretor de um ento publicava um pequeno jornal
dos departamentos em que se dividia o intitulado O Jacobino. Pouco depois de
ministrio. Seu ttulo era o de diretor de encerrada a revolta da esquadra, o exal-
Viao. Com a Repblica, proclamada a tado verrineiro comeou a estampar nos
15 de novembro de 1889, sua situao a pedidos dos jornais listas de pessoas
permaneceu inalterada. O primeiro que eram por ele apresentadas como
ministro da Agricultura do novo regime, monarquistas impenitentes e adver-
foi, em carter interino, o seu velho amigo srios encapuzados do regime repu-
Quintino Bocaiva, seu companheiro por blicano, exigindo que todos os denun-
vrios anos na redao do Dirio do Rio de ciados fossem afastados, quanto antes, do

244 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005


Raymundo Magalhes Jr. RSP

servio pblico. Entre eles, alm de esprito de especulao do povo, a fim de


Machado de Assis e de numerosos outros, dirigir, a um destino novo e til, o dinheiro
estava o baro do Rio Branco, que ento empregado em especulaes arriscadas.
pertencia ao servio consular e viria a ser E adiante explicava que se tratava da
um benemrito da Repblica, alm de ter venda de cartes, em tal nmero e tal
sido quem, at hoje, exerceu por mais preo, que de seu produto, deduzidas as
tempo o cargo de ministro das Relaes despesas, ficaria como lucro lquido o
Exteriores nada menos de dez anos capital desejado. E ainda: Exempli-
servindo nos governos de Rodrigues Alves, ficando para maior clareza: dado que se
Afonso Pena, Nilo Peanha e Hermes da precise, para uma empresa reunir o capital
Fonseca. Machado de Assis no respon- de 550:000$, anunciava-se a venda de
deu s acusaes de Deocleciano Mrtir. 200.000 cartes, a 5$ cada um, o que
Mas foi defendido por um republicano produzir 1.000:000$. Dessa quantia h a
histrico, Lcio de Mendona, sob o deduzir: o desconto de 10% dos vende-
pseudnimo de Z. Marcas, na revista A dores, 100:000$; as despesas dos anncios
Semana, de Valentim Magalhes. Lcio de e outras, 20:000$; os prmios pagos em
Mendona, que exercia importante cargo dinheiro, 330:000$; 450:000$. Restam os
no Ministrio da Justia, fez ao mesmo desejados 550:000$, que constituem o
tempo o elogio do escritor e do funcio- capital da companhia, dividido em ao
nrio, ambos merecedores de considera- de 200$ cada uma, das quais umas sero
o, estima e reconhecimento. distribudas por segundo sorteio e outras
Na verdade assim era. Lcio de Men- ficaro pertencendo ao inventor da distri-
dona no citou, mas poderia ter citado buio sistemtica... Era uma arapuca,
casos especficos, em que Machado de Assis uma dupla loteria e a patente j havia
demonstrara seu esprito pblico, evitando sido concedida, pelo Ministrio da
que erros fossem cometidos pela adminis- Fazenda, sob o nmero 1.140.
trao, como no parecer sobre os escravos Machado de Assis, por puro esprito
de Resende e episdios semelhantes. Um pblico, ainda que se tratasse de assunto
destes era bem recente. de outro ministrio, resolveu intervir para
Ocorrera dois anos antes, quando promover a cassao de tal patente, apro-
lavrara a grande crise financeira, que deu vada por inadvertncia do jovem ministro
lugar s especulaes do chamado encilha- da Fazenda, Inocncio Serzedelo Correia.
mento. Em maio de 1892, quando o Em caso anterior, quando outra patente
governo do marechal Floriano Peixoto fora concedida, para outra loteria dissimu-
ainda no havia completado um ano, lada, a anulao fora promovida por via
Machado de Assis vira, no Dirio Oficial, a judicial, pois que fora outorgada pelo
publicao de um relatrio de inveno, Governo Provisrio, que tinha poderes
firmado por um norte-americano, George no s executivos, mas legislativos. Depois
Boyngton Boyngton, que dizia ter desco- de ouvir o parecer da 2a Seo da Direto-
berto um processo engenhosssimo e ria de Comrcio, Machado de Assis
inteiramente novo para a obteno do submetera o assunto deciso do minis-
capital necessrio a um empreendimento tro da Agricultura, Comrcio e Obras
qualquer. E acrescentava: A idia do Pblicas, Anto Gonalves de Faria,
inventor aproveitar o bem conhecido pedindo que fosse promovida a anulao

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005 245


RSP RSP Revisitada: Machado de Assis funcionrio pblico

da patente de Boyngton. Apesar dos Comrcio e Obras Pblicas do governo do


protestos de Boyngton, que ameaou pro- marechal Floriano Peixoto enviou a
mover uma ao por perdas e danos, a Machado de Assis na data em que deixou o
Diretoria de Comrcio, pela qual respon- poder. Nessa carta, louvou ele a capacidade
dia Machado de Assis, obteve que o e a diligncia do funcionrio Machado de
ministro interviesse, para anular a conces- Assis, dizendo que, sem o seu esclarecido
so, o que acabou sendo feito, por auxlio e sem o seu profundo conhecimento
despacho de 8 de setembro de 1892, por dos negcios daquela pasta, com os quais,
se ter transformado a concesso em como militar, pela primeira vez lidava, no
loteria e em fonte de jogo. Lcio de Men- teria conseguido desempenhar-se a contento
dona no citou em defesa de Machado do cargo de ministro, a que fora levado pela
de Assis essa recente demonstrao de zelo, confiana de Floriano.
mas condenou as maliciosas denncias de Machado de Assis viria a sofrer, no
Deocleciano Mrtir, dirigindo-se a esse governo do presidente Prudente de
desabusado panfletrio: Com um nome, Morais, o que considerou uma grave
ento, foi voc caipora como nos seus injustia. Julgando lhe ser agradvel e
piores dias: com o nome de Machado de querendo deixar-lhe mais tempo livre para
Assis. Quem este homem, sabem-no seus trabalhos literrios, o novo ministro,
todos, menos talvez o Sr. Deocleciano Sebastio Eurico Gonalves de Lacerda
Mrtir. um filho de si prprio, ex se natus, pai do grande tribuno parlamentar
na enrgica expresso de Tcito; obscuro, Maurcio de Lacerda e av de Carlos
artista annimo, tipgrafo, depois revisor Lacerda resolveu substituir Machado de
de provas, depois noticiarista, depois cro- Assis na Diretoria de Viao, que ento
nista e poeta, depois chefe incontestado da ocupava, deixando-o como simples
literatura brasileira. Apenas isto: uma adido Secretaria de Estado, percebendo
reputao nacional, feita a pouco e pouco, os vencimentos que lhe competirem.
passo a passo, dia a dia, na modstia, na Machado ficou muito magoado, achando
perseverana e no trabalho para o po de que o ministro o julgara um intil. Queixou-
cada dia, e no estudo e no esforo nobre se muito, em cartas aos amigos, no se
para a conquista do saber e da glria. Se conformando em ficar de braos cruzados,
h um homem para honrar toda uma ganhando o dinheiro da nao sem
democracia moderna este. Quem quer trabalhar. Foi durante esse perodo que
que tenha uma leve intuio de justia, uma escreveu uma de suas obras-primas, Dom
centelha de paixo republicana, h de Casmurro; sempre demonstrara, em seus
venerar este homem. O Sr. Deocleciano romances, contos e crnicas, profunda
Mrtir apedreja-o. medonho para voc, averso aos parasitas. E era sincero. No
jacobino. queria ser um deles. E no sossegou
Mais importante ainda que a defesa de enquanto no voltou atividade, embora
Lcio de Mendona que no tardaria a diminudo funcionalmente: de diretor de
ser procurador geral da Repblica em um departamento, passou a ser simples
seguida, ministro do Supremo Tribunal secretrio do ministro Severino Vieira.
Federal foi a carta de agradecimento que Quando este se demitiu, no governo de
o general Srgio Bibiano da Fonseca Campos Sales, para candidatar-se ao
Costallat o ltimo ministro da Agricultura, governo da Bahia, o ministro da Justia,

246 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005


Raymundo Magalhes Jr. RSP

Epitcio Pessoa, nomeado para substituir Machado de Assis morreu no ano seguinte,
interinamente Severino Vieira, no se deu a 29 de setembro, com 69 anos de idade e
bem com Machado de Assis. Jovem, irre- com 40 anos e cinco meses de servio
quieto, Epitcio estava ento veraneando pblico. Morreu sem ter se aposentado,
em Petrpolis. Pela manh, atendia ao porque teve a preocupao de ser til
expediente da pasta da Justia. tarde, ia ptria, enquanto teve foras para tanto.
para o outro Ministrio, onde Machado Seus funerais foram custeados pelo
de Assis lhe fazia minuciosas exposies governo federal e o Ministrio da Viao,
sobre cada assunto, apresentando-lhe em Indstria e Obras Pblicas, em que ele tra-
seguida as minutas dos despachos. Epitcio balhava (o da Agricultura j tinha ento
queria sempre abreviar as exposies, a fim existncia parte). O expediente da Dire-
de no perder a barca que saa da Prainha toria Geral de Contabilidade foi encerrado
para Mau, no fundo da baa, de onde nos ao meio-dia, para que os funcionrios
fins do sculo passado partia o trem para subordinados a Machado de Assis pudes-
Petrpolis. Algumas vezes perdeu a barca, sem comparecer ao enterro, que saiu do
s tomando a segunda e chegando casa Silogeu Brasileiro, rua Augusto Severo,
j em plena noite. Por isso disse um dia, de onde ento a Academia Brasileira de Letras
Machado: Grande escritor, mas pssimo tinha a sua sede. O senador Rui Barbosa,
secretrio! Talvez Machado, sem o dizer, membro da Academia, discursou na sada
pensasse a mesma coisa de Epitcio: do enterro. Falaram, no Senado, o senador
Moo inteligente, mas muito afobado rico Coelho e, na Cmara, o deputado
para ser um bom ministro! Alcindo Guanabara, fazendo o seu elogio.
Machado passou vrios anos constran- O presidente Afonso Pena, que morreria
gido e humilhado at encontrar, em Lauro no ano seguinte, transmitiu Academia
Mller o grande ministro da Viao que Brasileira de Letras este telegrama: Apre-
iniciou as obras do Porto do Rio de Janeiro sento a essa ilustre corporao os meus
e fez construir a avenida Central, hoje sinceros psames pelo falecimento de seu
avenida Rio Branco quem lhe fizesse preclaro presidente, Machado de Assis,
justia. Lauro Mller fez Machado voltar a glria da literatura brasileira.
ser diretor. E diretor-geral de Contabilida- Todas essas homenagens e muitas
de. O sucessor de Lauro Mller, Miguel outras, que seria longo enumerar-se diri-
Calmon, a 16 de dezembro de 1907, giam-se, claro, ao escritor que, nos seus
aumentou ainda mais suas responsabilidades, ltimos anos de vida, culminara sua ativi-
nomeando-o juntamente com Lus Rodolfo dade com a publicao de alguns dos seus
Cavalcanti de Albuquerque (diretor das Ren- mais notveis livros os romances Dom
das Pblicas do Tesouro Nacional) e com Casmurro, Esa e Jac e Memorial de Aires e as
o engenheiro Francisco Bicalho, para exer- narrativas curtas das Vrias histrias, dos
cer as funes de membro da Comisso Papis avulsos e das Relquias de casa velha.
Fiscal e Administrativa das Obras do Porto Porque tambm nas letras, como na fun-
do Rio de Janeiro, sem prejuzo de suas o pblica, no se aposentou. E s largou
funes de diretor-geral de contabilidade. a pena quando a morte o venceu.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005 247


RSP RSP Revisitada: Machado de Assis funcionrio pblico

Raymundo Magalhes Jnior


Jornalista e bigrafo, nasceu no Cear em 1907 e faleceu no Rio de Janeiro em 1981. Ingressou na
Academia Brasileira de Letras em agosto de 1956, ocupando a Cadeira no 34, sucedendo a D. Aquino
Correia.

248 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 237-248 Abr/Jun 2005


Para saber mais RSP

Para saber mais


Sobre reforma do Judicirio ALECIAN, Serge; FOUCHER, Dominique.
www.mj.gov.br/reforma Guia do gerenciamento no setor pblico. Rio de
www.stf.gov.br (A Justia em nmeros) Janeiro: Revan; Braslia: ENAP, 2001
(disponvel na biblioteca da ENAP).
Sobre polticas pblicas e gnero
Manual de capacitao e informao Sobre o Siasg/Comprasnet
sobre gnero, raa, pobreza e emprego www.comprasnet.gov.br
www.oit.org/brasilia
Secretaria Especial de Polticas para Sobre C&T e inovao
as Mulheres www.mct.gov.br
www.presidencia.gov.br/spmulheres www.ipea.gov.br
www.finep.gov.br
Fundo de Desenvolvimento das
www.capitalderisco.gov.br
Naes Unidas para a Mulher
www.inova.unicamp.br
www.unifem.org.br
www.cgee.org.br
Sobre gesto por competncias e
gesto de pessoas Sobre inovao na Gesto Pblica
Mesa-redonda de Pesquisa-Ao em Government Innovators Network rede
de inovadores da Universidade de
Gesto por Competncias, organizado
Harvard, traz exemplos de prticas ino-
pela ENAP
vadoras de diferentes pases (em ingls)
http://zeus.enap.gov.br/mesa_redonda/
www.innovations.harvard.edu
index.htm

Erramos
(RSP, v. 56, n. 1)

O programa de parcerias ingls foi aprofundado em 1997, no governo Tony Blair,


e no em 1996, como aparece na pgina 8 do artigo Parceria pblico-privada:
compreendendo o modelo brasileiro. Na pgina 12, o diagrama que aparece na Figura
1 apresenta um erro. O contrato que liga a SPE ao usurio um contrato de compra,
e no de operao, como publicado.

No olho da pgina 99 de Ponto de Vista: Vicente Trevas Os desafios federativos,


concertao aparece erroneamente grafado com s. Na pgina 100, no ltimo
pargrafo, est errada a grafia da palavra sensor. No sentido expresso pelo debatedor,
o termo exato deve ser grafado com s e no com c, como foi publicado.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2) 249-250 Abr/Jun 2005 249


RSP Acontece na ENAP

Acontece na ENAP
10o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal
Esto abertas at 3 de outubro de 2005 as inscries para o 10o
Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, uma iniciativa da ENAP e do
Ministrio do Planejamento (MP) que busca incentivar a gerao e
disseminao de novos conhecimentos em gesto e polticas pblicas.
Sero premiadas at 20 prticas inovadoras. Podem ser inscritas
experincias desenvolvidas em rgos do Poder Executivo Federal, bem como em insti-
tuies qualificadas como organizaes sociais que estejam trabalhando, em parceria com
o Governo Federal, na prestao de servios de interesse pblico. Informaes sobre o
10o Concurso podem ser obtidas no endereo http://inovacao.enap.gov.br, pelo e-mail
concurso.inovacao@enap.gov.br ou pelos telefones (61) 3445 7101 / 7110.

Cooperao tcnica ENAP-Espanha


A ENAP realizar, no mbito do Projeto de Cooperao tc-
nica ENAP-Espanha, trs eventos nos prximos meses. No dia
16 de setembro, acontece o Seminrio Brasil-Espanha sobre Padres de
Atendimento ao Usurio-Cidado. As inscries sero abertas no comeo de agosto. Em outu-
bro, est prevista a Palestra sobre Posicionamento da Mulher no Setor Pblico, que busca promover
o intercmbio de conhecimentos sobre as polticas de promoo de eqidade de gnero
na Espanha e no Brasil. A palestra ser oferecida a servidores e dirigentes do governo
federal e aos alunos do Curso de Especializao em Polticas Pblicas e Gesto Governa-
mental. As inscries sero abertas no comeo de setembro. Para a primeira quinzena de
novembro, est prevista o Workshop Ibero-americano sobre Governo Eletrnico, cujo tema ser
O uso social das iniciativas de governo eletrnico. O evento ser realizado no mbito
da IBERGOP, com o apoio do MP. As inscries comeam em outubro. Mais informa-
es pelo e-mail aii@enap.gov.br ou pelos telefones 3445 7006 / 7011.

Seminrio Internacional
Aconteceu na ENAP, entre os dias 25 e 27 de abril, o Seminrio
Internacional: Melhoria de Qualidade dos Investimentos Pblicos e Parcerias-P-
blico-Privadas, organizado pelo FMI, MP e Ministrio da Fazenda. O
evento contou com a participao, entre outros, do Secretrio-Executivo do Ministrio
do Planejamento, Nelson Machado, da Diretora do Departamento de Relaes Fiscais do
FMI, Teresa Ter-Minassian, representantes do Banco Mundial, BID e do Banco de Inves-
timentos Europeu, alm de autoridades e acadmicos do Brasil, Canad, Chile, Colmbia,
EUA, Frana, Mxico e Reino Unido. Informaes sobre o evento e sobre PPP esto em
www.planejamento.gov.br. Tambm trata desse tema o artigo Parceria pblico-privada:
compreendendo o modelo brasileiro, de Barbara Brito e Antonio Silveira, da Unidade
PPP do MP, publicado na RSP vol. 56, no 1.

250 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2) Abr/Jun 2005


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Normas para os
colaboradores

A Revista do Servio Pblico aceita trabalhos sempre inditos no Brasil, na forma


de artigos, ensaios e resenhas, sobre os seguintes eixos temticos: 1. Estado e Sociedade,
2. Polticas Pblicas e Desenvolvimento e 3. Administrao Pblica.

1. Artigos: devero ter at 25 pginas e um total de 30 mil a 35 mil caracteres, acompanhados de um resumo
analtico do artigo em portugus, espanhol e ingls, de cerca de 150 palavras, que permita uma viso global e
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identifiquem o seu contedo. Tabelas, quadros e grf icos, bem como notas devem limitar-se a ilustrar
contedo substantivo do texto. Notas devem ser devidamente numeradas e constar no final do trabalho e no
no p da pgina. Referncias de autores no corpo do texto devero seguir a forma (AUTOR, data). Referncias
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Referncias no corpo do texto
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Livro
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Artigo em coletnea
GONDIM, Linda. Os Governos das Mudanas (1987-1994). In: SOUZA, Simone (org.), Uma nova
histria do Cear. Fortaleza: Edies Demcrito Rocha, 2000.
Artigo em peridico
BOVO, Jos. Gastos sociais dos municpios e desequilbrio financeiro. Revista de Administrao
Pb lica, Rio de Janeir o, 35(1), p. 93-117, jan/fev, 2001.
Monografia, dissertao ou tese acadmica
COMASSETTO, Vilmar. Conselhos municipais e democracia par ticipa tiva sob o contexto do
desenvolvimento sustentv el na percepo dos prefeitos municipais. 2000. Disser tao. (Mestrado)
Programa de Ps-Graduao em Engenharia de Produo da Universidade Federal de Santa Catarina.
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atuais de pesquisa e documentos de governos sobre global a servio da populao
temas relacionados ao Estado, administrao Kamal Malhotra e outros; co-edio Ipea/
pblica e gesto governamental. ENAP/PNUD, 2004
Coletnea que trata da globalizao de
28 A renovao das organizaes: forma contempornea e progressista
gerenciando transies na fora abordando a poltica externa arrojada e
de trabalho. inovadora que o governo brasileiro vem
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2004. 92 p. internacionais de comrcio.
Este relatrio aborda a gesto eficaz
de transies na fora de trabalho.
Este trabalho oferece solues prti-
cas e elementos cruciais para a gesto
dessas transies extrados de expe-
rincias de organizaes pblicas
canadenses.
27 O desafio horizontal: ministrios
setoriais, rgos centrais e liderena.
Herman Bakvis e Luc Juillet 2004
26 A jornada da aprendizagem um Aes premiadas no 9o Concurso
guia para alcanar a excelncia. Inovao na Gesto Pblica Federal 2004
Peter Stoyko Juliana Giro de Morais (org.) 2005
Um modelo canadense de O nono volume da srie do Concurso traz
administrao pblica? o relato completo das experincias
Iain Gow 2004 premiadas em 2004.

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252 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2) xx Abr/Jun 2005


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Texto para discusso


1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
41 42 43 44 45 46 47
Preo unitrio: R$ 5,00

Forma de pagamento vide orientao no verso

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2) xx Abr/Jun 2005 253



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Nacional (GRU Depsito), bastando informar seu CPF ou o CNPJ de sua instituio e o
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Em seguida, prossiga com a transao normalmente, como se fosse uma transferncia
comum entre contas correntes.
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Na prxima tela, selecione a opo Conta corrente para Conta nica do Tesouro;
Em seguida, digite o valor total das publicaes solicitadas e tecle Ok;
Na prxima tela, digite no campo Identificador 1 o cdigo 1147021140128818-7 e no campo
Identificador 2 o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio.
Prossiga normalmente com a transao, como uma transferncia comum.
Encaminhe posteriormente o comprovante de transferncia juntamente com o Carto de
Aquisio para a ENAP.
4. Enviar nota de empenho (com original anexado) em nome de: ENAP Escola Nacional de
Administrao Pb lica CNPJ: 00.627.612/0001-09, UG: 114702, Gesto: 11401
5.Enviar por fax ou pelos Correios, a Guia de Recolhimento da Unio (GRU Simples) paga no
Banco do Brasil com o valor das publicaes. Acesse o link Publicaes na pgina da ENAP
para maiores informaes.

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica


Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
Tel: (61) 3445 7096 / 3445 7102 Fax: (61) 3445 7178
CNPJ: 00 627 612/0001-09
Site: www.enap.gov.br
E-mail: publicacoes@enap.gov.br

254 Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2) xx Abr/Jun 2005