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Organizacin de los Programa de las Nacion Unidas

Estados Americanos para el Desarrollo

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 1 EL PUNTO
DE PARTIDA

La desigualdad y el poder

Vivimos el periodo ms prolongado de democracia

en Amrica Latina. Nunca. desde la independencia. tantos pases de nuestra regin
han vivido en democracia sin interrupciones dictatoriales por tanto tiempo. Asu vez.
nuestra democracia es singular: somos al mismo tiempo una regin democrtica y la
ms inequitativa del planeta. Por eso comenzaremos con el mayor problema de nues-
tras democracias: las desigualdades de nuestras sociedades y su reflejo en el poder y en
.el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. . ,"
En toda sociedad existen fuertes desigualdades y asimetras de poder. En Amrica
Latina, esas desigualdades se reflejan en particular en la psima distribucin del ingreso.
En las ltimas dcadas. 10%del sector ms rico de la poblacin ha recibido. e el prome-
. dio de la regin. 37%.delingreso. Esta proporcin es casi tres veces la que ha recibido el
40%ms pobre (poco ms de 13%).1Esa desigualdad econmica se refleja en muchas .
otras formas. entre las que destaca la desigualdad en el acceso al poder. Esta concentra-
cin de poder. a su vez. puede acrecentar las desigualdades econmicas y sociales.
Si no estuvieran reguladas y organizadas. estas desigualdades impediran la realiza-
cin de los derechos de los que son portadores los individuos: es decir. la ampliacin de
la ciudadana. Nadie entregara naturalmente a otros parte de los beneficios que dis-
fruta por su posicin econmica y su acceso al poder si no media una accin redistri-
butiva y equilibradora. Esos derechos no se haran efectivos de manera espontnea y.
por ende. la ciudadana. que consiste precisamente' en hacer' efectivos los derechos
individuales. sera caSinula:... " .... .
Desde esta perspectiva. la funcin de la democracia es redistribuir el poder
para garantizar a los individuos el ejercicio de sus derechos. Pero, para lograr
organizar el poder en la sociedad, la democracia a su vez precisa poder.
En el informe del PNUD de 2004. La democracia en Amrica Latina. Hacia una demo-
cracia de ciudadanas y ciudadanos. se deca':

1 Con base en datos de CEPAL, base de estadsticas e indicadores sociales.

29
 30 LA DESIGUALDAD Y EL PODER

Los criterios que aqui se presentan son un punto de partida. procuran desenca-
denar un debate, son su inicio no su culminacin. Proponemos que esa agenda
incluya: cmo pasar .de una democracia cuyo sujeto es el elector a una cuyo
sujeto es el ciudadano que tiene derechos y deberes expandidos, en los cam-
pos poltico. civil y social; cmo pasar de un Estado de legalidad trunca a un
Estado con alcance universal en todo el territorio y cuyo principal objetivo sea
garantizar y promover los derechos: un Estado de y para una nacin de ciudada-
nos; cmo pasar de una economa concebida seg{t1OSdogmatismos del pen-
samiento nico a otra con diversidad de opciones, y cmo construir un espacio
de autonoma en la globalizacin. Se trata, en fin, de llenar de poltica a la socie-
dad y, consecuentemente, de sociedad a la poltica.'

Esas metas tambin guian este trabajo.

Discutiremos algunas de las condiciones y necesidades para hacr de Amrica
Latina una regin donde la democracia perdure, se regenere y se ample. Analizaremos
la cuestin de la sostenibilidad democrtica latinoamericana y promoveremos la
incorporacin de los temas que surjan de este anlisis a la agenda poltica de nuestras
sociedades.
En ltima instancia, este trabajo indaga cmo la democracia puede convertirse en
la organizacin de la sociedad que >lasmelos derechos nominales en realidades con-
cretas, cotidianas y vividas, que genere una sociedad democrtica donde se ample el
ejercicio de la ciudadania polftica. civily social.
Partimos de reconocer que no gozamos de la democracia que estamos en condicio-
nes de tener por nuestro nivel de desarrollo y la disponibilidad de recursos. Ms all de
las quimeras. hay un grado de desarrollo democrtico al cual deberamos acceder y que
sin embargo no se ha alcanzado. Por qu la democracia realizable y exigible no se
logra? Indagar las causas de este dficit motiva nuestro estudio, el cual sostiene, como
se ha dicho, que stas se encuentran en buena medida en la negacin o la ignorancia
de temas vitales para nuestras sociedades.
En su ms reciente obra, Amartya Sen escribi:
, .I
"En el pequeo mundo en'el cual los nios ven transcurrir su existencia -dice
Pip en las Grandes expectativas de. Charles Dickens-, no hay nada tan fina-
mente percibido y sentido como la injusticia." Creo que Pip tiene razn: l reco-
ge intensamente, luego de su humillante encuentro con Estella. la coercin
caprichosa y violenta que sufri siendo pequeo de parte de su hermana. Pero
la fuerte percepcin de la injusticia manifiesta tambin se aplica a los seres
humanos adultos. Lo que nos mueve, de forma razonablemente suficiente,.no
es el convencimiento de que el mundo no alcanza a ser suficientemente justo

2 .NUD, 2004, p. 182.

 EL PUNTO DEPARTIDA 31

,
-lo que pocos de nosotros espera-', sino que existen a nuestro alrededor injus-
ticilis claras y remediables que queremos eliminar.'
. .

Es esa percepcin de la injusticia, semejante a la que se tiene de la desigualdad, la que

debilita el sentido de la democracia.
Nuestras. democracias trajeron libertad, la .libertad promovi .el debate pblico"
nutriente esencialpara eldesarrollo de l democracia. Sin embargo,ciertos temas y formas
de ver algunas
.
cuestiones parecen vedados en el momento de~dsCutir y elegir el rumbo
de una sociedad. "Deeso no se habla" parece ser la norma tcita'que marca los lmites de
:~ nuestras agendas polticas. Pero si la democracia enfrenta injusticias "claras y remedia-
bles", parecera til hablar de lo que no se habla, proponer la discusin de lo vedado.
El poltico francs Pierre Mendes France, quien ocup el cargo de primer minis,tro .
en 1954-1955,dijo:"todo individuo contiene un ciudadano". Estas palabras sintetizan el
principal desafio de las democracias. Mendes France afirmaba, de manera cuidadosa,
que el individuo contiene un ciudadano; no deca que es un ciudadano. Le corresponde
a nuestras sociedades organizadas democrticamente acercarse al cumplimiento
de ese desafio.

La democracia de ciudadana.

La'base de las ideas que se desarrollan en este traba-

jo parte de la visin ampliada de la democracia que se plante en el informe del PNUD
.de 2004.Puesto que esta visin se encuentra en el centro de nuestro anlisis y el pre-
sente documento toma como punto de partida los principales conceptos de ese infor-
me, es conveniente reiterarlos de manera concisa.
El documento. desarroll tres planteamiento's centrales: la democracia de ciudada-
nos, la definicin de eiudadanla y hi utilidad de dividirla en tres esferas para su anlisis,
y la puesta en marcha de polticas pblicas.
La distincin entre democracia de electores y democracia de ciudadanos pro-
puesta en el informe del PNUD es un punto de partida para nuestro trabajo. Desde esa
perspectiva,.la democracia:

es una forma de' organizacin del poder que implica la existencia y buen funciona-
miento del Estado;
tiene en el rgimen electoral un elemento fundamentaJ, pero no se reduce a las
elecciones;
implica el ejercicio de una ciudadana integral, de acuerdo con las distintas dimen-
l
, siones que se detallan ms adelante, y
1

, A. Sen. 2009. p. VIl.

 32 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANA

es una experiencia histrica particular en la regin. que debe ser entendida y valo-
rada en su especificidad.

Desde este punto de vista. la democracia define la eiudadanfa como un precepto

de igualdad bsica asociada con la pertenencia a una comunidad. que "en trminos
modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos los indivi-
duos estn dotados en virtud de su pertenencia a un EStado nacional".' En la defini-
cin de eiudadanfa se destaca el carcter ~inm~~ontingente y abierto como
producto y condicin de las luchas histricas para enHquecer o menguar su conteni-
do. y aumentar o disminuir el nmero de aquellos a los que se reconoce.
As.el concepto de eiudadanla nos sirve como herramienta para vincular las formas
de la poltica y sus resultados o finalidades.
Para facilitar el anlisis y el trabajo en pos de poticas pblicas que apunten a la
expansin de la ciudadana. se parte de la divisin de derechos en tres conjuntos que
componen la ciudadana.s propuestos originalmente por lhomas H. Marshall (vase
recuadro 1.1).'

Ciudadana civil. Se compone de los derechos para la libertad individual: liber-

tad de expresin. pensamiento y religin, derecho a la justicia y derecho a la propie-
dad y a establecer contratos vlidos.
Ciudadana poltica. Consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder
poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector
de sus miembros .
I Ciudadana social. Abarca todo el espectro. desde el derecho a un mnimo de bien-
.
.i
,
estar econmico hasta el de compartir plenamente la herencia social y vivir confor-
me a los estndares predominantes en la sociedad. En los textos de derechos
reconocidos por las Naciones Unidas. stos son denominados "econmicos. socia-
les y culturales". e incluyen. por lo tanto. el derecho de los pueblos indgenas a sus
prcticas y expresiones culturales: a su "herencia social". para utilizar la expresin
de Marshall.

Ante cada uno de estos derechos que la democracia debe garantizar est el deber
del ciudadano de ejercerlos respetando tanto los valores y normas que la democracia
adopta para hacerlos efectivos como. en particular. los derechos del resto de sus con-
ciudadanos.
La democracia busca corregir, por tanto. el desbalance de poder: es decir. crear
otro poder que regule el poder en la sociedad y. hacindolo. permitir la creacin de

'PNUD, 2004, p. 60.

, s Esta enunciaci6n no implica que ignoremos algunas discusiones actuales que p~oponen'agregar otras
I "generaciones" de derechos. entre los que se destacan los ambientales. .
'1 'Vase T. H. MarshaIJ.1965, en el que se reproduce el texto original de 1949.
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4

EL PUNTO DE PARTIDA 33

RECUADRO 1.1

Las tres dimensiones de la ciudadana

[...) comenzar proponiendo una divisin
de la ciudadania en tres partes o elementos,
'civil, poltica y social. El elemento civil se
compone de ios derechos para la libertad
individual: libertad de la persona, de expre'
sin, de pensamiento, y relig;n, derecho a la
propiedad y a establecer contratos vlidos y
derecho a la justicia. Este ltimo es de ndo-
le distinta a los restantes, porque se trata del'
derecho a defender y hacer valer el conjun-
to de los derechos de una persona en igual-
dad con los dems mediante los debidos
procedimientos legales. Esto nos ensea que
las nstituciones directamente relacionadas
'con los derechos civiles son los tribunales de
justicia. Por elemento poltico entiendo el
derecho a participar en el ejercicio del poder
poltico como miembro de un cuerpo inves-
tido de autoridad poltica o como elector de
sus miembros. L~tituciones corres'pon-
.
dientes so,!; "
el parl~mento y las juntas de
gobierno. local. El elemento social abarca
todo el espectro, desde el derecho a la segu-
ridad y a un mnimo de bienestar econmi-.
ca, al de compartir plenamente la herencia
social y vivir la vida de un ser civilizado con-
forme a los estndares predominantes en la
soc::iedad. Las institu~iones directarnen'te
relaci~nadaS son, en este caso, el sistema
educa~ivo y los servicios sociales.

FUENTE:T. H. Marshi:ill. ",Citizenshlp and Social Class", en T. H. Marshall (comp.), 'Class, Citizenship
and Social Dellelopment, Doubleday, Nueva York-Garden City, 19,65.pp. 22 Y23; donde se reprodu~e el
textooriginalde 1949.
mrnnnn

ciudadana. Hace viable que los derechos .s~ realicen", pero l~ condicin necesaria
para ello es que la democracia tenga poder para ordenar el poder asimtrico en la
sociedad.
As, la democracia "esuna forma de organizacin del poder en la sociedad con
el objetivo de ampliar la ciudadana, evitar o limitar la dominacin de individuos
o grupos que impidan este objetivo y lograr la.perdurabilidad de la organizacin
democrtica. Regula las relaciones entre individuos, organizaciones y Estado de acuer-
do con normas emanadas de la voluntad popular y procedimientos democrticos. En el
ejercicio de ese poder el Estado es una pieza vital. Una democracia con un Estado ana-
crnico, ineficiente e ineficaz no puede resolver las carencis que la debilitn.
La organizacin democrtica del P?der posee, en este sentido, tres rasgos que se
vinculan de manera estrecha con su legitimidad:

'. Su origen en la soberana popular expresada mediante procesos electorales peri-

dicos, libres y transparentes. La.democracia parte de la idea de que el poder descan-
sa en el pueblo y que su ejercicio slo es delegado. Lo que implica un mandato,
capacidad para ser controlado y la posibilidad de alternancia y periodicidad de los
mandatos .
Su ejercicio, organizado a travs de las Instituciones republicanas de gobierno y
no.rmado en el Estado democrtico de derecho, se refiere a cmo se toman las deci-
siones para formular las polticas pblias y las normas.
 34 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANIA
RECUADRO DE OPINiN 1.1
"Los ciudadanos y las ciudadanas no [deben
ser] entendidos como receptculos de dere-
chos sino como actores fundamentales de
la democracia [...] Los sectores excluidos
son un llamado a repensar el pacto so-
cial~ (Representante de ose de Costa Rica,
16/11/09.)
"[Es necesario] pasar de las democracias
instrumentales, que se centran slo en las
elecciones. hacia una democracia sustanti~
va, basada en el cumplimiento de los dere-
chos, ms vividos y no solamente derechos
negados que slo estn escritos'y no tienen
ningn ejercicio~ (Representante de ose 2
de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.)
"Laconstruccin de ciudadaIa es una cons-
truccin cotidiana, no simplemente un lla-
" , mado cada cinco aos o cada vez que hay
elecciones.As no se construye la ciudadaIa:
se construye un clientelismo que sabemos es
muy costoso al Estado~ (Representante de la
Federacin de ose de Paraguay, 26/10/09.)
I "Participan ms electores, pero no son ciu-
dadanos. El problema es cmo convertir al
elector en ciudadano. Ampliar la ciudada-
na no es aumentar el nmero de los que
votan, sino. entre otras cosas, hacer que el
ciudadano que vota tenga una presencia
ms permanente en el escenario poltico
nacional." (Acadmico de Guatemala 1,
10/U/09.)
"El concepto de ciudadana ta! como fue
formulado en los siglos XVIII, XIX e incluso
xx ya no est expresando los complejos pro-
blemas polticos actuales, por lo menos en
Bolivia.[oo.] Esun concepto que es necesario
construir y reconstruir permanentemente.
[oo.] La experiencia boliviana nos ensea
algunas cosas importantes: la primera es
que no basta con las leyes. Tenemos una
nueva constitucin politica en la cual se han
inscrito cerca de cien artculos sobre dere-
chos. [oo.] Sin embargo, cmo hacemos para
que el Estado efectivamente pueda garanti-
!
:. -
-.
. :M
_/,>'~;,.',:r: !:, .
zar su cumplimiento? Pero no podemos
pensar la ciudadaIa solamente desde el
punto de vista del Estado: hay que pensar'
la ciudadana desde el punto de vista de los
ciudadanos, de la propia sociedad civil~
(Investigador de Bolivia 2,10/03/10.)
"En MxiQ"";;onstruimos ciudadana me-
diante laconstruccin de electores. Sin em-
bargo, el sujeto de la democracia son los
ciudadanos y ciudadanas. [oo.] El pacto so-
cial fundado en el cumplimiento de los dere-
chos no est funcionando. En Mxico no
hemos logrado hacer una reforma constitu-
cional donde se incluya el concepto de dere-
chos humanos. En otras constituciones de la
regin se ha avanzado de manera significati-
va en eso, pero no se ha traducido en poltica
pblica que garantice el cumplimiento de los
derechos~ (Experto mexicano en temas de
DDHH, 22/03/10; cita aproximada.)
"Ms que ciudadanos, [el libre mercado] ha
generado consumidores. Y los consumido-
res resuelven sus problemas solos: a diferen-
cia de los ciudadanos, que los resuelven
en comunidad. [oo.] [El terremoto ocum-
do en Chile mostr] la diferencia que hay
entre una comunidad organizada, consoli-
dada, para resolver sus problemas, frente a
una comunidad totalmente fragmentada."
(Vicepresidenta de un partido politico de
Chile, 27/04/10.)
"Resulta pertinente establecer la diferencia
entre el ciudadano de la democracia libera!
-que se limita, cuando puede, a exigir el
respeto y reconocimiento a sus derechos
y, deberes y se sumerge en la individuali-
: dad proclive al egosmo y la insolidaridad-
y el ciudadano republicano que [oo.] ,es
consciente de que el orden socia! al que
pertenece no est dado y se puede cambiar
para bien, y [por lo tanto] no permanece
inerte sino que se involucra responsable y
racionalmente." (Acadmico colombiano 2;
comentario escrito.)
 EL PUNTO DE PARTIDA '35

Su finalidad es garantizar. materializar y extender los derechos ciudadanos en sus

" ,tres esferas:politica, civily social, a partir de la clsica definicin de T.H. Marshall.
La ampliacin de los derechos es entendida como su realizacin efectiva.

Como veremos en el siguiente captulo, hay mnimos por lo general aceptados para
cada una de las esferas de ciudadana. Existe un razonable acuerdo respecto a que por
debajo de un cierto umbral carecemos de condiciones necesBJias para el desenvolvi-
,
miento democrtico. La existencia' de elecciones libres y transparentes, -
el respeto
de la libertad y seguridad de las personas, la defensa de la libre expresin, son algu-
nos de los derechos indispensables que caracterizan el mnmo de ciudadana que debe
estar presente en una demoracia.
Ms all de esos mnimos, la democracia debe ampliar gradualmente los espacios
de ejercicio de los derechos. Pero, por definicin, esta tarea nunca concluye, nunca est
,, plenamente "consolidada": "Lademocracia se presenta como un,rgimen siempre mar-
'j
cado por formas inacabadas y de no cumplimiento".' Esta "democracia pernianente-
mente incompleta" contiene, en cualquier caso, mximos realizables, especialmente
~mmateria de ciudadana social, que dependen'de restricciones dadas por el grado de
desarrollo de una sociedad en un momento histrico determinado. Pero tambin en
este caso es posible establecer mnimos deseables acordes con los patrones internacio-
nales para pases con iguales condiciones de recursos econmicos. Estos mnimos
deben ser definidos en las constituciones y la ley a travs de procesos democrticos,
siguiendo, en c;'alquier caso, el criterio que se ha definido ,en el debate internacional
. t
sobre derechos econmicos y sociales de aspirar 'a lo "mximo entre lo realiZable",
La democracia es una construccin permanente. El debate' sobre esa construccin,
sobre si ella se acerca o se aleja de lo realizable por las sociedades, es lo que debera
nutrir el debate politico. En ese sentido, este trabajo se propone como un aporte a la
definicin de io realizable, al mejoramiento de nuestro Estado de desarrollo democr-
tico y a la identificacin de algunas de las claves insuficientemente tratadas de nuestro
desafo democrtico actual.

"1 ,

j
\,

1)
11. 7 P. Rosanvallon; PNUD, 2004, p. 35.
I
;'J,
~ ,r, I
142 REPBLICAS TRUNCAS, LOS OFICITS EN LA ORGANIZACiN OEL ESTAOOREPUBLICANO

vida por ciudadanos sea efectiva es indispensable facilitar el acceso a la informacin,

o la transparencia, de los actos y polticas pblicas en sus etapas de formulacin, imple-
mentacin y aplicacin. Esto permite que grupos de la sociedad civil lleven a cabo
auditoras sociales sobre cuestiones diversas, desde el patrimonio de sus gobernan-
tes hasta la provisin de servicios pblicos y el desempeo de las escuelas (vase recua-
dro 4.24).
Segn vimos en la seccin sobre participacin, lo;iresupuestos participativos son
tambin un mecanismo que tiene efectos de cpntrol ciudadano de la accin estatal ..
Otra sugerencia concierne la importancia de plisar a una estrategia activa, por
medio de la cual los gobiernos tomen la iniciativa de generar y publicitar informacin
sobre sus actividades y su desempeo, invitando, adems, a los ciudadanos a participar
en el proceso de evaluacin y la elaboracin posterior de planes de accin. Lo que dis-
tingue a las polticas de transparencia activa es que crean un incentivo para que los
funcionarios del Estado acten contra la corrupcin al reconocerse y recompensarse
sus acciones positivas (vase recuadro 4.25). \
Como se dijo al.inicio de esta seccin, las elecciones libres y limpias son indispen-
sables para la democracia. Pero que una sociedad sea una democracia electoral no
asegura que el gobierno refleje las preferencias de la mayora de los ciudadanos. Sin un
sistema republicano, con su sistema de balances y controles del poder pblico, el ejer-
cicio del poder y las nuevas funciones que debe tener el Estado en esta etapa pueden
volverse contra los espacios de libertad de los individuos y el ejercicio de sus derechos.
Un Estado con poder pero con una repblica dbil puede ser una seria limitacin al
desarrollo y ampliacin de la ciudadana.

1
Un nuevo Estado para la nueva
democracia
1I
I Los ejs de las transformaciones. La reconstruc-
cin de la estatalidad, es decir, de la capacidad y el poder del Estado para ejercer sus
facultades, es condicin necesaria para el funcionamiento de una democracia de ciu-
. , . dadana: Un Estado sin poder hace que la democracia pierda su capacidad de
transformar los derechos en realidades.
Los problemas de Amrica Latina se deben a una presencia excesiva del Esta-

l. do o a su retirada?
i: El desafio actual para la transformacin del Estado no pasa por la disyuntiva de
I
"ms o menos Estado". El objetivo es el desarrollo de un sector pblico con capacidad
I
de planificacin estratgica y de disear e implementar polticas efectivas de educa-
\ cin, salud, seguridad y de apoyo al crecimiento econmico sostenible y al empleo. Los
. ejes de la renovacin estatal son la profesionalizacin del servicio civil,la moderniza-

,,
1
,'
 SE - 7 .

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA 1~3

----------_ ..._---------------------
' RECUADRO 4.24

,Algunasexperiencias de audiloras sociales

En Chile. durante ms de diez aos. al igual que el

lleva a cabo evaluaciones mediante tBijetas de
estado brasileo de Paran, se han evaluado escue-
calificacin en diversos pases. El proyecto Cartas
las estudiando tanto los datos concretos respecto
Compromiso de Argentina utiliza tarjetas de cali-
deldesempeo como las evaluaciones de Josciuda-
ficacin de los ciuda~s para diversos servicios
danos. El Programa de Promocin de la Reforma
como parte de una lstratelia general de genera-
Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL) cin de resposabilidaa.
FUENTE:Carmen Apaza y Miehael johnston. Replanteo respecto de la transparencia: Participacin de la sociedad civil.
cambib depercepciones. Documento preparado para el proyecto.

RECUADRO 4.25

Indicadores y puntos de referencia para una transparencia activa

, Desde el principio, haga que Jos gerentes de los

Garantice Oportunidades, que no incluyan con-
, organismos y los empleados pblicos participen en
frontacin, para que los gerentes de los organis-
elproceso de diseo de Jos indicadores y los puntos
de referencia. mos rindan cuentas de los resultados 'atpicos" en
los indicadores.
Comience con las adquisiciones: esas funciones
Controle el proceso cuidadosamente y constru-
son un punto principal para la corrupcin en
yapuntos de referencia amplios, para evitar "jugar"
, muchas sociedades y ofrecen grandes oporturuda- con los indicadores.
des de enviar importantes mensajes acerca de la
Haga hincapi en Jos valores positivos: integri-
, transparencia activa Tambin .pueden generar,
dad, responsabilidad, capacidad de respuesta: re-
relativamente rpido. eficiencias y beneficios pre-
sista la tentacin de que los datos se conviertan en
supuestarios que pueden medirse.
otro ndice de la orrupcin.
En primer lugar haga hincapi en unos pocos
A travs del tiempo. agregue otros tipos de evi-
, serviciosy bienes bsicos, cuya naturaleza y cuyos
dencia: encuestas de empleados pblicos. ope-
precios se conozcan y entiendan ampliamente.
l

Evite hacer hincapi en el desempeo de las

radores de pequeas empresas. grupos de ciuda- ,
'j'

danos. Anime a Jos empleados pblicos y a los

'tablas de calificacin" entre mltiples organismos. ~
gerentes de los organismos a proponer nuevos in- ,1
; En cambio, haga hincapi en que las comparacio-
dicadores y puntos de referencia. "
r nes ms importantes son aquellas que se hacen con
Publique Jos resultados d manera agresiva,
" : elmismo organismo a travs del tiempo.
incluyendo puntos 'positivos y constructivos siem~
, Recompense de manera agresiva y pblica el pre que sea posible. '
; desempeo bueno y mejorado; genere cpnfianza
Gontine realizando el esfuerzo: mantenga y
, entre los gerentes de los organismos y los emplea-
" dospblicos. expanda la reco,leccin de datos, generando' com-
paraciones a ms largo plazo y puntos de referen-
Brinde garantas crefules a Jos gerentes de los cia ms amplios.
o'organismos. los sindicatos de empleados, los lici-
, tantes de contrato's y los ciudadanos participantes.
deque se protegern las actividades de buena fe.

FuENTE:Cannen Apaza y MichaelJohnston. Replanteo respecto de la transparencia: Pardcipacin de la sociedad civil.

ca~biode percepciones. Documento preparado para el proyecto.
tJ,I;. ,u :,,&
, . r, "
I '
144 UN NUEyO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

cin de las organizaciones burocrticas y el fortalecimiento del poder poltico del

Estado. para que los objetivos definidos en su mayora por las sociedades puedan
",'
alcanzarse.
Estado y redistribucin. Un desafo central de nuestras democracias es mejorar la
distribucin del ingreso en una regin que posee el nivel de concentracin ms alto del
.mundo. A su vez. la concentracin de riqueza deriva en concentracin de poder. Ese
poder es, a menudo. competitivo con el poder pblico ;!!.Sargado de ejecutar la volun-
tad expresada en las elecciones. En ese sentido.}a inequitativa distribucin del ingreso.
y
existente hace necesaria una redistribucin de poder un aumento de la autonoma
estatal respecto a los poderes fcticos: El argumento reiterado de que el Estado no le
sirve al ciudadano se explica. no slo porque el Estado es dbil o le falta capacidad (la I
razn tcnica). sino tambin y fundamentalmente por una razn poltica: porque el
Estado no responde a las mayoras. en parte porque la voluntad de la mayora no se
organiza alrededor de opciones sustantivas y en partE1porque la voluntad de la mayora
es ignorada en el ejercicio del poder y porque el Estado es capturado por los poderes
fcticos.
La dependencia de los poderes fcticos genera ruptura entre el Estado y el
I resto de la sociedad, aleja al Estado an ms del ciudadano. En cambio. si hay
1 mejor representacin el Estado tiene la capacidad de producir mayores cambios.
I La representacin fortalece la autonoma estatal. La organizacin republicana la
controla.
L La insuficiente capacidad estatal para formular polticas pblicas y la falta de
j poder poltico para la aplicacin de polticas redistributivas representan algu-
nos de los mayores obstculos para la expansin de la ciudadana social y la
',' reduccin de brechas de bienestar. Un caso tpico se observa en la cuestin imposi-
tiva, que nos interesa aqu no tanto desde la ptica econmica sino sobre todo desde la
perspectiva po)ftica.

j, . Poder. Estado y democracia en Amrica Latina

", "

No existe rgimen democrtico sin Estado y no existe democracia plena que no

se funde en un Estado que inscriba derechos, que los garantice con sus institu-
ciones y que asegure su' provisin mediante sus intervenciones. Si el objetivo cen-
\ tral de la democracia es mejorar el bienestar de la ciudadaJia, articulando niveles

1 crecientes de libertad e igualdad. el Estado es una pieza Clavede la accin colectiva para
lograrlo.
El debate sobre la construccin estatal debe ser integral. avanzando desde las visio-
1: nes ms conceptuales hasta los planos ms operativos y concretos que sustentan las
i I capacidades de accin estatal.
ji Para ejercer sus funciones esenciales. el Estado debe poseer potestades que ningu-
~. na otra organizacin o individuo de la misma sociedad pueden poseer. Si esta condi-
1I

l._. __ --.. . ~. _~~_.~ ~ _

 {
-,, DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA 145

1,
I cin no se cumple, su capacidad para ordenar el poder de los particulares ser escasa
o nula. Si esto ocurre, la democracia carecer de instrumentos para organizar el poder
en el conjunto de la sociedad y enfrentar por lo tanto umi imposibilidad sustantiva
,', para cumplir su objetivo central.
Sin embargo, la historia muestra que aunque es una forma de organizacin social del
poder que debera concretar la voluntad de la mayora, la democracia tiende en muchos
casos a generar polticas y actos de gobierno que benefician a l,s.minoras.Esto sucede
cuando el Estado no posee soberana interior y el poder deleg.ili~en el gobierno se vuel-
ve inoperante. Esta comprobacin plantea una serie de cuestiones que deberan ser
objeto de debate y entrar en la agenda poltica y las propuestas partidarias: .

Qu pasa cuando, en una democracia, el Estado carece de'poder? .

En qu meelida cuenta el Estado con ,elpoder necesario para ejecutar el mandato
electoral y ampliar la ciudadana?
Cules son las consecuencias inmeeliatas de la "incapacidad del Estado para demo-
cratizar", por ejemplo, en trminos de la crisis de representacin?
Cules son los efectos, en trminos de sostenibilidad democrtica,' de que la sobe-
rana popular sea delegada en un Estado que no tiene poder?
En suma, quines detentan el poder en la sociedad?
Cmo puede el Estado recuperar el poder necesario para democratizar?

Los temas asociados a la capacidad efectiva de accin estatal y el debate sobre

poder y Estado estn ntimamente relacionados. El Estado requiere mecanismos con-
cretos, recursos y capacidad institucional para elisear y poner en marcha polticas
pblicaS de desarrollo humano, reelistribucin de la riqueza, combate a la pobreza y
seguridad pblica. Pero ello no es posible sin una amplia base de apoyo poltico
y social.
Luego de la ola desestatizadora, hoy resulta dificil explicar que por exceso de Esta-
do no se puedan cumplir los compromisos electorales. Por el contrario, la falta de
Estado es la que explica por qu poseemos la tasa de homicidios ms alta del
mundo, por qu el narco-crimen domina territorios e influye sobre las decisio-
nes pblicas, por qu hay amplias zonas de nuestros territorios q~e estn fuera
del alcance de la ley; explica, en fin, que viVimos en mlichos casoS dentro de
una democracia'pobre porque poseemos un Estado pobre, limitado y dependien-
te, o porque cuando el Estado fue de mayor tamao, no estuvo al servicio de los
ciudadanos sino de los poderes fcticos. En muchos de nuestros pases posee-
mos Estados que simplemente son incapaces de ejercer sus funciones y fallan
adems en su capacidad para representar a las mayoras y escapan a los contro-
les republicanos.
Estas cuestiones afectan la legitimidad y la eficacia de la democracia. Debilitan la
nocin de que la democracia es el mejor sistema de organizacin poltica y que su un-

. '.
,,"
a."
f ...t1 [ji f4t

146 UN,NUEVO ESTAOO PARA LA NUEVA OEMOCRACIA

, I

cionamiento asegura una progresiva expansin de la ciudadana. Si el poder no est

en el Estado (para cumplir las funciones que la sociedad le ha delegado), la legi-
timidad de origen (la soberana popular) y.1a legitimidad de finalidad (la amplia-
cin de la ciudadana) se ven fuertemente alteradas.
,. En el estudio del PNUD (2004) sobre la democracia en Amrica Latina se pueden leer
los resultados de ms de 240 entrevistas realizadas a dirigentes polticos y sociales de
la regin entre los que se incluyen 40 presidentes. vi~residentes o personas que ocu-
paron esos puestos(vanse cuadro 4.2 y grfica 4~). Cuando se consult sobre quin
posea el poder en sus pases. las respuestas de los entrevistados coincidieron en mayor
medida que en cualquier otro tema. al responder que "el poder no estaba en los elec-
tos". Que el poder no se encuentra de manera central en el Estado no es, por lo tanto,
un secreto: casi 80% de los propios actores que deben representar el poder delegado por
el pueblo coinciden en afirmarlo. Sin embargo. estamos lejos de dar al tema la impor-
tancia que tiene.
,Desigualdad del ingreso, asimetra del poder politico y deficiencia estatal tienen
, como secuelas crisis de representacin y de gobernabilidad y baja calidad de la demo-
cracia. Tales crisis derivan en el incumplimiento de las promesas electorales. la com-
probacin por parte de la opinin pblica de la incapacidad del gobierno de modificar
I, la realidad. los fracasos en llevar adelante programas y reformas, la frustracin de

Cuadro 4.2 Quines ejercen poder en Amrica Latina?

PODERES FCTICOS CANTIDAD DE MENCIONES/%
Grupos econmicos/empresarios/sector finandero 150179.7%1
I Mediosde comunicacin
Iglesias
122(65.2%1
82143.8%1
1 Sindicalos 58 (31%1
Sector indgena 613.2%1
Poderes ilegales: mafias. narcotrfico, guerrilla, paramilitares 48126%1
1 Organizaciones de la sodedad civil 24112.8%1
PODERES FORMALES
11
.,
j. Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
68136.4%1
24112.8%1

I
Poder Judicial 1618.5%1
FUER2A5 DE SEGURIDAD
! Fuerzas armad'as 40121.4%1
Polica
INSTITUCIONES Y LIDERES POLlTICOS
512.7%1

I
Partidos polticos 56129.9%1
Polticos/operadores politicos/lideres politicos 13(6.9%1
FACTORES EXTRATERRITORIALES
Estados Unidos/la embajada estadounidense 43122.9%)

FUENTR: PNUD, 2004,

, .
 -1

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA '47

11:=:=::1\=:111:=='=_= M
* e c==:::: z; , ;

Grfica 4.4 Quin cree Ud. que tiene ms poder en el pas?

12003-20061
60 ,---

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I,, ""
I

1 ''"'
''"'

l.
I
1
1 Promedio Am6rlca Latina
Imoo" 200~

NOTA:Empleamos la pregunta A7030SA del cuestionario. de Latinobarmelro para el ao 2003 118637 res-
pondientesl: Quin tiene ms poder? Ouin cree Ud. que tiene ms poder en lpasl? Nombre hasta tres
!primera mencin!. Empleamos ta pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarmetro para el ao
2006 119495 respondiente sI: Quin tiene ms poder? Quin cree Ud. que tiene ms poder en (pasl?
Nombre hasta tres (primera mencin!.

I FUENTE: Elaboracin propia con base en datos provenientes

barometro.org). Promedio de Amrica Latina.
de Latinobarmetro 2003. 2006, (www.latino-

I . 'b W_ d

I
las esperanzas de los electores. la sustitucin de alianzas originales por nuevas alianzas
1 que imponen cambios en los programas votados.
I Desde el punto de vista de la democracia electoral. la cuestin tambin es relevante
porque la desigualdad del poder limita el rango de opciones con que cuenta el ciuda-
dano en el proceso electoral. Hay temas que los poderes fcticos excluyen de la agenda
pblica:Muchos de ellos son precisamente aquellos que abordan de manera directa al
dficit de ciudadana social. 500 los debates prohibidos de Amrica Latina, los debates
sobre los orgenes de su pobreza y su desigualdad. La debilidad de lo pblico restringe
el mbito del debate, hace que determinados temas se marginen de la agenda, restrin-
giendo el rango efectivo de opciones.
Es imperioso. en consecuencia. promover un debate sobre la cuestin del poder y el
Estado en las democracias pobres y desiguales de Amrica Latina, para impedir que se
instale la peligrosa espiral que se realimenta de la desigualdad de poder, la debilidad
estatal y "los incumplimientos de la democracia" que se expresan de diversas maneras:

." "

:. 't .
 148 UN NUEVO ESTAOO PARA LA NUEVA OEMOCRACIA

i) Los graves dficits de ciudadana que afectan a Amrica Latina, sobre todo en
,
las esferas civil Ysocial.
) La concentracin de ingresos ms alta del mundo.
iii) La traduccin de la concentracin de ingresos en una alta concentracin de
poder econmico y social.
El desbalance de poder entre los miembros de una sociedad requiere, por lo tanto,
de la capacidad regulatoria estatal. Lograr un razonab)trquilibrio no se producir de

RECUADRO DE OPININ 4.8

derrotar al crimen organizado y el narcotrfico. Si
"Este paJs debe ser de ngeles, porque no ha habido
se combate la corrupcin y se.lu~ha por la transpa-
un caso contra un poltico o un empresario durarite
renda el crimen organizado no puede sobrevivir~
los ltimos once aos. Toda la estructura tiende a la
(Ministro del PE de El Salvador, 18/03/10; cita
proteccin de estos elementos." (Consultor mexica-
aproximada.)
no, 22/03/10; cita aproximada.)
"[Es necesariaj una estrategia de manejo de la
"No hay ningn mecanismo que controle la corrup-
infonnacin mucho ms amplia, que rebase los
cin en todo sentido, desde el nombramiento de
crculos acadmicos, los crculos de las institucio-
personas rechazadas en audiencias pblicas, hasta
nes acadmicas y centrales. [...] [Hayque] conectar
el enriquecimiento casi instantneo de muchas per-
estos mecanismos de construccin de datos con
sonas que ocupan cargos importantes~ (Represen-
la deliberacin ciudadana~ (Senador de Bolivia,
,i tante de ose de DDHH de Guatemala, 10/11/09.)
10/03/10.)
"La corrupcin y la falta de transparencia y rendi-
cin de cuentas tiene consecuencias: cuando se "[Se hablaba de acceso a la infonnacin sobre el
hacen encuestas, la sociedad no cree en nada. Ello proceso judicial] pero qu ocurra: se sistematiza-
se refleja en la percepcin que se tiene de los pode- ba, se infonnatizaba Yla mayorla de la poblacin

. ,
res del Estado~ (Representante de confederacin
sindical de Costa Rica, 17/11/09.)
de Bolivia todavla no manejaba una computadora .
[...] Ycmo se socializaba? Con textos escritos,
cuando la mayora de nuestra poblacin en esa
"Debe fortalecerse la manera en que se controla a poca, antes del 2005, no lea ni escriba bien."
1, los tomadores de decisiones. Ms all de las eleccio- (Diputada de Bolivia 3,10/03/10.)
\ '
nes, en un sistema democrtico debe haber meca-
':,:
',1 i 1
: nismos institucionalizados para premiar o castigar ' "No basta con que la infoOna~in sea pblica sino
l' ' a quienes toman decisiones en su riombre~ (Acad- que tambin tiene que ser accesible. Hayun crculo

r mico de E1Salvador, 18/03/10; cita aproximada.)

,"Con [una buena ley de acceso a la infonnacinj ya
perverso entre financiacin, corrupcin, efectos
sobre la gobemanza y limitaciones en tnninos del

n." ,
no hay impunidad. Muchos funcionarios pblicos
cuando les piden infonnacin la tienen que dar y la
acceso a la informacin de los ciudadanos, los par-
tidos minoritarios, la oposicin, las ose, para poder
:i han tenido que dar. Si no la dan por las buenas, la
influir sobre las' decisiones." (Representante de
aNO de transparencia en Colombia, 17/02/10; cita
dan por las malas~ (Representante de ose de R.
aproximada.)
Dominicana, 17/11/09.)
"Hay una gran deslegitimacin de las instituciones
"La calidad de la infonnacin pblica (suficiente,
de la democracia producto de la corrupcin y la
oportuna, accesible y veraz) es fundamental. La
impunidad." (Representante de think.tank de Pana-
transparencia es fundamental para construir demo-
cracia, Estado de derecho y mercado y tambin para m,16/11/09.)

----_ ......
_..__....----------_ .._-_ ..._----"""-=-_..
 "1,
p'.~

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA 149

L
j
l. RECUADRO DE OPININ 4.9
"Necesitamos construir Estados fuertes; no
grandes Estados sino Estados capaces de
resolver nuestros problemas del dia a dia.
Sin embargo. en vez de fortalecerse. los
poderes del Estado se debilitan por delega-
. cin,"(Representante de organismo de desa-
rrollo social del gobierno de El Salvador.
18/03/10; cita aproximada.)
"No basta decir qu~ hay que construir un
Estado con poder. sino que ese poder tiene
que orientarse democrticamente. [...] Por
Estado democrtico entiendo un Estado con
poder que debera tener por lo menos cinco
caractersticas: legitimidad de origen. efica-
cia, capacidad financiera, independencia de
los poderes fcticos y corporativos y legali-
dad. [...] Un Estado dbil no puede ser ple-
namente, democrtico' porque ,carece del
poder suficiente para poder cumplir con sus
funciones democrticas y entonces hay una
brecha entre conductas prescriptas. norma-
tivas y conductas reales." (Acadmico de
Guatemala l. iO/ll/09; cita resumida.)
"Un Estado dbil quiere decir una ciudada-
na cuya voluntad tiene poca capacidad de
transformarse en pin~ (Acadmico de
Uruguay. 9/12/09.)
~. . "-
"Buscamos un Estado gil. atltico. muscu-'
loso; no un Estado lento. acUposo,prebenda-
rio. clientelista. corrupto. En trminos m-
cUcos.a ese stado hay que lipoaspirarlo.
sacarle el exceso de grasa. volverlo seductor.
elegante. atractivo, para que con menos gas.
to corriente y mayor inversin social pueda
concretar en hechos y no en palabras nues-
tros compromisos electorales de trabajar
a favor de los ms pobres y los ms mar-
ginados," (Vicepresidente de Paraguay. 26/
10/09.)

forma espontnea ni lo generarn las fuerzas del mercado. Adems. la concentracin

de poder fuera del Estado afecta la capacidad de ste para regular el poder en la so-
ciedad. El Estado llega en ocasiones a ser secuestrado por los poderes fcticos. Esto
conduce a una peligrosa realimentacin; la debilidad de poder produce debilidad esta.
,tal y ella. a su vez, ampla los desequilibrios de poder en la sociedad.
En esas condiciones, la capacidad de un sistema democrtico para resolver los dfi-
cits civiles y sociales es escasa y, por ende, la crisis de representacin se ampla y el
apoyo popular disminuye por la prdida de legitimidad del gobierno. Nos alejamos,
cada vez ms, de la idea de la democracia de ciudadana posible que sirve de marco
para nuestro anlisis.
Por estos motivos, nuestros estudios sobre la sostenibilidad democrtica deben
,asumir como una cuestin ceritral el anlisis del poder, su concentrac,i6il y la prdida
de la capacidad estatal para democratizar.
Una consecuencia de aplicar esta perspectiva ser mostrar. los efectos limitados que
suelen tener los programas de reforma estatal. Un ejemplo lo constituyen los esfuerzos,
con frecuencia infructferos, de reformas institucionales que no tienen' en cuenta la
debilidad sustantiva del Estado para ejecutar polticas. 0, de manera ms general.
la idea de que el fortalecimiento tcnico de las instituciones implica un Estado que fun.
ciona mejor. Un Estado sin poder no podr contar con burocracias eficaces ni con insti-
tuciones aptas para la democracia. Este es el caso de las reformas en la administracin

..A/
150 UN NUEVO ESTAOO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

de justicia que intentan mejorar la eficacia de las burocraclas judiciales, pero que no
cuentan con un Estado con poder para aplicar las normas.
Otra consecuencia es que este anlisis dar tambin una nueva perspectiva en tr-
minos de comprender la naturaleza de la crisis de representacin. Como se ha indicado
anteriormente, la desigualdad extrema de poder implica prdida de capacidad estatal
para expandir la ciudadana. Esa prdida est, en parte, en l origen de la crisis de
representacin. No slo porque restringe el proceso denn1Crtico
, ,
de opcin ciudadana
(control de la agenda), sino tambin porque limita la efectiva tramitacin de las deman-
das sociales.

Dimensin, funcin y capacidad estatal

Las reformas econmicas estructurales apostaron a un Estado con grados crecientes de
desregulacin de la econornia e incluso con un papel subsidiario en muchas climensio-
nes del desarrollo social. No pocas veces confundieron, adems, la reforma del Estado
con el recorte del gasto pblico necesario para restablecer unas finanzas pblicas sanas.
En efecto, las condiciones impuestas por los, organismos financieros internacionales
comenzaron al inicio de los aos ochenta siendo estrictamente econmicas, pero gra-
dualmente se ampliaron a cuestiones de naturaleza extraeconmica, que terminaron
por limitar las funciones y por deteriorar las estructuras y los recursos tcnicos estata-
les. La idea dominante de que el achicamiento del Estado era una condicfn necesaria
para el desarrollo e indispensable para resolver el problema de la deuda se instal como
un punto casi indiscutible de la agenda pblica. La publicidad de la poca exhiba en un

RECUADRO 4.26

. La institucionalizacin del control social

sistemas que se creen en tomo a l.Esta dimensin
Un dilema an pendiente de resolucin es cunta
es apenas parte del problema, aunque usualmente
institucionalizacin es requerida de manera que no
tendemos a confundirlo como "el problema". La
se asfixie la autonoma social y. a-la vez, no tome
segunda consideracin que cabe realizar es que el
vulnerables la participacin ciudadana'en general y
asunto de la institucionalizacin del 'control social
, el control social en partictilar. Otro dilema asocia-
no siempre es pertinente ya que existen manifesta.
do al' anterior es cunto de orgnico debe tener el
ciones del control social que no pueden ser reduci-
control social. sobre todo habida cuenta de que la
das al problema desu institucionalizacin a pesar
organizacin es un recurso escaso que, al ser privi- .
de que pueden ser influidas por ella. En este ltimo
legiado, puede contribuir a la "elitizacin"de la par-
sentido hay que comenzar por hacer la distincin
ticipacin ciudadana.
entre control social promovido desde elEstado yel
La primera consideracin al respecto es que la
que se desarrolla en forma espontnea desde la
institucionalizacin del cMtrol social no depende
de la mayor (o menor) cantidad de rganos, leyes ni sociedad.
FuENTE:Nuria Cunill Grull. "Larendici6n de cuentas y el control social. Una aproximacin conceptual." Trabajo prcpa.
rado para ell Seminario Internacional Rendicin dc.Cuentas y Control Ciudad~no en Entidades Territoriales. Bogot.
Colombia.12-13 de abril,2007, pp. 12.13.

, ,

'.r'",
'" '. i1'
.. / ;. ,
 DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA 151

..."
. ,
pas latinoamericano este pensamiento con una consigna que inundaba los espacios
pblicos: 'l\chicar el Estado es. agrandar la nacin".
.(
La confianza excesiva en los mercados y la racionalizacin del gasto condujeron,
de esta manera, a un Estado insuficiente para asegurar la democracia y, de forma para-
djica, para apuntalar el funcionamiento de economas de mercado que conjugasen
crecimiento con desarrollo humano e inclusin social, A los dficit histricos de estata-
lidad que padecan muchos pases se unieron otros nuevos,.,S!!e afectaron incluso a
aquellos que ms haban avanzado en el pasado en la construccin de instituciones
estatales ms desarrolladas. ; ~

En los ltimos aos estas caren'cias se hicieron cada vez ms notorios y se ha hecho
evidente un aumento de la funcin reguladora e incluso interventora del Estado ..De
hecho, nada ha incidido en hacer ms evidente la necesidad de ms Estado en el mun-
do entero que la crisis financiera global que se desat a fines de 2008. En Amrica
Latina este debate se inici, sin embargo, mucho antes de la crisis, con movimientos
polticos y llamados de diverso origen para que el Estado reasumiera un conjunto de
funciones que haba perdido durante el periodo de reformas (vase recuadro 4.26).
La dicotoma Estado:mercado ha sido una fuente de polarizacin en Amrica Latina
ya que en nuestra regin se han entendido como criterios excluyentes de organizacin

~. RECUADRO 1..27

Reconsideracin del Estado mnimo

La confianza ilimitada en la capacidad del mas instituciones que lo prCimovieron, en

mercado.para resolver todos los problemas especial el Banco Mundial, empezaron a
no dur mucho, A mediados de la dcada de poner en tela de juicio sus propios postuia-
Jos noventa. se puso en evidencia el carcter dos iniciales, en particular, el de las bonda-
desmesurado de ese 'ojJtirhismo' y'jas' rhis:' des del Estado rinimo,

FUENTE:Mauricio Garca Villegas. Estado y rejonna en Amn'ca Latina. Documnto elaborado para el
proyecto.
~1

RECUADRO 4.28 ...

las condiciones de un Estado fuerte
Para que este Estado sea fuerte o capaz pre- otro. sus finanzas debern ser saludables y
cisar. por un lado. contar con legitimidad su administracin, efectiva y e~ciente.. r'
ante la sociedad civil y la nacin y por el

FUENTE:Luiz Carlos Bresser-Pereira, E/Estado necesario para la democracia posible en Amrica Latina.
Doc~ento elaborado para el proyecto.

.
. . "
-- T' ~ _._"_~ -'- _

,1

152 UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

,Grfica 4,5 Ingresos gubernamentales Amrica Latina vs, De DE

42.2t1
38.4%

~~~i
>,,- .'
o', ._

~:-.r:" .,
19.6%

. '1 _"

Ingreso total. Guto comente Gilito de capital -

l.Am~riCI latina O Paises OeOE

FUENTES:Apoyado en da los proyenie,ntes de l~ CE~AL 18adeconl y de la oeDE, Perspectivas econ6micas de

Amrica Latina, 2009. caplUlo tI; Perspectivas 'econdmicas de Amrica Latina:2008, captulo 1.
lE':::::>:=:' ;::"::':iz:. , Z':!';II;;;. 4m. :;'~5s:::.m?=-""bma.m+;:_IlII_C="'_".lEIIe:H'lIillllla_"1Iii:I1I

social. El desafo actual del Estado latinoamericano no es, como tal, una cuestin de
. "ms o menos Estado". El problema radica, como se ha sealado, en la falta de capacidad
y, como resultado, de legitimidad e.statal. Si el objetivo poltico de la democracia es
mejorar el bienestar, el Estado es el instrumento de accin colectiva para alcanzar esos
. objetivos. Se requiere, en otras palabras, un sector pblico y polticas pblicas efica-
ces (vanse recuadros 4.27 y 4.28). ,
Las discusiones sobre el tamao del aparato estatal (por ejemplo, el nmero de
funcionarios o el monto del gasto pblico) y sobre qu funciones debe realizar y cules
delegar al mercado deben ser objeto del debate poltico y la opcin electoral.
Por tanto, para encarar este anlisis, debemos distinguir tres aspectos que a menu-
do se han confundido: dimensiones, funciones y capacidades. Por las dimensiones nos
referimos a la presencia cuantitativa del Estado en una sociedad como, por ejemplo, el
porcentaje de gasto o ingreso sobre el PIB y el nmero de funcionarios. Desde este pun-
to de vista, los niveles de gasto pblico de Amrica Latina no parecen excesivos para
los patrones internacionales (vase grfica 4.5) .
. Sobre las funciones del Estado existen muchas tipologas. Una que puede servir de
base para el debate es la que propone el Banco Mundial:"

lB Banco Mundial, 1997.

. , ...
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)
 m

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA 153

Bsicas (defensa, justicia y orden; salud pblica; proteccin a los pobres; adminis-
tracin macroeconmica; proteccin de los derechos de propiedad) .
Intermedias (educacin, medio ambiente, regulacin de los monopolios, regulacin
financiera, seguridad social).
Activas (poltica industrial; redistribucin de la riqueza).
, '"
SO,breesta tipologa, algunos analistas podran sostener que las llamadas funciones
intermedias tambin son bsicas y que esta lista deja de lado"c1fi1sesenciales (como las
ms amplias de regulacin de los mercados, que van mucho ms all de los monopolios
y las fallas de los mercados financieros); que la redistribucin del ingreso es insepara-
ble de la lucha contra la pobreza en pases como los latinoamericanos y,por ende, una
funcin bsica del Estado; y que entre las activas se deberan incluir el fomento tecno-
lgico y la creacin de empresas pblicas.
Finalmente, en capacidades incluimos:

formulacin de polticas pblicas;

~ capacidad burocrtica para ejecutar las polticas pblicas. y
poder poltico para aplicarlas. sin excepciones.

Una burocracia ms eficaz, instituciones adecuadas a los desafios actuales, recupe-

racin de las funciones y el poder efectivo del Estado para ejecutar sus decisiones no
tienen una correlaci6n directa con el tamao del Estado. Eltamao excesiv~del Estado
puede perjudicar su funcionamiento y su capacidad para ejecutar la poltica que se
, pretende poner en prctica. Las preguntas pertinentes son qu debe hacer el Estado y
con qu instrumentos debe contar. Despus vendr una discusin sobre la dotacin de
recursos humanos y el nivel de gasto necesario para lograrlo.
Por otro lado. mientras el Estado recupera funciones, poderes y capacidades instru-
mentales. no se debe ocultar que en algunos casos. a pesar de su desmantelamiento, ha
ido ocupando espacios inapropiados (por ejemplo. en la produccin de bienes y servi-
cios).As, la contradiccin que muestran algunos pases es que, simultneamen-
,1 te, falta y sobra Estado.
Hay dos mbitos en los cuales, sin duda, la retirada estatal ha afectado la democra-
cia. El primero es la imposibilidad de llevar a cabo los compromisos electorales, dado
eI.tainao del gasto pblico. El segundo se expresa en la prdida de bienes pblicos,
,.
como la seguridad, que antes eran disfrutados en forma generalizada y que ahora son
apropiados por agentes privados o muestran una deficiencia que afecta seriamente las
condiciones de vida de los latinoamericanos.
Para el socilogo estadounidense Charles Tilly, "con frecuencia, ha habido en
la historia Estados dbiles, pero hasta pocas recientes estos Estados raramente
se han democratizado"," La conjuncin de sistemas democrticos y Estados dbi-

'. C. Tilly. 2007. p. 164.

, pp.
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te?

1S4 UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

les es, por lo tanto, una novedad en la historia. En Amrica Latina muchos Esta-
dos democrticos dbiles coexisten, adems, con pobreza y alta desigualdad.
La combinacin de estas situaciones -poco Estado para enfrentar los desafos de la
democratizacin, la pobreza y la desigualdad- engloba el gran desafio que enfrenta
la democracia en la Amrica Latina del siglo XXI.

Sin Estado la construccin de democracia

de ciudadana es ilusoria
-
,
Vivimos una poca en la cual el recurso al golpe militar es excepcional y est universal-
mente condenado. A diferencia de lo que ocurra en el pasado, las minoras que solan
recurrir a l ya no buscan desplazar al equipo de gobierno del control del Estado, sino
debilitar a ste para que no pueda ejecutar la voluntad mayoritaria ocupar y cooptar
al gobierno que se halla a cargo del Estado. De esta manera, sin dar golpes militares,
los sectores minoritarios en Amrica Latina han visto a menudo en este doble.

RECUA.DRO DE OPININ 4.10

"En la dcada de los noventa se planteaba que la
economa deba predominar sobre la poltica, por-
que el mercado y el sector privado estaban en con-
diciones de resolvertodos losproblemas econmicos
y sociales. La intervencin del Estado tenia que ser
mnima porque en el fondo todo 10 que haca el
Estado era vicioso y todo lo que haca el mercado era
virtuoso. El mundo, por supuesto, es mucho ms
gris. 1... ] La crisis financiera internacional est mos-
trando la necesidad no slo del Estado sino del
encanto con la poltica y la democracia es canse.
cuencia de la visin de un Estado que es ms bien
un estorbo. La gente hace su vida a pesar de que el
Estado existe y le presenta obstculos y no gracias
a l. L~s i~ensos recursos que adnnistra el Esta.
do son fuen'te de grandes desperdicios. Muy poco
reiilinente va a resolver los problem'as; incluso en
gran medida la forma en que se plantean las solu.
ciones se corresponde poco con la realidad;".(Dipu-
tada mexican~ 22/03/10; cita aproximada.)
. I

predominio de la poltica sobre el mercado y el sec-
tor privado. La intervencin del Estado es ftmda-'
mental para expandir la ciudadana, sobre todo los
derechos sociales:' (Senador de Uruguay 1, 902/09.)
"No hubo discusin con los pueblos y sobre 10que
los pueblos quieren. [...] Los gobie,!,os democrti-
camente electos abra7.aron la posicin del Es~ado
gendarme, un Estado que dejara en lbertad al mer-
cado, sin que hubiera discusin sobre eso. El tma-
o y el tipo de Estado deben depender a fin de
cuentas de lo que quie.'an las sociedades." (Repre-
sentante de la Confederacin Sindical de Costa
Rica,17/11/09.)
"Tenemos Estados que no son parte de la solucin
sino del problema. La tarea fundamental del Estado
es tener una administracin atinada de tdos sus
recursos, alineada a sus objetivos. [...] Parte del des-
"Toda reforma del EStado tien.e que. plantearse
teleolgicamente, Es decir, para !J,uquere!l'os el
Estado y despus decir cmo le queremos dar foro
ma ..l...] Hay funciones del Estado queson claras y
de consenso de todo el mundo, empezando por la
seguridad y la justicia. Pero ya los Estados desde
hace bastante tiempo se hacen cargo ejeuna base
para la siuud, la segridad sociaL porque en los
Estados modernos no est admitido que la gente
, se muera por la calle. Aunque no haya trabajado o
no est trabajando tiene derech9 a la vida~ (Minis-
tra del PE de Uruguay, 9/12/0?)
"Un Estad~.minusvlido no pt;ede darle sostenibi-
lidad a la democracia. l...
]Para gobernar la globa.
lizacin se necesita ms Estado y norr;,;{cisEstado~
(Ex aIciller coiombiano;' comentario escrito.)

1
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juego de desarmar y ocupar el Estado una forma de licuar la decisin de las

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Si el Estado carece de las capacidades para cumplir las funciones que la sociedad
le ha delegado, entonces la legitimidad de origen -la soberana popuJar- como la le-
gitimidad de finalidad -la ampliacin de la ciudadana- se ven fuertemente debi-
litadas ..
La prdida de la capacidad estatal fue, como vimos, el res~do de la combinacin
del anacronismo del viejo Estado latinoamericano con la visin sobre su reforma inau-
gurada a partir de los aos ochenta. La idea que ha domindo las polticas pblicas
durante las ltimas dcadas ha sido, por lo tanto, qu~ el achicamiento del Estado era

RECUADRO ~.29

Laparadoja del poder

Ungobierno que es muy poderoso dentro del marco pecto del proceso de creacin de politicas puede
institucional puede no ser eficaz a la hora de aplicar constituir demasiado poder para que las politicas
sus politicas. Una gran concentracin de poder res- sean eficaces.

FuENTE:Adam Przcworski.1nstituciones represento.tivas. conflictos pollticos y politieas pUbUca.s. Documento elaborado

para el proyecto.

RECUADRO 4.30

Larenovacin de la burocracia estatal y la necesidad de un servicio civil profesional

La burocracia estatal terminar convirtindose en del desempeo, tecnologa que vincula el pasado
.un verdadero cementerio de proyectos politicos, con el futuro de la gestin. En efecto, la evaluacin
con lo cual resultar cada vez ms clifcilrecons- permite establecer la contribucin relativa de cada
truirla de nuevo. a menos que algn gobierno servidor pblico a la produccin de bienes y servi.
.consiga remover y renovar .las viejas normas. des- cios pblicos (mirada al pasado), pero tambin ofre-
.mantelar las antiguas estructUras y erraclicarpautas ce informacin para evaluar dficit de capacitacin,
culturales y patrones de comportamiento inde. establecer perfiles de carrera y posibilidades de
seables. , ascenso, considerar el otorgamiento de premios o
.Es clifcilsuponer que un verdadero proceso de aumentos salariales (mirada al futuro). ste es posi-
cambio en materia de servicio civil pueda comenzar blemente uno de los aspectos ms complejos para
sin establecer la obligatoriedad defutiva del con- elaborar, pero tambin para implementar tecnolo.
curso como nica va de incorporacin al sector gas en"materia de mo-dernizacin de una carrera
pblico. Un subsistema de concurso cierra autom- profesional. Tambin lo es el establecimiento de
ticamente las vas de ingreso no basadas en este nuevos. escalafones o regmenes de personal, as
principio. A continuacin, el siguiente cambio de como una profunda reforma de la estructura y com-
reglas'dejuego debera corresponder a la evaluacin posicin de las remuneraciones.

" FuENTE:Oscar Oszlak, La profesionajizacidn del servicio civil en Amrica Latina. Impactos sobre elproceso de demacrad-

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zacidn. Docwnento elaborado para el proyecto .

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RECUADRO DE OPINiN '.11
"La complejidad de la reforma del Estado es
que quienes tienen que tomar las decisiones."
por lo menos eh, Repblica Dominicana,
entienden que esas decisiones les perjudican
polticamente. Entonces no las toman~ (Aca-
dmico de R.Dominican,a, 17/11/09.)
"Una 'ley .de servicio civil nos ayudara a
romper algunos de los elementos que han .
prostituido el sistema funcional del Estado y
es que yo llego a una diputacin y tengo un'
grupo de gente a la que tengo que colocar y
pasan a los listados de personal que hay que
contratar como maestros, miembros de los
ministerios, etc~ (Empresario y representan-
te de fundacin de Guatemala, 10/11/09.)
"Cmo lograr que el sector pblico tenga
capacidad de planificacin estratgica? En
primer lugar, sobre recursos humanos en-
tiendo que el sector pblico tiene que tener
una ley de salarios. [oo.] Otra propuesta es
crear la carrera administrativa yuna escuela
de formacin administrativa. Para que
cuando venga un cambio de gobierno el ser-
vidor pblico sienta que va a seguir en su
trabajo. Otro punto es eliminar el ciientlis-
mo. Ac las' instituciones pblicas' estn
repletas de empleados '[:oo] que' no hacen
nada, que no van a trab~jar y ganan su.sala-
rio~ (Representante de ose de R. Dominica-
na. 17/11/09.)
"En nuestr"1'l!!'s se ha concebido el tema del
funciona~\.!'blico con una ~mplitud que
no tiene justificaCin.Durante muchos aos
fue 'la forma clientelstica de conseguir vo-
tos. [oo.] Esos funcionarios que fueron nom-
brados desde hace muchsimos aos hoy no
son tiles para la funcin pblica~ (Funcio-
naria del PE de Uruguay. 9/12/09.)
"La reforma del Estado que haga que efi-
cientemente los funcionarios tengan que
cumplir con sus obligaciones y sean sancio-
nados efectivamente si no~lascumplen; to-
dava tiene captulos pendientes. En el
Uruguay. la destitUcin de un funcionario
pblico la tiene que aprobar el Senado de la
Repblica. [oo.] Hayexpedientes que llevan
diez aos!" (Senador de Uruguay 2,9/12/09.)

una condicin necesaria para el desarrollo econmico e indispensable para restablecer

unas finanzas pblicas sanas.
En contraste con esa idea, se impone actualmente la visin de que la construccin
estatal en el escenarlo de postransicin debe centrarse en las capacidades .que incre-
menten su eficiencia y su eficacia, es decir. en la profesionalizacin del servicio civil. en
la modernizacin de las .organizaciones burocrticas y en el fortalecinento del poder
poltico necesario para que las funciones y objetivos definidos por las sociedades no
sean meras aspiraciones sino proyectos con posibilidades reales de aplicacin.
Mientras que la eficacia se refiere al poder poltico del Estado y su adecuada orga-
nizacin (vase recuadro 4.2CJ). tema ya abordado. la cuestin de la eficiencia contiene
dos grandes temas: las capacidades de los funcionarios pblicos para el diseo y la
formulacin de las polticas pblicas y de las burocracias para poner en marcha y eje-
cutar los programas y los proyectos.
Las reformas de la administracin pblica requieren incrementar la eficiencia y la
calidad del servicio pblico (vase recuadro 4.30). Con el creciente papel del sector
pblico en las economas latinoamericanas. el imperativo de eficiencia es cada vez ms
necesario. La profesionalizacin del servicio civil es. en general. muy baja en la regin .

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1 DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA 1S7

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Coexisten, ms bien, formacin profesional insuficiente, ausencia de meritocracia y un
fuerte clientelismo.

En suma, nos enfrentamos en el tema del Estado con una condicin necesaria del
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funcionamiento de la democracia y de su sostenibilidad. Un Estado sin poder con-
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,vierte a la democracia en un fenmeno cada vez ms ajeno a los ciudadanos. Un
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Estado ineficiente malgasta los recursos pblicos y no logra, ms all del poder
con que cuenta el Estado, que las polticas pblicas se ~uten y aumenten el
bienestar ciudadano. La relevancia de estas dos cuestioes debera hacer que se
recupere al Estado como uno de los centros de nuestro debate'poltico. Las alternativas
para resolver nuestros dficit en esta materia deberan, asimismo, convertirse en un eje
de la competencia electoral.

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