Upravljanje projektima u IT okruenju 353

UPRAVLJANJE PROJEKTIMA U JAVNOM SEKTORU

PROJECT MANAGEMENT IN THE PUBLIC SECTOR

Petar Jovanovi, Ivana Beri, Dragoljub Raduki

Visoka kola za projektni menament u Beogradu

Sadraj: U radu su razmatrane zakonske i teoriske osnove javnog sektora u Srbiji i

zapadnim zemljama i analizirane mogunosti upravljanja projektima u javnom sektoru.
Predloeno je korienje nekoliko poznatih metodologija projektnog menadmenta, a
posebno ukazano na praktine mogunosti korienja YUPMA metodologije.
Kljune rei: projekat, upravljanje, javni sektor, metodologije.

Abstract: This paper considers the theoretical and legal basis of the public sector in
Serbia and the Western countries and analyzes the possibilities of project management
in the public sector. It is suggested the use of several well-known methodology of project
management, especially points out the practical possibilities of using YUPMA
methodology.
Key words: project, management, public sector, methodology.

1. UVOD

Javni sektor, odnosno kako se esto zove i dravni sektor, u obavljanju svojih poslova od
opteg interesa za graane i organizacije u Srbiji, realizuje veliki broj poduhvata,
projekata i programa u svim oblastima (investicioni, organizacioni, informatiki,
naunoistraivaki i konsultantski projekti, itd). Kao i u drugim oblastima i ovde se
moe konstatovati da se najvei broj projekata ne realizuje na zadovoljavajui nain,
odnosno da se realizuje sa velikim probijanjem vremenskih rokova i budeta. Nije mali
broj projekata koji se uopte ne dovedu do kraja ili se zavre na pogrean nain. Gubici
koji iz toga proistiu mogu biti veoma znaajni i teki za svaku dravu.

Osnovni razlog za ovakvu situaciju u javnom sektoru je nedostatak efikasnog upravljanja

projektima u ovoj oblasti, odnosno nedostatak znanja i korienja projektnog
menadmenta, specijalizovane discipline menadmenta, koja je usmerena na efikasnu
realizaciju raznovrsnih projekata. U ovom radu uinjen je pokuaj da se ukae na
mogue projekte u javnom sektoru i na metodologije koje se mogu koristiti za
upravljanje projektima u javnom sektoru.

2. JAVNI SEKTOR U SRBIJI

Javni sektor obuhvata skup ustanova i preduzea koja obuhvataju poslove od opteg
interesa, odnosno od interesa za graane odreene drave. Ova materija je u Srbiji
ureena Zakonom o javnim slubama, Zakonom o javnim preduzeima i Zakonom o
dravnoj upravi. [1,2,3]
354 Upravljanje projektima u IT okruenju

Prema Zakonu o javnim slubama [1], javnom slubom se smatraju one ustanove,
preduzea i drugi oblici organizovanja, koji obavljaju delatnosti kojima se obezbeuje
zadovoljenje potreba graana i organizacija odreene drave.

Ustanove se, u smislu ovog Zakona [1], osnivaju u oblasti: obrazovanja, nauke, kulture,
fizike kulture, uenikog i studentskog standarda, zdravstvene zatite, socijalne zatite,
drutvene brige o deci, socijalnog osiguranja i zdravstvene zatite ivotinja [1].

Preduzea, u smislu Zakona o javnim slubama [1] se osnivaju u oblasti javnog

informisanja, PTT saobraaja, enegretike, puteva i komunalnih usluga.

Zakon o javnim preduzeima [2] definie javno preduzee kao preduzee koje osniva
Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, radi obavljanja
delatnosti od opteg interesa.

Prema ovom zakonu [2] delatnosti od opteg interesa su: proizvodnja, prenos i
distribucija elektrine energije; proizvodnja i prerada uglja; istraivanje, proizvodnja,
prerada, transport i distribucija nafte i prirodnog i tenog gasa; promet nafte i naftinih
derivata; eleznikog, potanskog i vazdunog saobraaja; telekomunikacija; izdavanje
slubenog glasila Republike Srbije; izdavanje udbenika; upravljanje nuklearnim
objektima, korienje, upravljanje, zatita i unapreenje dobra od opteg interesa (vode,
putevi, mineralne sirovine, ume, plovne reke, jezera, obale, banje, divlja, zatiena
podruja), proizvodnja, promet i prevoz naoruanja i vojne opreme, upravljanje
otpadom, kao i komunalne delatnosti.

Dravna uprava je prema Zakonu [3] deo izvrne vlasti Republike Srbije koji vri
upravne poslove u okviru prava i dunosti Republike Srbije. Dravnu upravu ine
ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije.

Kada se govori o upravljanju projektima u javnom sektoru neophodno je, zbog

prethodno naznaenih razlika u nainu finansiranja, efektima koji donose i drugim
karakteristikama, preciznije definisati ta se podrazumeva pod javnim preduzeima i
koje su osnovne i najznaajnije razlike izmeu javnih i privatnih preduzea. Ovo
preciziranje i definisanje neophodno e obuhvatiti inostrana iskustva i regulativu, a
takoe i domaa iskustva i domau regulativu u oblasti javnih preduzea.

Javna preduzea se mogu formirati u skoro svim oblastima privrednog ivota jedne
zemlje. Osnovni ciljevi poslovanja javnih preduzea su najee vezani za obezbeivanje
privrede i potroaa sa osnovnim proizvodima i uslugama, koji su im neophodni za ivot
i rad.

Javno preduzee se moe definisati kao organizacija koja funkcionie pod kontrolom
nacionalne, republike ili lokalne vlade, iji se proizvodi i usluge mogu slobodno
kupovati i prodavati po ceni koji na izvestan nain odgovara uinjenim trokovima. Iz
ove definicije sasvim je jasno da se javna preduzea skoro uvek nalaze pod velikim
uticajem odgovarajuih politikih faktora. Gde i kako e biti osnovana javna preduzea
zavisi pre svega od vladajuih politikih faktora u jednoj zemlji i od njihovog pristupa
Upravljanje projektima u IT okruenju 355

odnosu i razlikama izmeu javnih i privatnih preduzea. Obzirom na razlike vladajuih

politikih faktora u pojedinim zemljama, jasno je da postoje i razlike u pristupu i nainu
formiranja i organizovanja javnih preduzea, a takoe i razlike u odnosima privatnih i
javnih preduzea.

3.JAVNI SEKTOR U SVETU

Zapadne ekonomske teorije o javnim preduzeima izdvajaju dva osnovna teorijska

pristupa javnim preduzeima [7]. Normativna ekonomska teorija o javnim preduzeima
smatra da osnovni cilj javnog preduzea nije maksimiziranje profita, ve uvoenje
opteg blagostanja. Shodno tome, smatra se da javna preduzea imaju i odreenu
socijalnu funkciju, pa se cene proizvoda i usluga moraju formirati tako da omoguavaju
postizanje prethodno navedenog cilja, a to je uveanje opteg blagostanja.

Pozitivistika ekonomska teorija o javnim preduzeima smatra da je osnovni cilj javnih

preduzea ostvarivanje posebnih upravljakih i politikih ciljeva i da pri tome funkcije
javnih preduzea odravaju jednu ekonomsku realnost, odnosno uslovljene su odreenim
ekonomskim potrebama [7].

Obzirom da formiranje javnih preduzea zavisi, kako je ve reeno, od pristupa

vladajuih politikih inilaca mogunostima javnih i privatnih preduzea, odnosno od
njihovog miljenja koje preduzee moe bolje da obavi planirane ciljeve u odnosnoj
oblasti, esto se u razmatranju razlika izmeu javnih i privatnih preduzea polazi od
vlasnitva i od raznovrsnih karakteristika inilaca koji iz toga proizlaze. Meutim, treba
rei da osnovna razlika izmeu privatnih i javnih preduzea proistie iz razlika koje
postoje kod glavnih karakteristika aktivnosti javnih i privatnih preduzee. Glavne
karakteristike aktivnosti javnih preduzea vezane su za veliki broj politikih i
ekonomskih faktora, dok su glavne karakteristike aktivnosti privatnih preduzea vezane,
pre svega, za komercijalni faktor. Pri tome se smatra da su cene najbolji pokazatelji
vanosti kombinovanja navedenih politikih i ekonomskih determinanti javnih preduzea
[7].

Mada, kod javnih preduzea nisu najznaajniji komercijalni faktori, ipak su i ona
ukljuena u komercijalnu borbu za efikasnije poslovanje. Meutim, javna preduzea
imaju odreena ogranienja u svom poslovanju, koja se mogu svrstati u etiri grupe:
trite, proizvodnja, finansije i politiko okruenje [7].

Kada se razmatra trite kao ogranienje u poslovanju javnih preduzea, onda treba
konstatovati da su javna preduzea esto prisiljena da svoje proizvode ili usluge prodaju
po odreenoj ceni, ak i u sluaju da takve cene izazivaju odreene gubitke. Takve
gubitke obino pokriva vlada i omoguava javnom preduzeu da i dalje posluje, dok bi
privatno preduzee u takvom sluaju bilo prinueno da prekine poslovanje.

to se tie proizvodnje, kod privatnih preduzea poveanje trokova i neefikasnost u

proizvodnji se smatraju posledicom loeg rada menadera. Kod javnih preduzea se
smatra da, poveanje trokova i neefikasna proizvodnja predstavljaju posledicu
dostizanja odreenih ekonomskih i socijalnih ciljeva koji su postavljeni pred javno
356 Upravljanje projektima u IT okruenju

preduzee. Vlada obino smatra da socijalni ciljevi i faktori koje ostvaruje javno
preduzee moraju direktno da se odraze na poveanje trokova proizvodnje.

Od javnih preduzea se obino ne oekuje da iskoriste svoje monopolske pozicije i

ostvare pozitivne finansijske rezultate, odnosno da ostvare profit. ak se i smatra da
odreena javna preduzea mogu da negativno posluju i da ove deficite pokriva vlada iz
svojih prihoda. Ovo negativno poslovanje javnih preduzea je vezano za prethodno
navedene politike i socijalne ciljeve i iz toga proistekle poveane trokove proizvodnje i
poslovanja.

Javna preduzea deluju u odgovarajuem politikom okruenju koje namee neka

ogranienja i ciljeve, vezane za smanjeno otputanje radnika, za sporije poveanje cena
ili odlaganje poveanje cena do odreenog perioda i drugo [7].

Formiranje javnih preduzea najee zavisi od pristupa vladajuih politikih faktora

mogunostima delovanja i efikasnosti obavljanja odreenih poslova javnih i privatnih
preduzea. Shodno tome, mogue je u razliitim oblastima formirati javna preduzea.
Jedna mogunost u formiranju javnih preduzea, data na osnovu iskustva u zapadnim
zemljama, opredeljuje javni sektor u sledeim oblastima [7]:

1. Javna korisna dobra gde spadaju svi vidovi energije, komunikacija i

transporta, kao to su: elektrina energija, gas, voda; telefonske i potanske
usluge; radio i televizija; avionski i elezniki saobraaj; gradski saobraaj i sl.
Obavljanje ovih aktivnost u SAD je vezano i za privatna i za javna preduzea,
dok je u Evropi vezano za javna preduzea.
2. Bazna industrija gde spada proizvodnja uglja, elika, nafte i atomske energije.
U zapadno-evropskim zemljama postoje dravna preduzea u ovim oblastima, a
njihov broj je razliit u pojedinim zemljama.
3. Finansije i osiguranje u oblasti finansija tedionice se esto osnivaju kao
lokalna javna preduzea. U veini evropskih zemalja esto se obavlja i
nacionalizacija nekih vrsta banaka. I u oblasti osiguranja u mnogim zemljama
postoje javna preduzea.
4. Obrazovanje i zdravstvo u ovoj oblasti postoji veliki broj univerziteta, kola i
bolnica koje se nalaze u javnom, odnosno dravnom vlasnitvu.

Javna preduzea mogu biti na razliite naine organizovana, zavisno od odnosnog

privrednog sistema i propisanih mogunosti organizovanja u njima. U principu gledano,
javna preduzea mogu biti organizovana na jedan od sledea tri naina:

a) javna uprava,
b) javna korporacija ili slino tome i
c) akcionarsko drutvo [8].

Model javne uprave (public administration model) je nastao u ranijem periodu, u vreme
kada su pojedine vlade poele da pruaju usluge uz odgovarajuu nadoknadu. Ovaj
model je najpre poeo kod eleznikih preduzea i preduzea za PTT usluge. Ova
preduzea su imala sopstveni buet i deficit njihovog budeta pokrivan je iz dravnog
Upravljanje projektima u IT okruenju 357

budeta, a suficit je odlazio u dravni budet. Ovaj model se vremenom pokazao

nefleksibilnim i nije omoguavao razvoj i prilagoavanje javnih preduzea novim i
veim zahtevima potroaa. Zbog toga je ovaj model tridesetih godina naputen u
zapadnoj Evropi i prelo se na druga dva modela.

Javna korporacija (public corporation) predstavlja pravno lice koje poseduje pravnu i
poslovnu sposobnost i odreeni kapital. Javna korporacija se najee nalazi pod
nadzorom odgovarajueg ministarstva ili vlade i njom rukovodi upravni odbor koga
imenuje vlada ili resorni ministar. Javna korporacija moe, u nekim sluajevima da
poseduje akcije akcionarskih drutva, ili da bude organizovana kao holding kompanija
ije se akcije mogu kotirati na berzi.

Javna preduzea u obliku akcionarskog drutva (Joint stock company) se, teorijski
gledano, ne razlikuje od privatnog preduzea. U praksi, meutim, vlada uvek ima
mogunosti da utie na poslovanje odreenog javnog preduzea ak i u sluaju da takvo
poslovanje dovodi do gubitka u poslovanju [8].

4.UPRAVLJANJE PROJEKTIMA U JAVNOM SEKTORU

U javnom sektoru, kao i u privatnom, realizuju se razliite vrste projekata, tako da se

slobodno moe rei da i u ovoj oblasti mogu da se prihvate iste ili sline klasifikacije
projekata koje se prave za projekte privatnih kompanija. Imajui to u vidu moe se
navesti da se u javnom sektoru realizuju:

Investicioni projekti
ICT projekti
Organizacioni projekti
Razne studije, analize, konsultanski projekti, i sl.
Projekti organizovanja raznih dogaaja, itd.

Za upravljanje projektima u javnom sektoru nema posebne metodologije, ve se moe

govoriti o korienju, u svetu poznatih metodologija iz projektnog menadmenta. U tom
smislu, mogu se predloiti za korienje sledee metodologije [4]:

PMI
IPMA
PRINCE 2
YUPMA

PMI metodologija je dosta poznata, obimna i sloena procesna metodologija, koja

obuhvata devet podprocesa ili funkcionalnih oblasti, kao to su: upravljanje obimom,
upravljanje vremenom, upravljanje trokovima, upravljanje rizikom, upravljanje
kvalitetom, itd. Ova metodologija je sveobuhvatna i teka za konkretnu primenu za
odreenu vrstu projekata, poto ne daje preciznija objanjenja naina primene, ve samo
okvir koji sadri ulaz, proces i izlaz. Ona se moe primeniti za sve vrste projekata u
javnom sektoru, ali sa odreenim prilagoavanjem [6].
358 Upravljanje projektima u IT okruenju

IPMA metodologija ne predstavlja procesnu metodologiju koja bi definisala osnovne

podprocese upravljanja projektom, ve se bazira na kompetencijama koje treba da
poseduje projektni menader, da bi mogao efikasno da upravlja odreenim projektom.
To su tehnike, kontekstualne i bihejvioristike kompetencije odreenog menadera,
koje predstavljaju osnovu za internacionalnu sertifikaciju projektnih menadera.

PRINCE 2 je interesantna i sloena metodologija, koja je najpre formirana za

informatike projekte, ali je kasnije doraena i proirena i za druge vrste projekata.
Metodologija obuhvata osam osnovnih elemenata (organizacija, planiranje, kontrola,
kvalitet, rizik, i dr.) i osam osnovnih podprocesa (startovanje, iniciranje, planiranje,
kontolisanje, i dr.). Obzirom na sloenost metodologije ona zahteva solidno prethodno
znanje iz projektnog menadmenta, da bi bila adekvatno primenjena.

YUPMA je metodologija razvijena u okviru Udruenja za upravljanje projektima Srbije i

predstavlja sublimaciju praktinog rada na velikom broju projekata tokom zadnjih 30
godina. Metodologija je primenjena i proverena na nekoliko desetina projekata, koje su
lanovi YUPMA realizovali u zemlji i inostranstu [4].

U formiranju YUPMA metodologije polo se od ideje da se ne moe napraviti

jedinstvena metodologija koja vai za sve vrste projekata, ve treba formirati
metodologije za odreene grupe istovrsnih projekata. U tom smislu, YUPMA
metodologija obuhvata 3 posebne metodologije:

YUPMA metodologija za investicione projekte

YUPMA metodologija za biznis projekte
YUPMA metodologija za drutvene projekte [4].

Navedene metodologije su dosta jednostavne i lake za primenu. Za projekte u javnom

sektoru predlau se sve tri navedene metodologije. Koja e od navedenih metodologija
biti koriena u konkretnom sluaju, zavisi od vrste i specifinosti odnosnog projekta
koji se realizuje.

5.ZAKLJUAK

Kada govorimo o upravljanje projektima u javnom sektoru i o definisanju i izboru

odgovarajue metodologije za upravljanje projektom u javnom sektoru, moe se
konstatovati da se za projekte u ovoj oblasti mogu, manje ili vie, koristiti sve ozbiljnije
metodologije projektnog menadmenta koje se koriste u svetu.

U ovom radu se posebno potencira YUPMA metodologija koju su razvili strunjaci

Udruenja za upravljanje projektima Srbije, odnosno tri varijante YUPMA metodologije
koje se odnose na investicione, biznis i drutvene projekte. Ove metodologije su
proverene u praksi realizacije veeg broja projekata u javnom sektoru u zemlji i
inostranstvu.
Upravljanje projektima u IT okruenju 359

LITERATURA

[1] Zakon o javnim slubama, (Sl. glasnik RS, br. 42/91, 71/94, 79/2005 dr. zakon,
81/2005 ispr. dr. zakona i 83/2005 ispr. dr. zakona)
[2] Zakon o javnim preduzeima, (SL. glasnik RS, br. 119/2012 i 116/2013
autentino tumaenje)
[3] Zakon o dravnoj upravi, (SL. glasnik RS, br. 79/2005, 101/2007 i 95/2010)
[4] Jovanovi P.: Upravljanje projektom, VPM, Beograd, 2012.
[5] Jovanovi P. i dr.: Pravci razvoja projektnog menadmenta, VPM, Beograd, 2010.
[6] A Guide to the Project Management Body of Knowledge, PMBoK Guide, PMI,
USA, 2008.
[7] Dieter Boss: Public enterprise economic, North Holland, Amsterdam, 1986god.
[8] Grassini F.A.: The Experience of West Europian Public Enterprises, Rivista di
politica economica, Roma, 1991.