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Universidade de Braslia

RAIMUNDO LUIZ SILVA ARAJO

FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA NO GOVERNO LULA:

ELEMENTOS DE RUPTURA E DE CONTINUIDADE

COM AS POLTICAS DO GOVERNO DE FHC

BRASLIA DF
2007
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RAIMUNDO LUIZ SILVA ARAJO

FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA NO GOVERNO LULA:

ELEMENTOS DE RUPTURA E DE CONTINUIDADE

COM AS POLTICAS DO GOVERNO DE FHC

Dissertao apresentada como parte dos requisitos para

obteno do ttulo de Mestre em Educao, rea de
concentrao: Polticas Pblicas e Gesto da Educao
do Programa de Ps-Graduao em Educao da
Universidade de Braslia.

Orientador: Professor Doutor Erasto Fortes Mendona

BRASLIA DF
2007
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RAIMUNDO LUIZ SILVA ARAJO

FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA NO GOVERNO LULA:

ELEMENTOS DE RUPTURA E DE CONTINUIDADE

COM AS POLTICAS DO GOVERNO DE FHC

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________________
Professor Doutor Erasto Fortes Mendona
Orientador

___________________________________________________
Professora Doutora Regina Vinhaes Gracindo
Examinadora

___________________________________________________
Professor Doutor Jos Marcelino de Rezende Pinto
Examinador

___________________________________________________
Professora Doutora Maria Abadia da Silva
Examinadora Suplente
 4

AGRADECIMENTOS

minha esposa Celza e meu filho Joo Pedro, que souberam

conviver com as ausncias e me deram apoio irrestrito durante toda a
jornada do Mestrado.

Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao, que me

proporcionou valioso aprendizado e acesso a importante
documentao.

Liderana do Partido Socialismo e Liberdade na Cmara dos

Deputados, pelo acesso a documentao essencial ao trabalho.
 5

RESUMO

Este estudo buscou identificar a solidez e a durabilidade dos pressupostos tericos

baseados na submisso do projeto educacional ao projeto de ajuste estrutural do capitalismo
mundial, aceitos e defendidos pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Nosso objetivo foi
identificar na poltica de financiamento da educao bsica proposta pelo primeiro Governo
Lula, elementos de ruptura ou de continuidade com esses pressupostos.
Em 2006 foi promulgada a Emenda Constitucional n. 53 que criou o FUNDEB,
estabelecendo um novo padro de financiamento da educao bsica.
A EC n. 53 no representou uma ruptura com a dinmica de descentralizao das
polticas educacionais aplicada pelo governo anterior, mantendo inalteradas as competncias
entre os entes federados, inclusive utilizando uma interpretao bastante restritiva delas.
H ruptura com a focalizao no ensino fundamental. A EC estabelece um fundo nico
para toda a educao bsica. A proposta da Unio que exclua as matrculas de creche foi
superada por presso da sociedade civil.
O papel constitucional da Unio no sofreu alterao. Manteve-se um papel
suplementar e emergencial. Porm, foi uma ruptura parcial a elevao dos recursos de
complementao da Unio, especialmente a incluso de participao percentual de no mnimo
10% a partir do quarto ano de vigncia do FUNDEB.

Palavras-chave: Financiamento da educao. FUNDEB. Educao Bsica. Governo Lula.

 6

ABSTRACT

This study tried to identify the solidity and the durability of the theoretical presuppositions
based on the submission of the education project to the structural adjustment project of the
world capitalism, accepted and defended by the Fernando Henrique Cardosos Government.
Our aim was to identify, in the financing policy of the basic education proposed by Lulas
Government, elements of rupture or of continuity with that presuppositions.
In 2006, it was promulgated the Constitutional Amendment (AC) number 53, which creates
the FUNDEB and that established a new financing pattern of the basic education.
The Amendment number 53 didnt represent a rupture with the dynamic of the
decentralization of the education policy implemented by the prior government, keeping
unaffected the competences among the federated entities, including utilizing an interpretation
very restrictive of them; that is, inhibiting the occurrence of the competences invasion,
which is, in many cases, the only possibility of the citizen to see guaranteed his/her right to
the public and free education.
There is a rupture with the focalization on the fundamental education. The AC establishes an
only fund to all basic education. The proposal of the Union that excluded the enrollments at
the crches was defeated because of the pressure of the civil society.
The Union constitutional role didnt suffer changes. It kept to be a supplemental and
emergency role. Nevertheless, it was a partial rupture the increase of the Union
complementary resources, especially the inclusion of the percentage participation of at least
10% starting from the fourth year of the FUNDEB validity.

Key words: Education financing, FUNDEB, Basic Education, Lulas Government

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SUMRIO

1 APRESENTAO DA PESQUISA 09
2. APONTAMENTOS METODOLGICOS 14
3 CARACTERIZAO DA CRISE DO CAPITALISMO 24
3.1 A essncia da crise do capitalismo 24
3.2 Neoliberalismo: suas principais caractersticas 26
4 A CRISE DO ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL 30
4.1 Principais caractersticas da crise 30
4.2 A estratgia de focalizao das polticas pblicas 37
4.3 As estratgias de descentralizao das polticas pblicas 39
5 EDUCAO DIANTE DA CRISE DO CAPITAL 46
5.1 Educao na nova ordem do capital 46
5.2 A influncia do Banco Mundial na educao 49
6 PRESSUPOSTOS DOS GOVERNOS FHC E LULA 52
6.1 Caracterizao dos governos de Fernando Henrique Cardoso 52
6.2 Caracterizao do governo Lula 60
6.2.1 As expectativas da esquerda 60
6.2.2 Balanos preliminares do primeiro mandato de Lula 62
6.2.3 As mudanas ocorridas no Partido dos Trabalhadores (PT) 66
6.2.4 A proposta educacional apresentada por Lula 68
7 O FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL 71
7.1 Breve histrico do financiamento educacional 71
7.2 A herana do FUNDEF 76
7.3 Posio do governo Lula sobre a mudana do modelo de financiamento 80
8. AS IDIAS PRESENTES NO DEBATE DO FUNDEB 83
8.1 Poltica de fundos 83
8.2 O embate da focalizao 95
8.3 O desenho financeiro do FUNDEB 109
8.4 O papel da Unio no FUNDEB 119
 8

8.5. O regime de colaborao no FUNDEB 130

9 A EMENDA CONSTITUCIONAL N 53: O NOVO FORMATO DO 135
FINANCIAMENTO EDUCACIONAL
10 ALGUMAS CONCLUSES 146
10.1 A dinmica de descentralizao no foi alterada 146
10.2 Elementos de ruptura com o conceito de focalizao 150
10.3 A redefinio do papel da Unio ficou no meio do caminho 151
10.4 Os pressupostos tericos do governo FHC se mostraram bastante slidos 153
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 154
ANEXO A - Fontes Primrias pesquisadas 168
ANEXO B - Proposta de Emenda Constituio n 112 de 19 de outubro de 1999 171
ANEXO C - Proposta de Emenda Constituio de 16 de dezembro de 2003 173
ANEXO D - Proposta de Emenda Constitucional apresentada pelo Ministro Tarso 176
Genro em abril de 2004
ANEXO E - Proposta de Emenda Constitucional apresentada pelo Ministro Tarso 178
Genro em novembro de 2004
ANEXO F - Proposta de Emenda Constitucional apresentada pelo Ministro Tarso 180
Genro em maio de 2005
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1 APRESENTAO DA PESQUISA

Em janeiro de 2003 Luiz Incio Lula da Silva tomou posse na Presidncia da

Repblica do Brasil. Eleito por uma coligao hegemonicamente de esquerda, tendo
apresentado um programa de governo que questionava a herana dos dois governos de
Fernando Henrique Cardoso, sua vitria anunciou mudanas nos pressupostos tericos e na
conduo das polticas econmicas, sociais e educacionais at ento vivenciadas por nosso
pas.
A preocupao inicial de minha pesquisa foi verificar o quanto de mudana e o quanto
de continuidade o novo governo proporcionou na rea educacional, especialmente na
educao bsica. Com o decorrer dos estudos, ficando evidente que para uma pesquisa de
mestrado o tema acima era muito amplo, fiz um recorte, circunscrevendo meu universo de
preocupao no financiamento da educao bsica.
Assim, o objetivo central do trabalho de pesquisa passou a ser a identificao dos principais
elementos de ruptura ou de continuidade da poltica de financiamento da educao bsica no
Governo Lula em relao ao Governo FHC.
A minha pesquisa buscou responder a uma pergunta principal: a poltica de
financiamento da educao bsica do primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva apresenta
elementos de ruptura ou de continuidade com as polticas aplicadas pelo Governo de
Fernando Henrique Cardoso?
Em primeiro lugar, esse questionamento ganhou importncia diante do intenso debate
que foi feito na sociedade brasileira sobre a manuteno ou mudana do padro de
financiamento da educao bsica implantado com a promulgao da Emenda Constitucional
n. 14 e a conseqente criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF).
Em segundo, com a vitria da candidatura de Lula para Presidncia da Repblica,
abriram-se muitas expectativas de alterao dos rumos da poltica de financiamento da
educao bsica. Essas expectativas estavam ancoradas no alinhamento do principal partido
de sua coligao (PT) com a necessidade de alterao da poltica vigente (como a Proposta de
Emenda Constituio n. 112/99 apresentada pela bancada federal do PT) e no teor do
documento programtico para a rea de educao apresentado durante a campanha eleitoral de
2002.
 10

Para alcanar esse objetivo mais geral, decidimos sistematizar os pressupostos tericos
das polticas de financiamento da educao bsica do Governo de Lula, verificando suas
semelhanas e diferenas com a implementada pelo governo anterior. Alm disso, decidimos
fazer anlise comparativa entre a poltica de financiamento da educao bsica do Governo
FHC e a proposta pelo Governo Lula, abordando aspectos relacionados ao papel atribudo ao
Estado, em especial a relao estabelecida entre focalizao e universalizao das polticas
educacionais.
O produto de nossa pesquisa est dividido em dez captulos, sendo o primeiro essa
introduo.
O segundo captulo denominado Apontamentos Metodolgicos apresenta os
principais referenciais terico-metodolgicos assumidos na pesquisa. Nesse captulo fazemos
a opo pelo instrumental terico do materialismo histrico-dialtico, dando relevo para a
utilizao da categoria contradio como elemento fundamental para compreenso da
relao existente entre as polticas de educao bsica estudadas.
Tambm explicitamos os motivos que nos levaram a optar pelo recorte direcionado ao
financiamento da educao bsica e por que o consideramos representativo das diferentes
vises sobre como enfrentar a crise estrutural do capital e capaz de nos ajudar a elucidar as
continuidades e rupturas existentes entre os dois governos estudados. Por fim, ainda nesse
captulo, so apresentados os principais passos desenvolvidos pela pesquisa e as fontes
utilizadas, sejam documentais ou posicionamentos dos atores sociais mais relevantes.
O terceiro captulo, denominado Caracterizao da crise do capitalismo, feito um
esforo para apresentar as principais tendncias da crise do padro de acumulao e de
regulao social que sustentou a explorao capitalista nos ltimos cinqenta anos. Apresenta
uma definio para o processo de globalizao e para as polticas denominadas neoliberais,
enumerando suas principais caractersticas, especialmente sua tese central, que a rediscusso
do papel do Estado, com a retirada deste da economia, a idia de um Estado Mnimo.
Destaca tambm a privatizao como elemento central na estratgia neoliberal.
O quarto captulo, denominado A crise do Estado de Bem-Estar Social, aprofunda as
anlises do captulo anterior. Em primeiro lugar, resgata e busca caracterizar o que foi o
Welfare State e as condies que levaram ao seu surgimento, assim como os principais
elementos de sua crise. Em segundo lugar, sintetiza o debate sobre a existncia ou no de um
Estado de Bem-Estar Social na Amrica Latina e no Brasil.
 11

Tambm encontramos nesse captulo uma caracterizao de duas estratgias de

superao do Estado de Bem-Estar Social: a focalizao e a descentralizao das polticas
sociais. Ao apresentar os paradigmas da poltica de focalizao, identifica a superao da
viso universalista, onde o mercado objeto de embate distributivo, o que supe um papel
regulador do Estado, por uma viso focalizada, onde a opo pela gesto estratgica da
pobreza. Em relao descentralizao, o texto desvenda o discurso de otimizao e maior
eficincia difundido pelas principais agncias internacionais sobre o tema. feita uma breve
reviso da bibliografia sobre o conceito, destacando seus vnculos com o processo de
municipalizao da educao em nosso continente.
O quinto captulo, denominado Educao diante da crise do capital, resgata o papel
desempenhado pela educao neste cenrio de reorganizao do padro de reproduo do
capital e de redefinio do papel do Estado. Alm disso, por ser relevante para a identificao
dos pressupostos hegemnicos nos governos brasileiros nos governos estudados, feito um
recorte sobre a influncia do Banco Mundial na definio das polticas educacionais.
O sexto captulo, denominado Pressupostos dos governos FHC e Lula, feita uma
caracterizao dos governos comandados por Fernando Henrique Cardoso, apresentando os
pressupostos tericos sobre o papel do Estado e sobre as polticas educacionais. Essa
caracterizao fundamentada numa reviso bibliogrfica.
O captulo tambm apresenta uma caracterizao do governo Lula, subdividida em
quatro sees. A primeira apresenta as expectativas dos setores sociais que desenvolveram
uma postura crtica ao governo FHC e que enxergaram na vitria de Lula uma possibilidade
concreta de mudana nas polticas pblicas. A segunda apresenta um balano preliminar do
primeiro mandato de Lula, mostrando as suas principais contradies, especialmente aquelas
vinculadas a manuteno da poltica econmica do governo anterior. A terceira seo surge da
necessidade de explicitar as origens das contradies encontradas, associando esse fenmeno
a mudanas ocorridas durante a trajetria do Partido dos Trabalhadores, partido do qual o
Presidente Lula o principal expoente e que se constitui na principal base de sustentao
partidria de seu governo. A ltima seo destinada a elucidar as propostas educacionais
apresentadas no Programa de Governo para Educao por Lula durante sua campanha
eleitoral em 2002.
O stimo captulo, denominado O Financiamento da educao no Brasil, faz um
breve histrico da poltica de financiamento da educao bsica em nosso pas, destacando as
 12

mudanas introduzidas pela Emenda Constitucional n. 14 de setembro de 1996.

identificado um duplo movimento realizado pelo Governo Federal: de desresponsabilizao
para com o financiamento direto e a assuno da regulao ex post dos servios prestados.
So apresentadas as principais heranas de dez anos de aplicao do FUNDEF, com destaque
para seu carter de focalizao dos recursos no ensino fundamental e de descentralizao das
atribuies de gesto da educao bsica, implementada a partir do modelo de
municipalizao educacional.
Ainda nesse captulo so apresentados elementos de anlise sobre o posicionamento
do governo Lula sobre financiamento da educao, destacando as falas dos trs Ministros da
Educao deste primeiro mandato. A seo faz um esforo para identificar contradies entre
as crticas apresentadas nos documentos programticos e as falas ministeriais que conduziram
formulao do novo modelo de financiamento da educao bsica.
O captulo oitavo inteiramente dedicado anlise das fontes primrias selecionadas
como relevantes pela pesquisa. Denominado As idias presentes no debate do FUNDEB, o
captulo faz exaustiva anlise dos vrios formatos de financiamento da educao bsica
apresentados pelo Governo e pelo Congresso Nacional e os compara com os posicionamentos
dos atores sociais envolvidos no debate, sejam governamentais (representativos dos entes
federados), parlamentares e representantes de organizaes educacionais.
O captulo est subdividido em cinco sees, que espelham agrupamentos de idias-
fora encontradas no material pesquisado. Na primeira, analisado o debate sobre a poltica
de fundos, especialmente a polmica entre constituir um fundo nico para toda a educao
bsica versus criar fundos separados por etapas de ensino. Na segunda, visto o embate
acerca da manuteno da poltica de focalizao no ensino fundamental, identificando uma
razovel solidificao deste pressuposto no discurso dos atores sociais. Na seo seguinte
analisado o desenho financeiro do FUNDEB, aspecto importante para a elucidao da relao
entre os entes federados e para a compreenso dos possveis estmulos ou inibies para a
oferta de matrculas a partir da vigncia do novo fundo. A quarta seo dedicada a explicitar
um dos principais debates ocorridos durante a tramitao da Emenda Constitucional n. 53: o
papel da Unio no financiamento da educao bsica. O debate sobre a manuteno ou
alterao desse papel fundamental para entendermos o alcance das rupturas e continuidades
da poltica de financiamento. E, por ltimo, a seo quinta apresenta o debate acerca do
regime de colaborao entre os entes federados.
 13

No captulo nono so explicadas as principais alteraes promovidas na poltica de

financiamento da educao bsica a partir da promulgao da EC n. 53, evidenciando as
contradies que foram produzidas pelo embate de foras sociais ocorrido em sua tramitao.
Nossa pesquisa se encerra com um captulo denominado Algumas concluses. Neste
ltimo captulo so regatadas as concluses parciais apresentadas no captulo oitavo e novo,
sistematizadas em trs sees. A primeira identifica que a dinmica de descentralizao da
poltica educacional vigente no sofreu alteraes. A segunda apresenta os elementos de
ruptura com o conceito de focalizao que foram detectados pela pesquisa. E a terceira seo
busca demonstrar que o debate sobre a redefinio do papel da Unio no financiamento da
educao bsica ficou na metade do caminho, sendo possvel identificar elementos de
continuidade e, ao mesmo tempo, de ruptura com os pressupostos professados pelo governo
anterior.
muito importante lembrar que esta pesquisa se insere num esforo coletivo
desenvolvido pelo Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade de Braslia,
para desenvolver o acompanhamento e a anlise das polticas pblicas educacionais em nosso
pas. Estudos acerca do financiamento da educao bsica, como este que aqui apresentado,
oferecem elementos valiosos para o cumprimento dessa tarefa.
 14

2 APONTAMENTOS METODOLGICOS

Este estudo buscou identificar a solidez e a durabilidade dos pressupostos tericos

baseados na submisso do projeto educacional ao projeto de ajuste estrutural do capitalismo
mundial, disseminados pelos principais organismos internacionais, mas tambm aceitos e
defendidos por contingentes importantes da elite brasileira, por um longo perodo da histria
do Brasil.
Esta necessidade terica tornou-se premente diante do imaginrio que se constituiu
aps a ascenso de um partido de esquerda ao controle do aparato estatal federal (mesmo que
atravs de coligao que alcanou partidos conservadores) e a posse de um ex-operrio -
difusor do sindicalismo combativo dos anos de 1980 e fundador da Central nica dos
Trabalhadores (CUT) e do Partido dos Trabalhadores (PT) - na Presidncia da Repblica. Este
acontecimento histrico foi fruto de um processo de prolongada luta democrtica no pas, que
contou com o engajamento de milhares de educadores e militantes do movimento social
brasileiro. Esta gerao se empenhou em pr em prtica algo escrito por Marx na primavera
de 1845: los filsofos no han hecho ms que interpretar de diversos modos el mundo, pero
de lo que se trata es de transformarlo (MARX; ENGELS, 1974, p.11).
Neste sentido, a investigao dos elementos de ruptura e de continuidade do primeiro
governo de esquerda eleito no Brasil em relao aos pressupostos hegemnicos de um
prolongado perodo de governo neoliberal, uma necessidade terica que contribui tambm
para uma avaliao da prxis desenvolvida pela esquerda brasileira nos ltimos 30 anos.
Esses pressupostos hegemnicos se firmaram diante da naturalizao da desigualdade
social que se intensificou com a retomada conservadora do liberalismo expressa no
movimento neoliberal. Esse movimento pragmtico ganhou fora poltica e acadmica a partir
da crise do Estado de Bem Estar Social nos pases avanados. O redirecionamento do Estado
do Bem Estar Social implicou reduo do papel do Estado no tocante s polticas sociais e na
conseqente desarticulao das polticas voltadas garantia de uma rede de proteo social
nos pases mais avanados e dos esforos de implementao dessa rede em pases perifricos.
O esgotamento desse modelo, agravado pelo processo de globalizao financeira, acentuou
ainda mais a desigualdade social propiciando a concentrao de renda e o surgimento de
novos pobres.
Nesse cenrio, o neoliberalismo advogou a implementao de polticas focalizadas em
 15

detrimento de polticas universais, o que acarretou mudanas na ao do Estado e do

Mercado, com o redirecionamento das polticas pblicas e de sua clientela alvo. Em funo da
agudizao das condies objetivas da maioria da populao, cada vez mais excluda dos
direitos sociais, e visando a assegurar o controle do processo de acumulao, o Estado
capitalista lanou mo de polticas focalizadas nos segmentos sociais empobrecidos.
Essas idias se materializam em polticas pblicas por meio da influncia dos
organismos internacionais, tendo destaque o papel desempenhado na rea educacional pelo
Banco Mundial1. Ao analisar os marcos tericos do Banco Mundial, Corragio (1996) afirmou
que em relao educao o Banco utiliza a teoria econmica clssica. Utilizando a funo
de produo agregada, explica que o aumento do PIB depende da acumulao de capital
fsico, das variaes no fator trabalho e de um fator que se chamou de capital humano.
O Banco Mundial estabelece correlao entre sistema educativo e sistema de mercado.
Como regra deve-se deixar a atividade merc da concorrncia, tendo como nica exceo
interveno estatal focalizada na pobreza. Recomenda investir na escola primria, para
aumentar a renda, porm para que este benefcio individual surta efeito, necessrio um
desenvolvimento que gere emprego, o que s possvel investindo tambm em outras reas.
Conforme este autor o Banco Mundial apresenta uma receita com oito
recomendaes: a) descentralizar os sistemas educacionais; b) concentrar recursos no ensino
primrio e secundrio inferior; c) realocar recursos do ensino superior para a educao bsica;
d) reduzir a pobreza por meio da concentrao de recursos nesse segmento; e) quem puder,
deve pagar pelo servio educacional; f) avaliar os estabelecimentos pelos resultados na
aprendizagem; g) pacote de insumos e; h) capacitar o corpo docente mediante programas
paliativos em servio (CORRAGIO, 1996).
Ao analisar a influncia do Banco Mundial na educao e as polticas educacionais
implantadas no pas, Helena Altmann (2002) identificou grandes convergncias entre as
propostas do Banco e as efetivadas pelo Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A
primeira semelhana diz respeito ao processo de descentralizao, baseado na flexibilizao
do planejamento e na centralizao da avaliao, cenrio em que cabe a Unio estabelecer
competncias e diretrizes educacionais e assegurar o processo nacional de avaliao do
rendimento escolar. Com isso foram estabelecidos diversos mecanismos de avaliao

1
O Banco Internacional para o Desenvolvimento e a Reconstruo (BIRD), tambm conhecido como Banco
Mundial, foi criado em 1944, na Conferncia de Bretton Woods.
 16

baseados em exames em larga escala, com destaque para o Sistema Nacional de Avaliao da
Educao (Saeb), Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e Exame Nacional de Cursos
(ENC), alm da participao do Brasil em processos internacionais, como o Programme for
International Student Assessment (PISA)2. A segunda semelhana relativa focalizao das
polticas educacionais nas sries iniciais, ao que se concretizou com a criao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio
(FUNDEF).
No Programa de Governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC, 1994) ressaltado
dito que os maiores obstculos da escola elementar brasileira so as taxas de repetncia do
sistema e o brutal desperdcio financeiro e de esforos. Esse programa prope a reduo das
taxas de responsabilidade do Ministrio da Educao (MEC) como instncia executora; o
estabelecimento de contedos curriculares bsicos e padres de aprendizagem; e implantao
de um sistema nacional de avaliao de desempenho.
Ao analisar a poltica educacional do governo FHC, Frigotto e Ciavatta (2003)
identificaram coerncia dessa poltica com os projetos de ajuste estrutural que vinham
estavam sendo implementados no mundo. As propostas educacionais de FHC foram
elaboradas por especialistas vinculados a organismos internacionais e claramente beneficiam
grupos econmicos, diluindo o sentido pblico do Estado, pois transformaram o iderio
empresarial e mercantil de educao escolar em poltica unidimensional do Estado
(FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p.107).
Para o conjunto das de foras polticas que efetivaram a resistncia ativa s polticas
neoliberais do governo de FHC, o governo Lula teria a tarefa e o compromisso tico-poltico
de promover uma inverso de direo primeiramente no modelo econmico, condio de
mudana concomitante na esfera social e educacional (Idem, p.121).
Nos finais de 2002, poucos dias antes do incio do novo governo, os autores
advertiam para o cuidado com a herana deixada pelo governo FHC, pois paradoxalmente,
em seus efeitos de compromissos, acordos e dogmas institucionais, perdura como uma
esfinge a ser decifrada pelo atual governo ou este ser por ela devorado(Ibidem, p.121).
Passados quatro anos de vigncia do atual governo, cabe analisar em que aspectos esta

2
Avaliao promovida pela OCDE, que analisa em que medida os alunos chegam ao final da etapa obrigatria
de escolarizao possuindo conhecimentos e habilidades consubstanciadas na capacidade de anlise, raciocnio e
comunicao de idias (conforme PORTELA, Romualdo; ARAJO, Gilda, 2004)
 17

experincia representou um movimento de ruptura com o modelo educacional anterior e os

elementos de continuidade desse modelo.
Para desenvolvermos a pesquisa estabelecemos um posicionamento sobre os
procedimentos terico-metodolgicos que seriam utilizados, com o objetivo de evitar vieses
ou interpretaes valorativas. A principal questo no debate sobre paradigmas a relao
entre sujeito e objeto, e nisso concordamos com Pires (1997) quando afirma que compreender
a relao sujeito-objeto compreender como o ser humano se relaciona com as coisas, com a
natureza, com a vida (PIRES, 1997, p.84).
A atitude primordial e imediata do ser humano face realidade no a de um abstrato
sujeito cognoscente, a de um ser que age objetivamente. de um ser histrico que exerce
sua atividade prtica no trato com a natureza e com os outros seres humanos (KOSIK, 1976).
necessrio resgatar o carter relacional para o processo de produo do conhecimento entre
sujeito e objeto como dois plos de uma mesma totalidade. Para isso preciso trabalhar com o
conceito de totalidade concreta, que se refere s condies materiais histricas que
mediatizam e modificam essa relao. O sujeito adquire uma dimenso histrico-social e
estabelece uma relao dinmica com um objeto que se constri com o instrumental terico-
metodolgico presente no momento da relao (SANTOS FILHO; GAMBOA, 1995).
necessrio analisar o todo social histrico e as condies concretas da relao
cognitiva. Essas condies dependem das fases de desenvolvimento das foras produtivas e
das relaes de produo que possibilitam a produo e realizao da pesquisa cientfica.
Trabalhamos com o conceito de totalidade concreta como um processo de
concretizao que procede das partes para o todo e do todo para as partes, dos fenmenos para
a essncia e da essncia para os fenmenos, da totalidade para as contradies e das
contradies para a totalidade (KOSIK, op. cit., p.30).
Assim, acreditamos que o ponto de partida do conhecimento a atividade prtica
social dos sujeitos histricos concretos. A atividade prtica dos seres humanos concretos
constitui-se em fundamento e limite do processo de conhecimento (LIMA, 2001).
O mtodo s ganha sentido se inseridos dentro de modelos ou paradigmas cientficos.
necessrio apoderar-se da matria, analisando suas diferentes formas de desenvolvimento.
Aps isso, necessrio descrever adequadamente o movimento real e com isso, apresentar a
matria no plano ideal. Significa uma minuciosa apropriao da matria, uma anlise de cada
forma do desenvolvimento do prprio material e, por fim, investigar a coerncia interna,
 18

determinando a unidade das vrias formas de desenvolvimento.

A teoria, tanto social quanto educacional tem um triplo desafio. Primeiro, dar
historicidade s categorias e conceitos para compreender o carter destrutivo do capital. Em
segundo lugar, efetivar a crtica s mistificaes da ideologia e teoria social e educacional do
capital. E, por ltimo, apreender os conflitos e contradies que permitam fazer avanar a
prxis revolucionria (FRIGOTTO, 2003).
As tcnicas de pesquisa no podem ser entendidas em si mesmas, sua compreenso
est no mtodo, pois a expresso prtico-instrumental deste. Este uma teoria cientfica em
ao. As teorias so maneiras diversas de ordenar o real, de articular os diversos aspectos de
um processo global e de explicar uma viso e conjunto. A escolha da tcnica pressupe
tambm a explicitao da concepo de sujeito, de objeto e de viso de mundo (SANTOS
FILHO; GAMBOA, 1995).
Portanto, a validade de uma pesquisa no depende das tcnicas, mas da construo
lgica empregada. Cada enfoque tem uma lgica prpria que se identifica como uma viso de
mundo. Esta validade s pode ser entendida quando se toma por base as condies objetivas
que levam sua produo. Por isso, numa sociedade permeada pelo conflito entre diferentes
interesses, tambm as idias so conflitantes, por que o pensamento humano reflete as
mesmas diferenas que caracterizam o antagonismo entre os interesses (FERREIRA, 2002,
p.80).
Esta opo buscou superar os limites do pensamento comum, o qual a forma
ideolgica do agir humano de todos os dias, onde o mundo que se manifesta ao homem na
prxis fetichizada no o mundo real, o mundo da aparncia, a projeo, na conscincia
do sujeito, de determinadas condies histricas petrificadas. A dialtica o pensamento
crtico que se prope a compreender a "coisa em si e sistematicamente se pergunta como
possvel chegar compreenso da realidade (KOSIK, 1976).
o mtodo que indaga porque os seres humanos tomaram conscincia do seu tempo
com determinadas categorias e qual o tempo que se mostra a eles nestas categorias. Trabalha
com o mundo real, que o mundo da prxis humana. Nele o prprio ser humano se revela
como sujeito real do mundo social, ou seja, um processo no curso do qual a humanidade e
o indivduo realizam a prpria verdade, operam a humanizao do homem (Idem, p.19).
Nossa opo foi pela utilizao do mtodo materialista histrico-dialtico. Este
caracteriza-se pelo movimento do pensamento atravs da materialidade histrica da vida dos
 19

homens em sociedade, isto , trata-se de descobrir (pelo movimento do pensamento) as leis

fundamentais que definem a forma organizativa dos homens durante a histria da
humanidade (PIRES, 1997, p.86). Realiza uma reflexo sobre a realidade partindo do
emprico (real aparente) por meio de abstraes (teoria) e chegar ao concreto (sntese de
mltiplas determinaes). Portanto, o pressuposto fundamental da anlise materialista

(...) de que os fatos sociais no so descolados de uma materialidade objetiva

e subjetiva e, portanto, a construo do conhecimento histrico implica o
esforo de abstrao e teorizao do movimento dialtico (conflitante,
contraditrio, mediado) da realidade (FRIGOTTO, 2000, p.07).

Para o materialismo histrico-dialtico importam crtica e o conhecimento crtico,

elementos essenciais para a constituio de uma prtica que altere e transforme a realidade
anterior, no plano do conhecimento e no plano histrico-social. Representa a unidade
indissolvel de duas dimenses distintas: a teoria e a ao (BERNARTTI; SIGNORINI,
2003).
Lima (2001) sintetiza as leis que regem a dialtica. Para a dialtica tudo se relaciona,
considerando o sujeito cognoscente como ser que age de forma objetiva e prtica, movendo a
histria e existe uma ao recproca entre objetos e fenmenos. H um processo de constante
movimento, onde a totalidade social e est limitada por outras totalidades, por isso podemos
afirmar que tudo se transforma. Ocorrem mudanas qualitativas, que no seguem um padro
cclico e acontece na passagem da quantidade para a qualidade. H uma unidade e luta de
contrrios, pois h a ocorrncia simultnea de foras que se contrapem e a partir de reaes
especficas provoca a sucesso de novas fases, as quais oferecem algo qualitativamente novo,
conservando alguns elementos das fases inter-atuantes e eliminando outras.
um mtodo que trabalha com categorias, entendidas como elementos que
constituem o dispositivo lgico do pensamento cientfico terico, que um meio de sntese
de criao de novas teorias e movimento de um conceito a outro que interpreta com mais
profundidade o objeto (KOPNIN, 1978, p.108). As classificaes funcionam como um
primeiro nvel de abstrao no processo de reconstruo da totalidade (concreticidade). Cada
texto uma realidade emprica, que mediada pelas categorias abstratas, possibilita reconstruir
o concreto. As classificaes no devem consistir em esquemas para encaixar a realidade, em
categorias prefixadas, devem auxiliar na passagem para a construo do conhecimento. Essas
 20

categorias sero superadas e devem ser entendidas como ponto de chegada de um processo
de correlao em espiral (SANTOS FILHO; GAMBOA, 1995). Utilizaremos as categorias
como funo metodolgica, no como afirmaes fechadas sobre a realidade, mas como
elementos construtores da teoria.
Buscamos se apoderar de nosso objeto de pesquisa - linhas de ruptura e continuidade
da poltica de financiamento da educao bsica do Governo Lula em relao ao Governo
FHC, analisando as suas diferentes formas de desenvolvimento. Para isso foi necessrio
identificar sua coerncia interna, ou seja, seus pressupostos tericos. Alm disso, foi
necessrio identificar o conjunto de atores sociais que interagem na definio da poltica
educacional destes governos, estabelecendo os nexos contraditrios de suas aes. Feito isso
foi necessrio verificar os nexos de ruptura e de continuidade com o governo anterior, ou
seja, onde existia mudana e onde existia permanncia dos pressupostos tericos que
presidiram o perodo anterior.
Este esforo no poderia ser realizado sem a utilizao de uma categoria fundamental
da dialtica que a contradio. necessrio, porm, levar em considerao as observaes
de Jameson (1997) sobre o risco da utilizao da antinomia como sinnimo de contradio,
to presente nos tempos ps-modernos. A antinomia afirma duas proposies que
efetivamente so radical e absolutamente incompatveis. Enquanto que a contradio uma
questo de parcialidade e aspectos; apenas uma parte dela incompatvel com a proposio
que a acompanha; na verdade, ela pode ter mais a ver com foras, ou com o estado das
coisas, do que com palavras e implicaes lgicas (Id., p. 18). A presente pesquisa
pretendeu desvendar as mudanas e permanncias dos pressupostos tericos presentes nas
polticas de financiamento da educao bsica do Governo Lula e que se tornaram
hegemnicos durante o longo perodo de Governo de Fernando Henrique Cardoso,
principalmente pela compreenso de que os dois governos so produto de um mesmo grande
perodo histrico.
O recorte direcionado ao financiamento da educao bsica foi necessrio para que a
anlise no ficasse superficial, diante da complexidade e extenso do tema proposto. Por isso,
abordamos a poltica de financiamento da educao bsica, com relevo para o tratamento dado
a relao entre focalizao, universalizao e descentralizao das polticas. Consideramos
este recorte representativo das diferentes vises sobre como enfrentar a crise estrutural do
capital e nos ajudou a elucidar as continuidades e rupturas existentes entre os dois governos
 21

estudados.
Utilizamos como tcnicas de aproximao de nosso objeto a reviso bibliogrfica e a
anlise documental. A reviso bibliogrfica foi fundamental para a identificao dos
pressupostos tericos existentes nos dois governos (FHC e Lula), inclusive estabelecendo as
conexes possivelmente existentes do pensamento desses governos com o pensamento dos
organismos internacionais. A anlise documental serviu como fonte de verificao e
obteno de dados para amparar nosso trabalho, estabelecendo os nexos entre as propostas
apresentadas pelo governo Lula, identificando os pressupostos tericos e principais aspectos
de suas polticas na rea de financiamento da educao bsica.
No dia 19 de dezembro de 2006 foi promulgada pelo Congresso Nacional a Emenda
Constitucional n 53 que, dentre outros assuntos, cria o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
FUNDEB. Este ato encerra um largo perodo de debate sobre a mudana do padro de
financiamento da educao bsica implantado em 1996, com a promulgao da Emenda
Constitucional n 14. Inmeros formatos de FUNDEB foram discutidos neste perodo, seja no
Legislativo, seja no mbito do Governo Federal.
Em nossa pesquisa foi possvel resgatar quase todas as propostas apresentadas ao
debate de maneira oficial. Para efeito desta pesquisa consideramos oficial tanto as propostas
de emenda constitucional que tramitaram no Poder Legislativo, quanto aquelas que foram
enviadas pelo MEC para a representao dos estados e municpios ou para outras instncias
de governo.
O ponto de partida escolhido foi a Proposta de Emenda Constitucional n 112 de 1999,
de autoria de deputados da bancada do Partido dos Trabalhadores (PT), por ser a primeira
formulao alternativa ao FUNDEF a tramitar formalmente no Legislativo. Selecionamos
tambm PECs apresentadas pelos diferentes Ministros da Educao do governo Lula. Durante
a gesto do Ministro Cristovam Buarque circularam duas verses de PEC, tendo sido possvel
resgatar apenas a segunda, a qual foi formalmente encaminhada a Casa Civil da Presidncia
da Repblica. Apesar dos esforos empreendidos para resgatar a primeira verso, que circulou
entre as entidades representativas dos secretrios estaduais e municipais, no foi possvel
faz-lo. Do perodo em que Tarso Genro ocupou a pasta da educao selecionamos trs
verses apresentadas s entidades representativas dos entes federados, no caso ao Conselho
Nacional dos Secretrios CONSED e Unio dos Dirigentes Municipais de Educao
 22

UNDIME, sendo a primeira de abril de 2004, a segunda de novembro de 2004 e a ltima

datada de maio de 2005.
Um segundo bloco de textos analisados tem como marco o envio pelo Executivo da
Proposta de Emenda Constitucional n 415 de 2005, pois a partir da iniciou-se um longo
percurso legislativo, primeiro na Cmara dos Deputados, posteriormente no Senado Federal e
finalmente retornando ao plenrio da Cmara para aprovao final em dezembro de 2006. Do
processo de tramitao legislativa foram analisadas todas as emendas apresentadas por
deputados federais (num total de trinta e cinco) e senadores (num total de vinte e nove). Aps
rigorosa anlise do contedo dessas emendas, optamos por destacar dentre elas, duas emendas
substitutivas que julgamos representativas dos modelos de financiamento educacional que se
confrontaram quando do processo eleitoral de 2002. A primeira, encabeada pela Deputada
Federal Raquel Teixeira PSDB-GO, espelha os pressupostos do governo FHC. A outra
emenda, apresentada pelo Deputado Federal Ivan Valente PSOL-SP-SP), representativa dos
setores sociais que se aglutinaram em torno do PNE da Sociedade Brasileira e do Frum
Nacional em Defesa da Escola Pblica3.
Tambm foram analisados os textos substitutivos aprovados na Cmara dos Deputados
e no Senado Federal, assim como o teor da Emenda Constitucional n 53.
Com essas escolhas, agrupamos onze Propostas de Emenda Constitucional, que so
representativas dos vrios atores sociais e institucionais envolvidos no processo de aprovao
do FUNDEB.
Tambm foram consideradas as falas dos atores sociais, sejam representantes
governamentais, tanto da esfera federal, estadual e municipal, sejam representantes dos
trabalhadores em educao e de entidades da sociedade civil vinculadas consolidao da
educao como direito. Especial ateno nossa pesquisa deu ao contedo das Audincias
Pblicas sobre o FUNDEB realizadas tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado
Federal, porque se constituram em momentos privilegiados para os atores sociais
expressarem, de forma direcionada, suas opinies de mrito sobre a poltica de financiamento
da educao bsica. Foram analisadas cinco audincias realizadas na Cmara dos Deputados e

3
O Frum em Defesa da Escola Pblica surgiu como mecanismo de aglutinao de entidades representativas do
setor educacional interessadas em influenciar o processo de elaborao da Constituio de 1988. Posteriormente
manteve-se articulado para intervir nos debates sobre a nova Lei de Diretrizes e Bases. Tornou-se instncia
coordenadora de Congressos Nacionais da Educao - CONEDs. (MENDONA, 2002)
 23

trs no Senado Federal.

Como nosso interesse nesta pesquisa estabelecer as principais diferenas e
semelhanas com o modelo de financiamento vigente no perodo do governo FHC, ou seja,
em que as propostas analisadas significam continuidades ou rupturas com os pressupostos que
inspiraram a Emenda Constitucional n 14 e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio FUNDEF, agrupamos todo o material
analisado em cinco caractersticas presentes no debate que se travou durante a tramitao da
PEC do FUNDEB:
1. Carter do financiamento da educao bsica, compreendendo o desenho da poltica
baseada em fundos estaduais (nico ou por etapas educacionais), a vigncia da poltica
(datada ou indeterminada) e formas de implantao do FUNDEB, identificando
gradatividades e outros instrumentos de transio da poltica anterior para a proposta
atual;
2. Abrangncia da poltica de financiamento, o tratamento dado para a focalizao
anterior no ensino fundamental, verificando a ampliao para outras etapas e
modalidades da educao bsica e os fatores de diferenciao entre elas;
3. Desenho financeiro do FUNDEB, especificando os impostos nele inseridos e o
percentual de vinculao e a indicao de novas fontes de recursos para a educao
bsica, inclusive o enfrentamento dos efeitos da Desvinculao das Receitas da Unio
DRU4 e a utilizao do salrio-educao;
4. Papel desempenhado pela Unio no FUNDEB, verificando o carter desta
participao, o percentual e/ou valor dos recursos propostos;
5. Referncias ao regime de colaborao entre os entes federados, inclusive a existncia
de mecanismos indutores ou no do processo de descentralizao do ensino,
especialmente no seu vis municipalizante.

4
O Poder Executivo props ao Congresso Nacional em 1994 um Projeto de Emenda Constituio que
autorizava a desvinculao de 20% de todos os impostos e contribuies federais que formava uma fonte de
recursos livre de carimbos. Foi criado o Fundo Social de Emergncia, posteriormente denominado Fundo de
Estabilizao Fiscal que vigorou at 31 de dezembro de 1999. A partir do ano 2000 foi reformulado e passou a se
chamar DRU-Desvinculao de Recursos da Unio tendo sua prorrogao aprovada pelo Congresso Nacional at
2007.
 24

3 CARACTERIZAO DA CRISE DO CAPITALISMO

3.1 A essncia da crise do capitalismo

As ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas por profundas mudanas

econmicas. Vivenciamos uma crise da forma de reproduo do capital, onde a sua idade de
ouro comeou a perder suas taxas histricas de lucro e explorao e instaurou-se uma
competio feroz entre os grandes grupos econmicos e as corporaes transnacionais que se
constituram no poder de fato no do mundo (SOARES, 2001). justo afirmar, inclusive, que
uma crise do processo civilizatrio, materializada de um lado pelo colapso do socialismo real
e, de outro, pelo esgotamento do mais longo e bem sucedido perodo de acumulao
capitalista (FRIGOTTO, 2000, p.60).
No plano estrutural instala-se um tempo de pensamento nico, baseado na idia,
historicamente difundida, de que as relaes capitalistas so a nica forma possvel de relao
social. Novas terminologias para justificar as reformas profundas no Estado e nas relaes
capital/trabalho so disseminadas difundidas, com retorno tese de que as polticas sociais
escravizam e de que a igualdade e a democracia so nocivas eficincia econmica e que
somente a liberdade de mercado poder trazer prosperidade.
Podemos enumerar as principais tendncias dessa crise do padro de acumulao e de
regulao social que sustentou a explorao capitalista nos ltimos cinqenta anos:
substituio do padro produtivo taylorista e fordista pelo toyotismo5; o modelo de regulao
social-democrtico solapado pela (des) regulao neoliberal, privatizante e anti-social;
destruio e/ou precarizao da fora humana que trabalha; e a degradao crescente da
relao homem/natureza, consolidando uma sociedade descartvel, na qual a fora humana
destruda, os direitos sociais destroados e os seres humanos brutalizados (FRIGOTTO, 1995;
ANTUNES, 2002; ANDERSON, 2003; MSZROS, 2002).
Ocorrem, assim, profundas mudanas no mundo do trabalho seja em decorrncia da
crise estrutural do capital e de seu processo de reestruturao seja pelo desmoronamento do

5
O toyotismo um modo de organizao da produo capitalista que se desenvolveu a partir da globalizao do
capitalismo na dcada de 1980. Surgiu no Japo aps a II Guerra Mundial, mas s a partir da crise capitalista da
dcada de 1970 que foi caracterizado como filosofia orgnica da produo industrial (modelo japons),
adquirindo uma projeco global. Para uma viso mais aprofundada do assunto citamos ANTUNES, 1999 e
CATANI, 2002.
 25

Leste Europeu, episdio que favoreceu a propagao da idia de fim do socialismo e da

histria.
Em primeiro lugar, essas mudanas levaram os pases centrais a rebaixarem os direitos
e conquistas sociais dos trabalhadores:

A tendncia devastadora ao desemprego crnico hoje afeta at mesmo os

pases capitalistas mais adiantados. Ao mesmo tempo, tambm as pessoas
ainda empregadas naqueles pases tm de suportar a piora de suas condies
materiais de existncia, o que admitido at mesmo pelas estatsticas
oficiais. Pois o final da ascenso histrica do capital tambm trouxe consigo
uma equalizao para baixo da taxa diferencial de explorao (MSZROS,
2003, p. 27).

Em segundo, ocorreu um agudo processo poltico e ideolgico de social-

democratizao da esquerda e a sua conseqente atuao subordinada ordem do capital
(ANTUNES, 2002, p.40), fenmeno que atinge fortemente o sindicalismo de esquerda, que
recorre cada vez mais institucionalizao e burocratizao. H um processo de regresso da
prpria social-democracia, que passou a atuar de maneira muito prxima da agenda
neoliberal, sendo que no incio apenas os governos explicitamente de direita radical se
atreviam a p-la em prtica, pois, qualquer governo, inclusive os que se auto-proclamavam e
se acreditavam de esquerda podiam rivalizar com eles no zelo neoliberal. sintomtico o caso
dos governos de esquerda da Frana e Grcia no incio dos anos 80 do sculo passado, que
passaram a implementar uma poltica muito prxima da ortodoxia neoliberal, priorizando a
estabilidade monetria, o controle oramentrio, as concesses fiscais ao capital e o abandono
do pleno emprego (ANDERSON, 1995).
Esse processo denominado globalizao confirma o fato de que o capital, em seu
sistema metablico de controle social, assume uma lgica que essencialmente destrutiva, em
que o valor de uso das coisas totalmente subordinado ao seu valor de troca. O capitalismo
opera de forma contraditria e conflitante, ou seja, em lugar do equilbrio e igualdade dos
agentes econmicos, tem-se a concorrncia sob foras e poder desiguais, conduzindo
acumulao, concentrao e centralizao do capital. E justamente este seu carter
contraditrio que o impede de romper com a lgica de excluso social. E mais, o capital
incapaz de realizar sua auto-valorizao sem utilizar-se do trabalho humano. Pode diminuir a
quantidade de trabalho vivo, mas no pode elimin-lo. Pode desempregar imensas parcelas
da populao, mas no pode extingui-las. E assim, continuar reproduzindo as contradies
 26

fundamentais em nossa sociedade (ANTUNES, 2002; MSZROS, 2002).

A globalizao econmica responde a uma reestruturao da economia em escala
planetria. Essas mudanas redefiniram as relaes entre as naes e implicaram em alta
mobilidade do capital via intercmbio internacional, mas tambm por meio da velocidade da
realizao dos investimentos. Para enfrentar a queda da taxa de lucro,

(...) o capitalismo transnacionalizado recorre no somente ao aumento da

produtividade per capita ou reduo dos custos de produo em si mas
tambm localizao de fbricas em reas onde as indstrias obtenham
iseno de impostos, tenham acesso a mo de obra altamente qualificada e
barata e no enfrentem a interferncia dos sindicatos na negociao do
preo da mo-de-obra (TORRES, 2004, p.120).

3.2 Neoliberalismo: suas principais caractersticas

O neoliberalismo nasceu aps a 2 guerra mundial6. Foi uma reao terica e poltica ao
estado intervencionista e de bem-estar. Seus tericos e seguidores argumentavam que o novo
igualitarismo do Estado de Bem-Estar destrua a liberdade dos cidados e a vitalidade da
concorrncia.
Com a crise capitalista da dcada de 70, provocada por baixas taxas de crescimento e altas
taxas de inflao, as idias neoliberais iro se fortalecer. Para eles, as razes da crise estavam
no poder excessivo dos sindicatos, o que estava corroendo as bases de acumulao capitalista.
O remdio seria um Estado forte para romper o poder dos sindicatos e para controlar o
dinheiro e, ao mesmo tempo, fraco em relao aos gastos sociais e s intervenes
econmicas. Seria necessria disciplina oramentria, conteno dos gastos com bem-estar,
restaurao da taxa natural de desemprego, reduo de impostos sobre os rendimentos mais
altos e sobre as rendas. Tudo isso para provocar uma saudvel desigualdade.

6
Neoliberalismo diz respeito a doutrina poltico-econmica mais geral, formulada, logo aps a Segunda Guerra
Mundial, por Hayek e Friedman, partir da crtica ao Estado de Bem-estar social e ao socialismo. Utilizaremos
neste trabalho o termo Projeto neoliberal como a forma concreta que o neoliberalismo se expressou num
programa poltico-econmico especfico no Brasil, como resultado das disputas entre distintas fraes de classe
da burguesia. (FILGUEIRAS, 2005). Os postulados neoliberais so compreendidos como um conjunto de regras
de condicionalidades aplicadas de forma cada vez mais padronizadas aos diversos pases e regies do mundo,
para obter o apoio poltico e econmico dos governos centrais e dos organismos internacionais (conforme
TAVARES, Maria; FIORI, J, 1993, p.18).
 27

Os primeiros governos neoliberais eleitos, como o de Margareth Thatcher na

Inglaterra, reduziram os impostos sobre rendimentos altos, criaram nveis massivos de
desemprego, reprimiram os sindicatos e cortaram gastos sociais. No final, iniciaram
programas de privatizao. Entretanto, no existiu uma frmula nica, j que os governos de
direita na Europa continental praticaram um neoliberalismo mais cauteloso, dando nfase
maior na disciplina oramentria e reformas fiscais que nos cortes de direitos sociais. A crise
do capitalismo levou a esquerda ao poder no sul do continente europeu (Frana, Espanha,
Portugal, Itlia e Grcia). Na Frana e Grcia ocorreram tentativas de realizar uma poltica de
deflao e redistribuio, de pleno emprego e proteo social. Foi uma tentativa de criar um
equivalente no sul da Europa do que havia sido a social-democracia do ps-guerra no norte do
continente em seus anos de ouro. Porm, logo em seguida (1982/83), mudaram de curso
dramaticamente e passaram a fazer uma poltica muito prxima ortodoxia neoliberal
(estabilidade monetria, controle oramentrio, concesses fiscais ao capital e abandono do
pleno emprego). interessante assinalar que no primeiro momento a social-democracia foi
escolhida como inimigo central dos pregadores neoliberais. Depois, os governos social-
democratas se mostraram os mais resolutos em aplicar polticas neoliberais (ANDERSON,
2003).
Podemos dizer que a tese central do credo neoliberal rediscusso do papel do Estado,
com a retirada deste da economia, a idia de um Estado Mnimo, com a

(...) restrio dos ganhos de produtividade e garantias de emprego e de

estabilidade de emprego; a volta das leis do mercado sem restries; o
aumento das taxas de juros para aumentar a poupana e arrefecer o
consumo; a diminuio dos impostos sobre o capital e diminuio dos
gastos e receitas pblicas e, consequentemente, dos investimentos em
polticas sociais (FRIGOTTO, 2000, p.80-81).

A privatizao um elemento central na estratgia neoliberal, mas s interessa na

medida em que a administrao de fundos e produo de servios se torne atividades
econmicas rentveis. Nos pases latino-americanos ocorre um processo seletivo de
privatizao, devidamente impulsionado por polticas estatais destinadas a criar e garantir um
mercado. Para que isso efetivamente ocorra so necessrias trs pr-condies: a) criao de
uma demanda dos benefcios ou servios privados (para isso necessrio precarizar o
atendimento pblico tornando a privatizao socialmente aceitvel); b) gerao de formas
 28

estveis de financiamento para dar suporte aos altos custos dos servios; c) que o setor
privado tenha a suficiente maturao para aproveitar os incentivos oferecidos. Para matizar os
efeitos do processo de privatizao e de retrao estatal na rea social, criou-se a justificativa
de que este seria o caminho para atingir maior equidade, pois o dinheiro economizado com
extino de programas universais seria utilizado para subsidiar os mais pobres com programas
sociais bsicos (SOARES, 2001; TORRES, 2004).
O neoliberalismo, associado reestruturao produtiva da era da acumulao flexvel,
tem acarretado um monumental desemprego, enorme precarizao do trabalho e degradao
ambiental crescente. Esse modelo vem gerando uma imensa sociedade de excludos e de
precarizados, uma crise que desestruturou a economia do Terceiro Mundo, eliminou os pases
do Leste Europeu e que atingiu tambm o centro do sistema produtor de mercadorias. Regies
inteiras esto sendo eliminadas do cenrio industrial, derrotadas pela desigual concorrncia
mundial. Por isso, os pases asiticos no podem servir de referncia para o Brasil. Estes
novos parasos da industrializao utilizam-se intensamente de formas nefastas de
precarizao da classe trabalhadora para se estabelecerem. H, na verdade, em escala mundial,
uma ao destrutiva contra fora humana de trabalho (ANTUNES, 2002).
A poltica de flexibilizao do mercado de trabalho, que expulsa um nmero cada vez
maior de pessoas do emprego formal, produz um contingente maior de excludos da rede de
proteo social. Estes novos excludos, somados aos excludos estruturais, passam apenas
a contar com servios pblicos sociais de carter universal. Essa presso associada ao
desmantelamento dos servios estatais levou ao crescimento da chamada poltica assistencial,
de carter substitutivo, emergencial, episdica e residual.
Para a rea social o postulado neoliberal principal o seguinte: o bem-estar social
pertence ao mbito do privado (suas fontes naturais so a famlia, a comunidade, os servios
privados). Dessa forma

o Estado s deve intervir quando se coloca a necessidade de aliviar a pobreza

absoluta e de produzir aqueles servios que o setor privado no pode ou no
quer fazer. Prope-se, portanto, um Estado de Beneficincia Pblica ou
Assistencialista, no lugar do Estado de Bem Estar Social. (SOARES, op. cit.,
p.44).

Com o apoio das agncias internacionais de financiamento se desenvolve a idia de

focalizao das polticas estatais, concepo que decorre do entendimento de que, a despeito
 29

dos grandes investimentos pblicos que teriam sido feitos atravs de polticas sociais, os
resultados seriam precrios, sendo que os recursos no estariam favorecendo os mais pobres e
estariam sendo utilizados de maneira no racional. Esta estratgia de focalizao concebida
a partir de quatro critrios complementares: a) focalizar como condio necessria; b) avaliar
pra conhecer a relao custo-benefcio; c) incorporar outros atores sociais como executores
das polticas sociais; d) outorgar prioridade demanda de servios. O princpio da
focalizao tem tido grande repercusso nas polticas sociais desenvolvidas nos ltimos anos
na Amrica Latina e tem chegado ao Brasil sob a forma de programas que no mais visam
atingir as populaes pobres em geral, mas antes segmentos especficos (VIEIRA, 2001,
p.72).
A maioria dos governos e agncias de financiamento culpa a crise econmica e o
modelo de gesto do chamado Estado de Bem-Estar, pelo aumento da pobreza e da excluso
social em nosso continente. Entretanto, a deteriorao social no um simples efeito da crise,
mas tambm um elemento consubstancial da poltica neoliberal. Como conseqncia da
reduo de gastos pblicos, temos uma polarizao crescente da sociedade entre pobres e
ricos, cuja profundidade depende da situao social anterior e das caractersticas das
instituies de bem-estar vivenciadas em cada pas. Este processo tem provocado e acentuado
a estratificao social, cujos elementos bsicos so as desigualdades, seja nas condies e
qualidade de trabalho, seja no consumo e na proteo social (SOARES, 2002).
 30

4 A CRISE DO ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL

4.1 Principais caractersticas da crise

necessrio buscar as razes do Estado de Bem-Estar Social no processo histrico de

formao do Estado Moderno e nas diferentes concepes que foram desenvolvidas sobre seu
papel, especialmente as liberais e marxistas.
Foi justamente a decadncia da sociedade feudal que levou a busca de explicaes
para o papel do Estado. Surge a tese do Estado como mediador civilizador, responsvel pelo
controle das paixes humanas, freando o desejo insacivel por bens materiais, prprias ao
homem no estado de natureza. Esta posio defendida por Hobbes foi tambm compartilhada
por John Locke, para quem o poder tem origem num pacto estabelecido pelo consentimento
mtuo dos indivduos no sentido de preservar a vida, a liberdade e a propriedade.
importante notar que j neste momento introduzida como parte vital dos deveres
do Estado a proteo da propriedade. Porm, a presena da propriedade vai ser vista de forma
diferente por Rousseau (sculo XVIII) para quem a sociedade civil imperfeita, corrompida
pela propriedade e obra do mais rico e poderoso. O Estado foi at aquele momento criao
dos ricos para preservar a desigualdade e a propriedade e no o bem-comum. Por isso, prope
um Estado cujo poder resida no povo, na cidadania, na vontade geral (BEHRING, 2000).
Podemos afirmar que no incio o liberalismo foi revolucionrio, combateu as amarras
parasitrias da aristocracia e do clero e do Estado absolutista. Seus defensores, tais como
Adam Smith, consideravam que a loucura das leis humanas no pode interferir nas leis
naturais da economia e o Estado deve apenas fornecer a base legal para que o mercado livre
possa maximizar os benefcios aos homens. Ou seja, contra o Estado absolutista, ele propunha
um Estado Mnimo, sob forte controle dos indivduos que compem a sociedade civil, na qual
enxergava toda a virtude.
Isso pressupunha a formao de uma economia de mercado, como um sistema
controlado, regulado e dirigido apenas por mercados. Significaria que o fornecimento de bens
disponveis (incluindo servios) a um preo definido igualaria a demanda a esse mesmo
preo. A auto-regulao significaria que toda produo seria para venda no mercado, e que
todos os rendimentos seriam derivados destas vendas. Assim, o Estado no deveria inibir a
formao de mercados e s deveria intervir para evitar obstculos a esta completa liberdade
 31

(POLANYI, 1980). Esta viso era desconhecida at incio dos anos 20 do sculo XIX. No
feudalismo a terra e o sistema de guildas faziam parte da organizao social. A terra era a base
das relaes sociais feudais e tinha seu status determinado por regras legais e costumeiras. O
mesmo pode ser dito sobre do trabalho. No sistema mercantil presenciamos a unificao das
regras e condies de troca, mas o status da terra s foi abolido naquilo que estava ligado aos
privilgios provinciais. O mercantilismo no alterou o status existente nem do trabalho nem
da terra, sendo resistente a uma das pr-condies para a existncia de uma economia de
mercado que era a comercializao do trabalho e da terra.
Fica claro que um mercado auto-regulvel precisava da separao institucional da
sociedade entre esferas econmica e poltica, o que foi somente acontecer no sculo XIX. Isso
quer dizer que uma economia de mercado s pode existir numa sociedade de mercado, razo
por que importante verificar o conceito de mercadoria. Por serem elementos essenciais a
indstria, o trabalho, a terra e o dinheiro foram transformados em mercadoria, mesmo que de
forma fictcia.
Foi o desenvolvimento da indstria, especialmente das maquinrias, que retirando o
comrcio de um lugar acessrio na economia, exigiu investimentos mais em longo prazo e
garantias de continuidade da produo. Para que essa exigncia fosse efetivada foi necessria
ampliao do mecanismo de mercado aos componentes essenciais para a indstria, ou seja, a
terra, o trabalho e o dinheiro precisavam estar venda, ser entendidos como mercadorias.
O liberalismo econmico se firma como princpio organizador de uma sociedade
engajada na criao de um sistema de mercado. A partir de 1820 podemos dizer o liberalismo
incorporou os seus trs dogmas: a existncia de um mercado de trabalho, o padro-ouro e o
livre comrcio. S nos anos de 1830 que o liberalismo explode como uma cruzada
apaixonante. E no havia nada natural em relao ao laissez faire, pois os mercados livres
jamais poderiam funcionar sem interveno do Estado. O caminho para o mercado livre
estava aberto atravs do incremento de um intervencionismo contnuo e organizado de forma
centralizada.
O enfraquecimento das bases materiais e subjetivas do liberalismo ocorre ao longo na
metade do sculo XIX e incio do sculo XX e dois movimentos tiveram destaque: o primeiro,
foi o crescimento do movimento operrio que obrigou a burguesia a fazer concesses; o
segundo, foi a concentrao e monopolizao do capital, demolindo a utopia liberal do
indivduo empreendedor.
 32

No h dvida de que o principal terico do reconhecimento dos limites do mercado

foi Keynes. Para ele a mo invisvel do mercado no gera harmonia necessariamente devido
ao esprito voraz dos empresrios. Por isso, este terico vai defender que o Estado intervenha
na economia para gerar demanda efetiva, ou seja, que disponibilize meios de pagamento e d
garantias aos investimentos privados. Essa interveno impediria desequilbrios provocados
pela atuao insana do mercado e impediria tambm o mpeto revolucionrio dos operrios.
Para a literatura inspirada nas idias de Karl Marx, as condies materiais de uma
sociedade so a base de sua estrutura social e da conscincia humana, sendo que o Estado
produto das relaes sociais de produo nela existentes. No o Estado que ir moldar a
estrutura da sociedade, mas as relaes existentes nesta sociedade que moldaro o Estado. A
sociedade, por sua vez, se molda pelo modo dominante de produo e das relaes de
produo inerentes a esse modo.
Este Estado no pode representar o bem-comum, pois a expresso poltica da
estrutura de classe inerente produo. Mas este Estado no apenas um compl de classe,
ele evolui no sentido de mediar as contradies entre os indivduos e a comunidade e, uma
vez que a comunidade dominada pela burguesia, assim o a mediao pelo Estado. Este
representa o brao repressivo da burguesia e desta caracterstica surge a necessidade do
estabelecimento de uma fora pblica separada do povo para impor as leis (CARNOY, 1988).
Nos seus escritos histricos, ou seja, nas oportunidades em que Marx analisou
situaes concretas, como sua anlise do golpe de Estado de Luis Bonaparte na Frana, ele
chegou concluso de que existe a possibilidade, em perodos excepcionais, produzidos pelo
equilbrio de classes em luta, que o Estado ganhe certa autonomia frente s classes sociais.
Porm, mesmo nestes casos no ocorre uma alterao na relao deste com as relaes de
produo dominantes, deixando assim o controle bsico da economia nas mos burguesas
(MARX e ENGELS, 1974).
No incio do sculo XX, Lnin desenvolveu sua viso de Estado a partir destes
fundamentos e preocupado com a especificidade russa nas vsperas da revoluo. Para ele a
necessidade de um Estado s existe porque est presente um conflito de classes. Sem esse
conflito no seria necessrio o Estado. Por isso julga essencial a destruio do Estado burgus
para o processo revolucionrio, o que ir acontecer via confronto armado, pois a principal
funo deste Estado dirigir a coero. Deve ser substitudo por uma forma radicalmente
diferente de Estado, por um conjunto de instituies organizadas pelo proletariado.
 33

importante verificar como os liberais e os marxistas enxergam o conceito de

sociedade civil para que possamos compreender o Estado de Bem-Estar Social e a sua crise.
Os naturalistas (Locke e Rousseau) consideravam a sociedade civil como o reino da
ordem sobre um estado de natureza, como uma entidade coletiva governada por leis, na qual
os homens ingressavam voluntariamente, abrindo mo de sua liberdade a fim de proteger sua
liberdade. Era o estado de natureza organizado e governado pela vontade coletiva, pelo
Estado. Hegel denominava sociedade civil a sociedade pr-poltica, sendo o reino da
dissipao, da misria e da corrupo. Esta precisa ser regulada e dominada pela capacidade
intelectual superior do Estado.
Engels buscou outro caminho e argumentou que o Estado, a ordem poltica, o
elemento subordinado, ao passo que a sociedade civil, o domnio das relaes econmicas, o
elemento decisivo. Marx subordina claramente o Estado sociedade civil, e ela que define e
estabelece a organizao e os objetivos do Estado. E Gramsci, vivendo um contexto histrico
de um Estado mais complexo ir enxergar a sociedade civil como no pertencendo ao
momento estrutural, mas sim ao superestrutural, como o complexo das relaes ideolgicas e
culturais, a vida espiritual e intelectual.
Gramsci, diferentemente de Marx ou de Lnin viver uma poca histrica onde j se
efetivou uma maior concretizao (ou ampliao) do fenmeno estatal. A esfera poltica
restrita que era prpria dos Estados oligrquicos, tanto autoritrios quanto liberais, cede
progressivamente lugar a uma nova esfera pblica ampliada, caracterizada pelo crescente
protagonismo de amplas organizaes de massa (COUTINHO, 1996, p.53).
As duas funes estatais, de hegemonia ou consenso e de dominao ou coero,
existem em qualquer Estado moderno, mas este ser menos coercitivo e mais consensual, ou
vice-versa, a depender do grau de autonomia relativa das esferas. Esse fenmeno ele busca
explicar a partir do conceito de Hegemonia. Esta o processo na sociedade civil pelo qual
uma parte da classe dominante exerce o controle, atravs de sua liderana moral e intelectual,
sobre outras fraes aliadas da classe dominante. E tambm a relao entre dominantes e
dominados, compreendendo as tentativas bem sucedidas da classe dominante em usar sua
liderana poltica, moral e intelectual, para impor sua viso de mundo como inteiramente
abrangente e universal e para moldar os interesses e as necessidades dos grupos subordinados.
Para Figueiras (2005), essa forma de dominao s tem possibilidade de se estabelecer
quando a classe ou frao dominante consegue ir alm de sua estreita esfera de interesses
 34

corporativos, quando tem capacidade de fazer concesses aos demais grupos subalternos,
incorporando parcialmente seus interesses.
Por outro lado a sociedade civil o espao onde se organizam os interesses em
confronto, o lugar onde se tornam conscientes os conflitos e contradies. o lugar
privilegiado da disputa entre projetos antagnicos. Assim, a conquista e manuteno de uma
nova hegemonia so produto da luta de classes tanto no interior da sociedade civil, quanto no
interior da sociedade poltica (Estado).
Behring (2000) identifica a formao de uma aliana entre o keynesianismo e o pacto
fordista (normas formas de organizao da atividade produtiva), sendo que estes dois
elementos sero decisivos para a existncia da possibilidade econmica e histrica do Estado
de Bem-Estar Social.
Frigotto (2000) apresenta as principais caractersticas do Estado de Bem-Estar Social.
um Estado baseado numa forma de organizao do trabalho fundada em bases tecnolgicas
de um sistema de mquinas de carter rgido e numa diviso especfica de trabalho
(fordismo). Representa um regime de acumulao capitalista que buscou compatibilizar
produo em grande escala e consumo de massa. Seus fundamentos econmicos so oriundos
do pensamento de Keynes, os quais postulam uma interveno do Estado na economia como
forma de evitar o colapso total do sistema e, assim, firmar-se como uma alternativa ao
capitalismo selvagem e aos projetos socialista e comunista que estavam em ascenso no incio
do sculo XX. Ser necessrio, inclusive, o sistema capitalista incorporar idias de
planificao socialista e recuperar rapidamente sua estabilidade. Desenvolver polticas
sociais que visem estabilidade no emprego e polticas de rendas com ganhos de produtividade.
Com o enfoque mais direcionado ao carter das polticas sociais oferecidas no Estado
de Bem-Estar Social, Draibe (1990) o define como uma forma particular de regulao social
que se expressa na alterao das relaes entre o Estado, a economia e a sociedade.

Tais transformaes se manifestam na emergncia de sistemas nacionais

pblicos ou estatalmente regulados de educao, sade, previdncia social,
integrao e substituio de renda, assistncia social e habitao que, a par
das polticas de salrio e emprego, regulam direta e indiretamente o volume,
as taxas e os comportamentos do emprego e do salrio da economia,
afetando, portanto, o nvel de vida da populao trabalhadora (Idem, p.2).

De acordo com este enfoque foram criadas classificaes relativas ao Estado de Bem-
 35

Estar Social. Onde a interveno do Estado de corte seletivo (focalizado sobre os grupos ou
indivduos vulnerveis) e possui um carter limitado no tempo, que cessar sempre que
situao emergencial houver sido superada, temos um Estado Liberal ou Residual. Aqueles
Estados que reconhecem a necessidade da interveno da poltica social para corrigir,
parcialmente, as grandes distores que podem estar sendo geradas pelo mercado ou por
desigualdades de oportunidades, so caracterizados como meritocrtico-particularistas ou
conservadores. E, por fim, aqueles que so voltados para a produo e distribuio de bens e
servios sociais extramercado, os quais so garantidos a todos os cidados e que se apiam
na premissa de que o mercado incapaz de realizar, por si prprio, uma alocao tal de
recursos que reduza a insegurana e elimine a pobreza, estes so denominados de
institucional-redistributivos ou social-democratas (DRAIBE, 1988, 1990; ESPING-
ANDERSEN, 1990). Foi justamente o ltimo modelo que, mesmo no sendo nico, foi
difundido como regra de Estado de Bem-Estar Social.
necessrio reconhecer os limites do Estado de Bem-Estar Social, pois existe uma
incompatibilidade estrutural entre acumulao e equidade. Mesmo nos pases avanados, este
no conseguiu oferecer igualdade de condies. Se o Estado, no keynesianismo, amplia suas
funes e, sob a hegemonia do capital, se apropria do valor socialmente criado e realiza
regulao econmica e social, isso no significa eliminar as condies de produo e
reproduo da desigualdade (BEHRING, 2000, p.32). Ou seja, o declnio do modelo
keynesiano nos pases do capitalismo central demonstrou os limites histricos de um modelo
de Estado que tentou administrar um processo redistributivo, porm, sem alterar o
mecanismo de distribuio de renda no mercado e o padro das relaes sociais de produo
(ROSAR, 1997, p.109).
A crise do Estado de Bem-Estar Social reacendeu o debate sobre a sua existncia em
terras brasileiras. Para Draibe (1990), partindo de sua classificao de tipos de welfare state, o
Brasil possui um Estado de Bem-Estar Social do tipo meritocrtico-particularista. o
princpio do mrito, entendido basicamente como a posio ocupacional e de renda adquirida
ao nvel da estrutura produtiva, que constitui a base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro
de poltica social (Id., p.09-10). Afirma que a maioria das polticas sociais reproduz o
sistema de desigualdades pr-existente na sociedade brasileira. Alm disso, o Estado
brasileiro desenvolveu caractersticas corporativas e clientelistas no decorrer do tempo. No
entender da autora, foram desenvolvidas as seguintes caractersticas: a) extrema centralizao
 36

poltica e financeira no nvel federal de governo; b) acentuada fragmentao institucional; c)

excluso da participao social e poltica; d) princpio do autofinanciamento do investimento
social; e) princpio da privatizao; e) uso clientelstico da mquina social.
Esta posio criticada por Soares (2001), pois no se pode definir esse Estado da
mesma forma nem sequer entre os pases centrais, que dir a Amrica Latina e a Europa. As
caractersticas desses Estados esto determinadas pelos processos histricos diferenciados. O
que possvel reconhecer uma srie de elementos como o contedo e amplitude das
polticas sociais que seriam indicao da existncia de traos de um Estado do Bem Estar
na maioria dos pases latino-americanos. A autora reconhece a existncia de limitaes nas
diferentes estruturas de proteo social, dentre as quais podemos destacar a m distribuio e
a baixa cobertura dos programas sociais, a existncia de uma estratificao dos beneficirios,
segundo o valor dos benefcios que apenas reproduz a desigualdade pr-existente e a
inexistncia de um carter redistributivo. Isto levou a que

as reformas neoliberais, onde ocorreram, no encontraram uma total ausncia

de polticas pblicas sociais. Contudo, em nome da necessidade de
reformas houve verdadeiro desmantelamento de programas sociais, muitos
dos quais em pleno funcionamento e com cobertura razoveis (Idem, p. 43).

Na maioria dos pases da Amrica Latina e, de maneira particular, no Brasil, a

concretizao do Estado de Bem-Estar Social no pode ser identificada com o processo que
ocorreu em pases como Inglaterra, Alemanha ou Frana, mesmo que aqui o Estado tambm
tenha exercido a dupla funo de financiamento da acumulao de capital e de reproduo da
fora de trabalho. Porm, o seu carter redistributivo no alcanou os nveis dos pases do
Primeiro Mundo (ROSAR, 1997).
Alm disso, a excluso um elemento vital do dinamismo do capital na Amrica
Latina. Portanto, a pobreza conseqncia da excluso social e esta parte constitutiva do
modelo de acumulao capitalista em nosso continente, diferente do que acontece mais
recentemente nos pases avanados, onde a pobreza fruto da globalizao produtiva.
Tambm importante destacar que pobreza no antagnica com insero no mercado de
trabalho, sendo que no Brasil a maior parte dos pobres constituda de trabalhadores de baixa
renda.
 37

4.2 A estratgia de focalizao das polticas pblicas

Tanto as polticas sociais como os direitos sociais, conquistas arrancadas pelas classes
trabalhadoras dentro do Estado de Bem Estar Social, representam uma desmercantilizao do
trabalho parcial. O predomnio da viso neoliberal rompe com esta lgica e pressupe a
distenso da relao entre proteo social e emprego, rompendo o modelo que caracterizou a
construo do estado social. (IVO, 2004, p. 59). Nos ltimos anos esses princpios que
orientaram a elaborao dos diagnsticos e os desenhos das polticas sociais foram alterados.
Ocorreu a converso do tema da pobreza num problema central da questo social, vinculado a
um novo paradigma de bem-estar. Opera a substituio do conceito de cidado e de direitos
sociais por uma lgica de aplicao de recursos que regem a operao do mercado,
provocando uma desarticulao dos pressupostos universais anteriores.
Com a crise do Estado de Bem Estar Social, as polticas sociais atualmente,

(...) objetivam, por um lado, reduzir os efeitos adversos do ajuste estrutural

(tm, portanto, carter compensatrio) e, por outro, se implantarem
margem da institucionalidade vigente no campo da proteo social (neste
sentido, possuem natureza flexvel e no se constituem em direitos). (Idem,
p. 58)

Para Candia (1998) esse novo quadro proporciona o surgimento de novos paradigmas.
Em primeiro lugar, os recursos que se destinam ao desenvolvimento de aes de bem-estar
devem responder s necessidades das famlias sem condies de manter, com recursos
prprios, suas necessidades elementares. Segundo, o manejo em separado das distintas etapas
de aplicao das polticas, inclusive sendo conduzidas por empresas e agentes privados.
Terceiro, o Estado deve perder o carter de principal fonte de financiamento dos servios
sociais, obrigando os grupos sociais que esto em condies de pagar, que paguem pela ajuda
que recebem. Por ltimo, a utilizao de diferentes prestadores de servio e estmulo aos
usurios a optar por diversos agentes capazes de outorgar os servios demandados.
Conceitualmente a focalizao situa-se numa instncia instrumental e operativa,
relacionada seletividade do gasto social. Pretende estabelecer mecanismos e critrios
idneos para determinar quem tem direito ao servio bsico. um componente bsico de
uma poltica social racional no marco de economias abertas e competitivas e est deslocada da
institucionalidade da proteo social. O conceito se baseia em trs paradigmas. Primeiro, de
 38

natureza institucional estratgica, diz respeito a uma racionalidade institucional e eficcia

de operacionalizao da poltica social via focalizao. O segundo, diz respeito a uma
racionalidade econmica, sob hegemonia do mercado (consumidores e empreendedores). E o
ltimo, de carter societal, envolve a definio de responsabilidades partilhadas entre Estado e
sociedade civil (IVO, 2004).
O objetivo da reorientao da poltica social reduzir os efeitos adversos dos ajustes
estruturais e da reestruturao produtiva. Ganha peso o conceito de focalizao das polticas
sociais. Normalmente focalizao associada noo de justia de mercado. Esta seria
dotada de uma capacidade integradora irresistvel e seus benefcios seriam transmitidos
quase totalidade da sociedade. Sendo assim, as polticas sociais seriam residuais, pois a
verdadeira poltica social seria, na verdade, a poltica econmica, capaz de, no longo prazo,
incluir a todos.
Enquanto na viso universalista, o mercado objeto de embate distributivo, o que
supe um papel regulador do Estado, na perspectiva focalizada a opo pela gesto
estratgica da pobreza. Assim, ocorre um deslocamento, pois o centro da poltica social de
uma dimenso de redistribuio da riqueza, migra para o tratamento compensatrio dos seus
efeitos, via formas de controle parcial e mitigador da misria.

(...) caracterstico da concepo fina de justia entender como justa a

distribuio de vantagens econmicas resultantes de transaes livres de
mercado e assinalar para a poltica social o lugar de mera proviso de um
seguro contra as agruras imprevisveis da vida. (KERSTENETZKY, 2005, p.
06).

Assim, restaria intervir somente diante da pobreza imerecida, principal circunstncia

a justificar a interveno pblica na forma de um seguro social contra o infortnio. Fica claro
que o seu vnculo com a noo de direitos sociais universais perde fora, sendo coadjuvante
do objetivo de eficincia econmica.
Os organismos internacionais tm grande responsabilidade pela divulgao do
conceito de focalizao. Para Lacabana e Maison (1995) a posio das agncias multilaterais
seria de enfatizar o papel central do mercado na poltica de desenvolvimento, assim como a
reduo das funes do governo na economia e na sociedade. Incentivariam o fortalecimento
das agncias centrais de formulao de polticas, racionalizando e privatizando empresas
pblicas, reestruturando os mecanismos de formulao e execuo do gasto pblico e
 39

reduzindo o pessoal do setor pblico.

Assim, a CEPAL entenderia focalizao como concentrao dos recursos disponveis
na populao de beneficirios potenciais e que seja claramente identificada e alm disso
significaria desenhar o programa com o qual seria enfrentado determinado problema ou
necessidade insatisfeita, ou seja, focalizar implicaria romper com uma disperso de recursos
existente. O BID defenderia uma grande responsabilidade para a sociedade civil na seguridade
social. Assim, defenderia que o Estado transfira para estas organizaes a responsabilidade de
facilitar e gerenciar os servios sociais. O Banco Mundial, por sua vez, estimularia a
descentralizao da poltica social do Estado, como tambm de todo aparato administrativo
estatal. Os autores identificam a existncia de distino entre estas recomendaes e o que diz
o PNUD, UNICEF e PREALC, os quais propem que se efetivem polticas de distribuio de
renda e emprego, enquanto o BM e o BID outorgam poltica social um carter mais
claramente compensatrio.
O resultado desta poltica foi resumida por Vilas (1995):

Tenemos hoy privatizacin, donde antes hubo intervencin y regulacin

estatal; focalizacin em lugar de universalidad; compensacin em vez de
promocin; individualismo y particularismo clientelista como sustituto del
ejercicio colectivo de derechos; combate a la pobreza extrema em lugar de
desarrojo social. (VILAS, 1995 citado por LACABANA e MAIGON, 1995).

4.3 As estratgias de descentralizao das polticas pblicas

A descentralizao como estratgia de ao estatal no setor das polticas sociais,

destaca-se como processo constitutivo do funcionamento do Estado, organizado em novo
patamar de desenvolvimento capitalista, no qual a globalizao da economia, portanto, dos
mercados e dos processos de produo, aparenta ser, sobretudo nos pases subdesenvolvidos
e em desenvolvimento, a construo do moderno fetiche do final do sculo XX . Faz parte
dessa estratgia de reorientao do papel das polticas sociais frente crise de financiamento
do Estado, com o objetivo de reduzir o Estado centralizador, buscando novas formas de
organizao das polticas sociais, com reduo de gastos (ROSAR, 1997; VASQUEZ,
2003).
As diretrizes para este novo patamar de desenvolvimento foram sistematizadas no
 40

Consenso de Washington7, tornando hegemnica a idia de que o Estado deveria focar sua
atuao nas relaes exteriores e na regulao financeira e que a estrutura seria reformada
atravs de um processo

(...) de desregulamentao na economia da privatizao das empresas

produtivas estatais, da abertura de mercados, da reforma dos sistemas de
previdncia social, sade e educao, descentralizando-se seus servios,
sob a justificativa de otimizar seus recursos. (SOUZA; FARIA, 2003, p.
927).

O discurso de que esta otimizao provocaria condies para uma maior eficincia,
um maior envolvimento direto do poder local na captao das demandas e no controle dos
gastos. Sendo assim, correto concordar com Rosar (1997) que afirmou ser este processo a
outra face da poltica neoliberal de globalizao dos mercados e padronizao dos processos
em todos os pases da Amrica Latina.
Este processo foi estimulado pelas diversas agncias internacionais, que apresentavam
o processo de descentralizao como uma condio para o desenvolvimento dos pases de
nosso continente. Para a UNESCO e a OEA, a descentralizao permitiria incorporar os
grupos marginalizados. Para o Banco Mundial, sob essa tica, poderiam ser introduzidos os
mecanismos de mercado (ROSAR, 1997, p. 111).
A autora enxerga esse processo como
(...) uma das estratgias do capitalismo para o processo de organizao e
funcionamento dos sistemas educacionais, contribuindo paulatinamente
para a sua desconstruo, de forma particular nos pases capitalistas
perifricos da Amrica Latina, sob a interveno dos guardies do capital:
o FMI, o Banco Mundial e os organismos internacionais. (Idem, p. 106-
107).

Existe extensa produo acadmica versando sobre o conceito de descentralizao.

Bassi (2001) identifica que as foras impulsionadoras e os consensos em torno da
descentralizao apontam para uma gesto democrtica das polticas sociais, relacionando
esse processo a maior participao popular. Esse otimismo no se justifica, pois a
descentralizao tem sido determinada por iniciativas do governo central e no por demandas

7
No final da dcada de 1980, formulaes elaboradas por um grupo de intelectuais foram sistematizadas por
John Willianson, do Institute for International Economics, a servio de instituies financeiras e do governo dos
Estados Unidos. Essas formulaes, que ficaram conhecidas como Consenso de Washington, deram origem ao
modismo da subordinao do Estado ao mercado.
 41

da sociedade civil, no sendo correto associar o processo de descentralizao, inclusive no seu

vis municipalizante, com processos de democratizao e de participao popular.
Arelaro (1999) define municipalizao como a transferncia de responsabilidades
para os municpios com o respectivo direito de definir poltica, pedaggica, administrativa e
financeiramente o seu ensino e o seu sistema" e desconcentrao como todo procedimento
administrativo-poltico realizado pelo Estado "que, para racionalizar e/ou agilizar as sua
aes, as transferem para os municpios, mantendo, no entanto, o controle e a gesto do
processo decisrio (ARELARO, 1999, p.74).
Em estudo de 1993 Draibe afirmou que descentralizao um dos eixos da estratgia
de reforma do sistema de proteo social vigente frente aos ajustes econmicos dos Estados
Nacionais, somando-se a focalizao e a privatizao. Esta autora relaciona diretamente a
descentralizao e a questo da eficincia e eficcia do gasto social, uma vez que aproxima
os problemas e a gesto das polticas sociais da populao beneficiada, atravs da
transferncia de responsabilidades aos estados e municpios (VASQUEZ, 2003, p. 37).
Para Rondinelli e colaboradores (1986), que desenvolveram uma classificao em
trabalho financiado pelo Banco Mundial, desconcentrao seria a delegao de autoridade
para nveis inferiores dentro do rgo do governo central; delegao, a transferncia de
responsabilidade para organizaes fora da estrutura burocrtica regular e controladas
indiretamente pelo governo central; devoluo, a criao ou o fortalecimento financeiro ou
legal as unidades subnacionais do governo, cujas atividades esto substancialmente fora de
controle direto do governo central e finalmente, privatizao seria a transferncia de
atividades para a responsabilidade para empresas privadas. Esta classificao foi duramente
criticada por Hevia (1991) para quem os autores tendem a identificar a centralizao com a
atividade estatal e a descentralizao com a atividade privada, como os plos extremos de
um contnuo. Esta autora defende uma perspectiva crtica de descentralizao, trabalhando
com o seguinte conceito: o grau de centralizao ou descentralizao em um pas se define
pelo grau de poder e controle social que determinados grupos ou atores sociais exercem
sobre o domnio particular da atividade pblica (HEVIA, 1991, p.23).
Podemos citar a classificao oferecida por Lobo (1990), para a qual teramos trs
tipos de descentralizao. Da administrao direta para a indireta, atravs da criao de
empresas pblicas com a justificativa de agilizar as aes governamentais. Entre nveis de
governo, atravs da delegao de maior poder aos estados e municpios, incluindo a
 42

dimenso financeira (redistribuio das receitas pblicas) e a poltica-institucional

(reordenamento das competncias governamentais). E, por ltimo, do Estado para a
sociedade civil.
Para nosso trabalho utilizaremos a apreciao conceitual de Oliveira (1999). Este
autor identifica dois processos que se desenvolveram na Amrica Latina. O primeiro, de
desconcentrao, compreendida como a delegao de determinadas funes a entidades
regionais ou locais que dependem diretamente do outorgante. O segundo, de
descentralizao, compreendida como o processo em que as entidades regionais ou locais,
com graus significativos de autonomia definam as formas prprias com as quais vo
organizar e administrar o sistema de educao pblica em suas respectivas reas de atuao
(OLIVEIRA, 1999, p. 16). Os processos de descentralizao se desenvolveram em nossa
regio a partir de trs modalidades: regionalizao, nuclearizao e municipalizao. A mais
importante delas, a municipalizao, apresenta-se em trs possibilidades.

(...) o Municpio se encarrega de todo o ensino, em um ou mais nveis no

mbito de sua jurisdio; o Municpio se encarrega de parte das matrculas,
convivendo no mesmo territrio com a rede estadual; o Municpio se
encarrega de determinados programas (merenda escolar, transporte de
alunos, construes escolares, funcionrios postos disposio das escolas
estaduais, por exemplo), os quais so desenvolvidos junto rede estadual.
(Idem, 1999, p.17).

A educao foi alvo privilegiado do processo de descentralizao das polticas sociais,

visando para combater uma crise cujos sintomas so identificados no mal desempenho de seus
programas, porque identificados com a centralizao estatal. A idia que justificava tal
procedimento era a de que a piora econmica seria conseqncia da crise da educao,
imputando-se s escolas a responsabilidade por resultados obtidos em avaliaes externas.
Para superar esse quadro so apresentadas algumas solues, dentre elas, a reforma na
estrutura e nas funes do sistema de ensino, no currculo e na formao dos professores, a
descentralizao administrativa e financeira e a avaliao externa (MARTINS, 2001).
Vivenciamos uma utilizao de descentralizao e municipalizao como sinnimos.
Na verdade, (...) so processos distintos, onde o primeiro no necessariamente implica no
segundo; ou seja, a descentralizao pode ser realizada sem que haja transferncia de
recursos patrimoniais e humanos do Estado para o municpio. (VASQUEZ, 2003, p. 36).
 43

No caso do ensino fundamental, a atual poltica de descentralizao significa a

transferncia da gesto do ensino do governo estadual para o governo municipal. Com esse
sentido, a municipalizao do ensino , ento, tomada como sinnimo da descentralizao
educacional. A partir da dcada de 70 a poltica para o ensino fundamental

(...) foi traada no mbito de projetos federais implantados sobretudo em

estados do nordeste, com o objetivo de induzir a municipalizao do
ensino, transferindo encargos para o municpio, sem que se efetivasse um
investimento financeiro satisfatrio nessa instncia. (...) Ao contrrio, a
Unio efetuou uma concentrao de recursos ao nvel federal, enquanto
adotava a descentralizao a nvel do sistema educacional. (ROSAR, 1997,
p. 106).

Com isso, o processo de municipalizao do ensino no Brasil foi quase

exclusivamente fruto de iniciativas do Governo,

(...) visando adequar o Estado aos novos modelos de racionalidade adotados

pela Administrao Pblica, com consequente enxugamento do aparato
estatal, e no resposta a reivindicaes da sociedade civil interessada em
participar de forma mais ativa nas escolas e nos projetos pedaggicos que ali
se desenvolvem. (ARELARO, 1999, p. 65).

Os estudos dos impactos do processo de descentralizao via municipalizao do

ensino no Brasil apontam para uma concordncia de que a municipalizao est sendo
implementada em um contexto de "enxugamento" do poder estatal. Opera-se uma reduo da
mquina pblica para proporcionar uma diminuio de gastos para o pagamento de
compromissos com o mercado, em especial para honrar os pagamentos das dvidas externa e
interna. A descentralizao atravs da municipalizao do ensino fundamental tem sido parte
do Mecanismo para "enxugar" os gastos com as polticas sociais. Contudo, esse processo, ao
mesmo tempo em que promove uma descentralizao operacional das redes para as cidades,
executa uma extrema centralizao de regulamentaes, diretrizes, financiamento e,
principalmente, avaliaes da implementao de polticas advindas dos governos estaduais e
federal (GIL; ARELARO, 2004).
No sem motivo que Souza e Faria (2003) afirmam que a municipalizao tem se
tornado um processo de prefeiturizao - mera transferncia de atribuies somente no plano
da administrao-, descumprindo a Constituio Federal em relao ao regime de
 44

colaborao.
As evidncias levantadas por Rosar (1997), em exaustiva anlise dos programas
federais indutores do processo de municipalizao, permitiram concluir que o processo de
descentralizao pela via da municipalizao, induzida pelo governo federal, produziu um
efeito desagregador das redes municipais, afetando diretamente a expanso e a qualidade do
ensino. Sua anlise
(...) demonstrou o quanto a poltica de descentralizao favoreceu a
concentrao de recursos e de poder sob o controle dos mesmos grupos
econmicos e polticos que se associam entre si em todos os nveis e
setores da estrutura da sociedade capitalista que temos no Brasil e em toda
a Amrica Latina. (ROSAR, 1997, p. 138).

E que as experincias de descentralizao que foram implementadas em vrios pases

da regio,
(...) evidenciaram que as relaes centro-periferia reproduzem os padres
de dependncia em relao ao poder central, dado que a estrutura fiscal
permanece favorecendo a captao de recursos a nvel central. Por outro
lado, os programas de capacitao dependem de critrios financeiros e os
recursos vm decrescendo com o descomprometi mento do governo
central. (ROSAR, 1997, p. 112).

Igual concluso chegou Cunil (1999) ao estudar o processo de descentralizao do

ensino na Amrica Latina, especialmente no Chile. Para a autora, a descentralizao se
converteu numa estratgia para promover a retirada do Estado, sendo executada em duas
faces: a privatizao e a municipalizao. Concluiu que nenhuma das reformas de
descentralizao conseguiu que o acesso, a eficincia ou a qualidade da educao sejam mais
equitativamente distribudas. Os estudos informam de um aumento da iniqidade em
conseqncia da transferncia da autoridade para nveis mais baixos.

De maneira que no necessariamente maiores nveis de descentralizao

estatal no social redundam em mais e melhores polticas sociais que
ampliam os direitos econmicos e sociais e fortalecem os nveis de auto-
organizao poltica e de auto-organizao social. (Idem, p. 44).

Interessa ao nosso trabalho detectar os principais fatores que determinam a aceitao

ou no dos entes federados de polticas de descentralizao de polticas sociais, no caso a
educacional. Arretche (2000) nos oferece elementos importantes. Para a autora os fatores
determinantes de um processo de descentralizao de polticas sociais podem ser classificados
 45

em fatores de tipo estrutural (de natureza econmica ou poltico-adminstrativa), fatores de

tipo institucional e ainda fatores ligados ao poltica (relao entre os trs nveis de
governo ou relaes entre Estado e sociedade).
Por fator estrutural compreende-se a possibilidade de um governo assumir
atribuies de gesto em programas sociais, o que depende diretamente de sua capacidade de
gasto ou de sua capacitao poltico-administrativa.
necessrio tambm levar em conta a interferncia de fatores relacionados
natureza das instituies em que se tomam as decises e se implementam as reformas. Para
isso a autora trabalha com trs variveis ligadas aos fatores institucionais. A primeira diz
respeito ao legado das polticas prvias, ou seja, os processos de reforma de programas sociais
so influenciados pela herana institucional dos programas anteriores, pela capacidade tcnica
instalada, pelos interesses ligados ao desenho anterior que operam resistncia mudana. A
segunda relativa a existncia de regras constitucionais que normatizam as competncias
entre nveis de governo, pois estas facilitaro ou impediro determinados desenhos. E por
ltimo, deve-se considerar a engenharia operacional das polticas propostas.
O ltimo fator considerado pela autora a ao poltica. Isso tem a ver com a
natureza das relaes entre Estado e Sociedade, vinculada a cultura cvica e, sobretudo, com
as relaes entre nveis de governo. Assim (...) em Estados federativos, estratgias de
induo de um nvel mais abrangente podem ter impacto sobre a produo de polticas
pblicas deste ltimo (ARRETCHE, 2000, p. 33).
 46

5 EDUCAO DIANTE DA CRISE DO CAPITAL

5.1 Educao na nova ordem do capital

Trabalhamos com o conceito de educao como um campo de disputa da hegemonia

na sociedade. Para isso necessrio que a educao seja apreendida no plano das
determinaes e relaes sociais e, portanto, ela mesma constituda e constituinte destas
relaes. Ou seja, apreender a funo social dos diversos processos educativos na produo e
reproduo das relaes sociais (FRIGOTTO,2000).
No mundo dominado pelo capital, a educao institucionalizada tem servido ao propsito
de fornecer os conhecimentos e o pessoal necessrio ao funcionamento da mquina produtiva
(em expanso do sistema do capital), como tambm tem gerado e transmitido o quadro de
valores que auxilia na legitimao dos interesses das classes dominantes.
As instituies educacionais se adaptaram no decorrer do tempo, de acordo com as
determinaes reprodutivas em mutao do sistema do capital. Com o decorrer do tempo
abandonaram a brutalidade e a violncia legalmente impostas, pois a gesto dura e inflexvel
revelou-se um desperdcio econmico ou mesmo se mostrou suprflua.
Podemos afirmar que as determinaes gerais do capital afetam toda educao e no
somente as instituies formais. A questo crucial para o capital assegurar que cada
indivduo adote como suas as metas de reproduo do sistema. Portanto, de maneira bem
ampla, a educao est relacionada a uma questo de internalizao pelos indivduos da
legitimidade da posio que lhes foi atribuda na hierarquia social, sendo que as instituies
formais fazem parte de maneira importante do sistema global de internalizao. Quer os
indivduos participem ou no das instituies formais, eles devem ser induzidos a uma
aceitao ativa dos princpios reprodutivos dominantes e, ao internalizar as presses externas,
devem adotar as perspectivas globais como limites inquestionveis para as suas aspiraes
pessoais (MSZROS, 2005).
Ressaltamos, contudo, que a educao formal no a fora ideologicamente primria que
consolida o sistema do capital (no sendo por isso tampouco capaz, de por si prpria, fornecer
uma alternativa libertadora). Sua tarefa produzir tanto consenso quanto for capaz, sendo
que para as classes dominantes a educao dos trabalhadores deve habilit-los tcnica, social
e ideologicamente para o trabalho. No outro extremo, podemos dizer que para os
 47

trabalhadores a educao desenvolvimento de potencialidades e apropriao de saber

social - conjunto de conhecimentos e habilidades, atitudes e valores que so produzidos pelas
classes, em uma situao histrica dada de relaes para dar conta de seus interesses e
necessidades (FRIGOTTO, 1995).
Diante da consolidao das teses neoliberais, necessrio compreender a viso
difundida por estes dos motivos e das solues para a crise educacional. Para os neoliberais o
sistema educacional enfrenta uma crise de eficincia, eficcia e produtividade. A crise foi
provocada por uma expanso desordenada e anrquica do sistema educacional. Aceitam a
existncia de mecanismos de excluso e discriminao dentro da escola, mas estes seriam
produzidos pela prpria ineficcia da escola, ou seja, fruto da crise gerencial por que a escola
passa.
A crise se explicaria pelo carter estruturalmente ineficiente do Estado para gerenciar
as polticas pblicas e a crise de qualidade explicada pela falta de um verdadeiro mercado
educacional. Somente um mercado educacional poderia promover os mecanismos que
garantiriam eficcia e a eficincia, ou seja, competio interna, sistema de prmios e castigos
com base no mrito e no esforo individual.
A palavra equidade utilizada pelos neoliberais como contraponto de igualdade.
Articula-se com um dado conceito de justia, que reconhece a necessidade de respeitar (e
promover) as diferenas naturais. Assim, equidade e igualdade contrapem-se, sendo a
primeira uma noo que promove as diferenas produtivas entre os indivduos, enquanto que
a segunda tende a reproduzir um critrio homogeneizador de carter artificial a servio de
aparentes interesses coletivos (GENTILI, 1996, p.43).
Para os neoliberais, o Estado de Bem-Estar e as diferentes formas de populismo
intensificaram os efeitos improdutivos da escola. E com este argumento iro questionar a
prpria noo de direito e a concepo de igualdade. Para eles, a democracia deveria apenas
permitir aos indivduos desenvolver sua inesgotvel capacidade de livre escolha atravs do
mercado, sendo que a crise produto da difuso da noo de cidadania, um conceito que teria
gerado falsas promessas e falta de reconhecimento do valor individual da competio.
Com isso, o neoliberalismo realiza uma significativa operao estratgica, que a
transferncia da educao da esfera poltica para a esfera do mercado, questionando assim seu
carter de direito.
A viso neoliberal ampara-se no economicismo da teoria do capital humano, base terica
 48

das reformas educacionais estimuladas a partir da dcada de 70. A idia-chave da teoria do

capital humano a de que um acrscimo na instruo, no treinamento e na educao,
corresponde um acrscimo marginal de capacidade de produo.

Ou seja, a idia de capital humano uma quantidade ou um grau de

educao e de qualificao, tomado como indicativo de um determinado
volume de conhecimentos, habilidades e atitudes adquiridas, que
funcionam como potencializadoras da capacidade de trabalho e de
produo. Desta suposio deriva-se que o investimento em capital
humano um dos mais rentveis, tanto no plano geral do desenvolvimento
das naes, quanto no plano da mobilidade individual (FRIGOTTO, op.
cit., p.41).

uma concepo utilitarista, imediatista e fragmentria do conhecimento, concebido

como uma mercadoria e no como um processo. A esta perspectiva fragmentria do mercado,
juntou-se o estilhaamento dos processos educativos e de conhecimento difundidos pelas
posturas ps-modernistas, que valorizam a particularidade, o subjetivismo e o fortuito.
Para Gentili (1996) existe um Consenso de Washington tambm no plano
educacional, que se baseia na necessidade de estabelecer mecanismos de controle e avaliao
da qualidade dos servios educacionais, na subordinao da produo educacional s
necessidades do mercado.
O conceito de qualidade formulado pelos neoliberais vem do universo empresarial.
As escolas passam a ser avaliadas como empresas, pois se constituem em locais de produo
de um tipo especfico de mercadoria (conhecimento), de preferncia por mtodos similares ao
Total Quality Control (TQC).
Cabe ao mercado de trabalho emitir os sinais que permitam orientar as decises
educacionais, tendo como tarefa promover a empregabilidade, entendida como a capacidade
flexvel do indivduo se adaptar as demandas do mercado, cabendo a educao oferecer a
ferramenta necessria para o indivduo competir no mercado.
Ocorre uma dinmica paradoxal, onde se desenvolvem lgicas articuladas de
descentralizao centralizante e de centralizao descentralizada. Assim temos um processo
de municipalizao do ensino, com o repasse dos fundos pblicos para nveis mais micro do
Estado. Tudo isso articulado com o enfraquecimento dos sindicatos e flexibilizao das
formas de contratao dos professores.
As conseqncias prticas da hegemonia destas vises so sentidas em nossos pases,
 49

atravs do aumento dos subsdios do Estado ao capital privado, a proliferao de escolas

comunitrias, adoo de escolas pblicas por empresas, ONGs disputando o fundo pblico,
em sua grande maioria, para auto-pagamento e, inclusive, experincias de repasse de recursos
para cidados pobres, os quais devem comprar no mercado os servios educacionais.
Resumidamente podemos dizer que a perspectiva liberal ou neoliberal de educao
enxerga o processo educacional e de formao humana tendo como sujeito definidor as
necessidades e demandas do processo de acumulao do capital, ou seja, a educao deve ser
regulada e estar subordinada esfera privada (FRIGOTTO, 2000).
Do outro lado da trincheira desta luta podemos situar a perspectiva transformadora de
educao. A educao concebida como uma prtica social, uma atividade humana e
histrica, que se define no conjunto das relaes sociais, no embate dos grupos ou classes
sociais, sendo ela mesma forma especfica de relao social (Idem, p.31). O sujeito dos
processos educativos aqui o homem e suas mltiplas e histricas necessidades Por isso, a
luta para que a qualificao humana no seja subordinada s leis do mercado, seja na forma
de adestramento, seja na forma de polivalncia e formao abstrata. Por fim, concebe o
trabalho como princpio educativo, por ser o pressuposto fundante do devenir humano,
partindo-se da hiptese de superao do trabalho manual (e sua reduo) como tambm a
supresso da relao capitalista.

5.2 A influncia do Banco Mundial na educao

Com a crise dos anos 80 o Banco Mundial passou a impor condicionalidades para
novos emprstimos e em conjunto com o Fundo Monetrio Internacional passou a intervir na
formulao da poltica interna dos pases. No tanto pelo volume de recursos, mas pela
necessidade de seu aval para emprstimos internacionais. O objetivo dos programas de ajuste
assegurar o pagamento da dvida e transformar a estrutura econmica dos pases, dentro da
receita emanada do Consenso de Washington. Passados 20 anos de implementao destes
programas, os mesmos no foram capazes de resolver o problema da dvida nem garantiram
sustentabilidade ao desenvolvimento dos pases (SOARES, 2000; SILVA, 1999).
Apesar da nfase dada ao combate pobreza nos ltimos anos, o Banco Mundial no
questiona o carter excludente das polticas de ajuste e suas propostas restringem o
financiamento das reas sociais, ou seja, a nfase tem carter instrumental. Para superar os
 50

limites da globalizao, apresenta dois componentes: a) promover o uso produtivo do recurso

mais abundante dos pobres o trabalho e b) fornecer aos pobres os servios sociais bsicos.
O Banco prope focalizar as polticas pblicas na populao mais pobre. Para
Coraggio (2000) essa poltica baseada num modelo dual, pois na essncia significa uma
redistribuio de recursos pblicos dos setores mdios para os pobres, acompanhada de uma
reduo na qualidade e complexidade dos servios pblicos.
A concepo subjacente que tendo melhor acesso aos servios bsicos, os pobres
tero maior capital humano e assim maior probabilidade de realizar trabalhos produtivos e
obter renda. Porm,

(...) em uma economia de mercado, a efetivao dessa capacidade depende

do acesso a outros recursos (terra, crdito, tecnologia, informao, etc) e da
organizao scio-tcnica dos usos do excedente econmico: da estrutura
dos investimentos de capital, das tecnologias desenvolvidas, dos bens e
servios que produz, etc... (Idem, p.92)

O marco terico do Banco Mundial para a educao a teoria econmica neoclssica.

Utilizando a funo de produo agregrada, explica que o aumento do PIB depende da
acumulao de capital fsico, das variaes no fator trabalho e de um fator que se chamou de
capital humano. Estabelece correlao entre sistema educativo e sistema de mercado, entre
escola e empresa, entre pais e consumidores, entre relaes pedaggicas e relaes de insumo-
produto e entre aprendizagem e produto.
Como regra deve-se deixar a atividade a merc da concorrncia, para que a interao
entre consumidores e fornecedores de servios educacionais defina a quantidade de educao,
seus contedos e pedagogias. A exceo a interveno estatal focalizada na pobreza. Por
isso, recomenda investir na escola primria, para aumentar a renda dos mais pobres.
Tommasi (2000) afirma que a estratgia do Banco Mundial para o Brasil encorajar o
crescimento econmico e desenvolvimento social, atravs de projetos que melhorem a
eficincia dos gastos pblicos, escolham corretamente a populao-alvo e ampliem os
servios oferecidos aos pobres. Financia prioritariamente aes que; a) providenciem livros
didticos; b) melhorem a habilidade de professores em tcnicas de sala de aula (capacitao) e
c) elevem a capacidade de gerenciamento setorial, especialmente monitoramento de
desempenho, nos moldes do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb).
Apresenta nos acordos um componente denominado de inovaes educacionais, o
 51

qual prev financiamento direto para escolas, estabelecendo formas de competio entre elas,
visando desenvolver valores de eficincia do mercado. Prev tambm apoio a medidas que
repassem para a sociedade civil (atravs de ONGs) servios educacionais, reforando a
necessidade de polticas de baixo custo e que diminuam a responsabilidade do Estado.
A autora considera que seja necessrio se fazer uma anlise crtica sobre o modelo de
reforma que est se impondo, centrada na educao bsica, na busca de maior produtividade,
relao custo/benefcio, na descentralizao, no fortalecimento da autonomia da escola, na
nfase em insumos pedaggicos e na competio entre escolas.
Altmann (2002) analisando o Relatrio do Banco Mundial intitulado Prioridades e
Estratgias para a Educao, produzido em 1995, considera que o mesmo d grande nfase ao
estabelecimento de padres de rendimento e necessidade de se dar ateno aos resultados da
educao. E que a prioridade deveria ser mais privatizao, mais gerenciamento por objetivos
e uso de indicadores de desempenho e mais controle pelos usurios. Na mesma direo,
Frigotto e Ciavatta (2003) consideram que o referido texto recomenda a reforma do
financiamento e da administrao da educao, comeando pela redefinio da funo do
governo e pela busca de novas fontes de recursos, o estreitamento dos laos da educao
profissional com o sistema produtivo, o estreitamento dos laos entre pblico e privado e
retoma os pressupostos da teoria do capital humano, ou seja, defende que a educao bsica
deveria ajudar a reduzir a pobreza, aumentando a produtividade do trabalho dos pobres,
reduzindo a fertilidade e melhorando a sade.
 52

6 PRESSUPOSTOS DOS GOVERNOS FHC E LULA

6.1 Caracterizao dos governos de Fernando Henrique Cardoso

O incio do Governo FHC (1995) representa o eplogo da disputa de trs projetos

societrios de Brasil, que conviveram e lutaram entre si durante o sculo XX. O primeiro
projeto o liberalismo econmico, o qual teve sua formulao econmica moderna dada pela
poltica monetarista e pela ortodoxia. O segundo o nacional desenvolvimentismo, presente
na Constituinte de 1891 e hegemnico nos anos 30. O terceiro o desenvolvimento
econmico nacional e popular, que nunca ocupou o poder estatal, nem comandou a poltica
econmica de nenhum governo republicano, mas teve enorme presena no campo da luta
ideolgico-cultural e das mobilizaes democrticas (FIORI, 2002, apud FRIGOTTO, 2003,
p. 3).
O perodo de transio do regime militar em nosso pas foi marcado pela incapacidade
da burguesia em oferecer uma sada estvel ao pas. Somado a esse fator, as mobilizaes
democrticas conseguiram que a Constituio de 1988, especialmente no captulo da ordem
econmico-social, incorporasse de maneira ampla as teses do projeto de desenvolvimento
nacional e popular. A vitria de Collor deixou inconclusa esta transio e representou uma
sada improvisada diante da possibilidade de vitria de uma candidatura patrocinada pelos
partidos de esquerda.
O Brasil foi o ltimo pas da Amrica Latina a implantar um projeto neoliberal. Isso se
deveu s dificuldades de soldar distintos interesses das diversas fraes do capital e devido
intensa atividade poltica desenvolvida pelas classes trabalhadoras na dcada de 1980. No
entanto, a mobilizao dos trabalhadores ameaou o poder das classes dominantes, mas no
conseguiu tornar hegemnico seu projeto nacional e acabou possibilitando a unificao das
fraes do capital em torno do projeto neoliberal, representado pela candidatura de Fernando
Collor no segundo turno das eleies de 1989.
At a dcada de 80 o eixo unificador entre os empresrios e economistas de oposio
(chamados de heterodoxos) era a defesa de um projeto neodesenvolvimentista como resposta
crise do Modelo de Substituio das Importaes e era expresso pela defesa de uma reforma
do sistema financeiro, controle pblico das empresas estatais preservando setores estratgicos,
poltica industrial que privilegiasse os setores capazes de irradiar tecnologia e uma poltica de
 53

investimentos estatais que maximizasse a gerao de empregos.

A falncia do Plano Cruzado mostrou para as diversas fraes do capital de que a crise
era de carter estrutural. O discurso liberal radical, combinado com a abertura da economia e
o processo de privatizaes inaugura o que poderamos chamar da era liberal no Brasil
(FILGUEIRAS, 2000, p. 83-84). Ocorreu uma reconfigurao do bloco dominante que passa
a ser composto pelo capital financeiro internacional, pelos grandes grupos econmico-
financeiros nacionais e pelo capital produtivo multinacional. Adicionalmente o projeto
neoliberal atrai como aliados a classe mdia alta, novos ricos que rejeitam qualquer coisa
parecida com um estado de Bem-Estar Social, o qual no se beneficiariam e ajudariam a
financiar.
As eleies de 1989 representaram o pice das mobilizaes dos trabalhadores, as
quais ameaaram a estabilidade do poder das classes dominantes, mas no conseguiram tornar
hegemnico seu projeto nacional e acabaram possibilitando a unificao das fraes do
capital em torno do projeto neoliberal, representado pela candidatura de Fernando Collor no
segundo turno das eleies de 1989.
O Plano Collor, pela primeira vez, no se resumia ao simples combate a inflao.

(...) era um programa de reformas estruturais do Estado e das relaes deste

com o setor privado e do capital com o trabalho, nos moldes da doutrina
neoliberal: privatizao, abertura comercial e financeira e ataques aos
direitos sociais e trabalhistas com a desregulamentao e flexibilizao do
mercado de trabalho e das relaes trabalhistas. (FILGUEIRAS, 2005, p.
11).

A vitria da implementao do projeto neoliberal s foi possvel por um ato de fora

do Estado e pelos embates entre distintas fraes do capital e destas com as classes
trabalhadoras, no sendo fruto do livre e natural funcionamento dos mercados. Apesar dos
avanos programticos neoliberais de Collor, este no conseguiu estabilizar a economia e
levou o pas a uma recesso.
O seu trmino precoce foi motivado: 1- porque o discurso e prtica neoliberais ainda
dividiam as elites, especialmente o empresariado; 2 - o pas j possua uma ordem
democrtica formal; 3 a suposta base social (os descamisados) era totalmente frgil e
inorgnica. O impeachment de Collor resultou de sua incapacidade de fazer os ajustes
necessrios nova ordem mundial.
 54

A eleio de Fernando Henrique Cardoso para presidente do Brasil significou para a

burguesia brasileira a possibilidade de ter no governo uma liderana capaz de construir um
projeto hegemnico de longo prazo, ao mesmo tempo associado e subordinado nova ordem
mundial do capital. Seu governo teve um perfil de centro-direita, seguindo fielmente as
orientaes do Consenso de Washington e foi responsvel pela efetivao de um conjunto de
reformas do Estado Brasileiro.
Para Figueiras (2005) os governos FHC soldaram as diversas fraes do capital,
atravs da implantao negociada do projeto sob a hegemonia do capital financeiro. Em seus
governos imperou a lgica da estabilidade monetria apoiada na valorizao cambial e em
taxas de juros elevadas, acompanhada de desregulamentao e abertura comercial e
financeira, privatizaes e desregulao do mercado de trabalho. FHC soube explorar bem o
consenso existente, baseado na necessidade de desregular o mercado de trabalho e ao mesmo
tempo as relaes trabalhistas. No geral, sua poltica provocou uma grande vulnerabilidade
externa, acompanhada por uma crescente fragilizao financeira do setor pblico, que se
expressou na elevao da dvida externa e interna, tanto do setor pblico quanto privado.
O governo FHC, especialmente no seu primeiro perodo

resultou no aumento da dependncia externa do pas e no crescimento

acelerado da dvida pblica; na desnacionalizao da estrutura produtiva e
financeira; em taxas de crescimento diminutas, as menores da histria do
Brasil; na precarizao violenta do mercado de trabalho com a elevao
das taxas de desemprego e subemprego para nveis nunca antes atingidos, a
ampliao da informalidade e a reduo dos rendimentos reais dos
trabalhadores. (Idem, p. 15).

Frigotto (2003) enumera os pressupostos tericos que orientaram este governo. O

primeiro a afirmao de que se acabaram as polaridades, a luta de classes, as ideologias, as
utopias igualitrias e as polticas de Estado nela baseadas. O segundo pressuposto de que
estaramos num novo tempo de globalizao, de modernidade competitiva, de reestruturao
produtiva, de reengenharia e que a insero inevitvel do Brasil neste cenrio estava
atrasada.
De uma maneira mais detalhada Chau (1999) j havia sistematizado as idias
fundantes da chamada Terceira Via, na qual Fernando Henrique Cardoso buscou
insistentemente inscrever o seu governo, tendo ao seu lado governantes como Tony Blair
 55

(Inglaterra) e tericos como Giddens. A origem deste termo pouco ilustre: foi empregada
pelo fascismo para indicar um projeto e um programa econmico, social e poltico que se
pretendia eqidistante do liberalismo e do socialismo/comunismo. Tanto outrora como agora,
a idia de Terceira Via tem a pretenso de colocar-se alm da direita liberal e da esquerda
socialista-comunista. Seus defensores apresentam cinco dogmas constitutivos da Terceira Via:
1. Poltica: trata-se de "modernizar o centro", aceitando a idia de justia social e
rejeitando a de "poltica de classes" e de igualdade econmica. O governo deve ser uma das
condies para a expanso e o desenvolvimento da liberdade individual;
2. Economia: trata-se de criar uma "economia mista" que equilibre regulao e
desregulao, levando em conta os aspectos no-econmicos da vida social. Deve criar bases
institucionais para os mercados, uma vez que estes dependem de grande acumulao de
capital que no pode ser feita diretamente pelo mercado;
3. Governo: o principal problema para o Estado democrtico o de sua legitimidade,
e esta s ser reconquistada com uma reforma administrativa que torne o Estado um
administrador to competente como uma grande empresa;
4. Nao: a nao no tem sentido no mundo da globalizao, mas isso no significa
que ela no tenha sentido nenhum. Deve-se reinventar a nao num mundo cosmopolita como
fora estabilizadora e freio fragmentao" e como "condio do possvel desaparecimento
das guerras de grandes propores entre os Estados"; e
5. Bem-Estar Social: devem-se corrigir os excessos e efeitos perversos do Estado-
Providncia (burocracia, comodismo, passividade, safadeza) e reformar o Estado de Bem-
Estar, tendo como agentes os indivduos e outros rgos, que no o Estado, criadores de
riqueza (CHAU, 1999).
Com estes pressupostos, o governo FHC desenvolveu estratgias de ajuste baseadas na
desregulamentao da economia, visando a retirar obstculos s leis do mercado,
descentralizao e autonomia, transferindo aos agentes a responsabilidade de disputar no
mercado a venda de produtos e servios e privatizao, onde o mercado passa a ser o
regulador.
Um documento essencial para analisar esses pressupostos o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (1995). Em anlise pormenorizada deste documento
Medeiros (2002) verificou que para o Governo FHC a crise do Estado caracterizada pela
crise fiscal, pelo esgotamento da estratgia interventora do Estado e pela necessidade de
 56

superao do modelo de administrao pblica de tipo burocrtica. Por isso o Plano considera
inadivel um ajuste fiscal duradouro, reformas econmicas orientadas para o fortalecimento
do mercado e reforma da previdncia social, dentre outras medidas.
Realmente, para o Plano Diretor a reforma do Estado ser realizada num contexto de
redefinio do seu papel que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento
econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de
promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL, 1995, p.17). E professa uma
descentralizao para um setor denominado de pblico no-estatal8, o qual ficaria
responsvel pela execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder do Estado,
mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sade,
cultura e pesquisa cientfica. Chamaremos esse processo de publicizao (Idem, pp 17-18).
O projeto educacional de FHC coerente com o seu projeto de ajuste. O iderio
empresarial e mercantil de educao escolar que foi implantado trabalha com uma perspectiva
individualista, dualista e fragmentria. Trabalha com o conceito de empregabilidade e de
competncias. Enfim, uma educao direcionada para suprir as necessidades de reproduo
do capital (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003).
A educao bsica, de direito social de todos, passa a ser cada vez mais encarada como
um servio a ser prestado e adquirido no mercado ou na filantropia. Por isso possvel
afirmar que na rea educacional a sua dimenso mais profunda a privatizao do
pensamento pedaggico. Ela foi efetivada pelo governo ao adotar as teses neoliberais e do
mundo dos negcios, veiculadas pelo Banco Mundial, como pensamento educacional de
Estado.
A influncia das agncias internacionais no governo FHC foi significativa, com
destaque para as multilaterais de financiamento como as vinculadas ao Banco Mundial e os
rgos voltados para cooperao tcnica. Os emprstimos feitos junto a estes organismos
vieram acompanhados de critrios contratuais nem sempre transparentes e a influncia na
poltica educacional foi sempre muito superior proporo de recursos liberados ao nosso
pas (CURY, 2002; ALTMANN, 2002).
No se tratou de uma simples ingerncia externa, mas de um processo mais complexo,
onde se apresenta de maneira hegemnica uma concepo e a uma cultura de associao,

8
Para uma compreenso de como o conceito de pblico no-estatal foi utilizado no perodo estudado ver
BRESSER, Luiz; GRAU, Nuria, 1999.
 57

subordinao ao capital e de verdadeira neocolonizao. A presena de misses e de tcnicos

do Banco Mundial no Brasil anterior ao Governo FHC, sendo ilustrativo o perodo ps
1964, quando foram assinados os Acordos MEC-USAID9, entregando a reorganizao da
educao brasileira aos tcnicos da Agency for International Development (AID). O que
chama a ateno

(...) a receptividade que este pensamento encontra nos tcnicos brasileiros e

que se materializa na criao de uma estrutura paralela ao MEC para
fiscalizar, avaliar e pressionar, com a anuncia do governo federal. A
presena e a atuao desses tcnicos foi exemplar na dcada de 1990, pela
sua capacidade de servir-se da estrutura organizacional para canalizar seus
objetivos, ideologias, estratgias e concepo de educao (SILVA, 2003,
p.288).

O iderio pedaggico dos parmetros e diretrizes curriculares e dos processos de

avaliao esto centrados numa concepo produtivista e empresarial das competncias e da
competitividade: o objetivo formar em cada indivduo um banco ou reserva de competncias
que lhe assegure empregabilidade. Portanto, neste governo, a funo social da escola foi
direcionada ao enfraquecimento das perspectivas tico-polticas que afirmam a
responsabilidade social e coletiva e ao reforo de uma tica individualista, privatista e
consumista (FRIGOTTO, op. cit.).
E hegemonia alcanada pela burguesia brasileira neste governo fica mais clara quando
analisamos o conjunto de polticas por ele implementadas. Destaque para a legislao
aprovada com forte impacto no financiamento da educao: a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (Lei n 9.394/1996), a Emenda Constitucional n 14 que, entre outras
medidas, criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e sua regulamentao (Lei n 9.424/1996), e o Plano
Nacional de Educao (Lei n 10.172/2001). Muito j se produziu de anlise sobre essa
legislao, dentre os quais podemos citar Saviani, 1997; Monlevade e Ferreira, 1997;
Melchior, 1997; Davies, 1998; Arelaro, 1999; Dourado, 1999; Pinto, 2000; Silva, 2003 e
Vasquez, 2003.

9
MEC USAID a fuso das siglas Ministrio da Educao (MEC) e United States Agency for International
Development (USAID). Simplesmente conhecidos como acordos MEC-USAID cujo objetivo era introduzir no
Brasil o modelo educacional estadunidense. Os tcnicos oriundos dos Estados Unidos criaram a reforma da
educao pblica que atingiu todos os nveis de ensino.
 58

No existe consenso sobre o balano desta poltica. Alguns autores enxergam que a
mudana estrutural das formas de gesto apresentada como um dos eixos norteadores do
governo FHC. Esta mudana teria como fundamentos a eliminar desperdcios para aumentar a
eficincia, a promoo da descentralizao, a melhoria da qualidade do ensino, universalizar
sempre que isso for necessrio e legtimo e reestruturar benefcios e servios para aumentar o
impacto redistributivo. Os esforos pela descentralizao estariam fundados na positiva
inflexo do governo federal em limitar sua presena ao gerenciamento da implementao e
ampliar seu papel na formulao e coordenao de polticas em mbito nacional (CASTRO;
BARRETO; CORBUCCI, 1999. p. 01).
Trilhamos um caminho bem diverso. Realizando um balano da implantao de um
dos principais pilares da poltica de FHC, ou seja, o FUNDEF, (Arajo, 2005) j afirmvamos
que o mesmo representou a legalizao da poltica de omisso da Unio com o financiamento
da educao bsica e que serviu de propulsor do processo de municipalizao do ensino
fundamental em nosso pas. Os efeitos desse processo foram perversos, pois o mesmo no
foi acompanhado de reformas na distribuio de recursos, os quais continuaram concentrados
na Unio e, na maior parte dos casos, representou uma precarizao dos servios oferecidos
(Idem, p.81).
Um dos pilares da poltica educacional do Governo FHC foi a implantao de uma
dada concepo de avaliao da educao. Sousa (2003) enumera as principais caractersticas
dos procedimentos adotados pelo governo federal nesse perodo: a) nfase nos produtos ou
resultados; b) atribuio do mrito tendo por base um olhar individualizado sobre instituies
ou alunos; c) dados de desempenho apresentados de forma a permitir classificaes; d)
predomnio de dados quantitativos; e) grande peso para a avaliao externa, de maneira
desarticulada da auto-avaliao. Uma avaliao, pautada em tais caractersticas imprime uma
lgica nos sistemas de ensino que se expressa no estmulo competio entre as instituies
educacionais e no interior delas, refletindo-se na forma de gesto e no currculo (Idem,
p.187).

O princpio o de que a avaliao gera competio e a competio gera

qualidade. Nesta perspectiva assume o Estado a funo de estimular a
produo dessa qualidade. As polticas educacionais ao contemplarem em
sua formulao e realizao a comparao, a classificao e a seleo
incorporam, consequentemente, como inerente aos seus resultados a
excluso, o que incompatvel como direito de todos educao. (Ibidem,
 59

p.188).

Em toda esta legislao est presente a poltica de descentralizao de atribuies e

recursos e de focalizao das polticas pblicas. Nesta lgica, a descentralizao vista como
um instrumento de modernizao gerencial da gesto pblica e como um poderoso
Mecanismo para corrigir as desigualdades educacionais, por meio da otimizao dos gastos
pblicos. Um dos programas criados no governo FHC que ilustrativo dessa lgica o
Programa Dinheiro Direto na Escola. Na verdade,

(...) apesar de os postulados democrticos serem recorrentemente

reafirmados, estes se apresentam como justificativa da transferncia de
competncias da esfera central de poder para as locais, respaldadas em
orientaes neoliberais, com o objetivo de reduo do Estado s suas funes
mnimas, de acordo com as inspiraes/adaptaes de corte hayek-smithiano.
(AZEVEDO, 2002, p.54).

Em relao focalizao preciso ter em conta que a mesma um modo de priorizar

uma etapa de ensino cujo foco pode significar o recuo ou o amortecimento ou o retardamento
quanto universalizao de outras etapas da educao bsica e a sua sustentao por meio de
recursos suficientes (CURY, 2002, p.175).
Enfim, realizando um balano crtico do governo FHC, pode se afirmar que foi

(...) um governo que conduziu as diferentes polticas de forma associada e

subordinada aos organismos internacionais, gestores da mundializao do
capital e dentro da ortodoxia da cartilha do credo neoliberal, cujo ncleo
central a idia do livre mercado e da irreversibilidade de suas leis
(FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p.103).

E, ao contrrio de Collor de Mello, que foi um bonapartista aventureiro, fonte

inesgotvel de irracionalidade, com FHC e a sua racionalidade acentuada o pas descarrilou
nos trilhos do social-liberalismo, eufemismo designado aos socialistas e social-democratas
que praticam o neoliberalismo (ANTUNES, 2005, p.165).
Alm dos efeitos devastadores nas condies de vida dos trabalhadores e de ter
aumentado a dependncia do pas, o governo FHC no conseguiu seu principal objetivo, pois
no ocorreu uma consolidao da hegemonia burguesa de maneira estvel.

A consolidao da hegemonia, no interior do bloco dominante, do capital

 60

financeiro internacional e dos grandes grupos econmico-financeiros, no

conseguiu se estender para o conjunto da sociedade, apesar do ajuste sofrido
pelo projeto neoliberal por absoluta dificuldade de incorporao
econmico-social dos segmentos mais expressivos das classes trabalhadoras.
(FILGUEIRAS, 2005, p.18).

6.2 Caracterizao do governo Lula

6.2.1 As expectativas da esquerda

Foi o fracasso do neoliberalismo tardio de Fernando Henrique Cardoso que propiciou

o favoritismo de Lula nas eleies de 2002. Ou seja, a expectativa de vitria de Lula fosse
tambm a vitria das foras polticas que efetivaram a resistncia ativa s polticas
neoliberais, as quais esperavam que o novo governo tivesse como tarefa e compromisso tico-
poltico uma inverso de direo primeiramente no modelo econmico, condio primordial
para a mudana concomitante nas demais esferas e, posteriormente mudanas nas polticas
sociais e educacionais. Para essas foras polticas, o novo governo estaria diante de um
desafio grandioso, que seria o de

(...) desenhar um programa alternativo e contrrio ao modelo atual, capaz de

responder s reivindicaes imediatas do mundo do trabalho, mas
visualizando um horizonte societal distinto e alternativo, que no tenha
iluses quanto ao carter destrutivo da lgica hoje predominante
(ANTUNES, 2005, p. 135).

Segundo Antunes (2005) a expectativa da esquerda brasileira10 era que o Governo

Lula operasse uma mudana profunda da poltica econmica, contraditando os interesses do
FMI e dos organismos multilaterais. Para isso, conteria o fluxo de capitais que migram para o
sistema financeiro internacional e que esgotam a produo de nossa riqueza. Tambm
realizaria um combate implantao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) que,
se efetivada, consolidar o domnio econmico, poltico, cultural e da propriedade intelectual
norte-americana sobre a Amrica Latina. Seria um governo que recuperaria a dignidade do
salrio mnimo e iniciaria uma reforma agrria, imprescindvel para desmontar a misria

10
A esquerda identificada com aqueles que se propem a lutar por mudanas no sistema capitalista, seja no
sentido de reformul-lo, ou seja, no sentido de super-lo e instituir um outro sistema. Neste trabalho
denominamos de esquerda brasileira as vrias correntes ideolgicas de segmentos sociais e organizaes
 61

brasileira. Um governo que recuperaria a res publica contra a secular privatizao do Estado
brasileiro. Enfim, seria o incio de um programa efetivo de mudanas, com prazos e
caminhos construdos com slida impulso social (Id., p.2)
Levando em considerao a situao do pas deixado por FHC, o novo governo se
defrontaria com um pndulo.

Enquanto, de um lado, os capitais transnacionais (com a aquiescncia dcil

do que resta dos capitais nativos) puxaro o pndulo para o centro e para a
direita, visando a implementao de polticas de conformidade com seus
interesses, sob a batuta do FMI e do BM, de outro lado, o universo
multifacetado do mundo do trabalho, atravs de suas aes concretas pela
base, por seus sindicatos, movimentos sociais urbanos e rurais, partidos e
movimentos de esquerda, devero respaldar, amparar, impulsionar e mesmo
exigir do Governo Lula a elaborao de programas e de polticas que
garantam e ampliem os direitos e conquistas dos trabalhadores contra a
lgica destrutiva dos capitais (Ibidem, p.142)

Diante de um pas que estaria (...) sendo levado a um beco sem sada de estagnao e
desemprego por uma poltica econmica que capitulou insensatez do totalitarismo de
mercado(MANIFESTO, 2003, p. 01), e diante do fato de que qualquer questionamento dos
pressupostos de uma poltica econmica neoliberal havia se tornado um verdadeiro tabu, face
ao risco da especulao do mercado, a esperana que

O atual Governo, que foi eleito em funo de expectativas de mudana, tem

diante de si a responsabilidade de evitar que a crise social herdada se
transforme numa crise poltica de propores imprevisveis, a exemplo do
que tem ocorrido em outros pases da Amrica do Sul contemporaneamente,
e do que ocorreu historicamente na Europa, nos anos 20 e 30. (Idem, p.02).

Nesse cenrio que a expectativa dos educadores, expressa no posicionamento das

entidades sindicais, cientficas e de personalidades reunidas em torno do Frum em Defesa da
Escola Pblica, era que o governo Lula removesse toda a legislao educacional que pautou
as reformas neoliberais do governo anterior e desarticulasse o ncleo central do projeto
pedaggico da pedagogia do capital: a ideologia das competncias e da empregabilidade
seguida pelos parmetros e diretrizes curriculares.

partidrias que possuem em comum o combate ao neoliberalismo.

 62

6.2.2 Balanos preliminares do primeiro mandato de Lula

Aps um ano de vigncia do Governo, Sader (2004) busca estabelecer parmetros para
uma anlise criteriosa de suas aes. No considera correto ser utilizado como instrumental de
anlise a comparao com outros governos de esquerda, sejam aqueles denominados de
governos de frente popular (Espanha e Frana), seja o governo de Salvador Allende (Chile,
1970). A conjuntura que levou a constituio dos primeiros foi a ascenso de Hitler e
Mussolini na Europa e a postura da Internacional Comunista11 de propor frentes amplas com
foras democrticas anti-fascistas. J o governo Allende foi fundado numa aliana entre os
partidos socialista e comunista e se propunha uma transformao do capitalismo.
O Governo Lula surge em contexto bastante diferente. No existe mais o cenrio de
bipolaridade entre blocos capitalista e socialista, mas sim a hegemonia norte-americana. No
lugar de objetivos anti-capitalistas, coloca-se a luta contra o neoliberalismo. neste marco
que se insere o governo do PT, no desafio de sair do modelo neoliberal, que devastou o Brasil
e a quase totalidade do continente latino-americano (Id., p.86).
Portanto, o critrio fundamental para anlise do Governo Lula seria responder a
seguinte pergunta: em que medida este governo consegue sair do modelo neoliberal? O autor
considera que o Governo Lula em seu primeiro ano foi conservador, seja na poltica
econmica, nas duas reformas apresentadas ao Congresso Nacional (previdenciria e
tributria) e tambm no seu discurso, o qual caracteriza como desmobilizador, crtico dos
movimentos sociais e sem a devida meno ao neoliberalismo. Considera que a poltica
econmica herdada do governo anterior foi mantida e aprofundada, com a intensificao do ajuste
fiscal, que congelou recursos para a obteno de supervits fiscais superiores aos solicitados pelo FMI,
com o objetivo anunciado de diminuir a fragilidade externa da economia (Ibidem., p.86).
A ccoolliiggaaoo eelleeiittoorraall qquuee ddeeuu aa LLuullaa aa vviittrriiaa eelleeiittoorraall eem
A m 22000022 ttrraabbaallhhoouu ccoom
m aass
ccoonnttrraaddiieess ddeennttrroo ddoo bbllooccoo ddoom
miinnaannttee,, ffaazzeennddoo ccrrttiiccaass aaoo ccaappiittaall ffiinnaanncceeiirroo ee ddeeffeennddeennddoo
vviiggoorroossaam
meennttee oo ccaappiittaall pprroodduuttiivvoo.. EEssssaa eessttrraattggiiaa eesstt eexxpprreessssaa nnoo ddooccuum
meennttoo CCaarrttaa aaooss
BBrraassiilleeiirrooss,, llaannaaddoo nnaa rreettaa ffiinnaall ddaa ddiissppuuttaa eelleeiittoorraall..
U
Ummaa vveezz nnoo ggoovveerrnnoo,, LLuullaa m
maanntteevvee eem
m pprriim
meeiirroo ppllaannoo ooss iinntteerreesssseess ee aa ppoollttiiccaa

11
A histria da Internacional Comunista remonta a 1864, quando foi criada a Associao Internacional dos
Trabalhadores (AIT), integrada por organizaes operrias de diversos pases europeus. Treze anos depois, em
1889, foi criada em Paris a 2 Internacional dos Trabalhadores. Em 1919, logo aps a vitria dos comunistas na
Revoluo Russa, foi criada a III Internacional.
 63

eeccoonnm
miiccaa ddoo ccaappiittaall ffiinnaanncceeiirroo,, m
maass aacceennoouu ppaarraa aa iim
mppoorrttnncciiaa ddaass eexxppoorrttaaeess nnaa
aarrttiiccuullaaoo ddee uum
m m
mooddeelloo nneeoolliibbeerraall--ddeesseennvvoollvviim
meennttiissttaa,, ccoom
mbbiinnaannddoo uum
maa ppoollttiiccaa
eeccoonnm
miiccaa oorrttooddooxxoo--nneeoolliibbeerraall ccoom
m uum
maa ppoollttiiccaa eexxtteerrnnaa aaggrreessssiivvaa.. PPoorrm
m,, oo eexxcceeppcciioonnaall
ddeesseem
mppeennhhoo ddaass eexxppoorrttaaeess nnoo ffooii ssuuffiicciieennttee ppaarraa eevviittaarr aa eessttaaggnnaaoo ddoo PPIIBB.. IIssssoo ooccoorrrreeuu
m vviirrttuuddee ddaa rraaddiiccaalliizzaaoo ddaa ppoollttiiccaa eeccoonnm
eem miiccaa ddee FFH
HCC,, ccoom
m eelleevvaaoo ddaass ttaaxxaass ddee jjuurrooss ee
uum
mmmaaiioorr ssuuppeerrvviitt ffiissccaall pprriim
mrriioo..
LLuullaa ccoollooccoouu nnaa oorrddeem
m ddoo ddiiaa aa ccoonnttiinnuuaaoo ddaass rreeffoorrm
maass nneeoolliibbeerraaiiss:: rreeaalliizzaannddoo
rreeffoorrm
maa ddaa pprreevviiddnncciiaa,, ssiinnaalliizzaannddoo ccoom
m aa rreeffoorrm
maa ssiinnddiiccaall ee ddaass lleeiiss ttrraabbaallhhiissttaass ee ccoom
m uum
maa
iinnddeeppeennddnncciiaa ddoo BBaannccoo CCeennttrraall,, aallm
m ddaass ppaarrcceerriiaass ppbblliiccoo--pprriivvaaddoo ((PPPPPP)).. D
Deessttaa ffoorrm
maa,, oo
G
Goovveerrnnoo LLuullaa eevviittoouu eennffrreennttaam m oo bbllooccoo ddoom
meennttooss ccoom miinnaannttee,, ggoovveerrnnaannddoo ccoom
m ee ppaarraa eellee
((FFIILLG
GUUEEIIRRA
ASS,, 22000055))..
Quando a pretenso fazer uma primeira avaliao do governo Lula, muito
importante resgatar dois manifestos redigidos por um grupo de 300 economistas, na sua
maioria crticos do modelo de desenvolvimento do governo anterior, formuladores de
proposies antagnicas ao ajuste fiscal implementado em nosso pas desde Collor de Mello
at Fernando Henrique Cardoso.
Em junho de 2003 foi lanado o documento A agenda interditada: uma alternativa de
prosperidade para o Brasil. Neste primeiro documento os subscritores apontam o alto
desemprego, em nveis sem precedentes em nossa histria, como o mais grave problema
social brasileiro, resultante diretamente das polticas monetria e fiscal restritivas, assim como
da abertura comercial sem restries. um documento otimista, pois parte do pressuposto
inverso a mxima neoliberal, ao afirmar que existem alternativas e que as mesmas no
poderiam ser mudanas tpicas em um ou alguns dos aspectos da coerente poltica
ortodoxa em curso, mas passariam pela inverso de toda a matriz da poltica econmica
(MANIFESTO, 2003, p.01). Apresentam sete medidas que romperiam com o modelo anterior:

1. controle do fluxo de capitais externos e administrao do cmbio em

nvel favorvel s exportaes;
2. enquanto perdurar o alto desemprego, reduo do supervit primrio pelo
aumento responsvel do dispndio pblico, a fim de ampliar a demanda
efetiva agregada induzindo a retomada do desenvolvimento e do emprego;
3. ampliao dos gastos pblicos nos trs nveis da administrao, com
prioridade para dispndio com ampliao dos servios de educao, sade,
segurana, assistncia e habitao, grandes geradores de empregos, e de
competncia tambm dos estados e municpios - o que implica a restaurao
 64

da sade financeira da Federao, inclusive mediante renegociao das

dvidas de Estados e Municpios para com o Governo federal;
4. reduo significativa da taxa bsica de juros, como complemento
indispensvel da poltica fiscal de estmulo retomada dos investimentos
privados;
5. promoo de investimentos pblicos e privados em saneamento e infra-
estrutura (logstica e energia), para assegurar a melhoria da competitividade
sistmica da economia; incentivo a investimentos imediatos em setores
privados prximos da plena capacidade;
6. manuteno e ampliao da poltica de incentivo s exportaes; e
substituio de importaes;
7. poltica de rendas pactuada para controle da inflao. (Idem, p. 01-02).

Em novembro de 2004, quando lanado o segundo Manifesto dos Economistas,

denominado E nada mudou, o prprio ttulo do documento sintomtico da frustrao dos
economistas anti-neoliberais diante dos limites da poltica econmica do governo Lula. A
concluso dos economistas que a situao social se agravou de uma forma inequvoca, e que
o pequeno crescimento econmico detectado no primeiro ano de governo no provocou
mudanas no carter excludente e pauperizador da poltica econmica.
A aplicao da receita neoliberal, ou seja, poltica de estabilizao macroeconmica
apoiada em polticas monetria e fiscal restritivas, ocorre em detrimento da estabilidade
social. A conseqncia a manuteno e o agravamento de grave crise social, simbolizada
pelas taxas de desemprego e de subemprego nas principais regies metropolitanas que se
elevaram a um quarto da populao ativa, levando a uma escalada da marginalizao social,
da criminalidade e da insegurana.
O primeiro mandato de Lula manteve a poltica de supervit primrio, inclusive
elevando o seu percentual, e os juros bsicos em patamares elevados. Essas polticas so uma
verdadeira mquina de transferncia de renda de pobres para ricos, na medida em que
implicam a tributao indireta dos pobres, e o aumento da tributao direta da classe mdia,
para o pagamento dos juros da dvida pblica aos ricos (MANIFESTO, 2004, p. 02).

A adoo pelo Governo Lula da mesma poltica econmica adotada no

segundo mandato do Governo FHC e com o objetivo de manter o modelo
de economia inaugurado por Collor demonstra que o desejo de mudana,
expresso claramente pelo povo nas eleies de 2002, foi usurpado pelo
mesmo poder econmico, que quer manter a todo custo seus privilgios.
(Idem, p.01).

Passados dois anos de governo, Antunes (2005) tambm identifica uma frustrao em
 65

parcela da esquerda do pas diante do Governo Lula. Essa frustrao estaria sendo provocada
pela poltica econmica que manteve a linha de destruio do mundo produtivo, em benefcio
dos capitais financeiros, reiterando vergonhosamente a dependncia aos ditames do FMI. Na
concentrao da terra que se manteve intacta e no aumento de assassinatos no campo. Alerta
para o fato do sentido pblico e social do Estado continuar sendo desmantelado, destacando
como sintomtico disto a reforma da previdncia pblica, orientada para a sua privatizao.
D
Deessttaa llggiiccaa ffiinnaanncceeiirraa ee ddaa nnaattuurreezzaa ccoonncceennttrraaddoorraa ee eexxcclluuddeennttee ddoo m
mooddeelloo ddee
ddeesseennvvoollvviim
meennttoo ccaappiittaalliissttaa bbrraassiilleeiirroo rreessuullttaa aa iinnccaappaacciiddaaddee eessttrruuttuurraall ddoo pprroojjeettoo nneeoolliibbeerraall
ttoorrnnaarr--ssee hheeggeem
mnniiccoo,, iissttoo ,, ddee iinnccoorrppoorraarr,, ppaarrcciiaallm
meennttee,, aass ddeem maaiiss ssiiggnniiffiiccaattiivvaass ddaass
maannddaass m
ccllaasssseess ttrraabbaallhhaaddoorraass.. CCoom
m oo nneeoolliibbeerraalliissm
moo eessttaa iinnccaappaacciiddaaddee rraaddiiccaalliizzoouu--ssee,, ddiiffeerreenntteem
meennttee
ddee vvrriiooss m meennttooss ddee rreevvoolluuoo ppaassssiivvaa vviivviiddooss eem
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ggoovveerrnnoo LLuullaa ccoonnttrroollaarr ooss m
moovviim maatteerriiaall ee iiddeeoollggiiccaa ddee
meennttooss ssoocciiaaiiss,, aattrraavvss ddaa ccooooppttaaoo m
ssuuaass ddiirreeeess,, rreedduuzziinnddoo aass tteennsseess ee iim
mppeeddiinnddoo aa aauuttoonnoom
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meessm
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Aoo ccoonnttrrrriioo ddoo sseeuu aanntteecceessssoorr,, LLuullaa aappoossttaa nnuum
A maa nnffaassee m
maaiioorr nnaass ppoollttiiccaass
ccoom
mppeennssaattrriiaass,, qquuee ssee rreessuum m nnaa aaddoooo ddee ppoollttiiccaass ssoocciiaaiiss ffooccaalliizzaaddaass ((ttiippiiccaam
meem meennttee
aassssiisstteenncciiaalliissttaass)) ddee ccoom
mbbaattee ppoobbrreezzaa,, ccoonnffoorrm
mee aa ccoonncceeppoo ddoo BBaannccoo M
Muunnddiiaall..
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maarr qquuee

((.....)) oo ggoovveerrnnoo LLuullaa,, vveem m eexxpprreessssaannddoo,, nnuum m sseennttiiddoo m maaiiss aabbrraannggeennttee ee nnoo
iimmediato, uma tentativa de constituio de uma hegem
e d i a t o , u m a t en t a t i v a d e c o n s t i t u i o d e u m a h e g e moonniiaa bbuurrgguueessaa ccoom m
ssiiggnniiffiiccaaddoo aam p l o , i st o
mplo, isto , que alm de procurar soldar ainnddaa m
, q u e a l m d e p r o cu r ar s o l d a r a i maaiiss aass ddiivveerrssaass
ffrraaeess ddoo ccaappiittaall,, bbuussccaa oobbtteerr oo ccoonnsseennttiim meennttoo ddaass ccllaasssseess ttrraabbaallhhaaddoorraass
ppaarraa uum m pprroojjeettoo ssoocciiaall--lliibbeerraall--ddeesseennvvoollvviim meennttiissttaa.. ((FFIILLG
GU UEEIIRRA ASS,, 22000055,,
pp.. 2200--2211))..

No fundamental, tem-se a continuidade e at mesmo a ampliao das reformas no

sentido protagonizado por FHC, ou seja, baseadas nas teses liberais do monetarismo e do
ajuste fiscal. Nesse cenrio so confirmadas as preocupaes de Anderson (2002 apud
FRIGOTTO, 2003) de que Lula corria o risco de fazer igual aos governos de esquerda e
centro-esquerda que, na dcada de 90, acabaram completando as reformas de direita em vrios
pases (Inglaterra, Alemanha, Frana, Espanha, Portugal, Chile, Peru).
 66

6.2.3 As mudanas ocorridas no Partido dos Trabalhadores (PT)

Para compreender os limites do primeiro governo Lula necessrio lembrar que, ao

ganhar as eleies, nem o Partido dos Trabalhadores nem o Brasil, eram os mesmos da poca
de sua fundao e desenvolvimento.
A fundao do Partido dos Trabalhadores (PT) se deu no momento de esgotamento do
ciclo de desenvolvimento dos anos 70 (milagre econmico), pondo fim ao regime militar. o
momento de surgimento do novo sindicalismo e de ascenso do movimento operrio em nosso
pas. Com as reformas institucionais de Geisel, a volta do pluripartidarismo e a reformulao
da lei salarial e CLT, abre-se espao para criao de novos partidos polticos, mesmo que o
movimento sindical convivesse com posies distintas - criar logo o PT, criar primeiro a
Central Sindical ou militar nos partidos existentes.
O PT, no seu nascedouro, foi composto de polticos de esquerda do MDB, setores
progressistas da Igreja Catlica, da militncia do novo sindicalismo e de organizaes de
esquerda, dentre as quais tnhamos a Convergncia Socialista, Causa Operria, Movimento
pela Emancipao do Proletariado, Organizao Comunista Democracia Proletria, Ala
Vermelha, O Trabalho e Em Tempo (LIMA, 2004).
Como foi possvel que o PT, nascido do sindicalismo de base, na luta contra o
neoliberalismo, ao chegar ao governo federal assumisse o papel de dar continuidade s
polticas conservadoras?
Em 1994 o PT passou por um processo sistemtico de transformao. Em primeiro
lugar, o balano que sua direo faz da derrota eleitoral daquele ano, identifica as causas no
menosprezo do Partido ao tema do ajuste fiscal. Em segundo lugar, possvel verificar sua
principal mudana, que foi a reinsero do PT na institucionalidade, com esta ganhando
relevncia como o cenrio privilegiado de atuao do partido, em detrimento de sua relao
com os movimentos sociais (SADER, 2004, p.87). Em terceiro lugar, a alterao na sua
composio social, o que pode ser visto nos dados do seu ltimo Congresso Nacional (Recife,
2001) que demonstram que dos delegados daquele evento eram oriundos de espaos
institucionais (bancadas parlamentares, prefeituras, governos estaduais e da estrutura
partidria).
Mas a principal transformao ocorreu na campanha de 2002. A aliana eleitoral com
setores do grande empresariado, representado por Jos de Alencar como candidato a vice-
 67

presidente, parecia indicar um papel importante do setor produtivo no futuro governo. A

mesma concluso era possvel chegar ao ler a verso original do programa de governo
elaborada pelo Instituto Cidadania, a qual projetava uma oposio entre capital produtivo
versus capital especulativo. Porm, no decorrer da campanha ficou claro que a vitria eleitoral
seria baseada num outro consenso, que mantinha a lgica da mudana e da prioridade para o
social, mas crescia o compromisso com a estabilidade monetria. E isso aconteceu com a
divulgao do documento Carta aos Brasileiros (2002), onde o futuro presidente afirmou o
respeito aos compromissos assumidos pelo governo FHC, inclusive com o FMI, decorrendo
da uma mudana de carter da candidatura Lula, com uma aliana explcita com o capital
financeiro e os organismos internacionais (SADER, 2004, p.88).

Enquanto a social-democracia europia levou vrias dcadas, depois de ter

sido consolidado o Estado de Bem-Estar naquele continente, para aderir ao
neoliberalismo, o PT percorre esse caminho de forma muito mais rpida,
provavelmente at porque aquele Estado de Bem-Estar nunca existiu entre
ns e no seja necessrio um grande esforo para desmantelar as conquistas
sociais obtidas nas ltimas dcadas. (Idem, p. 98)

O ento Ministro da Fazenda Antonio Palocci reafirmou o compromisso do governo Lula com
os pressupostos expressos na Carta aos Brasileiros.

Portanto, por favor, no atribua minha pessoa a idia de que s h uma

poltica econmica. Existe uma alternativa, sim, de poltica econmica e
so feitas escolhas sobre essas polticas. A responsabilidade fiscal e o
controle da inflao foram, sim, parte do programa do Presidente Lula e da
Carta ao Povo Brasileiro. Renegociao de dvidas e reduo do
compromisso fiscal podem ter feito parte de debates, de circunstncias de
dilogo econmico, mas no foram o programa do Presidente Lula, que
cumpre, no seu governo, a responsabilidade do equilbrio oramentrio e o
controle da inflao, bens essenciais da populao. Penso que outro
caminho no conduz a um equilbrio (BRASIL, 2005e, p. 44).

Antunes (2005) afirma que, ao ganhar as eleies, o PT havia se desvertebrado. O PT

sofreu com a tempestade neoliberal, oscilando entre a resistncia e a assuno da moderao e
acomodao. De partido de esquerda contra a ordem foi, pouco a pouco, metamorfoseando-se
em partido dentro da ordem. As derrotas eleitorais de 94 e 98 intensificaram seu
transformismo, seguindo o ritmo das mudanas que aconteciam tambm no pas.
 68

6.2.4 A proposta educacional apresentada por Lula

Durante a campanha eleitoral foi amplamente divulgado o Programa de Governo de

Lula. Dentre os materiais divulgados, est o documento Uma Escola do Tamanho do Brasil
(2002), que sintetiza as anlises da poltica econmica do governo anterior e apresenta as
propostas educacionais do futuro Presidente da Repblica.
Em trabalho anterior, ao realizar balano da poltica educacional dos trs primeiros
anos do governo, construmos uma sntese do contedo do programa educacional acima
citado.
O documento denuncia a concentrao de poderes, seja da capacidade
formuladora, seja do controle no governo federal, expressa na edio dos
parmetros curriculares e nos procedimentos de avaliao classificatrias. O
governo federal estaria, na avaliao do Plano de Governo, promovendo uma
descentralizao executiva. Por conta disso, o documento tece uma forte
crtica ao chamado sistema nacional de avaliao, que focalizaria mais o
produto do que o processo educativo. Ao descumprir a lei do Fundo
Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (FUNDEF) sobre custo-aluno nacional, o governo FHC
consolidava as desigualdades entre Estados. Praticava, em vez de uma
poltica de equidade, uma poltica de igualdade na pobreza. Isso tudo
acompanhado de uma reduo no investimento per capita do governo em
educao. (ARAUJO, 2006 p. 10).

O documento apresenta trs diretrizes programticas para superar a situao

diagnosticada: (1) democratizao do acesso e garantia de permanncia, (2) qualidade social
da educao e (3) implantao do regime de colaborao e democratizao da gesto.
Para materializar a primeira diretriz, propunha a construo de um Sistema Nacional
Articulado de Educao, que seria responsvel por institucionalizar o esforo organizado,
autnomo e permanente do Estado e da sociedade. Ainda nesta diretriz previa a instituio de
um Programa de Renda Mnima para dar s famlias condies de manter as crianas na
escola, para permitir que os jovens e adultos nela permaneam e para estabelecer polticas
afirmativas na educao.
Para alcanar a qualidade social, a educao passaria a ser vista como um processo
permanente de apropriao do conhecimento pela humanidade e de produo de novos
conhecimentos. O novo governo repensaria a estrutura seriada da escola. Defendia que a
escola deveria mudar seus tempos e espaos, superando a avaliao classificatria e seletiva.
A qualidade social traduz-se na oferta de educao escolar e de outras modalidades de
 69

formao para todos, com padres de excelncia e adequao aos interesses da maioria da
populao (DIRETRIO, 2002, p.07).
Havia um destaque para a valorizao dos profissionais da educao, procedimento
apresentado como estratgico para superao dos problemas educacionais. As diretrizes
governamentais deveriam estimular os seguintes pontos: a) formao inicial e continuada dos
profissionais da educao; b) exerccio de atividade em tempo integral; c) ingresso na
carreira por concurso pblico; d) instituio de salrios dignos e; e) progresso funcional
baseada na titulao e na avaliao de desempenho.
Sobre a terceira diretriz, ou seja, acerca de como o novo governo enfrentaria o regime
de colaborao entre os entes federados, o programa de governo educacional afirma que no
Brasil
o poder pblico central nunca teve responsabilidade relevante na
escolarizao das maiorias, o que propiciou o crescimento das desigualdades
regionais, a pulverizao de sistemas (e redes), a desarticulao curricular ou
sua rgida verticalizao, e o estabelecimento de aes concorrentes entre as
esferas de governo (Idem, p. 07)..

E mais, que na LDB, ao lado das responsabilidades de cada ente federado, possvel
encontrar tambm o princpio da colaborao, o qual

se repete, subordinado no somente ao cumprimento do direito pblico

subjetivo ao qual correspondem deveres de Estado e aes de governo, como
tambm superao de desigualdades, formao bsica comum e
consolidao de um padro de qualidade. (Ibidem, p. 10).

possvel identificar no documento uma postura da nova administrao no sentido de

redefinir as competncias no regime de colaborao a ser implantado entre os entes federados,
procedimento que buscaria reverter o atual processo de municipalizao predatria da
educao.
Assim, o diagnstico era de que o modelo anterior tinha provocado excessiva
centralizao administrativo-financeira e um processo predatrio de
municipalizao do ensino, o qual precisaria ser revertido com a rediscusso
de papis e responsabilidades. Ao fazer tais afirmaes, o documento
criticava um dos pilares da poltica do governo anterior e do modelo de
gesto educacional patrocinado pelos organismos multilaterais,
especialmente pelo Banco Mundial (ARAUJO, p. 25).

listada como uma das prioridades do novo governo, a elaborao de uma proposta
 70

de lei complementar para regulamentar a cooperao e normatizar o regime de colaborao

entre os sistemas de ensino, a qual deveria tambm instituir as instncias democrticas de
articulao. O documento defende claramente o estabelecimento de um Sistema Nacional de
Educao, mesmo que no detalhe seus princpios e funcionamento, e a reformulao do
Conselho Nacional de Educao, que passaria a ser normativo e deliberativo, com
representao social das trs esferas de administrao e das instituies representativas de
educadores e estudantes.
Analisando os dados de matrculas da educao bsica pblica no perodo que
compreende o primeiro mandato de Lula, podemos afirmar que no houve reverso na
municipalizao predatria que o documento educacional denunciava.
Como no foi viabilizada nenhuma reestruturao tributria para oferecer melhores
condies aos municpios de arcarem com o crescimento das responsabilidades, podemos
afirmar que a municipalizao predatria teve continuidade, pelo menos de maneira
inercial.
Em relao ao financiamento da educao brasileira, o programa era bastante explcito
ao afirmar sua sintonia com as reivindicaes da sociedade civil organizada, refletidas nos
avanos polticos feitos no mbito do Congresso Nacional quando da aprovao do Plano
Nacional de Educao (PNE)12 e que uma das aes prioritrias do novo governo seria

reexaminar os vetos do presidente Fernando Henrique ao PNE, criando as

condies para que atravs do esforo conjunto da Unio, Estados, Distrito
Federal e municpios, o percentual de gastos pblicos em educao em
relao ao Produto Interno Bruto (PIB) sejam elevados para o mnimo de 7%
no perodo de dez anos. (DIRETRIO, 2002, p.32)

Alm disso, o documento se propunha a definir um custo-aluno-qualidade como

parmetro para aplicao de recursos federais, estaduais e municipais e instituir o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da educao Bsica e Valorizao do Magistrio-FUNDEB
(Idem, p. 31).

12
Para uma anlise detalhada sobre o processo de tramitao do PNE, ver ABICALIL, Carlos, 2005 e
VALENTE, Ivan; ROMANO, Roberto, 2002.
 71

7. O FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL

7.1 Breve histrico do financiamento educacional

Valente (2005) nos lembra que todo o arcabouo legal e jurdico que regulamenta a
organizao e os princpios da educao nacional, a constituio do sistema federativo, o
plano nacional de educao, a perspectiva de construo de um sistema nacional de educao
e as formas de financiamento educacional, tal como concebido hoje, foi construdo
historicamente atravs do conflito entre os interesses privatistas da elite brasileira versus a
luta de educadores e da sociedade que pautaram a construo de uma educao pblica,
gratuita, laica e obrigatria como um direito universal e obrigao do Estado.

Na Primeira Repblica, nos marcos da descentralizao poltico administrativa

constituiu-se o sistema federativo, que previa a diviso de responsabilidades na oferta de
ensino na rede pblica, entre a Unio, os Estados e Municpios. Desde esta poca comeou a
ser debatida a funo supletiva, redistributiva e reguladora da Unio em relao ao ensino.

O Manifesto dos Pioneiros13 da Educao Nova (1932) e o protagonismo das idias

liberais de Ansio Teixeira influenciaram o texto constitucional de 1934 e todas as demais leis
fundamentais para a educao nacional at hoje. A Carta Magna de 1934 destinou um captulo
para as questes educacionais definindo princpios como: educao direito de todos,
obrigatoriedade e gratuidade do ensino primrio, liberdade de ensino em todos os graus e
ramos, observadas as legislaes federal e da estadual; reconhecimento dos estabelecimentos
particulares de ensino somente quando assegurarem a seus professores a estabilidade,
enquanto bem servirem, e uma remunerao condigna, dentre outros.

Props tambm formas de financiamento tais como a vinculao

oramentria, onde a Unio e Municpios aplicariam nunca menos que 10% e
Estados e Distrito Federal nunca menos que 20%, da renda resultante dos
impostos, na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educativos. Props

13
O Manifesto da Escola Nova (1932), que ficou conhecido tambm como Manifesto dos Pioneiros, foi
influenciado pelas idias poltico-filosficas de igualdade entre os homens e do direito de todos educao. Os
seus signatrios viam num sistema estatal de ensino pblico, livre e aberto, o nico meio efetivo de combate s
desigualdades sociais da nao. Nesse documento, defendia-se a universalizao da escola pblica, laica e
gratuita. Entre os seus signatrios, destacavam-se os nomes de Anisio Teixeira, Loureno Filho, Paschoal
Lemme, Cecilia Meireles e Fernando de Azevedo.
 72

ainda a criao de um fundo pblico para a educao, a partir do clculo do

custo aluno qualidade, que financiasse as escolas em todo o pas, de forma
descentralizada, mas mantendo a unidade da funo educacional
(VALENTE, 2005, p. 06).

A aprovao da Emenda Calmon (1983) e a promulgao da Constituio de 1988,

acontecimentos inseridos nos marcos da redemocratizao do pas, promoveram a ampliao
das vinculaes de verbas para o setor educacional, assegurando patamares mnimos de
investimento pblicos na manuteno e no desenvolvimento do ensino em seus diferentes
nveis.

Ao realizar uma discusso acerca da atual organizao federativa da poltica de

financiamento na regulao dos sistemas pblicos, Duarte (2005) afirma que a engenharia do
financiamento ps 1996

foi capaz de induzir de modo contraditrio a autonomia e descentralizao de

gesto com a adoo local de programas definidos centralmente, porm
apresentou baixa capacidade de reduo das desigualdades de recursos
intersistemas de ensino e interescolares. (idem, p. 822).

Para a autora a Emenda Constitucional n 14 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao

Nacional (lei 9394/96) apresentaram uma melhor definio legal das incumbncias e da
abrangncia das instncias, explicitando para estados e municpios os encargos de
financiamento, alm das possibilidades de estabelecer regulao prpria para o seu sistema de
ensino. Assim, o sistema de educao bsica pode ser caracterizado como um sistema pblico
federativo que tem por suporte o financiamento fiscal proveniente de fontes de receitas
estaduais e municipais. A educao bsica sustentada por 50,1% de recursos estaduais e por
32,1% de recursos municipais, representando mais de 80% de todos os recursos alocados
neste segmento
O quadro normativo ps 1996 organizou-se com fundamento em fontes e
responsabilidades financeiras diferenciadas e compartilhadas. A ampliao de recursos ficou
dependente do crescimento da arrecadao oriunda de aparato fiscal especfico e desigual de
estados e municpios, com peso nas transferncias e do salrio-educao, que representa
apenas 5,6% do total da receita vinculada.
O desafio seria conciliar uma organizao poltico-administrativa pautada na
autonomia e na desigualdade fiscal das unidades subnacionais com a existncia de crescentes
 73

demandas pelo direito educao. A Unio promoveu um duplo movimento: de

desresponsabilizao para com o financiamento direto e a assuno da regulao ex post dos
servios prestados. Isso aconteceu porque a agenda poltica do governo FHC envolvia dois
desafios: considerar as demandas de ampliao e ao mesmo tempo, obstaculizar o crescimento
real dos gastos pblicos. Esses desafios seriam enfrentados a partir de uma lgica inspirada
numa matriz gerencial nos seus programas e na busca de maior eficincia e produtividade.
As reformas educacionais implementadas redimensionaram a polaridade centralizao
/ descentralizao. De um lado, promoveu uma descentralizao da gesto e do
financiamento. De outro, executou uma centralizao do processo de avaliao e controle do
sistema. Com isso, ocorreu o 'desembarque' da Unio do financiamento da educao bsica e
a priorizao de exames padronizados para todos os nveis como poder indutor sobre o
conjunto do sistema educacional.
No podemos esquecer que o discurso que fundamentava as reformas do perodo FHC
considerava que no era prioridade alocar mais recursos para a rea educacional, visto que o
pas como um todo gastava mal em educao.

A LDB estabeleceu tambm, prazo para que o poder executivo apresentasse no

Congresso Nacional para aprovao, um Plano Nacional de Educao (PNE), com base em
diagnstico, colocando objetivos, metas e prazos a serem cumpridos, assim como, a
viabilizao financeira para a sua implantao.

As vrias organizaes da sociedade civil, sejam sindicais, estudantis ou cientficas,

articulados em torno do Frum em Defesa da Escola Pblica, aps intensos debates realizados
em trs edies do Congresso Nacional de Educao - CONED14, apresentaram um Plano
para a Educao Nacional, que foi encabeado e apresentado no Congresso Nacional pelo
deputado federal Ivan Valente ( Projeto de Lei n 4155/98). Este projeto, que ficou conhecido
como Plano Nacional de Educao da Sociedade Brasileira, era composto de metas e prazos a
serem cumpridos, visando superao das desigualdades e o direito universal a uma educao
de qualidade. Para evitar sua aprovao o governo FHC apresentou sua proposta de Plano

14
Os Congressos Nacionais de Educao foram articulados pelo Frum em Defesa da Escola Pblica. Sua
primeira verso foi realizada em julho de 1996 em Belo Horizonte. Na mesma cidade foi realizado o II CONED,
o qual teve como tema Plano Nacional de Educao: proposta da sociedade brasileira. Ainda durante a
tramitao do PNE realizado o III CONED, desta vez na cidade de Porto Alegre (MENDONA, 2002)
2002002.
 74

Nacional (Projeto de Lei n 4173/98), o qual serviu de base para o PNE finalmente aprovado
(Lei n.10.172/01).

O principal eixo norteador do PNE da Sociedade Brasileira foi o processo de

elaborao amplamente participativo e a tentativa de resgate das conquistas do projeto de
LDB, aprovado na Cmara Federal (MENDONA, 2002, p. 20).
No que diz respeito ao financiamento da educao o texto prope aumento
expressivo do investimento nacional com educao.

Num quadro em que esses gastos, em 1995, de acordo com os dados do

MEC, foram da ordem de 4,53% do PIB, a aplicao de recursos pblicos
previstos nesse PNE seria de 10% do PIB, em dez anos, com a criao de
um Conselho de Acompanhamento, Controle e Fiscalizao. (Idem, p. 21).

O autor enumera os eixos norteadores do PNE proposto pelo MEC e aprovado pelo
Congresso Nacional. A concepo de educao presente no texto de esta um direito
individual, um fator de desenvolvimento econmico e social e um importante meio de
combate pobreza e erradicao da misria.
No tocante ao financiamento da educao o plano prev a elevao dos gastos
pblicos com educao para 7% do Produto Interno Bruto brasileiro em dez anos, na razo
de 0,5% anuais nos quatro primeiros anos e 0,6% no quinto ano.
O PNE, mesmo que tmido na rea de financiamento, sofreu nove vetos
presidenciais, todos incidindo diretamente em metas que buscavam elevar os gastos
educacionais. A Mensagem que acompanha os vetos utiliza como justificativa para cada
um dos itens vetados o fato de que os itens

(...) contrariarem a Lei de Responsabilidade Fiscal ou o interesse pblico,

por no guardarem consonncia com o texto constitucional que determina
que programas nacionais, regionais e setoriais sejam elaborados de acordo
com o Plano Plurianual - PPA e com a Lei Oramentria Anual. (Ibidem, p.
38)

O veto mais importante foi o stimo, que

(...) impediu que os gastos pblicos com a educao se elevassem durante a

 75

dcada para atingir o mnimo de 7% do Produto Interno Bruto - PIB, com

ampliao de 0,5% nos quatro primeiros anos e 0,6% no quinto ano.
Considerando que isso acarretaria um acrscimo em torno de 5 bilhes de
reais por ano, sem qualquer indicao de fonte de arrecadao ou forma de
compartilhamento entre Unio, os estados e municpios, e alegando mas
uma vez a inconformidade com o PPA e com o interesse pblico, o veto
imposto. (Ibidem, p. 41)

Apesar de ter conseguido aprovar o PNE numa verso muito prxima do que havia
encaminhado ao Congresso Nacional, o governo Fernando Henrique Cardoso,

(...) para manter a coerncia com sua lgica neoliberal de reduo do papel
do Estado e dos gastos pblicos em polticas sociais, vetou nove metas do
Plano aprovado no Congresso nacional em 2001. Todas essas metas
relacionavam-se aos recursos que viabilizariam e promoveriam impactos
significativos na melhoria do ensino pblico brasileiro, ampliando as
oportunidades de acesso e permanncia em todos os nveis e modalidades
(VALENTE, 2005, p. 07)..

Podemos citar ainda outras medidas governamentais editadas neste perodo que
restringiram a dotao oramentria para a educao. Merece destaque para Emenda
Constitucional n. 27, que institui a Desvinculao das Receitas da Unio DRU, retirando
20% dos recursos resultantes de impostos e s posteriormente realizando a diviso dos
percentuais destinados constitucionalmente para as reas sociais. Criou tambm novos
mecanismos de arrecadao de receitas em forma de Contribuies (CPMF e COFINS como
exemplos), como forma de driblar o preceito constitucional de vinculao de verbas da Unio
para o setor, desonerando assim o governo federal de grande parte de suas responsabilidades
com relao educao bsica, alm de no garantir os recursos necessrios para a educao
superior.

Em resumo,

Ao eximir-se do financiamento das metas que poderiam, de fato, imprimir

um novo rumo educao nacional, a Unio repete, nesse instrumento, a
lgica que tem prevalecido em outros mecanismos legais. Ao abdicar de
sua condio provedora, desobriga-se da execuo das polticas sociais,
 76

responsabilizando estados e municpios por essas tarefas. Para dar um

contorno de legitimidade a essa verdadeira desero, amplia e ressignifica
conceitos como o de descentralizao e autonomia, jogando a
responsabilidade pelas tarefas sociais sobre a prpria sociedade e,
incentivando parcerias e voluntariado, sem jamais abrir mo, no entanto, de
centralizar decises. (MENDONA, 2002, p. 50).

Em relao aos vetos apostos ao PNE pelo governo anterior, no houve nenhum
esforo do atual governo para que os mesmos fossem colocados em votao no Plenrio do
Congresso Nacional. Considerando que os pressupostos da poltica econmica do governo
anterior que orientaram os vetos de FHC ao PNE foram mantidos, especialmente a busca de
supervit primrio atravs de ajuste fiscal e contingenciamento de receitas correntes, caso o
Congresso decidisse apreci-los, a probabilidade de que o governo orientasse sua base
parlamentar a mant-los seria grande, o que representaria uma postura contraditria com o
escrito no programa de governo para a educao.

7.2 A herana do FUNDEF

A Emenda Constitucional n 14 e a sua regulamentao (Lei n 9424/96) alteraram o

formato do financiamento da educao bsica em nosso pas.
Ao invs da Unio aplicar 50% dos recursos vinculados para combater o
analfabetismo e universalizar o ensino fundamental, como estava estabelecido na Constituio
de 1988, agora passaria a aplicar nunca menos que 30%. Por sua vez, os Estados e Municpios
ficariam obrigados a investir 60% dos recursos vinculados com o ensino fundamental. Para
viabilizar esta obrigatoriedade, a EC n 14 criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio, conhecido como FUNDEF, sub-
vinculando os quatro principais impostos e transferncias constitucionais e estabelecendo a
redistribuio dos recursos de acordo com o nmero de matrculas do ensino fundamental. A
Lei 9424/96, que regulamentou o FUNDEF, autorizou aos estados e municpios a celebrao
de convnios para transferncia de alunos, recursos humanos, materiais e encargos
financeiros, viabilizando a transferncia imediata dos recursos vinculados ao Fundo. A Unio
se responsabilizaria em complementar os fundos estaduais que no alcanassem o custo-aluno
mnimo definido nacionalmente (OLIVEIRA, 1999; CASTRO, 2000).
 77

A expectativa criada com essa medida era que o FUNDEF permitiria o

aperfeioamento do processo de gerenciamento oramentrio e financeiro do setor,
promoveria uma ampliao dos recursos alocados no ensino fundamental, serviria de suporte
para uma poltica redistributiva que corrigiria as desigualdades regionais e sociais, daria maior
visibilidade gesto dos recursos e valorizaria o magistrio, elevando seus salrios e
aumentando sua qualificao (CASTRO, 2000).
O FUNDEF induziu a ampliao do atendimento no Ensino fundamental, equalizou no
interior de cada estado um gasto mnimo por aluno, descentralizou a gesto administrativa e
financeira atravs da induo da municipalizao do ensino.
O Fundo viabilizou a assuno pela Unio da metarregulao do sistema pela via do
financiamento, conseguindo o consentimento ativo dos entes federados na obteno de seus
objetivos estratgicos. Conseguiu desenhar um programa ativo de transferncia de atribuies
e capaz de produzir incentivos assuno de novas tarefas induzidas pelo governo central.
Isso foi facilitado pelo fato da grande maioria dos municpios ser dependente das
transferncias constitucionais.
Essa engenharia poltica,

(...) ao subordinar a distribuio de recursos das transferncias obrigatrias

ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, possibilitou
Unio promover a focalizao das iniciativas de ampliao do atendimento
nos mais diferentes municpios do pas, desarticulando-as da ampliao dos
investimentos nas mesmas propores. (DUARTE, 2005, p. 827-828).

E mais, foi decisivo para a principal vitria conceitual da poltica educacional do perodo
FHC:

O objetivo estratgico de formulao de programas focalizados nos mais

pobres efetivou-se no sistema educacional com a ampliao do acesso s
escolas de educao bsica sem a ocorrncia dos investimentos necessrios
melhoria da aprendizagem, de conhecimentos e competncias que efetivam o
direito educao. (Idem, p. 828).

O FUNDEF possui um limite redistributivo, pois perpetua no mbito de cada

estado as desigualdades intersistemas, que a complementao da Unio insuficiente para
superar. Alm disso, o FUNDEF ao subvincular recursos para o ensino fundamental,
explicitou a insuficincia dos recursos estaduais e municipais para o financiamento do
 78

atendimento com qualidade nas demais etapas, em especial na educao infantil (ibidem, p.
833).
Podemos enumerar as principais deficincias decorrentes da implementao do
FUNDEF.
A primeira, j comentada acima, o seu carter de focalizao no ensino fundamental,
afetando diretamente a capacidade dos entes federados em prover o direito educao nos
demais nveis e modalidades, com destaque para os efeitos perversos no atendimento das
crianas de zero a seis anos de idade, seja pela baixa cobertura escolar, seja pela precarizao
do modelo de atendimento, induzindo a proliferao de uma imensa rede de escolas infantis
comunitrias e filantrpicas.

A segunda diz respeito manuteno das desigualdades regionais. Foram constitudos

27 fundos estaduais, cada um tendo por base para a repartio os recursos resultantes de
impostos. Como o desenvolvimento econmico, fator determinante para o perfil das receitas,
desigual, os fundos reproduzem as desigualdades regionais pr-existentes.

Em terceiro lugar, com a implantao do FUNDEF o pas viveu uma enorme disputa
entre os governos estaduais e municipais por alunos do ensino fundamental. Como somente
quem possusse matrculas deste nvel em seu sistema receberia verbas, ocorreram verdadeiras
guerras para ampliar o nmero de alunos, vistos agora como fontes de recursos.

Ocorreu no Brasil uma significativa redistribuio das matrculas no ensino

fundamental dos estados para os municpios. Para Arretche (2002) com a implementao do
FUNDEF promoveu-se uma mini-reforma tributria, pois o mesmo imps uma redistribuio
de recursos dentro de cada estado, proporcional ao nmero de matrculas, penalizando os
estados com ndices altos de municipalizao. As tentativas anteriores de municipalizao no
haviam dado certo por resistncia municipal, mas aps a aprovao da Emenda Constitucional
n 14, aumentar as matrculas passou a ser uma fonte de elevao de receitas nos municpios.
Este modelo tornou-se um poderoso instrumento indutor do processo de descentralizao via
municipalizao do ensino. Em muitos estados foram alcanados altos ndices de repasse das
matrculas do ensino fundamental para a esfera municipal.

Em quarto, houve um sucessivo descumprimento pela Unio das regras estabelecidas

 79

para a sua participao no fundo. Durante todos os anos da vigncia do FUNDEF o valor
decretado com o custo-aluno nacional sempre esteve em desacordo com o escrito na
legislao, causando enormes prejuzos para estados e municpios e tornando a participao
financeira da Unio irrelevante no montante de recursos aplicados no fundo, nunca tendo
passado de 3%. Isso nos leva a afirmar a quinta deficincia do FUNDEF, que justamente
no agregar recursos novos para o setor educacional, constituindo-se numa ferramenta de
alocao diferente dos recursos existentes.

Diante do que foi dito at agora sobre o FUNDEF ganha relevncia a expectativa dos
setores sociais que no governo FHC se opuseram s polticas por ele implementadas,
especialmente os segmentos educacionais reunidos em torno do Frum Nacional em Defesa
da Escola Pblica.

O primeiro grande desafio desativar a bomba-relgio chamada FUNDEF.

Com o fim desse fundo, constitucionalmente previsto para ocorrer em 31 de
dezembro de 2006, os sistemas de ensino municipais, em especial nas
regies mais pobres do pas, vivero o caos em funo do fim dos repasses
de recursos estaduais. Esta tarefa exigir uma grande habilidade do futuro
presidente, no Congresso, pois, em especial, os governadores no tero
grande interesse na prorrogao do FUNDEF, ou em sua substituio por
algum outro fundo (como o FUNDEB) que implique reduzir seus recursos
tributrios.
O segundo grande desafio ser o de criar condies para que as metas do
PNE, que agora possuem fora legal, sejam cumpridas. Como vimos, isso s
ser possvel com a ampliao dos gastos pblicos com educao no pas.
Isso porque as metas do PNE sinalizam para a necessidade de recursos da
ordem de 10% do PIB, nos prximos dez anos, ao passo que o potencial atual
est na casa dos 4,5% do PIB. (PINTO, 2002, p. 24).

O que seria necessrio fazer para romper com a lgica anterior ? O principal desafio seria

(...) preservar a autonomia dos entes federados, como sistemas locais e

estaduais de ensino, requer do governo central avanos e rupturas nos
elementos constitutivos da poltica de financiamento posta em marcha a
partir de 1996. Precisa de uma ruptura com a lgica gerencial, o que quer
dizer aes supletivas e redistributivas da Unio em investimentos
focalizados na superao de desigualdades intersistemas. E mais, preciso
romper com a lgica de financiamento da escolarizao dos mais pobres em
situaes precrias e de baixa qualidade de ensino-aprendizagem.
(DUARTE, 2005, p. 834)
 80

7.3 Posio do governo Lula sobre a mudana do modelo de financiamento

Analisando as falas dos trs ministros da educao do primeiro mandato do

Presidente Lula, possvel perceber pensamentos diferenciados acerca da premissa segundo
a qual um maior financiamento para a educao passaria necessariamente por um
rompimento com a lgica econmica do governo anterior.
Cristovam Buarque, no curto perodo em que ficou frente do MEC, inmeras vezes
se manifestou a favor de mais recursos para a educao, posicionando-se contra
desvinculao de receitas da rea social.

No podemos tirar dinheiro da Educao para cobrir outros gastos.

Gastos sociais so fundamentais. Sem uma boa alimentao, no tem
boa Educao. Devamos tirar de outros lugares. Essa desonerao,
se for feita, teria impacto devastador para a educao. (BUARQUE,
2003c, p. 03).

De forma contraditria, foi um defensor da continuidade da poltica econmica do

governo anterior, no porque ela boa, mas porque a nica neste momento. Seu
raciocnio era de que daria para fazer todo o social antes de retomar o crescimento e que a
principal contribuio que o PT poderia apresentar para o pas era praticar uma espcie de
keynesianismo social: o Estado contratando gente para produzir aquilo que o povo precisa
cujo melhor exemplo o Bolsa Escola (BUARQUE, 2003b, p.04).
Tarso Genro foi bem mais enftico ao assinalar os limites de uma proposta nova de
financiamento educacional sem que houvesse mudanas nas bases de desenvolvimento.
Apresenta como pr-condio para existncia de recursos para as polticas sociais (...) uma
transio para um outro modelo de desenvolvimento, que significa altas taxas de
crescimento, capacidade de se ter um oramento no contingenciado, e uma outra relao do
Brasil com a economia global (REVISTA ADUSP, 2004, p.09).
Para ele, no primeiro ano do governo Lula o que imperou foi a frrea necessidade
de estabilidade, para tentar aglutinar foras, criar condies sociais e polticas para realizar a
transio do modelo anterior. Consciente da importncia de que esta transio acontea,
afirma que se no for feita, o governo ser, na sua opinio, um governo decente, com
preocupaes sociais, mas que no vai alterar a estrutura do modelo (Idem, p. 16).
 81

Seu raciocnio era de que para que ao final do ano fosse possvel criar um novo
fundo, era primeiro necessrio constituir uma nova ideologia e uma nova poltica de perfil
dos gastos pblicos. A instituio deste novo perfil seria um elemento vital de recoeso
social e de efetivamente colocar no centro do projeto nacional a questo da educao
bsica. Reconhece que enfrentaria dificuldades para cumprir este objetivo, pelas
contingncias internas, polticas, econmico-financeiras do pas como tambm porque tem
diferentes vises, inclusive no prprio governo em relao a ele (Ibidem, p.15).
No seria correto desligar o novo fundo da compreenso de que precisamos ter taxas
muito mais elevadas de crescimento e polticas distributivas via Estado para recoesionar, reintegrar a
sociedade brasileira que est cindida pela marginalizao, pela excluso. E, menos otimista,
profetiza: Eu posso ser derrotado nisso e o FUNDEB ser apenas uma troca de signos. Bem
,mas da ser, na minha opinio, a derrota da prpria idia de transio para um novo
modelo (Ibidem, p. 15).
Na mesma direo temos os posicionamentos de Fernando Haddad, para quem a
educao deveria compor a agenda de desenvolvimento econmico e no exclusivamente
como uma agenda social. Quando perguntado acerca da poltica de supervit primrio e o
conseqente corte de gastos educacionais, um dos pilares da poltica econmica, Haddad
tece uma crtica, afirmando que se voc tiver que ter uma poltica de supervit, faa uma
poltica inteligente. A pior coisa colocar a educao no bolo do que precisa ser cortado
(HADDAD, 2005d, p. 04).
A Mensagem Presidencial n 253 de 14 de junho de 2005, que encaminha ao
Congresso Nacional a proposta de criao do FUNDEB, justifica tal atitude devido aos
limites apresentados pelo FUNDEF.

A implantao do FUNDEF a partir de 1998 visou apenas ao ensino

fundamental, deixando margem do processo de incluso educacional os
jovens e adultos que no tiveram acesso escola na idade prpria, tanto no
ensino fundamental quanto no ensino mdio, bem como as crianas em
idade para a educao infantil e todos os jovens que anualmente batem s
portas do ensino mdio, em uma demanda de escala crescente nos ltimos
anos - como reflexo da poltica, positiva, porm segmentada e incompleta,
representada pelo FUNDEF (BRASIL, 2005, p. 01).

E apresenta uma grande expectativa de que o fundo trouxesse uma significativa

melhoria das condies de ensino no pas. Isso aconteceria devido os significativos avanos
 82

nas taxas de escolarizao, a curto e mdio prazo, principalmente no segmento da educao

infantil e do ensino mdio (Idem, p.08), ocorrendo

(...) um novo realinhamento nas finanas pblicas dos Estados, Distrito

Federal e Municpios, a partir de uma ampla redistribuio dos recursos
vinculados educao, permitindo a esses entes federados condies de
assegurar universalizao do atendimento em todos os segmentos da
educao bsica, mediante garantia de um investimento mnimo por aluno,
por nvel de ensino, que permita a necessria elevao do padro de
qualidade do ensino oferecido. (Ibidem, p. 09)

Ou seja, para enfrentar os limites da poltica anterior, o novo fundo seria capaz de
melhor distribuir os recursos educacionais, de criar as condies para que estados e
municpios universalizem a educao bsica e, com isso, o pas possa alcanar melhores
patamares de qualidade educacional.
 83

8. AS IDIAS PRESENTES NO DEBATE DO FUNDEB

8.1 Poltica de fundos

Um primeiro conjunto de caractersticas diz respeito ao carter do financiamento da

educao bsica, compreendendo o desenho da poltica baseada em fundos estaduais - nico
para toda educao bsica ou separado por etapas educacionais, a vigncia da poltica de
financiamento - datada ou indeterminada, e as formas de implantao do FUNDEB,
identificando gradatividades e outros instrumentos de transio da poltica anterior para a
proposta atual.
De incio importante resgatar que o modelo de financiamento a partir de fundos
educacionais no iniciou em 1996 com a implementao do FUNDEF. Estava presente nas
proposies de Ansio Teixeira ainda na dcada de 30. Assim como um tema antigo
tambm polmico na produo acadmica, sendo possvel encontrar defensores (ROCHA,
1998; GIL, 2004) e opositores ( ARELARO, 1999 e 2004; PINTO, 2000 e 2002).
Interessa registrar que o debate atual ficou circunscrito ao escopo herdado da
experincia recente do FUNDEF, sendo que as divergncias versaram sobre a oportunidade de
ser constitudo um fundo nico, mesmo que desdobrado em 27 fundos estaduais de natureza
contbil, ou a criao de fundos prprios para cada etapa de ensino, no caso um fundo para
educao infantil, a manuteno do fundo para o ensino fundamental e outro para o ensino
mdio.
no Programa de Governo apresentado por Lula para a rea educacional que iremos
encontrar a caracterizao da mudana proposta para o financiamento educacional. Neste
documento o ento candidato assumiu o compromisso de instituir o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao do Magistrio (FUNDEB), em substituio ao
FUNDEF (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio) (DIRETRIO, 2002, p.11). Ou seja, o novo governo assumiu o compromisso de
criar um fundo nico.
Da anlise das Propostas de Emenda Constitucional selecionadas foi possvel construir
a tabela abaixo, que sintetiza como estes documentos abordam a poltica de fundo.
 84

Quadro 01 Poltica de Fundos

Propostas de Emenda Carter do Fundo Vigncia do Fundo Formas de
Constitucional implantao

PEC 112 de 1999 Fundo nico de carter Passa a ser disposio No existe
(Bancada do PT) contbil, materializado permanente gradatividade
em 27 fundos estaduais
Nos dez primeiros anos
devem erradicar
analfabetismo,
universalizar educao
bsica e o ensino
obrigatrio
PEC 2003 (Cristovam Fundo nico de carter Passa a ser disposio No existe
Buarque) contbil, materializado permanente, revogando gradatividade para
em 27 fundos estaduais o artigo 60 ADCT insero de matrculas
e impostos
PEC Abril 2004 (Tarso Fundo nico de carter 10 anos No existe
Genro) contbil, materializado gradatividade para
em 27 fundos estaduais insero de matrculas
e impostos
PEC Novembro 2004 Fundo nico de carter 10 anos No existe
(Tarso Genro) contbil, materializado gradatividade para
em 27 fundos estaduais insero de matrculas
e impostos
PEC Maio 2005 (Tarso Fundo nico de carter 14 anos Gradativa para:
Genro) contbil, materializado 1. matrculas novas(1/4
em 27 fundos estaduais no 1 ano; no 2 ano;
no 3 ano e todas no
4] ano)
2. impostos antigos
(16,25% no 1 ano;
17,05% no 2 ano;
18,75% no 3ano e
20% no 4 ano)
3. impostos novos
(5% no 1 ano; 10% no
2 ano; 15% no 3 ano e
20% no 4 ano)
 85

PEC 415 /2005 (Lula) Fundo nico de carter 14 anos Gradativa para:
contbil, materializado 1. matrculas novas(1/4
em 27 fundos estaduais no 1 ano; no 2 ano;
no 3 ano e todas no
4] ano)
2. impostos antigos
(16,25% no 1 ano;
17,05% no 2 ano;
18,75% no 3ano e
20% no 4 ano)
3. impostos novos
(5% no 1 ano; 10% no
2 ano; 15% no 3 ano e
20% no 4 ano)
Substitutivo Ivan Fundo nico de carter 18 anos Sem gradatividade,
Valente contbil, materializado garantindo atualizao
em 27 fundos estaduais de matrculas
efetivamente
registradas no prprio
ano.
Substitutivo Raquel Cria quatro fundos: 15 anos Sem gradatividade
Teixeira 1. FUNDEB
(Unio)
destinado a
complementar
os fundos
estaduais;
2. Fundo do
Ensino
Fundamental;
3. Fundo da
Educao
Infantil;
4. Fundo do
Ensino Mdio.
Substitutivo aprovado Fundo nico de carter 14 anos Gradativa para:
pela Cmara dos contbil, materializado 1. matrculas novas(1/4
Deputados em 27 fundos estaduais no 1 ano; no 2 ano;
no 3 ano e todas no
4] ano)
2. impostos antigos
(16,25% no 1 ano;
17,05% no 2 ano;
18,75% no 3ano e
20% no 4 ano)
3. impostos novos
(5% no 1 ano; 10% no
2 ano; 15% no 3 ano e
20% no 4 ano)
 86

Substitutivo aprovado Fundos estaduais de 14 anos Gradativa para:

pelo Senado Federal natureza contbil e 1. matrculas novas(1/3
pargrafo 6 cria na no 1 ano; 2/3 no 2
prtica trs fundos ano; e todas no 3 ano)
dentro de cada Fundo 2. impostos antigos
(16,66% no 1 ano;
18,33% no 2 ano; e
20% no 3 ano)
3. impostos novos
(6,66% no 1 ano;
13,33% no 2 ano; e
20% no 3 ano)
Emenda Constitucional Fundo nico de carter 14 anos Gradativa para:
53 / 2006 contbil, materializado 1. matrculas novas(1/3
em 27 fundos estaduais no 1 ano; 2/3 no 2
ano; e todas no 3 ano)
2. impostos antigos
(16,66% no 1 ano;
18,33% no 2 ano; e
20% no 3 ano)
3. impostos novos
(6,66% no 1 ano;
13,33% no 2 ano; e
20% no 3 ano)

Coerente com esse pressuposto, das onze propostas analisadas, apenas em duas pode
ser vislumbrado formato de fundos separados. A PEC apresentada pela Deputada Federal
Raquel Teixeira (PSDB-GO) pretendia criar quatro fundos. Manteria o atual fundo
direcionado ao ensino fundamental, com participao de recursos estaduais e municipais,
criaria um fundo para educao infantil com recursos municipais e outro fundo para o ensino
mdio com recursos estaduais e criaria um fundo para viabilizar a participao da Unio nos
demais fundos, este seria denominado FUNDEB. Durante a tramitao, apenas quando da
aprovao do texto no Senado Federal que os defensores da poltica de fundos por etapas de
ensino conseguiram inserir um pargrafo favorvel aos seus interesses. Trata-se da redao
aprovada para o pargrafo 6 do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.

6 Na distribuio dos recursos a que se refere o inciso II do caput deste

artigo, fica assegurado que os recursos municipais sempre se aplicaro no
ensino fundamental e na educao infantil e os recursos estaduais, no ensino
fundamental e mdio, em quaisquer de suas modalidades (BRASIL, 2006d,
p. 07).
 87

Estava oculta no texto a concepo de que os recursos depositados no novo fundo e

redistribudos pelos estados e municpios de acordo com as matrculas presenciais da
educao bsica, no poderiam migrar entre as etapas e modalidades. Assim, recursos
estaduais, mesmo que compondo um fundo nico, seriam utilizados somente do ensino
fundamental e ensino mdio, mesmo que a dinmica redistributiva do fundo determinasse que
parte destes recursos estaduais devesse sustentar matrculas municipais de educao infantil.
Esse texto foi retirado quando da aprovao final da Emenda Constitucional no plenrio da
Cmara dos Deputados.
Vinculado diretamente ao carter do novo fundo est o tema da vigncia. No incio
dos debates havia uma ruptura com a lgica da Emenda Constitucional n 14 e propunha-se
inserir a dinmica de financiamento como dispositivo permanente na Constituio Federal.
Isso pode ser encontrado no texto da PEC 112 de 1999 e na primeira proposta encaminhada
pelo ento Ministro Cristovam Buarque. Nas demais fases do debate trabalhou-se com
perodo determinado de vigncia e remetendo o texto do fundo para o artigo 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias. Vale o registro de que mesmo no substitutivo
apresentado pelo deputado Ivan Valente, o qual estabelece o prazo mais longo de vigncia -
18 anos, essa dinmica se mantm.
Uma outra caracterstica analisada quanto introduo do instrumento da
gradatividade na implantao do novo fundo. Este assunto est totalmente ausente nas
primeiras verses do FUNDEB, aparecendo apenas a partir da PEC de maio de 2005. Est
ausente tambm dos substitutivos apresentados como soluo global e coerente, seja de volta
ao modelo anterior, seja de retomada das propostas do programa de governo de 2002. A
gradatividade proposta como Mecanismo para diminuir possveis impactos negativos, em
especial nos Estados e nas Capitais, oriundos da redistribuio de recursos entre entes
federados. Assim, vrios desenhos de gradatividade foram propostos, tendo como ponto
comum entre eles o alcance gradual da maior vinculao dos impostos, tendo como
contrapartida uma insero tambm gradual das matrculas das etapas e modalidades no
cobertas pelo FUNDEF . A participao da Unio passou tambm a ser apresentada em
parcelas crescentes de comprometimento.
A anlise do posicionamento dos atores sociais nas Audincias Pblicas promovidas
pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, foi possvel encontrar vozes discordantes
 88

da constituio de um nico fundo para toda a educao bsica. Em comum, est o vnculo
poltico e ideolgico dos atores com os pressupostos educacionais do governo anterior.
O ex-Ministro da Educao Paulo Renato Souza, responsvel direto pela formulao e
implementao do modelo de financiamento anterior, foi explcito na defesa de vrios fundos.
Aps exaustiva defesa do FUNDEF, enfatiza as semelhanas entre os dois fundos, afirmando
no haver diferena entre eles.

Se olharmos no conjunto, o FUNDEB procura utilizar os mesmos princpios

bsicos do FUNDEF. No h diferena alguma. Prope a redistribuio de
recursos entre Estados e Municpios de acordo com o nmero de alunos nas
redes estaduais e municipais. Esse um princpio do FUNDEF que agora se
est estendendo ao ensino bsico. Em segundo lugar, prope a garantia de
um valor mnimo nacional por aluno com recursos federais. Em terceiro, h
a garantia de um percentual mnimo para o salrio dos professores. Ento,
os 3 princpios bsicos do FUNDEB j estavam no FUNDEF (BRASIL,
2005d, p. 8-9).

Acusa o governo de estar promovendo uma poltica que mistura recursos e

responsabilidades das esferas estaduais com relao aos 3 nveis de ensino permitindo haver
fluxos entre os 3 nveis de ensino. Argumenta que com o FUNDEB a tendncia de evoluo
do nmero de alunos na educao infantil ser de aumento, enquanto que no ensino
fundamental ser de queda de at 30% no prximo perodo e, finalmente, no ensino mdio a
tendncia de manuteno ou de um pequeno aumento das matrculas. Para o ex-ministro, a
proposta de fundo nico reduz os recursos para a educao infantil. Tira 5% dos recursos
municipais que hoje esto indo para a educao infantil e deixa-os na educao em geral, mas
no na infantil. A principal crtica dirigida possvel migrao de recursos do ensino
fundamental para outras etapas.

Pode haver recursos que estariam indo da educao infantil para o

fundamental ao mdio, do fundamental para a infantil ao mdio, do mdio
para infantil ao fundamental.
Como ns vimos que o fluxo escolar est se corrigindo a tendncia da
matrcula no ensino fundamental necessariamente ser de cair, porque ns
vamos diminuir o nmero de alunos no ensino fundamental na medida em
que todos acertem o passo e passem para, e melhora, digamos, o
desempenho dos sistemas de ensino na questo da aprovao dos alunos.
O nmero de alunos cair. Portanto, provocar a reduo dos recursos para
o ensino fundamental.
(...) com o tempo o valor mdio por aluno do ensino fundamental cair em
termos reais, portanto, a conseqncia de um fundo nico para o ensino
 89

fundamental retirar recursos do ensino fundamental porque cair o

nmero de alunos e porque o valor mnimo garantido tambm cair em
termos reais (BRASIL, 2006b, p. 135-137).

E defende a constituio de fundos separados, sendo o primeiro direcionado para a

educao infantil.

Haveria um fundo para a educao infantil apenas com recursos do Distrito

Federal, dos Municpios e da Unio. O Estado nada tem a ver com isso. E
a, sim, minha idia seria deixar os 10%. Sei que na Casa h outras
propostas, de 7,5% etc. Na minha viso, deveramos deixar os 10%, e ter
apenas a complementao da Unio para os Municpios que ficarem abaixo
de um certo limite.
difcil, num fundo global, contemplar a faixa de 0 zero a 3 anos de idade.
Isso realmente complicado do ponto de vista tcnico-operacional.
Portanto, para contemplar de 0 a 3, a nica forma cabvel parece ser a de um
fundo especfico para a educao infantil.
Temos de fazer um fundo muito simples em relao educao infantil.
No exatamente um fundo. Acho difcil fazer transferncias entre
Municpios; ou seja, um Municpio dar dinheiro para outro. Acho muito
difcil isso. Uma regra mais simples seria estabelecer um valor mnimo
nacional por aluno por ano, na educao infantil, para creche, para pr-
escola, diferenciado, e o Governo Federal complementaria aqueles que
ficam abaixo (BRASIL, 2005d, p. 12-13).

Em seguida reafirma a manuteno do FUNDEF para o financiamento do ensino

fundamental, mantendo o funcionamento nos moldes atuais e prope ainda

(...) criar um fundo para o ensino mdio apenas entre a Unio, os

Estados e o Distrito Federal, porque os Municpios nada tm a ver
com isso. Ento, deveramos criar um fundo do ensino mdio,
tambm com o seu valor mnimo, que o Governo Federal
complementaria, de acordo com as cifras de valor per capita em cada
Estado (Idem, p. 13).

No mesmo caminho segue as argumentaes apresentadas por Marisa Abreu, na poca

Secretria Municipal de Educao de Caxias do Sul (RS) e Presidente da UNDIME RS.
Para Abreu ao ser constitudo um fundo nico, apesar de se estar aumentando a cesta de
recursos vinculados, estaria sendo colocado para retribuio dessas cestas de recursos, a
matrcula de um lado a educao infantil dos municpios e do outro lado do ensino mdio dos
estados e isso provocaria o aumento das tenses federativas.
 90

(...) ns vamos colocar estados e municpios a disputarem os recursos

relativos a toda a educao bsica. verdade que a PEC na Cmara fez uma
correo. Disse que no se pode financiar com recursos do fundo o nvel o
qual no se insere na atuao prioritria daquele ente federado. Mas pode
financiar. Quer dizer, eu no posso oferecer, mas eu posso passar o dinheiro
meu para um outro ente federado financiar.
Com certeza, parte dos recursos que hoje so repassados pelos governos
estaduais para o conjunto de seus municpios e que esto destinados ao
financiamento do ensino fundamental, sero transferidos ou ficaro de novo
nas mos dos governos estaduais para o investimento no ensino mdio
(BRASIL, 2006c, p. 198).

Em seguida enumera motivos para a criao de fundos separados, em sua proposta em

nmero de trs.

Trs fundos diferenciados nos permitem tratar das especificidades da

educao bsica.(...) O ensino fundamental obrigatrio, para o ensino
mdio a gente tem a proposta de universalizao do acesso na Constituio
Brasileira, e para a educao infantil, nem as metas do PNE apontam na sua
universalizao.
A pergunta que ns temos que nos fazer se est na hora de diminuir a
proporo de recursos hoje destinada ao financiamento do ensino
fundamental no Brasil para aumentar os recursos disponveis para a
expanso do ensino mdio. E eu tenho a ousadia de dizer para os senhores
que no.
No adianta querer ampliar as vagas no ensino mdio sem atender a questo
da qualidade no fundamental.
Na minha concepo, trs fundos diferenciados no s elimina a ateno
federativa que o fundo nico vai criar, como possibilita que as trs etapas da
educao bsica sejam tratadas nas suas especificidades (Idem, p. 199).

Por ltimo, registramos o posicionamento do Senhor Paulo Ziulkoski, presidente da

Confederao Nacional dos Municpios CNM, tambm defensor da poltica de fundos
separados.

Ento, estamos propondo 3 fundos, porque entendemos que isso dilui um

pouco e ser composto com recursos dos municpios, complementado pela
Unio no ensino infantil. O ensino fundamental continua como est hoje,
aperfeioando-se e cumprindo o art. 6 da Lei n 9.424, enfim, de alguma
forma contornado; o secundrio, o ensino de 2 grau, ficaria com verbas dos
Governadores, complementadas pela Unio, como em parte j est sendo
feito hoje. Tenho certeza de que diminuiria muito essa questo do conflito
que vai existir, porque seno vamos disputar, vai ter municpio daqui a
pouco oferecendo 2 grau, porque ele vai receber daquele fundo. Ser que
isso que queremos? Um retrocesso? Ou queremos que o ensino ande para
 91

frente? (BRASIL, 2005b, p. 20).

Vrios so os posicionamentos favorveis poltica de fundo nico. O Ministro da

Educao Fernando Haddad, afirma que o governo estaria tentando romper viso
fragmentada da educao, que ope nveis, etapas e modalidades de ensino (BRASIL, 2005a,
p. 03).
Logo aps assumir o MEC afirmou que o intuito do governo era romper com quatro
falsas oposies, numa crtica direta aos pressupostos anteriores.
A primeira falsa oposio seria educao bsica versus educao superior, segundo a
qual diante da falta de recursos, (...) caberia ao gestor pblico optar pela primeira. Sem que a
Unio aumentasse o investimento na educao bsica, o argumento serviu de pretexto para
asfixiar o sistema federal de educao superior (HADDAD, 2005a, p.01). O resultado dessa
asfixia para a educao bsica foi a falta de professores com licenciatura para exercer o
magistrio e alunos do ensino mdio desmotivados pela insuficincia de oferta de ensino
gratuito nas universidades pblicas (Idem, p. 01).
Se segunda oporia ensino fundamental versus as demais etapas e modalidades. Para
Haddad a ateno exclusiva ao ensino fundamental resultou em certo descaso com as outras
duas etapas e prejudicou o que se pretendia proteger, processo que no resolveu o problema
da qualidade do ensino fundamental, inclusive tendo se verificado uma queda de
desempenho mdio dos alunos desta etapa de ensino.
A terceira oposio seria entre Ensino mdio versus Ensino profissional. Foi vedada
por decreto a oferta de ensino mdio articulado educao profissional e proibida por lei a
expanso do sistema federal de educao profissional, poltica que contrariava os estudos
que apontavam que a educao profissional integrada ao ensino mdio a que apresenta
melhores resultados pedaggicos ao promover o reforo mtuo dos contedos curriculares.
A ltima oposio seria entre Alfabetizao de Adultos e Educao de Jovens e
Adultos. Assim, as aes de alfabetizao nunca estiveram sob a alada do MEC e jamais
foram articuladas com a educao de jovens e adultos (EJA) (Ibidem, p. 02).
Esse posicionamento critica o modelo de financiamento anterior, por ter deixado

(...) margem do processo de incluso, as crianas em idade escolarizvel na

educao infantil e os jovens que anualmente batem s portas do ensino
mdio, numa escala crescente de demanda (...) E desconsiderou a demanda
 92

de quase 50 milhes de jovens e adultos que no tm o ensino fundamental

completo (FERNANDES, 2004, p. 01).

O descompasso provocado pela ausncia de uma poltica que concorra para a

indistinta universalizao do atendimento da educao bsica, sendo

(...) urgente a promoo da equidade no tratamento dado as todos os

segmentos do ensino que compe a educao bsica, assegurando aos
governos estaduais e municipais, pela via da redistribuio dos recursos e
pelo aporte de verbas federais suplementares, igualdade na capacidade
financeira de promoo do atendimento em todos os nveis de ensino (...).
(Idem, p. 01).

A Senhora Maria do Pilar Lacerda, Secretria Municipal de Educao de Belo

Horizonte e presidente da Unio dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME,
registrou o processo e as razes que levaram a representao dos secretrios de educao dos
municpios optarem pela proposta de fundo nico. Em novembro de 2003 a UNDIME
divulgou um estudo simulando resultados para alternativas de financiamento com o objetivo
de subsidiar o debate sobre fundos para educao. Em junho de 2004, aprovou o apoio da
entidade a um fundo nico para educao bsica.

(...) ns defendemos o fundo nico porque ns defendemos a concepo de

educao bsica. No faz sentido essa separao, no s porque em termos
de prestao de contas, ela muito mais complexa como tambm ela engessa
muito mais o oramento municipal e a administrao dessas contas, mas
principalmente por uma questo de concepo. Ela quebra a concepo de
educao bsica e ela mais uma vez limita para as crianas pobres apenas o
ensino fundamental, enquanto as crianas de classe mdia j entram na
escola no mnimo com quatro anos e tem toda a escolaridade bsica
garantida mais o ensino superior (BRASIL, 2006a, p. 110).

A representao dos secretrios estaduais de fazenda tambm se posicionou favorvel

ao fundo nico. O Senhor Albrico Mascarenhas, coordenador do Conselho Nacional de
Poltica Fazendria disse acreditar que um fundo s suficiente. E acrescentou os motivos.

Mas acho que deveramos graduar o custo do aluno por nvel de ensino,
porque a realidade bem diferente de um nvel para outro, e eles seriam
aplicados no seu conjunto. Digo isso porque operacionalmente vai ficar
muito complexo para os Estados separar em fundos e fazer aplicao
separada. O ente que tiver um fundo para cada um dos 3 nveis de ensino vai
 93

ter de separar folha de pagamento, despesas, licitaes etc. Tudo vai ter de
ser feito separadamente. Isso muito complicado para as prestaes de
contas e pode gerar problemas at involuntrios de contabilizao. Pode
gerar tambm aplicao ruim dos recursos, um desperdcio de recursos
(BRASIL, 2005b, p. 52).

Outra representao a seguir o mesmo caminho foi a Frente Nacional de Prefeitos

FNP, representada pelo Prefeito da Cidade de So Carlos (SP), Senhor Newton Lima. Em sua
exposio enumerou pontos que julgou relevantes para apoiar o FUNDEB, sendo que o quinto
seria o fato de que o novo fundo permitir maior flexibilidade em relao ao atual FUNDEF,
que padeceria da rigidez dos 15% para o ensino fundamental, o que foi compreensvel num
determinado momento, at porque a Constituio estabelece o ensino fundamental
obrigatrio, mas a depender da regio, do estado ou da cidade e do grau de municipalizao
do ensino fundamental, esse item trouxe, e vem trazendo, um conjunto importante de
problemas para os gestores municipais. E justificou a opo por um fundo nico.

O fato de ns termos hoje a educao como um todo financiado num nico

Fundo permite maior capacidade redistributiva e melhor adequao das
especificidades em cada Municpio, sem os limites e sem pr em risco a
importncia da prioridade ao ensino fundamental, porque essa certamente
estar estabelecida na legislao complementar na criao do FUNDEB
(BRASIL, 2005b, p.10-11).

De forma bastante coerente com os pressupostos defendidos pelos crticos do modelo

anterior foi o posicionamento da Senhora Juara Dutra Vieira, presidente da Confederao
Nacional dos Trabalhadores em Educao CNTE. Em primeiro lugar, registrou o momento
mpar que o pas estava vivendo, ao travar o debate sobre a poltica de fundos, especialmente
para aqueles segmentos defensores da vinculao de recursos para a educao, mas que
compreendem que os atuais recursos so no apenas insuficientes, como desiguais, em
virtude da falta de um sistema nacional de educao real e talvez tambm da nossa opo pela
descentralizao das responsabilidades para com a educao bsica (BRASIL, 2005c, p. 10).

Portanto o Fundo , na nossa opinio, uma contingncia e no uma escolha

nossa, dos trabalhadores em educao e da sociedade brasileira. E uma
contingncia que compreende um alto grau de solidariedade, embora no
estejamos falando de um fundo, e sim de vinte e sete fundos em que os
recursos dos entes federados no se misturam de um Estado para outro.
Quem faz essa mediao a Unio. (...) um debate sobre sistema nacional de
 94

educao e sobre o papel de todos os entes federados no compartilhamento

do financiamento da educao (Idem, p. 10-11).

Para Juara Vieira, poca em que se instituiu o FUNDEF, havia uma grande
preocupao pelo cumprimento do dispositivo constitucional de atender os alunos de sete a
quatorze anos. Ento essa foi a lgica que orientou o FUNDEF naquela oportunidade do
financiamento de uma das etapas da educao bsica. Agora (...) ns precisamos cumprir
um outro dispositivo constitucional que a determinao de que a cidadania requer, pelo
menos, a educao bsica (BRASIL, 2006c, p. 188).
Apresenta a poltica de fundos como estratgica para o pas, embora faa questo de
registrar sua defesa de financiamento atravs dos recursos vinculados, do aumento do PIB e
do tratamento da questo da dvida externa e da dvida interna. Porm, admite que a poltica
de fundos vem de uma forma solidria, porque mesmo a vinculao no resolve as diferenas
regionais, porque 25% num Estado pobre so diferentes de 25% de um Estado mais rico. Ou
seja, sem essa poltica provavelmente o centralismo seria muito mais grave na repercusso
que isso tem nos Estados e nos Municpios (Idem, p. 188).
Introduz um debate que pouca presena teve durante a tramitao da Emenda
Constitucional n 53, defendendo a criao de um Sistema nico da Educao Bsica.

(...) ns temos que aproveitar a discusso do FUNDEB, para ns pensarmos

em polticas realmente estruturastes para a educao bsica.
Ns precisamos comear a pensar num Sistema nico de Educao Bsica,
onde a criana esteja matriculada seja numa escola municipal, seja numa
escola estadual, ela tenha o mesmo atendimento e a mesma qualidade da
educao e isso supe um esforo dos trs federados. Dos Municpios, dos
estados e da Unio. (Ibidem, p. 188).

E finaliza afirmando que a criao de 3 fundos acentua a fragmentao, fenmeno

que vrios atores sociais estariam empenhados em evitar com a introduo de um fundo para
toda a educao bsica. Julga, portanto, que no seria cabvel a proposta de trs fundos, que,
na verdade, nem seriam trs, seriam mais de sessenta, porque j h um fundo por unidade
federada estadual (BRASIL, 2005c, p. 10).
De todos os posicionamentos recolhidos possvel verificar duas concepes acerca
do carter do novo fundo, mais que isso, so divergncias sobre os pressupostos que devem
orientar a poltica pblica de financiamento da educao bsica.
 95

De um lado, os defensores de fundos separados partem da premissa de que as

responsabilidades definidas constitucionalmente devem ser cumpridas por cada ente federado
e que os recursos existentes so suficientes para o desenvolvimento destas atribuies. Nos
estados e municpios que porventura estes recursos no sejam suficientes e somente neste
caso, a participao da Unio seria necessria. Por trs de argumentos que reclamam o
respeito autonomia dos entes federados se esconde o conceito de descentralizao da
execuo das polticas pblicas.
De outro lado, mesmo que apresentado em diversos tons, aparece uma crtica ao
modelo acima e um resgate do carter unitrio da ateno educacional, ou seja, o direito
educao deve ser assegurado por todos os entes federados. Criticam a poltica de trs fundos
por manter a oposio entre ensino fundamental e demais etapas. Porm, alguns
posicionamentos favorveis ao fundo nico apresentam apenas argumentos administrativos,
ressaltando as facilidades operacionais para estados e municpios do modelo.
A aprovao na Emenda Constitucional n 53 de um fundo nico representou uma
ruptura com parcela dos pressupostos do governo anterior. A viso do fundo nico esteve
presente na primeira verso de PEC do FUNDEB apresentada pelos deputados do Partido dos
Trabalhadores ainda em 1999 e perpassou todas as verses apresentadas pelo MEC.

8.2 O embate da focalizao

Como foi possvel resgatar no captulo 6, um dos principais pressupostos da poltica

do governo FHC era a defesa da focalizao das polticas pblicas. Na educao isso se
materializou com a Emenda n 14 e a subvinculao de 60% dos recursos educacionais para
o ensino fundamental. J demonstramos tambm que esse pressuposto foi assimilado pelo
governo brasileiro a partir da influncia dos organismos internacionais.
Coerente com a crtica ao pressuposto da focalizao, a primeira proposta de
FUNDEB (PEC 112/99) e todas as verses apresentadas pelo MEC ao debate que antecedeu
o envio da PEC 415/05 ao Congresso possuem como diretriz a constituio de um fundo
abrangendo todas as etapas e modalidades da educao bsica.
A nica exceo verificada neste perodo foi a proposta do ex-ministro Cristovam
Buarque de que o atendimento em creches fosse feito partir de um corte de renda, ou seja,
fosse direcionado somente s crianas mais pobres. Infelizmente no foi possvel resgatar
 96

nesse trabalho o texto original que continha tal diretriz. Porm a sua existncia atestada
pelo IPEA no seu Boletim Polticas Sociais. Nesta publicao, ao analisar o texto
encaminhado pelo MEC Casa Civil da Presidncia, observa uma mudana de postura
governamental.

(...) observa-se, no que diz respeito educao infantil de zero a trs anos,
que foi superada a proposta de se atuar mediante uma poltica focalizada,
com o atendimento a ser efetuado com corte de renda, o que indicava o
entendimento por parte do Ministrio de que a poltica de educao bsica
no teria carter universalizante (IPEA, 2005, p. 77).

O Conselho de Representantes da Undime, reunido em setembro de 2004, posicionou-se

favorvel a incorporao plena de todos os nveis, todas as etapas e modalidades da educao bsica
no novo Fundo e numa crtica explcita a Proposta de Emenda de Cristovam Buarque, reivindicou
um fundo sem quaisquer limitaes baseadas na renda dos alunos (UNDIME, 2004, p. 1).
Caso prosperasse a proposta de introduzir um corte de renda para as matrculas em creche, o
futuro fundo estaria no s mantendo os pressupostos focalizantes, como aprofundando o seu carter
excludente e minando o conceito constitucional de educao como direito de todos e dever do
Estado.
Superada essa primeira polmica, a posio governamental voltou a ser a

(...) urgente a promoo da equidade no tratamento dado as todos os

segmentos do ensino que compe a educao bsica, assegurando aos
governos estaduais e municipais, pela via da redistribuio dos recursos e
pelo aporte de verbas federais suplementares, igualdade na capacidade
financeira de promoo do atendimento em todos os nveis de ensino(...)
(FERNANDES, 2004, p. 01).

A Proposta de Emenda Constitucional n 415 de 2005 inaugura uma nova

postura governamental, ao excluir as matrculas de alunos atendidos em creche dos efeitos
redistributivos do novo fundo. Na verdade, a excluso das creches j havia provocada a
paralisao do processo de entendimento entre os entes federados no final de 2004.
Conforme Nota Pblica da Undime (novembro de 2004), em reunio realizada em 14 de
outubro entre MEC, Consed e Undime, havia se chegado a um acordo de permanncia da
creche, mesmo com valor inferior ao praticado pelos municpios devido no incluso dos
impostos prprios (UNDIME, 2004, p. 1). No dia 17 de novembro, o Consed afirmou que
para concordar com o FUNDEB ou os impostos municipais teriam de entrar no Fundo ou as
 97

creches teriam de ser excludas (Idem, p. 2). A PEC de maio de 2005 retomava o escopo
acordado antes do impasse, dando razo aos argumentos listados pelos municpios para
manter as creches no Fundo:

a concentrao dos impostos prprios municipais em alguns poucos

grandes municpios, o que prejudicaria, sobremaneira, as finanas, j
conturbadas, de tais administraes, devido aos desafios e s imbricaes
que as envolvem;
a definio de um percentual para creche menor que o praticado e a
possibilidade de utilizao dos impostos prprios e dos cinco por cento
restantes da vinculao para esta finalidade; e
a predominncia de matrculas municipais, apesar dos municpios serem o
ente mais prejudicado na redistribuio tributria (Ibidem, p. 2).

Quadro 02 A focalizao no FUNDEB

Propostas de Emenda Etapas e modalidades Regras de transio
Constitucional contempladas pelo entre FUNDEF e
Fundo FUNDEB

PEC 112 de 1999 Todas as etapas e No existe regras de

(Bancada do PT) modalidades da transio
educao bsica
PEC 2003 (Cristovam Todas as etapas e No existe regras de
Buarque) modalidades da transio
educao bsica
PEC Abril 2004 (Tarso Todas as etapas e Intervalo entre sries
Genro) modalidades da iniciais e demais etapas
educao bsica no poder ser superior
ou inferior a 10%.
Saldos lquidos
aferidos por estados e
municpios no
sofrero variao
negativa superior a
10% ao ano.
PEC Novembro 2004 Todas as etapas e Saldos lquidos
(Tarso Genro) modalidades da aferidos por estados e
educao bsica municpios no
sofrero variao
negativa superior a 5%
ao ano.
PEC Maio 2005 (Tarso Todas as etapas e No existe regras de
Genro) modalidades da transio
educao bsica
 98

PEC 415 /2005 (Lula) Pr-escola, Ensino No existe regras de

Fundamental, Ensino transio
Mdio e modalidades
correspondentes
Substitutivo Ivan Todas as etapas e No existe regras de
Valente modalidades da transio
educao bsica
Substitutivo Raquel Toda a educao Por manter a existncia
Teixeira bsica, mas em do FUNDEF este
diferentes fundos, assunto no tratado
sendo que sero
contadas tambm as
matrculas de educao
infantil em instituies
conveniadas e em
programas de apoio
famlia
Substitutivo aprovado Todas as etapas e Valor aluno nacional
pela Cmara dos modalidades da no poder ser inferior
Deputados educao bsica ao ltimo praticado no
FUNDEF
Substitutivo aprovado Todas as etapas e Valor aluno nacional
pelo Senado Federal modalidades da no poder ser inferior
educao bsica ao ltimo praticado no
FUNDEF

Valor aluno de cada

fundo estadual no
poder ser inferior ao
ltimo praticado no
FUNDEF de cada
estado.
Emenda Constitucional Todas as etapas e Valor aluno nacional
53 / 2006 modalidades da no poder ser inferior
educao bsica ao ltimo praticado no
FUNDEF

Valor aluno de cada

fundo estadual no
poder ser inferior ao
ltimo praticado no
FUNDEF de cada
estado.

A anlise do texto da Mensagem Presidencial que encaminhou a PEC ao Congresso

esclarecedor da motivao. A Mensagem destaca que os impostos arrecadados, geridos e
aplicados pelos municpios, por no se constiturem receitas compartilhadas com os
 99

Estados, continuaro vinculados educao, com aplicao em favor da educao bsica

oferecida pelos respectivos municpios, porm sem trnsito pelo FUNDEB (BRASIL, 2005,
p.06). E esse seria o principal motivo para a excluso a no incorporao das creches na
Proposta de Emenda Constitucional.

No por outra razo que, de um lado, tais impostos no constituem fonte

de recursos do FUNDEB e, de outro lado, a distribuio dos recursos
pretende contemplar apenas a pr-escola. Consoante com os dados do
INEP, 75% das matrculas em creches esto concentradas em apenas 25%
dos Municpios - sua incluso, sem contrapartida de financiamento
municipal, acarretaria uma inevitvel distoro na repartio de
competncias federativas. (Idem, p. 06).

E afirma ainda que

(...) a incluso das receitas municipais no FUNDEB provocaria um

indesejvel movimento de recursos dos Municpios mais organizados e
empenhados na gerao de receitas, para os Municpios que, por razes
variadas (inclusive por falta de iniciativas e de esforo), apresentam baixa
ou nenhuma gerao de recursos prprios (ibidem, p. 6).

A proposta seria realizar uma transio de quatro anos, perodo em que seriam
diminudos os impactos indesejveis nas finanas estaduais e municipais. A partir da seriam
introduzidos os impostos municipais e consequentemente as matrculas das crianas de
creche.

O projeto do FUNDEB incorpora para alm do FUNDEF, que cuida s do

ensino fundamental, o ensino mdio e a pr-escola, que parte da educao
infantil. (...) Numa primeira etapa, a proposta do governo prev que
passado o perodo de transio de quatro anos, ns teramos a incorporao
dos impostos municipais, que tambm ficaram de fora do FUNDEB, e da
creche, quer dizer, da educao de zero a trs anos (HADDAD, 2005c, p.
01).

preciso uma leitura das entrelinhas do posicionamento oficial. O principal motivo

foi o temor de uma inevitvel distoro na repartio de competncias federativas, ou seja,
a acelerao da dinmica encontrada no FUNDEF de migrao de recursos estaduais para a
esfera municipal, processo que acontece pela conjugao de dois fatores - os estados
possuem alta arrecadao e baixa matrcula e, do outro lado, os municpios possuem baixa
capacidade arrecadadora, mas possuem altas taxas de matrculas, que cresceram muito no
perodo de vigncia do FUNDEF. Em suma, a presso dos estados est por detrs dessa
 100

mudana de rota governamental. Fica ntido no texto que tambm houve presso das
capitais, que se encontram em situao semelhante a dos estados no FUNDEF e que
concentram o maior montante de recursos arrecadados por conta dos impostos prprios.
Na verdade, a excluso das creches, mesmo que seja contraditrio com uma poltica
de reviso do conceito de focalizao, sua motivao maior est vinculada a aspectos
relativos ao regime de colaborao e a descentralizao das polticas pblicas e ao
conseqente realinhamento dos recursos oriundos dos impostos e transferncias. Isso fica
mais claro ao lermos no mesmo documento a afirmao de que a expectativa com a criao
do FUNDEB era a universalizao do atendimento de toda a educao bsica.

(...) um novo realinhamento nas finanas pblicas dos Estados, Distrito

Federal e Municpios, a partir de uma ampla redistribuio dos recursos
vinculados educao, permitindo a esses entes federados condies de
assegurar universalizao do atendimento em todos os segmentos da
educao bsica, mediante garantia de um investimento mnimo por aluno,
por nvel de ensino, que permita a necessria elevao do padro de
qualidade do ensino oferecido. (Ibidem, p. 09)

Com exceo do Substitutivo da deputada Raquel Teixeira (PSDB-GO), que

defendia a constituio de vrios fundos, as demais propostas analisadas reconstituem a
viso original e incorporam as creches nas bases do financiamento do FUNDEB. Esse tema
esteve bastante presente nas Audincias Pblicas da Cmara dos Deputados e nos
posicionamentos das entidades, sejam aquelas representativas dos entes federados, quanto
dos diversos segmentos da sociedade civil, a maior parte deles organizados na Campanha
Nacional pelo Direito a Educao e do Movimento FUNDEB J.
Na sua exposio na Audincia Pblica o Ministro Fernando Haddad reafirma que a
proposta do Executivo era de incorporar as creches ao FUNDEB depois do perodo de
transio de quatro anos, quando se discutiria a hiptese de agregar ao fundo os impostos
municipais, que esto fora, e as matrculas de zero a trs anos. Mas, diante da presso do
movimento social e dos parlamentares pela primeira vez admite mudanas na proposta
original.

Em relao creche, volto a dizer que a proposta do Executivo era

FUNDEB em 2 tempos, discutindo a introduo e a incorporao dos
impostos municipais e da creche aps o perodo de transio de 4 anos.
Percebo, a olhos vistos, que h uma ansiedade em tratar o assunto
 101

imediatamente.
J tive oportunidade de dizer em algumas ocasies que no vejo a creche
exclusivamente como um estabelecimento de ensino. No acho que ela
deveria ter uma nica fonte de financiamento.
Tenho dito aonde vou que ns temos que ter muita sabedoria neste
momento de considerar a incluso da creche no FUNDEB, para que no se
percam fontes da sade e da assistncia social que hoje so destinadas
creche (BRASIL, 2005a, p. 32).

Nos debates fica clara a oposio entre interesses estaduais e municipais. O

representante do CONFAZ constri o discurso contrrio incluso das matrculas de creche
pelo vis da perda de recursos de outras reas que tal atitude provocaria.

No Brasil, nem toda criana de zero a 3 anos que precisa de uma creche a
tem, mas o financiamento vem de outras fontes, inclusive, da iniciativa
privada. Muitas e muitas empresas oferecem creches aos filhos de seus
funcionrios. Se trouxermos isso para a educao bsica sem uma fonte
alternativa de recursos, estaremos tirando recursos da educao para aplic-
los em creche, e os recursos que vm de outras fontes iro para destinaes
diferentes (BRASIL, 2005b, p. 43).

Mesmo aps aprovao da incorporao das matrculas de creche no FUNDEB, em

Audincia no Senado, Mascarenhas insiste nos efeitos nocivos da medida.

As creches foram includas sem trava, contrariando o que havia sido

proposto inicialmente em reunies com o Ministrio da Fazenda. (...)
Estima-se que a demanda potencial seja em torno de 14 milhes de
crianas. A incluso de creches implicar certamente no aumento
significativo das matrculas e, consequentemente, num maior
direcionamento de recursos para os municpios (BRASIL, 2006b, p. 143).

Coube ao ex-Ministro da Fazenda, Antonio Palocci, anunciar o recuo governamental

sobre o tema, mas fez questo de condicionar a incluso das matrculas de creche a um
tratamento rebaixado do valor do custo-aluno, utilizando a justificativa das metas do Plano
Nacional de Educao, legislao que no prope universalizar o atendimento de creche.

Penso que as discusses realizadas nesta semana puderam consolidar a

opinio do Governo Federal que favorece a iniciativa das Sras e dos Srs.
Deputados e da Relatora Iara Bernardi no sentido da incluso da creche no
FUNDEB, de maneira a fazer com que todas as etapas da educao possam
ser atendidas. (Palmas.)
 102

(...) mas acredito que poderemos estabelecer, tanto na emenda

constitucional quanto no projeto de lei complementar, o formato de
atendimento que obedea os critrios previstos no Plano Nacional de
Educao que penso ser o que os Deputados e as Deputadas tm como
meta e como foco de prioridade.
No caso da creche, a idia fazer com que a cada ano seja includa parcela
importante das crianas, dentro de um sistema de evoluo, atingindo o que
propugna o Plano Nacional de Educao para o ensino de 0 a 3 anos
(BRASIL, 2005e, p. 5,6,9).

A representao dos secretrios municipais de educao se posicionou de maneira

contundente em defesa da incluso das creches, colocando este ponto como o mais
importante, fundamental e no negocivel para a Unio de Dirigentes Municipais de
Educao. A incluso das crianas de 0 a 3 anos ponto definido, por uma questo de
concepo, por uma questo legal, e mais do que isso, por uma questo de direito
(BRASIL, 2005b, p. 26).
Enumerou argumentos visando derrubar as formulaes da Mensagem Presidencial
da PEC 415/05. Sobre o fato de que as matrculas de creches se concentrarem nos grandes
municpios, que possuem maior arrecadao, afirmou que

No vamos conseguir aumentar as matrculas em creches em todos os

municpios se a concepo de financiamento continuar sendo essa. As
pessoas argumentam que grande parte das matrculas de creches esto nos
grandes municpios. verdade, mas porque os grandes municpios tm
arrecadao e conseguem fazer isso, o que no significa que as crianas das
pequenas cidades no precisam de creches Elas precisam, mas os pequenos
e mdios municpios brasileiros no tm a menor condio oramentria
de cumprir essa obrigao. (Idem , p. 27).

Considera que atender a criana pequena uma garantia de que essas crianas
entraro para o ensino fundamental com mais competncias, com mais instrumentos para
poderem se sair melhor. Alerta que a Undime no defende a obrigatoriedade da educao
infantil, principalmente, de zero a trs anos, pois em nenhum lugar do mundo a matrcula
de crianas de zero a trs anos obrigatria e esta no uma reivindicao da entidade.
O representante da Frente Nacional de Prefeitos, Senhor Newton Lima, durante sua
interveno na Audincia Pblica da Cmara dos Deputados, anunciou a posio dos
prefeitos das capitais e dos municpios mdios do pas.
 103

Plenrio da Frente Nacional de Prefeitos decidiu propor que a educao

infantil seja financiada na sua integralidade. O que significa dizer que no
possvel para ns, Prefeitos, admitirmos a hiptese do financiamento
exclusivo da creche permanecer, pelo pouco que resta dos recursos
municipais, em funo do determinado, pela Constituio, aos Municpios.
Mas eu quero deixar bastante claro que, para ns, no soluo a incluso
da creche, se os impostos municipais forem colocados na cesta de
financiamento.
Portanto, ns, Prefeitos, no aceitaremos que uma eventual soluo de
incorporao do financiamento de 0 a 3 anos possa vir custa do
envolvimento da j precria receita prpria do IPTU, do ISS, enfim, dos
impostos municipais no colocados na cesta bsica do FUNDEB.
Para ns, Prefeitos da Frente, a questo da educao infantil de zero a 3
anos, compreendida como uma conquista da LDB e contemplada pelo
FUNDEB, decisiva (BRASIL, 2005b, p. 11-12).

A representao da Campanha Nacional pelo Direito Educao foi tambm enftica

na defesa da incluso das crianas de zero a trs anos no formato distributivo do novo fundo.
Apresentou como um dos eixos de preocupao desta rede de entidades tornar o
FUNDEB um fundo de financiamento de toda a educao bsica. Para tanto necessrio
incluir as crianas de 0 a 3 anos. Denise Carrera afirmou que a Campanha Nacional pelo
Direito Educao considera inconcebvel a excluso das creches. Apresentou vrias
emendas ao texto da PEC 415/05, dentre elas uma que deixava explicto que os recursos do
FUNDEB so destinados educao bsica pblica e outra que inclua as creches. E
justificou a emenda.

Certamente essa medida servir de incentivo aos Prefeitos e Secretrios

Municipais de Educao, para ampliao da oferta de vagas nos anos de
vigncia do FUNDEB, principalmente diante do texto da PEC n 393, que
altera o caput e o inciso IV do art. 208 da Constituio Federal, dispondo
sobre a obrigatoriedade e gratuidade da educao infantil para crianas de 0
a 6 anos (BRASIL, 2005c, p. 07).

A representao da Unio Brasileira de Estudantes Secundaristas reforou o

posicionamento da Campanha Nacional. Assim tambm procedeu a Senhora Antnia de
Pdua, representante da Marcha Mundial de Mulheres.

Consideramos de fundamental importncia que esta Comisso corrija o

erro cometido pelo Executivo ao enviar este projeto a esta Casa. O erro
consiste em ter deixado de fora uma parcela importantssima dos cidados
brasileiros: as crianas pequenas.
 104

Defendemos a implantao de creches pblicas de qualidade, com a

valorizao dos profissionais de educao e a oferta de poltica pblica
fundamental. Caber s famlias optarem por esse servio (BRASIL,
2005c, p. 19-20). .

A representante do Conselho dos Secretrios Estaduais de Educao revelou um dos

principais motivos da proposta de excluso das creches.

No se trata aqui de o CONSED se posicionar contra ou a favor da incluso

da creche. lidarmos com a situao. No podemos piorar o que j existe
e temos o desafio de manter os investimentos do ensino fundamental.
Precisamos definir, com as condies existentes hoje ou aquelas que
construiremos, o que priorizaremos e em que tempo, com o objetivo de
garantir a melhoria da educao.
consenso que o ensino fundamental teve avano significativo no
que se refere cobertura, mas temos enormes desafios no que se
refere qualidade. E o ensino fundamental ainda prioridade para
este Pas.
Na discusso da priorizao do ensino fundamental, no h problema
com o FUNDEB, desde que se garanta que no v diminuir o que
existe at agora para o ensino fundamental. (BRASIL, 2005b, p. 23,33,
57).

Por trs de um debate acerca do equilbrio financeiro dos governos estaduais existe
uma clara definio de que o ensino fundamental deve continuar sendo prioritrio, ou dito de
outro modo, deve continuar sendo o foco principal da poltica de financiamento, recebendo
montante igual de recursos que o antes recebido na vigncia do FUNDEF.
Por mais contraditrio que possa parecer com a poltica de um fundo nico, a defesa
da manuteno dos mesmos patamares de gastos com ensino fundamental tornou-se
amplamente majoritria nas falas dos diversos atores sociais.
O ministro Fernando Haddad afirmou que a consgnia todo apoio ao fundamental
tem seu apoio, tanto que a proposta de emenda constitucional que cria o FUNDEB prev
que o investimento no ensino fundamental no pode ser inferior ao do ltimo ano de
vigncia do FUNDEF (HADDAD, 2005d, p.01).
No mesmo caminho, o ex-Ministro da Fazenda Antonio Palocci registrou que h
uma discusso para a eventual incluso no relatrio do valor mnimo do FUNDEB. Somos
favorveis a que o FUNDEB tenha valores mnimos crescentes e maiores do que o
FUNDEF (BRASIL, 2005e, p.8).
 105

O ex-Ministro da Educao Paulo Renato Souza, ao responder indagao dos

deputados em Audincia Pblica, defende a focalizao e confidencia conversa tida com o
atual Ministro da Educao.
V.Exa. traz a idia de estabelecer um limite para o Ensino Fundamental
para evitar a queda dos recursos. Na sexta-feira da semana retrasada eu
estava no interior de So Paulo e recebi um telefonema do Ministro
Fernando Haddad, que mencionou essa proposta. O Ministro me telefonou
novamente na segunda-feira, e eu fiquei de passar no gabinete dele agora,
terminando aqui, para conversar sobre o FUNDEB, pois S.Exa. est
interessado num entendimento entre todos porque, reconheo, temos de
aprovar algo. Seno, podemos cair num vazio em relao ao FUNDEF.
Como disse no comeo, acho importante o financiamento da educao
infantil e do Ensino Mdio (BRASIL, 2005d, p. 24).

O Governador Joo Alves (Sergipe) apresenta um quadro imprevisvel de

crescimento das matrculas de creche, provocando uma diminuio dos recursos do ensino
fundamental.

O FUNDEB produzir um aumento significativo de matrculas nesse

segmento, segmento das creches. Repito, chegando a nmeros
imprevisveis. A conseqncia disto: isso proporcionar a diminuio dos
recursos per capita por aluno do ensino fundamental e mdio, o que
significar que os 25% destinados educao hoje pelos estados e
municpios eles vo, que so distribudos por alunos, eles vo diminuir
proporcionalmente per capita para os alunos do fundamental e do curso
mdio.(...) Ns vamos ter uma diminuio de qualidade do ensino pblico
que j precrio na rea fundamental (BRASIL, 2006b, p. 150).

O representante da Confederao Nacional dos Municpios, Sr. Paulo Ziuskowski,

tambm apresentou argumentos favorveis a continuidade da focalizao dos recursos no
ensino fundamental.

O FUNDEF, at 2006, em termos de pontos consensuais, diria que hoje une

a todos praticamente.
No retornar situao anterior ao FUNDEF. Quer dizer, precisarmos dar
continuidade de uma forma ou de outra. Estender o Mecanismo
redistributivo a toda a educao bsica, inclusive com a creche. Chega-se,
exceto o projeto do Governo, a esse entendimento.
Vamos deixar de privilegiar o ensino fundamental, que obrigatrio hoje?
(...) Garantia de prioridade do ensino fundamental. Continuamos
defendendo essa tese. Acho que tem de haver essa garantia da qualidade do
ensino (BRASIL, 2005b, p. 13,14, 17).
 106

Na sua interveno no Senado Federal, a representante da Undime tambm afirmou

que existia uma grande preocupao de todos os envolvidos nesse debate de que o ensino
fundamental seja prejudicado. Porm, de maneira contraditria, mesmo cedendo presso
de que o ensino fundamental deveria manter o mesmo percentual de participao financeira
no novo fundo, quem faz a crtica mais organizada contra a focalizao e de resgate da
educao como direito.

Ento, a luta da Undime, dos Dirigentes Municipais de Educao,

garantir em primeiro que a escola pblica seja para todos e no para pobres
e essa uma grande diferena na construo dessa escola. A escola pblica
republicana que todos tenham acesso. Em segundo, que a gente amplie
cada vez mais a nossa concepo de educao para a educao bsica para
que todas as crianas de zero a dezoito anos tenham o direito educao
garantida e finalmente que a gente consiga projetos pedaggicos e sejam
coerentes com estes novos alunos (BRASIL, 2006a, p. 112).

O estabelecimento de regras de transio do FUNDEF para o FUNDEB est presente

nos desenhos desde a verso de abril de 2004, quando pela primeira vez inscrita uma
salvaguarda prevendo que o intervalo entre sries iniciais e demais etapas no poderia ser
superior ou inferior a 10%, evitando assim migrao significativa de recursos do ensino
fundamental para outras etapas e modalidades. Alm disso, nesta verso de PEC tambm
estava garantido que os saldos lquidos aferidos por estados e municpios no sofreriam
variao negativa, ou seja, garantia um impacto financeiro prximo do vivenciado no ltimo
ano de vigncia do FUNDEF. A proteo contra variaes tambm aparece na verso de
novembro de 2004.
Tanto a verso de maio de 2005 quanto no texto enviado ao Congresso Nacional
(PEC 415/05) esse formato de transio desaparece, optando-se por um formato de
gradatividade na implantao.
Durante a tramitao da matria na Cmara e no Senado o debate da transio
travado acerca de dois aspectos. Por um lado, a necessidade ou no de implantao gradativa
do aumento de vinculao dos impostos e insero de novas matrculas. Do outro,
estabelecimento de mecanismos de preservao do custo-aluno do ensino fundamental. A
primeira forma de transio menos consensual, enquanto que a segunda vai se tornando
hegemnica com o desenrolar das negociaes.
 107

O Ministro Haddad defende esta transio, que no deve ser vista nica e
exclusivamente pela tica fiscal. Para ele a transio necessria para que Prefeitos e
Governadores possam se adequar s nossas regras (BRASIL, 2005a, p. 22).
A FNP tambm apresentou manifestao favorvel a transio entre FUNDEF e o
FUNDEB. O senhor Newton Lima enumera como positivo presente na Proposta de Emenda
Constitucional

(...) o fato da implantao gradativa do Fundo at que atinja a sua plenitude

em 4 anos, para que no se permita prejuzos ou melhorias significativas de
maneira desequilibrada, como ocorreu com o FUNDEF, aplicado de uma
nica vez, prejudicando, inclusive o planejamento oramentrio dos
Municpios (BRASIL, 2005b, p. 10).

O CONSED se manifestou favorvel a manuteno do valor do ensino fundamental,

mas contrrio a gradatividade.
O CONSED defende a entrada imediata de todos os alunos, ao contrrio da
proposta que est na PEC, de entrada gradual de alunos das diferentes
modalidades que passam a compor o FUNDEB. Primeiro, porque esses
alunos j esto nos sistemas. Entendemos que so alunos que j esto no
sistema. A nossa idia seria contar de imediato todos os alunos que j esto
compostos no censo escolar do ano anterior. E lgico que tambm a nossa
proposta de que a integralizao financeira tambm acontea de maneira
imediata (BRASIL, 2005b, p. 24).

A proposta desta entidade que a gradatividade estivesse vinculada a expanso do

atendimento educao infantil, jovens e adultos do ensino mdio, podendo ser definida
uma regra de transio e uma entrada gradativa. Mas aqueles alunos que j esto hoje no
sistema e j esto sendo atendidos deveriam ser computados de imediato para composio
do fundo (Idem, p. 24)
Na mesma direo se posicionou a representao dos secretrios municipais de
educao.

A gradatividade da implantao vai inibir o crescimento mais acelerado de

matrculas. E bom ressaltar que as matrculas j existem, os alunos j
existem e ns j atendemos estes alunos. Ento esta gradatividade, o que
ela pode fazer dificultar a ampliao principalmente nas duas pontas que
so as pontas da educao infantil e do ensino mdio (BRASIL, 2006a, p.
110).
 108

A representante da UNDIME apresenta um outro aspecto relacionado com a transio entre

os fundos. O modelo anterior, ao deixar descoberta a matrcula de educao infantil (creche e pr-
escola), incentivou indiretamente o crescimento de um modelo precrio de atendimento, baseado
principalmente em escolas comunitrias e filantrpicas, cujo financiamento feito por subveno
social via recursos pblicos, seja da rea da assistncia social ou da educao. Este fenmeno se
apresenta de maneira mais grave nas grandes cidades do pas. Ao comentar o fato de que a palavra
pblica havia sido retirado do texto da PEC, a Senhora Maria do Pilar Lacerda faz um alerta.

Foi mantida a excluso do termo pblica na discusso, no artigo 60 e isso

preocupante e por outro lado os municpios tm as suas creches
conveniadas, eu no sei se do conhecimento de todos os senhores e
senhoras, mas ns durante muito tempo pela precariedade de recurso e de
financiamento a educao infantil atendemos as crianas de zero a cinco
anos em creches conveniadas que so creches na sua maioria de
movimentos comunitrios, de movimentos populares e as prefeituras fazem
um convnio com elas, repassam na maioria das vezes a merenda,
alimentao, repassam per capita e fazem uma fiscalizao que varia muito
de sistema para sistema dessas creches (Idem, p. 111).

Em relao focalizao dos recursos pblicos no ensino fundamental possvel

afirmar que, tanto o formato aprovado quanto o teor do debate realizado na Cmara e no
Senado, foram marcados por contradies.
A primeira diz respeito abrangncia do novo fundo. Prevaleceu uma concepo de
fundo nico para toda a educao bsica, o que sinaliza para a possibilidade de migrao de
recursos de uma etapa de ensino para outra, sendo que este movimento dependeria apenas do
comportamento das matrculas durante a vigncia do FUNDEB. Durante a tramitao foram
aprovados dispositivos limitadores deste movimento inerente ao formato de fundo nico. O
mais importante foi a proibio de reduo do valor do custo-aluno do ensino fundamental
praticado no ano anterior vigncia do novo fundo. Esse dispositivo tenta evitar, pelo menos
no primeiro ano, uma natural migrao de recursos para educao infantil e ensino mdio.
Um segundo dispositivo remete para a legislao regulamentadora o estabelecimento de
percentuais mximos de apropriao por cada etapa e modalidade no FUNDEB.
A segunda, talvez a que mobilizou mais atores sociais e preponderou nos debates
realizados na Cmara dos Deputados, foi a excluso das creches. A vitria dos defensores da
incluso das creches representou um resgate da proposta original de FUNDEB (PEC 112/99
e Programa de Governo de Lula em 2002), mas no foi completa. Ficou ntido que a
 109

incluso das creches sem a incorporao dos impostos prprios municipais estava
condicionada a que o seu custo-aluno fosse estabelecido de maneira rebaixada, inferior ao
custo real.
A terceira o estabelecimento da gradatividade. Diante do fato de que o FUNDEB
surgiu para reverter a focalizao no ensino fundamental e da grande municipalizao desta
etapa de ensino ocorrida nos dez ltimos anos, um dos efeitos de sua implantao ser a
manuteno e aprofundamento da tendncia de migrao de recursos dos estados para os
municpios. A gradatividade uma tentativa de postergar os efeitos desta dinmica. Ao ter
sido aprovada, criou-se uma contradio: adiaram-se os efeitos de migrao de recursos, mas
inibiu-se o aumento de matrculas das etapas e modalidades antes descobertas, pois estas
sero contabilizadas de maneira gradativa.

8.3 O desenho financeiro do FUNDEB

As primeiras verses do FUNDEB trabalhavam com o conceito de que este

representaria uma vinculao total dos impostos estaduais e municipais, ou seja, 25% de
todos os impostos arrecadados ou transferidos fariam parte da cesta do fundo. Essa viso
esteve inscrita na PEC 112/99 e na PEC de 2003.
Quando iniciam as conversaes com os demais entes federados a cesta de impostos
comea a ser reduzida, seja em percentual de vinculao, seja em quantitativo de impostos.
Porm, argumentos contrrios vinculao de 25% de todos os impostos possvel
encontrar dentro do prprio governo, como podemos ler no Relatrio Final do Grupo de
Trabalho Interministerial Encarregado de Estudar o Projeto de Criao do FUNDEB. Neste
documento, entregue Casa Civil da Presidncia da Repblica no final de 2003, so
levantados obstculos para efetivar a vinculao.

A priori a vinculao de 25% da receita de impostos e transferncias dos

Estados e Municpios ao FUNDEB traz dificuldades de ordem fiscal,
considerando-se os seguintes aspectos: (i) o comprometimento de parte dos
recursos vinculados Manuteno e Desenvolvimento do Ensino com
educao superior, educao profissional, e com inativos; (ii) o impacto
dessa medida sobre as finanas da Unio e dos governos subnacionais, ante
o reduzido grau de liberdade da Unio na gesto dos recursos do
Oramento Geral da Unio (em virtude do significativo grau de rigidez do
oramento, oriundo das vinculaes constitucionais e legais), os
 110

programas de ajuste fiscal ora em implementao e os possveis efeitos

dessa medida sobre o comprometimento de receitas ( em mdia de 13% da
Receita Corrente Lquida) para o pagamento das dvidas
refinanciadas junto Unio.(BRASIL, 2003, p.13).(grifos nossos).

O longo trecho acima citado se faz necessrio para que fique ntida a globalidade da
justificativa. De um lado, est explcita uma crtica a prpria vinculao de impostos para a
rea social e, em especial, para a educao. De outro, impossvel ampliar a margem de
comprometimento dos estados e municpios com educao por que tal postura fere o ajuste
fiscal em curso, que compromete 13% da receita corrente lquida para honrar compromissos
considerados prioritrios, ou seja, pagar encargos da dvida.
Na PEC de abril de 2004 a vinculao cai para 20% de todos os impostos, excludos
os arrecadados pelos municpios. Esse desenho continuar at o envio da PEC 415/05 ao
Congresso Nacional.
No Substitutivo do deputado Ivan Valente (PSOL-SP) proposta a retomada da
vinculao de 25% de todos os impostos, mas se mantm a excluso dos impostos
municipais.

Quadro 03 Vinculao de recursos no FUNDEB

Propostas de Vinculao de Posicionamento diante Abrangncia do

Emenda Impostos da DRU salrio-educao e
Constitucional recursos extras

PEC 112 de 1999 25% de todos os No trata do assunto No trata do assunto

(Bancada do PT) impostos

PEC 2003 25% de todos os No trata do assunto No trata do assunto

(Cristovam impostos
Buarque)
PEC Abril 2004 20% de todos os Devoluo da DRU Toda a educao bsica
(Tarso Genro) impostos, menos os razo de 25% a cada pblica
municipais ano por quatro anos
cumulativamente
 111

PEC Novembro 20% de todos os Devoluo da DRU Toda a educao bsica

2004 (Tarso Genro) impostos, menos os razo de 25% a cada pblica
municipais ano por quatro anos
cumulativamente

PEC Maio 2005 20% de todos os No trata do assunto Toda a educao bsica
(Tarso Genro) impostos, menos os pblica
municipais

PEC 415 /2005 20% de todos os No trata do assunto Toda a educao bsica
(Lula) impostos, menos os pblica
municipais

Substitutivo Ivan 25% de todos os Devoluo imediata dos Toda a educao bsica
Valente impostos, menos os valores da DRU pblica
municipais

Substitutivo Raquel FUNDEF: 15% dos No trata do assunto Toda a educao bsica
Teixeira impostos estaduais e pblica
municipais atuais; E destina parte dos
Fundein: 7,5% dos recursos arrecadados
impostos municipais pelo PIS para educao
hoje participantes do bsica e profissional
FUNDEF;
Fundem: 7,5% dos
impostos estaduais hoje
participantes do
FUNDEF

Substitutivo 20% de todos os No trata do assunto Toda a educao bsica

aprovado pela impostos, menos os pblica
Cmara dos municipais e o IRRF
Deputados

Substitutivo 20% de todos os No trata do assunto Toda a educao bsica

aprovado pelo impostos, menos os pblica
Senado Federal municipais e o IRRF E destina parte dos
recursos arrecadados
pelo PIS para educao
infantil
 112

Emenda 20% de todos os No trata do assunto Toda a educao bsica

Constitucional 53 / impostos, menos os pblica
2006 municipais e o IRRF

O Substitutivo da deputada Raquel Teixeira (PSDB-GO), por se tratar de uma

proposta de fundos separados, apresenta vinculaes diferenciadas. O texto prope para o
Fundo do Ensino Fundamental a vinculao de 15% dos impostos estaduais e municipais
atuais. No Fundo da Educao Infantil ficariam vinculados 7,5% dos impostos municipais
hoje participantes do FUNDEF e no Fundo do Ensino Mdio ficariam tambm vinculados
7,5% dos impostos estaduais hoje participantes do FUNDEF.
Tanto a Cmara dos Deputados quanto o Senado Federal aprovaram substitutivos
mantendo apenas 20% de vinculao de impostos, excluindo os municipais. A novidade foi a
excluso tambm do Imposto de Renda Retido na Fonte dos estados e municpios. Este
desenho foi finalmente promulgado na Emenda Constitucional n 53.
Em 2003 o governo j admitia dificuldades para fechar um desenho aceito por todos
os entes federados. Essa dificuldade estava relacionada ao fato de que a equalizao
financeira do fundo provocaria impactos muito diferenciados nos estados e municpios,
sendo beneficiados aqueles governos que, por um lado, contam com uma reduzida capacidade de
financiamento da educao e, por outro, atuam com significativa participao no atendimento aos
alunos da Educao Bsica (FERNANDES, 2004, p. 02). Apesar dessa dinmica de perdas e
ganhos ter sido inaugurada e vivenciada por todos os entes federados no FUNDEF, patente que
um aumento de perdas de algum destes entes provocaria reao contrria mudanas de desenho
financeiro.
Analisando os debates ocorridos no Congresso possvel compreender as
motivaes destas mudanas. O representante do Confaz apresentou argumentos para que
fossem excludos da cesta do fundo os recursos do IRRF.

Outro ponto para o qual chamamos a ateno a incluso do Imposto de

Renda na base do fundo. Peo a ateno dos Srs. Deputados para isso,
porque o Imposto de Renda retido na fonte uma receita meramente
contbil, o que abatido do salrio do servidor, sob reteno, e que
pertence aos Estados e aos Municpios. A incluso desse item como receita
 113

do FUNDEF gera problema contbil e financeiro, porque o recurso do

fundo aplicado e transferido imediatamente. Se h uma receita
meramente contbil, os Estados vo ter de tirar esse recurso de outra fonte
de receita (BRASIL, 2005b, p 06).

A representao do Consed afirmou que aps dez anos de vigncia do FUNDEF, o

pas estaria vivendo um perodo de estrangulamento no processo de financiamento da
educao, tanto para Estados como para Municpios e anunciou alguns consensos
alcanados na negociao.

A vinculao de 20% e no de 25% em relao ao financiamento da

educao. Muitos estados atendem ainda o ensino superior e que ficaria
complicado se fosse vinculado os 25%, ento 20% foi uma proposta
discutida entre Consed e Undime e ns reafirmamos o nosso interesse na
manuteno (BRASIL, 2006a, p. 113).

As vrias representaes dos municpios tambm foram favorveis ao desenho que

exclui dos impostos municipais. O representante da Frente Nacional de Prefeitos enumerou
como um dos pontos positivos da PEC em tramitao o fato de que na proposta do
FUNDEB esto excludas as receitas prprias municipais e de que os aportes, imaginados
pelo Ministrio da Educao, nos 4 anos, se daria pela integrao ou a reintegrao da
chamada DRU (BRASIL, 2005b, p. 11). Na sua fala, o representante da CNM afirmou que
sessenta e um por cento da arrecadao nacional pra na Unio, 14,5% para os Municpios
e 25% para os Governadores, o que deixa os municpios numa situao de insolvncia
financeira.
Os senhores sabem que dos 36,5% de carga tributria no Pas, os
Municpios tm autonomia, arrecadam 4,3%. No final, ficamos com 14,5%,
mas a nossa autonomia de 4,3%. A mdia mundial 17%. E se hoje
desdobrarmos os 4,3%, vamos ver que 4 cidades do Brasil, So Paulo, Rio
de Janeiro, Belo Horizonte e Curitiba, arrecadam mais de 40%. E se
pegarmos as 100 maiores cidades do Brasil, elas arrecadam 98% da
arrecadao prpria. Dois por cento so 5.500 Municpios que arrecadam.
(Idem, p. 18).

Na contramo deste grande entendimento dos entes federados registramos o

posicionamento da representao dos trabalhadores em educao. A CNTE trabalhou com o
conceito de ampliao de recursos, como uma necessidade para vencer os desafios
educacionais do pas. No mximo, esta entidade aceitava um alcance gradual desta
 114

vinculao, pois a a lgica construda pela CNTE era a lgica dos recursos integrais, dos
25% dos recursos integrais, das matrculas integrais e da participao da Unio j com
percentuais desde o primeiro momento (BRASIL, 2006c, p. 189).

Esse conceito de ampliao de recursos que nos leva a defender os 25%,

como originalmente previsto em nosso projeto para a constituio do
fundo, e ainda que possamos aceitar uma gradao de 20% para 25% dos
recursos. (...) Nossa proposta que esse perodo, que pode servir para
integralizar os 25%, d suficiente flego aos Estados e aos Municpios para
que incorporem as novas matrculas e tambm resolvam questes
relacionadas, por exemplo, educao superior mantida pelos Estados,
uma questo que vai aflorar tambm com bastante fora, dado o
compromissos de muitos Estados com essa escolaridade (BRASIL, 2005c,
p. 11-12).

O debate sobre a vinculao de recursos de maneira obrigatria para a rea social,

especialmente para a educao, o pano de fundo para a definio do desenho financeiro do
FUNDEB. O governo FHC, como j foi dito em captulo anterior, aprovou reformas
educacionais visando adequar o setor s necessidades de enxugamento do Estado Brasileiro e
abertura de novos mercados para o capital. O ajuste fiscal foi a prioridade de governo,
subordinando e influenciando suas polticas sociais.
Para garantir supervit primrio das contas pblicas, o Executivo enviou ao
Congresso Nacional em 1994 uma Proposta de Emenda Constitucional que autorizava a
desvinculao de 20% de todos os impostos e contribuies federais, instituindo uma fonte
de recursos livre de carimbos. Foi criado o Fundo Social de Emergncia, posteriormente
denominado Fundo de Estabilizao Fiscal que vigorou at 31 de dezembro de 1999. A
partir do ano 2000, o Fundo foi reformulado e passou a se chamar DRU - Desvinculao de
Recursos da Unio, tendo sua prorrogao aprovada pelo Congresso Nacional at 2007, por
meio da Emenda Constitucional n 42 de 2003, encaminhada pelo governo Lula.
Coerente com a continuidade da poltica econmica do governo anterior, podemos
ler no site oficial do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, justificativa para a
aplicao da DRU que se baseia em pressupostos do ajuste fiscal.

O excesso de vinculaes no Oramento Geral da Unio cresceu nos ltimos

anos, o que levou a Unio a se endividar no mercado para pagamento de
despesas obrigatrias quando dispunha de recursos sobrando em outros
itens. Recentemente foi aprovada mais uma vinculao de gastos com uma
 115

emenda Constituio destinando um percentual da arrecadao para a

sade.
Essas vinculaes, somadas a gastos em boa medida incomprimveis -
pagamento de pessoal, benefcios previdencirios, contrapartidas de
emprstimos externos - dificultam a capacidade do governo federal de alocar
recursos de acordo com suas prioridades sem trazer endividamento adicional
para a Unio (BRASIL, 2007).

A Desvinculao provocou queda nos gastos educacionais governamentais, que retira

nada menos que 1/5 (20%) da parcela de 18% de impostos originalmente destinada
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) pelo art.212 da CF. Ou seja, a vinculao
constitucional cairia para 14,4% (18% menos 3,6%). H ainda uma segunda manobra,
relacionada escolha da base de clculo da DRU, que reduz novamente os recursos
obrigatrios para MDE. O governo tem calculado a desvinculao de 20% sobre o total de
impostos arrecadados pelo Tesouro Nacional, inclusive sobre os valores que no lhe
pertencem e que so obrigatoriamente repassados aos municpios e estados. Com isso, a
DRU em 2005 foi calculada sobre 156 bilhes e no em cima de 89 bilhes como manda a
legislao. A participao da educao no montante de impostos federais cai para 13,6%.
Mesmo vozes oficiais admitem esta irregularidade.

A DRU calculada antes da deduo do FPM e do FPE. Por causa disso, a

DRU efetiva, que deveria ser de 20% da receita total, na prtica de 33%.
(...) Hoje, a DRU retira do oramento da educao cerca de R$ 4,5 bilhes
(HADDAD, 2005d, p.04).

O debate sobre a necessidade de mais recursos para a educao e questionamentos

sobre a necessidade da DRU esto presentes desde o incio do governo Lula. O ento
Ministro Cristovam Buarque calculou em 25 bilhes por ano as necessidades financeiras
para o pas sair do atraso educacional.
Hoje, Unio, estados e municpios gastam R$ 67 bilhes com a educao
no Brasil. Se voc tira deste valor as universidades, os inativos, fica em R$
54 bilhes. Para fazer a revoluo total precisaramos mais R$ 25 bilhes
por ano e em 20 anos mudaramos tudo, antes do segundo centenrio da
Independncia (BUARQUE, 2003a, p. 03).

E teceu uma crtica aos defensores da elevao do percentual de desvinculao de

receitas e do corte de gastos sociais.
 116

No podemos tirar dinheiro da Educao para cobrir outros gastos. Gastos

sociais so fundamentais. Sem uma boa alimentao, no tem boa
Educao. Devamos tirar de outros lugares. Essa desonerao, se for feita,
teria impacto devastador para a educao (BUARQUE, 2003c, p. 03).

As discusses sobre o FUNDEB, nas suas duas primeiras verses no trataram

diretamente do problema da devoluo dos recursos desvinculados pela EC n 42. bom
lembrar que a PEC 112/99 trabalhava com a idia do aumento para 20% do percentual de
vinculao obrigatria de impostos para a Unio, medida que procuraria recuperar as perdas
do ltimo perodo.
A partir da posse de Tarso Genro no MEC, a idia de condicionar o aumento da
participao financeira da Unio no novo fundo devoluo dos recursos afetados pela DRU
ganha fora, estando presente na PEC de abril de 2004. Pelo texto proposto a DRU seria
reintegrada aos cofres da educao em quatro parcelas anuais de 25% cada. O prprio
ministro sintetiza a estratgia.

O FUNDEB significa a grande revoluo de qualidade da educao bsica

no pas. Sero 18% de impostos vinculados manuteno e
desenvolvimento do ensino, com reintegrao da parcela da DRU
educao de forma gradual, proporo de 25% por ano, de modo a
completar a revinculao em 2008 (GENRO, 2004b, p. 02).

Esta proposta continua presente no texto da PEC de novembro de 2004, mas

descartada a partir de 2005. Apenas o Substitutivo do deputado Ivan Valente (PSOL-SP)
retomar a idia, propondo a imediata excluso da rea educacional dos efeitos da DRU.
Coube ao Ministro Fernando Haddad explicar a mudana ocorrida dentro do governo sobre o
assunto, que passa a apresentar um valor de complementao da Unio equivalente ao valor
retirado pela desvinculao, mas assim fazendo preserva o Mecanismo e no abre brecha
para outros setores da rea social tambm reivindicarem a extino da DRU.
Se vocs se lembrarem do debate que se passava naquela ocasio, a
proposta inicial do MEC era o fim da DRU e a partir da pensar tanto o
financiamento da educao bsica quando o financiamento da educao
superior. Essa proposta no vingou porque entendeu a rea econmica que
a DRU no se referia especificamente Educao e, sim, a todos os 80
fundos que tm vinculaes na Esplanada (BRASIL, 2005a, p. 20).

Com o FUNDEB vo voltar R$ 3 bilhes desses R$ 4,5 bilhes.

 117

Que se voc tiver que ter uma poltica de supervit, faa uma poltica
inteligente. A pior coisa colocar a educao no bolo do que precisa ser
cortado (HADDAD, 2005d, p. 04).

No seu depoimento o Ministro da Fazenda Antonio Palocci anuncia claramente a

posio oficial do Palcio do Planalto, argumentando que a Unio est colocando mais
recursos, mesmo que alguns queiram sempre mais, e que os valores retirados pela DRU, na
verdade, so devolvidos ao MEC com elevao do seu oramento anual.

Quando falamos em 4,5 bilhes, evidente que muitos queriam mais. Mas
esses 4,5 bilhes asseguramos como sustentveis e esto garantidos. Se
pudermos fazer mais ao longo do tempo, vamos trabalhar para fazer mais.
(...) a DRU exerce um efeito de desvinculao, mas boa parte dela
devolvida para as reas de seguridade e educao. Por exemplo, no caso da
educao, temos um gasto mnimo de 18% dos impostos em educao, mas
j estamos, h muitos anos, acima desse gasto. No temos utilizado esse
limite como instrumento de reduo do gasto com educao.
(...) a base de gastos totais com a educao foi de 14,6 bilhes de reais. O
mnimo exigido pela Constituio era de 9,3 bilhes de reais. Portanto, ns
gastamos 5,3 bilhes de reais acima do mnimo exigido (BRASIL, 2005e,
p. 32).

A deputada Luiza Erundina (PSB) questionou veementemente os argumentos do

Ministro Palocci. Para esta parlamentar, se o Governo realmente escolheu esse projeto, essa
poltica de educao bsica para este Pas, nada mais razovel e justo esperar que as metas
de supervit primrio possam realmente ser reduzidas e destinar o excedente de receita para
cobrir as condies objetivas de financiamento dessa proposta (Idem, p. 19). Ela insistiu na
necessidade de revincular os recursos retirados pela DRU.

Quero ouvir de V.Exa. se possvel, primeiro, destinar uma fatia

importante desse supervit primrio para garantir recursos percentualmente
corrigidos ano a ano para cobrir e atender demanda numa concepo de
integralidade do acesso de educao bsica. Segundo, se possvel
revincular, ano a ano, em relao DRU, pelo menos 25%, nos prximos
quatro anos, no sentido de se construrem fontes de receita capazes de
corrigir e atender necessidade de financiamento global e integral ao
cumprimento dessas metas estabelecidas nesse plano (Ibidem, p. 20).

Para responder a esta pergunta e a uma srie de questionamentos de parlamentares

acerca da validade da manuteno da mesma poltica econmica do governo anterior, o
Ministro Palocci foi categrico.
 118

Portanto, por favor, no atribua minha pessoa a idia de que s h uma

poltica econmica. Existe uma alternativa, sim, de poltica econmica e
so feitas escolhas sobre essas polticas. A responsabilidade fiscal e o
controle da inflao foram, sim, parte do programa do Presidente Lula e da
Carta ao Povo Brasileiro. Renegociao de dvidas e reduo do
compromisso fiscal podem ter feito parte de debates, de circunstncias de
dilogo econmico, mas no foram o programa do Presidente Lula, que
cumpre, no seu governo, a responsabilidade do equilbrio oramentrio e o
controle da inflao, bens essenciais da populao. Penso que outro
caminho no conduz a um equilbrio (Ibidem, p. 42).

Mesmo aps o desenho do FUNDEB abandonar explicitamente qualquer inteno de

reaver os recursos da DRU, o debate sobre os danos da desvinculao e do temor de que este
Mecanismo sofra uma ampliao para o mbito de estados e municpios continuou presente.
A representante da Undime expressou sua preocupao com uma possvel expanso da
desvinculao de receitas.

Existe tambm uma discusso no s no mbito da Unio, mas tambm das

Secretarias Estaduais e Municipais e talvez o Secretrio da Fazenda
possa confirmar em relao desvinculao de receitas. Essa
desvinculao j realidade na Unio, mas muito sria e muito perigosa
para a educao a desvinculao de receitas tambm estaduais e municipais
(BRASIL, 2005b, p. 46).

preciso mais recursos para a educao e preciso romper com a lgica

do ajuste fiscal, comeando pela devoluo imediata dos valores desviados
da educao para pagamento da dvida externa atravs da desvinculao
dos recursos da Unio (BRASIL, 2006a, p. 111).

Por fim, foi bastante consensual a introduo no desenho do FUNDEB de uma

alterao no artigo 212 da CF, tornando a contribuio social do salrio-educao utilizvel
em todas as etapas e modalidades da educao bsica. Junto com este acordo foi firmado um
acordo entre os entes federados de que a regulamentao da Emenda Constitucional proibiria
a utilizao dos recursos do salrio-educao como parte dos recursos da complementao
da Unio.
Em toda a discusso sobre o desenho financeiro do FUNDEB foi possvel perceber
uma tenso entre a manuteno da poltica econmica restritiva do governo anterior e a
necessidade de criar um fundo para toda a educao bsica. Era impossvel convencer os
estados e municpios a aceitarem o novo desenho se nele no estivesse embutido um
 119

compromisso por parte da Unio de alocar mais recursos para a educao bsica.
A contradio estava dada. Como alocar mais recursos federais para a
complementao do Fundo sem rever os pressupostos da poltica econmica? Assim, nas
formulaes iniciais do FUNDEB a soluo seria um aumento da vinculao obrigatria da
Unio, sendo o percentual acrescido diretamente subvinculado ao Fundo. Depois se chegou
a atrelar a elevao da complementao da Unio devoluo dos recursos da DRU. E
finalmente se consolidou o desenho de aumento de recursos sem alterar a poltica
econmica.

8.4 O papel da Unio no FUNDEB

A principal preocupao que permeou todos os debates acerca de um novo modelo de

financiamento educacional foi o papel que seria desempenhado pela Unio neste novo
formato. Um dos pilares das crticas ao modelo anterior, inaugurado com a aprovao da
Emenda Constitucional n 14, foi de que a Unio se desresponsabilizou do financiamento da
educao bsica. Isso aconteceu, por um lado, pela alterao do artigo 60 ADCT da
Constituio Federal, diminuindo o percentual de recursos educacionais federais que
deveriam ser aplicados no ensino fundamental e na erradicao do analfabetismo, caindo de
50% para 30% dos recursos federais vinculados a manuteno e desenvolvimento da
educao. Por outro lado, o descumprimento contnuo da legislao do FUNDEF no que tange
ao valor da complementao da Unio provocou uma quase que completa ausncia deste ente
federado no montante de recursos efetivamente aplicados pelo FUNDEF.
Durante os debates do FUNDEB vrios desenhos de participao da Unio foram
apresentados, os quais podem ser resumidos em trs blocos:
1. Elevao do percentual de vinculao constitucional da Unio, como garantia de maior
participao financeira desta no financiamento da educao bsica;
2. Estabelecimento de um percentual de participao da Unio, calculado sobre o montante de
recursos depositados pelos estados e municpios nos fundos estaduais, sendo que alcance
deste percentual aparece de forma imediata ou gradual;
3. Valores nominais de participao financeira.
A Proposta de Emenda Constitucional n 112/99 se enquadra no primeiro bloco,
estabelecendo uma vinculao constitucional obrigatria de 20% de impostos para a educao
 120

no mbito da Unio. A PEC apresentada pelo MEC em maio de 2005, s vsperas do envio
oficial ao Congresso Nacional, aumentava a vinculao constitucional para 22,5% de maneira
gradativa, sendo 19,1% no primeiro ano, 20,2% no segundo ano, 21,3% no terceiro ano e
22,5% no quarto ano de vigncia do FUNDEB.
A proposta de vinculao percentual bem mais presente nas vrias fases de
elaborao do FUNDEB. A PEC de abril de 2004 estabelece um percentual de 10% dos
recursos depositados pelos demais entes federados, que seria alcanado de maneira gradativa,
sendo 4% no primeiro ano, 6% no segundo ano, 8% no terceiro ano e 10% no quarto ano.Na
PEC de novembro de 2004 ocorre uma alterao na gradatividade, iniciando com 5% no
primeiro ano e passando para 6,5% no segundo ano. As demais parcelas permaneceram iguais
PEC anterior. O substitutivo apresentado pelo deputado Ivan Valente (PSOL-SP) define a
participao da Unio em percentual de 10% a partir do primeiro ano de vigncia da Emenda
Constitucional. O mesmo dispositivo podemos encontrar no Substitutivo da deputada Raquel
Teixeira (PSDB-GO), sendo que a origem destes recursos deveria ser de 30% dos recursos
vinculados constitucionalmente (dos 18% da Unio) e 15% da Contribuio Social do PIS.
Insere tambm a proibio da utilizao dos recursos da contribuio social do salrio-
educao para complementao da Unio.
A proposta agrupada no terceiro bloco aparece pela primeira vez na PEC 415/05, que
props uma participao de 4,3 bilhes a partir do quarto ano de vigncia do FUNDEB, sendo
que o valor da complementao nos trs primeiros anos se daria conforme critrios da
legislao infraconstitucional. O Substitutivo aprovado pela Cmara dos Deputados trouxe
para o texto constitucional os valores de todas as parcelas. Pelo Substitutivo a participao da
Unio seria de 2 bilhes no primeiro ano, 2 bilhes e 850 milhes no segundo ano, 3 bilhes e
700 milhes no terceiro ano e de 4 bilhes e 500 milhes no quarto ano. Porm, o Plenrio da
Cmara introduziu uma participao percentual partir do quinto ano de no mnimo 10% do
montante depositado pelos entes federados nos fundos estaduais. O Substitutivo aprovado no
Senado tornou todos os valores e o percentual de participao patamares mnimos. Alm
disso, permitiu que at 10% do montante destinado a complementao da Unio possa ser
repassada por meios de programas. Esta redao permaneceu na Emenda Constitucional n 53.
 121

Quadro 04 - Participao da Unio no FUNDEB

Propostas de Emenda Participao da Unio Vinculao de recursos dos

Constitucional entes federados

PEC 112 de 1999 No estabelece valores Eleva para 20% a vinculao

(Bancada do PT) para a Unio

PEC 2003 (Cristovam No estabelece valor, apenas a No trata do assunto

Buarque) dinmica de complementar
fundos que no alcanarem valor
mnimo nacional

PEC Abril 2004 (Tarso Percentual sobre montante No trata do assunto

Genro) depositado por estados e
municpios:
4% no 1 ano;
6% no 2 ano;
8% no 3 ano;
10% no 4 ano.
PEC Novembro 2004 Percentual sobre montante No trata do assunto
(Tarso Genro) depositado por estados e
municpios:
5% no 1 ano;
6,5 no 2 ano;
8% no 3 ano;
10% no 4 ano
PEC Maio 2005 (Tarso Alcanado partir do aumento da Unio passa a vincular 22,5%
Genro) vinculao, cujo percentual de maneira gradativa:
exclusivo para complementao 19,1% no 1 ano;
do Fundo 20,2% no 2 ano;
21,3% no 3 ano;
22,5% no 4 ano.

PEC 415 /2005 (Lula) 4,3 bi a partir do 4 ano de No trata do assunto

vigncia
Nos trs primeiros anos conforme
critrios da legislao
infraconstitucional

Substitutivo Ivan 10% do montante de recursos No trata do assunto

Valente depositados pelos fundos
estaduais
 122

Substitutivo Raquel FUNDEB: 10% do montante No trata do assunto

Teixeira depositado nos por estados e
municpios nos 3 fundos ;
Sendo: 30% dos 18% obrigatrios
e
15% do PIS
No pode utilizar recursos do
salrio-educao
Substitutivo aprovado 2 bi no 1 ano; No trata do assunto
pela Cmara dos 2,85 bi 2 ano;
Deputados 3,7 bi 3 ano;
4,5 bi 4 ano; e
10% montante no mnimo no 5
ano.
Valores corrigidos por ndice
oficial da inflao.
Substitutivo aprovado No mnimo No trata do assunto
pelo Senado Federal 2 bi no 1 ano;
3,0 bi 2 ano;
4,5 bi 3 ano;
10% montante no 4 ano.

Valores atualizados para

preservar valor real.
At 10% da complementao
pode ser repassada por meios de
programas.
Crime ds responsabilidade o no
cumprimento.
Emenda Constitucional No mnimo No trata do assunto
n 53/ 2006 2 bi no 1 ano;
3,0 bi 2 ano;
4,5 bi 3 ano;
10% montante no 4 ano.
Valores atualizados para
preservar valor real.
At 10% da complementao
pode ser repassada por meios de
programas.
Crime ds responsabilidade o no
cumprimento.

O prprio governo federal reconheceu durante os debates na Cmara dos Deputados,

que a trajetria anterior da Unio dificultava as negociaes para a criao do novo fundo. O
Ministro Fernando Haddad afirma que se havia um ponto sem o qual nenhum dos
participantes se sentaria mesa era a certeza de que, nessa proposta de emenda constitucional,
 123

pelo menos uma questo estaria resolvida: o compromisso da Unio com a educao bsica
(BRASIL, 2005a, p. 05). E, em seguida, relata o clima das primeiras conversas com os demais
entes federados.

Quando ns nos sentamos mesa, a primeira pedida, digamos assim, de

Estados e municpios foi a de que a Unio que at hoje complementa
pouco mais de 1% do FUNDEF passasse a complementar 10% do
FUNDEB. Ou seja, o desejo de Estados e municpios que ns
decuplicssemos o compromisso da Unio com o Fundo da Educao
Bsica (Idem, p. 05).

Mas, como efetivamente a PEC 415/05 no absorveu a idia de uma participao

percentual da Unio, o ministro busca minimizar a mudana de percurso, recuperando os
clculos que orientaram a fixao dos percentuais das propostas anteriores.

Outra coisa voc encaminhar uma proposta de emenda constitucional

que vincula e compromete o Executivo Federal com 4,3 bilhes de reais, o
que praticamente recupera, seno a integralidade, dois teros do que foi
desvinculado da educao pela DRU. Ela hoje desvincula 4,5 bilhes da
educao.
(...) a Unio ter de angariar recursos novos para a educao, da ordem de
3 bilhes de reais, para aportar para o fundo da educao bsica, porque
esse montante no poder sair nem de recursos do art. 212 nem do salrio-
educao. Ento, so 3 bilhes de recursos novos. (Ibidem, p 06).

Porm, quem mais explicitou os motivos para a mudana de orientao e de certa

forma assumiu a autoria do fato, foi o ento Ministro da Fazenda, Antonio Palocci. Sua
participao na Audincia Pblica da Cmara dos Deputados foi a mais longa, se estendendo
por oito horas de intensos debates. Na ocasio, Palocci justificou seu posicionamento
contrrio a uma participao percentual da Unio.

(...) se optssemos por um percentual, a participao da Unio na

educao infantil, fundamental e mdia, passaria a ter um carter pr-
cclico em relao situao de receita e de renda dos Municpios e dos
Estados. Ou seja, nos momentos em que o Estado e o Municpio
estivessem com uma situao bastante confortvel de receitas, a Unio
compareceria com mais recursos; e naquelas em que Estados e Municpios
estivessem numa situao desconfortvel de receita, a Unio compareceria
com menos recursos (BRASIL, 2005e, p. 27).

E defendeu os mesmos pressuspostos presentes na Emenda Constitucional n 14,

 124

editada no governo anterior, ou seja, que a Unio tivesse uma participao emergencial no
financiamento da educao bsica.

O ideal seria um instrumento em que a Unio comparecesse mais nos anos

em que Estados e Municpios estivessem mais fracos e menos naqueles em
que estivessem mais fortes. Com isso, haveria equilbrio na evoluo do
oramento de cada ente da Federao (Idem, p. 28).

Ao responder questionamento formulado pela deputada Luiza Erundina (PSB) que

reivindicava uma maior participao da Unio e que esta deveria ser de maneira percentual
sobre os recursos do FUNDEB, o ex-ministro afirmou que, caso isso fosse feito, o governo
estaria estimulando uma tendncia que real h mais de uma dcada, de a Unio concentrar
os recursos de arrecadao para si e de ela fazer o papel de distribuidora desses recursos.
Para ele, ao no estabelecer percentual fixo, o governo estaria estimulando a independncia
tributria dos estados mais pobres.

(...) que com o apoio do Governo Federal haja modificao nas

condies de arrecadao nos Municpios e nos Estados mais pobres ao
longo do tempo para que eles no dependam, no futuro, de transferncias
da Unio; para que, a partir da, no haja mais concentrao de
arrecadao nas mos da Unio, em detrimento desses Estados e
Municpios.
O que devemos buscar com a reforma tributria mais autonomia para
Estados e Municpios, para que eles tenham suas prprias receitas e no
aumentem sua dependncia em relao Unio. Se aumentarmos a
dependncia, induziremos a Unio a concentrar mais arrecadao (Ibidem,
p. 29).

E finalizou sua interveno, vinculando a este debate o estabelecimento de um fundo

de carter temporrio.

O carter temporrio do FUNDEB diz respeito a essa preocupao em

particular, ou seja, no transferir Unio uma responsabilidade definitiva
e que significaria concentrar mais a arrecadao na Unio, em detrimento
dos outros entes da Federao (Ibidem, p. 29).

Fica clara a existncia de divergncias dentro do governo Lula sobre como conceber a
participao da Unio, pelo menos entre os dois ministrios diretamente envolvidos na
questo.
Os demais entes federados possuem uma posio bem mais consensual acerca de qual
 125

deve ser a participao da Unio no FUNDEB. O representante do Confaz defende a

participao percentual da Unio em seu posicionamento, criticando a ausncia de um
montante mais significativo de recursos novos na proposta at ento apresentada.

E nossa sugesto no sentido de que ela seja feita de forma percentual

sobre o total dos recursos aportados pelos Estados no FUNDEB. De outra
forma, h previso, por exemplo, de 4 bilhes para daqui a 4 anos. Neste
ano, a Unio j aplica 1,4 bilho no FUNDEF e em aes com Governos
Estaduais. Fala-se em 1,9 bilho para 2006. So apenas 500 milhes a
mais, muito pouco diante da grande dvida que o Pas tem com a educao
e que a Unio tem com os Estados brasileiros (BRASIL, 2005b, p. 05).

Para o Confaz a Unio descumpre um pacto federativo que consta da prpria

Constituio Federal e no vem cumprindo sua funo equalizadora.

Em decorrncia dessa postura a grande responsabilidade pelo

financiamento da Educao Fundamental foi sendo, aceleradamente,
transferido para Estados e Municpios com o encolhimento da Unio que
resultou num grave prejuzo para a qualidade do Ensino Fundamental.
Na verdade, a Unio deveria estar aportando esse ano 5,2 bilhes de reais
no FUNDEF e vai aportar dois bilhes para acrescer a educao de jovens
e adultos, ensino mdio e mais a educao infantil e creches.
(...) a partir do quinto ano a Unio vai, pela lei se for cumprida, a Unio
vai aplicar 10% dos recursos do FUNDEB como aporte seu, um aporte da
Unio. Eu entendo que isso deveria ser fixado j a partir do primeiro ano
(BRASIL, 2006b, p. 141-143).

O governador de Sergipe, Senhor Joo Alves reivindicou uma participao

percentual imediata da Unio, mas apresentou uma repartio dos recursos que no
beneficiaria apenas aos estados mais pobres.

(...) nossa proposta, em resumo, consiste em que a Unio participe

imediatamente com os 4,5 bilhes agora, j, sendo 70% com muita justia
destinada aos nove estados mais carentes e mantendo os 30% aos demais
estados para manterem, pelo menos, os projetos que hoje ele tem recursos
assegurados (BRASIL, 2006b, p. 151).

Essa proposta chegou a ser oficializada pelo Consed no final de 2004, mas diante da
reao dos estados com menor arrecadao e principais beneficiados pelo aumento da
complementao da Unio, foi abandonada no decorrer das negociaes. Apesar disso, a
representante do Consed, quando da Audincia Pblica no Senado Federal, voltou a
 126

apresentar este Mecanismo de distribuio.

(...) ns chamamos ateno em relao a essa preocupao na

possibilidade de que os recursos de complementao da Unio ficassem
divididos em torno de 70% para a ttulo de complementao para os
estados e municpios que no atingiram o mnimo e 30% para estados e
municpios que mesmo tendo atingido o mnimo receberiam um recurso
novo para continuar atuando em algumas reas que deixaro, que os
projetos federais deixaro de existir (BRASIL, 2006a, p. 127).

Esta entidade, em seu posicionamento nas audincias pblicas realizadas no

Congresso Nacional, defendeu a participao percentual da Unio.

(...) o CONSED reafirma a necessidade de ser tratado na PEC diz respeito

participao da Unio. Que seja definida essa participao em termos
percentuais e no em valores nominais absolutos como est na PEC. No
mnimo 10% devem ser assegurados. Se pegarmos os percentuais que a
Unio investiu no FUNDEF, vamos ver que nunca tivemos segurana
sobre esse percentual (BRASIL, 2005b, p. 22).

Para o Consed, o FUNDEF foi financiado basicamente por Estados e municpios e os

secretrios estaduais temem que a histria se repita.

Dividir a misria que j existe entre Estados e municpios no vai resolver

o problema da educao no Brasil e muito menos como est na proposta.
Por ela, alguns programas que j esto consolidados, que so importantes
para o funcionamento da educao pblica de Estados e municpios so
desviados para complementao da Unio. Temos uma grande
preocupao sobre a fonte de recursos de contribuio da Unio. Devem
ser recursos novos que no venham de programas e projetos que j estejam
em andamento (Idem, p. 23).

Os secretrios municipais de educao tambm se manifestaram favorveis a que a

participao da Unio fosse atravs de um percentual. A representante da Undime defendeu
o estabelecimento de um novo patamar de participao da Unio no financiamento da
educao bsica e que isso deveria acontecer atravs de um percentual de participao da
Unio no futuro fundo: de 5% a 10% e em quatro anos. (Maria do Pilar Lacerda, Audincia
na Cmara dos Deputados, DIA). Essa proposta se justificaria porque a Unio tornou-se
praticamente ausente do financiamento da educao bsica sendo que sua complementao
ao FUNDEF este ano representar apenas 1,5% do total dos recursos aplicados, e a
 127

entidade reivindica que este ente federado participe de maneira mais efetiva no
financiamento da educao bsica (BRASIL, 2006a, p. 109).
A Campanha Nacional pelo Direito Educao apresentou como um dos eixos que
deveriam ser seguidos pela nova poltica de financiamento era uma participao da Unio,
que se tornaria uma parceira efetiva no financiamento da educao bsica, uma auxiliar
significativa no esforo feito pelos demais entes federados de menor potencial de arrecadao
de tributos, no caso Estados e Municpios (BRASIL, 2005c, p. 05). E apresentou uma
emenda a PEC 415/05 que viabilizava a concepo defendida.

O novo texto prev que a complementao de que trata o inciso anterior

ter como base os recursos de todos os fundos e ser de, no mnimo, 5%
no primeiro ano, 6,5% no segundo, 8% no terceiro e 10% a partir do
quarto.(...) A redao constou de verses anteriores e faz uma mudana
muito importante, porque a Unio passa a ser co-responsvel pelo Fundo,
dele participando com percentual fixo. (...) Os percentuais apresentados
esto um pouco acima dos valores encontrados nas projees feitas, mas
representam um acordo firmado entre MEC, CONSED e UNDIME em
dezembro de 2004. Entendemos que esse acordo constitui um avano em
relao ao texto apresentado pelo Governo (Idem, p. 07).

A representao dos trabalhadores em educao tambm trilhou o mesmo caminho,

alertando para o papel que deveria ser desempenhado pela Unio na viabilizao do direito
educao. E apresentou emenda que tambm vincula a participao da Unio em 10% do
montante dos recursos dos fundos estaduais.

A responsabilidade poltica da Unio, e sem isso no conseguiremos

recursos adicionais para assegurar o direito educao, nem poderemos
romper com a lgica de que existe um determinado Oramento a orientar
nossas opes e que as nossas opes so deixar os ps ou a cabea
descobertos. Somos, portanto, partidrios da necessidade de se fazer
presso sobre a Unio no sentido da alocao de recursos.
(...) na verdade o FUNDEB contar com algo em torno de 50 bilhes de
reais, e 10% de 50 bilhes seriam 5 bilhes. Portanto esses 10% seguiriam
a lgica dos valores que sero utilizados para a constituio do fundo
(BRASIL, 2005c, p. 11).

A participao dos deputados federais foi tambm bastante contundente. O deputado

Ivan Valente (PSOL-SP), ainda na audincia com o ex-ministro Paulo Renato Souza,
destacou que para
 128

(...) ser coerente com nossa histria, na poca dizamos que no s no se

avanava para outros nveis de ensino a educao infantil e ensino
mdio , mas a questo central seria o papel protagonista da Unio na
complementao de recursos do Fundo. Se isso no fosse impactante, o
que teramos seria a socializao da misria na educao. (BRASIL,
2005d, p. 42).

O mesmo deputado voltou a cobrar um protagonismo efetivo da Unio ao interpelar o

ex-ministro Antonio Palocci, criticando o discurso deste que condicionava a destinao de
mais recursos para o FUNDEB manuteno do equilbrio fiscal e tributrio vigente.

V.Exa. vem aqui e diz que, caso se propugne uma proposta mais avanada
na educao, ser preciso aumentar a carga fiscal. Isso, para mim, e quero
que V.Exa, responda, no chantagem? Todos somos contrrios ao
avano da carga tributria. No h outra sada? Por que no trabalhar o
tabu da dvida, o tabu do supervit primrio superdimensionado?
(...) quando se comemora 50 milhes de reais ao ano para creches; est
escrito tambm que o supervit primrio, a economia em 10 meses foi de
12,3 bilhes a mais, acima da meta estabelecida. Ou seja, em 10 meses
foram economizados 95 bilhes de reais, ou 5,97% do PIB (BRASIL,
2005e, p. 22).

Alerta para o fato de que no h insero da Unio num papel protagonista de longo
prazo. Em se mantendo a proposta de redao da PEC 415/05, a participao da Unio
chegaria a 7% no quarto ano, e depois novamente sofreria uma reduo. Em acontecendo
essa reduo, ficaria claro que a Unio no estaria assumindo um papel protagonista. E
encerra sua interveno como uma pergunta.

(...) por que no assumir, de imediato, 10% do valor do fundo em

porcentagem vinculada, e no o parcelamento? Por que no podemos fazer
isso, Sr. Ministro, se existe um supervit desse tamanho? Esta, sim, seria
uma poltica universalista, e os recursos do fundo realmente causariam
impacto (Idem, p 23).

O deputado Antenor Naspolini (PSDB-CE) considera importante a participao

percentual da Unio no novo fundo.

O raciocnio lgico o seguinte: se a populao decresce, a matrcula se

estabiliza ou decresce um pouco; e, se a tendncia da receita crescer, ento
a receita per capita automaticamente vai aumentar. Se tivermos garantia de
um percentual e a nossa proposta de 10% , finalmente teremos
recursos para uma educao de qualidade, e imediatamente (BRASIL,
 129

2005d, p. 31).

A deputada Iara Bernardi (PT-SP), relatora da PEC 415/05 na Cmara dos Deputados,
tambm apresentou uma viso favorvel ao aumento da participao da Unio, e apresenta um
conjunto de sugestes para que seja evitado qualquer tipo de contingenciamento dos recursos
federais no novo fundo.

Sugeriramos que as despesas destinadas ao pagamento da

complementao da Unio sejam includas nas respectivas leis
oramentrias e consideradas de natureza obrigatria e queremos que
essa natureza obrigatria fique clara e observados os limites para as
despesas correntes e os demais parmetros fixados na LDO. Penso que
um bom parmetro, e foi construdo com a nossa Consultoria de
Oramento, porque ficaria muito mais claro o comprometimento da Unio,
pois seriam despesas de natureza obrigatria e no haveria qualquer tipo
de retrocesso ou contingenciamento desses recursos (BRASIL, 2005e, p.
14).

Outra parlamentar a registrar sua posio nos debates foi Luiza Erundina (PSB),
alertando para a necessria coerncia entre a concepo de educao bsica e o desenho
financeiro do FUNDEB.

Entendemos que no deveriam ser valores fixos, mas percentuais que

pudessem acompanhar a dinmica da demanda dos vrios segmentos de
acesso a esse sistema de ensino bsico no Pas.
(...) deveramos garantir a integralidade do conceito de educao bsica,
que no pode ficar apenas na concepo, mas tem que ter um rebatimento
na disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros dos 3 nveis de
Governo para garantir essa integralidade no s quantitativa mas
qualitativa (BRASIL, 2005e, p. 18).

Como que pretendendo resumir a opinio de seus colegas, a deputada Alice Portugal
(PCdoB-BA) lembrou que a Unio deve ter uma funo de provedora e mediadora.

No obstante toda a contaminao dessa natureza neoliberal, imposta de

fora para dentro, de que o Estado tem de se diminuir, tem de se
introspectar, afastar-se das relaes de mediao social. Na minha opinio,
ele ainda tem papel importante e que deve ser crescente na busca da
diminuio das desigualdades regionais. Evidentemente, nessa busca, se a
Unio no analisar a possibilidade de maior complementao, ela jamais
ir constituir essa perspectiva da diminuio das desigualdades e tambm
na perspectiva de um padro mnimo de qualidade, porque estamos
discutindo o problema do pacto federativo, mas no estamos vendo que
 130

cada matrcula vale dinheiro (BRASIL, 2005e, p. 113).

O texto final da Emenda Constitucional n 53 fruto deste embate de diferentes

concepes acerca do papel da Unio. Manteve-se a Unio com um papel suplementar,
emergencial, ajudando aqueles fundos estaduais que no alcanarem determinado patamar
mnimo de valor por aluno. Tendo sido aprovados valores maiores do que aqueles
anteriormente praticados, o nmero de fundos estaduais que recebero recursos da Unio
ser maior do que o conseguido durante a vigncia do FUNDEF, especialmente a partir do
terceiro ano de vigncia do FUNDEB.
A incluso de uma participao percentual de no mnimo 10% (dez por cento) a
partir do quarto ano de vigncia do FUNDEB foi uma vitria dos entes federados e da
sociedade civil organizada. Este fato abriu uma brecha para uma rediscusso futura do
carter da participao da Unio no financiamento da educao bsica, pois a partir de 2010
sua participao ser de scia do empreendimento, mesmo que ainda de maneira muito
inferior a sua participao no bolo tributrio do pas.
O fato de que a presso legislativa, institucional e popular fez o governo recuar,
inclusive para garantir a aprovao do conjunto da proposta, demonstra que o governo Lula
continuou trabalhando com os conceitos hegemnicos no governo anterior, pelo menos no
que diz respeito ao papel da Unio no financiamento da educao bsica.

8.5. O regime de colaborao no FUNDEB

Uma das crticas com maior incidncia durante os dez anos de vigncia do FUNDEF,
foi sobre o seu carter municipalizante. Os dados do Censo Escolar (INEP/MEC) so
evidentes da mudana do perfil do atendimento do ensino fundamental na ltima dcada. Em
1997 os estados ofereciam 53% do ensino fundamental e os municpios 36%. Em 2006 esta
relao se alterou completamente, sendo que os estados cobrem apenas 36% das matrculas e
os municpios assumem a responsabilidade por 54%. Ao lado disso, o artigo 23 da
Constituio Federal, que estabelecia no seu pargrafo nico a necessidade de lei
complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional, simplesmente foi ignorado pelos entes federados.
 131

O programa de governo de Lula para a educao nas eleies de 2002 explicitamente

enfrentava a questo do regime de colaborao.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional descreveu, sob a
orientao constitucional, as incumbncias de cada esfera administrativa.
Em todas, o princpio da colaborao se repete, subordinado no somente ao
cumprimento do direito pblico subjetivo ao qual correspondem deveres de
Estado e aes de governo, como tambm superao de desigualdades,
formao bsica comum e consolidao de um padro de qualidade.
Para transformar a letra da lei em realidade, o governo federal encaminhar
proposta de lei complementar para regulamentar a cooperao entre as
esferas de administrao, normatizando o regime de colaborao entre os
sistemas de ensino e instituindo as instncias democrticas de articulao.
(DIRETRIO, 2002, p. 12)

Quadro 05 Regime de colaborao no FUNDEB

Propostas de Emenda Formas de tratamento do
Constitucional regime de colaborao

PEC 112 de 1999 (Bancada A Unio tem funo

do PT)
PEC 2003 (Cristovam
Buarque)
PEC Abril 2004 (Tarso
Genro)
PEC Novembro 2004 (Tarso
Genro)
PEC Maio 2005 (Tarso
Genro)
PEC 415 /2005 (Lula)
Substitutivo Ivan Valente
Substitutivo Raquel Teixeira
redistributiva para equalizar
oportunidades de acesso;
Sistema de ensino da
educao bsica conjunto;
Distribuio de
responsabilidades de acordo
com matrculas e receitas.
A Unio tem funo
redistributiva para equalizar
oportunidades de acesso, para
garantir investimento mnimo
por aluno, para piso salarial
para educadores pblicos
No trata do assunto
No trata do assunto
No trata do assunto
No trata do assunto
Seis meses para envio ao
Congresso de lei
regulamentando
No trata do assunto
 132

Substitutivo aprovado pela Remete para leis

Cmara dos Deputados complementares a sua
regulamentao
Substitutivo aprovado pelo Remete para leis
Senado Federal complementares a sua
regulamentao
Emenda Constitucional 53 / Remete para leis
2006 complementares a sua
regulamentao

A primeira proposta de FUNDEB que circulou no pas (PEC 112/99) era coerente com
esta preocupao e propunha reformulaes que conduziriam, segundo seus autores, a um
regime de colaborao. Em primeiro lugar, a PEC alterava o inciso IV do artigo 208 para que
ocorresse uma progressiva universalizao da educao infantil, especialmente da pr-escolar,
garantindo uma ateno especial para uma etapa do ensino desguarnecida de recursos via poltica de
fundos at ento. Em segundo, apresentaram a redao de um novo pargrafo ao artigo constitucional
que trata das responsabilidades educacionais dos entes federados. O artigo 211 passaria a ter um
pargrafo sexto com a seguinte redao.

6. A distribuio das responsabilidades e recursos financeiros em

educao bsica entre Unio, os Estados e Municpios, na forma do disposto
neste artigo, tomar por base a populao de zero a dezessete anos de idade
mais a populao de jovens e adultos que no teve educao na idade
prpria, as matrculas iniciais, a permanncia de alunos na escola e as
receitas de impostos, nos termos a serem definidos em lei complementar e
nos planos municipais, estaduais e nacional de Educao (BRASIL, 1999, p.
93).

Pela nova redao, a repartio dos recursos vinculados educao, obedeceria uma
lgica solidria, levando em conta a populao que necessita de atendimento, as matrculas j
conseguidas pelos sistemas e o potencial de recursos disponveis no mbito de cada ente
federado. Na justificativa da Proposta, os autores apresentam uma viso embrionria de
Sistema Nacional de Educao.

Para evitar a disperso de esforos e garantir o fortalecimento do sistema

educacional brasileiro, propomos a organizao do sistema de ensino de
forma solidria entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios. Essa proposta implica na existncia de um Sistema Nacional de
Educao que contemple as diversidades regionais e ao mesmo tempo
 133

garanta a integralidade de um projeto nacional para a educao brasileira

(Idem p. 93).

Este eixo de formulao foi abandonado nos desenhos subseqentes. Somente no

Substitutivo do deputado Ivan Valente (PSOL-SP) que reaparece a necessidade de
regulamentao do regime de colaborao, estabelecendo um prazo de seis meses para que a
Unio encaminhe projeto de lei complementar ao Congresso Nacional.
Nos substitutivos aprovados na Cmara dos Deputados e no Senado Federal foi
introduzida uma pequena mudana na redao do pargrafo nico do artigo 23, alterando de
lei complementar para leis complementares, numa tentativa de alcanar algum tipo de
regulamentao da questo, pelo menos em aspectos mais consensuais entre os entes
federados. Esta redao permaneceu na Emenda Constitucional quando de sua promulgao.
O novo texto no fixou prazo para que estas leis fossem enviadas ao Congresso Nacional.
Durante os debates no Congresso Nacional s de maneira lateral o tema do regime de
colaborao foi anotado, quase sempre quando foi debatido o papel da Unio no novo fundo
ou na polmica sobre um fundo nico ou trs fundos.
O Ministro da Educao delegou ao Congresso Nacional a tarefa de equilibrar a
relao federativa, o que seria feito atravs da calibragem da per capita de cada etapa e
modalidade, instrumento que aumenta ou diminui o volume de recursos no mbito dos estados
ou municpios.

O que caber ao Congresso Nacional fazer, se for constitudo o Fundo da

Educao Bsica? Calibrar a diferenciao de valores entre etapas e
modalidades para que o ensino fundamental atinja 90% a 95% e o ensino
mdio, 90% a 95% do que estiver estabelecido no Plano Nacional de
Educao. Ou seja, o objetivo do FUNDEB no , como s vezes se
comenta, prejudicar ou favorecer Estados e Municpios (BRASIL, 2005a,
p. 08).

O Consed props que o desenho da distribuio dos recursos estivesse ancorado nos
dispositivos constitucionais do artigo 211, ou seja, fossem distribudos apenas dentre as
matrculas que estivessem de acordo com as responsabilidades ali inscritas.

Gostaramos que ficasse assegurado que cada ente federado atuasse na sua
rea, j definida como rea prioritria. Ou seja, os Estados atuando na
 134

educao de ensino mdio e fundamental compartilhado e os municpios

atuando na educao infantil (BRASIL, 2005b, p. 23).

Esta proposta foi incorporada no texto final da EC e, na prtica, representa o caminho

inverso daquele proposto pela PEC 112/99. Ao invs de um sistema solidrio, onde os entes
federados socorrem-se mutuamente, a redao estimula que cada ente d conta solitariamente
de suas obrigaes constitucionais.
A Campanha Nacional pelo Direito Educao chegou a apresentar uma proposta
visando tornar a Unio parceira efetiva no financiamento da educao bsica, uma auxiliar
significativa no esforo feito pelos demais entes federados de menor potencial de arrecadao de
tributos, no caso Estados e Municpios (BRASIL, 2005c, p. 05). Caso tivesse sido incorporada, a
proposta retomava a essncia das crticas feitas ao modelo anterior e representava uma linha de
continuidade com o desenho original de FUNDEB.
Coube a representao dos trabalhadores em educao recolocar em discusso a necessidade
de constituio de um Sistema Nacional de Educao, proposta anteriormente anunciada pelos autores
da PEC 112/99 como conseqncia do desenho do FUNDEB.

Ns precisamos comear a pensar num Sistema nico de Educao

Bsica, onde a criana esteja matriculada seja numa escola municipal, seja
numa escola estadual, ela tenha o mesmo atendimento e a mesma
qualidade da educao e isso supe um esforo dos trs federados. Dos
Municpios, dos estados e da Unio (BRASIL, 2006c, p. 188).

Em resumo, o regime de colaborao foi gradualmente sendo esquecido do debate

sobre FUNDEB, aparecendo apenas no debate sobre o papel da Unio no financiamento da
Educao Bsica, mas sem que fosse apresentado um substitutivo ao modelo de diviso de
responsabilidades vigente no artigo 211 da Constituio Federal. Apenas foi alargada a
possibilidade legislativa sobre o regime de colaborao, tornando possvel desmembrar os
aspectos a serem regulamentados, mas sem data marcada para envio ou aprovao no
Congresso. Da forma que foi aprovado, corremos o risco de passarmos mais dezoito anos sem
que as regras de relacionamento entre entes federados sejam estabelecidas.
 135

9 A EMENDA CONSTITUCIONAL N 53: O NOVO FORMATO DO

FINANCIAMENTO EDUCACIONAL

No dia 19 de dezembro de 2006 foi promulgada pelo Congresso Nacional a Emenda

Constitucional n 53, finalizando um longo processo de tramitao legislativa e de debates na
sociedade civil e dentre os entes federados. Apesar de ter como objetivo principal a
constituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB, esta Emenda altera oito artigos da
Constituio Federal.
A EC alterou o artigo 7, tornando sua redao condizente com a mudana legal que
ampliou a escolaridade obrigatria no ensino fundamental para nove anos.

"Art. 7 .....................................................................................
....................................................................................................
XXV - assistncia gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento at
5 (cinco) anos de idade em creches e pr-escolas;
.........................................................................................."(NR)

A EC alterou o artigo 23, mantendo a necessidade de que seja normatizado em lei

federal o regime de colaborao entre os entes federados, mas estabelecendo que esse
procedimento seja feito por intermdio de vrias leis. Depois de dezoito anos de espera pela
aprovao destas normas, a EC busca um caminho de permitir a resoluo do problema de
maneira parcelada.

"Art. 23. ...................................................................................

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional."(NR)

A alterao do artigo 30 corrigiu uma contradio de nossa legislao educacional. A

Lei de Diretrizes e Bases (Lei 9394/96) estabeleceu que caberia ao municpio a oferta da
educao infantil, sendo esta constituda pelo atendimento em creche e pr-escola, e ensino
fundamental. Acontece que permanecia inalterado o disposto constitucional de que caberia
aos municpios manter, em cooperao com demais entes federados, o atendimento apenas de
pr-escola e ensino fundamental.
 136

"Art. 30. ...................................................................................

...................................................................................................
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental;
.........................................................................................."(NR)

Alterou tambm o artigo 206, nos seus incisos V e VIII. At dezembro passado, em
nossa Constituio estava inscrito que um dos princpios educacionais do pas seria a
valorizao dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o
magistrio pblico, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso
pblico de provas e ttulos. A EC n 53 introduziu as seguintes modificaes:
1. Alargou o conceito de profissionais do ensino para profissionais da educao
escolar, conseguindo tornar constitucional a necessidade de profissionalizao dos
servidores da educao e obrigando que os planos de carreira no sejam redigidos
contemplando apenas os profissionais do magistrio (professores e pedagogos).;
2. Limitou a obrigao de elaborao de planos de carreira e do ingresso por concurso
apenas aos profissionais vinculados s redes pblicas, que no estava explcita na
redao anterior;
3. Deu maior relevo a obrigatoriedade de instituio de um piso salarial nacional,
alargando tambm sua cobertura para os profissionais da educao escolar pblica.
Este dispositivo deve ser efetivado por lei federal;
4. Remeteu para legislao ordinria a tarefa de dispor sobre as categorias contempladas
pelo termo profissionais da educao e sobre a fixao de prazos para elaborao
dos planos de carreira, os quais devero ser constitudos em todos os mbitos do
Estado Brasileiro.

"Art. 206. .................................................................................

....................................................................................................
V - valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos, na forma
da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso
pblico de provas e ttulos, aos das redes pblicas;
....................................................................................................
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao
escolar pblica, nos termos de lei federal.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre as categorias de trabalhadores
considerados profissionais da educao bsica e sobre a fixao de prazo
para a elaborao ou adequao de seus planos de carreira, no mbito da
 137

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios."(NR)

Alterou o artigo 208 com a mesma inteno da alterao do artigo 7, incorporando na

Constituio as mudanas recentes feitas na LDB.

"Art. 208. .................................................................................

....................................................................................................
IV - educao infantil, em creche e pr-escola, s crianas at 5 (cinco) anos
de idade;
.........................................................................................."(NR)

A alterao feita no artigo 211 bem mais polmica. neste artigo que encontramos
as competncias de cada ente federado em matria educacional, assim como explicitada a
necessidade do regime de colaborao. A EC n 53 introduz um quinto pargrafo,
determinando que o Poder Pblico atenda prioritariamente o ensino regular no mbito da
educao bsica. Essa alterao criou uma contradio com o disposto no artigo 208, inciso I,
onde podemos ler que o ensino fundamental obrigatrio e gratuito, sendo assegurada,
inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiverem acesso na idade prpria. Com
a mudana, os entes federados ficaram autorizados a atenderem prioritariamente o ensino
regular, diminuindo o ritmo de crescimento da modalidade de educao de jovens e adultos.
Mais adiante teremos outro dispositivo da EC direcionado a este assunto.

"Art. 211. ......................................................................................................

......................................................................................................................
5 A educao bsica pblica atender prioritariamente ao ensino
regular."(NR)

O artigo 212 tambm sofreu importante alterao. Apesar de ser uma EC direcionada a
reformular a poltica de financiamento educacional, a opo foi manter as principais
alteraes no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Porm, feita uma ampliao
da utilizao dos recursos da contribuio social do salrio-educao, principal fonte de
financiamento dos programas federais para a educao bsica. Para manter coerncia com a
criao de um fundo para toda a educao bsica, esta contribuio poder financiar aes em
todas as etapas e modalidades da educao bsica. A EC tambm tornou dispositivo
constitucional permanente o teor da legislao ordinria sobre os critrios de distribuio das
cotas estaduais e municipais dos recursos do salrio-educao, contornando presses dos
 138

governos estaduais para rever esses critrios.

"Art. 212. ........................................................................................................

.........................................................................................................................
5 A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento
a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas na
forma da lei.
6 As cotas estaduais e municipais da arrecadao da contribuio social
do salrio-educao sero distribudas proporcionalmente ao nmero de
alunos matriculados na educao bsica nas respectivas redes pblicas de
ensino."(NR)

As principais alteraes promovidas pela EC esto localizadas no artigo 60 do Ato das

Disposies Constitucionais Transitrias. Na primeira verso de Emenda Constitucional do
FUNDEB havia uma opo por dar um carter permanente para esta poltica, mas isso foi
abandonado no decorrer da tramitao.

"Art. 60. At o 14 (dcimo quarto) ano a partir da promulgao desta

Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
destinaro parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da
Constituio Federal manuteno e desenvolvimento da educao bsica e
remunerao condigna dos trabalhadores da educao, respeitadas as
seguintes disposies:

No caput do artigo 60 percebemos trs alteraes. A primeira que a vigncia da

medida ser de quatorze anos (contra dez anos de vigncia do FUNDEF). A segunda que o
objetivo ampliado para toda a educao bsica e no mais apenas o ensino fundamental. A
terceira que o objetivo anterior de valorizao do magistrio transformado em busca pela
remunerao condigna dos trabalhadores da educao.
No inciso I constitudo o FUNDEB propriamente dito, tendo este fundo formato
semelhante ao seu predecessor, ou seja, a EC cria vinte sete fundos estaduais de natureza
contbil.
I - a distribuio dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito
Federal, os Estados e seus Municpios assegurada mediante a criao, no
mbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao - FUNDEB, de natureza contbil;

No inciso II definida a cesta de impostos e o percentual de subvinculao destes ao

FUNDEB. Ao invs de 15% de quatro impostos, o novo fundo estabelece que dele faro parte
 139

20% de todos os impostos, excetuando os impostos arrecadados pelos municpios e o Imposto

de Renda Retido na Fonte. Alm disso, este inciso estabelece o Mecanismo de distribuio
dos recursos, os quais devero ser distribudos de forma proporcional ao nmero de alunos
das diversas etapas e modalidades da educao bsica.
Frisa tambm que somente sero contados os alunos do ensino presencial e que
estiverem matriculados em acordo com as competncias estabelecidas pelo artigo 211 da
Constituio Federal. Isso quer dizer, na prtica, que alunos de educao infantil matriculados
nas redes estaduais e alunos de ensino mdio matriculados nas redes municipais, no sero
contados para efeito de distribuio dos recursos do Fundo. Como j alertamos anteriormente,
este dispositivo ratifica o sentido solitrio das responsabilidades constitucionais, estimulando
cada ente federado a s oferecer estritamente o que a CF cobra como sua responsabilidade,
mesmo que a distribuio de responsabilidades do artigo 211 esteja em desacordo com a
distribuio tributria tambm inscrita na Carta Magna.

II - os Fundos referidos no inciso I do caput deste artigo sero constitudos

por 20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III
do art. 155; o inciso II do caput do art. 157; os incisos II, III e IV do caput
do art. 158; e as alneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159,
todos da Constituio Federal, e distribudos entre cada Estado e seus
Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das diversas etapas e
modalidades da educao bsica presencial, matriculados nas respectivas
redes, nos respectivos mbitos de atuao prioritria estabelecidos nos 2
e 3 do art. 211 da Constituio Federal;

O inciso III estabelece o que a regulamentao deve, obrigatoriamente, dispor.

Ressalta que a mesma deve se guiar pelo artigo 208 da Constituio, onde est garantido o
direito ao acesso ao ensino fundamental, inclusive fora da idade, a progressiva
universalizao do ensino mdio, o atendimento em creche e pr-escola, alm da ateno aos
portadores de deficincia, que devem preferencialmente ser atendidos no ensino regular. A lei
ordinria deve estabelecer:
1. A organizao dos fundos, ou seja, o estabelecimento do desenho operacional, com
destaque para a definio das diferenas e ponderaes quanto ao valor anual por aluno entre
etapas e modalidades, assunto que galvanizou parte das preocupaes durante os debates no
Congresso Nacional, pois indicar o ritmo de crescimento das matrculas no prximo perodo
e o montante de recursos que sero incorporados pelos entes federados;
 140

2. A definio da forma de clculo do valor anual mnimo por aluno. Este assunto est
diretamente relacionado com complementao de recursos a ser oferecida pela Unio aos
fundos estaduais com os valores por aluno mais baixos;
3. Os percentuais mximos de apropriao dos recursos dos fundos estaduais por etapa e
modalidade. No FUNDEF estava clara a focalizao de 60% dos recursos para o ensino
fundamental. A letra c deste inciso remete para a legislao ordinria duas polmicas
presentes na tramitao: a) como ter um fundo nico para toda a educao bsica e ao mesmo
tempo preservar o percentual de recursos hoje aplicados no ensino fundamental?; b) como
evitar que ocorra uma exploso de oferta de vagas na modalidade educao de jovens e
adultos e dar prioridade para o ensino regular?. Estes desafios devero ser enfrentados tendo
como referncia o artigo 208 j comentado acima e ainda o artigo 214 e o Plano Nacional de
Educao. Com isso, a Emenda Constitucional estabelece como parmetros para os
percentuais de apropriao dos recursos dos fundos, as metas contidas no PNE;
4. O desenho da estrutura de fiscalizao e controle dos fundos;
5. A letra e torna obrigatrio que a lei regulamentadora estabelea prazos para o envio e para
aprovao do piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico
da educao bsica. O texto introduz uma contradio na Constituio Federal. No artigo
206, inciso VIII, temos a obrigao legal de um piso salarial profissional nacional para os
profissionais da educao escolar pblica, redao mais abrangente que a constante na parte
transitria da CF. Assim, temos dois pisos obrigatrios por lei: um para todos os profissionais
da educao escolar e outro para os profissionais do magistrio.

III - observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput

do art. 208 da Constituio Federal e as metas de universalizao da
educao bsica estabelecidas no Plano Nacional de Educao, a lei dispor
sobre:
a) a organizao dos Fundos, a distribuio proporcional de seus recursos,
as diferenas e as ponderaes quanto ao valor anual por aluno entre etapas
e modalidades da educao bsica e tipos de estabelecimento de ensino;
b) a forma de clculo do valor anual mnimo por aluno;
c) os percentuais mximos de apropriao dos recursos dos Fundos pelas
diversas etapas e modalidades da educao bsica, observados os arts. 208 e
214 da Constituio Federal, bem como as metas do Plano Nacional de
Educao;
d) a fiscalizao e o controle dos Fundos;
e) prazo para fixar, em lei especfica, piso salarial profissional nacional para
os profissionais do magistrio pblico da educao bsica;
 141

O inciso IV aprimora a proibio, inscrita no caput do artigo 60, de receber recursos

do fundo por matrculas em desacordo com o artigo 211 CF. Pela redao deste inciso, os
estados e municpios s podero aplicar os recursos recebidos exclusivamente nas etapas e
modalidades de suas competncias. Em 2006 existiam 242.979 alunos de educao infantil
pertencentes s redes estaduais e 186.045 alunos de ensino mdio matriculados em redes
municipais. A redao deste inciso oferece apenas duas alternativas aos entes federados: ou
negociam com o ente constitucionalmente responsvel a absoro das matrculas ou custeiam
as mesmas com recursos no vinculados ao FUNDEB. A experincia recente do FUNDEF,
quando presenciamos uma diminuio abrupta da oferta de vagas na educao infantil por
parte dos estados, aliado a histrica ausncia de regulamentao do regime de colaborao,
leva-nos a trabalhar com a hiptese de fechamento de vagas de forma unilateral,
procedimento que fira o direito a educao de quase meio milho de brasileiros.

IV - os recursos recebidos conta dos Fundos institudos nos termos do

inciso I do caput deste artigo sero aplicados pelos Estados e Municpios
exclusivamente nos respectivos mbitos de atuao prioritria, conforme
estabelecido nos 2 e 3 do art. 211 da Constituio Federal;

Os incisos V, VI e VII definem a forma de participao da Unio no novo fundo. O

inciso V mantm o Mecanismo presente no FUNDEF que estabelece o clculo de um valor
por aluno mnimo nacional, remetido para a lei regulamentadora. Porm, introduz uma
importante novidade: este valor estar limitado ao disposto no inciso VII, ou seja, aos valores
pr-estabelecidos de participao financeira da Unio.
O inciso VI estabelece que parte da complementao da Unio poder ser distribuda
para os fundos por meio de programas direcionados melhoria da qualidade da educao
bsica, ou seja, a Unio poder acordar com os entes federados que, at 10% do montante
devido da complementao, sejam distribudos de maneira igual entre os estados e
municpios, reforando medidas que impactem positivamente o desempenho dos sistemas de
ensino.
A principal alterao das regras de financiamento est contida no inciso VII. A
Emenda estabeleceu valores nominais crescentes de participao financeira da Unio, sendo
no mnimo 2 bilhes, 3 bilhes, 4,5 bilhes a serem alcanados respectivamente no primeiro,
segundo e terceiro ano de vigncia do FUNDEB. Uma alterao feita no texto durante sua
 142

tramitao na Cmara dos Deputados estabeleceu que a partir do quarto ano de vigncia do
fundo a complementao da Unio passar a ser percentual, sendo no mnimo 10% do
montante dos recursos depositados pelos entes federados nos respectivos fundos estaduais.

V - a Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o inciso

II do caput deste artigo sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o
valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente, fixado em
observncia ao disposto no inciso VII do caput deste artigo, vedada a
utilizao dos recursos a que se refere o 5 do art. 212 da Constituio
Federal;
VI - at 10% (dez por cento) da complementao da Unio prevista no
inciso V do caput deste artigo poder ser distribuda para os Fundos por
meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao,
na forma da lei a que se refere o inciso III do caput deste artigo;
VII - a complementao da Unio de que trata o inciso V do caput deste
artigo ser de, no mnimo:
a) R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhes de reais), no primeiro ano de vigncia
dos Fundos;
b) R$ 3.000.000.000,00 (trs bilhes de reais), no segundo ano de vigncia
dos Fundos;
c) R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhes e quinhentos milhes de reais), no
terceiro ano de vigncia dos Fundos;
d) 10% (dez por cento) do total dos recursos a que se refere o inciso II do
caput deste artigo, a partir do quarto ano de vigncia dos Fundos;

O inciso VIII estabelece que os recursos utilizados para complementao da Unio

no podero comprometer mais que 30% (trinta por cento) dos valores vinculados
manuteno e desenvolvimento da educao, ou seja, no mximo podero ser utilizados 30%
dos dezoito por cento vinculados constitucionalmente.

VIII - a vinculao de recursos manuteno e desenvolvimento do ensino

estabelecida no art. 212 da Constituio Federal suportar, no mximo, 30%
(trinta por cento) da complementao da Unio, considerando-se para os
fins deste inciso os valores previstos no inciso VII do caput deste artigo;

O inciso IX garante que os valores nominais que constam do inciso VII sejam
corrigidos anualmente, de forma a preservar seu valor real. Assim, desde o momento da
promulgao da EC, os valores citados devero ser reajustados.

IX - os valores a que se referem as alneas a, b, e c do inciso VII do caput

deste artigo sero atualizados, anualmente, a partir da promulgao desta
Emenda Constitucional, de forma a preservar, em carter permanente, o
 143

valor real da complementao da Unio;

Depois de uma trajetria marcada pelo sistemtico descumprimento pela Unio do

disposto na Lei 9424/06, especialmente no que se referia ao clculo do valor mnimo nacional
por aluno, o texto da EC introduziu duas salvaguardas. A primeira, presente no inciso X,
impede a reteno ou qualquer restrio ao repasse dos recursos da complementao da
Unio. A segunda, presente no inciso XI, estabelece que o no repasse dos valores se
constituir em crime de responsabilidade da autoridade competente.

X - aplica-se complementao da Unio o disposto no art. 160 da

Constituio Federal;
XI - o no-cumprimento do disposto nos incisos V e VII do caput deste
artigo importar crime de responsabilidade da autoridade competente;

O inciso XII mantm o Mecanismo de subvinculao de 60% dos recursos auferidos

via FUNDEB para pagamento dos profissionais do magistrio. Amplia este pagamento para
toda a educao bsica, mas mantm a exigncia de que estes profissionais estejam em efetivo
exerccio.

XII - proporo no inferior a 60% (sessenta por cento) de cada Fundo

referido no inciso I do caput deste artigo ser destinada ao pagamento dos
profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio.

Na regulamentao do FUNDEF ficou estabelecido que os entes federados envidariam

esforos para que fosse alcanado um padro mnimo de qualidade. Os indicadores
educacionais mostram que esta tarefa no foi cumprida. Agora, no seu pargrafo 1 esta
inteno reafirmada, de maneira genrica, ou seja, sem prazos para ser alcanada a
qualidade e sem indicar os mecanismos para sua efetivao.

1 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero

assegurar, no financiamento da educao bsica, a melhoria da qualidade de
ensino, de forma a garantir padro mnimo definido nacionalmente.

Os pargrafos 2 e 3 introduziram duas salvaguardas dentro do Fundo. Apesar de ser

um fundo nico para toda a educao bsica, como bem estabelece o caput do artigo 60, estes
pargrafos garantem que o valor por aluno do ensino fundamental, seja o mnimo nacional,
 144

seja os valores de cada fundo estadual, no sero menores que o ltimo valor por aluno
praticado pelo FUNDEF. Assim, de 2007 em diante, fica proibido que o valor por aluno do
ensino fundamental seja nominalmente inferior ao valor de 2006 (ltimo ano de vigncia do
FUNDEF). Estas salvaguardas so uma tentativa de manter no novo fundo, o mesmo volume
de recursos destinados ao ensino fundamental.

2 O valor por aluno do ensino fundamental, no Fundo de cada Estado e

do Distrito Federal, no poder ser inferior ao praticado no mbito do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio - FUNDEF, no ano anterior vigncia desta
Emenda Constitucional.
3 O valor anual mnimo por aluno do ensino fundamental, no mbito do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB, no poder ser
inferior ao valor mnimo fixado nacionalmente no ano anterior ao da
vigncia desta Emenda Constitucional.

Os pargrafos 4 e 5 normatizam a implantao gradativa dos efeitos do novo fundo.

Esta transio acontecer em trs anos e se efetivar conforme quadro abaixo.

Quadro 06 Implantao gradativa do FUNDEB

2007 2008 2009 2010

Impostos 16,66% 18,33% 20% 20%

presentes no
FUNDEF
Impostos Novos 6,66% 13,33% 20% 20%

Complementa 2 bilhes 3 bilhes 4,5 10%

o da Unio bilhes

Insero das Ensino Ensino Toda Toda

Matrculas Fundament Fundament Educa Educa
al + 1/3 das al + 2/3 das o Bsica o Bsica
demais demais
etapas etapas

4 Para efeito de distribuio de recursos dos Fundos a que se refere o

inciso I do caput deste artigo, levar-se- em conta a totalidade das
matrculas no ensino fundamental e considerar-se- para a educao infantil,
para o ensino mdio e para a educao de jovens e adultos 1/3 (um tero)
 145

das matrculas no primeiro ano, 2/3 (dois teros) no segundo ano e sua
totalidade a partir do terceiro ano.
5 A porcentagem dos recursos de constituio dos Fundos, conforme o
inciso II do caput deste artigo, ser alcanada gradativamente nos primeiros
3 (trs) anos de vigncia dos Fundos, da seguinte forma:
I - no caso dos impostos e transferncias constantes do inciso
II do caput do art. 155; do inciso IV do caput do art. 158; e das alneas a e b
do inciso I e do inciso II do caput do art. 159 da Constituio Federal:
a) 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis centsimos por cento), no
primeiro ano;
b) 18,33% (dezoito inteiros e trinta e trs centsimos por cento), no segundo
ano;
c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro ano;
II - no caso dos impostos e transferncias constantes dos incisos I e III do
caput do art. 155; do inciso II do caput do art. 157; e dos incisos II e III do
caput do art. 158 da Constituio Federal:
a) 6,66% (seis inteiros e sessenta e seis centsimos por cento), no primeiro
ano;
b) 13,33% (treze inteiros e trinta e trs centsimos por cento), no segundo
ano;
c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro ano."(NR)
6 (Revogado).
7 (Revogado)."(NR)

Por ltimo, a Emenda Constitucional n 53 entrou em vigor no dia de sua

promulgao, dia 19 de dezembro de 2006. Porm, ficaram mantidos os efeitos da poltica de
financiamento anterior at o incio efetivo da vigncia dos novos fundos, garantindo que no
ocorresse descontinuidade no financiamento educacional nos estados e municpios.

Art. 3 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua

publicao, mantidos os efeitos do art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, conforme estabelecido pela Emenda
Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996, at o incio da vigncia
dos Fundos, nos termos desta Emenda Constitucional.
 146

10 ALGUMAS CONCLUSES

10.1 A dinmica de descentralizao no foi alterada

Vimos que no caso do ensino fundamental, a poltica de descentralizao significou a

transferncia da gesto do ensino do governo estadual para o governo municipal. Assim, a
municipalizao do ensino foi tomada como sinnimo da descentralizao educacional.
Analisando a Emenda Constitucional n 53 pelo prisma utilizado por Arretche (2000),
ou seja, buscando identificar os fatores que determinam o sucesso ou o fracasso de uma
poltica de descentralizao, foi possvel identificar que o referido texto constitucional
manteve e aprofundou os pressupostos descentralizadores da poltica de financiamento
anterior.
Para a anlise dos fatores do tipo estrutural, necessrio verificar se a EC leva em
conta a possibilidade de um dado governo assumir atribuies de gesto em programas
sociais, o que para a autora est diretamente vinculado capacidade de arcar com os gastos
destes programas e de criar a estrutura poltico-administrativa correspondente. No caso do
FUNDEB, esta preocupao foi central nos debates ocorridos durante a tramitao da Emenda
Constitucional, ficando claro que a tentativa da Unio era de aprovar um desenho que no
provocasse mudanas bruscas na capacidade de gastos existente. Isso ficou claro no
depoimento do Ministro da Educao.

O que caber ao Congresso Nacional fazer, se for constitudo o Fundo da

Educao Bsica? Calibrar a diferenciao de valores entre etapas e
modalidades para que o ensino fundamental atinja 90% a 95% e o ensino
mdio, 90% a 95% do que estiver estabelecido no Plano Nacional de
Educao. Ou seja, o objetivo do FUNDEB no , como s vezes se
comenta, prejudicar ou favorecer Estados e Municpios (BRASIL, 2005a,
p. 08).

Toda a polmica sobre a incorporao das matrculas de creche esteve vinculada

presso dos governos estaduais para que no ocorresse um desequilbrio em relao
capacidade de gastos que estes possuem no FUNDEF.
A proposta de gradatividade de implantao, que inicialmente foi apresentada para
durar quatro anos, e foi aprovada com durao de trs anos, visa diminuir os impactos
 147

financeiros do FUNDEB nos Estados e Capitais. A insero de maneira gradual a elevao de

vinculao de impostos e a insero das matrculas das etapas e modalidades novas tenta
responder a duas expectativas: diminuio do ritmo das transferncias de recursos dos estados
para os municpios e inibio de uma elevao acelerada da oferta de matrculas.
O novo fundo no trouxe grandes alteraes no aspecto da capacidade poltico-
administrativa, pelo menos a curto prazo. A depender do crescimento das matrculas
possvel que esse seja um problema relevante, especialmente para os municpios que
atualmente no possuem, ou possuem de maneira muito tmida, matrculas na educao
infantil, pois um crescimento nesta rea exigir a criao de uma estrutura administrativa
inexistente.
A anlise dos fatores institucionais fundamental para compreender as limitaes das
mudanas no modelo de financiamento educacional. Nas inmeras verses de PECs e nos
depoimentos obtidos nas audincias pblicas ficou ntido o peso que o legado das polticas
prvias teve no processo.
Em primeiro lugar, o FUNDEB, em termos de desenho operacional, semelhante ao
FUNDEF, constituindo vinte e sete fundos estaduais, bloqueando parte dos recursos
vinculados a manuteno e ao desenvolvimento da educao, distribuindo os recursos de
acordo com um valor per capita encontrado pela diviso dos recursos de cada fundo pelo total
de matrculas regulares existentes em cada rede de ensino. H uma herana institucional
muito forte do FUNDEF, especialmente uma cultura de que cada aluno representa uma
possibilidade concreta de receita.
Em segundo lugar, como j foi demonstrado acima, a priorizao de recursos para o
ensino fundamental apresentou um grande grau de enraizamento entre os representantes dos
entes federados. Mesmo que a idia de um fundo nico tenha prevalecido nos debates
parlamentares e negociaes entre Unio, Estados e Municpios, foram inseridas salvaguardas
para que o valor por aluno do ensino fundamental no FUNDEB no fosse menor do que o
ltimo valor desta etapa de ensino no ltimo ano de vigncia do FUNDEF. No Substitutivo
aprovado no Senado Federal chegou a ser aprovado um dispositivo que impedia que os
recursos de um ente federado migrassem para os demais, medida claramente destinada a
manter um percentual significativo de recursos subvinculados ao ensino fundamental. Por
contrariar a prpria lgica de um fundo nico, esta restrio foi derrubada na ltima votao
realizada na Cmara dos Deputados.
 148

Quanto existncia de regras constitucionais que estabeleam quais so as

competncias de cada ente federado, podemos afirmar que o desenho do FUNDEB operou por
dentro das normas existentes, no apresentando mudanas no formato vigente. Na verdade, a
EC criou um dispositivo que forar o cumprimento irrestrito do artigo 211 da Constituio
Federal. No FUNDEB as matrculas que estiverem em desacordo com o artigo citado no
sero contadas para efeito de distribuio de recursos. Isso significa que quase 500 mil
matrculas de educao infantil e ensino mdio estaro excludas do Fundo, o que forar
necessariamente uma transferncia de gesto destas matrculas, seja de forma negociada ou
unilateral.
Arretche (2000) nos convida a considerar a engenharia operacional das polticas
propostas, verificando se as mesmas so atrativas o suficiente para aumentar a adeso dos
entes federados. Uma resposta conclusiva sobre esta questo s possvel aps a publicao
dos fatores de diferenciao entre cada etapa e modalidade. Esta deciso sinalizar para o ente
federado envolvido na oferta das matrculas se o Fundo estar priorizando a sua expanso ou
no.
O ltimo fator considerado a ao poltica, estando relacionada com a natureza
das relaes entre Estado e Sociedade, vinculada cultura cvica e, sobretudo, com as
relaes entre nveis de governo. O primeiro aspecto foi determinante para a sensibilizao do
Congresso Nacional e do prprio Governo Federal para alterar o formato da PEC 415/05 e
aceitar a incluso das matrculas de creche no Fundo. A presso do Movimento FUNDEB J,
articulado pela Campanha Nacional pelo Direito Educao, foi uma demonstrao da cultura
cvica disseminada nos ltimos anos em nosso pas, demonstrando uma alta capacidade de
influenciar os parlamentares e, indiretamente, o governo federal.
Entretanto, o que mais podemos verificar da anlise dos documentos que o
formato final do FUNDEB est intimamente relacionado relao estabelecida entre os entes
federados. Nos depoimentos colhidos pelas Audincias Pblicas est manifesta a preocupao
de que sem uma nova atitude da Unio perante o financiamento da educao bsica, o
FUNDEB no sairia do papel. A representao do Consed foi explcita nesta cobrana.

A histria do FUNDEF mostra que ele tem sido financiado basicamente

por Estados e municpios. E o nosso receio que essa histria se repita.
Dividir a misria que j existe entre Estados e municpios no vai resolver
o problema da educao no Brasil e muito menos como est na proposta.
 149

Por ela, alguns programas que j esto consolidados, que so importantes

para o funcionamento da educao pblica de Estados e municpios so
desviados para complementao da Unio. Temos uma grande
preocupao sobre a fonte de recursos de contribuio da Unio. Devem
ser recursos novos que no venham de programas e projetos que j estejam
em andamento (BRASIL, 2005b, p. 22-23).

O prprio Ministro Haddad j havia afirmado que se havia um ponto sem o qual
nenhum dos participantes se sentaria mesa era a certeza de que, nessa proposta de emenda
constitucional, pelo menos uma questo estaria resolvida: o compromisso da Unio com a
educao bsica (BRASIL, 2005a, p. 05). Como j foi citado anteriormente, o Ministro
expressou o desejo, apresentado pelos demais entes federados, de como esta participao
deveria acontecer.

Quando ns nos sentamos mesa, a primeira pedida, digamos assim, de

Estados e municpios foi a de que a Unio que at hoje complementa
pouco mais de 1% do FUNDEF passasse a complementar 10% do
FUNDEB. Ou seja, o desejo de Estados e municpios que ns
decuplicssemos o compromisso da Unio com o Fundo da Educao
Bsica (Idem, p. 05).

evidente que houve resistncia da Unio em compartilhar recursos na proporo

pretendida pelos demais entes federados. A lgica do modelo anterior era a crescente
desresponsabilizao com o financiamento da educao bsica, descentralizando esta
atribuio para estados e, principalmente, para os municpios. Esta herana no foi revista,
pois no encontramos nenhum elemento no novo modelo que aponte para uma reverso da
tendncia municipalizante. A novidade uma maior presena da Unio no que tange sua
complementao e a aprovao de uma participao percentual aos recursos depositados pelos
estados e municpios a partir de 2010.
possvel dizer que a Emenda Constitucional n 53 no representa uma ruptura
com a dinmica de descentralizao das polticas educacionais implementada pelo governo
anterior, mantendo inalterada as competncias entre os entes federados, inclusive utilizando
uma interpretao bastante restritiva delas, ou seja, inibindo a ocorrncia de invaso de
competncias, o que em muitos casos pode ser a nica chance de determinado cidado ter
garantido o seu direito educao pblica e gratuita.
 150

10.2 Elementos de ruptura com o conceito de focalizao

No modelo anterior predominou uma viso de focalizao das polticas pblicas,

dentre elas a poltica educacional. Houve uma superao da viso universalista, onde mercado
era objeto de uma ao estatal redistributiva, o que supunha maior relevo no papel regulador
do Estado. A viso hegemnica promoveu um deslocamento, pois o centro da poltica social
de uma dimenso de redistribuio da riqueza, migra para o tratamento compensatrio dos
seus efeitos, via formas de controle parcial e mitigador da misria.
Da anlise das PECs e dos posicionamentos dos atores sociais envolvidos na
aprovao do FUNDEB, foi possvel identificar elementos de ruptura com o modelo anterior
e, ao mesmo tempo, movimentos contraditrios de continuidade de alguns dos seus
pressupostos.
A primeira ruptura est inscrita na abrangncia do novo fundo. A EC estabelece um
fundo nico para toda a educao bsica. Apesar da postura contraditria da Unio ao enviar
uma PEC que exclua as matrculas de creche, os debates e a movimentao da sociedade
civil resgataram o texto presente nas primeiras verses de FUNDEB, permitindo a
redistribuio dos recursos vinculados ao Fundo entre as vrias etapas e modalidades que o
constituem, no havendo garantia de que o ensino fundamental teria o mesmo percentual de
recursos existente no FUNDEF.
A vitria dos defensores da incluso das creches representou um resgate da proposta
original de FUNDEB (PEC 112/99 e Programa de Governo de Lula em 2002), mas no foi
completa. Ficou ntido que a incluso das creches sem a incorporao dos impostos prprios
municipais estava condicionada a que o seu custo-aluno fosse estabelecido de maneira
rebaixada, inferior ao custo real.
Foi possvel identificar tambm elementos de continuidade. No texto aprovado
possvel encontrar dispositivos limitadores deste movimento inerente ao formato de fundo
nico. O primeiro e mais importante a proibio de reduo do valor do custo-aluno do
ensino fundamental praticado no ano anterior vigncia do novo fundo. Esse dispositivo
tenta evitar, pelo menos no primeiro ano, uma natural migrao de recursos para educao
infantil e ensino mdio. Um segundo dispositivo remete para a legislao regulamentadora o
estabelecimento de percentuais mximos de apropriao por cada etapa e modalidade no
FUNDEB, o que poder significar o estabelecimento de travas ao crescimento de
 151

determinadas modalidades.
Este trabalho no tem como analisar a Medida Provisria 339/06, que regulamentou a
Emenda Constitucional n 53 e que se encontra em anlise pelo Congresso Nacional. Porm,
nesta MP est inscrita a restrio de crescimento das matrculas de Educao de Jovens e
Adultos, as quais no podero consumir mais que 10% do montante de recursos depositados
nos fundos estaduais. uma sinalizao de que, no futuro, esta trava possa impedir o
correto funcionamento de um fundo nico para toda a educao bsica.
Uma deciso contraditria foi o estabelecimento de um perodo de trs anos
para a implantao definitiva do Fundo. Um dos efeitos de sua implantao ser a
manuteno e aprofundamento da tendncia de migrao de recursos dos estados para os
municpios, principalmente pelo volume de recursos arrecadados pelos primeiros e pela
crescente presena de matrculas municipais, caracterstica herdada do perodo de vigncia
do FUNDEF. A gradatividade uma tentativa de postergar os efeitos desta dinmica. A sua
implementao provocar dois efeitos contraditrios com a idia original de constituio do
FUNDEB. Ir adiar os efeitos de migrao de recursos, prejudicando os municpios, por ser
este ente federado detentor de maior volume de matrculas e, assim fazendo, criar
dificuldades para que efeitos benficos na qualidade do ensino sejam sentidos. Por outro
lado, ao inserir a totalidade das matrculas no Fundo somente no terceiro ano de sua
vigncia, inibir a desejvel expanso destas, ou pelo menos, diminuir o ritmo de
incorporao dos brasileiros privados do direito ao acesso educacional, um dos fundamentos
mais importantes para a alterao da poltica focalizada anterior.

10.3 A redefinio do papel da Unio ficou no meio do caminho

Uma das caractersticas mais importantes do modelo anterior dizia respeito ao papel
da Unio no financiamento da educao bsica. Vale recordar que o Programa de Governo
Educacional do Presidente Lula em 2002 se propunha a

(...) reexaminar os vetos do presidente Fernando Henrique ao PNE, criando

as condies para que atravs do esforo conjunto da Unio, Estados,
Distrito Federal e municpios, o percentual de gastos pblicos em educao
em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) sejam elevados para o mnimo de
7% no perodo de dez anos. (DIRETRIO, 2002, p.32)
 152

Seria uma forma de superar o duplo movimento realizado pelo governo anterior: de
desresponsabilizao para com o financiamento direto e a assuno da regulao ex post dos
servios prestados. S seria possvel um novo modelo caso fosse revista a agenda poltica do
governo FHC, que tinha como pressuposto considerar as demandas de ampliao e ao mesmo
tempo, obstaculizar o crescimento real dos gastos pblicos.
No desenho financeiro do FUNDEB foi possvel identificar uma tenso entre a
manuteno da poltica econmica restritiva do governo anterior, que foi mantida e
aprofundada durante os quatro anos do primeiro governo de Lula, e a necessidade de criar
um fundo para toda a educao bsica. O convencimento dos estados e municpios da
utilidade de mudar o formato do FUNDEF precisa estar associado a um compromisso por
parte da Unio de alocar mais recursos para a educao bsica.
Esta contradio perseguiu todas as formulaes do FUNDEF analisadas neste
trabalho. Nas formulaes iniciais do FUNDEB a soluo apresentada era uma elevao do
percentual de vinculao obrigatria da Unio. Durante um perodo, o desenho absorveu a
idia de que a elevao da complementao da Unio estaria condicionada devoluo dos
recursos retirados da educao pela DRU. Depois de intenso debate interno ao governo e no
Congresso Nacional, foi negociado um maior aporte de recursos por parte da Unio, mas
abandonou-se a proposta de mexer na DRU.
Identificamos que o papel constitucional da Unio no sofreu alterao. Manteve-se
a Unio com um papel suplementar, emergencial, ajudando aqueles fundos estaduais que
no alcanarem determinado patamar mnimo de valor por aluno. Apesar disso
consideramos uma ruptura parcial com o modelo anterior o fato de que foram aprovados
valores de complementao maiores do que aqueles anteriormente praticados. Essa situao
propiciar que um nmero maior de fundos estaduais recebam recursos da Unio.
A incluso de uma participao percentual de no mnimo 10% (dez por cento)
partir do quarto ano de vigncia do FUNDEB foi uma vitria dos entes federados e da
sociedade civil organizada. Mesmo que o debate da reviso do papel constitucional da Unio
no tenha tido a fora que o problema exigia, a aprovao de um percentual de participao
obrigar, pelo menos no futuro, a que seja feita uma rediscusso do carter da participao
da Unio no financiamento da educao bsica, pois partir de 2010 ela ser scia do
empreendimento, mesmo que ainda de maneira muito inferior a sua participao no bolo
tributrio do pas.
 153

O desenrolar deste debate poder representar uma importante ruptura com o modelo
anterior.

10.4 Os pressupostos tericos do governo FHC se mostraram bastante slidos

Retornando a pergunta que motivou a presente pesquisa, podemos afirmar que os

pressupostos tericos que fundamentaram a poltica de financiamento da educao bsica
durante todo o governo de Fernando Henrique Cardoso se mostraram bastante slidos e
presentes na formatao desta poltica no primeiro governo de Lula.
A afirmao est ancorada em algumas concluses aqui apresentadas. A primeira
que ocorreu a manuteno da descentralizao da poltica educacional com pilar importante
do desenho do FUNDEB, no tendo sido possvel identificar elementos de ruptura com a
poltica de transferncia de responsabilidades para os municpios da maior parte das
matrculas da educao bsica. A segunda concluso diz respeito a resistncia da Unio em
rever o seu papel suplementar no financiamento da educao bsica. A terceira est
relacionada a consolidao de um iderio de focalizao das polticas educacionais no seio
dos atores sociais do campo institucional envolvidos no debate do FUNDEB, o que provocou
a introduo de aspectos contraditrios com o formato de fundo nico no texto da Emenda
Constitucional.
Portanto, podemos afirmar que a poltica de financiamento da educao bsica,
apresentada pelo governo Lula e debatida com Estados e Municpios, com parlamentares no
Congresso Nacional e com entidades da sociedade civil organizada, constitui-se de mais
elementos de continuidade do que de ruptura com o modelo anteriormente vigente em nosso
pas. E mais, que boa parte dos elementos de ruptura encontrados pela pesquisa, so fruto do
esforo mobilizador da sociedade civil organizada, que nos seus posicionamentos recolocou
elementos tericos defendidos durante todo o processo recente de mobilizao, desde o
processo constituinte, passando pelos embates ocorridos na elaborao da Lei de Diretrizes e
Bases e na apresentao do Plano Nacional de Educao da Sociedade Civil.
 154

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 168

ANEXO A

Fontes Primrias pesquisadas

1. Programa de governo educacional Uma escola do tamanho do Brasil;

2 Legislao acerca do Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (FUNDEF):
21. Emenda Constitucional n 14 de 1996;
2.2. Lei n 9424/96.
3. Legislao acerca do Fundo de Manuteno da Educao Bsica e Valorizao do
Magistrio (FUNDEB):
3.1.. Proposta de Emenda Constitucional 112 de 1999 de autoria de deputados do
Partido dos Trabalhadores;
3.2. Proposta de Emenda Constitucional encaminhada pelo Ministro Cristovam
Buarque para Casa Civil da Presidncia da Repblica em 2003;
3.3.. Proposta de Emenda Constitucional apresentada aos entes federados pelo
Ministro Tarso Genro em abril de 2004;
3.4. Proposta de Emenda Constitucional apresentada aos entes federados pelo
Ministro Tarso Genro em novembro de 2004;
3.4. Proposta de Emenda Constitucional apresentada aos entes federados pelo
Ministro Tarso Genro em maio de 2005;
3.5. Proposta de Emenda Constitucional n 415 de 2005 encaminhada pelo Presidente
Lula ao Congresso Nacional;
3.6. Emendas apresentadas pelos deputados federais na Cmara dos Deputados;
3.7. Substitutivo a Proposta de Emenda Constitucional n 415/2005 apresentado pelo
Deputado Ivan Valente (PSOL-SP - So Paulo);
3.8. Substitutivo a Proposta de Emenda Constitucional n 415/2005 apresentado pela
Deputada Raquel Teixeira (PSDB-Gois);
3.9. Substitutivo a Proposta de Emenda Constitucional n 415/2005 aprovado pela
Cmara dos Deputados;
3.10. Emendas apresentadas no Senado Federal;
3.11. Substitutivo a Proposta de Emenda Constitucional n 415/2005 aprovado pelo
 169

Senado Federal;
3.12. Emenda Constitucional n 53 de dezembro de 2006; e
4. Depoimentos prestados em Audincias Pblicas promovidas pela Comisso Especial para
anlise do FUNDEB na Cmara dos Deputados:
4.1. Senhor Albrico Mascarenhas, coordenador do CONFAZ - Conselho Nacional de
Poltica Fazendria;
4.2. Senhora Antnia de Pdua, representante da Marcha Mundial de Mulheres;
4.3. Senhor Antnio Palocci, Ministro da Fazenda;
4.4. Senhora Denise Carrera, representante da Campanha Nacional pelo Direito a
Educao;
4.5. Senhor Fernando Haddad, Ministro da Educao;
4.6. Senhor Jos Diniz Sena, representante da Unio Brasileira de Estudantes
Secundaristas;
4.7. Senhora Juara Maria Dutra Vieira, representante da Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao;
4.8. Senhora Maria Auxiliadora Seabra Rezende, vice-presidente do CONSED -
Conselho Nacional de Secretrios de Educao;
4.9. Senhora Maria do Pilar Lacerda Almeida e Silva, presidente da UNDIME -
Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao, secretria de educao de Belo
Horizonte;
4.10. Senhor Newton Lima, vice-presidente da Frente Nacional de Prefeitos e Prefeito
de So Carlos, estado de So Paulo;
4.11. Senhor Paulo Renato Souza, ex-Ministro da Educao (1995/2002); e
4.12. Senhor Paulo Ziulkoski, presidente da CNM - Confederao Nacional dos
Municpios.
5. Depoimentos prestados em Audincias Pblicas promovidas pela Comisso de
Constituio e Justia e Cidadania do Senado Federal para anlise do FUNDEB:
5.1. Senhor Albrico Mascarenhas, coordenador do CONFAZ - Conselho Nacional de
Poltica Fazendria;
5.2. Senhor Joo Alves, governador do Estado de Sergipe;
5.3. Senhora Juara Maria Dutra Vieira, representante da Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao;
 170

5.4. Senhora Maria Auxiliadora Seabra Rezende, vice-presidente do CONSED -

Conselho Nacional de Secretrios de Educao;
5.5. Senhora Maria do Pilar Lacerda Almeida e Silva, presidente da UNDIME -
Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao, secretria de educao de Belo
Horizonte;
5.6. Senhora Marisa Vasques Abreu, presidente da UNDIME Rio Grande do Sul,
secretria de educao de Caxias do Sul; e
5.7. Senhor Paulo Renato Souza, ex-Ministro da Educao (1995/2002).
6. Entrevistas e artigos:
6.1. Ex-Ministro Cristovam Buarque (2003)
6.2. Ex-Ministro Tarso Genro (2004/2005)
6.3. Ministro Fernando Haddad (2005/2006)
6.4. Francisco das Chagas, Secretrio de Educao Bsica do MEC.
7. Correspondncias:
7.1. Cartas conjuntas do MEC, CONSED e UNDIME encaminhadas ao Congresso
Nacional;
7.2. Cartas do CONSED encaminhadas ao MEC e ao Congresso Nacional;
7.3. Cartas da UNDIME encaminhadas ao MEC e ao Congresso Nacional.
 171

ANEXO B

Proposta de Emenda Constituio n 112 de 19 de outubro de 1999

apresentada pelos deputados federais do Partido dos Trabalhadores PT

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO

Modifica os artigos 208, 211 e 212 da

Constituio Federal e o artigo 60 do Ato
das disposies constitucionais
Transitrias, criando o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica pblica e de
Valorizao dos Profissionais da
Educao.

As mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da

Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional.

Art. 1 - dada nova redao ao inciso IV, do artigo 208 da Constituio Federal.

Art. 208 - ...............................................................................................................

................................................................................................................................

IV progressiva universalizao da educao infantil, especialmente da pr-escolar, com

atendimento em creche e pr-escola as crianas de zero a seis anos de idade.

Art. 2 - dada nova redao ao art. 211 e seus pargrafos da Constituio Federal:

Art. 211 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro o sistema de

ensino em regime de colaborao.

1 - A Unio organizar e financiar o sistema federal de ensino e dos Territrios,

cabendo-lhe oferecer prioritariamente o ensino superior e a educao profissional tecnolgica,
alm de exercer funo redistributiva e supletiva aos demais entes da federao, de forma a
garantir atravs de assistncia tcnica e transferncia de recursos financeiros a equalizao de
oportunidades de acesso e o padro mnimo de qualidade da educao.

2 - Os Estados, Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e

mdio;

3 - Os Municpios atuaro prioritariamente na educao infantil e no ensino

fundamental.
 172

4 - As disposies dos pargrafos 3 e 4 deste artigo se aplicam ao Distrito Federal.

5 - O sistema de ensino de educao bsica ser organizado em colaborao entre a

Unio, os estados, o Distrito Federal e os Municpios, de modo a assegurar a sua
universalizao e a garantia de ensino obrigatrio.

6 - A distribuio de responsabilidades e recursos financeiros em educao bsica

entre a Unio, os estados e Municpios, na forma do disposto neste artigo, tomar por base a
populao de zero a dezessete anos de idade mais a populao de jovens e adultos que no
teve educao na idade prpria, as matrculas iniciais, a permanncia do aluno na escola e as
receitas dos impostos, nos termos a serem definidos em lei complementar e nos Planos
Municipais, Estaduais e Nacional de Educao.

7 - A assistncia financeira da Unio referida no 1 deste artigo ser feita aos

Estados e ao Distrito Federal de acordo com a necessidade de suplementao e equalizao
dos custos-aluno-qualidade da educao bsica, de modo a garantir o padro mnimo de
qualidade.

8 - As diretrizes para o padro mnimo de qualidade e para os custos-aluno-

qualidade sero definidas na forma da lei complementar prevista no pargrafo 6 deste artigo.

9 - A totalidade dos recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios

previstos no caput do artigo 212, assim como a suplementao da Unio destinada ao
cumprimento das responsabilidades previstas neste artigo constituiro Fundos Estaduais de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica Pblica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao, de natureza contbil.

10 Dos recursos do Fundo previstos no pargrafo anterior, oitenta por cento

devero ser aplicados na valorizao dos profissionais da educao, de acordo com o que
estabelece o inciso V do artigo 206 da Constituio Federal.

11 Os Fundos previstos no pargrafo 9 deste artigo sero geridos por Conselhos

Gestores formados por representao do poder executivo estadual e municipal e da sociedade
civil, na forma de lei complementar a que se refere o pargrafo 6 deste artigo.

Art. 3 - dada nova redao ao caput do artigo 212 da Constituio Federal.

Art. 212 A Unio aplicar nunca menos de vinte por cento e os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios, vinte e cinco por cento, ou mais, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.

Art. 4 - dada nova redao ao artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias.

Art. 60 Nos dez primeiros anos da promulgao dessa Emenda Constitucional, os Fundos
previstos no pargrafo 9 do artigo 211 da Constituio Federal, com o aporte de outras fontes
alm daquela estabelecida no caput do artigo 212 da Constituio Federal, devero garantir a
 173

eliminao do analfabetismo, a universalizao da educao bsica e do ensino obrigatrio e a

garantia da permanncia na escola.

1 - Em igual prazo, as universidades pblicas descentralizaro e interiorizaro suas

atividades, tendo em vista a expanso de suas vagas.

2 - Os Estados e Municpios que mantiverem ensino superior, no prazo mximo de

cinco anos, somente podero financiar este nvel de ensino com recursos que excederem o
previsto no caput do artigo 212.
 174

ANEXO C

Proposta de Emenda Constituio de 16 de dezembro de 2003

encaminhada pelo Ministro Cristovam Buarque
Casa Civil da Presidncia da Repblica

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO

Altera os artigos 211 e 212 da

Constituio Federal e revoga o art. 60 do
Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias

Art. 1 Os artigos 211 e 212 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte
redao:

Art. 211 ..............................................................................................................

1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as

instituies de ensino pblicas federais, oferecendo, prioritariamente, educao superior e
profissional, e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva junto aos
entes da federao, concorrendo, por meio da assistncia tcnica e financeira, para a
equalizao de oportunidades de acesso educao bsica, para a garantia de investimento
mnimo por aluno e de piso salarial profissional aos educadores pblicos, fixado em lei
federal, e para o alcance de adequado padro de qualidade.

2 Os Estados atuaro prioritariamente no ensino mdio e fundamental.

3 Os Municpios atuaro prioritariamente na educao infantil e no ensino

fundamental.

4 O Distrito Federal atuar em todas as etapas e modalidades da educao bsica.

5 Na organizao de seus sistemas e redes de ensino, os Estado e os respectivos

Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio.

Art. 212 ..................................................................................................................

................................................................................................................................
6 Dos recursos a que se refere o caput deste artigo, as receitas dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, correspondentes aos percentuais mnimos vinculados
manuteno e desenvolvimento do ensino, constituiro, no mbito de cada Estado e do
Distrito Federal, Fundos de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica, de natureza
 175

contbil.

7 A Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o pargrafo

anterior, sempre que, no mbito da cada Estado e do Distrito Federal, os recursos arrecadados
para a formao do respectivo Fundo no forem suficientes para garantir o investimento
mnimo por aluno correspondente ao padro de qualidade do ensino, definido anualmente pela
Unio.

8 Os recursos dos Fundos a que se refere o 6 , includos os previstos no 7,

sero:

I exceo do Distrito Federal, distribudos entre rgos responsveis pela educao

de cada Estado e de seus Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das diversas
etapas e modalidades da educao bsica, matriculados nas respectivas redes de ensino, de
acordo com dados do Censo Escolar realizado em mbito nacional no ano anterior;

II aplicados na educao bsica pblica, destinando-se pelo menos oitenta por cento
valorizao dos profissionais da educao, na forma do disposto no art. 206, V;

III acompanhados por conselhos sociais, criados para este fim no mbito da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

9 Lei Federal regulamentar os Fundos a que se refere o 6, dispondo em especial

sobre:

I a organizao, a distribuio proporcional de seus recursos, sua aplicao e

fiscalizao;
II os parmetros para fixao dos valores referentes ao investimento mnimo anual
por aluno a que se refere o 7 ;
III a composio, a organizao e o funcionamento dos conselhos a que se refere o
8, III.

Art. 2 Revoga-se o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias

 176

ANEXO D

Proposta de Emenda Constitucional apresentada

pelo Ministro Tarso Genro em abril de 2004
para os demais entes federados

EMENDA CONSTITUCIONAL

Modifica o art. 212 da Constituio

Federal e d nova redao aos arts. 60 e
76 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do pargrafo 3 do art.
60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:

Art. 1 O 5 do art. 212 da Constituio passa a vigorar com a seguinte redao:

5 A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a contribuio

social do salrio-educao, recolhida pelas empresas, na forma da lei.

Art. 2 O art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar com a
seguinte redao:

Art. 60. Nos dez primeiros anos seguintes promulgao desta Emenda, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios destinaro os recursos a que se refere o caput do art. 212 da
Constituio Federal, manuteno e ao desenvolvimento da educao bsica e
remunerao condigna dos trabalhadores da educao, respeitados as seguintes disposies:

I A distribuio de responsabilidades e recursos entre os Estados e seus Municpios a ser

concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211
da Constituio Federal, assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado e do
Distrito Federal, de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao, de natureza contbil.

II O Fundo referido no pargrafo anterior ser constitudo por vinte por cento dos recursos a
que se referem os arts. 155, incisos I, II e III; 157, inciso I e II; 158, incisos I, II, III e IV; e
159, inciso I, alneas a e b, e inciso II, da Constituio Federal, e ser distribudo entre cada
Estado e seus Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das diversas etapas e
modalidades da educao bsica, matriculados nas respectivas redes de educao bsica.

III A lei dispor sobre a organizao dos Fundos, a distribuio proporcional de seus
recursos, respeitadas as diferenas e ponderaes entre as etapas e modalidades da educao
 177

bsica e observadas as prioridades estabelecidas na Constituio Federal, sua fiscalizao e

controle, bem como sobre a forma de clculo do investimento mnimo por aluno.

IV A diferenciao de custo por aluno entre o ensino fundamental de 1 a 4 srie e as

demais etapas da educao bsica no poder ser superior ou inferior a dez por cento.

V A Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o inciso I, sempre que,
em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido
nacionalmente, fixado em observncia ao que dispe o inciso VI.

VI A complementao de que trata o inciso anterior ter como base os recursos de todos os
Fundos e ser de quatro por cento no primeiro ano, seis por cento no segundo ano, oito por
cento no terceiro ano, e de dez por cento a partir do quarto ano da promulgao desta Emenda.

VII Tendo como base inicial o ltimo ano de vigncia do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, devero ser
apurados os saldos lquidos devidos ao Estado e a cada Municpio pela diferena entre os
recursos aportados e os recursos creditados, garantindo-se que tais saldos, a partir da criao
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao, no sofrero, individualmente considerados, variao negativa
superior a dez por cento ao ano, cumulativamente, a conta de cada Fundo.

VIII Uma proporo no inferior a 60% (sessenta por cento) dos recursos de cada Fundo
referido no inciso I ser destinada ao pagamento dos professores da educao bsica em
efetivo exerccio no magistrio.

Art. 3 O 2 do art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar

com a seguinte redao, acrescida do 3:

2 Excetua-se da desvinculao referida no caput deste artigo a arrecadao dos impostos e

da contribuio social do salrio-educao prevista, respectivamente, no caput do art. 212 da
Constituio Federal e no seu 5.

3 A excepcionalidade introduzida no pargrafo anterior, referente ao que dispe o caput do

art. 212 da Constituio Federal, se aplicar, a partir de 2005, de forma gradual, razo de
vinte e cinco por cento a cada ano, por quatro anos, cumulativamente.

Art. 4 Esta Emenda entra em vigor a primeiro de janeiro do ano subseqente ao de sua
promulgao.
 178

ANEXO E

Proposta de Emenda Constitucional apresentada

pelo Ministro Tarso Genro em novembro de 2004
para os demais entes federados

EMENDA CONSTITUCIONAL

Modifica o art. 212 da Constituio

Federal e d nova redao aos arts. 60 e
76 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do pargrafo 3 do art.
60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:

Art. 1 O 5 do art. 212 da Constituio passa a vigorar com a seguinte redao:

5 A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a contribuio

social do salrio-educao, recolhida pelas empresas, na forma da lei.

Art. 2 O art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar com a
seguinte redao:

Art. 60. Nos dez primeiros anos seguintes promulgao desta Emenda, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios destinaro parte dos recursos a que se refere o caput do art.
212 da Constituio Federal, manuteno e ao desenvolvimento da educao bsica e
remunerao condigna dos trabalhadores da educao, respeitados as seguintes disposies:

I A distribuio de responsabilidades e recursos entre os Estados e seus Municpios a ser

concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211
da Constituio Federal, assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado e do
Distrito Federal, de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao, de natureza contbil.

II O Fundo referido no pargrafo anterior ser constitudo por vinte por cento dos recursos
a que se referem os arts. 155, incisos I, II e III; 157, inciso I e II; 158, incisos I, II, III e IV; e
159, inciso I, alneas a e b, e inciso II, da Constituio Federal, e ser distribudo entre cada
Estado e seus Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das diversas etapas e
modalidades da educao bsica, matriculados nas respectivas redes de educao bsica.

III A lei dispor sobre a organizao dos Fundos, a distribuio proporcional de seus
recursos, respeitadas as diferenas e ponderaes entre as etapas e modalidades da educao
bsica, e observadas a composio dos Fundos e as prioridades estabelecidas na Constituio
 179

Federal, sua fiscalizao e controle, bem como sobre a forma de clculo do investimento
mnimo por aluno.

IV A Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o inciso I, sempre que,
em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido
nacionalmente, fixado em observncia ao que dispe o inciso V.

V A complementao de que trata o inciso anterior ter como base os recursos de todos os
Fundos e ser de cinco por cento no primeiro ano, seis e meio por cento no segundo ano,
oito por cento no terceiro ano, e de dez por cento a partir do quarto ano da promulgao
desta Emenda.

VI Tendo como base inicial o ltimo ano de vigncia do Fundo de Manuteno e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, devero ser
apurados os saldos lquidos devidos ao Estado e a cada Municpio pela diferena entre os
recursos aportados e os recursos creditados, garantindo-se que tais saldos, a partir da criao
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao, no sofrero, individualmente considerados, variao negativa
superior a cinco por cento ao ano, cumulativamente, a conta de cada Fundo.

VII Uma proporo no inferior a 60% (sessenta por cento) dos recursos de cada Fundo
referido no inciso I ser destinada ao pagamento dos professores da educao bsica em
efetivo exerccio no magistrio.

Art. 3 O 2 do art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar

com a seguinte redao, acrescida do 3:

2 Excetua-se da desvinculao referida no caput deste artigo a arrecadao dos impostos

e da contribuio social do salrio-educao prevista, respectivamente, no caput do art. 212
da Constituio Federal e no seu 5.

3 A excepcionalidade introduzida no pargrafo anterior, referente ao que dispe o caput

do art. 212 da Constituio Federal, se aplicar, a partir de 2005, de forma gradual, razo
de vinte e cinco por cento a cada ano, por quatro anos, cumulativamente.

Art. 4 Esta Emenda entra em vigor a primeiro de janeiro do ano subseqente ao de sua
promulgao.
 180

ANEXO F

Proposta de Emenda Constitucional de maio de 2005

apresentada pelo Ministro Tarso Genro
para os demais entes federados

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

Modifica o 5 do art.212 da
Constituio Federal e d nova redao
aos arts. 60 e 76 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da

Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1 O 5 do art. 212 da Constituio passa a vigorar com a seguinte redao:

5 A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a

contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas, na forma da lei

Art. 2 O art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar com a
seguinte redao:

Art. 60.Nos quatorze primeiros anos seguintes promulgao desta Emenda, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios destinaro parte do recurso a que se refere o caput do art.
212 da Constituio Federal manuteno e ao desenvolvimento da educao bsica pblica e
remunerao condigna dos profissionais da educao, respeitadas as seguintes disposies:

I A distribuio de responsabilidades e recursos entre os Estados e seus Municpios, a ser

concretizada na forma deste artigo, conforme o disposto no art. 211 da Constituio Federal,
assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo
de Manuteno e desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao FUNDEB, de natureza contbil.

II O FUNDEB ser constitudo por 20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os
art. 155, incisos I, II e III; 157, incisos I e II;158, incisos I, II, III e IV; e 159, inciso I, alneas
a e b , e inciso II; da Constituio Federal, e ser distribudo em cada Estado e seus
Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das diversas etapas e modalidade da
educao bsica, matriculados nas respectivas redes de educao bsica pblica, observado o
disposto nos 1 e 2 deste artigo.

III A lei dispor sobre a organizao dos fundos, a distribuio proporcional de seus
 181

recursos, as diferenas e ponderaes quanto ao valor anual por aluno entre as etapas e
modalidades da educao bsica, os tipos de estabelecimento de ensino, a fiscalizao e o
controle dos Fundos, bem como a forma de clculo do investimento anual mnimo por aluno,
observadas as prioridades estabelecidas nos incisos I e II do art.208 da Constituio Federal.

IV A Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II, sempre que,
em cada Estado e no Distrito Federal, o valor por aluno no alcanar o mnimo definido
nacionalmente, fixado em observncia ao que dispe o inciso V deste artigo.

V A vinculao de que trata o caput do art. 212 da Constituio, no que concerne

exclusivamente s receitas da Unio, passar de 18% (dezoito por cento) para 22,5% (vinte
dois inteiros e cinco dcimos por cento) nos quatorze anos de vigncia do Fundo,
exclusivamente a fim de assegurar os recursos para a complementao de que trata o inciso
anterior, observado o disposto no 3 deste artigo.

VI Uma proporo no inferior a 60% (sessenta por cento) dos recursos de cada Fundo
referido no inciso I ser destinada ao pagamento dos profissionais do magistrio da educao
bsica em efetivo exerccio.

1 Para efeito da distribuio de recursos do FUNDEB referidos no inciso II deste artigo,

considerar-se- a totalidade das matrculas do ensino fundamental regular e considerar-se-,
para educao infantil, o ensino mdio e a educao de jovens e adultos, um quarto das
matrculas no primeiro ano de vigncia do Fundo, metade das matrculas no segundo ano, trs
quartos das matrculas no terceiro ano e a totalidade das matrculas do quarto ano.

2 A porcentagem dos recursos de constituio do FUNDEB, conforme o inciso II deste

artigo, ser alcanada gradativamente nos primeiros quatro anos de vigncia do Fundo, sendo
de 16,25% (dezesseis inteiros e vinte e cinco centsimos por cento) no primeiro ano; 17,5%
(dezessete inteiros e cinco dcimos por cento) no segundo ano; 18,75% (dezoito inteiros e
setenta e cinco centsimos por cento) no terceiro ano; e 20 (vinte por cento) a partir do quarto
ano.

3 O aumento da vinculao das receitas da Unio estabelecido no inciso V deste artigo ser
alcanado nos primeiros quatro anos de vigncia do Fundo, sendo de 19,1% (dezenove
inteiros e um dcimo por cento) no primeiro ano; de 20,2% (vinte inteiros e dois dcimos por
cento) no segundo ano; de 21,3% vinte e um inteiros e trs dcimos por cento) no terceiro
ano; e de 22,5% (vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento) a partir do quarto ano,
inclusive.

Art. 3 O art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar com a
seguinte redao:

3 Para cumprimento do caput do art. 212 da Constituio e do inciso V do art. 60 do Ato

das Disposies Constitucionais Transitrias, o disposto no caput deste artigo ser aplicado
sobre a base de clculo de arrecadao da Unio aps consideradas as transferncias previstas
no art. 159, inciso I, alneas a e b, e inciso II, da Constituio Federal.
 182

Art. 4 Esta Emenda entra em vigor a primeiro de janeiro do ano subseqente ao de sua
promulgao.