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Captulo 4.

Ms all de la captura: hacia una nueva teora de la regulacin en el Manual de


polticas de la Regulacin
Por Croley, Steven

El objetivo es resumir las principales afirmaciones de la teora de la captura regulatoria por grupos
de inters y resear las principales crticas hechas a esta teora. A partir de las deficiencias de la teora el
captulo identifica algunos pasos para construir una teora alternativa, la cual, requiere prestar atencin
sobre los procesos y mtodos de los tomadores de decisin.
4.1 Los lmites de la teora de los grupos de inters
4.1.1 Temas centrales
La teora de la captura sostiene que la regulacin usualmente/casi siempre asigna rentas regulatorias
hacia los Reducidos Grupos de Inters (en adelante RGI). Ellos son capaces de superar las barreras de
coordinacin dada la estrechez de sus intereses y/o dado que estos grupos suelen ser pocos en cantidad,
en nmero, haciendo la accin colectiva ms fcil frente a aquellos grupos cuyo inters es ms difuso.
Las ideas generales de la teora son:
- Los legisladores estn motivados otorgar regulacin favorable para los RGI para asegurar
sobrevivir electoralmente. Los grupos otorgan recursos tiles para la reeleccin en trminos de apoyos
en votos y en campaas polticas. Los legisladores apoyan las polticas a favor de los RGI a cambio de
apoyo poltico.
- Los administradores tambin favorecen a los RGI por tres razones:
1. Administradores (en adelante AS) apoyarn los RGI para evitar sanciones por parte del
legislativo.
2. AS proporcionaran favores regulatorios hacia los grupos de inters para mejorar sus
perspectivas de empleo en el futuro con las entidades que son reguladas (puerta giratoria)
3. AS favorecern a los intereses de las entidades reguladas porque ellas sencillamente no
pueden evitarlo. Los AS son sujetos de captura informativa: en primer lugar, AS no tienen opcin sino
confiar en la informacin otorgada por los grupos de inters porque las agencias carecen de medios para
generar su propia informacin. En segundo lugar, los AS estn perfilados para las filas de los RGI, de tal
manera que, estn culturalmente o profesionalmente inclinados a ver los asuntos de los puntos de ventaja
de los RGI. Es un asunto ms epistmico y psicolgico que de asimetra de informacin.
4.1.2 Defectos
Deficiencias conceptuales
- Mientras la Teora de la Captura (en adelante TC) postula que los RGI tienen ventajas
organizacionales sobre los intereses pblicos, esto tiene poco en cuenta de cmo estas ventajas
organizacionales se traducen especficamente en la arena regulatoria.
- La TC tambin desarrolla poco las economas de escala u otros beneficios que dejan a los
RGI movilizarse por propsitos polticos y explica poco por qu una empresa se molesta en formar o
hacer parte de grupos de inters, en lugar de perseguir sus intereses regulatorios individualmente.
De esta manera, la brecha entre la habilidad superior para movilizar y los frutos polticos de
movilizar recursos no est unido.
- Las premisas de la TC sobre la motivacin del legislativo estn incompletas:
La TC no explica por qu los legisladores buscan permanecer en el cargo por siempre (reelegirse),
en ocasiones ellos buscan avanzar en algn otro propsito o agenda. No permite distinguir efectivamente
de aquellos legisladores que venden sus votos a los RGI de aquellos legisladores que estn con los RGI
independientemente de si estn alineados ideolgicamente (motivos no instrumentales).
- Sobre los AS, la TC:
Asume que los AS estn siendo controlados por los legisladores, pero no defiende esta premisa.
Pero es al menos posible que los AS tengan autonoma de los legisladores dado que los AS tienen ms
conocimiento por encima de los legisladores entonces muchos de los AS pueden crear electores para sus
polticas privilegiadas.
El hecho que afirmen que los AS estn capturados tambin es sospechosa. Los AS son sofisticados
productores y consumidores de informacin. El conocimiento cientfico y de los expertos desarrollan una
enorme cantidad de informacin sobre alternativas regulatorias. Ms all de esto, los reguladores confan
en vastos cuerpos de literatura econmica y cientfica, originalmente producida por cientficos,
acadmicos, y organizaciones con innumerables propsitos ajenos a la hechura de PP regulatoria. Es
decir, los AS buscan informacin sobre alternativas regulatorias que no estn a merced de las partes
reguladas.
No es claro por qu los AS estaran proclives a favor de RGI por sus propias razones. Slo un
pequeo porcentaje de reguladores tiene oportunidad de buscar trabajo en otras partes, mucho menos en
las partes reguladas.
Hechos
Si la TC encontrara una fuerte reivindicacin emprica, sus lagunas conceptuales y suposiciones
tensas podran ser pasadas por alto. Como la teora de la gravedad, la TC debera apoyarse en evidencia
incluso si las relaciones estn desarrolladas de forma incompleta. Pero no es as. Al contrario, mucho del
trabajo emprico cuestiona no slo la conclusin definitiva de la TC sino tambin sus premisas
comportamentales.
Mucha literatura muestra que los RGI persiguen intereses ms all de sus propios miembros,
abogando por resultados regulatorios que podran no ser descritos como rentas. Sobre este asunto, ms
all que RGI participen en la toma de decisiones regulatoria, lo que hacen es someter a los policymakers
hacia las preferencias de otras entidades tambin. Sin embargo, algunos estudios muestran que la gran
concentracin de intereses econmicos no est correlacionada con la gran actividad poltica.
Los legisladores han sido mostrados como que persiguen metas ideolgicas. AS tambin estn
motivados en avanzar la misin de sus agencias confiando en las normas profesionales y la
administracin de la informacin.
Muchos estudios empricos muestran que los resultados regulatorios, de hecho, reflejan intereses
ms all de aquellos representados por los RGI. Ejemplos de estudios empricos. Ver Pg. 55. Para estar
seguros, tambin uno puede identificar evidencia que apoya la TC. Ejemplos de estudios empricos. Ver
Pg. 56.
Adems, las implicaciones polticas de los estudios que muestran una estrecha influencia de RGI
son ambiguos en ausencia de otra evidencia de que la regulacin en su conjunto crea prdidas de
deadweight, incluso si se puede imaginar una regulacin ms deseable en un mundo ideal donde los
intereses estrechos carecan de cualquier influencia.
La prominencia de la TC no es debido a la abrumadora evidencia que la apoye, sino la ausencia de
una alternativa.
4.2 Hacia una nueva teora de la regulacin
De este modo la TC da una cuenta insatisfactoria de regulacin. El cuerpo de trabajo que cuestiona
a la TC constituye en gran medida una coleccin de crticas independientes, la evidencia de que los
elementos de la historia de captura de grupo de inters estn de alguna manera equivocados, la evidencia
contraria a su historia es correcta.
4.2.1 Consideraciones conceptuales
Propsito y alcance
Como la TC ilustra una teora global de la regulacin una que pretende explicar la regulacin a
travs del tiempo, los subsistemas reguladores, los niveles de gobierno y, por lo tanto, en circunstancias
regulatorias muy variadas, es poco probable que ilumine mucho.
El alcance de la iluminacin depende del propsito de la teora. Una teora de la regulacin
orientada a las polticas pblicas, entonces, rpidamente es confrontada con preguntas de alcance y
resalta importantes distinciones a travs de los ambientes regulatorios. Los reguladores que operan
dentro de diferentes restricciones debiera ser analizado al menos, en parte de acuerdo a aquellas
diferencias. Igualmente, los proponentes de una teora alternativa de la regulacin estn bien aconsejados
para distinguir entre los tipos de las decisiones regulatorias. Al menos la pregunta est abierta si, por
ejemplo, el precio de la regulacin y la regulacin de salud y seguridad son explicadas de acuerdo a las
mismas dinmicas regulatorias.
Ninguno de estos son argumentos en contra de la generalizacin. Por supuesto, el propsito de una
teora es facilitar la generalizacin a travs de casos. Todos iguales, no todas las generalizaciones son
igualmente de iluminadoras o posibles, y los lmites de una teora til de regulacin garantizan
consideracin cuidadosa. El ms fructfero nivel de generalidad es probable que sea: 1. Que generaliza a
travs de los responsables de la reglamentacin 2. Que ejerce una autoridad reguladora similar 3. A
travs de mtodos de toma de decisiones 4. Bajo condiciones jurdico-ambientales similares.
Determinantes de la poltica pblica
Donde la ideologa, creencias sobre la propiedad del rol del gobierno y las visiones de una Buena
poltica reguladora son tomados como motivos de los legisladores, proponentes de una teora alternativa
de regulacin deben considerar cmo aquellas motivaciones forman polticas regulatorias.
Si y cmo los legisladores son capaces de influir en los administradores a raz de las delegaciones
regulatorias tambin se vuelve crucial. Aqu los mtodos y los lmites del control legislativo requieren
una prioridad de investigacin. Dado que las decisiones administrativas parecen inexplicables por su
deseo de empleo futuro, las motivaciones alternativas - ideologa, una visin de lo que constituye una
regulacin deseable, una creencia en la misin declarada de sus agencias reguladoras, la cultura
burocrtica, el respeto de sus pares profesionales, el poder de los argumentos realizados por aquellos que
buscan influir en las decisiones regulatorias, etc. - requieren especificacin como determinantes
potenciales de los determinantes de los resultados normativos como tal.
La TC requiere ms exploracin del rol de los privados en la toma de decisiones regulatoria.
Primero, la lgica de la accin colectiva, en la cual los RGI cuentan en gran medida, no muestra cmo
emergen para participar en la toma de decisiones normativas, y slo los RGI emergen en participar en la
toma de decisiones regulatoria, entonces es necesario ms trabajo conceptual para determinar si, por qu
y cmo diferentes tipos de intereses se movilizan. Adems, dado que la TC no explica por qu los RGI
ameritan un enfoque casi exclusivo como los principales participantes privados en la poltica regulatoria,
los proponentes de una nueva teora de la regulacin deben realizar ms trabajo de patrones para
comprender mejor no slo qu intereses participan en la toma de decisiones normativas, sino tambin a
travs de qu forma organizativa.
De nuevo, el desafo bsico para aquellos que desarrollaran una teora alternativa de la regulacin
es identificar no slo quin participa en la toma de decisiones regulatoria y cules son sus metas
correspondientes sino tambin que recursos particulares cada participante usa para avanzar en aquellas
afirmaciones.
4.2.2 Criterio de regulacin deseable
El mensaje de la TC acerca de lo que hace que la regulacin sea objetable es bastante claro: la
regulacin constituye la entrega de beneficios econmicos a unos RGI no merecedores, la cual, no slo
es excesivo, sino tambin objetable desde el punto de vista de la distribucin. Rechazar esta conclusin
no establece que la regulacin sea una respuesta poltica adecuada a problemas econmicos o sociales
apremiantes. Tal vez la regulacin no suele proporcionar rentas a los RGI, o redistribuir la riqueza de los
ciudadanos comunes a los grupos de inters poderosos, pero desecha malgasta muchos recursos en todo
caso. Por lo tanto, aquellos que no slo rechazan la orientacin de la poltica de desregulacin de la TC,
sino que tambin poner algo en su lugar deben articular lo que es correcto sobre la regulacin, donde la
regulacin es tomada para tener xito. Qu hace un rgimen regulatorio no plagado por los defectos que
la teora de captura de grupos de inters prev?
De nuevo, experto o apoyo pblico o su ausencia con respecto a una iniciativa reglamentaria dada
es mensurable y, por lo tanto, la conveniencia de la regulacin puede evaluarse en consecuencia. Lo
importante es que una nueva teora de la regulacin con implicaciones normativas debe incluir criterios
en contra cuyos resultados regulatorios deseables puedan ser evaluados.
La distincin entre la regulacin ideal y la regulacin exitosa, esto es, entre las aspiraciones
regulatorias y las mejoras regulatorias debe ser mantenida.
4.2.3 Evidencia
Los anlisis post-captura tambin deben proporcionar expectativas confiables sobre la relacin entre
los determinantes contemplados de la regulacin, por un lado, y los resultados regulatorios observados,
por el otro. En resumen, una nueva teora de la regulacin debe ser objeto de confirmacin. Felizmente,
las consideraciones de robustez emprica imponen disciplina al desarrollo conceptual de una nueva
teora, ya que la testabillidad promover una mayor especificacin de lo que una nueva teora considera
como los principales determinantes de la regulacin.
4.2.4 Retrica
Una teora alternativa necesita una terminologa convincente. Entre otras cosas una nueva teora
requiere expresiones sucintas del propsito de la regulacin, as como una irresistible retrica de lo que
motiva a los reguladores.
4.3 De los intereses a los procedimientos
A menos que las reglas de procedimiento a travs de las cuales se desarrollan las regulaciones y
el entorno en el que se produce la regulacin no sean pertinentes para entender los resultados
regulatorios, una presuncin de la TC no lo reivindica, una nueva teora de la regulacin debe
desempacar la maquinaria de la regulacin
4.3.1 El Proceso regulatorio
La toma de decisiones regulatorias est gobernada por numerosas autoridades que restringen el
ejercicio de la autoridad regulatoria. Entre otras cosas, los procedimientos de reglamentacin requieren
agencias para proveer un aviso de su intento de desarrollar una nueva regla, y permite oportunidades
para las partes interesadas y dar el argumento y la informacin relevante a la regla propuesta, y justificar
la regla finalmente a la luz de las reacciones de las partes interesadas. Este proceso es abierto a cualquier
parte interesada, de hecho, cada parte interesada puede hacer una peticin para iniciar una regla. Este
proceso tambin permite formular preguntas sobre si y cmo los reguladores podran deliberar a favor
nicamente de los RGI dado que los registros de la reglamentacin pueden ser fcilmente monitoreados
por el pblico, los amplios grupos de inters, la prensa y las cortes.
Dada la centralidad de la agencia que reglamenta en la toma de decisiones regulatorias, los
proponentes de una nueva teora de regulacin deberan investigar la relacin entre el proceso de la
reglamentacin y los resultados regulatorios.
Las agencias emiten decisiones regulatorias adems de las reglas. Las agencias tambin regulan a
travs de procesos de menos formales, lo cual resulta en decisiones de la agencia ms all de las reglas
tipo aviso-y-comentario y ordenes formales. Las agencias emiten otras declaraciones, sentencias y
opiniones informales, muchas de las cuales tienen un significado normativo. Tales decisiones informales
son quizs especialmente dignas de estudio por los desarrolladores de una nueva teora de las
regulaciones, dado que su emisin no est limitada por procedimientos estrictos y por lo tanto puede
revelar mucho sobre las motivaciones administrativas.
As, slo una nueva teora de la regulacin debera incorporar los procedimientos estatutarios que
condicionan el ejercicio de la autoridad regulatoria, tal teora debera tambin acomodar los muchos
efectos de las retroalimentaciones de los procedimientos del ejecutivo y el judicial en el comportamiento
administrativo.
Todas las tomas de decisiones regulatorias pueden ser bien entendidas y distinguidas, de acuerdo a
cmo ellos canalizan la produccin y administracin de informacin sobre las consecuencias de las
alternativas regulatorias. Los resultados regulatorios reflejan el proceso de toma de decisiones para
alcanzar las opciones de poltica, una nueva teora debera incorporar el proceso administrativo como un
determinante de la regulacin.
4.3.2 Identificando los beneficios de procesos regulatorios
Una teora de la regulacin que rechaza la teora de la captura distingue la afirmacin que la
regulacin constituye la entrega de rentas para los RGI y debe entonces especificar las consecuencias
tomadas para seguir un proceso robusto. Cualesquiera que sean esas consecuencias, proponentes de la
nueva teora de la regulacin deberan articular cmo el proceso de toma de decisiones avanza con ellas.
Afortunadamente, la compra de las motivaciones de los administradores, procedimientos de toma de
decisiones regulatoria, y el amplio ambiente en el cual los reguladores operan queda a la confirmacin
emprica.
Como arquitectos de una teora alternativa de regulacin debieran idear test empricos de posibles
determinantes de poltica regulatoria, ellos deberan desarrollar un vocabulario correspondiente a un
nuevo contexto. As, una nueva teora tal vez vea la regulacin como la coordinacin de conocimiento
opuesto a la venta de bienes regulatorios. En resumen, los proponentes de una teora nueva de
regulacin, ms especialmente una que incorpore el procedimiento legal y otros elementos
institucionales de la toma de decisiones regulatoria debera hacer por ella misma una retrica que
otorgue un pequeo espacio para aquellos elementos.
4.4 Conclusin
La influencia de la TC excede su confiabilidad. Esto es en parte debido a la ausencia de una
alternativa. Mientras la TC ha sido criticada, sus crticos no han estructurado una alternativa. El
desarrollo de una alternativa requiere, entre otras cosas, consideracin del propsito y por tanto alcance
de una nueva teora, una que tenga en cuenta las motivaciones de los administradores, y ciertamente gran
atencin a la canalizacin de los procedimientos legales, los cuales, reguladores ejercen su autoridad
regulatoria. Una teora alternativa tambin requiere un vocabulario capaz de desafiar el monopolio de la
poderosa metfora de la captura de la TC. Ser socialmente benfica requerir una clara articulacin del
criterio de la regulacin benfica.