Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo?

Una breve discusin conceptual

Mauricio Dussauge Laguna
Dentro de las discusiones sobre la profesionalizacin administrativa en Mxico, generalmente se refieren a los servicios civiles como instituciones de carrera. La
asociacin inmediata entre ambos trminos servicios civiles y de carrera es adecuada, en tanto que hablar de un servicio civil o servicio profesional implica
referirse a un grupo estable de funcionarios pero puede ser, al mismo tiempo, conceptualmente imprecisa.
Es posible hacer una distincin entre dos grandes modelos de servicio civil. En primer lugar, los "servicios civiles de carrera en segundo lugar, los "servicios civiles de
empleo" o puesto.
Los Servicios Civiles: algunos elementos comunes
En primer lugar todos los servicios civiles se estructuran sobre la base de por lo menos tres valores esenciales: el mrito, la igualdad y la estabilidad.
1. El principio del mrito como ncleo de todo servicio civil puede entenderse en tres sentidos: i) las personas que ingresan al servicio civil deben ser los
profesionales ms aptos; ii) las promociones salariales, y los incentivos deben ser producto de comparaciones objetivas en torno al desempeo de los
funcionarios; y iii) el desempeo poco meritorio debe ser la explicacin ms justa y adecuada para fundamentar la aplicacin de sanciones.
2. El principio de la igualdad tiene dos acepciones: i) cualquier ciudadano, tiene derecho a ingresar a los puestos; y ii) los subsistemas de gestin de recursos
humanos deben aplicarse sin discriminaciones, y con consecuencias equivalentes a todos los funcionarios.
3. El principio de la estabilidad, supone que los funcionarios pblicos no pueden ser removidos debido a cambios: i) en el entorno poltico; o ii) en las esferas
administrativas, vinculados a los cambios de sus superiores jerrquicos.
En segundo lugar, generalmente todos los servicios civiles se encuentran regidos por un cuerpo normativo distinto al que gobierna las relaciones laborales del servicio
pblico en general. En el caso de Mxico es la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. La existencia de distintas legislaciones crea
una diferencia entre el servicio pblico y el subconjunto del servicio civil; marcando una lnea entre los funcionarios pblicos y los dems servidores pblicos.
En tercer lugar, todos los servicios civiles cuentan con una "anatoma" comn. Un conjunto de sistemas administrativos diseados para gestionar con eficacia y
coherencia sus recursos humanos. Es en la gestin de recursos humanos en donde existen algunas de las diferencias principales entre ambos modelos de
profesionalizacin.
Los Servicios Civiles de Carrera
Caractersticas bsicas de los servicios civiles de carrera
Cuentan con siete caractersticas:
En primer lugar, suelen encontrarse, en pases en los que las actividades pblicas/estatales se consideran de mayor importancia que las actividades realizadas por el
sector privado.
En segundo lugar tiende a suponerse que las personas que ingresan a la funcin pblica tienen como objetivo trabajar en ella de por vida, y desarrollar una carrera
profesional en el servicio civil.
En tercer lugar, son tambin conocidos como "sistemas cerrados" debido a que el ingreso de nuevos funcionarios pblicos generalmente se realiza slo a los niveles
iniciales de la estructura organizacional.
En cuarto lugar, los procesos de reclutamiento y seleccin suelen basarse en los siguientes elementos: i) requisitos educativos predeterminados en el estatuto o ley;
ii) la va privilegiada de ingreso es el concurso pblico; y iii) la experiencia laboral previa en el sector privado no suele considerarse como relevante.
En quinto lugar, los aspirantes no compiten por un puesto especfico, sino por un puesto en abstracto que existe dentro de la organizacin pblica.
En sexto lugar, los sistemas de promocin estn diseados para que los ascensos se realicen sobre la base de "carreras" predeterminadas dentro de la misma
estructura. Las potenciales promociones jerrquicas estn previamente definidas por el marco regulatorio.
Finalmente, los sistemas de promocin establecen que la carrera profesional de los funcionarios comienza en la base de la "pirmide" y slo con el tiempo (y con base
en sus mritos personales) los funcionarios pueden subir en la estructura jerrquica de su organizacin.
Ventajas y limitaciones prcticas de los servicios civiles de carrera
En cuanto a las ventajas, pueden sealarse cuatro.
Primero, desarrollan un fuerte espritu de identidad (espritu de cuerpo) entre los integrantes de los grupos.
Segundo, ofrece a los funcionarios, desde su ingreso, una perspectiva relativamente clara sobre las posiciones que potencialmente ocuparn.
Tercero, las cadenas de ascensos sucesivos permiten que los funcionarios adquieran un conocimiento detallado de la organizacin.
Finalmente, pueden comunicar con claridad a sus funcionarios que la lealtad y los conocimientos institucionales acumulados eventualmente pueden ser
recompensados por medio de promociones jerrquicas.
Tambin tienen limitaciones prcticas que son:
En primer lugar, pueden generar conformismo, pues los ascensos en la jerarqua pueden tomar tiempo y se vinculan, casi a la antigedad de los funcionarios
dentro del servicio civil.
En este mismo sentido, una segunda limitacin es que funcionarios con potencial deben esperar en "la fila" de los ascensos.
Tercero, al tratarse de sistemas cerrados los servicios civiles de carrera dificultan la contratacin de personas con experiencia laboral, quienes difcilmente estn
dispuestos a ingresar a puestos en la base de la organizacin.
Por ltimo, carecen de suficientes mecanismos organizacionales para obtener ideas frescas. Dado que el ingreso de nuevos funcionarios se realiza solamente a los
puestos iniciales del servicio civil.
Ahora bien, una situacin similar puede encontrarse en el caso de los servicios civiles de empleo, segn se describir en la siguiente seccin.
Los Servicios Civiles de Empleo
Caractersticas bsicas de los servicios civiles de empleo
Tienen seis aspectos bsicos.
Primero, son sistemas de profesionalizacin que existen en donde histricamente las actividades del sector pblico no han sido consideradas ms importantes que las
realizadas por las organizaciones del sector privado. En el marco de este tipo de servicios civiles tiende a hablarse ms bien de empleados pblicos, cuyas relaciones
laborales se rigen por reglas similares a las del sector privado.
El segundo rasgo es que estn diseados sobre la premisa de que quienes ingresan a la funcin pblica eventualmente pueden trabajar tambin dentro del sector
privado.
Tercero, el ingreso se realiza a empleos o puestos organizacionales especficos, y no a grupos o cuerpos de funcionarios.
Cuarto, el ingreso de nuevos funcionarios es a prcticamente cualquier nivel de la estructura jerrquica. De ah que estos servicios civiles sean tambin conocidos
como "sistemas abiertos".
Quinto, los procesos de reclutamiento y seleccin en el modelo de empleo suelen enfocarse en los conocimientos y habilidades especficos de los candidatos, ms
que en requisitos educativos.
Finalmente el ingreso no suele traducirse automticamente en el punto de inicio para realizar una carrera jerrquica ascendente. Las promociones jerrquicas, se
realizan regularmente por medio de concursos abiertos.
Ventajas y limitaciones prcticas de los servicios civiles de empleo
Un servicio civil de empleo tambin tiene ventajas y limitaciones. En lo que se refiere a las ventajas:
En primer lugar, resulta mucho ms fcil ventilar las diversas reas del servicio civil con las ideas frescas, distintas y en ocasiones innovadoras de los funcionarios
que ingresan por primera vez a la organizacin.
En segundo lugar, la oportunidad de concursar tanto los puestos iniciales como otros ms arriba en la jerarqua, es posible atraer a candidatos externos con ms
experiencia.
En tercer lugar, da oportunidad a funcionarios talentosos o con potencial de brincarse algunos niveles jerrquicos.
Finalmente, transmite a sus funcionarios la idea de que la evaluacin de los mritos personales, y no la antigedad, es el criterio fundamental que rige los ascensos.
Ahora bien, las limitaciones prcticas:
En primer lugar el desarrollo de una identidad compartida se dificulta.
Una segunda limitacin es que quienes entran a mandos medio o altos sin poseer experiencia previa en el sector pblico, pueden enfrentar un periodo de adaptacin
y aprendizaje mucho ms complejo.
Una tercera limitacin es que en este modelo de profesionalizacin los funcionarios no tienen perspectivas claras sobre su potencial carrera.
Finalmente, una cuarta limitacin que sus funcionarios pueden llegar a pensar en una cierta "traicin" cada vez que algn candidato externo gana en los concursos
abiertos.
Carrera o empleo?: experiencias internacionales y casos mexicanos
Si bien no existe un servicio civil en el mundo que posea todos los rasgos de uno u otro modelo, la mayora pueden comprenderse mejor cuando se ubican en el
marco de la dicotoma mencionada.
La mayora de los pases de Europa continental, han estructurado sus servicios civiles como sistemas de carrera, mientras que los pases escandinavos y anglosajones
han desarrollado servicios civiles ms cercanos al modelo de empleo. En Mxico tambin es posible encontrar ejemplos de ambos modelos de profesionalizacin. Por
un lado, el Servicio Exterior Mexicano es quizs el servicio civil ms cercano al modelo de carrera. Por otro lado, el Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal
Electoral se acerca ms al modelo de servicio civil de empleo.
La pregunta que surge es, en dnde ubicar al nuevo Servicio Profesional de Carrera (SPC) dentro de la dicotoma carrera/empleo? Pareciera en primera instancia que
el SPC puede catalogarse como un sistema de carrera.
Los concursos del SPC funcionarn simultneamente como concursos de ingreso al servicio y como concursos de ascenso en la estructura de puestos del sistema. Por
ello, el Servicio Profesional de Carrera tiende a seguir en su diseo bsico el modelo de servicio civil de empleo.
Reflexiones finales
Para sintetizar, la siguiente tabla presenta algunos de los elementos centrales que caracterizan a estos dos grandes modelos:

Obviamente, la realidad administrativa es mucho ms compleja. Sin embargo, estas son las dos grandes opciones de ingeniera institucional que, se han utilizado
histricamente para profesionalizar los aparatos administrativos.