IPEA Desenvolvimento PDF

Estado, Instituies
e Democracia:
desenvolvimento
Livro 9 | Volume 3
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 9 Volume 3
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Livro 9 Volume 3
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 9
Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Volume 3
Organizadores/Editores
Eduardo Costa Pinto
Jos Celso Cardoso Jr.
Paulo de Tarso Linhares
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral)
Alexandre dos Santos Cunha
Bernardo Abreu de Medeiros
Carlos Henrique R. de Siqueira
Eduardo Costa Pinto
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Jos Carlos dos Santos
Luseni Maria C. de Aquino
Roberto Rocha C. Pires
Estado, instituies e democracia : desenvolvimento / Instituto de

Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.
v.3 (698 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do
Desenvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Insti-
tuies e da Democracia ; Livro 9)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-058-1
1. Estado. 2. Democracia. 3. Desenvolvimento. I. Instituto de

Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie.
CDD 320.1
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................9
AGRADECIMENTOS...........................................................................13
introduo
O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL........................17
Parte I
Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio
e condies para a reconstruo
CAPTULO 1
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO GLOBAL:
EXPERINCIAS CONTRASTANTES DE REFORMAS ECONMICAS
DA DCADA DE 1990 E RESPOSTAS CRISE MUNDIAL DE 2008................55
CAPTULO 2
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO LATINO-AMERICANO:
TRAJETRIAS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
NA AMRICA LATINA . ...............................................................................91
CAPTULO 3
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO BRASILEIRO: AUGE,
DECLNIO E CAMINHOS PARA A RECONSTRUO DO PLANEJAMENTO
NO BRASIL................................................................................................121
CAPTULO 4
A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social como espao de concertao nacional para
o desenvolvimento..............................................................................161
CAPTULO 5
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL:
ELEMENTOS PARA RESSIGNIFICAR O DEBATE E CAPACITAR O ESTADO.....203
CAPTULO 6
O ESTADO-NAO E A CONSTRUO DO FUTURO...................................247
Parte II
Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do
planejamento no Brasil
CAPTULO 7
O ESTADO E A GARANTIA DA PROPRIEDADE NO BRASIL...........................267
CAPTULO 8
EVOLUO DA ESTRUTURA TRIBUTRIA E DO FISCO BRASILEIRO:
1889-1964...............................................................................................315
CAPTULO 9
Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro:
1964-2009...............................................................................................349
CAPTULO 10
O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes
com o Estado e com a sociedade, autonomia
e controle democrtico....................................................................381
CAPTULO 11
GESTO DA DVIDA PBLICA FEDERAL: EVOLUO INSTITUCIONAL,
TCNICAS DE PLANEJAMENTO E RESULTADOS RECENTES.........................423
Parte III
Atuao do Estado no domnio econmico:
instrumentos para o planejamento
CAPTULO 12
A ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NO DOMNIO ECONMICO.............473
CAPTULO 13
O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS no brasil.......................505
CAPTULO 14
O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS FEDERAIS NA ECONOMIA BRASILEIRA.......545
CAPTULO 15
FUNDOS PBLICOS DO GOVERNO FEDERAL: ESTADO DA ARTE
E CAPACIDADE DE INTERVENO............................................................589
CAPTULO 16
Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio
e potencial de contribuio para o financiamento
do investimento de longo prazo......................................................645
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................671
GLOSSRIO DE SIGLAS ..................................................................681
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obvia-
mente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na institui-
o, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande
projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava
aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro
grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento gover-
namental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento
e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre ago-
ra plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em
15 volumes independentes , listados a seguir:
Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do
Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-
ncias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
-- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de pol-
tica internacional
-- Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de eco-
nomia internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento
-- Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-
mento, estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regional-
mente Integrada
-- Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
grada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro
-- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
grada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
10 Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

-- Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e
perspectivas para 2025
-- Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental
-- Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-
dade, economia e bem-estar humano
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades
-- Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
-- Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
-- Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
-- Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas
foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de inten-
so trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos
estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de
esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das
polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimen-
to a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao 11
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas
de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma
centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais
de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de
governo, agncias internacionais etc.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida
parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta
tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de
que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas es-
tes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate
nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.
Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material
que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto
de partida fundamental para a construo deste futuro.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs

volumes que o compem (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), nasceu
sob o signo da ousadia. A bem da verdade, uma dupla ousadia, em torno da
qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos.
Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo pr-
prio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilha-
da por seus diretores e assessores mais diretos, os Srs. Fernando Ferreira, Mrcio
Wohlers, Mrio Theodoro, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Cardoso Jr. e
a Sra. Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no
instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno
Casa, acerca de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencia-
lidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas
estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato. A este conjunto
de profissionais, responsveis pela conduo de aes significativas ao longo desta
gesto, devemos nosso reconhecimento, por ter garantido a institucionalidade e
as condies objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento.
Em segundo lugar, devemos agradecer ao conjunto de autores e demais
colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja
elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantin-
do o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em
particular, o mtodo adotado para a construo do projeto/livro, mtodo este que
contou com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e
validao dos textos de cada autor, em processo que durou em torno de dois anos
de trabalho intensivo, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio
administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, no geral, pelos co-
legas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania
Monteiro e Vernica Lima.
Carlos Henrique R. de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores
da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos que
so inerentes a um projeto com estas dimenses, tanto montante junto aos
autores como jusante junto ao editorial. Sem eles, este trabalho, definitiva-
mente, estaria ainda longe do fim.
No processo propriamente editorial, registrem-se nossos ntegros agrade-
cimentos aos colegas Daniel Castro, Iranilde Rego, Jane Fagundes, Cida Taboza
e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil pginas
que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno
de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da
Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que
com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro.
No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a
atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou
esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que supor-
taram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de
Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram
financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes
deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos
colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos
Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio
Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao
livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos
os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual esta
publicao, em particular, parte integrante.
Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos 68
autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os ca-
ptulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto
como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas
em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto
como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o
debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira.
No que diz respeito aos captulos deste volume, mencionem-se inicialmen-
te as autorias dos seis primeiros, que compem justamente a Parte I do bloco
de temas apresentados nesta publicao, Planejamento e desenvolvimento: auge,
declnio e condies para a reconstruo. Sebastio Velasco e Cruz, professor do
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas (IFCH) da Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP) e atual presidente do Centro de Estudos de Cultura
Contempornea (CEDEC), foi responsvel pelo captulo 1, Instituies e desen-
volvimento no contexto global: experincias contrastantes de reformas econmicas da
dcada de 1990 e respostas crise mundial de 2008. Jorge Leiva, ex-ministro da
Economia do Chile e consultor da Cepal, foi autor do captulo 2, Instituies e
desenvolvimento no contexto latino-americano: trajetrias do planejamento governa-
mental na Amrica Latina, texto este que contou com o belssimo trabalho de sn-
tese e traduo do espanhol para o portugus, feito pelo colega Carlos Henrique
R. de Siqueira. Fernando Rezende, ex-presidente do Ipea, atual professor da
Fundao Getulio Vargas (FGV) e consultor da Cepal, escreveu o captulo 3,
Agradecimentos 15
Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, declnio e caminhos para a

reconstruo do planejamento no Brasil. Eduardo Costa Pinto, Jos Celso Cardoso
Jr. e Paulo de Tarso Linhares, tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, pro-
duziram o captulo 4, A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento, valendo-se
de dois textos produzidos e autorizados por seus autores: O desenvolvimen-
to necessariamente um processo de concertao, de autoria de Esther Bemerguy
de Albuquerque, secretria da Secretaria do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (Sedes/CDES), da Secretaria de Relaes Institucionais
da Presidncia da Repblica (SRI/PR), e Maria Luiza Falco Silva, diretora da
Diretoria Internacional da Sedes/CDES/SRI/PR; e O processo de discusso da
agenda de desenvolvimento pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(CDES), escrito por Clemente Ganz Lcio, diretor tcnico do Departamento
Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese). Esses textos fo-
ram apresentados e debatidos durante o Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, realizado em outubro de
2009 em Salvador, Bahia. Jos Celso Cardoso Jr., coordenador-geral do projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este livro faz parte, e atual di-
retor da recm-criada Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest), escreveu o captulo 5, Planejamento governamental e
gesto pblica no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado.
Finalmente, Alfredo Costa-Filho, ex-diretor-geral do Instituto Latino-Americano
e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes) e consultor da Cepal, foi
o autor do captulo 6, O Estado-Nao e a construo do futuro.
Dos captulos que integram a Parte II deste volume, Regulao da proprie-
dade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil, registrem-se os crditos
autorais aos seguintes colaboradores: Gilberto Bercovici, professor titular da Fa-
culdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP), escreveu o captulo 7,
O Estado e a garantia da propriedade no Brasil. Fabrcio Oliveira, professor aposen-
tado do Instituto de Economia (IE) da UNICAMP e atual colaborador da Fun-
dao Joo Pinheiro, em Belo Horizonte, Minas Gerais, redigiu os captulos 8,
Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1889-1964, e 9, Evoluo da
estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009. Carlos Eduardo de Carvalho,
professor doutor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP),
com dois assistentes, Giuliano de Oliveira (UNICAMP) e Marcelo Balloti Mon-
teiro (PUC SP), escreveu o captulo 10, O Banco Central do Brasil: instituciona-
lidade, relaes com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico.
Por fim, Brulio Santiago Cerqueira, Fabiano Silvio Colbano, Lena Oliveira de
Carvalho, Otavio Ladeira de Medeiros e Rodrigo Silveira Veiga Cabral todos,
integrantes da carreira de Analista de Finanas e Controle (AFC) da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda (MF), dividiram a autoria

do captulo 11, Gesto da dvida pblica federal: evoluo institucional, tcnicas de
planejamento e resultados recentes.
Por ltimo, no que se refere aos captulos que constituem a Parte III do blo-
co temtico deste volume, Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos
para o planejamento, cumpre mencionar as seguintes autorias: Gilberto Bercovici
foi agora autor do captulo 12, A atuao do Estado brasileiro no domnio econ-
mico. Murilo Francisco Barella, ex-diretor do Departamento de Coordenao e
Governana das Estatais (DEST), do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG), e atual secretrio da Secretaria de Polticas de Previdncia
Complementar (SPPC), do Ministrio da Previdncia Social (MPS), e Oliveira
Alves Filho, analista de Planejamento e Oramento Federal (APO) do MPOG e
atual chefe de gabinete da SPPC/MPS, escreveram o captulo 13, O Estado e as
empresas estatais federais no Brasil. Marcos Antonio Macedo Cintra e Victor Leo-
nardo Arajo, ambos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, colaboraram
com o captulo 14, O papel dos bancos pblicos federais na economia brasileira.
Franco de Matos, economista formado e ps-graduado pela USP e consultor ad
hoc, responsabilizou-se pelo captulo 15, Fundos pblicos do governo federal: estado
da arte e capacidade de interveno. Enfim, Lcio da Costa Raimundo, economis-
ta formado pela USP, ps-graduado pela UNICAMP e atualmente professor e
coordenador do curso de Relaes Internacionais das Faculdades de Campinas
(FACAMP), redigiu o captulo 16, Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio
e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo.
Todos os captulos integrantes deste volume 3, Estado, Instituies e Demo-
cracia: desenvolvimento, foram lidos, relidos, debatidos e editados por Eduardo
Costa Pinto, Jos Celso Cardoso Jr. e Paulo de Tarso Linhares, os quais, por
meio de um processo bastante rico de aprendizado e engrandecimento pessoal e
profissional, escreveram tambm a introduo deste volume, O Estado brasileiro
e o desenvolvimento nacional, texto este que pode ser considerado uma espcie de
sumrio analtico do volume como um todo, ou, mais pretensiosamente, um guia
de referncia para novas e necessrias agendas de pesquisa no mbito do grande
tema Estado, Planejamento e Desenvolvimento no Brasil Contemporneo.
A todos os autores e os colaboradores, reiteramos nossos mais profundos
e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e
instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um rotei-
ro extraordinariamente profcuo retomada do debate sobre as perspectivas do
desenvolvimento brasileiro.
Os Editores
introduo
O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL
A primeira dcada do sculo XXI deixou evidentes as fraquezas do modelo de

desenvolvimento liberal em proporcionar prosperidade econmica e equalizao
social no Brasil e na Amrica Latina. Na verdade, o que se materializou, ao
longo da dcada de 1990, foram problemas como vulnerabilidade nas contas
externas e endividamento pblico em praticamente todos os pases da regio,
bem como baixo crescimento econmico, deteriorao dos principais indica-
dores do mercado de trabalho e degradao ambiental. Com isso, esse mode-
lo foi perdendo legitimidade, o que contribuiu, sobretudo a partir de 2002,
para vitrias eleitorais de muitos governantes latino-americanos que adotaram,
em maior ou menor grau, proposies de polticas do tipo nacional-popular ou
neodesenvolvimentistas que haviam sido menosprezadas ao longo de pratica-
mente 30 anos. Acrescido a isto, mais recentemente, a prpria crise internacional
de 2008, originada nos Estados Unidos, suscitou questionamentos ao tipo de go-
vernana global em curso, j que esse pas era o benchmark, por assim dizer, tanto
da poltica econmica como das instituies e regras do jogo do modelo liberal.
Por esses e outros motivos, no mesmo sentido dos apontados nos captulos
introdutrios dos volumes 1 e 2 deste livro, extremamente oportuna a retomada
da discusso a respeito do papel do Estado, do planejamento e do desenvolvimen-
to no Brasil e no mundo. Discusso esta que traz tona a questo das capacidades
e dos instrumentos que o Estado brasileiro tem, ou precisa construir, para pla-
nejar e coordenar seu desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo.1
1. Vale dizer: Desenvolvimento entendido em inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determi-
nadas, portanto mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais,
o desenvolvimento de que aqui se fala, tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo
que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada (e reconhecidamente no totalizante), muito difi-
cilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente aquelas inmeras e complexas dimenses
do desenvolvimento. Mas que dimenses so estas? Ao longo do processo de planejamento estratgico em curso no
IPEA, identificaram-se sete grandes dimenses ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro, quais sejam:
(1) insero internacional soberana; (2) arranjo macroeconmico que compatibilize, simultaneamente, crescimento
econmico, estabilizao monetria e gerao adequada de postos de trabalho; (3) logstica de base, infraestrutura
econmica, social e urbana; (4) estrutura tecnolgica e produtiva avanada e regionalmente integrada; (5) sustenta-
bilidade ambiental; (6) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; (7) fortalecimento do Estado,
das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de
desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem parte bastante grande do que seria necessrio para
garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante,
produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade
social e democracia civil e poltica ampla e qualificada (CARDOSO JR., 2009, p. 5).
Tema este que retorna ao centro da discusso nacional e para o qual o Ipea busca
contribuir por meio do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
Este volume, que em conjunto com outros dois, compe o livro 9 desta
srie, Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia, tem a pretenso
de compreender a atual conexo entre o Estado brasileiro, em especial suas for-
mas de atuao no campo econmico, e a questo do desenvolvimento nacional.
A tese principal que emana de uma interpretao de conjunto derivada da
leitura dos captulos deste volume a de que o Estado brasileiro teria conseguido
constituir e institucionalizar, sobretudo ao longo do perodo republicano, capa-
cidades estatais e instrumentos de atuao no desprezveis, passveis de serem
mobilizados pelo que se chamar neste livro de funo planejamento governamen-
tal, funo que tambm vai se estruturando institucionalmente neste perodo.
Capacidades e instrumentos, por sua vez, que esto na base da explicao acerca
da trajetria e do tipo de desenvolvimento que se plasma no pas desde, grosso
modo, o advento da Repblica.
Por capacidades estatais, entende-se o exerccio de funes indelegveis
de Estado como sejam, entre outras, as de especificao e enforcement, e,
consequentemente, de regulao dos direitos de propriedade em territrio
nacional e arrecadao tributria, e as de criao e gesto da moeda e de
gerenciamento da dvida pblica , as quais, uma vez regulamentadas por
instituies polticas no mbito do Estado, geram determinadas capacidades
e condies de atuao estatal em seu espao de influncia, mormente no
campo econmico domstico.
De tais capacidades, decorrem instrumentos governamentais para o exerc-
cio de aes planejadas pelo Estado. Neste documento, tais instrumentos esto
identificados, de forma ampla, pelo conjunto de empresas estatais, bancos p-
blicos, fundos pblicos e fundos de penso, os quais podem ser e efetivamente
so acionados de forma direta ou indireta pelo Estado para dar concretude
a decises de gasto e de investimento ou, de forma mais geral, decises de
alocao de parte da riqueza geral da sociedade , cujo poder extraordinrio
para induzir ou, at mesmo, moldar determinadas configuraes de polticas
pblicas e, consequentemente, determinadas dinmicas produtivas e sociais.
Por outro lado, a despeito de tais capacidades e instrumentos, prepon-
deram, com maior ou menor intensidade ao longo do tempo e das circuns-
tncias, disputas polticas no interior dos aparelhos de Estado, que, por sua
vez, fazem variar tambm com o tempo e as circunstncias o grau de frag-
mentao institucional do Estado e a prpria heterogeneidade da ao estatal.
Introduo 19
No por outro motivo que se assume, neste livro, que o Estado no como
muitas vezes se sups em teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos movi-
mentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos su-
ficientes e capacidade plena de operao. sim parte integrante e constituinte da pr-
pria sociedade e da economia, que precisa se relacionar com outros agentes nacionais
e internacionais para construir ambientes favorveis implementao de suas aes.2
Entende-se que a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado
e a frouxido das instituies burocrticas e processuais, em termos de canalizao e
resoluo dos conflitos, limitam a autonomia efetiva das decises estatais cruciais e
fazem que o Estado brasileiro seja, ao mesmo tempo, o lcus de condensao e pro-
cessamento das disputas por recursos estratgicos financeiros, logsticos, humanos,
etc. e o agente decisrio ltimo por meio do qual, de fato, se materializam ou se
viabilizam os projetos polticos dos grupos dominantes vencedores.
Nesse sentido, o texto que se segue visa levantar questes e apontar pers-
pectivas que permitam proporcionar as condies necessrias para a retomada
do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento pblico governamental
e as polticas pblicas de corte federal devem e podem ocupar no cenrio atu-
al, como indutoras do desenvolvimento nacional. Este compromisso se alarga
no sentido de atualizar a discusso, requalificando os termos do debate no
contexto da realidade brasileira atual, marcada por transformaes estruturais
em mbitos amplos da economia, da poltica e da sociedade.
1 CONTEXTO HISTRICO-TERICO
1.1 Estado, economia e capitalismo

Historicamente, como j discutido em trabalhos seminais de Marx (1986), Weber
(1991), Braudel (1996), Polanyi (2000) e Elias (1993), tem-se que o advento do
Estado moderno, tal como se veio a conhec-lo no sculo XX, teve sua origem
intimamente relacionada ao prprio incio do modo capitalista de produo.
Por esse motivo que tambm um ponto de partida importante para qualquer
estudo sobre a natureza e as formas de ao do Estado na atualidade , no pos-
svel separar, seno para fins didticos, as esferas do Estado e da economia, uma
vez que alguns parmetros definidores de um parecem ser tambm os da outra.
De modo geral, diz-se que os quatro grandes fundamentos dos Estados
modernos estariam assentados sobre: i) o monoplio do uso da violncia; ii) o
monoplio da formulao e da implementao das leis; iii) o monoplio da im-
plementao e da gesto da moeda; e iv) o monoplio da arrecadao tributria.
2. Um detalhamento mais rigoroso desta discusso pode ser visto em Przeworski (1995), que est, por sua vez, rese-
nhado e comentado em Cardoso Jr. (2006).
Em simultneo, todos esses atributos estariam direta e correspondentemente refe-

ridos aos grandes fundamentos do prprio modo de produo capitalista, isto :
i) a garantia e a proteo da propriedade privada; ii) a confiana na validade
e no cumprimento dos contratos; iii) a estabilidade do valor real da moeda; e
iv) a regulao do conflito distributivo e a garantia de previsibilidade para a ren-
tabilidade ou o clculo empresarial privado.
QUADRO 1
Fundamentos histricos dos Fundamentos histricos das
Estados nacionais economias capitalistas
Monoplio do uso da violncia Garantia da propriedade privada
Monoplio da formulao e da implementao das leis Confiana na validade e no cumprimento dos contratos
Monoplio da implementao e da gesto da moeda Estabilidade do valor real e do poder de compra da moeda
Regulao do conflito distributivo e garantia de previsibilidade

Monoplio da arrecadao tributria
para a rentabilidade ou o clculo empresarial
Fonte e elaborao prprias.
Dessa forma, na opinio de conjunto derivada deste volume, a discusso an-

terior poderia ser resumida no seguinte axioma: o Estado pode muito, mas no pode
tudo. Essa talvez seja uma forma de dizer, em uma frase, que o Estado moderno, em
ambiente capitalista, ainda que possua algum raio de manobra para impor seus ob-
jetivos supostamente refletindo um interesse racional, coletivo ou nacional , no
pode se movimentar para fora de alguns parmetros definidores da sua existncia.
Como j apontado por aqueles mesmos pensadores citados, o problema
que as abrangncias de ambas as instncias (do Estado e da economia) no so
necessariamente coincidentes. Isto , o capitalismo, como modo quase universal de
produo, exige que seus parmetros sejam iguais e mundialmente aplicveis, en-
quanto os fundamentos do Estado, conquanto formalmente gerais, so na verdade
aplicveis com grandes diferenas sobre territrios e populaes as mais variadas.
H, ento, um claro descompasso entre ambas as esferas (os reinos do
pblico Estado e do privado capitalismo), que, inclusive, parece se
ampliar, em cada caso concreto, em funo de pelo menos dois aspectos.
Primeiro, quanto mais os valores capitalistas avanam em mbito mundial
e se difundem como padro normal/esperado dos comportamentos nacio-
nais, maior tende a ser o descompasso em relao aos valores especficos de
cada Estado em particular, j que continuam vinculados a um s territrio
e populao; portanto, com cdigos culturais e normas processuais no ne-
cessariamente convergentes s exigncias gerais capitalistas.
Introduo 21
Segundo, quanto mais assimtricas (tardia e perifrica) se tornam as ex-

perincias nacionais de desenvolvimento do capitalismo e de formao dos
respectivos Estados nacionais, maior tende a ser a dificuldade dos pases em
tornarem convergentes os interesses de ambas as esferas no mesmo espao so-
cial, bem como em fazerem convergir aceleradamente suas experincias
nacionais ao padro dominante em termos mundiais.
Pelo exposto, sugere-se que o Estado poderia agir nos seus interesses ou,
at mesmo, no chamado interesse nacional , indo com isso de encontro a alguns
princpios do regime econmico capitalista s at o ponto em que essa prtica no
contribusse para ameaar seus fundamentos definidores.3
De toda sorte, mesmo operando restritamente a tais marcos gerais, e su-
pondo que essa interpretao possua aderncia histrica concreta, vrias con-
figuraes institucionais e trajetrias de desenvolvimento so possveis de se
verificar no mundo capitalista, disto a linhagem atual de trabalhos que buscam
explicar e exemplificar as inmeras variedades de capitalismos.4 A implica-
o deste raciocnio de que cabe a cada sociedade nacional definir, no bojo
de suas respectivas regras de operao poltica, os arranjos institucionais mais
adequados ou satisfatrios a garantirem trajetrias sustentveis de desenvolvi-
mento, tais que sem romper definitivamente com os parmetros j indicados,
mesmo assim lhes seja possvel oferecer nveis elevados de bem-estar econmi-
co e social s suas respectivas populaes, ao longo do tempo.
As mudanas nas formas de atuao do Estado-Nao ao longo do tempo evi-
denciam que ele antes de tudo um elemento intrnseco e indissocivel prpria
sociedade e ao seu movimento histrico, sendo que as formas de atuao e/ou inte-
rao do Estado, bem como sua estrutura organizacional, no devem ser entendidas
nem como reflexo passivo da sociedade autorregulada pelos mercados, nem como
3. De outro modo, Estado e capitalismo seriam divergentes sempre que, por exemplo, um Estado no conseguisse
impor, como norma de comportamento geral sociedade, a totalidade das leis e a exclusividade do uso da fora, casos
em que ele estaria, a um s tempo, pondo em dvida a garantia de proteo propriedade privada e a confiana no
cumprimento dos contratos, dois dos mais importantes fundamentos de uma economia capitalista. Outro exemplo
seria o de um Estado que no conseguisse garantir a estabilidade do valor real da moeda, nem tampouco assegurar os
parmetros bsicos de clculo para o valor esperado da rentabilidade empresarial, dois outros fundamentos definidores
de uma economia capitalista. Ambos os exemplos poderiam, feitas as devidas consideraes s especificidades nacio-
nais, ser aplicados a praticamente todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil. Em tais exemplos, evidencia-se,
ento, que o Estado no poderia infringir aqueles fundamentos bsicos de existncia do capitalismo, sob pena de, assim
agindo, atingir seus elementos definidores. Em suma, aquilo que aparece em muitas anlises como dependncia total
do Estado ao capital, poderia ser tratado, segundo as sugestes anteriores, como movimentos de autodefesa do Estado,
no sentido de estar tentando, a cada momento, garantir a existncia dos parmetros que explicam e justificam sua razo
de ser: o monoplio do uso da violncia, o monoplio da formulao e da imposio das leis, o monoplio da criao
e da gesto da moeda e o monoplio da tributao. No fundo, a confuso aparece porque mesmo difcil pensar em
um Estado moderno que no seja capitalista, posto terem nascidos, seno como irmos siameses, ao menos no bojo do
mesmo processo de desagregao da ordem feudal/senhorial, em que gradativamente se tornava imperativo assegurar
a proteo propriedade privada, a confiana na ordem legal e na validade dos contratos, a estabilidade do valor real
da moeda e a previsibilidade no clculo da rentabilidade empresarial.
4. Em especial, ver Evans (2004) e Diniz e Leopoldi (2010).
elemento autnomo e idealizado que determina a sociedade, agindo como fonte

primria do processo reprodutivo.
Em outras palavras: o Estado no pode ser compreendido como en-
tidade monoltica nem homognea, j que ele se constitui no que Codato
chamou de sistema estatal, isto :
(...) [um] sistema institucional dos aparelhos [ou organizaes] do Estado, en-
tendido como o conjunto de instituies pblicas e suas ramificaes especficas
(funcionais, setoriais e espaciais) encarregadas da administrao quotidiana dos
assuntos de governo. Utilizo essa noo aqui de forma descritiva, pois no pre-
tendo sugerir que as agncias do Estado possuam uma integrao perfeita entre
si ou uma articulao racional segundo uma lgica burocrtica abstrata (...).
[Nesse contexto, fazem] parte do sistema estatal as cpulas do Executivo (o
governo propriamente dito), a administrao civil (ou burocracia), o judi-
cirio, as assemblias parlamentares, os governos locais e o aparelho repressivo
(foras armadas e polcia) (CODATO, 1997, p. 36-37).
As polticas pblicas, nessa perspectiva, tendem a expressar, por sua vez,
os movimentos contraditrios que se desenvolvem nos aparelhos de Estado
e que so fruto de momentos e circunstncias que colocam em disputa de-
terminadas foras sociais no mbito do Estado. Assim, a poltica pblica no
pode ser apreendida pela ideia de que ela seria configurada como desenho de
especialistas ou campo neutro. Ao contrrio, ela deve ser vista como resultado
da interao e dos conflitos de um processo decisrio que expressa, a cada
momento, o resultado das tenses e dos interesses da burocracia estatal, dos
movimentos populares que atravessam o Estado e dos grupos sociais mais
poderosos que detm o poder econmico.
1.2 Estado e desenvolvimento no Brasil: capacidades estatais e instrumen-

tos para o planejamento governamental
Uma atuao mais incisiva do Estado brasileiro na promoo do desenvolvi-
mento se delineou de forma clara a partir da dcada de 1930, com a transio de
uma ordem predominantemente agrcola para uma sociedade urbano-industrial
no esteio do perodo Vargas (1933-1954). Esse processo veio acompanhado da
configurao de um novo aparato estatal que gradualmente foi se distanciando
dos particularismos e imediatismos da Repblica Velha (1891-1930).
Introduo 23
Em consequncia, o avano do processo de industrializao brasileira na

dcada de 1940 abriu um debate sobre quais caminhos o pas deveria seguir.
Se uma restaurao do projeto liberal, pautado pela teoria das vantagens compa-
rativas ricardianas e pela diviso internacional do trabalho, ou um novo projeto
de desenvolvimento pela via da industrializao induzida pelo Estado.5
Pouco a pouco, planejamento e desenvolvimento passaram a ser concei-
tos associados, tanto para governantes, polticos, empresrios e tcnicos, como
para boa parte da sociedade brasileira. A partir da dcada de 1950, com o
avano da industrializao pesada vale dizer, com a implantao de ramos
industriais voltados produo de bens no durveis, intermedirios e de ca-
pital , consolidou-se projeto de orientao desenvolvimentista que durou at
os anos finais da dcada de 1970. Naquele eixo, o Estado assumiu papel central
em virtude da dinmica da industrializao pautada no trip Estado capital
estrangeiro capital privado nacional e dos amplos planos de expanso da in-
dustrializao, tais como o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek
(1955-1961) e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do governo
Ernesto Geisel (1974-1979). Ao longo de todo o perodo, a funo planeja-
mento viria a ser o eixo central desse processo, j que por meio dele que seria
definida a expanso dos setores econmicos prioritrios.
Na dcada de 1980, o baixo crescimento e a elevada inflao representaram
o esgotamento do padro de desenvolvimento brasileiro. Mais especificamente
durante o governo Sarney (1985-1989), no existia definio clara no que diz
respeito ao eixo a ser seguido pelo capitalismo brasileiro. Reformular o modelo
desenvolvimentista ou aderir ao modelo neoliberal associado ao processo de glo-
balizao? Havia uma disputa de projetos que s foi parcialmente resolvida a
partir do governo FHC (1994-2002), apesar das estratgias de desregulamenta-
o e desarticulao do aparelho estatal terem sido iniciadas j no fim do governo
Sarney (1985-1989) e aprofundadas durante o governo Collor (1990-1992).
O Plano Real, iniciado no governo Itamar (1993-1994) e consolidado no
governo FHC, no representou apenas um processo de estabilizao de preos,
mas tambm um amplo ajuste estrutural, assentado na diminuio do papel do
Estado na abertura econmica comercial e financeira para fomentar a compe-
titividade de preos e assim forjar a estabilizao da moeda nacional. Assumia-se,
portanto, a retrica de que o excessivo intervencionismo estatal e o elevado custo
da mquina pblica seriam os responsveis pela inflao, funcionando como os
principais empecilhos para o Brasil adentrar em uma nova fase de prosperidade.
5. O clssico debate de 1945 entre Roberto Simonsen, defensor do planejamento e da industrializao, e Eugnio
Gudin, crtico da interveno estatal, a expresso mxima dessa disjuntiva configurada poca no pas. Para saber
mais sobre esta controvrsia, ver Ipea (2010).
Nesse contexto, o Estado brasileiro deveria ter como objetivos a austeridade fiscal
e a eficincia microeconmica, alcanadas por poltica econmica ortodoxa e por
reformas que incorporassem instituies pr-mercado, processo este que acabou
sendo explicado por meio da tese da monocultura institucional.6
Celso Furtado, em exposio na abertura de mesa redonda do Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), em junho de 2004, resumiu
bem os efeitos desse pensamento para o projeto de desenvolvimento brasileiro:
A hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um
projeto nacional; em planejamento governamental, ento, nem se fala (...). O Brasil
precisa se pensar de novo, partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim, o que
preza a poltica. Essa coisa microeconmica um disparate completo. (...) No es-
pero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia
no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao
ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como
se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo!
O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo! (CDES, 2004, p. 7-8).
Essa descrio da trajetria histrica do desenvolvimento econmico do pas,
bem como do papel desempenhado pelo Estado brasileiro em diferentes fases desse
processo, evidencia que a estruturao histrica e institucional deste ltimo abriu pos-
sibilidades para projetar o pas rumo ao desenvolvimento. As formas que o Estado na-
cional foi assumindo e pelas quais foi estruturando funes indelegveis sobretudo
no campo da regulao da propriedade, da tributao e da gerao e controle da mo-
eda e da dvida pblica mostram que ele ainda possui capacidades no desprezveis
para operar vetores do planejamento governamental em prol do desenvolvimento.
A despeito da imobilizao estatal durante a vigncia do modelo de desenvol-
vimento liberal, o Estado brasileiro, nesta entrada do sculo XXI, ainda preserva
capacidades e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista
a manuteno de importantes empresas estatais, banco pblicos, fundos pblicos e
fundos de penso, entre outros ativos importantes, os quais argumenta-se neste
livro poderiam ser mais bem articulados para operar de forma ativa como induto-
res do desenvolvimento na atual quadra histrica do pas.
6. A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende da
adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especfica de que verses idealizadas de insti-
tuies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de desenvolvi-
mento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada de supostas
instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso externa (como
organizaes formais do setor pblico). Outras arenas menos acessveis (como redes de poder informais) so ignora-
das, assim como o so as questes de combinao entre as necessidades das instituies modificadas e as capacidades
das organizaes que as circundam. Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas com a
presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao mau
governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia de
uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica (EVANS, 2004, p. 28-29).
Introduo 25
A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro ficou

evidente no enfrentamento da crise internacional recente, j que as polticas antic-
clicas implementadas foram fundamentais para reverter as expectativas dos agentes
econmicos que quela altura estavam condicionadas pelo colapso do estado de
confiana e pela paralisia real da economia mundial.7
Nesse sentido, o Estado brasileiro utilizou raios de manobra de que dis-
punha em suas polticas monetria e fiscal, alm de instrumentos de interven-
o direta provenientes, sobretudo, das empresas estatais e dos bancos pblicos,
para corrigir falhas do sistema econmico, obtendo com isso considervel su-
cesso. Isto mostra a necessidade de reforar as capacidades estatais e os ins-
trumentos disponveis para planejar e coordenar o desenvolvimento nacional,
considerando a independncia poltica do Estado, o interesse pblico sobre
interesses particulares, bem como a preponderncia das instituies e dos prin-
cpios da Repblica e da democracia sobre o mercado.
2 ORGANIZAO DO VOLUME
O livro Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia foi dividido
em trs volumes, dos quais este constitui o terceiro, dedicado a abordar a
temtica do Estado brasileiro e do desenvolvimento nacional. Dividido, por
sua vez, em trs partes, cada uma delas pretende trazer tona discusses espe-
cficas que se articulam aos objetivos enunciados anteriormente.
A Parte I, Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a
reconstruo, realiza discusso analtica a respeito da relao histrica entre plane-
jamento e desenvolvimento, com destaque para o prprio Brasil, explorando as-
pectos especficos desta relao em perspectiva tanto temporal (passado, presente
e futuro) como interpretativa (auge, declnio e condies para a reconstruo).
A Parte II, Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no
Brasil, por seu turno, intenta mostrar que o Estado brasileiro, ao ter se estrutura-
do histrica e institucionalmente para executar funes indelegveis ao setor
privado, capacitou-se, ao menos potencialmente, para projetar o pas em direo
ao desenvolvimento. Em particular, ao resgatar as formas pelas quais o Estado
nacional foi assumindo e estruturando funes exclusivas no campo da regulao
e da garantia da propriedade, da tributao e da gerao e do controle da moeda
e da dvida pblica, torna-se claro que ele possui, nesta entrada do sculo XXI,
capacidades prprias no desprezveis para operar aquelas funes como veto-
res do planejamento governamental. A Parte III, Atuao do Estado no domnio
7. No auge da crise, o governo brasileiro engendrou um amplo conjunto de medidas anticclicas: desoneraes fiscais
para vrios segmentos produtivos, manuteno do gasto pblico, reduo do compulsrio, expanso do crdito por
meio dos bancos estatais e reduo da taxa de juros. A respeito, ver Ipea (2009, 2010).
econmico: instrumentos para o planejamento, por fim, discute a atuao do Esta-

do brasileiro fundamentalmente no domnio econmico, destacando alguns dos
principais ativos estatais, tais como: empresas estatais e bancos pblicos, fundos
pblicos e fundos de penso passveis de serem operados como instrumentos do
planejamento na atual quadra histrica de possibilidades para o desenvolvimento.
2.1 Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para

a reconstruo
O papel do Estado na promoo do desenvolvimento um tema cuja relevncia
acadmica, em especial para as cincias econmicas e polticas, assim como suas
implicaes normativas e prticas, dificilmente pode ser minimizada. Neste qua-
dro, o planejamento das aes do Estado, no apenas no mbito da programao
de suas iniciativas internas, mas tambm como agente da sociedade na concepo
e na coordenao de estratgias de desenvolvimento, constitui um, entre vrios,
dos aspectos a gerarem controvrsia na agenda pblica atual. A compreenso des-
sa funo estatal, considerada fundamental para a atuao do setor pblico na
consecuo do desenvolvimento, demanda observao e anlise de como ela foi
historicamente exercida, bem como dos fatores que a impulsionam e restringem.
Diante disso, o eixo central da Parte I deste volume, composta pelos ca-
ptulos 1 a 6, constitudo pelo resgate histrico (passado, presente e futuro)
e analtico (auge, declnio e condies para a reconstruo) acerca do papel do
Estado, em especial sobre sua funo de organizador e impulsionador do de-
senvolvimento, destacando-se de forma mais especfica a experincia brasileira.
O captulo 1, Instituies e desenvolvimento no contexto global: experin-
cias contrastantes de reformas econmicas da dcada de 1990 e respostas crise
mundial de 2008, busca compreender como se configurou o movimento
geral dos pases da periferia capitalista, sobretudo os latino-americanos, em
direo a reformas orientadas para o mercado.
Para tanto, em primeiro lugar, o captulo descreve a trajetria histrica dos
variados padres de crescimento dos pases capitalistas centrais (Estados Unidos
e Europa), entre o fim da Segunda Guerra Mundial e os anos finais da dcada de
1960, destacando o papel dos Estados neste processo, bem como suas diferenas
institucionais. Em seguida, realizada uma breve anlise dos fatores que produ-
ziram a crise do capitalismo organizado e, consequentemente, a reestruturao
neoliberal no ltimo quartel do sculo XX. O captulo segue argumentando que
os pases da periferia capitalista, entre 1980 e 2000, buscaram desenvolver suas
respectivas economias por meio da adoo de reformas abrangentes orientadas
para o mercado. Descreve-se, de forma detalhada, cada um dos eixos dessa nova
orientao liberal, tais como a abertura comercial, a desregulamentao financeira,
Introduo 27
a privatizao do setor produtivo estatal, a austeridade fiscal e o rigor na adminis-

trao da poltica monetria. Vale ressaltar que cada realidade nacional gerou par-
ticularidades especficas frente ao modelo geral, o que, por sua vez, ajuda tambm
a explicar algumas das respostas diferenciadas destes pases crise internacional
deflagrada em fins de 2008, sobretudo no que se refere atuao do Estado no
domnio econmico.
O captulo 2, Instituies e desenvolvimento no contexto latino-americano: tra-
jetrias do planejamento governamental na Amrica Latina, busca compreender
em perspectiva histrica a trajetria do planejamento na Amrica Latina desde a
dcada de 1950 at os dias atuais. Partindo de uma caracterizao de contexto da
regio, a anlise avana para o interior do prprio Estado, observando os princi-
pais traos das organizaes criadas em diferentes pases para realizar a tarefa de
conceber o planejamento. Neste captulo, diz-se que ao fim da Segunda Guerra
Mundial as economias latino-americanas se caracterizavam pelo atraso tecnolgi-
co e pela dependncia de alguns poucos produtos de exportao, o que limitava
as possibilidades de crescimento econmico da regio.
A planificao, protagonizada pelos diversos governos, passava a ser vis-
ta como o meio capaz de ultrapassar as barreiras de realidades complexas e
adversas. Para realiz-la, os pases latino-americanos criaram, em diferentes
momentos nos anos 1950 e 1960, instituies especializadas no nvel mais
alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar e definir planos
nacionais de desenvolvimento econmico e social.
O captulo segue argumentando que em que pese o consenso quanto
necessidade do planejamento, este enfrentou grandes dificuldades de imple-
mentao, em boa parte fruto da fragilidade das instituies democrticas, se
no sua completa ausncia em alguns casos. Isso facilitava a captura das agncias
do Estado, includas as encarregadas do planejamento, por grupos poderosos,
tornando o alcance das propostas, frequentemente, aqum das necessidades so-
ciais. Nesse sentido, a instabilidade poltica decorrente da baixa instituciona-
lizao da competio pelo poder, prpria do dficit democrtico, implicava
forte incerteza quanto efetiva execuo dos planos elaborados, reduzindo sua
eficcia, mesmo quando finalmente efetivados.
Por outro lado, a despeito dessas dificuldades, bem como das promes-
sas no cumpridas do planejamento, novas e poderosas conjugaes de fatores
iriam ser ainda mais decisivas para o refluxo do planejamento na Amrica Lati-
na a partir das dcadas de 1980 e 1990. Nesse perodo, uma varivel revelou-se
crtica: a crise de financiamento dos governos nacionais, em especial pela forte
restrio dos crditos externos, em um quadro de elevado endividamento pbli-
co, interno e externo. O chamado Consenso de Washington e os programas de
reformas por ele recomendados conferiram conotao de obsolescncia a con-

ceitos e instrumentos que sustentavam os escritrios de planejamento. Assim,
com baixo apoio poltico, muitas dessas organizaes foram fechadas, e as que
se mantiveram perderam muito de sua importncia estratgica.
O captulo 3, Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, de-
clnio e caminhos para a reconstruo do planejamento no Brasil, enseja, especifi-
camente, estabelecer uma ponte entre a trajetria passada do planejamento no
pas, reconstituindo seus principais passos, com o desafio de reabilitar essa funo
estatal, mas agora em novas bases. A anlise histrica empreendida no captulo
reconstitui a trajetria de estruturao das organizaes dedicadas ao planeja-
mento no Brasil e enfatiza que esta atividade teria sido equivocadamente associa-
da aos regimes autoritrios que a utilizaram de forma centralizada e impositiva.
Portanto, o grande desafio que se coloca para a construo de um novo modelo
de planejamento no pas estaria em combinar os elementos positivos da tradio
brasileira com as exigncias e as vantagens que o ambiente democrtico oferece.
A busca da reconstruo do planejamento e do prprio protagonismo
do Estado como organizador e impulsionador do desenvolvimento estaria a
derivar, no presente momento, do fracasso decorrente das estratgias imple-
mentadas pelos pases latino-americanos ao longo da dcada de 1990, tendo
por base o Consenso de Washington. Descrentes do dogma neoliberal que
reduzia o Estado a funes mnimas, mas, ao mesmo tempo, atentos aos erros
e desvios nas estratgias desenvolvimentistas passadas, os pases latino-ame-
ricanos em geral, e o Brasil em particular, estariam a empreender esforos de
concepo de novos arranjos institucionais e instrumentos a orientar a ao
estatal, na atual quadra de desenvolvimento desses pases.
Cabe observar que os novos modelos de planejamento em construo no con-
texto atual no apenas devem se distanciar das experincias latino-americanas ante-
riores, como tambm pouco se assemelham ao que foi o planejamento sovitico. Em
outras palavras, no se tenta substituir o mercado pelo Estado, nem supor que este
ltimo seja capaz, de forma autnoma, de identificar e materializar a vontade coletiva.
Nesse sentido, o captulo 4, A experincia do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento,
toma tal experincia como inovao institucional importante do momento pre-
sente, vislumbrando seu funcionamento em um nvel mesoinstitucional de re-
lacionamento entre Estado e sociedade. Logo, o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (CDES) mereceria um olhar atento s possibilidades que
esse espao oferece para o exerccio democrtico de concertao poltica e so-
cial pr-desenvolvimento. Nesse sentido, argumenta-se que o primeiro desafio
que se coloca a essa nova institucionalidade o de identificar as aspiraes da
Introduo 29
coletividade nacional, amplamente representada. Como as demais, a sociedade

brasileira tambm se complexificou e, se mesmo antes j no era fcil obter
consensos, hoje, sem dvida, as dificuldades so muito maiores.
O captulo reconhece a existncia e defende o uso de modelos neocor-
porativistas, tais como o seria o prprio espao de convivncia do CDES, como
um encaixe democracia representativa. Em outras palavras, esse novo modelo
de institucionalizao estaria a complementar as instncias representativas tra-
dicionais, sem obviamente substitu-las ou com elas conflitar. O argumento
desenvolvido no sentido de identificar funes diferentes a tais instncias repre-
sentativas, em que fruns tais como o prprio conselho serviriam para facilitar a
comunicao e a consulta, bem como a negociao e a coordenao, entre inte-
resses sociais heterogneos e interesses pblicos convergentes.
O captulo 5, Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil: elemen-
tos para ressignificar o debate e capacitar o Estado, realiza uma discusso a respeito
das dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, mostrando
que se faz indispensvel reequilibrar e ressignificar essas duas dimenses para que
o Estado possa reconstruir suas capacidades e reconectar seus instrumentos em
prol do desenvolvimento nacional. O captulo afirma ter predominado, durante
grande parte do sculo XX, um tipo de planejamento sem aparato administrati-
vo adequado que o suportasse e, por isso, mal compensado, em vrias ocasies,
pela montagem de um tipo de administrao paralela voltada exclusivamente
busca de objetivos priorizados pelos diversos governos. Por outro lado, a partir
da dcada de 1990, ganharam primazia a gesto e a construo de instituies e
instrumentos mais modernos, mas desprovidos, contudo, de sentido ou contedo
estratgico, isto : nfase em racionalizao de procedimentos e submisso do
planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria.
Em particular, portanto, o captulo busca desnudar as contradies entre o
tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a Constituio Federal
de 1988 (CF/88), sob a gide dos planos plurianuais (PPAs), e a dominncia da
agenda gerencialista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave revelou-se
pelo esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de diretri-
zes estratgicas de desenvolvimento para o pas. Hoje, passada a avalanche neoliberal
das dcadas de 1980 e 1990, torna-se possvel e necessrio voltar a discutir o tema
da natureza, dos alcances e dos limites do Estado e do planejamento e da gesto das
polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo. Neste sentido, conclui
o captulo, o binmio planejamento e gesto necessita agora (...) ser colocado em
outra perspectiva e em outro patamar de importncia pelos que pensam o Estado
brasileiro e as reformas de que este necessita para o cumprimento de sua misso
supostamente civilizatria. Argumenta, em suma, que no cabe ao Estado apenas
realizar as coisas que j realiza de modo melhor e mais eficiente, mas tambm indu-
zir e fomentar as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais
do pas, atuao esta que central em virtude das heterogeneidades, desigualdades
e injustias que ainda marcam a nao brasileira.
No captulo 6, O Estado-Nao e a construo do futuro, amplia-se a dis-
cusso precedente sobre o planejamento, olhando para o futuro dessa atividade.
Nele, vislumbram-se novos desafios decorrentes do mix de incertezas resultante
das mudanas no padro produtivo-tecnolgico, no qual o insumo crtico o co-
nhecimento codificado em unidades de informao passa a dominar o ato pro-
dutivo. Impulsionado pelas possibilidades desse novo padro tcnico-produtivo,
o planejamento deve ser capaz de lidar com sociedades crescente e aceleradamente
mais complexas. Por sua vez, a acelerao das inovaes insere descontinuidades
radicais, rompendo as simetrias histricas e impedindo que o futuro possa ser
esboado como reflexo linear do passado. Assim, o planejamento governamental,
instrumento do Estado no estabelecimento de estratgias para a promoo do de-
senvolvimento, se confronta com desafios que exigem uma nova abordagem em
seu processo de concepo, implementao e, at mesmo, avaliao.
Em linhas gerais, os captulos dessa Parte I da publicao mostram que a ex-
perincia passada nos revela a fragilidade de estruturas criadas sem adeso e controle
social, ao mesmo tempo em que identificam a necessidade no contexto presente,
marcado pela complexificao das dinmicas sociais e econmicas de novas institu-
cionalidades, nas quais interesses e perspectivas diferentes possam ser estabelecidos.
Por fim, o futuro nos indica que novas concepes e instrumentos de
interveno devem estar apoiados em contextos radicalmente distintos, ain-
da que de maior dificuldade, que tendem a mudar com maior velocidade e
menor previsibilidade. , pois, nesse nvel de desafio que se coloca a tarefa
de requalificar o protagonismo da ao estatal na construo de novas pos-
sibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira.
2.2 Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento

no Brasil
Nessa que a Parte II deste volume dedicado aos temas que ligam Estado, ins-
tituies, planejamento e desenvolvimento, busca-se identificar, ao longo dos
captulos 7 a 11, alguns dos vetores ou capacidades estatais existentes hoje no
aparato burocrtico do Estado brasileiro, passveis de mobilizao planejada e
coordenada em prol de estratgias mais robustas e eficazes de desenvolvimento.
claro que nesse esforo de anlise e interpretao, h um vis em torno
de vetores propriamente econmicos do planejamento, mas isso se justifica pelo
peso de fato elevado que tais fatores exercem sobre as formas de organizao das
Introduo 31
sociedades em sua tarefa cotidiana para a gerao, repartio e apropriao do

excedente econmico. Em outras palavras: independentemente do tipo de orga-
nizao estatal se republicano ou monrquico etc. e independentemente do
regime de governo presente se democrtico, autoritrio ou totalitrio etc. , a
dinmica social em geral fortemente determinada por contedos de natureza
econmica. Entre tais contedos, os mais importantes derivam de funes con-
sideradas clssicas ou fundadoras do Estado, ou, dito de outro modo, funes
inerentes prpria razo de existncia dos Estados modernos e contemporne-
os, conforme j apresentadas na seo 1.1 anteriormente.
No captulo 7, O Estado e a garantia da propriedade no Brasil, intenta-se
relativizar a ideia de que direitos de propriedade, mesmo em regimes capi-
talistas, devam ser assumidos como valores ptreos, no sujeitos a interesses
sociais e objetivos pblicos. L est dito que a conotao de absolutividade
que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade, faz que o instituto
da propriedade se converta em modelo supremo da validade do ordenamento
jurdico. Com isso, no se quer dizer que tais direitos no sejam importantes
para delimitar mercados e, at mesmo, organizar transaes, mas desde que
referenciados ou submetidos a valores e parmetros superiores, fundados na
ideia geral de bem-pblico ou interesse social, como prev, alis, as prprias
legislaes que tratam do tema. O captulo argumenta ser isso no s dese-
jvel como possvel, at mesmo nos quatro parmetros gerais enunciados na
seo 1.1, os quais ligam e condicionam, mutuamente, os fundamentos dos
Estados modernos aos fundamentos do regime capitalista.
Focando especificamente o caso nacional, o captulo examina a evolu-
o da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordena-
mento da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da proprie-
dade configurado na Constituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo
a propriedade no como um direito sagrado e absoluto, mas como um ins-
tituto jurdico concreto; portanto, inserido na dinmica histrico-social
do pas. Aps exemplificar o argumento j referido a partir de questes
histricas concretas ligadas s problemticas da propriedade fundiria e ur-
bana, o captulo procura demonstrar que o caso brasileiro particularmente
complexo porque, no pas, o exerccio da soberania estatal no sentido de
buscar o interesse pblico estaria fortemente bloqueado e dirigido por
interesses privados ou particularistas.8
8. O resultado deste processo pode ser visto pela alta concentrao da propriedade fundiria e tambm urbana no pas,
pelo baixo peso dos impostos incidentes sobre os diversos tipos de propriedade e riqueza, pela especulao imobiliria,
pelas imensas dificuldades do poder pblico (representado, neste caso, pelas municipalidades) em implementar planos
diretores ou zoneamentos urbanos saneadores at mesmo de problemas auto-evidentes, como os do lixo e esgoto
urbano, do transporte pblico, da ocupao desordenada do espao, do preo de venda e aluguel de moradias etc.
No por outra razo, a propriedade e seu regime jurdico liberal ainda de-
vem ser considerados um dos problemas centrais do pas, fato comprovado pelos
intensos debates que se travaram em torno deste tema durante o processo consti-
tuinte de 1987-1988, mas cujos inegveis avanos inscritos no texto encontram
ainda imensas dificuldades para serem implementados.
Alm, portanto, da questo da regulao pblico-privada da propriedade,
essa parte do livro discute tambm a questo da tributao, entendida como outra
das funes clssicas do Estado moderno, cujo monoplio por parte do poder p-
blico condio indispensvel criao de capacidade estatal prpria, at mesmo
para garantir a efetivao das demais funes de Estado, sejam elas clssicas ou
contemporneas, vale dizer, ligadas seja regulao da propriedade, como visto
anteriormente, seja ao planejamento governamental e gesto cotidiana das pol-
ticas pblicas, como tratado ao longo de toda a Parte I.
Mas colocado o tema dessa perspectiva, torna-se imediatamente claro que
no se trata, nesse ponto, de discutir nem o tamanho da carga tributria do Esta-
do se bruta ou lquida, esta que a forma de expresso atual para a atividade de
arrecadao, pelo Estado, de parte do excedente econmico gerado pelo conjunto
da sociedade , nem tampouco de discutir a efetividade, a eficcia ou a eficincia
do gasto pblico implementado a partir de determinada capacidade arrecadatria
ou de financiamento pblico. Ao contrrio, trata-se, isso sim, de discutir a evolu-
o e a composio da estrutura tributria e da constituio e organizao do fisco
brasileiro no longo perodo que vai de 1889 aos dias atuais.
Ao longo dos captulos 8 e 9, respectivamente, Evoluo da estrutura tribu-
tria e do fisco brasileiro: 1889-1964 e Evoluo da estrutura tributria e do fisco
brasileiro: 1964-2009, portanto, faz-se um trabalho de reconstituio histrica
de funes atribudas ao Estado brasileiro, sua poltica fiscal e tributao,
bem como s foras sociais que vm influenciando e determinando o formato
das estruturas tributrias nacionais e que terminam viabilizando ou cerceando
o cumprimento daquelas funes. Adicionalmente, intenta-se sugerir mudanas
necessrias para a modernizao do aparato arrecadatrio e da prpria estrutura
tributria brasileira, visando seu manejo como instrumento proativo de poltica
econmica e de financiamento do desenvolvimento nacional.
No tocante s estruturas tributrias, a hiptese que permeia essa anlise a de
que essas s podem ser compreendidas em uma perspectiva histrica, que contemple
os seus principais determinantes, os quais so compostos por: o padro de acumula-
o e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas; o papel que o
Estado desempenha em sua vida econmica e social; e a correlao das foras sociais e
polticas atuantes, nelas includas, em pases federativos, as que se manifestam nas ine-
vitveis disputas por recursos que se travam entre os entes que compem a federao.
Introduo 33
Na anlise realizada em ambos os captulos sobre o caso brasileiro, pode-se con-

firmar que, de um Estado de cunho liberal at 1930, com limitada interveno na
atividade econmica e reduzida carga tributria gerada predominantemente por im-
postos sobre o comrcio exterior, evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias
keynesianas/cepalinas ganharam fora, para a condio de um Estado de orientao
desenvolvimentista, que teve de lanar mo de outras fontes de financiamento para
desempenhar seu papel, j que apesar da expanso das atividades produtivas internas,
estas no foram suficientes para dot-lo de recursos em dimenso adequada. Tam-
pouco se mostraram viveis reformas de profundidade em sua estrutura, dado o pac-
to poltico que sustentou as aes do Estado brasileiro at o fim da dcada de 1950.
Uma reforma tributria abrangente apenas se fez possvel por ocasio do
Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) no binio 1965-1966, com
objetivos modernizadores, comandada pelo regime militar que se instalou no
poder em 1964. Esta reforma buscou readequar o sistema s necessidades de
recursos do Estado, transformando-o em efetivo instrumento de poltica econ-
mica e colocando-o a servio do processo de acumulao. Contudo, a utilizao
exacerbada desse instrumento terminou conduzindo o Estado a uma grave crise
fiscal no fim da dcada de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu as bases
do poder autoritrio e contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980.
Por sua vez, desde a promulgao da CF/88 e, posteriormente, com a imple-
mentao do Plano Real em 1994, a funo tributao vem sendo manejada como
mero instrumento de ajuste fiscal pelo governo federal. Com isso, o sistema tri-
butrio foi sendo desfigurado e conheceu um grande retrocesso do ponto de vista
tcnico e da modernidade da estrutura arrecadatria, transformando-se, como afir-
ma o captulo, em um instrumento anticrescimento, antiequidade e antifederao.
Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de co-
municao e informatizao, o fisco brasileiro conheceu, em todos os nveis, pro-
fundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar os tributos nacionais
com bem mais eficincia. Alm da unificao do fisco, em 2008, com a unio da
Receita Federal do Brasil (RFB) e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
em nica estrutura que passou a ser denominada Supereceita, esse processo vem
sendo completado, tambm, com expressiva modernizao dos fiscos estaduais
e municipais, bem como com a modernizao das instituies envolvidas nas
questes fiscais, por exemplo, os tribunais de contas e o Ministrio Pblico (MP).
Em concluso, para que haja sinergia entre a mquina arrecadatria e a
prpria estrutura tributria, de modo que os impostos possam ser recuperados
como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta ven-
cer resistncias e realizar verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio,
resgatando importantes princpios que deveriam cimentar suas estruturas, como
os da equidade social, do equilbrio macroeconmico e da cooperao federativa.
Por fim, nos captulos 10 e 11 dessa parte, discute-se uma terceira fonte
indispensvel de poder dos Estados contemporneos, ligada funo de gera-
o e controle da moeda em mbito nacional.
No captulo 10, O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes
com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico, a discus-
so feita tendo por base a constatao histrico-terica de que, sendo as
sociedades contemporneas, economias monetrias da produo, e sendo a
moeda, nestas sociedades, um bem-pblico de inestimvel importncia para
a organizao dos mercados e para o funcionamento de todas as atividades
produtivas que esto na base das respectivas economias nacionais, cabe a
estes Estados construir as condies para disporem de autonomia e sobe-
rania monetria, pois isso faz aumentar as suas capacidades para disporem
de recursos estratgicos ao planejamento do desenvolvimento em mbito
nacional. Entre tais recursos estratgicos, destacam-se: i) a estabilizao do
valor real e do poder de compra da moeda nacional dito de forma sim-
ples: manuteno da inflao em nveis bastante baixos, porm no negati-
vos, com o que se introduz um componente importante de previsibilidade
monetria ao clculo econmico capitalista; e ii) a estruturao de instru-
mentos econmico-financeiros e de canais operativos pelos quais a moeda
nacional, sob domnio e orientao pblica, se converte em fonte (funding)
de financiamento de atividades produtivas voltadas ao desenvolvimento.9
Em ambos os casos (moeda de valor estvel no tempo e moeda em fun-
o, isto , operando institucionalmente como portadora de funding para o
sistema econmico como um todo), est-se diante de funes tipicamente
estatais, que somente podem ser organizadas e executadas sob o escrutnio
de agncias especializadas do Estado, nica forma historicamente disponvel
de institucionaliz-las tendo por e estando sob motivao o interesse
social geral, o interesse pblico.
Se esta , ento, a suposio geral do captulo 10, toda a discusso ali tra-
vada tendo por base a realidade do Banco Central do Brasil (Bacen), ou seja, a
autoridade monetria nacional mxima do pas, procura problematizar sua atua-
o justamente neste meio-fio que a gesto e o controle monetrio stricto senso
(funo estabilizao monetria) frente aos demais objetivos da nao, necess-
rios construo do desenvolvimento, mormente em ambiente democrtico.
9. Ambas as perspectivas so tributrias de teorias monetrias de inspirao e influncia tanto marxista como keynesiana,
teorias estas que obviamente no descuidam daquelas outras trs funes clssicas da moeda: moeda como unidade de
conta, meio de pagamento e reserva de valor, funes estas especficas e importantes em si, mas menos necessrias na
argumentao j referida, posto que todas elas esto contempladas e subentendidas na funo j destacada porque
s assim so possveis de estabilizao do seu valor real e do seu poder de compra. Ver Marx (1986) e Keynes (1982).
Introduo 35
Embora a acumulao de poderes nos bancos centrais (BCs) no ser ex-

clusividade brasileira, o captulo argumenta que o desenvolvimento financei-
ro das ltimas dcadas, baseado em moedas fiducirias sem lastro, foi acom-
panhado pelo insulamento progressivo dos BCs, como guardies da riqueza
financeira e do funcionamento dos mercados, com poderes para submeter
outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso
da poltica fiscal e da poltica cambial. Alm disso, o mandato de preservar a
estabilidade do sistema financeiro delega a estes bancos a funo de empresta-
dor de ltima instncia, o que lhes permite agir com ampla discricionariedade
em momentos de turbulncia, sob a justificativa de defender o conjunto da
sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez.
Ainda assim, o caso brasileiro apresentaria singularidades relevantes. Ape-
sar da formao tardia, apenas em meados da dcada de 1960, o Bacen passou
progressivamente de uma situao de forte subordinao s autoridades fiscais
e aos grandes bancos pblicos para a obteno de poderes semelhantes aos seus
congneres, apesar de no contar com autonomia de direito. O Plano Real
consagrou esses poderes e tambm a posio diferenciada, porque hierarquica-
mente superior, que o banco passou a desfrutar.
Nesse novo arranjo ps-Plano Real, e at mesmo aps a crise cambial de
1998-1999, a poltica monetria tornou-se, de fato, hierarquicamente superior
s polticas fiscal e cambial e o Bacen passou plenamente condio de ente
responsvel pela estabilidade do nvel de preos, sobretudo por meio do ma-
nejo da taxa de juros, sob a vigncia de um regime de metas de inflao. Nessa
perspectiva, a efetivao das metas desejadas s seria alcanada com a exis-
tncia de um banco central com elevado grau de independncia; ou seja, suas
decises deveriam ser tomadas sem nenhum tipo de subordinao hierrquica
a outra agncia burocrtica do Estado brasileiro.
Diversos episdios, alguns dos quais apresentados no captulo, revelam a
capacidade de o Bacen exercer suas diferentes atribuies sem a devida transpa-
rncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigen-
tes. Sujeito a presses diversas do mercado, as relaes da autoridade monetria
brasileira com o Estado e a sociedade civil se apresentam nebulosas, constituindo
uma deficincia do processo democrtico nacional.
To importante quanto o Bacen para o gerenciamento da base monetria
do pas, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para a gesto da dvida pblica
federal brasileira, ainda mais em contexto histrico global de financeirizao dos
fluxos e dos estoques de riqueza e seus impactos geralmente nocivos sobre eco-
nomias cujas moedas nacionais costumam ser, ao mesmo tempo, inconversveis
internacionalmente e sujeitas a intensos e recorrentes movimentos especulativos
de curto prazo. Em tais contextos, e o Brasil talvez seja um caso paradigmtico

neste sentido, pois grande parte desses fluxos e estoques financeiros de riqueza en-
contra-se lastreada em ttulos da dvida pblica garantidos, em ltima instncia,
pelo prprio Tesouro Nacional, ganha especial importncia a montagem, no pas,
de um departamento de governo exclusivamente responsvel pelo manejo da d-
vida mobiliria externa e interna indexada e conversvel na moeda domstica.
No captulo 11, Gesto da dvida pblica federal: evoluo institucional, tc-
nicas de planejamento e resultados recentes, portanto, trazido discusso o outro
lado da gesto da poltica monetria conduzida pelo Bacen, isto , o da gesto
da dvida pblica lastreada em moeda nacional, como outra funo exclusiva do
Estado brasileiro. Como mostra o captulo, este processo, iniciado em meados da
dcada de 1980 com a criao da STN e concludo em 2005 ano das primeiras
emisses de ttulos da dvida externa realizadas diretamente pelo Tesouro , se
confundiu no Brasil com a separao institucional entre gesto da dvida pblica
e gesto da poltica monetria, antes concentradas no Banco Central do Brasil.
Evidencia-se, nesse contexto, que a evoluo institucional da gesto da dvida
federal acompanhou e refletiu, de um lado, a crescente relevncia do endivida-
mento pblico para as finanas e para a macroeconomia brasileira de modo geral
e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida pblica das prticas
de governana consagradas internacionalmente.
A despeito do objetivo formal da STN estar concentrado no gerenciamento
da dvida pblica segundo critrios de minimizao dos custos de rolagem a longo
prazo e assuno de nveis prudentes de risco operacional, de solvncia e de sus-
tentabilidade temporal da dvida, sabe-se que as consequncias do manejo desta
funo vo alm disso, produzindo efeitos macroeconmicos mais amplos. Entre
tais efeitos, vale destacar que, quanto mais confivel nos termos do mercado for
o gerenciamento da dvida e quanto mais solvente vale dizer: resgatvel direta-
mente em moeda nacional for o prprio estoque de dvida, mais o Estado se en-
contrar em condies de oferecer moeda ao mercado e dela dispor como veculo
de funding para o financiamento da atividade produtiva em seu espao territorial.
Em outras palavras: sendo o Estado responsvel, em ltima instncia, tanto
por zelar pela estabilizao do valor real da moeda funo esta desempenhada
diretamente pelo Bacen e subsidiariamente pela STN, por meio do controle de
liquidez que se faz por meio da emisso de ttulos pblicos, como por garantir as
condies sob as quais a moeda venha a cumprir, tambm, seu papel de financia-
dora do desenvolvimento, cabe STN por intermdio da sua subordinao ins-
titucional ao Ministrio da Fazenda (MF) fazer que os graus de confiana e de
solvncia no gerenciamento cotidiano da dvida sejam os mais elevados possveis.
Introduo 37
Esse resultado, indireto e desejvel, da gesto da dvida pblica pela STN,

no deve esconder, por fim, que normalmente a dvida pblica que permite
a cobertura direta e imediata de despesas emergenciais do governo como as
relacionadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc. , alm
de viabilizar a constituio de fundos pblicos voltados ao financiamento de
grandes projetos de investimento, normalmente com horizonte de mdio e
longo prazos como em transportes, energia, saneamento bsico etc.
Tais aspectos, portanto, so de suma importncia na explicitao de alguns
dos instrumentos de mobilizao de recursos pblicos voltados ao crescimento
econmico, que se discutem a seguir na Parte III deste volume, todos necess-
rios sustentao de trajetrias robustas de desenvolvimento no pas.
2.3 Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para

o planejamento
Com o avano do projeto liberalizante na dcada de 1990, o Estado brasileiro
assumiu como objetivo maior a austeridade fiscal e a eficincia microecon-
mica, tendo em vista estratgias de desregulamentao e de encolhimento do
aparelho estatal. Este, portanto, deveria assumir o papel de disciplinador da
atividade econmica privada (Estado regulador), em vez de atuar de forma
direta na atividade econmica (Estado-produtor).
Naquele contexto, o Estado brasileiro foi perdendo suas capacidades e
seus instrumentos para promover e conduzir o desenvolvimento nacional, ba-
sicamente em virtude: i) das reformas administrativas, que, independentemen-
te dos seus erros e acertos, tiveram como eixo central a busca pela melhoria da
gesto cotidiana do Estado, pautada pela Reforma Gerencial, em detrimento
de instrumentos mais robustos de planejamento governamental; e ii) da ado-
o do Programa Nacional de Desestatizao (PND), que teve como objetivo
vender, iniciativa privada, empresas estatais, mesmo vrias delas tendo exer-
cido papel central na configurao do modelo de desenvolvimento brasileiro
entre 1930 e 1980. Estas mudanas foram apoiadas com maior nfase no go-
verno Collor e consolidadas ao longo do governo FHC.
Assim sendo, o principal fio condutor entre os captulos 12 e 16 dado pela
descrio e anlise de importantes instrumentos de que dispe o Estado brasileiro
ainda hoje, para alavancar o desenvolvimento nacional.
O captulo 12, A atuao do Estado brasileiro no domnio econmico, centra
seu foco de anlise naquelas que teriam sido as quatro grandes reformas da ad-
ministrao pblica no sculo XX (a criao do Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP) em 1937, o Decreto-Lei no 200 da Reforma Admi-
nistrativa do PAEG em 1967, as mudanas constitucionais de 1988 e a chamada
Reforma Gerencial da dcada de 1990) e em seus impactos sobre as formas

de atuao do Estado brasileiro no campo econmico. Por meio deste percurso,
torna-se possvel compreender porque a permanncia da estrutura administrativa
reformada no regime militar, com as concepes de eficincia e racionalidade
empresarial aplicadas ao setor pblico em geral, mormente ao gerenciamento das
empresas estatais, um elemento-chave para a compreenso das possibilidades e
dos limites da atuao do Estado brasileiro naquele domnio. Com vista a tal ob-
jetivo, pode-se dizer que o captulo est organizado em torno de trs argumentos
principais, a seguir resumidos.
Em primeiro lugar, a ideia de que a reforma administrativa de 1967
sobretudo no que deriva do Decreto-Lei no 200/1967 , teria engendrado forte
contraposio entre o interesse pblico e o privado, sobretudo quando visto de
perto o tratamento conferido s empresas estatais. A questo que, apesar de
sua personalidade de direito privado, estas ltimas esto submetidas a regras
especiais decorrentes do fato de serem parte integrante da administrao pbli-
ca.10 Por outro lado, as constituies outorgadas pelos militares, em 1967 e em
1969, incorporaram o chamado princpio da subsidiariedade, cuja concepo
entender o Estado como subsidirio da iniciativa privada. Com isso, as em-
presas estatais deveriam perseguir condies de funcionamento e de operao
idnticas s do setor privado. Alm disso, sua autonomia na gesto econmica
deveria estar garantida, pois se entendia serem elas apenas vinculadas em vez
de subordinadas aos respectivos ministrios, os quais somente poderiam efe-
tuar algum controle sobre os resultados operacionais destas. Como resultado,
as estatais passaram a ter como objetivo maior a busca por lucros, em vez de
uma atuao orientada em funo da estruturao de polticas pblicas.
Em segundo lugar, a constatao de que os princpios gerais inscritos sob
a reforma de 1967 continuaram em vigor sob a CF/88, ampliando-se, portan-
to, os conflitos entre o novo direito constitucional e o antigo mas vigente
direito administrativo. Enquanto o direito constitucional de 1988 afirmava
ser da responsabilidade do administrador pblico buscar os interesses gerais
da sociedade, o direito administrativo afirmava ser da lgica do setor produti-
vo estatal comportar-se segundo a eficincia e a racionalidade privadas.
Em terceiro lugar, o captulo argumenta ter a reforma gerencial da admi-
nistrao pblica e a criao das agncias reguladoras nos anos 1990 contrariado
o fundamento norteador da poltica pblica, na medida em que a separou da
10. Essas regras especiais decorrem de sua criao autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislao societria,
comercial e civil aplicvel s empresas privadas. Na criao da sociedade de economia mista, autorizada pela via
legislativa, o Estado age como poder pblico, no como acionista. Sua constituio s pode se dar sob a forma de
sociedade annima ao contrrio da empresa pblica, que pode assumir qualquer forma societria prevista em lei e
cujo capital exclusivamente pblico , devendo o controle acionrio majoritrio pertencer ao Estado, em qualquer de
suas esferas governamentais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ao estatal.
Introduo 39
prestao propriamente dita dos servios pblicos. Com a reforma gerencialista

dos anos 1990, diz o captulo, criaram-se duas reas distintas de atuao para o
poder pblico: de um lado, a administrao pblica centralizada, que formula e
planeja as polticas pblicas. De outro, os rgos reguladores as agncias ,
que regulam e fiscalizam a prestao dos servios pblicos. Uma das consequn-
cias deu-se pelo entendimento dominante de que a principal tarefa do Estado
deveria ser garantir adequadamente o funcionamento dos mercados, o que
argumenta o captulo estaria a contrariar outra das obrigaes do prprio Esta-
do, que vem a ser concretizar direitos por meio de prestaes positivas de servi-
os pblicos. Ou seja: Poltica pblica e servio pblico esto interligados, no
podem ser separados, sob pena de serem esvaziados de seu significado.
Em concluso, o captulo lana mo da crise internacional recente para
lembrar que o Estado e suas empresas vm sendo novamente utilizados como
instrumentos de correo das falhas intrnsecas do sistema econmico. Com isso,
faz-se necessrio repensar a estrutura e as formas de atuao do Estado brasileiro
no campo econmico, levando em conta a preponderncia de instituies de-
mocrticas sobre o mercado, bem como a independncia poltica do Estado em
relao a interesses particulares, nos processos complexos de tomada de decises.
Tendo, portanto, os contedos do captulo 12 como pano de fundo,
organizam-se em sequncia os demais captulos desta parte do volume, os
quais tratam de explicitar e detalhar aspectos importantes acerca da natureza
e das formas de operao das empresas estatais, dos bancos pblicos, dos fun-
dos pblicos e dos fundos de penso, todos estes, instrumentos potenciais do
Estado para o planejamento de sua atuao direta no pas.
O captulo 13, O Estado e as empresas estatais federais no Brasil, tem dois
objetivos que esto interligados. O primeiro descrever as atividades desenvol-
vidas pelo Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
Federais (DEST) rgo que estabelece a relao entre o Estado brasileiro e suas
empresas. O segundo mostrar o papel das empresas estatais no cenrio econmi-
co brasileiro, sobretudo no perodo mais recente, quando se verificou seu renas-
cimento, em virtude do papel anticclico no enfretamento da crise econmica.
O captulo descreve, em primeiro lugar, a importncia histrica das em-
presas estatais para o modelo de desenvolvimento brasileiro, mostrando as
transformaes institucionais dos rgos de coordenao e monitoramento
dessas empresas, desde o surgimento da Secretaria de Controle de Empresas
Estatais (SEST), criada pelo Decreto no 84.128, de outubro de 1979, pas-
sando pelas transformaes que redundaram no DEST, em janeiro de 1999,
at as novas demandas destinadas a esse departamento, sob o governo Lula,
associadas ao fortalecimento e ao desempenho das empresas pblicas.
Em seguida, apresentado o universo das empresas estatais (setor pro-

dutivo estatal e instituies financeiras federais), destacando-se como se deu
a evoluo, entre 1995 e 2009, da sua quantidade, do nmero de emprega-
dos e de suas despesas globais expressas por meio do Programa de Dispn-
dios Globais (PDG).11 Cabe destacar que os dados apresentados evidenciam
duas tendncias diferentes ao longo do perodo. A primeira (1995-2000), em
que se verificou uma significativa reduo do nmero de empresas estatais e,
consequentemente, da quantidade de empregados e do volume de dispn-
dio global. Situao esta fruto do avano do PND, durante o governo FHC.
A segunda tendncia (2003-2009) foi marcada pelo crescimento do nmero
de empresas estatais, ampliando assim sua fora de trabalho, bem como seus
dispndios globais, o que teve papel fundamental para minorar os efeitos da
crise internacional recente no Brasil.
A discusso a respeito da atuao dos bancos pblicos federais no sis-
tema econmico aprofundada no captulo 14, O papel dos bancos pblicos
federais na economia brasileira. Mais especificamente, esse captulo realiza uma
anlise detalhada do papel desempenhado recentemente pelos bancos pbli-
cos federais brasileiros para manuteno do ciclo de crescimento, destacando
suas trs principais formas de atuao, descritas a seguir.
Em primeiro lugar, a funo de direcionamento de crdito para setores
econmicos tais como o industrial, o rural e o imobilirio, bem como para as
diversas regies do pas. Nessa dimenso, destacam-se os papis exercidos pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), maior
banco de fomento brasileiro, pelo Banco do Brasil (BB), maior instituio de
crdito rural, e pela Caixa Econmica Federal (CEF), maior agente de finan-
ciamento habitacional, bem como pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e
pelo Banco da Amaznia (Basa), que funcionam como importantes canais de
(re)direcionamento de crditos para suas respectivas regies.
Em segundo lugar, a funo de atuao anticclica na oferta de crdito em
cenrios de reduo ou empossamento da liquidez. Esse tipo de interveno,
bem como sua relevncia, exemplificado por meio da atuao dos bancos p-
blicos federais durante o aprofundamento da crise financeira global, a partir
de setembro de 2008, uma vez que estes ampliaram o crdito no momento em
que o crdito privado, interno e externo, vinha se retraindo de forma abrupta.
Como consequncia, verificou-se ampliao da participao dos bancos pblicos
federais em indicadores clssicos de avaliao de desempenho neste segmento.
11. O DEST subdivide o Setor Produtivo Estatal (SPE) em quatro grupos, a saber: i) Centrais Eltricas Brasileiras S/A
(Eletrobras); ii) Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras); iii) empresas dependentes do Tesouro Nacional; e iv) demais em-
presas independentes do SPE.
Introduo 41
Por fim, em terceiro lugar, a funo de atuao na expanso da bancari-

zao, que tem como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mor-
mente de regies menos favorecidas a servios financeiros de vrios tipos,
como contas bancrias, poupana e crdito pessoal, seguros etc.
O captulo 15, Fundos pblicos do governo federal: estado da arte e capa-
cidade de interveno, continua a discusso a respeito dos instrumentos que o
Estado brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas. Mais
especificamente, este captulo enseja apresentar o estado da arte dos principais
fundos pblicos do governo federal brasileiro (Fundo de Garantia por Tem-
po de Servio (FGTS), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), os Fundos
Constitucionais de Financiamento das Regies Norte (FNO), Nordeste (FNE)
e Centro-Oeste (FCO) e os fundos setoriais atrelados s reas de cincia e tec-
nologia), mostrando a institucionalidade, os mecanismos de funcionamento e
de gesto destes fundos, os instrumentos de poltica pblica que so viabiliza-
dos por estes, bem como seu desempenho recente no que diz respeito ao seu
resultado fiscal e aos instrumentos de poltica por eles amparados.
Aps retrato detalhado de cada um dos fundos, o captulo conclui pela ne-
cessidade de aprofundamento das anlises e dos estudos a respeito do papel que
desempenham no sistema econmico e dos impactos dos instrumentos de polticas
pblicas viabilizados por estes. Destacando-se ser essa tarefa no trivial, haja vista os
diferentes setores econmicos e sociais que so ou poderiam ser beneficiados por
esse tipo de poltica, tanto de forma direta quanto indireta, o captulo sugere haver,
ainda assim, recursos financeiros mobilizveis e instrumentos de polticas pblicas
no desprezveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de
gesto e de financiamento direto do desenvolvimento, talvez mais atuantes e ade-
quadas s ainda perversas condies de vida de grande parte da populao brasileira.
Na parte final deste volume, o captulo 16, Fundos de penso no Brasil: estra-
tgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento
de longo prazo, continua a discusso, iniciada nos captulos 13, 14 e 15, a respeito
da importncia dos instrumentos de financiamento de logo prazo (funding) para o
investimento setorial e para as prprias estratgicas nacionais de desenvolvimento
econmico e social. O captulo mostra como o Estado brasileiro dispe de instru-
mentos potenciais para direcionar os recursos dos fundos de penso alocados
atualmente de forma conservadora, grande parte em ttulos da dvida pblica em
prol do investimento produtivo e, possivelmente, do desenvolvimento nacional.
Em primeiro lugar, o captulo descreve as caractersticas dos planos de
aposentadoria e de penso no Brasil, destacando a diferena entre os dois
tipos de regime financeiro. O primeiro o de repartio, que pressupe a so-
lidariedade institucional entre os poupadores, como o so o Regime Geral da
Previdncia Social (RGPS) e o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS)

do funcionalismo pblico. O segundo tipo o de capitalizao, em que cada
participante contribui periodicamente para o plano, visando receber o paga-
mento do seu benefcio ao fim do perodo de contribuio. O regime finan-
ceiro de capitalizao pode ser dividido em entidades abertas de previdncia
complementar (EAPCs) e em entidades fechadas de previdncia complemen-
tar (EFPCs), que tambm so denominadas de fundos de penso, destinados
unicamente aos trabalhadores de determinada empresa.
Aps a caracterizao dos fundos de penso no Brasil, o captulo mostra
que mudanas institucionais e regulatrias recentes (Leis complementares
(LCs) nos 108/2001 e 109/2001) definiram novos padres na composio
das instncias normativas, fiscalizadoras e executivas dos fundos de penso,
ampliando a participao dos trabalhadores, bem como gerando significati-
vos efeitos na gesto dos recursos dos respectivos fundos. Essa mudana na
gesto, no entanto, ainda no teria se traduzido em grandes transformaes
na opo conservadora de alocao de recursos dos principais fundos de pen-
so no Brasil, pautada ainda basicamente por ttulos pblicos. No entanto,
a ampliao da participao dos trabalhadores e a queda de patamar da taxa
bsica de juros observada entre 2002 e 2010 tm gerado a necessidade de
novas opes de remunerao para a massa de recursos sob gesto dos fun-
dos.12 Com isso, a sada estrutural para equilibrar planos de benefcios com
aplicaes rentveis e sustentveis passaria por uma soluo coletiva, pela via
da ampliao das aplicaes do fundo em investimentos produtivos que in-
fluenciassem positivamente a taxa de crescimento do pas.
Por fim, o captulo sustenta que a aplicao de recursos dos fundos de pen-
so em instrumentos como os fundos de investimento em participao (FIPs)
e os fundos de investimento em direitos creditrios (FIDCs) so apropriados
para a consecuo dos objetivos dos fundos de penso, bem como servem para
ampliar as opes de financiamento dos investimentos de longo prazo no Brasil.
Cabe destacar que os bancos pblicos, em especial o BNDES, poderiam funcio-
nar como mobilizadores e catalizadores desses instrumentos.
12. Embora o captulo no discuta diretamente a questo, h indicaes de que no desconhece a relevncia dos
argumentos contidos em Oliveira (2003) acerca: i) das imbricaes entre as categorias capital e trabalho, por meio
da ocupao e da gesto dos fundos pblicos e dos fundos de penso por parte de supostos representantes da classe
trabalhadora, j que oriundos em grande medida do mundo sindical; e ii) das implicaes desta situao, tanto para a
ressignificao terica de ambas as categorias citadas, como para as prprias competncias e capacidades do Estado
agir e investir em funo de objetivos e interesses pblicos, ou no circunscritos meramente ao objetivo de maximiza-
o de lucros segundo lgica estritamente privada.
Introduo 43
3 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES CONTEMPO-

RNEAS E QUESTES EM ABERTO
O amplo conjunto de informaes e argumentos apresentado ao longo dos 16
captulos deste volume, sobre o Estado brasileiro e as possibilidades do desen-
volvimento, identifica a necessidade de se retomar de forma intensa e urgente a
discusso sobre as capacidades e os instrumentos de que o Estado dispe para o
planejamento do desenvolvimento que se pretende para o Brasil.
Essa uma empreitada necessria, mas nada fcil em virtude de vrios
elementos, entre os quais se poderiam destacar:
O poder do pensamento neoliberal no Brasil, que ainda muito repre-
sentativo e que foi responsvel por rechaar e menosprezar alternati-
vas que articulassem Estado, planejamento e desenvolvimento. Nessa
perspectiva, as preocupaes voltaram-se, predominantemente, para a
estabilidade monetria, sem levar em conta seus efeitos sobre os resul-
tados e a qualidade das polticas pblicas. Essa preocupao excessiva
com o curto prazo evidenciada por uma nfase em gesto pblica sem
que esta tivesse sido acompanhada pela sofisticao do planejamento
governamental, ou, por assim dizer, por um planejamento intensivo
em gesto (captulos 3, 5, 6 e 12 deste volume).
A atual complexidade da realidade contempornea em geral e do con-
texto brasileiro em particular, ambas reconfiguradas por meio de redes
de interesses extremamente intrincadas e que tanto impossibilitam a res-
taurao do planejamento de tipo autoritrio e/ou normativo, emprega-
do anteriormente no Brasil, como imprimem a necessidade de se pensar
criativa e experimentalmente em formas superiores de articulao entre
Estado, mercado e sociedade, em prol do desenvolvimento (captulo 6).
Fica evidente, portanto, que no se trata de fechar questo sobre os novos fa-
tores intervenientes em curso, mas sim de tentar propor caminhos e alternativas de
atuao do Estado brasileiro nesta nova quadra histrica em que se encontra a nao.
3.1 Complexificao e planejamento

Planejar, como expresso no captulo 6, implica hoje enfrentar um mix de in-
certezas sem paralelo em momentos histricos anteriores. A complexificao da
sociedade brasileira e seus rebatimentos sobre o planejamento governamental
originria de duas dimenses articuladas entre si, a saber: i) o novo padro
tecnolgico-produtivo e molecular-digital, com seus efeitos sobre a percepo de
tempo histrico e as formas de sociabilidade; e ii) a configurao de uma rede de
interesses extremamente complexa e interdependente, que dificulta sua distino
por segmentos da sociedade e, consequentemente, a tarefa do planejamento.
Nesse contexto, o novo padro tecnolgico-produtivo da atual revoluo

(ps) industrial centrado em inovaes decorrentes de investimentos macios
dos pases centrais em torno das fronteiras do conhecimento representadas
pela sigla small BANG (bite, tomo, nanotecnologia e gentica molecular) tem
gerado profundas modificaes tanto no mundo fsico, por meio da forte sen-
sao de acelerao do tempo histrico, que se manifesta pela esquizofrnica
corrida em torno da produo de equipamentos de informtica e telecomuni-
caes cada vez mais/menos sofisticados, como na vida individual e coletiva,
alterando, inclusive, as formas de relacionamento entre as pessoas (captulo 6
deste volume e captulo 1 no volume 1 deste livro).
O fundamento central desse novo padro produtivo o conhecimento, co-
dificado em unidades mnimas de informao: bite, tomo, nanotecnologias e genes,
que se transformam nos principais insumos do processo produtivo, em subs-
tituio aos tradicionais fatores de produo, como os recursos naturais, a mo
de obra etc. Como dito no captulo 6 deste volume, esse novo insumo produtivo
(o conhecimento) domina o ato produtivo e se desloca em tempo real; logo, dispa-
ra exploses de variedade (ASHBY, 1956) nas instncias econmica, social e pol-
tica do mundo real, tornando tudo sua volta de mais difcil apreenso e controle.
A continuidade, portanto, foi trocada por descontinuidades radicais em que
o fim de um processo ou de um produto pode ser visto como o longo prazo,
mesmo que isso signifique um perodo relativamente curto de tempo. Na verda-
de, o que se tem verificado um encurtamento entre os perodos de transies
histricas, por meio dos quais a nova dinmica tecnolgico-produtiva abrevia
de maneira significativa os horizontes temporais.13 Sendo assim, se o conheci-
mento tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu
ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes
radicais e a bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto,
mdio e longo prazo se relativiza e perde preciso (captulo 6).
No plano da sociabilidade, esse novo padro produtivo tem provocado in-
tensas modificaes nas formas de relacionamento social e ampliado a comple-
xidade das situaes. Alm disso, a complexidade ampliada ainda mais com a
entrada de novos participantes na arena do jogo democrtico. Isso, por um lado,
gera um efeito positivo para a democratizao da democracia (captulo introdu-
trio ao volume 2 deste livro) e, por outro, cria mais dificuldades em construir
consensos no que diz respeito configurao de projetos nacionais.
13. Nos pontos de transio ou de bifurcao, o sistema se depara com a indeterminao. Isso, associado irreversi-
bilidade do tempo histrico, gera elevado grau de instabilidade e de pouca ou nenhuma direcionalidade aos sistemas.
nessa fase que os atores sociais podem criar opes capazes de modificar conscientemente seu ambiente, dadas a
disponibilidade de informaes e suas estratgias de ao (PRIGOGINE, 1996).
Introduo 45
Para Oliveira, no Brasil de Juscelino Kubistchek era fcil planejar (discri-

minar). (...) Imagine hoje com essa teia de interesses extremamente emaranhada,
que se refora e que na verdade expulsa o Estado das decises.
Para ele, ainda,
(...) continuamos seguindo modelos e pistas de baixa complexidade, quando o
contrrio que se deve fazer. Ns temos que trabalhar com os enigmas mais comple-
xos e no com os mais fceis. (...) No se trata de reduzir a modelos simples, mas
tratar a questo do planejamento como uma coisa nova. a sociedade lquida, mas
altamente complexa, na qual no fcil discriminar, no fcil fazer escolhas, esta
que toda a tarefa do planejamento (OLIVEIRA, 2009, p. 60).
Nessa tarefa de tratar a questo do planejamento como fato novo, prope-se,
neste livro, algumas diretrizes possveis para ressignificar o planejamento, nesse
novo cenrio de complexidade:
Dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de
fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador
de propostas, diretrizes e projetos, enfim, de estratgias de ao,
que anunciem, em seus contedos, as trajetrias possveis e/ou de-
sejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do
desenvolvimento nacional (captulos 5 e 6).
Dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e de coorde-
nao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade
ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir esto ligadas,
de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institu-
cional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande de coordenao
geral das aes de planejamento (captulos 3 e 5).
Dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e pro-
positivos: trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de
instrumentos e de tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios
e de tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reo-
rientar e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas
e as aes de governo (captulos 3, 5 e 6).
Dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qual-
quer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pre-
tenda eficaz, precisa contar com certo nvel de engajamento pblico dos
atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia
estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao
que se pretende realizar (captulos 3, 5 e 6).
Em linhas gerais, preciso construir um novo estilo de planejamen-

to, que incorpore ao mesmo tempo a complexidade brasileira em vrias de
suas dimenses e segmentos sociais representativos da diversidade nacional.
Ou como bem registrou a entrevista com o socilogo Gabriel Cohn no captu-
lo 1 do volume 1 deste livro, um Estado robusto, capaz de tomar a iniciativa
na proposio de polticas adequadas ao bom andamento da sociedade detec-
tadas mediante reivindicaes sociais ou por instncias de ateno e pesquisa
do prprio Estado , pode contribuir para o desenvolvimento (...). O aper-
feioamento contnuo da configurao institucional da vida pblica [Estado]
indispensvel, sim, mas gira no vazio quando no se articula (...) com uma
sociedade apta a dar contedo efetivo aos valores democrticos e, por extenso,
republicanos (igualdade social e poltica e virtude cidad.
3.2 Concertao e desenvolvimento

Coordenao e planejamento so condies necessrias, mas no suficientes,
para um pas alcanar desenvolvimento em sentido multifacetado e comple-
xo, vale dizer: politicamente soberano, socialmente includente e ambiental-
mente sustentvel. E, na base deste desenvolvimento, preciso identificar os
arranjos institucionais capazes de instaurar processos de concertao social
que engendrem o delineamento de projetos ou de estratgias nacionais, as
quais, certamente, no podero ser construdas ao acaso, nem tampouco sero
fruto de deliberaes impostas verticalmente.
Na verdade, a construo de projetos ou de estratgias nacionais s se
configura quando existe alinhamento entre agentes produtivos, sociedade civil
organizada e a populao em geral, gerando, com isso, efeitos impulsionadores
ao desenvolvimento, de sorte que: Quanto mais ampla a frente de ao, mais
importante se torna o apoio da opinio pblica e mais necessria a participa-
o efetiva da populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma
direta (FURTADO, 1968, p. 14-15). Tambm do captulo introdutrio do
volume 2 deste livro, possvel saber que a crescente presena das massas na
vida poltica do pas no impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, esse
pode ser considerado elemento fundamental para a formao de uma ideo-
logia do desenvolvimento, apenas possvel por meio de processo contnuo,
cumulativo e crescente de tomada de conscincia da populao em geral acerca
de sua situao socioeconmica e de suas capacidades e potencialidades trans-
formadoras. Chama-se a este processo de tomada de conscincia das massas,
de democratizao fundamental da sociedade, por meio da qual a populao
que ampararia ideologicamente bem como garantiria as condies objetivas
mnimas para a aposta desenvolvimentista do pas.
Introduo 47
Nessas condies, ser que a democracia representativa formalmente

constituda no pas consegue tornar claras as aspiraes da coletividade, dada
a atual conjuntura histrica brasileira caracterizada por teia de interesses ex-
tremamente complexa e emaranhada? O modelo institucional da democracia,
ao reforar aspectos formais e procedimentais em detrimento de aspectos re-
lacionais ou substantivos, em boa medida, no estaria conseguindo funcionar,
segundo autores como Agamben (2004a, 2004b) e Canfora (2007a, 2007b),
como mecanismo eficaz de agregao de interesses e resoluo de conflitos.
Com a crise de legitimidade atual do Estado e tambm da prpria gover-
nana neoliberal, outros arranjos institucionais de concertao social poderiam
funcionar como espaos inovadores de negociaes dos processos decisrios,
cujo substrato ltimo est fundado em tentativas de (re)institucionalizao
dos mecanismos de ao coletiva. Neste sentido, tais mecanismos poderiam
funcionar como uma espcie de via alternativa entre Estado, mercado e socie-
dade, ainda mais em contexto de crise ou transio histrica, em que recursos
ideolgicos e materiais das instituies democrticas tradicionais se esvaem.
A despeito disso, essa tarefa no nada simples em face da dificuldade de
legitimao dessas inovaes institucionais. iminente o perigo de que esses
novos espaos possam ser dominados por interesses pequenos, ou de que pos-
sam se tornar espaos de exerccios autoritrios. Por outro lado, vislumbra-se a
chance de que em tais espaos, as representaes ali postadas possam, na verdade,
exercitar o dilogo e produzir momentos e atitudes de concertao poltica, com
vista a influenciar as decises de Estado para alm dos interesses corporativos.
3.3 Repblica, democracia e desenvolvimento

Articular ao mesmo tempo repblica, democracia e desenvolvimento, ou mesmo
constituir uma amlgama entre estes trs elementos, no tarefa simples, j que,
quase sempre, essas dimenses so tratadas em planos tericos e histricos diferentes.
Na verdade, preciso pensar formas mais complexas para integrar essas dimenses,
por fundamentais que so para a construo de novo processo civilizatrio no pas.
Este volume buscou mostrar que o Estado agente central para o desenvol-
vimento nacional. Desenvolvimento este que, j se sabe, no pode ser apreendi-
do apenas como crescimento econmico; ao contrrio, deve incorporar tambm
dimenses polticas, sociais, ambientais, e valorativas, em ltima instncia. Adi-
cionalmente, advoga-se, no conjunto dos trs volumes que compem este livro,
que o desenvolvimento delineado anteriormente, sobretudo quando focado na
experincia brasileira, ser to mais plausvel de se obter quanto mais republi-
cana for a configurao institucional do Estado (volume 1) e democrticos seu
regime e sua forma de organizao poltica (volume 2). Em sntese, advoga-se
que o desenvolvimento brasileiro, no sentido multifacetado e complexo do ter-

mo, apenas far-se-ia possvel em contexto histrico fundado no aperfeioamen-
to da Repblica, como forma de organizao e funcionamento do Estado e da
cidadania, e no aprofundamento da democracia, como forma de organizao e
funcionamento do sistema poltico, de expresso e representao de interesses e
de participao social e controle pblico sobre o Estado e sobre o mercado.
Dado o tipo de desenvolvimento pretendido, preciso, necessariamente, bus-
car ampliar e incorporar democracia seu sentido substantivo: democratizar a de-
mocracia como preconizado ao longo do volume 2 deste livro, para que, a partir do
aprendizado humano que esse processo engendra, se possa conferir contedo efetivo
aos princpios democrticos, alando-os, a longo prazo, condio de valores qui
republicanos (igualdade social e virtudes cvicas), como sugerido pelo volume 1.
Para tanto, a democracia precisa ser compreendida no s por seus aspec-
tos processuais e contingenciais, indo alm da concepo minimalista que est
associada regularidade de regras bem definidas e estveis (volume 2), pois h
tambm uma dimenso de aprendizado democrtico que lhe essencial (volu-
me 1). Em outras palavras: a democracia como regime de aprendizado que
pode engendrar, a longo prazo, valores republicanos que envolvam subordina-
o de interesses menores a outros alvos de carter mais universalizante.
Nessa longa jornada civilizatria, o Estado aparece como pea impor-
tante, no como fim em si mesmo, mas como instrumento potencial para a
ampliao da esfera pblica. neste sentido que se afirma ser o Estado nacio-
nal ainda um agente fundamental no processo de desenvolvimento dos pases.
Ao longo da histria, pases desenvolvidos e em desenvolvimento tiveram Es-
tados que exerceram aes e polticas que interferiram decisivamente em suas
respectivas trajetrias. O Brasil no foge a essa regra.
Introduo 49
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Parte I
Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio

e condies para a reconstruo
CAPTULO 1
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO GLOBAL:

EXPERINCIAS CONTRASTANTES DE REFORMAS ECONMICAS
DA DCADA DE 1990 E RESPOSTAS CRISE MUNDIAL DE 2008
1 INTRODUO
Nas duas ltimas dcadas do sculo passado, os pases da periferia capitalista, quase
sem exceo, buscaram reestruturar suas respectivas economias mediante a aplica-
o de programas abrangentes de reformas orientadas para o mercado. Abertura
comercial, desregulamentao, privatizao, austeridade fiscal e rigor na administra-
o da poltica monetria passam a ser, desde ento, as ideias mestras a pautar a ao
governamental. Ao abra-las, estes pases rompiam de forma mais ou menos radical
com modelos de poltica econmica prvios, os quais, embora muito diferentes sob
inmeros aspectos, tinham dois traos em comum: i) a ideia de desenvolvimento
como objetivo nacional prioritrio e a convico de que a montagem de um sistema
industrial integrado era o nico meio de alcan-lo; e ii) o papel condutor atribudo
ao Estado no processo de transformao pretendido.1
Tendo ingressado no ciclo de reformas em momentos distintos, esses
pases tambm o fizeram em circunstncias muito diversas. Em vrios deles a
mudana foi realizada por regimes autoritrios; em outros, esta foi promovida
por governos legitimamente eleitos no quadro de democracias bem estabeleci-
das ou em regimes hbridos, recm-sados de longos perodos de autoritarismo.
Em muitos casos, a adoo dos programas de reforma deu-se em meio a crises
econmicas estruturais, que anulavam a efetividade dos instrumentos tradicio-
nais de gesto econmica, condenando os pases envolvidos a amargar longos
perodos de inflao elevada e taxas medocres de crescimento na Amrica
Latina e na frica, os exemplos se multiplicam. Em outros, a reorientao pode
ter sido facilitada por dificuldades conjunturais, mas os governos que a empre-
enderam preservavam grande margem de manobra, tendo optado pelo caminho
das reformas pelas oportunidades novas que vislumbravam nele, e no por falta
de alternativa para vencer situaes de crises graves a sia nos fornece muitos
exemplos; nestes a crise sobrevm depois e, segundo muitos analistas, em gran-
de medida como consequncia das mudanas introduzidas com as reformas.
1.Esse movimento de rompimento dos modelos prvios tambm foi verificado nos pases ex-socialistas que iniciaram
sua atribulada transio ao capitalismo, depois do desmoronar do bloco sovitico. Vale ressaltar que as experincias
destes pases escapam aos limites do presente estudo.
Cada caso um caso, mas a adeso generalizada a um modelo definido de

poltica econmica chama ateno e se inscreve como um dos traos distintivos
da poca histrica considerada.
Esse rpido apanhado sugere algumas interrogaes: Como entender esse
movimento geral em direo s chamadas reformas orientadas para o mercado?
Como ele se realiza em diferentes contextos nacionais? Como pases com dife-
rentes experincias de reforma econmica foram afetados pela crise econmica
mundial presente, e como vm reagindo a ela?
Para responder a essas questes, o trabalho est desdobrado em quatro sees.
Na seo 2 faremos uma apresentao sinttica das condies em que se deu a re-
constituio do capitalismo internacional depois da Segunda Guerra destacando
o papel dos Estados neste processo e as diferenas institucionais entre pases capi-
talistas centrais nesse perodo. Na seo 3 faremos um exame breve dos fatores que
levaram crise do capitalismo organizado e reestruturao neoliberal, no ltimo
quartel do sculo XX. Na seo 4 trataremos de desenhar um quadro abrangente
das reformas orientadas para o mercado nos pases em desenvolvimento, salientan-
do os elementos comuns s diferentes experincias nacionais, bem como algumas
de suas diferenas marcantes. A ltima seo deste trabalho ser reservada expo-
sio dos resultados de uma primeira sondagem sobre o impacto da crise mundial
em alguns destes pases e sobre as diferentes respostas nacionais crise, naquilo que
diz respeito (re)definio das funes do Estado na economia.
2 CAPITALISMO CENTRAL NO PS-GUERRA: CRESCIMENTO,

CRISE E REESTRUTURAO
Finda a tempestade, a bonana. Pouco tempo depois de terminada a Segunda
Guerra Mundial, a economia internacional ingressou em um ciclo de crescimento
sem precedente.
Trinta gloriosos, idade de ouro do capitalismo face grandiosidade
dos deslocamentos operados no perodo, a hiprbole se justifica. Com efeito, nas
trs dcadas que se seguiram ao fim da Segunda Guerra Mundial a economia
global cresceu a taxas, antes ou depois, nunca vistas. E fez isto em um processo
em que as flutuaes tpicas da economia capitalista a alternncia entre fases de
expanso e de retrao da atividade foram excepcionalmente moderadas. Esta
combinao feliz parecia dar crdito ideia de que os governos dos pases capi-
talistas avanados tinham aprendido muito com as experincias passadas e admi-
nistravam a economia, agora, com instrumentos suficientes para evitar as crises.
O otimismo expresso nessa crena muito difundida refletia tambm a im-
presso causada no imaginrio popular pelas grandes transformaes sociais que
marcaram o perodo: capitalizao do campo uso disseminado de implementos
Instituies e Desenvolvimento no Contexto Global... 57
agrcolas e fertilizantes qumicos; urbanizao acelerada; aumento acentuado da

produtividade industrial, pela difuso das formas de organizao do trabalho,
desenvolvidas no incio do sculo nos Estados Unidos (produo em srie, linha
de montagem, taylorismo); generalizao da relao salarial, com o declnio cor-
respondente do trabalho por conta prpria e dos antigos ofcios; entrada macia
das mulheres no mercado de trabalho; expanso das polticas de proteo social;
mudana nos padres de consumo, cuja expresso emblemtica a universaliza-
o do automvel, smbolo par excelence da modernidade, em sua celebrao
autonomia do indivduo.
Com seus complementos ideacionais, essas mudanas pareciam encerrar a
promessa de um mundo melhor, onde os ganhos do crescimento seriam repar-
tidos com equidade; um mundo onde as desigualdades continuariam existindo,
mas contidas em limites relativamente restritos; um mundo de progresso social,
enfim. Por isso, tambm, era de ouro do capitalismo.
Caracterstica geral do perodo, esse movimento ascendente transcendeu
a rbita do capitalismo avanado e foi muito mais acentuado em alguns pases.
Tornou-se comum, ento, falar em milagres econmicos: milagre alemo,
japons, coreano... Muito diferentes sob tantos aspectos, estes casos nacio-
nais apresentam um elemento comum: o dinamismo do setor externo de suas
economias, isto , a importncia das exportaes de bens manufaturados como
mola propulsora do crescimento.
Destacar esse aspecto preciso porque ele pe em evidncia outro trao
distintivo do perodo, a saber, a integrao crescente das economias nacionais por
meio da intensificao extraordinria do comrcio entre os pases.
O contraste com a situao que prevaleceu no entreguerras no poderia ser
mais forte. Restabelecida a ordem burguesa, depois de longo perodo de convul-
ses econmicas e polticas, a Europa alcanou certa estabilidade em meados da
dcada de 1920, com a consolidao do regime fascista na Itlia, o fim da hiperin-
flao alem e a restaurao do sistema monetrio lastreado no ouro, pelo retorno
conversibilidade das principais moedas, a comear pela libra esterlina.2 A fase
de relativa tranquilidade, porm, no durou muito. Em 1929, a crise financeira
detonada pela quebra da bolsa de Nova York converteu-se rapidamente em crise
econmica mundial, que foi enfrentada, pelos mais diferentes governos, com po-
lticas marcadamente defensivas por exemplo, a Lei Smoot-Hawley, aprovada
pelo Congresso dos Estados Unidos em 17 de junho de 1930, que elevava brutal-
mente as tarifas alfandegrias, e a desvalorizao do dlar, decretada por Franklin
D. Roosevelt pouco depois de sua posse como presidente dos Estados Unidos.
2. Sobre esta quadra histrica ver Maier (1975).

Em meio depresso, o efeito conjugado das medidas entrecruzadas de proteo

comercial, cada vez mais rigorosas, e das desvalorizaes cambiais competitivas
foi a formao de blocos econmicos, a politizao do comrcio internacional e a
significativa reduo de seu volume.
Na interpretao predominante entre os contemporneos, o resultado final
dessa combinao funesta foi a guerra. Para evitar a repetio da sequncia que
conduziu ao desastre seria necessrio recompor o sistema multilateral, mediante a
criao de instituies internacionais capazes de garantir a liberalizao do comrcio
e a coordenao de polticas econmicas. Em consonncia com esta mesma viso, as
anlises que acabaram por prevalecer posteriormente passaram a atribuir, em grande
medida, a prosperidade do ps-Guerra derrubada gradativa das barreiras comer-
ciais possibilitada pelo regime do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) e
estabilidade monetria propiciada pelo sistema de Bretton Woods. Levando em
conta, tambm, as instituies domsticas criadas no mesmo perodo dispositivos
negociados de moderao de demandas salariais; mecanismos de coordenao de
investimentos e polticas monetria e fiscal anticclicas , no plano mais geral estas
anlises ressaltam a importncia das instituies no desempenho da economia.
At certo ponto, no h o que objetar: as instituies importam, sem dvi-
da. Mas um erro tom-las como dadas, estruturas fixas que moldam as prticas
dos atores sociais e determinam seus resultados. As instituies cristalizam com-
promissos decorrentes do entrechoque de foras sociais, e se realizam apenas por
meio do comportamento dos agentes, que as transformam permanentemente, em
maior ou menor grau, com sua atividade.
Na soluo dos dois grandes desafios postos pela reconstruo econmica do
ps-Guerra (a estabilizao monetria e a reconstituio do sistema multilateral de
pagamentos, de um lado, a remontagem do sistema liberal de comrcio, de outro)
o elemento decisivo no foi as instituies criadas no fim da guerra, mas a ao dos
Estados envolvidos, com destaque para um Estado muito peculiar, os Estados Unidos.
Fazemos facilmente essa constatao quando olhamos um pouco mais de
perto como se resolveu o problema do financiamento da reconstruo na Europa
ao fim da guerra.
A despeito da enorme devastao causada pela guerra, dois anos depois da
derrota do eixo as economias europeias estavam em franca recuperao. Exce-
tuada a da Alemanha, da ustria e da Grcia, ainda mergulhada na guerra civil,
no fim de 1947 a produo industrial europeia j havia ultrapassado os nveis
anteriores ao do conflito. Na Sucia, ela era nesse ano, 42% maior do que em
1938; na Irlanda, 20%; na Inglaterra, 10%. A Frana e a Itlia, onde a recupera-
o caminhava mais lentamente, a produo industrial chegava a 99% e 93% do
patamar alcanado em 1938, respectivamente (EICHENGREEN, 2007, p. 57).
Em todos os pases afetados pela guerra, a recuperao econmica envol-

veu pesados investimentos, que tinham que ser feitos em um quadro de escassez
generalizada, em que todos eram convocados a apertar os cintos e trabalhar
arduamente como contribuio intransfervel tarefa de reconstruo nacional.
O volume destes investimentos variou de um pas a outro, assim como o tama-
nho do sacrifcio solicitado: na Frana, sob governo de Unio Nacional com forte
presena socialista e comunista, os trabalhadores obtiveram concesses suficientes
para recompor em pouco tempo boa parte dos rendimentos reais que obtinham
antes da guerra; na Alemanha ocupada, as dificuldades eram muito maiores em
1947 o salrio por hora na indstria manufatureira era entre 25% e 33% menor
do que no fim da guerra, e nas zonas ocidentais do pas os trabalhadores gastavam
dois quintos de seus ganhos para comprar alimentos, roupas e cigarros no mer-
cado negro, no qual os preos eram de cinco a dez vezes maiores que os preos
tabelados (ARMSTRONG; GLYN; HARRISSON, 1984, p. 82).
Implicados nessa situao crtica estavam dois problemas conjugados, am-
bos alarmantes do ponto de vista do planejamento estratgico norte-americano:
um enorme desequilbrio nas relaes comerciais entre a Europa e os Estados
Unidos e um quadro de tenso social e grande incerteza poltica.
Dois anos depois do fim da guerra, com a reativao econmica em marcha,
as fortes presses inflacionrias e a dose de sacrifcios cobrada da populao man-
tida, os conflitos sociais tendiam a ganhar maior volume e intensidade. Nestas
condies, a preocupao dos estrategistas norte-americanos com a estabilidade
da ordem que cuidavam de criar justificava-se plenamente.
A hora da verdade soou no comeo de 1947, quando a combinao dos pro-
blemas estruturais, antes aludidos com um inverno extremamente rigoroso, derru-
bou a confiana dos investidores e precipitou um movimento de manada contra a
libra esterlina. Vendo rapidamente esvarem-se suas reservas em ouro, o governo
ingls abandonou a conversibilidade, que tinha adotado, meses antes, por fora de
clusula estabelecida em acordo de emprstimo firmado com os Estados Unidos.
Como se sabe, a Inglaterra recebeu forte socorro; mas ele no veio do Fundo
Monetrio Internacional (FMI). Pouco depois da oficializao da guerra fria, a
ajuda viria por meio do ambicioso Programa de Recuperao Europeia, inteira-
mente patrocinado pelo governo dos Estados Unidos. Para distribu-la entre os
pases contemplados e para dirigir sua aplicao, em conformidade com os obje-
tivos definidos, o Plano Marshall envolveu a criao de mecanismos de coordena-
o e monitoramento especficos a Administrao da Cooperao Econmica,
agncia do Executivo americano rebatizada depois como United States Agency for
International Development (USAID) e o Comit para a Cooperao Econmica
Europeia, ascendente direto da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE). Por estes canais, os Estados Unidos transferiram Europa

13 bilhes de dlares, em quatro anos, correspondendo quase exatamente ao dfi-
cit comercial acumulado dos pases europeus no mesmo perodo.
Devemos subscrever, portanto, a avaliao de Eichengreen, segundo o qual:
O Plano Marshall (...) resolveu o ardil 22 (dilema) da necessidade de um pas
exportar para pagar pelas suas importaes sendo, contudo, incapaz de produzir
excedentes exportveis sem que antes houvesse importado os materiais e maqui-
nrio necessrios. Ele sustentou a estratgia europia de crescimento orientado por
investimentos e reconciliou a necessidade de financiamento do gasto produtivo com
a opo pela preservao de elevados padres de consumo.3
Mas, de nosso ponto de vista, mais importante o seu comentrio de
natureza poltica.
Estas observaes apontam para outra razo pela qual o Plano Marshall fez a dife-
rena: ele deslocou a balana do poder poltico para o centro do espectro partidrio.
(...) O Plano Marshall fortaleceu o poder dos polticos moderados, que podiam en-
to apontar o risco de se perder a ajuda financeira norte-americana como um custo
adicional da oposio aos seus programas.
(...) Fundamentalmente, o Plano Marshall definiu o conflito entre Leste e Oeste
como uma escolha entre o planejamento central e o mercado. Como afirmou Klaus
Hinrich Hennings, o Plano Marshall pressupunha uma economia de propriedade
privada, e, deste modo, colocou um fim no debate quanto a outras possveis formas
de organizao econmica.4
Da mesma forma, podemos dizer que foi muito modesta a ajuda do GATT
reconstituio do sistema multilateral de comrcio em sua etapa decisiva.
De fato, apesar da ajuda recebida, o problema do desequilbrio europeu
de balano de pagamentos persistia. Os recursos do Plano Marshall permitiam
compatibilizar investimento e nveis aceitveis de consumo, ao mesmo tem-
po em que deslocavam momentaneamente a constrio externa. Mas a Europa
mantinha um desequilbrio estrutural, que se reproduzia a cada ano: o cresci-
mento maior acarretava o aumento significativo da demanda de produtos im-
3. The Marshall Plan (...) solved the catch 22 of having to export in order to pay for imports but being unable to produce
for export whithout first importing materials and machinery. It sustained Europes strategy of investment-led growth and
reconciled the need for investment finance with the insistence on higher living standards (EICHENGREEN, 2007, p. 65).
4. These observations point to another way in which the Marshall Plan mattered: it tipped the balance of political
power toward centrist parties (...) The Marshall Plan strengthened the hand of political moderates who could cite the
loss of U.S. grants as an additional cost of opposing their programs ().
() At the most fundamental level, the Marshall Plan defined the conflict between East and West as a choice between
central planning and the market. As Klaus Hinrich Hennings has put it, the Marshall Plan implied a private ownership
economy, and thus in effect put an end to debates on other forms of economic organization. (EICHENGREEN, 2007,
p. 66-67). A meno na passagem citada ao texto de Hennings (1982, p. 472-501).
portados principalmente, insumos e bens de capital. Assim, o dficit comercial

da Europa Ocidental nas transaes comerciais com os Estados Unidos passa-
va de US$ 2.356, 11 bilhes, em 1946, para US$ 3.491,99 bilhes, em 1949
(MILWARD, 1984, p. 27).
A escassez de dlar no afetava apenas as transaes com os Estados Uni-
dos. O comrcio intrarregional via-se tambm severamente prejudicado porque
as moedas europeias eram inconversveis. Obrigados a praticar regras rigorosas de
racionamento para canalizar suas parcas divisas aquisio de bens essenciais, os
pases recorriam a acordos intergovernamentais para comerciarem entre si. No
se tratava de situao nova: os primeiros acordos deste tipo foram assinados entre
os governos da Blgica, da Holanda e de Luxemburgo no exlio.
No final da dcada de 1940 o comrcio europeu parecia uma tigela de spaguetti
(spaguetti bowl) de mais de duzentos acordos bilaterais. Os governos contratantes
acordavam em listar as mercadorias para as quais iriam expedir licenas para impor-
taes provenientes de pases parceiros e especificavam a taxa de cmbio pela qual
as transaes seriam realizadas. Os acordos mais restritivos pr-estabeleciam tanto
os preos quanto as quantidades para garantir o equilbrio contnuo do intercmbio
comercial (EICHENGREEN, 2007, p. 73).
Um dos objetivos centrais no planejamento estratgico norte-americano
era o de liberalizar o comrcio intrarregional, como parte do programa maior de
restaurar o sistema multilateral de comrcio encarnado no GATT. Para tanto, o
Programa de Recuperao Europeia (PRE) exigia dos pases membros a adeso
de clusula contratual comprometendo-se a abolir as referidas prticas restriti-
vas. Mas como fazer isto em um quadro de dificuldades to severas como as que
prevaleciam na poca?
H maneiras diferentes de liberalizar as relaes comerciais entre um con-
junto de pases, e nem todas seguem o roteiro traado pelos planejadores nor-
te-americanos. Como informa a autora de um estudo histrico muito bem do-
cumentado, o projeto francs de liberalizao previa um cronograma em cinco
estgios, com proteo transitria a empresas para proteger o emprego e a gesto
do processo por comits tcnicos. Com papel destacado na coordenao dos in-
vestimentos e na promoo do crescimento integrado, estes comits supranacio-
nais estabeleceriam regras para evitar a concorrncia desleal e desencorajariam a
adoo de polticas deflacionrias (ESPSITO, 1995, p. 68-92).
A resposta formulada pela European Cooperation Administration (ECA)
foi a criao de um sistema europeu de pagamentos, que reduziria drasticamente
as exigncias de liquidez no comrcio intrarregional por meio da compensao
regular de dbitos e crditos, como parte de um programa ambicioso de libera-
lizao comercial. Valendo-se da experincia prvia de acordos mais limitados
deste tipo o primeiro foi firmado por Blgica, Luxemburgo, Holanda, Frana e
Itlia, em novembro de 1947 , as negociaes para a criao da Unio Europeia
de Pagamentos chegaram a bom termo em julho de 1950.
Mas para isso foi preciso pagar um preo. Segundo a estudiosa citada,
A Frana tambm obteve concesses. A liberalizao comercial seria gradual e envol-
veria, inicialmente, apenas 60% de todas as mercadorias, depois 75%, at finalmente
100%. O protecionismo seria permitido contra pases que obstrussem a liberali-
zao ou praticassem dumping em outros mercados. O acordo que constituiu a
Unio Europia de Pagamentos continha diversas contingncias destinadas a amor-
tecer os efeitos da liberalizao comercial, ao mesmo tempo em que provia os meios
para a promoo do comrcio intra-regional, tal qual almejado pela Frana. (...)
As prioridades britnicas e francesas foram, destarte, substancialmente atendidas.
Os norte-americanos foram incapazes de lhes impor um acordo multilateral de
comrcio e pagamentos que pudesse de alguma forma ameaar o sucesso de suas
polticas econmicas nacionais.5
A dimenso fundamental no Plano Marshall era o projeto de reconstituir as
sociedades europeias como economias capitalistas de mercado. Para garantir a con-
secuo deste objetivo maior seria preciso, muitas vezes, fazer concesses aos Esta-
dos e aos europeus, e mesmo tolerar-lhes a violao de princpios solenemente pro-
clamados como a no discriminao, com sua traduo operacional: as normas
do tratamento nacional e da nao mais favorecida to caras ao GATT com
os quais eles foram obrigados a comprometer-se como condio para receberem a
ajuda do plano. Esta primazia do poltico explica a transigncia dos Estados Unidos
diante de governos europeus externamente dependentes e internamente frgeis.
ela tambm que nos permite compreender o apoio dado pelos Estados Unidos
Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, embrio da Comunidade Econmica
Europeia projeto de integrao regional de legalidade dbia luz das clusulas
do GATT, pelo efeito discriminatrio contra produtos oriundos de outras regies.
Os elementos avanados at aqui nos permitem subscrever a concluso de
renomado especialista, autor de estudo especfico sobre o papel do GATT nessa
quadra histrica, que sintetiza os resultados de sua anlise nestes termos:
(...) a constituio do GATT no parece ter estimulado uma liberalizao particu-
larmente acelerada do comrcio mundial na dcada posterior a 1947. Donde resulta
5. France obtained concessions as well. Liberalization of trade would be gradual and would initially cover 60 percent of
all products, then 75 percent, and finally 100 percent. Discrimination would be allowed against countries which either
obstructed further liberalization or which damped goods on other countries markets. The EPU contained several safeguards
to cushion the effects of trade liberalization while providing the means to increasing intra-trade, as France had sought ().
British and French priorities were therefore substantially preserved. The Americans were unable to force on them a multilateral
trade and payments scheme that might endanger the success of their national economic policies (ESPSITO, 1995, p. 76).
difcil atribuir ao GATT um papel maior que o de mero coadjuvante na dramtica

recuperao econmica verificada no perodo imediatamente posterior guerra.6
nesse contexto, condicionado pela necessidade de estabilizar as relaes
polticas domsticas e de fazer frente ameaa potencial representada pela
potncia sovitica, que se cristalizam na Europa as distintas variantes nacionais
do que veio a ser conhecido como o Welfare State. Economia predominante-
mente privada, mas com negociao nacional de preos e salrios entre setores
sociais (empresas e sindicatos) altamente centralizados na Sucia; economia
mista, com alta participao do Estado no setor produtivo, planejamento ma-
croeconmico de carter indicativo, complementado por fortes polticas se-
toriais, na Frana; pacto social, com participao do trabalho organizado na
gesto das empresas, em economia caracterizada pela forte integrao entre
banco e indstria, na Alemanha; polticas de renda e planejamento abrangen-
te, mas de reduzida efetividade, com forte investimento em polticas sociais,
especialmente sade e habitao, na Inglaterra. Em todos os casos, o Estado
chamou a si a responsabilidade pela proviso de servios bsicos e pela gesto
de polticas de proteo social abrangentes.
Sob vrios aspectos, o contraste com a situao prevalente nos Estados Unidos
at meados da dcada de 1960 foi muito pronunciado, dada a ascendncia do setor
privado em todos os setores e de uma ideologia fortemente hostil presena direta
do governo na economia. Com os programas sociais introduzidos na presidncia de
Lyndon Baines Johnson e as polticas ambientais e de defesa do consumidor que os
acompanharam, tais diferenas se reduziram.
Apesar das diferenas nacionais, podemos falar, portanto, de um novo
padro organizacional do capitalismo. Na obra magistral de Shonfield (1968,
p. 107-109) ele foi caracterizado pela convergncia dos seguintes traos: i) uma
influncia cada vez maior das autoridades pblicas sobre a gesto do sistema eco-
nmico; ii) o uso de fundos pblicos numa escala crescente, para garantir as
condies mnimas de bem-estar socialmente aceitveis; iii) regulamentao da
concorrncia para aplacar a violncia do mercado; iv) a expectativa institu-
cionalizada de um aumento visvel na renda real per capita da populao; e
v) planejamento nacional de longo alcance.
Compromisso social-democrtico e Estado de Bem-Estar, duas frmulas
correntes para designar essa configurao sui generis. Para ressaltar a complemen-
taridade entre a face nacional e internacional desta, bem como o papel dos Estados
6. () the formation of the GATT does not appear to have stimulated a particularly rapid liberalization of world trade
in the decade after 1947. It is therefore difficult to attribute much of a role to the GATT in the dramatic economic
recovery during the immediate post-war period beyond that of an effective supporting actor (IRWIN, 1995, p. 128).
Unidos em sua gestao, Ruggie (1989, p. 195-232) sugeriu que a expresso li-
beralismo embutido (embedded liberalism) seria a expresso mais adequada.7
3 CRISE DO CAPITALISMO ORGANIZADO E REESTRUTURAO NEOLIBERAL

O crescimento vigoroso das economias europeias algumas mais do que outras,
e a Inglaterra como nota dissonante vem suscitando h tempos interpretaes
muito diversas. Algumas delas acentuam fatores relativos demanda novo mo-
delo de poltica econmica comprometido com a sustentao do consumo, que
gera expectativas positivas nos agentes econmicos e condiciona positivamente
suas decises de investimento; outras interpretaes acentuam alguns elemen-
tos decisivos na oferta de fatores de produo, como a disponibilidade de ampla
reserva de trabalhadores aptos e dispostos a trabalhar operosamente por salrios
muito inferiores aos seus congneres norte-americanos.
Muito importante nessa linha de argumentao tambm o efeito de catching
up, a existncia de um grande diferencial em termos de produtividade do trabalho
entre Europa e Japo e os Estados Unidos. Este diferencial, que j era bastante
acentuado antes da guerra, aprofundou-se mais ainda com a recuperao da economia
americana que se d a partir de 1939. Cinco anos depois do fim do conflito, a pro-
dutividade mdia do trabalho na Europa medida em termos de produto por hora
trabalhada no alcanava a metade da mdia norte-americana (EICHENGREEN,
2007, p. 18). Mas, removidos os gargalos que emperravam o investimento produtivo
na regio, este atraso enorme logo se traduziria em vantagem, ao garantir s econo-
mias destes pases um dinamismo mpar. Isto, no apenas pelos ganhos advindos da
tecnologia embutida em mquinas e equipamentos importados, mas tambm pela
modernizao das estruturas empresariais e dos mtodos de gesto.
Esse o aspecto destacado por Maier (1987): o Plano Marshall envolvia mui-
to mais do que simples ajuda financeira e apoio poltico s foras de centro-direita
na Europa. A ideia-fora que norteava os new dealers, encarregados de planejar
a reconstruo europeia, era a de exportar a poltica de produtividade,8 como
frmula finalmente encontrada nos Estados Unidos para aplacar os conflitos de
classe e garantir a prosperidade. A campanha a que eles se entregaram impetuosa-
mente com este fim buscava promover uma mudana profunda na cultura e nas
formas de organizao das empresas, bem como no seu modo de relacionamento
7. Na mesma linha, vale a pena mencionar ainda os artigos de Gold (1978) e de Maier (1987, p. 23-49).
8. A poltica de produtividade aqui entendida como a gesto da produo pautada na racionalizao taylorista-fordista
desenvolvida nos Estados Unidos, fruto de dois elementos articulados: i) o desenvolvimento tecnolgico originrio do
advento da segunda Revoluo Industrial (metal-mecnica); e ii) a gesto fordista de produo. Esta poltica de produtivi-
dade proporcionou vultosos ganhos de produtividade, os quais foram em parte repassados aos salrios dos trabalhadores,
aplacando os conflitos de classe. Gramsci (1978, p. 381-382) foi um dos primeiros a perceber a relevncia da gesto
taylorista-fordista para o processo de harmonizao social nos Estados Unidos. Para ele, o ganho com esta nova gesto da
produo viabilizou (...) racionalizar a produo e o trabalho, combinando habilmente a fora (destruio do sindicalismo
operrio de base territorial) com a persuaso (altos salrios benefcios sociais diversos, propaganda ideolgica e poltica
habilssima) para, finalmente, basear toda a vida do pas na produo. A hegemonia vem da fbrica e, para ser exercida,
s necessita de uma quantidade mnima de intermedirios profissionais da poltica e da ideologia.
com o meio social envolvente. Testemunho do sucesso deste esforo, a moderniza-

o observada nos pases-alvo ajudaria a explicar o dinamismo de suas economias.
Tm razo, porm, os autores que qualificam esse argumento, apontando
o equvoco contido na ideia da importao. O que ocorreu na Europa e no
Japo no foi a aplicao de tecnologias sociais inventadas em outro lugar, mas a
produo de modos de ser e fazer originais com base na combinao de elemen-
tos derivados de experincias externas, com elementos previamente estocados na
memria institucional daqueles pases.
Seja como for, interpretaes desse tipo desembocam em um argumento
mais geral sobre as bases do crescimento europeu, que enfatizam o papel das
instituies sociais. Este argumento sugere ainda um caminho para explicar a re-
verso ocorrida na dcada de 1970, quando a economia mundial entra em fase de
forte turbulncia e crescimento muito reduzido. Com o esgotamento dos fatores
macroeconmicos propulsores, as instituies referidas, antes to funcionais,
passam a acusar inadequao crescente. Este ponto de vista, que norteia impor-
tante obra de Eichengreen, j vrias vezes citada neste captulo, est formulado de
maneira singela no trecho que se segue.
Do mesmo modo como esta herana de instituies econmicas e sociais contribuiu
para o extraordinrio desempenho da economia europia no terceiro quarto do sc.
XX, ela tambm explica em parte a performance menos satisfatria da Europa nos 25
anos seguintes. Uma vez que as primeiras oportunidades de catch-up e convergncia
se exauriram, o continente europeu teve de buscar novas formas de sustentar seu
crescimento econmico. Ele teve de mudar de um modelo de crescimento baseado
na acumulao bruta de capital e na aquisio de tecnologias existentes para um novo
modelo baseado em ganhos de eficincia e endogeneizao da inovao tecnolgica.9
A crise dos anos 1970 e a queda prolongada no ritmo de crescimento econ-
mico fenmenos que nem de longe restringem-se Europa so temas to contro-
versos quanto o do crescimento extraordinrio do perodo antecedente. No vamos
entrar neste debate. Mas devemos considerar alguns de seus aspectos mais salientes,
curiosamente silenciados no esquema interpretativo de Eichengreen (2007).
3.1 Os desequilbrios financeiros e a presso crescente sobre o dlar

Desde o fim da Segunda Guerra a economia internacional debateu-se com um
problema: a escassez de dlares, ou seja, a liquidez insuficiente. Vimos como ele
9. Just as this inheritance of economic and social institutions contributed to the extraordinarily successful perfor-
mance of the European economy in the third quarter of the twentieth century, it was equally part of the explanation
for Europes less satisfactory performance in the subsequent twenty-five years. As the early opportunities for catch-up
and convergence were exhausted, the continent had to find other ways of sustaining its growth. It had to switch from
growth based on brute-force capital accumulation and the acquisition of known technologies to growth based on
increases in efficiency and internally generated innovation (EICHENGREEN, 2007, p. 5).
foi equacionado: a emisso de moeda pelos Estados Unidos e sua transferncia

por meio dos fundos do Plano Marshall e do oramento de defesa. No decurso
do tempo, outro fluxo ganhou importncia crescente: o investimento direto no
exterior, que se fez na poca com forte estmulo do governo.
Responsveis por 39% do produto, detentores de cerca de 70% das reservas
em ouro, com sua enorme superioridade econmica e ascendncia poltica, no incio
da dcada de 1950 os Estados Unidos operavam confortavelmente como banqueiros
do mundo. A conta do governo no balano de pagamentos podia ser deficitria, pois
ningum se importava muito com isto. A economia internacional tinha fome de d-
lares, e o Tesouro atendia a seus reclamos da forma que bem lhe convinha. A base de
sustentao do sistema monetrio internacional continuava sendo o metal precioso,
mas com sua paridade inalterada desde 1934, o dlar gozava de confiana tamanha
que era tido como to bom como o ouro, como se dizia poca.
O primeiro sinal de que o edifcio podia no ser to slido veio em 1958.
Nesse ano, o passivo externo dos Estados Unidos (soma de obrigaes oficiais e
no oficiais com estrangeiros) ultrapassou o valor total das reservas do pas em
ouro. A partir da, a luz amarela acendeu-se teve incio, ento, um intenso deba-
te sobre a cotao adequada do dlar e, alm disso, sobre o seu papel como moeda
de reserva. Este debate, que se prolongou por cerca de uma dcada, comeou no
meio acadmico, estendeu-se aos crculos governamentais e ganhou novo carter
em 1963, com a abertura oficial de um processo de negociao complexo cujo
horizonte era a reforma do sistema monetrio internacional.
Essa a consequncia prtica do argumento exposto em 1959 por Robert
Triffin. Ao dar a salva que desencadeou a controvrsia, o professor belga da Uni-
versidade de Yale afirmava que o sistema monetrio em vigor era internamente
contraditrio. Ao entronizar o dlar como moeda dominante e ao fixar a sua
paridade com o ouro, o sistema expunha as autoridades do pas emissor a uma
escolha impossvel: atender demanda de liquidez da economia internacional em
constante expanso o que implicava acumular dficits em sua balana de paga-
mentos e debilitar no longo prazo sua moeda ou adotar medidas de ajuste inter-
no para fortalecer o dlar com os efeitos recessivos produzidos por tais polticas.
O problema que foi comprimido no pargrafo anterior entrou para a his-
tria como o dilema Triffin. Para enfrent-lo, o autor concebia uma soluo
logicamente impecvel e notvel por sua ousadia: eliminar de uma vez por todas
a relquia brbara, substituindo o ouro por uma moeda inteiramente fiduciria
a ser gerida multilateralmente.
Introduzida essa inovao, os Estados Unidos estariam liberados para per-
seguir as polticas domsticas mais adequadas s circunstncias de sua economia,
mas perderiam, em contrapartida, a condio de banqueiros do mundo, com a
prerrogativa de financiar seus dficits emitindo moeda, que tal condio envolvia.
No surpreende, pois, que a recepo da proposta de Tiffin no pas tenha sido
mista: a perspectiva de v-la adotada projetava para o futuro novos dilemas, to
angustiantes quanto aqueles que ela resolvia.
O debate sobre a reforma monetria internacional nasceu da percepo da
vulnerabilidade do dlar e foi impulsionado pelas presses sobre o dlar que esta
mesma percepo induzia. Elas vinham de dois lados: dos governos superavit-
rios e, entre eles, principalmente da Frana que resistem ideia de guardar
suas suadas reservas em uma moeda que podia se depreciar em um dado instante;
e desta entidade fantasmtica que atende pelo nome de mercado e faz sentir
pesadamente sua presena pelo movimento de preos e a colocao de fundos.
Esse debate persistiu depois da reforma cosmtica de 1967 e desembocou na
deciso unilateral do governo dos Estados Unidos, anunciada em julho de 1971,
de quebrar a regra de paridade, coluna mestra do regime ouro-dlar. Radicaliza-
da em 1973 com a adoo tambm unilateral do cmbio flutuante, esta medida
liberou o governo dos Estados Unidos para continuar gastando sem maiores cons-
trangimentos. Mas, ao mesmo tempo, abriu um perodo de desordem financeira
cuja expresso mais eloquente foi a escalada dos preos na economia internacional.
3.2 A quebra do relativo consenso social nos pases capitalistas desenvolvidos

A primeira manifestao do fenmeno foi a intensa onda de greves que sacudiu
a Europa no fim dos anos 1960. Desta, o episdio de maior carga simblica foi
a greve geral com ocupao de fbricas no maio de 1968 francs. Mas o impacto
do outono quente italiano, no ano seguinte, no ficou muito atrs. Quase em
simultneo, na Alemanha e na Inglaterra trabalhadores tambm lanavam-se em
greves selvagens, rompendo contratos de longo prazo firmados por lideranas
sindicais, que acabavam, muitas vezes, por encampar o movimento. Em todos os
casos nacionais, as greves desembocaram em negociaes de grande amplitude
em que a paz social foi comprada pelo Estado e pelos empresrios ao custo
de concesses expressivas. Na Frana, os acordos de Grenelle de maio-junho de
1968; na Itlia, o acordo dos metalrgicos de dezembro de 1969; na Alemanha,
de novo os metalrgicos, em setembro de 1969; no fim desse ano, os acordos do
setor pblico na Gr-Bretanha.
H uma conexo forte entre a militncia operria e o vigoroso crescimento
econmico nesse perodo: a intensificao da atividade pressiona os mercados
de trabalho e faz a correlao de foras pender para o lado dos trabalhadores.
Mas esta no direta, nem inequvoca. A vitalidade da economia no explica,
por exemplo, as caractersticas prprias a estes movimentos: greves envolvendo
sobretudo trabalhadores pouco qualificados, desencadeadas revelia das direes
sindicais, vocalizando reivindicaes novas (ditas qualitativas) e lanando mo
de formas de luta agressivas ocupaes de fbrica, contestao aberta e larvar da

autoridade do capital no cho da fbrica. Para entend-las seria preciso ver estes
movimentos, tambm, como reaes diferidas s estratgias de racionalizao
fuso de empresas, com desativao de estabelecimentos e perdas de postos de
trabalho; adoo de controles mais estritos sobre o uso do tempo; definio de
novas rotinas; disciplina mais rgida no cho da fbrica adotadas pelas empre-
sas em cada um destes pases no perodo precedente.10 E atribuir elevado peso
causal s transformaes sociais em curso no longo perodo de prosperidade, que
se expressavam sob a forma de um movimento mais amplo de contestao dos
subentendidos culturais e das polticas que davam forma histrica particular ao
capitalismo neste perodo.
Em boa medida, a observao vale tambm para os Estados Unidos. Aqui
no vamos observar a ocorrncia de uma onda de greves, nem a irradiao de
ideias de esquerda no universo do sindicalismo. O que abalava a ordem estabeleci-
da nesse pas era, em primeiro lugar, a revolta negra, que explodia repetidamente
em motins como em Watts, 1965 (35 mortos), Detroit, 1967 (43 vtimas) ou
Washington, em 1968.11 Em segundo lugar, a radicalizao de parcelas significa-
tivas de jovens brancos de classe mdia, que tendo feito sua iniciao poltica nos
enfrentamentos que marcaram o movimento dos direitos civis no incio da dca-
da, expressavam agora seu repdio guerra do Vietn e aos valores dominantes
na sociedade americana em discursos em que se mesclavam o repertrio da Nova
Esquerda e da Contracultura.12
3.3 Impacto internacional diferenciado da crise

Como no passado, essa crise era eminentemente internacional, mas como de ou-
tras vezes, tambm, o seu impacto sobre distintos setores e regies da economia
mundial era muito desigual. No seria o caso de precisar esta afirmativa, exami-
nando pormenorizadamente o comportamento de cada um destes segmentos.
Mas indispensvel salientar este fato decisivo: a crise nos anos 1970, foi, sobre-
tudo, uma crise dos capitalismos centrais.
Com efeito, enquanto as economias capitalistas avanadas pem o p no
freio, os pases em desenvolvimento seguem crescendo celeremente por toda a
dcada; e um grupo seleto deles que inclui Brasil, Mxico, Taiwan e Coreia do
Sul chega a ampliar em mais de 40% sua participao no produto mundial.
10. Seguimos de perto, em toda esta parte, a anlise desenvolvida por Soskice (1978) e Barkin (1975).
11. Entre junho e setembro de 1967, houve levantes de guetos em mais de 100 cidades nos Estados Unidos.
Ver Mermelstein (1975).
12. Embora o autor seja prejudicado em vrios momentos pelo preconceito e pela memria desagradvel de expe-
rincias vividas, possvel formar uma ideia do processo desta radicalizao por meio do livro de Diggins (1992).
Interpretao ampla de um ponto de vista conservador das mutaes culturais e polticas do perodo pode ser
encontrada em Huntington (1981).
O segredo desta discrepncia se desfaz em parte quando lembramos que, na po-

ca, estes pases contaram com o crdito abundante a eles oferecido a preos irris-
rios pelos bancos internacionais encarregados de reciclar as montanhas de dlares
em que se cifrava a renda petrolfera.
Mas no apenas nesse terreno que os pases do ento chamado Terceiro
Mundo pareciam avanar. Com o aumento relativo de seu poderio econmico,
eles conquistavam novas posies, tambm, na arena da diplomacia.
Mais antigo, os marcos simblicos desse processo so bem conhecidos: a
criao do Movimento dos Pases No Alinhados, na conferncia de Bandung,
em 1955; a nacionalizao do Canal de Suez, em julho do ano seguinte; a Decla-
rao Conjunta dos Pases em Desenvolvimento, na XVIII Assembleia Geral da
Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1963, com a formao do Grupo
dos 77; e, entre maro e junho de 1964, a Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento, que viria a se transformar em organizao perma-
nente, a United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD),
sob a liderana intelectual de Ral Prebish.
A Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) cuja criao data
de 1960 e seu lance espetacular, no fim de 1973, inscrevem-se nesse processo de
afirmao poltica de pases em desenvolvimento. Entre uma data e outra, os pases
produtores percorreram um longo caminho na tentativa de redefinir os termos de suas
relaes com o oligoplio das sete irms e com os grandes consumidores. Espao
privilegiado para troca de informaes e reflexo conjunta sobre experincias respec-
tivas, a partir de 1968 a OPEP comea a pressionar mais fortemente por mudanas,
encorajada pelo exemplo da Lbia, cujo governo revolucionrio sob a liderana de
Kadhafi acabava de enfrentar com sucesso as companhias petrolferas. Aberta a rodada
de negociaes, elas levariam ao Acordo de Teer, que elevava o preo do leo e previa
reajustes futuros para acompanhar a inflao (NASSAU, 1993, p. 112 et seq.).
Do ponto de vista simblico, o ponto culminante desse questionamen-
to da arquitetura das relaes econmicas internacionais foi a aprovao, por
unanimidade, do projeto de Declarao e Programa de Ao sobre a Nova Or-
dem Econmica Internacional proposto pelos pases em desenvolvimento, na
sexta Sesso Especial da Assembleia Geral da ONU. Convocada sob presso do
Movimento dos No Alinhados no auge da crise, o notvel neste conclave a
extrema cautela na conduta dos representantes dos Estados Unidos. De fato, foi
a ao moderadora de Kissinger que venceu a resistncia de muitos dos pases
industrializados e permitiu a incorporao no discurso oficial da ONU de um
conjunto de princpios e ideias que, se realmente aplicados, acarretariam mudan-
as significativas na estrutura das relaes econmicas internacionais.13
13. Sobre o contedo destas propostas e o desfecho melanclico de todo este episdio ver Nassau (1993, p. 119-141).
3.4 A contrarrevoluo neoliberal

Em uma inverso irnica da frmula racionalista corrente, Cohen, March e Olsen
(1991, p. 294-334) sugeriram que a melhor frmula para descrever os processos reais
de tomada de deciso seria esta: solues em busca de problemas. Concorde-se ou
no com sua tese geral, o dito aplica-se s propostas polticas que acabaram se consa-
grando na Europa e nos Estados Unidos em meio crise dos anos 1970. De fato, as
linhas gerais do modelo de poltica econmica que acabou por se impor no fim do
perodo, com o discurso ideolgico que o revestia, estavam presentes como uma nota
dissonante desde a fase formativa do capitalismo organizado do ps-Guerra. Triunfo
dos neoliberais. A histria conhecida, no preciso rememor-la. Basta registrar
que, na Inglaterra e nos Estados Unidos, os crticos desta nova ordem atuaram de
forma concertada na converso dos princpios gerais que abraavam em crtica deta-
lhada das polticas praticadas pelos governos de turno e na formulao de propostas
alternativas sobre como lidar com os problemas que elas pretendiam atacar.
Durante muito tempo, esses crticos falaram para si e para um crculo restrito de
adeptos. No longo ciclo de crescimento evocado no incio deste estudo, a mensagem
sombria que emitiam no encontrava eco. Com a crise dos anos 1970, tudo isto mu-
dou. O fracasso reiterado dos governos em sua tentativa de confrontar os problemas
econmicos novos com as ferramentas de poltica habituais erodiu a confiana nas
teorias gerais que lhes davam suporte e abriu espao para a defesa de uma abordagem
radicalmente nova, que identificava a interveno do Estado como a raiz do mal-estar
que afligia as sociedades ocidentais. Para venc-lo, diziam estes crticos, seria preciso
restringir a atuao do Estado e ampliar, no limite do possvel, a livre operao dos
mercados. Em termos prticos: privatizar, desregulamentar e abrir as economias con-
corrncia internacional. Poder disciplinador do mercado. Com a restaurao dele
interna e externamente seria possvel estabilizar a moeda, conter os conflitos sociais e
enfrentar exitosamente os desafios que se multiplicavam na arena internacional.
Convertido em eixo de ao governamental com a vitria de Margareth
Thatcher, em 1979, e Ronald Reagan, em 1980, esse programa foi propagado
por todo mundo por meio das instituies financeiras internacionais, em particu-
lar o Banco Mundial (BIRD) e o FMI. Mas a generalizao das reformas para o
mercado, tema da prxima seo deste estudo, no se deveu apenas ao trabalho
de convencimento apoiado nas presses desses organismos: na origem deste
movimento encontram-se duas mudanas de fundo na economia internacional que
resultaram de decises polticas dos Estados Unidos: o choque de juros decretado
pelo Federal Reserve System (FED), em 1979 que precipitou a crise da dvida ,
e a campanha pela abertura de nova rodada de negociaes no mbito do GATT
que levou reforma radical do regime internacional do comrcio, com a criao
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e a ampliao das disciplinas do
GATT a novos temas (servios, investimentos e propriedade intelectual).
4 REFORMAS ECONMICAS EM PASES EM DESENVOLVIMENTO

O movimento de reformas econmicas que tomou conta dos pases da periferia
nas duas ltimas dcadas do sculo passado deve ser encarado, pois, como um fe-
nmeno sistmico: um aspecto decisivo do processo de reestruturao econmica
em escala mundial que se desenvolve nesta quadra histrica. Mas no apenas isto,
ele expressou igualmente as respostas dadas por diferentes pases aos problemas
suscitados por situaes de crises mais ou menos profundas e pela percepo,
por parte de suas elites dirigentes, de oportunidades que se lhes abriam no novo
contexto internacional. Combinao sempre diferenciada de processos sistmicos
e domsticos, as reformas para o mercado converteram-se, no perodo, em um
imperativo do qual poucos pases escaparam.
Em que consistiam essas reformas? Em que grau, em que momento elas
foram plasmadas?
Para responder, ainda que brevemente, estas interrogaes, far-se- uso do
material elaborado em longa pesquisa comparativa coordenada por Velasco e
Cruz que deu origem, entre outros trabalhos, ao livro Trajetrias: capitalismo ne-
oliberal e reformas econmicas nos pases da periferia (VELASCO E CRUZ, 2007).
4.1 Uma viso geral das reformas para o mercado

O ponto de partida para tal exame deve ser o registro da transformao drstica
verificada no discurso econmico sobre o tema do desenvolvimento no curso
da dcada de 1980. Nesse perodo, o termo causas estruturais, antes pedra de
toque do pensamento desenvolvimentista, conquista ampla aceitao, mas agora
com novo significado. No passado, ele indicava obstculos ao desenvolvimento
que s seriam removveis pela ao do Estado. Na nova verso, o Estado no apa-
rece mais como instrumento hbil para superao de entraves estruturais, mas
como parte essencial do problema. Ao interferir na operao do mecanismo de
preos o Estado guiado pelos impulsos rentistas dos grupos sociais a includos
seus dirigentes e sua burocracia suficientemente poderosos para impor o aten-
dimento de suas demandas particularistas. No se trata mais, por conseguinte, de
usar o Estado para promover um projeto de desenvolvimento econmico, mas de
encurtar o seu raio de ao para liberar o dinamismo que habita o mercado.
Manifestando-se j no fim dos anos 1980, aos poucos foi ganhando corpo no
interior do BIRD instituio que funcionou durante todo o perodo como intelec-
tual coletivo a preocupao com dimenses institucionais descuradas no discurso
original do ajuste estrutural. Mais tarde, como veremos, ela dar origem a um diag-
nstico modificado e a uma segunda gerao de reformas. No momento, contudo,
vamos desconsiderar tanto as polticas de estabilizao, que operam com horizonte
de curto prazo, quanto as polticas voltadas para o tema geral da governance, para nos
concentrar no ncleo duro das reformas orientadas para o mercado.
Elas compem um conjunto de polticas setoriais interligadas, cuja coern-

cia dada pelo princpio geral que as informa, vale dizer, o de transferir o maior
nmero de atividades possvel para o mbito do mercado e minimizar, at o limi-
te, as distores provocadas pela interveno do Estado. Embora se apresentem
como um pacote fechado, estas polticas no mantm entre si relaes funcio-
nais e temporais claramente definidas. Por este motivo, elas podem e devem ser
tratadas em separado.
Assim, trataremos de caracterizar brevemente as seguintes polticas: abertura
comercial e cambial; liberalizao financeira; liberao de preos e salrios; libe-
ralizao do regime de investimento estrangeiro; privatizao; reforma tributria;
reforma da seguridade social especificamente do sistema de aposentadoria e
reforma das relaes de trabalho.
4.1.1 Abertura comercial

A abertura comercial tende a ser vista como um dos itens mais importantes na
estratgia de reformas. O princpio que a orienta o de avanar, tanto quanto
possvel, em direo a um regime neutro de polticas comerciais, isto , polticas
que provoquem distores mnimas nos preos relativos. Neste sentido, as me-
didas que ela abrange podem ser ordenadas segundo a sua importncia e o seu
lugar em uma sequncia temporal cannica: i) eliminao de cotas e vedaes
(produtos com importao ou exportao proibidas), com uso exclusivo da
tarifa aduaneira como mecanismo de proteo; ii) racionalizao da estrutura ta-
rifria, com reduo das alquotas nominais e da disperso tarifria; e iii) reduo
continuada da tarifa mdia.
A poltica de abertura comercial pauta-se na ideia de que ela imporia uma
maior concorrncia s empresas locais, forando o aumento de sua produtividade
por meio de sua modernizao. Com isto, as empresas locais tornar-se-iam mais
competitivas no sistema mundial de comrcio. Nesta lgica, ocorreria uma mu-
dana significativa nas bases produtivas dos pases, dada a sua maior especializa-
o, como a incorporao de maior contedo tecnolgico.
Pelo impacto distributivo que implica, a abertura comercial tende a ser con-
siderada tambm como uma reforma politicamente difcil.14 No entanto, neste
terreno que os resultados mais consistentes parecem ter sido obtidos.
4.1.2 Liberalizao financeira

Como se viu em outra parte deste captulo, o crescimento das economias centrais no
ps-Guerra deu-se em um contexto institucional em que se combinavam um regi-
14. Ver, entre outros, Rodrik (1989, p. 1-16).

me favorvel liberalizao gradual das trocas comerciais e um sistema monetrio e

cambial que buscava evitar a ocorrncia de crises pelo controle dos fluxos de capital.
Sob a vigncia desse sistema, os pases da periferia puderam implementar, sem
grande contestao externa, polticas de desenvolvimento baseadas na proteo do pro-
dutor local, no controle do cmbio e no manejo do mecanismo do crdito financia-
mento segundo prioridades do plano, tabelamento de juros, crdito subsidiado.
Tudo isso comea a mudar quando o governo Nixon decreta unilateral-
mente a inconversibilidade do dlar e, pouco depois, a adoo do regime de
cmbio flutuante. A partir da, sob o impulso da criao de novos instrumentos
de crdito e das polticas de desregulamentao generalizadamente aplicadas nos
pases capitalistas desenvolvidos, desenvolve-se o processo que iria culminar na
globalizao financeira dos nossos dias.15 Nesse novo contexto, os mecanismos de
controle usualmente empregados nos pases perifricos passam a ser condenados
com argumentos econmicos, e mesmo morais.
O processo de liberalizao financeira a que assistimos, desde ento, nes-
ses pases tem duas faces intimamente interligadas: interna e externa. Alm da
desregulamentao da atividade bancria, ela envolve tambm a diversificao e
a internacionalizao do mercado de capitais, com a liberalizao do regime de
cmbio como parte constitutiva deste processo.
4.1.3 Liberalizao do regime de investimentos estrangeiros

Na ordem econmica que vemos nascer depois da Segunda Guerra, os governos
davam tratamento distinto s empresas, sem nenhum acanhamento, segundo a
origem nacional ou estrangeira delas.
A partir do incio dos anos 1980, esse estado de coisas comea a mudar.
A liberalizao dos regimes de investimento estrangeiro passa a constar do pro-
grama de reformas econmicas recomendado aos pases em desenvolvimento e,
como item de negociao internacional no mbito do antigo GATT e sua suces-
sora, a OMC, assim como nos tratados de integrao econmica regional, como o
Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta), a rea de Livre Comrcio
das Amricas (Alca) e outros fruns. Envolvendo vasta gama de matrias, que
se espalham por vrios captulos dos acordos em negociao medidas comer-
ciais relacionadas com investimentos, compras governamentais, mecanismos de
resoluo de conflitos , o movimento em prol de um regime internacional de
investimento estrangeiro tem como horizonte a criao de um espao econmico
global governado pelo mercado em que a utilizao de predicados polticos para
qualificar agentes econmicos perde todo sentido.
15. Sobre o conjunto deste tema ver Helleiner (1994).

4.1.4 Outra perspectiva: a liberalizao da conta de capital

Liberalizao do sistema de crdito, do mercado de capitais, do regime de cm-
bio e do regime de investimento externo. possvel tratar do conjunto destes
elementos como aspectos de um nico fenmeno: a liberalizao da conta de
capital. o que faz Brune et al. em texto apresentado no Encontro anual da
Annual Meeting of the American Political Science Association (APSA), em agos-
to de 2001. Intitulado The Political Economy of Capital Account Liberalization, o
artigo historia o debate que vai culminar na vitria dos argumentos favorveis
abertura da conta de capital e procura avanar na anlise estatstica dos deter-
minantes das polticas de liberalizao neste campo. Mas e a reside o nosso
interesse para fazer isto os autores foram levados a construir um ndice de
abertura da conta de capital.
Trabalhando com o Annual Report on Exchange Arrengements and Exchange
Restriction, publicao do FMI que fornece dados sobre as polticas nesta rea
para 173 pases, os autores constroem um ndice de abertura da conta de capital
com base em nove categorias de transaes, a saber:
pagamentos por transaes invisveis;
rendas decorrentes de transaes invisveis;
controles sobre transaes de mercado de capitais no pas;
controles sobre transaes de mercado de capitais no exterior;
controles sobre operaes de crdito no pas;
controles sobre operaes de crdito no exterior;
controles sobre investimento estrangeiro direto e imobilirio no pas;
controles sobre investimento direto e imobilirio no exterior; e
controles sobre as disposies e a operao das instituies comerciais
e de crdito. Cada categoria codificada em termos binrios: fechada
casos em que ocorrem restries significativas; e aberta casos em que o
contrrio se verifica. Atribuindo pontos a estas variveis, os autores ob-
tm, por fim, um ndice geral, com um espao de pontuaes possveis
que vai de zero inteiramente fechada a nove inteiramente aberta.
Com base nestes critrios, os autores pontuam os 173 pases cobrindo
um perodo de 27 anos de 1973 a 1999.
Ainda que a operao de converter dados descritivos em ndices numri-
cos contenha sempre um elemento expressivo de arbtrio e que, por isso, seus
resultados devam ser encarados com mxima cautela, vale a pena registrar os
resultados principais do exerccio: i) os pases ricos so os que apresentam maior
abertura na conta de capital; ii) estes pases comearam a abrir suas contas de
capital nos anos 1970, o que s vai acontecer na dcada de 1990, entre os pases
de renda baixa ou mdia; iii) houve amplo movimento de abertura da conta de
capital na Amrica Latina nesse perodo, ao contrrio do que se deu no Oriente
Mdio e na frica do Norte; iv) na frica Subsaariana, os controles sobre a conta
de capital tendem a ser fortes, mas alguns pases Congo, Uganda, Qunia e
Zmbia , abriram suas fronteiras ao capital internacional; e v) a China e a ndia
mantm restries sobre todos os tipos de transaes monitoradas pelo FMI
(BRUNE et al., 2001, p. 12-13).
4.1.5 Liberalizao do sistema de preos e salrios

Mercados so sistemas de coordenao ex post de decises tomadas isoladamente
por multides de agentes econmicos ligados entre si por cadeias de interdepen-
dncia. O que assegura este feito o funcionamento do mecanismo de preos.
Nem sempre, contudo, a soluo produzida por intermdio desse meca-
nismo atende ao que tido, em sociedades dadas, como de interesse social.
Este interesse pode ser definido em termos de ideais de justia ou em termos
poltico-econmicos por exemplo, o propsito de alterar a composio de fato-
res produtivos que caracteriza a economia em dado momento, em um processo
cumulativo, ao longo do qual esta venha a se tornar mais rica, mais competitiva e
menos vulnervel. Animados por este ou aquele objetivo via de regra por uma
combinao deles , os Estados nunca permitiram que o mecanismo de preos
atuasse, em todos os mercados, livremente.16
Vlida em termos gerais, essa proposio mais verdadeira ainda para os pa-
ses da periferia. Aqui por muito tempo a norma foi a do Estado ativo, o qual,
operando tipicamente em quadro de graves problemas sociais e sendo informado
muitas vezes por viso determinada de futuro, interfere propositadamente nos
preos para tornar possvel a consecuo de fins definidos.
Um dos ingredientes do pacote de reformas para o mercado o estabeleci-
mento de regras para evitar que isso acontea. Liberao geral de preos e salrios.
Como nem sempre isso possvel, pois os mercados so imperfeitos e no raro
ganham feio de monoplio, a diretriz passa a ser a de restringir ao mnimo os
casos em que o controle de preos dado como aceitvel.
16. Por vezes a interveno neste campo se d por demanda dos prprios capitalistas, os quais, depois de inmeras
tentativas infrutferas, recorrem ao Estado para resolver problemas de coordenao que resultam em prejuzos para
todos em determinados setores de atividade. Foi este o caso do movimento pela regulao de vrias indstrias nos
Estados Unidos no incio do sculo XX. Uma sugestiva interpretao histrica do movimento pela racionalizao da
indstria pode ser encontrada em Kolko (1963). Para uma anlise rigorosa dos dilemas que impelem os capitalistas
a esta atitude ver Bowman (1989).
4.1.6 Reformas tributrias

Presena obrigatria no rol das polticas de liberalizao econmica, a reforma
tributria tambm o componente menos preciso e mais controverso do pacote de
reformas. que a tarefa de redesenhar o sistema tributrio pe o legislador ante o
desafio de harmonizar objetivos contraditrios e acomodar interesses conflitantes,
que atravessam o conjunto da sociedade. Por este motivo, ao contrrio do que
acontece em outras matrias, no vamos encontrar aqui h um modelo bem defini-
do, de validade supostamente universal. Em vez disso, o que obtemos so algumas
diretrizes de carter geral, como sejam, as de buscar a simplificao do sistema,
evitar a tributao em cascata, desonerar a produo, reduzir as alquotas e ampliar
a base tributria. Alm disso, alguns preceitos caractersticos, como a reduo das
taxas marginais de imposto sobre a renda das empresas e dos indivduos.
4.1.7 Privatizaes
Ente intrinsecamente contraditrio, em sua dupla qualidade de centro de acu-
mulao de capital e instrumento de poltica de governo, a empresa pblica surge
como uma anomalia no quadro do liberalismo econmico. Nem por isso deixa de
ocupar um lugar importante nas economias capitalistas realmente existentes. Seja
como resultado de aes de resgate de setores em crise financeira profunda, seja
por ter sido considerada a melhor soluo institucional para segmentos em que as
externalidades so elevadas e a tendncia ao monoplio muito aguda caso dos
servios de utilidades pblicas, por exemplo , seja ainda porque constava como
exigncia republicana ou socialista do programa de partidos polticos em acen-
tuada ascenso, o certo que a figura da empresa pblica tornou-se, depois da
Segunda Grande Guerra, um dos traos definidores da chamada economia mista.
Na experincia dos pases perifricos, a esses motivos adicionaram-se outros
ainda, tpicos de sua condio: a necessidade sentida de implantar indstrias cujos
elevados requerimentos, em termos de mobilizao de capital e tempo de matura-
o deste, excediam de longe a capacidade dos grupos locais e no logravam atrair o
interesse do investidor estrangeiro caso da siderurgia no Brasil e em tantos outros
pases; o imperativo poltico de conter, em certos limites, o capital estrangeiro na
economia do pas ou caso de vrios pases na sia de reforar a posio econmi-
ca de grupos nativos vis--vis as minorias tnicas que tradicionalmente controlaram
o comrcio e a indstria (minorias chinesas), ou mesmo a adoo de modelos de
desenvolvimento inspirados na industrializao sovitica, baseados no planejamen-
to central e na preponderncia clara do Estado em todos os campos da economia.
No ambiente criado pelo movimento em prol da liberalizao econmica
nesses pases, a figura da empresa estatal esteve sob forte ataque, desde o incio.
Contra ela foram levantados argumentos de ordem diversa, no raro contradit-
rios: focos de ineficincia econmica; ameaa empresa privada por sua tendn-
cia diversificao, um dos principais fatores responsveis pelo dficit pblico.
Para todos e cada um destes problemas, uma soluo ideal: a transferncia do
controle destas empresas ao setor privado. Na impossibilidade prtica poltica
e/ou econmica de realizar este programa em toda a linha, abertura do capital
das empresas controladas pelo governo, a adoo de padres empresariais de ope-
rao e financiamento desvinculao do oramento do governo e contratos
de gesto, entre outras frmulas. Mas estas medidas so propostas como solues
transitrias: o objetivo final continua sendo a privatizao plena.
4.1.8 Reforma previdenciria

Teoricamente, em condies muito especficas, o mercado assegura a exata remu-
nerao devida aos fatores que intervm na vida econmica. Como mercadoria
fictcia, porm, um deles a fora de trabalho apresenta esta particularidade
perturbadora: esta indissocivel de seu detentor de suas disposies pessoais e
de seu ciclo biolgico. A economia capitalista de mercado pressupe, portanto, a
soluo no mercantil de dois problemas: a motivao disciplinada do trabalha-
dor e a garantia de sua subsistncia antes, durante e ao trmino de sua vida ativa.
Para fazer face ao primeiro desses problemas os capitalistas inventaram in-
meros dispositivos, combinando em dosagens diferentes incentivos positivos e
negativos de distintos tipos, mas assentados todos na ameaa de demisso como
ultima ratio. Historicamente, as primeiras tentativas de responder ao segundo
previam a mobilizao de recursos de ordem moral: junto ao prprio trabalha-
dor autocontrole, frugalidade, cuidado consigo e com seus dependentes e aos
grupos mais favorecidos da sociedade caridade crist traduzida em aes filan-
trpicas. Mas a inadequao desta resposta cedo tornou-se patente. A filantropia
viola o pressuposto da autonomia e da igualdade entre os indivduos.17 Quanto
s exortaes ao comportamento previdente por parte do trabalhador, elas des-
conhecem a verdade sociolgica de que o horizonte temporal dos indivduos va-
ria em funo da segurana de suas condies de existncia. Por tais motivos, o
Estado foi levado, cada vez mais amplamente, a assumir a responsabilidade por
aquele problema, estabelecendo sistemas de penses para pessoas idosas.
No apenas nos pases capitalistas avanados: na Amrica Latina, em que
uma ou outra de suas verses, o sistema de seguridade social foi adotado nas d-
cadas de 1920 e 1930, e na frica do Norte (Arglia, Egito e Marrocos), em que
17. Ainda no fim do sculo XVIII, um autor justamente famoso propunha elaborado sistema de proteo social e calculava
o nmero de homens na Inglaterra que, depois de cinquenta anos de idade, (...) podem sentir como necessrio ou confor-
tvel serem amparados do que so capazes de amparar si mesmos, e no como um favor, mas como um direito. [E fazia
questo de insistir:] Esse amparo no de natureza de caridade, mas de direito (may feel it necessary or confortable to
be better supported that they can support themselves, and that not as a matter of grace and favor, but of right. [E fazia
questo de insistir:] This support (...) is not of the nature of a charity, but of a right) (PAINE, 1969, p. 264-265).
os programas abrangentes de proteo social datam da dcada de 1950. Na frica

Subsaariana e na sia os sistemas de seguridade so mais seletivos e mais recentes.
Excetuadas as antigas colnias britnicas, vrias das quais mantiveram at
recentemente o sistema dos provident funds (cada trabalhador dispe de uma con-
ta, cujo valor reverte a ele quando as condies previstas para este fim so preen-
chidas), o sistema bsico na maioria dos pases seguia e continua seguindo o tipo
da repartio com benefcios definidos. Mas j h algum tempo este quadro vem
mudando: alimentado pelas projees sombrias quanto viabilidade financeira
no longo prazo deste modelo, e inspirado na reforma empreendida pioneiramente
pelo Chile em 1981, ganhou corpo nas duas ltimas dcadas forte movimento
em prol da transio para sistemas de seguridade social baseados nos princpios
da capitalizao, da administrao privada, e da contribuio definida. Ao ser
encampada pelo Banco Mundial, esta tese acabou por se converter em nova orto-
doxia, embora encontre forte resistncia nos Estados Unidos e em outros pases
centrais.18 Os advogados da reforma costumam revestir seus argumentos de uma
roupagem tcnica, mas como no passado remoto o que assistimos aqui tam-
bm a um conflito de fundo normativo. Nas palavras de dois especialistas,
A mudana do financiamento pblico (...) para o privado (...) no sistema de pre-
vidncia social afastou o discurso das polticas mundiais de seguridade social de
questes como justia, incluso social e igualdade de oportunidades, privilegiando
uma dimenso mais tcnica, relacionada demarcao das responsabilidades pbli-
cas e privadas.19
4.1.9 Reforma do mercado de trabalho

Um dos focos da crtica neoliberal ao Estado de Bem-Estar, a rigidez do mercado de
trabalho reaparece no discurso sobre as reformas nos pases da periferia. Aqui, como
l, trata-se de flexibilizar as relaes de trabalho, mediante a reduo dos custos de
demisso, a regulamentao de contratos temporrios de trabalho, a diminuio de
direitos trabalhistas legalmente definidos, o estmulo negociao descentralizada
em suma, o aumento do poder empresarial sobre a fora de trabalho.
No tocante aos pases estudados, contudo, as mudanas nessa rea parecem ter
sido lentas e limitadas. Em alguns pases, a legislao de trabalho sofreu ampla refor-
mulao, como no Chile, sob os governos militares, mas essa no a norma. Em geral,
as reformas em matria trabalhista tm sido poucas e de alcance bem limitado.
18. Para uma argumentao crtica competente ver Munnell (1999).

19. The shift from public provision of mandatory social security () to market provision () has moved the global
social security policy discourse away from issues of social justice, social inclusion and equality of opportunity towards
technical issues related to the demarcation of public-private financial responsibilities (DIXON; KOUZMIN, 2001, p.54-
68).
Isso no quer dizer que os mercados de trabalho nos pases em desenvolvi-

mento tenham se mantido imunes aos ventos da mudana. Na verdade eles tm
se transformado profundamente, e o aumento da informalidade apenas a face
mais visvel e mais desagradvel deste fenmeno.20 Talvez, mais que qualquer ou-
tro, este fator ajude a explicar a timidez das polticas de liberalizao nesta rea.
4.2 As reformas nos pases em desenvolvimento: convergncias e contrastes

Se se tomar como referncia o momento de consagrao do discurso das reformas
estruturais, os pases estudados na pesquisa antes referida podem ser classificados
em trs grupos: reformadores precoces Chile, Argentina, e Turquia; retardatrios
frica do Sul, Brasil, Colmbia, Coreia, Egito, Etipia, ndia, Sudo, Zmbia;
e intermedirios os demais , com uma nica exceo, o Ir, que se manteve
margem do movimento de liberalizao econmica nos anos 1990.
Entre os pases do primeiro grupo, o Chile o que mais se sobressai.
Formulada e conduzida, a partir de 1975, por equipe de economistas doutrina-
riamente orientados, a reestruturao da economia chilena foi percebida, desde
o incio, como teste crucial pelos defensores, at ento ainda marginalizados, do
neoliberalismo.21 Tendo iniciado o seu primeiro experimento liberal-reformista
pouco depois da instalao da Junta Militar, em 1976, a Argentina tem lugar
garantido neste grupo. A Turquia parece constituir um caso limite: com medi-
das de abertura comercial introduzidas j em 1980, como ncleo do programa
de liberalizao do ministro Turgut zal, que rompia com a ideologia do esta-
tismo quadro de referncia normativo das polticas econmicas no pas desde
a dcada de 1930 , a Turquia aproxima-se dos seus colegas de grupo. Mas deles
se distancia pelo carter limitado das iniciativas propostas e pela maneira relati-
vamente moderada com que foram perseguidas.
Entre os reformadores tardios o caso extremo o da frica do Sul.
Excepcional pela natureza racial da interveno do Estado na economia su-
bordinao dos instrumentos de poltica econmica ao imperativo de refor-
ar o sistema do apartheid a despeito de algumas medidas de liberalizao
financeira no fim da dcada de 1980, sob o governo do Congresso Nacio-
nal Africano (ANC) que o tema da reforma econmica ganha centralidade.
Isto se dar em 1996, com a oficializao das metas e das recomendaes conti-
das no Growth Employment and Redistribution (Gear), documento program-
tico oriundo do Ministrio das Finanas: disciplina fiscal, combate inflao,
20. Para citar apenas um trabalho sobre caso pouco conhecido no Brasil na copiosa literatura a respeito do tema,
remetemos o leitor a Bhattacherjee (1999). O tema da informalidade tem dominado boa parte da discusso sobre o
mercado de trabalho no Brasil. Para uma anlise comparativa no marco latino-americano, ver Altimir (1997, p. 3-30)
e Klein e Tockman (2000, p. 7-30).
21. Sobre a primeira fase das reformas no Chile e a orientao ideolgica de seus condutores ver, entre outros, Foxley (1988).
estmulo s exportaes por meio da liberalizao cambial, da privatizao e

da criao de um ambiente favorvel ao investimento externo.22
No grupo intermedirio pases que tomam, com maior ou menor relutn-
cia, o caminho das reformas durante a dcada de 1980 , vamos encontrar situa-
es muito diferenciadas. De um lado, os pases asiticos todos, exceto a Coreia
e a ndia: Filipinas (1986), Indonsia (1988), Malsia (1988), Paquisto (1988),
Tailndia (1986); de outro excludo o Ir os grandes exportadores de petrleo:
Arglia (1984), Nigria (1986), Venezuela (1989). O Mxico (1986), que na po-
ca tinha o petrleo como principal produto em sua pauta de exportaes, tam-
bm integra este grupo. A convergncia entre estes pases notvel: quase todos
operam mudanas estratgicas em seus modelos de poltica econmica no curto
espao de cinco anos (de 1984 a 1988) a Venezuela fica no limite; a reviravolta
dada pelo recm-eleito Andrs Perez acontece em fevereiro de 1989. Dois ele-
mentos ajudam a esclarecer a coincidncia. Primeiro, a presso intensificada dos
Estados Unidos pela adoo generalizada do pacote de reformas e a depresso de
preos do petrleo e de outras commodities em meados da dcada, que fragilizou
sobremaneira os governos dos pases exportadores destes bens, tornando-os muito
mais vulnerveis s presses mencionadas.
O comentrio anterior remete-se a outro aspecto importante: as con-
dies em que se d em cada pas a opo pelas polticas de reformas. Vistos
deste ngulo, estes pases se diferenciam em dois grupos nitidamente distin-
tos: o primeiro que rene a maioria deles faz esta escolha em situao
crtica, seno desesperadora, quase sempre sob o peso das condicionalidades
cruzadas dos organismos internacionais (FMI e BIRD), de cujo apoio de-
pendem para reconduzir suas economias a uma situao pelo menos aceit-
vel nesta categoria vamos encontrar muitos pases da frica Subsaariana e
casos bem conhecidos da Amrica Latina. Outros parecem ter sido impelidos
muito menos pelo sentimento de necessidade imperiosa e urgente, e muito
mais pela percepo das vantagens a alcanar com a mudana empreendida.
Mesmo que estes pases enfrentassem dificuldades econmicas por ocasio da
mudana, estas seriam relativamente brandas e logo seriam superadas todos
os asiticos aninham-se neste grupo.23
Precoces e retardatrios; enfermos e saudveis. Entre os pases estu-
dados h ainda uma terceira diferena que deve ser salientada: trata-se do carter
contnuo ou descontnuo do processo de reformas. Embora envolvam, em seu
22. Sobre a trajetria sul-africana em direo s polticas de liberalizao econmica, baseamo-nos em Munck (1994,
p. 205-217), Nattrass (1994, p. 219-225) e Bond (2000).
23. O tema da relao entre crise e reforma econmica ocupa um lugar de destaque na literatura especializada.
Para uma boa apresentao dos argumentos em tela e uma estimulante anlise comparativa de dois casos, casos
emblemticos, ver Corrales (1999, p. 3-29).
incio, um ato de vontade expresso pelas mais altas autoridades, reformas econ-
micas no so obras de governo: elas se alimentam do agir descentralizado de um
sem-nmero de agentes econmicos e das estratgias perseguidas por atores po-
lticos e sociais. Por isso tendem a se estender no tempo, ultrapassando de muito
o mandato dos governos que as introduziram. Mas como as reformas produzem
efeitos contraditrios sobre os diferentes grupos na sociedade e como seu xito
econmico e poltico no est nunca de antemo garantido, nem sempre isto
acontece, como se pode constatar facilmente pela rememorao da experincia
histrica de trs pases vizinhos: a Argentina, a Bolvia e a Venezuela.
Menos dramticas, descontinuidades marcam ainda a experincia das re-
formas liberalizantes na Arglia (1988-1989) e na ndia iniciado em 1986, o
programa foi interrompido em 1988, depois do assassinato de Rajv Gandhi, para
ser retomado anos mais tarde por Narashima Rao, em 1991.24
Em franca contraposio a esses casos, o Chile persevera no caminho das
reformas h quase trinta anos apesar da crise brutal que experimentou em 1982
e da transio poltica no fim dos anos 1980. Com mudanas e adaptaes no
desprezveis, o Chile destaca-se mais que qualquer outro pas de nossa amostra
como exemplo de continuidade das polticas para o mercado.
Esse elemento est presente tambm na trajetria de muitos pases, entre os
quais o Brasil. Apesar da crise poltica que desembocou no impeachment de Collor
de Mello, no houve soluo de continuidade no processo de reformas: a abertura
comercial, a liberalizao financeira, as privatizaes e os outros itens de seu programa
foram mantidos zelosamente fora da pauta de discusso durante a crise. No surpre-
ende, portanto, que as reformas liberalizantes continuassem presentes como pontos
prioritrios na agenda dos governos que lhe sucederam (VELASCO E CRUZ, 1997).
5 O IMPACTO DA CRISE FINANCEIRA GLOBAL E O PAPEL DO ESTADO:

REFLEXO SOBRE A EXPERINCIA LATINO-AMERICANA
Falar de processos em curso sempre arriscado. Mas o risco muito maior quan-
do nos propomos a excogitar sobre as consequncias de um processo como este
a crise econmica global , cuja caracterstica mais notvel a ocorrncia de des-
locamentos bruscos, de intensidade mxima, que tornam difceis ou mesmo
ociosas quaisquer tentativas de projeo.
Ora, se a crise est em curso, e se o seu ritmo e seus contornos permanecem
indefinidos, como falar em consequncias da crise?
24. Esta observao telegrfica contm uma simplificao consciente. Como registra um estudioso da poltica econ-
mica indiana, as reformas saem da agenda nacional, mas continuam avanando em Maharashtra, o estado mais rico
da Federao, ver Jenkins (1999, p. 10).
No h como responder de forma cabal esta pergunta, mas podemos tomar

algumas precaues a fim de minimizar o risco do empreendimento.
A primeira coisa a fazer, nos parece, observar os acontecimentos da con-
juntura em perspectiva de longo prazo. A segunda providncia til distinguir
as consequncias diretas o impacto imediato da crise no comportamento das
economias latino-americanas das consequncias indiretas efeitos encadeados,
nos quais economia e poltica combinam-se, de forma indissocivel.
Quando contemplamos a experincia de reformas econmicas na Am-
rica Latina em seu conjunto, a avaliao que fazemos mista, na melhor das
hipteses. Nos marcos institucionais conformados por estas reformas, rom-
peu-se o padro de inflao muito alta, que por muitas dcadas caracterizou o
modo de operao de grande parte das economias no continente; ampliou-se
o fluxo de comrcio com o exterior; introduziu-se uma disciplina indita nos
gastos pblicos; e se produziu uma modernizao importante nos aparelhos
produtivos de muitos pases.
Por outro lado, cristalizou-se uma lgica de gesto das polticas econmicas
que parecia condenar os pases latino-americanos a conviver com taxas de cres-
cimento relativamente baixas, em economias muito vulnerveis s oscilaes das
conjunturas internacionais. E no s isso. Uma lgica que cristalizava em nossas
economias padres de funcionamento muito pouco compatveis com a aspirao
de alcanar as condies caractersticas das economias desenvolvidas comuns s
nossas elites, s classes mdias e a amplos segmentos das classes populares.
Em quase todos os pases assistimos nesse perodo a uma acentuada trans-
ferncia de ativos a grupos estrangeiros, a uma perda importante no peso rela-
tivo da indstria e, em alguns deles, a uma involuo na pauta das exportaes,
com uma queda paulatina da participao dos bens mais dinmicos e de maior
valor agregado.25
O contraste com a sia Oriental eloquente. No se trata apenas do maior
dinamismo econmico destes pases. Com diferenas notveis, por certo, eles re-
alizam, todos, um movimento de up grading em direo economia de conhe-
cimento. Isto no acontece em nossa regio, sendo muito reduzido, em termos
absolutos e relativos, o investimento em Cincia e Tecnologia (C&T) o Brasil
destaca-se como exceo parcial a esta generalizao.
Se os resultados econmicos alcanados foram frustrantes, o balano so-
cial do perodo das reformas foi muito mais. verdade, como indicam os dados
25. O Mxico parece ser uma exceo. Como revelam as estatsticas, o peso dos produtos dinmicos em sua pauta de
exportao tem aumentado. Esses dados, porm, devem ser vistos com extrema cautela. Se eliminadas as duplas entradas,
que expressam o elevado grau de integrao com a economia dos Estados Unidos, resultados seriam bem mais medocres.
mais confiveis, houve no continente alguns avanos: as taxas de analfabetismo

caram; a escolaridade aumentou em todos os nveis; a desnutrio diminuiu; e
a expectativa de vida ao nascer por toda parte maior hoje do que no passado.
Houve tambm progressos inegveis no combate pobreza e indigncia. Mas
estes desenvolvimentos so contrabalanados por outras mudanas que vo em
sentido contrrio: a desocupao urbana aumentou acentuadamente; tambm se
agravou a precariedade ocupacional, com uma queda expressiva da proporo do
emprego assalariado na populao economicamente ativa; os rendimentos mdios
do trabalho assalariado sofreram uma deteriorao clara; e a cobertura da prote-
o social se contraiu. Ao fim e ao cabo, a Amrica Latina continua como a regio
mais desigual do mundo, com cerca de 210 milhes de pobres, mais de 80 mi-
lhes de indigentes e uma diferena obscena entre a renda e os estilos de vida dos
10% mais pobres e aqueles desfrutados pelos dos 10% mais ricos (CEPAL, 2006).
Os conflitos sociais derivados de um tal estado de coisa so endmicos em quase
todos os pases e, em alguns deles, traduziram-se em situao de crises polticas agudas
e abertas, como na Bolvia, no Equador, na Venezuela e, ainda h pouco, na Argen-
tina. Com variaes de graus, por todo o continente o resultado destes vinte e tantos
anos de reformas neoliberais um tecido social esgarado, em que a lei no alcana os
poderosos e no chega a proteger os mais fracos; em que a criminalidade expande-se
irrefreadamente; sociedades conseguem manter certo grau de coeso algumas mais
que outras mas no parecem ser capazes de oferecer uma imagem inspiradora de
futuro a seus jovens. O fenmeno da emigrao, novo para muito destes pases pen-
samos sobretudo no Brasil, naturalmente tem muito a ver com este fracasso.
Esses resultados decepcionantes vm alimentando, desde meados dos anos
1990, a crtica ao chamado Consenso de Washington, que est na base das mudan-
as observadas na agenda das organizaes internacionais. O espao no permite
dar a ateno devida ao tema, mas alguns registros so indispensveis: i) em algu-
ma medida, estas organizaes se afastam, todas, da viso economicista prevalen-
te no perodo prvio; ii) este movimento foi impulsionado pelas sucessivas crises
financeiras sobrevindas em diferentes regies do mundo desde meados da dcada;
iii) a distncia que tomam da antiga ortodoxia varia consideravelmente o FMI
permanecendo bem mais prximo daquela viso do que o Banco Mundial, e este
do que o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Comisso Econ-
mica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal); iv) o elemento comum a todos a
integrao da dimenso socioinstitucional nos diagnsticos e nas propostas, com a
proposio de reformas ditas de segunda gerao; v) algumas destas organizaes
passam a dar prioridade aos temas da descentralizao, da participao da socieda-
de civil e da democracia em suas formulaes; vi) dissemina-se nestes organismos
o reconhecimento de que a efetividade e os resultados das polticas dependem dos
contextos em que so implementadas, condies que variam de um pas a outro
o que exclui a pretenso to forte em passado recente de eleger um modelo de

polticas como paradigmtico.26
Mais importante para os propsitos deste captulo, porm, a insatisfao
popular que os resultados das reformas provocam. ela que explica, em grande
medida, a mudana de atmosfera produzida no continente desde o fim da dca-
da passada. Mudana cuja expresso mais conspcua a eleio de governos de
esquerda em tantos pases. As circunstncias que cercaram a vitria destas foras
variam muito, de um caso a outro. Mas em todos eles vamos encontrar este ele-
mento comum: a reao, muitas vezes irada, produzida pelo sentimento de que
as expectativas criadas pelo discurso das reformas o qual se pde apoiar em um
primeiro momento nos xitos alcanados no front da estabilidade monetria ti-
nham sido desmentidas pela realidade.
Os governos de esquerda denunciaram esse discurso e se afastaram
alguns mais, outros menos das polticas que ele tinha inspirado. Ao fazer
isso, colheram resultados importantes. Em alguns casos, como na Argentina e
na Bolvia, reconstruram economias devastadas por crises financeiras severas.
Em quase todos, vamos observar avanos muito significativos nas polticas so-
ciais. Eles foram favorecidos, porm, pelas condies excepcionais da economia
mundial nos ltimos cinco ou seis anos.
Ao mudar de forma to acentuada o contexto em que esses governos ope-
ravam, a crise econmica internacional suscita a questo inquietante: como este
continente que viveu em passado recente o trauma da moratria da dvida exter-
na, da hiperinflao, da estagnao prolongada e da recesso profunda depois
de ciclos muito curtos de crescimento este continente mergulhado em uma
crise social crnica e sacudido tantas vezes por crises polticas agudas como vai se
comportar diante de mais este desafio?
Filha das taras do sistema financeiro conformado nos pases centrais nas l-
timas dcadas, a crise chega a ns por vrios caminhos: i) pelo corte abrupto das
linhas de crdito, que afetaram imediatamente as exportaes; ii) pela queda nos
preos de produtos importante na pauta de exportao de nossos pases; iii) pela
queda acentuada no valor das remessas internacionais realizadas por trabalhadores
migrantes fator que afeta particularmente o Mxico e pases da Amrica Cen-
tral; iv) pela queda na arrecadao fiscal; v) pela reduo no ritmo de implantao
de projetos em curso e suspenso de investimentos planejados devido escassez
de crdito e, sobretudo, grande incerteza que paira sobre os cenrios macroeco-
nmicos; vi) pela contrao do consumo, em consequncia do encolhimento do
crdito e das incertezas das famlias quanto aos seus rendimentos no curto e no
26. A literatura sobre o tema vastssima. Para uma reconstituio meticulosa do debate sobre as reformas na Amrica
Latina e uma interpretao abrangente de sua evoluo, ver Panizza (2009).
mdio prazo. O resultado agregado destes fatores a retrao severa do nvel de

atividade e o aumento do desemprego.
Diante desse quadro, os governos da regio reagiram de forma tpica: adota-
ram polticas fiscais e monetrias expansivas, para reduzir o impacto da crise sobre
o nvel de atividade econmica, e ampliaram o raio das polticas sociais para
sustentar a demanda e atenuar o impacto da crise sobre as condies de vida dos
setores mais vulnerveis da populao. Alm disso, empregaram variada gama de
mecanismos para proteger os produtores internos da concorrncia internacional,
percebida crescentemente como ameaadora por muitos setores.
Os pases variam muito nas condies que renem para desenvolver pol-
ticas contracclicas como as descritas. No Brasil, o exerccio delas foi facilitado
pela existncia de extensa rede de bancos pblicos, pela acumulao nos ltimos
anos de vultosas reservas internacionais e, ironicamente, pelo elevado patamar
em que se encontravam as taxas de juros antes da crise. O Chile foi favorecido
pela constituio prvia de um fundo de estabilizao, que na conjuntura da
crise permitiu a implementao de um programa de estmulo econmico esti-
mado em 4 bilhes de dlares, que inclua programas pblicos em infraestrutura
e transferncias de fundos Corporao Nacional do Cobre do Chile (Codelco)
para viabilizar novos planos de investimentos no setor (ANCOCHEA, 2009,
p. 134-155). Brasil e Chile: no por acaso seus presidentes vm atravessando este
perodo crtico com taxas espetaculares de aprovao popular.
Em outros pases, as restries com que se deparam os governos so muito
maiores. A Argentina um deles. Tendo de administrar uma situao fiscal j deli-
cada antes da crise, o governo Kirschner foi induzido a tomar medidas de eficcia
mais duvidosa e sabor amargo para amplos setores da populao. Certamente, ou-
tros fatores tero contribudo significativamente, mas o agravamento do quadro
econmico certamente ter ajudado a preparar o terreno para a derrota eleitoral
que sofreu nas eleies legislativas de junho prximo passado.
A aluso a esses trs pases Chile e Argentina com processos eleitorais em
2009 e o Brasil no ano seguinte oportuna, porque permite especificar melhor
a pergunta formulada antes: pelo que se viu, foi muito amplo na Amrica Latina o
movimento de tomada de distncia em relao ao modelo neoliberal de polticas
econmicas. Este movimento, mais pronunciado em alguns pases do que em ou-
tros, foi efetuado por governos genericamente tidos como de esquerda, ainda que
entre eles existam diferenas muito ntidas. Seu advento foi propiciado pelo esgo-
tamento das polticas neoliberais, como se viu. Agora, estes governos se veem na
contingncia de administrar nova crise. Nos prximos dois anos e meio a Amrica
Latina ser varrida por uma onda eleitoral, envolvendo sucesses presidenciais em
15 pases. No plano das polticas econmicas, o que esperar de tudo isso?
Levando em conta as reservas formuladas no incio deste tpico no mo-

mento, as indicaes a respeito do comportamento das principais economias do
mundo parecem afastar o cenrio sombrio da depresso global que h poucos
meses, porm, parecia muito plausvel devemos assumir o risco de terminar este
documento com algumas conjecturas sobre desenvolvimentos futuros.
A primeira delas diz respeito irreversibilidade de muitas das mudanas
verificadas nos ltimos anos. Com esta frmula queremos sugerir que a hip-
tese do retorno do modelo neoliberal, com sua f proclamada nas solues
de mercado para todos os problemas, deve ser afastada, mesmo se conside-
rarmos a eventualidade de vitria de partidos conservadores em muitos dos
pases hoje governados por foras de esquerda ou centro-esquerda, no conti-
nente. Esta afirmativa se apoia em duas consideraes: i) dos efeitos duradou-
ros das polticas implementadas por estes governos nos anos precedentes
que alteraram a agenda das polticas pblicas nos seus respectivos pases,
incorporando amplos segmentos sociais cujas demandas no podero ser re-
primidas, sem que se tenha que arcar com um custo poltico exorbitante,
incompatvel at mesmo com as aparncias mais superficiais da democracia
representativa basta pensar no que significaria, no Brasil, a desativao de
um programa social, como o Programa Bolsa Famlia (PBF), ou, na Bolvia,
o programa de distribuio de bnus para os alunos da rede escolar, o Pro-
grama Juancito Pinto; e ii) do efeito sobre a agenda das organizaes mul-
tilaterais das sucessivas crises financeiras e particularmente dessa ltima,
que eclodiu nos centros nevrlgicos do capitalismo internacional, obrigando
os governos dos pases centrais a intervir no mercado de formas at ento
inconcebveis. Por mais que, ao fim e ao cabo, os circuitos da acumulao
financeira sejam preservados sem alteraes institucionais mais profundas,
bem pouco provvel que as propostas de expandi-los contem com o consenso
que as beneficiou um dia.
A segunda e a terceira conjecturas pem em cena os efeitos indiretos da crise
financeira no terreno do debate econmico e no plano da poltica.
Pode-se formular a segunda conjectura como um comentrio avaliao
feita por Martin Wolf, logo aps a deciso do Federal Reserve de resgatar o banco
de investimento Bear Stearns, em maro de 2008. Para o prestigioso articulista do
Financial Times, este ato marcaria o reconhecimento explcito, pelo protagonista
principal do capitalismo de livre mercado de que ela era estava terminada.
A questo da autoridade de Martin Wolf para fazer um julgamento to
forte no tem o menor interesse. Mas o argumento que ele usa em seu apoio
relevante. Vale a pena l-lo.
Se os prprios Estados Unidos se afastam do modelo da desregulamentao finan-

ceira, esse fato vai ter amplas implicaes globais. At recentemente, era possvel
dizer aos chineses, aos indianos ou queles que sofreram crises financeiras significa-
tivas nas ltimas duas dcadas que havia um sistema financeiro ao mesmo tempo
livre e robusto. Esse no mais o caso. Ser realmente difcil persuadir esses pases
de que as falhas de mercado que se manifestaram nos Estados Unidos e em outros
pases ricos no so uma advertncia horrvel. Se os EUA, com sua vasta experincia
e todos os seus recursos, foram incapazes de evitar aquelas armadilhas, por que, eles
ho de indagar, devemos acreditar que nos sairemos melhor? (WOLF, 2008).
Este trecho foi escrito no longnquo primeiro trimestre de 2008, muito an-
tes dos cataclismos que abalaram o sistema financeiro internacional e levaram os
governos de todo o mundo a intervir de forma muito mais profunda e brutal no
mercado. luz destes acontecimentos, a ideia de que o modelo prvio possa vir
a ser apresentado novamente aos pases em desenvolvimento como receita certa
para o sucesso parece carente de qualquer plausibilidade. Ainda que as foras inte-
ressadas neste programa continuem poderosas, elas no conseguem mais produzir
o consenso mnimo para lhe dar efetividade.
Mas no tudo, a crise financeira internacional vem reforar significativa-
mente uma tendncia de redistribuio de poder relativo entre os Estados, que j
se operava de forma visvel antes dela, em suas duas faces: o deslocamento do eixo
econmico em direo ao Oriente ndia includa e o relativo enfraquecimento
dos Estados Unidos no terreno geopoltico, em virtude dos fracassos acumulados
no Iraque e no Afeganisto e da crescente autonomia exibida por potncias rivais.
Ora, como pudemos ver neste captulo, a construo e a reconfigurao da or-
dem econmica internacional depois da Segunda Guerra foram realizadas sob a
liderana dos Estados Unidos. O fato de esta liderana encontrar-se em causa no
presente um motivo adicional para julgar pouco provvel a reimposio de um
modelo nico de poltica econmica, que faa tabula rasa das mudanas nacio-
nalmente diferenciadas que esto a ocorrer no papel do Estado.
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CAPTULO 2
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO

LATINO-AMERICANO: TRAJETRIAS DO PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL NA AMRICA LATINA*
1 INTRODUO
A Amrica Latina aderiu ao planejamento na segunda metade do sculo XX pri-
vilegiando a ao do Estado e as estratgias de desenvolvimento baseadas em uma
viso de longo prazo. Ela passou a desempenhar papel central na reestruturao
da atividade econmica e governamental. Entretanto, a despeito de seu xito ini-
cial em dinamizar as economias da regio, tornou-se alvo de frequentes crticas na
medida em que dinmicas globais colocaram em questo o prprio papel do Esta-
do a partir dos anos 1970. O rpido desmonte das estruturas de estatais ao longo
dos anos 1980 e 1990 como consequncia da crise da dvida externa e a aplicao
da agenda do chamado Consenso de Washington deixaram marcas profundas na
Amrica Latina da qual ela ainda se recupera.
Aps um perodo no qual o ideal do Estado mnimo exerceu grande influ-
ncia nas prticas governamentais da regio, o aumento do passivo social e a falha
em produzir desenvolvimento contnuo e sustentvel ao conjunto dos pases da
Amrica Latina, torna-se necessrio compreender a trajetria do desenvolvimento
em sua longa durao.
As sees que se seguem buscam colocar em perspectiva histrica a trajetria
do planejamento na Amrica Latina em trs momentos. O primeiro diz respeito
ao perodo de sua implantao a partir da dcada de 1950. O segundo procura
analisar as motivaes que levaram crtica e ao refluxo das prticas do planeja-
mento entre os anos 1970 e 1990. Por fim, busca-se compreender os resultados
de tal refluxo na primeira dcada do sculo XXI, a partir de uma avaliao das
consequncias dos ajustes estruturais realizados na dcada anterior. Tendo como
base este diagnstico, busca-se delinear algumas propostas sobre o papel que o
Estado e o planejamento podem desempenhar hoje.
* Este captulo representa uma verso resumida e traduzida de parte de um estudo extenso e detalhado oferecido
pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) ao projeto do Ipea. Em particular, destaca-se aqui
uma viso de conjunto que, no estudo original, baseia-se nas experincias particulares dos seguintes pases: Argentina,
Mxico, Chile, Colmbia, Venezuela, Peru e Costa Rica.
2 A IMPLEMENTAO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DEPOIS DA SEGUNDA

GUERRA MUNDIAL
O planejamento governamental experimentou um grande incremento nas trs
dcadas que se seguiram Segunda Guerra Mundial. Os pases latino-americanos
criam, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, instituies especializa-
das, no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar
e definir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social (CIBOTTI;
NUNEZ; SAINZ, 1974).
Essas instituies, com grandes agncias encarregadas de implementar e
monitorar a execuo do planejamento, alteraram a estrutura do setor pblico.
Incidiram igualmente em seu modo de funcionamento, pois eram responsveis
por orientar, em maior ou menor medida, as aes das distintas unidades admi-
nistrativas dos governos no nvel nacional, subnacional e regional.
As inovaes institucionais e a implementao do planejamento, dos pro-
gramas e das polticas a que deram origem responderam s responsabilidades
crescentes que o Estado lhes designou nos mbitos econmico e social, particu-
larmente a partir dos anos 1930.1
A grande depresso mundial do comeo da dcada desarticulou as correntes
comerciais e as atividades produtivas dos pases gerando severas consequncias
econmicas e sociais. Estes fatos contriburam para o abandono progressivo das
concepes liberais, predominantes at ento, que reduziam as responsabilidades
dos governos apenas a certas funes bsicas. Os governos latino-americanos na
dcada seguinte tiveram de enfrentar, alm disso, as distores criadas pela Se-
gunda Guerra Mundial, com seus efeitos no comrcio exterior, nas economias
externas e nas condies sociais dos pases.
O desenvolvimento do planejamento nos pases e nas regies tem razes
profundas que se estendem at esses dois grande fenmenos globais. Ambos inter-
romperam a dinmica das economias capitalistas desenvolvidas e desarticularam
o sistema de relaes econmicas internacionais preexistente. O planejamento
significou, para as economias latino-americanas, uma profunda transformao no
tipo de insero dependente do sculo XX. Suas consequncias para o funciona-
mento das economias e sociedades da regio foram to poderosas que geraram,
tambm, significativas mudanas no conjunto das instituies pblicas e no papel
que desempenhavam. neste contexto que se produz a fase de desenvolvimento
da planificao nos pases da Amrica Latina.
1. As novas responsabilidades pblicas foram consagradas na Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), na
qual os membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) comprometeram-se a assegurar o respeito efetivo dos
direitos econmicos, sociais e culturais das pessoas (Art. 22).
Instituies e Desenvolvimento no Contexto Latino-Americano... 93
2.1 As condies econmicas e sociais

Com o fim do conflito blico, as economias da regio estavam relativamente fe-
chadas em suas relaes com o resto do mundo, com desequilbrios internos que
as faziam muito vulnerveis a fenmenos inflacionrios e problemas na balana de
pagamentos, sem que as empresas tivessem acesso aos mercados internacionais de
capital. A estrutura produtiva caracterizava-se por possuir um setor exportador extre-
mamente dependente de alguns poucos produtos primrios, por um atraso tecnol-
gico no resto da produo e por uma persistncia de um vasto setor de subsistncia,
concentrado principalmente nas atividades agrcolas, pecurias e extrativistas.
O atraso tecnolgico afetava especialmente a indstria, que havia se desen-
volvido durante os anos 1930, at a Segunda Guerra Mundial, para substituir
as importaes de bens que no podiam ser comprados nos mercados dos pases
mais avanados. Esta indstria havia se concentrado naquelas atividades que uti-
lizavam tecnologias mais conhecidas e de menor intensidade de capital. A recu-
perao das correntes do comrcio internacional e seu rpido crescimento depois
da guerra representaram um srio desafio competitivo que demandou altas tarifas
e diversas polticas de proteo para super-lo.
A dependncia de alguns poucos produtos primrios de exportao, so-
mada aos termos de cambio volteis e decrescentes, aliada a uma indstria
que havia substitudo importaes sem deixar de requerer insumos e bens de
capital importados, se traduziam em uma alta vulnerabilidade das contas ex-
ternas. Durante os perodos de auge, nos quais o crescimento da produo
e da renda aumentava rapidamente a demanda por importaes, criaram-se
dbitos correntes na balana de pagamentos, cujo financiamento estava restrito
basicamente a escassas fontes oficiais.2 Com isso, a dvida pblica dos pases da
regio elevou-se persistentemente.
Ao mesmo tempo, os pases experimentaram fenmenos demogrficos de
grande magnitude. O aumento das taxas de natalidade e a diminuio das taxas
de mortalidade, vinculadas aos avanos e difuso da ateno sade, gerou
um acentuado crescimento da populao.3 Este crescimento foi acompanhado de
massivas migraes do campo para os ncleos urbanos. A capacidade das econo-
mias urbanas de criar empregos produtivos se mostrou insuficiente para absorver
a fora de trabalho que crescia com o acrscimo de contingentes cada vez maiores
de camponeses chegando a povoados e cidades, alm de jovens que entravam no
mercado de trabalho. As taxas de desocupao aberta cresceram rapidamente.
2. O conjunto de pases da America Latina registrou dficit na conta-corrente da balana de pagamentos em cada um
dos anos, sem nenhuma exceo, a partir de 1954 dados da diviso de estatsticas da Cepal.
3. Entre 1950 e 1965, a taxa de crescimento mdio anual da populao da Amrica Latina alcanou 2,8%, nos
quinqunios seguintes baixou a 2,6% e 2,5%. Entre 1975 e 1980, foi de 2,3% dados do Centro Latinoamericano y
Caribeo de Demografa (Celade), Observatrio Demogrfico n. 3.
Simultaneamente, a necessidade de melhorar a infraestrutura urbana aumentou,

criando dficits na quantidade de moradias, no fornecimento de gua potvel,
energia eltrica domiciliar e outros servios, que s podiam ser encarados com
forte interveno urbana.
Os processos de urbanizao e industrializao criaram novos grupos sociais4
e interesses econmicos que demandaram o apoio dos governos. Estes tiveram
crescente dificuldade para conter tais demandas. Alguns no puderam manter a
disciplina fiscal e experimentaram severos processos inflacionrios. Durante os
anos 1950, Argentina e Brasil registraram taxas de inflao superiores a 25% por
vrios anos; Colmbia e Bolvia tiveram inflaes superiores a 15%.
A dinmica do crescimento econmico dos distintos pases da regio era
muito diferente no perodo de surgimento da planificao. Mas, em seu conjun-
to, era insuficiente para prover os empregos necessrios nas cidades, superar o
atraso no campo e satisfazer as aspiraes dos novos grupos sociais. A taxa anual
de crescimento do produto interno bruto (PIB) por habitante foi de 2,2% entre
1950 e 1960 (CEPAL, 2001, p. 3).
2.2 O protagonismo do Estado

A superao dos problemas, conflitos e carncias que se colocavam nesse con-
junto de condies econmicas e sociais requeria aes e ajustes de grande
alcance. A opo poltica adotada pelos governos da regio relegou ao Estado
um papel protagonista.
O Estado era a nica chave para o acesso a recursos externos que pode-
riam mobilizar os recursos internos capazes de mudar a situao, na escala
que demandavam as polticas de desenvolvimento. Por outro lado, os meca-
nismos de mercado tinham srias dificuldades em funcionar eficientemente.5
Eles se encontravam prejudicados pela volatilidade dos preos dos produtos
de exportao, pela instabilidade cambial e dos preos internos e pela irregu-
laridade do abastecimento de insumos e bens de capital, ao que se somava a
instabilidade poltica.
Essas condies impediam que a ao independente dos agentes econ-
micos, competindo nos mercados, resultasse na adequada alocao de recursos.
O ambiente econmico induzia a iniciativa privada a concentrar-se em ativida-
des de muito curto prazo, incluindo a especulao, o que era inapropriado para
que a iniciativa privada produzisse as mudanas necessrias, particularmente
nos setores de infraestrutura.
4. Entre estes grupos ganharam relativa importncia os setores mdios urbanos.

5. Os mecanismos de mercado no operavam em setores chaves no desenvolvimento como o caso da inovao tecnolgica.
O Estado substituiu os investidores privados, inibidos pela incerteza e pelo

alto risco de realizar inverses grandiosas, cuja maturao requeria prazos mdios
e longos. Da que a indstria pesada foi desenvolvida por empresas pblicas e que
o Estado tenha assumido um papel empresarial. Simultaneamente, ampliava-se
seu papel na busca por equilbrios globais do sistema econmico.
Alm disso, a implementao das polticas de desenvolvimento se
apoiaria em um conjunto de instrumentos de carter tarifrio, tributrio,
cambial, creditcio e de incentivos fiscais, junto a polticas especficas para
impulsionar o desenvolvimento industrial e atender s crescentes demandas
sociais. A ampliao e o fortalecimento do aparato do Estado para admi-
nistrar estes instrumentos e polticas foi um requisito bsico para sua im-
plementao. Criaram-se ministrios especializados para assumir as novas
responsabilidades. Novos bancos e novas instituies mobilizaram e canali-
zaram recursos financeiros.
Naturalmente, o protagonismo do Estado colocou em evidncia algumas
falhas quando ele intervm na economia. A apropriao de recursos pblicos,
as inconsistncias dinmicas e os problemas de agncia fizeram-se presentes.
A tendncia a pouca transparncia nos processos de tomada de decises e a
interferncia de interesses particulares tambm se fizeram sentir.
Os sistemas de planificao surgem nesse contexto, buscando incidir no de-
senvolvimento econmico e social dos pases, dar maior racionalidade e eficincia
a esta variada interveno do Estado e, tambm, em alguns casos, neutralizar as
falhas prprias da ao estatal na economia sem estar necessariamente alheio a elas.
2.3 O surgimento do planejamento nacional

Os governos desenvolveram planos e desenharam polticas setoriais explcitas du-
rante a dcada de 1940 como resposta a vrios problemas, tais como o forneci-
mento de energia, a infraestrutura de transporte e as condies da sade pblica.
Mas nos anos 1950 que comeam a ser elaborados os relatrios que reu-
niam as caractersticas dos planos nacionais de desenvolvimento; ou seja, os es-
tudos que continham diagnsticos e proposies de polticas com objetivos e op-
es definidas para o conjunto da economia do pas, com o propsito de guiar as
decises de alocao de recursos pblicos e o uso de instrumentos para influir nas
decises privadas.6 Durante essa dcada, criaram-se, em vrios pases, organismos
tcnicos para elaborar este tipo de estudos, alm de instituies para decidir sobre
as propostas que estes continham.
6. Um bom exemplo o informe da misso do Banco Mundial que trabalhou na Colmbia em 1949 e 1950, sob a
direo de Lauchlin Currie, chamado The basis of a development programme for Colombia (CURRIE, 1952).
A Carta de Punta Del Este, aprovada pelos pases pertencentes Organiza-

o dos Estados Americanos (OEA), em agosto de 1961, constituiu um marco
particularmente importante na implementao do planejamento durante os anos
1960. Neste documento, os governos se comprometeram a levar adiante a Alian-
a para o Progresso, um esforo de cooperao econmica sem precedentes at
este momento, entre os Estados Unidos, organismos financeiros internacionais
e os governos da Amrica Latina. Seu objetivo era alcanar ambiciosas metas de
crescimento econmico, redistribuio de renda, modernizao produtiva, bem-
estar social, estabilidade de preos e integrao regional (ORGANIZACIN DE
ESTADOS AMERICANOS, 1961, p. 622).
A ambio dos objetivos ali propostos chegou, inclusive, a estabelecer metas
quantitativas de crescimento, que s haviam sido registradas em alguns perodos
pelos pases signatrios. O texto assinalava que () a taxa de crescimento eco-
nmico de qualquer pas da Amrica Latina no deve ser inferior a 2,5 % ao ano,
por habitante () (op. cit., p. 622).
Dois fatores parecem haver influenciado o estabelecimento de metas to
ambiciosas. Um deles foram as ideias de Rostow, que afirmava a necessidade da
acelerao do crescimento para se chegar a uma decolagem com crescimento au-
tossustentado. O outro fator foi poltico: tratava-se de imprimir uma perspectiva
de melhoria das condies econmicas e sociais que reduzisse a atrao da opo
revolucionria seguida por Cuba.
Os governos se fizeram oficialmente responsveis, no marco da Aliana
para o Progresso, pelo desenvolvimento econmico e social de seus pases,
comprometendo-se a metas concretas em uma diversidade de reas que no
haviam sido abordadas anteriormente. A variedade dos aspectos inclusos nos
compromissos reconheceu a complexidade da situao que devia ser supera-
da mediante o esforo especial para alcanar um desenvolvimento econmi-
co e social sustentado.
O planejamento nacional foi consagrado como instrumento bsico e fun-
damental para se chegar a tais objetivos. Imediatamente depois do pargrafo pri-
meiro, que estabelece os objetivos, o segundo pargrafo da Carta comea com a
seguinte afirmao:
() para se alcanar os objetivos antes expostos so requeridas as seguintes con-
dies: 1. que se executem, de acordo com os princpios democrticos, programas
nacionais de desenvolvimento econmico e social, amplos e bem elaborados, desti-
nados a alcanar um crescimento auto-suficiente (op. cit., p. 624).
O compromisso no se reduzia a executar planos, mas se estendia tambm,
de forma explcita, institucionalidade necessria para elabor-los e reatualiz-los.
Aos pases latino-americanos participantes convm implantar ou fortalecer sistemas para

a preparao, execuo e reviso peridica dos programas nacionais de desenvolvimento
econmico e social (...) Os pases latino-americanos participantes devero formular, den-
tro dos prximos dezoito meses, programas de desenvolvimento a longo prazo (op. cit.).
Esse compromisso deu grande impulso ao fortalecimento da institucionali-
dade e atividade do planejamento nos anos seguintes. Tratava-se de um projeto
que prometia solues ao problema crucial do acesso a recursos de financiamento
internacionais oficiais e do governo dos Estados Unidos.7
Apesar do lugar de privilgio que se havia outorgado aos sistemas de planeja-
mento, estes no estavam em condies de responder a tarefas to amplas como as
que haviam sido encomendadas. A experincia demonstrou que eram impossveis
de cumprir, ao menos nos prazos propostos. Tratava-se de alcanar objetivos de
ambio exagerada, partindo de situaes que s vezes se arrastavam por sculos,
como o caso da eliminao do analfabetismo dos adultos at 1970 e a efetiva
transformao das estruturas injustas de posse e explorao da terra (op. cit.).
Os sistemas de planificao tiveram de enfrentar, durante os anos 1960, o de-
safio de elaborar planos que orientassem a ao dos governos diante desses variados
objetivos, com uma institucionalidade nova ou incipiente e, na maioria dos casos,
sem pessoal treinado e sem os sistemas de informao indispensveis para a tarefa.
2.4 Os processos de planejamento e seus obstculos

Os planos acolheram o pensamento vigente do perodo sobre o desenvolvimento
econmico e social e, em geral, inscreveram-se nos conceitos trabalhados pela Ce-
pal para as relaes centro periferia, privilegiando o desenvolvimento interno,
o papel da tecnologia e a indstria de substituio. Alm da preocupao com o
desenvolvimento da indstria de manufaturas e de suas exportaes, os planos
concederam especial importncia elevao da produtividade e produo agr-
cola, ao fornecimento de energia, A ampliao e melhoria dos servios de trans-
porte e de comunicao. No mbito social, educao, moradia e sade receberam
ateno preferencial. Em alguns casos, a m distribuio de renda e as polticas
tributrias foram temas relevantes. A estabilidade de preos aparece como um
objetivo recorrente, mas as polticas financeiras no foram o centro das propostas.
Na primeira metade dos anos 1960, os planos enfatizavam a consistncia
macroeconmica, utilizavam projees economtricas, estimavam coeficientes
capital produto, mas o corao dos modelos apontava para o impacto das inver-
ses nas taxas de crescimento, e destas sobre os balanos poupana inverso, e
de transaes correntes com o exterior.
7. Ele se comprometeu com US$ 20 bilhes em dez anos.

O predomnio dos enfoques macroeconmicos na planificao no foi to

exitoso na medida em que no incidiram de forma determinante nas polticas
de desenvolvimento que os governos efetivamente aplicaram, nem parece haver
orientado suficientemente os agentes privados. Vrios planos terminaram sendo
mais manifestaes de intenes que ferramentas de governo.
Nos pases onde foram respeitadas as normas constitucionais para mudanas
de governo, como na Colmbia, na Venezuela e no Mxico, os planos se ade-
quaram aos ciclos eleitorais. Cada governo elaborou planos que explicitaram os
objetivos econmicos e sociais de cada administrao.
Contudo, surgiram problemas para sua implementao em diversas fren-
tes. A primeira delas foi o da mudana dos parmetros que fundamentavam
as projees e metas do plano. Este elemento foi especialmente forte na Vene-
zuela, pela grande oscilao dos preos do petrleo. Mas a instabilidade dos
preos dos produtos primrios, que constituam e ainda constituem uma
proporo importante de suas exportaes, afetou em maior ou menor medida
todos os pases latino-americanos.
A esse problema, agregaram-se outros fatores. Um deles foi o carter aleat-
rio das correntes de financiamento externo. As condicionalidades das instituies
financeiras internacionais8 continuaram sendo fortes e o financiamento perma-
neceu ligado basicamente a projetos. Tambm conspiraram contra as projees e
metas dos planos as debilidades das polticas fiscais, a precariedade dos mercados
financeiros privados e a instabilidade de preos.
Uma segunda frente de dificuldades para a execuo dos planos pro-
vinha das reaes dos distintos agentes afetados pelos efeitos das medidas
necessrias para implement-los. Fazia-se presente a reao negativa daqueles
que se viam prejudicados por tais medidas, ou os que no viam cumpridas
suas expectativas de receber os benefcios de sua aplicao. Tais respostas
negativas referiam-se a medidas especficas, mas, com frequncia, estrutura-
vam-se como oposio a orientaes gerais. A ausncia das complexas dimen-
ses da economia poltica que envolvia a execuo de um plano ou, em geral,
qualquer medida de poltica econmica foi uma debilidade que deu lugar
a uma srie de reformulaes conceituais e metodolgicas de planejamento
(LIRA, 2006).
Uma terceira ordem de fatores que dificultaram a implementao dos pla-
nos surgiu das prticas administrativas dos governos. Estas se caracterizaram pela
independncia dos ministrios e das instituies pblicas que defendiam cuida-
dosamente sua autonomia. Setores do poder burocrtico reagiam negativamente
8. O Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI).

diante das tentativas de modificar objetivos, racionalidades e prticas que pudes-

sem ameaar sua capacidade de decidir sobre os assuntos que estavam a seu cargo,
particularmente quando se tratava dos recursos financeiros e humanos.
Para se contrapor a esse fator, em muitos pases, a direo do sistema de
planificao ficou a cargo da mais alta hierarquia. Ela dependia diretamente da
Presidncia da Repblica. Foi o caso do Departamento Nacional de Planejamen-
to (DNP), na Colmbia; da Oficina Central de Coordinacin y Planificacin
(Cordiplan), na Venezuela; da Oficina de Planificacin Nacional e Cooperacin
(Odeplan), no Chile; do Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), na Argen-
tina; e da Oficina de Planificacin Nacional y Politica Econmica (Ofiplan), na
Costa Rica. Os titulares destas instituies eram assessores diretos dos chefes de
Estado. O problema subsistiu, e a preponderncia das agncias e organismos diri-
gentes do planejamento conseguiu ser maior naqueles casos em que os presidentes
deram respaldo pessoalmente ao planejamento, como no caso de Carlos Lleras, na
Colmbia, e Lus Echeverra, no Mxico.
Nesse terceiro conjunto de fatores negativos, devem-se destacar as pr-
ticas oramentrias. A elaborao e as decises de oramentos tm com-
plexidades especficas e seguem procedimentos normalmente garantidos
por longa tradio. No era fcil que as instituies pblicas admitissem a
aplicao de novos critrios, particularmente se estes conduzissem a meno-
res recursos. Estes critrios fundamentavam-se na consistncia global e na
projeo nacional das distintas atividades e podiam entrar em coliso com
interesses particulares de setores sociais, regionais e produtivos. Em tal caso,
discutia-se para demonstrar sua legitimidade, ainda que os argumentos con-
trariassem os propsitos do plano. O resultado mais frequente foi que a
elaborao oramentria se manteve afastada dos sistemas de planejamento,
apesar das leis e normas que estabeleciam que deveria haver coordenao e
consistncia entre os oramentos e os planos.
Uma debilidade geral dos planos desse perodo foi o tratamento do lon-
go prazo. Ainda nos casos em que foram elaborados planos mais longos (dez
anos), a viso objetivo foi tratada fundamentalmente como um conjunto de
objetivos e resultados de projees, sem que se tenha construdo uma perspec-
tiva integrada das aspiraes dos cidados de um pas, nas distintas dimenses
do desenvolvimento econmico e social. Estas aspiraes foram invocadas
para dar apoio social e legitimidade aos planos. certo que os estudiosos de
previso e prospectiva no estavam maduros, como nas ltimas trs dcadas
(MEDINA, 2000). Mas, apesar das explicaes que possam existir, foi sem
dvida uma debilidade ou uma potencialidade no explorada dos proces-
sos de planejamento dessa poca.
3 O REFLUXO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE O LTIMO QUARTO

DO SCULO XX
O refluxo da planificao na Amrica Latina comeou a ser produzido em alguns
pases em meados da dcada dos anos 1970 e se generalizou durante os anos 1980
por conta da crise da dvida externa. Durante os anos 1990, em que predominou
o Consenso de Washington e os programas de reforma estrutural, foram imple-
mentados em diversos pases os organismos de planejamento tanto regionais
como nacionais que viram suas atividades e sua influncia reduzidas ao mnimo.
Em alguns casos, inclusive, a estrutura institucional foi desmontada e deixaram
de existir como tais, enquanto algumas de suas funes bsicas, como a coorde-
nao e a avaliao, migraram parcialmente a outros organismos pblicos que a
executavam na medida em que eram necessrias para seus prprios objetivos.
Esse movimento de refluxo parte de uma mudana mais geral e profunda.
Produziu-se nos distintos pases da Amrica Latina o abandono do tipo de estra-
tgia e de polticas de desenvolvimento que havia prevalecido desde a Segunda
Guerra Mundial para ser substituda por outra muito diferente. A reviso mais
drstica envolveu dois aspectos chaves da estratgia anterior: o papel do Estado
na economia e o papel da indstria manufatureira no processo de crescimento.
Diferente do que ocorreu nos pases asiticos, que haviam adotado estrat-
gias similares a Coreia e os chamados tigres , o Estado deixou de ser, na regio,
a autoridade que devia assegurar, mediante polticas adequadas, o correto destino
dos recursos e as melhorias progressivas na distribuio de renda. A indstria de
manufaturas, por sua vez, j no devia ser apoiada para que desempenhasse o pa-
pel de motor fundamental da ampliao e modernizao tecnolgica dos setores
produtivos, possibilitando a elevao da produtividade e a competitividade das
distintas atividades produtivas, alm da reduo da heterogeneidade estrutural
com seus efeitos sociais negativos.
3.1 O papel do Estado

Diversos autores tm sustentado que essa mudana de estratgia e de polticas de
desenvolvimento foi produto de um esgotamento causado por diversos fatores
(IGLESIAS, 2006). Em relao ao Estado, esteve ausente na Amrica Latina a
construo de solidez democrtica que permitisse assegurar a autonomia frente
aos interesses particulares, o respeito aos direitos de cidadania e a vigncia do
imprio da lei. Pelo contrrio, as polticas pblicas foram frequentemente cap-
turadas para benefcio de grupos econmicos, setores sociais, crculos militares,
corporaes religiosas ou agrupamentos profissionais inclusive, s vezes, de cau-
dilhos e ditadores individuais que acumularam poder poltico e econmico ao
custo do interesse geral.
Dessa maneira, as polticas no responderam a necessidades e demandas da

maioria dos cidados e, ao contrrio, contriburam para a excluso de amplos se-
tores da sociedade dos benefcios do crescimento econmico. O predomnio dos
interesses privados conduziu, alm disso, a intervenes estatais que entorpeceram
o funcionamento do mercado e promoveram o rentismo, a especulao e a cor-
rupo. A ao do Estado em matrias econmicas e sociais perdeu a legitimidade.
O dficit democrtico dos Estados durante o perodo de implementao
do planejamento na regio incidiu tambm na inexistncia de acordos polticos
que pudessem fazer o papel de pacto social distributivo. O Estado se viu muitas
vezes impossibilitado de dissolver as demandas conflitantes dos diferentes setores,
comprometendo a solidez de sua posio fiscal. Esta deficincia repercutiu ne-
gativamente em alguns casos at dramaticamente na conduo das finanas
pblicas, conduzindo instabilidade de preos, ao endividamento excessivo, a
vulnerabilidade externa e incerteza, eficcia e ao respaldo necessrio para o xito
da atividade estatal destinada a impulsionar o desenvolvimento.
3.2 A industrializao
A industrializao, por sua vez, j nos anos 1950 deixou de ser uma necessidade
determinada pela queda da capacidade de importar durante os anos 1930 e pela
impossibilidade de obter abastecimento adequado e oportuno por parte das po-
tncias industriais comprometidas no esforo blico da Segunda Guerra Mundial.
Pelo contrrio, durante os anos 1960 e 1970, a industrializao foi dirigida pelo
Estado (CRDENAS; OCAMPO; THORP, 2003). A indstria e sua expanso
foram protegidas da competio externa que provinha dos pases desenvolvidos.
A poltica de proteo teve custos crescentes, muitas vezes padecendo de inconsis-
tncias e, inclusive, agudos vises antiexportadores.
As tentativas de criar uma zona de livre comrcio no plano regional, Asso-
ciao Latino-Americana de Livre comrcio (ALALC), ou sub-regional (Comu-
nidades Andinas e Centro-americana) no tiveram xito, perdendo-se a oportu-
nidade de proporcionar s empresas um espao competitivo intermedirio, em
que as principais polticas fossem geradas nos nveis mais distantes dos interesses
locais, ganhando consistncia e continuidade.
A dinmica da economia e do comrcio mundial conspirou tambm contra
as polticas protecionistas. O ritmo de crescimento da produo e particularmente
do comrcio durante as trs dcadas que se seguiram Segunda Guerra Mundial
alcanou nveis sem precedentes na experincia histrica (CEPAL, 2001, p. 3).9
O comrcio internacional de manufaturas registrou uma expanso particularmente
9. Entre 1950 e 1973, o PIB mundial cresceu a taxas mdias anuais da ordem de 4,8% (3% per capita) e o comrcio
o fez a um ritmo 50% superior.
rpida; contudo, os pases latino-americanos com exceo do Brasil no foram

bem sucedidos em inserir as exportaes industriais na dinmica destas correntes
comerciais (CEPAL, 1987, p. 50/55/57).10 As exportaes de produtos primrios,
por sua vez, no se enfraqueceram e, apesar da volatilidade dos preos e dos ciclos
da demanda, representaram uma alternativa para o crescimento econmico dos
pases da regio (CEPAL, 1987, p. 52).11
3.3 A globalizao financeira

A globalizao financeira outro fenmeno internacional que repercutiria
de forma ostensiva nas estratgias e polticas de desenvolvimento, a partir
de fins dos anos 1970. O abandono dos sistemas de cmbio fixo, que vigia
desde os acordos de Bretton Woods at o incio da dcada, e os desequilbrios
comerciais gerados pelo aumento abrupto dos preos do petrleo em 1973 es-
timularam o desenvolvimento dos mercados de cmbio e dos eurodlares, que
gozaram de abundante liquidez provenientes dos excedentes dos pases expor-
tadores de petrleo. O crescente volume de transaes financeiras internacio-
nais foi acompanhado por reformas institucionais para liberar e desregular
os movimentos internacionais de capital e os sistemas financeiros nacionais
(FRENKEL, 2003).
A integrao financeira envolveu principalmente os pases desenvolvidos,
mas no excluiu as maiores economias da America Latina. O Brasil em primeiro,
e, logo em seguida, o Mxico, a Argentina, a Venezuela e o Chile participaram do
processo de globalizao desde suas etapas iniciais e foram importantes receptores
de capital antes de 1980. A Argentina e o Chile, junto ao Uruguai, foram os pri-
meiros pases a realizar drsticas reformas liberalizantes que se generalizariam com
maior ou menor intensidade nos anos 1990.
A globalizao financeira e as reformas liberalizantes mudariam a nature-
za dos fluxos financeiros externos que requeriam s economias de nossos pases
para financiar seus programas de desenvolvimento. O papel crucial que o Estado
desempenhava e os sistemas de planejamento, no perodo de sua implantao,
mudariam substantivamente. As fontes de recursos externos para os projetos de
inverso e programas de desenvolvimento j no estavam reduzidas s instituies
oficiais de crdito, o Estado deixou de ser a nica via para obt-lo e os sistemas
de planejamento no mais eram o instrumento necessrio para gerar e avaliar os
projetos que se necessitavam para ter acesso a tais recursos.
10. Por volta do ano de 1980, os pases em desenvolvimento exportavam 9% do total mundial de exportaes de
manufaturas. Desta corrente de exportaes dos pases em desenvolvimento, 14% provinham dos pases membros da
Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), sendo o Brasil a origem de metade delas.
11. O crescimento dos volumes de exportaes anuais de metais e minerais superaram a mdia de 6% ao ano (a.a.)
entre 1965 e 1980.
Durante o perodo da crise da dvida, a partir de 1982, e especialmente depois

das nacionalizaes das dvidas privadas, os governos voltaram a ser atores indispen-
sveis para o financiamento externo. Os recursos externos eram escassos e deviam
passar necessariamente por negociaes que os governos conduziam com os bancos
credores e o Fundo Monetrio Internacional. Mas o balano financeiro era negativo
(EYZAGUIRRE; VALDVIA, 1989)12 e as negociaes tinham um carter estrita-
mente financeiro, visando exclusivamente estruturar o servio da dvida acumulada.
S a partir de 1990, depois das negociaes concludas nos termos do Plano Brady,
renovar-se-ia o acesso aos mercados internacionais de capital na regio.
3.4 As novas concepes

As novas concepes sobre estratgias e polticas econmicas de crescimento e desenvol-
vimento que presidiram o refluxo dos sistemas de planejamento durante as duas ltimas
dcadas do sculo XX apontaram quatro mbitos das polticas econmicas: i) a adoo
das regras de jogo do mercado e do sistema de preos como principal mecanismo de
alocao de recursos; ii) a abertura ao comrcio e s correntes financeiras e de inverses
privadas internacionais; iii) a privatizao generalizada das empresas e das atividades do
Estado; e iv) a implementao de duras polticas fiscais monetrias de estabilizao.
Uma mudana to drstica e substantiva na orientao das polticas pblicas no
podia se dar de um dia para o outro e sem grandes rupturas. No casual que as primei-
ras experincias de aplicao deste tipo de polticas na segunda metade dos anos 1970
foram realizadas por governos militares ditatoriais no Chile, na Argentina e no Uruguai.
A crise da dvida externa dos anos 1980 com toda a dureza das polticas de ajuste
e a influncia decisiva que o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial adqui-
riram sobre os governos estimularam esta orientao liberalizante, antiestatal e desindus-
trializadora. Nos anos 1990, estas instituies negociaram com os governos programas
de ajustes estruturais inspirados no pensamento neoliberal e cujas principais receitas
integrariam o que John Williamson (1990b) denominou de Consenso de Washington.
3.5 A crise da dvida externa

A crise da dvida externa foi o fato dominante dos anos 1980 em toda a Amrica
Latina. A partir de meados da dcada anterior, o comrcio exterior dos pases
se expandiu rapidamente. Os ingressos de capital na regio tambm ocorreram,
especialmente sob a forma de crditos externos. A dvida externa cresceu de for-
ma acelerada, triplicando-se entre 1978 e 1982. Esse ltimo ano alcanou um
volume trs vezes superior ao valor exportado anualmente pela Amrica Latina.
Como a taxa de juros internacional superou os 10% a partir de 1979, os juros da
dvida, especialmente depois de 1981, giraram pesadamente na conta-corrente de
balano de pagamentos, superando os 30% do valor das exportaes.
12. Balano financeiro: diferena entre a entrada lquida e o pagamento de servios de capital.
Em 1982, as exportaes da regio diminuram, os termos de intercmbio

caram devido deteriorao das economias centrais e as taxas de juros interna-
cionais aumentaram. Em agosto desse ano, o Mxico se viu obrigado a suspender
os servios da dvida externa, o que produziu um corte brusco dos emprstimos
dos bancos comerciais a todos os pases da Amrica Latina.
Sem esses emprstimos, nenhum pas da regio esteve em condies de man-
ter o servio da dvida nos termos originalmente acordados, exceto a Colmbia.
O balano entre o fluxo lquido de capital e o servio da dvida tornou-se negativo.
Os movimentos financeiros provocaram uma grande sangria de recursos que arrasou
as reservas de divisas da regio e forou os pases a reduzir fortemente o gasto inter-
no. Produziram-se severas contraes do gasto pblico, desvalorizaes e contraes
das inverses com um violento impacto na atividade econmica, no ingresso e con-
sumo per capita, no desemprego e na inflao (SCHMITD-HEBBEL; MONTT,
1989).13 O resultado foi a pior crise desde a grande depresso dos anos 1930 e, logo
em sguida, a dcada perdida para o desenvolvimento da Amrica Latina.
Os exerccios de renegociao da dvida externa, recorrentes em cada pas
durante o resto da dcada, passaram a ser determinantes das polticas econmicas
e sociais dos governos da regio. Os objetivos do desenvolvimento econmico
e social ficaram subordinados s restries financeiras que o servio da dvida
externa impunha. Os planos de ajuste que cada governo apresentou para reequi-
librar suas contas externas se constituram na definio bsica que delimitava as
polticas pblicas.
3.6 Os condicionamentos do FMI

Os bancos credores estabeleceram esses planos de ajustes como requisito para a
aprovao por parte do Fundo Monetrio Internacional. Esta foi a oportunidade
para que esta instituio estabelecesse condicionamentos que restringissem ainda
mais a margem de manobra dos governos. Alm disso, tais condicionamentos
foram ampliando seu alcance, desde os temas de gerenciamento macroeconmico
at outros temas prprios das estratgias de desenvolvimento.
Depois de alguns anos, pode-se constatar que o penoso esforo de ajuste
interno recessivo para reequilibrar as contas externas no havia bastado para com-
pensar o pagamento de juros; a conta-corrente se mantinha deficitria e a dvida
continuava crescendo. O governo dos Estados Unidos imps ento o Plano Baker
(1985) para reprogramar o pagamento das dvidas e reciclar parcialmente os juros.
O mais significativo desta proposta foi que esta incluiu condicionamentos que no
se limitaram aos instrumentos de poltica macro, fiscal, monetria ou cambial.
13. Entre 1980 e 1983, o ingresso bruto caiu ano aps ano na regio, acumulando uma diminuio de 14%, enquanto
o desemprego duplicou e a inflao se elevou de 56% a 131%.
Comeou a introduzir polticas de corte neoliberal, orientao entusiasticamen-

te promovida pelo presidente norte-americano do momento, Ronald Reagan.
A obrigao de privatizar empresas ou instituies que anteriormente per-
tenciam ao Estado, ou desregulamentar atividades que o este havia reservado para
si mesmo ou regulamentado obedecia a enfoques de polticas pblicas e de desen-
volvimento que contradiziam diretamente as concepes que predominaram na
Amrica Latina em dcadas anteriores (WILLIAMSON, 1990a). S as ditaduras
militares do Cone Sul se afastaram do padro anterior e haviam imposto, sem
nenhuma consulta democrtica, polticas neoliberais do tipo das que foram pro-
piciadas pela administrao Reagan.
As crises ocorridas na dcada de 1980, cuja mxima expresso foi a dvida
externa, aceleraram os processos inflacionrios, acentuaram a perda da competi-
tividade das economias e aumentaram as desigualdades sociais. As perspectivas
das polticas pblicas foram reduzidas. As consideraes de mdio e longo prazo
cederam lugar aos problemas de sobrevivncia de curto prazo, e as restries fi-
nanceiras se impuseram sobre as perspectivas do desenvolvimento econmico e
social mais gerais. No plano institucional, desapareceram as instituies financei-
ras e de fomento. Os sistemas de planejamento, por sua vez, se debilitaram, foram
comprometidos, se tornaram irrelevantes ou foram destrudos.
3.7 As polticas do Consenso de Washington

Em 1989, uma nova administrao norte-americana decidiria mudar o Plano
Baker. Em seu lugar, o Plano Brady comearia a presidir as negociaes. Isto
transformaria a estratgia de financiamento para incorporar a reduo da dvida e
de seu servio, permitindo que os pases da regio recuperassem progressivamente
o acesso aos mercados internacionais de capital. Mas os condicionamentos que
obrigavam as mudanas de poltica e economia se mantiveram nos termos do pla-
no anterior e impuseram um conjunto de receitas de polticas que se conheceria
como o Consenso de Washington.
O Consenso de Washington foi o nome que o economista John Williamson
deu, em 1989, a uma lista de dez reformas que, em sua opinio, compartilha-
vam quase todos os tcnicos de instituies financeiras internacionais, com sede
em Washington; os organismos do governo dos Estados Unidos; o Conselho do
Federal Reserve e os think tanks; o FMI e o Banco Mundial; e as personalidades
polticas do Congresso e do governo federal que intervinha nestas matrias.
As dez reformas eram: i) disciplina fiscal; ii) reorientao das prioridades de gas-
to pblico para reas com altos retornos econmicos e potencial para melhorar a dis-
tribuio de renda, tais como saneamento bsico, educao primria e infraestrutura;
iii) reforma tributria para reduzir as taxas marginais e ampliar a base de tributao;
iv) liberalizao da taxa de juros; v) taxa de cmbio livre; vi) liberalizao comercial;
vii) liberalizao das correntes de inverso estrangeira direta; viii) privatizao; xi) des-
regulamentao para abolir as barreiras, a entrada e a sada; e x) assegurar os direitos
de propriedade (WILLIAMSON, 1990b).
Ainda que o mesmo autor assinale que o fundamentalismo de mercado do
primeiro perodo Reagan j havia sido superado, tambm destaca que a lista refle-
te trs grandes ideias: disciplina macroeconmica, economia de mercado e aber-
tura ao mundo. As trs ideias correspondem essncia do enfoque neoliberal.
Neste enfoque, o papel do Estado na economia mnimo. Ele desqualificado
como mecanismo corretor da distribuio dos recursos que o mercado realiza.
Atribui-se ao Estado ineficincia, corrupo e clientelismo.
O Estado minimizado no necessita de sistemas de planejamento para orien-
tar o desenvolvimento econmico e social. Assim, fecharam-se as instituies e
eliminaram-se os instrumentos de polticas at fazer desaparecer as polticas de
desenvolvimento produtivo setorial, incluindo as polticas agrcolas e industriais
que tiveram tanta importncia no passado. E as polticas sociais foram focalizadas
na reduo da pobreza.
As reformas impulsionadas pelo Consenso de Washington prescindiam do
Estado como agente de desenvolvimento. No mbito institucional pblico, limi-
tou-se a promover a modernizao das finanas pblicas, a eficcia dos instrumen-
tos fiscais e tributrios e a capacidade dos sistemas de informao para facilitar as
decises financeiras. E, ainda neste sentido, os avanos foram escassos. Registrou-
se uma baixa e decrescente inverso pblica na infraestrutura. A expanso do papel
dos mercados foi realizada na ausncia ou insuficincia de marcos normativos que
promovessem a competio e protegessem os interesses dos consumidores.
3.8 Avanos e questionamentos das reformas

Ainda assim, as reformas do Consenso de Washington foram respaldadas por
uma importante consolidao do processo de globalizao. Avanaram o grau de
integrao dos mercados financeiros e aceleraram os fluxos de comrcio e inverso
medida que as inovaes tecnolgicas se disseminavam mais rapidamente.14
Mas no resta dvida de que a maior fora por trs dos processos internos
dos pases para realizar as reformas localizava-se nas empresas privadas nacionais
e estrangeiras que adquiriram um papel protagonista no mbito da produo
de bens, nos investimentos, na inovao e, cada vez mais, no fornecimento de
servios pblicos e prestaes sociais.
14. Nos anos 1990, foram produzidas tambm uma generalizao gradual no plano internacional e, em muitos pases,
de ideias e valores sobre os direitos humanos, a democracia poltica e a proteo do meio ambiente.
Alm disso, durante os primeiros anos da dcada de 1990, produziu-se a

sensao clara de que a dcada perdida havia ficado para trs e se reiniciava uma
nova etapa para o desenvolvimento. Os fluxos de capital para a regio foram reto-
mados, as taxas de juros internacionais baixaram, vrios pases reestruturaram suas
dvidas externas, a inflao diminuiu e houve recuperao das taxas de crescimento
do PIB.15 Contudo, em 1994, produziu-se uma nova crise financeira no Mxico
que contagiou seriamente a Argentina, ainda que tenha afetado menos outros pa-
ses. A crise iniciada nos pases asiticos em 1997 teve efeitos muitos generalizados.
At o fim da dcada foi registrado um clima bastante generalizado de des-
concerto, frustrao e fadiga devido insuficincia do progresso e dureza dos
sacrifcios realizados na aplicao das reformas do Consenso de Washington.16
Estas reformas foram questionadas por seus resultados e se iniciou tambm a
crtica de suas bases tericas e empricas.
Comeou a surgir um espao para a reintroduo de uma viso de mdio e
longo prazo que permitisse orientar os esforos para a construo do futuro dos
pases, definindo respostas para os distintos cenrios. Ou seja, um espao come-
ou a ser aberto para novamente se colocar os temas bsicos do planejamento,
seus objetivos, seus mtodos e suas demandas institucionais.
4 O PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE A PRIMEIRA DCADA DO SCULO

XXI E SUAS PERSPECTIVAS
O planejamento nacional voltou a ter relevncia na anlise dos estudiosos do de-
senvolvimento econmico e social da Amrica Latina nesta dcada (2001-2010).
Este interesse no se limita apenas aos pases que mantiveram em atividade as
instituies encarregadas do planejamento criadas nos anos 1950 ou 1960, como
Colmbia, Venezuela ou Costa Rica, mas tambm naqueles pases em que o siste-
ma de planejamento sofreu um forte refluxo, ou desapareceu como na Argentina,
no Mxico, no Peru ou no Chile.
Uma vez que se restabeleceram os equilbrios fiscais, a inflao retrocedeu e os
preos mostraram relativa estabilidade, iniciou-se a reconsiderao da necessidade
de que os agentes econmicos tinham de contar com sinais que respondiam a um
horizonte temporal mais longo. Tornar-se aberto ao longo prazo implicou tambm
incorporar analise uma srie de fatores que so determinantes do desenvolvimento
econmico e social dos pases, entre os quais se destacam a insero internacional
das economias, a coeso social, a sustentabilidade ambiental, o desenvolvimento
produtivo, a inovao tecnolgica e a institucionalidade democrtica dos pases.
15. Brasil e Peru, que tiveram taxas negativas em 1988, 1990 e 1992, s retomariam o crescimento em 1993.
16. Entre 1990 e 1999, a Amrica Latina aumentou o PIB per capita a uma taxa mdia anual inferior a metade da taxa
de crescimento registrada entre 1960 e 1979.
A tarefa de integrar os desafios que se colocam em cada uma dessas reasa

uma viso de longo prazo, sua traduo em uma poltica de mdio prazo, sua
coordenao em conformidade com os objetivos do planejamento, assim como
os esforos de avaliao surge como a nova agenda para os gabinetes de planeja-
mento nacional.
Esse tipo de considerao implicava distanciar-se das ideias centrais do Con-
senso de Washington, que predominou com tanto vigor nos primeiros anos da
dcada de 1990 e que despertou muitas esperanas depois frustradas pelos resul-
tados da aplicao das reformas e polticas de inspirao neoliberal. O entusiasmo
pelas reformas diminuiu e comearam a se destacar as limitaes que tinham para
impulsionar o desenvolvimento na regio. Isto produziu mudanas significativas
na percepo dos atores relevantes no desenho de polticas.
4.1 Os resultados das reformas

Em primeiro lugar, viram-se frustradas as esperanas de retomar um ritmo di-
nmico de crescimento depois da dcada perdida. O crescimento foi baixo e
decepcionante, caso se compare este com o de perodos anteriores crise da dvida
e s reformas neoliberais. As taxas de crescimento mdias anuais entre 1990 e
2003 foram de 2,6% (1% por habitante), ou seja, a metade dos 5,3% (2,6% por
habitante) correspondentes ao perodo de industrializao dirigida pelo Estado
entre 1950 e 1960.
Entre 1990 e 1997, quando o novo modelo funcionou melhor, o ritmo de
crescimento foi de 3,7% a.a., significativamente inferior ao da idade de ouro da
Amrica Latina, 1950-1980 (KUCINZKY; WILLIAMSON, 2003, p. 305).17
A crise asitica provocaria uma nova meia dcada perdida entre 1998 e 2003,
com taxas de crescimento inferiores as da dcada de 1980. Somente no quin-
qunio 2004-2008 o dinamismo do crescimento seria retomado, impulsiona-
do pelo aumento dos preos internacionais dos recursos naturais, com mdias
anuais de 5,3%, nmero indito desde que se dispe de estatsticas confiveis
(CEPAL, 2008, 2009).
Entre 1990 e 1997, as taxas de inverso se mantiveram abaixo dos nveis al-
canados durante os anos 1970 e caram acentuadamente depois da crise asitica.
A evoluo da produtividade total dos fatores de produo mostrou contrastes
similares. O ndice ponderado das dez maiores economias latino-americanas se
elevou apenas 0,2% a.a. entre 1990 e 2002 1,1% no perodo 1990-1997 ,
enquanto o ndice do perodo 1950-1980 o fez em 2,01% (OCAMPO, 2005).
17. O fim da idade do ouro para qualificar o perodo de 1950-1980 empregado por John Williamson, um decidido
partidrio e defensor das reformas neoliberais promovidas pelas instituies financeiras internacionais.
As exportaes de mercadorias mostraram uma expanso importante entre

1990 e 2003. Seu volume cresceu a uma taxa mdia anual de 7,8%, nmeros
no conhecidos antes pela regio em seu conjunto. Tambm se expandiram no-
tavelmente os fluxos de inverso estrangeira direta at 2001, que quadruplicaram
entre 1990 e 1994 e 1997 e 2001. Mas as externalidades tecnolgicas e os efeitos
multiplicadores que estes fluxos haviam originado foram dbeis e no induziram
um rpido crescimento do PIB.
Os setores internacionalizados de alta produtividade funcionaram como en-
claves de redes globais de produo, no se integraram plenamente s economias
locais, aportaram menos do que o esperado na gerao de valor agregado interno
e absorveram em escassa medida o trabalho, o capital e a capacidade tecnolgica
das empresas deslocadas pela reestruturao produtiva. Aumentou a subutilizao
destes fatores o subemprego e o desemprego aberto, tornando mais aguda a hete-
rogeneidade estrutural das economias da regio.
Em segundo lugar, as reformas neoliberais resultaram em forte aumento da
sensibilidade das economias s flutuaes do financiamento externo, sem deixar
de responder tambm s variaes do comrcio internacional e dos termos de
troca. A liberalizao financeira e a natureza procclica dos sistemas financeiros
se somaram a polticas monetrias e fiscais tambm procclicas. A liberalizao
cambial incidiu em uma tendncia sobrevalorizao das taxas de cmbio nos
perodos de financiamento externo abundante.
Bruscas restries na conta de capital e outros fatores externos interromperam
o crescimento em quatro ocasies em menos de 15 anos: 1995, 1998-1999, 2001-
2003 e 2008-2009. Exceto o episdio de 1995, que teve um efeito mais localizado,
pode-se distinguir trs perodos durante as ltimas dcadas. O primeiro de cresci-
mento com abundantes fluxos de capital entre 1990 e 1997. Um segundo perodo
cobre a meia dcada perdida para o crescimento de 1998 a 2003, com a restrio
destes fluxos que se seguiu crise asitica. O terceiro vai de 2004 a 2008, quando os
preos de recursos naturais passam por um aumento sem precedentes, volta a abun-
dncia dos fluxos de capital e o crescimento retoma o dinamismo. A crise financeira
mundial em setembro de 2008 coloca um abrupto fim a este terceiro perodo.
Em terceiro lugar, os resultados da aplicao das reformas desde o ponto de vista
social tambm foram frustrantes quando no diretamente adversos. O crescimento
econmico lento e instvel afetou a criao de emprego, aumentando a informalidade
e o desemprego. A maior heterogeneidade estrutural ampliou as diferenas de renda
entre trabalhadores qualificados e no qualificados. Estas tendncias negativas neutrali-
zaram o aumento do gasto pblico social e sua maior focalizao (OCAMPO, 2005).18
18. O gasto social aumentou de 10,1% do PIB, em 1990-1991, para 13,8%, entre 200-2001, um aumento influencia-
do pelo retorno democracia na regio.
4.2 A crtica ao Consenso de Washington

A crtica s reformas neoliberais e ao Consenso de Washington animaram um v-
vido debate acadmico. Envolveu as mais importantes figuras da rea econmica
dos EUA e colocou prova desde os supostos mtodos em que se fundamentava
at suas recomendaes mais bsicas como a abertura comercial e a estabilidade
macroeconmica. O dogmatismo, a confuso entre meios e fins, o reducionismo,
as receitas nicas para as economias e as sociedades que tm diferenas importan-
tes e a ausncia de valorizao das instituies democrticas foram severamente
criticados (OCAMPO, 2005).
De todo modo, uma viso de conjunto sobre a experincia do desenvol-
vimento dos 30 anos anteriores a 1980, at o que aconteceu depois, desmen-
tiu aqueles que qualificaram como fracasso histrico a industrializao dirigida
pelo Estado. A f de que a liberalizao das foras do mercado e os vnculos
com as correntes internacionais de comrcio e capital acelerariam o crescimento
econmico vai desacreditada.
Isso no significa, certamente, que se exija voltar s polticas tpicas do
terceiro quarto do sculo XX na Amrica Latina. A economia mundial passou
por mudanas profundas, assim como nossa insero, e h desafios totalmente
novos para atender, como o advento da sociedade de conhecimento e a mu-
dana climtica. Contudo, se abriu a busca por novas frmulas para o desen-
volvimento econmico e social de nossos pases que a viso neoliberal excluiu
do debate sobre polticas pblicas.
4.3 Novas propostas

As propostas que surgiriam dessa busca abordam diferentes planos que vo desde
o estritamente econmico ao puramente poltico. Resgatam a necessidade de que
o Estado assuma tarefas de importncia no setor em que o mercado manifesta
falhas, no podem funcionar eficientemente por diversas circunstncias, ou sim-
plesmente no pode existir.19 Mas adotam posies radicais nesta matria. Con-
vm destacar as propostas colocadas por Jos Antonio Ocampo em 2004, que
se referem especificamente ao papel de estratgias de desenvolvimento produti-
vo, s polticas macroeconmicas e relao entre polticas econmicas e sociais
(OCAMPO, 2005).
A explicao do lento crescimento das economias da regio se relaciona,
sobretudo, com caractersticas especficas do desenvolvimento do setor produtivo
e seu vnculo com o processo de inverso e de mudana tcnica. Os casos exitosos
como os da sia Oriental, China, ndia e, inclusive, os perodos de crescimento
19. Joseph Stiglitz que esteve na vanguarda critica ao Consenso de Washington remando seus argumentos aos seus
trabalhos dos anos 1960 sobre o funcionamento dos mercados com informao imperfeita.
rpido do Brasil e Mxico no foram precedidos de fases de liberalizao econ-

mica extensa. As grandes transformaes de seus setores produtivos se associam
mais facilmente a seus xitos.
A eficincia dos mercados livres requer, por certo, marcos regulatrios
que assegurem a competio e a correo de falhas nos mercados de fatores
de produo, principalmente de capital de longo prazo, tecnologia, capa-
citao de mo de obra e terra. A proposta de Ocampo, contudo, aponta
para o estabelecimento de estratgias que promovam a eficincia dinmica
das estruturas produtivas. Trata-se de alcanar dinmicas estruturais exitosas;
aquelas que so impulsionadas por inovaes com capacidade de transformar
a estrutura econmica e reduzir a heterogeneidade estrutural, que caracteriza
pases em desenvolvimento.
As sucessivas crises recessivas e os intensos ciclos que experimentaram as
economias latino-americanas nos ltimos 15 anos as obrigaram a recolocar o
conceito de estabilidade macroeconmica. A partir dos anos 1980, ela se cen-
trou na estabilidade de preos e no equilbrio fiscal, reduzindo a amplitude que
tinha anteriormente quando combinava equilbrio interno e externo. Durante os
anos do ps-Guerra, a estabilidade econmica significava uma nfase na atividade
econmica real e apontava para o crescimento econmico estvel e para o pleno
emprego, com a baixa inflao e a sustentabilidade das contas externas.
Essa nfase keynesiana na economia real foi se perdendo. A instabilidade
econmica real passou ao segundo plano, e as perdas irreversveis de capital
humano dos desempregados e subempregados e tanto dos ativos tangveis
como dos intangveis (capital social, reputao e conhecimento tecnolgico
aplicado) que acarretam as crises recessivas foram minimizadas. O conceito
de estabilidade macro, enfatizando a baixa inflao e o equilbrio fiscal, em
suas verses mais radicais, induziu o desconhecimento do papel anticclico da
poltica macroeconmica.
A estabilidade macroeconmica possui mltiplas dimenses. Implica lo-
gicamente na estabilidade de preos e polticas fiscais sustentveis, mas inclui
tambm ciclos econmicos mais suaves, taxas de cambio competitivas e sistemas
financeiros nacionais slidos, junto a carteiras de dvida externa e balanos do
setor privado saneados. O resgate do papel anticclico das polticas neste critrio
amplo de estabilidade macroeconmica supe um desenho no qual os mltiplos
objetivos, as disjuntivas polticas e as solues de compromisso so intrnsecos.
Isto implica em combinar, em cada caso, os conjuntos de polticas anticclicas.
O primeiro, nos mbitos fiscal e monetrio, com regimes intermedirios da taxa
de cmbio e regulao da conta de capital; o segundo dirigido a garantir balanos
saneados no setor privado.
A persistncia dos agudos problemas sociais, apesar do incremento do gasto

social observado, fez que a limitada nfase concedida inicialmente na formula-
o original do Consenso de Washington tenha dado lugar a uma preocupao
crescente com questes centrais neste mbito, como a distribuio de renda e
riqueza e a ampliao dos sistemas de proteo social. Ocampo prope ir alm,
assinalando a necessidade de superar a subordinao da poltica social poltica
econmica. Exige, ainda, marcos integrados de poltica que deem conta dos vn-
culos que se estabelecem entre as polticas e os objetivos de ambos os domnios.
As prioridades sociais devem estar incorporadas no desenho das polticas econ-
micas e devem existir mecanismos que facilitem a visibilidade dos efeitos sociais
de polticas econmicas, como o emprego, a renda dos trabalhadores e os efeitos
distributivos das polticas tributrias e oramentrias.
4.4 O enfoque das polticas para fortalecer os mercados

Polticas pr-ativas por parte do Estado compreendem o planejamento como par-
ticularmente til para processar mltiplas demandas, objetivos, polticas, progra-
mas e intervenes. Contudo, seguem coexistindo posies distintas a respeito do
alcance do papel do Estado no desenvolvimento. Ainda que na prtica o desenho
das polticas e as estratgias de conjunto nos pases da regio mesclem critrios,
podem-se simplificar algumas das posies mais puras.
Um dos enfoques prope intervenes pblicas destinadas a fortalecer a
ao autnoma dos mercados. Entre elas, se destacam as polticas fiscal e monet-
ria, para alcanar a estabilidade de preos, de forma que possam servir como sinais
adequados para as decises dos agentes econmicos. Para chegar a este objetivo,
so importantes as polticas que abrem a economia para o exterior, de maneira que
os preos dos mercados internacionais estejam presentes para orientar as decises
dos produtores e consumidores. Certos bens pblicos bsicos como a educao
e a infraestrutura so necessrios para o funcionamento eficiente dos mercados e
igualmente so a proteo dos direitos de propriedade e a institucionalidade legal.
Nessa concepo, o mercado resolve adequadamente os problemas econ-
micos, e as polticas macroeconmicas corretas permitem que as vantagens com-
parativas gerem os incentivos necessrios para uma insero internacional exitosa.
Por consequncia, as polticas pblicas, incluindo as sociais, teriam um alcance
limitado, evitando distanciarem-se da lgica de mercado para evitar distores.
O espao que pode ter o planejamento nacional, em um esquema desse tipo,
consequentemente limitado. Fora a coordenao de polticas setoriais e regio-
nais, seu aporte mais importante estaria no mbito do desenho das polticas p-
blicas macroeconmicas mais convenientes. Em pases em que este enfoque teve
maior vigncia, contudo, houve uma tendncia de deixar as polticas monetrias
e cambiais exclusivamente nas mos de bancos centrais autnomos e as polticas

oramentrias nos ministrios da fazenda. Por isto, as polticas macro centram-se
nestes instrumentos e atores e o espao do planejamento nacional reduzido.
4.5 O enfoque de polticas para a transformao produtiva

Um segundo enfoque prope intervenes pblicas destinadas a incentivar as em-
presas a criarem, em um prazo mdio ou longo, novas vantagens comparativas, ba-
seadas nos processos produtivos de maior valor agregado e contedo tecnolgico.
As polticas pblicas devem ser orientadas para corrigir falhas importantes em ma-
tria de alocao de recursos, que derivam dos sinais de curto prazo que o mercado
emite, impedindo o pleno aproveitamento das oportunidades de transformao.
Entre estas falhas, as mais mencionadas so as externalidades, a incerteza, a falta de
acesso informao e a falta de coordenao entre os distintos atores do mercado.
O primeiro enfoque est apoiado na confiana no funcionamento dos mer-
cados domsticos e internacionais no qual as intervenes pblicas s criam
distores; o segundo enfoque se apoia na convico de que o crescimento eco-
nmico e a dinmica do desenvolvimento passam por uma transformao pro-
dutiva que o mercado no estimular. As falhas do mercado que as polticas do
desenvolvimento produtivo enfatizam tambm chamada de poltica industrial
pelos economistas afetam os mercados de fatores de produo (capital, financia-
mento, mo de obra, capacitao e conhecimento) e tambm os mercados de pro-
dutos. Estas falhas so teoricamente muito claras e foram tradicionalmente temas
centrais dos estudos de desenvolvimento econmico e dos temas sociais ligados a
eles. Mas, na prtica, as polticas para corrigi-las deram origem, em muitos casos,
a crticas bem fundamentadas.
Os estudos empricos que tratam de elucidar se esse enfoque de polticas de
desenvolvimento mais adequado que o do fortalecimento dos mercados apre-
sentam srios problemas metodolgicos (RODRIK, 2008). Mas existem dois fa-
tos que do grande fora s polticas pr-ativas para a transformao produtiva.
Por um lado, so poucos os pases que se industrializaram sem o impulso de po-
lticas pblicas ativas. Por outro, dos pases que conseguiram estreitar a distncia
com os pases mais ricos durante o ltimo meio sculo, um grande nmero deles
fizeram uso de polticas pr-ativas para estimular a transformao produtiva e
uma insero internacional bem sucedida.
Em um enfoque desse tipo, o planejamento nacional certamente tem muito
que oferecer para as polticas de desenvolvimento. Seu mbito amplia as polticas
de desenvolvimento produtivo e as polticas sociais que se cruzam com elas. Neste
contexto, trs temas adquirem muita relevncia: o papel do Estado, as alianas
pblico-privadas e a viso objetiva de longo prazo.
4.6 O papel do Estado

O resgate do papel do Estado no desenvolvimento econmico e social no signi-
fica, na generalidade das propostas, uma posio radical oposta ao mercado nem
pretende corrigir todas as suas falhas. A experincia mostra que esta pretenso
tende a sobredimension-lo e a torn-lo ineficiente, exibindo falhas que so pr-
prias do setor pblico. Contudo, so muitos os mbitos em que a ao do Estado
parece necessria. Uma enumerao exaustiva deles pode ser encontrada na apre-
sentao de Enrique Iglesias na Cepal em 2006, na qual prope um novo con-
ceito de Estado que corresponderia a dez objetivos e requereria quatro condies
para atingi-los (IGLESIAS, 2006).
Em sua proposta, destaca-se a ao do Estado em cinco reas mais propria-
mente econmicas: o incentivo capacidade produtiva do pas, a formulao de
polticas de insero internacional e de integrao regional, os marcos legais e
regulatrios que tornam vivel a eficincia do mercado, a relao cooperativa com
a iniciativa privada e a promoo da inovao tecnolgica. Em um mbito mais
propriamente social, o Estado deve diminuir as desigualdades sociais, defender
ativamente a coeso social e lutar contra a pobreza.
Em um plano mais institucional, o Estado chamado a fortalecer a socie-
dade civil e promover os grandes consensos nacionais, estimulando os conselhos
econmicos e sociais que permitam atingir a articulao, de distintos nveis, entre
governo, iniciativa privada, sindicatos e sociedade civil.
Esse novo conceito de Estado requer escritrios de planejamento nos mais
altos nveis da administrao pblica e que desenvolvam suas capacidades para
a anlise das grandes tendncias econmicas, sociais e polticas, no mbito na-
cional e internacional, que afetam as polticas de desenvolvimento de maneira
cada vez mais significativa. Igualmente, necessrio recuperar a reflexo sobre o
futuro; o pensamento de longo prazo deve voltar a ser um objetivo importante
do Estado contemporneo.
Para que o Estado possa cumprir todas as tarefas,20 exige-se quatro condi-
es: a primeira a existncia de um sistema democrtico slido que permita
submeter ao julgamento dos cidados as principais opes de poltica para o de-
senvolvimento e possa minimizar as falhas da ao pblica, particularmente a cor-
rupo e a apropriao de recursos por parte de grupos de interesses. A segunda
condio a criao de um servio pblico profissional, com marco normativo
e instrumental apropriado, cuja misso seja o servio aos cidados e que evite o
clientelismo e a influncia de interesses de grupos.
20. A lista no exaustiva, omite, por exemplo, os temas relacionados com o meio ambiente e a mudana climtica.
A terceira condio para que o Estado tenha xito, assumindo as mltiplas

tarefas que lhe so demandadas, satisfazer a necessidade de dot-lo da capa-
cidade fiscal para obter os recursos necessrios, alm da capacidade de gesto
para geri-los a partir de planos e programas destinados a cumprir os objetivos do
bem pblico. Finalmente, esta proposta faz meno superao das hipotecas
ideolgicas, inclusive aquelas que pretendem reduzir as opes polticas a meros
problemas tcnicos. preciso acomodar harmonicamente a racionalidade tcnica
com a racionalidade poltica. As mudanas que se podem esperar so graduais,
normalmente transversais, que requerem grandes consensos e apoio da sociedade
em seu conjunto.
4.7 Estratgicas de promoo da transformao produtiva

Os estudos realizados na Cepal sobre as estratgicas de desenvolvimento dos pa-
ses que foram bem sucedidos em diminuir distncias de renda em comparao
com pases desenvolvidos fornecem uma viso particularmente importante sobre
as polticas de transformao produtiva e os determinantes do xito em sua apli-
cao (CEPAL, 2008; ROBERT; MOUGUILLANSKY, 2009). Foram estudados
cinco entre dez pases, em um universo de 206, que diminuram sua diferena de
renda com os Estados Unidos em mais de dez pontos entre 1960 e 2005.
Quatro desses cinco pases (Coreia, Finlndia, Irlanda e Singapura) segui-
ram uma estratgia de transformao produtiva.21 Os trs primeiros impulsiona-
ram suas estratgicas por meio de planos formais de alcance nacional com um
horizonte plurianual. O estudo tambm inclui outros dois casos, Malsia e Rep-
blica Tcheca, que tambm diminuram a diferena de renda e seguiram uma es-
tratgia de transformao produtiva apoiada na planificao plurianual nacional.
Os pases com essa estratgia compartilham o empenho em alcanar a es-
tabilidade macroeconmica, a solidez fiscal, altas taxas de investimento e uma
insero internacional dinmica. A importncia crescente da inovao levou a
priorizao do desenvolvimento humano, da escolaridade e da ampliao da edu-
cao superior. As vantagens comparativas estticas foram ponto de partida para
o desenvolvimento exportador, mas o maior esforo foi concentrado na criao de
novas vantagens comparativas para dar continuidade expanso das exportaes.
As estratgias concretas com este enfoque surgem a partir de um diagns-
tico, uma avaliao das oportunidades-chaves nos mercados internacionais com
base em uma perspectiva de mdio e longo prazo, e da identificao das dificul-
dades que devem superar para aproveitar tais oportunidades.
21. A Espanha um caso intermedirio, pois, ainda que a estratgia nacional seja bastante liberal, as comunidades
autnomas estimularam estratgias de transformao produtiva.
4.8 Alianas pblico-privadas, viso estratgica e de longo prazo

Dado que o aparato produtivo da maioria dos pases se encontra nas mos de
empresas privadas, a elas corresponde fornecer as informaes necessrias para
identificar oportunidades e restries. Contudo, as externalidades e as falhas
do mercado induzem estas empresas a atuar sem a perspectiva necessria para
aproveitar plenamente tais oportunidades ou superar tais restries. Os governos
podem estimular um pensamento estratgico pr-ativo com viso de futuro e co-
ordenar as aes coletivas nos marcos do bem pblico. Ambas as partes, atuando
juntas, podem incentivar programas que permitam identificar e superar falhas do
mercado e das prprias polticas pblicas.
Para que estas alianas pblico-privadas sejam eficazes, requer-se que o Esta-
do mantenha sua autonomia, evitando ser capturado por interesses particulares.
Ao mesmo tempo, indispensvel o desenho institucional de um processo social
de colaborao pblico-privado, que permita conter toda a informao necessria
para identificar oportunidades e restries para as novas atividades produtivas.
Parte desta informao encontra-se em mos de outros agentes no empresariais
como as universidades e os sindicatos. Por outro lado, uma estratgia de longo
prazo necessita desenvolver consensos ou entendimentos polticos que perdurem
em diversos setores da sociedade. Por meio deles, a incorporao ao processo
social institucionalizado de atores distantes das empresas comprometidas pela in-
ternacionalizao, direta ou indiretamente, contribui para manter a estratgia de
desenvolvimento alm dos ciclos polticos.
A construo de consensos e compromissos amplos voltados para objeti-
vos de longo prazo torna-se um requisito indispensvel. Surge a a necessidade
de formular, a partir de um diagnstico compartilhado, uma viso estratgica
do futuro que reflita e reconcilie a multiplicidade de interesses dos distintos
setores das sociedades. A construo da viso compartilhada um processo no
qual se forjam as confianas necessrias para garantir que a colaborao seja
a base principal para a transformao do pas. Um processo que tem facetas
mltiplas em que cada ator capaz de transcender seus prprios interesses, sem
deix-los de lado, com o fim de satisfazer o interesse coletivo, necessrio para
construir a nao. No se trata de assinar um documento. Sem o compromisso
ativo de todos tal documento no ter a fora transformadora necessria.
5 CONSIDERAES FINAIS
5.1 Novas tarefas para o planejamento nacional

O planejamento governamental e os sistemas para implement-lo so teis para qual-
quer governo que no se limite meramente s tarefas de administrao da institucionali-
dade pblica e a jogar um papel passivo ante os processos econmicos e sociais do pas.
Entendemos aqui o planejamento governamental do mesmo modo que lvaro Garcia,

em seu trabalho sobre o Chile; ou seja, como um processo que articula de maneira
sistemtica trs atividades: i) construo de uma viso estratgica e um plano de ao
para transitar de uma situao atual a um cenrio desejvel; ii) coordenao de aes
e orientao de atores na implementao do plano; e iii) monitoramento e avaliao
para retroalimentar o processo (viso, planos e implementao) (BANCO MUNDIAL;
IDEA; CEPAL, 2005).
De fato, ainda que no tenham sistemas formais de planejamento, os
governos realizam, por meio de diversas instituies e setores, estas atividades
de maneira parcial, incompleta ou no sistemtica. Tais sistemas so particu-
larmente importantes aos sistemas oramentrios substituindo a viso estra-
tgica por conjuntos objetivos parciais e setoriais para alcanarem padres
mnimos de eficincia.
Nas sociedades democrticas, os governos se elegem entre alternativas
polticas que as distinguem pelas promessas de transformao e de resoluo
dos problemas que a cidadania avalia como importantes. Em nossos pases, os
governos fizeram propostas de desenvolvimento econmico e social que im-
plicaram mudanas profundas nas instituies sociais, econmicas e polticas.
Os sistemas de planejamento definiram os objetivos estratgicos derivados
de tais propostas, de acordo com as realidades e os problemas que deveriam
enfrentar, elaborando os planos e os programas para alcan-los, coordenando
a ao de ministrios, agncias e instituies pblicas e avaliando programas
para retroalimentar o processo com a experincia.
A partir dos anos 1970, questionou-se o tipo de desenvolvimento que os
governos estimularam; particularmente, o incentivo industrializao e o tipo de
interveno do Estado na economia. O questionamento do papel desempenhado
por ele e o predomnio de vises minimizadoras de seu papel levaram ao desman-
telamento dos sistemas de planejamento nacional em vrios pases.
Durante os ltimos dez anos, contudo, os resultados negativos das propos-
tas neoliberais para o desenvolvimento levaram a colocar a necessidade de que
os sistemas de planejamento voltem a empreender as diversas tarefas destinadas
a estimular o desenvolvimento. Como foi exposto nas sees anteriores, estas
tarefas vo desde o desenho de polticas pblicas macroeconmicas anticclicas
at a construo de vises estratgicas de longo prazo compartilhadas pelos
diversos setores da sociedade.
O prprio conceito de desenvolvimento complexificou-se. Os fenmenos
sociais ligados a ele foram adquirindo cada vez mais relevncia no s como
problemas a serem resolvidos, mas tambm como parte dos processos que esti-
mulam ou detm o desenvolvimento. A institucionalidade poltica e os processos
democrticos tambm mostraram ser ingredientes indispensveis dos processos

de desenvolvimento. A explorao dos recursos naturais, que parecia ser um re-
curso ilimitado para o desenvolvimento, transformou-se em uma restrio ines-
capvel em um contexto internacional em que a mudana comeou a reduzir
a capacidade do planeta para sustentar assentamentos humanos. Os prprios
problemas econmicos se mostraram muito mais complexos no contexto da glo-
balizao e da influncia crescente em nossas economias de fluxos comerciais
e financeiros internacionais. Enfim, a acelerao do progresso tcnico altera as
estruturas dos aparatos produtivos a uma velocidade impensvel h trs dcadas.
Os Estados, por outra parte, enfrentam poderes muito maiores e interesses
muito mais diversificados. Os centros do poder econmico de origem nacional
ou internacional concentraram uma fora que no se conhecia anteriormente em
nossos pases. A sociedade civil muito menos passiva e muito mais consciente
dos direitos que as instituies democrticas lhes outorgam. Os governos podem
aspirar fazer transformaes s medida que suas lideranas polticas lhes permi-
tam contar com amplas maiorias nacionais.
Devido a isso, as tarefas que se colocam aos sistemas de planejamento apre-
sentam no apenas maior complexidade tcnica, mas tambm maior exigncia
poltica. O processo de construo de uma viso estratgica de longo prazo, por
exemplo, tem uma grande complexidade tcnica, pois deve abordar as mltiplas
dimenses do desenvolvimento. Mas tem, tambm, um grande componente de
desenvolvimento institucional para o processo de colaborao social e outro com-
ponente ainda maior de liderana poltica para conseguir acordos de amplitude
e profundidade necessrias para que perdurem no tempo (GARNIER, 2000).22
A capacidade dos sistemas de planejamento de nossos pases de abordar este
tipo de tarefa no imediata. Contudo, os estudos indicam que estes caminhos
so promissores e o aprofundamento dos processos democrticos deve permitir o
surgimento de lideranas que se empenhem nesta direo.
22. Outro exemplo o que constitui a funo bsica de coordenao a qual, como destaca Garnier (2000), tem basi-
camente uma natureza poltica.
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CAPTULO 3
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO BRASILEIRO:

AUGE, DECLNIO E CAMINHOS PARA A RECONSTRUO
DO PLANEJAMENTO NO BRASIL
1 INTRODUO
A atividade de planejamento foi equivocadamente associada aos regimes autorit-
rios que a utilizaram de forma centralizada e impositiva. O grande desafio que se
coloca para a construo de um novo modelo de planejamento est em preservar
os elementos positivos da tradio brasileira com as exigncias e as vantagens que
o ambiente democrtico oferece.
Neste artigo, busca-se reconstituir os principais traos da trajetria brasi-
leira de planejamento, desde sua emergncia nos anos 1930, concentrando-se,
no entanto, nos desafios que o atual marco constitucional e as caractersticas do
aparelho estatal apresentam para a construo da atividade de planejamento em
um arranjo institucional democrtico.
2 ORIGENS E TRAJETRIA DA ATIVIDADE DE PLANEJAMENTO NO BRASIL

O modelo de planejamento implantado no Brasil durante o regime militar se
apoiou em diversas experincias anteriores, nas quais o Estado brasileiro, ainda
que sem um projeto estruturado de interveno, adotou medidas importantes
para promover a industrializao da economia brasileira como resposta a crises
que expunham sua forte dependncia do exterior.
Sob essa perspectiva, possvel afirmar que as medidas adotadas pelo
governo liderado por Getlio Vargas na dcada de 1930 constituem um
marco no processo de interveno do Estado na economia com a finalidade
de promover seu desenvolvimento. Sob o efeito do impacto da crise interna-
cional, e amparado nos poderes que o novo regime conferia ao Executivo fe-
deral, o governo do ento presidente Getlio Vargas promoveu uma reforma
administrativa e adotou medidas protecionistas para promover mudanas
na estrutura produtiva, at ento dominada pelo setor agrrio exportador,
e, com isso, alterar tambm a relao das foras que controlavam o poder
poltico nacional.
A criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE), em 1934,

que abrigava a competncia tcnica existente para estudar os problemas e propor
solues, tinha como atribuio principal formular polticas econmicas voltadas
para a reduo da dependncia externa; este conselho pode, portanto, ser consi-
derado como o primeiro organismo governamental com funes tpicas de um
rgo de planejamento. Sua composio reunia funcionrios pblicos, empresrios
e tcnicos que, familiarizados com as tcnicas de planejamento aplicadas durante a
guerra, contribuam para introduzir um novo carter s decises governamentais.
Marcos importantes das medidas adotadas nesse perodo foram a criao do
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), de vrios rgos p-
bicos com funes de regulao das principais atividades do setor agrrio expor-
tador, e de duas empresas voltadas para o processamento de matrias-primas na-
cionais: a Companhia Siderrgica Nacional e a Companhia Nacional de lcalis.
Coube ao DASP a tarefa de elaborao do primeiro plano quinquenal da
histria do planejamento brasileiro: o Plano Especial de Obras Pblicas e Rea-
parelhamento da Defesa Nacional (1939-1943), que teve vida curta, tendo sido
revisto e ampliado logo em seguida, assumindo o nome de Plano de Obras e
Equipamentos (POE). Na verdade, como foi assinalado por Monteiro e Cunha
(1974), estes planos no passavam de um rearranjo oramentrio, com o reforo
de verbas e de controles sobre a execuo dos projetos ali includos.1
A proximidade do fim da guerra e a aproximao da vitria americana traziam de
volta o iderio democrtico, no campo da poltica, e liberal, no que se refere atuao
do Estado na economia. Neste ltimo, acirravam-se os debates que contrapunham os
defensores de uma poltica nacionalista apoiada no protecionismo e os adeptos de um
Estado no intervencionista. O epicentro destes debates se localizou no I Congresso
Brasileiro de Economia, realizado no Rio de Janeiro, em 1943, que reuniu comercian-
tes, banqueiros, industriais, agricultores, economistas, funcionrios e professores, e ga-
nhou corpo durante os trabalhos da Comisso de Planejamento Econmico em 1944
e 1945. O debate, que marcou poca, centrou-se na defesa enftica do planejamento
e da interveno do Estado em prol da industrializao, feita por Roberto Simonsen, e
da rejeio de Eugnio Gudin s teses esposadas por Simonsen (1977).
Embora a posio de Gudin tenha prevalecido no imediato ps-Guerra, a in-
fraestrutura tcnica necessria para a tarefa de planejamento no foi inteiramente des-
montada. O foco das preocupaes governamentais se voltou para a identificao dos
pontos de estrangulamento ao desenvolvimento da economia brasileira, tarefa da qual
se incumbiu a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (Comisso Abbink), que, do
lado brasileiro, contou com a participao do professor Otvio Gouveia de Bulhes.
1. Nesse sentido, no diferem de iniciativas adotadas no ento governo Fernando Henrique Cardoso, com os Progra-
mas Brasil em Ao e Avana Brasil, e tambm do atual Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Instituies e Desenvolvimento no Contexto Brasileiro... 123
O retorno de Vargas ao poder, porm agora de forma democrtica, foi acom-

panhado de um novo surto de interveno do Estado na economia, mais uma vez
como reao ao retorno da dependncia externa decorrente da dilapidao das divisas
acumuladas durante a guerra. O Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico
(Plano Lafer) direcionava o foco de suas atenes para a melhoria da infraestrutura
e o fortalecimento das indstrias de base, que seriam alvo de investimentos com
recursos do Fundo Nacional de Reaparelhamento Econmico entregue adminis-
trao do ento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), criado
em 1952. A elaborao deste plano se beneficiou dos estudos desenvolvidos pela Co-
misso Abbink e dos trabalhos desenvolvidas pelo Grupo Misto BNDE-Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Nesse perodo, a criao da
Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), em 1954, marcou o retorno a uma poltica de
industrializao de cunho notadamente nacionalista.
Um novo impulso industrializao foi dado com a eleio de Juscelino
Kubistchek ao governo federal e o Plano de Metas por ele adotado. Aprofunda-se a
interveno do Estado na economia, com duas diferenas importantes em relao
s experincias anteriores: a motivao principal j no o combate dependncia
externa e a defesa da interveno no se apoia no nacionalismo. Ao contrrio, a im-
portncia do capital estrangeiro para o financiamento da industrializao brasileira
explicitamente reconhecida.
Em mais uma rodada de avano no reforo das bases tcnicas indispensveis
ao planejamento governamental, o Plano de Metas tirou proveito dos trabalhos
conduzidos pelo Grupo Misto BNDE-Cepal e manteve o foco de suas atenes na
remoo dos pontos de estrangulamento da economia, mediante investimentos
na melhoria da infraestrutura e no fortalecimento das indstrias de base, expan-
dindo o alcance da poltica industrial para promover o desenvolvimento das in-
dstrias produtoras de mquinas e equipamentos e da indstria automobilstica.
Ao reforar a complementaridade dos setores que compunham o parque pro-
dutivo brasileiro, o Plano de Metas promoveu a diversificao da indstria brasileira,
completando um ciclo de industrializao iniciado na dcada de 1930. Entretanto,
ao apoiar esta nova etapa de industrializao no estreitamento das relaes do capi-
tal privado nacional com o internacional, ele alterou o padro de dependncia ex-
terna revertendo a posio nacionalista da era Vargas. Nas palavras de Ianni (1979)
Vargas superou a dependncia por intermdio da nacionalizao das decises sobre
poltica econmica. JK realizou o desenvolvimento por meio da reelaborao das
condies de dependncia.
Um dado comum s experincias de industrializao anteriormente resu-
midas se refere ao fato de que a hegemonia do Poder Executivo com respeito s
decises de poltica econmica foi um fator preponderante para os resultados
obtidos. Nos breves interregnos em que o Poder Legislativo assumiu uma maior
participao nestas decises, a coordenao da poltica econmica tornou-se mais

difcil, especialmente quando divergncias polticas e posies ideolgicas distin-
tas so exacerbadas. A dificuldade em lidar com o jogo parlamentar revelador do
modelo de planejamento herdado do primeiro governo Vargas.
Essa situao se manifesta com clareza durante a sucesso de crises que se seguiu
posse e posterior renncia de Jnio Quadros e tumultuada ascenso de Joo
Goulart ao poder. A instabilidade poltico-administrativa desse perodo e a decorrente
ausncia de uma clara diretriz de poltica econmica no permitiram que a tentativa
de adoo de um novo passo adiante, no sentido do aperfeioamento do modelo de
planejamento governamental, tivesse consequncia. diferena da maneira como se
deu a interveno do Estado nas experincias anteriores de industrializao, esta ten-
tativa, consubstanciada na elaborao do Plano Trienal de Desenvolvimento Econ-
mico e Social conduzida por Celso Furtado, apoiou-se em um diagnstico abrangente
da situao econmica do pas, visando desenvolver polticas e programas voltados
para conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento.
Contudo, face dificuldade do Executivo para impor sua agenda ao Legislativo, cujos
poderes foram reforados pela Constituio de 1946, este plano foi logo abandonado.
A histria do planejamento econmico no Brasil ganha novos contornos
com o Golpe Militar de 1964. Como veremos em seguida, as linhas gerais da
poltica de industrializao adotada nas dcadas anteriores no foram substan-
cialmente alteradas e a capacidade tcnica acumulada durante esse perodo con-
tribuiu para o aprofundamento do modelo de planejamento governamental que
ganhou nova fora com a hegemonia absoluta que o Poder Executivo adquiriu a
partir de meados dos anos 1960 e, em especial, durante a dcada de 1970.
3 A DCADA DE 1970 E O AUGE DO PLANEJAMENTO EM UM

AMBIENTE AUTORITRIO
Assim como na natimorta proposta do Plano Trienal, os primeiros anos do Go-
verno Militar buscaram conciliar a estabilizao macroeconmica com a preser-
vao do crescimento. De acordo com as diretrizes adotadas pelo plano do novo
governo, o Plano de Ao e Bases do Governo (PAEG), a administrao do ento
presidente Castelo Branco se propunha a corrigir as distores acumuladas no
perodo anterior para conter a acelerao do processo inflacionrio, de modo a
promover a estabilizao monetria sem comprometer a sustentao do cresci-
mento da economia e a reduo das disparidades regionais e sociais.
A implementao desses propsitos se apoiava em um conjunto de reformas
que se voltava para a modernizao do Estado e a recuperao de sua capacidade
de intervir direta e indiretamente na economia, de modo a consolidar a estabili-
dade monetria e construir uma economia competitiva.
As reformas promovidas logo no incio da nova administrao tinham esses

objetivos em mente. Alm da reforma monetria, que aperfeioava os controles
do Estado sobre a moeda e recuperava a capacidade de endividamento pblico,2
o governo do perodo deu especial ateno recuperao da capacidade do setor
pblico mobilizar recursos para financiar o desenvolvimento. Assim, a reforma
tributria cumpria o papel de gerar os recursos necessrios ao financiamento das
aes a cargo do Estado, ao passo que a adoo de novos mecanismos de pou-
pana compulsria, materializados na criao do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), abria espao para o financiamento de investimentos na in-
fraestrutura urbana (habitao e saneamento), que contribuam para melhorar a
competitividade das cidades e reduzir as carncias sociais.
De particular importncia para o aprofundamento do projeto de moderni-
zao da infraestrutura econmica que vinha sendo perseguido desde a dcada
de 1930 foi a criao, promovida pela reforma do sistema tributrio, de fundos
fiscais vinculados a investimentos em transporte, energia e telecomunicaes e
alimentados com a cobrana de impostos nicos federais incidentes sobre as ope-
raes com combustveis e a prestao de servios de transporte e de comunica-
es. Estes fundos criaram as condies para que o setor pblico assumisse o total
controle sobre o projeto de expanso e melhoria da infraestrutura, a partir da
reunio das atividades desenvolvidas pelo governo federal, pelos estados e pelos
municpios nestas reas em sistemas integrados de planejamento e gesto dos in-
vestimentos voltados para modernizar a infraestrutura e apoiar a industrializao.
Em outros segmentos importantes para o projeto de desenvolvimento, os
instrumentos financeiros criados na segunda metade dos anos 1960 tiveram pa-
pel importante para a estratgia governamental. Duas iniciativas merecem ser
destacadas a este respeito: a reformulao do crdito rural e o apoio ao desenvol-
vimento cientfico e tecnolgico. Neste ltimo caso, a criao da Financiadora de
Estudos e Projetos (FINEP) refletia a preocupao do governo em desenvolver e
incorporar tcnicas modernas de produo para que a industrializao brasileira
evolusse no sentido de manter padres de competitividade compatveis com o
alcanado nas regies mais desenvolvidas do planeta.
Apesar da nfase inicialmente atribuda ao projeto de estabilizao macroecon-
mica, as autoridades que comandavam a economia nesse perodo tinham conscincia
da necessidade de reforar o arcabouo do planejamento e desenvolver estratgias de
longo prazo para o desenvolvimento nacional. Assim, logo em seguida tomada do
poder pelos militares, o governo deu incio a uma ampla mobilizao de recursos
tcnicos para elaborar um plano de longo prazo para o desenvolvimento nacional.
2. A criao do Banco Central e a instituio da correo monetria foram algumas das medidas adotadas com esta finalidade.
Como relata o ex-ministro, do Ministrio do Planejamento, Reis

Velloso em seu depoimento, coube ao recm-criado Escritrio de Pesquisa
Econmica Aplicada (Epea) a tarefa de coordenar a elaborao do Plano
Decenal de Desenvolvimento para o perodo 1967-1976, a qual contribuiu
para reforar a base de conhecimento tcnico disposio do Estado brasi-
leiro, que vinha sendo construda durante as etapas anteriores do processo
de industrializao e que ampliava em muito a capacidade de planejar e
implementar as polticas de desenvolvimento.
O Plano Decenal pode ser visto como a primeira experincia concreta de
desenvolver uma viso estratgica das prioridades do governo nacional e expor
as medidas necessrias para fazer que ela fosse respeitada. Ele continha propostas
detalhadas para os primeiros quatro anos que abrangia (1967-1971) e indicaes
mais gerais para o perodo seguinte. Apesar de representar a mais abrangente pro-
posta de planejamento econmico jamais feita no Brasil, e do rigor tcnico com
que foi elaborado, importantes mudanas nas relaes de fora que controlavam
o poder poltico nessa ocasio fizeram com que o Plano Decenal no tivesse a
oportunidade de ser executado.
Apesar de abandonado pelo ento governo Costa e Silva, a experincia de
elaborao do Plano Decenal deu mais um passo adiante na consolidao de uma
burocracia pblica composta por profissionais altamente qualificados e compro-
metidos com a causa do planejamento. Este grupo se encarregou da elaborao
do Programa Estratgico de Desenvolvimento para o perodo 1967-1970, en-
comendado pela nova administrao, que aproveitava os ganhos alcanados na
frente da estabilizao monetria para concentrar seu foco na promoo do cres-
cimento. Para assegurar o alcance de seus objetivos, o governo cria a Comisso
de Coordenao do Planejamento e Oramento, presidida pelo ento ministro
do Planejamento e Coordenao-Geral e integrada pelos secretrios gerais de to-
dos os ministrios, e elabora o primeiro Oramento Plurianual de Investimentos
(AREAL, 1990). Esta comisso foi a primeira tentativa de organizar um sistema
de planejamento, que ser oficialmente criado no incio dos anos 1970.
O endurecimento do regime poltico e o reforo da hegemonia absoluta do
Poder Executivo sobre as decises de poltica econmica na segunda metade da
dcada de 1960 reforaram o carter tecnocrtico do planejamento mediante o
estabelecimento de metas para os dois ltimos anos dessa dcada.
A concentrao do poder nas mos de um Executivo dotado de uma tecno-
burocracia competente contribuiu para que a interveno do Estado se estendes-
se a praticamente todos os setores da economia. Diferentemente do que ocorrera
com o Plano Decenal, a despeito da troca de governantes, o I Plano Nacional
de Desenvolvimento (PND) do perodo 1972-1974 preservava as diretrizes e as
linhas gerais dos programas que vinham sendo seguidos, de modo que a conti-
nuidade das aes contribua para reforar o papel da burocracia envolvida nas
atividades de planejamento, no obstante mudanas no grau do poder exercido
por segmentos dela.
O primeiro PND iniciou uma srie de planos de governo feitos em obedincia
ao estabelecido no Ato Complementar no 43/1969, que obrigava a elaborao de
planos nacionais de desenvolvimento de durao igual ao mandato do presidente da
Repblica, que deveriam ser submetidos aprovao do Congresso Nacional no pri-
meiro ano de cada administrao e ser complementados por oramentos plurianuais
de investimento (OPIs) para os trs anos seguintes do respectivo mandato. A obriga-
toriedade de elaborao dos OPIs denota a preocupao com a execuo do plano,
cujo acompanhamento concorre para ampliar o papel do Ipea na esfera do plane-
jamento. O Programa de Acompanhamento da Execuo das Metas e Bases para a
Ao do Governo, institudo no perodo anterior, se estende ao acompanhamento
dos Planos Nacionais de Desenvolvimento e ganha o reforo de um novo instrumen-
to, o Plano Geral de Aplicaes (PGA), que consolida os oramentos da Unio e das
demais entidades da administrao indireta, inclusive as empresas estatais.
A criao do Sistema Federal de Planejamento (SFP) em 1972 (Decreto
no 71.353), d um carter formal a um processo de planejamento que alcana
todas as suas fases. De acordo com o disposto neste decreto, eram objetivos do
SFP: coordenar a elaborao de planos e programas e acompanhar sua execuo;
assegurar a aplicao de critrios tcnicos na escolha de prioridades; moderni-
zar a administrao pblica; e estabelecer um fluxo permanente de informaes.
O SFP abrangia a totalidade dos rgos que compunham a administrao pblica
direta e indireta e tinha no ento Ministrio do Planejamento e Coordenao
Geral seu rgo central, ao qual se reportavam os rgos setoriais de cada mi-
nistrio, bem como as seccionais ento existentes nas entidades supervisionadas.
Cabia, ainda, ao rgo central do sistema articular as aes a cargo de estados e
municpios, diretamente, por meio dos respectivos rgos centrais de planeja-
mento, e indiretamente, mediante o relacionamento dos rgos setoriais federais
com seus congneres estaduais e municipais.3
Nos primeiros quatro anos da dcada de 1970, a concentrao do poder deci-
srio em matria de poltica econmica no Conselho Monetrio Nacional, duran-
te a administrao do ento presidente Mdici (GUIMARES; VIANNA, 1987)
transferiu para o Ministrio da Fazenda do perodo, ocupado por Delfim Neto,
3. A articulao federativa ficou a cargo da Secretaria de Assistncia a Estados e Municpios (Sarem), criada em
1972 para executar essa atribuio. Sarem competia compatibilizar planos de cunhos federal e estaduais, prestar
assistncia tcnica a estados e municpios, elaborar normas e instrues para a aplicao dos recursos do Fundo de
Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); coordenar a aplicao dos recursos
destes fundos em consonncia com as prioridades federais; e desenvolver sistemas de informao.
a tarefa de liderar o processo de coordenao das decises de poltica econmica,

tarefa esta que foi posteriormente absorvida pelo Conselho de Desenvolvimento
Econmico criado pelo ento governo Geisel. A despeito de mudanas de estilo
Geisel no gostava da ideia de ter um superministro , nessa poca que este siste-
ma de planejamento e oramento se consolida e ganha fora enquanto elemento es-
truturador dos estudos, das anlises e das propostas de utilizao dos instrumentos
disposio do governo para conduzir a economia.
verdade que o sistema organizado durante o governo Geisel era mais
formalizado, e nele o rgo de planejamento tinha uma posio central en-
quanto Secretaria Geral do Conselho de Desenvolvimento. A transformao
do Ministrio do Planejamento em uma secretaria diretamente vinculada
Presidncia da Repblica (PR) reforava sua posio enquanto instituio en-
carregada de coordenar o processo de planejamento e acompanhar sua imple-
mentao. Por isso, o perodo abarcado pelo II PND (1975-1979) pode ser
visto como aquele em que o planejamento governamental atingiu o auge de
sua influncia na formulao e implementao das polticas de desenvolvi-
mento econmico e social. De acordo com as normas vigentes poca, cabia
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica:
a coordenao do sistema de planejamento, oramento e modernizao
administrativa, inclusive o acompanhamento da execuo dos planos
de desenvolvimento;
a coordenao das polticas de desenvolvimento econmico e social;
a coordenao da poltica nacional de desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, principalmente no aspecto econmico-financeiro; e
a coordenao de assuntos afins e interdependentes de interesse de mais
de um ministrio.
O sistema de planejamento em vigor na dcada de 1970 alcanava
todas as dimenses relevantes da ao governamental. Entre estas, a atuao
direta, por meio do oramento pblico e do controle sobre as atividades a
cargo das instituies financeiras e das empresas estatais, e a atuao indire-
ta, por meio de rgos colegiados que tratavam de questes relacionadas s
polticas monetria Conselho Monetrio Nacional (CMN), industrial
Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), de preos Conselho
Interministerial de Preos (CIP) e de comrcio exterior Conselho Nacio-
nal de Comrcio Exterior (Concex). Estes colegiados desempenhavam um
papel relevante na administrao federal, exercendo no apenas as funes
de rgos deliberativos, mas tambm funes executivas relevantes para a
conduo da poltica de desenvolvimento.
Neste sistema, o PND estabelecia as diretrizes e as prioridades a serem obe-

decidas, o oramento atribua os recursos em conformidade com tais prioridades
e cabia aos ministrios de cada rea supervisionar as aes situadas na respectiva
esfera de competncia. A existncia em cada ministrio de um rgo setorial de
planejamento e oramento, composto por uma equipe tcnica qualificada, se en-
carregava de manter a articulao dos componentes deste sistema.
A hierarquia do sistema era bem definida, concentrando as decises estratgi-
cas no presidente da Repblica, que era assistido por dois colegiados: o Conselho de
Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social, cabendo
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica coordenar as aes a cargo
dos rgos setoriais, bem como as dos rgos seccionais toda a administrao
indireta federal. Para tanto, a secretaria dispunha de uma organizao complexa
que reunia competncia tcnica, capacidade de gesto, sistemas de informao e
apoio em pesquisa e capacitao profissional. Como rgo integrante deste sistema,
o Ipea/Iplan exercia um papel relevante no apoio s tarefas de formulao, acom-
panhamento e avaliao das polticas e programas contemplados no planejamento
governamental. Em um contexto no qual, apesar das dificuldades criadas pela pri-
meira crise do petrleo, o governo dispunha de grande capacidade de investimento,
reforada pelo acesso a recursos externos, a execuo oramentria no sofria maio-
res restries e a efetivao dos investimentos programados dependia essencialmen-
te da capacidade de gesto pblica, que contava com uma burocracia razoavelmente
bem capacitada. A superviso ministerial funcionava a contento no caso dos rgos
da administrao direta, mas no no caso das empresas estatais, principalmente
nas estatais mais poderosas. Nestes casos, a exigncia das estatais submeterem seus
oramentos de aplicao de recursos ao rgo central de planejamento, que, por
meio da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), buscava assegurar
a congruncia destes oramentos com as prioridades do governo, contribua para
reforar o papel do planejamento na coordenao dos investimentos pblicos e no
acompanhamento da execuo das polticas e prioridades nacionais.
Na dcada de 1980, o funcionamento desse sistema de planejamento sofreu
duros golpes. A segunda crise do petrleo (1979-1980) e o esgotamento das pos-
sibilidades de o Estado sustentar o ritmo de investimentos registrado no perodo
anterior, em face do agravamento dos desequilbrios externos e internos, com o
enfraquecimento do Poder Executivo durante o perodo de transio para a de-
mocracia, contriburam para reduzir sua capacidade de articulao das decises
governamentais. O III PND (1980-1985) cumpriu a formalidade exigida pelo
supracitado dispositivo legal, mas a falta de unidade no comando da poltica
econmica, com vises diferentes esposadas pelos Ministrios da Fazenda e do
Planejamento do perodo a respeito de como enfrentar a crise contribuiu para que
ele fosse, na prtica, abandonado.
A situao no mudou significativamente com o advento da Nova Repbli-

ca em 1985. As divergncias entre planejamento e fazenda que se manifestaram
no governo anterior se reproduziram ao longo das sucessivas trocas de ministros
promovidas durante o ento governo Sarney quatro ao todo , e embora a
formalidade tenha sido mantida, com o chamado I PND da Nova Repblica
(1985-1989) inaugurando um discurso que enfatizava as preocupaes sociais do
planejamento, a segunda metade dos anos 1980 deu continuidade ao processo
de esvaziamento do planejamento enquanto lugar central das decises de poltica
econmica e de coordenao das aes empreendidas pelo governo.
O enfraquecimento do Ipea, que coincide com o perodo de esvaziamento
daquela forma de realizar o planejamento, desmontou toda uma estrutura tcnica
que se encarregava de dar suporte ao funcionamento do sistema de planejamento.4
Todavia, apesar de enfraquecido e desmotivado, o aparato tcnico que sustentou
as iniciativas de interveno estatal para prover a industrializao brasileira, e que
se expandiu consideravelmente na dcada anterior, foi razoavelmente preservado,
mas as instabilidades poltica e econmica, somada com a perda de hegemonia do
Executivo nas decises de poltica econmica, que se manifestou com particular
intensidade aps a redemocratizao, reduziram em muito sua efetividade.
O advento da Constituio de 1988 abalou os alicerces daquele sistema
de planejamento e contribuiu para o que veio a ocorrer na dcada seguinte.
O abandono, nos ltimos momentos dos trabalhos da Assembleia Nacional Cons-
tituinte, do projeto de instaurar um regime parlamentarista no Brasil, amarrou
as mos do Poder Executivo, ao mesmo tempo em que redefiniu as regras aplica-
das ao processo eleitoral, gerando uma fragmentao poltico-partidria que cria
embaraos coordenao das decises de poltica econmica. Assim, apesar de o
sistema ter sobrevivido formalmente, sua capacidade operacional foi severamente
abalada. O golpe mortal, como veremos em seguida, foi proferido no incio da
dcada de 1990, com a desmoralizao do servio pblico e o desmonte da tec-
noburocracia construda durante as trs dcadas precedentes.
4 A DESCONSTRUO DO PLANEJAMENTO
Na segunda metade da dcada de 1980, a insatisfao com a situao a que havia
chegado o planejamento governamental no Brasil deu origem a alguns seminrios
que buscavam discutir as causas da crise em que aquele modelo de planejamento
se encontrava e explorar sugestes para a recuperao desta atividade.
No mais importante desses seminrios, promovido por ocasio da come-
morao dos 25 anos do Ipea, em 1989, o ex-diretor do Ipea/Iplan, Roberto
4. Para uma interessante descrio do papel do Ipea no funcionamento do sistema de planejamento, ver Areal (1990).
Cavalcanti de Albuquerque, apresentou uma agenda a ser cumprida para a recu-

perao da atividade de planejamento nos anos 1990, mas agora em um ambiente
democrtico, como fica claro pelos principais eixos levantados:
Formular um projeto nacional de desenvolvimento, apoiado em uma
discusso com a sociedade.
Definir o papel do estado na implementao desse projeto, buscando
equilibrar as aes a cargo do poder pblico e do setor privado.
Rever e modernizar a organizao da administrao pblica, dando
menos nfase simetria e adotando tcnicas modernas de gesto para
melhorar a eficincia e a eficcia do governo.
Conceber novos relacionamentos federativos.
Ampliar o controle da sociedade sobre o estado, mediante representao
dos interesses sociais no planejamento.
Estabelecer uma convivncia harmnica entre os poderes executivo e le-
gislativo, que ficou prejudicada com a instituio de um regime poltico
hbrido, parlamentarista-presidencialista, em 1988, no qual o executivo
governa, mas no decide e o legislativo decide, mas no governa.
Essa agenda, que buscava conciliar a recuperao do planejamento com a nova
realidade de uma sociedade plural e democrtica, incorporava tambm elementos
importantes para o sucesso desta empreitada, como a participao da sociedade na
definio das prioridades nacionais, o estabelecimento de um novo modelo de rela-
es federativas adaptado autonomia dos governos subnacionais, a regulamenta-
o dos novos dispositivos constitucionais que tratam de matrias correlatas e a pre-
ocupao com a eficincia e a eficcia da gesto pblica. Ademais, chamava ateno
para um ponto de fundamental importncia: uma convivncia harmnica entre os
poderes da Repblica como condio indispensvel para a coordenao das decises
de polticas pblicas, da qual, como sabido, depende a eficcia do planejamento.
Em alguma medida, a agenda descrita anteriormente refletia o desconforto
gerado pelo insucesso de mais uma tentativa de reorganizar a ao governamental,
com vista sustentao do crescimento, em torno de um novo Programa de Metas
elaborado no calor do entusiasmo gerado pelos primeiros resultados obtidos na ba-
talha pela estabilizao monetria, com a adoo do Plano Cruzado. Em essncia,
o Plano de Metas 1986-1989, elaborado na gesto do presidente Jos Sarney, reno-
vava o intento de repetir o ritmo de crescimento alcanado na dcada de 1970 a
meta para o crescimento era de 7% ao ano no perodo , o que deveria ser alcanado
mediante a adoo de uma poltica agressiva de investimentos na infraestrutura
nfase na reduo da dependncia energtica , a expanso e a modernizao da
indstria e da agricultura e a promoo de novas iniciativas nas reas de educao

e alimentao voltadas para a universalizao do ensino fundamental e a reduo
das carncias nutricionais; neste caso, com a distribuio gratuita de leite a crianas
carentes e o reforo do programa de alimentao escolar.
Mais uma vez, no entanto, o efmero sucesso do Plano Cruzado no per-
mitiu que as expectativas dos formuladores deste plano fossem confirmadas, fa-
zendo que, na prtica, ele fosse abandonado, enquanto o agravamento da crise
econmica e poltica nos derradeiros anos da dcada de 1980 atropelou o debate
sobre a reconstruo do planejamento. Assim, aps o breve encantamento com
os primeiros resultados do Plano Cruzado, o sucessivo fracasso dos programas de
estabilizao aplicados no governo Sarney azedaram a situao reinante e abriram
espao para aventuras que, em vez de reconstrurem, desconstruram o que ainda
restava do sistema de planejamento gradativamente implantado nas dcadas ante-
riores. A histria desta desconstruo se desenrola ao longo de quatro atos, cujos
personagens e contedo so apresentados a seguir.
4.1 Primeiro ato: o desmonte do Estado e da administrao pblica

Os ltimos anos do governo Sarney foram marcados pelo recrudescimento da
inflao e por uma forte campanha de desmoralizao do Estado, apoiada em
denncias de malversao dos recursos pblicos e desenfreada corrupo. A in-
satisfao da sociedade com os governantes crescia medida que a economia se
desorganizava e que a inflao corroia os salrios da classe mdia e jogava uma
quantidade crescente de brasileiros para abaixo da linha de pobreza.
No final do governo da Nova Repblica, a inflao superava 80% ao ms,
o que equivalia a um ndice acumulado de 6.000% nos 12 meses precedentes
posse do novo presidente, em maro de 1990. A taxa mdia de crescimento de
2,2%, registrada na dcada de 1980, contribua para um expressivo aumento do
desemprego e a queda de 30% no poder de compra do salrio mnimo correspon-
dia a um aumento na desigualdade na distribuio da renda o coeficiente de
Gini subiu para 0,636 em 1989 era 0,575 no incio da dcada. Estes e outros
indicadores levaram muitos analistas a classificar a dcada de 1980 como uma
dcada perdida em matria de desenvolvimento.
Em um cenrio de deteriorao da autoridade vicejavam as denncias de que
Braslia era responsvel por boa parte dos males da nao. Os marajs da Repblica,
encastelados no Planalto Central, passavam a ser alvo de repulsa e indignao. A figu-
ra do funcionrio pblico, injustamente associada ao usufruto de altos rendimentos
obtidos com baixo esforo, foi sendo desqualificada. A pecha de corruptos alcanava
todo o estabelecimento poltico, abrindo espao para o surgimento de falsos paladinos
da moralidade que se propunham a caar os marajs e oferecer suas cabeas ao povo.
Montado nessa onda de revolta popular contra os desmandos e excessos

reinantes na Versailles tropical, a figura desse paladino, encarnada na pessoa de
Fernando Collor de Mello, apareceu no horizonte e atropelou a corrida eleitoral
para, sem maior dificuldade, obter o aval popular para se transformar no primeiro
presidente eleito diretamente nas urnas aps a redemocratizao do pas.
Amparado nas urnas, o ento presidente Collor de Mello no teve maior
dificuldade para superar os problemas decorrentes do regime hbrido parlamen-
tarista-presidencialista, que obstou a ao da administrao anterior, e impor a
vontade do Executivo a um Congresso Nacional enfraquecido pela baixa estima a
ele devotada pela opinio pblica. Assim, fiel bandeira que empunhou de estan-
car a sangria que um excesso de ministrios e demais entidades controladas pelo
Estado provocava nos cofres pblicos, promoveu, logo nos primeiros meses de seu
governo, uma medida de grande impacto na mdia, mas de resultados desastrosos
para a administrao pblica: a reduo do nmero de ministrios; a extino
de autarquias e empresas pblicas; o incio de um processo de privatizao de
estatais federais; e o aviltamento dos salrios dos servidores associado ao corte
de alguns benefcios herdados da poca da fundao de Braslia, como a venda dos
apartamentos funcionais.5
A essa varredura na administrao pblica se seguiu um amplo programa de
reduo, ou extino, de medidas protecionistas, amparadas na onda liberalizante
que tomou conta das economias ocidentais e que tinha como propsito sacudir
os empresrios brasileiros e estimul-los a melhorar a qualidade dos produtos
oferecidos ao consumidor nacional. Para tanto, o governo adotou uma poltica de
reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria as tarifas aduaneiras aplica-
das importao caram, entre o incio e o fim da dcada de 1990, de 105% para
35%, a mxima, e de 32% para 14%, a mdia e de eliminao de incentivos e
subsdios internos ao desenvolvimento da capacidade produtiva.
Adotadas em contexto em que mudanas promovidas pela Constituio de
1988 no campo do federalismo, com a devoluo da autonomia poltica a estados
e municpios, reforada pela descentralizao do poder tributrio e a ampliao das
transferncias de recursos federais, comeavam a se fazer sentir com maior intensi-
dade, a reduo das barreiras alfandegrias e o corte nos incentivos federais agravava
a situao. que os novos dispositivos constitucionais retiraram do governo fede-
ral no apenas o controle sobre uma parcela significativa dos recursos financeiros,
mas tambm a capacidade que ele detinha para definir as polticas e os programas
e articular as aes que ficavam a cargo de estados e municpios, uma vez que a
5. O nmero de ministrios foi reduzido a 12, com a extino de 11 cargos desta natureza, nmero igual ao das
entidades estatais extintas, entre elas holdings setoriais que desempenharam importante papel nas dcadas anterio-
res na coordenao e implementao de investimentos na infraestrutura e em indstrias de base, como a Siderbras,
a Empresa de Portos do Brasil S/A (Portobrs) e a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU).
descentralizao ento promovida no foi acompanhada da criao de instituies

e instrumentos necessrios para assegurar a cooperao na Federao. Com isso, as
iniciativas isoladas de estados e municpios no campo do planejamento e da for-
mulao de polticas setoriais abandonavam uma viso integrada e, ao focalizar o
interesse local, fomentavam a competio e o antagonismo na Federao.
Complementava o desmonte da capacidade do Estado para promover e con-
duzir o processo de desenvolvimento a adoo do Programa Nacional de Deses-
tatizao (PND), que tinha por objetivo transferir iniciativa privada atividades
controladas pelo Estado que exerceram um papel central nas experincias de pla-
nejamento dos anos 1970. A execuo do PND contaria com recursos do Fundo
Nacional de Desestatizao, criado com esta finalidade. No entanto, apesar das
metas ambiciosas fixadas neste programa, dificuldades legais e a crise poltica li-
mitaram o alcance das privatizaes promovidas nessa gesto, que no alcanaram
os monoplios estatais, tendo se restringido a alguns setores produtores de insu-
mos bsicos, como a siderurgia, a petroqumica e os fertilizantes.
Promovida de forma atabalhoada e na ausncia de uma viso estratgica,
com respeito ao papel do Estado em uma economia que se abria para o exterior
no contexto de uma sociedade democrtica, as mudanas na estrutura adminis-
trativa no passavam, na prtica, da transformao de vrios ministrios em um
s com base em uma vaga noo de afinidade de suas atribuies. Com isso, o
nmero de ministros diminua, o que vendia sociedade a imagem de austeridade
prometida, mas a administrao pblica no encolhia, e sim perdia qualidade.
Na reforma administrativa, duas mudanas em particular contriburam para
o desmonte do aparato que suportava o planejamento governamental: a reunio de
Fazenda, Planejamento e Indstria e Comrcio no Ministrio da Economia e a de
Transportes, Energia e Comunicaes no Ministrio da Infra-Estrutura. Como sucede
em fuses e aquisies de empresas privadas com culturas distintas, a fuso ministerial
trouxe prejuzo para todas as atividades que at ento viviam em universos distintos.
No Ministrio da Economia, o planejamento, relegado a uma secretaria de
menor importncia, limitava-se s atividades rotineiras de elaborao e acompa-
nhamento dos oramentos, uma vez que o controle da execuo oramentria j
estava concentrado na Secretaria da Fazenda Nacional, que abrigava o Departa-
mento do Tesouro, enquanto a Secretaria Especial de Poltica Econmica, qual
se vinculavam rgos relevantes para a atividade de planejamento, como o Ipea
que readquiriu a identidade original de um instituto de pesquisa econmica apli-
cada e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), concentrava as
decises relevantes nesta rea. A poltica industrial foi abandonada e os rgos que
integravam o antigo Ministrio da Indstria e do Comrcio foram incorporados
Secretaria Nacional de Economia, que tambm tinha pouca visibilidade.
Outra mudana que contribuiu para a destruio do sistema de planejamento

foi a absoro, pelas secretarias de administrao dos ministrios setoriais das respec-
tivas atividades de planejamento e oramento que, assim, perdiam importncia na
hierarquia da organizao pblica e se envolviam mais em atividades burocrticas do
que em funes tpicas de planejamento. Esta mudana marcou o incio do processo
de esvaziamento dos rgos setoriais de planejamento, cuja importncia para o de-
sempenho do planejamento governamental na dcada de 1970 foi olvidado.
Da mesma forma que em experincias anteriores, o sucesso do planejamento
dependia de ganhos duradouros com respeito conteno do processo inflacionrio
e estabilizao da moeda, o que no se efetivou. Assim, com o fracasso de mais um
plano de estabilizao e a crescente insatisfao da classe mdia com o congelamen-
to dos depsitos bancrios, a conduo da poltica econmica perdeu o rumo e se
resumiu a administrar o dia a dia de um governo que, logo em seguida, se enredou
em uma sucesso de escndalos e corrupo. Para marcar definitivamente seu des-
caso com o planejamento, o governo no deu importncia tarefa de elaborao do
Plano Plurianual (PPA), que, conforme o disposto na Constituio de 1988, passa-
va a substituir os Planos Nacionais de Desenvolvimento e deveria cobrir o perodo
1991-1995, se limitando a cumprir a exigncia constitucional.6 Vale a pena notar
que a troca de nome o PPA reproduzia a exigncia de elaborao de planos quin-
quenais que se estendiam at o primeiro ano de uma prxima administrao, mas
assumia o carter de um plano do governo federal tinha o efeito adicional de li-
mitar o alcance da proposta de elaborao de planos nacionais de desenvolvimento.
O desmonte do planejamento foi ratificado pela perda de importncia do
oramento, traduzida na posio subalterna do rgo encarregado desta funo
na estrutura do Ministrio da Economia e na sua irrelevncia enquanto instru-
mento de decises estratgicas relacionadas ao uso dos recursos pblicos. A extin-
o da SEST, promovida em nome da reduo do tamanho do Estado, retirava
do governo mais um importante instrumento de controle sobre investimentos de
fundamental importncia para o desenvolvimento nacional e regional.
O desmonte do oramento abriu espao para a captura do controle sobre
o processo de elaborao e aprovao do oramento por polticos que h algum
tempo dominavam a Comisso de Oramento do Congresso, contribuindo para
os desmandos que levaram ecloso do caso que veio a ser conhecido como o
escndalo dos anes do oramento. Com a vinda tona das ilegalidades come-
tidas durante a campanha presidencial, as quais vieram a ser conhecidas como
O Caso PC Farias que levou Collor de Mello ao processo de impeachment que o
Congresso Nacional aprovou em setembro de 1992.
6. O descaso com a proposta do PPA se revelou no fato de que logo em seguida sua aprovao foi promovida uma
reviso, concluda em meados de 1992.
Em menos de dois anos, as mudanas administrativas empreendidas no al-

vorecer dos anos 1990 destruram uma estrutura de planejamento que embora j
estivesse fragilizada em face de uma espria associao entre autoritarismo e pla-
nejamento, que vicejou na transio do regime militar para a democracia, ainda
preservava elementos bsicos que poderiam permitir uma mais fcil recuperao.
Uma mudana que parecia de menor importncia (a substituio da figura do
secretrio-geral dos ministrios pela do secretrio executivo) teve consequncias que
repercutem at hoje. O cargo de secretrio-geral, concebido na reforma administrativa
de 1967, deveria ser exercido por profissionais de carreira ou tcnicos de reconhecida
competncia nas reas comandadas pelos diversos ministrios, de modo a preservar a
estabilidade da burocracia governamental e a continuidade das aes, independente-
mente da alternncia do poder inerente a um regime democrtico. Acompanhada da
destruio da memria administrativa que se seguiu ao processo atabalhoado com que
a fuso dos ministrios foi promovida, esta mudana deslanchou um processo de ter-
ceirizao do servio pblico, que foi se agravando ao longo da dcada medida que
o quadro de funcionrios ia envelhecendo e que o aviltamento dos salrios estimulava
a aposentadoria dos mais velhos e o abandono dos mais jovens.
4.2 Segundo ato: prudncia e moralizao

A ascenso ao poder do vice-presidente Itamar Franco, aps o impeachment de
Collor de Mello, se deu em um ambiente conturbado. O novo presidente tinha
inclinaes nacionalistas e uma maior disposio para aceitar a tese da importncia
da presena do Estado em um projeto de desenvolvimento. No entanto, a situao
poltica e econmica vigente poca de sua posse no favorecia grandes mudanas.
No plano poltico, o episdio do impeachment devolveu ao Congresso
Nacional o poder que havia momentaneamente perdido durante os primeiros
anos da administrao anterior, o que obrigou o novo presidente a negociar o
apoio necessrio para poder governar. No plano econmico, a instabilidade do-
mstica e a crise externa restringiam o grau de liberdade do setor pblico para
promover investimentos e alavancar o desenvolvimento.
Apesar de uma das primeiras providncias do ento governo Itamar Franco
ter se voltado para desmanchar as mudanas administrativas implantadas na ges-
to anterior, revertendo a fuso de ministrios e recriando a Secretaria do Planeja-
mento e a Coordenao da Presidncia da Repblica, o impacto destas providn-
cias passou desapercebido. A Secretaria de Planejamento ressurgiu enfraquecida,
tanto na sua capacidade tcnica quanto no seu poder de influncia nas decises
governamentais. A breve passagem pelo planejamento de um tcnico de confiana
do presidente, que logo em seguida foi removido para a pasta da Fazenda, revelou
a dificuldade desta secretaria para assumir a coordenao das decises de poltica
econmica sem dispor de instrumentos e de equipe para faz-lo.
Em pouco tempo, a tentativa de recompor o espao do planejamento no

centro das decises governamentais foi abandonada e o governo se rendeu re-
alidade de ter que negociar com o Congresso Nacional a composio da equipe
ministerial para construir uma base de apoio poltico que lhe desse condies de
governar. Em repetio ao que j havia ocorrido no governo Sarney, as pastas do
Planejamento e da Fazenda trocaram de mos trs vezes em menos de trs anos.
Uma mudana importante promovida nesse perodo continua, at hoje,
comprometendo a tarefa de reconstruo do planejamento e da capacidade do
Estado para implementar os planos de governo. Trata-se da criao da Secretaria
Federal de Controle (Lei no 8.490), em 1992, que, em resposta aos escndalos da
era Collor, centralizou as atividades de controle interno retirando esta responsa-
bilidade da rbita de cada ministrio e da influncia dos respectivos ministros.
Como veremos adiante, este foi o primeiro passo na direo de um processo de
progressivo fortalecimento do aparato de controle das aes do governo federal,
movido pelo esforo de combater a corrupo e moralizar a administrao pbli-
ca que, ao ser posteriormente exacerbado, foi inibindo a atuao dos gestores e
criando embaraos eficincia da gesto pblica.
Na ausncia de condies para recuperar a importncia do planejamento7
e premido pelo carter transitrio de sua administrao, o novo governo saiu
em busca de uma bandeira para marcar sua gesto. Com a expanso econmica
sufocada pelas restries externas, os problemas sociais ocupavam um maior es-
pao na agenda governamental e o combate pobreza se apresentava como uma
importante bandeira a ser empunhada. Apoiado na mobilizao da sociedade em
torno do tema, o governo levou adiante um programa de combate fome que
deixou uma marca indelvel no conjunto das aes governamentais desse perodo.
Embora avesso s teses de privatizao, o governo do presidente Itamar
Franco manteve o programa iniciado na administrao anterior, mas no lhe deu
maior prioridade. No obstante, a retirada do Estado das funes de produtor de
matrias-primas e de insumos bsicos entre 1991 e 1994, cuja importncia para
o desenvolvimento econmico nas fases ureas do planejamento governamental
j foi destacada, significou a perda de um instrumento importante para a imple-
mentao dos planos de desenvolvimento implementados no passado, que desde
ento no encontrou um substituto.
Escaldado pelos fracassos de todas as tentativas heterodoxas de estabilizao
monetria adotadas desde meados dos anos 1980, a administrao Itamar Fran-
co evitou este caminho. Medidas ortodoxas para segurar o crescimento dos pre-
os (juros elevados e aperto fiscal) mantinham a economia adormecida, mas no
7. Uma proposta de reviso do PPA, elaborada nesse perodo, no chegou a ser votada no Congresso Nacional (GARCIA, 2000),
forando o governo a promover mudanas pontuais para cumprir as formalidades do ciclo oramentrio.
evitavam que os preos continuassem subindo. Em gesto de grande ousadia, o en-

to presidente bancou a elaborao de uma estratgia inovadora de estabilizao
monetria, cujo sucesso abriu as portas para a eleio de seu sucessor.
A preocupao com a moralizao da administrao pblica, que marcou
esse perodo, se estendeu ao domnio do oramento. A concluso, em abril de
1994, dos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) instituda para
tratar desta questo recomendou a cassao dos mandatos dos anes do ora-
mento e apresentou vrias recomendaes de mudanas no processo oramen-
trio voltadas para sua moralizao. Estas recomendaes vieram a ser objeto de
uma resoluo do Poder Legislativo (a Resoluo no 2, de 1995) que reduziu o
poder dos relatores para interferir no oramento e adotou novas regras para disci-
plinar as emendas parlamentares proposta enviada pelo Poder Executivo.
Um objetivo importante das mudanas promovidas por essa resoluo era o
de impor uma nova ordem ao processo de tramitao e aprovao do oramento,
de modo a dar-lhe maior transparncia. Isto no significava, entretanto, que o go-
verno recuperava condies para usar o oramento enquanto instrumento impor-
tante para levar a cabo um projeto de desenvolvimento. O desmonte promovido
durante o governo Collor, que esvaziou o rgo central de oramento e destruiu
os rgos setoriais de planejamento e oramento, continuou cobrando seu preo.
4.3 Terceiro ato: esperana e frustrao

A inaugurao do governo do ento presidente Fernando Henrique Cardoso gerou
esperanas de que o planejamento viesse a ocupar um lugar de destaque na admi-
nistrao pblica. Com o sucesso do plano de estabilizao monetria e a nomea-
o de profissionais competentes para dirigirem a pasta do Planejamento, que com
a reforma administrativa ento promovida readquiria o status de um ministrio,
denominado de Ministrio do Planejamento e do Oramento (MPO), o clima fi-
cava propcio para a elaborao de uma nova estratgia de desenvolvimento e a de-
finio do papel a ser desempenhado pelo Estado com vista sua implementao.
Com efeito, a nova administrao tomou a srio a tarefa de elaborao do
PPA para o perodo 1996-1999, o qual apoiou-se em estudos e projees ma-
croeconmicas e propunha implementar as seguintes estratgias: construo de
um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e
insero competitiva e modernizao produtiva.
Mais uma vez, no entanto, a implementao do PPA ficava condicionada ao su-
cesso do plano de estabilizao monetria, cujos primeiros acordes soaram em meados
de 1993 quando o ento presidente Fernando Henrique Cardoso ocupava a pasta da
Fazenda no governo que o precedeu. Produto de um cuidadoso processo de prepara-
o, o novo plano de estabilizao, que recebeu o nome de Plano Real, o mesmo dado
nova moeda que criou, foi lanado em julho de 1994, seis meses antes da posse do
novo presidente. O sucesso alcanado pelo Plano Real no que toca inflao ampla-
mente reconhecido, mas a sequncia de eventos que a ele se sucederam deixou claro
que a recuperao do planejamento no dependia apenas da estabilidade da moeda.
A rigor, a sequncia de crises que assolaram os primeiros anos desse mandato
presidencial contribuiu para que o foco das atenes permanecesse dirigido para
o curto prazo, com a centralizao do comando sobre as decises de poltica eco-
nmica no Ministrio da Fazenda, de modo que a fugaz tentativa de implementar
o ciclo oramentrio tal como previsto na Constituio de 1988 foi logo abando-
nada e as reformas estruturais assumiram prioridade na agenda governamental.
Alm da retomada do processo de privatizao das estatais, que ganhou forte
impulso nesse perodo e estendeu-se aos monoplios que o Estado detinha nos se-
tores de energia eltrica e telecomunicaes, e da venda da Companhia Vale do Rio
Doce e de aes da Petrobras que excedessem o mnimo necessrio para manter o
controle acionrio da empresa, o governo se empenhou em promover outras mu-
danas que se sintonizavam com o propsito de reduzir o desequilbrio fiscal que,
desde os primeiros momentos de elaborao do Plano Real, havia sido identificado
como o calcanhar de Aquiles do plano. Com todos os diagnsticos apontando para
o crescimento dos gastos previdencirios como uma causa importante de expanso
do gasto pblico, a reforma previdenciria foi elevada ao topo da lista. Todavia,
como o efeito de mudanas nas regras previdencirias no se verifica com a inten-
sidade desejada no curto prazo e dada a grande rigidez dos principais componentes
do gasto, a reduo do desequilbrio fiscal dependia do crescimento da arrecadao.
Apesar da demora em aprovar uma reforma do regime previdencirio que
ficou muito aqum da proposta original, uma consequncia indesejvel do longo
e acalorado debate a respeito foi aprofundar o processo deflagrado no incio da
dcada de desmonte da mquina pblica, em face da acelerao de aposentado-
rias de funcionrios qualificados e sua substituio por pessoal terceirizado, cuja
contratao se dava por meio de recursos repassados a organismos internacionais.
Este processo tambm teria sido estimulado pela rigidez introduzida pelas novas
regras da Constituio de 1988 no campo do funcionalismo, que extinguiu a pos-
sibilidade de contratao de servidores pblicos pelo regime da Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT) e tornou obrigatria a realizao de concursos pblicos,
o que no apenas dificultou o recrutamento, mas, principalmente, aumentou o
custo do funcionalismo em face de regimes previdencirios mais generosos e de
outras vantagens concedidas pelo estatuto dos servidores pblicos.
Ademais, com a manuteno de uma poltica salarial altamente restritiva,
o recrutamento de pessoal para o segundo e, at mesmo, o terceiro escalo da ad-
ministrao pblica se apoiavam em gratificaes que contribuam para uma alta
rotatividade destas posies. O esforo empreendido pelo ministro, da Administrao

Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira durante o primeiro mandato do ento
presidente Fernando Henrique de reconstruir as carreiras de Estado amenizou a situ-
ao no que diz respeito aos rgos centrais do chamado ciclo de gesto pblica, mas
no evitou que os ministrios setoriais continuassem dependendo de pessoal terceiri-
zado sem qualquer compromisso com a funo pblica.
medida que a sustentao do apoio poltico ao governo passava a depen-
der da formao de uma frgil coalizo de partidos que se constitua em funo
do tema do momento, o que se manifestou com intensidade durante o encami-
nhamento da proposta de reeleio e durante o segundo mandato presidencial, o
loteamento poltico dos principais cargos de direo nos vrios ministrios al-
canando inclusive a figura do secretrio executivo , cujo nmero cresceu para
acomodar distintos interesses e acentuou a dificuldade de coordenao das de-
cises e, principalmente, de gesto das polticas e programas setoriais. O ncleo
da equipe econmica que se encarregava de sustentar a poltica de estabilizao
foi preservado deste loteamento, mas o foco no curto prazo ps de lado qualquer
preocupao com o planejamento.
Assim, o Ministrio do Planejamento deixou de lado as intenes e reco-
mendaes do PPA e se voltou para uma tarefa de eleio de projetos prioritrios
e a busca de meios para assegurar os recursos necessrios para sua implementao.
Surgiu, ento, o primeiro de uma sequncia de iniciativas cujo modelo remonta
aos primrdios do planejamento das dcadas de 1930 e 1950: a construo de
um regime oramentrio especial para garantir a execuo de investimentos aos
quais um determinado governo atribui prioridade. O Programa Brasil em Ao,
lanado em 1997, se enquadra nesta categoria. Como tal, representava mais um
esforo de criar um modelo paralelo de gesto de prioridades governamentais que
ressaltava a incapacidade da mquina pblica para tocar as aes do governo.
medida que o planejamento retrocedia aos primrdios de sua histria, a
proposta do PPA mais se aproximava de um oramento plurianual, com o agra-
vante de tentar abarcar todo o espectro das aes governamentais, e no apenas o
programa de investimentos. Isto fica claro nas mudanas introduzidas por ocasio
da elaborao do PPA para o perodo 2000-2003, por meio do Decreto no 2.829,
de outubro de 1998, que estabelece regras comuns a serem aplicadas a elaborao
e gesto dos PPAs e dos oramentos da Unio e determina a reviso da classifi-
cao funcional programtica para estimular a adoo de um gerenciamento por
programas. Embora o citado decreto mencione que a seleo dos programas de-
veria levar em conta os objetivos estratgicos propostos para o perodo do plano,
a nfase na gesto dos projetos reflete a postura adotada a partir do lanamento
do Programa Brasil em Ao.
Com efeito, o PPA 2000-2003, que assumia a marca de fantasia Avana

Brasil, destacava entre seus objetivos a necessidade de racionalizar e melhorar a
qualidade do gasto pblico, tendo em conta um cenrio de restries ao seu fi-
nanciamento, mediante a implantao de um sistema de gesto pblica orientada
para resultados que contribusse para aumentar a eficincia e a eficcia na aplica-
o de recursos e a legitimidade das aes do governo perante a sociedade civil.
Destaca-se, na proposta do PPA 2000-2003, a preocupao com a avaliao
dos resultados das aes nele contempladas. Na anlise que fazem da experin-
cia de avaliao conduzida nesse perodo, Calmon e Gusso (2002) reconhecem
alguns aspectos positivos, como a gerao de informaes teis para as revises
anuais destes planos, a contribuio que deram para melhorar a transparncia
das aes do governo e o destaque que concederam importncia da atividade
de avaliao. Reconhecem, entretanto, que sua contribuio para a melhoria da
gesto pblica deixou muito a desejar.
A incapacidade de a proposta do PPA contribuir para a construo de um
planejamento, em um ambiente democrtico e com uma viso estratgica de lon-
go prazo dos desafios do desenvolvimento brasileiro, deve-se ao perodo de anos
por ele abrangido quatro anos um prazo muito curto e a uma rgida inter-
pretao da regra constitucional que acaba invertendo a lgica do planejamento.
Ao estipular que nenhum projeto que ultrapasse o perodo de um ano pode ser
includo no oramento sem estar contemplado no PPA, esta regra faz que o plano
seja elaborado de modo a abrigar qualquer demanda que surja por ocasio da ela-
borao dos oramentos anuais e, quando isso no ocorre, ele seja revisado para
acomodar novas prioridades oramentrias. Com isso, a viso estratgica se perde
e o plano que se ajusta ao oramento, em vez do que seria de se esperar.8
O endurecimento do controle sobre a execuo oramentria, adotado aps
a crise de 1998, forou o abandono da ncora cambial que sustentava a estabi-
lidade do real, levou adoo de metas de gerao de elevados supervits pri-
mrios para atender ao mesmo objetivo e demoliu o pouco que ainda restava de
p no campo da racionalidade oramentria. O contingenciamento das verbas
oramentrias introduziu um jogo de faz de conta nas relaes do Executivo
com o Legislativo que deteriorou as relaes entre ambos e causou srios danos
qualidade da gesto pblica. Para aumentar o controle sobre o gasto, o Executivo
passou a encaminhar propostas oramentrias com receitas subestimadas e sem
espao para interveno do Congresso Nacional, o que levava este a reavaliar
as receitas para acomodar as emendas parlamentares ao oramento. Aprovado o
8. A relao dos macro-objetivos do PPA 2000-2003 espelha essa realidade. Eles so em nmero de 23, comeando
por criar um ambiente favorvel ao crescimento sustentvel e terminando por mobilizar o governo e a sociedade para
a reduo da violncia.
oramento, o Executivo, por decreto e em obedincia Lei de Responsabilidade

Fiscal, impunha um forte contingenciamento de despesas, reforando a prtica de
transferir a gesto oramentria para o mbito do Ministrio da Fazenda. Desti-
tudo de seu principal instrumento, o Ministrio do Planejamento se mantinha
margem do centro do poder. Cabia-lhe manter o ritual para cumprir as exigncias
constitucionais de elaborao do PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e da proposta oramentria, mas estes instrumentos apenas serviam para adornar
as prateleiras dos gabinetes oficiais.
Em regime que os cientistas polticos qualificaram como um presidencialis-
mo de coalizo, o controle sobre a execuo oramentria passou a ser no apenas
um instrumento de sustentao da disciplina fiscal, mas tambm um instrumento
til para a negociao de apoio aprovao pelo Congresso Nacional de medidas
de interesse do governo, mediante o controle sobre a liberao de emendas parla-
mentares ao oramento.
4.4 Quarto ato: duro aprendizado e forte cautela

Eleito, aps duas derrotas, o presidente Lula no quis correr o risco de afrouxar
os controles sobre os instrumentos que sustentavam a estabilidade do real, uma
vez reconhecido o valor que a maioria do eleitorado que sofria com a inflao
atribua estabilidade da moeda. O duo juros elevados e aperto fiscal continu-
aram, portanto, no epicentro das decises econmicas, preservando o ritual do
planejamento sem avanar na sua reconstruo.
Assim, apesar de uma grande mobilizao de esforos para elaborar os dois
PPAs de sua gesto, que se esmeraram em propor um novo modelo de desenvol-
vimento comprometido com a questo social, tais planos continuaram carecendo
de condies concretas para serem efetivamente implementados.
A ausncia de condies efetivas para a implementao desses planos, em face
no apenas das limitaes financeiras, mas tambm do desmantelamento de todo o
aparato que sustentava o planejamento do passado, contrasta com a ambio que eles
expressam e a profuso de objetivos, programas e aes neles contemplados. Confor-
me assinala Mussi (2005), repetindo a estrutura de modelos anteriores, o PPA 2004-
2007 contemplava cinco macro-objetivos ou estratgias, 30 desafios, 374 programas
e cerca de 4.300 aes! Todo este conjunto deveria contribuir para a gerao de um
crculo virtuoso de crescimento que, no mdio e no longo prazos, seria alimentado
por uma sequncia de eventos, reforados pela implementao de reformas institu-
cionais e programas sociais, que convergiriam para reconciliar a expanso econmica
com distribuio da renda e a incluso social.9 A lgica que presidiu a elaborao
9. Para detalhes sobre a dinmica de crescimento e as reformas e os programas referidos neste estudo, ver Mussi (2005).
deste plano cristalina, mas ao ignorar a realidade sob a qual deveria se dar sua exe-
cuo, ele no fugiu ao destino dado aos PPAs que o antecederam.10
Em boa medida, essa lgica adotada na confeco do plano anterior, com
respeito ao crculo virtuoso de um crescimento comprometido com a incluso so-
cial e a reduo das desigualdades, foi mantida na elaborao do PPA 2008-2011,
que enfatizava duas outras preocupaes importantes da agenda governamental: a
preservao ambiental e a integrao territorial. Um maior rigor aplicado ao dese-
nho dos programas permitiu que o total de programas contemplados neste plano
se reduzisse a 306, uma queda de cerca de 20% em relao ao plano anterior, mas
ainda assim um nmero que evidencia a dificuldade que o modelo dos PPAs en-
frenta para eleger prioridades. Um marco importante no processo de elaborao
deste plano foi a preocupao em agregar a dimenso espacial ao planejamento
governamental, mediante a promoo de um amplo diagnstico das disparidades
inter e intra-regionais e da preocupao em criar condies para articular as aes
a cargo dos distintos entes federados para aumentar a eficcia da interveno do
Estado no processo de desenvolvimento. Com esta importante inovao, o PPA
2008-2011 reala a limitao de uma abordagem limitada esfera de atuao do
governo federal e destaca a necessidade de o esforo de reconstruo do plane-
jamento nacional dar a devida ateno criao de instituies e instrumentos
capazes de promover a cooperao federativa na formulao e implementao
das polticas pblicas prioritrias para os objetivos nacionais de desenvolvimento.
Merece meno a preocupao em retomar a capacidade de planejamento
setorial, com destaque para o setor de energia, em que a criao de uma empre-
sa pblica voltada para o planejamento do setor eltrico passa a preencher um
vazio gerado pela privatizao do setor e se soma capacidade da Petrobras de
elaborar planos estratgicos para o desenvolvimento das atividades relacionadas
extrao do petrleo e a promoo de fontes alternativas de energia. Tambm
ajuda o processo de retomada da capacidade de o Estado intervir na promoo do
desenvolvimento, a iniciativa adotada no primeiro mandato do presidente Lula
de elaborar a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) e sua
sucednea, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, que buscam recompor os
tradicionais instrumentos de incentivo fiscal e financeiro a consolidao e moder-
nizao do parque produtivo existente, bem como promoo de novos setores
em reas estratgicas para o futuro do pas.
Nesse perodo, a poltica de recuperao dos salrios dos servidores pblicos e a
ampliao dos concursos pblicos para as carreiras de Estado tambm contriburam
10. Uma outra inovao importante introduzida no processo e na elaborao desse plano foi o espao que concedeu
participao de representantes e organizaes da sociedade, mediante a realizao de 26 reunies, uma em cada
estado, que contaram com 4.738 pessoas representando 2.170 entidades.
positivamente para melhorar as condies de operao da mquina pblica, mas a con-

centrao deste pessoal nos rgos centrais do ncleo econmico do governo, associada
ao loteamento poltico dos principais cargos de direo nos ministrios setoriais, conti-
nuaram exercendo um efeito negativo sobre a capacidade de gesto pblica, que tambm
se manteve prisioneira das prticas oramentrias herdadas da administrao anterior.
Um dado novo agravou o problema apontado anteriormente: a multiplicao
dos rgos encarregados do controle dos gastos pblicos e a exacerbao das funes
por eles exercidas. Impulsionados por novos escndalos que atingiram personagens
importantes no primeiro mandato deste governo, os rgos de controle sufocaram
a administrao e instauraram um clima de medo que exerceu um efeito paralisante
sobre a operao da mquina pblica, emperrando a execuo dos investimentos
e dos projetos governamentais e afetando inclusive a execuo dos projetos con-
templados no PAC, que repete a prtica antiga de selecionar projetos prioritrios e
assegurar os recursos necessrios sua implementao.11
O tempo que resta para o encerramento desse ato no antev grandes perspec-
tivas de mudana, ainda mais agora com a reverso do ciclo econmico favorvel
que predominou em boa parte desta dcada. Todavia, exatamente em momentos
de incerteza que cresce a importncia do planejamento e a necessidade de construir
estratgias para lidar com os desafios do desenvolvimento. Embora as condies
no estejam postas para dar incio a um processo de reconstruo do planejamento,
importante provocar o debate a este respeito para que uma nova administrao
esteja preparada para esta empreitada.
5 A CONSTRUO DO PLANEJAMENTO EM UM AMBIENTE DEMOCRTICO

Na construo do novo modelo de planejamento, a agenda proposta por Roberto
Cavalcanti12 na segunda metade dos anos 1980 continua vlida. Nesta agenda, tem
posio de destaque a necessidade de um novo estilo de planejamento governamental ter
como referncia um projeto nacional de desenvolvimento, construdo mediante ampla
discusso com a sociedade, no qual o papel do Estado na execuo deste projeto esteja
claramente definido e a cooperao dos entes federados na sua implementao esteja
devidamente contemplada, e que dele faam parte mudanas que concorram para a efi-
cincia da gesto pblica, uma convivncia harmnica entre os poderes da Repblica e
uma adequada representao dos interesses sociais no processo de formulao e execuo.
11. De acordo com matria publicada no jornal Valor Econmico de 18 de maro de 2009, que cita o Relatrio de
Acompanhamento do PAC feito pela Advocacia-Geral da Unio (AGU), existem 1.026 contestaes judiciais que em-
perram a execuo das obras deste programa. Destas, pouco mais da metade (52%) questionam licitaes para obras
em rodovias, cerca de 20% tratam de obras de gerao de energia eltrica e cerca de 15% de construo de ferrovias.
A maioria das aes se concentra na regio Sul e trata de desapropriaes, que foram movidas pelo Ministrio Pblico
(MP) sob o argumento de que afetam o meio ambiente e prejudicam comunidades de quilombolas.
12. Formado em Direito e mestre em Economia Poltica, foi superintendente do Ipea e secretrio de Planejamento da
Presidncia da Repblica.
Do modelo do passado, importante recuperar a necessidade de o plane-

jamento estar apoiado em um amplo diagnstico da realidade socioeconmica
do pas, que deste diagnstico derivem as estratgias e as prioridades a serem
contempladas no plano, o comando sobre a implementao do plano esteja sob
as ordens diretas do primeiro mandatrio do pas e concentrado em um rgo
central de planejamento e oramento dotado de condies efetivas para exerc-lo
e os instrumentos necessrios para executar, acompanhar e avaliar o planejamento
sejam devidamente reforados.
A recomposio das condies necessrias para a elaborao do plano uma
tarefa mais fcil de ser executada. Ela depende apenas do reforo da capacidade
tcnica necessria, o que vem sendo feito ao longo das experincias recentes de
elaborao dos PPAs, especialmente nesta primeira dcada do sculo XXI. Mais
difcil recompor as instituies requeridas para o efetivo exerccio da atividade
de planejamento, o que demanda no apenas mudanas de ordem administrativa,
mas tambm uma nova atitude de parte das autoridades governamentais.
Enquanto o planejamento praticado nos anos 1970 tinha um carter emi-
nentemente impositivo, em razo de regime poltico ento vigente, o planejamen-
to de hoje no pode ignorar a pluralidade da representao poltica e a intensa
mobilizao que ocorre na sociedade brasileira com vista a promoo e defesa de
seus particulares interesses.
Essa nova realidade impe alguns desafios importantes ao exerccio da atividade
de planejamento. A maneira como as demandas e as reivindicaes desses grupos de
interesse so conduzidas se reflete no grau de aderncia s prioridades e aos objetivos
estabelecidos em um projeto nacional de desenvolvimento e, portanto, na sua execu-
o. Se a participao se d de forma ad hoc, sem a observncia de normas e procedi-
mentos que organizem este processo e na ausncia de condies para avaliar a exequi-
bilidade destas reivindicaes, o plano da resultante tende a assumir a feio de um
documento genrico, com um extenso rol de supostas prioridades que, na realidade,
indicam a perda de foco naquilo que realmente prioritrio, perdendo credibilidade.
Em uma sociedade democrtica, a participao da sociedade na construo
de um projeto de desenvolvimento deve ser intermediada pelos rgos que a re-
presentam na vida poltica nacional, isto , o Congresso Nacional. Por isso, a exi-
gncia de que o plano seja submetido deliberao desta instituio, a qual deve
dispor do tempo necessrio para apreciar a proposta e se preparar para exercer
este papel, mediante instalao de comisses especiais s quais devem ser dadas
condies para ouvir os diversos segmentos da sociedade, avaliar tecnicamente as
distintas posies luz do interesse nacional e das restries impostas pela dis-
ponibilidade de recursos e oferecer os elementos necessrios aprovao de um
plano que equilibre as demandas particulares com os interesses maiores da nao.
No entanto, um planejamento participativo no pode ignorar as limitaes im-

postas pela disponibilidade de recursos para execut-lo, sob pena de perder credibi-
lidade. Por isso, a participao no pode se dar no detalhe dos programas e projetos
contemplados no plano. As escolhas bsicas devem ocorrer nas questes que dizem res-
peito ao estilo de desenvolvimento, vale dizer a contribuio que um determinado pla-
no pode dar para sustentar o crescimento, reduzir disparidades sociais e regionais ,
preservar o meio ambiente e reduzir a vulnerabilidade a mudanas no cenrio inter-
nacional. Cabe ao governo definir a maneira como isto pode ser feito, isto , escolher
os programas de projetos a serem tocados e distribuir os recursos disponveis entre
eles, cabendo sociedade cobrar do governo os resultados decorrentes desta escolha.
Por isso, um atributo fundamental para a recuperao da credibilidade do pla-
nejamento em uma sociedade democrtica a transparncia que o planejamento e,
principalmente, a execuo do plano precisam exibir. Isto significa que uma condi-
o importante para a reconstruo do planejamento a existncia de mecanismos
e instrumentos voltados para o acompanhamento da execuo dos programas e pro-
jetos contidos no plano, a avaliao recorrente dos resultados que vo sendo obtidos
durante o perodo do plano e, quando necessrio, a indicao de ajustes e correes
para mant-los no rumo originalmente traado. Este acompanhamento deve ser
objeto de relatrios detalhados e apresentados em sesses do Congresso Nacional a
serem especialmente organizadas para apreciarem estes relatrios.
Em uma federao, como a brasileira, e em um ambiente democrtico,
como o atual, um projeto nacional no pode se confundir com um plano do go-
verno federal. Ele deve ter propsitos mais amplos, voltados para a construo de
uma viso estratgica, de longo prazo, dos interesses nacionais, que contemple as
aes requeridas para a promoo destes interesses e as medidas necessrias para
sua defesa no contexto das relaes internacionais.
Caberia sociedade fiscalizar para que o plano de cada administrao no se
desviasse dos rumos traados no plano estratgico. Para isso, as responsabilidades
de cada ente federado com respeito s aes ali contempladas precisariam estar
bem definidas. Como o plano estratgico no deve entrar em detalhes com respei-
to a programas e projetos a serem executados em cada perodo de governo, a au-
tonomia federativa no ficaria comprometida, mas os governantes, na Unio, nos
estados e nos municpios, ficariam obrigados a informar nos respectivos planos
de governo as razes subjacentes s escolhas feitas, acompanhadas das respectivas
justificativas, bem como abrir o espao necessrio a que estas escolhas levem em
conta as preferncias temporais das respectivas sociedades.
luz do anterior, duas caractersticas importantes do planejamento pra-
ticada na dcada de 1970 merecem ser consideradas no processo de constru-
o do planejamento, em um ambiente democrtico, pelo governo federal: a
liderana do processo de elaborao e a execuo do plano, sob a superviso

direta do presidente da Repblica, e a instituio de um sistema eficiente de
coordenao, execuo, acompanhamento e avaliao dos programas e projetos
contemplados no plano. Com exceo da experincia de elaborao do Plano
Decenal, que pretendia construir uma viso estratgica de longo prazo para o
desenvolvimento nacional, esta no era uma preocupao dominante na ex-
perincia de planejamento do passado, talvez porque ela estivesse implcita na
renovao dos mesmos propsitos adotados nos planos elaborados durante o
regime militar, e tambm porque em uma economia fechada isto ainda no era
to importante. Com o acrscimo deste atributo, a construo do planejamen-
to deve ter em conta trs pilares: viso estratgica, capacidade de gesto e um
sistema eficiente de coordenao.
5.1 A construo de uma viso estratgica

A ausncia de uma viso estratgica pode ter vrias explicaes, mas, fora de dvida,
a mais importante delas no Brasil de hoje se deve ao longo predomnio das preo-
cupaes com a estabilidade macroeconmica e o consequente direcionamento do
foco das atenes governamentais para o curto prazo, desprezando as consequncias
deste fato para a qualidade das polticas pblicas e dos respectivos resultados.
Tal situao tambm contribuiu para que os bem intencionados esforos de
traar uma estratgia de desenvolvimento comprometida com a questo social, a
qual deveria orientar os PPAs elaborados para os quadrinios 2003-2007 que enfo-
cava um crescimento voltado para o estmulo ao consumo de massa e 2008-2011
que assumia esta estratgia sob a capa de um crescimento voltado para a incluso
social e a reduo das desigualdades no passassem de documentos preparados
com seriedade, mas despidos de quaisquer chances de execuo, exibindo um for-
te contraste entre as respectivas ambies, espelhadas na multiplicidade de macro-
objetivos, desafios, programas e aes e as limitaes sob as quais foram concebidos.
Convm assinalar que a construo de uma viso estratgica no pode ig-
norar as limitaes que a realidade financeira e institucional impem sua im-
plementao sob pena de perda de credibilidade do esforo de planejamento.
Tampouco se resume necessidade de integrar planejamento e oramento, tal
como o previsto nos dispositivos constitucionais. Primeiro, o prazo de quatro
anos abrangido pelo PPA , obviamente, muito curto para um horizonte adequa-
do de planejamento. Ademais, alm de curto, nem este prazo obedecido, pois
o PPA desmontado a partir do segundo ano de sua vigncia, uma vez que os
oramentos posteriores no obedecem s prioridades nele contempladas, o que
leva a sucessivas revises. Uma viso estratgica requer olhar mais adiante mais
de uma dcada e revises peridicas para incorporar mudanas provocadas por
transformaes no cenrio sob o qual ela foi construda.
Segundo, ainda que quatro anos fosse um prazo razovel, os procedimentos

adotados tornam este prazo ainda mais estreito. O tempo disponvel para a ela-
borao, discusso e aprovao do PPA limitado, alm de coincidir com a dis-
cusso do prprio oramento no primeiro ano de um novo mandato presidencial.
Terceiro, o horizonte temporal se reduz ao longo de cada mandato, de tal forma
que na sua metade ele de apenas um ano. Quarto, com o esvaziamento do PPA,
arranjos especiais so criados para garantir a implementao das prioridades de
cada administrao, o que refora sua irrelevncia.
Embora a inteno dos constituintes estivesse razoavelmente afinada com
o propsito de inserir as decises oramentrias no mbito de um planeja-
mento de mdio prazo e promover a integrao entre o plano e o oramento,
as condies reinantes no perodo imediatamente posterior promulgao da
Constituio e a necessidade, alguns anos aps, de adotar regras e procedimen-
tos para promover o ajuste das contas pblicas e assegurar o cumprimento das
metas fiscais, fizeram que a prtica oramentria se afastasse totalmente das
intenes. Ademais, novas garantias institudas para o financiamento dos direi-
tos sociais, e a no reviso do modelo de federalismo fiscal, contriburam para
que ao longo do tempo a rigidez oramentria fosse aumentando, reduzindo
a muito pouco a parcela dos recursos oramentrios sobre a qual possvel
exercer alguma discricionariedade.
Nesse contexto, as decises estratgicas foram cristalizadas, de tal forma que
as negociaes sobre a alocao dos recursos pblicos acabam se reduzindo a aspec-
tos de menor importncia para o futuro da nao. Dado o estreitamento do espao
para uma negociao de alto nvel que concentre a interveno poltica nos gran-
des agregados e assegure que estas decises estejam em sintonia com as prioridades
estratgicas nacionais, a consequncia inevitvel que a ateno do Legislativo se
volte para os detalhes e a busca de maior influncia por meio de imposio de exi-
gncias legais que aumentam a rigidez na repartio dos recursos pblicos.
Outra questo importante na construo de uma viso estratgica o terri-
trio, cuja ocupao sofre o impacto de mudanas na economia e na demografia
que acentuam disparidades e conflitos e ameaam a sustentao da unio econ-
mica do pas. Na ausncia de uma estratgia espacial, conflitos e antagonismos
criam um ambiente desfavorvel cooperao federativa e, portanto, aumentam
as dificuldades para a reconstruo do planejamento.
Tambm importante nessa viso estratgica a identificao de riscos, que
necessitam ser devidamente avaliados para que o governo se antecipe sua ecloso
as crises recentes relacionadas escassez da oferta de energia e ao descalabro do
transporte areo so exemplos da ausncia de mecanismos adequados para avaliar
riscos e inclua as providncias necessrias entre as prioridades a serem atendidas.
O nvel em que o planejamento estratgico exercido tambm precisa ser

levado na devida conta. A responsabilidade pelo planejamento estratgico no
deve estar concentrada apenas nos rgos centrais de planejamento. impor-
tante que os rgos setoriais estejam tambm habilitados a elaborar seus planos
estratgicos, a traduzir estes em objetivos, metas e aes plurianuais e a defender
suas reivindicaes nas instncias decisrias do Poder Executivo e do Parlamento.
Por seu turno, o planejamento estratgico no nvel central deve contemplar os
elementos necessrios para avaliar os trade-offs entre distintas opes de alocao
dos recursos disponveis, tendo em conta os objetivos e as prioridades nacionais.
A insero de uma viso estratgica no planejamento governamental depende
do estabelecimento de uma sequncia de procedimentos que se inicia com a iden-
tificao das prioridades nacionais, a traduo destas prioridades em objetivos a
serem perseguidos em um dado horizonte de tempo, a definio do que precisa ser
feito para alcanar estes objetivos, o estabelecimento de etapas e das respectivas me-
tas a serem atingidas para este fim e a seleo de indicadores a serem utilizados para
monitorar os resultados obtidos e propor os ajustes devidos, quando necessrio.
Tal concepo requer mudanas na forma como a Constituio de 1988 tra-
tou da questo da integrao entre o plano e o oramento. A limitao do horizonte
temporal do planejamento durao de um mandato presidencial, alm de ser in-
consistente com a noo de um plano estratgico gerou um resultado contrrio ao
pretendido em vez de integrar oramento e planejamento acarretou seu divrcio.
Outro vcio do modelo vigente se refere concentrao das tarefas de
planejamento no nvel do rgo central. importante, conforme mencionado
anteriormente, dotar os rgos setoriais da capacidade para elaborar seus pla-
nos estratgicos, identificar as aes necessrias para que estas estratgias sejam
implementadas, estabelecer as metas a serem alcanadas em um dado prazo
pelo menos quatro anos e identificar os recursos necessrios para cumpri-las.
Ao rgo central de planejamento caberia analisar as propostas encaminhadas
pelos organismos setoriais, avaliar as escolhas possveis luz das prioridades na-
cionais e definir como os recursos disponveis deveriam ser distribudos entre elas
para obter melhores resultados com respeito alocao dos recursos pblicos.
Em um novo modelo de planejamento, o PPA assumiria o carter de um
plano de governo que, tendo em conta as prioridades estratgicas nacionais,
conteria as polticas e os programas que cada administrao adotaria durante o
respectivo mandato, bem como os recursos a serem mobilizados com esta finali-
dade, que seriam contemplados em um oramento plurianual. Este conteria um
nmero reduzido de programas, associados aos objetivos estratgicos do plano, e
buscaria assegurar a continuidade na sua execuo mediante garantias de incluso
dos recursos necessrios para isto nos respectivos oramentos anuais.
Um complemento importante da proposta de adoo de uma viso estra-

tgica no planejamento governamental a seleo de indicadores que permitam
monitorar o desempenho de cada programa e avaliar seus resultados. Dadas as
conhecidas dificuldades para aferir os resultados associados implementao de
um determinado programa, em face da multiplicidade de causas intervenientes,
importante que esta atividade no fique restrita a um exerccio de avaliao
conduzido pelo rgo central de planejamento e oramento. A avaliao deve
contemplar tambm a exigncia de que os rgos setoriais estejam equipados para
exercer esta funo e que os mtodos aplicados realizao desta tarefa contem-
plem procedimentos alternativos, a exemplo do levantamento de informaes
junto aos beneficirios, ou usurios, de cada programa.
5.2 Planejamento e gesto

claro que a definio das estratgias e sua traduo em um plano produzem
pouco efeito se as condies efetivas para sua implementao no forem adequa-
das. Estas condies dependem das capacidades que as organizaes pblicas de-
tm para exercer suas responsabilidades, tendo em conta, inclusive, as limitaes
impostas pelas normas vigentes.
A excessiva rigidez das normas um obstculo que precisa ser removido.
Ela se manifesta sob a forma da vinculao de receitas, da ausncia de graus de
liberdade dos rgos setoriais para administrar os recursos e do excesso de contro-
les burocrticos que asfixiam o gestor. Com isso, a reao excessiva rigidez leva
deturpao de conceitos e incentiva a imaginao para interpretar as normas de
modo a atender a particulares interesses (contabilidade criativa).
A diferena de capacidades administrativas outro problema que merece aten-
o. Esforos recentes de melhoria da administrao pblica voltaram-se com priori-
dade para os rgos centrais, ampliando a diferena entre estes e os rgos setoriais.
No entanto, a predominncia das preocupaes macroeconmicas fez que a moderni-
zao dos rgos centrais no desse prioridade a aspectos relacionados coordenao
das aes de governo, com a qual a gesto pblica padece de ineficincias dos rgos
encarregados da gesto dos programas setoriais e de um dficit de coordenao. Isto faz
que a implementao dos programas no dependa apenas da disponibilidade financei-
ra. Carecem ainda de capacidade de gesto e de mecanismos eficazes de coordenao.
Deficincias na gesto se manifestam nas dificuldades enfrentadas na execuo de
investimentos, em face da influncia de outros elementos que interferem ao longo do
processo e que no so devidamente considerados, como as normas ambientais e as que
se referem proteo de populaes indgenas. Em consequncia, a implementao de
um grande projeto de investimento se arrasta por anos a fio e est sujeita a inmeras
interrupes, em grande parte devido ausncia de um adequado planejamento.
As dificuldades interpostas gesto pblica cresceram em razo do rgido

controle sobre a execuo oramentria direcionado para o cumprimento de me-
tas de gerao de elevados supervits primrios, retirando do rgo de plane-
jamento o controle sobre um instrumento de fundamental importncia para o
exerccio de suas atribuies. Entrementes, a reao a esta mudana acarretou
novas distores que agravaram a situao.
A mencionada reao se deu mediante a outorga ao rgo de planejamento
da atribuio de selecionar um conjunto de projetos prioritrios e instituir pro-
cedimentos especiais para viabilizar sua execuo, ampliando, com isso, a perda
de importncia do planejamento. A gesto destes projetos, entregue a uma nova
secretaria criada nesta pasta, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Es-
tratgicos (SPI), se apoia na criao de um modelo especial de gesto, imune ao
contingenciamento aplicado a todos os demais programas e as demais atividades
contemplados no oramento e entregues responsabilidade de gestores que assu-
mem a responsabilidade exclusiva de acompanhar sua implementao e avaliar os
resultados, sendo responsabilizados pela identificao de problemas que possam
obstar a execuo dos projetos e indicar as medidas necessrias para solucion-los.
A rigor, conforme mencionado anteriormente, esse regime, que foi introdu-
zido em 1998 e reproduzido sob nomes distintos desde ento, retrocede ao mode-
lo de planejamento adotado nas dcadas de 1930 e 1940, que tratava exatamente
de criar regimes oramentrios e mtodos de gesto voltados para a execuo de
um conjunto de projetos aos quais o governo atribua prioridade. A reativao
deste modelo teria sido a maneira encontrada para conciliar o rgido controle
das finanas federais, a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a
entrega ao rgo de planejamento da responsabilidade pelo gerenciamento de
projetos prioritrios, que passavam a ter um tratamento privilegiado no regime
de programao financeira.
Com o passar do tempo, as atividades da SPI passaram a concentrar a aten-
o das autoridades responsveis pela pasta do planejamento, contribuindo para
ampliar o enfraquecimento do rgo central do sistema de planejamento e or-
amento. Ademais, como a gesto dos projetos includos neste regime especial
atribuda a gestores escolhidos e controlados pelo rgo central de planejamento,
tambm os rgos setoriais de planejamento e oramento se viram diminudos
em importncia e se enfraqueceram.
A fragilidade dos rgos setoriais foi acompanhada de um processo de
multiplicao de ministrios, a includas as secretarias especiais com status mi-
nisterial, o que tambm concorre para dificultar qualquer proposta de recons-
truo do planejamento que reconhea a necessidade de concentrar nos rgos
setoriais a capacidade tcnica para conduzir as anlises, elaborar as propostas e
desenvolver os projetos que devem ser encaminhados ao rgo central de pla-

nejamento e oramento para a escolha de prioridades e a definio dos recursos
necessrios sua implementao. Em vez de corrigir o problema apontado, a
concentrao de especialistas setoriais nos rgos centrais acaba por agrav-lo.
A multiplicao de ministrios, impulsionada pela necessidade de construir
uma base de apoio poltico que melhore as condies de governabilidade em face
da fragmentao de partidos e da ausncia de fidelidade partidria, tambm cria di-
ficuldades para recompor uma estrutura habilitada a desenvolver um planejamento
setorial que tenha em conta a complementaridade dos programas e projetos de cada
rea. A criao de ministrios pela segregao de reas especficas de um mesmo se-
tor portos (transporte) pesca e reforma agrria (agricultura), por exemplo ampli-
fica a dificuldade que as mudanas processadas na organizao da administrao p-
blica ao longo das ltimas dcadas acarretam para o recuperao do planejamento.
As incertezas e a instabilidade reinantes com respeito ao atendimento das
demandas da sociedade que no esto protegidas por algum regime especial por
serem consideradas despesas obrigatrias, ou por estarem includas em um regime
especial de execuo de projetos prioritrias, gera outras reaes que concorrem
para desfigurar o oramento. Um exemplo desta reao dado pela prtica que
vem se alastrando nos ltimos anos de setores que se sentem prejudicados recor-
rerem ao judicirio para defenderem o que consideram seus legtimos direitos.
Esta prtica, que se manifesta com especial intensidade na rea da sade, faz que o
governo perca o controle sobre a alocao dos recursos pblicos, ao mesmo tempo
em que leva a um aumento da rigidez do oramento.
No menos importantes so os obstculos criados pelas condies vigentes
no que diz respeito ao ambiente que permeia as relaes polticas e institucionais.
O clima generalizado de desconfianas e antagonismos sob o qual se processam as
relaes polticas e institucionais contamina as negociaes em torno das escolhas
pblicas e cria srios embaraos a um debate franco e aberto em torno da impor-
tncia e da necessidade de promover uma reforma institucional que recupere a
importncia do planejamento.
Esse clima contribui para o ativismo dos rgos encarregados de controlar
a conformidade dos atos praticados pelos gestores pblicos s normas legais e
administrativas, o que, em um ambiente marcado por recorrentes denncias de
corrupo e malversao dos recursos pblicos, faz que a execuo de projetos
importantes para o desenvolvimento nacional se submeta a inmeros questio-
namentos e requeira uma tortuosa tramitao pelos departamentos jurdicos dos
distintos ministrios, em face do medo que os administradores tm de assinar
qualquer ato que envolva a liberao de dinheiro pblico sem estar respaldado em
longos pareceres que os livre de futuras interpelaes judiciais.
Outra decorrncia desse ambiente de conflitos e desconfianas a ausncia de

condies efetivas para o surgimento de uma liderana capaz de conduzir um processo
de construo do planejamento. Dado o tamanho do desafio, o surgimento desta lide-
rana requer um amplo entendimento com respeito necessidade de recuperar a im-
portncia do planejamento para o desenvolvimento nacional. Em vista da insatisfao
generalizada da sociedade brasileira com a qualidade das polticas pblicas e da gesto
dos servios pblicos, o momento parece propcio para que este tema seja apresentado.
5.3 A coordenao
O sistema de coordenao das aes governamentais implementado na dcada de
1970 desempenhava um papel de fundamental importncia para tornar efetiva a
atividade de planejamento. Como a administrao pblica se organiza por setores,
mas os problemas tm dimenso multissetorial, o sucesso do planejamento depen-
de de uma boa sintonia das iniciativas a cargo dos rgos setoriais, inclusive entida-
des da administrao indireta, relacionadas a um determinado objetivo do plano,
bem como da sincronia com que tais iniciativas so implementadas. Neste sentido,
a criao de conselhos interministeriais com a atribuio de articular as aes re-
lacionadas s principais reas de concentrao das polticas pblicas constitui um
suporte relevante para o bom funcionamento de um sistema de planejamento.
Com a fragmentao institucional que se seguiu mencionada multiplicao de
ministrios e secretarias com status ministerial, a existncia de colegiados interministe-
riais assume ainda maior importncia para a retomada do planejamento na atualidade.
Importa assinalar que esta coordenao no se resume articulao das decises adota-
das em cada ministrio para pr as iniciativas a seu cargo em sintonia com os objetivos
do plano, mas tambm requer que ela se estenda implementao dos programas,
tendo em vista assegurar a sincronia antes mencionada. Neste sentido, destaca-se a ne-
cessidade de fortalecer os rgos setoriais de planejamento e oramento e recriar as con-
dies para que as atividades destes rgos faam parte de um sistema de coordenao,
acompanhamento e avaliao das polticas e dos programas contidos no planejamento
governamental comandado pelo rgo central de planejamento e oramento.
Outra dimenso da coordenao trata da questo federativa. Com a des-
centralizao da gesto das principais responsabilidades do Estado no campo da
promoo do desenvolvimento, uma gesto pblica eficiente depende tambm
de uma boa coordenao das aes executadas pelo governo federal, pelos estados
e pelos municpios. A este respeito, o esforo recente de introduzir a questo
espacial nos trabalhos de elaborao do PPA 2008-2011 um bom comeo e
demanda continuidade. A construo de instncias de coordenao federativa ,
todavia, uma tarefa complexa e delicada, pois requer a instituio de mecanismos
e instrumentos que induzam a cooperao dos entes federados na execuo de
polticas e programas relacionados s prioridades estratgicas nacionais.
Em decorrncia do descompasso entre a descentralizao da gesto e a cen-

tralizao do financiamento, grande parte dos recursos federais repassada a es-
tados e municpios, que assumem a responsabilidade pelo seu gerenciamento.
Como inexistem mecanismos eficientes, formais ou informais, que operem no
sentido de promover a cooperao federativa na formulao e na implementao
das polticas pblicas, a gesto de programas importantes para o pas, como os
que se inserem nas reas urbanas e sociais, fica prejudicada.13 Dada a autono-
mia de que gozam os entes federados, a questo federativa afeta em particular a
implementao de mudanas que tenham como propsito implantar normas e
procedimentos voltados para a introduo de compromissos com resultados e a
responsabilizao dos gestores, na ausncia de uma profunda reforma no modelo
de federalismo fiscal.
Enquanto uma reforma dessa envergadura no encontra condies de ser
empreendida, uma possibilidade a ser explorada promover algumas mudanas
no regime de transferncias intergovernamentais de recursos para reduzir as
grandes disparidades de capacidade financeira que caracterizam a realidade das
finanas estaduais e municipais e para gerar incentivos cooperao. Mudanas
pontuais nos critrios de rateio dos fundos de participao de estados e muni-
cpios na Receita Federal atenderiam necessidade de reduzir as disparidades
apontadas, ao passo que a adoo de um regime de contrapartidas aplicado s
demais transferncias poderia constituir um forte incentivo cooperao no
caso de investimentos pblicos e de polticas nacionais de desenvolvimento.
Ademais, se estas contrapartidas contemplassem uma perspectiva espacial, elas
poderiam contribuir para atenuar as dificuldades de coordenao das aes se-
toriais no plano federativo. 14
A adoo de um regime de contrapartidas federais diferenciadas em fun-
o das capacidades financeiras de estados e municpios e associadas a compro-
missos com a gerao de resultados contribuiria para atender aos objetivos de
eficincia e cooperao. Para isso, as contrapartidas federais deveriam observar
tambm as prioridades do plano estratgico e serem revistas periodicamente em
funo do impacto da dinmica socioeconmica sobre o processo de ocupao
do territrio nacional.
13. Mesmo no caso da sade, na qual existe uma experincia antiga de coordenao, notria a dificuldade para
articular as aes a cargo de estados e municpios, em particular nas regies metropolitanas.
14. Um regime de contrapartidas funciona da seguinte maneira: o governo federal estipula as prioridades que ele
adotar no repasse de recursos a estados e municpios e estabelece, por exemplo, que ir aportar x reais para cada real
aplicado por estes nos programas contemplados nestas prioridades. O tamanho da contrapartida federal pode variar em
funo da prioridade de cada programa e tambm em face da capacidade financeira dos beneficirios, para evitar que os
municpios de menor capacidade financeira sejam prejudicados. A este mecanismo se associa o compromisso dos benefi-
cirios com a gerao de resultados, compromisso este que objeto de auditagem para melhorar a eficincia e a eficcia
dos recursos aplicados. Para evitar riscos fiscais, o governo federal pode estipular um limite global para as contrapartidas.
Para uma apreciao das diferentes modalidades de transferncias e suas caractersticas, ver Rezende (2007).
Algumas mudanas importantes para a construo do planejamento em um
ambiente democrtico como o atual requerem alteraes em normas cons-
titucionais ou leis complementares que dispem sobre a natureza do ciclo
oramentrio, estipulam procedimentos que devem ser adotados na sua
conduo, regulam as transferncias intergovernamentais de recursos e defi-
nem a maneira como se estruturam os poderes da Repblica e suas relaes.
Por isso, tais mudanas no devem estar contempladas no incio de um pro-
cesso de construo do planejamento. Elas devem fazer parte de uma etapa
posterior deste processo, quando as condies para promov-las encontrar
um ambiente mais favorvel.
Ademais, to importante quanto mudar as estruturas administrativas para
a construo do planejamento a forma como as organizaes atuam, isto , os
processos, formalizados ou no, que estipulam os procedimentos adotados na
conduo das atividades internas de cada organizao, assim como as relaes
entre elas. Em alguns casos, estes processos resultam de condutas arraigadas que
refletem a histria e a cultura das organizaes, bem como a tradio jurdica do
pas, o que primeira vista pode parecer mais simples de serem modificados, mas
que s vezes tambm exigem um enorme esforo para serem alterados.
Um requisito fundamental para a reconstruo do planejamento, conforme
foi anteriormente lembrado, a construo de uma slida liderana que assuma
esta tarefa, disponha de condies para congregar os distintos interesses envolvi-
dos e seja dotada da responsabilidade e de capacidade para conduzir o processo,
formar alianas, superar divergncias e pavimentar o caminho a ser percorrido.
A essa liderana caberia construir o compromisso poltico com a recupera-
o do planejamento que, a despeito de dificuldades suscitadas pela crise fiscal
e por antagonismos polticos, pode se beneficiar da crescente insatisfao da so-
ciedade brasileira, em todos os nveis, com a qualidade da gesto pblica e dos
servios que o Estado oferece populao brasileira.
Outro requisito importante tem a ver com a capacidade das instituies en-
volvidas, e de seus componentes, para conduzir o processo em tela. A capacidade
institucional prejudicada quando a demarcao das competncias no clara, as
relaes entre elas forem conflituosas e sistemas e procedimentos estiverem ultra-
passados. Neste caso, a adoo de medidas que ataquem estes e outros problemas
necessria. No se trata apenas de dar ateno s instituies que congregam o
seleto grupo das que compem os rgos centrais do sistema de planejamento,
oramento e finanas, mas tambm quelas que esto na rbita dos rgos seto-
riais, cujo fortalecimento, como vimos, tambm essencial para os objetivos de
construo do planejamento.
Um fator importante para promover uma mudana de atitudes e de compor-

tamentos a organizao de um calendrio de eventos voltados para a promoo de
um amplo debate sobre o tema, envolvendo as elites polticas e administrativas, bem
como a instituio de um amplo e exigente programa de capacitao dos tcnicos
governamentais. Por motivos que j foram expostos, importante que tais ativida-
des se estendam ao nvel dos estados e municpios, tendo em vista a uniformizao
da linguagem e do conhecimento e a exigncia da cooperao intergovernamental.
Na perspectiva federativa, seria ainda importante avanar na uniformizao de di-
retrizes e normas gerais aplicadas elaborao de planos e oramentos, sem o que
aumenta a dificuldade para que os entes federados atuem em sintonia com respeito
implementao das polticas pblicas de interesse nacional e adotem mtodos e
procedimentos semelhantes, que permitam homogeneidade na avaliao dos resul-
tados e a possibilidade de atribuir com mais clareza as respectivas responsabilidades.
Em consonncia com o anterior, e tendo em vista a prioridade que o estabe-
lecimento de uma viso estratgica com respeito s prioridades do desenvolvimen-
to nacional deve ter no processo de construo do planejamento governamental,
um passo inicial importante nessa direo seria dado com a organizao de um
trabalho sistemtico de realizao de estudos e promoo de debates voltado para
esta finalidade. Este trabalho se beneficiaria de estudos e iniciativas adotadas pelo
Ipea e pelo Ncleo de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica no pas-
sado recente, bem como dos trabalhos que vm sendo conduzidos pela Secretaria
de Assuntos Estratgicos (SAE) aps a sua criao.
Em paralelo, algumas medidas que independam de alteraes em dispositivos
constitucionais poderiam ser adotadas para modificar procedimentos atualmente ado-
tados que vo de encontro ao esprito do planejamento. Fariam parte deste conjunto
de medidas as relacionadas a seguir, todas de carter propositivo ao debate que se torna
imperativo realizar, se bem que no exaustivas nem deletrias de outras propostas que
se possam formular em conjunto com a sociedade e o prprio governo considerado:
1. Rever a composio e o contedo do PPA, de forma a dar a ele o carter
de um plano de governo. Nesta reviso, o PPA deveria conter um nme-
ro reduzido de programas, que de fato refletissem as prioridades de cada
administrao para o respectivo mandato, especificar as metas previstas e
apresentar, de forma resumida, os recursos a serem empregados para que
seus propsitos sejam atingidos. Para maior clareza, seria interessante
que este plano fosse apresentado de forma a diferenciar os programas
voltados para a expanso ou modernizao das polticas e programas
nele contemplados daqueles que se referem manuteno das demais
aes conduzidas pelos diferentes organismos que compem a adminis-
trao pblica. Isto permitiria que o foco das discusses se concentrasse
no que de novo est sendo proposto e nas razes para tal. Neste formato,
a programao de aplicao dos recursos alocados ao primeiro grupo de

programas para os trs anos seguintes do mandato poderia assumir a fei-
o de um oramento trienal de aplicaes, incorporando as modernas
propostas de reforma oramentria que advogam a elaborao de um
quadro de referncia de mdio prazo para o gasto pblico.
2. A reviso do PPA na linha do antes sugerido daria ensejo realizao de
mudanas no oramento, buscando aproxim-lo dos modelos conhecidos
como oramento de resultados. A essncia destes modelos a adoo de com-
promissos com resultados, que as organizaes pblicas assumem em con-
trapartida aos recursos que recebem do oramento, compromissos estes que
passam a ser objeto de avaliao e que sujeitam os gestores a penalidades no
caso de inexistirem justificativas aceitveis para seu no cumprimento.
3. No plano institucional, uma primeira medida a ser tomada deveria es-
tar voltada para a recomposio de um rgo central de planejamento
e oramento. Neste sentido, a reunio da SPI e da Secretaria de Ora-
mento Federal (SOF) em uma s secretaria uma providncia impor-
tante para rever uma equivocada separao que remonta primeira me-
tade dos anos 1980. Tambm importante devolver ao rgo central
de planejamento e oramento o controle sobre o processo de execuo
oramentria perdido ao longo dos anos em que tem predominado pre-
ocupaes de curto prazo na gesto fiscal.
4. Conforme j foi enfatizado, a recomposio do rgo central de planejamen-
to e oramento precisa ser acompanhada da recriao e do fortalecimento dos
rgos setoriais com idnticas atribuies, para o que necessrio recompor
o papel destes rgos nos diversos ministrios, retirando-o da rbita das se-
cretarias de administrao para onde foram deslocados na desastrada reforma
administrativa de incio dos anos 1990. Paralelamente a esta mudana, im-
portante instituir um amplo programa de capacitao dos servidores envol-
vidos nesta atividade, tendo em vista o esvaziamento a que os rgos setoriais
de planejamento foram submetidos.
5. Uma tarefa complicada, mas que precisa ser empreendida nesse esforo
de construo do planejamento trata da reviso do papel dos organis-
mos de controle no exerccio da gesto pblica. A hiperatividade atual
dos vrios rgos que exercem esta funo, estimulada por sucessivos
escndalos de malversao de recursos pblicos, cria embaraos e obs-
tculos gesto pblica, com prejuzos para a implementao do pla-
nejamento e a execuo do oramento. Sem prejuzo da necessidade
de combater a corrupo e os descaminhos, necessrio por este tema
em posio de destaque no processo de reconstruo do planejamento.
As medidas anteriormente sugeridas se inserem no mbito de um projeto de

grande envergadura que, se for bem sucedido, ir desembocar em propostas de
mudanas no texto constitucional para recompor o equilbrio das vrias etapas de
um ciclo que integra as atividades de planejamento e oramento, contribuir para
uma gesto pblica eficiente, aumentar a transparncia das aes governamentais
e criar condies para a necessria responsabilizao dos governantes perante seus
cidados. A elaborao destas propostas no precisa esperar que as mudanas su-
geridas sejam implementadas para se iniciar. Ao contrrio, medida que forem
sendo formuladas e discutidas, tais propostas podero, inclusive, reforar os argu-
mentos em prol de uma ao mais decidida para avanar rapidamente na cons-
truo de um novo modelo de planejamento, adequado ao ambiente democrtico
de que o pas desfruta hoje.
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CAPTULO 4
A experincia do Conselho de Desenvolvimento

Econmico e Social como espao de concertao
nacional para o desenvolvimento
1 INTRODUO
Inmeros analistas tm examinado as profundas consequncias que a implantao
em mbito global da governana1 neoliberal e da monocultura institucional difuso
das instituies do mundo anglo-saxnico trouxe para as sociedades modernas,
sobretudo no que diz respeito ao desenvolvimento econmico e a representao de
interesses da coletividade. Advogou-se por muito tempo e ainda se defende que o
caminho para a redeno crescimento econmico e distribuio de renda dos
pases centrais e perifricos s seria possvel com a implementao e a difuso da
governana neoliberal e das instituies anglo-saxnicas. A conveno2 institucio-
nalista restrita3 tornou-se o suporte dessa viso marcada pela ideia de que a maior
completude e eficincia dos mercados, em associao com a proposta de reduo
do papel do Estado no sistema econmico, garantiriam o crescimento econmico.
Concertao4 social, planejamento governamental e desenvolvimento nacional te-
riam se tornado conceitos antiquados para analisar a histria recente, dada glo-
balizao e hegemonia da conveno institucionalista restrita na dcada de 1990.
1. O conceito de governana aqui utilizado igual ao apresentado por Tapia (2007, p. 182), a saber: governana
entendida como modos de articulao entre Estado, mercado e sociedade, nos quais se organizam processo e estilos
decisrios fundados em diferentes critrios e modus operandi.
2. Apoiando-se em Orlan, De Wolf e Holvoet (apud Erber, 2008, p. 2) que assim define o conceito de convenes:
O conjunto de regras, as agendas positiva e negativa que gera e a teleologia subjacente, constituem uma conveno
uma representao coletiva que estrutura as expectativas e o comportamento individual, de tal forma que, dada uma
populao P, observamos um comportamento C que tem as seguintes caractersticas: (i) C compartilhado por todos os
membros de P; (ii) cada membro de P acredita que todos os demais seguiro C e (iii) tal crena d aos membros de P razes
suficientes para adotar C. Uma conveno surge da interao entre atores sociais, mas externa a esses atores e no pode
ser reduzida sua cognio individual ou seja, um fenmeno emergente, em que o todo no redutvel s partes.
3. Erber (2008, p. 9-10) assim explicita a conveno institucional restrita: O cerne da conveno institucionalista (...)
neo-clssico, enriquecido pelos aportes da Nova Economia Institucional (North, 1990, entre outros). Visa ao estabeleci-
mento de normas e organizaes que garantam o correto funcionamento dos mercados, de forma que estes cumpram
suas funes de alocar recursos do modo mais produtivo, gerando poupanas, investimento e, em conseqncia cresci-
mento econmico. Quanto mais eficientes forem os mercados em termos presentes e futuros, maior ser a probabilidade
de crescimento. Para tanto, so essenciais a garantia dos direitos de propriedade e a reduo dos custos de transao,
que, por sua vez, demandam instituies estatais eficientes. Os mercados tm dimenso internacional e, portanto, a
abertura da economia, em termos comerciais, financeiros e de investimento essencial para o desenvolvimento.
4. Ao longo deste captulo os termos neocorporativismo, pacto social e concertao social so utilizados de forma indis-
tintos. Procedimento este que utilizado na literatura corrente a respeito do tema. Assim, o mais importante entender
as caractersticas e as possibilidades de construo de novos espaos sociais de negociaes dos processos decisrios.
A legitimidade dessa conveno comeou a ser questionada por trs even-

tos histricos que se articulam, a saber: i) a no convergncia econmica e insti-
tucional no plano internacional; ii) o fracasso do modelo econmico neoliberal
na Amrica Latina, no que tange s promessas de crescimento e distribuio
de renda; e iii) a prpria crise internacional de 2008, que teve origem nos
Estados Unidos, exemplo at ento da governana neoliberal. Parece que tais
eventos, em certa medida, abriram janelas de oportunidades para se repensar
novas formas de governanas, sobretudo no que tange a adoo de polticas
mais desenvolvimentistas. Com isso, a concertao social e o planejamen-
to governamental comearam a (re)surgir como instrumentos possveis para a
configurao de uma nova forma de governana no Brasil mais direcionada ao
desenvolvimento econmico e social.
preciso ressaltar que pensar o desenvolvimento significa enxergar as aspi-
raes da coletividade e as possibilidades polticas que esto postas pelo contexto.
Ser que possvel identificar as aspiraes da coletividade nacional e orient-
las em prol do desenvolvimento? Isto no uma tarefa simples haja vista a atu-
al conjuntura histrica brasileira, delineada pela forte heterogeneidade social.
Em que pese sua importncia, h de se questionar em que medida os instru-
mentos da democracia representativa consegue dar conta das representaes de
interesses dessa coletividade? Ser que se faz necessrio construir e consolidar me-
canismos neocorporativos de representao dos interesses para complementar a
democracia representativa? Ser que o Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social (CDES) pode funcionar como um desses espaos neocorporativos
para a construo da concertao nacional para o desenvolvimento?
Diante disso, o presente captulo tem por objetivo contextualizar e analisar a
criao, o funcionamento e a atuao papel na orientao de polticas e agendas
discutidas no mbito do governo federal do CDES, mostrando que ele pode
funcionar como um espao de concertao nacional para o desenvolvimento.
Para tal intento, procura-se, do ponto de vista analtico, mostrar a importn-
cia da incorporao do tema, das estruturas de governana e dos mecanismos de
regulao social para uma compreenso mais geral da criao e do funcionamento
do CDES; alm do que se busca analisar, do ponto de vista emprico, as formas
de atuao do CDES fundadas na lgica da concertao social , sobretudo no
processo de construo de sua Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND).
Nesse sentido, alm desta introduo, descreve-se, na seo 2 deste captulo,
a governana neoliberal, bem como se desenvolve uma anlise crtica desta, sobre-
tudo no que diz respeito sua ideia de convergncia econmica e institucional.
O eixo condutor dessa seo dado por trs elementos explicativos fundamentais,
a saber: instituies, planejamento governamental e desenvolvimento. Na seo 3
A Experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social... 163
so apresentados: i) o conceito de desenvolvimento, elaborado pelo estruturalis-

mo cepalino, que vai muito alm do crescimento econmico, j que o social passa
a ser integrado a todas as dimenses da atividade produtiva; e ii) o conceito de
concertao social desenvolvido pelos tericos neocorporatista. Aps a apresenta-
o dessas duas dimenses tericas, busca-se mostrar que existe uma forte com-
plementaridade entre o desenvolvimentismo e os mecanismos neocorporativistas
de representao de interesses. Na seo 4 analisado o papel que o CDES teve e
tem na configurao da concertao nacional para o desenvolvimento. Para tanto,
fez-se necessrio apresentar a trajetria, os percalos e os desafios institucionais
do CDES, destacando o papel central que a construo da Agenda Nacional de
Desenvolvimento teve para o conselho. Por fim, na seo 5, procura-se alinhavar
algumas ideias a ttulo de consideraes finais.
2 A GOVERNANA NEOLIBERAL E A IDEIA DE CONVERGNCIA

ECONMICA E INSTITUCIONAL: O DEBATE SOBRE INSTITUIES,
PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
A retomada da acumulao, no ps-Crise de 1929, deve ser identificada como
ponto de partida do longo boom ps-Segunda Guerra. O programa de recupe-
rao da economia americana (New Deal), e seus correlatos em outros espaos
nacionais (Front Populaire etc.), inauguraram uma nova macroestrutura socioe-
conmica capitalista, cuja marca decisiva foi a forte presena estatal em termos
normativos e tambm como esfera (ramo) de produo Estado planejador e
produtor , articulada nova forma de regulao social assentado no Welfare
State, principalmente nos pases centrais. Esta acentuada inflexo relacionada s
atribuies socioeconmicas designadas ao Estado capitalista baseou-se em dois
elementos fulcrais, quais sejam: i) um inquestionvel aparato de regulao com o
propsito principal de enquadramento do capital financeiro e seu direcionamen-
to para o financiamento da produo por meio do planejamento, considerado
necessrio prpria dinmica econmica naquele momento histrico; e ii) uma
acomodao das contradies entre proprietrios e empregados por meio de cer-
tas concesses, por parte dos patres, aos trabalhadores dos pases centrais com-
promisso keynesiano/fordista e de forte coero, por parte das ditaduras militares,
dos frgeis movimentos operrios dos pases perifricos.
A interveno estatal na economia, sob a gide do planejamento, em boa
medida fora justificada pela necessidade da rpida reconstruo dos vrios pases
centrais e perifricos profundamente desestruturados, tanto em seus aspectos eco-
nmicos quanto em sua infraestrutura fsica, em virtude da Grande Depresso de
1929 e dos desfechos da Segunda Guerra Mundial. Nesse cenrio deletrio seria
uma quimera acreditar que semelhante situao poderia ser revertida rapidamen-
te apenas com base nos mecanismos espontneos do mercado e da livre iniciativa.
A destruio econmica e os eventos do plano poltico intensificao da luta de

classes na Europa e a construo do socialismo real sovitico foraram a constru-
o de estratgias contraofensivas de carter preservativo pautadas na harmonizao
entre as classes por meio de algumas concesses aos trabalhadores o chamado
compromisso keynesiano/fordista. Quanto maiores fossem os poderes dos movimen-
tos operrios nacionais, maiores eram as concesses por parte dos patres. Assim,
tal arranjo institucional foi assumindo caractersticas distintas em cada pas, face ao
nvel nacional de correlao de fora entre as classes ou grupos sociais. Isto explica,
at certo ponto, as formas diferenciadas de governanas as variedades de capita-
lismo implementadas nos Estados Unidos,5 na Europa6 e nos pases perifricos.7
Com esse novo padro de acumulao e regulao capitalista surgiu seu
contraponto poltico e econmico: o neoliberalismo, que nasceu na Europa logo
aps a Segunda Guerra Mundial e teve como texto seminal o livro O caminho
da servido de Friedrich Hayek. A Sociedade de Mont Plerin foi o eixo de resis-
tncia dos pensadores neoliberais nos anos dourados do capitalismo, uma vez que
tais idelogos entre eles Rpke, Rstow, Hayek e Von Mises se reuniam de
dois em dois anos, com o intuito de reforar o combate ao keynesianismo e ao
solidarismo Welfare State por meio de uma crtica permanente da ao gover-
namental, dos pactos sociais e da expanso dos programas econmicos e sociais
do Estado (ANDERSON, 1995).
Na perspectiva neoliberal, no se admite o planejamento econmico, j que se
parte sempre do suposto de que a concorrncia mercado sempre o instrumento
mais eficiente de alocao de recursos na sociedade. Nas palavras do prprio Hayek:
5. Nos Estados Unidos o compromisso keynesiano/fordista voltou-se, prioritariamente, ao mbito da produo median-
te a racionalizao taylorista/fordista. Este processo proporcionou ingentes ganhos de produtividade, os quais foram
em parte repassados aos salrios dos trabalhadores norte-americanos. A maior intermediao, nos Estados Unidos, das
instncias polticas e ideolgicas no processo de harmonizao no se fez necessria em face da pequena articulao
dos movimentos operrios estadunidenses.
6. Na Europa Ocidental, ou na Europa que continuaria capitalista depois dos acordos de coexistncia pacfica firmados
entre Estados Unidos, Inglaterra e a Unio das Repblicas Soviticas Socialistas (URSS) ao fim da Segunda Guerra, o
compromisso keynesiano/fordista, como estratgia de harmonizao, teve que assumir um carter mais amplo deno-
minado pacto social, o qual tambm foi transplantado tanto para o plano macroestrutural regulao institucional:
Welfare State quanto para o da produo certa participao dos trabalhadores nos processos organizacionais e
ganhos salariais reais , haja vista a grande insurgncia das organizaes dos trabalhadores europeus.
7. Nos pases perifricos a relao entre os representantes do capital e os movimentos operrios no assume a forma
de compromisso keynesiano/fordista e sim de maior coero, uma vez que tais economias dependentes estruturavam-
se em um modelo de capitalismo desarticulado voltado para exportao ou para o consumo interno de bens de
luxo e alicerado na superexplorao do trabalho. Tal dinmica capitalista dependente conformava um grande
exrcito industrial de reserva, o que, em certa medida, restringia a ampliao das bases das organizaes operrias.
Com a correlao de fora pendendo fortemente a favor dos proprietrios, no se fazia necessria a harmonizao de
classes nos pases perifricos. A coero foi a arma principal do capital para se impor como dominao. O instrumento
de manuteno da acumulao e, consequentemente, desta ordem capitalista dependente, fora o golpe militar e a
respectiva implantao de regimes ditatoriais, pois estes facilitavam a explorao por meio da represso dos salrios e
da coero da organizao livre dos movimentos operrios. A ajuda estrangeira para manuteno da ordem, geral-
mente, vinha dos organizadores do sistema capitalista Estados Unidos , quer seja por meio de intervenes militares
violentas Coreia, Vietn, e Repblica Dominicana quer seja incitando e sustentando poltica e economicamente
golpes militares e ditaduras ao redor do mundo Brasil, Chile, Argentina, Grcia, Uruguai etc.
O liberalismo econmico contrrio substituio da concorrncia por mtodos

menos eficazes de coordenao dos esforos individuais. E considera a concorrncia
um mtodo superior, no somente por constituir, na maioria das circunstncias, o
melhor mtodo que se conhece, mas, sobretudo por ser o nico mtodo pelo qual
nossas atividades podem ajustar-se umas s outras sem a interveno coercitiva ou
arbitrria da autoridade (1987, p. 63).
Sendo assim, o poder pblico no deveria intervir na economia, pois
este se constituiria em um sujeito capaz de dominar o conjunto do processo
econmico, eliminando a concorrncia que seria o principal elemento de est-
mulo das competncias individuais. Com isso, a desigualdade assumida em si
mesma como um valor positivo. A ao pblica, portanto, deveria ser limitada
antecipadamente pela lei e no pode se propor a um fim particular, a um ob-
jetivo. Cabe destacar que sob a governana neoliberal o Estado no ausente,
mas sim ativo (Estado-gendarme), vigilante e responsvel por intervenes que
tenham sua lgica de atuao, quase que exclusivamente, voltadas dimenso
da concorrncia que tem como premissa a ideia de que o crescimento econ-
mico seria uma decorrncia da maior completude e eficincia dos mercados.
Esta lgica refora o princpio da economia empresarial e da liberdade de mer-
cado em detrimento da justia social.
Essas ideias neoliberais ficaram no ostracismo por um bom tempo dado
o consistente desenvolvimento econmico verificado entre o fim da Segunda
Guerra Mundial e os anos finais da dcada de 1960 anos dourados do capi-
talismo. Com a crise, na dcada de 1970, do padro de acumulao keynesia-
no/fordista, sob governana do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social),
as ideias neoliberais comearam a ganhar espao, tanto entre os acadmicos
quanto entre os policymarkers. Os neoliberais argumentavam que a crise dos
anos 1970 no fora originada dos problemas na demanda, mas sim do poder
excessivo dos sindicatos, que pressionavam tanto as empresas por maiores sa-
lrios quanto o Estado pelo aumento dos benefcios sociais. Isso, por sua vez,
teria levado a compresso dos lucros, corroendo as bases da acumulao das
empresas e acelerando a inflao. A partir desse diagnstico, as propostas e
aes neoliberais so todas no intuito de desestruturar o compromisso keyne-
siano/fordista dos anos dourados e engendrar uma nova forma de governana.
Para tanto, fazia-se necessrio: i) romper com o poder dos sindicatos, buscan-
do restaurar a taxa natural de desemprego; ii) desregulamentar os diversos
mercados, principalmente o financeiro e o de trabalho; e iii) reduzir as inter-
venes estatais no campo econmico e social, ou seja, substituir a regulao
keynesiana pela livre concorrncia, com o Estado assumindo uma dimenso
mnima e forte para manter a ordem e a livre iniciativa.
Diante do quadro de crise econmica ao longo de toda dcada de 1970

marcada pelos resultados limitados das polticas keynesianas que gerou cres-
cimentos baixos com inflao (estaginflao) , importantes modificaes vo
se configurando, sobretudo a partir de 1979, tanto no campo da teoria eco-
nmica e poltica quanto no mbito das decises dos policymarkers, gerando,
inclusive, o incio de uma nova governana pautada, no campo econmico,
pela restaurao liberal apoiada no monetarismo friedmaniano e, no campo
poltico, pela viso hayekiana de que a competitividade individual seria o ca-
minho da salvao. Isso, por sua vez, implicava no redisciplinamento do
mundo do trabalho, realizado mediante ataques aos sindicatos. Portanto, os
cnones keynesianos e a governana do Welfare State deveriam ser quebrados,
abrindo espao para a promoo de uma nova rota de crescimento por meio
do modelo de regulao neoliberal.
A alternativa neoliberal comeou a sair dos crculos acadmicos restritos e
passou a ganhar legitimidade tanto entre os policymarkers quanto em boa parte
da sociedade. A alternativa neoliberal estava posta aos policymarkers como uma
soluo crise e passou tambm a ganhar legitimidade de parte significativa da
populao. Em 1979, na Inglaterra, foi eleito o governo Thatcher, o primeiro
regime de um pas de capitalismo avanado publicamente empenhado em pr
em prtica o programa neoliberal. Um ano depois, em 1980, Reagan chegou
presidncia dos Estados Unidos. Em 1982, Khol, na Alemanha. Em 1983, a
Dinamarca, sob o governo de Schluter, tambm adotou o projeto neoliberal.
Em seguida, quase todos os pases do norte da Europa Ocidental, com exceo da
Sucia e da ustria, tambm assumiram um padro de regulao econmica e
estatal neoliberal (ANDERSON, 1995).
A dcada de 1980 foi marcada pelo triunfo da ideologia e das prticas neoli-
berais nos pases capitalistas centrais. Com o fim da Unio Sovitica e da Guerra
Fria, nos anos finais da dcada de 1980, a gesto econmica neoliberal (friedma-
niano) e o Estado gendarme assumiram o status de verdades absolutas e inques-
tionveis; muitos analistas afirmaram que uma nova ordem estaria nascendo uma
vez que as fronteiras nacionais estariam extinguindo-se e um imprio mundial
norte-americano estaria emergindo para estender ao mundo o modelo de liber-
dade, de democracia e dos direitos humanos, criando assim, nessa perspectiva,
uma paz mundial duradoura e uma economia internacional estvel. Alguns cien-
tistas sociais contemporneos inclusive chegaram a pensar que depois do annus
mirabilis de 1989 esta nova ordem global j estaria adoando os costumes e,
com o fim da Guerra Fria, aproximando-se o mundo da paz perptua de Kant
(FIORI, 1997, p. 87).
Os caminhos estavam dados para o avano das ideias liberais em novos es-
paos alm dos pases centrais. A Amrica Latina, a frica e os pases do Leste
Europeu ex-socialistas foram os novos caminhos geogrficos dessa expanso.
Os pontos bsicos do neoliberalismo j em curso foram listados e sistematizados
no chamado Consenso de Washington,8 em 1989. Integrantes do Instituto de
Economia Internacional de Washington, do Banco Mundial, do Banco Interna-
cional de Desenvolvimento (BID) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI),
representantes dos Estados Unidos, pases da Amrica Latina, da Amrica Central
e do Caribe se reuniram com o objetivo de sistematizar as regras de comportamen-
to para as economias dos diversos continentes, sobretudo nos pases perifricos.
Os elementos apontados pelo Consenso de Washington foram mais a sis-
tematizao da conveno neoliberal, que j havia se tornado hegemnica, do
que uma determinao das estratgias a serem seguidas pelos pases perifricos.
Conveno esta que foi muito bem denominada por Erber (2008) de Institucio-
nalista Restrita em que a estabilidade de preo assume o status de bem supremo,
ao mesmo tempo em que legitima a lgica de atuao do Estado voltada quase
que exclusivamente dimenso da concorrncia que tem como premissa a ideia
de que o crescimento econmico seria uma decorrncia da maior completude
e eficincia dos mercados. Nesta perspectiva, falar ou pensar em planejamento
governamental para o desenvolvimento a mais pura heresia.
Na perspectiva da conveno institucionalista restrita, as instituies deve-
riam ser reformadas no sentido pr-mercado para produzirem resultados posi-
tivos diante da nova ordem econmica mundial sob auspcio do livre mercado.
E o modelo a ser seguido seria o de inspirao anglo-saxnico. Em outras pala-
vras, o caminho para a redeno ao crescimento para os pases perifricos
seria a implementao e a difuso das instituies do mundo anglo-saxnico
monocultura institucional,9 termo cunhado por Peter Evans. Diniz (2007, p. 21)
deixa muito claro, na citao a seguir, a forma idealizada, acrtica e a-histrica dos
defensores da monocultura institucional, a saber:
8. Em sntese, os pontos eram: i) a abertura da economia, tanto para bens quanto para o capital estrangeiro; ii) a reduo
drstica do tamanho do Estado o Estado mnimo , com redefinio de suas funes na direo da adoo do que
eram consideradas funes tpicas do Estado: garantir a segurana aos cidados, o direito propriedade e soberania
nacional; iii) privatizaes, desregulamentao e flexibilizao do cmbio; iv) reestruturao do sistema previdencirio;
v) investimentos em infraestrutura bsica; vi) fiscalizao dos gastos pblicos; e vii) polticas sociais focalizadas.
9. O termo monocultura institucional definido, nas palavras do prprio Evans (apud Diniz, 2007, p. 21), da seguinte
maneira: A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende
da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especfica de que verses idealizadas de
instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de desenvol-
vimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada de supostas
instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso externa (...).
Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas com a presso de servios pblicos, a mo-
nocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao mau governo menos governo. Seus
defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia de uma governana ineficiente,
atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica.
A grande difuso, ao logo dos ltimos 15 anos, dos enfoques classificados por Evans
como expresso da monocultura institucional gerou uma propenso a desconsi-
derar os traos histricos como variveis importantes para explicar diferenas de
desempenho entre distintos pases. Esse veio analtico, com conseqncias tericas e
prticas, implicou uma idealizao dos arranjos institucionais dos pases centrais do
capitalismo ocidental [anglo-saxnico], como se fosse possvel descartar as especifi-
cidades histricas que interferem nos processos de ajuste aos imperativos externos.
Igualmente relevantes so os valores e ideias que, a partir das esferas internacional
e domstica, influenciam as respostas aos desafios exgenos. No plano das polti-
cas postas em prtica, tal tendncia traduziu-se, freqentemente, num processo de
mimetismo acrtico, implicando a adoo de solues extradas de receiturios con-
sagrados internacionalmente, como se fosse possvel mudar por decreto situaes
reais. Sem ignorar a importncia das reformas na esfera das instituies, parece-me
oportuno recuperar o significado da dimenso histrica.
A grande maioria dos pases da periferia abraou ou foi levado,10 se bem
que seletivamente e com diferentes graus de intensidade, aos ajustes estru-
turais neoliberais, que consistiam, sinteticamente, em abertura comercial e
financeira, liberalizao financeira, liberalizao dos preos e salrios, libera-
lizao do regime de investimentos, reforma tributria, privatizaes, refor-
ma da seguridade social e reformas trabalhistas. Assumia-se, portanto, que
o excessivo intervencionismo estatal e seus dficits fiscais eram os principais
empecilhos para os pases perifricos adentrarem em uma nova fase de prospe-
ridade. Desse modo, a estabilidade monetria, o equilbrio fiscal, a competi-
tividade internacional, e as reformas institucionais seriam os elementos para a
modernizao da periferia. O estabelecimento de estratgias nacionais e a sua
execuo sendo realizada de forma planejada por governos com um projeto de
pas a ser realizado, seriam coisas do passado.
Celso Furtado, na citao a seguir, em sua exposio na abertura da mesa
redonda do CDES, em junho de 2004 resume bem a hegemonia do pensamen-
to neoliberal no Brasil e como ela abortou qualquer tipo de pensamento de pro-
jeto nacional, bem como a ideia de planejamento governamental para tal intento:
A hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos
um projeto nacional; em planejamento governamental, ento, nem se fala (...).
O Brasil precisa se pensar de novo, partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim,
o que preza a poltica. Essa coisa microeconmica um disparate completo. (...) No
10. Para atingir plenamente seus objetivos, os pases centrais impuseram aos devedores as chamadas polticas ne-
oliberais (CANO, 2000, p. 32). O FMI e o Banco Mundial funcionaram como peas-chave desse processo, uma vez
que os governos latino-americanos, entre o fim dos anos 1980 e o incio dos 1990, comearam a aderir aos ajustes
estruturais planos de estabilizao econmica e ajustes institucionais mercado de trabalho em grande parte
constrangidos por seu endividamento.
espero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia
no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao
ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como
se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo.
O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo (CDES, 2004, p. 7-8).
Em linhas gerais, a Amrica Latina, em especial o Brasil, ao longo dos anos 1990,
integrou-se passivamente aos circuitos de produo e reproduo da acumulao global
por meio dos ajustes estruturais liberais, aderindo a uma estratgia que foi justificada
como o nico caminho para a modernizao da regio. A prosperidade anunciada no
se consumou; pelo contrrio, esta estratgia gerou, ao longo do perodo 1995-2002,
problemas nas contas externas aumento da vulnerabilidade externa , nas finanas
pblicas do pas e no crescimento baixo, bem como provocaram a especializao re-
gressiva da estrutura industrial e o aumento da superexplorao do trabalho, decorrente
da reduo do preo da fora de trabalho, da elevao do desemprego em suas vrias
formas e da utilizao da base tcnico-material do paradigma microeletrnico.
O fracasso do modelo econmico neoliberal na Amrica Latina em reali-
zar sua promessa de crescimento econmico, com estabilidade monetria e com
melhoria na distribuio da renda, ficou s claras, praticamente duas dcadas
aps sua implantao. Por outro lado, tal desempenho contribuiu para a perda
de sua legitimidade na maioria dos pases da regio, contribuindo decisivamente,
por sua vez, para uma nova inflexo mais esquerda de muitos governos latino-
americanos, sobretudo a partir de 2002. O sincronismo no que se refere adoo
de novas rotas ficou evidente na regio a partir das ltimas eleies presidenciais,
quando foram retomadas, inclusive, em maior ou menor grau, a depender das
caractersticas internas de cada pas, proposies de polticas do tipo nacional-
popular ou desenvolvimentista, que haviam sido jogadas ao limbo pelo modelo ne-
oliberal nos anos 1990. Nesse sentido, ocorreu a vitria eleitoral de Evo Morales,
lder indgena e socialista, na Bolvia, em 2005; a eleio da dirigente de formao
socialista Michele Bachelet, no Chile, no incio de 2006; e as reeleies de Hugo
Chvez e Luiz Incio Lula da Silva, respectivamente, na Venezuela e no Brasil, em
2006. Estes resultados reforam uma tendncia iniciada com a primeira vitria
eleitoral de Hugo Chvez, em 1998, na Venezuela, e fortalecida posteriormen-
te com a ascenso de Nestor Kirshner na Argentina em 2002, com a primeira
conduo de Lula, no Brasil, presidncia em 2002 e com a eleio de Tabar
Vasquez, no Uruguai, em 2004 (FIORI, 2006; ARCEO; BASUALDO, 2006).
No plano internacional, a suposta convergncia socioeconmica que surgiria
do processo de liberalizao econmica e da implementao das instituies do
mundo anglo-saxnico para o resto do mundo tese do papel integrador da glo-
balizao , patrocinado, em boa parte, pelos Estados Unidos, no se materializou.
Pelo contrrio, o que se verificou, durante a dcada de 1990-1999, foi um resul-
tado macroeconmico mundial divergente, pois, durante este perodo, se, por um
lado, os Estados Unidos, em que predomina a governana neoliberal, e os pases
em desenvolvimento da sia sobretudo China e ndia , que utilizam o Estado
como importante indutores do sistema econmico, cresceram a taxas elevadas de
3,1% e de 7,2%, em mdias anuais, respectivamente; por outro lado, os pases da
rea do Euro, da Amrica Latina e do Caribe, da frica, do Japo e do Brasil apre-
sentaram taxas de crescimento baixas de 1,9%, de 2,9%, de 2,5%, de 1,5% e de
1,7%, em mdias anuais, respectivamente. Inclusive algumas dessas regies enfren-
taram crises econmico-financeiras agudas, tais como, a crise do Mxico em 1994,
da sia em 1997, da Rssia em 1998, e do Brasil em 1998, entre outras crises.
Alm da no convergncia econmica e institucional no plano internacional
e do fracasso do modelo econmico neoliberal na Amrica latina, no que diz res-
peito s promessas de crescimento e distribuio de renda, a crise internacional de
2008,11 originada nos Estados Unidos, centro do capitalismo mundial, suscitou
grandes questes no que tange a governana neoliberal, j que aquele pas seria o
benchmark tanto da poltica econmica como das instituies regras do jogo
da governana neoliberal. Esses eventos histricos, na verdade, apenas deixam s
claras que a governana neoliberal (capitalismo liberal), assentado na monocultu-
ra institucional do padro pr-mercado, no necessariamente leva convergncia
dos sistemas socioeconmicos e nem sempre o melhor tipo de articulao entre
Estado, mercado e sociedade.
3 DESENVOLVIMENTISMO E CONCERTAO SOCIAL:

COMPLEMENTARIDADE VIRTUOSA
Para Furtado (1968, 1986), o desenvolvimento econmico vai muito alm do
simples crescimento do produto interno bruto (PIB), j que para ele s existe de-
senvolvimento quando ocorrem mudanas no conjunto das estruturas da socieda-
de. No processo de desenvolvimento, em uma perspectiva histrica, o progresso
tecnolgico desempenha um papel fundamental, pois o progresso tcnico, em
certas reas, gera o aumento da acumulao que modifica o perfil da demanda,
abrindo espao para o aumento da produtividade do sistema econmico como
um todo e, consequentemente, gerando ganhos salariais para o conjunto da po-
pulao. Nessa perspectiva, o social passa a ser integrado a todas as dimenses da
atividade produtiva sem ser tratado como apenas um setor de atividades.
11. A partir de agosto de 2007, a crise imobiliria do mercado subprime (de alto risco) atingiu fortemente os merca-
dos financeiros e de capitais dos Estados Unidos e dos pases da Europa que tinham bancos expostos diretamente
securitizao ou titularizao das hipotecas de alto risco. A rpida propagao da crise para o setor financeiro deu-se
pela via do sistema estadunidense de financiamento de compra de imveis. Crise esta que no ficou restrita apenas
ao setor financeiro, j que ela se espraiou pelo setor produtivo dos pases em que a crise se originou, bem como para
todo o conjunto da economia mundial, ganhando propores enormes.
Cabe ressaltar que para Furtado e para os autores cepalinos, o desenvolvimen-

to perifrico no seria uma etapa de um processo universal de desenvolvimento
que os pases centrais j teriam atravessado, como defendido por Rostow. Na ver-
dade, o desenvolvimento nas condies da periferia latino-americana seria um pro-
cesso indito, cujos desdobramentos histricos seriam singulares especificidade
de suas experincias, cabendo esperar conseqncias e resultados distintos aos que
ocorreram no desenvolvimento cntrico (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 22).
Dado o diagnstico de Furtado e dos cepalinos, a descentralizao pura e
simples do mercado recomendao liberal dificilmente traduzir-se-ia em mu-
danas estruturais na economia. A busca pelo lucro privado nem sempre reflete
ganhos coletivos. Mudanas estruturais que acompanham o processo de desen-
volvimento envolvem grandes externalidades e falhas de mercado que com cer-
teza podem levar a um crculo vicioso e no virtuoso, conforme apresentado por
Gunnar Myrdal. O mercado por si s apenas iria reforar a causao circular ne-
gativa: nesse caso, a concentrao de renda seria cada vez maior, com uma estru-
tura de produo e progresso tcnico compatvel com o perfil dessa distribuio
que autorreforaria a concentrao do consumo e da renda.
Nesse contexto, a contribuio do Estado produtor e, sobretudo, planeja-
dor ao ordenamento do desenvolvimento econmico, dada as condies da pe-
riferia latino-americana, assume um princpio normativo. A ao estatal, sobretu-
do o planejamento governamental, em apoio ao processo de desenvolvimento, via
industrializao, aparece como corolrio natural do diagnstico dos problemas
estruturais de produo, emprego e distribuio de renda nas condies especfi-
cas da periferia subdesenvolvida (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 35).
Cabia, ento, ao Estado induzir uma mudana no perfil de renda que pro-
vocasse uma mudana no perfil da demanda. Esta ltima seria acompanhada de
mudanas nos preos relativos e mudanas na estrutura da oferta, tal que o pro-
gresso tcnico pudesse vazar para os trabalhadores, sob a forma de transferncias
de produtividade e assim promover o desenvolvimento econmico.
Nesse sentido, o papel do mercado era limitado como agente de desenvol-
vimento e o paradigma de concorrncia perfeita, um dos pilares do pensamento
hegemnico neoclssico, no ajudava muito. Cabe aqui qualificar melhor o tipo de
interveno estatal defendida por Celso Furtado. Ele no advoga veementemente a
ideia do Estado produtor de bens, mas no rejeita essa ideia. Na verdade, para ele, o
Estado deve sim assumir o papel de regulador da demanda final, regulador este do
perfil da demanda e facilitador das mudanas estruturais. Assim, o Estado deveria
buscar uma poltica alinhada com os demais agentes econmicos por meio do plane-
jamento/programao governamental. A ideia moderna de incentivos estava na base
das suas proposies contidas no livro Um projeto para o Brasil (FURTADO, 1968).
preciso ressaltar que a noo de planificao de Furtado distancia-se em

muito do planejamento sovitico substituio do mercado pela centralizao
total pelo Estado , j que para ele esse tipo de planificao poderia desestimu-
lar a economia, como observado em especial no Leste Europeu. Neste sentido,
Furtado (1986) defendia o processo de planejamento como um instrumento de
centralizao flexvel.
Portanto, era imprescindvel que o Estado funcionasse em articulao
com o setor privado, pois deste ltimo dependeria as aes de mudana e me-
lhoria da produtividade. O processo de desenvolvimento at ento tinha sido
concentrador de renda e de poder. O progresso tcnico era controlado pelas
empresas estrangeiras que no repassavam o aumento da produtividade dele
decorrente para os trabalhadores sob a forma de aumento de salrios, mas sim
de aumentos de lucros.
Fica claro que o modelo de Celso Furtado coloca o desenvolvimento social
como objetivo da sociedade, isso implica modificaes nos processos decisrios,
uma vez que, como ressalta Dowbor (2001), o social deixa de ser apenas um setor
de atividades para se tornar uma dimenso de todas as nossas atividades. Ade-
mais, Celso Furtado contribuiu como poucos para redefinir o papel do Estado
no processo de desenvolvimento nacional. A prpria trajetria de Furtado foi
impulsionada pelas novas condies do pas, em que o planejamento estatal e a
atuao do Estado na esfera econmica passaram a ter papel central. Contudo,
a disseminao do iderio neoliberal pelo mundo a partir dos anos 1980, e, no
Brasil, a partir dos anos 1990, modificou esse papel.
Fica evidente, segundo Furtado, que se faz necessrio reconstruir o Brasil.
Isso significa repensar de novo o projeto nacional de desenvolvimento iniciado
pelo Brasil na dcada de 1950 que foi responsvel por tornar o pas a principal
economia latino-americana, uma dcada depois. A importncia do projeto nacio-
nal fica evidente nas prprias palavras de Furtado:
Em 1950, o Brasil estava muito atrs da Argentina, era mais atrasado do que o
Chile, e muito atrs do Mxico. E quando terminaram os dez anos de trabalho com
persistncia nessa luta pela industrializao, o Brasil estava em primeiro lugar como
economia, na regio latino-americana. Uma transformao completa. O Brasil mu-
dou a sua tica no segundo governo Vargas, que construiu Volta Redonda, que
partiu para implantar a Petrobras, que fez todas essas obras de infra-estrutura, que se
lanou nesta direo e tirou o pas l de baixo e o levou a ser lder na industrializao
da Amrica Latina. E esse era o caminho (CDES, 2004, p. 7-8).
Na perspectiva furtadiana, o projeto nacional no construdo ao acaso, muito
menos fruto de deliberaes impostas. Na verdade, a construo de um projeto de
nao s se configura quando existe um alinhamento entre os agentes produtivos
e a populao em geral, gerando, com isso, efeitos impulsionadores do desenvolvi-

mento. Quanto mais ampla a frente de ao, mais importante se torna o apoio da
opinio pblica e mais necessria a participao efetiva da populao ali onde seus
interesses esto em causa de uma forma direta (FURTADO, 1968, p. 14-15). Logo,
(...) o desenvolvimento a transformao do conjunto das estruturas de uma so-
ciedade em funo de objetivos que se prope alcanar essa sociedade. O primeiro
problema definir o campo de opes que se abre coletividade. Em seguida se
apresenta o problema de identificar entre essas opes aquelas que se apresentam
como possibilidade poltica, isto , que, correspondendo a aspiraes da coletivida-
de, podem ser levadas prtica por foras polticas capazes de exercer um papel de
hegemnico no sistema de poder (FURTADO, 1968, p. 19-20).
Aqui surge um problema nada simples de resolver, a saber: como possvel
identificar as aspiraes da coletividade, dado os mais diversos grupos e estratos
que compem a sociedade? Esta questo no foi uma problemtica desenvolvida
por Furtado, mas ela sim de fundamental importncia para a retomada da dis-
cusso sobre o projeto nacional, desenvolvimento e planejamento governamental
na atual conjuntura histrica brasileira, marcada pela democracia e pela comple-
xidade da sociedade atual. Ser que apenas a democracia representativa consegue
tornar clara as aspiraes da coletividade?
A concepo da democracia representativa a de que as vontades individu-
ais materializadas no voto so agregadas por meio das escolhas em determinados
partidos polticos que, assim, so legitimados para o exerccio de poder nas arenas
decisrias. Nesse modelo institucional, segundo Fleury, as regras da democracia
dizem respeito a como se deve chegar s decises, mas no ao contedo destas
decises (2006, p. 84).
Para Fleury, o modelo institucional da democracia, ao reforar os aspectos
formais e procedimentais em detrimento dos aspectos relacionais e representa-
tivos, em boa medida, no consegue funcionar como um mecanismo eficaz de
agregao de interesses e resoluo de conflitos (2006. p. 84), isso fica eviden-
ciado pelos recorrentes problemas de governabilidade, bem como pela menor
legitimidade das autoridades governamentais e de suas polticas pblicas.
No se quer dizer com isso que a democracia representativa deva ser rele-
gada a um segundo plano, muito pelo contrrio, ela apresenta certos limites no
que diz respeito representao e concertao de interesses. Limites estes que
podem ser reduzidos com a combinao virtuosa entre a democracia repre-
sentativa e os mecanismos [neo]corporativos de representao dos interesses.
A vantagem apresentada pelo neocorporativismo como forma de representao
de interesses a introduo, na classe poltica, de pessoas que no so pura-
mente polticos profissionais e a democratizao da influncia informal, que
atualmente s existiria para os grupos mais poderosos (FLEURY, 2006. p. 84).

Hirst deixa muito claro a necessidade da articulao virtuosa entre mecanismos
neocorporativistas de representao e democracia formal:
Assim, no precisamos de dispositivos sociais fixos para ter uma representao cor-
porativa efetiva. Isto s ocorreria se atribussemos ao corporativismo as mesmas
tarefas da democracia representativa e, portanto, procurssemos criar uma cmara
ou assemblia corporativa formal e dotada de verdadeira representatividade social.
O corporativismo deveria suplementar a democracia representativa, no suplant-
la. Suas funes so muito diferentes: os fruns corporativos servem para facilitar
a consulta (e com isto a comunicao) e a coordenao (e com isto a negociao)
entre interesses sociais e rgos pblicos. Servem como canais para a influncia
recproca de organismos governantes e governados. Isto propiciaria influncia go-
vernada e aos governantes os meios para orquestrar efetivamente a poltica, minimi-
zando ao mesmo tempo a coero (HIRST, 1992 apud FLEURY, 2006, p. 84-85).
Alm das vantagens neocorporativistas destacadas, Tapia ressalta que as pr-
ticas neocorporativistas tendem a reduzir dos custos de obteno de informaes,
bem como ampliam a confiana no processo de negociaes das organizaes de
representao de interesses diretamente envolvidos. Nesse contexto, o Estado tem
fortes razes para se envolver e construir arranjos neocorporativos devido sua
necessidade de obter informaes, mobilizar expertise, bem como promover a co-
laborao dos atores econmicos e sociais (TAPIA, 2007, p. 29). Assim, segundo
Oliveira (2004), o neocorporativismo funciona como um mecanismo de preserva-
o dos espaos de negociaes dos processos decisrios, j que ele tem por base o
intento de reinstitucionalizao dos mecanismos de ao coletiva.
Cabe aqui destacar o papel dado ao Estado na perspectiva neocorporativis-
ta, bem como diferenci-lo da viso do pluralismo liberal. No que diz respeito
viso neocorporatista, o Estado se constitui, com maior ou menor intensidade,
no agente desencadeador de mecanismos e gerador de limites para a organizao
de interesses, influenciando assim, em certa medida os processos organizativos.
A questo maior a capacidade que tem o Estado de desencadear esse novo pro-
cesso sem ser colonizado pelos interesses privados, nem se tornar um agente au-
toritrio do processo (OLIVEIRA, 2004). Schmitter deixa muito claro o papel
importante e ativo do Estado para a concertao neocorporatista:
O papel do Estado especialmente importante. Deve, por um lado, ser dotado de
suficiente autonomia na arena poltica para no ser capturado pelos interesses im-
bricados, e ter a autoridade suficiente para amea-los com o pior dos resultados
possveis qual seja, que o Estado os regule diretamente caso no aceitem orientar
suas aes de acordo com o interesse pblico. Por outro lado, o Estado tambm deve
ser suficientemente vulnervel para reconhecer que os custos da aplicao autoritria
de determinadas medidas excedero os provveis benefcios, de modo que prefira

delegar alguns de seus recursos mais caractersticos o poder coativo naquelas
organizaes que no possa controlar administrativamente. Neste intercmbio, as
autoridades pblicas no so nem negociadoras, nem mediadoras. No esto sim-
plesmente inventando um instrumento poltico que modificar as relaes entre a
sociedade civil e elas prprias, mas apenas permitindo (e em certos casos auxiliando)
a criao de novos mecanismos de controle social que afetaro as relaes dentro
daquela mesma sociedade civil (1985, p. 61).12
O papel dado ao Estado nessa perspectiva um dos seus pontos de diferen-
ciao do pluralismo liberal. Nessa viso, o sistema poltico seria um mercado,
no qual as decises dos eleitores seriam baseadas em suas utilidades polticas, j
que o Estado seria neutro/passivo o reflexo do mercado econmico e eleitoral
e, por conseguinte, dos seus intercmbios impessoais, competitivos e livres e
um servidor do eleitorado. Ou seja, o Estado seria uma arena em que os diver-
sos grupos da sociedade competiriam entre si, em suposta igualdade, de acordo
com as regras do jogo estabelecidas tecnicamente pelo Estado. Dessa forma, a
configurao estatal funcionaria, na verdade, como um espelho da sociedade
(BORON, 1994; MILIBAND, 1970, introduo). Assim, as formas de insero
estatal nos processos decisrios seriam dadas pelas regras espontneas de mercado,
evidenciando duas dimenses que se articulam, a saber:
(...) de um lado, (...) a eficcia de qualquer luta de interesses tende a crescer
medida que decrescem os nveis de interferncia estatal; e, de outro, que a passi-
vidade do Estado deve ser encarada como uma precondio para a obteno de
equilbrios estveis, num regime de plena liberdade de movimento dos interesses
individuais ou grupais. (...) A predominncia de um ambiente liberto de outras
presses que no as do mercado e da concorrncia o marco referencial dessa
idealizao (OLIVEIRA, 2004, p. 239).
Idealizao essa que fica evidente em uma anlise histrica dos rumos das
dinmicas organizativas dos pases capitalistas ocidentais em que o Estado sempre
teve papel importante nesse processo. possvel observar que, sculo aps sculo,
os pases que alcanaram o status de desenvolvidos Inglaterra, Estados Unidos,
Alemanha, Japo, entre outros , em determinados momentos de suas histrias, em
12. El papel del Estado es especialmente crucial. Debe, por un lado, ser suficientemente autnomo en el terreno
poltico para no ser colonizable por el inters o los intereses involucrados, y tener la autoridad suficiente para ame-
nazarlos con el peor de los resultados posibles que el Estado los regule directamente si no aceptan orientar sus
actuaciones hacia el inters pblico. Por otro lado, el Estado debe ser lo suficientemente dbil como para reconocer
que los costes de la aplicacin autoritaria de determinadas medidas excedern a los probables beneficios, y preferir, por
tanto, delegar algunos de sus recursos ms caractersticos poder coactivo en las organizaciones que l no puede
controlar administrativamente. En este intercambio, las autoridades pblicas no son ni negociadoras ni mediadoras.
No estn simplemente poniendo de moda un instrumento poltico que modificar las relaciones entre la sociedad civil y
ellas mismas, sino consintiendo (y en ciertos casos colaborando) a la creacin de nuevos mecanismos de control social
que afectarn a las relaciones dentro de la misma sociedad civil (SCHMITTER, 1985, p. 61).
maior ou menor grau, tiveram estados que exerceram aes polticas estmulos ou
limites da organizao de interesses voltadas construo de projetos nacionais
que incorporaram a necessidade da construo de uma economia nacional.13
O marco inicial do debate a respeito da representao de interesses pelos
mecanismos neocorporativos iniciou-se aproximadamente trs dcadas atrs
com a publicao do artigo seminal de Schmitter (1974) que destacou a impor-
tncia dos espaos institucionais para a intermediao de interesses, bem como as
caractersticas do processo decisrio. Segundo Tapia e Gomes (2008), o conceito
de neocorporativismo vem sofrendo ampliaes desde o artigo de Schmitter at
os dias atuais, mesmo com o forte pessimismo sobre as possibilidades de sobre-
vivncia desse tipo de arranjo, durante os anos 1990, devido ao predomnio das
teorias da convergncia que advogavam que a reestruturao capitalista, diga-se
globalizao, teria tornado pouco significativo o papel dos estados nacionais e,
consequentemente, os prprios arranjos de concertao social. Minford (apud
TAPIA; GOMES, 2008, p. 32), nessa linha, foi direto ao ponto ao avaliar o cor-
porativismo como um experimento falido, tendo em vista seu distanciamento
dos requisitos neoclssicos de crescimento econmico.
No sentido contrrio, Tapia e Gomes (2008) alertam, ao analisar o caso
europeu, que os pactos sociais (concertaes neocorporatistas) no deixaram de
existir com as novas tendncias de globalizao capitalistas, mas sim foram se
inserindo em um novo quadro, marcado pela instabilidade econmica, pelo au-
mento do desemprego e pelos problemas ligados ao envelhecimento da popula-
o. Para eles, a evidncia de que as concertaes neocorporatistas ainda so um
arranjo institucional possvel nos marcos da globalizao dada pelo vigor que os
conselhos econmicos e sociais adquiriram nos anos 1990 e mais recentemente.
A despeito de muitos dos conselhos econmicos e sociais europeus terem
sido criados no ps-1945 Frana (1946 e 1958), Holanda (1950), ustria
(1963), Comit Econmico e Social Europeu (Cese) (1957), entre outros ,
verificou-se a partir dos anos 1990, e tambm mais recentemente, tanto ele-
mentos de renovao quanto de ampliao desses espaos de concertao social.
Atualmente, a experincia j se disseminou pela maioria dos continentes, tal que
existem conselhos em Portugal, na Espanha, na Itlia, na Irlanda, na China, na
Rssia, no Brasil, em inmeros pases da frica etc. Comeam tambm a surgir
agrupamento de conselhos, a exemplo da Unio dos Conselhos Econmicos e
Sociais da frica (Ucesa). Segundo Fleury (2006), boa parte desses conselhos pos-
sui uma composio corporativa representantes do governo, dos trabalhadores
e dos empregados , ao mesmo tempo em que formado por outros agentes da
13. Para uma anlise histrica do papel estatal das polticas de desenvolvimento econmico dos pases desenvolvidos,
ver Chang (2004).
sociedade civil, tais como representantes dos consumidores, da comunidade, dos

movimentos sociais e tambm de alguns intelectuais considerados personalidades.
A depender das diferentes especificidades na nomeao e na determinao dos
representantes desses conselhos, eles podem assumir um carter mais corporativo14
ou societal,15 o que no quer dizer que esta ltima verso no tenha forte representa-
tividade corporativista empregados, patres e governo (TAPIA, 2007). Cabe ain-
da destacar que, em sua grande maioria, esses conselhos fruns neocorporatistas:
(...) no tm o propsito de legislar ou supervisionar o governo, sendo seu objetivo a
consulta, a coordenao da atividade econmica e a negociao de ganhos e sacrifcios.
Os conselhos (...) atendem plenamente a estas proposies, sendo concebidos como
um mecanismo eficiente de gerao de consenso entre os agentes econmicos, a par-
tir da institucionalizao de uma arena pblica, em geral regulada pelo Estado, para
coordenao da atividade econmica, assegurando maior legitimidade e governana
(FLEURY, 2006, p. 85).
Com a crise de legitimidade atual do Estado e tambm da prpria governan-
a neoliberal, aps, sobretudo, a crise financeira internacional recente 2008 ,
o neocorporativismo pode funcionar como um mecanismo de criao de novos
espaos de negociaes dos processos decisrios, j que sua base est pautada pela
(re)institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Nesse contexto, o neocor-
porativismo pode se firmar como via alternativa entre Estado e mercado, j que as
crticas ao Estado resvalam no mercado; a incapacidade de um fazia refluir a efici-
ncia do outro. (...) Estado e mercado, um como o outro posto do mesmo modo
como entidades pouco afeitas aos desempenhos de funes reguladoras, pelo menos
isoladamente, ainda mais num momento em que se esvaem alguns de seus princi-
pais recursos, tanto ideolgicos como materiais. Com isso, a emergncia de novos
modelos de certo modo facilitada por essa realidade objetiva de uma crise que
afeta o conjunto dos mecanismos de representao (OLIVEIRA, 2004, p. 236).
Dado esse novo quadro socioeconmico, a emergncia de novos arranjos ins-
titucionais neocorporatistas podem funcionar como novos espaos para concerta-
es nacionais voltadas a reconstrues dos projetos nacionais. Nesse sentido, os
mecanismos de concertao de interesses podem proporcionar os meios para a re-
tomada do planejamento estatal, to marcadamente enfatizada na teorizao furta-
diana, sem o rano autoritrio que nossa trajetria acabou por impor a sua prtica.
14. Segundo Tapia (2007, p. 196), nos conselhos com composio corporativa, os membros participantes da arena
de debate e que exercem as funes do conselho so representantes de associaes empresariais, de federaes ou
confederaes de sindicatos e representantes do governo indicados por este.
15. De acordo com Tapia (2007, p. 196), nos conselhos de representao de carter societal, os membros que se
encarregam de realizar e debater os principais temas socioeconmicos so especialistas tecnocratas do governo; ou
organizaes da sociedade civil que podem tambm vir a representar grupos nacionais; ou, grupos acadmicos espe-
cialistas na rea econmica. So membros normalmente nomeados pelo governo.
Assim, novos espaos que institucionalizam a arena pblica podem resolver o

problema aventado por Furtado de como identificar as aspiraes da coletivida-
de. Parece que somente a democracia representativa no tem sido suficiente tanto
no processo de agregao de interesses como na resoluo de conflitos. preciso
construir novos arranjos institucionais capazes de viabilizar consensos em prol da
identificao das aspiraes coletivas. Os espaos de concertao neocorporatistas,
materializados nos conselhos de desenvolvimento econmico e social, podem fun-
cionar como um desses novos arranjos necessrios, j que,
(...) o neocorporativismo se coloca como parte desse processo de busca de novos
caminhos e de recolocao em novas bases das relaes entre Estado e sociedade,
emergindo gradualmente, disputando espaos e procurando demarcar suas especifi-
cidades diante dos pluralismos dominantes, a partir de duas ordens de preocupao.
De um lado, procurando afirmar-se como instrumento renovador das formas de
funcionamento de um Estado centralizador, ou como espao efetivo de democra-
tizao dos processos decisrios, de outro, buscando transformar-se em eixo refe-
rencial, num momento em que se tomam iniciativas diversas com vistas a construir
um novo ordenamento sociopoltico, isto , buscando referenciar-se como novo
paradigma no mbito socioorganizativo, ou como via possvel de um processo de
renovao estrutural do prprio modelo estatal (OLIVEIRA, 2004, p. 254).
preciso, por fim, destacar que a construo de novos espaos de concer-
tao no uma tarefa simples. Entre as dificuldades de implementao e de
consolidao dessas novidades, destacam-se aqui quatro elementos, a saber: i) a
dificuldade de legitimao de inovaes institucionais por parte dos vrios agen-
tes envolvidos, bem como pela prpria sociedade; ii) a linha muito tnue entre a
capacidade do Estado de desencadear um novo espao de concertao sem ser, ao
mesmo tempo, colonizado pelos interesses particulares e sem se tornar um agente
autoritrio; iii) a capacidade real de que as deliberaes construdas nesses espaos
possam influenciar as decises estratgicas dos governo; e iv) o risco de sobrerre-
presentao dos atores estratgicos vinculados a determinadas representaes de
interesses indicados posio de conselheiro.
4 O CDES E A CONCERTAO NACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO

BRASILEIRO: TRAJETRIAS, PERCALOS E DESAFIOS
4.1 Constituio, formato e funcionamento do CDES

Uma das primeiras medidas do governo Lula, em janeiro de 2003, foi a cria-
o do CDES,16 rgo de consulta da Presidncia sociedade civil, ao mesmo
tempo que um canal institucionalizado de negociao de uma agenda de
16. Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro de 2003.

reformas econmicas, sociais e polticas, pactuadas entre diferentes atores so-

cietrios e o governo. Tal como definido em seu regimento interno o CDES
um rgo colegiado de assessoramento direto e imediato do presidente da
Repblica, com a misso de:
(...) propor polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econ-
mico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos
de procedimento; e apreciar propostas de polticas pblicas e de reformas estru-
turais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo
Presidente da Repblica, com vistas articulao das relaes de governo com
representantes da sociedade civil organizada e a concertao entre os diversos
setores da sociedade nele representados.17
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social tem uma natureza
diferente das demais agncias de governo, pois ele no um rgo deliberativo,
mas sim um rgo consultivo e de assessoramento ao presidente da Repblica.
Vale registrar que o conselho nunca teve o objetivo de desempenhar funes
legislativas, mas, sim, de realizar debates e subsidiar decises da agenda pblica e
do governo (TAPIA, 2007, p. 201).
O CDES composto por 102 integrantes tanto da sociedade civil 90
conselheiros quanto do governo 12 conselheiros. Os representantes da
sociedade civil so escolhidos pelo governo dos mais diversos setores sociais,
tais como, empresrios, trabalhadores, movimentos sociais, acadmicos e
personalidades reconhecidas pela sociedade. Os conselheiros do governo
so os ministros da Casa Civil, da Secretaria de Relaes Institucionais,
da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, da Secretaria-Geral da
Presidncia, do Gabinete de Segurana Institucional, do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior, do Desenvolvimento Social, do Trabalho
e Emprego, do Meio Ambiente, das Relaes Exteriores e o presidente do
Banco Central (Bacen). O CDES tem como presidente o prprio presiden-
te da Repblica e o seu secretrio-executivo possui o status de ministro de
Estado (TAPIA, 2007; FLEURY, 2006).
O CDES realiza quatro reunies do pleno por ano, todas elas com a pre-
sena do presidente da Repblica. Plenrias essas que renem todos os mem-
bros do conselho e que tem como pauta de discusso os temas apresentados
pelo governo ou pelos prprios conselheiros que nesse caso so originrios de
Grupos de Trabalho (GTs). Compete Plenria entre outras atribuies, de-
finir as diretrizes e programa de aes do conselho e elaborar e aprovar seu
regimento interno (COSTA, 2005, p. 5).
17. Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro de 2003.

Para alm de suas reunies plenrias, o CDES, desde sua criao, tem como
prtica a instituio de GTs sobre temas especficos. Esses GTs so constitudos
com o intuito de realizar estudos e debates mais aprofundados, antes de gerar
recomendaes apreciadas em plenrio. Na verdade, so nos GTs que ocorrem os
embates de interesses diversos por meio de discusses e negociaes. Vale ressaltar
que, quase sempre, os grupos de trabalho so assessorados por representantes de
governo e de especialistas nas reas especficas das mais diversas instituies, o
objetivo desse assessoramento consubstanciar o grupo de informaes necess-
rias para que este possa construir uma proposta slida sobre os temas em questo.
Costa (2005, p. 6), deixa muito claro os objetivos dos GTs, bem como a sua
relevncia na elaborao de propostas para o conselho:
(...) [os] grupos de trabalho temticos (os GTs) [so] destinados ao estudo e elaborao
de propostas sobre temas especficos, que envolvem grupos com interesses especiais
em alguma questo. Tm carter temporrio e funcionam sob a coordenao de um
integrante da administrao pblica federal. So compostos por um representante do
Ministrio da rea pertinente ao objeto da discusso, dez conselheiros indicados pelo
Conselho e at nove cidados convidados pelo Secretrio-Executivo do CDES. Nestes
grupos que de fato se travam a discusso, os debates e confrontos de interesses. Estes
pequenos fruns so os espaos nos quais a participao efetiva e a capacidade de
negociar e deliberar so exercidas plenamente. quando adversrios e antagonistas de
encontram face a face. Neles nasceram as principais propostas do Conselho.
Ao longo dos seis anos de atuao, o CDES criou diferentes grupos de tra-
balho, tais como Reforma Tributria, Reforma Poltica, Micro, Pequenas Empre-
sas, Autogesto e Informalidade, Bioenergia: Etanol, Bioeletricidade e Biodiesel,
Agenda da Infraestrutura para o Desenvolvimento e Matriz Energtica para o
Desenvolvimento com Equidade e Responsabilidade Ambiental.
Em geral, os GTs so encerrados com a elaborao de relatrios com recomen-
daes. Em alguns casos, como a Reforma Tributria, aps ter sido criado em 2003
e apresentado um relatrio, o GT foi reativado com a tramitao de uma proposta
de emenda Constituio (PEC). O grupo reuniu-se novamente em 2007 e 2008,
produzindo um parecer sobre o projeto em questo e solicitando, por meio de uma
moo, a aprovao da reforma tributria. J o GT Bioenergia, por exemplo, encer-
rou seus trabalhos com um parecer sobre questes como Zoneamento Agroecolgi-
co, relaes de trabalho e o papel do Estado no setor. Com a ampliao da relevncia
do tema, o GT foi reformulado e passou a se denominar GT Matriz Energtica.
Alm das reunies do pleno e dos GTs, o CDES tem como um de seus
instrumentos o Observatrio da Equidade (OE) que foi criado, em 2006, a par-
tir da formulao da Agenda Nacional de Desenvolvimento, com o intuito de
acompanhar o enfrentamento do problema das desigualdades sociais do pas. Este
instrumento ser detalhado mais frente.
preciso destacar que por ser uma iniciativa do governo, pairava, no

princpio dos trabalhos do CDES, a dvida sobre a efetividade deste em cum-
prir seu papel. Especulava-se, dentro e fora do conselho, que a iniciativa pode-
ria se transformar em uma medida cosmtica, ou resultar em um novo rgo
cooptado pelo governo, mas ainda assim mantido para dar uma aparncia de
dilogo ou participao da sociedade nas decises polticas. Aps a abertura
poltica ocorrida na dcada de 1980, as experincias de participao justifi-
cavam o temor, na medida em que o dilogo social foi usado mais para le-
gitimar iniciativas de governo do que instrumento efetivo de participao ou
interveno societria nas decises governamentais. Por outro lado, esta era
uma experincia original e indita no mbito do governo federal. A novidade
trazia, portanto, insegurana e incertezas.
O princpio que deu base iniciativa governamental foi a criao de um espa-
o de institucionalizao do dilogo social que mobilizasse a diversidade de interes-
ses presente no nosso pas para aconselhar a Presidncia. Apesar dos convites se diri-
girem s pessoas, eles ocorreram em funo da representao e da representatividade
que essas pessoas tm em suas bases sociais (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009).
O embrio do processo de institucionalizao dos mecanismos de ao co-
letiva dos mais diversos agentes sociais, no Brasil, foi a Constituio Federal de
1988 (CF/88) que representou um marco fundamental do processo de constru-
o democrtica, ao consagrar o princpio da participao da sociedade civil18 na
conduo de polticas pblicas. Foi a partir da que se instituram mecanismos de
democracia direta e participativa, entre os quais a criao de Conselhos Gestores
de Polticas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal, com representao
paritria do Estado e da sociedade civil, destinados a formular polticas sobre
questes relacionadas sade, s crianas e aos adolescentes, assistncia social,
s mulheres, entre outras.
O CDES tem desenvolvido, nos ltimos seis anos, intensa atividade de
dilogo sobre os rumos e os desafios para o desenvolvimento brasileiro, agre-
gando outros atores da sociedade civil, do governo e do setor empresarial.
Como resultado desse processo dialgico, o CDES produziu importantes
documentos que registram posies acordadas e proposies encaminhadas
ao presidente da Repblica sobre temas nacionais considerados prioritrios.
Os principais acordos construdos tm em comum a preocupao com o
desenvolvimento nacional, com a equidade e a sustentabilidade e com a
ampliao da democracia (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009).
18. Ver Bercovici (2009).

4.2 O CDES em trs tempos: o antes e o depois da Agenda Nacional

de Desenvolvimento
4.2.1 As cartas de concertao: produzindo dilogos e explicitando conflitos

A primeira fase do CDES vai desde a sua constituio, maro de 2003, at o fim
da primeira gesto de Tarso Genro, em maio de 2004. Naquela etapa, o CDES
teve um carter experimental e prospectivo dado o prprio carter de novida-
de institucional que o conselho representava. O maior esforo quela altura era
identificar as possveis demandas da sociedade civil por meio da elaborao das
cartas de concertao social, ao mesmo tempo em que se organizou uma agenda
de debate proposta integralmente pelo governo voltada discusso das reformas
especialmente a previdenciria e a tributria (TAPIA, 2007).
Os primeiros trabalhos do conselho, portanto, tiveram como um de seus
principais objetivos a construo das cartas de concertao, documentos analticos
e propositivos acerca de assuntos colocados na agenda pela iniciativa do governo.
O mtodo utilizado para construir tais cartas foi o de estimular e de explicitar
os conflitos, ao mesmo tempo em que se buscou produzir um dilogo aberto e
franco na busca de um consenso mnimo sobre questes que implicavam a defini-
o dos limites da tolerncia dos vrios setores ali representados em relao a seus
objetivos e interesses (COSTA, 2005, p. 2).
Essa inovao institucional permitiu um debate profcuo entre as diferentes
posies esposadas que foram se multiplicando nos debates das cartas, mas isso
no eliminava completamente o risco de paralisia decisria, pois se percebia que o
sucesso alcanado at ento dependeria da maneira como o governo, em especial
seus ministros, se relacionariam com o conselho. Afinal, tratava-se de um novo es-
pao, em construo, de participao poltica (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009).
O exerccio de construo de convergncias graduais de preceitos analticos
e valorativos tinha como objetivo, como bem identificou Kowarick (2006), cons-
truir entre os diversos grupos do CDES um capital de confiabilidade que faa
predominar uma prtica de cooperao para superar as arraigadas diferenas de
interesses em uma sociedade pouco habituada interlocuo social. Esse mtodo,
segundo Tapia (2007, p. 202), teve como objetivo, em um horizonte de tempo
mais longo, procedimentos que pudessem servir de suporte construo de um
pacto social em torno de um ncleo bsico de propostas de reformas e diretrizes
de desenvolvimento consideradas consensuais. Como
(...) ningum negocia seriamente ou renuncia a algo quando todos esto perdendo,
esta ltima condio era vista como a premissa das premissas para que o processo de
concertao fosse exitoso. O processo de reordenamento democrtico das socieda-
des, na fragmentao social e na diluio do pblico na poca ps-moderna, no
ser feito sem tenses reguladas. Pelo simples fato de que as tenses, originrias das
brutais excluses e desigualdades geradas pelos tatcherismos centrais e perifricos,

iro se acentuar cada vez mais. Ora, se as tenses no forem incorporadas como
mtodo e regulao para um dilogo transformador, a democracia que sucumbir.
O que poucos querem (GENRO, 2003, p. 1).
A busca pela construo do pacto social/concertao social,19 ficou muito
evidente nas prprias palavras do primeiro secretrio-executivo do CDES, o mi-
nistro Tarso Genro, ao argumentar que:
(...) o Brasil no tem tradio de dilogo e debate poltico entre classes, mas ope-
rou seus processos sociais, ou a partir principalmente da cooptao, como no pro-
cesso de modernizao originrio do varguismo, ou a partir da eliminao violenta
das foras adversrias, como ocorreu por ocasio do regime autoritrio, assim o
trabalho do Conselho tem suscitado dvidas. A mais recorrente se ele pode ou
deve manifestar-se sobre questes de curto prazo, como em relao a medidas
governamentais destinadas a impulsionar o crescimento. Entendo, como Secretrio-
Executivo do Conselho, que pode e deve. Desde que as manifestaes sejam for-
muladas como propostas e no induzidas como se tivessem um carter normativo
para o Governo ou para qualquer ministrio em particular (GENRO, 2003, p.1).
Desde o incio ficou evidente que, pela sua prpria constituio, o conselho
era um microcosmo das diferenas sociais e polticas presentes na sociedade bra-
sileira. As posies dos conselheiros estavam lastreadas nos posicionamentos das
bases das quais provinham.
Na composio inicial do conselho verificou-se um grande nmero de em-
presrios, totalizando aproximadamente 44,1% dos conselheiros (tabela 1), bem
como uma sobrerrepresentao paulista que apresentou cerca de 46 conselheiros
do total de 90 conselheiros da sociedade civil (51,1%) (tabela 2). Aquela compo-
sio reforava um maior papel do empresariado industrial paulista. Para Fleury
(2006, p. 92), essa configurao dos conselheiros:
(...) revela a inteno de construo de um novo pacto de poder, com o

ntido predomnio do empresariado industrial e a singularidade da incluso
de organizaes e movimentos sociais, alm das representaes sindicais,
que j haviam sido reconhecidas como resultado das lutas travadas a partir
do final dos anos 70. A composio do conselho revela alta correlao com a
distribuio do PIB brasileiro, fortemente concentrado em So Paulo, reafir-
mando a inteno de construir um pacto de poder com aqueles que j detm
poder, ou seja, com as elites polticas e econmicas do pas.
19. Para Genro (2003, p. 1), a concertao significa, em primeiro lugar, identificar os temas estruturantes de um
novo contrato social e, ato contnuo, significa buscar posies pactuadas, que possam ser amplamente majoritrias e
tambm hegemnicas na sociedade. Tudo para transitarmos, com o menor custo poltico e social possvel, para uma
sociedade com mais igualdade, inclusiva, com altas taxas de crescimento econmico e radicalmente democrtica.
TABELA 1
Distribuio inicial dos conselheiros do CDES, por esfera de atuao
Espera de atuao Quantidade %
Empresarial 45 44,1
Social 18 17,6
Trabalho 13 12,7
Personalidades 14 13,7
Governo 12 11,8
Total 102 100,0
Fonte: Kowarick (2006).
Elaborao prpria.
TABELA 2
Distribuio inicial dos conselheiros da sociedade civil do CDES, por unidade
federal representada
Estado Representantes %
SP 46 51,1
RJ 9 10,0
DF 7 7,8
RS 7 7,8
PR 5 5,6
MG 3 3,3
AM 2 2,2
CE 2 2,2
MS 2 2,2
AC 1 1,1
AL 1 1,1
GO 1 1,1
PA 1 1,1
PE 1 1,1
RR 1 1,1
SC 1 1,1
Total 90 100,0
Fonte: Kowarick (2006).

Elaborao prpria.
O resultado dessa busca pela construo do pacto social materializou-se nas

cartas de concertao, obtidas por concenso nas reunies plenrias. A primeira
carta de concertao Ao poltica para a mudana e a concertao, de 13 de feve-
reiro de 2003 afirmava o papel do CDES como espao pblico, no estatal, que
tinha por objetivo construir, por meio do dilogo, diretrizes e propostas consen-
suais ou majoritrias em questes estruturais para o desenvolvimento econmico
e social do Brasil, um novo contrato social, por assim dizer.
A segunda carta Ao pelo progresso e incluso social, de 10 de abril de 2003

ressaltou a necessidade de atacar os altos nveis de excluso social, por meio de po-
lticas econmicas que promovessem o crescimento e a gerao de empregos, por
meio de polticas sociais para universalizar o acesso proteo social e s polticas
culturais para que promovessem maior autonomia e emancipao dos cidados.
A terceira carta Fundamentos para um novo contrato social, de 12 de junho
de 2003 da resultante, comprometia-se a firmar uma nova autoridade sobre
a poltica econmica, sem ruptura, em consonncia com os princpios do livre
mercado e da estabilidade econmica, mas que permitissem dar sustentabilidade
ao crescimento, gerao de novos empregos e ao processo de incluso social.
A quarta carta O desafio da transio e o papel da sociedade: a retomada do
crescimento, de 4 setembro de 2003 debateu alguns enunciados polticos funda-
mentais, capazes de agregar amplas maiorias sociais, visando concertao nacio-
nal. A quinta carta Caminhos para um novo contrato social: documento de referncia
para o debate, de 10 dezembro de 2003 enfatizou os pontos em torno dos quais
seria possvel definir projetos e pactuar regras que fomentassem o crescimento eco-
nmico sustentado com incluso social, trabalho e distribuio de renda.
A despeito da importncia da construo das cartas de concertao, o sonha-
do pacto social no foi articulado, uma vez que o conselho enfrentou dificulda-
des de legitimidade interna e externa devido ao avano da crise poltica de 2004
denncias de corrupo que pairavam sobre vrios membros do alto escalo do
governo Lula e devido subordinao total do conselho agenda do governo
que tinha um carter mais conjuntural a agenda das reformas. Fleury (2006,
p. 103-104), em passagem a seguir, deixa muito claro as dificuldades institucio-
nais do conselho daquele perodo marcado pela crise poltica:
(...) a indefinio do governo em relao funo e papel do CDES cada vez
mais sentida, em especial em um momento to crtico como o atual, no qual a crise
institucional vem envolvendo tanto o Legislativo quanto o Executivo. Conside-
rando que o Conselho deveria dar prioridade s questes estruturais em relao s
conjunturais, perde-se a chance de utilizar este mecanismo j institucionalizado de
negociao entre governo e sociedade, com vistas a gerar alternativas diante da crise
poltica, fortalecendo a democracia e sua institucionalidade.
Para Costa (2005), o maior percalo inicial do CDES foi a total subordinao
do conselho agenda proposta pelo governo agendas de reformas. Isso teria susci-
tado a desconfiana dos agentes envolvidos, gerando muitas dificuldades no que diz
respeito formalizao do pacto social, a despeito da produo de acordos razoveis
no que tange aos valores orientadores dos objetivos do conselho materializado nas seis
cartas de concertao. Essa dificuldade, em certa medida, vai se diluindo a partir de
2004 medida que o conselho comea a colocar proposies prprias no debate, so-
bretudo, com a proposio da construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento.
4.2.2 A construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento

A construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento, iniciada em fevereiro
de 2004, significou uma nova fase do CDES no que diz respeito tanto s suas
relaes externas setores do prprio governo, da mdia e da sociedade quanto
s suas interaes internas entre os conselheiros. Relaes estas que, em certa
medida, se deterioraram em virtude das fortes presses sobre o conselho haja vista
a crise poltica de 2004 e da prpria agenda proposta pelo governo reformas
voltada muito mais aos aspectos conjunturais do que aos elementos agenda de
longo prazo (TAPIA, 2007).
Naquele contexto de dificuldades e de problemas de legitimao interna e
externa do conselho, a Secretaria Executiva do Conselho Desenvolvimento Eco-
nmico e Social (Sedes), na gesto do ministro Jacques Wagner, orientou-se por
uma nova estratgia direcionada aos fundamentos estratgicos capazes de dar
lastro a uma proposta de desenvolvimento sustentvel de mdio e longo prazos e
da incluso social (TAPIA, 2007, p. 202).
A partir daquele momento verificou-se um deslocamento da agenda prin-
cipal do conselho, processo este que foi conduzido pela Sedes na medida em
que a secretaria comeou a trazer para o ncleo central da agenda do conselho
a elaborao de uma Agenda Nacional de Desenvolvimento por meio de forte
mobilizao dos conselheiros. Aquela nova trajetria do CDES buscou construir
uma legitimao interna e externa, j que a
(...) Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND) deveria, dentro desse clculo polti-
co, ser, ao mesmo tempo, uma proposta substantiva que trouxesse um aporte ao tema e
tambm um mecanismo de legitimidade e adeso dos conselheiros com papel do con-
selho. A AND deveria, como produto do debate e da negociao, contribuir para o es-
foro de adensamento institucional mais consistente do conselho (TAPIA, 2007, p. 205).
Nesse contexto, a AND proporcionou um salto qualitativo na ao do conse-
lho, j que esse novo encaminhamento representou novos desafios que implicavam:
i) pensar os sentidos possveis do conceito de desenvolvimento nacional que fosse
alm do simples somatrio dos interesses corporativos de cada grupo; ii) relacio-
nar crescimento econmico e desenvolvimento sustentvel; e iii) conciliar as posi-
es esposadas com a prpria diversidade constitutiva do conselho. Segundo Tapia
(2007, p. 206), a AND, do ponto de vista operacional, tinha como ideia central:
(...) uma agenda ampla sobre a temtica do desenvolvimento, nascida, em parte,
da discusso e do pacto entre os conselheiros e, simbolicamente, das entidades e
associaes, movimentos representados no conselho. Essa seria, posteriormente,
desdobrada em metas, objetivos definidos, com atribuio de responsabilidades e
cronograma, relacionando o qu, quem e quando.
Em relao reflexo sobre concepes de desenvolvimento, os membros do

CDES compartilhavam um entendimento geral sobre um conjunto de diretrizes
que deveriam embasar a constituio de uma Agenda Nacional de Desenvolvimen-
to, a qual deveria incluir aes a serem empreendidas pelo governo e pela socieda-
de. O objetivo central de tal agenda era propor mecanismos de superao das ini-
quidades, em suas diversas dimenses, e alcanar, no mdio prazo, uma sociedade
mais equnime na distribuio e no acesso a bens, servios e direitos. Essa agenda
representou, por outro lado, um esforo de reinsero do tema desenvolvimento no
centro da pauta de discusses do governo e da sociedade brasileira. Tal intento ficou
muito evidente nas palavras proferidas pelo conselheiro Jos Carlos Braga, na XIII
Reunio Ordinria do Pleno do CDES, de 25 em agosto de 2005, em que a Agenda
nacional de Desenvolvimento foi aprovada por unanimidade:
(...) na verdade, essa proposta da Agenda significa dizer que o tema do desenvol-
vimento volta pauta da sociedade brasileira. Como sabido, nos ltimos anos a
sociedade tem debatido muito e as polticas governamentais tem se pautado basi-
camente pela busca da estabilidade de preos, processo esse que era efetivamente
necessrio em funo dos momentos de aceleraes inflacionarias que o Pas viveu.
Entretanto, penso que um momento como esse, e essas palavras as quais acabo de
fazer referncia, dizem respeito, no fundo, a um processo em que chegada a hora
de retomar a senda do desenvolvimento, rediscutir as sendas do desenvolvimento,
os rumos do desenvolvimento no Pas (CDES, 2005, p. 3).
A percepo dos conselheiros era a de que o Estado deveria e poderia assumir a
funo de coordenador de desenvolvimento por ter preservado instrumentos fortes
de interveno social e econmica. Entre esses instrumentos, bancos pblicos como
o Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CEF) e empresas estatais como a
Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras) e a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), com
o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), mostravam-
se capazes de fomentar e financiar a implementao de polticas industriais, ou de
investimento em setores-chave da economia, indispensveis prtica do planejamen-
to para o desenvolvimento. nesse sentido que a concepo de desenvolvimento
partilhada pelos conselheiros do CDES remetia concepo furtadiana, que pensa o
desenvolvimento como um complexo processo de mudana estrutural coordenado
pelo Estado, que se d em mltiplas dimenses, a partir da articulao entre aes de
curto, mdio e longo prazos. Essa percepo dos conselheiros tambm pde ser ob-
servada pelo discurso do conselheiro Jos Carlos Braga, na referida reunio do pleno
em que a AND foi aprovada, a saber:
A implementao da AND demanda alguns requisitos: capacidade de ao coorde-
nada e integrada dos governos; operao, em sintonia fina, dos Poderes da Repblica;
estratgica coordenao estatal-privada; uma poltica macroeconmica (monetria,
cambial, fiscal - tributria) concebida e executada de forma consistente com os obje-

tivos da Agenda. No basta dizer, portanto, que essa poltica monetria seja consis-
tente com o crescimento, porque a questo numa economia subdesenvolvida ou em
desenvolvimento, como ns sabemos, no s crescer (CDES, 2005, p. 3).
Apesar de haver consenso em questes mais amplas como a concepo e os
instrumentos para o desenvolvimento nacional, as divergncias entre os partici-
pantes, em especial empresrios e trabalhadores, eram acentuadas. Ainda que tais
grupos reconhecessem como patrimnio da sociedade a democracia e a solidez
das instituies republicanas e reclamassem crescimento econmico e mais inves-
timentos pblicos e privados, suas posies eram bem marcadas. Por um lado, os
empresrios demandavam mais e melhor infraestrutura, energia, financiamento,
mudanas no sistema tributrio e uma nova poltica econmica. Havia disposio
para discutir uma poltica de pleno emprego. Por outro lado, os trabalhadores rei-
vindicavam distribuio de renda e riqueza, investimento em educao, reduo
da informalidade laboral, universalizao na cobertura da previdncia pblica,
novo regime de tributao para as micro e pequenas empresas, polticas de empre-
go, inclusive, para os trabalhadores com baixa qualificao profissional, poltica
de valorizao do salrio mnimo e prioridade ao mercado interno e aos investi-
mentos em infraestrutura social como habitao e saneamento (CDES, 2005).
Para viabilizar o dilogo entre as diferentes partes atuantes no CDES, a
discusso da agenda baseava-se em uma concepo metodolgica que visava pro-
mover o trabalho coletivo entre os prprios conselheiros. Envolvia basicamente a
participao direta dos prprios conselheiros e no de seus assessores. O desafio
era realizar um processo de trabalho capaz de mobilizar os conselheiros a dedi-
carem parte relevante de seu tempo a um trabalho inovador e desafiante, mas
cujo resultado era incerto, diante da diversidade presente no conselho e perante a
resposta que se buscava criar.
A elaborao da AND, no mbito do conselho, teve como primeira etapa a
configurao, em julho de 2003, do Grupo Temtico de Fundamentos Estratgi-
cos para o Desenvolvimento (GTFED) formado por 50 conselheiros e que tinha
como objetivo apresentar a definio dos valores bsicos que serviriam de base
normativa para a agenda nacional. Esse grupo temtico assumiu a responsabilida-
de pela elaborao da verso inicial a ser apresentada para apreciao e debate no
Pleno (TAPIA, 2007, p. 207).
Em termos efetivos, os trabalhos iniciaram-se de forma mais ampliada com
um levantamento/pesquisa, realizado nos meses de abril e maio de 2004 pela
Sedes e pelo Ncleo de Estudos Estratgicos (NEE), da Secretaria de Comuni-
cao (Secom), da Presidncia da Repblica (PR), na qual cada conselheiro foi
convidado a dar sua contribuio para a partida dos trabalhos. Individualmente,
a partir de seus valores e viso de futuro do pas, cada conselheiro indicaria quais
os problemas que deveriam ser enfrentados. Cada membro do conselho foi, por-
tanto, mobilizado a aportar do seu repertrio de questes, aquelas com as quais
tem realizado sua vida pblica, o elenco de desafios que na sua viso deveriam ser
analisados pelo conselho para produzir a resposta demanda. Esse passo apostava
que a mobilizao dos conselheiros, alm de trazer e revelar as questes que de
fato estavam no centro da ateno do grupo, era fundamental para compromet-
los com as etapas posteriores dos trabalhos.
Aps a explicitao das posies expostas nos resultados da pesquisa foi de-
finido um conjunto de preocupaes que estavam na agenda desse coletivo diverso.
Havia grande nmero de preocupaes convergentes. A partir daquelas informaes,
o GTFED voltou-se discusso sobre a viso de futuro do pas,20 bem como os va-
lores21 e princpios que deveriam direcionar a elaborao da AND (TAPIA, 2007).
O passo seguinte foi agrupar os problemas levantados em seis grandes mbi-
tos problemticos, para os quais seriam concebidas diretrizes estratgicas, mediante
a constituio de grupos de trabalho para cada um deles. A proposta dos seis
mbitos problemticos foi apresentada aos membros do conselho, analisada cole-
tivamente para verificar se todas as questes apresentadas estavam ali contidas.
Os termos dos mbitos problemticos foram ajustados. Nesse momento, tratou-se
de realizar um trabalho de sntese capaz de organizar os trabalhos seguintes de tal
maneira que contivesse a diversidade de preocupaes e questes que mobiliza-
vam os conselheiros a pensar um projeto de pas.
Para cada conjunto de dois mbitos problemticos foram constitudos gru-
pos de trabalho formados pelos prprios conselheiros. Os grupos organizaram
seu trabalho basicamente procurando estruturar a anlise do mbito problemtico
tratado. O primeiro esforo de cada grupo foi de trazer um conjunto de fatos e
de informaes e promover a mediao com vista a criar um referencial emprico
comum. Ou seja, o trabalho inicial de cada grupo indicava que um diagnstico
formado por fatos e dados acordados se constituiria em uma boa base para as
prximas fases do trabalho de construo da futura agenda. Nesses momentos
de diagnstico, cada conselheiro pode aportar o conhecimento de que dispunha,
inclusive com suas assessorias, alm de designar, aps acordo, especialistas a con-
sultar. Esses diagnsticos, redigidos por equipes de trabalho formadas em cada
grupo, foram validados, em uma primeira fase, pelo prprio grupo.
20. A AND, em passagem a seguir, deixou clara a viso de futuro dos conselheiros para o Brasil, a saber: Um pas de-
mocrtico e coeso, no qual a iniqidade foi superada, todas as brasileiras e todos os brasileiros tm plena capacidade de
exercer sua cidadania, a paz social e a segurana pblica foram alcanadas, o desenvolvimento sustentado e sustentvel
encontrou o seu curso, a diversidade, em particular a cultural, valorizada. Uma nao respeitada e que se insere so-
beranamente no cenrio internacional, comprometida com a paz mundial e a unio entre os povos (CDES, 2005, p. 7).
21. No que diz respeito aos valores, a AND apresentou os seguintes valores: Democracia, Liberdade, Eqidade, Identi-
dade nacional, Sustentabilidade, Respeito Diversidade Sociocultural e Soberania (CDES, 2005, p. 7).
Em seguida, todos os seis diagnsticos dos mbitos problemticos tratados

foram apresentados ao coletivo dos conselheiros, de tal maneira que todos pudes-
sem opinar sobre o conjunto do trabalho. Essa etapa, alm de validar o trabalho
coletivo feito at aquele momento, tambm visava gerar confiana acerca do tra-
balho feito nos demais grupos e socializar o conhecimento do que efetivamente se
estava produzindo. Aps essa discusso bastante pormenorizada, os conselheiros
integrantes do GTFED acharam necessrio apresentar uma sntese, facilitadora
dos seis diagnsticos dos mbitos problemticos que foi apresentada ao pleno do
CDES na reunio de maio de 2005, a saber:
I. Extrema desigualdade social, inclusive de gnero e raa, com crescente concen-
trao de renda e riqueza, parcela significativa da populao vivendo na pobreza
ou misria, diminuio da mobilidade social;
II. Dinmica da economia insuficiente para promover a incorporao do mercado
interno potencial, suportar concorrncia internacional e desenvolver novos pro-
dutos e mercados;
III. Infra-estrutura logstica degradada, no-competitiva, promotora de desigualda-
des interregionais, intersetoriais e sociais;
IV. Inexistncia de eficaz sistema nacional pblico/privado de financiamento do in-
vestimento, estrutura tributria irracional, regressiva e penalizadora da produo
e do trabalho;
V. Insegurana pblica e cidad, justia pouco democrtica, aparato estatal com
baixacapacidade regulatria-fiscalizadora;
VI. Baixa capacidade operativa do Estado, dificuldade para gerir contenciosos fe-
derativos, desequilbrios regionais profundos, insustentabilidade da gesto de
recursos naturais (CDES, 2005, p. 7).
O mtodo de trabalho comportou a construo de um caminho que
saiu dos fatos e dados para a identificao dos problemas contextualizados
pelos fatos e dados, e destes para as causas que os promovem. A relao entre
problemas e causas implicou articular nexos explicativos que criaram as bases
para se fazer as escolhas estratgicas acerca da viso de futuro. Cada grupo,
a partir dos diagnsticos que produziram, validados pelo coletivo, passou
a formular propostas para superar os problemas identificados. Assim, para
cada um dos mbitos problemticos, o GTFED elaborou um objetivo a ser
alcanado, a saber:
I. Fazer a sociedade brasileira mais igualitria, sem disparidades de gnero
e raa, com a renda e a riqueza bem distribudas, e vigorosa mobilidade
social ascendente;
II. Tornar a economia brasileira apta a incorporar todo o mercado interno po-
tencial, com forte dinamismo e capacidade inovadora, desenvolvendo novos
produtos e mercados e com participao relevante na economia internacional;
III. Ter uma infra-estrutura logstica eficiente e competitiva, integradora do territ-
rio, da economia e da sociedade nacionais;
IV. Construir um sistema de financiamento do investimento eficiente e eficaz, uma
estrutura tributria simplificada e racional, com tributos de qualidade, progres-
siva e estimuladora da produo e do emprego;
V. Instaurar a segurana pblica e a paz social, um sistema judicial transparente, gil
e democrtico, e um Estado que regule e fiscalize a contento;
VI. Desenvolver um aparato estatal que opere eficiente e eficazmente, um pac-
to federativo competente para lidar com conflitos, com equilbrio entre
regies, e capacidades de manejar recursos naturais de forma sustentvel
(CDES, 2005, p. 7).
Nessa etapa, mais do que nas anteriores, mediao agregou-se a nego-
ciao. Se ambas sempre estiveram presentes em todos os trabalhos, nas etapas
anteriores a dimenso da mediao prevalecia, pois no diagnstico trata-se de
articular um olhar analtico para o problema. Se a escolha do problema e a forma
de enunci-lo e explic-lo sempre implica em certa negociao, predomina o tra-
balho de mediao de posies para convergirem a um posicionamento comum.
Dado o diagnstico do quadro problemtico, bem como os objetivos a se-
rem alcanados, fez-se necessrio a etapa de construo das principais diretrizes
para alcanar os objetivos propostos. Naquela etapa de indicao das diretrizes,
o processo de negociao ganhou ainda mais relevncia, pois se tratava de olhar
para o futuro e, nas escolhas do presente, desenh-lo. Os debates se tornaram
mais intensos e acalorados e extrair consensos foi uma tarefa mais rdua. in-
teressante observar que a concesso aqui aparece, pela experincia no espao de
interao com o outro, pela possibilidade de reconhecer a pertinncia ou pela
adequao na proposta alheia.
Depois que cada grupo produziu seu rol de diretrizes, todas foram reunidas
em um documento para anlise por todos os membros do conselho. Destarte,
as centenas de diretrizes, reunidas por mbitos problemticos foram submetidas
anlise de cada conselheiro que, alm disso, deveriam classific-las. O trabalho
de sntese e escolha teve vrias idas e vindas, seja de participao individual, seja
de trabalho no grupo ou seja de debate no coletivo. Este momento de debate
coletivo sobre as propostas e a indicao das prioridades trouxe a necessidade de
se elaborarem os critrios de escolha.
Em boa medida, os debates convergiram, por exemplo, por identificar a

desigualdade econmica e social como o maior obstculo ao desenvolvimento.
Constatou-se que em um pas com as graves desigualdades existentes, perseguir
apenas o crescimento econmico poder agravar as desigualdades, que, por sua
vez, tornam-se entraves ao crescimento. Portanto, diminuir as desigualdades deve
caminhar pari passu com o crescimento econmico, sem o que no haver verda-
deiro desenvolvimento.
Os debates avanaram em cada mbito problemtico. Em certo momento
foi constitudo um grupo de sntese e redao final formado por igual nmero
de membros de cada um dos trs grupos de trabalho. Elaborou-se, ento, o
documento contendo as seis diretrizes voltadas ao enfrentamento dos seis
mbitos problemticos e que buscavam alcanar os seis objetivos propostos do
que se designou como Agenda Nacional de Desenvolvimento. Diretrizes estas que
foram assim apresentadas:
I. Fazer a sociedade brasileira mais igualitria, sem disparidades de gnero
e raa, com a renda e a riqueza bem distribudas, e vigorosa mobilidade
social ascendente;
II. Tornar a economia brasileira apta a incorporar todo o mercado interno poten-
cial, com forte dinamismo e capacidade inovadora, competente no desenvolvi-
mento de novos produtos e mercados;
III. Ter uma infra-estrutura logstica eficiente e competitiva, integradora do territrio,
da economia e da sociedade nacionais;
IV. Construir um sistema de financiamento do investimento eficiente e eficaz, uma
estrutura tributria simplificada e racional, com tributos de qualidade, progres-
siva e estimuladora da produo e do emprego;
V. A segurana pblica e a paz social esto instauradas, a justia democrtica,
o Estado regula e fiscaliza a contento;
VI. O aparato estatal opera eficiente e eficazmente, o pacto federativo funciona
sem conflitos, h equilbrio entre regies, os recursos naturais so manejados
de forma sustentvel. (CDES, 2005, p. 8-13).
A partir das dimenses da configurao dos valores dos conselheiros e de
seus desenlaces da viso de futuro e dos mbitos problemticos, construram as
diretrizes da Agenda Nacional de Desenvolvimento. Assim, o desenho lgico da
elaborao da AND est representado na figura 1.
FIGURA 1
Processo de construo da AND
Fonte: CDES (2005).
preciso destacar que, ao compor o conselho com aquela diversidade para

a discusso de uma agenda de desenvolvimento, o presidente partiu do princpio
de que no deveria esconder as diferenas, pelo contrrio, deveria evidenci-las,
para, por meio do dilogo, chegar a outra via para o desenvolvimento. O resulta-
do evidenciou essa possibilidade, e uma nova agenda foi formulada.
No h dvida sobre o espao privilegiado de ao que o conselho franqueou
aos seus membros. Tambm reconhecido que o conselho se constituiu em um
ator privilegiado de ao, que vai alm da simples proposio de aes individu-
almente apresentadas por seus conselheiros. A interao criou outra possibilidade
de avano, pois se preservou o entendimento de que a diversidade possibilita no-
vas snteses, novos espaos de acordo e pactos que definem alocao de recursos e
definio das estratgias de interveno na realidade. sintomtico desse avano
o fato de, hoje, a Agenda Nacional de Desenvolvimento ser um dos documentos
a subsidiar o Planejamento Plurianual, suas aes setoriais, projetos e programas.
A agenda ainda teve uma etapa posterior de desenvolvimento, em que se de-
talhou cada diretriz por meio dos enunciados estratgicos22 e se definiram metas
para cada diretriz proposta. Os enunciados estratgicos para o desenvolvimento,
que foram elaborados pelo CDES em agosto de 2006 com base nas diretrizes da
agenda, anunciavam um programa com prazos e metas para fomentar o desen-
volvimento e estimular a economia. Os conselheiros sugeriram que maiores taxas
de crescimento tinham de ser alcanadas e s o seriam com algumas polticas
22. Tapia destacou os principais vetores dos enunciados estratgicos, a saber: A premissa geral da proposta de que
a taxa de crescimento mdio do PIB real ser em torno de 6% ao ano at 2022, o que traria uma duplicao do PIB
per capita. Os principais vetores so a reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais, um grande programa
na educao abrangendo todos os nveis de ensino, uma poltica industrial e cincia e tecnologia competitiva, um
amplo programa de recuperao da infra-estrutura de transporte, logstica, energia, recursos hdricos, de mobilidade
urbana, de saneamento, uma reforma agrria visando garantir acesso terra com assistncia tcnica, extenso rural,
infra-estrutura de crdito para mais de 1,5 milho de famlias de agricultores sem terra, at 2015 (2007, p. 217).
imprescindveis e urgentes. Tais polticas deveriam ter por objetivo elevar o nvel
de emprego, valorizar o salrio mnimo, reduzir a taxa de juros real, elevar a for-
mao bruta de capital fixo para aproximadamente 25% do PIB, priorizar inves-
timentos em infraestrutura com altas taxas de retorno social e polticas ativas para
reduo de desigualdades regional e intrarregional. Com o anncio do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), comeou a se desenhar a poltica econ-
mica do segundo governo Lula. O CDES visualizou no PAC inmeros aspectos
sobre os quais seus conselheiros haviam se debruado e entregue, como sugestes
dos enunciados, Presidncia da Repblica. Porm, reclamavam atendimento a
outros importantes aspectos presentes no programa do conselho, como o papel
dos bancos pblicos no processo de desenvolvimento e da reforma tributria.
Ainda como desdobramento da agenda, criou-se uma ferramenta de
apoio aos trabalhos de desenvolvimento da prpria agenda, o Observatrio da
Equidade,23 que se tornou um grupo tcnico de apoio ao conselho na anlise
da questo da desigualdade e na observao do princpio da equidade, que deve
presidir as polticas pblicas.24 Dessa forma, buscou-se ampliar a capacidade do
conselho para construir proposies promotoras de maior equidade, alm de per-
mitir o monitoramento, a avaliao e a cobrana de resultados das aes governa-
mentais ou no governamentais.
O Observatrio da Equidade iniciou seus trabalhos com o tema da edu-
cao, acompanhando indicadores que identificam os principais problemas, de
modo a estabelecer possibilidades de interveno poltica. Identificou-se o se-
guinte macro-problema: o nvel de escolaridade da populao brasileira baixo e
desigual. A partir da, surgiram seis problemas inter-relacionados: a persistncia
do analfabetismo, insuficincias e desigualdades nas etapas da educao bsica
(educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio), na educao profissio-
nal e no ensino superior. Para cada um dos problemas foram identificadas causas
associadas e um quadro de indicadores de acompanhamento desses problemas.
Em 2008, identificou-se no conselho a necessidade de se incluir outro tema
no observatrio: o Sistema Tributrio Nacional (STN). Foram realizadas oficinas
e diversas reunies, at que se chegou ao macroproblema: O sistema tributrio
nacional injusto. Da partiu-se para a identificao dos problemas relacionados
23. O Observatrio da Equidade um instrumento do CDES implantado em 2006, cuja origem est nas formulaes
apresentadas na AND e em outros consensos obtidos nos quatro primeiros anos de funcionamento do conselho. Nes-
ses trabalhos, o CDES apontou as desigualdades como um dos grandes e complexos problemas a serem enfrentados
pelo pas e adotou a equidade como o critrio orientador para decises sobre estratgias de desenvolvimento, polticas
pblicas e aes de outros setores da sociedade. Os objetivos do OE so produzir conhecimentos que informam os
conselheiros e a sociedade e promover o dilogo social e interinstitucional sobre o estado da arte e os efeitos das
intervenes de polticas pblicas nos temas que esto em debate no CDES.
24. O grupo era composto por trs organizaes de pesquisa/assessoria o Instituto Brasileiro de Geografia e Estats-
tica (IBGE), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos
Econmicos (DIEESE), alm da secretaria do CDES.
a ele e os indicadores de acompanhamento da situao. Alm dos relatrios anuais,

o observatrio elabora um parecer com recomendaes sobre cada um dos temas
observados, de modo a diminuir as iniquidades de cada um dos temas.
Em suma, a empreitada de elaborao da AND, segundo Tapia, pode ser
interpretado como um experimento que criou capacidades institucionais de ne-
gociao e construo de consensos (2007, p. 226), ao mesmo tempo em que
contribuiu para a legitimidade do conselho ante ao governo, e mesmo perante a
opinio pblica, parece ter representado a afirmao entre os conselheiros e seus
diferentes interesses e vises dos benefcios e potencialidades do dilogo social.
O prprio Tapia destaca ainda que:
(...) o impacto e a relevncia da AND, obviamente, depender de atores sociais, situ-
aes e escolhas que esto fora do mbito de atuao do CDES. Na verdade, a AND
dever ser vista como um produto de um processo de elaborao e debate entre os con-
selheiros, a Secretaria do Conselho Econmico e Social e diversos rgos governamen-
tais, que permitiu explicitar a viso possvel e a capacidade de formulao da proble-
mtica sobre o desenvolvimento, suas caractersticas e desafios para o futuro do Brasil.
Quanto aos possveis impactos da AND sobre o debate das alternativas de desen-
volvimento a resposta difcil. O impacto ou relevncia da AND, obviamente, de-
pender de atores sociais, situaes e escolhas que esto fora do mbito de atuao
do CDES. Dada a representatividade social e econmica daqueles que assinaram
a AND, se houver um esforo de desbobr-la em propostas e projetos concretos, a
AND pode incentivar um debate ordenado e mesmo a explicitao de suas diferen-
as em relao a outras vises de desenvolvimento (2007, p. 227).
4.2.3 Perspectivas de transio para um novo modelo de desenvolvimento: a janela de

oportunidade aberta pela crise internacional de 200825
O Brasil recuperou a relao saudvel entre crescimento e desenvolvimento, mas
ainda h desafios a serem enfrentados, uma vez que o pas tem um enorme dficit
social. Apesar de a desigualdade ter reduzido e da renda dos estratos mais pobres
da sociedade ter aumentado, h ainda um longo percurso a percorrer at alcanar-
mos nveis aceitveis de distribuio de recursos e acesso a direitos bsicos no pas.
Tambm possvel verificar que as desigualdades se reduziram, embora len-
tamente. Houve um aumento da renda dos mais pobres e parte do contingente
de excludos passou a participar do mercado consumidor, por meio de uma srie de
programas e polticas pblicas de Estado. interessante observarmos os dados
de um estudo do Ipea que mostra que de outubro de 2008 a maro de 2009,
perodo agudo da crise financeira internacional, aproximadamente 316 mil pes-
soas com rendimento domiciliar per capita inferior a meio salrio mnimo saram
25. Esta subseo uma sntese de Lcio (2009).

da linha de pobreza no Brasil. O mesmo estudo mostra que na crise de 1999,

por exemplo, o nmero de pobres no pas foi ampliado em quase 1,9 milho de
pessoas. A explicao do prprio presidente do Ipea: Antes, o governo aumen-
tava os juros, reduzia os gastos e o salrio mnimo no crescia. Hoje, a estratgia
elevar o salrio mnimo o que, combinado com uma rede de garantia de renda
aos pobres, suaviza os efeitos da crise sobre a base da pirmide social (IPEA, 2009).
Em texto elaborado pelo Comit Tcnico do Observatrio da Equidade,
constata-se que no Brasil a demanda por assistncia social assumiu um carter
estrutural devido a um conjunto de fatores, tais como: o perfil inquo da dis-
tribuio de renda do pas, as desigualdades sociais e regionais, os mecanismos
cristalizados de discriminao e excluso etc (CDES, 2009, p. 4). Ainda de
acordo com o texto produzido pelo comit, o Brasil possui um dualismo so-
cial, a saber: representado por uma pobreza homognea, protegida no patamar
mnimo exclusivamente pelo Estado, e uma maioria cuja proteo se diferencia
no mercado, mas que no est excluda da proteo oferecida pelo Estado26
(CDES, 2009, p. 5).
Outro fator que contribui para que o Brasil sentisse menos os efeitos da
crise econmica mundial foi que as empresas voltaram a ter projetos de investi-
mento e a curva dos lucros acelerou. A este fato, segundo Lcio (2008), agrega-
se a constatao de que a
(...) demanda por trabalho retornou, as ocupaes cresceram, com maior formali-
zao nas relaes de trabalho. A partir do crdito para o investimento, consumo,
agricultura familiar e habitao, as empresas e famlias puderam recuperar a viso
prtica de futuro e de planejamento. As polticas de renda, em especial o bolsa
famlia, e de valorizao do salrio mnimo, a vigorosa gerao de empregos e os
resultados conquistados pelos sindicatos nas negociaes coletivas fizeram crescer a
massa de rendimentos disponvel.
Pode-se afirmar que se criou no Brasil um ciclo de revitalizao do mercado
interno, em que o consumo das famlias e os investimentos pblicos e privados
formaram a base do nosso crescimento econmico recente. Vale notar que no Brasil
as rendas dos funcionrios pblicos, beneficirios de aposentadorias e penses re-
presentam cerca de um tero da renda total das famlias brasileiras, o que j garante
parte significativa do consumo interno que no afetado pela crise econmica, pois
a renda obtida mesmo em tempos de retrao econmica (PESSOA, 2009).
26. interessante apresentar aqui a conceituao de seguridade social elaborada pelo Comit Tcnico do CDES:
A seguridade social inclui, tambm, a seguridade econmica, onde se combinam elementos como a progressividade
da tributao e das tarifas pblicas, garantia de emprego e poder de compra dos salrios frente s necessidades sociais,
transferncias condicionadas e/ou renda universal bsica capaz de prover um mnimo de ativos a ncleos familiares e indi-
vduos e os sistemas de penses (CDES, 2009, p. 5). Tal documento segue ainda explicando que no caso brasileiro a rede
de proteo social engloba polticas de emprego e renda, educao, sade, previdncia social, cultura, defesa dos direitos
humanos, segurana cidad, habitao e saneamento, desenvolvimento agrrio, assistncia social e transferncias de renda.
Todos esses dados nos levam a crer que possvel que o pas construa
um caminho alternativo para transitar pela crise, absorvendo seus efeitos e le-
vando o Brasil a um caminho de crescimento econmico e desenvolvimento.
A isso podemos agregar um desafio ainda mais amplo, que pensar um novo
modelo de desenvolvimento.
Para isso preciso nos basearmos politicamente em uma ao vigorosa de
coordenao e articulao, mobilizando os agentes econmicos para objetivos e
metas bem definidos e aes constantemente avaliadas. Isto requer polticas de
Estado, conduzidas pelo governo com determinao.
Um ponto de partida possvel investir em infraestrutura, habitao, sanea-
mento e transporte, que so as bases para o crescimento econmico, e que podem
dar racionalidade produtiva ao investimento pblico e privado ao fazer obras
necessrias a um novo estgio de desenvolvimento.
Outro desafio que no se pode perder de vista o crescimento econmico.
Ter como objetivo o aumento do PIB em 2010 parece bastante razovel, principal-
mente se contarmos que estamos atravessando uma das maiores crises econmicas
mundiais, s comparvel com a Grande Depresso de 1930. Para alcanarmos esta
meta preciso manter as taxas positivas de investimento produtivo, pblico e privado.
Por outro lado, no se pode perder de vista que o acesso ao crdito no mun-
do ficou, e permanecer durante um bom tempo, mais difcil e que haver au-
mento do custo de capital. O grande desafio para as polticas pblicas de crdito
ser aproveitar a nova solidez econmica do pas para atrair capitais, bem como
articular aes de aporte ao crdito, com forte participao do BNDES, dos ban-
cos pblicos e a colaborao decisiva do sistema financeiro nacional.
Porm, manter aquecido o mercado interno de consumo to vital quanto
viabilizar o investimento. Sendo assim, no podemos deixar de lado a importn-
cia da manuteno da renda proveniente do emprego, bem como as polticas de
transferncia de renda e de valorizao do salrio mnimo. Um exemplo da im-
portncia dessa renda o Programa Bolsa Famlia (PBF), j que:
(...) a renda transferida pelo Bolsa Famlia para as 11,2 milhes de famlias benefi-
cirias, com benefcio mdio de R$1004,00/famlia-ano, e o custo total de 0,37%
do PIB de 2008, tem a grande vantagem de ser endereada a pessoas cuja propenso
marginal a consumir extremamente elevada estimada em um, ou at superior
a um, se levarmos em considerao a significativa expanso recente do crdito ao
consumidor, implementada no Brasil para atenuar os efeitos da crise sobre o con-
sumo, gerando, portanto, um efeito multiplicador sobre a renda de considervel
importncia (CDES, 2009, p. 7).
Alm do programa de transferncia de renda, cabe destacar a poltica de

aumento real do salrio mnimo, j que, desde o incio do governo Lula (janeiro
de 2003) at agora, o salrio mnimo j obteve um reajuste nominal de 132,50%,
enquanto a inflao acumula alta de 60,40%. Ou seja, houve no perodo um
aumento real de 44,95% (CDES, 2009, p. 5).
No difcil imaginar que essa renda seja usada para consumo, servindo
para manter o vigor do mercado interno. Ao mesmo tempo, tem alto impacto em
termos de justia social. Pode-se esperar que se mantendo o emprego e a renda
do trabalhador, no haver inadimplncia no credirio, por exemplo, mantendo
a segurana para o crdito futuro.
Mas outras medidas so necessrias. preciso que haja capacidade de inter-
veno econmica do Estado, com a reduo do supervit primrio, o que possi-
bilitaria que o oramento pblico tivesse margem para as intervenes necessrias
para o governo propor medidas anticclicas. A reduo da taxa bsica de juros
outro fator essencial para dar folga oramentria e nimo aos agentes econmicos,
sinalizando uma ousada ao no sentido de polticas anticclicas.
Outros exemplos de aes bem-vindas so: incremento de polticas de pro-
teo ao desemprego, com aumento do nmero de parcelas do seguro-desempre-
go e formao profissional, e medidas transitrias de ajuste tributrio para que as
empresas se mantenham ativas.
de fundamental importncia que fique claro para a sociedade que prio-
ritrio manter o crescimento sustentado na demanda interna, com forte interven-
o econmica do Estado e decisiva ao para preservar o emprego e a renda, em
especial a dos mais pobres. Entretanto, preciso uma ao rpida na construo
desse plano estratgico, pois os efeitos da crise so diversos e ocorrem em uma
velocidade muito alta. O momento permite fortalecer a capacidade de dilogo
social e de compromisso com o futuro. Pode-se tambm aprender a desenhar
coletivamente novas estratgias de desenvolvimento para quando esta crise fizer
parte do passado.
Procurou-se, ao longo deste captulo, mostrar alguns elementos constitutivos e a
trajetria histrica do CDES marcada por percalos e desafios dado o seu car-
ter institucional inovador com o intuito de observar se o CDES pode funcionar
como um espao de concertao nacional para o desenvolvimento brasileiro.
Ficou evidente que a atuao do CDES se caracterizou por ser uma experi-
ncia inovadora, na medida em que buscou institucionalizar os mecanismos de
concertao, em uma sociedade h muito caracterizada pela prevalncia de uma
cultura elitista, de prticas autoritrias e em um cenrio em que, mesmo em per-

odos democrticos, os grupos de interesse mais poderosos, e apenas eles, sempre
tiveram canais privilegiados de circulao de suas demandas no interior do Estado.
Verificou-se ainda um claro anseio compartilhado no mbito do CDES de
promoo do desenvolvimento, contemplando o dilogo social que implica em
articulao entre o social, o econmico e o poltico; o crescimento com distribui-
o de renda; a sustentabilidade ambiental; o respeito diversidade de culturas
e valores; o respeito s normas internacionais do trabalho; e o acesso universal
educao, a capacitao etc.
Nesse contexto, a construo da AND assumiu um papel fundamental no
mbito do CDES, tanto no que diz respeito legitimidade interna entre os con-
selheiros quanto no que tange sua legitimidade externa conjunto da sociedade.
A experincia do CDES, sobretudo a construo da Agenda Nacional de
Desenvolvimento, nos fez crer na capacidade de abrir o debate pblico sobre o
novo modelo de desenvolvimento para o Brasil. Estamos certos de que a escuta do
contraditrio e o CDES um desses espaos de dilogos um dos processos
mais eficazes para se construir um projeto comum. A atuao do CDES, em certa
medida, tem esse intento. Contudo, ainda se est distante da construo de uma
estratgia nacional de desenvolvimento pactuada, para cuja implementao os
diversos atores sociais governo, empresrios, trabalhadores, organizaes no
governamentais (ONGs), acadmicos etc. sejam capazes de agir de forma coorde-
nada e concertada, apesar dos legtimos conflitos internos inerentes aos diferentes
segmentos que compem uma sociedade complexa como a brasileira.
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CAPTULO 5
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA

NO BRASIL: ELEMENTOS PARA RESSIGNIFICAR O DEBATE
E CAPACITAR O ESTADO
1 INTRODUO
Planejamento governamental e gesto pblica constituem, a bem da verdade, duas
dimenses cruciais e inseparveis da atuao dos Estados contemporneos. Embo-
ra este aspecto no seja nem bvio nem consensual no debate sobre o assunto, de-
fender-se- neste captulo a ideia de que isto se deve forma como, historicamente,
cada uma dessas dimenses de atuao do Estado se estruturou e se desenvolveu,
ao longo, sobretudo, de meados do sculo XX e incio do sculo XXI. Dado o
escopo geral deste livro, a nfase recair apenas sobre o Brasil, que inclusive pode
ser visto como um caso paradigmtico da tese que aqui se procurar demonstrar.
Em linhas gerais, tem-se que, ao longo do perodo citado, o Estado brasilei-
ro que se vai constituindo, sobretudo a partir da dcada de 1930, est fortemente
orientado pela misso de transformar as estruturas econmicas e sociais da Nao
no sentido do desenvolvimento, sendo a industrializao a maneira historicamen-
te preponderante de se fazer isso. Ocorre que em contexto de desenvolvimento
tardio, vale dizer, quando as bases polticas e materiais do capitalismo j se en-
contram constitudas e dominadas pelos pases ditos centrais ou de capitalismo
originrio , a tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna
factvel a pases que enfrentam adequadamente as restries financeiras e tecno-
lgicas que ento dominam o cenrio mundial.1 Isso, por sua vez, apenas se faz
possvel em contextos tais que os Estados nacionais consigam dar materialidade e
sentido poltico ideologia do industrialismo, como forma de organizao social
para a superao do atraso, sendo, portanto, inescapvel a montagem de estru-
turas ou sistemas de planejamento governamental por meio dos quais a misso
desenvolvimentista se possa realizar naquele espao-tempo nacional.
O sentido de urgncia que est associado tarefa acima referida faz que o
aparato de planejamento, ainda que precrio e insuficiente, se organize e avance
de modo mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos estratgicos
1. Este enquadramento terico e histrico est bastante bem desenvolvido em Cardoso de Mello (1998), Oliveira
(1985), Aureliano (1981) e Draibe (1985), entre tantos outros autores.
do Estado, dos quais aqueles destinados gesto pblica propriamente dita

com destaque bvio aos sistemas destinados estruturao e ao gerenciamento
da burocracia, bem como das funes de oramentao, implementao, moni-
toramento, avaliao e controle das aes de governo , vm apenas a reboque,
tardiamente frente ao planejamento.
Em outras palavras, a primazia do planejamento frente gesto, ao longo
praticamente de quase todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto his-
trico que obriga o Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas
no longo e difcil processo de montagem das bases materiais e polticas necessrias
misso de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento na-
cional. Basicamente, fala-se neste contexto da montagem dos esquemas de finan-
ciamento e apropriao tecnolgica (bases materiais) e da difuso da ideologia do
industrialismo e da obteno de apoio ou adeso social ampla ao projeto desen-
volvimentista (suas bases polticas).
A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das organi-
zaes, dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao e ges-
to pblica cotidiana do Estado, atividades estas to importantes e cruciais quanto
as de planejamento para o movimento de desenvolvimento das naes, padeceu, no
Brasil, de grande atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio
Vargas, com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), como
pelos militares, por meio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), como
ainda pelas inovaes trazidas na Constituio Federal de 1988 (CF/88).
apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto,
de um lado, de esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planeja-
mento governamental, tais quais haviam sido constitudas ao longo das dcadas
de 1930 a 1980, e, de outro lado, de dominncia liberal, tanto ideolgica como
econmica e poltica. Nesse perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomen-
daes emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha fora uma agenda
de reforma do Estado que tem na primazia da gesto pblica sobre o planejamen-
to um de seus traos mais evidentes.
No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento
no sentido forte do termo passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado
mnimo, como tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que
se instaura, vale dizer, uma concepo centrada na ideia de que desenvolvimento
algo que acontece a um pas quando movido por suas foras sociais e de mercado,
ambas reguladas privadamente.
Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planejamento
isto , das instncias, das organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos , faz-se
justamente o contrrio, em um movimento que busca reduzir tal funo como se isso
Planejamento Governamental e Gesto Pblica no Brasil... 205
fosse possvel a algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido estratgico

ou mesmo discricionrio. A funo de planejamento passa a ser uma entre tantas outras
funes da administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento
dos funcionrios ou informatizar as reparties pblicas.
Agendas de gesto pblica, voltadas basicamente racionalizao de proce-
dimentos relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de oramenta-
o, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo,
porquanto relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da reforma
do Estado, como se apenas da eficincia fazer mais com menos fosse possvel
chegar eficcia e efetividade das polticas pblicas. Por meio deste expediente,
planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como processo por
meio do qual so compatibilizadas as aes a serem realizadas com os limites
oramentrios previstos.2
Em suma, o que este texto reivindica, portanto, so duas coisas:
Reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j
faz de modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isso nada
trivial e em si mesmo meritrio; a ele cabe como em outros momentos
histricos ficou demonstrado a tarefa de induzir, fomentar ou mesmo
produzir as condies para a transformao das estruturas econmicas e
sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao
histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e
injustias em vrias de suas dimenses que marcam a Nao brasileira.
Para tanto, torna-se imprescindvel reequilibrar e ressignificar ambas as
dimenses (planejamento governamental e gesto pblica), tratando-as
como unidade de anlise e de reconstruo das capacidades do Estado
para o desenvolvimento nacional. Seja em termos analticos, seja em ter-
mos prticos, de definio estratgica das polticas ou de conduo coti-
diana das aes, o binmio planejamento e gesto, at ento tratado sepa-
radamente, necessita agora e a conjuntura histrica bastante propcia
a isso ser colocado em outra perspectiva e em outro patamar de im-
portncia pelos que pensam o Estado brasileiro e as reformas de que este
necessita para o cumprimento de sua misso supostamente civilizatria.
2. No que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo, da segunda metade

do sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem sucedidas. Tanto que, em trecho retirado do
captulo 6 deste volume, l-se que: O autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar
normativo um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra
figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado;
ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o seu prprio;
iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre cau-
sas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) bastaria
para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autossuficiente: uma vez executado seu objetivo seria atingido.
A fim de enfrentar as questes acima, o captulo est organizado em duas par-

tes, alm desta introduo e das consideraes finais. Na seo 2, busca-se discorrer,
de maneira no exaustiva, pelo movimento que se chamar de o longo sculo XX do
planejamento governamental e da gesto pblica no Brasil, como forma de aprofundar
e detalhar um pouco mais o argumento central antecipado nesta introduo. Na se-
o 3, por sua vez, a ideia rever e atualizar o debate em torno do referido binmio
planejamento e gesto para este incio de sculo XXI no Brasil. Isso ser feito a partir
de um trabalho de organizao e sntese trabalho este de carter ainda inicial e
incompleto, mas que se encontra em andamento no Ipea de entrevistas individu-
ais realizadas ao longo do segundo semestre de 2009 com gestores pblicos de alto
escalo do governo federal, em torno justamente do entendimento que possuem
acerca das dimenses e funes atuais do planejamento governamental e da gesto
pblica no pas. A viso de gestores pblicos federais acerca de seus prprios problemas,
obtida por meio de entrevistas abertas semiestruturadas, foi alternativa metodol-
gica encontrada tanto para superar a precariedade ou mesmo a insuficincia de in-
formaes existentes sobre o assunto j que trabalhos publicados a respeito trazem
muito pouco sobre isso , como para obter, sistematizar e analisar isso que poder
ser considerada a viso de dentro do Estado brasileiro em sua configurao atual
de cargos, viso esta acerca das virtudes, dos sucessos, das dificuldades e dos impas-
ses que rondam a tarefa institucional de integrao dos macroprocessos que com-
poriam o chamado ciclo de gesto das polticas pblicas federais ou, dito de outro
modo, que rondam o esforo de articulao intragovernamental e de coordenao
institucional das funes de planejamento e gesto no pas.
2 O LONGO SCULO XX DO PLANEJAMENTO E DA GESTO PBLICA NO BRASIL

Ao longo dos captulos imediatamente anteriores desta publicao, reconstituiu-se a
trajetria do planejamento governamental na Amrica Latina e no Brasil, evidencian-
do-se grandes similitudes em termos das trs principais fases ali consideradas: auge
(dcadas de 1940 a 1970), declnio (dcadas de 1980 e 1990) e retomada (primeira
dcada do sculo XXI) da funo planejamento estatal, tanto aqui como alhures.
No se trata, pois, de refazer o mesmo percurso com outras palavras, mas to
somente de elencar aspectos no abordados nesses captulos, aspectos estes consi-
derados importantes para a tarefa colocada neste estudo, de mostrar que, embora
tenham havido, primeiro, desmesurada primazia da funo planejamento sobre a
funo gesto e, depois, primazia igualmente desmesurada da funo gesto sobre
a funo planejamento, se est agora diante de momento histrico mpar e sob
condies objetivas favorveis para reequilibrar, tanto quanto ressignificar, as
dimenses do planejamento e da gesto como funes cruciais e inseparveis da
ao do Estado em sua misso de autocapacitao para o desenvolvimento. Opor-
tunidade e necessidade so as premissas deste movimento.
2.1 Estado, planejamento e gesto no desenvolvimento nacional: viagem

panormica pelo longo sculo XX brasileiro
Tanto nos captulos anteriores como em vasta bibliografia existente sobre o assun-
to, fala-se muito da trajetria e das especificidades da experincia do planejamento
governamental brasileiro, mas muito pouco ou quase nada sobre o rduo pro-
cesso correlato de montagem dos aparatos burocrticos destinados gesto pblica.3
No que no existam bons trabalhos tambm sobre o tema da gesto ou administra-
o pblica referentes ao mesmo perodo histrico, mas, em quase todos, aluso pou-
ca ou nenhuma feita, por sua vez, dimenso do planejamento governamental.4
Ocorre que, de um lado, planejamento atividade altamente intensiva em
gesto, da que planejamento sem gesto adequada processo especialmente su-
jeito a fracassos e descontinuidades de vrias ordens, a ponto de parte da litera-
tura sobre o assunto valer-se da expresso administrao paralela para designar
as solues comumente adotadas por governantes vidos por implementar e ser
capazes de coordenar aes planejadas de investimento etc., valendo-se, para tan-
to, no da estrutura j instalada de gesto, mas simplesmente criando estruturas
paralelas de gerenciamento dos referidos planos de ao considerados mais estra-
tgicos a cada momento ou situao.5 Ou seja, planejamento descolado da gesto
corre o risco de tornar-se um conjunto de estudos, diagnticos e proposies de
objetivos sem eficcia instrumental, atividade incapaz de mobilizar os recursos
necessrios de forma racional, na direo pretendida pelo plano.
De outro lado, a gesto, embora seja atividade de gerenciamento cotidiano
da mquina pblica, algo que apenas pode fazer sentido estratgico vale dizer,
ser portadora de contedos e de orientaes que de fato impactem positivamente
tanto os processos cotidianos de trabalho como os produtos e os resultados finais
da ao estatal se acoplada ou referenciada adequadamente a diretrizes gerais
e atividades concretas emanadas do planejamento governamental. Dito de outro
modo, gesto pblica sem planejamento superior que a envolva, por mais que
possa estruturar modos de fazer que consigam racionalizar procedimentos bsi-
cos do Estado e, com isso, obter resultados em certa medida mais eficientes para
o conjunto da ao estatal, dificilmente conseguir apenas com isso promover
mudanas profundas em termos da eficcia e da efetividade das polticas pblicas
em seu conjunto. Em suma, sem planejamento no sentido forte do termo a cujas
3.Ver, por exemplo, Draibe (1985), Lafer (1970) e Kon (1999), alm dos captulos sobre planejamento na Amrica
Latina e no Brasil presentes nesta publicao.
4.Ver, por exemplo, ENAP e Mare (1995) e Abrucio (2007), alm dos captulos sobre burocracia e gesto pblica
presentes nesta publicao.
5. O Plano de Metas, implementado durante a gesto do ento presidente Juscelino Kubitscheck (1956-1961), talvez
seja o exemplo mais notrio desse fenmeno, presente tambm em outras experincias similares de planejamento
governamental amplo. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal em 2007,
guardadas as propores, talvez possa ser enquadrado nesta categoria.
caractersticas o texto se voltar mais adiante e que implica fundamentalmente

transformao dos aparelhos e das polticas do Estado para transformao das es-
truturas econmicas e sociais da Nao, a gesto pblica se converte apenas em
manual de racionalizao de procedimentos burocrticos do Estado.6
Enfim, na literatura pesquisada sobre o assunto, este descasamento entre as di-
menses do planejamento e da gesto parece apenas desnudar o ponto que aqui se est
a sublinhar: o da primazia historicamente alternada entre ambas as funes contem-
porneas do Estado. Diante disso, os quadros a seguir procuram combinar as dimen-
ses do planejamento e da gesto em perspectiva de longa durao, com o intuito de
reforar a ideia de que talvez se esteja diante, hoje, de momento histrico e maturao
terica mpares para aproximar ambas as dimenses de anlise, rumo a uma compre-
enso mais abrangente do Estado e de suas capacidades e possibilidades de ao.
QUADRO 1
Periodizao para o Estudo Conjunto do Planejamento Governamental e da Gesto
Pblica no Brasil: 1889 a 2010
Ciclos Contexto Dimenses do Dimenses

Padro Contexto
econmicos poltico- planejamento da gesto
de Estado econmico-estrutural
e polticos institucional governamental pblica
1889-1930 Montagem
Dominncia Ausncia de planejamento:
Primeira Repblica Economia cafeeira do aparato Patrimonia-
liberal- Convnio de Taubat
desenvolvimento voltada para o exterior estatal- lista
oligrquica Crise de 1929
para fora burocrtico
1933-1955 Industrializao substitutiva de
Dominncia Montagem Planejamento no sistmico: Patrimonial-
Era Getlio Vargas importaes: bens de consumo no durvel
nacional- do sistema primeiras estatais burocrtica
nacional-desenvolvi-
populista Dependncia financeira e tecnolgica corporativista Plano Salte DASP (1938)
mentismo
1956-1964
Industrializao pesada I: Planejamento discricionrio:
Era Juscelino Dominncia Acomodao
bens de consumo durvel pensamento cepalino Patrimonial-
Kubitschek estatal- e crise do
montagem do trip do desenvol- ideologia desenvolvimentista burocrtica
internacionalizao democrtica modelo
vimento Plano de Metas (1956-1961)
econmica
Planejamento burocrtico-
autoritrio:
1964-1979
Dominncia Industrializao pesada II: Consolidao Escola Superior de Patrimonial-
Regime Militar
estatal- milagre econmico (1968-1973) institucional- Guerra (ESG): ideologia Brasil- burocrtica
crescimento com
autoritria endividamento externo (1974-1989) autoritria Potncia PAEG (1967)
piora distributiva
PAEG (1964-1967)
II PND (1974-1979)
Redemocrati- Planos de estabilizao:

1980-1989
Dominncia Estagnao econmica: zao Plano Cruzado (1986) Patrimonial-
Redemocratizao
liberal-demo- inflao Plano Bresser (1987) burocrtica
crise do desenvolvi- Reconstitucio- Plano Vero (1988)
crtica endividamento externo (1974-1989) CF (1988)
mentismo nalizao Plano Malson (1989)
Consolidao
democrtica Planos de estabilizao: Patrimonial-
1990-2010 Reformas econmicas liberais:
Dominncia Plano Collor (1990) burocrtica
Consolidao estabilizao monetria Reforma
liberal-demo- Plano Real (1994)
democrtica endividamento interno (1995-2006) gerencialista Gerencialista
crtica Planos Plurianuais (PPAs)
reformas estruturais reformas estruturais Experimenta- Societal
(2000-2011)
lismo societal
Elaborao prpria.
6. Alerta-se para o fato de que a palavra apenas est colocada entre aspas porque certamente no se considera pequena
a tarefa primordial da gesto pblica, que mesmo a de racionalizar procedimentos da administrao cotidiana do Estado.
QUADRO 2
Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil
Tipos de planos Principais caractersticas
Planos Setoriais e de Metas: Plano Salte, Plano de Metas JK e Planejamento burocrtico, discricionrio, vertical e de
Plano Trienal mdio a longo prazo
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs): PAEG e PNDs ao Planejamento burocrtico, autoritrio, impositivo, vertical e
longo dos anos 1970 de mdio a longo prazo
Planos de Estabilizao Monetria: Plano Cruzado (1986), Plano

Planejamento de curto prazo, focalizado/conjuntural e
Bresser (1987), Plano Vero (1988), Plano Malson (1989), Plano
vertical
Collor (1990) e Plano Real (1994)
Planos Plurianuais: PPA 1991-1995, PPA 1996-1999, PPA 2000- Planejamento de mdio prazo, amplo/abrangente e de
2003, PPA 2004-2007 e PPA 2008-2011 transio vertical/horizontal
Elaborao prpria.
BOX 1
Cronologia bsica do planejamento estatal no Brasil
1890: Rui Barbosa reorganiza as finanas nacionais com a nova legislao financeira.
1909: Nilo Peanha cria a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS).
1920: Bulhes Carvalho realiza o primeiro censo nacional com valor real.
1934: Getlio Vargas cria o Conselho Nacional de Comrcio Exterior.
1936: Macedo Soares o primeiro presidente do Instituto Nacional de Estatstica, atual
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
1938: Criao do Conselho Nacional do Petrleo e do DASP, por Vargas.
1939: Vargas lana o Plano Especial, marco inicial do planejamento no Brasil.
1943: Plano de obras e equipamentos, por Vargas.
1947-1948: Eurico Dutra lana o Plano Salte e cria a comisso do Vale do So Francisco.
1952: Vargas cria o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), atual Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
1953: Criao da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA).
1956: Juscelino Kubitschek cria o Conselho de Desenvolvimento e lana o Plano de Metas.
1962: Celso Furtado torna-se o primeiro ministro do Planejamento do Brasil.
1962: Joo Goulart lana o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social.
1964: Joo Goulart cria a Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes).
1964: Castelo Branco lana o PAEG.
1964: Criao do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
1967: Formulado o primeiro planejamento de longo prazo no Brasil, o Plano Decenal.
(Continua)
(Continuao)
1968: Costa e Silva lana o Programa Estratgico de Desenvolvimento.

1970: Mdici lana o Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo.
1972, 1974 e 1979: I, II e III Planos Nacionais de Desenvolvimento.
1975-1976: Planos Regionais Brasileiros.
1988: A Constituio Federal (Art.165) torna obrigatrio o planejamento plurianual.
1990: Fernando Collor de Mello cria a Secretaria de Assuntos Estratgicos.
1991-2011: PPAs.
2004: Lula cria o Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE/PR) e
o Projeto Brasil 3 Tempos.
2007 e 2010: I e II PACs.
2008: Lula restabelece a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
(SAE/PR).
2010: Projeto Brasil 2022.
Fonte: SAE/PR (2009).
Sem a pretenso de fazer que os quadros apresentados possam ser capazes

de bem resumir para no falar em consensuar pouco mais de um sculo de
histria republicana no Brasil 1889 a 2010, da falar-se em longo sculo XX do
planejamento e da gesto no pas , acredita-se que seja possvel, por meio deles, a
explicitao de alguns pontos que parecem importantes para o debate.
No longo perodo republicano em questo, tem-se, durante praticamente
toda a Primeira Repblica, ausncia quase que completa de planejamento go-
vernamental, entendido como a atividade ou o processo consciente que antece-
de e condiciona a ao estatal. Exceo feita a intervenes como as decorrentes
do Convnio de Taubat em 1906 e da grande crise econmica de 1929, situa-
es estas que na verdade revelam o carter prioritariamente reativo do Estado
a eventos que comprometiam a rentabilidade da economia cafeeira voltada
exportao por tratar-se, como se sabe, de setor carro-chefe da acumulao
de capital no pas, bem como de sustentculo poltico da oligarquia liberal
que comandava o Estado , o fato que, nas primeiras estruturas estatais em
montagem no perodo, inexistia a perspectiva planejadora em sua configurao.
Mas no s isso, a incipiente gesto pblica de ento estava dominada por tra-
os tipicamente patrimonialistas, herdados da cultura autoritria ibrica, mas
incrementados localmente pelo longo perodo de dominao e explorao colo-
nial no Brasil. Tpica do patrimonialismo aplicado gesto pblica trao este
que, alis, se reproduz e se mantm presente at hoje a ausncia de separao
ntida entre as esferas pblica e privada na administrao cotidiana do Estado,
fato este que chancela prticas de gesto segundo as quais a esfera pblica tida
como extenso da esfera privada, cujos cdigos, normas e valores do o tom

para a conduo pragmtica da coisa pblica.7
A partir da dcada de 1930, com a ascenso de Getlio Vargas ao
poder, tem incio um processo de organizao e acelerao do cres-
cimento econmico, comandado por estruturas estatais-burocrticas
ainda incipientes e em lenta conformao no pas. Data desta dca-
da a criao do DASP (1938), por meio do qual a gesto pblica adqui-
re centralidade na institucionalizao de organizaes e funes espe-
cficas de Estado tanto para administrar cotidianamente a mquina
pblica como para estruturar cargos e carreiras sob o signo de valores
ainda tentativamente meritocrticos. Um dos movimentos mais expres-
sivos diz respeito delimitao jurdica formal entre as esferas pblica e
privada, ainda que, por sua vez, seja forte o movimento pelo qual a cultura
nacional patrimonialista filtre e readapte os cdigos e as normas de conduta
segundo valores locais. 8 Permanece, portanto, em grande medida atvica a
dimenso da gesto pblica no pas, presa a caractersticas duradouras que
combinam patrimonialismo e burocratismo, ou, dito de modo mais rigoro-
so, a caractersticas que combinam aspectos tpicos tanto da administrao
tradicional patrimonialista como da administrao racional burocrtica.
De outro lado, conforme os requisitos da industrializao vo se tornan-
do mais exigentes, crescem a necessidade e o espao do planejamento governa-
mental, o qual, embora no sistmico nem consolidado como atividade ines-
capvel do Estado, d passos importantes neste sentido, por meio de estudos e
propostas que redundam na criao das primeiras empresas estatais brasileiras
tais como: a Companhia Vale do Rio Doce (atual Vale), a Petrleo Brasil
S/A (Petrobras), a Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras), o BNDE (atu-
al BNDES) etc. , bem como por meio da primeira iniciativa, se bem que
malograda, que se poderia denominar de plano de ao estatal global, o
Plano Salte (1947-1948), cujo significado da sigla j indica sua amplitude,
ao mesmo tempo que suas prioridades, a saber: sade, alimentao, trans-
porte e energia.
7. A respeito, ver Holanda (1994), Bresser-Pereira (2009) e Abrucio, Pedroti e P (2009).

8. Sem entrar em detalhamento que consumiria muito tempo e espao neste texto, possvel, ainda assim, dizer
que populismo (WEFFORT, 1980), corporativismo (ODONNELL, 1979), anis burocrticos (CARDOSO, 1993) e lobbies
(GOUVEA, 1994), entre outras caracterizaes possveis, sejam formas histricas particulares, especificamente brasilei-
ras, de relao Estado sociedade, realizadas em diferentes momentos e contextos para mediar no pas as relaes
pblico-privadas. Todas estas categorias de anlise podem ser vistas como esferas informais (mesoinstitucionais) de
constituio, representao e intermediao de interesses particulares coletiva e politicamente organizados , visando
resoluo de conflitos por meio do Estado. Em outras palavras, so canais de vocalizao e expresso de interesses
concretos para o processo de tomada de decises no nvel mesoinstitucional do Estado. Ver Cardoso Jr. (2006).
Os anos 1950 podem ser vistos, no Brasil, como o momento ureo do

planejamento governamental. quando o peso do Estado e nele, o peso do
planejamento propriamente dito adquire um carter mais presente e perma-
nente, ainda que exageradamente discricionrio. Ajuda a visualizar a primazia
do planejamento nesta poca, a consolidao e a respectiva difuso da ideo-
logia desenvolvimentista propagada teoricamente pela Cepal, fenmeno que
ganha materialidade clara com o Plano de Metas do governo JK. A estrutura de
gesto, por sua vez, continua basicamente prenhe das mesmas caractersticas
de antes (patrimonialismo e burocratismo), as quais, com o esgotamento das
alternativas de financiamento do desenvolvimento que se manifestam em
elevao da inflao e aumento do endividamento externo e a explicitao
das fragilidades do incipiente e precarssimo sistema nacional de inovaes
que se manifesta, por sua vez, em aumento da dependncia tecnolgica acopla-
da ao padro de industrializao da poca , ajudam a explicar a acomodao
e a crise dos modelos econmico e poltico at ento vigentes.
Com o golpe militar de 1964 e o pacote de reformas deflagradas por
meio do PAEG em 1967, entre as quais se destaca a reforma administrati-
va e a promulgao do famoso Decreto-Lei n o 200, que visava (re)ordenar
o funcionamento da administrao e da prpria mquina pblica brasilei-
ra, abre-se um perodo que tem no planejamento autoritrio-tecnocrtico
sua principal caracterstica. Alm do PAEG, expresso deste momen-
to histrico do planejamento no Brasil a famlia de PNDs da dcada
de 1970, trs ao todo, dos quais vale mencionar em especial o II PND
(1974-1979) pela envergadura dos projetos em contexto internacional
francamente desfavorvel a aventuras desse porte. 9
Do ponto de vista dos aparatos de gesto pblica, o perodo autoritrio
parece ter demonstrado que nem mesmo misso, hierarquia e disciplina
motes militares clssicos seriam suficientes para alterar os traos arraigados
de patrimonialismo e burocratismo ainda presentes na conduo cotidiana
das aes estatais. Pelo contrrio, de se supor que as caractersticas impo-
sitivas e autoritrias do planejamento governamental poca tenham at
mesmo reforado aqueles traos histricos.
Isto porque a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado e
a frouxido das instituies burocrticas e processuais em termos de canalizao e
resoluo dos conflitos limitavam e de alguma maneira continuam a limitar a
autonomia efetiva das decises estatais cruciais, fazendo que o Estado fosse ao
mesmo tempo o locus de condensao e processamento das disputas por recursos
9. H j uma bibliografia imensa mas no consensual sobre o tema e o perodo, da qual importa registrar os livros de Lessa
(1978) e Castro e Souza (1985), para duas vises opostas que se tornaram clssicas sobre o mesmo momento e fenmeno.
estratgicos financeiros, logsticos, humanos etc. e o agente decisrio ltimo

por meio do qual, de fato, se materializavam ou se viabilizavam os projetos pol-
ticos dos grupos dominantes vencedores.10
No perodo de vigncia do autoritarismo-tecnoburocrtico no Brasil, fica
claro, ento, que, somando a represso aberta do regime com o baixo nvel exis-
tente de institucionalizao das estruturas de representao da sociedade e de
canalizao dos interesses no mbito do Estado, preponderavam, sobre critrios
racionais-legais, preceitos fundamentalmente patrimonialistas na resoluo de
conflitos e tomada de decises.11
No so pequenos, portanto, o significado e as consequncias de longa du-
rao advindos tanto do processo de redemocratizao poltica que se inicia ainda
na segunda metade da dcada de 1970, como do processo de reconstitucionali-
10. Pelo motivo anterior, no caso do Brasil no perodo nacional-populista, apenas se insinuavam organizaes (institu-
cionalmente mais estruturadas) para pressionar as decises nos setores mais dinmicos da economia, justamente onde
as ilhas de racionalidade de uma tecnocracia planejadora comeavam a formar-se. Em geral, a teia de cumplicidade era
mais difusa, mais orientada para relaes e lealdades pessoais que tornavam cmplices desde o vereador, o deputado,
o funcionrio de uma repartio fiscal, o industrial, o comerciante ou banqueiro, at o ministro, quando no o prprio
presidente. A partir deste sistema as decises eram tomadas e implementadas. A burocracia funcionava, portanto, como
parte de um sistema mais amplo e segmentado: no existindo eficazmente partidos de classe, sindicatos e associaes de
grupos e classes, os interesses organizavam-se em crculos mltiplos, em anis, que cortavam perpendicularmente e de
forma multifactica a pirmide social, ligando em vrios subsistemas de interesse e cumplicidade segmentos do governo,
da burocracia, das empresas, dos sindicatos, etc. (CARDOSO, 1993, p. 151). A cumplicidade mtua de que fala Cardoso
e que est na base do entendimento do conceito de anis burocrticos, isto , uma zona decisional informal que aglutina
no apenas interesses heterogneos e muitas vezes concorrentes, mas que tambm viabiliza certas resolues prticas e
d vazo a aes estatais concretas a mesma que explica, analiticamente, tanto a fragmentao quanto a coeso das
aes do Estado brasileiro no perodo. De um ponto de vista mesoinstitucional, a cumplicidade mtua explicita a frouxido
institucional e a fragmentao dos interesses em disputa no mbito do Estado, ao mesmo tempo que, de um ponto de
vista macrodinmico, justifica a coeso/coerncia aparente das aes do Estado desenvolvimentista em conjunto.
Ainda sobre o Estado autoritrio-burocrtico, ver ODonnell (1979), para quem a passagem de um Estado populista
para um do tipo autoritrio-burocrtico ocorreria no bojo de contradies insuperveis entre trs aspectos interdepen-
dentes, a saber: i) o aprofundamento e a complexificao dos processos de industrializao em pases como o Brasil,
que j pelo fim dos anos 1950 estaria adentrando em uma nova etapa de maturao das foras produtivas capitalistas,
mais especificamente, aquela ligada endogenizao das indstrias de insumos intermedirios e bens de capital, o
que certamente viria a requerer maior participao tanto do Estado quanto do capital estrangeiro, dadas as novas
exigncias em termos de tecnologia e financiamento; ii) o fortalecimento do chamado setor popular urbano ou, mais
precisamente, do setor operrio urbano, como decorrncia tanto do aprofundamento da industrializao quanto do
maior comprometimento pblico-estatal em termos de legislao protetora, novos direitos etc.; e iii) o fortalecimento
dos segmentos sociais formados tanto pela burocracia estatal civil e militar como pela tecnocracia privada das
grandes e mdias empresas.
11. A chamada primazia da dimenso patrimonialista e das cumplicidades mtuas que alimentam os anis burocr-
ticos foi tratada na obra de Martins (1985) para caracterizar o duplo movimento do Estado brasileiro no perodo: de
um lado, um movimento de forte centralizao em termos de sua capacidade arrecadadora, que se efetiva por meio
da diversificao e do alargamento das fontes tributrias; de outro, um movimento de descentralizao/fragmentao
no nvel operacional, isto , em termos de sua capacidade empresarial, que se verifica por meio de uma multiplicao
relativamente descontrolada do nmero de autarquias, fundaes e empresas estatais.
Ambos os movimentos avalizam a ideia de que, no Brasil do perodo autoritrio-burocrtico, o Estado no apenas passa
a desempenhar papel decisivo na organizao (por via administrativa) da acumulao, como tem tambm que gerir o rela-
cionamento com o centro capitalista, mediar a ao dos grupos estrangeiros inseridos na produo local e, ainda, legitimar
o exerccio desenvolto que desses novos poderes de interveno faz a burocracia estatal em benefcio prprio. (...) Temos,
assim, um Estado que, de fato, tende a recobrir a ao das classes dirigentes enquanto agente histrico de mudana social
que e, ao mesmo tempo, que se interpe s classes dominantes e s classes a elas subordinadas enquanto mediador,
que tambm , dos conflitos entre elas existentes. Significa dizer: um Estado que intervm, enquanto ator, tanto ao nvel
das relaes de produo quanto ao nvel das relaes de reproduo da sociedade, ou seja, ao nvel da manuteno da
sociedade capitalista e ao nvel da passagem de um tipo a outro de sociedade capitalista (MARTINS, 1985, p. 25/34).
zao que toma conta do pas ao longo das dcadas seguintes. Ocorre que se, por
um lado, ambos os movimentos recolocam na agenda pblica temas e persona-
gens alijados dos processos decisrios mais importantes, por outro, lamentvel
que isso tenha acontecido em simultneo ao esfacelamento do mpeto desenvolvi-
mentista que perdurara no pas, grosso modo, entre 1930 e 1980. Isso porque, em
contexto de endividamento externo exacerbado e regime interno de estaginflao
persistente, a pujana potencial presente na recuperao da vida democrtica se
viu limitada e confusa pelos severos constrangimentos decorrentes da poltica
econmica do perodo, com reflexos marcantes sobre as condies de vida e de
reproduo social da populao brasileira.
Em contexto no qual a situao socioeconmica domstica se deteriora e o pn-
dulo internacional ideolgico se volta para o neoliberalismo, o Estado e toda a com-
preenso e estruturas de planejamento construdas at ento, se bem que reconheci-
damente no ideais comea a se esfacelar. Ao mesmo tempo, praticamente todo o
esforo de planejamento governamental se que se pode chamar assim passa a se
concentrar no curto prazo, em formas de se debelar a inflao que foge ao controle.
Sintomtico dessa situao o movimento de migrao de poder que se d
do ento Ministrio do Planejamento para o Ministrio da Fazenda (MF), com
especial nfase ao fortalecimento de estruturas de Estado destinadas ao gerencia-
mento da moeda (Banco Central do Brasil Bacen), do gasto pblico (Secretaria
de Oramento Federal SOF) e da dvida pblica (Secretaria do Tesouro Nacio-
nal STN). Em adio, sacramenta-se na CF/88 todo um conjunto de diretrizes
de planejamento que possui, de cara, duas caractersticas marcantes: centra-se em
horizonte de curto/mdio prazo e vincula-se a restries/imposies orament-
rias, cuja significao e consequncias sero mais bem exploradas a seguir.
2.2 O novo planejamento e a primazia da gesto pblica gerencialista no ps-

1988: virtudes e problemas do novssimo Estado democrtico brasileiro
O tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes consti-
tucionais de 1988 tem mritos, mas tambm problemas. O principal mrito tal-
vez esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade de planejamento
governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que parece que se
tornara fundamental: reduzir e controlar no dia a dia os graus de discriciona-
riedades intrnsecas possveis desta atividade. Por sua vez, o principal problema
talvez esteja refletido no diagnstico hoje possvel, mas ainda no consensual
de que ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento para o
curto/mdio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio
disponvel, acabou-se, na verdade, transformando esta atividade em mais uma
ao operacional cotidiana do Estado, como so todas aquelas prprias da
gesto ou da administrao pblica correntes.
Parece pouco, mas o fato que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas,
em um ambiente ideologicamente hostil presena e atuao mais amplas do Es-
tado, a funo planejamento foi adquirindo feies muito diferentes das quais pode-
ria ser portadora.12 Ao longo de todo este perodo, a funo foi sendo esvaziada de
contedo poltico estratgico, robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de
controle e comando fsico-financeiros, em torno de aes difusas, diludas pelos di-
versos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se estes
o tem, mesmo setorialmente considerado, no nem fcil nem rpido de identificar.
A funo planejamento convertida em PPAs de quatro anos, os quais,
embora previstos desde a CF/88, apenas se vo estruturando apropriadamente,
segundo esta lgica, a partir da segunda metade dos anos 1990. Trata-se, at o
momento, dos PPAs relativos aos subperodos compreendidos entre 1996-1999,
2000-2003, 2004-2007 e 2008-2011. Em linhas gerais, toda a famlia dos PPAs
organiza-se, basicamente, sob dois princpios norteadores:
A ideia de processo contnuo e pouco disruptivo: isso estaria garantido
fazendo que o primeiro ano de gesto de determinado presidente tenha
sempre de executar programtica e financeiramente o ltimo ano
de planejamento previsto e orado no PPA formulado pelo governante/
governo imediatamente antecessor.
A ideia de juno entre oramento/oramentao do plano (recursos
financeiros) e sua execuo/gesto propriamente dita (metas fsicas): isso
seria feito por meio de um detalhamento/desdobramento do plano ge-
ral em programas e aes setorialmente organizados e coordenados.13
Assim, entre o PPA de quatro anos e o Oramento Geral da Unio
(OGU), criaram-se dois instrumentos importantes para operacionalizar
e materializar a juno plano oramento, a saber: a Lei de Diretrizes Or-
amentrias (LDO) responsvel por definir as metas e as prioridades
12. Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados do captulo 6 deste volume: i) h uma multiplicidade
de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes va-
riadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre de uma mescla
de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas tendentes a
predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade
multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as continuidades; e
vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase, alm de ser inter-
dependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel. (...) Esta sntese se estrutura com
base no autor mencionado (MATUS, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento
estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes, dois rgos da Organizao das Naes
Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, nesta
verso adotada esto refletidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965),
Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984),
Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno
mundial e governabilidade, 2001).
13. Apenas para se ter uma ideia, o PPA 2008-2011 apresenta 215 programas finalsticos, 91 programas de apoio e
5.081 aes, entre aes de apoio e finalsticas.
para o exerccio financeiro subsequente e a Lei Oramentria Anual

(LOA) responsvel por consolidar a proposta oramentria para o ano
seguinte, em conjunto com os ministrios e as unidades oramentrias
dos Poderes Legislativo e Judicirio.
Basicamente por meio desses dois grandes princpios dos PPAs, a literatura
dominante sobre gesto pblica no Brasil absorveu o tema do planejamento go-
vernamental, conferindo a ele status equivalente aos demais temas, estes sim tpi-
cos da administrao pblica. Veja-se que no se trata de desmerecer os possveis
avanos decorrentes da institucionalizao dos hoje denominados instrumentos
federais de planejamento (PPA, LDO, LOA, LRF, entre outros), j que eles se
constituem em importantes ferramentas de gerenciamento oramentrio-finan-
ceiro do pas. Mas trata-se, sim, de afirmar que, por meio desse movimento de
subsuno das funes de planejamento e oramentao a categorias cotidianas
da gesto pblica , que se processou o esvaziamento do planejamento, como
funo mais estratgica e poltica de Estado. Ao mesmo tempo, oramentao e
oramento, at ento variveis tcnicas do prprio planejamento, transmutaram-
se em parmetros prvios das possibilidades e capacidades de ao do Estado.
BOX 2
OGU, PPA, LDO, LOA e LRF definies gerais e mecanismos de articulao
O OGU formado pelo oramento fiscal da seguridade e pelo oramento de investimento

das empresas estatais federais. nele que o cidado identifica a destinao dos recursos
recolhidos sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem
estar fixada no oramento. O OGU autoriza e as verbas so liberadas de acordo com a
receita. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do oramento, mas nem tudo
feito pelo governo federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar
registradas nas respectivas leis oramentrias, conforme define a CF/88.
A Unio repassa 47% do produto da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) aos fundos de participao dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, bem como aplica este percentual em programas de financiamento ao setor produtivo
das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os governos estaduais contam tambm para finan-
ciar seus gastos com 75% da arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). As prefeituras con-
tam, alm do repasse da Unio, feito de acordo com o nmero de habitantes de cada cidade, defi-
nido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais, como o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU), com 25% da arrecadao do ICMS e 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).
(Continua)
(Continuao)
Para seu clculo, o OGU se baseia nas estimativas para o produto interno bruto (PIB), na previso
de inflao e em outros parmetros. Nestes clculos, estimada uma receita para o exerccio
seguinte e, de acordo com ela, so definidos os gastos. Este projeto levado ao Congresso Na-
cional, onde deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao (CMO) a proposta enviada pelo Executivo. Compete a esta casa remanejar os in-
vestimentos para as reas e as regies consideradas prioritrias e estas alteraes so conhecidas
como emendas parlamentares isto : modificaes feitas em uma lei j existente ou que est
em discusso. O oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada legislatura. Depois de
aprovado, sancionado pelo presidente da Repblica e se transforma em lei. Se durante o exer-
ccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est previsto
na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei (PL) de crdito adicional.
O Poder Executivo responsvel pelo sistema de planejamento e oramento, seguindo os
princpios bsicos para elaborao e controle definidos na Constituio Federal, na Lei no
4.320, de 17 de maro de 1964, no PPA e na LDO. Os fundamentos so os da transparncia
oramentria, da unidade pela qual cada esfera do governo ter apenas um oramento ,
da universalidade ou seja, deve ser capaz de incorporar despesas e receitas de todas as
instituies pblicas e da anualidade isto , deve compreender o perodo de um exer-
ccio anual.
O PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve conter as
diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de mdio prazo e a LOA.
A LDO estabelece as metas e as prioridades para o exerccio financeiro subsequente, orienta
a elaborao do oramento, dispe sobre alterao na legislao tributria e estabelece a
poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base nesta lei, a SOF/MPOG
elabora a LOA, a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os minist-
rios e as unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio.
Vale registrar, por fim, que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2000 pelo
Congresso Nacional, introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com
relao aos oramentos da Unio, dos estados e dos municpios, como limite de gastos com
pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de recei-
tas, entre outras. A lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e procurou
criar uma cultura de disciplina fiscal para os trs poderes.
Fonte: SOF/MPOG.
Elaborao prpria.
FIGURA 1
Etapas do planejamento governamental, na lgica do PPA
Elaborao prpria.
Notas: 1 Controladoria-Geral da Unio (CGU).
2
Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Desde o momento em que isso se institucionalizou, como nica forma

de estruturar e conduzir as coisas dentro do governo, o oramento vale
brincar, poupana prvia que antecede e comanda o planejamento e o in-
vestimento pblico vale dizer, as possibilidades de ao do Estado , quan-
do na verdade se poderia/deveria pensar em uma causalidade oposta!14 claro
que este movimento ocorreu praticamente em todo o mundo, mas exacerbou-
se no Brasil em um contexto no trivial nem casual de crise do Estado nacio-
nal. Para o que se est aqui estudando, esta crise tomou duas formas decisivas:
Primeiro, a crise do Estado representou engessamento ideolgico e esgar-
amento ao extremo das possibilidades de se pensar e reformar o Estado na
direo de um desenvolvimento soberano, includente e sustentvel no pas.
14. No cabe aqui entrar nos meandros e nas tecnicalidades dos processos e conceitos contbeis e oramentrios que
pautam o arranjo das contas pblicas no Brasil. De todo modo, no demais dizer que tais conceitos quase todos for-
mulados em funo da natureza e do modus operandis do setor privado nem sempre se adequam automtica ou per-
feitamente bem natureza e forma de funcionamento do setor pblico estatal, qualquer que seja o pas em questo.
Por outro lado, no se desconsidera aqui o processo pelo qual tais conceitos foram sendo sacramentados pela sabedo-
ria convencional e difundidos mundo afora como receita a ser seguida e implementada pelos governos em geral, em
nome das boas prticas e da to deseja comparabilidade internacional de procedimentos e estatsticas oficiais. Apesar
disso, no entanto, uma coisa certa: h diferenas profundas entre a existncia e o funcionamento no tempo
de empresas e governos/Estados, motivo que por si s j deveria ser suficiente para exigir ou suscitar a necessidade
de uma contabilidade do setor pblico mais condizente com a natureza e forma de operao dos Estados nacionais.
Segundo, essa crise conferiu destaque estratgico s funes e s insti-

tuies do Estado destinadas a gerenciar e controlar a moeda e o ora-
mento nacional, por meio, fundamentalmente, do Banco Central do
Brasil, da Receita Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional e da Se-
cretaria do Oramento Federal.15
Diante de ambos os aspectos, no de se estranhar que, de um lado, o pla-
nejamento no sentido forte, estratgico e poltico do termo tenha desaparecido
do raio de possibilidades do Estado, nem tampouco que, de outro lado, a esta-
bilizao monetria em detrimento do crescimento econmico e da gerao de
empregos , bem como a eficincia do gasto pblico em prejuzo da progressi-
vidade na arrecadao e da redistributividade na alocao , tenha se convertido
nos grandes objetivos nacionais, ambos alcanveis pela primazia da gesto sobre
o planejamento, ou dito com o jargo da rea, por meio da adaptao ou inveno
de novas tcnicas (inovaes institucionais) e boas prticas de gesto aplicadas ao
setor pblico. Segundo este entendimento, racionalizao de procedimentos no
nvel das aes cotidianas de Estado somada a esforos concretos no sentido de
tornar o gasto mais eficiente mas no necessariamente de melhor qualidade
seriam no s as aes principais para o Estado realizar, mas tambm tidas como
basicamente suficientes para se obter, no nvel da arquitetura dos PPAs, maior
eficcia e efetividade nas polticas pblicas.
A assim chamada nova administrao pblica gerencial ou gerencialista o
movimento terico e poltico responsvel pelo que neste trabalho se est chamando
de primazia da gesto sobre o planejamento, fenmeno este referenciado aos anos
1990 e pelo menos primeira dcada de 2000.16 Trata-se de movimento poltico
que nasceu como crtica das organizaes estatais burocrticas dos anos 1970 e 1980
e que cresceu difundindo a cultura do empreendedorismo norte-americano (cultu-
ra do self made man), instigando a aplicao de princpios gerencialistas usados em
15. Para cada uma dessas instncias de governo, h um captulo especfico neste mesmo volume da publicao, por
meio dos quais se procede: i) uma recuperao histrica breve acerca dos processos respectivos de institucionalizao
das funes de oramentao e de gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal; e ii) uma problematizao
geral acerca das atribuies prprias de cada rgo, com algumas implicaes no desprezveis em termos de eficcia
e integrao das aes e funes respectivas. Em particular, ver captulos 3, 8, 9, 10 e 11 neste volume.
16. Este movimento tem suas razes fundamentais derivadas do pensamento neoliberal presente na Escola Austraca de
Hayek (1945), na Escola de Chicago de Friedman (1962), na Sociedade de Mont Pelerin, que inclua nomes importantes
do pensamento ocidental, como os prprios Hayek e Friedman, alm de Popper e outros. Alm desses, importante
mencionar a influncia de autores como Schumpeter (1942), Drucker (1946), Arrow (1951), Downs (1957), Buchanan
e Tullock (1962) e Peters e Waterman (1982), que ao longo dos anos cumpriram o papel de ajudar na edificao tanto
da teoria da escolha racional e da escolha pblica, como na edificao dos movimentos Reinventando o Governo (OS-
BORNE; GAEBLER, 1995) e A Terceira Via (GIDDENS, 1999), ambos aps os experimentos liberalizantes dos governos
Thacther (Inglaterra) e Reagan (Estados Unidos), na dcada de 1980. Estes trabalhos, por sua vez, ajudaram a difundir,
em conjunto com as escolas e as faculdades de administrao de empresas, negcios e Master of Business Administra-
tion (MBA), as empresas de consultoria empresarial e de mercado, os gurus empresariais e a mdia dos negcios, tanto a
ideologia geral como as prticas do gerencialismo para os governos, por meio do movimento apelidado de Governana
Progressista, do qual alguns dos principais expoentes pelo mundo foram: Tony Blair (Inglaterra), Fernando Henrique Car-
doso (Brasil), Bill Clinton (Estados Unidos), Helmut Schroeder (Alemanha), Leonel Jospin (Frana), Antonio Prodi (Itlia)
e Carlos Salinas (Mxico). Para uma reviso crtica e ampla deste assunto, ver Paes de Paula (2005) e Bento (2003).
organizaes privadas tais como: qualidade total, just in time, toyotismo, certifica-
o, famlia ISO-9000, reengenharia, downsizing, terceirizao, informatizao, au-
tomao etc. no mbito da administrao pblica. Neste mbito, esses princpios
tomaram algumas das seguintes formas e orientaes gerais: accountability; gesto
de resultados, e no de processos; nfase nos clientes em vez de nos cidados; des-
centralizao e responsabilizao individual; focalizao e desempenho institucional;
flexibilizao e desregulamentao; e privatizao e regulao.
Incorporada ao cenrio brasileiro com grande nfase a partir de 1995, a chamada
nova administrao pblica de orientao gerencialista teve no ex-ministro Bresser-Pe-
reira e no ento constitudo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(Mare) seus principais difusores. Os quadros 3 e 4 a seguir, formatados a partir do Pla-
no Diretor da Reforma do Estado lanado em 1995 pelo Mare, resumem bem a natu-
reza da reforma proposta e o desenho institucional geral de Estado que dela emanaria.
QUADRO 3
Reforma gerencial do Estado, segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado 1995
Delimitao das reas de atuao do Estado gerencial, na concepo original do plano diretor do Mare 1995
Atividades exclusivas de Estado Servios sociais e cientficos Produo de bens e servios para mercado
Atividades Processo de publicizao do Estado Processo de privatizao do Estado
Estado
principais
Atividades Processo de terceirizao Setor pblico
Mercado
auxiliares do Estado No estatal
Fontes: ENAP e Mare (1995).
Elaborao prpria.
QUADRO 4
Configurao institucional do Estado, segundo o Plano Diretor da Reforma do
Estado 1995
Formas de propriedade Formas de administrao
Pblico no
Estatal Privada Burocrtica Gerencial Tipo de entidade
estatal
Presidncia da Repblica Administrao Secretarias
Administrao
Legislativo pblica burocrtico- formuladoras de
Ncleo estrat- pblica burocrtico-
Judicirio gerencial: valores polticas pblicas/
gico de governo gerencial: valores
Ministrio Pblico (MP) e racionais, burocrti- contratos de
gerenciais
Cpula Ministerial cos e weberianos gesto
Administrao
Regulamentao,
Unidades pblica gerencial: Agncias execu-
fiscalizao, fomento,
descentralizadas racionalidade priva- tivas e agncias
segurana pblica e
de governo da na administrao reguladoras
seguridade social
pblica
Universida- Administrao
Servios no des, escolas, pblica gerencial:
Organizaes
exclusivos do hospitais e racionalidade priva-
sociais
Estado centros de da na administrao
pesquisa pblica
Produo pelo Empresas
Empresas privadas
mercado estatais
Fontes: ENAP e Mare (1995).

Elaborao prpria.
Como balano geral, tem-se elogios e crticas. No primeiro caso, exploram-

se aspectos ligados ao reforo de valores e procedimentos baseados no mrito
para a seleo e progresso funcional no setor pblico; estruturao e ao for-
talecimento de carreiras tpicas de Estado; informatizao e melhoria do
aparato informacional para gerenciamento e tomada de decises pelos rgos;
tentativa de institucionalizao e incorporao de diversas formas de partici-
pao de entes pblicos no estatais s atividades de desenho, implementao,
monitoramento e controle social de aes governamentais, entre outros. Todos
estes, aspectos realmente positivos e necessrios a qualquer reforma administra-
tiva que ainda se pretenda implementar no pas.17
Outras dimenses da reforma Bresser-Pereira, no entanto, so menos
consensuais, tais como: a concentrao sobredimensionada em uma gesto
para desempenho institucional, responsabilizao e resultados individuais,
sem o devido cuidado tambm com ambientes e processos cotidianos de
trabalho nas organizaes, processos estes que impactam fortemente a capa-
cidade institucional e individual de produo de resultados; a nfase talvez
apressada em seguir e adotar princpios e aes das reformas que j esta-
vam em curso em outros pases, sem o devido cuidado com avaliaes que j
apontavam para insucessos ou inadequabilidades de algumas iniciativas no
nvel do setor pblico; o destaque a um modelo de Estado mais regulador
que produtor, na esteira tambm de tendncias nem sempre exitosas que
estavam em curso pelo mundo; e a nfase, por fim, em exigir mais resultados
quantitativos em termos do nmero de bens e servios pblicos ofertados
com menos ou igual quantidade de recursos humanos e financeiros, aspecto
este particularmente problemtico em reas fortemente intensivas em mo
de obra qualificada como em todas as reas sociais de proviso de bens e
servios populao , algo que viria a comprometer a qualidade destes bens
e servios prestados pelo Estado etc.18
Quanto s crticas de carter mais geral, referentes ao desenho e aos princ-
pios gerais da reforma, elas se centram em aspectos que dizem, basicamente, que:19
A reforma gerencial brasileira foi incompleta e acabou gerando maior
fragmentao dos aparelhos de Estado, com reforo do hibridismo ins-
titucional presente em toda a mquina pblica brasileira.
17. Bons argumentos a favor dos princpios gerais e mesmo das aes implementadas sob orientao da reforma
gerencial levada a cabo no Brasil, podem ser vistos em Brasil (2002), Bresser-Pereira e Spink (2005), Abrucio (2007),
Bresser-Pereira (2009) e Abrucio, Pedroti e P (2009).
18. No sendo o foco principal deste trabalho, ver Paes de Paula (2005) e Bento (2003) para aprofundamentos mais
amplos e adequados sobre muitas das dimenses mais relevantes dos princpios e da prpria reforma gerencial par-
cialmente implementada no Brasil.
19. Para detalhamento adicional, ver Paes de Paula (2005, p. 137).
A reforma no democratizou o funcionamento dos aparelhos de Esta-

do, imprimindo na verdade um carter manipulador gesto participa-
tiva que se considerava em curso.
Os controles sociais da gesto pblica ou no existiam de fato, ou eram
ainda basicamente formais, bastante precrios e limitados.
A suposta orientao para o servio pblico no desprivatizou o Esta-
do e seu funcionamento orientado para o (e pelo) mercado.
Em sntese, onde e quando o planejamento no sentido forte e complexo do
termo deixa de anteceder e orientar a ao e a gesto cotidiana do Estado, esta
ltima torna-se um fim em si mesma.
3 ATUALIZAR O DEBATE PARA O SCULO XXI: A VISO DE GESTORES PBLICOS

FEDERAIS ACERCA DE SEUS PRPRIOS PROBLEMAS
At aqui, o percurso consistiu em resgatar historicamente a trajetria algo parti-
cular da relao entre planejamento governamental e gesto pblica no Brasil, no
que se denominou de o longo sculo XX brasileiro desta construo. Alm disso, a
seo anterior procurou tambm situar a problemtica do planejamento gover-
namental desde a CF/88, particularmente frente ao que se chamou de a primazia
da gesto pblica gerencialista no pas, algo que segue em implementao lenta,
gradual e segura ao menos desde 1995.
nesse contexto, portanto, que se insere agora a discusso que visa
contribuir para o movimento de atualizao e ressignificao do debate sobre pla-
nejamento e gesto no Brasil, tanto por se acreditar que isso seja algo necessrio
e meritrio em si mesmo, como porque se defende a ideia de que o momento
histrico nacional esteja particularmente propcio a tal empreitada.20
20. Algumas caractersticas do momento histrico atual que se consideram importantes neste estudo para justificar
esta crena seriam: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de crises econmica e fiscal do Estado, os anos
recentes trouxeram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do
emprego das famlias e da arrecadao estatal, como tambm novas possibilidades de atuao planejada e orientada
do Estado ao desenvolvimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores se vislumbraram e se fortaleceram sem que
a estabilidade monetria fosse ameaada e aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio
das instituies.
BOX 3
Posio de entendimento comum acerca da expresso ciclo de gesto das
polticas pblicas federais
Ciclo de gesto segundo relato de um dos entrevistados, a origem da expresso teria se

dado, no Brasil, em 1993, por ocasio de movimento salarial reivindicatrio de servidores
pertencentes justamente aos rgos considerados hoje como integrantes deste ciclo, ainda
que tal arranjo jamais tenha sido formalizado jurdica ou burocraticamente. Mas houve, ao
longo dos anos, algumas tentativas de se fazer meno a esta expresso, supostamente
definidora do que poderia ser considerado o ncleo estratgico do Estado para fins das
funes de planejamento, formulao, oramentao, implementao, gesto, monitora-
mento, avaliao e controle das aes governamentais expressas nos PPAs. Assim, embora o
governo federal jamais tenha conseguido formular uma proposta consensual de institucio-
nalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas, a expresso j apareceu, por exemplo, na
Medida Provisria (MP) no 2.229/1943, de 6 de setembro de 2001, que tratava de carreiras
do servio pblico federal.
No rol de funes tpicas de Estado organizadas em torno da ideia de um ciclo de funes
destinadas a planejar, formular, orar, implementar, gerir, monitorar, avaliar e controlar aes
de governo inscritas no PPA, a atividade de planejamento compreenderia principalmente
aquela de mdio prazo consubstanciada no plano. Este documento, previsto no Art. 165,
inciso I, da Constituio Federal, no foi ainda objeto de lei complementar que definisse sua
vigncia, elaborao e organizao, tal como determina o 9o, inciso I, deste artigo. Ento,
a abrangncia do PPA e os critrios de sua organizao vm variando conforme as prticas
dos sucessivos governos.
A atividade de oramentao, de todas essas, a que estaria mais bem definida. H uma
lei geral de finanas pblicas, a Lei no 4.320/1964, que foi recepcionada pela atual ordem
constitucional como lei complementar, e a Lei Complementar no 101/2000, que normatizam
at o momento a atividade de oramentao. Vale mencionar, no entanto, que est em
curso um movimento pela implementao de uma nova lei das finanas pblicas, em debate
ainda restrito ao governo federal.
O monitoramento seria aquela atividade que diz respeito ao acompanhamento pelo prprio
rgo executor da poltica pblica da execuo de sua poltica e tambm pelos rgos de
controle, principalmente de controle interno, para que, durante essa ao, possa ser verificado
se a poltica vem tendo um percurso adequado e se de fato com ela se pode atingir o interesse
pblico inicialmente almejado. O monitoramento dependeria, ento, de um processo contnuo
de coleta e anlise de informaes, tais que possibilitem comparar o quanto uma atividade, um
projeto, um programa ou uma poltica esto sendo implementados em face de seus objetivos.
(Continua)
(Continuao)
A avaliao, por sua vez, se encontraria intrinsecamente relacionada com o mo-

nitoramento e se constituiria na atividade pela qual os rgos executores e de
controle realizam o acompanhamento da execuo das polticas pblicas tendo
em vista seus resultados, de modo a determinar a relevncia, a eficincia, a efe-
tividade, o impacto e a sustentabilidade de determinada ao. Esta atividade
a que encontra sua realizao de forma mais distribuda pelos rgos pblicos
o que no significa dizer que se encontre mais organizada , sendo efetuada pelos
ministrios executores e pelos rgos de planejamento, de controle e de pesquisa,
como o caso do Ipea.
Por fim, o controle, aqui abordado apenas em sua dimenso interna ao Poder Executivo,
com a consolidao da democracia brasileira e a crescente necessidade de transparncia e
acompanhamento dos gestores pblicos pela sociedade, vem ganhando fora, e o alcance
dessa atividade tem sido objeto de debates intensos na administrao pblica, tendo estes
ganhado a mdia e sido acompanhados pela opinio pblica.
Todas essas atividades so realizadas por diversos atores, algumas vezes de forma coorde-
nada, outras de forma sobreposta. Eis a seguir alguns dos protagonistas:
inistrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG): por meio da Se-
M
cretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI); da Secretaria de
Oramento Federal (SOF); Secretaria de Gesto (Seges); e da Secretaria de Re-
cursos Humanos (SRH).
Ministrio da Fazenda (MF): por meio da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN); da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB); e da Secretaria de
Poltica Econmica (SPE).
Casa Civil da Presidncia da Repblica: por meio da Controladoria-Geral da
Unio (CGU); da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE); e do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Ministrios Setoriais: principalmente por meio de suas Subsecretarias de Plane-
jamento, Oramento e Administrao (SPOAs).
Fontes: MPOG, MF e entrevistas.
Elaborao prpria.
Para realizar tal discusso, no entanto, deparou-se o texto com dificuldades

graves em relao a material bibliogrfico atualizado e suficientemente crtico que
se pudesse utilizar para ancorar os argumentos que esto perfilados neste estudo.
Diante disso, e frente tambm constatao de que o momento e o assunto esto a
exigir um entendimento algo mais aprofundado do funcionamento das instncias
de governo diretamente responsveis pelas aes que movem o planejamento e a
gesto pblica no pas, optou-se por alternativa metodolgica que consistiu em
entrevistas semiestruturadas junto a dirigentes de alto escalo do governo fede-
ral, pertencentes prioritariamente a ministrios, secretarias e rgos de Estado
envolvidos com uma ou mais funes consideradas tpicas do que se convencio-

nou chamar de ciclo de gesto das polticas pblicas federais brasileiras.21
Sendo trabalho ainda preliminar na verdade, a primeira tentativa de sis-
tematizao e interpretao das entrevistas realizadas , optou-se por organizar o
discurso em duas frentes: uma visando estabelecer os principais pontos de diver-
gncia entre os dirigentes acerca de alguns aspectos cruciais para o entendimento
da questo; outra identificando possveis pontos de convergncia para uma agen-
da de transformaes vindouras na relao entre as atividades de planejamento e
gesto no Brasil.
3.1 Primeira tarefa: organizar o dissenso

Em qualquer trabalho desse tipo, identificar e sistematizar argumentos divergentes
sobre um mesmo assunto tarefa necessria, mas no trivial. De todo modo, como
primeira aproximao ao objeto, seria possvel dizer que o conjunto de entrevistas
realizadas se circunscreve em torno de trs grandes agregados temticos, a saber:
vises divergentes dos dirigentes sobre o significado prtico e aquele
terica ou institucionalmente possvel referente ao ciclo de gesto;
vises divergentes dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a
estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto; e
vises divergentes dos dirigentes sobre funes e carreiras pertencentes
deste suposto ciclo de gesto.
Com relao ao primeiro aspecto, importante fazer o registro de que h,
entre os gestores entrevistados, a percepo de que existe na prtica um circuito
ou um ciclo de funes e atividades de competncia governamental, derivadas da
forma pela qual o modelo de planejamento consagrado pelo PPA se estruturou,
muito embora tais atividades e processos jamais tenham sido sacramentados ins-
titucional ou juridicamente sob alguma forma especfica.
21. Como procedimento de campo, os entrevistados receberam carta personalizada que apresentava o projeto e
solicitava reserva de horrio e agendamento preferencial para setembro de 2009. Na prtica, as entrevistas foram
realizadas entre setembro e novembro de 2009 e contaram, sempre, com a presena de um tcnico ou de uma dupla
de tcnicos do Ipea, tendo tido durao mdia de 60 minutos cada uma. As entrevistas foram conduzidas utilizando-
se roteiro semiestruturado, instrumento este que pode ser visto no anexo 1 deste captulo. Os depoimentos foram
gravados e todo o contedo transcrito constituiu-se na documentao-base desta seo. Neste momento, aprovei-
tamos tambm a oportunidade para expressar nossos agradecimentos a todas as organizaes visitadas e pessoas
entrevistadas durante a pesquisa de campo, as quais se dispuseram cordialmente a receber os tcnicos e fornecer,
com toda a transparncia e sinceridade, informaes e opinies da maior importncia para a composio dos relatos
que, sumarizados neste captulo, procuram ser a base para a argumentao que se segue nesta seo. Tambm
preciso dizer que embora as pessoas entrevistadas tenham exercido verdadeira influncia neste texto, elas no tm
responsabilidade pelos erros e pelas omisses cometidas neste estudo, com o que as isentamos por eventuais des-
dobramentos decorrentes deste trabalho. A relao dos entrevistados e os respectivos cargos e rgos selecionados
encontram-se no anexo 2 deste captulo.
Por este motivo, paira alguma divergncia de entendimento, entre eles,

acerca de quais exatamente seriam ou deveriam ser as funes, as institui-
es, os processos, os instrumentos, enfim, o arsenal jurdico-institucional
a compor este circuito/ciclo. Decorre desta divergncia de entendimentos a
variabilidade de expresses que se fizeram registrar, durante as entrevistas,
para caracterizar supostamente o mesmo fenmeno. Ciclo de gesto das po-
lticas pblicas, ou ciclo das polticas pblicas, ciclo do gasto pblico, ou, at
mesmo, ciclo do controle foram todas expresses utilizadas para referenciar
o conjunto de macroprocessos da administrao pblica federal, relaciona-
dos s etapas da formulao de agendas, estratgias e polticas pblicas, or-
amentao, implementao, gesto e monitoramento destas, avaliao de
processos, impactos e resultados, bem como s funes de controle interno e
externo dos programas governamentais.
Sintomtico talvez seja o fato de no ter aparecido a expresso ciclo de
planejamento das polticas pblicas, ou ao menos ciclo de planejamento
e gesto das polticas pblicas federais, expresso esta que, na opinio j
declarada deste texto, seria provavelmente a mais adequada ao fenmeno
em tela, alm de permitir ou favorecer um reequilbrio tanto semnti-
co quanto poltico dessas duas dimenses cruciais e estratgicas da ao
dos Estados contemporneos. Pois que, de fato, no caso brasileiro, desde
a segunda metade do sculo XX, mas sobretudo a partir da CF/88 e das
transformaes j relatadas para as duas dcadas seguintes, tem-se uma si-
tuao na qual a funo planejamento naquele sentido poltico complexo
e estratgico do termo foi transformada em uma etapa a mais da gesto
cotidiana do Estado, reduzida ao gerenciamento das aes, dos programas
e das polticas pblicas tais quais estruturadas e registradas nos planos qua-
drienais do governo federal.
Por este motivo, no estranha e at mesmo se explica porque a
expresso mais comumente usada, no jargo da rea entre os dirigentes en-
trevistados, seja ciclo de gesto, e no ciclo do planejamento e gesto das
polticas pblicas federais, expresso esta que este texto reivindica como a
mais adequada e justa ao complexo e intrincado mundo de funes, institui-
es, processos e instrumentos, que vo desde o planejamento e a formulao
de agendas, estratgias e polticas pblicas, passando pela oramentao, pela
implementao, pela gesto e pelo monitoramento das polticas, bem como
pela avaliao de processos, de impactos e de resultados, at as funes de
controle interno e externo dos programas e das aes governamentais, dis-
tribudos e realizados por todos os ministrios e demais rgos setoriais do
Estado, no nvel federal.
Relativamente ao segundo aspecto anteriormente considerado, as en-

trevistas foram capazes de registrar vises divergentes dos dirigentes sobre
a estrutura organizacional ou a estrutura de governana mais geral de um
suposto ciclo de gesto. H diferentes posies sobre que funes deveriam
estar presentes em que rgos, bem como sobre o estado atual de sobrepo-
sies de funes e rgos, algumas defendendo a juno de pastas e/ou
secretarias, outras simplesmente conformadas com a situao atual. bvio
que tais divergncias seriam mesmo de se esperar, pois se trata de situao
que deriva da constatao anterior, de ausncia de compreenso comum ou
consensual acerca do significado prtico da expresso ciclo de gesto. Em
no havendo nem anteparo institucional-legal prprio, nem entendimento
intragovernamental comum acerca do tema, resta de fato divergncia grande
entre os gestores, no que concerne a uma suposta ou necessria arquitetura
de governana sobre as etapas, as funes, as instituies, os processos e
os instrumentos deste complexo circuito de atribuies governamentais que
envolve, entre outras, as funes de planejamento, oramentao, gesto,
avaliao e controle da coisa pblica.
Uns falam em restringir e focar as energias esparsas do governo federal ape-
nas em torno do processo oramentrio stricto sensu. Neste caso, derivaria, como
estrutura a ser privilegiada, uma que privilegiasse, prioritariamente, as organiza-
es diretamente encarregadas da arrecadao tributria federal, bem como aque-
las encarregadas da alocao oramentria final aos rgos setoriais, sem descui-
darem-se, por sua vez, das instncias responsveis pelo gerenciamento mais direto
da moeda e da dvida pblica federal.
Em outro desenho institucional possvel, fala-se da necessidade de um
grande movimento, a ser capitaneado pela Presidncia da Repblica, com
vista a instituir juridicamente um entendimento comum acerca das ditas
funes, buscando, com isso, eliminar sobreposies de funes entre r-
gos e otimizar ou racionalizar a implementao e a gesto propriamente
dita de cada uma das etapas componentes do ciclo, entendido agora em
perspectiva mais ampla.
Na compreenso que se est constituindo ao longo deste texto, a pro-
posta anterior parece ser, de fato, algo necessrio e possvel de ser feito pelo
governo federal. Como dito linhas atrs, necessidade e oportunidade so
os imperativos deste movimento e no parece haver, na conjuntura atu-
al, razes para suspeitar de que algo desta natureza e grandeza, porquanto
complexa e cheia de artimanhas, no possa ser realizada pelas cabeas que
integram a burocracia pblica federal hoje. H j conhecimento suficien-
temente organizado e difundido, acerca dos macroprocessos que deveriam
integrar o tal ciclo de planejamento e gesto pblica hoje, bem como

conhecimento e disponibilidade tecnolgica igualmente suficientes para
ajudar nesta empreitada.22
Por fim, em relao ao terceiro aspecto acima aludido relativo a que fun-
es e carreiras incluir ou contemplar em tal ciclo pairam divergncias srias
acerca da seleo, qualificao e composio da fora de trabalho no setor pblico
federal, algo que se chama hoje, no linguajar dominante, de gesto de pessoas
ou gesto de recursos humanos no setor pblico. H diferentes posies sobre
que funes pertencem ou deveriam pertencer a tal ciclo algo que j foi dito
acima , bem como diferentes posies sobre como organizar e gerenciar o pes-
soal empregado no ciclo, uns defendendo carreiras nicas ou mais homogneas,
outros defendendo o formato atual, ancorado em especializao de carreiras por
funo e/ou rgo da administrao pblica federal.
22. A respeito, rever figura 1. Outra meno importante deve ser feita ao Frum de Integrao do Ciclo de Gesto, tal
qual foi denominada experincia informal recente no mbito do governo federal, reunindo servidores do MPOG, do
MF, do Ipea e da CGU, com vista a aproximar especialistas em polticas pblicas e gestores governamentais, segundo o
entendimento de que a melhoria das aes de governo, em termos da clssica trade efetividade eficcia eficincia,
passa necessariamente por aprimoramentos tcnicos ligados ao circuito que vai da formulao e planejamento de
polticas e programas, da oramentao, da implementao e do monitoramento, gesto e controle destes, at sua ava-
liao e seu redesenho quando pertinentes. No mbito deste frum, chegou-se constatao de que se faz necessria
uma aproximao entre os rgos que compem aquele circuito, como estratgia conjunta e condio de melhoria
das aes e iniciativas governamentais. Por meio de tal movimento de aproximao ou articulao institucional, as
entidades buscariam desenvolver atividades conjuntas com os seguintes objetivos especficos:
1. Estabelecer sistemtica de relacionamentos tcnicos e institucionais para dar concretude ao objetivo de caminhar-se
rumo melhoria das polticas pblicas, em todas as suas dimenses.
2. Estabelecer condies institucionais e tcnicas para o compartilhamento cruzado de bases de dados, acervo
de informaes j processadas, metodologias de acompanhamento e avaliao de polticas, programas e
aes governamentais.
3. Estabelecer critrios e condies institucionais para a produo de documentos conjuntos sob a forma de pa-
receres e notas tcnicas, ou outros que se julgarem necessrios e pertinentes , visando contribuir, no mbito
intragovernamental, com avaliaes tcnicas e propostas de redesenho e/ou reorientao estratgica de polticas,
programas e aes de governo.
Em parte, pretendia-se alcanar tais objetivos por meio do desenvolvimento de metodologias especficas de integrao
das equipes tcnicas de todas as entidades componentes do ciclo, integrao esta que se faria, concretamente, por meio
de projetos-pilotos. Outra parte dos objetivos ligados mais diretamente a um amadurecimento conceitual e operativo
do que deveriam ser o ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas no Brasil e sua forma de funcionamento
de fato integrado realizar-se-ia por meio de eventos peridicos conjuntos, com as seguintes caractersticas:
a) discusses internas: seminrios trimestrais internos para discusses pautadas nas agendas de trabalho das enti-
dades. Ex.: viso integrada do ciclo de planejamento e gesto, apresentao dos processos de trabalho de cada
entidade etc.;
b) discusses do governo com a sociedade: realizar-se-iam, a cada dois anos, por meio de congressos nacionais, tais
que tratassem de monitoramento e avaliao das polticas pblicas federais, reunindo as entidades integrantes do
ciclo, as demais instncias de governo e ministrios setoriais, a academia e outros setores interessados da sociedade
civil etc.;
c) t rabalhos de avaliao conjunta: eleger-se-iam programas e aes do governo como objeto de avaliao conjunta
do ciclo, na crena de que avaliaes conjuntas de processos e resultados tambm ajudariam a induzir a integrao
entre as entidades envolvidas; e
d) capacitao: promover-se-iam palestras e cursos de capacitao para servidores pblicos, em perspectiva de for-
mao continuada.
Por sintomtico, cumpre registrar que tal agenda de iniciativas conjuntas, at o momento em que se encerra este texto,
no havia prosperado de modo satisfatrio.
Essa uma discusso que fortemente impactada pelo grau de (in)com-

preenso que se tenha acerca do prprio ciclo, seu significado prtico e suas po-
tencialidades vindouras. Em uma perspectiva reducionista deste, algo centrado
preponderantemente no ciclo do gasto, privilegiar-se-iam carreiras altamente es-
pecializadas naquelas funes e instituies j mencionadas, diretamente encarre-
gadas da arrecadao tributria federal, da alocao oramentria final aos rgos
setoriais, alm, claro, daquelas responsveis pelo gerenciamento da moeda e da
dvida pblica federal.
Mas se a perspectiva de estruturao das funes, das instituies, dos pro-
cessos e dos instrumentos do ciclo for algo mais amplo, ento, neste caso, haveria
de se pensar em outras formas de seleo, capacitao e gerenciamento da fora de
trabalho. Ocorre que, mesmo insatisfeitos com vrios aspectos da forma atual de
recrutamento e organizao das carreiras nestes setores, os dirigentes entrevistados
mostraram-se cticos para o futuro imediato sobre as possibilidades de alterar
significativamente as coisas tais como esto sendo feitas. Desde os princpios ge-
rais e perfis sob os quais se organizam os atuais concursos, passando pelas prticas
atuais de capacitao e qualificao profissional seja nos locais de trabalho, seja
ao longo das respectivas carreiras , at a discusso sobre a mobilidade ou o trnsi-
to possvel e/ou desejvel de pessoal entre rgos e funes do ciclo, tudo isso
motivo ainda de grande divergncia de opinio entre os entrevistados.
Mas se para esse aspecto em particular bem como para os demais ainda
no h consensos fceis nem rpidos vista, haveria ao menos alguns elementos
comuns em torno dos quais se poderia organizar ou produzir entendimentos e
encaminhamentos comuns? Quais seriam eles? Em cada caso, quais os nveis de
comprometimento poltico necessrio? Ou, por outra, quais os requerimentos
polticos e institucionais necessrios produo e efetivao desses supostos
consensos? Embora respostas a estas questes no sejam nem fceis nem rpidas,
esta foi, ento, a segunda tarefa a que se props o texto, nesta seo ancorada so-
bre as entrevistas realizadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal,
visando identificar pontos de convergncia para uma agenda de transformaes
na relao entre as atividades de planejamento e gesto no Brasil.
3.2 Segunda tarefa: ensejar o consenso

Por meio de leitura e interpretao conjunta das entrevistas, parece no ser exa-
gero afirmar haver certo nvel de consenso, entre os dirigentes, acerca de duas
ordens gerais de questes, ambas referenciadas a um balano geral das polticas
pblicas de corte federal.
No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexifi-
cao da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre
dimenses cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente interes-

sante constatar a relativa rapidez em termos histrico-comparativos com
que processos de natureza contnua, cumulativa e coletiva de aparelhamento
e sofisticao institucional do Estado tm-se dado no pas. Grosso modo, desde
que instaurado no Brasil seu processo lento de redemocratizao na dcada de
1980, tem-se observado no sem embates e tenses polticas e ideolgicas de
vrios nveis um movimento praticamente permanente de amadurecimento ins-
titucional no interior do Estado brasileiro. Hoje, o Estado brasileiro sobretudo
no nvel federal, nos principais estados e em vrios municpios possuiria recur-
sos fiscais, humanos, tecnolgicos e logsticos no desprezveis para estruturar e
implementar polticas em mbitos amplos da economia e da sociedade nacional.
claro que, por outro lado, restam ainda inmeras questes e problemas a en-
frentar, estes tambm de dimenses no desprezveis.
Coloca-se, ento, a segunda ordem de concluses gerais do trabalho de cam-
po: prioritria e estrategicamente, tratar-se-ia de mobilizar esforos de compreen-
so e de atuao em torno, em linhas gerais, de trs conjuntos de desafios, a saber:
qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade; equaciona-
mento dos esquemas de financiamento tributrio para diversas polticas pblicas
de orientao federal; e aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo
da gesto e execuo das diversas polticas pblicas em ao pelo pas.
Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente
e antiga a baixa qualidade geral destes e, a despeito do movimento relativamente
rpido de ampliao da cobertura em vrios casos veja-se, por exemplo, as reas
de sade, educao, previdncia e assistncia social etc. , nada justificaria o adia-
mento desta agenda da melhoria da qualidade com vista legitimao poltica e
preservao social das conquistas obtidas at agora. A agenda da qualidade, por
sua vez, guarda estreita relao com as duas outras mencionadas anteriormente,
as dimenses do financiamento e da gesto.
No caso do financiamento, seria preciso enfrentar tanto a questo dos mon-
tantes a disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insuficien-
tes em vrios casos , como a difcil questo da relao entre arrecadao tributria
e gastos pblicos, vale dizer, do perfil especfico de financiamento que liga os cir-
cuitos de arrecadao aos gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H j
muitas evidncias empricas e muita justificao terica acerca dos malefcios
que estruturas tributrias altamente regressivas trazem para o resultado final das
polticas pblicas. Em outras palavras, o impacto agregado destas quando consi-
derado em termos dos objetivos que pretendem alcanar tem sido negativamen-
te compensado, no Brasil, pelo perfil regressivo da arrecadao, que tem penali-
zado proporcionalmente mais os pobres que os ricos. Se esta situao no mudar,
rumo a uma estrutura tributria mais progressiva em termos tanto dos fluxos
de renda como dos estoques de riquezas patrimoniais fsicas e financeiras
existentes no pas, dificilmente haver, por exemplo, espao adicional robusto
para a reduo das desigualdades econmicas, sociais e regionais que clamam h
tempos por solues mais rpidas e eficazes.
Por fim, no caso da gesto, tratar-se-ia no s de promover aperfeioamentos legais
relativos aos diversos marcos institucionais que regulam a operacionalizao cotidiana
das polticas pblicas, como tambm de estimular e difundir novas tcnicas, instru-
mentos e prticas de gesto e de implementao de polticas, programas e aes gover-
namentais. Em ambos os casos, salienta-se a necessidade de buscar um equilbrio maior
entre os mecanismos de controle das polticas e dos gastos pblicos, de um lado, e os
mecanismos propriamente ditos de gesto e implementao destas polticas, de outro.
De fato, com relao ao tema da gesto, preciso reconhecer avanos impor-
tantes deflagrados recentemente e que esto em movimento no governo federal.23
Algumas dessas iniciativas esto listadas no box 4 a seguir e servem para explicitar algo
que vem sendo dito ao longo deste texto: por necessrio e meritrio que seja, todo este
esforo governamental no campo da profuso legislativa e das chamadas inovaes
institucionais em gesto, as quais buscam aperfeioar formas e mecanismos da admi-
nistrao pblica, se encontra aparentemente desconectado de exerccio mais amplo
de consistncia interna, ou, dito de outra forma, de sentido mais geral e estratgico de
planejamento que potencialize as inovaes propostas, entre si e em conjunto, rumo a
uma mais adequada capacitao do Estado para o desenvolvimento.
BOX 4
Iniciativas legais em estudo e inovaes administrativas em implementao pelo MPOG
O MPOG elegeu 2009 como o Ano Nacional da Gesto Pblica no Brasil e publicou em
conjunto com o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao (CONSAD)
a Carta de Braslia, que firma entendimentos entre o ministrio e os gestores estaduais, bem
como pontua uma srie de propostas e objetivos estratgicos visando melhoria da gesto
pblica nacional.
Iniciativas oriundas do MPOG visando ao aperfeioamento da gesto pblica no mbito do
governo federal:
Criao do Portal de Convnios (SICONV), por meio do Decreto no 6.170/2007
trata-se de um sistema que desburocratiza e d mais transparncia aos repasses
de recursos pblicos da Unio para estados, municpios e ONGs.
(Continua)
23. Duas iniciativas recentes so sintomticas da primazia da agenda da gesto sobre a do planejamento: i) fruto de um
grande esforo de articulao institucional do governo federal com as secretarias estaduais de administrao pblica,
vivenciou-se em 2009 o Ano Nacional da Gesto Pblica; e ii) por essa poca, a SAE/PR mobilizou atores relevantes do
prprio governo e da sociedade civil, tendo conseguido sistematizar um leque imenso de demandas difusas em torno de
um documento chamado Agenda Nacional de Gesto Pblica. Ver, a respeito, Brasil (2002, 2009a, 2009b, 2009c, 2010).
(Continuao)
Criao em 2008 de novas carreiras voltadas para as reas de infraes-

trutura, de polticas sociais e tecnologia da informao como forma de
profissionalizar a gesto pblica do Poder Executivo federal.
Ata de registro de preos.
Apresentao do Projeto de Lei Complementar (PLC) no 32/2007, que
altera a Lei no 8.666/1993 e confere mais eficincia, efetividade e trans-
parncia aos procedimentos de contratao pelos rgos pblicos.
Elaborao do PLC no 92/2007, que cria as fundaes pblicas de direito
privado, mais conhecidas como fundaes estatais trata-se de um novo
modelo institucional, dotado de autonomia gerencial, oramentria e fi-
nanceira para desempenho de atividade estatal no exclusiva do Estado.
Apresentao do PL no 3.429/2008, que cria as funes comissionadas
do poder executivo, com o objetivo de destinar parte dos cargos de livre
provimento a servidores pblicos efetivos, com definio de critrios me-
ritocrticos para a ocupao.
Apresentao da proposta de Lei Orgnica da Administrao Pblica Fe-
deral est sendo discutido o anteprojeto de lei que estabelece normas
gerais de atualizao do marco legal de organizao e funcionamento
da administrao pblica federal.
Apresentao de proposta para atualizar e aperfeioar a Lei
no 4.320/1964, visando constituir uma nova lei geral para as finanas
pblicas no pas.
A SAE/PR desenvolveu ao longo de 2008 e 2009 um grande esforo de articulao e escuta

junto a entidades e especialistas em gesto pblica, visando organizar pontos de comum
entendimento para uma Agenda Nacional de Gesto Pblica no Brasil, cujos temas centrais
propostos para atuao imediata do governo federal so:
a) burocracia profissional e meritocrtica;
b) qualidade das polticas pblicas;
c) pluralismo institucional;
d) repactuao federativa nas polticas pblicas;
e) o papel dos rgos de controle; e
f) governana.
Fontes: MPOG e SAE/PR documentos vrios.
Elaborao prpria.
Em torno dessa agenda macro da gesto, por sua vez, revela-se o confronto
entre, por um lado, a dimenso propriamente operacional do ciclo e sua nfase
em aspectos centrados em efetividade, eficcia e eficincia das polticas pblicas e,
por outro, a dimenso estratgica ou poltica do ciclo, tal qual se est a reivindicar
a todo o momento neste texto, j que pouqussimas foram as entrevistas a olhar
para o ciclo de uma perspectiva mais estruturante da ao do Estado.
Ocorre que algo desse tipo apenas soa factvel se a funo planejamento rea-
dquirir status status este ao menos equivalente ao da gesto pblica no debate
corrente atual. No foi, portanto, por outro motivo, que o questionrio aplicado
aos dirigentes tambm procurou explorar a compreenso deles acerca da funo
planejamento governamental propriamente dita. Realizar este esforo de maneira
ordenada e sistemtica , portanto, algo que busca gerar acmulo de conheci-
mento e massa crtica qualificada para um debate pblico bastante caro e cada vez
mais urgente s diversas instncias e aos diversos nveis de governo no Brasil e ao
prprio Ipea em particular , no sentido de responder a questes do seguinte tipo:
Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e que
caractersticas e funes deveria possuir, frente complexidade dos pro-
blemas, das demandas e das necessidades da sociedade?
Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planeja-
mento governamental hoje?
Quais as caractersticas as atualmente existentes e aquelas desej-
veis e quais as possibilidades as atualmente existentes e aquelas
desejveis das instituies de governo/Estado pensadas ou formata-
das para a atividade de planejamento pblico?
Quais os instrumentais e as tcnicas existentes e qui, aqueles neces-
srios ou desejveis para as atividades de planejamento governamen-
tal condizentes com a complexidade dos problemas, das demandas e
das necessidades da sociedade?
Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais impor-
tantes em operao no pas hoje?
Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho quando for o caso
dessas polticas pblicas federais, nesta era de aparente e desejvel re-
construo dos Estados nacionais, e como implement-las?
Como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no deve ser
desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente nor-
mativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos,
o planejamento no pode ser nem concebido nem executado de forma externa e co-
ercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano.
No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se que se reali-

za automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado, at
chegar aos espaos da sociedade e da economia.
Em segundo lugar, com a multiplicao e a complexificao das questes em
pauta nas sociedades contemporneas hoje, ao mesmo tempo que com a aparente
sofisticao e tecnificao dos mtodos e procedimentos de anlise, houve uma
tendncia geral, tambm observada no Brasil, sobretudo aps a CF/88, de pulve-
rizar e de reduzir, por meio de processos no lineares nem necessariamente equili-
brados de institucionalizao de funes tpicas e estratgicas no nvel do Estado,
o raio de discricionariedade ou de gesto poltica da ao estatal; portanto,
de planejamento no sentido forte do termo, de algo que precede, condiciona e
orienta a ao estatal.
Ento, se as impresses gerais, apontadas anteriormente sobre a natu-
reza e algumas caractersticas gerais do planejamento governamental, hoje
estiverem corretas, ganha sentido teoricamente diferenciado e politicamente
importante uma busca orientada a dar resposta s questes suscitadas nes-
te trabalho. Afinal, se planejamento governamental e gesto pblica so
instncias lgicas de mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, en-
to, no assunto menor ressignificar e requalificar os termos pelos quais,
atualmente, devem ser redefinidos o conceito e a prtica do planejamento
pblico governamental.
Da forma como est organizado o restante do texto, embora o que se
segue no derive diretamente das entrevistas realizadas, vrios dos aspectos
frente listados esto fortemente presentes nas falas dos dirigentes pesquisa-
dos, fato este que refora a crena/esperana j apontada, de que o pas talvez
esteja, sim, diante de oportunidade mpar para se repensar como Nao e
para tornar novamente o Estado ator estratgico fundamental para a enorme
tarefa do desenvolvimento.24
Pois bem, dito isto, tem-se que ao se caminhar nesta direo, espera-se a
obteno de maior maturidade e profundidade para ideias ainda hoje no muito
claras, nem terica nem politicamente, que visam a redefinio e ressignificao
do planejamento pblico governamental. Entre tais ideias, quatro diretrizes apa-
recem com fora no bojo da discusso:
24. Tal qual no caso da categoria desenvolvimento, tambm aqui preciso um esforo terico e poltico de grande flego
para ressignificar e requalificar o sentido de inteligibilidade comum ao termo/conceito de planejamento. E tal qual no caso
da categoria desenvolvimento, no se pode fazer isso sem um trabalho cotidiano de pesquisa, investigao e experimen-
tao; portanto, sem as perspectivas de continuidade e de cumulatividade, por meio das quais, ao longo do tempo, se
consiga dar novo sentido terico e poltico a ambos os conceitos. A propsito desta dupla tentativa, ver Ipea (2009).
Em primeiro lugar, dotar a funo planejamento de forte contedo estrat-

gico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo
aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratgias de
ao, que anunciem, em seus contedos, as potencialidades implcitas
e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao
ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional.
Em segundo lugar, dotar a funo planejamento de forte capacidade de articu-
lao e coordenao institucional: grande parte das novas funes que qual-
quer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir
esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articu-
lao institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande mas
possvel de coordenao geral das aes de planejamento. O trabalho de
articulao institucional a que se refere necessariamente complexo porque,
em qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com seu pacote
de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder, de modo que
grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental hoje
depende, na verdade, da capacidade que polticos e gestores pblicos tenham
de realizar a contento este esforo de articulao institucional em diversos
nveis. Por sua vez, exige-se em paralelo um trabalho igualmente grande e
complexo de coordenao geral das aes e iniciativas de planejamento, mas
que, neste caso, porquanto no desprezvel em termos de esforo e dedica-
o institucional, algo que soa factvel ao Estado realizar.
Em terceiro lugar, dotar a funo planejamento de fortes contedos prospecti-
vos e propositivos: cada vez mais, ambas as dimenses aludidas (a prospeco
e a proposio) devem compor o norte das atividades e iniciativas de plane-
jamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de
instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e de ten-
dncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redire-
cionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo.
Em quarto lugar, dotar a funo planejamento de forte componente
participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planeja-
mento governamental que se pretenda eficaz, precisa aceitar e
mesmo contar com certo nvel de engajamento pblico dos
atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da bu-
rocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios bene-
ficirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a
atividade de planejamento deve prever uma dose no desprezvel
de horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao
direta e envolvimento prtico de sempre que possvel todos
os atores pertencentes arena em questo.
O debate e o enfrentamento de todas as questes neste trabalho enun-

ciadas seguramente requerem a participao e o engajamento dos mais varia-
dos segmentos da sociedade brasileira, a includos os setores produtivos e os
movimentos organizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer
que o Estado brasileiro desempenha um papel essencial e indelegvel como
forma institucional ativa no processo de desenvolvimento do pas. Este texto,
ento, pretendeu contribuir para lanar luz sobre a atuao do poder pblico
na experincia brasileira recente, enfocando aspectos que instrumentalizam
o debate sobre os avanos alcanados e os desafios ainda pendentes para uma
contribuio efetiva do Estado ao desenvolvimento brasileiro.
Este captulo procurou lanar luz sobre a necessidade de se conectarem
analtica e politicamente as dimenses do planejamento governamental e
da gesto pblica, para fins tanto de se compreender e melhor qualificar o
debate em curso, como para sugerir caminhos para a reconstruo do Estado
rumo ao desenvolvimento.
A tese da primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto foi
recurso analtico utilizado para evidenciar a questo da quase sempre reinante
desconexo durante o chamado longo sculo XX do planejamento e da gesto
pblica no Brasil entre ambas as dimenses cruciais de estruturao e atuao
dos Estados contemporneos.
Colocado o problema em tela, partiu-se para discusso acerca das contra-
dies entre o tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a
CF/88, sob a gide dos PPAs, e a dominncia da agenda gerencialista de reforma
do Estado, cuja implicao mais grave se revelou sob a forma do esvaziamento
da funo planejamento como algo vital formulao de diretrizes estratgicas
de desenvolvimento para o pas.
Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e
suas crenas ingnuas em torno de uma concepo minimalista de Estado,
torna-se crucial voltar a discutir o tema da natureza, alcances e limites do
Estado, do planejamento e da gesto das polticas pblicas no capitalismo
brasileiro contemporneo.
Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal fato este evi-
denciado pela crise internacional de 2008 e pelas baixas e instveis taxas de cres-
cimento observadas ao longo de todo o perodo de dominncia financeira des-
se projeto e de suas consequncias negativas nos planos social e poltico tais
como: aumento das desigualdades e da pobreza e questionamento em relao
efetividade e eficcia dos sistemas democrticos de representao , evidencia-se

j na primeira dcada do sculo XXI certa mudana de opinio a respeito das novas
atribuies dos Estados nacionais.
O contexto atual de crescente insegurana internacional terrorismos,
fundamentalismos, guerras preventivas etc. e de grande incerteza econmica
no sentido forte do termo est fazendo que se veja, nos crculos conservadores
da mdia e da intelectualidade dominante, bem como nas agncias supranacio-
nais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial (BIRD), a Organizao Mundial
do Comrcio (OMC) etc., um discurso menos hostil s aes dos Estados
nacionais nos seus respectivos espaos territoriais, em busca de um maior
controle no apenas sobre a segurana interna, mas tambm sobre seus sis-
temas econmicos e sociais. Embora a nfase das polticas domsticas ainda
esteja centrada na harmonizao e homogeneizao das estruturas de produ-
o e distribuio, nos controles oramentrios e na inflao, comea a haver
certo espao para aes mais abrangentes e ativas dos Estados visando tanto
recuperao do crescimento econmico como ao combate degradao das
condies de vida de suas populaes, aes estas que dizem respeito viabi-
lidade e sustentabilidade da democracia como modelo e mtodo de poltica,
bem como dos sistemas ambientais, de produo, de consumo e de proteo
social em geral.
Estas questes recolocam necessariamente o tema do Estado no cen-
tro da discusso sobre os rumos do desenvolvimento, em sua dupla perspec-
tiva global nacional. Por mais que as economias nacionais estejam interna-
cionalizadas do ponto de vista das possibilidades de valorizao dos capitais
individuais e do crescimento nacional ou regional agregado, parece evidente,
hoje, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia
das polticas nacionais, o que afiana a ideia de que os Estados nacionais so
ainda os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e
poltica em seus espaos fronteirios.
Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte
constituinte em outras palavras, no exgeno do sistema social e econmico
das naes, sendo em contextos histricos tais quais o brasileiro particularmente
decisivo na formulao e na conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimen-
to. Entendido este, por sua vez, em inmeras e complexas dimenses, todas elas
socialmente determinadas; portanto, mutveis com o tempo, os costumes e as ne-
cessidades dos povos e das regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que
aqui se fala tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos,
de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada
e reconhecidamente no totalizante , muito dificilmente um pas conseguir

combinar satisfatria e simultaneamente inmeras e complexas dimenses do
desenvolvimento, que hoje se colocam como predicados constitutivos da noo e
de projetos polticos concretos de desenvolvimento em escalas nacionais.25
No por outra razo, portanto, que neste captulo buscou-se revisitar a
discusso sobre planejamento e gesto no Brasil, visando refletir sobre as possibi-
lidades atuais de reconciliao entre tais funes do Estado na promoo do de-
senvolvimento nacional. A partir do resgate histrico acerca da atuao do Estado
brasileiro ao longo do perodo republicano, confirmou-se a percepo de disso-
ciao e primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto no pas.
Como visto, durante grande parte do sculo XX, teriam predominado o
planejamento sem gesto mal compensado pelo recurso histrico chamada
administrao paralela e a busca de objetivos estratgicos sem a devida cons-
tituio de aparato administrativo para tal. Por outro lado, a partir da dcada de
1990, ganharam primazia a gesto e a construo de suas instituies, desprovi-
das, porm, de sentido ou contedo estratgico, isto , nfase em racionalizao
de procedimentos e submisso do planejamento lgica fsico-financeira da
gesto oramentria.
Assim, com vista a atualizao e compreenso mais aprofundada sobre o
tema, a pesquisa que embasa o captulo lanou mo ainda da sistematizao de
entrevistas semiestruturadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal
sobre como se colocam hoje as possibilidades para rearticulao sinrgica entre o
aprimoramento da administrao pblica e a construo de viso estratgica para
capacitar o Estado na promoo do desenvolvimento. Embora tais entrevistas te-
nham deixado clara a necessidade de se avanar na compreenso desses temas, elas
sugerem que as dimenses do planejamento e da gesto das polticas pblicas para
o desenvolvimento esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de
decises governamentais e indicam confiana no fato de que o acmulo institu-
cional que j se tem hoje no seio dos aparelhos de Estado brasileiros constitui
ponto de partida fundamental para a construo do futuro.
28. Fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses ou qua-
lificativos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, es-
tabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regional-
mente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e
vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis
de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem uma parte bastante grande do
que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho
qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e
humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada. A respeito, ver Ipea (2009) e Cardoso Jr. (2009).
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ANEXOS
ANEXO 1
Questionrio de campo verso resumida

1. Gostaramos de ouvi-lo (a) brevemente sobre sua trajetria no
servio pblico.
2. Agora gostaramos que nos apresentasse/descrevesse a funo atual e
as suas atribuies institucionais do rgo administrativo ao qual est
vinculado e a relao que tem com:
o histrico da funo e de seu papel na administrao pblica;
a funo planejamento governamental;
a implementao de polticas pblicas;
o monitoramento das polticas pblicas;
a avaliao das polticas pblicas; e
o controle e a qualidade dos gastos pblicos.
3. E agora gostaramos que contextualizasse a funo do rgo ao qual
pertence no chamado ciclo de gesto das polticas pblicas federais. Em
particular, ser importante mencionar sua avaliao pessoal quanto:
desejabilidade e possibilidade efetiva de integrao entre os r-
gos que integram o ciclo de gesto;
a quais os nveis possveis de integrao desse ciclo;
a quais as interaes/sinergias necessrias entre as diversas funes/
carreiras integrantes do ciclo;
a quais as funes/carreiras que devem ser includas e se o caso de
se unificarem ou se estabelecerem carreiras especficas para o ciclo;
aos principais desafios e obstculos para a consolidao e/ou insti-
tucionalizao do ciclo de gesto;
a quais as sobreposies/complementaridades/concorrncias entre
as funes integrantes do ciclo de gesto; e
a quais os principais conflitos entre as diferentes instituies que
integram o ciclo de gesto.
4. Sobre as perspectivas futuras para o ciclo de gesto, gostaramos que

nos indicasse, se houver:
a importncia do ciclo de gesto para a administrao pblica federal;
qual a melhor forma e/ou estratgia para institucionaliz-lo, se
for o caso;
a capacidade do ciclo de gesto em elevar a qualidade (efetividade,
eficcia e eficincia) dos gastos e dos servios pblicos prestados;
suas sugestes para o aprimoramento e para mudanas no sentido
de obter uma maior coordenao e orientao das atividades do
ciclo, com vista maior articulao e ao maior engajamento dos
atores envolvidos; e
quais as prximas etapas a percorrer, em uma viso estratgica e
buscando uma trajetria de integrao dessas funes.
Outras perguntas norteadoras a serem aplicadas aos gestores dos rgos de plane-
jamento propriamente ditos:
Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e
que caractersticas e funes deveria possuir, frente complexida-
de dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade?
Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo
planejamento governamental hoje?
Quais as caractersticas as atualmente existentes e aquelas de-
sejveis e quais as possibilidades as atualmente existentes e
aquelas desejveis das instituies de governo/Estado pensadas
ou formatadas para a atividade de planejamento pblico?
Quais os instrumentais e as tcnicas existentes e qui aqueles
necessrios ou desejveis para as atividades de planejamento go-
vernamental condizentes com a complexidade dos problemas, das
demandas e das necessidades da sociedade?
Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais
importantes em operao no pas hoje?
Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho quando for o
caso dessas polticas pblicas federais, nesta era de reconstruo
dos Estados nacionais, e como implement-las?
ANEXO 2
Relao de pessoas entrevistadas

Entrevistados Cargo/instituio
Afonso Oliveira de Almeida Secretrio de Planejamento e Investimento Estratgicos MPOG
Ariel Ceclio Garces Pares Subsecretrio de Aes Estratgicas SAE
Clia Corra Secretria de Oramento e Gesto MPOG
Duvanier Paiva Ferreira Secretrio de Recursos Humanos MPOG
Eliomar Wesley Aires da Fonseca Rios Secretrio adjunto de Oramento Federal MPOG
Fernando Ferreira Diretor de Desenvolvimento Institucional Ipea
Francisco Gaetani Secretrio executivo adjunto MPOG
Helena Kerr do Amaral Presidente ENAP
Jorge Hage Sobrinho Ministro-chefe CGU
Jos Henrique Paim Fernandes Secretrio executivo Ministrio da Educao (MEC)
Luciano Rodrigues Maia Pinto Chefe da Assessoria do secretrio de Gesto MPOG
Subchefe de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamen-
Lus Alberto dos Santos
tais Casa Civil/PR
Marcelo Viana Estevo de Moraes Secretrio de Gesto MPOG
Nelson Barbosa Secretrio de Acompanhamento Econmico MPOG
Nelson Machado Secretrio executivo MF
Patrcia Souto Audi Diretora SAE
Paulo Csar Medeiros Presidente CONSAD
Diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle
Ronald da Silva Balbe
Secretaria de Assuntos Estratgicos (SFC)/CGU
Secretrio de Articulao Institucional e Parcerias Ministrio do
Ronaldo Coutinho Garcia
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
Valdir Agapito Teixeira Secretrio Federal de Controle Interno SFC/CGU
Waldir Pires Ex-ministro-chefe CGU
Obs.: As entrevistas foram feitas entre os meses de setembro e dezembro de 2009, exceo do encontro com o ministro
Jorge Hage, em maro de 2010.
As equipes de entrevistadores foram compostas pelos seguintes tcnicos e colaboradores do Ipea: Alexandre dos
Santos Cunha, Felix Garcia Lopez, Jos Carlos dos Santos, Jos Celso Cardoso, Luseni Maria C. de Aquino, Maria
Aparecida Azevedo Abreu e Paulo de Tarso Linhares.
CAPTULO 6
O ESTADO-NAO E A CONSTRUO DO FUTURO
1 INTRODUO
A partir dos anos 1930, a tradio do planejamento nacional no Brasil exibe duas
constantes: de natureza governamental e, com poucas excees, reativo. Este
artigo explora um enfoque que contrasta esta tradio. Advoga que sobram razes
para que hoje se busque pr em marcha uma racionalizao das polticas pblicas
elevada ao Estado-Nao e que ela se estenda em uma perspectiva de longo prazo.
Apontada, voluntariamente, construo de um futuro desejvel.
Na seo 2 toca-se na evoluo do planejamento governamental, cujos de-
talhes so objetos de outros textos, j em publicao pelo Ipea. Destaca-se seu ca-
rter reativo, especialmente at o comeo dos anos 1960. Recapitulam-se certos
atributos-chave do padro atual de desenvolvimento e alguns de seus impactos nas
trs instncias da vida coletiva: econmica, social e poltica. Argumenta-se que as
inflexes que este padro produz na histria atual afetam o cerne das tarefas dos
rgos nacionais de planejamento.
A seo 3 prossegue com o tema da prospectiva, mas se concentra no tema
da estratgia. Recorda-se que este conceito como uma cunha, quebra a continui-
dade da teoria e da prtica do planejamento. Resumem-se dificuldades na formu-
lao das estratgias de desenvolvimento. Sublinha-se uma delas, frequentemente
omitida: a de que a estratgia adotada precisa ter legitimidade social. Conclui-se
com uma pauta parcial e no hierarquizada de desafios atuais e merecedores
de ateno para o desenvolvimento futuro.
2 PLANEJAMENTO, INFLEXES ATUAIS E LONGO PRAZO

No Brasil, no restante da Amrica Latina, do Caribe e em outros pases de me-
nor desenvolvimento relativo, experincias de planejamento mais sistemtico
se iniciaram pelos anos 1930 na esteira de polticas pblicas concebidas para
enfrentar consequncias da Crise de 1929 (DROR, 1990a).1 Na prtica, incor-
poravam alguns objetivos do New Deal (1933); na teoria, se inspiravam em
1. Como se sabe, outras modalidades de planejamento comearam antes. Algumas meio embrionrias, logo aps a
Primeira Guerra, na reconstruo de alguns pases afetados, outras fortemente centralizadas j nos anos 1920, no
despontar da rea socialista.
propostas inovadoras de Keynes (1936). Limitavam-se, em geral, a alguns seto-

res considerados prioritrios em cada pas com destaque para a energia, para
o transporte e para o saneamento bsico. Na dcada seguinte, em numerosos
casos, tais esforos de racionalizao das aes governamentais passaram a res-
ponder s exigncias da Segunda Guerra, condicionados ao lado da conflagra-
o pelo qual cada pas optara. Aps 1945, a reconstruo e o desenvolvimento
orientariam novas experincias e fortaleceriam rgos governamentais encarre-
gados de planejar. A prpria postulao de recursos multilaterais para um ou
outro desses propsitos reconstruir ou desenvolver , implicava meticulosas
programaes, ao nvel de planos, quando no apenas de projetos. Opta-se, a
seguir, por focalizar mais os anos 1960.2
Em seu curso afloram alguns processos econmicos e/ou financeiros nos
quais se enrazam atributos essenciais da histria contempornea. Nem sempre
receberam a ateno que merecem, inclusive na elaborao dos planos. No lado
real da economia, com destaque inicial do Sudeste Asitico, deu-se um cresci-
mento indito dos gastos em Cincia e Tecnologia (C&T) e Pesquisa e Desen-
volvimento (P&D); ali se configurava o atual padro produtivo, fundamentado
em conhecimento. Convertido em unidades de informao, este invade o
elenco dos insumos e reduz o papel relativo dos demais recursos naturais, mo
de obra, energia entre outros. Na Amrica Latina sente-se a reduo de suas van-
tagens comparativas e se enfrenta maior dificuldade para uma reinsero externa
dinmica. Muitos governos buscam uma nova racionalidade para formular suas
polticas de interveno na ordem econmica e tendem a fortalecer o que se
convencionaria designar como organismos nacionais de planejamento (ONPs),
alguns previamente existentes. A Aliana para o Progresso (OEA, 1961) seria
para este ponto um estmulo decisivo.
No outro lado, no dos fluxos internacionais de capital, os de propriedade
privada superaram os multilaterais, que vinham respaldando pases de menor
crescimento. Na segunda metade da dcada j se esboava esta contradio que
iria se agravar nos quinqunios seguintes: o lado real exigia gastos crescentes
para C&T e expanso da capacidade produtiva, enquanto pelo lado financei-
ro cresciam as dificuldades de acesso a recursos para funding. A atividade de
planejamento nacional terminaria a dcada refletindo esta discrepncia: em
teoria era recomendada; na prtica, comeava a trilhar uma rota de progressiva
dificuldade e marginalizao.
2. Anlises das experincias brasileiras no campo do planejamento esto, entre outras mltiplas fontes, em Mindlin
(1970), Ianni (1971), Costa-Filho (1982) e Kon (1999); sobre o nico plano de longo prazo decenal, 1967-1976 ,
ver Campos (1974). O Ipea est lanando anlises amplas e atualizadas da experincia brasileira (ver captulo 3 neste
volume) e da latino-americana (ver captulo 2 neste volume).
O Estado-Nao e a Construo do Futuro 249
Pouco a pouco se fortaleceria o reinado do consumidor, esse substituto

comercial e despolitizado do cidado (AMARAL, 1999, p. 4). De fato, ainda
nos anos 1960, propostas de reformas mais estruturais ameaariam limitar a mo
invisvel dos mercados, mos visveis e uniformizadas suspenderiam o estado de
direito e, especialmente no Cone Sul, postergariam as veleidades de incluso so-
cial e fortalecimento da democracia. Como se refere um texto do ONP argentino,
resolvia-se assim a tenso entre um dogma do mercado cada unidade monetria,
um voto e um fundamento poltico cada cidado, um voto.
Em todo o mundo, os argumentos em prol do mercado ou do planejamen-
to se polarizavam (CONYERS; HILLS, 1984; URRUTIA; YUKAWA, 1988).
Naquela viso, o sistema de preos garantiria amplitude saudvel ao processo
decisrio; geraria incentivos eficientes para ampla gama de iniciativas empresariais;
brindaria maior flexibilidade para se enfrentar eventuais mudanas de contexto e,
sobretudo, permitiria manter cada sociedade nacional aberta, politicamente des-
centralizada. Nesta outra viso, o sistema de planejamento se justificava pelas ca-
rncias acumuladas de capital social; as imperfeies do mercado, principalmente
as de carter distributivo e pela amplitude de outros objetivos nacionais no priori-
zados pela lgica empresarial privada. No meio instalou-se alguma viabilidade para
programas de desenvolvimento com objetivos mais especficos e pr-mercado,
concordes com o esprito e os propsitos da Aliana para o Progresso. Para acesso
aos recursos multilaterais ali previstos embora com escassez crescente ao longo da
dcada haver-se-ia que atender rigorosas condies de polticas pblicas.
Em paralelo, no caso da Amrica Latina e do Caribe, suas prprias teorias de
desenvolvimento haviam sido tambm decisivas em vrias experincias iniciais de
planejamento governamental, desde o fim dos anos 1940.3 No entanto, a carn-
cia de projetos nacionais concretos e viveis debilitara sua evoluo desde seus
primrdios. O distanciamento entre a universidade e o Estado teria sido uma das
causas desta debilidade (MICHELENA, 1985), uma distncia que se explicava
pela perspectiva crtica, peculiar e imprescindvel do saber universitrio. Outros
analistas sublinhavam mais o carter essencialmente utpico do prprio conceito
de projeto nacional, embora reconhecendo a generosidade com que alguns en-
fatizavam as mudanas sociais (WOLFE, 1984; GIORDANI, 1991). Reconhe-
cia-se tambm que, no plano terico, este conceito favoreceria a elaborao de
modelos quantitativos, tanto para a anlise como para a programao econmica.
3. Embora tais teorias implicassem apostas arriscadas no relativo racionalidade tcnica. O Estado formulava e
deveria pr em prtica tal racionalidade por meio dos planos de desenvolvimento e dos demais recursos afins dos
sistemas nacionais de planejamento. Um dos ex-diretores da diviso social da Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal) ilustrava claramente este fato: Poder-se-ia dizer que o Estado, no pensamento inicial desta
Casa, era concebido como um diretor de orquestra, que defendia a autonomia e a liberdade dos msicos que a inte-
gravam, porm os induzia a tocarem sempre as partituras que ele prprio havia composto (GURRIERI, 1984, p. 11).
Como uma premonio, um dos precursores do planejamento na regio

insistira, ao comeo daquela dcada, que para viabilizar um plano nacional era
necessrio embora no suficiente uma das duas situaes: um poder con-
centrado no Estado ou uma coalizo social favorvel ao plano, suficientemente
estvel para poder implement-lo (AHUMADA, 1962); voltar-se- a tratar desta
segunda condio. Onde houve uma concentrao de poder do Estado conse-
guiu-se, em geral, um avano expressivo nas atividades de planejamento; nem por
isto o balano decenal dos resultados dos planos foi demasiado favorvel ao longo
da regio. Vrios analistas testemunham o fracasso majoritrio daquelas experin-
cias (CENDES, 1980; MICHELENA, 1985; CONYERS; HILLS, 1984). Entre
as razes predominantes do fracasso se incluam a carncia de realismo poltico e
enfoques estratgicos abstratos, sem contrapartida na tomada de decises.4
No presente artigo no cabe comentar cada decnio aps 1970, nem com
o esforo sinttico adotado. Conclui-se este captulo com trs grupos de conside-
raes, raras nas avaliaes dos planejamentos subsequentes, executados ou no.
Um, que ao elabor-los faltou quase sempre uma percepo precisa de que a
histria humana mudava de curso e se acelerava. Sem este sentido prospectivo cada
plano, com foco no passado, desconsiderava requerimentos do desenvolvimento
futuro.5 Dois, que a doutrina que predominaria depois pregava e prega uma
reforma do Estado oposta necessria. E trs, que planejar implica hoje enfren-
tar um mix de incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores.
Primeiro, o novo padro produtivo-tecnolgico enraizado nos anos 1960, como
se viu afeta todos os estratos da realidade: o mundo fsico, a vida individual e, especial-
mente, a vida coletiva. Nesta instala-se elevada complexidade, cuja plena compreenso
imprescindvel para entendimento do futuro. O novo insumo crtico conhecimento
codificado em unidades de informao domina o ato produtivo e se desloca em tem-
po real; logo, dispara exploses de variedade (ASHBY, 1956) nas instncias econmi-
ca, social e poltica do mundo real. Em cada uma delas, a complexidade se expande em
trs sentidos: no da estrutura, no da interao entre componentes e nos muitos ritmos
internos de mudana (COSTA-FILHO, 1987).
4. Quando o essencial seria prever mudanas tendo-se em conta a correlao efetiva de foras do contexto
nacional e as restries advindas do seu entorno. O reconhecido fracasso do VII Plano da Nao, Venezuela
(1985), embora elaborado dentro da proposta moderna de planejamento estratgico situacional, se explicaria
quase integralmente por falhas similares s apontadas no texto (IZAGUIRRE, 1986). Contraditoriamente, os planos
brasileiros ps-1964 embora normativos alcanaram xitos que se refletiriam no I e II Planos Nacionais de
Desenvolvimento (PND) respectivamente para os perodos 1972-1924 e 1975-1979. O III PND (1980-1985) j
seria mero texto de poltica de desenvolvimento, antecipando-se ao que um autor j mencionado designou como
desconstruo do planejamento (REZENDE, 2009).
5. Como se sabe, Gastn Berger em 1941 cunhou o termo prospectiva como investigao sistemtica sobre futuros
possveis; sabendo que este figurara em dicionrio do sculo anterior. Sete anos depois a Rand Corporation receberia
mandatos especficos para antecipar tendncias futuras, de imediato interesse militar dos Estados Unidos. Passariam
mais 12 anos at que a iniciativa dos Futuribles fosse posta adiante por Bertrand de Jouvenel, tornando-o um pioneiro
clssico nesta rea. A partir de ento, os estudos sobre o futuro se difundem e diversificam (MASINI, 1992; COSTA-
FILHO, 1997; MOJICA, 2005; MEDINA; ORTEGN, 2006). Embora a prospectiva continue sendo uma cincia em
construo (MOLES, 1995), seno apenas uma indisciplina intelectual (GODET, 2000).
A acelerao das transformaes da economia produz duas dificuldades adi-

cionais para o planejamento. Um crescimento dspar das quatro esferas do capital
produtivo, comercial, financeiro e cognitivo que se engrenam e moem juntas
vrias oportunidades para se reestruturar e sustentar o desenvolvimento da regio
como se afirmava h 20 anos (COSTA-FILHO, 1989, p. 30). Risco que a crise
atual confirma, o stock de capital financeiro ativos confiveis mais derivativos
dispara alm da sua contrapartida produtiva e escapa do controle dos bancos
centrais e governos. Por outro lado, porque a fonte de inovaes mais decisivas se
instala no setor empresarial privado.6
O segundo grupo de consideraes toca o papel do Estado como orientador
do desenvolvimento, um ponto de partida das expectativas dos planejamentos na-
cionais e um ponto neurlgico para os fundamentalistas do mercado. Por meio de
fontes multilaterais de recursos criou-se uma sucesso de exigncias para formula-
o de polticas pblicas orientadas, na ponta, ao enfraquecimento paulatino do
Estado. Como se sabe, entre os primeiros exemplos deste escalonamento esto o
Extended Fund Facilities do Fundo Monetrio Internacional (FMI) (1974) e o
Structural Adjustment Loan (SAL) do Banco Mundial (1980). Antecipavam pau-
tas de aes governamentais que se consolidariam no Consenso de Washington
(1993), entre estas polticas monetrias e fiscais restritivas; desregulamentao dos
mercados financeiros e do trabalho; taxas positivas de juro real; e prioridade para
servios das dvidas externa e pblica. Tais medidas, antes mesmo de debilita-
rem o Estado, j entorpeciam seu planejamento. O predomnio do horizonte de
curto prazo levou ministrios da fazenda e homlogos a assumirem, ainda hoje, o
controle bsico das polticas pblicas. Os ONPs, quase todos, seriam seus rgos
auxiliares e sob o slogan de planejamento intensivo em gesto passaram a exercer
uma gesto econmica com planejamento mope e rarefeito.
J se disse que desde os anos 1970, consolidado e expandido o novo padro
produtivo-tecnolgico, conformaram-se sociedades nacionais altamente complexas.
No estrato econmico, megavariao de produtos; processos; logsticas; organiza-
es; formas de comrcio e propaganda; e esquemas financeiros. Na realidade so-
cial, gigaproliferao de atores; organizaes; necessidades; reivindicaes; conflitos;
crenas; e valores. No mbito institucional, mltiplas e crescentes defasagens entre
organizaes e normas disponveis concebidas em etapas menos inovadoras , e
as que se tornam imprescindveis pela mudana vertiginosa do momento presente.
Caberia, pois, ter mais em conta a no revogada Lei da Variedade Requerida:
o controle de um sistema tem que ser, pelo menos, to complexo como o prprio
sistema (ASHBY, 1956). Porm, nesta conjuntura histrica que exige um Estado
6. Um especialista clarividente sobre isto: a configurao do futuro j no se resolve apenas nos parlamentos ou nos partidos
polticos e sim nos laboratrios de pesquisa cientfica e tecnolgica ou nos gabinetes executivos das grandes corporaes
(BECK, 1998, p. 278).
mais competente para novas modalidades de controle social a Amrica Latina asso-
ciou-se a uma doutrina que preconiza precisamente o oposto: seu debilitamento.7
Por fim, o terceiro conjunto de argumentos no qual se toca a questo da incer-
teza, este atributo inexorvel do futuro. H quase um quarto de sculo no Instituto
Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes) j se
insistia em que a acelerao das inovaes havia rompido certa simetria da histria;
cada vez menos o porvir poderia ser esboado pelo reflexo do passado no espelho do
presente. O novo padro produtivo reduziu ou debilitou demasiadas tendncias,
que modelos economtricos extraiam das sries de tempo, e semeou surpresas em
volta delas. As relaes causa efeito constantes ou estocsticas, importadas quelas
da mecnica e estas da biologia, perderam espao na anlise do desenvolvimento
contemporneo. Nem sequer os conceitos de entropia e gradiente, emprestados
pela termodinmica para se interpretar alguns sistemas sociais contemporneos, tm
bastado para exerccios de prospectiva dirigidos a horizontes de tempo mais dilata-
dos. O predomnio neste ponto o da incerteza no estruturada e da dvida ampla
e sem fronteiras. O final aberto um custo intangvel e implacvel deste modelo
de crescimento econmico enraizado em inovaes cujo processo se defronta hoje,
com outra clara contradio, a sociedade mais complexa requer mais controle vis--
vis um requisito de maior liberdade individual, condio indispensvel para o uso
da inteligncia e otimizao da criatividade (COSTA-FILHO, 1988, 1989).
Mas antes de se passar para a seo final, cabe qualificar melhor essa ex-
presso que se usou com frequncia: longo prazo. Um autor clssico no tema do
planejamento apontava o prazo como um primeiro determinante da poltica
governamental. E sugeria para ele uma taxonomia tradicional e minimalista: cur-
to prazo at o ano seguinte, mdio prazo at as vizinhanas do quinto ano e
longo para horizontes de uma dcada e meia para mais (TINBERGEN, 1967,
p. 37). Hoje, se impe relativizar estas categorias e nem sequer tom-las como
necessariamente sucessivas; processos de variadas duraes j dispararam juntos,
casos em que foram simultneos. demasiado bvio alm de tautolgico ad-
mitir que dinmicas de longa durao se apresentem como melhores candidatas
classe do longo prazo, como muitos fenmenos de lentssima acumulao.
Porm, so menos bvias duas outras situaes essenciais ao manejo da prospec-
tiva moderna. Uma, as descontinuidades radicais, o dia seguinte ao fim de um
produto ou de um processo vale como longo prazo, ainda que seja apenas ama-
nh.8 Outra, que a dinmica tecnolgica encurta horizontes temporais e muda
7. Um planejador destaca outra questo correlata: a transferncia de atividades do espao pblico para o privado
outro fenmeno que aumenta a fragmentao do poder. Na Amrica Latina, acrescenta, raramente o Estado alcanou
capacidade gerencial para lidar com esta nova complexidade (VILLAMIL, 1988).
8. Um dos pontfices da prospectiva, inspirado em Prigogine, se pergunta sobre este tema: como reconhecer os pontos
de bifurcao? Que inovaes vo ficar sem consequncias e quais so susceptveis de afetar o sistema global e de-
terminar uma evoluo irreversvel? Os parmetros das bifurcaes no sero variveis-chave da anlise prospectiva?
(GODET, 2000). Sem dvida, as descontinuidades so agora indissociveis dos estudos do longo prazo.
a prpria acepo de prazo. oportuna uma ilustrao, ainda que simples: a

Universidade Estadual Paulista (UNESP) acaba de instalar novo processamento
de dados com capacidade de 33,3 teraflops (33,3 trilhes de clculos por segun-
do). Entre suas pesquisas, uma que duraria 30 anos ser concluda em trs; o novo
cluster dividiu o prazo por dez de longo a curto prazo.9
3 PLANEJAMENTO ESTRATGICO, LEGITIMAO E NOVOS DESAFIOS

Previu-se, no incio deste artigo, que nesta parte final buscar-se-ia dar mais pre-
ciso ao conceito de planejamento estratgico e destacar algumas dificuldades
institucionais na sua formulao. Sublinhar uma delas, geralmente descuidada:
a de se garantir legitimidade social s propostas governamentais nesta matria.
Por fim, elencar alguns desafios imediatos a serem levados em conta na tentativa
de racionalizao das aes governamentais, quando projetadas para horizontes
temporais longnquos. E caber ainda, em algum momento, aclarar melhor a
escolha do ttulo, em vez do que seria mais tradicional Planejamento Governa-
mental e Prospectiva , a adoo de Estado-Nao e Construo do Futuro.
3.1 Planejamento estratgico

Os planejamentos governamentais no Brasil ou na Amrica Latina (REZENDE,
2009; LEIVA, 2009) so majoritariamente normativos. O autor que mais tra-
balhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antni-
mo de estratgico (MATUS, 1972, 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua
extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento
normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico ob-
jeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o
seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes
constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia
com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) basta-
ria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autosuficiente: uma vez
executado seu objetivo seria atingido.
Contrapondo-se uma a uma as propostas de planejamento estratgico para
substituir os sete atributos anteriormente citados, pode-se considerar a seguinte snte-
se: i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes
de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia);
9. Em uma sociedade do conhecimento este fenmeno crucial na especulao sobre o futuro. Que dizer ento
da capacidade de encolher prazos do supercluster do Projeto Galileu Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) ,
recm concludo, com capacidade de 160 teraflops? E este est longe da fronteira, o lder mundial da categoria,
Jaguar Departamento de Energia dos Estados Unidos , opera com 1,76 petaflops (1,76 quatrilhes de clcu-
los por segundo). Se o conhecimento tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu
ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais e a bifurcaes. De todo
modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo prazo se relativiza e perde preciso.
iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre de uma
mescla de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no es-
truturadas, estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental
confronta resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada;
vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as conti-
nuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade
mutante, sem homeostase, alm de ser interdependente com o entorno mundial, este
mais complexo e ainda menos governvel.10
Estratgia, como se sabe, hoje termo especialmente polissmico e,
no uso mais vulgar, chega a ser mal empregado como algo apenas im-
portante ou prioritrio. No entanto, quando este termo aplicado como
qualificativo do planejamento arrasta e mescla acepes mais nobres e de
distintas origens. Entre outras: i) da arte militar, ao pressupor o emprego
de alguma modalidade de poder; ii) da teoria dos jogos, ao se entender que
cada deciso governamental deve levar em conta as decises de outros ato-
res; iii) da cincia da organizao, ao postular-se que ao estratgica deve
flexibilizar-se para se adaptar a circunstncias ultracambiantes; e iv) dos
saberes que tratam da complexidade, ao se enfatizar que tal ao confronta
hoje um misto de incertezas distintas, entre as quais predominam as no
estruturadas. Esta combinao de significados inspirou um especialista no
tema a declarar: estratgia no um documento; um processo conversa-
cional que ameniza a tenso entre a continuidade e a mudana (FLORES,
2006, p. 2). Podendo-se acrescentar que uma palavra slida, potente e
decisiva que quando se pospe a planejamento coloca uma ltima lpide
sobre sua tradio normativa.
Com o qu, planejamento estratgico dista de ser uma tarefa pbli-
ca banal. Dcadas de desconsiderao do longo prazo na produo das po-
lticas governamentais latino-americanas como j se observou entorpe-
ceram a capacidade dos aparatos governamentais para elabor-lo. No Brasil,
em particular, prevaleceu amplo e crescente predomnio de administradores e
controladores. Desconsiderou-se o que quase um consenso: o pensamento
estratgico de longo prazo qualitativamente distinto do pensamento ttico
de curto prazo, requerendo personalidades distintas para operar com uma ou
outra destas modalidades de racionalidade (ASCHER; OVERHOLT, 1983;
10. Esta sntese se estrutura com base no autor mencionado (MATUS, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias
contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes, dois
rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos, es-
to aqui ampliados. Assim, nesta verso adotada esto refletidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956), Pierre
Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia, 1985),
Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e Samuel
Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001).
LINSTONE, 1984; DROR, 1990b). Portanto, tampouco simples estabele-

cer regras rgidas e uniformes nesta matria; talvez o diapaso seja prefervel
partitura, sendo o tom mais libertrio que a pauta.11
Com tais restries, podem ser enfileiradas algumas sugestes de atributos
que merecem constar de eventuais tentativas nacionais de planejamento estrat-
gico, tendo-se como referncia a Amrica Latina e o Caribe como um todo. Sem
se olvidar que, invariavelmente, a consistncia terica do desenvolvimento dever
prevalecer sobre as tcnicas e procedimentos da elaborao dos prprios planos;
ao contrrio do que tantas vezes ocorreu.12 Um declogo mnimo e no hierar-
quizado serve de ponto de partida:
Legitimidade: alm de legal, a plano precisa de razovel consenso
social (nota 13).
Gestalt: sua totalidade deve ser compreensvel, capaz de mobilizar os
atores sociais.
Sntese: privilegiar rumos e aes selecionados; concentrar-se no essencial.
Contrato: execuo combinada, tendo em conta uma realidade de po-
der compartido.
Escala: garantir solues de larga escala e sustentveis, conforme o in-
teresse coletivo.
Generosidade: combinar racionalidade competitiva com solidariedade social.
Coerncia intertemporal: compatibilizar eventuais rupturas com
valores nacionais.
Harmonia: prioriz-la como regra nas relaes externas, sobretudo regionais.
Funding: gastos em C&T, RH e base produtiva sem comprometer
a soberania.
Nao: A proposta ajuda a constru-la?, deve ser o critrio decisivo
de escolha.
11. Como se sabe, o planejamento de longo prazo no Brasil obedece hoje a um dispositivo legal que cumpre dois anos,
estando sob a rbita decisria do ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos (Decreto no 6.217, de 4 de ou-
tubro de 2007). Quem, entre outras competncias, tem de articular com o governo e a sociedade a formulao da estratgia
nacional e das aes de desenvolvimento de longo prazo (Art. 2o, item III). O novo ministro est pondo em marcha o Plano
Brasil 2022, abrindo uma perspectiva enriquecedora em relao s experincias anteriores de planejamento nacional.
12. Recorde-se que conforme a doutrina do Consenso de Washington, o processo do desenvolvimento veio sendo
interpretado nos moldes da Teoria Moderna do Crescimento, uma base inadequada ao planejamento de longo prazo.
No dizer de um dos seus crticos, ela se expressa por meio de um algoritmo de equilbrio no qual este processo se
equipara ao crescimento do produto per capita e pode ser compreendido por meio de modelos formais nos quais esto
ausentes as instituies e a incerteza (KATZ, 2008, p. 7).
3.2 Legitimidade social

Na abertura deste captulo previu-se destaque para o primeiro atributo anterior-
mente mencionado, na impossibilidade de se focalizar um a um dos demais.13 Nes-
te texto e em outros aos quais se fez referncia, h menes variadas a projeto na-
cional. Expresso com significados mltiplos e rigor varivel, embora comumente
impregnada de boas intenes. Intui-se que se trata ali de algo material papel ou
mdia eletrnica , em que se antecipam caractersticas futuras e desejveis de uma
nao. Algumas personalidades, incrdulas de que as foras do mercado possam
substitu-lo, tendem a insistir que ele imprescindvel. E a expresso circula com
base um tanto fiduciria; sem que muitos de seus usurios tenham claro qual seu
valor intrnseco. O que abre espao a uma indagao-chave: sem mecanismos pol-
ticos que permitam assegurar legitimidade social a tal projeto, seu valor intrnseco
poder ser distante de zero?
Essa questo aparece como crucial em planejamento estratgico de longo pra-
zo e motiva algumas consideraes. Uma, imediata, de que no caso brasileiro a pr-
pria Constituio Federal facilita parte desta legitimao. Ela reafirmou em 1988
que o Estado deve estar organizado de modo a levar adiante um projeto nacional de
desenvolvimento, para o qual determinou novas regras de planejamento. A questo
que ela no um plano geral, um plano para cada governo.14 Duas, que as deze-
nas de planos nacionais na regio tiveram pouca transcendncia e continuidade em
cada governo subsequente. Ainda que houvesse alguma legitimidade social na ori-
gem do plano, provavelmente ela se perdia ao comear o governo seguinte.15 Trs,
que o apoio da sociedade civil a um plano de longo prazo no pode ser a cegas; s
ser legtimo se consciente. Ademais h de se entender a essncia do plano, convir
que tenha compreenso razovel da realidade na qual vive; o que crescentemente
dificultado pela complexidade do mundo contemporneo.16 Deste ponto se ilumi-
na outro papel da estratgia de desenvolvimento de longo prazo: ser um instrumen-
to singular de pedagogia social para o fortalecimento da cidadania futura.
13. Emprega-se legalidade como legitimidade de origem rgos de poder constitudos na norma constitucional;
reserva-se legitimao e legitimidade para o que vrios autores designam como legitimidade de exerccio:
emprego do poder em aes reconhecidas como compatveis com interesses, aspiraes e valores majoritrios da
comunidade nacional (URZUA; AGERO, 1998).
14. A citao de um dos especialistas convocados pelo Ipea para um debate sobre os Vinte anos de Constituio
Federal, e encerra uma de suas crticas ao excesso de propostas de emendas (sic): A partir de 6 de outubro de 1988,
todo governo da repblica esteve empenhado () em modific-la. Em modificar a Constituio sua imagem e
semelhana, para ser seu plano de governo (BERCOVICI, 2008, p. 34).
15. Ao menos alguns projetos setoriais, cujos cronogramas fsicos e financeiros se estendiam por vrios anos, uma
vez recuperado o Estado de direito, dos governos nacionais foram invariavelmente de coalizo e a repartio dos
ministrios entre foras polticas diversas s vezes, adversas jamais criou um primeiro escalo homogeneamente
dedicado execuo do prprio plano vigente. Alm disso, com predomnio do curto prazo em toda a regio, a poltica
fiscal rgida reduziu a cooperao entre ministrios e exacerbou-lhes a disputa pelos parcos recursos dos oramentos
pblicos sempre estressados (URZUA; AGERO, 1998). O planejamento nacional saa, assim, duplamente vitimado.
16. A sociedade da informao estaria provocando uma exploso e uma diversificao de vises do mundo (wes-
tanschauungen) o que, sem dvida, problematiza ainda mais a construo de consensos mnimos no seio da sociedade
civil (VATTIMO, 1989), especialmente em relao a futuros desejveis.
Uma quarta percepo merece destaque: h fortes indcios de que os ONPs

que, nas ltimas dcadas, mantiveram-se competentes para planejar e conserva-
ram alguma autonomia em relao s autoridades fazendrias foram de pases
com duas caractersticas polticas. A primeira que, historicamente, se apresentava
com matrizes partidrias relativamente estveis classe na qual o Brasil figuraria
entre as ltimas posies. A segunda, aqueles cujos partidos eram distinguveis
uns dos outros, com base em seus programas e em suas aes polticas; assim,
mantinham-se como intermedirios razoavelmente efetivos entre cada sociedade
civil e seu Estado. Em tais casos, certa legitimao dos planos nacionais seria
indireta, pelo fato de partidos hegemnicos sustentarem seus objetivos e instru-
mentos sobre a sequncia dos perodos governamentais.17
nessa linha de raciocnio que se preferiu substituir o tradicional Plane-
jamento Governamental por Estado-Nao, no primeiro termo da dicotomia
que intitula este artigo. Na vontade de influir sobre o futuro e no apenas de
reagir a ele, cabe ao ser jurdico Estado decidir aes de longo prazo em nome
de todos os seus sditos; porm, no apenas como burocracia dominante da es-
fera pblica governo; tambm, como espao institucional em que seus sditos
convivem, interagem, se solidarizam, se digladiam, se constituem cidados ou se
marginalizam. Caso este em que cabe ao prprio Estado-Nao represent-los e
defend-los. Nesta sequncia de argumentao, a concepo axial do planejamen-
to estratgico de longo prazo tarefa para estadista, um recurso humano sempre
escasso. As racionalidades de curto e mdio prazo permanecem sob a gide de
governantes que se revezam nos mandatos do executivo nacional recurso hu-
mano abundante. No entanto, a qualidade das normas eleitorais e partidrias e a
dignidade de todos, inclusive de legisladores e juristas, que vo garantir ou no
que o edifcio da nao, esboado no plano de longo prazo, prossiga ou pare.
3.3 Desafios imediatos

Foi este o ltimo tema previsto ao comeo deste captulo e ainda no tratado,
cabendo agora precis-lo melhor. As experincias de planejamento nacional
na Amrica Latina e no Caribe terminavam por identificar linhas de ao
futura, em geral para o curto ou o mdio prazo. Saam elas de carncias acu-
muladas no passado ou de urgncias momentneas, ora referidas ao pas como
um todo ora identificadas setorialmente e/ou por critrios territoriais algum
17. Esta percepo merece ser pesquisada. Convm rever, a respeito, as trajetrias de ONPs como o Departamento
Nacional de Plantificacin (DNP)/Colmbia, Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan)/Venezuela,
Oficina de Planificacin Nacional e Cooperacin (Odeplan)/Chile, Oficina Nacional y Poltica Econmica (Ofiplan)/
Costa Rica e Secretaria da Presidncia/Mxico (LEIVA, 2009), entre mais que se encaixam no comentrio do texto.
Em outra ordem de argumentao, h quem sustente que a prpria mudana do Estado dificulta tomar o ONP
como protagonista maior do planejamento. Seus corpos tcnicos em que hajam sobrevivido junto a outros
administradores pblicos, empresrios pblicos, alm de legisladores e juzes, tornam o prprio Estado um
ator plural (YERO, 1991).
aspecto do desenvolvimento regional interno. s vezes, decorreram de acor-

dos entre governos e empresas privadas para iniciativas comuns em parcerias
(DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2009). Alguns planos tiveram apoios mais
amplos, incluindo membros da comunidade cientfica, associaes profissio-
nais, sindicatos e outros grupos sociais, alm de contarem com respaldo de
organismos internacionais. Nem a maior base consensual nem os financiamen-
tos os salvaram de fracassos, parciais ou no; o normativismo lhes debilitava
a formulao e descontinuava suas execues. Os prazos, propostos para se
cuidar dos desafios imediatos, eram fixados como se o amanh reproduzisse
o hoje; e como se as realidades nacionais os objetos dos planos pudessem
ser isoladas, desconsiderando-se parte ou o total das suas interaes externas.18
H 15 anos, 19 personalidades de dez pases acordavam um informe sobre
o estado do mundo cujas concluses respaldavam a necessidade do planejamento
nacional, acompanhado de aes coordenadas escala supranacional. Embora
no haja alcanado maior repercusso, ressaltou importantes questes. Sobre o
futuro, sustentava que a competio pelo lucro se afigurava injustificada como
maior objetivo para as escolhas pblicas e privadas. Tal competio (sic): no
pode, por si s, resolver de forma eficiente os problemas mundiais de longo pra-
zo. O mercado no pode prever convenientemente o Futuro; ele naturalmente
falho de viso (GRUPO DE LISBOA, 1994, p. 18). Por outro lado, o informe
era taxativo sobre o entorno mundial:
convico profunda do Grupo de Lisboa que o Japo, os Estados Unidos e a
Europa Ocidental devem utilizar e desenvolver seu enorme potencial cientfico e
tecnolgico e a sua riqueza com vista conciliao entre eficincia econmica, justi-
a social, preservao do ambiente e democracia poltica, em vez de colocarem esse
potencial e essa riqueza ao servio dos seus prprios interesses utilitaristas e de sua
luta pela dominao global.19
18. Este conceito de entorno merece ser repensado; mais que o lugar geomtrico do qual advm condicionantes
exgenos para o desenvolvimento nacional. No basta t-lo em conta como se fosse outro objeto isolado, apenas
adjacente realidade nacional. H analistas que j o advertem com preciso, como ilustra o argumento seguinte sobre
problemas do meio ambiente: no so problemas do entorno e sim, em sua origem e conseqncias so sociais;
problemas do ser humano, da sua histria, das suas condies de vida, de suas relaes com o mundo, de seu ordena-
mento econmico, cultural e poltico (BECK, 1998, p. 90).
19. So inegveis o valor e a generosidade deste informe, porm, ambos os destaques tirados do seu captulo intro-
dutrio merecem reparos. O primeiro por ser obsoleto: quase 60 anos aps Keynes, continuar insistindo nas teclas
da oposio mercado-planejamento. H 30 anos o Ilpes, com vista s economias de mercado, j insistia em que o
antnimo de planejamento era negligncia ante o futuro; deixar que ele ocorra; omitir-se em constru-lo. O segundo
por inquo e por ingnuo. Um, porque em termos de luta pela dominao global igualar Japo e Europa Ocidental
aos Estados Unidos injustia. Dois, porque se inverte a causalidade: este mpeto de dominao que motiva o de-
senvolvimento do enorme potencial cientfico e tecnolgico.
Os dois ltimos pargrafos foram escolhidos como pano de fundo para esse
ltimo tema desafios imediatos , facilitando aclarar a mudana de perspectiva
aqui proposta. No penltimo, sobre Amrica Latina e Caribe, se recordou como
eram definidos no planejamento tradicional: a partir do passado, at o mdio
prazo, com foco na realidade local e a esperana quase sempre v de que se con-
cretizassem. Para estes horizontes de tempo curto e mdio , alguns daqueles
procedimentos podem ainda fazer sentido, especialmente em polticas setoriais e
de desenvolvimento regional. No pargrafo seguinte, o Grupo de Lisboa revela-se
mais pessimista que o cabvel em descrer do mercado como instrumento que aju-
da a construir o futuro, embora seja certo que no ajuda prev-lo; e destaca, com
tinta forte e senso de oportunidade, o campo de foras do contexto externo.20
Esto a seguir os elementos essenciais para contrastar com os desafios ime-
diatos, tais como so adiante exemplificados; sendo parte das prprias conclu-
ses de um planejamento estratgico nacional moderno, uma lista exaustiva deles
s faria sentido na elaborao de algum plano especfico. Aqui, a maior diferena
com o enfoque normativo tradicional est em que as prioridades advm de neces-
sidades e riscos que podero ocorrer no futuro distante, at o ponto em que este
possa ser vislumbrado. Recorde-se que ao fim do primeiro captulo se tratou de
novos conceitos de longo prazo; o que foi dito facilita uma taxonomia simples
para estes desafios. Embora a classificao geral valha para Amrica Latina e Cari-
be, os exemplos esto inspirados mais na realidade brasileira.
Os temas desafiantes podem ser exemplificados em quatro classes, propostas
a seguir:
De condicionamentos histricos de longa durao, entre outros: a di-
nmica demogrfica, que desequilibrar a seguridade social; a socio-
diversidade, com todo o espectro das questes indgenas, inclusive da
delicada geopoltica fronteiria; o empobrecimento da biodiversidade,
por manejo predatrio tradicional de recursos naturais; ou o acmulo
de gases estufa na atmosfera, cuja reabsoro varia de 12 anos metano
e hidroclorofluorcarboneto a at 50 mil anos perfluorcarbono.
De uma proteo ex ante, entre os quais: as aes urgentssimas de
adaptao quelas mudanas climticas j definitivas; a pesquisa de pra-
gas em canaviais, que garanta a aposta no etanol, precavendo-se de ocor-
rncias como as que dizimaram o algodo e o cacau; a conservao de rios
e aquferos subterrneos, j que o pas ser a Arbia Saudita da gua em
20. Para o caso do Brasil, grande pas perifrico, a advertncia que encerra um trabalho clssico sobre este contexto
mais precisa: (...) o sculo XXI ser caracterizado por enorme concentrao de poder de toda ordem, e estes Estados
da periferia sero atingidos pela poltica de fora e de arbtrio, que cobrar deles a obedincia e a submisso s regras
internacionais que aquelas estruturas hegemnicas elaboram e impem ao mundo (GUIMARES, 1999, p. 158).
uma dcada mais, quando um de cada quatro ou cinco seres humanos

dela carecer; o fortalecimento da capacidade de dissuaso, em particular,
pela Amaznia Azul e o pr-sal; ou, ainda, a predefinio de alternativas
ante um eventual colapso nos diversos sistemas de comunicao do pas.
De inovaes exgenas paradigmticas, como as que provavelmente
adviro das centenas de projetos em curso para a convergncia tecnol-
gica, incluindo-se a toda a gama de pesquisas que se abre sob a nano-
bio-info-cogno (NBIC).21
De eventos improvveis, mas de efeitos catastrficos ou de descontinui-
dades crticas como seriam os desastres ambientais de alto impacto; pode
s-lo a guerra terceirizada, que pulveriza certa homeostase da paz mes-
mo em situaes de inferioridade comprovada o lado perdedor, que des-
de tempos longnquos tendia busca de um armistcio, se inclina agora
prolongao dos conflitos por presso de corporaes empresariais neles
envolvidas; ou a eminente ecloso de novo padro produtivo-tecnolgi-
co, acarretando nova bifurcao irreversvel na histria da humanidade.
H mais duas sugestes, para desafios imediatos em planejamento estratgi-
co de longo prazo, que podem ser tidas como de natureza instrumental: referem-
se a fatores que garantem maior viabilidade de execuo s metas estabelecidas.
So as seguintes:
Rubricas ptreas aquelas alocaes de recursos que sejam inequivoca-
mente estratgicas, cuja reduo ou eliminao pode comprometer de
modo irrecupervel o processo de mudanas programadas, deveriam
ser tidas como intocveis. Trata-se de um freio consciente ao poder
discricionrio e ilimitado das autoridades fazendrias que, por meio dos
contingenciamentos tm h anos um poder de vida ou de morte sobre
os cronogramas financeiros e fsicos das polticas e projetos das demais
autoridades governamentais, no Brasil e em quase todos os demais pa-
ses latino-americanos. Trata-se de elevar a edificao do Estado-Nao
a um nvel de prioridade acima da gerao de supervits primrios.
Mobilizao de talentos soa elementar que a sociedade do conheci-
mento emperre se o processo de aprendizagem mostra-se obstaculizado.
Um processo em cujo fulcro est o crebro humano; com um desem-
penho decisivo, sobretudo se o desafio for o de perscrutar o desenvol-
vimento nacional futuro. A descoberta dos talentos passa pela lei dos
21. Observe-se que tais pesquisas esto no cerne das estratgias atuais de fortalecimento e perpetuao das estru-
turas hegemnicas, como as designa um dos autores mencionados (rever a nota 20). Busca-se a convergncia das
Nanotecnologias com as Biotecnologias, as da Informao e as Cognitivas, da a sigla NBIC.
grandes nmeros: quanto mais oportunidades haja para que se revelem

mais fcil ser arregiment-los; tcnicas de fast track podem agilizar o
cultivo e ser necessrio evitar que se escapem. Neste mbito atra-
los o mercado tem sido mais eficiente que a maior parte dos governos
(COSTA-FILHO, 2005).
Nessa ordem de consideraes, este o segundo e ltimo dos desafios ins-
trumentais que se enfrenta no planejamento estratgico moderno. Cabe dizer que
esta convico est isenta de qualquer viso elitista; ocorre apenas que definir
estratgia tarefa inteligncia-intensiva. No entanto, qualquer proposta que quei-
ra merecer o qualificativo de nacional precisa legitimar-se. H 20 anos, em um
simpsio internacional de iniciativa Ilpes/Centro Latinoamericano de Administra-
cin para El Desarrollo (CLAD), rgos especializados respectivamente em pla-
nejamento e administrao pblica na Amrica Latina e no Caribe, se insistia na
urgncia de um novo planejamento capaz de mobilizar as energias da regio para
recuperar um desenvolvimento com ritmo e qualidade compatveis com o consen-
so coletivo que conjugasse a liberdade de iniciativa e as energias da empresa privada
com o senso prospectivo e a eficincia de governos dedicados ao bem-estar social.
Enfim, se essa regio pretendesse exercer algum controle sobre suas opor-
tunidades futuras de desenvolvimento, precisaria criar um substrato insti-
tucional que combinasse sabiamente mercado, planejamento e democracia
(COSTA-FILHO; KLIKSBERG, 1988). Se estas palavras valem hoje, isto pode-
ria significar que os autores acertaram em sua prospectiva conjunta. Porm mais
que isto: se so ainda oportunas e necessrias, aquelas propostas, embora consen-
suais e generosas, at agora fracassaram.
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Parte II
Regulao da propriedade, tributos e moeda:

vetores do planejamento no Brasil
CAPTULO 7
O ESTADO E A GARANTIA DA PROPRIEDADE NO BRASIL
1 introduo
O discurso jurdico sobre a propriedade repleto de vises maniquestas, pois tra-
ta de opes econmicas que tendem a se converter em ideologias. A conotao
de absolutividade que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade e faz
que o instituto da propriedade se converta em modelo supremo da validade do
ordenamento jurdico (GROSSI, 1992, p. 31-32).
Diante disso, o objetivo deste texto confrontar a viso liberal e individua-
lista do direito de propriedade. Para tanto, examinar-se- a evoluo da proprie-
dade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento da propriedade
do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade configurado na Cons-
tituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como um
direito sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto,
inserido na dinmica histrico-social.
Cabe ainda destacar uma observao sobre uma questo metodolgica pre-
sente em boa parte do texto, a saber: o contraponto ao mito do Estado forte no
Brasil. O Estado brasileiro, apesar de, comumente, ser considerado um Estado forte
e intervencionista , paradoxalmente, impotente perante fortes interesses privados e
corporativos dos setores mais privilegiados. Esta concepo tradicional de um Esta-
do demasiadamente forte no Brasil, contrastando com uma sociedade fragilizada,
falsa,1 pois pressupe que este consiga fazer que suas determinaes sejam respeita-
das. Na realidade, o que h a inefetividade do direito estatal: o Estado, ou melhor,
o exerccio da soberania estatal, bloqueado pelos interesses privados. A conquista
e a ampliao da cidadania, no Brasil, portanto, passam pelo fortalecimento da
soberania do Estado perante os interesses privados e pela integrao igualitria da
populao na sociedade. E, ao analisar-se historicamente a propriedade no Brasil,
esta necessidade de fortalecimento do Estado se torna evidente.
Nesse sentido, alm desta introduo, apresentam-se, na segunda seo, os
pilares tericos da viso liberal e individualista do direito de propriedade, bem
1. O principal autor que defende a existncia de um Estado forte no Brasil desde os tempos coloniais Faoro (1989).
Entre os historiadores que vm revendo as teses sobre a existncia de um Estado todo-poderoso em Portugal
e, consequentemente, no Brasil colonial , destacamos Hespanha (1994) entre vrios outros livros.
como a sua crtica desenvolvida por meio da relativizao e da funcionalizao

social do direito de propriedade. Seo esta que funciona como eixo terico-
analtico de suporte para a anlise da evoluo histrica do direito de propriedade
no Brasil. A terceira seo apresenta os elementos constitutivos deste direito desde
as suas origens ibricas at o final da Repblica Velha. Na quarta seo, so ana-
lisados os avanos e os retrocessos do direito de propriedade entre 1930 e 1985,
destacando os aspectos da dinmica da reforma agrria. A quinta seo analisa o
debate atual sobre o direito de propriedade consolidado na CF/88, ressaltando os
aspectos da reforma urbana e agrria. Por fim, na sexta seo, procura-se alinhavar
algumas ideias a ttulo de concluso.
2 Direito de propriedade: regime liberal versus funo social
2.1 O regime liberal da propriedade e o cdigo civil de 1916

O conceito romano de propriedade, recepcionado2 e reelaborado desde a Idade
Mdia at se manifestar plenamente nas revolues liberais do sculo XVIII, exer-
ceu, como no poderia deixar de ser, a influncia mais profunda sobre o conceito
liberal de propriedade, formulado sua imagem e semelhana (WIEACKER,
1993, p.135-138). A noo de propriedade liberal, isto , a formulada pela Decla-
rao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789,3 pelo Cdigo de Napoleo4
e pela Escola Pandectstica, baseada na apropriao individual. A Pandects-
tica alem foi a escola que melhor construiu o conceito liberal de propriedade.
O conceito por ela elaborado passou a ser o modelo referencial do capitalismo.
A liberdade e a igualdade formais foram os instrumentos utilizados para garantir
a desigualdade material (GROSSI, 1992, p. 129-132).5
2. Devemos tecer algumas rpidas consideraes sobre a chamada recepo do direito romano, seguindo o exposto
por Wieacker. A recepo prtica do direito romano, ocorrida na Idade Mdia, tinha por objeto a doutrina e o mtodo
da cincia jurdica formada em Bolonha desde o sculo XII. Era uma recepo do direito romano na medida em que a
cincia jurdica bolonhesa era proveniente da redescoberta do Corpus Iuris, mas o admitiu nos limites e com a inter-
pretao dada por aquela cincia. A aplicao das normas e dos preceitos do direito privado romano ocorre na verso
dada a tais por Justiniano. O mais correto, de acordo com Wieacker, encararmos a recepo enquanto cientificizao
do direito medieval, com a ruptura da antiga sensibilidade jurdica por meio da racionalizao intelectual da resoluo
de conflitos. Ver Wieacker (1993, p. 135-138).
3. Art. 2o da Declarao: Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et impres-
criptibles de lhomme. Ces droits sont la libert, la propriet, la sret et la rsistance loppression e Art. 17 da
Declarao: La proprit tant un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce nest lorsque la ncessit
publique, lgalement constate, lexige videmment, et sous la condition dune juste et pralable indemnit (O
objetivo de toda associao poltica a conservao de direitos naturais e imprecritveis do homem. Esses direitos so
a liberdade, a propriedade, a segurana e a resistncia opresso. Como a propriedade um direito inviolvel e
sagrado, ningum dela pode ser privado, a no ser quando a necessidade pblica legalmente comprovada o exigir e
sob condio de justa e prvia indenizao.).
4. O Cdigo de Napoleo, de 1804, representa o triunfalismo da retrica burguesa do sculo XIX, por meio da igual-
dade jurdica dos cidados e da liberdade da esfera jurdica dos particulares. Ver Wieacker (1993, p. 390-391) e Grossi
(1992, p. 124-128).
5. Sobre as caractersticas, evoluo, mtodos e influncia da Pandectstica, ver Wieacker (1993, p. 491-501).
O Estado e a Garantia da Propriedade no Brasil 269
A propriedade dos bens vista como uma manifestao interna do indivduo.

A propriedade absoluta porque corresponde natural vocao do indivduo de
conservar e fortalecer o que seu. Quando os juristas traduziram, com o instru-
mental tcnico romano, instituies poltico-filosficas, como a propriedade, em
regras de direito, e as sistematizaram, acabaram por cristalizar determinada con-
cepo terica. No caso, a concepo individualista do fim do sculo XVIII e do
sculo XIX (GROSSI, 1992, p. 32-34).6
A propriedade liberal a emanao das potencialidades subjetivas, cons-
tituindo instrumento da soberania individual. A grande revoluo do conceito
de propriedade consagrado no liberalismo, para Grossi (1992, p. 109-113), foi
a interiorizao do dominium, ou seja, a descoberta pelo indivduo de que ele
proprietrio. O domnio no necessita mais de condicionamento externo, mas
est no indivduo, a ele imanente, tornando-se indiscutvel, pois se colore de
absolutividade (GROSSI, 1992, p. 109-113).
A Pandectstica teve seus conceitos fundamentais baseados na autonomia
do dever e da liberdade, captando, do ponto de vista jurdico, as transforma-
es trazidas pela Revoluo Industrial. Deixou, posteriormente, de estar
altura da evoluo subsequente da economia e da sociedade, passando a ser
considerada um instrumento de manuteno das injustias sociais. A auto-
nomia privada acabou por privilegiar os detentores do poder econmico em
detrimento da maioria de assalariados, repetindo o equvoco do sculo XIX
de identificar a sociedade burguesa como a sociedade em geral (WIEACKER,
1993, p. 504-505).
A elaborao do Cdigo Civil brasileiro de 1916, obviamente, seria realiza-
da sob a influncia dos conceitos liberais, concretizados no Cdigo Napolenico
e na produo da Pandectstica. Neste contexto, a codificao foi um forte movi-
mento do sculo XIX. De acordo com Wieacker:
No continente europeu, contudo, a crena do absolutismo na razo e a crena da
revoluo francesa na racionalidade da vontade do povo tinham difundido a con-
vico de que uma nao moderna devia ordenar racional e planificadamente a sua
vida jurdica global atravs de uma codificao (WIEACKER, 1993, p. 526).
Os cdigos civis elaborados no sculo XIX possuam, na sua quase totalidade, a
imagem de uma sociedade unitria e igualitria igualdade formal, bem enten-
dido , subordinada aos princpios da liberdade da propriedade e da liberdade
contratual, o que denota o carter individualista da codificao (WIEACKER,
1993, p. 528-529).7
6. Ver tambm Comparato (2000, p. 133-137).

7. Ver tambm Tepedino (1989, p. 73-74).
O direito de propriedade constante do Cdigo Civil brasileiro de 1916 no

poderia deixar de ser o elaborado pela corrente doutrinria liberal. A propriedade,
portanto, conceituada por meio de seu aspecto estrutural, ou seja, enquanto
estrutura do direito subjetivo proprietrio. O Art. 524, caput do Cdigo Civil
de 1916, no definiu a propriedade, apenas disps sobre os poderes do titular do
domnio (TEPEDINO, 1989, p. 73; 1997, p. 310-311): Artigo 524: A lei asse-
gura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los
do poder de quem quer que injustamente os possua.8
De acordo com Bevilaqua, autor do projeto de Cdigo Civil aprovado em
1916, a origem da propriedade seria a seguinte:
Com a cultura das terras, foi-se acentuando o sentimento da propriedade in-
dividual, porque o trabalho produtivo, criando, regularmente, utilidades cor-
respondentes ao esfro empregado, estabilizou o homem e, prendendo-o mais
fortemente, ao solo dadivoso, deu-lhe personalidade diferenciada. E com o
estabelecimento do Estado, os direitos individuais adquiriram mais nitidez e
segurana. (...) Gera-se, nessa quadra, uma relao jurdica para um sujeito
individual de direito, e o Estado protege essa relao da pessoa para a coisa,
mediante a coao jurdica (BEVILAQUA, 1956, p. 97).
Assim, o Estado deveria existir apenas para a preservao, por meio de seu poder
coativo, dos direitos individuais.
A propriedade, que nasce do instinto de conservao, consegue obter dos
outros indivduos e do Estado o seu reconhecimento. Com esse reconhecimento,
para Bevilaqua (1956, p. 109), a propriedade perde o carter egostico origin-
rio. No entanto, ela nunca ser exclusivamente social. O erro da reao ao indivi-
dualismo, segundo ele, o de restringir muito o domnio territorial do indivduo.
A conjugao entre a fora individual e o bem-estar comum ocorreria por meio
das limitaes propriedade (BEVILAQUA, 1956, p. 109-112).
Para Bevilaqua, o que eliminaria o carter de absolutividade e de individu-
alismo extremado da propriedade seriam as limitaes ao direito desta. A fun-
o social estava fora de suas cogitaes. O autor chegou a considerar os dispo-
sitivos sobre a propriedade das Constituies de 1934 e 1937 como prescries
8. O Cdigo Civil de 2002 foi quase fiel a essa redao em seu artigo 1.228 (correspondente ao 524 do Cdigo de
1916). No entanto, ao buscar estar em consonncia com a Constituio de 1988, Artigos 5o, XXIII, e 170, inciso III,
condicionou o seu exerccio funo social da propriedade, prevista expressamente no pargrafo primeiro do referido
artigo: Artigo 1.228: O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da causa, e do direito de reav-la do poder
de quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia
com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido
em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem
como evitada a poluio do ar e das guas.
de tendncia socialista (BEVILAQUA, 1956, p. 114-115).9 Levando isto em

conta, bem afirmou Pontes de Miranda: A data mental do Cdigo Civil (como
a do B.G.B e do suo) bem 1899; no seria errneo diz-lo o antepenltimo
cdigo do sculo passado (PONTES DE MIRANDA, 1981, p. 85).10
2.2 A relativizao e a funcionalizao social da propriedade

A propriedade a relao histrica que um ordenamento d ao problema do
vnculo jurdico mais intenso entre uma pessoa e um bem. A relativizao da pro-
priedade, isto , a retirada do indivduo enquanto eixo da noo de propriedade,
a exclui de sua sacralidade e a coloca no mundo profano das coisas, sujeita aos
fatos naturais e econmicos. Para Grossi, esse processo significa a recuperao da
historicidade da propriedade (GROSSI, 1992, p. 20-23).
A evoluo do direito moderno, a partir de 1918, evidencia uma srie de
traos comuns. O principal diz respeito relativizao dos direitos privados pela
sua funo social. O bem-estar coletivo deixa de ser responsabilidade exclusiva
da sociedade, para conformar tambm o indivduo (WIEACKER, 1993, p. 623-
627). Os direitos individuais no devem mais ser entendidos como pertencentes
ao indivduo em seu exclusivo interesse, mas como instrumentos para a constru-
o de algo coletivo. Hoje, no mais possvel a individualizao de um interesse
particular completamente autnomo, isolado ou independente do interesse p-
blico (PERLINGIERI, 1997, p. 38-39/53-56).
A autonomia privada deixou de ser um valor em si.11 Os atos de autonomia
privada, possuidores de fundamentos diversos, devem encontrar seu denomina-
dor comum na necessidade de serem dirigidos realizao de interesses e funes
socialmente teis (PERLINGIERI, 1997, p. 18-19/277). Neste sentido, segundo
Comparato (1986, p. 77), a fixao da destinao ou a funo dos bens no
tarefa que deve ser relegada autonomia privada.
O direito de propriedade deixou de ser atributo da personalidade do indivduo,
identificado com a liberdade (GOMES, 1989, p. 423). Isso decorre da necessidade
9. Os dispositivos criticados por Bevilaqua eram o Art. 113, item 17 da Constituio de 1934: Art. 113 - A Constituio
assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade,
subsistencia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) garantido o direito de propriedade,
que no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma que a lei determinar. A desapropriao por
necessidade ou utilidade publica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo
imminente, como guerra ou commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particular
at onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulterior (grifo nosso); e o Art. 122, item 14 da Car-
ta de 1937: Art. 122 - A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade,
segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriao por
necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero os definidos
nas leis que lhe regularem o exerccio.
10. Nesse sentido, ver Tepedino (1998, p. 2-3).
11. De acordo com Perlingieri (1997, p. 228): A autonomia no livre arbtrio.
de abandono da concepo romana de dominium, para compatibiliz-la com as fi-

nalidades sociais, principalmente no tocante redistribuio de rendas (MELLO,
1981, p. 235-236; GOMES, 1989, p. 433-434; TEPEDINO, 1989, p. 74).
No tocante disciplina aplicvel propriedade, devem ser ressaltados alguns
pontos. De acordo com a doutrina tradicional, a propriedade privada regulada
pelo Cdigo Civil e a Constituio serviria apenas como limite ao legislador ordi-
nrio, ao traar os princpios e os programas a serem seguidos. Hoje, no entanto,
essa viso no procede,12 embora a maior parte da doutrina civilista nacional, infe-
lizmente, no se tenha dado conta das mudanas trazidas, ou consolidadas, com a
CF/88 (TEPEDINO, 1997, p. 309-310/316-318).13 Como muito bem afirmou
Tepedino (1998, p. 17-19), a doutrina civilista precisa perder os preconceitos que
possui em relao resoluo das situaes privadas pelo texto constitucional.
A perda de espao pelo Cdigo Civil decorre da chamada publicizao ou despa-
trimonializao do direito privado, invadido pela tica publicista. A despatrimonializa-
o do direito civil , portanto, sua repersonalizao, cujo valor mximo a dignidade
da pessoa humana, no a proteo do patrimnio.14 A Constituio sucedeu o Cdigo
Civil enquanto centro do sistema de direito privado, conforme acentuou Perlingieri:
O Cdigo Civil certamente perdeu a centralidade de outrora. O papel unificador
do sistema, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente civilsticos quanto naque-
les de relevncia publicista, desempenhado de maneira cada vez mais incisiva pelo
Texto Constitucional (PERLINGIERI, 1997, p. 6).15
A norma constitucional a razo primria e justificadora da relevncia jurdi-
ca, incidindo diretamente sobre o contedo das relaes entre situaes subjetivas,
funcionalizando-as conforme os valores constitucionalmente consagrados (PERLIN-
GIERI, 1997, p. 11-12; MORAES, 1991, p. 66-68). Assim, o Cdigo Civil e a legis-
lao extravagante principalmente, no nosso caso, o Estatuto da Terra (Lei no 4.504,
de 30 de novembro de 1964) , em matria de propriedade, esto em vigor naquilo
em que no contrariem a Constituio. A lgica proprietria deve ser amalgamada,
nas palavras de Tepedino (1989, p. 77-78), pelas normas constitucionais, tendo em
vista os princpios e os objetivos fundamentais expostos na Carta constitucional.
O processo de funcionalizao da propriedade foi demonstrado por Renner,
que analisou como a funo social da propriedade se modifica com as mudanas
nas relaes produtivas, transformando a propriedade capitalista, sem socializ-la.
12. Ver, especialmente, Perlingieri (1997, p. 10) e Tepedino (1989, p. 77-78; 1997, p. 317-318).
13. Ver tambm Aronne (1999, p. 20-24).
14. Para Perlingieri, a despatrimonializao a tentativa de reconstruo do direito civil, no como tutela das situaes pa-
trimoniais, mas como um dos instrumentos garantidores do desenvolvimento livre e digno da pessoa humana. Ver Perlingieri
(1997, p. 33-34), Tepedino (1998, p. 21-22), Aronne (1999, p. 31-32/40-47) e Fachin (2000a, p. 71-75/203-207).
15. Ver tambm Moraes (1991, p. 61-62) e Tepedino (1998, p. 5-13).
Com isto, a funo social da propriedade torna-se o fundamento do regime jur-

dico do instituto da propriedade, de seu reconhecimento e da sua garantia, dizen-
do respeito ao seu prprio contedo.16
Uma das grandes questes trazidas pelo debate sobre a funo social da
propriedade est ligada possibilidade de um instituto jurdico, sem que haja
qualquer modificao da lei, mudar a prpria natureza econmica. Houve ine-
gavelmente uma mudana do substrato da propriedade, apesar de as normas
civis no se terem modificado; ao contrrio, pois os cdigos civis definem pro-
priedade como conceito liberal ainda hoje. O instituto jurdico da propriedade
teve um rico desenvolvimento em um tempo relativamente curto, ocorrendo
uma total mudana econmica e social sem que houvesse mudado consideravel-
mente sua definio jurdico-legislativa, ao menos sob o ngulo do direito civil
(RENNER, 1981, p. 29-30/65-77/198-200/237-240).17
Podemos perceber, assim, uma dupla possibilidade de evoluo jurdica: a
mudana da norma e a mudana da funo. Para Renner, a cincia jurdica deve
estudar no presente de que modo isso ocorre e uma condiciona a outra e com que
regularidade isso se efetua. O fato que aos institutos jurdicos de uma poca
cabe cumprir funes gerais. Se considerarmos absolutamente todos os efeitos
que um instituto jurdico exercita sobre a sociedade em seu complexo, as funes
particulares se fundem em nica funo social. Dessa maneira, podemos concluir,
ainda de acordo com Renner, que o direito um todo articulado, determinado
pelas exigncias da sociedade, cujo ordenamento dotado de carter orgnico.
Os institutos jurdicos, enquanto parte do todo, esto, por esse motivo, em uma
relao de conexo mais ou menos estreita uns com os outros. Tais conexes no
se travam apenas no complexo normativo, mas tambm em uma funo. A natu-
reza orgnica do ordenamento jurdico, assim, demonstra que todos os institutos
do direito privado esto em conexo com o direito pblico, sendo que no podem
ser eficazes e ser compreendidos sem consideraes ao direito pblico. A proprie-
dade ineficaz sem o ordenamento jurdico sua volta, sendo conformada pelas
disposies de direito pblico (RENNER, 1981, p. 14-17/60-63).
Quando se fala em funo social, no se est fazendo referncia s limitaes
negativas do direito de propriedade, que atingem o exerccio do direito de pro-
priedade, no a sua substncia. As transformaes pelas quais passou o instituto
da propriedade no se restringem ao esvaziamento dos poderes do proprietrio
16. Sobre a funcionalizao da propriedade e a contribuio de Renner, ver Silva (2000, p. 284-287).
17. Para Duguit, que escreve aproximadamente na mesma poca que Renner, o sistema civilista de propriedade entrou
em crise quando, em vez da proteo do pretendido direito subjetivo de propriedade, passou-se a garantir a funo
social. Esta seria um dos instrumentos para assegurar a interdependncia social ver Duguit (1975, p. 235-247).
Precursor de ambas as concepes, de Renner e de Duguit, foi Otto von Gierke, que desenvolveu a noo de funo
social da propriedade em 1889, no texto Die soziale Aufgabe des Privatrechts. Sobre o conceito de funo social da
propriedade de Gierke, ver Janssen (1976-1977).
ou reduo do volume do direito de propriedade, de acordo com as limitaes

legais. Se fosse assim, o contedo do direito de propriedade no teria sido altera-
do, passando a funo social a ser apenas mais uma limitao (COMPARATO,
1986, p. 75-76; GOMES, 1989, p. 424/431-432). Neste sentido, afirma Gomes:
As limitaes, os vnculos, os nus e a prpria relativizao do direito de pro-
priedade constituem dados autnomos que atestam suas transformaes no
direito contemporneo, mas que no consubstanciam um princpio geral que
domine a nova funo do direito com reflexos na sua estrutura e no seu sig-
nificado e que seja a razo pela qual se assegura ao proprietrio a titularidade
do domnio. Esse princpio geral o da funo social (GOMES, 1989, p. 425).
A mudana ocorrida foi de mentalidade, deixando o exerccio do direito de
propriedade de ser absoluto (GOMES, 1989, p. 424-425; TEPEDINO, 1997,
p. 321-322). A funo social mais do que uma limitao. Trata-se de uma con-
cepo que se consubstancia no fundamento, na razo e na justificao da pro-
priedade. A funo social da propriedade no tem inspirao socialista, antes
um conceito prprio do regime capitalista, que legitima o lucro e a propriedade
privada dos bens de produo, ao configurar a execuo da atividade do produtor
de riquezas, em certos parmetros constitucionais, como exercida no interesse
geral. A funo social passou a integrar o conceito de propriedade, justificando-a
e legitimando-a (PERLINGIERI, 1997, p. 226; GOMES, 1989, p. 428-429;
TEPEDINO, 1998, p. 20).
A funo o poder de dar propriedade determinado destino, de vincul-la
a um objetivo. O qualificativo social indica que esse objetivo corresponde ao inte-
resse coletivo, no ao interesse do proprietrio. A funo social corresponde, para
Comparato, a um poder-dever do proprietrio, sancionvel pela ordem jurdica.
Desta maneira, h um condicionamento do poder a uma finalidade. A funo
social da propriedade impe ao proprietrio o dever de exerc-la, atuando como
fonte de comportamentos positivos (COMPARATO, 1986, p. 75-76; GOMES,
1989, p. 426).
Deve ser ressaltado, inclusive, que a funo social um princpio que deve
ser observado pelo intrprete:
A funo social tambm critrio de interpretao da disciplina proprietria para o
juiz e para os operadores jurdicos. O intrprete deve no somente suscitar formal-
mente as questes de duvidosa legitimidade das normas, mas tambm propor uma
interpretao conforme os princpios constitucionais. A funo social operante
tambm falta de uma expressa disposio que a ela faa referncia; ela representa
um critrio de alcance geral, um princpio que legitima a extenso em via analgica
daquelas normas, excepcionais no ordenamento pr-constitucional, que tm um
contedo que, em via interpretativa, resulta atrativo do princpio. Igualmente, o
mesmo princpio legitima a desaplicao das disposies legislativas nascidas como

expresses de tipo individualista ou atuativas de uma funo social diversa daquela
constitucional (PERLINGIERI, 1997, p. 227-228).18
O legislador brasileiro tem sido sensvel a esses avanos e necessria apli-
cao da funo social da propriedade. Embora o Cdigo Civil de 1916, como
vimos anteriormente, no tenha sequer cogitado do tema, o novo Cdigo Civil de
2002 prev a funo social da propriedade em seu Art. 1.22819 e a funo social
do contrato no Art. 421,20 garantindo, inclusive, segundo o pargrafo nico do
Art. 2.035,21 que a observncia da funo social da propriedade e do contrato nos
negcios jurdicos obrigatria, sob pena de estes serem considerados invlidos.
3 garantia da propriedade: da colnia repblica velha
3.1 Antecedentes ibricos e coloniais: as sesmarias

A ocupao e a colonizao do novo territrio geraram certa hesitao em Portu-
gal, devida s dificuldades do empreendimento, especialmente no tocante a in-
vestimentos e populao. A colonizao portuguesa no foi um empreendimento
metdico e racional, antes, de acordo com Sergio Buarque de Holanda, fez-se com
desleixo e certo abandono (HOLANDA, 1995, p. 43; SILVA, 1996, p. 23-24).
Com a instituio das capitanias hereditrias, o rei deixou a cargo de par-
ticulares a ocupao e a defesa da colnia, mas no cedeu suas prerrogativas de
titular das terras. O soberano concedeu aos donatrios poderes polticos, mas
no o domnio real sobre o territrio. O solo colonial no constituiu patrimnio
privado dos donatrios. Para eles, estavam destinadas dez lguas descontnuas.
18. Ver tambm Gomes (1989, p. 431-432) e Tepedino (1998, p. 14-15).

19. Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de
quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia
com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido
em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem
como evitada a poluio do ar e das guas. 2o So defesos os atos que no trazem ao proprietrio qualquer comodi-
dade, ou utilidade, e sejam animados pela inteno de prejudicar outrem. 3o O proprietrio pode ser privado da coisa,
nos casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio,
em caso de perigo pblico iminente. 4o O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado
consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de
pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de
interesse social e econmico relevante. 5o No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida
ao proprietrio; pago o preo, valer a sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores.
20. Art. 421: A liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites da funo social do contrato.
21. Art. 2.035: A validade dos negcios e demais atos jurdicos, constitudos antes da entrada em vigor deste Cdigo,
obedece ao disposto nas leis anteriores, referidas no art. 2.045, mas os seus efeitos, produzidos aps a vigncia deste
Cdigo, aos preceitos dele se subordinam, salvo se houver sido prevista pelas partes determinada forma de execuo.
Pargrafo nico. Nenhuma conveno prevalecer se contrariar preceitos de ordem pblica, tais como os estabelecidos
por este Cdigo para assegurar a funo social da propriedade e dos contratos (grifo nosso).
O restante deveria ser distribudo na forma de sesmarias,22 sem direito a cobrana

de foros, penses etc. A Coroa mantinha o poder sobre a colnia, no cedendo
o domnio das terras (LIMA, 1990, p. 37-39; SIMONSEN , 1978, p. 80-85;
PORTO, 1965, p. 25-27/29-30; SILVA, 1996, p. 28-30).
As terras coloniais estavam sob a jurisdio espiritual do Mestrado da Ordem
de Cristo, mas pertenciam Coroa portuguesa. O rei possua o domnio eminente
sobre as terras da colnia, ou seja, o direito do soberano de apropriar-se dos bens
dos sditos, independentemente de qualquer formalidade. A propriedade privada
sobre as terras provinha da Coroa por meio das doaes de sesmarias, conforme o
estabelecido nas ordenaes (SILVA, 1996, p. 30-33).
As sesmarias resultaram da transposio para a Amrica do instituto por-
tugus.23 As sesmarias surgiram originariamente para solucionar uma crise de
abastecimento em Portugal no sculo XIV, tendo por objetivo acabar com a
ociosidade das terras. A primeira lei de sesmarias, do rei D. Fernando, prova-
velmente data de 1375. Aquele que no cultivasse ou arrendasse suas terras, as
perderia, devendo estas serem distribudas a outros, tendo em vista o interesse
coletivo do reino.24 As sesmarias visavam impedir o esvaziamento do campo e o
desabastecimento das cidades.25
As caractersticas das sesmarias eram a gratuidade26 e a condicionalidade.27
As ordenaes determinavam que a concesso de terras fosse gratuita, sujeita ape-
nas ao dzimo para propagao da f. O fato de o solo colonial pertencer Coroa,
sob jurisdio espiritual da Ordem de Cristo, garantiu a gratuidade da conces-
so. Apenas o dzimo era cobrado e incidia sobre a produo, no sobre a terra.
A condicionalidade dizia respeito ao aproveitamento das terras em determinado
tempo. Esse prazo era fixado em cinco anos pelas ordenaes,28 mas sua exigncia
foi amainada tendo em vista as condies objetivas da colnia. No entanto, ao
menos teoricamente, sempre foi exigido o aproveitamento.29
22. Martim Afonso de Souza recebeu uma carta rgia, na vila do Crato, em 20 de novembro de 1530, que lhe permitia
conceder sesmarias das terras que achasse e pudessem ser aproveitadas. Ao vir para o Brasil, onde fundou So Vicente,
distribuiu as primeiras sesmarias de nossa histria. Ver Lima (1990, p. 36-37).
23. Como bem disse Lima (1990, p. 15): A histria territorial do Brasil comea em Portugal. Ver tambm Lima (1990,
p. 36-37), Gorender (1980, p. 368-370) e Silva (1996, p. 21).
24. Ordenaes Afonsinas, Livro 4o, Ttulo LXXXI, 2o e 4o.
25. Ordenaes Afonsinas, Livro 4o, Ttulo LXXXI, 1o. Ver tambm Freyre (1992, p. 213-214), Lima (1990, p. 17-22),
Faoro (1989, p. 38-39), Guimares (1989, p. 43-44), Porto (1965, p. 32-37) e Silva (1996, p. 37-38).
26. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 4o e, especialmente, 12 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo
XLIII, 5o e, especialmente, 13.
27. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 3o, 7o e 15 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 4o,
7o, 8o e 16.
28. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o , Ttulo LXVII, 3o e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 3o.
29. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 15 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 16. Ver Lima
(1990, p. 24-30), Porto (1965, p. 117-121), Gorender (1980, p. 370-376) e Silva (1996, p. 41-42). Sobre o dzimo, ver
especialmente Lima (1990, p. 35) e Porto (1965, p. 96-116).
O sistema das sesmarias foi transposto sem adaptao realidade da colnia, a

comear pela imensido do territrio. O sistema legal das sesmarias foi ignorado e,
quando aplicado, gerou consequncias opostas s que ocorreram em Portugal. As nor-
mas especficas para a colnia s surgiriam no fim do sculo XVII e, como ser visto,
apenas pioraram a situao ao instituir de vez a confuso normativa (PORTO, 1965,
p. 41/51-53/56-58; SILVA, 1996, p. 38-39). De acordo com Porto,
O rro de base do sesmarialismo brasileiro, repitamos, consistia em haver-se trans-
plantado, quase sem nenhum retoque, a legislao reinol para meio totalmente di-
verso, de tal modo pesando as influncias diferenciadoras de espao e tempo que,
via de regra, ou o sistema no funcionou, ou, funcionando, acarretou, aqui, resulta-
dos opostos queles obtidos em Portugal (PORTO, 1965, p. 58).
A necessidade de ocupao da terra e as possibilidades comerciais do acar
fizeram a metrpole desconsiderar o cumprimento das exigncias da legislao
das sesmarias. As concesses no possuram limites, sendo concedidas reas imen-
sas, constituindo verdadeiras donatorias, com doaes de quatro, cinco, dez e
at 20 lguas. Alm disso, muitas vezes, o mesmo colono era contemplado com
sucessivas sesmarias (LIMA, 1990, p. 39-41; PORTO, 1965, p. 59-63; SILVA,
1996, p. 40/42-44). Desde os primrdios da colonizao, teve incio um mercado
de compra e venda de sesmarias. Demandavam-se sesmarias imensas para serem
vendidas depois aos pedaos. Alm disso, eram requisitadas sesmarias em nome
prprio e no dos familiares (SILVA, 1996, p. 44-45). De acordo com Holanda,
No certo que a forma particular assumida entre ns pelo latifndio agrrio fosse
uma espcie de manipulao original, fruto da vontade criadora um pouco arbitr-
ria dos colonos portugueses. Surgiu, em grande parte, de elementos adventcios e
ao sabor das convenincias da produo e do mercado (HOLANDA, 1995, p. 47).
O fator determinante na liberalidade da Coroa com as sesmarias foi o siste-
ma de explorao econmica colonial, caracterizado pela grande unidade produ-
tora, seja na agricultura, na pecuria, no extrativismo ou na minerao (PRADO
JR., 1992, p. 119-124). Holanda assim define o sistema colonial:
Aos portugueses e, em menor grau, aos castelhanos, coube, sem dvida, a
primazia no emprego do regime que iria servir de modelo explorao la-
tifundiria e monocultora adotada depois por outros povos. E a boa quali-
dade das terras do Nordeste brasileiro para a lavoura altamente lucrativa da
cana-de-acar fez com que essas terras se tornassem o cenrio onde, por mui-
to tempo, se elaboraria em seus traos mais ntidos o tipo de organizao agr-
ria mais tarde caracterstico das colnias europias situadas na zona trrida.
A abundncia de terras frteis e ainda mal desbravadas fez com que a grande
propriedade rural se tornasse, aqui, a verdadeira unidade de produo. Cumpria
apenas resolver o problema do trabalho. E verificou-se, frustradas as primeiras
tentativas de emprego do brao indgena, que o recurso mais fcil estaria na intro-
duo de escravos africanos (HOLANDA, 1995, p. 48).
Este , de acordo com Prado Jr., o sentido da colonizao:
Se vamos essncia da nossa formao, veremos que na realidade nos cons-
titumos para fornecer acar, tabaco, alguns outros gneros; mais tarde ouro
e diamantes; depois, algodo, e em seguida caf, para o comrcio europeu.
Nada mais que isto. com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do
pas e sem ateno a consideraes que no fossem o interesse daquele comrcio,
que se organizaro a sociedade e a economia brasileiras. Tudo se dispor naquele
sentido: a estrutura, bem como as atividades do pas. Vir o branco europeu para
especular, realizar um negcio; inverter seus cabedais e recrutar a mo-de-obra
que precisa: indgenas ou negros importados. Com tais elementos, articulados
numa organizao puramente produtora, industrial, se constituir a colnia bra-
sileira (PRADO JR., 1992, p. 31-32).
O Nordeste foi frtil em latifndios imensos, devido estrutura produtiva
de suas duas atividades econmicas bsicas: a cana-de-acar no litoral e o gado
no serto. Para Porto (1965, p. 65-70), canavial e latifndio sempre andaram
unidos.30 A produo aucareira est inserida neste contexto do sistema colo-
nial, ou seja, sua organizao econmica est totalmente voltada para o abas-
tecimento do mercado externo (FURTADO, 1991, p. 50-51; GORENDER,
1980, p. 89-90). A explorao da terra por intermdio dos engenhos aucarei-
ros ocasionou a grande lavoura de mtodos predatrios. A escassez da popu-
lao de Portugal no permitiu a emigrao em larga escala de trabalhadores
rurais. A necessidade de lucros fez necessrio o trabalho escravo, que garantiu a
viabilizao econmica da colnia (FREYRE, 1992, p. 243-245; HOLANDA,
1995, p. 49; SIMONSEN, 1978, p. 126-128; PRADO JR., 1992, p. 30/122;
FURTADO, 1991, p. 11-12/41-42; SILVA, 1996, p. 24-26).31 Dessa maneira,
afirma Simonsen:
Surgiu, assim, o uso dessa instituio como um imperativo econmico inelutvel: s
seriam admissveis empreendimentos industriais, montagem de engenhos, custosas
expedies coloniais, se a mo-de-obra fosse assegurada em quantidade e conti-
nuidade suficientes. E por esses tempos e nestas latitudes, s o trabalho forado
proporcionaria tal garantia (SIMONSEN, 1978, p. 126-127).
30. Porto (1965, p. 70) ainda d notcia de uma proviso do Conselho Ultramarino, de 3 de novembro de 1681, que
praticamente tornou o latifndio obrigatrio na explorao do acar, ao determinar que os engenhos distassem pelo
menos meia lgua um do outro.
31. Para uma opinio contrria viso de que a populao escassa em Portugal levou a colnia ao escravismo, ver
Gorender (1980, p. 146-147). O fato de no ter havido uma emigrao de trabalhadores rurais para o Brasil faz Holan-
da (1995, p. 49/73) no considerar a civilizao em implantao como uma civilizao agrcola, embora reconhea ter
tido a sociedade colonial toda a sua base e estruturao fora dos meios urbanos. Em sentido contrrio, Freyre (1992, p.
4/31-32) defende a existncia de uma sociedade agrria, escravocrata e de tendncias aristocrticas.
O sistema de agricultura de exportao implantado no Nordeste brasileiro

era perfeitamente propcio escravido, tendo em vista a produo em gran-
de escala,32 com direo unificada, disciplina rigorosa e integrao de todas as
tarefas do engenho. O elevado nmero de escravos permitia que, com relativa
rapidez, houvesse grandes colheitas, apesar do trabalho escravo ser pouco produ-
tivo sob o aspecto individual (PRADO JR., 1992, p. 143-144; GORENDER,
1980, p. 89-90/98). Devemos dar, ento, destaque opinio de Freyre (1992,
p. 31): Se o ponto de apoio econmico da aristocracia colonial deslocou-se da
cana-de-acar para o ouro e mais tarde para o caf, manteve-se o instrumento
de explorao: o brao escravo.
A disponibilidade de terras um dado fsico e social, primordial no de-
senvolvimento do sistema colonial. Com a manuteno da escravido, as terras
permaneceram em permanente disponibilidade para os grandes proprietrios.
A terra era um fator econmico que poderia ser esbanjado, gerando uma agri-
cultura de caractersticas itinerantes. Afinal, seria muito mais fcil e cmodo
desbravar terras virgens e frteis por meio de queimadas do que recuperar terras
esgotadas pelo uso predatrio. O ponto de apoio da colonizao, o centro da
empresa colonial, foi a distribuio de terras para a agricultura de exportao,
cujo crescimento possua carter puramente extensivo (PRADO JR., 1992, p.
135-137/139-142; FAORO, 1989, p. 123-125; FURTADO, 1991, p. 51/61;
GORENDER, 1980, p. 100/361-364; SILVA, 1996, p. 26-27). Foram estes
dois fatores os que permitiram a grande lavoura de explorao: Sem brao es-
cravo e terra farta, terra para gastar e arruinar, no para proteger ciosamente, ela
seria irrealizvel (HOLANDA, 1995, p. 49).
A explorao econmica colonial caracterizou-se, ainda, por fazer que a evo-
luo econmica da colnia fosse cclica no tempo e no espao. s grandes fases
de prosperidade localizadas, seguiam-se a estagnao e a decadncia promovidas
por conjunturas do mercado internacional (PRADO JR., 1992, p. 127-129).
A grande herana econmica da colonizao, segundo Furtado (1991, p. 38), foi
o fato de o Brasil do sculo XIX no diferir em praticamente nada do que fora
nos trs sculos anteriores.
A agricultura de exportao, durante a colnia, situava-se prxima ao litoral.
A interiorizao da colonizao deu-se com a pecuria e, posteriormente, a mine-
rao (PRADO JR., 1992, p. 132-134). A princpio, a penetrao dos criadores
de gado pelo serto foi desestimulada por Portugal. No entanto, ela se aprofunda
no sculo XVII. As condies litorneas no permitiam a criao extensiva e a
disputa de reas com a plantao de cana-de-acar fez que os currais, restritos a
princpio como retaguarda econmica do engenho, se deslocassem para o interior.
32. Prado Jr. (1992, p. 143) chegou a afirmar que a economia do engenho forma verdadeira organizao fabril.
Os currais primitivos reclamavam reas imensas, o que ocasionou uma maior

generosidade das autoridades, que concederam sesmarias ainda maiores que as
concedidas aos senhores de engenho. Afinal, a condio fundamental para a exis-
tncia e a expanso da pecuria era a disponibilidade de terras (SIMONSEN,
1978, p. 151-157/185; PRADO JR., 1992, p. 187-189; FURTADO, 1991, p.
56-60; GUIMARES, 1989, p. 66-72; PORTO, 1965, p. 70-81).33
Com a minerao, surgiram novas reas de ocupao e dinamizaram-se v-
rios setores de produo de alimentos, especialmente a pecuria. Os trs ncleos
primitivos de origem da explorao pecuarista eram Bahia, Pernambuco e So
Vicente. Do primeiro ncleo, a pecuria iria se espalhar, como visto, pelo serto
nordestino. Do segundo, a expanso se dirigiria ao sul da regio das minas e aos
Campos Gerais (atual Paran). Ambos os setores abasteciam as minas, mas o setor
sulino adquiriu uma preeminncia e importncia maiores com o tempo. Foi ge-
rada uma rede de transportes pelo interior que facilitou a ocupao da Amaznia
e do Extremo Sul.34 Os mtodos de apropriao territorial nos novos territrios,
apesar das peculiaridades dos conflitos externos, foram os mesmos (SIMONSEN,
1978, p. 157-163; PRADO JR., 1992, p. 189-202; FURTADO, 1991, p. 76-77;
SILVA, 1996, p. 57-59). Particularmente no Rio Grande do Sul, a metrpole,
visando garantir a posse do territrio, distribuiu inmeras sesmarias, constituin-
do, assim, imensas propriedades sob a denominao de estncias (PRADO JR.,
1992, p. 202-209).
Havia nas grandes unidades produtoras os chamados agregados. Eram ho-
mens livres despossudos que cultivavam roas de alimentos em faixas de terra, sem
perspectivas de aproveitamento imediato pela monocultura, cedidas pelo latifundi-
rio. Em troca da utilizao dessa terra e de proteo, os agregados prestavam favores,
especialmente no tocante preservao do domnio de seu protetor (GORENDER,
1980, p. 277/291-297). A cana-de-acar, no entanto, no caso nordestino, ocupou
todos os espaos frteis disponveis, relegando essa forma de agricultura de subsistn-
cia praticamente ao abandono (GUIMARES, 1989, p. 49-50).
A agricultura de subsistncia propriamente dita sempre existiu de for-
ma subsidiria grande lavoura de exportao, sendo desenvolvida por pe-
quenos sitiantes e posseiros, fora dos limites do latifndio. Geralmente no
era de base escravista. Esses pequenos sitiantes e posseiros ocupavam reas
imprprias para a monocultura ou precediam o seu avano, sendo depois
por ela expulsos (PRADO JR., 1992, p. 142-143/157-160; GORENDER,
1980, p. 297-301).
33. Guimares (1989, p. 61-62) destaca que a denominao fazenda foi de incio empregada apenas na criao de
gado. S posteriormente passaria a designar outras grandes propriedades dedicadas agricultura.
34. De acordo com Simonsen (1978, p. 186): Foi o gado o elemento de comrcio por excelncia em toda a hinterln-
dia brasileira, na maior parte da fase colonial.
O papel subsidirio da agricultura de subsistncia gerou inmeros proble-

mas de abastecimento aos ncleos de povoamento da colnia, causando a defi-
cincia das fontes naturais de nutrio. Nas cidades, a alimentao era pssima e
a insuficincia de alimentos era frequente. A metrpole tentou, inclusive, solu-
cionar o problema no sculo XVIII, incluindo nas cartas de doao de sesmarias
a obrigao do concessionrio de plantar certa quantidade de mandioca. No
preciso dizer que essa medida, tardia, no obteve nenhum resultado aprecivel
(FREYRE, 1992, p. 34-44; PRADO JR., 1992, p. 163-165/186).
A partir do final do sculo XVII, quando aumenta a emigrao para o Brasil,35
a metrpole toma uma srie de medidas para tentar aumentar seu controle sobre as
terras, como o registro da carta de concesso. Foi instituda, ainda, pela Carta Rgia
de 27 de dezembro de 1695, a obrigao dos concessionrios no pagamento de um
foro. Esse pagamento alterava o carter de gratuidade da concesso e incidia sobre as
terras, no sobre a produo. Visava-se desestimular a improdutividade. No entan-
to, o foro quase no foi pago. Sua sonegao maior ou menor variava de capitania
para capitania. A determinao de limites para o tamanho das concesses, fixados
a partir de 1697, nunca foi aplicada. A Carta Rgia de 23 de novembro de 1698
ainda instituiu a confirmao da doao pelo rei, evitando conter a liberalidade dos
governadores-gerais e capites-mores na distribuio de sesmarias, mas tambm no
foi, praticamente, aplicada (LIMA, 1990, p. 41-47; PORTO, 1965, p. 121-141;
GORENDER, 1980, p. 370-376/382-383; SILVA, 1996, p. 48-52).36
O aumento de exigncias no surtiu efeitos, antes tornou a legislao apli-
cvel ainda mais confusa. As indefinies legais e a confuso normativa fizeram
que as restries praticamente no sassem do papel (PORTO, 1965, p. 86-93;
SILVA, 1996, p. 52-53). Neste sentido, Lima implacvel:
Nos prprios quadros da poca, todavia, a legislao e o processo das sesmarias se
complicam, emaranham e confundem, sob a trama invencvel da incongruncia dos
textos, da contradio dos dispositivos, do defeituoso mecanismo das reparties
e ofcios de governo, tudo reunido num amontoado constrangedor de dvidas e
tropeos (LIMA, 1990, p. 46).
A partir do sculo XVIII, a apropriao territorial se d de modo mais de-
sordenado e espontneo. Os pedidos de sesmaria seguiam-se ocupao de fato.
Frequentemente, no entanto, os posseiros no se preocupavam em regularizar sua
ocupao. As posses muitas vezes geraram latifndios imensos, especialmente na
regio pecuarista do serto nordestino (LIMA, 1990, p. 51-58; PORTO, 1965,
p. 174-176; SILVA, 1996, p. 59-61).
35. Essa emigrao se deu por causa da crise existente em Portugal, logo aps a Restaurao, e da descoberta das
minas. Ver Prado Jr. (1992, p. 87-89) e Furtado (1991, p. 74).
36. Sobre a confirmao rgia, manifesta-se Porto (1965, p. 129) que: O pedido de confirmao foi um dos maiores
entraves legalizao fundiria colonial.
Surgiu um novo problema para a metrpole. Com os sesmeiros no cumprin-

do as exigncias de demarcao, registro e confirmao e com a ocupao de fato,
as autoridades corriam o risco de ofertar como sesmaria terras j doadas ou efetiva-
mente ocupadas (SILVA, 1996, p. 61-62/66). A existncia dos posseiros contrariava
as leis de Portugal, em que as terras s poderiam ser adquiridas por concesses de
sesmaria. A metrpole, mesmo assim, tentou legalizar a nova situao, mas todas as
tentativas de regularizao fracassaram (op.cit., p. 66-67/70-71). O objetivo dessas
polticas de controle e regularizao era um s: Note-se que o objetivo da Metr-
pole nunca foi combater a grande propriedade ou o escravismo, mas retomar o
controle do processo de apropriao que escapara das suas mos (op. cit., p. 74).
3.2 O Imprio e a Lei de Terras

No incio do sculo XIX, sob o ponto de vista jurdico, a propriedade da terra
estava em situao catica. Boa parte dos latifundirios eram meros ocupantes,
sem ttulo legtimo de domnio. Em 17 de julho de 1822, D. Pedro I baixou uma
resoluo que suspendia todas as sesmarias at a deliberao da Assembleia Geral
Legislativa que viria a se tornar a Assembleia Constituinte (LIMA, 1990, p. 47;
GUIMARES, 1989, p. 59; GORENDER, 1980, p. 385; CARVALHO, 1996,
p. 303-304; SILVA, 1996, p. 73/80).
A deciso do imperador foi influenciada por Jos Bonifcio de Andrada
e Silva. Silva (1965, p. 99) foi um crtico severo do regime sesmarial, propug-
nando, j durante o Movimento da Independncia, pela sua extino e por uma
reforma agrria. O principal texto de sua autoria sobre este assunto encontra-se
nas Lembranas e apontamentos do governo provizorio para os senhores deputados da
provincia de So Paulo, de 1821. Neste texto, Silva prope uma nova legislao
sobre as sesmarias, Considerando quanto convm ao Brasil em geral, e a esta
Provincia em particular, que haja huma nova legislao sobre as chamadas Sesma-
rias, que sem augmentar a Agricultura, como se pertendia, antes tem estreitado e
difficultado a Povoao progressiva e unida.
O patriarca constatava que os detentores de sesmarias no s no as cultiva-
vam, como no as vendiam ou repartiam para serem melhor aproveitadas. Uma
das consequncias deste descaso foi o isolamento e a disperso das povoaes,
tendo em vista que eram separadas por enormes extenses de terras. Terras estas
que no poderiam ser cultivadas, pois se tratavam de sesmarias (SILVA, 1965, p.
99). Na proposta de Silva (1965, p. 99-100), devemos destacar o seguinte ponto:
1. Que todas as terras que foro dadas por Sesmaria e no se acharem cultiva-
das, entrem outra vez na massa dos bens Nacionaes, deixando-se smente aos
donos das terras meia legoa quadrada quando muito, com a condio de comea-
rem logo a cultiva-las em tempo determinado, que parecer justo. Alm disso, os
que detivessem terras sem justo ttulo, apenas pela posse, as perderiam, exceto o
terreno por eles j cultivado. As sesmarias no seriam mais dadas gratuitamente,

devendo ser vendidas em pequenos lotes. O produto desta venda seria utilizado
no favorecimento da colonizao de europeus, ndios, mulatos e negros forros, a
quem seriam doadas gratuitamente pequenas reas para que pudessem cultivar e
se estabelecer (SILVA, 1965, p. 99-100).
A proposta de Bonifcio sequer foi discutida enquanto os deputados brasi-
leiros estiveram nas Cortes de Lisboa. O posterior desenrolar dos acontecimentos
levou emancipao poltica do Brasil. A Assembleia Constituinte de 1823 tam-
bm no chegou a deliberar sobre o assunto, pois foi dissolvida antes pelo golpe
de fora do imperador.
Entre 1822 e 1850, enquanto no se elaborou uma legislao especfica so-
bre a poltica de terras, a posse tornou-se a nica forma de aquisio de domnio,
apenas de fato, sobre as terras no Brasil. Predominava, especialmente, a posse de
grandes latifndios. O posseiro, a partir de sua lavoura, estendia suas terras at
onde a resistncia de outros no colidisse com seus intentos (LIMA, 1990, p. 51;
FAORO, 1989, p. 407-409; SILVA, 1996, p. 81-86).
Enquanto pde ser mantido o sistema de explorao econmica colonial,
baseado no trabalho escravo e na disponibilidade de terras para serem contnua
e livremente apropriadas, a regularizao da propriedade no era essencial para
os latifundirios. O fim do trfico negreiro em 1850, no entanto, iniciou a dis-
cusso no sentido da transio para o trabalho livre, a ser realizada sem traumas
para a grande lavoura, com o estmulo imigrao e colonizao. A aprova-
o da Lei de Terras parada no Senado do Imprio desde 1843 logo aps
a Lei Eusbio de Queirs, em 1850, era uma demonstrao de que o Imprio
era sensvel aos problemas da lavoura (FAORO, 1989, p. 409; SILVA, 1996,
p. 117-125). Alm disso, os proprietrios de escravos perceberam que o escravo
enquanto bem econmico, isto , enquanto mercadoria e capital imobilizado,
deveria comear a ser, em parte, substitudo pela terra. Para isso, era necessrio
acabar com a situao juridicamente catica que existia em matria de proprie-
dade territorial (SILVA, 1996, p. 124).
O projeto da Lei de Terras, elaborado em 1842 por um gabinete conser-
vador, foi alvo de intensos debates na Assembleia do Imprio, contrapondo li-
berais e conservadores, defensores da agricultura de exportao e das culturas
tradicionais. Um dos principais pontos deste debate, segundo Emlia Viotti da
Costa e Jos Murilo de Carvalho, foi a adoo das propostas de Wakefield, um
dos defensores da colonizao britnica na Austrlia. A sua preocupao era a
de uma colonizao economicamente vivel em um pas com fartura de terras.
O fundamento de sua proposta era a criao de obstculos para a obteno da
propriedade. Desse modo, os trabalhadores, privados do acesso terra, teriam que
se empregar nas grandes fazendas, responsveis pela agricultura de exportao.

Para tanto, Wakefield propunha, e o projeto da Lei de Terras acatou, a supresso
dos meios tradicionais de aquisio da propriedade, como a posse, que s poderia
ser obtida pela compra.37
A Lei de Terras (Lei no 601, de 18 de setembro de 1850) instituiu uma srie
de inovaes. As sesmarias ou as concesses que se achassem cultivadas seriam
revalidadas, mesmo que outras condies estabelecidas originariamente no tives-
sem sido cumpridas (Art. 4o). As posses mansas e pacficas, isto , as no contes-
tadas ou impugnadas judicialmente, seriam legitimadas, desde que tivessem sido
cultivadas ou houvesse princpio de cultura e morada habitual do posseiro ou
representante (Art. 5o). Em casos de disputa entre sesmeiros e posseiros, o critrio
mais importante seria o de favorecer aquele que efetivamente cultivou as terras.
O governo deveria marcar os prazos nos quais ocorreriam as medies das
posses e das sesmarias, designando e instruindo quem faria as medies (Art. 7o).
Deveria, ainda, medir as terras devolutas (Art. 9o), reservando as que julgasse ne-
cessrias para a colonizao indgena, fundao de povoaes e construo naval
(Art. 12). O governo estava autorizado a vender as terras devolutas em hasta p-
blica ou fora dela, como e quando julgasse conveniente (Art. 14). O produto das
vendas seria empregado na medio de outras terras devolutas e no financiamento
da imigrao de colonos livres (Arts. 18 a 20). Foi criada a Repartio Geral das
Terras Pblicas (Art. 21), encarregada de dirigir a medio, diviso e descrio das
terras devolutas e sua conservao, alm de fiscalizar sua venda e distribuio e pro-
mover a colonizao nacional e estrangeira. A Lei de Terras, no entanto, aboliu em
sua verso final a instituio do imposto territorial, aprovado na primeira votao
da Cmara, em 1843 (LIMA, 1990, p. 64-72; PORTO, 1965, p. 176-186; SIL-
VA, 1996, p. 142-146). Lima (1990, p. 64-65) resumiu bem o real sentido da Lei
de Terras de 1850: A Lei de Terras de 1850 , antes de tudo, uma errata, aposta
nossa legislao das sesmarias. (...) Errata com relao ao regime das sesmarias,
a Lei de 1850 , ao mesmo tempo, uma ratificao formal do regime das posses.
A Lei de Terras, em seu Art. 3o, modificou o conceito de terra devoluta. Du-
rante o perodo colonial, terras devolutas eram as terras concedidas de sesmaria que
voltavam para a Coroa devido ao fato de o concessionrio no ter preenchido as
condies da concesso. Com a lei, terra devoluta passou a ser a terra vaga, inculta
(LIMA, 1990, p. 70; SILVA, 1996, p. 156-162). A aquisio das terras devolutas
foi proibida por outro meio que no a compra (Art. 1o: Fico prohibidas as ac-
quisies de terras devolutas por outro titulo que no seja o de compra), a partir
da regulamentao da lei que ocorreu em 1854. A posio oficial do governo
imperial foi sempre a de considerar as novas posses como ilegais. No entanto, viu-
37. Sobre os debates em torno do projeto da Lei de Terras, ver Costa ([s.d.], p. 146-150) e Carvalho (1996, p. 304-312).
se constantemente desafiado pelos latifundirios. As concesses feitas tornaram

fico a sustao da posse como meio de aquisio das terras devolutas para os
grandes proprietrios. Por outro lado, a Lei de 1850 no compensou, pela pequena
propriedade, a expanso do latifndio (LIMA, 1990, p. 58-59; FAORO, 1989,
p. 410-411; SILVA, 1996, p. 152-155).
Alguns juristas, contrariando o que estava disposto na lei, consideravam
possvel o usucapio das terras devolutas, como o Conselheiro Laffayette Rodri-
gues Pereira. Ele admitia que no poderia haver posse dos bens pblicos, desde
que estivessem fora do comrcio, (PEREIRA, 1956, p. 33) e afirmava que as
terras devolutas no poderiam ser adquiridas por ocupao, por pertencerem ao
Estado (PEREIRA, 1956, p. 112). No entanto, ao tratar da prescrio aquisitiva
(usucapio), escreveu Laffayette que as terras devolutas no poderiam ser adquiri-
das por prescrio aquisitiva, por estarem fora do comrcio:
3 As coisas do domnio pblico, como os portos, os rios navegveis, as ruas, praas
e estradas pblicas; os ptios e baldios dos municpios e parquias; os que so direta-
mente empregados pelo Estado em servio de utilidade geral, como as fortalezas e as
praas de guerra. No atuam nesta classe e podem ser prescritas as coisas do domnio do
Estado, isto , aquelas acrca das quais o Estado considerado como simples proprietrio:
tais como as terras devolutas, as ilhas formadas nos mares territoriais, os bens em que
sucede na falta de herdeiros legais do defunto (PEREIRA, 1956, p. 171, grifo nosso).
Essa interpretao, feita contrariamente ao disposto na Lei de Terras, serviu de es-
tmulo e justificativa para inmeras invases de terras devolutas, cujos ocupantes
passaram a solicitar a propriedade definitiva por meio do usucapio.
O fracasso da Lei de Terras tornou-se patente. O apossamento das terras
pblicas continuou. As terras devolutas praticamente no foram demarcadas;
portanto, poucas foram vendidas. O dinheiro arrecadado era insuficiente para
financiar a imigrao. A tentativa do Imprio de criar ncleos coloniais e financiar
a imigrao com a venda das terras devolutas a imigrantes com recursos falhou
(LIMA, 1990, p. 75; GUIMARES, 1989, p. 134; CARVALHO, 1996, p. 313-
322; SILVA, 1996, p. 215-216/222-223).38
A fazenda de caf adotou desde o comeo de sua expanso as caractersticas
da explorao colonial: a grande propriedade e a produo voltada ao mercado
externo e a escravido. A economia cafeeira se baseava mais ainda do que a auca-
reira no fator terra. O ciclo cafeeiro deu-se pela contnua expanso sobre as terras
38. Uma comparao interessante pode ser feita entre a Lei de Terras brasileira e o Homestead Act norte-americano, de
1862, ambas as leis so resultantes da expanso das economias brasileira e norte-americana na segunda metade do
sculo XIX. O objetivo do Homestead Act, em tese, era a possibilidade de doao de terras para quem nelas desejasse
se instalar, buscando atrair imigrantes e estimulando a pequena propriedade e a ocupao dos territrios do oeste
norte-americano. Apesar de suas intenes, o Homestead Act, obviamente, no eliminou a especulao e a concentra-
o fundirias nos Estados Unidos. Para esta comparao, ver Costa ([s.d.], p. 150-161).
disponveis, viabilizada pela manuteno do escravismo. Com o fim do trfico

negreiro, muitos capitais foram investidos na produo cafeeira, que inicia sua
ascenso na economia nacional. A grande diferenciao entre as zonas cafeeiras
do Rio de Janeiro e Vale do Paraba e do oeste paulista diz respeito escravido.
Os produtores do Rio de Janeiro e do Vale do Paraba possuam todo o seu capital
fixo em escravos, dependendo de crditos governamentais. J os do oeste paulista
no inverteram todo o capital em escravos, investindo tambm, precocemente,
em mo de obra livre, cujos salrios eram compensados em parte com a venda
de produtos de subsistncia s famlias dos trabalhadores. Apesar desse investi-
mento em mo de obra livre, a escravido perdurou no oeste paulista tambm
at o advento da Lei urea (FAORO, 1989, p. 411-420/506; FURTADO, 1991,
p. 114/139-141; GORENDER, 1980, p. 564-572; SILVA, 1996, p. 87-92).
A soluo para as novas aspiraes e os novos conflitos surgidos com as
transformaes econmicas e sociais da segunda metade do sculo XIX parecia
estar no federalismo. A centralizao passou a ser vista como um entrave ao de-
senvolvimento do pas. Era uma nova roupagem para uma ideia antiga no pas.
O unitarismo durou enquanto houve identificao do poder econmico com o
poder poltico, alm da ausncia de grandes conflitos entre as elites dirigentes.
Com o deslocamento do centro dinmico da economia aps 1850, o desequi-
lbrio criado entre os poderes econmico e poltico deu novo vigor aspirao
federalista, defendida pelos republicanos. Os celeiros de estadistas do Imprio,
o Nordeste aucareiro e os ncleos cafeicultores do Rio de Janeiro e do Vale do
Paraba estavam em crise. O novo centro econmico era o oeste paulista. Alado
condio de motor do desenvolvimento do pas, o estado de So Paulo se sentia
prejudicado e discriminado pela centralizao (LESSA, 1988, p. 41-42).39
3.3 A Repblica Velha e a Constituio de 1891

A Proclamao da Repblica e a instituio do federalismo geraram uma disputa
entre o governo provisrio e as antigas provncias agora estados em torno das
terras devolutas. Na Constituinte republicana, as tendncias centralizadora e des-
centralizadora se enfrentaram para definir se as terras devolutas seriam da Unio
ou dos estados. Venceram os descentralizadores, determinando o Art. 64, caput,
da Constituio de 1891 que passassem as terras devolutas aos estados: Art. 64 -
Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos
territorios, cabendo Unio smente a poro de territorio que for indispensavel
para a defesa das fronteiras, fortificaes, construces militares e estradas de ferro
federaes. A alienao das terras devolutas passou a ser uma questo de direito ad-
ministrativo estadual (LIMA, 1990, p. 78-79/107-108; SILVA, 1996, p. 239-243).
39. Sobre a questo do federalismo no Brasil, ver Bercovici (2001, 2002, p. 181-195).
Os estados, ao legislarem sobre terras, mantiveram os princpios da Lei

de 1850. Entretanto, inverteram um de seus objetivos bsicos, que era o de
evitar o apossamento desenfreado das terras pblicas. Estes tinham em vista a
transformao dos posseiros em proprietrios. Adaptou-se, ento, em todos os
estados, a Lei de 1850 aos interesses dos grandes posseiros.40 Os prazos para a
legitimao foram dilatados e as terras pblicas continuaram a ser invadidas e
ocupadas por particulares, sem que o Estado pudesse ou quisesse interferir.
A estadualizao das terras devolutas aumentou em muito a margem de ma-
nobra e o poder de presso dos latifundirios locais, tambm conhecidos por
coronis (SILVA, 1996, p. 249-253).
O fenmeno do coronelismo tpico do perodo republicano que se inicia
em 1889, apesar de vrios dos seus elementos, dados pela clssica definio de
Leal, j serem determinveis durante o Imprio e a Colnia:
Como indicao introdutria, devemos notar, desde logo, que concebemos o
coronelismo como resultado da superposio de formas desenvolvidas do regime
representativo a uma estrutura econmica e social inadequada. No , pois, mera
sobrevivncia do poder privado, cuja hipertrofia constitui fenmeno tpico de nossa
histria colonial. antes uma forma peculiar de manifestao do poder privado, ou
seja, uma adaptao em virtude da qual os resduos do nosso antigo e exorbitante
poder privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base
representativa. Por isso mesmo, o coronelismo sobretudo um compromisso,
uma troca de proveitos entre o poder pblico, progressivamente fortalecido, e a
decadente influncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de terras.
No possvel, pois, compreender o fenmeno sem referncia nossa estrutura
agrria, que fornece a base de sustentao das manifestaes de poder privado ainda
to visveis no interior do Brasil. Paradoxalmente, entretanto, esses remanescentes
de privatismo so alimentados pelo poder pblico, e isto se explica justamente em
funo do regime representativo, com sufrgio amplo, pois o governo no pode
prescindir do eleitorado rural, cuja situao de dependncia ainda incontestvel
(LEAL, 1993, p. 20).
Isso decorre, basicamente, da abolio da escravatura, do aumento do contin-
gente eleitoral e da adoo do federalismo. O voto dos trabalhadores rurais,
aps a extino da escravido e a extenso do direito de sufrgio, passou a ter
importncia fundamental na Repblica Velha. A influncia poltica dos donos
de terras (os coronis) aumentou devido dependncia dessa grande parcela
do eleitorado causada pela nossa estrutura agrria e fundiria. A adoo de um
40. De acordo com Lima (1990, p. 79): Padro da legislao estadual subseqente - boa ou m, cumprida ou des-
cumprida -, a Lei de 1850 , pois, verdadeiramente - repita-se - o ltimo trao de nossa evoluo administrativa, no
captulo das terras devolutas.
regime representativo mais amplo que o do Imprio, com a existncia dessa es-
trutura social e econmica arcaica, acabou por vincular os detentores do poder
poltico aos donos de terras. Os dirigentes polticos interioranos deveriam ga-
rantir os votos de seus dependentes ao governo nas eleies estaduais e federais,
consolidando, em troca, sua dominao poltica local. Com o federalismo e a
existncia, ento, do governo estadual eletivo no mais nomeado pelo poder
central, como no Imprio , tornou-se necessria a implantao de mquinas
eleitorais nos Estados, baseadas no poder dos coronis. Essas mquinas, alm de
garantir o compromisso coronelista, acabaram por determinar a instituio da
chamada poltica dos governadores (LEAL, 1993, p. 253-254).
Os municpios no dispunham de grandes recursos para poder implementar
as polticas pblicas necessrias ao bem-estar de sua populao e ao seu desenvol-
vimento. Praticamente todos dependiam financeiramente do governo estadual.
Dessa forma, os estados s liberavam verbas que tambm eram escassas a nvel
estadual para os municpios onde os aliados do governador estivessem admi-
nistrando. Se o governo municipal no apoiasse o estadual, no receberia o vital
auxlio financeiro e, consequentemente, perderia o apoio de sua base eleitoral. As-
sim, explica-se o governismo de praticamente todas as situaes municipais du-
rante a Primeira Repblica. Apesar da falta de grande autonomia legal, os chefes
municipais que custeavam todas as despesas do alistamento e das eleies po-
deriam ter ampla autonomia extralegal, isto , sua opinio prevaleceria no seio do
governo em tudo o que dissesse respeito ao seu municpio. Isso ocorria at mesmo
no tocante a assuntos de competncia exclusiva da Unio ou dos estados, como a
nomeao de certos funcionrios considerados estratgicos para a manuteno
do poder local ou sua reconquista, caso ocorresse a pouco provvel derrota
eleitoral para algum grupo de oposio ao situacionismo estadual. Alm disso, as
autoridades estaduais e federais costumavam fechar os olhos para quaisquer arbi-
trariedades e violncias cometidas por seus aliados nos municpios (LEAL, 1993,
p. 35-36/45/51-52/177-180; FAORO, 1989, p. 620-622/629-639/646-654).
A manipulao do voto pelos coronis e a dependncia econmica dos muni-
cpios em relao aos estados resultou no domnio dos votos pelo governador, que
decidia a composio da sua bancada estadual no Congresso Nacional e qual candi-
dato Presidncia da Repblica seria eleito no seu estado. O compromisso firmado
entre o governo federal e os governos estaduais deu origem famosa poltica dos
governadores. Essa poltica foi institucionalizada pelo ento presidente Campos
Sales, evitando uma srie de intervenes federais nos estados. A rotina da Rep-
blica Velha resumia-se aos acordos firmados pelo presidente com os governadores
e a atuao do Poder Legislativo conforme o decidido entre aquelas partes. Nas
negociaes para a sucesso presidencial, o sucessor era legitimado por consultas do
presidente aos chefes estaduais, particularmente de So Paulo e de Minas Gerais.
Essa estabilidade foi arranhada em 1910 e 1922 e quebrada em 1930, quando ocor-
reram as nicas eleies competitivas da Primeira Repblica (LEAL, 1993, p. 229-
230/244-248; FAORO, 1989, p. 563-569; LESSA, 1988, p. 105-110/138).
O sistema econmico da Repblica Velha era baseado quase que exclusiva-
mente no caf. Essa cultura, inclusive, causou um dos primeiros atos de dirigis-
mo econmico (JAGUARIBE, 1969, p. 170), em meio firmemente arraigada
crena econmica no laissez faire. Em 26 de fevereiro de 1906, foi firmado o
clebre Convnio de Taubat, entre So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro,
sem, naquele momento, o apoio federal. De acordo com o convnio, o governo
compraria os excedentes da produo cafeeira. O financiamento dessa compra
seria feito por meio de emprstimos externos, cujo servio seria coberto com um
imposto a ser cobrado sobre cada saca de caf exportada seria uma sobretaxa de
$ 3,00 sobre cada saca de 60 kg de caf. Ao mesmo tempo, os estados deveriam
desencorajar a expanso das plantaes. As medidas para conter esse aumento da
produo no foram tomadas e, se e quando tomadas, revelaram-se infrutferas.
Como os lucros do caf no caram, pelo contrrio, o que houve foi um aumento
nos investimentos na produo de caf. Devido a essa timidez ou ao desinteresse
dos governos estaduais em inibir a expanso da lavoura cafeeira, armou-se uma
verdadeira bomba-relgio que detonaria somente em 1929, levando o sistema
poltico da Repblica Velha consigo.
A superproduo prevista para 1906 fez que o Estado de So Paulo procu-
rasse apoio para o plano de valorizao do caf. A manipulao das taxas cambiais
e de emprstimos externos tinha como principal obstculo o governo federal,
chefiado na poca pelo paulista Rodrigues Alves. Impedido de transferir a respon-
sabilidade da proteo ao caf para a Unio, So Paulo negociou o apoio de Minas
Gerais e do Rio de Janeiro para firmar o Convnio de Taubat, cuja maior parcela
foi bancada financeiramente pelo governo paulista por meio de uma poltica de
endividamento externo macio.
Aps o Convnio de Taubat, a poltica de valorizao do caf passou a ser
mantida pelo governo federal. A estrutura de repartio tributria da Constitui-
o de 1891 fez que essa poltica se tornasse interessante para a Unio. A manu-
teno de uma poltica cambial favorvel s exportaes de caf, com ocasional
desvalorizao da moeda, era, primeira vista, onerosa para o governo federal,
que pagava todos os seus dbitos em moeda estrangeira. Isso se explica pelo fato
de as importaes principal fonte de receitas da Unio dependerem em grande
escala do ritmo e do volume das exportaes fonte particularmente lucrativa
de So Paulo. Os maiores prejudicados eram os estados que no tinham grandes
receitas provenientes das exportaes.41
41. Para mais informaes sobre o Convnio de Taubat e a valorizao do caf, ver Furtado (1991, cap. XXX).
Os grandes fazendeiros estavam sempre em busca de terras novas, tendo em

vista a manuteno do sistema econmico predatrio e extensivo que se manteve,
mesmo com o fim da escravido. Enquanto houvesse terras devolutas a ocupar,
no haveria a necessidade de mudanas no sistema produtivo. Os coronis, as-
sim, tiveram papel de destaque no processo de apropriao privada das terras
pblicas, feito com a conivncia das autoridades estaduais. A legislao estadual
especialmente em So Paulo favorecia os grandes posseiros, obrigando o es-
tado a registrar suas terras como se fosse um proprietrio comum e facilitando a
ocupao dos grandes posseiros com exigncias fceis de serem contornadas por
eles. A condio para o posseiro virar proprietrio, qual seja, a de manter-se por
longo tempo sobre as terras, s era obtida pelos grandes posseiros. Afinal, eles
eram os nicos com condies de se manterem sem serem expulsos, antes expul-
sando os outros, pois, alm do poder armado de jagunos e capangas, eram bem
relacionados com as autoridades estaduais. A conivncia poltica com os grandes
posseiros obviamente prejudicou os pequenos, que frequentemente eram expul-
sos para dar lugar expanso do latifndio. Esta a causa profunda, embora no
a nica, de episdios como Canudos, Contestado e o cangao (SILVA, 1996, p.
258-275/336-337/339).
4 REFORMA AGRRIA E DIREITO DE PROPRIEDADE: AVANOS E RETROCESSOS

ENTRE 1930 E 1985
As questes agrria e fundiria recrudesceram a partir de 1930. As desigualdades
sociais causadas pela m distribuio fundiria exigiam do Estado, agora pres-
tador de polticas pblicas, medidas que acabassem ou, ao menos, suavizassem
a concentrao de terras (CAMARGO, 1991, p. 123-126). Durante o perodo
1930-1964, a reforma agrria ser uma reivindicao e preocupao constante,
especialmente a partir do advento da Constituio de 1946.
A reforma agrria , antes de mais nada, a mudana profunda da estrutura
fundiria (SODERO, 1968, p. 93-95; SILVA, 1971, p. 18). Ela tanto mais ne-
cessria, em determinado pas, quanto maior for a desigualdade na distribuio
da terra (SILVA, 1971, p. 22). O fundamento bsico da reforma agrria o da
funo social da propriedade, tendo em vista que a terra um meio de produo
(SODERO, 1968, p. 33-34/89-92). Outra questo pertinente reforma agrria
diz respeito sua aplicao. Esta deve ser realizada em propriedades particulares,
no em propriedades pertencentes ao poder pblico. Segundo Sodero,
Tendo sua expresso principal na modificao da estrutura fundiria, diz a Reforma
Agrria respeito aos bens imveis rurais de particulares, que se situam no territrio
nacional. Reforma Agrria no se faz em terras pblicas, em terras de domnio
pblico, sejam estas federais, estaduais ou municipais. Ela se aplica aonde existem
graves distores fundirias, em reas de propriedade particular, pois se promovesse
colonizao de glebas pblicas, permaneceria a distoro em apro, manifestada

pelos dois extremos do latifndio e minifndio e no estaria solucionado o proble-
ma, neste aspecto (SODERO, 1968, p. 224).
A reforma agrria um processo de mudana da estrutura fundiria, neces-
sariamente amplo, pois precisa beneficiar parcela significativa da populao sem
terra. Sua aplicao no pode ficar sendo protelada e arrastada indefinidamente.
A modificao da estrutura fundiria por intermdio da reforma agrria deve
ser necessariamente drstica, pois no se trata de concesso passageira visando
amainar as demandas sociais. O cerne das polticas de reforma agrria a redis-
tribuio da propriedade. As polticas de apoio e assistncia so extremamente
importantes, mas secundrias em relao redistribuio da terra. Decorre disto
a caracterstica fundamental deste tipo de poltica agrria: ser um processo redis-
tributivo de renda (SILVA, 1971, p. 38-46).
O propsito poltico da reforma agrria , fundamentalmente, o da estabiliza-
o das relaes sociais pela modificao da estrutura fundiria e de classes na agri-
cultura. Um de seus objetivos a criao de uma classe mdia rural, incrementando
o mercado consumidor do pas e reduzindo os riscos de uma profunda instabilidade
social. Alm disso, a reforma agrria uma potencial fonte de gerao de empregos,
contribuindo para desenvolver as foras produtivas no setor agrcola, induzindo sua
modernizao (SILVA, 1971, p. 74-83; JANVRY, 1990, p. 203/211-214/218-219).
O tenentismo, alado ao poder junto com Getlio Vargas, possua entre
suas bandeiras a mudana nas relaes agrrias. Enquanto movimento, o tenen-
tismo foi poltica e ideologicamente difuso, com destacado predomnio militar.
As primeiras revoltas tm a caracterstica de uma tentativa insurrecional indepen-
dente de setores civis, vistos com desconfiana. Apesar da indefinio ideolgica,
o tenentismo possua vrios pontos de concordncia entre seus membros. Eles, os
tenentes, seriam os responsveis nicos pela regenerao nacional e pela pureza
das instituies republicanas. A verdade da representao deveria ser assegurada
por meio de eleies honestas, com voto secreto, regularizao do alistamento
eleitoral e reconhecimento dos resultados pelo Poder Judicirio, o poder mais
distante dos polticos. A revoluo deveria ser feita de forma autnoma ao povo,
que no soube romper com a passividade para derrubar as oligarquias. O Exrcito
deveria ser a proteo da nao contra a eventual indisciplina popular.
A grande preveno dos tenentes, entretanto, se dava com os polticos e
vice-versa. Essa preveno no impediria a aliana do tenentismo com setores
oligrquicos dissidentes para promover a Revoluo de 1930, embora fosse a cau-
sadora de uma srie de problemas no perodo ps-revolucionrio. A proposta que
congregava todo o movimento era a de centralizao e a crtica ao liberalismo
(FAUSTO, 1994, p. 57-58/61-69/75).
Para promover a centralizao com aumento dos poderes da Unio, o te-

nentismo incorporou parte das crticas antiliberais de Alberto Torres, que publi-
cou, em 1914, um estudo denominado A organizao nacional, no qual criticava
a Constituio de 1891 e propunha uma nova estrutura para o Estado brasileiro.
Para ele, essa constituio era extica, imposta, sem existncia real na vida do
pas. Ela precisaria ser revisada urgentemente para poder instituir uma efetiva
coordenao dos interesses nacionais. Torres combatia a grande propriedade,
chegando a afirmar:
A grande propriedade um mal que no pode ser extinto no Brasil, mas deve ir sen-
do progressivamente limitado, e energicamente combatidos os abusos e vcios que
acarreta. Oprimindo as populaes, com a dificuldade oposta formao da peque-
na propriedade e a precria posio a que submete o trabalhador, uma verdadeira
ditese econmica. mister sanar-lhe este efeito, desastroso para toda a economia
do pas (TORRES, 1978, p. 206-207).
Para Torres, o Estado deveria estimular o pequeno trabalhador rural, fa-
vorecendo os centros agrrios. Para isso, as cidades e as vilas do interior deve-
riam ser desenvolvidas e os lavradores, receber educao profissionalizante do
Estado. Dessa maneira, ao lado da grande cultura, seria fundada a pequena
lavoura para produo de consumo isto , alimentos para o abastecimento
interno , incluindo na sociedade setores antes marginalizados e dotando o
pas de uma vasta classe trabalhando na produo de alimentos. Torres (1978,
p. 132-135/207-209) considerava o progresso das culturas de consumo um
problema vital para o Brasil, que deveria se transformar em uma nao de
pequenos proprietrios.
Vitoriosa a revoluo, os tenentes e as lideranas afins agruparam-se no
Clube 3 de Outubro, onde prepararam um documento denominado Esboo
do Programa de Reconstruo Poltica e Social do Brasil. Neste programa, pro-
punha-se a reforma agrria, com o Estado encarregado de reduzir ao mnimo
todas as formas de latifndio, especialmente os prximos ao litoral e s vias
de transporte e comunicao. O cultivo da terra seria compulsrio. Caso con-
trrio, o Estado deveria transformar a rea improdutiva em ncleos coloniais.
A pequena propriedade rural seria estimulada por meio da transferncia de
lotes de terras cultivveis aos trabalhadores rurais. As terras devolutas ilegal-
mente ocupadas reverteriam ao patrimnio pblico para serem utilizadas na
colonizao pelas cooperativas. O programa propunha ainda a instituio de
um imposto territorial rural progressivo, a criao de um tribunal de terras
para a resoluo de litgios referentes a propriedade, posse e explorao da ter-
ra e a extenso da legislao trabalhista aos trabalhadores rurais (CAMARGO,
1991, p. 134-136).
A reconstitucionalizao do pas fez que o tenentismo e o Clube 3 de Outu-

bro perdessem boa parte da influncia que detinham no governo provisrio, agora
constitucional. No entanto, claramente influenciada pela Constituio alem de
Weimar, a Constituio de 1934 inaugurou a mudana da concepo de proprie-
dade em seu Art. 113, item 17:
Art. 113 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz
a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistencia, segurana
individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) garantido o direito de pro-
priedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma que
a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade publica far-se- nos
termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo imminente,
como guerra ou commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da
propriedade particular at onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indem-
nizao ulterior (grifo nosso).
Ou seja, a determinao do contedo do direito de propriedade estava, como no
Art. 153 da Constituio de Weimar, reservada lei. O legislador, de acordo com
a Carta constitucional de 1934, poderia limitar livremente o direito de proprie-
dade, que perdia, assim, seu carter histrico de absolutividade.42
A Constituio de 1946 tratou da propriedade em dois dispositivos: um, o
Art. 141, 16,43 situado no captulo dos direitos e das garantias individuais; e o
outro, o Art. 147,44 localizado no captulo da ordem econmica e social. Apesar
do retrocesso em matria de desapropriao, a funo social da propriedade estava
consagrada no texto constitucional. Os dispositivos sobre a indenizao prvia e em
dinheiro podem ser explicados como uma reao da Assembleia Constituinte ao
intervencionismo consagrado no Estado Novo (CAMARGO, 1991, p. 143-144).
A reforma agrria volta ao centro das preocupaes governamentais com o re-
torno de Vargas Presidncia da Repblica. Tem incio uma srie de iniciativas de
reformulao agrria a serem feitas por meio do Estado. O presidente props a regu-
lamentao e a utilizao do Art. 147 da Constituio. Para tanto, enviou um projeto
42. O Estado Novo manteve o novo conceito de propriedade, conforme o Art. 122, 14 da Carta de 1937: Art. 122 - A
Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e
propriedade, nos termos seguintes: 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, mediante indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem
o exerccio. Alm disso, Getlio Vargas baixou o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, que dispunha sobre a
desapropriao por utilidade pblica, em vigor at hoje.
43. Art. 141 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direi-
tos concernentes vida, liberdade, segurana individual e propriedade nos trmos seguintes: 16 - garantido
o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por intersse social,
mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoo intestina, as
autoridades competentes podero usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem pblico, ficando, todavia,
assegurado o direito e a indenizao ulterior.
44. Art. 147 - O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto
no art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos (grifo nosso).
de lei sobre a desapropriao por interesse social, que regulamentava o Art. 147. Este
projeto ficou esquecido na Cmara dos Deputados at 1962, quando foi aprovado por
presso do presidente Joo Goulart. Foi enviada tambm uma proposta de extenso da
legislao trabalhista ao campo, consubstanciando-se no embrio do futuro Estatuto
do Trabalhador Rural. Alm disso, foi criada, por sugesto de Rmulo de Almeida, a
Comisso Nacional de Poltica Agrria, que funcionaria como um rgo de estudos e
planejamento. Esta existiu at 1962, quando foi substituda pelo Conselho Nacional
de Poltica Agrria. O grande tema debatido era o obstculo constitucional desapro-
priao para a reforma agrria. A comisso chegou a propor que os casos referentes
aos latifndios improdutivos deveriam ser analisados exclusivamente sob o Art. 147
da Constituio, e no sob o Art. 141, 16 (CAMARGO, 1991, p. 147-150/152).
A industrializao foi o cerne do governo Juscelino Kubitschek, que tam-
bm buscou tentar implementar uma poltica de cunho reformista. No entanto, a
conjuntura poltica impediu o presidente de atuar decisivamente, especialmente
no tocante reforma agrria. O reformismo acabou atuando de forma indireta.
A questo agrria, por exemplo, foi enfrentada por intermdio da problemtica
das desigualdades regionais, notadamente no Nordeste (CAMARGO, 1991, p.
154-155).45 De acordo com Camargo:
No resta dvida que, nestes anos, como nos seguintes, a politizao da questo
agrria ser indissocivel do soerguimento e recuperao das reas marginalizadas
(nas quais as populaes camponesas so as mais atingidas) pelo deslocamento do
sopro reformista da soluo, conflituosa, do desequilbrio entre as classes para a
correo, integrada, do desequilbrio entre regies (CAMARGO, 1991, p. 161).
A experincia da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Su-
dene) enfatizou a necessidade de um planejamento global que regulasse o uso da
terra e combatesse o latifndio improdutivo. As polticas dessa superintendncia
no atacavam de frente a concentrao de terras, mas visavam gerar condies
que modificassem a estrutura fundiria. Os reformistas saram fortalecidos, pois
a Sudene deixou vista focos de misria at ento desconhecidos ou escondidos
da opinio pblica. Neste contexto, gerou-se uma nova mentalidade, favorvel a
amplas reformas estruturais, denominadas reformas de base, com destaque para a
reforma agrria (CAMARGO, 1991, p. 160-168/189).46
A implementao das reformas de base, especialmente a agrria, foi a prin-
cipal discusso do governo Joo Goulart, tanto na fase parlamentarista como na
presidencialista. Inmeros setores se posicionaram a favor da reforma agrria: o
45. Sobre o ressurgimento e o tratamento da questo das desigualdades regionais na dcada de 1950, ver Bercovici
(2003, p. 94-110).
46. Sobre a vinculao da criao e da implantao da Sudene com as reivindicaes por reformas de base, ver Ber-
covici (2003, p. 110-114).
governo, polticos e entidades da sociedade civil. No entanto, a multiplicidade de

propostas, a insistncia dos proprietrios em vetar uma rpida redistribuio de
terra e a resistncia dos setores radicais em negociar com os mais conservadores ou
moderados geraram um impasse que levou radicalizao (CAMARGO, 1991,
p. 201-202/211-213), que perdurou at a queda do regime democrtico.
A reforma agrria s poderia ser promovida efetivamente com a mudana
da Constituio. Dessa maneira, a exigncia da reforma constitucional se acres-
centou s reformas de base, colocando o governo sob suspeita ainda maior dos
setores mais conservadores da sociedade (CAMARGO, 1991, p. 200-201/211-
213). O Executivo pressionou o Congresso Nacional e inmeros projetos sobre a
questo agrria parados h anos foram aprovados. Um deles foi a Lei no 4.132, de
10 de julho de 1962, que dispe sobre a desapropriao por interesse social cujo
projeto havia sido encaminhado, como vimos, ainda por Vargas. Foi tambm fi-
nalmente aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei no 4.214, de 2 de maro
de 1963). Em 11 de outubro de 1962, o governo criou a Superintendncia de
Reforma Agrria (Supra), autarquia ligada diretamente Presidncia da Repbli-
ca, cuja misso seria a de criar condies polticas e institucionais para a execuo
da reforma agrria (CAMARGO, 1991, p. 202-204).
Com o retorno do pas ao presidencialismo, em janeiro de 1963, Joo Gou-
lart adquiriu plenos poderes para tentar promover as reformas de base. Celso
Furtado foi encarregado de elaborar um plano de desenvolvimento, denominado
Plano Trienal. De acordo com esse plano: A atual estrutura agrria do Pas erige-
se, assim, em grave empecilho acelerao do desenvolvimento da economia na-
cional, impondo-se o seu ajustamento s exigncias e necessidades de progresso
da sociedade brasileira (BRASIL, 1962, p. 149). O Plano Trienal identificava a
origem do atraso relativo da agricultura brasileira (a baixa produtividade e a po-
breza das populaes rurais) com a deficiente estrutura agrria existente no pas.
O trao marcante era a absurda e antieconmica distribuio de terras, situada
entre dois extremos. De um lado, os poucos que controlam extenses gigantescas,
cujas dimenses impedem ou dificultam a sua utilizao produtiva. De outro, os
inmeros proprietrios de pequenos lotes, inferiores a dez hectares, cuja extenso
insuficiente para assegurar a subsistncia familiar. A concentrao da proprieda-
de, de acordo com o plano, estimula o absentesmo e cria formas de explorao
da terra injustificveis socialmente e danosas economicamente (BRASIL, 1962,
p. 140-149).
A reforma agrria era proposta no Plano Trienal, devendo observar os se-
guintes objetivos mnimos:
a) nenhum trabalhador que, durante um ciclo agrcola completo, tiver ocupado terras
virgens e nelas permanecido sem contestao, ser obrigado a pagar renda sbre a terra
economicamente utilizada; b) nenhum trabalhador agrcola, foreiro ou arrendatrio

por dois ou mais anos em uma propriedade, poder ser privado de terras para trabalhar,
ou de trabalho, sem justa indenizao; c) nenhum trabalhador que obtiver da terra em
que trabalha ao nvel da tcnica que lhe acessvel - rendimento igual ou inferior ao
salrio mnimo familiar, a ser fixado regionalmente, dever pagar renda sbre a terra,
qualquer que seja a forma que esta assuma; d) tdas as terras, consideradas necessrias
produo de alimentos, que no estejam sendo utilizadas ou o estejam para outros fins,
com rendimentos inferiores mdias estabelecidas regionalmente, devero ser desapro-
priadas para pagamento a longo prazo (BRASIL, 1962, p. 194-195).
As derrotas do governo no Congresso Nacional geraram uma campanha na-
cional de presso contra o Legislativo e a favor das reformas de base (CAMARGO,
1991, p. 213-215/218-219). O ponto alto dessa campanha seria o Comcio das
Reformas, realizado em 13 de maro de 1964, no Rio de Janeiro. Com a presena de
quase todas as lideranas reformistas, o presidente Joo Goulart assinou o Decreto
no 53.700, em que considerava de interesse social, portanto passveis de desapropria-
o, os imveis de mais de 500 hectares situados at a 10 quilmetros da margem das
rodovias, das ferrovias e dos audes. Com este decreto, o presidente unificou contra
si e contra o regime a classe dos proprietrios (CAMARGO, 1991, p. 221-222).
Os militares, assim que assumiram o poder, trataram de revogar o Decreto
n 53.700, de 13 de maro de 1964, e extinguiram a Supra. No entanto, a questo
o
agrria no poderia ser deixada de lado. A reestruturao do setor agrrio era uma
necessidade do avano da industrializao e das prprias condies econmicas
do pas, alm de servir como elemento de legitimao social do novo regime. Para
tanto, o marechal Castello Branco pressionou o Congresso Nacional no sentido
de aprovar uma emenda Constituio de 1946, que eliminava as exigncias da
indenizao em dinheiro no caso de desapropriao. Esta foi a Emenda no 10, de
9 de novembro de 1964. A partir desta emenda, a desapropriao por interesse
social seria realizada mediante prvia e justa indenizao em ttulos especiais da
dvida pblica. Caa o retrocesso implantado na Carta constitucional de 1946,
que praticamente inviabilizava a reforma agrria no Brasil.
O primeiro diploma legal aprovado no bojo da Emenda no 10 foi a Lei
no 4.504, de 30 de novembro de 1964, conhecida como Estatuto da Terra.
O estatuto, enquanto projeto de reestruturao do setor agrrio, no se colocou
frontalmente contra os interesses dos grandes proprietrios que apoiavam o
regime militar. A sua tnica principal era o combate ao minifndio e latifndio
improdutivos, mas a prioridade deveria ser a modernizao e o aumento da
produtividade do setor rural. As propriedades geridas da maneira tradicional
possuam a opo de se adequarem ao novo padro produtivo pelas facilidades
creditcias por parte do Estado. A produo agropecuria, com o estatuto, rece-
beu um forte estmulo para adotar a organizao empresarial.
A exigncia do cadastramento prvio e global das propriedades rurais em

todo o pas, que seria realizado pelo recm-criado Instituto Brasileiro de Reforma
Agrria (Ibra), acabou por adiar as transformaes prometidas pelo Estatuto da
Terra. Segundo Jos Gomes da Silva, em vez de aplicar as suas verbas na desapro-
priao por interesse social, o Ibra acabou por empreg-las quase totalmente na
confeco do cadastro. Os Decretos nos 55.889 e 55.891, ambos de 31 de maro
de 1965, acabaram por fazer prevalecer a primazia do cadastro, do zoneamento e
da tributao sobre a desapropriao como meios de execuo da reforma agrria.
A desapropriao por interesse social foi relegada a segundo plano pelo instituto,
que nunca atuou decisivamente na consecuo da reforma agrria. A nfase do
Ibra sempre foi dada tributao progressiva, no desapropriao, como meio
de obteno da reforma agrria (SILVA, 1971, p. 149-151/179-189).
Na realidade, a preocupao fundamental do Estatuto da Terra foi a moder-
nizao das atividades agropecurias, servindo apenas como um instrumento de
legitimao do regime militar. O estatuto, nas palavras de Jos Gomes da Silva,
foi desperdiado (SILVA, 1971, p. 145).47 e falhou em sua inteno de promo-
ver a reforma agrria. As nicas mudanas ocorridas durante o regime militar fo-
ram a edio do Decreto-Lei no 554, de 25 de abril de 1969, que passou a regular
o processo judicial de desapropriao por interesse social, de imvel rural para fins
de reforma agrria, a fuso do Ibra, do Instituto Nacional de Desenvolvimento
Agrrio (Inda) e do Grupo Executivo da Reforma Agrria (Gera) e a concentra-
o de suas atribuies no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra), criado pelo Decreto-Lei no 1.110, de 3 de julho de 1970.
5 a propriedade na constituio Federal de 1988: o debate atual

O regime jurdico da propriedade tem seu fundamento na Constituio. Nas pa-
lavras de Tepedino: A propriedade, todavia, na forma em que foi concebida pelo
Cdigo Civil, simplesmente desapareceu no sistema constitucional brasileiro, a
partir de 1988. A substituio da idia de aproveitamento pro se pelo conceito
de funo de carter social provoca uma linha de ruptura (TEPEDINO, 1997,
p. 315). A Constituio garante o direito de propriedade, mas s se esta cumprir
com sua funo social (Art. 5o , XXII e XXIII e Art. 170, II e III), princpio cons-
titucional que autoaplicvel (COMPARATO, 2000, p. 141-143).
O fato de a propriedade estar inserida, no seu aspecto geral, entre as normas
de previso dos direitos individuais, segundo Jos Afonso da Silva, assegura o
reconhecimento do instituto; porm, no de acordo com as concepes privatis-
tas clssicas (SILVA, 2000, p. 273-274/786; TEPEDINO, 1997, p. 312-316).
47 Sobre a poltica agrria do regime militar, ver Gonalves Neto (1997).

A propriedade privada sempre foi justificada enquanto modo de proteo do in-

divduo e sua famlia contra as necessidades materiais, ou seja, como modo de ga-
rantia da sua subsistncia. Na civilizao industrial, a propriedade deixou de ser o
nico modo de obter a subsistncia, pois h uma srie de direitos e garantias com
essa finalidade, alm de prestaes sociais asseguradas ou devidas pelo Estado.
Enquanto instrumento garantidor da subsistncia individual e familiar, ou seja,
da dignidade da pessoa humana, a propriedade um direito individual e cumpre
uma funo individual, no sendo imputada a ela a funo social. Neste cam-
po, os eventuais abusos se deparam com as limitaes do poder do Estado. Esta
propriedade, prevista no Art. 5o, XXVI, e no Art. 185 da CF/88, a que exerce
funo individual e, neste sentido, um direito fundamental (COMPARATO,
1986, p. 73; 2000, p. 139-141). De acordo com Comparato:
Escusa insistir no fato de que os direitos fundamentais protegem a dignida-
de da pessoa humana e representam a contraposio da justia ao poder, em
qualquer de suas espcies. Quando a propriedade no se apresenta, concre-
tamente, como uma garantia da liberdade humana, mas, bem ao contrrio,
serve de instrumento ao exerccio de poder sobre outrem, seria rematado
absurdo que se lhe reconhecesse o estatuto de direito humano, com todas
as garantias inerentes a essa condio, notadamente a de uma indenizao
reforada na hiptese de desapropriao (COMPARATO, 2000, p. 140-141).
A Carta constitucional prev trs tipos de desapropriao para a proprie-
dade. O primeiro a desapropriao comum, por utilidade pblica ou interesse
social, nos termos do Art. 5o, XXIV, e Art. 182, 3o. Neste caso, a indenizao
deve ser prvia e em dinheiro. O segundo a desapropriao-sano (SILVA,
1995, p. 50/67) da propriedade urbana, que pune o no cumprimento do Art.
182, 4o,48 cuja indenizao mediante pagamento de ttulos da dvida pbli-
ca com emisso previamente autorizada pelo Senado Federal.49 Finalmente, h a
desapropriao para fins de reforma agrria do Art. 184 da Constituio. A inde-
nizao, de acordo com este artigo, deve ser prvia, justa e em ttulos da dvida
agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at 20
48. Art. 182, 4o: facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor,
exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento
mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
49. Em relao autorizao do Senado, um esclarecimento: a emisso deve ser autorizada por esta instituio no
por se tratar de desapropriao, mas por ser emisso de ttulos pblicos. Desde a Constituio de 1934, a emisso
destes ttulos pelos estados e municpios controlada pelo Senado. J a Unio pode emitir ttulos da dvida agrria, por
exemplo, para realizar a reforma agrria sem necessidade de autorizao do Senado. Por isto, deve-se ter cautela com
as propostas de emenda constitucional que concedem permisso aos estados e municpios para tambm realizarem
reforma agrria. Sem a possibilidade de emisso de ttulos pblicos para o pagamento das desapropriaes, est-se
diante de um brutal retrocesso na questo da reforma agrria, que ser praticamente inviabilizada.
anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em
lei. A exceo feita s benfeitorias teis e necessrias, cuja indenizao dever
ser feita em dinheiro (Art. 184, 1o). O procedimento contraditrio especial,
de rito sumrio, para o processo judicial de desapropriao deve ser definido por
meio de lei complementar (Art. 184, 3o). Os dispositivos constitucionais sobre
a reforma agrria foram regulamentados pela Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de
1993, e o procedimento contraditrio especial regulado pelas disposies da Lei
Complementar no 76, de 6 de julho de 1993, com alteraes introduzidas pela
Lei Complementar no 88, de 23 de dezembro de 1996.
Os demais procedimentos de desapropriao esto fixados na legislao
federal:50 Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941 (desapropriao por
necessidade ou utilidade pblica), e Lei no 4.132, de 10 de setembro de 1962
(desapropriao por interesse social). As duas formas de desapropriao tm em
comum o fato de a indenizao ser prvia e em dinheiro. A desapropriao s ser
indenizada com ttulos da dvida pblica nos casos da desapropriao para refor-
ma agrria (Art. 184) e da desapropriao-sano (Art. 182, 4o, III).
A desapropriao por utilidade pblica pode ser efetuada pela Unio, pe-
los estados e pelos municpios. No tocante desapropriao por interesse social,
a prevista na Lei no 4.132/1962 tambm de competncia destas trs instn-
cias. No entanto, a desapropriao para fins de reforma agrria de competn-
cia exclusiva da Unio e a desapropriao-sano de competncia exclusiva
dos municpios.
A principal diferena entre a desapropriao por utilidade pblica e a por in-
teresse social alm, obviamente, das hipteses legais que as autorizam o pra-
zo de caducidade da declarao de utilidade pblica (cinco anos) e o da declarao
de interesse social (dois anos) (MELLO, 2001, p. 718-720). O procedimento de
ambos os tipos de desapropriao o mesmo. H duas fases: a fase declaratria
(o poder pblico declara a utilidade pblica ou o interesse social da propriedade
para fins de desapropriao) e a fase executria (atos pelos quais o poder pblico
promove a desapropriao). Se houver acordo entre as partes sobre a indenizao,
a fase executria ser exclusivamente administrativa. Se no houver acordo, a fase
executria ser judicial. O procedimento judicial, para ambas as desapropriaes,
o fixado pelo Decreto-Lei no 3.365/1941 (Arts. 11 a 30), e o rito o rito ordin-
rio (Art. 19). S podem ser discutidas questes referentes ao valor da indenizao
ou ao vcio processual (Arts. 9o e 20 do Decreto-Lei). Se o proprietrio se sentir
lesado no tocante aos fundamentos ou a eventuais ilegalidades da desapropriao,
ele mesmo deve propor outra ao (DI PIETRO, 2000, p. 155).
50. Desapropriao matria de competncia exclusiva da Unio, de acordo com o Art. 22, inciso II da CF/88.
5.1 Propriedade e reforma urbana

O captulo da ordem econmica constitucional referente poltica urbana (Arts.
182 e 183), busca institucionalizar o acelerado processo de desenvolvimento ur-
bano no pas, cuja principal consequncia o fato de a imensa maioria da popu-
lao brasileira ter se tornado urbana em menos de 30 anos.51 Entre as principais
inovaes trazidas para a poltica urbana na Constituio esto a gesto demo-
crtica da cidade,52 a concepo de um direito cidade e das funes sociais da
cidade (SAULE, 2007, p. 47-64), alm da identificao do contedo da funo
social da propriedade com o plano diretor, instrumento bsico da poltica de de-
senvolvimento urbana (FERNANDES, 1998a, p. 218-221).53
Em relao ao planejamento urbano, uma instituio pouco aproveitada nos
ltimos anos a regio metropolitana (RM), prevista no Art. 25, 3o da CF/8854
sobre a definio de regio metropolitana e sua concepo constitucional, ver es-
pecialmente Alves (1998, p. 14-22) que, segundo Grau (1983, p. 41-46), uma
regio de servios; ou seja, uma rea de prestao de determinados servios p-
blicos, de interesse comum de vrios municpios, devendo, por isso, ser prestados
sob uma administrao de carter intermunicipal.55 O carter constitucional da re-
gio metropolitana, de acordo com Alves (1998, p. 27/35-48), funcional, tendo
em vista a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de inte-
resse comum. A propsito, a titularidade destes servios pblicos comuns no pode
ser atribuda, de maneira exclusiva, a nenhum dos entes federados envolvidos, mas
a ambos, o que exige a cooperao entre estado e municpios, que pode ser mais
bem promovida com a RM. No tocante ao planejamento, caracterstica importante
da regio metropolitana, a ao planejadora est ligada realizao dos servios
pblicos de interesse comum. O planejamento metropolitano, isto , a elaborao
de um plano urbanstico para a prestao dos servios comuns, segundo Eros Grau,
voltado, essencialmente, para a ordenao urbana (GRAU, 1983, p. 44-46).56
51. Em sentido contrrio, Veiga, J. E. da., Cidades imaginrias: o Brasil menos urbano do que se calcula, 2. ed., Cam-
pinas, Autores Associados, 2003, p. 31-66, sustenta que a maior parte dos municpios brasileiros (aproximadamente
80%), onde vivem 30% da populao, essencialmente rural, apesar de estes serem denominados oficialmente como
cidades. Sobre o debate em torno da questo urbana na Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, ver Saule
Jr. (1997, p. 25-42).
52. Sobre a gesto democrtica da cidade, ver as consideraes de Bucci (2003, p. 322-327). Para um exemplo
concreto das dificuldades colocadas pelos detentores do poder econmico privado gesto democrtica da cidade,
ver Bercovici (2005, p. 208-221).
53. Para a crtica vinculao da funo social da propriedade ao contedo do plano diretor, que teria sido um
expediente para protelar a concretizao da funo social da propriedade urbana, ver Maricato (2000, p. 174-175).
Curiosamente, ainda segundo Maricato (2000, p. 136-144), foi durante o perodo de auge do planejamento urbano
no Brasil que as cidades mais cresceram de forma desordenada, revelando o desencontro entre o discurso do planeja-
mento urbano e a real produo do espao urbano.
54. Artigo 25, 3o da CF/88: Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglo-
meraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organiza-
o, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
55. Sobre a importncia dos servios urbanos, ver tambm Silva (2004, p. 263-309).
56. Para a histria do planejamento urbano no Brasil, ver, ainda, Villaa (2004, p. 171-241).
A evoluo da legislao urbana reflete as contradies e as tenses nas rela-

es entre estado, proprietrios, construtores e a populao, desempenhando uma
funo importante na ordenao das cidades e na estruturao do espao urbano,
devendo receber destaque o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de 10 de julho
de 2001), que regulamenta os Arts. 182 e 183 da Constituio (FERNANDES,
1998a, p. 203-207/212-214/221-228; MARICATO, 2002, p. 96-113). Apesar
dos avanos legislativos, como o reconhecimento do direito regularizao fundi-
ria (Art. 2o, XIV, do Estatuto da Cidade), assim como o do direito fundamental
habitao (Art. 6o da Constituio), a doutrina brasileira do direito urbanstico
caracteriza-se, em sua maior parte, pelo seu formalismo, no tendo se dado con-
ta da real dimenso das relaes urbanas e da dinmica poltico-econmica do
processo de urbanizao. Alm disso, os autores da doutrina brasileira do direito
urbanstico costumam se preocupar exclusivamente com a cidade oficial, igno-
rando a cidade ilegal, onde vive a maior parte da populao. Como bem afir-
mam Maricato (2000, p. 147-152/162-165) e Fernandes (1998b, p. 3-11; 2008,
p. 52-59), legalidade e ilegalidade so duas faces do mesmo processo de produo
do espao urbano; afinal, a ilegalidade funcional para a cidade legal.57
O tema central da poltica urbana a questo fundiria e imobiliria, a
disputa pela apropriao das rendas imobilirias, ou seja, o conflito em torno da
propriedade. Segundo Ermnia Maricato, a invaso de terras urbanas caracters-
tica do processo brasileiro de urbanizao, segregador e excludente na ocupao
do solo. A ilegalidade tolerada, desse modo, como uma vlvula de escape para
um mercado fundirio especulativo (FERNANDES, 1998a, p. 213-214; 2008, p.
45-48; MARICATO, 2000, p. 152-162/184-185; 2002, p. 81-94). A alternativa
a este processo, inclusive constitucionalmente prevista, o reconhecimento do
conflito urbano, com a construo de um espao de participao social para dar
visibilidade aos conflitos sociais, buscando meios democrticos para solucion-los
(MARICATO, 2000, p. 180-181; 2002; p. 71-74).
A utilizao do solo urbano , segundo a Constituio, submetida s leis
urbansticas e ao plano diretor do municpio. As diretrizes para o desenvolvimen-
to urbano inclusive habitao, saneamento bsico e transportes so de com-
petncia da Unio (Art. 21, XX). No entanto, a competncia para legislar sobre
direito urbanstico concorrente (Art. 24, I, e Art. 30, II), ou seja, Unio, estados
e municpios podem legislar sobre a matria, desde que se respeitem as normas ge-
rais fixadas pela Unio. Caso no exista legislao federal sobre o assunto, a com-
petncia legislativa plena at a elaborao de lei federal sobre normas gerais, que
suspende a legislao estadual ou municipal apenas no que lhe for contrrio. Alm
disso, as polticas pblicas habitacionais so competncia comum (Art. 23, IX)
57. Sobre a questo da habitao social, ver, especialmente, Maricato (2002, p. 118-119/125-151).
da Unio, dos estados e dos municpios. Isto significa que as trs esferas devem
atuar nesta rea, de preferncia coordenadamente, pois a responsabilidade co-
mum a todas as esferas de governo: qualquer uma delas pode ser cobrada ou
pressionada para a execuo de uma poltica habitacional. Portanto, a proprie-
dade urbana est sujeita s leis urbansticas federais, estaduais ou municipais
e, especialmente, ao plano diretor, nas cidades com mais de 20 mil habitantes.
As condies para se exigir a desapropriao da propriedade urbana esto nestas
leis e no plano diretor, caso exista.
A desapropriao-sano da propriedade urbana, cuja indenizao seria
feita por ttulos da dvida pblica, apresenta, no entanto, srios problemas. Em
primeiro lugar, a lei federal que deveria regulament-la s foi aprovada pelo Con-
gresso Nacional recentemente, 12 anos aps a promulgao da Constituio:
trata-se do Estatuto da Cidade. Alm do atraso, este estatuto acabou propiciando
um prazo demasiado longo para que o municpio possa se utilizar da desapro-
priao-sano: em primeiro lugar, a lei municipal deve estabelecer as condies
e os prazos nunca inferiores a um ano58 do parcelamento, da edificao ou da
utilizao compulsrios do solo urbano subutilizado (Art. 5o, caput, do Estatuto
da Cidade). Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos,
o municpio poder cobrar o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) pro-
gressivo, pelo prazo de cinco anos consecutivos (Art. 7o do Estatuto da Cidade).
Finalmente, passados estes cinco anos de cobrana do IPTU progressivo, sem que
o proprietrio tenha cumprido sua obrigao de parcelamento, edificao ou uti-
lizao, o municpio poder desapropriar o imvel subutilizado, com pagamento
em ttulos da dvida pblica (Art. 8o).
Para complicar, ainda, a viabilidade da desapropriao-sano, comum
a falta de um requisito essencial: o plano diretor dos municpios com mais de 20
mil habitantes. Sem o plano diretor, no h como ser proposta a desapropriao-
sano.59 O prprio Estatuto da Cidade determina, expressamente, que o plano
diretor obrigatrio tambm para as cidades onde o poder pblico municipal
pretenda utilizar os instrumentos previstos no Art. 182, 4o da Constituio Fe-
deral, ou seja, a desapropriao-sano (Art. 41, III). essencial, para que no
se pague a indenizao em dinheiro para a desapropriao da propriedade urbana,
58. Determinao que consta do Art. 5o, 4o do Estatuto da Cidade.

59. Esta necessidade de elaborao do plano diretor, prevista no Art. 182 da Constituio, est ligada, tambm, pol-
mica da instituio da progressividade do IPTU. No nos cabe, neste artigo, entrar nesta discusso. No entanto, discor-
damos da posio tomada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que vem considerando a cobrana de IPTU progressivo
inconstitucional por falta de plano diretor, e da lei federal que regulamenta o Art. 182 requisito agora cumprido com
a Lei no 10.257/2001. Seguimos o entendimento de Carrazza (1999, p. 77-83), que destaca estarem envolvidos na
progressividade do IPTU dois princpios: o da funo social da propriedade (Art. 156, 1, e Art. 182 da Constituio),
de acordo com o plano diretor do municpio, e o da capacidade contributiva (Art. 145, 1, da Constituio). Um prin-
cpio no exclui o outro, mas ambos se complementam e permitem que, enquanto no for elaborado o plano diretor do
municpio a lei federal j existe , seja cobrado o IPTU progressivo com base no princpio da capacidade contributiva.
a elaborao do plano diretor. Alis, com a nova legislao, este, inclusive, serve
para definir o cumprimento ou descumprimento da funo social da propriedade
urbana (Art. 39 do Estatuto da Cidade).60
5.2 Propriedade e reforma agrria

Finalmente, em termos espaciais, a ordem econmica constitucional busca ordenar
a poltica agrcola (Art. 187) e a poltica fundiria e de reforma agrria (Arts. 184
a 186 e 188 a 191).61A narrativa liberal da modernizao agrria, segundo Juarez
Rocha Guimares, caracteriza-se pela defesa implacvel da propriedade, organiza-
o da produo para a maximizao de lucros e insero direta da agricultura bra-
sileira no mercado mundial. Desse modo, esvazia-se o desenvolvimento agrrio,
cada vez mais mercantilizado e voltado gerao de divisas com a exportao de
commodities. Este foi o percurso seguido no ps-1964, que tornou o campo com-
plementar modernizao urbana, dando origem ao agronegcio (agribusiness).
A modernizao das relaes produtivas no campo, com a empresarializao e o
agronegcio, no entanto, no alterou o sistema de concentrao fundiria. Embora
elogiado por representar um setor em que o pas tem liderana no mercado inter-
nacional, a lgica do agronegcio a mesma lgica de concentrao, explorao e
excluso que caracteriza o modelo agrrio brasileiro (GUIMARES, 2008, p. 276-
279; BUAINAIN, 2008, p. 17-20; FERNANDES, 2008, p. 210-212).
A demanda por terra no Brasil, embora os nmeros variem de 1,5 milho
dados da pesquisa da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimenta-
o (FAO)/Incra a 3,5 milhes dados da pesquisa da Comisso Econmica para
a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)/Ipea de famlias, representa uma necessidade
muito superior capacidade do Estado responder adequadamente a esta demanda, o
que representa a origem de muitos dos conflitos pela terra no pas. Estes conflitos, no
entanto, aps a CF/88, tambm se acirraram em virtude do fortalecimento dos movi-
mentos sociais de trabalhadores sem terra e pequenos produtores, que constantemente
pressionam o poder pblico para a realizao da reforma agrria. neste sentido que
Antnio Mrcio Buainain afirma que, no Brasil, a reforma agrria se realiza mediante
o conflito (BUAINAIN, 2008, p. 41-61).62 Ao se estruturar desta forma reativa, a re-
forma agrria no Brasil acabou por se tornar uma poltica ordinria, cclica, rotineira,
tendo retirado o seu carter extraordinrio, de necessidade de adoo de solues mais
duradouras (MARTINS, 2004, p. 127-131), como determina o texto constitucional.
60. Art. 39 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das ne-
cessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
61. Os dispositivos sobre a reforma agrria foram os que geraram, talvez, a maior disputa ideolgica durante a As-
sembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. Para um testemunho e uma anlise desta disputa, ver Silva (1989).
62. Para uma anlise sobre a conflitualidade e a questo agrria, ver Fernandes (2008, p. 175-182).
De acordo com a Constituio, a reforma agrria atinge os imveis rurais

que no cumprem com a sua funo social. A propriedade rural deve cumprir sua
funo social mediante o atendimento, simultneo, dos requisitos explicitados no
Art. 186 da Carta constitucional: i) aproveitamento racional e adequado; ii) utili-
zao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;
iii) observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; e iv) explora-
o que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Estes requisitos
devem ser atendidos simultaneamente. O cumprimento de um ou alguns dos re-
quisitos no basta para considerar o cumprimento da funo social da proprieda-
de rural. O Art. 186 da CF/88 especificou, assim, o sentido constitucionalmente
conferido ao princpio da funo social da propriedade, j previsto no Art. 5o, in-
ciso XXIII e no Art. 170, inciso III, dotando-o de contedo positivo mais preciso
(TEPEDINO, 1997, p. 314; GRAU, 2000, p. 198-200; FACHIN, 2000b, p. 284;
TEPEDINO; SCHREIBER, 2000, p. 50-51; ROCHA, 2003, p. 584-585/590).
A utilizao adequada dos recursos naturais, a preservao do meio ambiente
e a observncia da legislao trabalhista so, portanto, requisitos essenciais para o
cumprimento da funo social da propriedade. Nem poderia ser diferente, pois a
valorizao do trabalho humano fundamento da ordem econmica constitucional
(Art. 170, caput) e a defesa do meio ambiente tambm princpio desta (Art. 170,
VI). A Constituio nada mais faz no Art. 186 que projetar espacialmente os fun-
damentos e os princpios da ordem econmica na regulao da propriedade rural.
Desse modo, a funo social da propriedade rural est vinculada tutela do
meio ambiente, prevista tambm no Art. 225 da Constituio. Caso a proprieda-
de seja explorada em detrimento da preservao do meio ambiente, estar sendo
utilizada em prejuzo de toda a sociedade, o que constitucionalmente inadmis-
svel (ROCHA, 2003, p. 589).63
No tocante ao respeito legislao trabalhista, devo ressaltar a importncia
da valorizao do trabalho humano, como corolrio da dignidade da pessoa hu-
mana e fundamento da ordem econmica constitucional (Art. 170, caput), e do
valor social do trabalho como fundamento da Repblica (Art. 1o, IV) (GRAU,
2007, p. 198-200; ROCHA, 2003, p. 589-590). A Repblica Federativa do Bra-
sil est fundada, entre outros atributos, na dignidade da pessoa humana e no valor
social do trabalho. A proteo constitucional da propriedade s pode se realizar
enquanto respeitadora e garantidora destes fundamentos. Propriedade na qual
no se respeita a legislao trabalhista, ou se atenta, na explorao da mo de obra,
contra a dignidade da pessoa humana, como no caso da propriedade rural em que
se emprega o inadmissvel trabalho escravo, no tem proteo constitucional, pois
no cumpre sua funo social.
63. Sobre a proteo do meio ambiente como um dever fundamental, ver Canotilho (2003, p. 104/107).
A observncia dos requisitos do Art. 186 da CF/88, portanto, essencial para

que a propriedade rural cumpra sua funo social e que tenha direito proteo cons-
titucional. Estes requisitos, como prescreve o prprio texto constitucional, devem ser
observados simultaneamente, no parcialmente, para configurar a realizao do pre-
ceito constitucional da funo social da propriedade rural. Desse modo, o imvel
rural que desrespeita a legislao ambiental e trabalhista, de acordo com o disposto
no Art. 186, incisos II, III e IV da Constituio, no cumpre sua funo social, sendo
passvel de desapropriao para fins de reforma agrria, nos termos do Art. 184.
Em relao propriedade produtiva, prevista no Art. 185, inciso II64 da Cons-
tituio, a discusso mais complexa. Jos Afonso da Silva, por exemplo, entende
que a Carta constitucional garante um tratamento especial para a propriedade pro-
dutiva, estabelecendo uma proibio absoluta de desapropriao para fins de refor-
ma agrria (SILVA, 2000, p. 794).65 Discordo deste posicionamento; afinal, o pr-
prio conceito de propriedade produtiva da CF/88 no puramente econmico.
A produtividade protegida pelo texto constitucional no apenas a produtividade
econmica, mas esta no que significa de socialmente til, no que contribui para a
coletividade, em suma, no que efetivamente cumpre sua funo social.
Analisando o texto constitucional anterior, Celso Antnio Bandeira de Mello
j destacava que a funo social da propriedade no comporta apenas contedo
econmico, associado exclusivamente produtividade, mas tambm tem seu con-
tedo vinculado a objetivos de justia social, buscando uma maior igualdade mate-
rial e a ampliao das oportunidades para todos (BANDEIRA DE MELLO, 1987,
p. 43-45). Se a Carta de 1969 tinha esta interpretao, com muito mais razo deve-se
entender o aproveitamento racional e adequado, previsto no Art. 186, inciso I, da
Constituio, como produtividade e utilidade social (ROCHA, 2003, p. 585-589).
A funo social da propriedade, cujo contedo essencial est determinado
pelo Art. 186, deve ser observada por todos os tipos de propriedade de bens de
produo garantidos pela CF/88. No h propriedade, enquanto bem de produ-
o, que escape ao pressuposto da funo social (TEPEDINO, 1989, p. 76; FA-
CHIN, 2000b, p. 284-287), nem mesmo a propriedade produtiva do Art. 185,
inciso II. Afinal, a prpria Constituio determina que a propriedade produtiva
deve cumprir sua funo social, ao determinar a funo social da propriedade
como um dos princpios da ordem econmica (Art. 170, III) e ao prever, no
pargrafo nico do Art. 185, que a lei dever fixar normas para o cumprimento
64. Art. 185 da CF/88: So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I a pequena e mdia
propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II a propriedade produtiva.
Pargrafo nico A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos
requisitos relativos a sua funo social.
65. Esta argumentao reproduzida literalmente no comentrio Constituio publicado por este autor. Ver Silva
(2005, p. 747).
dos requisitos relativos funo social da propriedade produtiva. E estas normas

no podem, de forma alguma, contrariar o disposto no Art. 186 da Constituio.
No basta, portanto, que a terra seja produtiva para ser garantida constitucio-
nalmente. A propriedade, mesmo produtiva, tem que cumprir sua funo social.
A propriedade rural est garantida constitucionalmente contra a desapropriao para
fins de reforma agrria se for produtiva e cumprir sua funo social. A produtividade
apenas um dos requisitos da garantia constitucional da propriedade (TEPEDINO;
SCHREIBER, 2000, p. 51-53; ROCHA, 2003, p. 580-581/583-584). A proprie-
dade produtiva insuscetvel de desapropriao por cumprir as exigncias constitu-
cionais, ou seja, desde que cumpra sua funo social (TEPEDINO, 1997, p. 316).66
No Brasil, a reforma agrria impossvel de ser realizada sem o pagamento de
indenizao aos proprietrios. A preocupao principal do Estado, ento, a ne-
cessidade de adquirir a maior quantidade de terras possvel pelo menor preo e em
condies as menos desvantajosas possveis, buscando a formao de um estoque
de terras. Alm disso, o Estado deve buscar meios alternativos, previstos constitu-
cionalmente, para a obteno de terras para a reforma agrria (MARTINS, 2004,
p. 125-126), como a aquisio por meio da utilizao do Imposto Territorial Rural
(Art. 153, VI e Art. 153, 4o) ou a expropriao de terras em virtude do combate
produo e ao trfico de entorpecentes (Art. 243), alm da, ainda bloqueada no
Congresso Nacional, proposta de emenda constitucional que permitiria a expro-
priao das terras em que houvesse explorao do trabalho escravo.
muito comum o questionamento sobre a viabilidade econmica da re-
forma agrria. A este respeito, Jos Eli da Veiga destaca dois efeitos gerados pela
reforma agrria: o efeito produtivo e o efeito distributivo. Por mais economica-
mente invivel que possa se tornar uma poltica de reforma agrria, impossvel
refutar o efeito redistribuidor da transferncia de propriedade (VEIGA, 2007, p.
214-217), o que torna a reforma agrria uma das principais polticas de distri-
buio de renda de que dispe o Estado brasileiro sob a Constituio Federal de
1988. Alm disso, a reforma agrria significa tambm a expanso da cidadania
para o campo (AVRITZER, 2008, p. 150-163).
No bastassem os efeitos de ampliao da cidadania e de redistribuio de
renda, a reforma agrria significa, ainda, segundo Jos de Souza Martins, a recupe-
rao do controle sobre o territrio por parte do Estado, com a restrio ao direito
de domnio da propriedade. Este processo, lento, de recuperao do poder estatal
sobre o territrio se iniciou com a Revoluo de 1930 Cdigo de guas e Cdigo
de Minas, nacionalizao do subsolo, primeira previso constitucional da funo
social da propriedade (BERCOVICI, 2008, p. 380-384; 2009, p. 725-728). Com
a CF/88, o mbito de controle territorial da Unio se ampliou tambm para as
66. Ver tambm Tepedino (1989, p. 76), Tepedino e Schreiber (2000, p. 52-53) e Bercovici (2007, p. 259-266).
terras indgenas (Art. 231), terras tradicionalmente ocupadas por descendentes de

quilombolas (Art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e terras
utilizadas pela produo e pelo trfico de drogas (Art. 243). A reforma agrria est
situada neste processo de retomada do domnio territorial por parte do Estado
nacional, um componente da consolidao da soberania nacional, alm de estar
inserida na questo social. A reforma agrria demonstra a precedncia do Estado
sobre a propriedade, retirando os direitos territoriais do particular e os entregando
coletividade. A funo social da propriedade, assim, tambm significa uma fun-
o poltica da propriedade (MARTINS, 2004, p. 122-124).67
A questo da propriedade no Brasil, como pudemos analisar neste percurso histrico,
muito mais complexa do que sugere o discurso reducionista da segurana jurdica
e da proteo propriedade privada. No Brasil, a regra foi a apropriao privada da
propriedade pblica, com a omisso ou a cumplicidade do aparato estatal. O Esta-
do forte implantado no Brasil, segundo a perspectiva inspirada em Raymundo Fa-
oro, nunca conseguiu organizar de forma definitiva e clara os modos de aquisio,
preservao e distribuio legtima da propriedade, tanto fundiria como urbana.
O resultado deste processo a concentrao de renda, a excluso social, a sobrevi-
vncia e resistncia do latifndio mesmo que modernizado como agronegcio
e a especulao imobiliria. A propriedade e seu regime jurdico ainda so um
dos problemas centrais do pas, o que pode ser comprovado nos intensos debates
em torno deste tema durante o processo constituinte do perodo 1987-1988, cujos
inegveis avanos encontram imensas dificuldades em serem implementados.
O problema da Constituio Federal de 1988 e de suas disposies e polticas
de distribuio de terras, reforma urbana e reforma agrria , portanto, de concretiza-
o constitucional. A prtica poltica e o contexto social favorecem uma concretizao
restrita e excludente dos dispositivos constitucionais. No havendo concretizao da
Constituio enquanto mecanismo de orientao da sociedade, ela deixa de funcionar
enquanto documento legitimador do Estado. medida que se amplia a falta de con-
cretizao constitucional, com as responsabilidades e as respostas sempre transferidas
para o futuro, intensifica-se o grau de desconfiana e descrdito no Estado, seja como
poder poltico, seja como implementador de polticas pblicas. Surgem, neste contex-
to, movimentos e mecanismos no oficiais de soluo de conflitos de interesse, como
o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) e o Movimento dos Sem Teto,
como reao falta de legalidade no sentido de concretizao das normas constitu-
cionais , cujas reivindicaes so perfeitamente legtimas: no pedem nada mais do
que o cumprimento efetivo da Constituio da Repblica.
67. Sobre a necessidade de um discurso agrrio alternativo e desenvolvimentista, que busque a democratizao da
propriedade, conforme previsto no texto constitucional de 1988, ver Guimares (2008, p. 280-285).
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CAPTULO 8
EVOLUO DA ESTRUTURA TRIBUTRIA E DO FISCO

BRASILEIRO: 1889-1964
1 INTRODUO
Este trabalho se dedica anlise da evoluo da estrutura tributria e da cons-
tituio e organizao do fisco brasileiro no longo perodo que vai de 1889 aos
dias atuais. Seu objetivo o de identificar, de um lado, as funes atribudas ao
Estado, poltica fiscal e tributao, bem como as foras que influenciam e
determinam o formato das estruturas tributrias, que terminam viabilizando ou
cerceando o cumprimento deste papel, assim como as mudanas necessrias tanto
para sua modernizao quanto para seu manejo como instrumento pr-ativo de
poltica econmica; e, de outro, como o aparelho fiscal evoluiu em meio a essas
mudanas, propiciando, ao Estado, condies mais ou menos favorveis na co-
brana de tributos para o desempenho de suas funes.
No tocante s estruturas tributrias, a hiptese que permeia essa anlise a
de que essas s podem ser compreendidas em uma perspectiva histrica que con-
temple os seus principais determinantes, os quais so compostos por: o padro de
acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas;
o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica e social; e a correlao
das foras sociais e polticas atuantes, nelas includas, em pases federativos, as que
se manifestam nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes
que compem a Federao. Influncias conjunturais nessas estruturas, embora
relevantes em determinados contextos e perodos, no costumam ser decisivas
para modificar substancialmente seu formato.
Importante nessa anlise o papel atribudo ao Estado pelo pensamento
dominante, pois ele que vai definir no somente a dimenso de seu campo
de atuao como as funes precpuas da poltica fiscal e tambm da tributao
nesse processo. Nessa perspectiva, enquanto o pensamento clssico e neoclssico
cerceou consideravelmente as aes do Estado, por consider-las nocivas para o
sistema econmico, e limitou a funo da poltica fiscal e da tributao a objetivos
arrecadatrios e ao equilbrio fiscal, o pensamento keynesiano deu um novo status
para essa instituio e instrumentos, transformando-os em veculos importantes
para sustentar o sistema econmico, o que se refletiu sobre suas estruturas e for-
mas de atuao.
Na anlise realizada neste captulo sobre o caso brasileiro, pode-se confir-

mar ser este o percurso percorrido pelo Estado e pelo sistema tributrio com a
estrutura deste ltimo tambm condicionado tanto pela natureza de suas bases
econmicas como pelo arranjo federativo que foi estabelecido em cada um dos
perodos analisados. De um Estado de cunho liberal at 1930, com limitada
interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria gerada predomi-
nantemente por impostos sobre o comrcio exterior, evoluiu-se, nos perodos se-
guintes, quando as ideias keynesianas/cepalinas ganharam fora, para a condio
de um Estado desenvolvimentista, mas que teve de lanar mo de outras fontes
de financiamento para desempenhar seu papel, j que, apesar da expanso das
atividades produtivas internas elas nem eram suficientes para dot-lo de recursos
suficientes nem reformas de profundidade em sua estrutura se mostraram vi-
veis, dado o pacto poltico do Estado de compromisso que sustentou suas aes at
o fim da dcada de 1950.
2 ECONOMIA AGROEXPORTADORA, ESTADO OLIGRQUICO E FEDERAO:

1889-1930
2.1 A Constituio de 1891 e a nova moldura tributria

O grande tema debatido no processo de elaborao da Constituio de 1891,
no campo fiscal, foi o da partilha de receitas entre os entes que passaram a in-
tegrar a recm-criada Federao em 1889. O que compreensvel. Afinal, nessa
Constituio, que formalizaria a ruptura com o perodo Imperial e inauguraria o
regime republicano, o mais importante era, de fato, a definio de uma estrutura
de distribuio de competncias fiscais entre a Unio e os estados, em substitui-
o vigente no perodo anterior, indispensvel para cimentar a nova forma de
organizao poltica do Estado brasileiro. Entre as posies extremadas que nele
se manifestaram, seja em favor da Unio seja em favor dos estados, terminou
prevalecendo o bom senso, com a aprovao, no fim, de uma estrutura de maior
equilbrio nessa repartio, necessria para garantir e resguardar a fora da nova
Federao.
No houve, ali, grandes preocupaes com o efeito dos tributos sobre o
contribuinte ou a economia e nem com a explorao de novas bases da tributao.
E nem poderia ser diferente apesar das importantes transformaes estruturais
que o pas vinha conhecendo nas ltimas dcadas do sculo XIX com o avano
da produo cafeeira, o fim da escravatura, a entrada macia de imigrantes que
a ele se seguiu, a ampliao do trabalho assalariado e o progressivo aumento de
sua participao nos fluxos comerciais e financeiros da economia internacional.
O fato que aquelas se encontravam em estgio incipiente, sem ainda terem
produzido alteraes relevantes nas bases produtivas do pas, cujas caractersticas
Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-1964 317
eram, essencialmente, as de uma economia agroexportadora. No havia, como

decorrncia, condies para se realizar deslocamentos importantes nas bases da
tributao no pas, nem para permitir ao Estado central ampliar suas fontes de
arrecadao ou mesmo para ele abrir mo de tributos que no tinham muito bem
definido seu fato gerador.
No surpreende, assim, que a nova estrutura de tributos, que foi aprovada,
pouco se distanciava da que vigorava nos perodos anteriores. E ainda que, apesar
do equilbrio que se buscou ao garantir uma melhor distribuio das competn-
cias entre a Unio e os estados, seus resultados no tenham sido favorveis para
assegurar a harmonia federativa. Um exame dessa nova estrutura, contida no qua-
dro 1, importante para ajudar a entender melhor essas questes.
Comparada com a estrutura vigente no ltimo ano do Imprio, ela se apre-
sentava bem mais enxuta. Desta nova estrutura foram excludos vrios impostos
que integravam o oramento federal de 1889, como os impostos de armazenagem
de faris, de docas, de transportes e os incidentes sobre os subsdios e venci-
mentos recebidos dos cofres pblicos e tambm sobre os dividendos distribudos
pelas sociedades annimas; e, das ento provncias, impostos como os dzimos de
gneros alimentcios, subsdio literrio, taxa de viao em estradas provinciais,
entre outros. Foram mantidos, por outro lado, tributos criados durante o perodo
Colonial, mas que tiveram sua base de incidncia ampliada, como a taxa de selo
alvar de 17 de junho de 1809 ou de indstrias e profisses fuso de impostos
incidentes sobre lojas, casas de leiles e modas e sobre despachantes e corretores ,
assim como os impostos sobre o patrimnio e a transmisso de propriedade, que
eram cobrados ou pelo poder central ou pelas provncias sisas dos bens de raiz,
dcima dos legados e heranas, dcima dos rendimentos dos prdios urbanos
e transmisso de propriedade. Alm desses, preservaram-se, com nomenclatura
modificada, os principais impostos do Estado: o de importao, que os estados
pleitearam inicialmente e o de exportao ex-direitos de entradas e sadas vigen-
tes nos perodos Colonial e Imperial.
interessante notar ter-se aberto mo, nessa estrutura, da instituio de
impostos que, alm de j estarem sendo cobrados h algum tempo, transformar-
se-iam nas mais importantes fontes de receita para os cofres pblicos, na medida
em que o pas avanou no processo de industrializao da economia, como os
incidentes sobre o consumo de bens e sobre a renda. O Imposto de Consumo
(IC), anteriormente cobrado sob a forma dos dzimos sobre as mercadorias em
geral pescado, gado, embarcaes, azeite, tabaco etc. e, posteriormente, j
com esta denominao, sobre mercadorias especficas sal, fumo e rap , e o
Imposto de Renda, cobrado na forma de impostos, como os de novos e velhos
direitos e, posteriormente, como subsdios e vencimentos. Tanto no caso do
Imposto de Consumo como no do Imposto de Renda (IR), tal posio parecia

decorrer da opinio, no consensual, de que sobre estes fatos geradores j incidia
o Imposto sobre Indstrias e Profisses que havia sido estendido, desde 1867,
para toda e qualquer atividade industrial ou profissional, e tambm o Imposto
do Selo que, alm de cobrado, na sua origem, sobre quaisquer ttulos, folhas de
livros, papis forenses e comerciais passou, com as mudanas feitas no sistema
tributrio, entre 1865-1870, para garantir financiamento para a Guerra do Para-
guai, a atingir, pelo sistema de estampilhas, todos os atos e transaes em que o
capital viesse a se manifestar, sob a forma de valores e somas, de transmisso de
uso e gozo de propriedade.
QUADRO 1
Constituio de 1891 distribuio das competncias tributrias, por unidades da
Federao
Unio
Sobre a importao de procedncia estrangeira

Direitos de entrada, sada e estada de navios, sendo livre o comrcio de cabotagem s mercadorias nacionais,
bem como s estrangeiras que j tenham pago imposto de importao
Taxas de selo
Taxas de correios e telgrafos federais
Outros tributos, cumulativamente ou no, desde que no contrariem a discriminao de rendas previstas na
Constituio
Estados
Sobre a exportao de mercadorias de sua prpria produo

Sobre imveis rurais e urbanos
Sobre a transmisso de propriedade
Sobre as indstrias e profisses
Taxas de selo quanto aos atos emanados de seus respectivos governos e negcios de sua economia
Contribuies concernentes aos seus telgrafos e correios
Outros tributos, cumulativamente ou no, desde que no contrariem a discriminao de rendas previstas na
Constituio
Municpios
Atribuio de competncias a cargo dos estados
Fonte: Brasil (1891).
De qualquer forma, no se pode ignorar o fato de que, nesse perodo de

elaborao e aprovao da nova Constituio, eram fortes os ventos liberais que
sopravam em volta do mundo e que o paradigma terico dominante preconiza-
va papis bem restritos para o Estado, limitando, consequentemente, o volume
de recursos que ele poderia extrair do setor privado para cumprir suas tarefas,
sob pena de provocar prejuzos para o sistema produtivo. Alm disso, tambm
a lembrana, ainda viva, e a fadiga da sociedade dos impostos escorchantes e
muitas vezes irracionais cobrados tanto na Colnia quanto no Imprio podem
ter concorrido para influenciar os trabalhos dos constituintes na definio dessa
estrutura. De qualquer modo, a autonomia concedida Unio para criar novos
tributos, cumulativamente ou no, desde que no contrariasse a discriminao de
rendas prevista no texto constitucional, garantiria que novos impostos poderiam
ser institudos a qualquer tempo.
Com o papel do Estado liberal restrito a poucas atividades, no deve causar
estranheza o fato de se ter circunscrito suas receitas principalmente s derivadas
do comrcio exterior atividades de importao e exportao , o motor di-
nmico da economia, poca, com poucos outros impostos incidindo sobre as
atividades internas, cujos mercados de trabalho, renda e produto se encontra-
vam em fase incipiente de formao. De fato, no final do sculo XIX, enquanto a
agricultura respondia por algo em torno de 40% do produto interno bruto (PIB),
a participao das exportaes alcanava mais de 20% na sua gerao, garantindo
divisas para o pas cobrir suas necessidades de importaes de bens e servios,
sendo que os impostos que sobre as ltimas incidiam representavam mais de 60%
das receitas do Imprio. Neste contexto histrico e terico, a funo da tributao
consistia precipuamente em prover o governo de recursos destinados para desem-
penhar suas limitadas atividades, inexistindo seu manejo como instrumento de
poltica econmica voltado para outros objetivos.
Do ponto de vista da discriminao de receitas para os estados, a Consti-
tuio de 1891 destinou-lhes o imposto de exportao, que o seu projeto origi-
nal propunha ser extinto em 1898, devido s suas implicaes negativas para a
concorrncia da produo nacional no mercado externo, tendo sua alquota sido
limitada, por essa razo, em 30%; os impostos sobre o patrimnio imveis
rurais e urbanos e sobre a transmisso de propriedade , que j eram, em geral,
cobrados pelas provncias; e os impostos sobre as atividades de suas economias
indstria e profisses e taxa de selo. Alm da superposio, nesta estrutura, de
alguns tributos tambm cobrados pela Unio selo e loterias , a autonomia
tambm a eles concedida, semelhana do que ocorreu com a Unio, para criar
novos tributos no discriminados no texto constitucional, cumulativamente ou
no, deixou uma importante porta aberta para a ampliao de suas receitas, desde
que necessrio, com o risco, entretanto, de se instabilizar o sistema como resulta-
do deste poder concorrente. Ao no discriminar, por outro lado, receita para os
municpios, atribuindo tal responsabilidade aos estados, reforou as fontes dessa
instabilidade pelas disputas de bases tributrias que poderiam ocorrer entre estes
nveis de governo.
Do ponto de vista do equilbrio federativo, no entanto, apesar de se ter

concedido autonomia aos estados no somente no campo das competncias tri-
butrias como em outras diversas reas poltica, financeira, administrativa e
trabalhista no se teve, na elaborao da Constituio, preocupao em esta-
belecer mecanismos de redistribuio de receitas para compensar ou pelo menos
atenuar as desigualdades econmicas e tributrias entre eles existentes. Como a
atividade produtiva se concentrava predominante, poca, na regio Sudeste,
notadamente em So Paulo e Minas Gerais e, em menor escala, no Rio de Janeiro
e no Rio Grande do Sul, e o poder central, enfraquecido financeiramente e do-
minado pelas oligarquias regionais mais poderosas econmica e politicamente,
que definiam, em seu benefcio, as principais medidas de poltica econmica,
no dispunha, portanto, de condies para adotar medidas para essa finalidade,
o que tambm no era recomendado pelo pensamento dominante sobre o papel
do Estado e da tributao, a nova Federao transformou-se, na prtica, em uma
Federao para poucos e o sistema tributrio em uma caixa de ressonncia des-
ses conflitos, preservando e ampliando suas distores.
2.2 Crises, dficits pblicos e mudanas tributrias: a criao e o pequeno

avano dos impostos internos
At 1930, tendo como motor dinmico da economia a atividade agroexporta-
dora, o Brasil, altamente dependente do comrcio exterior tanto para a gerao
de renda a realizao dos lucros do sistema como para suprir o Estado dos
recursos necessrios para o cumprimento de suas funes, viu seus ciclos econ-
micos oscilarem ao sabor de dois tipos de choques externos, alm dos internos: os
decorrentes das peridicas flutuaes da oferta e dos preos do caf, o principal
produto de exportao, e os que tinham origem nas perturbaes da economia
internacional, que afetavam a demanda dos pases centrais (FRITSCH, 1997, p.
34). Independentemente de sua origem, esses choques implicavam, para o pas,
menores nveis de produo, exportaes, importaes, emprego, renda e, conse-
quentemente, menor arrecadao para o Estado.
Em decorrncia disso, aps uma dcada de estagnao que se seguiu ins-
taurao do regime republicano, o pas conseguiu, entre 1901 e 1930, registrar
taxas de crescimento do PIB superiores a 5% em apenas 13 anos, que foram
rapidamente seguidas de reduo ou contrao do produto. Na primeira me-
tade da dcada de 1900, aps o crescimento espetacular de 14,3% em 1901,
seguiram-se anos de baixa expanso do PIB at 1905, devido poltica monetria
altamente restritiva implementada pela administrao anterior Campos Sales e
Joaquim Murtinho , que inibiu os ganhos que comeavam a ser colhidos com
o crescimento das exportaes de borracha e com a vinda de investimentos euro-
peus para a periferia; no ciclo que se seguiu at 1913, quando o abrandamento
da poltica monetria propiciou melhor aproveitamento das favorveis condies

externas, seguiram-se os anos da Primeira Grande Guerra Mundial (1914-1918),
que paralisou os mercados dos pases centrais e a economia internacional; na
recuperao que se iniciou em 1919 e avanou na primeira metade da dcada de
1920, foram, nessa etapa, as polticas restritivas implementadas por alguns pases
centrais s voltas com fortes presses inflacionrias e hiperinflacionrias e, mais
tarde, a grande crise mundial de 1929-1930 que se encarregaram de enfraquec-la
e abort-la.1
No surpreende, assim, que as contas do governo federal tenham se mos-
trado permanentemente deficitrias, exceo de alguns poucos anos at 1907 e
sua dvida crescido consideravelmente, mesmo com a separao entre a igreja e
o Estado estabelecida na Constituio, o que reduziria os gastos pblicos (GOL-
DSMITH, 1986). Isso se explica por algumas razes: i) as acentuadas redues/
contraes da atividade econmica, neste perodo, prejudicaram as receitas pbli-
cas, tendo a carga tributria bruta da economia, depois de ter atingido a mdia de
12,5% do PIB, entre 1900-1905, despencado para cerca de pouco mais de 7%,
entre 1916-1925, e fechado a dcada de 1930 prxima a 9%, o que obrigou o
governo a lanar mo de um crescente endividamento para financiar seus dese-
quilbrios; ii) liberal na aparncia e intervencionista na prtica, o Estado brasi-
leiro realizaria inmeras operaes de salvamento do setor cafeeiro nos perodos
de crise, visando sustentar seus preos no mercado internacional e proteger os
nveis de renda dos exportadores, o que aumentou expressivamente seus gastos,
no conhecido processo de socializao das perdas; e iii) como boa parte da dvida
pblica era de origem externa, as polticas de desvalorizao da moeda nacional
implementadas para proteger/favorecer o setor exportador implicavam aumento
de seus encargos financeiros e, consequentemente, de seus desequilbrios fiscais.2
Diante desse quadro, com os impostos sobre o comrcio exterior prejudi-
cados, o governo comeou gradativamente a explorar os impostos internos para
fortalecer suas receitas, embora as mudanas introduzidas no sistema no tenham
encontrado terreno frtil para produzir resultados satisfatrios que permitissem o
equacionamento dos desequilbrios em suas contas, dada a ainda pequena dimen-
so do mercado de consumo interno e dos baixos nveis de renda do pas.
Ainda em 1891, valendo-se da autonomia que lhe foi concedida pela Cons-
tituio de criar novos impostos, desde que nela no discriminados, a Lei no 25,
de 30 de dezembro, instituiria o Imposto de Consumo, bem como os critrios de
sua incidncia, para os artigos de fumo. A partir da, sua base foi sendo gradativa-
mente alargada, a ela sendo incorporados novos produtos, como bebidas (1895),
1. Para uma anlise mais aprofundada dessa evoluo da economia, neste perodo, ver o trabalho de Fritsch (1997).
2. De acordo com Goldsmith (1986), cerca de 70% da dvida do governo federal era, entre 1900 e 1930, de origem externa.
fsforos (1897), vinhos estrangeiros (1904), caf torrado (1906), louas e vidros
(1914), pilhas eltricas (1918), at ter estendida sua incidncia para praticamente
todo o universo de produtos na dcada de 1930 (AMED; NEGREIROS, 2000).
Da mesma forma, no governo Campos Sales (1898-1902), quando vrias
medidas na rea fiscal foram adotadas para conter os dficits pblicos e viabili-
zar o programa de estabilizao implementado, poca, o Imposto do Selo foi
aumentado e, em uma medida inovadora, o governo determinou o uso de estam-
pilhas nos produtos transacionados, para a Unio dispor de maior controle sobre
a circulao de mercadorias no pas, o que valeu a Campos Sales o apelido de
Campos Selo, bem de acordo com a ironia com que a populao costuma pre-
miar os governantes que adotam medidas que oneram seu oramento (AMED;
NEGREIROS, 2000).
Em 1922, o Imposto de Renda, que havia sido descartado nos trabalhos de
elaborao da nova Constituio, pelo seu aparente carter concorrencial com o Im-
posto sobre Indstrias e Profisses, seria, finalmente, criado pela Lei no 4.625, de
31 de dezembro. Cobrado desde 1843 sobre os vencimentos recebidos dos cofres
pblicos com alquotas progressivas que variavam de 2% a 10% Lei no 317, de 21
de outubro de 1843 , posteriormente reduzidas alquota nica de 3% Lei no
1.507, de 16 de setembro de 1867 , este imposto tivera sua incidncia estendida, em
1867, tambm para os dividendos distribudos pelas sociedades annimas, razo
de 1,5%. No tendo integrado a estrutura tributria aprovada na Constituio, nem
por isso deixou de ampliar gradativamente seu campo de incidncia, especialmente
medida que aumentava a necessidade de recursos pelo Estado. Estudo da Comisso
de Reforma do Ministrio da Fazenda, de 1966, aponta que, em 1917, j era pos-
svel detectar seu gravame sobre as hipotecas; em 1920 sobre o lucro lquido das
atividades fabris; em 1921 sobre o lucro lquido do comrcio; e, em 1922, sobre
o lucro lquido das profisses liberais. Com sua criao, sua cobrana foi estendida
para os rendimentos de todas as pessoas fsicas e jurdicas do pas, estabelecendo-se,
com a sua regulamentao, em 1923, alquotas progressivas que variavam de 0,5% a
8%, sem diferenciar, contudo, os rendimentos do capital e do trabalho.
Apesar da correo feita nessa sistemtica de incidncia do imposto em 1925
Lei no 4.984, de 21 de dezembro de 1925 , quando os rendimentos foram divi-
didos em cinco categorias e estabelecidas alquotas proporcionais de acordo com
a sua natureza, complementadas por uma tabela progressiva, que variava de 0,5%
a 10%, incidentes sobre o conjunto dos rendimentos ou sobre a renda global
arrecadao continuaria inexpressiva por um bom tempo. Isso se devia mais do
que incipincia das atividades econmicas internas e dos mercados urbanos, ao
fato de se ter isentado, de um lado, desde a sua criao, os rendimentos auferidos
pela atividade agropecuria o setor lder do crescimento, poca, que poderia
dar mais contribuio para torn-lo uma fonte de receita mais importante para o
Estado e, de outro, os descontos, que alcanavam at 75% do imposto devido,
concedidos para os contribuintes que efetuassem seu pagamento no prazo previs-
to para o seu recolhimento.
Ainda em 1922 seria criado o Imposto sobre Vendas Mercantis (IVM), pre-
cursor do Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC), de 1934, e do futuro e
atual Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS).
Com sua competncia atribuda Unio, este imposto foi criado mais para aten-
der s solicitaes dos comerciantes do pas em especial os do Rio de Janeiro ,
que, sentindo-se desprotegidos pelo fato de as faturas emitidas terem perdido as
caractersticas de um ttulo de crdito o que os protegia perante os comprado-
res, desde que por eles assinadas com o disciplinamento das notas promissrias
e letras de cmbio, pressionaram o governo para a criao de um ttulo que,
legitimado, alm de constituir garantia de seu crdito, facilitaria seu desconto
nos bancos. Este ttulo surgiu na forma da duplicata de fatura e, em troca, os
comerciantes concordaram com a criao de um imposto geral incidente sobre as
vendas realizadas vista ou a prazo, alquota inicial de 0,25%. Com uma base
restrita de incidncia, este imposto s ganharia relevncia depois de 1934, quan-
do passaria a ser cobrado sobre as vendas e consignaes de produtos em geral,
inclusive agrcolas.
Apesar dessas mudanas na estrutura tributria, nem a carga tributria se
elevou expressivamente nem o Estado reduziu, de forma importante, sua depen-
dncia dos impostos externos, assim como os impostos diretos pouco viram avan-
ar sua participao na arrecadao. Como mostra a tabela 1, no final da dcada,
a carga tributria, que havia atingido o nvel de pouco mais de 7% do PIB no
perodo 1916-1925, situou-se pouco acima de 9% em 1929, com os impostos
indiretos respondendo por 86% da arrecadao e os impostos diretos por apenas
14%. Um nvel ainda distante dos que haviam sido obtidos at o incio da Pri-
meira Grande Guerra Mundial em 1905 e 1907, a carga tributria situou-se em
torno de 15% do PIB , perodo em que era ainda mais expressiva a participao
da tributao indireta na gerao de receita. Considerando apenas a receita da
Unio, possvel constatar, na tabela 2, que o Imposto de Renda responderia, em
1929, por apenas 4,5% do total arrecadado, cabendo 80% apenas aos impostos
de importao e de consumo.
TABELA 1
Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos diretos e indiretos 1900-1930
(Em % do PIB)
Perodos Carga tributria Composio dos tributos (% do PIB)

(mdia) (% do PIB) Indiretos Diretos
1900-1905 12,59 11,35 1,24
1906-1910 12,41 11,18 1,23
1911-1915 11,14 9,96 1,18
1916-1920 7,00 6,07 0,93
1921-1925 7,53 6,58 0,95
1926-1930 8,89 7,68 1,21
Fonte: FIBGE (2006).
TABELA 2
Composio da arrecadao federal 1923-1930
(Em %)
Tributos
Ano Total
Importao Consumo Renda e proventos Selos e afins Outros tributos
1923 50,3 29,8 5,1 14,7 0,1 100,0
1924 51,9 27,3 2,2 18,5 0,1 100,0
1925 56,0 24,2 2,6 17,1 0,1 100,0
1926 47,8 30,1 2,9 19,0 0,2 100,0
1927 53,5 26,5 4,0 15,9 0,1 100,0
1928 55,2 25,9 4,0 14,8 0,1 100,0
1929 54,8 25,2 4,5 15,3 0,2 100,0
1930 50,2 28,3 5,0 16,4 0,1 100,0
Tanto as peridicas crises da economia brasileira, provocadas principalmen-

te pelo estrangulamento externo, como a predominncia do setor externo como
lder do crescimento, no meio de um pacto oligrquico que restringia as ativida-
des do Estado s polticas de seu interesse, ajudam a entender esse comportamen-
to da carga tributria, bem como a composio de seus tributos. Mesmo que se
pretendesse fortalecer as receitas governamentais, este esforo tenderia a esbarrar
em inevitveis limites dados tanto pela estrutura econmica e pelos baixos nveis
de renda da populao3 como pela capacidade de resistncia dos setores agrrios
representados no aparelho do Estado ao aumento de sua contribuio para os
cofres pblicos. O fato que nessa estrutura ainda no eram significativos os
3. Para se ter uma ideia destes nveis, o PIB per capita situou-se, em 1930, em R$ 1,78 mil contra R$ 1,01 mil em 1900,
ambos cotados a preos de 2008, conforme dados do Ipeadata.
espaos, como indicam os resultados registrados at 1930, nem para tornar pre-
dominantes os impostos incidentes sobre as atividades internas nem para tornar
mais expressivos os impostos diretos, mais especificamente o Imposto de Renda,
na arrecadao, o que poderia melhorar o perfil de distribuio do nus tributrio
entre os membros da sociedade.
Alm da situao econmica, o aparato institucional da mquina arrecada-
dora era despreparado para combater a sonegao e garantir a cobrana eficien-
te dos tributos, o que tambm ajuda a explicar os baixos nveis de arrecadao.
Criada em 1909, a Diretoria da Receita Pblica, que substituiu a Diretoria de
Rendas Pblicas, de 1892, era um exemplo de estrutura administrativa esdrxula,
incompleta e inadequada para a misso do fisco. De acordo com estudo realizado
pela Fundao Getulio Vargas (FGV) para o Sindireceita (2005, p. 18-19), seus
chefes eram nomeados em carter efetivo, [sendo], portanto, indemissveis e os
conselhos dos contribuintes restritos aos do Imposto de Renda e do Imposto
de Consumo, com os demais tributos federais desguarnecidos dessa instituio.
Alm disso, com uma estrutura de administrao de impostos herdada do Imp-
rio que conheceria poucas transformaes e que tinha nas atividades do comrcio
exterior de exportao e importao seus principais impostos no se encon-
trava preparada, e capacitada, para cobrar os impostos que comeavam a incidir
sobre as atividades internas.
Em relao s relaes federativas, o perodo foi de permanente tenso entre
os estados e a Unio, especialmente na disputa de bases tributrias mal definidas
na legislao, acirrando os conflitos na busca por maior arrecadao, com pre-
juzos para a economia. Foi assim com a Taxa de Selo, que no teve muito bem
definido o que seriam os atos relativos s economias dos estados para o seu grava-
me, com o Imposto de Exportao, para o qual no se estabeleceu, com preciso,
a proibio de sua cobrana nas mercadorias transacionadas entre os estados, e
que constitua importante fonte de arrecadao, principalmente para os que no
exportavam para o exterior e com o Imposto de Importao, que foi cobrado at
1931 ano em que foi abolido sobre a importao de procedncia nacional.
A crise econmica e mundial que se manifestou em 1929, inicialmente com
o crash da Bolsa de Nova Iorque, e conduziu a economia mundial, nos anos se-
guintes, para uma profunda depresso, ao derramar fortemente seus efeitos no
Brasil, com a queda dos preos e das exportaes do caf, enfraqueceria o pacto
poltico que se formou na Primeira Repblica, por meio da poltica dos go-
vernadores, e abriria o caminho para importantes transformaes nos campos
poltico, institucional e econmico. Da Aliana Liberal que se formou, poca,
reunindo as foras polticas de Minas Gerais, do Rio Grande do Sul, da Paraba e
os grupos de oposio ao governo, contra as pretenses do presidente Washington
Lus de conduzir outro paulista, Jlio Prestes, presidncia, caminhou-se para a

deflagrao da Revoluo de 30, que garantiu a chegada de Getlio Vargas ao
poder, rompendo-se com a aliana poltica anterior e inaugurando um perodo de
novas articulaes e de um novo desenho para o papel do Estado. Da crise econ-
mica que continuou avanando, neste incio, acentuando o desequilbrio externo
da economia brasileira, surgiriam as condies para o pas acelerar o processo
de industrializao e modificar o seu padro de acumulao, com as atividades
internas assumindo a liderana do crescimento e passando a comandar os ciclos
econmicos. Essas mudanas refletir-se-iam sobre a estrutura tributria, modifi-
cando tanto sua dimenso como sua composio. o que se analisa em seguida.
3 CENTRALIZAO, ESTADO DESENVOLVIMENTISTA E INDUSTRIALIZAO:

1930-1964
3.1 1930-1945: Vargas, Estado unitrio autoritrio e a mudana no padro

de acumulao
Na prtica, a Constituio de 1891 acabou em 1930. At 1934, quando foi pro-
mulgada a nova Constituio, o pas foi governado por decretos editados pelo
governo provisrio, liderado por Getlio Vargas, que se constituiu como resulta-
do da Revoluo de 1930 e dissolveu, por meio do Decreto no 19.398, de 11 de
novembro deste ano, o Congresso Nacional, as assembleias legislativas estaduais
e as cmaras municipais, substituindo, tambm, os governadores dos estados por
interventores nomeados pela presidncia. Toda a legislao existente continuou
em vigor, desde que no conflitasse com as disposies legais do novo gover-
no. De acordo com Moraes (FRANCISCO NETO, 2008, p. 113-114) pouco
se fez [neste interldio] em matria tributria, no havendo cogitao alguma
para reformas tributrias. Alteraes mais importantes nessa matria seriam de
responsabilidade de uma assembleia constituinte que iria elaborar nova Carta
Magna para o Brasil, to logo restabelecida a normalidade democrtica, o que s
ocorreria em 1933.
Os dois principais desafios do novo governo, em meio aos conflitos polticos
que se intensificaram com a Revoluo Constitucionalista de 1932, foram, de
um lado, o de desmontar as estruturas institucionais do Estado oligrquico, que
garantiam poder excessivo para as principais oligarquias regionais, o que colo-
cou, em marcha, um forte movimento de centralizao do poder e das instncias
decisrias sobre as atividades econmicas no poder central, em oposio forte
descentralizao do perodo anterior; de outro, o enfrentamento da crise econ-
mica iniciada em 1929-1930, que se aprofundou nos anos seguintes, conduzindo
a economia mundial para uma depresso, e cujos efeitos, no Brasil, poderiam
minar suas foras.
No foram desafios pequenos, dada a situao econmica e poltica da po-

ca, especialmente por que as medidas a serem adotadas exigiriam volumes apre-
civeis de recursos, com o que, definitivamente, o Estado brasileiro no contava.
Os estragos produzidos pela crise no tecido econmico foram mais eviden-
tes no trinio 1929-1931. Depois de registrar uma taxa robusta de crescimento
de 11% no binio 1927-1928 a economia viu esta declinar para 1,1% em 1929
e encolher 2,1% e 3,3% em 1930 e 1931. Os maiores efeitos da crise se fizeram
sentir principalmente sobre os preos das exportaes, cujos valores ingressaram
em uma trajetria de queda, a partir de 1929, caindo de US$ 473 milhes em
1928 para US$ 179,4 milhes em 1932 (queda de 60%), provocando um forte
estrangulamento externo da economia, que se manifestou na queda ainda mais
espetacular das importaes. Tendo atingido US$ 388 milhes em 1928 elas fo-
ram reduzidas para US$ 92,8 milhes em 1932 (queda nominal de 75%).4 Ou
seja, as duas principais fontes de receita dos governos federal e estaduais en-
fraqueceram-se, em um momento em que mais se precisava contar com recursos
para a implementao de polticas anticclicas, o que s foi atenuado por que
os impostos internos aumentariam sua importncia na estrutura da arrecadao,
mais do que compensando o declnio dos externos. Na mdia anual, a carga tribu-
tria saltou de 8,89% no perodo 1926-1930 para 10,2% em 1931-1935.
Nessas condies, a poltica econmica do governo provisrio, de acordo
com a interpretao de Furtado (1975), teria sido decisiva, de um lado, para
sustentar a demanda com a implementao de polticas expansionistas de gastos,
principalmente na compra, para destruio de estoques de caf, visando impedir
quedas mais significativas de seus preos, mesmo que incorrendo em elevados
dficits oramentrios de acordo com Abreu (1997, p. 80), entre 1931-1933
estes se mantiveram acima de 12% dos gastos agregados, tendo alcanado 40%
em 1932; e, de outro, pela imposio de vrios controles sobre as importaes,
para mitigar o estrangulamento externo, proteger a indstria nacional e garantir
respostas para a demanda interna, o que foi facilitado pela existncia de uma
capacidade ociosa prvia instalada na economia nos anos anteriores. Tais medi-
das, ao fortalecerem a industrializao e o mercado interno, teriam propiciado ao
Brasil dar incio ao deslocamento do centro dinmico da economia para dentro
do pas no processo conhecido como substituio de importaes, reduzindo a
dependncia da demanda externa. Como resultado, em meio depresso mun-
dial, a recuperao da economia teria incio j em 1932, quando o PIB cresceu
4,3%, acentuando-se no binio seguinte, ao registrar-se uma taxa mdia anual
de 9% de expanso. Com o avano das atividades econmicas internas e a redu-
4. De acordo com Abreu (1997, p. 74), como os preos de importao em mil ris cresceram 6% [e] os de exportao
caram 25% (), os termos de intercmbio sofreram uma deteriorao de 30% e a capacidade de importar 40%.
o progressiva da importncia do comrcio exterior na economia, ampliaram-se,

progressivamente, as bases da tributao para os impostos internos aumentarem
sua participao na estrutura da arrecadao.
Por outro lado, para levar frente o projeto de desmonte das estruturas do
Estado oligrquico e transferir para o poder central instncias importantes em
que se tomavam decises estratgicas de poltica econmica, o que era tambm
fundamental para a implementao de polticas de mbito nacional, deu-se in-
cio criao de autarquias e agncias descentralizadas, vinculadas esfera fede-
ral e financiadas, em geral, por fundos vinculados, cujos recursos, oriundos de
percentuais fixos cobrados por unidade fsica de cada produto a elas associados,
independiam do oramento fiscal. Como decorrncia, vrias atividades antes sob
o controle dos estados foram sendo transferidas para a rbita central, atenuando-
se, tambm com isso, as limitaes do sistema tributrio da poca, processo que
se acentuaria nas dcadas de 1940 e 1950, da criao do Instituto de Valorizao
do Caf (IVC) e do Instituto Acar e do lcool (IAA), em 1931, avanar-se-
iam na criao do Instituto Nacional do Mate (1938), do Sal (1940), do Pinho
(1941), da Marinha Mercante, do Leite (1942), entre outros, prtica que foi se
generalizando, a ponto de associar-se imediatamente o surgimento de uma au-
tarquia criao de um fundo para o seu financiamento. Com isso, conseguiu-se
desalojar o poder estadual dessas estruturas, nelas acomodar os distintos inte-
resses cooptados e reunidos em torno do projeto poltico de Vargas conhecido
como Estado de compromisso, que no se vinculava a um setor especfico, e
abrir mo de mudanas tributrias arrojadas que poderiam minar as bases do
novo pacto poltico estabelecido.5
Tambm importante para tornar mais eficiente a cobrana de tributos do
governo federal, neste perodo, foi a reforma que se realizou, em 1934, na estru-
tura da instituio responsvel por sua administrao. Nas mudanas realizadas,
a Diretoria de Receita Pblica, de 1909, foi substituda pela Direo-Geral da
Fazenda Nacional (DGFN), a qual passou a ser integrada por trs departa-
mentos: de Rendas Internas, de Rendas Aduaneiras e do Imposto de Renda.
Com isso, todos os impostos federais passaram a contar, o que no ocorria
anteriormente, com cobertura nas reas de fiscalizao, arrecadao e apoio ad-
ministrativo, com essas atividades sendo distribudas e alocadas nos respectivos
departamentos. Contudo, apesar de se contemplar, pela primeira vez, uma di-
reo especializada para as alfndegas e tambm para os impostos internos, o
tratamento conferido a esses rgos na forma de departamentos, operando de
forma estanque, conduziria superposio e duplicao de funes e inevit-
5. Para uma anlise detalhada da evoluo dessas autarquias e desses fundos e do avano da administrao descen-
tralizada neste perodo, ver o trabalho de Prado (1985).
vel rivalidade entre seus quadros, prejudicando sua misso e aumentando seus
custos. Uma estrutura que, no entanto, apesar destes problemas se manteria
praticamente a mesma at a dcada de 1960, quando comearia a sofrer uma
profunda reformulao.
Com a economia em franca recuperao, com a expanso sendo comanda-
da pelas atividades internas, e, superada a crise provocada pela Revoluo Cons-
titucionalista de 1932, realizaram-se, em 3 de maio de 1933, eleies para a for-
mao de uma assembleia constituinte responsvel pela elaborao da nova Carta
Magna para o pas, a qual, instalada em novembro de 1933, teve concludos seus
trabalhos no dia 16 de julho de 1934, com a sua promulgao. Como nota Cos-
ta (2009), na definio do novo sistema tributrio o debate sobre o sistema de
partilha tambm foi dominante, mas realizado em um nvel superior ao que se
observara na Assembleia Constituinte de 1891, com a apresentao, inclusive, de
dados e informaes confiveis de seus resultados e problemas. Diferentemente
tambm do que ocorrera naquela, teria tambm havido, nesta, alguma preocu-
pao em identificar os efeitos dos tributos sobre a economia e o contribuinte.
O quadro 2 apresenta a estrutura que terminou sendo aprovada nesta Constituio.
As principais alteraes no sistema no tocante sua estrutura foram as se-
guintes: i) a constitucionalizao dos impostos de renda e consumo, de compe-
tncia federal, que haviam sido criados por lei ordinria; ii) o desmembramento
e a distino dos impostos sobre a transmisso da propriedade causa mortis e inter
vivos; iii) a criao do imposto sobre combustveis destinado aos estados; iv) a
transformao do imposto sobre vendas mercantis no imposto sobre vendas e
consignaes; e v) a criao do imposto de licena.
Em relao distribuio das competncias a principal e importante inova-
o para o federalismo foi a atribuio constitucional aos municpios, pela pri-
meira vez, de um campo prprio de competncias, com uma estrutura de cinco
tributos e de sua participao com os estados, em partes iguais, na arrecadao
do Imposto sobre Indstrias e Profisses. Os estados foram beneficiados com o
imposto de consumo de combustveis e a transferncia do imposto sobre vendas
mercantis, transformado em vendas e consignaes, com base significativamente
alargada e de incidncia cumulativa, para seu campo de competncia. Alm disso,
foi lhes permitido exercer poder concorrente com a Unio na criao de novos
impostos, vedando-se, contudo, a bitributao, prevalecendo, em caso de impos-
tos dessa natureza, o criado pela Unio. Unio apenas coube, adicionalmente,
os impostos de renda e consumo j existentes.
No que se refere preocupao com os efeitos dos impostos sobre a ati-
vidade econmica, a limitao da alquota do imposto de exportao em 10%
foi a principal mudana realizada, feita com o claro objetivo de garantir maior
competitividade no mercado externo para o produto nacional. Este imposto con-

tinuou, contudo, sendo cobrado sobre o valor das mercadorias transacionadas
entre os estados brasileiros, apesar da expressa proibio, no Art. 17, inciso IX,
de ser vedada a cobrana de impostos interestaduais () e intermunicipais em
territrio nacional.
QUADRO 2
Constituies de 1934 e 1937 distribuio das competncias tributrias, por
unidades da Federao
Constituio de 1934 Constituio de 1937
Unio Unio
Importao Importao
Renda, exceo da renda cedular sobre imveis Renda
Consumo, exceto os combustveis de motor a exploso Transferncias de fundos para o exterior
Transferncias de fundos para o exterior Consumo
Selo sobre atos emanados do governo e negcios de Sobre atos emanados do governo e negcios de sua
sua economia economia
Impostos de competncia residual, proibida a Impostos de competncia residual, proibida a

bitributao bitributao
Taxas Taxas
Estados Estados
Propriedade territorial, exceto a urbana Propriedade territorial, exceto a urbana
Transmisso da propriedade causa mortis Transmisso da propriedade causa mortis
Transmisso da propriedade imobiliria, inter vivos, Transmisso da propriedade imobiliria, inter vivos,
inclusive a sua incorporao ao capital e sociedade inclusive a sua incorporao ao capital e sociedade
Consumo de combustveis de motor a exploso Transferido para a competncia da Unio e integrado

ao Imposto de Consumo
Vendas e consignaes
Vendas e consignaes
Exportao, alquota mxima de 10%
Exportao, alquota mxima de 10%
Indstrias e profisses, dividido em partes iguais com
os municpios Indstrias e profisses, dividido em partes iguais com
os municpios
Selo sobre atos emanados do governo e negcios de
sua economia Selo sobre atos emanados do governo e negcios de
sua economia
Impostos de competncia residual, proibida a bitrib-
utao, prevalecendo o cobrado pela Unio Impostos de competncia residual, prevalecendo o
criado pela Unio
Taxas
Taxas
(Continua)
(Continuao)
Constituio de 1934 Constituio de 1937
Municpios Municpios
Licenas Licenas
Imposto predial e territorial urbano Imposto predial e territorial urbano
Diverses pblicas Diverses pblicas
Imposto cedular sobre a renda de imveis rurais Transferido para a Unio e integrado ao IR
Taxas Taxas
Fonte: Brasil (1934, 1937).
Alm de reforar, portanto, o campo de competncia dos estados, alargan-

do suas bases de financiamento, principalmente por meio do IVC, a Constitui-
o tambm premiou os municpios ao destinar-lhe impostos prprios e garantir
sua participao na arrecadao do Imposto sobre Indstrias e Profisses. Por
isso, no nenhum exagero dizer que tenha sido benfica para a Federao, dada
a distribuio mais equilibrada de receitas, mas isso no significa que a Unio te-
nha sido sacrificada. Embora o imposto de importao tenha ingressado em uma
rota de declnio relativo, os principais impostos internos renda e consumo
aumentavam sua participao na estrutura tributria com o avano do mercado
interno na gerao do produto.
E, o que costuma passar despercebido nas anlises feitas sobre o novo sis-
tema, talvez to ou mais importante do que fortalecer financeiramente os mu-
nicpios e as bases da Federao, era altamente funcional para o projeto poltico
de Vargas, pois, ao reduzir a dependncia daqueles dos estados, enfraquecia seu
poder de influncia e deixava o caminho mais livre para o poder central costurar
melhor as alianas polticas.
Apesar do bom momento vivido pela economia brasileira em meio se-
vera crise mundial a taxa de crescimento mdio do PIB atingiu, entre 1933-
1937, o nvel de 7,5% e das melhores perspectivas abertas com o restabe-
lecimento do regime constitucional, esse perodo durou pouco, como aponta
Oliveira (2007):
() o sopro democrtico que percorreu o pas nos primeiros anos da dcada e circu-
lou, ainda que brandamente na Constituio de 1934, comeou a perder fora com
os embates travados entre os quadros da Ao Integralista Brasileira (AIB), da direita,
e a Ao Libertadora Nacional (ALN), da esquerda, e foram paralisados com o movi-
mento conhecido como Intentona Comunista, em 1935, que forneceu a justificativa
para o golpe de Estado dado por Vargas, em 1937, instaurando no pas o que ficou
conhecido como Estado novo um regime autoritrio que se manteria at 1945.
Com o Estado novo, as liberdades democrticas foram novamente suprimidas:

as eleies e os partidos polticos foram suspensos; o Congresso Nacional, as assem-
bleias estaduais e as cmaras municipais dissolvidas; e os governos dos estados, bem
como os prefeitos municipais passaram, reeditando o perodo Imperial, a ser nome-
ados pelo presidente da Repblica. Com a Constituio outorgada de 1937, que
estabeleceu os contornos jurdicos do novo regime, Vargas dotou-se de poder cons-
tituinte e transformou-se em uma constituio viva, remendando-a a seu bel-prazer
e de acordo com seus interesses. Ainda como nota Oliveira (2007), () embora a
Federao tenha nela sido formalmente mantida, ajustando a de 1934 nova ordem
que se instaurou, o fato que no passava de uma fico. Em contrapartida, a cen-
tralizao poltica avanou, transformando o Estado em fonte exclusiva de poder.
interessante notar, contudo, no ter ocorrido uma centralizao no campo
das competncias tributrias e administrativas entre as esferas de governo, o que
estaria mais de acordo com o novo regime. Como possvel deduzir da anlise do
quadro 2, a Constituio de 1937 manteve praticamente intacta a mesma estrutura
da Constituio de 1934. Apenas transferiu dos estados para o campo de competn-
cia da Unio o imposto de consumo sobre combustveis de motor a exploso, que
vinha sendo cobrado desordenadamente por aquela esfera, estendendo, inclusive,
sua incidncia para a energia eltrica, e retirou dos municpios o imposto cedular
sobre a renda de imveis rurais. Alm disso, mais devido preocupao com os
efeitos dos impostos sobre a economia, deu maior clareza, no Art. 25, proibio
da cobrana do imposto de exportao nas transaes realizadas entre os estados,
o qual s terminou efetivamente sendo extinto em 1940. Como tambm constata
Lopreato (2002, p. 27) a nova estrutura tributria no se diferenciou da anterior
no que se refere distribuio regional e intergovernamental da receita tributria.
Procurando compreender por que isso teria ocorrido, com o governo central
renunciando possibilidade de enfraquecer financeiramente os estados e munic-
pios e submet-los mais facilmente ao seu comando, Lopreato (2002, p. 29) con-
sidera que, mesmo no regime autoritrio de Vargas, teria sido necessrio, para sua
sustentao, refazer pactos e negociar acordos com as foras polticas estaduais,
reconstruindo o pacto oligrquico em novas bases, tendo frente interventores,
e articulando-se com o governo central forte. possvel. Mas o fato que Vargas
detinha o controle absoluto das unidades federadas, via interventores e departa-
mentos de administrao dos servios pblicos, os Daspinhos que substituram os
legislativos estaduais, e, a rigor, poderia at mesmo no ter seguido este caminho,
embora com mais riscos. No se deve por isso descartar a hiptese de que pode
ter pesado nessa deciso a avaliao de que os ganhos que poderiam ser obtidos
no reordenamento do sistema tributrio no seriam suficientes para propiciar,
ao Estado, a tarefa que se propunha empreender, no compensando os riscos
polticos que tal medida representaria. Por isso, pode ter-se considerado mais ade-
quado dispensar alteraes conflituosas no campo das competncias tributrias,

mantendo soldados os interesses regionais nessa questo, e articulado, em outras
bases, as condies de financiamento para o papel que o Estado iria desempenhar
na economia a partir do advento do Estado novo.
A reorientao do papel do Estado que se observou a partir de 1930, com a
criao e transferncia para o poder central das agncias governamentais com ob-
jetivos regulatrios, visando reverter a forte descentralizao do perodo anterior
e quebrar o poder das elites estaduais, avanou na primeira metade dessa dcada,
com a sua interveno nas operaes de compras dos estoques de caf poltica
identificada por alguns autores como de natureza pr-keynesiana de demanda
agregada , e se acentuou a partir de 1937, quando o mesmo Estado assumiria
a responsabilidade de dar incio constituio da indstria de base no pas e co-
mear a remover os principais bices que barravam um curso mais suave para o
processo de industrializao.
De um Estado com atividades mais de cunho regulatrio na esfera econ-
mica, que foram tambm fortemente ampliadas no Estado novo com a criao
de uma infinidade de novas autarquias, conselhos e agncias descentralizadas
inseridas no aparelho central, ele tambm assumiria, a partir deste perodo, o
compromisso com a constituio das bases necessrias para o pas fazer avanar
o seu processo de industrializao, libertando-se, gradativamente, dos recorrentes
estrangulamentos externos que enfrentava. Assumiria, dessa forma, o papel de
Estado desenvolvimentista, antecipando-se tambm s ideias cepalinas sobre a sua
misso, especialmente em pases subdesenvolvidos, de libertar o pas do atraso e
da misria. Nascem da, nessa fase, empresas que seriam cruciais para impulsio-
nar o processo de industrializao. O projeto de instalao no pas de uma usina
integrada, que se materializar na criao da Companhia Siderrgica Nacional
(CSN), em 1941, em meio Segunda Grande Guerra Mundial, com financia-
mento norte-americano, cujas operaes s comeariam, no entanto, em 1946;
da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942; da Companhia Nacional
de lcalis (CNA) e da Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943; e da Ace-
sita, em 1944, para a produo de aos especiais, ao mesmo tempo que se deslan-
charam vrios projetos para aumentar a oferta de energia no pas, a exemplo da
criao da Hidroeltrica de So Francisco (CHESF), em 1945.
Sem dispor de condies adequadas de financiamento interno e com os flu-
xos de capitais internacionais paralisados desde a crise de 1930, a ao do Estado
foi limitada para esses propsitos, tendo continuado a lanar mo para o finan-
ciamento das agncias e dos rgos regulatrios que se multiplicaram, a partir da
dcada de 1940, da cobrana de taxas especficas vinculadas atividade econ-
mica do setor caf, acar, mate, pinho, sal, entre outras , independentes do
oramento fiscal; da emisso primria de moeda para a cobertura dos elevados

dficits oramentrios da poca, especialmente a partir de 1942 aproveitando as
relaes de boa vizinhana com os Estados Unidos no perodo da guerra, para
a obteno de financiamento junto ao Export-Import Bank of the United States
(EXIMBANK) para a construo da CSN (PRADO, 1985).
No campo tributrio foram poucas as mudanas realizadas no perodo, mes-
mo porque, independentemente da crise econmica provocada pela guerra, as ba-
ses da tributao interna ainda no haviam se alargado o suficiente para permitir
alteraes mais drsticas em sua estrutura. De qualquer forma, duas alteraes
mais relevantes merecem ser destacadas pelo que representaro em termos de for-
talecimento dos impostos internos e da capacidade de financiamento do Estado:
a incluso no sistema federal, sob a forma de imposto nico, de todos os tributos
incidentes sobre os combustveis e lubrificantes, em 1940, e a reorganizao da
estrutura de administrao do Imposto de Renda, em 1942.
A importncia da lei de criao do Imposto nico sobre Combustveis e
Lubrificantes (IUCL), Lei Constitucional no 4, de 20 de setembro de 1940 e
Decreto-Lei no 2.615, de 21 de setembro de 1940, foi que se vetou, de um lado,
a cobrana do IVC que vinha sendo feita pelos estados sobre o mesmo produto
e se assegurou, de outro, que parcela de seus recursos, que seria destinada para
os estados e municpios, estaria vinculada a investimentos na rea de transportes,
alimentando o Fundo Rodovirio dos Estados e Municpios, criado poca, en-
quanto a da Unio representaria receitas que poderiam ser livremente despendi-
das pelo governo federal.6 Este imposto representou, do ponto de vista tributrio,
a primeira vinculao de receitas introduzida no sistema para o financiamento de
uma atividade especfica, e, no tocante s relaes federativas, a criao do primei-
ro mecanismo de cooperao intergovernamental.
A reforma administrativa do Imposto de Renda foi realizada em 1942
Decreto-Lei no 4.178, de 13 de maro de 1942 e consistiu, entre outras mudan-
as: i) no estabelecimento da obrigatoriedade de fornecimento, por parte de de-
terminados rgos, de valiosas informaes cadastrais para o fisco; ii) na exigncia
de apresentao, pelas pessoas fsicas e jurdicas, de comprovantes do pagamento
do Imposto de Renda em determinadas operaes; iii) na definio da obrigato-
riedade da prestao de informaes, pelos contribuintes, dos rendimentos pagos
ou creditados a terceiros; e iv) mais importante, contudo, foi a profunda des-
centralizao realizada na sua estrutura de administrao, reorganizao de sua
diviso, ampliao das delegacias regionais e instalao das delegacias seccionais,
6. S em 1949, quando se criou o Fundo Rodovirio Nacional (FRN), substituto do Fundo Rodovirio dos Estados
e Municpios, extinto em 1945, a arrecadao do IUCL passaria a ser inteiramente vinculada s aplicaes no setor
rodovirio (PRADO, 1985).
aprimorando-se a estrutura administrativa de 1924 e descentralizando os seus

servios. Como parte do esforo de guerra, seria tambm criado, em 1943, um
imposto incidente sobre lucros extraordinrios, o que, com a reforma adminis-
trativa realizada, propiciaria ao Imposto de Renda aumentar expressivamente sua
participao na estrutura tributria (FGV; COMISSO, 1966).
Com a guerra, as taxas espetaculares de crescimento do PIB alcanadas en-
tre 1932-1936 entraram em declnio, arrastando o pas para uma recesso entre
1939-1942, da qual se recuperou a partir de 1943, contando principalmente com
a expanso mais vigorosa da atividade industrial. Devido a esse quadro e tambm
ausncia de alteraes mais significativas no sistema de tributao, a carga tri-
butria se manteve, entre 1941-1945, praticamente no mesmo nvel do quinqu-
nio anterior, tendo atingido, na mdia anual, 12,7% do PIB. Sua composio,
no entanto, no final deste perodo mudara radicalmente, como se constata pelo
exame da tabela 3. Enquanto em 1931, os impostos diretos respondiam por ape-
nas 17% da arrecadao total, em 1945 essa participao aumentara para 33%.
No caso da receita tributria federal, essa mudana seria ainda mais evidente.
O Imposto de Importao, que respondia, em 1935-1937, por 50% da arrecada-
o, viu esta participao declinar acentuada e aceleradamente a partir do final da
dcada com o incio da guerra, a contrao do mercado mundial, a perda de fora
da produo, a exportao cafeeira e o consequente estrangulamento externo da
economia brasileira, enquanto avanavam as atividades econmicas internas, es-
timuladas pelos ganhos obtidos com o processo de substituio de importaes, e
viabilizavam-se os impostos sobre elas incidentes. Em 1945, enquanto o Imposto
de Importao participou com apenas 14,5% no total da receita federal, a do
Imposto de Consumo chegou a 40% e, mais importante, a do Imposto de Renda
saltou de 8%, em 1935, para 33% nesse ano, beneficiada pela expanso dos em-
pregos urbanos e dos lucros das empresas e, principalmente, pela modernizao
de sua estrutura administrativa.
TABELA 3
Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos diretos e indiretos 1930-1945
(Em % do PIB)
Composio dos tributos
Perodos
Carga tributria Indiretos Diretos
(mdia)
PIB CT PIB CT
1930-1935 10,23 8,43 82,4 1,80 17,6
1936-1940 12,50 9,92 79,4 2,58 20,6
1941-1945 12,71 8,90 70,0 3,81 30,0

Elaborao prpria.
TABELA 4
(Em %)
Tributos
Ano Total
Renda e Outros
Importao Consumo Selos e afins
proventos tributos
1935 47,6 27,2 8,1 16,4 0,7 100,0
1937 50,8 28,9 9,9 10,2 0,2 100,0
1940 33,9 38,7 15,1 10,2 0,1 100,0
1945 14,5 40,0 33,2 12,2 0,1 100,0
Com o final da guerra e a derrota dos regimes totalitrios, a posio de

Vargas se enfraqueceu e aumentaram as presses, inclusive internacionais, que
conduziram sua queda e realizao de eleies livre no pas, seguidas da pro-
mulgao de uma nova Carta Constitucional em 1946. Nessa poca, a economia
j comeara a mudar sua face com os primeiros passos dados pelo Estado para
deslanchar o seu processo de industrializao modificando as bases produtivas
para uma nova estrutura de impostos e deixando para trs a herana de uma eco-
nomia agroexportadora, altamente dependente da demanda externa e de tributos
incidentes predominantemente sobre o comrcio exterior.
3.2 1946-1964: avano da industrializao, democracia

e ressurreio federativa
A elaborao da nova Carta Constitucional do pas, promulgada em 18 de
setembro de 1946, foi influenciada, em oposio forte centralizao de po-
deres do perodo anterior, por compromissos com o liberalismo poltico, a
restaurao das liberdades democrticas, o fortalecimento do federalismo e a
descentralizao das atividades pblicas, tendo, como algo privilegiado nessas
mudanas, os municpios.
No campo poltico, a Constituio contemplou a criao de novas regras,
visando ampliar o conceito de cidadania e moralizar o processo eleitoral, ao mes-
mo tempo em que, assegurando a liberdade de organizao partidria, garantiu
a formao de partidos polticos de massa, de mbito nacional, entre os quais se
destacaram a Unio Democrtica Nacional (UDN), o Partido Social Democr-
tico (PSD), o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Comunista (PC).
Com ela foram restabelecidas, tambm, as eleies diretas para governado-
res e deputados estaduais, atribuindo-se autonomia aos municpios de elegerem,
por voto popular, os prefeitos e vereadores. Ao Legislativo federal foi atribudo,
por sua vez, autonomia para emendar/modificar o oramento apresentado pelo

Executivo, deixando ele de ter um papel meramente decorativo na definio das
prioridades do governo. Alm disso, uma nova organizao e diviso de responsa-
bilidades foram estabelecidas para as duas casas legislativas o Senado e a Cmara
Federal no Congresso: ao primeiro, atribuiu-se a responsabilidade pela supervi-
so e defesa dos interesses dos estados, com autonomia para aprovar matrias de
ordem financeira a eles referentes, sem a necessidade de submet-las sano da
Cmara dos Deputados; a segunda, a autonomia para aprovar projetos de lei no
relacionados com aquelas matrias, dispensando-se sua apreciao pelo Senado.
No campo tributrio, no se observou, contudo, grandes mudanas nas
reas de competncias tributrias dos entes da Federao, nem alteraes sig-
nificativas no sistema de impostos em face das transformaes que vinham se
operando nas estruturas da economia, como se constata pelo exame do quadro
3. De fato, nem a autonomia para os estados legislarem sobre os seus impostos
nem a estrutura tributria e nem a distribuio dessas competncias conheceram
mudanas relevantes. Os municpios, por seu lado, ganharam o Imposto sobre
Indstrias e Profisses, que j vinha sendo por eles cobrado, e a competncia de
cobrarem tambm o Imposto do Selo; as contribuies de melhoria, contempla-
das na Constituio de 1934, mas esquecidas na constituio de 1937, foram
novamente resgatadas e a competncia de sua cobrana estendida para as trs
esferas de governo, mas este nunca foi um tributo importante para a arrecada-
o; do ponto de vista da economia, apenas reduziu-se a alquota de exportao
de 10% para 5% para garantir mais competitividade para a produo nacional
nos mercados externos; e constitucionalizou-se o regime nico de incidncia do
Imposto sobre Lubrificantes e Combustveis sobre este produto, estendendo-o
tambm para os minerais e a energia eltrica do pas, os quais somente seriam
efetivamente criados anos mais tarde.
A grande novidade nesse campo surgiu na definio constitucional de trans-
ferncias de receitas para os governos subnacionais e na garantia de destinao de
parcela do oramento federal para aplicao nas reas menos desenvolvidas do
pas. A primeira iniciativa possui o claro objetivo de fortalecer os municpios, o
que leva vrios autores a ressaltarem o seu vis municipalista; a segunda, a de con-
tribuir para a reduo das disparidades interregionais de renda e para melhorar o
equilbrio federativo, configurando as bases de um federalismo cooperativo.
Pela Constituio de 1946, 60% da arrecadao do IUCL passariam a ser
transferidos para os estados, o Distrito Federal e os municpios, proporcional-
mente sua superfcie, populao, seu consumo e sua produo, nos termos
e para os fins estabelecidos em lei (Art. 15, 2o). Da mesma forma, 10% da
receita do Imposto de Renda caberiam aos municpios, excludos os das capitais,
divididos em partes iguais, exigindo-se que pelo menos metade (50%) dessa
transferncia fosse aplicada em benefcios da zona rural (Art. 15, 4o). No caso
dos impostos estaduais, estabeleceria, no Art. 20, que, no caso da arrecadao es-
tadual, dela excludo o Imposto de Exportao, exceder o total das rendas locais,
excludo o municpio das capitais, o estado deveria transferir-lhe 30% do excesso
arrecadado. Segundo Arretche (2005, p. 79), inaugurou-se, com a Constituio
de 1946, um tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual as regras relativas s
transferncias constitucionais implicam que a Unio opere como arrecadadora
substitutiva para estados e municpios, bem como os estados para os seus muni-
cpios. As disputas federativas tenderam, com isso, a deslocar-se, no campo da
repartio tributria, da rea das competncias tributrias para a de definio das
alquotas de repartio das receitas.
A Constituio foi, entretanto, mais longe no campo da descentralizao
fiscal. Incluiu, no captulo das disposies gerais Ttulo IX , a obrigatorieda-
de de a Unio aplicar: i) no mnimo 3% de sua receita tributria na execuo
do plano de defesa contra os efeitos da seca no Nordeste, exigindo igual con-
trapartida dos estados beneficiados Art. 198; ii) 3%, durante pelo menos 20
anos consecutivos, na execuo do plano de valorizao da Amaznia, com igual
contrapartida dos estados e territrios da regio Art. 199; e iii) 1% no plano de
aproveitamento das possibilidades econmicas do Rio So Francisco e afluentes
(LOPREATO, 2002, p. 33).
De maneira clara, a questo regional seria assim introduzida, pela primeira
vez, no oramento, adotando-se medidas concretas para a reduo das desi-
gualdades interregionais de renda e dos desequilbrios federativos. rgos de
desenvolvimento regional comearam a ser criados para essa finalidade, casos da
Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA),
do Departamento de Obras contra as Secas (DNOCS) e da Comisso do Vale
do So Francisco (CVSF). A eles se juntaram, em 1959, a Superintendncia de
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), que passou a contar, nos primeiros
anos da dcada de 1960, com vrios incentivos fiscais para estimular o de-
senvolvimento da regio e, a partir de 1963, tambm a Superintendncia de
Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), qual tambm foram destinados os
mesmos incentivos concedidos ao Nordeste para promover o desenvolvimento
do Norte do pas. Isso levou um autor, como Oliveira (1995, p. 84), a consi-
derar talvez exageradamente que teria ocorrido nesse perodo uma verdadeira
revoluo federativa.
QUADRO 3
Constituio de 1946 distribuio das competncias tributrias, por unidades
da Federao
Unio
Importao
Consumo
Imposto nico sobre produo, comrcio, distribuio, consumo, importao e exportao de lubrificantes e
combustveis, estendendo-se esse regime, no que for aplicvel, aos minerais do pas e energia eltrica
Renda e proventos de qualquer natureza
Imposto sobre a transferncia de fundos para o exterior
Selo sobre os negcios de sua economia, atos e instrumentos regulados por lei federal
Extraordinrios
Outros impostos, a serem criados, segundo a competncia concorrente com os estados, prevalecendo o imposto
federal
Taxas
Contribuies de melhoria
Estados
Propriedade territorial, exceto a urbana

Transmisso de propriedade causa mortis
Transmisso de propriedade imobiliria inter vivos e sua incorporao ao capital das sociedades
Vendas e consignaes
Exportao de mercadorias de sua produo para o estrangeiro, at o mximo de 5% ad valorem
Selo para os atos regulados por lei estadual, os do servio de sua justia e os negcios de sua economia
Outros impostos a serem criados, concorrentemente com a Unio, prevalecendo o imposto federal
Taxas
Municpios
Predial e territorial urbano
Indstrias e profisses
Diverses pblicas
Selo sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competncia
Taxas

No campo da economia e da poltica econmica, a nova ordem inaugurada

com a Constituio de 1946, e que se estende at 1964, conhece trs perodos
distintos, que iro fazer avanar, de forma diferenciada, o novo padro de acumu-
lao demarcado na dcada de 1930 e o papel do Estado como comandante deste
processo, e afetar as estruturas de tributao do pas, com o fortalecimento dos
impostos internos e a necessidade de realizao de reformas, neste campo, ditadas
por essas transformaes.
No primeiro, que vai de 1947 a 1950, o Brasil, beneficiado pelo perodo da
guerra, conseguiria acumular vultosas reservas cambiais, mas defrontar-se-ia, ao seu
final, com fortes presses de demanda reprimida e, como decorrncia, com pres-
ses inflacionrias. Para conter o mpeto do crescimento dos preos, adotou-se uma
poltica liberal de importaes e fixou-se a taxa de cmbio no nvel de Cr$ 18,50/
US$, paridade que foi mantida at 1953, o que provocou uma rpida diminuio
das reservas e conduziu a economia novamente a uma situao de estrangulamento
externo com vultosos dficits em transaes correntes j em 1947. A partir da, a
poltica econmica restringiu-se, diferentemente do que ocorrera durante o perodo
do Estado novo, ao manejo da poltica cambial, especialmente via controle adminis-
trativo das importaes, para enfrentar este desafio. Com essa reserva de mercado,
o processo de industrializao deslanchado na dcada de 1930, continuou avanan-
do, mas de forma extensiva e pouco integrada, como aponta Lessa (1981, p. 15-19),
dando continuidade ao processo de substituio de importaes, mas de produtos
menos essenciais na faixa de bens de consumo, notadamente na de bens durveis.
Isso propiciou uma expanso mdia anual de 6,8% do PIB entre 1946-1950 e um
aumento da carga tributria de 12,7% do PIB entre 1941-1945 para 13,9% neste
perodo, beneficiada pelo alargamento do mercado interno.
O segundo, que vai de 1951 a 1954, corresponde ao perodo em que, no-
vamente com Getlio Vargas no poder, agora eleito democraticamente, o pas
avanaria na diversificao de sua estrutura industrial, de forma consciente, ain-
da segundo Lessa (1981, p. 20-22), procurando superar os principais pontos de
estrangulamento da economia, localizados nos setores de energia e transportes.
Com este propsito, realizou-se a reestruturao do Plano Rodovirio Nacional,
ampliou-se a oferta energtica da regio Nordeste, constituiu-se o Fundo Federal
de Eletrificao, e, entre outras medidas tambm importantes, criou-se a Petrleo
Brasileiro S/A (Petrobras), em 1953, e o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE) para dar suporte financeiro montagem da infraestrutura
econmica e ao processo de industrializao. Neste perodo, apesar da Guerra da
Coreia, a economia cresceu taxa mdia anual de 6%, avanando no processo de
constituio da infraestrutura e da indstria de base e na remoo de importantes
lacunas da pirmide industrial, que obstavam o curso da industrializao e a con-
solidao do mercado interno.
O terceiro, que vai de 1957 a 1960, depois de um perodo de transio

compreendido entre 1955-1956, em que a principal preocupao da poltica eco-
nmica esteve voltada para combater um processo inflacionrio em ascenso, via
conteno da demanda global, corresponde ao perodo em que, tambm sob a li-
derana e o comando do Estado, completam-se, no pas, as bases da industrializa-
o, com o preenchimento das lacunas existentes na pirmide industrial. neste
perodo, que o processo deslanchado na dcada de 1930 por Getlio Vargas, se
aprofunda com o avano da indstria de base e o incio da montagem da indstria
de bens de capital e a significativa substituio de importaes na faixa de bens
de consumo durveis e no durveis. Nas palavras de Lessa (1981), o perodo
em que se implementa (...) a deciso mais slida de forma consciente em prol do
processo de industrializao, ou que se constituem, no pas, as foras produtivas
especificamente capitalistas, reduzindo sua dependncia externa e endogeneizan-
do os ciclos da economia brasileira. Como decorrncia, o PIB cresceu a uma taxa
mdia anual em torno de 8% entre 1957-1960.
No comando dessas transformaes, o Estado aumentou consideravelmen-
te sua participao na economia, tanto na formao bruta de capital como no
consumo. De acordo com Lessa (1981, p. 70), a participao do governo na
formao bruta de capital fixo (exclusive empresas estatais) cresceu de 25,6% no
quadrinio 1953/56 para 37,1% nos quatro anos do Plano de Metas. Includas
apenas as empresas estatais do governo federal, essa participao se elevaria para
47,8%. Quanto ao consumo, ainda segundo este autor, este teria crescido de
14,3% para 20,3% entre 1947 e 1960, aumentando taxa anual de 8,3%, em
termos reais, contra 5,3% do consumo privado.
Apesar desse avano do Estado na vida econmica, suas estruturas institucio-
nais e de financiamento continuaram defasadas frente a essa nova realidade. Em
todo o perodo posterior a 1946, as mudanas no sistema tributrio foram apenas
pontuais, mantendo-se praticamente a mesma estrutura legada pela Carta Magna
daquele ano. De mais importante neste perodo, alm da reestruturao do Plano
Rodovirio Nacional, em 1949, foi a criao de um adicional restituvel do Imposto
de Renda de 15% por quatro anos, entre 1952 e 1956, para alimentar o Fundo de
Reaparelhamento Econmico, criado em 1951, para financiar o desenvolvimento
das indstrias bsicas e das atividades agropecurias,7 cujos recursos seriam admi-
nistrados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, criado em 1952
para essa finalidade, e a criao do Imposto nico sobre Energia Eltrica (IUEE),
em 1954 que estava prevista na Constituio de 1946 , cujos recursos seriam
destinados para o Fundo Federal de Eletrificao, tambm criado em 1954 Lei
no 2.308 , para garantir a expanso da oferta energtica no pas. Afora isso, as
7. Lei no 1.474, de 26 de novembro de 1951.

mudanas no sistema para aumentar a capacidade de financiamento do Estado fo-

ram feitas nos limites que este propiciava, sem nenhuma reforma importante. Mu-
dana de incidncia de impostos especficos para ad valorem, reajustes em suas bases
para defender a receita do processo inflacionrio, ampliao do campo de incidn-
cia de alguns impostos, criao de adicionais, como o do Imposto de Consumo, em
1956, e mudanas de suas alquotas em 1958, figuraram entre as limitadas altera-
es tributrias realizadas para dotar o Estado de mais capacidade de financiamento.
Isso no significa que reformas mais profundas do sistema no tenham sido
tentadas. Em 19 de agosto de 1953, por exemplo, pela Portaria no 784, do Mi-
nistrio da Fazenda, sob a influncia das propostas de modernizao da economia
da Comisso Mista Brasil Estados Unidos, foi nomeada uma comisso para
elaborar um anteprojeto do Cdigo Tributrio Nacional, o qual foi enviado ao
presidente da Repblica e deste ao Congresso Nacional, mas no conseguiu se
converter em lei (AMED; NEGREIROS, 2000, p. 272). Mudanas mais profun-
das na estrutura tributria implicariam colocar em risco o arco de alianas, inclu-
sive interregionais, e desagradar as foras polticas e econmicas que sustentavam
o governo no pacto que ficou conhecido como Estado de compromisso, o que
levou um arguto observador, como Tancredo Neves, a considerar que a reforma
tributria no sai enquanto depender do apoio do Congresso, porque [incide]
sobre todos os grupos a ningum interessando (BENEVIDES, 1976, p. 80).
No significa, tambm, que as bases da produo no comportassem altera-
es mais significativas nas bases da tributao, visando adequ-las ao estgio de
desenvolvimento do pas. As atividades econmicas internas haviam se expandido
com a ampliao significativa dos nveis de renda per capita, o comrcio exterior
viu reduzir sua participao relativa na gerao da renda nacional e encolher sua
contribuio para o financiamento do Estado.
Apesar da ausncia de reformas mais profundas no sistema, a carga tribu-
tria, beneficiada pelo crescimento econmico verificado nesses perodos, conti-
nuou em trajetria de elevao, mas sem conseguir atender s demandas amplia-
das do Estado por mais recursos, dado o seu novo papel. Dos 12,5% do PIB que
atingira, na mdia anual, entre 1941-1945, saltou para 13,8% entre 1946-1950,
para 15,4% no quinqunio seguinte e para 17,4% entre 1956-1960. Sua compo-
sio, no entanto, se modificou substancialmente embora os impostos indiretos
tenham mantido sua participao em mdia na casa de 70% estes se referiam
predominantemente aos impostos internos. E, no caso da Unio, depois de ter
contribudo com cerca de 40% de sua receita, o Imposto de Renda comeou a ver
declinar sua participao relativa, na ausncia de mudanas em suas bases de in-
cidncia e diante do maior avano da produo, dos investimentos e do consumo
interno, gravados por uma estrutura tributria de natureza procclica.
No surpreende diante desse quadro que, diante do esforo realizado para

comandar e apoiar tais transformaes, o Estado tenha incorrido durante todo
este perodo em dficits gigantescos, cobertos com considerveis emisses pri-
mrias de moeda e endividamento. De acordo com a srie de dados estatsticos
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) sobre o sculo XX, os
gastos primrios do governo consolidado foram, em mdia, no longo perodo que
vai de 1930 a 1960, superiores a 20% da carga tributria. O capital externo, seja
por meio de investimentos diretos seja por meio de emprstimos, notadamente
durante o perodo do Plano de Metas (1957-1960), complementou os recursos
necessrios para o pas dar o grande salto da industrializao.
No final da dcada de 1950, os efeitos do bloco de investimentos do Plano
de Metas comearam a se esgotar, em um momento em que a inflao ganhava
fora e se acelerava, minando as bases do pacto poltico que dera sustentao ao
projeto desenvolvimentista, acirrando os conflitos intercapitalistas e os do capital/
trabalho. Com o pacto em desintegrao, a crise econmica se avizinhando e a in-
flao em trajetria ascendente, somente a implementao de um novo bloco de
investimentos complementares para garantir a continuidade da vigorosa expanso
do perodo anterior e para acabar de preencher as lacunas da pirmide industrial
poderia reverter este quadro. Desestruturado institucional e financeiramente, o
Estado, no entanto, no se encontrava preparado para comandar essa nova etapa
de transformaes e a desacelerao econmica tornou-se inevitvel. Depois de
conhecer uma expanso de 9,4% em 1960, o crescimento do PIB declinou para
8,6% no ano seguinte, 6% em 1962 e apenas 0,6% em 1963. Sua retomada exi-
giria a realizao de reformas instrumentais e de financiamento da economia e do
Estado que o conturbado contexto poltico da poca no propiciou.
Do ponto de vista do sistema tributrio, foram poucas as mudanas nele in-
troduzidas e estas foram especificamente destinadas a minorar a crtica situao fi-
nanceira em que se encontrava a maioria dos municpios brasileiros, pressionados
pela ampliao de demandas por servios pblicos decorrentes da intensificao
do processo de industrializao e da expanso das atividades e da populao ur-
bana. Em novembro de 1961, seria editada a Emenda Constitucional no 5 com a
qual se adicionaria aos 10% do Imposto de Renda a eles destinados tambm 15%
do Imposto de Consumo e transferir-se-ia, para seu campo de competncia, o
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), condicionando a aplicao
de 50% de seus recursos rea rural, e tambm o Imposto sobre a Transmisso de
Bens Imveis intervivos.
No mais, a estrutura permaneceria a mesma que fora herdada da Constitui-
o de 1946, sem capacidade de prover o Estado de condies fiscais adequadas
para desempenhar seu papel sem incorrer em fortes desequilbrios. Com a crise
econmica instalada nos primeiros anos da dcada, a carga tributria recuou mais
de 1 ponto percentual do PIB, caindo de 17,4% no quinqunio 1956-1960 para
16,3% no quadrinio 1961-1964. O golpe de 1964 abriria, contudo, as portas
para a realizao de uma reforma tributria de profundidade, para a moderniza-
o e o aprimoramento da mquina de arrecadao e fiscalizao e para garantir,
ao Estado, fontes mais amplas e seguras de financiamento.
TABELA 5
Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos indiretos e diretos 1946-1964
(Em % do PIB)
Composio dos tributos
Perodos Carga tributria
Indiretos Diretos
(mdia) (PIB)
PIB CT PIB CT
1946-1950 13,88 9,30 67,0 4,58 33,0
1951-1955 15,44 10,18 65,9 5,26 34,1
1956-1960 17,42 12,01 69,0 5,41 31,0
1961-1964 16,30 11,49 70,5 4,81 29,5

Elaborao prpria.
TABELA 6
(Em %)
Tributos
Ano Renda e Outros Total

Importao Consumo Selos e afins
proventos tributos
1950 10,9 41,0 35,8 12,2 0,1 100,0
1955 4,6 36,0 39,8 13,3 6,3 100,0
1958 12,7 38,8 31,2 11,8 5,5 100,0
1960 11,2 42,4 31,6 12,9 1,9 100,0
1963 10,3 48,2 28,7 10,9 1,9 100,0
1964 7,2 51,3 28,1 10,9 2,5 100,0

Procurou-se, ao longo deste captulo, analisar a evoluo da estrutura tributria,
bem como a constituio e organizao do aparelho de arrecadao e fiscalizao,
entre 1889 e 1964, deixando claro que os principais determinantes explicativos
destas estruturas foram: o estgio de desenvolvimento do pas, o papel que o Es-
tado desempenha na sua vida econmica e social e a correlao de foras polticas
e sociais atuantes naquela realidade. Dessa forma, a anlise desenvolvida permite
obter as seguintes concluses gerais:
A natureza da estrutura tributria do perodo que vai de 1889 at 1930,
quando a economia tinha como motor dinmico a atividade agroex-
portadora e o Estado tinha uma interveno de cunho liberal, era li-
mitada em suas funes reduzida carga tributria , uma vez que
os impostos incidentes sobre o comrcio exterior eram as principais
fontes de receitas para o seu financiamento, enquanto o fisco, apoiado
em uma estrutura herdada do Imprio, no se encontrava preparado,
e capacitado, para cobrar os impostos que, aos poucos, comeavam a
incidir sobre as atividades internas.
A mudana ocorrida no padro de acumulao aps 1930, bem como
na forma de atuao do Estado, alado condio de um Estado desen-
volvimentista de corte keynesiano , no se traduziu em mudanas
significativas na estrutura tributria, nem muito menos na estrutura
do fisco, entre 1930 e 1964, que possibilitassem novas fontes de finan-
ciamento que no aquelas de origem inflacionrias, dado o novo papel
desempenhado pelo Estado desenvolvimentista.
A despeito da mudana no padro de acumulao e na forma de atuao do
Estado, entre 1930 e 1964, o pacto poltico estabelecido naquele perodo, conhe-
cido como Estado de compromisso, no abriu espaos para que reformas profun-
das na estrutura tributria fossem realizadas. As reformas daquele perodo foram
pontuais, sem alteraes tambm significativas no aparato fiscal, e serviram muito
mais para acomodar o novo arranjo federativo.
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CAPTULO 9
Evoluo da estrutura tributria e do fisco

brasileiro: 1964-2009
1 INTRODUO
Este trabalho analisa a evoluo da estrutura tributria e a constituio e organi-
zao do fisco brasileiro no longo perodo de 1964 a 2009. Procura identificar,
de um lado, as funes atribudas poltica fiscal e tributao, assim como estes
instrumentos de interveno do Estado foram e so moldados para o cumpri-
mento de seu papel, luz da influncia de diversas concepes tericas predomi-
nantes sobre sua forma de atuao; e de outro, como o aparelho fiscal evoluiu e
se comportou, em meio a estas mudanas, para supri-lo dos recursos necessrios
para o desempenho de suas funes.
Em face disso, metodologicamente, estuda-se as estruturas tributrias em
uma perspectiva histrica, contemplando seus principais determinantes, a saber:
o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento do pas, o tipo de inter-
veno que o Estado desempenha no campo econmico e social e a correlao
das foras sociais e polticas atuantes no sistema. Nesta perspectiva, as influncias
conjunturais na estrutura tributria, no costumam ser decisivas para modificar
substancialmente seu formato.
Alm disso, vale ressaltar ainda a importncia dada concepo terica
dominante a respeito do papel do Estado em determinada conjuntura histri-
ca, uma vez que ele que vai direcionar o campo de atuao do Estado, bem
como as suas funes de poltica fiscal e tributria. Sendo assim, cabe destacar
os dois principais pensamentos neste campo: i) o clssico e o neoclssico que
considera as aes do Estado no sistema econmico como nocivas, limitando
a funo da poltica fiscal e da tributao a objetivos de arrecadao e de equi-
lbrio fiscal; e ii) o keynesiano que considera o Estado como veculo impor-
tante para sustentar o sistema econmico, refletindo assim sobre suas estrutu-
ras e formas de atuao, dadas s funes de poltica fiscal e tributria, deste
campo, que promover polticas de desenvolvimento econmico e social.
2 ESTADO AUTORITRIO, REFORMAS E CRISE: 1964-1988

O golpe militar desfechado em maro de 1964, apoiado pelas classes dominantes
em associao com o capital estrangeiro, e por segmentos da classe mdia in-
fluenciados pela propaganda anticomunista, conduziu novamente a instalao,
no pas, de um Estado autoritrio, que se manteve frente de seu comando por
mais de 20 anos. Como uma repetio do mesmo filme da era do Estado novo, as
liberdades individuais foram suprimidas, os partidos polticos extintos e recriados
na forma do bipartidarismo para melhor atenderem aos interesses e controle do
novo governo, o Congresso Nacional transformado em mera figura decorativa no
concerto dos poderes e o Judicirio silenciado. Limitaes s aes dos sindicatos
e a suspenso dos direitos greve dos trabalhadores figuraram entre as medidas
adotadas, neste perodo, de montagem de um forte aparelho repressivo, que foi
implantado para viabilizar os objetivos dos novos donos do poder. Sem oposio,
avanou-se na realizao de vrias reformas da economia e do Estado adminis-
trativa, financeira, bancria, do mercado de capitais previdenciria, tributria ,
que, embora consideradas necessrias, no quadro anterior no haviam prospera-
do, pelos inevitveis conflitos de interesses que carregavam.
A desacelerao e o baixo crescimento da economia entre 1961 e 1964
(4,5%) ao ano (a.a.) em relao ao perodo anterior, associados a uma inflao
ascendente a projeo para 1964 atingia 144% colocou grandes desafios,
desde o incio, para o golpe no sucumbir diante do caos econmico e social.
Do diagnstico realizado sobre a situao da economia e de seus principais pro-
blemas, explicitados no Programa de Ao Econmica Governamental (PAEG),
evidenciou-se que sua superao deveria contar com a modernizao e o sanea-
mento financeiro do Estado, com a restaurao do crdito pblico, bem como
com a redefinio do mecanismo de financiamento da economia em geral e com
a dinamizao do mercado de capitais. Decididas, elaboradas e realizadas sob o
comando do Poder Executivo, as reformas implementadas, incluindo a do sistema
tributrio tiveram, como farol, estes objetivos.
A reforma tributria, que teve incio com a Emenda Constitucional
n 18 (EC18/1965), de 1o de dezembro de 1965, e completou-se com a apro-
o
vao do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), pela Lei no 5.172, de 25 de ou-

tubro de 1966, teve, de acordo com este diagnstico, as seguintes prioridades
(OLIVEIRA, 2006):
1. Depurar o sistema de impostos inadequados para o estgio de desen-
volvimento atingido pelo pas e ajust-lo nova realidade econmica.
2. Recompor a capacidade de financiamento do Estado, adequando-a ao
novo papel que havia assumido na conduo do processo de acumulao.
3. Transformar o instrumento tributrio em uma poderosa ferramenta do

processo de acumulao.
4. Criar incentivos fiscais e financeiros para estimular/apoiar setores con-
siderados estratgicos no novo modelo de desenvolvimento.
5. Desenhar um modelo de federalismo fiscal que contribui para que os
recursos repartidos entre as esferas governamentais sejam prioritaria-
mente destinados a viabilizar os objetivos do crescimento.
A nova estrutura tributria, bem como a distribuio de seus recursos en-
tre as esferas da federao, posteriormente confirmadas, em sua essncia, pela
Constituio de 1967, encontram-se retratadas na tabela 1. Alguns especialistas
da rea de finanas pblicas, como Baleeiro (2001) no identificaram mudanas
importantes nesta nova estrutura, mas apenas mudanas de nomes, como os do
Imposto do Selo para Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), do Imposto
sobre Vendas e Consignaes para Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Prestao de Servios (ICMS), entre outros. No verdade. Do ponto de vista
econmico, o sistema conheceu uma aprecivel modernizao, adequando-se ao
estgio de desenvolvimento atingido pela economia brasileira e ao novo papel que
o Estado vinha desempenhando. Isto, por algumas importantes razes.
Em primeiro lugar, com o objetivo de imprimir maior racionalidade ao sis-
tema e fechar as portas para a criao indiscriminada de impostos por todos os
entes federativos, o que praticamente conduzira formao de trs sistemas tribu-
trios autnomos, sem conexo entre si, com prejuzos para o sistema produtivo
e para a competitividade da economia, eliminou-se a competncia residual da
decretao de impostos para os estados e municpios, restringindo esta autonomia
Unio, sem a obrigatoriedade de esta esfera partilhar o produto dos que seriam
criados com os governos subnacionais.1
Em segundo, o sistema foi depurado de vrios impostos que no tinham
muito bem definido seu fato gerador, casos mais evidentes dos Impostos sobre
Indstrias e Profisses, do Imposto do Selo e do Imposto de Licena, e que,
por esta razo, eram manejados como meros instrumentos de socorro financei-
ro para estes governos atenderem suas necessidades de caixa, prejudicando o
sistema produtivo ao distorcer preos relativos e aumentar os custos de produ-
o. Em contrapartida, estabeleceram-se claramente as bases de incidncia dos
impostos que os substituram, como o Imposto sobre Servios de Qualquer
Natureza (ISS), o Imposto sobre Transportes e Comunicaes e o Imposto
sobre Operaes Financeiras.
1. A Emenda Constitucional no 18/1965 havia estendido esta proibio tambm para a Unio, o que foi corretamente
corrigido pela Constituio de 1967 ao reatribuir-lhe poderes para instituir novos tributos.
Em terceiro, os tributos foram organizados, pela primeira vez, luz de suas

bases econmicas, dando maior visibilidade e racionalidade poltica econmica
para viabilizar seus objetivos. Classificados em dois setores, interno e externo,
foram enquadrados em quatro grupos: comrcio exterior, patrimnio e renda,
produo, circulao e consumo de bens e servios e impostos especiais.
Mais importante nessa reorganizao e saneamento do sistema foi o fato de, pio-
neiramente no mundo, ter se decidido pela extino da cumulatividade do Imposto
sobre Vendas e Consignaes, transformando o imposto que o substituiu, o Imposto
sobre Circulao de Mercadorias (ICM), em um tributo incidente sobre o valor agre-
gado, eliminando-se as distores que provocava sobre os preos relativos e sobre o
processo artificial de integrao das empresas para escapar ou reduzir seu nus.
TABELA 1
Estrutura tributria, competncias e partilha dos tributos
(Em %)
Partilha/distribuio
Competncias
Unio Estados Municpios
Unio
Importao 100,0
Exportao 100,0
Propriedade territorial rural 100,0
Renda e proventos 80,0 10,0 10,0
Produtos industrializados 80,0 10,0 10,0
Operaes financeiras 100,0
Transporte salvo o de natureza estritamente municipal 100,0
Servios de comunicaes 100,0
Combustveis e lubrificantes 40,0 60,0
Energia eltrica 40,0 60,0
Minerais 10,0 70,0 20,0
Taxas 100,0
Contribuio de melhorias 100,0
Estados
Transmisso de bens imveis 50,0 50,0
Propriedade de veculos automotores 50,0 50,0
Circulao de mercadorias 80,0 20,0
Taxas 100,0
Municpios
Propriedade territorial urbana 100,0
Servios de qualquer natureza 100,0
Taxas 100,0
Fontes: Emenda Constitucional no 18/1965, Lei no 5.172/1966 e Constituio Federal de 1967.
Tambm importante foi despertar, finalmente, para explorar com maior

eficincia e produtividade, o potencial da tributao interna: de um lado, as al-
quotas dos principais impostos foram consideravelmente elevadas, casos do novo
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do ICM e do Imposto de Ren-
da (IR), este tanto para as pessoas jurdicas como as fsicas, ao mesmo tempo em
que se ampliou expressivamente o nmero de contribuintes de pessoas fsicas com
a reduo, em 1966, do limite de iseno de 12 para dez salrios mnimos para
os que recebiam renda de uma nica fonte, e mais ainda em 1969, quando este
limite foi reduzido para dois salrios, alm de se ter extinguido o privilgio da
iseno para vrias categorias profissionais que dele desfrutavam, como os profes-
sores, atores, jornalistas e magistrados, e de se ter estendido sua cobrana para os
rendimentos da atividade agrcola (OLIVEIRA, 1991).
A essa estrutura comearam a se integrar, crescentemente, contribuies
sociais criadas margem do sistema tributrio (tambm chamadas de contribui-
es parafiscais), de acordo com a autorizao confirmada nas Constituies de
1967 e 1969, destinadas ao financiamento de polticas sociais especficas, casos
do salrio-educao e da contribuio previdenciria, ou para a formao de um
funding para o financiamento de longo prazo da economia, casos do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS) criado em 1967 e do Programa de Inte-
grao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PASEP), de 1969 e 1970.
De outro, avanou-se consideravelmente na criao das condies para
dotar a mquina de arrecadao e fiscalizao federal de maior eficincia: os
dbitos fiscais passaram a ser corrigidos pela correo monetria, visando pro-
teger seus valores da inflao; pela Lei no 4.729, de 14 de setembro de 1965,
configurou-se, de forma cristalina, o crime de apropriao indbita, com penas
prisionais e pecunirias para impostos no recolhidos no prazo de 180 dias;
convnios informais entre o governo federal, estados e municpios foram acor-
dados para a fiscalizao do Imposto de Renda e do IPI; e no caso do novo
imposto estadual, o ICM, sua sistemtica de registro pelo critrio de dbito/
crdito dificultava, ao contrrio do Imposto de Vendas e Consignaes (IVC),
a sonegao, ao estabelecer uma solidariedade em cadeia dos prprios contri-
buintes. Reside, no entanto, na modernizao do aparelho fiscal do Imposto de
Renda e na criao de instrumentos mais completos para se ter controle sobre
os contribuintes deste imposto, a principal inovao realizada para aumentar
sua produtividade, dotando a instituio responsvel pela administrao de me-
canismos e estruturas mais eficientes.2
2. Boa parte das informaes que se seguem foi retirada do trabalho que a Fundao Getulio Vargas (FGV) realizou
sobre o fisco unificado, em 2006, para o Sindireceita.
No campo administrativo do Ministrio da Fazenda (MF), as mudanas

que foram realizadas dariam novo status administrao tributria em termos
de eficincia. Iniciadas nos primeiros anos da dcada de 1960, estas mudanas
evoluram nos anos seguintes, passando pela criao da Secretaria da Receita Fe-
deral (SRF), em 1968, e se ampliariam na dcada de 1970. Entre estas mudanas,
cabem destacar: i) a instituio, a partir do exerccio de 1963, da declarao de
bens como parte integrante da declarao do Imposto de Renda; ii) a institui-
o, em 1964 (Lei no 4.503, de 30 de novembro de 1964), do Cadastro Geral
das Pessoas Jurdicas, depois transformado em Cadastro Geral de Contribuintes
(CGC) e, posteriormente, no atual Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ);
iii) a criao, em 1964, do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro),
empresa pblica subordinada ao Ministrio da Fazenda, que passaria a ser res-
ponsvel pelo processamento de dados dos contribuintes; iv) a autorizao da co-
brana da arrecadao federal pela rede bancria, sistemtica que, regulamentada
em 1965, entrou em vigor em 1966, comeando pelas cidades do Rio de Janeiro
e So Paulo, dando incio extino do sistema de arrecadao por vrios rgos,
como os de Recebedoria de Rendas, Alfndegas, Mesas de Rendas e Coletorias Fe-
derais; e v) a instituio, em 1965, do Registro das Pessoas Fsicas, transformado,
em 1968, no Cadastro das Pessoas Fsicas (CPF), pelo Decreto-Lei no 401, de 30
de dezembro de 1968, que substituiria os fichrios com dados dos contribuintes
assistemticos, desatualizados e incompletos.
A reorganizao administrativa da Direo-Geral da Fazenda Nacional
(DGNF) passou pela redefinio das reas dos conselhos dos contribuintes, com
sua ampliao; pela regulamentao de novos cargos o de agente fiscal, criado
em 1958, o de exator federal etc. e da exigncia de concurso para sua contra-
tao; pela transformao das diretorias de rendas aduaneiras, de rendas internas
e do Imposto de Renda em departamentos, acrescentando, a esta estrutura, o
departamento de arrecadao; e pela diviso do territrio nacional em dez regies
fiscais, que contariam com delegacias regionais daqueles departamentos, revigo-
rando o processo de descentralizao das atividades de fiscalizao e arrecadao.
Apesar das melhorias realizadas, a estrutura administrativa da Direo-Geral
da Fazenda Nacional continuou problemtica, com suas atividades distribudas
em quatro departamentos Rendas Aduaneiras, Rendas Internas, Imposto de
Renda e Arrecadao , estes funcionavam de forma autnoma, sem se comuni-
carem, desenvolvendo atividades que se superpunham nas reas da fiscalizao,
tributao e controle dos contribuintes, com desperdcio de recursos, sem plane-
jamento integrado de suas aes e sem uma viso sistmica do processo.
A percepo dessa deficincia terminou levando, em 1968, criao da
Secretaria da Receita Federal, em substituio Direo-Geral da Fazenda Nacio-
nal, luz do conceito de organizao sistmica: na nova estrutura, os departamentos
foram extintos e estabelecidas as funes que deveriam ser desempenhadas pelo

rgo central a SRF e pelas unidades descentralizadas regionais e locais: tri-
butao, arrecadao, fiscalizao, informaes sobre os contribuintes e as receitas.
Dos departamentos estanques e autnomos da DGNF, surgiram, no rgo central,
as reas de coordenao dos sistemas de arrecadao, fiscalizao, tributao e de in-
formaes econmico-fiscais, uma estrutura integrada, sistmica, que se reproduziu
para os rgos regionais superintendncias da Receita Federal , sub-regionais
delegacias , e locais inspetorias , aos quais se subordinavam s agncias e aos
postos de sua jurisdio. Estas mudanas, realizadas luz do enfoque sistmico,
avanariam na dcada de 1970, aprimorando a capacidade tcnica, operacional e
administrativa da SRF de desempenhar, com maior eficincia, suas atividades de
arrecadao e fiscalizao.
Combinadas com a retomada do crescimento econmico no fim da dcada
de 1960, a nova estrutura tributria que emergiu da reforma de 1965 a 1966, com
as mudanas administrativas e operacionais introduzidas no fisco federal, propi-
ciaram um significativo aumento da carga tributria, ampliando a capacidade de
financiamento no inflacionrio do governo: de um nvel mdio de 16,5% do
produto interno bruto (PIB) no binio 1963-1964, saltou de 25% para 26% no
fim da dcada, mantendo-se neste patamar durante toda a dcada seguinte. Como
resultado principal da reforma do Imposto de Renda e do aumento dos nveis de
renda per capita da populao, a tributao direta evoluiu a uma velocidade maior
do que a tributao indireta, aumentando sua participao na composio da
carga tributria, mas sem que se explorasse todo o potencial da arrecadao da-
quele imposto, impedindo-se que o sistema se transformasse em um instrumento
mais efetivo de justia fiscal: tal fato devia-se lgica que orientou a reforma de
1965-1966 em que, funo tributao, foi atribudo o papel de impulsionar o
processo de crescimento, de acordo com os objetivos contidos na Doutrina de
Segurana Nacional, em que este aparecia como uma das principais prioridades.
Com essa perspectiva, o sistema foi profundamente remodelado para esta
finalidade. As mudanas nele introduzidas para o aumento da carga tributria
vieram acompanhadas de medidas para torn-lo consistente com os propsitos
do crescimento o Imposto de Exportao foi transferido para o governo federal
e transformado em instrumento de poltica do comrcio exterior, assim como o
IOF em instrumento de poltica monetria, perdendo ambos, a finalidade arreca-
datria , e mais importante, uma profuso de incentivos fiscais surgiu do ventre
do sistema para estimular setores que se consideravam prioritrios para este obje-
tivo, caso dos setores financeiro, exportador, dos investimentos, assim como para
garantir a ampliao da demanda por bens durveis pelas camadas de renda mdia
e alta da sociedade, visando reanimar a atividade industrial que se encontrava com
elevados nveis de capacidade ociosa resultantes da crise da primeira metade dos
anos 1960. Como consequncia, ergueu-se um verdadeiro paraso fiscal para

o capital, em geral, e as camadas de mdia e alta renda neste perodo, drenando
considerveis fatias de recursos da sociedade como um todo para garantir sua
sustentao e transformando o sistema tributrio em um instrumento de agra-
vamento das desigualdades sociais, medida que seu nus foi primordialmente
lanado sobre os ombros mais fracos.
Tal sangria de recursos no poderia ser suportada pelo Estado sem este in-
correr em fortes desequilbrios, apesar da expressiva expanso da carga tributria.
Por isso, j nos primeiros anos aps a entrada em vigor do novo sistema, vrias
mudanas comearam nele a ser introduzidas, com o objetivo de ampliar a fatia
de receitas do bolo tributrio para o governo federal: em 1968, o Ato Comple-
mentar no 40 reduziu o Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPEM)
de 20% para 12%, restringindo a 5% os recursos destinados tanto para o Fundo
de Participao dos Estados (FPE) como para o Fundo de Participao dos Mu-
nicpios (FPM) e destinando 2% para um fundo especial, enfraquecendo a fora
deste instrumento para atenuar os desequilbrios da federao; em 1967, seria
ampliada a participao da Unio na arrecadao do Imposto sobre Combustveis
e Lubrificantes de 40% para 60%, e reduzida a dos estados e municpios de 60%
para 40% (32% para os estados e 8% para os municpios); a partir da reforma de
1965 a 1966 e, poucos anos depois, em 1968 e 1969, estados e municpios seriam
envolvidos compulsoriamente na poltica de incentivo s exportaes, ao ser-lhes
imposto o nus da perda de receita do ICM decorrentes da concesso da iseno
e do crdito-prmio deste imposto para os produtos manufaturados.
Apesar dessas investidas nas finanas dos governos subnacionais, o que en-
fraqueceria ainda mais a equao da distribuio dos recursos contemplada na
prpria Constituio de 1967 e 1969, outorgadas pelo regime militar, a crise fis-
cal tornou-se inevitvel, apenas obliterada pelo arranjo institucional e financeiro
da emisso da dvida pblica, que permitia ao Banco Central do Brasil (Bacen)
bancar estes desequilbrios fora do Oramento Geral da Unio (OGU) causados
pelas verdadeiras doaes de recursos feitas para o capital e as camadas de mdia
e alta renda.3 Em meados da dcada de 1970, um renitente processo inflacionrio
em ascenso confirmaria que o padro de financiamento do Estado estruturado
na dcada anterior havia se esgotado e que novas reformas teriam de ser realizadas,
especialmente no sistema tributrio, para recompor sua capacidade financeira.
Como estas reformas implicariam lanar o nus da tributao sobre suas prin-
cipais bases de sustentao, as propostas que comearam a surgir, a partir desta
poca, no encontraram campo frtil para prosperar.
3. Uma anlise detalhada deste arranjo e de suas consequncias para a crise fiscal dos anos 1980 encontra-se em
Oliveira (1995b).
A desacelerao do crescimento econmico, ocorrida na segunda metade da

dcada de 1970, muito como resultado deste quadro de acentuados desequilbrios
fiscais e financeiros do Estado, que alimentou o processo inflacionrio, viu-se
agravada, em primeiro lugar, com o 2o choque do petrleo e a exploso dos ju-
ros norte-americanos, em 1979 e em 1980, e, em seguida, com a ecloso da crise
da dvida externa como consequncia da decretao da moratria mexicana em
1980. Como resultado, no s a economia mundial mergulharia em uma reces-
so mais profunda, que se manteria at meados dessa dcada, como os fluxos de
emprstimos internacionais seriam abruptamente interrompidos, especialmente
para os pases que se encontravam fortemente endividados em moeda estrangeira,
como era o caso do Brasil. Como o Estado brasileiro, incapaz de realizar novas
reformas em seu quadro instrumental e de financiamento, vinha conseguindo
cobrir seus desequilbrios recorrendo aos emprstimos externos, a exausto desta
fonte desnudou a crtica situao em que se encontrava e obrigou o governo a
adotar polticas de ajustamento recessivo da economia. Assim, depois da malsu-
cedida experincia heterodoxa de crescimento em 1980, comandada pelo ento
ministro da fazenda, Delfim Netto, o pas tambm se renderia, em 1981 e 1982,
de forma voluntria, e a partir de 1983 monitorado pelas clusulas do acordo as-
sinado com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) nesse ano, implementao
de uma poltica recessiva, da qual s comearia a sair em 1985.
A recesso, combinada com o tipo de ajustamento realizado na economia,
que foi redirecionada para o exterior, visando obter saldos elevados na balana
comercial e reduzir a dependncia do pas dos recursos externos, geraria efeitos
deletrios para a arrecadao tributria e modificaria substancialmente sua com-
posio: como se constata na tabela 2, a carga tributria depois de ter se mantido
em torno de 25% durante toda a dcada de 1970, ingressou em uma trajetria
de declnio na dcada seguinte, reduzindo para 23,3% em 1988, devido ao es-
treitamento da base tributria provocada pela perda de dinamismo da atividade
produtiva e pelo aumento da participao das exportaes na gerao do produto,
visto que isentas da tributao; apesar do aumento da participao do imposto
de renda em sua estrutura, resultante do incio da desmontagem do paraso fis-
cal que teve incio no fim da dcada de 1970 e da elevao de suas alquotas,
visando aumentar a arrecadao diante da crise fiscal do Estado, ainda assim sua
contribuio na gerao da carga tributria no passou de 20%, o que, somado
irrisria participao dos impostos sobre o patrimnio (cerca de 1%) continuou
mantendo o sistema como antpoda da justia fiscal.
A crise fiscal associada crise econmica minou as ltimas bases de susten-
tao poltica do Estado autoritrio, medida que seu enfrentamento exigiu a
adoo de medidas que contrariavam seus interesses: sem contar com condies
polticas para realizar reformas de profundidade e reestruturar o mecanismo de
financiamento interno, a poltica econmica comeou a desmontar as estru-

turas de incentivos fiscais que sustentara a expanso econmica da dcada de
1970, a elevar expressivamente os impostos internos, no s pelo aumento de
suas alquotas em geral como tambm por meio da criao de novas imposies
tributrias, como foi o caso do Fundo de Investimento Social (Finsocial) atual
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) , em 1982,
e a modificar, diante da acelerao inflacionria, a poltica salarial, incluindo
entre os que foram com ela prejudicados, tambm a classe mdia, que fora
altamente beneficiada com a poltica anterior e que constitua uma de suas
principais bases de sustentao.
perda de apoio da classe mdia somou-se o descontentamento do em-
presariado com a situao e os rumos da economia, bem como o fortalecimento
da oposio poltica no Congresso, com a vitria que alcanou nas eleies de
1982, dando incio aprovao de projetos de mudanas no quadro fiscal que
contrariavam os interesses do Executivo, j que retiravam recursos do poder cen-
tral em prol dos estados e municpios e das polticas sociais: da promulgao
da Emenda Constitucional no 23, de 1o de dezembro de 1983 (Emenda Passos
Porto), que drenou expressivos recursos do governo federal para os estados e mu-
nicpios, avanou-se, no mesmo dia, na aprovao da Emenda Constitucional
no 24 (Emenda Joo Calmon), que garantiu a destinao obrigatria de 13% das
receitas do oramento federal para a rea da educao e de 25% para os estados
e municpios. Com as suas finanas altamente debilitadas e com a poltica eco-
nmica dando absoluta prioridade conteno do dficit pblico para refrear o
ascendente processo inflacionrio, tais iniciativas no apenas representaram um
golpe nos objetivos do Executivo federal como o prenncio de que o Estado au-
toritrio estava com os dias contados (OLIVEIRA, 1995b).
TABELA 2
Carga tributria e participao do imposto de renda em sua estrutura
Perodos Participao do IR na carga tributria
Carga tributria
(mdia) (%)
1966-1970 23,99 8,3
1971-1975 25,31 10,8
1976-1980 25,10 14,7
1981-1985 25,25 16,6
1986 26,50 18,9
1987 24,25 17,8
1988 23,36 20,0
Fontes: FIBGE (2006), Longo (1984) e Varsano et al. (1988).

Mas foi o movimento da sociedade civil, reivindicando a realizao por elei-

es diretas para presidente da Repblica no fim desse mesmo ano, seguido da
rejeio da Emenda Dante de Oliveira, em abril de 1984, que a restabelecia,
que impulsionaram a unio das foras de oposio, atraindo vrios membros do
partido do prprio governo para sua proposta e levando formao da Aliana
Democrtica para lanar um candidato alternativo, civil e de oposio ao regime,
para concorrer no colgio eleitoral uma instncia criada pelo governo militar
para eleger de forma indireta os governantes do pas com o candidato oficial.
Contrariando a vontade expressa dos militares, o colgio eleitoral terminou
indicando o candidato de oposio, Tancredo Neves, para ocupar a Presidncia,
com o compromisso de promover a transio poltica e convocar o Congresso
Nacional para elaborar uma nova Constituio para o pas. Fechavam-se, ali, as
portas do Estado autoritrio e abria-se novamente a cortina para a restaurao
da democracia e do Estado de direito. Este processo ganharia impulso com a
convocao do Congresso constituinte em fevereiro de 1987 para elaborar a nova
Carta Magna e foi concludo com a promulgao da Constituio Federal, em 5
de outubro de 1988, que estabeleceu uma nova ordem econmica, social, poltica
e jurdica para a nao. Entre as vrias mudanas realizadas, destacou-se a reforma
do sistema tributrio nacional, visando readequ-lo a esta nova realidade.
3 REDEMOCRATIZAO, REFORMAS, ESTABILIZAO E O NOVO PAPEL DA

POLTICA FISCAL E TRIBUTRIA: 1988-2009
3.1 Constituio de 1988: descentralizao das receitas, ampliao dos

direitos sociais e ajuste fiscal
Em reao ao esprito centralizador e autoritrio que predominou durante o re-
gime militar, a reforma tributria de 1988 foi presidida pela lgica da descentra-
lizao, transformada, na dcada de 1980, em sinnimo de democracia, ao mes-
mo tempo em que, para dar respostas s demandas reprimidas da sociedade por
polticas sociais, os constituintes ampliaram, no captulo relativo ordem social,
as responsabilidades do Estado neste campo, com a introduo do conceito de
seguridade social e com a montagem de uma estrutura exclusiva de financiamento
destas polticas, regida por regras distintas das estabelecidas para os impostos. Esta
equao enfrentaria, contudo, dificuldades para se sustentar em um ambiente de
fortes restries oramentrias, de crise econmica e de acelerao inflacionria,
e tambm por no ter havido preocupao de nela combinar, adequadamente, as
fontes de financiamento com as novas atribuies do Estado, especialmente no
que concerne s do poder central.4
4. O que se segue nesta seo se apoia no trabalho de Oliveira (1995a).

Na tabela 3 encontra-se retratada a nova estrutura tributria que brotou da

Constituio de 1988, bem como a distribuio de seus campos de competncia
e de recursos entre os distintos nveis de governo.
TABELA 3
Constituio de 1988 distribuio de competncias e partilha de receitas
Partilha/distribuio
Competncia
Unio Estados Municpios
Unio
Importao 100,0
Exportao 100,0
21,5 (FPE)
Renda (IR) 53,0 22,5 (FPM)
3,0 (FC)
21,5 (FPE)
22,5 (FPM)
IPI 43,0 3,0 (FC)
2,5 (F. Ex.)
7,5 (F. Ex.)1
Operaes financeiras (IOF) 100,0
Territorial rural (ITR) 50,0 50,0
Grandes fortunas (IGF) 100,0
Estados
ICMS 75,0 25,0
Causa mortis e doao (ITCD) 100,0
Veculos automotores (IPVA) 50,0 50,0
Municpios
Predial e territorial urbano (IPTU) 100,0
Transmisso inter vivos 100,0
Vendas a varejo combustveis (IVVC) 100,0
Servios de qualquer natureza (ISS) 100,0
Fonte: Constituio de 1988.

Nota: 1 Refere-se ao Fundo de Compensao das Exportaes de Manufaturados.
Uma anlise perfunctria dessa nova estrutura revela que se modificou, consi-
deravelmente, a estrutura da distribuio de competncias e de receitas entre os en-
tes da federao, beneficiando estados e municpios em detrimento da Unio, bem
de acordo com o objetivo de injetar novas foras no processo de descentralizao.
De fato, a Unio perderia os impostos nicos incidentes sobre a energia
eltrica, os combustveis e os minerais e os especiais transportes rodovirios e
servios de comunicao que seriam integrados ao novo imposto estadual o
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios e veria ampliada, consi-
deravelmente, a fatia do produto da arrecadao do Imposto de Renda e do IPI
transferida para os estados e municpios de 33% para 47% no caso do IR e de

33% para 57% no do IPI. Em contrapartida, ganharia apenas o Imposto sobre
Grandes Fortunas (IGF), que nunca foi regulamentado, e o Imposto sobre a Pro-
priedade Territorial Rural (ITR), de inexpressiva arrecadao, que ainda deveria
partilhar com os municpios.
Os estados foram beneficiados, por sua vez, com a expressiva ampliao
da base de incidncia do novo ICMS, qual se integraram os impostos nicos
e especiais, e com a criao do Imposto sobre Herana e Doaes, alm do au-
mento expressivo do FPE, dos recursos para os Fundos Constitucionais (FCs)
do NO-NE-CO e da criao do Fundo de Compensao das Exportaes de
Manufaturados, que drenaria 10% da receita do IPI. A maior autonomia que
lhes foi concedida para o estabelecimento das alquotas do ICMS, observadas as
limitaes previstas em lei, confirmaria a ampliao de sua capacidade de autofi-
nanciamento de suas polticas.
Do mesmo modo que os estados, os municpios foram beneficiados com a
reforma: alm dos ganhos obtidos com o aumento das transferncias para o FPM
e do Fundo de Compensao das Exportaes de Manufaturados, viram tambm
ampliados os impostos que poderiam cobrar. De um lado conseguiram aprovar o
Imposto de Venda a Varejo de Combustveis, que seria cobrado at 1993, quando
a Emenda Constitucional de Reviso no 3 de 1993 determinou sua extino. De
outro, viram transferido dos estados para sua esfera de competncia o Imposto
sobre a Transmisso de Bens Imveis inter vivos.
Os reflexos dessas mudanas na repartio do bolo tributrio entre os
entes federativos podem ser confirmados nos primeiros anos de sua implemen-
tao, quando seus efeitos ainda estavam em curso e o governo federal come-
ava a ensaiar alguns passos para recuperar parte das perdas em que incorrera:
a participao da receita tributria disponvel da Unio neste bolo caiu de
60,1% em 1988 para 54,3% em 1991, enquanto a dos estados aumentou de
26,6% para 29,8% e a dos municpios de 13,3% para 15,9% no mesmo pero-
do. A partir desse ltimo ano, em virtude da crise econmica, que derrubou os
impostos indiretos, e da estratgia adotada pela Unio de priorizar a cobrana
das receitas de contribuies sociais em detrimento dos impostos tradicionais,
os estados viram recuar sua participao relativa nesta distribuio, enquanto
a da Unio voltou a aumentar: em 1993, a participao da Unio aumentara
para 57,8%, a dos estados retornara para o nvel pr-Constituio, com 26,4%
e a dos municpios avanara um pouco mais, atingindo 15,8%.
A necessidade e a possibilidade de a Unio reverter as perdas relativas de re-
ceitas que lhe foram impostas pela Constituio de 1988 deviam-se, no primeiro
caso, ao fato de os constituintes no terem se preocupado em aprovar um projeto
de redistribuio dos encargos para os estados e municpios; e, no segundo, pelo

arranjo estruturado na Constituio no campo do financiamento do Estado, que
deu origem a dois sistemas de impostos funcionando com regras distintas.
Tendo aprovado o projeto de descentralizao das receitas e substitudo o
sistema de proteo social vigente at 1988, marcado, do ponto de vista de seu al-
cance e cobertura, pelo carter excludente dos programas, por outro mais amplo,
de carter universal, incluindo no texto constitucional o conceito de seguridade
social, que incorporou estes compromissos, os constituintes se satisfizeram em
transferir para a regulamentao por Lei Complementar (Art. 23, Pargrafo ni-
co), os mecanismos de cooperao entre as trs esferas de governo para garantir
a oferta de polticas pblicas, o que acabou no acontecendo. Com o vazio que
permaneceu nesta matria, nem estados, nem municpios se sentiram legalmente
obrigados a reservar parcela de suas receitas oramentrias para esta finalidade,
obrigando a Unio a buscar recursos complementares para atender as novas deter-
minaes constitucionais no tocante oferta de polticas pblicas.
A possibilidade de levar frente essa estratgia deveu-se ampliao e
diversificao que se promoveu, no captulo da ordem social, das bases de finan-
ciamento da seguridade a elas incorporando a cobrana de contribuies sobre
o lucro e o faturamento das empresas, de acordo com o Art. 195 da Constitui-
o, que poderiam ser institudas e cobradas exclusivamente pela Unio para
cobrir as necessidades financeiras destas polticas Art. 149. Fora do alcance
dos princpios da anualidade e da no cumulatividade estabelecidos para os im-
postos no captulo do sistema tributrio e tambm da exigncia de destinao
de 20% de seu produto para os governos subnacionais, no caso de sua institui-
o, as contribuies sociais tornaram-se, para o governo federal, o instrumento
preferencial de ajuste de suas contas e da garantia de obteno de recursos adi-
cionais para atender as novas responsabilidades atribudas ao Estado.
Por isso, os ajustes tributrios que so realizados no pas aps a Constitui-
o de 1988 at o lanamento do Plano Real, em 1994, estaro menos volta-
dos em corrigir as imperfeies do sistema legado pelas mudanas introduzidas
com sua reforma e mais com o objetivo de fortalecer financeiramente a Unio.
Como se constata pelo exame do quadro 1, as principais mudanas na rea
tributria at 1993 priorizaram ou a criao de novas contribuies sociais
caso da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) em 1989 ou o
aumento de suas alquotas e bases de incidncia Cofins e PIS, em 1990, no
ajuste fiscal realizado pelo governo Collor ou ainda a elevao de impostos
no compartilhados com estados e municpios, como no caso do IOF incidente
sobre a riqueza financeira.
QUADRO 1
Principais medidas tributrias e fiscais adotadas 1989-1993
Ano Medida Objetivo
Criao da CSLL, com alquota de 8% para as empresas
Fortalecer o mecanismo de financiamento da seguri-
1988 em geral e de 12% para o setor financeiro, a ltima
dade social
para vigorar em 1989
Aumento da alquota do Finsocial (atual Cofins) de
0,6% para 2%
1990 Ampliao do campo de incidncia do PIS Ajuste fiscal do Plano Collor I
Instituio da alquota de 8% do IOF cobrado sobre a
riqueza financeira
Torna exclusiva da Previdncia Social a arrecadao
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) incidente Garantir recursos para o pagamento dos benefcios da
1993
sobre a folha de salrios, reduzindo os recursos das previdncia
demais reas da seguridade
Elaborao prpria.
Favorvel para o governo federal, tal estratgia inaugurou um padro de

ajuste fiscal que, mantido nos perodos que se seguiriam a 1994, seria prejudicial
para o sistema tributrio, para a competitividade da economia brasileira e para a
prpria federao ao anular os ganhos, notadamente dos estados, que haviam sido
obtidos com a Constituio de 1988 e colocar em risco o atendimento por estes
governos das demandas da populao por servios pblicos essenciais.
Se durante o regime militar a funo tributao foi colocada a servio do
processo de acumulao, em detrimento de seu papel como instrumento de justia
fiscal, e na Constituio de 1988 esta nfase foi deslocada para aprofundar o pro-
cesso de descentralizao e fortalecer a federao, a crise econmica que marcou
este perodo, associada crise fiscal e ameaa permanente de deflagrao de um
processo hiperinflacionrio, bem como necessidade do governo federal de encon-
trar solues para o financiamento das polticas sociais estabelecidas na Carta de
1988, transformou o sistema tributrio em um mero instrumento de ajuste fiscal:
de seu ventre deveriam vir os recursos indispensveis para o financiamento do go-
verno mesmo que, para isso, fosse necessrio, como de fato aconteceu, torn-lo um
instrumento antinmico do crescimento econmico, da equidade e da federao.
Priorizando, portanto, a cobrana de contribuies sociais para garantir a ge-
rao de receitas adicionais, de mais elevada elasticidade e produtividade, e pelo fato
de no serem compartilhadas com estados e municpios, o sistema deu respostas ex-
pressivamente positivas para a arrecadao, apesar da crise econmica que marcou a
economia nesse perodo entre 1990 e 1994, o PIB registrou um crescimento mdio
anual de apenas 1,3% e a economia defrontou-se com a ameaa permanente de hi-
perinflao a carga tributria atingiu, em mdia, algo em torno de 27%, devido aos
ajustes realizados para sustentar os Planos Collor I e II.
Favorvel para a arrecadao, essa nova estrutura tributria, que passou a

ser invadida pelas receitas das contribuies sociais, tornou-se letal para a com-
petitividade da economia e para a questo da equidade, medida que dada sua
sistemtica de incidncia cumulativa aumenta o custo Brasil e derrama mais
efeitos, em termos de seu nus, para as camadas mais pobres da populao. No
sem razo, poucos anos depois de promulgada a Constituio de 1988, uma
orquestrao crescente por parte de empresrios, polticos e amplos segmentos
da sociedade ganhou as pginas da imprensa e de diversos fruns de debates,
reivindicando a realizao de uma nova reforma, visando anarquia tributria
que se instalou no pas. Na reviso constitucional prevista para ser realizada em
1993, de acordo com o Art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transit-
rias (ADCT), da Constituio, encontrava-se depositada esta esperana. Mas o
lanamento do Plano Real, em 1994, com o objetivo de afastar de vez o fantasma
da hiperinflao no pas barraria esta possibilidade, e, mantido o mesmo padro
de ajuste fiscal do perodo anterior para sua sustentao, o sistema continuaria
em trajetria de degenerao.
3.2 Plano Real, desequilbrios fiscais e aumento das distores da estrutura

tributria: 1994-1998
Em 1994, com o pas novamente caminhando em direo ao processo de hi-
perinflao, o governo Itamar Franco, que sucedera Collor de Melo aps a sua
renncia em dezembro de 1992, lanou mais um programa de estabilizao, o
Plano Real, para reverter o caos econmico e social que se anunciava. Diferen-
temente dos planos anteriores Planos Cruzado, Bresser, Vero, Collor, entre
outros , o Plano Real, com uma engenharia mais sofisticada, acertou o alvo
da inflao, conseguindo dom-la e assegurar a estabilidade monetria at os
dias atuais, mas apresentou problemas em sua arquitetura que manteria o pas
divorciado do crescimento econmico por um longo perodo, especialmente
devido fragilidade externa que se agravou com a sua implementao e ao n
fiscal com que enredou o Estado brasileiro.
Tendo realizado um correto diagnstico sobre a necessidade de forta-
lecer a ncora fiscal para garantir o xito do programa de estabilizao, os
responsveis pela sua elaborao tiveram de abrir mo das reformas do Estado
previstas para 1993, que poderiam gerar ganhos importantes para este objeti-
vo, j que adiadas consensualmente para o ano seguinte e, depois, para 1995,
quando um novo presidente assumiria o comando do pas. Na ausncia destas
reformas, fizeram a opo pela realizao de um ajuste fiscal provisrio para
garantir seu lanamento at que o cenrio fosse favorvel para a construo
de seus fundamentos fiscais.
Apoiado na mesma estrutura, o ajuste seguiu o script do que foi realizado

entre 1989 e 1993, como se pode constatar no quadro 2: criao de um novo
imposto de incidncia cumulativa, o Imposto Provisrio sobre Movimentao
Financeira (IPMF) para ser cobrado at 31 de dezembro de 1994, aumentando
a participao dos tributos desta natureza na carga tributria nesse ano; aumento
das alquotas do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) de 10% para 15% e de
25% para 26,6% e a criao de uma alquota adicional de 35%, que vigorariam
nos exerccios de 1994 a 1995; e, pea fundamental deste ajuste, a criao de um
instrumento de desvinculao de receitas da Unio o Fundo Social de Emergn-
cia (FSE), depois rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), e, a partir de
2001, de Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que permitiria, Unio,
apartar 20% da receita de impostos e contribuies de sua competncia para aten-
der suas necessidades de recursos antes de realizar as transferncias previstas para
seus beneficirios estados, municpios e polticas sociais.
Com o ajuste realizado e com a economia crescendo a uma taxa mais expres-
siva de 5,8% em 1994, a carga tributria deu um salto de 25,3% em 1993 para
29,7% em 1994, beneficiando todas as esferas de governo e propiciando, ao setor
pblico como um todo, gerar um expressivo supervit primrio de 5,6% do PIB.
O que pode ter passado a impresso de que, devido ao sucesso obtido pelo Plano
Real no combate inflao e aos resultados colhidos no front fiscal, as reformas do
Estado se tornaram dispensveis. A euforia que se instalou no pas diante desta si-
tuao pode ter obliterado, assim, a armadilha contida na arquitetura do Plano que
transformaria a economia brasileira em uma economia de endividamento, aumen-
tando tanto sua fragilidade externa como fiscal (OLIVEIRA; NAKATANI, 2003).
Sem poder contar com um ajuste fiscal estrutural, o Plano Real apoiou-se
nos seguintes pilares: administrao do cmbio, que constituiria sua principal
ncora; manuteno de elevadas taxas de juros para manter sob controle a deman-
da interna e garantir o fluxo de capitais externos para o pas; e rpida abertura
comercial, com o objetivo de colher ganhos no processo de combate inflao e
aumentar o grau de exposio das empresas brasileiras concorrncia internacio-
nal (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).
Uma combinao explosiva para o endividamento externo e interno que
s poderia ser mantida por um perodo restrito combinado com a abertura co-
mercial, a acentuada apreciao que conheceria o cmbio ps em curso um pro-
cesso de progressiva deteriorao das contas externas e de gerao de elevados
dficits nas balanas comercial e de conta-corrente, aumentando a vulnerabili-
dade externa da economia; mantidas em nveis pornogrficos, as taxas de juros
se encarregariam de impulsionar o crescimento da dvida pblica interna, com
o aumento de seus encargos, enfraquecendo a capacidade do Estado de honrar
seus compromissos aos olhos dos investidores. Somado a isto, a euforia desper-
tada pelo sucesso do Plano Real no seu incio parece ter conduzido a uma des-
preocupao geral com a questo fiscal com os gastos passando a correr soltos
nos vrios nveis de governo. Depois do otimismo que marcou o primeiro ano
de vida do Plano, o ano de 1995 revelaria todo o potencial de desequilbrios
provocados por sua arquitetura.
Depois de ter gerado supervits na balana comercial superiores a
US$ 10 bilhes at 1994, o pas amargou um dficit de US$ 3,5 bilhes j em
1995, os quais se ampliaram nos anos seguintes, atingindo US$ 6,6 bilhes
em 1998. Da mesma forma, de um relativo equilbrio na balana de transaes
correntes em 1993, ingressou-se em uma rota de elevados e crescentes dficits
que saltaram de US$ 1,8 bilho em 1994 para US$ 18,4 bilhes em 1995,
US$ 23,5 bilhes no ano seguinte, US$ 30,5 bilhes em 1997 e US$ 33,4 bilhes
em 1998. No campo fiscal, o supervit primrio praticamente desapareceu em
1995 e se transformou em pequenos dficits nos anos seguintes, garantindo a
gerao de dficits nominais elevados e uma trajetria de rpida expanso da
relao dvida PIB, que saltou de 30% em 1994 para 38,9% em 1998, ape-
sar de beneficiada por um cmbio sobrevalorizado. Nestas condies, tornou-se
inevitvel o efeito-contgio das crises externas e a economia viu-se sacudida por
sucessivos terremotos econmicos que se abateram em diversos pases e regies
Mxico, Leste Asitico, Rssia , que haviam adotado o receiturio neoliberal de
polticas de ajustamento econmico.
Se havia a perspectiva de realizao de uma reforma tributria para corri-
gir as mazelas do sistema e recuper-lo enquanto instrumento efetivo de poltica
econmica voltado para a promoo do desenvolvimento e para a reduo das
desigualdades, esta se desfez diante dessa realidade. Tendo encaminhado uma
proposta para apreciao do Congresso, em agosto de 1995, na forma da Propos-
ta de Emenda Constituio (PEC) no 175, o prprio Executivo tornou-se seu
principal opositor, barrando o avano do projeto substitutivo do deputado Mussa
Demes, sob a alegao de que incorreria em elevadas perdas de receitas, em um
contexto em que a questo fiscal se tornara vital para reduzir sua vulnerabilidade.
Com o xito obtido, por meio de vrios expedientes, em sua postergao o
Projeto Mussa Demes s seria votado e aprovado na Comisso de Reforma Tri-
butria em 1999, mas ali permaneceria adormecido procurou-se, em todos os
anos que se seguem at 1998, apenas manejar o sistema com o mero objetivo de
aumento das receitas, aumentando o seu grau de degenerescncia, j que perpe-
tuando a natureza do ajuste inaugurado no perodo ps-Constituio de 1988.
De fato, como mostra o quadro 2, aps o ajuste provisrio realizado para
viabilizar o lanamento do Plano Real, as mudanas introduzidas no sistema
restringiram-se a objetivos arrecadatrios, visando aumentar a carga tributria
e reduzir os desequilbrios fiscais: reforma do Imposto de Renda Pessoa Jurdi-

ca (IRPJ), em 1995; criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira (CPMF), em 1996; aumento de alquotas do IRPF, do Imposto de
Importao, do IOF e do IPI, em vrias oportunidades; e a prorrogao do FSE,
rebatizado Fundo de Estabilizao Fiscal, em 1996 e 1997, figuraram entre as
vrias medidas adotadas para este objetivo.
QUADRO 2
Algumas medidas adotadas e aprovadas na rea fiscal entre 1994 e 1998
Ano Medida Objetivo
Criao do IPMF
Aumento das alquotas do IRPF de 10% para 15% e de
1994 25% para 26,6% e a criao de uma alquota adicional Ajuste fiscal provisrio
de 35%
Criao do Fundo Social de Emergncia
1995 Reforma do Imposto de Renda Pessoa Jurdica Correo de distores e aumento da arrecadao
Criao da Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira Aumento de receitas para a sade
1996 Prorrogao do FSE, rebatizado FEF Reforo do ajuste fiscal
Ressarcimento do PIS e Cofins aos exportadores e Aumento de competitividade externa
aprovao da Lei Kandir (EC no 87/1996)
Aumento da alquota do IOF de 6% para 15% nas
operaes de crdito
Edio do pacote fiscal contendo 51 medidas para
aumentar a arrecadao e reduzir gastos
1997 Reforo do ajuste e aumento da arrecadao
Aumento das alquotas do IRPF, do IR sobre aplicaes,
do Imposto de Importao, do IPI sobre automveis e do
IOF sobre operaes de cmbio
Prorrogao do FEF e da CPMF
1998 Aprovao das reformas administrativa e previdenciria Modernizao e ajuste fiscal
Elaborao prpria.
Sem reformas em sua estrutura, o sistema conseguiu, mesmo com a desace-

lerao do crescimento econmico, ocorrida a partir de 1996, manter a carga tri-
butria em patamar elevado, devido a estas medidas. Mas, invadido por impostos
de m qualidade e por aumentos desordenados das alquotas dos existentes, viu
ampliadas suas distores e reforados seus papis anticrescimento e antiequida-
de. Apesar, contudo, da contribuio por ele dada para manter o nvel de arreca-
dao, isto no foi suficiente para reverter o quadro dos fortes desequilbrios das
contas externas e fiscais, magnificados pela estrutura do Plano Real, e impedi-lo
de caminhar para uma situao de insolvncia. Em 1998, depois da decretao da
moratria russa, seria a vez de o Brasil tornar-se a bola da vez dos especuladores
globais e os ps de barro do Plano Real, em sua primeira fase, rurem ante suas
investidas. Falido, o pas teve de render-se aos braos do FMI, descortinando uma
nova realidade para a poltica fiscal que reforaria o papel do sistema tributrio
como mero produtor de supervits fiscais primrios.
3.3 A reorientao do Plano Real: um novo papel para a poltica fiscal

e tributria
Em 1998, para escapar de uma situao de insolvncia e obter um emprstimo
de US$ 41,5 bilhes, organizado e supervisionado pelo FMI, o Brasil assinou um
acordo com esta instituio para o perodo 1999-2001 e nele comprometeu-se a
alterar os pilares que sustentaram o programa de estabilizao no perodo ante-
rior. Originalmente, o principal compromisso assumido restringia-se a garantir a
gerao de elevados supervits primrios do setor pblico consolidado governo
central, estados, municpios e empresas estatais , de 2,6% do PIB em 1999,
2,8% em 2000 e 3% em 2001, visando estancar ou mesmo reverter a trajetria
da relao dvida PIB e reconquistar a confiana dos agentes econmicos na
capacidade do Estado de honrar sua dvida. S posteriormente, os outros pilares
do novo modelo foram entrando em cena para completar sua estrutura: em ja-
neiro, aps um ensaio malsucedido de desvalorizao insuficiente do cmbio, o
mercado decretou o fim da poltica e de sua administrao, via sistema de bandas,
e imps aos mentores da poltica econmica a adoo do cmbio flutuante; com a
extino da ncora cambial, caminhou-se, nos meses seguintes, na construo de
seu substituto, processo que foi concludo em junho de 1999 com a formalizao
do regime de metas inflacionrias. Completaram-se, com isso, os pilares do novo
modelo de estabilizao, que vigora at os dias atuais.
A exigncia feita pelo FMI ao pas de maior austeridade da poltica fiscal
apenas traduzia as novas ordens emanadas do pensamento econmico dominante
de que esta teria centralidade em qualquer programa de estabilizao, j que seu
desempenho afeta as expectativas dos agentes econmicos sobre o comportamen-
to futuro das principais variveis econmicas: nesta perspectiva terica, desequi-
lbrios fiscais continuados alimentam a expanso da dvida e sinalizam que os
impostos devero aumentar no futuro, assim como as taxas de juros, despertando
reaes preventivas dos agentes econmicos para se protegerem deste quadro, o
que leva a aumentos de preos, inflao e instabilidade. Finanas equilibradas e
nvel de endividamento confivel para os investidores seriam as condies reque-
ridas, nesta viso, para preservar a estabilidade econmica. Este deveria ser, por-
tanto, o papel precpuo da poltica fiscal, libertando-a de compromissos redistri-
butivos e de impulsos desenvolvimentistas, que predominaram durante o perodo
em que foram vitoriosas as ideias keynesianas, que passaram a ser consideradas
nocivas para a prpria estabilizao.5
Para atender a esse novo compromisso, o governo federal, com um ora-
mento bastante engessado, buscou, de um lado, o caminho mais fcil de aumento
das receitas, e, de outro, criar mecanismos de controle das finanas dos governos
5. Um exame detalhado dos principais pilares deste paradigma terico encontra-se no trabalho de Oliveira (2009).
subnacionais, mesmo porque, de acordo com o diagnstico realizado, estes apa-

reciam como os principais responsveis pela gerao de dficits fiscais. No pri-
meiro caso, sem modificao da estrutura tributria, continuou-se percorrendo
o mesmo trajeto anterior de criao e aumento das alquotas das contribuies
e de impostos tradicionais, alm de se insistir na prorrogao, em vrias oportu-
nidades, de instrumentos de ajuste fiscal que, na sua criao, se previam tempo-
rrios, casos da CPMF e da desvinculao de suas receitas (FSE, FEF e, a partir
de 2000, DRU); no segundo, montagem da institucionalidade que teve incio
em meados da dcada de 1990 com o objetivo do governo federal de exercer um
controle hierrquico sobre as finanas dos governos subnacionais Lei Camata I e
II, Programa Estrutural de Ajuste Fiscal dos Estados e Municpios e Contratos de
Renegociao da Dvida com a Unio somou-se, em 2000, a Lei de Responsabi-
lidade Fiscal (LRF), a qual, tendo a necessidade de sua aprovao sendo includa
no acordo com o FMI, representaria um marco institucional de disciplinamento
das finanas pblicas e de compromissos com uma gesto fiscal responsvel.
A tabela 4 mostra os resultados obtidos com a estratgia adotada e que, com
poucas diferenas, tem sido mantida at os dias atuais. Mesmo com o compor-
tamento no muito favorvel do PIB, a carga tributria continuou aumentando,
enquanto os supervits primrios foram crescentes no tempo. Apesar disso, a rela-
o dvida PIB no parou de crescer por alguns anos e s conheceu uma inflexo
a partir de 2004, quando o melhor desempenho do PIB, a valorizao do cmbio
e a manuteno de elevados supervits primrios contriburam para sua reduo.
TABELA 4
Alguns indicadores econmicos 1999-2008
Crescimento real Carga tributria Supervit primrio Dvida
Ano
do PIB (%) (% do PIB) (% do PIB) (% do PIB)
1999 0,25 31,07 3,23 44,5
2000 4,31 30,36 3,47 45,5
2001 1,31 31,87 3,38 48,4
2002 2,66 32,35 3,21 50,5
2003 1,15 31,90 3,34 52,4
2004 5,71 32,77 3,81 47,0
2005 3,16 33,75 3,93 46,5
2006 3,97 34,12 3,24 44,7
2007 5,67 34,721 3,46 42,7
2008 5,08 35,801 3,69 38,8
Fonte: Ipeadata.
Nota: 1 Dados da Secretaria da Receita Federal de 2007 a 2008.
O preo pago pelo pas pela concordncia com o reducionismo da poltica

fiscal e tributria preservao da riqueza financeira ou de sustentabilidade da
dvida na linguagem do pensamento oficial e da gerao de megasupervits pri-
mrios no tem sido pequeno: de um lado, o Estado praticamente abdicou da res-
ponsabilidade de realizar investimentos pblicos, especialmente em infraestrutura
econmica, ampliando os gargalos da economia brasileira e aumentando o custo
Brasil, o que s foi atenuado com a flexibilizao da poltica fiscal realizada pelo
governo Lula em seu segundo mandato (2007-2010), o lanamento do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Programa de Desenvolvimento Produ-
tivo (PDP), cujos projetos, no entanto, podem ser comprometidos com a crise que
se instalou na economia mundial em 2008; da mesma forma, polticas sociais no
protegidas por alguma norma legal/constitucional passaram a ser prejudicadas com
cortes/contingenciamentos de recursos no oramento, sempre que comprometida
a meta fixada para o supervit primrio; alm disso, a combinao das peas nu-
cleares do modelo gerao de supervits primrios, cmbio flutuante e regime
de metas inflacionrias no somente retiraria a autonomia da poltica econmica
para promover polticas pr-ativas para o desenvolvimento mas tambm atuaria
como uma verdadeira trava para o crescimento, a no ser em conjunturas excep-
cionalmente favorveis da economia mundial, como ocorreu entre 2003 e 2008.
Tanto isto verdade que, apesar do crescimento mais robusto registrado para a
economia brasileira em 2007-2008, ainda assim ele ficou distante do alcanado
por outros pases emergentes, como China e ndia, por exemplo, os quais, sem
estas travas, aproveitaram melhor a conjuntura internacional favorvel. Mas so
os prejuzos causados por esta estratgia para o sistema tributrio e por este para
a economia que merecem ser ressaltados para os propsitos deste trabalho, j que
transformado em instrumento anticrescimento e contrrio aos objetivos da justia
fiscal, continua carente de reformas que no encontram campo para prosperarem.
Priorizado como instrumento preferencial do ajuste fiscal, o sistema conti-
nuou sendo explorado para gerar os recursos necessrios para sustentar as metas
fiscais estabelecidas, cerceando as propostas surgidas para a correo de seus pro-
blemas e aumentando o seu grau de desagregao. Nestas condies, a elevao da
carga tributria, mesmo com a conjuntura econmica adversa, tornou-se prejudicial
para o crescimento econmico, dado o aumento do custo Brasil e o estreitamento
do mercado interno, assim como sua composio, na qual predominam as contri-
buies sociais e econmicas, contrria competitividade externa da economia e ao
princpio da equidade, em virtude de sua incidncia indireta e cumulativa.
Como se pode confirmar pelo exame do quadro 3, desde que este padro de
ajuste foi adotado na dcada de 1990 apenas em raras oportunidades o sistema foi
alvo de mudanas que contriburam para reduzir suas distores ou manejar como
instrumento de poltica econmica para apoiar o setor produtivo: em 2002 e 2004,
por fora do acordo com o FMI aprovou-se a extino parcial da cumulatividade do

PIS e da Cofins, mitigando os efeitos deletrios provocados por estas contribuies
sobre o setor produtivo; a partir de 2004, pequenas iniciativas para desonerar as ex-
portaes e os investimentos passaram a ser adotadas, com o objetivo de compensar
o setor privado de consecutivos aumentos da carga tributria para assegurar o ajuste,
bem como se isentaram da CPMF as aplicaes na conta-investimento criada nesse
ano; e de 2008 a 2009, as alquotas do IR, do IPI para alguns setores da economia
e do IOF foram reduzidas para atenuar os efeitos da crise que se instalaram, em
meados de 2008, na economia mundial. No mais, as mudanas tributrias e fiscais
restringiram-se a garantir aumento da arrecadao e sustentar a meta fiscal.
QUADRO 3
Algumas medidas adotadas na rea fiscal e tributria 1999-2009
Ano Medida
Aumento da alquota da Cofins de 2% para 3% e mudana na base de clculo, substituindo o faturamento pela
receita bruta
1999 Extenso da cobrana da Cofins s instituies financeiras
Prorrogao da CPMF e elevao de sua alquota para 0,38%
Elevao da alquota da CSLL para empresas no financeiras de 8% para 12% at 31 de janeiro de 2000
Criao da Desvinculao da Receita da Unio, em substituio ao FEF, para vigorar entre 2000 e 2003
2000
Aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal
2001 Criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis)
Extino parcial da cumulatividade do PIS
2002
Prorrogao da CPMF at 31 de dezembro de 2004
Aprovao das reformas tributria e previdenciria
2003 Prorrogao da CPMF e DRU at 2007
Aumento da alquota da CSLL das empresas optantes pelo regime de lucro presumido de 12% para 32%
Extino parcial da cumulatividade da Cofins
Medidas destinadas desonerao dos investimentos e ao estmulo poupana de longo prazo
Modificao, a partir de 2005, das alquotas do IR incidentes sobre o rendimento das aplicaes financeiras, visando
2004 incentivar a poupana de longo prazo
Regulamentao das parcerias pblico-privadas (PPPs)
Edio da Medida Provisria (MP) no 232 (MP do mal) para compensar perdas de receitas esperadas com a correo
da tabela do IRPF
2005 Edio da MP no 252 (MP do bem), que promoveu vrias alteraes no sistema tributrio
2006 Criao do Refis II
Lanamento do PAC
2007
Incio da flexibilizao da poltica fiscal
Cobrana de 1,5% do IOF cobrado sobre os ganhos do capital estrangeiro em aplicaes de renda fixa
Iseno das operaes de cmbio dos exportadores de IOF sobre elas incidentes
2008 Modificao, com reduo do imposto, das alquotas do IRPF, com o objetivo de fortalecer a demanda interna e
mitigar os efeitos da crise mundial
Reduo do IPI sobre carros novos e do IOF nas operaes de crdito das pessoas fsicas para atenuar a crise mundial
Prorrogao da reduo do IPI sobre carros novos, reduo da Cofins sobre motos e reduo do IPI para os setores
2009
de material de construo e eletrodomsticos como armas anticrise
Elaborao prpria.
Duas iniciativas de reforma do sistema malograram durante o governo Lula:

a primeira, aprovada pelo Congresso Nacional no fim de 2003, orientada predo-
minantemente pelo ajuste fiscal, sem se dispor a enfrentar as delicadas questes
de reviso do modelo federativo e da redistribuio do nus tributrio, terminou
reduzida prorrogao da CPMF e da DRU e, para ganhar o apoio dos estados
sua aprovao, destinao de 25% da arrecadao da Cide-Combustveis para
os governos subnacionais percentual aumentado para 29% a partir de maio de
2004; a segunda iniciativa, de fevereiro de 2008 PEC no 233/2008 , apesar de
mais consistente e completa do que a de 2003, medida que incluiu sugestes
para a extino dos impostos e contribuies cumulativos, medidas de desonera-
o da produo e dos investimentos, algumas iniciativas para pr cobro guerra
fiscal entre os estados e para simplificar o sistema, teve adiado o seu encaminha-
mento, depois de aprovado seu substitutivo no fim do ano, para o plenrio do
Congresso pela Comisso de Reforma Tributria pelas discordncias e polmicas
que permaneceram em vrias questes, especialmente no tocante s regras fede-
rativas. Se havia a possibilidade e a expectativa de que se poderia avanar em sua
apreciao em 2009, a crise econmica mundial de 2008 e a proximidade do fim
do mandato do governo atual encarregaram-se de desfaz-las.
Na atualidade, a reforma do sistema tributrio permanece paralisada espe-
ra de um consenso das foras, setores e segmentos da sociedade que sero afetados
com suas mudanas. Seu resgate como um instrumento de poltica econmica e
social exige, contudo, para que possa voltar a cumprir estas funes, uma limpe-
za de suas estruturas e uma reestruturao de seus impostos, luz dos objetivos
de torn-la menos complexa, extinguir os tributos de incidncia cumulativa, re-
definir as bases do modelo federativo e melhorar a distribuio da carga tributria
entre os membros da sociedade. A ausncia de preocupao com uma reforma
mais abrangente que concilie os diversos interesses dos agentes envolvidos em sua
realizao, porque excessivamente focada na meta do ajuste fiscal, como ocorreu
com as propostas anteriores, dificilmente abrir caminhos para uma efetiva mo-
dernizao e para sua transformao em instrumento vital para permitir, ao Esta-
do, poder promover polticas mais favorveis para a sociedade, sem ter, para isto,
de descuidar dos compromissos assumidos com a poltica de austeridade fiscal.
3.4 A reforma da gesto tributria: avanando nos caminhos da eficincia e

da transparncia
Se em relao estrutura de impostos, o perodo ps-Constituio de 1988 mos-
trou-se desfavorvel para sua qualidade, devido principalmente aos compromissos
assumidos com o ajuste fiscal em um contexto de ausncia de iniciativas para a re-
alizao de reformas mais abrangentes para conciliar os vrios interesses que seriam
com elas afetados, sem descurar destes compromissos, no campo da administrao
tributria o avano foi significativo tornando o Estado brasileiro, em todos os n-

veis de governo, capacitado a cobrar, com eficincia e mais transparncia, os im-
postos dos contribuintes. Uma verdadeira revoluo na mquina da arrecadao
e da fiscalizao ocorreria, neste perodo, impulsionada pelo avano do processo
de informatizao e pela absoro, pelo fisco brasileiro, das novas tecnologias de
informao, modernizando e muito! suas estruturas, em termos de controles,
procedimentos, instituio de canais e de comunicao com os contribuintes.
No plano federal, aps a unificao ainda que parcial do fisco ocorrida
com a criao da Secretaria da Receita Federal, em 1968, quando foram extintos
os antigos departamentos da Direo-Geral da Fazenda Nacional e estes foram
integrados em uma estrutura sistmica, que se reproduziu em todos os rgos
descentralizados, continuou-se avanando, nas dcadas seguintes, no aprofun-
damento deste processo: sucessivas mudanas nos planos de carreira dos tcnicos
da SRF em 1970, 1975 e 1985 foram reduzindo as diferenas das catego-
rias , em termos de funes e remunerao, at culminar com a edio da Lei
no 10.593, de 6 de dezembro de 2002, que a reestruturou e organizou a carreira
de Auditoria-Fiscal da Previdncia Social e a de Auditoria-Fiscal do Trabalho.
Nesta reestruturao, a carreira de Auditoria da Receita Federal passou a contar
com dois quadros, o de auditor-fiscal da Receita Federal antes auditor-fiscal do
Tesouro Nacional e o de tcnico da Receita Federal antes tcnico do Tesouro
Nacional , passando-se a exigir, de ambos, curso superior ou equivalente, o que
antes s existia para o primeiro.
Ao avano na unificao da carreira e na exigncia de melhor qualificao
dos tcnicos somou-se tambm a ampliao de seu quantitativo de acordo com
o estudo da FGV e Sindireceita (2005, p. 80-82), entre 1995 e 2005 registrou-se
um crescimento de 33,3% dos auditores-fiscais e de 38% dos tcnicos da Receita
Federal. Decorrem destas mudanas, a concluso a que chega o estudo da FGV e
Sindireceita (2005, p. 83) ao atribuir papel de destaque alcanado pela Secretaria
da Receita Federal no setor pblico brasileiro de que isto se devia tambm (...)
alta qualificao tcnica dos integrantes de seu quadro de pessoal prprio.
O maior avano no processo de unificao do fisco federal, que poderia se
traduzir em reduo de custos administrativos tanto para o fisco como para o
contribuinte a unificao e compartilhamento dos cadastros dos contribuintes
e, em sntese, por mais eficincia na administrao dos tributos, veio na forma
da criao do que passou a ser chamado de Supereceita, em 2007, quando a
Lei no 11.457, de 16 de maro, aprovou a fuso da Secretaria da Receita Federal
e da Secretaria da Receita Previdenciria, com a nova denominao de Secretaria
da Receita Federal Brasileira (SRFB). Era este o passo que faltava para, conforme
o estudo da FGV e Sindireceita (2005, p. 84) complementar a modernizao da
administrao tributria brasileira. Completou-se, com isso, o processo iniciado,

no fim da dcada de 1960, de unificao dos servios de controles aduaneiros e
dos tributos internos.
Enquanto avanava na modernizao de sua estrutura administrativa e de
seu quadro de pessoal, a Secretaria da Receita Federal aprimorava tambm, favo-
recida pela evoluo dos sistemas de comunicao e informatizao, seus proce-
dimentos de cobrana de tributos, de relacionamento com o contribuinte e de
controle das obrigaes fiscais: em 1968, deu incio, com a criao do Serpro, ao
processamento eletrnico das declaraes do Imposto de Renda Pessoa Fsica; no
ano seguinte (1960), a restituio do IRPF tambm se deu por meio eletrnico;
em 1975, instituiu a declarao simplificada do IRPF, facilitando a vida do con-
tribuinte; em 1988, substituiu o sistema de base anual do IRPF pelo sistema de
bases correntes, protegendo a arrecadao e o contribuinte que tinha direito res-
tituio do processo inflacionrio; em 1991, instituiu a declarao de ajuste anual
por meio magntico; e, em 1997, a entrega da declarao do IRPF pela internet.6
Entre as razes que o estudo da FGV e Sindireceita (2005, p. 82) aponta
para considerar a Secretaria da Receita Federal um dos rgos mais bem estru-
turados e dotados de recursos do setor pblico brasileiro, encontra-se tambm
(...) a disponibilizao da internet para o pagamento de impostos e para a apresen-
tao de todos os tipos de declaraes obrigatrias por parte dos contribuintes, no
s pessoas fsicas como jurdicas. O mesmo meio tecnolgico pode ser utilizado por
contribuintes para vrios tipos de consulta e, inclusive, para obteno de certido
negativa quanto sua situao fiscal.
Se no plano federal, o fisco conseguiu moldar suas estruturas para desempe-
nhar com maior eficincia a sua funo na cobrana de tributos, estabelecendo, ao
mesmo tempo, melhor relacionamento com o contribuinte, sua modernizao no
mbito dos governos subnacionais estados e municpios foi tambm notvel.
Especialmente a partir de meados da dcada de 1990, uma estrutura acanhada,
limitada e de poucos recursos para a tarefa de administrao e fiscalizao tribut-
ria passou a ser substituda por um sistema eficiente de cobrana de impostos, de
controle das operaes e prestaes realizadas pelos contribuintes, de intercmbio
de informaes e de cooperao entre os diversos fiscos para o melhor desempe-
nho de suas tarefas.
O ponto de partida dessas transformaes do fisco dos governos estaduais
foi dado pela criao, em 1996-1997, do Programa Nacional de Apoio Moder-
nizao Fiscal dos Estados e do Distrito Federal (PNAFE), financiado pelo Banco
6. Informaes extradas do site da Secretaria da Receita Federal, em 20 de outubro de 2009, na seo Memria da
Receita Federal. Disponvel em: <www.receita.fazenda.gov>.
Interamericano de Desenvolvimento (BID), com recursos originalmente orados

em US$ 500 milhes, no mbito do programa de reforma do aparelho do Estado
e de ajuste fiscal exigido pela implementao do Plano Real, em 1994. Sintetica-
mente, seu objetivo foi o de melhorar a eficincia administrativa, a racionalizao
e a transparncia na gesto dos recursos pblicos estaduais.7
Tendo contado com a adeso das 27 administraes estaduais do pas, o
PNAFE, apoiado em objetivos como os de cooperao mtua entre os entes fe-
derados, coordenao de suas atividades e estreitamento do relacionamento en-
tre as instituies relacionadas rea fiscal procuradorias fiscais, tribunais de
contas, secretarias de governos e ministrios pblicos , contemplou, ao longo
dos dez anos de sua implantao, a execuo de prticas vitais para melhorar a
eficincia destas administraes. Entre estas, devem ser destacadas: a formao
de grupos temticos, a quem caberia aprofundar a anlise e discusso de aspec-
tos importantes para as administraes fiscais, como os de comrcio eletrnico,
auditoria computadorizada, contencioso fiscal e cadastro nico do contribuinte;
a criao do frum das unidades de coordenao central para debater temas de
monitoramento do programa e identificar oportunidades de cooperao entre os
participantes; o intercmbio de experincias nacionais e internacionais na rea
fiscal, coordenadas pela Unidade Central do Programa (UCP); o compartilha-
mento de solues tcnicas e a disseminao de boas prticas fiscais, no mbito do
Compartilhamento de Solues Tcnicas (CST) e do Grupo de Desenvolvimento
do Servidor Fazendrio (GDFAZ); a implantao de sistemas integrados de ges-
to fiscal e de intercmbio de informaes, entre os quais o Sistema Integrado
de Administrao Financeira (Siafi) e o Sistema Integrado de Informaes sobre
Operaes Interestaduais com Mercadorias e Servios (Sintegra); e a implantao
de servios ao contribuinte e programas de ateno ao cidado, como os de quios-
ques eletrnicos, autoatendimento pela internet, postos fiscais eletrnicos, entre
outros (CARTAXO, 2004).
Visto em perspectiva, o PNAFE representou a porta de entrada e abriu uma
grande avenida para a modernizao do fisco estadual; estabeleceu mecanismos
de cooperao e de compartilhamento de informaes fiscais entre os estados
participantes do programa e destes com o governo federal; padronizou e integrou
o sistema de informaes, via Siafi, reunindo-os em um sistema maior, o Sistema
Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios (Siafem); e,
por meio do Sintegra, conectou as 27 unidades da federao em uma rede que
disponibiliza as informaes relativas s operaes interestaduais, propiciando a
consulta pblica aos cadastros estaduais do ICMS. Alm disso, foi tambm no seu
mbito que se criou, em 1999, o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF),
7. Para maior detalhamento deste programa e de seus objetivos, ver Cartaxo (2004).
um importante instrumento voltado para o objetivo de reforar os mecanismos

da transparncia e do controle social, da tica e da cidadania fiscal e do fortaleci-
mento da relao Estado-cidado.
O sucesso e os resultados alcanados pelo PNAFE levaram criao, em
2003, de outro programa tambm voltado modernizao das estruturas ad-
ministrativas e de planejamento dos estados, o Programa Nacional de Melhoria
da Gesto Pblica nos Estados (PNAGE). Financiado tambm pelo BID, com
recursos estimados em US$ 155 milhes na primeira fase, o PNAGE comeou,
em 2006, a receber as primeiras adeses, via assinatura de contratos, prevendo-se
que d novo impulso ao processo de modernizao e de aumento da eficincia
dos fiscos estaduais.
No fisco municipal, no qual as limitaes de recursos humanos, finan-
ceiros, materiais sempre foram maiores, o avano da modernizao do fisco foi
significativo. Como aponta Afonso (2006), as prefeituras foram as primeiras a
recorrer ao cdigo de barras para receber e controlar o IPTU ainda no final dos
anos de 1980. Mas foi a criao do Programa Nacional de Apoio Moderniza-
o dos Municpios, o PNAFM, em 2001, tambm financiado pelo BID, com
recursos previstos em US$ 300 milhes, que daria maior impulso e velocidade a
este processo.
O objetivo do PNAFM, um programa similar ao PNAFE, o de moder-
nizar a gesto municipal, inclusive com a aplicao da informtica, para garantir
maior transparncia e aumentar a eficincia da mquina administrativa e fiscal
dos municpios. A divulgao peridica do oramento e dos atos da gesto p-
blica municipal e a criao de mecanismos para assegurar a participao no pla-
nejamento e definio do oramento constam como requisito do programa para
os objetivos de transparncia e democratizao das decises sobre as prioridades
pblicas, tidos como pedras angulares do aumento da eficincia na arrecadao e
na economicidade do gasto pblico.
A informatizao do fisco municipal, que caminhou paralelo implantao
do PNAFM em algumas administraes, contribuiu para dar origem a sistemas
reunindo um conjunto variado de informaes sobre os contribuintes dos impos-
tos municipais Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)
e ISS , continuamente alimentados e atualizados, substituindo o trabalho manual
e limitado do fiscal nesta atividade, com a gerao de relatrios gerenciais, que
passaram a ser utilizados para planejar e programar, com bem mais eficincia, a
ao fiscal. No caso especfico do ISS, o novo sistema caminhou em muitas admi-
nistraes para tornar obrigatria a transmisso por meio eletrnico pelo con-
tribuinte deste imposto, inclusive os da administrao pblica, de declarao de
todos os servios prestados, tomados ou vinculados, seja o imposto ou no devido
no municpio, para o setor responsvel por sua administrao. O fluxo cruzado de

informaes transmitido pelo prestador e pelo tomador do servio relativo ao valor
das operaes, ao imposto a recolher e ao imposto retido; passou a fornecer assim,
os dados necessrios s administraes, que adotaram este sistema para viabiliza-
rem o monitoramento, controle e definio da ao fiscal, com reduo de custos
para sua obteno e aumento da eficincia da arrecadao.
O avano na modernizao das estruturas administrativas e de gesto fiscal
dos diversos nveis de governo foi reforado com programas similares destinados
tambm modernizao de instituies agentes relacionados com o fisco, tam-
bm financiados pelo BID, casos do Programa de Modernizao do Controle
Externo do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e do Programa de Modernizao
do Controle Externo dos Estados e Municpios (Promoex).
A revoluo na modernizao das estruturas do fisco deve ser concluda,
como se espera, com mais dois instrumentos que se encontram a caminho: o
cadastro sincronizado e a nota fiscal eletrnica (NF-e). Trata-se, o primeiro, de
um sistema nacional que conta com a participao da Receita Federal, juntas
comerciais, estados, Distrito Federal e municpios, e que, com a NF-e, visa
construo integrada dos cadastros dos diversos fiscos. J a NF-e, um documento
digital, garantido pela assinatura digital, emitida pelos contribuintes e autorizada
pela Secretaria da Fazenda, ser transmitida para a Receita Federal, Secretarias da
Fazenda do destino da mercadoria e do embarque, no caso de exportao para o
estrangeiro, e, quando couber, Superintendncia da Zona Franca de Manaus
(Supframa), permitindo o controle em tempo real das operaes e prestaes en-
volvendo o ICMS. Com estes novos instrumentos, devem se estreitar considera-
velmente os caminhos da sonegao e ampliar, expressivamente, a eficincia da
administrao fiscal.
A anlise efetivada neste captulo mostrou que a reforma realizada no sistema tri-
butrio em 1965-1966, com objetivos modernizadores, comandada pelo regime
militar que se instalou no poder em 1964, buscou readequar o sistema s neces-
sidades de recursos do Estado, transformando-o em um efetivo instrumento de
poltica econmica e colocando-o a servio do processo de acumulao. Contudo,
a utilizao exacerbada deste instrumento terminou conduzindo o Estado a uma
grave crise fiscal no fim da dcada de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu
as bases do poder autoritrio e contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980.
Ficou evidente tambm que o sistema tributrio, desde a promulgao da
Constituio de 1988 e, posteriormente, com a implementao do Plano Real
em 1994, vem sendo manejado como um mero instrumento de ajuste fiscal
pelo governo federal. Com isso, o sistema tributrio foi sendo desfigurado e
conheceu um grande retrocesso do ponto de vista tcnico e da modernidade
da tributao, transformando-se em um instrumento anticrescimento, antie-
quidade e antifederao.
Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de
comunicao e informatizao, o fisco brasileiro conheceu, em todos os nveis,
profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar, com bem mais
eficincia, os tributos no Brasil. Alm da unificao do fisco, em 2008, com
a unio da Receita Federal e do INSS em uma nica estrutura que passou a
ser denominada Supereceita, este processo que ser completado, tambm, com
uma expressiva modernizao dos fiscos estaduais e municipais, bem como com
as instituies envolvidas nas questes fiscais, por exemplo, os tribunais de con-
tas e os ministrios pblicos.
Se a mquina arrecadadora foi em direo do avano, modernizando-se,
em todos os nveis de governo, e capacitando-se a desempenhar, com eficincia,
sua funo de cobrar impostos, o sistema de impostos caminhou aps 1988 na
contramo da modernizao de sua estrutura, condicionado pelo papel conferido
poltica fiscal de garantir o equilbrio das contas pblicas e a sustentabilidade da
dvida. Para que estes caminhos convirjam e os impostos possam ser recuperados
como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer
resistncias e realizar uma verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio,
resgatando importantes princpios que devem cimentar suas estruturas, como os
da equidade, do equilbrio macroeconmico e federativo.
Em suma, com a crise das ideias keynesianas e a transformao do capita-
lismo na etapa mais recente de seu desenvolvimento, retornaram as propostas de
mais restries ao Estado, poltica fiscal e tributao, aos quais foi novamente
negada a funo de promover polticas de desenvolvimento econmico e social, e
atribuda a de apenas garantir, por meio de uma gesto fiscal responsvel, as con-
dies requeridas, nesta perspectiva terica, para a estabilidade econmica. este
o caminho percorrido pelas reformas que esto sendo realizadas neste campo, na
atualidade, por diversos pases do mundo capitalista, guiadas pelo compromisso
com as questes da competitividade e de sustentabilidade da dvida pblica.
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CAPTULO 10
O BANCO CENTRAL DO BRASIL: INSTITUCIONALIDADE, RELAES COM O

ESTADO E COM A SOCIEDADE, AUTONOMIA E CONTROLE DEMOCRTICO
1 INTRODUO
Apesar de no dispor de estatuto jurdico de autonomia, o Banco Central do Brasil
(Bacen) desfruta de autonomia de fato dentro do Estado e diante da sociedade bra-
sileira. Esta autonomia cresceu e se consolidou nas ltimas dcadas, em funes con-
sideradas exclusivas dos Bancos Centrais (BCs) nas sociedades atuais, como o manejo da
taxa de juros e da poltica monetria, e tambm de atribuies mais complexas e po-
lmicas, como as funes de banco dos bancos e de emprestador de ltima instncia.
A acumulao de poderes nos Bancos Centrais no exclusividade brasileira. O de-
senvolvimento financeiro das ltimas dcadas, baseado em moedas fiducirias sem lastro,
foi acompanhado pelo insulamento progressivo dos BCs, com poderes para submeter
outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso da poltica
fiscal e da poltica cambial. Alm disso, o mandato de preservar a estabilidade do sistema
financeiro delega aos BCs a funo de emprestador de ltima instncia, o que lhes
permite agir com ampla discricionariedade em momentos de crise, sob a justificativa
de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez.
Ainda assim, o caso brasileiro apresenta singularidades relevantes. Apesar da
institucionalizao tardia, o BC brasileiro passou progressivamente de uma situ-
ao de subordinao s autoridades fiscais e aos grandes bancos pblicos, para
a obteno de poderes semelhantes aos seus congneres, apesar de no contar
com autonomia de direito. O Plano Real consagrou esses poderes e tambm a
posio de que o Bacen passou a desfrutar, como se discur neste captulo.
Com a nova arquitetura institucional configurada a partir do Plano Real, o
Bacen alado condio de centro de poder1 do sistema estatal,2 pois acredita-se
1. Os aparelhos que concentram a capacidade de decidir poder efetivo so os centros de poder do Estado. Na
verdade, eles so os lcus institucionais em que as decises fundamentais so efetivamente tomadas, inclusive sem
subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do sistema estatal (CODATO, 1997).
2. Adota-se aqui o mesmo conceito de sistema estatal adotado por Codato (1997, p. 36-37), a saber: Entendo por
sistema estatal ou, mais propriamente, sistema institucional dos aparelhos do Estado o conjunto de instituies p-
blicas e suas ramificaes especficas (funcionais, setoriais e espaciais) encarregadas da administrao quotidiana dos
assuntos de governo. Utilizo essa noo aqui de forma descritiva, pois no pretendo sugerir que as agncias do Estado
possuam uma integrao perfeita entre si ou uma articulao racional segundo uma lgica burocrtica abstrata (...).
que a credibilidade da poltica econmica para o mercado seria o principal obje-

tivo perseguido pelo Bacen.
Nesse novo arranjo ps-Plano Real, a poltica monetria tornou-se
de fato hierarquicamente superior s demais polticas econmicas fiscal
e cambial e o Bacen passou plenamente condio de ente responsvel
pela estabilidade macroeconmica, sobretudo pelo manejo da taxa de juros.
A lgica dos defensores dessa preponderncia de que a poltica monetria,
no sistema de metas de inflao, deve se pautar por regras em detrimento da
discricionariedade, pois assim se eliminaria o vis inflacionrio, favorecendo
de forma indireta o desempenho econmico. Nessa perspectiva, a efetivao
das metas desejadas s seria alcanada com a existncia de um Banco Central
com elevado grau de independncia, ou seja, suas decises devem ser tomadas
sem subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do Estado brasileiro.
Assim, o grande escudo de legitimao do Bacen diante da sociedade sua busca
pelo bem pblico inflao baixa, sobretudo em uma sociedade que ainda convive
com o fantasma dos longos perodos de inflao alta. Com essa legitimidade, o BC
brasileiro consegue combinar a situao paradoxal de, por um lado, receber crticas
de vrios segmentos da sociedade por sua poltica monetria centrada em juros eleva-
dos e, por outro, gozar de amplo consentimento para o exerccio de atividades como
o socorro ao sistema financeiro e a defesa dos interesses dos bancos privados. Esse
consentimento inclui a ausncia quase completa de crticas ou mesmo de questiona-
mentos por instncias do Estado e da sociedade e tambm a capacidade de interferir
com fora no debate de ideias e de criar consensos em torno de suas posies.3
A anlise dos poderes do Bacen , portanto, indispensvel para a com-
preenso do Estado brasileiro atual. Trata-se de investigar no apenas a base
institucional de seus poderes, tal como definida pela legislao, mas principal-
mente a sua atuao concreta. necessrio analisar tanto o grau de autonomia
para a tomada de decises e as exigncias de prestao de contas aos demais po-
deres e sociedade em perodos de normalidade, quanto capacidade de atu-
ar de forma discricionria em momentos de instabilidade financeira, como
ocorreu nas crises bancrias de meados dos anos 1990, em 2002 e em 2008.
Para isso, o trabalho se organiza em trs sees, alm dessa introduo e das
consideraes finais. A seo 2 faz uma reviso dos papis atribudos aos BCs nas econo-
mias contemporneas, de modo a situar as bases dos poderes do BC brasileiro e tam-
bm as singularidades de que se revestem. A seo 3, inicialmente, faz um quadro sint-
tico da histria do Bacen at os dias atuais e depois apresenta um quadro bsico das
3. o caso da chamada insegurana jurdica dos credores, em que o Bacen, apesar de ser um rgo pblico, no raro
posiciona-se em defesa dos credores, ou seja, dos bancos, sem preocupao aparente com direitos dos devedores, dos
tomadores de crdito e do pblico em geral.
O Banco Central do Brasil 383
relaes do Bacen com as demais instncias do Estado brasileiro e com a sociedade

civil suas obrigaes de prestao de contas e de transparncia. A seo 4 caracteriza e
discute o que se chama aqui de autonomia ou independncia de fato, por meio da
anlise de alguns episdios recentes envolvendo a atuao discricionria do Bacen.
2 OS BANCOS CENTRAIS NAS ECONOMIAS CONTEMPORNEAS: OS TERMOS DO DEBATE

DA INDEPENDNCIA E DO REGIME DE METAS PARA A INFLAO
As funes assumidas pelos bancos centrais nas economias capitalistas foram condi-
cionadas pelo desenvolvimento econmico e pela crescente diversificao dos sistemas
financeiros nacionais. A imposio de um sistema baseado na moeda de crdito, que
tem no sistema bancrio o centro de gravitao do sistema de pagamentos, induziu a
assuno de funes cada vez mais complexas pela autoridade monetria. A prolife-
rao da moeda escritural-fiduciria imps ao Banco Central a responsabilidade pela
solvncia do sistema bancrio, inclusive com a legitimao da funo de emprestador de
ltima instncia em contextos em que a busca de manuteno de posies lquidas por
parte dos atores econmicos coloca em risco o sistema de pagamentos (FREITAS, 2000).
Ao prezar pela solvncia desse sistema, por meio da assuno da funo de
emprestador de ltima instncia, a autoridade monetria busca garantir a aceita-
o da moeda de crdito privada, emitida pelos bancos comerciais. Essas institui-
es ocupam lugar central em uma economia monetria, considerando que em seu
intento de viabilizar a obteno de lucro podem assumir posies financeiramente
arrojadas, capazes de colocar em risco o sistema de pagamentos. O Banco Central,
por seu turno, acaba sendo induzido a manejar seu conjunto de instrumentos em
um canal muito estreito, pois ao mesmo tempo em que o aporte de liquidez ao
sistema bancrio se mostra necessrio em determinados contextos, essa iniciativa
pode induzir os prprios bancos a assumir posies ainda mais arrojadas, colocando
em risco outra de suas funes, a saber, a preservao do poder de compra da moeda.
A centralidade ocupada pela moeda de crdito nas economias capitalistas,
dessa forma, enseja a assuno de um conjunto amplo de funes por parte da
autoridade monetria, envolvendo a gesto dos meios de pagamentos, a adminis-
trao da moeda e do crdito e a organizao do sistema de compensaes bancrias,
bem como a de assumir a condio de prestamista de ltima instncia, regulador e
supervisor do sistema bancrio e gestor das reservas internacionais (FREITAS, 2000).
Embora o desenvolvimento institucional dos bancos centrais tenha apresentado
variaes entre os pases, no sentido de no ter sido observado o tpico desenvolvimento
orgnico do Banco da Inglaterra,4 nas economias capitalistas contemporneas esse
4. Conforme destaca Freitas (2000, p. 407), no caso dos Estados Unidos, por exemplo, a funo referente ao controle
da moeda e do crdito apenas passou a ser assumida pelo banco central depois da crise de 1929, na esteira dos efeitos
adversos causados pela crise bancria.
conjunto de funes assumido pelos BCs. Cumpre salientar, contudo, que as con-
tradies envolvidas entre a busca incessante pelo lucro por parte dos bancos, de um
lado, e o objetivo das autoridades monetrias de garantir a solvncia do sistema de paga-
mentos, de outro, concorrem no sentido de tornar o exerccio dessas funes pelos BCs
cada vez mais complexo. Quando os bancos passam a administrar estrategicamente seus
balanos, no sentido de compreender tanto as operaes ativas como as passivas, e pas-
sam a dispor da possibilidade de securitizar operaes de seus ativos, em um contexto
de crescente interpenetrao dos mercados financeiros nacionais e de oscilaes frequentes
das variveis-chave do sistema, a administrao da moeda e do crdito pelos BCs se
torna mais complexa e difcil.
No menos importante, a atuao dos BCs como prestamistas de ltima
instncia no impede a recorrncia da assuno de posturas frgeis pelos bancos
ao longo dos ciclos econmicos, condio que impe a estruturao de siste-
mas de regulao e superviso que busquem evitar a assuno de riscos exagerados
pelas instituies bancrias, sobretudo em momentos de otimismo (MINSKY,
1986; KREGEL, 1997). Nesse aspecto, os bancos centrais podem acabar exe-
cutando um trabalho de Ssifo, no sentido de que a funo de emprestador de
ltima instncia pode acabar se tornando recorrente, contrapartida resultante
da tentativa de manuteno da estabilidade do sistema de pagamentos.
Diante de todas essas contradies envolvendo as funes dos bancos centrais,
a partir de meados dos anos 1980 passou a ganhar fora o entendimento de que a
funo dessas instituies deveria se restringir ao controle da inflao, vale dizer, pre-
servao do poder de compra da moeda. E o alcance desse objetivo seria facilitado pela
ruptura da relao dos BCs com os demais poderes, tanto o executivo como o legisla-
tivo. A independncia dos BCs permitiria, desse modo, eliminar possveis influncias
dos polticos sobre a formulao e a execuo da poltica monetria, convertendo
a autoridade monetria em uma entidade apoltica5 cuja averso inflao seria
maior que na mdia da sociedade,6 como sustenta Freitas (2006, p. 274).
2.1 A abordagem novo-clssica

Por trs desse entendimento, colocam-se trs ideias inter-relacionadas, a saber: i) a mo-
eda e, por extenso, a poltica monetria mostram-se incapazes de afetar as variveis reais
do sistema, como produto e emprego para os adeptos da teoria dos ciclos reais
l Charles Plosser, tanto no curto como no longo prazo; ii) os agentes econmicos
5. Ou, como diz Carvalho (2005, p. 217), (...) aceitao geral do princpio da independncia implica confinar o
problema ao territrio da tcnica, afastando-o do poltico (...).
6. Sobre a formalizao da ideia de que um banco central que possua maior averso da inflao do que a mdia da
sociedade implica ganhos no combate inflao, ver Rogoff (1985). Sobre a relao direta entre independncia do
banco central e comprometimento com a estabilidade de preos, por seu turno, ver Cukierman (1992), um dos princi-
pais autores que defende a tese da independncia do banco central. Para uma reviso geral e abrangente da literatura
sobre banco central independente, ver Mendona (2001), Montes (2007) e Rigolon (1997).
tomam decises com base em expectativas racionais, olhando para frente

(forward-looking), ao invs de simplesmente adaptativas, baseadas em informaes pre-
gressas (backward-looking); e iii) a economia est sempre em equilbrio, pois como os
agentes tomam decises racionais, a confirmao das expectativas de inflao expecta-
tivas essas que esto relacionadas com a variao do estoque de moeda garante a igual-
dade entre a taxa de desemprego corrente e a taxa natural de desemprego funo
de Lucas; em razo disso, diante de um aumento da oferta de moeda, os agentes racio-
nais reagiriam elevando os preos, considerando que a taxa corrente de desemprego
repousa em torno da taxa natural (CARVALHO et al., 2007).
De acordo com essa perspectiva, portanto, resta poltica monetria pre-
servar o poder de compra da moeda, preferencialmente mediante o compro-
metimento com uma meta estipulada para a inflao. Para os adeptos da teo-
ria novo-clssica (ciclos monetrios), a poltica monetria pode afetar as variveis
reais do sistema apenas em condies inusitadas, capazes de gerar um efeito
surpresa nos agentes econmicos. Tais efeitos, contudo, so apenas possveis
no curto prazo, considerando que os agentes aprendem. Alm disto, uma ini-
ciativa dessa natureza por parte da autoridade monetria, ao afetar negativamente
sua reputao e, por extenso, a credibilidade, tende a gerar inflao, mesmo sob
condio de igualdade entre a taxa corrente e a taxa natural de desemprego.7
As variveis reais so influenciadas, de acordo com essa perspectiva, pelo
lado da oferta, notadamente a partir de inovaes tecnolgicas que impliquem
ganhos de produtividade do sistema. Admite-se, ainda, que os bancos centrais
no independentes carregam intrinsecamente um vis inflacionrio, no sen-
tido de serem suscetveis a presses polticas que impliquem a expanso do gasto
mediante emisso de moeda, ante a influncia dos demais poderes sobre sua
atuao, o executivo e o legislativo. Por essa razo, prope-se a aplicao de
uma tessitura institucional baseada no binmio independncia do banco cen-
tral regime de metas para a inflao. Com o primeiro, busca-se romper com o
vis inflacionrio da autoridade monetria, pois se evita a possibilidade de, a
partir das presses dos demais poderes, o banco central monetizar os dficits
oramentrios. Com o segundo, por sua vez, intenta-se estabelecer um com-
prometimento do banco central com o alcance de uma meta estipulada para a
inflao, cujo cumprimento aumentaria sua reputao e a credibilidade em sua
poltica, eliminando-se a possibilidade de eventos surpresas.
7. Implcita a essa hiptese, ademais, est a tese quantitativista de que a quantidade de moeda da economia deter-
mina o nvel de preos, o que apenas pode se mostrar vlido, como se sabe, quando se considera a velocidade de circu-
lao da moeda e a renda real constantes, ou, nesse ltimo aspecto, quando se considera a ideia ad hoc de que a taxa
corrente de desemprego repousa sobre a taxa natural de desemprego. Uma poltica monetria expansionista, desse
modo, tem apenas o efeito de provocar acelerao dos preos, sem influenciar as variveis reais do sistema. Ter-se-ia,
pois, mais inflao com o mesmo nvel de emprego, o que explica a curva de Philips vertical na verso de Lucas.
Com efeito, pode-se afirmar que o regime de metas para a inflao surge
como decorrncia da ineficcia da poltica monetria imposta por sua inconsistn-
cia temporal, constituindo um mecanismo capaz de reduzir o grau de discriciona-
riedade da autoridade monetria e, assim, o chamado vis inflacionrio. A figura
1 apresenta um resumo dos resultados decorrentes da aspirao governamental pela
reduo do desemprego quando da inexistncia de um banco central independente,
de acordo com a abordagem novo-clssica.
Por essas razes, Carvalho (1995, p. 135) sintetiza a hiptese de indepen-
dncia do banco central do seguinte modo:
A independncia do Banco Central como condio para a manuteno do poder de
compra da moeda parece ser a panacia dos anos 90, como a adoo de regras quan-
titativas foi nos anos 70 e 80. Muitos aderem proposta e repetem-na pela imprensa,
como a receita cientfica para se obter disciplina monetria. Prope-se que bancos cen-
trais so instituies definidas por uma funo natural: garantir a estabilidade do poder
de compra da moeda. Assume-se que presses polticas, no entanto, tendem a desviar
a autoridade monetria de sua funo natural, subordinando de modo no apenas
ilegtimo como tambm ineficaz a ordenao monetria a objetivos de curto prazo,
como a sustentao do nvel de emprego ou a promoo do crescimento que governos
irresponsveis acreditariam obter atravs de polticas expansionistas. O sistema monetrio
seria, assim, algo srio demais para ser deixado aos polticos. A independncia do Banco
Central asseguraria que a gesto monetria seria exercida acima dos jogos polticos.
FIGURA 1
Os efeitos da poltica monetria na abordagem novo-clssica, considerando um banco
central no independente
Fonte: Mendona (2000, p. 104).

Elaborao prpria.
A noo de uma relao direta entre inflao e desemprego parte do pressu-

posto de que um aumento do estoque de moeda implica, necessariamente, uma
taxa de inflao mais elevada hiptese altamente contestvel em abordagens no
quantitativistas. A perspectiva novo-clssica da poltica monetria, ao se funda-
mentar na curva de Phillips, pressupe que toda a inflao decorre de presses
da demanda, alm de que a taxa corrente de desemprego converge para a taxa na-
tural, compatvel com uma inflao estvel Non-Accelerating Inflation Rate of
Unemployment (Nairu) (MONTES, 2007). Sabe-se, contudo, que a inflao de
demanda constitui apenas uma das diversas causas de acelerao dos preos. Alm
disso, partindo-se de uma perspectiva no convencional, mostra-se equivocada a
hiptese de que a moeda no afeta as variveis reais do sistema, mesmo no longo
prazo, considerando se tratar de um ativo que, por encarnar a prpria noo de
liquidez, apresenta-se capaz de influenciar duradouramente as decises dos atores
econmicos (KEYNES, 1985; MOLLO, 2004; CARVALHO, 1992).
2.2 A abordagem novo-keynesiana

Diante do descontentamento ensejado pelas hipteses restritivas assumidas pela
abordagem novo-clssica,8 inclusive em razo da baixa aderncia de suas con-
cluses s evidncias empricas, representantes do novo-keynesianismo passaram
a incorporar hipteses consideradas menos restritivas em seus modelos, tais
como rigidez de preos e salrios (modelos de preos fixos)9 capaz de jus-
tificar a reao no instantnea do sistema a choques e a possibilidade de de-
semprego involuntrio,10 respectivamente e a consequente eficcia da poltica
monetria, ainda que restrita ao curto prazo.
8. Especialmente no que se refere inexistncia de falhas de mercado e, por extenso, a prevalncia de ajustamento
instantneo dos mercados, ante a suposio de preos e salrios totalmente flexveis.
9. Conforme salienta Sics (1999, p. 86), a ideia de ajustamento para a corrente novo-keynesiana se refere lentido
do processo de ajustamento dos preos e salrios aos mecanismos de mercado. Isso significa, de um lado, que os mer-
cados no se equilibram automaticamente; mas, de outro, que os preos caminham em direo ao ponto de equilbrio.
(...) Rigidez e flexibilidade so propriedades que se referem, ambas, velocidade de ajuste de variveis econmicas.
(...) Portanto, variveis rgidas so variveis lentas e no variveis fixas. Em consequncia, o tempo de ajuste se
tornaria demasiadamente longo na presena de variveis rgidas. nesse sentido que o termo rgido utilizado por
novos-keynesianos. (SICS, 1999, p. 86).
10. Para a corrente novo-keynesiana, assim, a existncia de desemprego involuntrio resulta da rigidez dos salrios,
decorrendo de falhas do mercado de trabalho, ao invs de ser resultante da insuficincia de demanda efetiva. Diver-
sos motivos so apresentados por essa vertente para explicar a referida rigidez e, assim, a existncia de desemprego
involuntrio, entre os quais o poder de barganha dos sindicatos e a teoria do salrio eficincia que, grosso modo,
sugere a prevalncia de salrios mais elevados do que o salrio de referncia, ante seus impactos positivos sobre a
produtividade do trabalho, condio que impede a prevalncia de um nvel de salrio real compatvel com o pleno
emprego (busca-se, assim, manter a eficincia produtividade do trabalhador). Pauta-se, ainda, nos modelos de
contrato implcito, defasagem temporal de reajuste, insider-outsider e de custos de ajustamento a serem assumidos
pelas empresas quando da deciso de aumentar os preos. Como observa Sics (1999, p. 85), no entanto: (...) Keynes
demonstrou que a economia pode atingir posies de equilbrio aqum do pleno emprego sem se utilizar de hipteses
referentes flexibilidade das variveis preos e salrios. (...). Por isso, como registra Ferrari-Filho (2003, p. 288) ao se
referir vertente novo-keynesiana: (...) o desemprego involuntrio keynesiano analisado, no sob a tica da insufici-
ncia de demanda efetiva, explicada pela natureza monetria, mas como decorrncia da hiptese de inflexibilidade de
preos e salrios. Em outras palavras, a teoria novo-keynesiana uma teoria keynesiana sem demanda. (grifo nosso).
Geralmente, esses modelos de equilbrio geral dinmico, ao invs de equi-

lbrio parcial so elaborados a partir das escolhas realizadas por agentes econ-
micos, considerados sempre racionais, entre consumo versus poupana, trabalho
versus lazer e ttulo versus moeda, das quais so deduzidas as curvas IS e LM, assim
como uma relao com a curva de Phillips que na verso novo-keynesiana, cum-
pre salientar, relaciona as alteraes da taxa de inflao ao hiato de produto corrente
e esperado (GONTIJO, 2009; ARESTIS; SAWYER, 2008, p. 633-636). Por isso,
segundo Le Heron: (...) Recentemente, os novos-keynesianos, muito mais do que os
novos-clssicos, tm influenciado o comportamento e a opinio dos bancos centrais
modernos.11
A curva IS admitida na verso novo-keynesiana relaciona no apenas a taxa
de variao do produto real com a taxa de juros, mas tambm com o hiato de
produto esperado, definido pela diferena entre a taxa de crescimento do pro-
duto real efetivo e potencial da economia.12 O hiato de produto, por sua vez,
mostra-se determinado pelos valores atuais e esperados da taxa de juros e de cho-
ques de demanda. No que compete curva LM, por seu turno, considerando a
evidncia de que o exerccio da poltica monetria se opera mediante alteraes da
taxa de juros, ao invs do controle sobre os agregados monetrios, essa abordagem
concebe a curva LM como a taxa de juros de curto prazo determinada pelo Banco
Central (GONTIJO, 2009).
Embora a insero da funo IS nos modelos novo-keynesianos tenha sig-
nificado a assuno da influncia da poltica monetria sobre o produto, essa
relao se restringe apenas ao curto prazo. A introduo dessa funo, articulada
com o regime de metas para a inflao, faz com que a influncia da poltica
monetria sobre o produto se mostre funcional apenas para fazer os preos
convergirem para a meta de inflao, ante a referida relao entre a taxa de
variao dos preos dos bens e servios e o hiato de produto e a suposio de
que a moeda se mostra neutra no longo prazo. Isso porque no longo prazo,
conforme indicado, essa vertente tambm assume a hiptese da neutralida-
de da moeda e, assim, da ineficcia da poltica monetria, motivo pelo qual
a adoo do regime de metas para a inflao faz sentido dentro do arcabouo
terico da abordagem novo-keynesiana, surgida nos anos 1980. A condio de
inconsistncia temporal, ademais, ratifica o estabelecimento de regras para a
conduo da poltica monetria.
A neutralidade da moeda no longo prazo, cumpre destacar, deriva da acei-
tao da hiptese quantitativista de que o nvel de preos determinado pela
11. (...) Ultimately, New Keynesians rather than New Classicals have influenced the views and behaviour of modern
central banks. (LE HERON, 2003, p. 13).
12. Na funo IS tradicional, cumpre registrar, a renda real (Y ) guarda relao inversa com a taxa de juros (ir), alm de
ser influenciada pelo gasto autnomo, no sendo estabelecida qualquer relao com o hiato de produto.
oferta de moeda13 (GONTIJO, 2009, p. 292). Como o longo prazo concebido

como uma situao em que se faz presente o equilbrio automtico dos mercados
via preos e salrios, o desemprego involuntrio deixa de existir pois apenas se faz
presente quando da existncia de lentido do processo de ajustamento dos merca-
dos, ou seja, de rigidez e a curva de oferta agregada passa a ser inelstica donde
resulta o ajustamento macroeconmico via preo quando do aumento da oferta
de moeda (SICS, 1999, p. 86). Ou seja, a rigidez de preos e salrios que se faz
presente no curto prazo e impede o autoequilbrio dos mercados deixa de existir
no longo prazo, tornando a moeda neutra, em sintonia com a Teoria Quantitativa
da Moeda.14 No por outra razo, afirma Sics:15
Consequentemente, a micro walrasiana til e a macro-keynesiana intil como instru-
mento para analisar o longo prazo, porque nesse contexto no existiriam flutuaes eco-
nmicas nem desemprego involuntrio. No longo prazo, valeriam a micro walrasiana e
a macro novo-clssica. Portanto, novos-keynesianos no so a negao da escola novo-clssica,
apenas destacam a sua inadequao para o curto prazo (1999, p. 86, grifo nosso).
Destarte, por conceberem, como os novos-clssicos, a neutralidade da mo-
eda no longo prazo, o binmio institucional regime de metas para a inflao BC
independente faz pleno sentido dentro do constructo terico novo-keynesiano.16
Se a moeda neutra no longo prazo e seus efeitos reais so apenas transi-
trios no curto prazo, o melhor que o Banco Central tem a fazer se com-
prometer com o alcance de uma meta preestabelecida para a inflao. E para
ficar imune s presses polticas e, assim, eliminar o chamado vis inflacionrio,
melhor que a autoridade monetria seja independente.
13. A prpria noo de rigidez de preos incorporada nos modelos elaborados pelos adeptos da nova sntese neocls-
sica ou do novo consenso, cumpre salientar, faz do controle da inflao o objetivo precpuo da poltica monetria
14. De acordo com os novos-keynesianos, uma poltica monetria expansionista, ao afetar os preos relativos do
sistema, provoca alteraes na repartio da renda, afetando o consumo. No obstante, o aumento do gasto induzido
pela mudana dos preos relativos tende a pression-los para cima, aumentando os preos na mesma proporo do
aumento da quantidade de moeda. No frigir dos ovos, pois, de uma poltica monetria expansionista resta apenas um
nvel de preos mais elevado, sem efeitos reais a longo prazo (MOLLO, 2004, p. 329). No longo prazo, assim, prevalece
a lei dos mercados ou, simplesmente, a Lei de Say.
15. Nessa mesma linha, em nota de rodap, afirma Mollo (2004, p. 327): (...) Quanto aos novos-keynesianos, o que
os distingue dos novos-clssicos a percepo de que o poder regulador do mercado a curto prazo comprometido
pela rigidez de preos, j que concordam tanto com a necessidade de fundamentos microeconmicos da macroeco-
nomia, quanto com as expectativas racionais. A longo prazo as duas teorias se confundem. Elas formam o chamado
mainstream. Para uma anlise crtica s teorias macroeconmicas pautadas em microfundamentos, ver Nunes (2003).
16. Pois conforme assinala Mollo (2004, p. 328): a aceitao da neutralidade [da moeda] que justifica a prioridade
de controle dos preos sobre a garantia do crescimento econmico. (...). Vale salientar, contudo, que a admisso de
que no curto prazo a rigidez dos preos e salrios (falha de mercado) impede o mercado de viabilizar ajustes eficientes
e automticos faz com que, nessa vertente, seja admitido algum tipo de interveno discricionria da autoridade
monetria, mas dentro dos marcos do compromisso com a estabilidade de preos (metas para a inflao, preferencial-
mente), seja no curto, seja no longo prazo (MOLLO, 2004). Surge da o entendimento dos adeptos do regime de metas
para a inflao que esse sistema constitui um meio termo entre regras e a completa discricionariedade da poltica
monetria. Sobre essa questo, ver Oliveira e Damasceno (2007).
No por outra razo, Le Heron (2003, p. 17) mostra que o chamado

novo-consenso ou nova-sntese sobre poltica monetria, influenciado
preponderantemente pela corrente novo-keynesiana, pode ser sintetizado a
partir de quatro pontos, a saber: i) toda poltica fiscal expansionista conduz a
maiores taxas de inflao e a maiores taxas de juros no longo prazo; ii) toda
poltica monetria restritiva conduz a uma menor taxa de inflao sem qual-
quer efeito sobre o crescimento econmico no longo prazo; iii) o objetivo
intermedirio da poltica monetria passa de metas para a inflao para metas
de taxa real de juros; e iv) a poltica monetria deve ser implementada por
um banco central independente, de modo a aumentar a credibilidade de sua
poltica. Tais postulados se acham, pois, inteiramente compatveis com a
hiptese da neutralidade da moeda.
2.3 A abordagem ps-keynesiana

Segue, portanto, que somente um arcabouo terico que conceba a moeda
como um ativo, passvel de reteno pelo pblico, mostra-se capaz de assumir
a condio de no neutralidade da moeda, seja no curto, seja no longo prazo.
Na abordagem ps-keynesiana, a demanda por moeda deixa de ser concebida
como estvel ao longo do tempo, porque se acha dependente de expectati-
vas acerca de um futuro eminentemente incerto, sujeito ao tempo histrico,
ao invs do tempo lgico assumido pelas abordagens convencionais. Requer,
ainda, um arcabouo que permita questionar a eficincia dos mercados e assu-
ma a inflao no necessariamente enquanto subproduto de presses do lado
da demanda, mas tambm das disputas travadas pelos atores econmicos por
aumentos na participao da renda nacional, vale dizer, do conflito distribu-
tivo. E que conceba, ademais, o crdito como mecanismo capaz de influenciar
a capacidade de acumulao de riqueza do sistema, ante a capacidade de cria-
o de moeda pelos bancos atores, por isso, no neutros (MOLLO, 2004;
KEYNES, 1984, 1985; DAVIDSON, 1991; ARESTIS; SAWYER, 2008).
Uma economia empresarial ou monetria da produo, que conta com
essas caractersticas, faz da poltica monetria um instrumento poderoso para
afetar as decises dos atores econmicos, mostrando-se capaz de influenciar
suas decises de gasto e investimento, e assim, a capacidade produtiva. Nessa
perspectiva, circunscrever esse instrumento ao plano estrito do combate in-
flao tem a implicao de subtrair dos governos um importante mecanismo
para garantir intertemporal crescimento econmico, alm de impor um nus
desnecessrio em termos de produto e renda.
Pode-se observar, dessa forma, que o entendimento do papel da moeda na
economia acaba resultando em diferentes interpretaes no que diz respeito, ope-
racionalizao da poltica monetria, bem como ao arcabouo institucional mais
adequado para viabiliz-la.17 E para os fins deste captulo, mostra-se evidente a ar-
ticulao do binmio regime de metas para a inflao Banco Central independente
com as abordagens convencionais que concebem a moeda como simples meio de
troca, incapaz de afetar a economia real, notadamente no longo prazo, seja ela de
corte velho-keynesiano, monetarista, novo-clssico ou, inclusive, novo-keynesiano
(FERRARI-FILHO, 2003; SICS, 1999; MOLLO, 2004).
Importa destacar que a independncia do banco central representa a dele-
gao de um instrumento muito poderoso a um conjunto restrito de sbios com
mandatos fixos, o que significa a pressuposio da incapacidade de uma sociedade
gerir a moeda e o crdito. No menos importante, significa circunscrever a poltica
monetria ao plano estrito do controle da inflao, o que pressupe a condio de
neutralidade da moeda e, por extenso, a ideia de que apenas fatores institucionais
e tecnolgicos, bem como as preferncias individuais entre trabalho e lazer, deter-
minam a taxa de desemprego de uma economia18 (CARVALHO, 1995, 1995-
1996). O mercado, dessa forma, apresenta-se alado condio de ator supremo,
eivado condio metafsica, imune s presses advindas da sociedade e, em razo
disso, capaz de garantir nveis timos de emprego sem efeitos indesejados.
Outro ponto a ser destacado diz respeito aos limites intrinsecamente esta-
belecidos pela orientao restrita da poltica monetria para o controle dos preos dos
bens e servios. Conforme revelam os casos das crises ensejadas por deflao de ativos,
com destaque grande depresso dos anos 1930, do Japo dos anos 1990 e dos
Estados Unidos mais recentemente, a lassido da poltica monetria nem sempre
se associa acelerao dos preos dos bens e servios, especialmente em contextos em
que a prevalncia de um estado de nimo generalizado, conforme assinalado por
Galbraith (1972), mostra-se capaz de potenciar as decises de investimento dos
homens de negcios e os ganhos de produtividade, evitando, assim, a inflao. Isso
porque, frequentemente, a acelerao dos preos dos ativos pode induzir a realiza-
o de investimentos em massa e ensejar a incorporao de novas tecnologias e de
novos mtodos de gesto empresarial capazes de viabilizar ganhos de produtividade
em ritmo compatvel com o crescimento da demanda agregada, afastando a pos-
sibilidade de justamento macroeconmico via preo. Nessas condies, a lassido da
poltica monetria pode ensejar a formao de bolhas de ativos, mobilirias e imobi-
lirias, cujas consequncias adversas sobre a sociedade podem se fazer sentir quando
17. Isso porque, para os novos-keynesianos, a garantia de pleno emprego no longo prazo requer a flexibilizao de
preos e salrios, que pode ser viabilizada mediante a implementao de polticas de desregulamentao do mercado
de trabalho, abertura comercial, cmbio plenamente flexvel etc. (SICS, 1999, p. 97). Por isso, (...) no longo prazo, a
teoria novo-keynesiana no reserva nenhum papel ativo ao governo: afinal, nesse contexto, o mundo seria novo-clssi-
co. (...). E mesmo no curto prazo, cumpre salientar (...) no necessariamente acreditam que polticas governamentais
ativas sejam desejveis porque muitos dos tradicionais argumentos contra essas polticas, tais como defasagens de
percepo/reao, permanecem vlidos para muitos novos-keynesianos. (SICS, 1999, p. 97).
18. Significa, desse modo, a assuno da hiptese do que Keynes (1985) denominou de desemprego voluntrio e fric-
cional, no envolvendo a admisso da possibilidade de desemprego involuntrio. Sobre este ponto, ver Freitas (2006).
da reorientao do estado geral de expectativas dos atores econmicos. Isso significa

que tanto a formao de bolha de ativos como seu estouro podem decorrer de
uma poltica monetria mope em relao a outros fenmenos que no a inflao,
donde a prpria reverso da poltica monetria, destinada a conter a acelerao dos
preos, pode desempenhar efeitos destrutivos sobre o sistema.
Quer-se sustentar, com isso, que o papel da poltica monetria nas econo-
mias contemporneas transcende o plano estrito da estabilidade do poder de com-
pra da moeda. Alm disso, a restrio de seu papel impe restries intertemporais de
difcil resoluo, considerando que a estabilidade do sistema de pagamentos requer,
de quando em quando, a assuno da funo de prestamista de ltima instncia
por parte da autoridade monetria, condio que pode ensejar um ajuste infla-
cionrio, ainda que no curto prazo. Isso no significa, evidentemente, que no deva
existir autonomia do manejo dos instrumentos de poltica monetria por parte dos
bancos centrais, mas, sim, que as metas a serem alcanadas sejam resultantes de um
pacto social. No menos importante, requer-se a existncia de um sistema de presta-
o de contas junto sociedade, de modo a tornar transparentes os instrumentos
utilizados e os custos envolvidos para a viabilizao das metas estabelecidas.
A poltica monetria, ao induzir um processo de redistribuio de cartei-
ras entre diferentes ativos, mostra-se capaz de influenciar as decises de gasto
do sistema. Nessa perspectiva, de corte ps-keynesiano, esse instrumento pode
constituir elemento essencial para viabilizar o alcance de metas diversas de po-
ltica econmica. A pressuposio de que uma poltica monetria expansionista
provoca to somente inflao, conforme admitido pelas diferentes correntes
de pensamento de vertente ortodoxa, parte da assuno de um conjunto de
premissas questionveis, especialmente em determinados contextos histricos e
institucionais. Por isso Mendona, ao analisar a tese da independncia, afirma:
(...) h muitas hipteses ad hoc para a validade da teoria, o que indica ser mais
adequado entender grande parte da literatura sobre a credibilidade da poltica mo-
netria como um caso particular, e por conseguinte, deve-se ponderar de forma
criteriosa a sua aplicabilidade ao mundo real (2003, p. 114).
evidente que o grau de eficincia da poltica monetria, no que diz respeito
ampliao dos nveis de produto e de emprego do sistema, esbarra em uma srie
de restries, posto que dependente das reaes dos atores econmicos s determina-
es da autoridade monetria. Em contexto de alta incerteza, por exemplo, uma
poltica monetria expansionista pode se mostrar pouco eficiente para elevar o nvel
de emprego, ante o elevado grau de preferncia pela liquidez assumida pelos atores
econmicos. Nessas ocasies, conforme indicou Keynes (1985), a poltica fiscal pode
cumprir um papel mais eficiente do que a poltica monetria.
Implcito ao binmio banco central independente regime de metas para a

inflao est a ideia de coordenao de poltica econmica convencional, presa ao
princpio dos oramentos equilibrados. Isso porque, estando comprometido com
o controle da inflao e assumindo a condio de independncia, o banco central
no sucumbir s presses dos demais poderes no sentido de ampliar a emisso de
moeda para financiar o dficit pblico, o que geraria inflao.19 Com efeito, se a
poltica monetria tiver como meta uma inflao predeterminada e for realizada
por um banco central independente, a poltica fiscal tende a se ajustar poltica
monetria, induzindo o governo a reduzir o dficit. Da, pois, decorre o fato de a
adoo do binmio aludido implicar a subordinao dos demais instrumentos de
poltica econmica poltica monetria (FREITAS, 2006; MENDONA, 2003).
Cumpre salientar, ademais, que nos momentos em que a execuo de uma
poltica econmica anticclica se mostra pertinente, uma estrutura de poltica
monetria pautada nesse arranjo institucional pode se mostrar contraprodu-
cente no que tange viabilizao de uma ao coordenada de poltica econmica
que busque a recuperao dos nveis de emprego e renda (FREITAS, 2006;
MENDONA, 2003). Ou seja, o referido arranjo impede a utilizao da poltica
monetria como instrumento anticclico, justamente porque, segundo seus de-
fensores, esse instrumento se mostra capaz de afetar apenas as variveis nominais
do sistema, como a inflao. Segundo Freitas (2006, p. 282):
(...) a poltica monetria no deve ser utilizada de forma independente das demais
polticas econmicas. A coordenao de polticas essencial tanto para o planejamento
dos objetivos macroeconmicos como para o sucesso das diferentes polticas em atingir
esses objetivos. A poltica monetria no pode ser isolada das demais sob a responsabili-
dade de um banco central independente, sob pena de gerar custos sociais elevados, caso
haja divergncias entre o banco central e o governo.
A combinao entre independncia do banco central e regime de metas para
a inflao, nesse sentido, significa a desconsiderao de outras importantes funes
desempenhadas pela poltica monetria nas economias capitalistas. As funes dos
bancos centrais elencadas no incio desta seo decorreram de um processo histri-
co institucional, cujos condicionantes provieram das necessidades impostas para
a gesto producente da moeda e do crdito, buscando minimizar as contradies
19. Cumpre chamar ateno, contudo, para a possibilidade de a conjuno entre a independncia do banco central e
um desenho rgido de metas para a inflao implicar um aumento da carga de juros sobre a dvida pblica, difcultando,
inclusive, a manuteno de um oramento equilibrado. No menos importante, a prtica de juros elevados pode neu-
tralizar o efeito positivo sobre as decises empresarias causado pelo controle da inflao. Desse modo, a construo da
credibilidade pelo banco central, que supostamente permitiria a prtica de juros menores, pode causar danos sociais
muito elevados. Por credibilidade, frise-se, entende-se a inexistncia de inconsistncia temporal na poltica monetria,
o que torna crvel as aes da autoridade monetria junto ao pblico (MENDONA, 2000; MONTES, 2007).
intrnsecas envolvidas em um sistema de moeda bancria.20 Isso porque, conforme

j salientado, ao mesmo tempo em que os bancos so atores indispensveis para a
gesto do sistema de pagamentos de uma economia monetria da produo, essas
instituies buscam incessantemente a acumulao e a valorizao da riqueza sob a
forma monetria, podendo, em razo disso, assumir posturas financeiras capazes
de colocar em risco o prprio sistema de pagamentos.
Os constrangimentos decorrentes da combinao entre banco central in-
dependente e regime de metas para a inflao, ademais, podem ser considerados
ainda maiores nas economias que integram a periferia do sistema capitalista, ante
os desafios adicionais que se colocam poltica monetria em grande medida,
cumpre salientar, decorrentes da inconversibilidade de suas moedas (PRATES,
2002; FREITAS, 2006). O regime de metas para a inflao, ao subordinar os
demais instrumentos de poltica econmica poltica monetria, especialmente
quando combinado com um banco central independente,21 pode transformar a
taxa de cmbio apenas em instrumento de desinflao, de modo a viabilizar a con-
vergncia dos preos em direo trajetria estipulada para a inflao.22 Nessas
economias, ao invs disto, entendemos que a taxa de cmbio deve ser utilizada
preponderantemente como instrumento de desenvolvimento econmico.
Portanto, alm de se mostrar carente de evidncias empricas e qualitativas
robustas e universais, a tese da independncia do banco central tem como base
um conjunto de premissas que podem ser consideradas passveis de questionamentos,
alm de induzir a um processo de ruptura de poderes que pode colocar em risco a
capacidade da sociedade questionar as decises da autoridade monetria. Vitrias re-
sultantes dos avanos sociais obtidos aps a Primeira Guerra Mundial, em contexto de
avanos democrticos derivados da participao das massas na poltica, a participa-
o da sociedade nos rumos traados pela autoridade monetria constitui condio
fundamental para que sejam evitados os abusos cometidos pelos bancos centrais no
20. Conforme registra Freitas (2006, p. 282): (...) mesmo nos dias atuais, a poltica monetria norte-americana no
tem como objetivo exclusivo a estabilidade dos preos. Ao formular e executar a poltica monetria, o Comit de
Poltica Monetria (FMOC) tem como alvo a manuteno tanto da estabilidade dos preos como do nvel de atividade
econmica, sem a fixao de metas.. Sobre o debate acerca da possibilidade de adoo do regime de metas para a
inflao nos Estados Unidos, ver Deos e Andrade (2009).
21. Isso porque a ruptura entre os poderes, decorrente da condio de independncia do banco central, inviabiliza
por completo a possibilidade de a sociedade, ainda que mediante seus representantes, reivindicar a alterao dos
rumos da poltica monetria. Contudo, deve-se registrar que a inexistncia de um banco central independente, por si
s, no garante que esse processo seja viabilizado.
22. A ideia de que a taxa de juros possa ser usada, nesses pases, para evitar fugas de capitais acaba sendo, de algum
modo, acomodada pelo regime de metas para a inflao, ainda que a posteriori. Isso porque a fuga de capitais, ao
ensejar uma desvalorizao cambial e, por extenso, um movimento de acelerao dos preos internos, acaba induzindo
a prtica de uma poltica monetria restritiva. Nessa perspectiva, a ideia de que a combinao entre mobilidade interna-
cional de capitais e cmbio flexvel viabiliza a realizao de uma poltica monetria autnoma deve ser relativizada, ante
os efeitos da taxa de cmbio sobre a inflao e, consequentemente, sobre o grau de autonomia da poltica monetria.
sculo XIX, quando da defesa do padro ouro.23 A independncia do banco central,

assim, pode ser entendida enquanto o restabelecimento do status-quo-ante, tal como o
fora a reintroduo do padro-ouro pelos pases desenvolvidos aps a Grande Guerra.
A condio de no neutralidade da moeda exige, dessa forma, pensar al-
ternativas de arranjos institucionais no subordinados aos dogmas assumidos e
sustentados pelo referencial convencional ortodoxo.
3 O BANCO CENTRAL DO BRASIL: HISTRIA E CONTEMPORANEIDADE

O processo de formao do Banco Central no Brasil foi bastante peculiar, seja pelo
seu carter tardio,24 seja em razo de suas relaes altamente particulares com as
outras instituies, notadamente o Tesouro Nacional e o Banco do Brasil (BB). Em
1964, quando de sua criao, a maioria dos pases do mundo j possua seus BCs, in-
clusive na Amrica Latina.25 J em 1920, algumas modificaes dentro do BB habili-
taram-no a exercer algumas funes prprias de autoridade monetria. A Lei no 4.182,
de 13 de novembro de 1920, criou a Carteira de Emisso e Redesconto (CARED),
cuja principal funo consistia em permitir instituio atuar enquanto prestamista
de ltima instncia. O diretor do BB era indicado pelo presidente do pas, mas
respondia ao presidente do referido banco. Trs anos depois, concedeu-se monoplio
de emisso de moeda ao Banco do Brasil (NOVELLI, 2001).
O Decreto n o 21.499, de 1932, criou a Caixa de Mobilizao Bancria
(CAMOB), com a funo de garantir mobilidade entre os ativos dos bancos.
Em 1944, a CAMOB adquire poderes de fiscalizao bancria, modificando seu
nome para Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria. No por outra razo,
Novelli (2001, p. 54) afirma que grande parte das funes tpicas de um BC
era executada pelo BB, tais como: a) emisso, redesconto e superviso bancria
na Cared; b) emprstimos de longo prazo para o sistema bancrio na Camob;
c) operaes de cmbio e com as reservas na Carteira de Cmbio.
23. Sobre as alteraes provocadas pela forma que as sociedades passam a responder s determinaes de poltica
monetria aps a Primeira Guerra Mundial, bem como suas implicaes em termos de sustentao do padro mone-
trio internacional ouro libra, ver Eichengreen (2000) e Mazzucchelli (2006). Conforme afirma este ltimo (2006,
p. 56): (...) A radicalizao da democracia foi uma consequncia da guerra: aos sacrifcios impostos a homens e
mulheres durante a guerra passaram a corresponder as obrigaes do Estado no ps-guerra.
24. A constituio do primeiro Banco Central remonta o sculo XVII, quando a Inglaterra estabeleceu em 1694, por meio
do Royal Chart, que um banco privado com relaes estreitas com o governo teria o poder de emisso e de depsito
para financiar o governo (FREITAS, 2000, p. 400-401). Mesmo em relao aos pases da Amrica Latina verificou-se uma
criao tardia do BC brasileiro, uma vez que os bancos centrais da Amrica Latina foram institudos em geral nas dcadas
de 1920 e 1930. Sobre os antecedentes histricos dos bancos centrais na regio aludida, ver Batalla (1994).
25. A data em que alguns BCs de pases desenvolvidos e sul-americanos adquiriram poder de emisso: Frana (1800),
Sucia (1803), Holanda (1814), Noruega (1816), ustria (1816), Dinamarca (1818), Blgica (1850), Japo (1882),
Sua (1907), Bolvia, Paraguai e Estados Unidos, todos em 1914, Colmbia (1923), Mxico (1925), Chile (1926), entre
outros (MAGALHES, 1971, p. 22-88).
No incio de 1945, o Decreto-Lei no 7.293 criou a Superintendncia da Mo-

eda e do Crdito (SUMOC),26 tida como o primeiro passo em direo criao de
um Banco Central,27 inclusive pelo surgimento dos primeiros conflitos com o Banco
do Brasil em torno da separao das funes de autoridade monetria, exercidas at
ento pelo BB. A soluo de compromisso, no incio da existncia da SUMOC, foi
torn-la um rgo administrado pelo Banco do Brasil (RIBEIRO, 1990).
Na dcada seguinte a SUMOC conseguiu criar certa independncia em
relao ao Banco do Brasil, sendo reafirmadas algumas de suas funes e estabeleci-
das divises mais precisas de suas atribuies em relao ao BB. Foi nesse momento
que a SUMOC passou a adquirir caractersticas mais prximas de um banco central,
responsabilizando-se por diversas funes, tais como a fixao dos juros de redesconto,
a fiscalizao dos bancos comerciais, o estabelecimento das alquotas de depsitos
compulsrios e as polticas de cmbio e de open-market (CORAZZA, 2006). No
entanto, conforme registra Bulhes (1990, p. 93), (...) a Sumoc s se transformou
mesmo em instituio controladora da moeda quando veio o Banco Central.
Antes da criao do Bacen, os papis da autoridade monetria eram cumpri-
dos pela SUMOC, responsvel pelo controle da quantidade de moeda na economia,
cabendo-lhe, assim, o recolhimento dos depsitos compulsrios dos bancos comer-
ciais, as operaes de redesconto e as taxas envolvidas, a taxa de juros sobre os depsitos
bancrios e a assistncia financeira de liquidez; pelo Tesouro Nacional, rgo respons-
vel pela emisso de papel-moeda; e pelo Banco do Brasil, cujas funes eram a de ban-
queiro do governo e banco dos bancos (BACEN, 2009; CARVALHO et al., 2007).
A criao do Bacen ocorreu em 31 de dezembro de 1964, com a Lei no 4.595,
que extinguiu o Conselho da SUMOC e criou o Conselho Monetrio Nacional
(CMN), com a seguinte composio: o ministro da Fazenda; os presidentes do
Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE); e mais seis
membros designados pelo presidente da Repblica, com mandatos de seis anos. A
nova instituio teria sua formao inicial baseada no que previa o Art.14, ou seja,
sua diretoria teria a composio de quatro membros um deles o presidente e
os diretores seriam selecionados entre seis indicados para a composio do CMN.28
Ainda no que confere composio do Bacen, previa-se o estabelecimento de man-
datos fixos para os diretores, pois, de acordo com os idealizadores da proposta, essa
condio garantiria a independncia da autoridade monetria em relao a poss-
veis presses de congressistas, polticos em geral e do Ministrio da Fazenda (MF)
26. Sobre a SUMOC, ver Lago (1982).

27. De acordo com Galvas (1990, p. 10): (...) a SUMOC era criada como embrio do Banco Central (...) e criou-se
um Conselho da SUMOC que se transformaram depois: a SUMOC, em Banco Central e o Conselho da SUMOC, em
Conselho Monetrio Nacional.
28. Para maiores informaes sobre as alteraes que ocorreram durante o perodo de sua criao at 1998, consultar
Novelli (2001).
(NOVELLI, 2001). A instituio de mandatos fixos aos diretores da autoridade

monetria ento criada revela claramente a inteno de viabilizar certo grau de
independncia do Bacen em relao aos demais poderes29 (CORAZZA, 2006).
A incorporao da SUMOC ao Banco Central possibilitou, ademais,
a transferncia das principais funes da primeira nova instituio recm-
criada, embora com algumas mudanas, a saber: i) a emisso de moeda e as
operaes de crdito junto ao Tesouro seriam de responsabilidade do novo rgo;
ii) operou-se a extino da CARED e da CAMOB; e iii) as operaes de cmbio,
antes de responsabilidade do Banco do Brasil, passaram a constituir funo do
Bacen (CORAZZA, 2006).
A partir da sua fundao, o Bacen sofreu diversas mudanas de cunho
institucional, com grande destaque s ocorridas no interregno 1964-1988.
As primeiras mudanas ocorreram no governo Costa e Silva (1967-1969).
Inicialmente, houve a demisso da diretoria do Bacen e a substituio do pre-
sidente, com Rui Leme cedendo lugar a Ernane Galvas. No que compreende
questo institucional, por seu turno, houve duas modificaes: i) a partir da Lei
no 5.326, o CMN passou a contar com sete membros nomeados pelo presiden-
te da Repblica, com a criao de uma nova diretoria no Banco Central; e ii)
pelo Decreto no 65.769, foram includos no CMN os ministros da Indstria
e Comrcio, Planejamento, Interior e Agricultura (NOVELLI, 2001).
Deve-se salientar que o papel do Bacen transcendia a esfera estrita da execuo
das polticas estatais, sendo tambm responsvel pela sua formulao. Ademais, os
aperfeioamentos da tessitura institucional, particularmente no que compreende o
mbito da autoridade monetria, prosseguiram a partir de ento. No governo de
Emlio Garrastazu Mdici (1969-1974), o Decreto no 71.097 estabeleceu que o
presidente do Conselho Nacional de Habitao e o presidente da Caixa Econmica
Federal (CEF) integrassem o Conselho Monetrio Nacional (NOVELLI, 2001).
Mudanas institucionais mais importantes ocorreram durante o gover-
no Geisel (1974-1979). Uma delas foi a criao do Conselho de Desenvolvi-
mento Econmico e Social (CDE) em substituio ao CMN, o que na prtica
significou a transferncia da coordenao da poltica econmica do Banco
Central para o CDE (NOVELLI, 2001, p.138). No perodo aludido, ade-
mais, ocorreram mudanas importantes no Conselho Monetrio Nacional.
Com a Lei no 6.045, de 1974, os ministros do Interior e da Agricultura e o
presidente da CEF foram excludos do CMN. Dois anos mais tarde, o presi-
dente da Comisso Mobiliria de Valores foi aceito (NOVELLI, 2001, p. 138).
29. Essa independncia, contudo, provou-se falsa desde seu incio, no mbito do governo Costa e Silva, ante a demis-
so do presidente do Banco Central (CORAZZA, 2006).
No governo de Figueiredo (1979-1985), por seu turno, ocorreram mudan-

as estruturais e institucionais no CMN e no Bacen. Entre elas, a mais relevante
para os propsitos deste trabalho refere-se transferncia do CMN para o Planeja-
mento, o que significou, na prtica, a subordinao do CMN ao MF. Isso porque,
mais uma vez de acordo com Novelli (2001, p. 140):
Por meio do decreto no 83.323, de 11.4.1979, a presidncia do CMN foi transferida
para o Planejamento. Esta alterao colocou o BCB em uma situao inusitada: exe-
cutor das polticas formuladas no CMN, cujo presidente agora era o secretrio do Pla-
nejamento e, ao mesmo tempo, formalmente subordinado ao Ministrio da Fazenda.
O referido decreto aumentou, ainda, o nmero de indicaes do presidente ao
CMN, de trs para oito, bem como o retorno dos ministros da Agricultura e do
Interior, alm do presidente da CEF ao referido conselho.
Depois do Plano Real, a Lei no 9.069/1995 alterou a composio do CMN
para apenas trs membros: os ministros da Fazenda, do Planejamento e o presidente
do Bacen, com deliberao por maioria de votos. Do ponto de vista institucional,
a mudana ratificou o predomnio do Poder Executivo no Conselho. A nova com-
posio do CMN consolidou, dessa maneira, o poder de um ncleo duro do Exe-
cutivo, com apenas dois ministros e o presidente do BC, afastados assim os grandes
bancos federais e outros ministrios, e manteve-se uma limitao independncia
institucional do Bacen, com poderes conferidos a um conselho em que este mino-
ritrio frente a dois ministros demissveis pelo presidente da Repblica. Do ponto
de vista poltico, a mudana aumentou o insulamento da poltica monetria e
cambial, em um pas em que a sociedade civil e o parlamento tradicionalmente tm
pouca capacidade de interferncia nos grandes temas dessas polticas, e mais ainda
em questes especficas nelas envolvidas. Na prtica, a presena de dois votos poten-
cialmente contrrios exige do Bacen uma presena poltica forte dentro do prprio
Executivo, para garantir seus pontos de vista sem necessidade de votaes. O exame
dos quatro casos destacados na seo 4 sugere que esse poder tem prevalecido, com
exceo dos episdios de janeiro de 1999.
Vale registrar que desde o incio da dcada de 1980, o debate sobre a in-
dependncia do Bacen voltava aos crculos econmicos com fora total. A partir
de 1985, o setor pblico nacional iniciou um processo de maior transparncia
e controle de suas contas. As contas do oramento monetrio de natureza fiscal
passaram a fazer parte do oramento fiscal. Em 1986 ocorreu ainda uma alterao
institucional marcante, a saber, o congelamento da conta movimento do Banco
do Brasil,30 o qual passou, consequentemente, a no mais dispor da funo de
30. Instituda em 1965, a conta movimento do Banco do Brasil garantia o financiamento desse ltimo pelo Bacen.
Viabilizava-se, a partir desse instrumento, a realizao de polticas de crdito oficiais, alm do financiamento do gover-
no federal, no raro sem a existncia de recursos provisionados (BACEN, 2009).
autoridade monetria. A partir desse momento, o trnsito de recursos entre essas

duas instituies passou a ser devidamente registrado em seus respectivos oramen-
tos, aumentando a capacidade de controle da moeda pela autoridade monetria.
A conta reservas bancrias foi centralizada no Bacen, com o Banco do Brasil deixando
de constituir autoridade monetria (NOVELLI, 2001).
A criao do Oramento Geral da Unio (OGU) viabilizou a agregao
dos oramentos fiscal e monetrio. Ademais, foi criada a Secretria do Tesouro
Nacional, de modo a unificar as despesas da esfera federal em um nico caixa, e
determinado o acerto de contas entre o Tesouro Nacional, o Banco do Brasil
e o Bacen Art. 11 do Decreto-Lei no 2.376, de 25 de novembro de 1987
(CORAZZA, 2006; NOVELLI, 2001).
Em 1988, por seu turno, criou-se o Oramento das Operaes de Crdito,
integrante do OGU que fez o Banco Central perder suas funes de banco de
fomento. O Bacen passou, ainda, a ser proibido de financiar diretamente o Tesouro
Nacional e de emitir ttulos exceto para fins de poltica monetria.31 Segundo
Corazza (2006, p. 9): (...) com essas mudanas, o Banco Central do Brasil parece
se aproximar, sob o ponto de vista institucional, do modelo de um banco central
clssico. Com o Art. 34 a Lei de Responsabilidade Fiscal (no 101/2000), a partir
de 2002 o Bacen passou a ficar impedido de emitir ttulos inclusive para efeito de
poltica monetria, o que significou uma diviso ainda mais clara entre os papis de
autoridade monetria e autoridade fiscal (BACEN, 2009). No menos importante,
com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), a indicao da diretoria do Bacen ficou
a cargo do presidente da Repblica, dependente apenas de aprovao de maioria sim-
ples no Senado (NOVELLI, 2001).
Importa destacar, ainda, que a CF/88 em seu Art. 192 prev a elaborao
de lei complementar do Sistema Financeiro Nacional (SFN), em substituio
Lei no 4.595. Ou seja, o referido artigo deixa toda a competncia do disciplina-
mento da moeda e do crdito para lei complementar, condio que de acordo
com Saddi (1997, p. 194) tem a seguinte implicao: (...) a ausncia de uma
lei complementar implicou, pelo fenmeno jurdico da recepo, a manuten-
o do status quo regido pela Lei no 4.595 de 31 de dezembro de 1964 (...).
Hoje, o Bacen constitui uma autarquia federal vinculada ao MF, com fun-
es de superviso do SFN, como exposto no quadro 1.
31. Segundo Verosa (2005, p. 48): A nova ordem constitucional passou a impedir a utilizao indevida do Banco
Central do Brasil no financiamento do Tesouro Nacional, proibindo operaes diretas ou indiretas com tal objetivo,
apenas tendo permitido a compra e venda de ttulos emitidos por aquele, com o fim de regular a oferta de moeda ou
a taxa de juros, ou seja, para efeito do exerccio de uma poltica estritamente monetria.
QUADRO 1
Composio do Sistema Financeiro Nacional
Entidades
Orgos normativos Operadores
supervisoras
Demais
instituies
Instituies financeiras
Banco
financeiras
Central do
captadoras de
Brasil (Bacen)
Conselho depsitos vista
Outros intermedirios financeiros e
Monetrio Bancos de cmbio
administradores de recursos de terceiros
Nacional (CMN)
Comisso de Bolsas de
Valores mercadorias e Bolsas de valores
Mobilirios (CVM) futuros
Conselho Nacional Superintendncia de Entidades abertas

Sociedades Sociedades de
de Seguros Privados Seguros Resseguradores de previdncia
seguradoras capitalizao
(CNSP) Privados (SUSEP) complementar
Conselho de Gesto Secretaria de

da Previdncia Previdncia Entidades fechadas de previdncia complementar
Complementar Complementar (fundos de penso)
(CGPC) (SPC)
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SFNCOMP>.
Na condio de autoridade monetria, executando as orientaes do CMN e

zelando pela garantia da estabilidade do poder de compra da moeda, o Bacen dispe
das seguintes funes: i) monoplio da emisso de moeda; ii) banqueiro do governo;
iii) banco dos bancos; iv) superviso do sistema financeiro; v) execuo da poltica
monetria; e vi) execuo da poltica cambial e depositrio das reservas internacionais.
O Bacen dispe de independncia operacional e patrimonial, podendo mane-
jar a poltica monetria autonomamente. No sistema de inflation targeting, institu-
do em 1999, como se sabe, a poltica monetria orientada para o cumprimento
de uma meta para a inflao previamente estipulada pelo CMN. Cumpre ao Bacen,
nessa perspectiva, garantir a estabilidade do poder de compra da moeda e assegu-
rar a solidez e a estabilidade do sistema financeiro. No primeiro mbito, o Bacen
estabelece a taxa de juros bsica da economia, cujo alcance viabilizado pelo controle da
liquidez do sistema bancrio. J a promoo da estabilidade e da solidez do sistema
financeiro, alm de pressupor as funes de superviso e de regulamentao, envolve a
atuao da autoridade monetria como prestamista de ltima instncia, provendo
recursos para as instituies com problemas de liquidez seja mediante a linha de

redesconto, seja a partir das operaes de mercado aberto, o mais comum.
Para os propsitos do captulo, importa destacar que o exerccio das
funes do Bacen afeta reas muito sensveis da administrao pblica, in-
clusive com impactos oramentrios restritivos. As aes da autoridade
monetria podem comprometer o alcance da atuao de autoridades eleitas
democraticamente e onerar as contas pblicas, pelos efeitos das taxas de juros
sobre a dvida pblica e pela transferncia para o Tesouro Nacional de pre-
juzos incorridos pelo prprio BC no exerccio de suas funes. 32 No caso
da funo de prestamista de ltima instncia, existe sempre a possibilidade de
que o Bacen decida oferecer recursos a instituies que j esto irrecuperveis,
mas que poderiam quebrar sem oferecer riscos ao sistema. Em casos assim, a
prestao de contas pouco exigente impede que se possa avaliar o que de fato
ocorreu. Ademais, a poltica cambial pode responder a interesses localizados,
de grupos de interesses dotados de grande poder econmico e/ou poltico, 33
sem corresponder aos interesses da maioria da sociedade.
Para evitar que as iniciativas da autoridade monetria coloquem em risco
os interesses da coletividade que se faz pertinente um sistema de prestao de
contas e de controle sobre as aes dos bancos centrais pelas sociedades contem-
porneas. A transparncia das decises dos bancos centrais deve ultrapassar
os limites impostos pelas medidas de combate inflao, transcendendo o
estreito plano do binmio reputao credibilidade e contemplando, inclu-
sive, as possveis relaes estreitas estabelecidas entre a autoridade monetria e
os grupos de interesses diversos, particularmente o sistema financeiro privado
(CARVALHO, 2005; FREITAS, 2006). Tema caro aos defensores da tese da
independncia do banco central, regras de prestao de contas e de respon-
sabilizao pblica dos atos dos dirigentes da autoridade monetria devem ser
estabelecidas, inclusive, de modo a evitar abusos e favorecimentos indevidos
derivados de possveis relaes siamesas entre os diferentes grupos de interesses
e o banco central.34 Segundo Santos (2003, p. 175):
32. Conforme registra Novelli (2001, p. 87), a partir de 1988 o Bacen deixa de incorporar os seus resultados ao patri-
mnio, sendo transferidos para o Tesouro Nacional depois de compensados prejuzos eventuais de exerccios anteriores.
33. Nesse sentido, afirma Saddi (1997, p. 226): (...) evidente que o Banco Central no pode agir como se estivesse
isolado de presses, ou como um ente tcnico insulado de seu ambiente natural. uma instituio poltica que coage,
influencia e desencoraja outros agentes, e no uma autarquia que no sofre ou jamais exerce presses.
34. Conforme aponta o estudo de Morais (2005), tomando como referncia o caso do BCB, a composio da di-
retoria da autoridade monetria brasileira se mostra fortemente marcada por profissionais da iniciativa privada e
de acadmicos sintonizados com os paradigmas convencionais da teoria econmica. A rede pessoal e profissional
de relacionamento, conforme mostra Olivieri (2007), cumpre papel decisivo no processo de nomeao dos diretores
do BCB. Segundo a autora (2007, p. 166): A afirmao de que os critrios de nomeao so puramente tcnicos
ingenuidade, ignorncia ou, o que pior, uma forma de tentar retirar a deciso sobre a distribuio dos cargos do
mbito do debate pblico. Sobre o assunto, ver ainda Novelli (2001, p. 91-125).
Se examinarmos a literatura sobre a prestao de contas dos bancos centrais constatare-

mos uma preocupao permanente com a construo de indicadores de accountability,
basicamente, a partir de trs variveis: os objetivos do banco central, o grau de trans-
parncia com que suas diretorias tomam decises e desenvolvem as outras atividades
e a responsabilizao final de seus dirigentes. Tal esforo, todavia, ainda que louvvel,
apresenta dois tipos de problemas: a) no existe neutralidade no conceito de prestao
de contas de um Banco Central. Isto , o tipo de prestao de contas que se julga ade-
quado depende das hipteses de teoria monetria que se adotam e do que se considera
que devam ser as relaes entre poltica monetria e fiscal, ou seja, dos fundamentos
econmicos da anlise da credibilidade; b) a prestao de contas dos bancos centrais,
alm da lei e dos estatutos do Banco, depende tambm da capacidade de controle
do Legislativo sobre as variveis chaves da prestao de contas os objetivos do Banco
Central, a transparncia e a responsabilidade final das decises de poltica monetria.
No contexto do arcabouo institucional do regime de metas para a infla-
o, a ideia da transparncia se restringe basicamente s explicaes da autoridade
monetria acerca das decises envolvendo a taxa bsica de juros e temas correlatos.
A divulgao da Ata do Comit de Poltica Monetria (Copom) tem o objetivo de
justificar a deciso do Bacen sobre a conduo da poltica monetria. No entan-
to, conforme sinalizado no incio desta seo, ainda que no sistema de metas para
a inflao a autoridade monetria tenha como principal objetivo viabilizar a con-
vergncia dos preos meta estipulada pelo CMN, o Bacen dispe de uma srie
de outras funes, cujo sistema de transparncia, prestao de contas e responsabi-
lizao pblica dos atos ainda tem se mostrado muito deficiente. Estudo realizado
por Cruz Jnior, Adalberto e Matias-Pereira (2007), a partir das avaliaes dos me-
canismos de governana existentes at 2003 sobre o Bacen, mostra que a autoridade
supervisora da instituio se d preponderantemente pelo Poder Executivo, ao invs
de se dar pelo Poder Legislativo. O Congresso Nacional tem cumprido, segundo os
autores, um papel meramente assessrio, subordinado e, por isso, pouco importante
no que diz respeito ao controle sobre as aes do Bacen. Entre as suas principais
concluses destaca-se a seguinte:
(...) as atribuies de controle legislativo resumem-se, muitas vezes, na aprovao dos
dirigentes do Banco Central, indicados pelo Presidente da Repblica, promoo
de audincias semestrais com o presidente do Bacen, a fim de discutir assuntos, prin-
cipalmente, relacionados aos impactos fiscais das operaes do Bacen, e possibilidade
de convocao de dirigentes para a prestao de esclarecimentos, quando for julgado
necessrio. Assim, via de regra, as competncias legais de controle assumidas pelo
Congresso priorizam dispositivos de superviso ex-post, do tipo alarme de incndio, o
que implica que a ao legislativa se d, geralmente, depois que as decises j foram
tomadas e suas conseqncias, boas ou ms, j esto assumidas. Dessa forma, a atua-
o congressual fica dependente da ocorrncia de eventos negativos, para os quais seja
necessria a interveno do Congresso, por fora da repercusso do caso junto socie-

dade ou a grupos de interesse.
(...) o controle parlamentar apresenta-se limitado, irresoluto e freqentemente res-
trito a circunstncias de apreciao de decises j tomadas, fragilmente vinculado s
etapas de formulao e implementao das polticas relacionadas moeda, ao crdito
e ao cmbio, tornando frgil a efetiva atuao supervisora do Congresso Nacional.
(2007, p. 70-71, grifo nosso).
Decorre, pois, que o Bacen opera sob uma estrutura legal que propicia um
amplo raio de atuao, sem o estabelecimento de limites legislativos precisos, o que
atribui um alto grau de discricionariedade instituio (CRUZ JR.; ADALBERTO;
MATIAS-PEREIRA, 2007). Ademais, conforme ser discutido a seguir, epis-
dios frequentes considerando aqueles que se tornam pblicos demonstram
que nem mesmo decises j tomadas pelo Bacen so devidamente investigadas e
equacionadas pelo Poder Legislativo, condio que radicaliza ainda mais os pro-
blemas resultantes da insuficincia de controle da sociedade sobre a instituio. Por
isso, ao analisar o caso brasileiro, Carvalho (2005, p. 214-217) sustenta a necessi-
dade de criao de instrumentos de transparncia e responsabilizao adicionais aos
j existentes, de sorte a permitir maior controle das aes da autoridade monetria
por parte da sociedade e demais poderes pblicos. Diz o autor:
A definio dos poderes do Banco Central um dos maiores desafios para a demo-
cracia e para a defesa dos interesses populares. (...)
Pode-se defender a concesso de poder to grande [ao banco central] sob o argumento
[discutvel, mas procedente] de que a natureza dos problemas confiados ao BCB
exige presteza e flexibilidade de atuao. A contrapartida deve ser ento um conjunto
de instrumentos [tambm geis e flexveis] de controle por parte da sociedade e dos
demais poderes pblicos sobre o BCB, para que sua atividade no fique submetida
avaliao apenas dos mercados. Deve haver tambm a previso de sanes em casos de
incompetncia ou de irresponsabilidade [e no s em casos de m-f].
O passo seguinte para a completa independncia do Bacen em relao aos
demais poderes consiste na delegao de autonomia administrativa instituio
mandatos fixos para os seus dirigentes , alm da concesso da independncia para
o estabelecimento de objetivos de poltica monetria pelo prprio BC.35 No se
tem claro, contudo, em que medida iniciativas nessa direo podem concorrer
no sentido de limitar a capacidade de mudanas na poltica econmica, caso a
sociedade as desejem especialmente no caso em que os mandatos desses dois
poderes independentes no coincidam (FREITAS, 2006). Conforme sugere
35. Na condio de independncia, a autoridade monetria, alm de dispor de total liberdade no mbito do manejo
dos diferentes instrumentos de poltica monetria autonomia operacional tem a prerrogativa de determinar as
metas de poltica monetria (SADDI, 1997, p. 53).
Saddi (1997, p. 240), no parece ser democraticamente aceitvel delegar a qualquer

rgo da administrao pblica um poder superior ao dos trs poderes estabele-
cidos constitucionalmente, tal como no caso de um banco central independente.
A existncia de um banco central independente, seja de facto, seja de jure,
pode significar a supresso de conquistas democrticas e sociais histricas,
lanando a possibilidade de existncia de bancos centrais capazes de fazer uso de
sua autoridade em proveito prprio para defender suas prerrogativas e legitimar
aes consideradas socialmente questionveis, especialmente em um contexto
em que os mecanismos de controle sobre a autoridade monetria se apresentam
insuficientes, como parece ser o caso brasileiro luz de alguns episdios exempla-
res analisados a seguir. Alguns dos prprios defensores da tese da independncia
do banco central, no entanto, admitem a necessidade de responsabilizao p-
blica dos atos da autoridade monetria, enquanto forma de contrapesar o possvel
efeito antidemocrtico da independncia.36 No obstante, a responsabilizao
pblica dos atos do banco central, bem como do Executivo e do Legislativo,
no requer, necessariamente, a existncia de um banco central independente.37
4 CASOS EXEMPLARES DE EXERCCIO DA AUTONOMIA DE FATO DO BACEN

Apresentamos nesta seo quatro processos recentes em que se evidencia a
capacidade de atuao autnoma do Bacen e de imposio, ao Estado e
sociedade, tanto de seus pontos de vista quanto dos custos de sua atuao.
Os quatro casos destacados apresentam diferenas relevantes entre si e todos
requerem discusso mais aprofundada. Ainda assim, trata-se de situaes em
que as evidncias confirmam as indicaes apresentadas neste trabalho.
O primeiro caso diz respeito atuao do Bacen como emprestador de ltima
instncia diante da ameaa de crise bancria de 1994-1995, com o debilitamento
do Banco Econmico e do Banco Nacional, processo que levou liquidao dos dois
bancos e criao do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento
do Sistema Financeiro Nacional (Proer). Ao longo de vrios meses, o Bacen agiu
revelia da regulamentao em vigor e mobilizou os bancos comerciais federais para
evitar que problemas localizados em alguns grandes bancos pudessem se transfor-
mar em ameaa ao conjunto do sistema bancrio.
36. Ver, por exemplo, o trabalho de Walsh (1995).

37. A dita verso moderada de banco central independente proposta por Blinder (1999, p. 72-92), por exemplo,
prev maior abertura e responsabilizao da autoridade monetria. O autor concorda, inclusive, com a revogao das
decises do banco central pelo Congresso e demisso por justa causa do presidente do banco central em situaes
extremas, embora estas ltimas no sejam definidas. Mas, conforme visto, o referencial que sustenta a tese de inde-
pendncia do banco central se articula com a ideia de que a autoridade monetria deve ter apenas um nico objetivo,
a saber, o controle da inflao, preferencialmente mediante a adoo de um regime de metas. Este ponto, contudo, foi
pouco explorado por Blinder (1999).
O segundo caso trata da defesa da poltica cambial em meio ao ataque espe-

culativo dos ltimos meses de 1998. Pode-se argumentar que a responsabilidade
principal deve ser dividida entre o Bacen e a Fazenda, mas a demisso apenas do
presidente do Bacen, em janeiro de 1999, refora a tese de que a inspirao princi-
pal da defesa da poltica cambial naquele momento veio do Bacen.
O terceiro caso versa sobre a defesa pelo Banco Central dos interesses dos ban-
cos e diante da insegurana jurdica, em que o Bacen atua como um think tank em
prol deste segmento da sociedade. O Bacen atua no debate pblico para defender
os bancos, apresentados como vtimas de tomadores de crdito mal intencionados,
apoiados pela conduta incorreta do Judicirio.
O quarto caso envolve outra vez a atuao do Bacen como emprestador de
ltima instncia, agora nos problemas bancrios de 2008, decorrentes da crise in-
ternacional. Nesse episdio, o Bacen conseguiu uma medida provisria do Execu-
tivo antes mesmo de intervir fortemente no mercado, interveno essa reconhecida
meses depois por um de seus diretores poca, em intrigante entrevista imprensa.
A escolha de quatro episdios desta natureza se justifica, do ponto de vista
metodolgico, pela possibilidade que oferecem para ampliar e dar concretude
anlise de como efetivamente o Bacen exerce sua capacidade de iniciativa e de impor
seus pontos de vista sobre outros entes do Estado, alm de gerar consensos favorveis
na sociedade ou silncios em torno de sua ao. Pode-se arguir que episdios ou
processos desse tipo no so suficientes para permitir concluses generalizveis. No
esse o objetivo, contudo. Trata-se de destacar casos que evidenciam a ocorrncia de
comportamentos recorrentes e que ilustram a discusso proposta no incio do traba-
lho, com o objetivo inclusive de reforar a necessidade de ampliar a transparncia e o
debate sobre a atuao do Bacen.
4.1 A ameaa de crise bancria de 1994-1995 e o Proer

Um episdio muito ilustrativo a prolongada fragilizao e quebra do Banco
Econmico e do Banco Nacional (CARVALHO; OLIVEIRA, 2002), em 1995,
processo que levou criao do Proer para viabilizar a incorporao da parte boa
do Nacional pelo Unibanco.
O prolongado esforo do Bacen no impediu a quebra do Banco Econ-
mico, no evitou que muitos depositantes sofressem pesadas perdas e com-
prometeu elevado montante de recursos pblicos. Embora apresentada como
instrumento para evitar o uso de dinheiro pblico para cobrir prejuzos do
setor privado, a interveno realizada em 11 de agosto de 1995 foi apenas o
reconhecimento de perdas que j estavam com o setor pblico.
O Bacen conhecia a gravidade dos problemas do Banco Econmico desde pelo
menos vrios meses antes e optou pela tentativa de encontrar uma sada negociada,
com venda ou partilha do seu controle acionrio.38 Uma soluo desse tipo poderia
evitar perdas para os depositantes e credores do banco e afastaria o receio de turbuln-
cias no sistema financeiro, risco ainda mais temido com a ecloso da crise bancria
no Mxico e na Argentina, no incio de 1995, aps a crise cambial mexicana de
dezembro anterior. A estratgia adotada pelo Bacen foi financiar o Banco Econmico
e mant-lo funcionando at que as negociaes chegassem a bom termo. medida
que bancos e depositantes mais bem informados se apercebiam da real situao do
Banco Econmico e procuravam reduzir de forma rpida e ordenada os depsitos e
crditos que lhe concediam regularmente, o Bacen assumia seu lugar, elevando o com-
prometimento de seus recursos, ou seja, o comprometimento de recursos pblicos.
No incio de agosto de 1995, as negociaes de grupos empresariais para sal-
var o banco baiano passaram a ser comentadas diariamente na imprensa, com de-
talhes sobre a gravidade dos problemas e as dificuldades para se chegar a um acordo.
Na quarta-feira (9/8), enquanto a Gazeta Mercantil parava repentinamente de
abordar o tema, a Folha de S.Paulo (ECNOMICO..., 1995, p. 2-8) anunciava:
Venda do Econmico fica sem prazo e descrevia os impasses nas negociaes, rei-
terando que o mercado j no financiava o banco. Na vspera, a mesma Folha afir-
mara (p. 2-8) que o Bacen queria um acordo ainda esta semana, caso contrrio
faria a interveno, mas sem prejuzo para correntistas e demais clientes.
A iminncia da interveno estava na imprensa dois dias antes de ocorrer,
ao lado de declaraes oficiosas do Bacen de que os depositantes no sofreriam pre-
juzos. Enquanto isso, os grandes aplicadores empreendiam uma debandada final,
financiada de fato pela deciso do Bacen de manter o banco em atividade at 11 de
agosto. Isso porque, sem conseguir captar recursos e j devendo ao Bacen, as ordens
de resgate de aplicaes e os saques de recursos s podiam transformar-se em dinhei-
ro porque o Banco Econmico continuava podendo sacar no prprio Bacen.
O expressivo aumento do rombo nos ltimos dias, portanto, se fez custa
de dinheiro pblico e custa dos poupadores e clientes que no fugiram a tempo.
O crescimento da dvida a descoberto do banco com o Bacen significava cada
vez menos recursos disponveis, aps a interveno, para ressarcir aqueles que
no fugiram. Em suma, os prejuzos do setor pblico e dos pequenos e mdios
depositantes acabaram sendo muito maiores do que se a interveno tivesse
ocorrido em 1994, ou em meados de 1995, ou poucos dias antes de 11 de agosto.
O processo foi bem descrito pela revista Veja (O BARO..., 1995), em uma das
reportagens publicadas aps a quebra e que no foram contestadas pelo Bacen ou por
qualquer autoridade:
38. A fragilidade financeira e patrimonial do Banco Econmico era de conhecimento de todo o mercado financeiro e
era fcil de verificar pelos indicadores de desempenho desde anos antes, ver Carvalho e Oliveira (2002).
Durante o ano de 1995, todo o dinheiro que o Econmico captava era menor do que
o retirado pelos clientes. Resultado: todos os dias, no final do expediente bancrio, o
banco ficava no vermelho. Para fechar o caixa no azul, (...) precisava tomar empres-
tado cerca de 2 bilhes de reais. Seu descrdito na praa era tamanho que, junto ban-
ca privada, no conseguia mais de 80 milhes. A diferena o Econmico conseguia em
Braslia. Uma parte obtinha junto Caixa Econmica Federal, obrigada pelo Banco
Central a comparecer quase todo dia. A Caixa emprestou mais de um bilho de re-
ais nos piores dias. Num dos dias mais tranqilos, 2 de maio, colocou 570 milhes.
O resto do dinheiro, o Econmico buscava na linha de redesconto do Banco Central,
onde batia diariamente h nove meses. Na quinta-feira passada o Econmico precisou
de 3 bilhes de reais e, s para o Banco Central, pediu quase 2 bilhes. Era demais. Foi
o sinal de alarme que decidiu a interveno.
Faltou apenas a revista completar que a fuga em massa de recursos na sexta 11
de agosto, horas antes da interveno, s foi possvel porque o Banco Central havia
emprestado todo o dinheiro ao Banco Econmico na vspera, quando a quebra j
era inevitvel.
Os detalhes do que ocorreu ficaram um pouco mais claros anos depois, com
a divulgao do relatrio da Polcia Federal sobre o caso. Segundo o Estado de
S.Paulo (ECONMICO..., 2000), o banco em crise utilizou recursos da CEF
para mascarar o balano de junho de 1995, operao feita por meio de CDI-re-
serva, mecanismo que possibilita instituio financeira empenhar seus prprios
recursos para garantir pagamento da dvida. O negcio aparentemente no trouxe
prejuzo para a CEF, mas foi incorporado ao rombo dos cofres pblicos, j que o
BC, ao assumir as dvidas do Econmico, tambm encampou os dbitos.
Ainda seguindo o texto do jornal sobre o relatrio da PF, o Banco Econmi-
co recebeu crditos de liquidez do BC durante os primeiros oito meses de 1995
e tambm recebeu emprstimos interfinanceiros CDI da CEF, de fevereiro at a
quebra, em agosto. Em maio, o financiamento total era de R$ 2 bilhes, metade da
CEF, metade do Bacen. Em 30 de junho, vencia emprstimo tomado junto ao BC
(R$ 1,1 bilho). De acordo com a matria aludida:
Nesse mesmo dia seria publicado seu balano patrimonial. Para o rombo no
constar do balano, o Banco Econmico devolveu o dinheiro do BC e tomou novo
emprstimo na Caixa, de modo que ficou devendo R$ 2,15 bilhes instituio. Isso
fez com que o banco no recorresse ao BC para conseguir realizar a zeragem automti-
ca de suas contas, equilibrando dbitos e crditos na sua reserva bancria.
Assim, o balano do primeiro semestre de 1995 demonstrou que no ha-
via nenhum dbito entre o Banco Econmico e o BC relacionado ao socorro
financeiro, mas trs dias depois o Econmico voltou a recorrer ao BC, recebendo
em torno de R$ 1 bilho de assistncia liquidez (ECONMICO..., 2000).
Conclui ento o laudo tcnico da PF: Isso demonstra que o aumento do volume
de CDIs-Reserva vendidos para a Caixa Econmica Federal, em 30 de junho de
1995, serviu apenas para que o Banco Econmico ocultasse do mercado, durante
a publicao de seu balano, a sua situao de grande devedor do Banco Central
(ECONMICO..., 2000).
Pode-se ento imaginar o que ocorreu nos ltimos dias do Econmico: como
seria muito arriscado deixar o dinheiro da CEF no Banco Econmico at o fim e
tentar liber-lo s escondidas depois da interveno, o Bacen teve que orientar a
CEF a no renovar os crditos dirios ao Banco Econmico nas vsperas ou no dia
da interveno. Com isto, os diretores do Banco Econmico foram de fato avisados,
ainda que de forma indireta, de que chegara o momento do desenlace, e materia-
lizou-se o rombo de mais de um bilho de reais dos ltimos dias apontado pelo
Bacen como o motivo para se decidir pela interveno.
A continuidade dos crditos da CEF no interbancrio assegurava ao mer-
cado financeiro que o Banco Econmico, embora em grave crise, conti-
nuava sendo apoiado pelo Bacen. Para os pequenos e mdios aplicadores, o
financiamento da CEF permitiu que o Banco Econmico operasse de maneira
normal e reduziu bastante os sinais que poderiam chegar at o grande pbli-
co, na forma de boatos e rumores, os nicos instrumentos de que a maioria
das pessoas e firmas dispem para decidir o que fazer com seu dinheiro. Esses
depositantes estavam sendo privados de informao relevante, qual os gran-
des tinham acesso, e estimulados a manter seus recursos no banco.
O reconhecimento explcito da participao da CEF apareceu em conhecido
estudo do IBGE (1997, p. 11), um rgo pblico, sobre os resultados dos bancos
pblicos em 1995:
(...) a CEF foi largamente acionada pelo Governo no sentido de prover recursos aos
bancos privados em dificuldades, a fim de impedir que essas instituies pagassem as
taxas punitivas cobradas pelo Banco Central nas operaes de redesconto. Esses em-
prstimos cresceram de R$ 550 milhes, em finais de 1994, para R$ 7,3 bilhes em
dezembro de 1995.
Os responsveis pela publicao do estudo do IBGE (1997) possivelmente no
perceberam que ofereciam a prova de um procedimento irregular, indcio forte de
que o tema jamais foi objeto de debate ou questionamento pblico. Os crditos da
CEF ao Banco Econmico em crise violavam as regras de prudncia fixadas pelo prprio
Bacen, pois o montante superava em algumas dezenas de vezes o patrimnio lquido
da CEF e o Banco Econmico no oferecia garantias. Irregularidade to flagrante e
to grande jamais teria sido feita sem aval implcito do Bacen, atitude para a qual no
existe amparo legal e que em geral proibida na regulamentao dos bancos centrais.
As evidncias comprovam que o Bacen agiu com enorme desenvoltura

e autonomia na crise do Banco Econmico. Passou por cima das normas
legais, envolveu bancos pblicos, criou situaes originais e salvou o sistema
bancrio privado custa de prejuzos assumidos pelo setor pblico. Ao final,
conseguiu evitar a discusso pblica dos problemas, inclusive nas diversas
audincias realizadas no Congresso Nacional. O episdio ilustra bem a com-
plexidade do exerccio da funo de emprestador de ltima instncia e a faci-
lidade com que possvel ocultar o que ocorre nos casos mais graves.
Nunca entrou no debate pblico o desrespeito s normas legais. A legislao vi-
gente na poca fixava a exigncia de garantias para os crditos do Bacen a instituies
financeiras: a Resoluo no 1.786, do prprio Bacen de fevereiro de 1991 , definira
duas modalidades possveis. Os emprstimos de liquidez seriam destinados a solu-
cionar problemas de iliquidez momentnea, com prazo curto e limitados a 15% de
certas contas do passivo. Os emprstimos especiais se destinariam a instituies com
descasamento de prazos entre passivo e ativo, sem limite de prazo e volume, mas
com exigncia clara de que a instituio deveria demonstrar condies de solvabili-
dade. Nos dois casos, a resoluo exigia a apresentao de garantias adequadas.
Nas audincias do ministro da Fazenda e do presidente do Bacen no
Congresso sobre o Banco Econmico, o Banco Nacional e a criao do Proer,
quando indagados sobre a base legal das atitudes adotadas, ambos responderam
de forma evasiva e evitaram discutir a norma legal.39 Foi tambm impossvel
colocar na imprensa a discusso sobre a desobedincia explcita das normas
legais e cobrar das autoridades explicaes a respeito.
Uma razo alegada por dirigentes do Bacen e dos bancos federais, mas apenas
em conversas reservadas, de que o procedimento permitiria reduzir o nus que
o acesso ao dinheiro do redesconto acarreta para um banco em crise. Se foi assim,
houve subsdio de um banco federal ao banco privado em crise, que deixou de ar-
car com os custos decorrentes de sua situao. Se o banco em crise estava pagando
juros muito altos tambm CEF o que alegado em defesa da deciso dos seus
diretores de realizar o negcio , ento a alegao de reduzir o nus no procede.
Podem ser arguidas duas outras justificativas para a atuao da CEF. Uma
de que estavam esgotadas as garantias que o banco podia oferecer ao Bacen e este,
para no operar em flagrante irregularidade, utilizou a CEF como brao auxiliar e
esta passou a dar crdito sem garantias, protegida por um compromisso do Bacen de
avis-la a tempo caso o banco fosse sofrer interveno. A outra de que o Bacen queria
evitar que nmeros muito altos nas estatsticas do redesconto espalhassem a descon-
fiana no mercado e precipitassem a crise que estava empenhado em evitar.
39. Em 28 e 29 de novembro de 1995 e em 5 de maro de 1996, foram ouvidos o ministro da Fazenda, Pedro Malan, e
o presidente do Banco Central, Gustavo Loyola. A transcrio das sesses est na Biblioteca da Cmara dos Deputados.
Nas duas hipteses, caso tudo terminasse bem, a operao passaria como indo-
lor e at lucrativa para todos. Como a sada negociada no se materializou, o esquema
revelou-se muito arriscado e acabou sendo fortemente prejudicial ao setor pblico e aos
clientes que no fugiram a tempo. Uma razo bsica para isso que o financiamento do
banco pblico auxiliar s poderia ser suspenso se a situao melhorasse para o banco
em crise; caso contrrio, a sada desse financiador de penltima instncia deixaria o
banco insolvente e, mais importante, seria um sinal inquestionvel de interveno.
Outro instrumento de mistificao foi atribuir os problemas na atuao do
Bacen a presses polticas, falta de autonomia. Bastante previsvel nos debates
sobre o tema, o argumento fica bastante enfraquecido com os poucos relatos vindos
a pblico sobre os processos de tomada de deciso no caso. Afinal, os diretores do Ba-
cen foram capazes de derrubar o acordo do presidente da Repblica com o senador
Antnio Carlos Magalhes dias depois da interveno. Bastou a ameaa de demisso
coletiva dos diretores do Bacen para que o Executivo recuasse, conforme admitiu o
prprio presidente do Bacen, Gustavo Loyola (GAZETA MERCANTIL, 1995).
Isto significa que o Bacen disps de bastante espao para fazer valer seus pontos de
vista em uma questo que ameaava gravemente as relaes do Executivo com um
dos seus principais aliados. O episdio comprovou que o Bacen pode contrariar com
sucesso o Executivo, desde que esteja realmente disposto a faz-lo.
4.2 A defesa da poltica cambial em 1998 e a transferncia dos custos

para o Tesouro
A insistncia na manuteno do regime cambial no segundo semestre de 1998
implicou custos elevados para o Tesouro Nacional, posto que o Bacen ofereceu
hedge no mercado para reduzir os riscos de empresas e bancos com elevado en-
dividamento externo. O objetivo era deter a fuga de capitais, iniciada em agos-
to, na esteira da moratria da Rssia. A venda de ttulos pblicos indexados ao
cmbio transferia para o Tesouro, antecipadamente, os custos de uma possvel
desvalorizao cambial, como de fato acabou ocorrendo em janeiro seguinte.
Clculos feitos poca estimavam o passivo externo das empresas brasileiras em
torno de US$ 90 bilhes. Naquela altura o governo tinha vendido ao mercado cerca
de US$ 55 bilhes de ttulos pblicos com correo cambial, absorvidos por ban-
cos e grandes empresas como hedge (CARVALHO, 1999). Nas semanas anteriores
desvalorizao, o BC vendeu aproximadamente US$ 7 bilhes no mercado futu-
ro, por meio do Banco do Brasil. Depois da mudana no cmbio, perdeu quase
US$ 2 bilhes no socorro a bancos que haviam quebrado no mercado futuro
e que poderiam espalhar seus prejuzos pelo mercado financeiro, o chamado caso
Marka-Cindam, em fevereiro (TEIXEIRA, 1999). Em suma, a atuao do Banco
Central implicou a assuno de quase 70% do risco cambial do setor privado antes
da desvalorizao, e mais um pouco em seguida.
O impacto da desvalorizao sobre os ttulos de Tesouro Nacional elevou a

dvida lquida do setor pblico de imediato em quase 8% do produto interno
bruto (PIB) sobre os nveis de fins de 1998. Esse salto seria depois financiado em
parte pelo aumento expressivo do supervit primrio, para 3% do PIB, por meio de
aumento correspondente da carga tributria, viabilizada por um pacote de medidas
adotadas logo em seguida. Em contrapartida, os bancos registraram lucros muito
elevados no primeiro semestre do ano, com destaque para bancos internacionais
que haviam operado a descoberto com os ttulos cambiais do Tesouro, especulan-
do contra a taxa de cmbio defendida pelo BC.
Pode-se argumentar que essa poltica no foi de fato do Banco Central, e sim
do conjunto da equipe econmica do governo federal. Contudo, no momento da
desvalorizao, houve o afastamento apenas do presidente do Bacen, Gustavo Franco,
enquanto o ministro da Fazenda, Pedro Malan, permaneceu no cargo at o final do
governo FHC. As relaes entre o BC e o Ministrio da Fazenda na poca perma-
necem como tema de pesquisa em aberto, mas pode-se assumir que a defesa do regi-
me cambial foi de responsabilidade principalmente da diretoria do Banco Central.
De qualquer modo, como promotor ou como scio maior da deciso de en-
frentar os mercados e manter a poltica cambial, o Bacen exps o Tesouro Nacional
a grandes riscos de perdas no caso de desvalorizao do real. As perdas para o setor
pblico teriam sido evitadas se o cmbio fosse desvalorizado logo no incio da corrida
contra o real, o que imputaria os custos a empresas, bancos e aplicadores externos.
possvel argumentar que foi apenas um erro de poltica econmica, come-
tido dentro de um esforo de fazer o que parecia ser melhor para o pas. A diretoria
do BC tinha razes para acreditar que poderia derrotar o ataque especulativo nos
ltimos meses de 1998, a exemplo do que conseguira no fim de 1997, na crise da
sia, e em 1995, depois da desvalorizao do peso mexicano. A discusso relevante no
essa, contudo: o problema a ausncia de limites para os riscos que a atuao do
Bacen imps ao Tesouro e a ausncia de questionamentos sobre as perdas causadas.
Realizado o prejuzo, o posicionamento do BC no sofreu questionamentos, a
no ser em questes ligadas a suspeitas de atuao fraudulenta de alguns bancos no
momento da desvalorizao. As perdas incorporadas dvida pblica foram ignora-
das no debate pblico, da mesma forma que no se fez um vnculo entre o erro da
poltica cambial e a elevao da carga tributria e do supervit primrio, apresenta-
da como indicao de compromisso do governo com a estabilidade fiscal do pas.
4.3 A defesa unilateral dos interesses dos credores diante da insegurana jurdica
Pressionado pelos questionamentos recorrentes na sociedade sobre as elevadas mar-
gens de ganhos impostas pelos bancos nas operaes de crdito, os chamados spreads,
uma das fontes dos lucros elevados dos bancos, o Bacen desenvolve, h cerca de
dez anos, intensa campanha pela reduo do que designado por insegurana
jurdica. O argumento de que as dificuldades e a morosidade na execuo das ga-
rantias oferecidas obriga os bancos a impor essa margem elevada, de modo a proteger
a rentabilidade mdia de suas carteiras.
A responsabilidade imputada ao Judicirio, pois, alm da sua lentido
processual e da sua falta de agilidade no atendimento das demandas do credor,
ele acusado de adotar decises sempre favorveis ao devedor, por motivos
humanitrios, o que estimularia o tomador de crdito a adotar prticas des-
leais contra o credor. Ou seja, os bancos so vtimas de pessoas e empresas
mal intencionadas, estimuladas por juzes que no cumprem as normas legais.
As implicaes da chamada insegurana jurdica quanto ao cumprimento
dos contratos tm sido objeto de discusso na literatura econmica no que se
refere a seus efeitos sobre o custo do crdito. Essa mesma literatura, contudo,
no aborda a insegurana jurdica do devedor diante da possibilidade de prti-
cas desleais por parte dos bancos e instituies financeiras (SILVA, YEUNG,
CARVALHO, 2010), embora existam referncias sistemticas a atitudes dessa
natureza no Brasil. O tomador potencial de crdito est sempre diante do
risco de prticas abusivas por parte do credor, diante das quais a proteo
custosa, demorada e com possibilidade de xito incerto (SILVA, 2006).
Nos seus documentos e em estudos de seu corpo tcnico, divulgados
publicamente, o devedor sempre tratado como inadimplente potencial, mo-
vido por critrios de m f, enquanto o banco apresentado como vtima inde-
fesa pela falta de proteo jurdica. Nesse esforo, o Bacen reclama mudanas na
conduta do Poder Judicirio e nas regras processuais da justia.
A atuao do Bacen nesse tema inteiramente unilateral, j que, alm de
posicionar-se de forma clara e exclusiva em defesa dos credores, o Bacen sequer
menciona a possibilidade de o tomador de crdito estar sujeito a riscos e problemas
no relacionamento com os bancos.
Denncias de abusos de bancos contra seus clientes no so novidade.
H registros no Procon e na prpria pgina do Bacen. So nmeros reduzidos, se
comparados com o nmero de clientes dos bancos, mas tampouco as denncias
que o Bacen apresenta contra as supostas atitudes desleais dos tomadores de crdito
esto embasadas em nmeros robustos. Alm disso, h trabalhos que apresentam os
tipos de atitudes que os bancos podem tomar contra os clientes, como em Golek
(2005), em que so elencadas as modalidades de abusos em temas como venda de

produtos induzida, informaes incorretas, m f em propostas de negociao
irrecusvel de dbitos inflados por clculos incorretos.
Diversos trabalhos empricos, ademais, sustentam que os bancos tm grande es-
pao para tomar atitudes desleais contra os clientes e contam de fato com a prote-
o da justia em boa parte dos casos. Um exemplo a pesquisa de Ferro e Ribeiro
(2007), comentada na Revista Consultor Jurdico, em 13 agosto de 2007, sob o t-
tulo Justia tende a favorecer sempre a parte mais forte. A reportagem apresenta a
pesquisa em que os dois advogados concluem que o Judicirio favorece o mais forte,
e no o mais fraco, pois os juzes cumprem a determinao da prpria lei. De acor-
do com a reportagem, Ferro e Ribeiro trabalharam com oito reas do direito:
Depois de analisar 81 decises e entrevistar 30 desembargadores (...) concluram que o
que condiciona a posio do juiz antes de tudo o grau de regulamentao da matria
em julgamento. Assim, quanto mais regulamentao h em determinado tema ou
setor, maior a chance de o contrato firmado entre as partes ser desconsiderado perante
a Justia. Esto nessa condio, principalmente, as reas de trabalho, direito previdenci-
rio, meio ambiente e consumidor. Quando no h tanta regulamentao, as partes so
mais livres para firmar contratos e estes, consequentemente, mais respeitados pelos ju-
zes. A fica mais evidente a vantagem que o lado mais forte tem. Seja porque os grandes
s procuram a Justia quando sabem que vo ganhar ou porque os pequenos levam
tudo para a corte, o fato que, nas decises analisadas, concluram que o contrato que
favorece a parte mais forte tem mais chance de ser mantido. Nas reas mais regulamen-
tadas, a vantagem menos evidente porque a legislao, que busca proteger o hipossu-
ficiente, tenta, ainda que sem sucesso, equilibrar essa relao. A regulao tenta, mas no
consegue. Ainda quando a norma feita para proteger o hipossuficiente, ele perde.
Tais problemas so agravados pela enorme assimetria de poder econmico
entre o banco e o cliente quando se forma um contencioso. Um tomador de
crdito no tem advogados disposio nem recursos para contratar peritos
se a causa evolui no Judicirio, nem tem tempo disponvel para se dedicar
ao processo, como exposto em Silva (2006). No de estranhar que muitas
queixas dos clientes sequer sejam apresentadas.
Os documentos do Bacen ignoram todas essas questes e concebem a insegu-
rana jurdica como um problema exclusivamente dos credores, ou seja, dos bancos.
Alguns trechos do documento, Economia Bancria e Crdito: avaliao de cinco anos do
projeto juros e spread bancrio (BACEN, 2004, p. 35-36), so reveladores. Depois de afirmar
de incio que o ambiente institucional e jurdico brasileiro pouco favorvel ao crdito
e, principalmente, aos credores, o documento no menciona qualquer problema que
esse ambiente possa causar aos devedores. Toda a carga contra os devedores.
Referindo-se Lei no 10.931 no caso de financiamento de imveis, na qual

se estabeleceu que o devedor fica obrigado a pagar as obrigaes do contrato
que no estejam sob questionamento na Justia, o documento sugere que esse
princpio seja estendido a todos os contratos,
J que se observa com muita freqncia a utilizao, por parte dos devedores, das inefi-
cincias e demoras dos processos judiciais com o objetivo nico de adiar o pagamento
de suas obrigaes. Uma das formas mais usuais questionar aspectos menores relacio-
nados cobrana dos encargos financeiros devidos. (...) Alguns juzes entendem ser
adequado desconsiderar o estabelecido na letra da lei ou nos contratos, alinhando-se
com a parte mais fraca da disputa, usualmente o devedor, contra a parte mais forte,
o credor, com o intuito de promover justia social (p. 35).
Em seguida, a reforma da Lei de Falncias recebe diversos elogios, pelo:
(...) aumento da governana exercida pelos credores sobre os processos de insolvncia,
em funo da reviso das regras de prioridades de pagamentos na falncia, inclusive
a limitao dos crditos trabalhistas, e a criao e valorizao das instncias de represen-
tao (comit de assemblia) dos credores na falncia e na recuperao judicial (p. 36).
Esses trechos evidenciam o posicionamento unilateral assumido pelo Bacen no
tratamento da questo da insegurana jurdica como fator de inibio e de encare-
cimento do crdito no Brasil. Em nenhum momento levada em conta a insegu-
rana jurdica do tomador de crdito diante dos bancos, nem questionado o custo
de atitudes de m f dos bancos, inclusive em termos de inibio da demanda de
crdito dos tomadores de menor risco.
4.4 A defesa dos bancos na crise de setembro-outubro de 2008

Depois dos problemas ligados ao Proer e interveno do Bacen na crise cambial, em
janeiro e fevereiro de 1999, em especial as controvrsias sobre o caso Marka/Cin-
dam, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101), de 4 de maio
de 2000, retomou a normatizao dos emprstimos do Bacen a bancos. Pelo texto
da lei, no Art. 28, ficava proibida a utilizao de recursos pblicos para socorrer
instituies do sistema financeiro nacional, podendo o Bacen operar apenas na forma
de redesconto e de emprstimos com prazo inferior a 360 dias.
Entendeu-se do texto que o Bacen estava proibido de operar como empresta-
dor de ltima instncia, a no ser no caso de instituies solventes, capazes de oferecer
ttulos pblicos como garantia de emprstimos do BC. Contudo, j no incio da sua
redao, o Art. 28 estabelecia a ressalva de que a vedao deveria ser observada salvo
mediante lei especfica. As preocupaes manifestadas por alguns com um possvel
engessamento da capacidade de interveno do BC em uma situao de crise foram ra-
pidamente desfeitas nos episdios de setembro outubro de 2008, na esteira da onda
de choque provocada pela quebra do banco Lehman Brothers nos Estados Unidos.
Como se sabe, a onda de averso ao risco nos mercados mundiais provocou

forte valorizao do dlar, amplificada no Brasil pelos rumores de dificuldades de
bancos mdios e pequenos, de um grande banco e de muitas empresas exportadoras
que haviam realizado operaes de proteo de grande risco no caso de forte
desvalorizao do real (OLIVEIRA, 2009; FREITAS, 2009; FARHI; BORGHI,
2009). O cmbio saltou de R$ 1,70 por dlar para quase R$ 2,50 em prazo curto,
o que de fato quebrou algumas dessas empresas e precipitou uma enorme fuga de
depositantes no interbancrio em relao a esses bancos de porte pequeno e mdio.
A reao do governo foi imediata. Em 6 de outubro foi editada a Medida
Provisria (MP) no 442, facultando ao Conselho Monetrio Nacional estabelecer
critrios e condies especiais de avaliao e de aceitao de ativos recebidos pelo Ban-
co Central do Brasil em operaes de redesconto (...) ou em garantia de operaes
de emprstimo em moeda estrangeira.
Como costuma ocorrer em textos dessa ordem, no foram oferecidos par-
metros para limitar essa faculdade, em especial no que se refere ao preo de aceitao
dessas garantias. Sem essa limitao de preo e da natureza das garantias, o Bacen fica-
va autorizado a agir da forma que lhe parecesse mais adequada, inclusive porque o
mesmo artigo, no item II, autorizava o Bacen a aceitar, em carter complementar s
garantias oferecidas nas operaes, garantia real ou fidejussria outorgada por acio-
nista controlador, por empresa coligada ou por instituio financeira.
A MP foi transformada em Lei no 11.882, de 23 de dezembro de 2008, e
seu verdadeiro alcance s veio a ser percebido com a rumorosa entrevista concedida
pelo ento Diretor de Poltica Monetria do Bacen, Mario Tors, ao jornal Valor
Econmico (ROMERO; RIBEIRO, 2009) um ano depois, em 13 de novembro
de 2009. A expresso jogamos dinheiro de helicptero para combater a crise de li-
quidez forte o suficiente para evidenciar que o Bacen ofereceu liquidez ao merca-
do segundo a lgica do que era ou pareceu necessrio para estancar a desconfiana.
Na entrevista, o ento diretor do Bacen no deu detalhes sobre datas e montantes
operados, nem sobre as garantias oferecidas, sua natureza ou o preo com que foram
aceitas pelo Bacen. correto supor que as operaes foram iniciadas antes da edio
da MP no 442, em 6 de outubro, e que esta teria sido editada de fato para oferecer
amparo legal s iniciativas j em curso.
Sempre segundo Tors: Ficvamos todos dentro da sala, em volta do com-
putador, at decidir qual medida teria exatamente o efeito desejado. Decidido
o volume de dinheiro a liberar, entraram em cena dois diretores de carreira do
Bacen Antnio Gustavo Matos do Vale (liquidaes) e Anthero de Moraes Meirel-
les (administrao) ajudar a transformar as decises em circulares e resolues. No
sei fazer isso. A participao desses diretores foi fundamental, afirmou Tors.
Sobre a data de incio, o diretor informou que a choradeira das empresas e dos
bancos teria comeado apenas dois dias depois da quebra do Lehman, em 16 ou 17
de setembro, portanto. O texto da matria do jornal Valor Econmico esclarecedor:
A choradeira no demorou a comear. Apenas dois dias depois da quebra do
Lehman, a caixa de e-mails do diretor de poltica monetria do BC ficou abarrotada
de mensagens de diretores de grandes empresas e de operadores de bancos, com s-
plicas de interveno da autoridade no mercado para reduzir as perdas que suas em-
presas estavam prestes a sofrer. As mensagens tinham um tom dramtico. Num desses
e-mails, com data de 17 de setembro de 2008, o diretor financeiro de uma grande
companhia exportadora deu informaes teis ao Banco Central. Revelou que as em-
presas haviam utilizado instrumentos tradicionais na Bolsa de Mercadorias e Futuros
(BM&F) para se proteger da apreciao cambial.
O autor da mensagem teria alardeado haver risco de disrupo, de modo
a pressionar o Bacen a vender dlares, apontando os resgates de CDB de bancos
pequenos e mdios pelas empresas sob ameaa de perdas nos derivativos, o que
deixava esses bancos sob grande ameaa de uma crise de liquidez. Mensagens
desse tipo continuaram a chegar, mas Tors declarou ter resistido s presses,
alegando que o cmbio era flutuante e o BC no faria intervenes naquele
momento, antes de saber a dimenso da crise. Nada foi dito, portanto, sobre
a data em que o dinheiro foi introduzido no mercado em grandes quantidades,
de helicptero, nem que motivos teriam levado a diretoria do Bacen a faz-lo,
j que nos primeiros dias a deciso teria sido de resistir e aguardar.
A entrevista contm tambm diversos detalhes sobre a comunicao direta
de diretores de bancos e de grandes empresas com os diretores do Bacen e sobre o
clima em que as questes foram analisadas e as decises por fim adotadas.
Pouco se sabe a essa altura sobre o que de fato ocorreu, inclusive por ter se
formado um amplo consenso entre o Bacen, o governo e as lideranas de bancos e em-
presas em torno da tese de que o Brasil no foi afetado pela crise por ter um sistema
bancrio slido, bem regulado e fortalecido pelo Proer. As declaraes de Tors co-
locam essas afirmativas sob grande dvida, inclusive por no terem sido desmentidas.
As declaraes do diretor confirmam a capacidade do Bacen de agir por sua
prpria iniciativa, independente das restries legais existentes, como em 1995.
Mostram tambm a capacidade de criar em seguida no apenas um consenso
poltico em torno de suas iniciativas, mas tambm as normatizaes legais que
amparam ex post as medidas adotadas seguindo seu arbtrio e sua prpria avaliao
sobre a situao a enfrentar. Nos dois casos, a quantidade de dinheiro colocado
no mercado foi decidida em cima do que se entendia ser a demanda, sem pres-
tao de contas sobre quantidades e condies em que isso foi feito.
O artigo discutiu, luz da tese da independncia do Banco Central e do proces-
so de formao da autoridade monetria brasileira, a autonomia desfrutada pelo
Bacen de facto no Estado e frente sociedade civil. Pde-se verificar que embora no
seja atualmente independente, no sentido de no dispor da prerrogativa exclusiva
de estabelecer metas para a conduo da poltica monetria, o Bacen atua como se
dispusesse de plena autonomia jurdica.
Diversos episdios, alguns dos quais apresentados no captulo, revelam a
capacidade de o Bacen exercer as suas diferentes atribuies sem a devida transpa-
rncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes.
Sujeito a presses diversas, as relaes da autoridade monetria brasileira com o
Estado e a sociedade civil se apresentam escusas, constituindo uma deficincia
do processo democrtico brasileiro, particularmente no que se refere ao controle
sobre as aes do Bacen.
A instituio do regime de metas para a inflao implicou avanos impor-
tantes no mbito da transparncia das aes do Bacen no mbito estrito da pol-
tica monetria, mas no viabilizou uma tessitura institucional capaz de permitir
sociedade civil o completo conhecimento de suas aes resultantes do exerccio
de suas mais diferentes atribuies. Intervenes realizadas e capazes de implicar
nus oramentrio significativo se tornam de conhecimento pblico de forma
apenas parcial e a partir de canais no institucionalizados, com o poder legislativo
cumprindo papel tmido e assessrio no que diz respeito s aes do Bacen.
Estudos que avancem nessa discusso e busquem vislumbrar iniciativas
e medidas para o fortalecimento da democracia brasileira, particularmente no
mbito do controle da sociedade sobre o Banco Central, mostram-se altamente
necessrios para viabilizar a constituio de um sistema efetivo de prestao de
contas e de responsabilizao pblica dos atos dos dirigentes do Bacen, tornando
transparentes as aes da instituio e fortalecendo a democracia brasileira.
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CAPTULO 11
GESTO DA DVIDA PBLICA FEDERAL: EVOLUO INSTITUCIONAL,

TCNICAS DE PLANEJAMENTO E RESULTADOS RECENTES*
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo , em primeiro lugar, descrever o processo de criao, no
Brasil, de um departamento responsvel pelo gerenciamento da dvida pblica,1
no mbito da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda (MF). Este
processo, iniciado em meados da dcada de 1980 com a criao da STN e concludo
em 2005 ano das primeiras emisses de ttulos da dvida externa realizadas direta-
mente pelo Tesouro , se confundiu no Brasil com a separao institucional entre
gesto da dvida pblica e gesto da poltica monetria, antes concentradas no Banco
Central do Brasil (Bacen). Neste contexto, pretende-se evidenciar que a evoluo ins-
titucional da gesto da Dvida Pblica Federal acompanhou e refletiu: de um lado, a
crescente relevncia do endividamento pblico para a macroeconomia brasileira e as
finanas pblicas; e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida brasi-
leira e as prticas de governana consagradas internacionalmente.
Em segundo lugar, este captulo busca descrever as tcnicas de planeja-
mento estratgico utilizadas pelo Tesouro com vista proposio das diretrizes
para a composio da DPF, diretrizes estas que so aprovadas anualmente pelo
MF. Entre os documentos pblicos gerados a partir do planejamento estratgico
da dvida sobressai o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica.
O PAF, publicado desde 2001 sempre ao incio de cada ano, condensa o esforo
de planejamento do Tesouro, ao definir o objetivo do gerenciamento da dvida no
pas minimizao dos custos no longo prazo, condicionada assuno de nveis
prudentes de risco e divulgar as diretrizes para sua administrao, bem como
metas anuais para os principais indicadores da DPF.
Um terceiro objetivo deste captulo a apresentao da evoluo recente
da gesto da DPF, bem como da trajetria do endividamento pblico brasileiro.
Espera-se com isto evidenciar os avanos institucionais, de governana e tcnicos
associados administrao da dvida pblica no pas.
* Este captulo o resultado de esforo coletivo do corpo tcnico da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em es-
pecial da Secretaria Adjunta III, responsvel pela gesto da Dvida Pblica Federal (DPF). O presente texto se apoia
amplamente em: Ferreira (2006) e STN e BIRD (2009).
1. Conforme a literatura internacional, Debt Management Office (FMI; BIRD, 2001a).
Para atender aos objetivos descritos, dividimos este captulo em quatro se-
es. A seo 2, conceitual, define endividamento pblico, discute suas funes
e apresenta os principais indicadores de dvida para o Brasil. As trs sees sub-
sequentes buscam desenvolver cada um dos objetivos traados para o captulo,
respectivamente: evoluo institucional do gerenciamento da dvida pblica no
Brasil, planejamento estratgico da dvida e sua evoluo recente.
2 DVIDA PBLICA NO BRASIL: CONCEITO, FUNES E PRINCIPAIS INDICADORES
2.1 As funes clssicas do endividamento pblico

Em termos amplos, a dvida pblica consiste em obrigaes financeiras de en-
tidades pblicas para com terceiros. A chamada identidade oramentria do
governo ajuda a perceber que, ao lado de impostos e expanso monetria, a
contratao de dvida pblica nova constitui uma das formas de financiamento
da despesa pblica,
(1)
em que G o gasto pblico em consumo e investimento, i expressa a taxa de
juros mdia sobre a dvida pblica, D o estoque de dvida pblica no incio do
perodo, T os impostos arrecadados, D a variao da dvida pblica e M a
variao da base monetria.2
A definio ampla de dvida pblica, bem como a sua interdependncia com
a poltica macroeconmica, permite introduzir as principais funes do endivida-
mento pblico destacadas pela literatura, a saber:
1. Financiamento do governo suavizao intertemporal do padro de
gastos pblicos por meio de variaes no endividamento do governo:
mencionada anteriormente, a suavizao dos gastos se relaciona aos
efeitos dos ciclos e choques sobre as receitas tributrias. Na ausncia
de quaisquer fontes de crdito ao governo e supondo que no haja va-
riao na oferta monetria, flutuaes no nvel de atividade econmica
domstica que resultassem em variao no valor de impostos arrecada-
dos pelo governo afetariam o nvel de gastos pblicos. Neste sentido, a
dvida pblica ajuda a contornar as dificuldades prticas envolvidas em
mudanas tempestivas da poltica fiscal, ao mesmo tempo em que dis-
tribui melhor o nus dos ajustes da economia entre diferentes geraes.
2. Ainda que a expanso monetria seja uma forma de financiamento da despesa pblica nominal, a evoluo institu-
cional das economias modernas aponta no sentido de se evitar usar este instrumento, por causa de possveis efeitos
inflacionrios sobre a economia.
Gesto da Dvida Pblica Federal... 425
Ainda no que tange ao financiamento do governo, normalmente a dvida

pblica que permite o atendimento de despesas emergenciais (como as relacio-
nadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc.), alm de viabilizar
a constituio de fundos pblicos voltados ao financiamento de grandes projetos
de investimento com horizonte de mdio e longo prazos como em transportes,
energia, saneamento bsico etc.
2. Instrumento de poltica monetria: a dvida pblica, em particu-
lar os ttulos pblicos, tambm constitui instrumento essencial de
atuao diria do Bacen para o controle da liquidez em mercado.
As chamadas operaes de mercado aberto (open market), realizadas
pelo Bacen por meio de leiles dirios de compra e venda de ttulos
pblicos,3 so consideradas o instrumento prtico mais eficaz para
o gerenciamento da liquidez da economia, uma vez que permitem
atuao direta e mais fina da autoridade monetria sobre o nvel
de reservas bancrias dos bancos comerciais, ou seja, sobre um dos
componentes da base monetria.4
3. Desenvolvimento de uma estrutura a termo de taxa de juros referen-
cial para toda a economia: a dvida pblica, por representar obrigao
do nico agente da economia, o Estado, capaz de compulsoriamente
extrair renda da sociedade por meio da cobrana de impostos e, alm
disso, emitir moeda (poder de seignorage), em teoria se apresenta
como o passivo com menor risco de crdito do sistema econmico.
Isto significa que a formao da taxa de juros de uma dvida privada
com as mesmas caractersticas e prazos da dvida do governo toma
como referncia a taxa de juros dos ttulos pblicos, sendo acrescida
do spread relacionado ao risco de crdito do devedor, entre outros
fatores. Sendo assim, desenvolver uma curva de rendimentos (yield
curve5) com prazos mais longos para os ttulos pblicos permite a
precificao de passivos e, por tabela, tambm ativos de todos os
demais agentes da economia, auxiliando consideravelmente o desen-
volvimento do mercado de capitais.
3. Em geral, h dois tipos de operaes de mercado aberto que os Bancos Centrais podem realizar: i) operaes
definitivas (compra ou venda definitivas de ttulos); e ii) operaes compromissadas (operaes de compra de ttulos
pblicos com compromisso de revenda em uma data predeterminada, ou de venda com compromisso de recompra
tambm em uma data predeterminada).
4. Outros instrumentos de poltica monetria relacionados ao controle da liquidez so: os recolhimentos compulsrios
pelo Bacen sobre depsitos do pblico nos bancos comerciais e o redesconto ou assistncia financeira de liquidez.
Menos comuns, considerados instrumentos no convencionais de poltica monetria, existem ainda os controles diretos
sobre crdito ou taxa de juros.
5. A curva de rendimentos uma curva descritiva no terica, portanto que mostra o valor atribudo a taxas de
juros para contratos de dvida semelhantes em tudo, exceto pelo prazo de maturao. Em geral, sua inclinao
positiva, isto , maiores prazos de endividamento embutem taxas de juros maiores.
Os instrumentos de endividamento do governo para a consecuo destas funes

so os mais variados e se diferenciam, entre outros aspectos, por: moeda de denomina-
o da dvida domstica ou estrangeira; prazos de maturao diferentes do curto
prazo (vencimento at 12 ou 24 meses) ao longo prazo (at 20, 30 ou 40 anos); inde-
xadores tais como ndice de preos, taxa de juros flutuante, taxa de juros pr-fixada
etc.; e possibilidade ou no de negociao em mercado secundrio o primeiro caso,
caracterstico da dvida mobiliria, o segundo, caracterstico da dvida contratual.
A fundamentao terica para o gerenciamento ativo da dvida pblica reside na
evidncia emprica de que a hiptese de Equivalncia Ricardiana6 no vlida. Usando
trs abordagens diferentes, Vieira (2005) avalia a existncia de Equivalncia Ricardiana
no Brasil. Os resultados gerais encontrados sugerem a no validade da hiptese, o que
compatvel com o relativamente baixo acesso ao crdito por parte substancial da
populao brasileira. O relaxamento da hiptese de Equivalncia Ricardiana faz que o
gerenciamento da dvida pblica seja, de fato, relevante, quer na busca pela suavizao
dos gastos do governo, quer na busca por outros objetivos, tais como completar merca-
dos ou sinalizar compromissos com uma determinada poltica econmica.
Por fim, importante destacar que a gesto da dvida pblica atua direta-
mente sobre sua composio, em termos de prazos e indexadores, com vista ao
alcance de objetivos previamente delineados, e considera o trade-off entre custos e
riscos inerentes aos instrumentos de financiamento do governo (MISSALE, 1999,
captulo 1). Por exemplo, para pases como o Brasil, com mercados financeiros in-
ternos no completamente desenvolvidos e, ao mesmo tempo, sujeitos a variaes
imprevistas mais amplas da taxa de cmbio, a dvida pblica denominada em US$
em geral carrega um custo menor, embora associado a um risco de mercado mais
alto (neste caso, risco de desvalorizaes abruptas da moeda nacional); por outro
lado, ttulos de dvida denominados em moeda local e com taxas de juros pr-
fixadas possuem, para o governo, risco de mercado baixo, no obstante seu custo
mais elevado.7 Nestas circunstncias, no somente a construo de trajetria sus-
tentvel para a dvida pblica que depende da poltica fiscal, mas a composio
da dvida tambm impacta as finanas pblicas como um todo ao amplificar ou
suavizar os efeitos de choques na economia sobre o as contas do governo.8
6. A Equivalncia Ricardiana tambm conhecida como Equivalncia Barro-Ricardo sugere que os consumidores
internalizam em suas decises de consumo-poupana a restrio oramentria governamental. Por isto, variaes no
dficit pblico no alteram suas decises de consumo-poupana. Consequentemente, pela Equivalncia Ricardiana,
independente de o governo financiar o aumento de seus gastos por meio de elevaes de impostos ou por meio de
aumento na dvida pblica, o nvel de demanda agregada da economia no se altera. Ver a respeito Barro (1974).
7. A seo 4 deste captulo, dedicada ao planejamento estratgico da dvida na STN, realiza discusso mais aprofun-
dada do trade-off entre custo de financiamento do governo e risco.
8. No Brasil recente, por exemplo, a composio da dvida pblica, em especfico da DLSP, suavizou os impactos da
crise financeira global sobre as finanas pblicas, pois a alta do dlar conduziu a uma reduo do endividamento
lquido do setor pblico como um todo, haja vista sua posio credora em moeda estrangeira especialmente, devido
ao alto nvel de reservas internacionais. Entre julho e dezembro de 2008, antes e depois da falncia do Banco de
Investimento Lehman Brothers, a DLSP caiu de 42% para 38,8% do produto interno bruto (PIB); no mesmo intervalo
a mdia mensal da taxa de cmbio R$/US$ saltou de R$ 1,62 para R$ 2,39, e os ativos externos lquidos do setor
pblico em R$ passaram de 7,2% para 11,% do PIB, o que explica boa parte da reduo verificada da DLSP.
2.2 Principais medidas e indicadores de endividamento pblico no Brasil9

No Brasil a definio de responsabilidades no que tange ao gerenciamento da
dvida pblica dada, atualmente, pelo Decreto no 6.764, de 10 de fevereiro
de 2009. Seu Art. 1o estipula como atribuio do Ministrio da Fazenda a ad-
ministrao das dvidas pblicas domstica e externa. O mesmo Decreto, em
seu Art. 21, especifica como responsabilidade da STN administrar as dvidas
pblicas mobiliria e contratual, interna e externa, de responsabilidade direta
ou indireta do Tesouro Nacional.
Em termos prticos, cabe notar que o planejamento estratgico e a adminis-
trao da dvida pblica pelo Tesouro envolvem, fundamentalmente, a atuao
sobre a DPF, grosso modo a dvida de responsabilidade direta do Tesouro Nacio-
nal, a qual gerenciada pela sua Secretaria Adjunta III (SECAD III). J a dvida
de responsabilidade indireta do Tesouro Nacional por exemplo, as de suas em-
presas e dos estados e municpios que so garantidas pela Unio influenciada
e monitorada pelas atividades do conjunto da STN.
A medida mais utilizada para expressar o endividamento pblico bra-
sileiro a de Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP). Conforme Bacen
(2008a, p. 131), a DLSP
(...) corresponde ao saldo lquido do endividamento do setor pblico no fi-
nanceiro e do Banco Central com o sistema financeiro (pblico e privado), o
setor privado no financeiro e o resto do mundo (...). Entende-se por saldo
lquido o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor pblico no
financeiro e do Bacen.
O conceito de setor pblico utilizado setor pblico consolidado engloba,
desta forma, a quase totalidade do setor pblico, ao considerar as administraes
diretas federal, estadual e municipal, o sistema pblico de previdncia social, Ins-
tituto Nacional do Seguro Social (INSS), parte da administrao direta federal,
as administraes indiretas (pertencentes aos governos federal, estaduais e muni-
cipais), as empresas estatais no financeiras dos trs entes federativos10 e o Bacen
(integrante do governo central). A figura 1 a seguir permite visualizar o setor p-
blico consolidado a partir de trs agregaes bsicas: governo central, governos
subnacionais e estatais no financeiras.
9. Este item se baseia em STN e BIRD (2009, parte I, captulo 4) e STN (2009).
10. Com o Decreto no 6.867, de 29 de maio e 2009, as estatsticas de DLSP passaram a excluir de sua abran-
gncia as empresas do Grupo Petrobras. Em Bacen (2009) adverte-se que com vistas a possibilitar a com-
parabilidade dos resultados em relao aos perodos anteriores, o clculo dos diversos indicadores retroagiu
a dezembro de 2001, sendo promovidas as devidas atualizaes nas sries temporais disponveis no site do
Banco Central. Neste captulo, as estatsticas de DLSP apresentadas, em linha com a alterao metodolgica,
tambm excluem o Grupo Petrobras.
FIGURA 1
Setor pblico consolidado
Fonte: Bacen (2009).
A DLSP, em comparao a medidas de dvida bruta, traz a vantagem

de estimar, ao lado das obrigaes, a capacidade de pagamento lquida do
setor pblico. Esta abrangncia tambm permite a excluso das relaes de
endividamento cruzadas entre os entes, como o saldo da conta nica do
Tesouro no Bacen, que um direito do governo federal e uma obrigao
do Bacen, que se cancelam mutuamente sob a tica do conjunto do setor
pblico consolidado.
A tabela 1, construda pelo Tesouro Nacional, a partir de informaes
brutas do Bacen, busca agregar os principais ativos e passivos da DLSP sem
relaes cruzadas.
TABELA 1
Composio da Dvida Lquida do Setor Pblico sem relaes cruzadas1 dezembro
de 2008
(Em milhes)
Ativos -851.486 Passivos 2.005.118
1. Governo central -761.978 5. Governo central 1.891.658

1.1 Governo federal -299.381 5.1 Governo federal 1.393.305
Recursos do fat -153.635 Dvida mob. do Tesouro Nacional 1.244.991
Outros fundos -66.250 Dvida securitizada e ttulos da 19.832
dvida agrria (TDA)
Crditos a inst. financ. oficiais -43.087 126.456
Dvida externa lquida
Outros crditos -33.922 2.025
Dvida bancria
Outros -2.488 498.353
5.2 Banco Central
1.2 Banco Central -462.597 147.550
Base monetria
Reservas internacionais -452.871 325.155
Operaes compromissadas
Crditos a instituies financeiras -9.726 -30.239
Dvida externa
2. Governos estaduais -36.168 55.887
Outros depsitos no Bacen
3. Governos municipais -4.878 63.088
6. Governos estaduais
4. Empresas estatais -48.462 16.054
4.1 Federais -47.704 17.530
Renegociao Lei no 8727/1993
4.2 Estaduais -688 29.504
Outras dvidas
4.3 Municipais -70 9.130
7. Governos municipais
2.500
1.422
Renegociao Lei no 8727/93
5.208
Outras dvidas
41.242
8. Empresas estatais
22.778
8.1 Federais
18.536
Dvida interna
4.242
18.271
8.2 Estaduais
193
8.3 Municipais
DLSP 1 153 631

DLSP/PIB (%) 38,8
Fontes: Bacen, tabelas especiais (dvida lquida e necessidades de finaciamento do setor pblico) e sries temporais.
Nota: 1 Exceto ativos das empresas estatais que incluem carteiras de ttulos pblicos das estatais, ao mesmo tempo um passivo
do governo federal includo em dvida mobiliria do Tesouro Nacional.
Alguns aspectos da tabela acima merecem destaque. Do lado dos ativos, ex-
pressos em nmeros negativos por se tratar de uma tabela de endividamento ,
cinco itens respondem por cerca de 90% dos direitos do setor pblico consolidado
contra os demais agentes econmicos, a saber: as reservas internacionais, os recursos
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), outros fundos do governo federal,
crditos do governo federal a instituies financeiras oficiais11 e os ativos das estatais
federais.12 No passivo observa-se concentrao ainda maior: a dvida mobiliria do
Tesouro Nacional, as operaes compromissadas do Bacen, a base monetria e a
dvida externa do governo federal representam 92% das obrigaes.
A DLSP consiste no principal indicador de endividamento utilizado pelo
governo para decises de poltica econmica. A este respeito deve-se salientar que
ao refletir a dinmica de passivos e ativos do setor pblico, a DLSP procura ex-
primir, em sua evoluo, o esforo fiscal do governo representado pela trajetria
do resultado primrio13 , a incidncia dos juros lquidos sobre obrigaes, bem
como os ajustes patrimoniais esqueletos e privatizaes e metodolgicos
(cambiais) sobre o endividamento pblico.14 Em seus relatrios fiscais, inclusive,
o governo federal inclui o objetivo de manter trajetria sustentvel para relao
DLSP/PIB, alm de apresentar na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) es-
timativa de evoluo do referido indicador para o ano corrente e os trs anos
seguintes, com base em expectativas para custo de carregamento da dvida, cres-
cimento econmico e meta de supervit primrio.
Quanto s limitaes da DLSP, vale pontuar duas dificuldades relaciona-
das ao uso do indicador como sinalizador de decises-chaves de poltica fiscal:
a falta de consenso entre analistas sobre a adequao dos ativos e passivos
considerados na estatstica, especialmente quanto liquidez de alguns ativos
e a existncia de metodologias alternativas de precificao tanto dos crditos
quanto dos direitos e obrigaes.
J a Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), como seu prprio nome su-
gere, consiste em uma medida bruta de endividamento tal qual a DPF analisada
mais frente , ou seja, no considera os ativos do setor pblico. O conceito de
governo geral empregado abrange governo federal, governos estaduais e governos
municipais, ou seja, equivale ao setor pblico consolidado, sem o Bacen e as em-
presas estatais. Para melhor refletir mudanas efetivas no patrimnio do governo,
11. Que incluem, por exemplo, operaes junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
12. Os ativos das empresas estatais federais incluem carteira de ttulos pblicos, ao mesmo tempo um passivo do
governo federal (ver observao tabela 1). Em dezembro de 2008 a carteira de ttulos pblicos das Estatais Federais
chegou a R$ 27,1 bilhes, ou seja, dos R$ 47,7 bilhes em ativos das estatais federais, R$ 20,1 bilhes so lquidos
de relaes cruzadas.
13. Por exemplo, o simples ingresso de recursos de tributos nos cofres pblicos de estados e municpios amplia seus
ativos (depsitos vista), enquanto despesas primrias em consumo ou investimento diminuem ativos (depsitos vista).
14. Ver quadro 6, Evoluo da Dvida Lquida: fatores condicionantes, em Bacen (2009).
o indicador passou recentemente a computar as operaes compromissadas do

Bacen com o mercado.15 Note-se, ainda, que a DBGG, tal qual a DLSP, permite
a excluso de dvidas intragovernamentais.
TABELA 2
Dvida bruta do governo geral sem relaes cruzadas composio dezembro de 2008
(Em milhes)
1. Governo federal 1.385.649

Dvida mobiliria do Tesouro Nacional 1.244.991
Dvida securitizada e TDA 19.832
Aplicaes de entidades da administrao pblica federal1 -21.769
Aplicaes dos governos subnacionais -6.322
Dvida bancria 2.103
Dvida externa 126.456
Outras dvidas 20.358
2. Banco Central 325.155
Operaes compromissadas 325.155
3. Governos estaduais 23.331
Dvida bancria 7.276
Dvida externa 16.054
4. Governos municipais 6.753
Dvida bancria 4.253
Dvida externa 2.500
DBGG 1.740.888
DBGG/PIB (%) 58,6
Fonte: Bacen, nota para Impresa, Poltica Fiscal, 29 de julho de 2009, quadro 18.
Nota: 1 Inclui aplicaes da Previdncia Social, do Fundo de Amparo ao Trabalhador e de outros fundos.
A tabela 2 mostra que, em dezembro de 2008, a DBGG somou R$ 1,74 trilho,

aproximadamente 58,6% do PIB. Alm disto, como se pode verificar pelos dados apre-
sentados, praticamente a totalidade da DBGG explicada pela soma dos passivos do
governo federal16 s operaes compromissadas do Bacen, totalizando 57,6% do PIB.
15. A incluso das operaes compromissadas do Bacen como parte da DBGG se deu por meio de alterao metodo-
lgica em 2008. At ento, estas operaes eram desconsideradas do indicador, enquanto se contabilizava o valor da
carteira de ttulos do Tesouro no Bacen. Com a mudana, suprimiu-se da DBGG a carteira de ttulos do Tesouro no Bacen
e incluram-se as operaes compromissadas do Bacen com o mercado. A mudana foi justificada nos seguintes termos:
com a proibio pela Lei Complementar no 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de emisso de ttulos
novos pelo Bacen, o Tesouro ampliou aportes de ttulos no Bacen, no por razes fiscais, mas para a operacionalizao
da poltica monetria da sua excluso da DBGG; j em relao s operaes compromissadas, vendas de ttulos do
Tesouro pelo Bacen ao mercado com compromisso de recompra, sua estreita relao com a dvida do Tesouro em mer-
cado ambas obrigaes do setor pblico com o setor financeiro explica a incluso. Ver a respeito, Bacen (2008b).
16. Quase totalmente representados pela Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional ou seja, a Dvida Pblica Mobiliria Fe-
deral Interna (DPMFi) e pela Dvida Pblica Federal Externa (DPFe), que juntas recebem o nome de Dvida Pblica Federal.
A no contabilizao de ativos financeiros pela DBGG traz a vantagem de

evidenciar o montante efetivo das obrigaes do governo geral junto ao setor
privado, ao setor pblico financeiro e ao resto do mundo. Ao lado de indicado-
res como o prazo mdio e o percentual vincendo em 12 meses da dvida, entre
outros, a DBGG possibilita uma primeira aproximao das presses exercidas
pelo governo sobre os excedentes financeiros da economia e do resto do mundo.
Por outro lado, em contraste com a DLSP, a DBGG no captura eventuais efeitos
do endividamento pblico sobre ativos financeiros do governo ou sobre a relao
Tesouro/autoridade monetria (Bacen). Por exemplo, a compra de reservas in-
ternacionais financiada com emisso de ttulos do Tesouro, a despeito de elevar
a DBGG, no representa alterao imediata no patrimnio lquido do governo
central governo federal e Bacen. Trata-se, neste exemplo, de aumento de passivo
(dvida mobiliria) compensado por igual crescimento do ativo (reservas inter-
nacionais); ao contrrio, a DLSP evidencia mais claramente alteraes passivas e
ativas na estrutura do patrimnio pblico.17
Por fim, o conceito de Dvida Pblica Federal representa a soma das dvidas
interna e externa de responsabilidade direta do governo federal. Denomina-se
Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna parcela interna da DPF, aquela cujos
fluxos de recebimento e pagamento so realizados em reais (R$); a dvida externa,
cujos fluxos de recebimento e de pagamento so moeda estrangeira, chamada de
Dvida Pblica Federal Externa.
A DPMFi, no que se refere aos seus detentores, pode estar em poder do Bacen
ou do pblico o qual inclui fundos pblicos, outros entes de governo, empresas
estatais, setor privado e no residentes. Para fins de anlise de riscos e custos do en-
dividamento pblico brasileiro a carteira de ttulos do Tesouro Nacional no Bacen
no computada,18 tendo em vista que esta dvida do governo federal reflete fun-
damentalmente a dinmica das relaes Tesouro/autoridade monetria, marcada
pelas necessidades de gesto da poltica monetria. Assim, os principais relatrios
e estatsticas divulgados pelo Tesouro Nacional sobre a DPF somente incluem a
dvida em poder do pblico.19 O mesmo procedimento ser adotado neste captulo.
Representando ao final de 2008 mais de 90% da DPF (tabela 3), a DPMFi
composta basicamente pelos ttulos emitidos pelo Tesouro para venda em leiles
ao pblico. As caractersticas dos ttulos, em termos de indexadores, fluxos de
pagamento e prazos normalmente ofertados so resumidas no quadro 1 a seguir.
17. Ao longo do tempo, contudo, a compra de reservas internacionais no neutra do ponto de vista fiscal e a DLSP
tambm expressa isto: seu custo de carregamento dado pela diferena entre juros internos e juros obtidos com a
remunerao das reservas, nestes includa a variao cambial do perodo.
18. Como, alis, tambm ocorre na apresentao da DBGG. Ver nota 17.
19. Entretanto, o anexo estatstico de STN, Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal, disponvel em: <www.tesouro.
fazenda.gov.br>, apresenta o valor da carteira de ttulos do Tesouro no Bacen. Em dezembro de 2008, a DPMFi em
poder do Bacen chegou a R$ 494,3 bilhes, pouco mais de 39% da DPMFi em poder do pblico (R$ 1.264,8 bilhes).
QUADRO 1
DPMFi caractersticas dos instrumentos de financiamento do Tesouro Nacional1
Ttulo Indexador Fluxo de pagamentos Prazos
Ps-fixado: rentabilidade diria vincula-
Letras Financeiras do
LFT da taxa de juros do Sistema Especial No vencimento 4 ou 6 anos
Tesouro
de Liquidao e Custdia (SELIC)
Ps-fixado: rentabilidade vinculada
Semestralmente (cupom
Nota do Tesouro Nacional, inflao medida pelo IPCA acres- 3, 5, 10, 20, 30 e
NTN-B de juros) e no vencimento
srie B cida de juros definidos no momento 40 anos
(principal)
da compra
Pr-fixado: rentabilidade definida
LTN Letras do Tesouro Nacional No vencimento 6, 12 ou 24 meses
(taxa fixa) no momento da compra
Semestralmente (cupom
Nota do Tesouro Nacional, Pr-fixado: rentabilidade definida
NTN-F de juros) e no vencimento 3, 5 ou 10 anos
srie F (taxa fixa) no momento da compra
(principal)
Elaborao prpria.
Nota: 1 Os prazos refletem a estratgia de emisso atualmente em vigor no Tesouro, mas podem variar.
J a DPFe, que em dezembro de 2008 equivalia a 9,5% da DPF, divide-se

em dvida mobiliria (ttulos soberanos) e dvida contratual com fluxos de re-
cebimentos e pagamentos em moeda estrangeira.20 A dvida mobiliria exter-
na, atualmente em 76,2% da DPFe ao final de 2008, composta por ttulos
emitidos no mercado internacional. Desde 2006, em razo da melhoria das
contas externas e diminuio acentuada das necessidades de financiamento
do balano de pagamentos, as emisses de ttulos da dvida mobiliria externa
tm tido carter prioritariamente qualitativo, direcionado criao de curva
de referncia de longo prazo no exterior, em moeda estrangeira e local.21 Por
outro lado, a dvida contratual externa firmada diretamente com o credor,
mediante assinatura de contrato por meio do qual se estabelecem volume,
prazo, esquema de amortizao e taxas envolvidas. Diferentemente da d-
vida mobiliria externa, atualmente a dvida contratual externa, em torno
de 23,8% da DPFe em dezembro de 2008, vincula-se ao financiamento de
projetos especficos infraestrutura, saneamento bsico, modernizao admi-
nistrativa, projetos sociais etc. , geralmente negociados junto a organismos
multilaterais (Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvol-
vimento (BID). Menos comum, a dvida contratual tambm pactuada com
credores privados e agncias governamentais tais como KfW Bankengru-
ppe, United States Agency for International Development (USAID) e Japan
Bank for International Development (JBIC).
20. Note-se que a dvida externa pode ser denominada em moeda local. Esta a caracterstica principal dos ttulos de-
nominados BRLs ttulos da dvida brasileira vendidos no exterior, mas referenciados em real emitidos pela primeira
vez em 2005: os recebimentos e pagamentos so feitos em dlar, mas a denominao da dvida feita em real, o que
transfere o risco de taxa de cmbio para o credor externo.
21. A seo 5 deste captulo desenvolve o tema.
TABELA 3
Dvida Pblica Federal dezembro de 2008
R$ bilhes DPF (%) DPMFi e DPFe (%)
1. DPMFi 1.264,8 90,5 100,0
Ttulos pblicos federais ofertados em leilo 1.218,3 96,3
Dvida securitizada 15,1 1,2
Ttulos da dvida agrria (TDA) 4,7 0,4
Outras 26,7 2,1
2. DPFe 132,5 9,5 100,0
2.1 Dvida mobiliria externa 100,9 76,2
2.2 Dvida contratual externa 31,6 23,8
Junto a organismos multilaterais 26,5
Junto a bancos privados e agncias governamentais 5,1
DPF 1.397,3
DPF/PIB (%) 47,0
Fonte: STN, Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br>.
Em dezembro de 2008 a DPF somou R$ 1.397,3 bilho, representando

aproximadamente 47,0% do PIB. Note-se que a DPF compe o passivo tanto
da DLSP como da DBGG e, em termos aproximados, corresponde a 69,7% dos
passivos da primeira e 80,3% da segunda (conforme as tabelas 1, 2 e 3, dados
referentes a dezembro de 2008).
O peso atual da DPF no endividamento pblico brasileiro aponta para
a importncia destacada de seu gerenciamento pela STN. Mas esta con-
centrao da dvida pblica brasileira nas mos do governo federal nem
sempre representou a realidade institucional brasileira, ao contrrio, o
resultado recente de um processo histrico-institucional marcado, entre
outros aspectos, por alienao e saneamento de ativos produtivos estatais
(setor produtivo estatal), rearranjos federativos importantes e mudanas le-
gislativas de vulto. As empresas estatais, hoje com participao modesta no
endividamento lquido do setor pblico consolidado (0,9% da DLSP em
dezembro de 2008), nos anos 1980 estiveram no epicentro da crise do en-
dividamento pblico externo (em 1983, por exemplo, a dvida lquida das
estatais representava 52,3% da DLSP); foi somente aps as privatizaes
da dcada seguinte, a assuno de obrigaes pela Unio e os aportes de
recursos do Tesouro que, do ponto de vista patrimonial, o setor produtivo
estatal se equilibrou. 22
22. Em janeiro de 1998, mesmo aps o incio do processo de privatizao, o peso da dvida lquida das estatais na
DLSP somava 8%.
Em concomitncia, o processo de renegociao da dvida de estados e muni-

cpios na segunda metade dos anos 1990, a assuno destas dvidas pelo governo
federal, os programas de ajuste fiscal subnacionais da derivados, e o estabeleci-
mento de limites ao endividamento para os entes regionais e locais,23 ao regular
a capacidade de endividamento de estados e municpios, na prtica, implicou
maior controle do governo federal sobre o total da dvida pblica. Tambm aqui,
tal qual no setor produtivo estatal, se observa reduo do peso do endividamento
lquido dos entes regionais na DLSP: de 37,1%, em janeiro de 1998, para 31,5%
da DLSP em junho de 2008; em contraste, aumenta o peso da dvida lquida
federal na DLSP, de 55,0% para 67,6% no mesmo perodo.24
A crescente relevncia da DPF no conjunto do endividamento pblico bra-
sileiro contribuiu para a ampliao da capacidade de gesto da Unio. A paulatina
concentrao da administrao da dvida federal pela Secretaria do Tesouro Na-
cional acompanhou e reforou estes processos.
3 A SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL E A GESTO DA DVIDA PBLICA

FEDERAL: ASPECTOS INSTITUCIONAIS
3.1 Origens da Secretaria do Tesouro Nacional e o processo de separao insti-

tucional entre Gesto da Dvida Pblica e Gesto da Poltica Monetria25
A criao da STN, em maro de 1986, logo aps o anncio do primeiro de uma
srie de choques heterodoxos de combate inflao o Plano Cruzado que
caracterizariam a gesto da poltica macroeconmica brasileira at o Plano Real
de 1994, deve ser compreendida em meio ao contexto mais amplo que a cercou.
Poucos anos antes, no segundo semestre de 1982, eclodia a crise da dvida ex-
terna dos pases em desenvolvimento, a qual alijaria a Amrica Latina dos mercados
financeiros internacionais por praticamente uma dcada e desestruturaria as finanas
pblicas de pases como o Brasil, fortemente endividados em moeda estrangeira e
vitimados, desde 1979, por choques cambiais e de juros internacionais adversos.
As contas nacionais brasileiras registrariam em 1981 o primeiro crescimento negati-
vo do PIB desde o ps Segunda Guerra, o que voltaria a ocorrer em 1983, j em meio
aos acordos assinados pelo governo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
23. Os limites para a dvida pblica de estados e municpios (dvida pblica consolidada) foram definidos pela Reso-
luo no 40 do Senado Federal, de 20 de dezembro de 2001, de acordo com previso da Constituio Federal (CF) e
seguindo o disposto na LRF (Lei Complementar no 101/2000). Esta ltima, em seu Art. 30 tambm estabeleceu prazo
para a fixao, pelo Senado Federal e pelo Congresso Nacional, de limites ao endividamento global da Unio, o que
at hoje no ocorreu.
24. A evoluo da DBGG tambm ilustra o ganho de importncia do endividamento federal no conjunto do governo
brasileiro: em janeiro de 1998 a DPF representava 64,8% da DBGG; dezembro de 2008 subiu para 73% da DBGG de
acordo com a metodologia antiga at 2007 de clculo para a DBGG; a srie com a metodologia nova no retroage
at 1998, por isso a opo pela comparao DPF DBGG metodologia anterior.
25. Esta parte se baseia amplamente em Ferreira (2006).
A economia brasileira vivenciaria, a partir da, perodo de forte instabilidade

macroeconmica, evidenciada pelo descontrole inflacionrio e pela semiestagna-
o do PIB por pelo menos uma dcada. Em simultneo, avanava o processo de
transio para a democracia, pontuado pelas greves na regio do ABC paulista na
passagem dos anos 1970 para os anos 1980, anistia poltica e adoo do pluripar-
tidarismo, campanha das Diretas J em 1984 e eleio indireta do primeiro
civil para a Presidncia da Repblica, aps 20 anos de regime militar. A crise da
dvida e a crise fiscal financeira do setor pblico, os acordos do pas com o FMI
e a abertura poltica contriburam para explicitar algumas das principais fragilida-
des institucionais presentes no arcabouo de gesto de poltica macroeconmica
no Brasil, entre outras:
Dificuldades para a mensurao do dficit pblico, evidenciadas nas
discusses dos emprstimos externos com o FMI. Dada a inexistncia
de medida confivel de caixa para a apurao do dficit, desenvolveu-se
a metodologia abaixo da linha, com a utilizao do conceito de neces-
sidades de financiamento do setor pblico (NFSP).
Posio do caixa do governo federal inadequadamente controlada, re-
flexo da proliferao do nmero de contas bancrias na administrao
pblica.26 O desconhecimento de contas nos diferentes rgos levava a
ineficincias de toda ordem, por exemplo, contratao de dvida, pelo
gestor, sem necessidade para cobrir necessidades mal apuradas de caixa
(ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008).
Inexistncia prtica do monoplio de emisso de base monetria pelo
Bacen. A conta movimento entre Bacen e Banco do Brasil (BB), o agen-
te financeiro do governo federal, possibilitava a cobertura automtica
de saldos negativos das contas correntes do governo com emisses dire-
tas de base monetria, ou de dvida emitida pelo Bacen sem autorizao
do Congresso Nacional.
Proliferao de atividades de fomento, tipicamente fiscais, no balano
do Bacen, tais como: crditos subsidiados indstria, crdito rural etc.
Multiplicidade de oramentos pblicos. O Oramento da Unio no
contemplava, entre outras rubricas, as instituies financeiras do gover-
no federal, o INSS e as empresas estatais.
Em suma, em meados de 1980, o desenho das instituies estatais respon-
sveis pela poltica econmica no separava claramente a gesto da moeda (e de
preos) da gesto da poltica fiscal especialmente gastos e da dvida pblica.
26. A este respeito, note-se que o governo federal no sabia exatamente o nmero de contas da administrao direta
mantidas na rede bancria, estimadas em 4 mil em 1984 e posteriormente contabilizadas em aproximadamente 12 mil.
A despeito da criao do Bacen duas dcadas antes e dos avanos relacionados

criao de um mercado regular de dvida pblica com vista ao financiamento no
inflacionrio do dficit pblico, a autoridade monetria ainda concentrava ope-
raes fiscais em seus ativos e administrava a dvida pblica. Nesta situao, parte
do dficit pblico se traduzia automaticamente em emisso monetria.
Alm disto, o governo federal no contava com um planejamento central
da execuo financeira. Sobre este ltimo aspecto, (...) embora houvesse j
uma centralizao na arrecadao, por parte da Receita Federal, a execuo
dos gastos era incrivelmente descentralizada e sem controle (...) (FERREIRA,
2006, p. 71). Como se ver a seguir, a criao da STN relaciona-se, em um
primeiro momento, justamente com a iniciativa de centralizao da execuo
financeira do governo federal.
Esse quadro de crise mais ampla do Estado brasileiro incidiu sobre a
economia e a sociedade, chamando a ateno de especialistas dentro e fora
da burocracia pblica. Especificamente em relao ao reordenamento insti-
tucional da gesto macroeconmica, crticas e propostas de reformatao do
aparato burocrtico haviam comeado a surgir j ao fim de 1970, ganhando
fora na dcada seguinte, em meio s negociaes com o FMI e mudana
de regime poltico. Em 1984, um grupo de tcnicos dos Ministrios da Fa-
zenda, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), do BB e
do Bacen deu o primeiro passo concreto do processo de reordenamento insti-
tucional da gesto macroeconmica brasileira, traduzido no Voto 283/1984
do Conselho Monetrio Nacional (CMN), de 21 de agosto, o qual propunha
quatro linhas de ao:
incluso, no Oramento da Unio, de todos os gastos do governo;
eliminao das funes de fomento do Bacen;
redefinio do papel do Banco do Brasil na estrutura do governo federal,
com sua transformao, essencialmente, em banco comercial; e
transferncia da administrao da dvida pblica do Bacen para o
Ministrio da Fazenda.
O referido Voto do CMN designou uma comisso para tratar do assunto,
composta por membros dos rgos afetados pelas medidas. A comisso con-
cluiria um relatrio em fins de novembro de 1984, desdobrando as linhas de
ao definidas pelo CMN em oito propostas concretas, que abrangiam tanto a
extino da conta movimento quanto criao da STN para execuo finan-
ceira do oramento pela Fazenda, e a migrao da gesto da dvida pblica do
Bacen para a Fazenda.
As mudanas propostas, algumas delas inclusive discutidas e apresentadas

em primeira mo ao novo presidente da Repblica, Tancredo Neves, antes da
posse que no ocorreria em razo de seu falecimento27 , esperariam ainda al-
gum tempo para serem implementadas. O fim da conta movimento teria lugar,
por exemplo, em fevereiro de 1986, em meio ao lanamento do Plano Cruzado.
Pouco depois seria editado o Decreto no 92.452, de 10 de maro de 1986, que
daria origem Secretaria do Tesouro Nacional.
Parte da estrutura formal do Ministrio da Fazenda, STN caberia inicialmente:
planejar, normatizar, coordenar e controlar a programao e adminis-
trao financeira do governo federal, ou seja, gerenciar o caixa da Unio;
normatizar e responder pela contabilidade do governo federal;
controlar riscos diretos e indiretos assumidos pelo Tesouro; e
auditar os gastos da Unio.
Posteriormente, separar-se-ia no governo a execuo oramentria de seu
controle. Isto se daria em 1994-1995 com a criao da Secretaria Federal de Con-
trole (SFC), quando a STN deixaria de abrigar a auditoria interna do gover-
no federal. Atualmente a SFC, no mais subordinada ao Ministrio da Fazenda,
compe a estrutura da Controladoria Geral da Unio (CGU), rgo com status
de ministrio diretamente ligado Presidncia da Repblica e que abriga, alm
das atividades de auditoria interna, a Ouvidoria da Unio.
A gesto da dvida pblica, inicialmente ausente da estrutura original
da STN, pouco depois comearia a ser transferida do Bacen para o Tesouro.
Nas palavras de Joo Batista de Abreu, (...) o Decreto (de criao da STN) j
previa, naquela ocasio, a transferncia da gesto da dvida pblica do Bacen para
o Tesouro, mas o Bacen foi contra, e a mudana ocorreu um ano depois (apud
FERREIRA, 2006, p. 94). Foi o que determinou o Decreto no 94.443, de 12 de
junho de 1987:
Art. 1o: Fica atribuda ao Ministrio da Fazenda, a partir de 1 de janeiro de 1988,
a competncia para planejar, supervisionar, normatizar e controlar os servios de
colocao e resgate de ttulos da dvida pblica mobiliria federal.
1o Cabe Secretaria do Tesouro Nacional propor ao Ministro da Fazenda as nor-
mas, regulamentos e demais condies a serem observadas no exerccio da compe-
tncia de que trata este artigo.
27. O vice-presidente Jos Sarney tomaria posse em seu lugar. Em seu governo seria concluda a transio para a
democracia, com a eleio de Congresso Constituinte, em 1986, a promulgao de nova Constituio Federal, em
1988, e a realizao de eleies diretas para a Presidncia da Repblica, em 1989, a primeira depois de quase 30 anos.
Assim, em meio ao incio de um longo processo de reorganizao mais ampla

das instituies e regras relacionadas s finanas pblicas brasileiras o qual in-
cluiu, ainda nos anos 1980, o fim das atividades de fomento do Bacen, a unificao
oramentria da Unio, a unificao do caixa do governo federal, com a criao
da conta nica do Tesouro Nacional no Bacen e a proibio de financiamento do
Tesouro pelo Bacen; passando na dcada seguinte pela concluso da renegociao
da dvida externa e renegociao das dvidas estaduais e municipais; e chegando
a 2000 com a promulgao da Lei Complementar no 101 (LRF)28 , teve lugar a
paulatina concentrao na STN das atividades de planejamento, execuo, contro-
le e pagamento da Dvida Pblica Federal, interna e externa. Iniciada logo aps a
edio do Decreto no 94.443/1987, a construo de expertise no Tesouro Nacional
e a referida concentrao de atribuies na Secretaria relacionadas ao endivida-
mento pblico brasileiro passaram pelas seguintes etapas principais:
Criao de duas coordenaes na STN, em 1988, para abrigar a ad-
ministrao da dvida pblica: Coordenao-Geral de Administrao
da Dvida Pblica (CODIP), responsvel pela administrao da dvida
interna; e Coordenao-Geral de Assuntos Externos (Corex), voltada
ao registro contbil da dvida externa posteriormente, como se ver,
outras responsabilidades ligadas dvida externa passariam ao Tesouro.
Em 1989, a retomada dos pagamentos de juros e principal da dvida
externa atrasados, referentes a 1987 e 1988, incluiu a emisso de ttu-
los da dvida externa soberana brasileira denominados Brazil Invest-
ment Bonds (BIBs) com o aval da Secretaria do Tesouro Nacional,
fato indito at ento.
Participao de tcnicos do Tesouro na reaproximao do pas com os
credores externos, iniciada em 1992. O acordo final da dvida externa,
como visto, seria assinado em 1993, nos moldes do Plano Brady, com
aprovao do Senado Federal. O Tesouro, tambm desde 1992, assumi-
ria a responsabilidade pelos pagamentos relativos dvida externa, antes
sob a tutela da autoridade monetria.
Em 1997, tcnicos da STN visitaram diversos pases da Europa, do
Estados Unidos e do Mxico para anlise das respectivas estruturas
de gesto da dvida pblica. Comeou a o processo de convergncia
28. Ver Decretos nos 94.442/1987 e 94.444/1987 para o fim das operaes de fomento do Bacen e unificao or-
amentria. A conta nica, em operao desde 1988, seguiu preceito constitucional (CF, Art. 164, 3o), assim como
a proibio de financiamento do Tesouro pelo Bacen (CF, Art. 164, 1o). O acordo final de renegociao da dvida
externa com os bancos privados foi assinado ao final de 1993 e implementado a partir de abril do ano seguinte
via securitizao da dvida contratual. Os principais marcos da renegociao das dvidas subnacionais foram as Leis
nos 8.727/1993 e 9.496/1997 e a Medida Provisria foi a no 2.118/2000. Por seu turno, a LRF estabeleceu, entre
outros dispositivos, a proibio de financiamento de um ente da federao por outro e limites para despesas com
pessoal e estoque de endividamento.
entre a estrutura de administrao da dvida da STN e o que o Banco

Mundial denominaria em documentos posteriores de melhores pr-
ticas internacionais. Parte de um movimento mais amplo de profis-
sionalizao internacional da gesto da dvida pblica, a reorganizao
da estrutura de gerenciamento da dvida pblica na STN passaria pela
criao, formalizada em 2001, de um Departamento de Administra-
o da Dvida SECAD III no Tesouro, dividido em trs reas
Coordenaes-Gerais distintas, em substituio s duas anteriores:
front office, responsvel pelas emisses de ttulos nos mercados interno
e externo29 e pela estratgia de curto prazo da dvida; middle office,
com as atividades relativas ao planejamento de mdio e longo prazos,
gerenciamento de risco, acompanhamento macroeconmico, relacio-
namento com investidores e, mais recentemente desde 2005 , pes-
quisa e desenvolvimento relacionados dvida pblica; e back office,
responsvel pelo registro, controle e pagamento e acompanhamento
oramentrio da dvida,30 alm da gerao de estatsticas oficiais.
A LRF, de maio de 2000, estabeleceu o prazo de dois anos para que o
Bacen deixasse de emitir ttulos da dvida interna. Com a medida, desde
meados de 2002 os ttulos da dvida mobiliria interna brasileira passa-
ram a ser emitidos exclusivamente pelo Tesouro. Isto implicou que a po-
ltica de open market do Bacen, da em diante, passasse a se realizar apenas
com ttulos do Tesouro emitidos exclusivamente para a carteira do Bacen.
Acordo de Transio entre a STN e o Bacen, de 7 de janeiro de 2004,
com vista transferncia integral da gesto da dvida externa para o
Tesouro. O Acordo estabeleceu para o ano seguinte a transferncia das
atividades de emisses, colocaes, recompras e reestruturaes de t-
tulos da dvida soberana brasileira no exterior do Bacen para a STN.
Antes disso, na prtica, estas atividades eram decididas quanto con-
venincia, montante e forma e executadas pela autoridade monetria.
O Acordo constituiria um marco na gesto da dvida pblica no pas,
pois completou a centralizao da administrao da DPF interna e
externa na STN.
A enumerao dos fatos mais relevantes associados centralizao da ges-
to da dvida na STN, contudo, no revela os desafios e obstculos presentes no
processo. No incio dos anos 1990, por exemplo, as condies de infraestrutura
dificultavam a realizao dos leiles da DPMFi:
29. Somente em 2005 as emisses externas passaram integralmente alada do Tesouro. Foi o que determinou o
Acordo de Transio entre Tesouro e Bacen para a transferncia integral da administrao da dvida externa para a STN.
30. O item 3.2 a seguir detalha o processo de aproximao da estrutura de gerenciamento da dvida pblica brasileira
em relao s melhores prticas internacionais.
Naquela poca, para falar com os bancos e fazer as operaes, a tecnologia dispo-
nvel trazia algumas dificuldades. Os telefones, por exemplo, eram a disco e no
tnhamos acesso a agncias de notcias ou precificao de ativos on-line. Os servido-
res que operavam as transaes levavam horas para falar com os principais bancos.
Para escrever os relatrios, redigia-se em papel e depois aguardava-se liberar um
computador para fazer a transcrio definitiva (apud FERREIRA, 2006, p. 144).31
As propostas dos bancos para a compra de ttulos pblicos eram registradas
pelo horrio de um antigo relgio de ponto, lacradas em envelopes e, depois
disso, enviadas por motoboys ao Bacen (agente do Tesouro). Todas as etapas dos
leiles, portanto, eram marcadas por riscos operacionais no desprezveis. Atual-
mente, aps a internalizao, na mesa de operaes da dvida na STN, das mais
modernas tecnologias de comunicao, problemas como estes parecem muito dis-
tantes e quase incompreensveis, mas bom lembrar que sua superao requereu
aes concretas da administrao pblica relacionadas ao adequado diagnstico e
planejamento das despesas de custeio com a mquina pblica.32
O recrutamento de pessoal, bem como a construo de capacidade tcnica
e gerencial voltada s necessidades da STN, representaram desafio adicional
consolidao do Tesouro e no s rea da dvida pblica como instituio de
referncia no governo federal (ver box 1).
BOX 1
Criao da carreira de finanas e controle na administrao pblica federal e o
quadro de servidores da Secretaria do Tesouro Nacional
Inicialmente o quadro de funcionrios da STN era composto por tcnicos provenientes dos
rgos envolvidos na criao da secretaria, principalmente Ministrio da Fazenda, Banco do
Brasil, Bacen e Caixa Econmica Federal (CEF). A criao, em 1987, da carreira de Finan-
as e Controle na Administrao Pblica Federal Decreto-Lei no 2.346, de 23 de abril ,
com analistas (nvel superior) e tcnicos (nvel mdio), representou um passo importante na
direo da construo de capacidade tcnica especificamente voltada s necessidades do
Tesouro. Entretanto, como a STN tambm abrigava o controle interno, com estrutura ampla
e descentralizada pelos estados e com o foco direcionado auditoria, nem sempre as de-
mandas de pessoal e necessidade de qualificao da secretaria eram atendidas. Alm disso,
o primeiro concurso pblico para a carreira s se daria em 1989, pouco antes da posse de
Fernando Collor de Mello como presidente da Repblica, quando teria incio um perodo de
praticamente paralisia das contrataes de pessoal pelo governo federal (NOGUEIRA, 2005).
Deste modo, em fins de 1992 apenas dois concursos para a carreira tinham sido realizados,
sendo que 82% dos servidores selecionados no ltimo deles j haviam deixado a instituio,
inclusive em razo da forte deteriorao salarial caracterstica do perodo Collor.
(Continua)
31. Depoimento de um funcionrio do Tesouro poca.

32. O prximo item tambm discorre sobre a importncia do desenvolvimento de sistemas tecnolgicos prprios de
informao, gerenciais e de controle, para a eficincia e reduo de riscos operacionais na gesto da dvida pblica.
(Continuao)
Com o objetivo de recuperar os salrios da carreira, alm de atrair e manter servidores de maior
qualificao, em 1994, a STN desenvolveria sistema pioneiro no setor pblico de remunerao
varivel, a Gratificao de Desempenho e Produtividade (GDP). Esta gratificao seria paga con-
forme avaliao institucional e individual do servidor. A GDP33, alm de praticamente duplicar
os salrios dos servidores, estimulou o estabelecimento negociado de metas entre gerncias,
coordenaes e secretarias adjuntas. Ainda em 1994 seria publicado o primeiro regimento interno
da STN com a formalizao das funes e atribuies de cada unidade do Tesouro. Neste mesmo
ano ocorreria a separao das atividades de controle e auditoria do Tesouro, por meio da criao
da Secretaria Federal de Controle, inicialmente subordinada ao Ministrio da Fazenda (Medida
Provisria no 480, de 27 de abril de 1994). Apesar de no representar introduo de uma nova
carreira de Estado,34 desde ento os concursos pblicos seriam separados por secretaria/rgo.
Alm disso, desde 1995 no mais se realizariam concursos para nvel mdio na STN.
Assim, a recuperao salarial, o comprometimento individual e institucional com o desempenho,
a institucionalizao de funes, a realizao de concursos pblicos especficos para a STN j
sem a atribuio de auditar , entre outros fatores, ajudaram a explicar a diminuio de evaso
de funcionrios da carreira de finanas e controle no Tesouro e a satisfao com o trabalho,
revelada pelo corpo tcnico em pesquisas internas de clima organizacional. O crescimento da
relao candidato vaga nos trs ltimos concursos pblicos realizados para a STN em 2002,
2005 e 2008, respectivamente 37, 82 e 107 , tambm indica que o amadurecimento institucio-
nal do Tesouro j percebido por economistas, engenheiros e administradores profisses tidas
como o pblico-alvo dos concursos , alm de sugerir crescente qualidade do corpo tcnico.
Em julho de 2009 a carreira de finanas e controle do Tesouro Nacional contava com um total
de 879 servidores na ativa, sendo 232 tcnicos e 647 analistas.
Cabe tambm destacar a importncia das condies macroeconmicas para a

compreenso do processo de consolidao da gesto da dvida na STN. Observem-
se, em particular, as dificuldades colocadas ao planejamento e gesto da dvida no Te-
souro pela persistncia de um regime de alta inflao na economia at 1994. Como
a maior parte da DPMFi era rolada diariamente no overnight, o mercado de dvida
pblica praticamente confundia-se com o mercado monetrio (controle da liquidez),
em que prevaleciam as preocupaes do Bacen orientadas pela necessidade de evitar
a rejeio macia de ativos financeiros (ttulos do Tesouro e do Bacen) por bancos e
investidores, o que poderia se traduzir em hiperinflao aberta (LOPREATO, 2008,
p.7). Nesta perspectiva, a estabilizao da inflao, com o Plano Real, ao ampliar o
grau de previsibilidade dos agentes e permitir o alongamento de prazos da DPF em
um processo tambm marcado por recuos relacionados principalmente aos efeitos de
choques externos sobre a economia at 200235 teve papel importante na separao
da administrao da dvida pela STN da gesto monetria pelo Bacen.
33. Extinta 15 anos depois, em 2008, para carreiras tpicas de Estado, como a de finanas e controle as quais pas-
saram a ser remuneradas por subsdio.
34. Ainda hoje, os servidores da CGU rgo diretamente ligado Presidncia da Repblica que abriga a SFC
continuam pertencendo carreira de finanas e controle.
35. Ver STN e BIRD (2009, parte 1, captulo 2). A seo 5, ao tratar da evoluo recente da DPF em termos de prazo
e composio nos ltimos anos, volta a evidenciar a importncia das condies macroeconmicas para a gesto da
dvida pelo Tesouro, em especial do regime fiscal e da evoluo do setor externo.
3.2 O processo internacional de profissionalizao da administrao da

dvida pblica e a estruturao da gesto da dvida pblica na
Secretaria do Tesouro Nacional36
O fim dos anos 1980 e incio dos 1990 testemunhou o que se convencionou
chamar de primeira onda do processo internacional de profissionalizao da ad-
ministrao da dvida pblica.37 Pases como Nova Zelndia, Blgica, Irlanda,
Sucia e Dinamarca, entre outros, integraram a gesto das dvidas interna e exter-
na e, pioneiramente, estruturaram departamentos de administrao de dvida
em alguns casos, em rgos autnomos, em outros, subordinados diretamente
ao Ministrio da Fazenda ou ao Bacen divididos em back, middle e front offices,
que se tornariam referncia internacional.
Diversos fatores impulsionaram o incio deste processo de profissionalizao.
Em primeiro lugar, o crescimento nas dcadas de 1970 e 1980 da dvida pblica
como percentual do PIB em diversos pases, inclusive na maior economia do mundo,
os Estados Unidos, o que tambm geraria preocupao crescente com a sustentabi-
lidade fiscal.38 Em segundo lugar, o aumento em magnitude do endividamento p-
blico tambm aguou a percepo dos governos acerca dos riscos inerentes compo-
sio da dvida pblica, especialmente a parcela denominada em moeda estrangeira.
Em terceiro lugar, a crise mexicana de 1994-1995, a crise asitica de 1997-1998 e
as crises russa e brasileira de 1998-1999, ao redundarem em amplas desvalorizaes
cambiais muitas vezes seguidas por assistncia oficial e, portanto, crescimento da
dvida pblica a instituies financeiras pblicas e privadas fragilizadas, reforaram
nos governos dos pases emergentes o diagnstico sobre a importncia do desenvolvi-
mento de mercados de dvida pblica locais e de seu gerenciamento mais profissional.
Subjacente a estes fatores, a globalizao do capital das ltimas dcadas entendida
como a crescente integrao internacional dos mercados financeiros nacionais via des-
regulamentao e o maior ritmo de surgimento de inovaes financeiras impuseram
novos requerimentos em termos de capacidade tcnica a gestores de dvida em geral.
No por acaso, as estruturas de gesto da dvida pblica de diversos pases
herdadas dos anos 1960-1970 mostravam-se, em muitos aspectos, inadequadas
obsoletas em relao nova realidade econmico-financeira. Em linhas gerais, tais
estruturas caracterizavam-se por:
36. Este item se baseia fundamentalmente em STN e BIRD (2009, Introduo; parte 2, captulo 1) e em FMI e BIRD (2001).
37. Ver Wheeler (2004, p. 1-4).
38. Nos Estados Unidos, nos 21 anos entre 1948 e 1969, a dvida pblica do governo federal junto ao setor privado cresceu
apenas, em termos nominais, 28,5%, de US$ 216,6 bilhes para US$ 291,2 bilhes; nos 21 anos subsequentes, contudo, o
salto seria de 821% em 1980 correspondendo a US$ 737,7 bilhes e em 1990 chegando a US$ 2.565,1 bilhes. Irlanda
e Blgica, pioneiros na reestruturao da gesto da dvida pblica nos anos 1980 e 1990, contavam em 1990 com razo
dvida/PIB de 96% e 126%, respectivamente. Nova Zelndia e Sucia, pases tambm inovadores em gesto de dvida,
experimentaram variao mais expressiva das suas dvidas (medidas em moeda local) do que os Estados Unidos entre 1970
e 1990, respectivamente, 1368% e 1710%. Todas as estatsticas mencionadas se referem dvida do governo central e
foram obtidas de FMI, International Financial Statistics.
Administrao da dvida geralmente espalhada por diversos rgos

governamentais, inclusive Bacens.
Ausncia de objetivos claros para a gesto da dvida o mais comum
era o foco exclusivo e no explicitado na minimizao de custos, com
pouca considerao dos riscos envolvidos.
Falta de controle do governo central sobre o endividamento subnacional.
Acompanhamento inadequado de passivos contingentes potencialmente
geradores de esqueletos.
O processo de profissionalizao da gesto da dvida nas dcadas seguintes
incidiu sobre este quadro, primeiramente em pases como Nova Zelndia, Blgica
e Irlanda, e depois, j na segunda metade da dcada de 1990, nos chamados pases
emergentes, como Mxico, Colmbia, Coreia do Sul e Brasil. Sobre esta segunda
onda de reformas institucionais ligadas administrao da dvida pblica, deve-se
destacar o papel ativo de organismos multilaterais como o FMI e o BIRD, no s
estimulando o contato dos governos dos pases em desenvolvimento com as expe-
rincias avaliadas como exitosas na rea, mas condensando as melhores prticas de
gesto da dvida pblica em um guia publicado em 2001 (FMI; BIRD, 2001a).
O formato atual da administrao da dvida na STN adotado informal-
mente em 1999 e ratificado pelo regimento interno do Tesouro em 2001 com
uma secretaria adjunta composta por trs coordenaes-gerais, que conjuntamen-
te tratam da dvida externa e interna,39 pode ser visto como o resultado da apro-
ximao do Brasil em relao s melhores prticas internacionais. Entre os ganhos
adquiridos com a nova estrutura, destacam-se: i) melhor coordenao entre, de
um lado, polticas fiscal e monetria e, de outro, gesto da dvida pblica; ii) boa
governana, com estruturas legal e institucional bem definidas; iii) adequada ca-
pacidade tcnica da equipe; iv) sistemas tecnolgicos de informao e de controle
seguros e precisos; e v) centralizao do planejamento estratgico, da gesto de
riscos e das decises de endividamento. A seguir aborda-se a experincia brasileira
em cada uma destas reas,40 com nfase na estrutura institucional.
3.2.1 Coordenao entre polticas fiscal e monetria e gesto da dvida pblica

O item 2.1 deste captulo tratou da interdependncia entre gesto e evoluo da
dvida pblica e polticas macroeconmicas, especialmente a poltica fiscal. Viu-se
que no apenas a sustentabilidade da dvida depende da poltica fiscal e da diferen-
a entre taxa real de juros e taxa real de crescimento do PIB, mas a composio da
39. Em substituio ao modelo com duas coordenaes-gerais, uma dedicada exclusivamente dvida externa e outra
dvida interna.
40. Exceto o item v que ser apresentado em uma seo especfica, na sequncia.
dvida tambm afeta as finanas pblicas por meio da amplificao ou suavizao

dos efeitos de choques econmicos sobre o governo. Tudo isto sugere a importncia
de um entendimento comum das vrias instncias decisrias e executoras da poltica
econmica sobre seus objetivos e utilizao dos diversos instrumentos disponveis.
No Brasil, o elo principal para a coordenao de polticas dado pela de-
terminao, ainda no projeto oramentrio, das necessidades de financiamen-
to do governo federal. A projeo do chamado dficit nominal, por sua vez,
baseia-se na meta de supervit primrio estabelecida na LDO e em estimativas
para variveis macroeconmicas chaves, como taxa de juros, inflao e cresci-
mento do PIB. O planejamento da dvida pblica, consubstanciado no Plano
Anual de Financiamento (PAF) e divulgado ao incio de cada ano, como ser
visto na prxima seo, considera estas diretrizes de poltica macroeconmica
explicitadas na LDO e na Lei Oramentria Anual (LOA), alm de cenrios al-
ternativos para a economia com vista ao estabelecimento de bandas indicativas
para a DPF e seus principais componentes.
3.2.2 Governana
A governana pode ser entendida como a regulamentao da estrutura adminis-
trativa pelo estabelecimento dos direitos e dos deveres dos gestores e da dinmica
e organizao da instituio. (STN; BIRD, 2009, parte 2, captulo 1, p. 133).
A boa governana implica a existncia de: i) marco legal bem definido; ii) es-
trutura institucional adequada ao bom desempenho das funes do rgo; iii)
transparncia; e iv) adequada prestao de contas.
Em linhas gerais, a experincia internacional destaca a importncia da defi-
nio clara, por meio de legislao, da competncia para contrair e emitir novos
instrumentos de dvida em nome do governo. A eliminao de mltiplos emisso-
res e o estabelecimento claro de responsabilidades aumentam a segurana jurdica
dos instrumentos e minimizam eventuais problemas de informao no mercado.
No Brasil, destaque-se o aperfeioamento da legislao nesta direo.
A partir de 2002, graas a dispositivo da LRF Art. 34 que vedou a
emisso de ttulos pblicos pelo Bacen, somente o Tesouro Nacional emite
dvida pblica no governo federal. Alm disto, no que tange definio de
responsabilidades na administrao da dvida, o Decreto no 6.764, de 10 de
fevereiro de 2009, determina a estrutura regimental do Ministrio da Fazenda
e define a Secretaria do Tesouro Nacional como o rgo responsvel pela ges-
to da dvida interna e externa, esta ltima efetivamente transferida do Bacen
para a STN em 2005.41
41. Ver Acordo de Transio entre STN e Bacen, de 7 de janeiro de 2004.

Parte das diretrizes da poltica de endividamento tambm obedece a

disposies legais, tais como: a Constituio Federal (CF), que estabeleceu
a proibio de financiamento do Tesouro Nacional pelo Bacen e atribui ao
Senado Federal a competncia para propor limites ao endividamento externo
e subnacional; a LRF, a qual define normas de finanas pblicas voltadas para
a responsabilidade fiscal; a Lei no 10.179/2001, que dispe sobre as caracters-
ticas dos ttulos de dvida emitidos pelo Tesouro Nacional; a LDO e a LOA,
mencionadas anteriormente.
Quanto estrutura institucional, conforme discutido, a STN se aproximou
da experincia internacional de reformas de gesto de dvida, por meio da criao
de um departamento de administrao de dvida (Secretaria Adjunta III), com-
posto por trs coordenaes-gerais que conjuntamente controlam, planejam e
emitem instrumentos de dvida interna e externa, a saber:
Coordenao-Geral de Controle da Dvida Pblica (CODIV): o cha-
mado back office, responsvel pelo registro e controle da DPF, produ-
o das estatsticas oficiais de dvida, elaborao e acompanhamento da
proposta oramentria anual da dvida, pagamentos e relacionamento
com as centrais de custdia.
Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica
(COGEP): o middle office, que desenvolve estratgias de mdio e lon-
go prazos para a DPF, elabora e acompanha indicadores de risco do
endividamento, produz cenrios alternativos para tomada de decises,
se responsabiliza pelo contato direto com investidores, e realiza estudos
relacionados ao endividamento pblico.
Coordenao-Geral de Operaes da Dvida Pblica: o front office, ba-
sicamente opera as mesas interna e externa de dvida do Tesouro, ou
seja, realiza as emisses de ttulos pblicos; alm disso, suas atribuies
incluem o estudo de novos produtos e a conduo de operaes espe-
ciais como, por exemplo, o pagamento dos Brady Bonds, em abril de
2006 e o programa permanente de resgate antecipado de ttulos no
mercado internacional.
A SECAD III do Tesouro Nacional, portanto, concentra a administrao
da Dvida Pblica Federal, o que, de acordo com a experincia internacional,
contribui para o aumento da eficincia na gesto e facilita a coordenao com
outras polticas. As figuras a seguir situam, respectivamente, o Ministrio da
Fazenda e o Tesouro Nacional na administrao pblica federal, e a Secretaria
Adjunta III, no Tesouro.
FIGURA 2
Estrutura administrativa do governo federal, Ministrio da Fazenda
Fonte: Decreto no 6.764, de 10 de fevereiro de 2009.
FIGURA 3
Estrutura administrativa da Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria Adjunta III
Fonte: Regimento Interno do Tesouro Nacional, Portaria STN no 141, de julho de 2008.
Boas prticas de governana tambm incluem a criao, no interior das ins-

tituies, de rotinas de apoio tomada das decises mais relevantes e de me-
canismos formais de compartilhamento de informaes internas. A criao, na
SECAD III, do Comit de Gerenciamento da Dvida Pblica Federal procurou
atender a estes objetivos. Composto pelo secretrio-adjunto da Dvida Pblica
(presidente do Comit), e pelos coordenadores-gerais e coordenadores de cada
Coordenao-Geral da Dvida, o comit se rene uma vez por ms com o apoio
tcnico do staff dos servidores para analisar a conjuntura, compartilhar infor-
maes relevantes e propor a estratgia de emisses da DPF para o ms seguinte.
Extraordinariamente o comit define diretrizes e estratgias de mdio e longo
prazos para a dvida e delibera sobre os limites dos indicadores de referncia utili-
zados no PAF para o ano fiscal subsequente. Mais precisamente, o comit prope
ao secretrio do Tesouro Nacional as estratgias de curto, mdio e longo prazos
de gesto da DPF; o secretrio, por sua vez, avalia as propostas para submet-la
aprovao do ministro da Fazenda.
Por fim, transparncia e prestao de contas elementos essenciais da boa
governana, na medida em que contribuem para a reduo de incertezas no mer-
cado e incremento da legitimidade das aes do gestor pblico vm ocupando
espao crescente nos ltimos anos nas aes da SECAD III do Tesouro. O contato
permanente com agncias de classificao de risco (rating agencies), organismos
multilaterais, instituies financeiras e investidores, alm da divulgao regular
das diretrizes, objetivos e resultados da administrao da dvida pblica, tem au-
xiliado na diminuio da volatilidade de mercado e do prmio de risco exigido
pelos investidores. Neste sentido cabe destacar o papel da Gerncia de Relaciona-
mento Institucional da COGEP, responsvel pelo contato do Tesouro com agn-
cias de rating, investidores e pblico em geral.42
Quanto aos instrumentos de divulgao dos objetivos, resultados e esta-
tsticas da administrao da DPF todos eles disponveis na pgina do Tesouro
Nacional na internet43 , vale destacar:
Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica: publicado em janei-
ro de cada ano, desde 2001, apresenta as diretrizes, objetivos e metas
(na forma de bandas de indicadores) para a DPF ao longo do ano.44
42. Em 2008, pela segunda vez consecutiva, o Institute of International Finance (IIF), associao internacional que
rene as principais instituies financeiras do mundo, concedeu pontuao mxima s reas de relacionamento com
investidores do governo federal brasileiro. Em um ranking composto pelos 38 pases emergentes mais ativos nos
mercados globais de bnus soberanos, o Brasil, representado pelas reas de relaes institucionais da STN e do Bacen,
obteve o primeiro lugar superando pases como Coreia do Sul, Chile, Mxico e Rssia. O documento do IIF, contendo
os critrios de pontuao e ranking de relacionamento com investidores, encontra-se disponvel em: <http://www.iif.
com/press/press+67.php>.
43. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br>.
44. A seo 4 deste captulo discute em detalhes a metodologia por trs da elaborao do PAF.
Relatrio Anual da Dvida Pblica: tambm publicado em janeiro, ana-

lisa retrospectivamente a gesto da dvida pblica no ano anterior.
Relatrio Mensal da Dvida Pblica: mensalmente divulga informaes
e estatsticas sobre a DPF incluindo emisses, resgates, evoluo do es-
toque, prazo mdio e vida mdia, perfil de vencimentos e custo mdio,
entre outras estatsticas relevantes.
Cronograma Mensal de Emisses: divulgado ao incio de cada ms,
informa as datas de realizao e liquidao dos leiles de ttulos da
DPMFi; o cronograma tambm discrimina os tipos e volume mximo
de ttulos a serem ofertados.
Informes da Dvida: notcias espordicas, com informaes relevantes
relacionadas ao gerenciamento da DPF.
Apresentao para Investidores: atualizada semanalmente, inclui pano-
rama macroeconmico e evoluo das estatsticas de endividamento.
3.2.3 Capacidade tcnica

O trabalho de gerenciamento da dvida pblica requer equipe bem qualificada,
com conhecimentos especficos nas reas de macroeconomia, mercado financei-
ro e finanas pblicas. No Brasil, qualidades como essas devem ser perseguidas
em consonncia s especificidades do funcionalismo pblico determinadas pela
Constituio Federal, especialmente no tocante forma de recrutamento im-
pessoal, via concurso pblico e estabilidade do servidor.45
Como visto no item anterior, os concursos pblicos realizados para a carrei-
ra de finanas e controle do Tesouro Nacional atualmente se direcionam apenas
a candidatos com nvel superior (analistas) e com slida formao em contabili-
dade, economia e finanas. Ademais, os ltimos concursos tm se caracterizado
por elevada relao candidato vaga, 82 em 2005 e 107 em 2008, o que contribui
para o recrutamento de pessoal qualificado. O progresso no recrutamento para o
Tesouro e, mais especificamente, para a SECAD III evidenciado, por exemplo,
pelo aumento do nmero de analistas de finanas e controle no quadro de pessoal
da dvida: em dezembro de 1995 trabalhavam na SECAD III um total de 73
funcionrios, dos quais 39 analistas; em dezembro de 2008, as trs coordenaes-
gerais da dvida contavam 99 pessoas aproximadamente 17% do pessoal direta-
mente lotado na Secretaria do Tesouro Nacional , 76 delas analistas de finanas
e controle. Este fortalecimento da carreira tambm se reflete na ampla predomi-
nncia de servidores de finanas e controle nos cargos de chefia da SECAD III
fato que se repete no Tesouro Nacional como um todo.
45. Note-se que o servidor pblico estvel, mas no o quadro de pessoal do rgo, que muda em virtude da concesso
de aposentadorias, ingressos de novos servidores, mobilidade interna ao rgo, cesses, requisies, exoneraes etc.
Alm da competitividade no recrutamento e fortalecimento da carreira t-

pica de Estado, a qualificao tcnica do pessoal estimulada na STN por meio
de um programa de capacitao, que contempla o financiamento de cursos de
especializao aos servidores em finanas, por exemplo , aulas de atualizao
em informtica, portugus e ingls, vagas em cursos oferecidos por instituies
conveniadas com o Ministrio da Fazenda como o FMI e a Fundao Getulio
Vargas (FGV) , processo seletivo para a concesso de licena remunerada por at
dois ou quatro anos para a participao de servidores em programas de mestrado
ou doutorado etc. O resultado disso tem sido a ampliao da parcela da equipe
de gerenciamento da dvida com domnio pleno de uma ou mais lnguas estran-
geiras, diplomada em cursos de especializao em finanas e com mestrado ou
doutorado ligados rea econmica.
3.2.4 Sistemas tecnolgicos de informao

A experincia internacional com a profissionalizao da gesto da dvida p-
blica tambm assinala a importncia de sistemas de informao seguros e pre-
cisos, seja por motivos gerenciais ligados ao planejamento da dvida, seja para
registrar corretamente as obrigaes e assegurar tempestividade e exatido nos
pagamentos, ou mesmo para informar da melhor forma possvel investidores
e cidados em geral.
No incio desta dcada, quando o planejamento e emisso de dvida externa
ainda se concentravam no Bacen e o Tesouro dava os primeiros passos na admi-
nistrao integrada das dvidas interna e externa, eram mltiplos os sistemas de
controle e gerenciamento da dvida na STN.46 Esta separao de sistemas, ainda
hoje, dificulta a execuo de tarefas que requerem informaes consolidadas da
DPF, alm de ampliar riscos operacionais como os associados necessidade de
insero da mesma informao mais de uma vez em plataformas diferentes.
Pelos motivos acima elencados e dada a inexistncia em mercado de pacotes
de informtica adequados s especificidades da administrao da dvida pblica
brasileira, o Tesouro Nacional decidiu desenvolver, a partir de 2004, um sistema
prprio de dvida, o Sistema Integrado da Dvida (SID), cuja implantao encon-
tra-se em andamento, com concluso prevista para dezembro de 2009. Constam
dos objetivos do novo sistema: integrao das aes das trs Coordenaes-Gerais
da Dvida; eliminao das redundncias de trabalhos associados insero de in-
formaes e extrao de clculos; integrao dos sistemas existentes; minimizao
de riscos operacionais; facilidade de extrao de informaes gerenciais e gerao
das estatsticas para os relatrios oficiais.
46. Os principais sistemas so o Dvida Pblica Interna (DPI); o Dvida Externa; o Elabora, para elaborao e monitora-
mento do oramento da DPF; e o Gerir, para planejamento estratgico e gesto de riscos.
A SECAD III tambm conta hoje com terminais das principais agncias de
informaes econmicas online, como Bloomberg, Reuters e Broadcast, mesa de
operaes da dvida interna integrada aos dealers do mercado e ao Bacen, e equi-
pamentos de informtica em quantidade um computador por funcionrio e
qualidade compatveis com suas necessidades.
A evoluo institucional da administrao da dvida pblica no Brasil, de
meados dos 1980 aos dias atuais, acompanhou e refletiu, de um lado, a crescente
relevncia do endividamento pblico para a macroeconomia e as finanas pbli-
cas no pas e, de outro, a aproximao da STN em relao estrutura e prticas de
governana consagradas internacionalmente na rea. Hoje, inclusive, a SECAD
III do Tesouro Nacional aparece como referncia de boas prticas de planejamen-
to e gesto, especialmente na Amrica Latina e entre os pases emergentes.
A criao em 2005 do Grupo de Especialistas em Gerenciamento da Dvida
Pblica da Amrica Latina e Caribe (LAC Debt Group) exemplifica isto: fruto de
iniciativa brasileira, apoiada pelo BID, o grupo organiza encontros peridicos
para a troca de experincias em administrao da dvida pblica, discute harmo-
nizao de normas e regulamentos relativos ao mercado financeiro e dissemina
prticas bem sucedidas de estmulos a mercados secundrios de ttulos pblicos.
4 O PLANEJAMENTO ESTRATGICO DA DVIDA PBLICA FEDERAL

NO TESOURO NACIONAL47
Desde 2001, em meio remodelao da estrutura de gerenciamento da DPF
e no contexto do aperfeioamento dos instrumentos de gesto, o Tesouro
Nacional divulga seu Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Fe-
deral. O PAF, ao explicitar o planejamento da gesto da DPF para o hori-
zonte de um ano com a divulgao das premissas, prioridades e metas do
Tesouro Nacional para a dvida pblica, sintetiza o esforo de planejamento
estratgico do governo federal na rea.
A figura 4 permite situar melhor o PAF no processo mais amplo de
planejamento estratgico da DPF, o qual contempla as seguintes etapas prin-
cipais: i) definio do objetivo principal da administrao da dvida pblica;
ii) modelagem da composio tima da dvida pblica no longo prazo de-
senvolvimento de um modelo de benchmark; iii) desenho de uma estratgia
de transio da composio atual da DPF para a composio desejada de lon-
go prazo; iv) elaborao do PAF, com explicitao de metas anuais, na forma
de intervalos, para os principais indicadores de estoque e perfil da DPF; v)
planejamento ttico; e vi) monitoramento dos resultados.
47. Este item se apoia amplamente em STN e BIRD (2009, parte 2, captulo 2).
FIGURA 4
Planejamento estratgico da Dvida Pblica Federal resumo
Fonte: STN e BIRD (2009, parte 2, captulo 2).
A precondio essencial para o estabelecimento de uma estratgia de administra-

o da dvida pblica a definio clara de seus objetivos. Como em outros pases,48
no Brasil optou-se pelo estabelecimento de objetivo amplo para a gesto da dvida
pblica: minimizao dos custos de financiamento do governo no longo prazo, condi-
cionada assuno de nveis prudentes de risco. A definio deste objetivo em termos
de longo prazo, em primeiro lugar, confere maior flexibilidade gesto da dvida no
dia a dia uma vez que nem sempre a perseguio do menor custo no curto prazo
redunda dadas as caractersticas dos instrumentos de financiamento em termos de
prazo e indexadores em menor custo ao longo do tempo. A meno aos nveis
prudentes de risco, por sua vez, justifica-se no apenas pela considerao do trade-off
entre custo e risco49 da dvida pblica mas se torna especialmente relevante em econo-
mias em desenvolvimento, que so suscetveis a maior volatilidade de cmbio e juros.
Em termos metodolgicos, o objetivo adotado para a gesto da dvida p-
blica no longo prazo enseja dois estgios sequenciais no que tange elaborao
de uma estratgia concreta de administrao do endividamento: i) a definio
da composio desejada no longo prazo; e ii) a discusso do modo pelo qual a
composio atual do endividamento mudar na direo desejada. Na STN estes
dois estgios envolvem a utilizao de tcnicas de modelagem macroeconmica, o
clculo de indicadores estocsticos de risco, o emprego de tcnicas de Assets and
Liability Management (ALM) Gesto de Ativos e Passivos , a considerao
de cenrios alternativos para as variveis-chaves da economia e a elaborao de
estratgia de transio do curto ao longo prazo.
48. Para os objetivos da gesto da dvida pblica em outros pases ver FMI e BIRD (2001a).
49. O trade-off entre custo e risco da dvida pblica pode ser entendido dentro do contexto do modelo do Capital Asset
Pricing Model (CAPM), que estabelece os fundamentos da teoria de gesto de carteiras com diversos tipos de ativos de risco.
Com relao composio desejada para a dvida no longo prazo, diversos

pases j utilizam modelos de benchmark como instrumento de apoio tomada
de deciso, entre eles Sucia, Irlanda, Dinamarca, Portugal e frica do Sul.50
No Brasil, o modelo elaborado procura gerar, no espao risco retorno no
caso da dvida, risco custo de financiamento e no estado estacionrio, um
conjunto de composies eficientes conhecido como fronteira eficiente de
Markowitz, ou fronteira de varincia mnima51 para a dvida pblica, de
onde possvel ao governo escolher a composio desejada para sua dvida,
considerando o trade-off entre custo e risco. Trata-se, operacionalmente, de mi-
nimizar uma funo objetivo de custo de longo prazo para a DPF sujeita
restrio dada por nveis prudentes de risco.
Neste ponto convm destacar dois aspectos tericos da modelagem de ben-
chmark da dvida pblica: a postulao de uma relao inversa entre custo espera-
do de financiamento do setor pblico e risco e o conceito de estado estacionrio.
De acordo com a teoria tradicional de finanas, os retornos de ativos mais arris-
cados so superiores, em mdia, aos retornos de ativos com menor risco. Nesta
linha, o risco entendido como grau de disperso da distribuio de frequncia
do retorno esperado, ou seja, uma medida de quanto um dado retorno pode se
afastar do retorno mdio. Em uma carteira de investimento com apenas um ati-
vo, o risco calculado pela varincia do retorno esperado do ttulo; em carteiras
compostas por mais de um ativo, o risco de um ttulo individual calculado pela
covarincia entre retorno do ttulo e retorno da carteira dividida pela varincia da
carteira (chamada de ).52
No mercado de dvida pblica, os diferentes instrumentos de financiamento
tambm geram retornos mais ou menos volteis para investidores. Isto depender
das caractersticas dos instrumentos financeiros, dos seus prazos de maturao e
da percepo dos investidores quanto ao risco associado trajetria temporal dos
indexadores dos instrumentos (taxa de juros, taxa de cmbio, inflao etc.).
Nesta perspectiva, ttulos pblicos indexados taxa de cmbio, taxa de
juros ou com prazos mais curtos (risco de refinanciar-se a um custo mais alto no
futuro), transferem menos risco ao detentor destes papis e, assim, so mais arris-
cados para o setor pblico, apesar de representarem custo de financiamento mais
baixo; por outro lado, ttulos pr-fixados, com prazo mais longo ou indexados
50. Cabral (2005) trata pormenorizadamente da experincia internacional com modelos de benchmark para a dvida pblica.
51. A fronteira eficiente nada mais do que o conjunto de pares ordenados no espao risco-retorno que, para um
dado nvel de risco, maximizam o retorno esperado das possveis carteiras de ativos com risco. Uma vez que a relao
risco retorno de uma carteira de ativos varia de forma no linear com as propores dos ativos em carteira, a fronteira
eficiente convexa. Para uma explicao mais detalhada, ver Markowitz (1952).
52. Esta a proposio central de um dos modelos bsicos de finanas, o Capital Asset Pricing Model. Ver, por exemplo,
Ross, Westerfield e Jaffe (1995, captulos 9 e 10).
inflao,53 por transferirem mais riscos ao detentor do papel, so menos arriscados

para o governo, porm, mais caros. Por exemplo, as letras financeiras do tesouro
(LFT), ttulo pblico ps-fixado atrelado taxa de juros do Sistema Especial de
Liquidao e de Custdia, protege um investidor das oscilaes da taxa de juros
bsica. Neste caso, o risco de variao da taxa SELIC permanece com o setor
pblico, ainda que isto garanta um menor custo de financiamento. Ao contrrio,
uma NTN-F, ttulo pblico pr-fixado, por seu preo estar mais exposto s osci-
laes da taxa SELIC, transfere o risco de taxa de juros para seu detentor. Neste
caso, o preo da transferncia deste risco para o setor privado um custo de finan-
ciamento mais alto para o setor pblico tomador dos recursos.
A construo do modelo de benchmark da dvida pblica, alm de se dar no
espao risco-retorno, orientada pelo longo prazo, normalmente tratado pela te-
oria econmica por meio da hiptese de estado estacionrio. Em termos amplos,
a expresso estado estacionrio utilizada pela primeira vez para caracterizar os
resultados de longo prazo do modelo de crescimento de Solow-Swam54 implica
tratar o longo prazo como um perodo de tempo suficientemente extenso para
que as variveis-chaves da economia taxa de investimento, cmbio, juros, pre-
os, emprego, produto etc. convirjam para valores de equilbrio na ausncia de
mudanas em condies estruturais da economia. Na modelagem de dvida p-
blica, isto implica, por exemplo, parametrizar as polticas fiscal e monetria para,
com base em informaes passadas e em cenrios alternativos, projetar trajetrias
e volatilidade de longo prazo para cmbio, taxa bsica de juros e inflao.
Atualmente, o modelo de clculo da composio tima da dvida encontra-
se em estgio de aperfeioamento na SECAD III do Tesouro e j compe o rol
de instrumentos de planejamento estratgico da dvida. Observe-se, entretanto, que
qualquer modelo de simulao do comportamento do estoque e composies alter-
nativas para a dvida ao longo do tempo constitui simplificao da realidade. Ou seja,
embora um modelo acrescente benefcios tomada de decises, a escolha concreta de
uma composio desejada para a dvida pblica no prescinde de outras ferramentas
de anlise de custo e risco, bem como do conhecimento tcito do gestor.
Nesse sentido, o Tesouro Nacional elabora, monitora e divulga sistemati-
camente indicadores de risco estocsticos para a composio da dvida, como o
Cost-at-Risk (CaR) e o Cash-Flow-at-Risk (CFaR). O primeiro deles consiste
em medida de risco de mercado do estoque da DPF ao simular a distribuio
de probabilidades para o valor da dvida com base em cenrios estocsticos para
juros, cmbio e inflao; j o CFaR, relacionado ao risco de refinanciamento,
53. No caso dos ttulos indexados inflao, o risco para o governo federal de elevao abrupta do endividamento lquido
gerado pelo impacto de altas imprevistas de preos sobre esta parcela indexada da DPF minimizado pela indexao
de parte expressiva de ativos inflao por exemplo, parte das receitas de impostos e dvida de estados e municpios.
54. Ver Carlin e Soskice (2006, captulo 13).
simula variaes nos vencimentos em 12 meses da DPF associadas a cenrios

estocsticos tambm para juros, cmbio e inflao. Alm do CaR e do CFaR,
utilizados inclusive em testes de stress, tcnicas de ALM tambm so empregadas
para acompanhar os riscos para o Tesouro associados a possveis descasamentos de
ativos e passivos do governo federal.
Assim, o modelo de benchmark, os indicadores de risco de mercado e de refi-
nanciamento, a anlise de ALM e o conhecimento tcito do corpo tcnico formam
os insumos principais para a tomada de deciso estratgica dos gestores, deciso
levada apreciao do Secretrio do Tesouro Nacional e submetida aprovao do
Ministro da Fazenda. O resultado disso expresso no PAF, sob a forma de diretrizes
estratgicas para a composio da dvida. Atualmente tais diretrizes englobam:
O alongamento do prazo mdio e reduo do percentual vincendo da
DPF em 12 meses.
A substituio gradual dos ttulos remunerados pela taxa SELIC (LFTs)
por ttulos com rentabilidade pr-fixada letras do tesouro nacional
(LTNs) ou notas do tesouro nacional, srie F (NTN-Fs) ou vinculada a
ndice de preos notas do tesouro nacional, srie B (NTN-Bs).
O aperfeioamento do perfil da DPFe por meio da emisso de t-
tulos com prazos de referncia, programa de resgate antecipado e
operaes estruturadas.
O incentivo ao desenvolvimento de estrutura a termo de taxa de juros
para ttulos pblicos federais nos mercados interno e externo.
A ampliao da base de investidores.
Outro estgio do planejamento estratgico da dvida pblica representado
pela elaborao de uma estratgia de transio do curto para o mdio e longo
prazos. A questo principal aqui se refere ao ritmo da transio: quo rpida deve
ser a convergncia do perfil corrente da dvida para o perfil desejado?
Sob este prisma, planejar a transio implica identificar possveis gargalos
acelerao das modificaes do perfil da dvida pblica na direo apontada pelo mo-
delo de benchmark. Por exemplo, no Brasil tradicionalmente a demanda por ttulos
pblicos pr-fixados se limita a prazos mais curtos; neste contexto, aumentar rapida-
mente o peso desses ttulos para reduo do risco de mercado no endividamento
total pode implicar reduo do prazo mdio da DPF aumento do risco de refinan-
ciamento. Consideraes como estas sugerem cautela no ritmo de crescimento da
parcela pr-fixada da dvida, mas tambm aes especficas do governo voltadas ao
efetivo desenvolvimento de um mercado de ttulos pr-fixados que negociem papis
com prazos mais dilatados. A formulao da estratgia de transio, portanto, trata
do mapeamento de riscos, oportunidades e restries ao alcance das diretrizes de
longo prazo da dvida pblica, incluindo a anlise de cenrios alternativos.
Depois da discusso dos cenrios relacionados transio, chega-se princi-

pal etapa do planejamento estratgico: o desenho propriamente dito da estratgia
de curto prazo para o ano consubstanciada no PAF. O primeiro passo nessa
direo consiste em estimar as necessidades de financiamento do governo federal
para o perodo de planejamento, o prximo exerccio fiscal. Isto feito a partir
dos vencimentos projetados da DPF para o ano seguinte de acordo com os di-
ferentes cenrios construdos e da previso de recursos oramentrios exceto
refinanciamento destinados ao abatimento da dvida.
Observe-se que a programao oramentria da dvida includa no Proje-
to de Lei Oramentria Anual (PLOA) obedece disposies da LDO relativas,
por exemplo, meta de resultado primrio. O prprio oramento, portanto,
configura um dos instrumentos de coordenao entre gesto da dvida e polti-
ca fiscal. A figura 5 a seguir ilustra a metodologia de projeo das emisses do
Tesouro para o ano, tambm chamadas necessidade lquida de financiamento
do Tesouro Nacional.
FIGURA 5
Necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional projeo anual
Fonte: STN (2009).
Observe-se, ainda, que estimao das novas emisses para o ano deve tam-
bm levar em conta a interdependncia da gesto da dvida com a poltica mone-
tria e financeira do governo, ou seja, precisa estar atenta s compras de moeda
efetuadas pelo Bacen, variao prevista das operaes compromissadas, a poss-
veis aportes emprstimos do Tesouro a empresas pblicas etc.
Uma vez projetada a necessidade lquida de financiamento do Tesouro
Nacional, procura-se simular vrias estratgias alternativas de financiamento,
ou seja, perfis qualitativamente diferentes de financiamento que explicitam res-
tries e trade-off relacionados aos diversos cenrios construdos para o curto
prazo um ano. As simulaes exploram lgicas de financiamento distintas
associadas a cada cenrio, por vezes com maior nfase na reduo de custos, ora
com maior nfase na reduo de riscos.
Cada estratgia de financiamento cada composio simulada acom-

panhada por anlise de risco de mercado (CaR) e de refinanciamento (CFaR)
para debate no mbito da SECAD III do Tesouro e, posteriormente, junto s
autoridades tomadoras de deciso. Definida a estratgia para o ano, projetam-se
os principais indicadores de estoque e perfil da DPF para a derivao de metas
especficas, na forma de limites indicativos para o fim do perodo. Atualmente, o
PAF inclui intervalos indicativos para os seguintes indicadores da DPF: estoque,
composio pr-fixados, ndices de preos, SELIC e cmbio , prazo mdio e
percentual vincendo em 12 meses.
TABELA 4
Metas para a Dvida Pblica Federal 2009
Limites para 2009
2008
Mnimo Mximo
Estoque (R$ bilhes) 1.397 1.450 1.600
Composio (%)
Pr-fixados 29,9 24,0 31,0
ndice de preos 26,6 26,0 30,0
SELIC 32,4 32,0 38,0
Cmbio 9,7 7,0 11,0
Demais 1,4 1,0 2,0
Estrutura de vencimentos
Prazo mdio (anos) 3,5 3,4 3,7
Vincendo em 12 meses (%) 25,4 25,0 29,0
Fonte: STN (2009).
Finalmente, a cada ms ao longo do ano tem lugar o planejamento ttico da

gesto da dvida e o monitoramento de resultados. O planejamento ttico, focado
no curtssimo prazo um ms , embora leve em conta os objetivos, as diretrizes e
as metas definidas nos passos anteriores do processo de planejamento estratgico
da dvida pblica, na prtica, considera mais fortemente a conjuntura, ao definir
a exata caracterstica dos ttulos a emitir no ms, a necessidade ou no de ampliar
a posio de caixa do Tesouro etc.
Mensalmente o Comit de Gerenciamento da Dvida o frum de dis-
cusso e decises a respeito do planejamento ttico, decises tomadas tambm
a partir de contatos com outras instituies com grande influncia ou afetadas
pelo gerenciamento da dvida, como o Bacen gesto da liquidez e o MPOG
execuo oramentria. O monitoramento envolve a contnua atualizao das
estatsticas da DPF para exame de eventuais desvios da estratgia de transio e,
principalmente, dos riscos de no cumprimento das metas indicativas do PAF.
A identificao de dificuldades para o cumprimento do PAF ao longo do ano

pode engendrar correes de rumo no planejamento ttico ou, se isto no for
possvel, contribuir para a reviso das prprias metas, tornando-as mais realistas e
mantendo a credibilidade da poltica.
5 A ATUAO DO TESOURO NACIONAL NO MERCADO DE DVIDA

E A EVOLUO RECENTE DA DVIDA PBLICA FEDERAL
Entre dezembro de 2002 e dezembro de 2008 o estoque da DPF em merca-
do aumentou de R$ 892 bilhes para R$ 1.397 bilhes, uma alta de 56,5%.
Em percentual do PIB, contudo, a DPF em mercado caiu de 51,1% para 47%.
No mesmo intervalo a composio da dvida passou por significativa alterao,
com destaque para a forte reduo do percentual indexado ao cmbio (de 45,8%
da DPF para 9,7%), a queda da parcela corrigida pela taxa SELIC (de 42,5% da
DPF para 32,4%) e o aumento dos percentuais pr-fixado e indexado a preos
(respectivamente, de 1,5% e 8,8% para 29,9% e 26,6% da DPF). Quanto ma-
turao, o percentual vincendo em 12 meses caiu no perodo de 32,7% do esto-
que para 25,4%; j o prazo mdio manteve-se praticamente no mesmo patamar:
42,6 meses em dezembro de 2002 e 42 meses em dezembro de 2008.
TABELA 5
Dvida Pblica Federal em mercado indicadores selecionados dezembro de 2002
a dezembro de 2008
Dez./2002 Dez./2003 Dez./2004 Dez./2005 Dez./2006 Dez./2007 Dez./2008
Estoque DPF (R$ bilhes) 892,9 957,5 1.014,2 1.157,3 1.236,9 1.333,8 1.397,3
DPF/PIB (%) 51,1 54,9 49,8 53,6 51,0 48,7 47,0
Composio (% do estoque)
Pr-fixados 1,5 9,6 16,0 23,9 32,5 35,1 29,9
SELIC 42,5 46,9 45,7 43,8 33,4 30,7 32,4
Indice de preos 8,8 10,3 11,9 13,2 19,9 24,1 26,6
Cmbio 45,8 31,8 24,2 17,3 12,2 8,2 9,7
Demais 1,4 1,4 2,2 1,8 2,0 1,9 1,4
Vincendo em 12 meses (DPMFi) (%) 32,7 30,7 39,3 38,2 33,3 28,2 25,4
Prazo mdio da DPF (meses) 42,6 39,0 35,3 32,9 36,3 39,2 42,0
Fontes: STN/CODIV, Relatrio mensal da dvida, vrios nmeros; Bacen, sries temporais PIB anual a preos de dezembro.
No perodo recente, portanto, de um modo geral a evoluo da DPF esteve

em linha com as diretrizes traadas pelo Tesouro, entre elas a reduo da exposio a
cmbio e juros e a diminuio do percentual de vencimentos concentrados no curto
prazo. verdade que no se observou alongamento do prazo mdio da DPF, outra
diretriz da poltica de endividamento, mas tampouco se retrocedeu neste ponto.
Desta forma, o xito verificado na gesto da DPF expressa: de um lado, os avanos

institucionais e tcnicos na administrao da dvida discutidos ao longo deste cap-
tulo, consubstanciados na atuao concreta dos gestores no mercado primrio de
dvida e no gerenciamento dinmico de passivos; de outro lado, a evoluo da DPF
refletiu mais amplamente a melhoria do quadro macroeconmico brasileiro nos
ltimos anos, com destaque para o fortalecimento das contas externas e o reiterado
compromisso do setor pblico com as responsabilidades monetria e fiscal.
5.1 O Tesouro Nacional e a gesto da DPF: mercado primrio de dvida55

Um ttulo ou instrumento financeiro, privado ou pblico, negociado em mer-
cado primrio quando ofertado pela primeira vez, em geral para fazer face a
necessidades de financiamento do agente emissor. Mercados secundrios, por
sua vez, caracterizam-se pela negociao de papis emitidos no passado. Quanto
maior o desenvolvimento do mercado secundrio, maior a liquidez do instru-
mento financeiro e maior a facilidade para a precificao das emisses primrias
de instrumentos similares.
De acordo com o PAF 2009, a necessidade lquida de financiamento do
Tesouro Nacional em 2009 dever alcanar R$ 309,2 bilhes, isto , o governo
federal dever emitir no mercado primrio pouco mais de R$ 300 bilhes em
ttulos pblicos novos para honrar os vencimentos de principal e juros anuais
da dvida, j descontados os recursos oramentrios previstos para seu pagamento.
Por sua vez, as operaes no mercado secundrio local da dvida pblica brasileira
somaram, em 2008, US$ 591 bilhes ou R$ 1.381 bilho, um montante prxi-
mo a 4,5 vezes o tamanho previsto para o mercado primrio em 2009 e equiva-
lente a 20,8% do total negociado em mercados emergentes locais.56
A maior parte da literatura em finanas reconhece que transparncia e previ-
sibilidade em operaes no mercado primrio de dvida pblica induzem maxi-
mizao da competio entre investidores, redundando em menores taxas para o
governo, ou seja, menor custo de financiamento.57 No Brasil, destaque-se a exis-
tncia de apenas um emissor de dvida no mbito do governo federal, o Tesouro
Nacional conforme descrito na subseo 3.1 e a consolidao em apenas um
instrumento legal das caractersticas gerais e formas de emisso dos ttulos pbli-
cos federais (Decreto no 3.540, de 11 de julho de 2000).
55. Este item se baseia em STN e BIRD (2009, parte 3, captulo 4).
56. A taxa de cmbio utilizada no exerccio foi a de 31 de dezembro de 2008. As cifras relativas ao mercado secundrio
foram obtidas de STN e BIRD (2009, parte 3, captulo 6).
57. No mercado internacional, em que o pas compete com outros emissores, esta recomendao deve ser
qualificada. Como nesse mercado as emisses tm lugar em janelas de oportunidade relativamente escassas, a
excessiva previsibilidade de um emissor pode induzir a comportamentos oportunistas de outros e consequente
reduo da demanda potencial.
Como dito anteriormente, alm da divulgao via PAF das diretrizes e me-
tas para a administrao da DPF ao longo do ano, o Tesouro ao fim de cada ms
publica um cronograma mensal de leiles para o ms seguinte, definindo datas e
tipos de leiles da dvida interna, bem como limites mximos para as emisses do
perodo. Por fim, antes de cada leilo, uma portaria define legalmente as caracte-
rsticas da emisso, tais como o montante a ser ofertado de cada ttulo, seu valor
unitrio, data de misso, vencimento etc.
A estratgia de financiamento do Tesouro Nacional inclui funes di-
ferenciadas para os distintos instrumentos de dvida. No mercado interno,
por exemplo, as LTNs e NTN-Fs58 so emitidas semanalmente, sempre s
quintas-feiras, com o objetivo de financiar o governo e construir curva de
rendimentos eficiente, com pontos de referncia claros e lquidos. Para in-
centivar o mercado secundrio, os ttulos mais curtos (LTNs) e mais longos
(NTN-Fs) so emitidos em semanas alternadas. Tambm no caso das NTN-
Bs, ttulos indexados inflao, o objetivo principal do Tesouro consiste na
construo de curva de rendimentos eficiente de referncia. As ofertas ocor-
rem quinzenalmente, s teras-feiras, com os ttulos mais longos vendidos
somente uma vez ao ms. Com relao s LFTs, ttulos indexados taxa b-
sica de juros, ainda que o Tesouro esteja buscando a gradual reduo de sua
participao no estoque da DPF, permanecem usufruindo papel relevante no
financiamento do governo federal.
GRFICO 1
Curva de rendimentos 8 de outubro de 2009
Fonte: STN/CODIP.
58. Ver quadro 1 da seo 2.2 para as caractersticas dos ttulos da DPMFi.
Nos ltimos anos o Tesouro vem procurando padronizar o vencimento

dos diversos instrumentos de financiamento de forma a construir curvas de
rendimento melhor definidas. Vencimentos padronizados e mais concentrados
no tempo tambm facilitam o desenvolvimento do mercado secundrio, por
meio da formao de vrtices mais lquidos na curva, evitando a excessiva frag-
mentao com baixos valores negociados em datas irregulares. Atualmente os
ttulos pr-fixados vencem no primeiro dia dos meses de janeiro, abril, julho e
outubro, datas coincidentes com as dos contratos de juros futuros, depsitos
interfinanceiros (DI), da BM&F. Os ttulos indexados inflao contam com
vencimentos concentrados no dia 15 dos meses de maio (anos mpares) ou
agosto (anos pares). As LFTs corrigidas pela taxa SELIC vencem nos dias 7 dos
meses de maro, junho, setembro e dezembro.
Ainda que a padronizao e concentrao de vencimentos tragam vantagens
associadas ao desenvolvimento do mercado secundrio de dvida pblica, por
outro lado, podem aumentar o risco de refinanciamento relacionado a excessivos
desembolsos do governo em uma data especfica. Isto exige maior sofisticao
no gerenciamento de risco da dvida, requerendo ateno redobrada do gestor
em trs direes principais: suavizao dos vencimentos mensais, conformao
de reserva de liquidez em caixa confortvel para eventualmente lidar com pio-
ras inesperadas nas condies de refinanciamento, e, como ser abordado mais
frente, gerenciamento de passivos.
Quanto aos instrumentos de financiamento no mercado externo, a estrat-
gia do governo federal pode ser dividida em dois estgios, desde a concluso do
acordo de renegociao da dvida externa fechado em 1994. No primeiro deles,
predominante no intervalo 1994-1999, o objetivo primordial concentrou-se na
diversificao das emisses em vrios mercados (dlares, ienes, euros...) com vista
ao financiamento do dficit pblico e do dficit em transaes correntes do ba-
lano de pagamentos. A partir de 1999, a adoo de um regime macroeconmico
baseado em meta de inflao, meta fiscal de supervit primrio e livre flutuao da
taxa de cmbio contribuiu para a melhoria no balano de pagamentos brasileiro
(gerao de supervits anuais59), o que permitiu a alterao da poltica de endivi-
damento externo, explicitada pela primeira vez em 2006. Divulgada em agosto
daquele ano, a estratgia para a dvida externa assumiu carter mais qualitativo,
voltado para a construo de curvas de referncia externa, em dlares e em reais,
e correo de distores na curva por meio, por exemplo, do resgate dos ttulos
denominados bradies, produtos da renegociao da dvida externa, em 1994.
59. Os robustos supervits anuais do balano de pagamentos observados a partir de 2005 podem ser explicados pelo
aumento dos investimentos, diretos e em carteira, e pelos saldos positivos da balana comercial, ambos como reflexo
da acelerao do crescimento mundial entre 2003 e 2007.
TABELA 6
Indicadores de balano de pagamentos e Dvida Pblica Federal externa
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Trans. correntes (saldo) -18.384 -23.502 -30.452 -33.416 -25.335 -24.225 -23.215
Bal. comercial (saldo) -3.466 -5.599 -6.753 -6.575 -1.199 -698 2.651
Reservas internacionais 51.840 60.110 52.173 44.556 36.342 33.011 35.866
Dvida Pb. Fed. Externa 84.923 74.417 72.910 81.431 122.088 142.794 169.384
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Trans. correntes (saldo) -7.637 4.177 11.679 13.985 13.643 1.551 -28.192
Bal. comercial (saldo) 13.121 24.794 33.641 44.703 46.457 40.032 24.836
Reservas internacionais 37.823 49.296 52.935 53.799 85.839 180.334 193.783
Dvida Pb. Fed. Externa 269.753 26.053 203.943 177.474 143.455 108.884 132.512
Fontes: Bacen, sries temporais; para a Dvida Pblica Federal Externa e STN e BIRD (2009, anexo 4.4).
Ainda no que se refere ao mercado primrio de dvida pblica, estudos diver-

sos sugerem que a realizao de emisses com base em mecanismos de mercado
tais como leiles competitivos e ofertas por meio de sindicatos de bancos privados
constitui a forma de lanamento de ttulos mais indicada ao seu desenvolvimento.60
No mercado domstico brasileiro predominam os leiles competitivos aber-
tos a instituies financeiras cadastradas no Sistema Brasileiro de Liquidao e
Custdia, uma cmara de compensao e liquidao gerenciada pelo Bacen. Em
31 de maro de 2009, das 6.330 instituies financeiras cadastradas no SELIC,
377 estavam aptas a participar dos leiles de ttulos pblicos federais promovidos
pelo Tesouro, sendo 177 corretoras e distribuidoras, 175 bancos, 23 financeiras e
2 instituies de crdito imobilirio. No Brasil, os dealers,61 apesar de no possu-
rem acesso exclusivo aos leiles tradicionais, contam com o direito de participa-
rem de operaes especiais com o Tesouro, como os chamados leiles de segunda
volta, nos quais cada dealer tem a opo de comprar determinada quantidade de
ttulos pelo preo mdio apurado na primeira etapa.62
Alm dos leiles, duas outras formas de emisso respondem pela colocao pri-
mria de parcela reduzida de papis da DPMFi. O Tesouro Direto uma delas, e se
baseia na venda direta de ttulos pblicos a pessoas fsicas pela internet. Alm de consti-
tuir uma forma de democratizar o acesso da populao ao mercado de dvida pblica
a aplicao mnima corresponde a 20% do preo de um ttulo pblico, algo prximo a
R$ 200,00 , o Tesouro Direto contribui para a criao, entre as pessoas fsicas, de
uma cultura financeira e, adicionalmente, estimula a poupana de longo prazo no pas.
Em dezembro de 2008 o estoque de ttulos em mos de pessoas fsicas negociados via
60. Conforme FMI e BIRD (2001b) e BIRD (2007).

61. Instituies financeiras ou agentes especialmente selecionados para a distribuio dos ttulos a instituies no
credenciadas. Normalmente o nmero de dealers no ultrapassa 15 instituies.
62. A realizao do leilo de segunda volta se d aps a concluso da primeira etapa de um leilo competitivo e
condicionada, para cada vencimento, venda integral dos lotes inicialmente ofertados.
Tesouro Direto alcanou aproximadamente R$ 2,5 bilhes, o equivalente a 0,18% do

estoque da DPF em mercado. A outra forma de colocao da DPMFi so as emisses
diretas para atender a finalidades especificamente determinadas em lei, tais como: secu-
ritizao de dvidas, emisses para financiamento da reforma agrria, ttulos da dvida
agrria e Programa de Financiamento s Exportaes (Proex).
As emisses externas so normalmente realizadas com o apoio de sindicatos de ban-
cos, denominados Dealer Managers (DMs), que assessoram a Repblica e atuam como
subscritores responsveis pela intermediao entre o emissor e os investidores e posterior
distribuio dos ttulos. No mercado internacional os lanamentos de ttulos do governo
federal seguem o formato book building, o padro neste mercado. No processo de cons-
truo do livro de vendas de ttulos soberanos, diferentemente dos leiles, o emissor
tem flexibilidade para definir a ordem dos compradores ou exclu-los. Desta forma, a
busca de combinao tima entre investidores de longo prazo normalmente fundos de
penso e seguradoras e provedores de liquidez (hedge funds, por exemplo) facilitada.
Alm das emisses primrias de ttulos pblicos federais, a atuao do Te-
souro Nacional no mercado de dvida envolve operaes de gerenciamento de
passivos liability management (LM) nos mercados secundrios interno e
externo. Frequentes em pases industrializados, tais operaes vm se tornando
comuns em pases em desenvolvimento pari passu ao aprofundamento de seus
mercados financeiros e maior expertise dos gestores de dvida.
No Brasil, tanto no mercado domstico como no internacional, as opera-
es de trocas e de resgate antecipado duas principais modalidades de operaes
de LM realizadas pelo Tesouro visam auxiliar a estratgia de financiamento por
meio da troca de instrumentos de curto prazo por papis de mdio e longo prazos,
acelerao da mudana da composio na direo desejada e reforo de pontos de
referncia no mercado secundrio. A tabela 7 descreve e quantifica as operaes
de LM realizadas pelo Tesouro no mercado de endividamento interno.
No mercado externo as operaes de LM que foram realizadas pela Re-
pblica ao longo das ltimas dcadas podem ser divididas em trs fases.
O processo de reestruturao da dvida externa no mbito do Plano Brady,
concludo em 1994, pode ser visto como a primeira delas, quando, basica-
mente, o endividamento externo brasileiro concentrado em grandes bancos
privados e instituies multilaterais foi securitizado transformado em t-
tulos negociveis em mercados secundrios com desconto sobre os valores
devidos (ganhos lquidos a valor presente). A segunda fase, de 2002 a 2006,
consistiu na recompra antecipada e troca dos ttulos Brady que pagavam
taxas de juros acima das obtidas pelo pas com as novas emisses soberanas
do perodo por ttulos globais (em US$) com vencimento em 2011, 2018,
2024, 2027, 2030 e 2040.
TABELA 7
Operaes de gerenciamento de passivos no mercado domstico
(Em milhes)
2004 2005 2006 2007 2008
1. Operaes de troca (total)1 28.158 86.980 89.352 80.903 58.630
1.1. O
peraes de troca que afetam prazo
4.255 20.174 44.641 9.904 3.625
mdio e composio
LFT aceitas em leiles de NTN-B 1.385 18.931 43.021 9.904 3.625
LFT aceitas em leiles de NTN-C 2.870 1.243 1.619 0 0
1.2. O
peraes de troca que afetam somento
23.902 66.806 44.711 70.999 55.006
prazo mdio
Troca de LFT por LFT 18.654 56.482 25.813 28.183 28.404
NTN-B aceitas em leiles de NTN-B 720 6.591 14.893 37.570 25.765
NTN-C aceitas em leiles de NTN-B e NTN-C 4.528 3.733 4.005 5.245 836
2004 2005 2006 2007 2008
2. Operaes de resgate antecipado2 19.324 40.674 26.793 23.318 12.515
LTN 13.578 33.733 19.935 22.563 11.462
LFT 3.961 3.573 238 0 0
NTN-B 675 2.106 6.552 756 1.054
NTN-C 1.110 1.262 68 0 0
Total (1 + 2) 47.481 127.654 116.145 104.221 71.145
Total da DPMFi em mercado (%) 5,9 13,0 10,6 8,5 5,6
Fonte: STN e BIRD (2009, parte 3, captulo 4).
Notas: 1 Corresponde somente ao total de operaes de troca com efeitos sobre o prazo mdio e composio da DPMFi.
2
Realizadas com o objetivo de reduo do risco de refinanciamento e melhoria da liquidez do ttulo no mercado secundrio.
De 2006 em diante, eliminadas as distores na curva de rendimentos ex-
terna associadas aos bradies, o objetivo das operaes de LM passou a ser a re-
duo do risco de refinanciamento e a ampliao da eficincia da prpria curva.
Sobressaem nesta fase as operaes de tender offer (oferta pblica de recompra
ao longo de vrios pontos da curva), exchange offer (ofertas pblicas de troca de
ttulos na parte longa da curva) e o Programa de Recompras. Destaque-se o im-
pacto do Programa de Recompras, incluindo as operaes de resgate antecipado
dos bradies, sobre o fluxo de juros a serem pagos at 2040: reduo estimada de
US$ 13,8 bilhes em valores correntes.63
5.2 Evoluo recente da DPF

Entre 2002 e 2008, a Dvida Lquida do Setor Pblico Consolidado como
proporo do PIB o indicador de endividamento mais utilizado nas anlises
de solvncia do setor pblico no Brasil (ver item 2.2) apresentou tendn-
cia notvel de reduo, em 12,5% do PIB (grfico 2). Se, por um lado, esta
trajetria se relaciona administrao da DPF seu principal passivo , por
outro lado, a razo DLSP/PIB responde a condicionantes macroeconmicos
63. Posio at dezembro de 2008.

fora do controle dos administradores da dvida, mas que ressaltam a impor-

tncia da coordenao de polticas e a interdependncia entre variveis.
A este respeito, cabe destacar: o acmulo de sucessivos supervits pri-
mrios pelo Setor Pblico Consolidado superiores a 3,0% do PIB ao ano,
o que representa fortalecimento da capacidade de pagamento do governo; a
reduo da taxa de juros bsica da economia e, por conseguinte, do custo do
endividamento pblico; o crescimento real mdio do PIB de 4,1% ao ano
entre 2003 e 2008 e a j mencionada elevao das reservas internacionais
de US$ 37,8 bilhes em dezembro de 2002, para US$ 193,8 bilhes em
dezembro de 2008.64
GRFICO 2
DLSP dezembro 2002 a dezembro 2008
Fonte: Bacen, sries temporais especiais, DLSP (composio).
GRFICO 3
Supervit primrio e taxa de juros dezembro 2002 a dezembro 2008
Fonte: Bacen, sries temporais.
64. A taxa SELIC, apresentada no grfico 3, a taxa acumulada no ms, anualizada; a taxa de variao do PIB real foi
calculada com base na srie disponibilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e as informaes
sobre reservas internacionais constam da tabela 6.
Quanto evoluo da DPF no perodo recente, pode-se afirmar que ela es-
teve em linha com as diretrizes planejadas pelos administradores, especialmente a
reduo da exposio a cmbio e a taxa de juros (SELIC), o aumento das parcelas
pr-fixada e indexada a preos e a diminuio do percentual vincendo em 12 me-
ses (tabela 5). Viu-se tambm que o crescimento nominal do estoque, superior a
50%, no redundou em ampliao da relao DPF/PIB, ao contrrio, ao final de
2008 esta se encontrava abaixo do patamar alcanado em 2002.
GRFICO 4
DPF em mercado dezembro 2002 a dezembro 2008
Fonte: STN, Relatrio Mensal da DPF, vrios nmeros.
Alm do estabelecimento de objetivos e diretrizes gerais para a DPF, o pro-

cesso de planejamento estratgico da dvida inclui, como discutido na seo 4,
a construo de intervalos indicativos para indicadores selecionados da DPF no
ano, tais como estoque, percentual vincendo em 12 meses, prazo mdio e com-
posio. Divulgados ao incio de cada ano por meio do PAF, estes intervalos ma-
terializam os objetivos de curto prazo da gesto da dvida alm de servirem de
referncia para os agentes econmicos que participam dos leiles do Tesouro e
carregam ttulos pblicos em suas carteiras.
Podemos observar, a seguir, a evoluo, ano a ano, dos principais indica-
dores da DPF em relao aos intervalos estabelecidos pelos PAFs o exerccio
contempla o perodo 2003 a 2008 e inclui a reviso do PAF neste ltimo ano,
anunciada em outubro.65
65. As fontes utilizadas para a comparao foram os diversos PAFs publicados no perodo e os Relatrios Mensais da
Dvida. Os grficos foram elaborados pela Gerncia de Risco da STN/COGEP. A tabela 4 apresentada anteriormente
traz as metas do PAF para 2009.
Grosso modo, os resultados obtidos nos ltimos seis anos mostram apenas
pequenos desvios dos indicadores da DPF em relao aos intervalos conforma-
dos nos diversos PAFs, com exceo do indicador de prazo mdio entre 2003 e
2005, o qual no se estendeu como planejado. O importante a salientar que tais
desvios, em geral produzidos por condies de mercado no controlveis pelos
gestores, no impediram ganhos concretos em termos de reduo do percentual
vincendo em 12 meses e de composio nos ltimos anos.
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Parte III
Atuao do Estado no domnio econmico:

instrumentos para o planejamento
CAPTULO 12
A ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NO DOMNIO ECONMICO
1 INTRODUO
O papel do Estado no domnio econmico alvo de inmeros debates no Brasil.
Adeptos de um Estado regulador ou mnimo costumam se enfrentar com os
defensores de um Estado intervencionista ou desenvolvimentista. No entanto,
uma anlise histrica da estrutura administrativa brasileira pode revelar alguns dados
que permitem uma melhor compreenso de qual Estado se est tratando. O presente
texto parte da constatao, que ser demonstrada a seguir, de que a Constituio de-
mocrtica de 1988 recebeu o Estado estruturado sob a ditadura militar (1964-1985),
ou seja, o Estado reformado pelo Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG),
elaborado por Roberto Campos e Octavio Gouveia de Bulhes (1964-1967)
(IANNI, 1991, p. 229-242/261-288). O PAEG, e as reformas a ele vinculadas, pro-
piciou a atual configurao do sistema monetrio e financeiro, com a criao do Ban-
co Central do Brasil (Bacen) Lei no 4.595 de 31de dezembro de 19641 do sistema
tributrio nacional , Emenda Constitucional no 18 de 1o de dezembro de 1965 e
do Cdigo Tributrio Nacional Lei no 5.172 de 25 de outubro de 1966 (OLIVEI-
RA, 1991, p. 43-90,1995, p. 15-30) e da atual estrutura administrativa, por meio da
reforma implementada pelo Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, ainda
hoje em vigor. Deste modo, a permanncia da estrutura administrativa reformada no
regime militar, com as concepes de eficincia empresarial e de privilgio do setor
privado j presentes cerca de 30 anos antes da chamada Reforma Gerencial dos
anos 1990, um elemento-chave para a compreenso das possibilidades e limites da
atuao do Estado brasileiro no domnio econmico.
2 AS TENTATIVAS DE REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA

A reforma de 1967 reestrutura o modelo administrativo brasileiro instaurado nos
anos 1930, a partir da criao de rgos como o Conselho Federal de Servio P-
blico Civil Art. 168 a 173 da Constituio de 1934 e Lei no 284, de 8 de outubro
de 1936 , substitudo posteriormente pelo clebre Departamento Administrativo
1. A legislao sobre o Sistema Financeiro Nacional, boa parte ainda em vigor, foi quase toda aprovada durante o governo
do Marechal Castello Branco, como a Lei no 4.380, de 21 de agosto de 1964 (Lei do Sistema Financeiro da Habitao), a
j mencionada Lei no 4.595/1964 que cria o Banco Central e o Conselho Monetrio Nacional , a Lei no 4.728, de 14 de
julho de 1965 (Lei do Mercado de Capitais) e o Decreto-Lei no 73, de 21 de novembro de 1966 que reestrutura todo o se-
tor de seguros e resseguros do pas. Ver Vianna (1987, p. 91-110), Gouva (1994, p. 133-148) e Novelli (2001, p. 129-133).
do Servio Pblico (DASP), estruturado a partir do Art. 67 da Carta de 19372 e

do Decreto-Lei no 579, de 30 de julho de 1938. As reformas dos anos 1930 con-
solidaram a profissionalizao da administrao pblica, com a garantia do acesso
a cargos pblicos por meio de concursos pblicos, estruturao de carreiras e de
direitos e obrigaes dos servidores pblicos. Dotado de atribuies amplas, como
definir, racionalizar e controlar o funcionalismo e a organizao da estrutura admi-
nistrativa, o DASP chegou a ser o rgo responsvel pela elaborao do oramento
federal (WAHRLICH, 1983, p. 236-255; DRAIBE, 1985, p. 84-86).3
O modelo de reforma administrativa que inspirou a criao do DASP foi o
norte-americano, com base em autores como Willoughby, cuja obra Principles of
Public Administration defendia a instituio de um rgo administrativo central
o Bureau of General Administration. Este rgo deveria ser vinculado diretamente
chefia do executivo, no sendo responsabilizado diretamente pela realizao das
vrias tarefas da administrao pblica, mas por sua operacionalizao e controle.
Para Willoughby e Wahrlich, a administrao pblica no poderia ser compreen-
dida de forma fragmentada, mas como um nico sistema administrativo integra-
do (WILLOUGHBY, 1929, p. 52-58/81-103; WAHRLICH, 1983, p. 279-327).
Entre 1950 e 1954, durante o segundo governo Vargas, a percepo da ina-
dequao do aparelho estatal para o projeto industrializante do Estado tornou-se
crescente e passou a figurar entre os grandes problemas estruturais do pas. O de-
saparelhamento do Estado frente s novas funes econmicas e sociais levou, in-
clusive, apresentao da proposta de uma reforma administrativa em que se pre-
via a necessidade de criao de rgos de coordenao e planejamento Projeto de
Lei no 3.563, de 31 de agosto de 1953 (VARGAS, 1969, p. 43-61). Enquanto as
resistncias do Congresso Nacional sobre a reestruturao do Estado no eram
e no seriam ultrapassadas, o governo Vargas buscou meios de implementar
polticas de mbito nacional, como a instituio de comisses interministeriais
Comisso Nacional de Poltica Agrria, Comisso de Desenvolvimento Indus-
trial, Comisso Nacional de Bem-Estar etc. , alm da criao de novos rgos e
novas empresas estatais, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmi-
co (BNDE), Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
2. Art. 67: Haver junto Presidncia da Repblica, organizado por decreto do Presidente, um Departamento Admi-
nistrativo com as seguintes atribuies: a) o estudo pormenorizado das reparties, departamentos e estabelecimentos
pblicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia, as modificaes a serem feitas na
organizao dos servios pblicos, sua distribuio e agrupamento, dotaes oramentrias, condies e processos de
trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico; b) organizar anualmente, de acordo com as instrues do
Presidente da Repblica, a proposta oramentria a ser enviada por este Cmara dos Deputados; c) fiscalizar, por
delegao do Presidente da Repblica e na conformidade das suas instrues, a execuo oramentria.
3. Aps a deposio de Getlio Vargas, em 29 de outubro de 1945, o DASP foi reestruturado pelo Decreto-Lei no 8.323-
A, de 7 de dezembro de 1945, que reduziu vrias de suas atribuies. Na poca, inclusive, houve quem defendesse a
extino do DASP, ver Wahrlich (1983, p. 255-264) e Draibe (1985, p. 297-306). Para a defesa da manuteno do DASP
aps a queda do Estado Novo, ver Bittencourt (1947, p. 361-375).
A Atuao do Estado Brasileiro no Domnio Econmico 475
(CNPq), Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Ca-

pes), Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), o projeto da Centrais Eltricas Brasi-
leiras (Eletrobras), entre outros (DRAIBE, 1985, p. 213-236; LAFER, 2002, p.
81-83). Estes novos rgos, geralmente, eram ligados diretamente ao presidente
da Repblica, o que acarretava um fenmeno denominado de congestionamento
da Presidncia da Repblica, com o consequente esvaziamento poltico de parte
dos ministrios (LAFER, 2002, p. 75-76; BENEVIDES, 1979, p. 203-204).
Ao contrrio da criao das empresas estatais nos pases europeus, a estatiza-
o no Brasil significar tambm a constituio da prpria atuao empresarial nos
vrios setores da economia, internalizando o processo de industrializao. O Estado
brasileiro ir, simultaneamente, concentrar recursos e constituir a base produtiva.
Neste primeiro momento da construo do Estado industrial no Brasil, as questes
referentes minerao, siderurgia e petrleo se tornaram questes de Estado, vin-
culando a explorao dos recursos minerais poltica nacional de industrializao.
A criao das empresas estatais nestes setores, segundo Dain (1986), busca dar uma
soluo conjunta implantao da base da indstria pesada e ao seu financiamento.
O surgimento destas empresas estatais no se d sem acirrados debates polticos e,
como no caso da Petrobras, aps uma forte mobilizao popular a seu favor, o que
proporcionou a estas primeiras empresas grande legitimidade, inclusive permitindo
a obteno de seus recursos iniciais a partir de mecanismos de poupana forada
recursos da Previdncia Social, recursos provenientes da arrecadao de impostos
setoriais etc. A importncia da iniciativa estatal no processo de industrializao bra-
sileira, para Prado Jr. (1993), insubstituvel, embora o Estado no tenha assu-
mido integralmente a responsabilidade de estruturar uma economia efetivamente
nacional. A presena do Estado ir se materializar diante da incipincia do capital
privado nacional e em contraposio ao controle estrangeiro sobre os recursos mi-
nerais (PRADO JR., 1993, p. 320-322; DAIN, 1986, p. 267-268/276-277/280-
281/283-285; DRAIBE, 1985, p. 125-128; SANTOS, 2006, p. 29-33).
A sociedade de economia mista , em sua estruturao atual, um fenmeno
do fim do sculo XIX e incio do sculo XX, que se intensificou, especialmen-
te na Alemanha, durante a Primeira Guerra Mundial (1914-1918) (JELLINEK,
1931, p. 526-528).4 A Constituio alem de 1919 e a Constituio de Weimar,
por sua vez, previu expressamente, em seu Art. 156, a possibilidade de socializa-
o, nacionalizao ou participao estatal no setor empresarial (BRUNET, 1921,
p. 298-318; ANSCHTZ, 1987, p. 725-729; FRIEDLAENDER, 1975, p. 322-
348; AMBROSIUS, 1984, p. 64-102).5 A viso tradicional, inspirada nos es-
4. Sobre as sociedades de guerra (Kriegsgesellschaften), criadas na Alemanha entre 1914 e 1918, ver Roth (1997,
p. 103-156).
5. Para o debate em torno da constituio econmica durante o perodo da Repblica de Weimar (1918-1933), ver
Bercovici (2004, p. 39-50).
critos do industrial alemo Walter Rathenau, entendia a sociedade de economia

mista (gemischtwirtschaftliche Unternehmung) como uma associao livre de capi-
tais privados e fundos pblicos para a explorao de uma atividade econmica,
um fenmeno econmico, que no pertenceria s instituies administrativas
(FLEINER, 1933, p. 82-84; HUBER, 1953, p. 529-530; FORSTHOFF, 1966,
p. 485; CHROT, 2007, p. 471-472).6 Esta concepo equivocada levou a uma
srie de debates, como o protagonizado por Pinto, sobre a impossibilidade de con-
ciliao dos interesses pblicos do Estado e privados dos demais acionistas
privados, que almejam o lucro , que levaria substituio do modelo de sociedade
de economia mista pelo da empresa pblica, cujo capital exclusivamente estatal.7
A doutrina publicista brasileira contempornea define as empresas estatais
como entidades integrantes da administrao pblica indireta, dotadas de perso-
nalidade jurdica de direito privado, cuja criao autorizada por lei, como um
instrumento de ao do Estado. Apesar de sua personalidade de direito privado,
as empresas estatais esto submetidas a regras especiais decorrentes de sua nature-
za de integrante da administrao pblica. Estas regras especiais decorrem de sua
criao autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislao societria, comercial
e civil aplicvel s empresas privadas. Na criao da sociedade de economia mis-
ta, autorizada pela via legislativa, o Estado age como poder pblico, no como
acionista. A sua constituio s pode se dar sob a forma de sociedade annima
ao contrrio da empresa pblica, que pode assumir qualquer forma societria
prevista em lei e cujo capital exclusivamente pblico , devendo o controle acio-
nrio majoritrio pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas governamen-
tais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ao estatal
(FERREIRA, 1956, p.131-151; VENNCIO FILHO, 1968, p. 415-437;
FRANCO SOBRINHO, 1983, p. 68-74; SOUZA, 1994, p. 273-276; MELLO,
2006, p. 175-178; GRAU, 2007, p. 111-119; DI PIETRO, 2007, p. 420-421).
O governo de Juscelino Kubitschek levaria a estrutura estatal-administrativa
de Getlio Vargas ao seu limite mximo, completando o processo de industriali-
zao pesada, mas demonstrando o esgotamento das potencialidades do Estado
estruturado aps a Revoluo de 1930. Por meio do Decreto no 39.855, de 24
de agosto de 1956, chegou a ser criada uma Comisso de Estudos e Projetos
Administrativos (Cepa), para dar continuidade ao tema da reforma administra-
tiva iniciado no segundo governo Vargas. No entanto, a chamada administra-
o paralela foi entendida como o meio mais eficaz para implementar a poltica
desenvolvimentista do que a promoo de uma reforma administrativa global,
6. Para as dificuldades encontradas pela doutrina publicista brasileira com o conceito de empresa estatal, ver Venncio
Filho (1968, p. 385-406).
7. Ver o clssico artigo de Pinto (1954, p. 43-57), O declnio das sociedades de economia mista e o advento das mo-
dernas empresas pblicas, ver tambm, Ferreira (1956, p. 151-153).
tentada, sem sucesso, por Getlio Vargas. A criao da administrao paralela,

com sua coordenao e planejamentos centralizados e informais, demonstrou as
possibilidades e os limites da estrutura estatal brasileira. O governo Joo Goulart,
ainda, criou o Ministrio Extraordinrio para a reforma administrativa, chefiado
por Ernni do Amaral Peixoto, que chegou a elaborar um projeto de Lei Orgnica
do Sistema Administrativo Federal Projeto de Lei no 1.482, de 19 de novembro
de 1963 , mas esta questo foi solucionada de outro modo, pela via autoritria,
aps o golpe militar de 1964 (LESSA, 1983, p. 99-117/140-142; LAFER, 2002,
p. 83-112; BENEVIDES, 1979, p. 224-232; DRAIBE, 1985, p. 240-259).
2.1 A reforma administrativa de 1967

A reforma administrativa da ditadura militar foi elaborada a partir de uma co-
misso denominada Comisso Especial de Estudos de Reforma Administrativa
(Comestra), criada pelo Decreto no 54.501, de 9 de outubro de 1964. Esta comis-
so era presidida pelo ministro do Planejamento, Roberto Campos.8 No entanto,
a reforma administrativa proposta no seria debatida no Congresso Nacional,
mas, com base nos poderes de exceo do Art. 9, 2o do Ato Institucional no 4,
de 7 de dezembro de 1966, foi promulgada diretamente pelo Marechal Castello
Branco, pelo Decreto-Lei no 200/1967.
O discurso oficial do regime era o discurso da ortodoxia econmica.
As prprias constituies outorgadas pelos militares, em 1967 e em 1969, chega-
ram, no por mera coincidncia, a incorporar o chamado princpio da subsidia-
riedade, cuja concepo entender o Estado como subsidirio da iniciativa priva-
da. Este princpio originrio da legislao fascista (ASENJO, 1984, p. 92-93)9
de Benito Mussolini Carta del Lavoro de 1927 10 e de Francisco Franco Fuero
del Trabajo de 193811 e Ley de Principios del Movimiento Nacional de 1958 ,12
8. Sobre os trabalhos da Comestra, ver Dias (1969, p. 1-30). O autor foi secretrio-executivo da Comestra, chefe de
gabinete e secretrio-geral do Ministrio do Planejamento durante o perodo em que Roberto Campos exerceu as
funes ministeriais no perodo 1964-1967.
9. Para a viso schmittiana sobre as relaes entre poltica e economia o Estado total , o Estado alemo de
Weimar considerado um Estado fraco perante as foras econmicas, embora continuasse intervindo. Deste modo,
Schmitt, no incio dos anos 1930, prope um Estado que garantisse o espao da iniciativa privada, com a reduo
da atuao estatal na economia, integrando as atuaes individuais no real interesse pblico, ou, na sua consagrada
expresso, um Estado forte em uma economia livre. Para um paralelo entre o atual discurso sobre tcnica, reforma
do Estado e as propostas dos setores conservadores alemes prximos do fascismo na dcada de 1920 e incio da
dcada de 1930, representados, entre outros, por Carl Schmitt, ver Bercovici (2004, p. 93-107).
10. Carta del Lavoro, IX: A interveno do Estado na produo econmica tem lugar apenas quando falte ou seja in-
suficiente a iniciativa privada, ou quando estejam em jogo interesses polticos do Estado. Tal interveno pode assumir
a forma do controle, do encorajamento e da gesto direta.
11. Fuero del Trabajo, XI, 4: Em geral, o Estado no ser empresrio, seno quando falte a iniciativa privada ou o
exijam os interesses superiores da nao (...) XI, 6: O Estado reconhece a iniciativa privada como fonte fecunda da
vida econmica da nao.
12. Ley de Principios del Movimiento Nacional, X: Se reconhece o trabalho como origem da hierarquia, dever e honra
dos espanhis, e a propriedade privada, em todos as suas formas, como direito condicionado a sua funo social.
A iniciativa privada, fundamento da atividade econmica, dever ser estimulada, processada e, em determinadas
circunstncias, suprida pela ao do Estado.
e se encontra explcito em vrios dispositivos da Carta de 1967, outorgada pelo

Marechal Castello Branco, por exemplo, nos seus Arts. 157, 8o 13 e Art. 163.14
As empresas estatais, para os formuladores do Decreto-Lei no 200/1967,
deveriam ter condies de funcionamento e de operao idnticas s do setor
privado. Alm disso, sua autonomia deveria ser garantida, pois elas seriam vincu-
ladas, no subordinadas, aos ministrios, que s poderiam efetuar um controle de
resultados (DIAS, 1969, p. 78-80). Esta concepo havia sido defendida, inclu-
sive, pelo prprio Marechal Castello Branco, que afirmou em sua Mensagem ao
Congresso Nacional, de 1965, que desejava, com a reforma administrativa, obter
que o setor pblico possa operar com a eficincia da empresa privada (DIAS,
1969, p. 50; CAMPOS, 1994, p. 697).
Como se explica a expanso das empresas estatais no ps 1964? Apesar do
discurso oficial de restrio atuao estatal na esfera econmica de liberais in-
suspeitos como Octavio Gouveia de Bulhes, Roberto Campos, Antnio Delfim
Netto e Mrio Henrique Simonsen, cerca de 60% das empresas estatais do Brasil
foram criadas entre 1966 e 1976 (MARTINS, 1991, p. 60-62).
O primeiro governo militar brasileiro, instalado logo aps o golpe de Estado
de 1964, tem uma grande preocupao em conter o dficit pblico e combater
a inflao. Para tanto, vai promover medidas que reformulam a captao de re-
cursos e as transferncias intergovernamentais para as empresas estatais, alm de
exigir uma poltica realista de preos. As reformas realizadas pelo PAEG visa-
vam, fundamentalmente, recuperar a economia de mercado. Um dos objetivos
explcitos do Decreto-Lei no 200/1967 foi, justamente, aumentar a eficincia
do setor produtivo pblico por meio da descentralizao na execuo das ativi-
dades governamentais. As empresas estatais tiveram, assim, de adotar padres de
atuao similares aos das empresas privadas; foram obrigadas a ser eficientes, e
a buscar fontes alternativas de financiamento.
13. Art. 157, 8o: So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou
atividade, mediante lei da Unio, quando indispensvel por motivos de segurana nacional, ou para organizar setor
que no possa ser desenvolvido com eficincia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados
os direitos e garantias individuais, mantido com redao similar no Art. 163 da Carta de 1969: So facultados a
interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei federal, quando
indispensvel por motivo de segurana nacional ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com eficcia
no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais.
14. s emprsas privadas compete preferencialmente, com o estmulo e apoio do Estado, organizar e explorar as ativida-
des econmicas. 1o Somente para suplementar a iniciativa privada, o Estado organizar e explorar diretamente atividade
econmica. 2o Na explorao, pelo Estado, da atividade econmica, as emprsas pblicas, as autarquias e sociedades de
economia mista reger-se-o pelas normas aplicveis s emprsas privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho e das
obrigaes. 3o A emprsa pblica que explorar atividade no monopolizada ficar sujeita ao mesmo regime tributrio
aplicvel s emprsas privadas, mantido com redao similar no Art. 170 da Carta de 1969: s emprsas privadas com-
pete, preferencialmente, com o estmulo e o apoio do Estado, organizar e explorar as atividades econmicas. 1o Apenas em
carter suplementar da iniciativa privada o Estado organizar e explorar diretamente a atividade econmica. 2o Na ex-
plorao, pelo Estado, da atividade econmica, as emprsas pblicas e as sociedades de economia mista reger-se-o pelas
normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho e ao das obrigaes. 3o A emprsa pblica
que explorar atividade no monopolizada ficar sujeita ao mesmo regime tributrio aplicvel s emprsas privadas.
Dotadas de maior autonomia, as empresas estatais passaram a ser legalmen-

te entendidas como empresas capitalistas privadas Art. 27, Pargrafo nico do
Decreto-Lei no 200/1967.15 Deste modo, aplicando a racionalidade empresarial,
muitas empresas estatais se expandiram para ramos de atuao diferenciados e de
alta rentabilidade, alm de tambm passarem a recorrer ao endividamento exter-
no. O Estado ampliou sua participao no setor de bens e servios, aumentando a
quantidade de empresas estatais nos setores de energia, transportes, comunicaes,
indstria de transformao petroqumica, fertilizantes etc. , financeiras e outros
servios processamento de dados, comrcio exterior, equipamentos etc. A expan-
so das empresas estatais pode ser explicada tambm pelo arcabouo jurdico do
Decreto-Lei no 200/1967. A descentralizao operacional prevista neste Decreto-
Lei propiciou a oportunidade para a criao de vrias subsidirias das empresas esta-
tais j existentes, formando-se holdings setoriais e expandindo, assim, a atuao das
estatais. O Estado j vinha atuando na maior parte dos setores mencionados, mas
expandiu sua atuao para manter a poltica de crescimento econmico acelerado.
A autonomia das estatais como bem ressalta Martins, autonomia em rela-
o ao governo, no em relao ao sistema econmico reforada, assim, com a
capacidade de adquirir autofinanciamento e de contrair emprstimos no exterior.
Quanto maior for essa capacidade, mais autnoma em relao ao governo
a empresa estatal. Segundo Rezende, foi justamente esta eficincia a causa da
maior amplitude da interveno direta do Estado na produo de bens e servios,
contradizendo o discurso governamental oficial de limitao e reduo do papel
do Estado na economia (SUZIGAN, 1976, p. 89-90/126; REZENDE, 1987,
p. 216-218; MARTINS, 1991, p. 70-71/75-79).
Mesmo com a retomada da expanso econmica, a partir de 1967, as restri-
es de financiamento do BNDE para as empresas estatais so mantidas. A faci-
lidade de obteno de crditos no exterior ser a nova estratgia de financiamen-
to do setor produtivo estatal, que atua na vanguarda do processo de crescimento
econmico. A maior ou menor dependncia de emprstimos externos ir depender
da maior ou menor autonomia da empresa estatal, variando muito de caso a caso.
O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) vai reforar a importn-
cia das empresas estatais para a expanso econmica. O aumento dos investimentos
estatais o financiamento estatal autnomo com empresas estatais endividadas no
exterior visava manter o controle estatal sobre a explorao dos recursos minerais
e garantir uma reserva de mercado ao capital privado nacional, beneficirio, em
tese, do projeto de modernizao conservadora dos militares. O objetivo de mono-
polizao capitalista a favor do empresariado nacional, no entanto, no consegue se
15. Pargrafo nico: Assegurar-se- s emprsas pblicas e s sociedades de economia mista condies de funcio-
namento idnticas s do setor privado cabendo a essas entidades, sob a superviso ministerial, ajustar-se ao plano
geral do Govrno.
efetivar, gerando uma maior participao das empresas multinacionais na economia

brasileira e os protestos contra a suposta estatizao da economia por parte do em-
presariado nacional (DAIN, 1986, p. 291-296; FIORI, 1995, p. 70-80).16
As empresas estatais, inclusive, passaram a especular nas bolsas de valores,
incentivadas pelo governo, especialmente aps 1976, com a promulgao da Lei
no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que reforma a legislao sobre mercado de
capitais e cria a comisso de valores mobilirios (CVM), e da Lei no 6.404, de 17
de dezembro de 1976, a nova lei das sociedades annimas. No por acaso, seus
papis respondem ainda pela maior parte das operaes realizadas na bolsa, refle-
tindo a gesto empresarial que busca maximizar o lucro na empresa estatal, em
vez da persecuo do interesse pblico (MARTINS, 1991, p. 71).
O controle sobre as empresas estatais, apesar de formalmente previsto no
Decreto-Lei no 200/1967, nunca foi realmente implementado. A superviso mi-
nisterial, prevista no Art. 26 deste Decreto-Lei, foi um fracasso, inclusive, devido
maior importncia de muitas das empresas estatais em relao aos rgos encar-
regados de sua superviso. Deste modo, o controle interno acabou sendo limita-
do na esfera puramente burocrtica e s questes jurdico-formais (REZENDE,
1987, p. 224-226).17 A ltima tentativa de instituio de um controle interno so-
bre as empresas estatais deu-se com a criao, em 1979, da Secretaria de Controle
das Empresas Estatais (SEST), que tentou substituir o modelo de 1967 por um
controle centralizado de carter eminentemente oramentrio, o que, para Rezen-
de, subverte o princpio da autonomia gerencial. A nfase de todo e qualquer
controle administrativo passou para a responsabilizao do gasto pblico como
causa da crise econmica (REZENDE, 1987, p. 228-232).18
Com a crise econmica dos anos 1970, que se prolongaria por dcadas no
Brasil, a poltica de controle de gastos e centralizao oramentria, iniciada com
a criao da SEST, seria mantida por todo o processo de redemocratizao e cons-
titucionalizao do pas. A nova Repblica, entre vrias medidas, promove a
criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em 1986, consolida o papel do
Banco Central como autoridade monetria e a Constituio de 1988 consagra a
centralizao da elaborao e controle oramentrios, visando uma maior partici-
pao do poder Legislativo e a maior transparncia dos gastos pblicos. A finali-
zao deste processo de centralizao monetria e oramentria se dar com a Lei
de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.19
16. Sobre o II PND, ver, ainda, Lessa (1998, p. 77-86) e, em sentido distinto, Castro e Souza (2004, p. 27-47).
17. Para a defesa do modelo da superviso ministerial, ver Dias (1969, p. 89-98).
18. Para a crtica do argumento de que as empresas estatais seriam as principais responsveis pelo dficit pblico
brasileiro, ver Braga (1984, p. 194-206) e Sayad (2001, p. 248-250).
19. Sobre a criao da SEST no contexto de aumento do controle sobre o oramento pblico no Brasil, processo que se
encerraria com a Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, ver Bercovici e Massonetto (2006, p. 60-64).
A descentralizao administrativa promovida pelo Decreto-Lei no 200/1967

esvaziou o ncleo central do governo no qual ocorria o congestionamento da
Presidncia da Repblica e fortaleceu os rgos da administrao indireta na
implementao das polticas pblicas. Outro alvo da reforma foi o Departa-
mento Administrativo do Servio Pblico (DASP), visto como excessivamente
centralizador.20 A compensao desta perda de poder foi a criao de vrios rgos
colegiados dotados de grandes atribuies e de poder normativo durante todo o
regime militar, dos quais se destacam o Conselho Monetrio Nacional e o Con-
selho de Desenvolvimento Econmico (DIAS, 1969, p. 47/83-84; REZENDE,
1987, p. 232-233).21 Na viso de Martins, o Decreto-Lei no 200/1967 propiciou
uma espcie de feudalizao do Estado. As vrias partes que o integram passa-
ram a ter existncia prpria e autnoma, com interesses, inclusive, conflitantes
entre si. Este processo teria sido acelerado com a introduo da lgica empresarial
como prtica administrativa, que estaria em constante choque e contradio com
os interesses coletivos (MARTINS, 1991, p. 80-82).
2.2 A permanncia da estrutura administrativa do regime militar sob a

Constituio Democrtica de 1988
O Decreto-Lei no 200/1967, pioneiro na exigncia da gesto empresarial dos
rgos administrativos, que ser ressuscitado por Bresser Pereira 30 anos depois,22
vai sobreviver ditadura militar e continuar em vigor sob a Constituio de
1988, apesar das vrias crticas ao seu contedo.23 O direito constitucional acom-
panhou as mudanas polticas, sociais e econmicas. As constituies liberais do
sculo XIX tinham como fundamento a separao entre Estado e sociedade, sen-
do seu objetivo mximo a limitao do poder estatal (GRIMM, 1994, p. 403-
410). Com a consolidao do Estado intervencionista, as constituies do sculo
XX incorporaram em seus textos o conflito existente entre as foras sociais, bus-
cando abranger toda uma nova srie de direitos e matrias. No foi por acaso que,
desde a clebre Constituio de Weimar, de 1919, passando pelas Constituies
brasileiras de 1934 e 1946, todas estas constituies foram duramente criticadas
por serem ideolgicas, programticas, compromissrias ou por no tomarem ne-
20. O DASP teve suas atribuies limitadas gesto do funcionalismo pblico civil Art. 115 do Decreto-Lei no
200/1967.
21. Sobre a poltica do Conselho Monetrio Nacional, especialmente durante o perodo do milagre econmico
(1969-1974), ver Vianna (1987, p. 110-180). Para uma anlise do Conselho de Desenvolvimento Econmico, criado
pela Lei no 6.036, de 1o de maio de 1974, estrutura administrativa importante da Presidncia do General Ernesto Geisel
(1974-1979), ver Codato (1997, p. 32-33/42-43/89-102/123-127/135-143/220-224/227-228.
22. Sobre a chamada reforma gerencial, ver Pereira (2002, p. 109-126). Para a crtica da concepo neoliberal de
reforma do Estado, que confunde a reestruturao do Estado com a mera diminuio de tamanho do setor pblico,
ver especialmente Fiori (1995, p. 113-116).
23. Mello (2006, p. 144), por exemplo, chega a afirmar: No difcil perceber que o decreto-lei em exame, desde
o seu ponto de partida, ressente-se tanto de impropriedades terminolgicas quanto de falhas em seus propsitos
sistematizadores, levando a crer que foi elaborado por pessoas de formao jurdica nula ou muito escassa, como s
ia ocorrer ao tempo da ditadura militar instalada a partir de 1964 e cujos ltimos suspiros encerrar-se-iam em 1986.
nhuma deciso fundamental. Esta discusso se amplia quando as constituies

tornam-se dirigentes, ou seja, passam a definir fins e objetivos para o Estado e a
sociedade, inclusive determinando a realizao de vrias polticas pblicas.
Uma das crticas mais comuns feitas concepo de constituio dirigente
a do texto constitucional, por promover de tamanha forma o dirigismo estatal,
que estaria pretendendo substituir o processo de deciso poltica. A constituio
dirigente no estabelece uma linha nica de atuao para a poltica, reduzindo a
direo poltica execuo dos preceitos constitucionais, ou seja, substitui a pol-
tica. Pelo contrrio, ela procura, antes de mais nada, estabelecer um fundamento
constitucional para a poltica. O programa constitucional no tolhe a liberdade
do legislador ou a discricionariedade do governo, nem impede a renovao da
direo poltica e a confrontao partidria. Essa atividade de definio de li-
nhas de direo poltica tornou-se o cumprimento dos fins que uma repblica
democrtica constitucional fixou em si mesma. Cabe ao governo selecionar e es-
pecificar sua atuao a partir dos fins constitucionais, indicando os meios ou ins-
trumentos adequados para a sua realizao. Desta forma, a constituio dirigente
no substitui a poltica, mas se torna a premissa material (CANOTILHO, 2001,
p. 193-196/462-471).24
A Constituio de 1988 determina expressamente que toda empresa estatal
est submetida s regras gerais da administrao pblica Art. 37 da Constitui-
o , ao controle do Congresso Nacional Art. 49, inciso X, no caso das empre-
sas estatais pertencentes Unio , do Tribunal de Contas da Unio (TCU) Art.
71, incisos II, III e IV da Constituio, tambm no caso das estatais da esfera fe-
deral e, no caso das estatais federais, da Controladoria-Geral da Unio (CGU)
Arts. 17 a 20 da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003. Alm disto, o oramento
de investimentos das estatais federais deve estar previsto no Oramento Geral da
Unio (OGU) Art. 165, 5o da Constituio de 1988.
Estes dispositivos constitucionais so formas distintas de vinculao e confor-
mao jurdica, constitucionalmente definidas, que vo alm do disposto no Art.
173, 1o, inciso II, que iguala o regime jurdico das empresas estatais prestadoras
de atividade econmica em sentido estrito ao mesmo das empresas privadas em
seus aspectos civil, comercial, trabalhista e tributrio.25 A natureza jurdica de di-
reito privado um expediente tcnico que no derroga o direito administrativo,
sob pena de inviabilizar a empresa estatal como instrumento de atuao do Esta-
do (TCITO, 1997a, p. 691-698; GRAU, 1981, p. 101-111; MELLO, 2006,
24. Para o debate em torno da concepo de constituio dirigente e suas repercusses na teoria constitucional brasi-
leira, ver Canotilho (2001, p. 12/14/18-24/27-30/69-71) e Bercovici (2003, p. 114-120).
25. Sobre a influncia da atividade prestada servio pblico ou atividade econmica em sentido estrito no regime
jurdico das empresas estatais empresas pblicas e sociedades de economia mista, ver Mello (2006, p. 183-184),
Grau (2007, p.140-146), Di Pietro (2007, p. 412-414), Fleiner (1933, p. 198-209) e Colson (2001, p. 330-332).
p. 178-183/185-188; GRAU, 2007, p. 111-123/278-281; DI PIETRO, 2007,

p. 416-418/421-428).26 Neste sentido, esclarece Mello:
O trao nuclear das empresas estatais, isto , das empresas pblicas e sociedades de
economia mista, reside no fato de serem coadjuvantes de misteres estatais. Nada
pode dissolver este signo insculpido em suas naturezas. Dita realidade jurdica
representa o mais certeiro norte para a inteleco destas pessoas. Conseqentemen-
te, a est o critrio retor para interpretao dos princpios jurdicos que lhes so
obrigatoriamente aplicveis, pena de converter-se o acidental - suas personalidades
de direito privado - em essencial, e o essencial - seu carter de sujeitos auxiliares do
Estado - em acidental (2006, p. 179, grifo nosso).
O direito constitucional estabelece os parmetros do direito administrati-
vo. incorreto aceitar acriticamente conceitos e princpios pr-constitucionais
s por estarem consolidados na doutrina administrativista, como salienta Reiga-
da (1999). A constituio obriga a reformulao, mesmo que parcial, de todas
as categorias do direito administrativo (REIGADA, 1999, p. 87-98; OTERO,
2003, p. 147-148). Apesar disto, as relaes entre o direito constitucional e o
direito administrativo so, ainda, difceis. Ao mesmo tempo em que as consti-
tuies do sculo XX incorporaram os conflitos sociais e econmicos e buscaram
se remodelar conjuntamente com as mudanas estruturais sofridas pelo Estado,
o direito administrativo continuou preso aos mesmos moldes liberais do sculo
XIX, entendendo o Estado como um inimigo. Nestes termos, fundados na ciso
do Estado e da sociedade mercado , a nica tarefa do direito administrativo
a defesa do indivduo contra o Estado (GRAU, 2003b, p. 257-264). Assim,
as formas clssicas do direito administrativo so, geralmente, insuficientes para
as necessidades prestacionistas do Estado social (BADURA, 1966, p. 12-27;
HESSE, 1999, p. 93-94). Estas dificuldades so mais graves quando se consta-
ta que a realizao dos programas constitucionais no depende dos operadores
jurdicos, mas de inmeros outros fatores, aumentando a margem de manobra
da administrao pblica. A constituio tambm depende da administrao
pblica para ser concretizada. Este protagonismo poltico da administrao,
como ressalta Otero (2003), est bem longe da tradio administrativista liberal.
A necessidade de construo de um direito administrativo dinmico, a servio
da concretizao dos direitos fundamentais e da constituio cada vez mais
necessria (GRIMM, 1994, p. 434-437; OTERO, 2003, p. 148-151).
Sob a Constituio de 1988, as empresas estatais esto subordinadas s
finalidades do Estado, como o desenvolvimento Art. 3, inciso II. Neste sen-
26. Na doutrina estrangeira, sobre os regimes jurdicos das empresas estatais, em geral, e das sociedades de economia
mista, em particular, ver Huber (1953, p. 530-532), Chenot (1965, p. 312-313), Forsthoff ( 1966, p. 478-483), Pttner
(1969, p. 125-140/368-380), Farjat (1971, p. 189-198, especialmente p. 195-198), Giannini (1999, p. 163-166), Colson
(2001, p. 297-301/328-330), Devolv (1998, p. 672-675/706-731) e Badura (2005, p. 145-164, especialmente p.146-147).
tido, correta a afirmao de Otero, para quem o interesse pblico o funda-

mento, o limite e o critrio da iniciativa econmica pblica (OTERO, 1998,
p. 122-131/199-217).27 A legitimao constitucional, no caso brasileiro, desta
iniciativa econmica pblica, se d pelo cumprimento dos requisitos constitu-
cionais e legais fixados para a sua atuao. Como ressalta Souza (1994, p. 278),
a criao de uma empresa estatal, como uma sociedade de economia mista ou
uma empresa pblica, j um ato de poltica econmica. Os objetivos das
empresas estatais esto fixados por lei, no podendo furtar-se a estes objetivos.
Devem cumpri-los, sob pena de desvio de finalidade. Para isto foram criadas e
so mantidas pelo poder pblico.
A sociedade de economia mista um instrumento de atuao do Estado,
devendo estar acima, portanto, dos interesses privados. Embora se apliquem s
sociedades de economia mista, as disposies da Lei das Sociedades Annimas
(S/A) Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 , esta tambm prescreve
no seu Art. 238 que a finalidade da sociedade de economia mista atender ao
interesse pblico, que motivou sua criao. A sociedade de economia mista est
vinculada aos fins da lei que autoriza a sua instituio, que determina o seu ob-
jeto social e destina uma parcela do patrimnio pblico para aquele fim. No
pode, portanto, a sociedade de economia mista, por sua prpria vontade, utilizar
o patrimnio pblico para atender finalidade diversa da prevista em lei, (GRAU,
1971, p. 128-132; DI PIETRO, 2007, p. 417-418) 28 conforme expressa no Art.
237 da Lei das S/A.
O objetivo essencial das empresas estatais no a obteno de lucro, mas a
implementao de polticas pblicas. Segundo Comparato (1977), a legitimidade
da ao do Estado como empresrio a iniciativa econmica pblica do Art. 173
da Constituio de 1988 a produo de bens e servios que no podem ser
obtidos de forma eficiente e justa no regime da explorao econmica privada.
No h nenhum sentido de o Estado procurar receitas por meio da explorao
direta da atividade econmica (COMPARATO, 1977, p. 289/390-391; GRAU,
1994, p. 273-276).29 A esfera de atuao das empresas estatais a dos objetivos
da poltica econmica, de estruturao de finalidades maiores, cuja instituio e
funcionamento ultrapassam a racionalidade de um nico ator individual como
a prpria sociedade ou seus acionistas.
A finalidade de qualquer ente da administrao obter um resultado de in-
teresse pblico, decorrente explcita ou implicitamente da lei. Isto quer dizer que
a finalidade condio obrigatria de legalidade de qualquer atuao adminis-
27. Ver tambm Pttner (1969, p. 87-98), Colson (2001, p. 99-111) e Mello (2006, p. 178-183).
28. Ver tambm Ferreira (1956, p. 131-133/138-145) e Carvalhosa (1999, p. 351-353/367-368/374/376-378).
29. Ver tambm Carvalhosa (1999, p. 376-378/412-418) e Pttner (1969, p. 86-87/106-110).
trativa, marcada, segundo Mello, pela ideia de funo. Quem define a finalidade
da atuao dos rgos da administrao pblica o legislador, no as autoridades
administrativas. Na possibilidade de se ver infringida, direta ou indiretamente, a
finalidade legal, como o atendimento de um fim particular em detrimento do in-
teresse pblico, ou, na feliz expresso de Tcito (1997b), a aplicao da competn-
cia para fim estranho ao estabelecido em lei, estar ocorrendo desvio de finalidade
ou desvio de poder.30 H, no desvio de finalidade, uma incompatibilidade objetiva,
ainda que possa ser disfarada,31 entre a finalidade legal que deveria ser atendida e a
inteno particular de finalidade do ato praticado pela autoridade administrativa.
Aqui, portanto, trata-se, da clssica contraposio entre o interesse pblico
e os interesses privados. Preservar e agir de acordo com o interesse pblico32 o
dever fundamental da administrao pblica, da qual fazem parte as empresas
estatais. O interesse pblico indisponvel por parte da administrao pblica,
fundamentando o que Soares denomina de dever da boa administrao. O ad-
ministrador pblico deve atuar e esta atuao deve ocorrer em uma determina-
da direo, expressa nas diretrizes e princpios constitucionais (SOARES, 1955,
p. 179-205; MELLO, 2006, p. 62-63). Ainda nas palavras de Mello:
Quem exerce funo administrativa est adscrito a satisfazer interesses pblicos,
ou seja, interesses de outrem: a coletividade. Por isso, o uso das prerrogativas da
Administrao legtimo se, quando e na medida indispensvel ao atendimento
dos interesses pblicos: vale dizer, do povo, porquanto nos Estados Democrticos o
poder emana do povo e em seu proveito ter de ser exercido (2006, p. 60).
Mesmo os autores que recentemente vm defendendo a relativizao, ou
mesmo o fim, da supremacia do interesse pblico sobre os interesses privados,
(HBERLE, 2006, p.52-53/60-70/525-552; LEISNER, 2007, p. 110-113)33
concordam que dever do Estado e da administrao pblica a proteo aos di-
reitos fundamentais e o respeito Constituio (HBERLE, 2006, p. 351-359;
SARMENTO, 2005, p. 79-109; SCHIER, 2005, p. 217-242). No Estado de-
mocrtico de direito, como o institudo pela Constituio de 1988, a base do
direito administrativo s pode ser o direito constitucional, que estabelece os seus
30. O excesso de poder (dtournement de pouvoir) uma criao jurisprudencial do Conselho de Estado francs no
final do sculo XIX, sendo o desvio de poder ou desvio de finalidade uma de suas formas possveis de manifes-
tao. No direito pblico brasileiro, a doutrina do desvio de finalidade foi introduzida a partir das consideraes de
Fagundes (1979, p. 71-73), Leal (1960, p. 278-294) que, embora favorvel tese, buscou, corretamente, restringir a
possibilidade de anlise judicial sobre o mrito e a discricionariedade dos atos administrativos, tentando evitar, assim,
que o legislador fosse substitudo pelo juiz e Tcito (1997b, p. 39/52-53, 1997c, p. 74-75/89-92/101-103/157-158,
1997d, p. 162-168/178-180). Para o debate na doutrina brasileira recente, ver Mello (1996, p. 53-83, 2006, p. 377-
380/923-926) e Di Pietro (2007, p. 194-195/203/222/225). Para o caso das sociedades de economia mista, ver, ainda,
Carvalhosa (1999, p. 417).
31. Fagundes (1979, p. 72) fala explicitamente em burla da inteno legal.
32. Sobre a supremacia do interesse pblico, ver Mello (2006, p. 58-75/85-88) e Di Pietro (2007, p. 59-62).
33. No Brasil, ver obra coletiva de Sarmento (2005).
parmetros: o direito administrativo o direito constitucional concretizado

(WERNER, 1971, p. 212-226).
2.3 A reforma do Estado dos anos 1990: mais do mesmo?

As tentativas de mudana no papel do Estado, visando manter as mesmas es-
truturas, levadas a cabo pelos governos conservadores eleitos a partir de 1989,
muitas vezes optaram pelo caminho das reformas constitucionais, com o intuito
deliberado de blindar as alteraes, impedindo uma efetiva mudana de pol-
tica. Isto quando ditas reformas simplesmente no ocorreram margem, ou
at contrariamente, do disposto no texto constitucional, como no caso do Plano
Nacional de Desestatizao Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, posteriormen-
te substituda pela Lei no 10.482, de 9 de setembro de 1997 , ou das leis que
criaram as agncias reguladoras.
A regulao da economia34 virou o tema da moda, com seus defenso-
res se apressando em proclamar um novo direito pblico da economia, em
sintonia com as reformas microeconmicas estruturadas a partir do Consenso
de Washington;35 em contraposio ao velho direito econmico, responsvel
pelo antiquado dirigismo da Constituio de 1988.36 Os objetivos da reforma
gerencial, segundo um de seus formuladores, o ex-ministro Luiz Carlos Bresser
Pereira, so aumentar a eficincia e a efetividade dos rgos estatais, melho-
rar a qualidade das decises estratgicas do governo e voltar a administrao
para o cidado-usurio ou cidado-cliente. A lgica da atuao da adminis-
trao pblica deixa de ser o controle de procedimentos ou de meios para
ser pautada pelo controle de resultados, buscando a mxima eficincia possvel.
Para tanto, um dos pontos-chave da reforma atribuir ao administrador pbli-
co parte da autonomia de que goza o administrador privado, com a criao de
rgos independentes as agncias da estrutura administrativa tradicional,
formados por critrios tcnicos, no polticos (PEREIRA, 2002, p. 109-126).37
34. Vital Moreira se refere a trs conceitos de regulao: (a) em sentido amplo, toda forma de interveno do Estado
na economia, independentemente dos seus instrumentos e fins; (b) num sentido menos abrangente, a interveno
estadual na economia por outras formas que no a participao directa na atividade econmica, equivalendo portanto
ao condicionamento, coordenao e disciplina da atividade econmica privada. (c) num sentido restrito, somente
o condicionamento normativo da actividade econmica privada (por via de lei ou outro instrumento normativo)
(MOREIRA, 1997, p. 35). No presente texto, o conceito de regulao abordado refere-se, principalmente, segunda
acepo trazida por Moreira (1997), que confunde atividade regulatria com o estabelecimento e a implementao
de regras para a atividade econmica destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado, de acordo com determi-
nados objetivos pblicos. Em sentido prximo, ver Chang (1997, p. 703-704). Sobre os vrios significados da expres-
so regulao e seu uso equivocado, especialmente entre os autores brasileiros, no sentido de desregulao, ver
Grau (2003a, p. 127-147) e Eisner (2000, p. 13-17/1-26).
35. Sobre as polticas de ajuste econmico propostas pelo Consenso de Washington, ver Williamson (1990, p. 7-17).
Para um balano, nada crtico, da reforma do Estado na Amrica Latina da dcada de 1990, ver Lora (2007).
36. Sobre o direito econmico na perspectiva da Constituio de 1988, ver, especialmente, Grau (2007, p.77-79/168-
170/173-195/311-318/350-372) e Bercovici (2005a, p. 30-31/33-43).
37. Para as origens histricas e ideolgicas do modelo gerencialista, ver, ainda, Paula (2005, p. 41-51/53-79/ 117-133).
A reforma gerencial, assim, vai inovar ao trazer o que j estava previsto na

legislao brasileira desde 1967.
Com a reforma do Estado, criaram-se duas reas distintas de atuao
para o poder pblico: de um lado, a administrao pblica centralizada, que
formula e planeja as polticas pblicas. De outro, os rgos reguladores as
agncias , que regulam e fiscalizam a prestao dos servios pblicos. Uma
das consequncias desta concepo a defesa de que a nica, ou a principal, ta-
refa do Estado o controle do funcionamento do mercado (PEREIRA, 2002,
p. 110; MARQUES NETO, 2002, p. 201; LEISNER, 2007, p. 98-107). Isto
contraria o prprio fundamento das polticas pblicas, que a necessidade
de concretizao de direitos por meio de prestaes positivas do Estado, ou
seja, por meio dos servios pblicos. Poltica pblica e servio pblico esto
interligados, no podem ser separados, sob pena de serem esvaziados de seu
significado.38 Este modelo de Estado que atua apenas no sentido de garantir a
concorrncia e o livre jogo das foras de mercado, abstendo-se da maior parte
das polticas pblicas de natureza econmica e social, ficou conhecido no de-
bate europeu como Estado-garantidor (Gewhrleistungsstaat).39
Sintomtica do esprito da reforma do Estado, ainda, foi a substituio, no
texto constitucional, dos beneficirios com os servios pblicos: a coletividade
foi substituda pelo usurio. O titular do direito de reclamao pela prestao
dos servios pblicos previsto no Art. 37, 3o da Constituio de 1988 foi
alterado pela Emenda no 19, passando da populao em geral para o consumidor.
O cidado, com a reforma gerencial, entendido apenas como cliente, como
consumidor (PEREIRA, 2002, p. 109/111-112/ 115/118-119/121-122).40
O repasse de atividades estatais para a iniciativa privada visto por muitos
autores como uma republicizao do Estado, partindo do pressuposto de que o
pblico no , necessariamente, estatal (PEREIRA, 2002, p. 81-94; MARQUES
NETO, 2002, 174-194).41 Esta viso est ligada chamada teoria da captura,
que entende to ou mais perniciosas que as falhas de mercado (market failures),
as falhas de governo (government failures) provenientes da cooptao do Estado
e dos rgos reguladores para fins privados. No Brasil, esta ideia particularmente
38. Para uma reafirmao do conceito material de servio pblico, entendido como atividade indispensvel realiza-
o e ao desenvolvimento da coeso e da interdependncia social em um determinado momento histrico, portanto,
concepo adaptada s necessidades de um pas subdesenvolvido como o Brasil ver Grau (2001, p. 252-257/262-267)
e Bercovici (2005b, p. 61-78).
39. Sobre o conceito e caractersticas do Estado-garantia (Gewhrleitungsstaat), ver Knauff (2004, p. 60-91) e
Schuppert (2005, p. 11-52).
40. Para a crtica desta viso, ver Schier (2002, p. 153-154/215-217/231-237) e Chang (1997, p. 718-720).
41. Para a concepo de atividades pblicas no estatais atividades como escolas, universidades, hospitais, centros
de desenvolvimento cientfico e tecnolgico etc. e das organizaes que poderiam gerir estas atividades chamadas
de organizaes sociais (PEREIRA, 2002, 98-101/235-250).
forte no discurso que buscou legitimar a privatizao das empresas estatais e a

criao das agncias. As empresas estatais foram descritas como focos privilegia-
dos de poder e a sua privatizao tornaria pblico o Estado, alm da criao de
agncias reguladoras independentes, rgos tcnicos, neutros e livres da
ingerncia poltica na sua conduo.42
A neutralidade e a tcnica tornaram-se, portanto, fortes argumentos dos
defensores das reformas regulatrias, reduzindo o espao decisrio reservado
poltica e buscando limitar as atividades estatais a um mnimo. Segundo Manetti
(1994), o fenmeno dos poderes neutros como as agncias ocorre especial-
mente em momentos de crise da poltica, quando diminui a percepo da raciona-
lidade da atuao dos poderes pblicos. Estes poderes neutros tm por caracters-
tica marcante o fato de no desenvolverem atividades produtivas, mas regularem e
controlarem estas atividades. Na realidade, o que ocorre a independncia da tec-
nocracia de qualquer forma de controle, justificando isto por sua neutralidade ou
imparcialidade. Um crculo restrito de tcnicos captura, assim, boa parte da es-
trutura administrativa. Os rgos pblicos institudos para assegurar a interveno
do Estado na esfera econmica tm sua instrumentalidade negada, paradoxalmente,
pelos seus prprios dirigentes. A pretenso do argumento da neutralidade a de
orientar as escolhas coletivas a partir de clculos de utilidade que os indivduos fa-
riam tendo em vista seus prprios interesses, como se no existissem valores sociais,
fazendo prevalecer os interesses de mercado sobre a poltica democrtica (SCHLAI-
CH, 1972, p. 104-112/218-264; MANETTI, 1994, p. 10-13/39-52/95-126/135-
156). Neste contexto, ganham inusitada importncia a famosa anlise custo-bene-
fcio, ultimamente to em voga, ou a interpretao do princpio da eficincia, ou
seja, a adequao entre meios e fins, exclusivamente como eficincia econmica,
como se a racionalidade de atuao do Estado devesse ser a mesma que a dos agentes
econmicos privados no mercado.43
A negao ou a crtica racionalidade da poltica, no entanto, no pode obs-
curecer o fato de que as decises dos tcnicos so to discutveis quanto as dos pol-
ticos. Como ressalta Manetti, para alm de suas competncias especficas, os pressu-
postos e valoraes de fundo destes tcnicos continuam subjetivas, embora possam
estar formalmente de acordo com o meio ao qual os tcnicos esto vinculados.
O rgo tcnico ou neutro , deste modo, um instrumento de representao de
42. Para a justificativa oficial ver Pereira (2002, p. 156-160). Sobre as market failures e as government failures ver
Chang (1997, p.709-716/722-723), La Spina e Majone (2001, p. 15-17/117-126). Sobre o resgate da gesto tecno-
crtica com a reforma gerencial, ver Paula (2005, p. 144-147). Moreira (1997, p. 34/37-39), ainda afirma que h uma
relao inversa entre a atividade econmica do Estado e sua atividade regulatria: a reduo do papel do Estado
normalmente implica no aumento da regulao. Sobre esse tema ver, ainda, Vogel (1998).
43. Um dos textos pioneiros sobre o princpio da eficincia, publicado ainda em 1971, de Leisner (1994, p. 53-99,
2007, p. 134-145). Para uma interpretao do princpio da eficincia de uma forma considerada mais adequada ao
sistema constitucional de 1988 ver Bucci (2002, p. 177-188).
grupos restritos de especialistas, cujo espao e importncia foram ampliados custa

da esfera democrtica (MANETTI, 1994, p. 151-152/155-156).44
Como exemplo histrico paradigmtico, entendo ser conveniente relem-
brar que os argumentos da neutralidade e da tcnica foram tambm uti-
lizados na dcada de 1930, na Alemanha, por autores conservadores, como o
jurista Schmitt, para combater o regime republicano e democrtico, bem como
os direitos sociais e econmicos previstos expressamente na Constituio alem
de Weimar, de 1919. A alternativa defendida por Schmitt era a de um Estado
forte em uma economia livre (ein starker Staat in einer freien Wirtschaft). O Es-
tado deveria ser o necessrio, atuando no interesse coletivo e permitindo a auto-
organizao e a autonomia econmicas, sem qualquer interferncia dos partidos
polticos. O Estado pluralista deveria ser combatido com um processo de auto-
nomizao e despolitizao (SCHMITT, 1996, p. 101-111, 1995b, p. 60-61).45
S um Estado forte poderia se retirar das esferas no estatais. O Estado neutro
seria um Estado forte, pois separaria o Estado da economia e da sociedade civil.
A neutralizao e despolitizao da economia que so processos polticos, pois
s podem se originar da deciso poltica do Estado necessitariam de um Estado
com liderana poltica, que s seria capaz de existir se possusse fundamentos
plebiscitrios. Schmitt no se ope ao livre mercado, pelo contrrio, mas en-
tende que este s poderia sobreviver sob a gide deste Estado forte (SCHMITT,
1985, p. 340-341, 1995b, p. 63-64, 1995a, p. 71/77/81; BENTIN, 1972,
p. 99-101; CRISTI, 1998, p. 188-190).46
O Estado teria, para Schmitt, no entanto, um papel fundamental nos assuntos
sociais e econmicos. A era do laissez-faire acabou, mas o Estado deveria, tambm,
saber os limites de sua atuao. Schmitt quer uma interveno autoritria na eco-
nomia, no a planificao, nem um projeto de emancipao social. Buscou reafir-
mar as condies de possibilidade de um comando poltico unitrio. A economia
no uma esfera adequada para o Estado atuar, pois haveria o risco de incorpor-lo
aos conflitos econmicos. A economia deveria ser liberal, privada e despolitizada. O
poder econmico aliado ao Estado o obrigaria a respeitar limites na sua atuao na
economia. A interveno do Estado seria uma ameaa sempre que impusesse obriga-
es sociais. O planejamento poderia ser aceito, desde que a classe dominante con-
cordasse com ele. O Estado deveria, assim, encorajar os agentes econmicos privados
no sentido da coordenao econmica, reduzindo sua interveno direta na econo-
mia ao mnimo indispensvel. O contexto econmico do decisionismo de Schmitt
44. Para uma anlise clssica da utilizao do discurso da tcnica e da cincia como forma de legitimao de determi-
nadas polticas, ver Habermas (1969).
45. Ver tambm Beaud (1997, p. 52-54/58-59).
46. Polanyi (2001, p. 231/241-242) destaca que o discurso propondo uma economia livre sob um governo forte foi
cada vez mais comum para sustentar as polticas deflacionistas da dcada de 1930, bem como a proposta de separa-
o das esferas poltica e econmica presente em vrios dos autores prximos ao fascismo.
o de quem domina a economia e deve determinar o seu curso (SCHMITT, 1995b,

p. 62-63; SCHEUERMAN; SCHMITT, 1999, p. 103-104/215-216).
A oposio liberal entre Estado e indivduo, de acordo com Schmitt, no
seria mais suficiente no que ele vai denominar de Estado total. No haveria
mais sentido na contraposio entre o Estado e o agente econmico privado iso-
lado. Seria necessrio, deste modo, um domnio econmico intermedirio, entre
o Estado e o indivduo. Schmitt sugere, ento, a tripartio da esfera econmica,
assegurando a esfera econmica do Estado em que haveria um genuno privi-
lgio estatal de certas atividades, como os correios , a esfera econmica priva-
da pura da livre iniciativa e dos empreendimentos individuais e uma esfera
intermediria, uma esfera pblica no estatal (eine Sphre, die nichtstaatlich,
aber ffentlich ist), em que predominaria a administrao econmica autnoma
(SCHMITT, 1995a, p. 79-80).
Como exemplos de administrao econmica autnoma, indepen-
dente em relao ao Estado de partidos, Schmitt destacou o Reichsbank e a
Reichsbahngesellschaft (Companhia das Estradas de Ferro). Para atender s exi-
gncias das reparaes de guerra, o Reichsbank e a Reichsbahngesellschaft foram
transformados em estruturas neutras, independentes, em oposio ao Estado
pluralista de partidos. Estes rgos eram complexos, autnomos, diferenciados
do resto do governo e da administrao pblica e dotados de amplas garantias
contra a influncia dos partidos polticos. Em ambos os casos, os direitos de
soberania poltica da Alemanha foram desmembrados e se constituiu um rgo
autnomo que aparecia como independente e neutro frente ao Estado de
partidos (SCHMITT, 1996, p. 106-107).47
O Estado total de Schmitt foi, assim, uma forma de descartar o liberalis-
mo poltico, mas no o liberalismo econmico. O modelo econmico schmittia-
no buscava reforar o capital, liberando-o do Estado social. A deciso elaborada
por Schmitt, segundo Ingeborg Maus, era uma deciso contra o status quo po-
ltico-jurdico, mas a favor do status quo econmico. A despolitizao da economia
e da sociedade, por meio do Estado total, buscava privilegiar os interesses econ-
micos dominantes contra a democracia pluralista, o Estado social e os direitos so-
ciais garantidos na Constituio de Weimar (BENTIN, 1972, p. 116-119; MAUS,
1980, p. 126/152-155; SCHEUERMAN; SCHMITT, 1999, p. 101-102).48
Outro elemento crucial que menosprezado pelos adeptos da reforma re-
47.Ver, ainda, Schlaich (1972, p. 71-74).

48. Ver, tambm, a anlise de Polanyi, que destacou o papel do fascismo na revitalizao do sistema econmico
capitalista com a extino da democracia (POLANYI, 2001, p. 243-245). Para as concepes de Carl Schmitt sobre a
neutralizao da esfera econmica, o Estado total e sobre o papel do Estado no domnio econmico, ver Schlaich
(1972, p. 7-11), Manetti (1994, p. 1-4) e Bercovici (2004, p. 93-107).
gulatria dos anos 1990 a necessidade da interveno do Estado no domnio

econmico no apenas para regular os mercados, mas tambm fundamental-
mente para criar os mercados. A necessidade de criao de mercados ainda
maior nos pases subdesenvolvidos, como o Brasil. Estas decises so tpicas de
poltica econmica, envolvendo elementos polticos, culturais e sociais, no ar-
gumentos fundados em critrios de reduo economicista da eficincia ou da
relao custo-benefcio (CHANG, 1997, p. 717-718).
possvel concluir que a chamada reforma do Estado da dcada de 1990
no reformou, de fato, o Estado brasileiro. Afinal as agncias independentes,
que, na realidade, no so independentes,49 foram simplesmente acrescidas es-
trutura administrativa brasileira; no modificaram a administrao pblica, ainda
configurada pelo Decreto-Lei no 200/1967, apenas deram uma aura de moderni-
dade ao tradicional patrimonialismo que caracteriza o Estado brasileiro. Leisner,
por exemplo, enfatiza como ponto central das reformas do Estado dos anos 1990 o
objetivo de, finalmente, conseguir a despolitizao do direito, retirando, assim,
as decises jurdicas, polticas e econmicas das mos dos polticos, devolvendo-as
aos cidados. Pode-se perceber, portanto, que a reforma regulatria consiste
em uma nova forma de captura do fundo pblico, ou seja, a nova regulao
nada mais do que um novo patrimonialismo, (MASSONETTO, 2003, p. 125-
136; LEISNER, 2007, p. 157-160)50 com o agravante de se promover a retirada
de extensos setores da economia do debate pblico e democrtico no parlamento
e do poder decisrio dos representantes eleitos do povo. As clebres palavras que
Tancredi diz a Don Fabrizio no incio do romance O gattopardo, de Lampedusa,
parecem ter sido elaboradas para descrever a situao brasileira com a reforma do
Estado da dcada de 1990: Se queremos que tudo continue como est, preciso
que tudo mude (DI LAMPEDUSA, 2000, p. 57).51
As concepes gerencialistas da dcada de 1990 continuam, ainda, prevalecen-
do em uma srie de novas medidas para reestruturar a mquina administrativa.
A criao de fundaes estatais de direito privado Projeto de Lei Comple-
mentar no 92/2007 um exemplo. A justificativa a gesto dos servios pbli-
cos de sade de forma mais eficiente. Esta proposta demonstra, mais uma vez,
a tentativa reiterada de criao de estruturas que visam burlar os princpios do
regime jurdico de direito administrativo, especialmente os relativos ao controle
49. Sobre o paradoxo independent agencies are not independent, ver Sunstein (1999, p. 285-286/293-294).
Para outras crticas ao modelo de agncias implementado no Brasil, ver Grau (2002, p. 25-28).
50. Para outras crticas ao modelo gerencialista, ver especialmente Paula (2005, p. 81-101/133-151).
51. Gabriel Palma tambm denomina estas reformas peridicas que as oligarquias latino-americanas promovem para
reforar sua dominao poltica e econmica, bem como a associao subordinada de seus pases ao mercado inter-
nacional, como the politics and economics of the Gattopardo (PALMA, 2006, p. 148).
da atuao destes novos rgos. O que se costuma esquecer o fato de que,

dependendo do servio prestado, o regime jurdico de direito privado torna-se
constitucionalmente invivel. No caso dos servios pblicos de assistncia sade
e aos servios pblicos propriamente ditos Art. 198 e 199 da Constituio de
1988 , no h possibilidade de utilizao do regime jurdico de direito privado
(WEICHERT, 2009, p. 81-97).
Outro exemplo da persistncia do modelo da dcada de 1990 a pro-
posta de elaborao de uma lei orgnica da administrao pblica federal, que
substituiria, finalmente, o Decreto-Lei no 200/1967. O texto elaborado por
uma comisso de especialistas no apenas manteve a estrutura consagrada no
Decreto-Lei no 200/1967, que, inclusive, s seria revogado parcialmente, como
limitou-se a inovar na incorporao de estruturas e conceitos elaborados pela
reforma gerencial. Por exemplo, as chamadas autarquias de regime especial,
entes que no so previstos constitucionalmente no Brasil, foram introduzidas
na proposta como forma de garantir a perpetuao do modelo questionvel das
agncias Art. 14 do anteprojeto. Tambm se prope a incorporao admi-
nistrao pblica brasileira dos entes privados que exercem funo administrativa
criados pela reforma gerencial, como organizaes sociais, organizaes da
sociedade civil de interesse pblico, fundaes de apoio, entre outros, sob a
denominao geral de entidades de colaborao Arts. 73 a 82 do anteproje-
to , alm da fundao estatal de direito privado Arts. 19 e 20 do anteprojeto.
Foi previsto, ainda, um contrato de autonomia, que regulamentaria o Art. 37,
8o da Constituio introduzido pela Emenda Constitucional no 19, de 1998,
a emenda da reforma administrativa , passvel de ser institudo pelos rgos da
administrao direta e indireta Arts. 27 a 33 do anteprojeto , com previso de
clusulas de desempenho, metas e obrigaes.
Em relao s propostas de reestruturao das finanas pblicas, com a
elaborao de uma nova lei geral de finanas pblicas que substitusse a ainda
vigente Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, o quadro no muito distinto.
O fundamento desta necessria atualizao legislativa no est na concretizao
da Constituio de 1988 e de sua estrutura de financiamento pblico, mas em
tentativas de instituir, inclusive pela via da emenda constitucional, o chama-
do dficit nominal zero, excluindo, na realidade, o oramento de deliberao
pblica,52 garantindo metas de poltica monetria muitas vezes impostas de fora e
em favor de interesses econmicos privados, que desejam uma garantia sem risco
52. Esta tentativa de excluso do oramento e das finanas pblicas do debate democrtico no , obviamente,
exclusividade brasileira. Pode-se destacar como exemplos deste modelo as metas fiscais rgidas de controle do dficit
pblico impostas na Unio Europeia pelo Tratado de Maastricht, de 1992, bem como as leis norte-americanas de 1985
(Gramm-Rudman-Hollings), 1990 (Budget Enforcement Act) e 1997 (Balanced Budget Act), que, curiosamente, exigem
o oramento equilibrado na elaborao da pea oramentria, mas no na sua execuo. Houve, ainda, uma proposta
de constitucionalizao do equilbrio oramentrio, que foi derrotada por poucos votos no Senado norte-americano.
Ver Nunes (2003, p. 315-354), Wildavsky e Caiden (2004, p. 103-122).
para seus investimentos ou para sua especulao financeira. A implementao

da ordem econmica e da ordem social da Constituio de 1988 ficam restritas,
assim, s sobras oramentrias e financeiras do Estado. Configurar-se-ia, ento,
a imposio, pela via da reforma constitucional e da legislao infraconstitucio-
nal, das polticas ortodoxas de ajuste fiscal, e, curiosamente, no houve qualquer
manifestao de que se pretendia amarrar os futuros governos a uma nica
poltica possvel, sem qualquer alternativa. Ou seja, a constituio dirigente das
polticas pblicas e dos direitos sociais, como o texto original da Constituio de
1988, entendida como prejudicial aos interesses do pas, causadora ltima das
crises econmicas, do dficit pblico e da ingovernabilidade. A constituio
dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das polticas neoliberais de
ajuste fiscal vista como algo positivo para a credibilidade e a confiana do pas
junto ao sistema financeiro internacional.53
Apesar do discurso que buscou legitimar a reforma do Estado como di-
minuio do aparato estatal, a presena estatal na economia vem sendo cada
vez mais exigida novamente54 e as empresas estatais so os instrumentos pri-
vilegiados desta atuao. A diferena ser, talvez, uma forma de sociedade de
economia mista que no mais autorizada por lei, ou fruto da nacionalizao
ou encampao,55 mas que se constitui de fato, por controle acionrio, em um
instrumento da poltica econmica estatal, por exemplo, os recentes aumentos
da participao acionria do Estado ou de seus rgos, como as empresas esta-
tais, em diversas companhias brasileiras em setores estratgicos, como minera-
o, petroqumica etc. Estes episdios trazem a necessidade de repensar as bases
e estrutura do Estado brasileiro, sem deixar de levar em considerao a questo
colocada na atualidade sobre a prevalncia das instituies democrticas sobre o
mercado e o da independncia poltica do Estado em relao ao poder econmi-
co privado, ou seja, a da necessidade de o Estado ser dotado de uma slida base
de poder econmico prprio.56
A instituio de um controle pblico sobre o Estado continua, portanto,
pendente. Como salientou Snia Draibe, ainda no se conseguiu adotar solu-
es eficazes e legtimas para impedir ou cercear o arbtrio e a irresponsabilidade
da atuao do Estado, bem como sua corporativizao e privatizao. Para tan-
to, deve ser superado o iderio de controle liberal, ou seja, no basta simples-
mente alargar as instituies de controle liberais tradicionais, desprezando-se
o controle pblico e democrtico pelos cidados. O desafio continua sendo
53. Para uma anlise mais detida sobre este tema, ver Bercovici e Massonetto (2006, p. 69-75).
54. Sobre a recente crise financeira de 2008 e seus impactos nas estruturas do Estado e de sua atuao na esfera
econmica, ver Galbraith (2008).
55. Sobre este tema, ver o clssico Katzarov (1960, p. 42-72/216-223/235-311).
56. A literatura nacional omissa a este respeito. A exceo fica a cargo da tese, hoje clssica, de Barros (1953).
encontrar um modo de submeter a critrios sociais e democrticos a atuao,

ou omisso, do Estado, por meio de um controle poltico (DRAIBE, 1985, p.
364-381).57 A questo do controle democrtico da interveno econmica e
social do Estado continua, ainda, sem uma soluo definitiva sob a democrtica
Constituio de 1988.
57. Para a defesa de um modelo societal de administrao pblica, com maior participao e deliberao populares,
ver Paula (2005, p. 153-172).
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CAPTULO 13
O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS no brasil
1 INTRODUO
De uma forma ou de outra, diversas economias e modelos econmicos utili-
zam-se ou utilizaram-se de empresas estatais na relao do Estado com a econo-
mia. Seja em tecnologia, em produo ou em servios, at mesmo os regimes mais
liberais desenvolveram configuraes empresariais estatais para intervir, fomentar
ou regular segmentos de mercado ou da economia como um todo. Esta consta-
tao, contudo, no nega a polmica envolvida neste mecanismo. Em vrios mo-
mentos histricos e da teoria econmica, a interveno do Estado na economia
foi e aceita; apenas so discutidos os graus dessa atuao. Neste contexto,
entender as formas como o Estado brasileiro relaciona-se com suas empresas esta-
tais pode ajudar na qualificao da referida polmica histrica e conceitual.
Desde o sculo XX, parte significativa do desenvolvimento econmico bra-
sileiro se deveu ao papel desempenhado pelas empresas estatais, sendo que estas,
at os dias atuais, vm sendo mecanismos teis ao Estado brasileiro, passando
pela formao da indstria de base brasileira, se inserindo no desenvolvimento
do perodo Juscelino Kubitschek (JK), puxando as altas taxas de crescimento e
endividamento do perodo do milagre, sendo tambm utilizadas para auxiliar,
via poltica tarifria, o controle da inflao dos anos 1980 ou ainda favorecen-
do o ajuste fiscal dos anos 1990 por meio de privatizaes e da contribuio
na gerao de supervits primrios, com clara repercusso no desaparelhamento
destas, refletido na queda dos investimentos estatais durante o perodo. Adicio-
nalmente, ressaltado tambm o renascimento das empresas estatais, com sua
maior participao nos montantes dos investimentos realizados e tambm em
porcentagem do produto interno bruto (PIB) e no enfrentamento da atual cri-
se econmica. Como bem asseverado por Gobetti (2008), o papel recentemente
desempenhado pelas estatais no cenrio econmico no exatamente o mesmo
da dcada de 1970. Alm da flagrante reduo em seu nmero ocorrida, so-
bretudo, na dcada de 1990 , tem havido tambm expressivo avano no que
concerne implantao de novas rotinas administrativas e empresariais, bem
como quando da absoro de modernas prticas de governana provenientes de
empresas de capital aberto.
nesse contexto que o presente captulo se prope a descrever as atividades

do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais Federais
(DEST), um dos principais rgos de relacionamento do Estado brasileiro com as
suas empresas. Para isso, aborda-se primeiramente uma breve evoluo histrica
das estatais federais e do departamento e suas atribuies; em seguida apresen-
tam-se alguns nmeros e caractersticas do universo destas empresas e, antes das
consideraes finais, expem-se dados sobre o investimento e o papel das estatais
frente atual crise econmica.
2 CONTEXTO HISTRICO DAS ESTATAIS FEDERAIS E O PAPEL DO DEST

A gnese das empresas estatais brasileiras antiga, como podemos rememorar
pela criao do Banco do Brasil (1808), da Caixa Econmica (1861) e da estrada
de ferro Dom Pedro II estatizada em 1865; depois da proclamao da Rep-
blica foi renomeada como Central do Brasil , marcos histricos datados ainda
do sculo XIX. O papel das estatais como promotoras do desenvolvimento, no
entanto, bem mais recente e se efetivou de forma intrinsecamente relacionada
necessidade de industrializao posta na dcada de 1940, como prioridade do
governo central brasileiro.1 Frente rgida burocracia da administrao direta e
o incipiente setor privado nacional, as empresas estatais surgiram como uma so-
luo para a dificuldade de importao de bens e matrias-primas, especialmente
por trs de suas caractersticas: agilidade administrativa, autonomia financeira e
flexibilidade na gesto de pessoal (BAER, 1995).
Nos anos seguintes, o Brasil adotou uma poltica fortemente desenvolvi-
mentista, em que inicialmente se destaca o segundo governo de Getlio Vargas,
no mbito do qual so criados o Banco Nacional do Desenvolvimento Econ-
mico e Social (BNDES) e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) (1952) e a
Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) (1953). Com Juscelino Kubitschek no poder,
o pas experimentou um perodo de rpido crescimento econmico, moldado
pelo Plano de Metas, que teve como maior expresso a construo de Braslia
e a implementao de uma administrao paralela, destinada a dar maior ce-
leridade s atividades pblicas. Por outro lado, a criao de empresas no teve
papel relevante durante os governos Jnio Quadros e Joo Goulart, marcados
por grande instabilidade poltica, mas voltou com grande intensidade durante o
regime militar.
1. So dessa poca a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) (1941), a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) (1942) e
a Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF) (1945).
O Estado e as Empresas Estatais Federais no Brasil 507
Nesse perodo, as empresas estatais desempenharam um papel importante

para o Brasil atingir um crescimento econmico recorde no incio da dcada de
1970, que ficou marcado na histria como o perodo do milagre brasileiro.2
O governo autoritrio, mediante o Decreto-Lei no 200, de 1967, procurou em
verdade substituir a administrao pblica burocrtica por uma administrao
para o desenvolvimento inegavelmente similar ao que JK j havia tentado
fazer , em que se preconizava a distino clara entre a administrao direta
e a indireta, garantindo ao segundo grupo uma autonomia de gesto muito
maior do que possua anteriormente, assim como promoveu o fortalecimento
e a flexibilizao do sistema de mrito e agilizou o sistema de compras estatal
(Bresser-Pereira, 2001).
Em paralelo a esse elevado grau de autonomia as estatais eram respons-
veis naquele momento pela proposio e pelo estabelecimento de seus prprios
sistemas de previdncia e remunerao, bem como por expressivos investimen-
tos em infraestrutura em parceria com a iniciativa privada , passa a existir, em
meados da dcada de 1970, tambm uma rpida e desordenada ampliao no
nmero de empresas estatais, acompanhada de um enfraquecimento relativo da
administrao direta, incapaz em suas funes supervisoras, de controle e geren-
ciamento, dada a hipertrofia de sua congnere indireta. A estes fatores de instabi-
lidade, somou-se o fim do ciclo vigoroso de crescimento econmico marcado
pela segunda crise do petrleo e pela questo do endividamento justificando,
assim, a criao de um rgo central capaz de coordenar e monitorar a atuao
dessas empresas estatais, de forma a garantir a qualidade dos seus investimentos
e a convergncia com as diretrizes polticas, econmicas e sociais firmadas pelo
governo federal.
nesse contexto que surge a Secretaria de Controle de Empresas Estatais
(SEST), criada por meio do Decreto no 84.128, de 29 de outubro de 1979, como
rgo central do subsistema de controle de recursos e dispndios de empresas
estatais, no mbito do Sistema de Planejamento Federal. Para tanto, a SEST foi
criada na estrutura da Presidncia da Repblica, vinculada Secretaria de Plane-
jamento (Seplan), que tinha status de ministrio.
2. A criao de empresas se deu em um ritmo acelerado, com destaque para Empresa Brasileira de Areonutica S/A
(Embraer) e Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) (1969), Servio Federal de Processamento de Dados
(Serpro) (1970), Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa)
e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) (1972), Companhia de Desenvolvimento dos Vales do
So Francisco e do Parnaba (CODEVASF) e Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV)
(1974), Radiobrs, Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel), Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A (NUCLEP) e
Eletrobras Termonuclear S/A (Eletronuclear) (1975), entre outras.
Durante todo o governo Figueiredo, a SEST experimentou um perodo de

relativa estabilidade, sendo chefiada por um nico secretrio, o economista Nel-
son Mortada. Apesar de uma transio coordenada para o regime democrtico,
o governo Sarney foi marcado por fortes instabilidades econmicas e, ainda que
de forma incipiente, onde surgem as primeiras iniciativas para privatizao de
empresas estatais. Em 1987, a SEST foi transferida da Presidncia da Repblica
para o Ministrio da Fazenda (MF), por meio do Decreto no 94.159, de 31 de
maro de 1987. Em 1988, em razo de negociaes em torno da promulgao
da Constituio Federal, a SEST voltou a integrar a estrutura da Presidncia da
Repblica, conforme Decreto no 96.902, de 3 de outubro de 1988. Com nova de-
nominao Secretaria de Oramento e Controle de Empresas Estatais , estava
vinculada novamente Seplan, que tambm tinha nova denominao Secreta-
ria de Planejamento e Coordenao.
Com o incio do governo Collor, em 1990, as privatizaes integram a
agenda de governo, formalizadas pela Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, que
criou o Programa Nacional de Desestatizao (PND). Com o lanamento do
PND, foi decretada a extino da Seplan, e suas atribuies foram assumidas
pela Secretaria Nacional de Planejamento, na estrutura do recm-criado Minis-
trio da Economia, Fazenda e Planejamento, nos termos da Lei no 8.028, tam-
bm do dia 12 de abril de 1990. O acompanhamento das empresas estatais foi
atribudo ao Departamento de Oramentos da Unio, pertencente Secretaria
Nacional de Planejamento, conforme disposto no Decreto no 80, de 5 de abril de
1991. Na estrutura do Departamento de Oramentos, foi criada a Coordenao
de Controle de Empresas Estatais (CEST), que recepcionou grande parte da
equipe tcnica da extinta SEST.
Com o impeachment do presidente Fernando Collor e o incio do governo
Itamar Franco, a Seplan foi recriada na estrutura da Presidncia da Repblica
por meio da Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992, novamente com status
de ministrio, denominada Secretaria de Planejamento, Oramento e Coorde-
nao. Com isso, a coordenao das empresas estatais foi atribuda Secreta-
ria de Planejamento e Avaliao, vinculada Seplan. As privatizaes, contudo,
seguiram na agenda de governo. So dessa poca as privatizaes da Companhia
Siderrgica Nacional (CSN) (1993) e da Empresa Brasileira de Aeronutica S/A
(Embraer) (1994). Uma estrutura exclusiva para monitoramento e coordenao
das empresas estatais voltou a surgir com a recriao da SEST, por meio da Medi-
da Provisria no 480, de 27 de abril de 1994, denominada ento como Secretaria
de Coordenao e Controle das Empresas Estatais, vinculada Seplan.
Com a reforma do Estado, implementada pelo governo Fernando Henrique

Cardoso,3 a Seplan foi transformada em Ministrio do Planejamento e Ora-
mento (MPO), conforme Medida Provisria no 813, de 1o de janeiro de 1995
convertida na Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998 , mas manteve a maior parte
de suas atribuies e estrutura, preservando a SEST. Em 1999, o MPO trans-
formado em Ministrio do Oramento e Gesto (MOG), por meio da Medida
Provisria no 1.795, de 1o de janeiro de 1999. Na mesma data, a SEST trans-
formada em Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais
(DEST), por fora do Decreto no 2.923, passando a ser vinculado Secretaria
Executiva do MOG.4
No governo Lula, o DEST comea a ser demandado em relao eficin-
cia e ao fortalecimento de empresas pblicas, sendo tambm desse momento
histrico a criao de trs empresas: a Empresa Brasileira de Hemoderivados
e Biotecnologia (Hemobrs) em 2004, a Empresa Brasil de Comunicao
(EBC), da juno da Radiobrs e da Fundao Roquete Pinto em 2007 e o
Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada (CEITEC) em 2008.
Nesse sentido, e em consonncia com o amadurecimento das instituies de
mercado, o DEST tem ampliado a sua atuao para alm do mero controle das
receitas e dos dispndios das empresas estatais, passando tambm qualidade
de indutor de boas prticas de gesto e governana corporativa5 no mbito do
setor pblico empresarial e de articulador destas empresas, integrando inicia-
tivas e polticas pblicas.
Como reflexo dessa ampliao de atuao, em 2009, por meio do Decre-
to no 6.929, de 6 de agosto de 2009 posteriormente revogado pelo Decreto
no 7.063, de 13 de janeiro de 2010 , foi alterada a denominao do DEST para
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, o qual
detm a qualificao de rgo de assistncia direta e imediata ao ministro de
Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, subordinado Secretaria Exe-
cutiva do referido ministrio, incumbido de exercer as competncias contidas
no Art. 6o do Anexo I do decreto citado, reproduzidas integralmente no anexo
1 deste captulo.
3. Ocorre neste perodo tambm o aprofundamento do PND, visto agora claramente como uma poltica de governo,
com destaque para as privatizaes da CVRD (1997), da Telebrs (1998) e da Rede Ferroviria Federal Sociedade
Annima (RFFSA) (1999).
4. Nesse mesmo ano, o MOG transformado em Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) pela Medida
Provisria no 1.911-8, de 30 de julho de 1999, mantendo essa denominao at os dias de hoje.
5. Pode ser entendida, de acordo com o Decreto no 6.021, de 22 de janeiro de 2007, como o conjunto de prticas
de gesto, envolvendo, entre outros, os relacionamentos entre acionistas ou quotistas, conselhos de administrao e
fiscal, ou rgos com funes equivalentes, diretoria e auditoria independente, com a finalidade de otimizar o desem-
penho da empresa e proteger os direitos de todas as partes interessadas, com transparncia e equidade, com vista a
maximizar os resultados econmico-sociais da atuao das empresas estatais federais.
A partir dessas atribuies, consoantes com os objetivos de curto, mdio e lon-

go prazos traados pelo governo federal, o DEST se subdivide administrativamente
em seis coordenadorias-gerais a fim de bem exercer suas atividades, sendo elas:
1. Coordenao-Geral de Gesto Corporativa das Estatais: envolvida com
os objetivos de promoo de boas prticas de gesto e governana cor-
porativa, busca estimular uma melhor relao entre conselheiros, acio-
nistas, diretoria etc., preservando-se com isso os haveres da Unio e
gerando controle social e transparncia para os contribuintes que em
ltima anlise os financiaram.
2. Coordenao-Geral de Poltica Salarial e Benefcios: zela pelo acompa-
nhamento, pela articulao e pela integrao das polticas salariais das
empresas estatais, inclusive no que se relaciona a benefcios e vantagens
concedidos. Trata das negociaes de acordos ou convenes coletivas
de trabalho, propondo diretrizes e parmetros de atuao que objeti-
vam combater quaisquer possveis tentativas de corporativismo buro-
crtico. Com isso, o DEST consegue influir diretamente em setores-
chaves para o bom funcionamento destas empresas. Como exemplo
dessa atuao, temos a proposio de acordos coletivos para dois anos, a
qual vem permitindo que as empresas se concentrem em suas atividades
gerenciais, inclusive estabelecendo obrigatoriamente seus planejamen-
tos estratgicos para terem seus planos de cargo e salrios analisados.
3. Coordenao-Geral de Informao e Previdncia Complementar: tem
papel de destaque na divulgao das informaes coletadas junto s em-
presas, gerando maior transparncia no universo de atuao dessas esta-
tais e do prprio DEST, favorecendo o processo democrtico por meio
do acompanhamento da sociedade quanto ao funcionamento dessas
empresas e a busca por eficincia destas, reforando com isso o controle
social. Alm disso, d tambm contribuio para a racionalidade na
administrao de planos de benefcios instituio, adeso, regulamen-
tos, planos de custeio etc. , preservando e informando as patrocinado-
ras estatais federais com relao a possveis dvidas e passivos atuariais.
4. Coordenao-Geral de Oramentos: atua buscando aumentar a eficincia
e transparncia das aes econmico-financeiras das estatais, pontuando
com critrios tcnicos tanto a elaborao quanto a execuo dos Programas
de Dispndios Globais (PDGs) e dos oramentos de investimentos (OIs)
destas empresas, contribuindo dessa forma para que os recursos nelas apli-
cados atinjam os fins pretendidos econmicos e/ou sociais , os quais de-
vem necessariamente respeitar o alinhamento de curto prazo (OI e PDG)
com o de mdio/longo prazo proposto pelo Plano Plurianual (PPA).
5. Coordenao-Geral de Liquidao e Avaliao de Empresas: a mais

nova coordenadoria-geral do DEST e atua no que se refere avaliao
do desempenho econmico-financeiro, institucional e social de empre-
sas estatais, ou seja, sua efetiva contribuio para o governo federal e
para a sociedade. Alm disso, tambm se incumbe de propor programas
e metas visando melhoria do desempenho das empresas estatais, pro-
movendo o alinhamento da gesto destas empresas com as polticas de
governo. Subsidia ainda os processos de liquidao de empresas estatais
federais que por motivo de convenincia e oportunidade no mais pre-
cisam existir no ordenamento administrativo federal.
6. Coordenao-Geral de Projetos Especiais: tem funo complementar,
atuando em quaisquer outros assuntos no enquadrados nas atribui-
es das demais coordenadorias-gerais. Alm disso, responsvel pela
substituio direta do diretor do DEST, representando-o em todos os
assuntos afetos ao departamento.
Cabe ainda destacar que a interao do DEST com as empresas estatais fe-
derais tambm complementada por meio da presena/atuao de outros atores,
os quais, a partir de suas contribuies individuais, conjuntamente colaboram
para que o relacionamento do Estado, e suas respectivas instituies, com as em-
presas estatais seja de fato consolidado. Entre elas se destacam: i) o Congresso
Nacional (CN); ii) a Secretaria do Tesouro Nacional (STN); iii) as Secretarias
de Oramento Federal (SOF) e de Planejamento e Investimentos Estratgicos
(SPI); iv) a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN); v) os Ministrios
Supervisores; e vi) a Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de
Administrao de Participaes Societrias da Unio (CGPAR).
A finalidade da CGPAR tratar de matrias relacionadas com a governana
corporativa nas empresas estatais federais e da administrao de participaes
acionrias da Unio, sendo que sua criao foi motivada pela necessidade de
aprimoramento dos mecanismos que regulam o relacionamento entre a admi-
nistrao pblica federal direta e as empresas em que a Unio, direta ou indi-
retamente, participa, de forma majoritria ou minoritria, sempre com vista ao
aprimoramento do desempenho das empresas estatais, bem como melhoria da
taxa de retorno dos investimentos da Unio tanto em termos financeiros como
em termos sociais.
A CGPAR, cuja Secretaria Executiva funo do DEST, composta pelos
ministros de Estado do MP presidente , do MF e pelo chefe da Casa Civil da
Presidncia da Repblica. Os demais ministros, responsveis pela superviso de
empresas estatais com interesse nos assuntos objeto de deliberao, podero ser
convidados a participar das reunies da CGPAR, ainda que sem direito a voto.
No tocante SOF, as interaes com o DEST ocorrem, em sua maioria,

nos assuntos afetos ao acompanhamento e ao controle oramentrio do grupo de
empresas estatais que dependem de recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguri-
dade para pagar parte ou a totalidade de seus gastos correntes, especialmente com
pessoal. As empresas em questo tm seu oramento de dispndios, inclusive os
investimentos, inteiramente integrado ao Oramento Fiscal e da Seguridade, e a
fim de evitar duplicidade no controle exercido pelo governo federal, o referido
oramento controlado pela SOF, sendo que o DEST, nesta situao, monitora
as demais questes pessoal, administrao, rgos colegiados etc. , dado o seu
maior conhecimento sobre o dia a dia dessas estatais.
As demais empresas estatais federais, que custeiam suas atividades com re-
cursos prprios ou de mercado, so aquelas includas no Programa de Dispn-
dios Globais (PDG) seus dados sero pormenorizados nas sees seguintes ,
acompanhadas diretamente pelo DEST e que tm seus gastos com a aquisio de
bens do ativo imobilizado detalhados e aprovados no OI, pea componente do
Oramento Geral da Unio (OGU).
O ciclo oramentrio anual dos dispndios globais das empresas estatais
federais, tal como o do OI, abrange um lapso de 20 meses, aproximadamente.
Tal perodo se divide em trs grandes etapas, assim divididas:
Primeira fase elaborao e aprovao do oramento, de maio a dezembro
do ano anterior sua vigncia:
1. Definio dos parmetros e das metas fiscais, as quais, propostas pelo
governo federal, so submetidas aprovao do Congresso Nacional no
bojo do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
2. Elaborao das propostas de oramento das empresas estatais federais,
que so aprovadas pelos respectivos ministrios supervisores e repassa-
das on-line ao DEST, por meio do Sistema de Informaes das Estatais
(SIEST).
3. No mbito do DEST, a anlise das propostas individuais, a consolida-
o e a conciliao da proposta agregada com as metas de poltica fiscal
do governo federal.
4. Envio ao Congresso Nacional, at 31 de agosto, do PDG, no formato
reduzido do demonstrativo de usos e fontes, por empresa, como anexo
mensagem presidencial relativa ao projeto de Lei Oramentria Anual
(LOA), para subsidiar a anlise e avaliao do oramento de investi-
mento das empresas estatais federais, como determina a Lei de Diretri-
zes Oramentrias.
5. Proposta de decreto presidencial para a aprovao do PDG aps a

aprovao da LOA , j considerando os montantes de investimentos
sancionados e de variveis macroeconmicas atualizadas.
Segunda fase execuo e acompanhamento, inclusive revises, no exerccio
de vigncia:
1. Acompanhamento, pelo DEST, da execuo oramentria dos dispn-
dios com base em informaes mensais, enviadas pelas empresas, refe-
rentes tanto aos respectivos gastos e compromissos quanto aos recursos
utilizados. Os valores informados representam o montante acumulado
no exerccio at o ms de referncia.
2. Discriminao tanto dos dispndios quanto dos correspondentes recur-
sos segundo a respectiva natureza. Alm da avaliao do desempenho
das principais rubricas de cada grupo/empresa, verifica-se se o nvel de
execuo do PDG est coerente com a meta fiscal definida para o pero-
do. Caso necessrio, so adotadas medidas visando ao ajuste dos gastos
das empresas, com desvios s metas de desempenho estabelecidas.
3. Reviso do programa de dispndios anuais em execuo. Tal reviso,
quando decorre de contingncias relacionadas com alteraes nas pre-
missas macroeconmicas ou nas metas de ajuste fiscal, quase sempre
reflete na programao de dispndios da maioria das empresas.
4. Efetivao de crdito oramentrio ao OI da empresa que promova al-
terao na sua dotao global, o qual implica em adequao no respec-
tivo PDG. Podem acontecer, tambm, reprogramaes em oramento
de dispndios de empresa que comprove a necessidade de recompor
seus limites de gastos.
5. Alteraes no PDG, as quais so aprovadas por decreto do Poder Exe-
cutivo, salvo casos especficos como aquelas decorrentes de crdito or-
amentrio.
Terceira fase fechamento da execuo e avaliao dos resultados, at feve-
reiro do exerccio seguinte ao da vigncia, que consiste no fechamento do proces-
so oramentrio. Nesta fase, so realizadas as anlises e consolidaes dos dados
oramentrios referentes s realizaes no exerccio findo, que permitiro avaliar
o desempenho de cada uma das empresas, tendo como objetivo as metas fiscais e
tambm a melhoria das respectivas programaes futuras.
importante ressaltar ainda que todo o processo de definio do PDG e
do OI, desde a fase de proposio pelas empresas at o momento de anlise e
consolidao, est pautado tanto por seu plano de negcios e objeto social quanto
nas diretrizes de mdio e longo prazo do PPA gerido pela SPI e tambm nos
parmetros anualmente estabelecidos para a poltica macroeconmica do governo
federal, que objetivam o acompanhamento de gastos e sua compatibilizao com
as metas de supervit fiscal das contas pblicas. Assim, as empresas estatais fede-
rais, em maior ou menor grau, contribuem para o resultado primrio das contas
pblicas, j que ainda integram, mesmo com a sada da Petrobras do clculo em
2009, o conjunto de agentes responsveis pelo cumprimento das metas fiscais de-
finidas pelo Congresso Nacional e constantes da LDO. Dessa forma, a existncia
de uma meta de supervit primrio para as empresas estatais anualmente consi-
derada quando da aprovao da lei oramentria, sendo que tal esforo impacta
as contas das estatais em termos de necessidade de financiamento lquido (Nefil),
apurado pelo DEST no conceito acima da linha, ou seja, pela diferena entre
o fluxo de recursos no onerosos e o fluxo de despesas correntes e de capital, ex-
clusive dispndios vinculados ao pagamento do principal da dvida, concesso de
emprstimos e aquisio de ttulos.
A medio oficial para o resultado primrio, no entanto, aquela produzida e
divulgada pelo Banco Central do Brasil (Bacen), denominada abaixo da linha, ob-
tida por meio da variao de estoques de dvidas e disponibilidades em dois perodos
de tempo sem eventuais efeitos de juros. Em termos prticos, o resultado acima
da linha converge para o abaixo da linha por meio da utilizao de rubricas de
discrepncias estatsticas e/ou metodolgicas, as quais atuam como depuradoras de
possveis imperfeies erros, omisses etc. nas contabilizaes propostas.
De acordo com as informaes expressas no grfico 1 que apresenta a
evoluo do resultado primrio (conceito abaixo da linha) obtido por cada um
dos atores envolvidos (governo federal, estatais federais e entes subnacionais) ,
as empresas estatais federais contriburam para o equilbrio macroeconmico do
pas, de 2000 a 2008, com supervits primrios mdios da ordem de 0,56% do
PIB. Em 2009, houve a sada da Petrobras do clculo do resultado primrio e a
necessidade de uma resposta anticclica crise financeira internacional via incre-
mentos nos investimentos das estatais federais comentados nas sees posterio-
res , o que explicou o nico dficit primrio do perodo analisado (0,06% do
PIB). Alm disso, cumpre destacar que desde 2006 as empresas estatais so cre-
doras lquidas, isto , no possuem, em seu conjunto, posies de endividamento
e sim haveres.6
6. Em uma abordagem alternativa, podemos dizer que as estatais tambm contribuem para o equilbrio fiscal recente
de maneira indireta, qual seja, pelo expressivo volume de royalties, participaes especiais, dividendos e tributao
oriundos de suas atividades econmicas e que adentram os cofres da STN como receitas primrias, ou seja, aquelas
que contribuem para a obteno de um supervit primrio (GOBETTI, 2008).
GRFICO 1
Evoluo anual do supervit primrio
(Em % do PIB)
Fontes: B acen e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Obs.: D
e 2000 a 2008, o PIB utilizado o de fim de perodo calculado pelo IBGE. Em 2009, utilizou-se o PIB valorizado do
Bacen.
Em se tratando do relacionamento do DEST com a STN alm das tra-

tativas anteriormente citadas e relacionadas ao acompanhamento do resultado
primrio h que se ressaltar ainda que, por fora do Art. 27, inciso XII, alnea
c, da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2008, ao MF cabe a administrao finan-
ceira e contabilidade pblicas, em que certamente se inclui o acompanhamento
e controle dos direitos da Unio relacionados com aes, cotas e outros haveres
mobilirios emitidos por empresas estatais. Por sua vez, a STN , no mbito do
MF, o rgo responsvel por esta administrao dos haveres da Unio junto a
terceiros. H que se destacar, em complemento, que os retornos destas participa-
es, sob a forma de dividendos pagos como percentual do lucro apurado pelas
referidas empresas e cuja distribuio decorre de deliberao de Assembleia Geral
de Acionistas, tambm integram o citado conjunto de crditos.
Outra importante atribuio do STN e que o aproxima da seara de atuao
do DEST encontra-se nas diretrizes emanadas por esta secretaria no sentido de
acompanhamento, orientao e avaliao da atuao dos representantes da Unio
nos conselhos fiscais7 ou rgos equivalentes das empresas estatais federais e de
7. Por lei, as empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio devem ter um representante da STN no Conse-
lho Fiscal e um representante do MP no Conselho de Administrao.
outras entidades, inclusive empresas de cujo capital a Unio participe minori-

tariamente. Ademais, a interao DEST STN recorrente tambm quando
existem no OI projetos aprovados conta de recursos para aumento de patrim-
nio lquido Tesouro, os quais ficam com sua execuo condicionada efetiva
liberao dos recursos financeiros pelo STN, que avalia as disponibilidades de
caixa e a convenincia de tal medida para os interesses financeiros e fiscais do
governo federal.
No que diz respeito Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, sua inte-
rao com o DEST se d nos termos do que preceitua o Decreto no 89.309, de
janeiro de 1984, o qual registra que, entre outros, compete PGFN exercer a
representao da Unio quando da realizao de assembleias gerais examinando
os aspectos de constitucionalidade e legalidade das matrias tratadas , e promo-
ver a defesa e o controle dos interesses da Fazenda Nacional nas sociedades de
economia mista e outras entidades de cujo capital participe a STN.8 Alm disso,
o 1o do Art. 4o do referido diploma legal informa que a PGFN, sempre que se
deparar com questes relativas situao administrativa, econmico-financeira,
patrimonial e contbil das empresas estatais, dever acatar pronunciamento do
DEST sobre: i) fixao ou reajustamento da remunerao de dirigentes; ii) opor-
tunidade dos aumentos de capital e emisses de debntures conversveis ou no
em aes; iii) fixao de limites globais de dispndios; e iv) convenincia da alie-
nao e onerao de bens.
Por fora da transversalidade nos assuntos correlatos s empresas estatais,
DEST, STN e PGFN tm como poltica discutir em conjunto as propostas enca-
minhadas pelas empresas pblicas ou por seus ministrios supervisores, a fim de
que se produzam decises harmonizadas no mbito da gesto das participaes
acionrias da Unio vide relao completa das estatais por ministrio supervisor
no anexo 2. Desta forma, comum, por exemplo, que o DEST como coorde-
nador do grupo executivo da CGPAR convide a PGFN para reunies em que os
assuntos sejam relacionados representao da Unio como acionista.
Por fim, o relacionamento do DEST com o Congresso Nacional se d ba-
sicamente na seara das funes tpicas desse poder, ou seja, no mbito de suas
funes legislativa e fiscalizatria. Por serem entidades administrativas do Esta-
do brasileiro, as empresas estatais esto sujeitas aos princpios fundamentais da
administrao pblica brasileira, isto , devem obrigatoriamente atuar sempre
8. So ainda atribuies da PGFN: examinar previamente a legalidade dos contratos, das concesses, dos acordos,
ajustes ou convnios que interessem Fazenda Nacional; fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados
e demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas reas de atuao e coordenao, quando no houver
orientao normativa do advogado-geral da Unio; e representar e defender os interesses da Fazenda Nacional em
contratos, acordos ou ajustes de natureza fiscal ou financeira, e junto Cmara Superior de Recursos Fiscais, aos con-
selhos de contribuintes, ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, aos Conselhos Superior e Regionais
do Trabalho Martimo e em outros rgos de deliberao coletiva.
pautadas no ordenamento jurdico vigente, o qual, por sua vez, s pode produzir
efeitos prticos aps sua aprovao pela Cmara dos Deputados e pelo Senado
Federal.9 Alm disso, o Congresso Nacional tambm o rgo constitucional
com competncia para fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo sistema
de freios e contrapesos , includos os da administrao indireta, o que faz com
o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Em face do cenrio exposto nesta seo, cabe finalizar relembrando que
todos os esforos do DEST brao operacional do Estado brasileiro incum-
bido de promover a coordenao, a governana, bem como a sinergia entre as
empresas estatais e as diretrizes eleitas pelo corpo governamental como priori-
dades tm se pautado no objetivo de dar mais racionalidade atuao desse
complexo e heterogneo universo de empresas, seja por meio da anlise econ-
mico-financeira de seus PDGs ou OIs, pela disseminao de boas prticas de
governana corporativa e controle social, pela administrao das relaes entre
empregador e empregados polticas de pessoal e previdncia complementar ,
seja ainda pelo esforo mais recente de propor sistemas de avaliao para o seu
desempenho indicadores de eficcia, eficincia, efetividade, sustentabilidade
etc. , iniciativas estas sempre pautadas pelo fim ltimo de que estas empresas
federais realmente agreguem valor, direta ou indiretamente, ao Estado e socie-
dade que as estabeleceu.
Como veremos nas prximas sees, tal iniciativa se mostrou coerente e
oportuna, uma vez que com a retrao da economia mundial, diretamente in-
fluenciada pela crise imobiliria nos Estados Unidos no final de 2008, as empresas
estatais federais voltaram a ganhar destaque no cenrio nacional como respons-
veis por investimentos anticclicos capazes de impulsionar o desenvolvimento do
pas, contribuindo para a reverso, em prazo mais curto do que o esperado, da
trajetria de queda do produto e do emprego.
3 O UNIVERSO DAS EMPRESAS ESTATAIS

Para cumprir com suas competncias, o DEST estabeleceu da seguinte forma a
sua misso: Aperfeioar a funo do Estado enquanto acionista das empresas
estatais, incentivando a adoo de boas prticas de governana corporativa e po-
tencializando os investimentos da Unio em benefcio da sociedade (BRASIL,
2010b). Em assim sendo, sua atuao se d sobre as empresas em que a Unio,
direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a voto, ou
seja, as empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e con-
troladas e demais empresas, denominadas empresas estatais federais.
9. Alm desse elemento, denominado princpio da legalidade, o texto constitucional faz ainda referncia explcita aos
princpios da moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia.
Legalmente, as empresas estatais, por sua vez, so pessoas jurdicas de direito

privado e esto organizadas, em sua maioria, sob a forma de sociedades de capital
por aes e de empresas pblicas. Encontram-se, ainda, entre as subsidirias e
controladas destas empresas, sociedades civis ou por cotas de responsabilidade
limitada. So regidas, portanto, pela Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976
(Lei das Sociedades Annimas), e, no caso das instituies financeiras federais,
pelo disposto na Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964, ou seja, sujeitam-se
ao regime das empresas privadas. Ao mesmo tempo, apresentam uma particulari-
dade que no deve ser esquecida: esto obrigadas a cumprir sua funo social e a
se submeterem fiscalizao do Estado e da sociedade.
De acordo com os dados do Sistema de Informaes das Estatais, o uni-
verso das empresas estatais em 2009 contemplava 109 empresas, sendo que 93
delas tm seus oramentos registrados no MP por meio de sua incluso no PDG.
Assim, seu desempenho acompanhado sob diferentes aspectos, notadamente
em relao aos limites oramentrios, ao resultado fiscal e ao nvel de endivida-
mento interno e externo.
As outras 16 so empresas dependentes, ou seja, recebem recursos da STN
para o pagamento de despesas de pessoal e/ou de custeio em geral. Estas empresas
atuam nas reas em que a presena do poder pblico se faz necessria para dotar
o pas de infraestrutura, bem como fomentar e apoiar o seu desenvolvimento,
justificando-se dessa forma a citada dependncia. So reas como a de pesquisa
agropecuria, sade, comunicaes, pesquisa mineral, desenvolvimento de pes-
quisas para subsidiar o planejamento do setor energtico, setor de abastecimento
e armazenagem, desenvolvimento regional, rea de transporte, indstria nuclear,
material blico, entre outras. A seguir apresentamos a relao nominal das empre-
sas dependentes em 2009:
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU);
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Par-
naba (CODEVASF);
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB);
Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A (Conceio);
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM);
Empresa Brasil de Comunicao S/A (EBC);
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa);
Empresa de Pesquisa Energtica (EPE);
Hospital Fmina S/A (Fmina);
Hospital de Clnicas de Porto Alegre (HCPA);

Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel);
Indstrias Nucleares do Brasil S/A (INB);
Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A (NUCLEP);
Hospital Cristo Redentor S/A (Redentor);
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB); e
VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A.
Visando facilitar as abordagens e o melhor entendimento do hete-
rogneo universo das empresas estatais, o DEST optou por segregar essas
empresas conforme suas peculiaridades, especialmente com relao ao seu
principal ramo de atuao e pela forma como divulgam seus resultados
econmico-financeiros, como segue:
1. Setor produtivo estatal (SPE) que congrega as empresas regidas pela
Lei no 6.404/1976, atuando em setores como os de insumos bsicos,
como a produo de petrleo e derivados e a gerao e transmisso de
energia eltrica, de servios, de abastecimento, de comunicaes, de
pesquisas e desenvolvimento, transportes etc.
2. Instituies financeiras federais em que esto reunidas as institui-
es que atuam no Sistema Financeiro Nacional, regidas pela Lei
no 4.595/1964, sujeitas s normas e aos controles do Bacen.
Por sua vez, o SPE subdivide-se em quatro grupos, a saber: i) o Grupo
Eletrobras, a includas as empresas de distribuio de energia federalizadas; ii) o
Grupo Petrobras; iii) o Grupo das Empresas Dependentes do Tesouro Nacional
anteriormente listadas; e iv) o Grupo das Demais Empresas Independentes do
SPE. Em termos percentuais, cumpre informar que daquele universo de 93 em-
presas acompanhadas oramentariamente no dependentes da STN , 80,6%
(75 empresas) fazem parte do SPE, atuando na produo de bens ou servios em
importantes setores como os de petrleo e derivados, energia eltrica, transportes
etc. e 17,2% (18 empresas) fazem parte do setor financeiro, atuando como bancos
comerciais e de fomento.
A seguir, a tabela 1 apresenta a evoluo recente do nmero de empresas
estatais, em que podemos verificar que por conta do PND, vigente durante todos
os anos de 1990, o quantitativo de empresas estatais federais reduziu-se consi-
deravelmente a partir de 1998, atingindo seu nvel mais baixo em 1999 90
empresas.
TABELA 1
Quantitativo de empresas estatais federais acompanhado pelo DEST 1995-2009
Empresas estatais 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
i) No dependentes (a + b) 106 103 101 127 79 89 86 87 85 95 98 99 95 97 93
a) Setor produtivo estatal 90 87 85 111 58 61 61 64 63 71 76 79 75 77 75
Grupo Eletrobras 9 8 8 15 15 16 16 16 16 16 16 16 16 16 15
Grupo Petrobras 7 7 7 8 10 11 13 16 18 23 29 32 31 34 31
Sistema Telebrs 28 28 28 54
Demais empresas 46 44 42 34 33 34 32 32 29 32 31 31 28 27 29
b) Instituies financeiras
16 16 16 16 21 28 25 23 22 24 22 20 20 20 18
federais
ii) Dependentes 10 10 10 10 11 13 13 13 18 17 17 17 18 17 16
Total (i + ii) 116 113 111 137 90 102 99 100 103 112 115 116 113 114 109
Fonte: Dados do SIEST.
Elaborao prpria.
Ao contrrio do proclamado pelo senso comum, as principais motivaes

para o processo de privatizao no foram, segundo Gobetti (2008, p. 173-177),
apenas aquelas relacionadas busca por maior eficincia nas atividades desempe-
nhadas pelas estatais, mas tambm uma forte necessidade de gerao de caixa na
STN, visto que com o PND o governo federal obteve at 2002 receitas da ordem
de R$ 78,6 bilhes valores correntes , volumes no desprezveis que foram des-
tinados, sem sucesso, tentativa de conter o processo de endividamento pblico
presente no fim dos anos 1990.
De fato, afora os debates poltico-ideolgicos envolvidos na questo da pri-
vatizao, o DEST tem se empenhado em demonstrar, por meio do seu relacio-
namento tcnico com as empresas estatais, que, independente de possurem na-
tureza pblica, o que vai realmente influir na eficincia destas empresas mais o
seu padro de administrao do que meramente sua forma de constituio. Neste
sentido, a disseminao de boas prticas de gesto e de governana corporativa
indispensvel para a racionalizao de processos, mais eficincia, efetividade e o
fortalecimento da dinmica do DEST representante do acionista majoritrio/
administrao das empresas estatais.
Por consequncia, o comportamento da fora de trabalho empregada nas
empresas estatais federais foi, como esperado, basicamente o mesmo apresentado
pelo nmero de empresas, isto , apresentou uma reduo acentuada no final da
dcada de 1990, com subsequente retomada nos anos 2000, o que pode ser veri-
ficado a seguir na tabela 2.
TABELA 2
Quantitativo de pessoal das empresas estatais federais acompanhadas pelo DEST
1995-2008
(Em mil)
Empresas estatais 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
i) No dependentes
545,8 566,3 452,1 352,4 340,2 324,7 335,6 340,5 352,6 367,2 382,1 398,6 407,4 425,7
(a + b)
a) Setor produtivo
366,8 403,2 281,6 194,6 182,3 175,5 187,4 193,2 201,6 211,7 216,5 228,7 235,0 246,6
estatal
Grupo Eletrobras 37,0 25,7 24,9 22,8 22,0 20,7 20,4 20,7 20,9 22,0 22,8 23,6 25,1 25,9
Grupo Petrobras 50,2 47,6 45,0 42,0 40,0 39,0 41,0 42,8 45,5 48,7 54,0 61,7 64,9 70,4
Sistema Telebrs 90,5 87,7 84,6 0,0
Demais empresas 189,1 242,2 127,1 129,8 120,3 115,9 126,0 129,7 135,2 141,0 139,7 143,3 145,1 150,4
b) Instituies
178,9 163,0 170,5 157,9 157,9 149,2 148,2 147,4 150,9 155,5 165,6 169,9 172,3 179,1
financeiras federais
ii) Dependentes 36,0 34,5 33,4 32,3 32,3 31,9 31,1 29,8 30,0 30,8 31,7 32,5 32,4 35,2
Total (i + ii) 581,7 600,7 485,6 384,8 372,5 356,6 366,7 370,3 382,5 398,1 413,7 431,1 439,8 460,9
Elaborao prpria.
possvel observar que ao fim de 2000 o nmero de empregados registrados

no quadro de pessoal prprio das empresas estatais federais (356,6 mil) retraiu-se
em 38,7%, se comparado a 1995 (581,7 mil). No decorrer dos anos 2000, a ten-
dncia completamente inversa, sendo que o quantitativo de pessoal em 2008 foi
de 460,9 mil, o que equivale, em termos percentuais, a um aumento de 29,3% em
relao aos postos de trabalho existentes nas estatais federais em 2000. O referido
incremento explicado, em parte, pelo crescimento econmico vivenciado por di-
versos setores em que atuam as empresas estatais federais, mas principalmente pela
substituio de mo de obra terceirizada ento envolvida em atividades finalsticas.
No setor produtivo estatal onde est concentrada a maior participao rela-
tiva da fora de trabalho 246,6 mil ou 53,5% dos 460,9 mil empregos registrados
por todas as empresas estatais federais ao fim de 2008. Nesta rubrica merece destaque
o carter trabalho intensivo da atividade desempenhada pela Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos (ECT), a qual figura com 74,7% (112,3 mil funcionrios) do
total de empregos registrados em todas as 29 demais empresas do SPE (150,4 mil).
O conjunto das instituies financeiras federais (179,1 mil) participa com 38,9% do
total de empregados nas estatais federais, ao passo que os 35,2 mil funcionrios das
empresas dependentes da STN representam 7,6% deste mesmo montante.
O Programa de Dispndios Globais, brevemente comentado nas sees an-
teriores, nada mais do que um conjunto sistematizado de informaes econ-
mico-financeiras elaborado anualmente, a partir de propostas das prprias em-
presas estatais federais, sob a superviso dos respectivos ministrios setoriais que
discrimina os usos e as fontes de recursos das empresas controladas direta ou
indiretamente pela Unio, demonstrando assim o volume de recursos e dispn-
dios a cargo destas estatais, os quais so sistematicamente acompanhados pelo
Congresso Nacional e pelo principal acionista destas empresas (governo federal),
interessados em, alm da sade financeira destas, nos impactos sociais de seus
investimentos, bem como em sua compatibilidade com as metas de poltica eco-
nmica estabelecidas. Os principais itens componentes do PDG so:
1. Discriminao das origens de recursos (Dicor): registro econmico de
todas as receitas e todos os recursos, independentemente de sua nature-
za e origem, destinados cobertura dos dispndios em um determinado
perodo, no conceito de competncia.
2. Discriminao das aplicaes dos recursos (Dicar): registro de todos
os dispndios, exceto os relativos correo monetria, depreciao e
amortizao de ativos, segundo o conceito de competncia.
3. Demonstrao do fluxo de caixa (DFLUX): registro de toda movimen-
tao de caixa da empresa em um determinado perodo de tempo.
4. Fechamento do fluxo de caixa (FEFCx): compatibilizao dos valores
econmicos constantes dos demonstrativos Dicor e Dicar com os valo-
res financeiros apresentados na DFLUX.
Nesse ponto importante relembrar que as empresas estatais federais, em
que pese possurem o governo federal como acionista, seguem a lgica da econo-
mia privada e, nesse contexto, aumentos em seus dispndios no necessariamen-
te sero sinnimos de desperdcios, ineficincias ou incapacidade gerencial, haja
vista que, em regra, o regime de negcios necessita de maiores gastos para obter
maiores nveis de produtos e servios e com isso auferir maiores receitas que via-
bilizaro melhores resultados financeiros.
Em assim sendo, a tabela 3 apresenta a evoluo anual da execuo ora-
mentria do PDG usos das empresas estatais federais valores constantes de
2009 , subdividida entre SPE, instituies financeiras federais e posio conso-
lidada. Cabe ainda destacar que as despesas de investimento das empresas estatais
federais que no PDG, diferentemente do que ocorre no OI, incluem os gastos
com arrendamento mercantil sero abordadas com mais profundidade, dado o
seu papel estratgico, na seo seguinte, inteiramente dedicada a estes dispndios
e suas repercusses para a economia nacional, sobretudo em perodos de crise,
como os recentemente vivenciados.
Isso posto, a primeira informao que chama ateno na tabela em questo
que, assim como ocorreu com o nmero de empresas estatais federais e com
o quantitativo de pessoal empregado, percebe-se uma tendncia de recuperao

e crescimento real nos montantes executados a partir do incio dos anos 2000,
inflexo essa diretamente influenciada pelo abrandamento do processo de priva-
tizao vigente durante toda a dcada de 1990. No SPE, o crescimento real total
dos dispndios entre 2000 e 2008 foi de 131,9%, ao passo que nas instituies
financeiras esse montante foi 67,5% e no consolidado atingiu 103,6%.
TABELA 3
PDG realizado das empresas estatais federais no dependentes em R$ bilhes
constantes de 2009 IPCA mdio
Rubricas (usos) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Consolidado (a + b) 284,0 278,8 321,2 333,0 297,7 443,9 501,4 411,9 443,5 448,1 479,1 494,1 606,0 597,0
i) Dispndios de capital
75,7 71,8 101,4 96,2 64,0 169,3 113,1 100,1 105,2 104,9 113,3 123,5 150,7 243,5
(ai + bi)
Investimentos 29,3 32,4 29,3 17,9 19,1 22,6 29,8 29,8 32,1 34,2 38,5 44,9 59,4 61,6
Inverses 5,1 9,2 8,5 14,3 6,0 3,3 13,8 5,8 5,6 3,1 4,5 10,2 11,2 14,3
Demais dispndios de
41,2 30,2 63,6 64,0 38,8 143,4 69,5 64,5 67,5 67,6 70,2 68,3 80,1 167,6
capital
ii) Dispndios correntes
208,3 206,9 219,8 236,8 233,7 274,6 388,2 311,8 338,3 343,3 365,9 370,6 455,3 353,5
(aii + bii)
Pessoal e encargos sociais 46,4 41,8 37,6 36,3 32,4 29,4 28,9 26,6 30,6 32,5 34,7 38,3 40,7 38,5
Demais dispndios correntes 161,9 165,1 182,2 200,4 201,3 245,2 359,3 285,2 307,7 310,8 331,1 332,3 414,6 315,1
Despesa mdia mensal por
6.834,2 7.707,2 8.894,0 8.893,9 8.325,2 7.300,0 7.075,4 6.296,2 6.939,9 7.090,9 7.262,2 7.838,3 7.973,0 n.d
empregado (R$ 1,00)1
Setor produtivo estatal (i + ii) 163,8 155,0 153,3 136,3 166,6 237,8 296,9 262,8 306,2 301,1 320,3 342,3 386,3 319,7
i) Dispndios de capital 45,2 44,7 51,4 32,6 30,2 69,4 67,4 53,2 64,1 60,1 59,6 76,3 76,1 79,6
Investimentos 28,5 30,1 26,1 15,4 15,8 20,2 27,6 27,8 29,9 32,1 36,5 42,9 54,3 58,6
Inverses 2,0 2,2 1,4 3,5 0,7 1,7 11,4 0,5 4,8 1,6 2,9 6,3 2,0 4,4
Demais dispndios de
14,7 12,4 23,9 13,7 13,7 47,5 28,4 24,9 29,5 26,4 20,2 27,0 19,9 16,6
capital
ii) Dispndios correntes 118,6 110,3 101,9 103,8 136,4 168,4 229,5 209,6 242,1 240,9 260,6 266,0 310,2 240,1
Materiais e produtos 31,4 22,6 17,5 30,2 47,1 50,5 72,2 57,3 76,5 66,3 74,4 87,0 107,6 75,9
4.922,4 6.028,3 7.342,1 5.429,4 5.483,5 5.182,1 5.144,3 5.031,5 5.877,9 6.521,8 6.712,7 7.118,3 7.443,1 n.d
Instituies financeiras federais
120,2 123,7 168,0 196,6 131,1 206,1 204,5 149,2 137,3 147,1 158,9 151,8 219,7 277,4
(i + ii)
i) Dispndios de capital 30,5 27,1 50,0 63,6 33,8 99,9 45,7 46,9 41,1 44,7 53,6 47,3 74,5 163,9
Investimentos 0,9 2,3 3,3 2,5 3,4 2,4 2,2 2,0 2,2 2,1 2,0 2,1 5,1 3,1
Inverses 3,1 7,0 7,1 10,8 5,3 1,6 2,4 5,3 0,8 1,5 1,6 3,9 9,2 9,9
Demais dispndios de capital 26,6 17,7 39,6 50,4 25,1 95,9 41,1 39,6 38,0 41,2 50,0 41,3 60,3 151,0
ii) Dispndios correntes 89,7 96,7 117,9 133,0 97,4 106,2 158,8 102,2 96,2 102,4 105,2 104,6 145,1 113,5
Encargos financeiros e outros 53,6 57,7 77,1 84,6 50,7 60,8 108,5 58,3 53,0 55,0 57,0 52,6 90,0 63,0
11.562,610.480,710.806,912.894,911.669,5 9.977,1 9.606,7 7.986,0 8.385,1 7.835,0 8.001,6 8.820,2 8.702,8 n.d
Fonte: Dados do SIEST e do IBGE.

Elaborao prpria.
Nota: 1 Com encargos.
Obs.: Os investimentos incluem operaes de arrendamento mercantil.
Essa retomada das atividades produtivas das empresas estatais federais, so-
bretudo a partir dos anos 2000, pode ainda ser ratificada pela anlise de subitens
especficos entre as diversas despesas, como materiais e produtos nos dispndios
correntes do SPE. Esta categoria, intrinsecamente relacionada com o funciona-
mento destas empresas, serve como uma espcie de termmetro para a expanso
das empresas do setor produtivo e, como podemos verificar, corrobora a tendn-
cia anteriormente citada de retomada nas estatais federais, uma vez que entre
2000 e 2008 apresentou um acrscimo real de 128,5%, acompanhada no mesmo
ritmo pelos chamados demais dispndios correntes servios de terceiros,
utilidades e servios, tributos e encargos parafiscais, encargos financeiros,
entre outros que cresceram, no mesmo perodo, 132,3%.
No que concerne s despesas com o quadro de pessoal, os dados demons-
tram que o crescimento real dos gastos totais dessa rubrica incluindo encargos
sociais foi bem menor do que o verificado nos dispndios totais, isso porque
em 2000 gastou-se R$ 32,4 bilhes com pessoal e encargos, ao passo que em
2008 alocou-se neste subitem R$ 40,7 bilhes, isto , um crescimento no perodo
de 25,6% frente ao j comentado incremento de 131,9% nas despesas totais.
Quando abrimos por setor, temos que no SPE o crescimento foi mais expressi-
vo, 90,7% no mesmo perodo, enquanto que nas instituies financeiras federais
houve uma retrao de 10,5% gastos de R$ 20,9 bilhes em 2000 que em 2008
passaram a R$ 18,7 bilhes.
Quando verificamos tambm a despesa mdia mensal por empregado com
encargos sociais , possvel notar que, no consolidado, a despesa de 2008 (R$
7.973) ainda menor do que os valores de 1998 ou 1999, perodo principal das
privatizaes (em mdia R$ 8.894 mensais por empregado). Se fizermos a mesma
comparao no mbito das instituies financeiras federais, a distncia entre, por
exemplo, o pago em 2008 (R$ 8.702,8) e ao fim dos anos 1990 (em mdia R$
11.436,3 por empregado ao ms) ainda mais expressiva, haja vista o reconhe-
cido processo de modernizao centrado na economia de mo de obra que ocor-
reu, sobretudo, no setor bancrio. J no caso especfico do SPE, a despesa mdia
mensal por empregado em 2008 (R$ 7.443,1) maior do que aquela verificada
no final dos anos 1990 (em mdia R$ 5.930,5) e, em relao a 2000 (R$ 5.483,5
mensais por empregado), cresceu cerca de 35,7%.
4 INVESTIMENTOS DAS ESTATAIS FEDERAIS E CRISE FINANCEIRA

No tocante ao oramento de investimento das empresas estatais federais, opor-
tuno salientar que este instrumento abrange os dispndios de capital destinados
exclusivamente aquisio ou manuteno de bens do ativo imobilizado, con-
forme estabelecido nas LDOs anuais. Assim sendo, a referida metodologia do
OI no contempla, ao contrrio da sistemtica do PDG, os dispndios relativos

aquisio de bens para arrendamento mercantil, o que explica a diferena entre
os dados de investimento apresentados mais adiante com aqueles anteriormente
expostos na tabela 3.
De acordo com os dados apresentados na tabela 4, podemos verificar que
os investimentos totais das empresas estatais federais j descontada a inflao
registraram seu nvel mais baixo em 1999 (R$ 17,5 bilhes), pice do programa
de privatizaes, e desde 2000 vm apresentando um contnuo crescimento real
(308,7% no acumulado 1999-2009), superando inclusive, com relativa folga,
os nveis de investimento realizados antes de 1999 (R$ 29,8 bilhes na mdia
de 1995-1998).
Em 2009, o investimento realizado pelas empresas estatais federais apresen-
tou o volume recorde de R$ 71,5 bilhes crescimento real de 28,1% em relao
a 2008 e para 2010 a previso (Lei Oramentria) de que cresa ainda mais,
atingindo a cifra de R$ 94,4 bilhes.
TABELA 4
Oramento de investimentos realizado das empresas estatais federais em R$ bilhes
Empresas estatais 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
a) Setor produtivo estatal 26,6 28,4 30,1 26,1 15,4 15,8 20,2 27,6 27,8 29,9 32,1 37,5 43,1 54,1 69,5
Grupo Eletrobras 5,5 3,2 4,2 5,9 5,6 4,0 4,5 5,3 4,0 3,6 3,8 3,6 3,4 3,9 5,2
Grupo Petrobras 8,4 8,0 8,7 8,7 8,8 10,8 14,6 20,9 23,1 25,6 27,4 32,6 38,5 49,2 62,9
Demais empresas 12,7 17,2 17,2 11,4 1,0 1,0 1,1 1,4 0,7 0,6 0,9 1,2 1,1 1,0 1,4
3,4 0,4 1,5 2,6 2,1 2,3 1,8 2,0 1,9 1,8 1,5 1,2 1,2 1,8 2,0
federais
Total (a + b) 29,9 28,8 31,6 28,7 17,5 18,1 22,0 29,5 29,7 31,7 33,6 38,7 44,3 55,8 71,5
Elaborao prpria.
Observa-se que no setor produtivo estatal onde se concentra a maior

parte do referido incremento nos investimentos das estatais federais (161,5%
de 1995 a 2009), isso porque, dado o tipo de atividade que desempenha,
justificvel que os nveis de investimento das instituies financeiras federais
permaneam relativamente estveis no perodo analisado (R$ 1,8 bilho na m-
dia de 1995 a 2009). O mesmo comportamento pode ser visualizado na srie
histrica do Grupo Eletrobras e na srie das demais empresas do SPE que man-
tiveram, respectivamente, investimentos mdios da ordem de R$ 4,4 bilhes (de
1995 a 2009) e R$ 1 bilho (de 1999 a 2009). Por consequncia, nota-se que o
Grupo Petrobras foi quem concentrou a maior parte da elevao observada nos
investimentos presentes no SPE, sendo que o crescimento real deles no perodo
1995-2009 foi da ordem de 651%, saindo de R$ 8,4 bilhes em 1995 para

R$ 62,9 bilhes em 2009, registrando incremento contnuo em praticamente
todo o perodo da srie exceo feita a 1996.
Quando apreciamos os investimentos das empresas estatais federais como
percentual do PIB no perodo 1995-2009, verificamos que 2009 apresentou a
melhor relao da srie (2,3%). Este resultado faz parte de uma tendncia de cres-
cimento nessa razo, a qual se manteve entre 1995 e 1998 na ordem de 1,6% do
PIB mdia , reduziu-se sensivelmente nos anos subsequentes (0,8% em 1999
e 2000) e iniciou uma recuperao a partir de 2001 (1%), estabilizando-se em
1,3% entre 2002 e 2005 e posteriormente majorou sua participao para 1,4%
em 2006, 1,5% em 2007 e 1,8% em 2008.
Podemos inferir que os investimentos realizados pelas estatais federais alm
de crescerem em termos reais a partir de 2000, tambm se elevaram em relao
sua participao no PIB brasileiro, o que sugere, tudo mais constante, um maior
impacto relativo na economia nacional por meio do multiplicador de gastos do
governo via estatais , o qual tem o potencial de beneficiar todos os demais
setores privados de atividade econmica dado o carter de complementaridade
destes investimentos.
Seguindo em nossa anlise dos investimentos das empresas estatais federais,
temos que a visualizao dos dados do OI pode ainda ser feita de maneira a evi-
denciar os principais setores de atuao das referidas empresas. Isto possvel por
meio da chamada classificao funcional da despesa, a qual representa o maior
nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e guarda relao
com a estrutura dos governos que as promoveram. Est presente em todo o OGU
Fiscal, Seguridade e de Investimentos , bem como no das demais unidades fede-
rativas estados e municpios , padronizao essa que permite uma consolidao
nacional e comparvel dos gastos do setor pblico.10
Assim sendo, podemos verificar, mediante os dados da tabela 5, que as
estatais federais concentram a maior parte de seus R$ 374,9 bilhes de investi-
mentos (total de 2000 a 2009) no setor energtico (R$ 342,1 bilhes ou 91,3%
daquele total), com destaque para os gastos efetuados pelos grupos Petrobras e
Eletrobras R$ 347 bilhes no perodo analisado, como anteriormente eviden-
ciado pela tabela 4. Logo aps se sobressaem as participaes estatais relacio-
nadas s funes de comrcio e servios (5,5% do total), transporte (1,5%) e
comunicaes (1,2%).
10. As funes so desmembradas em subfunes no apresentadas na tabela , as quais representam determinado

subconjunto de despesas do setor pblico, de forma a identificar a natureza bsica das aes que se aglutinam nas
funes.
TABELA 5
Oramento de investimentos realizado por funes em R$ milhes constantes de
2009 IPCA mdio
Total
Funo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2000-
%
2009
Administrao 127,8 164,4 135,5 72,0 0,0 72,4 572,1 0,2
Defesa
6,6 8,5 15,1 0,0
nacional
Previdncia
34,4 5,7 26,4 8,2 10,8 7,5 13,2 9,1 26,6 111,3 253,3 0,1
social
Sade 3,4 7,2 20,0 0,5 7,3 7,8 46,2 0,0
Cincia e
0,5 1,2 1,7 0,4 3,7 0,0
tecnologia
Agricultura 3,5 3,9 6,7 2,6 5,0 4,9 6,3 5,1 5,2 6,9 50,1 0,0
Indstria 8,1 21,3 25,8 22,6 37,5 36,0 44,3 59,8 53,3 750,5 1.059,2 0,3
Comrcio e
2.746,4 2.801,3 2.586,8 2.321,4 1.917,6 1.621,5 1.309,5 1.381,8 1.884,5 2.150,7 20.721,5 5,5
servios
Comunicaes 606,2 784,4 967,8 562,3 320,0 337,2 255,4 229,7 224,7 234,8 4.522,5 1,2
Energia 14.366,4 17.659,1 24.335,9 26.592,0 29.260,4 31.191,0 36.201,3 41.903,9 53.063,4 67.571,2 42.144,5 91,3
Transporte 174,3 567,9 1.406,1 81,4 121,0 447,3 815,4 718,0 581,1 611,2 5.523,7 1,5
Total 18.071,0 22.016,4 29.512,8 29.662,8 31.672,3 33.645,3 38.652,1 44.307,9 55.846,2 71.525,2 374.911,9 100,0

Elaborao prpria.
No que concerne regionalizao dos investimentos das empresas esta-

tais federais, possvel verificar, por meio da tabela 6, que uma parcela deles
encontra-se vinculada ao localizador de gastos exterior (21,6% no total de 2006
a 2009), isto , evidencia a atuao destas estatais em outros pases.11 Em que pese
a existncia dessa atuao fora dos limites geogrficos nacionais, possvel inferir
que a maior parte dos crescentes montantes de investimento executados pelas
estatais vem sendo realizada no mercado interno, haja vista a progressiva queda
na participao relativa dos dispndios no exterior durante o perodo analisado
(era 28,2% do total em 2006 e reduziu-se para 16,3% em 2009).
11. Referem-se, basicamente, aos investimentos efetuados por empresas controladas pela empresa holding do Grupo
Petrobras.
TABELA 6
Participao dos localizadores de gasto no oramento de investimento realizado
das empresas estatais federais, preos constantes de 2009 IPCA mdio
2006 2007 2008 2009 Total
Localizador
R$ milhes % R$ milhes % R$ milhes % R$ milhes % R$ milhes %
Nacional 11.727,5 30,3 13.692,1 30,9 16.800,5 30,1 17.496,3 24,5 59.716,4 28,4
Exterior 10.898,0 28,2 11.810,9 26,7 11.125,0 19,9 11.683,7 16,3 45.517,5 21,6
Regio Norte 1.066,3 2,8 1.045,7 2,4 895,2 1,6 1.517,2 2,1 4.524,4 2,2
Regio Nordeste 3.072,9 8,0 3.295,3 7,4 5.039,3 9,0 8.612,7 12,0 20.020,3 9,5
Regio Sudeste 10.352,2 26,8 12.854,0 29,0 19.622,4 35,1 28.480,2 39,8 71.308,8 33,9
Regio Sul 1.237,3 3,2 1.378,3 3,1 2.195,0 3,9 3.517,2 4,9 8.327,8 4,0
Regio Centro-Oeste 298,1 0,8 231,6 0,5 168,8 0,3 217,9 0,3 916,3 0,4
Total 38.652,4 100,0 44.307,9 100,0 55.846,1 100,0 71.525,2 100,0 210.331,5 100,0

Elaborao prpria.
Em assim sendo, nota-se que cerca de um tero dos investimentos totais de

2006 a 2009 foram feitos de forma a beneficiar o pas como um todo localiza-
dor nacional ,12 ao mesmo tempo em que o restante do oramento (50% do
total) foi passvel de ser identificado como sendo pertencente a pelo menos uma
das cinco regies brasileiras. A parcela mais expressiva destes valores, como no
poderia deixar de ser, est concentrada no eixo Sul-Sudeste (37,9% do total de
2006 a 2009), nas regies industrialmente mais desenvolvidas do pas e concen-
tradoras das oportunidades de negcios.
Contudo, os investimentos das empresas estatais federais vm apresentando
significativa diversificao regional, especialmente no que se refere s regies Nor-
te e Nordeste. Nesses territrios, tidos inicialmente como menos atrativos para o
capital privado, a iniciativa dessas empresas produz relevantes repercusses tanto
na esfera econmica, via efeito multiplicador, maiores nveis de emprego e renda
etc., quanto nos aspectos sociais participao nas comunidades, programas so-
ciais etc. , culminando assim em maiores nveis de desenvolvimento para estas
regies. Tal movimento de descentralizao pode ser observado, ainda de acordo
com a tabela 6, pela elevao relativa dos investimentos das estatais federais nas
regies Norte e Nordeste, os quais somavam 10,8% do total em 2006 e em 2009
atingiram 14,1%. Estes percentuais majorados, dado o crescimento real dos mon-
tantes investidos (tabela 4), tornam-se ainda mais expressivos e impactantes para
as regies elencadas.
12. Corresponde a investimentos realizados no territrio nacional e que devido s suas caractersticas fsicas e tcnicas
no podem ser desmembrados. Nesta condio, encontram-se usinas hidreltricas em rios limtrofes, redes de trans-
misso de energia eltrica, dutos para combustveis, entre outros.
GRFICO 2
ndices de crescimento dos investimentos realizados pelas estatais federais por
localizador de gastos, preos constantes de 2009 IPCA mdio

Elaborao prpria.
Se o foco agora for o crescimento real de cada um dos valores financeiros

registrados nos localizadores de gasto das empresas estatais federais, os padres de
descentralizao demonstram, de acordo com o grfico 2 base = 100 em 2006 ,
que os investimentos das estatais federais na regio Nordeste (ndice 280,3 em
2009) apresentaram, em termos absolutos, expressivo crescimento real no perodo
2006-2009, sendo ele praticamente da mesma magnitude daqueles ocorridos nas
regies Sul e Sudeste (ndices 275,1 e 284,3, respectivamente). Os localizadores
da regio Norte e nacional (pela ordem, ndices 142,3 e 149,2 em 2009) tam-
bm refletem incrementos no perodo, porm consideravelmente menores do que
os das trs regies anteriormente relatadas. Por sua vez, os investimentos fora do
pas mantiveram-se relativamente estveis no perodo (ndice 107,21 em 2009) e
os da regio Centro-Oeste foram declinantes em termos reais (ndice 73,1).
Com relao s suas fontes de financiamento, os investimentos realizados
pelas empresas estatais federais so efetivados basicamente com recursos de gera-
o prpria, recursos para aumento do patrimnio lquido (PL) STN e contro-
ladoria , operaes de crdito de longo prazo internas e externas e/ou outros
recursos de longo prazo controladoria, outras estatais e outras fontes.
Conforme exposto no grfico 3, o modelo de financiamento das estatais
est predominantemente apoiado na gerao prpria de recursos, os quais repre-
sentaram de 2006 a 2008 cerca de 80% do total das fontes, fato que explicita a
principal diferena entre o modelo de desenvolvimento proporcionado atualmen-

te pelas empresas estatais e seu antecessor nos anos 1970 calcado sobretudo no
endividamento externo. Alm disso, pode estar sinalizando tambm uma busca
por melhor administrao e desempenho por parte destas empresas estatais, pre-
ocupadas talvez em crescer com nveis estratgicos de endividamento preferen-
cialmente perfis alongados e com baixo prmio de risco.
GRFICO 3
Composio das fontes de financiamento dos investimentos das empresas estatais
federais
(Em % do total)

Elaborao prpria.
Em 2009, por conta da crise internacional e do papel anticclico desempe-

nhado pelas estatais a ser discutido mais frente , a gerao prpria de recursos
perdeu espao relativo para as operaes de crdito de longo prazo e para os recur-
sos para aumento do patrimnio lquido, que nesse ano chegaram a representar,
respectivamente, 32,1% e 4,5% do total das fontes de financiamento. Por ou-
tro lado, os outros recursos de longo prazo, mesmo com as turbulncias interna-
cionais, permaneceram relativamente estveis no perodo 2006-2009 (em mdia
15,7% do total).
Ainda na seara dos investimentos das estatais federais, temos que o nvel
de execuo destas aplicaes pelas empresas, isto , o percentual da dotao
autorizada que foi efetivamente realizado chamado de indicador de eficcia,
uma medida para se verificar o alcance de metas pr-estabelecidas para um de-

terminado perodo de tempo. De acordo com as informaes trazidas pela ta-
bela 7, em que pese o relevante crescimento verificado recentemente nos nveis
de investimento das estatais, possvel depreender que essas empresas ainda
possuem, em maior ou menor grau, espao potencial para a melhoria de sua
eficcia, o que, em outras palavras, significa dizer que podem contribuir com
ainda mais investimentos e seus efeitos multiplicadores na economia do que
os atualmente registrados.
TABELA 7
Indicadores de eficcia do oramento de investimentos das empresas estatais
federais em R$ bilhes constantes de 2009 IPCA Mdio
2006 2007 2008 2009
Empresas estatais
Dotao Realizado % Dotao Realizado % Dotao Realizado % Dotao Realizado %
a) Setor produtivo estatal 44,3 37,5 84,6 56,3 43,1 76,5 67,8 54,1 79,7 79,2 69,5 87,8
Grupo Eletrobras 5,7 3,6 64,5 6,1 3,4 56,8 6,5 3,9 60,3 6,9 5,2 75,3
Grupo Petrobras 36,5 32,6 89,4 47,3 38,5 81,4 57,6 49,2 85,4 69,2 62,9 90,9
Demais empresas 2,2 1,2 56,1 3,0 1,1 38,6 3,8 1,0 26,4 3,0 1,4 46,6
2,7 1,2 44,6 2,8 1,2 44,8 2,8 1,8 63,7 3,0 2,0 67,6
federais
Total (a + b) 47,0 38,7 82,3 59,1 44,3 75,0 70,6 55,8 79,1 82,1 71,5 87,1

Elaborao prpria.
No caso do Grupo Petrobras, o espao para melhoria o mais baixo em ter-

mos percentuais (9,1%), mas elevado em termos financeiros (R$ 6,3 bilhes em
2009). Ali esto reunidas as empresas estatais com o melhor indicador de eficcia
em 2009 realizaram mais de 90% dos investimentos previstos e tambm os
maiores investimentos em valores absolutos R$ 62,9 bilhes ou 88% do total
dos investimentos realizados pelas estatais em 2009. Logo aps, apresenta-se o de-
sempenho do Grupo Eletrobras que executou nesse mesmo ano 75,3% dos seus
compromissos, seguido pelo conjunto das instituies financeiras federais (67,6%
de realizao) e pelo agrupamento das demais empresas do SPE com eficcia de
apenas 46,6%, indicador este que, quando melhorado, pode trazer consigo solu-
es tambm para alguns gargalos de infraestrura em setores econmicos chave,
por exemplo, o aeroporturio e o porturio.13
13. O DEST no desempenho de suas atribuies institucionais e preocupado em atenuar as assimetrias de

conhecimento e prticas presentes nas gestes de projetos do heterogneo universo das estatais federais tem
buscado disseminar as boas prticas existentes, promovendo eventos e redes em que empresas estatais com
know-how, por exemplo, na conduo de sua execuo oramentria, como o Grupo Petrobras, disponibilizam
conhecimentos a este respeito para aquelas que ainda esto se estruturando, objetivando com isso melhorias
gerenciais que, espera-se, repercutiro em todos os setores da empresa beneficiada, inclusive nos indicadores de
eficcia anteriormente citados.
Em outra vertente, o grande valor dos investimentos diretamente efetuados

pelas empresas estatais federais tambm pode ser referendado por meio da anlise
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), um plano estratgico com
contribuies tanto do setor pblico quanto do setor privado e responsvel por
combater boa parte dos estrangulamentos verificados na cadeia de infraestrutura
nacional, gerar empregos, melhorar o ambiente de negcios, reduzir desigualda-
des regionais e levar servios pblicos essenciais, como gua tratada, esgotos sani-
trios e energia eltrica, s populaes menos aquinhoadas. Os dados do balano
de trs anos do programa (BRASIL, 2010a) informam que de 2007 a 2009 os
investimentos realizados do PAC totalizaram R$ 403,8 bilhes, sendo que desses
coube somente s estatais a expressiva monta de R$ 126,3 bilhes (31,3% do
total), o que demonstra ser, tambm sob este prisma, a contribuio direta das
empresas estatais federais inegavelmente relevante para o crescimento e desenvol-
vimento do pas.14
Alm dos investimentos diretos realizados pelas estatais, tambm opor-
tuno ressaltar a contribuio destas empresas para o crescimento econmico via
poltica de aplicao dos recursos das agncias financeiras oficiais de fomento, a
qual acompanhada pelo DEST e executada pelas instituies financeiras federais
com vista ao alcance tanto de objetivos sociais (reduo do dficit habitacional,
melhoria das condies de vida via aes de saneamento, abastecimento de gua,
drenagem urbana etc.) quanto de metas econmicas (desenvolvimento regional,
setorial, investimentos em infraestrutura, agricultura, desenvolvimento cientfico
e tecnolgico etc.). A LDO inclui no rol das instituies financeiras federais in-
cumbidas de executar a poltica de aplicao a Caixa Econmica Federal (CEF), o
Banco do Brasil (BB), o Banco do Nordeste (BNB), o Banco da Amaznia (Basa),
a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e o Banco Nacional do Desenvol-
vimento Econmico e Social (BNDES).
14. Complementam os recursos do PAC: R$ 137,5 bilhes de emprstimos s pessoas fsicas, R$ 88,8 bilhes prove-
nientes do setor privado, R$ 35 bilhes oriundos do oramento fiscal, R$ 11,1 bilhes constantes de contrapartidas de
estados e municpios e R$ 5,1 bilhes em financiamentos ao setor pblico.
TABELA 8
Emprstimos/financiamentos efetivamente concedidos pelas agncias
financeiras oficiais de fomento por regio e setor de atividade em R$ bilhes
Outros
Ano/regio geogrfica Total Rural Industrial Comrcio Intermed. financeira Habitao Outros
servios
2008 523,2 29,0 72,2 95,2 82,9 126,0 12,9 104,8
Norte 29,0 2,7 3,8 6,2 2,4 6,9 0,3 6,7
Nordeste 79,7 3,8 11,1 22,8 4,0 13,7 1,8 22,3
Sudeste 258,7 6,7 39,4 38,2 55,2 71,6 6,6 41,0
Sul 99,4 9,7 12,6 17,6 15,2 21,6 2,8 20,0
Centro-Oeste 56,4 6,0 5,3 10,4 6,1 12,4 1,4 14,8
2009 537,2 30,5 94,5 68,2 57,9 144,2 38,7 103,3
Norte 33,0 1,7 4,8 4,0 4,9 10,4 1,4 5,7
Nordeste 89,5 3,8 21,4 16,9 3,9 19,7 4,4 19,4
Sudeste 263,6 8,8 48,6 27,0 29,8 83,5 22,4 43,5
Sul 96,6 10,9 12,2 13,1 14,6 19,8 7,2 18,9
Centro-Oeste 54,6 5,3 7,4 7,2 4,7 10,7 3,4 15,8
Total (2008 + 2009) 1.060,4 59,5 166,7 163,5 140,8 270,2 51,6 208,1

Elaborao prpria.
De acordo com os dados da tabela 8 que trazem os volumes reais de em-

prstimos/financiamentos concedidos pelas agncias financeiras oficiais de fomen-
to em 2008 e 2009 , podemos verificar que o abordado brao financeiro das em-
presas estatais federais concedeu emprstimos/financiamentos totais envolvendo
recursos provenientes de gerao prpria, de transferncias da STN fundos cons-
titucionais e de outras fontes superiores a R$ 1 trilho durante o perodo anali-
sado, sendo que desses, R$ 523,2 bilhes referem-se a 2008 e R$ 537,2 bilhes a
2009 crescimento real de 2,7%. Com relao anlise setorial, houve queda en-
tre 2008 e 2009 nos montantes concedidos aos ramos de comrcio, intermediao
financeira e outros pela ordem: -28,3%, -30,2% e -1,5%. Por sua vez, todos os
setores restantes apresentaram inegvel crescimento em termos reais, com destaque
para os setores da indstria (+30,8%) e de habitao (+199,5%), sinalizando mais
uma vez os esforos das estatais federais, consoantes com as metas, prioridades e
demais diretrizes do governo federal, no sentido de se fomentar setores-chave para
a retomada do crescimento econmico, que apresentam uma taxa de resposta rpi-
da quando da gerao dos efeitos multiplicadores necessrios durante um perodo
de crise financeira internacional, fato que se expressa no crescimento do fomento a
setores intensivos em mo de obra, por exemplo, o da construo civil.
A despeito da retrao da economia mundial pela crise financeira dos Estados

Unidos, ocorrida ao fim de 2008 e durante 2009, a manuteno de um comporta-
mento crescente nos investimentos realizados pelas empresas estatais federais sejam
os diretos, averiguados tanto pelo OI como pela execuo do PAC, ou os indiretos,
presentes na poltica de aplicaes que prov crdito ao mercado privado demonstra
o emprego de uma estratgia claramente anticclica em face da referida turbulncia in-
ternacional. A continuidade dos investimentos estatais e a manuteno da liquidez do
sistema financeiro pelos bancos pblicos, em contrapartida a uma reduo nas metas
de supervit primrio (grfico 1), contriburam para que se minimizassem os impac-
tos dos choques externos no mercado interno medida que a demanda agregada se
mantinha aquecida por meio das obras estatais e do crdito, o que colaborou para que
os nveis de emprego se mantivessem e, por consequncia, toda a renda da economia.
Prova da relevncia desse tipo de atividade estatal pde ser vislumbrada
quando dos esforos de estabilizao oriundos da crise financeira recente, em
que, por meio de um engenhoso sistema de reciclagem da liquidez, o governo
brasileiro logrou, de acordo com os dados do grfico 4, um dos menores custos
fiscais nas polticas anticclicas implementadas pelos pases do G-20 (-3,2% do
PIB em 2009 e projeo de -1,3% para 2010). Comparativamente, os Estados
Unidos, na categoria de epicentro da crise, apresentaram o maior custo fiscal em
2009 (-13,5% do PIB) e tm projetado um dos maiores para 2010 (-9,7%).
GRFICO 4
Resultado fiscal dos pases do G-20
(Em % do PIB)
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).

Elaborao: Ministrio da Fazenda.
Nota: 1 Estimado.
Em continuidade, a atuao das empresas estatais federais tambm se mos-

trou favorvel no sentido de se reverter as expectativas negativas geradas pela crise.
Isto porque quando o panorama econmico sugere perodos de recesso, a reao
psicolgica inicial dos agentes privados , em nvel individual, uma retrao em
suas atividades, se precavendo do cenrio incerto que se anuncia. Deste modo, as
famlias tendem a adiar seus planos de consumo e empresrios preferem postergar
seus projetos de investimento dada a incerteza, o que em termos agregados s
faz aprofundar a queda do produto. A atuao das estatais, no entanto, cumpriu
papel contrrio, agindo como um reversor dessas expectativas privadas ao manter
seus nveis de investimento e de fomento, sinalizando que a demanda no iria se
retrair na magnitude alardeada, o que contribuiu para que se adiantasse o incio
da parte positiva do ciclo de negcios, visto que, em certa medida, buscou-se
preservar nos demais agentes econmicos as expectativas anteriores ao perodo de
crise positivas.
A anlise dos investimentos efetuados pelo conjunto das estatais federais,
junto aos apontamentos anteriormente estabelecidos sobre sua evoluo histrica
e seu universo, permite entendimentos que sinalizam para o importante papel
desempenhado por estas empresas na economia nacional. Dado seu amplo escopo
de atuao extrao de petrleo, gerao de hidroeletricidade, pesquisa mineral
e agropecuria, entre outras , as estatais esto inseridas em setores econmicos
e sociais chaves para o desenvolvimento nacional, sendo as repercusses de suas
aes cada vez mais perceptveis tanto no territrio nacional para o governo
federal que as gerencia e para a sociedade brasileira que legitima sua existncia ,
assim como no que concerne aos seus esforos de internacionalizao, que dada
sua complexidade foge ao escopo deste captulo discutir.
O presente captulo teve por objetivo descrever, mesmo que de maneira breve,
as atividades realizadas pelo DEST quando do desempenho de suas atribuies
como brao operacional do Estado brasileiro no que diz respeito administrao
de suas participaes no mercado empresarial, seja como explorador no domnio
econmico seja como prestador de servio na esfera social. Para isso, iniciou-se
uma digresso histrica do contexto em que as empresas estatais federais se esta-
beleceram em nosso pas, notadamente sua evoluo durante os diversos marcos
da economia brasileira recente desenvolvimentismo, milagre econmico, re-
democratizao, perodo de privatizaes etc.
Em paralelo a esses momentos, demonstrou-se como se deram as primeiras
iniciativas de controle e coordenao sobre as empresas estatais federais, estas
iniciadas com a SEST em 1979 e atualmente levadas a cabo pelo DEST em um
contexto muito mais de coordenao e disseminao de boas prticas de gover-

nana do que em uma perspectiva meramente de controle de gastos, sobretudo ,
como ocorria em dcadas passadas. Frisou-se ainda as articulaes do DEST
com os diversos atores que representam o controle social e o desenvolvimento
da institucionalidade relacionada s empresas estatais, entre os quais se desta-
cam as Secretarias do Tesouro Nacional, de Oramento Federal e de Planeja-
mento e Investimentos Estratgicos; a PGFN; os ministrios supervisores; a
CGPAR; e, em ltima instncia, o prprio povo mediante sua representao
democrtica o Congresso Nacional.
Isso feito, buscou-se ento conhecer mais profundamente o universo sui
generis dessas empresas estatais, sua taxonomia e seu arcabouo legal. No tocante
ao quantitativo dessas empresas, bem como em relao a sua fora de trabalho,
foi possvel verificar uma sensvel reduo nestes indicadores durante a dcada
de 1990, marcada pela tica da privatizao como forma de se angariar recursos
fiscais e, supostamente, como forma de estimular a eficincia econmica. Em
nossa anlise, sustentamos que no to somente a natureza jurdica pblica
ou privada de uma empresa que a faz eficiente ou no e sim a maneira como
administrada, se por prticas corporativistas ou por uma gesto moderna, ponto
este que tem fundamentado a postura de disseminador de boas prticas do DEST,
objetivando como fim ltimo a maior eficincia deste conjunto de empresas e,
por consequncia, uma maior abrangncia em seus resultados no apenas finan-
ceiros, mas tambm em termos de polticas pblicas, impactos macroeconmicos,
sociais etc.
Dedicou-se ainda especial ateno aos investimentos realizados por essas
empresas estatais federais nos ltimos anos e seus impactos na economia nacional
e regional, assim como sua capacidade de resposta em relao crise financeira
mundial de 2008. Nessa anlise, verificamos que os investimentos das empresas
estatais vm crescendo significativamente em termos reais nos ltimos anos, pro-
porcionando transbordamentos para todos os outros setores econmicos e poten-
cializando os efeitos dos multiplicadores na renda e no emprego nacional. Outra
constatao positiva informa que este crescimento no foi apenas em termos fi-
nanceiros e tambm em relao ao PIB, ou seja, a participao dos investimentos
das estatais federais tem crescido de maneira mais acelerada do que o crescimento
da renda nacional. Ressaltou-se tambm seu forte potencial de capilaridade, atin-
gindo de maneira benfica, alm das regies mais ricas (Sul e Sudeste), tambm as
regies de desenvolvimento tardio (Norte e Nordeste, principalmente).
Por fim, tangenciou-se que o impacto das estatais federais no est restrito
apenas aos investimentos diretos, mas se d tambm na esfera do fomento via
Poltica de Aplicao das agncias financeiras oficiais, e que estes fatores somados
agiram positivamente sobre as expectativas econmicas dos agentes privados, fa-

vorecendo a reciclagem da liquidez no sistema financeiro durante o perodo de
crise recente, o que, por sua vez, contribuiu para a pronta retomada do crescimen-
to nacional e a minimizao do custo fiscal envolvido nessas polticas anticclicas,
ou seja, a existncia de um grupo de empresas estatais, agora atuante e bem geri-
do, foi parte da soluo e no mais um agravante do problema, como acontecera
em determinados perodos da nossa histria.
REFERNCIAS
BAER, W. A economia brasileira. So Paulo: Nobel, 1995.

BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Departamen-
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ANEXOS
ANEXO 1
Art. 6o do Anexo I do Decreto no 7.063, de 13 de janeiro de 2010:

Ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais compete:
I. coordenar a elaborao do programa de dispndios globais e da pro-
posta do oramento de investimento das empresas estatais, compati-
bilizando-os com as metas de resultado primrio fixadas, bem como
acompanhar a respectiva execuo oramentria;
II. promover a articulao e a integrao das polticas das empresas es-
tatais, propondo diretrizes e parmetros de atuao, inclusive sobre a
poltica salarial e de benefcios e vantagens e negociao de acordos ou
convenes coletivas de trabalho;
III. processar e disponibilizar informaes econmico-financeiras encami-
nhadas pelas empresas estatais;
IV. manifestar-se sobre os seguintes assuntos relacionados s empresas
estatais:
a. criao de empresa estatal ou assuno, pela Unio ou por empresa
estatal, do controle acionrio de empresa privada;
b. operaes de reestruturao societria, envolvendo fuso, ciso ou
incorporao;
c. alterao do capital social e emisso de debntures, conversveis ou
no em aes, ou quaisquer outros ttulos e valores mobilirios;
d. estatutos sociais e suas alteraes;
e. destinao do lucro lquido do exerccio;
f. patrocnio de planos de benefcios administrados por entidades fe-
chadas de previdncia complementar, no que diz respeito assun-
o de compromissos e aos convnios de adeso a serem firmados
pelas patrocinadoras, aos estatutos das entidades, instituio e
adeso a planos de benefcios, assim como aos respectivos regula-
mentos e planos de custeio;
g. propostas, encaminhadas pelos respectivos Ministrios setoriais,
de quantitativo de pessoal prprio, acordo ou conveno coletiva
de trabalho, programa de desligamento de empregados, planos de
cargos e salrios, criao e remunerao de cargos comissionados,

inclusive os de livre nomeao e exonerao e participao dos em-
pregados nos lucros ou resultados das empresas; e
h. remunerao dos administradores e conselheiros, bem como a par-
ticipao dos dirigentes nos lucros ou resultados das empresas.
V. c oordenar e orientar a atuao dos representantes do Ministrio nos con-
selhos de administrao das empresas estatais;
VI. c oordenar o Grupo Executivo da Comisso Interministerial de Go-
vernana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias
da Unio CGPAR, bem como exercer as atribuies de Secretaria
Executiva da Comisso;
VII. e xercer as funes de planejamento, coordenao e superviso relativas
aos processos de liquidao de empresas estatais federais;
VIII. a companhar e orientar as atividades relacionadas com a preparao
e a organizao de acervo documental de empresas estatais federais
submetidas a processos de liquidao, at a sua entrega aos rgos res-
ponsveis pela guarda e manuteno;
IX. p
romover o acompanhamento e a orientao dos procedimentos dos
inventariantes e dos liquidantes nos processos em que atuem;
X. incumbir-se, junto a rgos e entidades da administrao federal, da re-
gularizao de eventuais pendncias decorrentes dos processos de liqui-
dao em que haja atuado na forma do inciso VII;
XI. promover a articulao e a integrao das polticas das empresas estatais; e
XII. contribuir para o aumento da eficincia e transparncia das empresas
estatais e para o aperfeioamento e integrao dos sistemas de monito-
ramento econmico-financeiro, bem como para o aperfeioamento da
gesto dessas empresas.
ANEXO 2
EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS ACOMPANHADAS PELO DEST POR MINIST-

RIO SUPERVISOR
Posio DEST em 4 de janeiro de 2010
Presidncia da Repblica
Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba)
Companhia Docas do Cear (CDC)
Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa)
Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP)
Companhia Docas do Par (CDP)
Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ)
Companhia Docas do Rio Grande do Norte (CODERN)
Empresa Brasil de Comunicao S/A (EBC)
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S/A (CeasaMinas)
Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais (CaseMG)
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB)
Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (CeageSP)
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa)
Ministrio da Cincia e Tecnologia

Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)
Indstrias Nucleares do Brasil S/A (INB)
Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A (NUCLEP)
Ministrio da Fazenda
Ativos S/A Securitizadora de Crditos Financeiros
Banco da Amaznia S/A (Basa)
Banco do Brasil S/A (BB)
Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB)
Brasilian American Merchant Bank (BAMB)
BB Administrao de Ativos Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S/A
(BB DTVM)
BB Administradora de Cartes de Crdito S/A (BB Cartes)
BB Administradora de Consrcios S/A (BB Consrcios)
BB Banco de Investimento S/A (BB Investimentos)
BB Banco Popular do Brasil S/A (BPB)

BB Corretora de Seguros e Administradora de Bens S/A (BB Corretora)
BB Leasing Company Limited (BB Leasing)
BB-Leasing S/A Arrendamento Mercantil (BB LAM)
BBTUR Viagens e Turismo Ltda. (BB Turismo)
BESC Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S/A (Bescval)
BESC Financeira S/A Crdito, Financiamento e Investimentos (Bescredi)
BESC S/A Arrendamento Mercantil (BESC Leasing)
Caixa Econmica Federal (CEF)
Caixa Participaes S/A (Caixapar)
Casa da Moeda do Brasil (CMB)
Cobra Tecnologia S/A
Empresa Gestora de Ativos (Emgea)
IRB Brasil Resseguros S/A
Nossa Caixa Capitalizao S/A (BNC Capitalizao)
Nossa Caixa S/A Administradora de Cartes de Crdito (BNC Cartes)
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro)
Ministrio da Educao
Hospital de Clnicas de Porto Alegre (HCPA)
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame)
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
BNDES Participaes S/A (BNDESPAR)
Ministrio de Minas e Energia

Alberto Pasqualini REFAP S/A
Amazonas Distribuidora de Energia S/A (AmE)
Baixada Santista Energia Ltda. (BSE)
Boa Vista Energia S/A (BVEnergia)
Braspetro Oil Company (BOC)
Braspetro Oil Services Company (Brasoil)
Centrais Eltricas de Rondnia S/A (Ceron)
Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte)
Centrais Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras)
Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (Cepel)
Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre)
Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE)
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM)

Companhia Energtica de Alagoas (Ceal)
Companhia Energtica do Piau (Cepisa)
Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF)
Companhia Integrada Txtil de Pernambuco (Citepe)
Companhia Petroqumica de Pernambuco (PetroqumicaSuape)
COMPERJ Estirnicos S/A (CPRJEST)
COMPERJ Meg S/A (CPRJMEG)
COMPERJ Pet S/A (CPRJPET)
COMPERJ Petroqumicos Bsicos S/A (CPRJBAS)
COMPERJ Poliolefinas S/A (CPRJPOL)
Cordoba Financial Services GmbH (CFS)
Downstream Participaes Ltda. (Downstream)
Eletrobras Participaes S/A (Eletropar)
Eletrobras Termonuclear S/A (Eletronuclear)
Empresa de Pesquisa Energtica (EPE)
Eletrosul Centrais Eltricas S/A
Fafen Energia S/A (Fafen Energia)
Fronape International Company (FIC)
FURNAS Centrais Eltricas S/A
Indstria Carboqumica Catarinense S/A (ICC) (em liquidao)
Ipiranga Asfaltos S/A (Iasa)
Liquigs Distribuidora S/A (Liquigs)
Petrobras Biocombustvel S/A (PBIO)
Petrobras Comercializadora de Energia Ltda. (PCEL)
Petrobras Distribuidora S/A (BR)
Petrobras Gs S/A (Gaspetro)
Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV)
Petrobras International Finance Company (PIFCo)
Petrobras Negcios Eletrnicos S/A (e-Petro)
Petrobras Netherlands B.V. (PNBV)
Petrobras Qumica S/A (Petroquisa)
Petrobras Transporte S/A (Transpetro)
Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras)
Refinaria Abreu e Lima S/A (RNEST)
Sociedade Fluminense de Energia Ltda. (SFE)
Termobahia S/A (Termobahia)
Termocear Ltda. (Termocear)
Termomaca Ltda. (Termomaca)
Termorio S/A (Termorio)
Transportadora Associada de Gs S/A (TAG)
Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S/A (TBG)

Usina Termeltrica de Juiz de Fora S/A (UTEJF)
5283 Participaes Ltda. (5283 Participaes)
Ministrio da Previdncia Social

Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV)
Ministrio da Sade
Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs)
Hospital Cristo Redentor S/A (Redentor)
Hospital Fmina S/A (Fmina)
Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A (Conceio)
Ministrio dos Transportes

Companhia Docas do Maranho (Codomar)
VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A
Ministrio das Comunicaes

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)
Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs)
Ministrio do Meio Ambiente

Companhia de Desenvolvimento de Barcarena (Codebar) (em liquidao)
Ministrio da Defesa
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero)
Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)
Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel)
Ministrio da Integrao Nacional
ompanhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba
C
(CODEVASF)
Ministrio das Cidades

Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU)
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB)
CAPTULO 14
O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS FEDERAIS NA ECONOMIA

BRASILEIRA
1 INTRODUO
O sistema bancrio brasileiro passou, durante a segunda metade da dcada de
1990, por grandes transformaes, que resultaram em um enxugamento do n-
mero de instituies e na entrada de bancos estrangeiros. Neste contexto, os ban-
cos pblicos tambm sofreram importantes modificaes: o Banco do Brasil (BB)
e a Caixa Econmica Federal (CEF) foram reestruturados; o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) passou a atuar no desmonte do
velho Estado nacional desenvolvimentista, frente do programa de privatizaes
das empresas estatais; e as instituies financeiras estaduais foram privatizadas sob
o comandado do Banco Central. Estas transformaes foram condicionadas por
um amplo conjunto de fatores de natureza macroeconmica, estrutural e regu-
latria. Entre estes se destacam a estabilidade dos preos promovida pelo Plano
Real, a adeso ao Acordo de Basileia e a integrao do sistema bancrio domstico
com o internacional, seja pela maior liberdade de entrada e sada de investimentos
estrangeiros e nacionais, seja pela maior presena de instituies estrangeiras.
Nesse perodo possvel caracterizar a atuao dos bancos pblicos federais em
pelo menos quatro grandes dimenses. A primeira diz respeito atuao setorial sus-
tentando os segmentos industrial, rural e imobilirio em distintas fases dos ciclos de
crdito. Muito embora o estoque de crdito dos bancos privados tenha crescido, entre
2004 e 2008, a taxas mais elevadas do que a dos bancos pblicos, estes tiveram um de-
sempenho relevante quanto ao crdito setorial. O fomento ao desenvolvimento cons-
titui uma tpica funo dos bancos pblicos, em particular mas no exclusivamen-
te , no provimento de financiamento de longo prazo, modalidade em que o setor
bancrio privado brasileiro pouco atua em geral, utilizando-se de fontes externas.1
1. Historicamente, os bancos pblicos brasileiros tm sido utilizados como instrumentos de fomento atividade econ-
mica. A Carteira de Crdito Agrcola e Industrial (Creai) do Banco do Brasil foi criada em 1937 com o intuito de fomen-
tar as atividades produtivas preponderantemente voltadas para a agricultura. O Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE) foi criado em 1952 para financiar investimento em infraestrutura e, mais tarde, principal fonte de
financiamento de longo prazo para a indstria. Para fomentar o desenvolvimento regional foram criados em 1942 o
Banco de Crdito da Borracha, que se transformou no Banco da Amaznia (Basa), e em 1954 o Banco do Nordeste do
Brasil (BNB). Em 1964, foi criado o Sistema Financeiro de Habitao, tendo frente o Banco Nacional de Habitao
(BNH), cujas atribuies foram transferidas para a CEF em 1986. Nas dcadas de 1960 e 1970, houve ainda a multipli-
cao dos bancos de desenvolvimento regional antes disso, a maioria dos estados brasileiros j contava com os seus
bancos pblicos estaduais. Ver, entre outros, Costa Neto (2004), Salviano Jr. (2004) e Cintra (2009).
O BNDES persiste como o principal banco de fomento brasileiro figurando-se

entre os maiores do mundo entre os seus congneres.2 A funo de fomento no
lhe restrita, uma vez executada pelo BB a maior instituio de crdito rural
e pela CEF maior no financiamento habitacional. Estas instituies tambm
fornecem capital de giro para indstria, comrcio, servios, modalidade funda-
mental para sustentar as decises de produo dos empresrios, bem como o
crdito para o consumo das famlias.3
A segunda forma de atuao dos bancos pblicos federais o desenvolvi-
mento regional, tambm executado pelo BNDES, BB e CEF, dadas suas prprias
dimenses e suas mltiplas operaes de fomento. Alm destas instituies, o
Banco do Nordeste do Brasil e o Banco da Amaznia organizados como bancos
mltiplos desempenham papel crucial no desenvolvimento regional, consti-
tuindo canais de direcionamento do crdito para fomentar o desenvolvimento
econmico e a infraestrutura das respectivas regies.
A terceira forma a atuao anticclica da oferta de crdito. Com o apro-
fundamento da crise financeira global no quarto trimestre de 2008, os bancos
privados retraram o crdito, o qual foi sustentado pelos bancos pblicos, que
atuaram de forma anticclica para contra-arrestar os efeitos recessivos oriundos da
retrao do crdito privado interno e externo.4 A quarta forma de atuao dos
bancos pblicos federais a expanso da bancarizao mediante um processo de
incluso bancria das classes menos favorecidas.5
2. O Decreto-Lei no 1.940, de 25 de maio de 1982, alterou a denominao do Bando Nacional de Desenvolvimento Eco-
nmico para Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Esta incluso do termo social foi motivada pela
incumbncia de administrar os recursos do Fundo de Investimento Social (Finsocial), destinados aplicao em projetos
definidos pelo presidente da Repblica. O Finsocial consistia na arrecadao de contribuio social de 0,5% sobre a
receita bruta de empresas que efetuassem a venda de mercadorias, bem como de instituies financeiras e seguradoras.
Cabe destacar que, na prtica, apenas uma parcela pequena destes recursos foi efetivamente destinada ao BNDES.
Desde 1985, foi sendo repassada ao banco parcela cada vez menor de recursos provenientes da arrecadao do Finso-
cial, sendo que, a partir de 1990, os recursos deixaram de ser transferidos ao banco, passando diretamente aos prprios
ministrios, cujos projetos eram definidos como prioritrios (BERNARDINO, 2005, p. 59). Sobre as transformaes e o pa-
pel desempenhado pelo BNDES, ver Torres Filho (2007), Santos (2006), Prates, Cintra e Freitas (2000) e Prochnik (1995).
3. Salienta-se que essa caracterstica dos bancos pblicos federais com exceo do BNDES , configurados em grandes
conglomerados, com atuao em praticamente todos os segmentos do mercado financeiro, banco comercial de varejo,
banco de investimento inclusive repasse de recursos do BNDES , estruturao de operaes de mercado de capitais
crdito e capitalizao , carteiras imobilirias e prestao de servios cobrana, administrao de fundos de investimen-
to, administrao de planos de previdncia complementar, seguros, consrcios etc. , no sero explorados neste artigo.
4. O comportamento anticclico do crdito ofertado por instituies financeiras pblicas tem sido comprovado por
diversos trabalhos empricos. Micco e Panizza (2004), por exemplo, encontraram evidncias de que os emprstimos
realizados por bancos pblicos so 84% menos pr-cclicos do que o dos bancos privados e que no h diferenas
significativas no comportamento de bancos privados nacionais e estrangeiros. Ou seja, os bancos pblicos contraem
menos os emprstimos durante os perodos recessivos, garantindo a oferta de crdito no momento em que os bancos
privados ampliam a preferncia pela liquidez, e aumentam menos durante os perodos expansivos. Com isto, estabili-
zam o volume de crdito, desempenhando um papel contracclico. Para diferentes vises sobre o papel das instituies
financeiras pblicas, ver BID (2004), Yeyati, Micco e Panizza (2004, 2007), Caprio et al. (2004) e Novaes (2007).
5. A contribuio dos bancos pblicos como instrumento de poltica financeira, entendida com fonte de competio, fomen-
tando a reduo dos spreads diferena entre o custo de captao e o custo do emprstimo , das taxas de juros mdias
e ampliando os prazos das operaes de crdito, bem como fonte de estabilidade do sistema, apoiando a liquidez de ins-
tituies mais frgeis pequenas e mdias , por razes de escopo, no ser explorada neste trabalho. Ver Freitas (2009).
O Papel dos Bancos Pblicos Federais na Economia Brasileira 547
Este captulo tem por objetivo apresentar e analisar as funes desempenha-

das pelos bancos pblicos federais brasileiros, em uma perspectiva keynesiana,
destacando seu papel: i) no fomento ao desenvolvimento econmico e regional,
ao direcionar crdito para setores e regies especficas; ii) na ao anticclica, es-
pecialmente aps a crise financeira de 2008; e iii) no crescimento da bancarizao
da populao brasileira de baixa renda.
O captulo est estruturado em cinco sees, a partir desta introduo.
Na seo 2 apresenta-se uma breve discusso terica a respeito do papel dos ban-
cos pblicos, na seo 3 realiza-se uma descrio das transformaes recentes do
setor bancrio brasileiro, na seo 4 discute-se a atuao dos bancos pblicos nas
quatro dimenses enunciadas e na seo 5 delineiam-se as consideraes finais.
Antes de prosseguir, contudo, uma observao metodolgica. Este trabalho
utiliza como base para suas anlises mais gerais os dados fornecidos pelo Banco
Central do Brasil (Bacen). A principal varivel o saldo das operaes de crdito
do sistema bancrio domstico. As informaes fornecidas pelo Banco Central,
porm, no permitem distribuir as operaes de crdito dos principais bancos
pblicos federais entre os setores. Para suprir esta deficincia, utilizam-se os dados
dos demonstrativos das operaes de crdito das agncias de fomento oficiais di-
vulgados pelo Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Esta-
tais (DEST) e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
Como as fontes so distintas, os dados no so imediatamente comparveis.
2 UMA BREVE DISCUSSO TERICA A RESPEITO DO PAPEL

DOS BANCOS PBLICOS
A necessidade de bancos especficos para fomentar o desenvolvimento econ-
mico alvo de controvrsias na teoria econmica, a qual contempla pelo menos
trs abordagens. A primeira, chamada de viso convencional est sintetizada no
modelo Gurley e Shaw (1955). Atribui-se ao mercado financeiro o papel de
intermediar e transferir recursos das unidades superavitrias, compostas pelos
agentes poupadores que representam a oferta de fundos de emprstimo , para
as unidades deficitrias, representadas pelos agentes que consomem mais do que
poupam ou investem mais do que poupam e por isso representam a demanda
de fundos de emprstimo. A taxa de juros, nesta abordagem, deve ser flexvel o
suficiente para equilibrar a oferta e a demanda de fundos de emprstimo. Assim,
o modelo de Gurley e Shaw generaliza para os mercados financeiros os resultados
segundo os quais o livre mercado promove a alocao mais eficiente dos recursos.
Este modelo, em conjunto com a hiptese de represso financeira formulada por
Shaw (1973) e McKinnon (1973), forma o corpo terico bsico da liberalizao
dos mercados financeiros. De acordo com a hiptese de represso financeira,
em economias em que a taxa de juros real artificialmente baixa, os mercados
financeiros no se desenvolvem porque os agentes no tm estmulos para pou-

par. A economia fica relegada a operar com um baixo nvel de investimento
determinado pela disponibilidade de poupana e de crescimento. Alm disso,
o governo obrigado a financiar-se via emisso monetria, o que resulta em
inflao6 e em reduo da taxa real de juros, reforando o processo. De acordo
com a hiptese de represso financeira, taxas de juros inferiores de equilbrio
(market-clearing interest rates) levam a outras distores, entre as quais a maior
alocao de recursos em projetos capital-intensivos ou em projetos menos lu-
crativos. Para evitar tais distores, recomenda-se limitar a interveno sobre os
mercados financeiros, sobretudo aquelas que gerem taxas de juros abaixo da taxa
de equilbrio. Isto significa que a atuao dos bancos de desenvolvimento, dos
bancos pblicos e do crdito direcionado causa represso financeira e, por isso,
deve ser evitada.7
A segunda abordagem assume a existncia de falhas de mercado. Segundo
esta abordagem, tais falhas impedem que os resultados previstos pela abordagem
convencional sejam alcanados. No caso especfico dos mercados financeiros, a
incompletude dos mercados seria a principal delas.8 Segundo Stiglitz (1993), em
economias menos desenvolvidas, os mercados financeiros so incompletos, os
mercados de capitais so incipientes e os mercados acionrios, muitas vezes, ine-
xistentes. Os bancos privados, por sua vez, tendem a privilegiar os emprstimos
de curto prazo, desinteressando-se daqueles projetos que, embora tenham um
alto retorno social, tm baixa rentabilidade privada e elevado risco. Esta situao
justificaria a interveno governamental. Segundo Stiglitz (1993), a atuao dos
bancos de desenvolvimento seria uma forma bem-sucedida de enfrentar estes pro-
blemas. Ainda segundo este autor, em um ambiente de informao imperfeita, o
processo de alocao deixa de ser com base nos preos, e a hiptese de represso
financeira no mais faria qualquer sentido.
A terceira abordagem, de corte keynesiano, parte do princpio da deman-
da efetiva segundo o qual os nveis de emprego e de renda da economia de-
pendem dos gastos autnomos em investimento. O consumo induzido amplia
esse impulso autnomo por meio do multiplicador.9 Esta abordagem inverte,
ento, a causalidade da poupana para o investimento presente na abordagem
6. Isso porque as teorias convencionais assumem a inflao como sendo um fenmeno essencialmente oriundo de
presses de demandas causadas pelo excesso de moeda em circulao.
7. O modelo de Gurley e Shaw (1955) e a hiptese de represso financeira geraram, como desdobramentos posteriores,
trabalhos que tentaram demonstrar a ineficincia de instituies financeiras para o desenvolvimento. Ver os trabalhos
de Fry (1997), Vittas e Cho (1995) e Cho e Sheng (2002). Araujo (2009) resume estes estudos.
8. A outra seria a assimetria de informaes.
9. Nos ciclos recentes da economia mundial entre 1983 e 2008 , o crescimento do consumo das famlias sobre-
tudo nos pases desenvolvidos desconectou da evoluo da renda, particularmente, dos salrios e do emprego, e
tornou-se cada vez mais dependente do efeito-riqueza e da expanso do endividamento. Desta forma, Belluzzo (2009)
sugere que a funo consumo keynesiana perdeu sua simplicidade original.
convencional e do investimento para a poupana (KEYNES, 1936). O investi-

mento, segundo os keynesianos, depende das decises dos empresrios, tendo
por base o retorno esperado dos ativos de capital e o seu financiamento, em
um sistema de moeda fiduciria no qual os bancos tm a prerrogativa de criar
moeda escritural a partir de uma operao meramente contbil em funo
da preferncia pela liquidez. Ou seja, depende da disposio dos bancos em
mobilizar os recursos iniciais para o empresrio financiar o investimento. Uma
vez implementado, o investimento, pelo efeito multiplicador, geraria uma renda,
parte da qual seria destinada poupana, exatamente na mesma proporo do
investimento inicial. Contudo, os emprstimos obtidos no sistema bancrio por
meio de fundos rotativos (finance) constituem para os empresrios um passivo
de curto prazo inadequados estrutura de longo prazo dos seus investimentos.10
Assim, os empresrios precisam alongar a estrutura de seus passivos proces-
so que Keynes (1937a) chamou de funding.11 O funding pode ser provido via
mercado de capitais ou via mercado de crdito. Em economias com mercados
de capitais pouco desenvolvidos comum o uso de instituies financeiras de
desenvolvimento, em geral, constitudas sob a forma de bancos pblicos, ope-
rando com crdito direcionado e taxas de juros inferiores s de mercado, para
permitir que os empresrios tenham acesso a fontes de recursos e, portanto,
instrumentos financeiros que possibilitem a constituio de passivos de prazo
mais longos, adequado s estruturas de ativos, permitindo, assim, a expanso
dos investimentos. Nesta perspectiva, os bancos pblicos e de desenvolvimento
desempenham papel crucial no financiamento e na coordenao dos projetos de
investimento, reduzindo seus riscos (UNCTAD, 2008, p. 92).
3 TRANSFORMAES RECENTES NO SETOR BANCRIO BRASILEIRO

Como sugerido, os bancos pblicos brasileiros tm atuado em pelo menos quatro
grandes dimenses: i) fomento ao desenvolvimento econmico, ofertando cr-
ditos para setores e modalidades em que os bancos privados no tm interesses,
dados mais riscos e menos rentabilidade habitao popular, rural, infraestrutura
urbana, exportaes etc. e/ou mais prazos de maturao e mais volumes ino-
vao tecnolgica, matriz energtica, de transporte e de telecomunicaes etc.;
10. Conforme Keynes (1937b, p. 168): o finance constitui, essencialmente, um fundo rotativo. No emprega poupana.
, para a comunidade como um todo, apenas uma transao contbil. Logo que usado, no sentido de ser gasto, a falta
de liquidez automaticamente compensada e a disposio de iliquidez temporria est de novo pronta a ser usada mais
uma vez. () em sua maior parte, o fluxo de novos recursos requeridos pelo investimento ex ante corrente suprido pelo
financiamento liberado pelo investimento ex post corrente. Deste modo, o finance constitui-se de linhas de crdito ou
avanos bancrios que permitem antecipar recursos futuros receita futura com o propsito de financiar o investimento.
Portanto, antecede o investimento e no tem nenhuma relao com a poupana prvia ou ex ante, mas com a criao
de crdito. Como sugerido, demanda por liquidez o mesmo que demanda por emprstimos bancrios. Mas, o motivo
finance no se confunde com os outros motivos de demanda de liquidez transao, precauo e especulao.
11. Sobre a discusso do circuito financiamento-investimento-poupana-funding consultar, entre outros, Studart
(1993), Cintra (1999), Belluzzo e Almeida (2002) e Almeida, et al. (2009).
ii) estmulo ao desenvolvimento regional, por razes semelhantes; iii) expanso

da liquidez em momento de reverso do estado de confiana, caracterizando uma
ao anticclica; e iv) promoo da incluso bancria.
A capacidade de os bancos pblicos federais cumprirem suas funes
tpicas de instituies pblicas foi fortemente condicionada pelas transfor-
maes estruturais por que passou o conjunto do sistema bancrio brasileiro.
Evidentemente, o impacto destas mudanas no foi homogneo entre as di-
ferentes instituies. Esta seo procura discutir estas alteraes mais gerais,
realando, sempre que possvel, as que mais impactaram os bancos pblicos
federais e estaduais.
O ponto de partida para a compreenso desses acontecimentos o ano
de 1994. O fim da inflao alta e crnica e a reduo das receitas proveniente
do floating de recursos a partir do Plano Real promoveram uma alterao no
ambiente macroeconmico, modificando as perspectivas de rentabilidade e
as estratgias de concorrncia das instituies bancrias. Por um lado, essas
instituies perderam acesso aos ganhos inflacionrios. Por outro lado, passa-
ram a promover polticas ativas de expanso dos emprstimos, principalmente
de curto prazo, beneficiando-se do aumento da demanda real por crdito
(FREITAS, 2000, p. 239). O estado de confiana criado pela expectativa de
estabilizao dos preos levou os consumidores, sobretudo os de renda mais
baixa, a ampliar a demanda por bens de consumo durveis, devido ao aumen-
to real e a preservao do poder de compra dos salrios associados queda da
inflao. A expanso da demanda por bens de consumo durveis desencadeou
o crescimento da demanda por crdito dos setores comercial e industrial.
A ampliao do grau de abertura financeira e as condies internacionais de
liquidez viabilizam o acesso dos agentes financeiros domsticos ao funding
externo, favorecendo a expanso dos emprstimos.
Com a subida das taxas de juros promovida pelo Banco Central e o au-
mento da inadimplncia, os bancos foram se tornando mais seletivos, difi-
cultando o refinanciamento dos devedores no financeiros e das instituies
bancrias mais dependentes do interbancrio. O aumento da inadimplncia
levou os bancos a privilegiar as operaes de tesouraria, sobretudo as operaes
no mercado de ttulos da dvida pblica. Este movimento resultou em gra-
ves dificuldades para algumas instituies. Inicialmente, os pequenos bancos e
aqueles criados a partir de instituies financeiras no bancrias foram os mais
atingidos. No tinham estrutura para operar em um ambiente no inflacion-
rio. Todavia, a insegurana do pblico na solidez do setor bancrio, e no mer-
cado interbancrio, provocou aumento na averso ao risco, desencadeando um
empoamento da liquidez, com bancos deficitrios encontrando restries
para obter financiamentos.
Em agosto de 1995, o Banco Central interveio no Banco Econmico e em

novembro, no Banco Nacional. Em maro de 1997, o controle do Banco Bame-
rindus foi passado para o Hong Kong and Shangai Banking Corporation (HSBC).
Para impedir a ecloso de uma crise bancria sistmica, o governo implementou
um conjunto de medidas: criou o Programa de Estmulo Reestruturao e ao
Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) Medida Provisria no
1.179, de 3 de novembro de 1995, e Resoluo do Conselho Monetrio Nacio-
nal (CMN) no 2.208, da mesma data;12 regulamentou o Fundo Garantidor de
Crditos Resoluo CMN no 2.211, de 16 de novembro de 1995; e aumentou
o capital mnimo para abertura de novos bancos Resoluo CMN no 2.212, de
16 de novembro de 1995. Foram ampliados ainda os poderes de interveno do
Banco Central em instituies com problemas de insolvncia e iliquidez por meio
da Medida Provisria no 1.812/1995 Lei no 9.447, de 14 de maro de 1997.
O Banco Central passou a implementar tambm as regras do Acordo de Basi-
leia I, definidas pelo International Basle Committee on Banking Regulations and
Supervisory Practices (BCBS, 1988). Pela Resoluo no 2.099, de 26 de agosto
de 1994, foi exigido um ndice de Basileia capital sobre ativos ponderados pe-
los riscos de 8%, como sugerido no acordo, mas posteriormente elevado para
11% Resoluo no 2.399, de 25 de junho de 1997. A Resoluo no 2.682, de
21 de dezembro de 1999, introduziu um sistema de classificao das exposies
de crdito em nove nveis, sendo que cada nvel de risco estava associado a um
percentual de proviso.13
Alm disso, o governo procurou estimular o ingresso de instituies estran-
geiras no setor bancrio nacional.14 De acordo com o Banco Central, a entrada
do capital estrangeiro no sistema financeiro domstico ocorreu, principalmente,
pelo segmento dos bancos que enfrentavam problemas patrimoniais, mas houve
tambm a venda de grandes instituies varejistas domsticas Banco Real ao
ABN-Amro Bank em 1998.15 Nesse processo, houve um aumento da participa-
o das instituies estrangeiras e uma reduo das instituies pblicas, espe-
cialmente das estaduais.
12. As operaes sob o amparo do Proer somaram R$ 20,36 bilhes, entre 1995 e 1997 (VIDOTTO, 2002).
13. De acordo com o Banco Central, o ndice de Basileia das instituies financeiras do pas era de 18,4% em junho
de 2009. Os altos lucros do sistema tm contribudo para esta performance, ao elevar o patrimnio dessas instituies.
Alm disso, os ttulos pblicos atrelados a taxas ps-fixadas no geram nenhuma exigncia de capital os prefixados
geram risco de mercado. Nos momentos em que os ativos dos bancos crescem mais em ttulos pblicos do que em
crditos, a exigncia de capital diminui e o ndice de Basileia aumenta.
14. Legalmente, a entrada de bancos estrangeiros estava vedada Art. 192 da Constituio Federal de 1988. Entre-
tanto, o Executivo passou a utilizar brechas da legislao Art. 52 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT) para reconhecer como de interesse do governo brasileiro o aumento da participao estrangeira no capital
de instituies financeiras especficas.
15. Em 8 de outubro de 2007, um consrcio formado pelo Royal Bank of Scotland, pelo espanhol Santander e pelo belgo-
holands Fortis adquiriu 86% do banco holands, ABN-Amro Bank. O Santander ficou com todas as operaes do banco
na Amrica Latina, inclusive no Brasil havia adquirido o Banespa em novembro de 2000. Em 25 de julho de 2008, o
Banco Central e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) aprovaram a fuso entre o Santander e o Real.
A reestruturao dos bancos estaduais foi realizada mediante o Programa de

Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes)
Circular do Banco Central no 2.742 de 1997 , pela qual o Banco Central definiu
as instituies financeiras, sob controle dos estados da federao, que poderiam
solicitar o apoio financeiro e as condies de acesso aos recursos.16 Dos bancos
estaduais existentes em 1996, dez foram extintos, seis privatizados pelos governos
estaduais, sete federalizados para posterior privatizao,17 cinco reestruturados
com recursos do Proes e trs no participaram. Foi ainda autorizada a instalao
de 14 agncias de desenvolvimento que no aceitam depsito do pblico, por-
tanto no so consideradas bancos.18
Por sua vez, as instituies financeiras pblicas federais foram capitalizadas
por meio da Medida Provisria no 2.196, de 28 de junho de 2001, que instituiu
o Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais, o qual pro-
curou adequar os bancos pblicos a uma forma de regulamentao bancria se-
melhante a dos bancos privados.19 O objetivo era refletir padres internacionais
estabelecidos pelo Acordo de Basileia, a fim de tornar os bancos pblicos federais
mais fortes, mais competitivos e, sobretudo, mais transparentes. Alegava-se a
necessidade de impor aos bancos pblicos federais a mesma disciplina a que es-
tavam submetidos os bancos privados. A nfase na lgica empresarial privada foi
colocada no mesmo nvel da suposta misso institucional de cada instituio.20
16. A crise dos bancos estaduais teve origem na deteriorao fiscal dos Estados desde os primeiros anos da dcada
de 1980, associada diminuio dos recursos financeiros disponveis devido aos cortes nos repasses da Unio e
queda das receitas tributrias decorrentes da recesso econmica e da acelerao inflacionria. Neste contexto, os
estados se tornaram mais dependentes das instituies financeiras estaduais, uma dependncia que se agravava em
perodos eleitorais. Os bancos estaduais ampliavam os emprstimos concedidos aos respectivos controladores, alm de
responsveis pelo carregamento dos ttulos de dvida no absorvidos pelo mercado. Diante desta expanso dos finan-
ciamentos aos estados, os bancos estaduais foram levados a praticarem polticas agressivas de captao de recursos,
absorvendo taxas de juros superiores s praticadas pelos bancos privados, com o objetivo de fazer frente s operaes
de crdito e rolagem da dvida mobiliria dos respectivos governos. Assim, os bancos estaduais foram acumulan-
do ativos de menor qualidade e perdendo capacidade de implementar polticas regionais de crdito e promoo do
desenvolvimento. Conforme Barros, Loyola e Bogdanski (1998): o problema dos bancos estaduais tem origem de
natureza muito mais fiscal do que propriamente bancria, mas as suas dimenses no permitem outro tipo de soluo.
A soluo foi a adoo do Proes, com o fechamento e a privatizao dos bancos estaduais. Ver tambm, Almeida (1998).
17. Os bancos do estado do Amazonas, do Maranho e do Cear foram adquiridos em leilo pelo Bradesco. O do esta-
do de Gois, pelo Ita. Os do estado de Santa Catarina e do Piau, incorporados pelo BB; o primeiro em 6 de outubro de
2008, o segundo em 1o de dezembro de 2008 permitidos pela Medida Provisria no 443/2008. Em 20 de novembro
de 2008, o BB adquiriu o Banco Nossa Caixa do estado de So Paulo e em 9 de janeiro de 2009 comprou 49,9% das
aes do Banco Votorantim. Enfatiza-se que a partir da mesma MP no 443/2008 convertida em Lei no 11.908, de 3 de
maro de 2009 , a CEF constituiu a subsidiria Caixa Participaes S/A (CaixaPar) para atuar no mercado de capitais
bem como adquirir outras instituies, como 35,5% do Banco PanAmericano 27 de novembro de 2009.
18. De acordo com o Banco Central, o custo do Proes foi estimado em US$ 50,6 bilhes (SALVIANO JR., 2004).
Atualmente, restam os bancos do estado do Par (Banpar), do estado de Sergipe (Banese), do estado do Esprito
Santo (Banestes), do estado do Rio Grande do Sul (Banrisul) e o de Braslia (BRB).
19. Na verdade, o Banco do Brasil foi capitalizado em 1996, com a inadimplncia do setor rural. Houve um aporte
de capital mediante a emisso de novas aes no valor de R$ 8 bilhes, sendo R$ 6 bilhes do Tesouro Nacional e
R$ 2 bilhes da Caixa de Previdncia dos Funcionrios do BB (Previ).
20. O Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais implicou uma emisso lquida de R$ 29,8
bilhes em novos ttulos de dvida pblica federal. Para a reestruturao dos bancos federais, ver Vidotto (2005).
Para uma discusso do BB, ver, entre outros, Andrade e Deos (2007) e Jung (2004).
Essas alteraes institucionais refletiram na participao dos diferentes seg-

mentos do sistema bancrio. Os bancos estrangeiros ampliaram a participao no
total de ativos do setor, que passou de 7,2% em 1994 para 29,9% em 2001, caindo
para 21,2% em dezembro de 2008 (tabela 1).21 Ampliaram tambm a captao dos
depsitos bancrios, que subiu de 4,6% em 1994 para 23,5% em 2006, caindo
para 18,7% em 2008 (tabela 2). Na oferta de operaes de crditos, cresceram de
5,2% para 31,5%, entre 1994 e 2001, reduzindo para 22,6% em 2008 (tabela 3).
E, no patrimnio lquido, a participao das instituies estrangeiras aumentou de
9,6% em 1994 para 32,9% em 2002, diminuindo para 22,2% em 2008 (tabela 4).
A expanso dos bancos estrangeiros foi acompanhada por um relativo encolhi-
mento do segmento privado nacional, mas em maior proporo do segmento pblico
que inclui as caixas estaduais, mas exclui o BB, a CEF e o BNDES. A participa-
o dos bancos privados nacionais no total de ativos do sistema recuou de 41% em
1994 para 33% em 1999, vindo a recuperar-se em seguida, atingindo 50% em 2007.
A participao dos bancos pblicos caiu de 18% em 1994 para 5% em 2008 (tabela
1). Ainda no que se refere aos bancos pblicos, a participao no total de depsitos re-
duziu de 16% para 7%; no total de crditos, de 19% para 6%; e no patrimnio lqui-
do total, de 11% para 7%, no perodo considerado (tabelas 2, 3 e 4). A despeito desta
queda, permaneceu relevante o papel das instituies pblicas no setor bancrio
seja no volume de depsitos seja nas operaes de crdito , em razo da presena do
Banco do Brasil e da CEF, que representavam 23,2% do total de ativos em 2008.22
TABELA 1
Participao das instituies nos ativos da rea bancria
(Em %)
Instituio 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Bancos pblicos 51,4 52,2 50,9 50,1 45,8 43,0 36,6 32,0 34,7 37,2 34,4 32,5 36,5 27,9 28,3
Bancos pblicos
18,2 21,9 21,9 19,1 11,4 10,2 5,6 4,3 5,9 5,8 5,5 5,1 5,5 4,3 5,1
(+ caixas estaduais)
Banco do Brasil 18,2 13,9 12,5 14,4 17,4 15,8 15,6 16,8 17,1 18,4 17,4 15,4 17,8 13,8 14,4
CEF 15,0 16,4 16,5 16,6 17,0 17,1 15,4 11,0 11,7 13,0 11,5 12,1 13,2 9,9 8,8
Bancos privados 48,4 47,6 48,8 49,6 53,7 56,3 62,6 67,1 64,3 61,5 64,1 66,0 61,6 70,6 70,4
Nacionais 41,2 39,2 38,3 36,8 35,3 33,1 35,2 37,2 36,9 40,8 41,7 43,1 35,5 50,3 49,1
Estrangeiros 7,2 8,4 10,5 12,8 18,4 23,2 27,4 29,9 27,4 20,7 22,4 22,9 26,0 20,2 21,2
Coop. de Crdito 0,2 0,2 0,3 0,4 0,5 0,7 0,8 0,9 1,0 1,3 1,4 1,5 1,9 1,5 1,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: P lano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional (COSIF) Bacen.
Disponvel em: <http://www.bancocentral.gov.br>.
21. Para diferentes avaliaes sobre os impactos da entrada dos bancos estrangeiros no mercado financeiro domstico,
ver Freitas (1999), Boechat Filho, Melo e Carvalho (2001), Vidotto (2002) e Carvalho, Studart e Alves Jr. (2002).
22. As cooperativas de crdito respondiam por um nmero expressivo de instituies, 1.453 em dezembro de 2008, porm
representavam apenas 1,3% dos ativos totais do sistema bancrio; 1,3% dos depsitos; 2,6% das operaes de crditos;
e 2,1% do patrimnio lquido. Segundo o Banco Central, entre as cooperativas de crdito predominavam as de crdito
mtuo/empregados com 522, seguidas pelas de crdito rural, 353, e pelas de crdito mtuo/atividade profissional, 207.
TABELA 2
Participao das instituies nos depsitos da rea bancria
(Em %)
Instituio 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Bancos pblicos 55,8 58,0 59,2 59,1 51,2 50,6 43,9 43,2 42,1 42,4 39,3 36,8 42,7 33,2 34,8
Bancos pblicos
16,3 16,1 21,5 17,1 13,3 11,5 7,4 7,2 7,4 7,3 6,6 6,0 6,7 5,3 7,0
Banco do Brasil 15,1 17,6 14,5 18,0 17,4 19,1 17,1 17,0 17,7 18,6 17,1 16,5 19,7 15,5 16,7
CEF 24,4 24,3 23,1 24,1 20,5 19,9 19,5 19,1 16,9 16,5 15,6 14,3 16,3 12,5 11,2
Bancos privados 44,0 41,8 40,5 40,4 48,2 48,6 55,1 55,5 56,4 55,8 59,3 61,9 55,5 65,3 63,9
Nacionais 39,4 36,4 33,4 32,9 33,1 31,8 33,9 35,3 36,6 38,2 39,4 41,6 32,0 46,3 45,2
Estrangeiros 4,6 5,4 7,2 7,5 15,1 16,8 21,1 20,1 19,8 17,6 19,9 20,3 23,5 19,0 18,7
Coop. de Crdito 0,2 0,2 0,3 0,5 0,6 0,8 1,0 1,3 1,5 1,8 1,4 1,4 1,8 1,5 1,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: COSIF Bacen. Disponvel em: <http://www.bancocentral.gov.br>.
Em suma, as instituies financeiras estrangeiras ampliaram a participao

nos ativos, nos depsitos, nas operaes de crdito e no patrimnio lquido. Esta
ampliao do papel das instituies financeiras estrangeiras no mercado finan-
ceiro domstico ocorreu, sobretudo, em funo da reduo da participao dos
bancos pblicos estaduais mediante privatizaes e/ou extines. Entretanto, as
alteraes na estrutura bancria no dependeram apenas de aes das autoridades
econmicas. A flexibilizao da legislao veio ao encontro da estratgia dos ban-
cos internacionais, que procuravam fortalecer suas posies globais, para diversi-
ficar suas fontes de receitas (FREITAS; PRATES, 2001, p. 97).
TABELA 3
Participao das instituies nas operaes de crdito da rea bancria
(Em %)
Instituio 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Bancos pblicos 59,2 62,1 58,1 52,2 53,2 47,5 39,1 24,8 28,6 32,7 31,3 30,5 38,8 32,0 36,9
Bancos pblicos
18,9 23,5 23,5 10,3 8,9 8,1 5,1 3,1 4,8 4,5 4,4 4,1 4,5 3,6 5,9
Banco do Brasil 19,9 16,0 10,6 11,0 12,1 10,6 11,0 14,5 16,2 20,4 19,4 18,5 24,4 20,3 22,0
CEF 20,4 22,6 24,0 30,9 32,3 28,7 23,0 7,1 7,6 7,9 7,5 8,0 9,9 8,1 9,1
Bancos privados 40,5 37,5 41,4 47,1 45,9 51,4 59,7 73,6 69,7 65,1 66,5 67,2 58,4 65,6 60,5
Nacionais 35,3 31,8 31,9 35,4 31,0 31,7 34,5 42,1 39,7 41,3 41,3 40,8 27,5 42,7 37,8
Estrangeiros 5,2 5,7 9,5 11,7 14,9 19,8 25,2 31,5 29,9 23,8 25,1 26,4 30,9 22,8 22,6
Coop. de Crdito 0,3 0,4 0,5 0,7 0,9 1,1 1,2 1,6 1,8 2,1 2,3 2,3 2,8 2,4 2,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
TABELA 4
Participao das instituies no patrimnio lquido da rea bancria
(Em %)
Instituio 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Bancos pblicos 34,2 36,2 33,1 32,3 26,8 26,1 19,4 16,1 16,3 16,5 17,5 18,4 19,9 15,7 16,7
Bancos pblicos
11,1 12,4 12,4 11,5 11,4 11,1 5,7 3,5 4,6 4,3 4,7 4,7 4,7 3,9 7,2
Banco do Brasil 17,8 11,8 11,9 11,8 10,0 9,7 9,9 8,8 7,8 8,3 8,7 9,3 10,5 8,2 6,7
CEF 5,3 12,0 8,9 9,1 5,4 5,2 3,8 3,9 3,9 3,9 4,1 4,4 4,7 3,6 2,8
Bancos privados 65,1 62,4 65,6 66,1 71,6 72,2 78,6 81,9 81,6 81,2 80,0 78,7 76,9 81,7 81,2
Nacionais 55,5 49,3 54,2 51,8 49,8 46,7 50,3 51,1 48,7 53,2 52,9 54,2 55,1 66,0 59,0
Estrangeiros 9,6 13,1 11,4 14,3 21,9 25,5 28,3 30,7 32,9 28,1 27,1 24,6 21,8 15,7 22,2
Coop. de Crdito 0,7 1,4 1,3 1,6 1,6 1,8 2,0 2,0 2,2 2,2 2,6 2,9 3,2 2,6 2,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Por sua vez, os bancos nacionais desencadearam aes reativas, acompanhando

os desdobramentos do sistema. Em primeiro lugar, modificaram suas prprias estra-
tgias, adotando novas tecnologias, criando novos produtos inovaes financeiras
e explorando novos mercados. Os trs maiores bancos privados nacionais Brades-
co, Ita e Unibanco23 ampliaram seus nveis de internacionalizao, passando a ter
mais de 20% dos seus ativos totais no mercado internacional no final de setembro
de 2002. A expanso externa tem trs objetivos bsicos: expandir suas fontes de cap-
tao, ofertar instrumentos para as empresas exportadoras e ampliar o espectro de
investimento dos seus principais clientes no exterior (BARROS et al., 2004).
Em segundo lugar, a entrada de grandes bancos estrangeiros ABN-Amro Bank,
HSBC e Santander colocou para os bancos privados nacionais varejistas a necessidade
da defesa de sua liderana e de seu poder de mercado (market share). A reao defensiva
dos bancos varejistas nacionais tambm buscava evitar que a instituio se tornasse vti-
ma de uma operao de aquisio por um banco estrangeiro. As grandes instituies fi-
nanceiras privadas nacionais sobretudo Bradesco e Ita, em menor grau o Unibanco
empreenderam um movimento de compra de bancos estrangeiros que haviam entrado
no perodo anterior, sobretudo na rea de administrao de recursos. O Bradesco com-
prou o JP Morgan Asset Management, o Bilbao-Vizcaya Argentina (BBV), o Ford Lea-
sing, o Crdito Direto ao Consumidor do Banco Ford e o Deutsch DTVM (Asset Ma-
nagement) e o American Express. O Ita comprou o BBA-Creditanstalt S/A, o Banco
Fiat e o Bank Boston. Eles adquiriram tambm parcela relevante dos bancos estaduais
23. O Ita e o Unibanco anunciaram a fuso em 3 de novembro de 2008, mediante a constituio de uma holding da
qual as famlias controladoras dos dois bancos assumiram 50%. Este formato da transao surpreendeu o mercado
e alimentou rumores de que o caixa do Ita teria sido muito afetado pelas chamadas de margem na Bolsa de Merca-
dorias & Futuros (BM&F) em operaes de derivativos de cmbio com empresas brasileiras. Com a higidez financeira
sob suspeita, o Unibanco havia sido forado a antecipar a divulgao dos resultados do terceiro trimestre e lanar um
programa de recompra de aes (FREITAS, 2009). Os rumores sobre as dificuldades de caixa destas instituies foram
objeto de entrevista e artigo do ex-diretor do Banco Central (ROMERO; RIBEIRO, 2009; MESQUITA; TORS, 2010).
privatizados, bem como os federalizados e, posteriormente, privatizados. Enfim, o am-

biente concorrencial estimulou a busca de escala e de poder de mercado, mediante
fuses e aquisies, com impactos diretos no nvel de concentrao do setor. Entre
1995 e 2008, o percentual de ativos concentrados nos dez maiores bancos aumentou
de 64,4% para 75,3%. Esta elevada concentrao acentuada pelos movimentos de
fuses e aquisies do sistema possibilitou prticas oligopolsticas de formao de
preos e tarifas e limitou a reduo dos custos dos servios tarifas e spread bancrio.24
4 ATUAO DOS BANCOS PBLICOS NO CICLO DE CRDITO RECENTE

A atuao dos bancos pblicos federais como instituies de fomento est
associada gesto de fundos de natureza parafiscal, que possibilitam fontes es-
tveis de recursos de baixo custo. O Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS)25 gerido pela CEF e o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)26
administrado pelo BNDES e os fundos de desenvolvimento regional sendo
o Fundo Constitucional de Financiamento para o Nordeste (FNE) gerido
pelo BNB, o Fundo Constitucional de Financiamento para o Norte (FNO)
administrado pelo Basa e o Fundo Constitucional de Financiamento para o
Centro-Oeste (FCO) gerido pelo BB.27
24. Freitas (1997, p. 69) salienta os diferentes mecanismos e formas de concorrncia bancria, destacando o papel estra-
tgico da diferenciao contnua entre as instituies. Os bancos procuram singularizar-se uns em relao aos outros pela
construo de uma imagem de experincia, de tradio e de solidez; pela utilizao agressiva de tcnicas de marketing;
pela qualidade de suas equipes operacionais; pelas informaes privilegiadas obtidas nos seus relacionamentos estritos e
contnuos com as suas clientelas, pelo desenvolvimento de novos instrumentos e prticas financeiras que correspondem s
necessidades de seus clientes etc. Todos esses meios possibilitam a obteno de vantagens do tipo monopolista e, em con-
sequncia, maiores lucros. Portanto, em estruturas bancrias oligopolizadas no parece suficiente fomentar a competio,
facilitando a entrada de novos atores no mercado. A entrada de bancos estrangeiros resultou em acomodao dos novos
concorrentes ao padro de competio oligopolista predominante no mercado domstico com o abandono do mercado
pelas instituies que no conseguiram conquistar o espao mnimo necessrio. Ver tambm, Oliveira (2009).
25. Trata-se de um fundo contbil, de natureza financeira e privada, formado pelo conjunto de contas vinculadas e
individuais, abertas pelos empregadores em nome de seus empregados 8% sobre a folha de salrio , sob gesto
pblica. Os recursos somente podem ser utilizados pelos empregados em situaes especficas, como aquisio de
casa prpria, falecimento etc. Os recursos em nome dos trabalhadores depositados nas contas vinculadas so remune-
rados com juros de 3% a.a. mais a inflao Taxa Referencial (TR) mensal. Enquanto no sacados, os recursos so
destinados a lastrear financiamentos aos estados e municpios para obras de infraestrutura urbana e emprstimos hi-
potecrios a famlias de baixa renda. Desta forma, o FGTS constitui uma fonte de poupana compulsria para financiar
investimentos em habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana. Para uma discusso dos principais
programas do FGTS, ver Cintra (2007b) e Carvalho e Pinheiro (2000).
26. O FAT consolidou as contribuies provenientes do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Forma-
o do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), alterando o propsito das referidas contribuies sociais Constitui-
o Federal, 5 de outubro de 1988, Art. 239. Passou a constituir um fundo especial, de natureza contbil-financeira,
vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do
Abono Salarial e, pelo menos 40% ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES,
sem prazo definido para o retorno do principal. Dada esta caracterstica, o retorno dos projetos passou a realimentar
os novos desembolsos, tornando-se o principal funding do BNDES. Para um panorama dos principais programas do FAT,
ver Prochnik e Machado (2008), Cintra (2007b), Machado (2006) e Prochnik (1995).
27. Os fundos constitucionais de desenvolvimento regional foram criados pela Constituio de 1988 Art. 159, inciso
I, alnea c e Art. 34 do ADCT , que assegurou 3% da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados para aplicao em programas de financiamento aos setores produtivos
destas regies. A Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, fixou as normas e os critrios de rateio dos recursos: 0,6%
para o FNO, 0,6% para o FCO e 1,8% para o FNE pelo menos metade dos recursos destinados para o Semirido.
Fixou-se tambm que a administrao de cada um dos fundos seria distinta e autnoma. Para diferentes avaliaes dos
fundos constitucionais, ver Cintra (2008), Deos (2007), Matos (2006a, 2006b) e Carvalho (2002).
Tambm as exigibilidades sobre os depsitos bancrios depsito vista e

caderneta de poupana condicionam o padro de atuao dos bancos pblicos
federais. O conjunto das instituies financeiras deve alocar 25% dos depsi-
tos vista e 40% da poupana rural para o crdito rural. As taxas de juros nas
operaes de custeio e comercializao das safras agrcolas giram em torno de
8,75% ao ano (a.a.). Devem tambm direcionar 65% dos depsitos da caderneta
de poupana para o financiamento habitacional.28 Ademais, a Lei no 10.735, de
11 de setembro de 2003, instituiu as bases para as operaes de microfinanas,
determinando a obrigao de se destinar no mnimo 2% dos depsitos vista ao
microcrdito, ou seja, emprstimos de at R$ 500 para pessoas fsicas e de at R$
1 mil para microempresas, com taxas de juros no superiores a 2% ao ms e prazo
mnimo de pagamento de quatro meses.
Dessa forma, o BB constitui a principal instituio provedora do crdito ru-
ral, enquanto a CEF a instituio predominante no crdito imobilirio. O finan-
ciamento da infraestrutura e da indstria mquinas e equipamentos provido
principalmente pelo BNDES, embora o BB e a CEF tambm possuam linhas de
crdito para atender estes setores. Por fim, no obstante eventuais momentos de
desconcentrao do crdito para as regies mais pobres do pas, notadamente
o Norte e o Nordeste o Basa e o BNB atuam como as principais instituies
de fomento regionais. O BB tambm opera como banco regional, na medida em
que administra o Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste.
A partir dessa caracterizao dos principais bancos federais brasileiros, bem
como da funo dos emprstimos na perspectiva keynesiana, procura-se discutir
o recente ciclo de crdito, com destaque para o papel desempenhado por es-
tas instituies pblicas. O crdito, medido em proporo do produto interno
bruto (PIB), vem apresentando uma tendncia ascendente e, sustentada passou
de 23,8% do PIB em abril de 2003 para 45% do PIB em dezembro de 2009.
Isto resultou da resposta do sistema bancrio domstico a uma srie de eventos
macroeconmicos que reduziu a preferncia pela liquidez, tais como expectativas
otimistas associadas retomada do emprego e renda, criao do crdito consigna-
do com desconto em folha de pagamento, acelerao do investimento produtivo
a partir de 2006 interrompido brevemente pela crise financeira de 2008.
Muito embora o estoque de crdito dos bancos privados tenha crescido a ta-
xas mais elevadas do que a dos bancos pblicos durante o perodo considerado,
pelo menos at a ecloso da crise financeira internacional em setembro de 2008
do ponto de vista setorial as instituies financeiras federais tiveram uma atua-
o importante para sustentar o ciclo de expanso econmica, em particular nos
28.De acordo com o Conselho Monetrio Nacional (CMN), as instituies que no cumprirem as exigncias do crdito
imobilirio so punidas com o recolhimento dos depsitos ao Banco Central com remunerao de 80% da variao da
TR (2% a.a.), menor do que a remunerao dos correntistas (TR, mais 6% a.a.).
setores industrial, rural e residencial. Foi tambm nesses setores que se concen-
trou a ao anticclica implementada pelos bancos pblicos federais aps a crise
financeira internacional. O papel dos bancos pblicos federais no financiamento
dos setores industrial, rural e residencial no ciclo recente de crdito incluindo
a ao anticclica desempenhada por estas instituies aps a ecloso da crise fi-
nanceira internacional constitui o tema da subseo 4.1. A atuao regional dos
bancos pblicos constar da subseo 4.2, enquanto o papel desempenhado pelos
bancos pblicos, tendo em vista o aumento do grau de bancarizao da populao
brasileira, ser tratado na subseo 4.3.
4.1 Atuao setorial e anticclica dos bancos pblicos federais

Historicamente, os bancos pblicos brasileiros respondem por mais de 40% do
crdito ao setor industrial, tendo alcanado 45% em setembro de 2009. Os dados
disponveis no permitem identificar como os recursos so distribudos entre as
diferentes modalidades de crdito capital de giro, financiamento de longo prazo
para a aquisio de mquinas e equipamentos etc. Permitem, no entanto, identifi-
car a atuao do conjunto de instituies que constitui o setor bancrio brasileiro
nesta modalidade desde o incio do ciclo de crdito iniciado em 2003, realando
a importncia dos bancos pblicos.
No grfico 1 percebe-se que a expanso do crdito ao setor industrial ocor-
reu de forma mais intensa a partir de 2005 portanto, quase dois anos aps ter
sido desencadeado o ciclo de crdito, que foi induzido em sua fase inicial pelo cr-
dito s famlias. O crdito ao setor industrial permaneceu, evidentemente, atre-
lado ao ciclo econmico, cuja retomada datou justamente de 2006, e antecipou
a expanso dos investimentos que ocorreu a partir deste ano. Aparentemente, os
dados levam a crer que foram os bancos privados os principais indutores deste
ciclo de crdito indstria, j que os seus saldos cresceram mais rapidamente
do que aqueles referentes aos bancos pblicos. Houve, portanto, uma reduo
da preferncia pela liquidez dos bancos privados em contexto de manuteno
dos principais componentes da poltica econmica pelo governo que assumiu
em janeiro de 2003. No entanto, uma vez confirmada a retomada econmica, os
bancos pblicos responderam de forma consistente.
GRFICO 1
Crdito ao setor industrial taxa de crescimento real anual
Fonte: Bacen.
Elaborao prpria.
Nota:1 At setembro.
Os dados, no entanto, ocultam a importncia dos bancos pblicos

nesta retomada. Vale lembrar que, at o ano de 2004, os oito bancos pri-
vados que figuravam entre os dez maiores agentes financeiros repassadores
de recursos do BNDES para o setor industrial concentravam cerca de 60%
dessas operaes o maior banco pblico, o BB, detinha 12,1%. Ou seja,
alm dos recursos prprios de tesouraria, os bancos privados contavam ain-
da com uma grande fatia dos recursos repassados pelo BNDES (PRATES
et al., 2009, p. 21), constituindo um funding destinado a operaes de fi-
nanciamento de longo prazo, fundamentais para qualquer movimento de
retomada da atividade econmica.
A composio do funding das diferentes instituies que atuam na concesso
de crdito ao setor industrial coloca o BNDES no topo das instituies fun-
damentais para a retomada do ciclo recente de crescimento. Como sugerido, o
passivo do BNDES conta com recursos oriundos do FAT, permitindo a realizao
de operaes de financiamento de longo prazo, associadas s decises de investi-
mento, ao passo que os bancos privados tendem a ficar restritos s operaes de
capital de giro associadas s decises de produo dada a estrutura financeira
eminentemente de curto prazo29 , exceto quando se utilizam de recursos repassa-
dos pelo prprio BNDES e/ou captados nos mercados internacionais. Isto explica
29. No auge do ciclo de crdito, por exemplo, entre maro a agosto de 2008, ocorreu a proliferao de uma inovao
financeira no mbito da administrao do passivo, o Certificado de Depsito Bancrio (CDB) com liquidez diria
(PRATES et al., 2009).
a forte relao entre o expressivo crescimento real dos desembolsos do BNDES

ao setor industrial no ano de 2005 (conforme mostra o grfico 2) e a retomada
econmica de 2006.
GRFICO 2
Desembolsos anuais do BNDES indstria taxa de crescimento real 2003-2009
Fonte: BNDES.
Elaborao prpria.
Nota:1 At setembro.
Obs.: Inclui os seguintes setores: bebidas, borracha e plstico; celulose e papel; confeco, vesturio e acessrios; construo;
coque, petrleo e combustvel; couro, artefato e calado; farmoqumico e farmacutico; fumo; grfica; indstria extrativa; ma-
deira; mquinas e aparelhos eltricos; mquinas e equipamentos; metalurgia; minerais no metlicos; outros equipamentos
de transporte; produtos de metal; produtos alimentcios; produtos diversos; qumica, txtil; e veculo, reboque e carroceria.
A queda expressiva dos desembolsos observada logo em seguida, em 2007,

ao contrrio, no refletiu qualquer movimento de retrao econmica, mas to
somente foi compatvel com a queda das consultas30 registradas no binio anterior,
conforme o grfico 3. importante notar que as consultas seguem um padro
cclico: se expandem nos momentos de melhoria dos estados de expectativas dos
empresrios e se retraem at que os investimentos resultantes dos desembolsos
se efetivados, evidentemente amaduream. Efetivados os desembolsos, os in-
vestimentos deles oriundos resultaro em expanso econmica. Se a expanso do
ciclo econmico for consistente e o estado otimista de expectativas se mantiver,
haver um novo ciclo de expanso das consultas. Como se pode observar no gr-
fico 3, o crescimento real das consultas do setor industrial que antecedem o ciclo
econmico foi o maior dos ltimos 12 anos. Evidentemente, a capacidade de o
BNDES principal instituio provedora de financiamento de longo prazo
atender s consultas ou seja, realizar os desembolsos foi determinante para a
retomada do ciclo econmico.
30. As consultas constituem encaminhamento de pedidos de apoio financeiro ao Sistema BNDES.

GRFICO 3
Consultas anuais da indstria ao BNDES taxa de crescimento real 1997-2009
Fonte: BNDES.
Elaborao prpria.
Nota:1 At setembro.
Uma vez que a economia brasileira tenha iniciado um ciclo de crescimento,

a partir do ano de 2006, o crdito ao setor industrial cresce consistentemente,
acompanhado pelos demais bancos pblicos, privados, nacionais e estrangeiros.
Esta trajetria foi interrompida no ltimo trimestre de 2008 com a ecloso da
crise financeira internacional e a divulgao de perdas pelas grandes corporaes
brasileiras em operaes de derivativos de crdito.31 A mudana sbita no estado
de expectativas em face de um possvel quadro recessivo fez que os empre-
srios adiassem seus investimentos e reduzissem a produo, e os banqueiros au-
mentassem a preferncia pela liquidez, retraindo a oferta de crdito indstria.
De fato, entre janeiro e setembro de 2009, a taxa mdia mensal de crescimento
real do crdito industrial foi negativa para o conjunto do setor privado seja ele
de propriedade nacional ou estrangeira. A ao dos bancos pblicos foi, neste
processo, fundamental para sustentar o volume de crdito ao setor industrial.
Note que, de outubro a dezembro de 2008, durante a fase mais intensa da crise,
o saldo do crdito concedido pelos bancos pblicos ao setor industrial cresceu a
uma taxa mdia de 4% ao ms, muito superior mdia de todo o ciclo de crdito
iniciado em 2003. Esta taxa manteve-se elevada durante todo o ano de 2009,
diferentemente dos bancos privados nacionais e estrangeiros , cujo saldo do
crdito industrial declinou em termos reais (tabela 5).
31. Outra inovao financeira disseminada no auge do ciclo de crdito, entre maro e agosto de 2008, ocorreu no
lado da gesto dos ativos, qual seja, os emprstimos vinculados aos derivativos cambiais. Sobre os impactos destas
operaes, ver, entre outros, Prates et al. (2009), Freitas (2009), Fahri e Borghi (2009) e Fahri (2009).
TABELA 5
Operaes do Setor Financeiro Nacional (SFN) taxa mdia de crescimento real
(% mensal) do saldo por atividades econmicas selecionadas e por propriedade do
capital 2003-2009
Setor financeiro pblico Setor financeiro privado nacional
Indstria Habitao Rural Total Indstria Habitao Rural Total
2003 (0,58) (0,21) 2,09 0,52 0,36 (0,84) 0,79 0,27
2004 (0,74) (0,54) 0,44 0,21 0,00 (1,42) 1,51 0,70
2005 0,75 1,16 1,14 1,16 0,88 0,04 0,48 1,80
2006 1,36 1,79 0,97 1,23 1,19 0,88 1,47 1,36
2007 1,13 1,23 0,13 0,81 1,88 0,86 1,15 1,94
2008 2,23 1,85 0,83 2,01 1,76 2,05 0,78 1,28
20091 1,41 3,55 1,03 2,50 (0,43) 2,10 0,55 0,66
Out./2008-Dez. 2008 4,11 2,52 1,89 3,70 1,47 1,30 (1,26) 0,39
Jan./2009-Mar. 2009 1,25 2,92 0,97 1,89 0,71 1,48 (1,02) 0,10
Out./2008-Set. 2009 2,08 3,29 1,24 2,80 0,04 1,90 0,10 0,60
Setor financeiro privado estrangeiro Setor financeiro total
Indstria Habitao Rural Total Indstria Habitao Rural Total
2003 (2,35) (1,20) 2,93 (1,26) (0,63) (0,47) 1,90 0,01
2004 (0,62) (0,63) 1,05 0,63 (0,43) (0,74) 0,80 0,49
2005 0,73 0,88 0,70 1,77 0,80 0,91 0,90 1,55
2006 0,31 (0,51) 0,75 1,13 1,10 1,40 1,05 1,26
2007 1,85 4,27 0,95 1,44 1,57 1,48 0,53 1,43
2008 1,82 2,20 0,04 1,05 1,96 1,92 0,69 1,49
20091 (1,01) 2,63 (0,52) (0,05) 0,27 3,21 0,67 1,22
Out./2008-Dez. 2008 3,08 3,56 0,47 1,08 2,80 2,44 0,77 1,69
Jan./2009-Mar. 2009 (0,54) 2,62 1,06 (0,03) 0,72 2,65 0,45 0,73
Out./2008-Set. 2009 (0,00) 2,86 (0,27) 0,23 0,89 3,02 0,69 1,34
Fonte: Bacen.
Elaborao prpria.
Nota:1 At setembro.
Obs.: O crdito habitacional refere-se s operaes com pessoas fsicas e cooperativas habitacionais. Operaes destinadas a
empreendimentos imobilirios so classificadas no segmento Indstria. O crdito rural refere-se s operaes contrata-
das com produtores rurais e demais pessoas fsicas e jurdicas em conformidade com as normas especficas do crdito rural.
Uma vez caracterizada a importncia dos bancos pblicos no crdito ao se-

tor industrial, analisa-se o comportamento das principais instituies pblicas de
fomento federal. Os dados fornecidos pelo DEST permitem observar que BB e
BNDES detm, desde 2006, mais de 80% do financiamento industrial das agncias
de fomento federal (tabela 6). A participao do BNDES declinou nos ltimos anos
e cedeu espao para o BB. Os dados evidenciam uma mudana de estratgia, sobre-
tudo a partir do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
em 2007, quando o BNDES passou a concentrar seus esforos na sustentao dos
investimentos em infraestrutura no bojo deste programa. Isto explica a relativa es-
tagnao dos saldos de emprstimos e financiamentos deste banco para a inds-
tria no binio 2007-2008 (tabela 7). Os saldos dos emprstimos e financiamentos
do BNDES para a indstria, no entanto, cresceram mais de 53% em termos reais

entre agosto de 2008 e agosto de 2009, refletindo sua atuao anticclica aps o
contgio da ecloso da crise financeira internacional no sistema financeiro doms-
tico. Esta expanso no resultou em aumento da participao do banco no crdito
industrial entre as instituies federais de fomento porque sua ao anticclica para
a agricultura foi ainda mais pujante, como indicado adiante.
TABELA 6
Saldos dos emprstimos e financiamento das agncias financeiras oficiais de fomento
para o setor industrial, em participao percentual 2005-2009
2005 2006 2007 2008 20091
BB 25,71 32,05 36,53 38,35 43,88
CEF 1,13 1,17 2,31 2,28 2,46
BNDES 50,93 48,30 44,17 42,79 39,75
Finame 13,36 11,75 10,13 9,77 6,39
Basa 1,74 1,16 1,13 1,06 1,18
BNB 6,11 4,25 4,42 4,45 4,94
Total 100 100 100 100 100
Fonte: DEST.
Elaborao prpria.
Nota:1 At agosto.
TABELA 7
para o setor industrial, taxa de crescimento real anual 2006-2009
(Em %)
2006 2007 2008 20091
BB 36,55 22,68 35,83 22,10
CEF 13,68 112,11 23,62 23,89
BNDES 3,89 (1,58) 0,08 53,74
Basa (26,88) 4,79 16,52 25,19
BNB (23,88) 11,96 27,29 44,99
Total 9,54 7,63 11,27 32,04
Nota:1 Agosto de 2009 em comparao a agosto de 2008.
Quanto ao BB, a expressiva expanso desta instituio na concesso

de emprstimos e financiamentos para a indstria, chegando a ultrapassar o
BNDES no terceiro bimestre de 2008, algo que tambm chama a ateno.
evidente que as duas instituies possuem atribuies distintas. Apesar de
no haver dados disponveis, sabido que o BB, por sua fonte de funding,
no uma instituio especializada na concesso de financiamento de lon-
go prazo. A primeira hiptese para expanso deste volume de emprstimos
para o setor industrial que ela tenha sido viabilizada pela atuao do BB
como intermedirio financeiro do prprio BNDES. De fato, segundo Prates
et al. (2009, p. 21), o BB o maior agente financeiro repassador de recur-

sos do BNDES indstria, tendo repassado no primeiro semestre de 2009
R$ 1,7 bilho, contra R$ 968 milhes em 2004. Evidentemente, os repasses
dos recursos do BNDES no justificam integralmente a expanso do crdito
do BB indstria. A segunda hiptese, ento, que tenha crescido o volume
de emprstimos para a modalidade de capital de giro, tambm fundamental
para sustentar um ciclo de crescimento industrial:
() a predominncia de linhas Finame (Agncia de Financiamento de Mquinas
e Equipamentos) nas operaes de investimento somada posio de liderana do
BB como agente repassador dos recursos do BNDES para indstria fornecem in-
dcios de que, no caso desse setor, a participao dessas operaes deve ser mais
elevada do que nos demais. Todavia, no possvel afirmar que elas predominaram
frente s operaes de capital de giro concedidas a partir de recursos de tesouraria
(PRATES et al., 2009, p. 34-35).
Por fim, a CEF detm pouca participao no segmento de crdito indus-
trial. Seu maior foco, como discutido adiante, o crdito habitacional o que
no significa afirmar que o crdito industrial seja irrelevante para sua carteira.
Na verdade, esta modalidade vem registrando aumento expressivo, desde 2004,
quando esta instituio passou a atuar com empresas de mdio e grande porte,
especialmente nos setores qumico e petroqumico (PRATES et al., 2009, p. 37).
No sendo a CEF um importante intermedirio financeiro do BNDES, prov-
vel que seus crditos ao setor industrial estejam essencialmente concentrados em
operaes de curto prazo, como o financiamento para capital de giro.
Alm do setor industrial, o setor rural constitui mais um segmento no
qual os bancos pblicos desempenham papel crucial. Pelas caractersticas ine-
rentes produo agrcola, sujeita a mudanas climticas, que podem oca-
sionar quebra de safras e oscilaes dos preos, sobretudo quando cotados
em mercados internacionais, tornam-na uma atividade inerentemente mais
arriscada. Para fomentar a participao do setor bancrio pblico e privado
foi institudo um dispositivo legal que determina a destinao de 25% dos
recursos oriundos dos depsitos vista aos emprstimos ao setor rural. As ta-
xas de juros nessas operaes so fixadas pelo governo em patamares inferiores
s taxas de mercado.32 Com isso, o financiamento ao setor rural se expandiu
desde o incio do atual ciclo de crdito. O boom nas cotaes das commodities
sobretudo, entre 2003 e meados de 2008 certamente contribuiu para a redu-
o da preferncia pela liquidez dos bancos para este segmento, envolvendo os
32. De modo que figura entre as estatsticas do Banco Central de crdito com recursos direcionados. O que no signifi-
ca afirmar que todos os emprstimos ao setor rural provm de recursos direcionados. O percentual oriundo de recursos
livres, no entanto, irrelevante: 4,25% em setembro de 2009.
bancos privados nacionais bem como os estrangeiros (grfico 4). O grfico 5

explicita que os bancos pblicos detm a maior fatia do crdito ao setor rural,
mantendo uma mdia histrica superior a 50%. Desde o incio do atual ciclo
de crdito, em 2003, este percentual superou os 55%, tendo se aproximado
dos 60% em setembro de 2009.
GRFICO 4
Crdito ao setor rural taxa de crescimento real anual
Fonte: Bacen.
Elaborao prpria.
Nota:1 At setembro.
GRFICO 5
Participao percentual do setor financeiro pblico no crdito rural
Fonte: Bacen.
Elaborao prpria.
Entre as principais agncias oficiais de fomento, o BB constitui o principal

provedor de crdito ao setor, respondendo por quase 70%, seguido do BNB, com
pouco mais de 20% (tabela 8). importante salientar o papel do BNB e do Basa
como instituies gestoras dos fundos constitucionais do Nordeste FNE e do
Norte FNO , fomentando o desenvolvimento regional e rural, simultaneamen-
te. Do total de recursos contratados junto ao FNE no ano de 2008, 36,2% foram
destinados ao setor rural. Para o FNO, o percentual foi ainda mais elevado, alcan-
ando 48,6%. No caso do Fundo Constitucional para o Centro-Oeste, gerido pelo
BB, as contrataes destinadas ao setor rural corresponderam a 60,3% em 2008.
TABELA 8
para o setor rural, em participao percentual 2005-2009
2005 2006 2007 2008 20091
BB 62,75 69,33 69,41 69,38 69,98
CEF
BNDES 0,83 0,79 0,76 0,75 0,92
Basa 9,47 8,05 7,74 8,02 8,05
BNB 26,83 21,73 22,00 21,76 20,98
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: DEST.
Elaborao prpria.
Nota:1 At agosto.
Apesar da importncia relativa do BB no crdito rural, o volume de recursos

destinados a este setor tem crescido a taxas inferiores quando comparado evoluo
do volume total de crdito concedido pela instituio, o que pode indicar mudana
na estratgia do Banco. Corrobora esta hiptese o fato de que, diferentemente do
que ocorre no setor industrial, o BB no lidera o ranking dos maiores repassadores
de recursos do BNDES para o setor rural (PRATES et al., 2009, p. 249).33
O BNDES, por sua vez, guarda particularidades no que toca ao crdito rural.
Embora esta modalidade seja residual em seu ativo, o banco possui linhas de finan-
ciamento destinadas ao investimento no setor rural destinadas modernizao de
frotas tratores, colheitadeiras etc. , ao aumento da produtividade e da competiti-
vidade do complexo agroindustrial incorporao de progresso tcnico.34 Segundo
Jesus Jr. e Paula (2009, p. 5), no segmento do crdito rural, a participao dos em-
prstimos para investimento vem decaindo, diferentemente do que ocorre com o
crdito de custeio, indicando trs possibilidades: i) maturao do setor agrcola na-
cional; ii) postergao da demanda para reposio dos equipamentos; e iii) dificulda-
de dos agricultores em obter financiamento devido a um excesso de endividamento.
33. Para uma discusso mais aprofundada do crdito rural, ver, entre outros, Oliveira (2003).
34. Jesus Jr. e Paula (2009) resumem os programas do BNDES destinados ao setor rural.
A ecloso da crise financeira de setembro de 2008 tambm teve impactos

sobre o crdito agrcola, atingindo mais gravemente os bancos privados estran-
geiros, seguidos pelos bancos privados nacionais (grfico 4). Novamente, a ao
anticclica dos bancos pblicos foi fundamental para sustentar o crdito rural em
um momento de maior averso ao risco dos bancos privados. Com efeito, o cr-
dito rural total apenas desacelerou, sem registrar taxas negativas de crescimento
vale dizer, retrao. Neste sentido, foi notria a atuao do BNDES que, embora
detendo uma fatia residual do crdito rural concedido pelas agncias oficiais de
fomento, elevou em quase 150% em termos reais o crdito a este setor, entre
2007 e 2008 (tabela 9). Expanso que persistiu entre 2008 e 2009.
TABELA 9
para o setor rural, taxa de variao real 2006-2009
2006 2007 2008 20091
BB 15,69 2,12 8,26 19,03
CEF
BNDES (0,74) (1,19) 148,94 111,64
Basa (11,03) (1,86) 7,73 6,39
BNB (15,21) 3,29 (1,28) 9,90
Total 4,70 2,01 7,39 17,01
Fonte: Bacen.
Elaborao prpria.
Nota:1 Agosto de 2009 em comparao a agosto de 2008.
A terceira modalidade de crdito em que a atuao dos bancos pblicos fede-

rais exerce papel fundamental na economia brasileira o habitacional. Este tambm
demora a responder ao ciclo de crdito, vindo a apresentar taxas de crescimen-
to positivas somente a partir de 2005.35 Novamente, so os bancos pblicos que
concentram a maior fatia: 73% em setembro de 2009, contra 64% em janeiro de
2003 (grfico 6). Segundo Freitas (2007, p. 57), somente 22 instituies do sistema
bancrio brasileiro participavam do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPH) em 2006 e, portanto, estavam aptas a captar depsitos em poupana e os
direcionar para o financiamento habitacional. Apenas uma era federal: a CEF.36
35. Salienta-se que a Lei no 10.931, de 2 de agosto de 2004, criou o conceito de patrimnio de afetao, de modo a
admitir tratamento tributrio particularizado para os empreendimentos imobilirios. Alm disso, a Medida Provisria
no 252, de 15 de junho de 2005, reduziu a alquota do Imposto de Renda sobre receitas na venda de imveis. A Lei
no 9.514, de 20 de novembro de 1997, havia institudo o regime fiducirio e a alienao fiduciria para bens imveis,
aumentando o alcance desse instituto de garantia ao crdito. Segundo o Art. 17: As operaes de financiamento
imobilirio em geral podero ser garantidas por: I hipoteca; II cesso fiduciria de direitos creditrios decorrentes
de contratos de alienao de imveis; III cauo de direitos creditrios ou aquisitivos decorrentes de contratos de
venda ou promessa de venda de imveis; IV alienao fiduciria de coisa imvel. Estas alteraes fomentaram
as perspectivas de reativao dos financiamentos imobilirios habitacionais com impactos positivos na indstria da
construo civil e nas instituies financeiras que atuam neste segmento.
36. Seis eram estaduais, outras seis eram privadas nacionais e oito eram privadas estrangeiras.
Como sugerido, as instituies participantes do SBPH devem destinar 65% dos de-
psitos da caderneta de poupana para o financiamento imobilirio, dos quais 80%
no mnimo devem ser direcionados para as operaes de financiamento imobilirio
no mbito do Sistema Financeiro de Habitao (SFH).37
GRFICO 6
Participao percentual do setor financeiro pblico no crdito habitacional 2003-2009
Fonte: Bacen.
Elaborao prpria.
O financiamento imobilirio, com recursos direcionados, responde por

70% da carteira da CEF. A participao da CEF no mercado de crdito imobili-
rio atinge 77,4% do total. H nichos em que a CEF opera virtualmente sozinha,
como nos emprstimos para trabalhadores com renda de at trs salrios mni-
mos, com funding proveniente do FGTS.38 Todavia, diante das perspectivas posi-
tivas na distribuio de renda, na massa de rendimentos da populao e reduo
das taxas de juros, o prprio BB decidiu entrar nesse mercado, acirrando a con-
corrncia por meio de uma parceria com a Associao de Poupana e Emprstimo
do Exrcito (Poupex). Pelo convnio firmado em 2006, a Poupex iniciaria em
37. Segundo Freitas (2007, p. 58): so consideradas operaes de financiamento habitacional no mbito do SFH, os
financiamentos para aquisio de imveis residenciais, novos e usados, os financiamentos para a produo de imveis,
as cartas de crdito concedidas para a produo de unidades habitacionais e aquisio de imveis residenciais, os
financiamentos para aquisio de material para a construo ou ampliao de habitao em lote de propriedade do
pretendente ao financiamento, cdulas de crdito imobilirio e as cdulas hipotecrias representativas de operaes de
financiamento habitacional nas condies do SFH, as letras de crdito imobilirio e as letras hipotecrias.
38. A carteira com recursos livres responde por 30% emprstimos pessoais, cheque especial, linhas de capital de giro e
desconto de duplicatas. Nestes segmentos, a CEF tende a atuar com uma lgica semelhante dos bancos privados, bus-
cando maximizar lucros e remet-los ao Tesouro Nacional formao de supervit primrio. O crdito comercial possibilita
tambm rendimentos para custear operaes menos lucrativas e manter uma base mnima de capital para lastrear suas
atividades. Como sugere Costa (2004): No caso da Caixa, uma percentagem considervel dos crditos foi contratada em
condies no praticadas por bancos privados, pois atendem s polticas pblicas. A estrutura do banco tem custos que
devem ser recompensados em operaes do segmento livre. As operaes comerciais possibilitam um spread significativo.
fevereiro de 2007 a concesso de operaes de crdito imobilirio para os clientes

do BB e em contrapartida, sua rede de agncias captaria depsitos para a Cader-
neta de Poupana Poupex. Os bancos privados, por sua vez, procuraram realizar
parcerias com as construtoras e incorporadoras, efetuando um duplo movimento:
financiavam as obras e os imveis para os clientes, fidelizando-os por um prazo
mdio de 15 anos. Apesar desse movimento, estima-se que cerca de 50% dos
financiamentos das pessoas fsicas ainda seja realizado pelas prprias construtoras
e incorporadoras, em um prazo mdio de 60 meses.39
Assim, os bancos privados responderam de forma retardada, expandindo o
financiamento habitacional com mais vigor somente a partir de 2008 ou seja,
coube CEF sustentar o ciclo recente de expanso do crdito habitacional na sua
fase inicial. O programa Minha Casa, Minha Vida, anunciado em maro de 2009
com o objetivo de reduzir o dficit habitacional do pas, por meio da construo
de um milho de residncias para famlias de baixa renda, permitiu a sustentao
do financiamento imobilirio apesar da crise financeira.
4.2 Atuao regional dos bancos pblicos

Segundo Freitas e Paula (2009), a partir de um ponto de vista keynesiano, no qual
o sistema bancrio no atua meramente como intermedirio financeiro, desempe-
nhando aes ativas na alocao de recursos, a funo de preferncia pela liquidez
tambm afeta a disposio em conceder crdito para determinada regio, podendo
manter ou ampliar desigualdades regionais.40 No caso brasileiro, o problema as-
sume contornos quase que dramticos. A tabela 9 evidencia no somente o grau
de concentrao do crdito nas regies mais ricas do pas, como tambm mos-
tra a trajetria recente de inexorvel acentuao deste processo de concentrao.
Embora os dados no sejam abertos por instituies financeiras, duas hipteses
parecem explicar o fenmeno, as duas associadas ao processo de consolidao ban-
cria ocorrido durante a dcada de 1990. Em primeiro lugar, constituiu estratgia
deliberada do Banco Central promover a reduo do nmero de bancos estaduais,
importantes fontes de captao de depsitos e aplicao de recursos em suas res-
pectivas regies. Em segundo lugar, o processo de reestruturao ao qual o BB foi
submetido durante a mesma dcada levou esta instituio a atuar segundo critrios
de bancos privados.41 Vale dizer, a preferncia pela liquidez do BB nas regies mais
39. Salienta-se que diante da expanso do mercado de capitais, 21 empresas do ramo imobilirio lanaram aes
na Bolsa de Valores de So Paulo. Em 2007, o segmento de construo captou quase R$ 12 bilhes com aes.
Os recursos foram destinados s obras em andamento, compra de terrenos e pagamento de dvidas.
40. Conforme Freitas e Paula (2009, p. 2): Regies que apresentam maior risco podem provocar maior preferncia pela
liquidez dos agentes econmicos e, dessa forma, a renda no consumida utilizada para comprar riqueza no produtvel
(moeda e outros ativos lquidos), permitindo que determinadas regies possam sofrer de insuficincia de demanda efetiva.
41. Andrade e Deos (2007, p. 3), por exemplo, mostram que, apesar do controle acionrio do Estado brasileiro e
dos diferentes programas e aes de natureza pblica, o BB atua preponderantemente nos mesmos termos de um
banco privado tpico.
pobres tende a assemelhar-se quela dos bancos privados. Mesmo durante a crise
financeira de 2008, quando o BB atuou de fato como banco pblico, provendo
liquidez em um momento de reverso das expectativas e elevao da averso ao
risco, esta atuao tendeu a acentuar a desigualdade na distribuio do estoque de
crdito. No difcil apreender que, se as atividades econmicas se concentram nas
regies mais ricas do pas, tambm ser nestas regies que se dar a ao anticclica.
TABELA 10
Participao do Estado no crdito total concedido Brasil, 1994-2007
(Em %)
Estado/regio 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
DF 10,4 5,7 2,7 4,9 7,6 9,8 8,9 7,7 5 5,3 4,6 4,9 4,7 4,1
GO 1,2 2,2 1,8 4,2 1,7 1,4 1,4 1,3 1,3 1,6 1,8 1,9 1,9 1,7
MS 1,1 1,1 1,1 1 0,8 0,8 0,7 0,6 0,7 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8
MT 0,8 1,3 1,4 1,7 1,5 1,1 1 0,9 0,9 1,1 1,3 1,3 1,2 1,1
Centro-Oeste 13,5 10,4 7,2 11,9 11,6 13,1 11,9 10,6 7,9 8,9 8,5 9,1 8,7 7,7
AL 0,4 0,4 0,4 0,6 0,6 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
BA 3,9 3,6 1,4 2,6 2,7 2,8 2,9 2,5 2 2,1 2 1,9 1,8 1,5
CE 1,6 1,8 2 1,3 1,3 1,1 1 1,1 0,8 0,9 1,1 1 0,9 0,8
MA 0,8 0,4 0,3 1,2 0,6 0,6 0,6 0,6 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4
PB 0,4 0,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4
PE 2,5 2,9 2,1 2 2 1,8 1,6 1,3 1,1 1 1,1 1,2 1,4 1,3
PI 0,2 0,2 0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
RN 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3
SE 0,2 0,2 0,2 1 0,3 0,3 0,4 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2
Nordeste 10,3 10 7,2 9,7 8,6 8,6 8,2 7,1 5,8 6 6,2 6,1 6,1 5,6
AC 0,1 0 0 0 0 0 0 0,1 0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
AM 0,4 0,3 0,3 0,4 1,6 0,4 0,3 0,3 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3
AP 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
PA 0,6 0,6 8 2 0,8 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5 0,6 0,6 0,7 0,7
RO 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
RR 0 0 0 0,1 0 0 0 0 0 0,1 0 0,1 0,1 0,1
TO 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Norte 1,3 1,2 8,8 2,9 2,8 1,5 1,3 1,2 1,1 1,2 1,4 1,5 1,6 1,5
ES 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 0,8 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,8
MG 5,7 6 4,8 4,7 4,6 4,8 5,1 4,7 4,8 5 5,6 6,4 5,2 5,1
RJ 17,9 11,1 6,7 7,5 10,3 9,9 11,2 8,5 8,7 8,4 7,9 7,5 6,9 6,6
SP 38,3 44,6 52,7 51,7 49,1 48,9 49,6 56,1 60,1 57,9 56,5 55,3 57,3 60,5
Sudeste 62,5 62,4 64,9 64,8 64,7 64,6 66,8 70,1 74,3 72 70,8 70,1 70,2 73
PR 4,4 9 5,5 4,5 4,7 5 4,7 4,8 4,5 4,8 5,2 5 5,3 5
RS 5,6 5,4 4,9 4,5 5,5 5,4 5,2 4,5 4,7 5,3 5,8 6,1 5,8 5,2
SC 2,3 1,7 1,6 1,7 2 1,9 1,8 1,7 1,8 1,9 2,1 2,2 2,2 2,1
Sul 12,4 16,1 12 10,8 12,2 12,3 11,7 11 10,9 12 13,1 13,3 13,3 12,2
Brasil 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Freitas e Paula (2009, p. 8).
Ao que tudo indica a forma predominante de atuao do BB no sentido de

atenuar as desigualdades regionais constitui a gesto do Fundo Constitucional para
o Centro-Oeste. No obstante o papel diminuto que estes recursos representam no
total de ativos do banco, no se pode duvidar da sua importncia para o fomento
das atividades econmicas daquela regio. A mdia de crdito destinada pelo BB
regio Centro-Oeste era de pouco mais de 16% no ano de 2007 (tabela 11),
o dobro da participao desta regio no crdito total no pas (tabela 10).
A CEF, como sugerido, especializada no financiamento habitacional, no
uma instituio de fomento ao desenvolvimento regional, muito embora se
reconhea que a cadeia produtiva da construo civil pode ser estimulada pela
expanso ao crdito habitacional. O que, diga-se de passagem, explica o ligeiro
aumento da participao da regio Nordeste na distribuio do estoque de crdito
desta instituio nos anos de 2007 e 2008, conforme a tabela 11. O BNDES ten-
de a reproduzir a estrutura desigual de concentrao das atividades econmicas
nas regies mais ricas, de onde provm a maioria das demandas por financiamen-
to e onde esto localizadas as empresas de maior porte, em geral, j estabelecidas
no mercado e, portanto, com menor perfil de risco. Como agncias regionais de
fomento propriamente ditas, destacam-se o BNB e o Basa, gestores do FNE e
do FNO, respectivamente. O FNE representa cerca de 60% das aplicaes do
BNB,42 o qual concentra a totalidade dos seus emprstimos e financiamentos na
regio Nordeste.43 O Basa, por sua vez, concentra mais de 90% do seu saldo de
emprstimos e financiamentos na regio Norte.44
42. O BNB opera, alm do FNE, outros programas e fundos federais, tais como o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar. Conta, alm de recursos prprios, com os do Fundo da Marinha Mercante (FMM), da Poupana
Rural, dos depsitos especiais do FAT e de outros oriundos de parcerias com instituies internacionais, como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
43. Conforme os dados da DEST/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
44. O Basa, alm de sua principal fonte de recursos, o FNO, conta com recursos prprios e outras fontes, tais como
Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA), depsitos especiais do FAT, repasses do BNDES, do Fundo da Marinha
Mercante e do Oramento Geral da Unio.
TABELA 11
Distribuio do estoque de crdito por instituio e por regio 2005-2009
Crdito total
BB 2005 2006 2007 2008 20091
Norte 4,16 4,10 4,20 3,77 4,15
Nordeste 10,47 10,29 10,88 10,71 11,72
Centro-Oeste 18,30 16,86 16,18 15,59 15,35
Sudeste 40,05 43,27 43,71 48,27 47,83
Sul 27,02 25,48 25,04 21,67 20,95
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
CEF 2005 2006 2007 2008 20091
Norte 4,08 4,15 4,68 4,26 3,46
Nordeste 13,64 14,30 19,64 17,40 13,28
Centro-Oeste 9,51 9,48 10,83 10,46 11,72
Sudeste 54,75 52,18 44,65 48,15 53,53
Sul 18,02 19,90 20,19 19,72 18,00
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
BNDES 2005 2006 2007 2008 20091
Norte 2,94 2,91 3,15 4,04 5,26
Nordeste 7,57 7,73 7,64 7,32 11,15
Centro-Oeste 4,32 4,49 4,83 7,26 7,70
Sudeste 63,48 63,78 64,49 65,09 61,48
Sul 21,69 21,08 19,89 16,29 14,41
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: DEST.
Elaborao prpria.
A distribuio regional do crdito industrial entre as cinco principais agn-

cias oficiais de fomento tende a reproduzir a distribuio regional da renda, com
forte concentrao das operaes de crdito do BB, da CEF e do BNDES nas
regies Sudeste e Sul, como mostra a tabela 12. Na verdade, podem-se agrupar
as cinco instituies em trs grupos. No primeiro, englobando BB e CEF, o ciclo
recente de crdito caracterizou-se por uma tendncia de concentrao do crdito
na regio Sudeste, alternando momentos de maior e menor intensificao deste
processo, o que indica prevalecer a lgica privada que tem norteado a poltica fi-
nanceira destas duas instituies no perodo recente. A ecloso da crise financeira
contribuiu para concentrar definitivamente o crdito industrial na regio Sudeste
para as duas instituies, na medida em que foi o setor industrial um dos que
mais se ressentiu da maior averso ao risco que permeou os bancos privados.

TABELA 12
Distribuio regional do crdito ao setor industrial a partir das principais agncias
oficiais de fomento 2005-20091
BB 2005 2006 2007 2008 20091
Norte 1,14 0,93 0,91 0,88 0,96
Nordeste 3,63 2,93 3,82 4,42 4,69
Centro-Oeste 6,32 4,75 3,97 3,67 4,23
Sudeste 63,85 70,30 68,31 73,03 73,15
Sul 25,05 21,09 22,99 18,01 16,97
Total 100 100 100 100 100
CEF 2005 2006 2007 2008 20091
Norte 1,22 1,29 1,86 1,63 1,23
Nordeste 11,32 11,85 14,12 12,14 9,39
Centro-Oeste 5,55 5,06 9,26 7,51 3,51
Sudeste 47,32 46,34 43,89 52,29 64,23
Sul 34,59 35,47 30,87 26,43 21,65
Total 100 100 100 100 100
BNDES 2005 2006 2007 2008 20091
Norte 0,74 0,95 0,90 2,86 3,35
Nordeste 16,43 16,12 15,53 16,19 24,64
Centro-Oeste 2,82 2,82 3,45 6,04 7,60
Sudeste 70,03 69,69 69,48 63,63 56,55
Sul 9,97 10,42 10,65 11,28 7,86
Total 100 100 100 100 100
Basa 2005 2006 2007 2008 20091
Norte 92,41 92,62 91,57 91,09 93,30
Nordeste 1,27 1,07 1,18 1,00 0,58
Centro-Oeste 3,70 4,08 3,79 2,89 2,12
Sudeste 2,31 2,21 3,41 5,00 4,00
Sul 0,31 0,01 0,06 0,02 0,00
Total 100 100 100 100 100
BNB 2005 2006 2007 2008 20091
Nordeste 100 100 100 100 100
Total 100 100 100 100 100
Fonte: DEST.
Elaborao prpria.
Nota:1 At agosto.
No segundo, o BNDES, ao contrrio, tem descrito uma trajetria de des-

concentrao, ainda que ligeira, entre 2005 e 2007, e bastante intensa a partir
de 2008. Esta desconcentrao tem privilegiado a regio Nordeste, que passou a
concentrar mais de 24% do crdito industrial deste banco, contra pouco mais de
16% do ano anterior. No se trata aqui de um resultado da ao anticclica do
banco, mas do apoio financeiro que a instituio tem dado regio, em particular
ao complexo industrial porturio de Suape.
No terceiro, o Basa e o BNB constituem casos parte. O BNB, como suge-

rido, atua exclusivamente na regio Nordeste. Nesse caso, o alvo da investigao
que no ser objetivo deste captulo deveria ser as desigualdades intrarregionais.
Isto , verificar se as aplicaes do BNB so destinadas aos estados e municpios
nordestinos de maior dinamismo econmico, reproduzindo as desigualdades in-
trarregionais, ou se atuam efetivamente com o intuito de reduzi-las.45 Anlise
semelhante deve ser efetuada para o Basa, com o adendo que esta instituio no
atua exclusivamente na regio Norte. Os dados da tabela 8 explicitam que, entre
2006 e 2009, o Basa vem ampliando, ainda que marginalmente, suas operaes
de crdito ao setor industrial para a regio Sudeste.
J a distribuio regional do crdito rural entre as principais agncias de
fomento segue um padro distinto para cada instituio. De acordo com a ta-
bela 13, no ano de 2009 o crdito rural do BB estava concentrado na regio
Sul, seguida das regies Centro-Oeste e Sudeste, em uma clara tendncia de
desconcentrao em favor do Sudeste. O BNB, segunda principal instituio
responsvel pelo crdito rural do pas, como indicado, concentra 100% das suas
operaes de crdito na regio Nordeste. O BNDES e o Basa, que detm parcela
residual do crdito rural, descreveram trajetrias distintas. O primeiro vem con-
centrando suas operaes nas regies Sudeste e Centro-Oeste, como resultado
do maior apoio financeiro s cadeias de produo de acar e gros (JESUS JR.;
PAULA, 2009). O segundo no registrou, entre os anos de 2005 e 2009, ope-
raes de crdito rural para as regies Sul e Sudeste, concentrando-se na regio
Norte por fora das regras de gesto do FNO. A CEF, formalmente desobrigada
de destinar parcela dos depsitos vista ao crdito agrcola, no figura entre as
mais importantes no crdito rural.46
O padro de distribuio do crdito habitacional do pas , ao que tudo
indica, o mais desequilibrado. A anlise da distribuio regional do crdito habi-
tacional da CEF, entre os anos de 2005 e 2009, cujos dados constam da tabela 14,
permite identificar dois momentos distintos, envolvendo as regies Sudeste, Sul
e Nordeste a participao das demais regies permanece estvel durante todo
o perodo: o primeiro, que vai de 2005 at 2008, de intensa desconcentrao do
Sudeste em favor do Nordeste e do Sul; e o segundo, que iniciou a partir de 2009,
de intensa reconcentrao em favor do Sudeste.
45. Para Almeida, Silva e Resende (2006), em grande medida, os recursos dos fundos constitucionais so destinados
s reas de maior dinamismo econmico dentro de cada regio, o que pode contribuir para reduzir as desigualdades
interregionais custa de uma maior desigualdade intrarregional.
46.Ver, Banco Central do Brasil, Manual do crdito rural. Ver, tambm, Prates et al. (2009, p. 227).
TABELA 13
Distribuio regional do crdito ao setor rural a partir das principais agncias
oficiais de fomento 2005-20091
BB 2005 2006 2007 2008 2009
Norte 3,40 3,70 3,88 3,36 3,43
Nordeste 7,33 7,49 7,72 7,53 7,72
Centro-Oeste 31,03 29,08 28,58 28,85 27,29
Sudeste 18,12 19,64 20,24 21,56 24,35
Sul 40,12 40,09 39,59 38,70 37,21
Total 100 100 100 100 100
BNDES 2005 2006 2007 2008 2009
Norte 3,13 5,98 15,42
Nordeste 19,20 18,63 17,97 5,98 4,94
Centro-Oeste 10,92 14,00 13,52 25,08 21,42
Sudeste 33,69 32,24 32,14 51,40 48,65
Sul 36,19 35,13 33,25 11,56 9,56
Total 100 100 100 100 100
Basa 2005 2006 2007 2008 2009
Norte 94,63 93,26 92,61 92,87 92,97
Nordeste 2,57 3,47 4,13 4,69 4,67
Centro-Oeste 2,80 3,27 3,26 2,44 2,36
Sudeste
Sul
Total 100 100 100 100 100
BNB 2005 2006 2007 2008 2009
Nordeste 100 100 100 100 100
Total 100 100 100 100 100
Fonte: DEST.
Elaborao prpria.
Nota:1 At agosto.
TABELA 14
CEF Distribuio regional do crdito ao setor habitacional 2005-20091
2005 2006 2007 2008 2009
Norte 2,42 2,42 3,32 3,01 2,40
Nordeste 10,83 11,85 20,55 19,28 12,53
Centro-Oeste 9,03 9,34 11,50 11,58 9,38
Sudeste 61,86 58,27 45,05 45,38 55,13
Sul 15,86 18,13 19,58 20,76 20,56
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: DEST.
Elaborao prpria.
Nota:1 At agosto.
4.3 Contribuio dos bancos pblicos para aumentar o grau de bancarizao

Muito embora existam poucos estudos sobre grau de bancarizao da sociedade bra-
sileira, os dados disponveis apontam uma enorme concentrao das agncias ban-
crias nas regies Sudeste e Sul. Em abril de 2009, 2.187 municpios quase 40%
do total no possuam agncias bancrias nem postos de atendimento bancrio
(ver tabela 15). Os ndices pioram nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
TABELA 15
Atendimento bancrio no pas agncias bancrias e postos de atendimento bancrio
(PAB) nmero de municpios por regio
(Em %)
Regies Municpio sem agncia e sem PAB Municpio com uma agncia Municpio com PAB e sem agncia
Norte 61,9 19,4 1,8
Nordeste 57,0 28,0 0,2
Centro-Oeste 41,3 26,1 0,8
Sudeste 23,0 29,6 1,4
Sul 25,7 21,6 6,0
Brasil 39,2 26,3 2,0
Fonte: Bacen.
Elaborao prpria.
De acordo com o grfico 7, o BB, a CEF e o BNB podem ser apontados

com instituies responsveis por um esforo de desconcentrao das agncias
em benefcio das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste, na medida em que
exibem, para estas regies, indicadores superiores aos da mdia nacional. Desta-
ca-se que o BB a instituio bancria presente no maior nmero de municpios
brasileiros: 3.442 municpios, contra 2.959 do segundo lugar, o Bradesco.47 Faz
parte deste esforo uma ampliao dos chamados correspondentes bancrios,
como as agncias lotricas, postais supermercados, padarias, lojas de materiais
de construo e de mveis. Entretanto, em funo das limitaes inerentes
atuao dos correspondentes bancrios, o esforo de bancarizao deve consi-
derar outros meios. Neste sentido, o Banco do Brasil criou uma subsidiria,
o Banco Popular do Brasil Lei no 10.738/200348 para conceder crdito de
R$ 50 a R$ 500 ao setor informal da economia sem acesso ao crdito consigna-
do. O banco tambm atua na concesso de microcrdito, possuindo, ao trmino
do ano de 2009, uma carteira de R$ 674 milhes; e no Programa Nacional de
47. Banco do Brasil e Bradesco disputam liderana no pioneirismo das agncias no interior do Brasil. Disponvel em:
<http://oglobo.globo.com/economia/mat/2009/11/21/banco-do-brasil-bradesco-disputam-lideranca-no-pioneirismo-
das-agencias-no-interior-do-brasil-914872678.asp>.
48. As taxas de juros nas operaes do Banco Popular so de 2% a. a. Para garantir estas taxas de juros, os custos
operacionais precisam ser compatveis. Assim, praticamente 80% das operaes do Banco Popular so realizadas por
meio de point of sales (POS), ou seja, aparelhos que ficam em balces, como os de crdito e dbito em lojas, e no
por agncias convencionais; 10% por meio de quiosques simples; e os outros 10% restantes por meio de agncias
simplificadas ou miniagncias , com dois microcomputadores.
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) do governo federal, com

uma carteira de R$ 18,3 bilhes (BB, 2010). Apesar destas aes, o BB no
a principal instituio financeira a atuar no segmento de microcrdito, como
mostra a tabela 15.49
GRFICO 7
Distribuio das agncias bancrias por regio abril de 2009
(Em %)
Fontes: Bacen 2009 e Matijascic (2009, p. 75).
TABELA 16
Principais financiadores do microcrdito Brasil, dezembro de 2008
Instituio Carteira (R$ milhes) Participao (%)
BNB 362 51,2
Banco Real (real microcrdito) 88 12,4
BNDES 70 10,6
Outros 176 25,8
Total 708 100,0
Fonte: Cadastro do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO).
49. Salienta-se que o BB organizou o Programa Desenvolvimento Regional Sustentvel, que no se restringe rea
de atuao do FCO, por meio da mobilizao de diversos agentes Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas, Sebrae; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, Embrapa; e governos , procurando apoiar diversas
atividades produtivas para que se tornem economicamente viveis, tais como piscicultura, fruticultura, horticultura,
bovinocultura, ovinocaprinocultura, mandiocultura, comrcio de reciclveis e artesanato. A metodologia da articulao
e mobilizao de diferentes atores passou a envolver tambm associaes, cooperativas, organizaes no governa-
mentais, universidades e governos municipais. Isto permitiu a elaborao de diagnsticos e de planos de negcios
integrados de toda a cadeia de valor, incorporando as etapas de produo e distribuio.
O BNB a maior instituio a atuar no segmento do microcrdito produtivo

e orientado, tanto urbano como rural, sendo responsvel pelas mais bem-sucedidas
experincias brasileiras, o CrediAmigo linha de microcrdito urbano e o Agro-
Amigo voltado para a agricultura familiar. Ambos os programas utilizam o aval
solidrio, por meio do qual trs a dez microempresrios formam um grupo que se
responsabiliza pelo pagamento integral dos emprstimos e pelo apoio de uma Or-
ganizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). Apresentam baixs-
sima taxa de inadimplncia, graas metodologia de apoio tcnico na concesso
do crdito, que auxilia na estruturao da produo e modernizao dos negcios.
No mbito do AgroAmigo, o BNB introduziu a figura do assessor de microcrdi-
to rural, permitindo que cada agricultor seja visitado antes de assinar seu contrato,
quando se calculam os fluxos de caixa dos pequenos empreendimentos e arbitram a
capacidade de endividamento.50 Em geral, o assessor de microcrdito rural um tc-
nico agrcola da regio que conhece a comunidade. Com a proximidade passa a existir
um compromisso de pagamento da dvida que no se estabelece com uma instituio
abstrata e longnqua o banco , mas sim no mbito de uma relao de reciprocidade
entre quem atribui e quem recebe o financiamento (ABRAMOVAY, 2008).51 Em
suma, o modelo desenvolvido pelo BNB combina orientao aos produtores e qua-
lificao dos assessores de microcrdito, cuja remunerao varivel e vinculada ao
desempenho das carteiras cerca de dois mil clientes por assessor.52 Cada agncia tem
um comit de crdito para a aprovao das propostas elaboradas pelos assessores.53
O Banco da Amaznia tambm implementou, em dezembro 2007, o pro-
grama Amaznia Florescer, com base em uma metodologia de acompanhamento
de crdito aos microempreendedores, em geral, oriundos do mercado informal.
At dezembro de 2009, foram liberados R$ 6,9 milhes, beneficiando 8.897
50. O BNB contratou a empresa NeuroTech para criar um credit scoring a fim de facilitar o trabalho dos assessores, com
base nos padres observados na carteira de microcrdito. Com isto, pretende disponibilizar os sistemas de aprovao
de crdito na internet e no apenas nas agncias.
51. O mesmo ocorre com o Programa CrediAmigo, cujos assessores de crdito do Instituto Nordeste Cidadania reali-
zam o levantamento socioeconmico para definio das necessidades de crdito por meio do relacionamento direto
com os tomadores, no prprio local de trabalho. O programa de microcrdito produtivo e orientado urbano destina-se
a pessoas que trabalham por conta prpria, trabalhadores que atuam no setor informal da economia. Alm de facilitar
o acesso ao crdito, oferece aos tomadores acompanhamento e orientao sobre o planejamento do negcio para
melhor aplicao dos recursos, possibilitando uma integrao competitiva ao mercado. O programa tambm abre
conta-corrente para todos os clientes do tomador, sem cobrar taxa de abertura e manuteno de conta, facilitando
movimentao do crdito e o recebimento futuro. Os valores iniciais variam de R$ 100,00 a 2.000,00, de acordo com
a necessidade e o porte do negcio. Os emprstimos podem ser renovados e evoluir at R$ 10.000,00, dependendo da
capacidade de pagamento e estrutura do negcio, permanecendo esse valor como endividamento mximo do cliente.
52. Em geral, os assessores, contratados pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, comeam ganhando
R$ 600 mais remunerao varivel vinculada gerao de novos crditos e ao desempenho da carteira. A remunerao
varivel tende a reduzir o grau de inadimplncia, uma vez que temendo diminuir seu salrio, os assessores visitam os
clientes com mais frequncia e acompanham seus fluxos de caixa. O xito do modelo levou outras instituies finan-
ceiras a disputarem os assessores e suas carteiras de crdito do BNB.
53. Os principais tipos de emprstimos so na modalidade de capital de giro, mas o programa tambm contempla
aquisio de mquinas e equipamentos. Segundo Neri (2008, p. 41): o CrediAmigo oferta hoje sozinho mais crdito
que todos os outros programas brasileiros juntos. Ver, tambm, Ribeiro e Carvalho (2006).
pequenos empreendedores. Desenvolveu ainda o programa Banco para Todos,

pelo qual a instituio concede microcrdito populao de baixa renda para
aquisio de bens de consumo e pequenos equipamentos carrinhos de pipoca
ou cachorro-quente, mquinas de costura etc. Criado em 2003, o programa li-
berou cerca de R$ 32 milhes, atendendo 56.925 beneficiados. Aparentemente,
os esforos do Basa em bancarizar a populao atendida nas suas reas de atuao
tiveram seu auge nos anos de 2004 e 2005, quando uma forte demanda reprimida
foi atendida pela instituio (tabela 17 e grfico 8).
TABELA 17
Basa nmero de contas simplificadas 2003-2009
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Nmero de contas 1.547 16.647 8.491 3.545 2.851 3.287 3.966 40.334
Fontes: Basa e Gerncia de Gesto de Programas Governamentais (GPROC).
GRFICO 8
Basa, programa banco para todos 2003-2009
Fontes: Basa e GPROC.

Elaborao prpria.
Tambm importante mencionar a experincia do BNDES no segmento do

crdito em pequena escala. Por meio de uma linha de crdito a pequenas empresas
e pessoas fsicas microempreendedores, pequenos produtores rurais, transporta-
dores autnomos de carga e transporte escolar , o banco realizou desembolsos
que totalizaram R$ 13,3 bilhes no ano de 2008. O banco opera suas linhas de
crdito em pequena escala por meio da rede bancria comercial e do carto BN-
DES, pelo qual os financiamentos so disponibilizados e os custos de transao
reduzidos (COUTINHO et al., 2009).
Por fim, a CEF desenvolveu o programa denominado Caixa Fcil antigo

Caixa Aqui , que oferece conta-corrente para indivduos cujos saldos atinjam no
mximo R$ 1.000,00 e no possuam contas em outros bancos. O nmero dessas
contas simplificadas, isentas de tarifas, evoluiu de 1.123 mil em 2003 para 7.066
mil em 2009 uma taxa de crescimento nominal de quase 36% a.a.54 Ou seja,
trata-se explicitamente de uma modalidade voltada para garantir a bancarizao
da populao de renda mais baixa.55 Se, por um lado, estes dados indicam um
esforo em expandir o grau de acesso da sociedade brasileira aos servios banc-
rios, especialmente os segmentos de renda mais baixa, por outro lado, os dados
indicam dificuldades em garantir a bancarizao das populaes residentes nas
regies Norte e Centro-Oeste (tabela 17).56
TABELA 18
CEF distribuio do nmero de contas por regio
(Em %)
Regies 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Centro-Oeste 8,06 8,04 8,09 7,93 7,95 7,81 7,86
Nordeste 21,73 21,80 22,20 22,61 22,73 24,02 24,13
Norte 3,33 3,43 3,56 3,64 3,76 4,03 4,13
Sudeste 47,68 47,61 47,25 46,87 46,63 45,50 45,33
Sul 19,21 19,12 18,90 18,94 18,93 18,64 18,55
Fonte: CEF.
Elaborao prpria.
Os dados e os argumentos apresentados salientaram a importncia dos bancos
pblicos federais em sua tradicional e histrica funo de fomentar o desenvolvi-
mento econmico brasileiro, em particular no financiamento de longo prazo dos
grandes projetos de investimento, no financiamento dos setores agrcola e habita-
cional, suprindo importantes lacunas deixadas pela iniciativa privada. Destacam-
se o BNDES, o BB e a CEF.
Alm disso, essas instituies deram suas contribuies para com o desen-
volvimento regional. Chama ateno a forma mais limitada com a qual atuam,
neste funo, o BNDES, o BB e a CEF. Se, por um lado, parece evidente que os
54. Os clientes com renda at R$ 700,00 mensais respondem por 19,7% das cadernetas de poupana e por 31,4% do
crdito contratado pela CEF. Clientes com renda entre R$ 700,00 e R$ 3.000,00 respondem por 29,9% das cadernetas
de poupana e por 34,1% das operaes de crdito (CAIXA..., 2009, p. 19).
55. No se pode deixar de salientar que a CEF responde pelo pagamento dos benefcios do Programa Bolsa Famlia,
do Seguro Desemprego, do FGTS, do PIS e do Abono Salarial. Em 2009, foram realizadas 224.833 mil pagamentos.
56. Para promover a interiorizao dos negcios, foram abertas 349 novas agncias. Mas a aposta maior tem sido na
expanso dos correspondentes bancrios quase 24 mil postos de atendimento, incluindo as lotricas , permitindo
operar com menor custo e maior capilaridade.
crditos industrial e rural concentram-se nas regies em que estas atividades so

mais proeminentes, por outro lado, tambm importante que tais instituies
exeram um papel mais ativo ao desconcentrar o crdito produtivo em direo s
regies mais pobres, garantindo o fomento regional e a reduo das desigualdades
econmicas. Investigar mais a fundo porque estas instituies ainda concentram
suas operaes de crdito nas regies mais ricas constitui uma importante agenda
de estudo. A criao de instituies especficas, tais como BNB e Basa, embora
de indubitvel relevncia para as regies em que operam, ainda no parece ser a
soluo definitiva.
Tambm no tocante expanso do acesso da sociedade brasileira aos ser-
vios bancrios, sobretudo, dos segmentos mais pobres, os bancos pblicos tm
desempenhado papel fundamental, seja na concesso de microcrdito com des-
taque para o BNB na abertura de contas simplificadas e na expanso dos cor-
respondentes bancrios.
Pelos aspectos discutidos, a atuao dos bancos pblicos federais surge como
soluo adequada para problemas de natureza estrutural da economia brasileira,
o que por si s j justificaria a sua existncia. Ademais, a crise financeira mos-
trou que os bancos pblicos podem e devem contribuir para suavizar movimen-
tos recessivos do ciclo econmico, em uma atuao nitidamente conjuntural.
Neste particular, curioso notar que a atuao dos bancos pblicos tende a suprir
lacunas deixadas pelos bancos privados, nacionais e estrangeiros, cuja averso ao
risco desencadeou uma contrao abrupta do crdito. Os bancos pblicos, com
uma funo de preferncia pela liquidez diferente dos seus congneres privados,
contriburam para mitigar os efeitos da crise pelo canal do crdito.
Finalmente, salienta-se que a despeito do papel relevante que os bancos p-
blicos tm desempenhado na economia brasileira, no parecem capazes de res-
ponder sozinhos a uma acelerao persistente da demanda por recursos. Haver
sempre a necessidade de uma ao compartilhada entre as instituies pblicas
e as privadas, sobretudo, outros agentes financeiros de longo prazo bancos de
investimentos domsticos e estrangeiros, fundos de investimentos em infraestru-
tura, operaes de private equities etc. para sustentar um processo acelerado de
desenvolvimento econmico e social.
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CAPTULO 15
FUNDOS PBLICOS DO GOVERNO FEDERAL: ESTADO DA ARTE E

CAPACIDADE DE INTERVENO
1 INTRODUO
Este artigo tem o propsito de apresentar o estado da arte dos principais fun-
dos pblicos do governo federal brasileiro: o Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), os Fundos
Constitucionais de Financiamento das regies Norte (FNO), Nordeste (FNE)
e Centro-Oeste (FCO), alm dos fundos setoriais atrelados s reas de cincia e
tecnologia. Em comum, pode-se entender que estes mecanismos constituem-se
como fundos contbeis e financeiros, garantindo acumulao patrimonial, flu-
xos constantes de receita por estarem vinculados a fontes de arrecadao, alm
de gesto financeira especfica e compartilhada, ao institurem conselhos de
gesto, que so utilizados pelo poder pblico para administrar recursos recebi-
dos da sociedade ou de outros entes federativos, vinculando-os a determinadas
polticas pblicas. Entretanto, o cotejamento destes instrumentos de poltica
permite concluir que so distintos seus mecanismos de funcionamento, assim
como so mltiplos seus objetivos.
Para alm da descrio histrica do surgimento de cada um dos fundos que
se segue na seo 2, sero cotejadas as institucionalidades e os mecanismos de fun-
cionamento destes fundos, relacionando suas finalidades e formas de gesto, tra-
tados na seo 3. A seo 4, por sua vez, apresentar os instrumentos de poltica
pblica que so viabilizados por meio destes fundos, ao passo que a seo 5 trar
informaes acerca do desempenho recente, tanto dos fundos quanto dos resul-
tados de instrumentos de poltica por eles amparados. Por fim, nas consideraes
finais sero discutidos os demais aspectos que mereceriam ser ainda aprofundados
em agendas de estudo de polticas pblicas.
2 UM BREVE HISTRICO DO SURGIMENTO DOS FUNDOS

O Fundo de Garantia do Tempo de Servio foi criado em 1966 substituindo
o regime de indenizao por resciso do contrato de trabalho ento vigente.
A Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), de 1943, estabelecia a indenizao
ao trabalhador demitido, na base de um salrio mensal por ano trabalhado ou pe-
rodo acima de seis meses, e determinava que o trabalhador adquiria estabilidade
ao completar dez anos na mesma empresa, s podendo ser demitido por falta
grave ou circunstncias de fora maior, devidamente comprovadas, com direito
indenizao por tempo de servio em dobro, no caso de extino da empresa. Esta
regulao acabava por provocar um enrijecimento no mercado de trabalho, alm
de onerar sobremaneira as empresas com passivos trabalhistas, o que justificou a
concepo e a implantao de um instrumento nos moldes do FGTS.
Por outro lado, pode-se creditar tambm s origens do fundo o papel mais
proeminente que o Estado passa a ter nas dcadas de 1960 e 1970, na proviso
de infraestrutura e insumos bsicos, o que demandou a construo de um sistema
de financiamento especfico para atender estes setores da economia, assegurando
um fluxo de recursos estvel e em grandes volumes. O reordenamento financeiro
do setor pblico, por meio da reforma tributria de 1966, foi marco importante
para dotar o Estado de capacidade de investimento. Assim, os fundos pblicos
de poupana compulsria, como o FGTS passaram tambm a operar como me-
canismos para o financiamento da habitao, infraestrutura e investimentos das
empresas estatais.
O programa que engendrou a concepo do Fundo de Amparo ao Trabalha-
dor, o seguro-desemprego, criado em 1985, era custeado inicialmente com recur-
sos do Tesouro. Em sua criao, devido a suas reduzidas dimenses, o programa
no representava dispndios pblicos muito onerosos. Contudo, logo j se colo-
cava a perspectiva de ampliao da cobertura do programa em funo no apenas
da reviso dos requisitos de acesso, como tambm da conjuntura recessiva que se
desenhara, sobretudo a partir de meados desta dcada. Assim, o projeto de cria-
o do FAT, constitudo por recursos do PIS/PASEP,1 tornou-se parte integrante
da Constituio Federal (CF) de 1988. A Constituio Federal previu ainda a
criao de uma contribuio das empresas que observassem ndices de demisso
acima da mdia setorial e que, deste modo, estivessem aumentando os ndices de
rotatividade da mo de obra, mecanismo que no foi institudo.
Da mesma forma que o FGTS, tambm o FAT foi concebido para atuar
como importante instrumento de fomento ao desenvolvimento econmico, sen-
do que a mesma Constituio Federal determinou que 40% dos recursos arre-
cadados pelo fundo fossem destinados ao Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), com o propsito de financiar diversas linhas e
programas de desenvolvimento econmico. Posteriormente, na dcada de 1990,
1. O fundo PIS/PASEP nasceu da juno, em 1975, do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao
do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), que garantiam a trabalhadores empregados com carteira assinada e fun-
cionrios pblicos o direito a um percentual, seja do faturamento bruto das empresas, seja da receita lquida da Unio,
estados ou municpios, conforme o caso. At o incio da dcada de 1990 o PIS/PASEP era constitudo pelo conjunto
das contas individuais devidamente remuneradas na forma da lei. Tratava-se, pois, de uma ao governamental cujo
conjunto de beneficirios era composto pelos trabalhadores diretamente envolvidos no programa, quais sejam, os
empregados dos setores pblico e privado efetivamente cadastrados na forma da lei.
Fundos Pblicos do Governo Federal... 591
outros instrumentos de fomento ao desenvolvimento econmico foram institu-

dos, utilizando recursos provenientes do excedente no utilizado para os paga-
mentos do Programa Seguro-Desemprego, sendo operados por outros bancos p-
blicos federais, para alm do BNDES. Estas novas linhas de financiamento foram
concebidas com o propsito de beneficiar principalmente pequenas empresas, e o
objetivo de gerar emprego e renda neste segmento.
Os fundos constitucionais FNO, FNE e FCO tambm surgem
com a promulgao da CF/88, com o objetivo de promover programas de
financiamento aos setores produtivos das regies Norte, Nordeste e Centro-
Oeste. Estes trs fundos foram concebidos com a lgica de destinar parte
da arrecadao tributria para as regies mais carentes, visando promoo
do desenvolvimento econmico e social daquelas regies, por intermdio de
programas de financiamento aos setores produtivos. So, portanto, fundos
de fomento para o desenvolvimento regional, sendo que diferentemente do
FGTS e do FAT, no possuem outros programas de auxlio ao trabalhador
desempregado associados a eles.
Estes trs fundos so ento constitudos por meio de transferncias constitu-
cionais que, por sua vez, so parcelas de recursos arrecadados pelo governo federal
transferidas para estados, Distrito Federal e municpios, conforme estabelecido na
Constituio. As principais transferncias compem o Fundo de Participao dos
Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Mas tambm so
consideradas transferncias constitucionais os fundos constitucionais. Os recursos
de todas estas transferncias constitucionais provm da arrecadao das receitas do
Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Por fim, a instituio dos fundos setoriais est associada implantao de
um novo instrumento de poltica cientfica e tecnolgica no pas, a partir da
percepo de que o novo Sistema Nacional de Inovao, concebido no incio da
dcada de 1980, assim como ocorria com as fontes para financiamento da infra-
estrutura e desenvolvimento econmico, tambm carecia de constncia e volumes
significativos de fluxos financeiros, no contemplando assim importantes agentes
do processo inovativo, implicando em dificuldades de promoo e gesto das
atividades promovidas em seu mbito.2
2. Cabe destacar aqui que antes da criao dos fundos setoriais destinados ao desenvolvimento da cincia e tecnologia
na dcada de 1980, a rea de cincia e tecnologia no Brasil j havia contado com o Fundo Nacional de Desenvolvi-
mento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), criado em 1969, que teve como objetivo proporcionar autonomia financeira
ao sistema nacional de cincia e tecnologia ao contempl-lo com recursos oramentrios e emprstimos do exterior.
Entretanto, a configurao de tal fundo no evitou as descontinuidades e a falta de recursos para esta rea haja vista
a progressiva restrio fiscal imposta pela Unio. Naquele contexto, os ministrios buscaram na vinculao de recursos
oramentrios a alternativa para o financiamento de seus respectivos setores. Lgica esta que conduziu aos fundos
setoriais. O direcionamento de recursos governamentais para setores industriais especficos prtica documentada
desde o incio da dcada de 1980, a partir de quando se passa a observar a introduo de programas de financiamento
Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I) setorial em vrios pases.
A lgica de setorialidade introduzida no sistema de cincia e tecnologia

no Brasil pautou-se tambm no propsito de vincular recursos ao setor de
cincia e tecnologia, a partir do financiamento de uma srie de instrumentos
criados para a promoo de um Sistema Nacional de Inovao. Pode-se afir-
mar, alm disso, que os fundos setoriais vieram tambm para garantir que a
pesquisa cientfica e tecnolgica, em setores privatizados ou abertos concor-
rncia na dcada de 1990, no tivesse soluo de descontinuidade, colocando
em risco a capacitao j alcanada no pas.
Em comum, pode-se entender que esses mecanismos constituem-se
como fundos contbeis e financeiros, garantindo acumulao patrimonial,
fluxos constantes de receita por estarem vinculados a fontes de arrecadao,
alm de gesto financeira especfica e compartilhada, ao institurem conse-
lhos de gesto, que so utilizados pelo poder pblico para administrar re-
cursos recebidos da sociedade ou de outros entes federativos, vinculando-os
a determinadas polticas pblicas. Assim, este tipo de instrumento garante
disponibilidade de recursos para alm dos exerccios fiscais e oramentrios,
e o patrimnio acumulado permite o desenho e execuo de programas de
fomento ao desenvolvimento econmico e tecnolgico.
Em suma, ao se constituir um fundo, institui-se uma conta especial, vol-
tada para a gesto e o controle financeiro. Isto possibilita identificar, com cla-
reza: as fontes de receita; os valores e datas de ingresso dos recursos; a natureza
das despesas realizadas; os valores e datas de usos dos recursos; e os eventuais
rendimentos das aplicaes financeiras. importante observar por fim que a
lgica de gesto via mecanismo de constituio de fundos torna-os sensveis
aos ciclos econmicos, posto que boa parte de suas fontes de receita esto atre-
ladas a instrumentos de arrecadao fiscal, por sua vez tambm sensveis a mu-
danas conjunturais e estruturais na economia. Assim, uma reduo expressiva
das contribuies correntes tende a provocar expressivos desequilbrios, com a
possibilidade de se inviabilizar o atendimento dos propsitos de polticas pbli-
cas financiados por recursos desta natureza, e a execuo dos programas a eles
vinculados. Assim, apesar da blindagem contbil e financeira, a constituio de
mecanismos desta natureza no garante completamente a existncia contnua
de recursos para os propsitos de polticas a que se destinam, sendo preocupa-
o de sua gesto a preservao e evoluo patrimonial.
3 INSTITUCIONALIDADE E FUNCIONAMENTO DOS FUNDOS
3.1 Mltiplos objetivos

O principal objetivo de criao do FGTS o de proteger o trabalhador,
regido pela CLT, contra demisses sem justa causa, mediante a formao
de um peclio a ser recebido quando da eventual demisso. Este peclio

tambm pode ser disponibilizado por ocasio da aposentadoria ou mor-
te do trabalhador. Ou seja, pode-se entender que a finalidade deste fun-
do propiciar uma espcie de seguro social que auxilie os trabalhadores
no perodo de inatividade, alm de servir como indenizao por dispensa
de emprego sem justa causa. Este instrumento tambm contribui para um
maior dinamismo do mercado de trabalho, ao mitigar o custo de passivos
trabalhistas das empresas.
Assim, o FGTS assemelha-se a uma conta de previdncia individual.
distinto, portanto, das garantias sociais bsicas e genricas asseguradas pelas
polticas sociais, como o seguro-desemprego, que um direito do cidado que
perde seu emprego, independentemente de contribuies prvias. Alm disso,
o FGTS tambm tem como objetivo possibilitar ao trabalhador a formao
de um patrimnio, via aquisio de imveis. Pode-se afirmar que este fundo
tambm tem como finalidade garantir uma fonte de financiamento para ha-
bitao, sendo que seus recursos inicialmente foram incorporados ao Sistema
Financeiro da Habitao (SFH).
Esse mecanimo de acumulao patrimonial permite que os recursos no
resgatados do fundo sejam destinados para programas de fomento, permitindo
o financiamento de setores considerados prioritrios para o desenvolvimento
econmico e social, tais como habitao popular, saneamento bsico e infraes-
trutura urbana. Estes mecanismos de financiamento sero o principal objeto de
apreciao deste artigo, no mbito dos instrumentos de poltica pblica deri-
vados do FGTS.
O FAT tambm foi concebido para beneficiar os trabalhadores. Entre-
tanto, diferentemente do FGTS, no possui a lgica de formar patrimnios
individuais. Sua finalidade garantir recursos ao custeio do Programa do
Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, sendo que tambm foi concebido
para financiar programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES.
Entretanto, no decorrer dos ltimos anos a existncia do fundo permitiu que
se financiasse uma srie de outros instrumentos de polticas pblicas de em-
prego, que buscam integrar um sistema pblico de emprego, assim como
outros programas de crdito e desenvolvimento econmico executados por
bancos pblicos federais.
As principais aes, do sistema pblico de emprego, financiadas pelo
FAT so: o seguro-desemprego, a intermediao de mo de obra, a qualifica-
o social e profissional, a orientao profissional, a certificao profissional,
as pesquisas e informaes do trabalho e o fomento s atividades autnomas
e empreendedoras.
Quanto aos instrumentos de crdito relacionados ao fundo, vale enfatizar

o propsito especfico de canalizar recursos voltados para o financiamento de
micro e pequenos negcios, que so importantes geradores de trabalho, empre-
go e renda, e que historicamente enfrentam muitos obstculos para obteno de
crdito no sistema financeiro nacional.
Os fundos constitucionais, FNO, FNE e FCO, tm o objetivo de promover
o desenvolvimento econmico e social daquelas regies, por intermdio de pro-
gramas de financiamento aos setores produtivos, visando principalmente aumen-
tar a produtividade dos empreendimentos, gerar novos postos de trabalho, elevar
a arrecadao tributria e melhorar a distribuio de renda. Estes instrumentos de
crdito operam com lgica anloga aos instrumentos de crdito financiados pelo
FAT, exclusivamente operados pelos bancos oficiais federais.
A concesso de financiamento com recursos dos fundos constitucionais de
financiamento exclusiva para empreendedores dos setores produtivos das trs re-
gies acima assinaladas. Recebem tratamento preferencial os projetos de ativida-
des produtivas de mini e pequenos produtores rurais e de micro e pequenas em-
presas; as atividades que utilizem intensivamente matrias-primas e mo de obra
locais; e a produo de alimentos bsicos para a populao. A anlise dos pedidos
de emprstimos procura levar em conta a preservao do meio ambiente e busca
incentivar a criao de novos centros, atividades e polos de desenvolvimento que
possam reduzir as diferenas econmicas e sociais entre as regies.
Empreendimentos no governamentais de infraestrutura econmica tam-
bm podem ser financiados com recursos dos fundos constitucionais, tais como
energia, telecomunicaes, transporte, abastecimento de gua, produo de gs,
instalao de gasodutos e esgotamento sanitrio.
Por fim, os fundos setoriais de cincia e tecnologia constituem instru-
mentos de financiamento de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao
no pas. Operam atualmente 17 destes fundos setoriais, sendo 15 relativos a
setores especficos Fundo Setorial do Audiovisiual, Fundo CT-Aero, Fundo
CT-Agro, Fundo CT-Amaznia, Fundo Setorial de Transporte Aquavirio e
Construo Naval, Fundo CT-Biotec, Fundo CT-Energ, Fundo CT-Espacial,
Fundo CT-Hidro, Fundo CT-Info, Fundo CT Mineral, Fundo CT-Petro,
CT-Sade, Fundo CT-Transporte e Fundo para o Desenvolvimento Tecnol-
gico das Telecomunicaes (Funttel) e dois transversais. Destes dois, um
voltado interao universidade empresa, o Fundo Verde-Amarelo (FVA),
ao passo que o outro destinado a apoiar a melhoria da infraestrutura de ins-
tituies cientficas e tecnolgicas, o Fundo de Infraestrutura.
Desde sua implantao, os fundos setoriais tm se constitudo no principal
instrumento do governo federal para alavancar o sistema de cincia, tecnologia
e inovao do pas. Eles visam execuo de projetos em instituies cien-

tficas e tecnolgicas, que objetivam gerao de conhecimento, alm de sua
transferncia para empresas. Tambm procuram estimular maior investimento
em inovao tecnolgica por parte das empresas, contribuindo para melhorar
seus produtos e processos, e equilibrar a relao entre investimentos pblicos e
privados em cincia e tecnologia. Alm disso, pode-se considerar que os fundos
setoriais tambm tm propsitos de poltica de integrao nacional, pois ao
menos 30% dos seus recursos so obrigatoriamente dirigidos s regies Nor-
te, Nordeste e Centro-Oeste, almejando a desconcentrao das atividades de
CT&I e a consequente disseminao de seus benefcios.
3.2 Desenho institucional e gesto

O FGTS formado por contribuies compulsrias extradas das folhas de
pagamentos dos trabalhadores formais, contribuies estas reguladas pelo po-
der pblico. Portanto, decorrem disto direitos e prerrogativas do governo, em
termos de gesto e direcionamento dos recursos, alm de obrigaes de zelar
pelo patrimnio acumulado e de assegurar as condies que garantam a liqui-
dez das contas no momento em que seus titulares possam sacar os recursos a
que tm direito.
Este desenho financeiro e institucional impe que o fundo garanta a remu-
nerao dos depsitos com juros reais, preservando o valor das quotas a que cada
trabalhador tem direito. A despeito disto, a sua lgica financeira de funcionamen-
to garante tambm a destinao dos recursos acumulados para reas e atividades
que sejam objetivos de polticas pblicas, principalmente programas de fomento
ligados a reas de habitao, saneamento e infraestrutura urbana. Ou seja, o dese-
nho institucional do fundo permite conciliar a lgica financeira de administrao
patrimonial com a lgica de poltica pblica.
Em decorrncia de sua natureza jurdica, o fundo um ente despersonaliza-
do que no se constitui um rgo ou entidade da administrao direta ou indireta
do Poder Executivo, bem como no dotado de estruturas administrativa e ope-
racional, ficando a cargo dos rgos e da entidade assegurar as atividades relativas
gesto dos recursos do FGTS.
O Mistrio das Cidades exerce a funo de gestor da aplicao do FGTS.
Cabe-lhe, nesta qualidade, a responsabilidade legal pela seleo e hierarquiza-
o dos projetos a serem contratados. Ao Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) cabe a fiscalizao e a apurao das contribuies ao FGTS, bem como
a aplicao das multas decorrentes de infraes a esta legislao; esta tarefa
exercida pela Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT), rgo integrante da
estrutura deste ministrio.
O agente operador do FGTS a Caixa Econmica Federal (CEF), ban-

co pblico federal vinculado ao Ministrio da Fazenda (MF), sendo ela respon-
svel por todas as atividades operacionais, destacando-se entre estas, as relati-
vas a: i) centralizao das contas vinculadas; ii) controle da rede arrecadadora;
iii) avaliao da capacidade econmica e financeira dos tomadores de recursos do
FGTS; iv) implementao de atos de alocao de recursos e concesso de crditos;
e v) risco de crdito das operaes com recursos do FGTS.
O FGTS possui tambm um Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), cole-
giado tripartite composto por representantes dos trabalhadores, dos empregadores
e do governo federal.3 Este colegiado pode ser considerado a instncia mxima de
gesto e administrao do fundo. O conselho curador dispe de uma secretaria
executiva, estabelecida na estrutura do MTE, funo esta que vem sendo exercida
pela Coordenao-Geral do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CGFGTS).
Os conselhos, como instncia de representao e de participao da so-
ciedade na gesto pblica, assumem sua feio atual a partir de 1988. Contu-
do, a despeito de certas caractersticas gerais, os conselhos tm conformaes
distintas, associadas composio e funo que exercem, ou realidade de
cada rea de atuao. Apesar de no executar diretamente programas e aes
de governo, o conselho curador do FGTS, ao estabelecer as diretrizes e os pro-
gramas de aplicao dos recursos do FGTS, adota indicadores sociais objeto
das polticas pblicas de habitao e de saneamento bsico. Assim, os recursos
do oramento operacional do fundo so distribudos por rea de aplicao
e unidades da federao de acordo com os indicadores de dficit habitacional e
populao urbana, na rea de habitao popular, e dficit de gua e esgoto
e populao urbana, na rea de saneamento bsico.
O oramento do FGTS apresenta caractersticas bastante distintas do
Oramento Geral da Unio (OGU). Ele elaborado por meio de planos pluria-
nuais e de oramentos anuais. Cabe ao Conselho Curador do FGTS definir as
diretrizes de alocao com base nas quais os planos e oramentos so elabora-
dos. Por sua vez, ao gestor da aplicao cabe definir as premissas que nortearo
o agente operador no trabalho de elaborao das peas oramentrias, que so
submetidas ao conselho curador, para apreciao e aprovao. Aps a aprovao
3. Integram o conselho do FGTS pelo governo: o ministro do Trabalho e Emprego, que exerce a sua presidncia; o
ministro das Cidades, que exerce a vice-presidncia; um representante do MF; um representante do Ministrio do Pla-
nejamento, Oramento e Gesto (MPOG); um representante do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (MDIC); um representante da Caixa Econmica Federal (agente operador); um representante do Banco Central
do Brasil (Bacen); e um Coordenador-Geral do FGTS, da Secretaria-Executiva do Ministrio do Trabalho e Emprego, que
exerce a Secretaria do Conselho. Pelos trabalhadores: Central nica dos Trabalhadores (CUT); Confederao Geral dos
Trabalhadores (CGT); Central Fora Sindical (CFS); Social-Democracia Sindical (SDS). Pelos empregadores: Confedera-
o Nacional da Indstria (CNI); Confederao Nacional do Comrcio (CNC); Confederao Nacional das Instituies
Financeiras (CNF); Confederao Nacional dos Transportes (CNT).
do conselho, o oramento anual e o plano plurianual de aplicao dos recursos

so regulamentados pelo gestor, por meio de instrues normativas, com base
na qual o agente operador, por sua vez, edita circulares contendo as normas
operacionais necessrias a sua execuo.
Assim, o oramento do FGTS dividido em trs blocos: operacional, finan-
ceiro e econmico. O oramento operacional, tambm chamado de Plano de Con-
trataes e Metas Fsicas, especifica o valor autorizado para contratao em cada
rea de aplicao, nos programas dentro de cada rea, e nas unidades federativas.
O oramento operacional especifica tambm os benefcios sociais, ou seja, o nme-
ro de moradias a serem produzidas nos programas habitacionais; a populao a ser
beneficiada nos programas de saneamento e infraestrutura urbana; e a estimativa
de gerao de empregos. O gestor do fundo, ou seja, o Ministrio das Cidades
(MCidades) tem uma responsabilidade especialmente significativa em relao ao
oramento operacional, pois nele esto contidas as metas de aplicao do fundo nas
reas de habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana.
O oramento financeiro, por sua vez, demonstra o fluxo estimado de entra-
das e sadas de recursos, especificando, portanto, a previso da arrecadao e das
despesas do fundo. O oramento econmico, finalmente, demonstra os efeitos
imediatos na economia e no patrimnio do fundo, no caso de plena realizao de
todas as diretrizes, metas e objetivos estabelecidos nos outros dois blocos.
Institucionalmente, o FAT integra o Oramento da Seguridade Social e tem
como gestor o MTE, onde a maior parte dos programas est sob a competncia
da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE). A execuo oramentria
e financeira do FAT se d, na maior parte de suas aes, de forma descentralizada,
e sua gesto financeira operada pelas unidades gestoras do MTE.4
Quanto execuo dos programas, esta feita de forma descentralizada por
meio de celebrao de convnios com estados e municpios, no caso do Programa
Seguro-Desemprego e demais programas relacionados ao sistema pblico de em-
prego, incluindo a qualificao profissional. J o agente operador dos pagamentos
referentes aos benefcios Seguro-Desemprego e Abono Salarial PIS a CEF, sendo
que cabe ao Banco do Brasil S/A (BB) o pagamento do Abono Salarial PASEP.
4. A gesto financeira do FAT operada da seguinte maneira: i) o gerenciamento das receitas e das aplicaes finan-
ceiras do fundo est afeto Coordenao Geral de Recursos do FAT (CGFAT), por conseguinte, a unidade na qual
est registrado o patrimnio financeiro do fundo; ii) o gerenciamento dos programas e aes finalsticas est a cargo
das secretarias do MTE, principalmente, da SPPE; iii) a execuo oramentria e financeira necessria aos pagamen-
tos dos benefcios seguro-desemprego e abono salarial cabe CGFAT; iv) a execuo oramentria e financeira dos
convnios est afeta a cada secretaria do MTE, cabendo-lhe a anlise e aprovao dos planos de trabalho, celebrao
dos instrumentos, acompanhamento da execuo dos convnios, anlise e proposta de aprovao das respectivas
prestaes de contas, bem como a propositura de instaurao da devida tomada de contas especial, quando for o caso;
e v) o gerenciamento das atividades necessrias apurao do oramento do FAT, contemplando a descentralizao
de crditos oramentrios e financeiros, est a cargo da Coordenao-Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade/
Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao (CGOFC/SPOA), que exerce as atribuies de setorial de
oramento, de finanas e de contabilidade do MTE e do FAT.
A execuo extraoramentria, por se tratar de aplicao financeira em

depsitos especiais do FAT, somente operada pela CGFAT, cuja realizao
ocorre depois de autorizada pelo secretrio-executivo do Conselho Deliberati-
vo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) e pelo secretrio-execu-
tivo do MTE, em observncia aos Termos de Alocao de Depsitos Especiais
(Tades), celebrados nos limites autorizados pelo CODEFAT e ao Programa
de Aplicao de Depsitos Especiais (PDE) do FAT para cada exerccio.
Os programas de execuo extraoramentria so operacionalizados por ban-
cos pblicos federais: BNDES, Banco do Brasil, CEF, Banco da Amaznia S/A
e Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
O FAT tambm possui um conselho, constitudo nos moldes do conselho
do FGTS, com carter deliberativo. Assim, os programas e as aes executados
com recursos do FAT tm suas diretrizes de gesto estratgica definidas pelo CO-
DEFAT. A funo de Secretaria Executiva do CODEFAT exercida pelo De-
partamento de Emprego e Salrio (DES), unidade que pertence a Secretaria de
Polticas Pblicas de Emprego, do MTE.
O CODEFAT, da mesma forma que o CCFGTS, um conselho tripar-
tite e paritrio, composto por bancadas representativas dos trabalhadores, dos
empregadores e do governo. No caso particular do sistema pblico de empre-
go, este modelo tem sido adotado nas esferas estadual e municipal, mediante a
constituio dos conselhos ou comisses estaduais e municipais de emprego, que
representam as instncias responsveis pela aprovao dos planos de qualificao
social e profissional, e das demais aes relacionadas gerao de trabalho, em-
prego e renda. Os conselhos estaduais e municipais tm como misso estabelecer
diretrizes e prioridades locais para os programas financiados por recursos do FAT,
constituindo planos de trabalho que so analisados pelo MTE, conforme as dire-
trizes e metas emanadas pelo CODEFAT.
A presidncia do conselho obedece ao sistema de rodzio entre os membros,
com mandato de dois anos, sendo que, quando da vez do governo, o titular deve
ser sempre o representante do MTE. A eleio do presidente se d por maioria
simples, sendo vedada a reeleio. O Conselho conta ainda com uma Secretaria
Executiva, a cargo do prprio MTE, responsvel, entre outras coisas, pelo suporte
administrativo e operacional do CODEFAT.
A gesto compartilhada, cuja presidncia obedece a um sistema de rodzio entre
os pares, tem como objetivo garantir uma efetiva participao de setores no gover-
namentais no processo decisrio. A composio tripartite e paritria nos moldes des-
critos anteriormente, de um lado, parece reforar a ideia de uma maior presena da
sociedade civil na conduo da ao governamental; de outro, assegura certa indepen-
dncia do conselho vis--vis a burocracia governamental em suas instncias diversas.
A gesto dos fundos constitucionais cabe ao Ministrio da Integrao Nacio-

nal. Os recursos definidos constitucionalmente originrios destes fundos so trans-
5
feridos pelo Tesouro Nacional, cabendo aos bancos pblicos oficiais sua execuo
por meio de operaes de emprstimos com vistas gerao de emprego e renda.
Os recursos dos fundos constitucionais so operacionalizados por meio de
linhas de financiamento operadas pelos seguintes agentes financeiros: FNO
Banco da Amaznia S/A; FNE Banco do Nordeste do Brasil; e FCO Banco
do Brasil.6 Linhas estas que deve beneficiar principalmente os produtores rurais,
as firmas individuais, as pessoas jurdicas e as associaes e cooperativas de pro-
duo, que desenvolvam atividades nos setores agropecurio, mineral, industrial,
agroindustrial, turstico, de infraestrutura, comercial e de servios.
Os fundos constitucionais tambm possuem conselhos deliberativos
(Condel).7 De maneira geral, compete a estes conselhos:8 i) aprovar os progra-
mas de financiamento dos fundos constitucionais; ii) compatibilizar as aplicaes
de recursos dos fundos com as aes dos rgos de desenvolvimento nacional,
regional, estadual e municipal; iii) acompanhar as atividades dos programas de
financiamento dos fundos; e iv) avaliar os resultados obtidos.
Com exceo do Funttel, gerido pelo Ministrio das Comunicaes, os re-
cursos dos demais fundos setoriais so alocados no FNDCT e administrados pela
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), como sua Secretaria Executiva.
5. So competncias do Ministrio da Integrao Nacional, enquanto gestor dos fundos constitucionais: i) estabelecer
as diretrizes e orientaes gerais para as aplicaes dos recursos dos fundos, de forma a compatibilizar os programas
de financiamento com as orientaes da poltica macroeconmica, das polticas setoriais e da Poltica Nacional de De-
senvolvimento Regional; ii) estabelecer normas para operacionalizao dos programas de financiamento dos oriundos
destes fundos; iii) estabelecer diretrizes para o repasse de recursos dos fundos para aplicao por outras instituies
autorizadas a operar com recursos destes fundos; e iv) supervisionar, acompanhar e controlar a aplicao dos recursos
e avaliar o desempenho dos fundos.
6. So competncias dos agentes financeiros oficiais na execuo dos recursos oriundos dos fundos constitucionais:
i) aplicar os recursos e implantar a poltica de concesso de crdito de acordo com os programas aprovados pelos
respectivos conselhos; ii) definir normas, procedimentos e condies operacionais prprias da atividade bancria,
respeitadas, entre outras, as diretrizes constantes dos programas de financiamento aprovados pelos conselhos; iii)
analisar os projetos de financiamento quanto viabilidade econmica e financeira do empreendimento; iv) formalizar
contratos de repasses de recursos dos fundos para outras instituies; v) prestar contas sobre os resultados alcanados;
e vi) exercer atividades inerentes aplicao dos recursos e recuperao dos crditos.
7. Os conselhos dos fundos constitucionais so integrados pelos seguintes representantes: ministro de Estado da In-
tegrao Nacional, que o presidir; um representante e respectivo suplente de cada um dos seguintes Ministrios: do
Planejamento, Oramento e Gesto; da Fazenda; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior; do Meio Ambiente; do Turismo; um representante e respectivo suplente do governo de cada uma
das unidades federativas situadas na rea de atuao do Fundo Constitucional de Financiamento; um representante da
respectiva instituio financeira federal que o operacionaliza; um representante e respectivo suplente das Federaes de
Trabalhadores da Indstria ou da Agricultura, com sede nas unidades federativas que integram a regio Centro-Oeste.
8. De maneira um pouco mais detalhada, as principais competncias dos conselhos deliberativos dos fundos constitu-
cionais so: i) estabelecer, anualmente, as diretrizes, prioridades e programas de financiamento dos fundos, em conso-
nncia com o respectivo plano regional de desenvolvimento; ii) aprovar anualmente, a programao de financiamento
dos fundos para o exerccio seguinte, estabelecendo, entre outros parmetros, os tetos de financiamento por muturio;
iii) avaliar os resultados obtidos e determinar as medidas de ajustes necessrias ao cumprimento das diretrizes esta-
belecidas, adequao das atividades de financiamento s prioridades regionais; e iv) encaminhar a programao de
financiamento dos fundos para o exerccio seguinte.
Os recursos dos fundos setoriais, em geral, so aplicados em projetos sele-

cionados por meio de chamadas pblicas, cujos editais so publicados nos portais
da FINEP e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq). Seus beneficirios so fundamentalmente instituies de ensino e pes-
quisa. Entretanto, muitos editais beneficiam indiretamente o setor produtivo,
que se associam em projetos com estas instituies de ensino e pesquisa para o
desenvolvimento tecnolgico em produtos e processos.
O modelo de gesto concebido para os fundos setoriais baseado na existn-
cia de comits gestores, um para cada fundo. Cada comit gestor presidido por
representante do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e integrado por re-
presentantes dos ministrios afins, agncias reguladoras, setores acadmicos e em-
presariais, alm das agncias do MCT, a FINEP e o CNPq. Os Comits Gestores
tm como atribuies definir diretrizes gerais e o plano anual de investimentos,
acompanhar a implantao das aes e avaliar anualmente os resultados alcana-
dos. Cabe ainda ao MCT prestar ao comit gestor apoio tcnico, administrativo
e financeiro para seu funcionamento.
Na lei que cria os fundos setoriais tambm est prevista a criao de
Comit Gestor Interministerial, composto por trs representantes do Minis-
trio da Cincia e Tecnologia sendo um CNPq e um da FINEP e trs
representantes do Ministrio da Educao (MEC) um da Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e dois representantes
da comunidade cientfica.
Os fundos setoriais, embora atendam a reas diversificadas, tm caractersticas
comuns em relao a sua operacionalizao, tais como: i) vinculao de receitas, ou
seja, os recursos no podem ser transferidos entre os fundos e devem ser aplicados
para estimular a cadeia do conhecimento e o processo inovativo do setor do qual se
originam; ii) plurianualidade, j que se pode programar o apoio a aes e projetos
com durao superior a um exerccio fiscal; iii) gesto compartilhada, devido aos
comits gestores constitudos por representantes de ministrios, das agncias regu-
ladoras, da comunidade cientfica e do setor empresarial, visando transparncia na
aplicao dos recursos e na avaliao dos resultados; e iv) integrao de programas,
podendo ser apoiados projetos que estimulem toda a cadeia de conhecimento, des-
de a cincia bsica at as reas mais diretamente vinculadas a cada setor.
3.3 Composio e operacionalizao

O FGTS formado por depsitos mensais, efetuados pelas empresas em contas
individualizadas em nome de seus empregados, no valor equivalente ao percentu-
al de 8% das remuneraes que lhes so pagas ou devidas; o que garante a consti-
tuio deste fundo unificado de reservas; em se tratando de contrato temporrio
de trabalho com prazo determinado, o percentual de 2%. Tambm contribui

para o fundo os recursos oriundos de crditos complementares creditados em
forma de contribuio social.9 Constituem, ainda, recursos do fundo: i) dotaes
oramentrias especficas; ii) resultados das aplicaes dos recursos do FGTS;
iii) multas, atualizao monetria e juros moratrios devidos; iv) receitas oriundas
da Lei Complementar no 110/2001; e v) demais receitas patrimoniais.
A operacionalizao do FGTS se d a partir da criao de contas vincu-
ladas individualizadas em nome de cada trabalhador, que recebem depsitos
mensais, depsitos rescisrios e crditos relacionados a juros e atualizao
monetria. Diretamente ligada a um contrato de trabalho especfico, a conta
vinculada aberta pela CEF, que o agente operador do fundo, a partir do
primeiro depsito efetuado pelo empregador junto ao FGTS. Assim sendo,
o trabalhador ter tantas contas vinculadas quantos forem os contratos de
trabalho firmados.
Os recursos do FGTS recolhidos pelas empresas na rede bancria creden-
ciada so repassados CEF, a quem compete contabiliz-los por ocasio de seu
recebimento e aplic-los na forma da lei. As demonstraes contbeis do FGTS
contemplam, tambm, as operaes realizadas pelo fundo ou realizadas em seu
nome com os recursos recebidos das empresas.
Os depsitos podem ser sacados nas seguintes situaes: i) demisso sem
justa causa; ii) extino total da empresa e fechamento de quaisquer de seus esta-
belecimentos, filiais ou agncias; iii) resciso do contrato de trabalho, por motivo
de culpa recproca ou fora maior; iv) aposentadoria concedida pela Previdncia
Social ou equivalente; v) falecimento do trabalhador; vi) pagamento de parte das
prestaes e liquidao ou amortizao do saldo devedor de financiamento habi-
tacional concedido no mbito do SFH; e vii) pagamento total ou parcial do preo
de aquisio de moradia prpria; entre as principais.
So trs as modalidades de operaes de crdito realizadas com recursos do
FGTS: i) emprstimo: operao de crdito entre o agente operador CEF e o
agente financeiro demais instituies financeiras autorizadas a operar com recur-
sos do FGTS; ii) repasse: operao de crdito entre o agente financeiro e o agente
promotor ou muturio pessoa jurdica, com recursos oriundos de operao de
emprstimo; e iii) financiamento: operao de crdito entre o agente financeiro
e o muturio pessoa fsica, com recursos originrios da operao de emprstimo.
Define a legislao do FGTS que os recursos do fundo destinados a financiamento
9. A Lei Complementar no 110, de 2001, que institui contribuies sociais, autorizou crditos de complementos de
atualizao monetria em contas vinculadas do FGTS no percentual de 10% calculado sobre o saldo do FGTS do
empregado demitido sem justa causa; e no percentual de 0,5% mensais sobre o valor da remunerao do trabalhador,
a ser devida pelo prazo de 60 meses, a partir de sua exigibilidade. Isto , para os empregadores eleva o percentual da
multa rescisria de 40% para 50% e aumenta o recolhimento do FGTS mensal de 8% para 8,5%.
devem ser aplicados em habitao, saneamento bsico e infraestrutura urbana, de-

vendo ser alocado, no mnimo, 60% para investimentos em habitao popular.10
Na lgica contbil, pode-se apontar como principais componentes de receita
do FGTS: i) depsitos efetuados pelo empregador nas contas vinculadas; ii) retor-
no das operaes de crdito; iii) multas, correo monetria e juros moratrios;
iv) receitas financeiras lquidas; e v) outras receitas. J os principais componentes
de despesa so: i) saques das contas vinculadas; ii) desembolso das operaes de
crdito; e iii) encargos autorizados pelo conselho curador.
A mecnica dos fluxos de recursos FGTS se d conforme as seguintes mo-
vimentaes: i) depsitos nas contas vinculadas: corresponde principal fonte
de receita, ou seja, aos depsitos dos empregadores nas contas vinculadas dos
empregados, em carter compulsrio; ii) centralizao dos recursos na CEF
(agente operador): recursos, dispersos pela rede bancria, so centralizados no
agente operador, sendo por estes geridos, e se tornando disponveis para di-
ferentes usos, tais como pagamento de gastos administrativos, emprstimos,
fundo de liquidez, saques etc.; iii) emprstimos: os emprstimos podem ser
destinados tanto CEF quanto a outras instituies bancos estaduais e ou-
tros agentes financeiros ligados ao Sistema Financeiro da Habitao. Isso
possvel porque a CEF tambm funciona como banco de varejo, possuindo
uma grande rede de agncias em nvel nacional; iv) repasses: recursos que so
repassados ao agente promotor ou muturio pessoa jurdica cooperativas
habitacionais, incorporadoras, e outras instituies que se encarregam de pro-
mover as construes das unidades e financi-las s pessoas fsicas; v) finan-
ciamentos: recursos canalizados diretamente para o muturio pessoa fsica; vi)
retornos das aplicaes: fluxo que se d de forma simtrica aos financiamentos,
repasses e emprstimos; ou seja, os muturios pessoas fsicas ou jurdicas
pagam os juros, amortizaes e outros encargos aos agentes financeiros, que,
por sua vez, reembolsam o agente operador; e vii) saques: um dos mais impor-
tantes fluxos de sada e por condicionarem diretamente a capacidade de aplica-
o e investimento do FGTS; os saques so autorizados pela CEF e executados
pelos agentes financeiros com rede bancria credenciada para tal.
Os riscos das operaes de crdito junto aos muturios so integralmen-
te assumidos pela CEF no pode incorrer em perdas patrimoniais decorren-
tes do default de qualquer operao de crdito. Isso leva concluso de que
o problema da qualidade dos ativos inadimplncia dos tomadores no
do FGTS, enquanto pessoa jurdica, mas exclusivamente do agente operador.
10. As operaes de crdito do FGTS, na rea de habitao popular, so extremamente descentralizadas. Excetuadas
as propostas de financiamento a tomadores pblicos, cujo processo de seleo realizado pelo gestor da aplicao, ou
seja, o Ministrio das Cidades sob diretrizes do conselho curador, todas as fases dos programas de aplicao ocorrem,
exclusivamente, no mbito do agente operador CEF e dos agentes financeiros por ele habilitados.
Entretanto, a capacidade de investimento do FGTS pode ser afetada negati-

vamente pela inadimplncia e o baixo retorno das aplicaes. que as baixas
taxas de retorno na ponta do agente financeiro impem tetos virtuais para as
taxas de juros contratuais celebradas entre o conselho curador e as institui-
es financeiras.
O FGTS possui um fundo de liquidez com o objetivo de preveno a even-
tuais excessos de saques que podem ocorrer em determinados perodos. Assim,
seus oramentos prevm a formao de reserva lquida, a ttulo de fundo de
liquidez,11 destinada a assegurar a capacidade de pagamento de gastos eventuais
no previstos, relativos aos saques das contas vinculadas. O saldo deste fundo
aplicado em Ttulos Pblicos Federais, compondo carteira especfica.
A CEF exerce a administrao do fundo, auferindo remunerao na forma
determinada pelo CCFGTS, por conta movimentada, alm de uma taxa de admi-
nistrao de 1%, calculada sobre o ativo total do fundo. Esta taxa de administra-
o compreende a remunerao dos servios pela gesto das contas vinculadas, da
carteira de operaes de crdito e dos recursos disponveis do FGTS, bem como a
remunerao pela movimentao de saques e depsitos nas contas vinculadas. Alm
disso, a CEF atua como gestora dos investimentos do FGTS, recebendo por tal
servio parte do rendimento que exceder a variao da TR mais juros de 6% ao ano.
Cabe Caixa Econmica Federal, na qualidade de agente operador do
FGTS, o risco de crdito das operaes realizadas, sendo que o risco de crdito
das operaes realizadas antes de agosto de 2001 ainda cabem Unio.
interessante notar que a lgica de funcionamento do fundo acabou por
motivar a criao de outros fundos a ele associados, e que constituem fontes adi-
cionais de receita e mesmo de rendimento. Aqui podero ser apresentados breve-
mente dois destes principais fundos associados ao FGTS.
O Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) foi constitudo para financiar
o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), do MCidades, sendo execu-
tado pela CEF, que recebe as solicitaes e libera os recursos a serem aplicados
em cada municpio. O FAR composto com recursos onerosos provenientes de
emprstimo junto ao FGTS e recursos no onerosos provenientes dos fundos
Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), Fundo de Investimento So-
cial (Finsocial), Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e Programa de Difuso
Tecnolgica para Construo de Habitao de Baixo Custo (PROTECH) e da
rentabilidade das disponibilidades do prprio FAR.
11. O fundo de liquidez do FGTS corresponde a 1,5 vezes a mdia do total de saques ocorridos no trimestre anterior,
em escala mvel, sendo que este resultado no pode ser inferior a 2% do saldo global dos depsitos efetuados nas
contas vinculadas dos trabalhadores, verificado por ocasio do fechamento do balancete mensal do FGTS.
J o Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FI-

FGTS) foi criado no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), para
a aplicao de recursos do FGTS destinados a investimentos em empreendimentos
dos setores de energia, rodovia, ferrovia, hidrovia, porto e saneamento, de acordo com
diretrizes, critrios e condies estabelecidas pelo conselho curador do fundo.
A administrao e a gesto do FI-FGTS so da Caixa Econmica Federal,
na qualidade de Agente Operador do FGTS, cabendo ao Comit de Investi-
mento (CI), a ser constitudo pelo Conselho Curador do FGTS, a aprovao
dos investimentos. O FI-FGTS foi concebido para ter patrimnio prprio,
segregado do patrimnio do FGTS, sendo disciplinado pela Comisso de Va-
lores Imobilirios (CMV).
Por meio do FI-FGTS o trabalhador poder investir 10% do seu saldo de
FGTS para aplicar neste fundo de investimento. Este tipo de aplicao uma
faculdade do prprio trabalhador e j foi utilizada anteriormente, quando da cria-
o dos Fundos Mtuos de Privatizao (FMPs) Petrobras e Vale do Rio Doce.
A execuo do FAT quanto s aes que interagem com a rea de fomento, se
d por meio de: i) financiamento de programas de desenvolvimento econmico, por
meio do BNDES; e ii) aplicao financeira, na modalidade de depsitos especiais,
dos recursos do FAT que excedem Reserva Mnima de Liquidez (RML), analoga-
mente ao que ocorre com o FGTS. As aplicaes em depsitos especiais referem-se
execuo extraoramentria do fundo, consistindo nas alocaes de recursos nas
instituies financeiras oficiais federais para financiar programas de gerao de em-
prego, trabalho e renda, e executadas pelos agentes financeiros oficiais.
Para alm das contribuies de PIS/PASEP, fonte bsica de recursos do FAT,
compem tambm receitas do fundo: i) retornos do agente aplicador, BNDES,
sobre o saldo das transferncias constitucionais do Fundo o BNDES devolve ao
FAT, semestralmente, o correspondente Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP)
aplicada sobre o saldo dos recursos depositados; a devoluo do principal s
efetuada em casos excepcionais, para cobrir eventuais necessidades extraordin-
rias de pagamento dos benefcios; ii) remunerao dos depsitos especiais nas
instituies financeiras oficiais federais que operam com recursos do FAT, cuja
remunerao mnima dada pela TJLP; e iii) remunerao das disponibilidades
financeiras no Banco Central, sendo que as disponibilidades de curto prazo do
fundo so aplicadas no Bacen e rendem o correspondente taxa overselic.
As fontes de receita do FAT esto compostas, basicamente, pelos seguintes
itens: i) receita primria; ii) receitas financeiras; e iii) outras receitas de menor im-
portncia. A receita primria do FAT formada pelo PIS/PASEP e pela cota-parte
da contribuio sindical.12 Outra parcela fundamental das receitas a de origem

financeira,13 advindas basicamente da remunerao sobre os depsitos especiais,
dos retornos oriundos dos recursos transferidos ao BNDES para programas de
desenvolvimento econmico e dos retornos decorrentes dos recursos prprios do
FAT investidos no Fundo BB Extramercado.14
Pelo lado das despesas correntes, deve ser destacado primeiramente a Desvin-
culao de Recursos da Unio (DRU), que desvincula anualmente 20% da arre-
cadao bruta do PIS/PASEP para compor o supervit fiscal primrio do governo
federal. O montante restante ento vai dar origem ao FAT e que apresenta seguinte
fluxo bsico de sadas: i) transferncias 40% da arrecadao das contribuies para
o PIS/PASEP ao BNDES: estabelecido inicialmente pela Constituio de 1988,
este fluxo visa ao financiamento da carteira de desenvolvimento econmico daque-
la instituio; ii) pagamento do seguro-desemprego: o principal benefcio pago
aos trabalhadores conta do FAT; os empregados demitidos sem justa causa que
preencherem uma srie de condies de habilitao tero direito ao seguro, pago
em determinado nmero de parcelas; iii) pagamento do abono salarial: os trabalha-
dores que recebem at dois salrios-mnimos e que participam do PIS/PASEP h
pelo menos cinco anos tm direito a receber um salrio mnimo adicional por ano
(14o salrio); iv) aplicaes nos depsitos especiais: os depsitos especiais do FAT
so uma forma de aplicao remunerada das suas disponibilidades financeiras e,
pelo menos em regra, disponveis para imediata movimentao (liquidez imediata);
v) despesas com o Sistema Nacional de Emprego (Sine): compem-se de despesas
com intermediao, reciclagem, qualificao profissional de trabalhadores e pesqui-
sas na rea de emprego; ao contrrio dos depsitos especiais, os gastos com o Sine
no representam aplicaes financeiras, no gerando, por isso, qualquer retorno
financeiro; vi) despesas operacionais: trata-se de gastos indiretos com o pagamento
dos benefcios e outras despesas correios, tarifas bancrias, taxas de administrao,
despesas com fiscalizao etc.; e vii) reserva mnima de liquidez: a reserva tcnica
do fundo e, semelhana do fundo de liquidez do FGTS, existe para garantir o
12. Os recursos que originam o FAT so formados por: i) contribuies do PIS 1% da folha de pagamento nos casos
de cooperativas, condomnios e outras instituies sem fins lucrativos, e 0,65% da receita operacional bruta no caso
das demais pessoas jurdicas de direito privado; e ii) contribuies do PASEP 1% das receitas correntes arrecadadas
mais transferncias recebidas de outras entidades da administrao pblica, no caso da Unio, dos estados e munic-
pios; 0,65% das receitas oramentrias das autarquias; e 0,65% da receita operacional bruta das empresas pblicas.
13. O retorno de origem financeira do FAT pode ser dividido em dois componentes: i) remuneraes sobre as opera-
es de crdito efetivamente realizadas pelo BNDES e demais agentes executores destes recursos, tendo o FAT como
funding e a TJLP como taxa referencial; e ii) recursos de natureza estritamente financeira, relacionados s aplicaes
reserva mnima de liquidez e aos depsitos especiais remunerados feitas pelo BB Extramercado em ttulos do Tesouro
Nacional, alm daqueles oriundos das remuneraes taxa SELIC incidente sobre aquela parcela dos emprstimos no
convertidos em operaes de crdito pelas instituies financeiras oficiais.
14. Para alm dos repasses obrigatrios para o BNDES, e dos programas de execuo oramentria, o FAT tem auto-
rizao para aplicar suas disponibilidades financeiras em ttulos do Tesouro Nacional, por intermdio da BB Gesto de
Recursos Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S/A, subsidiria integral do Banco do Brasil, ou em depsitos
especiais remunerados e disponveis para imediata movimentao em instituies financeiras oficiais federais. Este
fundo financeiro tambm associado ao FAT denominado Fundo BB Extramercado.
pagamento dos benefcios a curto prazo; o saldo da reserva mnima de liquidez s

pode ser aplicado no Bacen em ttulos pblicos, e seus fluxos de sada so calculados
pela soma de metade das despesas do ano anterior ao de referncia com o seguro-
desemprego e o abono salarial.
O FAT tambm possui um fundo a ele associado. Trata-se do Fundo de Aval
para a Gerao de Emprego e Renda (Funproger), um fundo especial de natureza
contbil, includo na categoria de fundos federais, sendo vinculado ao Minist-
rio do Trabalho e Emprego CODEFAT. O Funproger15 foi criado a partir da
constatao de que grande nmero de empreendedores permanecia margem do
crdito bancrio por no possurem garantias suficientes para pleitear o financia-
mento dos seus projetos. Assim, este fundo tem a finalidade de garantir parte do
risco dos financiamentos concedidos pelas instituies financeiras oficiais fede-
rais, diretamente ou por intermdio de outras instituies financeiras, no mbito
do Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger), e do Programa Nacio-
nal de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO). Mediante o pagamento de
uma Comisso de Concesso de Aval (CCA) os tomadores de crdito podem ter
seu financiamento avalizado por este fundo.
Os fundos constitucionais tm como principais fontes de recursos: i) o re-
passe do Tesouro Nacional de 3% da arrecadao total dos impostos sobre renda
e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados; ii) os
retornos e resultados das suas aplicaes; e iii) o resultado da remunerao dos
recursos momentaneamente no emprestados. Remunerao esta que dada pela
taxa de juros do Sistema Especializado de Liquidao e de Custdia (SELIC).
Do montante total repassado pelo TN, o FNE fica com a parcela de 50% e os
outros dois fundos (FCO e FNO) ficam cada um com uma parcela de 25%.
As receitas dos fundos setoriais so oriundas de contribuies incidentes sobre
o resultado da explorao de recursos naturais pertencentes Unio, de parcelas do
Imposto sobre IPI de certos setores e de Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico (Cide) incidente sobre os valores que remuneram o uso ou aquisio de
conhecimentos tecnolgicos transferncia de tecnologia do exterior. Vale destacar
que cada um dos 17 dos fundos setoriais (Fundo Setorial do Audiovisiual,16 Fundo
15. Para composio do Funproger so utilizados recursos que se originam da diferena entre a aplicao da taxa
mdia referencial do SELIC e da TJLP na remunerao dos recursos disponveis de depsitos especiais do FAT. O Banco
do Brasil foi designado Gestor do Funproger por meio do artigo sendo remunerado com taxa de administrao.
16. Recursos oriundos da prpria atividade econmica, de contribuies recolhidas pelos agentes do mercado, princi-
palmente da Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Condecine), e do Fundo de
Fiscalizao das Telecomunicaes (Fistel).
CT-Aero,17 Fundo CT-Agro,18 Fundo CT-Amaznia,19 Fundo Setor de Transporte

Aquavirio e Construo Naval,20 Fundo CT-Biotec,21 Fundo CT-Energ,22 Fundo
CT-Espacial,23 Fundo CT-Hidro,24 Fundo CT-Info,25 Fundo CT-Infra,26 Fundo
CT-Mineral,27 Fundo CT-Petro,28 Fundo CT-Sade,29 Fundo CT-Transporte,30
Fundo Funttel31 e Fundo Verde-Amarelo32) tem seus recursos oriundos de alquotas
diferenciadas que incidem sobre as referidas contribuies.
A operacionalizao dos recursos os fundos setoriais se d por execuo da
FINEP, e se organizam por meio das seguintes modalidades de apoio financeiro:
1. Apoio financeiro no reembolsvel realizado principalmente com recur-
sos do FNDCT, em particular dos fundos setoriais, com recursos de outros
ministrios e instituies, por meio de convnios e contratos celebrados
com estes, e do Funttel Ministrio das Comunicaes, do qual a FINEP
agente financeiro conforme disposto na Lei de criao do Fundo. Esta
modalidade de apoio se destina: i) a instituies sem fins lucrativos, para
17. Recurso oriundos de 7,5% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de
recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties e servios.
18. Recursos oriundos de 17,5% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa
de recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados.
19. Recursos oriundos de no mnimo 0,5% do faturamento bruto das empresas que tenham como finalidade a produ-
o de bens e servios de informtica industrializados na Zona Franca de Manaus.
20. Recursos oriundos de 3% da parcela do produto da arrecadao do Adicional ao Frete para a Renovao da Mari-
nha Mercante (AFRMM) que cabe ao Fundo da Marinha Mercante (FMM).
21. Recursos oriundos de 7,5% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de
recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados ou profissionais.
22. Recursos oriundos de 0,75% a 1% sobre o faturamento lquido de empresas concessionrias de gerao, trans-
misso e distribuio de energia eltrica.
23. Recursos oriundos de 25% das receitas de utilizao de posies orbitais; 25% das receitas auferidas pela Unio
relativas a lanamentos; 25% das receitas auferidas pela Unio relativas comercializao dos dados e imagens
obtidos por meio de rastreamento, telemedidas e controle de foguetes e satlites; e o total da receita auferida pela
Agncia Espacial Brasileira (AEB), decorrente da concesso de licenas e autorizaes.
24. Recursos oriundos de 4% da compensao financeira atualmente recolhida pelas empresas geradoras de energia
eltrica (equivalente a 6% do valor da produo de gerao de energia eltrica).
25. As empresas de desenvolvimento ou produo de bens e servios de informtica e automao que recebem incen-
tivos fiscais da Lei de Informtica devero repassar no mnimo 0,5% de seu faturamento bruto.
26. Recursos oriundos de 20% dos recursos destinados a cada Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico.
27. Recursos oriundos de 2% da Compensao Financeira do Setor Mineral (CFEM) devida pelas empresas detentoras
de direitos minerrios.
28. Recursos oriundos de 25% da parcela do valor dos royalties que exceder a 5% da produo de petrleo e gs natural.
29. Recursos oriundos de 17,5% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de
recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados ou profissionais.
30. Recursos oriundos de 10% da receita arrecadada pelo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER)
em contratos firmados com operadoras de telefonia, empresas de comunicaes e similares, que utilizem a infraestru-
tura de servios de transporte.
31. Recursos oriundos de 0,5% sobre o faturamento lquido das empresas prestadoras de servios de telecomuni-
caes e contribuio de 1% sobre a arrecadao bruta de eventos participativos realizados por meio de ligaes
telefnicas, alm de um patrimnio inicial resultante da transferncia de R$ 100 milhes do Fistel.
32. Recursos oriundos de 50% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de re-
cursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados ou profissionais; 43%
da receita estimada do IPI incidente sobre os bens e produtos beneficiados pelos incentivos fiscais da Lei de Informtica.
a realizao de projetos de pesquisa cientfica, tecnolgica ou de inovao,

e realizao de estudos ou de eventos e seminrios voltados ao intercm-
bio e difuso de conhecimentos. As instituies elegveis para este tipo de
financiamento so as instituies cientficas e tecnolgicas (ICTs), que in-
cluem universidades e outras instituies de ensino e pesquisa pblicas ou
privadas; e ii) a empresas privadas, por meio de concesso de subveno
econmica. As solicitaes de apoio devem ser apresentadas em resposta a
chamadas pblicas, cartas-convite ou encomendas especiais.
2. Operaes de crdito para financiamento de projetos de empresas que
so realizados basicamente com recursos prprios e recursos captados de
terceiros principalmente do FAT, FND e, tambm do Funttel. Esta
modalidade de financiamento pode incluir o instrumento de equaliza-
o de juros, com recursos do FNDCT, para reduzir os encargos totais
a serem desembolsados pelas empresas. No caso especfico do Funttel, a
FINEP atua apenas como gestora das operaes, pois o risco de crdito
do prprio fundo, cujo conselho gestor aprova cada operao. As empre-
sas e outras organizaes interessadas em obter crdito podem apresentar
suas propostas FINEP a qualquer tempo, por meio de consulta prvia.
3. Operaes de investimento, por meio das quais a FINEP aporta capital
empreendedor em de fundos de investimento para empresas de base
tecnolgica, fortemente focadas em atividades vinculadas CT&I. A
FINEP fomenta a construo de fundos nos quais participa de forma
minoritria, com outros investidores. Os recursos aplicados so princi-
palmente do Fundo Verde-Amarelo, do FNDCT.
4 INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS VIABILIZADOS PELOS FUNDOS
4.1 Instrumentos do FGTS

Os instrumentos de poltica pblica constitudos a partir de recursos do FGTS
operam fundamentalmente por meio de programas de financiamento, direcio-
nados para as reas de habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura
urbana. Neste tpico sero apresentados estes programas, destacando os seus
objetivos e suas principais caractersticas.
Na rea de habitao popular so os seguintes instrumentos operados com
recursos do FGTS:
1. Programa Carta de Crdito Individual: sob gesto da Secretaria
Nacional de Habitao do MCidades, tem como objetivo desti-
nar recursos para a concesso de financiamentos a pessoas fsicas,
sob a forma individual, para aquisio de imveis novos ou usados,
construo de unidades habitacionais, aquisio ou execuo de lotes

urbanizados ou reforma ampliao melhoria de unidade habi-
tacional. Seus beneficirios so trabalhadores vinculados ao fundo,
estipulando-se recortes de renda familiar bruta para se definir acesso
e condies de financiamento.
2. Programa Carta de Crdito Associativo: tambm sob gesto da Se-
cretaria Nacional de Habitao do MCidades, tem como objetivo
destinar recursos para concesso de financiamentos a pessoas fsicas,
integrantes do FGTS, s que organizadas sob a forma de grupos
associativos condomnios, sindicatos, cooperativas, associaes,
pessoas jurdicas voltadas produo habitacional e companhias de
habitao ou rgos assemelhados. Este programa procura destinar
recursos para a concesso de financiamentos para construo de uni-
dades habitacionais, produo de lotes urbanizados e reabilitao
urbana. Diferentemente da forma individual, o Programa Carta de
Crdito Associativo trabalha, essencialmente, com financiamentos a
imveis na planta, que requerem maior tempo de maturao, anlise
e execuo em relao aos projetos apresentados.
3. Programa de Apoio Produo de Habitaes: sob gesto da Secreta-
ria Nacional de Habitao do MCidades, tem como objetivo destinar
recursos financeiros para empreendimentos de produo habitacional
ou reabilitao urbana, voltados a trabalhadores vinculados ao FGTS,
por intermdio de financiamentos concedidos a pessoas jurdicas do
ramo da construo civil.
4. Programa de Atendimento Habitacional por meio do poder pblico
(Pr-Moradia): objetiva disponibilizar financiamento a estados, Distri-
to Federal e municpios ou rgos das respectivas administraes direta
ou indireta, voltados produo de alternativas e solues habitacio-
nais, articulando recursos e iniciativas do poder pblico, da popula-
o e de organizaes sociais. O programa prev ainda a modalidade
denominada desenvolvimento institucional, destinada a propiciar o
aumento da eficcia na gesto urbana e na implantao de polticas
pblicas no setor habitacional, mediante aes que promovam a capa-
citao tcnica, jurdica, financeira e organizacional da administrao
pblica. Tambm est vinculado Secretaria Nacional de Habitao do
MCidades, e inserido no PAC.
5. Programa de Arrendamento Residencial (PAR): tem como finali-
dade viabilizar a aquisio de empreendimentos prontos, a serem
construdos, em construo ou a recuperar, para fins de arrendamento
residencial com o exerccio da opo de compra ao final do perodo

determinado em contrato. Assim, objetiva ampliar o acesso terra ur-
banizada e moradia, reduzindo os domiclios com coabitao familiar
e com nus excessivo de aluguel, e promovendo melhoria da qualidade
de vida da populao de baixa renda concentrada nas capitais estaduais,
regies metropolitanas e municpios com populao urbana superior a
100 mil habitantes. Este programa tambm est sob gesto da Secreta-
ria Nacional de Habitao do MCidades.
6. Programa Especial de Crdito Habitacional ao Cotista do FGTS
(Pr-Cotista): tambm sob gesto da Secretaria Nacional de Habitao
do MCidades, o Programa Especial de Crdito Habitacional ao Cotista
do FGTS, tambm denominado Programa Pr-Cotista destina recursos
para concesso de financiamentos exclusivamente a trabalhadores titula-
res de contas vinculadas ao FGTS, observadas as condies do Sistema
Financeiro da Habitao e de utilizao dos recursos do FGTS para aqui-
sio de moradia prpria, no estabelecendo limites de renda familiar
mensal para fins de participao no programa. Criado para ser uma linha
de crdito especfica para os trabalhadores detentores de conta vinculada
do FGTS, o Pr-Cotista no utiliza os recursos oramentrios da rea de
habitao popular, e sim das disponibilidades de caixa do FGTS.
Na rea de saneamento bsico, opera-se com recursos do FGTS o Programa
Saneamento para Todos, nas modalidades setor privado e pblico. Sob gesto da
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do MCidades, o Programa Sane-
amento para Todos visa garantir recursos para financiamento de aes de sanea-
mento bsico para as concessionrias privadas ou subconcessionrias de servios
pblicos de saneamento ou organizadas na forma de Sociedade de Propsito Es-
pecfico (SPE), assim como para os estados, os municpios, o Distrito Federal e
suas entidades da administrao descentralizada, inclusive as empresas pblicas
e sociedades de economia mista. Este programa tem como objetivo promover a
melhoria das condies de sade e da qualidade de vida da populao por meio
de aes integradas e articuladas de saneamento bsico no mbito urbano com
outras polticas setoriais, por intermdio de financiamento de empreendimen-
tos nas modalidades: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, saneamento
integrado, desenvolvimento institucional, manejo de guas pluviais, manejo de
resduos slidos, manejo de resduos da construo e demolio, preservao e
recuperao de mananciais e estudos e projetos.
Por fim, nas reas de infraestrutura urbana, opera-se com recursos do FGTS
o programa Pr-Transporte, tambm nas modalidades setor pblico e privado.
Sob gesto da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do
MCidades, o Programa Pr-Transporte setor pblico privado visa propiciar

o aumento da mobilidade urbana, da acessibilidade, dos transportes coletivos
urbanos e da eficincia dos prestadores de servios de maneira a garantir o retor-
no dos financiamentos concedidos e conferir maior alcance social s aplicaes
do FGTS. Sendo assim, tem como objetivo financiar o setor pblico e privado
implantao de sistemas de infraestrutura do transporte coletivo urbano e
mobilidade urbana, atendendo prioritariamente reas de baixa renda e contri-
buindo na promoo do desenvolvimento fsico-territorial, econmico e social,
da melhoria da qualidade de vida e da preservao do meio ambiente. Constitui
pblico-alvo do programa os estados, os municpios e o Distrito Federal, rgos
pblicos gestores e as respectivas concessionrias ou permissionrias do transporte
pblico coletivo urbano, bem como as SPEs.
4.2 Instrumentos do FAT

Para alm do pagamento do seguro-desemprego, o Programa do Seguro-Desem-
prego congrega outros instrumentos orientados para a execuo da poltica pbli-
ca de emprego do pas, contemplando diversas aes de apoio ao trabalhador, des-
tacando-se: qualificao profissional; intermediao de mo de obra; gerao de
informaes sobre o mercado de trabalho Relao Anual de Informaes Sociais
(Rais), Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) e Pesquisas
de Emprego e Desemprego (PEDs); apoio a aes de gerao de emprego e renda;
identificao profissional Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS); e
Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO).
Outros dois instrumentos operados com recursos do FAT so: i) o pagamen-
to do abono salarial que um benefcio assegurado aos trabalhadores inscritos no
PIS, no PASEP ou no Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT) h pelo menos
cinco anos, e que tenham percebido, no ano anterior ao de incio do calendrio de
pagamentos, em mdia, at dois salrios mnimos mensais de empregador pessoa
jurdica, ou pessoa fsica a ela equiparada pela legislao do imposto de renda,
que contribuam para o PIS ou para o PASEP; e ii) a aplicao de recursos do FAT
para a criao de trabalho, emprego e gerao de renda, que englobam os finan-
ciamentos dos programas de desenvolvimento econmico, a cargo do BNDES e
as aplicaes em depsitos especiais.
Neste tpico sero apresentados estes programas, destacando os seus ob-
jetivos e suas principais caractersticas, a saber:
1. O seguro-desemprego tem como finalidade prover assistncia finan-
ceira temporria ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa
sem justa causa. modalidade deste programa o seguro-desemprego
ao trabalhador domstico, que tem por finalidade prover assistncia
financeira temporria a este trabalhador em virtude de dispensa

sem justa causa, desde que tenha carteira de trabalho assinada e re-
colhimentos para o FGTS, podendo receber assistncia temporria
no valor de um salrio mnimo, por at trs meses. J a modalidade
pagamento do seguro-desemprego ao pescador artesanal tem como
objetivo prover assistncia financeira temporria a este pescador im-
pedido de efetuar a pesca, em funo do perodo de defeso.
2. O pagamento do benefcio abono salarial tem como finalidade asse-
gurar o pagamento de um salrio mnimo a cada ano ao trabalhador,
a ttulo de suplementao de renda tendo como pblico-alvo os traba-
lhadores com faixa salarial de at dois salrios mnimos.
3. O Programa Habilitao do Trabalhador ao Seguro-Desemprego tem
como finalidade manter os diversos recursos servios, parcerias, pro-
cessamento, armazenamento e troca de informaes, entre outros
necessrios habilitao do trabalhador para recebimento do seguro-
desemprego e da bolsa de qualificao profissional. No mbito deste
programa executam-se as atividades de recepo do pedido do benefcio
e encaminhamento da solicitao para processamento informatizado
do requerimento, emisso do documento e pagamento do seguro-de-
semprego ao trabalhador desempregado.
4. O Programa de Orientao Profissional e Intermediao de Mo de
obra tem como finalidade realizar a intermediao de mo de obra de
trabalhadores para sua colocao no mercado de trabalho, como forma
de reduzir o tempo de desemprego ou diminuir o desemprego friccio-
nal, permitindo, assim, um funcionamento mais eficiente do mercado
de trabalho. Este programa operacionalizado pela rede de atendimen-
to do Sine, mantidas por meio de convnios entre o MTE e Secreta-
rias Estaduais e Municipais de Emprego, alm de centrais sindicais,
atualmente, composta em 2008 por 1.260 unidades responsveis pela
inscrio de trabalhadores em busca de emprego, cadastrando informa-
es como dados pessoais, experincia profissional, escolaridade e qua-
lificao; e, mantendo estrutura interna para captao de vagas junto
aos empregadores em busca de mo de obra.
5. O programa de qualificao profissional possui diretrizes definidas pelo
Plano Nacional de Qualificao (PNQ), tem por objetivo promover a
qualificao social e profissional, certificao e orientao do trabalha-
dor brasileiro, com prioridade para as pessoas discriminadas no merca-
do de trabalho por questes de gnero, raa etnia, faixa etria e/ou
escolaridade. Articulado s polticas de educao, desenvolvimento e
incluso social, o PNQ busca aumentar a probabilidade de acesso e per-

manncia deste pblico no mercado de trabalho. O PNQ constitudo
e implementado por meio de quatro linhas de ao: i) Planos Territo-
riais de Qualificao (PLANTEQs); ii) Planos Setoriais de Qualificao
(PLANSEQs); iii) Projetos Especiais de Qualificao (PROESQs); e
iv) Certificao Profissional.
6. Os PLANSEQs qualificaes social e profissional de trabalhadores
para o acesso e manuteno ao emprego, trabalho e renda em base
setorial tem como objetivo desenvolver aes de qualificao social,
profissional e ocupacional para trabalhadores e trabalhadoras visan-
do aprimorar sua produtividade e insero cidad no mercado de
trabalho, com nfase em setores econmicos em desenvolvimento,
provendo a qualificao sob demanda efetiva do mercado de traba-
lho, articulada com o desenvolvimento e a educao, com estratgias
de elevao da escolaridade. J os PLANTEQs qualificao social
e profissional do sistema pblico de emprego, trabalho e renda e
economia solidria em base territorial, objetivam desenvolver aes
de qualificao de trabalhadores beneficirios e/ou egressos de aes
do sistema pblico de emprego e de aes de economia solidria, vi-
sando apoiar a ampliao das oportunidades de gerao de emprego
e renda destas populaes.
7. O Programa Bolsa de Qualificao Profissional para Trabalhador com
contrato de trabalho suspenso tem como finalidade auxiliar os traba-
lhadores com contrato de trabalho suspenso mediante concesso de as-
sistncia financeira temporria. O pagamento da bolsa ao trabalhador
fica articulado s atividades de requalificao profissional. A identifi-
cao dos trabalhadores pblico-alvo realizada por parcerias e a
qualificao profissional pode ser organizada e executada pelo prprio
parceiro como pelo PNQ.
Alm desses programas, os recursos do FAT so destinados a pesquisas so-
bre emprego e desemprego em sete regies metropolitanas Porto Alegre (RS),
So Paulo (SP), Belo Horizonte (MG), Braslia (DF), Salvador (BA), Recife (PE)
e Fortaleza (CE).
Os principais instrumentos de financiamento de programas de desen-
volvimento econmico operados com recursos do FAT ficam a cargo do
BNDES. Estes instrumentos so estruturados pelo banco a partir do repasse
constitucional ao BNDES, de pelo menos 40% da arrecadao das contribui-
es para o PIS e para o PASEP, recebida pelo FAT, da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN). Estes programas tm como objetivos principais: a ampliao
e diversificao das exportaes; a reestruturao da indstria; a expanso e

adequao da infraestrutura a cargo da iniciativa privada, com nfase nos in-
vestimentos em energia e telecomunicaes; a melhoria dos canais de acesso
ao crdito para as micro, pequenas e mdias empresas; o fortalecimento do
mercado de capitais; a atenuao dos desequilbrios regionais; e o gerencia-
mento dos programas de privatizao.
Alm dos repasses ao BNDES, os recursos do FAT, oriundos dos depsi-
tos especiais, tambm constituem instrumentos de financiamento voltados para
gerao de emprego e renda. Estas aes, em sua maioria, so estruturadas sob a
forma de programas e/ou linhas de crdito institudas pelo CODEFAT, que busca
ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso ao crdito
para o investimento, a produo e o consumo (quadro 1).
QUADRO 1
Aes financiadas com recursos de depsitos especiais do FAT 2008
Aes financiadas com recursos dos depsitos especiais do FAT Programa/Linha de crdito
FAT Fomentar Micro e Pequenas Empresas

Concesso de crdito para investimento de micro e pequenos empre-
Proger Rural
endimentos urbanos e rurais
Proger Turismo Investimento
Concesso de crdito para investimento de mdios e grandes empre-

FAT Fomentar Mdias e Grandes Empresas
FAT Giro Agropecurio

Concesso de crdito para financiamento de capital de giro de empre-
FAT Giro Habitacional
FAT Giro Rural
FAT Habitao
Concesso de crdito para o fomento da construo civil
FAT Material de Construo
FAT Infraestrutura Econmica

FAT Infraestrutura Insumos Bsicos
Concesso de crdito para investimento em infraestrutura
Proemprego
Protrabalho
FAT Exportar
Concesso de crdito para o fomento da exportao
Proger Exportao
FAT Incluso Digital

Concesso de crdito para o fomento da inovao tecnolgica
FAT Pr-Inovao (FINEP)
FAT Eletrodomstico
Concesso de crdito para iniciativas especficas de governo
FAT Integrar Centro-Oeste
Fontes: CGER/DES/SPPE/MTE.
4.3 Instrumentos dos fundos constitucionais

Os recursos dos fundos constitucionais constituem-se em instrumentos de pol-
ticas pblicas destinados ao financiamento de atividades produtivas nas regies
Centro-Oeste (FCO), Norte (FNO) e Nordeste (FNE). Vejamos quais so os
instrumentos de cada um destes fundos.
Os programas de financiamento do FCO esto segmentados por atividade

econmica, estando estruturados da seguinte forma: i) FCO Empresarial, que
engloba os programas de Desenvolvimento Industrial, Infraestrutura Econmica;
Desenvolvimento do Turismo Regional; Desenvolvimento dos Setores Comercial
e de Servios; e ii) FCO Rural, que engloba os programas de Desenvolvimento
Rural, Desenvolvimento de Irrigao e Drenagem, Desenvolvimento de Sistema
de Integrao Rural; Integrao Lavoura-Pecuria, Conservao da Natureza; Re-
teno de Matrizes na Plancie Pantaneira; Apoio ao Desenvolvimento da Aqui-
cultura Proaqua; Apoio ao Desenvolvimento da Pesca, alm do Programa Na-
cional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Particularmente, so as principais diretrizes do FCO: i) concesso de
financiamentos exclusivamente ao setor produtivo privado; ii) tratamento
preferencial s atividades produtivas de pequenos e mini produtores rurais
e pequenas e microempresas, s de uso intensivo de matrias-primas e mo
de obra locais e as que produzam alimentos bsicos para consumo da popu-
lao, bem como aos projetos de irrigao, quando pertencentes aos citados
produtores, suas associaes e cooperativas; iii) adoo de prazos e carncia,
limites de financiamento, juros e outros encargos diferenciados ou favorecidos;
iv) conjugao do crdito com a assistncia tcnica, no caso de setores tecno-
logicamente carentes; e v) apoio criao de novos centros, atividades e polos
dinmicos, notadamente em reas interioranas, que estimulem a reduo das
disparidades intrarregionais de renda.
Para a execuo destes programas, o FCO conta com as seguintes prio-
ridades gerais: i) financiamento de projetos de apoio agricultura familiar,
includos os beneficirios da Poltica de Reforma Agrria, aos mini e peque-
nos produtores rurais e s micro e pequenas empresas, suas cooperativas e
associaes; ii) projetos com alto grau de gerao de emprego e renda e/ou
da economia solidria que contribuam para a dinamizao do mercado local;
iii) projetos voltados para a preservao e recuperao do meio ambiente, em
especial, para reflorestamento recomposio de matas ciliares e recuperao
de reas degradadas; e iv) projetos que utilizam tecnologias inovadoras e/ou
contribuam para a gerao e difuso de novas tecnologias.
O FCO tambm conta com as seguintes prioridades setoriais: i) projetos
voltados para a industrializao e/ou beneficiamento de matrias-primas, com-
modities e produtos primrios produzidos na regio; ii) turismo em suas diversas
modalidades; iii) projetos de infraestrutura econmica, compreendendo: ener-
gia (PCHs, biodiesel, biomassa e gs), transporte, armazenagem, comunicao,
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; iv) recursos naturais: recuperao
de reas degradadas e em degradao, no conceito de microbacias hidrogrficas;
conservao e correo do solo; recuperao, renovao e manejo de pastagens;

v) projetos agropecurios de produo integrada (avirios e outros); e vi) projetos
de explorao de culturas permanentes e de florestamento e reflorestamento.
J o FNO compreende dois programas de financiamento, a saber: i) o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (FNO-PRO-
NAF) que tem como objetivo contribuir na execuo do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar, apoiando as atividades agropecu-
rias e no agropecurias desenvolvidas mediante o emprego direto da fora de
trabalho do produtor rural e de sua famlia; e ii) o Programa de Financiamento
do Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia (FNO-Amaznia Sustentvel)
que tem como objetivo contribuir para o desenvolvimento econmico e social
da regio Norte, em bases sustentveis, apoiando os empreendimentos rurais e
no rurais, mediante a concesso de financiamentos adequados s reais neces-
sidades dos setores produtivos.
O FNO guiado pelas seguintes diretrizes: i) concesso de financiamentos
aos setores produtivos privados da regio Norte, inclusive comrcio e presta-
o de servios; ii) ao integrada com instituies federais sediadas na regio
Norte; iii) tratamento preferencial s atividades produtivas de mini e pequenos
produtores rurais e de micro e pequenas empresas, s de uso intensivo de mat-
rias-primas e mo de obra locais e as que produzam alimentos bsicos para con-
sumo da populao, bem como aos projetos de irrigao, quando pertencentes
aos citados produtores, suas associaes e cooperativas; iv) preservao do meio
ambiente; v) adoo de prazos e carncia, limites de financiamento, juros e
outros encargos diferenciados ou favorecidos, em funo dos aspectos sociais,
econmicos, tecnolgicos e espaciais dos empreendimentos; vi) conjugao do
crdito com assistncia tcnica, no caso de setores tecnologicamente carentes;
vii) apoio criao de centros, atividades e polos dinmicos, notadamente em
reas interioranas, que estimulem a reduo das disparidades intrarregionais de
renda; viii) realizao de forma articulada entre o Banco da Amaznia, a Secre-
taria de Polticas de Desenvolvimento Regional, do Ministrio da Integrao
Nacional e a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA), de reunies
com representantes dos governos estaduais, das classes produtoras e das classes
trabalhadoras de cada estado, objetivando adequar os programas de financia-
mento a serem propostos s necessidades das economias de cada unidade fede-
rativa; e ix) operacionalizao do PRONAF.
Da mesma forma, para a execuo desses programas, o FNO conta
com as seguintes prioridades gerais: i) projetos apresentados por agricultores
familiares, por mini e pequenos produtores rurais e por micro e pequenas em-
presas, suas associaes e cooperativas; ii) projetos voltados para preservao e
conservao do meio ambiente e recuperao de reas degradadas; iii) projetos

inseridos em arranjos produtivos locais, ecossistemas de negcios conscientes e
aglomerados econmicos, que tenham por objetivo explorar as potencialidades
e vocaes econmicas dos estados e contribuam para a reduo das desigual-
dades regionais; iv) projetos de produtores e empresas que ampliem as exporta-
es regionais, observada a sustentabilidade dos recursos florestais; v) projetos
de modernizao de empreendimentos tecnologicamente ineficientes e novos
projetos que utilizem tecnologias inovadoras; e vi) projetos com alto grau de
gerao de emprego e renda e/ou da economia solidria que contribuam para
a dinamizao do mercado local.
Alm das prioridades gerais, o FNO apresenta as seguintes prioridades se-
toriais, a saber: i) projetos voltados para o aproveitamento racional da biodiver-
sidade amaznica, em especial para fins medicinais, fitoterpicos, essncias e cos-
mticos; ii) projetos destinados ao turismo sustentvel; iii) projetos relacionados
ao desenvolvimento da aquicultura e da pesca; iv) projetos de infraestrutura eco-
nmica, compreendendo: energia (PCHs, biomassa, biodiesel e gs), transporte
(em especial o hidrovirio), armazenagem, comunicao, abastecimento de gua
e esgotamento sanitrio; v) projetos relacionados fruticultura regional e aos sis-
temas agroflorestais e agroextrativistas; e vi) projetos industriais e agroindustriais
voltados para o beneficiamento de produtos regionais, que contribuam para a
agregao de valor s matrias-primas regionais.
Por fim, cabe apresentar os programas operados com recursos do FNE, a
saber: i) Programa de Apoio ao Desenvolvimento Rural do Nordeste; ii) Progra-
ma de Apoio ao Desenvolvimento da Aquicultura e Pesca; iii) Programa de
Financiamento da Ampliao e Modernizao da Frota Pesqueira Nacional;
iv) Programa de Apoio ao Setor Industrial do Nordeste; v) Programa de Apoio
ao Desenvolvimento da Agroindstria do Nordeste; vi) Programa de Apoio ao
Turismo Regional; vii) Programa de Financiamento para as Setores Comercial
e de Servios; e viii) Programa de Financiamento Infraestrutura Comple-
mentar da Regio Nordeste. Alm destes, o FNE disponibiliza recursos para
os seguintes programas especiais: i) Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico, Programa de Financiamento Conservao e Controle do Meio
Ambiente; ii) Programa de Financiamento Cultura; e iii) Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar.
As prioridades gerais que guiam o FNE so: i) projetos apresentados por
agricultores familiares, por mini e pequenos produtores rurais e por micro e
pequenas empresas, suas associaes e cooperativas; ii) projetos localizados
em reas adequadamente indicadas por zoneamento socioeconmico e ecol-
gico ou que estejam voltados para a conservao preservao recuperao
do meio ambiente; iii) projetos inseridos em arranjos produtivos locais e ca-

deias produtivas que tenham por objetivo explorar as potencialidades e voca-
es dos estados e contribuam para a reduo das desigualdades regionais; iv)
projetos de modernizao de empreendimentos tecnologicamente ineficientes
e novos projetos que utilizem tecnologias inovadoras; v) projetos de empresas
que ampliem as exportaes regionais; e vi) projetos com alto grau de gerao
de emprego e renda e/ou da economia solidria que contribuam para a dina-
mizao do mercado local.
Alm das prioridades gerais, o FNE guiado pelas seguintes prioridades
setoriais: i) projetos de agricultura irrigada, em especial fruticultura, com
nfase na ampliao das reas irrigadas com racionalizao do uso dos recur-
sos hdricos disponveis; ii) projetos relacionados ao desenvolvimento regio-
nal, tais como: apicultura, aquicultura, carcinicultura, ovinocaprinocultura
e pesca; iii) projetos desenvolvidos em espelhos dgua pblicos; iv) projetos
agroindustriais que contribuam para a agregao de valor s matrias-primas
regionais; v) projetos de infraestrutura econmica, compreendendo: trans-
porte, energia com destaque para a gerao e distribuio de energias al-
ternativas: gs, biodiesel etc.; armazenagem, comunicao, abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio; vi) projetos da indstria extrativa de minerais
metlicos e no metlicos, representados por complexos produtivos para o
aproveitamento de recursos minerais da regio; vii) turismo em suas diversas
modalidades; e viii) projetos de alto potencial de gerao de empregos em
setores de comrcio e de servios, especialmente os ligados ampliao da
educao e da sade.
4.4 Instrumentos dos fundos setoriais

Os recursos dos 17 fundos setoriais funcionam como instrumentos de pol-
ticas pblicas destinados ao financiamento de atividades voltadas ao sistema
de cincia, tecnologia e inovao do pas. Vejamos os objetivos de cada um
destes fundos.
1. O Fundo CT-Petro foi o primeiro fundo setorial, criado em 1999. Seu
objetivo estimular a inovao na cadeia produtiva do setor de petrleo
e gs natural, a formao e qualificao de recursos humanos e o de-
senvolvimento de projetos em parceria entre empresas e universidades,
instituies de ensino superior ou centros de pesquisa do pas, visando
ao aumento da produo e da produtividade, reduo de custos e
preos e melhoria da qualidade dos produtos do setor.
2. O Fundo Setorial do Audiovisual (FSA) foi criado em 2006 como uma
categoria de programao especfica do Fundo Nacional de Cultura
(FNC). Os recursos do FSA so aplicados em programas e projetos

voltados para o desenvolvimento das atividades cinematogrficas e
audiovisuais em consonncia com os programas do governo federal,
tendo como objetivo aumentar a participao do produto audiovisual
brasileiro no mercado nacional e internacional.
3. O Fundo CT-Aero tem como objetivo estimular investimentos em
Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) no setor aeronutico para ga-
rantir a competitividade nos mercados interno e externo, buscando
a capacitao cientfica e tecnolgica na rea de engenharia aero-
nutica, eletrnica e mecnica, a difuso de novas tecnologias, a
atualizao tecnolgica da indstria brasileira e a maior atrao de
investimentos internacionais para o setor.
4. O objetivo do Fundo CT-Agro a capacitao cientfica e tecnolgica
nas reas de agronomia, veterinria, biotecnologia, economia e sociolo-
gia agrcola, entre outras; atualizao tecnolgica da indstria agrope-
curia; estmulo ampliao de investimentos na rea de biotecnologia
agrcola tropical; e difuso de novas tecnologias.
5. O Fundo CT-Amaznia tem como foco o fomento de atividades de
pesquisa e desenvolvimento na regio amaznica, conforme projeto
elaborado pelas empresas brasileiras do setor de informtica instaladas
na Zona Franca de Manaus.
6. O Fundo para o Setor de Transporte Aquavirio e Construo Naval
tem como objetivo o financiamento de projetos de pesquisa e desen-
volvimento voltados a inovaes tecnolgicas nas reas do transporte
aquavirio, de materiais, de tcnicas e processos de construo, de
reparao e manuteno e de projetos; capacitao de recursos hu-
manos para o desenvolvimento de tecnologias e inovaes voltadas
para o setor aquavirio e de construo naval; desenvolvimento de
tecnologia industrial bsica; e implantao de infraestrutura para ati-
vidades de pesquisa.
7. O Fundo CT-Biotec objetiva a formao e capacitao de recursos
humanos para o setor de biotecnologia, fortalecimento da infraes-
trutura nacional de pesquisas e servios de suporte, expanso da base
de conhecimento, estmulo formao de empresas de base biotec-
nolgica e transferncia de tecnologias para empresas consolidadas,
prospeco e monitoramento do avano do conhecimento no setor.
8. O Fundo CT-Energ destinado a financiar programas e projetos na rea
de energia, especialmente na rea de eficincia energtica no uso final.
A nfase na articulao entre os gastos diretos das empresas em P&D e

a definio de um programa abrangente para enfrentar os desafios de lon-
go prazo no setor, tais como fontes alternativas de energia com menores
custos e melhor qualidade e reduo do desperdcio, alm de estimular o
aumento da competitividade da tecnologia industrial nacional.
9. O Fundo CT-Espacial tem como objetivo estimular a pesquisa e o de-
senvolvimento ligados aplicao de tecnologia espacial na gerao de
produtos e servios, com nfase nas reas de elevado contedo tecnol-
gico, como as de comunicaes, sensoriamento remoto, meteorologia,
agricultura, oceanografia e navegao, o que trar amplo benefcio a
toda a sociedade.
10. O Fundo CT-Hidro destina-se a financiar estudos e projetos na rea
de recursos hdricos, para aperfeioar os diversos usos da gua, de
modo a assegurar atual e s futuras geraes alto padro de quali-
dade e utilizao racional e integrada, com vistas ao desenvolvimento
sustentvel e preveno e defesa contra fenmenos hidrolgicos cr-
ticos ou devido ao uso inadequado de recursos naturais. Os recursos
so oriundos da compensao financeira atualmente recolhida pelas
empresas geradoras de energia eltrica.
11. O Fundo CT-Info destina-se a estimular as empresas nacionais a desen-
volver e produzir bens e servios de informtica e automao, investin-
do em atividades de pesquisas cientficas e tecnolgicas.
12. O Fundo CT-Infra tem como objetivo viabilizar a modernizao e a
ampliao da infraestrutura e dos servios de apoio pesquisa desen-
volvida em instituies pblicas de ensino superior e de pesquisas bra-
sileiras, por meio de criao e reforma de laboratrios e compra de
equipamentos, por exemplo, entre outras aes.
13. O Fundo CT-Mineral tem como objetivo o desenvolvimento e a di-
fuso de tecnologia intermediria nas pequenas e mdias empresas
e o estmulo pesquisa tcnico cientfica de suporte exportao
mineral, para atender aos desafios impostos pela extenso do territ-
rio brasileiro e pelas potencialidades do setor na gerao de divisas e
no desenvolvimento do pas.
14. O objetivo do Fundo CT-Sade a capacitao tecnolgica nas
reas de interesse do Sistema nico de Sade (SUS) sade p-
blica, frmacos, biotecnologia etc. , o estmulo ao aumento dos
investimentos privados em P&D na rea e atualizao tecnolgica

da indstria brasileira de equipamentos mdicos hospitalares e a
difuso de novas tecnologias que ampliem o acesso da populao
aos bens e servios na rea de sade.
15. O Fundo CT-Transportes tem como foco o financiamento de pro-
gramas e projetos de P&D em engenharia civil, engenharia de trans-
portes, materiais, logstica, equipamentos e software para melhorar
a qualidade, reduzir custos e aumentar a competitividade do trans-
porte rodovirio de passageiros e de carga no Brasil.
16. O objetivo do Fundo Funttel, sob gesto do Ministrio das Comu-
nicaes, estimular o processo de inovao tecnolgica, incentivar
a capacitao de recursos humanos, fomentar a gerao de empregos
e promover o acesso de pequenas e mdias empresas a recursos de
capital, de modo a ampliar a competitividade da indstria brasileira
de telecomunicaes.
17. E, por fim, o Fundo Verde-Amarelo que visa financiar o Progra-
ma de Estmulo Interao Universidade-Empresa para Apoio
Inovao tem como objetivo intensificar a cooperao tecnolgi-
ca entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo em
geral, contribuindo para a elevao significativa dos investimentos
em atividades de Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I) no Brasil,
alm de apoiar aes e programas que possam reforar uma cultura
empreendedora e de investimento de risco no pas.
5 DESEMPENHO RECENTE DOS FUNDOS E DE SEUS INSTRUMENTOS
5.1 Desempenho do FGTS

O FGTS fechou 2008 com um patrimnio lquido no valor de R$ 27,9 bilhes
(ante R$ 22,9 bilhes em 2007). Em 2008 foi realizada uma arrecadao bruta de
contribuies acrescidas de encargos por atraso, na ordem de R$ 48,7 bilhes, por
meio de cerca de 46,4 milhes de guias de recolhimentos. Desde o ano de 2000 o
FGTS apresenta arrecadao lquida positiva. A arrecadao lquida do FGTS no
exerccio de 2008 foi de R$ 6,03 bilhes.
No exerccio de 2008, o FGTS movimentou cerca de R$ 72,9 bilhes em
receitas e R$ 71,5 bilhes em despesas e saques, fundamentalmente. Na tabela 1
apresentado o oramento financeiro para o FGTS em 2008.
TABELA 1
Oramento Financeiro FGTS 2008
(Em R$ mil)
Discriminao Orado
Saldo inicial 86.239.076
Entradas
Arrecadao de Contribuies 47.242.302
Arrecadao de Emprstimos 11.878.993
Arrecadao de Contribuio Social LC no 110/2001 2.147.032
Receitas Financeiras Lquidas 11.301.347
Recebimento de Juros CVS 305.484
CRI Resgate 85.710
Total de entradas 72.960.868
Sadas
Aplicaes 16.994.807
Saques 40.497.240
Encargos do FGTS 2.135.907
Taxa Performance Agente Operador 245.170
Pagamento Crdito Complementar 1.581.645
Desembolso FAR/PAR 3.000.000
Aplicao CRI 1.045.000
Programa de Benefcio ao Cotista 1.000.000
Aplicao Cotas FI-FGTS 5.000.000
Total de sadas 71.499.769
Valores a classificar 304.272
Saldo final 88.044.447
Fundo de Liquidez 9.716.560
Carteira de Ttulos 78.287.887
Crditos Securitizados (CVS)
Saldo inicial 6.000.158
Remunerao 57.326
Entrada 412.501
Sada 0
Saldo final 6.349.150
Fonte: Relatrio de Gesto FGTS (2008).
Com relao aos resultados de aplicao dos recursos em polticas pblicas,

foram aplicados recursos do FGTS na rea de habitao, em 2008, o montante de
R$ 10,02 bilhes, com a contratao de 182.121 operaes de crdito. Metodologia
utilizada pelo MCidades estima que estes recursos tenham beneficiado uma popula-
o de 1.856.973 habitantes, gerando um total de 289 mil empregos no pas, impul-
sionados por este estmulo ao setor da construo civil. O oramento previsto para as
reas de saneamento e de infraestrutura foi de R$ 6,9 bilhes, tendo sido financiado
45,51% (tabela 2). A tabela 2 detalha a aplicao do FGTS em 2008 em fomento.
TABELA 2
Aplicao do FGTS sem fomento 2008
(Em R$ mil)
Plano de contrataes Metas fsicas
Realizado
Alcanado
Alocados Alocado/ Alcanado Alcanado
Oramento (realizado/
rea de aplicao/programa aos agentes orado (realizado/ (realizado/ Previsto Realizado
final Valor previsto)
financeiros (%) oramento) alocado) (%)
(%) (%)
rea de habitao popular 10.450.000 10.450.000 100 9.246.320 88,48 88,48 424.672 243.706 57,39
Pr-Moradia 2.050.000 2.050.000 100 1.053.956 51,41 51,41 227,778 13.876 6,09
Fundos Pblicos do Governo Federal...
Programa Carta de Crdito Individual 6.666.253 6.666.253 100 6.582.183 98,74 98,74 156.255 188.750 120,80
Programa Carta de Crdito Associado 1.189.260 1.189.260 100 1.105.960 93,00 93,00 27.876 29.714 106,59
Programa Apoio Produo 544.487 544.487 100 504.221 92,60 12.763 11.366 89,05
rea de saneamento bsico 5.950.000 5.950.000 100 3.162.908 53,16 53,16 26.841.111 16.773.088 62,49
Saneamento para Todos - Setor Pblico 5.250.000 5.250.000 100 2.943.060 56,06 56,06 23.683.333 15.373.320 64,91
Saneamento para Todos - Setor Privado 700.000 700.000 100 219.848 31,41 31,41 3.157.778 1.399.768 44,33
rea de infraestrutura urbana 1.000.000 1.000.000 100 4.511.111
Pr-Transporte - Setor Pblico
Pr-Transporte - Setor Privado 1.000.000 1.000.000 100 4.511.111
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) 3.000.000 3.000.000 100 437.875 14,60 14,60 100.000 13.051 13,05
Total 20.400.000 20.400.000 100 12.847.103 62,98 62,98

623
O PAC, plano estratgico de investimentos do governo federal para o per-

odo 2007-2010, constitui elemento relevante do cenrio de atuao do gestor da
aplicao do FGTS a partir de 2007. O PAC contempla investimentos expressi-
vos em saneamento e urbanizao de favelas.
Por fim, apresenta-se na tabela 3 a estimativa de gerao de emprego, a par-
tir dos programas de fomento financiados com recursos do FGTS, por meio da
metodologia prpria elaborada pelo agente gestor do fundo CEF.
TABELA 3
Estimativas de empregos gerados com aplicaes do FGTS 2008
rea de aplicao/programa Empregos gerados Populao beneficiada
rea de habitao popular 289.421 1.777.617
Pr-Moradia 61.644 824.081
Programa Carta de Crdito Individual 52.309 755.708
Programa Carta de Crdito Associado 103.743 151.682
Programa Apoio Produo 71.725 46.146
rea de saneamento bsico 197.067 16.773.088
Saneamento para Todos Setor Pblico 180.621 15.373.320
Saneamento para Todos Setor Privado 16.442 1.399.768
rea de infraestrutura urbana
Pr-Transporte
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) 42.773 318.118
Total 529.261 18.868.823
5.2 Desempenho do FAT

O FAT fechou 2008 com um patrimnio lquido de R$ 154,6 bilhes (ante
R$ 139,3 bilhes em 2007). Deste valor, R$ 79,8 bilhes constituem em-
prstimos ao BNDES, R$ 45,6 bilhes esto alocados em depsitos especiais,
R$ 17,4 bilhes esto aplicados no mercado financeiro (BB Extramercado),
enquanto R$ 231,8 milhes encontravam-se imobilizados em caixa.
No exerccio de 2008, ingressaram como receitas do FAT o montante
de R$ 35 bilhes. Este resultado aconteceu, em parte, em razo do repasse
de parte da receita da arrecadao PIS/PASEP do ms de dezembro de 2007
devida ao FAT, no montante de R$ 1,6 bilho, efetuado pelo Tesouro Nacio-
nal em janeiro de 2008. Neste exerccio, o FAT teve receitas 21,41% supe-
riores s receitas realizadas no exerccio anterior, quando registrou receitas de
R$ 29,1 bilhes.
Entre os exerccios de 2004 e 2008 a receita da arrecadao PIS/PASEP repre-

sentou, em mdia, 67,5% do total das receitas anuais do FAT, com crescimento m-
dio no perodo de 11,32% ao ano (a.a.); enquanto, no mesmo tempo, as despesas do
fundo cresceram em mdia 17,60% a.a., chegando, ao final de 2008, ao dficit pri-
mrio de R$ 5,88 bilhes e resultado operacional de R$ 4,07 bilhes. Este resultado
foi maior do que o registrado no exerccio de 2007 em razo do aumento da receita
da arrecadao PIS/PASEP, ocorrida em face do repasse de R$ 1,56 bilho de receitas
no recebidas no fim de 2007, e em funo do aumento da arrecadao de tributos,
como fruto do crescimento econmico observado em 2008. A tabela 4 que se segue
discrimina as fontes de receita do FAT, podendo ser observado que seus principais
itens de receita so as contribuies PIS/PASEP, porm no so desconsiderveis os
recursos financeiros diretamente arrecadados, oriundos das operaes de crdito.
TABELA 4
Realizao de receitas oramentrias do FAT 2008
Receitas oramentrias Receitas oramentrias

Especificao
LOA1 (realizadas)
100 - Recursos ordinrios 267.663.246,00 25.500.000,00
140 - Contribuies para os programas PIS/PASEP 23.648.155.812,00 25.045.389.348,82
151 - Contribuio social sobre o lucro das pessoas jurdicas 110.555.000,00 1.439.451,00
150 - Recursos no financeiros diretamente arrecadados 226.543.700,00 264.830.900,31
174 - M
J sem infrao da legislao trabalhista/seguro
11.799.990,00 15.864.872,00
desemprego FAT
176 - Cota-parte contribuio sindical 253.101.375,00 200.500.218,00
180 - Recursos financeiros diretamente arrecadados 9.286.665.364,00 9.394.767.418,69
182 - Restituio de recursos de convnios e congneres 16.289.508,00 48.248.290,44
376 - Cota-parte contribuio sindical FAT 0,00 5.297.474,00
Total das receitas do FAT 33.820.773.995,00 35.001.837.973,26
Fonte: Siafi
Nota: 1 LOA (2008), Lei no 11.647, de 24 de maro de 2008.
Com relao s despesas, fundamentalmente as inverses financeiras

emprstimos ao BNDES , tiveram ocorrncia de aumento em funo direta
do aumento da receita de arrecadao PIS/PASEP, que no exerccio de 2008
totalizou R$ 9,5 bilhes, com incremento de 15,03% em relao ao exerccio
anterior. A tabela 5 apresenta os saldos extraoramentrios relacionados ao
FAT em 2008, chamando ateno o grande crescimento dos recursos aplicados
no fundo financeiro BB Extramercado.
TABELA 5
Saldos extraoramentrias do FAT 2008
Especificao Saldo em 31/12/2007 Saldo em 31/12/2008
Emprstimos ao BNDES (Art. 239 da CF/88) 79.842,40 91.315,10
Depsitos especiais (Lei n 8.352/1991)
o
49.271,80 45.680,20
Aplicaes financeiras (BB Extramercado FAT) 9.975,30 17.453,70
Imobilizado e caixa 262,00 231,80
Total 139.351,50 154.680,80
Fontes: Siafi/CGFAT/SPOA/SE/MTE.
Com relao s despesas com pagamentos dos benefcios do seguro-desem-

prego e abono salarial, contata-se que estas vm crescendo ao longo dos ltimos
anos. Nos ltimos cinco anos (2004-2008), evidenciou-se crescimento mdio
anual nestas despesas de 19,7% e 27,5%, respectivamente, sendo que em 2008
ficaram 14,4% e 17,2% superiores s do exerccio anterior. Pode-se atribuir o
aumento destas despesas ao aumento real do salrio mnimo e do incremento do
nmero de trabalhadores formais na economia nacional.
No exerccio de 2008, o CODEFAT autorizou a aplicao de R$ 6,2 bilhes
das disponibilidades do FAT em depsitos especiais. Destes recursos, foram apli-
cados R$ 6,1 bilhes, os quais foram destinados R$ 5,7 bilhes ao financiamento
de projetos de investimentos de micro e pequenos empreendimentos, inovao
tecnolgica e agricultura familiar, alm de projetos de gerao de energia, no
montante de R$ 400 milhes. Tambm no exerccio de 2008, foram despendidos
R$ 20,7 bilhes com os benefcios do seguro-desemprego e abono salarial, e em-
prestado ao BNDES, R$ 9,5 bilhes.
Desconsiderando R$ 4,02 bilhes estimados como reserva de contingncia,
no exerccio de 2008 foi executado 96,13% do oramento do FAT, no montante
de R$ 32,2 bilhes. Os instrumentos de polticas pblicas de emprego trabalho e
renda executaram R$ 20,9 bilhes e as operaes especiais (financiamentos com
retorno), R$ 9,91bilhes.
Quanto aos recursos do FAT que constitucionalmente so repassados ao
BNDES, no exerccio de 2008, foram transferidos R$ 9,5 bilhes para o financia-
mento de programas de desenvolvimento econmico, que, se somados aos recur-
sos repassados em exerccios anteriores, resultou no saldo de R$ 91,3 bilhes de
recursos do FAT emprestados ao banco. Como resultado, o BNDES, no exerccio
de 2008 desembolsou R$ 31,8 bilhes em operaes de crditos.
O BNDES vem utilizando metodologia especfica para estimar o efeito
emprego do investimento, ou seja, o total de empregos a serem mantidos e/ou
criados por um determinado valor de investimento. O atual modelo de gerao
de emprego utiliza como base os dados constantes no Sistema de Contas Nacio-

nais publicados pelo IBGE para diversos setores da economia. A tabela 6 apresen-
ta estimativas de gerao de emprego e renda, segundo metodologia do BNDES.
TABELA 6
Estimativa de empregos gerados BNDES/FAT 2008
2007 2008
Efeito direto 309.404 390.153
Efeito indireto 201.175 244.891
Efeito renda 547.498 673.404
Efeito total 1.058.077 1.308.448
Fonte: BNDES.
A tabela 7 seguinte sistematiza informaes acerca da execuo financeira

com recursos do FAT no ano de 2008, sendo impulsionado pelo Programa Segu-
ro-Desemprego, principal ao do Programa Integrao das Polticas de Empre-
go, Trabalho e Renda, seguido pelas aes de crdito realizadas com recursos dos
depsitos especiais, que compem o Programa Operaes Especiais excluindo-
se repasses para o BNDES.
TABELA 7
Execuo dos Programas Financiados com o FAT 2008
Total (R$)
Programa
Orado (a) Executado (b)
Erradicao do Trabalho Infantil 142.000,00 142.000,00
Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda 20.970.290.429,00 20.530.864.184,89
Qualificao Social e Profissional 445.117.251,00 138.962.672,06
Rede de Proteo ao Trabalho 6.045.000,00 5.345.413,68
Desenvolvimento Centrado na Gerao de Emprego, Trabalho e Renda 4.842.661,00 784.518,30
Recursos Pesqueiros Sustentveis 602.175.381,00 540.372.148,30
Gesto da Poltica de Trabalho, Emprego e Renda 213.700.951,00 186.055.117,71
Erradicao do Trabalho Escravo 8.025.903,00 6.507.605,00
Operaes Especiais Financiamentos com Retorno 9.919.886.793,00 9.514.622.863,64
Microcrdito Produtivo Orientado 3.390.831,00 3.375.239,87
Total 32.173.617.200,00 30.927.031.763,45
Fonte: Relatrio de Gesto FAT (2008).
Por fim, no que se refere aos depsitos especiais, os dados preliminares apon-
tam que no exerccio de 2008 foram contratadas com recursos do FAT 1.756.380
operaes de crdito, no montante de R$ 16,7 bilhes, distribudos nos progra-
mas e linhas de crdito especiais conforme tabela 8.
TABELA 8
Execuo dos programas dos depsitos especiais do FAT 2008
Janeiro-Dezembro
Setores Programas
Q. OP. Valor
FAT Empreendedo Popular 7.324 31.722.048
FAT Fomentar Micro e Pequenas
13.596 2.444.089.000
Empresas
Proger Rural 26 862.423
Investimento de micro e pequenos
empreendimentos urbanos e rurais Proger Turismo Investimento 2.419 129.950.535
Proger Urbano Investimento 102.465 3.462.020.170
PRONAF 73.244 1.142.496.418
Subtotal 199.074 7.211.140.594
FAT Giro Agropecurio 2 820.000
FAT Giro Setorial 5 3 169.000
Financiamento de capital de giro de
Proger Turismo Capital de Giro 20 1.653.303
empreendimentos urbanos e rurais
Proger Urbano Capital de Giro 1.555.473 3.252.999.758
Subtotal 1.555.498 3.255.642.061
Investimento de mdios e grandes FAT Fomentar Mdias e Grandes Empresas 1.099 1.047.798.000
empreendimentos Subtotal 1.099 1.047.798.000
FAT Material de Construo 40 2.492.519
Fomento construo civil
Subtotal 40 2.492.519
FAT Infraestrutura Econmica 43 2.646.216.000
FAT Infraestrutura Insumos Bsicos e
39 196.639.000
Investimento em infraestrutura Bens de Capital sob Encomenda
Proemprego 317 386.133.000
Subtotal 399 3.228.988.000
FAT Expotao 91 1.764.402.000
Fomento da exportao Proger Exportao 136 5.619.717
Subtotal 227 1.770.021.717
FAT Incluso Digital 6 7.068
Fomento da inovao
FAT Pr-Inovao (FINEP) 37 187.249.331
e difuso tecnolgica
Subtotal 43 187.256.399
Total 1.756.380 16.703.339.290
Fonte: Relatrio de Gesto FAT (2008).
5.3 Desempenho dos fundos constitucionais: FCO, FNE e FCO

Em fins de 2008, o patrimnio lquido do FCO atingiu o montante de R$ 10.223,8
milhes, apresentando um incremento de 16,7% se comparado com o final do
exerccio anterior (R$ 8.757,7 milhes). Para a execuo oramentria do exerccio
de 2008, foram previstos para aplicao no FCO o montante de R$ 3,2 bilhes,
com origem nas fontes a seguir discriminadas: i) repasses do Tesouro Nacional:
R$ 1,1 bilho; ii) retornos de financiamentos R$ 753,8 milhes; iii) resultado

operacional: R$ 169,1 milhes iv) disponibilidades ao final do exerccio anterior:
R$ 1,4 bilho; v) recursos comprometidos com parcelas a liberar de operaes
contratadas em exerccios anteriores: negativo em R$ 267,6 milhes.
Na programao oramentria para 2008, os recursos do fundo foram
distribudos s unidades federativas do Centro-Oeste, de acordo com os se-
guintes percentuais: DF 17,1%, GO 26,1%, MT 26,1% e MS 20,7%,
totalizando 90% dos recursos totais previstos. Os 10% restantes referem-se aos
recursos reservados por lei ao PRONAF, aplicados de acordo com a demanda
apresentada no programa.
Durante o exerccio de 2008, o Tesouro Nacional repassou um total de
R$ 1.310.452 mil ao FCO, montante 14,2% superior aos R$ 1.147.080 mil
estimados inicialmente na formulao do oramento. Cotejando o resultado
do exerccio de 2008 com os recursos repassados em 2007 (R$ 1.071.859 mil)
observa-se que o montante de recursos repassados pela Unio foi 22,3% supe-
rior aos repasses ocorridos em igual perodo do exerccio anterior, refletindo a
performance da arrecadao dos tributos que servem de fonte para os fundos
constitucionais de financiamento.
No exerccio de 2008 foram contratadas 71.441 operaes de financiamen-
to. Comparativamente ao exerccio de 2007, quando foram firmados 59.613
contratos, houve incremento de 19,8% na quantidade operaes contratadas e
de 75,8% no valor das contrataes. No setor empresarial os valores financiados
somaram R$ 1.377.574 mil, correspondendo a 39,7% do montante de recursos
contratados no exerccio. O nmero de contratos firmados 13.913 repre-
sentou 19,5% da totalidade de operaes firmadas no ano. No entanto, cabe
ressalvar que, apesar dos ndices de aumento no volume de recursos financiados
na linha de financiamento de infraestrutura econmica, o desempenho pode ser
considerado modesto tanto na quantidade de projetos financiados apenas 10
como no volume de recursos envolvidos (R$ 121.304 mil), vista de se tratar de
empreendimentos de vulto e considerados prioritrios e de elevado interesse para
o desenvolvimento da regio.
No que se refere quantidade de contratos firmados, o desempenho em 2008 do
FNE praticamente no apresentou evoluo significativa, crescendo apenas 3,4%
de 55.652 operaes em 2007 para 57.528 contratos em 2008 , com destaque
negativo para o resultado verificado na Linha de Financiamento do PRONAF
Reforma Agrria que apresentou reduo de 48,8% na quantidade de operaes e
cujas aplicaes ficaram limitadas a 1,6% dos recursos realizados no exerccio.
O patrimnio lquido do FNE aumentou de R$ 22,3 bilhes em 2007,
para R$ 25,8 bilhes em 2008, apresentando crescimento nominal de 15,8%.
O referido acrscimo decorreu dos ingressos de recursos oriundos da Secretaria

do Tesouro Nacional/Ministrio da Integrao Nacional, tambm relacionados
ao aumento de arrecadao observado no perodo.
O BNB investiu de 1989 a 2007, R$ 25,3 bilhes em recursos do FNE.
Em 2008, foram contratados R$ 7,7 bilhes, representando 329 mil operaes
de crdito. Deste modo, de 1989 a 2008, o FNE aplicou R$ 33 bilhes em toda
a rea de atuao do BNB.
Tendo em vista o expressivo montante de recursos aplicados nos lti-
mos cinco anos, as disponibilidades para novas contrataes reduziram-se para
R$ 1,2 bilho ao final do exerccio de 2008. Destacam-se ainda os resultados al-
canados na recuperao de crditos, tendo em vista que em 2008 foram recupe-
rados recursos da ordem de R$ 734,3 milhes, representando 255 mil operaes
de crdito. Registre-se ainda que o ndice de inadimplncia, ao final do exerccio
de 2008, ficou em 4,7%.
O oramento do FNE em 2008 foi de R$ 6,3 bilhes, assim discrimina-
dos: i) transferncias da STN: R$ 3,4 bilhes; ii) retorno de financiamentos:
R$ 2 bilhes; iii) resultado operacional: negativo em R$ 794 milhes; iv) dispo-
nibilidades ao final do exerccio anterior: R$ 3,6 bilhes; e v) recursos compro-
metidos com parcelas a liberar de operaes contratadas em exerccios anteriores:
negativo em R$ 2 bilhes.
As contrataes do FNE no exerccio de 2008 somaram em torno de R$ 7,7
bilhes, registrando um incremento de 80,6% em relao ao exerccio de 2007,
ocasio em que foram contratados R$ 4,2 bilhes. O total das contrataes do
FNE no perodo em anlise, excluindo-se o PRONAF, situou-se em torno de
R$ 7 bilhes, com incremento de 111,0% em relao ao ano de 2007, quando
estas aplicaes foram da ordem de R$ 3,3 bilhes.
O FNE contratou recursos em todos os estados de sua rea de atuao.
No total, 1.950 municpios, ou 98% do total de municpios pertencentes rea
de atuao do FNE, foram beneficiados com contrataes do fundo em 2008.
Setorialmente, os recursos do FNE foram distribudos da seguinte forma: as ativi-
dades relacionadas com o meio rural absorveram R$ 2,8 bilhes ou 36,2% do total
contratado pelo FNE em 2008, enquanto que o setor industrial e turismo obteve
R$ 1,7 bilho (22,8% do total contratado). O setor de comrcio e servios aportou
R$ 1,6 bilho (20,6% do total contratado). O segmento de infraestrutura foi be-
neficiado com R$ 1,3 bilho (16,9% do total contratado) e o setor agroindustrial
recebeu R$ 265,6 (3,5% do total contratado). Em 2008, observou-se crescimento
das aplicaes em todos os setores, em relao ao mesmo perodo de 2007: agroin-
dstria (111,3%); indstria e turismo (142,8%), infraestrutura (197%) e comr-
cio e servios (76,4%). O setor rural obteve incremento de 34,1% das aplicaes.
Com relao demanda por recursos do FNE, ao final do exerccio de

2008, o estoque de propostas em carteira pendentes de anlise e/ou em fase
de contratao totalizou R$ 3,2 bilhes. Referidas propostas esto distribudas
da seguinte forma: 38,8% do setor de infraestrutura; 20,4% do setor industrial
turismo; 15,6% do setor rural; 12,8% do setor comercial e servios e 12,4% do
setor agroindustrial. Cabe ressaltar que este montante de R$ 3,2 bilhes refere-se
apenas s propostas que j se encontram em tramitao no BNB.
O patrimnio lquido do FNO, no encerramento do exerccio de 2008,
totalizou R$ 8.893.209 mil superior a 18% do registrado em idntico pero-
do de 2007, que alcanou R$ 7.483.026 mil e o ativo circulante, em que se
incluem as disponibilidades e as operaes de crdito, totalizou R$ 3.215.406
mil. Foi registrado, ao fim deste perodo, no ativo do balano patrimonial,
disponibilidades no montante de R$ 1.448.951 mil superior em R$ 65.580
mil sobre as registradas no trmino do exerccio de 2007, correspondentes a
R$ 1.383.371 mil.
Ao longo das quase duas dcadas de operacionalizao dos recursos do FNO
pelo Banco da Amaznia, foram financiados mais de 356 mil projetos, sendo
injetados recursos superiores a R$ 11 bilhes na economia regional, que estimu-
laram prioritariamente empreendimentos de menor tamanho. De novembro de
1989 at dezembro de 2008, foi identificado um estoque de 266.042 operaes
de crdito contratadas junto ao FNO, este montante compreende 262.769 con-
tratos pactuados com o setor rural e 3.273 com os setores no rurais.
No exerccio de 2008, foram financiadas 46.259 operaes de crdito no
montante de R$ 2.053.566 mil, sendo que o setor rural demandou R$ 998.884
mil e os setores no rurais R$ 1.054.682 mil. Em termos monetrios, as con-
trataes realizadas pelos empreendimentos rurais e no rurais representaram,
respectivamente, 48,6% e 51,4%.
Os segmentos produtivos de menor tamanho responderam por 96% do to-
tal das contrataes 44.459 operaes , nmeros que atestam a contnua de-
manda dos mini, micro e pequenos produtores pelas linhas de crdito do FNO.
Do total das contrataes realizadas, cerca de 90% atenderam por meio do
Programa FNO-PRONAF, ao segmento da agricultura familiar. Foram benefi-
ciadas 41.762 famlias, contribuindo para gerar mais de 167 mil novas oportu-
nidades de trabalho no campo.
Ao final do exerccio de 2008, havia uma demanda imediata representa-
da por 5.729 propostas, envolvendo recursos no montante de R$ 1.583,6 mil,
sendo 885 decorrentes de projetos aprovados, aguardando apenas contratao e
4.844 referentes ao estoque de projetos em carteira, em fase de anlise.
O FNO tambm tem financiado projetos relacionados ao PAC. Os pro-

jetos financiados pelo Banco da Amaznia, no mbito deste programa, con-
templam setores estratgicos da economia como saneamento bsico, matriz
energtica e produo de biodiesel. Em 2008, o Banco da Amaznia aprovou
a contratao de 20 projetos no valor de R$ 960,7 milhes, com recursos do
FNO. Deste total, cinco projetos foram efetivamente contratados no perodo,
totalizando R$ 263,4 milhes.
5.4 Desempenho dos fundos setoriais

A movimentao de recursos dos fundos setoriais no mbito do FNDCT em
2008 atingiu o montante de R$ 2 bilhes (tabela 9) volume cerca de 44% supe-
rior ao de 2007 , apresentando a execuo financeira conforme tabela 9 a seguir.
TABELA 9
Execuo financeira fundos setoriais 2008
Ao/fundo setorial Total
Fundos setoriais 1.369.912.593,10
Aeronutica 24.170.588,32
Agronegcio 87.162.283,79
Amaznia 19.622.239,96
Biotecnologia 32.642.280,17
Energia eltrica 63.445.868,51
Espacial 285.692,69
Informtica 33.312.874,51
Infraestrutura 225.858.278,30
Petrleo 119.199.387,55
Recursos hdricos 50.899.685,52
Sade 76.650.618,75
Setor mineral 9.594.463,68
Subveno 484.601.285,34
Transportes 10.368,00
Transportes aquavirios 21.481.284,89
Verde-Amarelo 120.975.393,12
Operaes especiais 137.070.128,85
Demais aes 77.954.651,88
Emendas parlamentares 235.823.442,90
Crditos recebidos 5.762.752,92
Emprstimo FNDCT FINEP 225.000.000,00
Total 2.051.523.569,65
Fonte: Relatrio de Gesto FINEP (2008).

A FINEP, na qualidade de secretaria executiva dos fundos setoriais, recebeu

e processou 3.936 solicitaes de financiamento, sendo 1.248 projetos de pesqui-
sa, 2.622 projetos de subveno econmica e 66 solicitaes de apoio a eventos
de CT&I. A tabela 10 apresenta-se um detalhamento dos resultados operacionais
relacionados execuo das aes financiadas com recursos dos fundos setoriais.
TABELA 10
Resultados operacionais FINEP fundos setoriais
(Em R$ milhes)
No reembolsvel Oferta Demanda Aprovao

FNDCT N de convocaes
o
N de projetos
o
Valor solicitado N de projetos
o
Valor aprovado
Projetos de pesquisa 296 698 1.988,60 561 1.111,20
Chamadas e convites 14 416 897,40 341 397,80
Encomendas 282 282 1.091,30 220 713,40
Eventos 3 3 0,50 2 0,40
Subtotal 299 701 1.989,10 563 1.111,60
Subveno econmica 3 2.707 4.282,50 330 665,20
Projetos de inovao 1 2.664 6.025,00 244 510,60
Pesquisador da empresa 1 25 10,40 31 7,90
Prime 1 18 229,00 18 249,10
Total 302 3.408 6.272,00 893 1.777,00
Fonte: Relatrio de Gesto FINEP (2008).
Pela prpria natureza de execuo das aes financiadas pelos fundos se-
toriais, sendo estruturadas a partir da elaborao de editais, geridas por cada
um dos respectivos fundos setoriais, e operacionalizados pelas agncias de fi-
nanciamento do MCT, principalmente pela FINEP, mas tambm pelo CNPq,
foge ao escopo deste trabalho um detalhamento maior quanto aos resultados
de cada uma destas aes, realizadas por meio de centenas de projetos de pes-
quisa e encomendas, alm de dezenas de chamadas e convites. Entretanto,
interessante apresentar alguns resultados relacionados a aes transversais en-
globadas no Programa de Cincia, Tecnologia e Inovao para a Poltica Indus-
trial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce), e financiadas com recursos
do Fundo Verde-Amarelo.
A primeira dela o programa denominado Equalizao de Taxa de Juros em
Financiamento Inovao Tecnolgica. O objetivo desta ao reduzir o custo
dos financiamentos inovao tecnolgica para as empresas. Operacionalmente,
os recursos do Fundo Verde Amarelo cobrem a diferena entre os encargos com-
pensatrios dos custos de captao e operao e do risco de crdito, incorridos
pela FINEP, e os encargos compatveis com o as contrataes feitas.
Em fins de 2008, a carteira da FINEP de projetos reembolsveis contratados

consistiu de 64 projetos, no valor total de R$ 872,1 milhes. Destes projetos,
63 foram contratados com o benefcio da equalizao de juros, no valor total de
R$ 865,5 milhes. Os recursos do Fundo Verde Amarelo previsto para esta ao
na Lei Oramentria Anual (LOA) de 2008, R$ 89.550.263 foram totalmente
executados em 2008.
Outra ao transversal de destaque a denominada estmulo s empresas de
base tecnolgica mediante participao no capital. Divulgada como o programa
Inovar Fundos, tem como objetivo apoiar empresas inovadoras com alto potencial
de crescimento por meio de investimento em fundos de Venture Capital (VC) e
fundos de Private Equity (PE).
Em 2008, a FINEP aprovou investimentos em nove fundos. Destes, cin-
co se classificam como fundos locais de capital semente, dois como VC e dois
como PE. Estes fundos somam um patrimnio comprometido total em torno de
R$ 1,4 bilho, que dever ser investido em cerca de 80 empresas inovadoras, ao
longo de dez anos.
Considerando o resultado acumulado, 2001-2008, a carteira de investimen-
tos em capital de risco da FINEP possui 22 fundos aprovados sendo treze de
VC, trs de PE e seis fundos semente dos quais, 12 esto em operao, nove
esto em fase de captao e um j foi encerrado. O volume total de recursos destes
fundos da ordem de R$ 2,4 bilhes, com uma participao mdia da FINEP de
R$ 263,5 milhes.
Pode-se destacar tambm a ao transversal denominada incentivo ao inves-
timento em cincia e tecnologia pela implementao de instrumentos de garantia
de liquidez. O fundo de garantia de liquidez foi criado para incentivar investido-
res privados a aplicar por meio de fundos de investimentos em empresas nascentes
inovadoras, de forma que estes agentes possam ter uma garantia de retorno do
principal investido ao trmino do perodo de vida do fundo.
Os recursos alocados nessa ao tambm so do Fundo Verde Amarelo e sua
rentabilidade obtida por meio de aplicao no extramercado do Banco Central,
compem um Fundo de Reserva Tcnica, constitudo com o objetivo de dar li-
quidez aos investimentos privados em empresas emergentes de base tecnolgica,
por meio de Fundos Mtuos de Investimento em Empresas Emergentes ou de
Fundos de Investimentos em Participaes.
No final do exerccio de 2008 contabilizou-se cinco fundos de capital semen-
te aprovados pela FINEP, em fase de captao de recursos, com patrimnio total
estimado de R$ 82 milhes; mais cinco fundos em fase avanada de anlise com
patrimnio total de R$ 115 milhes. Desta forma, o patrimnio comprometido
total esperado era de ordem de R$ 197 milhes. Este patrimnio demanda um

volume de recursos para o mecanismo de liquidez de cerca de R$ 40 milhes
(20% do patrimnio). Em 2008, o oramento disponvel para esta ao, R$ 5,8
milhes, foi transferido para a FINEP e depositado no Fundo de Reserva Tcnica
que se encontra aplicado em fundo especfico do Banco do Brasil, denominado
BB Extramercado.
Por fim, alguns resultados da ao denominada Fomento Pesquisa e
Inovao Tecnolgica. Seu objetivo garantir financiamento reembolsvel para
empresas. Estes financiamentos dependendo de suas caractersticas podem ter en-
cargos subsidiados por meio da equalizao de juros. Em fins de 2008, a carteira
de projetos reembolsveis da FINEP contratados no exerccio de 2008 consistia
de 64 projetos, no valor total de R$ 872,1 milhes.
6 CONSIDERAES FINAIS: CAPACIDADE DE INTERVENO DOS FUNDOS

Este artigo procurou estilizar o estado da arte de alguns dos principais fundos
pblicos do governo federal, assim como cotejar suas institucionalidades, meca-
nismos de funcionamento e formas de gesto. Alm disso, tambm apresentou os
diversos instrumentos de poltica pblica que so viabilizados com recursos destes
fundos, trazendo informaes recentes de seu desempenho.
Na verdade, a lgica contbil e oramentria inerente a este tipo de instru-
mento de poltica pblica no se restringe aos fundos objetos de apreciao neste
trabalho. Outros fundos oramentrios e extraoramentrios permitem ao gover-
no federal garantir fontes de arrecadao vinculadas a determinados objetivos de
poltica pblica, assim como gesto financeira especfica, com maior autonomia
em relao ao Oramento Geral da Unio. Pode-se citar entre estes o Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza, o FDS, o Fundo de Investimento na Amaznia
(Finam), o Fundo de Investimento do Nordeste (Finor), o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB), o Fundo de Terras e da Reforma
Agrria Banco da Terra e o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND).
Tambm podem ser destacados outros mecanismos de poltica pblica cons-
titudos em forma de fundos, com propsito de garantir retorno financeiro, como
o caso do Fundo de Aposentadoria Programada Individual (Fapi), assim como o
Fundo de Investimento do FGTS, apresentado neste trabalho. Tambm merecem
destaques os fundos voltados a disponibilizar garantias para operaes de crdito.
Alm do Funproger, podem ser destacados o Fundo de Garantia Exportao
(FGE), o Fundo de Garantia dos Depsitos e Letras Imobilirias (FGDLI), o
Fundo de Garantia para a Promoo de Competitividade (FGPC), e o Fundo
Garantidor de Crdito (FGC). Por fim, podem ser identificados outros fundos
do governo federal relacionados compensao de dvidas, como o Fundo de
Compensao de Variaes Salariais (FCVS), e perda de receitas, como o Fundo

de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (FPEX).
A longa relao acima permite inferir que uma anlise mais aprofundada
sobre o papel e o desempenho de fundos no oramento e gesto pblica precisaria
ir alm daqueles tratados neste artigo. Em primeiro lugar, como foi tambm aqui
discutido, deve ser ressaltado que a constituio de fundos no garante a disponi-
bilidade e a continuidade de recursos voltados execuo de determinada poltica
pblica. Alm de estes instrumentos estarem susceptveis a eventuais quedas de
arrecadao das fontes arrecadatrias que constituem as receitas da maior parte
destes fundos, verifica-se tambm, na prtica, que sua natureza jurdica e contbil
extraoramentria no evita que sejam contingenciados, ainda que persista con-
trovrsias quanto ao amparo legal deste procedimento administrativo.
Desta forma, qualquer anlise da capacidade de interveno destes instrumentos
deve levar em considerao no apenas o comportamento da capacidade arrecadadora
das fontes de receita que constituem os fundos, vis--vis a expanso de seus gastos obri-
gatrios legais no caso, do pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial,
tratando-se do FAT, ou dos saques proporcionados pelo FGTS , mas tambm deter-
minaes de contingenciamento que atendem corrente lgica de administrao das
contas pblicas, expressa em metas de supervit primrio. Desta forma, a blindagem
financeira pretendida com a constituio destes instrumentos perde fora.
Alm disso, os fundos que possuem gastos legais obrigatrios desenvolveram
mecanismos internos voltados preservao patrimonial, garantindo sua capacida-
de de honrar estas despesas legais. O FGTS e o FAT constituem limites de reservas
mnimas de liquidez que buscam salvaguardar os patrimnios individuais dos tra-
balhadores quotistas, no primeiro caso, e disponibilidades financeiras para o paga-
mento do Programa Seguro-Desemprego, no segundo. Entretanto, no se observa
uma discusso tcnica mais aprofundada quanto ao nvel ideal destas reservas de
liquidez, definidas sem o amparo de estudos tcnicos especficos, invariavelmente
bastante conservadoras, o que diminui tambm a capacidade de interveno por
meio dos instrumentos de polticas pblicas amparados por estes fundos.
Ainda assim, a capacidade discricionria de tomada de deciso quanto uti-
lizao dos recursos grande, principalmente naqueles fundos que no tm gastos
legais obrigatrios definidos, como so os casos dos fundos constitucionais regio-
nais e dos fundos setoriais, apresentados neste artigo. E considerando que tanto
o FGTS quanto o FAT tiveram seus patrimnios relativamente bem preservados,
mesmos cenrios bastante pessimistas quanto ao crescimento de seus gastos legais
obrigatrios, que levem a sucessivos dficits primrios em seus fluxos financeiros
receitas primrias deduzidas das despesas obrigatrias mais as discricionrias
no parecem comprometer demasiadamente estes patrimnios.
At porque, os fundos que sustentam despesas legais obrigatrias acabaram

desenvolvendo instrumentos de investimento financeiro como o FI, no caso do
FGTS e BB Extramercado, no caso do FAT , bastante rentveis, que lhes garante
receita adicional. Apresentou-se neste trabalho, que em 2008 o FAT dispunha de
cerca de R$ 17 bilhes aplicados no fundo de investimento BB Extramercado, ou
seja, em torno de 11% de seu patrimnio, enquanto criou-se um fundo de inves-
timento especfico para aplicaes de recursos do FGTS, o FI-FGTS, na ordem
de R$ 5 bilhes, cerca de 5% do patrimnio do fundo.
E deve ser ainda levado em considerao que o atual cenrio de crescimento
da economia brasileira aponta para uma expanso produtiva, e consequentemente
arrecadatria, para no mencionar a crescente profissionalizao da estrutura de
fiscalizao do governo, que vem garantindo menor sonegao. Ou seja, parece
haver ainda razovel espao para a intensificao na capacidade de interveno
destes instrumentos.
Quanto aos fundos trabalhados neste artigo, possvel afirmar que tam-
bm so variados seus desenhos institucionais, quanto mltiplos seus propsi-
tos. Embora partam de um desenho contbil e financeiro minimamente comum,
possuem caractersticas distintas. O FGTS constitudo por quotas individuais
pertencentes aos trabalhadores, o que lhe confere uma natureza de fundo patri-
monial individualizado, diferentemente do que ocorre com os outros fundos.
Porm, tanto o FGTS quanto o FAT apresentam lgicas contbeis intrincadas
que conciliam despesas oramentrias com fluxos financeiros relacionados ao fi-
nanciamento de programas de crdito. Os fundos setoriais, por sua vez, so ope-
racionalizados de forma distinta dos demais fundos, ao aportar recursos nas reas
de cincia e tecnologia, fundamentalmente por meio de editais, transferindo re-
cursos no reembolsveis, e funcionando com a lgica de despesas oramentrias,
muito embora no sejam caracterizadas desta forma.
Esta multiplicidade de desenhos institucionais e caractersticas de operacio-
nalizao tambm dificulta a realizao de uma anlise agregada da capacidade
de interveno destes instrumentos. Particularmente, deve-se ressaltar que suas
lgicas de contabilizao no so exatamente relacionveis, e nem so totalmente
publicizadas. Entre os fundos pesquisados, apenas o FGTS publica demonstrao
financeira no Dirio Oficial da Unio (DOU), sendo que os gestores dos demais
fundos alegam no o fazer, por no haver obrigatoriedade legal para tanto, em
seus casos especficos. Alm disso, a grande variedade de instrumentos de poltica
pblica que amparam, assim como dos mecanismos existentes em cada um deles
para tomadas de deciso quanto alocao dos recursos, dificultam tambm uma
discusso mais aprofundada quanto possibilidade de se intensificar sua interven-
o. Estes dois pontos sero tratados na sequncia desta seo.
Apresentou-se ao longo deste artigo que, entre os fundos pesquisados,

prevalecem distintas formas de gesto. Enquanto FGTS e FAT so geridos por
conselhos tripartites, verifica-se que o mesmo no ocorre com relao aos fun-
dos constitucionais, cujos conselhos deliberativos so atrelados aos rgos de
desenvolvimento regionais das regies Norte Superintendncia de Desenvol-
vimento da Amaznia (Sudam) e Nordeste Superintendncia de Desenvol-
vimento do Nordeste (Sudene) , ou com os fundos setoriais, neste caso, cada
setor beneficiado constitui um conselho com representantes das respectivas
comunidades cientficas e tecnolgicas. Assim, pode-se afirmar que se encontra
em jogo uma multiplicidade de interesses, cujas foras se alteram conforme o
contexto, determinadas pela qualidade, as vontades e foras polticas das com-
posies das bancadas.
Assim, discutir a capacidade de interveno dos fundos, principalmente com
relao s despesas discricionrias, sem levar em considerao estes aspectos insti-
tucionais e polticos, bastante difcil. At porque, nenhum destes instrumentos
apresenta mecanismos de planejamento de mdio ou longo prazo, como planos
plurianuais, o que torna bastante imprevisveis suas estratgias de interveno.
E tambm no contam com estudos tcnicos regulares e mais aprofundados que
lhes orientem o foco e o volume de recursos necessrios para estas intervenes.
Alm, claro, de deix-los muito mais susceptveis a ingerncias polticas pontu-
ais, nas tomadas decises quanto aplicao dos recursos.
Para alm do acima exposto, embora a institucionalidade destes conselhos
confira-lhes o carter deliberativo, parece certo que nem sempre estes exeram este
devido papel, seja porque as estruturas de operacionalizao dos instrumentos de
poltica pblica atreladas a rgos ministeriais e bancos pblicos federais ainda
concentrem processos de deciso importantes, seja porque intervenes do Tesou-
ro Nacional limitem disponibilidades dos fundos, a despeito de sua autonomia
oramentria, como o caso da aplicao DRU nos dispndios do FAT. Ou seja,
a capacidade de interveno destes instrumentos tambm depende de decises
polticas e tcnico-fiscais de curto prazo tomadas por diferentes instncias do
Poder Executivo, com variados propsitos , o que prejudica um planejamento
de mdio e longo prazo quanto a maior e melhor utilizao destes recursos, prin-
cipalmente no fortalecimento polticas pblicas que tenham melhor condies de
promover o desenvolvimento social e econmico do pas.
Com relao s intervenes propiciadas pelos fundos, principalmente por
meio do financiamento das polticas pblicas no Brasil, procurou-se tambm nes-
te trabalho apresentar os principais resultados alcanados recentemente, sejam
relacionados aos seus patrimnios, sejam relacionados ao desempenho dos instru-
mentos de polticas pblicas por eles financiados.
Devido a especificidades de natureza contbil relacionadas aos oramentos

de cada um dos fundos aqui tratados, optou-se por no agregar estes valores, vi-
sando apreender o efeito conjunto destes fundos na economia. At porque, como
os fundos atendem propsitos os mais variados, um tratamento agregado poderia
no refletir seus impactos nas reas fins. Por exemplo, tanto o FGTS quanto
o FAT atendem s reas de habitao e construo civil, sendo que os fundos
constitucionais tambm financiam investimentos em saneamento, assim como o
FGTS. Assim, uma metodologia de impacto setorial na economia com recursos
dos fundos faria mais sentido de anlise, requerendo para tanto uma decompo-
sio de seus respectivos oramentos que vo alm dos propsitos deste artigo.
Entretanto, em grandes nmeros, levantou-se neste trabalho que: o maior
patrimnio entre os fundos aqui tratados o do FAT, que em fins de 2008 al-
canou cerca de R$ 154 bilhes, seguido pelo FGTS que terminou o mesmo
ano com um patrimnio em torno de R$88 bilhes. Quanto aos fundos consti-
tucionais, levantou-se que o FNE detm o maior patrimnio, em fins de 2008,
na ordem de R$ 25 bilhes, seguido por FCO com R$10 bilhes e FNO com
R$ 8,8 bilhes. Os fundos setoriais terminaram o mesmo perodo com disponi-
bilidades totais de R$ 2 bilhes, valor bastante inferior aos demais fundos. Logo,
em termos de patrimnio, estes nmeros agregados indicam que a totalidade de
recursos reunidos em forma de patrimnio nestes fundos deve alcanar algo em
torno de R$ 288 bilhes, o que representa no total cerca de 10% do PIB brasileiro
no mesmo perodo, participao relativa no desprezvel.
Tambm se tratando de grandes nmeros, as informaes levantadas in-
dicam que o FGTS, em 2008, colocou na economia cerca de R$ 40 bilhes, re-
lacionados aos saques dos trabalhadores, enquanto o FAT disponibilizou cerca
de R$ 20 bilhes em pagamentos de seguro-desemprego e abono salarial. Com
relao aos programas de crdito, fica difcil estimar a participao relativa
conjunta, e mesmo em separado, dos fundos no mercado de crdito, pois os
bancos oficiais federais que aplicam estes recursos operam com mix de fundos.
Ainda assim, os dados disponveis parecem indicar que o FGTS viabilizou
cerca de R$ 18 bilhes em financiamentos em suas reas de atuao, enquanto
o FAT disponibilizou R$ 9 bilhes somente nas operaes com recursos oriun-
dos dos depsitos especiais.
Considerando-se que o BNDES informa ter concedido crdito com recur-
sos do FAT, em 2008, na ordem de R$ 31,8 bilhes, que o FCO emprestou
R$ 3,2 bilhes, o FNE R$ 7,7 bilhes e o FNO R$ 3,2 bilhes, no mesmo
perodo, pode-se chegar cifra total de R$ 72,9 bilhes injetados no mercado
de crdito, ainda que correndo riscos de duplas contagens, e imprecises meto-
dolgicas relacionados a formas distintas de computao de valores novos e j
disponveis em caixa. De qualquer forma, este valor representaria cerca de 8,2%

da disponibilizao do crdito total na economia brasileira em 2008, somente em
recursos novos. Por fim, mesmo os fundos setoriais tendo disponibilizado cerca
de R$ 2 bilhes em cincia e tecnologia em 2008, este valor representaria algo em
torno de 7% de todo investimento no setor, pblico e privado.
Pode-se afirmar, a partir deste retrato, que no se trata de volumes desprez-
veis. Obviamente, uma anlise mais aprofundada da importncia relativa destes
resultados para o desenvolvimento social e econmico do pas requereria um tra-
tamento tambm muito mais aprofundado sobre: os diferentes setores econmicos
que so beneficiados com polticas pblicas de crdito e de cincia e tecnologia, e a
participao relativa dos recursos provenientes destes fundos em seu financiamento
e modernizao tecnolgica; os diferentes pblicos que so beneficiados pelas po-
lticas pblicas financiadas pelos fundos, de forma direta e indireta, sejam empre-
endimentos de diferentes portes, trabalhadores, entidades cientficas e tecnolgicas,
a populao em geral por exemplo, beneficiada por uma obra de saneamento
financiada pelo FGTS , a partir de uma gama de instrumentos de poltica, que vo
da qualificao profissional para trabalhadores egressos do Bolsa-Famlia Plano
Setorial de Qualificao e Insero Profissional (PLANSEQ) para os beneficirios
do Bolsa Famlia at a formao de fundos de capital de risco para incentivar o
desenvolvimento de empresas inovadoras; por fim, sobre diferentes mercados, a
partir da anlise da participao relativa dos recursos dos fundos no funcionamento
do mercado de crdito, no financiamento da cincia e tecnologia, no financiamento
da qualificao profissional, entre outros.
Assim, pode-se considerar que um aprofundamento sobre a capacidade de
interveno dos fundos pblicos deva contemplar esta multiplicidade de setores,
pblicos-alvo e mercados. No se trata de tarefa trivial, ainda mais se forem con-
siderados os desafios discutidos antes, de se levar tambm em conta as particu-
laridades relacionadas aos diferentes desenhos institucionais e formas de gesto.
Entretanto, entende-se que um esforo neste sentido fundamental para se
dimensionar a importncia relativa atual dos fundos pblicos, e principalmente
futura, no desenvolvimento social e econmico do pas. Alm disso, somente
analisando-os em seu conjunto ser possvel identificar seus efeitos e impactos
complementares, alm das sobreposies. No faz sentido se analisar efeitos e
impactos do FAT na disponibilizao de crdito para micro e pequenas empresas,
se os fundos constitucionais tambm atuam no mesmo sentido, muitas vezes de
forma sobreposta se, por exemplo, o objetivo for avaliar a capacidade de inter-
veno dos fundos pblicos para a expanso do crdito voltado a este segmento.
Postas estas consideraes acerca da capacidade de interveno dos fundos
pblicos, conclui-se que h ainda vasto campo para aprofundamentos de anlises
sobre o papel e o desenho dos fundos na poltica pblica, alm da avaliao de

desempenho e impacto dos instrumentos de poltica por eles amparados, com vis-
tas a orientar as intervenes pblicas e o estabelecimento de agendas de polticas
pblicas. Principalmente, estudos comparativos entre os fundos que explorem:
1. Avaliaes comparativas dos fluxos de receitas dos tributos que com-
pem os fundos e anlise comparativa quanto ao impacto destes dife-
rentes fluxos no desempenho destes fundos, pretendendo-se ampliar a
capacidade de interveno dos instrumentos de poltica por eles ampa-
rados, e reduzir efeitos de ciclos econmicos na arrecadao dos fundos.
2. Anlises comparativas das diferentes formas de gesto e operacionalizao
dos fundos, principalmente quanto ao papel e forma de atuao dos con-
selhos, e a execuo dos programas por parte dos bancos pblicos federais,
visando identificar melhores prticas e inovaes institucionais, e assim
aprimorar a gesto e operacionalizao dos respectivos fundos.
3. Avaliaes de desempenho e impacto comparadas entre instrumentos
de poltica pblica amparados pelos fundos, segmentados setorialmen-
te e por finalidade, principalmente aqueles voltados disponibilizao
de crdito, com o intuito de identificar sobreposies e complemen-
tariedades e, assim, contribuir para se alcanar uma maior efetividade
destes instrumentos.
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CAPTULO 16
Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio

e potencial de contribuio para o financiamento do
investimento de longo prazo
1 INTRODUO
Este captulo se insere na discusso das possibilidades de insero dos fundos
de penso nacionais em uma estratgia de desenvolvimento econmico e social
que possa capturar as oportunidades surgidas por meio das mudanas polti-
cas e econmicas que recentemente envolveram o pas. Entre essas mudanas,
destacam-se as de natureza estrutural, para alm do horizonte de discusso que
envolve a presente crise econmica e seus futuros desdobramentos. Trata-se de
discutir o Brasil em uma perspectiva larga, que o considere como ator central
quando tomada em considerao sua disponibilidade de recursos estratgicos
em um mundo em rpida transformao do ponto de vista ambiental, poltico,
econmico e tecnolgico.
Nesse mbito, o Brasil possui condio singular quando consideradas suas
disponibilidades em recursos hdricos, sua gama variada e ampla de fontes ener-
gticas, suas reservas minerais, sua ampla populao e as potencialidades de sua
biodiversidade. Ao lado dessas disponibilidades, porm, o pas precisa encontrar
formas de organizar-se para superar suas dificuldades e seus particularismos hist-
ricos e ser capaz de construir caminhos prprios rumo ao desenvolvimento.
Identificar pontos de apoio e entender seu funcionamento especfico so
etapas necessrias desse processo de construo. A estruturao de mecanismos de
financiamento de longo prazo, que deem suporte s decises de investimento
de horizonte mais amplo, condio sine qua non para a concretizao de nossos
prprios caminhos.
Os fundos de penso nacionais tm um papel relevante nesse contexto.
Frente a um patrimnio de 472 bilhes de reais (BRASIL, 2008), tais atores po-
dem e devem, para seu prprio interesse, contribuir para essa construo na qual
Estado e instituies econmicas e sociais slidas formam a estrutura clssica e
indispensvel para qualquer esforo de desenvolvimento nacional duradouro que
se tenha observado historicamente desde a formao do Estado moderno.
No presente captulo iremos nos debruar, em primeiro lugar, sobre um

esforo de caracterizao desses atores em seus traos mais relevantes para o tema
em questo. Em segundo lugar, trataremos das mudanas recentes que envolve-
ram maior participao dos trabalhadores nas decises cruciais dos fundos de
penso no pas. Em uma terceira seo ter lugar uma discusso sobre as alocaes
de recursos do setor e suas possveis mudanas, tomando em conta algumas alte-
raes do ambiente econmico e poltico nacional de propores significativas,
como aquela relacionada acentuada diminuio das taxas de juros de curto pra-
zo relacionadas dvida pblica federal. Por fim, seguem-se consideraes sobre
novos instrumentos e formas pelas quais os fundos de penso poderiam aprofun-
dar sua participao nas estruturas de financiamento do investimento de longo
prazo no Brasil, conferindo-se um destaque ao papel central de agentes cataliza-
dores desse processo, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES).
2 QUEM SO OS FUNDOS DE PENSO NO BRASIL

Os chamados fundos de penso esto inseridos em um contexto mais amplo de
atores conhecidos como investidores institucionais. Estes so compostos por
seguradoras, fundos de investimento e pelos prprios fundos de penso, sendo
sua diferena mais importante aquela relacionada ao horizonte de maturao
de suas obrigaes e ao grau de previsibilidade das exigncias de liquidez asso-
ciadas a elas. Seguradoras e fundos de investimento notoriamente tm prazos
variados de obrigaes, a depender de suas estruturaes especficas no que se
refere s composies de risco e rentabilidade e de seus planos de investimento.
Mais adiante veremos como principalmente os fundos de investimento podem
aprofundar sua contribuio a estratgias de suporte ao financiamento do in-
vestimento no pas. Os fundos de penso,1 por sua vez, tm a caracterstica de
serem homogneos quanto aos aspectos relacionados ao prazo de maturao
de suas obrigaes.
Todo fundo de penso uma entidade gestora de um ou mais planos de
benefcio de carter coletivo. Tais planos definem em seus termos contratuais os
direitos e deveres de cada participante e renem uma poupana constituda com
finalidade previdenciria, qual seja, prover recursos que garantam o padro de
vida do poupador quando do fim de sua vida laboral, sendo aposentadoria e pen-
so seus principais benefcios previstos.
1. Trata-se por fundo de penso as entidades fechadas de previdncia complementar (EFPCs), o que exclui as enti-
dades abertas de previdncia complementar (EAPCs), constitudas e oferecidas sobretudo por bancos, como detalhado
na sequncia.
Fundos de Penso no Brasil... 647
Dessa forma, os fundos de penso so voltados constituio de massas

de recursos com longo prazo de maturao, uma vez que o pagamento de obri-
gaes comea a ser exigido aps uma mdia de 30 anos depois de iniciado o
perodo contributivo. Isto no significa dizer que os fundos de penso tm,
sempre, uma situao de absoluto conforto em relao s suas exigibilidades.
Os planos de aposentadoria e penso podem ser maduros ou imaturos, sendo os
primeiros caracterizados por situaes nas quais a massa de benefcios que de-
vem ser pagos, no presente, iguala ou supera a massa de recursos que ingressam
no plano por meio de contribuies. Nesta situao, a capacidade que o gestor
dos recursos do plano tem de aquisio de ativos que tenham um elevado risco
de liquidez diminui muito.
GRFICO 1
Grau de maturidade evoluo de contribuies e despesas das EFPCs
(Em R$ bilhes)
Neste ponto, imprescindvel diferenciar tais estruturas de poupana pre-

videnciria de outros arranjos institucionais voltados previdncia. No Brasil, h
dois tipos de estruturas institucionais voltadas ao oferecimento de benefcios de
aposentadoria e penso, cuja principal diferena se assenta em seu regime de fi-
nanciamento. Os arranjos estruturados em torno dos regimes financeiros de repar-
tio pressupem uma solidariedade institucional entre os poupadores, de modo
que a gerao que atualmente usufrui dos benefcios seja financiada pela gerao
que atualmente est apta a trabalhar e contribuir, podendo, assim, prover os re-
cursos necessrios ao pagamento dos benefcios como parte de seus rendimentos
correntes. A estrutura tem em seu mecanismo coletivista de repartio dos riscos
sua pea de resistncia. O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), voltado
a todos os trabalhadores cuja relao de trabalho esteja pautada na Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT), e os regimes prprios de Previdncia Social, voltados
para aqueles trabalhadores cujas relaes de trabalho estejam pautadas por estatu-
tos prprios ao funcionalismo pblico, sejam eles de mbito federal, estadual ou
municipal,2 so formados com base neste tipo de arranjo institucional.
O regime financeiro de capitalizao, por sua vez, calcado em um arranjo
no qual cada participante do plano de benefcios contribui periodicamente com o
plano, formando uma poupana que, ao fim do perodo de contribuio, ser uti-
lizada para o pagamento dos benefcios. H a possibilidade de planos calcados em
tal regime contarem com sistemas coletivos de cobertura de risco, tanto no que
se refere aos benefcios centrais aposentadoria e penso quanto aos chamados
benefcios de risco invalidez. Nesta modalidade, h dois tipos de entidade: as
EAPCs, constitudas normalmente por bancos e sem regras de restrio de parti-
cipao por parte de quem quer que seja, e as EFPCs, tambm conhecidas como
fundos de penso ou fundaes, voltadas exclusivamente a trabalhadores de uma
determinada empresa ou mesmo associao de classe, esta ltima em sua modali-
dade classificada como entidade instituidora. Como seu prprio nome explicita,
tal modalidade tem um carter complementar Previdncia Social.
Como fica claro, so os arranjos calcados nos regimes de capitalizao que
permitem a formao de poupana de longo prazo. Nestes, a relao entre as va-
riveis atuariais decisivas, como nvel e periodicidade das contribuies, taxa de
rotatividade do emprego na empresa,3 proporo de contribuio empregador/
empregado,4 taxa de desconto para clculo do valor presente das exigibilidades do
plano e taxa mdia de remunerao dos recursos garantidores, obtida pelos gesto-
res de investimentos dos planos, decisiva para a determinao do grau de risco
ao qual o gestor pode expor os investimentos em sua busca por rentabilidade.
Ter clareza em relao a esses fatores condio indispensvel para a montagem
de arranjos bem-sucedidos de financiamento de longo prazo que venham a envol-
ver os fundos de penso no pas.
A formao da poupana acumulada em nome do plano de benefcios de
cada EFPC v-se frente ao risco de ser insuficiente para o cumprimento das obri-
gaes assumidas no plano. Tais divergncias so to mais provveis quanto mais
distantes no tempo estiverem o incio do perodo contributivo e o incio do pero-
do de pagamento dos benefcios. O risco de insuficincia de recursos foi assumido
2. Nem todos os entes federativos brasileiros tm regimes prprios de previdncia. No final de 2008, apenas os 26
estados, o Distrito Federal, as 26 capitais e os 1.852 municpios no pas mantinham regimes prprios de previdncia
para seus servidores (BRASIL, 2009).
3. Ao sair da empresa, o participante pode utilizar o estatuto da portabilidade dos recursos por ele vertidos no plano
para outro plano de benefcios, de acordo com o estipulado pala Lei Complementar (LC) no 109, de 29 de maio de
2001. Tal possibilidade de sada de recursos gera um fator adicional de incerteza aos gestores dos planos quanto ao
horizonte de desembolsos, tornando a gesto mais conservadora, como ser discutido mais adiante.
4. Nas EFPCs, o empregador tambm contribui periodicamente para as reservas do fundo, sendo esta contribuio,
hoje, limitada paridade.
historicamente, no Brasil, pela empresa patrocinadora do plano de benefcios.

Essa assuno se fez na forma do estabelecimento de planos de benefcio definido
(BD), nos quais o benefcio a ser pago no futuro era fixado como uma certa
porcentagem do ltimo rendimento recebido na ativa, por exemplo e as con-
tribuies poderiam flutuar, tanto as do participante quanto as da patrocinadora.
GRFICO 2
Modalidade dos planos previdncirios
(Em %)
Fonte: ABRAPP (2009).
Os anos 1990 assistiram a um movimento de transformao institucional

que, entre outras modificaes,5 transferiu o risco de insuficincias de recursos
exclusivamente para os participantes. Essa transformao se deu na converso
de planos de benefcios definidos em planos de contribuio definida (CD), nos
quais as contribuies so fixas e o valor real do benefcio futuro pode se alterar.6
Tal mudana teve impactos no desprezveis na gesto de recursos dos planos de
benefcios, conforme analisaremos na seo 4.
5. Discutidas na seo 3, a seguir.

6. Em muitos casos o que ocorreu foi a interrupo de ingresso de novos participantes nos planos BD j existentes e
na estruturao de novos planos, desta feita CD, para o acolhimento dos novos ingressantes na empresa. Mesmo tais
planos CD em muitos casos foram estruturados com um carter misto, tambm conhecidos como planos de contri-
buio varivel, pois so planos CD na fase contributiva que, porm, mantm o valor do benefcio uma vez definido o
nvel deste quando do incio da fase de recebimento destes.
3 MUDANA DA LEGISLAO E CONFLITO

A legislao pertinente regulao dos investimentos dos fundos de penso foi
instituda pela Lei no 6.435/1977. Nesta, as fundaes viam-se frente a limites
mnimos de alocao de recursos em cada classe de ativo. Claramente, a lei visava
direcionar os recursos dos fundos de penso a alocaes especficas, notadamente
ao financiamento da dvida pblica.
Mudana crucial foi instituda pela Resoluo Banco Central do Brasil (Ba-
cen) no 2.109, de 20 de setembro de 1994, que consolidou as normas antes dis-
persas e aboliu os limites mnimos, instituindo em seu lugar tetos de exposio
dos recursos para cada classe de ativos. No obstante, o conservadorismo ainda
daria o tom da legislao vigente, orientao prevalecente at recentemente, ve-
dando aos fundos de penso alocaes no exterior,7 operaes ativas com deriva-
tivos, assim como alto grau de exposio em ativos recm-lanados no mercado,
sobretudo aqueles associados ao processo de securitizao.
Tais impedimentos, no entanto, no so suficientes para explicar o com-
portamento conservador dos fundos de penso no tocante alocao de seus re-
cursos. Tal conservadorismo, associado objetivamente com a destinao da expressiva
maior parte de seus recursos disponveis a investimentos em renda fixa de alto grau de
liquidez, tem outros fundamentos. Como veremos, tal comportamento est asso-
ciado principalmente aos interesses dos agentes que historicamente mais se bene-
ficiaram da gesto dos recursos dos fundos de penso no Brasil, como os bancos,
por exemplo. Uma rpida apreciao da atual posio de carteira das fundaes
explicita tal fato.
Os fundos de penso no Brasil tm portflios excessivamente conserva-
dores frente sua necessidade de liquidez. Considerada sua capacidade de pre-
viso de liquidez, conferida por ferramentas apropriadas como o Asset Liability
Management (ALM),8 por exemplo, as fundaes carregam posies excessivas
em papis de alta segurana, baixo rendimento relativo e alta liquidez, sem que
o fluxo de caixa previsto de seu passivo exija tal postura. Na prtica, tal compo-
sio de carteira atende em primeiro lugar aos interesses daqueles que vendem
tais ativos por meio, sobretudo, de cotas de fundos de investimento conserva-
dores que tm em suas carteiras ttulos pblicos de alta liquidez, como letras
7. A exceo fica por conta dos fundos de investimento no exterior atuais fundos de investimento em dvida externa
que compem suas carteiras com elevado percentual de ttulos soberanos brasileiros. A recente Resoluo
no 3.792/2009 do Conselho Monetrio Nacional (CMN) altera significativamente tal postura conservadora permitindo
que as fundaes invistam em ativos no exterior desde que tal investimento seja feito via fundos de investimento
sediados no Brasil que adquiram cotas de fundos de investimentos externos.
8. O ALM uma ferramenta que permite projetar o fluxo de caixa esperado das obrigaes da fundao em paralelo
com a evoluo de seus ativos lquidos, explicitando os perodos futuros nos quais a fundao poderia ter problemas
de liquidez. Tal previso permite uma escolha de composio de carteira mais adequada a outros objetivos que no
a maximizao da rentabilidade de curto prazo, mas sim um equacionamento das obrigaes ao longo do tempo,
objetivo maior dos fundos de penso. Ver nota 11.
financeiras do tesouro (LFTs) e letras do tesouro nacional (LTNs), cobrando

para isso taxas de administrao e ainda taxas de performance sobre a gesto de
ativos que no apenas exigem gesto, dadas as caractersticas dos fundos, que
normalmente levam seus ativos at o vencimento, mas que tambm tornam as
carteiras das fundaes excessivamente lquidas, reduzindo, obviamente, sua
rentabilidade no longo prazo.
O mais inusitado, no entanto, que tais produtos so vendidos s fundaes
que os adquirem avidamente, em prol de um suposto conservadorismo natural dos
fundos de penso, admitido quase que unanimemente por seus gestores e seus
participantes. Na prtica, o excesso desnecessrio de liquidez nas carteiras benefi-
cia aqueles que esto na ponta vendedora de produtos que foram sendo progres-
sivamente adquiridos em maior escala medida que as fundaes terceirizavam
suas carteiras, movimento este que teve seu impulso fundamental nos anos 1990.
Os alicerces de tal conservadorismo, porm, comearam a ruir no incio do
novo sculo.
O primeiro desses fundamentos comeou a soobrar com a introduo de
uma mudana legal crucial no mbito das EFPCs instituda no incio dos anos
2000, com as LC no 108/2001 e LC no 109/2001. Estas transformaram as regras
de responsabilizao dentro das EFPCs e definiram novos padres para a com-
posio das instncias normativas, fiscalizadoras e executivas em cada fundao.
Com mais responsabilidades, os participantes e seus representantes trataram cada
vez mais de discutir estratgias em mbito nacional para as fundaes e de atuar
em um cada vez maior nmero destas, transformando aquilo que era, at o fim
dos anos 1990, um espao de conflito no qual a empresa patrocinadora detinha as
rdeas das decises cruciais, inclusive e talvez principalmente no que se relaciona
s decises de alocao de recursos.
A mudana no marco legal e a maior participao dos trabalhadores nas
EFPCs no sobrevieram do nada. Estas se seguiram s presses e s exign-
cias de mobilizao que os anos 1990 e sua avalanche de privatizaes trou-
xeram. Aps reveses contundentes, os sindicatos aprenderam que os fundos
de penso e seus bilhes de reais acumulados poderiam transformar-se em um
dos principais pontos de disputa no espao poltico nacional. O passo seguin-
te foi a reestruturao de rgos como o Conselho de Gesto da Previdncia
Complementar (CGPC), responsvel pela regulao das EFPCs, e a Secretaria
de Previdncia Complementar (SPC), responsvel pela fiscalizao do setor.9
9. Em 26 de janeiro de 2010, decreto presidencial regulamentou a Superintendncia Nacional de Previdncia Comple-

mentar (PREVIC), novo rgo de superviso dos fundos de penso no lugar da SPC. Com autonomia administrativa e
oramentria, a criao do rgo representa mudana institucional que inequivocamente conferir mais independn-
cia e capacidade operacional para o exerccio das funes normativas do sistema.
Alm disso, marca o perodo a criao da Associao Nacional dos Participantes

de Fundos de Penso (Anapar), com organizao nacional e participao ativa
em debates e decises cruciais do segmento.
Destaca-se como marco desse perodo de mudana institucional e regula-
tria a instituio da Instruo do CGPC no 13. Esta especifica as obrigaes de
representantes do Conselho Fiscal e do Conselho Deliberativo das EFPCs, am-
pliando sua responsabilidade e conferindo a esses rgos, sobretudo ao Conselho
Fiscal, um grau de importncia na gesto da EFPC nunca antes observado. Como
exemplo, destaque-se a orientao que normatiza a responsabilidade do Conselho
Fiscal em relao ao plano de investimentos da fundao:
Art. 19. Sem prejuzo de atribuies definidas em normas especficas, o conselho
fiscal emitir relatrios de controles internos, pelo menos semestralmente, que con-
templem, no mnimo: I - as concluses dos exames efetuados, inclusive sobre a
aderncia da gesto dos recursos garantidores dos planos de benefcios s normas em
vigor e poltica de investimentos, a aderncia das premissas e hipteses atuariais e
a execuo oramentria (...) (BRASIL, 2004).
Tais novas responsabilidades conferiram aos rgos internos de controle das
EFPCs um papel nunca antes experimentado. Na verdade, os fundos de penso
tinham sua constituio normativa pautada em conformidade s exigncias dos
interesses polticos que controlavam seus recursos e suas decises cruciais. Os tra-
balhadores sempre foram pouco mais que observadores distncia dos processos
de gesto de recursos de suas poupanas acumuladas. Sua paulatina aproximao
junto aos rgos de deciso, controle, execuo e fiscalizao das EFPCs espelhou
uma transformao de ordem poltica que se inicia com os anos 2000 e se apro-
funda com a mudana de orientao poltica do governo federal a partir de 2002.
4 O PAPEL DA DVIDA PBLICA NA COMPOSIO DE CARTEIRA DAS EFPCs

O segundo fundamento que sustentou a opo conservadora de alocao de recursos
das EFPCs no Brasil foi o nvel elevado de remunerao da dvida pblica ao longo
de um longo perodo que compreende pelo menos os ltimos 20 anos. A elevada re-
munerao garantida aos financiadores da dvida pblica no Brasil cumpriu o papel
de elemento causador de uma imensa distoro na alocao de recursos dos poupa-
dores em geral e no dbil desenvolvimento dos mercados de crdito e de capitais no
pas. A dvida pblica, sobretudo no que se refere aos papis de curto prazo (LFTs e
LTNs), compe a maior parte das alocaes das EFPCs ainda hoje.
Na tabela a seguir, os ttulos pblicos detidos diretamente pelas fundaes
no compreendem mais que 19,1% da carteira consolidada das EFPCs no per-
odo apresentado. No obstante, a parcela destinada a fundos de investimento
no segmento renda fixa destina-se em sua quase totalidade a fundos que tm suas
carteiras compostas por ttulos pblicos federais. Assim, pode-se afirmar que a partici-
pao dos ttulos pblicos na carteira das EFPCs nunca foi inferior a 54,3% do total
de recursos investidos desde 2002, chegando mesmo a 61,4% deste total em 2008.
TABELA 1
Carteira das EFPCs consolidada por tipo de aplicao
(Em R$ milhes)
Dez./ Dez./ Dez./ Dez./ Dez./ Dez./ Dez./ Maio/
Classe de ativos (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ttulos pblicos 22.471 13,3 27.419 12,7 29.871 11,7 35.818 12,1 43.972 12,5 64.925 14,9 79.988 19,1 83.506 18,8
Depsitos a prazo 3.808 2,3 2.680 1,2 2.284 0,9 3.340 1,1 3.689 1,0 3.633 0,8 8.219 2,0 8.912 2,0
Fundos de
69.089 41,0 96.343 44,6 119.101 46,6 137.098 46,4 158.252 44,9 174.154 40,0 177.475 42,3 184.461 40,6
investimentos (RF)
Debntures 3.733 2,2 3.707 1,7 3.467 1,4 3.428 1,2 4.632 1,3 5.590 1,3 5.861 1,4 6.068 1,3
Aes 26.684 15,8 40.958 19,0 51.188 20,0 59.975 20,3 73.848 21,0 90.451 20,8 54.381 13,0 68.662 15,1
Fundos de
20.067 11,9 21.536 10,0 25.908 10,1 30.772 10,4 41.805 11,9 69.563 16,0 62.925 15,0 69.741 15,3
investimentos (RV)
Imveis 11.330 6,7 11.601 5,4 11.565 4,5 11.836 4,0 11.662 3,3 11.510 2,6 12.915 3,1 13.311 2,9
Emprstimos a
3.190 1,9 3.992 1,8 4.883 1,9 5.650 1,9 6.519 1,9 7.426 1,7 8.510 2,0 8.939 2,0
participantes
Financiamento
3.438 2,0 3.365 1,6 3.015 1,2 2.483 0,8 2.325 0,7 2.083 0,5 2.182 0,5 2.153 0,5
imobilirio
Operaes com
76 0,0 77 0,0 78 0,0 72 0,0 63 0,0 12 0,0 12 0,0 7 0,0
patrocinadora
Outros 4.612 2,7 4.492 2,1 4.429 1,7 4.777 1,6 5.429 1,5 6.423 1,5 6.763 1,6 8.969 2,0
168.498 100,0 216.180 100,0 255.798 100,0 295.250 100,0 353.195 100,0 435.770 100,0 419.229 100,0 454.726 100,0
Tais percentuais explicitam o comportamento vicioso das carteiras das

EFPCs. Quando questionados, seus gestores afirmam que um dos motivos que
explicam a concentrao das carteiras em ttulos pblicos a falta de opes acei-
tveis no mercado. Ora, a falta de opes pode ser vista como um reflexo da in-
disposio, dada a atraente opo dos ttulos pblicos, de agentes como as EFPCs
investirem seus recursos em novos instrumentos ligados ao mercado de capitais
ou ao mercado de crdito, ou ainda em instrumentos que unam os dois mercados,
como veremos na seo 7 a seguir.
Destaque-se que a tabela deve ser lida considerando-se um elemento cau-
sador de importante distoro: a atpica concentrao da carteira da maior
fundao brasileira em aes. A Caixa de Previdncia dos Funcionrios do
Banco do Brasil (Previ) destoa do quadro geral por carregar, em dezembro de
2009, aproximadamente 60% do total de seus investimentos em renda vari-
vel, composta de fundos de investimento em renda varivel cuja carteira
formada por aes e/ou participaes em empresas e aes. Ao considerarem-
se os R$ 128,5 bilhes de recursos investidos pela Previ 27,22% do total
das EFPCs no Brasil , percebe-se que a parcela de investimentos destinada
a ttulos pblicos muito mais elevada nas demais EFPCs que os atuais 59%
verificados para o conjunto das fundaes.
O conforto de tal situao, no entanto, vem declinando nos ltimos meses.

A queda da taxa Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC), base
da remunerao dos papis pblicos de curto prazo, tem declinado de maneira
consistente desde 2007, algo possibilitado pelos modelos de metas de inflao em
situaes como a observada nos ltimos anos, em que a taxa de inflao tem se
mantido repetidamente em nveis projetados. Tal comportamento da SELIC foi
tambm reforado pela recente reao crise de 2008, conduzindo-a a um dgito,
patamar inusitado para os padres dos ltimos anos.
GRFICO 3
Juros reais1
(Em % ao ano)
Fontes: Bacen e Ipeadata.

Nota: Mdia mvel de 12 meses deflacionado pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
Para o cada vez maior desconforto daqueles que tm na SELIC um esteio se-
guro que garante sua rentabilidade mnima (no caso das EFPCs), assim como seu
bnus (no caso dos demais agentes que retiram grande parte de seus resultados
positivos desse patamar da taxa de juros bsica, como bancos e fundos de investi-
mento, por exemplo), a queda da SELIC representa um desafio e a necessidade de
buscar alternativas para a rentabilidade antes facilmente obtida.
Para as EFPCs, trata-se de converter rapidamente uma carteira majorita-
riamente tomada por papis pblicos de curto prazo por outra que contenha
uma parcela maior de risco de crdito e de ativos de maior prazo de matura-
o. Tais opes podem inclusive conter ttulos pblicos, porm em papis
de mais longo prazo. Sobretudo, entretanto, tal necessria mudana traz a
chance de as fundaes participarem ativamente no processo de expanso da
infraestrutura econmica do pas, por intermdio de instrumentos discutidos
na seo 7, a seguir.
O fato que os dois pilares sobre os quais se assentaram as decises de

investimento das EFPCs por dcadas ruram. maior atuao dos participantes
na gesto das EFPCs e ao seu papel poltico ampliado na discusso das decises
cruciais do sistema, somam-se a queda da taxa bsica de juros e a necessidade de
buscar novas opes de remunerao para a massa de recursos sob gesto.
5 CONFLITO POLTICO E MUDANA DE ORIENTAO DOS INVESTIMENTOS

DAS EFPCs
Uma das caractersticas mais pitorescas dos investimentos realizados pelas EFPCs
nos anos 1990 foi a elevada destinao de recursos a parques temticos. Em todo
o pas, as maiores fundaes destinaram milhes de reais construo de par-
ques temticos que, em quase sua totalidade, resultaram em enormes prejuzos,
frustrando a expectativa daqueles que entendiam se tratar de negcio promissor,
observada a esperada elevao de renda dos extratos mdios e baixos da populao
que em breve teria lugar, dadas as reformas institucionais e econmicas promovi-
das nos anos 1990. Seu fracasso tornou-se, afinal, um espelho dos descaminhos
do modelo econmico adotado no perodo.
O reposicionamento daqueles que outrora tiveram uma funo passiva na
estrutura de funcionamento das EFPCs nos postos de comando destas mudou
tambm as escolhas de composio de portflio das fundaes. De parque te-
mticos, as EFPCs passaram a observar com mais ateno as oportunidades de
investimento em infraestrutura econmica, ainda que tal opo ficasse restrita, de
incio, s grandes fundaes.10
As grandes fundaes tm caractersticas comuns que permitem a elas ex-
plorar oportunidades de investimento nem sempre disponveis, em um primeiro
momento, para as mdias e pequenas fundaes. Principalmente por contarem
com uma massa suficiente de recursos sob gesto, as grandes fundaes podem ter
suas prprias equipes de anlise de investimento, algo de maneira geral no vivel
s menores, dados os custos desse tipo de estrutura.
As grandes EFPCs so hoje aproximadamente 16 no pas, em um universo
de 369 fundaes que esto concentradas na regio Sudeste.
10. Podem ser consideradas grandes fundaes aquelas que tenham atualmente pelo menos R$ 4 bilhes sob gesto.
Tal volume mnimo de recursos permite a essas fundaes disporem de recursos suficientes em seus planos adminis-
trativos para contarem com equipes de apoio na rea de gesto de recursos que so indispensveis para a avaliao
de propostas de investimento em infraestrutura.
TABELA 2
Fundos de penso no Brasil investimentos e populao
Fundo de penso Investimentos Participantes ativos Dependentes Assistidos
Previ 128.497 85.926 244.947 83.395
Petros 42.427 64.076 201.552 54.966
FUNCEF 34.879 65.239 186.588 28.399
Fundao CESP 15.746 17.408 79.443 31.360
Valia 10.775 51.175 177.277 21.007
Sistel 9.883 2.149 45.725 25.663
Itaubanco 9.753 30.221 6.161 5.718
BANESPREV 8.871 7.554 34.013 21.791
Centrus 8.154 120 1.724 1.679
Forluz 7.601 10.668 45.494 12.072
Real Grandeza 6.629 5.648 23.356 6.858
Fapes 5.409 2.206 4.776 1.473
Fundao Copel 4.805 9.090 20.282 6.183
Potalis 4.683 181.569 466.976 16.427
HSBC Fundo de Penso 4.030 64.598 78.567 7.270
Telos 3.904 7.167 22.988 6.126
So estas grandes fundaes que tm um papel decisivo no setor, dada sua

capacidade de compor suas carteiras com ativos que no poderiam ser objeto
de investimento por parte das mdias e pequenas fundaes. Isso porque so as
grandes fundaes que podem suportar o risco associado a investimentos pouco
usuais no mercado.
Tidas normalmente como avessas ao risco, as grandes fundaes tm condi-
es de assumir muito mais risco que o habitual, dado principalmente o carter
de longo prazo de seus passivos. A tipificao das fundaes como avessas ao risco
atende, como j apontado, aos interesses de agentes que tm muito a ganhar com
uma postura mais conservadora das EFPCs quanto s suas decises de investi-
mento. Fundos de investimento de perfil conservador so os grandes ganhadores
quando se dissemina a ideia de que os fundos de penso so agentes que tm que
primar pela preferncia a investimentos de perfil conservador. Tais fundos so
quase que exclusivamente montados, distribudos, geridos, administrados, cus-
todiados e segurados por bancos e tm seus planos de investimento voltados
composio de uma carteira quase que inteiramente com papis da dvida pblica
federal de curto prazo.
Para tais agentes, a passividade das fundaes na deciso de como alocar

seus recursos resulta em um ganho expressivo em taxas de administrao e outras
remuneraes atinentes gama de servios associados aquisio de cotas de tais
fundos. Mesmo fundaes de grande porte, que contam em sua estrutura com
mesas de operao e pessoal especializado e que, portanto, poderiam adquirir
diretamente ttulos pblicos, optam pela aquisio de cotas de fundos de inves-
timento em renda fixa, cujos ativos se compem quase que exclusivamente de
ttulos pblicos federais de curto prazo, caracterizando uma evidente reduo na
taxa de remunerao dos recursos garantidores em prol de um conservadorismo
supostamente benigno, mas que de fato depe contra o dever fiducirio de seus
gestores. Superar o mito de que as fundaes so, por natureza, conservadoras em
suas opes de alocao, um dos passos necessrios para que elas encontrem um
equacionamento adequado ao impasse de ter que remunerar seu ativo pelo menos
taxa mnima atuarial, dada a queda da taxa de juros bsica.
6 AS EXIGNCIAS ATUARIAIS
Tais arranjos calcados no conservadorismo dos ttulos pblicos, porm, parecem
fadados a perecer por fora de sua crescente impossibilidade de oferecer o neces-
srio retorno s EFPCs. Os fundos de penso tm em seu clculo atuarial uma
ferramenta de extrema importncia no que se refere previsibilidade das necessi-
dades de desembolsos futuros.11 Tais previses so montadas com base em fatores
especficos da massa de participantes do plano,12 ainda que tenham que assumir,
muitas vezes, hipteses de comportamento futuro dessa massa que so apenas as
mais fiis possveis, tendo uma aderncia parcial s variveis em questo, dado
que estas carregam um componente de incerteza irredutvel.13
O clculo atuarial define, assim, uma taxa esperada de crescimento dos com-
promissos do plano, estabelecendo dessa forma uma taxa mnima de remunerao
da massa de recursos sob gesto para que os recursos garantidores possam fazer
frente s exigncias de desembolso futuras. No Brasil, tal taxa , com raras exce-
es, fixada em 6% em termos reais. O indexador associado , geralmente, o mais
adequado ao perfil da cesta de consumo da massa de participantes de cada plano
de benefcios, sendo os mais utilizados o IPCA, o ndice Geral de Preos do Mer-
cado (IGP-M) e o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC).
11. Ao clculo atuarial padro, recentemente somaram-se outras ferramentas que j se mostram decisivas na gesto
de riscos das EFPCs. O ALM permite visualizar, por um mtodo diferente do tradicional clculo atuarial, os fluxos de
caixa futuros esperados do plano de benefcios, permitindo uma melhor gesto de recursos, sobretudo no que se refere
assuno de riscos de liquidez e aquisio de ativos de longo prazo de maturao.
12. Como a taxa de rotatividade dos participantes do plano na empresa, o que define sua permanncia no plano, a
taxa de crescimento da massa salarial, a taxa de crescimento da gerao futura etc.
13. Isso ocorre quando da escolha de uma tbua de mortalidade ou de sobrevivncia para os participantes do
plano. Normalmente trata-se de uma aproximao, uma vez que os custos associados elaborao de uma tbua
especfica para cada massa de participantes so proibitivos. Ver Castro (2002).
Tal taxa mnima atuarial impe-se como uma meta a ser buscada pelo gestor
dos recursos. Antes facilmente alcanvel, tal meta tornou-se um tormento para
os gestores na medida da queda da taxa bsica de juros.
As solues buscadas so de ordem variada. Uma das primeiras opes aven-
tadas foi reduzir a taxa mnima atuarial. Tal expediente, no entanto, causaria mais
problemas para as fundaes, na medida em que a reduo da taxa mnima atua-
rial para patamares inferiores aos 6% implicaria uma elevao imediata do valor
presente das exigibilidades do plano. Frente a um mesmo valor do ativo total, tal
procedimento geraria a abertura de um saldo no coberto, acarretando um dese-
quilbrio atuarial imediato no plano.
Outra soluo recentemente posta em debate a de eliminar a indexao
dos planos de benefcios.14 Ao eliminar a indexao, a taxa mnima real de 6%
transformar-se-ia por completo, sendo diminuda na exata medida da taxa de
inflao. Isso atenuaria de imediato as aflies dos gestores, ao mesmo tempo em
que atenderia aos interesses dos que h muito tempo administram toda ou parte
da carteira das EFPCs.15 Os participantes, no entanto, teriam muito a perder, na
medida em que o valor real de seus benefcios ficaria exposto s intempries das
oscilaes inflacionrias no pas.
Uma terceira opo aberta s EFPCs seria posicionar-se politicamente ao
lado daqueles que lutam por um retorno das taxas bsicas de juros aos patamares
anteriores sua reduo aos nveis atualmente vistos. Na condio de gestores de
poupana, essa seria a opo aparentemente mais adequada, dado caracterizar-se
em soluo para todos os envolvidos diretamente na constituio da EFPC.
No obstante, essa no tem sido a inteno de seus representantes mais ex-
pressivos quando de suas manifestaes pblicas.16 O que parece emergir destas
uma clara conscincia de que no haver soluo duradoura para os poupadores,
sobretudo aqueles aodados por uma taxa mnima de remunerao, se uma solu-
o de carter mais permanente no for encontrada.
7 AS OPES AO CONSERVADORISMO
Alm das trs opes antes apontadas, uma quarta sada apresenta-se s funda-
es: uma reconfigurao de sua carteira de investimentos que necessariamente
aumente sua exposio ao risco.
14. Ver Sobrinho (2009).

15. Notadamente nas EFPCs menores os bancos por vezes administram todo o montante de recursos do plano de
benefcios, sendo a terceirizao da administrao destes feita tambm nas grandes fundaes. Nestas, a terceirizao
da gesto implica a transferncia de somas bilionrias administrao dos grandes bancos e justificada, de forma
muitas vezes insuficientemente refletida, como criadora de um benchmark termo de comparao aos gestores
internos da fundao.
16. Ver Lacerda (2009).
Aps dcadas de repetio da ideia que afirma serem os fundos de penso

agentes no propensos assuno de riscos, estes se tornaram de fato avessos
ideia de tomar risco. Ainda que contrariando a lgica bsica de que sem risco no
h retorno, tal hbito pode ser plenamente entendido quando se toma em conta
a existncia dos ttulos de dvida pblica de curto prazo que tm, h dcadas, um
elevadssimo grau de liquidez e uma remunerao mais que condizente com as
exigncias atuariais das fundaes.
No obstante, qualquer sada duradoura do atual impasse dos fundos de
penso significa, antes de tudo, uma reviso do dogma que afirma ser dever das
fundaes buscar investimentos que sejam seguros, lquidos e de remunerao
adequada ao mnimo atuarial. Como em qualquer economia minimamente orga-
nizada, a brasileira oferece uma gama de opes de investimento que contm duas
e apenas duas dessas caractersticas simultaneamente, algo que de forma alguma
apresenta-se em dissintonia com as necessidades e possibilidades dos fundos de
penso, sobretudo quando se toma em conta sua caracterstica de gestores de pla-
nos de benefcios que tm longo prazo de maturao de suas obrigaes.
7.1 As novas formas de investir

Pelo menos duas novas frentes abrem-se aos fundos de penso como opes
de investimento que podem oferecer solues s fundaes frente queda da
taxa bsica de juros: os fundos de investimento em participaes (FIPs) e todo
um conjunto de veculos que foram estruturados no mbito do movimento de
securitizao de recebveis que passou a ganhar expresso no Brasil a partir de
meados dos anos 1990, em particular os fundos de investimento em direitos
creditrios (FIDCs).
7.1.1 Fundos de investimento em participaes e os investimentos em infraestrutura,

grandes projetos industriais e novas tecnologias
Os FIPs, tambm conhecidos como fundos de private equity, so fundos de inves-
timento regidos pela Instruo Comisso de Valores Mobilirios (CVM) no 391,
de 16 de julho de 2003, que se caracterizam por serem voltados a investidores
qualificados,17 exclusivamente, e por terem como ativos-alvo de seu investimento
participaes societrias via aes de empresas de capital aberto ou fechado ou
ainda cotas de fundos. Suas estratgias de valorizao de carteira so as mais va-
riadas, abrangendo desde a aquisio de participaes em pequenas empresas que
tenham elevada valorizao esperada, dado, por exemplo, o carter inovativo de
17. Entende-se por investidor qualificado o investidor que atende a pelo menos uma das seguintes caractersticas:
i) instituio financeira; ii) companhias seguradoras; iii) entidades abertas e fechadas de previdncia complementar;
iv) pessoas fsicas ou jurdicas que possuam investimentos superiores a R$ 300 mil; e v) administradores de carteira
e consultores autorizados pela CVM.
sua atividade-fim, at a compra de aes de empreendimentos ligados infraes-

trutura econmica do pas, que tenham um grau muito maior de previsibilidade
nos retornos esperados, como linhas de transmisso de energia eltrica.
Os anos 1990 assistiram a um boom das estruturaes de FIPs no pas. Uti-
lizados como veculos para os processos de privatizao, sobretudo em setores
como o de telecomunicaes, o rodovirio e o eltrico, os FIPs foram utilizados
em estruturaes societrias nem sempre to bem-sucedidas, deixando lembran-
as negativas em boa parte dos participantes dos fundos de penso, como ocorreu,
por exemplo, no caso Brasil Telecom.
As exigncias de elevados investimentos em infraestrutura econmica e as
oportunidades da geradas, que se apresentam de forma contundente a partir de
meados da dcada de 2000, fizeram renascer o interesse dos fundos de penso
pelos FIPs.
O primeiro grande FIP voltado infraestrutura, erguido nesse perodo, foi
o Fundo Brasil Energia. Com um porte de R$ 600 milhes, o fundo dedicou-se
a investimentos em linhas de transmisso de energia e ativos voltados gerao de
energia por meio de fontes renovveis, como pequenas centrais hidreltricas, par-
ques de gerao elica e usinas biomassa. Totalmente estruturado e investido por
fundos de penso e pelo BNDES,18 tal fundo caracterizou-se por confrontar a ideia,
amplamente aceita mesmo nas fundaes poca, de que o mercado estruturaria e
ofertaria os ativos que fossem os mais adequados s carteiras dos fundos de penso.
Mesmo enfrentando dificuldades iniciais relativas muito mais deciso de investi-
mento dos empresrios em fontes renovveis do que relativas disponibilidade de
financiamento, o FIP Brasil Energia realizou seus primeiros investimentos em linhas
de transmisso e pouco depois se transformou em uma referncia para o mercado.
Outros FIPs se seguiram, com destaque para o FIP GP Logstica, com
R$ 400 milhes, estruturado em conjunto pelos fundos de penso e pela gestora
de recursos GP Investimentos, e voltado a investimentos em ativos de logstica,
como vages ferrovirios, silos e containers; e o FIP Brasil Infraestrutura, com
R$ 1,2 bilho, voltado a investimentos nas mais variadas reas de investimento
em infraestrutura econmica, como terminais porturios, linhas de transmisso e
usinas de gerao de energia, entre outros, que foi estruturado em parceria com
o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Este ltimo, no entanto,
participou do projeto apenas como emprestador de recursos, no se dispondo a
correr riscos maiores na condio de cotista.
18. As fundaes que participaram das discusses de estruturao do FIPs foram Fundao Petrobras de Seguri-
dade Social (Petros), Previ, Fundao dos Economirios Federais (FUNCEF), Fundao de Assistncia e Previdncia
Social do BNDES (Fapes), Fundo Bradesco de Seguridade Social (BANESPREV) e Real Grandeza. A maior parte das
discusses ocorreu no BNDES, agente cuja participao em todas as etapas do processo foi fundamental para a
consecuo do projeto.
Os FIPs tm papel estratgico na estruturao de grandes investimentos em

ativos de infraestrutura ou ainda de porte industrial. No destinado a adquirir a
totalidade das aes ou cotas, o FIP pode ser um parceiro estratgico na compo-
sio de uma estrutura de financiamento em um determinado ativo, na medida
em que sua permanncia no mesmo ativo pode ser to longa quanto a durao
prevista do FIP, prevista em regulamento.19
Outro modelo usual de FIP conhecido como fundo de venture capital, dedi-
cado a investimentos em empresas de pequeno porte com forte contedo tecnolgi-
co. Sua principal atratividade o potencial de valorizao dessas empresas. Conside-
rado um tipo de FIP de alto risco dada a elevada taxa de mortalidade de pequenas
empresas , os fundos de venture capital possuem um porte menor em torno de
R$ 200 milhes e requerem gestores especializados com as atividades desenvolvi-
das pelas empresas-alvo, uma vez que sua participao no dia a dia da empresa ser
decisiva para o sucesso do empreendimento e, portanto, do prprio fundo.
Todos os tipos de FIP tm quatro fases decisivas para seu sucesso. A pri-
meira a fase de captao de recursos e construo do regulamento, na qual so
ajustadas as regras entre as partes envolvidas. Nessa fase so definidos pontos
nevrlgicos do fundo, como as taxas de administrao e performance, a taxa de re-
munerao a partir da qual o fundo comea a pagar performance ao gestor, entre
outras. Tal ajuste, se mal feito, pode resultar em desavenas posteriores entre co-
tistas e gestor, fatais s pretenses do fundo. A segunda fase a de investimento.
Adquirir os ativos corretos, ao preo e nas condies ajustadas s expectativas de
remunerao futura de cotistas e gestores condio sine qua non para o sucesso
do fundo. A terceira fase a de gesto dos ativos, mais intensa nos fundos de
venture capital, mas no menos importante nos FIPs maiores. Por fim, a ltima
fase decisiva a de sada dos ativos. A sada clssica dos fundos de venture capital
a venda a um investidor estratgico, normalmente um FIP de maior porte.
Para os fundos de private equity, a sada envolve tambm, como possibilidade,
um investidor estratgico, porm mais comumente a sada se d via abertura de
capital em bolsa.
As taxas esperadas de retorno de investimentos em fundos de venture capital
variam entre 20% a 30% ao ano, sendo que as remuneraes esperadas para fun-
dos voltados infraestrutura ou a grandes investimentos industriais acercam-se
dos 12% a.a., em termos nominais.
19. Um FIP voltado a investimentos de infraestrutura tem um prazo de durao de aproximadamente 15 anos. Todos os
eventos relativos aos agentes envolvidos com a vida do fundo cotista, gestor, administrador, segurador, custodiante,
entre outros tm seus direitos e deveres expressos no regulamento do fundo, pea normalmente confeccionada
primariamente pelo proponente do fundo, ou captador. Este, usualmente, torna-se o gestor do fundo. No raro, as
maiores fundaes tm o direito de modificar clusulas do regulamento, at adequ-lo s suas exigncias.
A ampliao do ritmo de estruturaes de FIPs depende, crucialmente, da

maior participao do BNDES e mesmo de bancos de investimento ligados a
grandes bancos pblicos, como o BB Banco de Investimentos S/A (BB Investi-
mentos). A estrutura privada de bancos de investimento e agentes estruturadores
de FIPs no atende s necessidades e no cobre as possibilidades de investimento
voltadas infraestrutura e a grandes projetos industriais no pas. Apenas os FIPs
estruturados como venture capital parecem contar com uma estrutura de agentes
estruturadores e gestores adequados.
Ademais, so agentes externos ao mercado, como o BNDES, que podem e de-
vem mapear as necessidades de investimento relacionadas aos setores industrial e de
infraestrutura. Sua ampla rede de captao de demandas pode funcionar como um
excelente orientador para que se estruturem FIPs adequados s carncias do pas.
Agindo como uma espcie de agente catalizador do processo de estruturao de
mecanismos de financiamento de longo prazo voltado ao investimento produtivo,
o BNDES tem o conhecimento e a estrutura para acelerar a estruturao de FIPs
e a canalizao de recursos dos fundos de penso e de outros investidores de longo
prazo para investimentos que solidifiquem as bases sobre as quais taxas superiores de
crescimento possam ser alcanadas no pas de forma sustentvel no tempo.
Experincias como a do FIP Brasil Energia comprovam que, caso haja em-
penho por parte do BNDES, arranjos benignos podem ser estruturados e levados
a cabo pelo mercado. Tais arranjos podem, ademais, atender s necessidades da
coletividade, ao viabilizar a ampliao da capacidade nacional de produo de ri-
quezas, sem, no entanto, ferir o compromisso fiducirio da EFPC que atue como
ente investidor em um FIP que nasa a partir do empenho do banco.
Concretamente, o BNDES poderia atuar em pelo menos quatro frentes: como
advisor nas etapas de estruturao e de incorporao de bons projetos carteira do
FIP; como investidor, ao adquirir cotas do FIP em participaes no nfimas, mas
tambm no excessivas algo entre 10% e 25% , o que sinalizaria ao mercado
sua confiana no produto; como emprestador de recursos, permitindo a operao
alavancada de FIPs envolvidos em grandes projetos de longa maturao; e como ga-
rantidor de captaes feitas em mercado, reduzindo o custo de capital da estrutura.
7.1.2 O processo de securitizao e seus descaminhos

Talvez, em um momento no to distante, a securitizao de recebveis venha a ser
considerada uma das maiores inovaes capitalistas da segunda metade do sculo
XX. Sua capacidade de conferir negociabilidade ao risco associado a contratos no
negociveis, bem intangvel por definio, provocou uma verdadeira revoluo no
mercado financeiro internacional, com mais intensidade a partir do incio dos anos
1990. Por aqui, a securitizao desembarcou com mais vigor na forma dos certifi-
cados de recebveis imobilirios (CRIs) e, posteriormente, na dos FIDCs.
Fundos de investimentos em direitos creditrios so fundos que tm suas

carteiras compostas por ttulos representativos de direitos sobre fluxos futuros
de pagamentos provenientes de contratos de crdito de natureza diversa. Regu-
lamentado pela Instruo CVM no 356, de 17 de dezembro de 2001, os FIDCs
viveram trs fases distintas desde seu lanamento.
A primeira fase foi marcada por estruturaes como as de empresas como
Sadia, Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) e Parmalat, as duas primeiras voltadas a
melhorar seu prprio custo de capital ao disponibilizar recursos aos seus prprios
fornecedores via FIDC. O FIDC da Parmalat representou um marco para o setor,
na medida em que a falncia da empresa, semanas aps o lanamento do fundo,
acarretou apenas sua extino antecipada, porm sem perda de capital ou mesmo
de rentabilidade aos investidores. A capacidade de resistncia do fundo mostrou
ao mercado a solidez do veculo, antecipando novos lanamentos.
A segunda fase dos FIDCs foi marcada por sua captura pelo mercado banc-
rio de middle market. Os novos FIDCs, lanados por bancos como Cruzeiro do Sul,
BMG, Daycoval, Panamericano, entre outros, foram dirigidos a direitos creditrios
originados de crditos consignados, normalmente voltados a servidores pblicos
ou beneficirios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Nessa fase ganhou
destaque uma das inovaes centrais deste tipo de veculo: a diferenciao das co-
tas no que se refere ao risco ao qual cada tipo de cota est exposta. Cotas seniores
e cotas subordinadas compunham o total de cotas do fundo, tendo a segunda o
papel de servir como uma espcie de colcho de amortecimento do risco para os
detentores de cotas seniores na medida em que era a primeira a sentir, via perda de
rentabilidade, qualquer evento negativo dos ativos do fundo, como a inadimpln-
cia do crdito-base. Isso permitiu acolher, no mesmo fundo, investidores que tm
diferentes apetites ao risco. Aos menos inclinados ao risco cabiam as cotas seniores,
aos amantes do risco, as subordinadas. Claro que as regras de repartio da rentabi-
lidade se sinalizaro com o equilbrio da relao risco/retorno no fundo. Aos cotistas
seniores se oferece um teto de remunerao em torno de 110% dos certificados de
depsitos interbancrios (CDIs). Aos subordinados no h teto de remunerao.
Na prtica, porm, os prprios bancos estruturadores eram os compradores
das cotas subordinadas, em uma manifestao inequvoca de sua confiana na
boa performance futura do fundo. Aos fundos de penso eram oferecidas as cotas
seniores, prontamente abocanhadas por estes, na medida em que a remunerao
oferecida mostrava-se segura e mais que suficiente, poca, para cobrir a taxa
mnima atuarial.20
20. Hoje, para cobrir a meta atuarial de IPCA + 6%, seria necessrio que o teto de remunerao das cotas seniores
chegasse a 127,3% do CDI considerando-se a SELIC em 8,25% a.a. e o IPCA em 4,5% a.a. , ou 10,5% a.a. em
termos nominais, algo plenamente factvel para o arranjo de FIDC proposto pelos bancos.
Tal estruturao mostrou-se uma excelente opo para os bancos, na medida

em que as cotas subordinadas apoderavam-se de toda a diferena entre os juros
pagos pelo tomador de recursos e a soma dos custos de estruturao do fundo
cadentes e fortemente sensveis escala e a remunerao paga aos cotistas snior
(balizada ex ante). Quando finalmente interveio neste mercado, o governo federal
estipulou o juro mximo cobrado do tomador21 em 2,64% ao ms, totalizando
nada menos que 36,7% a.a. Antes disso, sem o teto de juros, os ganhos auferidos
mostraram-se extremamente elevados, sobretudo quando comparados ao risco de
crdito da operao originadora, que aproximadamente o mesmo do risco de
crdito do ttulo pblico federal, uma vez que o consignado tem o benefcio do
desconto em folha e o ente pagador do benefcio uma autarquia federal.
7.1.3 O FIDC como instrumento de promoo econmica e social

A utilizao do FIDC em esquemas de crdito consignado atende, inequivoca-
mente, aos interesses de estruturadores bancos e investidores, em grande parte
fundos de penso. Tambm do ponto de vista poltico, os FIDCs calcados no
crdito consignado se mostram extremamente lucrativos, uma vez que tal ar-
ranjo, na verdade voltado para o benefcio dos bancos, apresenta-se como poltica
pblica de amplo alcance social. Para o tomador, o acesso ao crdito muitas vezes
se faz de forma mais simplificada e mais barata que outras opes de mercado por
este canal. Porm no h como negar a exorbitncia dos juros cobrados, sobretu-
do quando se toma em conta o risco de crdito da operao.
Mesmo se tomando em considerao o elevado juro, o crescimento da utili-
zao desse instrumento fez-se sentir de forma aguda sobretudo a partir de 2007.
Tal crescimento deve-se, principalmente, edio, em 8 de dezembro de 2006, da
Instruo Normativa CVM no 442/2006, que alterou algumas regras de funcio-
namento dos FIDCs, sendo a mudana mais importante a que impe a obrigato-
riedade de elaborao de prospecto para o lanamento de FIDCs. Isso atendeu a
demandas de maior transparncia, conferindo mais segurana ao investidor.
21. Para o caso do beneficirio do INSS.

GRFICO 4
Fundos de investimento em participaes evoluo das captaes
(Em R$ bilhes)
Fonte: CVM.
No obstante, possvel ter no FIDC um aliado em polticas de desenvol-

vimento que resultem em ampliao do emprego e da renda. Tal utilizao foi
tentada em mais de uma oportunidade e a que merece mais destaque a do FIDC
da Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ),
estruturado pela Rio Bravo Investimentos.
O FIDC ABIMAQ foi montado para oferecer crdito a pequenas empresas
associadas ABIMAQ. Partiu-se da percepo de que seus associados, muito em-
bora fossem pequenas empresas, possuam um ativo de excelente qualidade: cr-
ditos contra grandes empresas do setor. Tais crditos eram gerados aps a entrega
de produtos e servios por parte da pequena empresa e tradicionalmente eram
pagos em 30, 60 ou at 90 dias aps a entrega da mercadoria.
Caso fossem se financiar em bancos, algo usual em tal segmento, tais em-
presas pagariam algo prximo a 350% do CDI, dado seu perfil de risco de cr-
dito, sobretudo no que se refere as suas exguas condies de oferecimento de
garantias. O FIDC ABIMAQ comprava seus crditos antecipadamente, anteci-
pando seus recursos que eram utilizados principalmente como capital de giro.
Para isso, precificava tais crditos com base em seu risco especfico muito baixo,
dado tratar-se do risco de crdito da grande empresa, e no da pequena empresa
que transfere o crdito e nos custos de estruturao do fundo. Com isso, foi
possvel pagar ao investidor os mesmos 110% do CDI pagos tradicionalmente
pelos FIDCs voltados ao crdito consignado, mas na ponta tomadora, mesmo
sendo cobertos todos os custos do fundo, a pequena empresa passou a pagar no
mximo 150% do CDI.
A diferena do custo de captao para essa pequena empresa inestimvel

do ponto de vista de sua condio de sobrevivncia e de manuteno ou am-
pliao do quadro de funcionrios. Os grandes perdedores de tal arranjo foram,
claro, os bancos, que viram desaparecer clientes cativos e fundamentais em sua
estratgia de lucratividade.
O grande risco de tal tipo de estruturao o de performance, ou seja,
o risco da pequena empresa no entregar o produto ou servio contratado.
Para tanto, a opo do FIDC ABIMAQ foi estabelecer em seu regulamento
que apenas crditos performados poderiam fazer parte da carteira do fundo.
Alternativa a isso seria incorporar uma seguradora de performance no arranjo
do prprio fundo.
Bombardeado por bancos e por investidores associados a bancos, tal forma
de utilizao do FIDC mostrou como produtos inovadores do mercado financei-
ro podem tornar-se aliados de polticas de gerao de emprego e renda, desde que
utilizados de forma correta. A participao de bancos pblicos em tais arranjos con-
feriria a tal fundo um papel de destaque no acesso ao crdito de mais baixo custo
a milhes de pequenas empresas que tm, nos crditos contra grandes empresas,
ativos de alto valor em seu poder.
O FIDC ABIMAQ mostrou que o fenmeno da securitizao pode ser uti-
lizado de forma a bem remunerar os fundos de penso, sem ferir seu dever fiduci-
rio, ao mesmo tempo que viabiliza o acesso ao crdito queles que so os grandes
empregadores no pas.
Arranjos orquestrados, por exemplo, pelo BNDES e que contassem com a
Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco do Brasil (BB) como market makers,
ao adquirirem cotas subordinadas de FIDCs dessa mesma natureza, viabiliza-
riam o ingresso de centenas de investidores que se sentiriam mais confortveis a
ingressar na operao. Mesmo fundos de penso menores e outros investidores
de menor porte podero ser atrados para este tipo de fundo medida que a
remunerao das cotas seniores for suficientemente atrativa e medida que tal
esquema for desdobrado em um arranjo de fundos de fundos, ou seja, fundos de
investimento que tenham como estratgia de composio de portflio a aquisio
de cotas de outros fundos de investimento, sendo estes ltimos estruturados nos
moldes do FIDC ABIMAQ.
O arranjo via fundos de fundos viabiliza o acesso de pequenos investidores
e conta ainda com a possibilidade de diversificao de risco que o fundo original
no possui. Em que pese tal estrutura pagar duas taxas de administrao, a ren-
tabilidade final pode ser ajustada para torn-lo suficientemente atrativo, dada a
expectativa de remunerao destes investidores menores. No limite, em havendo
a devida alterao na legislao,22 as cotas dos fundos de FIDCs voltados ao finan-

ciamento de pequenas empresas podem ser distribudas na rede de agncias dos
grandes bancos pblicos estruturadores.
Assistiu-se, desde o incio dos anos 2000, a uma transformao poltica e econ-
mica no mbito dos fundos de penso que construiu um ambiente ideal para a
migrao das EFPCs da rbita de influncia dos interesses conservadores para
a condio de alicerce da construo de um cenrio econmico nacional adequa-
do ao cumprimento das promessas subjacentes aos planos de benefcios.
Por um lado, as mudanas de ordem poltica no interior das fundaes abri-
ram a possibilidade de acesso a decises estratgicas para agentes que at ento
tinham a nica obrigao de contribuir para os planos de benefcios, pouco se
importando com a destinao dos recursos amealhados em seu nome. A ascenso
dos participantes condio de dirigentes, conselheiros e membros de rgos de
controle das fundaes abriu a possibilidade de reviso das tcnicas e dos destinos
tradicionais de investimento destas.
Por outro lado, a queda da taxa bsica de juros exigiu um reposicionamento
dos fundos de penso quanto passividade de suas estratgias de alocao de
recursos, vigente desde sua constituio no pas. Com o fim da possibilidade
de manter em pelo menos 70% da carteira um ativo lquido, de baixo risco e de
alta rentabilidade, as fundaes tm que buscar solues e finalmente explicitar
sua posio frente sociedade.
H, nesse momento, a possibilidade e necessidade de mudana na gesto
de recursos dos fundos de penso no Brasil. Sem dvida, seus gestores podem
escolher a via conservadora e aliarem-se queles que desejam e trabalham para o
retorno das altas taxas de juros dos ttulos pblicos federais de curto prazo.
Porm, essa no seria uma soluo duradoura na medida em que a nica sa-
da estrutural para equilibrar planos de benefcios que prometem um crescimento
real de seus recursos da ordem de 6% a.a. uma soluo coletiva via aumento da
taxa de crescimento do pas. Esta seria a nica soluo possvel para o cumpri-
mento de arranjos financeiros de longo prazo pactuados. Qualquer outra soluo
mostrar-se-ia precria e poria em risco o prprio dever fiducirio dos gestores da
massa de recursos acumulada.
A utilizao de veculos como os FIPs e os FIDCs mostra-se bastante apro-
priada para a consecuo dos objetivos dos fundos de penso. Os exemplos do
22. Uma vez que os FIDCs so voltados exclusivamente a investidores qualificados.

FIP Brasil Energia e do FIDC ABIMAQ so eloquentes quanto s possibilidades

reais de direcionamento dos recursos dos fundos de penso para investimentos
que tenham impactos sociais expressivos, sem que o dever fiducirio dos gestores
dos recursos das fundaes seja comprometido. O caso do FIDC ABIMAQ, em
particular, explicita o necessrio enfrentamento poltico que se faz necessrio para
que os velhos interesses ligados s fundaes, que por dcadas acostumaram-se a
beneficiar-se de uma relao parasitria com estas, sejam preteridos em benefcio
no apenas dos prprios participantes dos fundos de penso, mas tambm de toda
a coletividade, condio necessria para que as promessas de longo prazo contidas
nos planos de benefcios sejam cumpridas sem sobressaltos.
A participao do BNDES e, em particular, dos bancos pblicos mostra-se
decisiva para o cumprimento de seu potencial. Seja atuando como advisor de
arranjos financeiros em torno de estruturaes de FIPs, seja reduzindo o risco
de tais estruturaes, ou mesmo atuando como investidor estratgico de tais ar-
ranjos, o BNDES pode cumprir um papel essencial na canalizao dos recursos
das fundaes para o financiamento do investimento no Brasil. De outro modo,
tais instrumentos FIPs e FIDCs sero desperdiados, atendendo a outros in-
teresses que no os de toda a sociedade brasileira.
Os fundos de penso, como agentes comprometidos com o longo prazo,
no podem, para sua prpria sobrevivncia, furtar-se percepo de que a solu-
o para seus impasses do presente uma soluo que envolve no apenas seus
prprios participantes, por mais numerosos que sejam estes. A soluo para seus
desafios passa, sem alternativas sustentveis, pela construo de novas estruturas
de investimento e financiamento que deem suporte a novos patamares de cres-
cimento ao pas, pois apenas quando crescermos a taxas superiores que as atuais
poderemos garantir, sem sobressaltos, nossos compromissos com o futuro.
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da constituio do Fundo Brasil Energia. Revista de Previdncia, Faculdade de
Direito/UERJ, n. 3, out. 2005.
SASSERON, J. R. A presena dos participantes nas instncias estatutrias.

In: REIS, A. (Org.). Fundos de penso em debate. Braslia: Braslia Jurdica, 2002.
SILVA, D. De 1977 a 2002: reflexes para o atual momento. In: REIS, A. (Org.).
Fundos de penso em debate. Braslia: Braslia Jurdica, 2002.
SOBRINHO, J. Impacto da desindexao da economia nas fundaes. Investi-
dor Institucional, ago. 2009.
NOTAS BIOGRFICAS
Alexandre dos Santos Cunha

Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS). Ex-professor da Escola de Direito de So Paulo da Fundao
Getulio Vargas (FGV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, atua
nas reas de organizao do sistema de justia e cooperao interfederativa.
E-mail: alexandre.cunha@ipea.gov.br
Alfredo Costa-Filho
Formado em Cincias Econmicas pela Faculdade de Cincias Econmicas e
Administrativas da Universidade de So Paulo (FCEA/USP) (1965), em Socio-
logia do Desenvolvimento pela Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da USP
(FFCL/USP) e em Planejamento e Estratgia pela Escola Superior de Guerra
(ESG). At 1970, lecionou Desenvolvimento Econmico na Faculdade de Fi-
losofia, Cincias e Letras de Rio Claro (FFCL/RC), em So Paulo, e dirigiu
projetos na iniciativa privada. Foi experto da Organizao das Naes Unidas
(ONU) em Planejamento Chile e Mxico e do Ipea. Entre 1982 e 1992,
foi diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento
Econmico e Social (Ilpes), que congrega 40 pases. consultor internacional
e autor de 86 publicaes sobre prospectiva e planejamento. Foi membro do
Captulo Espanhol do Clube de Roma.
E-mail: acostaf@terra.com.br
Bernardo Abreu de Medeiros

Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade
Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e especialista em Argumentao Jurdica
pela Universidade de Alicante, na Espanha. Foi professor do Instituto de Direito
da PUC Rio. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando
nas reas de organizao do sistema de justia, e direito e gesto pblica.
E-mail: bernardo.medeiros@ipea.gov.br
Brulio Santiago Cerqueira

Analista de Finanas e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do
Ministrio da Fazenda (MF), atualmente em exerccio na Secretaria de Poltica
Econmica do MF. Entre 2007 e 2009, esteve lotado na Coordenao-Geral de
Planejamento Estratgico da Dvida Pblica da STN. Mestre em Cincias Econ-

micas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
E-mail: braulio.cerqueira@fazenda.gov.br
Carlos Eduardo de Carvalho

Economista, com doutorado pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP),
professor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), no Depar-
tamento de Economia, no curso de Graduao em Relaes Internacionais, no Pro-
grama de Ps-graduao em Economia e no Programa de Ps-graduao em Rela-
es Internacionais San Tiago Dantas, da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho (UNESP)/UNICAMP/PUC SP. Atua nas reas de economia mone-
tria e financeira, economia do setor pblico, economia internacional e economia da
Amrica Latina, com diversas publicaes acadmicas.
E-mail: cecarv@uol.com.br
Carlos Henrique R. de Siqueira

Bacharel e mestre em Histria pela Universidade de Braslia (UnB) e doutor
em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas
(CEPPAC)/UnB. Foi pesquisador do grupo Etnicidade, Regio e Nao (Con-
selho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq/UnB/
Universidade Federal de Gois UFG) e atualmente pesquisador do Instituto
Nacional de Cincia e Tecnologia de Incluso no Ensino Superior e na Pesquisa
(INCT/UnB) e bolsista do Ipea.
E-mail: chenrique.siqueira@gmail.com
Eduardo Costa Pinto

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Doutor em Economia pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), mestre em Economia pela Uni-
versidade Federal da Bahia (UFBA) e graduado em Administrao pela UFBA.
Foi professor de Economia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
(UFRRJ). Atua nas reas de economia brasileira, capitalismo contemporneo e
Estado e planejamento, com algumas publicaes acadmicas, entre as quais o li-
vro (Des)ordem e regresso: o perodo de ajustamento neoliberal no Brasil, 1990-2000
(Mandacaru/Hucitec, 2009).
E-mail: eduardo.pinto@ipea.gov.br
Notas Biogrficas 673
Fabiano Silvio Colbano

Economista formado pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade
de So Paulo (FEA/USP) e mestre em Teoria Econmica pelo Instituto de Pesquisas
Econmicas (IPE)/USP. Ingressou na Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em
2007, atuando como especialista em Balano de Pagamentos e Taxa de Cmbio, na
Gerncia de Anlise Econmica e Cenrios, da Coordenao-Geral de Planejamento
Estratgico da Dvida Pblica. Atualmente, gerente de projetos na Gerncia de
Pesquisa e Desenvolvimento em Dvida Pblica, na mesma coordenao.
E-mail: fabiano.colbano@fazenda.gov.br
Fabio de S e Silva
Bacharel pela Universidade de So Paulo (USP) e mestre pela Universidade de
Braslia (UnB) em Direito e doutorando em Direito, Poltica e Sociedade (Law,
Policy and Society) pela Northeastern University, Boston, MA. Foi dirigente no
Departamento Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da Justia (MJ),
e consultor do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e da
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco)
em projetos voltados melhoria do sistema de justia criminal, do sistema peni-
tencirio e da poltica pblica de segurana no Brasil. tcnico de Planejamento
e Pesquisa do Ipea, coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia e mem-
bro do Conselho Cientfico do Observatrio da Justia Brasileira na Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG). Suas reas prioritrias de atuao so: demo-
cracia, direitos humanos, acesso Justia, segurana pblica, e metodologias e
desenhos de pesquisa social.
E-mail: fabio.saesilva@ipea.gov.br
Fabrcio Oliveira
Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP),
onde foi professor livre-docente at 1998. Foi tambm professor adjunto da
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC MG), da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG) e professor visitante da Universidade
Federal do Esprito Santo (Ufes). Atualmente leciona na Escola de Governo
da Fundao Joo Pinheiro e presta consultoria na rea de Economia do Setor
Pblico para rgos nacionais e internacionais. Publicou vrios livros sobre
economia brasileira e finanas pblicas, entre os quais Economia e poltica das
finanas pblicas no Brasil (Hucitec, 2009).
E-mail: fabricioaugusto@hotmail.com
Felix Garcia Lopez

Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi profes-
sor de Cincia Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e
atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisa
na rea de comportamento poltico, Poder Legislativo municipal, formas de
articulao entre Estado e organizaes no governamentais (ONGs), insti-
tuies participativas no nvel federal e relaes entre poltica e administrao
pblica no Brasil.
E-mail: felix.lopez@ipea.gov.br
Fernando Rezende
Presidente do Ipea entre 1996 e 1998. professor titular da Escola Brasileira
de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape), na Fundao Getulio Vargas
do Rio de Janeiro (FGV/RJ). Mestre em Economia pela Vanderbilt Universi-
ty (1968). Ps-graduado em Anlise Econmica pelo Conselho Nacional de
Economia (CNE) (1964). Graduado em Economia pela Universidade Federal
Fluminense (UFF) (1963). Assessor especial do Ministrio do Desenvolvimen-
to, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), desde 1999. consultor de di-
versas agncias internacionais e autor de mais de duas dezenas de livros sobre
temas de poltica fiscal e oramento pblico. autor de A reforma tributria e
a federao (FGV Editora, 2009).
E-mail: fernando.rezende@fgv.br
Franco de Matos
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de
So Paulo (FEA/USP), mestre e doutorando do Programa de Integrao da
Amrica Latina da USP. Foi coordenador-geral de Emprego e Renda do Minis-
trio do Trabalho e Emprego (MTE), e consultor do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e da
Confederao Nacional das Indstrias (CNI), entre outras instituies.
E-mail: francomt@uol.com.br
Gilberto Bercovici
Professor de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo (USP). Doutor em Direito do Estado e livre-docente
em Direito Econmico pela USP. Bolsista de Produtividade do Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
E-mail: berco@uol.com.br
Giuliano de Oliveira
Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
(IE/UNICAMP). Atua nas reas de economia brasileira, economia interna-
cional, economia do setor pblico, economia monetria e instituies mo-
netrias e financeiras do Brasil, principalmente nos seguintes temas: finan-
ciamento do desenvolvimento; teoria keynesiana; estabilizao monetria,
crdito, bancos e sistema financeiro nacional e internacional; regime de metas
para a inflao; dinmica econmica; economia e relaes econmicas inter-
nacionais. Tem publicado artigos em peridicos das reas nas quais atua e em
livros, alm de ter publicaes em jornais, revistas e anais de congressos.
E-mail: giulianoliveira@gmail.com
Jorge Leiva
Ex-ministro da Economia do Chile (1998-2000). Foi diretor do Fundo Monetrio
Internacional (FMI) (1996-1997) e diretor do Programa Econmico da Fundao
Chile 21 (2005-2008). Atuou como assessor do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) e como consultor da Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe (Cepal). mestre e doutor em Economia pela University
of California.
E-mail: leivalavalle@gmail.com
Jos Carlos dos Santos

Bacharel em Cincias Sociais com formao pela Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Licenciado em Cincias Sociais
pela PUC SP (2009). Foi coordenador nacional de Pesquisas e pesquisador snior
do Datafolha (1989-1991). Ps-graduado em Polticas Pblicas e Desenvolvi-
mento pelo Ipea (2009). Tambm no Ipea, foi bolsista do Programa de Pesquisa
para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), no projeto Perspectivas do Desen-
volvimento Brasileiro. assessor da Presidncia do Ipea, na Diretoria de Estudos
e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest).
E-mail: jose.carlos@ipea.gov.br

So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica pelo Instituto
de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Desde
1996 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria Tcnica
da Presidncia do instituto, coordenou o projeto Perspectivas do Desenvolvimen-
to Brasileiro e atualmente o diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Insti-
tuies e da Democracia (Diest).
E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br
Lena Oliveira de Carvalho

Economista pela Universidade de Braslia (UnB), com mestrado pela mesma uni-
versidade. gerente de Pesquisa e Desenvolvimento da Coordenao-Geral de
Planejamento Estratgico da Dvida Pblica da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), onde ingressou em 2001, tendo ocupado tambm a posio de gerente de
Relacionamento Institucional.
E-mail: lena.carvalho@fazenda.gov.br
Lcio da Costa Raimundo

So Paulo (FEA/USP), com mestrado e doutorado em Teoria Econmica pelo
Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP).
Foi chefe da Assessoria de Planejamento de Investimentos da Fundao Petrobras
de Seguridade Social (Petros) entre 2003 e 2005. Atualmente professor de Eco-
nomia Monetria e Economia Poltica e coordenador do curso de Relaes Inter-
nacionais das Faculdades de Campinas (FACAMP).
E-mail: licio@facamp.com.br
Luseni Maria C. de Aquino

Cientista social com mestrado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB).
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1997, atuou em estudos sobre
gasto social, proteo social e direitos da infncia e da adolescncia, proteo
social e direitos do idoso, direitos humanos, organizao do sistema de justia e
promoo do acesso Justia no Brasil.
E-mail: luseni.aquino@ipea.gov.br
Marcelo Balloti Monteiro

Economista pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), mes-
trando em Economia Poltica pela PUC SP. Atualmente ocupa o cargo de analista
setorial do Setor Agrrio na Lafis Consultoria.
E-mail: marcelo.balloti@lafis.com.br
Marcos Antonio Macedo Cintra

Professor doutor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP). Desde 2009 tcnico de Planejamento e Pesquisa
do Ipea. Realiza estudos em economia internacional, sistema monetrio e
financeiro internacional e sistema financeiro brasileiro.
E-mail: marcos.cintra@ipea.gov.br
Murilo Francisco Barella

Economista pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), com mestrado em
Teoria Econmica pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico do Departamento
Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) entre 1995 e
2007, professor universitrio na UEL, na Universidade Norte do Paran (Unopar)
e nas Faculdades Integradas Torricelli. Foi diretor administrativo e financeiro do
Instituto de Previdncia e Sade de Guarulhos, diretor do Departamento de
Coordenao e Governana das Estatais, membro da Comisso Interministerial
de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias
da Unio (CGPAR), conselheiro de Administrao de Estatais. secretrio de
Polticas de Previdncia Complementar da Secretaria de Polticas de Previdncia
Complementar (SPPC), do Ministrio da Previdncia Social (MPS), e presiden-
te do Conselho de Administrao da Empresa de Tecnologia e Informaes da
Previdncia Social (DATAPREV).
E-mail: murilo.barella@previdencia.gov.br

Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (FEA/UFRJ), mestre em Engenharia de Transportes pelo Instituto
Alberto Luiz Coimbra de Ps-graduao e Pesquisa de Engenharia (Coppe/UFRJ) e
doutor em Sociologia e Poltica pela Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade Federal de Minas Gerais (FAFICH/UFMG). Atuou como professor
da UFMG e da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro (FJP). Atualmente
tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
E-mail: paulo.linhares@ipea.gov.br
Oliveira Alves Filho

Economista com graduao e especializao pela Universidade Estadual
de Londrina (UEL), onde tambm foi docente, e mestre em Economia do
Setor Pblico pela Universidade de Braslia (UnB). Desde 2004 analista de
Planejamento e Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG), tendo atuado no Departamento de Assuntos Fiscais da
Secretaria de Oramento Federal (Deafi/SOF). Posteriormente foi coordena-

dor tcnico do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas
EstataisDEST) e atualmente chefe de gabinete da Secretaria de Polticas
de Previdncia Complementar do Ministrio da Previdncia Social (MPS).
Tambm orientador de monografias no curso de especializao em Oramento
Pblico promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e
pelo Instituto Serzedello Corra (ISC)/Tribunal de Contas da Unio (TCU).
E-mail: oliverzeus@gmail.com
Otavio Ladeira de Medeiros

Graduado e mestre em Cincias Econmicas pela Universidade de Braslia (UnB),
alm de especialista pela George Washington University. Foi professor de Finanas
Pblicas na Fundao Getulio Vargas (FGV), em Braslia. Ingressou na Secretaria
do Tesouro Nacional (STN) em 1994, tendo sido gerente da Mesa de Operaes
Internas e coordenador da Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da
Dvida Pblica, onde atualmente exerce o cargo de coordenador-geral.
E-mail: otavio.medeiros@fazenda.gov.br
Roberto Rocha C. Pires

Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT),
mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e
bacharel em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi con-
sultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e
seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na
FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos
seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto
pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa.
E-mail: roberto.pires@ipea.gov.br
Rodrigo Silveira Veiga Cabral

Graduado em Fsica e doutor em Teoria Econmica pela Universidade de Braslia
(UnB). Foi professor da Universidade Catlica de Braslia (UCB) e da UnB em cur-
sos de graduao e mestrado em Economia e Administrao. Ingressou na Secretaria
do Tesouro Nacional (STN) em 2001, onde exerceu as funes de gerente adjunto
de Risco e gerente de Pesquisa e Desenvolvimento na Coordenao-Geral de Plane-
jamento Estratgico da Dvida Pblica, onde atualmente coordenador.
E-mail: rodrigo.cabral@fazenda.gov.br
Sebastio Velasco e Cruz

Professor titular do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP) e do Programa de Ps-graduao em Relaes Internacio-
nais da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP), da UNI-
CAMP e da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Presidente do
Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC), autor de inmeros tra-
balhos sobre economia e poltica no Brasil contemporneo e relaes internacionais,
entre os quais os livros Trajetrias: capitalismo neoliberal e reformas econmicas nos
pases da periferia (UNESP, 2007 prmio de melhor obra da Associao Nacional
de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS), em 2008) e O Brasil
no mundo: ensaios de anlise poltica e prospectiva (UNESP, 2010).
E-mail: svelasco@globo.com
Victor Leonardo Arajo

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas
Macroeconmicas (Dimac), mestre e doutor em Economia pela Universidade
Federal Fluminense (UFF), onde foi professor adjunto na Faculdade de Economia.
E-mail: victor.araujo@ipea.gov.br
GLOSSRIO DE SIGLAS
ABIMAQ Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos

ABRAPP Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar
ADA Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
AEB Agncia Espacial do Brasil
AFRMM Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante
AGU Advocacia-Geral da Unio
AIB Ao Integralista Brasileira
ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
Alca rea de Livre Comrcio das Amricas
ALM Assets and Liability Management
ALN Ao Libertadora Nacional
Anapar Associao Nacional dos Participantes de Fundos de Penso
ANC African National Congress
AND Agenda Nacional de Desenvolvimento
Anpes Associao Nacional de Programao Econmica e Social
APSA American Political Science Association
Bacen Banco Central do Brasil
Banese Banco do Estado de Sergipe
BANESPREV Fundo Banespa de Seguridade Social
Banestes Banco do Estado do Esprito Santo
Banpar Banco do Estado do Par
Banrisul Banco do Estado do Rio Grande do Sul
Basa Banco da Amaznia
BB Banco do Brasil
BBV Bilbao Vizcaya Argentina
BC Banco Central
BD Benefcio definido
BIB Brazil Investiment Bond
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Mundial
BM&F Bolsa de Mercadorias e Futuros
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BRB Banco de Braslia
C&T Cincia e Tecnologia
CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CAMOB Carteira de Mobilizao Bancria
Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CAPM Capital Asset Pricing Model
CaR Cost at Risk
CARED Carteira de Emisso e Redesconto
CBO Classificao Brasileira de Ocupao
CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
CD Contribuio Definida
CDB Certificado de Depsito Bancrio
CDE Conselho de Desenvolvimento Econmico
CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
CDI Certificado de Depsito Interbancrio
CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial
CEF Caixa Econmica Federal
Cefem Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
CEITEC Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada
Glossrio de Siglas 683
Cepa Comisso de Estudos e Projetos Administrativos

Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CEST Coordenao e Controle das Empresas Estatais
CF Constituio Federal
CFaR Cash Flow at Risk
CFCE Conselho Federal de Comrcio Exterior
CFS Central Fora Sindical
CGC Cadastro Geral de Contribuintes
CGFAT Coordenao-Geral do Fundo de Amparo ao Trabalhador
CGFGTS Coordenao-Geral do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
CGOFC Coordenao-Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade
CGPAR C
omisso Interministerial de Governana Corporativa e de Adminis-
trao de Participaes Societrias da Unio
CGPC Conselho de Gesto da Previdncia Complementar
CGT Coordenao Geral dos Trabalhadores
CGU Controladoria-Geral da Unio
CHESF Companhia Hidroeltrica do So Francisco
CI Comit de Investimento
Cide Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
CIP Conselho Interministerial de Preos
CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
CLT Consolidao das Leis do Trabalho
CMN Conselho Monetrio Nacional
CMO Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
CNA Companhia Nacional de lcalis
CNC Confederao Nacional do Comrcio
CNDI Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
CNF Confederao Nacional das Instituies Financeiras
CNI Confederao Nacional da Indstria
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica

CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNSP Conselho Nacional de Seguros Privados
CNT Cadastro Nacional do Trabalhador
CNT Confederao Nacional dos Transportes
CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
CODEVASF C
ompanhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e
do Parnaba
CODIP Coordenao-Geral de Operaes da Dvida Pblica
CODIV Coordenao-Geral de Controle da Dvida Pblica
COFAP Comisso Federal de Abastecimento e Preos
Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
COGEP Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica
Comestra Comisso Especial de Estudos de Reforma Administrativa
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
Conade Consejo Nacional de Desarollo
Concex Conselho Nacional de Comrcio Exterior
Condecine C
ontribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogr-
fica Nacional
Condel Conselho Deliberativo
Confaz Conselho Nacional de Poltica Fazendria
CONSAD Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao
Copom Conselho de Poltica Monetria
Cordiplan Oficina Central de Coordinacin y Planificacin
Corex Coordenao-Geral de Assuntos Externos
COSIF Plano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional
CPF Cadastro de Pessoa Fsica
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
CPRM Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais

Creai Carteira de Crdito Agrcola e Industrial
CRI Certificado de Recebvel Imobilirio
CSLL Contribuio Social sobre Lucro Lquido
CSN Companhia Siderrgica Nacional
CST Compartilhamento de Solues Tcnicas
CT Carga Tributria
CT&I Cincia, Tecnologia e Inovao
CTN Cdigo Tributrio Nacional
CTPS Carteira de Trabalho e Previdncia Social
CUT Central nica dos Trabalhadores
CVM Comisso de Valores Mobilirios
CVRD Companhia Vale do Rio Doce
CVSF Comisso do Vale do So Francisco
DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico
DATAPREV Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social
DBGG Dvida Bruta do Governo Geral
DES Departamento de Emprego e Salrio
DEST Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
DFLUX Demonstrao do Fluxo de Caixa
DGNF Direo Geral da Fazenda Nacional
Dicar Discriminao das Aplicaes dos Recursos
Dicor Discriminao das Origens dos Recursos
Dieese Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Econmicos
DLSP Dvida Lquida do Setor Pblico Consolidado
DM Dealer Manager
DNER Departamento Nacional de Estradas e Rodagem
DNOCS Departamento de Obras contra as Secas
DNP Departamento Nacional de Planificacin
DOU Dirio Oficial da Unio

DPF Dvida Pblica Federal
DPFe Dvida Pblica Federal Externa
DPI Dvida Pblica Interna
DPMFi Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna
DRU Desvinculao das Receitas da Unio
EAPC Entidades Abertas de Previdncia Complementar
EBC Empresa Brasil de Comunicao S/A
EBTU Empresa Brasileira de Transportes Urbanos
ECA European Cooperation Administration
ECT Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos
EFPC Entidades Fechadas de Previdncia Complementar
Eletrobras Centrais Eltricas Brasileiras
Eletronuclear Eletrobras Termonuclear S/A
Embraer Empresa Brasileira de Aeronutica S/A
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
EPE Empresa de Pesquisa Energtica
Epea Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada
ESG Escola Superior de Guerra
EUA Estados Unidos da Amrica
FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations
Fapes Fundao de Assistncia e Previdncia Social do BNDES
Fapi Fundo de Aposentadoria Programada Individual
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FCO Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste
FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais
FDA Fundo de Desenvolvimento da Amaznia

FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FEA/USP Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Univer-
sidade de So Paulo
FED Federal Reserve System
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal
FEFCx Fechamento do Fluxo de Caixa
Fmina Hospital Fmina S/A
FGC Fundo Garantidor de Crdito
FGDLI Fundo de Garantia dos Depsitos e Letras Imobilirias
FGE Fundo de Garantia Exportao
FGPC Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FGV Fundao Getulio Vargas
FHC Fernando Henrique Cardoso
FIDC Fundo de Investimento em Direitos Creditrios
FI-FGTS Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
Finam Fundo de Investimento na Amaznia
Finame Agncia de Financiamento de Mquinas e Equipamentos
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
Finor Fundo de Investimento do Nordeste
Finsocial Fundo de Investimento Social
FIP Fundo de Investimento em Participaes
Fistel Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes
FMI Fundo Monetrio Internacional
FMM Fundo da Marinha Mercante
FMP Fundo Mtuo de Privatizao
FNC Fundo Nacional da Cultura
FND Fundo Nacional de Desenvolvimento
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
FNM Fbrica Nacional de Motores
FNO Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPEM Fundo de Participao dos Estados e Municpios
FPEX Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FRN Fundo Rodovirio Nacional
FSA Fundo Setorial do Audiovisual
FSE Fundo Social de Emergncia
FUNCEF Fundao dos Economirios Federais
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao
Funproger Fundo de Aval para Gerao de Emprego e Renda
FUNTTEL Fundo Nacional de Tecnologia em Telecomunicaes
FVA Fundo Verde e Amarelo
GATT Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
GDFAZ Grupo de Desenvolvimento do Servidor Fazendrio
GDP Gratificao de Desempenho e Produtividade
Gear Growth Employment and Redistribution
Gera Grupo Executivo da Reforma Agrria
GHC Grupo Hospitalar Conceio, Hospital Cristo Redentor S/A
GPROC Gerncia de Gesto de Programas Governamentais
GT Grupo de Trabalho
GTFED Grupo Temtico de Fundamentos Estratgicos para o Desenvolvimento
HCPA Hospital de Clnicas de Porto Alegre
Hemobrs Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia
HNC Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A
HSBC Hong Kong & Shangai Banking Corporation

IAA Instituto do Acar e do lcool
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Ibra Instituto Brasileiro de Reforma Agrria
IC Imposto de Consumo
ICM Imposto sobre Circulao de Mercadorias
ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
ICT Instituio Cientfica e Tecnolgica
Idea International Institute for Democracy and Electoral Assitance
IGF Imposto sobre Grandes Fortunas
IGP-M ndice Geral de Preos do Mercado
IIF Institute of International Finance
Ilpes Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social
Imbel Indstria de Material Blico do Brasil
INB Industrias Nucleares do Brasil S/A
Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
Inda Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio
Infraero Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia
INPC ndice Nacional de Preos ao Consumidor
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IOCS Inspetoria de Obras contra as Secas
IOF Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro
IPCA ndice de Preos ao Consumidor Amplo
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
IR Imposto de Renda
IRPF Imposto de Renda de Pessoa Fsica

IRPJ Imposto de Renda de Pessoa Jurdica
IS Investment-Saving
ISO International Organization for Standardization
ISS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
ITCD Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doao
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
IUCL Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes
IUEE Imposto nico sobre Energia Eltrica
IVC Imposto sobre Vendas e Consignaes
IVC Instituto de Valorizao do Caf
IVM Imposto sobre Vendas Mercantis
IVVC Imposto sobre Venda Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos
JBIC Japan Bank for International Cooperation
JK Juscelino Kubitschek
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LFT Letra Financeira do Tesouro
LM Liability Management
LM Liquidy Money
LOA Lei Oramentria Anual
LP Longo Prazo
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
LTN Letra do Tesouro Nacional
Mare Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MF Ministrio da Fazenda
MOG Ministrio do Oramento e Gesto
MP Medida Provisria
MP Ministrio Pblico
MPO Ministrio do Planejamento e Oramento
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
NAE/PR Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
Nafta North American Free Trade Agreement
Nairu Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment
NBIC Nano-bio-info-cogno
NEE Ncleo de Estudos Estratgicos
Nefil Necessidade de Financiamento Lquido
NF-e Nota Fiscal Eletrnica
NFSP Necessidade de Financiamento do Setor Pblico
NTN-B Nota do Tesouro Nacional Srie B
NTN-C Nota do Tesouro Nacional Srie C
NTN-F Nota do Tesouro Nacional Srie F
NUCLEP Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
Odeplan Oficina de Planificacin Nacional y Cooperacin
OE Observatrio da Equidade
OEA Organizao dos Estados Americanos
Ofiplan Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica
OGU Oramento Geral da Unio
OI Oramento de Investimento
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONG Organizao no Governamental
ONP Organismo Nacional de Planejamento
ONU Organizao das Naes Unidas
OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
OPI Oramento Plurianual de Investimento
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico

P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PAB Posto de Atendimento Bancrio
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAEG Plano de Ao Econmica do Governo
PAF Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PBF Programa Bolsa Famlia
PC Partido Comunista
PDG Programa de Dispndios Globais
PDP Programa de Desenvolvimento Produtivo
PE Private Equity
PEC Proposta de Emenda Constituio
PED Pesquisa de Emprego e Desemprego
Petrobras Petrleo Brasileiro S/A
Petros Fundao Petrobras de Seguridade Social
PGA Plano Geral de Aplicao
PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
PIB Produto Interno Bruto
PIS Programa de Integrao Social
PITCE Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior
PL Patrimnio Lquido
PL Projeto de Lei
PlanSeQ Plano Setorial de Qualificao
PlanTeQ Plano Territorial de Qualificao
PLC Projeto de Lei Complementar
Ploa Projeto de Lei Oramentria Anual
PNAFE Programa Nacional de Apoio Modernizao dos Estados e do
Distrito Federal
PNAFM Programa Nacional de Apoio Modernizao dos Municpios
PNAGE Programa Nacional de Melhoria da Gesto Pblica
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PND Programa Nacional de Desestatizao
PNEF Programa Nacional de Educao Fiscal
PNMPO Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado
PNQ Plano Nacional de Qualificao
POE Plano de Obras e Equipamentos
Portobras Empresa de Portos do Brasil S/A
POS Points of Sales
Poupex Associao de Poupana e Emprstimo do Exrcito
PPA Plano Plurianual
PPP Parceria Pblico-Privada
PR Presidncia da Repblica
PRE Programa de Recuperao Europeia
Previ Caixa de Previdncia dos Funcionrios do Banco do Brasil
Proaqua Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Aquicultura
Pr-Cotista Programa Especial de Crdito Habitacional ao Cotista do FGTS
Proer Programa de Estimulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional
Proes Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade
Bancria
PROESQ Projetos Especiais de Qualificao
Proex Programa de Financiamento das Exportaes
Prolam/USP Programa de Integrao da Amrica Latina da Universidade de
So Paulo
Promoex Programa de Modernizao dos Sistemas de Controle Externo dos Esta-
dos, Distrito Federal e Municpios Brasileiros
Pr-Moradia Programa de Atendimento Habitacional atravs do Poder Pblico
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

PROTECH P
rograma de Difuso Tecnolgica para Construo de Habitao
de Baixo Custo
PSD Partido Social Democrtico
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
Radiobrs Empresa Brasileira de Comunicao
Rais Relao Anual de Informaes Sociais
Refis Programa de Recuperao Fiscal
RFFSA Rede Ferroviria Federal Sociedade Annima
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
RML Reserva Mnima de Liquidez
S/A Sociedade Annima
SAE/PR Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
SAL Structural Adjustment Loan
Sarem Secretaria de Assistncia a Estados e Municpios
SBPH Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SDS Social Democracia Sindical
Sebrae Sistema Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SECAD Secretaria Adjunta
Secom Secretaria de Comunicao
Sedes Secretaria Executiva do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
Seges Secretaria de Gesto
SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia
Seplan Secretaria do Planejamento
Serpro Servio Federal de Processamento de Dados
SEST Secretaria de Controle das Empresas Estatais
SFC Secretaria Federal de Controle
SFH Sistema Financeiro de Habitao
SFN Sistema Financeiro Nacional
SFP Sistema Federal de Planejamento

Siafem Sistema de Administrao Financeira dos Estados e Municpios
Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira
SICONV Sistema de Gesto de Convnios
SID Sistema Integrado da Dvida
SIEST Sistema de Informao das Estatais
Sindireceita Sindicato Nacional da Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil
Sine Sistema Nacional de Emprego
Sintegra S istema Integrado de Informaes sobre Operaes Interestaduais com
Mercadorias e Servios
SIT Secretaria de Inspeo do Trabalho
SOF Secretaria de Oramento Federal
SPC Secretaria de Previdncia Complementar
SPE Secretaria de Poltica Econmica
SPE Setor Produtivo Estatal
SPE Sociedade de Propsito Especfico
SPI Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
SPOA Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
SPPC Secretaria de Polticas de Previdncia Complementar
SPPE Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego
SPVEA Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia
SRF Secretaria da Receita Federal
SRFB Secretaria da Receita Federal do Brasil
SRH Secretaria de Recursos Humanos
STN Secretaria do Tesouro Nacional
STN Sistema Tributrio Nacional
Sudam Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
Sudene Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUPFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus
Supra Superintendncia para Reforma Agrria

SUS Sistema nico de Sade
SUSEP Superintendncia de Seguros Privados
Tade Termos de Alocao de Depsitos Especiais
TCI Programa de Modernizao do Controle Externo da Unio
TCU Tribunal de Contas da Unio
TDA Ttulo da Dvida Agrria
TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo
TR Taxa Referencial
TRENSURB Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A
Ucesa Unio dos Conselhos Econmicos e Sociais da frica
UCP Unidade Central do Programa
UDN Unio Democrtica Nacional
UnB Universidade de Braslia
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
UNESP Universidade Estadual Paulista
URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
USAID United States Agency for International Development
VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A
VC Venture Capital
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
ngela de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Marlia Assis
Patrcia Dantas
Rafael Keoui
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Renato Rodrigues Bueno
Livraria
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70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Eduardo Costa Pinto
Jos Celso Pereira Cardoso Jr.
Alfredo Costa-Filho Lena Oliveira de Carvalho

Brulio Santiago Cerqueira Lcio da Costa Raimundo
Carlos Eduardo F. de Carvalho Marcelo Balloti Monteiro
Eduardo Costa Pinto Marcos Antonio Macedo Cintra
Fabiano Silvio Colbano Murilo Francisco Barella
Fabrcio Augusto de Oliveira Oliveira Alves Pereira Filho
Fernando Rezende Otavio Ladeira de Medeiros
Franco de Matos Paulo de Tarso Linhares
Gilberto Bercovici Rodrigo Silveira Veiga Cabral
Giuliano Contento de Oliveira Sebastio C. Velasco e Cruz
Jorge Leiva Victor Leonardo Arajo
Jos Celso Pereira Cardoso Jr.
ISBN 857811058-7
9 788578 110581

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Estado, Instituies

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Diretor de Desenvolvimento Institucional

Estado, instituies e democracia : desenvolvimento / Instituto de

1. Estado. 2. Democracia. 3. Desenvolvimento. I. Instituto de

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs

Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, declnio e caminhos para a

Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda (MF), dividiram a autoria

O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL

A primeira dcada do sculo XXI deixou evidentes as fraquezas do modelo de

1.1 Estado, economia e capitalismo

Em simultneo, todos esses atributos estariam direta e correspondentemente refe-

Monoplio do uso da violncia Garantia da propriedade privada

Regulao do conflito distributivo e garantia de previsibilidade

Fonte e elaborao prprias.

Dessa forma, na opinio de conjunto derivada deste volume, a discusso an-

Segundo, quanto mais assimtricas (tardia e perifrica) se tornam as ex-

elemento autnomo e idealizado que determina a sociedade, agindo como fonte

1.2 Estado e desenvolvimento no Brasil: capacidades estatais e instrumen-

Em consequncia, o avano do processo de industrializao brasileira na

A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro ficou

econmico: instrumentos para o planejamento, por fim, discute a atuao do Esta-

2.1 Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para

a privatizao do setor produtivo estatal, a austeridade fiscal e o rigor na adminis-

reformas por ele recomendados conferiram conotao de obsolescncia a con-

coletividade nacional, amplamente representada. Como as demais, a sociedade

2.2 Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento

sociedades em sua tarefa cotidiana para a gerao, repartio e apropriao do

Na anlise realizada em ambos os captulos sobre o caso brasileiro, pode-se con-

Embora a acumulao de poderes nos bancos centrais (BCs) no ser ex-

de curto prazo. Em tais contextos, e o Brasil talvez seja um caso paradigmtico

Esse resultado, indireto e desejvel, da gesto da dvida pblica pela STN,

2.3 Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para

Reforma Gerencial da dcada de 1990) e em seus impactos sobre as formas

prestao propriamente dita dos servios pblicos. Com a reforma gerencialista

Em seguida, apresentado o universo das empresas estatais (setor pro-

Por fim, em terceiro lugar, a funo de atuao na expanso da bancari-

Previdncia Social (RGPS) e o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS)

3 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES CONTEMPO-

3.1 Complexificao e planejamento

Nesse contexto, o novo padro tecnolgico-produtivo da atual revoluo

Para Oliveira, no Brasil de Juscelino Kubistchek era fcil planejar (discri-

Em linhas gerais, preciso construir um novo estilo de planejamen-

3.2 Concertao e desenvolvimento

Nessas condies, ser que a democracia representativa formalmente

3.3 Repblica, democracia e desenvolvimento

que o desenvolvimento brasileiro, no sentido multifacetado e complexo do ter-

KEYNES, J. M. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. So Paulo:

Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio

INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO GLOBAL:

Cada caso um caso, mas a adeso generalizada a um modelo definido de

2 CAPITALISMO CENTRAL NO PS-GUERRA: CRESCIMENTO,

agrcolas e fertilizantes qumicos; urbanizao acelerada; aumento acentuado da

2. Sobre esta quadra histrica ver Maier (1975).

Em meio depresso, o efeito conjugado das medidas entrecruzadas de proteo

Em todos os pases afetados pela guerra, a recuperao econmica envol-

Econmico (OCDE). Por estes canais, os Estados Unidos transferiram Europa

portados principalmente, insumos e bens de capital. Assim, o dficit comercial

difcil atribuir ao GATT um papel maior que o de mero coadjuvante na dramtica

1.2 Estado e desenvolvimento no Brasil: capacidades estatais e instrumen-

2.1 Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para

2.2 Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento

2.3 Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para

3 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES CONTEMPO-

2 CAPITALISMO CENTRAL NO PS-GUERRA: CRESCIMENTO,

3 CRISE DO CAPITALISMO ORGANIZADO E REESTRUTURAO NEOLIBERAL

5 O IMPACTO DA CRISE FINANCEIRA GLOBAL E O PAPEL DO ESTADO:

2 A IMPLEMENTAO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DEPOIS DA SEGUNDA

3 O REFLUXO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE O LTIMO QUARTO

4 O PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE A PRIMEIRA DCADA DO SCULO