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ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA
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Giandomenico majone
La esencia de la decisin, Presidente John F. Kennedy, una vez observado, sigue siendo
impenetrable para el observador, a menudo hasta el partido decisivo a s mismo. Esta es
probablemente la razn por qu las teoras positivas de poltica se centran en pre- y post-
decisin procesos ms que en el momento actual de la opcin. Implementacin, poltica
poltica, aprendizaje y evaluacin dinmica est entre las reas ms investigadas de anlisis
de la decisin. DeWnition del problema, establecimiento de la agenda y anlisis de
viabilidad son los componentes principales, estrechamente relacionadas entre s de anlisis
de decisiones previas. Condiciones objetivas no suelen ser tan convincente o claras que
determinan la agenda poltica. Por lo tanto, saber cmo un problema ha sido deWned es
esencial para entender el proceso de formacin de la agenda. El propsito del anlisis de
viabilidad es identificar las limitaciones econmica, tecnolgica, poltica e institucional
que delimitan el espacio de opciones factibles. El estudiante del establecimiento de la
agenda trata de rastrear los caminos causales a lo largo de que viaje de asuntos pblicos y
para predecir qu temas pueden finalmente llegar a la agenda de decisin. Una idea poltica
que no cumple con el criterio de viabilidad es poco probable ser considerado como un serio
contendiente para un lugar en la agenda pblica. DiVerences metodolgica debe no ser
pasado por alto, sin embargo. Anlisis de factibilidad tiene una estructura lgica bastante
clara y pueden contar con el apoyo terico de disciplinas bien desarrolladas como teora de
la decisin, Microeconoma y economa poltica moderna. En el caso de establecimiento de
la agenda, no existe ningn paradigma generalmente aceptado. Incluso los modelos ms
conocidos son ms bien ad hoc, en gran parte descriptiva y cubren slo algunos aspectos de
lo que uno razonablemente podra asumir parte de establecimiento de la agenda. Debido a
esta deWcit metodolgica, el actual tratamiento es menos preocupados con las partes del
proceso que se entienden bastante bien, como el papel de los grupos de inters y de
polticos y empresarios de la poltica o la importancia de las coaliciones de la cuestin: que
los aspectos que han recibido atencin de insuYcient, o han sido en gran parte ignorada por
la literatura disponible. La esperanza es que la ampliacin del alcance del anlisis del
establecimiento de la agenda puede estimular el desarrollo de un enfoque ms riguroso para
este componente fundamental del anlisis de polticas.
El captulo est organizado como sigue. Seccin 1 analiza la posibilidad de que alguna
persona o institucin puede poder exclusivo sobre el orden del da, una posibilidad en gran
parte pasado por alto por los analistas fuera del marco de eleccin racional. Bajo
condiciones bastante generales, un establecedor de la agenda de monopolio puede alcanzar
casi cualquier resultado deseado. El control sobre propuestas legislativas ejercida por los
comits del Congreso estadounidense y por el monopolio de la iniciacin de la poltica de
la Comisin de la Unin Europea demuestran que esto es ms que una posibilidad terica.
Seccin 2 subraya los vnculos entre el estudio del establecimiento de la agenda y teora
democrtica. Se sugiere que el analista puede viento: en la literatura sobre la informacin
valiosa del proceso democrtico en la dinmica de establecimiento de la agenda. Dos
ejemplos son la nocin de falta de decisin y el modelo del gobierno por discusin. Otro
tema discutido en esta seccin es la posibilidad de asegurar eVective control democrtico
de la agenda de las agencias reguladoras por medio de procedimientos adecuados de las
direcciones de seccin siguiente otro tema no suYciently investigado por estudiantes del
programa de ajuste: la seleccin de prioridades de la agenda de decisin. El problema es
particularmente importante en la regulacin del riesgo, donde establecer las prioridades mal
puede implicar costos de oportunidad severa el nmero de vidas que podran haberse
salvado utilizando los mismos recursos en un diVerent manera. La doctrina del riesgo
signiWcant, desarrollada por tribunales estadounidenses en la dcada de 1980, ha
desempeado un papel clave en obligando a agencias para priorizar su agenda y tambin en
favorecer el uso sistemtico de anlisis de riesgo. La seccin final 4 hace hincapi en el
creciente impacto de factores internacionales en la formacin de agendas nacionales. Hay
poca evidencia emprica que creciente integracin econmica implica una restriccin de la
agenda de los Estados democrticos debido a la capacidad decreciente de los responsables
polticos para producir la demanda de personas de los bienes pblicos. En realidad, las
presiones internacionales pueden mejorar la calidad de la agenda nacional. La amenaza de
represalias econmicas en casos de graves violaciones de los derechos fundamentales, por
ejemplo, muestra que el comercio internacional puede utilizarse para impulsar la agenda de
los Estados autoritarios en una direccin ms humanitaria.
1. programa de Control
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Un tema que no ha recibido atencin de suYciently por los analistas de la poltica es la
posibilidad de que alguna persona o institucin puede poder exclusivo sobre el orden del
da. Uno de los resultados centrales del anlisis de las instituciones polticas en una
perspectiva de la eleccin racional, McKelvey SchoWeld '' Teorema del caos '', tiene
implicaciones directa y trascendental para el estudio de control de programa, un tema que
no fue bien entendida ni estudi con frecuencia antes de la publicacin de este teorema.
McKelvey (1976) y SchoWeld (1976) demostraron que la ausencia de un equilibrio de la
regla de la mayora implica que prcticamente cualquier resultado de la poltica es posible.
Por lo tanto, aquellos que controlan el orden del da pueden participar en todo tipo de
manipulaciones. Un establecedor de la agenda de monopolio puede alcanzar casi cualquier
resultado que desee, siempre ella puede ordenar adecuadamente la secuencia de pares
opciones consideradas por el grupo de votacin bajo regla de la mayora (Shepsle 1979).
Estos resultados han sido explotados para examinar el impacto de las normas y
procedimientos en poltica; para tener en cuenta el poder poltico de los lderes
parlamentarios, que controlan la secuencia y el orden de las deliberaciones legislativas; y
para explicar el poder de la comisiones legislativas (Bates 1990). Como se seal
anteriormente, los alumnos del establecimiento de la agenda han descuidado en gran
medida control de agenda, pero no hay lnea divisoria fuerte puede establecerse entre
manipular y formar el orden del da. Slo poniendo atencin a ambos aspectos del
establecimiento de la agenda podremos entender cmo la poltica es elaborado o, quizs
an ms importante, por qu nunca aparecen ciertos temas en la agenda pblica.
La importancia del control de la agenda puede ser comprendida intuitivamente en una
situacin de simpliWed. Barry Weingast (1996) presenta una versin unidimensional
(cuestin) el teorema del votante mediano. Supone que puede ser propuesta cualquier
alternativa, y que personas que deseen sobre propuestas son al azar. Cada propuesta se
enfrent en una mayora de votos contra el status quo. El proceso contina hasta que
ninguna propuesta ms oVered. Consideraciones geomtricas elementales demuestran que
la alternativa slo estable como resultado de la votacin poltica ideal del votante mediano.
Pero supongamos que un individuo (u organizacin o Comit) llamado '' compositor '' tiene
poder monoplico sobre el orden del da. El compositor elige una propuesta, y luego los
electores votan por la propuesta o el status quo, Q. Ahora el setter del institucionalizado
resultados de potencia en un diVerent resultado de la poltica ideal del votante mediano, a
menos que el setter ideal de poltica pasa a coincida con la del votante mediano. Todo lo
que tiene que hacer es proponer la poltica que ella prefiere ms de 'set win' de Q, el
conjunto de alternativas de poltica que una mayora en contra Q. Toda la potencia de
control de agenda, sin embargo, se aprecia mejor en situaciones ms complicadas y ms
realistas. Har mencin de brieXy dos ejemplos: los comits del Congreso estadounidense;
y el monopolio de iniciativa legislativa de la Comisin de la Unin Europea.
Segn el modelo de un sistema idealizado Comit Legislativo desarrollado por Weingast y
Marshall (1988), cada Comit del Congreso tiene jurisdiccin sobre un subconjunto de
speciWc de cuestiones de poltica. Dentro de su jurisdiccin, los comits poseen el derecho
de monopolio para traer alternativas al status quo para arriba para un voto antes de la
legislatura; y propuestas de la Comisin deben ordenar una mayora de votos en contra del
status quo convertirse en poltica pblica. El poder de agenda por los miembros del Comit
implica que coaliciones exitosas deben incluir a los miembros de la Comisin
correspondiente. Sin estos miembros, el proyecto de ley no alcanzar la Xoor una votacin.
As poder de veto de la Comisin significa que, entre el conjunto de polticas que una
mayora en contra del status quo, slo aquellos que hacen el oV mejor Comisin posible.
La capacidad de vetar las propuestas de los dems es una potente herramienta utilizada por
comits a inXuence poltica en su jurisdiccin. Segn Weingast y Marshall,
institucionalizacin del control sobre la agenda del Congreso, sobre el diseo y seleccin de
las propuestas que se presentan a votacin proporciona durabilidad y cumplimiento de
negocios en un entorno legislativo.
Los excedentes de la Unin Europea (UE) otro ejemplo notable del programa de control. La
Comisin Europea se considera generalmente el poder ejecutivo de la UE, pero de hecho
desempea un papel muy importante tambin en el proceso legislativo debido a su
monopolio de iniciacin poltica. Este monopolio concedido por el tratado fundacional y
est cuidadosamente protegido por el Tribunal Europeo de justicia. Por lo tanto, ningn
gobierno nacional puede inducir a la Comisin presentar una propuesta de speciWc cambiar
el status quo, a menos que esa propuesta tambin hace el oV mejor Comisin. Tal control
apretado de la agenda poltica no tiene ningn equivalente parlamentario o en democracias
presidenciales. En sistemas parlamentarios, los legisladores presentar cuentas relativamente
pocos; mayora de las propuestas legislativa se presenta en cambio por burcratas al
gabinete, que luego les presenta como proyecto de ley al Parlamento. Una vez que los
legisladores reciben este tipo de propuestas, sin embargo, son libres de cambiar o
rechazarlas. No es el caso de la UE, donde en general el principal cuerpo legislativo (el
Consejo de Ministros) puede modificar propuestas de la Comisin slo bajo el estricto
requisito de unanimidad. En el sistema de separacin de poderes de los Estados Unidos, no
slo los legisladores tienen la palabra Wnal sobre forma y contenido de las facturas, sino,
adems, slo los legisladores pueden introducir proyectos de ley. En el transcurso de un
trmino tpico del Congreso, miembros del Congreso presentar varios cientos de billetes
en nombre del Presidente o de los organismos del poder ejecutivo. Durante el mismo
perodo, sin embargo, los miembros del Congreso presentar en su propio beneficio tanto
como 15.000 o 20.000 facturas (McCubbins y
Noble 1995 ).
Es importante entender claramente lo que significa el monopolio de la Comisin de
establecimiento de la agenda. En primer lugar, otras instituciones europeas no pueden
legislar en ausencia de una propuesta previa de la Comisin. Incumbe a esta institucin
decidir si actuar de la EUshould y, si es as, en lo legal forma y contenido y procedimientos
de aplicacin deben seguirse. En segundo lugar, la Comisin puede modificar su propuesta
en cualquier momento mientras est en discusin en el Consejo de Ministros, mientras que,
como slo se ha mencionado, el Consejo puede modificar la propuesta por unanimidad. As
si por unanimidad, el Consejo desea adoptar una medida que buzos de la propuesta, este
ltimo puede privar a la rama legislativa (el Consejo de Ministros y Parlamento Europeo)
de su poder de decisin por retirar su propuesta. Por ltimo, ni el Consejo ni el Parlamento
ni un Estado miembro puede obligar a la Comisin a presentar una propuesta, excepto en
los pocos casos donde el Tratado de la UE impone la obligacin de legislar. Para entender
la lgica de este barrida delegacin del control de la agenda a un cuerpo burocrtico, hay
que tener en cuenta que en la arquitectura constitucional de la UE, el Consejo de Ministros
representa a los intereses nacionales de los Estados miembros, mientras que el La Comisin
pretende para representar a los intereses supranacionales de la Unin. Si tambin el Consejo
tena derecho a iniciativa legislativa, podra hacer retroceder el reloj de la integracin
europea por razones polticas internas. En otras palabras, control de la Comisin de la
agenda poltica y legislativa tiene el propsito de mejorar la credibilidad del compromiso
de los Estados miembros a la causa de la integracin europea (Majone 1996b). En este
como en otros casos, precommitment se consigue previniendo los Wnal responsables de
participar en la '' creacin de problema ''. As en ambos casos, el Congreso de los Estados
Unidos y la Unin Europea, control de agenda resulta para ser crucial para la comprensin
de la poltica de salidas.
2. programa de ajuste y democrtica
Teora de la
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Algunos temas de anlisis de polticas pblicas son ms estrechamente vinculados a la
teora y la prctica de la democracia representativa que el establecimiento de la agenda y
programa de control. As, el criterio normativo de Robert Dahl de un proceso democrtico
pleno se basa en la idea de Wnal control de la agenda por la gente: '' los demos deben tener
la oportunidad exclusiva de decidir cmo los asuntos son para colocarse en la agenda de los
asuntos que deban decidirse por m y del proceso democrtico '' (Dahl, 1989, 113). Debido
a la normativa signiWcance de control de agenda, Wnds una valiosa informacin sobre
nuestro tema en trabajos relacionados con el funcionamiento y la eVects de las instituciones
democrticas. Un ejemplo bien conocido es la contribucin de Bachrach y Baratz (1963) el
problema de no decisiones. La idea esencial de la obra de estos autores fue que el poder
para mantener algo oV la agenda gubernamental es tan importante como el poder de elegir
entre las pocas opciones de poltica que hacen el programa. Segn Bachrach y Baratz, las
lites econmicas son poderosas no porque se aVect el Wnal opciones en el gobierno sino
porque garantizan que estas decisiones estn entre alternativas casi indistinguibles. Sin
embargo, cabe sealar que tambin los ciudadanos pueden mantener artculos oV la agenda
de decisin. As, los legisladores a menudo evitan considerar speciWc opciones de poltica
porque temen represalias por los votantes. Por ejemplo, a lo largo de la dcada de 1970 el
Congreso de Estados Unidos se neg a considerar el imponer un impuesto de gasolina alta,
a pesar de evidencia que es el mtodo menos intrusivo para frenar la demanda de petrleo
importado. a lo largo de la dcada de 1980, el Congreso se neg a considerar cualquier
reduccin en los pagos de seguridad social para beneWciaries actual, a pesar de la enorme
presupuesto deWcit. En estos y otros casos ninguna de las propuestas sugeridas por los
expertos hizo a la agenda del Congreso porque los legisladores crean que los votantes no
tolerara la imposicin de costos grandes y visibles (Arnold, 1990). El mismo miedo de
represalias por los votantes ha inducido el alemn y otros gobiernos europeos mantener
bienestar necesario reformas oV la agenda pblica durante aos.
2.1 gobierno por discusin
Gobierno por discusin, el modelo liberal de democracia parlamentaria, proporciona otro
ejemplo de la estrecha relacin entre la agenda teora democrtica y ajuste. Segn este
modelo, descrito por Ernest Barker (1958), poltica se realiza a travs de un proceso
continuo de discusin que comienza con expresiones de preocupacin general y termina en
decisiones concretas. Partidos polticos identifican problemas y formulan programas; el
electorado discute temas y candidatos y, despus del gran debate de una eleccin general,
expresa una mayora a favor de uno de los programas; la mayora legislativa traduce los
programas en leyes, en constante debate con la oposicin; Wnally, la discusin se lleva
adelante el gabinete, donde se traduce en polticas speciWc. Dos principios guan el
proceso a travs de las cuatro etapas de discusin: diVerentiation de la funcin y el
principio de cooperacin y la interdependencia. Segn el principio Wrst, cada etapa tiene
sus propios rganos, funcin speciWc y mtodo de realizacin de la discusin y llevar a
una conclusin. En la etapa de Wrst, programas alternativos han sido formulados por
debate en cada partido. En el segundo, representantes de los programas de diVerent se han
seleccionado despus de un debate por el electorado y autorizado por l para formar un
Parlamento para otro debate, que se llevar a cabo en forma particular y para un propsito
particular. El propsito de la etapa en tercer lugar, parlamentaria, es para traducir el
programa aprobado por la mayora de los votantes en leyes y para controlar cmo el
gobierno Ejecutivo transforma normas generales de derecho en una serie de actos
particulares e independientes, que sin embargo deben ser conectado a un programa general.
El principio de diVerentiation tambin implica que cada etapa es independiente en el
ejercicio de su funcin particular, pero slo dentro de los lmites y como parte de todo el
proceso de deWning la agenda nacional. La funcin de los partidos polticos debe
distinguirse de la de los electores, las funciones de las dos de la del Parlamento y las
funciones de las tres de la de la caja. Sin embargo, este diVerentiation de funciones es slo
un aspecto del proceso de gobierno por discusin. El otro aspecto es proporcionado por el
principio de cooperacin y la interdependencia. Segn este segundo principio, los rganos
diVerent y sus funciones deben ser enclavijadas y diVerentiated. Cada uno tiene que actuar
como parte de un sistema, es decir, tiene que actuar con referencia a y en armona con las
otras partes. El equilibrio entre cooperacin y diVerentiation es muy delicado, y por lo
tanto, puede mantenerse slo en un estado que comparte unos valores y una cultura poltica
comn (Barker 1958, 57-8).
Este es un modelo estilizado, normativo de la poltica en una democracia y establecimiento
de la agenda. Domina el juego de poder y inXuence, la distribucin desigual del
conocimiento y manipulacin de informacin, competencia interinstitucional y poltica
burocrtica, el bajo nivel de participacin ciudadana activa, el papel de los medios de
comunicacin y una serie de otros factores Wgure un lugar destacado en las teoras
modernas de establecimiento de la agenda y la formulacin de polticas. Tambin es
evidente que el modelo ha sido diseado con un sistema particular en mente: el sistema
poltico britnico con su sistema de dos partidos disciplinado, distintiva relacin
Parlamento gabinete y paradjico nfasis tanto en el carcter derivado de autoridad
poltica y su independencia de preferencias populares. Y sin embargo el lector de estas
obras como Cobb y (1972) de mayor participacin en la poltica estadounidense (de John
Kingdon 1984) programas, alternativas y polticas pblicas no puede dejar de notar
semejanzas llamativas entre el modelo de gobierno discusin y los trabajos ms recientes.
Si los partidos polticos desempean un papel ms crucial en el modelo de Barker, este
reXects slo las realidades del sistema poltico britnico, donde empresarios de la poltica
estn sobre todo en los partidos polticos o, hoy en da, en grupos de reflexin
estrechamente vinculado a partidos. Del mismo modo, si el proceso de establecimiento de
la agenda parece ser mucho menos al azar que, dicen, en discusin de poltica y poltica
ventanas de Kingdon, esto es en parte debido al carcter normativo del modelo, pero sobre
todo a la capacidad inherente a la accin eVective que es una caracterstica distintiva del
gobierno britnico, puede coincidir con un eVectiveness que ningn gobierno se basa en el
principio de separacin de poderes.
Ms importante que tales diVerences en nfasis, sin embargo, es el acuerdo bsico sobre el
papel central de oYcials electos en el proceso de establecimiento de la agenda. Como
Barker, Kingdon Wnds que es diYcult asignar responsabilidad por la aparicin de temas
exclusivamente a grupos de inters. En lugar de estructuracin de la agenda pblica, los
grupos de inters tratan de introducir sus alternativas recomendado: una vez el programa ya
por algn otro proceso o participante. Tambin los medios de comunicacin resultan para
ser menos importante de lo previsto. Parece que los eventos de informe en lugar de tener
una eVect independiente en las agendas gubernamentales; pueden ayudar a forma y
estructura de un problema, pero no pueden crear un problema. AVect acadmicos,
investigadores y consultores de las alternativas ms que el orden del da y aVect
direcciones a largo plazo en lugar de los resultados a corto plazo. El Presidente, sus
nombramientos polticos y Congreso llegar a ser central para el establecimiento de la
agenda y, con la ayuda de su staVs, tambin a speciWcation alternativo. Conclusin de
Kingdon que '' [t] modelo de un gobierno democrtico, controlado por el oYcials electo es
no slo nuestra idea normativa, sino tambin nuestra imagen dominante de la realidad
emprica '' (Kingdon, 1984, 46) ser plenamente respaldado por los tericos del gobierno por
discusin, de John Stuart Mill a Ernest Barker.
2.2 programa ajuste en el estado regulador
El estado regulador moderno se caracteriza por una amplia delegacin de competencias
intrumento a comisiones independientes o agencias. En un nmero creciente de reas
polticamente sensibles, de telecomunicaciones y servicios pblicos para la proteccin
ambiental, seguridad alimentaria, poltica es hecha por dichos organismos no elegidos,
normalmente sobre la base de un mandato legislativo bastante amplio. La literatura
existente sobre el establecimiento de la agenda no ha pagado suYcient atencin a las
implicaciones de la delegacin del poder normativo para agencias independientes. Unido,
por ejemplo, Wnds que funcionarios de la carrera no son particularmente importantes en el
establecimiento de la agenda nacional, en relacin con otros participantes. Segn l, '' un
modelo de arriba hacia abajo de la rama ejecutiva parece ser sorprendentemente exacto.
Hemos descubierto que el Presidente puede dominar sus nombramientos polticos, y que los
nombramientos pueden dominar a los funcionarios de carrera '' (Kingdon, 1984, 33). Sin
embargo, las comisiones reguladoras independientes y tambin muchas agencias solo
cabezas no son de jure o de facto, bajo el control directo del Presidente o de sus protegidos
polticos. Tambin en Europa, una variedad de autoridades reguladoras independientes
operan fuera de la lnea de jerarqua departamental o ministerial. Si, y en qu medida, las
legislaturas son capaces de controlar la agenda de las agencias independientes que crean es
una edicin polmica en ambos lados del Atlntico. El Congreso de Estados Unidos, por
ejemplo, tiene muchos medios a su alcance para retener inXuence sobre las decisiones de la
agencia, pero esta inXuence puede ser oVset por la oposicin presidencial, las decisiones
judiciales y las acciones de personal de la agencia (defensivo 1995).
Hasta la dcada de 1980, el empuje de mucha investigacin sobre las relaciones poltico-
burocrtico era que la burocracia de la agencia tiene un sustancial grado de autonoma en su
eleccin de temas. Esta autonoma es posible porque la supervisin legislativa para fines de
control de la poltica seria es consumidor de tiempo, costoso y diYcult hacerlo bien bajo
condiciones de incertidumbre y complejidad cognoscitiva. En cualquier caso, los
legisladores estn ms preocupados por satisfacer a los votantes para aumentar la
probabilidad de reeleccin que supervisar la burocracia que crean. Como resultado, no por
lo general invierten sus escasos recursos en el control de la poltica general. Ms
recientemente, sin embargo, mejores modelos tericos, en gran parte basados en la teora
principal-agente y ms cuidadosos anlisis empricos han demostrado que la variedad de
instrumentos de control para los principales polticos es mucho ms grande que fue
previamente asume. Esta investigacin tambin lanz nueva luz sobre los enfoques
tradicionales para el problema de control. Hay dos formas principales de control de las
decisiones de la Agencia: supervisin, monitoreo, audiencias, investigaciones, comentarios
presupuestarios, las sanciones y limitaciones procesales. La opinin recibida sobre
procedimientos es que son principalmente un medio de asegurar equidad y legitimidad en
las decisiones reguladoras. Esto es por supuesto una funcin muy importante de los
procedimientos, pero se ha demostrado que los procedimientos tambin sirven con fines de
control.
En un importante artculo publicado en 1987, McCubbins, Noll y Weingast utilizan
estatutos como nos administrativo procedimiento ley (APA) y la libertad del acto de
informacin (FOIA) como evidencia que fulWll las normas de procedimiento importante
controlar funciones, proporcionando costo-eVective soluciones a los problemas de no
cumplimiento por parte de agencias. Adems de reducir la desventaja informativa de
ejecutivos polticos, actores y ciudadanos en general, se pueden disear procedimientos
para asegurar que la agenda de la agencia ser sensible a los componentes que la poltica se
supone que favorecen. Los requisitos procesales bajo APA, FOIA y estatutos relacionados
con reducen el criterio de un experto de la agencia en un nmero de maneras. En primer
lugar, las agencias no pueden presentar a los principios polticos con un hecho consumado.
Debe anunciar su intencin de considerar un asunto antes de cualquier decisin. En
segundo lugar, las disposiciones de notificacin y comentario aseguran que el organismo
aprende que son las partes interesadas y toma alguna nota de los impactos distributivos
asociados a diversas acciones. En tercer lugar, toda la secuencia de toma de decisiones de la
agencia, aviso, comentario, recogida de pruebas y construccin de un registro a favor de
una accin solicitada aVords numerosas oportunidades para los directores polticos
responder cuando la Agencia pretende avanzar en una direccin que los directores no
aprobamos. Por ltimo, la amplia participacin pblica que los estatutos tambin funciona
como un indicador de inters poltico y de controversia, proporcionar la advertencia
anticipada sobre agenda de decisin de la Agencia y las probables consecuencias
distributivas de las decisiones de la agencia, en el ausencia de intervencin poltica.
Adems, controlando el grado y modo de participacin del pblico, los legisladores pueden
fortalecer la posicin de la beneWciaries previsto del acuerdo alcanzado por la coalicin
foro. Esto ha sido llamado '' cubierta apilando.'' Cubierta de apilamiento permite los actores
polticos para hacer que el entorno en el que un organismo opera a las fuerzas polticas que
dio origen al mandato legislativo de la agencia, tiempo despus se disolvi la coalicin
foro. La Agencia puede tratar de desarrollar a una nueva clientela para sus servicios, pero
esta actividad debe realizarse a la vista de los miembros de la coalicin inicial y
procedimientos que se integran automticamente ciertos intereses en la toma de decisin de
la Agencia. En suma, una funcin importante de los procedimientos es reducir el riesgo de
que el proceso de establecimiento de la agenda de las agencias reguladoras puede ser
capturado por intereses ya sea econmica, burocrtica o ideolgico diVerent de los
reconocidos explcitamente por la habilitacin Estatuto. Estos conocimientos tericos son
apoyados por una gran cantidad de evidencia emprica. En particular, un cuidadoso estudio
estadstico por la madera y Waterman (1991) de las decisiones de siete organismos
reguladores de la dcada de 1970 durante la mayor parte de la dcada de 1980 encontr que
todas las siete agencias parecen ser sensibles a las preferencias de su democrtico
Directores electos. Los autores concluyen que la evidencia para el control de la poltica
activa es tan fuerte que debe poner fin a controversia sobre si es posible el control poltico
de la burocracia reguladora. En cambio, la investigacin debera concentrarse en un anlisis
detallado de los diversos mecanismos de control.
Sin embargo, el control democrtico es slo un cuerno del dilema de regulacin legal, la
otra es la necesidad de preservar el necesario grado de discrecin de la Agencia. La
diYculty de lograr un equilibrio satisfactorio se demuestra por el hecho de que el
estadounidense '' doctrina de la no delegacin '' el Wrst intento de resolver el dilema
regulatorio. Desde hace varias dcadas esta doctrina judicial disfrutaron de una aceptacin
tan generalizada que lleg a ser considerado como el modelo tradicional del derecho
administrativo. El modelo concibe el organismo regulador como una correa de transmisin
simple de aplicacin de las directivas legislativas en particular casos. Por lo tanto, al pasar
estatutos Congreso debe decidir todas las cuestiones de poltica y formular sus decisiones
en tales trminos speciWc dicho reglamento administrativo no implicar el ejercicio de la
discrecin amplia por los reguladores (Stewart 1975). La doctrina de la no Delegacin ya
haba encontrado una amplia aceptacin cuando la institucionalizacin Wrst del estado
regulador estadounidense, la Comisin de comercio interestatal, fue establecida por la ley
de comercio interestatal de 1887. La ley, con su detallada concesin de autoridad, parece
ejemplificar el modelo de correa de transmisin de regulacin administrativa. Sin embargo,
la experiencia posterior del Reglamento del ferrocarril revel la diYculty de derivar
directrices operativas de normas generales. Por el momento que la Comisin Federal de
comercio fue establecida en 1914, la Agencia recibi esencialmente un cheque en blanco
que autoriza a eliminar la competencia desleal. Las agencias del New Deal recibieron
subvenciones an ms amplias de la energa de regular determinados sectores de la
economa '' en el inters pblico ''. La ltima vez que el Tribunal Supremo utiliza la
doctrina de la no delegacin fue en 1935, cuando en las aves de corral Schechter llev a
cabo la delegacin en la recuperacin Industrial nacional acto inconstitucional.
La doctrina contra delegacin desentraando porque el caso prctico de permitir discrecin
reguladora es abrumadora. Al contrario de Kingdon Wndings sobre el papel limitado de los
burcratas del poder ejecutivo en el establecimiento de la agenda, algunos estudiantes del
Reglamento negara que agencias en su rea de competencia, son importantes participantes
en el proceso de establecimiento de la agenda. Por ejemplo, la Comisin Federal de
comunicaciones (FCC) comenz permitiendo competencia al telfono americano y
Telegraph Company (AT & T) en comunicaciones de larga distancia en finales de los aos
1950, varios aos antes de desregulacin favorables a la competencia adquirida un amplio
apoyo poltico en Washington. Tambin otras comisiones reguladoras jugaron un papel
destacado en la reversin de la tradicional poltica regulatoria en Amrica, como la Junta de
Aeronutica Civil (CAB), la Comisin de comercio interestatal (ICC) y la Securities and
Exchange Commission (SEC). La cabina no slo tuvo xito en lograr una desregulacin
casi completa de la industria area: signiWcantly an ms, su Presidente Alfred E. Kahn
persuadi Congreso para abolir la Agencia. La CPI no pide que se suprima, pero su staV
baj de 2.000 en 1976 a 1.300 en el ao 1983. Por ltimo, la SEC fue un importante
modelador del programa de desregulacin de la Wnancial, especialmente en los mercados
de valores, en la dcada de 1970. En todos estos casos los presidentes siempre potente
liderazgo en el cambio de poltica. Esto puede parecer sorprendente dado el carcter
colegiado de los organismos. De hecho, despus de reformas organizacionales en la dcada
de 1950 y 1960, los presidentes han surgido como los ejecutivos y Wgures dominante.
Como ejecutivos esperan y esperan por otros, tener una agenda bien deWned y para medir
su xito por la cantidad de la agenda que cumplir
(Derthick y chanfle 1985, 65).
Tal vez an ms sorprendente fue el hecho de que la staVs de estas comisiones reguladoras
apoyado activamente, o al menos no se opuso, la postura pro-desregulacin de sus
superiores, incluso cuando las consecuencias de la nueva poltica para el tamao de la staV
e incluso para la supervivencia de la organizacin eran evidentes. Se ha sugerido que esta
apertura puede ser debido a la subida de analistas de polticas profesionales y reguladores,
utilizando normas ampliamente compartidas, de discusin y solucin de problemas y el
inXuence creciente de grupos de inters pblico, tanto de los factores que balance inXuence
de ideologas burocrticas y los patrones tradicionales de comportamiento. Estos ejemplos
sugieren que cuando los reguladores estadounidenses cuentan con el apoyo de los
tribunales, de los principales comits y subcomits del Congreso y del acadmico y la
opinin pblica, pueden ser muy importantes en el establecimiento de la agenda nacional,
incluso contra la resistencia de la regula las industrias y de elementos importantes de la
rama ejecutiva, incluyendo al Presidente, por ejemplo, Presidente Reagan, as como los
departamentos de defensa y comercio se opusieron a la venta de AT & T. Segn Derthick y
Quirk (1985, 91) las comisiones reglamentarias '' sirvieron de vehculos para convertir la
opinin desinteresada de expertos en polticas pblicas, aunque las opiniones expertos se
haban originado en gran parte como las crticas de su propia conducta.'' Tambin en los
reguladores de Europa jugar un cada vez ms el signiWcant papel en el establecimiento de
la agenda nacional en su rea de competencia (Majone 1996b).
3. priorizacin de la Agenda
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El estudio sistemtico de establecimiento de la agenda ha sido grandemente facilitado por
una serie de distinciones analticas, como que entre los participantes visibles y ocultos,
entre establecimiento de la agenda y speciWcation alternativo o entre la agenda
gubernamental y la agenda de decisin. Otra distincin importante: entre el establecimiento
de la agenda y el establecimiento de prioridades dentro de un programa determinado, o
potencial, es el tema de la presente seccin. La signiWcance de la distincin radica en el
hecho de que no puede ser lo suficientemente bueno para una propuesta poltica entrar en la
agenda de decisin; ms importante an es que la propuesta debe ocupar una alta posicin
en el orden del da. Limitaciones de recursos tiempo, dinero, personal o experiencia
generalmente hacen necesario deWne las prioridades de la agenda de decisin. La nocin
de prioridad se deriva de la propuesta de sentido comn que uno debe hacer cosas Wrst
Wrst. Desde un punto de vista normativo, un establecimiento racional de prioridades
implica que los costos de oportunidad de las alternativas propuestas se toman debidamente
en cuenta; Ver ms abajo.
Microeconoma tiene una regla clara para la asignacin ptima de recursos entre
actividades diVerent: en el margen, el retorno debe ser el mismo en todos los temas del
programa. La aplicacin consecuente de esta regla en un contexto poltico-burocrtico
presenta diYculties formidable, pero si las apuestas son altas suficientes soluciones de
segundo mejor va a encontrar, tarde o temprano. Pueden requerir una buena dosis de
aprendizaje acerca de las implicaciones de los criterios de diVerent y reglas de decisin.
Que tal aprender de poltica es posible se muestra por el ejemplo de tribunales
estadounidenses como reguladores poco a poco inducidos a aceptar la necesidad de ajuste
de prioridad racional en el Reglamento de riesgo. Como ya seal en la introduccin, un
papel clave en este proceso de aprendizaje fue interpretado por la doctrina de '' signiWcant
riesgo ''. Para apreciar el carcter innovador de esta doctrina, sin embargo, es necesario
considerar el enfoque ms a la regulacin del riesgo: el criterio de mnimo riesgo posible.
Segn este criterio, exposicin humana a los riesgos para la salud debe reducirse al nivel
ms bajo posible. Se trata de una especie de regla de segundo mejor. La poltica regulatoria
Wrst-mejor sera que garantice un trabajo libre de riesgos y medio ambiente de vida, pero
debido a las limitaciones tcnicas y econmicas un ambiente libre de riesgo es
inalcanzable; por lo tanto, la necesidad de una regla de segundo mejor. As, la seccin
6(b)(5) de la de 1970 nos seguridad y ley de salud dirige el Occupational Safety y Health
Administration (OSHA), en la regulacin de la exposicin de trabajadores a sustancias
txicas, a establecer normas que '' asegurar ms adecuadamente, en la medida factible,...
que ningn empleado ser suVer deterioro material de salud y capacidad funcional, incluso
si ese empleado tiene exposicin regular al peligro... para el perodo de su vida laboral ''
(nfasis agregado). Los representantes sindicales afirmaron que esta instruccin la
obligacin de OSHA para el uso de cualquier tecnologa disponible una industria podra
aVord sin quiebra de s mismo. Federal los tribunales estndares de la OSHA generalmente
confirm basados en el criterio de mnimo riesgo posible. Una excepcin notable era el
benceno estndar, que redujo la exposicin ocupacional a este carcingeno de 10 partes por
milln (ppm) a 1 ppm. En el caso del Instituto de petrleo estadounidense v. OSHA (1978),
el quinto circuito de Apelaciones invlida la regulacin sobre la base de que la Agencia no
haba demostrado que era el nuevo lmite de exposicin '' razonablemente necesarias y
apropiadas para proporcionar empleo seguro o saludable '' como es requerido por el
estatuto. SpeciWcally, la Corte sostuvo que OSHA no ofrecen pruebas sustanciales de que
el beneWts a alcanzar el estndar ms estricto una relacin razonable con los costes que
impone. La agencia, la corte razon, '' debe tener alguna base objetiva para una estimacin
de beneWts esperado antes de pueda determinar que un estndar medio de mil millones de
dlares es razonablemente necesario '' (citado en MendeloV 1988, 116-17). Lo que se
requera era una especie de quantiWcation de beneWts como un paso necesario para llevar
a cabo una prueba de beneWt costo de la nueva norma. Sin una quantiWcation de riesgo,
y por lo tanto el nmero esperado de vidas salvadas por el Reglamento, es imposible a
pesar de la beneWts frente a los costos. A diferencia de otras agencias como la Agencia de
proteccin ambiental (EPA) y la Food Drug Administration (FDA), OSHA ha mantenido
siempre que el anlisis cuantitativo del riesgo es sin setido. Querer de OSHA seguir el
ejemplo de la EPA y la FDA reXected sindicato presin, combinada con staV preferencias
para proteccin anular cualquier inters en el uso de los enfoques ms analticos. Se tema
que si la Agencia no realiza evaluaciones de riesgos cuantitativas (QRAs), stos podrn ser
utilizados como un arma por quienes se oponan a normas estrictas. Por otra parte, un
organismo como el EPA, con un mandato mucho ms amplio, era consciente que no todo
riesgo podra reducirse al nivel ms bajo posible.
Decisin de Tribunal quinto de circuito sorprendi a los lderes de la OSHA, que vea como
un desafo total a la filosofa reguladora y su idea de la misin de la agencia (MendeloV,
1988, 117). Decidieron apelar la decisin. En el Departamento de la Unin Industrial (AFL-
CIO) v. Instituto Americano del petrleo (1980), una mal partido la Corte Suprema, los
nueve jueces emiti opiniones separadas de Wve confirm la quinto decisin del
circuito, pero no todas las partes de su argumento; en particular, haba expresado ninguna
opinin sobre la exigencia de una evaluacin de costo-beneWt. Justicia Powell,
coincidiendo en parte y concurrente en el juicio, sin embargo notar que '' un proceso de
establecimiento de normas que ignora las consideraciones econmicas resultara en una
seria mala asignacin de recursos y un nivel eVective ms bajo de seguridad que podra ser
alcanzado bajo normas establecidas con respecto a la comparativa beneWts disponible a un
costo menor '' (citado en Mashaw, Merrill y Shane 1998, 815). Expresando la opinin de
una pluralidad de jueces cuatro (en una opinin separada, justicia Rehnquist proporcion la
votacin Wfth para volcar el estndar) juez Stevens rechaz explcitamente el enfoque de
riesgo ms bajo posible: '' creemos que es claro que el estatuto no era diseado para exigir a
los empleadores proporcionar lugares de trabajo libres de riesgo absolutas siempre que sea
tecnolgicamente factible hacerlo, siempre y cuando el costo no es lo suficientemente
grande como para destruir toda una industria. Por el contrario, el lenguaje y la estructura de
la ley, as como su historia legislativa, indican que se pretende exigir la supresin, en la
medida de lo posible, de signiWcant riesgos de dao '' (citado en Graham, Green y Roberts
1988, 100; nfasis agregado).
En otras palabras, el riesgo cero no puede ser el objetivo del Reglamento de riesgo. Juez
Stevens insisti que '' caja fuerte '' no es lo mismo que riesgo, apuntando a una variedad de
riesgos en la vida cotidiana que van desde conducir un coche a '' respirar aire de la
ciudad '', que gente viento: aceptable. Por lo tanto, antes de tomar cualquier decisin, el
riesgo de una sustancia txica debe ser suYciently de quantiWed para permitir que la
Agencia caracterizar como signiWcant '' de manera comprensible ''. De la poltica del
gobierno cancergeno que la Agencia concluy que en ausencia de prueba de deWnitive de
un nivel seguro, se debe suponer que cualquier nivel por encima de cero presenta algn
aumento del riesgo de cncer. Pero los jueces sealaron que, '' teniendo en cuenta que hay
literalmente miles de sustancias utilizadas en el trabajo que han sido identiWed como
carcingenos o sospechosos cancergenos, teora del gobierno dara poder de OSHA para
imponer enormes costes que podra producir poco, si cualquiera, beneWt discernible''
(citado en Mashaw, Merrill y Shane 1998, 813). Desde la poltica del gobierno cancergeno
genricos proporciona ninguna orientacin en cuanto a que sustancias deben ser regulados
Wrst, un mrito importante de la doctrina del riesgo signiWcant fue el crucial tema de las
prioridades reguladoras. Mayora de los riesgos se regula en respuesta a peticiones o
presiones de sindicatos, grupos de salud pblica, ambientalistas y otros activistas polticos,
con poco anlisis de la Agencia de otros posibles objetivos regulatorios. Dado que los
recursos siempre son limitados, el (oportunidad) costo real de una norma de seguridad es el
nmero de vidas que podran salvarse mediante el uso de los mismos recursos para
controlar al otro, quizs ms riesgos signiWcant. Al requerir que OSHA Mostrar
signiWcant riesgo como preludio al establecimiento de normas, los jueces fueron
insistiendo en algunos anlisis de prioridades: las prioridades reguladoras deben dirigirse
hacia los riesgos ms importantes, que no son necesariamente los que son polticamente la
mayora saliente.
La doctrina del riesgo signiWcant supone una mayor carga analtica para reguladores que el
enfoque de riesgo ms bajo posible. No todos los riesgos potenciales son tratados igual;
solamente esas sustancias demostradas que plantean un riesgo signiWcant de cncer sern
reguladas, enfocando recursos limitados los riesgos de salud ms importantes. Adems, la
doctrina, sin necesidad de un anlisis formal de los costos y beneWts colocar una
restriccin en el rigor de las normas. Si la exposicin a un cancergeno se reduce hasta el
punto que el riesgo residual es insigniWcant, entonces ningn otro ajuste de la norma es
adecuado (Graham Green y Roberts 1988, 103 5). Departamento de la Unin Industrial
(AFL-CIO) v. Instituto Americano del petrleo es un caso histrico tambin desde el punto
de vista de la metodologa de anlisis de riesgo. La Corte Suprema de los Estados Unidos
no slo conWrmed la legitimidad de la evaluacin de riesgos cuantitativa; eVectively hizo
depender de la metodologa obligatoria para todas las agencias estadounidenses participan
en la regulacin del riesgo. En conflictos posteriores ms sobre decisiones reguladoras para
proteger la salud humana, la cuestin no ha sido si era necesaria una evaluacin de riesgo
pero si era plausible la evaluacin oVered por la Agencia. El razonamiento que condujo a la
doctrina del riesgo signiWcant puede ser particularmente instructivo para aquellos
nacionales o supranacionales reguladores que an siguen algo como el criterio de mnimo
riesgo posible y por lo tanto son renuentes a aceptar la necesidad de ajuste prioridades de
regulacin racionales. Por ejemplo, puede demostrarse que el criterio de precaucin
adoptado por la Unin Europea es equivalente a ese criterio, con las misma implicaciones
negativas para el ajuste de prioridades racionales dentro de la agenda reguladora de la UE
(Majone 2003 ).
4. agenda Setting en la Era
de la globalizacin
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Creciente interdependencia econmica y poltica entre las Naciones aVects la sustancia y
los procedimientos de elaboracin de la poltica nacional, incluyendo por supuesto el
proceso de agendasetting. La pregunta que nos interesa aqu es si es cierto que la
profundizacin de la integracin econmica debe resultar en una agenda nacional ms
restringida y as en menos canales para la expresin de preferencias democrticas. Una
hiptesis alternativa es que la profundizacin de la integracin econmica puede realmente
mejorar la calidad de dirigentes nacionales de toma de decisiones de poltica ms
conscientes de los impactos internacionales de sus decisiones, ms dispuestos a participar
en la cooperacin internacional, y ms abiertos a ideas y sugerencias provenientes de sus
contrapartes extranjeras, de instituciones internacionales y de organizaciones no
gubernamentales. Est claro que en una economa mundial integrando la eVectiveness de
ciertos instrumentos de poltica pueden ser seriamente erosionado. Por ejemplo, cuanto
mayor sea el grado de apertura de una economa nacional, la gestin keynesiana de la
demanda menos eVective ser como un instrumento de la poltica de estabilizacin interna.
Esto es porque alguna porcin de cualquier gasto adicional se gastar en importaciones
desde el resto del mundo, para que algunos de lo eVect creacin de la demanda del gasto se
disipe al exterior.
La obsolescencia de los instrumentos de poltica particular o enfoques no, sin embargo,
implica que Estados democrticos ya no son capaces de satisfacer las demandas de sus
ciudadanos, como mantienen algunos crticos de la globalizacin. De hecho, la demanda de
ms transparencia en la toma pblica de decisiones, la bsqueda de nuevas formas de
rendicin de cuentas y la dependencia creciente de la persuasin en lugar de las formas
tradicionales de coercin gubernamental puede ser demostrada para estar relacionado, al
menos en parte, a la creciente interdependencia econmica y poltica (Banco Mundial 1997;
Majone, 1996a). Por otra parte, a veces es posible la transferencia de poderes de
formulacin de polticas a un nivel superior de gobierno, para que ya no lo puede hacer a
nivel nacional puede lograrse mediante la cooperacin internacional. Estos, entonces, son
las dos posiciones polares que se discutirn en esta seccin: por un lado, la tesis de ''
disminuy la democracia '', segn el cual la integracin econmica internacional, ausencia
de un gobierno mundial, inevitablemente resulta en una poltica nacional restringida orden
del da; en el otro lado, la visin ms optimista que ve la integracin internacional y la
cooperacin como una oportunidad no slo para ampliar el alcance de la eleccin de los
consumidores, sino tambin para enriquecer la agenda nacional. Globalizacin, es decir, la
integracin econmica internacional, ciertamente impone limitaciones a los responsables
polticos nacionales, pero stos a menudo resultan para ser ms permitiendo que limitar.
Concluir que los estudios futuros de establecimiento de la agenda tendr que prestar mucho
ms atencin a inXuences exgenos en las agendas nacionales.
4.1. la tesis de democracia disminuida
Segn un familiar resultado de economa internacional conocido como el teorema de
Mundell-Fleming, ms informal, el '' trilema de la economa abierta '', los pases no pueden
mantener simultneamente una poltica monetaria independiente, movilidad del capital y el
intercambio de Wxed tarifas. Si un gobierno decide Wxed los tipos de cambio y movilidad
del capital tiene que renunciar a la autonoma monetaria. Si elige la autonoma monetaria y
la movilidad del capital, tiene que ir con tipos de cambio de Xoating. Por ltimo, si desea
combinar los tipos de cambio Wxed con autonoma monetaria tiene que limitar la
movilidad del capital (Lindert y Kindleberger 1982). El economista de Harvard Dani
Rodrik ha argumentado que el trilema de la economa abierta puede extenderse a lo que l
llama el trilema de la poltico de la economa mundial (ver Fig. 11.1). Los elementos de
trilema poltica de Rodrik: moviliz a las economas nacionales integradas, estado nacin y
'' poltica de masas '', es decir, un sistema democrtico que se caracteriza por un alto grado
de movilizacin poltica y las instituciones que responden a grupos. La afirmacin es que es
posible tener como mximo dos de estas cosas. Por citar a Rodrik: '' si queremos verdadera
integracin econmica internacional, tenemos que ir con el estado-nacin, en cuyo caso el
dominio de nacional poltica tendr que ser signiWcantly restringido, o bien con la poltica
de masas, en cuyo caso tendremos que renunciar a la Estado-nacin a favor del federalismo
global. Si queremos que los regmenes polticos altamente participativos, tenemos que
elegir entre el estado-nacin y la integracin econmica internacional. Si queremos
mantener el estado de la nacin, tenemos que elegir entre la poltica de masas y la
integracin econmica internacional '' (Rodrik 2000, 180).
Poltica no reducira necesariamente bajo federalismo global desde el poder econmico y
poder poltico luego alinearse: importantes polticos y cuestiones de poltica seran tratadas
a nivel mundial. Un gobierno mundial no est en el dominio de lo polticamente posible,
ahora o en el futuro previsible, pero el precio de mantener la soberana nacional mientras
que los mercados internacionales es que la poltica tiene que ejercer sobre una gama mucho
ms estrecha de las cuestiones: '' la objetivo primordial de los Estados-nacin... sugerira
que parece atractiva a los mercados internacionales... Normativa nacional y las polticas
fiscales armonizadas segn estndares internacionales, o estructuradas, que suponen el
menor obstculo a la integracin econmica internacional. Los bienes pblicos locales slo
siempre seran las que son compatibles con mercados integrados '' (Rodrik 2000, 182).
En esencia, esta es la tesis de democracia disminuida que ha encontrado amplia, si acrtica
aceptacin entre crticos de Internacional (o incluso regional, por ejemplo, europeo)

Figura 11.1. Trilema poltica de Rodrik

(Fuente : Rodrik 2000 , 181 )
integracin. El ncleo de esta tesis es una discusin sobre la capacidad decreciente de los
responsables de la poltica democrtica para producir polticas pblicas que parten de
principios de marketconforming. Tpica de esta escuela de pensamiento es la afirmacin de
que '' la integracin econmica europea ha reducido signiWcantly la gama de instrumentos
de poltica disponibles y la gama de metas alcanzables, a nivel nacional. En este sentido, la
eVectiveness, as como la capacidad de respuesta del gobierno y de legitimidad
democrtica por lo tanto, se considera que han debilitado '' (Scharpf 2001, 360). Sin
embargo, numerosos estudios empricos arrojan dudas graves sobre la exactitud de
cualquier correlacin simple, mucho menos una relacin causal, entre la integracin
econmica creciente y un sndrome '' disminuy la democracia ''. As, un reciente anlisis
economtrico utilizando datos anuales de 1964 a 1993 para diecisis pases de la OCDE
Wnds pocas pruebas de que movilidad internacional del capital ejerce presin a la baja
sistemtica en el sector pblico, el estado de bienestar y las disposiciones del pblico
mercancas (Swank
2001).
Segn otra versin de la tesis de democracia disminuida, capital llega a ser ms
despreocupado por la creciente integracin econmica y, como resultado, los pases
comienzan a competir para atraer mediante la reduccin de sus impuestos. El proceso puede
llegar a un punto donde un pas se ve obligado a proporcionar un nivel ms bajo de los
servicios pblicos que los ciudadanos desearan lo contrario. Ante este escenario,
armonizacin fiscal parece una propuesta razonable. Como mnimo, si la corte fiscal es
comparable a todas las Naciones, ningn pas adquiere una ventaja comparativa. De hecho,
se observa relativamente poca armonizacin fiscal, incluso en pases cuyas economas estn
experimentando un proceso de integracin profunda, como los miembros de la Unin
Europea. A menudo se ha previsto que un fracaso para armonizar la fiscalidad en la Unin
Europea resultar en competencia destructiva entre los Estados miembros que, en
definitiva, se socavan los sistemas de bienestar generosos de Europa, pero despus Wfty
aos de integracin europea, no hay tal '' la raza a la parte inferior '' puede ser observado.
Mientras que las barreras al comercio y a la movilidad del capital han cado casi
continuamente desde finales de los aos 1950, pases de la UE no han experimentado algn
grado de signiWcant de competencia fiscal y la consecuente cada en las tasas impositivas.
Por el contrario, las tasas promedio fueron subiendo entre mediados de la dcada de 1960 y
finales de la dcada de 1990 tanto en los Estados miembros originales, los pases del
Benelux, Alemania, Francia e Italia y en los pases de la Unin Europea '' periferia ''
Espaa, Portugal, Grecia, y Irlanda. Por otra parte, los impuestos siempre han sido mayores
en los ms ricos que en los pases ms pobres, mostrando que la creciente integracin de
Europa no hizo a los miembros ms ricos de los EU se sienten limitados por la competencia
fiscal de pases con salarios bajos. Desde la dcada de 1970 se ha reducido en la diVerence
entre las tasas de impuestos de estos dos grupos de pases. Sin embargo, este
estrechamiento ha ido en la direccin opuesta a la predicha por la vista de la competencia
fiscal, con tasas promedio en los pases perifricos los de los pases ms ricos a. Tambin
hay pocas seales de que una carrera a la baja en la prestacin de los servicios pblicos est
llevando a cabo en la UE. Ms bien, como en el caso de los impuestos, la carrera ha sido en
la otra direccin, con los pases del sur a norte niveles de gasto en la prestacin de servicios
(Barnard 2000). En suma, incluso en una UE integrada profundamente, '' el estado-nacin
sigue siendo el sitio principal de cambio en la poltica, y queda un amplio margen de
eleccin poltica... Si los arreglos institucionales y combinaciones de polticas estn
convenientemente modiWed, entonces los principios bsicos de la Modelo social europeo
puede ser preservada y en muchos aspectos mejora en su traduccin en el mundo real del
bienestar europeo '' (Ferrera,
Hemerijck y Rodas 2001, 164).
Una tercera versin de la tesis de democracia disminuida es que las reglas del comercio
internacional restringen la autonoma de los responsables polticos nacionales, lo que hace
imposible para ellos proveer los bienes pblicos la demanda de los ciudadanos. De hecho,
los miembros de la Organizacin Mundial del comercio (OMC) no slo gozan de
autonoma poltica interna sino que tambin deben respetar el ejercicio de esa autonoma
por otros miembros. Este principio bsico es reXected en principio nacin ms favorecido
(NMF), cuya funcin fundamental es garantizar cada miembro de WTO acuerdos acceso a
sus mercados independientemente de cualquiera de las polticas de la socio, incluyendo las
polticas nacionales. Por ejemplo, los crticos afirman que bajo normas de la OMC un
gobierno no puede proteger de la competencia de las importaciones las industrias
nacionales que tienen que asumir los costos de regulaciones ambientales u otras no
aplicadas en otros pases. Roessler (1996) ha mostrado convincentemente, sin embargo,
normas de la OMC que permiten Estados miembros a adoptar una medida regulatoria
nacional elevando los costos de produccin en combinacin con subsidios o tariVs que
mantienen la posicin competitiva de los productores nacionales que tienen que soportar
estos costes. La nica restriccin es que si las medidas compensatorias negativamente
aVect los intereses de otros miembros de la OMC, los procedimientos diseados para
eliminar la eVects adversos de esas medidas de terceros pases debe observarse. Es
precisamente la combinacin de normas rgidas con Xexible medidas de seguridad que ha
permitido la liberalizacin del comercio internacional para proceder hasta ahora sin una
armonizacin de la poltica nacional o interferencia indebida con la agenda nacional.
Este sutil compromiso hace posible la coexistencia de los dos principios aparentemente
opuestos de la autonoma de la poltica interna y la globalizacin del comercio.
Por supuesto, decir que las reglas del rgimen de comercio mundial, la liberalizacin de los
mercados de capitales y aun EU estilo integracin econmica profunda no signiWcantly no
restringir la poltica nacional de programa es no implica que las polticas nacionales no
tiene que ser adaptado a cambio de condiciones econmicas, polticas y tecnolgicas. Por
todas partes Estados de bienestar enfrentan serios problemas, pero las causas de la
diYculties actual en su mayora estn relacionados con factores que poco tienen que ver con
la creciente integracin de las economas nacionales: el impacto de los cambios
demogrficos, la oposicin interna a alto impuesto tarifas y excesiva burocratizacin, el
fracaso de las polticas sociales tradicionales para responder a los riesgos y nuevas
necesidades generadas por el cambio socio-econmico y tcnico y reXecting de cambios
ideolgicos y polticos todos estos cambios. Integracin econmica internacional s parece
no limitar signiWcantly las agendas nacionales. Lo que es an ms importante, las
limitaciones crearon por un enfoque basado en normas a la integracin econmica, no slo
en el marco de la OMC y EU, sino tambin en el rea de libre comercio de Norteamrica
(NAFTA) y docenas de acuerdos similares en todo el mundo, puede mejorar la
transparencia, imparcialidad y credibilidad de la poltica a nivel nacional.
4.2 que permite las restricciones
Parte del atractivo intuitivo de la tesis de la disminuida democracia deriva de un
malentendido de la naturaleza de las limitaciones en general y de su papel en las polticas,
en particular. Las limitaciones a menudo resultan para ser las bendiciones con disfraz
porque una vez que una restriccin ha sido identiWed a menudo es posible sacar provecho
de l (Majone 1989). Aprendizaje depende del reconocimiento y hbil explotacin de las
limitaciones. Todos los organismos pueden aprender y adaptarse en la medida en que su
entorno est limitado. En este sentido las leyes del estado son totalmente anlogas a las
leyes de la naturaleza ya que proporcionan caractersticas de Wxed en el entorno en el que
un individuo tiene para moverse. Semejantemente, las reglas constitucionales no slo
restringe las opciones sustantivas y procesales de los responsables polticos; tambin est
permitiendo que en eso puede mejorar la eVectiveness de las acciones de los legisladores o
la credibilidad de los compromisos a largo plazo. Por ejemplo, el principio de separacin de
poderes puede mejorar autoridad gubernamental, entre otras cosas, ayudar a superar una
confusin paralizante de funciones. Como una versin poltica de la divisin del trabajo,
separacin de poderes est permitiendo en la medida en que la especializacin aumenta la
sensibilidad a una diversidad de problemas pblicos (Holmes, 1995, 165).
En integracin econmica internacional, los responsables polticos nacionales estn
limitados tambin por normas supranacionales, tales como los tratados y las leyes de la
Unin Europea y los acuerdos y normas de la OMC o el TLCAN. Consideremos por
ejemplo la inXuence del derecho europeo en la agenda de los responsables de la poltica
nacional. La creacin de un mercado comn europeo y las consiguientes reglas de
liberalizacin de los mercados significaban que los gobiernos ya no podran perseguir visa
de polticas proteccionistas '-ante otros miembros de la UE, ni seguir protegiendo los
monopolios pblicos o privados dentro de la fronteras nacionales. La disciplina impuesta a
subvenciones estatales y en los criterios de contratacin pblica ms reducidos los poderes
discrecionales de los ejecutivos nacionales y las diversas formas de corrupcin poltica y
que buscan alquiler que suelen acompaan las decisiones administrativas en estas reas.
Del mismo modo, reglas de la OMC han hecho cada vez ms diYcult de la Unin Europea
y los Estados Unidos a aplicar polticas proteccionistas a nivel internacional, en particular
en el rea de la agricultura. TLCAN ha fortalecido el papel independiente de los tribunales
nacionales y mejorar la transparencia de la poltica nacional.
No debe suponerse que las normas supranacionales slo a favor de intereses econmicos.
Derecho europeo, por ejemplo, ha tambin ayudado a individuos y grupos de inters
pblico en su lucha contra muchas formas de discriminacin por motivos de sexo,
nacionalidad, religin, edad o discapacidad fsica. La mejor instancia en el rea de los
derechos individuales es el artculo 119 del tratado fundacional de Roma, que requiere la
aplicacin del principio de igualdad de remuneracin para los trabajadores masculinos y
femeninos, para igual trabajo o trabajo de igual valor. La Corte Europea de Justicia (TJCE)
utiliza este artculo en el caso Defrenne (decidido en 1976) para determinar que la poltica
de la aerolnea belga Sabena, obligando a azafatas para cambiar de trabajo dentro de la
empresa (aceptando una prdida en salarios) a la edad de cuarenta aos, pero no
imponiendo ningn tal requisito en administradores de cabina haciendo el mismo trabajo
era discriminatoria y Sabena compensar prdida de Sra. Defrenne de ingresos. En el caso
Bilka de 1986, la corte indic su voluntad, ausencia de un claro justiWcation, para pulsar
abajo de las medidas nacionales que excluir a las mujeres de cualquier beneWts provistas
por el empleador, tales como las pensiones. Estas y muchas otras resoluciones del TJCE
muestran el impacto positivo supranacional derecho puede tener en la legislacin y la
prctica jurdica por ilegalizar la discriminacin directa e indirecta tanto en individuales
como en los convenios colectivos. Tambin sugieren que hoy los tribunales internacionales
pueden tener un inXuence importante en la agenda nacional. Por ejemplo, en otro caso bien
conocido (el caso de Barber en 1990), el Tribunal extendi el significado del artculo 119
para cubrir los umbrales de edad para la elegibilidad de la pensin. Seor peluquero, un
nacional britnico, ha sido hecho redundante en la edad de cincuenta y dos, se le neg una
pensin que habra estado disponible inmediatamente para las empleadas de la misma edad.
En cambio, recibi un pago de suma global. El tribunal sostuvo que este tratamiento viol
la ley europea puesto que las pensiones son salario y por lo tanto, en el marco del artculo
119 del Tratado de Roma. La decisin necesaria reestructuracin masiva de los sistemas de
pensiones, y las implicaciones para los planes de pensiones futuras en todos los Estados
miembros de la UE son considerables. Las cuestiones planteadas por el caso de la
peluquera se convirti en un elemento importante en la agenda de los lderes europeos en
preparacin para el Tratado de 1992 en Unin Europea.
Aunque las instituciones fuertes de la Unin Europea no se replican fcilmente a nivel
internacional, es un hecho notable de que la comunidad internacional y el derecho
internacional hoy aceptan el principio de que la proteccin de los derechos humanos no
puede parar en las fronteras nacionales. Por lo tanto, la creciente aceptacin del principio de
la '' jurisdiccin universal'', que permite el enjuiciamiento de las violaciones de los derechos
humanos incluso en un pas donde el crimen no tuvo lugar. Tambin la amenaza de
sanciones comerciales ha demostrado para ser un instrumento eVective para la proteccin
de los derechos humanos bsicos a nivel internacional. Cabe sealar que la credibilidad de
esta amenaza se ve reforzada por la creciente integracin de las economas nacionales. Este
es otro ejemplo de que las limitaciones, en que las reglas del libre comercio son utilizadas
por grupos de derechos humanos y los gobiernos democrticos para presionar a los Estados
autoritarios e incluso redeWne la agenda diplomtica.
4.3 otros InXuences exgena
Como se muestra en el ejemplo de la proteccin internacional de los derechos humanos,
derecho internacional y las decisiones judiciales no son el inXuences slo exgenos en las
agendas nacionales. Mucho del trabajo de organismos internacionales como la organizacin
para la cooperacin econmica y desarrollo, el Fondo Monetario Internacional y los
organismos especializados de las Naciones Unidas como la comida y organizacin para la
agricultura y la salud del mundo Organizacin tiene como objetivo inXuencing el proceso
de establecimiento de la agenda de los pases miembros. A veces el objetivo no es
simplemente a plantear algunas cuestiones a la agenda gubernamental, sino incluso a
cambiar las prioridades de la agenda de decisin como en el caso del SIDA epidemia, o
la urgente necesidad de reforma de los sistemas de pensiones de los pases industrializados.
Un inXuence signiWcant es ejercitado tambin por organizaciones no gubernamentales
transnacionales en temas como derechos humanos o proteccin del medio ambiente
mundial (Keck y Sikkink 1998; Risse, Ropp, y
Sikkink 1999 ).
Las externalidades de la poltica y los requisitos de intercambio de informacin son otras
inXuences en la formacin de agendas nacionales. La globalizacin tiene la eVect de
fortalecer el impacto de las polticas nacionales en otros pases. Intercambios de
informacin entre los responsables polticos de los pases diVerent son tiles para evaluar
la magnitud de las externalidades polticas, comprensin de los mecanismos a travs del
cual se transmiten y planificacin de medidas correctivas. Los estudiantes de la
coordinacin de polticas econmicas han llegado a la conclusin de que los principales
beneWt de discusiones entre los responsables polticos nacionales deriva no de una
coordinacin explcita, sino de concienciar a los gobiernos de las consecuencias de sus
acciones para otras pases. Tal conocimiento es a menudo importante en la conformacin de
las alternativas para la accin gubernamental. Un ejemplo es el principio de '' medios
menos restrictivos '' de derecho econmico internacional. Este es el requisito de lograr
objetivos de poltica de la manera que impone menos costos a socios comerciales de un
pas. Medidas nacionales de la salud o seguridad, por ejemplo, deben disearse para
minimizar las externalidades negativas para otros pases. Requisitos de aviso, comentarios
y publicacin en que el sistema de la OMC, la Unin Europea y el TLCAN
extensivamente se basan, son mecanismos para aplicar los medios menos restrictivos. La
idea es darle avance advertencias de nuevas medidas que puedan tener las externalidades
transfronterizas de signiWcant y retrasar su implementacin brieXy mientras que otros
pases tienen la oportunidad de comentarlas.
Recientemente, la Unin Europea ha introducido un mtodo bastante elaborado, conocido
como mtodo abierto de coordinacin (Mac), que, si tiene xito, tendr un impacto
signiWcant en la agenda nacional de los Estados miembros. El nuevo mtodo ha sido
empujado por los lderes de la UE para favorecer cierta convergencia de las polticas
nacionales en reas, como poltica social, el empleo y la reforma de las pensiones, que son
demasiado polticamente sensibles para ser manipulado por el enfoque tradicional, ms
centralizado. La OMC es un medio de difusin de mejores prcticas, un proceso de
aprendizaje que debe conducir a la convergencia de la poltica a largo plazo. Sus elementos
principales son: lineamientos generales para la Unin, combinado con speciWc horarios
para lograr en el corto, mediano y objetivos a largo plazo de los Estados miembros;
indicadores cuantitativos y cualitativos y criterios derivan de mejores prcticas a nivel
mundial, pero adaptadas a las necesidades de los pases y sectores; medidas de reforma de
la poltica de los Estados miembros se integrar peridicamente sus planes de accin
nacionales; supervisin peridica, evaluacin y revisin de los resultados. El Consejo
Europeo, la ms alta institucin de polticas de la UE, orienta y coordina todo el proceso.
Establece los objetivos generales a alcanzarse, mientras que sector speciWc comits de
expertos nacionales emprenden los aspectos tcnicos de la obra, en particular la seleccin
de indicadores y puntos de referencia. Los avances en cada rea se revisaron anualmente,
durante la sesin de primavera del Consejo Europeo que se dedica a cuestiones econmicas
y sociales (Scott y Trubek, 2002; Borras y Greve, 2004).
Como se dijo en la introduccin, el objetivo de este captulo fue no a la literatura existente
sobre el establecimiento de la agenda, sino a introducir ciertos temas que esa literatura ha
descuidado en gran parte. Las razones para el abandono son metodolgicos, conceptuales y
sustanciales. El tema de control de agenda, por ejemplo, ha sido investigado principalmente
por politlogos, adoptar un enfoque de eleccin racional al anlisis institucional, y la
inXuence de esta marca del institucionalismo en el anlisis de polticas ha quedado limitada
hasta ahora. Sin embargo, los dos ejemplos dados en la seccin 1 el control de la agenda
legislativa de las comisiones del Congreso estadounidense y el monopolio de iniciativa
legislativa y poltica de la Comisin de la Unin Europea, debe suYce para demostrar la
importancia de este modo de establecimiento de la agenda. Otro caso de abandono por
razones metodolgicas es la cuestin de la fijacin de prioridades dentro de un programa
determinado. Como se discuti en la seccin 3, la correcta seleccin de las prioridades es
especialmente importante en reas tales como la regulacin del riesgo, donde el costo de
oportunidad de una incorrecta seleccin de prioridades puede ser bastante alto. Pero la
regulacin del riesgo se basa en el razonamiento probabilstico y en la teora de la toma de
decisiones bajo incertidumbre, metodologas que no han sido utilizados incluso por los
estudiantes del proceso de establecimiento de la agenda que enfatizan su carcter aleatorio.
Conceptualmente, se comprende bien la importancia del establecimiento de la agenda a la
teora y la prctica de la democracia. Recordar que Dahl ha hecho que el criterio de control
de agenda completa por los demos una prueba crucial de full-Xedged (en lugar de
meramente procedimental) democracia. Sin embargo, la teora democrtica tiene muchos
otros estimulantes ideas y problemas sobre a los estudiantes del establecimiento de la
agenda. Me refiero, en particular de las discusiones recientes sobre el papel de la
democracia en un mundo donde las decisiones importantes se desplazan cada vez ms al
nivel supranacional lo que Dahl ha llamado la tercera transformacin de la democracia,
despus de la democracia directa de la Griegos y la democracia representativa del Estado
nacin moderno. En las pginas precedentes he sostenido contra la hiptesis de la
disminucin de la democracia, la idea de que debido a la globalizacin, los responsables de
la poltica democrtica ya no son capaces de proporcionar los bienes pblicos la demanda
de los ciudadanos. Para rechazar esta hiptesis pesimista no es sugerir que las instituciones
y los procesos de la democracia no tiene que ser adaptado a la '' tercera transformacin '',
as como la democracia representativa era una adaptacin de la democracia directa al
surgimiento del Estado nacin. Desde un punto de vista sustantivo, podra afirmar que el
mayor payoVs en el futuro vendr del estudio de inXuences exgeno sobre la agenda
domstica y de establecimiento de la agenda a nivel internacional. En el pasado, el anlisis
de polticas ha sido statecentric casi por deWnition y la mayora de nuestras ideas y
tcnicas de anlisis reXect experiencias de nuestra propia nacional. Sin embargo, la idea del
gobierno es mucho ms amplia que el del gobierno, y es esa realidad ms amplia que
anlisis de la poltica en general y el estudio de la creacin de programa en particular,
direccin para seguir siendo relevantes para las nuevas generaciones de privado y
responsables de las polticas pblicas.