Pedro Krotsch

Instituto de Investigaciones Gino Germani. Universidad de Buenos Aires.

Universidad Nacional de La Plata

La evaluacin de la calidad en la Argentina: la necesidad de un anlisis centrado en el

poder y el conflicto

l. Introduccin
Hace ya casi diez aos que en la Argentina se han introducido una serie de polticas pblicas en
las que la evaluacin desempea un papel fundamental para su consecucin. De hecho la
evaluacin se convirti a partir de los ochenta en el instrumento de racionalizacin de los
programas de reforma educativa que se generalizaron en todo el mundo. Al mismo tiempo pende
sobre la evaluacin al igual que en su momento la planeacin la pregunta acerca de su validez
real como instrumento de mejoramiento y desarrollo de la educacin. En este trabajo me
propongo describir la evolucin y conformacin del campo de la evaluacin institucional en la
Argentina as como reflexionar sobre su pertinencia en relacin al tipo de institucin a las que se
orienta. Se trata en realidad de insistir en una mirada que prioriza la necesidad de comprender el
carcter interactivo y negociado de las polticas pblicas y de los procesos sociales que
caracterizan a la universidad. Se trata de insistir en la necesidad de un cambio en los paradigmas
de interpretacin que fundamentan las polticas pblicas y las polticas institucionales en el pas.
Si bien la evaluacin de la calidad es tan vieja como las mismas universidades, el papel central
que se le ha otorgado a esta poltica desde el Estado se corresponde con el auge del pensamiento
neoconservador que se despliega en la dcada de los ochenta en todo el mundo. El concepto
clave dentro del cual se justifica discursiva y prcticamente la evaluacin es la calidad, concepto
polismico del cual es difcil dar cuenta, pero que tendencialmente ha sido derivado del uso que
se le dio y otorga en el mundo empresarial. De hecho, las universidades han vivido durante este
perodo bajo el influjo de un pensamiento economicista que normativamente tenda a pensar a la
universidad desde los rasgos que caracterizan a las empresas. De hecho se vivi en todo el
mundo un proceso de privatizacin que no solo tuvo influencia en el direccionamiento de las
universidades pblicas sino que se manifest especialmente en el desarrollo del sector privado.
Este desarrollo y expansin tuvo lugar especialmente en el Sudeste Asitico, la Europa Oriental
y Amrica Latina, regiones en las cuales se acrecent de manera notable la incidencia del
mercado en el desarrollo de la educacin superior. En sta ltima regin la poltica de evaluacin
de la calidad constituy la poltica ms inclusiva de un proceso orientado al redireccionamiento
de las universidades hacia el mercado, el que en la prctica estuvo encaminado a corregir y
complementar las polticas de modernizacin desarrolladas en la dcada de los cincuenta y
sesenta en la regin: de ah su carcter amorfo como seala Daniel Levy. Esta poltica supuso
fundamentalmente modificar el patrn tradicional de relacin entre el Estado, la universidad y la
sociedad e incluy reformas curriculares, modificacin de los patrones tradicionales de
financiamiento, de ingreso y egreso, de articulacin con la sociedad civil, la empresa, y tambin
complejizacin del sistema mediante la creacin de nuevos organismos de amortiguacin
orientados a la regulacin del sistema. Esta segunda reforma de carcter fuertemente exgena
apunt menos a la modificacin de la estructura acadmica profesionalista tradicional que a la
modificacin de la lgica de funcionamiento del Sistema de Educacin Superior y por lo tanto de
las instituciones que deberan adaptarse a un nuevo entorno ahora ms diversificado y plural en
trminos de instituciones y sectores. Esta poltica relativamente homognea para todo la regin
latinoamericana identific problemas claves y el paraguas ideolgico en el se fundament fue el
de la calidad y la evaluacin, vinculado a su vez a la idea de competitividad y mercado a travs
de los cuales la institucin debera encontrar las precondiciones para su propia realizacin.
En este trabajo analizar la emergencia de la problemtica de la evaluacin de la calidad en la
Argentina, tratando de dar cuenta del proceso de construccin del campo resaltando a la vez el
proceso interactivo y negociado sobre el que se construy en la prctica esta poltica. Luego
sealar algunas caractersticas de la universidad como organizacin compleja y la necesidad de
vincular la evaluacin a una concepcin fundada conceptual y tericamente de la universidad en
el que el conocimiento acerca de los sistemas de accin debera jugar un papel fundamental..
Esta cuestin es particularmente interesante pues gran parte de las reformas se impulsaron en el
marco de una concepcin de la universidad que no supuso un reconocimiento profundo de sus
modos de proceder y reproducirse . Predomina an hoy una concepcin lineal y administrativa
que evita el anlisis del poder y del conflicto en la produccin de polticas y en la comprensin
de la vida universitaria.
Recin a partir de los noventa comienza en la regin a generalizarse, sobre todo en el mbito
acadmico una discusin que se aparta de una mirada normativa y legal de la universidad para
fundarse en referentes terico-conceptuales que son prerrequisito para una comprensin ms
profunda de las particularidades organizacionales de esta institucin. Se puede sealar tambin
que durante estas dos dcadas los procesos de evaluacin de la calidad se han confundido con el
proceso de reforma, como si la primera fuese el instrumento de transformacin de los SES en
lugar del instrumento de sustentabilidad de una universidad reformada. An ms la iniciativa de
implantar la poltica desde el Estado se vincul en gran medida con instrumentos de control y
direccin del sistema, lo cual dificult su desarrollo como un mecanismo de autorregulacin que
garantizara la innovacin y el cambio autosustentado. Por otro lado la vinculacin potencial o
real a la poltica de financiamiento jug un papel fundamental en la resistencia pero tambin en
la aceptacin estratgica de las polticas.
A esta altura se hace necesaria una breve referencia a los trazos que caracterizan a la universidad
argentina. La universidad de este pas fue dentro del contexto latinoamericano tempranamente
moderna a la que el movimiento de reforma universitaria iniciado en Crdoba en 1918 le impuso
un sello que se expres fundamentalmente en el gobierno tripartito: profesores, estudiantes y
egresados as como en un protagonismo poltico y social que la articular fuertemente al campo
poltico, una reivindicacin fuerte de autonoma frente al Estado y simultneamente una fuerte
articulacin con las aspiraciones de movilidad social de los sectores medios. Al mismo tiempo el
movimiento no pudo modificar el carcter profesionalista de la universidad que hasta hoy puede
an ser calificada como la universidad de los abogados como se ha caracterizado a la
universidad latinoamericana tradicional. Recorrida a lo largo de su historia por largos perodos
de represin poltica, se expandi y diversific de manera similar en los sesenta y setenta al resto
de los pases latinoamericanos, sin embargo sus tradicionales estructuras acadmicas tuvieron la
pregnancia social como para resistir adaptando, refuncionalizando o rechazando las intermitentes
polticas de modernizacin acadmica.
En l955 la Argentina tena 7 universidades pblicas y ninguna privada. A fines del siglo como
producto de una evolucin oscilante observamos la existencia de casi 90 instituciones, de las
cuales 36 son pblicas y el resto privadas. El 90% de los 160 mil docentes lo son de tiempo
parcial los que atienden a l.200.000 estudiantes de los cuales casi el 80% est en el sector pblico
aunque el privado tiende a tener una tasa de crecimiento mayor. Si incluimos al sector no
universitario la tasa de escolarizacin se acerca al 40 % una de las ms altas de Amrica Latina.
En este contexto se puede hablar de una universidad fuertemente mesocrtica, orientada y
moldeada por la demanda de movilidad social, cuya eficiencia interna y externa presentan
debilidades difciles de resolver en un contexto de gobierno universitario que asume la forma de
repblica parlamentaria que dificulta sin duda la induccin de cambios desde la cumbre de la
institucin o el sistema. Por otro lado el fuerte vocacionalismo que le imprimen las carreras
profesionalistas en la base del sistema y la fuerte articulacin con el campo poltico y corporativo
profesional debilitan sin duda la capacidad de cambio e innovacin desde la base disciplinaria
del sistema. En este contexto la Ley 24.521 de Educacin Superior (1995) ha pretendido normar
y regular el sistema, induciendo cambios desde la cumbre del sistema cuyos efectos esperados y
no esperados de las distintas polticas como incentivos, acreditacin, evaluacin etc an deben
ser objetivamente comprendidas y evaluadas, pero que no han modificado los patrones
tradicionales de reproduccin de las instituciones.
2. La emergencia de la problemtica de la calidad
La universidad moderna se imagina tributaria de la idea de universidad moderna derivada del
modelo humboltiano nacido en los albores del siglo XIX. Si bien esta idea de universidad
cientfica y autnoma en el plano de la docencia y la investigacin constituy un ideal que
incidi en todos los sistemas universitarios, lo hizo sobre la base de tradiciones y estructuras
preexistentes en cada pas dando lugar as a mltiples hibridajes regionales as como
desencuentros entre las representaciones ideacionales acerca de la universidad y la realidad
situacional en las que ellas se desarrollan.. De hecho los sistemas, tanto los europeos entre s, as
como el norteamericano y el latinoamericano incorporaron aqul ideal de la modernidad pero
mantuvieron profundas diferencias tanto en la relacin que la universidad mantuvo con el Estado
y la sociedad, como en su estructura de gobierno, el modelo curricular y acadmico, el
financiamiento, as como el poder relativo de los distintos actores internos o externos a la
institucin y el sistema. Sin embargo todos ellos se sostenan en la confianza derivada de su
carcter de universidad de elite originada en lo que Wittrock desarrolla como un triple proceso
de cambio y consolidacin histrica: Primero: una universidad se compone de todos los
dominios relevantes del discurso, que reflejan, en su conjunto la suma total del conocimiento
humano, un verdadero universo de actividades intelectuales ; Segundo: una universidad es el
lugar gobernado por preocupaciones no particularistas, ya se trate de las normas de una
persecucin desinteresada de la verdad por parte de una comunidad abierta de acadmicos o de
un conjunto igualmente abarcador de compromisos normativos ; Tercero: una universidad es un
conjunto de disposiciones institucionales que garantizan que los representantes reconocidos de
los diferentes dominios del discurso, configuren un comunidad institucionalmente autnoma, es
una comunidad epistmica y normativamente comprometida con el universalismo, y sin
embargo, claramente situada en el espacio (Wittrock,1996:381). Pese a estos rasgos identitarios
que en la mayora de los casos fue ms una aspiracin y una representacin del ideal de
universidad que una realidad concreta, la variedad de las historias nacionales permite tambin
encontrar elementos comunes: alta selectividad de las instituciones, criterios restrictivos al
acceso, un sistema de organizacin jerrquico con fuerte poder estamental de los profesores,
consolidacin disciplinaria con base de la oficializacin de las disciplinas, una oferta dirigida
primordialmente hacia las profesiones liberales (derecho y medicina), a algunas reas de la
Ingeniera y a estudios tericos en filosofa, economa, sociologa y otras reas de formacin
general de la elite social y poltica (Gmez l989 ; 83).
A mediados de los cincuenta, la universidad de elite tanto en Europa como en los Estados Unidos
y tambin en los pases ms desarrollados de Amrica Latina es presionada por factores de
distinto orden que incidieron sobre la expansin de la matrcula, como los procesos de rpida
urbanizacin en Amrica Latina, la consolidacin del Estado de Bienestar y la generalizacin de
los estudios previos en Europa, aunado stos ltimos factores al protagonismo del Estado en
cuanto a dirigir la convergencia entre la poltica de formacin de recursos humanos y un
desarrollo econmico en el que el desarrollo tecnolgico y cientfico deba cumplir un papel
fundamental. Es el perodo de auge del planeamiento y de la inteleccin burocrtica en el que
la razn anticipatoria, la ingeniera social de los expertos diseaba nuevas alternativas a la
universidad tradicional: universidades regionales, tecnolgicos, universidades comprensivas,
abiertas, etc.
La respuesta europea a la creciente masificacin pretenda as combinarse ahora con una
adecuada articulacin entre educacin y empleo en el sector industrial y de servicios
abandonando su tradicional relacin con el Estado. En Amrica Latina desde la teora del capital
humano se generalizan tambin estrategias de largo plazo orientadas a articular la formacin con
los requerimientos de habilidades y destrezas de la proyectada futura estructura ocupacional en la
que la industrializacin por sustitucin de importaciones se supona tendra un papel relevante.
La perspectiva fordista de la estructura de empleo reduca la problemtica de la adecuacin lineal
de trabajo y educacin a las discusiones en torno a la empleabilidad cualitativa y cuantitativa de
los recursos humanos. El horizonte poda desbrozarse as sin temor en torno a los coeficientes
tcnicos proyectados por la burocracia. En los ochenta la situacin se modifica, la relacin entre
masificacin y planeamiento se deteriora y la crisis del petrleo en los setenta que se haba
generalizado en las grandes economas nacionales evidenciaba los efectos de una profunda crisis
de crecimiento general. Este panorama, sumado a los altos ndices de desempleo y situaciones
fiscales deficientes impuls una serie de reformas en la relacin entre el Estado y la sociedad y
entre la educacin y la economa que se consideraba dificultaban la adaptacin de la universidad
a los nuevos requerimientos sociales y econmicos.
Un actor fundamental durante este perodo fue la llegada al poder en varios pases desarrollados
y en Amrica Latina de partidos orientados a reemplazar el papel del Estado por las dinmicas de
un mercado cuyo grado de institucionalizacin en la mayora de los casos padeca de notorias
insuficiencias normativas y regulatorias. La crisis de confianza en las viejas instituciones
centrales al Estado de Bienestar alcanz, de manera tambin inducida polticamente, a las
universidades. Crisis de confianza que paradjicamente coincide con un enorme crecimiento de
la matrcula y a la vez con la reduccin del financiamiento, la revolucin tecnolgica y la
globalizacin que diluye los supuestos de previsibilidad de los puestos de trabajo. La poltica de
evaluacin y rendicin de cuentas que comienza a implementarse con ritmos diferentes en casi
todos pases de Europa, obedece tambin a factores objetivos del mismo SES ligados en gran
medida a la masividad, la diversificacin institucional as como a la creciente diversidad social y
cultural de origen de los alumnos y profesores cuyo impacto se hace sentir sobre los mismos
procesos pedaggicos.
La problemtica de la calidad emerge en un contexto en el que la heterogeneidad social e
institucional impulsada por el acrecentamiento del nmero, hace menos visibles y predecibles los
procesos internos de las instituciones. Este giro en las polticas que buscar encontrar una nueva
homogeneidad y visibilidad aceptando la necesidad de la descentralizacin de los procesos pero
centralizando a la vez los resultados y productos, modificar los patrones de relacin entre el
Estado y la universidad. Aquellos pases cuya relacin fue histricamente ms laxa como
Inglaterra (lo mismo sucede en la Argentina dada la fuerte tradicin de autonoma de esta
universidad) se orientarn hacia un control cercano y el mercado deseado como seala Trow se
transformar en un mercado virtual en el interior del mismo Estado, (Trow 1998;13) proceso
inverso del que ocurre en pases como Francia en los que la tradicin de control y tutela
tradicional es reemplazada por un rgimen de contractualizacin orientado a liberar las fuerzas
institucionales.
El giro hacia la autonoma evaluada y la evaluacin como un mecanismo de racionalizacin ex
post que suplanta la anterior inteleccin burocrtica del planeamiento, constituye la nota
predominante de las polticas de educacin superior que se orientan ahora en torno a la necesidad
de garantizar la calidad en un sistema cada vez ms complejo y opaco en casi todas las regiones
del mundo. En Amrica Latina la evaluacin de la calidad ha recorrido caminos sinuosos que en
general han tenido grados diferentes de institucionalizacin, al mismo tiempo que es difcil medir
el impacto que han tenido sobre el sistema. En Mxico los esfuerzos por establecer un sistema
son relativamente precoces para la regin pues datan de principios de los ochenta aunque hoy es
difcil hablar de un sistema, pues son muchos los programas y los actores institucionales, as
como las superposiciones existentes,(Witse de Vrie,1999) por otro lado en Brasil la evaluacin y
la acreditacin tiene una larga tradicin y una fuerte institucionalizacin a nivel del posgrado,
tambin experiencias de autoevaluacin desde la iniciativa de las propias universidades, as
como un movimiento autnomo que en las universidades motoriz estrategias compartidas en la
base del sistema, sin que se legislase sobre un sistema institucionalizado, a pesar de la existencia
de mecanismos de evaluacin directa de los egresados e indirecta de las instituciones y carreras
por parte del Estado. (Daz Sobrinho,1999). Chile tiene un sistema institucionalizado de ya larga
tradicin y en Argentina la acreditacin y evaluacin as como su alcance est fijado por Ley as
como se ha institucionalizado a travs de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin
(CONEAU) cuyas funciones describiremos ms adelante.
Hoy el relativo retroceso de las polticas neoliberales de los ochenta y noventa en la regin,
afecta tambin a estas medidas de poltica universitaria, cuyo replanteo habr que encarar en las
nuevas condiciones sociales y polticas que se abren. Sin embargo parece necesario aclarar que la
creciente expansin del sistema, la extrema diversidad de programas e instituciones y
emergencia de ofertas universitarias virtuales a nivel internacional, impondr nuevos y ms
difciles retos a la temtica de la calidad y los procesos de rendicin de cuentas, especialmente en
los pases de Amrica Latina, para muchos de los cuales instalar instituciones y procesos de
evaluacin supuso reemplazar los procesos de reforma de la educacin superior. Al respecto cabe
rescatar los errores que hay que evitar observados por Kells (1998). Luego de hacer referencia
a la presin poltica y la de los organismos de crdito por imponer rpidas reformas en Amrica
Latina seala como errores: Asumir que los sistemas de evaluacin que incluyen acreditacin
pueden mejorar la calidad en escenarios nacionales con severa necesidad de reforma. En los
casos en los que existe seria escasez presupuestaria, corrupcin sistmica, generalizada
interferencia de la poltica partidaria en la contratacin y otros aspectos similares as como
inadecuadas condiciones y polticas de recursos humanos es ingenuo creer que la evaluacin de
instituciones individuales puede resultar en mejoramientos notables o, aun ms, que funcione
para garantizar lo pblico. La evaluacin de programas y tambin de instituciones es un
mecanismo relativamente dbil comparado con tales condiciones del sistema ....las reformas
nacionales deben preceder a los sistemas nacionales de evaluacin. Seala adems el peligro de
importar sistemas y apresurar la marcha en la imposicin de reformas. Esta lgica tiene que ver
con el carcter del Estado, el estilo de funcionamiento de la burocracia as como con la general
sobredeterminacin del campo poltico, en los que los distintos espacios de lo social y sus
instituciones estn sometidas a una intensa partidizacin en el contexto de un Estado recorrido
por distintas formas de patrimonialismo y clientelismo poltico, as como por la inestabilidad de
los cuadros responsables de la poltica.
La emergencia de la problemtica de la calidad durante las ltima dos dcadas ha sido en gran
medida, como ya hemos sealado una consecuencia de la presin del nmero tanto de
estudiantes, docentes e instituciones, pero fundamentalmente en la regin producto de la presin
de los organismos internacionales, en el contexto de la reforma del Estado, el ajuste estructural y
los procesos de privatizacin. En gran medida estas polticas fueron impuestas y acompaadas
casi siempre de un apoyo precario por parte de los actores del sistema, al mismo tiempo que las
condiciones de control normativo y tcnico de la expansin, sobre todo en materia de creacin de
instituciones, estuvo sometido a la lgica de la negociacin poltica. En este marco cultural y de
fuerte crisis de la institucionalidad y gobernabilidad, ahora combinada con la persistencia de
niveles de pobreza abrumadores e inciertos perfiles econmicos, el destino de los mecanismos de
aseguramiento de la calidad parecen por lo menos inciertos en cuanto a su eficacia, as como es
incierto el concepto pero no el problema de la calidad de un SES como el Argentino que se ha
multiplicado en trminos de instituciones y alumnos as como diversificado y diferenciado y
fragmentado en trmino de la calidad de los procesos y resultados.
3. Poltica y negociacin: la constitucin del sistema de evaluacin en Argentina
En este acpite haremos una breve resea del proceso de construccin de la poltica de
evaluacin y conformacin del campo de la evaluacin, tratando de resaltar el modo interactivo y
negociado de los procesos de formacin de polticas en contextos democrticos. Los supuestos
de la ingeniera social derivados de una concepcin administrativista de la poltica pblica an
prevalecientes como sentido comn, suponen que las polticas pblicas se construyen desde la
lgica jerrquica, racional y formal de una administracin pblica idealizada tambin como
neutral y en los que no se toman en cuenta las estrategias de los actores as como tampoco los
efectos no esperados de las polticas. Numerosos trabajos han tratado de modificar esta
perspectiva an vigente en la construccin y anlisis de polticas resaltando el carcter
interactivo y negociado de los procesos burocrticos, en las cuales los espacios y actores tienden
a superponerse, incorporando intereses en los distintos momentos de la formacin,
implementacin y evaluacin de las polticas. En este contexto la negociacin entre actores con
intereses y estrategias diversas as como los efectos no queridos constituyen un elemento
fundamental para comprender la lgica de las polticas pblicas y su impacto en el sistema y las
instituciones.
Numerosos han sido los actores, los conflictos y las disputas as como las estrategias de lucha
por el control de la evaluacin universitaria en la Argentina. Ya sean acadmicos, estudiantes,
polticos o empresarios los que opinen acuerden o discrepen sobre la necesidad y modos de la
evaluacin, en todos ellos se percibe una falta de adecuacin del discurso a las condiciones
concretas por las cuales se produce y se reproduce un particular modelo de universidad. En todos
se percibe la ausencia de referencias a lo que la institucin realmente es, sus tradicionales formas
de gobierno, la constitucin particular de las comunidades cientficas y disciplinarias, los
especiales arreglos de poder que caracterizan a nuestras instituciones y actores.
La temtica de la evaluacin de la calidad en su modalidad reciente, fue promovida en gran
medida por agentes externos a la vida de las propias universidades y formaron parte del paquete
de reformas del Estado, privatizacin y ajuste estructural que se implement durante la ltima
dcada. Debido a ello las propuestas se han percibido como vinculadas a estrategias de control
que podran poner en cuestin al autonoma de las casas de estudio y que junto a la partidizacin
dificultaron la construccin de un contrato consensuado de transformacin entre el Estado y las
universidades Las propuestas de promover una nueva racionalidad, fundamentalmente en las
relaciones con el Estado, pretendieron ahora sustituir a aqullas que durante la vigencia del
Estado de Bienestar se asignaban tericamente al planeamiento. A diferencia de aqul, la
evaluacin apela ahora a una racionalidad ex post anclada en los resultados, comportamientos
y logros de la institucin universitaria que vinculada a la problemtica de la calidad no dej de
vincularse al problema del financiamiento y la bsqueda de alternativas al gasto pblico.
El espacio de prcticas e instituciones vinculadas hoy a la evaluacin de la calidad en la
Argentina ha sido el producto de ms de diez aos de desarrollo, la mayor parte de cuyo
recorrido ha estado sujeto a debates y disputas en torno a su validez, sentido o eficacia. Nacido
como proyecto durante el gobierno radical (83-89), asociado desde entonces al financiamiento
del Banco Mundial, se institucionaliza finalmente en la denominada CONEAU creada por la Ley
24.521 de Educacin Superior de l995. Hasta l991 la problemtica de la evaluacin estuvo
incorporada a otros temas que eran parte de la agenda de Reforma del Estado como
financiamiento, arancelamiento y fuentes de financiamiento alternativas, eficiencia interna del
sistema, gestin, etc., de los que fue aislndose paulatinamente para constituirse en un tema con
perfiles propios, al mismo tiempo que se legitimaba desde el Estado la necesidad de introducir
cambios en la lgica sistmica e institucional de las universidades. Es en este contexto que la
evaluacin comienza a perfilarse como un espacio especfico de confrontacin que se consolida
en torno a la relacin que se establece entre el captulo pertinente a evaluacin del Subproyecto
06 (Estado) y el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) que representa a las universidades, en
general (especialmente las universidades grandes) opuestas a la poltica de gobierno. Perodo
signado por la controversia entre esos dos actores, en un contexto en el que el Gobierno
Justicialista desarrolla una agresiva poltica de Reforma del Estado as como de ajuste
socioeconmico como ya se indic anteriormente, en el marco de un sistema universitario
fuertemente orientado por la tradicin de autonoma y oposicin poltica a las medidas.
El acta de Concertacin Universitaria firmada entre el CIN y el Poder Ejecutivo Nacional
(Decreto n 990 de l991) abre de alguna manera la posibilidad de construir puentes que encaucen
las tensiones entre el Estado y las universidades, cuestin que al mismo tiempo confirma la
debilidad de las universidades frente al proyecto global de racionalizacin[1] en un contexto de
fuerte debilidad poltica de la oposicin. El proceso de formacin de la poltica de evaluacin se
haba desarrollado hasta ahora de manera intersticial, si bien ya haba sido colocado en la agenda
pblica durante los aos previos lo estaba junto a otras cuestiones de igual relevancia pblica;
recin en l992 se instala como una cuestin a disputar de manera acordada entre actores del
Estado y las universidades: se constituye as un espacio de tensiones formalizado que puede ser
considerado como de configuracin del campo de la evaluacin. Espacio del que parece
conveniente resaltar su carcter interactivo y negociado a la vez que fuertemente atravesado por
la pertenencia poltico partidaria de los actores. El denominado Subproyecto 06 que contena el
componente de evaluacin de la calidad fue puesto en marcha en l991 desde el Ejecutivo (dos
aos antes de que se iniciara una poltica universitaria ms activa y centralizada) con el
financiamiento del Programa Nacional de Asistencia Tcnica para los Servicios Sociales
(PRONATASS) que contaba con el financiamiento del Banco Mundial y la cooperacin tcnica
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Paralelamente, como
sealamos, el gobierno central haba firmado un acuerdo con el CIN para poner en marcha el
proyecto del cual slo el proyecto de evaluacin continu siendo materia de acuerdo y
negociacin con las universidades; proceso que se canalizar luego a travs de la Comisin de
Enseanza del CIN organismo de coordinacin de las universidades pblicas primero y luego a
travs de una comisin especfica de seguimiento de la elaboracin del proyecto del mismo
organismo. Esta situacin gener un notable activismo en relacin a la temtica de la evaluacin
que se refleja en los numerosos acuerdos plenarios que se refieren al tema en el CIN. Pero
tambin y es importante sealarlo, por fuera de este organismo en la base del sistema, la
evaluacin se haba constituido en un tema a debatir de manera vigorosa. En l991 la Universidad
de Salta organiza el Primer Encuentro Nacional sobre Evaluacin de la Calidad que demuestra el
gran inters que despertaba el tema en la base del sistema universitario. De hecho se constituye
una disputa en torno al sentido y control de la evaluacin en el pas y que por falta de capacidad
anticipatoria por parte de las universidades no pudo ser implementada como un dispositivo del
propio sistema.[2] En este sentido se puede decir que el CIN como rgano de mxima
representacin de las universidades pblicas del pas ha tenido un papel fundamentalmente
defensivo frente a la celeridad y multiplicacin de iniciativas por parte del Estado. El ao l992
constituye un ao intenso en materia de negociaciones en cuanto al sentido y orientacin de la
evaluacin, inters que decrecer en la medida en que la discusin se convierta cada vez ms en
una disputa entre grupos de tcnicos. En la reunin Plenaria del CIN en La Plata a principios de
ese ao se seala la evaluacin de calidad es una cuestin fundamental para la universidad y se
hace necesario incorporarla a la gestin; que varias Universidades Nacionales se encuentran
realizando experiencias en el tema, los que constituyen antecedentes importantes para alcanzar
una metodologa vlida para la evaluacin universitaria; que el tema se encuentra en permanente
tratamiento en el CIN, que ha auspiciado distintas reuniones de expertos sobre ello ; que para una
ms estrecha relacin del CIN con el subproyecto 06 y sus coordinadores se hace necesaria una
comisin permanente de seguimiento y anlisis, integrada por representantes acadmicos de cada
una de las zonas en que, a los fines prcticos de anlisis, se han dividido las Universidades del
pas...( Acuerdo Plenario N.38/92, La Plata, abril 2 de l992). Quedaba as conformada una
estructura formal, de carcter regional, ya desprendida de la Comisin de Enseanza del CIN, a
la que le corresponda hacer un seguimiento del proyecto de evaluacin y que pareca asumir la
problemtica del aseguramiento de la calidad como una cuestin propia.
A principios del ao siguiente se da a conocer desde el Ejecutivo el documento denominado
Evaluacin para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria. Estrategia Procedimientos e
Instrumentos,[3] al que se le formulan crticas fundamentalmente ligadas al sistema de jueces
utilizado, al predominio de una visin fundamentalmente cuantitativa as como a la pertinencia
metodolgica de los indicadores construidos para medir calidad . El documento tambin propone
ahora la creacin de una comisin de evaluacin autnoma similar a la existente en Mxico
(CONAEVA), la que luego ser promovida nuevamente por el Consejo Nacional de Educacin
Superior creado como rgano consultor y legitimador de las nuevas propuestas de reforma por el
nuevo gabinete educativo que asume en l993 y que luego modificado ser incorporado a la
Ley.[4]
Pero muy de acuerdo a la celeridad con que se formulaban polticas y se modificaba el sistema
de tensiones previo, exactamente un ao despus de iniciado el trabajo conjunto entre las partes,
en abril de l993, el CIN da por finalizada la actividad referida al Subproyecto 06 por:
Considerar no conveniente la adopcin de la propuesta Evaluacin para el mejoramiento de la
calidad universitaria como instrumento a ser utilizado por las Universidades Nacionales
(Acuerdo Plenario N. 97/ 93. Concordia, abril l6 de l993). Al mismo tiempo se decide seguir
trabajando intensamente en la problemtica a travs de la Comisin de Coordinacin de
Actividades para la Evaluacin y el Mejoramiento de la Calidad (CAEMEC).[5] De La Plata a
Concordia haba transcurrido un ao durante el cual se negociaron distintos aspectos de la
propuesta del proyecto 06 y respecto del cual se establecieron distancias, se originaron
 [6]
posiciones as como crticas recorridas por adhesiones que abrevaban en posiciones poltico-
partidarias.
Esta ruptura del CIN de aparente independencia, fortalecida ahora por la existencia de ciertos
acuerdos en torno a principios de la evaluacin que luego sern retomados por el Estado, tiene
lugar en el momento en que el poder de generar e implementar polticas por parte del Ministerio
de Cultura y Educacin (MCyE) se consolida a travs de la creacin de la Secretara de Polticas
Universitarias y se inicia una activa poltica cuya matriz conceptual est contenida en el
Programa de Reforma de la Educacin Superior (PRES) el que a su vez remite a Lessons of
Experience del Banco Mundial[7] En este contexto de debilidad respecto del poder poltico, la
voluntad de continuar con una concepcin autnoma y autorregulada de la evaluacin durar
poco (a pesar de las actividades propuestas) y culminar con el Acta Acuerdo entre el MCyE y el
CIN del 8 de diciembre de l993 por el que se resuelve la cuestin de la hegemona. Al respecto
seala Sonia Alvarez: este acta propiciada por iniciativas del Ministerio, marca un hito en los
combates y debates hasta aqu generados y un avance fundamental de la concepcin
gubernamental puesto que dicho acuerdo sustenta la legitimidad, en la futura norma de la Ley de
Educacin Superior, de la existencia de un ente estatal autnomo encargado de la evaluacin. A
partir de este momento se produce un clivaje que es producto no slo de una poltica ms intensa
y coordinada desde el gobierno hacia las universidades, sino tambin del fortalecimiento del
gobierno nacional en las elecciones que se llevaron a cabo ese ao. La poltica universitaria es
presidida ahora por una lgica que sostiene la puesta en marcha de la agenda de transformacin a
travs de la creacin de los organismos pertinentes, al mismo tiempo que comienza
aceleradamente a implementar de hecho las polticas en el contexto ms general de la Reforma
del Estado.
De este modo a partir de julio de l993 y en el marco de la ruptura entre el CIN y el Subproyecto
06 se abre desde la SPU una estrategia poltica paralela orientada a instalar la evaluacin de la
calidad y proyectos de mejoramiento en las universidades. Se firman as convenios bilaterales de
evaluacin con universidades y asociaciones de facultades (que introduce el dilogo por debajo
de las conducciones universitarias) y al que se adhieren paulatinamente un nmero significativo
de universidades de distinta orientacin poltica, pero con la significativa ausencia de las ms
grandes y tradicionales. La metodologa de evaluacin propuesta desde el Ejecutivo se
modificar ahora incorporando las demandas de las universidades en todo el proceso anterior[8].
El modelo de reforma inicial se subordina polticamente as a la necesidad que la nueva
burocracia tiene de implementarla aceleradamente en una coyuntura que le era polticamente
favorable. Autoevaluacin institucional, evaluacin externa y apoyo tcnico por parte de la SPU,
constituyen la parte medular de la estrategia, en las que las universidades conservan la autonoma
para definir sus propias metodologas e instrumentos de evaluacin. En este contexto se perfila
ya el modelo de autoevaluacin interna y evaluacin externa por parte de la SPU que se
incorporara en l995 a la Ley. El proceso de evaluacin institucional ha pasado as de una
concepcin fundamentalmente normativa a otra cuyo centro lo constituye la autoevaluacin. Un
ciclo se cierra, en relacin con esta poltica, como seala la autora mencionada anteriormente
este avance implica una estrategia inteligente ante la demora del CIN en asumir la coordinacin
e implementar un sistema alternativo. Distintos autores han coincidido en sealar la dificultad
que tuvo el CIN debido a los problemas en su forma de representacin y composicin interna, en
llevar adelante un proceso que constitua una lucha por el poder sobre los procesos de evaluacin
en un contexto poltico desbalanceado y en el que se haban abierto simultneamente varios
frentes y espacios de negociacin paralelos: incentivos, evaluacin de posgrados, inicio de la
evaluacin institucional, creacin de nuevas universidades, creacin del Fondo para el
Mejoramiento de la Educacin Superior (FOMEC) Comisin de Acreditacin de Posgrados
(CAP), etc.
Es oportuno sealar que dentro del mismo CIN haba distintas posiciones frente al proceso de
evaluacin pues estaban quienes consideraban necesario desarrollar una poltica de
estratificacin hacia arriba, creando instancias de evaluacin desde el propio sistema en el marco
de una concepcin fundamentalmente autorregulada y quienes tenan una posicin ms centrada
en la resistencia que en la anticipacin de polticas. Resistencia en la que la coalicin opositora
fue hegemonizada de hecho por la universidad ms grande del pas: la Universidad de Buenos
Aires. Hemos hecho una breve resea del proceso de construccin e implementacin de la
poltica de evaluacin de la que se derivan una serie de conclusiones importantes para el anlisis
de las polticas pblicas y en especial de polticas universitarias:
la construccin de la poltica de evaluacin como toda poltica en un contexto democrtico es
un proceso fundamentalmente interactivo. Generalmente se imputan las polticas emergentes a la
decisin racional de actores burocrticos: en esta concepcin tanto los espacios (legislativo,
ejecutivo, sociedad civil) o los momentos de constitucin de una poltica (gnesis, formacin,
implementacin, evaluacin) aparecen claramente delimitados en cuanto a sus funciones. La
poltica reseada demuestra la superposicin existente entre todos estos momentos sobre todo en
lo que hace a la formulacin e implementacin de las polticas, a la vez que el carcter negociado
y no previsto de los resultados nos obliga a una comprensin ms interactiva de la construccin
de polticas.
tambin parece importante resaltar que en trminos de coalicin de polticas la posicin del
Estado era mas fuerte no solo por la relativa unidad del aparato burocrtico, sobre todo si lo
comparamos con el tipo de coaliciones que pueden formar las universidades, sino por el apoyo
material y simblico del Banco Mundial a lo que se agrega la existencia de un slido liderazgo y
las condiciones polticas para enfrentar la resistencia, en un contexto en el que la necesidad de
una reforma de la universidad tena un potencial de legitimidad importante en la sociedad y en la
misma universidad.
los actores universitarios no manifestaban la misma urgencia, el inters o los recursos para
incorporar la evaluacin de la calidad a sus prcticas que tuvo el gobierno para el cual no
constitua solo un concepto integrador de las polticas de orientacin hacia el la conformacin de
un mercado sino que constitua tambin un instrumento estratgico para su consolidacin como
burocracia recientemente creada.
se puede decir que la elaboracin de las polticas de evaluacin por parte del gobierno no
responda a un reclamo manifiesto de parte de los actores universitarios, pero el consenso
existente acerca de su necesidad no fue tampoco utilizado desde una perspectiva proactiva
orientada a transferir poder y autonoma a las universidades, se trat fundamentalmente de una
cesin poltica que permita sostener la viabilidad de las polticas.
la produccin de la poltica constituy un proceso social de intenso intercambio y negociacin
de posiciones, objetivos en un proceso de ajuste mutuo cuyo producto final en trminos de la
implementacin de la misma a travs de la CONEAU refleja algunos de los objetivos iniciales de
la poltica oficial pero tambin la de los otros actores sociales (el CIN primero y luego el
Legislativo) que intervinieron en el proceso.
4. La Ley y la centralidad de la evaluacin
Ante todo es necesario sealar que la Ley 24.521/95 de Educacin Superior no constituye una
ley marco sino una ley de contenido fuertemente normativo apoyada en 89 artculos. La norma
pretende regular horizontalmente la relacin entre todos los sectores y subsectores de la
educacin superior, - creando tambin nuevos - al mismo tiempo que expande el sistema hacia
arriba mediante la creacin de organismos de amortiguacin e intenta reglamentar diversos
aspectos de la vida interna de las instituciones. La Ley constituye el resultado - en muchos casos
no querido - de un proceso de intensas y complicadas negociaciones que se inician entre el CIN
(Consejo Interuniversitario Nacional) y el MCyE en l993 ; posteriormente en el Legislativo la
norma propuesta por el Ejecutivo sufrir una serie de modificaciones, fundamentalmente el
incremento de los representantes de partidos polticos de la cmara de diputados y senadores.
En trminos generales se puede decir que la LES constituye un instrumento bsicamente
regulatorio en tanto afecta directamente a los distintos actores con prohibiciones o mandatos y
constitutiva en la medida que establece nuevas reglas del juego (Meny & Thoenig,l992)[9], a la
vez que es difcil desprender de ella una imagen objetivo en trminos de los clsicos modelos de
universidad vinculados a la idea de "misin": en ste sentido el documento constituye una
ruptura con los discursos que ligan la misin de la universidad a la idea moderna de nacin, la
industrializacin, el desarrollo, etc; en realidad, se supone que los objetivos y funciones
emergern -a nivel institucional- producto de las nuevas reglas del juego y de las exigencias de
calidad (medidos segn los criterios de eficiencia y eficacia generalmente vinculados a diferentes
criterios que relacionan insumos con productos); los siguientes son algunos de los rasgos que
caracterizan a la LES:
establece criterios para el gobierno de las instituciones que si bien no se alejan de manera
definitiva del modelo de gobierno tripartito - estudiantes, graduados y docentes - prevaleciente,
tiende a fortalecer a las autoridades unipersonales.
descentraliza el rgimen econmico-financiero promoviendo la diferenciacin en materia de
retribuciones y por lo tanto la competencia entre instituciones y acadmicos.
diversifica sectorialmente a travs del estmulo a la creacin de nuevas modalidades de oferta.
promueve la estratificacin por niveles a travs de legislar sobre el posgrado y sobre el papel
que ha de tener en la formacin de los docentes de grado.
estratifica y complejiza la estructura de poder y toma de decisiones mediante la creacin de
organismos de amortiguacin-coordinacin: Consejo de Universidades, Consejo Nacional de
Acreditacin y Evaluacin y los Consejos de Planificacin Regional, formalizando asimismo el
papel central de la Secretara de Poltica Universitaria.
flexibiliza la tradicional distincin pblico-privado.
 al mismo tiempo que por lo sealado anteriormente complejiza el sistema, establece
mecanismos de regulacin del conjunto estructurndolo en torno a un campo o configuracin que
incluye la educacin superior no universitaria.
integra el nivel de la educacin superior como un conjunto de sectores con funciones
diferenciadas.
Desde una perspectiva centrada en la formacin de polticas, lo primero que habra que sealar es
el carcter pragmtico de la poltica desplegada: como sealamos, la prctica precede a la
legitimacin y formalizacin normativa de la mayora de las acciones emprendidas durante el
perodo. Este activismo creciente del centro que caracteriz a la primera etapa de implantacin
del modelo iniciada en l993, cedi su lugar a una fase de burocratizacin, normatizacin y
consolidacin de los espacios y los mecanismos creados, proceso que se extendi hasta el ao
2.000 en el que se produce debido al cambio poltico el enfriamiento de las polticas instaladas.
5. Funciones, objetivos y realizaciones de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin
Universitaria
La cuestin de la evaluacin y la acreditacin como se ha indicado anteriormente, ocupa un lugar
central en la LES, en la medida que a travs del artculo 46 promueve la institucionalizacin de
un organismo para el sistema como lo es la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin
Universitaria (CONEAU), que atraviesa, debido a las mltiples funciones institucionales y
sistmicas que se le asignan, a todas las instituciones universitarias que forman parte del sistema
de educacin superior universitaria. Se trata de un organismo descentralizado y autnomo que
funciona en jurisdiccin del Ministerio de Cultura y Educacin[10].
Sus funciones son las siguientes:
Coordinar y llevar adelante la evaluacin externa de las universidades.
Acreditar las carreras de grado (cuyo ejercicio pudiera comprometer el inters pblico
poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la
formacin de los habitantes), as como las carreras de posgrado.
Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiere para
que el Ministerio de Cultura y Educacin autorice la puesta en marcha de universidades
nacionales o el reconocimiento de una institucin universitaria provincial.
 Preparar los informes requeridos para otorgar la autorizacin provisoria y el reconocimiento
definitivo de las instituciones universitarias privadas, as como los informes con base a los cuales
se evaluar el perodo de funcionamiento.
Asimismo la ley fija, en su artculo 44, que las instituciones universitarias debern asegurar el
funcionamiento de instancias internas de evaluacin institucional con el objetivo de efectuar un
anlisis de sus logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, as como tambin
establecer estrategias de mejoramiento. Estas autoevaluaciones se complementarn con
evaluaciones externas que como mnimo se realizarn cada seis (6) aos, en el marco de los
objetivos definidos por cada institucin.
La Ley establece en este aspecto de evaluacin institucional una distincin entre las
universidades pblicas y las privadas. Para las primeras, la evaluacin abarcar las funciones de
docencia, investigacin, extensin y gestin institucional y para las segundas (las que posean
autonoma institucional) no se contempla la evaluacin de la gestin. Las evaluaciones externas
estarn a cargo de la CONEAU o de entidades privadas constituidas para tal fin, cuestin que fue
un aspecto por dems controvertido.
Por otro lado la CONEAU fundamenta las nuevas condiciones que hacen necesaria la evaluacin
; sostiene que : la evaluacin de la calidad de las instituciones universitarias, a diferencia de la
evaluacin de los estudiantes, egresados y docentes o de actividades aisladas, constituye una
prctica novedosa en la Argentina (......) Ello es consecuencia de la ampliacin de la
matrcula y consolidacin de la autonoma universitaria y la multiplicacin y diversificacin de
establecimientos. De esta manera satisfacen los requerimientos crecientes de la sociedad y la
necesidad de orientar a los estudiantes potenciales y actuales y a los distintos sectores
comunitarios...[11].
Es importante sealar que la CONEAU no es un organismo de generacin de normas hacia el
sistema sino de aplicacin de las mismas, las que deben ser generadas por el Ministerio de
Cultura y Educacin, en consulta con el Consejo de Universidades. La CONEAU se encuentra
estructurada funcionalmente por las siguientes reas: acreditacin de posgrados, acreditacin de
grado, evaluacin de proyectos institucionales y evaluacin externa. Para llevar adelante sus
tareas la Comisin cuenta con un Director Ejecutivo y un equipo tcnico que asiste a la Comisin
en los diferentes procesos evaluativos. Es necesario sealar que la CONEAU ha desarrollado
desde su creacin una intensa actividad a travs de sus reas funcionales: de posgrado, de
acreditacin de grado, de evaluacin de proyectos institucionales y de evaluacin externa. En
todas estas reas se ha avanzado ya sea acreditando y categorizando los posgrados que se han por
otro lado desarrollado con enorme celeridad en el pas, evaluando las carreras de grado
consideradas de inters pblico y ampliando recientemente su nmero, incorporando a la
mayora de las universidades a los procesos de autoevaluacin y evaluacin externa, al mismo
tiempo que se produjo una contencin de la creacin de nuevas universidades. Este es un
problema complejo a resolver dada la presin existente desde la esfera privada y poltica por la
creacin de nuevas universidades.
Uno de los temas que hoy generan controversias en relacin a los efectos de las polticas es la de
los efectos no queridos de la acreditacin que ha sido legislada de modo restrictivo para las
carreras de inters pblico en el art. 43 de la Ley. Si bien la legislacin seala el carcter
restrictivo y obligatorio de la acreditacin de carreras de grado hoy esta prctica tiende a
generalizarse como producto de la demanda de las propias carreras que ven en la acreditacin un
elemento fundamental de legitimacin disciplinaria. Este efecto no querido, que reifica la oferta
curricular del sistema, cuyo anlisis es fundamental en toda evaluacin de polticas constituye un
ejemplo de lo que hoy debe investigarse con el objeto de modificar de manera virtuosa las
polticas implementadas en los noventa. Constituye a la vez un ejemplo del efecto de campo, del
carcter interactivo de los procesos de cambio que en este caso se manifiesta por parte de los
actores universitarios como un pasaje de la resistencia a la apropiacin de la poltica.
No quiero realizar una evaluacin apresurada de los logros o fracasos del organismo, pues esto
requerira de una evaluacin en s misma. De todos modos cabe preguntarse acerca de la
incidencia real de los procesos de evaluacin no solo en el caso de la evaluacin institucional
sino tambin en aqullas otras polticas en las que los procesos de evaluacin desempean un
papel importante como son las de los incentivos, las acreditaciones de grado y posgrado etc. qu
procesos de cambio e innovacin se han desarrollado o han contribuido a desencadenar las
polticas de los sesenta? en qu medida esas polticas han contribuido a conformar una nueva
misin o sentido a la universidad? en qu medida se puede hablar luego de 10 aos de una
reforma de la universidad tanto en trminos de eficiencia como de pertinencia respecto de las
necesidades culturales, sociales y econmicas? tenemos hoy una universidad ms orientada a la
necesidad de producir conocimiento as como a intervenir como actor colectivo, como intelectual
colectivo en el espacio de lo pblico?
De todos modos puede decirse, independientemente de los efectos y la eficacia que la institucin
y los procesos han logrado legitimarse en el sistema en gran medida por la capacidad que ha
tenido de impedir las generalmente espreas nuevas creaciones tanto en el sector pblico como
privado. Esta es una cuestin central en la construccin de la legitimidad del organismo de
evaluacin pero no el nico sobre el cual deber sustentar su legitimidad en los prximos aos.
6. La necesidad de superar la comprensin lineal y determinista de las polticas y los procesos
universitarios: la necesidad de valorar el conflicto instituyente.
Es posible afirmar que las polticas implementadas en la dcada de los noventa en la Argentina
partieron de un diagnstico general generalmente aportado desde los organismos internacionales
para la regin, sin que pudiera reconocerse una comprensin fundada tericamente tanto de las
caractersticas organizacionales de las universidades en general cuanto de las particularidades
que stas asumen en la regin, cuestin que incide sin duda en la factibilidad de introducir
innovaciones sustentables en el tiempo. La celeridad con que pudieron ser desarrolladas no
implica necesariamente su sustentabilidad en el tiempo, lo cual depende bsicamente de la
apropiacin que de las propuestas hagan los actores del sistema. La universidad permaneci en
gran medida como una caja negra respecto de la cual se generalizaban opiniones basadas
fundamentalmente en el sentido comn prevaleciente: el reformista idealizado y la empresa
como modelo de organizacin ideal y prevaleciente en el sentido comn. En ambas visiones la
complejidad de los sistemas de accin y la centralidad de la estrategia de los actores permanece
ausente.
Proveer los elementos que permitan construir a la universidad como objeto de reflexin terica
supone reconocer la distancia que separa a esta organizacin de otras como los organismos de
administracin estatal, las empresas, los clubes etc. Como stas, la universidad tiene objetivos,
un rgimen de jerarquas, un sistema de obligaciones y derechos, un conjunto de reglas que
orientan los procesos de toma de decisiones y un cuerpo burocrtico encargado de las funciones
administrativas. Vctor Baldridge (1986; 11) ha reseado los aspectos que, sin embargo permiten
distinguirla. Estos seran los siguientes:
ambigedad de los objetivos
servicio centrado en la clientela
tecnologa problemtica y difusa
vulnerabilidad ambiental
Como resumen obtenemos la imagen de una as denominada anarqua organizada producto
paradjico de la disolucin de los objetivos en la multiplicacin de funciones, de la capacidad
que tienen las demandas introducidas por los sujetos que la universidad procesa para reorientar la
toma de decisiones y el resultado de los procesos educativos, la escasa formalizacin de los
saberes y reglas que sostienen los procedimientos organizacionales, de la autonoma que
demandan los profesionales que protagonizan la vida universitaria, divididos en sus lealtades y
reticentes a todo control que no sea el de sus pares. As la universidad se encuentra en una
situacin intermedia entre la libertad organizacional de la empresa, que solo responde al mandato
impersonal del mercado, y la sujecin reglamentaria de la escuela o la burocracia. El resultado de
sus procesos espordicamente coincide con las expectativas a partir de las cuales los actores
disean sus estrategias que emergen, en general, como producto de la negociacin y el conflicto,
como resultados no esperados.
Forzando esta formulacin, los responsables de la institucin parecen slo catalizadores o
facilitadores de procesos cuyo elemento dinamizador los excede. No comandan, sino que
negocian con el objetivo de diluir los conflictos. No planifican, sino que adecuan recetas a la
particularidad de una circunstancia determinada. Esta interpretacin extremadamente poltica
de la universidad en su dimensin organizacional ser matizada por el autor en escritos
posteriores. De cualquier modo, a los efectos de la exposicin el acento en el aspecto interactivo
resulta sumamente sugerente, como luego tendremos oportunidad de explicitar.
Por otro lado, Karl Weick (1986; 42) advierte que, a diferencia de la imagen que habitualmente
circula respecto de la firmeza y duracin de los vnculos que articulan los elementos de la
organizacin universitaria (acaso reflejo del respeto que en toda sociedad inspiran las
instituciones depositarias del saber consagrado), la propiedad que predomina en estos vnculos es
la relativa elasticidad y escasa articulacin. Weick resume este dato en el concepto de
acoplamiento laxo, queriendo resaltar con esta expresin la importancia que adquiere para el
anlisis de la institucin universitaria la influencia de las interacciones desarrolladas en espacios
no regulados por imperativos de la racionalidad instrumental. La influencia de los modelos
organizacionales inspirados en una tal racionalidad derivan de la traslacin de esquemas que se
adecuan mejor a instituciones como la empresa o la burocracia estatal que, como hemos visto,
son difcilmente asimilables a la configuracin organizacional universitaria.
Por acoplamiento laxo Weick entiende un conjunto de elementos o mbitos que,
interdependientes unos de otros, mantienen sin embargo, su identidad y cierta evidencia de su
separacin lgica y fsica, al mismo tiempo que su interaccin es circunstancial y dbil en sus
efectos mutuos. Baste pensar en el funcionamiento del sistema de ctedras o facultades en
Argentina y en gran medida en Amrica Latina, para ilustrar los alcances de una proposicin
como esta. Subyace a esta argumentacin la posibilidad de disolucin del vnculo, lo que permite
visualizar con claridad el grado de institucionalizacin que las prcticas sociales pueden haber
alcanzado en este espacio. Como en el caso de Baldridge, en esta perspectiva la articulacin
entre los resultados de la accin y las intenciones, el acoplamiento entre medios y fines, revelan,
en el espacio universitario, su carcter problemtico y la dificultad de ser presentados como
evidencias. Seala luego el autor algunas funciones y disfunciones potenciales de los sistemas
dbilmente acoplados, los cuales pueden ser tiles para marcar algunas caractersticas
organizacionales de los sistemas universitarios y en particular el argentino dada el adicional de
fragmentacin y atravesamiento que introduce la injerencia sobredeterminante que la poltica
partidaria tiene en el mbito acadmico:
El dbil acoplamiento interno facilita la autonoma de los elementos componentes, al mismo
tiempo que aumenta la sensibilidad de la organizacin respecto de las transformaciones
producidas en el medio en que se desenvuelve. Esta sensibilidad de las partes permite una
adaptacin local que no repercute sobre el conjunto de la institucin.
La independencia relativa de los distintos mbitos permite introducir innovaciones y cambios
en determinados espacios sin que esto implique una modificacin del conjunto de la
organizacin. La adaptacin localizada implica, en estos trminos, tambin una alta capacidad de
sobrevivencia.
De la misma manera se puede afirmar que la crisis que afecta a alguna parte del sistema no
tiene necesariamente que difundirse al resto. Vemos entonces que la escasa capacidad de
difusin opera tanto en el sentido de la innovacin y el cambio como en el de las tendencias
destructivas y desestructurantes.
En un sistema dbilmente acoplado la autonoma de los actores aumenta al tiempo que los
resultados de las acciones se separan de las intenciones de los protagonistas. Los resultados son
no esperados, distintos de las intenciones que le dieron origen
Uno de los elementos que hacen a los sistemas dbilmente acoplados, relativamente poco
costosos en trminos acadmicos, es que no requieren de inversiones significativas en
actividades de coordinacin pues esta se deriva tambin como seala Mintzberger (1996) de los
mismos procesos de formacin-encasillamiento de los profesionales; Anarqua organizada,
organizacin compleja sistema dbilmente acoplado encasillamiento sistema poltico
cesto de basura, sistema colegiado stas y otras expresiones y metforas se han acuado en
el esfuerzo por aprehender la especificidad de las instituciones universitarias, que es tambin el
esfuerzo por superar la esterilidad de los anlisis tradicionales vinculados al esquema racional-
burocrtico orientado a lo formal de los vnculos y relaciones y en los que predomina la
racionalidad a priori. Tampoco pareceran tiles aqu los enfoques centrados en la accin
racional o aquellos que pretenden explicar la accin por las determinaciones estructurales sobre
el campo de accin considerado. Si desplazamos la mirada de la dimensin organizacional al
problema del gobierno, que es tambin el de las formas de generacin y reproduccin de
autoridad y poder, observaremos que las estrategias de abordaje han experimentado una
evolucin similar.
Haremos slo una breve referencia a los distintos modelos para detenernos luego en el llamado
sistema poltico que es el que suponemos ms adecuado a la modalidad de las prcticas
institucionales que en nuestras universidades tiene lugar. El modelo de la burocracia
acadmica deviene de la formulacin weberiana en la que el proceso de racionalizacin de la
vida social va acompaado del desarrollo de organizaciones cuyas caractersticas salientes son la
claridad de objetivos asumidos por funcionarios electivos que proveen un mximo de eficiencia a
una organizacin en el marco de una jerarqua claramente definida. Esta idea de gobierno regido
y ordenado por una idea de racionalidad sostenida en la perennidad de las jerarquas y la
estabilidad de los objetivos, no parece adecuarse, tal como lo hemos desarrollado, a la
configuracin que adquiere los regmenes de gobierno universitario. Tal lo sealado por
Baldridge quien destaca la incapacidad del modelo racional burocrtico para dar cuenta de los
procesos involucrados en el gobierno universitario, sobre todo si stos son observados desde la
perspectiva de la toma de decisiones.
El modelo burocrtico apoya su potencial explicativo en los alcances del concepto de autoridad,
de poder legtimo. En tanto las formas de ejercicio del poder y la influencia escapan de las
determinaciones normativas y reglamentarias, la fertilidad de estos enfoques se desvanece y
adquieren preeminencia para explicar las relaciones de poder conceptos como el de las zonas de
incertidumbre por cierto predominantes en la universidad como organizacin. (Crozier y
Friedberg ; 1990 ). En segundo lugar los modelos burocrticos agotan su capacidad explicativa
en la descripcin de la estructura formal de la autoridad, en los recorridos ideales del poder en un
determinado momento del tiempo. Los cambios registrados a lo largo del tiempo y los procesos
que escapan a las orientaciones de la accin prevista en el andamiaje normativo, estn fuera de
su alcance. Finalmente, desde un punto de vista como el aqu referido, se explica cmo las
polticas pueden ser implementadas o desarrolladas pero no cmo efectivamente se constituyen
como proceso social vinculado a poder y su configuracin particular.
Es as que el modelo racional predominante en los enfoques burocrticos fue reemplazado, para
el caso de la universidad por las teoras del gobierno universitario colegiado o comunidad de
sabios desde la mirada de la sociologa de la ciencia. Estas teoras trocan el elemento jerrquico
presente en el esquema burocrtico por la idea de comunidad, que estiman, resulta ms fiel a la
ya citada horizontalidad propia de las instituciones universitarias. Este abordaje, en efecto,
parece poder caracterizar mejor las interacciones entre individuos y grupos, en tanto permite
vincular la diferenciacin funcional establecida alrededor de especializaciones disciplinarias, con
la dinmica fundamental de la construccin del orden a travs del acuerdo y el consenso antes
que el mandato: la autoridad se deriva aqu de la competencia tcnico-acadmica del experto y
no del rango del funcionario. En Power and Conflict in the University,(1986 ) Baldridge propone
un modelo de anlisis que apela al concepto de sistema poltico, modelo que, centrado en la
toma de decisiones, puede enriquecer el estudio de los mecanismos del gobierno universitario
(por lo menos en perodos en los que se caracterizan por la vigencia de los principios de
autonoma y co-gobierno para el caso de la Argentina). Afirma el autor en este trabajo que dado
que la elaboracin y formacin de polticas constituye el ncleo de la comprensin del proceso
de toma de decisiones, se debe enfatizar el papel que la negociacin y el conflicto (que
rescataremos luego en relacin a la evaluacin) juegan en relacin con la participacin de
diversos grupos de inters. Las decisiones no son el producto de rdenes en el sentido de la
perspectiva burocrtica, tampoco el reconocimiento indiscutible de una autoridad respaldada en
la competencia tcnico-acadmica, sino, antes bien, el resultado no esperado de compromisos
entre grupos que se disputan el control de los recursos materiales y simblicos que hacen a la
reproduccin del entramado de poder al interior de la institucin. Por otro lado, a diferencia del
papel que desempean los objetivos y metas de alcance general en otro tipo de organizaciones,
aqu predomina la orientacin particular en torno a intereses parciales, de modo que los
resultados de la accin colectiva no son previsibles a partir de la regulacin normativa de la
accin individual o grupal. El producto de los procesos consiste menos en la realizacin de un
objetivo que en la consumacin de un acuerdo, el cual no puede concebirse sino como la
realizacin parcial de las metas de cada uno de los sujetos en conflicto. Baldridge sintetiza los
rasgos salientes del modelo de sistema poltico en los siguientes puntos:
Primero, fuerzas polticas de peso -grupos de inters, burcratas o individuos influyentes,
subunidades organizacionales- promueven o incorporan algn problema y lo transforman en
centro de atencin de la comunidad acadmica. Segundo, se desarrollan conflictos en torno a la
localizacin de la persona o el grupo encargado de tomar decisiones. Esta localizacin supone el
reconocimiento de un derecho y orienta en alguna medida la direccin del resultado. Tercero, la
forma que adquirir definitivamente la decisin precede al momento en que la decisin tiene
lugar. Cuarto, resulta ms probable que los conflictos y luchas polticas tengan lugar cuando se
trata de cuestiones crticas y no en relacin con cuestiones de rutina. Quinto, tomar una decisin
requiere disponer de informacin pertinente respecto del problema de que se trata, proveerse de
esta informacin supone tejer una red de decisin, involucrando necesariamente a otros actores,
en el proceso decisorio. Sexto, la toma de la decisin no resuelve definitivamente la
conflictividad de la relacin. Nuevos intereses pueden incorporarse aun en la implementacin.
Aun ms, finalmente resulta difcil establecer un momento de decisin puesto que los procesos
polticos en medios complejos tienen la capacidad de deshacer o trastocar los acuerdos que han
sido producidos, o aun cundo tales cosas no sucedieran, habilitan proveer ms de un sentido a la
interpretacin del resultado alcanzado. Creo que lo anterior puede ser un modo ms plausible de
comprender y manejar la complejidad que rodea el proceso decisorio dentro de un sistema
dbilmente coordinado y especialmente fragmentado como el argentino e iluminar los modos de
proceder de los procesos de autoevaluacin y evaluacin externa. A la fragmentacin se le
agrega la influencia de consideraciones poltico- partidistas, de corporaciones y de grupos de
inters no institucionales en la elaboracin de estrategias de gobierno de la universidad. Las
decisiones resultan as en muchos casos una frgil combinacin de intereses estamentales y
proyectos de alcance extrainstitucional. Se comprende entonces que la relativa originalidad que
presenta este tipo de acuerdos respecto de toda previsin instrumental o especficamente
acadmica nos inclinen a rescatar la conflicto.
En contraposicin a estas reflexiones y modos de anlisis, en la tradicin de los estudios sobre la
universidad latinoamericana se destacan las perspectivas que acentan la influencia de factores
externos en el desarrollo de la universidad, la reflexin ha sido tradicionalmente societalista en la
que poco lugar ha tenido la necesidad de dar cuenta de los factores internos de la institucin. Esta
permanece an como una caja negra. Esto se observa sobre todo en la perspectiva y estrategias
que han desarrollado los poderes pblicos en la implementacin de polticas para el sector. ( pero
tambin en las polticas institucionales )
En polmica con esta tradicin que dificulta la adecuada comprensin del fenmeno universitario
en nuestra regin, Cox y Courard (1993 ; 100 )han analizado las modalidades de la construccin
del poder en la universidad chilena privilegiando los procesos y elementos intra-institucionales .
Siguiendo los desarrollos conceptuales de Burton Clark, tratan de detectar los ncleos en los que
se concentran los procesos de trabajo y poder. Esta deteccin les permite reconocer la particular
estructuracin de las relaciones y arreglos de poder y autoridad que caracterizan a la universidad
en su singularidad institucional. Dicha estructuracin est determinada por el carcter de la
materia prima sobre las que se edifican las prcticas acadmicas: el conocimiento. Este, por un
lado, es especializado, permanente generador de espacios de autonoma; por otro lado no conoce
lmites que predeterminen los alcances de su desarrollo potencial. La imagen de un sistema as
constituido destaca el mayor peso relativo de su base donde los docentes a partir de sus espacios
de accin (ctedras, departamentos, institutos, escuelas) se constituyen en agentes centrales en la
configuracin y construccin del poder y legitimidad institucional. Se conforman de este modo,
en los sistemas de base pesada fuerzas que tiende a la descentralizacin y desconcentracin del
poder. Fuerzas centrfugas, que parecen favorecer el aislamiento y la dbil articulacin
(monopolio disciplinario) entre las partes y el todo. Contrarrestan estas tendencias las fuerzas
que derivan de la conduccin institucional. Resulta entonces un entramado, terico cruce del
modelo colegiado en la dimensin horizontal (en los que predominan los acuerdos
consensuados) y el esquema burocrtico en la vertical. Los autores agregan a stos el modelo
personal , encarnado en las figuras del regente y del poltico, cuya funcin se define en este
caso fundamentalmente en la relacin con el afuera de la institucin, en especial del Estado.
Cabe sealar que en este modelo la disciplina, como paquete de conocimientos y sus portadores,
tiene un peso significativo en tanto estructuradora de los modelos de consagracin, prestigio y
poder. Esto obliga a enfocar el anlisis de la institucin universitaria desde una perspectiva que
considere el efecto disciplinario en la construccin del poder y la autoridad.
He sealado la incidencia fuerte de la poltica en su conformacin partidaria en el contexto
argentino y el latinoamericano en general. Esta influencia se verifica tanto en la implementacin
vertical de polticas, como en la construccin horizontal de agrupamientos y consensos. All
donde los desarrollos disciplinarios no hayan permitido consolidar hegemonas en torno a
patrones de prestigio y consagracin acadmicos, la incidencia de lo institucional burocrtico
aumenta a la par de la influencia de factores externos. En un contexto de autonoma institucional,
libertad de ctedra y democracia poltica, y hegemona de las carreras orientadas a las
profesiones liberales, en las que las identidades acadmicas son dbiles, la universidad se acerca
ms al modelo de sistema poltico que al de coordinacin de pares (de fuerte base
disciplinaria), o al burocrtico (orientado institucionalmente).
En un modelo de comprensin de la vida universitaria centrada en el conflicto y los arreglos de
poder, la previsibilidad de los resultados es reemplazada por una causacin relativamente
indeterminada o simplemente, por una solucin a la mano circunstancialmente apta. Debemos
decir, sin embargo, que la salud de una institucin universitaria no depende de la posibilidad de
suprimir los modos de interaccin y resolucin de conflictos que hemos mencionado. Antes bien,
los peores momentos de la universidad argentina coinciden con perodos en los que una o todas
estas caractersticas fueron radicalmente desterradas. Al contrario, se trata de alcanzar un
equilibrio entre los distintos factores de carcter institucional, acadmico, poltico, disciplinario
etc. El problema radica en que este equilibrio no resulta de la mera yuxtaposicin de lgicas, tal
lo que ocurre en la actualidad, sino de la hegemona de las orientaciones y valores centrados en
la institucin. La eficacia instituyente que un tal equilibrio puede alcanzar, deriva de la
posibilidad de que los valores acadmicos propios de este espacio social que es la universidad,
puedan constituirse como referente y orientacin hegemnica en la prctica de los actores. La
diferenciacin funcional de la sociedad supone atravesamientos pero tambin la existencia de
espacios e instituciones cuya autonoma relativa se deriva de la preeminencia de los sistemas
normativos que caracterizan a ese particular sistema institucional. En este sentido podemos decir
que la precariedad institucional en la Argentina est fuertemente vinculada a la
sobredeterminacin que sobre el conjunto de los espacios sociales e institucionales tiene el
campo poltico-partidario con sus consecuencias de privatizacin del espacio pblico a travs del
clientelismo y el patrimonialismo prevaleciente en la univesidad argentina y latinoamericana. .
Como he sealado los procesos de evaluacin deberan partir de una caracterizacin del espacio
cultural y social en el que se realizan. Dira que la evaluacin debera suponer un enfoque terico
sobre lo que la universidad es como institucin y organizacin y tambin dira de lo que la
universidad debera ser en trminos de la representacin de los actores. La evaluacin, en
particular la autoevaluacin constituye un dispositivo que moviliza sin duda al conjunto de
tensiones entre actores que caracterizan a la vida de una universidad. Instalar procesos de
evaluacin en un determinado mbito organizacional, significa ponerlos potencialmente en
manos de las estrategias de los actores (de rechazo, adaptacin o transformacin). De este modo
se puede proveer a la realizacin del objetivo de fortalecimiento institucional. Pero este
fortalecimiento institucional no puede e en el contexto universitario ser pensado en trminos de
negacin del conflicto pues es este el que moviliza los recursos materiales y simblicos de la
institucin. En este sentido, Lindblom (1991) seala que en la medida en que cada actor
introduce opinin fundada en informacin para lograr la persuasin y el consenso de sus
propuestas, se abren posibilidades de elevar la productividad social e intelectual del conjunto. Se
trata en esta perspectiva no de evitar el conflicto sino en utilizarlo para elevar la productividad y
reflexividad del conflicto y de este modo la autorreflexividad institucional. El problema radica en
constituir a la persuasin fundada argumentativamente sobre la base de la informacin y el
anlisis, en los elementos que dinamicen y estructuren las lgicas de conflicto. No se trata de
evitar el conflicto o imaginar un campo universitario centrado en la jerarqua del orden
burocrtico y la racionalidad a priori, se trata de promover una espiral de controversias y
conflictos argumentivamente fundados en la lgica particular, en la identidad de la institucin, al
mismo tiempo que la persuasin se orienta a apoyarse en la base emprico-conceptual de la que
abreva su potencialidad argumentativa y comunicacional. Esto requiere, simultneamente para el
caso argentino desvanecer los valores y lgicas heternomas que hoy recorren a las
universidades pblicas argentinas, en las que las lgicas acadmica, poltica y administrativa
aparecen superpuestas y confundidas lo que tiene como consecuencia una dinmica controversial
no fundada institucionalmente con sus consecuencias sobre el debate entre lo meritocrtico-
acadmico vs lo democrtico-poltico que fundamenta parte de las actuales controversias
universitarias en el pas. En este sentido la autoevaluacin puede ser un elemento que fecunde el
conflicto y permita elevar la autorreflexividad general de la institucin. El modificar hoy las
prcticas de autoevaluacin en la Argentina constituye un instrumento de cambio potencial
siempre que se modifiquen las prcticas rutinarias y complacientes hasta ahora generalizadas en
el sistema.
En el sistema universitario argentino prevalece an, a pesar de las mayores posibilidades de
injerencia del Estado a partir de la Ley de Educacin Superior de una fuerte autonoma, sobre
todo si lo comparamos con los pases en los que prevalece la tradicin continental. A estas
caractersticas se aade la particular opacidad y conflictividad interna de las propias instituciones
como ya lo hemos sealado. Es en este contexto y teniendo en cuenta lo ya mencionado para la
universidad en general como organizacin, que considero la necesidad de vincular la
problemtica de la evaluacin a la del conflicto, el cambio y la innovacin. En este sentido
propongo pensar en una evaluacin que tenga como pivote el conflicto, dejando de lado
pretensin de reduccin del mismo para alentar su carcter instituyente. Me interesa poder pensar
en procesos de autoevaluacin institucional que apunten a la mejora, al fortalecimiento
institucional, a la construccin de reglas del juego y juegos de poder anclados en la lgica
acadmica, a la vez que se promueve el fortalecimiento institucional y el debilitamiento de la
autocomplacencia. Reduccin del conflicto no pertinente y de la autocomplacencia me parecen
pueden constituirse en objetivos de los procesos de evaluacin en nuestro contexto. Como
condicin para instalar procesos de autoevaluacin de este tipo los procesos de evaluacin no
pueden estar orientados a satisfacer rutinariamente la demanda externa de evaluacin, la que sin
duda ha fortalecido en la mayora de los casos el carcter autocomplaciente y formal de estos
procesos en las universidades en que se ha realizado la experiencia de autoevaluacin, lo que se
refleja en el carcter meramente descriptivo, carente de tensin analtica de los informes de
autoevaluacin y evaluacin externa. Sin embargo cabe preguntarse quines en la comunidad
universitaria argentina estn interesados en los procesos de evaluacin, lo que tambin significa
preguntarse acerca a de quines beneficia desde el punto de vista de acumulacin de poder? .
Comentario final

El presente trabajo ha tratado de dar cuenta en primer lugar del proceso de construccin
de la poltica de evaluacin, as he tratado de resaltar el carcter interactivo y negociado
desde el que se construy una particular poltica pblica. Esta genealoga si es que puede
llamarse as debera llevarse a cabo con otras polticas que se implementaron para el sector
de manera de poder tener una visin de conjunto de la poltica. En segundo lugar he
esbozado una discusin acerca de la necesidad de recuperar para las polticas
universitarias la necesidad de una comprensin ms profunda de las caractersticas y
estilos organizacionales de la universidad histricamente situada. Muchas de las polticas
dirigidas a la universidad se fundan en diagnsticos generales, a veces universales que no
tienen en cuenta la particular historicidad de las universidades nacionales. En estas
perspectivas tambin existe de hecho, implcitamente, un modelo de lo que debe ser la
eficacia y la eficiencia de una institucin sin reconocer las culturas y orientaciones que
orientan la prctica de los actores. Esta visin tecnocrtica y ahistrica, atada a una
concepcin lineal y no compleja de la universidad ha redundado en reformas educativas
formales. En realidad no han introducido propuestas que fueran apropiadas por los actores
y transformadas en sistemas de innovacin.

El problema del cambio y la reforma constituye an una de las problemticas centrales de

las ciencias sociales, pero tambin de las polticas pblicas y tambin de los actores en las
instituciones. Si bien desde una perspectiva constructivista se ha criticado la lgica de la
ingeniera social, abonada por cierto por la hegemona del mercado como mecanismo de
regulacin social, la evaluacin como mecanismo de regulacin de las distintas esferas de lo
social an dista de hacer evidentes sus virtudes, para lo cual posiblemente haya que
discutir de manera sostenida sus errores y defectos que muchas veces no tienen que ver con
el sentido y el objetivo de la evaluacin sino con la forma y modo de instrumentacin. En
este sentido prima en nuestra regin la propensin mgica a elevar el instrumento en actor,
cuando son los actores, sus estrategias y sus circunstancias dentro de un campo particular
los que otorgan sentido y pertinencia a los instrumentos de cambio educativo. En gran
medida el trabajo est dirigido desde los dos aspectos centrales tratados, a resaltar la
necesidad de pertinencia social e institucional de las polticas as como para ampliar su
comprensin y conocimiento para la cual el conflicto y el poder deberan constituir
conceptos centrales.

Finalmente es necesario sealar que hablar hoy de evaluacin de la calidad supone tambin
tener en cuenta el escenario social y econmico en el que se inserta la universidad argentina
y latinoamericana: cmo puede la universidad contribuir a superar la marginacin y
brutal dualizacin social en que se desarrollan nuestras sociedades?. Dualizacin y
marginacin social flagrantes y crecientes en un contexto de acrecentamiento de la
violencia y de la inseguridad del conjunto de la poblacin, no son problemas que la
universidad puede soslayar al mismo tiempo que el proceso de internacionalizacin y
globalizacin nos imponen nuevos retos. constituye la evaluacin y las dems polticas
sectoriales que se han implementado y las nuevas que se implementan dar lugar a un
proceso de reforma que le confiera a la universidad un nuevo sentido y misin?. Considero
que la universidad argentina requiere, sin desmerecer sus tradiciones, de una nueva misin
en las que las polticas incrementales y sectoriales adquieran significado. Se trata
posiblemente de trabajar sobre la construccin de un consenso entre las universidades y el
Estado que partiendo del fortalecimiento de la autonoma institucional se comprometa con
los objetivos de responsabilidad social y compromiso con la produccin de conocimiento
que hacen al verdadero sentido de la universidad como intelectual colectivo comprometido
con lo universal. Se trata de construir un horizonte de largo plazo que nos permita superar
las fronteras de lo sectorial y la coyuntura que han caracterizado nuestra vida
universitaria.
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[1]
El acta suscrita con el gobierno se orientaba a la elaboracin de una tipologa de universidades
partiendo de la informacin a suministrar por las mismas, con el objetivo de ordenarlas en
trminos de su eficacia y productividad. Al mismo tiempo se enva al Congreso un Proyecto de
Ley Universitaria y otro de Rgimen Econmico Financiero.
[2]
La emergencia de los organismos de evaluacin presentan distintas caractersticas en los
distintos pases lo cual depende bsicamente del tipo de relacin entre la universidad y el Estado
prevaleciente. Mientras que en algunos de ellos el establecimiento de estos organismos a nivel
central suponen un modo de descentralizacin en otros puede suponer un proceso inverso de
centralizacin : Francia y Gran Bretaa pareceran responder a los dos tipo de creaciones
mencionados.
[3]
El componente evaluacin estuvo a cargo del Lic. Carlos Marquis y Vctor Sigal.
[4]
Es necesario sealar que el proyecto fue sostenido como tal pero fue sufriendo modificaciones
fundamentalmente en lo que hace al carcter de la representacin en el mismo : tuvo
originalmente un perfil que acentuaba ms fuertemente la representacin universitaria.
[5]
En el contexto de un nuevo gabinete educativo se crea la Secretara de Polticas Universitarias
a cargo del Lic. Juan Carlos del Bello quien no solo logra jerarquizar administrativamente al
sector sino que adems desarrolla un liderazgo personal que ha sido condicin, de acuerdo a la
experiencia europea, como seala Cerych para la introduccin de reformas en la educacin
superior
[6]
Acuerdo Plenario 50/90 firmado por el CIN en San Juan el que fije la posicin y los principios
de la Universidades de manera mas clara : l. Es necesario que las UNNN y provinciales,
consoliden procesos de evaluacin de la calidad como parte de su planeamiento estratgico , 2)
La evaluacin debe ser institucional e integral, centrndose sobre la calidad universitaria y se
considerarn las funciones de docencia, investigacin, extensin, gestin y servicios ; 3) Los
criterios que guiarn la evaluacin deben surgir de la definicin que se haga de universidad ; )
Los fines de sta se definen como la adquisicin, apropiacin y generacin de conocimientos, su
transmisin , la formacin de profesionales e investigadores con sentido crtico, en el grado y el
posgrado. ;5) Para el cumplimiento de esos fines, las universidades dependen de una serie de
recursos materiales y de una estructura normativa. La evaluacin de las distintas funciones
universitarias debe tener en cuenta dichas determinaciones ; 6) El desarrollo del concepto de
evaluacin en nuestro pas debera apuntar a medir el sentido y la significacin personal y social
de las actividades y las prcticas, y el correlato entre los fines educativos y las necesidades
sociales e histricas de la comunidad argentina ; 7) Requisito indispensable es el de la
Autonoma, porque no tiene capacidad para juzgar quien carece de libertad par existir, opinar y
disentir y , sobre todo, de asumir por s y ante s la responsabilidad conductora de los institutos
que integran el complejo educativo superior ; 8) Debe consensuarse el modelo metodolgico de
evaluacin adecuado a los criterios establecidos ;. 9) La evaluacin debe servir para cambiar y
mejorar y no para castigar. Se realizar en forma permanente, y participativa, creando un sistema
que se retroalimente continuamente ;
10) Es necesario definir criterios que contemplen los caracteres propios de cada universidad. Se
elabora un documento marco en el que se definen los aspectos ; 11) Los indicadores cuantitativos
deben ir acompaados de anlisis cualitativos ; 12) Deben existir dos instancias de evaluacin :
una interna ( en la cual cada universidad decidir sobre la reglamentacin del proceso) y otra
externa ( en la que el CIN reglamentar y elegir a los evaluadores) ; 13) Las universidades se
irn incorporando al proceso de evaluacin de acuerdo con sus posibilidades y en un tiempo
mximo que el CIN establezca ; l3) Calidad son los efectos positivos que las instituciones
proyectan en el medio, a travs de numerosas actividades, imposibles de mensurar, per s
analizar cualitativamente. Hay que considerar cul es el impacto de la universidad y sus efectos
en el desarrollo del medio, no slo para la generacin de graduados de grado y posgrado ; 14)
Son sujetos de la evaluacin las universidades integrantes del CIN . Para las privadas que se
incorporen al sistema, hay que reformular las dimensiones y variables propuestas, dadas las
diferencias que existen entre ambos tipos de universidades
[7]
La nueva poltica se despleg sobre la base de una combinacin de diagnsticos focalizados y
acciones sectoriales, que no permiten distinguir fcilmente las etapas de formulacin de las de
implementacin de las polticas , pero cuya poltica se remite a los principios de
transformacin considerados por el B.M en
Lessons of experience y que se retoman en el del Programa de Reforma de la Educacin
Superior(PRES) . Estos objetivos de poltica son los siguientes : a) promover una mayor
diferenciacin de las instituciones, incluyendo el desarrollo de las universidades privadas ; b)
proveer de incentivos a las instituciones pblicas que diversifiquen la obtencin de recursos
propios, incluyendo aranceles y la vinculacin de financiamiento con desempeo ; c)
redefinicin del rol del gobierno y de la educacin superior ; d) introduccin de polticas que den
lugar a mayor equidad . La adopcin de los principios, la puesta en marcha de muchos de los
proyectos por decreto y la promesa de una Ley permiti a la SPU consensuar el programa de
reforma y acceder a fondos ( l60. 000.000 de dlares) para los distintos proyectos con los que
pudo desplegar su poltica ( Krotsch,l997)
[8]
Estos convenios que se iniciaron en paralelo al fracaso de las negociaciones entre el CIN y el
Proyecto 06 incluy a aproximadamente l5 universidades mayoritariamente identificadas con las
posiciones del gobierno, al mismo tiempo que se realizan convenios con las Asociaciones de
Facultades ( Facultades de Medicina, Afacimera ; Ciencias Agropecuarias, Audeas)
[9]
Ives Meny y Jean Claude Thoenig se proponen clasificar las polticas pblicas desechando la
clasificacin de acuerdo a criterios formales o institucionales, as como aqullos que las
clasifican en funcin de los sujetos a las que se aplican; prefieren referirla a la teora del cambio
sobre las que se basan, lo cual alude a su vez a la naturaleza de la coercin que se introduce en la
relacin entre el Estado y el sujeto. Los autores hablan de cuatro tipos de polticas : distributivas,
constitutivas, reglamentarias y redistributivas; el carcter reglamentarista no se refiere a la
existencia de muchas normas sino al carcter de prohibicin y obligacin que stas asumen y las
denominadas constitutivas se traduce en que la accin pblica define las reglas, las normas, o el
poder, es decir define o interviene en los mecanismos de regulacin de un campo.
[10]
Los miembros de la CONEAU son designados por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta
de los siguientes organismos y en la cantidad que en cada caso se indica : 3 por el Consejo
Interuniversitario Nacional, 1 por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, 1 por la
Academia Nacional de Educacin, 3 por el Senado Nacional, 3 por la Cmara de Diputados de la
Nacin y 1 por el MCyE.
[11]
Folleto institucional de la CONEAU.