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Asociacin Latinoamericana de
Ciencia Poltica, Buenos Aires, 2010.
Midaglia Carmen.
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Polticas Sociales para enfrentar los desafos de la cohesin social. Los nuevos
programas de Transferencias Condicionadas de Renta en Uruguay
Carmen Midaglia 1
Milton Silveira 2
1.- Introduccin
Desde fines de la dcada de los 90 hasta el presente figura en la agenda poltica de los
pases Latinoamericanos el tema de la pobreza y desigualdad social como un serio
riesgo para la sustentabilidad y calidad democrtica del continente.
1
Docente e investigadora del Instituto de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la
Repblica
2
Director del Departamento de M onitoreo del M inisterio de Desarrollo Social, Uruguay.
2
En el rea pblica social, este tipo de cambio se tradujo, en lneas generales, en una serie
de recortes y privatizaciones de los clsicos servicios de seguridad social; desregulaciones
del mercado de empleo formal, y el fomento de tercerizaciones en la provisin de diversos
bienes sociales. (Barba Carlos, 2003).
Simultneamente a esas reformas del ncleo duro de los sistemas de bienestar social
regionales, se impulsaron un conjunto de programas de combate a la pobreza que
pretendan incidir tanto en los tradicionales as como en los recientes procesos de
desafiliacin social que parecan amplificarse en estas latitudes. (PNUD 2005). La
mayora de estas propuestas se gestionaron en las administraciones locales y/o contaron
con su apoyo, y a la vez contemplaron la colaboracin de la sociedad civil organizada,
particularmente las asociaciones sin fines de lucro.
Una primera etapa que comprende desde mediados de la dcada de los 80 hasta los
primeros aos de los 90, prevalecieron propuestas sociales de naturaleza compensatoria y
transitoria, dirigida esencialmente a los sectores sociales de extrema pobreza. (Midaglia
C., 2009)
Una segunda instancia, ya ms avanzado los aos 90, estas medidas tendieron a
modificarse, configurndose como estrategias de cierta permanencia que pretendieron
contemplar la multiplicidad de causas presentes en las situaciones de pobreza. Se
priorizaron diseos de programas organizados en torno a acciones de corte multisectorial
y con operativa local, los que si bien mantuvieron una expresin focalizada, ampliaron su
cobertura incorporando a nuevos segmentos de poblacin con necesidades
socioeconmicas insatisfechas (CEPAL, 2006).
Por ltimo, se constata con la llegada del nuevo siglo una tercera fase en la que este
paquete especfico de proteccin sufre nuevos cambios que supusieron, por una parte,
arraigar los programas de la segunda etapa arriba indicados y, por otra, impulsar una
categora de nuevas iniciativas, que se proyectan como mega intervenciones de alcance
nacional centradas en la Transferencia Condicionada de Renta 3 -TCR- a los hogares
pobres (Serrano C., 2005).
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A modo de ejemplo de este tipo programas en el Cono Sur vale la pena mencionar, Plan Familia en Argentina,
Bolsa Familia en Brasil, Chile Solidario en Chile, y Plan de Equidad en Uruguay
3
adolescentes y que adems poseen una serie de caractersticas que las tornan vulnerables
de acuerdo a un set criterios previamente definidos. Generalmente esa prestacin la
recibe la jefa o cnyuge del hogar a cambio de encargarse de los controles sanitarios y de
la asistencia a los centros educativos de la poblacin menor de edad.
Existen importantes diferencias entre este tipo de estrategia vinculada a la pobreza y las
pertenecientes a los perodos anteriores, identificndose los siguientes aspectos: su
extensa cobertura en tanto medida social focalizada en los estratos carenciados; la amplia
oferta de bienes asociados a las transferencias monetarias tarjeta alimentaria,
capacitacin sociolaboral, etc.-, el fomento en inversin de capital humano en los sectores
ms desfavorecidos de la ciudadana en pos de frenar el ciclo de reproduccin de la
pobreza, y su adscripcin institucional a Secretarias de Estado no tradicionales los
nuevos Ministerios Sociales 4 .
Ms all de estos rasgos genricos de los programas TCR resulta pertinente catalogar
estas polticas pblicas, atendiendo su direccionalidad y pauta de accin, como propuestas
de carcter ambiguo, ya que presentan simultneamente orientaciones en cierto sentido
contrapuestas. Estas nuevas estrategias comparten una serie de rasgos con las propuetas
de corte liberal y a la vez afirman algunos parmetros de naturaleza estrictamente
intervencionista.
La impronta liberal de estas opciones se relaciona con los siguientes aspectos, a saber:
4
ARGENTINA: PLAN FAMILIA 511.000 familias en el 2007, a cargo del M inisterio de Desarrollo Social;
BRASIL: BOLSA FAM ILIA- integrado con FOM E ZERO: 11 millones de hogares 2007. A cargo del M inisterio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome; CHILE SOLIDARIO: Alcanz 268.000 hogares a junio del 2007a travs
del bono de proteccin y egreso, a cargo de M IDEPLAN; URUGUAY: Plan de Equidad tiene como meta de
cobertura alcanzar a 500.000 nios y adolescentes en 2009, coordinado por el M inisterio de Desarrollo Social.
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(v) por ltimo, estas iniciativas se solventan con bajos o moderados costos financieros
-el promedio regional de las mismas se ubica alrededor del 0.30% del PIB anual
de los pases)
(i) la obligacin del Estado de proveer bienes sociales bsicos educacin y salud-
con una relativa presencia territorial para que las contrapartidas estipuladas se
tornen exigibles.
Uruguay cont desde la primera mitad del siglo XX con un extenso sistema de polticas
sociales de de orientacin universal y de amplia cobertura de la poblacin urbana en su
conjunto (Filgueira F., 1998).
Los sindicatos por su parte asumieron un rol protagnico en la bsqueda por ampliar los
beneficios sociales vinculados a la esfera laboral. Cuando la insercin en el mercado de
empleo se produca bajo condiciones de informalidad, entonces la poltica -va las
estrategias clientelares- resolva el tema de la exclusin sectores sociales de los beneficios
de la proteccin.
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Importa destacar que la estrategia de cambio utilizada para la reconfiguracin del sistema
de bienestar se la ha calificado de moderada si se atiende esencialmente las opciones de
polticas sociales adoptadas. No obstante, no hay lugar a duda que el conjunto revisiones
de los servicios sociales pblicos impactaron en el ncleo d uro del tradicional edificio
de proteccin uruguayo. La estructura emergente del sistema de provisin social se la
califica en trminos de hbrida, ya que conviven servicios universales reformulados con
otros de reciente creacin de naturaleza focalizada. A esto se agrega, la incorporacin de
distintas modalidades de instrumentacin de las polticas sociales, alternndose el estado,
la sociedad civil y el mercado en tanto agentes proveedores de bienes sociales. (Midaglia
C., 2009).
En relacin a las nuevas iniciativas sociales, vale destacar la prioridad poltica que ha
otorgado esa Administracin a las situaciones de pobreza y vulnerabilidad social. En esta
rea se han impulsado dos medidas pblicas de distinta envergadura, pese a que las
mismas se caracterizaban por transferir de renta a los hogares carenciados. En este marco,
se inscribe el Plan de Emergencia PANES-, diseado para ejecutarse en un perodo
acotado entre el 2005 al 2007 y posteriormente como una iniciativa de mediano y largo
plazo se ubica el Plan de Equidad.
A esto se agrega, la reforma del sistema de salud que intenta reposicionar al sector
pblico en lo relativo a la regulacin del sistema en su conjunto, as como en el rol de
proveedor de servicios sanitarios. Asimismo, esta reforma se propuso ampliar y mejorar el
acceso de los diversos grupos etarios y socioeconmicos a las distintas modalidades de
atencin previstas pblica, privada y mutual-, al tiempo que enfatiza la atencin en el
primer nivel de salud.
Dicho Plan logr una extensa cobertura alcanzando a 102.353 hogares beneficiarios (el
9,6% del total de hogares del pas), de los cuales en promedio del ao 2007, 71.231
perciban el Ingreso Ciudadano. La prestacin monetaria -el Ingreso Ciudadano- supuso
un gasto pblico moderado de aproximadamente 120 millones de dlares anuales, que
representa el 0,6% del PBI anual (Arim y Vigorito, 2007: 9).
Entre los logros alcanzados por esta iniciativa figura la reduccin a la mitad de la
proporcin de personas en situacin de indigencia y una cierta disminucin de la
cantidad de personas en situacin de pobreza. (Arim y Vigorito, 2007: 12)
Importa sealar que ms all de sus impactos positivos sobre las condiciones de vida de
grupos que presentaban un conjunto de carencias crticas, persisten en la actualidad
situaciones de fuerte vulnerabilidad social, vinculadas prioritariamente a los hogares
con importante presencia de nios y adolescentes.
De los objetivos delineados en esta nueva iniciativa se desprende que los grupos y
sectores de poblacin priorizada son aquellos cuyas condiciones de vida se asocian a la
pobreza.
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La opcin por reformular el sistema de asignaciones familiares se bas en el marcado desbalance generacional que
caracteriza a las situaciones de pobreza, predominando como ya se indic los hogares con nios y adolescentes.
9
Por ltimo, importa mencionar el conjunto de prestaciones pblicas que refuerzan esta
red moderna de asistencia, que consisten Apoyaturas en Alimentacin tarjeta prepaga
asociada a los hogares de mayores deprivaciones econmicas beneficiarios de AFAM-;
Programas de Participacin Juvenil; Empleo estrategias de empleo protegido,
recalificacin laboral y cooperativas sociales; etc. (Plan de Equidad, 2007: 27)
Interesa sealar que en ao 2008 caracterizado por un significativo crecimiento del PIB
del pas se destin para la puesta en prctica de este Plan 70 millones de dlares,
equivalente al 0,3% del PBI anual. (Informe Econmico Rendicin de Cuentas, 2007).
Esa transferencia monetaria se dirige a la franja etaria menor de 18 aos que presenta
una serie de atributos que la convierte en vulnerable, segn una serie de criterios ya
probados en diversos programas de combate a la pobreza relativos a las caractersticas
de los hogares de pertenencia de esa poblacin.
El instrumento que se adopt para ajustar esta prestacin fue el ndice de Precios al
Consumo IPC- con el un doble propsito: por un lado, para mantener temporalmente
su poder adquisitivo, y por otro, como una medida contracclica que limite la prdida
de bienestar en los perodos de crisis econmica. (Arim R., Cruces G. y Vigorito A.,
2009: 22)
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En el mes de julio de 2009 las nuevas AFAM haban alcanzado a 370.630 nios y adolescentes. La distancia entre
la meta de cobertura planteada y la alcanzada se explica por un conjunto variado de factores, entre los que figuran: (i)
problemas legales relativo a problemas con la tenencia legal de esta los nios y adolescentes por parte de los adultos,
(ii) falta de documentos de identificacin civil de una proporcin de ese grupo dificultad en fase de resolucin-, (iii)
disminucin de los ndices de pobreza y por ende de poblacin en situacin de vulnerabilidad socioeconmica y (iv)
problemas de informacin sobre el nuevo Rgimen de Asignaciones Familiares. (Entrevista en profundidad con
autoridades del M IDES).
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amplio espectro de partidos polticos. Interesa anotar, que el cmulo de crticas pblicas
que desat el Plan de Emergencia, y en particular su transferencia de renta Ingreso
Ciudadano-, no se trasladaron a la nueva prestacin monetaria del Plan de Equidad el
rgimen renovado de AFAM-, pese a cumplir con funciones similares y estipular
condicionalidades de igual naturaleza que la anterior. Este cambio de actitud poltica
parece indicar que el sistema de asignaciones familiares tiene una arraigada aceptacin
en la cultura poltica uruguaya. Por esta razn, no es desatinado considerar, que ms all
de la intencionalidad del gobierno de permanencia de esta iniciativa especfica y del
Plan que la enmarca, la misma tiene grandes chances de consolidarse en un dispositivo
durable de apoyo para enfrentar las situaciones de vulnerabilidad social.
Es posible afirmar que la primera versin de la poltica de AFAM fue producto de una
anticipacin del Estado y del sistema poltico en lugar de una conquista del movimiento
sindical. Esa anticipacin pblica se respaldada en una serie de creencias polticas sobre
la necesidad de procreacin y el consiguiente aumento en el tamao de la poblacin, as
como tambin en la responsabilidad moral del bread winner con los dependientes
familiares. De modo general, esta prestacin pareci responder a un proyecto poltico
sobre el tipo de sociedad que se pretenda instaurar, en la que primara niveles
aceptables de integracin social y redistribucin socioeconmica, en el marco de una
expansin de la industria manufacturera y de la instrumentacin del modelo de
sustitucin de importaciones.
Por esta razn, desde su origen esta compensacin salarial, pese a inscribirse en el
sistema de seguridad social se formul estableciendo condicionalidades a los hijos de
los trabajadores relativas a la asistencia regular a los centros de educacin bsica. De
esta forma, las AFAM tambin contribuan con el cumplimento efectivo de una serie de
normas constitucionales vigentes en el pas sobre la obligatoriedad de la enseanza
pblica formal para la poblacin infantil.
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La iniciativa leg islativa de la creacin de Cajas de Co mpensacin de las Asignaciones Familiares
dedica una parte importante a lo que se titula co mo Un problema gravsimo. En este captulo se exp lica
la necesidad de otorgar esa transferencia monetaria en un pas caracterizado por la baja tasa de natalidad.
El potencial pelig ro de desaparicin de la sociedad uruguaya fue planteado exp lcitamente por el
parlamento. (Cmara de Representantes, 1943:180)
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Si bien se carece de evaluaciones de los efectos de las Asignaciones Familiares sobre la tasas de
fecundidad nacional, los ind icadores demogrficos no presentaron un cambio de la tendencia hasta el
presente, dejando en evidencia que este instrumento no oper como incentivo econmico a la natalidad.
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Ahora bien, ms all de los cambios organizativos reseados, esta prestacin ampli
sucesivamente su cobertura a distintas categoras de trabajadores, dando lugar al tpico
proceso de universalizacin de derechos sociales. En ese proceso, se identifican fases
histricas en la que predomin una ciudadana regulada, en la medida que un conjunto
de grupos laborales no se encuentran contemplados en la recepcin de este tipo bien
social. (Dos Santos, W., 1987)
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El Acto Institucional N9 del ao 1979 decreta la supresin del Co nsejo Central del rgimen de AFAM
vigente en ese perodo.
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El sistema pblico de asignaciones familiares se dise emulando el rgimen del sector privado en
cuanto a beneficiarios, montos y condicionalidades. Sin embargo, ambos regmenes hasta el presen te no
han sido unificados .
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Cabe agregar, otros tpicos de cierta importancia poltica que consider ese nuevo
Decreto-Ley, relativos, por una parte, a expandir el universo de cobertura del servicio,
y por otra, a incorporar mayores exigencias en torno a las contraprestaciones
establecidas. Es as, que se extiende la edad lmite para recibir la transferencia hasta los
18 aos sin considerar su condicin fsica y/o psquica, y a la vez se incluyen a las
embarazadas desde el inicio del perodo de gestac in. De esta manera, se expandieron
las condicionalidades de tipo educativo, contemplando el ciclo secundario completo
medio y superior- y se agregaron controles sanitarios y de salud para las mujeres
grvidas.
Por ltimo, como ya se detall, con el Plan de Equidad, en diciembre del 2007 se
introdujo la ltima modificacin del rgimen de AFAM y de alguna manera se
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El rgimen tradicional de jubilaciones, organizado en base a los criterios de reparto econmico-
financiero y de solidaridad intergeneracional, administrado esencialmente por el Estado, fue sustituido en
1996 por otro de naturaleza mixta, en la que conviven un pilar pblico de reparto y solidaridad y otro
privado de capitalizacin indiv idual.
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Los hogares de menores recursos indicados por la ley no se definen en el cuerpo de la norma, sino a
partir de un u mbral de ingresos que establece y reglamente el Poder Ejecutivo.
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Los hogares de menores recursos indicados por la ley no se definen en el cuerpo de la norma, sino a
partir de un u mbral de ingresos que establece y reglamente el Poder Ejecutivo.
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Los resultados alcanzados a partir de la serie de reformas que fue objeto esta
transferencia de renta dan lugar a distintas interpretaciones. En trminos de cobertura,
como lo muestra el siguiente cuadro, las tres ltimas variaciones o Leyes aprobadas
ampliaron sensiblemente el universo de beneficiarios, incorporando cerca de 200.000
receptores nuevos pertenecientes a hogares del sector informal de empleo y adems
logr cubrir al 80% de la poblacin joven del quintil mas pobre de la estructura
socioeconmica. Sin embargo, esa expansin de cobertura no se ha traducido en un
impacto significativo en la incidencia de las situaciones de indigencia y menos an en
las de pobreza.
Cuadro No 1
Evolucin de la cobertura de las AFAM
Ao Cantidad de nios
y adolescentes
1991 552,817
1992 554,167
1993 534,188
1994 535,008
1995 485,752
1996 473,256
1997 488,326
1998 481,058
1999 477,114
2000 527,917
2001 493,010
2002 508,222
2003 523,355
2004 582,828
2005 635,989
2006 657,219
2007 664,985
2008 679,085
Fuente: MIDES, Un idad de Seguimiento en base a informacin del BPS.
No obstante, emerge otra lectura posible de los cambios del rgimen de AFAM, relativa
a la reestructuracin del sistema de asistencia pblica y la readecuacin de instrumentos
clsicos de proteccin en la bsqueda de cumplir con otros cometidos sociales. Es as
que la ltima modificacin de ese sistema y su inclusin en el Plan de Equidad, supuso
el reconocimiento pblico de necesidades socioeconmicas especficas de grupos de
poblacin y el acuerdo poltico en disear un dispositivo permanente para abordarlas de
manera particular pero utilizando tpicos mecanismos asociados a bienes de corte
universal las AFAM- de forma de limitar el efecto estigmatizante de las polticas
sociales focalizadas.
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Resulta adecuado afirmar que las sucesivas transformaciones que ha sufrido el rgimen
de Asignaciones Familiares desde las dcada del 40 a nuestro das pone en evidencia el
esfuerzo poltico por adaptar el sistema a los nuevos riesgos sociales. La bsqueda
permanente por ampliar su cobertura se asemeja a un proceso en el que se pretende
instalar un bien pblico que se asimila a un derecho social. A su vez, el cambio
procesado por esta prestacin en relacin al sector pblico de pertenencia del mbito
laboral hacia la pobreza- pone de manifiesto importantes modificaciones en la
orientacin de esta poltica pblica.
Por esta razn, si bien las distintas formulaciones de las AFAM estipularo n una serie de
condicionalides referidas al consumo de bienes pblicos bsicos como la educacin y la
salud, la funcin sociopoltica que se pretenda que ellas desempearan era diferente. En
las versiones en que las Asignaciones se vinculaban con el empleo formal, las
obligaciones planteadas contribuan a asegurar una sociedad civilizada y garantista,
dinmica econmicamente, con mecanismos comunes y por ende universales de
socializacin de los segmentos jvenes de poblacin. De ah que algunos de los
fundamentos originales de esta transferencia relativos al aumento de la natalidad se
asociaban, de alguna manera, al proyecto de una nacin moderna, con una ma no obra
joven, educada y un mercado de empleo en expansin.
Para cerrar, este tema importa anotar, que el tratamiento descontextualizado de las
contrapartidas, no hace ms que ideologizar los debates polticos y acadmicos sobre
las polticas sociales, y no facilita la comprensin del papel poltico que ellas cumplen
en los distintos contextos socioeconmicos de referencia.
formales, de los
usufructuarios
del seguro de
desempleo, de
los hijos de
jubilados y
pensionistas, de
los vendedores
de diarios y
revistas, y de
los pequeos
productores
rurales.
Tamb in se
amp lia la edad
de recepcin el
beneficio hasta
los 18 aos que
continan los
estudios y no
solamente por
su condicin de
discapacidad.
Ley 17.139 1999 Subsidio a la Asistencia Inicio de Nios y
pobreza separada Social inversin en adolescentes de
del mbito laboral Tradicional capital hu mano hogares pobres
prestaciones
sociales
dispersas y
frag mentadas-
Ley No 2003 Subsidio a la Asistencia Inversin en Se especifica y
17.748 pobreza separada Social capital hu mano amp lia la
del mbito laboral Tradicional cobertura hacia
prestaciones los hogares
sociales pobres
dispersas y
frag mentadas-
Ley No 2008 Subsidio a la Inicio de la Inversin en Ampliacin de
18.227 pobreza articulado Asistencia capital hu mano cobertura de los
con el mbito Social moderna hogares pobres
laboral proceso de se proyecta la
articulacin de totalidad del 1er
las prestaciones quintil y parte
sociales de del 2do-
similar
naturaleza-
Fuente: elaboracin propia
Resulta evidente que el abordaje aislado de este tipo prestaciones sociales as como el
de otras, no permite vislumbrar su contribucin general en el campo de la proteccin
social nacional y fundamentalmente el rol que juegan el universo de iniciativas en el
fomento de la cohesin social en nuestros pases.
conjunto y en ese marco intentar identificar el lugar que ocupan las transferencias
monetarias en la orquestacin de una Red Moderna de Asistencia Social.
En este sentido, sera correcto considerar que el Plan de Equidad uruguayo con sus
variados programas, entre ellos el de transferencias monetarias, favorece el proceso de
integracin social, no tanto por sus impactos socioeconmicos inmediatos, sino porque
se lo concibi como un componente especfico y a la vez que complementario del
esquema de bienestar vigente.
De esta forma, el mencionado Plan comparte instrumentos de proteccin con el resto del
sistema y tambin ha iniciado un proceso de constitucin de nexos institucionales con
una amplia gama de servicios pblicos, permitiendo as que los ciudadanos de acuerdo a
sus circunstancias particulares, tengan la posibilidad de transitar en las distintas partes
del sistema de proteccin y contar con apoyaturas pblicas. No obstante ello, el propio
proceso, si bien incipiente de implementacin del Plan, an dista de haber encontrado
los enganches institucionales que hagan efectivo el transito mencionado.
Adicionalmente se deber enfrentar un desafo superior de continuidad de la estrategia
derivada de la transicin de gobierno fruto de las elecciones nacionales de 2009.
6.- Bibliografa
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Dos Santos, Wanderley, (1987); Cidadana e Justicia. Ed. Campus, Rio de Janeiro.
Gough, I.; Wood, G. (). Welfare regimes: Linking Social Policy to Social
Development. Mimeo?
Midaglia, Carmen, (2009); Los procesos de reforma social y sus impactos poltico-
institucionales. El caso uruguayo. Ponencia presentada al 53 Congreso Internacional
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Riella, Alberto; Hein, Pablo; Mascheroni, Paola; Sosa, Ana (2007); Informe de
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