Manual Del Procedimiento Administrativo General Christian Guzmán Napurí

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Christian Guzmn Napur
2013
Instituto
Pacfico
Autor:
Primera Edicin - Junio 2013
Copyright 2013 : Instituto Pacfico S.A.C.
Diseo, Diagramacin y Montaje:

Luis Ruiz Martnez
Georgina Condori Choque
Ricardo De la Pea Malpartida
Pedro Luis Miranda De la Cruz
Billy Solano Anchante
Edicin a cargo de : Instituto Pacfico S.A.C. - Ao 2013

para su sello editorial Pacfico Editores
Jr. Castrovirreyna N 224 - Brea
Central: 332-5766
E-mail: preprensa@aempresarial.com
Tiraje: 3,500 ejemplareses
Registro de Proyecto Editorial : 11501051300442

ISBN : 978-612-4118-59-3
Hecho el Depsito Legal en la
Biblioteca Nacional del Per N : 2013-07802
Impresin a cargo de: Pacfico Editores S.A.C.

Central: 330-3642
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CHRISTIAN GUZMN NAPUR
CAP. I
Introduccin
La adecuada regulacin del funcionamiento de la Administracin Pblica, as

como de la tramitacin del procedimiento administrativo es de importancia me- CAP. II
dular para el derecho pblico en general y el derecho administrativo en particular.

Ello porque la reglamentacin de dichas materias debe asegurar la obtencin de
este delicado equilibrio que debe existir entre los intereses de los administrados
y el llamado inters general, concepto este ltimo que tiende a identificarse con
los de inters pblico o bien comn, y que consiste en aquello que beneficia
favorablemente a la colectividad en su conjunto. Preferimos emplear el trmino
inters general, que es el que permite definir mejor cmo es que debe emplearse
el derecho administrativo. CAP. III
En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funcionamiento de la

Administracin Pblica y del procedimiento administrativo es muy clara, puesto
que se pretende establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de
la Administracin Pblica sirva para la proteccin del inters general, buscando
de esta manera al mismo tiempo garantizar los derechos e intereses de los
administrados, y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general1.
Ello se ha hecho an ms evidente con la promulgacin de la Ley N. 29060, Ley
del Silencio Administrativo; as como del Decreto Legislativo N. 10292, de ms CAP. IV
reciente data, y que modifica ambas normas legales, con la finalidad de mejorar
la regulacin que estas contienen, con resultados ms bien mixtos, como vamos
a acreditarlo en el presente trabajo.
En consecuencia, el derecho administrativo se encuentra ante la desaparicin
de un paradigma, que es el de la preferencia del inters general sobre los inte-
reses de los administrados, que permite que dichos intereses sean tutelados de
manera simultnea por la Administracin Pblica; a travs del sometimiento de
esta a los principios propios del Estado de derecho. CAP. V
1 Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artculo III.- Finalidad
La presente Ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para que la ac-
tuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters general, garantizando
los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional
y jurdico en general.
2 Decreto Legislativo emitido al amparo de la Ley N. 29157, que delega en el Poder Ejecu- CAP. vi
tivo la facultad de legislar sobre materias especficas, con la finalidad de facilitar la imple-
mentacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos y su Protocolo de
Enmienda.
INSTITUTO PACFICO 5
Originalmente, la Administracin Pblica en especial, aquella ms influida

por la corriente europeo-continental del derecho pblico gozaba de amplias
CAP. I
facultades, que le permitan un dominio ms o menos claro sobre los adminis-
trados, como la potestad reglamentaria o la autotutela, entre otros. Este dominio
originaba, en no pocas oportunidades, que la Administracin actuara sin tomar
en cuenta los derechos e intereses de los particulares, comportndose entonces
de manera arbitraria3. Como resultado, el derecho administrativo deba otorgar
ciertas prerrogativas especiales a los particulares que les permitan cierto equili-
brio respecto a las facultades de subordinacin que mostraba la Administracin.
En primer trmino, debe tenerse en cuenta un principio tan importante como el de
CAP. II la Primaca de los Derechos Fundamentales, nacido en los albores del constitu-
cionalismo moderno y componente primordial de lo que conocemos como Estado
de Derecho. Esta primaca implica, por lo menos para el sistema democrtico
liberal moderno, que los derechos fundamentales deben ser preferidos sobre
cualquier otro bien jurdico que no goce de dicha categora4. Ello evidentemente
no puede ser desconocido por el accionar de las entidades pblicas.
Por otro lado, es evidente que la Administracin Pblica tiene como finalidad
primordial la satisfaccin del inters general, a travs de los mecanismos que el
CAP. III ordenamiento jurdico le facilita. La funcin administrativa constituye, como vere-
mos seguidamente, la plasmacin de dicha bsqueda de tutela de los intereses
de la colectividad, que es como se define al inters general; cuya definicin no es
obvia, sino que requiere de una construccin jurdica. Esta resulta ser la funcin
ms amplia que se utiliza en la esfera pblica, que adems no se restringe al
Estado, sino que incluso puede ser ejercida por los particulares.
Sin embargo, la funcin que venimos describiendo debe regularse adecuada-
mente, a fin de establecerse de manera acorde con el ordenamiento jurdico
CAP. IV propio del Estado de derecho. el derecho administrativo, como rama del derecho
pblico interno, est compuesto por normas jurdicas que regulan la actividad
administrativa del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente administrativa del
Poder Judicial, del Poder Legislativo, los organismos constitucionales autnomos,
los entes descentralizados territorialmente gobiernos locales y regionales y
los entes pblicos no estatales. Es su tarea arbitrar los cauces jurdicos nece-
sarios para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realizacin de
los intereses comunitarios, pero con respeto a los intereses y derechos de los
CAP. V
particulares.
Adems, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de la Adminis-
tracin Pblica y el procedimiento administrativo, propende al bienestar general,
puesto que permite que el administrado acceda con mayor facilidad y por ende,
3 Un texto de especial importancia para entender esto es Gonzlez Prez, Jess, Administra-
cin pblica y libertad, UNAM, Mxico D.F., 2006.
4 Sobre el particular: Laporta, Francisco, Sobre el concepto de derechos humanos, en Doxa
CAP. VI
4, Universidad de Alicante, Alicante, 1987, pp. 36 y ss.; Rawls, John, Teora de la justicia,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1995, pp. 67-69. Tambin: Guzmn Napur, Chris-
tian, El principio de preferencia por los derechos fundamentales: un intento de fundamenta-
cin lgica, en Revista Jurdica del Per, N. 27, Trujillo, 2001.
6 Introduccin
a un menor costo a la Administracin Pblica. Ello a su vez permite reducir la

informalidad, que genera desarrollo econmico y social, en especial en un pas
en el cual la ausencia de formalidad es muy alta, que mpide la incorporacin a CAP. I
la legalidad de un conjunto muy alto de personas, naturales y jurdicas.
Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, as como sus
normas conexas, consagra principios de aplicacin inmediata, no solo al proce-
dimiento administrativo como tal, sino tambin a todo el Derecho Administrativo
en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel del principio del debido proce-
dimiento tributario directo del derecho al debido proceso en sede administra-
tiva, el principio de impulso de oficio, el principio de razonabilidad, el principio
de imparcialidad, el principio de informalismo o el principio de presuncin de CAP. II
veracidad.
Finalmente, la Administracin debe adecuarse al denominado principio de legali-
dad. En el Estado de derecho se ubica a la Administracin como esencialmente
ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin5. Es una
Administracin sometida al Derecho y, aunque est habilitada para dictar reglas
generales, estas estn subordinadas a la ley6. El principio de legalidad es el pivote
del derecho administrativo y del derecho pblico en general, dado que sin el
mismo toda la normativa administrativa, as como la doctrina sobre el particular, CAP. III
careceran por completo de razn de ser.

Las normas administrativas, y en especial la Ley de Procedimiento Administrativo
General, regulan el accionar de la Administracin Pblica sobre la base de princi-
pios generales; establecen una adecuada regulacin de un elemento bsico en el
derecho pblico que es el acto administrativo; sealan una amplia normatividad
sobre el propio procedimiento administrativo, su iniciacin, ordenamiento, instruc-
cin, terminacin y la ejecucin de las resoluciones administrativas, al amparo
del principio de ejecutoriedad. Asimismo, la Ley precisa importantes preceptos CAP. IV
respecto a los procedimientos de revisin que realiza la Administracin, operen

estos a pedido de parte o de oficio.
Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo General regula de manera
general procedimientos especiales de particular importancia en la Administracin
Pblica moderna, como son el procedimiento trilateral y el procedimiento san-
cionador. Finalmente, la norma materia de estudio establece normativa precisa
CAP. V
5 Sobre el particular es pertinente ver: Beladiez Rojo, Margarita, La vinculacin de la Admi-

nistracin al derecho, en Revista de Administracin Pblica, N. 153, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 2000.
6 Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General:
Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes prin-
cipios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Adminis-
trativo:
1.1. Principio de legalidad. Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la CAP. vi
Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
(...).
INSTITUTO PACFICO 7
correspondiente a la responsabilidad de la Administracin Pblica desterrando

definitivamente aquella concepcin monrquica que pretenda asegurar que el
CAP. I
Estado no era susceptible de cometer errores y respecto a la responsabilidad
del personal que trabaja para ella.
Finalmente, la celebracin del Acuerdo de Promocin Comercial con los Estados
Unidos ha dado lugar a la emisin de un conjunto de decretos legislativos al
amparo de la Ley N. 29157, destinados a implementar dicho acuerdo tambin
llamado Tratado de Libre Comercio o TLC entre los que se encuentra el De-
creto Legislativo N. 1029, pero que tambin incluye normas que han modificado
sustancialmente el funcionamiento de la Administracin Pblica en su conjunto,
CAP. II hecho que evidentemente no puede ser dejado de lado. Dichas modificaciones
incluyen la regulacin de diversos sistemas administrativos, normas sectoriales
en diversas materias, la reforma de normas procesales particularmente las
referidas al proceso contencioso administrativo e incluso la reforma de la es-
tructura y funciones de la Administracin Pblica.
En este orden de ideas, el presente trabajo tiene por finalidad hacer posible un
anlisis de los temas generales relativos al funcionamiento y estructura de la
Administracin Pblica, as como las instituciones jurdicas que conforman el
CAP. III estudio del procedimiento administrativo, en el marco de las diversas normas
legales de la materia, en especial la Ley de Procedimiento Administrativo General
y la Ley del Silencio Administrativo. La perspectiva del estudio es amplia, puesto
que incluye no solo la doctrina y la jurisprudencia ms importante sobre el parti-
cular, sino adems el apoyo de otras ramas del saber humano, como la gestin
pblica de especial relevancia para determinar jurdicamente la organizacin
de la Administracin, la ciencia poltica, la economa, e incluso, la filosofa
poltica y la sociologa.
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
8 Introduccin
ABREVIATURAS Y NORMAS
CITADAS EN ESTa obra CAP. I
CAP Cuadro para Asignacin de Personal.

CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico.
CIAEF Comisin Interministerial de Asuntos Econmicos y Financieros.
CIAS Comisin Interministerial de Asuntos Sociales.
COES Comit de Operacin Econmica del Sistema Elctrico Interconectado Nacional
(ver Ley N 28832).
COSEP Consejo Superior del Empleado Pblico.
DCF Disposicin Complementaria Final. CAP. II
D. Leg. N 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Pblico (24 de marzo de 1984).
D. Leg. N 604 Ley de Organizacin y Funciones del Instituto Nacional de Estadstica e Infor-
mtica (3 de mayo de 1990).
D. Leg. N 728 Ley de Fomento del Empleo (12 de noviembre de 1991).
D. Leg. N 757 Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (13 de noviembre de
1991).
D. Leg. N 776 Ley de Tributacin Municipal (31 de diciembre de 1993).
D. Leg. N 955 Decreto Legislativo que regula la Descentralizacin Fiscal (5 de febrero de 2004).
D. Leg. N 969 Modifican el Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario aprobado por Decreto
CAP. III
Supremo N 135-99-EF y modificatorias (24 de diciembre de 2006).
D. Leg. N 1014 Decreto Legislativo que establece medidas para propiciar la inversin en materia
de servicios pblicos y obras pblicas de infraestructura (16 de mayo de 2008).
D. Leg. N 1017 Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado (4 de junio
de 2008).
D. Leg. N 1023 Decreto Legislativo que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del
sistema administrativo de gestin de recursos humanos (21 de junio de 2008).
D. Leg. N 1024 Decreto Legislativo que crea y regula el cuerpo de gerentes pblicos (21 de junio
de 2008).
D. Leg. N 1029 Decreto Legislativo que modifica la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral - Ley N 27444 y la Ley del Silencio Administrativo - Ley N 29060 (24 de
junio de 2008). CAP. IV
D. Leg. N 1031 Decreto Legislativo que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del
Estado (24 de junio de 2008).
D. Leg. N 1033 Ley de organizacin y funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Com-
petencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual - Indecopi (25 de junio
de 2008).
D. Leg. N 1034 Ley de Represin de Conductas Anticompetitivas (25 de junio de 2008).
D. Leg. N 1044 Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Represin de la Competencia Desleal
(26 de junio de 2008).
D. Leg. N 1057 Decreto Legislativo que regula el rgimen especial de contratacin administrativa
de servicios (28 de junio de 2008).
CAP. V
D. Leg. N 1067 Decreto Legislativo que modifica la Ley N 27584, Ley que regula el proceso
contencioso administrativo (28 de junio de 2008).
D. Leg. N 1068 Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica del Estado (28 de junio de
2008).
D. Leg. N 1071 Decreto Legislativo que norma el arbitraje (28 de junio de 2008).
D. Leg. N 1088 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional
de Planeamiento Estratgico (28 de junio de 2008).
D. Leg. N 1091 Decreto Legislativo que promueve los servicios especializados en elaboracin
de estudios de preinversin y evaluacin de proyectos de inversin pblica, y
que modifica la Ley N 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica
(28 de junio de 2008).
D. Ley. N 17537 De la Representacin y Defensa del Estado en Juicio (27 de marzo de 1969). CAP. vi
Derogado por el Decreto Legislativo N 1068 (28 de junio de 2008).
D. Ley. N 20316 Ley Orgnica del Instituto Nacional de Administracin Pblica (12 de diciembre
de 1973).
INSTITUTO PACFICO 9
D. Ley. N 25650 Crean el Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Pblico (12 de agosto de 1992).
D. Ley. N 25868 Ley de Organizacin y Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Compe-
tencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual - Indecopi (24 de noviembre
CAP. I
de 1992).
D. Ley. N 26111 Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (30 de diciembre
de 1992). Derogada por el num. 1 de la 6 DCF de la Ley N 27444 (11 de abril
de 2001).
D.S. N 070-89-PCM Reglamento de la Ley de Simplificacin Administrativa (2 de setiembre de 1989).
Derogado por el num. 2 de la 6 DCF de la Ley N 27444 (11 de abril de 2001).
D.S. N 005-90-PCM Aprueban el Reglamento de la Carrera Administrativa (18 de enero de 1990).
D.S. N 002-94-JUS Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Ad-
ministrativos (31 de enero de 1994). Derogado por el num. 1 de la 6 DCF de la
Ley N 27444 (11 de abril de 2001).
D.S. N 003-97-TR Texto nico Ordenado del D. Leg. N 728, Ley de Productividad y Competitividad
Laboral (27 de marzo de 1997).
CAP. II
D.S. N 034-2001-PCM Establecen procedimientos mediante los cuales el FONAFE delimita y autoriza
el desarrollo de actividades empresariales que con carcter subsidiario realiza
el Estado (18 de julio de 2001).
D.S. N 088-2001-PCM Establecen disposiciones aplicables a las Entidades del Sector Publico para
desarrollar actividades de comercializacin de bienes y servicios y efectuar los
cobros correspondientes (14 de diciembre de 2007).
D.S. N 066-2003-PCM Fusionan la Subjefatura de Informtica del Instituto Nacional de Estadstica
e Informtica - INEI y la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de su
Secretara de Gestin Pblica (28 de junio de 2003).
D.S. N 043-2003-PCM Aprueban Texto nico Ordenado de la Ley N 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica (24 de abril de 2003).
CAP. III
D.S. N 043-2004-PCM Aprueban lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Cuadro para Asig-
nacin de Personal - CAP de las Entidades de la Administracin Pblica (18 de
junio de 2004).
D.S. N 033-2005-PCM Aprueban Reglamento de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica (19
de abril de 2005).
D.S. N 043-2006-PCM Lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Reglamento de Organizacin
y Funciones - ROF por parte de las entidades de la Administracin Pblica (26
de julio de 2006).
D.S. N 027-2007-PCM Define y establece las Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las
entidades del Gobierno Nacional (25 de marzo de 2007).
D.S. N 079-2007-PCM Decreto Supremo que regula la fiscalizacin posterior aleatoria de los procedi-
CAP. IV mientos administrativos por parte del Estado (14 de diciembre de 2007).
D.S. N 096-2007-PCM Decreto Supremo que regula la fiscalizacin posterior aleatoria de los procedi-
mientos administrativos por parte del Estado (14 de diciembre de 2007).
D.S. N 075-2008-PCM Reglamento del Decreto Legislativo N 1057, que regula el rgimen especial de
contratacin administrativa de servicios (25 de noviembre de 2008).
D.S. N 064-2010-PCM Decreto Supremo que aprueba la metodologa de determinacin de costos
de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad
comprendidos en los Textos nicos de Procedimientos Administrativos de las
Entidades Pblicas, en cumplimiento del numeral 44.6 del artculo 44 de la Ley
N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (5 de junio de 2010).
D.S. N 007-2011-PCM Decreto Supremo que aprueba la Metodologa de Simplificacin Administrativa
CAP. V y establece disposiciones para su implementacin, para la mejora de los pro-
cedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad (28 de enero
de 2011).
D.S. N 023-2011-PCM Reglamento de la Ley N 29622, Reglamento de infracciones y sanciones para
la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos
por los rganos del Sistema Nacional de Control (18 de marzo de 2011).
D.S. N 004-2013-PCM Aprueba la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica (9 de enero
de 2013).
D.U. N 020-2006 Dictan Normas de Austeridad y Racionalidad en el Gasto Pblico (12 de agosto
de 2006).
D.U. N 099-2009 Establecen como das hbiles para el cmputo de determinados plazos admi-
CAP. VI nistrativos a los das sbados, domingos y feriados no laborables (22 de octubre
de 2009).
FAG Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Pblico.
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado.
10 Introduccin
INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica.

INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Proteccin de la Propiedad
Intelectual.
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. CAP. I
Ley Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N 27444, de 11 de abril de
2001).
Ley N 23733 Ley Universitaria (17 de diciembre de 1983).
Ley N 24041 Servidores pblicos contratados para labores de naturaleza permanente, que
tengan ms de un ao ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni
destituidos sino por causas previstas en el Captulo V del Decreto Legislativo
N 276 y con sujecin al procedimiento establecido en l (28 de diciembre de
1984).
Ley N 25035 Ley de Simplificacin Administrativa (11 de junio de 1989). Derogada por el num.
2 de la 6 DCF de la Ley N 27444 (11 de abril de 2001).
Ley N 25323 Ley que crea el Sistema Nacional de Archivos (11 de junio de 1991). CAP. II
Ley N 26507 Declaran en disolucin al Instituto Nacional de Administracin Publica (20 de julio
de 1995).
Ley N 26520 Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo (8 de agosto de 1995).
Ley N 26960 Ley que establece normas de regularizacin de la situacin del personal de la
Sanidad de la Polica Nacional (30 de mayo de 1998). Declarado inconstitucional
en parte por la STC N 004-2000-AI/TC, de 15 de junio de 2001).
Ley N 26979 Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva (23 de setiembre de 1998). TUO
aprobado por el Decreto Supremo N 018-2008-JUS (6 de diciembre de 2008).
Ley N 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (28 de junio de 2000).
Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General (11 de abril de 2001).
Ley N 27584 Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo (7 de diciembre de 2001). CAP. III
Ley N 27658 Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (30 de enero de 2002).
Ley N 27685 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica (23 de julio de 2002).
Ley N 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin (20 de julio de 2002).
Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica (23 de julio de 2002).
Ley N 27803 Ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas
por las Leyes N 27452 y N 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos
efectuados en las Empresas del Estado sujetas a Procesos de Promocin de
la Inversin Privada y en las entidades del Sector Pblico y Gobiernos Locales
(29 de julio de 2002). CAP. IV
Ley N 27815 Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica (13 de agosto de 2002).
Ley N 27867 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (18 de noviembre de 2002).
Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades (27 de mayo de 2003).
Ley N 28032 Ley de eliminacin de barreras burocrticas en favor de la competitividad de los
agentes econmicos (19 de julio de 2003).
Ley N 28112 Ley marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico (28 de noviembre
de 2003).
Ley N 28165 Ley que modifica e incorpora diversos artculos a la Ley de Procedimiento de
Ejecucin Coactiva N 26979 (10 de enero de 2004).
Ley N 28175 Ley Marco del Empleo Pblico (19 de febrero de 2004).
CAP. V
Ley N 28237 Cdigo Procesal Constitucional (31 de mayo de 2004).
Ley N 28245 Ley marco del sistema nacional de gestin ambiental (8 de junio de 2004).
Ley N 28274 Ley de incentivos para la integracin y conformacin de regiones (9 de julio de
2004).
Ley N 28522 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional
de Planeamiento Estratgico - CEPLAN (25 de mayo de 2005). Derogado por
el Decreto Legislativo N 1088 (28 de junio de 2008).
Ley N 28611 Ley General del Ambiente (15 de octubre de 2005).
Ley N 28716 Ley de Control Interno de las entidades del Estado (18 de abril de 2006).
Ley N 28832 Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generacin Elctrica (23 de julio
de 2006). CAP. vi
Ley N 28996 Ley de eliminacin de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversin privada
(4 de abril de 2007).
Ley N 29060 Ley del Silencio Administrativo (7 de julio de 2007).
INSTITUTO PACFICO 11
Ley N 29091 Ley que modifica el prrafo 38.3 del Artculo 38 de la Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, y establece la publicacin de diversos
dispositivos legales en el Portal del Estado Peruano y en portales institucionales
(26 de setiembre de 2001).
CAP. I
Ley N 29157 Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas ma-
terias relacionadas con la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial
Per - Estados Unidos, y con el apoyo a la competitividad econmica para su
aprovechamiento (20 de diciembre de 2007). Esta norma ya no forma parte del
ordenamiento vigente, segn el artculo 5 de la Ley N 29477, de 18 de diciembre
de 2009).
Ley N 29158 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (20 de diciembre de 2007).
Ley N 29325 Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (5 de marzo
de 2009).
Ley N 29555 Ley que implementa la incorporacin progresiva de las plazas y presupuesto de
los rganos de Control Institucional a la Contralora General de la Repblica
CAP. II (13 de julio de 2010).
Ley N 29571 Cdigo de proteccin y defensa del consumidor (2 de setiembre de 2010).
Ley N 29622 Ley que modifica la Ley Nm. 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica, y ampla las facultades en el
proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional
(7 de diciembre de 2010).
Ley N 29806 Ley que regula la contratacin de personal altamente calificado en el Sector
Pblico y dicta otras disposiciones (24 de noviembre de 2011).
Ley N 29849 Ley que establece la eliminacin progresiva del Rgimen Especial del Decreto
Legislativo 1057 y otorga derechos laborales (6 de abril de 2012).
Ley N 29873 Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017 que aprueba la Ley de Contrata-
CAP. III ciones del Estado (1 de julio de 2012).
Ley N 30011 Ley que modifica la Ley N 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental (26 de abril de 2013).
LOPE Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley N 29158, de 20 de diciembre de 2007).
MAPRO Manual de Procedimientos.
MOF Manual de Organizacin y Funciones.
OEFA Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental.
ONP Oficina de Normalizacin Previsional.
ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales.
OSCE Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (desde el 2009).
CAP. IV OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera.
OSIPTEL Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones.
OSITRN Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso
Pblico.
PROINVERSIN Agencia de Promocin de la Inversin Privada.
PROMPER Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo.
PRONIED Programa Nacional de Infraestructura Educativa.
RENIEC Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil.
Res. N 459-2008-CG Aprueban Reglamento de los rganos de Control Institucional (30 de octubre
de 2008).
R.M. N 048-2013-PCM Aprueban el Plan Nacional de Simplificacin Administrativa 2013-2016 (22 de
CAP. V febrero de 2013).
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones.
SEACE Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado.
SEIN Sistema Elctrico Interconectado Nacional (ver Ley N 28832).
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica.
STC Sentencia del Tribunal Constitucional.
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos.
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento.
SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria.
TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos.
CAP. VI UIT Unidad Impositiva Tributaria.
12 Introduccin
Captulo I CAP. I
CAP. II
CAP. III
LA FUNCIN ADMINISTRATIVA CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Las funciones del Estado. 2. Las tres funciones y la funcin
administrativa. 3. La funcin administrativa. Su definicin. 3.1. El punto CAP. X
de vista orgnico o estructural. 3.2. El punto de vista material o sustancial. 3.3.
Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa, desde el punto de vista CAP. XI
funcional. 3.4. El mbito de la funcin administrativa. 3.5. El principio de lega-
lidad. 3.6. El control administrativo. 4. Las actividades de la Administracin CAP. XII
Pblica. 4.1. Actividad de limitacin de derechos. 4.2. Pueden limitarse todos
los derechos? 4.3. Parmetros para la actividad limitadora de la Administracin. CAP. XIII
4.4. Actividad prestacional. 4.5. Actividad de fomento. 4.6. Actividad normativa.
4.7. Actividad sancionadora. 4.8. Actividad cuasijurisdiccional. 4.9. Actividad
CAP. XIV
arbitral. 5. A modo de conclusin.
CAP. XV
CAP. XVI
A fin de entender a cabalidad el objeto de regulacin del derecho administra-
tivo, es necesario determinar de manera previa qu es lo que se entiende por CAP. XVII
Administracin Pblica. Ahora bien, hoy en da los especialistas entienden que CAP. XVIII
dicha definicin debe partir de la funcin que la misma desempea, teniendo
en cuenta que es imposible definir a la Administracin Pblica a partir de un CAP. XIX
criterio orgnico, en particular porque como resultado del mismo tiende a con- CAP. XX
fundirse Administracin Pblica con Estado, cuando no constituyen lo mismo.
De hecho, existen reparticiones del Estado que no constituyen Administracin CAP. XXI
Pblica. A su vez, existen entidades administrativas o reguladas por el de- CAP. XXII
recho pblico que no forman parte del Estado.
CAP. XXIII
Asimismo, la norma peruana, en especial la Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General, no define de manera expresa que es lo que debe entenderse CAP. XXIV
por Administracin Pblica, limitndose a enumerar lo qu la norma considera CAP. XXV

que constituyen entidades de la Administracin Pblica. Finalmente, nuestras
normas no definen cabalmente qu es lo que debe entenderse por funcin ad- CAP. XXVI
ministrativa, no obstante mencionarla en reiteradas oportunidades, en diversas CAP. XXVII

normas legales.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
CAP. I 1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

CAP. II
Definimos Estado como la entidad jurdica ubicada en un mbito fsico de-
terminado y que ejerce poder respecto de un conjunto de personas. En la
CAP. III terminologa de Jellinek1, el espacio fsico en mencin se denomina territorio,
CAP. IV
al conjunto de personas se le denomina pueblo o poblacin y al poder que el
Estado ejerce se le conoce como poder poltico. Es evidente que la ausencia
CAP. V
de cualquiera de dichos elementos determina que la entidad ante la cual nos
CAP. VI encontramos no es un Estado. Ahora bien, se define en general como poder a
la capacidad que tiene una entidad o persona de influir en las conductas de las
CAP. VII
dems personas, estando el poder poltico caracterizado por la coercin que
CAP. VIII se puede ejercer sobre la poblacin a travs del uso de la fuerza, legitimada
por el Derecho.
CAP. IX
A su vez, en el derecho pblico, se define como Estado de derecho a la forma
CAP. X de Estado en que los derechos fundamentales de los ciudadanos se encuen-
CAP. XI
tran adecuadamente protegidos2, por lo cual resulta indispensable para la
subsistencia de la sociedad. Si bien ello implica que el Estado se someta al
CAP. XII
ordenamiento jurdico, esto no constituye un fin en s mismo, sino ms bien el
CAP. XIII medio para obtener dicha proteccin. En consecuencia, el Estado de derecho es
la forma en la cual se manifiesta jurdicamente el constitucionalismo moderno,
CAP. XIV
puesto que en el mismo el poder poltico que como ya lo hemos sealado es
CAP. XV un elemento constitutivo del Estado se encuentra regulado a travs de una
norma jurdica denominada Constitucin.
CAP. XVI
En este orden de ideas, a fin de asegurar la existencia del Estado de derecho
CAP. XVII se ha hecho necesario, entre otros principios que ya hemos mencionado en
CAP. XVIII
la introduccin del presente texto, la denominada Separacin de Poderes, en
su concepcin clsica. Como resultado de dicho principio, cada una de las
CAP. XIX
funciones matrices del Estado (sea dicha funcin la legislativa, la ejecutiva o
CAP. XX la judicial) ha de tener un titular distinto, siendo dicho titular al que se dio en
llamar Poder.
CAP. XXI
Los orgenes ms remotos de la separacin de poderes podemos encontrarlos
CAP. XXII incluso en Aristteles. En la Poltica, Aristteles distingui tres direcciones del
CAP. XXIII
poder del Estado: la que legisla, el soberano y el juez; a los cuales corresponda
la deliberacin, el mando y la justicia, respectivamente, y a las que corresponda
CAP. XXIV a la organizacin poltica del momento3. Sin embargo, Aristteles no defina
CAP. XXV
una adecuada distribucin de facultades ni le daba a la divisin de funciones
una importancia fundamental en la conservacin de la libertad de los pueblos.
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1 Jellinek, Georg, Teora general del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1954, pp. 295 y ss.
2 Entrena Cuesta, Rafael, Notas sobre el concepto y clases de Estado de derecho, en
CAP. XXVIII
Revista de Administracin Pblica, N. 33, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
CAP. XIX
1960, p. 36.
3 Strauss, Leo y Cropsey, Joseph (comps.), Historia de la filosofa poltica, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico D.F., 1993, p. 135.
14 captulo I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

En este sentido, es de especial importancia la definicin del principio que CAP. I

venimos describiendo por parte de Montesquieu, quien a su vez se basa en
CAP. II
postulados como los de Harrington4, Bolingbroke y, en especial, de John Locke5.
Segn Montesquieu, en particular, el reparto del poder del Estado es necesario CAP. III
para evitar la acumulacin del mismo en una sola mano, de tal manera que el CAP. IV
mismo sea ejercido de manera desptica. Para ello, Montesquieu propone que
dicho poder debe dividirse en tres partes, cada una con una misin especfica y CAP. V
diferente, que supongan un equilibrio y contrapesen la actuacin de las dems6. CAP. VI

Como resultado, la divisin de poderes en tres (legislativo, ejecutivo y judicial)
y su adscripcin a instituciones diferentes es garanta, segn Montesquieu, CAP. VII
contra un gobierno tirnico y desptico7. CAP. VIII
Montesquieu pretende estatuir un esquema de equilibrio de poderes el mismo

CAP. IX
que se encuentra ausente en Locke a partir del establecimiento de dos tipos
de facultades. Refiere en primer lugar a la facultad de estatuir, que consiste CAP. X
en el derecho de ordenar o de corregir lo ordenado por otro. Este derecho es CAP. XI

ms bien propio del poder legislativo, en materia de elaboracin de la ley. Por
otro lado, refiere tambin a la facultad de impedir, la cual implica en realidad CAP. XII
un poder de veto sobre los actos de otros rganos. CAP. XIII
No obstante los orgenes y desarrollo antes precisados, debemos sealar ade-

CAP. XIV
ms que el principio en la actualidad ha sufrido importantes modificaciones,
en especial en el mbito europeo. Se entiende entonces que las funciones CAP. XV
del Estado estn compartidas entre los diversos organismos del mismo, los
CAP. XVI
cuales deben controlarse mutuamente. De ah parten principios como el de la
interdependencia entre rganos del Estado, del cual dependen los diversos CAP. XVII
sistemas de gobierno existentes en los diversos pases del orbe8, desde el CAP. XVIII
presidencialismo hasta el parlamentarismo.
CAP. XIX
CAP. XX
4 Harrington, James, La Repblica de Ocana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico

CAP. XXI
D.F., 1987, p. 101 y ss. Montesquieu hace expresa referencia a Harrington en ciertos pa-
sajes de El espritu de las Leyes. CAP. XXII
5 Locke, John, Ensayo sobre el gobierno civil, Orbis, Barcelona, 1983, 143.
6 Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los CAP. XXIII
asuntos que dependen del derecho de gentes, y el poder ejecutivo de los que pertenecen
del derecho civil. Por el poder legislativo, el prncipe o el magistrado promulga leyes para CAP. XXIV
cierto tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder,
CAP. XXV
dispone de la guerra o de la paz, enva o recibe embajadores, establece la seguridad,
previene las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre
CAP. XXVI
particulares. Llamaremos a este poder judicial; y al otro, simplemente, poder ejecutivo del
Estado (Montesquieu, Del espritu de las leyes, Tecnos, Madrid, 1972, p. 151). CAP. XXVII
7 Todo estara perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales de
los nobles o del pueblo ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las CAP. XXVIII
resoluciones pblicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares (Mon-
tesquieu, Del Espritu de las Leyes, cit., p. 151). CAP. XIX
8 Al respecto, Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1979, pp. 54
y ss.
CAP. I 2. LAS TRES FUNCIONES Y LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

CAP. II
Normalmente, se considera que la funcin legislativa es la creacin de normas
generales de conducta que son imperativas para todos los habitantes; y que
CAP. III la funcin jurisdiccional es la decisin imperativa respecto a las contiendas
CAP. IV
generadas entre partes, determinando el derecho aplicable; pero no ha habido
un concepto de funcin administrativa que pueda ser armonizado con los dos
CAP. V
anteriores de manera definitiva en el contexto del principio de separacin de
CAP. VI poderes. Inclusive, la funcin administrativa tiende a confundirse con la funcin
gubernativa, la cual consiste en la direccin de la poltica general de gobierno,
CAP. VII
que son distintas por completo.
CAP. VIII De hecho, hoy en da debemos considerar dejar de emplear el concepto de
CAP. IX
funcin ejecutiva como componente del principio que venimos analizando y
reemplazarla por sus dos elementos tradicionales, que son eminentemente
CAP. X distintos entre s, la funcin administrativa y la funcin gubernativa o poltica.
CAP. XI
Mientras que la primera, que vamos a definir ms adelante, trasciende al Poder
Ejecutivo e inclusive al Estado; la funcin gubernativa le corresponde nica-
CAP. XII mente al Poder Ejecutivo y, particularmente, al Presidente de la Repblica en
CAP. XIII
tanto Jefe de Gobierno9.
Por otro lado, todos los conceptos existentes de funcin administrativa son
CAP. XIV
incompatibles en alguna medida con las nociones de funcin legislativa y de
CAP. XV funcin jurisdiccional actualmente existentes; y si bien ello ha sido evidente,
los nuevos intentos de definicin que maneja la doctrina buscan en general dar
CAP. XVI
un nuevo concepto de funcin administrativa, antes que modificar o precisar
CAP. XVII especficamente el de funcin legislativa o el de funcin jurisdiccional. Como
veremos a continuacin, no resulta adecuado definir la funcin administrativa
CAP. XVIII
respecto a aquello que no es, vale decir, funcin legislativa, funcin gubernativa
CAP. XIX (o poltica) o funcin judicial o jurisdiccional.
CAP. XX
3. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA. SU DEFINICIN
CAP. XXI
La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distincin entre funcin
CAP. XXII administrativa y Administracin Pblica, y define esta ltima como compuesta
por aquellas entidades que realizan funcin administrativa, al margen de su
CAP. XXIII
estructura. Y es que, como lo hemos sealado anteriormente, existen entidades
CAP. XXIV que desarrollan funciones administrativas, que no forman propiamente parte
del Estado. A su vez, existen entidades y rganos del Estado que no ejercen
CAP. XXV
funcin administrativa, sino de otra ndole.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
9 Constitucin de 1993:
CAP. XXVIII Artculo 118.- Corresponde al Presidente de la Repblica:
(...)
CAP. XIX
3. Dirigir la poltica general del Gobierno.
(...).

Adems del criterio negativo, que implica que administracin es lo que implica CAP. I
ni legislacin ni jurisdiccin el mismo que es eminentemente incompleto e
CAP. II
incluso errneo, existen criterios distintos de tipo positivo que han sido pro-
puestos para diferenciar las funciones pblicas: el criterio orgnico o estructural CAP. III
y el criterio material o sustancial, que fueron empleados durante mucho tiempo

CAP. IV
en el derecho comparado10, pero que hoy se encuentran en crisis como pasa-
remos a demostrarlo seguidamente. CAP. V
En este orden de ideas, es necesario indicar que la Ley de Procedimiento CAP. VI

Administrativo General seala que la misma es de aplicacin para todas las
entidades de la Administracin Pblica. Sin embargo, no establece que debe CAP. VII
entenderse propiamente por Administracin Pblica, sino que la define a CAP. VIII
travs de las entidades que la conforman, empleando un criterio meramente
CAP. IX
orgnico11, que incluye a diversas entidades del Estado, como el Congreso o
el Poder Judicial, las cuales no poseen como funcin matriz a la administrativa, CAP. X
no obstante que la misma se desarrolla tambin al interior de dichas entidades.
CAP. XI
3.1. El punto de vista orgnico o estructural CAP. XII
Desde este punto de vista, podemos hacer la distincin respecto a la funcin CAP. XIII
pblica ejercida segn la actuacin sea realizada por un ente jurisdiccional,
CAP. XIV
administrativo, gubernativo o legislativo, y determinar si nos encontraramos
ante una funcin de tal o cual tipo. Este criterio es evidentemente insuficiente y, CAP. XV
tomado literalmente, resulta ser errneo, por cuanto en los rganos legislativos
CAP. XVI
y jurisdiccionales tambin se realizan funciones administrativas, siendo posible
CAP. XVII
CAP. XVIII
10 Muoz Machado, Santiago, Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de
participacin en la Administracin, en Revista de Administracin Pblica, N. 84, Centro CAP. XIX
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1977, p. 526. Tambin: Martn-Retortillo, Se-
bastin, Presupuestos constitucionales de la funcin administrativa en el derecho posi- CAP. XX
tivo, en Revista de Administracin Pblica, N. 26, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1958, p. 11. CAP. XXI
11 El artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General sea-
la que se entender por entidades de la Administracin Pblica a: CAP. XXII
- El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados;

CAP. XXIII
- El Poder Legislativo;
- El Poder Judicial; CAP. XXIV
- Los Gobiernos Regionales;
- Los Gobiernos Locales; CAP. XXV
- Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren auto-
CAP. XXVI
noma;
- Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas activi- CAP. XXVII
dades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que CAP. XXVIII
las refiera a otro rgimen; y,
- Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejer- CAP. XIX
cen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Esta-
do, conforme a la normativa de la materia.
CAP. I
incluso confundir funciones gubernativas con las administrativas, algunas veces
ejercidas por los mismos funcionarios.
CAP. II
De hecho, los ministros son considerados funcionarios mixtos. Un ministro
CAP. III no posee facultades solamente administrativas, sino tambin polticas12. El
ministro es un funcionario administrativo en tanto encargado de un sector de
CAP. IV
la Administracin Pblica13 dirigida por el Poder Ejecutivo, pero es a la vez
CAP. V un funcionario poltico, pues toma decisiones de manejo estatal de manera
CAP. VI
colegiada con el Consejo de Ministros y conjuntamente con el Presidente de
la Repblica cuando refrenda sus actos. Ello genera responsabilidad poltica
CAP. VII del ministro respecto a los actos presidenciales, puesto que sin el refrendo
CAP. VIII
el acto es nulo. As, la responsabilidad poltica del ministro es de particular
importancia para hacer efectivos los mecanismos de control poltico directo
CAP. IX por parte del Congreso.
CAP. X
3.2. El punto de vista material o sustancial
CAP. XI
Desde el punto de vista material, es decir, atenindonos a la descripcin ex-
CAP. XII terna de los actos mismos, seran actos legislativos los que establecen reglas
CAP. XIII
de conducta humana en forma general e imperativa, a travs de leyes; son
actos jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestin
CAP. XIV
controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable; y son actos
CAP. XV propios de la funcin ejecutiva tradicional aquellos que constituyen manifes-
taciones concretas por oposicin a las manifestaciones abstractas, como lo
CAP. XVI
son la legislacin de la decisin estatal. A su vez, la funcin ejecutiva estara
CAP. XVII conformada por un componente gubernativo o poltico y por un componente
administrativo, que son sustancialmente distintos entre s.
CAP. XVIII
Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar medidas para
CAP. XIX manejar el Estado y lograr los fines por l perseguidos. A primera vista, pue-
CAP. XX
de considerarse entonces que dicha funcin pblica es propiamente funcin
ejecutiva, pues resulta ser la materializacin y puesta en prctica, por parte
CAP. XXI
del Estado, de la ley emitida por el Parlamento14. Ello, sin embargo, no es en-
CAP. XXII teramente cierto, puesto que existen entes que no pertenecen al denominado
Poder Ejecutivo o ms propiamente, Gobierno, y que pueden ejercer, en
CAP. XXIII
mayor o menor medida, funcin administrativa. Los casos ms evidentes son
CAP. XXIV los correspondientes a los entes constitucionales (que gozan de una intensa
autonoma), as como las entidades descentralizadas territorialmente, como
CAP. XXV
son los gobiernos locales o regionales.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
12 Rodrguez Rodrguez, Libardo, Derecho administrativo, Temis, Santa Fe de Bogot

CAP. XXVIII
1995, p. 70.
CAP. XIX
13 Cosculluela Montaner, Luis, Manual de derecho administrativo, Civitas, Madrid,
1993, p. 209.
14 Rodrguez Rodrguez, Derecho administrativo, cit., p. 12.

Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo o Gobierno, existen tambin entes y CAP. I
rganos que desempean funcin gubernativa o poltica, que como lo hemos
CAP. II
sealado de manera reiterada consiste en la direccin de la poltica general de
gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitucin15, CAP. III
lo cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean susceptibles CAP. IV
de control, como veremos ms adelante. Atenerse a este criterio meramente
material que estamos describiendo implicara afirmar que los tres poderes del CAP. V
Estado realizan las tres funciones matrices del mismo sin que exista un siste- CAP. VI
ma de frenos y contrapesos (checks and balances), propios del principio de
separacin de poderes en su formulacin actual. CAP. VII
CAP. VIII
3.3. Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa, desde
el punto de vista funcional CAP. IX
La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales, que sin CAP. X
embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los ms diver- CAP. XI
sos organismos estatales, e incluso a travs de entes privados o no estatales.
CAP. XII
En primer lugar, debe considerarse que si bien la funcin administrativa es
ejercida por el Estado, puede ser realizada por los particulares a travs de la CAP. XIII
delegacin, autorizacin o concesin de la autoridad estatal, debindoseles
CAP. XIV
aplicar el derecho administrativo en esos casos. Los casos que se presentan
son mltiples e incluyen a las empresas que prestan servicios pblicos lo cual CAP. XV
puede discutirse sobre la base de las nuevas concepciones aplicables a los
CAP. XVI
mismos, los colegios profesionales16 u otros entes de naturaleza corporativa17.
Si bien la funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin legislativa CAP. XVII
son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales. CAP. XVIII
Como resultado, no es posible en primer trmino que los particulares puedan
CAP. XIX
tomar decisiones de gobierno, no pudiendo dicha funcin delegarse u otorgarse
en concesin a aquellos. Asimismo, es imposible que el Poder Judicial delegue CAP. XX
su funcin jurisdiccional18, salvo el caso del arbitraje, que si bien constituye
CAP. XXI
CAP. XXII
15 Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997,
pp. 92-93. CAP. XXIII
Artculo 20.- Los colegios profesionales son instituciones autnomas con personalidad CAP. XXIV
de derecho pblico. La ley seala los casos en que la colegiacin es obligatoria.
17 Un caso interesante es el del Comit de Operacin Econmica del Sistema Interconectado CAP. XXV
Nacional. Lo que ocurre es que, conforme lo dispuesto por el artculo 12 de la Ley N.

CAP. XXVI
28832, Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generacin Elctrica, el COES es
una entidad privada, sin fines de lucro, pero con personera de Derecho Pblico; y que se
CAP. XXVII
encuentra conformada por todos los Agentes del Sistema Elctrico Interconectado Nacio-
nal (SEIN). Esta entidad emite actos administrados y se regula por normas provenientes CAP. XXVIII
del derecho administrativo, desempeando en consecuencia funcin administrativa.
18 Constitucin de 1993: CAP. XIX
Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:
1. La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.
CAP. I
jurisdiccin no implica delegacin por parte de los organismos jurisdiccionales
sino ms bien una decisin tomada por las partes para someter su controversia
CAP. II a dicha jurisdiccin. Finalmente, la funcin legislativa solo puede delegarse en
CAP. III
el Gobierno, a fin de que este pueda emitir decretos legislativos.
CAP. IV
3.4. El mbito de la funcin administrativa
CAP. V Adems, debe entenderse que la funcin administrativa opera en el mbito
CAP. VI
de las labores cotidianas de inters general. Es decir, dicha funcin implica el
manejo de dichas labores en mrito de las facultades concedidas al ente que
CAP. VII
las realiza. Las decisiones de la Administracin Pblica se relacionan direc-
CAP. VIII tamente con funciones de inters general que se deben realizar de manera
permanente, es decir, con un carcter concreto, inmediato y continuo19. Este
CAP. IX
permite distinguir la funcin administrativa de las actividades de inters privado,
CAP. X que pueden encontrarse reguladas por la Administracin Pblica, pero que no
forman parte de la funcin que la misma ejerce.
CAP. XI
Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los particulares
CAP. XII en general, de tal manera que las actividades que desempea la Administra-
CAP. XIII
cin Pblica los afectan directamente. Ello no significa que toda decisin de
la Administracin tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos
CAP. XIV
casos los destinatarios pueden ser empleados pblicos, a travs de los llamados
CAP. XV actos de administracin interna.
CAP. XVI
En este orden de ideas, es necesario sealar que, en contraposicin, la fun-
cin legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, pudiendo dirigirse
CAP. XVII tambin a la organizacin del Estado; la funcin gubernativa no se enfoca sino
CAP. XVIII
en la direccin del Estado en su conjunto; y la funcin jurisdiccional, si bien
se enfoca en los particulares, pretende resolver conflictos o corregir una situa-
CAP. XIX cin de incertidumbre jurdica y no es susceptible de revisin por parte de otro
CAP. XX
poder del Estado, a diferencia de lo que ocurre con la funcin administrativa,
que precisamente es controlada por dicha funcin jurisdiccional, entre otros
CAP. XXI
mecanismos de control.
CAP. XXII
3.5. El principio de legalidad
CAP. XXIII
Asimismo, la funcin administrativa se encuentra sometida al ordenamiento
CAP. XXIV
jurdico, y en especial, a la Ley, siendo esta ltima la que determina los al-
CAP. XXV cances de lo que la Administracin puede hacer, vale decir, su competencia20.
CAP. XXVI
No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de
CAP. XXVII la militar y la arbitral.
No hay proceso judicial por comisin o delegacin.
CAP. XXVIII
(...).
CAP. XIX
19 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 81.
20 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo, Universidad
Externado de Colombia, Bogot, 2004, T. I, p. 59.

As, el principio de legalidad se convierte en el ms importante del derecho CAP. I

administrativo, e implica que las autoridades deben actuar con respeto a la
CAP. II
Constitucin, la Ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas
y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas dichas facultades21. CAP. III
Sobre este principio vamos a desarrollar con detalle en el siguiente captulo
del presente manual. CAP. IV
La Administracin se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma jurdica CAP. V
emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, que es el Parla- CAP. VI

mento, subordinndose al mismo22; caso contrario, la Administracin carecera de
control jurdico real, pudiendo actuar de manera arbitraria. En segundo lugar, que CAP. VII
la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada

CAP. VIII
libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido
a hacer lo que esta no prohbe) o principio de no coaccin, dado que solo puede CAP. IX
hacer aquello para lo cual est facultada en forma expresa23.
CAP. X
3.6. El control administrativo

CAP. XI
Adems, la funcin administrativa se encuentra sometida a mltiples meca-
nismos de control24, dentro de las cuales se encuentran por lo menos dos CAP. XII
organismos del Estado que desempean funciones matrices, el Parlamento CAP. XIII
y el Poder Judicial. El Parlamento controla la Administracin Pblica a travs
de diversos mecanismos de control poltico existentes y establece un frreo CAP. XIV
control previo a medainte el principio de legalidad. CAP. XV

A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones administrativas por medio
CAP. XVI
de la posibilidad de revisin judicial de las actuaciones administrativas va
el proceso contencioso administrativo25 y de la existencia de los diversos CAP. XVII
procesos constitucionales, destacando la accin popular, destinada al control
de los actos normativos de la Administracin Pblica, dado que se emplea para CAP. XVIII
impugnar normas reglamentarias, que por definicin poseen rango secundario. CAP. XIX
Este mecanismo de control es medular en el Estado de derecho, sin el cual no

CAP. XX
sera posible asegurar un comportamiento adecuado de la Administracin26.
Ello no significa que el Poder Judicial no pueda controlar actos polticos o CAP. XXI
gubernativos, no existiendo actuacin estatal alguna que pueda ser resultado
CAP. XXII
de una decisin arbitraria, como lo ha sealado en reiterada jurisprudencia el
Tribunal Constitucional peruano. CAP. XXIII
CAP. XXIV
21 Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar de la Ley.
22 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 35. CAP. XXV
23 Ochoa Cardich, Csar, Los principios generales del procedimiento administrativo, en
CAP. XXVI
AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444,
ARA, Lima, 2003, p. 53.
CAP. XXVII
24 Sobre el particular: Snchez Morn, Miguel, El control de las administraciones pblicas
y sus problemas, Espasa-Calpe, Madrid, 1991, p. 34 y ss. CAP. XXVIII
Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de CAP. XIX
impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa.
26 Loewenstein, Teora de la Constitucin, cit., pp. 305 y ss.
CAP. I
Finalmente, no hay que desconocer la existencia de las dems modalidades de
control de la Administracin Pblica. En primer lugar, el control administrativo
CAP. II propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la Contra-
CAP. III
lora General de la Repblica (al mando del Sistema Nacional de Control), la
Defensora del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del
CAP. IV Estado - OSCE (el cual posee gran parte de las atribuciones del Consucode a
CAP. V
partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N. 1017), entre otros.
En segundo lugar, es necesario hacer referencia al control social o ciudadano,
CAP. VI
ejercido por los particulares y que incluyen mecanismos de los ms variados,
CAP. VII como el acceso a la informacin pblica, las rendiciones de cuentas o los pre-
supuestos participativos, entre muchos otros.
CAP. VIII
CAP. IX
4. LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
CAP. X
A fin de dotar de contenido a la funcin administrativa, es necesario definir
CAP. XI cules son las actividades que la Administracin Pblica desempea en m-
rito de dicha funcin, dado que la misma no es en absoluto homognea. En
CAP. XII
primer lugar, las actividades de la Administracin Pblica deben configurarse
CAP. XIII como obligaciones, al amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta
la competencia de cada uno de los entes que la conforman. En segunda lugar,
CAP. XIV
ninguna de dichas actividades puede considerarse propia de la funcin guber-
CAP. XV nativa, la funcin legislativa o la funcin jurisdiccional.
CAP. XVI
4.1. Actividad de limitacin de derechos
CAP. XVII
Primeramente, tenemos la llamada actividad de polica o actividad de limi-
CAP. XVIII tacin de derechos, que implica la facultad de la Administracin de limitar
derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuacin del com-
CAP. XIX
portamiento particular al inters general27, que restringe la libertad o ciertos
CAP. XX derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuacin de los mismos28.
CAP. XXI Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su funcin la Administracin
est autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los particulares29. Es
CAP. XXII
en uso de la actividad limitadora que la Administracin Pblica puede otorgar
CAP. XXIII autorizaciones, licencias y permisos a fin de que los particulares desempeen
determinadas actividades. Pero la citada actividad no se restringe a ello, pues,
CAP. XXIV
la misma puede implicar adems el establecimiento de prohibiciones e incluso
CAP. XXV obligaciones de dar o hacer que afectan a los administrados.
CAP. XXVI
CAP. XXVII 27 Ver Dromi, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000, pp.
663 y ss.
CAP. XXVIII
28 Parada Vsquez, Ramn, Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2002, T. I, pp.
CAP. XIX
380 y ss.
29 Escola, Hctor Jorge, Compendio de derecho administrativo, Depalma, Buenos Aires,
1984, p. 912.

CAP. I
ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
CAP. II
Es la actividad de polica o actividad de limitacin de CAP. III

derechos, que implica la facultad de la Administracin
Actividad de de limitar derechos, sean fundamentales o no, a fin de
CAP. IV
limitacin de derechos obtener la adecuacin del comportamiento particular al
inters general. Es en uso de la actividad limitadora que
la Administracin Pblica puede otorgar autorizaciones, CAP. V
licencias y permisos a fin que los particulares desempeen
determinadas actividades. CAP. VI
CAP. VII
La actividad prestacional de la Administracin es la que
est referida al manejo de los servicios pblicos. Un ser- CAP. VIII
Actividad vicio pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y
prestacional concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades CAP. IX
primordiales de la comunidad.
CAP. X
La actividad de fomento consiste en la realizacin de CAP. XI

determinadas acciones por parte de la Administracin P-
Actividad
blica a fin de promover o estimular la realizacin de ciertas CAP. XII
de fomento
actividades por parte de los particulares, las mismas que
son consideradas de inters general. CAP. XIII
CAP. XIV
La actividad normativa de la Administracin consiste en
la emisin de normas jurdicas de rango secundario, es CAP. XV
decir, inferior al de la ley. Dentro de estas normas vamos
Actividad a encontrar aquellas denominadas en forma genrica CAP. XVI
normativa reglamentos, los mismos que en principio sirven para
complementar o hacer operativas las leyes, y que incluyen CAP. XVII
tambin los llamados reglamentos autnomos, los mismos
que no requieren de una ley a la cual reglamentar.
CAP. XVIII
CAP. XIX
Esta actividad permite a la Administracin sancionar a los
Actividad particulares por la comisin de determinadas infracciones,
sancionadora CAP. XX
las mismas que no poseen la calificacin de delitos.
CAP. XXI
Mediante esta, la Administracin Pblica se encarga de re- CAP. XXII

solver controversias entre particulares o entre estos y otras
entidades del Estado, a travs del empleo del denominado CAP. XXIII
procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es
Actividad
susceptible de revisin por parte del Poder Judicial. Dicha
cuasijurisdiccional CAP. XXIV
actividad se ejerce a travs de los llamados tribunales
administrativos o de los entes colegiados encargados de
CAP. XXV
componer conflictos o resolver controversias entre
particulares o entre estos y el propio Estado.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
Por actividad arbitral debemos entender aquella en la cual
la autoridad administrativa resuelve de manera definitiva
Actividad CAP. XXVIII
una controversia suscitada entre particulares, a travs de
arbitral
una decisin que resulta ser vinculante para las partes
en conflicto. CAP. XIX
CAP. I 4.2. Pueden limitarse todos los derechos?

CAP. II
Ahora bien, es por completo errneo afirmar que no existen derechos absolu-
tos, puesto que se reconocen ciertos derechos que no admiten lmite alguno,
CAP. III como los derechos a la igualdad ante la ley30, a la libertad de conciencia, a la
CAP. IV
nacionalidad, a mantener reserva sobre sus convicciones polticas, filosficas,
religiosas o de cualquiera otra ndole, o el derecho a no ser sometido a tortura
CAP. V
o a tratos inhumanos o humillantes, entre otros. En consecuencia, respecto
CAP. VI a dichos derechos no solo la Administracin Pblica, sino tambin el Estado
carecen de capacidad para poderlos limitar.
CAP. VII
Asimismo, existen derechos que no admiten determinadas modalidades de
CAP. VIII limitacin, como ocurre por ejemplo con las libertades informativas, las mismas
CAP. IX
que no admiten limitacin administrativa ni censura previa conforme lo sealado
por el numeral 5 del artculo 2 de la norma constitucional. Otro tanto ocurre
CAP. X con la inviolabilidad de las comunicaciones, las cuales nicamente pueden ser
CAP. XI
materia de intervencin por mandato judicial. Estos derechos no son suscep-
tibles de ser limitados por la Administracin.
CAP. XII
CAP. XIII 4.3. Parmetros para la actividad limitadora de la Administracin

CAP. XIV Por otro lado, es preciso sealar que esta actividad se encuentra sometida a
un conjunto de parmetros a fin de que la misma no sea realizada de manera
CAP. XV
arbitraria, afectando derechos fundamentales. El primero de ellos es que solo
CAP. XVI la ley faculta a la Administracin para que la misma pueda limitar dichos de-
rechos31. En consecuencia, esta facultad no puede ser atribuida a travs de
CAP. XVII
ninguna otra norma, as tenga rango de ley, con menor razn a travs de una
CAP. XVIII norma reglamentaria.
CAP. XIX
El segundo de ellos es que la limitacin a los derechos fundamentales no
puede afectar al llamado contenido esencial32, que constituye el ncleo duro
CAP. XX
de los derechos, aquello que distingue a cada una de ellos y le da su especial
CAP. XXI
naturaleza. De hecho, los derechos absolutos se encuentran conformados
nicamente por contenido esencial, razn por la cual cualquier limitacin a los
CAP. XXII
mismos resultara ilegtima.
CAP. XXIII
CAP. XXIV
30 El derecho a la igualdad ante la ley no admite lmite alguno. La mal llamada discriminacin
positiva es preferible hablar de accin afirmativa es simplemente un mecanismo para
CAP. XXV generar igualdad material entre grupos humanos especficos, de manera temporal, hasta
obtener el equilibrio buscado; es un mecanismo establecido por la Ley.
CAP. XXVI 31 Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms Ramn, Curso de derecho admi-
nistrativo, Civitas, Madrid, 2000, T. II, p. 112.
CAP. XXVII
32 Parejo Alfonso, Luciano, El contenido esencial de los derechos fundamentales en
la jurisprudencia constitucional: a propsito de la sentencia del Tribunal Constitucional
CAP. XXVIII
de 8 de abril de 1981, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, N. 3, Centro de
CAP. XIX
Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 1981, p. 170; Hberle, Peter, La libertad
fundamental en el Estado constitucional, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima,
1997, pp. 116 y ss.

Finalmente, la citada limitacin debe respetar los principios de razonabilidad y CAP. I

proporcionalidad, a los cuales nos referiremos de manera reiterada esta obra.
CAP. II
La razonabilidad implica que la finalidad perseguida por la limitacin sea legti-
ma en un Estado de derecho; mientras que la proporcionalidad asegura que el CAP. III
medio empleado se adece a dicha finalidad. A su vez, la proporcionalidad se CAP. IV

encuentra conformada por tres criterios, idoneidad, necesidad y ponderacin.
CAP. V
4.4. Actividad prestacional CAP. VI
La actividad prestacional de la Administracin es la que est referida al manejo CAP. VII

de los servicios pblicos33. De hecho, durante mucho tiempo, y como resultado
de la influencia de los autores franceses, la funcin administrativa se identificaba CAP. VIII
de manera plena con esta actividad, hasta que fue evidente que dicha funcin CAP. IX
iba mucho ms all de la mera prestacin de servicios34. En general, se entiende
por servicio pblico aquel cuya prestacin debe necesariamente ser asegurada CAP. X
por la Administracin, por ser la misma de inters general. CAP. XI
Es decir, un servicio pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y con-

CAP. XII
creta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comu-
nidad35. Ahora se entiende que el servicio pblico es un concepto instrumental, CAP. XIII
que se produce a travs de una ley (la llamada publicatio), que no debe afectar CAP. XIV
derechos fundamentales y adems que debe ser el resultado de la necesidad
de regular de manera intensa una actividad determinada. CAP. XV
La necesidad de la regulacin intensa se entiende en una lgica de prestacin CAP. XVI
del servicio pblico no solo por el Estado, sino adems por los particulares. Es
CAP. XVII
entonces que las empresas que prestan servicios pblicos desempean funcin
administrativa por mandato de la Ley N. 27444, como ya lo hemos explicado CAP. XVIII
ampliamente. Sin embargo, una vez que el concepto de titularidad del servicio
CAP. XIX
pblico por parte del Estado sea superado, prestar un servicio pblico, en es-
pecial si el mismo se ha privatizado, dejar de ser una actividad propia de la CAP. XX
Administracin Pblica. CAP. XXI
4.5. Actividad de fomento CAP. XXII
La actividad de fomento consiste en la realizacin de determinadas acciones por CAP. XXIII
parte de la Administracin Pblica a fin de promover o estimular la realizacin CAP. XXIV

de ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son consi-
deradas de inters general36. Dicha actividad de la Administracin no implica CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
33 Santofimio Gamboa, Tratado de derecho administrativo, cit., T. I, p. 42.
34 Muoz Machado, Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participa- CAP. XXVIII
cin en la Administracin, cit., p. 523-524.
35 Para una definicin de servicio pblico: Ario Ortiz, Gaspar; De La Cutara, J.M.; CAP. XIX
Martnez, J.L., El nuevo servicio pblico, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 67-69.
36 Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. I, pp. 402 y ss.
CAP. I
una imposicin sino una ayuda para la realizacin de la actividad econmica
en cuestin37.
CAP. II
La actividad de fomento es desempeada a travs de diversas modalidades
CAP. III de incentivos. En primer lugar, tenemos las subvenciones y los subsidios, los
mismos que constituyen incentivos econmicos, que se caracterizan por gene-
CAP. IV
rar un beneficio econmico directo a los particulares. La doctrina, sin embargo,
CAP. V establece limitaciones al establecimiento de incentivos econmicos, en especial
CAP. VI
porque implica preferir determinadas actividades respecto de otras.
Adems, son empleados los llamados incentivos jurdicos, como los convenios
CAP. VII
de estabilidad o la simplificacin administrativa, que no generan un beneficio
CAP. VIII patrimonial directo. Finalmente, la actividad de fomento puede ser realizada a
travs del uso de los llamados incentivos honorficos, que incluye el otorgamiento
CAP. IX
de condecoraciones y premios que no son susceptibles de valoracin pecuniaria.
CAP. X
CAP. XI
4.6. Actividad normativa
La actividad normativa de la Administracin consiste en la emisin de normas
CAP. XII
jurdicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley. Dentro de estas nor-
CAP. XIII mas vamos a encontrar aquellas denominadas en forma genrica reglamentos,
CAP. XIV
los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las
leyes, y que incluyen tambin los llamados reglamentos autnomos, los mismos
CAP. XV que no requieren de una ley a la cual reglamentar. Pero adems, dentro de las
CAP. XVI
normas administrativas se incluyen los instrumentos de gestin y las directivas,
las cuales vamos a tratar ms adelante.
CAP. XVII
Es necesario sealar que esta actividad de la Administracin Pblica no im-
CAP. XVIII plica una intromisin en la funcin legislativa otorgada originariamente al Par-
lamento, puesto que la actividad normativa de la Administracin siempre va a
CAP. XIX
implicar la emisin de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a esta.
CAP. XX En consecuencia, es imposible que una norma emitida por la Administracin
CAP. XXI
pueda modificar o dejar en suspenso una ley. Los decretos legislativos y de
urgencia son emitidos por el Gobierno, no por la Administracin, gozando del
CAP. XXII rango de ley que les otorga la Constitucin. A esta actividad nos vamos a referir
CAP. XXIII
ampliamente ms adelante.
CAP. XXIV 4.7. Actividad sancionadora

CAP. XXV La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto
CAP. XXVI
que permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin de
determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de delitos.
CAP. XXVII Adems, la actividad sancionadora de la Administracin posee ciertos principios
CAP. XXVIII
CAP. XIX
37 Sobre el particular: Ario Ortiz, Gaspar, Principios de derecho pblico econmico, Co-
mares, Granada, 1999, pp. 287 y ss.

que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios38, CAP. I
dada la naturaleza especialmente gravosa de dicha actividad.
CAP. II
Asimismo, esta actividad no implica impartir justicia, toda vez que la Admi-
CAP. III
nistracin no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad;
pudiendo su decisin ser revisada posteriormente por el Poder Judicial a travs CAP. IV
del proceso contencioso administrativo. A esta actividad nos vamos a referir
CAP. V
ampliamente al final de la presente obra.
CAP. VI
4.8. Actividad cuasijurisdiccional CAP. VII
Adems, debemos considerar la actividad cuasijurisdiccional del Estado, por

CAP. VIII
la cual la Administracin Pblica se encarga de resolver controversias entre
particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a travs del empleo del CAP. IX
denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es suscepti-

CAP. X
ble de revisin por parte del Poder Judicial. Dicha actividad se ejerce a travs
de los llamados tribunales administrativos o de los entes colegiados encargados CAP. XI
de componer conflictos o resolver controversias entre particulares o entre

CAP. XII
estos y el propio Estado.
CAP. XIII
Esta actividad ha generado cierta confusin para definir adecuadamente la
funcin administrativa por su similitud con la funcin jurisdiccional. Esta confu- CAP. XIV
sin no tiene asidero, puesto que la funcin jurisdiccional corresponde a entes

CAP. XV
definidos de manera taxativa por la Constitucin y que por definicin no puede
ser revisada de manera posterior, generando cosa juzgada. A ello debe agre- CAP. XVI
garse que la funcin administrativa, aun cuando nos referimos a esta actividad,
CAP. XVII
tiene un importante componente de tutela del inters general. Tambin a esta
actividad nos vamos a referir ampliamente al final del presente manual. CAP. XVIII
CAP. XIX
4.9. Actividad arbitral
CAP. XX
Finalmente, aun se discute la existencia de actividad arbitral en la Administracin
Pblica. Por actividad arbitral debemos entender aquella en la cual la autoridad CAP. XXI
administrativa resuelve de manera definitiva una controversia suscitada entre

CAP. XXII
particulares39, mediante una decisin que resulta ser vinculante para las partes
en conflicto. Esta actividad de la Administracin Pblica debe diferenciarse de CAP. XXIII
la actividad cuasijurisdiccional en tanto esta ltima no implica el efecto de cosa CAP. XXIV
juzgada que s generara el laudo arbitral.
CAP. XXV
Asimismo, dado que el arbitraje constituye jurisdiccin de conformidad con lo
establecido por la Constitucin y corroborado por un importante precedente del CAP. XXVI
Tribunal Constitucional40, si la Administracin Pblica realizara actividad arbitral,

CAP. XXVII
CAP. XXVIII
38 Morn Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Gaceta Jurdica, Lima, 2008, p. 511. CAP. XIX
39 Ario Ortiz, Principios de derecho pblico econmico, cit., p. 245.
40 STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 de febrero de 2006.
CAP. I
no nos encontraramos propiamente ante el ejercicio de funcin administrativa
sino ante el ejercicio de funcin jurisdiccional. Con lo cual esta actividad arbitral
CAP. II no debera ser considerada como parte de la funcin administrativa si es que
CAP. III
una entidad determinada actuara como rbitro en una controversia determinada.
De hecho, existen casos en los cuales la Administracin Pblica cumple el rol de
CAP. IV
administradora de arbitrajes, como ocurre por ejemplo en con el Sistema Nacional
CAP. V de Arbitraje del OSCE41; o los supuestos de arbitraje popular regulados por la actual
CAP. VI
Ley de Arbitraje, que eventualmente podran autorizar al Ministerio de Justicia a
desempear esta actividad42. Sin embargo, en el Per no ocurre, a diferencia del
CAP. VII derecho comparado43, que existan materias especficas en las cuales la Adminis-
CAP. VIII
tracin Pblica interviene en calidad de rbitro para resolver un conflicto.
CAP. IX
5. A MODO DE CONCLUSIN
CAP. X
Es preciso reconocer que en el mbito del principio de separacin de poderes
CAP. XI definir el contenido de la funcin administrativa no ha sido tarea fcil, en especial
si se tiene en cuenta que la misma se ha ido diferenciando paulatinamente de
CAP. XII
la funcin ejecutiva propiamente dicha, conforme las actividades de la Admi-
CAP. XIII nistracin Pblica se han ido incrementando y diversificando. De hecho, como
lo hemos demostrado, la funcin gubernativa o poltica y la funcin adminis-
CAP. XIV
trativa, tradicionalmente consideradas componentes de la funcin ejecutiva,
CAP. XV son actualmente tan diferentes entre s que resulta por dems discutible seguir
CAP. XVI
mantenindolas juntas.
Por otro lado, es preciso establecer con claridad los elementos diferenciales
CAP. XVII
de la funcin administrativa. En primer lugar, si bien es una funcin pblica y
CAP. XVIII en consecuencia, de inters general la misma no es privativa del Estado,
pudiendo ser ejercida por los particulares mediando autorizacin del mismo. En
CAP. XIX
consecuencia, resulta evidente que la Administracin Pblica no se encuentra
CAP. XX ntegramente al interior del Estado, es errneo identificar ambos conceptos.
CAP. XXI En segundo lugar, la funcin administrativa tiene relacin directa con los admi-
nistrados, de tal manera que las actividades que desempea la Administracin
CAP. XXII
Pblica los afectan de manera directa. Asimismo, dicha funcin se encuentra
CAP. XXIII sometida al principio de legalidad, y en especial, a la ley emanada del Parla-
mento. Finalmente, dicha funcin se somete a diversos mecanismos de control,
CAP. XXIV
que operan de manera ms intensa que aquellos que resultan aplicables al
CAP. XXV resto de funciones pblicas.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
41 Artculo 233 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.

CAP. XXVIII
42 Primera Disposicin Final del Decreto Legislativo N. 1071.
CAP. XIX
43 Sobre el particular: Gmez-Reino y Carnota, Enrique, El arbitraje administrativo en
el derecho de la competencia, en Revista de Administracin Pblica, N. 162, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 2003, pp. 7 y ss.

Captulo II CAP. I
CAP. II
LOS PRINCIPIOS QUE REGULAN LA

CAP. III
FUNCIN ADMINISTRATIVA
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 1.1. Empleo de los principios generales. 2. La
autonoma del derecho administrativo y el inters general. 2.1. El inters
CAP. X
general y el cambio en el paradigma. 3. Los principios establecidos en la
Ley de Procedimiento Administrativo General. 3.1. Carcter no taxativo
CAP. XI
de la enumeracin de principios contenidos en la Ley. 3.2. El principio de le-
galidad. 3.2.1. Origen del principio de legalidad. 3.3. El debido procedimiento
administrativo. 3.3.1. El debido proceso en sede administrativa. 3.3.2. Los CAP. XII
derechos constitucionales implcitos como sustento del debido proceso en
sede administrativa. 3.3.3. El contenido del derecho al debido proceso en CAP. XIII
sede administrativa. 3.3.4. Elementos diferenciales. 3.3.5. Limitaciones al
debido proceso en sede administrativa. 3.3.6. El componente sustantivo. 3.4. CAP. XIV
El principio de impulso de oficio. 3.4.1. Contenido del principio de impulso de
oficio. 3.5. El principio de razonabilidad. 3.5.1. El principio de proporcionalidad. CAP. XV
3.5.2. La importancia los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 3.6.
El principio de imparcialidad. 3.6.1. Importancia del principio de imparcialidad. CAP. XVI
3.7. El principio de informalismo. 3.8. El principio de presuncin de veracidad.
3.9. El principio de conducta procedimental. 3.10. El principio de celeridad en CAP. XVII
el procedimiento administrativo. 3.11. El principio de eficacia. 3.12. El principio
de verdad material. 3.12.1. El caso particular de los procedimientos trilaterales. CAP. XVIII
3.13. El principio de participacin. 3.13.1. La importancia de este principio. 3.14.
El principio de simplicidad. 3.15. El principio de uniformidad en el procedimiento CAP. XIX
administrativo. 3.16. El principio de predictibilidad. 3.16.1. Finalidad del principio
de predictibilidad. 3.17. El principio de privilegio de controles posteriores. 3.17.1. CAP. XX
Aplicacin del principio.
CAP. XXI
CAP. XXII
1. GENERALIDADES CAP. XXIII
Los principios generales del Derecho desempean un rol sumamente importan- CAP. XXIV
te en la organizacin del ordenamiento jurdico, puesto que permiten no solo CAP. XXV
interpretar las normas, sino adems servir de base para la construccin jurdica
y facilitar la labor del operador del Derecho, al generar insumos para cubrir los CAP. XXVI
vacos del derecho positivo. Lo que ocurre es que el derecho administrativo CAP. XXVII
en general requiere un conjunto de principios, algunos que son comunes a
otras ramas del derecho pblico y otros propios de la materia que venimos CAP. XXVIII
estudiando. Todos los principios administrativos rigen la actuacin de la Admi- CAP. XIX
nistracin Pblica de manera directa, teniendo un evidente efecto normativo en
CAP. I
tanto permiten dirigir debidamente el poder de las entidades impidiendo que el
mismo viole los derechos e intereses de los administrados.
CAP. II
CAP. III
1.1. Empleo de los principios generales
CAP. IV
En este orden de ideas, los principios generales que vamos a analizar servirn,
en primer lugar, como un importante criterio interpretativo para resolver las
CAP. V cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de las reglas establecidas
CAP. VI
en las normas administrativas44. En general, los principios generales del Dere-
cho, as como aquellos que corresponden a cada rama del mismo, sirven para
CAP. VII
interpretar las normas ah donde la aplicacin literal no es posible.
CAP. VIII En segundo lugar, los principios administrativos antes sealados deben ser usa-
CAP. IX
dos como parmetros para la generacin de otras disposiciones administrativas
de carcter general, en particular las que regulan procedimientos administrati-
CAP. X vos al interior de las entidades. Dado que la enumeracin de principios no es
CAP. XI
taxativa, es necesario considerar que dichos principios debern ser empleados
incluso como parmetros para la elaboracin de normas legales que regulen
CAP. XII procedimientos administrativos, como ocurre por ejemplo en el caso de los
CAP. XIII
procedimientos administrativos sancionadores.
CAP. XIV
Finalmente, los principios antes sealados, como todos los principios del Dere-
cho, deben ser empleados para suplir los vacos en el ordenamiento adminis-
CAP. XV trativo45, como herramientas para hacer efectivos mecanismos de integracin
CAP. XVI
jurdica. Y esto cobra especial importancia en el contexto del derecho admi-
nistrativo, puesto que en el mismo la analoga se encuentra particularmente
CAP. XVII limitada, al estar la actuacin de las entidades pblicas sometidas de manera
CAP. XVIII
estricta al principio de legalidad.
CAP. XIX
2. LA AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL INTERS
CAP. XX GENERAL
CAP. XXI En este orden de ideas es necesario sealar que el ordenamiento jurdico
CAP. XXII
administrativo integra un sistema orgnico que posee autonoma respecto de
otras ramas del Derecho46, incluso de las provenientes del derecho pblico.
CAP. XXIII Este principio genera varias consecuencias. La primera reside en el hecho de
CAP. XXIV
que el derecho administrativo posee principios propios que en la mayora de
los casos no resultan aplicables a otras ramas del Derecho, en particular dado
CAP. XXV su carcter de derecho pblico. Por otro lado, el defecto o deficiencia de la ley
CAP. XXVI
debe ser cubierta inicialmente a travs del empleo de los principios generales del
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
44 Artculo IV, inciso 2 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
CAP. XIX
45 Sobre el particular: Morales Luna, Flix, Principios jurdicos y sistemas normativos, en
Foro Jurdico, N. 1, Lima, 2002, pp. 153-154.
46 Artculo V, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
30 captulo II: LOS PRINCIPIOS QUE REGULAN LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

derecho administrativo y nicamente si este mecanismo no resulta efectivo debe CAP. I

procederse al empleo de la supletoriedad o subsidiaridad, segn corresponda.
CAP. II
Sin embargo, debe sealarse que gran parte del ordenamiento administrativo es
tributario del ordenamiento constitucional, en particular en cuanto a la organiza- CAP. III
cin de las entidades administrativas. Asimismo, la autonoma opera sin perjuicio CAP. IV
del carcter supletorio y/o subsidiario de ciertas disposiciones contenidas en
normas legales correspondientes a otras ramas del Derecho, incluso las que CAP. V
corresponden al derecho privado, como podra ser el ordenamiento procesal. CAP. VI
2.1. El inters general y el cambio en el paradigma CAP. VII
Lo que ocurre es que el derecho administrativo opera sobre la base de la pre- CAP. VIII
suncin de que la Administracin Pblica acta conforme al inters general, CAP. IX

vale decir, respecto a aquello que favorece a todas las personas que compo-
nen la sociedad en su conjunto. Como resultado, un paradigma comn en el CAP. X
derecho administrativo tradicional fue considerar que el inters general estaba CAP. XI
por encima de los intereses particulares, lo cual careca de sustento constitu-
cional, cuando ms bien debe considerarse que los derechos fundamentales CAP. XII
son preferidos frente a bienes jurdicos que no son tales47. Conceptos como CAP. XIII
necesidad pblica, orden interno, seguridad nacional, utilidad pblica o inters
general, entre otros, solo pueden servir como justificacin para limitar derechos CAP. XIV
fundamentales pero no para desplazarlos. CAP. XV
Ello se encuentra referido con meridiana claridad por el artculo III del Ttulo CAP. XVI
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el mismo que
precepta que la norma tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico apli- CAP. XVII
cable para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin CAP. XVIII
del inters general, pero garantizando a su vez los derechos e intereses de
los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en CAP. XIX
general. Como si ello fuera poco, el artculo 1 de la Ley N. 27584 prescribe CAP. XX
que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico
por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas CAP. XXI
al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los CAP. XXII
administrados. Todo lo antes sealado significa que el papel del derecho admi-
nistrativo hoy en da debe centrarse en la obtencin de un adecuado equilibrio CAP. XXIII
entre los intereses de los administrados y el inters general, debiendo ambos CAP. XXIV
ser tutelados por la Administracin Pblica48.
CAP. XXV
CAP. XXVI
47 Sobre el particular: Laporta, Francisco, Sobre el concepto de derechos humanos, en CAP. XXVII
Doxa 4, Universidad de Alicante, Alicante, 1987, pp. 36 y ss.

CAP. XXVIII
48 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., pp.
58-59. Tambin: Mir Puig pelat, Oriol, El concepto de derecho administrativo desde una CAP. XIX
perspectiva lingstica y constitucional, en Revista de Administracin Pblica, N. 162,
Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 2003, p. 69 y ss.
CAP. I 3. LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. II
En este orden de ideas, los principios establecidos en la Ley y que sustentan
CAP. III
el derecho administrativo en general y el procedimiento administrativo en par-
CAP. IV ticular, son los siguientes49:
CAP. V
- Principio de legalidad;
- Principio de debido proceso;
CAP. VI
- Principio de impulso de oficio;
CAP. VII
- Principio de razonabilidad;
CAP. VIII - Principio de imparcialidad;
CAP. IX - Principio de informalismo;
- Principio de presuncin de veracidad;
CAP. X
- Principio de conducta procedimental;
CAP. XI
- Principio de celeridad;
CAP. XII
- Principio de eficacia;
CAP. XIII - Principio de verdad material;
CAP. XIV - Principio de participacin;
- Principio de simplicidad;
CAP. XV
- Principio de uniformidad;
CAP. XVI
- Principio de predictibilidad; y,
CAP. XVII
- Principio de privilegio de controles posteriores.
CAP. XVIII
3.1. Carcter no taxativo de la enumeracin de principios contenidos
en la Ley
CAP. XIX
CAP. XX
La relacin de principios sealados por la Ley no tiene carcter taxativo, sino
CAP. XXI tan solo enumerativo50. Ello configura lo que se conoce en doctrina como una
clusula de principios implcitos, pues tambin se consideraran incluidos otros
CAP. XXII
principios propios del Derecho Administrativo muchos de los cuales se en-
CAP. XXIII cuentran diseminados en el texto de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, como los que se encuentran incluidos en la norma constitucional
CAP. XXIV
o que se deducen de la existencia de derechos fundamentales, as como los
CAP. XXV principios generales del Derecho que resulten aplicables.
CAP. XXVI Esta previsin, adems, permite atenuar el efecto limitativo que genera la
enumeracin de una lista de principios en cualquier ordenamiento jurdico,
CAP. XXVII
permitiendo incluso la aparicin de principios establecidos por la jurisprudencia,
CAP. XXVIII en especial la proveniente del Tribunal Constitucional.
CAP. XIX
49 Artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
50 Artculo IV, inciso 2 in fine del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

CAP. I
PRINCIPIOS QUE REGULAN LA FUNCIN ADMINISTRATIVA (I)
CAP. II
Las autoridades administrativas deben actuar con respeto CAP. III

Principio a la ley, dentro de las facultades que le estn atribuidas
de legalidad y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas CAP. IV
dichas facultades.
CAP. V
Los administrados gozan de todos los derechos y garantas CAP. VI

del debido proceso adjetivo o procesal, que comprende el
Principio del debido
derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
procedimiento CAP. VII
pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en
derecho.
CAP. VIII
CAP. IX
Las autoridades administrativas dirigen e impulsan de oficio
Principio de impulso el procedimiento y ordenan la realizacin o prctica de los
CAP. X
de oficio actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y
resolucin de las cuestiones necesarias.
CAP. XI
Las decisiones de la autoridad administrativa deben adap- CAP. XII
Principio de tarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y man-

razonabilidad teniendo la debida proporcin entre los medios a emplear CAP. XIII
y los fines pblicos que deba tutelar
CAP. XIV
Principio de Es necesario que la afectacin a los intereses del adminis- CAP. XV

proporcionalidad trado se encuentre dirigida al fin perseguido por la medida.
CAP. XVI
CAP. XVII
Principio de nicamente puede establecerse diferencias entre las per-
imparcialidad sonas derivadas de criterios objetivos y motivos razonables.
CAP. XVIII
CAP. XIX
Principio de Las normas de procedimiento deben ser interpretadas
informalismo en forma favorable a la admisin y decisin final de las CAP. XX
pretensiones de los administrados.
CAP. XXI
Principio de presun- Se presume que los documentos presentados y las decla- CAP. XXII
cin de veracidad raciones formuladas por los administrados responden a la
verdad de los hechos que ellos afirman. CAP. XXIII
CAP. XXIV
Los sujetos que intervienen en un procedimiento adminis-
Principio de conduc- trativo deben realizar sus respectivos actos procedimen- CAP. XXV
ta procedimental tales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y, en
especial, la buena fe. CAP. XXVI
CAP. XXVII
Principio de celeridad Quienes participan en el procedimiento deben guiar su
en el procedimiento actuacin en la tramitacin evitando actuaciones procesales CAP. XXVIII
administrativo que dificulten su tramitacin a fin de alcanzar una decisin
en tiempo razonable. CAP. XIX
CAP. I
PRINCIPIOS QUE REGULAN LA FUNCIN ADMINISTRATIVA (II)
CAP. II
CAP. III
Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
CAP. IV Principio de prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto proce-
eficacia dimental sobre aquellos formalismos que no determinen
aspectos importantes en la decisin final.
CAP. V
CAP. VI
Principio de verdad La autoridad administrativa competente deber verificar

CAP. VII
material plenamente los hechos que sirven de motivo para sus
respectivas decisiones.
CAP. VIII
CAP. IX
Las autoridades deben brindar las condiciones necesarias
CAP. X
Principio de a todos los administrados para acceder a la informacin
participacin que administren.
CAP. XI
CAP. XII
Los trmites establecidos por la autoridad administrativa
Principio de debern ser sencillos, debiendo eliminarse toda comple-
CAP. XIII
simplicidad jidad innecesaria.
CAP. XIV
CAP. XV Principio de
uniformidad en el La autoridad administrativa deber establecer requisitos
CAP. XVI procedimiento similares para trmites similares.
administrativo
CAP. XVII
CAP. XVIII La autoridad administrativa deber brindar a los adminis-

trados informacin veraz, completa y confiable sobre cada
Principio de trmite, de modo tal que el administrado pueda tener una
CAP. XIX predictibilidad conciencia bastante certera de cul ser el resultado final
que se obtendr.
CAP. XX
CAP. XXI
Principio de privile- La autoridad administrativa se reserva el derecho de aplicar
CAP. XXII gio de controles las sanciones pertinentes en caso de que la informacin
posteriores presentada por el administrado no sea veraz.
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

3.2. El principio de legalidad CAP. I
El principio de legalidad es sin lugar a dudas el principio ms importante del CAP. II

derecho administrativo puesto que establece que las autoridades administrativas
CAP. III
y en general, todas las autoridades que componen el Estado deben actuar
con respeto a la Constitucin, la Ley y al Derecho, dentro de las facultades que CAP. IV
le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas
CAP. V
dichas facultades51.
Esto implica, en primer lugar, que la Administracin se sujeta especialmente CAP. VI
a la Ley, entendida como norma jurdica emitida por quienes representan a CAP. VII
la sociedad en su conjunto, vale decir, el Parlamento. Lo que ocurre es que
en el Estado de derecho se ubica a la Administracin como esencialmente CAP. VIII
ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin52. Es CAP. IX

una Administracin sometida al Derecho, aunque la misma est habilitada
para dictar reglas generales reglamentos fundamentalmente, estas estn CAP. X
subordinadas a la ley. CAP. XI
En segundo lugar, la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no CAP. XII

goza de la llamada libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley
no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohbe) o principio de no coac- CAP. XIII
cin, dado que solo puede hacer aquello para lo cual est facultada en forma CAP. XIV
expresa53. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su existencia a
lmites casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teora administrativa, CAP. XV
e incluso, con reiterada jurisprudencia, en especial la emitida por el Tribunal CAP. XVI
Constitucional (Exp. N00091-2001-PA/TC; Exp. N8495 - 2006 - PA/TC)
CAP. XVII
Asimismo, la Administracin Pblica, al emitir actos administrativos que por
definicin, generan efectos especficos, aplicables a un conjunto definido de CAP. XVIII
administrados debe adecuarse a las normas reglamentarias de carcter CAP. XIX

general54. Estas ltimas evidentemente deben de complementar debidamente
la norma legal que les da sustento, cumpliendo con reglamentarla de manera CAP. XX
adecuada, en el caso de los llamados reglamentos ejecutivos. En el caso de los CAP. XXI
reglamentos autnomos, la Administracin debe respetar las normas legales en
general y en especial aquella que le otorga potestad reglamentaria a la entidad. CAP. XXII
CAP. XXIII
3.2.1. Origen del principio de legalidad
CAP. XXIV
El sometimiento del Estado en general y de la Administracin Pblica en parti-
cular a la Ley tiene su origen en la doctrina de John Locke. Expresa este autor CAP. XXV
CAP. XXVI
51 Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444. CAP. XXVII
52 Sobre el particular es pertinente ver: Beladiez Rojo, Margarita, La vinculacin de la

CAP. XXVIII
Administracin al Derecho, en Revista de Administracin Pblica, N. 153, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 2000.
CAP. XIX
53 Ochoa Cardich, Los principios generales del procedimiento administrativo, cit., p. 53.
54 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 31.
CAP. I
a quien se le reconoce casi unnimemente como padre del liberalismo pol-
tico que si el Estado ha nacido para proteger los derechos naturales, que no
CAP. II desaparecen con el contrato social establecido por Hobbes, carece de sentido
CAP. III
racional que desaparezcan por la instauracin de un Estado absolutista, cuando
el contrato social persigue el fin de proteger, amparar y hacerlos sobrevivir.
CAP. IV
La monarqua absoluta es entonces incompatible con la sociedad civil55. Lo
CAP. V que hay que hacer es limitar el poder absoluto y ello se logra distribuyendo las
funciones estatales.
CAP. VI
En contraposicin con Hobbes, Locke considera al soberano como parte
CAP. VII integrante del pacto social, por lo cual dicho soberano se encuentra tambin
CAP. VIII
sometido a la norma legal. Hobbes emplea el contrato social ms bien para
justificar la obediencia al soberano y la asuncin de este del poder absoluto
CAP. IX sobre sus sbditos56. Y es que, para Hobbes, la libertad del soberano est
CAP. X
sobre los individuos y por sobre las mismas leyes que rigen a los individuos.
Cada individuo renuncia a su libertad buscando la seguridad que le otorga el
CAP. XI
Estado soberano57.
CAP. XII El sometimiento del monarca a la Ley genera entonces que l pretenda elabo-
CAP. XIII
rar tambin la misma, lo que implicara una grave incongruencia, pues estara
sometido a sus propios designios, sin que exista control aparente alguno. Si el
CAP. XIV Prncipe absoluto rene en s mismo el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo,
CAP. XV
seala Locke, no existira juez ni manera de apelar a nadie para decidir en
forma justa una reparacin o compensacin si es que el prncipe generase un
CAP. XVI dao o atropello58.
CAP. XVII De la misma manera, seala Locke, tampoco es conveniente, pues sera una
tentacin demasiado fuerte para la debilidad humana, que tiene la tendencia a
CAP. XVIII
aferrarse al poder, confiar la tarea de ejecutar las leyes a las mismas personas
CAP. XIX que tienen la misin de hacerlas59. Es evidente, a partir de este razonamiento,
CAP. XX
que el principio de legalidad es uno de los elementos que conforman el Estado
de derecho, pues sirve de efectiva limitacin al Poder Estatal en beneficio de
CAP. XXI los derechos de los individuos60.
CAP. XXII
CAP. XXIII
55 Locke, Ensayo sobre el gobierno civil, cit., 90.
CAP. XXIV
56 Hobbes, Thomas, Leviatn, Sarpe, Madrid, 1984, pp. 181 y ss.
57 La idea de que los derechos de los particulares se transfieren no a un tercero, sino a la co-
CAP. XXV lectividad en su conjunto no surge de las ideas de Locke, sino ms bien de las de Spinoza,
quien sealaba que se puede formar una sociedad y lograr que todo pacto sea siempre
CAP. XXVI observado con mxima fidelidad sin que ello contradiga al derecho natural, a condicin de
que cada uno transfiera a la sociedad todo el derecho que l posee, de suerte que ella sola
CAP. XXVII mantenga el supremo derecho de la naturaleza a todo, es decir, la potestad suprema, a la
que todo el mundo tiene que obedecer, ya por propia iniciativa, ya por miedo al mximo su-
CAP. XXVIII
plicio (Spinoza, Baruch, Tratado teolgico poltico, Alianza Editorial, Madrid, 1986, p. 338).
CAP. XIX
60 Entrena Cuesta, Notas sobre el concepto y clases de Estado de derecho, cit., p. 36.

3.3. El debido procedimiento administrativo CAP. I
El principio del debido procedimiento seala que los administrados gozan CAP. II
de todos los derechos y garantas inherentes al denominado debido proceso
CAP. III
adjetivo o procesal, el mismo que comprende el derecho a exponer sus ar-
gumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y CAP. IV
fundada en derecho.
CAP. V
De otro lado, y dada la autonoma del Derecho Administrativo procesal, la Ley
del Procedimiento Administrativo General precepta que la regulacin propia del CAP. VI
Derecho Procesal Civil es aplicable al principio de debido procedimiento solo en CAP. VII
cuanto sea compatible con el rgimen administrativo y de manera supletoria61.
CAP. VIII
El principio que venimos describiendo es tributario a su vez de uno ms amplio
y complejo, que es el del debido proceso en sede administrativa. Dicho princi- CAP. IX
pio constituye adems un derecho fundamental, conforme lo establecido por CAP. X

reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y constara por lo menos
de los siguientes elementos62: CAP. XI
Derecho a ser odo: La Administracin no puede decidir sin escuchar a la CAP. XII
parte interesada o sin darle la posibilidad de expresarse sobre el mrito de

CAP. XIII
la decisin63. Este derecho se manifiesta, por ejemplo, en el derecho a pedir
vista de las actuaciones, es decir, poder observar el estado del procedimiento CAP. XIV
en cualquier momento; pero tambin en el derecho de impugnar lo decidido

CAP. XV
por la autoridad administrativa, por lo menos a travs del empleo del recurso
de reconsideracin. CAP. XVI
Derecho a ofrecer y producir pruebas: La prueba constituye la actividad material CAP. XVII
dirigida a determinar la veracidad de los hechos respecto la cuestin planteada
CAP. XVIII
por la autoridad administrativa o por el administrado. Los particulares tienen
derecho a ofrecer y producir las pruebas que consideren pertinentes, las cua- CAP. XIX
les se sumarn a las producidas y obtenidas de oficio. La Administracin no

CAP. XX
puede negarse a hacer efectiva la prueba ofrecida por el particular, salvo en
casos excepcionales y cuando la prueba sea claramente irrazonable, debiendo CAP. XXI
fundamentar su rechazo.
CAP. XXII
Derecho a una decisin fundada: Este derecho se relaciona con el requisito
CAP. XXIII
esencial de motivacin del acto administrativo, es decir que la decisin admi-
nistrativa debe expresar los fundamentos que llevan a la emisin del acto. Caso CAP. XXIV
contrario, resultara muy complicado que el administrado pueda defenderse de
CAP. XXV
lo resuelto por la administracin si ello le perjudicase. Es por ello que la falta
de motivacin acarrea la nulidad del acto administrativo. CAP. XXVI
CAP. XXVII
61 Artculo IV, inciso 1, literal 1.2 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
CAP. XXVIII
62 Lpez Olvera, Miguel Alejandro, Los principios del procedimiento administrativo, en
Cienfuegos Salgado, David y Lpez Olvera, Miguel Alejandro (coords.), Estudios CAP. XIX
en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz, UNAM, Mxico D.F., 2005, pp. 188 y ss.
63 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 66.
CAP. I
Derecho al plazo razonable: Los administrados tienen derecho a que el proce-
dimiento sea resuelto en un plazo que permita una defensa adecuada a sus
CAP. II intereses. La plasmacin del derecho al plazo razonable se encuentra, entre
CAP. III
otras instituciones, en el silencio administrativo y en la institucin de la queja
administrativa; y tiene una estrecha relacin con el principio de celeridad, al
CAP. IV
cual aludiremos ms adelante.
CAP. V
3.3.1. El debido proceso en sede administrativa
CAP. VI
En un primer trmino, es necesario tener clara la complejidad de la institucin
CAP. VII
jurdica que venimos describiendo. Lo que ocurre es que el debido proceso es,
CAP. VIII al mismo tiempo, un principio constitucionalmente consagrado, una garanta
de la Administracin de Justicia y, sobretodo, un derecho constitucional64, so-
CAP. IX
metidos a una importante proteccin por parte del ordenamiento.
CAP. X Definimos debido proceso como el conjunto de garantas indispensables para
CAP. XI
que un proceso o procedimiento pueda ser considerado justo; es decir, en el
que se pueda declarar vlidamente el derecho de alguien. Ello implica nece-
CAP. XII
sariamente reconocer a una persona su calidad de sujeto de derecho dentro
CAP. XIII de todo procedimiento o proceso65.
CAP. XIV
Ahora bien, el debido proceso, como derecho constitucional, es un derecho
complejo, definindose como tal aquel derecho cuyo contenido se encuentra
CAP. XV conformado a su vez por otros derechos, de naturaleza y estructura ms sen-
CAP. XVI
cilla. En este orden de ideas, el debido proceso contiene en su seno derechos
tan importantes como el derecho al juez o a la autoridad natural, el derecho de
CAP. XVII defensa o la motivacin de las resoluciones emitidas por la entidad respectiva.
CAP. XVIII Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia, peruana y comparada, reconocen
CAP. XIX
dos modalidades de debido proceso, el adjetivo y el material. En primer trmino,
el debido proceso adjetivo o procesal implica el cumplimiento de las normas
CAP. XX que regulan el proceso o procedimiento, las mismas que se encuentran en la
CAP. XXI
Constitucin y que son desarrolladas en las normas procesales pertinentes.
Asimismo, el debido proceso material o sustantivo implica la emisin de una
CAP. XXII
sentencia o resolucin ajustada a derecho, es decir, como resultado de la reali-
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
Artculo 139. Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:
(...)
CAP. XXVI 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdiccin predeterminada por la ley, ni
CAP. XXVII sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por r-
ganos jurisdiccionales de excepcin ni por comisiones especiales creadas al efecto,
CAP. XXVIII
cualquiera sea su denominacin.
CAP. XIX
(...)
65 Monroy Glvez, Juan, Debido proceso y tutela jurisdiccional, en AA.VV., La Constitu-
cin comentada, Gaceta Jurdica, Lima, 2005, T. II, p. 497.

zacin de un proceso justo. Ello implica que se cumplan con criterios mnimos de CAP. I
razonabilidad, de proporcionalidad, de equidad, que permitan vincular el debido
proceso, no solo con el cumplimiento de requisitos formales, sino adems con CAP. II
la satisfaccin de la justicia como valor66 necesario para obtener la resolucin CAP. III
de los conflictos y la paz social.
CAP. IV
Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia del pas y de parte del resto del
mundo estn considerando al derecho al debido proceso como un derecho que CAP. V
no solo es aplicable a los rganos jurisdiccionales, sino tambin a los entes CAP. VI
administrativos, e inclusive, a las entidades privadas de naturaleza corporativa.
Semejante ampliacin tiene su origen en el concepto original del due process CAP. VII
of law de la doctrina norteamericana el mismo que se encuentra contenido en CAP. VIII

la V Enmienda a la Constitucin estadounidense67. A su vez, dicho principio
tiene su origen en la Carta Magna Inglesa, a travs de la frase by the law of CAP. IX
the land (segn la ley del lugar) y se plasma finalmente en la Ley de 1344 que CAP. X
se aprueba para controlar la actuacin del rey68.
CAP. XI
Dicho concepto no hace distinciones respecto a la naturaleza del proceso al
cual resulta aplicable el precepto acotado, razn por la cual el concepto puede CAP. XII
aplicarse sin mayores dificultades a procesos judiciales, administrativos, e inclu- CAP. XIII
sive, a procesos que se dan en entidades privadas de naturaleza corporativa69,
como lo ha sealado el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia. CAP. XIV
CAP. XV
3.3.2. Los derechos constitucionales implcitos como sustento del debido
proceso en sede administrativa CAP. XVI
Es necesario precisar en primer lugar que la jurisprudencia peruana, en ma- CAP. XVII
teria de acciones de garanta, configura uno de los casos poco comunes en CAP. XVIII
los cuales las decisiones jurisdiccionales resultan ser vinculantes para los
dems rganos del Poder Judicial. En este orden de ideas, la jurisprudencia CAP. XIX
peruana estara considerando, con cierta regularidad, que ciertos principios CAP. XX
resultan equiparables a los derechos fundamentales, razn por la cual su vio-
CAP. XXI
lacin permitira la procedencia de una accin de amparo. Amparndose en
la violacin del citado principio, puede considerarse que existe la afectacin CAP. XXII
CAP. XXIII
66 Sobre el particular: Bustamante Alarcn, Reynaldo, El derecho a una decisin justa CAP. XXIV
como elemento esencial de un proceso Justo, en Derecho & Sociedad, N. 15, Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, 2000, pp. 39 y ss. CAP. XXV
67 [No] podr obligrsele a nadie a testificar contra s mismo en una causa penal; ni se le
privar de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni tampoco podr CAP. XXVI
tomarse la propiedad privada para uso pblico sin una justa compensacin (el subrayado
es nuestro). CAP. XXVII
68 Sobre el particular: Carbonell, Elosa, Agencias y procedimiento administrativo en Esta-

CAP. XXVIII
dos Unidos de Amrica, Marcial Pons, Madrid, 1996, pp. 95-96.
69 Espinosa Saldaa B., Eloy, Debido proceso en procedimientos administrativos, su via- CAP. XIX
bilidad y las experiencias peruana y mundial sobre el particular, en Revista Jurdica del
Per, N. 18. Trujillo, 2001, p. 2.
CAP. I
a un derecho constitucional y declararse fundado el amparo que se sustente
en dicho supuesto.
CAP. II
Ahora bien, a fin de justificar la existencia de un derecho al debido proceso
CAP. III en sede distinta a la jurisdiccional, resulta de aplicacin la llamada clusula
de los derechos implcitos, contenida en el artculo tercero de la norma cons-
CAP. IV
titucional70, que configura, en el caso peruano, lo que doctrina llama derechos
CAP. V fundamentales implcitos o no enumerados. Estos se definen como aquellos
CAP. VI
derechos fundamentales que no se encuentran enunciados explcitamente en la
Constitucin, pero que se deducen de ciertas caractersticas de la organizacin
CAP. VII poltica del pas esbozadas por la propia Carta Magna71. Estas caractersticas
CAP. VIII
tienen que ver con la dignidad del hombre reconocida por el texto constitucio-
nal, con la forma republicana de gobierno, con los valores democrticos, con
CAP. IX la soberana y con consideraciones anlogas.
CAP. X El principio antes indicado no resulta ser ninguna novedad, puesto que proviene
del constitucionalismo norteamericano. La IX Enmienda a la Constitucin Nor-
CAP. XI
teamericana seala claramente que los derechos enumerados en la norma no
CAP. XII eliminan otros que fueran reconocidos al pueblo72. Esta norma tiene a su vez
CAP. XIII
su origen en la concepcin iusnaturalista de que los derechos constitucionales
son anteriores y superiores al Estado.
CAP. XIV
Ahora bien, este precepto no debe emplearse para reconocer derechos de
CAP. XV configuracin eminentemente legal o que no se derivan automticamente del
concepto de dignidad de la persona73, siendo necesario entonces sustentar el
CAP. XVI
reconocimiento de un derecho fundamental especfico en determinadas con-
CAP. XVII sideraciones susceptibles de verificarse. As, es posible sustentar el derecho
al debido proceso en procedimientos administrativos a travs de dos razona-
CAP. XVIII
mientos: Uno, de naturaleza valorativa, a partir de la propia naturaleza de los
CAP. XIX derechos fundamentales. Otro, a partir de una lgica funcional.
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII Artculo 3.- La enumeracin de los derechos establecidos en este captulo no excluye los
dems que la Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que se fundan en la
CAP. XXIII
dignidad del hombre, o en los principios de soberana del pueblo, del Estado democrtico
de derecho y de la forma republicana de gobierno.
CAP. XXIV
71 Sobre el particular: Rubio Correa, Marcial, La interpretacin de la Constitucin segn
CAP. XXV el Tribunal Constitucional, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2005, pp. 93 y
ss.; Senz Dvalos, Luis, La clusula de derechos no enumerados y su aplicacin en la
CAP. XXVI jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en Revista Peruana de Jurisprudencia, N. 13,
Trujillo, 2002, p. xxi y ss.
CAP. XXVII 72 De la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica:
Enmienda IX
CAP. XXVIII
La enumeracin de ciertos derechos en la Constitucin no deber interpretarse como la
CAP. XIX
negacin o el menosprecio de otros derechos retenidos por el pueblo.
73 Carpio Marcos, Edgar, Los derechos no enumerados, en AA.VV., La Constitucin co-
mentada, Gaceta Jurdica, Lima, 2005, p. 324-325.

En primer trmino, el debido proceso en sede jurisdiccional se encuentra CAP. I

debidamente consagrado en nuestra carta fundamental como resultado de la
aplicacin de los principios propios de la tramitacin de procedimientos, en los CAP. II
cuales se va a decidir respecto a derechos e intereses de los individuos. Si se CAP. III

va a resolver un conflicto o controversia, es necesario que existan principios
CAP. IV
mnimos que permitan llevar a cabo dicha funcin apropiadamente. Si traslada-
mos este razonamiento a la Administracin Pblica, queda claro que la misma, CAP. V
al realizar un procedimiento administrativo, resuelve un conflicto o peticin.
CAP. VI
Los principios mnimos que se requieren para ello conforman los conceptos de
debido proceso a los que nos estamos refiriendo. Ello, mxime si como hemos CAP. VII
indicado lneas arriba el concepto original del due process of law no distingue
CAP. VIII
el proceso al cual resulta aplicable en cada caso concreto.
Por otro lado, el debido proceso en sede administrativa puede justificarse CAP. IX
mediante una lgica funcional. La falta de reconocimiento del citado derecho CAP. X
abre las puertas a la arbitrariedad en el ejercicio de las facultades inherentes
a la Administracin Pblica y la posibilidad que en dicho ejercicio se vulneren CAP. XI
derechos de los particulares, sin que haya un plausible control para ello74. El CAP. XII
concepto de equilibrio entre intereses particulares y el inters general que
CAP. XIII
hemos referido lneas arriba queda por completo desvirtuado.
En sentencias relativamente recientes, el Tribunal ha estado haciendo re- CAP. XIV
ferencia, por lo menos en forma limitada, al artculo 3 de la Constitucin CAP. XV

Peruana de 1993 para justificar el derecho fundamental al debido proceso en
sede administrativa. En consecuencia, hoy en da existe una utilizacin ms CAP. XVI
explcita de dicho precepto constitucional para justificar la ampliacin de la CAP. XVII

aplicacin del derecho al debido proceso en los procedimientos administra-
tivos. No obstante ello, el Tribunal Constitucional ha empleado de manera CAP. XVIII
reiterada el principio del debido proceso en sede administrativa incluso antes CAP. XIX
de su consagracin legal75.
CAP. XX
3.3.3. El contenido del derecho al debido proceso en sede administrativa CAP. XXI
Ahora bien, este derecho al debido proceso en sede administrativa tiene un CAP. XXII
contenido que no est enfocado a todos los componentes de los que se le
CAP. XXIII
reconocen al debido proceso en sede judicial. En primer lugar, en el mbito
de la Administracin Pblica no cabe hablar de cosa juzgada, sino tan solo de CAP. XXIV
cosa decidida. Las resoluciones administrativas que agotan la va administra-
CAP. XXV
tiva son susceptibles de ser impugnadas en la va judicial a travs del proceso
CAP. XXVI
CAP. XXVII
74 Guzmn Napur, Christian, El debido proceso en sede administrativa en la jurispruden-

CAP. XXVIII
cia y la doctrina peruana. Hoy en da todava puede discutirse la pertinencia del mismo?,
en Ius et Veritas, N. 22, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2001, p. 344. CAP. XIX
75 Sobre el particular: Ochoa Cardich, Los principios generales del procedimiento admi-
nistrativo, cit., pp. 68-75.
CAP. I
contencioso administrativo76, por lo cual no gozan de la inmutabilidad de las
resoluciones judiciales77.
CAP. II
Sin embargo, el artculo 142 de la Constitucin aparentemente reconoce la
CAP. III existencia de dos tipos de resoluciones administrativas que no son impugnables:
Las emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral y las
CAP. IV
emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitucin
CAP. V de magistrados. Sobre ello es preciso efectuar dos aclaraciones. La primera,
que las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral
CAP. VI
son decisiones jurisdiccionales, no administrativas, razn por la cual no cabe
CAP. VII contra las mismas el proceso contencioso administrativo pero si el proceso de
amparo78, por las mismas razones por las que cabe dicho proceso constitucio-
CAP. VIII
nal contra resoluciones emanadas de un proceso judicial que no es regular.
CAP. IX
La segunda, que las decisiones del Consejo Nacional de la Magistratura no
CAP. X tienen por qu poseer la calidad que la norma constitucional les atribuye, puesto
que admitir ello implicara permitir el uso arbitrario del poder, que no es admisible
CAP. XI
en un Estado de derecho. Sobre ello se ha pronunciado el Tribunal Constitu-
CAP. XII cional en reiterada jurisprudencia, estableciendo que es posible revisar dichas
decisiones cuando las mismas vulneran derechos fundamentales79, generando
CAP. XIII
en buena cuenta lo que doctrina denomina una mutacin constitucional.
CAP. XIV Por otro lado, existen elementos comunes a ambos mbitos de aplicacin del
CAP. XV
derecho al debido proceso, sea el jurisdiccional o el administrativo. La doctrina
y la jurisprudencia incluyen el derecho de defensa, el derecho a la presentacin
CAP. XVI de pruebas, el derecho a que la entidad ante la cual se sustancia el proceso
CAP. XVII
emplee necesariamente el procedimiento preestablecido por la ley, la motiva-
cin de la resolucin emitida, el derecho a un plazo razonable para la emisin
CAP. XVIII de la resolucin respectiva80, entre otros.
CAP. XIX
3.3.4. Elementos diferenciales
CAP. XX
Ahora bien, el debido proceso en sede administrativa posee ciertos elementos
CAP. XXI diferenciales respecto al debido proceso en sede judicial. En primer lugar, la
CAP. XXII
CAP. XXIII
Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
CAP. XXIV
impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa.
77 No obstante, la cosa juzgada no es absolutamente inmutable. En circunstancias muy es-
CAP. XXV peciales cabe la revisin de un proceso judicial, en particular mediante el empleo de dos
mecanismos: la nulidad de cosa juzgada fraudulenta y el amparo contra resoluciones judi-
CAP. XXVI ciales que no hayan emanado de un procedimiento regular.
78 Sobre el particular: Salcedo Cuadros, Carlo Magno, Qu es materia electoral? A
CAP. XXVII propsito del control jurisdiccional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones,
en Actualidad Jurdica, N. 143, Lima, 2005, pp. 146 y ss.
CAP. XXVIII
79 Ledesma Narvez, Marianella, Resoluciones no revisables por el Poder Judicial, en
CAP. XIX
AA.VV., La Constitucin Comentada, Gaceta Jurdica, Lima, 2005, T. II, p. 662-663.
80 Espinosa Saldaa B., Debido proceso en procedimientos administrativos, su viabilidad
y las experiencias peruana y mundial sobre el particular, cit., p. 6.

posibilidad de impugnar judicialmente la resolucin emitida por la autoridad CAP. I

administrativa, posibilidad a la cual hemos hecho referencia lneas arriba.
CAP. II
Asimismo, es preciso tomar en cuenta la naturaleza reglada del accionar ad-
ministrativo, la misma que genera un marco de accin ms limitado respecto CAP. III
de la entidad que el que poseen en general los rganos jurisdiccionales.
CAP. IV
Asimismo, no cabe necesariamente adoptar como elemento inherente al debido
CAP. V
proceso en sede administrativa la garanta de la instancia plural, dado que no
toda autoridad administrativa que se pronuncia en un procedimiento posee CAP. VI
una instancia superior. Esto ocurre en muchos procedimientos administrativos,

CAP. VII
pero tambin en procedimientos institucionales en los cuales quien resuelve
es la mxima autoridad administrativa. Claro, siempre es posible el recurso CAP. VIII
de reconsideracin, el cual adems es opcional, y es resuelto por la misma CAP. IX

autoridad que emite el acto impugnado.
CAP. X
Finalmente, por regla general, las entidades administrativas carecen de la fa-
cultad de inaplicar una norma legal a un caso concreto, facultad que si posee la CAP. XI
judicatura, denominada control difuso y que est contenida en el artculo 138 CAP. XII
de la Constitucin. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en un discutible
precedente81, le ha otorgado dicha facultad a los tribunales administrativos y CAP. XIII
dems rganos colegiados que tramiten procedimientos trilaterales, vale decir, CAP. XIV
que efecten actividad cuasi jurisdiccional. A esto nos vamos a referir de manera
amplia en el captulo relativo a estos procedimientos. CAP. XV
CAP. XVI
3.3.5. Limitaciones al debido proceso en sede administrativa
CAP. XVII
Finalmente, el Tribunal Constitucional, en discutibles pronunciamientos, ha
limitado el alcance del debido procedimiento en sede administrativa, estable- CAP. XVIII
ciendo supuestos en los cuales ha considerado que el mismo no es aplicable. CAP. XIX
Por ejemplo en el supuesto de procedimientos internos o institucionales, as
como en el caso de procedimientos en los cuales se realiza una investigacin, CAP. XX
como es el caso del Ministerio Pblico82. CAP. XXI
Ello es evidentemente restrictivo del derecho al debido proceso, puesto que no CAP. XXII
existe razn alguna para limitar este derecho en estos supuestos. Los procedi-
mientos institucionales generan en la prctica resultados que pueden afectar CAP. XXIII
indirectamente a administrados y de manera directa a empleados pblicos, los CAP. XXIV

cuales tambin poseen derecho al debido proceso. A su vez, en el caso de
procedimientos de investigacin el resultado puede ser un acto administrativo CAP. XXV
(como es el caso de los procedimientos ante el Ministerio Pblico) con lo cual CAP. XXVI
nos encontramos ante un verdadero procedimiento administrativo.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
81 STC N. 3741-2004-AA/TC, y su respectiva aclaracin. CAP. XIX

82 Rubio Correa, La interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal Constitucional, cit.,
pp. 331-332.
CAP. I
3.3.6. El componente sustantivo
CAP. II Es evidente adems que existe definitivamente un componente sustantivo en el

debido proceso en sede administrativa. En sede administrativa es necesario tambin
CAP. III
que se emita una resolucin justa. Cuando hacemos referencia a una resolucin
CAP. IV justa, en particular queremos decir que esta decisin no podr ser arbitraria. Ello
implica, en consecuencia, que la citada decisin se sustente en una aplicacin de
CAP. V
la norma jurdica vigente a los supuestos de hecho del caso concreto83.
CAP. VI Lo sealado en el prrafo precedente significa adems que el acto administrativo
CAP. VII
se emite, no en uso de facultades discrecionales, sino en uso de facultades
regladas y predeterminadas de la Administracin Pblica. Ello se encuentra
CAP. VIII
corroborado inclusive por la propia jurisprudencia peruana, que ha sealado
CAP. IX claramente que una decisin administrativa no puede responder a criterios
absolutamente discrecionales, pues debe ponderarse contextos y situaciones
CAP. X
al emitirse el acto resolutivo.
CAP. XI Ahora bien, cuando nos referimos a actividad discrecional describimos aquella
CAP. XII
que no depende de normas legislativas concretas y preexistentes que la regu-
len. Las facultades discrecionales le permiten al rgano administrativo cierta
CAP. XIII libertad para elegir entre uno u otro curso de accin, o para hacer una cosa
CAP. XIV
de una u otra forma84. La necesidad de permitirle a la Administracin Pblica
cierta actividad discrecional deriva, en principio, de la circunstancia de que es
CAP. XV
imposible para el legislador tener una visin exacta de los elementos concretos
CAP. XVI que, al menos en parte y en ciertos casos, condicionan la oportunidad de la
decisin administrativa.
CAP. XVII
Sin embargo, el primer cuestionamiento a la existencia de dichas facultades,
CAP. XVIII es que, por definicin, las mismas se encontraran libres de todo control, en
CAP. XIX
especial, judicial. La razn de ser del principio de legalidad reside precisamente
en el control de la arbitrariedad estatal. El reconocimiento del debido proceso
CAP. XX sustantivo en sede administrativa permite conjurar en forma ms eficiente el
CAP. XXI
riesgo de un comportamiento de la Administracin que puede resultar for-
malmente ajustado a derecho con lo cual podramos encontrarnos ante el
CAP. XXII
cumplimiento de preceptos propios del debido proceso formal pero que en
CAP. XXIII realidad vulnera derechos fundamentales, que poseen una posicin preferente
respecto a intereses, principio o metas que no sean derechos constitucional-
CAP. XXIV
mente consagrados, tengan naturaleza individual o colectiva.
CAP. XXV Por otro lado, al obedecer el acto discrecional a una decisin que no se en-
CAP. XXVI
cuentra regulada expresamente por la norma legal, la judicatura carecera de
parmetros para determinar si la decisin de la administracin resulta ser justa
CAP. XXVII o no. La existencia del debido proceso sustantivo en sede administrativa que
CAP. XXVIII
CAP. XIX
83 Bustamante Alarcn, El derecho a una decisin justa como elemento esencial de un
proceso Justo, cit., p. 42.
84 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 444.

se encuentra reconocido por la doctrina y jurisprudencia peruana, como ya lo CAP. I

hemos indicado permite a la judicatura tener parmetros ms o menos ob-
jetivos para evaluar el comportamiento de la Administracin Pblica. CAP. II
CAP. III
3.4. El principio de impulso de oficio
CAP. IV
El principio de impulso de oficio o de oficialidad, segn parte de la doctri-
na85 implica que las autoridades administrativas deben dirigir e impulsar de CAP. V
oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que CAP. VI

resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones
necesarias86. La continuidad del procedimiento no depende del administrado, CAP. VII
sino de la autoridad administrativa. CAP. VIII
Dicho principio, que es congruente con la doctrina y el derecho comparado87,

CAP. IX
tiene su origen en el carcter inquisitorial o inquisitivo del procedimiento ad-
ministrativo que a su vez se origina en la concepcin de inters general que CAP. X
anima a la Administracin Pblica88. La satisfaccin de dicho inters se da de

CAP. XI
manera directa a travs de la tramitacin del procedimiento89, sea cual sea la
naturaleza del mismo, y que siempre es dirigido por la autoridad administrativa. CAP. XII
La Ley del Procedimiento Administrativo General seala tambin que la auto- CAP. XIII
ridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuacin que
fuese necesaria para su tramitacin as como superar cualquier obstculo que CAP. XIV
se oponga a la regular tramitacin del procedimiento (artculo 145 de la Ley CAP. XV

N. 27444). Una disposicin similar se encontraba en el artculo IV del Ttulo
Preliminar del Decreto Supremo N. 02-94-JUS, el mismo que preceptuaba que CAP. XVI
cuando una autoridad advierta un error u omisin en el procedimiento deber CAP. XVII
encausarlo de oficio o a pedido de parte.
CAP. XVIII
Adems, la Ley N. 27444 seala que la autoridad administrativa deber de-
terminar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere CAP. XIX
errnea la cita legal, de manera similar a lo que ocurre en sede judicial; as
CAP. XX
como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o
meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier CAP. XXI
irregularidad producida.
CAP. XXII
3.4.1. Contenido del principio de impulso de oficio CAP. XXIII
En consecuencia, la autoridad administrativa a quien toca decidir sobre el CAP. XXIV

trmite del recurso puede y debe adoptar las medidas que sean necesarias
CAP. XXV
CAP. XXVI
85 Lpez Olvera, Los principios del procedimiento administrativo, cit., p. 185.
86 Artculo IV, inciso 1, literal 1.3 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444. CAP. XXVII
87 Santamara Pastor, Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo, Centro de Es-

CAP. XXVIII
tudios Ramn Areces, Madrid, 2000, p. 81.
88 Parejo Alfonso, Luciano et al., Manual de derecho administrativo. Parte general, Ariel, CAP. XIX
Barcelona, 1998, pp. 562-563.
CAP. I
para la adecuada impulsin del procedimiento, y para la averiguacin de los
hechos reales, sin necesidad de accin directa de los particulares ms all
CAP. II de la presentacin de la solicitud inicial y el cumplimiento de las obligaciones
CAP. III
propias del procedimiento. La Administracin debe llegar a la resolucin final
sin necesidad del impulso de ninguno de los particulares involucrados en el
CAP. IV procedimiento90.
CAP. V La autoridad administrativa debe tambin decidir la apertura a prueba del
expediente en los casos en que ello sea oportuno y ordenar la actuacin de
CAP. VI
las pruebas que considere pertinentes91. Por iguales razones deber pedir los
CAP. VII informes y dictmenes que sean convenientes para la resolucin del caso. En
general, los actos de instruccin dentro del procedimiento administrativo deben
CAP. VIII
realizarse de oficio. Finalmente, deber remover los obstculos que impidan
CAP. IX una tramitacin debida del procedimiento.
CAP. X
Asimismo, el impulso de oficio es un componente esencial del debido proceso
en sede administrativa, al permitir la tramitacin adecuada y eficiente de los
CAP. XI procedimientos, en beneficio de los administrados. Adems, permite generar
CAP. XII
celeridad en la tramitacin de los procedimientos, formando parte de la nece-
saria racionalizacin de la Administracin Pblica.
CAP. XIII
Finalmente es preciso tener en cuenta que existen ciertas actuaciones que
CAP. XIV dependen de la accin directa del administrado como podran ser los supues-
tos de abandono del procedimiento y, a su vez, ciertas situaciones en las
CAP. XV
cuales la Administracin no puede actuar de oficio, en especial si la iniciacin
CAP. XVI del procedimiento opera por inters nicamente del administrado en el caso
de los procedimientos iniciados a pedido de parte.
CAP. XVII
CAP. XVIII 3.5. El principio de razonabilidad

CAP. XIX El principio de razonabilidad implica que las decisiones de la autoridad admi-
nistrativa, cuando crean obligaciones, califiquen infracciones, impongan san-
CAP. XX
ciones, o establezcan restricciones a los administrados es decir, respecto a
CAP. XXI los denominados actos de gravamen, deben adaptarse dentro de los lmites
de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios
CAP. XXII
a emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
CAP. XXIII estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido92.
CAP. XXIV
La razonabilidad, en sentido estricto, implica que los fines perseguidos por
la limitacin a los intereses de los administrados sean vlidos y legtimos en
CAP. XXV un Estado de derecho93. Si los fines de dichos actos de gravamen tienen por
CAP. XXVI
CAP. XXVII 91 Comadira, Julio R., Derecho administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996, p. 129.
CAP. XXVIII
93 Sobre el particular: Rubio Correa, La interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal
CAP. XIX
Constitucional, cit., pp. 241 y ss. Tambin: Indacochea Prevost, Ursula, Calle de las
Pizzas y ponderacin constitucional, en Revista de Derecho Administrativo, N. 5, CDA,
Lima, 2008, p. 293.

finalidad justificar un comportamiento arbitrario, autoritario o discriminatorio por CAP. I

parte de la Administracin Pblica, es evidente que la misma viola el principio
de preferencia por los derechos fundamentales y deviene en inconstitucional. CAP. II
CAP. III
3.5.1. El principio de proporcionalidad
CAP. IV
Ahora bien, el principio de razonabilidad, tal como est definido por la Ley
N.27444, implica en su contenido al principio de proporcionalidad, que a su CAP. V
vez est conformado por tres criterios, idoneidad, necesidad y ponderacin. En CAP. VI
primer lugar, es necesario que la afectacin a los intereses del administrado se
CAP. VII
encuentre dirigida al fin perseguido por la medida. Se requiere en segundo lugar
que, ante varias posibilidades de limitacin, la Administracin Pblica escoja CAP. VIII
aquella que sea menos gravosa respecto del derecho fundamental a limitar94.
CAP. IX
Es necesario, finalmente, que el grado de afectacin al derecho se encuentre
acorde con el nivel de obtencin de la finalidad perseguida con la limitacin95; CAP. X
concepcin esta ltima que es enteramente consistente con el sustento racio- CAP. XI
nal del principio de preferencia por los derechos fundamentales, puesto que
permite que el juzgador que es el que define cuando nos encontramos ante CAP. XII
una limitacin vlida realice un anlisis en trminos de costo beneficio para CAP. XIII
verificar la referida proporcionalidad.
CAP. XIV
Lo que ocurre es que el principio de proporcionalidad debe cumplir con el prin-
cipio del ptimo de Pareto96. Wilfredo Pareto, economista italiano, ha definido la CAP. XV
CAP. XVI
94 Mendoza Escalante, Mijail, Intensidad de la intervencin o afectacin de derechos
fundamentales y principio de proporcionalidad, en Revista Jurdica del Per, T. 80, Lima, CAP. XVII
2007, p. 17.
95 Exp. N. 2235-2004-AA/TC, Sentencia de fecha 18 de febrero de 2005: (...) Por su parte, CAP. XVIII
el principio de proporcionalidad exige, a su vez, que la medida limitativa satisfaga los
subcriterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. El principio de CAP. XIX
idoneidad comporta que toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idnea
CAP. XX
para fomentar un objetivo constitucionalmente legtimo, es decir, que exista una relacin
de medio a fin entre la medida limitativa y el objetivo constitucionalmente legtimo que se
CAP. XXI
persigue alcanzar con aquel.
A su vez, en el Fund. Jur. N. 109 de la STC N. 0050-2004-AI/TC, este Tribunal afirm que CAP. XXII
el principio de necesidad impone al legislador adoptar, entre las diversas alternativas exis-
tentes para alcanzar el fin perseguido, aquella que resulte menos gravosa para el derecho CAP. XXIII
que se limita. Como tal, presupone la existencia de una diversidad de alternativas, todas
aptas para conseguir el mismo fin, debiendo ser la escogida por el legislador aquella que CAP. XXIV
genera menos afliccin sobre el derecho fundamental.
(...) CAP. XXV
Asimismo, en la misma STC N. 0050-2004-AI/TC, este Tribunal destac que (...) de
acuerdo con el principio de proporcionalidad, strictu sensu, para que una injerencia en los CAP. XXVI
derechos fundamentales sea legtima, el grado de realizacin del objetivo de sta debe
ser, por lo menos, equivalente o proporcional al grado de afectacin del derecho funda- CAP. XXVII
mental, comparndose dos intensidades o grados: el de la realizacin del fin de la medida
CAP. XXVIII
examinada y el de la afectacin del derecho fundamental (Fund. Jur. N. 109).
(...). CAP. XIX
96 Sobre el particular: Alexy, Robert, Derechos, razonamiento jurdico y discurso racional,
en Derecho y razn prctica, Distribuciones Fontamara, Mxico D.F., 1993, p. 10.
CAP. I
generacin de una mejora en el bienestar social, y en consecuencia la obtencin
de eficiencia, como una situacin que se origina si no se reduce el bienestar
CAP. II individual y por lo menos mejora un individuo, con relacin a la situacin inicial,
CAP. III
mejorando la sociedad en su conjunto97. La eficiencia de Pareto recusa entonces
el utilitarismo social, que permite la obtencin de bienestar social mediando el
CAP. IV
sacrificio de determinados sujetos. La restriccin del derecho fundamental por
CAP. V parte de la Administracin Pblica debe generar un bienestar mayor a la sociedad
en su conjunto, sin perjudicar a ninguno de los individuos. Sobre esto vamos a
CAP. VI
tratar de manera reiterada en la presente obra.
CAP. VII
3.5.2. La importancia los principios de razonabilidad y proporcionalidad
CAP. VIII
El principio de razonabilidad es en realidad un importante componente del de-
CAP. IX
recho al debido proceso en sede administrativa, al nivel de lo que se denomina
CAP. X debido proceso sustantivo, como ya lo hemos indicado anteriormente. Este
implica que las resoluciones que se emitan deben seguir criterios mnimos de
CAP. XI
proporcionalidad y razonabilidad, a fin de que la resolucin que se emita sea
CAP. XII intrnsecamente justa. Reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional Pe-
ruano ha establecido la aplicacin de este principio al mbito del procedimiento
CAP. XIII
administrativo aun antes de haberse incorporado en la Ley de Procedimiento
CAP. XIV Administrativo General.
CAP. XV A su vez, el principio de razonabilidad en sentido estricto y el principio de
proporcionalidad implican una restriccin adicional a la discrecionalidad atri-
CAP. XVI
buible a la Administracin Pblica y evita, en consecuencia, la posibilidad de
CAP. XVII emisin de resoluciones arbitrarias o injustas, que puedan vulnerar derechos
fundamentales del administrado98. Esto se hace evidente en los procedimientos
CAP. XVIII
administrativos sancionadores, en los cuales la autoridad administrativa goza
CAP. XIX de cierto margen de accin para poder determinar la sancin a aplicar ante
una infraccin determinada, margen que no debe implicar su uso indebido por
CAP. XX
las entidades administrativas.
CAP. XXI
CAP. XXII
3.6. El principio de imparcialidad
El principio de imparcialidad es un resultado directo de la aplicacin en sede ad-
CAP. XXIII
ministrativa del mandato de igualdad material o de no discriminacin, contenido
CAP. XXIV en la norma constitucional99. Dicho mandato establece que nicamente puede
CAP. XXV
CAP. XXVI 97 Kafka, Folke, Teora econmica, Universidad del Pacfico, Lima, 1994, pp. 730-731.
CAP. XXVII 99 Constitucin de 1993:
Artculo 2.- Toda persona tiene derecho:
CAP. XXVIII
(...)
CAP. XIX
2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religin, opinin, condicin econmica o de cualquiera otra ndole.
(...).

establecerse diferencias entre las personas derivadas de criterios objetivos y CAP. I

motivos razonables. Evidentemente, la Administracin solo puede establecer
tratamientos desiguales en circunstancias objetivamente diferentes. CAP. II
Dicho principio es tambin un evidente componente del Derecho al debido CAP. III
proceso en sede administrativa; y cuando es aplicado al procedimiento admi- CAP. IV

nistrativo, establece que las autoridades administrativas actan sin ninguna
clase de discriminacin entre los administrados, otorgndoles tratamiento y CAP. V
tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento CAP. VI

jurdico y con atencin al inters general100.
CAP. VII
La Administracin Pblica, no obstante ser juez y parte en la mayora de los
casos, acta objetivamente, resolviendo a favor del administrado cuando ello CAP. VIII
es procedente. Aun cuando la Administracin es supuesta representante del CAP. IX

inters general, ello no la autoriza a tener preponderancia procesal respecto
del administrado. Este principio origina evidentes tensiones, las mismas que CAP. X
tienen diversa intensidad dependiendo del procedimiento del cual se trate101. CAP. XI
Sin embargo, la aplicacin del principio de imparcialidad debe ser la misma en
cualquier procedimiento, sea este de oficio o a pedido de parte, sea general CAP. XII
o especial. CAP. XIII
Asimismo, la Administracin Pblica otorga el mismo tratamiento a todos los ad-

CAP. XIV
ministrados, sin favorecer a alguno de ellos por encima de los otros, en particular
si todos o algunos de ellos tienen intereses contrapuestos en el procedimiento CAP. XV
administrativo. Esto se hace evidente en el mbito de los procedimientos en

CAP. XVI
los cuales la Administracin realiza actividades de heterocomposicin, y en
particular, en el procedimiento trilateral, en el cual la imparcialidad de la Admi- CAP. XVII
nistracin se enmarca en obtener, a travs de la determinacin de la verdad CAP. XVIII

material, cual es el administrado que tiene la razn en la controversia suscitada,
sin desconocer evidentemente el inters general. CAP. XIX
CAP. XX
3.6.1. Importancia del principio de imparcialidad
CAP. XXI
Adems, es preciso sealar que el principio que venimos describiendo permite a
su vez reducir la cantidad de pretensiones administrativas que llegan al mbito CAP. XXII
jurisdiccional, al obligar a la Administracin a emitir sus decisiones motivndolas CAP. XXIII

sobre bases objetivas, respetando los derechos de los administrados que son
parte del procedimiento. El principio de imparcialidad se convierte entonces CAP. XXIV
en un principio de eficiencia en el funcionamiento de los entes administrativos. CAP. XXV
Finalmente, el principio de imparcialidad es aplicable de manera directa tambin CAP. XXVI

al funcionario pblico individualmente considerado, puesto que este no puede
contraponer su inters personal al de los administrados ni al inters general. CAP. XXVII
Como lo hemos sealado lneas arriba, el funcionario o servidor pblico sigue CAP. XXVIII
CAP. XIX
CAP. I
siendo un ser racional, que busca maximizar los beneficios de su cargo. Esta
dimensin del principio de imparcialidad justifica instituciones como la abs-
CAP. II tencin y su correlato discutible en el derecho peruano pero existente en el
CAP. III
derecho comparado conocido como recusacin102.
CAP. IV
3.7. El principio de informalismo
CAP. V El principio de informalismo establece que las normas de procedimiento deben
CAP. VI
ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las pre-
tensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
CAP. VII
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados
CAP. VIII dentro del procedimiento103.
CAP. IX
Este principio establece en realidad una presuncin a favor del administrado,
para protegerlo de la mera forma o el rito, propia del procedimiento administra-
CAP. X tivo tradicional. En primer lugar, implica una aplicacin el principio de in dubio
CAP. XI
pro actione, propio del derecho comparado, que establece la interpretacin
ms favorable al ejercicio del derecho de peticin administrativa por parte del
CAP. XII administrado a fin de asegurar la decisin sobre el fondo del asunto104. Es decir,
CAP. XIII
en caso de duda respecto a la procedencia de una solicitud del administrado,
o respecto a la continuidad de un procedimiento determinado, la autoridad ad-
CAP. XIV
ministrativa prefiere darle trmite. Puede considerarse incluso que el principio
CAP. XV de informalismo surge de la concepcin de administrado como colaborador de
la Administracin en la obtencin del bien comn105.
CAP. XVI
Es claro, adems, que este principio pretende que lo sustantivo prevalezca sobre
CAP. XVII las formas. Hoy en da el procedimiento administrativo no se concibe como un
CAP. XVIII
mecanismo que desincentive su seguimiento a fin de obtener la resolucin final,
sino ms bien como un trmite organizado que permita obtener el resultado con
CAP. XIX el mayor respeto a los derechos de los administrados. Ejemplos de lo antes
CAP. XX
indicado los podemos encontrar en la existencia de requisitos mnimos para la
presentacin de escritos, la subsanacin documental en general, la correccin
CAP. XXI
de los errores cometidos por el administrado al calificar recursos realizada por la
CAP. XXII Administracin, la posibilidad de presentar sucedneos de medios probatorios,
la necesidad de resolucin expresa para establecer el abandono106 y otros ms
CAP. XXIII
en la Ley de Procedimiento Administrativo General.
CAP. XXIV Asimismo, un elemento de particular importancia que debemos tener en cuen-
CAP. XXV
ta es que el principio que sealamos solo puede ser invocado a favor de los
administrados, pero nunca a favor de la Administracin, la misma que debe
CAP. XXVI actuar ajustada a la Ley, al amparo de los principios de legalidad y de debido
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
105 Comadira, Derecho administrativo, cit., p. 133.
106 Ochoa Cardich, Los principios generales del procedimiento administrativo, cit., p. 46.

procedimiento107. Interpretacin distinta permitira a la autoridad administrativa CAP. I

eludir formalidades a fin de generar situaciones arbitrarias.
CAP. II
La limitacin a este principio reside en que la excusa a la formalidad no afecte
derechos de terceros o el inters general. El problema en este aspecto reside CAP. III
en el hecho de que la entidad encargada de determinar cundo existira afec- CAP. IV

tacin a los derechos de terceros, y en especial, al inters general, es la propia
Administracin, lo cual eleva su margen de discrecionalidad, pudiendo impedir CAP. V
el ejercicio del principio antes referido. CAP. VI
3.8. El principio de presuncin de veracidad CAP. VII
El principio de presuncin de veracidad seala que en la tramitacin del pro- CAP. VIII
cedimiento administrativo, se presume que los documentos presentados y las CAP. IX

declaraciones formuladas por los administrados en la forma prescrita por la
Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman108. Se presume CAP. X
entonces la veracidad de lo afirmado por el particular. CAP. XI
De esta manera, se traslada al administrado la responsabilidad respecto a la CAP. XII

verificacin previa de la veracidad de la documentacin, se libera a la Adminis-
tracin de una parte sustancial de la carga que genera dicha verificacin y a la CAP. XIII
vez se facilita a los particulares la interaccin con la autoridad administrativa109. CAP. XIV
El efecto procesal generado consiste en la asignacin de la carga de la prueba
de la invalidez de la documentacin a la Administracin en favor del administra- CAP. XV
do. Se debe sealar, sin embargo, que esta presuncin evidentemente admite CAP. XVI
prueba en contrario, configurndose como una presuncin legal relativa.
CAP. XVII
Este principio es un componente de la denominada simplificacin administrati-
va, por la cual se pretende que los trmites administrativos sean ms sencillos CAP. XVIII
para la Administracin, y en especial, para el administrado y se le permita a

CAP. XIX
este acceder con mayor facilidad a la obtencin de pronunciamientos por parte
de la Administracin. A su vez, dicha facilidad se traduce en una mayor tutela CAP. XX
de los derechos fundamentales de los administrados y en un mayor desarrollo CAP. XXI

econmico. En tal sentido, el principio de presuncin de veracidad no resulta
ser ninguna novedad, pues ya se encontraba plasmada en el artculo 2 de la CAP. XXII
denominada Ley de Simplificacin Administrativa, a su vez derogada por la Ley CAP. XXIII
del Procedimiento Administrativo General, que la subsume.
CAP. XXIV
Ahora bien, la manera como la Administracin cautela el inters general es a
travs de la llamada fiscalizacin posterior, tpico procedimiento de oficio, que CAP. XXV
opera al azar a travs del sistema de muestreo y que es siempre posterior al

CAP. XXVI
propio procedimiento administrativo. Si el administrado ha empleado documen-
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
108 Artculo IV, inciso 1, literal 1.7 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444. CAP. XIX
109 Instituto Libertad y Democracia, La simplificacin administrativa: primer paso hacia
la desburocratizacin, ILD, Lima, 1990, p. 34.
CAP. I
tacin falsa o fraudulenta se proceder a declarar la nulidad de la resolucin
emitida sin perjuicio de la imposicin de la multa respectiva y de la comunica-
CAP. II cin al Ministerio Pblico para el inicio de la accin penal correspondiente. La
CAP. III
fiscalizacin posterior tambin se encontraba regulada expresamente por la
Ley de Simplificacin Administrativa y permite generar mayor eficiencia en el
CAP. IV
accionar de la Administracin Pblica, como veremos ms adelante.
CAP. V
3.9. El principio de conducta procedimental
CAP. VI
El principio de conducta procedimental indica que los sujetos que intervienen en
CAP. VII
un procedimiento administrativo sean los administrados, y la propia autoridad
CAP. VIII administrativa, deben realizar sus respectivos actos procedimentales guiados
por el respeto mutuo, la colaboracin y, en especial, la buena fe110. Ello implica
CAP. IX
la existencia y reconocimiento de derechos a favor del administrado, pero tam-
CAP. X bin la imposicin de deberes en relacin con su actuacin en el procedimiento.
CAP. XI
En este punto, la Ley seala que ningn acto del procedimiento administrativo
puede ser interpretado de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena
CAP. XII fe procesal. El principio de buena fe en las relaciones administrativas ha tenido
CAP. XIII
cierto xito en los ltimos tiempos. De hecho, implica que la Administracin no
podr exigirle al administrado ms all de lo estrictamente indispensable para
CAP. XIV
la realizacin de los fines pblicos111.
CAP. XV El principio de conducta procedimental es en realidad un principio que resulta
CAP. XVI
aplicable a gran parte del ordenamiento jurdico y que aparece para cautelar
el adecuado funcionamiento de los procedimientos en general. A su vez, pre-
CAP. XVII tende asegurar la confianza de las partes en la conducta adecuada de la otra.
CAP. XVIII
Ello evidentemente incluye tambin a la Administracin Pblica, puesto que se
permite al administrado confiar en que la Administracin resolver conforme
CAP. XIX a derecho.
CAP. XX
3.10. El principio de celeridad en el procedimiento administrativo
CAP. XXI
El principio de celeridad establece que quienes participan en el procedimiento
CAP. XXII deben guiar su actuacin en la tramitacin con la mxima dinmica posible,
CAP. XXIII
evitando actuaciones procesales que dificulten su tramitacin o constituyan
meros formalismos, a fin de alcanzar una decisin en tiempo razonable112. A
CAP. XXIV
este nivel guarda ntima relacin con el derecho al plazo razonable, elemento
CAP. XXV que forma parte del debido procedimiento administrativo, y en consecuencia,
del debido proceso.
CAP. XXVI
CAP. XXVII 110 Artculo IV, inciso 1, literal 1.8 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
111 Palomar Olmeda, lvaro, Los principios de la actividad administrativa y las relaciones
CAP. XXVIII
entre las Administraciones, en Documentacin Administrativa, N.s 254 - 255, Ministerio
CAP. XIX
para la Administraciones Pblicas/Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1999, p. 63.

El principio antes indicado se establece directamente a favor del administrado, CAP. I

a fin de asegurar la satisfaccin del derecho de peticin administrativa, consti-
tucionalmente consagrado. Lo que ocurre es que la obligacin de resolver en el CAP. II
plazo previamente establecido forma parte del derecho de peticin, como fluye CAP. III
claramente de la norma constitucional113 puesto que si la respuesta a lo solici-
CAP. IV
tado no ocurre dentro del plazo dicho derecho se encontrara desvirtuado114. Es
tambin por esta razn que, ante la inactividad de la autoridad administrativa, CAP. V
se establece un mecanismo paliativo que es el silencio administrativo.
CAP. VI
A su vez, el principio de celeridad conforma un principio ms amplio, el de
economa procesal, es mismo que implica el ahorro de costos en trminos de CAP. VII
tiempo, dinero y esfuerzo en el trmite de los procedimientos administrativos. CAP. VIII

Si bien este ltimo principio no se encuentra sealado expresamente en la
Ley, su empleo no puede ser desconocido por los funcionarios administrativos. CAP. IX
Es necesario sealar que el citado principio de celeridad no releva a las auto- CAP. X
ridades administrativas de hacer efectivo respeto al debido procedimiento en CAP. XI

las diversas actuaciones que se realicen principio este ltimo de medular
importancia en el derecho administrativo, como ya hemos visto ni le permite CAP. XII
vulnerar el ordenamiento jurdico115. CAP. XIII
3.11. El principio de eficacia116 CAP. XIV
El principio de eficacia seala que los sujetos del procedimiento administrativo CAP. XV
deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, CAP. XVI
sobre aquellos formalismos que no incidan en su validez, que no determinen
aspectos importantes en la decisin final, que no disminuyan las garantas del CAP. XVII
procedimiento, ni causen indefensin en los administrados. CAP. XVIII
Por ello, este principio debe emplearse e invocarse de manera conjunta con el
CAP. XIX
de informalismo, no obstante que este ltimo es susceptible de aplicacin de
manera ms inmediata. Al igual que dicho principio, el de eficacia pretende pro- CAP. XX
teger al administrado de los excesivos formalismos del procedimiento, mejorar la CAP. XXI
CAP. XXII
113 Constitucin de 1993: CAP. XXIII

CAP. XXIV
(...)
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad com- CAP. XXV
petente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito
dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. CAP. XXVI
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional slo pueden ejercer
individualmente el derecho de peticin. CAP. XXVII
(...).
CAP. XXVIII
114 Luna Cervantes, Eduardo, El derecho de peticin, en AA.VV., La Constitucin comen-
tada, T. I, Gaceta Jurdica, Lima, 2005, pp. 195-196.
CAP. XIX
CAP. I
gestin administrativa y considerar al administrado como un colaborador dentro
del procedimiento a fin de obtener el resultado ms acorde con el bien comn.
CAP. II
Como consecuencia directa de lo antes indicado es deber de las autorida-
CAP. III des velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la
simplificacin en sus trmites, sin ms formalidades que las esenciales para
CAP. IV
garantizar el respeto a los derechos de los administrados o propiciar certeza en
CAP. V las actuaciones (artculo 75, inciso 7 de la Ley N. 27444); lo cual implica que
CAP. VI
la eficacia puede configurarse tambin como un derecho de los administrados
en el procedimiento administrativo.
CAP. VII
Asimismo, el referido principio establece que en todos los supuestos de apli-
CAP. VIII cacin del mismo, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades
no esenciales deber ajustarse al marco normativo aplicable y su validez ser
CAP. IX
una garanta de la finalidad pblica que se busca satisfacer con la aplicacin de
CAP. X este principio. Y es que, si bien el procedimiento administrativo no puede ser un
obstculo para la obtencin de fines pblicos; la ilegalidad del procedimiento, en
CAP. XI
buena cuenta, resulta ser abiertamente ineficaz117, puesto que puede generar,
CAP. XII en ltima instancia, la invalidez del acto final a emitirse.
CAP. XIII
3.12. El principio de verdad material
CAP. XIV
El principio de verdad material indica que en el procedimiento, la autoridad ad-
CAP. XV ministrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven de
CAP. XVI
motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deber adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la Ley, aun cuando no hayan
CAP. XVII sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas118.
CAP. XVIII Y es que la Administracin no debe contentarse con lo aportado por el admi-
nistrado, sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener otras pruebas y
CAP. XIX
para averiguar los hechos que hagan a la bsqueda de la verdad material u
CAP. XX objetiva, ya que en materia de procedimiento administrativo la verdad material
CAP. XXI
prima sobre la verdad formal. Ello conlleva un principio de especial importancia
en el mbito de la actividad probatoria que es la oficialidad de la prueba, por
CAP. XXII la cual la Administracin posee la carga de la prueba de los hechos alegados
CAP. XXIII
o materia de controversia, a menos que considere que basta con las pruebas
aportadas u ofrecidas por el administrado119.
CAP. XXIV
La verdad material implica que, en el momento de la correspondiente toma de
CAP. XXV decisiones, la Administracin debe remitirse a los hechos, independientemente
de lo alegado o probado por el particular120. Esto diferencia al procedimiento
CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
CAP. XIX
453-454.

administrativo del proceso civil, donde el juez debe ajustarse a las pruebas CAP. I
aportadas por las partes, siendo estas el nico fundamento de la sentencia y
tratndose, por tanto, de una verdad formal. En el proceso judicial, en conse- CAP. II
cuencia, el juez puede basarse en indicios o presunciones, atribucin que no CAP. III
posee el funcionario administrativo.
CAP. IV
El principio de verdad material parte de la concepcin publicista o inquisitiva del
procedimiento administrativo, considerando que la entidad administrativa no solo CAP. V
debe cautelar el inters de los administrados, sino tambin el inters comn. CAP. VI
Por ello se distingue claramente de la concepcin de verdad formal, propia ms
bien del proceso judicial, en donde la bsqueda del inters general es indirecta, CAP. VII
a travs de la solucin de conflicto o la correccin de la incertidumbre jurdica. CAP. VIII
3.12.1. El caso particular de los procedimientos trilaterales CAP. IX
No obstante, lo indicado anteriormente, la Ley de Procedimiento Administrati- CAP. X
vo General seala que, en el caso de procedimientos trilaterales, la autoridad CAP. XI

administrativa estar facultada a verificar por todos los medios disponibles la
verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello sig- CAP. XII
nifique una sustitucin del deber probatorio que corresponde a estas121. Ello CAP. XIII
implica que la carga de la prueba le corresponde en principio a las partes,
CAP. XIV
dada la especial naturaleza hbrida del procedimiento trilateral, que a veces se
muestra intermedia entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo. CAP. XV
Una clara muestra de esto se encuentra en el artculo 235 de la Ley N.27444, CAP. XVI
que seala que el reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin
dentro de los quince das posteriores a la notificacin de esta; vencido este CAP. XVII
plazo, la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no la hubiera CAP. XVIII

presentado. La norma seala que las alegaciones y los hechos relevantes de
la reclamacin, salvo que hayan sido especficamente negadas en la contes- CAP. XIX
tacin, se tendrn por aceptadas o merituadas como ciertas por la autoridad CAP. XX
administrativa. Lo cual significa que, de manera anloga a lo que ocurre en el
proceso judicial, la rebelda generara presuncin legal relativa de verdad de CAP. XXI
los hechos alegados, que, en consecuencia, no requieren probanza. CAP. XXII
Sin embargo, la autoridad administrativa estar obligada a ejercer dicha facul- CAP. XXIII
tad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters general.
Pero, en la prctica podra resultar difcil discernir cuando nos encontramos CAP. XXIV
ante un procedimiento trilateral que entrae inters general, dadas las diversas CAP. XXV
interpretaciones que sobre dicho concepto existen en las diversas entidades
pblicas. Desafortunadamente, la ausencia de criterios materiales para deter- CAP. XXVI
minar el grado de inters general involucrado podra dejar a discrecin de la CAP. XXVII
autoridad el empleo del principio de verdad material.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
121 Artculo IV, inciso 1, literal 1.11, segundo prrafo, del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
CAP. I 3.13. El principio de participacin

CAP. II
El principio de participacin seala que las autoridades deben brindar las con-
diciones necesarias a todos los administrados para acceder a la informacin
CAP. III que administren, sin expresin de causa, a excepcin de aquellas que afectan
CAP. IV
la intimidad personal, de las vinculadas a la seguridad nacional o las que ex-
presamente sean excluidas por la ley. Este acceso permite a los administrados
CAP. V
fiscalizar el funcionamiento de las entidades administrativas, de conformidad
CAP. VI con lo establecido en la Constitucin122; constituyendo un efectivo mecanismo
de control ciudadano de la Administracin Pblica.
CAP. VII
Las normas que regulan el derecho al acceso a la informacin pblica tienen
CAP. VIII por finalidad asegurar la transparencia del funcionamiento de la Administracin
CAP. IX
Pblica, de lo que ha dado a llamar derecho a la transparencia en el derecho
comparado123. Y es que detrs de la concepcin de transparencia existen
CAP. X preocupaciones diversas, como una mejor garanta de las libertades pblicas,
CAP. XI
en especial las relativas a la defensa del particular; la mejora de las relaciones
entre administracin y administrados124; el refuerzo del control de la adminis-
CAP. XII
tracin por parte de los particulares y el Poder Judicial, entre otras.
CAP. XIII Por otro lado, el principio de participacin implica la extensin de las posibilida-
CAP. XIV
des de intervencin de los administrados y de sus representantes en aquellas
decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
CAP. XV permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la presentacin de
CAP. XVI
opinin125. Esta es la justificacin de mecanismos como las audiencias pblicas
o el periodo de informacin pblica, regulados por la Ley del Procedimiento
CAP. XVII Administrativo General.
CAP. XVIII

CAP. XIX
CAP. XX
(...)
5. A solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla de cualquier
CAP. XXI entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptan
las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se exclu-
CAP. XXII yan por ley o por razones de seguridad nacional.
El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del
CAP. XXIII
Fiscal de la Nacin, o de una comisin investigadora del Congreso con arreglo a ley y
siempre que se refieran al caso investigado.
CAP. XXIV
(...).
CAP. XXV 123 Jegouzo, Ives, El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los adminis-
trados a los documentos administrativos, en Documentacin Administrativa, N. 239, Mi-
CAP. XXVI nisterio para la Administraciones Pblicas/Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 1994, pp. 11 y ss. Para el caso portugus: Cueto Prez, Miriam, Los derechos
CAP. XXVII de los ciudadanos en el Cdigo de Procedimiento Administrativo portugus, en Revista
de Administracin Pblica, N. 140, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996,
CAP. XXVIII
p. 362.
CAP. XIX
124 Jegouzo, El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los administrados a
los documentos administrativos, cit., p. 12.

Estos conceptos se originan en realidad en el derecho fundamental consagra- CAP. I

do por el numeral 17 del artculo 2 de la Constitucin Poltica, el mismo que
precepta que toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o CAP. II
asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin, lo cual CAP. III
permite en buena cuenta participar tambin en las decisiones administrativas
CAP. IV
que correspondan126.
CAP. V
3.13.1. La importancia de este principio
CAP. VI
La amplia intervencin del administrado en el procedimiento administrativo
CAP. VII
le permite influir de manera directa en el resultado del mismo, es decir, en la
produccin de actos administrativos127. En el caso de procedimientos adminis- CAP. VIII
trativos en los cuales se involucren intereses difusos o colectivos la participacin
CAP. IX
se ampla sustancialmente, permitiendo la actuacin de aquellos administrados
que lo consideren conveniente. CAP. X
El principio de participacin permite que sea posible una eficaz proteccin a los CAP. XI
derechos de los administrados, dada su colaboracin en los procedimientos,
en especial los que implican inters directo. La regulacin de la participacin CAP. XII
de los administrados, entonces, se convierte en un concepto fundamental CAP. XIII

del derecho del procedimiento administrativo128. La participacin permite, en
CAP. XIV
buena cuenta, la democratizacin de las decisiones pblicas y la obtencin de
legitimidad de las mismas. CAP. XV
3.14. El principio de simplicidad CAP. XVI
CAP. XVII
El principio de simplicidad indica que los trmites establecidos por la autoridad
administrativa debern ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad CAP. XVIII
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debern ser racionales y propor-
CAP. XIX
cionales a los fines que se persigue cumplir129. Este principio es equivalente al
de no agravacin, que es propio de ordenamientos como el italiano o es espa- CAP. XX
ol, por el cual no se debe imponer cargas superfluas a los administrados130.
CAP. XXI
Este principio pretende tambin asegurar la simplificacin de los trmites admi-
nistrativos, a fin de cautelar el derecho de peticin de los administrados, pero CAP. XXII
tambin para fomentar el desarrollo econmico. Se dirige adems a reducir CAP. XXIII
CAP. XXIV
126 Uslenghi, Alejandro J., Audiencias pblicas, en Procedimiento Administrativo, Jorna-
das organizadas por la Universidad Austral. Facultad de Derecho, Buenos Aires, Editorial CAP. XXV
Ciencias de la Administracin, 1998, pp. 296-297; Dans Ordez, Jorge, La partici-
pacin ciudadana en el ejercicio de funciones administrativas en el Per, en Estudios en CAP. XXVI
Homenaje a Don Jorge Fernndez Ruiz, UNAM, Mxico D.F., 2005, pp. 147-148.
127 Ochoa Cardich, Los principios generales del procedimiento administrativo, cit., p 56. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
130 Masucci, Alfonso, Apuntes reconstructivos de la Ley sobre el Procedimiento Administra- CAP. XIX
tivo en Italia, en Documentacin Administrativa, N. 248-249, Ministerio para la Adminis-
traciones Pblicas/Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1997, p. 315.
CAP. I
el costo que debe incurrir el administrado en trminos de tiempo, dinero y
esfuerzo para llevar adelante los procedimientos administrativos. A esto la
CAP. II doctrina denomina economa procesal.
CAP. III Lo que ocurre es que la dificultad en la tramitacin de los procedimientos genera
dificultades innecesarias para el acceso de los particulares al mercado de-
CAP. IV
nominadas barreras burocrticas, las mismas que impiden un crecimiento
CAP. V econmico adecuado. Elementos que hacen patente este principio estriba en la
prohibicin de solicitar documentos innecesarios por parte de la Administracin,
CAP. VI
el establecimiento de reglas para la determinacin de tasas, la existencia de
CAP. VII parmetros para la actuacin de medios probatorios, entre otros.
CAP. VIII
En consecuencia, toda complejidad innecesaria debe ser eliminada por parte
de las entidades y el procedimiento debe orientarse a ser poco costoso, no solo
CAP. IX para la Administracin Pblica sino para el ciudadano. El Estado ha incurrido
CAP. X
reiteradamente en el error de considerar que los requisitos, en tanto exigidos
al ciudadano, y por ende, sin irrogar gasto al Estado, son baratos. Dichos
CAP. XI requisitos podran estar incorporando gastos significativos a los ciudadanos,
CAP. XII
incluso mayores a los que el Estado pretende ahorrarse, sin tomar en cuenta
que la existencia de trmites engorrosos genera tambin costos organizativos131.
CAP. XIII Adems, los gastos que se trasladan a los ciudadanos deben ser racionales,
CAP. XIV
es decir, que los medios utilizados como exigencia guarden proporcionalidad
con los fines que se persigue cumplir con ellos132.
CAP. XV
CAP. XVI
3.15. El principio de uniformidad en el procedimiento administrativo
CAP. XVII
El principio de uniformidad, propio tambin de los mecanismos de simplifica-
cin administrativa, seala que la autoridad administrativa deber establecer
CAP. XVIII requisitos similares para trmites similares, garantizando que las excepciones
a los principios generales no sern convertidas en regla general. El principio
CAP. XIX
implica entonces que toda diferenciacin deber basarse en criterios objetivos
CAP. XX debidamente sustentados133.
CAP. XXI Este principio es una evidente limitacin a las facultades discrecionales de la
Administracin de crear procedimientos administrativos especiales a travs
CAP. XXII
del llamado Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA). Es claro,
CAP. XXIII en consecuencia, que los TUPA deben ser usados para consolidar procedi-
mientos y no para crear nuevos trmites, constituyendo fundamentalmente un
CAP. XXIV
instrumento informativo y no propiamente normativo.
CAP. XXV Lo antes sealado est ligado al hecho ineludible de que el procedimiento
CAP. XXVI
general establecido por la Ley sirve de marco para la creacin de dichos
procedimientos, los mismos que debern ceirse a lo establecido por la
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
la desburocratizacin, cit., p. 35.

norma134, a lo que debe agregarse que los procedimientos administrativos CAP. I

especiales solo pueden crearse por ley. De esta manera, el administrado
puede tramitar de manera eficaz los procedimientos administrativos que CAP. II
estime pertinentes al menor costo posible, lo que redunda en una mejor CAP. III
tutela de sus derechos, como lo hemos sealado de manera reiterada en
CAP. IV
el presente trabajo.
Ahora bien, el principio de uniformidad no solamente beneficia al ciudadano CAP. V
sino al Estado mismo, pues supone una utilizacin ms eficiente y racional de CAP. VI
sus recursos, que son siempre escasos. En efecto, la unificacin de trmites, la
utilizacin de formularios nicos o de requisitos comunes, significan ahorro en CAP. VII
tiempo, dinero y recursos humanos para las distintas entidades de la Adminis- CAP. VIII
tracin Pblica. As, los beneficios para el ciudadano y para la Administracin
Pblica son las dos caras de una misma moneda135. CAP. IX
CAP. X
3.16. El principio de predictibilidad
CAP. XI
El principio de predictibilidad, elemento de particular importancia para la sim-
plificacin de los trmites administrativos, establece que la autoridad adminis- CAP. XII
trativa deber brindar a los administrados o sus representantes informacin CAP. XIII
veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio
el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el CAP. XIV
resultado final que se obtendr. CAP. XV
Pero adems se requiere que la Administracin Pblica arroje resultados CAP. XVI
predecibles, es decir consistentes entre s. La Administracin no debe hacer
diferencias en razn de las personas imparcialidad y neutralidad, y los CAP. XVII
ciudadanos deberan, al iniciar un trmite, tener una expectativa certera de CAP. XVIII
cul ser el resultado final que dicho procedimiento arrojar136.
CAP. XIX
Es por ello que los actos administrativos deben sujetarse estrictamente al orde-
namiento jurdico, incluso a las normas administrativas emitidas por autoridad. CAP. XX
Asimismo los procedimientos administrativos deben someterse necesariamente CAP. XXI

al TUPA de la entidad. Es por ello que el TUPA configura no solo un medio para
asegurar la legalidad del procedimiento administrativo, sino tambin constituye CAP. XXII
un mecanismo de simplificacin administrativa normativa137, que pretende a su CAP. XXIII

vez mayor seguridad jurdica y transparencia138.
CAP. XXIV
134 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 85. CAP. XXV
135 Indecopi. rea de Estudios Econmicos, Impulsando la simplificacin administrati-
va: un reto pendiente, Documento de Trabajo N 002-2000, publicado en el Diario Oficial CAP. XXVI
El Peruano, Lima, 10 de abril del 2000, p. 23.
136 Indecopi. rea de Estudios Econmicos, Impulsando la simplificacin administrati- CAP. XXVII
va: un reto pendiente, cit., p. 23.

CAP. XXVIII
137 Martn-Retortillo baquer, Sebastin, De la simplificacin de la administracin pbli-
ca, en Revista de Administracin Pblica, N 147, Centro de Estudios Constitucionales, CAP. XIX
Madrid, 1998, pp. 10 y ss.
138 Cierco Seira, Csar, La simplificacin de los procedimientos administrativos en Italia,
CAP. I
Por otro lado, un elemento de particular importancia dentro de las fuentes del
derecho administrativo son los precedentes, que son muy relevantes para
CAP. II asegurar el cumplimiento de este principio. Los precedentes administrativos
CAP. III
se constituyen respecto a resoluciones que resuelven casos particulares inter-
pretando de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin,
CAP. IV
sea sustantiva o adjetiva, aplicable al procedimiento empleado por la entidad.
CAP. V Ahora bien, dichos precedentes resultan de observancia obligatoria por la
entidad donde se siga el respectivo trmite, mientras dicha interpretacin no
CAP. VI
sea modificada. Dichos actos administrativos deben ser publicados conforme a
CAP. VII las reglas establecidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General139.
CAP. VIII
3.16.1. Finalidad del principio de predictibilidad
CAP. IX
El principio de predictibilidad tiene dos finalidades evidentes. La primera es la
CAP. X de permitirle al administrado poder determinar previamente el posible resultado
de un procedimiento, lo cual le permitir elaborar los mecanismos de defensa
CAP. XI
ms adecuado para sus intereses. Ello evidentemente reduce los costos en
CAP. XII los que debe incurrir el administrado en la tramitacin de sus procedimientos
e incentiva de manera inmediata el uso de mecanismos formales para la ob-
CAP. XIII
tencin de beneficios.
CAP. XIV
Pero, por otro lado, el principio de predictibilidad permitir desincentivar la pre-
CAP. XV sentacin de solicitudes sin mayor efectividad o legalidad, pues el administrado
podr conocer con cierta certeza la inviabilidad de su peticin pudiendo decidirse
CAP. XVI
por la abstencin en el ejercicio de la misma. Esto a su vez redundar tambin
CAP. XVII en una evidente reduccin de costos organizativos en favor de la Administracin
que tendr que tramitar una menor cantidad de solicitudes.
CAP. XVIII
CAP. XIX 3.17. El principio de privilegio de controles posteriores

CAP. XX El principio de privilegio de controles posteriores, correlato de los principios
de simplificacin administrativa que hemos venido describiendo, seala que
CAP. XXI
la tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la apli-
CAP. XXII cacin del llamado procedimiento de fiscalizacin posterior; reservndose la
autoridad administrativa el derecho de comprobar la veracidad de la informa-
CAP. XXIII
cin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y el hecho de
CAP. XXIV aplicar las sanciones pertinentes en caso de que la informacin presentada no
sea veraz140. El control posterior se privilegia respecto a otros mecanismos de
CAP. XXV
fiscalizacin, sea esta previa o simultnea.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
en Revista de Administracin Pblica, N. 152, Centros de Estudios Constitucionales, Ma-

CAP. XXVIII
drid, 2000, p. 405.
CAP. XIX
139 Artculo VI, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral.

Este principio es el resultado directo de la aplicacin del principio de presuncin CAP. I

de veracidad, dado que el control se aplicar en forma posterior a la realizacin
del procedimiento. Ello implica adems una reduccin plausible de los procedi- CAP. II
mientos administrativos de evaluacin previa sujetos a silencio administrativo CAP. III

negativo a favor de aquellos sujetos a silencio administrativo positivo e incluso
CAP. IV
respecto a aquellos sujetos a aprobacin automtica141. Asimismo, permite
preferir el empleo de sucedneos documentales. CAP. V
3.17.1. Aplicacin del principio CAP. VI
CAP. VII
La fiscalizacin posterior es el comprensible correlato de la existencia de proce-
dimientos de aprobacin automtica. Dado que se asume que la documentacin CAP. VIII
es veraz y se establece la asignacin inmediata del derecho, la Administracin
CAP. IX
Pblica, en mrito de consideraciones de inters general, debe establecer me-
canismos de fiscalizacin de la documentacin presentada. Ello permite adems CAP. X
que el Estado no renuncie a su funcin fiscalizadora, sin que ello perjudique

CAP. XI
a los administrados en la tramitacin de los procedimientos administrativos.
Lo indicado en el prrafo precedente no obsta para que no deba emplearse CAP. XII
la fiscalizacin posterior respecto a los procedimientos de evaluacin previa, CAP. XIII

en particular los sometidos a silencio administrativo positivo. Ello dado que la
CAP. XIV
presentacin de documentos y la informacin proporcionada por los adminis-
trados dentro de los procedimientos de evaluacin previa, tambin gozan de CAP. XV
presuncin de veracidad, fundamentalmente cuando los mismos configuran
CAP. XVI
sucedneos documentales, como veremos ms adelante.
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Captulo III CAP. I
CAP. II
SISTEMA DE FUENTES
CAP. III
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
Sumario: 1. Las disposiciones constitucionales. 1.1. La Constitucin CAP. IX

como fuente de Derecho. 1.2. Funcin articuladora de la Constitucin. 1.3.
Interpretacin constitucional e interpretacin conforme a la Constitucin. 1.4. CAP. X
La supremaca constitucional. 2. Los tratados y convenios internacionales
incorporados al ordenamiento jurdico nacional. 2.1. El caso de los tratados CAP. XI
de integracin. 3. Las leyes y las disposiciones de jerarqua equivalente. 3.1.
Caractersticas de la norma con rango de ley. 3.2. Aplicacin e importancia de la CAP. XII
norma con rango de ley en el derecho administrativo. 3.3. Reserva de ley. 3.4.
Los decretos legislativos. 3.5. Los decretos de urgencia. 3.5.1. Las limitaciones CAP. XIII
de los decretos de urgencia. 3.6. Las normas regionales y locales de alcance
general. 3.7. El rol de la ley de procedimiento administrativo general. 3.7.1. CAP. XIV
Finalidad de la norma legal de naturaleza administrativa. 4. Los reglamentos
administrativos. 4.1. Caractersticas diferenciales de los reglamentos. 4.2. CAP. XV
Reserva de ley y reserva reglamentaria. 4.3. La inderogabilidad singular. 4.4.
Inaplicacin de reglamentos. 4.5. Los reglamentos ejecutivos. 4.6. La regulacin CAP. XVI
legal. 4.7. Los reglamentos autnomos. 5. Las normas administrativas en
general. 6. Las fuentes delimitativas e interpretativas. 6.1. La jurisprudencia. CAP. XVII
6.1.1. Precedente jurisprudencial. 6.1.2. Los pronunciamientos vinculantes. 6.2.
El empleo de los principios generales. 7. El precedente administrativo. 7.1. CAP. XVIII
Modificacin del precedente administrativo. 8. Las disposiciones generales
al interior de las entidades. 8.1. Instrumentos de gestin, directivas y circu-
CAP. XIX
lares. 9. Resolucin en el mbito administrativo ante la deficiencia de fuentes.
CAP. XX
CAP. XXI
Toda rama del Derecho con vocacin de autonoma, tal como lo hemos des-
crito en el captulo precedente, posee un sistema de fuentes, necesario para CAP. XXII
determinar el insumo a partir del cual los operadores de dicha rama del Dere- CAP. XXIII
cho pueden aplicar el mismo. Ello permite generar un subsistema organizado
en el cual resulte difcil encontrar vacos; y si los hay, cubrirlos con elementos CAP. XXIV
provenientes del propio ordenamiento. CAP. XXV
La Ley del Procedimiento Administrativo General, si bien constituye la norma

CAP. XXVI
que norma directamente el procedimiento administrativo, al establecer las fuen-
tes de regulacin de este142, hace directa referencia a las fuentes del ordena- CAP. XXVII
miento administrativo, razn por la cual emplearemos dicha norma como gua
CAP. XXVIII
CAP. XIX
142 Artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley.
CAP. I
para determinar los instrumentos normativos que se emplean para regular el
funcionamiento de la Administracin Pblica y su relacin con los particulares.
CAP. II
CAP. III 1. LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES

CAP. IV La Constitucin, en su dimensin de norma marco del derecho nacional en el
mbito formal y el material, es la principal fuente de derecho administrativo.
CAP. V
Ello porque opera como norma que limita el poder estatal, estableciendo como
CAP. VI resultado evidentes lmites al accionar de la Administracin Pblica, sobre la
base de principios, derechos e instituciones constitucionalmente garantizadas.
CAP. VII
A la vez, la norma constitucional determina la organizacin el Estado, en par-
CAP. VIII
ticular, respecto a las atribuciones y funciones de los diversos entes que lo
CAP. IX componen, de tal manera que el origen de la competencia administrativa se
encuentra en la norma constitucional. Teniendo en cuenta, claro est, que no
CAP. X
toda la Administracin Pblica se encuentra dentro del Estado.
CAP. XI
CAP. XII
1.1. La Constitucin como fuente de Derecho
En este orden de ideas, la Constitucin es fuente de derecho en el mbito for-
CAP. XIII
mal y en el mbito material. En el mbito formal en tanto define como es que
CAP. XIV el Estado puede vlidamente crear el derecho, como nacen las expresiones
normativas143. La constitucin seala los rganos y organismos legtimos para
CAP. XV
gobernar, su estructura, la competencia, el procedimiento que deben seguir,
CAP. XVI Ergo, si una norma no es aprobada segn la constitucin, la misma es invlida.
Para Kelsen, dicha norma no es en buena cuenta una norma jurdica144.
CAP. XVII
Adems, en un mbito ms bien material, la Constitucin establece los par-
CAP. XVIII
metros o estndares respecto de los cuales debe encuadrarse las normas. La
CAP. XIX constitucin contiene principios y derechos que no pueden ser vulnerados por
normas de inferior jerarqua. Ejemplos de ello son conceptos como la familia,
CAP. XX
la salud, la educacin, el Estado, la propiedad, la economa social de mercado
CAP. XXI y otras ms. En general, dichos conceptos constituyen lo que se denomina
instituciones constitucionalmente garantizadas.
CAP. XXII
CAP. XXIII 1.2. Funcin articuladora de la Constitucin

CAP. XXIV Asimismo, la Constitucin es la base de la cual surgen todas las materias, as
como los principios fundamentales de cada rama del Derecho. Por ello la norma
CAP. XXV
constitucional desempea un rol articulador del ordenamiento jurdico de una
CAP. XXVI nacin. Evidentemente, los principios ms bsicos del derecho en general se
CAP. XXVII
encuentran expresados en la norma constitucional.
CAP. XXVIII
143 Garca de Enterra, Eduardo, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional,
CAP. XIX
3. ed. (reimpr.), Civitas, Madrid, 1991, pp. 49-50.
144 Rubio Llorente, Francisco, La forma de poder: estudio sobre la Constitucin, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, p. 81.
64 captulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Sin embargo, muchos de los principios fundamentales del derecho Administrati- CAP. I
vo no se encuentran consagrados expresamente en la Constitucin Poltica del
Per, puesto que la misma no establece definiciones ni contiene afirmaciones CAP. II
respecto a los principios a los cuales hemos hecho referencia en el captulo CAP. III
precedente. Sin embargo, es justo sealar que principios como el de legalidad
CAP. IV
o el de debido procedimiento pueden deducirse del texto fundamental, tal como
lo ha hecho el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia. CAP. V
Por otro lado, la existencia de derechos fundamentales claramente definidos CAP. VI

por la norma constitucional configura un lmite evidente al comportamiento de
la Administracin Pblica, pues la misma no podra vulnerar los mismos, ni CAP. VII
limitarlos a menos que exista ley expresa que lo permita en uso del principio CAP. VIII
de legalidad, el mismo que se ha expresado en importante jurisprudencia del
Tribunal Constitucional145. CAP. IX
Adems, existen determinados conceptos que reciben proteccin jurdica a CAP. X
travs del texto constitucional, y que conforman lo que se ha denominado en CAP. XI

general institucin constitucionalmente garantizada o simplemente garanta
institucional. Ejemplos de ello son la familia, el trabajo, la educacin, la auto- CAP. XII
noma universitaria, la autonoma municipal, la economa social de mercado o CAP. XIII

el principio de subsidiaridad.
CAP. XIV
Asimismo, la Constitucin define la denominada estructura del Estado, por la
cual se determinan las funciones y potestades asignadas a cada uno de los CAP. XV
organismos que componen dicho Estado, configurando la base estructural

CAP. XVI
del derecho administrativo146. En consecuencia, la Constitucin establece la
CAP. XVII
CAP. XVIII
145 Una sentencia de nuestro Tribunal Constitucional que resulta de particular importancia a
este nivel es la emitida en la Accin de Amparo seguida por Editora Sport S.A. contra la Mu- CAP. XIX
nicipalidad Distrital de Lince (Exp. N 57-98-AA/TC), la cual seala entre otras cuestiones:
(...) CAP. XX
5. Que, a este respecto, y aun cuando este Tribunal ya ha esbozado una primera aproxi-
macin en los fundamentos 9 y 10 de la Sentencia recada en el Expediente N. 1211-99- CAP. XXI
AA/TC, conviene recalcar aqu que cuando la Constitucin deja abierta la posibilidad de
CAP. XXII
que se regulen o reglamenten los derechos fundamentales o los mbitos dentro de los
cuales stos puedan ejercerse, tal opcin no puede entenderse sino como la necesidad
CAP. XXIII
de que el tratamiento regulativo a dispensar sea por principio igual en todas las circunstan-
cias. Para cumplir con dicho objetivo, es slo la ley (o en casos excepcionales, el decreto CAP. XXIV
legislativo) la nica forma normativa que, como expresin de la voluntad general de toda la
colectividad, puede asegurar por sus alcances universales, el cumplimiento de un principio CAP. XXV
tan elemental como el de igualdad. No ocurre lo mismo con la ordenanza municipal o, en
definitiva, con cualquier otra expresin normativa circunscrita sobre mbitos territoriales CAP. XXVI
ms o menos amplios o reducidos, pues independientemente de que su jerarqua o rango
sea el mismo que el de una ley, es un hecho inobjetable que sus efectos (los de la orde- CAP. XXVII
nanza u otras variables similares) no se aplican sobre todos los individuos que conforman
CAP. XXVIII
la colectividad de un Estado, sino tan slo sobre aqullos que integran la respectiva repar-
ticin descentralizada.
CAP. XIX
(...) (el subrayado es nuestro).
CAP. I
existencia del Poder Legislativo o Parlamento, su composicin, funciones y
limitaciones; la existencia del Poder Ejecutivo, su composicin y funciones, as
CAP. II como la organizacin del Poder Judicial. La Constitucin adems establece
CAP. III
las funciones de los organismos constitucionales autnomos. Estos preceptos
constitucionales funcionan no solo como normas fundantes de la Administracin
CAP. IV
Pblica, sino que adems constituyen limitaciones evidentes a la actuacin de
CAP. V la misma.
CAP. VI
1.3. Interpretacin constitucional e interpretacin conforme a la
CAP. VII Constitucin
CAP. VIII La interpretacin constitucional ofrece interesantes materias de discusin, en
especial si consideramos que la citada norma debe interpretarse de manera
CAP. IX
especial a fin de cautelar los derechos de los particulares y tutelar el Estado
CAP. X de derecho. En primer lugar, la Constitucin debe interpretarse considerando
que existe en su interior coherencia. No pueden existir normas constitucionales
CAP. XI
que se contradigan entre s, aun cuando se muestren valores contrapuestos. La
CAP. XII Constitucin se muestra al ordenamiento jurdico entonces como una unidad147.
CAP. XIII Asimismo, la Constitucin debe interpretarse de manera preferente al ser huma-
no, no al Estado. Esta interpretacin, denominada favor homine, se encuentra
CAP. XIV
presente en todo el derecho pblico. En caso de duda sobre el alcance de una
CAP. XV norma de derecho pblico, debe emplearse la interpretacin que resulte ser
ms favorable al particular.
CAP. XVI
Por otro lado, las normas jurdicas, y en especial la Ley, mxime si las mis-
CAP. XVII
mas se aplican a los particulares, debern interpretarse en armona con la
CAP. XVIII Constitucin. Si existen varias interpretaciones posibles de lo sealado por
la ley debe escogerse la que resulte ms consistente con lo sealado en el
CAP. XIX
texto constitucional148. Ello significa que el control de constitucionalidad, y en
CAP. XX particular el control concentrado, se ejercen una vez que dicha interpretacin
conforme no resulta posible.
CAP. XXI
CAP. XXII 1.4. La supremaca constitucional

CAP. XXIII La Constitucin goza de la llamada supremaca, puesto que aquella es la nor-
ma ms importante de las existentes al interior del Estado. Esta supremaca
CAP. XXIV
proviene de distintos orgenes. En primer lugar, debemos considerar la tradicin
CAP. XXV constitucional norteamericana, a partir del clebre caso Marbury vs. Madison,
en el cual se determin no solo que la Constitucin era norma suprema, sino
CAP. XXVI
adems que los jueces podan inaplicar la norma legal al caso concreto cuando
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
147 Garca Belaunde, Domingo, La interpretacin constitucional como problema, en Pen-
CAP. XIX
samiento Constitucional, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1994, p. 31.
148 Fernndez Segado, Francisco, El sistema constitucional espaol, Dykinson, Madrid,
1992, pp. 79-80.

encontraran que la misma se encontraba en desacuerdo con la norma constitu- CAP. I

cional. Dicha facultad se denomin judicial review y conforma lo que se conoce
como control difuso149. CAP. II
En el caso europeo, la evolucin fue diferente, puesto que se determin la CAP. III
existencia de un ente especializado que tutelara la constitucionalidad de las CAP. IV

leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisin propia una
norma de rango legal150. La aparicin de dicho mecanismo se dio con la Cons- CAP. V
titucin austriaca de 1920, modificada en 1929 y luego se propag a la mayor CAP. VI

parte de Europa y de ah a parte de Latinoamrica. El citado ente, que sera
denominado Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma en CAP. VII
cuestin, a travs del uso del denominado control concentrado. CAP. VIII
En el caso peruano, es necesario sealar que poseemos ambos sistemas de CAP. IX

control de constitucionalidad, por cual se considera que poseemos un sistema
dual, poco comn en el derecho constitucional comparado. En control difuso se CAP. X
encuentra consagrado por el artculo 138 de la norma constitucional y el control CAP. XI

concentrado figura en los artculos 200 y 202 del citado cuerpo de leyes. De
hecho, el Tribunal Constitucional puede tambin hacer uso del control difuso CAP. XII
cuando resuelve en ltima instancia procesos constitucionales. CAP. XIII
Este sistema dual ha generado no pocos inconvenientes, llegndose a consi-

CAP. XIV
derar que su existencia es incluso contradictoria, puesto que mientras el control
difuso tiene sentido en un contexto de amplia confianza en la jurisdiccin, el CAP. XV
control concentrado implica una limitada confianza en el Poder Judicial. De

CAP. XVI
hecho, en los pases de Europa, donde existe bsicamente control concentrado,
el control difuso incluso se encuentra proscrito. Cuando un juez se encuentra CAP. XVII
con una norma que el mismo considera que se encuentra en conflicto con la CAP. XVIII
constitucin dicho funcionario debe recurrir al Tribunal o Corte Constitucional
a travs de un mecanismo denominado cuestin de constitucionalidad151. CAP. XIX
CAP. XX
2. LOS TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES INCORPO-

CAP. XXI
RADOS AL ORDENAMIENTO JURDICO NACIONAL
CAP. XXII
En cuanto a los tratados internacionales debe tenerse en cuenta en especial
la denominada Convencin de Viena, la misma que prescribe no solo que los CAP. XXIII
tratados son obligatorios entre las partes que lo suscriben152 principio bsico
CAP. XXIV
CAP. XXV
149 Garca de Enterra, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional, cit., pp.
54-55. CAP. XXVI
150 Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. I, p. 46.
151 Pesole, Luciana, El acceso por va incidental en la justicia constitucional italiana, en CAP. XXVII
Revista de Derecho, vol. 12, N. 1, Universidad Austral de Chile, Valdivia, 2001, pp. 261 y
CAP. XXVIII
ss.; Parejo Alfonso, Manual de derecho administrativo. Parte general, cit., p. 203.
152 Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados:
CAP. XIX
26. Pacta sunt servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido
por ellas de buena fe.
CAP. I
del derecho internacional pblico, sino adems la subordinacin del derecho
nacional a la normativa supranacional, al sealar que los Estados no pueden
CAP. II ampararse en su derecho interno para incumplir un tratado internacional153.
CAP. III Por lo antes sealado, la discusin respecto del rango de los tratados conforme
CAP. IV
a la Constitucin ha cado en el terreno de la irrelevancia, puesto que el Estado
en cuestin debe cumplir con el tratado no siendo importante para ello el rango
CAP. V
que su constitucin le otorgue al mismo154. Es necesario sealar en este sentido
CAP. VI que la Ley de Procedimiento Administrativo General no se pronuncia respecto
al rango de los tratados internacionales, puesto que se consider que era un
CAP. VII
tema opinable en el mbito de la Constitucin de 1993155.
CAP. VIII
En tal sentido, resulta de especial importancia lo sealado por la Cuarta Dis-
CAP. IX posicin Final y Transitoria de la Constitucin, que seala que las normas
sobre derechos y libertades reconocidas por la Constitucin se interpretan de
CAP. X
conformidad con los tratados internacionales de los cuales el Per es parte.
CAP. XI Asimismo, el artculo 55 de la Constitucin de 1993 establece que los tratados
internacionales en vigor se incorporan de manera inmediata al ordenamiento
CAP. XII
jurdico interno, pues forman parte del derecho nacional156.
CAP. XIII
Ahora bien, los tratados internacionales sobre derechos humanos poseen una
CAP. XIV particular importancia para el derecho administrativo en tanto constituyen lmi-
tes evidentes al comportamiento de la Administracin Pblica. Las entidades
CAP. XV
administrativas no pueden desplazar derechos fundamentales, ni limitarlos ms
CAP. XVI all de lo establecido por el tratado en mencin.
CAP. XVII Gran parte de las limitaciones establecidas para la Administracin respecto a
CAP. XVIII
derechos fundamentales proviene de tratados sobre derechos humanos, en
particular de la Convencin Americana. Ejemplos de ello son las limitaciones
CAP. XIX impuestas en el caso de las libertades de conciencia y de religin, estable-
CAP. XX
cindose en su artculo 12 que nadie puede ser objeto de medidas restrictivas
que puedan menoscabar la libertad de conservar o de cambiar su religin o
CAP. XXI
sus creencias. Asimismo, otro ejemplo de particular importancia es el referido
CAP. XXII a las libertades informativas, que no admiten censura previa, sealadas en el
artculo 13 del citado acuerdo internacional.
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
153 Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados:
27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podr invocar las dis-
CAP. XXVI posiciones de su derecho interno como justificacin del incumplimiento de un tratado.
Esta norma se entender sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 46.
CAP. XXVII 154 Para una posicin distinta: Parejo Alfonso, Manual de derecho administrativo. Parte
general, cit., pp. 252-253.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Artculo 55.- Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho
nacional.

2.1. El caso de los tratados de integracin CAP. I
Pero, por otro lado, existen tratados internacionales que tienen un efecto directo CAP. II
en la organizacin administrativa o que obligan a la autoridad administrativa
CAP. III
a hacer algo157, como pueden ser los tratados de integracin. De hecho, la
pertenencia del Per a la Comunidad Andina genera efectos administrativos, CAP. IV
en general en trminos de las decisiones que forman parte del ordenamiento
CAP. V
jurdico de la comunidad. Dichas decisiones tratan de los temas ms diversos,
desde libre competencia hasta medio ambiente, incluyendo evidentemente CAP. VI
materia aduanera.
CAP. VII
Un ejemplo sumamente interesante de la influencia del ordenamiento supra-
nacional puede encontrarse en el derecho comunitario158, que ya adquiri CAP. VIII
carta de autonoma y que contiene elementos del derecho constitucional, el CAP. IX

derecho internacional y el derecho administrativo. Una importante cantidad de
instituciones pblicas de pases europeos ha debido ser modificada, e incluso CAP. X
liquidadas como es el caso de los bancos centrales de los pases de la Zona CAP. XI
Euro a fin de que el ordenamiento administrativo de los Estados en cuestin
guarde coherencia con la organizacin comunitaria. CAP. XII
CAP. XIII
3. LAS LEYES Y LAS DISPOSICIONES DE JERARQUA EQUIVALENTE CAP. XIV
La Ley sea en trminos materiales o formales es una norma jurdica de CAP. XV

alcance general, que abarca a un nmero indeterminado de personas. La Ley
en sentido propio debe entenderse como la norma jurdica emitida por el Par- CAP. XVI
lamento159. Ahora bien, dentro de la categora de ley en sentido formal debe CAP. XVII
incluirse no solo la ley ordinaria, sino tambin la llamada Ley Orgnica, la misma
que regula la organizacin del Estado y es aprobada a travs de una votacin CAP. XVIII
calificada en el Parlamento, as como las leyes presupuestarias, que poseen CAP. XIX
caractersticas propias y las leyes de reforma constitucional.
CAP. XX
Asimismo, cuando la Ley habla de disposiciones de jerarqua equivalente debe
incluirse a la mal llamada ley en sentido material. Es decir, aquellas normas CAP. XXI
que, sin ser leyes, se le otorga el rango de tales. En este orden de ideas, debe CAP. XXII
incluirse tambin los decretos legislativos, los decretos de urgencia, el Regla-
mento del Congreso y, con la debida reserva, a las normas regionales y locales CAP. XXIII
de alcance general, a las cuales haremos referencia ms adelante. CAP. XXIV
3.1. Caractersticas de la norma con rango de ley CAP. XXV
La norma con rango de ley es una norma que goza de generalidad, en con- CAP. XXVI
secuencia, regula situaciones abstractas, impersonales y objetivas, aplicables CAP. XXVII
CAP. XXVIII
158 Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms Ramn, Curso de derecho admi- CAP. XIX
nistrativo, Civitas, Madrid, 2000, T. I, pp. 152 y ss.
159 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., pp. 73-74.
CAP. I
a todo un conjunto de personas indeterminado160. Ello implica adems que
puede emitirse leyes especiales solo por la naturaleza de las cosas y no por la
CAP. II diferencia de personas, como lo seala la Constitucin.
CAP. III Por otro lado, la Ley es de cumplimiento obligatorio por parte de las entidades,
as como los particulares, salvo inaplicacin declarada expresamente por el r-
CAP. IV
gano jurisdiccional, a travs del empleo del control difuso, el mismo que tambin
CAP. V puede ser empleado por los rganos y organismos administrativos que realizan
CAP. VI
actividad cuasijurisdiccional, a travs de un discutible precedente emanado del
Tribunal Constitucional, al cual nos vamos a referir con detalle ms adelante.
CAP. VII
Asimismo, la publicidad es un elemento inmanente a la ley, vale decir, se pre-
CAP. VIII sume que las personas tienen conocimiento de la ley no pudiendo ampararse
en su desconocimiento para incumplirla; razn por la cual, la publicidad es
CAP. IX
esencial para la validez de la Ley161. Por ello las leyes son obligatorias desde el
CAP. X da siguiente al de su publicacin en el diario oficial, salvo disposicin contraria
de la misma ley, que pospone su vigencia en todo o en parte162.
CAP. XI
Por otro lado, la ley no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal y
CAP. XII
cuando favorece al reo163. De la misma manera, similar efecto retroactivo posee
CAP. XIII la declaracin de inconstitucionalidad de una norma legal en materia penal.
En este orden de ideas, es necesario sealar que el artculo 230 de la Ley
CAP. XIV
N. 27444 establece que existe retroactividad en materia sancionadora y cuando
CAP. XV la norma resulta ms favorable al administrado, lo cual podra ser considerado
inconstitucional ante un anlisis superficial de dicho artculo.
CAP. XVI
CAP. XVII 3.2. Aplicacin e importancia de la norma con rango de ley en el

CAP. XVIII derecho administrativo
CAP. XIX
La Ley, sea en sentido formal o material, tiene una importancia fundamental en
el derecho administrativo, en mrito al principio de legalidad. En primer lugar,
CAP. XX la existencia de entidades pblicas, su creacin y extincin solo puede ser de-
CAP. XXI
terminada a travs de la ley164. Asimismo, la regulacin de las competencias
y estructura de las instituciones se determina a travs de la ley; inclusive, si
CAP. XXII
dicha competencia y estructura corresponde al Estado en su totalidad debe
CAP. XXIII emplearse ley orgnica, como lo hemos sealado anteriormente.
CAP. XXIV
Lo que ocurre es que la competencia administrativa tiene su fuente en la Cons-
titucin y en la Ley165, y es reglamentada por las normas administrativas que
CAP. XXV son derivadas por ellas. Ello implica, de manera directa, que no podra crearse
CAP. XXVI
CAP. XXVII 161 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 120.
162 Artculo 109 de la Constitucin de 1993.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
164 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 412.
165 Brewer-Caras, Allan R., Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrati-
va venezolana, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1994, p. 62.

competencias a travs de normas reglamentarias166, a diferencia de cierto sector CAP. I

de la legislacin y doctrinas comparadas que seala que mediante reglamento
podra ser posible establecer competencias167. CAP. II
Como resultado de lo antes sealado, las diversas potestades administrativas CAP. III
deben ser determinadas por la ley, y con mayor razn si las mismas incluyen CAP. IV
la posibilidad de aplicar sanciones168. En materia sancionadora, por ejemplo, la
ley adquiere una especial importancia, puesto que solo a travs de norma con CAP. V
rango de ley pueden establecerse infracciones y las respectivas sanciones, en CAP. VI

aplicacin del denominado principio de tipicidad. Finalmente, y si bien es cierto
la Administracin Pblica posee facultades normativas, las mismas debe haber CAP. VII
sido expresamente sealadas por la ley y su ejercicio no debe transgredir las CAP. VIII
normas legales que regulan el sector al cual pertenece la entidad en cuestin.
CAP. IX
3.3. Reserva de ley CAP. X
Como lo hemos sealado, la Constitucin establece ciertas materias cuya CAP. XI

regulacin se encuentra reservada a la ley en sentido formal, es decir, aquella
emanada del Congreso169. En primer lugar, la limitacin y restriccin de derechos CAP. XII
fundamentales solo puede determinarse a travs de ley expresa, emanada del CAP. XIII
Congreso170. En general, la regulacin de los mismos se encuentra destinada
a la ley. Clara muestra de ello es la expropiacin, que nicamente puede ser CAP. XIV
establecida por ley expresa, de conformidad con lo establecido por el artculo CAP. XV
70 de la norma constitucional.
CAP. XVI
Por otro lado, solo mediante ley expresa, el Estado puede desempear actividad
empresarial, al amparo del segundo prrafo del artculo 60 de la Constitucin y CAP. XVII
en aplicacin del denominado principio de subsidiaridad. Una situacin curiosa CAP. XVIII
es la contenida en el artculo 4 del Decreto Legislativo N. 757, Ley Marco para
el Crecimiento de la Inversin Privada171, el mismo que establece la llamada CAP. XIX
publicatio, por la cual nicamente a travs de una ley expresa puede configu- CAP. XX
rarse una actividad econmica como un servicio pblico. Y es una situacin
curiosa porque tenemos un decreto legislativo estableciendo una reserva legal, CAP. XXI
lo cual no resulta comn en el derecho administrativo. CAP. XXII
CAP. XXIII
166 Artculo 61, numeral 61.1 de la Ley N. 27444.

CAP. XXIV
167 Dromi, Derecho administrativo, cit., p. 311.
168 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., pp. 117-118; Garca de Enterra/Fernn- CAP. XXV
dez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 433 y ss.
169 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 76. CAP. XXVI
171 Decreto Legislativo N. 757: CAP. XXVII
Artculo 4.- La libre competencia implica que los precios en la economa resultan de la
CAP. XXVIII
oferta y la demanda, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitucin y las Leyes.
Los nicos precios que pueden fijarse administrativamente son las tarifas de los servicios CAP. XIX
pblicos, conforme a lo que se disponga expresamente por Ley del Congreso de la Rep-
blica.
CAP. I
Finalmente, las leyes orgnicas nicamente pueden ser emitidas por el Par-
lamento, dada su particular naturaleza y su aplicacin a regular la estructura
CAP. II del Estado y ciertas materias establecidas por la Constitucin, como son los
CAP. III
procesos constitucionales172. En algunos casos, sin embargo, el Estado ha
regulado entidades pblicas establecidas en la Constitucin a travs de leyes
CAP. IV comunes, e incluso, a travs de decretos legislativos.
CAP. V
3.4. Los decretos legislativos
CAP. VI
Los decretos legislativos son normas emitidas por el Poder Ejecutivo previa
CAP. VII autorizacin por parte del Congreso. Dicha autorizacin expresa las materias a
regular y el plazo durante el cual puede hacerse uso de la facultad delegada. A
CAP. VIII
diferencia de la normatividad existente en el derecho comparado, en el Per no
CAP. IX resulta obligatorio que el Congreso determine parmetros adicionales para el
ejercicio de la legislacin delegada. Finalmente, no se establece la necesidad
CAP. X
pblica como un requisito adicional para el otorgamiento de la autorizacin
CAP. XI legislativa, previsin que s se encuentra consignada en el derecho comparado.
CAP. XII
Los decretos legislativos fueron por primera vez regulados expresamente en
nuestro pas en la Constitucin de 1979, no obstante encontrarse algunos
CAP. XIII antecedentes de los mismos en la aplicacin de la Constitucin de 1933, an-
tecedentes que se configuraron como inconstitucionales. La Constitucin de
CAP. XIV
1993 los consagr nuevamente de manera expresa, consignando ciertos pa-
CAP. XV rmetros adicionales a tener en cuenta. Y es que, a efectos de lo que venimos
tratando, es preciso tomar en cuenta las limitaciones dentro de las cuales se
CAP. XVI
ha encuadrado esta figura en la actualidad173.
CAP. XVII
Lo que ocurre es que, como resultado del segundo prrafo del artculo 104
CAP. XVIII de la Constitucin de 1993, existen determinadas materias que resultan ser
indelegables a favor del Poder Ejecutivo. Estas materias son las mismas que
CAP. XIX
no pueden delegarse a la Comisin Permanente174, lo cual incluye la imposi-
CAP. XX
CAP. XXI
Artculo 106.- Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funcionamiento de
CAP. XXII las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias
cuya regulacin por ley orgnica est establecida en la Constitucin.
CAP. XXIII Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobacin o mo-
dificacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso.
CAP. XXIV
173 Eguiguren Praeli, Francisco, La legislacin delegada y los decretos de urgencia, en
La Constitucin de 1993: anlisis y comentarios, Comisin Andina de Juristas, Lima, 1994,
CAP. XXV
p. 182.
CAP. XXVI 174 De la Constitucin de 1993:
Artculo 101. Son atribuciones de la Comisin Permanente:
CAP. XXVII (...)
4. Ejercitar la delegacin de facultades legislativas que el Congreso le otorgue.
CAP. XXVIII
No pueden delegarse a la Comisin Permanente materias relativas a reforma constitu-
CAP. XIX
cional, ni a la aprobacin de tratados internacionales, leyes orgnicas, Ley de Presu-
puesto y Ley de la Cuenta General de la Repblica.
(...).

bilidad de aprobar reformas constitucionales, tratados internacionales, Leyes CAP. I

de Presupuesto, Leyes de Cuenta General de la Repblica, y finalmente, la
aprobacin de leyes orgnicas. Esta ltima limitacin, a diferencia de las otras CAP. II
antes reseadas, las cuales de por s resultan evidentes, adquiere una particular CAP. III
importancia que vale la pena resaltar para los temas que venimos tratando.
CAP. IV
Como lo hemos sealado lneas arriba, leyes orgnicas son las que regulan
la estructura y funcionamiento del Estado, as como otras materias cuya re- CAP. V
gulacin, de conformidad con la propia Constitucin, debe hacerse mediante CAP. VI

dichas normas. A las leyes orgnicas se les asume de tal importancia que
para su aprobacin se requiere el voto de la mayora absoluta del Congreso CAP. VII
de conformidad con el artculo 106 de la Constitucin de 1993. CAP. VIII
Resulta claro entonces, que el Ejecutivo no puede regular dichas materias, ni CAP. IX
siquiera mediante decretos legislativos y en consecuencia una ley autoritativa
de esta posibilidad devendra en inconstitucional. Esta es pues una novedad CAP. X
respecto de la Constitucin de 1979, a cuyo amparo se aprobaron varias leyes CAP. XI

orgnicas mediante Decreto Legislativo, como fueron los casos de la derogada
Ley Orgnica de Municipalidades, la Ley Orgnica del Poder judicial, y la del CAP. XII
Ministerio Pblico, por solo citar algunos ejemplos175. CAP. XIII
Esto ocurra fundamentalmente porque la Carta de 1979 no defina a que deba

CAP. XIV
considerarse leyes orgnicas, prescribiendo tan solo, requisito que tambin
prescribe la actual norma constitucional sobre el particular, que las mismas CAP. XV
deban de ser aprobadas mediante una mayora calificada. Entonces, desde

CAP. XVI
una perspectiva de igualdad formal entre Leyes Orgnicas y Leyes Ordinarias,
era sencillo sustentar que caba delegar la aprobacin de leyes orgnicas. Sin CAP. XVII
embargo, puesto que deban aprobarse por el Congreso, pareciera, que aprobar CAP. XVIII
o modificar leyes orgnicas a travs de decretos legislativos era inconstitucional,
opinin que suscribimos. CAP. XIX
Sin embargo, la norma contenida en la Constitucin actual es muy clara. CAP. XX
No pueden aprobarse leyes orgnicas mediante Decreto Legislativo. La

CAP. XXI
elaboracin de estas es exclusiva facultad del Congreso Nacional. A efectos
de las fuentes de Derecho Administrativo, esta previsin es de particular CAP. XXII
importancia, puesto que se ha reservado a la ley formal la organizacin de

CAP. XXIII
la Administracin Pblica y la determinacin de la competencia de todos y
cada uno de sus organismos. CAP. XXIV
CAP. XXV
3.5. Los decretos de urgencia
CAP. XXVI
La legislacin de urgencia implica la posibilidad que tiene el Gobierno de emitir
normas con rango de Ley, sin necesidad de autorizacin alguna, y ante situa- CAP. XXVII
ciones excepcionales. Dicha institucin es relativamente comn en el derecho

CAP. XXVIII
CAP. XIX
175 Eguiguren Praeli, La legislacin delegada y los decretos de urgencia, cit., pp.
415416.
CAP. I
comparado, en especial en el caso europeo176. La Constitucin de 1979 no
regulaba expresamente la existencia de los decretos de urgencia, pero el inci-
CAP. II so 20) del artculo 211 de la misma sealaba la posibilidad de emitir normas
CAP. III
extraordinarias en materia econmica y financiera, norma que fue interpretada
indebidamente como precepto habilitante para emitir los llamados decretos
CAP. IV
supremos extraordinarios, prctica que se hizo comn durante la vigencia de
CAP. V dicha constitucin.
CAP. VI
La Carta de 1993, pretendiendo reparar el uso anmalo de lo previsto en la
Constitucin de 1979 respecto a los decretos de urgencia, prescribe que las
CAP. VII medidas extraordinarias que el Jefe de Estado puede dictar, en materia eco-
CAP. VIII
nmica o financiera, deban ser expedidas a travs de dichos mecanismos
normativos177, con cargo de dar cuenta al Congreso y cuando lo requiera el
CAP. IX inters nacional, previsin que desde ya resulta ser sumamente permisiva.
CAP. X
3.5.1. Las limitaciones de los decretos de urgencia
CAP. XI
Es necesario sealar que la norma constitucional ha establecido indispensables
CAP. XII
limitaciones a institucin a fin de evitar usos anmalos de la misma, los cuales
CAP. XIII no obstante se han dado en la realidad poltica concreta. Dichas limitaciones
son las siguientes:
CAP. XIV
1) Los decretos de urgencia no pueden ser utilizados para facultar al
CAP. XV Estado a la intervencin en la actividad econmica, tal como poda
CAP. XVI
hacerse de conformidad con el artculo 132 de la Constitucin de
1979178. Esto, debido a que no se encuentra artculo similar en la actual
CAP. XVII Constitucin ni es posible que el Estado intervenga en la economa,
CAP. XVIII
dado el papel subsidiario que ahora tiene de resultas del rgimen
econmico implantado en la Constitucin de 1993179.
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI 176 En el caso espaol e italiano se habla de decretos leyes. Sobre el particular: Parada
Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. I, p. 53; Vergottini, Giuseppe, Derecho cons-
CAP. XXII titucional comparado, EspasaCalpe, Madrid, 1983, p. 466.
177 De la Constitucin de 1993:
CAP. XXIII Artculo 118. Corresponde al Presidente de la Repblica:
(...)
CAP. XXIV
19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en
CAP. XXV materia econmica y financiera, cuando as lo requiera el inters nacional y con cargo
de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos de-
CAP. XXVI cretos de urgencia.
(...).
CAP. XXVII 178 El artculo 132 de la Constitucin de 1979 facultaba al Ejecutivo a tomar medidas de in-
tervencin en la economa, medidas de carcter extraordinario y transitorio.
CAP. XXVIII
179 Esta es quiz una de las mayores incongruencias de la Carta de 1993, la coexistencia de
CAP. XIX
un aparente rgimen de libre mercado y una amplia enumeracin de derechos fundamen-
tales, mezclado con un sobredimensionado bagaje de atribuciones a favor del Estado en
general y del Gobierno en particular.

Curiosamente, lo sealado en el prrafo anterior restringe la posibilidad CAP. I

de utilizacin de los decretos de urgencia a supuestos muy puntuales,
situacin que no se condice con lo ocurrido en la prctica concreta, CAP. II
en la cual los decretos antes aludidos, lejos de ser la excepcin, han CAP. III
resultado de la regla general en la prctica poltica concreta.
CAP. IV
2) El uso de los decretos de urgencia se restringe a materias econ-
micas y financieras y solamente se produce cuando as lo requiera CAP. V
el inters nacional. Sin embargo, no queda muy claro cmo debe CAP. VI
definirse el inters nacional ni tampoco como debemos conceptuar
materias econmicas y financieras. Aun cuando dichos conceptos CAP. VII
deberan aclarase como resultado de una posterior ley de desarrollo CAP. VIII
constitucional, sera oportuno no dejar pasar mucho tiempo ms sin
efectuar algunas necesarias precisiones, pues una definicin muy CAP. IX
amplia de estos conceptos podra convalidar la promulgacin de CAP. X

decretos de urgencia sobre casi cualquier materia, como ha ocurrido
en la prctica. CAP. XI
3) No es posible dictar decretos de urgencia en materia tributaria, al CAP. XII

amparo del artculo 74 de la Constitucin. Y es que, definitivamente,
CAP. XIII
y deacuerdo con el Principio de Legalidad aplicable al derecho Tri-
butario, solo puede crearse, regularse o suprimirse tributos por ley, CAP. XIV
sea esta expedida en forma directa o mediante decreto legislativo

CAP. XV
previa ley autoritativa180. Los tributos afectan a la generalidad de la
poblacin y su normatividad corresponde al ente del Estado que CAP. XVI
mejor representa la composicin del electorado: el Congreso.

CAP. XVII
4) De acuerdo con el inciso 4 del artculo 200 de la Constitucin de
1993, puede controlarse la constitucionalidad de los decretos de CAP. XVIII
urgencia a travs del Proceso de Inconstitucionalidad, a diferencia CAP. XIX

de lo que ocurra con la Carta de 1979, al amparo de la cual bastaba
la accin popular. Sin embargo, y como es, obvio, en sus efectos y CAP. XX
aplicacin son susceptibles de un control difuso, en mrito a la obli- CAP. XXI

gacin de los rganos jurisdiccionales de preferir a la Constitucin
sobre cualquier ley en caso de un conflicto entre dichas normas. CAP. XXII
5) A su vez, a nivel del derecho administrativo, los decretos de urgencia CAP. XXIII
poseen obvias limitaciones, en particular respecto al establecimiento CAP. XXIV

de facultades a favor de instituciones pblicas, la creacin de las mis-
mas y la regulacin de los organismos del Estado181. Ello, dado que CAP. XXV
los decretos de urgencia estn restringidos a materias econmicas CAP. XXVI

y financieras y no pueden referirse a conceptos sometidos a reserva
de Ley. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
180 Zolezzi Mller, Armando, El rgimen tributario en la nueva Constitucin, en La Cons- CAP. XIX
titucin de 1993: anlisis y comentarios. Comisin Andina de Juristas, Lima, 1994, p. 148.
CAP. I
Sin embargo, existen serias deficiencias en el tratamiento normativo de la le-
gislacin de urgencia en nuestro pas. En primer lugar, la Constitucin de 1993
CAP. II seala que durante el interregno resultante de la disolucin del Congreso, el
CAP. III
Gobierno legisla mediante decretos de urgencia. Es decir, el Gobierno en dicho
periodo solo podra legislar sobre materias econmicas y financieras, estando
CAP. IV
imposibilitado de regular otros asuntos de enorme relevancia que pudieran
CAP. V presentarse mientras no exista un Congreso en funciones. A nuestro parecer,
una posible solucin a esta deficiencia podra encontrarse en la delegacin
CAP. VI
automtica de facultades legislativas a la Comisin Permanente, aun cuando
CAP. VII esta idea pueda parecer muy discutible, dado el carcter definitivo de la diso-
lucin parlamentaria en el caso peruano.
CAP. VIII
Asimismo, la falta de verdadero control, sea este efectivo o legal, ha generado
CAP. IX un gran abuso en la emisin de decretos de urgencia, los mismos que, en pri-
CAP. X
mer lugar, no incluan materia econmica o financiera, y adems, en la gran
mayora de los casos, no obedecan a una situacin de urgencia. El decreto de
CAP. XI
urgencia, por definicin, posee una vigencia temporal. Sin embargo, los decretos
CAP. XII de urgencia en el Per han tenido siempre una gran vocacin de permanencia.
Finalmente, la emisin de decretos de urgencia ha sido realmente excesiva,
CAP. XIII
durante todo el periodo de tiempo en el que se han utilizado182.
CAP. XIV Por otro lado, el vigente Reglamento del Congreso de la Repblica no corrige
CAP. XV
la situacin que venimos describiendo. El inciso c) del artculo 91 del mismo
hace referencia a la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevi-
CAP. XVI sibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan constituye un peligro para la
CAP. XVII
economa nacional o las finanzas pblicas, referencia que no crea parmetros
adecuados a las facultades presidenciales respecto a la legislacin de urgencia.
CAP. XVIII
Similar disposicin se encuentra contenida en el artculo 11 de la Ley Orgnica
CAP. XIX del Poder Ejecutivo, el mismo que establece la aprobacin por el Consejo de
CAP. XX
Ministros y el refrendo del presidente del Consejo de Ministros, que ya estaban
contenidos en la Constitucin; incorporando el refrendo del ministro de Econo-
CAP. XXI ma y Finanzas y, en los casos que corresponda, el refrendo de los ministros
CAP. XXII
a cuyo mbito de competencia est referido.
En primer lugar, las previsiones contenidas en el reglamento del Congreso y
CAP. XXIII
la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo deberan tener rango constitucional y no
CAP. XXIV solamente legal. Adems, dicha norma en realidad no permite un control ade-
cuado por parte del Congreso. En el Derecho Comparado se da, por ejemplo, la
CAP. XXV
obligatoriedad de la ratificacin, por parte del Parlamento, del decreto expedido.
CAP. XXVI Caso contrario, el mismo pierde vigencia183.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
182 Sobre el particular: Guzmn Napur, Christian, Es realmente necesario que el Dobierno
CAP. XIX
legisle?: apuntes acerca del uso de la legislacin delegada y la legislacin de urgencia en
el Per, en Revista Jurdica del Per, Ao 51, N. 21, Trujillo, 2001, p. viii.
183 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 148.

Asimismo, la norma legal antedicha no regula el tema de la temporalidad. En CAP. I

el derecho comparado, el decreto de urgencia posee una vigencia limitada,
sometida a la aprobacin parlamentaria. Un decreto de urgencia en el Per, CAP. II
tal y como est diseada la facultad en la Constitucin, puede regir en forma CAP. III
indefinida. Como lo hemos indicado lneas arriba, la lgica de las atribuciones ex-
CAP. IV
cepcionales es su vigencia durante el tiempo que dure la situacin excepcional.
CAP. V
3.6. Las normas regionales y locales de alcance general
CAP. VI
Asimismo, en el mbito de los gobiernos regionales y locales y en mrito a
CAP. VII
la organizacin descentralizada del Estado peruano, existen normas que se
reconocen de rango legal, como las ordenanzas regionales y las ordenanzas CAP. VIII
municipales, respectivamente. Dichas normas poseen rango de ley al interior de
CAP. IX
su mbitox y resultan ser susceptibles de control jurdico a travs de la accin de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y el control difuso por parte CAP. X
del Poder Judicial, nicos controles normativos que el sistema jurdico provee
CAP. XI
en la actualidad. La atribucin de facultades a los entes territoriales a fin de que
puedan emitir normas generales procede de la autonoma normativa que se les CAP. XII
concede184.
CAP. XIII
Es necesario sealar que la relacin que estas normas mantienen con las emiti-
das por el Gobierno central es una relacin de coordinacin y de distribucin de CAP. XIV
competencias, mas no de jerarqua o de tutela. No es posible que una ordenanza CAP. XV

regional o municipal derogue tcita o expresamente una norma con rango de ley
CAP. XVI
emitida por el Gobierno nacional, de la misma forma que el Gobierno nacional
no podra derogar una ordenanza, cualquiera fuera su origen. Sin embargo, las CAP. XVII
normas regionales y locales de alcance general deben emitirse de conformidad
CAP. XVIII
con la Constitucin y la Ley, incluso la emanada por el Congreso.
Las normas locales y regionales de alcance general son de particular impor- CAP. XIX
tancia para el derecho administrativo en tanto contienen regulaciones del fun- CAP. XX
cionamiento de dichos gobiernos descentralizados y afectan a los particulares
sometidos a su competencia. Sin embargo, y dada la reserva de ley existente CAP. XXI
respecto a ciertas materias, las ordenanzas adolecen de mayores limitaciones CAP. XXII
que las aplicables a las leyes propiamente dichas, pudiendo regular nicamente
las materias contenidas en sus respectivas leyes orgnicas y dentro de los CAP. XXIII
parmetros establecidos por estas. CAP. XXIV
3.7. El rol de la ley de procedimiento administrativo general CAP. XXV
En primer trmino, la Ley regula las actuaciones de la funcin administrativa del CAP. XXVI
Estado y el procedimiento administrativo comn desarrollados en las entidades CAP. XXVII
CAP. XXVIII
184 Sobre el particular: Zas Friz Burga, Johnny, La autonoma poltica y sus elementos. CAP. XIX
Una introduccin conceptual para el estudio de los gobiernos subnacionales, en Derecho-
PUC, N. 52, Lima, 1999, p. 478.
CAP. I
administrativo185. Todo procedimiento administrativo de carcter general deber
regirse por la ley de materia de comentario, siempre y cuando no exista norma
CAP. II con rango de ley que regule dicho procedimiento de manera especial.
CAP. III Ahora bien, los procedimientos especiales creados y regulados como tales por
ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamen-
CAP. IV
te por la Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados
CAP. V expresamente de modo distinto186. Es necesario sealar que existen diversos
criterios para el establecimiento de procedimientos especiales, no siendo posible
CAP. VI
que dicha previsin se realice de manera arbitraria187.
CAP. VII Todo lo antes sealado implica, en primer lugar, que no cabe la creacin de
CAP. VIII
procedimientos especiales a travs de reglamentos, sean estos ejecutivos o
autnomos. Esto, que es resultado de la aplicacin del principio de legalidad,
CAP. IX impide que las entidades pblicas, por decisin propia, puedan establecer
CAP. X
mecanismos de tramitacin no establecidos expresamente por la Ley.
En segundo lugar, la creacin de procedimientos especiales nicamente se
CAP. XI
justificara en situaciones singulares, que justifican una tramitacin diferente
CAP. XII a la general, establecida por la Ley. Adems, debe tenerse claro que la Ley
de Procedimiento Administrativo General regula necesariamente aquello no
CAP. XIII
regulado por la norma especial. No obstante lo anteriormente sealado, existen
CAP. XIV ciertos procedimientos especiales que se encuentran regulados en reglamentos,
incluso tipificados como autnomos, como el procedimiento registral regulado
CAP. XV
en el Reglamento General de Registros Pblicos o los procedimientos al inte-
CAP. XVI rior de los organismos reguladores. Es en consecuencia evidente que dichos
reglamentos devendran en ilegales.
CAP. XVII
Finalmente, la norma materia de estudio prescribe que las autoridades adminis-
CAP. XVIII trativas, al reglamentar los procedimientos especiales a travs de las normas
CAP. XIX
administrativas pertinentes, y al elaborar los denominados textos nicos de
procedimientos administrativos (TUPA), cumplirn con seguir los principios
CAP. XX administrativos, as como los derechos y deberes de los sujetos del procedi-
CAP. XXI
miento, establecidos en la Ley188.
CAP. XXII 3.7.1. Finalidad de la norma legal de naturaleza administrativa

CAP. XXIII La finalidad de la Ley en materia de Derecho Administrativo estriba en establecer
CAP. XXIV
el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Administracin Pblica
sirva para la proteccin del inters general, buscando de esta manera garantizar
CAP. XXV
los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento
CAP. XXVI constitucional y jurdico en general189.
CAP. XXVII
185 Artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley.
CAP. XXVIII
186 Artculo II, inciso 2 del Ttulo Preliminar de la Ley.
CAP. XIX
189 Artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

En este aspecto, y como se ha sealado en la introduccin del presente trabajo, CAP. I

la Ley pretende hacer posible el principal cometido del Derecho Administrativo,
que es cautelar el adecuado equilibrio entre el inters de los administrados y el CAP. II
inters general. Y ello debe hacerse patente en todas las actividades, potestades CAP. III
y funciones de la autoridad administrativa. Dicho equilibrio permite que existan
CAP. IV
adecuados incentivos para que el administrado acceda a la Administracin de
manera adecuada a fin de obtener determinadas prestaciones. El procedimiento CAP. V
administrativo, tal como est regulado hoy en da, pretende reducir los costos
CAP. VI
en los que incurre el particular para hacer funcionar el aparato estatal.
El papel del derecho pblico, en general, y el del derecho administrativo, en CAP. VII
particular est en conciliar el actuar racional de burcrata, accionar cuya existen- CAP. VIII
cia resulta ineludible, con la necesidad de la obtencin de resultados eficientes
que beneficien a la colectividad. Es decir, son necesarias normas legales que CAP. IX
permitan que no obstante el funcionario pblico pretenda su beneficio, esta pre- CAP. X
tensin redunde en el bienestar general. Esas normas comienzan su accionar en
la Constitucin de los Estados190 y prosigue el mismo con las diversas normas CAP. XI
legales que regulan el comportamiento de los rganos del Estado. CAP. XII
CAP. XIII
4. LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS
CAP. XIV
El reglamento puede emanar de diferentes rganos del Poder Ejecutivo. Los
reglamentos constituyen una fuente cualitativa y cuantitativa del derecho CAP. XV
administrativo; adems son normas en sentido material y, en consecuencia, CAP. XVI

nunca tienen un alcance individual. La norma reglamentaria se define como el
instrumento jurdico de alcance general emitido por la Administracin Pblica. CAP. XVII
En tanto dicha potestad se encuentra regulada por la Constitucin y la Ley, CAP. XVIII
no implica una declaracin de voluntad, como lo seala errneamente cierto
sector de la doctrina comparada191. La emisin de un reglamento es siempre CAP. XIX
un acto cognitivo, resultado de un procedimiento previo, debidamente regulado. CAP. XX
Asimismo, constituyen normas reglamentarias las normas emitidas por los

CAP. XXI
dems poderes del Estado, a fin de regular su funcionamiento y las relaciones
jurdicas por ellos generadas. Ahora bien, es necesario sealar que el regla- CAP. XXII
mento del Congreso posee rango legal, a fin de asegurar la autonoma de CAP. XXIII
dicho organismo, razn por la cual cuando nos referimos a los otros poderes
del Estado, la Ley de Procedimiento Administrativo General est haciendo CAP. XXIV
mencin particularmente al Poder Judicial, a los organismos constitucionales CAP. XXV
CAP. XXVI
190 Acerca de cmo las normas constitucionales pueden asegurar que el comportamiento CAP. XXVII
racional del individuo se adecue al bien comn, puede revisarse nuestro trabajo: Guzmn
CAP. XXVIII
Napur, Christian, Una aproximacin a la aplicacin del Anlisis Econmico del Derecho
al Derecho constitucional, en Derecho & Sociedad, N. 15, Pontificia Universidad Catlica CAP. XIX
del Per, Lima, 2000.
CAP. I
autnomos y a los reglamentos que pudiera emitir el Congreso de la Repblica
y que posean rango inferior al del reglamento en cuestin.
CAP. II
En la actualidad se est dando, en el mbito de la organizacin administrativa
CAP. III incluso en el derecho comparado un conjunto de fenmenos que pueden re-
sultar interesantes respecto a las normas que venimos describiendo. En primer
CAP. IV
lugar, debemos mencionar la gran produccin normativa existente al nivel de
CAP. V la Administracin Pblica, la misma que no siempre es conocida debidamente
CAP. VI
incluso por las propias entidades.
Por otro lado, es importante mencionar el paulatino incremento de las remisio-
CAP. VII
nes de la Ley al reglamento, de tal manera que la primera tan solo establece
CAP. VIII principios generales, cedindole al reglamento la regulacin fundamental192.
Un interesante ejemplo de lo antes sealado se encuentra en la relacin entre
CAP. IX
la Ley de Contrataciones del Estado el Decreto Legislativo N. 1017 y
CAP. X su reglamento, en la cual este ltimo regula lo sustancial de los procesos de
seleccin a cargo de las entidades, mientras que la ley en cuestin establece
CAP. XI
previsiones ms bien de naturaleza general, no obstante que esta situacin
CAP. XII se ha ido revirtiendo ligeramente en los sucesivos cambios en la normativa en
CAP. XIII
materia de contratacin administrativa. Ello podra ser discutible al nivel de lo
dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo General, en el sentido
CAP. XIV de que nicamente a travs de la ley puede establecerse y regularse procedi-
CAP. XV
mientos administrativos especiales193.
De hecho, poco a poco, por diversos motivos, la Administracin Pblica ha
CAP. XVI
venido adquiriendo un importante papel en el ejercicio de funciones normativas
CAP. XVII legislativa. Amparada en las leyes de delegacin legislativa o leyes autorita-
tivas, de la deslegalizacin de ciertas materias y de los decretos de urgencia
CAP. XVIII
o sustentndose en una supuesta potestad reglamentaria autnoma, e incluso
CAP. XIX usando la iniciativa legislativa que le corresponde constitucionalmente, el Go-
CAP. XX
bierno podra convertir al Parlamento en sumiso espectador de su produccin
normativa.
CAP. XXI
En algunos casos, no satisfecho con ejercer la funcin legislativa entre bas-
CAP. XXII tidores, o con la carga de tener que justificar su ejercicio directo en razones
de necesidad o urgencia, reclamar y conseguir, como ha tenido lugar en la
CAP. XXIII
Constitucin francesa de 1958, que se le atribuya la titularidad de la funcin
CAP. XXIV legislativa sobre determinadas materias con exclusin del Parlamento, materias
que regular el Gobierno a travs de los llamados reglamentos independientes.
CAP. XXV
CAP. XXVI 4.1. Caractersticas diferenciales de los reglamentos

CAP. XXVII Los reglamentos poseen ciertas caractersticas que los diferencian claramente
CAP. XXVIII
de las dems normas jurdicas. En primer lugar, son normas de carcter secun-
CAP. XIX

dario, claramente subordinadas a la Ley y de naturaleza diferente a la misma. CAP. I

Ello nos permite discutir severamente las afirmaciones de cierto sector de la
doctrina en el sentido de considerar que el reglamento es materialmente un CAP. II
acto legislativo, puesto que regula relaciones jurdicas194. CAP. III
En consecuencia, un reglamento no puede violar lo establecido por la norma CAP. IV

con rango de ley, sea la que el mismo reglamenta o cualquier otra. En el Per
no existen, como resultado, los denominados reglamentos de necesidad y CAP. V
urgencia, que pueden dejar en suspenso normas legales, como s existen en CAP. VI
otras legislaciones, como podra ser la espaola, la alemana195 o la argenti-
na196, aunque hay que reconocer que en este ltimo caso dichos reglamentos CAP. VII
de necesidad y urgencia se confunden con los decretos homnimos de la nor- CAP. VIII
mativa comparada197, dejando en claro que estos ltimos son siempre normas
con rango de ley. CAP. IX
Asimismo, el reglamento, en tanto norma vinculante, obliga a todos los poderes CAP. X
pblicos, mientras no se derogue o declare su invalidez, sea por una ley, sea CAP. XI
por otra norma reglamentaria198. Incluso, obliga a aquellos que se encuentran
en posibilidad de emitir normas cuyo rango pueda ser superior, mientras no se CAP. XII
derogue o se abrogue el reglamento199. CAP. XIII
4.2. Reserva de ley y reserva reglamentaria CAP. XIV
Adems, la ley posee una posicin de primaca objetiva respecto del reglamen- CAP. XV
to, de tal manera que existen, como lo hemos sealado lneas arriba, ciertas CAP. XVI
materias cuya regulacin se ha encargado de manera exclusiva a la norma con
rango de ley. A ello se le denomina reserva de ley y es aplicable a mltiples CAP. XVII
materias sealadas en la Constitucin200. Dems est sealar, por otro lado, CAP. XVIII
que aquello que no puede ser regulado legalmente, y que adems no se haya
sealado expresamente que puede regularse administrativamente en casos CAP. XIX
excepcionales como veremos a continuacin, no puede ser regulado de CAP. XX

manera alguna por el poder estatal.
CAP. XXI
Lo que ocurre es que, excepcionalmente, en la norma constitucional se ha es-
tablecido ciertas materias cuya regulacin corresponde nicamente a la norma CAP. XXII
administrativa, como es el caso de la determinacin de aranceles y tasas, de CAP. XXIII

conformidad con el artculo 74 de la Constitucin, la declaracin de estado de
CAP. XXIV
CAP. XXV
194 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, Mxico D.F., Porra, 2003, p. 106; Cassagne,
Derecho administrativo I, cit., p. 137. CAP. XXVI
196 Dromi, Derecho administrativo, cit., p. 323. CAP. XXVII
197 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., pp. 151 y ss.
CAP. XXVIII
198 Gonzlez Prez, Jess, Manual de procedimiento administrativo, Civitas, Madrid, 2000,
p. 450.
CAP. XIX
199 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., pp. 320-321.
200 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., pp. 115-116.
CAP. I
excepcin, de conformidad con el artculo 137, y la aprobacin de los llamados
tratados internacionales ejecutivos, de acuerdo con el artculo 57 de la norma
CAP. II constitucional. Varios de estos supuestos resultan ser seriamente discutibles,
CAP. III
en especial respecto al control poltico y jurisdiccional201 que debe efectuarse
en cuanto a las decisiones y normas del Poder Ejecutivo.
CAP. IV
CAP. V
4.3. La inderogabilidad singular
Por otro lado, no existe la llamada derogatoria particular o singular de los
CAP. VI
reglamentos, es decir, el fenmeno por el cual el funcionario pblico inaplica
CAP. VII un reglamento al emitir una acto administrativo por el hecho de que el propio
funcionario, o uno de inferior jerarqua, emiti el reglamento inaplicado202. El
CAP. VIII
funcionario pblico resulta obligado incluso por la norma reglamentaria que el
CAP. IX mismo ha emitido203.
CAP. X
En consecuencia, el acto administrativo, de conformidad con lo establecido
por la Ley, no puede infringir normas administrativas de carcter general pro-
CAP. XI venientes de autoridad de igual, inferior o superior jerarqua, e incluso de la
CAP. XII
misma autoridad que dicte el acto204. Las razones de este precepto tienen su
origen, en primer lugar, en la construccin del principio de legalidad205, en la
CAP. XIII necesidad de asegurar la seguridad jurdica de los administrados, en el principio
de imparcialidad por el cual no puede crearse privilegios a favor de ninguna
CAP. XIV
persona o entidad206, as como el principio de predictibilidad al que hemos hecho
CAP. XV referencia en su momento207.
CAP. XVI
4.4. Inaplicacin de reglamentos
CAP. XVII
Finalmente, se discute si es posible que el funcionario administrativo inaplique
CAP. XVIII una norma reglamentaria cuando la misma viola lo establecido en la Ley o la
Constitucin, al amparo del principio de legalidad y en mrito a la jerarqua de
CAP. XIX
fuentes consagrada en el artculo 51 de la norma fundamental. A ello hay que
CAP. XX agregar el hecho de que el reglamento necesariamente debe encontrarse de
conformidad con la norma legal a la que se refiere.
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
201 Es necesario recordar, por ejemplo, que el Juez no puede pronunciarse respecto a validez
o pertinencia de la declaracin del estado de excepcin, de conformidad con lo establecido
CAP. XXIV
en el prrafo final del artculo 200 de la Constitucin.
CAP. XXV 202 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 124; Gonzlez
Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 451.
CAP. XXVI 203 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 321; Cassagne, De-
recho administrativo I, cit., p. 139.
CAP. XXVII 204 Artculo 5, inciso 5.3 de la Ley.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
207 Sobre el particular: Morn Urbina, Juan Carlos, El vicio de la derogacin singular de las
normas reglamentarias, en Ius et Veritas, N. 26, Pontificia Universidad Catlica del Per,
Lima, 2003.

Sin embargo, la posibilidad de inaplicacin de reglamentos por parte del fun- CAP. I
cionario administrativo podra estar seriamente limitada por el hecho de que
el funcionario pblico se obliga tambin al cumplimiento de los reglamentos, CAP. II
aun si los mismos son emitidos por el rgano que el mismo dirige. De hecho, CAP. III
interesante doctrina extranjera y nacional defiende la posibilidad incluso de
CAP. IV
inaplicacin por parte de la Administracin de normas con rango de ley que
puedan ser inconstitucionales208. CAP. V
4.5. Los reglamentos ejecutivos CAP. VI
CAP. VII
El llamado reglamento ejecutivo secundum legem normalmente cumple la
funcin de reglamentar las normas con rango de ley, se dicta para posibilitar CAP. VIII
la aplicacin de las mismas, completndolas y detallando lo necesario para
CAP. IX
asegurar su aplicacin y cumplimiento, hacindolas operativas209. La existen-
cia de la potestad reglamentaria, a este nivel, no procede de una delegacin CAP. X
legislativa expresa, sino de la norma constitucional210, la misma que, en el caso
CAP. XI
peruano, establece dicha prerrogativa a favor del Presidente de la Repblica.
El reglamento ejecutivo, en consecuencia, se dicta de conformidad con lo CAP. XII
establecido por la Constitucin, sin transgredir ni desnaturalizar las leyes que CAP. XIII
reglamenta. El vehculo jurdico de los reglamentos ejecutivos es el decreto
supremo, en tanto norma de carcter general emanada del Poder Ejecutivo, CAP. XIV
pero tambin puede ser el decreto de alcalda, si lo que se reglamenta es una CAP. XV
ordenanza municipal211, o el decreto regional, si lo que se reglamenta es una
CAP. XVI
ordenanza regional212, de conformidad con sus respectivas leyes orgnicas.
Sin embargo, existen normas que regulan situaciones con carcter general, CAP. XVII
emitidas por el Poder Ejecutivo mediante decretos supremos que no regla- CAP. XVIII
mentan ley alguna, por ejemplo cuando existe reserva reglamentaria, siendo
posible entonces que el Poder Ejecutivo emita reglamentos autnomos, como CAP. XIX
veremos ms adelante. Ello es pertinente, por otro lado, nicamente en los CAP. XX
cuales no existe reserva de ley respecto de la situacin dada.
CAP. XXI
Los reglamentos ejecutivos, o de ejecucin implican la existencia de una ley
previa a la que haya que reglamentar, lo cual ha sido sealado expresamente CAP. XXII
en el texto de la citada ley. De hecho, no toda ley es susceptible de ser regla- CAP. XXIII
mentada, puesto que muchas de ellas contienen en su texto los mecanismos
para hacerla operativa. En la doctrina se ha discutido si es que la potestad CAP. XXIV
CAP. XXV
208 Sobre el particular: Domnech Pascual, Gabriel, La inaplicacin administrativa de
reglamentos ilegales y leyes inconstitucionales, en Revista de Administracin Pblica, CAP. XXVI
N.155, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 2001.
209 Dans Ordez, Jorge, El rgimen de los reglamentos en el ordenamiento jurdico CAP. XXVII
peruano, en Estudios en homenaje a Hctor Fix-Zamudio, UNAM, Mxico D.F., 2008, p.
CAP. XXVIII
177; Parejo Alfonso, Manual de derecho administrativo. Parte general, cit., p. 257.
210 Fraga, Derecho administrativo, cit., p. 111.
CAP. XIX
211 Artculo 42 de la Ley Orgnica de Municipalidades.
212 Artculo 40 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
CAP. I
de emitir reglamentos ejecutivos pertenece a la rbita discrecional del Poder
Ejecutivo o si ms bien requiere de la invitacin de la ley para que la misma
CAP. II pueda ser reglamentada213.
CAP. III Sin embargo, suponer que el Gobierno posea discrecionalidad para reglamen-
tar todas las leyes sin que el Congreso pueda determinar si dicha ley requiere
CAP. IV
ser complementada supone una excesiva atribucin de facultades, la misma
CAP. V que puede implicar comportamientos arbitrarios. Por otro lado, es necesario
CAP. VI
sealar que el reglamento solo podra aplicarse a aquellas leyes cuyo empleo
corresponde al poder ejecutivo214, como seala la doctrina, puesto que las leyes
CAP. VII aplicables por otros poderes les otorgan potestades normativas a los mismos
CAP. VIII
y las normas de derecho privado son aplicadas por los particulares.
Adems, es la Ley la que debe determinar la regulacin fundamental de la ma-
CAP. IX
teria, dejando al reglamento los temas operativos o accesorios. En especial, es
CAP. X la ley la que debe establecer la asignacin de competencias, la regulacin de
procedimientos administrativos especiales, la posibilidad de establecer derechos
CAP. XI
de tramitacin, la prerrogativa de avocarse al conocimiento de un procedimiento,
CAP. XII la posibilidad de imponer multas coercitivas, la posibilidad de ejercer compulsin,
CAP. XIII
la potestad revocatoria de actos administrativos y la tipificacin de infracciones
y sanciones. En la prctica, sin embargo, ocurre muchas veces que la ley regula
CAP. XIV temas muy generales, dejando al reglamento la tarea de tratar enteramente la
CAP. XV
materia, hecho que podra incluso vulnerar la reserva de ley que pueda existir
en el caso concreto, como lo hemos sealado lneas arriba.
CAP. XVI
CAP. XVII
4.6. La regulacin legal
CAP. XVIII
De hecho, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo establece una importante
regulacin de los reglamentos ejecutivos215. Seala en primer trmino que el
CAP. XIX proyecto de norma reglamentaria es elaborado por la entidad competente, lo
CAP. XX
cual posee una evidente justificacin tcnica, puesto que dicha entidad es la
que conoce la materia que se debe regular.
CAP. XXI
Adems, se establece que el proyecto de reglamento se tramita acompaado
CAP. XXII de la exposicin de motivos, los informes, estudios y consultas realizados. La
CAP. XXIII
finalidad de ello estriba en que el Presidente de la Repblica conozca al deta-
lle el proceso de elaboracin del proyecto de reglamento, asegurando que el
CAP. XXIV mismo se encuentre debidamente sustentado, en especial en lo que concierne
CAP. XXV
al anlisis costo beneficio de la norma, que es mucho ms que simplemente
indicar si la misma genera gasto presupuestal.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
213 Dentro de las posiciones que se encuentran de acuerdo con considerar innecesaria la
CAP. XXVIII
invitacin a reglamentar encontramos: Fraga, Derecho administrativo, cit., p. 112; Dromi,
CAP. XIX
Derecho administrativo, cit., p. 317.
215 Artculo 13 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.

Asimismo, la norma precepta que los reglamentos se ajustan a los principios CAP. I
de competencia, transparencia y jerarqua. Debe entenderse que el primero
de dichos principios hace referencia a que el Poder Ejecutivo ejerce sus com- CAP. II
petencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros CAP. III
niveles de gobierno; no pudiendo delegar ni transferir las funciones y atribu-
CAP. IV
ciones inherentes a sus competencias exclusivas216. As, solo el Presidente de
la Repblica puede emitir reglamentos ejecutivos, conforme lo prescrito por la CAP. V
norma constitucional, facultad que sin embargo no puede ser ejercida indivi-
CAP. VI
dualmente, sino requiriendo del refrendo ministerial, o del acuerdo de Consejo
de Ministros, en su caso217. CAP. VII
En cuanto a la transparencia, la misma no se reduce a la publicacin de la CAP. VIII

norma, la cual es obligatoria por mandato constitucional, sino que se refiere al
proceso de elaboracin del mismo, razn por la cual el proyecto de reglamento CAP. IX
debe publicarse tambin. En este orden de ideas, la norma precepta que los CAP. X
proyectos de reglamento se publican en el portal electrnico respectivo y por
no menos de cinco (5) das calendario, para recibir aportes de la ciudadana, CAP. XI
cuando as lo requiera la Ley. CAP. XII
Por otro lado, la jerarqua implica que el reglamento ejecutivo no puede tras- CAP. XIII
gredir la Ley o la Constitucin. En consecuencia, la norma precepta que los
reglamentos ejecutivos no pueden transgredir ni desnaturalizar la ley, lo cual CAP. XIV
a su vez es consistente con la norma constitucional. Como ya lo hemos sea- CAP. XV

lado, en el Per no existen los reglamentos de necesidad o de urgencia. Los
decretos de urgencia son normas con rango de ley. CAP. XVI
Finalmente, los reglamentos ejecutivos se aprueban, dentro del plazo estableci- CAP. XVII
do, mediante decreto supremo, salvo disposicin expresa con rango de ley. Esto CAP. XVIII
ltimo no resulta ser muy claro, puesto que no nos dice que otro instrumento
normativo podra emplearse para aprobar un reglamento ejecutivo; puesto CAP. XIX
que por definicin las resoluciones supremas se emplean para decisiones CAP. XX
especficas y las resoluciones ministeriales no son emitidas por el Presidente
de la Repblica218. CAP. XXI
CAP. XXII
4.7. Los reglamentos autnomos
CAP. XXIII
Configuran reglamentos autnomos o independientes, en general, los dems
reglamentos del Poder Ejecutivo, los reglamentos de los otros poderes del Es- CAP. XXIV
tado, los estatutos y reglamentos de las entidades, as como los reglamentos CAP. XXV
de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos219, que
CAP. XXVI
CAP. XXVII
216 Artculo VI del Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
CAP. XXVIII
217 Dans Ordez, El rgimen de los reglamentos en el ordenamiento jurdico peruano,
cit., p. 186.
CAP. XIX
219 Artculo V, inciso 2.5 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
CAP. I
no reglamentan una ley, pero que son emitidos como muestra de la autonoma
y potestad normativa del organismo en cuestin220.
CAP. II
Es necesario sealar a este nivel que tambin los organismos constitucionales
CAP. III autnomos, organismos pblicos descentralizados y los organismos reguladores
pueden emitir normas reglamentarias, as como diversos entes que no pertene-
CAP. IV
cen al poder ejecutivo. La doctrina administrativa y la Ley, en consecuencia, han
CAP. V incorporado en el caso peruano la figura de los reglamentos autnomos, que
CAP. VI
son aquellos que regulan una situacin jurdica determinada sin que exista una
norma legal a la que haya que reglamentar. El vehculo jurdico formal empleado
CAP. VII para la emisin de reglamentos autnomos es la resolucin administrativa, que
CAP. VIII
como es obvio no siempre est constituida por un acto administrativo.
La existencia de reglamentos autnomos, extra legem o praeter legem sigue
CAP. IX
siendo una figura discutida en el mbito del derecho administrativo moderno,
CAP. X siendo necesario establecer ciertos lmites a su uso. A ello debemos agregar
el hecho que dichos reglamentos no se encuentran regulados expresamente
CAP. XI
en nuestra Constitucin. Es necesario sealar, en este orden de ideas, que
CAP. XII la jurisprudencia del Tribunal Constitucional221 asume que es posible que la
CAP. XIII
Constitucin haya establecido facultades reglamentarias a favor de entes dis-
CAP. XIV
220 Parejo Alfonso, Manual de derecho administrativo. Parte general, cit., p. 259; Dans
CAP. XV Ordez, El rgimen de los reglamentos en el ordenamiento jurdico peruano, cit., p. 178.
221 Sentencia de fecha 4 de julio de 2003, Expediente N. 0001/0003-2003-AI/TC:
CAP. XVI (...)
15. La fuerza normativa de la que est investida la Administracin se manifiesta por anto-
CAP. XVII
nomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que,
CAP. XVIII
subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la Constitucin, puede, de un
lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo
CAP. XIX el servicio que la Administracin brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados
reglamentos secundum legem, de ejecucin, o reglamentos ejecutivos de las leyes,
CAP. XX los cuales estn llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la
que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios
CAP. XXI y conceptos bsicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administracin
la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general establecido en
CAP. XXII
ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes,
organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar, mediante
CAP. XXIII
la autodisposicin, la autonoma e independencia que la ley o la propia Constitucin
CAP. XXIV
asignan a determinados entes de la Administracin, o, incluso, a normar dentro los
alcances que el ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar
CAP. XXV directamente una ley.
16. El inciso 8) del artculo 118 de la Constitucin alude expresamente a la facultad de
CAP. XXVI reglamentar las leyes; sin embargo, no reserva toda la potestad reglamentaria ad-
ministrativa al primer mandatario, sino tan solo aquella vinculada a los reglamentos
CAP. XXVII secundum legem o de ejecucin. De otro lado, la garanta contenida en aquella dispo-
sicin constitucional reserva al Presidente de la Repblica la aprobacin y consecuen-
CAP. XXVIII
te expedicin del reglamento, mas no necesariamente la creacin de su contenido,
CAP. XIX
pues, segn puede desprenderse de lo ya establecido, el reglamento es elaborado por
grupos tcnicos sobre la materia de la que se trate.
(...).

tintos al Presidente de la Repblica, estableciendo claramente la existencia de CAP. I

reglamentos autnomos en nuestro ordenamiento jurdico, no obstante que los
mismos no se encuentran claramente definidos en nuestra norma constitucional. CAP. II
Sin embargo, el Tribunal Constitucional restringe la emisin de reglamentos CAP. III
autnomos a la organizacin interna de los organismos pblicos, en tanto CAP. IV

aplicacin de su autonoma, eliminando aparentemente la posibilidad de la
emisin de reglamentos normativos propiamente dichos, como los reglamentos CAP. V
reguladores emitidos por los entes homnimos, como Osiptel u Osinergmin, CAP. VI
los mismos que podran devenir en inconstitucionales.
CAP. VII
En el orden de ideas de lo que venimos reseando, se hace indispensable
establecer claros lmites al ejercicio de la potestad reglamentaria autnoma. CAP. VIII
En primer lugar, esta funcin normativa reglamentaria o potestad reglamen- CAP. IX

taria debe estar sealada expresamente en la ley y establecida como pre-
rrogativa de una entidad administrativa determinada y de un rgano o conjunto CAP. X
de rganos al interior de la misma. No existen en consecuencia facultades CAP. XI

normativas implcitas.
CAP. XII
En segundo lugar, un reglamento autnomo no puede normar lo establecido
como reserva de Ley, lo cual implica una limitacin de naturaleza material222. CAP. XIII
Como resultado, el reglamento debe limitarse a aquellos mbitos establecidos

CAP. XIV
por la Ley, y a la vez, no cubiertos por otras normas. Entre las materias limitadas
a la ley se encuentran la limitacin y restriccin de derechos fundamentales, as CAP. XV
como la creacin y regulacin de organismos pblicos y el establecimiento de

CAP. XVI
facultades o prerrogativas a favor de determinada entidad o funcionario pblico.
CAP. XVII
5. LAS NORMAS ADMINISTRATIVAS EN GENERAL CAP. XVIII
En el ordenamiento administrativos existen normas generales que se recono- CAP. XIX

cen de inferior jerarqua que los reglamentos, como las llamadas resoluciones
CAP. XX
normativas, que en general desarrollan a aquellos223. Todas estas normas,
que son emitidas al interior de las entidades, poseen rango inferior al de los CAP. XXI
reglamentos y estn subordinadas a los mismos, pero constituyen tambin
CAP. XXII
fuentes del derecho administrativo, en tanto generadoras de efectos jurdicos
generales. Pueden ser emitidas por entes inferiores a la Alta Direccin de la CAP. XXIII
entidad, siempre que exista asignacin de competencia expresa.
CAP. XXIV
El caso tpico de normas de esta naturaleza lo encontramos en los textos nicos
de procedimientos administrativos o TUPA, que permiten ordenar los trmites CAP. XXV
que se realizan al interior de una entidad y que resultan de particular importancia CAP. XXVI
en los mecanismos de simplificacin administrativa, puesto que permiten facilitar
los trmites a los particulares. Sectores de la doctrina sealan, sin embargo, que CAP. XXVII
los textos nicos de procedimientos administrativos, se configuran ms como CAP. XXVIII
CAP. XIX
223 Artculo V, inciso 2.6 del Ttulo Preliminar de la Ley.
CAP. I
medios informativos que como fuentes de derecho administrativo propiamente
dichos, como veremos ms adelante224.
CAP. II
Otro ejemplo ilustrativo es el de los llamados Reglamentos de Organizacin y
CAP. III Funciones (ROF), propios de las entidades y que regulan el funcionamiento al
interior de las mismas, pero que a la vez pueden contener normas que afectan
CAP. IV
a los particulares. En este caso hablamos de instrumentos de gestin, a los
CAP. V que aludiremos nuevamente ms adelante.
CAP. VI
6. LAS FUENTES DELIMITATIVAS E INTERPRETATIVAS

CAP. VII
Por otro lado, existen ciertas fuentes de derecho administrativo, establecidas
CAP. VIII
en la Ley, que a diferencia de las antes descritas, sirven para interpretar y de-
CAP. IX limitar el campo de aplicacin del ordenamiento positivo al cual se refieren225,
siendo su aplicacin ms bien indirecta a las situaciones que se presentan.
CAP. X
Como resultado, estas fuentes adquieren el rango de la norma que interpretan
CAP. XI o delimitan.
CAP. XII En particular, constituye fuente de derecho administrativo las resoluciones
emitidas por la Administracin a travs de sus tribunales o consejos regidos
CAP. XIII
por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general
CAP. XIV y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrati-
vo, agotan la va administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede, como
CAP. XV
veremos ms adelante. A ellas nos referiremos en el acpite subsiguiente.
CAP. XVI
6.1. La jurisprudencia
CAP. XVII
La jurisprudencia se encuentra constituida por el conjunto ordenado de las
CAP. XVIII
decisiones emanadas de los rganos que forman parte del Poder Judicial. En
CAP. XIX consecuencia, constituye fuente de derecho administrativo la jurisprudencia
proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones
CAP. XX
administrativas226.
CAP. XXI
En este orden de ideas, la jurisprudencia en materia administrativa cumple con
CAP. XXII las siguientes tres funciones:
CAP. XXIII
Explicativa: si la ley es oscura, su aplicacin por los rganos ju-
diciales supone aclarar y fijar su alcance, puesto que estable un
CAP. XXIV criterio interpretativo que puede considerarse vlido. Dicho criterio,
CAP. XXV
por razones de coherencia e igualdad ser aplicado por el resto de
operadores del Derecho227 y servir, por lo menos, como mecanismo
CAP. XXVI ilustrativo.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
224 Morn Urbina, Juan Carlos, Derecho procesal administrativo, Rhodas, Lima, 1999, p. 63.
CAP. XIX
225 Artculo V, inciso 3 del Ttulo Preliminar de la Ley.

Supletoria: la jurisprudencia debe dar solucin a los casos que la ley CAP. I
no ha previsto, a travs de la llamada integracin jurdica y por medio
CAP. II
de mecanismos como la analoga o el empleo de los principios gene-
rales del derecho administrativo. Ahora bien, se entiende en general CAP. III
que la analoga se encuentra proscrita en el derecho administrativo,

CAP. IV
razn por la cual para integrar deben emplearse nicamente los
principios generales. CAP. V
Renovadora: la jurisprudencia prolonga la vigencia de la Ley, y hace CAP. VI
flexibles y duraderos sus principios, puesto que permite interpretacio-

CAP. VII
nes acordes con la transformacin de la sociedad. La jurisprudencia
puede incluso generar mutaciones constitucionales, tal como lo ha CAP. VIII
efectuado el Tribunal Constitucional en reiteradas oportunidades. CAP. IX
6.1.1. Precedente jurisprudencial CAP. X
Ahora bien, si las decisiones jurisprudenciales han sido emitidas en el marco CAP. XI
de un proceso constitucional por parte del Tribunal Constitucional228; o se han CAP. XII
emitido en el marco de un proceso contencioso administrativo229, y se cumple
CAP. XIII
con los requisitos establecidos en la normas respectivas; dichas decisiones
constituyen precedente obligatorio para los rganos jurisdiccionales y en CAP. XIV
consecuencia, precedente obligatorio tambin para el rgano administrativo CAP. XV

encargado de la aplicacin de los preceptos que los organismos jurisdiccionales
han interpretado. CAP. XVI
De hecho, el Tribunal Constitucional ha emitido importante precedente en ma- CAP. XVII
teria administrativa, en lo concerniente por ejemplo a la aplicacin del control CAP. XVIII
difuso por la Administracin Pblica los recursos administrativos, el empleo del
proceso contencioso administrativo frente al proceso de amparo, entre otros; CAP. XIX
pronunciamientos algunos de ellos muy controversiales. A varios de ellos nos CAP. XX

vamos a referir en la presente obra.
CAP. XXI
CAP. XXII
228 Artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional. CAP. XXIII
229 Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584:

CAP. XXIV
Artculo 37.- Principios jurisprudenciales
Cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema fije en sus resoluciones prin- CAP. XXV
cipios jurisprudenciales en materia contencioso administrativa, constituyen precedente
vinculante. CAP. XXVI
Losrganos jurisdiccionales podrn apartarse de lo establecido en el precedente vincu-
lante, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que CAP. XXVII
motiven debidamente las razones por las cuales se apartan del precedente.
CAP. XXVIII
El texto ntegro de todas las sentencias expedidas por la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema de Justicia de la Repblica se publicarn en el diario oficial El Peruano y CAP. XIX
en la pgina web del Poder Judicial. La publicacin se hace dentro de los sesenta das de
expedidas, bajo responsabilidad.
CAP. I
6.1.2. Los pronunciamientos vinculantes
CAP. II Constituye tambin fuente de derecho los pronunciamientos vinculantes de

aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la
CAP. III
interpretacin de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente
CAP. IV difundidas230, absolucin que no implica un juzgamiento en un caso concreto.
En estos casos dichas absoluciones generan efectos jurdicos, puesto que
CAP. V
deben aplicarse de todas maneras en la interpretacin que realice la entidad
CAP. VI a la cual se absuelve la consulta231.
CAP. VII
Estos pronunciamientos vinculantes son especialmente comunes en el derecho
comparado, donde se hace evidente la existencia de la denominada adminis-
CAP. VIII
tracin consultiva. En el caso espaol es de especial importancia el Consejo
CAP. IX de Estado, configurado como el ms importante rgano consultivo del Gobier-
no232, sin perjuicio de la existencia de consejos sectoriales. En el Per dicha
CAP. X
competencia consultiva es desempeada por diversos organismos tcnicos,
CAP. XI como el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), la
Superintendencia de Bienes Nacionales, la Contralora General de la Repblica
CAP. XII
o la Direccin de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Justicia233, como los entes
CAP. XIII rectores de los sistemas administrativos.
CAP. XIV
6.2. El empleo de los principios generales
CAP. XV
Nos referimos a los principios generales del derecho administrativo, sean los
CAP. XVI contenidos en la Ley de Procedimiento Administrativo General, la Constitucin
u otras normas de carcter general234. Los principios generales, como lo he-
CAP. XVII
mos sealado en el captulo precedente, sirven en especial para evitar que los
CAP. XVIII entes administrativos dejen de resolver por defecto o deficiencia de la Ley, es
decir, como mecanismo de integracin jurdica; pero tambin funcionan como
CAP. XIX
parmetros interpretativos de la norma que se va a aplicar en un procedimiento
CAP. XX concreto.
CAP. XXI
7. EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO
CAP. XXII
Los precedentes administrativos se constituyen respecto a resoluciones que
CAP. XXIII
resuelven casos particulares interpretando de modo expreso y con carcter
CAP. XXIV general el sentido de la legislacin, sea sustantiva o adjetiva, aplicable al pro-
cedimiento empleado por la entidad. Ahora bien, dichos precedentes resultan
CAP. XXV
de observancia obligatoria por la entidad donde se siga el respectivo trmite,
CAP. XXVI
CAP. XXVII 230 Artculo V, inciso 2.9 del Ttulo Preliminar de la Ley.
231 Morn Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1999], p. 58.
CAP. XXVIII
232 Morell Ocaa, Luis, Curso de derecho administrativo II, Cizur Menor, Aranzadi, 1998, p.
CAP. XIX
375.

mientras dicha interpretacin no sea modificada. Dichos actos administrativos CAP. I

deben ser publicados conforme a las reglas establecidas en la Ley235.
CAP. II
La concepcin del precedente administrativo pretende uniformizar la emisin de
actos administrativos por parte de la entidad, a fin de permitir a los administra- CAP. III
dos una mayor facilidad para predecir el resultado de los procedimientos que CAP. IV
inicien. Ello redunda en un mayor respeto a los derechos del administrado y
reduce al mnimo el actuar arbitrario de la Administracin Pblica. Por ello, los CAP. V
tribunales administrativos, en ejercicio de su actividad cuasi jurisdiccional y en CAP. VI

el marco del procedimiento trilateral emiten decisiones que generan precedente
administrativo, y en consecuencia, de carcter vinculante. CAP. VII
A su vez, el precedente administrativo permite que a la Administracin tener CAP. VIII
una gua de tramitacin de casos parecidos, los que debern ser resueltos de CAP. IX
manera similar. En consecuencia, se convierte en un eficiente mecanismo de
gestin. Casos comunes de empleo del precedente administrativo surgen de la CAP. X
Sala de la Competencia de Indecopi, que permiten la resolucin de importantes CAP. XI

casos a travs de decisiones anteriores236.
CAP. XII
Tambin constituyen precedentes importantes los generados por el Tribunal
Fiscal en materia tributaria, los cuales resultan de observancia obligatoria para CAP. XIII
la totalidad de la Administracin Tributaria237. Adems, el Tribunal de Contra-

CAP. XIV
taciones del Estado, mediante acuerdos adoptados en Sala Plena, interpreta
de modo expreso y con carcter general las normas establecidas en la Ley CAP. XV
de Contrataciones del Estado y su reglamento, constituyendo precedentes de

CAP. XVI
observancia obligatoria238.
CAP. XVII
7.1. Modificacin del precedente administrativo CAP. XVIII
Ahora bien, los criterios interpretativos establecidos por las distintas entidades,
CAP. XIX
podrn ser modificados si se considera que no es correcta la interpretacin
anterior o es contraria al inters general, con la evidente obligacin por parte CAP. XX
de la autoridad administrativa de motivar adecuadamente la razn del cambio CAP. XXI

del precedente239. Asimismo, la nueva interpretacin no podr aplicarse a si-
tuaciones anteriores, salvo que fuere ms favorable a los administrados240, en CAP. XXII
aplicacin del principio favor libertatis, tan propio del derecho pblico. En dicho CAP. XXIII
supuesto, podra ser posible que se emita un acto administrativo posterior,
revocando un acto administrativo que perjudic al administrado, al amparo del CAP. XXIV
nuevo precedente241. CAP. XXV
CAP. XXVI
235 Artculo VI, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley.
236 Numeral 14.1 del artculo 14 del Decreto Legislativo N. 1033. CAP. XXVII
237 Artculo 154 del Cdigo Tributario.
CAP. XXVIII
238 Artculo 53 del Decreto Legislativo N. 1017.
CAP. XIX
CAP. I
Y es que, si bien es cierto no cabe que los actos administrativos declarativos o
constitutivos de derechos o intereses legtimos puedan ser revocados, modifi-
CAP. II cados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mrito o conveniencia,
CAP. III
es posible efectuar dicha revocacin cuando apreciando elementos de juicio
sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre
CAP. IV
que no se genere perjuicios a terceros242.
CAP. V En este orden de ideas, la norma es precisa en mencionar que la sola modifi-
CAP. VI
cacin de los criterios interpretativos no faculta a la revisin de oficio en sede
administrativa de los actos firmes243, aun cuando dicha revisin favorezca al
CAP. VII administrado. Esta previsin se establece en evidente proteccin de la seguri-
CAP. VIII
dad jurdica en el mbito pblico; y no entra en conflicto con lo sealado en el
prrafo precedente, puesto que los actos firmes son aquellos contra los cuales
CAP. IX no se ha interpuesto recurso alguno.
CAP. X
CAP. XI
8. LAS DISPOSICIONES GENERALES AL INTERIOR DE LAS ENTI-
DADES244
CAP. XII
La doctrina y legislacin comparadas establecen la existencia de disposiciones
CAP. XIII generales al interior de las entidades o reglamentos internos de la Adminis-
CAP. XIV
tracin245, a travs de los cuales las autoridades superiores pueden dirigir u
orientar con carcter general la actividad de los subordinados a ellas mediante
CAP. XV circulares, instrucciones, reglamentos organizativos y otros anlogos246. Estas
CAP. XVI
normas configuran una categora jurdica propia, distinta a las que venimos
describiendo; diferencindolos en especial de los reglamentos, puesto que
CAP. XVII
estos ltimos s generan efectos respecto de terceros.
CAP. XVIII Todos estos instrumentos normativos son empleados como marco de accin
CAP. XIX
del funcionario pblico para la emisin de actos de administracin interna. A su
vez, constituyen parmetros aplicables a la emisin de actos administrativos,
CAP. XX de tal manera que su inobservancia acarreara necesariamente la nulidad del
CAP. XXI
acto, puesto que dichos actos deben someterse incluso a normas administra-
tivas de carcter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior
CAP. XXII jerarqua, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto247.
CAP. XXIII Las disposiciones al interior de la Administracin Pblica deben ser suficiente-
mente difundidas, a fin de asegurar su conocimiento por parte de los propios
CAP. XXIV
servidores de la entidad y los administrados. Si su alcance fuera meramente
CAP. XXV institucional deben ser colocadas en lugar visible de la entidad. En caso de
CAP. XXVI
CAP. XXVII 242 Artculo 203, inciso 203.2.3 de la Ley.

CAP. XXVIII
244 Artculo VII del Ttulo Preliminar de la Ley.
CAP. XIX
246 Artculo VII, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
247 Numeral 5.3 del artculo 5 de la Ley N. 27444.

que su alcance fuera de ndole externa, deben publicarse de conformidad con CAP. I
lo establecido por la ley.
CAP. II
Si bien los particulares no pueden ser afectados por las citadas disposiciones,
las cuales no pueden crear obligaciones nuevas a los mismos en mrito a su CAP. III
procedimiento de elaboracin248; dichos particulares podran invocar a su favor CAP. IV

dichas normas, en cuanto establezcan obligaciones a los rganos administrati-
vos en su relacin con los administrados249. Incluso, podran ser de aplicacin CAP. V
por parte de los rganos jurisdiccionales, si es que favorecen al administrado, CAP. VI

en un eventual proceso contencioso administrativo.
CAP. VII
8.1. Instrumentos de gestin, directivas y circulares CAP. VIII
Por un lado, existen los llamados instrumentos de gestin, que son documen- CAP. IX
tos tcnico normativos que regulan el funcionamiento de la entidad de manera
integral, incluyendo entre ellas a los Reglamento de Organizacin y Funciones CAP. X
(ROF) los Manuales de Organizacin y Funciones (MOF), el llamado Cuadro CAP. XI

para Asignacin de Personal (CAP), as como el Presupuesto Analticos de
Personal. Asimismo, se consideran instrumentos de gestin el Manual de CAP. XII
Procedimientos (MAPRO), el Reglamento Interno de Trabajo, los planes ins- CAP. XIII
titucionales; e incluso, el Texto nico de Procedimientos Administrativos, as
como el Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones de la entidad. CAP. XIV
Dems est sealar que estas normas, en tanto sus efectos, no constituyen CAP. XV
actos administrativos. A su vez, tampoco constituyen actos de administracin CAP. XVI

interna, puesto que estos ltimos tienen alcance particular250, como veremos
ms adelante. Estas disposiciones generales configuran normas de organi- CAP. XVII
zacin interna, que no afectan derechos o intereses de los administrados y CAP. XVIII
que se encuentran subordinadas a las fuentes descritas previamente en el
presente trabajo. CAP. XIX
Pero, por otro lado, ejemplos de estas normas o disposiciones al interior del CAP. XX
organismo administrativo son las llamadas directivas y las circulares. Las di- CAP. XXI
rectivas pueden ser sistmicas o institucionales. Las directivas sistmicas son
aquellas emitidas por los entes rectores de los sistemas administrativos a fin CAP. XXII
de regular el funcionamiento de los mismos en la materia particular a la que CAP. XXIII

corresponde el sistema, constituyendo una norma que proviene de fuera de
la entidad. CAP. XXIV
Las directivas no constituyen normas reglamentarias como errneamente CAP. XXV
prescribe la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo puesto que los reglamentos,
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
249 Artculo VII, inciso 3 del Ttulo Preliminar de la Ley. CAP. XIX
250 Para una opinin contraria: Morn Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1999],
p. 50.
CAP. I
por definicin, tienen por destinatarios a administrados y no a la organizacin
de la entidad que los emite.
CAP. II
Las directivas institucionales o internas son aquellas emitidas por la propia
CAP. III entidad, a fin de regular un aspecto especfico de las competencias que le han
sido asignadas a la misma. Esto las distingue claramente de los instrumentos
CAP. IV
de gestin, que se aplican de manera general a toda la entidad. A su vez, las
CAP. V directivas institucionales pueden ser generales o especficas, si es que son
CAP. VI
aplicables a toda la entidad, o a un conjunto determinado de unidades org-
nicas de esta.
CAP. VII
En cambio, las circulares contienen disposiciones puntuales, que son aplica-
CAP. VIII bles a un conjunto determinado de rganos de la entidad y a un aspecto de
una tarea realizada por dicho rganos. Las mismas se distribuyen a travs de
CAP. IX
un memorndum el cual es puesto en conocimiento de aquellos a los cuales
CAP. X se dirige. Las circulares entonces no requieren ser publicadas en el portal
institucional de la entidad.
CAP. XI
CAP. XII
9. RESOLUCIN EN EL MBITO ADMINISTRATIVO ANTE LA DEFI-
CAP. XIII CIENCIA DE FUENTES
CAP. XIV El inters general que se encuentra detrs del procedimiento administrativo, as
como la necesidad de tutelar los intereses de los administrados impiden que las
CAP. XV
autoridades administrativas puedan dejar de resolver las cuestiones que se les
CAP. XVI proponga, por deficiencia de sus fuentes; siendo que, en tales casos, debern
acudir a los principios del procedimiento administrativo previstos en la Ley de
CAP. XVII
Procedimiento Administrativo General; de lo contrario, podrn utilizar otras
CAP. XVIII fuentes supletorias del derecho administrativo; y solo subsidiariamente a las
CAP. XIX
mencionadas, a las otras normas de otros ordenamientos que sean compatibles
con su naturaleza y finalidad251, normas que pueden incluir al derecho privado.
CAP. XX
Un ejemplo de supletoriedad puede encontrase en el Cdigo Procesal Civil,
CAP. XXI que resulta supletorio a todos los ordenamientos procedimentales. Por otro
lado, resulta aplicable el Cdigo Civil, que es supletorio a todo el ordenamiento
CAP. XXII
jurdico por mandato de su propio ttulo preliminar. Estas normas se aplican en
CAP. XXIII tanto no sean incompatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo
y como lo hemos sealado, una vez agotadas las posibilidades de aplicacin
CAP. XXIV
jurdica al interior de las fuentes propias del derecho administrativo.
CAP. XXV
Esta norma, similar a la contenida en el Ttulo Preliminar del Cdigo Civil, pre-
CAP. XXVI tende que el administrado o el inters general no se vean perjudicados
por la falta de normas que regulen una situacin jurdica dada. En este orden
CAP. XXVII
de ideas, debe tenerse en cuenta la imposibilidad de emplear la analoga para
CAP. XXVIII restringir derechos fundamentales o establecer excepciones muy comunes
CAP. XIX
251 Artculo VIII, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

en el mbito administrativo y el lmite impuesto por el principio de legalidad CAP. I

respecto a las facultades y potestades que la autoridad administrativa posee.
CAP. II
Por otro lado, y dada la necesidad de cubrir los vacos normativos existentes;
cuando la deficiencia de la normativa lo requiera es decir, cuando la misma CAP. III
es muy importante, y de manera complementaria a la resolucin del caso, la CAP. IV

autoridad administrativa elaborar y propondr a quien competa, la emisin de
la norma que supere esta situacin de manera general, en el mismo sentido de CAP. V
la resolucin dada al asunto sometido a su conocimiento252. Esta obligacin no CAP. VI

se establece respecto del juez, hecho que se justifica en la mayor oficialidad
que rodea al procedimiento administrativo. CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
252 Artculo VIII, inciso 2 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
Captulo IV CAP. I
CAP. II
LA ESTRUCTURA DE LA
CAP. III
ADMINISTRACIN PBLICA
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Elementos esenciales de la organizacin administrativa. 1.1.
Las actividades de gestin administrativa. 1.1.1. La actividad organizativa. CAP. X
1.1.2. Criterios para el diseo y estructura de la Administracin Pblica. 1.2. El
organismo administrativo o entidad administrativa. 1.2.1. La definicin regla- CAP. XI
mentaria de entidad administrativa. 1.3. El rgano administrativo. 1.3.1. Clases
de rganos por su funcin genrica. 1.3.2. Clases de rganos por su funcin al
CAP. XII
interior de los organismos. a. rganos de control. b. rganos de asesoramiento
y de apoyo. c. rganos de lnea o tcnico normativos. 1.4. Las relaciones entre
CAP. XIII
los rganos y organismos administrativos. 1.4.1. Jerarqua. 1.4.2. Relaciones
de tutela. 1.4.3. Relaciones de coordinacin. 2. El sistema en el derecho
CAP. XIV
administrativo. 2.1. Justificacin de los sistemas al interior del Estado. 2.2.
Los sistemas funcionales. 2.3. Los sistemas administrativos. 2.3.1. Gestin
de Recursos Humanos. 2.3.2. Sistema Nacional de Abastecimiento. 2.3.3. La CAP. XV
administracin financiera del Estado. 2.3.4. El Sistema Nacional de Inversin
Pblica. 2.3.5. Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. 2.3.6. El Sistema CAP. XVI
de Defensa Judicial del Estado. 2.3.7. El Sistema Nacional de Control. 2.3.8.
Sistema Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica. 2.4. Los entes rec- CAP. XVII
tores. 2.4.1. Atribuciones de los entes rectores en los sistemas administrativos.
3. rganos colegiados. 3.1. Aplicacin del rgimen de los rganos colegiados. CAP. XVIII
3.2. Clases de rganos colegiados. 3.3. Organizacin interna de los rganos
colegiados. 3.4. Atribuciones de los miembros de los rganos colegiados. CAP. XIX
3.5. Rgimen de sesiones. 3.5.1. Frecuencia de reunin de los miembros de
los rganos colegiados. 3.5.2. Convocatoria para las sesiones. 3.5.3. Sesin CAP. XX
universal. 3.5.4. Celebracin de la sesin. 3.5.5. Qurum establecido para la
instalacin. 3.5.6. Orden del da. 3.5.7. Suspensin de la sesin. 3.5.8. Qurum CAP. XXI
establecido para las votaciones. 3.5.9. Miembros del rgano colegiado que
votan distinto a la mayora. 3.5.10. Prohibicin de abstencin. 3.5.11. Acta de CAP. XXII
sesin. 3.5.12. Trmite que se sigue respecto al acta de sesin.
CAP. XXIII
CAP. XXIV
Una vez definido lo que debe entenderse por funcin administrativa, y por ende
la nocin de Administracin Pblica, es necesario entender la organizacin CAP. XXV
de la misma, de tal manera que la definicin funcional que hemos elaborado CAP. XXVI
pueda plasmarse en un conjunto de instituciones que ejercen la funcin antes
sealada. Dicha organizacin, en mrito al principio de legalidad, est definida CAP. XXVII
por la Constitucin y la Ley. En primer lugar, debe entenderse que configura CAP. XXVIII
Administracin Pblica toda entidad que desempee funcin administrativa.
CAP. XIX
CAP. I
Asimismo, debe entenderse que la Administracin Pblica no es propiamente
una entidad pblica nica, sino ms bien la reunin de varias entidades que
CAP. II interactan entre s a travs de diversos mecanismos existentes en el ordena-
CAP. III
miento jurdico administrativo. De hecho, como lo hemos sealado de manera
reiterada, no solo el Estado realiza funcin administrativa, sino tambin diver-
CAP. IV
sas entidades pblicas no estatales e incluso personas jurdicas privadas253.
CAP. V Entonces, el anlisis que vamos a efectuar ser eminentemente estructural
en el presente captulo, para realizar en el siguiente un estudio funcional del
CAP. VI
comportamiento de la autoridad administrativa.
CAP. VII
CAP. VIII
1. ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRA-
TIVA
CAP. IX
La organizacin administrativa se conforma de ciertos elementos bsicos, sin
CAP. X
los cuales la misma no existira. La existencia y alcance de dichos elementos,
CAP. XI han sido legislativamente tratados pero tambin se deduce sus caractersticas
a travs de un estudio detallado de la gran cantidad de normas que regulan la
CAP. XII
estructura del Estado, en particular a travs de leyes orgnicas. Por otro lado,
CAP. XIII al funcionamiento de dichos elementos debe aplicarse el concepto de compe-
tencia, al cual aludiremos ms adelante en el presente trabajo.
CAP. XIV
CAP. XV 1.1. Las actividades de gestin administrativa

CAP. XVI La Administracin Pblica se gestiona de acuerdo a un conjunto de considera-
ciones que permitan hacer eficiente su labor. Ello implica la realizacin de cuatro
CAP. XVII
actividades fundamentales. En primer lugar, la planificacin o planeamiento,
CAP. XVIII que implica la determinacin de objetivos a obtener, lo cual a su vez requiere la
elaboracin de planes necesarios para la generacin de dichos objetivos. Toda
CAP. XIX
organizacin requiere de esta actividad, a fin de determinar adecuadamente el
CAP. XX resto de actividades de gestin a ser realizadas.
CAP. XXI Para ello es indispensable generar una estrategia o plan estratgico, que con-
siste en medidas de mediano plazo, necesarios para la generacin de objetivos
CAP. XXII
ms bien generales. Ello distingue la planificacin estratgica de la generacin
CAP. XXIII de planes operativos, que ms bien componen los planes estratgicos y que
funcionan en el corto plazo. A su vez, los planes estratgicos se enmarcan en
CAP. XXIV
una misin determinada y en la implementacin de la visin que se tiene de la
CAP. XXV entidad y de la Administracin Pblica en su conjunto254.
CAP. XXVI
En el Per esta labor se encuentra a cargo del Sistema Nacional de Planea-
miento Estratgico, al cual haremos referencia ms adelante. Dems est
CAP. XXVII
sealar que este planeamiento no implica limitar la libertad o iniciativa de los
CAP. XXVIII
CAP. XIX
253 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 111.
254 Stoner, James A.F., Freeman, R. Edward y Gilbert, Daniel R., Administracin, Prenti-
ce-Hall Hispanoamericana, Mxico D.F., 1996, pp. 290 y ss.
98 captulo IV: LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

particulares, con lo cual no debe confundirse planeamiento estratgico con CAP. I

planificacin centralizada o con economa planificada.
CAP. II
En segundo lugar, la gestin administrativa requiere una organizacin, vale
decir, una estructura adecuada para la obtencin de sus objetivos; a lo cual CAP. III
haremos referencia seguidamente. Como tercera de las actividades que veni- CAP. IV
mos reseando, se encuentra la actividad de direccin, que consiste en guiar la
gestin, una vez que se ha determinado la estructura organizativa. Finalmente, CAP. V
la gestin administrativa requiere de la actividad de control, por la cual se ve- CAP. VI

rifica que la gestin administrativa haya generado los resultados esperados,
conforme los planes diseados por la entidad. CAP. VII
CAP. VIII
1.1.1. La actividad organizativa
CAP. IX
Como resultado de lo que venimos sealando, la Administracin Pblica se
compone de organismos y rganos, que se diferencian entre s en cuanto a su CAP. X
autonoma. Por otro lado, no debe omitirse la referencia a lo que actualmente CAP. XI
se denomina sistema, que consiste en la coordinacin de diversos entes que
realizan funciones similares y complementarias entre s, que funcionan a travs CAP. XII
de diversas relaciones, que veremos luego. CAP. XIII
Ahora bien, la organizacin, como actividad de gestin administrativa, consis- CAP. XIV
te en disponer las partes de un todo para la obtencin de los resultados ms
adecuados255. Organizar implica determinar la forma en que se distribuyen las CAP. XV
actividades a realizar. Al organizar se obtiene la organizacin que es el medio CAP. XVI

para coordinar los recursos y las acciones de una entidad determinada.
CAP. XVII
Una entidad administrativa requiere entonces un diseo organizacional deter-
minado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional apro- CAP. XVIII
piada para la empresa, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El CAP. XIX
diseo organizacional resulta entonces fundamental para toda organizacin y
en especial para la Administracin Pblica. CAP. XX
El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el con- CAP. XXI
cepto clave de la actividad administrativa de organizacin. Es el que le da

CAP. XXII
sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organizacin
se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pblica dicha estructura CAP. XXIII
est definida por las normas legales del sector que corresponde, pero ade-
CAP. XXIV
ms se encuentra definida por el denominado Reglamento de Organizacin y
Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos CAP. XXV
organizativos de la entidad, en mrito a la potestad organizatoria limitada que CAP. XXVI

posee la Administracin Pblica256.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
255 Val Pardo, Isabel de, Administracin de entidades pblicas, Instituto de Estudios Econ-
micos, Madrid, 1999, p. 108. CAP. XIX
256 Sobre el particular: Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., pp.
412 y ss.
CAP. I
Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos
para el establecimiento de la estructura idnea en una organizacin. En primer
CAP. II lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son desempeadas por
CAP. III
individuos o grupos257. Ello es lo que se denomina genricamente divisin del
trabajo. Seguidamente, se debe combinar las actividades de la empresa de
CAP. IV
manera lgica y eficiente. Al agrupar empleados y actividades efectuamos lo
CAP. V que se denomina departamentalizacin, que a su vez permite la creacin de
direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al interior de un organismo pbli-
CAP. VI
co258. Al mismo tiempo, elaboramos el esquema de jerarquas y niveles de la
CAP. VII entidad, que es denominado organigrama y que se constituye a partir de las
denominadas lneas de mando. La lnea o cadena de mando es el plan que
CAP. VIII
especifica el nmero de subordinados que reportan directamente a un admi-
CAP. IX nistrador determinado.
CAP. X
La lnea de mando es de especial importancia para una organizacin eficiente.
Es de rigor, entonces, determinar la lnea de mando apropiada. Primero, para
CAP. XI
efectos de eficiencia. Una lnea de mando muy ancha ocasiona poca direccin
CAP. XII y control. Una lnea muy angosta, por otro lado, puede generar un desperdicio
del personal. Segundo, la lnea de mando tiene que ver con la estructura. L-
CAP. XIII
neas muy angostas crean las llamadas estructuras verticales. Estas estructuras
CAP. XIV pueden entorpecer la toma de decisiones. Lneas de mando anchas crean
estructuras horizontales o planas con menos niveles y jerarquas. La tendencia
CAP. XV
actual es a utilizar estructuras horizontales259. A ello algunos autores llaman
CAP. XVI reduccin de tamao. La reduccin de tamao corrige la burocratizacin y
permite dar flexibilidad a las relaciones laborales.
CAP. XVII
Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades especializadas,
CAP. XVIII
se establecen mecanismos de integracin al interior del organismo. La citada
CAP. XIX integracin de individuos, grupos y departamentos, facilita el logro de objetivos,
no obstan que la misma puede ser ms difcil conforme la entidad aumenta de
CAP. XX
tamao, dificultad que puede corregirse a travs de mecanismos de delegacin
CAP. XXI y desconcentracin que veremos ms adelante. Finalmente, debe controlarse
la efectividad de la organizacin realizada y ajustarlas a las necesidades, me-
CAP. XXII
canismo que se hace efectivo a travs del denominado control administrativo
CAP. XXIII interno.
CAP. XXIV
1.1.2. Criterios para el diseo y estructura de la Administracin Pblica260
CAP. XXV
Las normas legales, sustentadas en la doctrina sobre la materia, han estable-
CAP. XXVI cido criterios para que los rganos y organismos de la Administracin Pblica
CAP. XXVII
257 Val Pardo, Administracin de entidades pblicas, cit., pp. 149-150.

CAP. XXVIII
258 Stoner/Freeman/Gilbert, Administracin, cit., pp. 346 y ss.
CAP. XIX
259 Olias de Lima Gete, Blanca (coord.), La nueva gestin pblica, Pearson Educacin,
Madrid, 2001, pp. 13-14.
260 Artculo 6 de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.

se estructuren debidamente. En primer lugar, las funciones y actividades que CAP. I

realice la Administracin Pblica, a travs de sus dependencias, entidades y
organismos, debe estar plenamente justificada y amparada en sus normas. CAP. II
Esta es una aplicacin del principio de legalidad y uno de sus corolarios que CAP. III
es la reserva de ley en materia de asignacin de competencia. La justificacin
CAP. IV
es muy clara, y se basa en la necesidad de que la competencia administrativa
sea establecida por un ente distinto a la misma, en este caso el Parlamento. CAP. V
Asimismo, las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Admi- CAP. VI

nistracin Pblica no deben duplicar funciones o proveer servicios brindados
por otras entidades ya existentes. La duplicidad de competencias es un pro- CAP. VII
blema muy serio de la Administracin Pblica peruana, y genera mltiples CAP. VIII
inconvenientes no solo respecto a la necesidad de un funcionamiento eficiente
de la Administracin, que implica obtener resultados a un costo razonable y CAP. IX
sustentable, sino adems respecto a los administrados, los cuales interactan CAP. X
con la entidades administrativas a un costo muy alto, lo cual incrementa la
informalidad que es desde ya bastante alta261. CAP. XI
Adems, en el diseo de la estructura orgnica pblica prevalece el principio CAP. XII
de especialidad, debindose integrar las funciones y competencias afines. Los CAP. XIII
rganos y entidades administrativas se disean de tal forma que en un rgano
se incorporen tareas relacionadas entre s, mientras que en un organismo se CAP. XIV
encuentran incluidos rganos que a su vez efecten actividades que se en- CAP. XV
cuentre ntimamente relacionadas.
CAP. XVI
Finalmente, y como resultado de todo lo antes sealado, toda entidad u or-
ganismo de la Administracin Pblica debe tener claramente asignadas sus CAP. XVII
competencias demanera que pueda determinarse la calidad de su desempeo y CAP. XVIII

el grado de cumplimiento de sus funciones, sobre la base de una pluralidad de
criterios de medicin. La falta de claridad origina los conflictos de competencia, CAP. XIX
sean positivos o negativos, a los que vamos a aludir con mayor amplitud en los CAP. XX
siguientes captulos de este trabajo.
CAP. XXI
1.2. El organismo administrativo o entidad administrativa CAP. XXII
Se define en general como organismo pblico a todo aquel ente que goza de CAP. XXIII
autonoma, y que se encuentra encargado de una actividad administrativa o
de varias actividades conexas entre s, cuya regulacin proviene del derecho CAP. XXIV
pblico y cuya existencia se debe a la Constitucin o la Ley. El organismo es CAP. XXV

el resultado de la divisin del trabajo al interior de la Administracin Pblica,
establecindose un rgimen especializado262, conformado por actividades n- CAP. XXVI
timamente relacionadas entre s. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
261 Sobre el particular: Loayza, Norman V. et al., Informality in Latin American and the Carib- CAP. XIX
bean, The World Bank, Washington D.C., 2009.

CAP. I
En trminos generales, la autonoma que venimos sealando es variable,
puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en gene-
CAP. II ral de las actividades que el mismo realiza. Como resultado, el organismo
CAP. III
pblico goza de personalidad jurdica pblica263, la misma que le otorga
determinadas prerrogativas264. Finalmente, definimos como organismo ad-
CAP. IV
ministrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente el ejercicio
CAP. V de funcin administrativa.
CAP. VI
Ahora bien, dentro de los organismos pblicos existen diversas modalidades
de particular inters, como pueden ser los organismos constitucionales autno-
CAP. VII mos, los organismos pblicos que se encuentran adscritos al Poder Ejecutivo
CAP. VIII
o los llamados entes reguladores, cada cual con sus caractersticas propias y
su rgimen de autonoma. A todas estas modalidades aludiremos con mayor
CAP. IX detalle ms adelante.
CAP. X
1.2.1. La definicin reglamentaria de entidad administrativa
CAP. XI
En este orden de ideas, el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM, que aprueba
CAP. XII
los Lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Reglamento de Orga-
CAP. XIII nizacin y Funciones - ROF por parte de las entidades de la Administracin
Pblica, define como entidad a las sealadas en los incisos 1 al 7 del artculo I
CAP. XIV
del ttulo preliminar de la Ley N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
CAP. XV General; debindose entender por tales a aquellas organizaciones que cum-
plen con funciones de carcter permanente; es decir, que han sido creadas por
CAP. XVI
norma con rango de Ley que les otorga personera jurdica265.
CAP. XVII Esta definicin contenida en la norma legal permite distinguir al organismo del
CAP. XVIII
programa o del proyecto, que por definicin son entes coyunturales. Sin embar-
go, no todas las entidades son creadas por norma con rango de ley, pudiendo
CAP. XIX
ser creadas tambin por norma constitucional; a lo que debemos agregar que,
CAP. XX en principio, una entidad solo puede ser creada por ley formal, es decir, ley
emanada del Parlamento266. Finalmente, el concepto personera jurdica no es
CAP. XXI
adecuado, es preferible emplear el de personalidad jurdica.
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
263 Rodrguez Rodrguez, Derecho administrativo, cit., pp. 37 y ss.
264 Como veremos ms adelante, existe una importante controversia respecto a la asignacin
CAP. XXV de personalidad jurdica a las entidades que conforman la Administracin Pblica. Se en-
tiende que los derechos fundamentales solo resultan aplicables a los particulares (sean
CAP. XXVI personas naturales o jurdicas), razn por la cual la personalidad jurdica de entidades
pblicas resulta ser un concepto sumamente discutible. Sin embargo, se reconoce la exis-
CAP. XXVII tencia de ciertos derechos a favor de las entidades pblicas, como podra ser el derecho
de propiedad o el debido proceso, lo cual nos hace pensar ms bien en la existencia de
CAP. XXVIII
una personalidad jurdica limitada.
CAP. XIX
265 Artculo 5 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.
266 Brewer-Caras, Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrativa vene-
zolana, cit., p. 62.

1.3. El rgano administrativo CAP. I
A su vez, entendemos por rgano administrativo toda aquella reparticin de un CAP. II

organismo encargado de una actividad determinada, al mando de una autoridad
CAP. III
administrativa. Al rgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver
o gestionar al interior del aparato organizativo267, y constituye un conjunto de CAP. IV
competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones268.
CAP. V
En este orden de ideas, el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM define como
rgano a las unidades de organizacin que conforman la estructura orgnica CAP. VI
de la entidad; sealando adems que los mismos se clasifican de acuerdo a
CAP. VII
lo establecido en los referidos lineamientos269.
El rgano, en consecuencia, no goza de autonoma ni de personalidad jurdica CAP. VIII
propia. El tpico ejemplo de rgano administrativo se encuentra en la relacin CAP. IX

entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de
dichas direcciones goza de autonoma y a su vez se encuentran subordinadas CAP. X
jerrquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organi- CAP. XI

grama funcional.
CAP. XII
El decreto supremo antes sealado distingue el rgano de la unidad orgnica,
estableciendo que esta ltima constituye la unidad de organizacin que con- CAP. XIII
forma los rganos contenidos en la estructura orgnica de la entidad; siendo CAP. XIV
que ambos conceptos en muchas normas legales se emplean como si fueran
sinnimos. En consecuencia, un rgano se encuentra dividido en un conjunto CAP. XV
de unidades orgnicas, conforme a las competencias que el correspondan. CAP. XVI
1.3.1. Clases de rganos por su funcin genrica CAP. XVII
Una importante clasificacin de los rganos administrativos se basa en un crite- CAP. XVIII
rio funcional y es bastante tradicional. De ah surge la clasificacin de rganos CAP. XIX

activos, deliberantes y consultivos270. Los rganos activos, que son la mayora,
emiten resoluciones, sin resolver conflictos. Ejemplos de estos rganos son la CAP. XX
direccin de un ministerio, o de los organismos pblicos descentralizados. Estos CAP. XXI

rganos pueden ser de direccin o de gestin, segn su importancia relativa271.
CAP. XXII
Los rganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como
pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas que CAP. XXIII
existen al interior de los organismos administrativos. Estos rganos dirigen CAP. XXIV
la actividad cuasijurisdiccional de la Administracin, a travs del empleo del
procedimiento trilateral. Constituyen siempre rganos colegiados, es decir, CAP. XXV
conformados por una pluralidad de funcionarios. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
270 Morell Ocaa, Luis, Curso de derecho administrativo II, Cizur Menor, Aranzadi, 1998, p. 329.

CAP. I
Los llamados rganos consultivos emiten juicios, dictmenes e informes, los
mismos que generan efectos jurdicos, sean directos o indirectos. Ejemplos de
CAP. II estos rganos pueden encontrarse en la oficina de asesora legal o la oficina
CAP. III
de planificacin de alguna entidad pblica. Los rganos consultivos pueden ser
permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o
CAP. IV
entes representativos de intereses diversos, que asumen una funcin consultiva272.
CAP. V
1.3.2. Clases de rganos por su funcin al interior de los organismos
CAP. VI
a. rganos de control
CAP. VII
Conformados por lo que se denominaba rgano de auditora interna u oficina

CAP. VIII
de control interno, definida actualmente como rgano de Control Institucional,
CAP. IX el mismo que se encuentra especializado y es responsable de llevar a cabo el
CAP. X
control gubernamental en la entidad273, que mantiene relacin funcional con la
Contralora General de la Repblica, y forma parte del Sistema Nacional de Con-
CAP. XI trol274. De hecho, el jefe de dicho rgano mantiene una vinculacin de dependencia
CAP. XII
funcional y administrativa con la Contralora General, en su condicin de ente
tcnico rector del Sistema, sujetndose a sus lineamientos y disposiciones275.
CAP. XIII
De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, estos rganos no
CAP. XIV son designados al interior del organismo pblico en cuestin, sino por parte
de la Contralora General de la Repblica276. Como resultado, no constituyen
CAP. XV
propiamente parte de la estructura del organismo administrativo en el cual se
CAP. XVI encuentran, lo cual tiene evidente sustento en las atribuciones que dicho rgano
CAP. XVII
de control posee, las mismas que requieren ejercerse con independencia. Sin
embargo, el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM los incorpora errneamente al
CAP. XVIII interior de la Alta Direccin de la entidad277, no obstante sealar la misma norma
CAP. XIX
que el jefe del rgano de Control Institucional guarda dependencia funcional y
administrativa con la Contralora General de la Repblica278.
CAP. XX
CAP. XXI
b. rganos de asesoramiento y de apoyo
CAP. XXII
Tambin denominados rganos staff279, son los que prestan servicios al inte-
rior de la entidad, haciendo posible la labor de los rganos de lnea, orienta o
CAP. XXIII
CAP. XXIV
272 Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 330.
CAP. XXV
273 Tercera disposicin final de la Ley N. 28716, Ley de Control Interno de las entidades del
Estado.
CAP. XXVI 274 Artculo 17 de la Ley N. 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica.
CAP. XXVII 275 Artculo 18 de la Ley N. 27785.
276 Artculo 19 de la Ley N. 27785.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
279 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 173; Stoner/
Freeman/Gilbert, Administracin, cit., p. 387.

administra; pudiendo no obstante realizar dicha funcin de soporte tambin de CAP. I

manera directa respecto a otros rganos staff. En el caso de los ministerios, la
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo los llama rganos de administracin interna280, CAP. II
pero la definicin es la misma. CAP. III
Ejemplos de rganos de asesoramiento y apoyo son las oficinas de asesora CAP. IV

jurdica, de presupuesto, de planificacin, de racionalizacin, de administracin,
de relaciones pblicas, de comunicaciones, entre otras. Los rganos consultivos, CAP. V
segn la clasificacin que hemos visto previamente, son siempre rganos staff.
CAP. VI
El Decreto Supremo N. 043-2006-PCM, al cual hemos aludido anteriormente,
define como rganos de asesoramiento aquellos que orientan la labor de la CAP. VII
entidad y de sus distintos rganos mediante actividades tales como: planifi- CAP. VIII
cacin, presupuesto, organizacin, asesora jurdica. La norma seala, en su
artculo 18, que en principio debe conformarse dos rganos, denominados CAP. IX
oficinas, que desempeen estas funciones. En primer lugar, en toda entidad CAP. X
administrativa existe una oficina de asesora jurdica, encargada del asesora-
miento legal de la entidad. CAP. XI
En segundo lugar, las tareas de planificacin y presupuesto, que incluyen CAP. XII
racionalizacin y cooperacin tcnica internacional, tareas que se encuentran
CAP. XIII
ntimamente relacionadas entre s. Las tareas sealadas muchas veces eran
realizadas por rganos distintos, lo cual complicaba la labor conjunta, generan- CAP. XIV
do la necesidad de coordinar cuando bastaba con la subordinacin jerrquica
para la toma de decisin. La norma precepta, sin embargo, que atendiendo CAP. XV
al volumen de trabajo, la naturaleza y el tamao de la entidad, las funciones CAP. XVI

antes sealadas podran ser desagregadas o asignadas a otro rgano, lo cual
mediatiza lo positivo de esta disposicin reglamentaria. CAP. XVII
Asimismo, la norma materia de comentario define que los rganos de apoyo CAP. XVIII
ejercen las actividades de administracin interna que permiten el desempeo
CAP. XIX
eficaz de la entidad y sus distintos rganos en el cumplimiento de las funciones
sustantivas; incluyendo entre ellas las tareas de contabilidad, recursos humanos, CAP. XX
sistemas de informacin y comunicacin, gestin financiera, gestin de medios
materiales as como de servicios auxiliares281. CAP. XXI
A su vez, el artculo 19 de la norma prescribe que las entidades contarn con CAP. XXII
una Oficina General de Administracin como rgano de apoyo a cargo de por CAP. XXIII
lo menos las siguientes materias: Contabilidad y Finanzas, Adquisiciones,
Administracin de Personal y Tecnologa de la Informacin. En este caso, la CAP. XXIV
norma tambin seala que, atendiendo al volumen de trabajo, la naturaleza

CAP. XXV
y el tamao de la entidad, las funciones correspondientes a estas materias
podrn ser desagregadas o asignadas a otro rgano. De hecho, en general, CAP. XXVI
las entidades poseen una oficina de informtica o de sistemas encargada de

CAP. XXVII
las tareas relacionadas con la tecnologa de la informacin. Adicionalmente,
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
normalmente existe una oficina encargada de la informacin al interior de la
entidad, as como de la imagen institucional.
CAP. II
Finalmente, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo define a las funciones de los
CAP. III rganos de asesoramiento y apoyo como funciones de administracin interna y
establece que las mismas se ejercen en apoyo al cumplimiento de las funciones
CAP. IV
sustantivas282, que son realizadas a su vez por los rganos de lnea. La norma
CAP. V seala que las funciones de administracin interna estn referidas a la utilizacin
CAP. VI
eficiente de los medios y recursos materiales, econmicos y humanos que sean
asignados.
CAP. VII
c. rganos de lnea o tcnico normativos
CAP. VIII
Los rganos de lnea (rganos line) ejecutan las tareas propias de los organis-
CAP. IX
mos, segn las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de
CAP. X la norma en un mbito particular y la ejecucin de las tareas asignadas por la
norma respectiva283. Los rganos de lnea se encargan de formular, ejecutar
CAP. XI
y evaluar polticas pblicas y en general realizar las actividades tcnicas, nor-
CAP. XII mativas y de ejecucin necesarias para cumplir con los objetivos de la entidad
en el marco de las funciones que las normas sustantivas atribuyen a esta284.
CAP. XIII
Ejemplos de estor rganos son las llamadas direcciones nacionales o direc-
CAP. XIV
ciones generales de las entidades pblicas; as como las gerencias, cuando
CAP. XV estas existen. De hecho, en algunos ministerios, como Relaciones Exteriores o
la Presidencia del Consejo de Ministros dichos rganos de lnea se denominan
CAP. XVI
secretaras, en particular porque el secretario general de dichos organismos
CAP. XVII posee rango de viceministro285.
CAP. XVIII Finalmente, mientras que los rganos de asesoramiento y apoyo se dirigen
hacia el interior de la entidad emitiendo generalmente actos de administra-
CAP. XIX
cin interna, los rganos de lnea se dirigen hacia fuera de ella, realizando
CAP. XX funciones sustantivas y emitiendo fundamentalmente actos administrativos,
segn la definicin que de dichas actuaciones administrativas efectuaremos
CAP. XXI
ms adelante en el presente manual.
CAP. XXII
1.4. Las relaciones entre los rganos y organismos administrativos
CAP. XXIII
En general, en la Administracin Pblica puede hablarse bsicamente de
CAP. XXIV tres categoras de relaciones entre los diversos rganos y organismos de la
CAP. XXV
administracin Pblica, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relacin
y los efectos de la misma: jerarqua, tutela y coordinacin. Dichas relaciones
CAP. XXVI
son de especial relevancia a efectos de la toma de decisin al interior de los
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
282 Artculo 3 de la Ley N. 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
CAP. XIX

rganos y organismos pblicos y su diseo se basa en las necesidades de la CAP. I

gestin administrativa.
CAP. II
1.4.1. Jerarqua CAP. III
La jerarqua es la tpica relacin de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada CAP. IV

por la subordinacin de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel supe-
CAP. V
rior286. El resultado de la jerarqua es la existencia de un organigrama donde
los diversos rganos estn unidos por la materia, pero se distinguen por la CAP. VI
diversa competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera que
CAP. VII
la Administracin se organice en niveles jerrquicos, en una suerte de depar-
tamentalizacin y mediante el empleo de la divisin del trabajo. La relacin CAP. VIII
jerrquica se establece sobre la base de una distribucin de funciones y poderes
CAP. IX
realizada de mayor a menor287.
La jerarqua genera varias consecuencias en el ordenamiento administrativo. CAP. X
En primer trmino, el sometimiento al seguimiento de polticas determinadas CAP. XI

por el superior jerrquico, en trminos de poder de direccin288, las mismas
que configuraran actos de administracin interna, en forma de rdenes, o ms CAP. XII
bien disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones. CAP. XIII
La superioridad que venimos describiendo genera tambin que el superior pueda CAP. XIV
desempear labores de control respecto del inferior jerrquico289, de tal manera
que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que pueda ser iniciada contra CAP. XV
este ltimo por parte del administrado. Adems, y como veremos ms adelante, CAP. XVI
el inferior no puede sostener su competencia respecto al superior jerrquico.
CAP. XVII
Asimismo, la jerarqua administrativa se da propiamente al interior de los or-
ganismos y no fuera de ellos. Por otro lado, el superior jerrquico resuelve los CAP. XVIII
conflictos de competencia al interior de una misma entidad290. Adems, decide CAP. XIX
la separacin del inferior de la tramitacin de los procedimientos administrativos
respecto de los cuales se ha detectado la existencia de causales de abstencin. CAP. XX
Por otro lado, el superior jerrquico es el encargado de declarar la nulidad del CAP. XXI
acto emitido por el inferior291. Finalmente, y en mrito de la diferencia de nivel,
el rgano jerrquico superior resuelve los recursos administrativos que se CAP. XXII
presenten respecto a las resoluciones emitidas por el rgano inferior, salvo el CAP. XXIII
caso del recurso de reconsideracin, que es resuelto por la misma autoridad
que emite la resolucin impugnada. CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
287 Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 335. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
290 Artculo 86, inciso 86.1 de la Ley.

CAP. I
Sin embargo, hoy en da la jerarqua propiamente dicha se encuentra en un
periodo de reformulacin, generada por el hecho de la existencia de mltiples
CAP. II organismos autnomos y la atenuacin de los mecanismos de control directo y
CAP. III
de intervencin en el rol del funcionario inferior. La existencia de competencias
desconcentradas y la excepcionalidad de la avocacin, ligadas con la existen-
CAP. IV
cia de un procedimiento disciplinario sometido a las reglas del procedimiento
CAP. V sancionador con todas las garantas que ello conlleva y la diversidad de
regmenes que regulan al personal al servicio de las entidades nos permiten
CAP. VI
sostener, como algunos autores lo hacen292, que la jerarqua tradicionalmente
CAP. VII entendida se encuentra en un sostenido periodo de evolucin; que en nuestra
opinin la acerca a esquemas similares a los que hoy en da se aplican a la
CAP. VIII
administracin privada.
CAP. IX
1.4.2. Relaciones de tutela
CAP. X
Ahora bien, la tutela es ms bien una relacin de tipo mixto, que implica cierta
CAP. XI
influencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica
CAP. XII subordinacin entre unos y otros. Una relacin de tutela tpica se muestra entre
los ministros y los organismos pblicos descentralizados adscritos a su sector.
CAP. XIII
La tutela, en este caso, se nos muestra a travs de varios efectos. En primer
CAP. XIV lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver los conflictos de
competencia que se dan respecto del organismo tutelado293.
CAP. XV
En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario corresponde
CAP. XVI
al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabilidad poltica
CAP. XVII no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se
imputa al ministro del sector, razn por la cual este ltimo desempea un rol
CAP. XVIII
de supervisin ciertamente bastante laxo. De hecho, los organismos pblicos
CAP. XIX que requieren de una mayor autonoma relativa se encuentran adscritos a la
Presidencia del Consejo de Ministros294, que funciona como un sector distinto,
CAP. XX
mxime si la norma constitucional permite que el Premier pueda ser un ministro
CAP. XXI sin cartera.
CAP. XXII Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra al jefe
del organismo tutelado o a los miembros del rgano colegiado que corresponda,
CAP. XXIII
influencia que podra ser importante en determinados casos, al fortalecer la
CAP. XXIV dependencia entre uno y otro. En algunos casos, sin embargo, los miembros
de la alta direccin del organismo pblico sometido a adscripcin o tutela son
CAP. XXV
designados por diversos sectores, lo cual permite una mayor autonoma.
CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
CAP. XIX
294 Interesantes casos son los organismos reguladores (Osiptel, Osinergmin, Sunass y Osi-
trn), as como organismos tan dismiles como el Consejo Nacional de Inteligencia o la
Secretara General de la Presidencia de la Repblica.

1.4.3. Relaciones de coordinacin CAP. I
Finalmente, en la Administracin Pblica moderna se da un conjunto de si- CAP. II

tuaciones en las cuales es necesaria la coordinacin de determinados entes,
sean estos organismos u rganos, que operan en una relacin de naturaleza CAP. III
horizontal, sin que exista subordinacin o tutela entre los entes involucrados. CAP. IV
Esta coordinacin es medular para que la Administracin Pblica pueda fun-
cionar de manera adecuada, puesto que las actividades que la misma realiza CAP. V
requieren muchas veces del apoyo de otras entidades u rganos. CAP. VI

Esta coordinacin se genera particularmente entre los entes que conforman
CAP. VII
un sistema, dado que los mismos deben funcionar coherentemente, al mando
de un ente rector, como analizaremos seguidamente. Pero adems, se da CAP. VIII
tambin respecto a entidades en general, de acuerdo con los mecanismos de
CAP. IX
colaboracin y cooperacin establecidos en la Ley, a los cuales tambin nos
referiremos ms adelante en el presente trabajo. CAP. X
2. EL SISTEMA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO CAP. XI
En general, se entiende por sistema en el derecho administrativo al conjunto CAP. XII
de rganos u organismos que actan de manera coordinada con la finalidad de CAP. XIII
obtener un fin comn295. Un sistema constituye entonces una suma organizada
de normas, rganos y procesos destinados a proveer a la administracin de CAP. XIV
insumos para cumplir su labor de manera eficiente296.

CAP. XV
En este orden de ideas, conforme el artculo 43 de la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo (en adelante, la LOPE) los sistemas son los conjuntos de principios, CAP. XVI
normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante los cuales se orga- CAP. XVII
nizan las actividades de la Administracin Pblica que requieren ser realizadas
por todas o por varias entidades de los poderes del estado, los organismos CAP. XVIII
constitucionales y los niveles de Gobierno. CAP. XIX
La norma establece que solo por ley se crea un sistema. Esta reserva de ley es
CAP. XX
fundamental a fin de evitar la creacin arbitraria de sistemas, en especial en el
caso de los sistemas administrativos, que se caracterizan por ser transversales CAP. XXI
y por establecer parmetros al margen de accin de las entidades, aun en el

CAP. XXII
caso de aquellas que son autnomas. Para la creacin de los sistemas, se
debe contar con la opinin favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros, CAP. XXIII
ente encargado de coordinar el funcionamiento de la Administracin Pblica.
CAP. XXIV
Ejemplos de sistemas, en el caso de los sistemas funcionales, puede encon-
trarse en el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina CAP. XXV
CAP. XXVI
295 Es necesario efectuar esta salvedad porque en otras ramas del derecho el concepto de
sistema puede significar otra cosa. Por ejemplo, en el mbito del derecho electoral, un CAP. XXVII
sistema electoral se define como el conjunto de mecanismos que se emplea para convertir
CAP. XXVIII
votos en representacin. En este sentido, se habla de sistemas electorales proporciona-
les, mayoritarios, etc., concepto que no es el que emplea el derecho administrativo. CAP. XIX
296 Rubio Correa, Marcial, El sistema jurdico: introduccin al derecho, Pontificia Universi-
dad Catlica del Per, Lima, 2000, pp. 73-74.

CAP. I
Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones
como entes rectores, pero en el cual participan tambin el Registro Nacional
CAP. II de Identidad y Estado Civil (Reniec), el propio Poder Ejecutivo, entre otros.
CAP. III
Asimismo, en el denominado Sistema Nacional de Defensa Civil, cuyo ente
rector es el Instituto Nacional de Defensa Civil, pero en el cual participan ml-
CAP. IV
tiples rganos y entidades, como los ministerios del Interior y Defensa o los
CAP. V gobiernos regionales y locales.
CAP. VI
Tambin se incluye, como un sistema administrativo, el Sistema Nacional de
Control, cuyo ente rector es la Contralora General de la Repblica, sistema
CAP. VII al cual aludiremos repetidamente en el presente trabajo. Es necesario sealar
CAP. VIII
que los entes que conforman sistemas administrativos no necesariamente
ejercen nicamente funcin administrativa, siendo posible el ejercicio de otras
CAP. IX funciones en circunstancias diferentes.
CAP. X
2.1. Justificacin de los sistemas al interior del Estado
CAP. XI
Los sistemas tienen por funcin permitir que diversos rganos y organismos
CAP. XII de la Administracin Pblica acten de manera coordinada con la finalidad de
CAP. XIII
obtener un resultado comn. En una lgica de modernizacin del Estado, los
sistemas cumplen un rol medular, al organizar de una manera ms racional a las
CAP. XIV
actividades pblicas y permitir que las mismas se realicen de manera coherente.
CAP. XV Finalmente, desde el punto de vista de la gestin pblica los sistemas se rela-
CAP. XVI
cionan directamente con la actividad organizativa de la Administracin Pblica,
que permite establecer una estructura eficiente para el cumplimiento de sus
CAP. XVII funciones pblicas. La organizacin sistmica y la organizacin sectorial se
CAP. XVIII
han convertido en conos de la gestin pblica moderna, pero su ejercicio debe
ser racional, dentro de ciertos lmites, sin afectar la necesaria especializacin
CAP. XIX y autonoma de las entidades.
CAP. XX
2.2. Los sistemas funcionales
CAP. XXI
Ahora bien, conforme lo dispuesto por el artculo 45 de la LOPE, los sistemas
CAP. XXII funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de polticas pblicas
CAP. XXIII
que requieren la participacin de todas o varias entidades del Estado, de ma-
nera coordinada. Ejemplos de ellos son el Sistema Nacional de Defensa Civil,
CAP. XXIV
el Sistema Nacional de Defensa, el Sistema Nacional de Atencin Integral al
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Nio y al Adolescente297, el Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin CAP. I

Ambiental298, o el Sistema Electoral.
CAP. II
A diferencia de los sistemas administrativos, los sistemas funcionales no funcio-
nan transversalmente a travs de toda la Administracin Pblica y no necesa- CAP. III
riamente poseen una contraparte en organismos constitucionales autnomos o CAP. IV

en gobiernos descentralizados. No estn taxativamente enumerados y pueden
ser creados por una ley ordinaria, sin que sea necesaria una ley orgnica que CAP. V
modifique la LOPE. CAP. VI
La norma establece que el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y CAP. VII

operar los sistemas funcionales. A su vez, las normas del sistema establecen
las atribuciones del ente rector del mismo. Ahora bien, esto no es por completo CAP. VIII
exacto, puesto que existen sistemas funcionales que no son reglamentados u CAP. IX
operados por el Poder Ejecutivo, como ocurre por ejemplo el Sistema Electoral,
respecto del cual adems no existe propiamente un ente rector, sino dos, que CAP. X
poseen la misma autonoma constitucional; teniendo en cuenta que el RENIEC CAP. XI

no es propiamente un organismo electoral, puesto que desempea funciones
de carcter registral. CAP. XII
Esta situacin es en cierta medida anmala, puesto que el Jurado Nacional de CAP. XIII
Elecciones es propiamente un ente jurisdiccional imparte justicia electoral y
CAP. XIV
no administrativo, razn por la cual mal podra comportarse como ente rector
de un sistema administrativo. Sin embargo, el ordenamiento le concede err- CAP. XV
neamente al citado organismo ciertas atribuciones administrativas, complicando
CAP. XVI
sobremanera la coherencia del sistema.
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
297 Cdigo de los Nios y Adolescentes:
Artculo 27.- Definicin CAP. XX
El Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente es el conjunto de rganos,
entidades y servicios pblicos y privados que formulan, coordinan, supervisan, evalan y CAP. XXI
ejecutan los programas y acciones desarrollados para la proteccin y promocin de los de-
rechos de los nios y adolescentes. El sistema funciona a travs de un conjunto articulado CAP. XXII
de acciones interinstitucionales desarrolladas por instituciones pblicas y privadas.

CAP. XXIII
298 Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental:
Artculo 3.- Finalidad CAP. XXIV
El Sistema tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de la legislacin ambiental por
parte de todas las personas naturales o jurdicas, as como supervisar y garantizar que CAP. XXV
las funciones de evaluacin, supervisin, fiscalizacin, control y potestad sancionadora
en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma CAP. XXVI
independiente, imparcial, gil y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley N. 28245,
CAP. XXVII
Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, en la Ley N. 28611, Ley General
del Ambiente, en la Poltica Nacional del Ambiente y dems normas, polticas, planes,
CAP. XXVIII
estrategias, programas y acciones destinados a coadyuvar a la existencia de ecosistemas
saludables, viables y funcionales, al desarrollo de las actividades productivas y el aprove- CAP. XIX
chamiento sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una efectiva gestin y
proteccin del ambiente.

CAP. I 2.3. Los sistemas administrativos

CAP. II
Los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin de los
recursos en las entidades de la Administracin Pblica, promoviendo la efica-
CAP. III cia y eficiencia en su uso, afectando directamente su gestin administrativa.
CAP. IV
Por ello, los sistemas administrativos estn determinados taxativamente por la
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, no pudiendo crearse otros sin que la citada
CAP. V
norma sea modificada.
CAP. VI A su vez, el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM define los sistemas admi-
CAP. VII
nistrativos como los conjuntos de principios, normas, procedimientos, tcnicas
e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Admi-
CAP. VIII nistracin Pblica, que tienen por finalidad asegurar el cumplimiento eficaz de
CAP. IX
los objetivos de las entidades a travs de la utilizacin eficiente de los medios
y recursos humanos, logsticos y financieros.
CAP. X
Cada entidad posee en su interior rganos que tienen atribuciones relativas al
CAP. XI sistema administrativo en cuestin, y que son ejercidas en el mbito de la entidad
CAP. XII
de que se trate. Por ejemplo, toda entidad posee una oficina de presupuesto,
una oficina de contabilidad, as como una procuradura pblica. Sin embargo,
CAP. XIII conforme lo dispuesto por el artculo 48 de la LOPE, la existencia de sistemas
CAP. XIV
funcionales o administrativos no obliga a la creacin de unidades u oficinas
dedicadas exclusivamente al cumplimiento de los requerimientos de cada uno
CAP. XV de ellos, bastando con asignar la funcin al rgano que corresponda. Esta
CAP. XVI
previsin tiene por finalidad evitar que la relacin entre el Poder Ejecutivo y los
entes descentralizados afecte la autonoma de estos, generando restricciones299.
CAP. XVII
La norma establece que el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar
CAP. XVIII y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las entidades de la
CAP. XIX
Administracin Pblica salvo el caso del Sistema Nacional de Control300,
independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley del Proce-
CAP. XX dimiento Administrativo General. Ello no afecta la autonoma de los organis-
CAP. XXI
mos constitucionales, con arreglo a la Constitucin Poltica del Per y a sus
respectivas leyes orgnicas.
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
299 Sobre el particular: PCM. Programa de Modernizacin y Descentralizacin del
CAP. XXV
Estado, Propuesta de Ley del Poder Ejecutivo, Presidencia del Consejo de Ministros,
Lima, 2006, p. 13.
CAP. XXVI 300 Constitucin Poltica del Per:
Artculo 82.- La Contralora General de la Repblica
CAP. XXVII La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de Derecho Pbli-
co que goza de autonoma conforme a su ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema
CAP. XXVIII
Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de
CAP. XIX
las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control.
El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por
siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

El listado contenido en la LOPE excluye ciertos sistemas considerados en algn CAP. I

momento como sistemas administrativos. Uno de ellos, como veremos ms
adelante, es el sistema administrativo de contrataciones y adquisiciones del CAP. II
Estado. Otro de ellos es el Sistema Nacional de Archivos, creado por la Ley N. CAP. III
25323, con la finalidad de integrar estructural, normativa y funcionalmente los
CAP. IV
archivos de las entidades pblicas existentes en el mbito nacional, mediante
la aplicacin de principios, normas, tcnicas y mtodos de archivo; cuyo ente CAP. V
rector es el Archivo General de la Nacin.
CAP. VI
Finalmente, es necesario prestar atencin a los Sistemas Nacionales de Esta-
dstica e Informtica, regulados por el Decreto Legislativo N. 604, los cuales CAP. VII
tienen por finalidad asegurar que las actividades de los mismos se desarrollen CAP. VIII
en forma integrada, coordinada, racionalizada y bajo una normativa comn,
contando para ello con autonoma tcnica y de gestin. El ente rector es el CAP. IX
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), que es un organismo CAP. X

pblico descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. En
este punto, es necesario sealar que, mediante Decreto Supremo N 066-2003- CAP. XI
PCM (de 28 de junio de 2003), se ha fusionado la Subjefatura de Informtica CAP. XII

del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - INEI y la Presidencia del
CAP. XIII
Consejo de Ministros (PCM), a travs de su Secretara de Gestin Pblica. Por
lo tanto, el PCM es el ente rector de dicho sistema. CAP. XIV
2.3.1. Gestin de Recursos Humanos CAP. XV
CAP. XVI
As, conforman sistemas administrativos, en primer lugar, la Gestin de Re-
cursos Humanos. De hecho, mediante Decreto Ley N. 20316, Ley Orgnica CAP. XVII
del Instituto Nacional de Administracin Pblica, se cre el Sistema Nacional
CAP. XVIII
de Personal, al mando de la Direccin Nacional de Personal de dicha entidad.
Posteriormente, mediante la Ley N. 26507, se declar en disolucin al Instituto CAP. XIX
Nacional de Administracin Pblica, el cual hasta ese momento constitua el

CAP. XX
ente rector del sistema; siendo derivadas el grueso de sus competencias a la
Presidencia del Consejo de Ministros. CAP. XXI
Ahora bien, la Ley N. 28175, Ley Marco de Empleo Pblico, establece que el CAP. XXII
Consejo Superior del Empleo Pblico - Cosep, organismo pblico descentrali-
CAP. XXIII
zado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y con calidad de pliego
presupuestario, cuyo titular es el Presidente del Consejo Superior del Empleo CAP. XXIV
Pblico es el ente rector del empleo pblico, conforme el artculo 23 de la
CAP. XXV
norma antes citada. En tal sentido, entre las funciones de dicho ente rector se
consignan vigilar el cumplimiento de la referida Ley, las normas de desarrollo, CAP. XXVI
reglamentos y las directivas y procedimientos que establezca; as como emitir las
CAP. XXVII
directivas que regulen el sistema de personal del empleo pblico; supervisando
su aplicacin, cumplimiento y desarrollo, determinando las faltas y aplicando CAP. XXVIII
las sanciones correspondientes. Sin embargo, la norma dispone, en su Tercera
CAP. XIX
Disposicin Final, que la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del

CAP. I
Consejo de Ministros asumir determinadas funciones del Consejo Superior
del Empleo Pblico, hasta que el mismo entre en funcionamiento.
CAP. II
Finalmente, el artculo 1 del Decreto Legislativo N. 1023301 precepta que el
CAP. III Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos establece, desarro-
lla y ejecuta la poltica de Estado respecto del servicio civil; y, comprende el
CAP. IV
conjunto de normas, principios, recursos, mtodos, procedimientos y tcnicas
CAP. V utilizados por las entidades del sector pblico en la gestin de los recursos
CAP. VI
humanos. Asimismo, el artculo 6 de la citada norma crea la Autoridad Na-
cional del Servicio Civil como Organismo Tcnico Especializado, adscrito a
CAP. VII la Presidencia del Consejo de Ministros, el cual asume la calidad de ente
CAP. VIII
rector del sistema; reemplazando al Consejo Superior del Empleo Pblico
para todos los efectos.
CAP. IX
CAP. X
2.3.2. Sistema Nacional de Abastecimiento
CAP. XI
El Sistema Nacional de Abastecimiento, creado mediante Decreto Ley N.
22056, cuya Oficina Central Tcnico Normativa era inicialmente la Direccin
CAP. XII
Nacional de Abastecimiento del Instituto Nacional de Administracin Pblica,
CAP. XIII y que posea como rganos de ejecucin, las Oficinas de Abastecimiento
de los Ministerios, los organismos cuyo jefe tiene rango de ministro, los Or-
CAP. XIV
ganismos Pblicos Descentralizados302 y los Concejos Municipales. Ahora
CAP. XV bien, como ya lo hemos sealado, mediante Ley N. 26507 se declar en
disolucin al Instituto Nacional de Administracin Pblica, quedando el
CAP. XVI
sistema nacional de abastecimiento sin un ente rector determinado por la
CAP. XVII norma legal vigente.
CAP. XVIII
En primera instancia, podra considerarse que el OSCE es el ente rector del
sistema que venimos describiendo. Sin embargo, el denominado sistema ad-
CAP. XIX
ministrativo de contrataciones del Estado, constituye solamente una porcin
CAP. XX del Sistema Nacional de Abastecimiento, siendo que este incluye adems
otros tpicos relativos a la administracin de los bienes a ser empleados por
CAP. XXI
la entidad, ms all de la adquisicin de bienes y servicios. En puridad, el sis-
CAP. XXII tema materia de anlisis carece de ente rector, a lo que hay que sumar que el
sistema de contratacin administrativa ya no debera ser tal, o por lo menos,
CAP. XXIII
ya no sera considerado como sistema administrativo, mxime si la regulacin
CAP. XXIV del mismo corresponde al Ministerio de Economa y Finanzas303.
CAP. XXV
301 Decreto Legislativo emitido tambin al amparo de la Ley N. 29157, que delega en el Po-
CAP. XXVI der Ejecutivo la facultad de legislar sobre materias especficas, con la finalidad de facilitar
la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos y su Pro-
CAP. XXVII tocolo de Enmienda.
302 Debemos recordar que este trmino ya no es empleado por la LOPE. La norma, en su art-
CAP. XXVIII
culo 28, define los organismos pblicos en general, distinguiendo los organismos pblicos
ejecutores de los organismos pblicos especializados.
CAP. XIX
303 Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado:
Artculo 4.- Competencias en materia de contrataciones del Estado

Finalmente, el artculo 5 de la Ley N. 29151 establece el Sistema Nacional CAP. I

de Bienes Estatales como el conjunto de organismos, garantas y normas que
regulan, de manera integral y coherente, los bienes estatales, en sus niveles CAP. II
de Gobierno Nacional, Regional y Local, a fin de lograr una administracin CAP. III
ordenada, simplificada y eficiente, teniendo a la Superintendencia Nacional
CAP. IV
de Bienes Estatales - SBN como ente rector. Este sistema no se encuentra
incorporado al Sistema Nacional de Abastecimiento y constituye en realidad CAP. V
un sistema funcional, con su propio ente rector.
CAP. VI
2.3.3. La administracin financiera del Estado CAP. VII
La LOPE incluye los sistemas administrativos que conforman la administracin CAP. VIII
financiera del Estado, que son presupuesto pblico, tesorera, endeudamiento
CAP. IX
pblico y contabilidad; conforme lo dispuesto por la Ley Marco de la Admi-
nistracin Financiera del Sector Pblico, Ley N. 28112304. La Administracin CAP. X
Financiera del Sector Pblico, segn la antes citada norma, est orientada
CAP. XI
a viabilizar la gestin de los fondos pblicos, conforme a las disposiciones
del ordenamiento jurdico, promoviendo el adecuado funcionamiento de los CAP. XII
sistemas que la conforman, en mrito de las medidas de poltica econmica

CAP. XIII
establecidas por el Estado. Cada uno de dichos sistemas posee su respectivo
rgano rector, y la norma legal que los regula, estableciendo las atribuciones CAP. XIV
de cada uno de los componentes del sistema.

CAP. XV
Asimismo, el artculo 8 de la norma antes citada establece la existencia de
CAP. XVI
un comit de coordinacin que se encuentra presidido por el viceministro de
Hacienda e integrado por los titulares de los rganos rectores de cada uno de CAP. XVII
CAP. XVIII
Las normas sobre contrataciones del Estado establecidas en la Ley y el presente Regla-
CAP. XIX
mento son de mbito nacional, siendo competencia exclusiva del Ministerio de Economa y
Finanzas el diseo de polticas sobre dicha materia y su regulacin. Corresponde al OSCE
CAP. XX
emitir directivas, lineamientos, manuales, instructivos, formatos y comunicados respecto a
la aplicacin de la Ley y su Reglamento, y aquellas que la normativa le asigne. Las actua- CAP. XXI
ciones administrativas que aprueban las directivas y lineamientos debern ser publicadas
en el diario oficial El Peruano. CAP. XXII
Es nulo de pleno derecho cualquier disposicin o acto que se emita en contravencin de
lo dispuesto en el prrafo anterior. CAP. XXIII
304 Artculo 5.- Organizacin en el nivel central
CAP. XXIV
5.1. La autoridad central de los sistemas conformantes de la Administracin Financiera del
Sector Pblico es el Ministerio de Economa y Finanzas, y es ejercida a travs del Vi-
CAP. XXV
ceministro de Hacienda quien establece la poltica que orienta la normatividad propia
de cada uno de los sistemas que lo conforman, sobre la base de las propuestas que CAP. XXVI
formule el Comit de Coordinacin a que se refiere el artculo 8 de la presente Ley.
5.2. Los sistemas integrantes de la Administracin Financiera del Sector Pblico y sus CAP. XXVII
respectivos rganos rectores, son los siguientes:
a. Sistema Nacional de Presupuesto: Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. CAP. XXVIII
b. Sistema Nacional de Tesorera: Direccin Nacional del Tesoro Pblico;

CAP. XIX
c. Sistema Nacional de Endeudamiento: Direccin Nacional del Endeudamiento Pblico, y
d. Sistema Nacional de Contabilidad: Direccin Nacional de Contabilidad Pblica.

CAP. I
los sistemas que lo conforman, con el propsito de establecer condiciones que
coadyuven a la permanente integracin de su funcionamiento y operatividad,
CAP. II tanto en el nivel central, como en el nivel descentralizado de la Administracin
CAP. III
Financiera del Sector Pblico.
CAP. IV 2.3.4. El Sistema Nacional de Inversin Pblica

CAP. V
Adems, la LOPE consigna como sistema administrativo al Sistema Nacional
CAP. VI de Inversin Pblica (SNIP), creado por Ley N. 27293, que tiene la finalidad
de optimizar el uso de los recursos pblicos que se encuentran destinados a la
CAP. VII
inversin, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologas
CAP. VIII y normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de
inversin305. Este sistema cumple un rol medular, al asegurar el uso eficiente
CAP. IX
de los recursos pblicos destinados a la inversin, de tal manera que la misma
CAP. X genere beneficios a la colectividad.
CAP. XI
El ente rector del SNIP es la Direccin General de Programacin Multianual del
Sector Pblico, al interior del Ministerio de Economa y Finanzas; el mismo que
CAP. XII
emite las directivas respectivas; realiza el seguimiento de la inversin pblica
CAP. XIII y de los proyectos de inversin; promoviendo adems la generacin de capa-
cidades en los diferentes niveles de gobierno para la formulacin y evaluacin
CAP. XIV de los Proyectos de Inversin Pblica y la propia Programacin Multianual de
CAP. XV
la Inversin Pblica306.
Es preciso sealar que la atribucin sealada en el prrafo precedente ha sido
CAP. XVI
modificada por el Decreto Legislativo N. 1091, que promueve los servicios
CAP. XVII especializados en elaboracin de estudios de preinversin y evaluacin de
proyectos de inversin pblica, preceptuando que dicha atribucin incluye la
CAP. XVIII
facultad de acordar con entidades especializadas la evaluacin de los Proyectos
CAP. XIX de Inversin Pblica, las mismas que deben encontrarse inscritas en el Registro
de Especialistas en Proyectos de Inversin Pblica.
CAP. XX
CAP. XXI 2.3.5. Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico

CAP. XXII El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico se orienta al desarrollo de
la planificacin estratgica como instrumento tcnico de gobierno y gestin,
CAP. XXIII
dirigido al desarrollo armnico y sostenido del pas y el fortalecimiento de la
CAP. XXIV gobernabilidad democrtica, en el marco del Estado constitucional de derecho;
conforme a lo dispuesto por el artculo 1 el Decreto Legislativo N. 1088, Ley
CAP. XXV
del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional de
CAP. XXVI Planeamiento Estratgico (CEPLAN). Dicho decreto legislativo, emitido tambin
en el ejercicio de las facultades delegadas al Gobierno a travs de la Ley N.
CAP. XXVII
29157, derog la Ley N. 28522, la misma que regulaba el funcionamiento de
CAP. XXVIII este sistema con anterioridad.
CAP. XIX

La norma derogada estableca que los procesos de planificacin estratgica CAP. I

del Poder Legislativo, de los rganos del Poder Judicial, organismos constitu-
cionalmente autnomos y el sistema electoral guardan armona con los objeti- CAP. II
vos estratgicos del desarrollo nacional, con salvaguarda de sus autonomas CAP. III
constitucionales307, disposicin que mediatizaba la influencia del sistema en
dichas entidades, el mismo que no posee las atribuciones que s existen en el CAP. IV
caso de otros sistemas administrativos. CAP. V

La norma vigente, sin embargo, establece que forman parte del sistema los
CAP. VI
rganos del Gobierno Nacional y, con salvaguarda de su autonoma, de los
dems poderes del Estado, de los organismos constitucionales autnomos y CAP. VII
de los gobiernos regionales y locales que tengan responsabilidades y com-
CAP. VIII
petencias en el planeamiento estratgico; situacin en la cual el sistema se
encuentra conformado por el Estado en su conjunto, lo cual es ms eficiente CAP. IX
que lo sealado por la normativa derogada.

CAP. X
A su vez, se seala que el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico es
el ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, siendo un CAP. XI
organismo tcnico especializado que se encuentra adscrito a la Presidencia del CAP. XII
Consejo de Ministros308. Entre sus funciones se encuentran conducir el proceso
CAP. XIII
de formulacin y difusin de una visin compartida y concertada de futuro del pas
en sus diversos sectores y niveles de gobierno; as como apoyar al Presidente CAP. XIV
del Consejo de Ministros en el cumplimiento de la funcin de coordinacin de la
CAP. XV
planificacin estratgica concertada en el marco del Sistema Nacional de Planea-
miento Estratgico y, en consecuencia, formular y actualizar el Plan Estratgico CAP. XVI
de Desarrollo Nacional, mediante la coordinacin multisectorial, interinstitucional
CAP. XVII
e intergubernamental, segn las reglas establecidas por la directiva respectiva.
CAP. XVIII
2.3.6. El Sistema de Defensa Judicial del Estado
CAP. XIX
Por otro lado, debemos incluir dentro de la nmina de sistemas administrativos

CAP. XX
al Sistema de Defensa Judicial del Estado, al mando del Sector Justicia. El
ente rector es el Ministerio de Justicia, al cual pertenece el Consejo de Defensa CAP. XXI
Judicial del Estado, que fuera creado mediante el Decreto Ley N. 17537, y
CAP. XXII
cuya estructura actual es definida por el Decreto Legislativo N. 1068, Decreto
Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica del Estado. La norma define a este CAP. XXIII
sistema como el conjunto de principios, normas, procedimientos, tcnicas e

CAP. XXIV
instrumentos, estructurados e integrados funcionalmente mediante los cuales
los procuradores pblicos ejercen la defensa jurdica del Estado309. El cambio CAP. XXV
de nomenclatura tiene por finalidad dejar claro que dicha defensa no se reduce
CAP. XXVI
a la defensa en los procesos judiciales, sino que incluye otros procedimientos
y procesos, inclusive los arbitrales. CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
La norma legal derogada no haca referencia de manera expresa a la existen-
cia de un sistema administrativo, que fue una novedad de la Ley Orgnica del
CAP. II Poder Ejecutivo, pero s a las facultades del Consejo de Defensa Judicial del
CAP. III
Estado, el mismo que en la prctica constituye un ente rector y que estn
sealadas tambin en la Ley Orgnica del Sector Justicia310, siendo evidente,
CAP. IV
no obstante ello, la necesidad de que las normas de dicho sistema se adecen
CAP. V a lo establecido por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, a fin de que el mismo
se configure como un sistema administrativo en una norma especfica, como
CAP. VI
ocurre en la actualidad.
CAP. VII Asimismo, de la norma derogada se deduca una de las caractersticas ms
CAP. VIII
importantes de este sistema administrativo que era que sus rganos conforman-
tes en este caso las procuraduras pblicas de cada sector o entidad no
CAP. IX formaban parte, desde el punto de vista administrativo, de la estructura de la
CAP. X
entidad, sino ms bien del sector al cual pertenece el Consejo. Las procura-
duras pblicas, en consecuencia, eran autnomas y no estaban sometidas
CAP. XI
a subordinacin jerrquica respecto a la Alta Direccin de la entidad311. Sin
CAP. XII embargo, la norma actual seala expresamente la dependencia administrati-
va de los procuradores respecto a la entidad a la que representan, lo cual es
CAP. XIII
an ms evidente en el caso de los procuradores pblicos especializados, los
CAP. XIV cuales dependen administrativamente del Ministerio del Interior y del Ministerio
de Justicia, segn el caso312.
CAP. XV
Finalmente, existen entidades pblicas que poseen representacin judicial,
CAP. XVI por s mismas, en especial en el caso de determinados organismos pblicos
CAP. XVII
al interior del Poder Ejecutivo, en particular en el caso de organismos pblicos
especializados, conforme lo sealado por nuestra jurisprudencia. Ello, porque
CAP. XVIII
la negativa a conceder a la entidad la posibilidad de participar por s misma en
CAP. XIX un proceso judicial afectara seriamente sus intereses y su ejercicio del principio
de tutela jurisdiccional efectiva, el mismo que le corresponde tambin.
CAP. XX
Adems de que el hecho de que la representacin de los intereses en juicio
CAP. XXI corresponda a los procuradores pblicos no debera afectar intereses pbli-
CAP. XXII
310 Ley Orgnica del Sector Justicia, Decreto Ley N. 25993:
CAP. XXIII
Artculo 26.- El Consejo de Defensa Judicial del Estado, constituido por los Procuradores
Pblicos, emite opinin sobre las cuestiones legales de inters para la defensa judicial del
CAP. XXIV
Estado, absuelve las consultas que le plantee cualquier Procurador sobre asuntos a su
CAP. XXV cargo en va de consulta, se pronuncia sobre la creacin de nuevas Procuraduras Pbli-
cas y resuelve los problemas de competencia que pueden presentarse entre las mismas.
CAP. XXVI La defensa de los asuntos e intereses de los gobiernos regionales y su representacin
en juicio est a cargo de los Procuradores Pblicos que integran el Sistema de Defensa
CAP. XXVII Judicial del Estado.
311 Decreto Ley N. 17537:
CAP. XXVIII
Artculo 4.- Los Procuradores Generales de la Repblica son independientes en el ejer-
CAP. XIX
cicio de sus funciones, las que desempearn segn su propio criterio y en la forma que
estimen ms arreglada a ley.

cos en juego, cuando ms bien la lgica de dicha representacin se dirige a CAP. I

coadyuvar a la obtencin del bien comn, finalidad bsica e intrnseca de la
Administracin Pblica. En consecuencia, dichas entidades no requieren ser CAP. II
representadas por los procuradores pblicos. CAP. III
2.3.7. El Sistema Nacional de Control CAP. IV
CAP. V
El Sistema Nacional de Control constituye tambin un sistema administrativo, al
mando de la Contralora General de la Repblica, conforme el artculo 82 de la CAP. VI
Constitucin, que ya hemos citado. A su vez, el artculo 12 de la Ley Orgnica
CAP. VII
del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica,
Ley N. 27785 establece que el Sistema Nacional de Control es el conjunto CAP. VIII
de rganos de control, normas, mtodos y procedimientos, estructurados e
CAP. IX
integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del
control gubernamental en forma descentralizada. CAP. X
La norma descrita en el prrafo precedente precepta que la actuacin del CAP. XI

Sistema Nacional de Control comprende todas las actividades y acciones en
los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entida- CAP. XII
des y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente CAP. XIII
del rgimen que las regule. A su vez, la Contralora General de la Repblica
CAP. XIV
establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos tcnicos, en fun-
cin de la naturaleza y/o especializacin de las entidades de la Administracin CAP. XV
Pblica, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para
CAP. XVI
su ejecucin; organizando y desarrollando el control gubernamental en forma
descentralizada y permanente. CAP. XVII
Finalmente, una de las caractersticas ms importantes de este sistema adminis- CAP. XVIII
trativo es que sus rganos conformantes en este caso los rganos de control
institucional al interior de cada entidad no forman parte, desde el punto de vista CAP. XIX
administrativo y funcional, de la estructura de la entidad, sino ms bien mantienen CAP. XX

una relacin de dependencia con la Contralora General de la Repblica313; sin que
se encuentre sometido a subordinacin alguna respecto a la Alta Direccin de la CAP. XXI
entidad respectiva; lo cual es una garanta de desempeo transparente y autnomo CAP. XXII
de sus competencias. Ahora bien, como lo hemos sealado lneas arriba, de ma-
CAP. XXIII
nera errnea el Decreto Supremo N. 043-2006-PCM incorpora estructuralmente
al rgano de control dentro de la Alta Direccin, lo cual vulnera su autonoma. CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
313 Ley N. 27785:
Artculo 18.- Vinculacin del Jefe del rgano de Auditora Interna con la Contralora CAP. XXVII
General
CAP. XXVIII
El Jefe del rgano de Auditora Interna mantiene una vinculacin de dependencia fun-
cional y administrativa con la Contralora General, en su condicin de ente tcnico rector CAP. XIX
del Sistema, sujetndose a sus lineamientos y disposiciones. En el desempeo de sus
labores, acta con independencia tcnica dentro del mbito de su competencia.

CAP. I
Ello se ha visto reforzado por la Ley N. 29555, la misma que establece las
normas que regulan la incorporacin progresiva de las plazas y el presupuesto
CAP. II de los rganos de control institucional a la Contralora General de la Repbli-
CAP. III
ca, con la finalidad de consolidar la independencia y autonoma del rgano de
control institucional en el ejercicio del control gubernamental en las entidades
CAP. IV
a su cargo.
CAP. V La norma ha establecido un proceso gradual, el mismo que comienza con la
CAP. VI
incorporacin de plazas de los jefes de los rganos de control institucional y
contina con la incorporacin de plazas del personal auditor, especialista y
CAP. VII administrativo314. Asimismo, el monto del presupuesto de los rganos de control
CAP. VIII
institucional a ser incorporado a la Contralora General de la Repblica com-
prende el presupuesto de las remuneraciones, contraprestaciones, retribuciones
CAP. IX y otros ingresos pagados, en el marco de las disposiciones legales vigentes315.
CAP. X
2.3.8. Sistema Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica
CAP. XI
Finalmente, debemos incluir el Sistema Nacional de Modernizacin de la
CAP. XII
Gestin Pblica, al mando de la Direccin General ahora Secretara de
CAP. XIII Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme la Ley
Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, Ley N. 27658. Conforme
CAP. XIV
a dicha norma, el proceso de modernizacin de la gestin del Estado tiene
CAP. XV como finalidad fundamental la obtencin de mayores niveles de eficiencia del
aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana,
CAP. XVI
priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos.
CAP. XVII Y es que la modernizacin del Estado se ha convertido en una necesidad
CAP. XVIII
pblica a fin de asegurar la satisfaccin de los derechos e intereses de los
administrados, en un marco de adecuado funcionamiento de la Administracin
CAP. XIX
Pblica, para lo cual se han establecido un conjunto de acciones concretas.
CAP. XX De hecho, la organizacin sistmica de la Administracin Pblica pretende
asegurar un funcionamiento razonable de la misma. Sistemas correctamente
CAP. XXI
diseados llevan a comportamientos coherentes de los organismos y rganos
CAP. XXII que la componen.
CAP. XXIII
En este orden de ideas, el artculo 1 de la norma sealada en el prrafo pre-
cedente precepta que el proceso de modernizacin de la gestin del Estado
CAP. XXIV ser desarrollado de manera coordinada entre el Poder Ejecutivo a travs de
CAP. XXV
la Direccin General de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Mi-
nistros y el Poder Legislativo a travs de la Comisin de Modernizacin de la
CAP. XXVI
Gestin del Estado, con la participacin de otras entidades cuando por la materia
CAP. XXVII a desarrollar sea ello necesario. Ahora, ello no implica que nos encontremos
propiamente ante un sistema administrativo a partir de la existencia de estas
CAP. XXVIII
CAP. XIX

atribuciones otorgadas a dichos rganos estatales, siendo que ms bien la ins- CAP. I
tauracin de la modernizacin de la gestin pblica como un sistema constituye
una novedad de la LOPE, a la cual las normas respectivas debern adecuarse. CAP. II
CAP. III
2.4. Los entes rectores
CAP. IV
Desde el punto de vista de la gestin pblica, un sistema, sea funcional o ad-
ministrativo, debe poseer un ente rector, el cual se encuentra encargado de la CAP. V
labor de coordinacin y direccin al interior del sistema, a fin de que el mismo CAP. VI
funcione coherentemente. Es el ente rector el que desempea la funcin inte-
CAP. VII
gradora del sistema, asegurando el logro de los objetivos pblicos del mismo.
As, conforme lo dispuesto por el artculo 44 de la Ley Orgnica del Poder Eje- CAP. VIII
cutivo, los sistemas en general estn a cargo de un ente rector que se constituye CAP. IX
en su autoridad tcnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece
los procedimientos relacionados con su mbito; coordina su operacin tcnica CAP. X
y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la referida Ley, CAP. XI

sus leyes especiales y disposiciones complementarias.
CAP. XII
2.4.1. Atribuciones de los entes rectores en los sistemas administrativos CAP. XIII
Ahora bien, conforme el artculo 47 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, los CAP. XIV
entes rectores de los sistemas administrativos poseen un conjunto de competen-
cias o funciones necesarias para el manejo adecuado del sistema en cuestin. CAP. XV
Estas competencias permiten organizar el sistema administrativo, asegurando CAP. XVI

una gestin adecuada del mismo, coordinando debidamente las acciones que
CAP. XVII
realizan cada uno de los rganos que componen el sistema.
En primer lugar, los entes rectores deben programar, dirigir, coordinar, supervi- CAP. XVIII
sar y evaluar la gestin del proceso que corresponde al sistema administrativo CAP. XIX
en cuestin. La intensidad de esta atribucin depende de la conformacin del
sistema, desde aquellos sistemas administrativos en los cuales los rganos del CAP. XX
sistema poseen dependencia directa con el ente rector, como es el caso del Sis- CAP. XXI
tema Nacional de Control, hasta aquellos en los cuales la actividad del ente rector
es ms laxa, como es el caso del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. CAP. XXII
Asimismo, los entes rectores deben expedir las normas reglamentarias que CAP. XXIII
regulan el sistema. Ahora bien, no todas dichas normas son reglamentos, CAP. XXIV
puesto que muchas son en realidad directivas, las mismas que no afectan
directamente a los administrados sino a los rganos que componen el siste- CAP. XXV
ma. Ms adelante estableceremos con claridad la distincin que existe entre CAP. XXVI
ambos instrumentos normativos. Dichas normas son obligatorias para todos los
rganos que componen el sistema en cuestin, independientemente de nivel CAP. XXVII
de gobierno o de la autonoma del organismo al que pertenecen. Por ejemplo, CAP. XXVIII
la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico posee entre otras atribuciones,
la de emitir las directivas y normas complementarias pertinentes, en el marco CAP. XIX
de lo dispuesto por la Ley de Presupuesto. Asimismo, el Centro Nacional de

CAP. I
Planeamiento Estratgico (CEPLAN) tiene como funcin expedir las directivas
que corresponde dentro de su competencia.
CAP. II
Adicionalmente, los entes rectores deben mantener actualizada y sistematizada
CAP. III la normativa del Sistema. Un sistema posee normativa que proviene en algunos
casos de la propia Constitucin, de la norma legal, de determinados reglamentos
CAP. IV
y de las directivas que emite el propio ente rector; la misma que puede ser muy
CAP. V profusa y compleja. Dicha informacin debe ser puesta en conocimiento de los
CAP. VI
rganos que conforman el sistema y los operadores del mismo.
Por otro lado, los entes rectores deben emitir opinin vinculante sobre la materia
CAP. VII
del sistema. Es necesario recordar que, conforme lo dispuesto por el artculo V
CAP. VIII del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444, constituyen fuentes del procedimiento
administrativo los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades faculta-
CAP. IX
das expresamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas
CAP. X administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas.
CAP. XI Asimismo, los entes rectores deben capacitar y difundir la normativa del sistema
en la Administracin Pblica; con la finalidad de que las entidades posean el
CAP. XII
conocimiento necesario para interactuar en el sistema. Este rol es fundamen-
CAP. XIII tal en el caso del Sistema Nacional de Inversin Pblica, a fin de mejorar la
capacidad de gasto de las entidades, en especial en el caso de los gobiernos
CAP. XIV
locales y regionales.
CAP. XV Adems, los entes rectores deben llevar registros y producir informacin re-
CAP. XVI
levante de manera actualizada y oportuna, datos que permiten un adecuado
funcionamiento del sistema. Por ejemplo, la Direccin Nacional del Tesoro
CAP. XVII Pblico posee la atribucin de elaborar y difundir informacin estadstica sobre
CAP. XVIII
la ejecucin de ingresos y egresos de los fondos pblicos.
Por otro lado, es funcin del ente rector supervisar y dar seguimiento a la apli-
CAP. XIX
cacin de la normativa de los procesos tcnicos de los sistemas. Por ejemplo,
CAP. XX la Direccin Nacional de Contabilidad Pblica posee, entre otras atribuciones,
la de evaluar la adecuada aplicacin de las normas, procedimientos y sistemas
CAP. XXI
de informacin contable aprobados.
CAP. XXII
Adems, el ente rector debe promover el perfeccionamiento y simplificacin
CAP. XXIII permanente de los procesos tcnicos del Sistema Administrativo; a fin de que
el mismo funcione de manera cada vez ms eficiente. Por ejemplo, el numeral
CAP. XXIV
9.2 del artculo 9 de la Ley N. 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversin
CAP. XXV Pblica, precepta que la Oficina de Inversiones, la Direccin Nacional del
Presupuesto Pblico y el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
CAP. XXVI
Empresarial del Estado (Fonafe) coordinarn sus normas y directivas para el
CAP. XXVII correcto funcionamiento del Sistema Nacional de Inversin Pblica, a fin de
optimizar la asignacin de recursos a los respectivos proyectos. Asimismo, es
CAP. XXVIII
funcin del CEPLAN promover y orientar la formacin y actualizacin profe-
CAP. XIX sional y tcnica de especialistas en planeamiento estratgico, prospectiva y

formulacin y evaluacin de polticas pblicas y planes, en los tres niveles de CAP. I

gobierno y en las instituciones de educacin superior.
CAP. II
Finalmente, los entes rectores deben realizar las dems funciones que sealen
las leyes correspondientes. Por ejemplo, entre las atribuciones de la Direccin CAP. III
Nacional del Presupuesto Pblico se encuentran elaborar el anteproyecto de CAP. IV

la Ley de Presupuesto del Sector Pblico; as como regular la programacin
mensual del Presupuesto de Ingresos y Gastos del sector pblico. CAP. V
CAP. VI
3. RGANOS COLEGIADOS CAP. VII

Son rganos colegiados aquellos que se encuentran conformados por una
CAP. VIII
pluralidad de personas, de tal manera que la toma de decisiones requiere de
un acuerdo de naturaleza colectiva entre los miembros que conforman dichos CAP. IX
rganos, a diferencia de los rganos unipersonales que como su nombre lo

CAP. X
indica se encuentran conformados por una sola persona. Son ejemplos de
rganos colegiados aquellos de nivel directivo, como los consejos directivos CAP. XI
de diversos organismos pblicos, los rganos dictaminadores o asesores, los

CAP. XII
rganos colegiados considerados de lnea (como las diversas comisiones), as
como los tribunales administrativos. CAP. XIII
La razn de ser de los rganos colectivos estriba en la necesidad de una mayor CAP. XIV
deliberacin en la toma de decisiones, y en algunos casos, en la necesidad
CAP. XV
de cierta representacin de intereses de la colectividad. Es por ello que, en
general, los rganos que resuelven conflictos en la Administracin Pblica tie- CAP. XVI
nen naturaleza colegiada. A su vez, tambin poseen dicha naturaleza aquellos
CAP. XVII
rganos que incluyen miembros provenientes de la sociedad civil.
Ahora bien, la organizacin de los rganos unipersonales no genera mayores CAP. XVIII
problemas. Sin embargo, los rganos colegiados plantean problemas de es- CAP. XIX
tructura y funcionamiento, a fin de hacer posible una decisin conjunta, que
lejos de ser un acto complejo es un solo acto administrativo316. La decisin, en CAP. XX
consecuencia, se conforma de la concurrencia de las decisiones o pareceres CAP. XXI

de los miembros317. Por ello, resulta una novedad en el ordenamiento jurdico
CAP. XXII
peruano la regulacin general de rganos colegiados; que adems es de nece-
sidad ineludible, dada la cantidad cada vez mayor de organismos conformados CAP. XXIII
por rganos directivos colegiados.
CAP. XXIV
3.1. Aplicacin del rgimen de los rganos colegiados CAP. XXV
De acuerdo con la Ley, se sujetan al rgimen de los rganos colegiados el CAP. XXVI
funcionamiento interno de los rganos colegiados, permanentes o temporales
CAP. XXVII
de las entidades administrativas, en las que se incluyen aquellos en los que
CAP. XXVIII
316 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 134; Cosculluela CAP. XIX
Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., pp. 180-181.

CAP. I
participen representantes de organizaciones gremiales, sociales o econmicas
no estatales318. Ello se sustenta en el hecho de que una vez que los represen-
CAP. II tantes de organizaciones no estatales participan del colegiado, convierten a
CAP. III
este en autoridad administrativa.
CAP. IV
3.2. Clases de rganos colegiados
CAP. V La doctrina reconoce en general cuatro tipos de rganos colegiados, clasificados
CAP. VI
segn su rango y la labor que desempean319:
a. rganos colegiados directivos, los cuales, como su nombre lo indica,
CAP. VII
se encuentran encargados de las labores de direccin de un orga-
CAP. VIII nismo administrativo. Los rganos colegiados directivos resuelven
en ltima instancia administrativa y, salvo contadas excepciones,
CAP. IX
agotan la va respectiva. Dentro de esta categora no estn incluidos
CAP. X los rganos colegiados que forman parte del os gobiernos regionales
o locales, sean los consejos municipales o los consejos regionales,
CAP. XI
toda vez que los mismos desempean funciones de naturaleza po-
CAP. XII ltica o normativa, mas no administrativa. De hecho, en el caso de
CAP. XIII
los concejos municipales, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades
despoj a los concejos municipales de la facultad de resolver ape-
CAP. XIV laciones a actos administrativos emitidos por el alcalde respectivo,
CAP. XV
previsin que refuerza la adecuada distribucin de funciones en la
organizacin bipolar de los gobiernos locales.
CAP. XVI
b. rganos colegiados consultivos o informantes; encargados de emitir
CAP. XVII informes o dictmenes al interior de la Administracin, razn por la
cual se configuran como rganos staff. No deciden por s mismos,
CAP. XVIII
aun cuando su opinin o informe podran resultar medulares para la
CAP. XIX emisin de la resolucin final. Muchas veces estos rganos poseen
representantes provenientes de la sociedad civil.
CAP. XX
c. rganos colegiados de lnea; que conforman las entidades sin po-
CAP. XXI
seer rango directivo, cumpliendo funciones propias de la misma. Si
CAP. XXII bien toman decisiones, no agotan la va administrativa y si resuelven
conflictos la resolucin que emitan es susceptible de impugnacin
CAP. XXIII
en la va administrativa.
CAP. XXIV d. Comisiones; que son creadas para determinadas funciones especfi-
cas, pudiendo ser temporales o permanentes. Las comisiones pueden
CAP. XXV
estar conformadas por miembros provenientes de distintas entidades
CAP. XXVI pblicas, sean estas de mbito nacional, regional o local, as como
CAP. XXVII
pueden estar conformadas por miembros provenientes tambin de
la sociedad civil, desempeando funciones de representacin.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
318 Artculo 95 de la Ley.
319 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p.
243.

3.3. Organizacin interna de los rganos colegiados CAP. I
Cada rgano colegiado de las entidades es representado por un presidente, fun- CAP. II
cionario que se encuentra a cargo de asegurar la regularidad de las deliberaciones
CAP. III
y ejecutar los acuerdos del rgano. el presidente es adems el representante
legal del rgano colegiado, para efectos administrativos e incluso judiciales320. CAP. IV
Preside y convoca las sesiones, y como veremos ms adelante, goza de voto
CAP. V
dirimente en caso de empate321. Ello le otorga a dicho funcionario un conjunto
de atribuciones que no pueden soslayarse y que deben ser ejercidas de manera CAP. VI
responsable, a fin de evitar que el rgano colegiado se desvirte como tal.
CAP. VII
El rgano colegiado cuenta adems con un secretario, a cargo de preparar
la agenda, llevar, actualizar y conservar las actas de las sesiones, comu- CAP. VIII
nicar los acuerdos, otorgar copias y dems actos propios de la naturaleza CAP. IX
del cargo322. El secretario es el funcionario operativo del rgano colegiado,
puesto que cumple funciones de gestin y ejecucin de las decisiones del CAP. X
rgano colegiado323. CAP. XI
A falta de nominacin expresa en la forma prescrita por el ordenamiento, CAP. XII

los cargos indicados son elegidos por el propio rgano colegiado entre sus
integrantes, por mayora absoluta de votos324. Ello implica que el secretario CAP. XIII
necesariamente es miembro del rgano colegiado, a diferencia de alguna nor- CAP. XIV
matividad que estableca que el mismo era un funcionario administrativo que
careca de voz y de voto en las sesiones. CAP. XV
Solo en caso de ausencia justificada, dichos cargos pueden ser sustituidos con CAP. XVI
carcter provisional por los suplentes o, en su defecto, por quien el colegiado CAP. XVII
elija entre sus miembros325 a fin de mantener la continuidad del funcionamiento
del rgano en cuestin. CAP. XVIII
CAP. XIX
3.4. Atribuciones de los miembros de los rganos colegiados
CAP. XX
A fin de hacer posible un funcionamiento adecuado, la Ley establece un conjunto
de atribuciones a favor de los miembros de los rganos colegiados, algunas CAP. XXI
de las cuales se configuran tambin como deberes pblicos. En tal sentido, CAP. XXII
corresponde a los miembros de los rganos colegiados:
CAP. XXIII
1. Recibir con la antelacin prudencial, la convocatoria a las sesiones,
con la agenda que contiene el orden del da y la informacin suficiente CAP. XXIV
sobre cada tema, de manera que puedan conocer las cuestiones que
CAP. XXV
320 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 181; Morn Urbi- CAP. XXVI
na, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 244.
321 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 135. CAP. XXVII
322 Artculo 96, numeral 96.1 de la Ley.
CAP. XXVIII
323 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 182; Morn Urbi-
na, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., pp. 244-245.
CAP. XIX

CAP. I
deban ser debatidas326. Esta prerrogativa resulta ser fundamental para
la eficacia de las facultades de deliberar y votar, las mismas que se
CAP. II configuran tambin como deberes327.
CAP. III 2. Participar en los debates de las sesiones del rgano colegiado328.
Esta prerrogativa es fundamental para el funcionamiento de los rga-
CAP. IV
nos colegiados, generando claramente su razn de ser329. Adems,
CAP. V al igual que el derecho de voto, debe considerarse como un deber
pblico del miembro del rgano colegiado330. Si bien la Ley no hace
CAP. VI
referencia expresa al rgimen de suplencia en los rganos colegiados,
CAP. VII debemos remitirnos al rgimen general establecido en la norma331,
situacin en la cual el suplente goza de las mismas prerrogativas
CAP. VIII
que aquel a quien reemplaza.
CAP. IX
3. Ejercer su derecho al voto, as como formular cuando lo considere
CAP. X necesario su voto singular, as como expresar los motivos que lo
justifiquen. Dicho derecho de voto se configura adems como un de-
CAP. XI
ber332, dada la prohibicin de la abstencin. La norma seala adems
CAP. XII que la fundamentacin de un voto singular puede ser efectuada en
el momento de la realizacin de la sesin o entregarse por escrito
CAP. XIII
hasta el da siguiente333, lo cual permite que la posicin particular del
CAP. XIV miembro disidente se consigne en el acta de la sesin.
CAP. XV
4. Formular peticiones de cualquier clase, en particular para incluir
temas en la agenda, y formular preguntas durante los debates334;
CAP. XVI peticiones que no pueden afectar decisiones ya tomadas, como es
CAP. XVII
evidente. La intervencin del miembro, en consecuencia, no se ago-
ta en la deliberacin y toma de decisin, sino que tambin implica
CAP. XVIII
la participacin en la decisin respecto a los puntos a discutir. Ello
CAP. XIX incluye adems el pedido de informacin, la cual es indispensable
para la deliberacin y posterior toma de decisin335.
CAP. XX
5. Recibir y obtener copia de cualquier documento o acta de las sesiones
CAP. XXI del rgano colegiado336. Esta facultad permite que todo miembro del
colegiado pueda tener constancia formal de las sesiones, pudiendo
CAP. XXII
fiscalizar el control que se lleva de las mismas.
CAP. XXIII
CAP. XXIV 326 Artculo 97, inciso 1 de la Ley.

327 Parada Vsquez, Ramn, Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2002, T. II, p. 29.
CAP. XXV
328 Artculo 97, inciso 2 de la Ley.
CAP. XXVI 329 COSCULLUELA MONTANER, Manual de derecho administrativo, cit., p. 182.
CAP. XXVII 331 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 245.
332 Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. II, p. 29.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

3.5. Rgimen de sesiones CAP. I
Las sesiones son la actividad ms importante de los rganos colegiados, pues CAP. II
en los mismos se delibera a fin de tomar decisiones propias de la competencia
CAP. III
de los mismos. Dado que el acto administrativo resultante es un acto simple,
requiere la obtencin de una decisin conjunta, conformada por la sumatoria de CAP. IV
las decisiones individuales de los miembros que componen el rgano colegiado.
CAP. V
En consecuencia, el acto administrativo en cuestin se encuentra sometido
a elementos especiales de validez, que incluyen la celebracin de la sesin, CAP. VI
la existencia del qurum y la deliberacin efectiva337, sin las cuales el acto en
CAP. VII
cuestin deviene en nulo338. Por todo ello resulta indispensable establecer una
regulacin adecuada y uniforme del ejercicio de dicha actividad. CAP. VIII
3.5.1. Frecuencia de reunin de los miembros de los rganos colegiados CAP. IX
CAP. X
Todo rgano colegiado se rene ordinariamente con la frecuencia y en el da
que indique su ordenamiento; y, a falta de ambos, cuando l lo acuerde339. CAP. XI
Esta norma permite que, a falta de ordenamiento expreso, el rgano colegiado

CAP. XII
pueda definir su propio rgimen de sesiones a travs de un acuerdo. Habra
sido adecuado, sin embargo, que la Ley estableciera parmetros dentro de los CAP. XIII
que debera adoptarse dicho acuerdo, debiendo entenderse que las reuniones
CAP. XIV
deben realizarse cada vez que sea necesario llegar a un acuerdo dentro del
plazo del respectivo procedimiento administrativo. CAP. XV
CAP. XVI
3.5.2. Convocatoria para las sesiones
CAP. XVII
La convocatoria es el acto por el cual se pone en conocimiento de los miembros
la realizacin de una sesin determinada, en trmino de lugar, fecha y hora340. CAP. XVIII
La ausencia de convocatoria genera evidentemente la invalidez de la sesin CAP. XIX

que se realice y, en consecuencia, la nulidad del acto administrativo que se
emita. La convocatoria corresponde al presidente y debe ser notificada con- CAP. XX
juntamente con la agenda del orden del da con una antelacin prudencial. La CAP. XXI
Ley no define los parmetros de dicha antelacin, la misma que se ha dejado
a discrecionalidad del presidente del rgano colegiado. CAP. XXII
Ahora bien, en las sesiones de urgencia o peridicas en fecha fija, podr ob- CAP. XXIII
viarse la convocatoria341, dado que las mismas requieren una reunin inmediata,
CAP. XXIV
o ms bien, ya se conoce la fecha de realizacin de la misma. De la misma
manera, se deja al presidente la determinacin respecto a la existencia de la CAP. XXV
urgencia, lo cual puede generar no pocos problemas de toma de decisiones. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Ahora bien, en ninguno de los casos antes sealados puede prescindirse del
establecimiento del orden del da, como veremos ms adelante.
CAP. II
CAP. III
3.5.3. Sesin universal
CAP. IV
Queda vlidamente constituida una sesin, sin cumplir los requisitos de con-
vocatoria o de orden del da sealados en la Ley, cuando se renan todos sus
CAP. V
miembros y acuerden por unanimidad iniciar la misma342. Esta norma que tiene
CAP. VI su obvio correlato en el derecho comparado343 y que recuerda a previsiones
equivalentes en el derecho civil y societario, tiene una justificacin comn con
CAP. VII
dichas disciplinas, puesto que pretende permitir que la decisin colectiva y
CAP. VIII unnime del rgano genere la iniciacin de una sesin, as como la legitimi-
dad del tema a tratar, sin necesidad de un acuerdo previo. La exigencia de la
CAP. IX
unanimidad, a su vez, tiene por finalidad impedir que se tome alguna decisin
CAP. X afectando a aquellos que por alguna razn no hayan participado de la sesin o
no estaban presentes al momento de que se efectuara la decisin de sesionar.
CAP. XI
CAP. XII 3.5.4. Celebracin de la sesin

CAP. XIII La sesin se convierte en el requisito de validez por excelencia del acto admi-
nistrativo emitido por un rgano colegiado. En mrito de dicha constatacin,
CAP. XIV
la Ley de Procedimiento Administrativo General, innovando en la materia, y
CAP. XV siguiendo los lineamientos de la doctrina y jurisprudencia comparadas, ha es-
tablecido regulaciones especficas para el manejo de las sesiones al interior
CAP. XVI
de los rganos colegiados.
CAP. XVII
3.5.5. Qurum establecido para la instalacin

CAP. XVIII
CAP. XIX
En primer lugar, debe establecerse un qurum para la instalacin y sesin
vlida del rgano colegiado, que implica un nmero mnimo de miembros, el
CAP. XX mismo que debe mantenerse durante toda la sesin344. La Ley establece que
CAP. XXI
dicho qurum es la mayora absoluta de los componentes de dicho rgano345. La
mayora absoluta otorga legitimidad a la sesin. En el Per no ocurre, como en
CAP. XXII determinados mbitos del derecho comparado346, que dicho qurum se atene
CAP. XXIII
cuando los rganos colegiados son de carcter representativo.
Sin embargo, puede ocurrir que dicha mayora no se alcance. Si no existiera
CAP. XXIV
qurum para la primera sesin, el rgano se constituye en segunda convocatoria
CAP. XXV el da siguiente de la sealada para la primera, con un qurum de la tercera
CAP. XXVI
pare del nmero legal de sus miembros, y en todo caso, en nmero no inferior
CAP. XXVII 342 Artculo 98, numeral 98.3 de la Ley.

CAP. XXVIII
CAP. XIX
346 Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. II, p. 32; Cosculluela Montaner,
Manual de derecho administrativo, cit., p. 183.

a tres347. El qurum reducido en segunda convocatoria se basa en el hecho de CAP. I

no permitir que la ausencia de ciertos miembros del colegiado que pueden
estar actuando indebidamente afecte la posibilidad de tomar acuerdos. Por CAP. II
otro lado, sin embargo, dicho qurum permite que ciertos miembros del rga- CAP. III
no puedan eximirse de participar de la deliberacin del asunto sin que exista
CAP. IV
mecanismo alguno para conminarlos a ellos.
CAP. V
3.5.6. Orden del da
CAP. VI
En principio y una vez iniciada una sesin, no puede ser objeto de acuerdo
CAP. VII
ningn asunto fuera del orden del da348. La inclusin de algn asunto que no
cumpla con dicho requisito puede darse nicamente en el caso de que estn CAP. VIII
presentes todos los integrantes del rgano colegiado y aprueben mediante su

CAP. IX
voto unnime la inclusin de dicho asunto, en razn de la urgencia de adoptar
acuerdo sobre ello349. CAP. X
La justificacin de esta norma y la necesidad de la unanimidad provienen de CAP. XI
las mismas razones que exponemos en lo referido a la sesin universal. La

CAP. XII
norma impide adems que se tomen decisiones en contextos en los cuales
los miembros del colegiado no se encuentren debidamente preparados para CAP. XIII
tratar el tema respectivo. CAP. XIV
3.5.7. Suspensin de la sesin CAP. XV
En principio, las sesiones de los rganos colegiados deben ser continuas, a CAP. XVI
fin de evitar resultados incorrectos, que afecten el inters general. En conse- CAP. XVII
cuencia, una vez instalada una sesin, la misma puede ser suspendida solo
CAP. XVIII
por fuerza mayor, con cargo a continuarla en la fecha y lugar que se indique
al momento de suspenderla. De no ser posible indicar dicha fecha en la mis- CAP. XIX
ma sesin, la presidencia convoca la fecha de reinicio notificando a todos los

CAP. XX
miembros del rgano con antelacin prudencial350. La Ley no establece cul
es el plazo prudencial que debe aplicarse, dejando el mismo al arbitrio de la CAP. XXI
presidencia, lo cual puede generar no pocos problemas. CAP. XXII
3.5.8. Qurum establecido para las votaciones CAP. XXIII
Los acuerdos son adoptados por los votos de la mayora de asistentes al CAP. XXIV
tiempo de la votacin en la sesin respectiva, salvo que la ley expresamente CAP. XXV
establezca una regla distinta. En determinados casos, es necesaria mayora
absoluta, es decir, la mitad ms uno del nmero legal de miembros. En casos CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
especiales se requieren mayoras calificadas a fin de darle mayor consenso a
la decisin que se toma al interior del rgano.
CAP. II
Cuando los rganos colegiados poseen un nmero par de miembros, y dada la
CAP. III prohibicin de abstencin, se establece en la Ley que corresponde a la presi-
dencia voto dirimente en caso de empate351. En buena cuenta, el voto del pre-
CAP. IV
sidente tiene doble valor en caso de un empate al interior del rgano colegiado.
CAP. V
CAP. VI
3.5.9. Miembros del rgano colegiado que votan distinto a la mayora
CAP. VII
Evidentemente, los miembros de un rgano colegiado pueden no votar con-
forme a la mayora. En consecuencia, los miembros del rgano colegiado que
CAP. VIII expresen votacin distinta a la mayora deben hacer constar en acta su posicin
CAP. IX
y los motivos que la justifiquen, por lo cual se prev que la fundamentacin
se realice en dicho momento o se entregue el da siguiente. El secretario har
CAP. X constar este voto en el acta junto con la decisin adoptada. Esta norma pretende
CAP. XI
no solo que se haga de conocimiento el voto de cada miembro del colegiado,
sino adems permite definir claramente las respectivas responsabilidades352.
CAP. XII
Sin embargo, en el caso de rganos colegiados consultivos o informantes, al
CAP. XIII acuerdo mayoritario se acompaa el voto singular que hubiere353. Ello tiene
CAP. XIV
por finalidad hacer conocer al generador de la consulta la opinin disidente, a
fin de que pueda tener informacin completa respecto a lo que es materia de
CAP. XV informe y pueda tomar una decisin ms certera354, en especial si el informe
CAP. XVI
emitido no es vinculante.
CAP. XVII 3.5.10. Prohibicin de abstencin

CAP. XVIII
Salvo disposicin legal en contrario, los integrantes de rganos colegiados
CAP. XIX asistentes a la sesin y no impedidos legalmente de intervenir, deben afirmar
su posicin sobre la propuesta en debate, estando prohibido inhibirse de votar.
CAP. XX
Ello est relacionado con la obligacin de toda autoridad administrativa de
CAP. XXI resolver en un procedimiento determinado, obligacin que evidentemente se
mantiene en el caso de los rganos colegiados.
CAP. XXII
Ahora bien, cuando la abstencin de voto sea facultada por ley situacin que
CAP. XXIII resulta ser excepcional, tal posicin deber ser fundamentada por escrito355,
CAP. XXIV
a fin de que en el acta se establezca las razones por las cuales el miembro en
cuestin se abstiene de votar. Ello permite determinar si es que las razones
CAP. XXV
esgrimidas por el miembro que se abstiene son vlidas o no, para una eventual
CAP. XXVI impugnacin.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
355 Artculo 101, numeral 101.1 y 101.2 de la Ley N. 27444.

3.5.11. Acta de sesin CAP. I
Las actuaciones administrativas requieren de la existencia de una constancia CAP. II

de su ocurrencia. El carcter fundamentalmente escrito del procedimiento
CAP. III
administrativo y la existencia de un expediente como presupuesto para ello
exigen la elaboracin de un acta que contenga dicha constancia. Las sesiones CAP. IV
de los rganos colegiados son un ejemplo de ello. De hecho, de cada sesin

CAP. V
del rgano colegiado es levantada un acta, que contiene la indicacin de los
asistentes, as como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los puntos CAP. VI
de deliberacin, cada acuerdo por separado, con indicacin de la forma y sen-

CAP. VII
tido de los votos de todos los participantes. El acuerdo expresa claramente el
sentido de la decisin adoptada y su fundamento356. CAP. VIII
CAP. IX
3.5.12. Trmite que se sigue respecto al acta de sesin
CAP. X
El acta es leda y sometida a la aprobacin de los miembros del rgano colegiado
al final de la misma sesin o al inicio de la siguiente357, pudiendo no obstante el CAP. XI
secretario certificar los acuerdos especficos ya aprobados, as como el pleno CAP. XII
autorizar la ejecucin inmediata de lo acordado358. Esta previsin permite darle
celeridad a la tramitacin de las decisiones de los rganos colegiados, y no CAP. XIII
tener que esperar a la aprobacin expresa del acta. CAP. XIV
Cada acta, luego de aprobada, es firmada por el secretario, el presidente, por

CAP. XV
quienes hayan votado singularmente y por quienes as lo soliciten359. En con-
secuencia, no se requiere la suscripcin del acta por todos los que intervienen CAP. XVI
en la sesin.
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo V CAP. I
LA ORGANIZACIN DE LA CAP. II
ADMINISTRACIN PBLICA.
CAP. III
ORGANIZACIN NACIONAL
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. El Poder Ejecutivo o Gobierno. 1.1. El rgimen presidencial: el
caso peruano. 1.2. Los ministerios. 1.2.1. Los ministros. 1.2.2. El rol del pre- CAP. X
sidente del Consejo de Ministros. 1.2.3. Estructura general de los ministerios.
1.3. Los organismos pblicos. 1.3.1. Organismos pblicos ejecutores. 1.3.2. CAP. XI
Los organismos tcnicos especializados. 1.3.3. Los organismos reguladores.
1.4. Programas y proyectos. 2. El Poder Legislativo o Parlamento. 2.1. Fun-
CAP. XII
ciones del Parlamento. 2.2. La funcin administrativa en el Parlamento. 3. El
Poder Judicial. 3.1. El rol de control del Poder Judicial. 4. Los organismos
CAP. XIII
constitucionales autnomos. 4.1. El caso del sistema electoral. 5. Las dems
entidades y organismos del Estado. 6. La actividad empresarial del Estado.
CAP. XIV
6.1. Las limitaciones a la actividad empresarial del Estado. El principio de sub-
sidiaridad. 6.2. Regulacin actual de la actividad empresarial del Estado. 6.2.1.
mbito. 6.2.2. Estados financieros. 6.2.3. Se abre las puertas a la privatizacin CAP. XV
de empresas pblicas? 6.4. Existe algn mecanismo de control del principio de
subsidiaridad? 6.5. El precedente del Tribunal Constitucional. 7. Las entidades CAP. XVI
de derecho privado que se encuentran sujetas al derecho pblico. 7.1.
Las denominadas personas jurdicas no estatales de derecho pblico interno. CAP. XVII
CAP. XVIII
Como ya se ha sealado de manera reiterada, no debe confundirse Estado con CAP. XIX
Administracin Pblica. Existen entidades estatales que no desempean primor- CAP. XX

dialmente funciones administrativas, existiendo a su vez personas jurdicas no
estatales que forman parte de la Administracin Pblica. Estas ltimas ejercen CAP. XXI
funcin administrativa a travs de una autorizacin otorgada por el Estado, la CAP. XXII
misma que los somete en determinados mbitos a regulaciones provenientes
del derecho administrativo. CAP. XXIII
En consecuencia, el estudio de la organizacin de la Administracin Pblica CAP. XXIV
que realizaremos a continuacin no se reduce al Estado, sino que deber tomar CAP. XXV
en cuenta tambin a dichas personas jurdicas no estatales. A su vez, en lo
que corresponde al Estado, procederemos a analizar los diversos estamentos CAP. XXVI
del mismo en tanto desempean funcin administrativa, considerando que CAP. XXVII
prcticamente toda entidad del Estado ejerce, por lo menos residualmente,
dicha funcin. En el presente captulo nos centraremos en la Organizacin CAP. XXVIII
Nacional del Estado, mientras que en el siguiente trataremos la organizacin CAP. XIX
descentralizada.

CAP. I 1. EL PODER EJECUTIVO O GOBIERNO

CAP. II
En la tradicional Divisin de Poderes, que como se ha sealado es la base del
actual Estado de Derecho, se entiende por Poder Ejecutivo al organismo del
CAP. III Estado encargado de la ejecucin de las leyes y en consecuencia, la encarga-
CAP. IV
da en forma directa de la administracin del aparato estatal gubernativo360. En
trminos genricos, el Poder Ejecutivo o Gobierno se encarga de la direccin
CAP. V
de la poltica general de gobierno.
CAP. VI El Poder Ejecutivo, en tanto Administracin Pblica por excelencia361, es el tpico
CAP. VII
ente emisor de actos administrativos a travs de los diversos organismos que
lo componen. Sin embargo, debe quedar en claro que el Poder Ejecutivo no
CAP. VIII es el nico que se encarga de dicha emisin, puesto que tambin emiten actos
CAP. IX
administrativos el resto de entidades sealadas en la Ley de Procedimiento
Administrativo General. Asimismo, el Poder Ejecutivo no efecta nicamente
CAP. X funcin administrativa, sino que se encarga tambin de la funcin poltica o
CAP. XI
gubernativa, e incluso, realiza funcin legislativa dentro de determinados pa-
rmetros, como lo hemos descrito anteriormente en este mismo manual.
CAP. XII
Por otro lado, dada la amplitud de sus funciones, en la actualidad se prefiere
CAP. XIII emplear el trmino Gobierno para referirse la institucin que venimos descri-
CAP. XIV
biendo. El trmino Poder Ejecutivo no permite definir adecuadamente el amplio
bagaje de atribuciones que el Gobierno moderno posee y puede conducir a
CAP. XV equvocos, amplio bagaje que incluye facultades legislativas, administrativas,
CAP. XVI
gubernativas e incluso jurisdiccionales y electorales.
Ahora bien, a fin de asegurar un mejor funcionamiento de los servicios y acti-
CAP. XVII
vidades estatales, el Poder Ejecutivo, y en consecuencia, la actividad pblica
CAP. XVIII nacional se subdivide en sectores especializados, cada uno conteniendo un
CAP. XIX
conjunto de actividades y servicios que se consideran afines entre s. A ello
se le denomina organizacin sectorial y permite un manejo eficiente de las
CAP. XX actividades administrativas362. Esta organizacin, sin embargo, resulta insufi-
CAP. XXI
ciente para definir a la totalidad de la estructura administrativa, puesto que no
incorpora la gran cantidad de organismos que operan fuera de dichos sectores,
CAP. XXII como pueden ser los organismos constitucionales autnomos o los gobiernos
CAP. XXIII
locales y regionales.
CAP. XXIV
1.1. El rgimen presidencial. El caso peruano
CAP. XXV El Poder Ejecutivo, en el Per, est al mando del Presidente de la Repblica,
CAP. XXVI
quien es a la vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, en el contexto de un sistema
de gobierno eminentemente presidencial, que en el Per posee fuertes incrus-
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
360 Duverger, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional, Ariel, Barcelona,
CAP. XIX
1962, p. 178.
361 Artculo I, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
362 Rubio Correa, El sistema jurdico: introduccin al derecho, cit., pp. 72-73.
134 captulo V: LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. ORGANIZACIN NACIONAL

taciones provenientes del sistema parlamentario. Este sistema se caracteriza CAP. I

en primer lugar por tener un ejecutivo monista y monocrtico, formado por un
Presidente que se caracteriza por ser Jefe de Estado y Jefe de Gobierno a la CAP. II
vez363. Las decisiones son tomadas de manera discrecional por el Presidente, CAP. III
siendo los ministros, en la prctica, meros colaboradores del Jefe de Estado.
CAP. IV
En el caso peruano, como ocurre en varios pases de Amrica Latina364, las
decisiones del presidente son autorizadas por el ministro que corresponda a CAP. V
travs del refrendo.
CAP. VI
Asimismo, el rgimen presidencial se caracteriza por la eleccin, mediante
voto popular, del Gobierno y de Congreso, en forma independiente. En algunos CAP. VII
casos, la eleccin del presidente es indirecta, a travs del empleo de colegios CAP. VIII
electorales, como ocurre por ejemplo en los Estados Unidos. En el caso perua-
no, la eleccin presidencial es directa, se realiza de manera simultnea con la CAP. IX
eleccin parlamentaria, existiendo adems lo que se denomina segunda vuelta. CAP. X
Por otro lado, en el sistema presidencial muestra una limitada existencia de CAP. XI
mecanismos polticos de control interrganos. Los controles entre poderes
son fundamentalmente jurdicos. En particular, en el presidencialismo puro el CAP. XII
control poltico directo no existe. En los modelos hbridos de presidencialismo CAP. XIII
como lo es el peruano, la operatividad de los mecanismos de control pol-
tico directo, como por ejemplo la censura o el voto de confianza, se encuentra CAP. XIV
muy limitada. Definimos control poltico directo como los mecanismos que se CAP. XV
basan en la responsabilidad poltica de los miembros del Poder Ejecutivo los
ministros o secretarios y las facultades del Congreso de hacer efectiva la CAP. XVI
citada responsabilidad. Es claro que dicho control poltico directo es ms bien CAP. XVII
propio del rgimen parlamentario.
CAP. XVIII
Finalmente, en el rgimen presidencial resulta muy difcil que cualquiera de
los rganos del Estado pueda revocar el mandato del otro mediante el uso de CAP. XIX
mecanismos polticos365. La supervivencia del Congreso no depende del Poder CAP. XX

Ejecutivo y viceversa. La existencia de esquemas de disolucin parlamentaria
en determinados pases de Latinoamrica no modifica sustancialmente esta CAP. XXI
apreciacin, toda vez que el Parlamento no puede hacer cesar el mandato del CAP. XXII
Presidente que es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno a la vez si es que
no es a travs de un juicio poltico o una declaracin de vacancia, siendo esta CAP. XXIII
ltima muy discutida en especial cuando se habla de incapacidad moral. Ade- CAP. XXIV
ms, la posibilidad de una disolucin parlamentaria se encuentra muy limitada
donde la misma existe366. CAP. XXV
CAP. XXVI
363 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional comparado, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1997, pp. 168 y ss. CAP. XXVII
364 Para el caso mexicano: Fraga, Derecho administrativo, cit., 176.

CAP. XXVIII
365 Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional, cit., p. 210.
366 Mainwaring, Scott y Matthew S. Shugart (comps.), Presidencialismo y democracia en CAP. XIX
Amrica Latina, Paids, Buenos Aires, 2002, p. 25. Estos autores efectan, sin embargo,
dos afirmaciones que consideramos errneas. En primer lugar, sealan que en el Per

CAP. I 1.2. Los ministerios367

CAP. II
Se denomina ministerios a las reparticiones de la Administracin Pblica a nivel
del Gobierno central, que se encuentran encargadas del manejo y administra-
CAP. III cin del alguno de los sectores en los cuales se divide la actividad pblica. Los
CAP. IV
ministerios disean, establecen, ejecutan y supervisan polticas nacionales y
sectoriales, asumiendo la rectora respecto de ellas368. Los ministerios son or-
CAP. V
ganismos que pertenecen al Poder Ejecutivo, siendo su estructura y funciones
CAP. VI las que se encuentran determinadas en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y
las respectivas leyes orgnicas que regulan cada sector.
CAP. VII
Los ministerios configuran la entidad administrativa por excelencia, puesto que
CAP. VIII en los mismos se realizan los ms diversos procedimientos administrativos y se
CAP. IX
emiten actos administrativos de los ms variados. Sin embargo, son tambin
la parte de la Administracin Pblica que adolece con mayor intensidad de los
CAP. X defectos que se le imputan a la misma.
CAP. XI
1.2.1. Los ministros
CAP. XII
Los ministros son los titulares del ministerio y del sector a su cargo. Los minis-
CAP. XIII
tros de Estado orientan, formulan, dirigen, coordinan, determinan, ejecutan,
CAP. XIV supervisan y evalan las polticas nacionales y sectoriales a su cargo; asimismo,
asumen la responsabilidad inherente a dicha gestin en el marco de la poltica
CAP. XV
general del Gobierno369. Son nombrados por el Presidente de la Repblica a
CAP. XVI propuesta del presidente del Consejo de Ministros.
CAP. XVII
El nombramiento presidencial y las propias normas constitucionales someten a
los ministros a determinadas limitaciones, puesto que no pueden dictar decretos
CAP. XVIII
supremos por si mismos ni puede emitir reglamentos de manera propia, salvo
CAP. XIX que la ley los faculte a ello. Sin embargo, el ministro puede expedir resoluciones
ministeriales en materias que le competen, las mismas que en algunos casos
CAP. XX
poseen incluso contenido normativo.
CAP. XXI El ministro es el responsable poltico del ministerio as como del sector a su
CAP. XXII
cargo, no obstante que su actividad en la prctica se encuentra dirigida por el
Gobierno370. Dicha responsabilidad poltica surge del hecho de que es el ministro
CAP. XXIII el que autoriza los actos presidenciales a travs del refrendo ministerial, sin
CAP. XXIV
la cual el acto es nulo. La responsabilidad poltica del ministro es de particular
importancia para hacer efectivos los mecanismos de control poltico directo por
CAP. XXV
CAP. XXVI existe disolucin parlamentaria desde la Constitucin de 1933, lo cual no es cierto. En
segundo lugar, afirman que la existencia de disolucin parlamentaria en el caso peruano
CAP. XXVII lo desva sustancialmente del modelo. Ello tambin es inexacto, toda vez que la disolucin
parlamentaria est tan limitada que es poco probable que se haga efectiva en la prctica.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

parte del Congreso. Esto configura un muy importante mecanismo de control CAP. I
externo de la Administracin Pblica.
CAP. II
Por otro lado, el ministro es el titular del pliego presupuestal, y es el responsable
de que la ejecucin de mismo se realice de manera adecuada, con sujecin a CAP. III
la legalidad. Ello es de especial importancia a efectos del control externo que CAP. IV
realiza la propia Administracin Pblica, a travs de la Contralora General de
la Repblica y los rganos de control al interior de los ministerios, que forman CAP. V
parte del Sistema Nacional de Control. CAP. VI
Los ministros, que conforman adems el Consejo de Ministros, no poseen facul- CAP. VII
tades solamente administrativas, sino tambin polticas371. De hecho, el ministro
es un funcionario administrativo en tanto encargado de un sector, pero es a la CAP. VIII
vez un funcionario poltico, pues toma decisiones de manejo estatal de manera CAP. IX
colegiada con el Consejo de Ministros y conjuntamente con el Presidente de
la Repblica cuando refrenda sus actos. Asimismo, los ministros constituyen CAP. X
Comisiones de Coordinacin bajo la conduccin del Presidente del Consejo CAP. XI

de Ministros, que son la Comisin Interministerial de Asuntos Econmicos y
Financieros (CIAEF) y la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), CAP. XII
ambos consagrados en la actual Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. CAP. XIII
Es necesario sealar, sin embargo, que las facultades polticas de los ministros
CAP. XIV
se encuentran seriamente limitadas por la norma constitucional. En nuestro pas,
en la prctica y en la norma constitucional, la direccin de la poltica general CAP. XV
de gobierno corresponde al Presidente de la Repblica y no a los ministros

CAP. XVI
o al Gabinete Ministerial, dada la absoluta libertad del mismo para nombrar y
remover a los ministros. CAP. XVII
CAP. XVIII
1.2.2. El rol del presidente del Consejo de Ministros
CAP. XIX
En primer lugar, la Constitucin Poltica del Per del ao 1993 aparentemente
ha fortalecido la figura del Presidente del Consejo de Ministros, respecto de CAP. XX
constituciones anteriores. Ello, porque lo convierte en el portavoz autorizado CAP. XXI

del Gobierno y le otorga la atribucin de coordinar las funciones de los dems
ministros, conforme al artculo 123 de la norma constitucional. Si bien esto CAP. XXII
implica un evidente fortalecimiento de la figura del Primer Ministro en el mbito CAP. XXIII
de un rgimen que sigue siendo presidencial como el nuestro, el mismo ocurre
en un mbito ms bien administrativo que poltico, puesto que dicho funcionario CAP. XXIV
tiene la misma importancia relativa frente al Presidente de la Repblica que en CAP. XXV
constituciones anteriores. En suma, el Poder Ejecutivo peruano sigue siendo
monista, vale decir, el Presidente es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno a la CAP. XXVI
vez, rasgo indiscutible del rgimen presidencial o presidencialista372. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
372 Ver sobre el particular: Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, Fondo de CAP. XIX
Cultura Econmica, Mxico D.F., 1996, pp. 98-99; Ferrando Bada, Juan, Regmenes
polticos actuales, Tecnos, Madrid, 2001, pp. 549 y ss.

CAP. I
En segundo lugar, este fortalecimiento administrativo se evidencia en un hecho
al cual no se le haba otorgado suficiente importancia inicialmente. Ello es que
CAP. II el Presidente del Consejo de Ministros pueda carecer de cartera. De hecho,
CAP. III
ninguno de los presidentes del Consejo de Ministros del gobierno de Alberto
Fujimori careca de cartera. Es decir, desempeaban el cargo y a su vez otro
CAP. IV
ministerio ms. Si bien podamos considerar que esto consista en un meca-
CAP. V nismo para que el Primer Ministro no ejerciera ninguna sombra a un gobierno
autoritario como el de Fujimori; dicha situacin se mantuvo en el llamado
CAP. VI
Gobierno de Transicin cuando ms bien lo razonable en trminos de gestin
CAP. VII pblica es emplear la facultad que la Constitucin le otorgaba al Gobierno.
De hecho, ello ha sido empleado por los sucesivos gobiernos, en los cuales
CAP. VIII
el Presidente del Consejo de Ministros ha asumido nicamente dicha cartera.
CAP. IX La razn que se encuentra detrs de esta decisin, y que la Presidencia del
CAP. X
Consejo de Ministros por si misma ya constituye un sector373. En primer lugar,
porque se encarga precisamente de la coordinacin de las funciones del resto
CAP. XI
de ministros, lo cual es evidentemente una labor aparte. Pero a ello hay que
CAP. XII agregar un conjunto de atribuciones administrativas del Poder Ejecutivo que
son intersectoriales, vale decir, que involucran a varios o a todos los dems
CAP. XIII
sectores, como son las funciones que ejercen la Secretara de Gestin Pblica
CAP. XIV o la de Descentralizacin. Finalmente, existen mltiples organismos pblicos
que por distintas razones no pueden ser adscritos a un sector determinado
CAP. XV
distinto a la Presidencia del Consejo de Ministros, situacin en la cual esta
CAP. XVI ltima asume la responsabilidad poltica y administrativa sobre los mismos.
CAP. XVII
En este orden de ideas, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo precepta que
la presidencia del Consejo de ministros es el Ministerio responsable de la
CAP. XVIII
coordinacin de las polticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo. La
CAP. XIX norma seala que la PCM coordina las relaciones con los dems poderes del
Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos lo-
CAP. XX
cales y la sociedad civil. Ello convierte al Presidente del Consejo de Ministros
CAP. XXI no solo en el coordinador de la Administracin Pblica que funciona al interior
del Poder Ejecutivo; sino adems quien dirige las relaciones con el resto de la
CAP. XXII
Administracin Pblica.
CAP. XXIII Ahora bien, conforme lo dispuesto por el artculo 19 de la Ley Orgnica
CAP. XXIV
del Poder Ejecutivo corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros
formular, aprobar y ejecutar las polticas nacionales de modernizacin de la
CAP. XXV
Administracin Pblica y las relacionadas con la estructura y organizacin del
CAP. XXVI Estado, as como coordinar y dirigir la modernizacin del Estado. Ello significa
que las polticas sectoriales en materia de la organizacin de la totalidad de
CAP. XXVII
la Administracin Pblica, como no puede ser de otra manera, provienen de
CAP. XXVIII
CAP. XIX
373 Sobre el particular: Santistevan de Noriega, Jorge, Atribuciones del presidente del
Consejo de Ministros, en AA.VV., La Constitucin comentada, Gaceta Jurdica, Lima,
2005, T. II, pp. 340-341.

la Presidencia del Consejo de Ministros. Ello sin perjuicio de la existencia de CAP. I

atribuciones autnomas al interior de los organismos constitucionales o los
gobiernos regionales y locales, atribuciones que sin embargo deben ejercerse CAP. II
de manera coordinada. CAP. III
1.2.3. Estructura general de los ministerios CAP. IV
CAP. V
Todo ministerio posee un rgano denominado Alta Direccin, en cuya cabeza
se encuentra el ministro. Asimismo, existen uno o ms viceministros, depen- CAP. VI
diendo de la existencia de varios subsectores al interior de un mismo sector de
CAP. VII
la Administracin. El viceministro es entonces la ms alta autoridad ejecutiva
de un ministerio, se encuentra encargado de las labores operativas del mismo CAP. VIII
y en mrito de ello expide resoluciones viceministeriales en materias de su
CAP. IX
competencia.
En algunos pases el trmino que se usa es el de subsecretario374, debido a la CAP. X
antigua denominacin de secretario para definir al ministro375, e incluso la de CAP. XI

secretarios de Estado en algunos casos. En los pases latinoamericanos se ha
hecho comn el uso en la llamada Alta Direccin del ministerio, del denomina- CAP. XII
do Secretario General, funcionario que colabora con el ministro en labores de CAP. XIII
naturaleza operativa376. Finalmente, es de particular importancia el Gabinete de
CAP. XIV
Asesores, al mando de un Jefe de Gabinete y que facilita la toma de decisiones
por parte de la Alta Direccin. CAP. XV
Asimismo, en un ministerio existen rganos denominados direcciones generales, CAP. XVI

encargadas de las labores propias de la funcin del ministerio, configurndose
como rganos de lnea377, dado que dirigen y gestionan servicios y resuelven CAP. XVII
sobre asuntos propios de la entidad378. Asimismo, existen diversas oficinas, las CAP. XVIII
mismas que pueden constituir rganos de control u rganos de administracin
interna, de acuerdo con la clasificacin que hemos realizado lneas arriba. CAP. XIX
CAP. XX
1.3. Los organismos pblicos379
CAP. XXI
Los antes denominados organismos pblicos descentralizados (OPD), son
instituciones estatales, pertenecientes al Poder Ejecutivo, adscritas a un deter- CAP. XXII
minado sector de la Administracin Pblica y que se encargan de actividades CAP. XXIII

sean de ejecucin o gestin o servicios determinados que requieren de
CAP. XXIV
CAP. XXV
374 Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 373-374.
375 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 211. CAP. XXVI
377 Artculo 24 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. CAP. XXVII
378 Organizacin que no resulta ser invencin nuestra, sino que se encuentra en la organiza-
CAP. XXVIII
cin administrativa europea. Sobre el particular: Cosculluela Montaner, Manual de
derecho administrativo, cit., p. 212; Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, CAP. XIX
cit., p. 372.
379 Artculo I, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley.

CAP. I
un tratamiento especializado. De hecho, cada sector de la Administracin P-
blica al interior del Poder Ejecutivo posee un conjunto de organismos pblicos,
CAP. II encargados de determinadas actividades propias de aquel.
CAP. III En consecuencia, la relacin entre los ministerios y dichos organismos son
relaciones de tutela, mas no de jerarqua, como veremos ms adelante. El
CAP. IV
ministro es el titular del pliego, pero no establece controles directos sobre los
CAP. V organismos de su sector, sino tan solo mecanismos de supervisin, de tal ma-
CAP. VI
nera que los procedimientos administrativos, en principio, se agotan al interior
del organismo380. Sin embargo, el ministro es responsable del funcionamiento
CAP. VII adecuado de dichos organismos, en tanto responsable poltico de su sector.
CAP. VIII Asimismo, muchos organismos pblicos funcionan con un esquema de orga-
nizacin que se asemeja cada vez ms a la administracin privada, en parti-
CAP. IX
cular respecto a la contratacin de personal puesto que se aplican normas
CAP. X laborales provenientes del rgimen de la actividad privada y la organizacin
administrativa interna, puesto que poseen gerencias e incluso directorios.
CAP. XI
CAP. XII 1.3.1. Organismos pblicos ejecutores381

CAP. XIII Una modalidad de estos organismos lo constituyen los llamados Organismos
CAP. XIV
Pblicos Ejecutores, los cuales ejercen funciones de mbito nacional. La Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo establece que los mismos se crean cuando se
CAP. XV requiera una entidad con administracin propia, debido a que la magnitud de
CAP. XVI
sus operaciones es significativa o cuando se requiera una entidad dedicada a
la prestacin de servicios especficos. Estas entidades constituyen gran parte
CAP. XVII de los organismos al interior del Poder Ejecutivo y poseen un menor grado de
CAP. XVIII
autonoma.
CAP. XIX
Estn sujetos a los lineamientos tcnicos del sector del que dependen; y la
formulacin de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos. Asimismo,
CAP. XX su poltica de gasto es aprobada por la entidad de la que dependen, en el marco
CAP. XXI
de la poltica general de gobierno. No tienen funciones normativas carecen
de potestad reglamentaria, salvo que estn previstas expresamente en su
CAP. XXII norma de creacin, o le fueran delegadas expresamente por el ministerio del
CAP. XXIII
cual dependen.
Finalmente, estos organismos estn dirigidos por un jefe, cuyo cargo es de
CAP. XXIV
confianza, por lo cual es removido libremente. La norma seala que, por ex-
CAP. XXV cepcin, los organismos pblicos ejecutores podrn contar con un Consejo
CAP. XXVI
Directivo, cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial. En estos casos,
CAP. XXVII 380 Las nicas excepciones a esta afirmacin se encuentran en el mbito de los procedi-
mientos tributarios, en los cuales la va administrativa se agota en el Tribunal Fiscal; as
CAP. XXVIII
como en los procedimientos de seleccin, en los cuales la va administrativa se agota en
CAP. XIX
el Tribunal de Contrataciones del Estado dependiendo de la cuanta, conforme el Decreto
Legislativo N. 1017.

su Consejo Directivo estar integrado solo por los ministros o los representantes CAP. I
de los sectores correspondientes.
CAP. II
Sin embargo existen varios organismos pblicos ejecutores que poseen un
Consejo Directivo. Un ejemplo interesante es de la Agencia de Promocin de CAP. III
la Inversin Privada - Proinversion, cuyo consejo directivo es presidido por el CAP. IV

Presidente del Consejo de Ministros y est conformado por los ministros de
Economa y Finanzas, de Transportes y Comunicaciones, de Energa y Mi- CAP. V
nas, de Vivienda, Construccin y Saneamiento y de Agricultura. Otro ejemplo CAP. VI

es el de la Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas - Devida,
donde el consejo directivo est conformado por diversos representantes de CAP. VII
ministerios, as como por el Presidente de Enaco S.A. o su representante y CAP. VIII

el representante de los presidentes regionales donde se ubican las zonas de
influencia de la coca. CAP. IX
CAP. X
1.3.2. Los organismos tcnicos especializados382
CAP. XI
Se crean, por excepcin, cuando existe la necesidad de planificar y supervisar, o
ejecutar y controlar polticas de Estado de largo plazo, de carcter multisectorial CAP. XII
o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia funcio- CAP. XIII

nal. Ejemplos de esto son la Autoridad Portuaria Nacional, adscrito al sector
CAP. XIV
Transportes y Comunicaciones, de discutible existencia; as como el Instituto
del Mar del Per (Imarpe), adscrito al sector produccin. CAP. XV
Un ejemplo interesante es el Organismo Supervisor de las Contrataciones del CAP. XVI

Estado - OSCE, que constituye un organismo tcnico especializado383, mientras
que su antecesor inmediato, Consucode, constitua un organismo ejecutor384. CAP. XVII
En este caso es evidente que nos encontramos ante una poltica de estado que CAP. XVIII
debe controlarse y ejecutarse, que es la realizacin eficiente de la contratacin
administrativa. CAP. XIX
Asimismo, se crea un organismo tcnico especializado cuando se requiere CAP. XX
establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan o reconocen CAP. XXI

derechos de los particulares, para el ingreso a mercados o el desarrollo de
actividades econmicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los secto- CAP. XXII
res pblico o privado. El ejemplo ms evidente de esto es el Indecopi que CAP. XXIII
constituye nuestra agencia de competencia o la Oficina de Normalizacin
Previsional - ONP. CAP. XXIV
Estos organismos, que gozan de independencia para ejercer sus funciones, CAP. XXV
estn dirigidos por un Consejo Directivo. Asimismo, se sujetan a los lineamien- CAP. XXVI
382 Artculo 33 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. CAP. XXVII

383 ROF del OSCE (R.M. N. 789-2011-EF/10):
CAP. XXVIII
Artculo 4.- Del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado - OSCE
El OSCE es un organismo tcnico especializado adscrito al Ministerio de Economa y Fi- CAP. XIX
nanzas, con personera jurdica de derecho pblico y constituye un pliego presupuestal.
384 Decreto Supremo N. 034-2008-PCM, el mismo que califica los organismos pblicos.

CAP. I
tos tcnicos del sector correspondiente con quien coordinan sus objetivos y
estrategias. Finalmente, su poltica de gasto es aprobada por el sector al que
CAP. II estn adscritos, en el marco de la poltica general de gobierno.
CAP. III
1.3.3. Los organismos reguladores
CAP. IV
Los entes reguladores son propiamente organismos pblicos, que gozan de
CAP. V
personera de derecho pblico interno y con amplia autonoma para la reali-
CAP. VI zacin de sus fines. Es un organismo o varios organismos, creados para el
marco regulatorio y por lo tanto debern regular y/o controlar aspectos jurdi-
CAP. VII
cos y tcnicos, y atender las relaciones entre los usuarios-consumidores y las
CAP. VIII empresas privadas prestadoras.
CAP. IX
Segn la Ley Marco de Organismos Reguladores, los entes reguladores gozan
de autonoma administrativa, funcional, tcnica, econmica y financiera, que
CAP. X se muestra relativamente ms amplia que la del comn de los organismos
CAP. XI
pblicos descentralizados. Esta autonoma tiene por finalidad asegurar que los
citados entes no sean afectados por las empresas reguladas, el poder poltico
CAP. XII
o los grupos de inters. Ello implica que no exista vinculacin alguna o inters
CAP. XIII alguno del ente regulador o sus miembros en la actividad regulada385.
CAP. XIV
Los organismos reguladores surgen de la necesidad de descentralizar las
funciones fiscalizadoras que realiza el Estado respecto a determinadas activi-
CAP. XV dades. Asimismo, surgen para supervisar la prestacin de servicios pblicos
CAP. XVI
por parte de la actividad privada, una vez que su prestacin ha sido autorizada,
lo cual incluye la fiscalizacin de la ejecucin de los contratos de concesin.
CAP. XVII Los organismos reguladores funcionan ah donde la solucin del mercado no
CAP. XVIII
es posible. En esta medida reemplazan al mercado y simulan la solucin que
el mismo dara de aplicarse en caso los mecanismos de mercado no fuesen
CAP. XIX
suficientes para asegurar la idoneidad del servicio.
CAP. XX
1.4. Programas y proyectos
CAP. XXI
Conforme a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, los programas son estructuras
CAP. XXII
funcionales creadas para atender un problema o situacin crtica, o implementar
CAP. XXIII una poltica pblica especfica, en el mbito de competencia de la entidad a la
que pertenecen. Solo por excepcin, la creacin de un programa conlleva a la
CAP. XXIV
formacin de un rgano o unidad orgnica en una entidad. Esta definicin es
CAP. XXV idntica a la contenida en el Decreto Supremo N 043-2004-PCM, que como
lo hemos sealado es la norma que regula la elaboracin del Reglamento de
CAP. XXVI
Organizacin y Funciones de las entidades del Estado.
CAP. XXVII
Asimismo, los proyectos especiales son un conjunto articulado y coherente
CAP. XXVIII de actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un periodo
CAP. XIX
385 Prez Hualde, Alejandro, Constitucin Nacional y control de los servicios pblicos, en
Revista Jurdica del Per, N. 32, Trujillo, 2002, p. 71.

limitado de tiempo, siguiendo una metodologa definida. Solo se crean para CAP. I
atender actividades de carcter temporal. Una vez cumplidos los objetivos,
sus actividades, en caso de ser necesario, se integran en rganos de lnea de CAP. II
una entidad nacional o, por transferencia, a una entidad regional o local, segn CAP. III
corresponda. En este caso tambin nos encontramos ante una regulacin si-
CAP. IV
milar a la contenida en el decreto supremo sealado en el prrafo precedente.
CAP. V
2. EL PODER LEGISLATIVO O PARLAMENTO CAP. VI
Tradicionalmente, se define como Poder Legislativo al rgano colegiado encar- CAP. VII
gado fundamentalmente de la emisin de las leyes, que son normas jurdicas
de alcance general, de cumplimiento obligatorio y que se encuentran dirigidas CAP. VIII
a un nmero indeterminado o indeterminable de personas. El Parlamento, que CAP. IX

es el trmino que resulta ms acorde para identificar dicho organismo, surge
como resultado de la necesidad de representar a las fuerzas polticas y sociales CAP. X
existentes en la poblacin; adquiriendo una importancia inusitada en Europa CAP. XI

como resultado del paulatino traslado de las facultades del monarca hacia el
Gabinete Ministerial y de este al Parlamento as como la victoria de este ltimo CAP. XII
en la pugna por el poder poltico386. CAP. XIII
2.1. Funciones del Parlamento CAP. XIV
El trmino empleado originalmente para definir a dicho organismo se encuentra CAP. XV
actualmente en revisin, puesto que el Poder Legislativo no es el nico ente CAP. XVI
que emite normas con rango de Ley, pudiendo hacerlo tambin el Gobierno,
en supuesto determinados, como por ejemplo a travs de decretos legislativos CAP. XVII
previa autorizacin del Congreso o mediante los denominados decretos CAP. XVIII
de urgencia.
CAP. XIX
Adems, las funciones de un Parlamento moderno no se agotan en la funcin
legislativa, sino que incluyen funciones tan importantes como las de control y CAP. XX
fiscalizacin del Gobierno, a travs de mecanismos de control directo, como las CAP. XXI
interpelaciones, el rechazo de la cuestin de confianza o la censura ministerial.
Por otro lado, el Congreso emplea mecanismos de control indirecto, como la CAP. XXII
estacin de preguntas, el pedido de informacin, las invitaciones para informar CAP. XXIII
y las comisiones investigadoras387.
CAP. XXIV
Asimismo, el Parlamento posee funciones presupuestarias, por las cuales
aprueba el presupuesto del Estado; se encarga del nombramiento o la ratifi- CAP. XXV
cacin de ciertos altos funcionarios pblicos; as como posee funciones cua- CAP. XXVI
sijurisdiccionales, que implican la conduccin de los llamados juicios polticos.
De hecho, es ms propio el empleo de trminos como Parlamento o Congreso CAP. XXVII
CAP. XXVIII
386 Peces-Barba Martnez, Gregorio, Reflexiones sobre el Parlamento, en Revista de la CAP. XIX
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1986, pp. 210-211.
387 Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional, cit., pp. 185 y ss.

CAP. I
este ltimo trmino, usado sobretodo en el caso particular de los pases
latinoamericanos para referirse a este organismo.
CAP. II
CAP. III
2.2. La funcin administrativa en el Parlamento
CAP. IV
Es necesario sealar entonces que el Congreso, adems de emitir leyes, emi-
te ciertos actos administrativos, en general respecto a sus relaciones con los
CAP. V particulares. En ese sentido se pronuncia la Ley N 27444, al establecer que
CAP. VI
la misma se aplica tambin al Poder Legislativo388. Ello ocurre por ejemplo en
el mbito de la contratacin administrativa, puesto que el Congreso requiere
CAP. VII
tambin contratar bienes y servicios.
CAP. VIII Sin embargo, la Ley de Procedimiento Administrativo General no puede ser
CAP. IX
aplicable a los procedimientos legislativos ni a los procedimientos tpicamen-
te parlamentarios o de control, los cuales se sujetan a sus propias normas,
CAP. X establecidas en la Constitucin y el Reglamento del Congreso, sino a los
CAP. XI
procedimientos en los cuales el Congreso o sus servidores se relacionan con
los particulares389.
CAP. XII
CAP. XIII 3. EL PODER JUDICIAL

CAP. XIV Es el ente encargado de impartir justicia, resolviendo controversias y/o defi-
niendo situaciones jurdicas inciertas. El Poder Judicial es el organismo en el
CAP. XV
cual se tramitan los procesos judiciales, los mismos que se caracterizan por
CAP. XVI resolver los conflictos y situaciones de manera definitiva, es decir, con auto-
ridad de cosa juzgada. La garanta de la cosa juzgada es inmutable, salvo
CAP. XVII
contadas excepciones y la posibilidad de impugnacin a travs el empleo de
CAP. XVIII la jurisdiccin internacional.
CAP. XIX El Poder Judicial tiene una organizacin que no prescinde de la existencia de
rganos administrativos, encargados de la administracin de bienes y servicios
CAP. XX
al interior del mismo. De hecho, existen rganos jurisdiccionales que a la vez
CAP. XXI ejercen funciones administrativas y rganos de apoyo, que ejercen funciones
meramente administrativas, como las gerencias o las secretaras.
CAP. XXII
De manera similar a lo sealado en el acpite precedente, debemos sealar
CAP. XXIII
que, no obstante que la Ley de Procedimiento Administrativo General estable-
CAP. XXIV ce que la misma se le aplica al Poder Judicial390, las leyes administrativas no
pueden aplicarse a procedimientos jurisdiccionales, sino a las relaciones entre
CAP. XXV
dicho organismo y los particulares, en tanto administrados. De hecho, existe
CAP. XXVI un cmulo de procedimientos administrativos que se tramitan ante el Poder
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
389 Morn Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administra-
tivo General, Gaceta Jurdica, Lima, 2001, p. 18.

Judicial, los mismos que se encuentran debidamente determinados en su texto CAP. I

nico de procedimientos administrativos.
CAP. II
3.1. El rol de control del Poder Judicial CAP. III
Como veremos ms adelante, el Poder Judicial desempea un rol de particular CAP. IV

importancia en el funcionamiento de la Administracin Pblica, puesto que
permite un control muy diverso sobre las actuaciones de la misma, a travs del CAP. V
empleo del proceso contencioso administrativo, as como sobre su produccin CAP. VI

normativa, a travs de la accin popular. El citado control, hoy en da, se ha
CAP. VII
convertido en una institucin fundamental del Estado de derecho, sin la cual no
sera posible asegurar un comportamiento adecuado de la Administracin391. Es CAP. VIII
necesario resaltar, en este orden de ideas, que el actual proceso contencioso
CAP. IX
administrativo, a diferencia de la regulacin precedente, hace posible impugnar
incluso actuaciones materiales de la Administracin Pblica, las mismas que di- CAP. X
fcilmente podan ser discutidas con la normatividad derogada por la ley vigente.
CAP. XI
Asimismo, los procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales
hbeas corpus, hbeas data, accin de cumplimiento generan control de CAP. XII
la actuacin administrativa si es que es el Estado el que ha vulnerado o ame- CAP. XIII

nazado dichos derechos. Los procesos constitucionales tendrn por finalidad
corregir dicha amenaza o vulneracin, generando que la situacin jurdica CAP. XIV
retorne a la situacin anterior a la de los hechos en cuestin. Es necesario CAP. XV

recordar que en dichas instancias es posible controlar incluso la produccin
CAP. XVI
normativa, a travs del empleo por parte del juez del control difuso consagrado
por la norma constitucional. CAP. XVII
CAP. XVIII
4. LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS
CAP. XIX
La Constitucin otorga amplia autonoma a ciertos entes, a fin de garantizar su
adecuado funcionamiento. La razn de ser de los entes constitucionales aut- CAP. XX
nomos estriba en la dificultad de que los organismos tradicionales del Estado CAP. XXI
Poder Judicial, Gobierno, Parlamento realicen ciertas funciones estatales
de manera independiente y eficiente. Ahora bien, dichos entes se encuentran CAP. XXII
sometidos a regulacin por parte de la norma de procedimiento administrativo CAP. XXIII

en tanto efecten funcin administrativa392.
CAP. XXIV
El primero de dichos organismos constitucionales autnomos que aparece en
el constitucionalismo moderno fue el Tribunal Constitucional, ente encargado CAP. XXV
de controlar la constitucionalidad de las normas legales. La aparicin de dicho CAP. XXVI

organismo permite establecer una ms amplia definicin de los principios del
Estado de derecho, puesto que al sometimiento del Estado a la Ley en par- CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
ticular del Poder Ejecutivo, hay que agregar el sometimiento del legislador
a la Constitucin393.
CAP. II
La aparicin del Tribunal Constitucional fue una de las primeras muestras de la
CAP. III desconfianza del propio ordenamiento jurdico ante el axioma del inters gene-
ral, puesto que se verificaba la posibilidad de que el Estado, supuesto guardin
CAP. IV
de la validez de las normas, emitiera normas inconstitucionales, en especial, el
CAP. V Parlamento394. Por otro lado, y dada la existencia de un principio democrtico
CAP. VI
en tanto la emisin de las leyes, principio que hemos referido lneas arriba, fue
necesario que dicho organismo estuviese separado de la organizacin propia
CAP. VII del Poder Judicial y actuase siempre a pedido de parte395. Como resultado, el
CAP. VIII
Tribunal Constitucional fue dotado de la facultad de declarar la inconstitucio-
nalidad de normas de rango de ley y eliminarlas del ordenamiento jurdico.
CAP. IX
Posteriormente surgieron organismos autnomos de especial importancia. Uno
CAP. X de los ms importantes, en gran parte del planeta, es el organismo encargado
de participar en el nombramiento de jueces y fiscales, denominado muchas
CAP. XI
veces Consejo de la Magistratura o Consejo Judicial. Ello tiene especial im-
CAP. XII portancia considerando que no resulta eficiente asignar este rol al Parlamento
CAP. XIII
ente eminentemente poltico ni al Gobierno, muchas veces interesados en
controlar a los rganos jurisdiccionales.
CAP. XIV
Relacionado tambin con las tareas judiciales encontramos tambin al ministerio
CAP. XV fiscal o ministerio pblico, encargado de representar a la sociedad en juicio. El
ministerio pblico se convierte, entonces, en un defensor de la legalidad y de
CAP. XVI
los intereses pblicos protegidos por el derecho, a partir de la promocin de
CAP. XVII la accin de la Justicia396. Sobre la base de la importancia de dicha misin, era
necesario separar a los fiscales de la organizacin del propio Poder Judicial,
CAP. XVIII
para asegurar la imparcialidad de quienes participan en los procesos judiciales
CAP. XIX actuando como mandatarios del denominado inters general.
CAP. XX Para efectos administrativos, un organismo de particular importancia es la
Contralora General de la Repblica, ente encargado del control administrativo
CAP. XXI
externo de la actividad administrativa. La Contralora, a travs de su accin
CAP. XXII directa, a travs de los llamados rganos de control interno o a travs de las
sociedades de auditora que conforman el Sistema Nacional de Control
CAP. XXIII
supervisa la legalidad de la ejecucin del presupuesto, las operaciones de la
CAP. XXIV deuda pblica de los actos de las entidades sujetas a dicho control.
CAP. XXV
CAP. XXVI
393 Rainer, Arnold, El derecho constitucional europeo a fines del siglo XX, en Palomino
CAP. XXVII Manchego, Jos F. (comp.), Derechos humanos y Constitucin en Iberoamrica. Libro
homenaje a Germn J. Bidart Campos, Grijley, Lima, 2002, p. 30.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
395 Lijphart, Arend, Modelos de democracia, Ariel, Barcelona, 2000, p. 210.
396 Sobre el particular: San Martn Castro, Csar, Derecho procesal penal, Grijley, Lima,
1999, vol. I, pp. 163 y ss.

Por otro lado, no debe perderse de vista el rol de ciertos organismos constitu- CAP. I
cionales autnomos encargados de mecanismos de regulacin econmica. Nos
referimos concretamente a la Superintendencia de Banca y Seguros, encargada CAP. II
de la supervisin de las empresas bancarias, financieras y de seguros; as como CAP. III

el Banco Central de Reserva, ente encargado de la emisin monetaria y de
CAP. IV
mantener en su nivel debido la cantidad de dinero que circula en la economa,
y a travs de ello, verificar el orden en las tasas de inters. CAP. V
Finalmente, en muchos pases del mundo existe el denominado Ombusdman CAP. VI

o Defensor del Pueblo, encargado de proteger los intereses de los particulares
frente a la Administracin Pblica y de labor muy destacada en los ltimos CAP. VII
aos en el pas. De hecho, el papel del Defensor del Pueblo es de particular CAP. VIII
importancia en democracias en transicin397, y su rol es de especial aplicacin
en el control de la Administracin Pblica y respecto de los mecanismos de CAP. IX
acceso a la justicia por parte de los particulares398. CAP. X
Por otro lado, y como ya lo hemos anotado lneas arriba, la aparicin de esta CAP. XI
entidad es una prueba adicional del fenecimiento del dogma del inters gene-
ral, pues se pretende proteger al administrado de quien debera ser el primer CAP. XII
ente encargado de hacer efectivos sus derechos, en este caso, el Estado en CAP. XIII
general y la Administracin Pblica en particular. A esta continua pugna entre
el denominado inters general y el inters particular de los administrados nos CAP. XIV
vamos a referir reiteradamente en el presente trabajo. CAP. XV
4.1. El caso del sistema electoral CAP. XVI
El denominado sistema electoral requiere tambin organismos autnomos. CAP. XVII
Resulta indispensable establecer organismos y mecanismos adecuados a fin CAP. XVIII

de asegurar imparcialidad en la determinacin de quienes deben dirigir los
destinos de la Nacin. En tal sentido, el sistema electoral requiere autonoma CAP. XIX
funcional e independencia orgnica399. Asignar la tarea de dirigir los procesos CAP. XX

electorales, as como la de resolver las controversias que se susciten, a entes
polticos no otorga ninguna garanta de que los mismos se llevan de manera CAP. XXI
adecuada. Si consideramos que el poltico pretende maximizar la cuota de CAP. XXII

poder de la que goza, es evidente que podr verse forzado a intervenir en la
determinacin de los resultados electorales400. CAP. XXIII
CAP. XXIV
397 Sobre el particular: Bizjak, Ivn, Caractersticas especiales del papel del Defensor del CAP. XXV
Pueblo en pases en transicin, en Debate Defensorial, N 3, Defensora del Pueblo,
Lima, 2001, pp. 31 y ss. CAP. XXVI
398 Albn Peralta, Walter, El Ombudsman como canal de acceso a la justicia, en Debate
Defensorial, N. 3, Defensora del Pueblo, Lima, 2001, pp. 47 y ss. CAP. XXVII
399 Sobre el particular: Paniagua Corazao, Valentn, Sistema electoral, en La Constitucin

CAP. XXVIII
de 1993: anlisis y comentarios, Comisin Andina de Juristas, Lima, 1995, p. 231.
400 Esquemas de control del poder poltico sobre los procesos electorales son corrientes en CAP. XIX
los regmenes autocrticos y autoritarios, pero no son raros en las democracias. Sobre el
particular: Loewenstein, Teora de la Constitucin, cit., pp. 335-337.

CAP. I
Sin embargo, el diseo de organismos electorales que posee el Per no es la
regla general en el mundo. Lo ms adecuado, y tambin lo ms comn en el
CAP. II derecho comparado es que la funcin jurisdiccional y la funcin administrativa en
CAP. III
materia electoral se encuentren asignadas a organismos distintos, por evidente
aplicacin del principio de separacin de poderes al cual hemos aludido de ma-
CAP. IV
nera reiterada. Pero no existe uniformidad en el derecho comparado respecto
CAP. V a cul es el organismo al cual se le asignan cada una de dichas funciones.
CAP. VI
En algunos casos la funcin administrativa es asignada a organismos autno-
mos (como es el caso de la Oficina Nacional de Procesos Electorales), pero en
CAP. VII muchos casos dicha funcin es atribuida a algunos de los poderes del Estado, en
CAP. VIII
general a algn organismo del Poder Ejecutivo. Asimismo, en general no existe
un organismo autnomo encargado de resolver las controversias en materia
CAP. IX electoral, sino que dicha funcin es asignada al Poder Judicial como ocurre
CAP. X
con gran parte de las dems controversias jurdicas401. Aun es controvertido
si es que resulta ms conveniente que dicha funcin corresponda a un ente
CAP. XI
autnomo (el Jurado Nacional de Elecciones) o ms bien debera asignrsele
CAP. XII a una sala de la Corte Suprema.
CAP. XIII
5. LAS DEMS ENTIDADES Y ORGANISMOS DEL ESTADO
CAP. XIV
Esta precisin de la Ley N. 27444 es en realidad una clusula abierta, puesto
CAP. XV que hace referencia a aquellas instituciones que, sin ser parte de los organis-
CAP. XVI
mos sealados en los acpites precedentes, se consideran como parte del
Estado402. De hecho, existe un conjunto de organismos estatales que no cons-
CAP. XVII tituyen organismos pblicos descentralizados u organismos constitucionales
CAP. XVIII
autnomos. Ejemplo de ello lo encontramos en las llamadas personas jurdicas
estatales de derecho pblico interno como las Universidades Pblicas, o en
CAP. XIX las denominadas empresas del Estado, las mismas que en general configuran
CAP. XX
personas jurdicas estatales regidas por el derecho privado.
Estas instituciones estaran sujetas a la Ley de Procedimiento Administrativo
CAP. XXI
General cuando sus actividades se realizan en virtud de potestades adminis-
CAP. XXII trativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho
CAP. XXIII
pblico. Ello, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen.
Como lo hemos sealado, un ejemplo interesante de lo antes indicado se en-
CAP. XXIV cuentra en las empresas pblicas, que si bien es cierto en algunos aspectos
CAP. XXV
estn sujetas al derecho privado (como en cuanto a su organizacin interna y
su rgimen laboral), en otros aspectos estn sujetas al derecho administrati-
CAP. XXVI vo, como en su rgimen de contratacin de bienes y servicios contratacin
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
401 Salcedo Cuadros, Carlo Magno, El modelo de administracin electoral segn la Cons-
CAP. XIX
titucin de 1993: la reforma deformada, en La Administracin Electoral en el Per. Fun-
ciones, competencias y organismos electorales, ONPE, Lima, 2004, pp. 43 y ss.

administrativa en su rgimen de prestacin de servicios o en el rgimen de CAP. I

control administrativo aplicable a las mismas.
CAP. II
6. La actividad empresarial del Estado CAP. III
A fin de desarrollar determinadas actividades econmicas, el Estado consider CAP. IV
por conveniente crear determinadas entidades que hicieran posible ello y que no CAP. V
mantuvieran la rgida organizacin tradicional de la Administracin Pblica. Fue
de esta manera que surgen las llamadas empresas del Estado, y en general, CAP. VI
la denominada actividad empresarial del Estado. Dentro de dicha actividad del CAP. VII
Estado existen diversos tipos de empresas:
CAP. VIII
- Empresa estatal de derecho pblico: Nace por ley y tiene atributos
propios de la administracin, conformando remanentes de las que CAP. IX
existan antiguamente, siendo actualmente la excepcin; gozando de
CAP. X
potestades administrativas. Ejemplos de estas empresas son Fonafe,
el Banco de la Nacin o las empresas municipales de servicios. CAP. XI
- Empresa estatal de derecho privado: Que son las ms comunes, CAP. XII
son aquellas que se constituyen como sociedades segn la Ley
General de Sociedades, constituidas por Decreto Supremo en So- CAP. XIII
ciedades Annimas. El Estado es accionista del 100%, no requiere CAP. XIV

del mnimo de dos accionistas y no goza de atribuciones pblicas. Si
bien es cierto se rigen mayormente por el derecho privado, existen CAP. XV
ciertas reas que continan siendo regidas por el derecho adminis- CAP. XVI
trativo, como pueden ser los mecanismos de contratacin o el control
administrativo403. Ejemplos de estas empresas son la gran mayora CAP. XVII
de empresas pblicas privatizadas y las que actualmente subsisten. CAP. XVIII
- Empresa mixta o de economa mixta: Son empresas que se rigen

CAP. XIX
por el derecho privado, los accionistas son dos o ms. El Estado
maneja la empresa con ms del 50% de las acciones o menos pero CAP. XX
manteniendo el control de la misma a travs de un pacto de control,

CAP. XXI
que no debe confundirse con las denominadas acciones doradas. Un
ejemplo de estas empresas es Popular y Porvenir o, en su momento, CAP. XXII
el Banco Continental. CAP. XXIII

Finalmente, y a diferencia de lo que ocurra con la norma previa, el Decreto
CAP. XXIV
Legislativo N. 1031 dispone que el accionariado estatal minoritario en empre-
sas privadas no constituye actividad empresarial del Estado, y se sujeta a las CAP. XXV
disposiciones de la Ley General de Sociedades y dems normas aplicables a

CAP. XXVI
tales empresas. Esto es por completo razonable, puesto que no existe razn
alguna para tratar al Estado que es accionista minoritario de una empresa CAP. XXVII
privada de manera distinta al tratamiento de cualquier otro accionista.

CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I 6.1. Las limitaciones a la actividad empresarial del Estado. El principio

de subsidiaridad
CAP. II
La actividad empresarial del Estado se encuentra fuertemente limitada por el
CAP. III
denominado principio de subsidiaridad. De acuerdo con la doctrina, se entien-
CAP. IV de por principio de subsidiaridad la obligacin que posee el Estado de realizar
actividad empresarial nicamente ante la ausencia de inversin privada en el
CAP. V
rubro respectivo404. A fin de hacer efectivo dicho principio se debe cumplir con
CAP. VI tres requisitos:
CAP. VII
a. Autorizacin por ley expresa, es decir, emitida por el Congreso. Ello
implica, en primer lugar, que la autorizacin para desempear activi-
CAP. VIII dad empresarial debe estar ligada de manera directa a la necesaria
CAP. IX
discusin entre las diversas fuerzas polticas representadas en el
Parlamento. En segundo lugar, no cabe autorizacin alguna a travs
CAP. X
de decretos legislativos, decretos de urgencia, u ordenanzas. En
CAP. XI tercer lugar debe entenderse que estamos hablando de una ley cuya
aprobacin sigue el trmite normal, a diferencia del caso chileno, en
CAP. XII
el cual se requiere qurum calificado405.
CAP. XIII b. Por razn de alto inters pblico como seala la Constitucin
o de manifiesta conveniencia nacional, es decir, cuando no exista
CAP. XIV
ningn mecanismo alternativo que pueda corregir la situacin que
CAP. XV genera la necesidad de desempear actividad empresarial por parte
CAP. XVI
del Estado, como el empleo de las agencias de competencia o los
mecanismos de regulacin. El empleo de la actividad empresarial
CAP. XVII del Estado, en tanto constituye intervencin directa en la economa,
CAP. XVIII
debe ser ltima ratio.
c. Ante la ausencia de actividad privada en el sector del cual se trata. El
CAP. XIX
Estado interviene desempeando actividad empresarial si es que los
CAP. XX particulares no pueden hacerlo, puesto que si existe actividad privada
la actividad estatal deviene e innecesaria406. A su vez, cuando no es
CAP. XXI
posible que la actividad privada cubra la deficiencia en la inversin,
CAP. XXII es necesario que se establezcan mecanismos que cubran la misma.
CAP. XXIII

CAP. XXIV
Artculo 60.- El Estado reconoce el pluralismo econmico. La economa nacional se sus-
CAP. XXV tenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
Solo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad em-
CAP. XXVI presarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia
nacional.
CAP. XXVII La actividad empresarial, pblica o no pblica, recibe el mismo tratamiento legal.
405 Ochoa Cardich, Csar, Bases fundamentales de la Constitucin econmica de 1993,
CAP. XXVIII
en La Constitucin de 1993, anlisis y comentarios, Comisin Andina de Juristas, Lima,
CAP. XIX
1995, pp. 88-89.
406 Kresalja R., Baldo, El rol del Estado y la gestin de los servicios pblicos, en Thmis,
N. 39, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1999, p. 60.

Sin embargo, incluso en estos supuestos existen mecanismos que CAP. I

permiten cubrir deficiencias y que no implican la creacin o empleo
de empresas pblicas, como por ejemplo la asignacin de cuotas de CAP. II
inversin a las empresas privadas que prestan servicios pblicos. CAP. III
El principio de subsidiaridad tiene sentido en el hecho de que la actividad CAP. IV

empresarial del Estado debe encontrarse fuertemente limitada. No solo por el
hecho de que el Estado es un empresario ineficiente, sino adems porque la CAP. V
existencia de empresas pblicas es per se indebida desde el punto de vista CAP. VI

econmico. Las empresas pblicas no solo generan competencia desleal res-
pecto a las empresas privadas que concurren en el mercado, sino que adems CAP. VII
favorecen la corrupcin y desincentivan la inversin en el mercado de servicios CAP. VIII

pblicos y en la economa en general. Como resultado, la economa de un pas
debe propender a la privatizacin de las empresas pblicas y a la sustitucin CAP. IX
del rgimen de control estatal a un esquema de competencia407. CAP. X
6.2. Regulacin actual de la actividad empresarial del Estado CAP. XI
Como ya lo hemos adelantado, la regulacin actual de la actividad empresarial CAP. XII
del Estado se encuentra contenida en el Decreto Legislativo N. 1031, Decreto CAP. XIII
Legislativo que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado,
emitido en aplicacin de la Ley N. 29157, la misma que delega en el Poder CAP. XIV
Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la CAP. XV

implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos
CAP. XVI
de Amrica.
Curiosamente, la referida norma ha sido objeto de crticas por parte de sectores CAP. XVII
diversos, sea porque se ha considerado que no se encuentra en consonancia CAP. XVIII

con el principio de subsidiaridad, sea porque se ha considerado que debilita
la actividad empresarial del Estado y abre las puertas a la privatizacin de CAP. XIX
empresas pblicas. En el primer caso, se seala que se ha desperdiciado la CAP. XX

oportunidad de establecer mecanismos para que las empresas del Estado sean
realmente subsidiarias, definiendo debidamente cuando nos encontramos ante CAP. XXI
dicha situacin y los mecanismos a emplear cuando ello no ocurra. Asimismo CAP. XXII
se discute mucho el mecanismo de designacin de los directores de las em-
presas, no debiendo el mismo ser efectuado por el Poder Ejecutivo, sino ms CAP. XXIII
bien a travs de un proceso de seleccin. Esperemos que dicha situacin se CAP. XXIV
aclare a travs del respectivo reglamento.
CAP. XXV
A su vez, en el segundo caso, se argumenta que la norma permite privatizar
las empresas pblicas a travs de participaciones de las mismas a la actividad CAP. XXVI
privada, pudiendo incluso cotizar en la bolsa de valores. Diversos sindicatos, CAP. XXVII
por ejemplo, acusaron en su momento al Gobierno de pretender facilitar los
CAP. XXVIII
407 Para un anlisis de las ventajas de la privatizacin a partir de las deficiencias de las em- CAP. XIX
presas pblicas vase: Vickers, John y Yarrow, George, Un anlisis econmico de la
privatizacin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1991, pp. 44 y ss.

CAP. I
mecanismos de transferencia al sector privado del control de las empresas
estatales408, en especial si las mismas son estratgicas; concepto por completo
CAP. II discutible, en especial si consideramos que los diversos autores no tienen claro
CAP. III
que debe entenderse por dicho trmino.
CAP. IV 6.2.1. mbito

CAP. V
La norma establece que la Actividad Empresarial del Estado se desarrolla en
CAP. VI forma subsidiaria, autorizada por Ley del Congreso de la Repblica y susten-
tada en razn del alto inters pblico o manifiesta conveniencia nacional, en
CAP. VII
cualquier sector econmico, sin que ello implique una reserva exclusiva a favor
CAP. VIII del Estado o se impida el acceso de la inversin privada. Esto define legalmente
el principio de subsidiaridad establecida en la Ley, sin establecer debidamente
CAP. IX
cuando nos encontramos ante la violacin de dicho principio y el mecanismo que
CAP. X habra de emplear para revertirlo. Es preciso tener en cuenta que este decreto
legislativo es anterior a la Ley de Represin de la Competencia Desleal, que
CAP. XI
s establece el mecanismo de control respectivo.
CAP. XII
Asimismo, se seala que las Empresas del Estado se rigen por las normas
CAP. XIII de la Actividad Empresarial del Estado y de los Sistemas Administrativos del
Estado, en cuanto sean aplicables, y supletoriamente por las normas que rigen
CAP. XIV
la actividad empresarial privada, principalmente por la Ley General de Socie-
CAP. XV dades y el Cdigo Civil. Ello implica que el rgimen de dichos entes es mixto,
a mitad de camino entre la regulacin proveniente del derecho administrativo
CAP. XVI
y la que corresponde al derecho privado.
CAP. XVII
6.2.2. Estados financieros
CAP. XVIII
La norma prescribe que el Fonafe est facultado a suscribir con las empresas
CAP. XIX
bajo su mbito acuerdos o convenios que establezcan metas empresariales,
CAP. XX a travs de ratios de gestin y otras herramientas que se desarrollarn en el
Reglamento. Estos acuerdos o convenios requieren ser aprobados por acuerdo
CAP. XXI
de Directorio de Fonafe. Este precepto tiende evidentemente a generar eficiencia
CAP. XXII en la gestin de las empresas.
CAP. XXIII Por otro lado, la designacin de los Jefes de los rganos de Control Institucional
encargados del control de la gestin administrativa, econmica y financiera de
CAP. XXIV
los recursos y bienes de las empresas del Estado, se efecta de conformidad
CAP. XXV con las normas del Sistema Nacional de Control. Es obvio que dichos jefes
realizan sus funciones conforme lo sealado por las normas pertinentes, sin
CAP. XXVI
que exista razn alguna para una regulacin distinta.
CAP. XXVII
Los estados financieros de las empresas del Estado son auditados anualmente
CAP. XXVIII por auditores externos independientes designados por la Junta General de
Accionistas, conforme lo dispone la Ley General de Sociedades, en base de
CAP. XIX
408 La Repblica, ediciones de 10 de julio y 17 de agosto de 2008.

concurso. Dado lo sealado en el prrafo anterior, esto no obsta para la reali- CAP. I
zacin de las auditorias que correspondan por parte del Sistema Nacional de
Control, a despecho de lo sealado por la Contralora General de la Repblica CAP. II
sobre el particular409. CAP. III
6.2.3. Se abre las puertas a la privatizacin de empresas pblicas? CAP. IV
CAP. V
El artculo 12 de la norma materia de comentario establece que, por acuerdo
del Directorio de Fonafe, se determinar las empresas del Estado que deben CAP. VI
inscribir un mnimo de 20% de su capital social en el Registro Pblico del
CAP. VII
Mercado de Valores, sujetndose a las disposiciones emitidas por la Comisin
Nacional Supervisora de Empresas y Valores - Conasev, hoy Superintendencia CAP. VIII
del Mercado de Valores. La finalidad de este precepto se dirige a otorgarle
CAP. IX
eficiencia a las empresas estatales, permitiendo que sea el mercado el que
establezca los parmetros de aquella. Este mecanismo es ms eficiente que CAP. X
el control administrativo sobre las empresas y permite adems la participacin

CAP. XI
de la actividad privada en las empresas estatales, dotndolas de capital fresco.
A su vez, la tercera disposicin complementaria del decreto legislativo pre- CAP. XII
cepta que las empresas del Estado podrn recibir nuevos aportes de capital CAP. XIII
de inversionistas privados, los mismos que se sujetarn a las disposiciones y
CAP. XIV
garantas de la Ley General de Sociedades y dems normas aplicables a las
empresas privadas. La norma establece que es el reglamento el que establecer CAP. XV
las disposiciones que permitan fomentar la participacin de capitales privados.
CAP. XVI
La norma establece a su vez que los recursos provenientes de dichos aumen-
tos constituyen recursos propios de las empresas y sern destinados para el CAP. XVII
financiamiento de sus actividades. En el marco de los supuestos de esta dis- CAP. XVIII
posicin, las empresas del Estado quedan facultadas a constituir subsidiarias,
previo acuerdo de su Junta General de Accionistas y acuerdo aprobatorio del CAP. XIX
Directorio de Fonafe. CAP. XX
El anlisis de ambos preceptos nos llevara a primera vista a contestar la pre- CAP. XXI
gunta que da inicio a este acpite de forma afirmativa. En primer lugar, ello
no es algo indebido, desde el punto de vista jurdico y desde el punto de vista CAP. XXII
econmico. Desde el punto de vista jurdico nada obsta para que el Estado CAP. XXIII
pueda invertir conjuntamente con los particulares. La Norma Constitucional
habilita la inversin conjunta del Estado y los particulares, en especial en el CAP. XXIV
contexto de una economa social de mercado y de la aplicacin constitucional CAP. XXV

del principio de subsidiaridad.
CAP. XXVI
Pero adems, desde el punto de vista econmico, es un mecanismo eficiente.
De hecho, permite que la empresa sea fiscalizada por el mercado y por los CAP. XXVII
propios accionistas, a la vez que genera mayor eficiencia de las mismas y CAP. XXVIII
permite una paulatina administracin de las mismas por particulares. Esto a su
CAP. XIX
409 La Repblica, Lima, 9 de julio de 2008.

CAP. I
vez otorga transparencia a su manejo, e impide que las cifras sean corregidas
por los directivos de las empresas pblicas, situacin que es muy comn en
CAP. II las mismas410.
CAP. III Se ha utilizado para justificar esto el ejemplo de Petrobras, la empresa petrolera
brasilea, que se ha adquirido una gran eficiencia y un valor de mercado muy
CAP. IV
alto desde que su manejo ha sido compartido por el Estado con la actividad
CAP. V privada. Sin embargo, si bien esto puede constituir un interesante ejemplo de
CAP. VI
lo que puede pasar cuando una empresa estatal se comparte con los particu-
lares, la misma no deja de ser tal, con las distorsiones que hemos sealado
CAP. VII lneas arriba. Es decir, si Petrobras obtiene los resultados antes sealados
CAP. VIII
con la participacin de la actividad privada, dicha situacin se incrementara
sustancialmente si la empresa fuese dirigida por la actividad privada de manera
CAP. IX integral o por lo menos mayoritaria; generando un obvio beneficio para el propio
CAP. X
Estado en impuestos y regalas.
A eso debemos agregar el hecho de que una de las razones por las cuales el
CAP. XI
mercado no puede regular de manera adecuada el precio de los hidrocarburos
CAP. XII en el mbito mundial se enfoca en la existencia de carteles formados por em-
CAP. XIII
presas estatales. Si las empresas fuesen privadas, los precios se determinaran
a travs de la oferta y la demanda y no como resultado de intereses polticos.
CAP. XIV
CAP. XV
6.4. Existe algn mecanismo de control del principio de subsidiari-
dad?
CAP. XVI
La respuesta es afirmativa, desde la emisin del Decreto Legislativo N. 1044,
CAP. XVII
Ley de Represin de la Competencia Desleal, el mismo que define como acto
CAP. XVIII de competencia desleal, en la modalidad de violacin de normas, la actividad
empresarial desarrollada por una entidad pblica o empresa estatal con infrac-
CAP. XIX
cin al artculo 60 de la Constitucin, el cual hemos descrito lneas arriba411.
CAP. XX Esta es una novedad, puesto que la norma precedente no consignaba precepto
alguno sobre el particular
CAP. XXI
Como resultado, este precepto permite al Indecopi o a Osiptel, en su caso,
CAP. XXII
controlar la actividad empresarial del Estado, impidiendo que la misma vulnere
CAP. XXIII la libre y leal competencia. En primer lugar, resultaba indispensable la existencia
de un real mecanismo de control, ms all de los informes que dicha entidad
CAP. XXIV
emita, que carecan de efecto jurdico real. En segundo lugar, dicho control no
CAP. XXV podra ser asignado al Fonafe que sera juez y parte en este contexto ni
tampoco al sector al que pertenece la empresa estatal en cuestin.
CAP. XXVI
Una cuestin a dilucidar se encuentra relacionada a la competencia de la auto-
CAP. XXVII ridad administrativa respectiva para cuestionar la ley que faculta el ejercicio de
CAP. XXVIII
la actividad empresarial. Es claro que no debiera existir impedimento para ello,
CAP. XIX
410 Ario Ortiz, Principios de derecho pblico econmico, cit., p. 423.

dadas las atribuciones otorgadas a favor de la Administracin Pblica por parte CAP. I
del Tribunal Constitucional para aplicar el control difuso de constitucionalidad
de las leyes, que sin embargo es muy discutible. Se ha sealado adems que CAP. II
la aplicacin del principio de subsidiaridad debera ser progresivo412, conforme CAP. III
lo dispuesto por la Dcima Primera Disposicin Final y Transitoria de la Consti-
CAP. IV
tucin413. Ello sin embargo es discutible, puesto que en realidad la privatizacin
de empresas pblicas tiene por finalidad, entre otras consideraciones, generar CAP. V
competencia y reducir el gasto pblico
CAP. VI
Finalmente, es evidente que en este caso no se requiere acreditar la adquisicin
de una ventaja significativa por quien desarrolla dicha actividad empresarial, CAP. VII
requisito exigido para encontrarnos ante un acto de competencia desleal en la CAP. VIII
modalidad de violacin de normas, puesto que se asume que toda actividad
empresarial del Estado que viole el principio de subsidiaridad genera por s CAP. IX
misma una ventaja indebida a favor de dicha empresa en el mercado. CAP. X
6.5. El precedente del Tribunal de Indecopi CAP. XI
Finalmente, para comprender el principio de subsidiaridad es necesario anali- CAP. XII
zar el precedente recado en la Resolucin N. 3134-2010/SC1-INDECOPI, la CAP. XIII

misma que define como se interpreta lo dispuesto en el artculo 14 del Decreto
Legislativo N. 1044, en tanto control de la actividad empresarial del Estado; CAP. XIV
considerndola un caso de competencia desleal en tanto actos de violacin CAP. XV

de normas, situacin en la cual evidentemente dichas empresas gozan de una
CAP. XVI
ventaja indebida en el mercado, como ya lo hemos sealado.
De hecho, en el precedente que es materia de estudio, la Sala de Defensa de CAP. XVII
la Competencia seala que el principio de subsidiariedad estatal establece el CAP. XVIII

grado de intervencin del Estado en la vida econmica del pas, constituyendo
un lmite al campo de accin estatal respecto de la libertad de los ciudadanos CAP. XIX
para hacer empresa. Con ello, el precedente deja en claro que nos encontramos CAP. XX
ante un mecanismo de intervencin en la economa que debe estar sometido
a evidentes parmetros a fin de que el mismo no perjudique al mercado. CAP. XXI
Asimismo, el precedente establece que la limitacin establecida en la Constitu- CAP. XXII
cin se aplica a toda actuacin estatal que consista en la produccin, distribu- CAP. XXIII
cin, desarrollo o intercambio de productos o servicios de cualquier ndole, con
independencia de la existencia o no de nimo lucrativo y de la forma jurdica CAP. XXIV
que adopte el Estado para prestar el bien o servicio. Con lo cual, conforme CAP. XXV
CAP. XXVI
412 Huapaya Nava, Mario y Terrazos Poves, Juana Rosa, Principio de subsidiariedad: con-
sideraciones respecto a la aplicacin constitucional del numeral 14.3 del D. Leg. N. 1044 en CAP. XXVII
materia de actividad empresarial del Estado, en Derecho & Sociedad, N. 31, D&S, Lima,
CAP. XXVIII
2008, pp. 281-282.
413 Undcima.- Aplicacin progresiva de Disposiciones de la Constitucin
CAP. XIX
Las disposiciones de la Constitucin que exijan nuevos o mayores gastos pblicos se
aplican progresivamente.

CAP. I
al precedente, el principio de subsidiaridad no es aplicable nicamente a em-
presas estatales, como ha ocurrido en el caso que gener el precedente que
CAP. II estamos estudiando, en el cual quien vulnera el principio antes sealado es
CAP. III
una universidad y no una empresa.
Adems, el precedente establece que no constituye actividad empresarial y se
CAP. IV
excluye de la limitacin constitucional el ejercicio de potestades de ius imperium
CAP. V y la prestacin de servicios asistenciales. En el primer caso nos encontramos
ante una relacin propiamente de derecho pblico, que no es la naturaleza
CAP. VI
de la relacin entre consumidor y proveedor. En el segundo caso, no es de
CAP. VII aplicacin el principio de subsidiaridad puesto que no existe competencia al-
guna con la actividad privada, puesto que constituyen actividades destinadas
CAP. VIII
a corregir desigualdades.
CAP. IX En cuanto a los parmetros de la actividad empresarial del Estado, el precedente
CAP. X
materia de anlisis establece que, para ser lcita, la actividad empresarial estatal
debe, en primer lugar, contar con una ley expresa aprobada por el Congreso de
CAP. XI la Repblica que autorice su desarrollo. Asimismo, seala el precedente, la ley
CAP. XII
debe establecer de manera clara y patente que la empresa o entidad estatal se
encuentra habilitada para producir, distribuir, desarrollar o intercambiar bienes
CAP. XIII y servicios en determinada actividad, no admitindose autorizaciones tcitas
ni interpretaciones analgicas o extensivas de la habilitacin. Este criterio de
CAP. XIV
la Sala es de particular importancia para determinar que efectivamente la uni-
CAP. XV versidad se encontraba violando el principio de subsidiaridad, como veremos
ms adelante.
CAP. XVI
El precedente seala, en efecto, que la actividad empresarial del Estado debe
CAP. XVII
cumplir un objetivo de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional.
CAP. XVIII Sin embargo, establece que la autoridad de competencia no puede discutir si
la actividad empresarial satisface un objetivo de tal naturaleza. En tal sentido,
CAP. XIX
se limitar a comprobar que la ley que autoriza la actividad seala la razn de
CAP. XX inters pblico o conveniencia nacional que sustent su aprobacin. Solo si la
ley no precisa la justificacin se incumplir este requisito.
CAP. XXI
El precedente explica porque el Indecopi no se puede pronunciar respecto a
CAP. XXII este requisito, sealando que ello ocurre porque es el Congreso el que debe de-
terminar si se verifica dicho parmetro, lo cual nos parece discutible. De hecho,
CAP. XXIII
la ausencia de este requisito implica una vulneracin al principio que venimos
CAP. XXIV analizando, razn suficiente para considerar que nos encontramos ante una
empresa estatal que est generando competencia desleal. En consecuencia,
CAP. XXV
este requisito debera ser analizado tambin por la Comisin, sealando que
CAP. XXVI la empresa o entidad se encuentra violando el principio de subsidiaridad.
CAP. XXVII
6.5.1. El precedente de la Sala en cuanto a la existencia de oferta privada
CAP. XXVIII suficiente
CAP. XIX En primer lugar, debe tenerse encuentra el concepto de mercado relevante.
Para ello, seala la resolucin que debe recurrirse a lo dispuesto por el artculo

6 del Decreto Legislativo N. 1034, el mismo que lo define como aquel com- CAP. I
puesto a su vez por dos elementos. Primero, el mercado de producto relevante
que es, por lo general, el bien o servicio materia de la conducta investigada y CAP. II
sus sustitutos. Asimismo, el mercado geogrfico relevante es el conjunto de CAP. III

zonas geogrficas donde estn ubicadas las fuentes alternativas de aprovisio-
CAP. IV
namiento del producto relevante.
Ahora bien, seala el precedente que un primer supuesto es aquel en el cual CAP. V
concurren con la empresa o entidad estatal dos o ms empresas privadas no CAP. VI

vinculadas: En este escenario se presume que las condiciones de competencia
son las adecuadas y la oferta privada es suficiente. Por ello, la entidad o em- CAP. VII
presa estatal denunciada tiene la carga de probar, de un lado, que los privados CAP. VIII
establecidos no pueden absorber la demanda que liberara en caso se retire y,
de otro lado, que existen altas barreras a la entrada que impiden el ingreso de CAP. IX
nuevos proveedores con capacidad de satisfacer la demanda que se liberara. CAP. X
Debe entenderse que ambos requisitos son concurrentes, puesto que el hecho CAP. XI
de que los proveedores existentes no puedan absorber la demanda se resol-
vera a travs del ingreso de nuevos competidores una vez que la intervencin CAP. XII
en dicho mercado se hubiera reducido. Seala la resolucin que el primero de CAP. XIII
dichos requisitos requiere un anlisis que pasa por determinar la capacidad
instalada de las empresas, lo cual no es fcil de verificar. Asimismo, el segundo CAP. XIV
implica un conjunto de supuestos, que incluyen evidentemente las barreras CAP. XV

burocrticas a las que nos referiremos ms adelante.
CAP. XVI
Si es que no se cumplen ambos requisitos es evidente que la entidad o empresa
se encuentra violando el principio de subsidiaridad. En este caso, adems, la CAP. XVII
resolucin nos recuerda que este criterio se encuentra establecido legalmente CAP. XVIII
en el Decreto Supremo N. 034-2001-PCM, en particular en el artculo 3 del
mismo, en el cual tambin se asigna la carga de la prueba, la misma que como CAP. XIX
se ha sealado corresponde a la entidad denunciada. CAP. XX
Segundo supuesto, que en el mercado relevante participen una empresa priva-

CAP. XXI
da y una empresa estatal. En este escenario no opera la presuncin de oferta
privada suficiente, por lo que para concluir que la intervencin estatal no es CAP. XXII
subsidiaria la autoridad a partir de sus actuaciones de instruccin y las prue-

CAP. XXIII
bas aportadas por el denunciante deber constatar o que la empresa privada
cuenta con las condiciones para satisfacer la demanda que eventualmente se CAP. XXIV
libere o que, en caso la oferta establecida no sea suficiente, no existen barreras

CAP. XXV
que limiten la entrada de competidores potenciales
CAP. XXVI
Porque, si dichas barreras no existen, siempre ser posible que a ese mer-
cado ingresen nuevos competidores, a fin de satisfacer la demanda liberada. CAP. XXVII
Asimismo, es claro que la carga de la prueba en este caso corresponde a la
CAP. XXVIII
autoridad, en aplicacin del propio Decreto Legislativo N. 1044, la cual se
encontrara en mejor capacidad para probar. Los mecanismos para evaluar CAP. XIX
ello son equivalentes a los empleados en el supuesto anterior.

CAP. I
Tercer supuesto, que en dicho mercado solo participe la empresa o entidad
estatal: Aqu no existe oferta privada, por lo que se evaluar la presencia de
CAP. II barreras a la entrada. Si no existen barreras, seala el precedente que lo ms
CAP. III
probable es que el sector privado no se encuentra interesado en incursionar
en dicho mercado, concluyndose a diferencia de lo que ocurre en los dos
CAP. IV primeros escenarios que la empresa estatal cumple un rol subsidiario.
CAP. V Continua la Sala sealando que, en caso se determine que existen barreras
a la entrada significativas la participacin tambin ser subsidiaria, salvo que
CAP. VI
se defina que la presencia de la empresa o entidad estatal debe cesar al ser
CAP. VII la barrera que desincentiva la entrada de los privados. Es preciso sealar que
esto ocurre en muchos casos, puesto que la inversin privada se retrae cuando
CAP. VIII
se encuentra al interior de un mercado muy regulado, como aquel en el cual
CAP. IX participa una empresa estatal, la misma que posee mecanismos para disuadir
la participacin de los privados.
CAP. X
CAP. XI
6.5.2. Barreras burocrticas
CAP. XII
De una lectura superficial del precedente se podra llegar a la conclusin que
la empresa estatal materia de anlisis satisface el principio de subsidiaridad
CAP. XIII cuando existen barreras de entrada que impiden a la actividad privada satis-
facer la demanda de los consumidores. Ello en realidad es cierto, pero solo a
CAP. XIV
medias. De hecho, podra ocurrir que la responsabilidad de dichas barreras le
CAP. XV corresponda al propio Estado, con lo cual nos encontramos ante una barrera
burocrtica. A este concepto nos vamos a referir con detalle ms adelante en
CAP. XVI
el presente tratado.
CAP. XVII En este orden de ideas, el precedente materia de anlisis seala entonces
CAP. XVIII
que, si al realizar el anlisis de subsidiariedad se detecta que las barreras a la
entrada se encuentran contenidas en instrumentos normativos que la Comisin
CAP. XIX de Eliminacin de Barreras Burocrticas se encuentra facultada a remover, la
CAP. XX
autoridad deber remitir los actuados a la referida Comisin para que analice
la pertinencia de iniciar un procedimiento de oficio por imposicin de presuntas
CAP. XXI barreras burocrticas ilegales y/o carentes de razonabilidad.
CAP. XXII Finalmente, seala el precedente, si la barrera que impide el acceso al mercado
se encuentra contemplada en una disposicin que la Comisin de Eliminacin
CAP. XXIII
de Barreras Burocrticas no se encuentra facultada a analizar, la funcin que
CAP. XXIV
debe asumir la autoridad consiste en ejercer la abogaca de la competencia
o promocin de la competencia, que le permite emitir opinin, exhortar o
CAP. XXV recomendar a las autoridades legislativas, polticas o administrativas sobre la
CAP. XXVI
implementacin de medidas que aseguren la leal competencia, conforme al
artculo 25 literal g) del Decreto Legislativo N. 1044.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
6.5.3. El sentido de la resolucin de la Sala
CAP. XIX Es evidente que el Indecopi se ha pronunciado en el precedente que venimos
sealando en aplicacin de esta norma y de sus alcances. Bsicamente,

el anlisis de la Sala se ha centrado en definir si la universidad denunciada CAP. I

cumple con el requisito de autorizacin a travs de ley expresa para efectos
de la realizacin de la actividad empresarial, que se encuentra debidamente CAP. II
probada. En este sentido, es evidente que dicha actividad debe tener directa CAP. III
relacin con los fines de la universidad, como lo es formar profesionalmente a
CAP. IV
los estudiantes, lo cual claramente no es el caso.
De hecho, la Sala ha sealado que la venta de pollos a la brasa realizada por CAP. V
Pollera y Parrillera Universitaria del CIS Frigorfico no se ajusta a la habilita- CAP. VI

cin expresa contemplada en la Ley N. 23733, ley universitaria, incumpliendo
como resultado el requisito previsto en el artculo 60 de la Constitucin, confir- CAP. VII
mando la resolucin que declaraba fundada la denuncia contra la Universidad CAP. VIII
Nacional del Altiplano.
CAP. IX
7. LAS ENTIDADES DE DERECHO PRIVADO QUE SE ENCUENTRAN CAP. X
SUJETAS AL DERECHO PBLICO CAP. XI
En primer lugar, cuando las mismas prestan servicios pblicos, en especial a CAP. XII
travs de concesin o autorizacin del Estado414. En este caso, las entidades
privadas se convierten en las gestoras directas del servicio, el mismo respecto CAP. XIII
del cual se entiende que el Estado mantiene la titularidad. Sin embargo, este CAP. XIV
ltimo concepto se encuentra en revisin, dadas las concepciones modernas
existentes respecto a la gestin de los servicios pblicos. El sometimiento de las CAP. XV
entidades que venimos reseando al derecho pblico se hace patente a travs CAP. XVI
de su relacin con los usuarios y la aplicacin del denominado procedimiento
administrativo trilateral. CAP. XVII
En segundo lugar, las entidades privadas se encuentran sujetas a la normativa CAP. XVIII
de derecho pblico cuando ejercen funcin administrativa, a travs de una CAP. XIX
delegacin o autorizacin expresa realizada por la Administracin. La delega-
cin se da en el marco de la necesaria colaboracin que debe haber entre los CAP. XX
privados y el Estado. Ejemplos de lo antes precisado los podemos encontrar CAP. XXI
en los centros de conciliacin o en las Cmaras de Comercio. Es necesario
aclarar en este punto que los colegios profesionales son ms bien personas CAP. XXII
jurdicas de derecho pblico, como lo hemos referido lneas arriba. CAP. XXIII
La autorizacin se da en tanto el ejercicio de actividades privadas cuyo objeto

CAP. XXIV
es el desempeo de una funcin pblica o que llevan anexa el ejercicio de
funcin administrativa415. Un ejemplo interesante de lo antes indicado son los CAP. XXV
notarios, en tanto depositarios de la fe pblica. La autorizacin a favor de los CAP. XXVI

mismos se obtiene a travs de un concurso dirigido por el consejo del notariado,
rgano dependiente del Sector Justicia. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I 7.1. Las denominadas personas jurdicas no estatales de derecho

pblico interno
CAP. II
En el complejo mbito administrativo peruano existe un conjunto de organismos
CAP. III
que gozan de personalidad jurdica de derecho pblico, pero que no constituyen
CAP. IV propiamente parte del Estado. Es decir, se encuentra sujetos a derecho pblico,
ejercen funcin administrativa, pero no forman parte del Gobierno nacional. En
CAP. V
cuanto constituyen organismos pblicos, gozan de autonoma. Por otro lado,
CAP. VI es obvio que no pueden considerarse entidades privadas, puesto que no se
sujetan fundamentalmente al derecho privado.
CAP. VII
Estas entidades son en general de naturaleza corporativa formadas por un
CAP. VIII
conjunto de empresas o entidades que realizan una misma actividad, siendo la
CAP. IX Ley y en ocasiones, la Constitucin quien le otorga la personalidad jurdica
de derecho pblico.
CAP. X
Un primer ejemplo interesante se encuentra constituido por los colegios profe-
CAP. XI sionales, los mismos que agrupan a todos los profesionales que ejercen una
CAP. XII
misma profesin. Los colegios profesionales, por mandato constitucional, po-
seen personalidad pblica416. En consecuencia, en su interior se ejerce funcin
CAP. XIII
administrativa. Es necesario sealar que ello ha sido corroborado por el Tribunal
CAP. XIV Constitucional, el mismo que ha sealado que el mecanismo para impugnar
decisiones de colegios profesionales es el proceso contencioso administrativo417,
CAP. XV
siendo de aplicacin supletoria a los procedimientos disciplinarios de dichas
CAP. XVI entidades, la Ley N. 27444.
CAP. XVII
Otro ejemplo de importancia lo constituye la Asamblea Nacional de Rectores, la
misma que como su nombre lo indica est conformada por los rectores de todas
CAP. XVIII las universidades del pas, sean pblicas o privadas. La Asamblea Nacional
CAP. XIX
de Rectores goza de ciertas competencias otorgadas por la ley universitaria y
sus atribuciones incluyen el ejercicio de funcin administrativa.
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Artculo 20. Los colegios profesionales son instituciones autnomas con personalidad
de derecho pblico. La ley seala los casos en que la colegiacin es obligatoria.
417 STC N. 05691-2008-PA/TC, de 5 de junio de 2009.

Captulo VI CAP. I
CAP. II
ORGANIZACIN CAP. III
DESCENTRALIZADA CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Introduccin. 2. Ventajas y desventajas de la descentrali-
zacin. 3. Las normas regionales y locales de alcance general. 4. Los
CAP. X
gobiernos regionales. 4.1. Competencias constitucionales. 4.1.1. Bienes y
rentas. 4.2. Conformacin de regiones. 4.3. Organizacin. 4.4. Transferencia
CAP. XI
de competencias. 4.5. Revocatoria y vacancia. 5. Los gobiernos locales. 5.1.
Competencias constitucionales. 5.1.1. Bienes y rentas. 5.1.2. Administracin
CAP. XII
tributaria. 5.2. Organizacin. 5.3. Revocacin y vacancia.
CAP. XIII
CAP. XIV
1. INTRODUCCIN CAP. XV
La organizacin descentralizada implica transferir cuotas de poder poltico a CAP. XVI

organismos pblicos determinados, de tal manera que se les confiera determi-
CAP. XVII
nadas competencias sobre la base de determinado nivel de autonoma418. Esta
descentralizacin puede elaborarse con un criterio funcional o, ms bien, con CAP. XVIII
un criterio de distribucin territorial. De hecho, la organizacin descentralizada,
CAP. XIX
adecuadamente implementada, puede generar determinados beneficios al
funcionamiento administrativo. CAP. XX
La autonoma se define como la capacidad del Gobierno en sus tres niveles, CAP. XXI
de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia419.
Dicha autonoma posee diversas dimensiones420. Se habla de autonoma poltica CAP. XXII
que es la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los CAP. XXIII
asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs
CAP. XXIV
de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes
por s mismo. Ello implica que los gobiernos locales y regionales ejercen parta CAP. XXV
de la funcin gubernativa asignada al Estado. Esta autonoma se encuentra
CAP. XXVI
asegurada por la norma constitucional, as como por el hecho de que las au-
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
419 Artculo 8 de la Ley N. 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.

CAP. I
toridades descentralizadas son elegidas por sufragio directo, razn por la cual
no reconocen autoridad superior421.
CAP. II
Por otro lado, autonoma administrativa consiste en la facultad de organizarse
CAP. III internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su respon-
sabilidad. A la potestad organizativa propia de todo ente administrativo debe
CAP. IV
sumarse la gestin de los servicios que le corresponde, tramitando los proce-
CAP. V dimientos que sean necesarios para ello, sean procedimientos institucionales o
CAP. VI
procedimientos administrativos. Salvo puntuales excepciones, estos organismos
agotan la va administrativa.
CAP. VII
Asimismo, la autonoma econmica implica la facultad de crear, recaudar y admi-
CAP. VIII nistrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales
conforme a las normas pertinentes. La asignacin de autonoma econmica es
CAP. IX
medular para el cumplimiento de las competencias asignadas por las normas
CAP. X legales, en particular en un contexto de transferencia de atribuciones. Esta
autonoma, sin embargo, muestra limitaciones, en particular en el caso de los
CAP. XI
impuestos, que solo pueden ser creados por el Gobierno Nacional.
CAP. XII
CAP. XIII 2. Ventajas y desventajas DE LA DESCENTRALIZACIN

CAP. XIV La existencia de mecanismos a travs de los cuales se pueda decantar los
poderes del Estado permite un adecuado control del poder estatal, en trminos
CAP. XV
especficos de control vertical422, a travs de la atribucin de poder poltico.
CAP. XVI Ahora bien, conforme se atribuye, se pasa de un esquema de centralizacin
a otro de descentralizacin. El descentralizar implica que existen ncleos de
CAP. XVII
autoridad, bsicamente en las distintas zonas geogrficamente consideradas
CAP. XVIII en un pas determinado, que implica una divisin de poder garantizada por el
ordenamiento jurdico423. Una organizacin estatal establecida mediante divi-
CAP. XIX
siones geogrficas, con autonoma poltica y administrativa, implica entonces
CAP. XX la existencia de una descentralizacin muy amplia.
CAP. XXI Por un lado, la idea de descentralizar implica proporcionar alivio a la direccin
estatal central denominada en general, Gobierno Nacional o Gobierno Cen-
CAP. XXII
tral, permite generar mejores decisiones, y adquirir una mayor velocidad
CAP. XXIII para tomar dichas decisiones. En suma, la descentralizacin, sea esta poltica
o administrativa, reduce el costo de la toma de decisiones al interior del Es-
CAP. XXIV
tado. Ello implica, adems, la necesidad de una construccin delicada de las
CAP. XXV competencias que les corresponde a cada uno de los entes que componen la
organizacin descentralizada424.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
421 Fraga, Derecho administrativo, cit., pp. 222-223.
CAP. XIX
423 Lijphart, Modelos de democracia, cit., p. 178.
424 Stoner/Freeman/Gilbert, Administracin, cit., pp. 394-395.
162 captulo VI: ORGANIZACIN DESCENTRALIZADA

Por otro lado, la descentralizacin acerca el poder estatal al particular, propor- CAP. I
cionndole mecanismos ms eficientes de control poltico y de acercamiento
a los que detentan dicho poder. Mientras ms descentralizado se encuentre el CAP. II
poder, le resultar ms sencillo al ente descentralizado el conocer las opcio- CAP. III
nes y preferencias que manejan los pobladores sometidos a su jurisdiccin.
CAP. IV
De hecho, los mecanismos de descentralizacin democratizan el acceso de
dichos particulares al Estado en general, puesto que facilitan la realizacin de CAP. V
mecanismos de participacin poltica propios de la democracia directa425.
CAP. VI
Asimismo, la existencia de entes descentralizados con cierta cuota de auto-
noma permite que los mismos controlen el poder que ejerce el Estado central CAP. VII
o nacional. Esta interaccin mutua genera que ambos morigeren el uso que CAP. VIII
hacen de las facultades que el ordenamiento les provee. Todas las ventajas
antes referidas pueden observarse en el anlisis de los sistemas polticos que CAP. IX
muestran tendencias hacia la descentralizacin, sea que consideremos en CAP. X

el anlisis a las autonomas espaolas, los lnders alemanes, los cantones
suizos, los estados norteamericanos o las regiones italianas, por citar algunos CAP. XI
ejemplos. De hecho, los llamados esquemas de democracia consensual tienen CAP. XII
una relacin muy amplia con regmenes altamente descentralizados426.
CAP. XIII
Es necesario tener claro, sin embargo, hasta donde puede descentralizarse.
En primer lugar, existen ciertas ventajas de la propia centralizacin a tomar en CAP. XIV
cuenta. Por un lado, ciertas cuestiones especializadas no son susceptibles de CAP. XV

ser descentralizadas. Puede darse como resultado un indebido incremento de
los costos administrativos: la coordinacin administrativa puede ser costosa, CAP. XVI
hacindose difcil la toma de decisiones. Por otro lado, la tecnologa actual fa- CAP. XVII
cilita las comunicaciones y el transporte, lo cual genera que ciertas decisiones
puedan manejarse de manera centralizada. CAP. XVIII
Pero, adems, la propia descentralizacin admite lmites427, derivados precisa- CAP. XIX
mente del costo de la toma de decisiones. No puede pretenderse descentralizar CAP. XX

todas las decisiones estatales, puesto que se requiere ciertas consideraciones
uniformes en el manejo estatal. Paradjicamente, una administracin descen- CAP. XXI
tralizada puede resultar siendo ms grande que una organizacin centralizada, CAP. XXII
al existir la necesidad de la creacin de organismos encargados de efectuar
mecanismos de coordinacin. CAP. XXIII
Si bien no es materia del presente trabajo determinar las ventajas y desventa- CAP. XXIV
jas de esta importante tcnica, es cierto que debe establecerse la existencia

CAP. XXV
CAP. XXVI
425 Un ejemplo interesante, nuevamente, es el modelo suizo, en el cual se complementan una
organizacin muy descentralizada con el recurrente empleo de mecanismos de democra- CAP. XXVII
cia directa como el referndum. Sobre el particular: Lijphart, Modelos de democracia, cit.,
CAP. XXVIII
p. 216.
426 Lijphart, Modelos de democracia, cit., p. 49. CAP. XIX
427 Sobre los costos de la descentralizacin: Posner, Richard A., El anlisis econmico del
derecho, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1998, p. 594.

CAP. I
de, en principio, tres niveles de descentralizacin, uno central, otro regional
o provincial, y finalmente, un rgimen en el mbito local o municipal428. Estos
CAP. II tres niveles se relacionan entre s a travs del principio de subsidiaridad, por
CAP. III
el cual el Gobierno que se encuentre ms cerca a la poblacin debe gozar de
las respectivas competencias estatales.
CAP. IV
CAP. V 3. Las normas regionales y locales de alcance general

CAP. VI Asimismo, en el mbito de los gobiernos regionales y locales y en mrito a
CAP. VII
la organizacin descentralizada del Estado peruano, existen normas que se
reconocen de rango legal, como las ordenanzas regionales y las ordenanzas
CAP. VIII municipales, respectivamente. Dichas normas poseen rango de ley al interior
CAP. IX de su mbito y resultan ser susceptibles de control jurdico a travs de la accin
de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y el control difuso por
CAP. X
parte del Poder Judicial, nicos controles normativos que el sistema jurdico
CAP. XI provee en la actualidad. La atribucin de facultades a los entes territoriales a
fin de que puedan emitir normas generales procede de la autonoma normativa
CAP. XII
que se les concede429.
CAP. XIII
Es necesario sealar que la relacin que estas normas mantienen con las
CAP. XIV emitidas por el Gobierno Central es una relacin de coordinacin y de distribu-
CAP. XV
cin de competencias, mas no de jerarqua o de tutela. No es posible que una
ordenanza regional o municipal derogue tcita o expresamente una norma con
CAP. XVI
rango de ley emitida por el Gobierno Nacional, de la misma forma que el este
CAP. XVII no podra derogar una ordenanza, cualquiera fuera su origen. Sin embargo, las
normas regionales y locales de alcance general deben emitirse de conformidad
CAP. XVIII
con la Constitucin y la Ley, incluso la emanada por el Congreso.
CAP. XIX
Las normas locales y regionales de alcance general son de particular impor-
CAP. XX tancia para el derecho administrativo en tanto contienen regulaciones del fun-
cionamiento de dichos gobiernos descentralizados y afectan a los particulares
CAP. XXI
sometidos a su competencia. Sin embargo, y dada la reserva de ley existente
CAP. XXII respecto a ciertas materias, las ordenanzas adolecen de mayores limitaciones
CAP. XXIII
que las aplicables a las leyes propiamente dichas, pudiendo regular nicamente
las materias contenidas en sus respectivas leyes orgnicas y dentro de los
CAP. XXIV parmetros establecidos por estas.
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII 428 En el caso peruano existen ms bien cuatro niveles, puesto que en el mbito local exis-
ten municipios provinciales y distritales. Este diseo, rarsimo en el derecho comparado,
CAP. XXVIII
genera no pocos problemas de distribucin de competencia y altos costos en la toma de
CAP. XIX
decisiones.
429 Sobre el particular: Zas Friz Burga, La autonoma poltica y sus elementos. Una intro-
duccin conceptual para el estudio de los gobiernos subnacionales, cit., p. 478.

4. Los gobiernos regionales CAP. I
En el mbito constitucional peruano, se entiende por Gobierno Regional aquel CAP. II

conformado para el gobierno de cada una de las regiones en las que debe
CAP. III
subdividirse territorial y administrativamente el Per, de acuerdo a lo sealado
por la Constitucin. Dichos gobiernos regionales gozan de autonoma poltica, CAP. IV
econmica y administrativa. Como resultado, los gobiernos regionales ejercen
CAP. V
funcin administrativa, son componentes por excelencia de la Administracin
Pblica y en consecuencia, les resultan aplicables todas las normas sobre pro- CAP. VI
cedimiento administrativo430, siempre que no entren en conflicto con la norma
CAP. VII
especial que los regula.
Las regiones configuran el segundo nivel del esquema de descentralizacin CAP. VIII
consagrado por la Carta Magna, luego del Gobierno Central. Las regiones go- CAP. IX
zan de autonoma en sus respectivos mbitos y manejan determinados bienes
y servicios pblicos, de conformidad con lo establecido en la Constitucin431. CAP. X
A su vez poseen ciertas facultades que son ejercidas, sea concurrentemente, CAP. XI
subsidiariamente o exclusivamente.
CAP. XII
4.1. Competencias constitucionales CAP. XIII
La Constitucin establece, de manera enumerativa, un conjunto de atribuciones CAP. XIV

que corresponden a los gobiernos regionales. En primer lugar, deben aprobar
su organizacin interna y su presupuesto. Esta atribucin es un importante CAP. XV
componente de su autonoma, que le otorga no solo potestad organizativa, sino CAP. XVI
que adems le otorga autonoma presupuestal, constituyndose en un pliego.
CAP. XVII
Asimismo, deben formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado
con las municipalidades y la sociedad civil. Lo que ocurre es que la gestin CAP. XVIII
de Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado CAP. XIX
de mediano y largo plazo, que adems debe ser concordante con el Plan Na-
cional de Desarrollo y buscando la articulacin entre zonas urbanas y rurales, CAP. XX
concertadas con el Consejo de Coordinacin Regional. Asimismo, en el Plan CAP. XXI

de Desarrollo Concertado se definen, aprueban y ejecutan las prioridades, vo-
caciones productivas y lineamientos estratgicos para la potenciacin y mejor CAP. XXII
desempeo de la economa regional432. CAP. XXIII
Por otro lado, estos gobiernos regulan y otorgan las autorizaciones, licencias y CAP. XXIV
derechos sobre los servicios de su responsabilidad. Por ejemplo, los gobiernos
regionales otorgan las autorizaciones portuarias, licencias y permisos para la CAP. XXV
prestacin de los servicios portuarios martimos, fluviales y lacustres de alcance CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
431 Zas Friz Burga, Johnny, Autonoma y organizacin de los gobiernos regionales, en CAP. XIX
AA.VV., La Constitucin comentada, Gaceta Jurdica, Lima, 2005, T. II, pp. 972 y ss.
432 Artculo 4 de la Ley N. 28059, Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada.

CAP. I
regional. Adems, otorgan permisos, autorizaciones y concesiones forestales,
en reas al interior de la regin.
CAP. II
Corresponde adems a los gobiernos regionales promover el desarrollo so-
CAP. III cioeconmico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes. Esta
es una finalidad bsica de la descentralizacin, puesto que implica generar polos
CAP. IV
de desarrollo. En ese orden de ideas se establece433 que el desarrollo regional
CAP. V comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e instrumentos
CAP. VI
de desarrollo econmico social, poblacional, cultural y ambiental, a travs de
planes, programas y proyectos. Estos estn orientados a generar condiciones
CAP. VII que permitan el crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogr-
CAP. VIII
fica, el desarrollo social equitativo y la conservacin de los recursos naturales
y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los
CAP. IX derechos de hombres y mujeres en igualdad de oportunidades.
CAP. X Asimismo, dictan las normas inherentes a la gestin regional. Como ya lo he-
mos sealado las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al
CAP. XI
ordenamiento jurdico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas
CAP. XII de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno434. En este orden
CAP. XIII
de ideas, el Consejo Regional emite ordenanzas regionales que poseen ran-
go de ley y Acuerdos del Consejo Regional; y la Presidencia Regional dicta
CAP. XIV decretos regionales y resoluciones regionales, encargndose estas ltimas de
CAP. XV
normar asuntos de carcter administrativo.
Adems, los gobiernos regionales se encargan de promover y regular activida-
CAP. XVI
des y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
CAP. XVII comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud
y medio ambiente, conforme a ley. Ello implica el ejercicio de actividad limita-
CAP. XVIII
dora de derechos o actividad de polica, pero tambin el empleo de la actividad
CAP. XIX de fomento, por la cual se incentivan actividades privadas de inters general.
CAP. XX Asimismo, fomentan la competitividad, las inversiones y el financiamiento para
la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
CAP. XXI
regional. Debe tenerse en cuenta que los gobiernos regionales deben crear
CAP. XXII mecanismos para promover la inversin privada nacional y extranjera dirigidos
a lograr el crecimiento econmico regional conforme a ley. La norma establece
CAP. XXIII
que dichos gobiernos otorgan concesiones y celebran cualquier otra modalidad
CAP. XXIV contractual, siempre que se contribuya al desarrollo sostenible local y regional,
se asegure una mayor eficiencia social y se garantice el cumplimiento de las
CAP. XXV
normas legales establecidas.
CAP. XXVI
Los gobiernos regionales adems son competentes para presentar iniciati-
CAP. XXVII vas legislativas en materias y asuntos de su competencia, atribucin que le
corresponde al Consejo Regional, a propuesta del Presidente Regional. Esta
CAP. XXVIII
CAP. XIX

competencia le permite a estos entes iniciar el procedimiento de generacin CAP. I

leyes cuya aprobacin sea de inters general.
CAP. II
4.1.1. Bienes y rentas CAP. III
Adems, los gobiernos regionales administran sus bienes y rentas. Estas estn CAP. IV
compuestas435 por los bienes muebles e inmuebles de su propiedad; las trans-
CAP. V
ferencias especficas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto; los tributos
creados por ley a su favor; as como los derechos econmicos que generen CAP. VI
por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.
CAP. VII
Asimismo, los gobiernos regionales reciben los recursos asignados del Fondo
de Compensacin Regional, que tiene carcter redistributivo, conforme a ley. CAP. VIII
El Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), segn la Ley Orgnica de CAP. IX

Gobiernos Regionales, se constituye inicialmente con el 30% de los recursos
generados por la privatizacin y concesiones. Los fondos son ntegramente CAP. X
utilizados para financiar proyectos de inversin regional que hayan cumplido CAP. XI
con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversin Pblica436.
CAP. XII
Adems, corresponde a los gobiernos regionales los recursos asignados por
concepto de canon, que se encuentra constituido por parte de los fondos CAP. XIII
obtenidos por el Estado, resultantes de la explotacin de los recursos natura- CAP. XIV
les437; administran los recursos provenientes de sus operaciones financieras,
incluyendo aquellas que realicen con el aval del Estado, conforme a ley438; as CAP. XV
como todos aquellos que determine la ley. CAP. XVI
4.2. Conformacin de regiones CAP. XVII
En el caso peruano, sin embargo, dichas regiones no se han conformado aun, CAP. XVIII
siendo que los gobiernos regionales se encuentran en el territorio correspon- CAP. XIX
diente a los departamentos, los mismos que an no se han fusionado entre s.
De hecho, el nico proceso electoral de referndum que se ha realizado para CAP. XX
CAP. XXI
435 Artculo 193 de la Constitucin de 1993. CAP. XXII

437 Ley de Canon, N. 27506: CAP. XXIII
Artculo 1.- Definicin

CAP. XXIV
El canon es la participacin efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales
y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin eco- CAP. XXV
nmica de los recursos naturales.
438 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales: CAP. XXVI
Artculo 74.- Operaciones de endeudamiento
CAP. XXVII
Los Gobiernos Regionales pueden concertar y celebrar operaciones de endeudamiento.
Asimismo, solo podrn celebrar operaciones de endeudamiento externo, emisin de bonos
CAP. XXVIII
y titulacin de cuentas, con aval o garanta del Estado, previa aprobacin del Gobierno
Nacional. Las referidas operaciones deben sujetarse a los procedimientos y normas que CAP. XIX
regula la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento y los lmites establecidos en la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal y la norma que se emita sobre descentralizacin fiscal.

CAP. I
estos efectos no gener resultado alguno, no obstante la existencia de varios
proyectos para la conformacin de regiones.
CAP. II
El paso previo son las Juntas de Coordinacin Interregional que estn inte-
CAP. III gradas por dos o ms gobiernos regionales y gobiernos locales provinciales
de los departamentos integrantes, y su objetivo es la gestin estratgica de
CAP. IV
integracin para la conformacin de regiones sostenidas y la materializacin de
CAP. V acuerdos de articulacin macrorregional, mediante convenios de cooperacin
CAP. VI
dirigidos a conducir los proyectos productivos y de servicios439. A su vez las
normas legales establecen diversos incentivos para la conformacin de estas
CAP. VII juntas, cuya actuacin se considera ms eficiente que la de los gobiernos
CAP. VIII
regionales por separado.
El siguiente paso es la aprobacin de un expediente tcnico que contendr
CAP. IX
la fundamentacin de la viabilidad de la Regin que se propone sustentado
CAP. X en un conjunto de consideraciones. Poseen iniciativa los presidentes de los
Gobiernos Regionales involucrados, los partidos polticos nacionales o movi-
CAP. XI
mientos regionales debidamente inscritos, los ciudadanos de cada uno de los
CAP. XII departamentos a integrarse, as como las Juntas de Coordinacin Interregional,
CAP. XIII
siempre que cumplan con los requisitos establecidos por la norma440. Una vez
aprobado dicho expediente por la Presidencia del Consejo de Ministros que
CAP. XIV ha asumido las funciones del Consejo Nacional de Descentralizacin, se
CAP. XV
procede a someterlo a referndum.
Sin embargo, la experiencia nos ha mostrado que este procedimiento no es el
CAP. XVI
ms adecuado. Es poco probable que las poblaciones de los departamentos
CAP. XVII involucrados decidan integrarse a departamentos contiguos. Como resultado,
los gobiernos regionales van a seguir asentados en los territorios de los de-
CAP. XVIII
partamentos, con lo cual solo queda asegurar que los mismos se desarrollen
CAP. XIX debidamente a travs de los mecanismos previstos legalmente.
CAP. XX
4.3. Organizacin
CAP. XXI
Los gobiernos regionales se organizan a travs de un diseo bipolar. Cada
CAP. XXII uno de dichos organismos es competente para emitir determinadas normas
CAP. XXIII
jurdicas, as como para generar los actos administrativos que sean necesarios,
de acuerdo con sus facultades. Sin embargo, dichos entes no pueden desem-
CAP. XXIV pear atribuciones que son privativas del Gobierno Nacional. En particular,
CAP. XXV
en el mbito regional no existen competencias jurisdiccionales, siendo que el
Poder Judicial es uno solo en todo el pas; lo cual es una caracterstica de los
CAP. XXVI estados unitarios, como el Per.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
439 Artculo 3 de la Ley N. 28274, Ley de incentivos para la integracin y conformacin de
regiones.

En consecuencia, existe un rgano ejecutivo denominado Presidente Regional, CAP. I

quien es la mxima autoridad de su jurisdiccin, representante legal y titular del
pliego presupuestal del Gobierno Regional441; encargado fundamentalmente de CAP. II
dirigir y supervisar la marcha del Gobierno Regional y de sus rganos ejecutivos, CAP. III
administrativos y tcnicos, adems de otras mltiples funciones administrativas y
CAP. IV
gubernativas. Ahora bien, el Presidente Regional ejecuta sus actos de gobierno
mediante decretos regionales, los mismos que poseen rango secundario respecto CAP. V
de las normas con rango de ley, y en especial, de las ordenanzas.
CAP. VI
Asimismo, existe un organismo deliberativo, denominado Consejo Regional
y que desempea funciones normativas y fiscalizadoras, elegido tambin a CAP. VII
travs de mecanismos de eleccin directa. Est conformado por el Presidente CAP. VIII
Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales elegidos en
cada regin. Aprueba, modifica o deroga las normas que regulen o reglamenten CAP. IX
los asuntos y materias de competencia y funciones del Gobierno Regional; CAP. X

aprueba los planes, el presupuesto, los estados financieros, los programas;
autoriza operaciones de endeudamiento y de transferencia de bienes; entre CAP. XI
otras importantes competencias. CAP. XII
Adicionalmente, debemos hacer mencin al denominado Consejo de Coordi- CAP. XIII

nacin Regional que es un rgano consultivo y de coordinacin con las muni-
cipalidades, integrado por los alcaldes provinciales y por los representantes de CAP. XIV
la sociedad civil, sin ejercer atribuciones de gobierno. Emite opinin sobre el CAP. XV
Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual, el Plan de Desarrollo Regional
Concertado, la visin general y los lineamientos estratgicos de los programas CAP. XVI
componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado; as como las que CAP. XVII
le encargue o solicite el Consejo Regional.
CAP. XVIII
4.4. Transferencia de competencias CAP. XIX
Asimismo, las atribuciones sectoriales de la Administracin Pblica se encuen- CAP. XX

tran distribuidas, de tal manera que las gerencias regionales respectivas se
encargan de la tramitacin de los procedimientos administrativos mientras que CAP. XXI
los ministerios se encargan se definir las polticas sectoriales. As, los actos CAP. XXII
administrativos que correspondan, son suscritos con el Gerente General Re-
gional y/o los Gerentes Regionales. CAP. XXIII
Ello, en aplicacin del principio de subsidiaridad al cual ya nos hemos referido. CAP. XXIV
Pero tambin es preciso tomar en cuenta el llamado criterio de selectividad y pro- CAP. XXV
porcionalidad442, por el cual la transferencia de competencias tomar en cuenta
la capacidad de gestin efectiva, que ser determinada por un procedimiento CAP. XXVI
con criterios tcnicos y objetivos. A este procedimiento se le denomina acre- CAP. XXVII
ditacin y se encuentra regulado tambin por las respectivas normas legales.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
441 Artculo 20 de la Ley N. 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

CAP. I
Los beneficios de esto son mltiples, permitiendo que los gobiernos regionales
funcionen de manera autnoma, actuando ms cerca de los ciudadanos, gene-
CAP. II rando mayor eficiencia443, no solo como entes autnomos sino adems como
CAP. III
quienes aplican las polticas definidas por el Estado444. Para ello es necesario
que se generen los recursos para la tramitacin de los procedimientos, de tal
CAP. IV
forma que se transfieran competencias con el financiamiento que se requiere
CAP. V para ejercerlas.
CAP. VI
Adems, la transferencia de competencias sectoriales asegura que los procedi-
mientos administrativos concluyan sin que los administrados tengan que venir
CAP. VII a la capital, con lo cual los respectivos procesos contenciosos administrativos
CAP. VIII
que se inicien se tramitarn en el distrito judicial correspondiente, dado que la
va administrativa se agota en la administracin pblica regional.
CAP. IX
CAP. X
4.5. Revocatoria y vacancia
CAP. XI
Finalmente, a diferencia de lo que ocurre con las autoridades elegidas en el
mbito del Gobierno Nacional, las autoridades regionales pueden ser revocadas,
CAP. XII a travs del procedimiento establecido legalmente, el mismo que configura un
CAP. XIII
proceso electoral puesto que son los ciudadanos del respectivo departamento
lo que deciden la prdida del cargo. La justificacin de la revocatoria de autori-
CAP. XIV
dades regionales proviene del origen electoral de las mismas y de su cercana
CAP. XV a los ciudadanos. Es por ello que la revocatoria no requiere causal, pero si
cumplir con los requisitos establecidos en la norma para su procedencia.
CAP. XVI
Asimismo, puede ser declarada la vacancia de las autoridades regionales por
CAP. XVII parte del Consejo Regional, decisin que es revisada por el Jurado Nacional
CAP. XVIII
de Elecciones, comportndose en este caso como un tribunal administrativo.
A diferencia de la revocatoria, la vacancia requiere que se verifique una causal
CAP. XIX especfica que impida la continuidad del ejercicio del cargo. Dichas causales
CAP. XX
van desde del muerte, hasta la inasistencia injustificada al Consejo Regional.
CAP. XXI
5. Los gobiernos locales
CAP. XXII
Los gobiernos locales estn conformados por las municipalidades, sean estas
CAP. XXIII provinciales, distritales o delegadas. Las municipalidades configuran entonces
el tercer y cuarto niveles en el diseo descentralizado del Estado peruano, el
CAP. XXIV
mismo que se encuentra consagrado por la Constitucin. Dichos gobiernos
CAP. XXV locales gozan tambin de autonoma poltica, econmica y administrativa, la
CAP. XXVI
misma que se encuentra garantizada por la norma constitucional y su legitimi-
CAP. XXVII
443 Sobre el particular: Polastri, Rossana y Rojas, Fernando, Descentralizacin, en Per:

CAP. XXVIII
La oportunidad de un pas diferente: prospero, equitativo y gobernable, Banco Mundial,
CAP. XIX
Lima, 2006, pp. 760 y ss.
444 Finot, Ivn, Descentralizacin, transferencias territoriales y desarrollo local, en Revista
de la Cepal, N. 86, CEPAL, Santiago de Chile, 2006, p. 31.

dad proviene del mecanismo popular de eleccin de los miembros de dichos CAP. I
gobiernos445.
CAP. II
Ahora bien, es necesario sealar que las municipales son tpicas entidades
administrativas, a las que se aplica en forma directa la Ley materia de anlisis, CAP. III
dado que efectan funcin administrativa446. Al interior de los gobiernos locales CAP. IV
se realizan mltiples procedimientos administrativos, cuya regulacin corres-
ponde a la Ley de Procedimiento Administrativo General y la Ley Orgnica de CAP. V
Municipalidades. CAP. VI
5.1. Competencias constitucionales CAP. VII
El artculo 195 de la Constitucin define, de manera enumerativa, un conjunto CAP. VIII
de atribuciones reconocidas a favor de las municipalidades. En primer lugar, CAP. IX

les corresponde a los gobiernos locales aprobar su organizacin interna y su
presupuesto. Como ya lo hemos sealado esta atribucin es un importante CAP. X
componente de la autonoma municipal, que le otorga no solo potestad orga- CAP. XI

nizativa, sino que adems le otorga autonoma presupuestal, constituyndose
en un pliego. CAP. XII
Asimismo, les corresponde aprobar el plan de Desarrollo Local Concertado con CAP. XIII
la sociedad civil. Es el Consejo de Coordinacin Local Provincial el que procede CAP. XIV
a coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal Provincial
Concertado y su Presupuesto Participativo, el cual luego de aprobado es elevado CAP. XV
al Consejo de Coordinacin Regional para su integracin a todos los planes CAP. XVI
de desarrollo municipal provincial concertados de la regin y la formulacin del
Plan de Desarrollo Regional Concertado. CAP. XVII
A su vez, estos planes se elaboran basndose en los Planes de Desarrollo CAP. XVIII
Municipal Distritales Concertados y sus Presupuestos Participativos. El Consejo

CAP. XIX
de Coordinacin Local Distrital se rene en sesin ordinaria, una vez al ao,
para coordinar, concertar y proponer el referido plan as como el Presupuesto CAP. XX
Participativo Distrital en cada distrito. La aprobacin les corresponde a los CAP. XXI
respectivos concejos municipales.
CAP. XXII
La norma precepta que estos planes deben responder fundamentalmente a
los principios de participacin, transparencia, gestin moderna y rendicin de CAP. XXIII
cuentas, inclusin, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y

CAP. XXIV
neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las polticas locales, especializacin
de las funciones, competitividad e integracin. CAP. XXV
Asimismo, las municipalidades organizan, reglamentan y administran los ser- CAP. XXVI
vicios pblicos locales de su responsabilidad. Los servicios pblicos locales
CAP. XXVII
pueden ser de gestin directa y de gestin indirecta, siempre que sea permitido
CAP. XXVIII
445 Acerca de la relacin entre las municipalidades y la democracia: Klein, Harald, Gobiernos CAP. XIX
locales y democracia, en Boletn, N. 12, Instituto del Ciudadano, Lima, 1995.

CAP. I
por ley y que se asegure el inters de los vecinos, la eficiencia y eficacia del
servicio y el adecuado control municipal447; pudiendo otorgarse en concesin.
CAP. II Entre dichos servicios encontramos el saneamiento ambiental, salubridad y
CAP. III
salud; trnsito, circulacin y transporte pblico; seguridad ciudadana; as como
la promocin del desarrollo econmico local para la generacin de empleo448.
CAP. IV
Corresponde a los gobiernos locales tambin planificar el desarrollo urbano
CAP. V y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el
CAP. VI
acondicionamiento territorial. La regulacin del uso del suelo es medular,
puesto que permite reducir costos de transaccin ante la imposibilidad de que
CAP. VII los administrados se puedan poner de acuerdo sobre los diversos usos. En
CAP. VIII
este orden de ideas, las municipalidades provinciales se encargan de aprobar
el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las
CAP. IX reas urbanas y de expansin urbana, as como las reas de proteccin o de
CAP. X
seguridad por riesgos naturales; las reas agrcolas y las reas de conserva-
cin ambiental.
CAP. XI
Las municipalidades fomentan adems la competitividad, las inversiones y el
CAP. XII financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura local.
CAP. XIII
En este contexto, las municipalidades distritales ejecutan actividades de apoyo
directo e indirecto a la actividad empresarial en su jurisdiccin sobre informacin,
CAP. XIV capacitacin, acceso a mercados, tecnologa, financiamiento y otros campos
CAP. XV
a fin de mejorar la competitividad. Asimismo, los Concejos Municipales se en-
cargan de aprobar la entrega de construcciones de infraestructura y servicios
CAP. XVI pblicos municipales al sector privado a travs de concesiones o cualquier otra
CAP. XVII
forma de participacin de la inversin privada permitida por ley449.
Corresponde entonces a los gobiernos locales, entre otras importantes tareas,
CAP. XVIII
ejercer la gestin estratgica de la competitividad y la productividad conforme
CAP. XIX a los principios de gestin local sealados por ley; supervisar en su mbito el
CAP. XX
cumplimiento de las polticas y estrategias de promocin de la inversin privada;
as como concertar con el sector privado la orientacin de la inversin pblica
CAP. XXI necesaria para la promocin de la inversin privada450.
CAP. XXII Por otro lado, los gobiernos locales desarrollan y regulan actividades y/o servi-
cios en materia de educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente,
CAP. XXIII
sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulacin y
CAP. XXIV trnsito, turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos,
cultura, recreacin y deporte, conforme a ley. Ello, producto del proceso de
CAP. XXV
transferencia de atribuciones sectoriales del Gobierno Nacional a las municipa-
CAP. XXVI lidades, como resultado del proceso de acreditacin. Esta atribucin tambin
CAP. XXVII
implica el ejercicio de actividad limitadora de derechos o actividad de polica,
CAP. XXVIII
CAP. XIX
450 Artculo 5 de la Ley N. 28059, Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada.

considerando que las municipalidades se convierten en una de las fuentes ms CAP. I

importantes de limitacin de varios derechos econmicos, como son la libertad
de empresa o la propiedad privada; pero tambin el empleo de la actividad de CAP. II
fomento. CAP. III
Finalmente, a las municipalidades pueden presentar iniciativas legislativas en CAP. IV

materias y asuntos de su competencia. En este orden de ideas corresponde
a los concejos municipales aprobar los proyectos de ley que en materia de CAP. V
su competencia sean propuestos al Congreso de la Repblica. Adems, las CAP. VI

relaciones que mantienen las municipalidades con el Gobierno Nacional, los
gobiernos regionales y los poderes del Estado tienen por finalidad garantizar CAP. VII
el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa, la coordinacin de las acciones CAP. VIII
de competencia de cada uno, as como el derecho de propuesta o peticin de
normas reglamentarias de alcance nacional451. CAP. IX
CAP. X
5.1.1. Bienes y rentas
CAP. XI
Corresponde a las municipalidades, como parte del ejercicio de su autonoma,
administrar sus bienes y rentas. Entre ellos encontramos452 los bienes muebles CAP. XII
e inmuebles de su propiedad; as como los tributos creados por ley a su favor, CAP. XIII
sealados en la norma aplicable. Estos son el Impuesto Predial, el Impuesto
CAP. XIV
de Alcabala, el Impuesto al Patrimonio Vehicular, el Impuesto a las Apuestas,
el Impuesto a los Juegos, as como el Impuesto a los Espectculos Pblicos CAP. XV
no Deportivos.
CAP. XVI
Asimismo, constituyen bienes y rentas de las municipalidades las contribucio-
nes, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por ordenanzas municipales, CAP. XVII
como veremos ms adelante; as como los derechos econmicos que generen CAP. XVIII
por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.
En consecuencia, son rentas municipales el ntegro de los recursos provenientes CAP. XIX
de la privatizacin de sus empresas. CAP. XX
Tambin corresponde a los gobiernos locales los recursos asignados del Fondo CAP. XXI
de Compensacin Municipal, que tiene carcter redistributivo, conforme a ley. El
Fondo de Compensacin Municipal se distribuye entre todas las municipalidades CAP. XXII
distritales y provinciales del pas con criterios de equidad y compensacin y tiene CAP. XXIII
por finalidad asegurar el funcionamiento de todas las municipalidades453. Dicho
fondo se constituye con el rendimiento del Impuesto de Promocin Municipal, CAP. XXIV
del Impuesto al Rodaje y con el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. CAP. XXV
Por otro lado, corresponde a las municipalidades las transferencias especficas CAP. XXVI
que les asigne la Ley Anual de Presupuesto; as como los recursos asignados
por concepto de canon, a lo cual ya nos hemos referido cuando hemos tratado CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX
453 Artculo 87 del Texto nico Ordenado de la Ley de Tributacin Municipal.

CAP. I
los gobiernos regionales. Finalmente, corresponde a los gobiernos locales los
recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas
CAP. II que requieran el aval del Estado, conforme a ley. Los recursos obtenidos a
CAP. III
travs de operaciones de endeudamiento externo o interno se destinarn nica
y exclusivamente, a financiar proyectos de inversin pblica que debern ser
CAP. IV
aprobados, previamente, dentro del marco del Sistema Nacional de Inversin
CAP. V Pblica y su reglamento454.
CAP. VI 5.1.2. Administracin tributaria

CAP. VII
Como lo hemos sealado lneas arriba, los gobiernos municipales pueden crear,
CAP. VIII modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos muni-
cipales, conforme a ley. Sin embargo, las municipalidades no podrn imponer
CAP. IX
ningn tipo de tasa o contribucin que grave la entrada, salida o trnsito de
CAP. X personas, bienes, mercadera, productos y animales en el territorio nacional o
que limiten el libre acceso al mercado455.
CAP. XI
Por otro lado, las tasas municipales son los tributos creados por los Concejos
CAP. XII
Municipales, cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva
CAP. XIII por la municipalidad de un servicio pblico o administrativo, reservado a las
municipalidades; no siendo tasa el pago que se recibe por un servicio de ndole
CAP. XIV
contractual456. Las tasas no deben exceder el costo de prestacin del servicio.
CAP. XV
5.2. Organizacin
CAP. XVI
Los gobiernos locales se organizan tambin a travs de un esquema bipolar.
CAP. XVII
Cada uno de dichos organismos es tambin competente para emitir determina-
CAP. XVIII das normas jurdicas, as como determinados actos administrativos, de acuerdo
con sus facultades. Ello no implica que las municipalidades puedan oponerse
CAP. XIX
al Gobierno Nacional, puesto que nuestra forma de Estado es unitaria. Las
CAP. XX normas legales establecen una distribucin de competencias que los gobiernos
locales evidentemente deben acatar.
CAP. XXI
Tenemos entonces un rgano ejecutivo denominado Alcalde, encargado de
CAP. XXII
la funcin administrativa y gubernativa en el Gobierno Local. Las atribuciones
CAP. XXIII de un alcalde son de las ms variadas457, puesto que incluyen desde defender
y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los vecinos, ejecutar
CAP. XXIV
los acuerdos del Concejo Municipal, proponer a este la creacin, modificacin,
CAP. XXV supresin o exoneracin de contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias;
hasta celebrar los matrimonios civiles de los vecinos, conforme lo dispuesto por
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
454 Artculo 25 del Decreto Legislativo N. 955, que regula la Descentralizacin Fiscal.
CAP. XIX

el Cdigo Civil. Asimismo, el alcalde dicta decretos y resoluciones de alcalda, CAP. I

con sujecin a las leyes y ordenanzas
CAP. II
Asimismo, los gobiernos locales poseen un rgano deliberativo, denominado
Concejo Municipal y que desempea funciones normativas y fiscalizadoras. El CAP. III
Concejo Municipal, sea provincial o distrital, est conformado por el alcalde y el CAP. IV
nmero de regidores que establece el Jurado Nacional de Elecciones, conforme
a la Ley de Elecciones Municipales. Son facultades de los concejos municipales CAP. V
aprobar las ordenanzas, los planes, los proyectos de ley que presenta el alcal- CAP. VI
de, as como los balances y la memoria del Gobierno Local; crear, modificar,
suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos; CAP. VII
fiscalizar la gestin municipal, entre otras atribuciones. CAP. VIII
La organizacin administrativa municipal se asienta en una estructura gerencial CAP. IX

sustentndose en principios de programacin, direccin, ejecucin, supervisin,
control concurrente y posterior458. Estos principios se aplican en particular en CAP. X
el mbito presupuestal y deben interpretarse y emplearse con la intencin de CAP. XI

asegurar que los servicios municipales se presten de manera eficiente. Es
interesante anotar que se privilegia el control concurrente y posterior, frente CAP. XII
al control previo. CAP. XIII
Asimismo, dicha organizacin se rige por los principios de legalidad, econo-

CAP. XIV
ma, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participacin y seguridad
ciudadana; varios de los cuales ya se encuentran definidos en las normas CAP. XV
administrativas generales. En particular, el principio de seguridad ciudadana

CAP. XVI
implica que los gobiernos locales aseguran la proteccin de la integridad y los
bienes de los ciudadanos, en tanto servicio pblico local. Sobre esto existe CAP. XVII
sin embargo una interesante controversia, puesto que se considera por otro CAP. XVIII
lado que esta debera ser una atribucin del Gobierno Nacional, a travs de
la polica nacional. CAP. XIX
CAP. XX
5.3. Revocacin y vacancia
CAP. XXI
Finalmente, al igual de lo que ocurre con las autoridades elegidas en el mbito
del Gobierno Regional, las autoridades municipales pueden ser revocadas, a CAP. XXII
travs del procedimiento establecido legalmente. La justificacin es la misma CAP. XXIII

que la que hemos sealado en el caso de los gobiernos regionales. Asimis-
mo, puede ser declarada la vacancia de las autoridades locales por parte del CAP. XXIV
Concejo Municipal, por las causales establecidas en la Ley Orgnica y que CAP. XXV
estn basadas en la imposibilidad de seguir ejerciendo el cargo, decisin que
tambin es revisada por el Jurado Nacional de Elecciones. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo VII CAP. I
LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA O LA
CAP. II
ADMINISTRACIN PBLICA COMO SUJETO

CAP. III
DE RELACIONES JURDICAS PROCESALES

CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Principios generales. 1.1. La autotutela administrativa. 1.1.1.
Efectos de la autotutela. 1.2. Las potestades administrativas en general. 1.2.1.
CAP. X
Potestades discrecionales. 1.3. Los deberes de las autoridades en el procedi-
miento administrativo. 2. La competencia administrativa. 2.1. Competencia
CAP. XI
administrativa. Generalidades. 2.1.1. Alcances de la competencia administrativa.
2.1.2. Caracteres de la competencia administrativa. 2.1.3. Competencia descon-
CAP. XII
centrada. 2.2. Ejercicio de la competencia administrativa. 2.2.1. Competencia de
las entidades consagradas en la Constitucin. 2.2.2. Cambio de la competencia
administrativa. 2.3. Delegacin. 2.3.1. Atribuciones indelegables. 2.3.2. Deber CAP. XIII
de vigilancia del delegante. 2.3.3. Extincin de la delegacin de la competencia
administrativa. 2.4. Avocacin de competencia de una autoridad administrativa. CAP. XIV
2.4.1. Caractersticas y requisitos de la avocacin de la competencia administra-
tiva. 2.5. Encargo de gestin. 2.5.1. Formalizacin del encargo de gestin. 2.5.2. CAP. XV
Responsabilidades que asume la entidad que realiza el encargo de gestin.
2.5.3. Encargos de gestin a personas jurdicas no estatales. 2.6. Delegacin de CAP. XVI
firma. 2.6.1. Lmites a la delegacin de firma. 2.7. Suplencia. 2.7.1. Funciones
del suplente de un cargo administrativo. 2.8. Desconcentracin de la titularidad CAP. XVII
de la competencia. 2.8.1. Impugnacin contra actos administrativos emitidos
en el ejercicio de la competencia administrativa desconcentrada. 3. Conflictos CAP. XVIII
de competencia. 3.1. Control de la competencia administrativa. 3.2. Criterios
y oportunidad del control de la competencia administrativa. 3.3. Incompetencia CAP. XIX
administrativa. 3.4. Declinacin de competencia. 3.5. Presentacin de escritos
ante organismo incompetente. 3.6. Conflictos de competencia. 3.6.1. Conflicto CAP. XX
negativo de competencia. 3.6.2. Conflicto positivo de competencia. 3.7. Re-
solucin de los conflictos de competencia. 3.7.1. Plazo para que se emita la CAP. XXI
resolucin de conflicto de competencia. 3.7.2. Continuacin del procedimiento.
3.7.3. Autoridades que se encuentran facultadas para resolver los conflictos de CAP. XXII
competencia. 3.7.4. Autoridades que se encuentran facultadas para resolver
los conflictos de competencia fuera de una misma entidad. 3.7.5. Conflictos de
CAP. XXIII
competencia entre otras entidades. 3.7.6. Impugnacin de la resolucin de un
conflicto de competencia. 4. Abstencin. 4.1. Causales de abstencin de la
CAP. XXIV
autoridad administrativa. 4.2. Promocin y resolucin de la abstencin. 4.2.1.
Formalidad para la promocin de la abstencin. 4.2.2. Trmite de la absten-
CAP. XXV
cin. 4.2.3. Abstencin de la autoridad administrativa por disposicin superior.
4.2.4. Impugnacin de la resolucin que ordena la abstencin de una autoridad
administrativa. 4.2.5. Rol de la autoridad administrativa que fue motivo de abs- CAP. XXVI
tencin. 4.3. Efectos de la falta de abstencin. 4.3.1. Consecuencias que se
originan producto de la falta de abstencin. 5. Las relaciones entre el Poder CAP. XXVII
Judicial y la Administracin Pblica. 5.1. El problema de los actos polticos o
de direccionalidad poltica. 5.2. El control judicial de la Administracin Pblica. CAP. XXVIII
5.2.1. El proceso contencioso administrativo.
CAP. XIX

CAP. I
La autoridad administrativa se define como el agente de las entidades de la
Administracin Pblica que bajo, cualquier rgimen jurdico, ejerce potestades
CAP. II pblicas y conduce el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la
CAP. III
ejecucin, o que de cualquier otro modo participa en la gestin de los procedi-
mientos administrativos o los procedimientos institucionales.
CAP. IV
Como resultado, la autoridad administrativa es quien constituye el sujeto de las
CAP. V relaciones procesales de la Administracin Pblica, en especial el procedimiento
administrativo, constituyndose en parte procesal del mismo. La autoridad ad-
CAP. VI
ministrativa es en buena cuenta la parte operativa de la Administracin Pblica
CAP. VII y la que hace efectivas las funciones de esta.
CAP. VIII
1. PRINCIPIOS GENERALES
CAP. IX
La actuacin administrativa en s misma se encuentra regida por un conjunto
CAP. X de principios y caracteres que no deben de soslayarse y que se encuentran
CAP. XI
enfocados a su funcionamiento y potestades. En primer lugar, la Administra-
cin Pblica, como parte del Estado, goza de personalidad jurdica, la misma
CAP. XII que sin embargo se encuentra limitada en lo concerniente a la asignacin de
CAP. XIII
derechos por parte del ordenamiento.
En segundo lugar, y no obstante lo anteriormente sealado, las entidades
CAP. XIV
administrativas se rigen por el principio de legalidad, al cual nos hemos ya
CAP. XV referido, con lo cual su actuacin se encuentra limitada. Finalmente, la Admi-
nistracin se encuentra en una evidente situacin de preponderancia respeto
CAP. XVI
del administrado, la misma que debe equilibrarse a travs de la asignacin de
CAP. XVII potestades y derechos a favor del mismo.
CAP. XVIII
1.1. La autotutela administrativa
CAP. XIX
Una potestad de importancia capital al nivel de la autoridad administrativa es
CAP. XX la denominada autotutela, que consiste en la capacidad de la Administracin
Pblica de efectuar la proteccin de sus intereses sin necesidad de recurrir al
CAP. XXI
Poder Judicial ni a rgano estatal alguno. La Administracin est capacitada,
CAP. XXII entonces, para tutelar por s misma sus propias situaciones jurdicas459. De he-
cho, la autotutela proviene de la particular misin asignada a la Administracin,
CAP. XXIII
consistente en el manejo de bienes pblicos y servicios a prestar por el Estado.
CAP. XXIV
Por otro lado, la independencia de la Administracin respecto de los tribunales
CAP. XXV se garantiza positivamente haciendo que aquella no tenga necesidad de estos
para asegurar la eficacia de sus resoluciones y mandatos, lo que se alcanza
CAP. XXVI
con el reconocimiento de poderes de ejecucin a los propios rganos de la
CAP. XXVII Administracin460. En este sentido, la jurisprudencia que elabora la Jurisdic-
CAP. XXVIII
CAP. XIX
460 Tirado Barrera, Jos Antonio, La ejecucin forzosa de los actos administrativos en la
Ley N. 27444, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral. Ley N. 27444, ARA, Lima, 2003, pp. 344 y ss.
178 captulo VIi: LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO SUJETO DE RELACIONES PROCESALES

cin administrativa durante el siglo XIX y algunas normas reglamentarias van CAP. I
a reconocer que los actos administrativos ostentan presuncin de validez y el
privilegio de ejecutoriedad, de tal forma que pueden llevarse directamente a CAP. II
ejecucin sobre los particulares por la propia Administracin sin que su efec- CAP. III
tividad se paralice por la interposicin de recursos, salvo las circunstancias
CAP. IV
establecidas en la Ley. Sin embargo, la ley puede determinar que determina-
dos actos administrativos sean ejecutados a travs del Poder Judicial, como CAP. V
lo hemos sealado en su momento.
CAP. VI
Es necesario sealar que la autotutela administrativa surge de la tradicin eu-
ropeo continental del derecho administrativo, la misma que se diferencia clara- CAP. VII
mente de la tradicin anglosajona, en la cual no existe propiamente la facultad CAP. VIII

que venimos describiendo. En el derecho anglosajn incluso la Administracin
debe recurrir al Poder Judicial para la tutela de sus intereses. Los actos de las CAP. IX
agencias no son ejecutorios por s mismos, siendo necesario pedirle al juez CAP. X
que los haga cumplir coercitivamente. Ello genera incluso la posibilidad de que
el afectado u obligado pueda defenderse en el proceso ejecutorio461. CAP. XI
Por otro lado y desde un punto de vista material, la autotutela puede ser con- CAP. XII
servativa o agresiva. La autotutela conservativa protege una situacin jurdica CAP. XIII
establecida previamente a fin de evitar su modificacin por parte de una tercero.
La autotutela agresiva o activa configura ms bien una conducta positiva a fin CAP. XIV
de modificar el estado de cosas existente462. CAP. XV
1.1.1. Efectos de la autotutela CAP. XVI
A su vez, la autotutela administrativa genera que los actos administrativos CAP. XVII
gocen de ejecutividad y ejecutoriedad, caracteres a los cuales nos referiremos CAP. XVIII
ampliamente en el captulo respectivo, as como el hecho de que estos sean
revisados judicialmente con posterioridad a su emisin. Como resultado, los CAP. XIX
actos administrativos generan sus efectos aun cuando fuesen impugnados en CAP. XX
sede administrativa o aun cuando fuesen impugnados judicialmente mediante
el contencioso administrativo. CAP. XXI
Por otro lado, la Administracin posee la potestad de anular sus propios actos CAP. XXII
de manera unilateral, e incluso, de recurrir al poder judicial para obtener dicha CAP. XXIII
anulacin si es que ha transcurrido el plazo establecido por la Ley para la obten-
cin de la nulidad de oficio. En circunstancias especiales, incluso, la autoridad CAP. XXIV
administrativa puede revocar sus propios actos, basado en el inters general463. CAP. XXV
Para algunos, existen efectos de la llamada autotutela reduplicativa, que inclu- CAP. XXVI
yen para algunos efectos tan importantes como la obligacin de agotamiento
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
461 Vlez Garca, Jorge, Los dos sistemas de derecho administrativo, Institucin Universita-
ria Sergio Arboleda, Santa Fe de Bogot, 1996, p. 323.
CAP. XIX

CAP. I
de la va administrativa a travs de la interposicin de recursos administrativos,
la existencia de facultades sancionadoras a favor de la Administracin Pblica,
CAP. II as como la vieja regla del solve et repete, que consiste en la obligacin, impu-
CAP. III
table al administrado, de verificar el pago de manera previa al recurso que se
presente contra la resolucin que lo ordena464.
CAP. IV
CAP. V 1.2. Las potestades administrativas en general

CAP. VI
No obstante el reconocimiento de una particular personalidad jurdica a favor
de la Administracin Pblica y los entes que la conforman, se reconoce que la
CAP. VII
misma carece propiamente de derechos fundamentales, los mismos que son
CAP. VIII susceptibles de imputarse nicamente a particulares, sean personas naturales
o jurdicas. Ello salvo ciertas excepciones, como podra ser el debido proceso
CAP. IX
o el derecho de propiedad, como lo ha sealado el Tribunal Constitucional en
CAP. X importante jurisprudencia. Sin embargo, a la Administracin debe reconocerse
un cmulo de potestades, las mismas que permiten hacer efectiva su misin
CAP. XI
de tutelar el bien comn. Dichas potestades conforman, de manera genrica,
CAP. XII la competencia de las entidades de la Administracin, conforme lo veremos
ms adelante.
CAP. XIII
Como lo hemos sealado anteriormente, entendemos como potestad, en ge-
CAP. XIV
neral, aquella situacin de poder atribuida por el ordenamiento jurdico previo
CAP. XV en particular, por la ley, que habilita a su titular para imponer conductas a
terceros465, con la posibilidad de que el sujeto pasivo deba soportar las conse-
CAP. XVI
cuencias de dicho poder, que podran no ser ventajosas466. Dicho sujeto pasivo
CAP. XVII posee entonces una relacin de sujecin respecto a la entidad en cuestin.
CAP. XVIII
Sin embargo, en determinadas circunstancias, las potestades de la Adminis-
tracin Pblica muestran una conformacin mixta, puesto que se mezclan con
CAP. XIX deberes pblicos o con obligaciones de las entidades, conformando potesta-
CAP. XX
des de ejercicio obligatorio, definidas como aquellas que no son de ejercicio
facultativo para su titular467.
CAP. XXI
A la Administracin Pblica se le reconocen un conjunto de potestades. En
CAP. XXII primer lugar, la autotutela a la cual ya nos hemos referido lneas arriba. Asi-
CAP. XXIII
mismo, la potestad reglamentaria, que implica la capacidad de emitir normas,
la cual tambin hemos analizado al referirnos a los reglamentos como fuentes
CAP. XXIV del derecho administrativo. Tenemos tambin la potestad organizativa, por la
CAP. XXV
cual las entidades definen su estructura, dentro de los parmetros establecidos
por la ley, tratado por nosotros en el captulo dedicado a la estructura de la
CAP. XXVI Administracin Pblica.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Asimismo, casi al terminar el presente libro analizaremos la potestad san- CAP. I

cionadora y la potestad cuasijurisdiccional, de particular importancia en los
procedimientos especiales. Finalmente, algunos autores le reconocen a la CAP. II
Administracin la potestad expropiatoria468, por la cual la misma puede despojar CAP. III
al administrado de la propiedad de un bien. Sin embargo, en el caso peruano la
CAP. IV
potestad expropiatoria no le pertenece a la Administracin Pblica, sino al Par-
lamento, quien decide la misma, en cada caso concreto, a travs de una ley469. CAP. V
1.2.1. Potestades discrecionales CAP. VI
CAP. VII
No obstante la necesidad de reglar las potestades administrativas, en muchos
casos se hace efectiva la inclusin de una estimacin subjetiva, por parte de CAP. VIII
la Administracin, en el proceso de aplicacin de la Ley470. A ello se denomina
CAP. IX
potestades discrecionales. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que dicha
estimacin no es una facultad extralegal, sino que est plenamente determi- CAP. X
nada por la Ley. Adems, la discrecionalidad no es una caracterstica global

CAP. XI
de una potestad, sino ms bien de algunos de sus elementos o condiciones471,
de tal manera que una potestad determinada tiene, en el peor de los casos, CAP. XII
elementos discrecionales y elementos reglados.

CAP. XIII
En tal sentido, son por lo menos cuatro los elementos reglados por la ley en
CAP. XIV
toda potestad discrecional: la existencia misma de la potestad, la extensin de
la misma, la competencia para actuarla y el fin pblico de la citada potestad472. CAP. XV
Finalmente, la discrecionalidad no debe confundirse con la existencia en las
CAP. XVI
normas legales de los llamados conceptos jurdicos indeterminados, los mismos
que requieren ser llenados de contenido por la doctrina y la jurisprudencia. CAP. XVII
Es necesario reiterar que la tendencia en el derecho administrativo mo- CAP. XVIII

derno est enfocada en limitar dicha discrecionalidad dentro de mrgenes
lo suficientemente estrechos como para impedir la emisin de decisiones CAP. XIX
arbitrarias. A ello debe agregarse que la doctrina y la jurisprudencia compa- CAP. XX

rada han establecido la posibilidad de establecer control jurdico incluso de
las decisiones administrativas en las cuales se ha dejado cierto margen de CAP. XXI
accin al rgano administrativo en trminos de elementos discrecionales, lo CAP. XXII
CAP. XXIII
468 Ario Ortiz, Principios de derecho pblico econmico, cit., p. 377. Tambin: Mir Puig-
pelat, El concepto de derecho administrativo desde una perspectiva lingstica y consti-
CAP. XXIV
tucional, cit., p. 72.
469 Constitucin de 1993: CAP. XXV
Artculo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en
armona con el bien comn y dentro de los lmites de ley. A nadie puede privarse de su CAP. XXVI
propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pblica,
declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnizacin justipreciada que incluya CAP. XXVII
compensacin por el eventual perjuicio. Hay accin ante el Poder Judicial para contestar
CAP. XXVIII
el valor de la propiedad que el Estado haya sealado en el procedimiento expropiatorio.
CAP. XIX

CAP. I
cual se hace efectivo a travs de diversos mecanismos, como la interdiccin
de la arbitrariedad473 que tambin se encuentra presente en la legislacin
CAP. II peruana y la aplicacin de los principios generales del Derecho474.
CAP. III
1.3. Los deberes de las autoridades en el procedimiento administra-
CAP. IV
tivo
CAP. V
Tal como lo hemos hecho en el caso de los administrados, debemos distinguir
CAP. VI claramente entre el deber propiamente dicho o deber pblico y la obligacin
en el mbito de la Administracin Pblica. La obligacin posee un contenido
CAP. VII
determinado y concreto, mientras que el deber aparece descrito de modo
CAP. VIII abstracto y genrico. Asimismo, el deber pblico es una conducta impuesta
en inters general o de la colectividad. Finalmente, y a diferencia del deber, la
CAP. IX
obligacin de la autoridad administrativa se contrapone al respectivo derecho
CAP. X subjetivo del administrado475.
CAP. XI Los deberes de las autoridades administrativas se encuentran sealados en la
Ley de Procedimiento Administrativo General de manera genrica, sin que la
CAP. XII
citada norma distinga si es que se habla de deberes pblicos o de obligaciones.
CAP. XIII Dada esa condicin, estos deberes se establecen enumerativamente, en primer
lugar, al tener las obligaciones siempre un correlato respecto a los derechos
CAP. XIV
de los administrados y adems, en vista de que los deberes pblicos surgen
CAP. XV de la utilidad pblica derivada a su vez de las actividades de la Administracin
Pblica. En tal sentido, son deberes de las autoridades respecto del procedi-
CAP. XVI
miento administrativo y de sus partcipes, los siguientes476:
CAP. XVII 1. Actuar dentro del mbito de su competencia y conforme a los fines
CAP. XVIII
para los que les fueron conferidas sus atribuciones477.
Este es un tpico deber pblico, puesto que se encuentra estableci-
CAP. XIX
do de manera genrica, e implica la obligacin de las autoridades
CAP. XX de respetar la competencia que les ha sido asignada. Asimismo, el
ejercicio de la competencia debe realizarse respetando las reglas
CAP. XXI
establecidas en la Ley y el resto del ordenamiento jurdico para la
CAP. XXII misma, las cuales sern materia de anlisis ms adelante.
CAP. XXIII Por otro lado, la actuacin administrativa debe adecuarse a los fines
que generaron el otorgamiento de las atribuciones respectivas, en
CAP. XXIV
trminos de razonabilidad y proporcionalidad, de tal manera que
CAP. XXV dicha actuacin guarde relacin con los fines a perseguir. Como
veremos ms adelante, un deber pblico imputable a la autoridad
CAP. XXVI
administrativa, que no est expresamente consagrado, consiste en
CAP. XXVII
473 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 455 y ss.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
477 Artculo 75, inciso 1 de la Ley N. 27444.

asegurar el mantenimiento del delicado equilibrio existente entre los CAP. I

intereses de los particulares y el inters general, con las dificultades
que ello conlleva. Asimismo, el empleo de las facultades otorgadas CAP. II
por la Ley a favor de una autoridad administrativa para fines distintos CAP. III
a los establecidos por la Ley genera la denominada desviacin de
CAP. IV
poder y la nulidad del acto administrativo que se hubiera emitido.
2. Desempear sus funciones siguiendo los principios del procedimiento CAP. V
administrativo previstos en el Ttulo Preliminar de la Ley478. CAP. VI

Esta previsin establecida de manera genrica y considerada, en
CAP. VII
consecuencia, tambin un deber pblico, deja en claro y refuerza
la naturaleza obligatoria de los principios contenidos en el ttulo CAP. VIII
preliminar de la Ley479. Este hecho permite usar esta norma como
CAP. IX
una clusula implcita, a fin de deducir deberes y obligaciones que
no se encuentren sealados de manera expresa en la legislacin, e CAP. X
incluso, que no tienen un correlato directo con principios sealados
CAP. XI
de manera expresa en la Ley, sino que provienen de otros que se
consideren propios del derecho administrativo, dado que los principios CAP. XII
antes citados, a su vez, no se encuentran enumerados taxativamente
CAP. XIII
en la norma.
3. Oficialidad del procedimiento. CAP. XIV
La autoridad administrativa debe encausar de oficio el procedimiento, CAP. XV

cuando advierta cualquier error u omisin de los administrados, sin
CAP. XVI
perjuicio de la actuacin que les corresponde a ellos480. Este deber
es la concretizacin del principio de impulso de oficio, sealado en el CAP. XVII
Ttulo Preliminar de la Ley y referido en gran parte de la norma materia

CAP. XVIII
de estudio, que permite satisfacer la utilidad pblica subyacente a
todo procedimiento administrativo, sea esta mediata o inmediata481. CAP. XIX
Es por ello que no puede dejarse la tramitacin de un procedimiento

CAP. XX
administrativo a la exclusiva potestad del administrado, aun cuando
el trmite haya sido iniciado por inters personal del mismo482. CAP. XXI
4. Abstencin de exigencias indebidas483. CAP. XXII
Segn esta previsin, la autoridad administrativa debe abstenerse de

CAP. XXIII
exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realizacin
de trmites, el suministro de informacin o la realizacin de pagos CAP. XXIV
CAP. XXV
479 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 218. CAP. XXVI
481 Para algunos casos estamos empleando el trmino utilidad social, el mismo que nos pare- CAP. XXVII
ce mucho ms determinable que el nulo concepto de inters pblico. A su vez, el trmino

CAP. XXVIII
utilidad social pretendemos ligarlo no con la concepcin utilitarista del mismo sino con su
correlato a nivel del bienestar social paretiano, al cual hemos referido reiteradamente.
CAP. XIX

CAP. I
que no se encuentren previstos legalmente. Esta obligacin opera
al amparo de las normas previstas en la Ley sobre simplificacin
CAP. II administrativa, a las cuales nos hemos referido con anterioridad y
CAP. III
tiene como correlato diversos derechos de los administrados rela-
cionados con el debido proceso administrativo y que las actuaciones
CAP. IV
sean llevadas de la forma menos gravosa posible.
CAP. V 5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hbil484
CAP. VI
De acuerdo con la Ley, este deber se configura para facilitar a los
administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales que
CAP. VII
les corresponde y pretende asegurar que las autoridades no afecten
CAP. VIII a los administrados con actuaciones prematuras o extemporneas485.
Esta obligacin se configura sin perjuicio del rgimen de silencio
CAP. IX
administrativo establecido en la Ley, lo cual permite confirmar que
CAP. X la Administracin posee siempre la obligacin de resolver.
A su vez, el deber genrico antes sealado resulta ser la contrapar-
CAP. XI
te del derecho de los administrados al cumplimiento de los plazos
CAP. XII determinados para cada servicio o actuacin, as como el derecho
CAP. XIII
al debido proceso en sede administrativa, en trminos del llamado
plazo razonable para resolver. En tal sentido, este deber funciona
CAP. XIV propiamente como una obligacin de origen legal.
CAP. XV 6. Resolver explcitamente todas las solicitudes presentadas486.
CAP. XVI
La autoridad administrativa, como se ha sealado, posee el deber
de resolver sobre el asunto que ha sido sometido a su conocimiento.
CAP. XVII Como resultado, en primer lugar, el funcionario administrativo no pue-
CAP. XVIII
de dejar de resolver aun cuando exista vaco o deficiencia de la Ley,
debiendo emplear en todo caso los principios generales del derecho
CAP. XIX administrativo. Por otro lado, el silencio administrativo, sea positivo o
CAP. XX
negativo, resulta ser una garanta a favor del administrado y nunca
un mecanismo que exima a la Administracin del cumplimiento de
CAP. XXI
sus responsabilidades, cuyo incumplimiento generara las sanciones
CAP. XXII respectivas. El administrado, entonces, tiene la potestad de esperar
el pronunciamiento expreso de la autoridad administrativa. Asimis-
CAP. XXIII
mo, debemos considerar que este deber es resultado de la puesta
CAP. XXIV en prctica del derecho de peticin administrativa, al margen que el
resulta de sea favorable al administrado o no.
CAP. XXV
Finalmente, el deber que estamos describiendo es aplicable salvo
CAP. XXVI en los procedimientos de aprobacin automtica, en los cuales no
CAP. XXVII
se requiere resolucin explcita por parte del rgano administrativo.
Como correlato, sin embargo, el funcionario administrativo debe
CAP. XXVIII
CAP. XIX

actuar en consideracin de la obtencin del derecho por parte del CAP. I

particular una vez obtenida la aprobacin automtica.
CAP. II
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales487
Este deber opera procurando la simplificacin en los trmites, sin que CAP. III
existan mayores formalidades que las esenciales para garantizar el CAP. IV

respeto a los derechos de los administrados o para propiciar certeza
en las actuaciones que se realizan en el procedimiento. Por otro lado, CAP. V
el deber que estamos comentando se muestra de naturaleza mixta, CAP. VI

pues por un lado se configura como una obligacin, al aplicarse a
CAP. VII
cada procedimiento individualmente considerado; pero adems es
un deber genrico deber pblico impuesto en inters de la co- CAP. VIII
lectividad.
CAP. IX
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda
en fin pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente los CAP. X
derechos de los administrados488 CAP. XI

Este deber merece un comentario aparte. La norma seala que la
CAP. XII
interpretacin de las normas administrativas debe realizarse, de
entre varias opciones posibles, de tal manera que se favorezca de CAP. XIII
mejor manera al fin pblico que les da origen, sin que ello signifique
CAP. XIV
desconocer los derechos de los administrados. Esta previsin pre-
tende asegurar que la Administracin procure el equilibrio entre el CAP. XV
inters general y los derechos de los administrados. Y es que existe
CAP. XVI
un principio de favor libertatis que anima el comportamiento de la
Administracin Pblica, que est incluso por encima de la interpre- CAP. XVII
tacin favorable al inters general abstracto, principio contenido en

CAP. XVIII
el artculo 1 de la Constitucin Poltica del Per. En consecuencia,
en caso de conflicto entre la interpretacin finalista concebida por la CAP. XIX
Ley y la interpretacin pro libertatis deber preferirse la segunda.

CAP. XX
9. Clusula implcita489.
CAP. XXI
La Ley seala que los deberes de las autoridades incluyen aquellos
otros previstos en la Ley o derivados del deber de proteger, conser- CAP. XXII
var y brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la

CAP. XXIII
finalidad de preservar su eficacia. Esta es una clusula abierta, que
permite incluir obligaciones implcitas, relacionadas a su vez con los CAP. XXIV
derechos de los administrados en el procedimiento administrativo

CAP. XXV
que establece la Constitucin y el resto del ordenamiento jurdico;
as como deberes pblicos implcitos, derivados del deber genrico CAP. XXVI
de la Administracin Pblica de tutelar el bien comn. CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I 2. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

CAP. II
La autoridad administrativa acta en una situacin de privilegio respecto del
administrado, haciendo efectiva una situacin de subordinacin respecto a l.
CAP. III En consecuencia, la Administracin posee un conjunto de potestades que de
CAP. IV
las cuales puede hacer respecto del administrado a fin de asegurar el cumpli-
miento de sus finalidades.
CAP. V
Para ello, debe tenerse en cuenta un conjunto de principios de la actuacin
CAP. VI administrativa, a fin de asegurar que dicha actuacin se ajuste a derecho. La
CAP. VII
Ley establece fundamentalmente cules son las atribuciones de las que goza
la entidad respectiva, lo cual se conoce en el mbito administrativo como
CAP. VIII competencia.
CAP. IX
2.1. Competencia administrativa. Generalidades
CAP. X
La competencia administrativa es la aptitud legal expresa que tiene un rgano
CAP. XI para actuar, en razn del lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuanta y/o
CAP. XII
el tiempo. Se entiende por competencia, entonces, el conjunto de atribuciones
de los rganos y entes que componen la Administracin Pblica, las mismas
CAP. XIII
que son precisadas por el ordenamiento jurdico490. La importancia de la com-
CAP. XIV petencia es tal, que sin ella el acto administrativo deviene en nulo.
CAP. XV 2.1.1. Alcances de la competencia administrativa

CAP. XVI
Por una lado, la competencia administrativa es, adems de una legitimacin
CAP. XVII jurdica de su actuacin, un mecanismo de integracin de las titularidades ac-
tivas y pasivas asignadas a la actividad determinada491, sean estas potestades
CAP. XVIII
tpica titularidad activa o sean ms bien deberes pblicos y obligaciones.
CAP. XIX Asimismo, toda entidad es competente para realizar las tareas materiales in-
CAP. XX
ternas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos, as
como para la distribucin de las atribuciones que se encuentran comprendidas
CAP. XXI
dentro de su competencia, distribucin que es realizada entre los diversos
CAP. XXII rganos que componen a aquella492.
CAP. XXIII
2.1.2. Caracteres de la competencia administrativa
CAP. XXIV
La competencia administrativa est sometida a determinados caracteres que
CAP. XXV la distinguen de otras instituciones del derecho administrativo, as como de
ciertos conceptos provenientes del derecho privado, que pueden ser definidos
CAP. XXVI
de la siguiente manera:
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
490 Dromi, Derecho administrativo, cit., p. 522; Gonzlez Prez, Manual de procedimiento
CAP. XIX
administrativo, cit., p. 129.

1. Legalidad CAP. I
La competencia administrativa tiene su fuente en la Constitucin y

CAP. II
en la Ley493, y es reglamentada por las normas administrativas que
son derivadas por ellas. Ello implica, de manera directa, que no po- CAP. III
dra crearse competencias a travs de normas reglamentarias494, a CAP. IV

diferencia de cierto sector de la legislacin y doctrinas comparadas
que seala que mediante reglamento podra ser posible establecer CAP. V
competencias495. Asimismo, la Administracin solo podra ejercer CAP. VI

aquellas facultades que se encuentren sealadas expresamente en
la Ley. CAP. VII
Adems, y como resultado directo de lo que venimos diciendo, la Ad- CAP. VIII
ministracin no puede, unilateralmente, crear entidades aun cuando
CAP. IX
las mismas sean empresas pblicas o entidades subsidiarias ni
asignarles competencias que no estn expresamente sealadas en CAP. X
la Ley, aun cuando se encuentren sometidas a su tutela. Como ya
CAP. XI
se ha sealado, no es posible crear entidades pblicas a travs de
un decreto legislativo, salvo que la ley autoritativa lo establezca de CAP. XII
manera expresa.
CAP. XIII
Finalmente, consideramos que no es posible la asignacin de com-
petencias por instrumento distinto a la ley formalmente considerada, CAP. XIV
es decir, por la ley emitida por el Congreso. En nuestra opinin, el CAP. XV

principio de legalidad a nivel del concepto de competencia estriba en
impedir que la Administracin Pblica establezca su propia competen- CAP. XVI
cia496, situacin que se hara posible de permitirse el establecimiento CAP. XVII

de competencias va decreto legislativo, de urgencia o travs de nor-
mas generales ordenanzas emitidas por los gobiernos locales CAP. XVIII
y regionales. La posibilidad de que la Administracin establezca su CAP. XIX

propia competencia implica permitir comportamientos arbitrarios de
las entidades que las conforman. Es por ello que solo un ente im- CAP. XX
parcial, denominado Parlamento, puede establecer las competencias CAP. XXI

que se asignarn a determinado ente pblico.
CAP. XXII
2. Inalienabilidad
La autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de CAP. XXIII
la competencia, ni tampoco puede abstenerse del ejercicio de las CAP. XXIV

atribuciones conferidas a algn rgano administrativo497. La Ley
CAP. XXV
493 Brewer-Caras, Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrativa vene- CAP. XXVI
494 Artculo 61, numeral 61.1 de la Ley N. 27444. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
496 Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 143; Morn Urbina, Comen-
tarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 196. CAP. XIX
497 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 129; Brewer-Caras,
Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrativa venezolana, cit., p. 57.

CAP. I
seala que es nulo todo acto administrativo o contrato que pretenda
cualquiera de estas situaciones498. Los mecanismos de ejercicio
CAP. II alterno de competencia, a los cuales nos referiremos ms adelante,
CAP. III
no afectan este principio general, puesto que permiten que la entidad
conserve su competencia.
CAP. IV
Solo por Ley, o mediante mandato judicial expreso en un caso con-
CAP. V creto, se le puede exigir a una autoridad no ejercer alguna atribucin
administrativa. Esto refuerza la naturaleza indisponible e inalienable
CAP. VI
de la competencia administrativa499. Es evidente, por otro lado, que
CAP. VII mediante una norma de rango inferior no puede modificarse la
competencia asignada mediante una norma de rango superior. Esta
CAP. VIII
afirmacin, sin embargo, vuelve a colocar en discusin la posibilidad
CAP. IX de que la autoridad administrativa pueda evitar ejercer la competencia
CAP. X
signada indebidamente.
3. Responsabilidad
CAP. XI
La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o la falta
CAP. XII de su ejercicio, cuando ello corresponda, constituye falta disciplinaria
CAP. XIII
imputable a la autoridad respectiva500, configurndose el ejercicio de
la competencia como un deber pblico. Ello implica tambin respon-
CAP. XIV sabilidad imputable a la Administracin como tal, si es que origina
CAP. XV
un dao a los particulares, as como a la autoridad administrativa
propiamente dicha, ya que esta ltima no depende del rgimen laboral
CAP. XVI al que est sometido el funcionario pblico respectivo501.
CAP. XVII 4. Esencialidad
CAP. XVIII
La competencia es elemento esencial del acto administrativo, y en
consecuencia, constituye un requisito de validez del mismo502. Evi-
CAP. XIX dentemente, la ausencia de competencia, sea respecto al lugar (o
CAP. XX
territorio), la materia, el grado, la cuanta o el tiempo, acarreara la
nulidad del acto administrativo503, teniendo en cuenta que en nuestra
CAP. XXI
legislacin no existe el concepto de anulabilidad del acto adminis-
CAP. XXII trativo, extrado indebidamente de la teora general del acto jurdico,
propia del derecho civil.
CAP. XXIII
Asimismo, la incompetencia, por constituir un vicio trascendente, no
CAP. XXIV es susceptible de ser subsanada a travs de un acto en enmienda
en aplicacin del principio de conservacin del acto administrativo, al
CAP. XXV
cual nos vamos a referir ms adelante al tratar la nulidad del mismo.
CAP. XXVI
CAP. XXVII 498 Artculo 63, numeral 63.1 de la Ley N. 27444.

499 Artculo 63 numeral 63.2 de la Ley N. 27444.
CAP. XXVIII
500 Artculo 63 numeral 63.3 de la Ley N. 27444.
CAP. XIX
502 Artculo 3, numeral 1 de la Ley N. 27444.

5. Fin pblico CAP. I
La competencia administrativa est enfocada a una finalidad de

CAP. II
inters comn o, en todo caso, de utilidad pblica. La autoridad admi-
nistrativa ejerce su competencia en funcin del fin pblico que le da CAP. III
origen a la misma. Situacin contraria genera la llamada desviacin CAP. IV

de poder, que ocurre cuando el acto administrativo se ha dictado con
un fin distinto al previsto por el legislador504. CAP. V
Para que ocurra la denominada desviacin de poder tan mentada CAP. VI

por la doctrina europea debe haber una autoridad administrativa
CAP. VII
con competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del
conferido por la ley505. Este concepto constituye un requisito de vali- CAP. VIII
dez del acto administrativo, razn por la cual la desviacin de poder
CAP. IX
origina la nulidad del mismo.
6. Jerarqua CAP. X
La competencia administrativa opera en trminos de jerarqua entre CAP. XI

los rganos administrativos que componen la Administracin Pblica.
CAP. XII
La competencia asignada a un ente administrativo le corresponde
en un nivel determinado dentro del organigrama del mismo, en tr- CAP. XIII
minos de materia, grado y territorio. Sin embargo, y como veremos
CAP. XIV
a continuacin, se presume la desconcentracin de la competencia
en los rganos de inferior jerarqua al interior de una entidad. CAP. XV
A su vez, se encuentra proscrita, en principio, la posibilidad de inter- CAP. XVI

vencin de una autoridad administrativa en la competencia de otra,
aun cuando aquella sea superior jerrquico de la primera, salvo que CAP. XVII
se haya autorizado legalmente la avocacin. CAP. XVIII
2.1.3. Competencia desconcentrada CAP. XIX
La presuncin de competencia desconcentrada se presenta cuando una norma CAP. XX
entindase norma con rango de Ley atribuye a una determinada entidad CAP. XXI
alguna competencia o facultad sin especificar qu rgano a su interior debe
ejercerla. Tradicionalmente, en el derecho administrativo se consideraba que CAP. XXII
al asignar legalmente atribuciones a un organismo, estas correspondan a su CAP. XXIII

titular, el cual poda delegar dichas atribuciones a rganos jerrquicamente
inferiores, si es que lo consideraba conveniente. CAP. XXIV
Sobre el particular, la Ley seala ms bien el principio inverso, que es el que CAP. XXV
se aplica en la organizacin de la Administracin Pblica moderna. Es decir, CAP. XXVI

deber entenderse que dicha competencia o facultad, cuando se otorga a una
entidad determinada, debe corresponderle al rgano de inferior jerarqua de CAP. XXVII
CAP. XXVIII
504 Brewer-Caras, Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrativa vene- CAP. XIX

CAP. I
funcin ms similar vinculada a ella en razn de la materia y de territorio, y, en
caso de existir varios rganos posibles, al superior jerrquico comn506. Esta
CAP. II disposicin es una novedad en el ordenamiento jurdico peruano, no obstante
CAP. III que podemos encontrar algn antecedente de la misma en el Reglamento de
la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada507.
CAP. IV
Es preciso sealar que la desconcentracin que venimos sealando opera
CAP. V
de manera automtica, sin necesidad de norma o acto administrativo alguno
CAP. VI que la establezca508. Si a ello le agregamos el hecho de que la competencia
est sealada en la Ley, podremos concluir que las atribuciones de los rga-
CAP. VII
nos inferiores se encuentran plenamente determinadas. Ello adems permite
CAP. VIII acelerar los procedimientos administrativos, propendiendo a una tramitacin
ms eficiente de los expedientes administrativos. Finalmente, la competencia
CAP. IX
desconcentrada funciona como una regla para determinar la competencia en
CAP. X sentido vertical o competencia jerrquica, es decir, por razn de grado509.
CAP. XI 1. Competencia de los rganos especficos
CAP. XII Particularmente compete a estos rganos desconcentrados resolver
los asuntos que consistan en la simple confrontacin de hechos
CAP. XIII
con normas expresas o asuntos tales como: certificaciones, inscrip-
CAP. XIV ciones, remisiones al archivo, notificaciones, expedicin de copias
certificadas de documentos, comunicaciones o la devolucin de
CAP. XV
documentos510. Ello implica que estos asuntos no son, de manera
CAP. XVI alguna, competencia o atribucin del titular de la entidad, al cual se
CAP. XVII
le reserva ms bien facultades de direccin, gestin y control.
2. Competencia de cada entidad 511
CAP. XVIII
Ahora bien, es necesario sealar que cada entidad es competente
CAP. XIX
para realizar las tareas materiales internas que fuesen necesarias
CAP. XX para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos, lo cual no
resulta ser en absoluto incongruente con los principios de desconcen-
CAP. XXI
tracin que venimos describiendo, puesto que debe entenderse que
CAP. XXII dichas tareas materiales se encuentran incluidas en las competencias
legalmente asignadas. La norma en cuestin resulta ser una copia
CAP. XXIII
de la que hemos comentado lneas arriba.
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI 506 Artculo 62, numeral 62.1 de la Ley N. 27444.

507 Sin embargo, podemos encontrar un antecedente importante en el artculo 12.3 de la Ley
CAP. XXVII de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo
comn espaola.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

2.2. Ejercicio de la competencia administrativa CAP. I
El ejercicio de la competencia es una obligacin directa ms propiamente un CAP. II

deber pblico del rgano administrativo que la tenga atribuida como propia,
CAP. III
salvo el cambio de competencia por motivos de delegacin o avocacin, segn
lo previsto en la Ley512, cambio de competencia que no implica prdida de la CAP. IV
misma por parte de quien delega o quien resulta afectado por la avocacin. Ello
CAP. V
significa que el ejercicio de la competencia no es una potestad discrecional de
la autoridad administrativa, sino una carga directa respecto de los funcionarios CAP. VI
pblicos513, la misma que debe ser ejercida de conformidad con el ordenamiento.
CAP. VII
Por otro lado, se establece claramente que el encargo de gestin, la delegacin
de firma y la suplencia conceptos a los que haremos referencia ms adelan- CAP. VIII
te no son supuestos de alteracin de la titularidad de la competencia, sino CAP. IX

ms bien constituyen mecanismos de ejercicio alterno de la misma514.
CAP. X
2.2.1. Competencia de las entidades consagradas en la Constitucin CAP. XI
La competencia de las entidades consagradas en la Constitucin no puede CAP. XII

ser cambiada, alterada o modificada, bajo ninguna forma jurdica, en mrito
CAP. XIII
del principio de supremaca constitucional. Evidentemente, cualquier disposi-
cin en tal sentido resultara inconstitucional y por ende, invlida515. Si bien es CAP. XIV
cierto esta disposicin se nos muestra evidente, debemos tomar en cuenta el
CAP. XV
hecho de que en muchas oportunidades se ha modificado indebidamente la
competencia de organismos constitucionalmente consagrados, razn por lo CAP. XVI
cual resulta plausible su indicacin en la Ley. Se configura entonces como un
CAP. XVII
mecanismo de proteccin respecto de los organismos constitucionales aut-
nomos frente al poder poltico. CAP. XVIII
Sobre el particular, algunos autores suponen que esta previsin podra facul- CAP. XIX
tar a una entidad cuyas facultades estn consagradas constitucionalmente a
negarse a ejercer aquellas consagradas en una norma inconstitucional. Sin CAP. XX
embargo, ello supondra asignarle a la Administracin Pblica la facultad de CAP. XXI

ejercer control difuso, prerrogativa que evidentemente no posee.
CAP. XXII
2.2.2. Cambio de la competencia administrativa CAP. XXIII
El cambio de competencia, sea esta interna o externa, solo procede por moti- CAP. XXIV
vos organizacionales, dentro del margen de organizacin interna que posee la
CAP. XXV
entidad en cuestin, y que le proporciona la Ley. Ahora bien este resulta ser un
fenmeno poco eficiente, puesto que genera el entorpecimiento de los proce- CAP. XXVI
dimientos administrativos tramitados al interior de la entidad. Es necesario, en
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
consecuencia, establecer mecanismos para evitar la interrupcin de la actividad
procesal en cuestin. En efecto , si durante la tramitacin de un procedimiento
CAP. II administrativo, la competencia para conocerlo es transferida a otro rgano o
CAP. III
entidad administrativa por motivos organizacionales, ser este ltimo rgano
o entidad el que continuar el procedimiento, sin retrotraer etapas cuando
CAP. IV
existan, teniendo en cuenta el principio de unidad de vista y sin suspender los
CAP. V plazos establecidos516.
CAP. VI
2.3. Delegacin
CAP. VII
La delegacin es el mecanismo de transferencia de competencia por exce-
CAP. VIII lencia, mediante el cual un rgano u organismo administrativo determinado
traslada parte de su competencia a otro ente u rgano de naturaleza pblica.
CAP. IX
La delegacin implica traslacin del ejercicio de la competencia, reteniendo
CAP. X el delegante la titularidad de la misma517; a diferencia de la descentralizacin,
que implica la prdida de la competencia de aquel ente respecto del cual se
CAP. XI
ha extrado dicha competencia, para ser atribuida de manera permanente al
CAP. XII ente descentralizado.
CAP. XIII
La regulacin expresa de la delegacin era una novedad en el ordenamiento
peruano. Si bien el artculo 86 del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas
CAP. XIV
Generales de Procedimientos Administrativos haca referencia a las resolucio-
CAP. XV nes expedidas por delegacin, no regulaba como deba establecerse esta, ni
las limitaciones existentes para su ejercicio. Evidentemente, deba entenderse
CAP. XVI
que dichas facultades de delegacin deben estar expresamente conferidas por
CAP. XVII la ley para cada caso concreto.
CAP. XVIII
En este orden de ideas, y de acuerdo con la legislacin peruana, las entidades
pblicas pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus rganos
CAP. XIX a otras entidades, siempre y cuando existan circunstancias de ndole tcnica,
CAP. XX
econmica, social o territorial que as lo ameriten518. Ahora bien, solo cabe
delegacin propiamente dicha entre entidades distintas de la Administracin
CAP. XXI
Pblica. Cuando se transfiere competencia al interior de una entidad adminis-
CAP. XXII trativa se habla ms bien de desconcentracin519 y no de delegacin520.
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV 517 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 421.
CAP. XXVI 519 Brewer-Caras, Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrativa vene-
zolana, cit., pp. 59-60.
CAP. XXVII
520 Algn sector de la doctrina no resulta tener esta misma posicin. Sobre el particular: Mo-
rn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 207.
CAP. XXVIII
En el caso espaol: Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p.
CAP. XIX
131; Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. II, p. 53. En el caso espaol ello
ocurre porque ellos distinguen claramente entre delegacin intersubjetiva y delegacin
interorgnica.

Por otro lado, de la norma en cuestin no se deduce que sea posible la dele- CAP. I
gacin a favor de personas jurdicas que no sean pblicas. Sin embargo, la
propia Ley, en el artculo I del Ttulo Preliminar, permite deducir que es posi- CAP. II
ble ejercer funcin administrativa a travs de la delegacin efectuada por el CAP. III
Estado, conforme a lo establecido por leyes especiales. De hecho, y como lo
CAP. IV
hemos sealado en su momento, existen convenios celebrados entre el Estado
y determinadas instituciones a travs de las cuales se delegan determinadas CAP. V
facultades administrativas. Una vez efectuada la delegacin, y en mrito del
CAP. VI
ejercicio de la funcin administrativa, las entidades no estatales a las que se
les ha delegado dichas funciones son consideradas entidades pblicas para CAP. VII
determinados efectos administrativos.
CAP. VIII
Como resultado, los actos administrativos emitidos por delegacin indican
expresamente esta circunstancia y son considerados emitidos por la entidad CAP. IX
delegante y no por la entidad delegada521, previsin que resulta de especial CAP. X

importancia a efectos de la impugnacin, sea administrativa o judicial. Por otro
lado, y mientras dure la delegacin, el delegante no podr ejercer la competencia CAP. XI
que hubiese delegado, salvo los supuestos en que la Ley permita la avocacin, CAP. XII
a la que haremos referencia posteriormente522.
CAP. XIII
Asimismo, dicha decisin del cambio de competencia deber ser notificada a
los administrados comprendidos en el procedimiento en curso con anterioridad CAP. XIV
a la resolucin que se dicte. Ello dado que el cambio de competencia puede CAP. XV
afectar en forma peyorativa al administrado y el mismo debe estar debidamente
preparado para ello. Si es que el cambio de competencia afecta negativamente CAP. XVI
los intereses del administrado, este ltimo se encontrara facultado para la CAP. XVII
interposicin de los recursos respectivos.
CAP. XVIII
Finalmente, los cambios de competencia por delegacin son temporales, puesto
que operan por un plazo o pueden estar sometidos a una condicin determina- CAP. XIX
da; deben de ser motivados, basndose en los supuestos establecidos por la CAP. XX
Ley; y su contenido debe estar referido a una serie de actos o procedimientos
sealados en el acto que lo origina523. Esto ltimo implica, para el caso de la CAP. XXI
delegacin, que la misma debe ser objetiva y no estar referida a situaciones CAP. XXII
particulares o a casos especficos524.
CAP. XXIII
2.3.1. Atribuciones indelegables CAP. XXIV
De conformidad con la Ley, existen ciertas facultades indelegables, que son CAP. XXV
las siguientes525:
CAP. XXVI

CAP. XXVIII
524 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. CAP. XIX
210.

CAP. I
1. Las atribuciones esenciales del rgano, las cuales justifican su exis-
tencia. Entre ellas podemos encontrar, por ejemplo, las potestades
CAP. II sancionadoras o de resolucin de conflictos entre particulares a
CAP. III
travs del procedimiento trilateral conferidas expresamente a la
entidad por la legislacin.
CAP. IV
2. Las atribuciones para emitir normas generales, como los reglamen-
CAP. V tos u otras normas correspondientes a su jerarqua526. Es necesario
recordar que los reglamentos o las normas administrativas no son
CAP. VI
actos administrativos y en consecuencia no forman parte de la acti-
CAP. VII vidad procesal de la entidad pero s pueden regular la misma.
CAP. VIII 3. Las atribuciones para resolver recursos administrativos en los rganos
que hayan dictado los actos objeto de recurso527. Caso contrario se
CAP. IX
generara, en la prctica, que el mismo rgano que lo emiti resuelva
CAP. X un recurso jerrquico, lo cual desnaturalizara el mismo.
4. Las atribuciones que a su vez fueron recibidas en delegacin, a fin
CAP. XI
de evitar una indebida cadena de delegaciones, con el consiguiente
CAP. XII riesgo de inseguridad jurdica.
CAP. XIII La existencia de atribuciones indelegables es una obvia limitacin a la discre-
cionalidad en el empleo de facultades de delegacin que puedan ejercer las
CAP. XIV
entidades, no obstante que estn expresamente autorizadas para ello.
CAP. XV
2.3.2. Deber de vigilancia del delegante

CAP. XVI
El delegante tendr siempre la obligacin de vigilar la gestin del delegado, y

CAP. XVII
podr ser responsable con este por la llamada culpa en la vigilancia. La pre-
CAP. XVIII visin deber entenderse, a nuestro parecer, en trminos de responsabilidad
CAP. XIX
solidaria, a efectos de la responsabilidad administrativa corporativa y tambin
respecto de la responsabilidad que pueda imputarse a los funcionarios respon-
CAP. XX sables528. Es decir, deber ser posible que los particulares puedan optar entre
CAP. XXI
hacer efectiva la responsabilidad de la entidad que ejerca la delegacin, hacer
efectiva la responsabilidad de la entidad delegante, o de ambas a la vez; a fin
CAP. XXII de cautelar debidamente su derecho. Ello, sin perjuicio de la facultad de la au-
CAP. XXIII
toridad administrativa de repetir contra quien resulte directamente responsable
del dao originado.
CAP. XXIV
CAP. XXV
2.3.3. Extincin de la delegacin de la competencia administrativa
CAP. XXVI La delegacin de la competencia administrativa no es permanente. En mrito

de ello, es susceptible de extinguirse, lo cual genera que la entidad delegante
CAP. XXVII
recupere el ejercicio directo de la competencia que le haba sido asignada por
CAP. XXVIII
CAP. XIX

el ordenamiento jurdico. Ahora bien, existen ciertas situaciones que generan CAP. I
la extincin de la delegacin529, que son las siguientes:
CAP. II
1. Por revocacin o avocacin530. Es decir, la entidad delegante puede,
en circunstancias determinadas, revocar el acto administrativo por CAP. III
el cual otorg la delegacin; o sino, avocarse al conocimiento de las CAP. IV

atribuciones que fueron delegadas, cuando lo permite la Ley531. Ello
ocurre porque la entidad delegante no ha perdido de manera alguna CAP. V
la porcin de competencia que ha transferido a la autoridad delegada. CAP. VI

2. Por el cumplimiento del plazo o la condicin previstos en el acto de
CAP. VII
delegacin532. Si bien es cierto, la Ley no expresa que deba sealarse
el plazo de delegacin, debe entenderse que el mismo constituye un CAP. VIII
requisito de validez de la misma. Ello es congruente a la vez con la
CAP. IX
naturaleza temporal de la delegacin, a la cual hemos hecho refe-
rencia. Sin embargo, el acto de delegacin puede expresar tambin CAP. X
una condicin resolutiva, cumplida la cual se extingue la delegacin.
CAP. XI
Esto puede darse, por ejemplo, cuando se otorga la delegacin para
un conjunto de funciones cuya necesidad se agota en un momento CAP. XII
determinado.
CAP. XIII
2.4. Avocacin de competencia de una autoridad administrativa CAP. XIV
La avocacin consiste en la adquisicin de competencia de un rgano por CAP. XV

parte de otro por decisin unilateral de este ltimo. En principio, no es posible
CAP. XVI
que dicha situacin se d respecto de rganos que corresponden a entidades
distintas de la Administracin Pblica. Sin embargo, la Ley de Procedimiento CAP. XVII
Administrativo general precepta que la legislacin puede establecer casos

CAP. XVIII
excepcionales de avocacin de conocimiento, por parte de los superiores, en
razn de la materia, o de la particular estructura de cada entidad533. Ello impli- CAP. XIX
ca que la avocacin del superior jerrquico respecto a su subordinado no es

CAP. XX
una potestad intrnseca, sino que debe ser establecida por la ley de manera
expresa534. CAP. XXI
Este primer supuesto ocurre en el caso de que la competencia del rgano in- CAP. XXII
ferior sea originaria, es decir, no sea resultado de delegacin alguna. En este
CAP. XXIII
caso se da un supuesto de adquisicin de competencia por parte del rgano
superior. Esta es la razn por la cual los supuestos son excepcionales, puesto CAP. XXIV
que las competencias se asignan tambin por razn de grado, de tal manera
CAP. XXV
529 Artculo 67, numeral 67.5 de la Ley N. 27444. CAP. XXVI

531 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 208. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
534 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., CAP. XIX
p. 209. Para el caso venezolano: Brewer-Caras, Principios del rgimen jurdico de la
organizacin administrativa venezolana, cit., p. 61.

CAP. I
que, en principio, una autoridad no puede invadir competencias de otra aun
cuando esta ltima sea inferior jerrquicamente respecto de aquella. Por otro
CAP. II lado, debe entenderse que la avocacin no puede ser genrica, sino que se
CAP. III
da respecto a casos particulares, considerados excepcionales535. Es por ello
precisamente que se exige autorizacin legislativa para ejercer la avocacin
CAP. IV a fin de evitar tratos discriminatorios o aquellos en los cuales se genere una
CAP. V
indebida intervencin poltica536.
Ahora bien, cuando existe delegacin expresa, la autoridad delegante podr avo-
CAP. VI
carse al conocimiento y decisin de cualquier asunto concreto que corresponda
CAP. VII decidir a otra en virtud de la delegacin537; dndose en este caso ms bien un
supuesto de readquisicin de competencia administrativa como resultado de la
CAP. VIII
decisin de la entidad delegante. Ello debera implicar, sin embargo, el cumpli-
CAP. IX miento de determinados requisitos establecidos por ley, puesto que en principio
no cabe que el delegante asuma la competencia que ha delegado538, salvo que
CAP. X
se autorice la avocacin. Si la avocacin en caso de delegacin pudiera darse
CAP. XI siempre, la previsin antes indicada carecera por completo de sentido.
CAP. XII
2.4.1. Caractersticas y requisitos de la avocacin de la competencia admi-
CAP. XIII nistrativa
CAP. XIV Al igual que en el caso de la delegacin, la Ley seala que el cambio de
competencia por avocacin es temporal salvo evidentemente el caso de la
CAP. XV
readquisicin de competencia por parte de la entidad delegante; debe de
CAP. XVI ser motivado basndose en los supuestos establecidos por la Ley; y su con-
tenido debe estar referido a una serie de actos o procedimientos que a su vez
CAP. XVII
sean sealados en el acto que origina la citada avocacin539. En el caso de la
CAP. XVIII avocacin, esto ltimo implica que la misma tambin debe ser objetiva y no
estar referida a situaciones particulares de los administrados, de tal manera
CAP. XIX
que se generen situaciones discriminatorias. A diferencia de la delegacin, la
CAP. XX avocacin puede referirse a casos especficos, establecindose de manera
CAP. XXI
expresa las razones de la adquisicin de competencia.
Asimismo, dicha decisin deber ser notificada a los administrados comprendi-
CAP. XXII
dos en el procedimiento en curso con anterioridad a la resolucin que se dicte.
CAP. XXIII El cambio de competencia puede afectar en forma peyorativa al administrado y
el mismo debe estar debidamente preparado para ello. Si es que el cambio de
CAP. XXIV
competencia afecta negativamente los intereses del administrado, este ltimo
CAP. XXV se encontrara facultado para la interposicin de los recursos respectivos540, en
CAP. XXVI
CAP. XXVII 536 Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. II, p. 58.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
540 Ello ocurre a diferencia de la legislacin de otros pases, como por ejemplo la espaola.
Sobre el particular: Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 133.

ejercicio de su derecho de contradiccin. En caso contrario, la avocacin reali- CAP. I

zada de manera indebida podra emplearse como parte del sustento del recurso
que se interponga contra la resolucin final que se emita en el procedimiento541. CAP. II
CAP. III
2.5. Encargo de gestin
CAP. IV
En muchos casos se requiere que un rgano administrativo traslade ciertas
facultades operativas a otros rganos a fin de realizar de manera ms efi- CAP. V
ciente su labor. Para ello se emplea el encargo de gestin, que consiste en la CAP. VI
posibilidad que la realizacin de actividades con carcter material, tcnico o
CAP. VII
de servicios de competencia de un rgano sea encargado a otros rganos o
entidades. Como hemos sealado, dicho traslado se da por razones de eficacia, CAP. VIII
o cuando la entidad u rgano encargada posea los medios idneos para
CAP. IX
su desempeo por s misma542, medios idneos que no posee el rgano que
efecta el encargo. CAP. X
El encargo de gestin, al igual que la delegacin, se da entre entidades distintas CAP. XI

de la Administracin Pblica, puesto que cuando se transfieren competencias
o facultades operativas al interior de una entidad se habla propiamente de des- CAP. XII
concentracin, como veremos ms adelante543. Como resultado, el encargo de CAP. XIII

gestin es un importante mecanismo de colaboracin administrativa.
CAP. XIV
Esta institucin se regula de manera genrica por primera vez en nuestra
legislacin, puesto que no la encontrbamos en ninguna de las normas de CAP. XV
procedimiento precedentes, no obstante que ha sido comn observar conve- CAP. XVI
nios en los cuales se ha encargado determinadas actividades a determinados
rganos o entes de la Administracin por parte de otros. Dichos convenios eran CAP. XVII
regulados por normas especficas, diseminadas por el ordenamiento jurdico CAP. XVIII
administrativo, siendo necesario que se genere un tratamiento unificado de la
institucin, como ocurre en la doctrina y el derecho comparado. CAP. XIX
Ahora bien, encontramos importantes diferencias entre el encargo de gestin CAP. XX
y la delegacin. En primer lugar, el encargo de gestin no implica transferen- CAP. XXI

cia de competencia, la misma que es conservada por el rgano delegante544.
Asimismo, el encargo de gestin se confiere para la realizacin de actividades CAP. XXII
operativas o materiales, a diferencia de la delegacin, que implica adems la CAP. XXIII

transferencia de facultades decisorias545; lo cual genera la imposibilidad de que
CAP. XXIV
541 Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 352. CAP. XXV
543 Y es que resulta un despropsito extender el encargo de gestin a rganos de una misma CAP. XXVI
entidad, puesto que el deber de colaboracin entre rganos basta para hacer efectiva la
realizacin de actividades operativas. Sobre el particular: Parada Vsquez, Derecho CAP. XXVII
administrativo, cit., T. I, p. 57. A mayor abundamiento, resulta imposible la celebracin

CAP. XXVIII
de convenios en la definicin tcnica del trmino al interior de un organismo pblico,
conformado por rganos, que por definicin carecen de autonoma.
CAP. XIX

CAP. I
el rgano encargado emita actos administrativos. Finalmente, la delegacin
se hace efectiva mediante un acto administrativo, mientras que el encargo de
CAP. II gestin, por ser un mecanismo de colaboracin administrativa, se formaliza
CAP. III
mediante convenio, como veremos seguidamente.
CAP. IV 2.5.1. Formalizacin del encargo de gestin

CAP. V
El encargo de gestin es formalizado mediante convenio, en el cual deber
CAP. VI sealarse en forma expresa la mencin de la actividad o actividades a las que
se afecte, el plazo de vigencia del encargo, la naturaleza y su alcance546. Ello
CAP. VII
implica que el encargo de gestin, en primer lugar, debe estar definido ma-
CAP. VIII terialmente. Asimismo, el encargo de gestin es por definicin temporal y no
puede exceder el plazo sealado en la resolucin que lo establece. Finalmente,
CAP. IX
el convenio debe definir el tipo de encargo que se est realizando, y cul es el
CAP. X alcance de dicho encargo en trminos de atribuciones y facultades.
CAP. XI
El convenio es una figura particular dentro del derecho administrativo moderno.
La figura aparece solamente tres veces en la Ley del Procedimiento Adminis-
CAP. XII
trativo General, en dos de los casos referidos a mecanismos de cooperacin
CAP. XIII y en uno de ellos a la posibilidad de que se celebren entre particulares en el
mbito de los procedimientos trilaterales. Ello demuestra un tratamiento poco
CAP. XIV
orgnico de la institucin, puesto que el ordenamiento jurdico peruano no define
CAP. XV de una manera adecuada qu debe entenderse por convenio. De acuerdo con
la generalidad de la doctrina, debe entenderse por convenio todo acuerdo en
CAP. XVI
el cual participa la Administracin Pblica. En primera instancia, el convenio
CAP. XVII tiene una relacin de gnero a especie con el contrato pblico, puesto que
este ltimo tiene naturaleza patrimonial. Sin embargo, cuando se habla de
CAP. XVIII
convenio, debe entenderse que es el acuerdo de la Administracin que a su vez
CAP. XIX no configura contrato, y adems, en principio, celebrado entre distintos entes
de la misma547. En tal sentido, el acuerdo que genera el encargo de gestin
CAP. XX
carecera, en principio, de contenido patrimonial.
CAP. XXI
2.5.2. Responsabilidades que asume la entidad que realiza el encargo de
CAP. XXII
gestin
CAP. XXIII
En el encargo de gestin no nos encontramos ante un supuesto de transferencia
CAP. XXIV o traslacin de competencia, sino ante un caso de ejercicio alterno de la mis-
CAP. XXV
ma. En consecuencia, el rgano que encarga la gestin mantiene de manera
integral la titularidad de la competencia situacin que distingue claramente
CAP. XXVI el encargo de gestin de la delegacin y mantiene la responsabilidad por
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
547 En este caso, se convertir en un acuerdo no contractual, puesto que no existen finalida-
CAP. XIX
des distintas entre las partes, situacin que s se da respecto del contratista en el marco
de los contratos administrativos. Sobre el particular: Dromi, Derecho administrativo, cit.,
pp. 346-347.

ella, debiendo supervisar de manera directa la actividad que se va a realizar548. CAP. I

Nos encontramos nuevamente ante supuestos de responsabilidad objetiva de
la Administracin Pblica, la misma que debe considerarse compartida con el CAP. II
rgano que se encarga de manera directa de la gestin. La ley, sin embargo, CAP. III
no hace referencia alguna a la existencia de solidaridad respecto a quien ejerce
CAP. IV
el encargo y la entidad que encarga las funciones en cuestin.
CAP. V
2.5.3. Encargos de gestin a personas jurdicas no estatales
CAP. VI
La necesidad de establecer mecanismos de colaboracin entre la Administracin
CAP. VII
Pblica y la actividad privada permite establecer la posibilidad de que puedan
hacerse efectivos encargos de gestin a personas jurdicas no estatales. Di- CAP. VIII
cho mecanismo requiere sin embargo algunos requisitos549. En primer lugar,
CAP. IX
la entidad debe estar facultada mediante norma con rango de Ley a efectuar
el encargo de gestin, sin que baste la autorizacin genrica establecida por CAP. X
la Ley. Como un requisito material, adems, se requiere que dicho encargo se

CAP. XI
sustente en razones de ndole tcnico y presupuestal550, es decir, cuando la
entidad no estatal posea medios ms idneos o cuando el costo de la realiza- CAP. XII
cin de la actividad por parte de la entidad resulte ms oneroso que el costo

CAP. XIII
generado por el ente encargado.
CAP. XIV
Debe tenerse en cuenta que dicho encargo que se hace efectivo mediante
convenios deber realizarse con sujecin al derecho administrativo y no en CAP. XV
mrito del derecho privado551. En consecuencia, el convenio que se suscriba
CAP. XVI
se regula mediante normas provenientes del rgimen exorbitante que favo-
rece a la Administracin Pblica y no del rgimen comn establecido en las CAP. XVII
normas civiles o comerciales. A diferencia de los contratos de concesin, el
CAP. XVIII
encargo de gestin implica un mecanismo de gestin mixta, lo cual le otorga
una regulacin distinta. CAP. XIX
CAP. XX
2.6. Delegacin de firma
CAP. XXI
La delegacin de firma es la facultad que tienen los titulares de los rganos
administrativos de delegar, mediante comunicacin escrita, la firma de actos y CAP. XXII
CAP. XXIII
548 Artculo 71, numeral 71.2 de la Ley N. 27444. CAP. XXIV

550 Debe entenderse que existe un error material en la redaccin de la norma, puesto que el CAP. XXV
anteproyecto de la misma indicaba el trmino presupuestal, mientras el texto seala pre-
supuestado. Es obvio que el primero es el trmino correcto, dado el contexto de lo que se CAP. XXVI
regula.
CAP. XXVII
551 Previsin importante que impide precisamente que pueda burlarse la aplicacin del de-
recho administrativo en el encargo de gestin. En el derecho espaol, por ejemplo, se
CAP. XXVIII
encuentra prohibido el encargo de gestin a favor de entidades sometidas al derecho
privado, lo cual incluye a las empresas pblicas. Sobre el particular: Parada Vsquez, CAP. XIX
Derecho administrativo, cit., T. II, p. 57; Santamara Pastor, Principios de derecho ad-
ministrativo, cit., p. 428.

CAP. I
decisiones de su competencia. Esta figura puede ejercerse en sus inmediatos
subalternos, o respecto a los titulares de los rganos o unidades administrativas
CAP. II que de ellos dependan, lo cual incluye las relaciones de jerarqua, resultando
CAP. III
discutible su aplicacin a algunos casos de relaciones de tutela552. La delegacin
de firma, como es obvio, no es un mecanismo de traslacin de competencias,
CAP. IV
ni de asignacin de facultades operativas553, sino tan solo un medio de ejercicio
CAP. V de competencia de naturaleza instrumental554, que permite hacer operativo el
procedimiento administrativo.
CAP. VI
En este supuesto, el delegante es el nico responsable y el delegado solo se
CAP. VII limita a firmar lo que ha sido resuelto por aquel555. Ello implica que esta figura
CAP. VIII
permite tan solo la suscripcin del acto de manera operativa, sin que el fun-
cionario delegado pueda tomar decisin alguna respecto a las cuestiones de
CAP. IX fondo relativas a aquel556. Por ello, el delegado debe suscribir los actos con la
CAP. X
anotacin por, seguido del nombre y cargo del delegante557, a fin de estable-
cer con claridad en mrito de qu condicin se suscribe el acto en cuestin.
CAP. XI
El mecanismo que venimos describiendo permite no solo el conocimiento de
CAP. XII la autoridad competente por parte del administrado, sino tambin por parte de
las propias entidades.
CAP. XIII
CAP. XIV
2.6.1. Lmites a la delegacin de firma
CAP. XV Este mecanismo no puede emplearse en el caso de resoluciones de procedi-
mientos sancionadores558 ni en aquellas que agoten la va administrativa559. En
CAP. XVI
el primer caso, la necesidad de dotar al procedimiento sancionador de la mayor
CAP. XVII cantidad de garantas posibles genera la necesidad de que sea necesariamente
la autoridad a la que le corresponde resolver la que suscriba la resolucin en
CAP. XVIII
cuestin, mxime si en el procedimiento sancionador la regla general es la de
CAP. XIX diferenciar la autoridad instructora de la que decide la aplicacin de la san-
cin560. En el segundo caso, se pretende evitar que la delegacin de firma pueda
CAP. XX
implicar la emisin de resoluciones que agotan la va administrativa por parte
CAP. XXI
CAP. XXII
552 La doctrina restringe la delegacin de firma a rganos jerrquicamente subordinados: Mo-
CAP. XXIII rn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 213.
Para el caso venezolano: Brewer-Caras, Principios del rgimen jurdico de la organiza-
CAP. XXIV
cin administrativa venezolana, cit., p. 58.
CAP. XXV
CAP. XXVI 555 Artculo 72, numeral 72.2 de la Ley N. 27444.
556 Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 352. Para el caso venezolano:
CAP. XXVII Brewer-Caras, Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrativa vene-
CAP. XXVIII
CAP. XIX

de quienes emitieron la resolucin que fuera impugnada, con el consiguiente CAP. I

conflicto de inters que ello pueda generar.
CAP. II
Por otro lado, es obvio que a la delegacin de firma le afectan los mismos lmi-
tes materiales que a la delegacin propiamente dicha. Esta previsin, si bien CAP. III
no se encuentra sealada en el derecho peruano, est claramente definida en CAP. IV

el derecho comparado561. Ahora bien, podra pensarse que solo tiene sentido
la precisin cuando se encuentra autorizada la delegacin al interior de las CAP. V
entidades administrativas; sin embargo, debe tenerse en cuenta que, si un CAP. VI

rgano no puede delegar ciertas facultades en rganos fuera de la entidad, se
debe a la necesidad de crear garantas de ejercicio de competencia a favor del CAP. VII
administrado y la gestin administrativa. Las mismas garantas son aplicables CAP. VIII
a la delegacin de firma, mxime si esta ltima se da al interior de la entidad.
CAP. IX
2.7. Suplencia CAP. X
Ciertos principios administrativos, como los de debido procedimiento, celeridad CAP. XI

y predictibilidad generan que el procedimiento administrativo deba seguir una
secuencia continua, aun cuando el cargo instructor no posea titular temporal- CAP. XII
mente. En consecuencia, el desempeo de los cargos de los titulares de los CAP. XIII
rganos administrativos puede ser suplido temporalmente en caso de vacancia
o ausencia justificada, por quien designe la autoridad competente para efectuar CAP. XIV
el nombramiento de aquellos562. Dicha autoridad competente normalmente CAP. XV

resulta ser el superior jerrquico.
CAP. XVI
La suplencia permite garantizar la continuidad del procedimiento que venimos
sealando. Dicha institucin impide la dilacin o detencin indebida de los CAP. XVII
procedimientos administrativos, que pueda ser generada por la falta o ausencia CAP. XVIII
de la autoridad que debe tramitar y/o resolver el procedimiento. Dicha falta o
ausencia puede ser temporal, y darse como resultado de vacaciones del titular, CAP. XIX
enfermedad, cumplimiento de comisiones de trabajo u otras situaciones justifi- CAP. XX

cadas. La suplencia puede darse tambin en situaciones de vacancia del titular
del cargo y mientras se nombra a un nuevo funcionario para que desempee el CAP. XXI
cargo, proceso este ltimo que puede demandar algn tiempo y que requiere CAP. XXII
una solucin, por lo menos provisional.
CAP. XXIII
2.7.1. Funciones del suplente de un cargo administrativo CAP. XXIV
El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, ejerciendo las funciones CAP. XXV
del rgano con la plenitud de los poderes y deberes que dichas funciones con-
CAP. XXVI
tienen563, lo cual implica no solo la realizacin de actividades operativas, sino
tambin las de ndole decisoria o formal, lo cual implica la emisin de actos CAP. XXVII
CAP. XXVIII
561 Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. II, p. 56; Santamara Pastor, Princi-
pios de derecho administrativo, cit., p. 426.
CAP. XIX

CAP. I
administrativos564. Ello no implica que se haya generado una transferencia de
competencia, sino ms bien que la misma sea asumida temporalmente por otra
CAP. II persona, ocurriendo ms bien el traslado temporal de la titularidad del cargo565.
CAP. III Si no es designado titular o suplente, el cargo es asumido transitoriamente por
quien le sigue en jerarqua en dicha unidad. Si existe ms de uno con igual nivel,
CAP. IV
desempear el cargo quien tenga mayor vinculacin a la gestin del rea que
CAP. V suplir. Ahora bien, de persistir la equivalencia, desempear el cargo quien
CAP. VI
posea mayor antigedad. En todos los supuestos mencionados, el desempeo
del cargo ser de forma interina566.
CAP. VII
CAP. VIII
2.8. Desconcentracin de la titularidad de la competencia
CAP. IX
Dado que el encargo de gestin y la delegacin se generan entre rganos de
distintas entidades, es necesario establecer mecanismos que generen trans-
CAP. X misin de titularidad al interior de las mismas. A ello se denomina en general
CAP. XI
desconcentracin567. En consecuencia, la titularidad, as como el ejercicio de
competencia, que haya sido asignada a los rganos administrativos, se debe
CAP. XII desconcentrar en otros rganos jerrquicamente dependientes de aquellos568.
CAP. XIII
Esta previsin es enteramente concordante adems con la presuncin de
competencia desconcentrada569, a la cual hemos referido anteriormente, puesto
CAP. XIV
que debe suponerse que la competencia se encuentra asignada al rgano de
CAP. XV inferior jerarqua de funcin ms similar en mrito de la materia y el territorio.
CAP. XVI
Los rganos de direccin de las entidades se encuentran, en consecuencia,
ampliamente descongestionados, liberados de cualquier rutina de ejecucin,
CAP. XVII de emitir comunicaciones ordinarias y de las tareas de formalizacin de actos
CAP. XVIII
administrativos, con el objeto de que dichos rganos puedan concentrarse en
actividades de planeamiento, supervisin, coordinacin, control interno de su
CAP. XIX nivel y en la evaluacin de resultados570.
CAP. XX Esta previsin, compatible con las disposiciones existentes sobre simplificacin
CAP. XXI
administrativa, permite un funcionamiento eficiente de la Administracin Pblica,
estableciendo un mecanismo de racionalizacin de las actividades y de ade-
CAP. XXII cuada distribucin de labores571. A la vez, pertenece a conceptos avanzados
CAP. XXIII
564 El ordenamiento jurdico peruano no parece haber determinado la posibilidad de limitaciones

CAP. XXIV
al ejercicio de las facultades en cuestin, como podra establecerse en el derecho compara-
CAP. XXV
do. Sobre el particular: Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 353.
CAP. XXVI 214; Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. II, p. 56.
CAP. XXVII 567 Parejo Alfonso, Manual de derecho administrativo. Parte general, cit., p. 317.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
la desburocratizacin, cit., pp. 42-43.

de organizacin funcional, en la cual la incluso la autoridad tiende a decantarse CAP. I

entre unidades que desempean determinadas actividades concretas572.
CAP. II
Como resultado, a los rganos jerrquicamente dependientes se les transfiere
competencia para emitir resoluciones, con el objeto de aproximar a los adminis- CAP. III
trados las facultades administrativas que conciernen a sus intereses573, permi-

CAP. IV
tiendo un acercamiento de los mismos a la entidad en cuestin574; operacin que
les permite adems un amplio margen de accin en materia de gestin. Dicha CAP. V
transferencia no es propiamente una delegacin, sino ms bien un mecanismo

CAP. VI
de ejercicio eficiente de la labor de la emisin de actos administrativos al inte-
rior de una entidad, mxime si la desconcentracin tiene carcter permanente. CAP. VII
La desconcentracin permite entonces que los funcionarios de menor rango
CAP. VIII
acepten responsabilidad y apliquen su juicio. No solo sirve para capacitar, sino
que mejora la confianza. Finalmente, la desconcentracin funcional conduce CAP. IX
a mejores decisiones y en forma ms rpida. Para ello, se debe proporcionar
CAP. X
los recursos que sean necesarios y suficientes. Estos recursos pueden ser
financieros, administrativos, humanos o de tiempo. Sin ellos, es imposible que CAP. XI
el funcionario administrativo de rango inferior pueda realizar la tarea asignada
CAP. XII
como resultado de la desconcentracin administrativa.
CAP. XIII
2.8.1. Impugnacin contra actos administrativos emitidos en el ejercicio de
la competencia administrativa desconcentrada CAP. XIV
CAP. XV
El rgano que ha transferido la competencia en mrito de la desconcentracin
mantiene las facultades de supervisin propias de la relacin de jerarqua CAP. XVI
existente, que incluyen las previsiones de revisin de actos administrativos575;

CAP. XVII
relacin de jerarqua que en definitiva muestra la diferencia sustancial exis-
tente entre la desconcentracin administrativa y la descentralizacin576. En CAP. XVIII
consecuencia, cuando proceda la impugnacin contra actos administrativos

CAP. XIX
emitidos en ejercicio de la competencia desconcentrada, corresponder resolver
dicha impugnacin a quien haya transferido la misma, salvo evidentemente CAP. XX
disposicin legal en contrario577. Esta previsin pretende evitar adems que la

CAP. XXI
desconcentracin se convierta en un mecanismo a travs del cual la autoridad
que transfiere se exima de su obligacin de resolver la controversia. CAP. XXII
CAP. XXIII
3. CONFLICTOS DE COMPETENCIA
CAP. XXIV
En la lgica de las relaciones entre entidades u rganos de la Administracin Pbli-
ca, queda claro que en el ejercicio de la competencia administrativa tambin puede CAP. XXV
CAP. XXVI
572 Val Pardo, Administracin de entidades pblicas, cit., pp. 150-151.
CAP. XXVIII
575 Para una posicin distinta: Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 347.
576 Sobre el particular: Abugattas Giadalah, Gattas, Descentralizacin y desconcentracin CAP. XIX
como modelos posibles de organizacin estatal, en Foro Jurdico, N. 2, Lima, 2003, p. 182.

CAP. I
darse un conjunto de eventos que pueden generar controversia en el ejercicio de
la misma. El ms importante de ellos es el denominado conflicto de competencia,
CAP. II al cual haremos referencia a continuacin.
CAP. III
3.1. Control de la competencia administrativa
CAP. IV
A fin de asegurar la tramitacin vlida de los procedimientos administrativos,
CAP. V as como la validez de los actos administrativos que se emiten, la Ley establece
CAP. VI
que las autoridades, de oficio, deben asegurarse de la idoneidad de su propia
competencia para proseguir con el normal desarrollo del procedimiento578. Si la
CAP. VII
autoridad determina su incompetencia, deber remitir el expediente a aquella
CAP. VIII que la misma considere competente579. Cuando la autoridad a la que se remite
la documentacin tampoco se considera competente, se genera el conflicto
CAP. IX
negativo de competencia, al cual aludiremos ms adelante.
CAP. X Esta disposicin tiene por finalidad evitar posteriores declaraciones de nulidad
CAP. XI
del procedimiento o de la resolucin que le pone trmino, as como las declina-
torias de competencia una vez efectuado un importante avance en la tramitacin
CAP. XII del expediente; o los conflictos de competencia que puedan generarse en ade-
CAP. XIII
lante, hechos que afectan la eficiencia en la tramitacin de los procedimientos
administrativos y el derecho de los administrados a un seguimiento adecuado
CAP. XIV
de los mismos.
CAP. XV Como veremos ms adelante, la generacin de conflictos de competencia o la
CAP. XVI
nulidad de los procedimientos afecta no solo a los administrados, sino adems
a la utilidad pblica que es la materia que debe priorizar la actuacin adminis-
CAP. XVII trativa. El conflicto de competencia es en buena cuenta un problema de gestin,
CAP. XVIII
que, sin embargo, resulta funcional a la tramitacin de los procedimientos en
tanto permita corregir situaciones ineficientes al interior de la entidad al em-
CAP. XIX plearse los mecanismos adecuados para corregir los conflictos.
CAP. XX
3.2. Criterios y oportunidad del control de la competencia adminis-
CAP. XXI
trativa
CAP. XXII
Para hacer efectivo el control de la competencia administrativa, las entidades
CAP. XXIII debern tener en cuenta los criterios aplicables al caso concreto de la materia,
el territorio, el tiempo, el grado o la cuanta, conceptos que en su momento
CAP. XXIV
hemos cumplido con definir en el presente trabajo. Para ello debe verificarse
CAP. XXV adems el objeto del procedimiento en cuestin.
CAP. XXVI La verificacin de la competencia, por otro lado, deber ser realizada inmedia-
tamente despus de recibida la solicitud o en el momento de la disposicin de
CAP. XXVII
la autoridad superior que ordena la iniciacin del procedimiento, en el caso de
CAP. XXVIII
CAP. XIX
579 Concepcin adoptada incluso por la doctrina y jurisprudencia comparadas. Sobre el parti-
cular: Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 129.

los procedimientos de oficio580. Es importante sealar que la falta de verificacin CAP. I

en la debida oportunidad puede generar responsabilidad administrativa de la
autoridad respectiva. CAP. II
CAP. III
3.3. Incompetencia administrativa
CAP. IV
La incompetencia administrativa es la situacin que se genera cuando la autori-
dad administrativa carece de las atribuciones o la aptitud legal para la tramitacin CAP. V
del procedimiento en cuestin. Dicha incompetencia puede ser declarada de CAP. VI

oficio, una vez apreciada conforme al artculo 80 de la Ley, antes referido y
CAP. VII
comentado; o a instancia de los administrados, sea por el rgano que conoce
del asunto, o por el superior jerrquico del mismo581. En este ltimo caso, como CAP. VIII
resultado de la relacin de jerarqua, el superior jerrquico posee, por mandato
CAP. IX
de la Ley, la posibilidad de determinar la incompetencia de sus subordinados.
A lo indicado en el prrafo precedente debe agregarse que en ningn caso los CAP. X
niveles inferiores pueden sostener competencia con un superior jerrquico, CAP. XI

estando facultados nicamente para exponer las razones de su discrepancia,
en mrito del principio de jerarqua administrativa582. Cuando hablamos de CAP. XII
sostenimiento de competencia, nos referimos al hecho de que una autoridad CAP. XIII
establezca su competencia para el trmite en cuestin, no obstante que el su-
perior jerrquico ha indicado, en su caso, la competencia o incompetencia del CAP. XIV
mismo. En consecuencia, no cabe el conflicto de competencia entre rganos je- CAP. XV

rrquicamente relacionados, puesto que prevalecer la decisin del superior583.
CAP. XVI
3.4. Declinacin de competencia CAP. XVII
Como resultado de la obligacin de verificar su propia competencia, el rgano CAP. XVIII

administrativo que se estime incompetente para la tramitacin o resolucin
de un asunto, sea ello a solicitud de parte o de oficio, remite directamente las CAP. XIX
actuaciones al rgano que la autoridad considere competente584. Dicha actua- CAP. XX

cin debe ser conocida por el administrado585, a fin de que el mismo pueda
CAP. XXI
ejercer su derecho de defensa, dada la posibilidad de que la decisin origine
indefensin586. CAP. XXII
Por otro lado, el rgano que declina su competencia puede adoptar, las medi- CAP. XXIII
das cautelares necesarias para evitar daos graves o irreparables a la entidad
CAP. XXIV
580 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. CAP. XXV
226.
581 Artculo 81, numeral 81.1 de la Ley N. 27444. CAP. XXVI
584 De igual manera se pronuncia el derecho comparado: Parada Vsquez, Derecho admi-
CAP. XXVIII
nistrativo, cit., T. II, p. 63.
585 Artculo 82, numeral 82.1 de la Ley. CAP. XIX
586 Posicin contraria a la expuesta puede encontrarse en: Morn Urbina, Comentarios a la
Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 228.

CAP. I
o a los administrados, siempre y cuando la solicitud en cuestin haya sido
presentada por alguna de las partes, y solo podrn adoptarse dichas medidas
CAP. II hasta que otro rgano asuma la competencia. Dicha medida debe ser necesa-
CAP. III
riamente comunicada al rgano que se considera competente587, a fin de que
este mantenga la medida o la revoque si es que la misma ya no es pertinente.
CAP. IV
CAP. V 3.5. Presentacin de escritos ante organismo incompetente

CAP. VI
Cuando sea ingresada una solicitud que se estima competencia de otra entidad,
la institucin receptora la autoridad a la cual va dirigida la solicitud, nunca
CAP. VII
la unidad de trmite documentario, la misma que se encuentra encargada ni-
CAP. VIII camente de labores de recepcin debe remitir la misma a aquella entidad
que considere competente, comunicando dicha decisin al administrado588,
CAP. IX
sin que pueda declarar inadmisible o improcedente la solicitud presentada589;
CAP. X en este caso, el cmputo del plazo para resolver se iniciar en la fecha que la
entidad competente recibe la solicitud590. Si esta ltima a su vez se considera
CAP. XI
incompetente, nos encontraramos ante un conflicto negativo de competencia,
CAP. XII el cual deber resolverse de acuerdo a las normas contenidas en la Ley.
CAP. XIII
Por otro lado, si la entidad aprecia su incompetencia pero no rene certeza
acerca de la entidad competente, situacin que resulta comn en la compleja
CAP. XIV
Administracin Pblica peruana, notificar dicha situacin al administrado para
CAP. XV que adopte la decisin ms conveniente a su derecho591. Ello, sin embargo,
no resulta suficientemente garantista, puesto que la autoridad administrativa
CAP. XVI
siempre estar en mejor condicin que el administrado de poder conocer la
CAP. XVII entidad u rgano competente para la tramitacin de su solicitud; razn por la
cual dicha situacin debe ser considerada excepcional. Ello muestra una vez
CAP. XVIII
ms la necesidad de establecer mecanismos de modernizacin de la Admi-
CAP. XIX nistracin Pblica tendientes a reducir el tamao de la misma y mejorar los
esquemas de gestin.
CAP. XX
CAP. XXI 3.6. Conflictos de competencia

CAP. XXII Si bien es cierto, la competencia debe estar definida claramente por el orde-
namiento jurdico y no obstante la obligacin de las autoridades de verificar
CAP. XXIII
su propia competencia, es posible que se generen controversias respecto al
CAP. XXIV ejercicio de la misma. En la prctica, las normas legales no establecen con
total especificidad las atribuciones que posee cada rgano estatal, razn por
CAP. XXV
la cual resulta posible que ms de un rgano se considere competente para
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
590 Reforma generada por el Decreto Legislativo N. 1029.

la tramitacin de un procedimiento determinado, o que ms de un rgano se CAP. I

considere incompetente para dicha tramitacin592.
CAP. II
Los conflictos de competencia generan importantes perjuicios a la tramitacin de
los procedimientos administrativos. En primer lugar, complica los procedimientos CAP. III
administrativos, pues el administrado desconoce la entidad o la autoridad que CAP. IV

finalmente ser la encargada de tramitar su procedimiento administrativo. En
segundo lugar, afecta la celeridad de los procedimientos, puesto que somete los CAP. V
mismos a indefiniciones de tramitacin. Finalmente, la existencia de conflictos CAP. VI

de competencia perjudica la gestin de los organismos pblicos, al impedirles
funcionar eficientemente. CAP. VII
CAP. VIII
3.6.1. Conflicto negativo de competencia
CAP. IX
El conflicto negativo de competencia se presenta cuando varios rganos admi-
nistrativos simultneamente se consideran incompetentes para la tramitacin de CAP. X
un procedimiento administrativo determinado. Ello ocurre cuando el rgano que CAP. XI

declina su competencia enva la solicitud a quien considera competente, y este
ltimo tampoco considera ser competente para conocer del caso en cuestin. CAP. XII
En caso de suscitarse un conflicto negativo de competencia, la Ley seala que CAP. XIII
el expediente se elevar al superior inmediato para que resuelva el conflicto593. CAP. XIV
Este determinar a cul de los rganos corresponde tramitar el procedimiento.
Esta previsin sin embargo es aplicable nicamente a conflictos generados al CAP. XV
interior de la entidad, puesto que en otros casos debe recurrirse a las reglas CAP. XVI
que discutiremos ms adelante.
CAP. XVII
3.6.2. Conflicto positivo de competencia CAP. XVIII
El conflicto positivo de competencia se presenta cuando varios rganos ad- CAP. XIX
ministrativos simultneamente se consideran competentes para conocer la
tramitacin de un procedimiento administrativo. Esta es una situacin que se CAP. XX
da cuando las competencias no se encuentran claras y se asume la existencia CAP. XXI

de competencias concurrentes o excluyentes entre diversos rganos u orga-
CAP. XXII
nismos administrativos. A su vez, puede ocurrir la existencia de duplicidad
de funciones en las normas que regulan el funcionamiento de los rganos u CAP. XXIII
organismos en cuestin.
CAP. XXIV
El rgano que se considere competente debe requerir de inhibicin al rgano
que est conociendo del asunto. Si este ltimo se encuentra conforme con lo CAP. XXV
solicitado, enva lo actuado al rgano requirente para que este contine con CAP. XXVI
el trmite594. Esta situacin evita el conflicto de manera inmediata, puesto que
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
el rgano solicitado inmediatamente deja de conocer el trmite y reconoce su
incompetencia.
CAP. II
En caso de sostener su competencia la autoridad requerida, deber remitir
CAP. III lo actuado al inmediato superior para que dirima el conflicto595. La remisin al
superior jerrquico resulta ser, en principio, la norma base para la resolucin
CAP. IV
de los conflictos de competencia al interior de la Administracin Pblica, no
CAP. V obstante el establecimiento de preceptos adicionales en el caso de que los
CAP. VI
rganos que se encuentra en conflicto no pertenezcan a la misma entidad,
como veremos a continuacin.
CAP. VII
CAP. VIII
3.7. Resolucin de los conflictos de competencia
CAP. IX
La Ley de Procedimiento General, a diferencia de sus antecesoras, ha estable-
cido una importante regulacin de los mecanismos que deben emplearse para
CAP. X resolver los conflictos de competencia, que incluye no solo el plazo para hacer
CAP. XI
efectuar dicha resolucin, sino adems la precisin respecto a la continuacin
del procedimiento, la indicacin respecto a las autoridades competentes a su
CAP. XII vez para corregir dichos conflictos as como la imposibilidad de recurrir a la
CAP. XIII
resolucin a travs de la cual se resuelva el conflicto antes sealado. La re-
gulacin que venimos describiendo resulta ser ms eficiente y adecuada a los
CAP. XIV
fines pblicos que se entiende la Administracin Pblica debe tutelar.
CAP. XV
3.7.1. Plazo para que se emita la resolucin de conflicto de competencia
CAP. XVI
La Ley seala que el plazo establecido para la emisin de la resolucin de con-
CAP. XVII flicto de competencia es de cuatro (4) das596. La brevedad del plazo se basa
CAP. XVIII
en la necesidad de una resolucin sumaria del conflicto, sin que sea posible
articulacin adicional. Asimismo, dicho plazo se cuenta desde el momento en
CAP. XIX que el rgano encargado de la resolucin conoce del caso. El transcurso del
CAP. XX
plazo sin que se haya emitido resolucin genera la respectiva responsabilidad
administrativa, sin que pueda aplicarse rgimen de silencio administrativo
CAP. XXI alguno.
CAP. XXII
3.7.2. Continuacin del procedimiento
CAP. XXIII
Luego de resuelto el conflicto de competencia, el rgano que resulte com-
CAP. XXIV petente para conocer el asunto contina el procedimiento segn su estado,
conservando de esta manera todo lo actuado597. La excepcin a esta regla se
CAP. XXV
encuentra referida a los casos en que no sea jurdicamente posible continuar
CAP. XXVI el procedimiento, por ejemplo en los casos en los cuales se genera la nulidad
CAP. XXVII
del mismo por la incompetencia del rgano que inici la tramitacin del citado
procedimiento.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

3.7.3. Autoridades que se encuentran facultadas para resolver los conflic- CAP. I
tos de competencia
CAP. II
Si bien la Ley no establece criterios materiales o sustantivos para resolver los

CAP. III
conflictos de competencia, sean estos positivos o negativos, que se generan
al interior de la Administracin Pblica, s establece reglas para determinar la CAP. IV
autoridad o autoridades competentes para resolver los conflictos en cuestin. En

CAP. V
este orden de ideas, se seala que la competencia para resolver los conflictos
antes indicados, al interior de una misma entidad, le corresponde al superior CAP. VI
jerrquico comn, y, si no lo hubiere, al titular de la entidad598. La norma base

CAP. VII
es entonces la resolucin del conflicto por parte del superior jerrquico, sea
este el comn o sea el titular de la entidad. La resolucin de los conflictos de CAP. VIII
competencia es consecuencia por excelencia de las relaciones de jerarqua al CAP. IX

interior de la Administracin, razn por la cual, como se ha indicado, el inferior
no puede sostener competencia frente al superior. CAP. X
CAP. XI
3.7.4. Autoridades que se encuentran facultadas para resolver los conflic-
tos de competencia fuera de una misma entidad CAP. XII
Los conflictos de competencia entre autoridades de un mismo sector son re- CAP. XIII
sueltos por el responsable de este599. En principio, el titular de un sector es el CAP. XIV

ministro del ramo, dentro del Poder Ejecutivo. La razn de ser de esta facultad
surge de la relacin de tutela existente entre el ministro de un sector y los or- CAP. XV
ganismos pblicos descentralizados que de l dependen. Sin embargo, esta CAP. XVI
relacin de tutela puede convertir al ministro en juez y parte, en especial cuando
en el conflicto de competencia se encuentra involucrado el propio ministerio o CAP. XVII
alguno de sus rganos. Esta es una de las razones por las cuales los organismos CAP. XVIII
reguladores, por ejemplo, se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo
de Ministros y no al ministerio del sector que corresponde a la actividad regu- CAP. XIX
lada. Ello dota de una mayor autonoma al organismo regulador en cuestin. CAP. XX
Por otro lado, los conflictos entre autoridades de los organismos del Poder Eje- CAP. XXI
cutivo, correspondientes a distintos sectores, son resueltos por la Presidencia
del Consejo de Ministros, en su calidad de ente coordinador de la labor de los CAP. XXII
diversos sectores del Poder Ejecutivo. Esta labor es enteramente concordante CAP. XXIII
con la intencin de la Ley de fortalecer el rol de la Presidencia del Consejo de
Ministros en la aplicacin de la misma. CAP. XXIV
La resolucin que resuelve el conflicto en ambos casos posee ciertas carac- CAP. XXV
tersticas diferenciales. En primer lugar, ser inmotivada, lo cual resulta ser CAP. XXVI
discutible si consideramos que todo acto administrativo debe ser motivado.
Una razn que puede argirse para ello es que la asignacin de competencias CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
intersectoriales o intrasectoriales es un asunto poltico y no jurdico600; justifica-
cin que no puede sostenerse toda vez que las competencias son asignadas
CAP. II por norma legal y no a travs de una norma reglamentaria, por lo cual quien
CAP. III
resuelve el conflicto no toma una decisin poltica sino que resuelve un con-
flicto empleando la norma legal aplicable, a travs de una anlisis jurdico que
CAP. IV
excluye la oportunidad o el mrito.
CAP. V En segundo lugar, la citada resolucin no puede ser llevada a los tribunales
CAP. VI
en ningn caso por parte de las autoridades601. Si bien es cierto esta previsin
podra vulnerar el principio de impugnabilidad de las resoluciones judiciales,
CAP. VII tambin es cierto el hecho de que dicha impugnacin no se encuentra vedada
CAP. VIII
de manera directa a los administrados que puedan haber sido afectados por la
misma. Por otro lado, la resolucin indebida del conflicto de competencia puede
CAP. IX ser empleada como argumento de defensa del administrado en la eventual
CAP. X
impugnacin que haga efectiva contra la resolucin final del procedimiento.
CAP. XI 3.7.5. Conflictos de competencia entre otras entidades

CAP. XII
Los conflictos de competencia entre entidades pertenecientes a los distintos
CAP. XIII poderes del Estado o generados con organismos autnomos se resuelven
conforme a lo que disponen la Constitucin y las Leyes602, sin que exista propia-
CAP. XIV
mente un ente que goce de una posicin de jerarqua o tutela en dicho sentido.
CAP. XV En general, la entidad encargada de corregir los conflictos de competencia es
CAP. XVI
el Tribunal Constitucional, a travs del denominado proceso de resolucin de
conflictos de competencia, el mismo que se encuentra regulado en su ley org-
CAP. XVII nica y que proviene incluso de las facultades consagradas constitucionalmente
CAP. XVIII
a favor de dicho organismo. Sin embargo, en determinadas circunstancias se
asigna esta competencia a otros entes administrativos que gozan de facultades
CAP. XIX
de tutela, e incluso, al Poder Judicial, como es el caso de ciertos conflictos de
CAP. XX naturaleza municipal.
CAP. XXI
3.7.6. Impugnacin de la resolucin de un conflicto de competencia
CAP. XXII
De acuerdo con lo sealado por la ley, la resolucin que resuelve un conflicto
CAP. XXIII de competencia no resulta susceptible de recurso alguno603. Sin embargo, la
citada disposicin puede estar violando principios de particular importancia,
CAP. XXIV
como la posibilidad de impugnacin de resoluciones administrativas derecho
CAP. XXV establecido en la propia Constitucin, o el principio de debido proceso ad-
ministrativo. Adems, y como lo hemos sealado anteriormente, la resolucin
CAP. XXVI
indebida del conflicto de competencia puede ser empleada como argumento de
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

defensa del administrado en la eventual impugnacin que haga efectiva contra CAP. I
la resolucin final del procedimiento.
CAP. II
4. ABSTENCIN CAP. III
Otra importante situacin que genera controversia respecto del ejercicio de la CAP. IV
competencia administrativa es la abstencin, que se genera cuando la autoridad CAP. V

administrativa se inhibe del conocimiento de un trmite al encontrarse en dis-
cusin su imparcialidad en el mismo. A diferencia del conflicto de competencia, CAP. VI
la abstencin implica controversia al interior del rgano en cuestin, sin que CAP. VII
exista discusin respecto a quin le corresponde la citada competencia, sin
ms bien respecto a la idoneidad o imparcialidad de quien la ejerce debido a CAP. VIII
determinadas condiciones. Como obvia consecuencia, la abstencin no des- CAP. IX

plaza o transfiere la competencia del rgano, sino que produce el efecto de
desplazar a la persona que conforma el mismo604. La abstencin es entonces la CAP. X
separacin de la tramitacin de un proceso administrativo por parte de la pro- CAP. XI

pia autoridad, no obstante poseer competencia administrativa, cuando existen
causales objetivas para ello. La abstencin permite asegurar la imparcialidad CAP. XII
y objetividad de la autoridad administrativa al momento de resolver, la misma CAP. XIII

que debe ser cautelada por los poderes pblicos.
CAP. XIV
4.1. Causales de abstencin de la autoridad administrativa CAP. XV
El ordenamiento jurdico, en consecuencia, establece ciertas causales que a CAP. XVI

su vez justifican dudas respecto a la objetividad o imparcialidad de la autoridad
que tramita el procedimiento. La Ley seala que la autoridad que tenga facultad CAP. XVII
resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento puedan influir CAP. XVIII
en el sentido de la resolucin lo cual incluye a quienes emiten informes,
debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le est atribui- CAP. XIX
da deber que se configura como una obligacin, en determinados casos. CAP. XX

De acuerdo con la doctrina, dichas causales tienen relacin con los sujetos o
con el objeto del procedimiento605. CAP. XXI
En relacin con los sujetos: CAP. XXII
1. Si es pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o CAP. XXIII

segundo de afinidad, con cualquiera de los administrados o con
sus representantes, mandatarios, con los administradores de sus CAP. XXIV
empresas, o con quienes les preste servicio606. Esta vinculacin CAP. XXV
es probablemente la de mayor incidencia en la objetividad del
CAP. XXVI
funcionario administrativo, puesto que permite que el funcionario
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
233.
605 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., pp. 145 y ss.; Morn CAP. XIX
Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 233.

CAP. I
se parcialice a favor del administrado, generndose desviacin
de poder.
CAP. II
2. Cuando la autoridad tuviera amistad ntima, enemistad manifiesta
CAP. III o ms bien conflicto de intereses objetivo con cualquiera de los
administrados intervinientes en el procedimiento607. La amistad
CAP. IV
ntima es un supuesto que implica la posibilidad de parcializa-
CAP. V cin del funcionario a favor del administrado, de manera similar
a la causal antes descrita. Las dems implican lo contrario, es
CAP. VI
decir, que el funcionario resuelva en contra del administrado aun
CAP. VII cuando este tenga la razn. A la vez, la enemistad manifiesta
posee naturaleza subjetiva, de probanza ms difcil, no obstante
CAP. VIII
la necesidad de que la misma se muestre evidente608; mientras
CAP. IX que el conflicto de intereses tiene base objetiva, pudiendo de-
CAP. X
terminarse a travs de hechos o circunstancias patentes.
Estas causales requieren adems que dichas condiciones se
CAP. XI
hagan patentes mediante actitudes o hechos evidentes en el
CAP. XII procedimiento, por parte de uno u otro. No basta, en conse-
cuencia, que los sujetos del procedimiento sealen la existencia
CAP. XIII
de dichas condiciones, que no siempre son susceptibles de
CAP. XIV constatar fcilmente.
CAP. XV
3. Cuando la autoridad tuviere o hubiese tenido, en los ltimos dos
aos, relacin de servicio o de subordinacin con cualquiera
CAP. XVI de los administrados o terceros directamente interesados en el
CAP. XVII
asunto, o si tuviera en proyecto una concertacin de negocios
con alguna de las partes, aun cuando no se concrete posterior-
CAP. XVIII
mente609. La relacin de servicio debe entenderse en el mbito
CAP. XIX eminentemente civil o mercantil, puesto que la subordinacin
implicar relacin laboral o administrativa.
CAP. XX
En relacin con el objeto:
CAP. XXI
1. Si el funcionario ha tenido intervencin como asesor, perito o
CAP. XXII testigo en el mismo procedimiento, o si como autoridad hubiere
manifestado previamente su parecer sobre el mismo, de modo
CAP. XXIII
que pudiera entenderse que se ha pronunciado sobre el asunto,
CAP. XXIV salvo los casos de la rectificacin de errores o la decisin del
recurso de reconsideracin610, en los cuales dicho funcionario
CAP. XXV
se encuentra plenamente legitimado para emitir resolucin. En
CAP. XXVI este caso, la causal de abstencin no depende de la relacin
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

ente los sujetos, sino del asunto especfico al cual refiere el CAP. I
procedimiento.
CAP. II
2. Si personalmente, o bien su cnyuge o algn pariente dentro
del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, CAP. III
tuviere inters en el asunto de que se trate o en otra semejan- CAP. IV

te, cuya resolucin pueda influir en la situacin del funcionario
administrativo611. En este caso la existencia de esta causal de CAP. V
abstencin pretende conjurar la posibilidad de desviacin de CAP. VI

poder, que podra implicar la nulidad del acto administrativo
a emitirse y que podra generarse por la parcializacin de la CAP. VII
autoridad administrativa en desmedro del inters general. CAP. VIII
4.2. Promocin y resolucin de la abstencin CAP. IX
El ordenamiento jurdico establece importantes previsiones respecto a la tra- CAP. X
mitacin de la abstencin, de una manera ms clara que lo consignado en la CAP. XI

norma procesal derogada, la misma que no estableca un procedimiento claro
de abstencin. Sin embargo, existen en dicha regulacin algunas falencias que CAP. XII
es necesario anotar. CAP. XIII
4.2.1. Formalidad para la promocin de la abstencin CAP. XIV
En primer trmino, la autoridad que se encuentre inmersa en alguna de las CAP. XV
causales establecidas en la Ley para la abstencin, deber dentro de los dos CAP. XVI
(2) das hbiles siguientes a aquel en que comenz a conocer del asunto o en
que conoci la causal sobreviniente, plantear su abstencin en escrito razo- CAP. XVII
nado, remitiendo lo actuado al superior jerrquico inmediato, al presidente del CAP. XVIII
rgano colegiado o al pleno, segn sea la naturaleza del organismo del que
se trate, para que sin ms trmite, se pronuncie sobre la abstencin dentro CAP. XIX
del tercer da612. CAP. XX
4.2.2. Trmite de la abstencin CAP. XXI
CAP. XXII
La tramitacin de la abstencin se realizar en va incidental, sin suspender
los plazos para resolver o para que opere el silencio administrativo613. Esta CAP. XXIII
previsin es de especial importancia, pues establece que el plazo para que
CAP. XXIV
pueda hacerse efectivo el silencio administrativo no se suspende de manera
alguna; as como establece un trmite incidental que se resuelve antes de CAP. XXV
la resolucin final, mientras que, en principio, las cuestiones incidentales se
CAP. XXVI
resuelven con la misma.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
4.2.3. Abstencin de la autoridad administrativa por disposicin superior
CAP. II El superior jerrquico puede ordenar de oficio o a pedido de los administrados,

de forma inmediata, la abstencin del agente incurso en alguna de las causales
CAP. III
de abstencin que seala la Ley614, en los casos en los cuales el funcionario en
CAP. IV cuestin no se hubiese abstenido. En puridad, este no es caso de abstencin,
sino de separacin del procedimiento por disposicin superior dada la exis-
CAP. V
tencia de la causal de abstencin y el conocimiento de la misma por parte del
CAP. VI
superior jerrquico. La abstencin, por definicin, es un apartamiento voluntario
por parte del funcionario administrativo615.
CAP. VII
El superior jerrquico, luego de su decisin, deber designar al agente que
CAP. VIII continuar conociendo del asunto, el mismo que preferentemente deber tener
igualdad de jerarqua o nivel dentro del organigrama funcional de la entidad616,
CAP. IX
y al cual se le remitir el expediente para que contine con el procedimiento.
CAP. X Es evidente que esta designacin debe hacerse de manera inmediata, a fin de
no perjudicar al administrado.
CAP. XI
Finalmente, cuando no hubiere otra autoridad pblica apta para conocer del
CAP. XII
asunto, el superior optar por habilitar a una autoridad ad hoc designada para
CAP. XIII
el efecto, o disponer que el funcionario incurso en causal de abstencin sea
el que tramite y resuelva el asunto, bajo su directa supervisin617. La primera
CAP. XIV
alternativa es evidentemente preferible a la segunda, puesto que no existe
CAP. XV seguridad respecto a la idoneidad del funcionario recusado.
CAP. XVI
4.2.4. Impugnacin de la resolucin que ordena la abstencin de una auto-
CAP. XVII ridad administrativa
CAP. XVIII La resolucin de abstencin no es impugnable en sede administrativa, salvo la
posibilidad de alegar la no abstencin, establecindola como fundamento del
CAP. XIX
recurso administrativo que pueda presentarse contra la resolucin final618. Ello
CAP. XX implica, en primer trmino, la imposibilidad de presentar recurso alguno contra
la resolucin que decide la continuacin del funcionario en la tramitacin del
CAP. XXI
procedimiento, lo cual a su vez se justifica en la necesidad de impedir la prolon-
CAP. XXII gacin del procedimiento. Nada obsta sin embargo para que dicha resolucin
pueda ser recurrida en sede judicial. En segundo lugar, la falta de abstencin
CAP. XXIII
se controla una vez concluido el procedimiento, a fin de que la impugnacin
CAP. XXIV contra la totalidad del procedimiento alcance todos los elementos del mismo619.
CAP. XXV
CAP. XXVI 615 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 145.
CAP. XXVII 617 Artculo 90, numeral 90.3 de la Ley.
618 Artculo 93 de la Ley. Esta norma es muy similar a la contenida en el artculo 20 del Texto
CAP. XXVIII
nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, De-
CAP. XIX
creto Supremo N. 02-94-JUS.
242.

4.2.5. Rol de la autoridad administrativa que fue motivo de abstencin CAP. I
Finalmente, es necesario sealar que, dada la necesidad de proteger los de- CAP. II
rechos de los administrados y de cautelar el inters general, la autoridad que
CAP. III
por efecto de la abstencin sea apartada del procedimiento cooperar para
contribuir a la celeridad de la atencin del procedimiento. Sin embargo, dicha CAP. IV
autoridad no podr participar en las reuniones posteriores ni en la deliberacin

CAP. V
de la decisin620 a fin de no influir en la decisin final que se tome, permitiendo
asegurar la imparcialidad del procedimiento621. CAP. VI
CAP. VII
4.3. Efectos de la falta de abstencin
CAP. VIII
En el supuesto de que la autoridad administrativa no se abstuviera a pesar de
estar inmersa en alguna de las causales sobre abstencin establecidas en la CAP. IX
Ley, el administrado puede hacer conocer dicha situacin al titular de la entidad,

CAP. X
o al pleno, si fuere el rgano colegiado, en cualquier momento622. Para algunos
autores, este es un caso de recusacin, subsumiendo este concepto en el que CAP. XI
existe en el proceso judicial. De hecho, en ordenamientos como el espaol

CAP. XII
existe la recusacin como el derecho que tienen los interesados de obtener la
no intervencin de un funcionario o miembro del rgano administrativo en un CAP. XIII
procedimiento cuando concurran los motivos que determinan la abstencin del

CAP. XIV
citado funcionario623.
CAP. XV
Para otros autores, sin embargo, en el caso peruano no existe propiamente el
derecho del administrado de pedir la separacin de la autoridad como s ocurre CAP. XVI
en otras legislaciones, puesto que la Ley no prev mecanismo alguno, por parte
CAP. XVII
del administrado, para conminar a una autoridad a apartarse del procedimiento
administrativo cuando existe una causal de abstencin. Sin embargo, conside- CAP. XVIII
ramos que este podra impugnar la resolucin que no aparte del procedimiento
CAP. XIX
a la autoridad que adolece de alguna causal de abstencin.
CAP. XX
4.3.1. Consecuencias que se originan producto de la falta de abstencin

CAP. XXI
Si la autoridad administrativa a pesar de encontrarse incursa en alguna de las

CAP. XXII
causales de abstencin contina al frente del procedimiento administrativo,
dicho accionar no determinar necesariamente la invalidez de los actos admi- CAP. XXIII
nistrativos en que haya intervenido, salvo en los casos en que resulte manifiesto CAP. XXIV
la imparcialidad o arbitrariedad de la autoridad en mencin o que producto de
ello hubiera ocasionado indefensin al administrado624. La norma derogada CAP. XXV
estableca que se declarara la nulidad de la resolucin solamente en el caso CAP. XXVI
620 Artculo 94 de la Ley. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
242.
CAP. XIX

CAP. I
en que se hubiere violado las normas legales en forma manifiesta o se hubiera
incurrido en error de interpretacin de pruebas625.
CAP. II
Existen acciones a seguir contra la autoridad que habindose encontrado in-
CAP. III cursa en una causal de abstencin contina al frente de dicho procedimiento
administrativo. En este caso, el superior jerrquico dispondr el inicio de las
CAP. IV
acciones de responsabilidad administrativa, civil o penal contra la autoridad
CAP. V que no se hubiese abstenido de intervenir, no obstante conocer la existencia
CAP. VI
de la causal de abstencin626.
5. LAS RELACIONES ENTRE EL PODER JUDICIAL Y LA ADMINIS-

CAP. VII
CAP. VIII TRACIN PBLICA

CAP. IX La necesidad de asignar determinados poderes especiales a la Administracin
Pblica como representante de la colectividad, a su vez, en bsqueda de equi-
CAP. X
librio, requiere que se establezca que sea el Poder Judicial el ente encargado
CAP. XI de controlar la actuacin de los rganos administrativos, establecindose una
CAP. XII
suerte de subordinacin de estos respecto a los rganos jurisdiccionales. El
mecanismo por excelencia para ello es el proceso contencioso administrativo,
CAP. XIII no obstante la existencia de otros mecanismos como la accin de cumplimiento,
CAP. XIV
la accin de amparo, el hbeas data o la accin popular.
La Ley de Procedimiento Administrativo General seala determinados preceptos
CAP. XV
en este sentido. En primer lugar, si durante la tramitacin de un procedimiento
CAP. XVI administrativo, la autoridad que se encuentra a cargo del mismo adquiere co-
nocimiento que se est tramitando en sede jurisdiccional una cuestin litigiosa
CAP. XVII
entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado
CAP. XVIII que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo,
CAP. XIX
la citada autoridad solicitar al rgano jurisdiccional comunicacin sobre las
actuaciones realizadas627.
CAP. XX
Una vez recibida la comunicacin remitida por el rgano jurisdiccional, y solo
CAP. XXI si la autoridad administrativa encargada estima que existe estricta identidad
de sujetos, hechos y fundamentos, la misma podr determinar su inhibicin
CAP. XXII
hasta que el rgano jurisdiccional resuelva el litigio, en obvio sometimiento a la
CAP. XXIII autoridad de la sede judicial. Ahora bien, la resolucin inhibitoria es elevada en
consulta al superior jerrquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelacin.
CAP. XXIV
Si es confirmada la resolucin inhibitoria es comunicada al procurador pblico
CAP. XXV correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado,
CAP. XXVI
se apersone al proceso628.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
625 Artculo 18 del Decreto Supremo N. 02-94-JUS.
CAP. XIX

Asimismo, y en principio, toda actuacin administrativa es susceptible de ser CAP. I

impugnada va el proceso contencioso administrativo, salvo las excepciones
establecidas en la Constitucin Poltica del Per, a las que hacemos referencia CAP. II
ms adelante. Sin embargo, dentro de la construccin existente en el derecho CAP. III

pblico, todava puede hablarse de actos de gobierno, actos polticos o de
CAP. IV
direccionalidad poltica, los mismos que en principio resultaran exentos de
control judicial posterior. CAP. V
5.1. El problema de los actos polticos o de direccionalidad poltica CAP. VI
CAP. VII
Desde el punto de vista constitucional, resulta de especial importancia analizar
la existencia de mecanismos de control del Estado por parte de los particulares, CAP. VIII
que se haga efectivo a travs del uso directo de los rganos Jurisdiccionales.
CAP. IX
En este orden de ideas, cierto sector de la doctrina, en especial en el mbito
norteamericano la doctrina de las political questions, seala que no resultara CAP. X
posible controlar jurisdiccionalmente y en consecuencia, jurdicamente los
CAP. XI
llamados actos polticos, puesto que los mismos forman parte de prerrogativas
que no se encuentran delimitadas y que tienen relacin con la oportunidad en CAP. XII
que las citadas decisiones se toman. Cuando la doctrina se refiere a actos
CAP. XIII
polticos o actos de direccionalidad poltica, hace alusin a aquellos actos en
los cuales el Estado acta en trminos de oportunidad, teniendo plena libertad CAP. XIV
para definir qu materias debieran ser consideradas de inters general629.

CAP. XV
De acuerdo con lo antes sealado, solamente podra impugnarse en sede judi-
CAP. XVI
cial aquellas acciones basadas en facultades que se encuentran taxativamente
reguladas, las mismas que no incluyen el ejercicio de facultades discrecionales; CAP. XVII
concepcin que complicara ms de lo debido la situacin generada por la po-
CAP. XVIII
sibilidad de un ejercicio ilimitado del poder por parte del Estado.
Queda claro que, por lo menos en el modelo presidencial, la limitacin del CAP. XIX
accionar jurisdiccional tiene su razn de ser en la existencia del principio de CAP. XX

separacin de poderes, a travs del cual se considera que el control de los ac-
tos polticos resulta ser, o debera ser, nicamente de ndole poltica. Entonces CAP. XXI
bastara, segn el razonamiento precitado, con el control poltico mutuo, por CAP. XXII
ms limitado que este sea, para asegurar la calidad del accionar del Estado.
Esto justifica adems, como hemos sealado reiteradamente, que el sistema CAP. XXIII
constitucional norteamericano sea un rgimen caracterizado por una de se- CAP. XXIV
paracin de poderes rgida o tajante, con muy limitados puntos de contacto
entre los rganos que conforman el Estado, lo que Karl Loewenstein denomina CAP. XXV
interdependencia por coordinacin a diferencia de la interdependencia por CAP. XXVI

subordinacin propia de los modelos parlamentarios630. La posibilidad de una
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
629 Sobre el particular: Baca Oneto, Vctor Sebastin, Los actos de gobierno, Universidad de CAP. XIX
Piura, Piura, 2003, p. 38.

CAP. I
intromisin directa de la judicatura en asuntos considerados polticos echara
por tierra gran parte del acotado principio de separacin rgida.
CAP. II
Es necesario sealar que en los Estados Unidos, que es donde se elabor la
CAP. III teora de la separacin rgida, existen corrientes recientes que permiten cierto
matiz en la misma. Dicho matiz permite que las materias que tienen que ver
CAP. IV
directamente con el contenido de los actos polticos no puedan ser controla-
CAP. V dos, sino ms bien las cuestiones de procedimiento relacionadas con dichos
CAP. VI
actos. Esto tiene sentido, en especial, en naciones en las cuales se admite que
la judicatura tiene la posibilidad real de aplicar directamente la Constitucin.
CAP. VII Ello fundamentalmente para definir si la emisin de una norma administrativa
CAP. VIII
o legal ha sido emitida, o su contenido est de acuerdo, con lo expresado por
la norma constitucional.
CAP. IX
Cuando existe un sistema de control difuso de constitucionalidad, o un sistema
CAP. X dual como en el caso peruano, lo sealado en el prrafo anterior es posible
indubitablemente. Sin embargo, cuando el control es nicamente concentrado,
CAP. XI
la situacin puede complicarse, puesto que podra interpretarse que el orde-
CAP. XII namiento jurdico, en principio, no concede al juez el uso de mecanismos de
CAP. XIII
aplicacin directa de la constitucin, dado que no le concede la posibilidad de
emplear control de Constitucionalidad alguno respecto de las normas legales.
CAP. XIV Es necesario precisar que, en el esquema norteamericano, esto parece com-
CAP. XV
pensar la excesiva rigidez del sistema y permite un mayor control de los actos
polticos por parte de los particulares.
CAP. XVI
Ahora bien, la doctrina de la supuesta existencia de actos del Estado que no
CAP. XVII son susceptibles de control judicial se encuentra en franca retirada, puesto
que debe entenderse que todo acto estatal es susceptible de control jurisdic-
CAP. XVIII
cional631. Ello no quiere decir que no existan ciertos ordenamientos jurdicos
CAP. XIX que aun mantengan actos que no son susceptibles de anlisis jurdico alguno.
CAP. XX
Sin embargo, consideraciones que hemos reseado en prrafos anteriores,
referentes a la necesidad de control del Estado por parte de los particulares,
CAP. XXI justifican plenamente la existencia del control judicial de la Administracin P-
CAP. XXII
blica aun cuando esta haga uso de facultades supuestamente discrecionales.
A este nivel, cabe hacer una acotacin en cuanto a lo sealado respecto al
CAP. XXIII
control jurisdiccional de los llamados actos polticos. En primer lugar, muchos
CAP. XXIV autores sealan que cuando el Estado acta en uso de su funcin administrativa,
no cabe la existencia de actos polticos o que se consideren intrnsecamente
CAP. XXV
discrecionales, siendo incluso las resoluciones y normas respecto de los cua-
CAP. XXVI les hay un margen amplio de accin, actos susceptibles de ser impugnados
CAP. XXVII
judicialmente.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
631 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 568-
569.

En segundo lugar, es necesario sealar que cuando nos referimos a actividad CAP. I
discrecional, tal como lo hemos sealado lneas arriba, hacemos referencia a
aquella que no depende de normas legislativas concretas y preexistentes que CAP. II
la regulen. Las facultades discrecionales le permiten al rgano administrativo CAP. III

cierta libertad para elegir entre uno u otro curso de accin, o para hacer una
CAP. IV
cosa de una u otra forma. La necesidad de dejar a la Administracin Pblica
cierta actividad discrecional deriva, en principio, de la circunstancia de que es CAP. V
imposible para el legislador tener una visin exacta de los elementos concre-
CAP. VI
tos que, al menos en parte y en ciertos casos, condicionan la oportunidad de
la decisin administrativa. Ahora bien, la actividad discrecional en realidad no CAP. VII
es tal, pues se encuentra limitada por el ordenamiento jurdico a travs del
CAP. VIII
principio de legalidad, base del derecho administrativo, y en especial, por
los derechos fundamentales. CAP. IX
CAP. X
5.2. El control judicial de la Administracin Pblica
CAP. XI
Las Constituciones, por lo menos desde el punto de vista del control estatal,
deberan contener mecanismos a travs de los cuales el administrado pueda CAP. XII
contrarrestar los actos de la Administracin Pblica como tal, actos que lo
CAP. XIII
perjudiquen indebidamente en forma directa. En este orden de ideas, la Ad-
ministracin Pblica, al gozar de atribuciones derivadas del poder del Estado CAP. XIV
(denominadas genricamente ius imperium), puede al actuar afectar el inters
CAP. XV
del particular, el cual debera gozar de mecanismos adecuados para protegerse.
La justificacin la encontramos en el hecho ineludible de que si bien es cierto CAP. XVI
el derecho administrativo implica la obligacin de la Administracin de actuar CAP. XVII

bajo consideraciones de inters general, tambin es cierto que quien toma las
decisiones, llmese funcionario pblico, es un ser humano como cualquier otro, CAP. XVIII
que decide no necesariamente en trminos de inters general sino ms bien, CAP. XIX
como todo ser racional, buscando maximizar el beneficio de su cargo. Como lo
hemos sealado reiteradamente, la principal funcin del derecho administrativo CAP. XX
debera ser entonces el canalizar adecuadamente el comportamiento autoin- CAP. XXI

teresado del funcionario pblico, a fin de que coincida con el inters comn.
CAP. XXII
Desde este punto de vista, toda Constitucin debe prever, aun cuando sea
solamente de manera enunciativa, ciertos procesos de naturaleza judicial que CAP. XXIII
permitan al particular proteger su inters. A estos procesos la doctrina las de-

CAP. XXIV
nomina genricamente procesos de control de la Administracin. En principio,
debera ser posible por lo menos hacer efectivos tres tipos de pretensiones: CAP. XXV
en primer lugar, el impugnar las decisiones emitidas por la autoridad adminis-

CAP. XXVI
trativa, por otro lado, conseguir comprometer a la autoridad en el cumplimiento
de una obligacin determinada; y, finalmente, el permitir la impugnacin de CAP. XXVII
las normas emitidas por la Administracin con carcter general que se opon-
CAP. XXVIII
gan a la Constitucin o las leyes. En el mbito nacional, dichos procesos se
denominan, respectivamente, proceso contencioso administrativo, proceso de CAP. XIX
cumplimiento y accin popular.

CAP. I
Debemos sealar que el control antes referido debe iniciarse a instancia de parte
y la demanda deber ser interpuesta ante el Poder Judicial, nica entidad que
CAP. II podra, en uso de su autoridad, obligar a la Administracin al cumplimiento de
CAP. III
una decisin determinada. Y por si lo expuesto no fuera suficiente, un proceso
judicial tiene la ventaja adicional de permitir el control directo de su tramitacin
CAP. IV
por parte del particular y la obligatoria sujecin al proceso por parte de la Admi-
CAP. V nistracin. Es necesario sealar, sin embargo, que el funcionamiento de estos
mecanismos de control depende en gran medida de la independencia que en
CAP. VI
el texto constitucional y en los hechos se garantiza al Organismo Judicial en
CAP. VII cada nacin en concreto.
CAP. VIII
5.2.1. El proceso contencioso administrativo
CAP. IX
En este orden de ideas, el artculo 1 del Texto nico Ordenado de la Ley
CAP. X N.27584 prescribe que el proceso contencioso administrativo tiene por
finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Ad-
CAP. XI
ministracin Pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de
CAP. XII los derechos e intereses de los administrados. Es por ello que se considera
que el proceso contencioso administrativo posee una doble naturaleza632. Es
CAP. XIII
objetivo, en tanto se dirige a tutelar la legalidad de las actuaciones adminis-
CAP. XIV trativas, pero tambin es subjetivo, en tanto protege a los administrados ante
el comportamiento arbitrario de la autoridad administrativa.
CAP. XV
Es necesario resaltar que el actual proceso contencioso administrativo, a dife-
CAP. XVI
rencia de la regulacin precedente, hace posible impugnar incluso actuaciones
CAP. XVII materiales y omisiones de la Administracin Pblica, las mismas que difcilmente
podan ser discutidas con la normativa derogada por la ley vigente, contenida
CAP. XVIII
en el Cdigo Procesal Civil. El actual proceso contencioso administrativo es
CAP. XIX entonces un mecanismo de plena jurisdiccin, que permite una defensa ms
eficiente de los intereses de los administrados.
CAP. XX
En este orden de ideas, el artculo 3 de la norma contiene el llamado principio
CAP. XXI
de exclusividad, por el cual las actuaciones de la Administracin Pblica solo
CAP. XXII pueden ser impugnadas a travs el proceso contencioso administrativo, salvo
los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Debe tenerse
CAP. XXIII
en cuenta asimismo que esa posibilidad de recurrir a los procesos constitu-
CAP. XXIV cionales se encuentra fuertemente limitada por la existencia de un discutible
principio de residualidad contenido en el Cdigo Procesal Constitucional, al
CAP. XXV
cual ya nos hemos referido.
CAP. XXVI
Sin embargo, este principio posee dos excepciones. A diferencia de lo que
CAP. XXVII ocurre en el derecho comparado, el proceso contencioso administrativo peruano
no puede ser empleado para impugnar normas administrativas; las mismas que
CAP. XXVIII
CAP. XIX
632 Dez Snchez, Juan Jos, Comentarios en torno a la Ley de Proceso Contencioso-Ad-
ministrativo del Per, en Revista de Administracin Pblica, N. 165, Centros de Estudios
Constitucionales, Madrid, 2004, p. 329.

se impugnan a travs de un proceso constitucional denominado accin popular, CAP. I

sin perjuicio del ejercicio del control difuso por parte del juez633.
CAP. II
La segunda excepcin al principio de exclusividad se dirige a la ejecucin de
determinados contratos de derecho pblico, y en particular, los contratos admi- CAP. III
nistrativos regulados por el Decreto Legislativo N. 1017634 y su Reglamento. Las CAP. IV

razones de esta previsin legal se enmarcan en dos prioridades aplicadas a la
contratacin administrativa como mecanismo empleado por la Administracin CAP. V
Pblica para satisfacer necesidades pblicas. CAP. VI
En primer lugar, la celeridad del arbitraje es mucho mayor que la que muestra CAP. VII
el Poder Judicial, lo cual permite resolver los posibles conflictos generados
por la ejecucin contractual de una manera ms rpida. Una controversia que CAP. VIII
demande varios aos en ser resuelta puede dejar una carretera sin construir CAP. IX
o suministros necesarios sin despachar.
CAP. X
Asimismo, los mecanismos establecidos para la designacin de los rbitros y
la tramitacin del arbitraje en la contratacin administrativa permiten que sea CAP. XI
una jurisdiccin consideramos que es tal, lo cual es avalado por precedente

CAP. XII
vinculante emitido por el Tribunal Constitucional635 ms especializada que
la que corresponde al Poder Judicial636. Normalmente, los rbitros son desig- CAP. XIII
nados a partir de registros que establecen un procedimiento para incorporarse

CAP. XIV
a ellos, lo cual otorga una importante garanta de probidad y especializacin.
De hecho, la revisin del laudo por parte del Poder Judicial es eminentemente CAP. XV
excepcional, siendo el mismo definitivo.

CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
633 Artculo 9 del Texto nico Ordenado de la Ley de la Ley N. 27584. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
635 STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 das de febrero de 2006.
636 Sobre el particular: Parejo Alfonso, Luciano, Estudio sobre arbitraje, en Cisneros CAP. XIX
Faras, Germn et al. (coords.), Control de la Administracin Pblica, UNAM, Mxico D.F.,
2007, pp. 309 y ss.

Captulo VIII CAP. I
CAP. II
CAP. III
COLABORACIN CAP. IV
ENTRE ENTIDADES CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Coordinacin y cooperacin. 2. Deberes que rigen la cola-
boracin entre las autoridades. 3. Suspensin del plazo. 4. Medios que
permiten la colaboracin interinstitucional. 4.1. Las conferencias entre CAP. X
entidades vinculadas. 4.2. Los convenios de colaboracin. 4.3. Otros meca-
nismos de colaboracin entre entidades. 5. Regulacin de la colaboracin CAP. XI
entre entidades. 5.1. Notificacin al administrado. 5.2. Responsabilidad de los
actores de la colaboracin interinstitucional. 5.3. Costas para la colaboracin CAP. XII
interinstitucional.
CAP. XIII
CAP. XIV
En el derecho administrativo moderno se ha hecho indispensable establecer

CAP. XV
efectivos mecanismos de coordinacin entre las diversas entidades de la
Administracin Pblica, a fin de hacer ms eficiente su labor. La existencia CAP. XVI
de sistemas administrativos, en los cuales hay una permanente coordinacin

CAP. XVII
entre rganos y organismos que no tienen relacin de subordinacin entre
ellos, hace indispensable la ntima colaboracin entre dichas entidades. Sin CAP. XVIII
embargo, existen necesarias relaciones de colaboracin entre los distintos

CAP. XIX
rganos y organismos de la Administracin, aun cuando los mismos no con-
formen sistemas administrativos. CAP. XX
En general, en la Administracin Pblica y en derecho administrativo se haba CAP. XXI

entendido tradicionalmente que la relacin entre las autoridades administrativas
CAP. XXII
deba estar esencialmente referida al conflicto entre ellas637. En buena cuenta,
actualmente se debe considerar ms bien que la relacin por excelencia es CAP. XXIII
la de colaboracin administrativa. El conflicto entre entidades administrativas

CAP. XXIV
genera un conjunto de consecuencias perjudiciales, en trminos de obtencin
de resultados y de proteccin a los derechos del administrado. CAP. XXV
En primer lugar, afecta la eficiencia de todas las entidades que participan del CAP. XXVI
conflicto, generando como resultado que funcionen a un mayor costo, con el
CAP. XXVII
consiguiente perjuicio social638. Asimismo, afecta al administrado, respecto
CAP. XXVIII
637 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 222. CAP. XIX
638 Ha sido muy comn ver como diversas entidades administrativas, que tienen el deber de
coordinar entre s, ms bien han generado, mediante comportamientos materiales y as

CAP. I
del cual, al no tener en claro la entidad que deber tramitar su asunto, los ya
elevados costos de acceso al sistema legal se encarecen. Como si lo antes
CAP. II fuera poco, el conflicto perjudica a la sociedad en su conjunto, generando que
CAP. III
las funciones estatales se desenvuelvan inadecuadamente
La colaboracin administrativa cobra especial importancia en el contexto ac-
CAP. IV
tualmente existente de aplicacin de la Ley de Procedimiento Administrativo
CAP. V General, as como en el contexto, no menos importante, de abierta descentra-
CAP. VI
lizacin del aparato estatal. Las normas relativas a regionalizacin pretenden
crear mecanismos de colaboracin entre los diversos niveles de organizacin
CAP. VII poltica, sean estos locales, regionales o referidos ms bien al Gobierno Cen-
CAP. VIII
tral. Ello parte a su vez de la concepcin moderna de diversificacin de entes
estatales, en contra de la concepcin unitaria de la Administracin, la misma que
CAP. IX se encuentra superada por la doctrina moderna639, acompaada de las tcnicas
CAP. X
modernas de descentralizacin funcional y territorial a las cuales referamos.
CAP. XI
1. COORDINACIN Y COOPERACIN
CAP. XII
Algunos autores diferencian claramente las actividades de coordinacin y de
CAP. XIII cooperacin entre entidades. En la coordinacin, cada sujeto permanece en
su esfera jurdica, evitando conductas perjudiciales para otros o adoptando
CAP. XIV
conductas que complementan las adoptadas por otros640. Pero a la vez, la
CAP. XV coordinacin pretende la realizacin de actividades conjuntas para el logro de
CAP. XVI
una misma finalidad evitando acciones divergentes y duplicidad de esfuerzos641,
permitiendo que la diversidad administrativa favorezca la gestin del Estado
CAP. XVII propendiendo a la unidad de accin642. La coordinacin puede est sujeta a
CAP. XVIII
cierta discrecionalidad, pero en general dicha institucin jurdica viene deter-
minada por la ley. En trminos generales, la coordinacin se realiza entre los
CAP. XIX entes u rganos que componen sistemas administrativos, pero tambin debe
CAP. XX
darse al interior de los organismos pblicos.
En la cooperacin, sin embargo, implica la actividad de uno o varios sujetos
CAP. XXI
que generan efectos en una esfera jurdica que le es ajena643. Como resultado,
CAP. XXII existe un disponente y un beneficiario. A diferencia del control administrativo, la
CAP. XXIII
cooperacin tiene origen en una atribucin a favor del destinatario y surge de un
CAP. XXIV
como crticas a la labor del otro, conflictos que elevan el costo de la realizacin de la ac-
CAP. XXV tividad en cuestin. Ejemplos de ello los tenemos en las controversias entre el Gobierno
Central y los gobiernos locales o al interior del Sistema Electoral, entre al Oficina Nacional
CAP. XXVI de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones.
639 Sobre el particular: Ortega, Luis, La coordinacin de la Administracin del Estado, en
CAP. XXVII Documentacin Administrativa, N. 230-231, Ministerio para la Administraciones Pblicas/
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1992, pp. 31 y ss.
CAP. XXVIII
640 Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., pp. 257 y ss.
CAP. XIX
642 Ortega, La coordinacin de la Administracin del Estado, cit., pp. 35-36.
224 captulo VIiI: COLABORACIN ENTRE ENTIDADES

acto dispositivo de quien la hace efectiva. A diferencia de la coordinacin, los CAP. I

mecanismos de cooperacin entre determinadas entidades no se encuentran
determinados de manera obligatoria. En buena cuenta, la Ley de Procedimiento CAP. II
Administrativo General parece tratar la coordinacin y la cooperacin como CAP. III

especies pertenecientes a la colaboracin administrativa, concepto que obra
CAP. IV
ms bien como gnero.
CAP. V
2. DEBERES QUE RIGEN LA COLABORACIN ENTRE LAS AUTORI- CAP. VI

DADES
CAP. VII
En consecuencia de la definicin que hemos referido, debemos precisar que
CAP. VIII
la Ley establece, por vez primera, que la relacin entre las diversas entidades
de la Administracin Pblica en el caso peruano se rige por el criterio de co- CAP. IX
laboracin644, dejando sentado el criterio de preferencia por mecanismos de
CAP. X
cooperacin y coordinacin frente al conflicto entre rganos o entre entidades.
CAP. XI
Por otro lado, la norma materia de anlisis, as como la doctrina aplicable, di-
ferencian claramente los supuestos de colaboracin entre entidades de otras CAP. XII
instituciones como podran ser la delegacin y los fenmenos de prdida o

CAP. XIII
renuncia de la competencia, supuesto este ltimo que se encuentra prohibido
por la Ley. Por ello, la Ley seala que la citada relacin de colaboracin no CAP. XIV
implica renuncia a la competencia sealada por el ordenamiento jurdico. CAP. XV
Ahora bien, en aplicacin de lo dispuesto por el criterio de colaboracin, el

CAP. XVI
ordenamiento jurdico prev la existencia de determinados deberes, cuyo
cumplimiento permite que los mecanismos se empleen de manera adecuada. CAP. XVII
En consecuencia, las entidades tienen los siguientes deberes645: CAP. XVIII

1. Respeto el ejercicio de competencia de otras entidades
CAP. XIX
Este deber, que encuentra su correlato en el derecho comparado 646,
implica que ninguna entidad deber interferir en el accionar de otras, CAP. XX
ni materialmente ni a travs de crticas institucionales. Esta previsin CAP. XXI

legal tiene especial importancia en el contexto de entidades que
realizan labores de coordinacin, en particular si esta coordinacin CAP. XXII
viene siendo exigida por la Ley. Ahora bien, segn la Ley, las crticas CAP. XXIII
y cuestionamientos entre entidades del Estado deben realizarse al
CAP. XXIV
interior de este es decir, dentro de los niveles institucionales, a
fin de evitar el empleo indebido de los medios de comunicacin o CAP. XXV
de la opinin pblica para generar conflictos, situacin que ha sido

CAP. XXVI
muy comn en nuestro medio.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
645 Artculo 76, numeral 76.2 de la Ley N. 27444. CAP. XIX
646 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 119; Cosculluela
Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 198.

CAP. I
2. Cesin de datos e informaciones
Las entidades deben proporcionar directamente los datos e infor-
CAP. II
macin que posean, sea cual fuere su naturaleza jurdica o posicin
CAP. III institucional, a travs de cualquier medio, sin ms limitacin que la
establecida por la Constitucin o la Ley647. Para hacer efectivo lo
CAP. IV
que venimos sealando deber propenderse a la interconexin de
CAP. V equipos de procesamiento electrnico de informacin, u otros medios
similares. Si bien este deber forma parte, en trminos genricos, de
CAP. VI
la cooperacin administrativa, es necesario establecerla de manera
CAP. VII separada, como lo hace la Ley, a fin de dejar en claro que el deber
de proporcionar informacin no se aplica nicamente respecto a los
CAP. VIII
particulares, sino tambin respecto al resto de entidades que con-
CAP. IX forman el Estado.
CAP. X 3. Cooperacin genrica
Las entidades tienen el deber de prestar en el mbito propio la coope-
CAP. XI
racin y asistencia activa que otras entidades puedan necesitar para
CAP. XII el cumplimiento de sus propias funciones648, salvo que les ocasione
CAP. XIII
gastos elevados o ponga en peligro el cumplimiento de sus propias
funciones. Esta es la tpica cooperacin administrativa a la que alude
CAP. XIV el derecho comparado y la doctrina, en la cual se ejercen atribucio-
CAP. XV
nes o se proporcionan medios para el mejor ejercicio de las citadas
atribuciones649. Ahora bien, la limitacin en trminos de gastos o del
CAP. XVI cumplimiento de las funciones asignadas por el ordenamiento tiene
CAP. XVII
sentido en tanto la cooperacin no puede realizarse en desmedro
de la propia entidad cooperante.
CAP. XVIII
Por otro lado, a diferencia de la delegacin, en la cooperacin no
CAP. XIX existe transferencia de competencia alguna, sino que el ente que
colabora realiza funciones o actividades contenidas en la compe-
CAP. XX
tencia de aquella a la cual sirve. Ante esta consideracin, figuras
CAP. XXI como el encargo de gestin formaran parte de la cooperacin entre
entidades.
CAP. XXII
4. Medios de prueba
CAP. XXIII
La Ley del Procedimiento Administrativo General prescribe que las
CAP. XXIV entidades tienen el deber de facilitarse mutuamente los medios de
prueba que se encuentren en su poder, para el mejor cumplimiento
CAP. XXV
de sus deberes, salvo disposicin legal en contrario. La disposicin
CAP. XXVI en contrario puede provenir por ejemplo de informacin secreta, con-
CAP. XXVII
fidencial o reservada conforme a las normas en materia de acceso
a la informacin pblica.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Esta obligacin de las entidades permite asegurar la celeridad de los CAP. I

procedimientos, sean administrativos o institucionales. En el primer
caso es evidente que resulta ms sencillo que sea la entidad y no CAP. II
el administrado quien solicite la documentacin, ms aun si se em- CAP. III

plean mecanismos informticos para acceder a los referidos medios
CAP. IV
de prueba. Como veremos ms adelante, si bien la entidad no debe
pedir documentos que ella ya tiene, esta limitacin debe extenderse CAP. V
a toda la Administracin Pblica.
CAP. VI
Asimismo, esta disposicin permite el cumplimiento de la regla del
expediente nico en los procedimientos administrativos, principio al CAP. VII
cual nos referiremos con amplitud ms adelante; al impedir que se CAP. VIII
generen varios expedientes para un mismo procedimiento, puesto
que la autoridad administrativa deber recabar los informes y medios CAP. IX
de prueba que sean necesarios. CAP. X
CAP. XI
3. SUSPENSIN DEL PLAZO
CAP. XII
Cuando una entidad requiera la colaboracin de otra para que le proporcione
la colaboracin referida a la cooperacin genrica o a los medios de prueba, CAP. XIII
en supuestos en los que resulte aplicable el silencio administrativo positivo, y

CAP. XIV
siempre que esta sea indispensable para la resolucin del procedimiento admi-
nistrativo el plazo establecido para ello se suspender650. La norma precepta CAP. XV
que el plazo de suspensin no puede exceder de siete das, que se pueden

CAP. XVI
prorrogar a tres ms si se requiere traslado fuera de la sede o la asistencia de
terceros651. CAP. XVII
Esta disposicin es una novedad del Decreto Legislativo N. 1029 y est disea- CAP. XVIII
da para evitar que se genere la resolucin ficta propia del silencio administrativo
CAP. XIX
positivo como resultado de una solicitud de colaboracin, la misma que resulta
ineludible a efectos de concluir el procedimiento administrativo; situacin en CAP. XX
la cual se ha considerado que no debera verse afectado el inters general.
CAP. XXI
Es evidente que dicha suspensin se encuentra sometida a evidentes lmites,
por constituir una situacin excepcional como vamos a analizar con detalle ms CAP. XXII
adelante. El primero de ellos es el plazo establecido por el artculo 132 de CAP. XXIII
la Ley N. 27444. Pero adems, si la entidad solicita informacin nicamente
CAP. XXIV
para verificar la veracidad de la documentacin que ha sido presentada por el
administrado, dicha solicitud no debera ser en absoluto pertinente, en aplica- CAP. XXV
cin del principio de presuncin de veracidad, el mismo que permite preferir los
CAP. XXVI
controles posteriores a los controles previos en el caso de los procedimientos
administrativos. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
651 Artculo 132, numeral 3 de la Ley N. 27444.

CAP. I 4. MEDIOS QUE PERMITEN LA COLABORACIN INTERINSTITU-

CIONAL
CAP. II
Las entidades estn facultadas para dar estabilidad a la colaboracin interins-
CAP. III
titucional mediante los diversos medios legalmente admisibles652. La doctrina
CAP. IV reconoce en general dos tipos de tcnicas de colaboracin entre entidades:
las tcnicas orgnicas y las tcnicas funcionales. Las tcnicas orgnicas se
CAP. V
caracterizan por la participacin de los entes administrativos como tales, en el
CAP. VI mbito de sus competencias entendidas como un todo. Las tcnicas funcio-
nales implican ms bien el trabajo conjunto de dos o ms entidades para la
CAP. VII
realizacin de determinadas funciones de manera conjunta.
CAP. VIII
Ahora bien, la Ley seala dos medios o tcnicas de colaboracin interinstitu-
CAP. IX cional de especial importancia, sin que dicha previsin pueda considerarse de
naturaleza taxativa, dada la existencia de un amplio conjunto de medios de
CAP. X
colaboracin que puedan considerarse atpicos o innominados. Dichos medios
CAP. XI son las conferencias entre entidades vinculadas y los convenios de colabo-
racin, mecanismos que se encuentran consagrados tambin en el derecho
CAP. XII
comparado, con un desarrollo sumamente importante.
CAP. XIII
4.1. Las conferencias entre entidades vinculadas
CAP. XIV
Las conferencias entre entidades vinculadas, tpico mecanismo de coopera-
CAP. XV
cin orgnica, permiten a aquellas entidades que correspondan a una misma
CAP. XVI problemtica administrativa, el reunirse para intercambiar mecanismos de
solucin, propiciar la colaboracin institucional en aspectos comunes espe-
CAP. XVII
cficos y constituir instancias de cooperacin bilateral653. Las conferencias se
CAP. XVIII hacen efectivas mediante acuerdos entre las entidades, a fin de establecer
lineamientos de cooperacin entre las diversas instituciones. La definicin de
CAP. XIX
conferencia interinstitucional en el derecho peruano parece restringirse a la
CAP. XX existencia de dificultades en la direccin de los sectores a cargo de cada una
de las entidades involucradas.
CAP. XXI
Sin embargo, la realizacin de las conferencias entre entidades y los respec-
CAP. XXII
tivos convenios a realizarse deben ambos enfocarse a todas las situaciones
CAP. XXIII comunes que puedan presentarse en las diversas entidades, a fin de mejorar
los aspectos de gestin administrativa en cada caso concreto. El segundo p-
CAP. XXIV
rrafo del artculo 77.2 de la Ley hace referencia a los acuerdos que establecen
CAP. XXV las conferencias entre entidades vinculadas, especificando que los mismos se
formalizan mediante acuerdos suscritos por los representantes autorizados.
CAP. XXVI
En primer lugar, debe entenderse que toda conferencia debe formalizarse
CAP. XXVII debidamente, a fin de otorgar estabilidad a la cooperacin interinstitucional, lo
que resulta ser la finalidad de la norma. En segundo trmino, debe entenderse
CAP. XXVIII
CAP. XIX

que el acuerdo configura en buena cuenta un convenio interadministrativo, de CAP. I

naturaleza general y eminentemente desprovisto de contenido patrimonial.
CAP. II
Este mecanismo de cooperacin proviene del derecho comparado, en es-
pecial de Alemania y Espaa654 en donde se hacen efectivas conferencias CAP. III
de naturaleza sectorial655. Inicialmente, estas conferencias tenan aplicacin CAP. IV

entre el Estado y los entes autonmicos o federales (como los son las comu-
nidades autnomas espaolas o los lnder en Alemania) para luego ser de CAP. V
aplicacin a importantes sectores de la Administracin Pblica Central656. En CAP. VI

la mayora de los casos, en la doctrina y el derecho comparado, las conferen-
cias interadministrativas o intrasectoriales son mandatos legales destinados CAP. VII
a otorgar estabilidad a la cooperacin entre las entidades, sin perjuicio de CAP. VIII
que las mismas puedan realizarse mediante acuerdo. En el caso peruano,
las conferencias estn sujetas a la discrecionalidad de quienes dirigen las CAP. IX
diversas entidades, lo cual no asegura que las mismas se hagan efectivas. CAP. X
Nada obsta, sin embargo, para que leyes especiales establezcan la existencia
de conferencias interinstitucionales cuya formalizacin no se encuentre sujeta CAP. XI
a la discrecionalidad de las entidades. CAP. XII
4.2. Los convenios de colaboracin CAP. XIII
Los convenios de colaboracin constituyen un mecanismo de cooperacin fun- CAP. XIV
cional, por el cual, a travs de los representantes autorizados de las entidades, CAP. XV
se celebran dentro de la Ley acuerdos en el mbito de su respectiva compe-
CAP. XVI
tencia, de naturaleza obligatoria para las partes y con clusula expresa de libre
adhesin y separacin657. Debemos sealar que este concepto de convenio CAP. XVII
debe entenderse como el sealado cuando hablbamos del encargo de gestin
CAP. XVIII
en acpites precedentes, es decir, sin que posea una naturaleza contractual ni
contenido patrimonial en trminos de contraprestaciones pecuniarias. Por otro CAP. XIX
lado, es una tcnica de naturaleza funcional, puesto que implica la realizacin
CAP. XX
de determinadas funciones de manera conjunta658.
Los convenios de colaboracin, que en buena cuenta generan colaboracin CAP. XXI
institucional estable, son el tpico mecanismo de cooperacin entre instituciones, CAP. XXII
puesto que generan obligaciones mutuas. De hecho, inicialmente eran em-
pleados en diversos pases para hacer efectiva la colaboracin entre el Estado CAP. XXIII
CAP. XXIV
654 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 443; Parada Vs- CAP. XXV
quez, Derecho administrativo, cit., T. II, pp. 71 y ss.
655 El artculo 5 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Proce- CAP. XXVI
dimiento Administrativo Comn, en Espaa, consagra las atribuciones de las conferencias
sectoriales: Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p. 278; Santamara CAP. XXVII
Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., pp. 443-444.
CAP. XXVIII
656 Palomar Olmeda, Los principios de la actividad administrativa y las relaciones entre las
Administraciones, cit., pp. 69 y ss.
CAP. XIX

CAP. I
central y los entes territoriales, constituyndose en una tcnica consolidada659.
Nada obsta hoy en da, sin embargo, para que dichos convenios puedan ser
CAP. II realizados entre entidades que no necesariamente pertenecen a entes territo-
CAP. III
riales distintos. En el caso peruano, en el cual existe una administracin pblica
extensa y diversificada, resulta indispensable la celebracin de convenios de
CAP. IV colaboracin en temas puntuales cuando ello lo amerite.
CAP. V
4.3. Otros mecanismos de colaboracin entre entidades
CAP. VI Existen diversos mecanismos de cooperacin entre entidades distintas a los antes
CAP. VII
indicados, que se emplean tanto en el derecho comparado como en nuestro pas.
La entrega de informacin, que es adems un deber de las entidades, constituye
CAP. VIII un importante medio de cooperacin funcional. La asistencia mutua es tambin
CAP. IX
un importante medio de colaboracin entre las diversas entidades, por ejemplo,
cuando se solicitan informes o dictmenes660. Al interior de los sistemas admi-
CAP. X nistrativos existen mltiples mecanismos de cooperacin que permiten asegurar
CAP. XI
un funcionamiento eficiente de los mismos. Finalmente, el encargo de gestin
configura un importante mecanismo de colaboracin entre entidades.
CAP. XII
CAP. XIII 5. REGULACIN DE LA COLABORACIN ENTRE ENTIDADES

CAP. XIV
El principio general de la regulacin de la colaboracin administrativa establece
que la procedencia de la colaboracin solicitada es regulada conforme a las
CAP. XV normas propias de la autoridad solicitante, pero el cumplimiento de la misma
CAP. XVI
es regido por las normas propias de la autoridad solicitada661. Este principio,
que resguarda la legalidad de la colaboracin interinstitucional, permite que el
CAP. XVII origen de la solicitud provenga de la regulacin de la entidad que la emite; pero,
sujeta la ejecucin de la colaboracin y evidentemente, la posibilidad de su
CAP. XVIII
puesta en prctica a las normas de la entidad que prestar la colaboracin.
CAP. XIX
Sin embargo, el principio antes citado no resuelve el problema de la norma
CAP. XX aplicable en el caso de la existencia de labores de coordinacin permanente,
en la cual el trabajo conjunto se realiza en mrito a una obligacin establecida
CAP. XXI
constitucional o legalmente. Cuando se trata de sistemas administrativos es
CAP. XXII evidente que las normas aplicables son las establecidas por el ordenamiento,
y en el mbito reglamentario, las establecidas por el respectivo ente rector.
CAP. XXIII
CAP. XXIV 5.1. Notificacin al administrado

CAP. XXV La Ley del Procedimiento Administrativo General dispone que, cuando una
entidad solicite la colaboracin de otra entidad, aquella deber notificar al
CAP. XXVI
administrado dentro de los 3 das siguientes de requerida la informacin662.
CAP. XXVII
659 Palomar Olmeda, Los principios de la actividad administrativa y las relaciones entre las
CAP. XXVIII
Administraciones, cit., p. 77.
CAP. XIX

Este precepto, que es una novedad del Decreto Legislativo N. 1029, al cual nos CAP. I
hemos referido de manera reiterada, tiene por finalidad poner en conocimiento
del administrado el pedido de colaboracin, a fin de que el mismo pueda tomar CAP. II
las medidas que requiere su defensa, pero tambin para que tome conocimiento CAP. III
de la suspensin del procedimiento, si la misma procede.
CAP. IV
5.2. Responsabilidad de los actores de la colaboracin interinstitu- CAP. V
cional CAP. VI
Como obvio resultado de la regulacin antes sealada, la autoridad solicitante

CAP. VII
de la colaboracin, en primer lugar, es responsable exclusivamente por la lega-
lidad de lo solicitado y por el empleo de sus resultados. Es decir, la autoridad CAP. VIII
solicitante debe preocuparse de la validez de la colaboracin, y en especial, del

CAP. IX
uso adecuado de los productos de la misma. Esta distribucin de responsabi-
lidades opera a fin de evitar un indebido traslado a travs de conceptos como CAP. X
los de responsabilidad vicaria o de culpa in vigilando o in eligendo.

CAP. XI
Asimismo, la autoridad solicitada es responsable de la ejecucin de la colabo-
CAP. XII
racin efectuada663. Esta previsin es por completo coherente con la naturaleza
eminentemente discrecional de la colaboracin, as como con el hecho de que CAP. XIII
no existe relacin de subordinacin o tutela entre las entidades que participan
CAP. XIV
de la colaboracin. La autoridad solicitada no responde, en consecuencia, de
la validez de lo solicitado en cuanto a la normatividad que regula a la entidad CAP. XV
solicitante ni por el uso adecuado de los productos de la colaboracin solicitada.

CAP. XVI
5.3. Costas para la colaboracin interinstitucional CAP. XVII
La solicitud de colaboracin no determina el pago de tasa, derechos adminis- CAP. XVIII
trativos o de cualquier otro concepto que implique pago alguno664, dado que
CAP. XIX
la tasa es por definicin un tributo, y como resultado, imputable a los adminis-
trados. Como lo hemos indicado, no existe contenido patrimonial en trminos CAP. XX
de contraprestacin en la colaboracin entre entidades, realizndose esta en

CAP. XXI
trminos de gratuidad. A ello debemos agregar que resulta absurdo pretender
que el Estado se pague a s mismo, puesto que, en general, los fondos pblicos CAP. XXII
provienen de la misma caja fiscal, como resultado del manejo presupuestario665.

CAP. XXIII
Esta disposicin ha sufrido una interesante evolucin. Inicialmente, la Ley
CAP. XXIV
N. 27444 estableca que la solicitud de colaboracin no determinaba el pago
de tasa administrativa alguna. Posteriormente, a travs de una iniciativa de CAP. XXV
Sunarp, la norma fue modificada por la Ley N. 28160, la misma que dispona
CAP. XXVI
que la solicitud de colaboracin no generaba pago de tasa, sin perjuicio del
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
664 Artculo 79, numeral 79.1 de la Ley. CAP. XIX
318-319.

CAP. I
pago de las tasas regulares, lo cual evidentemente afectaba la capacidad de
las entidades para obtener informacin necesaria o para que se le preste un
CAP. II servicio666. Finalmente, el Decreto Legislativo N. 1029 establece la regulacin
CAP. III
actual, que es consistente con la naturaleza de la colaboracin administrativa.
Ahora bien, la Ley del Procedimiento Administrativo General establece adems
CAP. IV
que, a peticin de la autoridad solicitada, la autoridad solicitante de otra entidad
CAP. V tendr que pagar a esta los gastos efectivos realizados cuando las acciones se
CAP. VI
encuentren fuera del mbito de actividad ordinaria de la entidad667. Este precepto
se mantuvo con la misma redaccin no obstante las sucesivas reformas del
CAP. VII primer numeral del artculo que lo contiene. La razn de esta previsin legal es
CAP. VIII
la misma que genera el principio que venamos comentando, es decir, asegurar
que la colaboracin administrativa provenga de los fondos presupuestarios
CAP. IX asignados a la entidad solicitada.
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
319-320.

Captulo IX CAP. I
EL RGIMEN DEL PERSONAL DE LA

CAP. II
ADMINISTRACIN PBLICA Y LA
CAP. III
RESPONSABILIDAD DEL MISMO

CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Principios generales del rgimen del personal de la Adminis-
tracin Pblica. 1.1. El rgimen de nombramiento o contratacin. 1.2. La natu-
CAP. X
raleza de la relacin entre el personal de la Administracin Pblica y la misma.
1.3. La tica pblica. 1.4. El contrato administrativo de servicios. 1.4.1. mbito de
aplicacin. 1.4.2. Impedimentos. 1.4.3. La pertinencia de este rgimen. 1.4.4. Lo CAP. XI
establecido por el Tribunal Constitucional. 1.4.5. La regulacin actual. 1.5. Otros
regmenes especiales. 1.6. El rgimen laboral pblico y la estabilidad laboral. CAP. XII
1.7. Responsabilidad en la que puede incurrir el personal de la Administracin
Pblica. 1.7.1. Responsabilidad administrativa. 1.7.2. Responsabilidad civil. CAP. XIII
1.7.3. Responsabilidad penal. 2. Faltas en que puede incurrir el personal de
la Administracin Pblica. 2.1. Rgimen de faltas administrativas consignadas CAP. XIV
en la Ley del Procedimiento Administrativo General. 2.2. Criterios aplicables a
las faltas que no estn sealadas expresamente en la Ley. 2.3. Las sanciones. CAP. XV
2.4. Los elementos de determinacin de la sancin administrativa a empleados
pblicos. 2.5. Registro de sanciones. 3. Procedimiento aplicable a estos casos. CAP. XVI
El procedimiento disciplinario. 3.1. Los principios aplicables. 3.2. Los proce-
dimientos sancionadores tramitados por la Contralora General de la Repblica. CAP. XVII
3.3. Las dificultades de la regulacin que estamos comentando. 3.4. El principio
de inmediatez. 4. Incompatibilidades y restricciones aplicables al personal CAP. XVIII
de la Administracin Pblica. 4.1. El caso de las exautoridades. 4.2. Otras
incompatibilidades. 4.3. La doble percepcin de ingreso proveniente del Estado. CAP. XIX
5. Denuncia por delito de omisin o retardo de funcin. 6. Responsabilidad
y respondabilidad. 6.1. La respondabilidad como mecanismo de control. 6.2. CAP. XX
La naturaleza del funcionario pblico. 6.3. La Ley que regula la presentacin de
la declaracin jurada. 6.4. El enriquecimiento ilcito y la responsabilidad penal.
CAP. XXI
6.5. La duplicacin del plazo de prescripcin.
CAP. XXII
CAP. XXIII
1. PRINCIPIOS GENERALES DEL RGIMEN DEL PERSONAL DE LA CAP. XXIV
ADMINISTRACIN PBLICA CAP. XXV
Las funciones de la Administracin Pblica enfocadas fundamentalmente en la CAP. XXVI

tutela del inters general, sin perder de vista la defensa y respeto de los derechos
de los particulares y el principio de legalidad establecen la necesidad de un CAP. XXVII
personal eficiente. En consecuencia, las autoridades y el personal al servicio de CAP. XXVIII

las entidades se encuentran sometidas a un rgimen especial de relacin con la
entidad administrativa, lo que genera que, independientemente de su rgimen CAP. XIX

CAP. I
laboral o contractual, sean susceptibles de incurrir en falta administrativa en el
trmite de los procedimientos administrativos a su cargo.
CAP. II
A la relacin particular a la que hacemos mencin, cierto sector de la doctrina
CAP. III la denomina relacin de especial sujecin, concepto propio sobretodo de la
doctrina espaola. Dicha relacin justifica que los funcionarios y servidores
CAP. IV
pblicos tengan obligaciones y deberes que los particulares no poseen. Las re-
CAP. V laciones de sujecin especial implican, en consecuencia, importante limitaciones
CAP. VI
a ciertos derechos de los miembros del personal de la Administracin Pblica.
Casos de dicha relacin de especial sujecin se da por ejemplo respecto de las
CAP. VII
limitaciones contractuales de ciertos funcionarios, respecto de la aplicacin de
CAP. VIII limitaciones laborales y, como veremos ms adelante, respecto a la imposicin
de sanciones. Ejemplos especiales de servidores pblicos en esta situacin se
CAP. IX
enmarcan en las fuerzas armadas y policiales, el personal de los organismos
CAP. X electorales o en ciertos funcionarios de alto rango.
CAP. XI
1.1. El rgimen de nombramiento o contratacin
CAP. XII
En primer lugar, y a efectos de la norma administrativa, no tiene relevancia el
CAP. XIII rgimen de contratacin, sea administrativo, laboral o civil, a travs de la cual
CAP. XIV
el personal al servicio de la Administracin efecta sus funciones. Inicialmente,
se entenda que la responsabilidad administrativa poda aplicarse nicamente
CAP. XV a los funcionarios o servidores sometidos a carrera administrativa, puesto que
CAP. XVI
desde el punto de vista tcnico nicamente ellos podan formar parte del per-
sonal permanente de la Administracin. Sin embargo, e incluso desde el mbito
CAP. XVII de la norma penal, en especfico el Cdigo Penal, esta responsabilidad se ha
CAP. XVIII
ampliado hasta incorporar al personal contratado bajo cualquier modalidad668.
Asimismo, a efectos de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de
CAP. XIX
la Contralora General de la Repblica, se considera funcionario o servidor
CAP. XX pblico todo aquel, que independientemente del rgimen laboral en que se
CAP. XXI
encuentra, mantiene vnculo laboral, contractual o relacin de cualquier natu-
CAP. XXII
CAP. XXIII 668 Cdigo Penal:

Artculo 425.- Funcionario o servidor pblico
CAP. XXIV
Se consideran funcionarios o servidores pblicos:
1. Los que estn comprendidos en la carrera administrativa.
CAP. XXV
2. Los que desempean cargos polticos o de confianza, incluso si emanan de eleccin
CAP. XXVI popular.
3. Todo aquel que independientemente del rgimen laboral en que se encuentre, mantie-
CAP. XXVII ne vnculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con entidades u organismos
del Estado y que en virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u organismos.
CAP. XXVIII
4. Los administradores y depositarios de caudales embargados o depositados por auto-
ridad competente, aunque pertenezcan a particulares.
CAP. XIX
5. Los miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional.
6. Los dems indicados por la Constitucin Poltica y la ley.
234 captulo IX: EL RGIMEN DEL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA Y LA RESPONSABILIDAD DEL MISMO
raleza con alguna de las entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones CAP. I
en tales entidades, conforme a la novena disposicin final de la citada norma.
CAP. II
Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el artculo III del Ttulo Preliminar de
la Ley N. 28175, Ley Marco del Empleo Pblico, la citada norma regula la CAP. III
prestacin de los servicios personales, subordinada y remunerada entre una CAP. IV

entidad de la Administracin Pblica y un empleado pblico, cualquiera fuera
la clasificacin que este tenga. Ello, siendo que la relacin ente el empleado CAP. V
y el Estado vincula al ltimo como empleador y a las personas que le prestan CAP. VI
servicios remunerados bajo subordinacin, e incluye a las relaciones de con-
fianza poltica originaria, conforme el artculo 1 de la citada ley. CAP. VII
Sin embargo, la diversificacin de las labores de la administracin pblica y los CAP. VIII
diversos regmenes aplicables han obligado al ordenamiento jurdico a ade- CAP. IX

cuar los diversos regmenes de contratacin al ejercicio de la funcin pblica.
De hecho, en una misma entidad pueden coexistir servidores permanentes CAP. X
sometidos a las normas de la carrera administrativa, servidores sujetos al r- CAP. XI

gimen laboral de la actividad privada, as como personal contratado a travs
de las normas del Cdigo Civil o del Decreto Legislativo N. 1057, que regula CAP. XII
el mal denominado Contrato Administrativo de Servicios. Determinados entes CAP. XIII

de la Administracin, en especial la mayor parte de los organismos pblicos
descentralizados, carecen por completo de personal sujeto al rgimen de la CAP. XIV
carrera administrativa. CAP. XV
1.2. La naturaleza de la relacin entre el personal de la Administra- CAP. XVI
cin Pblica y la misma CAP. XVII
Respecto a la relacin entre la Administracin Pblica y su personal debe se- CAP. XVIII
alarse en primer lugar, que nos encontramos ante una relacin muy particular,
CAP. XIX
que si bien establece un conjunto de derechos, tambin asigna un conjunto de
deberes respecto al personal al servicio de las entidades; que la hace sustan- CAP. XX
cialmente distinta de la relacin existente entre un trabajador y un empleador
CAP. XXI
en el mbito de la actividad privada.
Asimismo, existen dos grandes corrientes en la interpretacin de la citada CAP. XXII
relacin669. Una meramente contractual laboral, que establece que el personal CAP. XXIII
de la Administracin Pblica se encuentra sujeto a una relacin de naturaleza
laboral, siendo que los derechos y obligaciones existentes son resultado del CAP. XXIV
contrato laboral. Esta concepcin se encuentra reforzada por el hecho de que CAP. XXV
cada vez son ms los organismos pblicos cuyo personal se encuentra sometido
al rgimen laboral de la actividad privada. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
669 Sobre el particular: Miranda Hurtado, Guillermo, Instituciones y perspectivas del de- CAP. XIX
recho laboral pblico, en Derecho & Sociedad, Ao 15, N. 23, Pontificia Universidad
Catlica del Per, Lima, 2004, pp. 61 y ss.

CAP. I
Por otro lado, la corriente estatutaria administrativa establece que la relacin en
mencin es ms bien de derecho pblico, regida ntegramente por el derecho
CAP. II administrativo y que del mismo provienen los derechos y deberes establecidos
CAP. III
legalmente. El rgimen de la carrera administrativa, establecido por el Decreto
Legislativo N. 276 y sus normas reglamentarias y conexas, se encuentra en
CAP. IV
esta lnea. Esta posicin doctrinal se ve reforzada por el hecho de que, incluso
CAP. V en los organismos sometidos al rgimen laboral de la actividad privada, los
nombramientos se efectan a travs de resoluciones administrativas, de la
CAP. VI
misma manera que los ceses y despidos.
CAP. VII Actualmente, la Ley Marco del Empleo Pblico parece mostrarnos ms bien un
CAP. VIII
rgimen mixto, en el cual existen elementos de ambos mbitos. En este orden
de ideas, el artculo IV del Ttulo Preliminar de la citada norma establece un
CAP. IX conjunto de principios que nos dan luces sobre lo antes precisado. En primer
CAP. X
lugar, por el principio de legalidad, los derechos y obligaciones que generan el
empleo pblico se enmarcan dentro de lo establecido en la Constitucin Pol-
CAP. XI
tica, leyes y reglamentos; siendo que el empleado pblico en el ejercicio de su
CAP. XII funcin acta respetando el orden legal y las potestades que la ley le seala.
CAP. XIII
Por otro lado, sin embargo, la norma seala que rigen en las relaciones indivi-
duales y colectivas del empleo pblico, los principios de igualdad de oportuni-
CAP. XIV dades sin discriminacin, el carcter irrenunciable de los derechos reconocidos
CAP. XV
por la Constitucin e interpretacin ms favorable al trabajador en caso de duda,
principios que provienen directamente del derecho laboral. La norma seala
CAP. XVI asimismo que en la colisin entre principios laborales que protegen intereses
CAP. XVII
individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar solucio-
nes de consenso y equilibrio.
CAP. XVIII
Sobre este particular debemos sealar que la sentencia del Tribunal Constitu-
CAP. XIX cional recada en el expediente 008-2005-PI-TC declara infundada la demanda
CAP. XX
de inconstitucionalidad interpuesta contra el numeral 8 del artculo IV del Ttulo
Preliminar de la Ley N. 28175, debindose interpretar dicho precepto en el
CAP. XXI sentido que tratndose de relaciones de empleo pblico, individuales o colecti-
CAP. XXII
vas, donde se encuentren en juego derechos constitucionales, la solucin a la
colisin de principios deber efectuarse conforme al artculo 23 de la Constitu-
CAP. XXIII cin, que establece que ninguna relacin laboral puede limitar el ejercicio de los
CAP. XXIV
derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
CAP. XXV
1.3. La tica pblica
CAP. XXVI Se entiende por tica Pblica al conjunto de valores que se consideran ne-
CAP. XXVII
cesarios para que la Administracin Pblica funcione de manera eficiente y
que tutele los derechos e intereses de los administrados. A su vez, dichos
CAP. XXVIII
valores son incorporados en la norma jurdica, para que sean obligatorios.
CAP. XIX Ello se deduce del articulado de la Ley N. 27815, Ley del Cdigo de tica
de la Funcin Pblica.

La citada norma disea un rgimen de aplicacin amplia de esta, que se dirige CAP. I
a todo funcionario o servidor de las entidades de la Administracin Pblica en
cualquiera de los niveles jerrquicos sea este nombrado, contratado, designa- CAP. II
do, de confianza o electo que desempee actividades o funciones en nombre CAP. III
del servicio del Estado. Ello, sin importar el rgimen laboral o de contratacin
CAP. IV
al cual est sujeto.
En este orden de ideas, en la norma se establecen un conjunto de principios. CAP. V
En primer lugar el de respeto, por el cual el empleado pblico adecua su CAP. VI

conducta hacia el respeto de la Constitucin y las leyes, garantizando que en
todas las fases del proceso de toma de decisiones o en el cumplimiento de CAP. VII
los procedimientos administrativos, se respeten los derechos a la defensa y al CAP. VIII

debido procedimiento.
CAP. IX
Asimismo, tenemos el principio de probidad, a fin de que el empleado pblico
acte con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el inters CAP. X
general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por s o CAP. XI

por otra persona. Este principio se dirige a evitar la desviacin de poder, vicio
comn en las entidades pblicas, que como veremos ms adelante lleva a la CAP. XII
nulidad del acto administrativo como resultado de la vulneracin a la finalidad CAP. XIII
pblica de este.
CAP. XIV
Luego tenemos el principio de eficiencia, por el cual el cual se brinda calidad
en cada una de las funciones a su cargo, procurando obtener una capacitacin CAP. XV
slida y permanente. En primer trmino, la calidad implica la satisfaccin del CAP. XVI
administrado, el mismo que debe ser considerado como un cliente. En segundo
CAP. XVII
lugar es preciso sealar que la capacitacin es un derecho, pero tambin una
obligacin del empleado pblico. CAP. XVIII
Asimismo, la idoneidad, que consiste en la aptitud tcnica, legal y moral, condi- CAP. XIX
cin esencial para el acceso y ejercicio de la funcin pblica. Como resultado,
CAP. XX
el servidor pblico debe propender a una formacin slida acorde a la realidad,
capacitndose permanentemente para el debido cumplimiento de sus funciones. CAP. XXI
Pero adems, el empleado pblico debe asegurarse que realiza las acciones
CAP. XXII
para las cuales es competente. Finalmente, debe satisfacer los valores que
venimos describiendo. CAP. XXIII
Otro principio clave es el de veracidad, que implica autenticidad en las relacio- CAP. XXIV
nes funcionales con todos los miembros de su institucin y con la ciudadana,

CAP. XXV
y contribuye al esclarecimiento de los hechos. Dicho principio permite que la
informacin que fluye en la entidad sea la adecuada y que los procedimientos CAP. XXVI
sean resueltos de manera eficaz. CAP. XXVII

Asimismo, se seala los principios de lealtad y de obediencia, que implican
CAP. XXVIII
fidelidad y solidaridad hacia todos los miembros de la institucin, cumpliendo
las rdenes que le imparta el superior jerrquico competente, si renen las for- CAP. XIX
malidades del caso y tengan por objeto la realizacin de actos de servicio que

CAP. I
se vinculen con las funciones a su cargo, salvo los supuestos de arbitrariedad
o ilegalidad manifiestas.
CAP. II
La justicia y la equidad suponen una permanente disposicin para el cumplimien-
CAP. III to de sus funciones, otorgando a cada uno lo que le es debido. Ello, actuando
con equidad en sus relaciones con el Estado, con el administrado, con sus
CAP. IV
superiores, con sus subordinados y con la ciudadana en general.
CAP. V
Finalmente, la lealtad al Estado de derecho supone que el funcionario de con-
CAP. VI fianza debe lealtad a la Constitucin y al Estado de derecho. Como resultado,
ocupar cargos de confianza en regmenes de facto, es causal de cese auto-
CAP. VII
mtico e inmediato de la funcin pblica. Esto funciona como un mecanismo
CAP. VIII de defensa del sistema democrtico.
CAP. IX
1.4. El contrato administrativo de servicios
CAP. X
El llamado CAS es un rgimen intermedio, que reemplaza a los llamados ser-
CAP. XI vicios no personales (SNP), que en realidad no es un contrato de locacin de
servicios, pero tampoco un contrato de empleo pblico. As, la norma establece
CAP. XII
que esta modalidad contractual no se encuentra sujeta a la Ley de Bases de
CAP. XIII la Carrera Administrativa, al rgimen laboral de la actividad privada ni a otras
CAP. XIV
normas que regulan carreras administrativas especiales670; configurndose
entonces como una frmula de transicin671, que sin embargo ha adquirido
CAP. XV vocacin de permanencia.
CAP. XVI Este contrato otorga algunos de los beneficios propios de una relacin de em-
pleo pblico. En particular, jornada limitada, prestaciones de salud, descanso
CAP. XVII
semanal, vacaciones pagadas quince das, as como afiliacin a un rgi-
CAP. XVIII men pensionario. Sin embargo, no reconoce beneficios sociales y se encuentra
sometido a un plazo determinado, el mismo que es renovable. Evidentemente
CAP. XIX
tampoco existe indemnizacin por despido arbitrario, sino tan solo una penali-
CAP. XX dad equivalente a las contraprestaciones dejadas de percibir, hasta un importe
CAP. XXI
mximo equivalente a dos (2) meses en caso de resolucin del contrato por la
entidad sin mediar incumplimiento alguno672.
CAP. XXII
CAP. XXIII
1.4.1. mbito de aplicacin673
CAP. XXIV
El rgimen comprende a todas las entidades de la administracin pblica, en-
tendiendo por ellas al Poder Ejecutivo, incluyendo los ministerios y organismos
CAP. XXV pblicos, de acuerdo a lo establecido por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo;
CAP. XXVI
al Congreso de la Repblica; al Poder Judicial; a los organismos constitucio-
CAP. XXVII 670 Artculo 3 del Decreto Legislativo N. 1057.

671 Martin Tirado, Richard, El rgimen del contrato administrativo de servicios: nuevas
CAP. XXVIII
soluciones para un viejo problema, en Revista de Derecho Administrativo, N. 7, CDA,
CAP. XIX
Lima, 2009, pp. 36-37.
672 Numeral 13.3 del artculo 13 del N. 0752008PCM.
673 Artculo 2 del N. 0752008PCM.

nalmente autnomos, a los gobiernos regionales y locales y las universidades CAP. I

pblicas; y a las dems entidades pblicas cuyas actividades se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho pblico. CAP. II
Sin embargo, las empresas del Estado no se encuentran bajo el mbito del CAP. III
rgimen de contratacin administrativa de servicios, lo cual significa que los CAP. IV

locadores de servicio en las mismas lo siguen siendo, sin ningn beneficio
adicional. Debe entenderse que esto tiene por finalidad otorgarle flexibilidad CAP. V
a las empresas pblicas en la administracin de los servicios que se prestan CAP. VI

en dichas entidades.
CAP. VII
Adems, se encuentran excluidos los contratos financiados directamente por
alguna entidad de cooperacin internacional con cargo a sus propios recursos; CAP. VIII
los contratos que se realizan a travs de organismos internacionales que, CAP. IX

mediante convenio, administran recursos del Estado peruano para fines de
contratacin de personal altamente calificado, as como tampoco a los contratos CAP. X
del Fondo de Apoyo Gerencial. CAP. XI
Sin embargo, la norma seala674 que las entidades pblicas que cuentan con
CAP. XII
personal contratado a travs de convenios de administracin de recursos, del
Fondo de Apoyo Gerencial del Sector Pblico u otros similares, podrn incorpo- CAP. XIII
rarlos al rgimen regulado por el Decreto Legislativo N. 1057. Para ello deben
CAP. XIV
efectuar las acciones que correspondan en el marco de las disposiciones legales
vigentes, a fin de considerar el financiamiento respectivo en su presupuesto CAP. XV
institucional de manera previa a la programacin del gasto de la contratacin

CAP. XVI
mediante contratos administrativos de servicios.
CAP. XVII
Finalmente, estn excluidos de este rgimen aquellos contratos que corres-
ponden a modalidades formativas laborales; ni los de prestacin o locacin CAP. XVIII
de servicios, consultora, asesora o cualquier otra modalidad contractual de
CAP. XIX
prestacin de servicios autnomos que se realizan fuera del local de la entidad
contratante. La primera exclusin es clara puesto que los practicantes, por CAP. XX
ejemplo, poseen su propio rgimen regulado por la norma pertinente. En el

CAP. XXI
segundo caso nos encontramos ante la prestacin de servicios por completo
autnoma, la misma que se encuentra regulada por la normativa en materia de CAP. XXII
contratacin administrativa, o en su caso, por las normas civiles o comerciales.

CAP. XXIII
1.4.2. Impedimentos675 CAP. XXIV
A su vez, esta contratacin nos muestra varios impedimentos. En primer lugar, CAP. XXV
no pueden celebrar contratos administrativos de servicios las personas con CAP. XXVI
inhabilitacin administrativa o judicial para contratar con el Estado, lo cual es
perfectamente razonable. Asimismo, estn impedidos de ser contratados bajo CAP. XXVII
este rgimen quienes tienen impedimento para ser postores o contratistas, CAP. XXVIII
CAP. XIX
674 Tercera Disposicin Complementaria Transitoria del N. 0752008PCM.
675 Artculo 4 del N. 0752008PCM.

CAP. I
expresamente previsto por las disposiciones legales y reglamentarias sobre la
materia, en particular el Decreto Legislativo N. 1017.
CAP. II
Sin embargo, es la prohibicin de doble ingreso la que resulta controvertida.
CAP. III Se seala que se encuentran impedidas de percibir ingresos por contrato
administrativo de servicios aquellas personas que perciben otros ingresos del
CAP. IV
Estado, salvo que, en este ltimo caso, dejen de percibir esos ingresos durante
CAP. V el periodo de contratacin administrativa de servicios. Esta limitacin posee una
CAP. VI
excepcin, referida a la contraprestacin proveniente de la actividad docente o
por ser miembros nicamente de un rgano colegiado; excepcin similar a la
CAP. VII que encontramos en la prohibicin de doble ingreso propia del empleo pblico.
CAP. VIII Decimos que es controvertida porque esta prohibicin es propia del empleo
pblico y no de la contratacin administrativa de servicios, que ha sido diseada
CAP. IX
como una relacin que no posee la naturaleza mixta del empleo pblico, sino
CAP. X ms bien administrativa. Es inconsistente que este rgimen posea solo parte
de los beneficios propios del empleo pblico pero s todas sus limitaciones.
CAP. XI
CAP. XII 1.4.3. La pertinencia de este rgimen

CAP. XIII Sin embargo, y como ya lo ha sealado la Corte Superior de Lima676 en
CAP. XIV
evidente aplicacin del principio de primaca de la realidad, este rgimen es
inconstitucional. Una de las razones es la limitacin de derechos laborales a
CAP. XV empleados pblicos que claramente poseen la calidad de tales; pero adems
CAP. XVI
nos encontramos ante un rgimen evidentemente discriminatorio, que otorga
beneficios diferenciados sin que exista la razonabilidad y proporcionalidad
CAP. XVII requeridas por la doctrina y la jurisprudencia sobre la materia.
CAP. XVIII De hecho, el procedimiento para incorporar a los locadores de servicios al
CAP. XIX
Cuadro para Asignacin de Personal (CAP) de las entidades ya se encontraba
establecido en la normativa peruana677. Se estableci un incorporacin paulatina
CAP. XX en los CAP y/o en el Presupuesto Analtico de Personal (PAP) sin demandar
CAP. XXI
recursos adicionales al Tesoro Pblico, de los trabajadores que ejercan labores
de carcter permanente y propio de la entidad, bajo la modalidad de contratados
CAP. XXII o de servicios no personales. Entonces, bastaba solo una directiva suficiente-
CAP. XXIII
mente clara, emitida por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico a fin de
que dicho procedimiento estuviese debidamente regulado. Esto se encuentra
CAP. XXIV sealado tambin en la sentencia sealada anteriormente, en la cual se esta-
CAP. XXV
blece la existencia de medios alternativos para obtener la finalidad perseguida,
lo cual afecta el criterio de necesidad, que es un componente ineludible de la
CAP. XXVI
proporcionalidad678.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
676 Sentencia emitida en el Exp. N. 719-2010-BE (S).
CAP. XIX
677 Literal f. de la Tercera Disposicin Transitoria de la Ley N. 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto.
678 Sentencia emitida en el Exp. N. 719-2010-BE (S), fundamentos N.s 23, 24, 25 y 26.

1.4.4. Lo establecido por el Tribunal Constitucional CAP. I
No obstante lo antes sealado, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado CAP. II

estableciendo la constitucionalidad del rgimen que venimos describiendo,
CAP. III
como resultado de un proceso de inconstitucionalidad679. En primer lugar, se-
ala el Tribunal que nos encontramos ante un contrato de naturaleza laboral y CAP. IV
no ante un contrato de naturaleza administrativa680, lo cual nos puede llevar a

CAP. V
pensar que, en efecto, un rgimen distintivo como este sera inconstitucional.
Asimismo, el Tribunal Constitucional efecta un anlisis comparativo respecto CAP. VI
a los regmenes laborales del Estado, llegando a la conclusin de que este CAP. VII
rgimen protege en menor medida los derechos laborales de los trabajadores,
CAP. VIII
pero que resulta ms favorable que los contratos de locacin de servicios que
se empleaban previamente681. Es preciso tener en cuenta que dichos contratos CAP. IX
de locacin de servicios, en su gran mayora, eran celebrados como si fueran
CAP. X
contratos administrativos ms que como si fueran contratos civiles, lo cual el
Tribunal no ha tomado en cuenta. CAP. XI
Sin embargo, el colegiado efecta un anlisis incompleto cuando compara los CAP. XII
derechos contenidos en el Decreto Legislativo N. 1057 con los derechos cons-
titucionales, estableciendo errneamente que dicha norma es compatible con CAP. XIII
los mismos. El Tribunal omite efectuar el test de igualdad, razn por la cual no CAP. XIV
explicita si la diferenciacin es legtima o no, test que s ha sido efectuado por el
Poder Judicial, como ya se ha visto. Asimismo, asegura que el derecho a gozar CAP. XV
de beneficios sociales, consagrado en la norma constitucional, se encuentra CAP. XVI

garantizado, o cual evidentemente no es as, puesto que los trabajadores CAS
CAP. XVII
carecen de compensacin por tiempo de servicios, por ejemplo.
Finalmente, el Tribunal dispone que el Ministerio de Trabajo y Promocin del CAP. XVIII
Empleo emita la reglamentacin para ejercer el derecho de sindicacin y huelga, CAP. XIX
que es el nico que reconoce que se ha omitido; as como dicte la legislacin
pertinente estableciendo criterios para el empleo de este rgimen. Esta dispo- CAP. XX
sicin no resulta ser consistente con la norma aplicable, puesto que el Tribunal CAP. XXI
no puede ordenar la emisin de reglamentos, ni tampoco un ministerio goza
del ejercicio de funcin legislativa. CAP. XXII
CAP. XXIII
1.4.5. La regulacin actual
CAP. XXIV
Sin embargo, el ao 2012 se promulg la Ley N. 29849, la misma que enten-
demos le da la estocada final al rgimen laboral que venimos comentando. De CAP. XXV
hecho la citada norma modifica el artculo 3 del Decreto Legislativo N. 1057, CAP. XXVI
referido a la definicin del rgimen, y el artculo 6, que regula los derechos del
CAP. XXVII
trabajador. Asimismo, incorpora cinco artculos, referidos al concurso pblico
CAP. XXVIII
679 STC. N. 00002-2010-PI/TC, de fecha 30 de agosto de 2010.

CAP. XIX
680 Fundamentos 19 y 20.
681 Fundamento 38.

CAP. I
necesario para la incorporacin de los trabajadores, las obligaciones y respon-
sabilidades administrativas, la extincin del contrato, la emisin de boletas de
CAP. II pago, as como el rgimen tributario. La citada reforma incrementa los benefi-
CAP. III
cios a favor de los trabajadores que contena la redaccin original de la norma.
Sin embargo, la disposicin ms importante es la contenida en la Primera
CAP. IV
Disposicin Complementaria Transitoria, la misma que precepta que la eli-
CAP. V minacin del Rgimen Laboral Especial del Decreto Legislativo N1057 se
CAP. VI
produce de manera gradual a partir del ao 2013, con la implementacin del
nuevo Rgimen del Servicio Civil. Se seala que para ello, en las leyes anuales
CAP. VII de presupuesto del sector pblico se establecern los porcentajes de ingreso
CAP. VIII
para el nuevo Rgimen del Servicio Civil.
CAP. IX 1.5. Otros regmenes especiales

CAP. X Por otro lado, existen regmenes especiales creados con la finalidad de asegurar
CAP. XI
la contratacin de personal altamente calificado al interior de la Administracin
Pblica, lo cual es necesario para asegurar la prestacin de los servicios con
CAP. XII eficiencia y calidad. En primer lugar, tenemos el Cuerpo de Gerentes Pbli-
CAP. XIII
cos, regulado por el Decreto Legislativo N. 1024, el mismo que se encuentra
conformado por profesionales altamente capaces, seleccionados en procesos
CAP. XIV
competitivos y transparentes, para ser destinados a entidades del Gobierno
CAP. XV Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales que los requieran, como lo
seala el artculo 1 de la citada norma.
CAP. XVI
A su vez, el artculo 2 seala que son sus objetivos convocar profesionales
CAP. XVII capaces para altos puestos de direccin y gerencias de mando medio, a tra-
CAP. XVIII
vs de procesos transparentes y competitivos; desarrollar capacidades de
direccin y gerencia en la Administracin Pblica y asegurar su continuidad;
CAP. XIX profesionalizar gradualmente los niveles ms altos de la Administracin Pblica;
CAP. XX
as como impulsar la reforma del Servicio Civil. Es preciso sealar que estos
funcionarios se encuentran exonerados de los topes establecidos respecto a
CAP. XXI
las remuneraciones del sector pblico.
CAP. XXII Ahora bien, conforme el artculo 9 de la norma antes citada los Gerentes
CAP. XXIII
Pblicos son asignados a las entidades solicitantes por periodos de tres aos
renovables, a pedido de estas. Una vez que concluye dicha asignacin, el Ge-
CAP. XXIV rente Pblico retornar a la situacin de disponibilidad para su recolocacin,
CAP. XXV
salvo que la entidad solicitante lo asuma permanentemente. Si no es asumido
por la entidad solicitante, la Autoridad gestionar su recolocacin en otra. Ade-
CAP. XXVI ms la norma precepta que el Gerente Pblico continuar percibiendo una
CAP. XXVII
retribucin por dos meses, durante los cuales desempear las funciones que
le encargue la Autoridad. Finalmente, si transcurren los dos meses sin lograr-
CAP. XXVIII
se su recolocacin, el Gerente Pblico pasar a rgimen de disponibilidad sin
CAP. XIX remuneracin, suspendiendo su relacin laboral.

Por otro lado, tenemos el rgimen establecido por la Ley N. 29806. Conforme CAP. I
al artculo 1 de la citada norma, esta regula la contratacin de profesionales
altamente calificados para ocupar puestos en las entidades pblicas del Poder CAP. II
Ejecutivo, bajo los principios de mrito y transparencia. Al igual que en el caso CAP. III
de los gerentes pblicos, estos funcionarios se encuentran exonerados de los
CAP. IV
topes establecidos respecto a las remuneraciones del sector pblico. Para ello
se emplea el Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Pblico (FAG), creado por CAP. V
Decreto Ley N. 25650
CAP. VI
Los profesionales contratados a travs del rgimen materia de comentario
deben cumplir con un conjunto mnimo de requisitos682. En primer lugar, CAP. VII
contar con los requisitos mnimos para el puesto, establecidos en las normas CAP. VIII
estructurales. Asimismo, contar con experiencia en gestin de la materia
requerida y/o con experiencia en la actividad requerida. Adems, contar con CAP. IX
ttulo profesional y/o grado acadmico de maestra o doctorado. Finalmente, CAP. X

el profesional no deber estar inhabilitado para ejercer funcin pblica por
decisin administrativa firme o sentencia judicial con calidad de cosa juzgada. CAP. XI
Es preciso sealar que corresponde al sector solicitante el verificar el cum- CAP. XII
plimiento de dichos requisitos.
CAP. XIII
1.6. El rgimen laboral pblico y la estabilidad laboral CAP. XIV
Con relacin a los trabajadores sujetos al rgimen laboral pblico, el Tribunal CAP. XV
Constitucional ha considerado que el Estado es el nico empleador en las diver-
CAP. XVI
sas entidades de la Administracin Pblica683. A ello se agrega el hecho de que
el artculo 4, literal 6) de la Ley N. 27584, que regula el proceso contencioso CAP. XVII
administrativo, dispone que las actuaciones administrativas sobre el personal
CAP. XVIII
dependiente al servicio de la administracin pblica son impugnables a travs
del proceso contencioso administrativo. CAP. XIX
Como resultado, el Tribunal Constitucional ha estimado que la va normal CAP. XX

y la ms idnea para resolver las pretensiones individuales por conflic-
tos jurdicos derivados de la aplicacin de la legislacin laboral pblica es CAP. XXI
el proceso contencioso administrativo, dado que permite la reposicin del CAP. XXII
trabajador despedido y prev la concesin de medidas cautelares. Ello dado
que la declaracin de nulidad de la resolucin que decide el despido opera CAP. XXIII
de manera retroactiva, generando que la situacin jurdica sea la previa a CAP. XXIV
la emisin de la citada resolucin, en la cual el recurrente se encontraba
laborando. Asimismo, el contencioso administrativo permite la concesin CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
683 STC. N. 0206-2005-PA/TC, de fecha 28 das del mes de noviembre de 2005, fundamen-
tos 21 y siguientes. CAP. XIX

CAP. I
de medidas cautelares de innovar y de no innovar684, lo cual podra generar
inclusive que el trabajador permanezca en su centro de trabajo mientras dure
CAP. II el proceso judicial.
CAP. III El Tribunal seala que, si en virtud de la legislacin laboral pblica (el Decreto
Legislativo N. 276, la Ley N. 24041 y los regmenes especiales de servidores
CAP. IV
pblicos sujetos a la carrera administrativa) y del proceso contencioso admi-
CAP. V nistrativo es posible la reposicin, entonces las consecuencias que se deriven
de los despidos de los servidores pblicos o del personal que sin tener tal
CAP. VI
condicin labora para el sector pblico (Ley N. 24041), debern dilucidarse
CAP. VII en la va contenciosa administrativa por ser la idnea, adecuada e igualmente
satisfactoria, en relacin al proceso de amparo, para resolver las controversias
CAP. VIII
laborales pblicas. En principio, una demanda de amparo sustentada en este
CAP. IX derecho debera ser declarada improcedente.
CAP. X De la misma manera, el Tribunal ha sealado que el mismo anlisis debe efec-
tuarse respecto a las pretensiones por conflictos jurdicos individuales respecto
CAP. XI
a las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
CAP. XII administracin pblica y que se derivan de derechos reconocidos por la ley, tales
como nombramientos, impugnacin de adjudicacin de plazas, desplazamientos,
CAP. XIII
reasignaciones o rotaciones, cuestionamientos relativos a remuneraciones, bonifi-
CAP. XIV caciones, subsidios y gratificaciones, permisos, licencias, ascensos, promociones,
impugnacin de procesos administrativos disciplinarios, sanciones administrati-
CAP. XV
vas, ceses por lmite de edad, excedencia, reincorporaciones, rehabilitaciones,
CAP. XVI
compensacin por tiempo de servicios y cuestionamiento de la actuacin de la
administracin con motivo de la Ley N. 27803, entre otros.
CAP. XVII
Finalmente el Tribunal ha sealado que solo en defecto de tal posibilidad o
CAP. XVIII atendiendo a la urgencia o a la demostracin objetiva y fehaciente por parte
del demandante de que la va contenciosa administrativa no es la idnea,
CAP. XIX
proceder el amparo. Igualmente, el proceso de amparo ser la va idnea
CAP. XX para los casos relativos a despidos de servidores pblicos cuya causa sea: su
afiliacin sindical o cargo sindical, por discriminacin, en el caso de las muje-
CAP. XXI
res por su maternidad, y por la condicin de impedido fsico o mental; que en
CAP. XXII realidad son causales de despido nulo conforme a la Ley de Productividad y
CAP. XXIII
Competitividad Laboral.
CAP. XXIV 1.7. Responsabilidad en la que puede incurrir el personal de la Ad-

CAP. XXV ministracin Pblica
CAP. XXVI Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad
de las autoridades son independientes entre s y se exigen de acuerdo a lo
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
684 Ley N. 27584:
CAP. XIX
Artculo 37.- Medidas de innovar y de no innovar
Son especialmente procedentes en el proceso contencioso administrativo las medidas
cautelares de innovar y de no innovar.

previsto en su respectiva legislacin, dada su diferente naturaleza685. Esta es CAP. I

una excepcin al principio de non bis in idem dado que, en este caso, resulta
posible que sanciones de distinta naturaleza concurran respecto de la comisin CAP. II
de una misma infraccin. CAP. III
1.7.1. Responsabilidad administrativa CAP. IV
CAP. V
Conforme a la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contra-
lora General de la Repblica se entiende por responsabilidad administrativa CAP. VI
funcional aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber
CAP. VII
contravenido el ordenamiento jurdico administrativo y las normas internas de
la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vnculo CAP. VIII
laboral o contractual al momento de su identificacin durante el desarrollo
CAP. IX
de la respectiva accin de control. Esto ltimo permite exigir responsabilidad
administrativa a quienes tuviesen un vnculo meramente administrativo con la CAP. X
entidad e incluso a quienes ya no laboren en ella.

CAP. XI
Asimismo, la norma seala que incurren tambin en responsabilidad adminis-
trativa funcional los servidores y funcionarios pblicos que en el ejercicio de CAP. XII
sus funciones, desarrollaron una gestin deficiente. Para ello se requiere la CAP. XIII
existencia, antes de que se asuma el cargo o durante el desempeo del mis-
CAP. XIV
mo, de mecanismos objetivos o indicadores de medicin de eficiencia. Dichos
indicadores ya existen en nuestra administracin pblica, y son indispensables CAP. XV
para que la asignacin de responsabilidad administrativa no sea arbitraria.
CAP. XVI
1.7.2. Responsabilidad civil CAP. XVII
Por otro lado, la responsabilidad civil es aquella en la que incurren los servido- CAP. XVIII
res y funcionarios pblicos, que por su accin u omisin, en el ejercicio de sus

CAP. XIX
funciones, hayan ocasionado un dao econmico a su entidad o al Estado686.
En este orden de ideas es necesario que el dao econmico sea ocasionado CAP. XX
incumpliendo el funcionario o servidor pblico sus funciones, por dolo o culpa,

CAP. XXI
sea esta inexcusable o leve. Como lo hemos sealado en el captulo anterior, la
falta de dolo o culpa del funcionario no exime a la entidad de su responsabilidad CAP. XXII
civil como tal, puesto que en este caso la misma es objetiva.

CAP. XXIII
Ahora bien, la obligacin del resarcimiento a la entidad o al Estado es de
CAP. XXIV
carcter contractual y solidaria, y en consecuencia la accin correspondiente
prescribe a los diez (10) aos de ocurridos los hechos que generan el dao CAP. XXV
econmico. Lo que ocurre es que, si considerramos que nos encontramos
CAP. XXVI
ante responsabilidad civil extracontractual, la misma prescribira a los dos aos
se cometido el hecho daoso. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
685 Artculo 243, inciso 243.1 de la Ley N. 27444.

CAP. I
1.7.3. Responsabilidad penal
CAP. II Finalmente, la responsabilidad penal es aquella en la que incurren los servi-

dores o funcionarios pblicos que en ejercicio de sus funciones han efectuado
CAP. III
un acto u omisin tipificado como delito. Ello implica la existencia de bienes
CAP. IV jurdicos tutelados al interior de la Administracin cuya importancia justifica la
criminalizacin de determinadas conductas, que van desde los delitos relacio-
CAP. V
nados con el abuso de autoridad, la concusin en sus diversas modalidades,
CAP. VI el peculado y la corrupcin de funcionarios.
CAP. VII
Resulta de comn entendimiento, en primer lugar, que la responsabilidad civil
es perfectamente compatible con cualquiera de las dems, dada su naturaleza
CAP. VIII
indemnizatoria y no sancionadora. Sin embargo, la doctrina establece que no
CAP. IX podra aplicarse sanciones administrativas y penales de manera simultnea o
sucesiva. No obstante ello, es claro que una sancin penal contra un funciona-
CAP. X
rio pblico acarreara, por lo menos, la suspensin del mismo; sin contar que
CAP. XI podra incluir su separacin del cargo e incluso su inhabilitacin.
CAP. XII
Es preciso sealar que los procedimientos para la exigencia de la responsabi-
lidad penal o civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir
CAP. XIII sobre la responsabilidad administrativa, salvo disposicin judicial expresa en
CAP. XIV
contrario687; en mrito precisamente a la independencia entre las mismas. Ello
ocurre no solo por la evidente distincin en el fundamento, sino adems por
CAP. XV
el hecho de que la responsabilidad penal es eminentemente distinta a la res-
CAP. XVI ponsabilidad administrativa, dado que ambas tienen incluso un origen distinto.
Mientras que la responsabilidad penal proviene de la potestad estatal de san-
CAP. XVII
cionar delitos, la responsabilidad administrativa del empleado pblico proviene
CAP. XVIII de la relacin de subordinacin existente entre la entidad y dicho empleado.
CAP. XIX
Finalmente, conforme lo dispuesto por el artculo 426 del Cdigo Penal, los
diversos delitos contra la Administracin Pblica, sern sancionados, adems,
CAP. XX con pena de inhabilitacin de uno a tres aos conforme a lo dispuesto por el
CAP. XXI
propio Cdigo Penal, la misma que incluye privacin del cargo y la imposibilidad
de ocupar otro cargo pblica mientras dure la inhabilitacin.
CAP. XXII
CAP. XXIII 2. FALTAS EN QUE PUEDE INCURRIR EL PERSONAL DE LA ADMI-

CAP. XXIV NISTRACIN PBLICA
CAP. XXV
El personal de la Administracin Pblica es pasible de ser sancionado adminis-
trativamente con diversas sanciones que incluyen la amonestacin, suspensin,
CAP. XXVI cese o destitucin; atendiendo a diversos elementos como la gravedad de la
CAP. XXVII
falta, la reincidencia, el dao causado y la intencionalidad con que hayan ac-
CAP. XXVIII
CAP. XIX

tuado688, sin descartar la posibilidad de incurrir en responsabilidad civil o penal CAP. I

en el ejercicio de sus funciones.
CAP. II
En primer lugar, debe sealarse que el esquema de faltas establecido por la
ley es objetivo, sin que se haga indicacin a la existencia de factor de imputa- CAP. III
cin alguno (sea dolo o negligencia). En todo caso deber entenderse que el CAP. IV
descargo por dolo o culpa correspondera al funcionario al que se le imputa la
falta. El factor de imputacin debe considerarse ms bien como un elemento CAP. V
para determinar la graduacin de la sancin a imponer. CAP. VI
Asimismo, y como veremos ms adelante, el criterio de determinacin de CAP. VII

infracciones es ms bien abierto, puesto que resultara posible deducir infrac-
ciones no determinadas expresamente en la Ley. Finalmente, es claro que CAP. VIII
las infracciones consignadas por la Ley estn relacionadas en forma directa CAP. IX
con las obligaciones de las entidades y los derechos de los administrados en
los procedimientos administrativos a cargo de los funcionarios o servidores CAP. X
administrativos. CAP. XI
2.1. Rgimen de faltas administrativas consignadas en la Ley del CAP. XII
Procedimiento Administrativo General CAP. XIII
De acuerdo a la Ley N. 27444, existe un conjunto de faltas en que pueden CAP. XIV
incurrir los funcionarios y servidores de la Administracin Pblica689, que inclu-
yen las siguientes: CAP. XV
1. Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaracio- CAP. XVI
nes, informaciones o expedir constancia sobre ellas. Una infraccin

CAP. XVII
como la antes sealada, vulnera en forma directa el derecho de
peticin administrativa, el mismo que est consagrado constitucio- CAP. XVIII
nalmente. CAP. XIX

2. No entregar, dentro del trmino legal, los documentos recibidos a
la autoridad que deba decidir u opinar sobre ellos. Este precepto CAP. XX
pretende sancionar la demora en tramitar los documentos recibidos CAP. XXI

por la mesa de partes y su remisin a la autoridad que corresponde.
CAP. XXII
3. Demorar injustificadamente la remisin de datos, actuados o expe-
dientes solicitados para resolver un procedimiento o la produccin CAP. XXIII
de un acto procesal sujeto a plazo determinado dentro del procedi- CAP. XXIV
miento administrativo. Esta infraccin proviene en primer lugar del
deber de colaboracin entre entidades pblicas; pero tambin del CAP. XXV
deber de proporcionar la informacin solicitada al interior de la propia CAP. XXVI

entidad. Por otro lado, refiere tambin a la dilacin de la autoridad
en emitir un acto para el cual existe un plazo determinado y este ha CAP. XXVII
sido rebasado. CAP. XXVIII
CAP. XIX
688 Artculo 239, primer prrafo, de la Ley N. 27444.

CAP. I
4. Resolver sin motivacin algn asunto sometido a su competencia.
Esta previsin fortalece el deber de motivar las resoluciones que
CAP. II tiene la autoridad administrativa, deber que forma parte de derechos
CAP. III
fundamentales como el del debido proceso. Asimismo, la motivacin
es un elemento esencial del acto administrativo, sin el cual el mismo
CAP. IV
es nulo.
CAP. V 5. Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello. Ello pretende
prevenir la ejecucin forzada de un acto sin cumplir con lo preceptua-
CAP. VI
do para hacer ello posible, de acuerdo a la Ley. Los requisitos para
CAP. VII que un acto administrativo pueda ser ejecutado han sido sealados
previamente en el presente trabajo. Ahora bien, debe sealarse que
CAP. VIII
no necesariamente es requisito para ello que el acto se encuentre
CAP. IX consentido, puesto que el acto administrativo goza de ejecutoriedad,
CAP. X
como ya se ha sealado.
6. No comunicar, dentro del trmino legal, la causal de abstencin en la
CAP. XI
cual se encuentra incurso. La existencia de causales de abstencin,
CAP. XII como se ha indicado antes, tiene por finalidad asegurar la imparcia-
lidad en el tratamiento del expediente. La falta de comunicacin de
CAP. XIII
las mismas resulta ser una afectacin a la eficacia del procedimiento
CAP. XIV administrativo.
CAP. XV
7. Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativos, o
contradecir sus decisiones. Esta infraccin cautela en forma inme-
CAP. XVI diata el principio de jerarqua administrativa, as como los principios
CAP. XVII
de celeridad y oficialidad contenidos en la Ley. Pero ello no autoriza
a acatar mandatos indebidos o ilegales, a los cuales existe el deber
CAP. XVIII
jurdico de desobedecer.
CAP. XIX 8. Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administra-
tiva o contradecir sus decisiones. Esta infraccin cautela y protege
CAP. XX
la facultad de contradiccin del administrado, al considerar como
CAP. XXI infraccin administrativa que un funcionario o autoridad intimide al
administrado a fin de impedirle deducir una queja o algn recurso
CAP. XXII
administrativo.
CAP. XXIII
9. Incurrir en ilegalidad manifiesta. Definida como est, esta previsin
CAP. XXIV se convierte en una clusula abierta, que no debera enervar la po-
sibilidad de sancionar ilegalidades no manifiestas.
CAP. XXV
10. Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la informacin confi-
CAP. XXVI dencial a que se refiere el numeral 160.1 de la Ley del Procedimiento
CAP. XXVII
Administrativo General, es decir, aquellas actuaciones, diligencias,
informes o dictmenes que contienen informacin cuyo conocimiento
CAP. XXVIII pueda afectar su derecho a la intimidad personal o familiar y las que
CAP. XIX
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacio-
nal de acuerdo a lo establecido en el inciso 5) del artculo 20 de la

Constitucin Poltica. Se incluyen en estas consideraciones tambin CAP. I

las materias protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial
e industrial, as como todos aquellos documentos que impliquen un CAP. II
pronunciamiento previo por parte de la autoridad competente. CAP. III
Por otro lado, la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica muestra otra CAP. IV
importante conjunto de prohibiciones, que cuya violacin genera la respectiva
infraccin. En primer lugar, se prohbe mantener intereses de conflicto, lo cual CAP. V
supone mantener relaciones o de aceptar situaciones de tal manera que los CAP. VI
intereses personales, laborales, econmicos o financieros el empleado pblico
pudieran estar en conflicto con el cumplimento de los deberes y funciones a su CAP. VII
cargo. Ello afecta la imparcialidad del servidor y genera desviacin de poder. CAP. VIII
Asimismo, est prohibido obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, CAP. IX

para s o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o
apariencia de influencia. As, las normas sobre nepotismo preceptan que los CAP. X
funcionarios de direccin y/o personal de confianza, que gozan de la facultad CAP. XI

de nombramiento y contratacin de personal, o tengan injerencia directa o
indirecta en el proceso de seleccin se encuentran prohibidos de ejercer di- CAP. XII
cha facultad en su entidad respecto a sus parientes hasta el cuarto grado de CAP. XIII
consanguinidad, segundo de afinidad y por razn de matrimonio.
CAP. XIV
Otra prohibicin clave es la de realizar actividades de proselitismo poltico sea a
travs de la utilizacin de sus funciones o por medio de la utilizacin de infraes- CAP. XV
tructura, bienes o recursos pblicos, ya sea a favor o en contra de partidos u

CAP. XVI
organizaciones polticas o candidatos. En este caso no solo se pretende evitar
la desviacin de poder, sino adems asegurar la neutralidad de los empleados CAP. XVII
pblicos en los procesos electorales. CAP. XVIII

Asimismo, se prohbe hacer mal uso de informacin privilegiada, que implica
CAP. XIX
participar en transacciones u operaciones financieras utilizando informacin
privilegiada de la entidad a la que pertenece o que pudiera tener acceso a ella CAP. XX
por su condicin o ejercicio del cargo que desempea, ni debe el servidor pblico
CAP. XXI
permitir el uso impropio de dicha informacin para el beneficio de algn inters.
CAP. XXII
Finalmente la norma prohbe ejercer presiones, amenazas o acoso sexual
contra otros servidores pblicos o subordinados que puedan afectar la dignidad CAP. XXIII
de la persona o inducir a la realizacin de acciones dolosas. En estos casos
CAP. XXIV
no solo se afectan derechos fundamentales, sino que adems se perjudica el
funcionamiento de la entidad. CAP. XXV
2.2. Criterios aplicables a las faltas que no estn sealadas expresa- CAP. XXVI
mente en la Ley CAP. XXVII
La Ley N. 27444 precepta las dems faltas incurridas por las autoridades y CAP. XXVIII
personal a su servicio con respecto de los administrados no previstas en ex-

CAP. XIX
presamente en la Ley sern sancionadas considerando el perjuicio ocasionado

CAP. I
a los administrados, la afectacin al debido procedimiento causado, as como
la naturaleza y jerarqua de las funciones desempeadas, entendiendo que
CAP. II cuanto mayor sea la jerarqua de la autoridad y ms especializada sus funcio-
CAP. III
nes, en relacin con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas
debidamente690.
CAP. IV
A fin de no violar principios aplicables al derecho sancionador en general, como
CAP. V el de tipicidad, es necesario sealar que las faltas deben estar sealadas por
CAP. VI
la Ley, o, en el peor de los casos, consistir en la violacin de deberes clara-
mente establecidos por la Ley. Toda entidad debe incorporar las infracciones
CAP. VII y sanciones en el Reglamento Interno de Trabajo o establecer una directiva
CAP. VIII
que contenga las infracciones y sanciones respectivas.
CAP. IX 2.3. Las sanciones

CAP. X Las sanciones a las que hace referencia la Ley del Procedimiento Administrativo
CAP. XI
General tienen su origen en aquellas que son aplicables a los funcionarios y
servidores adscritos a la carrera administrativa. Tal como lo hemos sealado,
CAP. XII sin embargo, resultaran ser aplicables tambin a otros diseos de adminis-
CAP. XIII
tracin del personal de las entidades. En este orden de ideas, se entiende por
amonestacin el llamado de atencin, verbal o por escrito, realizado en contra
CAP. XIV
del funcionario que cometi la infraccin.
CAP. XV La suspensin es la detencin temporal de las actividades laborales, durante
CAP. XVI
el tiempo que dure la sancin, sin que exista pago alguno de remuneracin
durante dicho periodo. El cese y la destitucin implican detencin definitiva de
CAP. XVII la actividad laboral del funcionario o servidor en cuestin, que es indefinida en
CAP. XVIII
el caso del cese y permanente en el caso de la destitucin.
Ahora bien, dado el contexto ms amplio de aplicacin normativa de la Ley
CAP. XIX
del Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su Reglamento, el artculo 11 de
CAP. XX este ltimo precepta que las sanciones aplicables a aquellas personas que
CAP. XXI
desempean Funcin Pblica y respecto de las cuales no existe vnculo labo-
ral son la multa y la resolucin contractual. Dicha multa puede ascender a las
CAP. XXII 12 UIT y la misma resulta aplicable adems a los supuestos en los cuales se
CAP. XXIII
encuentra extinguido el vnculo laboral.
CAP. XXIV 2.4. Los elementos de determinacin de la sancin administrativa a

CAP. XXV empleados pblicos
CAP. XXVI La Ley N. 27444 hace referencia a diversos elementos para determinar la
sancin a aplicar. Uno de ellos gravedad de la falta, que tiene directa relacin
CAP. XXVII
con el bien jurdico vulnerado. Por otro lado se alude a la reincidencia, la misma
CAP. XXVIII que refiere a la habitualidad en la comisin de la falta por parte del funcionario o
CAP. XIX

servidor. La reincidencia en el esquema administrativo es una clara excepcin a CAP. I

principios como el non bis in dem, sancionar nuevamente la misma infraccin.
CAP. II
Por otro lado, la Ley del Procedimiento Administrativo General hace referencia
al dao causado, en relacin con el inters general, o respecto a los intereses CAP. III
y de los administrados. Si bien este concepto tiene relacin directa con la gra- CAP. IV
vedad de la falta, es verdad tambin que la gravedad de la falta se determina
en trminos jurdicos, mientras que el dao causado tiene una connotacin CAP. V
ms bien fctica. CAP. VI
Y, finalmente, la intencionalidad, que refiere de manera directa al elemento CAP. VII

subjetivo enfocado en la existencia de intencin en la comisin de la falta. La
intencionalidad, entonces, debe entenderse como un mecanismo de graduacin CAP. VIII
de la falta y no como un elemento destinado a establecer la comisin de la CAP. IX

infraccin. Como veremos ms adelante, consideramos que la responsabilidad
administrativa es eminentemente objetiva. CAP. X
A su vez, el Reglamento de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica CAP. XI
establece como criterio el perjuicio ocasionado a los administrados o a la ad-

CAP. XII
ministracin pblica, la afectacin a los procedimientos, la naturaleza de las
funciones desempeadas, el cargo y jerarqua del infractor, el beneficio obtenido CAP. XIII
por el infractor, as como la reincidencia o reiterancia691.

CAP. XIV
2.5. Registro de sanciones CAP. XV
La Presidencia del Consejo de Ministros o quien esta designe organiza y con- CAP. XVI
duce en forma permanente un Registro Nacional de Sanciones de destitucin

CAP. XVII
y despido que se hayan aplicado a cualquier autoridad o personal al servicio
de la entidad, independientemente de su rgimen laboral o contractual, con el CAP. XVIII
objeto de impedir su reingreso a cualquiera de las entidades por un plazo de

CAP. XIX
cinco aos692.
CAP. XX
Si bien este registro muestra una evidente utilidad, el mismo no puede ser
empleado para inscribir sanciones como la amonestacin o la suspensin, las CAP. XXI
mismas que podran ser tiles a fin de determinar la calidad de un empleado
CAP. XXII
pblico al momento de efectuar un proceso de seleccin. De hecho, no existe
un mecanismo en la Administracin Pblica que permita la existencia de un CAP. XXIII
legajo o expediente del empleado pblico cuya conformacin sea autnoma

CAP. XXIV
respecto a la entidad empleadora.
Pero, por otro lado, la creacin de un registro como este puede eventualmente CAP. XXV
entrar en conflicto con el concepto de rehabilitacin, el mismo que permite CAP. XXVI
que una sancin disciplinaria no persiga al empleado pblico por siempre. Sin
CAP. XXVII
embargo, este concepto proviene de la identificacin del procedimiento disci-
plinario con el proceso penal, con lo cual hay que tener mucho cuidado porque CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
la naturaleza de ambos no es la misma. El procedimiento disciplinario proviene
de la potestad disciplinaria de la administracin, que a su vez proviene de la
CAP. II relacin subordinada entre el empleado pblico y la entidad. El proceso penal
CAP. III
proviene de la potestad punitiva del Estado, establecida constitucionalmente.
CAP. IV
3. PROCEDIMIENTO APLICABLE A ESTOS CASOS. EL PROCEDI-
CAP. V MIENTO DISCIPLINARIO
CAP. VI Desde el punto de vista tcnico, los servidores y funcionarios pblicos estaran
CAP. VII
sometidos a un procedimiento tpicamente disciplinario, cuya tramitacin vara
dependiendo del rgimen al que est sujeto el trabajador. Como resultado, las
CAP. VIII sanciones debern ser impuestas previo procedimiento disciplinario que, en
CAP. IX
el caso del personal sujeto al rgimen de la carrera administrativa, se ceir
a las disposiciones legales vigentes sobre la materia y en particular en la Ley
CAP. X
de Bases de la Carrera Administrativa.
CAP. XI En el caso de la vulneracin a las prohibiciones contenidas en la Ley del Cdigo
CAP. XII
de tica de la Funcin Pblica, el artculo 11 del Reglamento de la citada norma
precepta que el empleado pblico ser sometido al procedimiento disciplinario,
CAP. XIII conforme a lo previsto en el Decreto Legislativo N. 276, Ley de Bases de la
CAP. XIV
Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, su Reglamento
aprobado por Decreto Supremo N. 005-90-PCM y sus modificatorias.
CAP. XV
En los dems casos deber aplicarse el procedimiento administrativo sancio-
CAP. XVI nador sealado en la Ley, en lo que fuere pertinente693. Ello no implica que el
procedimiento empleado sea el procedimiento sancionador, sino que las nor-
CAP. XVII
mas de dicho procedimiento se aplican de manera supletoria. Ello, hasta que
CAP. XVIII se definan las normas en materia de procedimiento disciplinario en el mbito
CAP. XIX
del empleo pblico.
Ahora bien, el procedimiento disciplinario, contrariamente a lo sealado por
CAP. XX
la gran mayora de las normas legales en el Per, no es un procedimiento
CAP. XXI administrativo, puesto que este ltimo est diseado para culminar en un acto
administrativo, mientras que el procedimiento disciplinario culmina en un acto
CAP. XXII
de administracin interna. Y resultan evidentes las diferencias entre ambas
CAP. XXIII actuaciones administrativas, a las que haremos referencia de manera exhaus-
tiva ms adelante.
CAP. XXIV
A este nivel es necesario sealar que nos encontramos ante una importante va-
CAP. XXV
riacin a esquemas sancionadores propios, por ejemplo, de la actividad privada.
CAP. XXVI Las entidades que poseen personal sujeto al rgimen de la actividad privada
deben adecuarse a este esquema sancionador, derivado ms bien de una
CAP. XXVII
concepcin estatutaria publicista del manejo del personal de la Administracin.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
693 Artculo 239, in fine, de la Ley N. 27444.

Ello explica la utilizacin de sanciones (como la amonestacin, cese, suspensin CAP. I

y destitucin) aplicables tradicionalmente al rgimen de la carrera administrativa
y de los esquemas de la actividad privada, en los que cabra ms bien el des- CAP. II
pido en el caso del rgimen laboral de la actividad privada o la resolucin CAP. III
del contrato, en el caso de la contratacin administrativa e incluso civil.
CAP. IV
3.1. Los principios aplicables CAP. V
En este orden de ideas, es necesario sealar los principios que resultan aplica- CAP. VI
bles a los procedimientos disciplinarios. En gran medida resultan aplicables los
CAP. VII
principios correspondientes a los procedimientos administrativos sancionadores,
con los matices respectivos. Es evidente que el principio de autonoma de res- CAP. VIII
ponsabilidad funciona como un matiz al non bis in dem, aunque tambin podra
CAP. IX
sealarse vlidamente que dicha autonoma proviene del distinto fundamento
que existe entre las tres formas de responsabilidad. CAP. X
En el mbito del principio de causalidad es preciso sealar que en este caso CAP. XI
la responsabilidad es tambin objetiva, no siendo necesario determinar la exis-
tencia de dolo o culpa a efectos de determinar la existencia de responsabilidad CAP. XII
administrativa. Ello est corroborado por lo dispuesto por el artculo 26 de CAP. XIII
la Ley de Productividad y Competitividad Laboral694, el mismo que precepta
que las faltas graves sealadas en el artculo anterior, se configuran por su CAP. XIV
comprobacin objetiva en el procedimiento laboral, con prescindencia de las CAP. XV

connotaciones de carcter penal o civil que tales hechos pudieran revestir.
CAP. XVI
Finalmente, es preciso sealar que los actos emitidos como resultado de proce-
dimiento disciplinarios son susceptibles de ser impugnados, sea administrativa, CAP. XVII
sea judicialmente a travs del proceso contencioso administrativo. En el primer CAP. XVIII
caso, el mecanismo de impugnacin es la apelacin, conforme las normas
que regulan la estructura de la entidad. Ahora bien, es preciso sealar que, CAP. XIX
conforme lo dispuesto por el artculo 13 del Decreto Legislativo N. 1023 el CAP. XX

Tribunal del Servicio Civil, que forma parte de Autoridad Nacional del Servicio
Civil es un rgano con independencia tcnica que conoce recursos de apela- CAP. XXI
cin en materia de acceso al servicio civil, pago de retribuciones, evaluacin y CAP. XXII
progresin en la carrera, rgimen disciplinario y terminacin de la relacin de
trabajo. Evidentemente, lo resuelto por el Tribunal agota la va administrativa. CAP. XXIII
CAP. XXIV
3.2. Los procedimientos sancionadores tramitados por la Contralora
CAP. XXV
General de la Repblica
CAP. XXVI
En este orden de ideas, la Ley N. 29622 ha modificado la Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, am- CAP. XXVII
pliando las facultades de la misma para sancionar en materia de responsabilidad

CAP. XXVIII
CAP. XIX
694 Texto nico Ordenado del Decreto Legislativo N. 728, aprobado mediante Decreto
Supremo N. 003-97-TR.

CAP. I
administrativa funcional; reforma que ha generado no pocas controversias al
otorgarle al Sistema Nacional de Control una potestad sancionadora que en
CAP. II principio no posee.
CAP. III Conforme lo dispuesto por el artculo 45 de la Ley Orgnica antes sealada, la
Contralora General ejerce la potestad para sancionar a los empleados pblicos
CAP. IV
que incurran en responsabilidad administrativa funcional, por cuanto determina
CAP. V la responsabilidad administrativa funcional e impone una sancin derivada de
los informes de control emitidos por los rganos del sistema.
CAP. VI
En este orden de ideas, el artculo 2 del Reglamento de la Ley N. 29622,
CAP. VII
aprobado mediante el Decreto Supremo N. 023-2011-PCM, Reglamento
CAP. VIII de infracciones y sanciones para la responsabilidad administrativa funcional
derivada de los informes emitidos por los rganos del Sistema Nacional de
CAP. IX
Control, precepta que dicha norma tiene por finalidad regular el procedimiento
CAP. X administrativo sancionador aplicable por las infracciones graves y muy graves
derivadas de los informes de control emitidos por los rganos del Sistema Na-
CAP. XI
cional de Control, que impliquen el incumplimiento del ordenamiento jurdico
CAP. XII administrativo, las normas internas de las entidades, as como de todas aquellas
obligaciones derivadas del ejercicio del cargo, conforme a lo dispuesto en el
CAP. XIII referido reglamento.
CAP. XIV As, el artculo 3 del reglamento antes sealado establece que la potestad
sancionadora de la Contralora General en materia de responsabilidad ad-
CAP. XV
ministrativa funcional, se aplica sobre los servidores y funcionarios pblicos
CAP. XVI a quienes se refiere la definicin bsica de la novena disposicin final de la
Ley N. 27785, con prescindencia del vnculo laboral, contractual, estatutario,
CAP. XVII
administrativo o civil del infractor y del rgimen bajo el cual se encuentre, o la
CAP. XVIII vigencia de dicho vnculo con las entidades sealadas en el artculo 3 de la
Ley N. 27785.
CAP. XIX
Asimismo, el artculo 5 de la norma antes citada, el inicio del procedimiento
CAP. XX
sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Con-
CAP. XXI tralora General, determina el impedimento para que las entidades inicien
procedimientos para el deslinde de responsabilidad por los mismos hechos
CAP. XXII
que son materia de observacin en los informes, cualquiera sea la naturaleza
CAP. XXIII y fundamento de dichos procedimientos.
CAP. XXIV Como resultado, seala la norma que las autoridades de las entidades debe-
rn inhibirse de efectuar actuaciones previas o iniciar procedimiento por los
CAP. XXV
hechos antes referidos, hasta la culminacin del procedimiento sancionador
CAP. XXVI por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contralora General
y el Tribunal.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII 3.3. Las dificultades de la regulacin que estamos comentando

CAP. XIX Una primera situacin discutible estriba en el hecho de que el procedimiento
administrativo sancionador se sustente en informes de control, puesto que

una garanta del control administrativo consista precisamente en el hecho de CAP. I

que la instancia respectiva del sistema identificaba la existencia de responsa-
bilidad administrativa, mientras que era la entidad la encargada de tramitar el CAP. II
procedimiento disciplinario. CAP. III
Asimismo, la norma establece que la potestad sancionadora se ejerce sobre CAP. IV

los servidores y funcionarios pblicos a quienes se refiere la definicin bsica
de la novena disposicin final, con prescindencia del vnculo laboral, contrac- CAP. V
tual, estatutario, administrativo o civil del infractor y del rgimen bajo el cual se CAP. VI
encuentre, o la vigencia de dicho vnculo. Esta amplia definicin de empleado
pblico puede llevar a comportamiento arbitrarios, pues incluye a quienes po- CAP. VII
sean vnculo administrativo o civil con la entidad, el cual, como bien sabemos, CAP. VIII
no implica que nos encontremos ante empleo pblico.
CAP. IX
En el primer caso, es evidente la duplicidad de competencias respecto a la
potestad sancionadora del Tribunal de Contrataciones, sealada claramente CAP. X
por el Decreto Legislativo N. 1017. En el segundo caso, queda claro que no CAP. XI
podemos emplear mecanismos administrativos para sancionar a administrados
con los cuales la entidad posee un vnculo de naturaleza civil. CAP. XII
Por otro lado, el artculo 56 de la norma crea el Tribunal Superior de Res- CAP. XIII
ponsabilidades Administrativas, el mismo que constituye la ltima instancia

CAP. XIV
administrativa en el procedimiento sancionador. Se seala que es un rgano
colegiado adscrito a la Contralora General, con independencia tcnica y CAP. XV
funcional en las materias de su competencia y autonoma en sus decisiones.

CAP. XVI
Nos encontramos entonces ante un tribunal administrativo adicional a los ya
existentes, cuya pertinencia resulta discutible desde el punto de vista de los CAP. XVII
costos de toma de decisin administrativa. CAP. XVIII
3.4. El principio de inmediatez CAP. XIX
Ahora bien, uno de los problemas ms serios que encontramos en este mbito CAP. XX
es la posible afectacin al principio de inmediatez propio del rgimen de faltas CAP. XXI
disciplinarias en cualquier rgimen, como resultado del cual debe mediar un
plazo razonable entre la comisin de la citada falta y la iniciacin del procedi- CAP. XXII
miento que determine la misma, as como respecto a la conclusin del mismo. CAP. XXIII
Un procedimiento como el tramitado por la Contralora General de la Repblica
obligara a seguir trabajando con un empleado pblico cuyo vnculo debera CAP. XXIV
haber concluido, con el consiguiente perjuicio a la eficiencia y calidad de los CAP. XXV
servicios que la entidad brinda, ms aun si dichos servicios se dirigen directa-
mente al pblico usuario, como es el caso de la entidad. CAP. XXVI
Y es que 23 del reglamento, al definir la fase instructiva seala que la misma CAP. XXVII
comprende, las actuaciones previas, el inicio del procedimiento sancionador

CAP. XXVIII
y su desarrollo, culminando con la emisin del pronunciamiento sobre la
existencia o inexistencia de infraccin por responsabilidad administrativa CAP. XIX
funcional, en que se propone la imposicin de sancin y remite el correspon-

CAP. I
diente proyecto de resolucin, o, se dispone el archivo del procedimiento,
segn corresponda. En caso la referida notificacin deba efectuarse a dos
CAP. II (2) o ms administrados, el procedimiento sancionador se entender iniciado
CAP. III
desde la ltima notificacin.
Asimismo, la norma antes citada establece que la fase instructiva tendr una
CAP. IV
duracin de hasta ciento ochenta (180) das hbiles, pudiendo dicha fase ser
CAP. V prorrogada por sesenta (60) das hbiles adicionales, a criterio del rgano
CAP. VI
Instructor, plazo que es evidentemente muy extendido y que lleva a demorar
sustancialmente la separacin del cargo del empleado en cuestin.
CAP. VII
CAP. VIII 4. INCOMPATIBILIDADES Y RESTRICCIONES APLICABLES AL PER-

CAP. IX
SONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El comportamiento del personal de la administracin debe ser transparente e
CAP. X
imparcial, signado nicamente por el inters general. En bsqueda del man-
CAP. XI tenimiento de dichos principios, el ordenamiento jurdico ha establecido un
CAP. XII
conjunto de incompatibilidades y restricciones, las mismas que se encuentran
consignada en la Ley del Procedimiento Administrativo general, pero tambin
CAP. XIII en diversas normas especficas, en particular, en la Ley
CAP. XIV
4.1. El caso de las exautoridades
CAP. XV
A fin de asegurar la transparencia e imparcialidad del comportamiento de los
CAP. XVI exfuncionarios pblicos y de la Administracin Pblica en general, ninguna
CAP. XVII
exautoridad de las entidades podr realizar, durante el ao siguiente a su
cese, alguna de las siguientes acciones con respecto a la entidad a la cual
CAP. XVIII perteneci695:
CAP. XIX 1. Representar o asistir a un administrado en algn procedimiento res-
pecto del cual tuvo algn grado de participacin durante su actividad
CAP. XX
en la entidad.
CAP. XXI 2. Asesorar a cualquier administrado en algn asunto que estaba pen-
CAP. XXII
diente de decisin durante su relacin con la entidad.
3. Realizar cualquier contrato, de modo directo o indirecto, con algn
CAP. XXIII
administrado apersonado a un procedimiento resuelto con su parti-
CAP. XXIV cipacin.
CAP. XXV La norma seala que la trasgresin a estas restricciones ser objeto de pro-
cedimiento investigatorio y, de comprobarse, el responsable ser sancionado
CAP. XXVI
con la prohibicin de ingresar a cualquier entidad por cinco aos, e inscrito en
CAP. XXVII el registro respectivo696.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

4.2. Otras incompatibilidades CAP. I
Asimismo, estas restricciones y sanciones deben adems concordarse con las CAP. II
contenidas en las normas existentes sobre incompatibilidades de funcionarios
CAP. III
y servidores pblicos. En particular, las establecidas en la Ley N. 27588, la
misma que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y CAP. IV
servidores pblicos, as como de las personas que presten servicios al Estado
CAP. V
bajo cualquier modalidad contractual.
El artculo 1 de la citada norma establece que los directores, titulares, altos CAP. VI
funcionarios, miembros de consejos consultivos, tribunales administrativos, CAP. VII

comisiones y otros rganos colegiados que cumplen una funcin pblica o
encargo del Estado, los directores de empresas del Estado o representantes CAP. VIII
de este en directorios, as como los asesores, funcionarios o servidores con CAP. IX

encargos especficos que, por el carcter o naturaleza de su funcin o de los
servicios que brindan, han accedido a informacin privilegiada o relevante, o CAP. X
cuya opinin haya sido determinante en la toma de decisiones, estn obligados CAP. XI
a guardar secreto o reserva respecto de los asuntos o informacin que por ley
expresa tengan dicho carcter. CAP. XII
Dichos funcionarios tampoco podrn divulgar ni utilizar informacin que, sin tener CAP. XIII
reserva legal expresa, pudiera resultar privilegiada por su contenido relevante, CAP. XIV
emplendola en su beneficio o de terceros y en perjuicio o desmedro del Estado
o de terceros. La norma establece que la violacin de lo sealado implicar la CAP. XV
trasgresin del principio de buena fe y ser sancionada con la inhabilitacin CAP. XVI
para prestar servicios al Estado, sin perjuicio de las acciones administrativas,
civiles y penales a que hubiera lugar. CAP. XVII
El artculo 2 de la citada norma establece que las personas a que se refiere CAP. XVIII
el artculo 1 de la presente Ley, respecto de las empresas o instituciones pri- CAP. XIX
vadas comprendidas en el mbito especfico de su funcin pblica, tienen un
conjunto de impedimentos697, relacionados directamente con los intereses de CAP. XX
dichas instituciones privadas. La norma est pensada con la finalidad de evitar CAP. XXI
CAP. XXII
697 Los impedimentos son los siguientes: CAP. XXIII
a. Prestar servicios en estas bajo cualquier modalidad;

CAP. XXIV
b. Aceptar representaciones remuneradas;
c. Formar parte del Directorio; CAP. XXV
d. Adquirir directa o indirectamente acciones o participaciones de estas, de sus subsidia-
rias o las que pudiera tener vinculacin econmica; CAP. XXVI
e. Celebrar contratos civiles o mercantiles con estas;
CAP. XXVII
f. Intervenir como abogados, apoderados, asesores, patrocinadores, peritos o rbitros
de particulares en los procesos que tengan pendientes con la misma reparticin del
CAP. XXVIII
Estado en la cual prestan sus servicios, mientras ejercen el cargo o cumplen el en-
cargo conferido; salvo en causa propia, de su cnyuge, padres o hijos menores. Los CAP. XIX
impedimentos subsistirn permanentemente respecto de aquellas causas o asuntos
especficos en los que hubieren participado directamente.

CAP. I
y corregir el conflicto de intereses generado entre el funcionario y las entidades
privadas en cuestin; por ejemplo en el caso de los organismos reguladores.
CAP. II
La norma seala asimismo que los impedimentos se extienden hasta un ao
CAP. III posterior al cese o a la culminacin de los servicios prestados bajo cualquier
modalidad contractual, sea por renuncia, cese, destitucin o despido, venci-
CAP. IV
miento del plazo del contrato o resolucin contractual; siendo evidente que la
CAP. V norma no distingue el rgimen a travs del cual la persona ocupa un cargo en
CAP. VI
la entidad pblica referida.
CAP. VII 4.3. La doble percepcin de ingreso proveniente del Estado

CAP. VIII Otro elemento de particular importancia es la limitacin existente para que el
CAP. IX
personal de la Administracin Pblica reciba ingresos distintos a su remune-
racin por parte del Estado. En primer lugar, el artculo 40 de la Constitucin
CAP. X establece que ningn funcionario o servidor pblico puede desempear ms de
CAP. XI
un empleo o cargo pblico remunerado, con excepcin de uno ms por funcin
docente. De ah es claro que no se puede percibir ms de una remuneracin
CAP. XII por parte del Estado, entendiendo como tal la que proviene de la prestacin
CAP. XIII
de servicios subordinada.
CAP. XIV
Asimismo, el artculo 3 de la Ley de Marco del Empleo Pblico establece que
ningn empleado pblico puede percibir del Estado ms de una remuneracin,
CAP. XV retribucin, emolumento o cualquier tipo de ingreso, lo cual podra desde ya
CAP. XVI
implicar que el empleado pblico no puede recibir ingreso alguno aparte del
que ya recibe, incluyendo honorarios profesionales. Seala la norma adems
CAP. XVII que es incompatible la percepcin simultnea de remuneracin y pensin por
CAP. XVIII
servicios prestados al Estado. La norma seala que las nicas excepciones las
constituyen la funcin docente y la percepcin de dietas por participacin en
CAP. XIX uno (1) de los directorios de entidades o empresas pblicas. Ello es consistente
CAP. XX
con la obligacin de no suscribir contrato de locacin de servicios bajo cualquier
modalidad con otra entidad pblica, establecida en el inciso o) del artculo 16
CAP. XXI
de la citada norma legal.
CAP. XXII El artculo 7 del Decreto de Urgencia N. 020-2006 establece que en el Sector
CAP. XXIII
pblico no se podr percibir simultneamente remuneracin y pensin, inclui-
dos honorarios por servicios no personales, asesoras o consultoras, salvo
CAP. XXIV por funcin docente y la percepcin de dietas por participacin en uno (1) de
CAP. XXV
los directorios de entidades o empresas pblicas; norma que por su redaccin
puede estar incluyendo la imposibilidad de percibir doble honorario por parte
CAP. XXVI del Estado.
CAP. XXVII Finalmente, la decimostima disposicin transitoria de la Ley de Presupuesto
CAP. XXVIII
del Sector Pblico para el ao fiscal 2007 seala con meridiana claridad que
se prohbe la percepcin simultnea de remuneracin y pensin o de remu-
CAP. XIX neracin y honorarios por servicios no personales o locacin de servicios,
asesoras o consultoras, salvo por funcin docente o la percepcin de dietas

por participacin en uno de los directorios de entidades o empresas pblicas. CAP. I

Esta norma, tal y como est redactada, es especialmente restrictiva, puesto
que impide que un empleado pblico pueda percibir honorarios profesionales CAP. II
por parte del Estado. CAP. III
CAP. IV
5. DENUNCIA POR DELITO DE OMISIN O RETARDO DE FUNCIN
CAP. V
El artculo 377 del Cdigo Penal establece que el funcionario pblico que, ile-
galmente, omite, rehsa o retarda algn acto de su cargo, ser reprimido con CAP. VI
pena privativa de libertad no mayor de dos aos y con treinta a sesenta das de CAP. VII
multa, configurndose este delito como una modalidad de abuso de autoridad.
CAP. VIII
En este orden de ideas, el artculo 244 de la Ley seala que el Ministerio P-
blico, a efectos de decidir el ejercicio de la accin penal en los casos referidos CAP. IX
a delitos de omisin o retardo de funcin, deber determinar la presencia de

CAP. X
las siguientes situaciones:
a) Si el plazo previsto por ley para que el funcionario acte o se pro- CAP. XI
nuncie de manera expresa no ha sido excedido. Si el funcionario CAP. XII

se encuentra aun dentro del plazo es evidente que no puede existir
retardo u omisin alguna. Por otro lado, debemos tener en cuenta CAP. XIII
que en los procedimientos de oficio no existe plazo legal alguno, CAP. XIV
salvo circunstancias particulares.
CAP. XV
b) Si el administrado ha consentido de manera expresa en lo resuelto
por el funcionario pblico. Es decir, si el particular ha sealado de CAP. XVI
manera expresa que consiente lo decidido, no de manera tcita, en CAP. XVII

trminos de la falta de impugnacin de la decisin698.
CAP. XVIII
6. RESPONSABILIDAD Y RESPONDABILIDAD CAP. XIX
En el mbito administrativo, y en especial en el contexto del Control Adminis- CAP. XX

trativo y el comportamiento de los funcionarios pblicos existen dos conceptos
CAP. XXI
de particular importancia. Uno de ellos es el de la responsabilidad, por la cual
los funcionarios y servidores pblicos deben asumir las consecuencias de sus CAP. XXII
actos al interior del Estado. Asimismo, la doctrina y las normas legales hacen
CAP. XXIII
referencia a un concepto adicional que es el de la llamada respondabilidad
(trmino que proviene de una traduccin literal del ingls accountability) y que CAP. XXIV
hace referencia a la obligacin del funcionario o servidor de dar cuenta de

CAP. XXV
sus actos. El titular, los funcionarios y servidores deben rendir cuenta ante las
autoridades competentes y ante el pblico por los fondos o bienes del Estado CAP. XXVI
a su cargo y/o por una misin u objetivo encomendado.

CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
680.

CAP. I
Y es que el titular de la entidad de la que se trate, los funcionarios y los ser-
vidores pblicos tienen el deber de desempear sus funciones con eficacia,
CAP. II economa, eficiencia, transparencia y licitud, a lo cual debe agregarse que des-
CAP. III
empean el cargo en representacin de la poblacin. Los titulares, servidores
y funcionarios pblicos tienen el deber permanente, personal e intransferible
CAP. IV
de dar cuenta del ejercicio de sus funciones, del cumplimiento de sus objetivos
CAP. V y de los bienes y recursos recibidos. Esa es la razn fundamental por la cual
la norma constitucional establece la obligacin de rendir cuenta de sus bienes
CAP. VI
y rentas, para determinar si es que existen indicios de enriquecimiento ilcito,
CAP. VII como veremos ms adelante699.
CAP. VIII
6.1. La respondabilidad como mecanismo de control
CAP. IX
En este orden de ideas, la respondabilidad financiera es aquella obligacin
CAP. X que asume una persona que maneja fondos o bienes pblicos de responder
ante su superior sobre la manera cmo desempe sus funciones. Este con-
CAP. XI
cepto implica la preparacin y publicacin de un informe, generalmente, los
CAP. XII estados financieros auditados en forma independiente o sobre otros asuntos
por los que adquiri respondabilidad; por ejemplo, los contadores pblicos son
CAP. XIII
responsables por el registro de las operaciones que involucran recursos, as
CAP. XIV como por la elaboracin de los estados financieros de la entidad. En el caso
del titular de una entidad, esta respondabilidad se hace efectiva con relacin a
CAP. XV
la Contralora General de la Repblica y el Congreso de la Repblica, cuando
CAP. XVI ello corresponda.
CAP. XVII La respondabilidad gerencial, se refiere a las acciones de informar que realizan
los funcionarios y empleados sobre cmo gastaron los fondos o manejaron
CAP. XVIII
los bienes pblicos, si lograron los objetivos previstos y, si estos, fueron cum-
CAP. XIX plidos con eficiencia y economa, lo cual va ms all de la simple honestidad
que se acreditara con una declaracin jurada. Esta forma de respondabilidad
CAP. XX
puede ser fortalecida por medio de una auditora independiente o mediante la
CAP. XXI formulacin y presentacin de la memoria de la gestin de cada entidad y es
CAP. XXII
CAP. XXIII 699 Constitucin de 1993:

Artculo 41.- Declaracin Jurada de bienes y rentas
CAP. XXIV
Los funcionarios y servidores pblicos que seala la ley o que administran o manejan
CAP. XXV fondos del Estado o de organismos sostenidos por este deben hacer declaracin jurada
de bienes y rentas al tomar posesin de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en los
CAP. XXVI mismos. La respectiva publicacin se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones
que seala la ley.
CAP. XXVII Cuando se presume enriquecimiento ilcito, el Fiscal de la Nacin, por denuncia de terce-
ros o de oficio, formula cargos ante el Poder Judicial.
CAP. XXVIII
La ley establece la responsabilidad de los funcionarios y servidores pblicos, as como el
CAP. XIX
plazo de su inhabilitacin para la funcin pblica.
El plazo de prescripcin se duplica en caso de delitos cometidos contra el patrimonio del
Estado.

de particular importancia para definir la actuacin acorde con los objetivos de CAP. I
la Administracin.
CAP. II
La respondabilidad financiera y por ende la declaracin jurada es en rea-
lidad un mecanismo de control. El control de la Administracin Pblica, nece- CAP. III
sario para verificar su funcionamiento eficiente y acorde con el ordenamiento CAP. IV

jurdico, admite diversas modalidades. El control se ejerce, entonces, a partir
de diversos mecanismos. As, el control puede ser interno o externo, previo, CAP. V
concurrente o posterior. CAP. VI
Segn el tipo de contralor, el control de la Administracin puede ser social o CAP. VII
ciudadano (cuando es ejercido por los ciudadanos o las instituciones que con-
forman la sociedad civil), poltico (cuando es ejercido por el Congreso, a travs CAP. VIII
de mecanismos como la estacin de preguntas, los pedidos de informacin, CAP. IX

la interpelacin o la censura), jurisdiccional (el ejercido por el Tribunal Consti-
tucional, el Poder Judicial y Jurado Nacional de Elecciones) o administrativo. CAP. X
Respecto al control administrativo, que es efectuado por la propia Administra- CAP. XI
cin Pblica, cabe referir que este se ejerce a travs de los organismos ex-
CAP. XII
presamente facultados para ello, y puede darse al interior de la propia entidad
administrativa denominado control interno o fuera de ella, a travs de entes CAP. XIII
como la Contralora General de la Repblica700 o la Defensora del Pueblo.

CAP. XIV
Ahora bien, de acuerdo a lo expresamente establecido por la Constitucin y por
CAP. XV
su respectiva Ley Orgnica, la Defensora del Pueblo desempea control sobre
la totalidad de la Administracin Pblica, control que se ha ido distanciando del CAP. XVI
control administrativo propiamente dicho, que es el efectuado por la Contralora
CAP. XVII
General de la Repblica, por ejemplo. Si bien an no existe consenso respecto
a la naturaleza de dicho control (algunos refieren que es control administrati- CAP. XVIII
vo, mientras que otros especialistas sealan que es una nueva modalidad de
CAP. XIX
control estatal en atencin a la propia naturaleza de la institucin, denominado
control defensorial) en lo que s existe consenso es en que el mismo permite un CAP. XX
funcionamiento adecuado y eficiente de la Administracin Pblica en general.

CAP. XXI
Asimismo, respecto a la relacin entre controlador y controlado, el control
CAP. XXII
puede ser horizontal o vertical. Es horizontal cuando se ejerce entre organis-
mos autnomos entre s, de manera que no existe relacin de jerarqua entre CAP. XXIII
quien controla y quien es controlado. Por ejemplo, la Contralora General de
CAP. XXIV
la Repblica (administrativo) o el Poder Judicial (jurisdiccional). Este control
ser vertical cuando media relacin de jerarqua (entre rganos de una misma CAP. XXV
CAP. XXVI
700 De conformidad con las normas de control, en especial de la Ley del Sistema Nacional
CAP. XXVII
de Control, la Contralora General de la Repblica tiene por finalidad verificar el funciona-
miento adecuado de la Administracin Pblica, a travs de la correcta, eficiente y transpa-
CAP. XXVIII
rente utilizacin y gestin de los recursos y bienes pblicos, conforme lo seala el artculo
2 de la Ley N. 27785 antes citada. Es decir, y como lo hemos sealado lneas arriba, el CAP. XIX
control administrativo propiamente dicho no se restringe a la verificacin de la legalidad,
sino tambin a la eficiencia en trminos de mrito, oportunidad o conveniencia.

CAP. I
entidad) o de tutela (por ejemplo entre un ministro y el organismo pblico des-
centralizado adscrito a su sector).
CAP. II
Ahora bien, si bien es cierto el control que se ejerce en el mbito de la respon-
CAP. III dabilidad proviene fundamentalmente del superior jerrquico (control adminis-
trativo interno) o de instituciones pblicas distintas como la Contralora General
CAP. IV
de la Repblica, la Defensora del Pueblo (control administrativo externo) e
CAP. V incluso el Congreso de la Repblica (control poltico), la razn de ser de la
CAP. VI
publicidad de la citada declaracin jurada se basa en la necesidad de que se
genere control ciudadano o social respecto de la actividad o comportamiento
CAP. VII de los funcionarios y servidores pblicos, forma de control que ha tenido un
CAP. VIII
crecimiento inusitado en los ltimos tiempos y que permite la participacin
de la ciudadana en el control administrativo. De esta manera se cumple con
CAP. IX principios como transparencia de la gestin pblica, as como el principio de
CAP. X
respondabilidad al cual se ha hecho referencia lneas arriba.
CAP. XI
6.2. La naturaleza del funcionario pblico
CAP. XII Los mecanismos de control tantas veces referidos, cuando estn adecuadamen-
CAP. XIII
te diseados generan incentivos efectivos sobre el comportamiento adecuado
que deben mostrar los polticos y funcionarios pblicos en general. En primer
CAP. XIV
lugar, debemos concluir indubitablemente que el funcionario pblico, como ser
CAP. XV racional que es701, busca necesariamente maximizar la utilidad de su cargo, es
decir, obtener el mximo provecho posible del mismo. Y, como resultado de ello,
CAP. XVI
con normas de control de por medio, el funcionario va a tratar de obtener el mximo
CAP. XVII provecho del cargo que ocupa, procurando elevar la cuota de poder de la que
goza. Ello es el resultado de la consideracin de que la romntica concepcin del
CAP. XVIII
funcionario o servidor pblico como quien necesariamente propende al inters
CAP. XIX general ya no se sostiene ms.
CAP. XX
En consecuencia, el papel del derecho pblico, en general, y el del derecho
constitucional, en particular radica en conciliar el actuar racional de burcrata,
CAP. XXI
accionar cuya existencia actualmente resulta ineludible, con la necesidad de
CAP. XXII la obtencin de resultados eficientes que beneficien a la colectividad702. Es
decir, son necesarias ciertas normas legales que permitan que no obstante el
CAP. XXIII
funcionario pblico pretenda su beneficio, esta pretensin redunde en el bien-
CAP. XXIV estar general. Esas normas comienzan su funcionamiento necesariamente en
la Constitucin de los Estados y prosigue el mismo con las diversas normas
CAP. XXV
legales que regulan el comportamiento de los rganos del Estado. La rendi-
CAP. XXVI
701 Al respecto: Buchanan, James, From Private Preferences to Public Philosophy: The
CAP. XXVII Development of de Public Choice, en The Economics of Politics, IEA, Londres, 1978, pp.
18-19. Asimismo, Tullock, Gordon, El voto como un medio de control colectivo, en
CAP. XXVIII
Tullock, Gordon, Los motivos del voto, Espasa Calpe, Madrid, 1979, p. 39.
CAP. XIX
702 Sobre el particular: Martnez, Juan Jos, Entendiendo la reforma del Estado a travs del
problema de agencia, en Revista de Derecho Administrativo, N. 1, CDA, Lima, 2006, pp.
385 y ss.

cin de cuentas permite incentivar el comportamiento acorde a derecho del CAP. I

funcionario pblico.
CAP. II
6.3. La Ley que regula la presentacin de la declaracin jurada CAP. III
Como resultado, existe una norma legal que regula la presentacin de las antes CAP. IV
sealadas declaraciones juradas. En mrito de las mismas, la declaracin jurada
debe contener todos los ingresos bienes y rentas, debidamente especificados CAP. V
y valorizados tanto en el pas como en el extranjero, conforme a formato nico CAP. VI

aprobado por el reglamento de la referida Ley. A efectos del reglamento de la
CAP. VII
referida Ley se entiende por bienes, ingresos y rentas las remuneraciones, ho-
norarios, ingresos obtenidos por predios arrendados, subarrendados o cedidos, CAP. VIII
bienes muebles arrendados, subarrendados o cedidos, intereses originados
CAP. IX
por colocacin de capitales, regalas, rentas vitalicias, dietas o similares, bie-
nes inmuebles, ahorros, colocaciones, depsitos e inversiones en el sistema CAP. X
financiero, otros bienes e ingresos del declarante, y todo aquello que reporte
CAP. XI
un beneficio econmico al obligado.
Asimismo, la Declaracin Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas deber ser CAP. XII
presentada al inicio, durante el ejercicio con una periodicidad anual y al trmino CAP. XIII
de la gestin o el cargo a la Direccin General de Administracin o la depen-
dencia que haga sus veces. En consecuencia, la presentacin de la declaracin CAP. XIV
jurada constituye requisito previo e indispensable para el ejercicio del cargo. CAP. XV
Para tales efectos, se entiende por ingresos las remuneraciones y toda per- CAP. XVI
cepcin econmica sin excepcin que, por razn de trabajo u otra actividad
econmica, reciba el funcionario y el servidor pblico. Ello implica, como lo CAP. XVII
hemos sealado lneas arriba, que la obligacin que venimos sealando es CAP. XVIII
independiente del rgimen al cual se encuentra sometido el funcionario o ser-
vidor pblico, sea el rgimen de la carrera administrativa (Decreto Legislativo CAP. XIX
N. 276), el rgimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo N. 728, CAP. XX

norma modificatorias y complementarias) o el rgimen de la contratacin civil.
CAP. XXI
La declaracin jurada se registra y archiva con carcter de instrumento pblico,
en la Contralora General de la Repblica, a la cual se le envi la documenta- CAP. XXII
cin en su momento; y una copia autenticada por funcionario competente se CAP. XXIII
archiva en la entidad correspondiente.
CAP. XXIV
6.4. El enriquecimiento ilcito y la responsabilidad penal CAP. XXV
En la lnea de pensamiento de lo que venimos sealando, el enriquecimiento CAP. XXVI

ilcito se convierte en el delito contra la Administracin Pblica a discutir. Se-
gn el artculo 401 del Cdigo Penal, se da enriquecimiento ilcito cuando el CAP. XXVII
funcionario o servidor pblico ilcitamente incrementa su patrimonio, respecto CAP. XXVIII

de sus ingresos legtimos durante el ejercicio de sus funciones y que no pue-
da justificar razonablemente. Resulta evidente entonces que es mediante la CAP. XIX
declaracin jurada de bienes y rentas que puede establecerse la existencia

CAP. I
de indicios razonables de la comisin de este delito y por ello su importancia
como mecanismo de control.
CAP. II
El Cdigo Penal seala que se considera que existe indicio de enriquecimiento
CAP. III ilcito cuando el aumento del patrimonio y/o del gasto econmico personal del
funcionario o servidor pblico, en consideracin precisamente a su declara-
CAP. IV
cin jurada de bienes y rentas, es notoriamente superior al que normalmente
CAP. V haya podido tener en virtud de sus sueldos o emolumentos percibidos, o de
CAP. VI
los incrementos de su capital, o de sus ingresos por cualquier otra causa lcita.
Como resultado, la norma constitucional otorga al Fiscal de la Nacin la fa-
CAP. VII
cultad de denunciar, cuando encuentre presuncin, sea a pedido de parte o
CAP. VIII de oficio, de la comisin del delito de enriquecimiento ilcito. Lo que ocurre es
que este delito genera perjuicio no solo a los fondos pblicos, sino adems al
CAP. IX
funcionamiento de la Administracin Pblica en s misma. Y no solo ello, sino
CAP. X que adems la sancin al enriquecimiento ilcito permite precisamente que la
respondabilidad a la que nos venimos refiriendo se convierta en un activo de
CAP. XI
los funcionarios y servidores pblicos.
CAP. XII
CAP. XIII
6.5. La duplicacin del plazo de prescripcin
CAP. XIV
La Constitucin establece la duplicacin del plazo de prescripcin a fin de
establecer mayores dificultades para que el delito en cuestin pueda quedar
CAP. XV impune. La prescripcin, como bien se sabe, es el mecanismo a travs del
CAP. XVI
cual se extingue la accin penal como resultado del transcurso del tiempo. Es
el Cdigo Penal el que establece los plazos de prescripcin a partir de la pena
CAP. XVII privativa de libertad prevista para cada delito.
CAP. XVIII Ahora bien, no todos los delitos contra la Administracin Pblica tienen con-
tenido patrimonial, siendo estos a los cuales se aplica esta disposicin. En
CAP. XIX
consecuencia, el plazo de prescripcin ampliado no sera susceptible de ser
CAP. XX aplicado a aquellos delitos que no afectan el patrimonio del Estado.
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo X CAP. I
CAP. II
EL RGIMEN JURDICO DE LOS CAP. III
ADMINISTRADOS CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 1.1. Capacidad procesal del administrado. 1.2.
Libertad de actuacin procesal de los administrados. 1.3. La representacin de CAP. X
las personas jurdicas frente a la Administracin Pblica. 2. Los derechos de
los administrados frente a la Administracin Pblica. 2.1. Las posiciones CAP. XI
activas del administrado. 2.2. Los derechos de los administrados consagra-
dos en la Ley N. 27444. 3. Los deberes generales de los administrados CAP. XII
frente a la Administracin Pblica. 3.1. Deberes de los administrados en
la Ley N. 27444. 3.1.1. Suministro de informacin dentro del procedimiento CAP. XIII
administrativo por parte de los administrados. 3.2. Comparecencia personal
del administrado. 3.2.1. Formalidades que se debe cumplir para la compare- CAP. XIV
cencia del administrado. 3.2.2. Falta de los requisitos de formalidad propios
de la notificacin. 3.2.3. Facilidades que prev la Ley para la concurrencia
CAP. XV
del administrado. 4. Terceros administrados. 4.1. Casos en que un tercero
administrado puede ser parte del procedimiento administrativo.
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
1. GENERALIDADES
CAP. XIX
Como hemos sealado, los administrados son quienes ocupan la posicin de
parte pasiva en la relacin administrativa, en trminos del sometimiento al poder CAP. XX
pblico. El administrado es un sujeto de derecho destinatario del ejercicio de CAP. XXI

la potestad administrativa, esta ltima que a su vez posee una posicin do-
minante703. En general, la posicin de administrado es asumida por personas CAP. XXII
naturales o jurdicas privadas, sin que ello obste para que la posicin pueda
CAP. XXIII
ser ocupada, en determinadas circunstancias, por entidades pblicas.
En consecuencia, se consideran administrados respecto de algn procedimiento CAP. XXIV
administrativo concreto704: CAP. XXV

1. Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos
CAP. XXVI
o intereses legtimos individuales o colectivos, a travs del uso de
su derecho de peticin administrativa705. Dicho derecho de peticin CAP. XXVII
CAP. XXVIII
704 Artculo 51, inciso 1 y 2 de la Ley. CAP. XIX
705 Precisin que concuerda con la doctrina comparada: Parada Vsquez, Derecho admi-
nistrativo, cit., T. I, p. 227.

CAP. I
puede ejercerse a travs de diversas modalidades, que veremos en
su momento.
CAP. II
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos
CAP. III o intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin
a adoptarse por parte de la autoridad administrativa. Este es el caso
CAP. IV
de los procedimientos iniciados de oficio y de aquellos en los cuales
CAP. V se da la intervencin de terceros. Una vez incorporados al proceso,
estos administrados gozan de la misma situacin jurdica de aque-
CAP. VI
llos que hubieren iniciado el proceso, con los mismos derechos y
CAP. VII obligaciones.
CAP. VIII
1.1. Capacidad procesal del administrado
CAP. IX
Tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de ca-
CAP. X pacidad jurdica conforme a las leyes706. En consecuencia, todos los sujetos de
derecho (sean personas fsicas o jurdicas: asociaciones, cooperativas, federa-
CAP. XI
ciones, fundaciones, corporaciones, etc.) que posean capacidad civil pueden
CAP. XII ser partes en el procedimiento administrativo, sea por su propio derecho, o en
CAP. XIII
representacin de otro u otros administrados. Ahora bien, la referencia al trmino
personas puede hacernos pensar que carecen de capacidad procesal aquellos
CAP. XIV sujetos de derecho que no son propiamente personas, como las diferentes
CAP. XV
organizaciones colectivas que interactan con entes estatales707.
Asimismo, se debe incluir en el supuesto de capacidad procesal a los deno-
CAP. XVI
minados patrimonios autnomos propios del derecho procesal civil que
CAP. XVII se configuran cuando dos o ms personas tienen un derecho o inters comn
respecto a un bien, sin constituir una persona jurdica. Ejemplos de ello son la
CAP. XVIII
sociedad conyugal, las sucesiones indivisas, los bienes en copropiedad y las
CAP. XIX sociedades irregulares.
CAP. XX Algunos consideran, no obstante la remisin al derecho comn, que la capacidad
administrativa para obrar o capacidad de ejercicio es ms amplia que la
CAP. XXI
mera capacidad civil708, lo que en nuestra legislacin se aprecia particularmente
CAP. XXII en diversas hiptesis puntuales, referidas por ejemplo a los menores de edad
al amparo del Cdigo de Nios y Adolescentes709, que le otorga a aquellos una
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
708 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 391; Dromi, Derecho
CAP. XXVI administrativo, cit., p. 915.
709 Del Cdigo de Nios y Adolescentes:
CAP. XXVII Artculo 13.- A asociarse
El nio y el adolescente tienen derecho a la libertad de asociarse con fines lcitos y a reu-
CAP. XXVIII
nirse pacficamente.
CAP. XIX
Solo los adolescentes podrn constituir personas jurdicas de carcter asociativo sin fines
de lucro. Los nios podrn adherirse a dichas asociaciones.
La capacidad civil especial de los adolescentes que integran estas personas jurdicas solo
266 captulo X: EL RGIMEN JURDICO DE LOS ADMINISTRADOS

capacidad para obrar mucho mayor que la prescrita por el Cdigo Civil para el CAP. I
ejercicio de actos ms bien cotidianos710, en especial a efectos de actos relacio-
nados con la defensa de intereses para los cuales no se requiere participacin CAP. II
de quienes ejercen patria potestad o tutela sobre dichos menores711. CAP. III
Es necesario sealar, finalmente, que resulta irrelevante a efectos de capaci- CAP. IV

dad procesal el gnero, la nacionalidad salvo circunstancias limitativas de
carcter especfico establecidas en leyes especiales, por razones de seguridad CAP. V
nacional o inters general o el domicilio del administrado, aun cuando en CAP. VI

este ltimo caso pueda requerirse la constitucin de un domicilio legal al efecto
del procedimiento712. CAP. VII
CAP. VIII
1.2. Libertad de actuacin procesal de los administrados
CAP. IX
El administrado est facultado para realizar toda actuacin administrativa que
no le sea expresamente prohibida por algn dispositivo jurdico713. En espec- CAP. X
fico, se entiende que dicha prohibicin deber estar contenida en una norma CAP. XI
de rango legal, dada la aplicacin inmediata del principio de no coaccin (o
de libertad negativa) contenida en el numeral 1) inciso 24, del artculo 2 de la CAP. XII
Constitucin. CAP. XIII
Asimismo, la Ley indica que se entiende prohibido todo aquello que impida o CAP. XIV
perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento de sus debe-
res respecto al procedimiento administrativo714. Dado que esta previsin legal CAP. XV
restringe derechos, debe interpretarse a su vez de manera restrictiva, enten- CAP. XVI
dindose que los derechos de los otros administrados o los deberes a los que
estarn obligados los mismos deben estar determinados por la ley. CAP. XVII
CAP. XVIII
1.3. La representacin de las personas jurdicas frente a la Adminis-
tracin Pblica CAP. XIX
La persona jurdica intervendr en un procedimiento administrativo mediante CAP. XX
sus representantes legales, quienes actuarn premunidos de sus respectivos CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
les permite la realizacin de actos vinculados estrictamente a los fines de las mismas,
siempre que no importen disposicin patrimonial. CAP. XXIV
Estas asociaciones son reconocidas por los Gobiernos Locales y pueden inscribirse en los
CAP. XXV
Registros Pblicos por el solo mrito de la Resolucin Municipal de reconocimiento.
710 Cdigo Civil: CAP. XXVI
Artculo 1358.
Los incapaces no privados de discernimiento pueden celebrar contratos relacionados con CAP. XXVII
las necesidades ordinarias de su vida diaria.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
poderes715. Debe entenderse que el representante legal de la persona jurdica
debe adjuntar, a su solicitud, el documento que acredita dicha representacin.
CAP. II
Ahora bien, para establecer el rgimen de representacin es menester re-
CAP. III mitirnos a las normas civiles y societarias716, las cuales prescriben que los
CAP. IV
representantes legales por el mrito de serlo, gozan de todas las prerrogativas
necesarias para la representacin de la persona jurdica. Si bien es cierto, el
CAP. V
artculo 14 de la Ley General de Sociedades hace referencia a facultades de
CAP. VI representacin procesal, debemos asumir que la misma incluye la tramitacin
de procedimientos administrativos. En todo caso, resultara necesario remitirse
CAP. VII
al estatuto de la persona jurdica en cuestin.
CAP. VIII
2. LOS DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS FRENTE A LA ADMI-

CAP. IX
NISTRACIN PBLICA
CAP. X
La Ley ha establecido una enumeracin que no es en absoluto taxativa de
CAP. XI los derechos que poseen los administrados con respecto al procedimiento ad-
CAP. XII
ministrativo general. Dicha previsin, que es una novedad en el ordenamiento
jurdico administrativo peruano717, tiene relacin directa con la nueva concepcin
CAP. XIII
de administrado que rodea al derecho administrativo moderno, a quien hay que
CAP. XIV fortalecer jurdicamente a fin de equilibrar la relacin de subordinacin que se
mantiene con la Administracin.
CAP. XV
El administrado debe convertirse, en consecuencia, en el elemento ms impor-
CAP. XVI
tante del derecho pblico en general y del derecho administrativo en particular,
CAP. XVII en donde dichas disciplinas deben configurar el mecanismo idneo para sealar
los lmites de la Administracin Pblica, garantizando a los ciudadanos derechos
CAP. XVIII
y facultades718. Resulta evidente que la posicin del administrado dentro del
CAP. XIX procedimiento debe propender a la proteccin de las libertades del mismo frente
al Estado, a travs de la adecuacin de este al principio de legalidad719. Como
CAP. XX
resultado, la tradicional concepcin en el derecho administrativo, consistente
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII 716 De la Ley General de Sociedades:
Artculo 14.- Nombramientos, poderes e inscripciones
CAP. XXIV
(...)
CAP. XXV El gerente general o los administradores de la sociedad, segn sea el caso, gozan de las
facultades generales y especiales de representacin procesal sealadas en el Cdigo
CAP. XXVI de la materia, por el solo mrito de su nombramiento, salvo estipulacin en contrario del
estatuto.
CAP. XXVII 717 Sin embargo, gran parte de las disposiciones materia de anlisis se encontraban consa-
gradas en el Reglamento de la Ley de Simplificacin Administrativa (artculo 3) y en los
CAP. XXVIII
artculo 33 y 37 del Decreto Legislativo N. 757.
CAP. XIX
719 Morn Urbina, Juan Carlos, Derecho procesal administrativo, Pgina Blanca, Lima,
1997, p. 161.

en asegurar la situacin de prevalencia de la Administracin hoy en da, y a la CAP. I

luz de la doctrina moderna, resulta por completo insostenible.
CAP. II
2.1. Las posiciones activas del administrado CAP. III
Dentro de estas consideraciones a favor del administrado, este ltimo ya no es CAP. IV

objeto nicamente de posiciones pasivas respecto de la Administracin, sino
tambin de posiciones activas respecto de la misma, sean estas entendidas CAP. V
como potestades, derechos subjetivos o intereses legtimos720. CAP. VI
En primer lugar, como potestad entendemos, en general, aquella situacin de CAP. VII
poder, atribuida por el ordenamiento jurdico previo, que habilita a su titular para
imponer conductas a terceros721, con la posibilidad de que el sujeto pasivo de CAP. VIII
deba soportar las consecuencias de dicho poder, que podran no ser ventajo-
CAP. IX
sas722. Si bien tradicionalmente solo la Administracin Pblica poda ser titular
de potestades, se considera que el particular puede poseer dicho poder en CAP. X
determinados supuestos, frente al propio Estado o frente a terceros. Evidentes
potestades aplicables a los particulares son la patria potestad, las potestades CAP. XI
disciplinarias y de direccin al interior de una empresa y el apoderamiento, CAP. XII

que son situaciones jurdicas que poseen un correlato administrativo evidente.
CAP. XIII
Por otro lado, se entiende por derecho subjetivo, figura activa por excelencia,
el reconocimiento de un poder a favor del administrado, que l puede hacer CAP. XIV
valer frente a la Administracin u otros administrados723. A diferencia de la po-

CAP. XV
testad, el derecho subjetivo se dirige a un objeto especfico y opera siempre
en relacin con el inters de su titular724. Dentro de esta consideracin, los CAP. XVI
derechos subjetivos incluyen a los derechos fundamentales, de configuracin
constitucional, pero tambin pueden incluir derechos de configuracin legal, CAP. XVII
reglamentaria o que provengan de actos administrativos. CAP. XVIII
Finalmente, entendemos por intereses legtimos toda asignacin de facultades CAP. XIX
al administrado que no constituye derecho subjetivo, sino tan solo la satisfaccin
de los que el administrado solicita. Es decir, que la accin a emprender por el CAP. XX
administrado respecto de la administracin le reporte un beneficio permitido

CAP. XXI
por la Ley725. Si bien es cierto, el inters legtimo supone la menor ventaja para
el particular de todas las categoras reseadas, no est exenta de proteccin CAP. XXII
por el ordenamiento administrativo, puesto que su sola existencia faculta al
administrado en el ejercicio de su derecho de peticin. CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
720 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 29. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
CAP. II
A la precedencia de la atencin del servicio pblico reque-
rido, guardando riguroso orden de ingreso.
CAP. III
CAP. IV
El derecho a ser tratados con respeto y consideracin por
CAP. V el personal de las entidades, en condiciones de igualdad
con los dems administrados.
CAP. VI
CAP. VII Derecho de informacin particular.
CAP. VIII
Informacin genrica.
CAP. IX
CAP. X
Informacin en los procedimientos de oficio.
CAP. XI
CAP. XII
Participacin de los administrados.
CAP. XIII
CAP. XIV Al cumplimiento de los plazos determinados para cada

Derechos de los servicio o actuacin y exigirlo as a las autoridades.
CAP. XV administrados en la
ley del procedimiento
administrativo
CAP. XVI
general Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de
sus obligaciones.
CAP. XVII
CAP. XVIII
Conocer la identidad de las autoridades y personal al ser-
CAP. XIX vicio de la entidad bajo cuya responsabilidad se tramitan
los procedimientos de su inters.
CAP. XX
CAP. XXI A que las actuaciones de las entidades que les afecten a
los administrados sean llevadas a cabo en la forma menos
CAP. XXII gravosa posible.
CAP. XXIII
CAP. XXIV Formulacin de crticas.
CAP. XXV
A exigir la responsabilidad de las entidades y de personal
CAP. XXVI a su servicio, cuando as corresponda legalmente.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o
las leyes.
CAP. XIX

2.2. Los derechos de los administrados consagrados en la Ley CAP. I
N. 27444726 CAP. II
En primer lugar, debemos sealar que los derechos establecidos en la Ley de

CAP. III
Procedimiento Administrativo General son aplicables no solo al procedimiento
administrativo, sino tambin a toda situacin en la cual el administrado inte- CAP. IV
racte con la Administracin, lo cual incluye, particularmente, la prestacin de

CAP. V
los servicios a cargo del Estado, los servicios pblicos propiamente dichos, as
como respecto a la obtencin de informacin pblica que manejan las entidades. CAP. VI
A dichos derechos deben agregarse aquellos que provienen de normas sec- CAP. VII
toriales, especialmente en el caso de los servicios pblicos. Aqu debemos
CAP. VIII
incorporar lo que se denomina Estatuto del Usuario, considerando que la
prestacin de servicios pblicos implica el ejercicio de funcin administrativa, CAP. IX
como ya se ha sealado en el primer captulo de esta obra.
CAP. X
1. La precedencia de la atencin del servicio pblico requerido, guar-
dando riguroso orden de ingreso 727 CAP. XI
Los expedientes administrativos deben ser tramitados en el orden CAP. XII

en que los mismos ingresan a la entidad. Ello no implica que dichos
CAP. XIII
expedientes deban ser no necesariamente resueltos en dicho orden,
dadas las diferentes materias de las que pueden tratar los mismos, CAP. XIV
con el evidente lmite temporal establecido por la Ley. Si bien es

CAP. XV
cierto, la Ley N. 27444 se refiere de manera directa al servicio p-
blico, debemos incluir en dicho concepto tambin a la tramitacin de CAP. XVI
procedimientos administrativos728.
CAP. XVII
Este derecho, que se configura a la vez como una obligacin de la
autoridad administrativa, tiene por finalidad asegurar la tramitacin CAP. XVIII
adecuada de los expedientes y la prestacin eficiente de los servicios CAP. XIX

por parte de la Administracin, sin que la prioridad en su atencin
dependa de otras circunstancias que puedan a su vez afectar el dere- CAP. XX
cho de los administrados a una atencin en un plazo razonable y con CAP. XXI
respeto a las garantas del debido proceso. Es necesario precisar que
la concepcin del plazo razonable, constitutivo del debido proceso CAP. XXII
en sede jurisdiccional, tambin resulta ser plenamente aplicable al CAP. XXIII

CAP. XXIV
Sin embargo, no debemos omitir referirnos a la prestacin de los
servicios pblicos, puesto que tambin se encuentran sometidos a la CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
728 La redaccin de la previsin legal que venimos comentando es casi una copia del inciso CAP. XIX
d) del artculo 3 del Reglamento de la Ley de Simplificacin Administrativa, norma que era
interpretada de la misma manera.

CAP. I
Ley las entidades privadas que prestan servicios pblicos, producto
de la autorizacin o concesin por parte del Estado.
CAP. II
2. El derecho a ser tratados con respeto y consideracin por el personal
CAP. III de las entidades, en condiciones de igualdad con los dems admi-
nistrados 729
CAP. IV
En primer lugar, el tratamiento adecuado respecto a los administra-
CAP. V dos por parte de los servidores pblicos implica desde la adecuada
CAP. VI
tramitacin de los expedientes a cargo de los funcionarios pblicos
respectivos hasta el acceso adecuado a la informacin requerida
CAP. VII
por parte de dichos administrados. Ello implica, como resultado,
CAP. VIII que la Administracin deba tener una organizacin eficiente, a fin de
satisfacer las necesidades de los particulares que concurren a sus
CAP. IX
oficinas. Por otro lado, obliga a la entidad pblica a poner en prctica
CAP. X mecanismos de simplificacin administrativa730.
Por otro lado, la igualdad en el tratamiento a los administrados tiene
CAP. XI
directa relacin con el principio de imparcialidad, por el cual debe
CAP. XII tratarse a todos los administrados de la misma manera, sin prefe-
CAP. XIII
rencia por ninguno de ellos. Ello implica, en consecuencia, que no
debe existir discriminacin alguna entre los administrados que son
CAP. XIV atendidos en las diversas entidades pblicas. Se entiende que existe
CAP. XV
discriminacin cuando las diferencias en el trato de los administrados
se basan en criterios que no son razonables u objetivos. Ello implica,
CAP. XVI en consecuencia, la posibilidad de trato desigual cuando concurren
CAP. XVII
circunstancias desiguales, siempre que las mismas justifiquen dicho
trato diferenciado.
CAP. XVIII
3. Derecho de informacin particular731
CAP. XIX Dada la importancia de la informacin en el procedimiento admi-
CAP. XX
nistrativo, los administrados tienen derecho a acceder, en cualquier
momento, de manera directa y sin limitacin alguna a la informacin
CAP. XXI
contenida en los expedientes de los procedimientos administrati-
CAP. XXII vos en que sean partes. El conocimiento del expediente permite al
administrado tomar decisiones eficientes respecto a la tramitacin
CAP. XXIII
del procedimiento del cual es parte. A su vez, esta es una aplica-
CAP. XXIV cin al procedimiento administrativo del derecho constitucional a la
informacin, establecido en el inciso 5) del artculo 2 de la Carta
CAP. XXV
Magna732. Asimismo, y en la misma lgica de facilitar informacin a
CAP. XXVI
CAP. XXVII 729 Artculo 55, inciso 2 de la Ley.

CAP. XXVIII
CAP. XIX
Artculo 2. Toda persona tiene derecho:
(...)

los administrados, estos tienen el derecho de obtener copias de los CAP. I

documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga
su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por Ley. CAP. II
Estas normas tienen por finalidad asegurar la transparencia del fun- CAP. III
cionamiento de la Administracin Pblica, de lo que ha dado a llamar CAP. IV

derecho a la transparencia en otras latitudes733. Y es que detrs de
la concepcin de transparencia existen preocupaciones diversas, CAP. V
como una mejor garanta de las libertades pblicas, en especial las CAP. VI
relativas a la defensa del particular734; la mejora de las relaciones
entre administracin y administrados735; el refuerzo del control de la CAP. VII
Administracin por parte de los particulares y el Poder Judicial, entre CAP. VIII
otras.
CAP. IX
Hoy en da, y la luz de la doctrina moderna, el concepto de secreto
administrativo es severamente discutido, cuando no es concebido CAP. X
como un impedimento para el ejercicio de determinados derechos
CAP. XI
fundamentales de los administrados. Ello implica, adems, que no
exista entidad alguna que pueda eximirse de la obligacin antes CAP. XII
indicada736.
CAP. XIII
CAP. XIV
5. A solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla de cualquier
entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptan CAP. XV
las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se ex-
cluyan por ley o por razones de seguridad nacional. El secreto bancario y la reserva CAP. XVI
tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nacin, o de una co-
misin investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso CAP. XVII
investigado.
CAP. XVIII
(...).
733 Jegouzo, El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los administrados a CAP. XIX
los documentos administrativos, cit., pp. 11 y ss. Para el caso portugus: Cueto Prez,
Los derechos de los ciudadanos en el Cdigo de Procedimiento Administrativo portu- CAP. XX
gus, cit., p. 362.
734 Morn Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], p. 173. CAP. XXI
los documentos administrativos, cit., p. 12. CAP. XXII
736 Existen sentencias interesantes emitidas por el Tribunal Constitucional en esta materia.
CAP. XXIII
Una de ellas, de fecha 13 de diciembre de 2000, emitida en el expediente N. 0950-2000-
HD, seala lo siguiente: CAP. XXIV
(...)
5. De conformidad con el inciso 5) del artculo 2 de la Constitucin, toda persona tiene CAP. XXV
derecho A solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla
de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga este pedi- CAP. XXVI
do. La Constitucin Poltica del Estado ha consagrado en estos trminos el derecho
CAP. XXVII
fundamental de acceso a la informacin, cuyo contenido esencial reside en el recono-
cimiento de la facultad de toda persona de solicitar y recibir informacin de cualquier
CAP. XXVIII
entidad pblica, lo cual incluye lgicamente tambin a las Fuerzas Armadas, no exis-
tiendo, en tal sentido, entidad del Estado o entidad con personera jurdica de derecho CAP. XIX
pblico que resulte excluida de la obligacin de proveer la informacin solicitada. Pero
es adems otra caracterstica del derecho en cuestin la ausencia de expresin de

CAP. I
4. Informacin genrica737
Con similar sustento que esbozamos respecto al derecho descrito
CAP. II
en el acpite precedente, se establece el derecho de los adminis-
CAP. III trados de acceder a la informacin gratuita que deben brindar las
entidades del Estado sobre sus actividades orientadas a la colectivi-
CAP. IV
dad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas,
CAP. V ubicacin de dependencias, horarios de atencin, procedimientos y
caractersticas. La informacin que brindan las entidades adminis-
CAP. VI
trativas, en especial la que es pblica, como lo habamos sealado
CAP. VII anteriormente, es una necesidad de la colectividad, a la vez que una
funcin de particular importancia a desempear por el Estado.
CAP. VIII
En primer trmino, la existencia de informacin adecuada a la cual
CAP. IX
puede acceder el particular reduce los costos en que el mismo debe
CAP. X incurrir para realizar los diversos procedimientos administrativos
existentes. El acceso a la informacin forma parte del cmulo de for-
CAP. XI
malidades costosas que se imputan al administrado y que buscan ser
CAP. XII eliminadas mediante los procesos de simplificacin y racionalizacin
administrativas a los cuales hemos aludido de manera reiterada.
CAP. XIII
En segundo lugar, la falta de acceso adecuado a la informacin gen-
CAP. XIV rica de la entidad puede colocar al administrado en abierta indefen-
CAP. XV
sin respecto a la Administracin, dado que este no podra conocer
el funcionamiento de la entidad de manera directa738. Como si ello
CAP. XVI fuera poco, dicha indefensin podra generarse tambin respecto de
CAP. XVII
causa o justificacin de la razn por la que se solicita la informacin, este carcter

CAP. XVIII
descarta la necesidad de justificar la peticin en la pretensin de ejercer otro derecho
CAP. XIX
constitucional (v.gr. la libertad cientfica o la libertad de informacin) o en la existencia
de un inters en la informacin solicitada, de modo tal que cualquier exigencia de esa
CAP. XX naturaleza es simplemente inconstitucional; por ello no resulta aceptable el alegato de
la emplazada en el sentido de la ausencia de inters de la demandante para recibir la
CAP. XXI informacin solicitada.
6. Si bien es cierto que, de conformidad con lo establecido por la precitada disposicin
CAP. XXII constitucional, el ejercicio de este derecho tiene lmites expresos cuando se estable-
ce que Se exceptan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
CAP. XXIII
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional; no obstante,
CAP. XXIV
para este Tribunal Constitucional, queda meridianamente establecido como principio
de observancia obligatoria para jueces y tribunales, de conformidad con la Primera
CAP. XXV Disposicin General de nuestra Ley Orgnica, que el solo hecho de que una norma o
un acto administrativo, como en el presente caso, atribuya o reconozca la condicin de
CAP. XXVI seguridad nacional a una informacin determinada, no es razn suficiente, en trmi-
nos constitucionales, para denegar el acceso a la misma; por el contrario, es siempre
CAP. XXVII indispensable examinar si la informacin calificada de reservada reviste realmente o
no tal carcter, acudiendo para tal efecto al principio constitucional de razonabilidad.
CAP. XXVIII
(...).
CAP. XIX
185.

otros administrados, en particular en el contexto de procedimientos CAP. I

trilaterales o ante denuncias de parte.
CAP. II
5. Informacin en los procedimientos de oficio 739
Los procedimientos de oficio poseen caractersticas especiales, toda vez CAP. III
que son iniciados como resultado de una decisin de la Administracin. CAP. IV

Asimismo, los procedimientos de oficio pueden generar actos de grava-
men respecto al administrado afectado. En consecuencia, en los proce- CAP. V
dimientos de oficio los administrados tienen derecho a ser informados CAP. VI

en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser
CAP. VII
previsible, del plazo estimado de su duracin, as como de sus derechos
y obligaciones en el curso de tal actuacin. CAP. VIII
Dada la naturaleza de los procedimientos de oficio, en los cuales el CAP. IX

administrado resulta estar incurso sin que medie su voluntad, este
derecho a ser informado de manera adecuada tiene una particular CAP. X
importancia, razn por la cual se requiere la mayor precisin posi- CAP. XI

ble en la informacin que se le brinda. Caso contrario, el particular
podra encontrarse en abierta situacin de indefensin respecto a CAP. XII
la autoridad administrativa. Esto puede generarse, por ejemplo, en CAP. XIII

procedimientos de fiscalizacin posterior o en procedimientos san-
cionadores. CAP. XIV
6. Participacin de los administrados 740 CAP. XV
Los particulares tienen el derecho de participar de manera responsa- CAP. XVI

ble y progresiva en la prestacin y control de los servicios pblicos,
asegurando su eficacia y oportunidad741. Este derecho a su vez tiene CAP. XVII
una doble dimensin. Por un lado, la posibilidad de que el adminis- CAP. XVIII
trado pueda participar directamente colaborando con el Estado o
con las entidades privadas que presten el servicio, a travs de auto- CAP. XIX
rizaciones y concesiones; o la posibilidad de participar en rganos CAP. XX

colegiados que desempeen determinadas funciones administrativas.
Por otro lado, y lo que es ms importante, que puedan establecerse CAP. XXI
mecanismos de control en el mbito de la prestacin de servicios CAP. XXII

pblicos y la tramitacin de procedimientos administrativos.
CAP. XXIII
El reglamento de la derogada Ley de Simplificacin Administrativa
estableca determinadas normas que permitan la participacin de CAP. XXIV
los ciudadanos en la simplificacin administrativa, en particular

CAP. XXV
mediante el planteamiento de la existencia de problemas, trabas u
CAP. XXVI
739 Artculo 55, inciso 5 de la Ley N. 27444. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
741 La redaccin de la previsin legal que venimos comentando tiene como antecedente el
inciso h) del artculo 3 del Reglamento de la Ley de Simplificacin Administrativa, del cual CAP. XIX
es casi una copia. A su vez, este se origina en el inciso 4) del artculo 2 de la Ley antes
citada.

CAP. I
obstculos ante las entidades y la opinin pblica; mediante las pro-
puestas de alternativas de solucin a dichas dificultades, as como la
CAP. II intervencin en la toma de decisiones y en su ejecucin. A su vez, el
CAP. III
Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), hoy inexistente,
se encargaba de canalizar las quejas y sugerencias respecto a la
CAP. IV
prestacin de los servicios pblicos.
CAP. V 7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o
actuacin y exigirlo as a las autoridades 742
CAP. VI
El cumplimiento de plazos resulta ser un elemento de especial im-
CAP. VII
portancia del derecho al debido proceso, y tiene relacin adems
CAP. VIII con principios contenidos en la Ley, como el de impulso de oficio
o celeridad. Como veremos ms adelante, los plazos tienen por
CAP. IX
finalidad asegurar la tramitacin adecuada de los procedimientos
CAP. X administrativos y la prestacin eficiente de los servicios a cargo de
la Administracin.
CAP. XI
Evidentemente, el incumplimiento de los plazos establecidos habi-
CAP. XII litar al administrado a la interposicin de la respectiva queja, sin
CAP. XIII
perjuicio de las sanciones que pueda aplicarse contra el funcionario
infractor. Es evidente que el cumplimiento de los plazos procesales
CAP. XIV es tambin una obligacin de la Administracin, en todos sus niveles.
CAP. XV 8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obliga-
ciones 743
CAP. XVI
Ello tiene su sustento en el hecho de que el administrado no puede
CAP. XVII elegir salvo contadas excepciones la entidad administrativa que
CAP. XVIII
podr emplear para la realizacin de sus trmites administrativos.
Ello genera un claro monopolio, por parte del Estado, de ciertas
CAP. XIX actividades pblicas que los privados evidentemente no pueden
CAP. XX
desempear. Como resultado, el ordenamiento jurdico debe esta-
blecer mecanismos para equilibrar el balance de facultades entre la
CAP. XXI
administracin y los particulares.
CAP. XXII En consecuencia, la autoridad administrativa debe otorgarle al
administrado los mecanismos adecuados para hacer efectivas las
CAP. XXIII
actuaciones que correspondan. Adems, esta previsin tiene por
CAP. XXIV finalidad reducir los costos en los que el administrado debe incurrir
para el seguimiento de los procedimientos seguidos ante la entidad.
CAP. XXV
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la
CAP. XXVI
entidad bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos de
CAP. XXVII su inters 744
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Como una garanta para una tramitacin eficiente y transparente, el CAP. I

ordenamiento administrativo establece que el administrado deba co-
nocer quines se encuentran tramitando los procedimientos. Es decir, CAP. II
al administrado debe tener la facultad de contactar con la autoridad CAP. III

que instruye el procedimiento, no obstante que el procedimiento ad-
CAP. IV
ministrativo es eminentemente no presencial, a fin de tener un acceso
ms adecuado a la tramitacin de su expediente. Sin embargo, esta CAP. V
facultad es una derivacin directa del derecho al acceso a la informa-
CAP. VI
cin, por lo cual se hace poco eficiente su consagracin de manera
independiente. CAP. VII
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten a los admi- CAP. VIII
nistrados sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible 745
CAP. IX
En mrito del principio de favor homine o favor libertatis, en los
supuestos en los que se limite o restrinja derechos, el administrado CAP. X
debe ser afectado, de la manera ms benigna posible, en especial
CAP. XI
cuando se generan actos de gravamen y siempre que haya varias
maneras de que dicho acto sea ejecutado. Cuando se limitan de- CAP. XII
rechos de los particulares, es menester emplear el denominado
CAP. XIII
principio de proporcionalidad, que implica que los fines perseguidos
con una actuacin determinada deben guardar relacin directa con CAP. XIV
los medios empleados para ello746. De conformidad con el criterio que

CAP. XV
venimos reseando, el gravamen debe limitarse a lo estrictamente
indispensable. CAP. XVI
11. Formulacin de crticas 747 CAP. XVII
La Ley establece adems el derecho, ejercido responsablemente, de

CAP. XVIII
formular anlisis, crticas o a cuestionar las decisiones y actuacio-
nes de las entidades, por parte de los administrados. Estas crticas CAP. XIX
o cuestionamientos pueden hacerse con carcter general o en el

CAP. XX
contexto de un procedimiento determinado.
Esta prerrogativa no constituye una novedad en nuestro ordena- CAP. XXI
miento administrativo, puesto que se encontraba consagrada en el CAP. XXII

inciso e) del artculo 33 del Reglamento de la Ley de Simplificacin
Administrativa, como un elemento del derecho de participacin por CAP. XXIII
parte de los particulares en materia de simplificacin administrativa. CAP. XXIV
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y de personal a su ser-

CAP. XXV
vicio, cuando as corresponda legalmente 748
La Ley ha establecido, por un lado, un rgimen amplio de respon- CAP. XXVI
sabilidad respecto a la Administracin Pblica, as como respecto a CAP. XXVII
CAP. XXVIII
746 Hberle, La libertad fundamental en el Estado constitucional, cit., p. 112.
CAP. XIX

CAP. I
las personas que laboran para ella, como lo veremos ms adelante.
Es de importancia capital que dichas responsabilidades se hagan
CAP. II efectivas cuando haya lugar, en particular porque el control de la
CAP. III
Administracin Pblica y del personal a su servicio debe efectuarse
tambin desde la Sociedad Civil.
CAP. IV
Es evidente que la determinacin de responsabilidad, a su vez,
CAP. V configura un adecuado incentivo a fin de hacer efectivo un funciona-
miento eficiente de la Administracin Pblica, respecto de la propia
CAP. VI
Administracin como ente y adems respecto a los funcionarios
CAP. VII que la componen. La obligacin de reparar los daos originados
permite desincentivar conductas daosas a travs de generar un
CAP. VIII
deber jurdico de no daar a otros. Asimismo, la asignacin de res-
CAP. IX ponsabilidad permite un adecuado resarcimiento de quien sufra un
CAP. X
dao, patrimonial o no, producido por cualquier entidad administra-
tiva. Finalmente, la Administracin Pblica puede diluir fcilmente
CAP. XI los efectos econmicos del dao mediante los fondos pblicos, los
CAP. XII
mismos que se alimentan fundamentalmente de las aportaciones de
los ciudadanos por medio del sistema impositivo.
CAP. XIII
13. Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las Leyes 749
CAP. XIV Esta es una previsin amplia en la Ley tpica clusula abierta o
CAP. XV
implcita que permite incluir en esta enumeracin a otros derechos
que no estn expresamente sealados en la norma que venimos co-
CAP. XVI mentando, pero que obran en el resto del ordenamiento jurdico. En
CAP. XVII
primer lugar, existe un conjunto de derechos de los administrados que
se encuentran diseminados en el resto de la Ley de Procedimiento
CAP. XVIII
Administrativo General.
CAP. XIX Por otro lado, no debe de omitirse los derechos a favor de los ad-
ministrados consagrados en normas legales de carcter especial
CAP. XX
que regulan procedimientos administrativos. Finalmente, las normas
CAP. XXI constitucionales establecen derechos cuyo desarrollo legal puede
tener implicancias en el procedimiento administrativo. No obstante,. la
CAP. XXII
Ley parece dejar de lado la posibilidad de configuracin de derechos
CAP. XXIII por va reglamentaria.
CAP. XXIV
3. LOS DEBERES GENERALES DE LOS ADMINISTRADOS FRENTE

CAP. XXV
A LA ADMINISTRACIN PBLICA
CAP. XXVI
As como en el contexto del procedimiento administrativo y de las situaciones
CAP. XXVII administrativas en general los administrados gozan de derechos, tambin
tienen ciertos deberes, entendidos no solo respecto a las entidades adminis-
CAP. XXVIII
CAP. XIX

trativas, sino tambin respecto al derecho de los dems administrados que CAP. I
puedan intervenir en el procedimiento.
CAP. II
En general, las denominadas situaciones pasivas derivan de la relacin de sub-
ordinacin entre la Administracin y los administrados, implican la generacin de CAP. III
gravmenes o situaciones en las cuales el administrado debe hacer o soportar CAP. IV

algo, e incluyen la sujecin, el deber, la obligacin y las cargas. La sujecin es
el correlato pasivo de la potestad, es decir, implica la situacin pasiva de aquel CAP. V
que sufre la imposicin de una conducta determinada750. La sujecin consiste CAP. VI

en la eventualidad de soportar los efectos de la potestad, pero una vez ejercida
esta, se generan distintas situaciones jurdicas751. Como evidente resultado de CAP. VII
lo antes indicado, la sujecin puede estar determinada nicamente por la Ley. CAP. VIII
El deber propiamente dicho, entendido en la doctrina como deber pblico, se CAP. IX

enmarca en el comportamiento que se impone a un sujeto, de manera genrica,
de tal forma que no existe respecto al administrado gravado un titular determina- CAP. X
do del derecho subjetivo equivalente752. Los deberes pblicos tienen su origen CAP. XI
en la norma y no en relaciones o actos concretos, respetando el principio de
legalidad. Los deberes pblicos no pueden ser establecidos por reglamento o CAP. XII
por acto administrativo. CAP. XIII
La obligacin es ms bien el correlato pasivo del derecho subjetivo, estableci-

CAP. XIV
da en el mbito de una relacin determinada respecto a quien es el titular del
derecho en cuestin, en atencin a los intereses del titular de los derechos. La CAP. XV
obligacin, en consecuencia, opera de manera concreta. La obligacin puede

CAP. XVI
ser generada incluso por norma reglamentaria o por acto administrativo, siem-
pre que la Administracin est debidamente facultada por la Ley para imponer CAP. XVII
obligaciones. CAP. XVIII

Finalmente, la carga es una imposicin cuyo incumplimiento genera la impo-
CAP. XIX
sibilidad de que el administrado haga efectiva una accin determinada que
lo favorece. La carga, bajo este criterio, posee una estructura hbrida, puesto CAP. XX
que funciona como el supuesto que habilita para el ejercicio de un derecho o

CAP. XXI
potestad por parte del particular, con lo cual la imposicin opera en realidad en
inters propio del mismo753. Si bien es cierto, la carga surge en primera instancia CAP. XXII
en el derecho civil y en el derecho procesal, es plenamente aplicable en un

CAP. XXIII
ordenamiento como el administrado en el cual deben tramitarse procedimientos
para la obtencin de determinadas ventajas a favor del administrado. CAP. XXIV
CAP. XXV
3.1. Deberes de los administrados en la Ley N. 27444754
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
754 Artculo 56, incisos 1, 2, 3 y 4 de la Ley.

CAP. I
La Ley incluye, como deberes generales, conceptos que bien pueden subsumir-
se en el concepto de deber pblico, o en el de obligacin. En primera instancia,
CAP. II estos deberes generales, pueden deducirse de principios como el de conducta
CAP. III
procedimental. Ahora bien, la Ley establece, como deberes generales de los
administrados respecto del procedimiento administrativo, los siguientes:
CAP. IV
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de
CAP. V declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si
fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o
CAP. VI
de cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental,
CAP. VII al cual ya nos hemos referido en su momento.
CAP. VIII 2. Prestar su colaboracin para el pertinente esclarecimiento de los
hechos. Esta obligacin se hace ms necesaria y ms pertinente
CAP. IX
en los procedimientos de oficio, toda vez que en aquellos iniciados
CAP. X a pedido de parte el administrado se encuentra directamente intere-
sado en la resolucin del procedimiento, razn por la cual por propia
CAP. XI
iniciativa impulsa el procedimiento.
CAP. XII 3. Proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a identificar
CAP. XIII
a otros administrados no comparecientes con inters legtimo en el
procedimiento. Este es un deber pblico establecido con la finalidad
CAP. XIV de proteger el inters de los terceros, a los cuales nos referiremos
CAP. XV
ms adelante.
4. Comprobar previamente a su presentacin ante la entidad, la auten-
CAP. XVI
ticidad de la documentacin sucednea y de cualquier otra informa-
CAP. XVII cin que se ampare en la presuncin de veracidad. Este precepto se
convierte en el obvio correlato del principio al que se hace referencia,
CAP. XVIII
trasladando el deber de verificacin de la autoridad al administrado.
CAP. XIX
3.1.1. Suministro de informacin dentro del procedimiento administrativo
CAP. XX
por parte de los administrados755
CAP. XXI
Entre las obligaciones personales de los administrados, estos se encuentran
CAP. XXII obligados a facilitar informacin y documentacin relevante al caso concreto en
CAP. XXIII
los procedimientos investigatorios, que son iniciados de oficio por la entidad.
Dicha informacin debe ser razonablemente adecuada a los objetivos de la
CAP. XXIV actuacin para alcanzar la verdad material.
CAP. XXV En los dems casos, los administrados se encuentran facultados para propor-
cionar a las entidades la informacin y documentacin vinculadas a sus peti-
CAP. XXVI
ciones y reclamos que estimen necesarios para obtener el pronunciamiento.
CAP. XXVII Esta previsin opera entonces en los procedimientos generados a iniciativa de
CAP. XXVIII
parte, en donde la falta de medios probatorios puede originar que la solicitud
del administrado sea desestimada.
CAP. XIX
755 Artculo 57, numerales 57.1 y 57.2 de la Ley.

3.2. Comparecencia personal del administrado CAP. I
La comparecencia personal del administrado opera en supuestos muy especia- CAP. II

les, dada la naturaleza fundamentalmente escrita del procedimiento adminis-
CAP. III
trativo. Por ello se establece que la entidad puede convocar al administrado a
su sede, con la restriccin de que solo proceder si dicha entidad se encuentra CAP. IV
facultada expresamente por Ley para hacer efectiva dicha convocatoria756. Y
CAP. V
es que, en principio, los procedimientos administrativos dada su naturaleza
escrituraria no deberan requerir la presencia del administrado para su tra- CAP. VI
mitacin, debiendo ser en general de naturaleza no presencial.
CAP. VII
Esta comparecencia debe darse tan solo en circunstancias especiales. Sin
embargo, en muchas oportunidades ha ocurrido que la entidad convoque a su CAP. VIII
sede al administrado, cuando ello no se encontraba justificado por la naturaleza CAP. IX

del procedimiento, hecho que vulnera diversos derechos fundamentales, en
especial por la arbitrariedad intrnseca que se observa en dicha decisin757. CAP. X
Por otro lado, los administrados pueden concurrir a la comparecencia con sus CAP. XI
asesores, cuando sea necesario para la mejor exposicin de la verdad de los CAP. XII
hechos758. La previsin se establece en trminos facultativos, dado que en el
procedimiento administrativo, en principio, no existe la defensa cautiva, salvo CAP. XIII
para la interposicin de recursos administrativos. La Administracin, en con- CAP. XIV

secuencia, no puede limitar el ejercicio de este derecho759. Por otro lado, no se
establece la calidad de los citados asesores, no restringindose dicha concep- CAP. XV
cin a los asesores legales, pudiendo ser los mismos de naturaleza distinta. CAP. XVI
El administrado puede solicitar verbalmente a la entidad la entrega, al final del CAP. XVII
acto, de la constancia de su comparecencia y la copia del acta elaborada para
el efecto760. Ello se prev a fin de asegurar el ejercicio adecuado del derecho CAP. XVIII
de defensa del administrado, al tener constancia documentaria de lo ocurrido CAP. XIX

en la diligencia realizada ante la autoridad administrativa; as como para per-
mitir de manera efectiva el cumplimiento de preceptos correspondientes a la CAP. XX
seguridad jurdica, no solo a favor de los administrados sino tambin en mrito CAP. XXI
de la gestin administrativa de las entidades.
CAP. XXII
3.2.1. Formalidades que se debe cumplir para la comparecencia del admi- CAP. XXIII
nistrado
CAP. XXIV
Dada la naturaleza especial de la comparecencia personal, la misma debe
estar rodeada de ciertas formalidades. Una de ellas, como lo hemos indicado, CAP. XXV
CAP. XXVI
757 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. CAP. XXVII
191.
CAP. XXVIII
191.

CAP. I
estriba en que la facultad de convocatoria se encuentre sealada en la ley.
Por otro lado, el citatorio para la comparecencia debe regirse por el rgimen
CAP. II comn de la notificacin, debiendo constar en la misma ciertos elementos, que
CAP. III
son los siguientes761:
1. El nombre y la direccin del rgano que cita, con identificacin de la
CAP. IV
autoridad requirente.
CAP. V 2. El objeto y asunto de la comparecencia.
CAP. VI 3. Los nombres y apellidos del citado.
CAP. VII
4. El da y hora en que debe comparecer el citado, que no puede ser
antes del tercer da de recibida la citacin, y, en caso de ser previsible,
CAP. VIII la duracin mxima que demande su presencia. Convencionalmente
CAP. IX
puede fijarse el da y hora de comparecencia, previsin diseada a
fin de no perjudicar laboralmente al administrado.
CAP. X
5. La disposicin legal que faculta al rgano a realizar esta citacin; y,
CAP. XI
6. El respectivo apercibimiento, en caso de inasistencia al requerimiento.
CAP. XII
3.2.2. Falta de los requisitos de formalidad propios de la notificacin
CAP. XIII
A fin de rodear a los citatorios de elementos de seguridad, as como para
CAP. XIV
impedir comportamientos arbitrarios de la entidad, se establece que, si el cita-
CAP. XV torio para la comparecencia personal del administrado incumple alguno de los
requisitos establecidos para la concurrencia, esta no surtir efecto, por lo que,
CAP. XVI
no obligar al administrado a concurrir ante la entidad762. Dicha inconcurrencia,
CAP. XVII en consecuencia, no podr generar efectos negativos en contra del particular,
en especial si el procedimiento iniciado tenga por finalidad generar efectos
CAP. XVIII
gravosos respecto del mismo.
CAP. XIX
3.2.3. Facilidades que prev la Ley para la concurrencia del administrado
CAP. XX
La norma ha buscado darle flexibilidad al administrado para su concurrencia

CAP. XXI
una vez que es citado por la Administracin; as, establece que en lo posible
CAP. XXII dichas citaciones sean compatibles con las obligaciones laborales o profesio-
nales de los convocados763, pudiendo incluso determinarse convencionalmente,
CAP. XXIII
como se ha sealado lneas arriba. Para ello resultan tiles las previsiones
CAP. XXIV legales que establecen que el horario de atencin de las entidades no coincida
CAP. XXV
exactamente con la jornada laboral ordinaria764. Todo lo antes precisado es
plenamente coherente con la concepcin tantas veces citada de la naturaleza
CAP. XXVI no presencial ms bien escrituraria del procedimiento administrativo.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

4. TERCEROS ADMINISTRADOS CAP. I
Puede definirse como terceros a los sujetos que aparezcan como titulares de CAP. II
una situacin jurdica actual o eventual afectada (jurdicamente) por el contenido
CAP. III
de otra distinta, aunque puede tambin tratarse de la misma relacin jurdica
que afecta de diversa o igual manera a ms personas que las involucradas en CAP. IV
el trmite del expediente. Los terceros administrados son aquellos que puedan
CAP. V
ser afectados por la resolucin a emitirse en el procedimiento administrativo,
sin que formen inicialmente parte del procedimiento765. CAP. VI
Ahora bien, el tercero es un elemento de especial importancia a tomar en cuenta CAP. VII
en la tramitacin de procedimientos administrativos, puesto que la existencia
de terceros que puedan ser afectados por las decisiones de la Administracin CAP. VIII
genera limitaciones de diversa naturaleza respecto a la propia entidad y res- CAP. IX

pecto a los administrados que son parte del procedimiento.
CAP. X
El tercero, en este sentido, deja de serlo una vez que se presenta en las actua-
ciones, sea como coadyuvante o cointeresado de la pretensin del administrado CAP. XI
ya interviniente, sea como interesado en que el administrado interviniente no CAP. XII

obtenga lo solicitado, por afectarle su inters de manera gravosa. Una vez
incorporado al procedimiento, el tercero administrado adquiere plenamente CAP. XIII
el carcter de parte para todos sus efectos, perdiendo en consecuencia el CAP. XIV
carcter transitorio de tercero que antes tena. De acuerdo con la Ley de Pro-
cedimiento Administrativo General, la facultad del tercero para apersonarse al CAP. XV
procedimiento se da en cualquier estado del mismo, adquiriendo con ello, como CAP. XVI
ya lo hemos indicado, los mismos derechos y obligaciones de los participantes
en el procedimiento766. CAP. XVII
La actual norma regula de manera extensa la situacin de los terceros en el CAP. XVIII
procedimiento administrativo. Si bien es cierto la regulacin de la figura en CAP. XIX

mencin no es nueva, puesto que se encontraba regulada en el artculo 24
del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos CAP. XX
Administrativos, dicha regulacin resultaba ser muy limitada, pues nicamente CAP. XXI
precisaba que si durante la tramitacin de un expediente se adverta la existencia
de interesados que no hayan comparecido, se comunicar a dichas personas CAP. XXII
la tramitacin del expediente. CAP. XXIII
4.1. Casos en que un tercero administrado puede ser parte del pro- CAP. XXIV
cedimiento administrativo CAP. XXV
La norma hace una clara diferencia entre terceros administrados determinados CAP. XXVI
o no determinados. Los primeros son aquellos, dado que sus derechos o inte-
CAP. XXVII
reses legtimos puedan resultar afectados con la resolucin que se emita en
un procedimiento administrativo, lo actuado en el mencionado procedimiento CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
les debe ser comunicado mediante citacin al domicilio de aquellos adminis-
trados que resulte conocida. Es necesario sealar que dicha notificacin no
CAP. II interrumpir el curso regular del procedimiento767.
CAP. III En el caso que venimos describiendo, hablamos siempre de la llamada inter-
vencin provocada, en la cual el administrado convocado de manera directa,
CAP. IV
por razones de inters general y en trminos de proteccin de su inters768.
CAP. V En este sentido, es necesario recordar la obligacin de los administrados de
CAP. VI
informar a la entidad la existencia de administrados no comparecientes que
puedan tener inters legtimo en el procedimiento.
CAP. VII
Respecto a los terceros administrados no determinados, estos son aquellos
CAP. VIII que no estn identificados en forma directa con la materia del procedimiento.
Ahora bien, a los terceros no determinados la citacin se les debe hacer me-
CAP. IX
diante una publicacin o, tambin se indica, mediante la realizacin del trmite
CAP. X de informacin pblica o por audiencia pblica, conforme lo sealado por la
propia Ley769.
CAP. XI
Finalmente, los administrados pueden incorporarse al procedimiento adminis-
CAP. XII
trativo en cualquier momento, no siendo relevante la manera a travs de la
CAP. XIII cual ellos han adquirido conocimiento de la tramitacin del mismo. Aqu entran
en juego principios como informalismo y unidad de vista en la tramitacin de
CAP. XIV
los procedimientos.
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
180.

Captulo XI CAP. I
CAP. II
PARTICIPACIN DE LOS ADMINISTRADOS CAP. III
EN LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. El principio de participacin. 1.1. Participacin ciudadana en el
inicio del procedimiento. 2. Efectos de la participacin de los administrados.
CAP. X
3. La audiencia pblica. 3.1. Regulacin de la audiencia pblica. 3.2. Convo-
catoria a audiencia pblica. 3.3. Efectos que produce la audiencia pblica. 3.4.
CAP. XI
Crticas a la institucin. 4. El periodo de informacin pblica.
CAP. XII
CAP. XIII
En el derecho administrativo, la participacin ciudadana permite la transparencia
y publicidad de las decisiones que se toman en las entidades pblicas. Ello per- CAP. XIV
mite la moralizacin de la administracin pblica va el control y la supervisin

CAP. XV
social. Por otro lado, la participacin de la ciudadana hace factible la oportuna
y gil aplicacin de las decisiones tomadas770. Finalmente, dicha participacin CAP. XVI
permite que la ciudadana consienta las decisiones administrativas que afectan

CAP. XVII
sus derechos e intereses, lo cual es enteramente consistente con los principios
propios del sistema democrtico. CAP. XVIII
La participacin social o participacin ciudadana en los asuntos econmicos, CAP. XIX

administrativos y polticos debe crear una nueva cultura, que consiste en el
CAP. XX
compromiso directo de los ciudadanos con la administracin del Estado y
las polticas de inters colectivo implementadas por este. En este sentido, la CAP. XXI
doctrina ha sealado que la participacin social es una estrategia poltica de

CAP. XXII
reinstitucionalizacin y relegitimacin del sistema poltico, que en buena cuenta
permite que el mismo siga en funcionamiento. CAP. XXIII
Estos conceptos se originan en realidad en el derecho fundamental consa- CAP. XXIV

grado por el numeral 17 del artculo 2 de la Constitucin Poltica, el mismo
CAP. XXV
que seala que toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o
asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la nacin, lo cual CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
770 Restrepo Botero, Daro, Mecanismos de democracia participativa. Ponencia presen- CAP. XIX
tada en el Taller de Expertos Participacin de la Sociedad Civil en Programas Sociales,
auspiciado por CLAD y AECI. Caracas, del 24 al 26 de abril de 1995.

CAP. I
permite en buena cuenta participar tambin en las decisiones administrativas
que correspondan771.
CAP. II
En tal sentido, y de acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo General,
CAP. III y adems de los medios de acceso a la participacin en los asuntos pblicos
establecidos por otras normas a favor de los administrados y por los princi-
CAP. IV
pios y derechos contenidos en la propia Ley del Procedimiento Administrativo
CAP. V General, establecidos respecto a los particulares, en la instruccin de los
CAP. VI
procedimientos administrativos las entidades deben emplear, cuando ello re-
sulte pertinente, la audiencia a los administrados y el periodo de informacin
CAP. VII pblica772. En estos casos se habla particularmente de la llamada participacin
CAP. VIII
funcional, en la cual el administrado participa desde fuera de la organizacin
administrativa, conservando su naturaleza de ente privado773.
CAP. IX
CAP. X 1. EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIN

CAP. XI El principio de participacin establece que las autoridades administrativas deben
brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la
CAP. XII
informacin que las mismas administren, sin expresin de causa, a excepcin
CAP. XIII de aquellas que afectan la intimidad personal, de las vinculadas a la seguridad
nacional o las que expresamente sean excluidas por la ley; dejando claro que
CAP. XIV
el acceso a la informacin pblica es un mecanismo de participacin ciudadana
CAP. XV y un mecanismo de control. Y es que, este acceso permite a los administrados
fiscalizar el funcionamiento de las entidades administrativas, de conformidad
CAP. XVI con lo establecido en la Constitucin774, refirindose directamente al acceso a
CAP. XVII
la informacin pblica como derecho fundamental.
Adems, el principio de participacin implica la extensin de las posibilidades
CAP. XVIII
de intervencin de los administrados y de sus representantes en aquellas
CAP. XIX decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la presentacin
CAP. XX
de opinin775. La amplia intervencin del administrado en el procedimiento ad-
CAP. XXI
CAP. XXII 771 Uslenghi, Audiencias pblicas, cit., pp. 296-297; Dans Ordez, La participacin
ciudadana en el ejercicio de funciones administrativas en el Per, cit., pp. 147-148.
CAP. XXIII 772 Artculo 181 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
773 Dans Ordez, La participacin ciudadana en el ejercicio de funciones administrativas
CAP. XXIV en el Per, cit., p. 144.
774 Constitucin Poltica del Per:
CAP. XXV
Artculo 2.- Derechos fundamentales de la persona
CAP. XXVI Toda persona tiene derecho:
(...)
CAP. XXVII 5. A solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla de cualquier
entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptan
CAP. XXVIII
las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se exclu-
yan por ley o por razones de seguridad nacional.
CAP. XIX
(...).
775 Artculo IV, inciso 1, literal 1.12 del Ttulo Preliminar de la Ley.
286 captulo XI: PARTICIPACIN DE LOS ADMINISTRADOS

EN LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS
ministrativo le permite influir de manera directa en el resultado del mismo, es CAP. I

decir, en la produccin de actos administrativos776. En el caso de procedimien-
tos administrativos en los cuales se involucren intereses difusos o colectivos CAP. II
la participacin del administrado se ampla sustancialmente, permitiendo la CAP. III

actuacin de aquellos administrados que lo consideren conveniente.
CAP. IV
Finalmente, el principio de participacin, tal como est enunciado, permite que
sea posible una eficaz proteccin a los derechos de los administrados, dada su CAP. V
colaboracin en los procedimientos, en especial los que implican inters directo. CAP. VI
La regulacin de la participacin de los administrados, entonces, se convierte
en un concepto fundamental del derecho del procedimiento administrativo777. La CAP. VII
participacin permite, en buena cuenta, la democratizacin de las decisiones

CAP. VIII
pblicas y la obtencin de legitimidad de las mismas.
CAP. IX
1.1. Participacin ciudadana en el inicio del procedimiento
CAP. X
La participacin de los ciudadanos puede darse, en determinadas circuns-
tancias, desde el inicio del procedimiento. Un ejemplo interesante es el de la CAP. XI
participacin vecinal en el desarrollo local en el mbito municipal. En tal sentido, CAP. XII
el artculo 197 de la norma constitucional establece que: las municipalidades
promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local. CAP. XIII
En este marco, la Ley Orgnica de Municipalidades regula diversos mecanismos CAP. XIV
de participacin, como la iniciativa en la formacin de dispositivos municipales,
el derecho de referndum, o la iniciativa en la constitucin de juntas vecinales. CAP. XV
Por otro lado, el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley General del Ambiente CAP. XVI
prescribe que toda persona tiene el derecho a participar responsablemente

CAP. XVII
en los procesos de toma de decisiones, as como en la definicin y aplicacin
de las polticas y medidas relativas al ambiente y sus componentes, que se CAP. XVIII
adopten en cada uno de los niveles de gobierno. En este orden de ideas, el

CAP. XIX
Estado debe concertar con la sociedad civil las decisiones y acciones de la
gestin ambiental. Debe entenderse que dicho derecho incluye el de iniciar CAP. XX
procedimientos que tengan por finalidad participar en la poltica ambiental.

CAP. XXI
Ello, en tanto la Autoridad Ambiental Nacional establece los lineamientos para
el diseo de mecanismos de participacin ciudadana ambiental, que incluyen CAP. XXII
consultas y audiencias pblicas, encuestas de opinin, apertura de buzones

CAP. XXIII
de sugerencias, publicacin de proyectos normativos, grupos tcnicos y mesas
de concertacin, entre otros, conforme el artculo 48 de la norma antes citada. CAP. XXIV
CAP. XXV
2. EFECTOS DE LA PARTICIPACIN DE LOS ADMINISTRADOS
CAP. XXVI
En tres grandes variables se puede resumir el conjunto de modificaciones
en las relaciones entre el Estado y la sociedad a travs de la participacin CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
776 Ochoa Cardich, Los principios generales del procedimiento administrativo, cit., p 56.

CAP. I
social o participacin de los administrados en la actividad de la Adminis-
tracin Pblica778.
CAP. II
En primer lugar, la socializacin de la Administracin Pblica. Ello implica la
CAP. III apertura de la Administracin Pblica a la participacin directa de ciudadanos,
comunidades y representantes de organizaciones provenientes de lo que se
CAP. IV
ha venido a llamar Sociedad Civil. Los mecanismos para ello son mltiples y
CAP. V varan de acuerdo al nivel de gobierno en el cual nos encontramos, desde el
CAP. VI
acceso a la informacin hasta los presupuestos participativos.
La estatizacin de la sociedad. Implica la transferencia de funciones antes de
CAP. VII
exclusiva potestad del Estado hacia la sociedad. Esta tendencia, no obstante
CAP. VIII lo errtico de su definicin pues puede contener conceptos colectivistas,
evoca en realidad la privatizacin de las funciones antes de carcter estatal y
CAP. IX
ahora de dominio privado, en una lgica de separacin de funciones779. Tambin
CAP. X hace referencia a las mltiples iniciativas de financiacin, gestin y/o adminis-
tracin conjunta de polticas de inters colectivo. La razn de ser de ello estriba
CAP. XI
en permitir que los administrados intervengan en los asuntos que directamente
CAP. XII le ataen. Las asociaciones pblico privadas son un mecanismo muy til para
CAP. XIII
esto, en particular en lo que concierne a la inversin en infraestructura.
Se habla tambin del control social de la Administracin Pblica, el autocontrol
CAP. XIV
social y el control estatal sobre la sociedad. La separacin entre el Estado y la
CAP. XV sociedad se ha hecho cada vez menor a travs de los diversos mecanismos
de control ciudadano. A su vez, este mecanismo de influencia de la sociedad
CAP. XVI
frente a la Administracin Pblica configura un mecanismo de control de la
CAP. XVII propia sociedad respecto a sus demandas frente a la Administracin Pblica.
CAP. XVIII
3. LA AUDIENCIA PBLICA
CAP. XIX
Las normas administrativas prevn, como un importante mecanismo de parti-
CAP. XX
cipacin, la convocatoria a la denominada audiencia pblica, como formalidad
CAP. XXI esencial para la participacin efectiva de terceros, cuando el acto al que con-
duzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar derechos o
CAP. XXII
intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas, tales como
CAP. XXIII en materia medio ambiental de especial importancia, en especial en el con-
texto de conflictos con la actividad minera, ahorro pblico, valores culturales,
CAP. XXIV
histricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano y zonificacin; o
CAP. XXV cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el
acto habilite incida directamente sobre servicios pblicos780.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
778 Restrepo Botero, Mecanismos de democracia participativa, cit.
CAP. XIX
779 Fleury, Sonia, Reforma del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington
D.C., 2000, pp. 17 y ss.

La audiencia pblica tiene por finalidad permitir la participacin del administra- CAP. I
do en la toma de decisiones por parte de la Administracin, as como mejorar
la calidad de los elementos de juicio a los que puede acceder la autoridad CAP. II
encargada de resolver. Evidentemente, la existencia de audiencias pblicas CAP. III

permite adems que se hagan efectivos mecanismos de transparencia de la
CAP. IV
funcin pblica y que se les permita a los particulares en general conocer los
mecanismos de toma de decisin respecto a los temas que les ataen. CAP. V
Se seala que las audiencias pblicas conforman un mecanismo participativo CAP. VI

de suma relevancia, particularmente en Estados Unidos donde la mayora de
las Public Utility Commissions (PUC), que son las agencias de regulacin de CAP. VII
los servicios, tienen regulaciones complejas respecto de la institucin que CAP. VIII
venimos comentando. De hecho, en muchos pases del mundo, siguiendo
esta lgica, se emplean las audiencias pblicas para regular servicios pbli- CAP. IX
cos, e incluso, para determinar la eficacia del comportamiento del organismo CAP. X
regulador781.
CAP. XI
3.1. Regulacin de la audiencia pblica CAP. XII
En la audiencia pblica cualquier tercero, sin necesidad de acreditar legiti- CAP. XIII
macin especial, est habilitado para presentar informacin verificada, para
requerir el anlisis de nuevas pruebas, as como expresar su opinin sobre las CAP. XIV
cuestiones que constituyan el objeto del procedimiento o sobre la evidencia CAP. XV

actuada782. Sin embargo, la norma seala que no procede formular interpela-
CAP. XVI
ciones a la autoridad en la audiencia, previsin que reduce sustancialmente
su eficacia. CAP. XVII
La omisin de realizacin de la audiencia pblica, cuando esta tiene carcter CAP. XVIII
obligatorio, acarrea la nulidad del acto administrativo final que se dicte783, ello
por la omisin de un trmite esencial establecido por la Ley, que configura CAP. XIX
procedimiento regular como elemento esencial del acto. Sin embrago, no es CAP. XX
requisito de validez del acto la vinculacin con las opiniones vertidas en la
audiencia en cuestin. CAP. XXI
Ahora bien, el vencimiento del plazo mximo de treinta das, previsto en la CAP. XXII
Ley, sin que se haya llevado a cabo la audiencia pblica determina, como es CAP. XXIII
evidente, la operatividad del silencio administrativo negativo, sin perjuicio de
la responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria784; a fin de CAP. XXIV
permitirle al administrado recurrir a la autoridad que corresponda. CAP. XXV
CAP. XXVI
781 Lpez, Andrea, Funcionamiento de los mecanismos de control social sobre la gestin CAP. XXVII
privada de los servicios pblicos, Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Buenos
CAP. XXVIII
Aires, 2000, p. 10.
CAP. XIX

CAP. I 3.2. Convocatoria a audiencia pblica

CAP. II
La norma regula la convocatoria a audiencia pblica sealando que la misma
debe publicarse en el Diario Oficial o en uno de los medios de comunicacin de
CAP. III mayor difusin local, segn la naturaleza del asunto; con una anticipacin no
CAP. IV
menor de tres (3) das a su realizacin, debiendo indicar: la autoridad convo-
cante, su objeto, el da, lugar y hora de realizacin, los plazos para inscripcin
CAP. V
de participantes, el domicilio y telfono de la entidad convocante, dnde se
CAP. VI puede realizar la inscripcin, se puede acceder a mayor informacin del asunto,
o presentar alegatos, impugnaciones y opiniones785.
CAP. VII
CAP. VIII 3.3. Efectos que produce la audiencia pblica

CAP. IX En primer lugar, la comparecencia a la audiencia no otorga, por s misma, la
condicin de participante en el procedimiento786. Y es que la participacin en
CAP. X
una audiencia pblica implica ms bien un mecanismo de colaboracin con la
CAP. XI Administracin Pblica antes que la actuacin en un procedimiento adminis-
trativo. Por ello, por definicin, no se requiere una legitimacin particular para
CAP. XII
participar de la audiencia que se convoque787.
CAP. XIII
La falta de asistencia a la audiencia no impide a los legitimados en el proce-
CAP. XIV dimiento como interesados, a presentar alegatos, o recursos contra la resolu-
cin788, puesto que no nos encontramos ante una audiencia de conciliacin o de
CAP. XV
actuacin de pruebas. Por otro lado, las informaciones y opiniones manifestadas
CAP. XVI durante la audiencia pblica son registradas sin generar debate, y poseen ca-
rcter consultivo y no vinculante para la entidad789. Sin embargo, la autoridad
CAP. XVII
instructora debe explicitar, en los fundamentos de su decisin, de qu manera
CAP. XVIII ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadana y, en su caso, las razones
para su desestimacin790, lo cual podra implicar cierto grado de aplicacin de
CAP. XIX
dichas opiniones a la decisin final que se tome.
CAP. XX
3.4. Crticas a la institucin
CAP. XXI
Sin embargo, existen algunas discrepancias con la institucin que venimos rese-
CAP. XXII
ando, derivadas de su naturaleza no vinculante y de las dificultades existentes
CAP. XXIII para su implementacin. Y es que, en primer trmino, se ha sealado que la
audiencia pblica evidencia las diferencias existentes entre los ciudadanos, a
CAP. XXIV
lo cual hay que agregar las dificultades existentes para las convocatorias, las
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII 785 Artculo 183 de la Ley.

CAP. XXVIII
CAP. XIX

mismas que no aseguran la participacin de todos los ciudadanos que puedan CAP. I
estar interesados o a los que pueda afectar la decisin a tomarse791.
CAP. II
Por otro lado, la audiencia pblica es en efecto un mecanismo de relativamente
poca efectividad real, puesto que en general no determina la decisin final a CAP. III
ser tomada por la autoridad administrativa. A su lado, existen formas de parti- CAP. IV
cipacin ciudadana mucho ms eficientes, como pueden ser los presupuestos
participativos, los comits de coordinacin, los pedidos de rendicin de cuentas, CAP. V
e incluso, los procesos de revocatoria. CAP. VI
CAP. VII
4. EL PERIODO DE INFORMACIN PBLICA
CAP. VIII
Cuando sea materia de decisin de la autoridad, cualquier aspecto de inters
general distinto a los previstos en el artculo anterior donde se aprecie objeti- CAP. IX
vamente que la participacin de terceros no determinados pueda coadyuvar a

CAP. X
la comprobacin de cualquier estado, informacin o de alguna exigencia legal
no evidenciada en el expediente por la autoridad, el instructor abre un periodo CAP. XI
no menor de tres ni mayor de cinco das hbiles para recibir por los medios CAP. XII
ms amplios posibles sus manifestaciones sobre el asunto, antes de resolver
el procedimiento792. CAP. XIII
Esta institucin tiene por finalidad generar mayores elementos de juicio para CAP. XIV
el funcionario administrativo que resuelve el procedimiento, en trminos del

CAP. XV
inters general a tutelar, permitindose la participacin de administrados que
no son parte del proceso y que no tienen mayor legitimacin que la de formar CAP. XVI
parte de la ciudadana793.
CAP. XVII
El periodo de informacin pblica corresponde ser convocado particularmente
CAP. XVIII
antes de aprobar normas administrativas que afecten derechos e intereses ciu-
dadanos, o para resolver acerca del otorgamiento de licencias o autorizaciones CAP. XIX
para ejercer actividades de inters general, y para designar funcionarios en
CAP. XX
cargos principales de las entidades, o incluso tratndose de cualquier cargo
cuando se exija como condicin expresa poseer conducta intachable o cualquier CAP. XXI
circunstancia anloga794.
CAP. XXII
La norma seala que la convocatoria, desarrollo y consecuencias del perodo
de informacin pblica se siguen, en lo no previsto en este Captulo, en lo CAP. XXIII
aplicable, por las normas de audiencia pblica795. Ello implica que tampoco CAP. XXIV
posee carcter vinculante, con lo cual sufre de las mismas deficiencias que la
institucin antes descrita. CAP. XXV
CAP. XXVI
473. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
476.
CAP. XIX

Captulo XII CAP. I
CAP. II
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL CAP. III
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 2. Concepto de responsabilidad. Elementos.
2.1. Razones para la imputacin de responsabilidad. 3. Casos en los que los CAP. X
administrados tienen derecho a ser indemnizados por la Administracin
Pblica. 3.1. Responsabilidad subjetiva vs. responsabilidad objetiva. 3.2. La
CAP. XI
reforma del Decreto Legislativo N. 1029. El caso del comando terrorista. 3.3.
El caso de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo. 4. El dao
CAP. XII
indemnizable. 4.1. Dao emergente y lucro cesante. 4.2. El dao moral. 4.3.
El dao no indemnizable. 4.4. El caso de las costas y costos en un proceso
CAP. XIII
judicial. 4.4.1. El presupuesto pblico. 4.5. La fractura del nexo causal. 4.6. El
caso fortuito y la fuerza mayor. 5. Necesidad del resarcimiento de los daos
generados por la Administracin Pblica. 5.1. Evolucin del principio de CAP. XIV
responsabilidad estatal. 5.2. Control y prevencin de daos. 5.3. La dilucin
social del dao. 5.4. El inters general. 5.5. El inters privado. 6. La facultad de CAP. XV
repeticin. 6.1. El tema de la responsabilidad vicaria. 7. La perspectiva adjetiva
o procesal de la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica. 7.1. CAP. XVI
La reforma producida.
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
1. GENERALIDADES
CAP. XX
Por regla general, el Estado acta en trminos del inters general. Sin embargo,
es posible que su actuacin genere daos a los particulares. Y, el hecho de CAP. XXI
que su funcionamiento obedezca, supuestamente, al bien comn o al inters

CAP. XXII
general no lo exime de la responsabilidad de reparar el dao causado. A la
Administracin se le permite entonces originar el perjuicio, pero se le asigna CAP. XXIII
la responsabilidad de repararlo796.
CAP. XXIV
Por otro lado, el Estado como tal carece de derechos, con las excepciones que
CAP. XXV
ya se han sealado. Existen serias limitaciones a la imputacin de derechos
fundamentales al Estado, dado que estos no tendran a quien oponerse. Como CAP. XXVI
resultado de ello, las atribuciones y competencias del mismo se reducen pre-
CAP. XXVII
cisamente a la proteccin de los derechos de los particulares.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Toda la consideracin antes precisada parte de la concepcin de que los de-
rechos fundamentales gozan de una posicin preferente (preferred position)
CAP. II respecto al resto del sistema jurdico. Esta posicin preferente est debidamente
CAP. III
consagrada por el artculo 1 de la Constitucin, el mismo que seala que la
persona humana es el fin supremo de la sociedad y del Estado.
CAP. IV
Como resultado directo de lo antes expresado, no cabra someter o limitar de-
CAP. V rechos fundamentales al cumplimiento de metas colectivas o a la satisfaccin
CAP. VI
de intereses generales que no impliquen a su vez la proteccin o la puesta en
prctica de derechos fundamentales.
CAP. VII
CAP. VIII 2. CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD. ELEMENTOS

CAP. IX Es necesario hacer algunas precisiones conceptuales. La responsabilidad patri-
monial proviene de un acto que genera obligaciones determinadas por parte de
CAP. X
una persona o entidad por la generacin de un dao en contra de otra u otras.
CAP. XI
A este nivel, el principio general de responsabilidad se encuentra referido al
CAP. XII hecho de que todo aquel que origine un dao a otro se encuentra en obligacin
legal de repararlo. Pero para que esa obligacin se genere, deben darse ciertos
CAP. XIII
supuestos concurrentes797:
CAP. XIV 1. La existencia del dao indemnizable.
CAP. XV 2. La existencia de un nexo causal entre el acto supuesto agente y el
dao ocasionado.
CAP. XVI
En primer trmino, cuando hablamos de dao indemnizable nos referimos a la
CAP. XVII
afectacin efectiva de la vctima, en su persona o en sus bienes, que le gene-
CAP. XVIII re una situacin peor que la que tena antes del acto daoso. En dicho dao
indemnizable se encuentra incluido no solo el dao patrimonial, sino adems
CAP. XIX
el dao moral, como veremos ms adelante.
CAP. XX En el segundo punto, nos estamos refiriendo a la tambin llamada relacin
CAP. XXI
de causalidad. En este sentido, es necesario sealar que el principio univer-
salmente aceptado en cualquier sistema de responsabilidad es el de la
CAP. XXII causalidad adecuada, que implica que cabe indemnizar daos generados por
CAP. XXIII
hechos que normalmente causan dichos daos.
CAP. XXIV
Debemos precisar que, como veremos ms adelante, la imputacin de cau-
salidad cobra una especial importancia en el caso de la responsabilidad de la
CAP. XXV Administracin Pblica, dada la naturaleza objetiva de aquella. Ahora bien,
CAP. XXVI
al nivel de la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica, la
doctrina y jurisprudencia concuerdan con el principio de la responsabilidad
CAP. XXVII adecuada.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
797 Escola, Compendio de derecho administrativo, cit., pp. 1131-1132; Dez, Manuel Mara,
Derecho administrativo, Plus Ultra, Buenos Aires, 1971, T. V, p. 18.
294 captulo XII: LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

2.1. Razones para la imputacin de responsabilidad CAP. I
La imputacin de responsabilidad, en mayor o menor medida, tiene por finalidad CAP. II

cumplir con los siguientes lineamientos798:
CAP. III
a. El efectivo resarcimiento a la vctima del acto daoso, resarcimiento
que permita corregir el dao causado. El efecto de la asignacin de CAP. IV
responsabilidad debe ser, entonces, el trasladar los efectos del dao CAP. V
fundamentalmente econmicos de la vctima del mismo a quien
el derecho considere responsable de este dao. CAP. VI
Es necesario tener en cuenta que el traslado, en principio, recae en el CAP. VII

causante directo del dao. Sin embargo, en ocasiones no responde
CAP. VIII
el causante directo, sino otra persona o ente que se encuentre en
mejor capacidad para resarcir el dao. Asimismo, la finalidad intrn- CAP. IX
seca estriba en reducir los efectos econmicos del dao causado. La
CAP. X
imputacin de responsabilidad se basa en consideraciones jurdicas
determinadas. CAP. XI
b. La generacin de incentivos adecuados para que los posibles agentes CAP. XII
eviten la realizacin de actos potencialmente daosos. Para ello es
necesaria la imputacin de responsabilidad a aquel que se encuentra CAP. XIII
en mejor disposicin para evitar el dao. CAP. XIV

La obligacin de reparar los daos originados permite desincentivar
CAP. XV
conductas daosas a travs de generar un deber jurdico de no daar
a otros. CAP. XVI
c. Permitir la dilucin de los efectos econmicos del dao entre los entes CAP. XVII
que componen la sociedad. De alguna forma se responsabiliza a la
sociedad de los daos que se generan al interior de la misma. CAP. XVIII
Esta finalidad se encuentra claramente presente en la obligacin de contratar CAP. XIX
seguros, en la existencia de responsabilidad por productos defectuosos, y en es- CAP. XX

pecial, en la asignacin de responsabilidad objetiva a la Administracin Pblica.
CAP. XXI
3. CASOS EN LOS QUE LOS ADMINISTRADOS TIENEN DERECHO CAP. XXII
A SER INDEMNIZADOS POR LA ADMINISTRACIN PBLICA CAP. XXIII
La redaccin vigente de la norma de la materia799 precepta que, sin perjuicio de

CAP. XXIV
las responsabilidades previstas en el derecho comn y en las leyes especiales,
las entidades son patrimonialmente responsables frente a los administrados por CAP. XXV
los daos directos e inmediatos causados por los actos de la Administracin o

CAP. XXVI
los servicios pblicos directamente prestados por aquellas.
CAP. XXVII
798 Trazegnies Granda, Fernando de, La responsabilidad extracontractual, Pontificia Uni-

CAP. XXVIII
versidad Catlica del Per, Lima, 1990, T. I, pp. 43 y ss.; Muoz Machado, Santiago, La
responsabilidad civil concurrente de las administraciones pblicas, Civitas, Madrid, 1998, CAP. XIX
p. 308.

CAP. I 3.1. Responsabilidad subjetiva vs. responsabilidad objetiva

CAP. II
Ahora bien, debemos partir de la premisa de que la naturaleza corporativa del
Estado, as como los elementos que diferencian claramente al derecho civil
CAP. III patrimonial del derecho administrativo, nos impiden asignarle a la Administracin
CAP. IV
una responsabilidad basada en el dolo o la culpa. Como resultado de ello, no
cabe la asignacin de responsabilidad subjetiva a la Administracin Pblica. En
CAP. V
consecuencia, la responsabilidad administrativa resultara ser siempre objetiva.
CAP. VI Las teoras iniciales de asignacin de responsabilidad al Estado como resultado
CAP. VII
de la realizacin de un acto ilcito por el mismo eran cuestionadas seriamente
por el hecho de que en mltiples oportunidades dicho Estado se encontraba ante
CAP. VIII la obligacin de indemnizar ante la realizacin de un acto lcito. La expropiacin
CAP. IX
es un ejemplo claro. Suponer que la expropiacin es en realidad un acto ilcito
implicara la existencia de actos ilcitos constitucionalmente consagrados, lo
CAP. X cual constituira un absurdo. Ello no quiere decir que la Administracin no deba
CAP. XI
responder de actos ilcitos que cometa, sino ms bien que debe responder por
todo dao que genere, aun cuando sus actos fuesen lcitos800.
CAP. XII
En consecuencia, la responsabilidad patrimonial del Estado es a todas luces
CAP. XIII objetiva. El Estado responde por todo dao que cause, se encuentre o no ge-
CAP. XIV
nerado por la culpa o el dolo del funcionario respectivo801. Y es que, para que
CAP. XV
800 Rebollo, Luis Martn, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administracin,
CAP. XVI en Revista de Administracin Pblica, N. 150, Centro de Estudios Constitucionales, Ma-
drid, 1999, p 335.
CAP. XVII 801 Es necesario precisar que la jurisprudencia y la doctrina extranjeras avalan las considera-
ciones que sealan que la responsabilidad de la Administracin Pblica es objetiva. Suce-
CAP. XVIII
sivas sentencias del Tribunal Supremo Espaol dejan sentada esta posicin. Por ejemplo,
CAP. XIX
la STS del 4 de octubre de 1999 (suicidio en el hospital) retoma, resume y recuerda la
doctrina sobre la causalidad sentada en la STS de 27 de octubre de 1998. Y sienta estas
CAP. XX importantes precisiones:
1) entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebir-
CAP. XXI se, se imponen aquellas que explican el dao por la concurrencia objetiva de factores
cuya inexistencia, en hiptesis, hubiera evitado aquel.
CAP. XXII
2) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo
de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusi-
CAP. XXIII
vo para producir el resultado daoso, puesto que vlidas como son en otros terrenos
CAP. XXIV
iran en este en contra del carcter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Pblicas.
CAP. XXV 3) La consideracin de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causa-
lidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor nica
CAP. XXVI circunstancia admitida por la Ley con efecto excluyente, a los cuales importa aadir la
intencionalidad de la ntima en la produccin o el padecimiento del dao, o la gravsima
CAP. XXVII negligencia de esta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la
existencia de la lesin y de la consiguiente obligacin de soportarla.
CAP. XXVIII
4) Finalmente, el carcter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de con-
CAP. XIX
currencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la
existencia de dolo o negligencia de la vctima suficiente para considerar roto el nexo
de causalidad corresponda a la Administracin, pues no sera objetiva aquella respon-

la responsabilidad de la Administracin se haga efectiva basta con la existencia CAP. I

del dao, y que el mismo sea resultado del funcionamiento de la Administra-
CAP. II
cin802. En la norma quedan incluidos los daos que son consecuencia de una
actividad ilcita o culpable del Estado, pero tambin, y en forma inmediata, de CAP. III
una actividad perfectamente lcita, pero que sin embargo genere afectacin a
CAP. IV
los derechos o el patrimonio del administrado803.
CAP. V
El carcter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administracin se-
ala la doctrina europea por funcionamiento normal o anormal de los servicios CAP. VI
pblicos no solo no requiere, para exigirla, demostrar que los titulares o gestores
CAP. VII
de la actividad administrativa que han generado un dao han actuado con dolo
o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio pblico se ha CAP. VIII
desenvuelto de manera anmala, pues la normativa constitucional y legal que CAP. IX

compone el rgimen jurdico aplicable extiende la obligacin de indemnizar a
los casos de funcionamiento normal de los servicios pblicos. La responsabi- CAP. X
lidad patrimonial del Estado se admite con independencia de la consideracin CAP. XI

respecto a la licitud de su actividad.
CAP. XII
Ahora bien, en ordenamientos como el espaol la responsabilidad adminis-
trativa, de naturaleza objetiva, se encuentra expresamente sealada por la CAP. XIII
Constitucin804. La jurisprudencia y la doctrina argentina, por otro lado, tambin CAP. XIV
consideran aplicable a la Administracin Pblica la responsabilidad objetiva, lo
cual se encuentra sustentado por la doctrina sobre el particular805. CAP. XV
As, el derecho a exigir responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica CAP. XVI
nace cuando el particular aprecia que se ha producido un dao en su patrimo- CAP. XVII
nio como consecuencia de una actividad administrativa, que no tiene el deber
jurdico de soportar, esto es, cuando en el hecho acontecido no concurre una CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
sabilidad que exigiese demostrar que la Administracin que caus el dao procedi
con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que CAP. XXI
quien padeci el perjuicio actu con prudencia. (las cursivas son nuestras).
802 Sobre el particular: Jordano Fraga, Jess, La reforma del artculo 141, apartado 1, de CAP. XXII
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre o el inicio de la demolicin del sistema de responsa-
bilidad objetiva de las administraciones pblicas, en Revista de Administracin Pblica, CAP. XXIII
N.149, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1999, p. 322.

CAP. XXIV
804 De la Constitucin Espaola: CAP. XXV
Artculo 106.
1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin admi- CAP. XXVI
nistrativa, as como el sometimiento de esta a los fines que la justifican.
2. Los particulares, en los trminos establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indem- CAP. XXVII
nizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en
CAP. XXVIII
los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios pblicos. CAP. XIX
805 Dromi, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000, T. 2, pp.
208-209.

CAP. I
causa que excluya la responsabilidad de la Administracin en cuanto que no
exista un derecho que ampare el actuar administrativo806.
CAP. II
En todo caso, presentada la demanda por el afectado, en la que se deber
CAP. III especificar, entre otros extremos, la presunta relacin de causalidad entre
las lesiones producidas y el funcionamiento del servicio pblico, el rgano
CAP. IV
competente impulsar el procedimiento de oficio en todos sus trmites, que
CAP. V concluir mediante resolucin que se pronunciar sobre la existencia o no de
CAP. VI
relacin de causalidad entre el funcionamiento del servicio pblico y la lesin
producida y, en su caso, sobre la valoracin del dao causado y la cuanta de
CAP. VII la indemnizacin.
CAP. VIII Evidentemente, como veremos ms adelante, la existencia de responsabilidad
subjetiva enfocada en el dolo o la culpa nicamente justificara la posibilidad
CAP. IX
de repeticin contra el funcionario, mas no impedira la asignacin de respon-
CAP. X sabilidad a la Administracin. Finalmente, la responsabilidad objetiva asignada
genera el otorgamiento de una gran importancia a la causalidad en cuanto solo
CAP. XI
la fractura del nexo podra eximir de responsabilidad al agente del dao.
CAP. XII
CAP. XIII
3.2. La reforma del Decreto Legislativo N. 1029. El caso del comando
terrorista
CAP. XIV
La redaccin original del primer inciso del artculo 238 de la Ley del Proce-
CAP. XV
dimiento Administrativo general preceptuaba que los administrados tendrn
CAP. XVI derecho a ser indemnizados por las entidades de toda lesin que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre
CAP. XVII
que el perjuicio sea consecuencia del funcionamiento de la Administracin. De
CAP. XVIII la lectura de la norma se deduca que bastaba entonces establecer claramente
el nexo causal entre la actividad de la Administracin y el dao ocurrido, a fin
CAP. XIX
que pueda justificarse el resarcimiento.
CAP. XX Desafortunadamente, el Decreto Legislativo N. 1029 incorpora un conjunto
CAP. XXI
de elementos que pueden generar confusin respecto a lo que venimos expli-
cando. Seala en primer lugar que no hay lugar a la reparacin por parte de la
CAP. XXII
CAP. XXIII
806 No obstante que la mayor parte de la doctrina espaola considera que la responsabilidad
CAP. XXIV patrimonial de la Administracin es objetiva, ello no ha sido aceptado por la totalidad de
la doctrina. Algunos consideran que no todo dao que un perjudicado no tenga el deber
CAP. XXV de soportar debe ser necesariamente indemnizado por quien lo causa. La razn de ser
de la asignacin de responsabilidad implica un traslado del dao de un bolsillo a otro.
CAP. XXVI Sobre el particular: Pantalen Prieto, Fernando, Los anteojos del civilista: hacia una
revisin del rgimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, en
CAP. XXVII
Documentacin Administrativa, N. 237-238, Ministerio para la Administraciones Pblicas/
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1994, pp. 245 y ss. Similar anlisis
CAP. XXVIII
podemos encontrar en Casino Rubio, Miguel, El derecho sancionador y la responsabi-
CAP. XIX
lidad patrimonial de la Administracin, en Documentacin Administrativa, N. 254-255.
Ministerio para la Administraciones Pblicas/Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 1999, pp. 348-349.

Administracin, cuando el dao fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza CAP. I

mayor, de hecho determinante del administrado damnificado o de tercero807.
En este caso se incorporan todos los supuestos de fractura de nexo causal, lo CAP. II
cual es consistente con lo sealado por gran parte de la doctrina. CAP. III
Sin embargo, la norma establece adems que tampoco hay lugar a reparacin CAP. IV
cuando la entidad hubiere actuado razonable y proporcionalmente en defensa
de la vida, integridad o los bienes de las personas o en salvaguarda de los CAP. V
bienes pblicos; o cuando se trate de daos que el administrado tiene el deber CAP. VI
jurdico de soportar de acuerdo con el ordenamiento jurdico y las circunstancias.
CAP. VII
Como resultado, al incorporar figuras como el estado de necesidad o la legtima
defensa, que son ms bien propias de la responsabilidad subjetiva, la norma CAP. VIII
no solo pone en discusin la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de CAP. IX

la Administracin Pblica que ya hemos reseado, sino que adems puede
estar abriendo las puertas a la arbitrariedad. CAP. X
Vamos a suponer que un comando terrorista tiene secuestradas a un conjunto de CAP. XI
personas en el inmueble de propiedad de las mismas. Un comando antiterrorista

CAP. XII
ingresa al inmueble y rescata a las personas secuestradas sin ninguna prdida
humana, pero dejan destruido el inmueble. La pregunta es si la Administracin CAP. XIII
Pblica se encuentra en este caso obligada a resarcir la prdida del inmueble.

CAP. XIV
De la redaccin actual del artculo 238 materia de comentario podra fluir que
no, puesto que nos encontraramos ante un bien jurdico que es la vida, pre- CAP. XV
ferido sobre la propiedad, siendo este ltimo aparentemente de menor valor.

CAP. XVI
Sin embargo, este es un anlisis errneo. De hecho, un sistema de responsa-
CAP. XVII
bilidad patrimonial est diseado para asegurar resarcimiento a la vctima. En
este caso, solo la Administracin Pblica puede asegurar ello, dada adems su CAP. XVIII
capacidad para diluir el efecto del dao. Pero claro, la Administracin tampoco
CAP. XIX
puede verse perjudicada por el comportamiento delictivo del comando terrorista,
razn por la cual en el proceso penal seguido contra los mismos se generar CAP. XX
el respectivo resarcimiento a favor de la Administracin Pblica.

CAP. XXI
3.3. El caso de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo CAP. XXII
La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o por CAP. XXIII
resolucin judicial no presupone necesariamente derecho a la indemnizacin808.

CAP. XXIV
Dicha nulidad generar la posibilidad de una reparacin si es que la misma ha
generado un dao efectivo a los intereses del administrado, el mismo que tiene CAP. XXV
que ser acreditado. Ello ocurre en supuestos en los cuales no es posible retro-
CAP. XXVI
traer los efectos del acto anulado, puesto que el mismo ya se ha consumado.
CAP. XXVII
Pero, en tal caso, la responsabilidad administrativa no depende de la culpabi-
lidad del funcionario que emiti el acto. Sin embargo, la misma permite que la CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
entidad pueda repetir contra dicho empleado pblico al acreditarse su respon-
sabilidad en la generacin de la nulidad que ha devenido en irreparable, como
CAP. II veremos ms adelante.
CAP. III
CAP. IV
4. EL DAO INDEMNIZABLE
Es necesario dilucidar, seguidamente, la naturaleza del dao que origina la
CAP. V
Administracin, y en especial los rubros que son efectivamente indemnizables.
CAP. VI Desde el punto de vista administrativo, se entiende por dao toda lesin que
sufren los particulares en sus intereses o sus derechos y que es resultado de
CAP. VII
la actuacin de la autoridad administrativa.
CAP. VIII
Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia extranjeras consideran que uno
CAP. IX de los principios bsicos de este sistema de responsabilidad patrimonial es el
de la integridad de la reparacin del dao, es decir, que el dao sufrido ha de
CAP. X
ser objeto de una reparacin integral, que ha de incluir los daos materiales y
CAP. XI personales fsicos, psicolgicos o morales, aunque respecto de los daos
personales morales no existan, como es evidente, parmetros objetivos para
CAP. XII
su valoracin809.
CAP. XIII
Asimismo, la redaccin derogada de la norma preceptuaba que la indemnizacin
CAP. XIV incluye los intereses legales y se calcula con referencia al da en que el perjui-
cio se produjo, que es un principio general de responsabilidad patrimonial que
CAP. XV
debe ser tambin aplicado a la responsabilidad de la Administracin Pblica.
CAP. XVI En consecuencia, este principio debe seguirse aplicando no, obstante no estar
redactado expresamente en la Ley.
CAP. XVII
CAP. XVIII 4.1. Dao emergente y lucro cesante

CAP. XIX Es evidente que al igual que en mbito civil, en el mbito administrativo debe
resarcirse tanto el dao emergente como el lucro cesante, cuando de dao valua-
CAP. XX
ble patrimonialmente se habla. De hecho, la norma seala que la indemnizacin
CAP. XXI
809 Respecto de este principio, la STS de 12 de marzo de 1993 (Ar. 4870) argumentaba en su
CAP. XXII
FJ tercero lo siguiente:
[Conviene] anticipar que en nuestro sistema, uno de los ms progresivos del mundo, rige
CAP. XXIII
el principio de reparacin integral del dao sufrido por quien no tena el deber de sopor-
CAP. XXIV tarlo, en funcin de otro principio implcito, el de la solidaridad social. Estos criterios, con
una raz profunda, han sido formulados explcitamente por este Tribunal Supremo hasta
CAP. XXV consolidarse en doctrina legal, pero con el valor normativo complementario que le asigna
el Cdigo Civil dentro de las fuentes del Derecho (Artculo 1 6). En efecto, un conjunto
CAP. XXVI muy numeroso de nuestras sentencias ha proclamado, sin desmayo alguno, que la indem-
nizacin debe cubrir todos los daos y perjuicios sufridos, hasta conseguir la reparacin
CAP. XXVII integral de los mismos y con ello la indemnidad del derecho subjetivo o del inters lesiona-
do (...) solo as se cumple la exigencia constitucional de que la tutela judicial sea efectiva
CAP. XXVIII
y por lo tanto completa.
CAP. XIX
Es preciso sealar que la jurisprudencia espaola y la europea en general son consisten-
tes con lo sealado por la sentencia antes indicada. Sucesivos fallos corroboran lo que
venimos sealando.

comprende el dao directo e inmediato y las dems consecuencias que se deriven CAP. I
de la accin o comisin generadora del dao, incluyendo el lucro cesante, el dao
a la persona y el dao moral810. CAP. II
Se entiende por dao emergente aquel que se genera a travs de la prdida CAP. III
concreta. El dao emergente, en consecuencia, es un empobrecimiento811 CAP. IV

de la persona que sufre el dao, un desmedro patrimonial. El resultado de
la expropiacin, por ejemplo, es la prdida del bien. El resultado de un acto CAP. V
administrativo que genere una multa indebida implica una prdida patrimonial CAP. VI
en contra del administrado.
CAP. VII
Por otro lado, entendemos por lucro cesante a aquello que se ha dejado de
ganar como resultado del acto daoso y que se habra obtenido de no ser por CAP. VIII
el perjuicio. A diferencia del dao emergente, el lucro cesante implica ms bien CAP. IX
la prdida de una ventaja patrimonial cierta. La prdida del bien que genera
una actividad econmica o la cancelacin indebida de una autorizacin de CAP. X
funcionamiento pueden generar lucro cesante. CAP. XI
4.2. El dao moral CAP. XII
Tema de particular inters es el referido a determinar si cabe el dao moral oca- CAP. XIII
sionado por la Administracin. Cuando hablamos de dao moral, nos referimos CAP. XIV
a aquel que no es propiamente patrimonial, y afecta a la persona como tal. Ello
tiene especial relevancia si es que tenemos en cuenta que la Administracin CAP. XV
puede afectar derechos fundamentales, afectacin que no necesariamente es CAP. XVI

patrimonial.
CAP. XVII
Ahora bien, cuando la redaccin original de la Ley de Procedimiento General
hablaba nicamente de dao valuable econmicamente, pareca estar eliminan- CAP. XVIII
do esta posibilidad. En la actualidad, la Ley N. 27444 seala claramente que

CAP. XIX
puede resarcirse toda afectacin a derechos de los administrados, sin sealar
que estos deban de tener connotacin patrimonial. Suponer lo contrario nos CAP. XX
llevara a absurdos como los de considerar que conductas que vulneren de- CAP. XXI
rechos constitucionalmente consagrados, como la vida o la libertad individual,
no puedan ser generadoras de resarcimiento. CAP. XXII
CAP. XXIII
4.3. El dao no indemnizable
CAP. XXIV
La doctrina y la Ley peruanas reconocen la existencia de ciertos daos ge-
nerados por las entidades administrativas que no necesariamente deben ser CAP. XXV
resarcidos, supuestos distintos a las causales de exencin de responsabilidad CAP. XXVI

provenientes de la responsabilidad subjetiva, los cuales no son pertinentes
como ya lo hemos sealado. En primer lugar, debemos considerar a aquel CAP. XXVII
CAP. XXVIII
810 Numeral 238.5 del artculo 238 de la Ley N. 27444. CAP. XIX
811 Trazegnies Granda, Fernando de, La responsabilidad extracontractual, Pontificia Uni-
versidad Catlica del Per, Lima, 1990, T. II, p. 358.

CAP. I
dao que el administrado tenga el deber jurdico de soportar. Como resultado,
dicho dao no es indemnizable.
CAP. II
Es evidente, adems, que lo antes indicado tiene lmites. El primero de ellos,
CAP. III al que hemos hecho referencia con anterioridad, es la existencia de derechos
fundamentales. Si existen derechos fundamentales involucrados, no se concibe
CAP. IV
afectacin alguna a dichos derechos que afecten su contenido esencial. El dao
CAP. V debe circunscribirse a limitar el derecho, pero no a desplazarlo.
CAP. VI El segundo, es el hecho de que dichos daos no indemnizables se encuen-
tren sealados por la ley. Es decir, no cabe que se pueda sealar el deber de
CAP. VII
soportar daos a travs de una norma de naturaleza administrativa, de grado
CAP. VIII formalmente inferior al de la ley, teniendo en cuenta que, como lo hemos
sealado de manera reiterada, solo mediante la ley puede limitarse derechos
CAP. IX
fundamentales.
CAP. X
No obstante que la norma peruana no especifica qu daos tienen la calidad que
CAP. XI estamos precisando, es posible esbozar algunos casos. Un ejemplo interesante
puede encontrarse en la actuacin de los ejecutores coactivos. Su accionar no
CAP. XII
genera obligacin alguna de la Administracin de resarcir los daos causados
CAP. XIII al ejecutado en el procedimiento respectivo, mxime si el dao ha sido gene-
rado como resultado de la ejecucin forzosa efectuada por la Administracin.
CAP. XIV
Es necesario sealar que el caso de las medidas cautelares no podran incluirse
CAP. XV
en estos supuestos, puesto que el dao que las mismas causen s debe ser
CAP. XVI reparado. Una limitacin a la imposicin de medidas cautelares estriba preci-
samente en el hecho de que no puedan adoptarse si es que pidiesen causar
CAP. XVII
al administrado un perjuicio de imposible reparacin.
CAP. XVIII
4.4. El caso de las costas y costos en un proceso judicial

CAP. XIX
Un caso interesante a discutir en este punto es la exoneracin a favor de la
CAP. XX
Administracin del pago de costas y costos en un proceso judicial812. En los
CAP. XXI procesos de naturaleza civil, por ejemplo, el perdedor es quien debe pagar los
gastos de la parte vencedora. La condena de costas y costos en el proceso
CAP. XXII
judicial en general tiene por evidente finalidad resarcir a la parte ganadora por
CAP. XXIII el gasto en el que tuvo que incurrir como resultado del proceso judicial en el
cual tuvo que participar.
CAP. XXIV
Dicha obligacin no existe en cuanto a la Administracin Pblica. De alguna manera,
CAP. XXV
la Administracin Pblica puede forzar al ciudadano a tramitar un procedimiento
CAP. XXVI judicial, y a pagar los gastos que ello genera no obstante hacerlo indebidamente.
CAP. XXVII
812 Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Ad-
CAP. XXVIII
ministrativo:
CAP. XIX
Artculo 50.- Costas y costos
Las partes del proceso contencioso administrativo no podrn ser condenadas al pago de
costos y costas.

En suma, a soportar los daos generados por la Administracin a travs del fun- CAP. I
cionamiento del Poder Judicial.
CAP. II
No debera existir razn alguna por la cual en el proceso contencioso adminis-
trativo deba exonerarse a la entidad administrativa de la condena de costas CAP. III
y costos813. Ello porque en general es la Administracin Pblica la que obliga CAP. IV

al administrado a tramitar el proceso, no obstante tener la razn respecto a
la pretensin solicitada. El hecho de que nos encontremos ante una entidad CAP. V
administrativa no justifica que la misma no deba resarcir el gasto generado. CAP. VI
4.4.1. El presupuesto pblico CAP. VII
Uno de los argumentos que se esgrimen se encuentra referido al presupuesto CAP. VIII
pblico. Este argumento es falaz por dos razones. La primera, que el presu- CAP. IX
puesto pblico puede admitir fcilmente el pago de los gastos en los que puede
haber incurrido el demandante, mxime si es responsabilidad de la entidad CAP. X
administrativa el inicio del proceso, el mismo que pudo haberse evitado, dado CAP. XI
que existe una vulneracin a los derechos e intereses de los administrados,
caso contrario la demanda no se habra estimado. CAP. XII
Resulta evidente que establecer pago de costas y costos en contra de la Ad- CAP. XIII
ministracin Pblica genera incentivos positivos para que la misma se allane CAP. XIV
ante demandas contencioso administrativas que van a declararse fundadas.
De hecho, el segundo prrafo del artculo 17 de la norma que regula el pro- CAP. XV
ceso contencioso administrativo establece que todo representante judicial de CAP. XVI
las entidades administrativas, dentro del trmino para contestar la demanda,
deber poner en conocimiento del titular de la entidad su opinin profesional CAP. XVII
motivada sobre la legalidad del acto impugnado, recomendndole las acciones CAP. XVIII
necesarias en caso de que considere procedente la pretensin. Ello adems
es evidente en los arbitrajes en los que participa el Estado, donde los rbitros CAP. XIX
nos tienen ninguna limitacin para condenar al pago de costas y costos. No CAP. XX
existe razn alguna para permitir condena de costas y costos en el arbitraje y
no autorizarlo en el proceso contencioso administrativo. CAP. XXI
Por otro lado, la Administracin Pblica no solo est compuesta por entidades CAP. XXII
estatales. De hecho existen entes no estatales dentro de la misma pero que CAP. XXIII
desempean funcin administrativa, como lo hemos tratado de manera reite-
rada. En este caso no existe consideracin alguna respecto al presupuesto CAP. XXIV
pblico que pueda tomarse en cuenta. Es el caso de los colegios profesionales, CAP. XXV
por ejemplo, los mismos que no se encuentran sustentados por el presupuesto
pblico. En este supuesto es claro que carece de sentido limitar la condena de CAP. XXVI
costas y costos en el caso de un colegio profesional que haya sido demandado CAP. XXVII
y que la demanda haya sido declarada fundada.
CAP. XXVIII
813 Ya desde hace mucho la doctrina comparada ha tenido claro este principio: Gonzlez CAP. XIX
Prez, Jess, La costas en lo contencioso administrativo, en Revista de Administracin
Pblica, N. 9, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 1952, pp. 105 y ss.

CAP. I 4.5. La fractura del nexo causal

CAP. II
Dada la naturaleza objetiva de la responsabilidad administrativa, la nica
forma a travs de la cual la misma podra eximirse de responsabilidad estriba
CAP. III en acreditar una fractura en el nexo causal. Es decir, demostrar que existe la
CAP. IV
posibilidad de demostrar que, no obstante la generacin del dao, este no fue
originado por el funcionamiento de la Administracin. La redaccin original de la
CAP. V
norma que venimos comentando estableca nicamente la fuerza mayor como
CAP. VI causal eximente de responsabilidad. La norma vigente incorpora los dems
supuestos de fractura del nexo causal.
CAP. VII
En primer lugar, tenemos el hecho determinante de tercero y la actuacin
CAP. VIII de quien sufre el dao. El hecho determinante de tercero es en realidad una
CAP. IX
situacin que impide la responsabilidad, en lneas generales, dado que otra
persona o entidad gener el dao. Ello resulta obvio en tanto impedira
CAP. X la existencia del nexo causal. Y es que la imputacin de responsabilidad a la
CAP. XI
Administracin implica considerar a esta ltima como agente. Si no lo es, no
existe responsabilidad alguna. Ahora bien, el tercero debe ser siempre un ente
CAP. XII
o persona distinta a las personas que componen la entidad que aparentemente
CAP. XIII ha generado el dao.
CAP. XIV
La actuacin de quien sufre el dao no parece ser determinante para estos
efectos. Siendo objetiva la responsabilidad de la Administracin, no parece
CAP. XV ser posible emplear la negligencia del afectado como una causal eximente de
CAP. XVI
responsabilidad. Sin embargo, es posible encontrar supuestos en los cuales
el dao fue generado por la actuacin del administrado, como por ejemplo en
CAP. XVII la tramitacin de procedimientos o en la responsabilidad administrativa deri-
CAP. XVIII
vada de comportamientos materiales; lo cual puede llevar incluso a repartir la
reparacin814.
CAP. XIX
CAP. XX 4.6. El caso fortuito y la fuerza mayor

CAP. XXI
La doctrina administrativa diferencia claramente ambas instituciones, al otorgar
una caracterstica de externalidad a la fuerza mayor, que no posee el caso for-
CAP. XXII
tuito. En consecuencia, siendo el caso fortuito ms bien una situacin ocurrida
CAP. XXIII al interior de la Administracin, y ante un esquema de responsabilidad objetiva,
en el derecho comparado se ha sealado que no cabra emplear el caso fortuito
CAP. XXIV
como un eximente de responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica.
CAP. XXV En la jurisprudencia espaola que resulta especialmente aplicable al anlisis
CAP. XXVI
que estamos realizando parece haberse asentado esta ltima afirmacin. Se
seala que la Administracin responde aun si se trata de un caso fortuito, sin
CAP. XXVII necesidad de que se acredite la culpa del agente (y por ello la responsabilidad
CAP. XXVIII
es objetiva), y solo se excluye su responsabilidad si estamos ante un supuesto
CAP. XIX
814 Parejo Alfonso, Manual de derecho administrativo. Parte general, cit., p. 696.

de fuerza mayor, incumbiendo a la Administracin la carga de la prueba de la CAP. I

existencia de fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneracin.
CAP. II
Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo General no define qu se
entiende por fuerza mayor. Ante la deficiencia, debemos recurrir a la supleto- CAP. III
riedad del ordenamiento civil, el mismo que seala que se entiende por fuerza CAP. IV
mayor a aquella causa no imputable, consistente en un evento extraordinario,
CAP. V
imprevisible e irresistible, generada por un hecho ajeno a la Administracin.
Esta definicin, una vez empleada en el mbito administrativo, implica nece- CAP. VI
sariamente que el hecho debe ser externo al funcionamiento de la entidad

CAP. VII
pblica respectiva.
CAP. VIII
Ahora bien, la propia normatividad espaola ha sealado una causal de exen-
cin815 que parece definir lo que se entiende por fuerza mayor, y que para CAP. IX
algunos podra implicar en realidad una variacin al rgimen de responsabili-

CAP. X
dad objetiva imperante, pues incorpora como criterios de exencin la imprevi-
sibilidad o la inevitabilidad. Se seala que dicha variacin ms bien excede lo CAP. XI
constitucionalmente permitido y establece ms que una definicin de fuerza CAP. XII

mayor una exclusin de responsabilidad que no resultara admisible, por ser
claramente inconstitucional816. CAP. XIII
CAP. XIV
5. NECESIDAD DEL RESARCIMIENTO DE LOS DAOS GENERADOS CAP. XV

POR LA ADMINISTRACIN PBLICA
CAP. XVI
Es necesario entonces justificar la necesidad de que la Administracin deba
resarcir los daos originados, en particular en contra del administrado. Para CAP. XVII
empezar, si atendemos a los criterios sealados en el presente texto, en pri- CAP. XVIII
mer trmino, la justificacin de la reparacin del dao por la Administracin
obedece al principio general de que quien genera un dao debe repararlo. Ello CAP. XIX
tiende a asegurar el resarcimiento a la vctima, que es, en principio, la finalidad CAP. XX

fundamental de la asignacin de responsabilidad.
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
815 Modificacin incorporada por la Ley N. 4/1999:
Artculo 141. Indemnizacin CAP. XXIV
1. solo sern indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos
que este no tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley. No sern in- CAP. XXV
demnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tc- CAP. XXVI
nica existentes en el momento de produccin de aquellos, todo ello sin perjuicio de las
prestaciones asistenciales o econmicas que las leyes puedan establecer para estos CAP. XXVII
casos.
CAP. XXVIII
(...).
816 Jordano Fraga, La reforma del artculo 141, apartado 1, de la Ley 30/1992, de 26 de CAP. XIX
noviembre o el inicio de la demolicin del sistema de responsabilidad objetiva de las admi-
nistraciones pblicas, cit., pp. 332 y ss.

CAP. I 5.1. Evolucin del principio de responsabilidad estatal

CAP. II
Ahora bien, la afirmacin del principio general de responsabilidad del Estado y
de las Administraciones Pblicas no se ha afirmado, sin embargo, hasta bien
CAP. III entrado el presente siglo, superando una larga tradicin de irresponsabilidad
CAP. IV
de los poderes pblicos formulada bajo el principio The King can do no wrong,
que es propio del sistema britnico y asumido por el absolutismo monrquico.
CAP. V
La ruptura con el principio antes indicado se produce por va legislativa, pri-
CAP. VI meramente en los ordenamientos anglosajones no sin dificultades iniciales817,
CAP. VII
a travs de la Crown Proceedings Act de 1947, en el Reino Unido818, as como
la Federal Tort Claims Act de 1946 en el Derecho Norteamericano819. En este
CAP. VIII ltimo caso, el proceso evolutivo se dio en forma similar al caso ingls, no
CAP. IX
obstante que los Estados Unidos funcionaron desde el inicio como una Rep-
blica Federal. En ambos casos, inicialmente se imputaba la responsabilidad al
CAP. X funcionario que generaba la accin directamente daosa.
CAP. XI
CAP. XII
817 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 358 y
CAP. XIII ss.
818 Crown Proceedings Act:
CAP. XIV 23. Liability of the Crown in contract
(1) Subject to this Part
CAP. XV
(a) the Crown shall be liable in respect of any contract made on its behalf in the same
CAP. XVI manner as a subject is liable in respect of his contracts; and
(b) the Crown shall be liable for the torts of any servant or agent of the Crown or indepen-
CAP. XVII dent contractor employed by the Crown as nearly as possible in the same manner as
a subject is liable for the torts of his servant or agent or of an independent contractor
CAP. XVIII employed by him.
(...)
CAP. XIX
819 U.S. Code. Title 28:
CAP. XX Sec. 2674. Liability of United States
The United States shall be liable, respecting the provisions of this title relating to tort claims,
CAP. XXI in the same manner and to the same extent as a private individual under like circumstan-
ces, but shall not be liable for interest prior to judgement or for punitive damages.
CAP. XXII
If, however, in any case wherein death was caused, the law of the place where the act or
omission complained of occurred provides, or has been construed to provide, for dama-
CAP. XXIII
ges only punitive in nature, the United States shall be liable for actual or compensatory
CAP. XXIV
damages, measured by the pecuniary injuries resulting from such death to the persons
respectively, for whose benefit the action was brought, in lieu thereof.
CAP. XXV With respect to any claim under this chapter, the United States shall be entitled to assert
any defense based upon judicial or legislative immunity which otherwise would have been
CAP. XXVI available to the employee of the United States whose act or omission gave rise to the
claim, as well as any other defenses to which the United States is entitled.
CAP. XXVII
With respect to any claim to which this section applies, the Tennessee Valley Authority
shall be entitled to assert any defence which otherwise would have been available to the
CAP. XXVIII
employee based upon judicial or legislative immunity, which otherwise would have been
CAP. XIX
available to the employee of the Tennessee Valley Authority whose act or omission gave
rise to the claim as well as any other defences to which the Tennessee Valley Authority is
entitled under this chapter.

Simultneamente, el desarrollo de la responsabilidad de la Administracin CAP. I

se dio por va jurisprudencial820 en el Derecho alemn luego a travs de
la interpretacin de la Ley Fundamental de Bonn de 1949821 e inclusive de la CAP. II
Constitucin de Weimar y en el Derecho Francs, destacando en este ltimo CAP. III

caso el clebre Larrt Blanco de 1873, al cual hemos hecho referencia lneas
CAP. IV
arriba. La sentencia Blanco permiti definir el derecho que deba aplicarse en
un problema de responsabilidad estatal en la prestacin de un servicio pblico. CAP. V
El Tribunal de Conflictos determin que la responsabilidad estatal no se rige
CAP. VI
por las normas del Cdigo Civil sino por las normas administrativas.
Agnes Blanco fue una joven que sufri un accidente producido por una va- CAP. VII
goneta que circulaba entre dos edificios en la ciudad de Burdeos. En primer CAP. VIII
lugar, se determin que por ser la vagoneta un bien que cumpla un servicio
pblico deba someterse la controversia a la competencia administrativa. CAP. IX
En segundo trmino, y lo que es ms importante, se determin la directa CAP. X

responsabilidad del Estado en los daos causados a la joven en mencin822.
Y es que la concepcin francesa a este nivel implic la determinacin de la CAP. XI
responsabilidad administrativa sobre bases distintas a las del derecho civil, CAP. XII
incorporando en dicha responsabilidad la nocin de servicio pblico en forma
CAP. XIII
directa823.
Estos dos ltimos ordenamientos jurdicos han influido decisivamente en el CAP. XIV
Derecho espaol al cual hemos hecho referencia reiteradamente, donde CAP. XV

la afirmacin del principio general de responsabilidad del Estado se produce
tardamente con la Ley de Expropiacin Forzosa del 16 de diciembre de 1954, CAP. XVI
cuyo artculo 121 dispone: Dar tambin lugar a indemnizacin con arreglo CAP. XVII
al mismo procedimiento toda lesin que los particulares sufran en los bienes
y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquella sea consecuencia CAP. XVIII
del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos o de la adopcin CAP. XIX
de medidas de carcter discrecional no fiscalizables en va contenciosa, sin
perjuicio de las responsabilidades que la Administracin pueda exigir de sus CAP. XX
funcionarios con tal motivo.824 Posteriores desarrollos legislativos han hecho CAP. XXI
CAP. XXII
820 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 360 y ss. CAP. XXIII
821 De la Ley Fundamental de Bonn:

CAP. XXIV
Artculo 34:
Cuando alguien en ejercicio de una funcin pblica que le fuera confiada violare los de- CAP. XXV
beres que la funcin le impone con respecto a un tercero, la responsabilidad recae, en
principio, sobre el Estado o la corporacin a cuyo servicio se encuentre. En caso de dolo o CAP. XXVI
culpa grave queda abierta la accin de regreso. Para la reclamacin de daos y perjuicios
abierta as como para la accin de regreso no podr excluirse la va judicial ordinaria. CAP. XXVII
822 Vidal Perdomo, Jaime, Derecho administrativo, Temis, Bogot, 1997, p. 229.
CAP. XXVIII
823 Ortega, Luis, La responsabilidad civil de la Administracin Pblica, en Thmis, N. 32,
Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1995, p. 18. CAP. XIX
824 Rebollo, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, cit., pp. 334
y ss.

CAP. I
referencia explcita a la obligacin del Estado de indemnizar a los particulares
por toda lesin que sufran825.
CAP. II
Paulatinamente, el derecho y la jurisprudencia comparados han ido abando-
CAP. III nando aunque no por completo el principio de inmunidad estatal, reem-
plazndolo por el principio de responsabilidad patrimonial de la Administracin
CAP. IV
Pblica826, que a su vez tiene su justificacin de principios como el de la tutela
CAP. V judicial efectiva, el Estado social y democrtico de derecho; y en especial, el
CAP. VI
principio de preferencia por los derechos fundamentales.
CAP. VII
825 Rebollo, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, cit., p. 338.
CAP. VIII 826 Una de las razones por las cuales empleamos la jurisprudencia y doctrina espaolas para
dilucidar los temas que estamos precisando estriba en la similitud de la norma peruana
CAP. IX con la norma correspondiente en la Ley N. 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Adminis-
traciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, el mismo que seala:
CAP. X
Artculo 139. Principios de la responsabilidad
CAP. XI 1. Los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las Administraciones Pbli-
cas correspondientes, de toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y dere-
CAP. XII chos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos.
CAP. XIII 2. En todo caso, el dao alegado habr de ser efectivo, evaluable econmicamente e
individualizado con relacin a una persona o grupo de personas.
CAP. XIV
3. Las Administraciones Pblicas indemnizarn a los particulares por la aplicacin de
CAP. XV
actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el
deber jurdico de soportar, cuando as se establezcan en los propios actos legislativos
CAP. XVI y en los trminos que especifiquen dichos actos.
4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administracin
CAP. XVII de Justicia se regir por la Ley Orgnica del Poder Judicial.
Adicionalmente, la Ley N. 4/1999, modifica el artculo 141 de la Ley 30/1992, mediante
CAP. XVIII
la siguiente redaccin:
CAP. XIX
Artculo 141. Indemnizacin
1. Solo sern indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos
CAP. XX que este no tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley. No sern in-
demnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
CAP. XXI podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tc-
nica existentes en el momento de produccin de aquellos, todo ello sin perjuicio de las
CAP. XXII prestaciones asistenciales o econmicas que las leyes puedan establecer para estos
casos.
CAP. XXIII
2. La indemnizacin se calcular con arreglo a los criterios de valoracin establecidos en
CAP. XXIV
la legislacin de expropiacin forzosa, legislacin fiscal y dems normas aplicables,
ponderndose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.
CAP. XXV 3. La cuanta de la indemnizacin se calcular con referencia al da en que la lesin efec-
tivamente se produjo, sin perjuicio de su actualizacin a la fecha en que se ponga fin
CAP. XXVI al procedimiento de responsabilidad con arreglo al ndice de precios al consumo, fijado
por el Instituto Nacional de Estadstica, y de los intereses que procedan por demora en
CAP. XXVII el pago de la indemnizacin fijada, los cuales se exigirn con arreglo a lo establecido
en la Ley General Presupuestaria.
CAP. XXVIII
4. La indemnizacin procedente podr sustituirse por una compensacin en especie o
CAP. XIX
ser abonada mediante pagos peridicos, cuando resulte ms adecuado para lograr la
reparacin debida y convenga al inters pblico, siempre que exista acuerdo con el
interesado.

5.2. Control y prevencin de daos CAP. I
Pero, por otro lado, es claro que la Administracin se encuentra en mejor situa- CAP. II
cin que el particular para controlar y prever los efectos potencialmente daosos
CAP. III
de sus actos, control y prevencin que puede realizar a un menor costo que
los particulares. Ello se sustenta en el hecho de que los actos son realizados CAP. IV
por la Administracin luego de procesos reglamentados, en el cual se analizan
CAP. V
diversos esquemas en relacin con los hechos y se maneja la mayor parte de
la informacin posible. El particular no tiene cmo evitar el efecto daoso de la CAP. VI
accin u omisin administrativa, no pudindosele exigir mayor diligencia
CAP. VII
que la que resulta razonable para el ciudadano comn y corriente.
El razonamiento antes precisado es el que la doctrina norteamericana denomi- CAP. VIII
na cheapest cost avoider y que implica que la responsabilidad respecto a los CAP. IX
daos originados y en consecuencia, el peso econmico de dichos daos
debe ser colocado sobre aquel que resulta ser el que puede evitar el dao a CAP. X
un menor costo posible827. Es necesario aclarar a este nivel que la doctrina y CAP. XI
jurisprudencia norteamericanas no consideran distincin alguna respecto a la
aplicacin de dicho principio a un esquema de responsabilidad determinada, CAP. XII
pudiendo aplicarse a la responsabilidad subjetiva, o por riesgo que son propias CAP. XIII
del derecho civil o a la peculiar responsabilidad objetiva que opera en el mbito
CAP. XIV
de las Administraciones Pblicas.
CAP. XV
5.3. La dilucin social del dao
CAP. XVI
Finalmente, la Administracin Pblica puede diluir fcilmente los efectos eco-
CAP. XVII
nmicos del dao a travs de los fondos pblicos, los mismos que se alimentan
fundamentalmente de las aportaciones de los ciudadanos a travs del sistema CAP. XVIII
impositivo. Esta facultad del Estado en general permite que se haga posible la
CAP. XIX
indemnizacin a la vctima, a la vez que permite responsabilizar a la Sociedad
de los daos ocurridos, estadsticamente inevitables, mediante de la aplicacin CAP. XX
del principio de solidaridad social. La Administracin entonces se comporta
CAP. XXI
como una especie de asegurador contra todo riesgo social en la acepcin
amplia del trmino generado por el funcionamiento de la misma828. CAP. XXII
Y es que, la idea de la dilucin social del costo econmico del dao permite CAP. XXIII
reducir el costo efectivo del perjuicio causado, lo cual propende a la obtencin
de una funciones primordiales de todo sistema de responsabilidad sea pblica CAP. XXIV
o privada que estriba en la reduccin del costo social de los daos que se CAP. XXV
originan a terceros, y en este caso, como resultado de la actuacin de la Admi-
CAP. XXVI
nistracin. Todo esto sin perjuicio de que la Administracin pueda repetir contra
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
827 Calabresi, Guido, The Cost of Accidents: A legal and Economic Analisis, Yale University
Press, New Haven, 1970, p. 72. CAP. XIX
828 Muoz Machado, La responsabilidad civil concurrente de las administraciones pblicas,
cit., pp. 305-306.

CAP. I
el funcionario o funcionarios que resulten ser subjetivamente responsables de
los daos generados a los particulares, por dolo o negligencia en su accionar.
CAP. II
Lo antes sealado no implica de manera alguna que debamos considerar que la
CAP. III responsabilidad del Estado es indirecta, pues los actos de la misma se ejecutan
a travs del personal que se encuentra a su servicio. Esta consideracin ha
CAP. IV
sido desechada por la casi totalidad de la doctrina y jurisprudencia comparada,
CAP. V pues debemos considerar que ms bien los funcionarios de la Administracin
CAP. VI
son parte integrante de esta829.
CAP. VII 5.4. El inters general

CAP. VIII Ahora bien, contrariamente a lo que se pueda suponer, existe un claro sustento
CAP. IX
en el inters general para la asignacin de responsabilidad a la Administracin
Pblica, que justifica adems la existencia de una obligacin de resarcimiento
CAP. X
por parte de la misma a favor de los particulares en la acepcin ms amplia
CAP. XI del trmino.
CAP. XII
En primer trmino, la existencia de mecanismos de responsabilidad adminis-
trativa permite un mayor control del comportamiento de la Administracin como
CAP. XIII
ente colectivo en general y del funcionario pblico en particular. El componente
CAP. XIV de responsabilidad in eligendo que rodea a la responsabilidad vicaria (que
vemos lneas adelante) obligar a la Administracin a contratar servidores con
CAP. XV
mayor diligencia.
CAP. XVI
El resultado directo de dicho mayor control estriba en un beneficio inmediato
CAP. XVII en el bienestar pblico. Un comportamiento reiterado en el sentido de evitar
conductas daosas genera un funcionamiento ms eficiente de la Adminis-
CAP. XVIII
tracin Pblica. En este orden de ideas, es evidente que la responsabilidad
CAP. XIX objetiva resulta ms efectiva para desincentivar conductas daosas que la
responsabilidad subjetiva.
CAP. XX
Por otro lado, es necesario sealar la posibilidad de que otras entidades de la
CAP. XXI
Administracin Pblica puedan hacer efectiva la responsabilidad de la misma,
CAP. XXII a fin de no ver perjudicado su patrimonio. Y es que la jurisprudencia y doctrinas
CAP. XXIII
comparadas entienden que una Administracin Pblica no ha de soportar el
dao sufrido en su patrimonio ocasionado por el funcionamiento del servicio
CAP. XXIV de otra Administracin que tiene un patrimonio diferente de la primera, en tanto
CAP. XXV
que el deber de indemnizar se basa en el mismo fundamento, que es evitar que
una persona pblica o privada haya de soportar la lesin o el dao antijurdico
CAP. XXVI
producido por el funcionamiento de los servicios de la Administracin Pblica.
CAP. XXVII Ello implica considerar, para esos efectos, a las otras Administraciones Pblicas
como particulares.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
829 Sobre el particular: Escola, Compendio de derecho administrativo, cit., p. 1130.

5.5. El inters privado CAP. I
Evidentemente, existe un sustento de la responsabilidad patrimonial de la CAP. II

Administracin en el inters privado de los particulares, el mismo que requiere
CAP. III
tambin de proteccin por parte de la Administracin Pblica, y en este caso,
del Poder Judicial. CAP. IV
En particular, ello se da cuando dicho inters est enfocado en un derecho CAP. V

fundamental. Ello si tomamos en consideracin el hecho sealado lneas arriba
que los derechos fundamentales gozan de posicin preferente respecto de otros CAP. VI
bienes jurdicos que no son considerados como tales. CAP. VII
Ahora bien, el principio de preferencia por los derechos fundamentales tiene su CAP. VIII
origen en el principio de preferencia por la persona humana, que est consa-
grado por el artculo 1 de la Constitucin Poltica del Per y que es consistente CAP. IX
con el derecho comparado y los tratados existentes sobre la materia. CAP. X
Como resultado, debe entenderse que los derechos fundamentales consti-

CAP. XI
tucionalmente reconocidos deben ser preferidos sobre metas colectivas o
intereses generales que no se puedan traducir en derechos fundamentales de CAP. XII
las personas involucradas. En consecuencia, no es posible, desde un punto

CAP. XIII
de vista jurdico, que dichos conceptos puedan desplazar a derechos consti-
tucionalmente consagrados o que poseen la categora de derechos humanos. CAP. XIV
Ello nos lleva a concluir que los derechos fundamentales no pueden ser des- CAP. XV
plazados por enunciados que no atribuyan derechos. Ello se traduce adems
CAP. XVI
en que dichos derechos bsicos no puedan ser compensados a travs de
ventajas sociales y/o econmicas830. Los lmites a los mismos se encuentran a CAP. XVII
nivel de otras libertades o derechos bsicos de las personas, los mismos que
CAP. XVIII
han sido determinados previamente por el orden social831.
El principio de preferencia por los derechos fundamentales funciona adems CAP. XIX
como un estndar interpretativo de la Constitucin Poltica, en el sentido de CAP. XX

que cuando se interpreta la norma jurdica antes indicada, y ante la posibilidad
de variados resultados, se debe estar a la interpretacin ms favorable para el CAP. XXI
particular832. En caso de duda en la interpretacin de toda norma, debe admitirse CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
830 Rawls, John, Teora de la justicia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1995, pp.
67-69. CAP. XXV
831 En la jurisprudencia norteamericana se conocen varios casos muy importantes en los
cuales queda clara la aplicacin del principio enunciado. En la mayora de los casos, el cri- CAP. XXVI
terio empleado es el de la prevalencia de los derechos constitucionalmente consagrados
incluso sobre principios aceptados por la colectividad, como pueden ser el orden pblico o CAP. XXVII
las buenas costumbres.

CAP. XXVIII
832 Un tratamiento amplio del tema podemos encontrarlo en: Siegan, Bernard, Reforma
constitucional, CITEL, Lima, 1993, pp. 53 y ss. Respecto a la aplicacin del principio de CAP. XIX
preferencia por los derechos fundamentales a la interpretacin constitucional: Garca Be-
launde, La interpretacin constitucional como problema, cit., pp. 31-32.

CAP. I
la que resulta ms protectora de los derechos de las personas individualmente
consideradas.
CAP. II
La consecuencia de lo antes expresado se expresa a dos niveles. En primer
CAP. III lugar, el derecho de los particulares debe ser protegido por el Estado respecto
a la afectacin que pueda sufrir por parte de otras personas o entidades. Las
CAP. IV
doctrinas contractualistas que justifican el origen de Estado parten de la premisa
CAP. V de que este existe para proteger los derechos de los miembros de la sociedad.
Ahora bien, no resulta admisible que el propio Estado pueda violar los derechos
CAP. VI
de las personas sin resarcir el dao originado por su accionar.
CAP. VII
Adicionalmente, y a la amparo del principio que venimos esbozando, no es
CAP. VIII
posible que el Estado se exonere de la reparacin que debe ejecutar en caso
genere un dao, amparndose en criterios como el bien comn o el inters ge-
CAP. IX neral. Incluso la expropiacin nico caso que la doctrina considera admisible
CAP. X
en el cual se prefieren metas colectivas a un derecho fundamental genera
la inmediata obligacin del Estado de cumplir con el pago de la indemnizacin
CAP. XI justipreciada a la que haya lugar, no obstante que dicha facultad del Estado se
CAP. XII
ejerce mediando consideraciones de necesidad pblica o seguridad nacional.
CAP. XIII
6. LA FACULTAD DE REPETICIN
CAP. XIV
Cuando la entidad indemnice a los administrados, podr repetir judicialmente
CAP. XV respecto a autoridades y dems personal a su servicio en cuanto a la respon-
sabilidad en la que hubieran incurrido, tomando en cuenta la existencia o no
CAP. XVI
de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal involucrado y su
CAP. XVII relacin con la produccin del perjuicio. Sin embargo, la entidad podr acordar
CAP. XVIII
con el responsable el reembolso de lo indemnizado, aprobando dicho acuerdo
mediante resolucin833.
CAP. XIX
Ello opera en tanto y en cuanto la Administracin, como representante de la
CAP. XX colectividad, no tiene por qu afectarse por comportamientos individuales de
las personas que componen la misma. Y es que la imputacin directa de res-
CAP. XXI
ponsabilidad objetiva a la Administracin por los actos de sus funcionarios no
CAP. XXII exime totalmente a estos834.
CAP. XXIII La existencia de mecanismos de repeticin es el resultado directo de la existen-
cia de la responsabilidad vicaria a la cual haremos referencia a continuacin. Si
CAP. XXIV
es que la Administracin responde por su funcionario, es necesario entonces
CAP. XXV que el funcionario responda ante la Administracin.
CAP. XXVI
6.1. El tema de la responsabilidad vicaria
CAP. XXVII
Sin embargo, existe un tema adicional que es necesario analizar. La responsa-
CAP. XXVIII bilidad vicaria o responsabilidad alternativa, tpico ejemplo de responsabilidad
CAP. XIX
833 Artculo 238 inciso 238.6 de la Ley N. 27444.

objetiva, proviene a la obligacin de responder por los daos generados por CAP. I
los dependientes a cargo de una entidad determinada. A este nivel es que
CAP. II
debemos tener en cuenta adicionalmente la responsabilidad objetiva de
la Administracin Pblica. Es necesario sealar, sin embargo, que ciertos CAP. III
ordenamientos, como por ejemplo el norteamericano835, tienden a formular la

CAP. IV
responsabilidad de la Administracin nicamente como un sistema de cobertura
de los daos originados por los funcionarios al servicio de la misma, a diferencia CAP. V
de ordenamientos como el espaol836, el argentino837, o el nuestro, en el cual CAP. VI

la responsabilidad es directa.
CAP. VII
Las teoras existentes sobre el particular otorgan una importancia especial al
resarcimiento por sobre la desincentivacin de conductas daosas. Es evidente CAP. VIII
que un dao valorizado significativamente no podr ser pagado en forma directa CAP. IX
por el funcionario que cometi el dao. La Administracin, en la mayora de los
casos, dispone de mayores fondos que los que puede disponer el funcionario CAP. X
pblico individualmente considerado. CAP. XI
A este nivel, la consagracin legislativa de la posibilidad de repeticin, sea judi- CAP. XII
cial o consensual, permitira poder cumplir con ambas finalidades. El particular
podra accionar contra la Administracin, con lo cual se cumple con el principio CAP. XIII
de resarcimiento del dao. A su vez, la posibilidad de repeticin permitira CAP. XIV

desincentivar conductas daosas, puesto que ante el temor de la asignacin
CAP. XV
de responsabilidad el funcionario tendra cuidado en generar perjuicio a los
particulares. CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
835 U.S. Code, Title 22:
Sec.1346. United States as defendant CAP. XX
(...)
(b) CAP. XXI
(1) Subject to the provisions of chapter 171 of this title, the district courts, together with the
United States District Court for the District of the Canal Zone and the District Court of CAP. XXII
the Virgin Islands, shall have exclusive jurisdiction of civil actions on claims against the
CAP. XXIII
United States, for money damages, accruing on and after January 1, 1945, for injury or
loss of property, or personal injury or death caused by the negligent or wrongful act or
CAP. XXIV
omission of any employee of the Government while acting within the scope of his offi-
ce or employment, under circumstances where the United States, if a private person, CAP. XXV
would be liable to the claimant in accordance with the law of the place where the act or
omission occurred. CAP. XXVI
(2) No person convicted of a felony who is incarcerated while awaiting sentencing or while
serving a sentence may bring a civil action against the United States or an agency, CAP. XXVII
officer, or employee of the Government, for mental or emotional injury suffered while in
custody without a prior showing of physical injury. CAP. XXVIII
(...).
CAP. XIX
837 Dez, Derecho administrativo, T. V, pp. 22-23.

CAP. I 7. LA PERSPECTIVA ADJETIVA O PROCESAL DE LA RESPONSABI-

LIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
CAP. II
La redaccin original del artculo 26 de la Ley N. 27584 preceptuaba que la
CAP. III
pretensin de indemnizacin de daos y perjuicios se planteaba como preten-
CAP. IV sin principal, de acuerdo a las reglas de los Cdigos Civil y Procesal Civil. Esta
disposicin era por completo incorrecta838. Para empezar, porque existe norma
CAP. V
sustantiva que regula la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pbli-
CAP. VI ca que es el artculo 238 de la Ley N. 27444 que hemos venido analizando.
CAP. VII Pero, lo ms importante, desde que la responsabilidad patrimonial de la Adminis-
tracin Pblica existe una vez emitida la clebre Sentencia Blanco se tiene
CAP. VIII
claro que la misma es de competencia de los jueces contencioso administrativos
CAP. IX y no del juez especializado civil, razn por la cual la norma procesal aplicable es
la que regula el proceso contencioso administrativo. El proceso civil no posee las
CAP. X
condiciones requeridas para tramitar una pretensin de esta naturaleza.
CAP. XI
7.1. La reforma producida
CAP. XII
Ahora bien, el Decreto Legislativo N. 1067 resuelve el problema, pero a medias.
CAP. XIII
Modifica el artculo 5 de la norma, incorporando como pretensin la indemniza-
CAP. XIV cin por el dao causado con alguna actuacin impugnable, conforme al artculo
238 de la Ley N. 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a
CAP. XV
alguna de las pretensiones sealadas en dicho artculo, vale decir, que el dao
CAP. XVI sea resultado de una actuacin administrativa impugnable.
CAP. XVII Y decimos que esta es una solucin a medias puesto que no resuelve el pro-
blema en el caso de la pretensin indemnizatoria planteada como pretensin
CAP. XVIII
principal, llegando al absurdo de asumir que dicha pretensin se tramita a
CAP. XIX travs del proceso civil. En este caso consideramos que debemos recurrir al
contencioso administrativo tambin, as como a las normas administrativas
CAP. XX
sustantivas aplicables, encontrndose esto ltimo fuera de toda discusin.
CAP. XXI La pretensin indemnizatoria en va principal, tramitada a travs de proceso
CAP. XXII
contencioso administrativo, permite proteger el inters del administrado afec-
tado sin que haya ocurrido una actuacin administrativa determinada. Preten-
CAP. XXIII
der distinguir la va procesal segn si la pretensin es principal o accesoria
CAP. XXIV obligara al juez civil a emplear la norma administrativa para resolver, lo cual
es claramente inconsistente.
CAP. XXV
A ello debemos agregar la inexistencia de un procedimiento administrativo
CAP. XXVI diseado para solicitar a la Administracin Pblica el resarcimiento por el dao
CAP. XXVII
que la misma ha originado. Porque claro, en dicho supuesto no sera necesario
el establecimiento de la pretensin indemnizatoria en va principal, puesto que
CAP. XXVIII
CAP. XIX
838 Sobre el particular: Huapaya Tapia, Ramn, Tratado del proceso contencioso administra-
tivo, Juristas, Lima, 2006, pp. 883 y ss.

bastara con impugnar el acto administrativo resultante de dicho procedimiento CAP. I

si es que dicho acto fuese denegatorio.
CAP. II
Finalmente, el proceso civil no est diseado para discutir ninguna de las pre-
tensiones provenientes de las relaciones entre los administrados y la autoridad CAP. III
administrativa; siendo ms bien el proceso contencioso administrativo el que CAP. IV

resulta pertinente para discutir si es que el comportamiento de la entidad ad-
ministrativa ha vulnerado derechos o intereses de los administrados839. CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
839 Sobre el particular: Monzn Valencia de Echevarra, Loretta, La pretensin indemniza-
toria en el proceso contencioso administrativo, Ediciones Legales, Lima, 2009, pp. 67 y ss.

Captulo Xiii CAP. I
CAP. II
EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS CAP. III
ADMINISTRATIVOS CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Concepto y definicin. 1.1. El acto administrativo: declaracin
de voluntad? 1.2. Hechos y actos de la Administracin que no configuran actos
CAP. X
administrativos. 1.3. El caso de los contratos administrativos. 1.4. Diferencias
entre los actos administrativos y los reglamentos. 2. Los principios rectores
de los actos administrativos. 2.1. Ejecutividad. 2.2. Ejecutoriedad. 2.3. Impug- CAP. XI
nabilidad. 2.4. Irrevocabilidad. 2.5. Discrecionalidad limitada. 3. Los elementos
del acto administrativo. 3.1. Requisitos esenciales. 3.1.1. Competencia. 3.1.2. CAP. XII
Motivacin. a. Requisitos de la motivacin. b. Motivacin aparente. c. Resolucio-
nes que no requieren ser motivadas. 3.1.3. El objeto o contenido. a. Posibilidad CAP. XIII
del objeto. b. Otros requisitos del objeto del acto administrativo. c. El principio
de congruencia. 3.1.4. Procedimiento regular. 3.1.5. Finalidad pblica. 3.2. CAP. XIV
Elementos no esenciales. 3.2.1. La causa. 3.2.2. La forma. 3.2.3. Modalidad.
4. Clasificacin de los actos administrativos. 4.1. Los actos administrativos CAP. XV
segn sus efectos. 4.1.1. La antigua distincin entre actos administrativos de
efectos generales y los actos administrativos de efectos particulares. 4.1.2. Actos CAP. XVI
administrativos generales e individuales. 4.2. Los actos administrativos segn su
contenido. 4.2.1. Actos definitivos y actos de trmite. 4.2.2. Actos creadores de CAP. XVII
derechos o que establecen obligaciones. 4.3. Los actos administrativos segn la
declaracin: actos administrativos expresos, tcitos y presuntos. 4.4. Los actos CAP. XVIII
administrativos segn su impugnabilidad: los actos administrativos impugnables,
los actos administrativos que causan estado y los actos administrativos firmes. CAP. XIX
4.5. Los actos administrativos segn su ejecucin. 5. El caso de los actos de
administracin interna. 5.1. Distincin con los actos administrativos. 5.2. Son CAP. XX
impugnables los actos de administracin interna? 5.3. Decisiones internas de
mero trmite. 5.4. Las comunicaciones internas de la Administracin.
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
1. CONCEPTO Y DEFINICIN
CAP. XXIV
Se define doctrinariamente como Acto Administrativo a la decisin general o
especial que, en ejercicio de la funcin administrativa, toma en forma unilateral CAP. XXV
la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de CAP. XXVI

particulares o de entidades pblicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Son actos administrativos, entonces, las declaraciones CAP. XXVII
de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn desti- CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
nadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos
de los administrados dentro de una situacin concreta840.
CAP. II
Dentro de la divisin tripartita tradicional de los poderes pblicos, el acto admi-
CAP. III nistrativo es el que procede en ejercicio de la funcin administrativa, a diferencia
del acto legislativo (conformada por resolucin legislativa o ley) y del acto judicial
CAP. IV
(resolucin judicial, sea decreto, auto o sentencia). No obstante ello, el acto ad-
CAP. V ministrativo no necesariamente proviene del Poder Ejecutivo841, dado que puede
CAP. VI
ser generado por cualquier otro ente en ejercicio de su funcin administrativa.
Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la
CAP. VII
Administracin pblica en tanto que entidad sometida al derecho pblico842; ya
CAP. VIII que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado situacin
a su vez autorizada por el derecho pblico, las relaciones encuadran dentro
CAP. IX
de las civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al
CAP. X Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.
CAP. XI Prcticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y dispo-
siciones, verbales o escritas (singularmente estas, debido a su constancia);
CAP. XII
sean acuerdos, rdenes, decretos, instrucciones, que dicten desde el Jefe de
CAP. XIII Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la definicin de entidad pblica que
maneja la Ley es bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas
CAP. XIV
jurdicas que se encuentran bajo el rgimen privado y que prestan servicios
CAP. XV pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin
o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.
CAP. XVI
Asimismo, debemos interpretar qu debe entenderse por Administracin P-
CAP. XVII
blica: O dicho trmino se define con un criterio orgnico, identificndose con
CAP. XVIII los rganos de la Administracin Pblica como incorrectamente lo ha hecho
el artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo
CAP. XIX
General; o dicho trmino se define ms bien con un criterio material, identifi-
CAP. XX cndolo con el ejercicio de la funcin administrativa, lo que tambin producira
una definicin incompleta del acto administrativo; o ms bien, dicho trmino se
CAP. XXI
define a travs de criterios combinados de orden material, formal y orgnico,
CAP. XXII que es lo que se ha pretendido lneas arriba.
CAP. XXIII La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un
elemento adicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de
CAP. XXIV
los actos normativos en general, el acto administrativo genera efectos indivi-
CAP. XXV dualizados o individualizables. Los actos administrativos no producen efectos
generales y abstractos, sino ms bien operan en una situacin concreta, como
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
841 Dromi, Jos Roberto, Manual de derecho administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1987, T.
1, p. 109.
318 captulo XIII: EL RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

establece la norma. En consecuencia, no existen los actos administrativos de CAP. I

naturaleza normativa.
CAP. II
1.1. El acto administrativo: declaracin de voluntad? CAP. III
Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del acto CAP. IV
administrativo que lo precisan, pura y sistemticamente, como una declara-
cin de voluntad realizada por la Administracin, con el propsito de producir CAP. V
un efecto jurdico, el problema se reduce a determinar, en primer lugar, que CAP. VI

se entiende por voluntad. Y es que no resulta adecuado asignarle voluntad al
CAP. VII
Estado, toda vez que el mismo acta o debe actuar de conformidad con
las normas legales preexistentes. Es aqu donde encontramos la principal CAP. VIII
diferencia entre el acto jurdico civilmente entendido y el acto administrativo.
CAP. IX
El primero es siempre una manifestacin de voluntad de una persona cuya
determinacin es enteramente libre. CAP. X
El acto administrativo, en cambio, se sujeta a un procedimiento y a una razn de CAP. XI

ser. No puede afirmarse que existe voluntad de la Administracin pues el accio-
nar de la misma no es libre. La nica voluntad admisible es la del constituyente CAP. XII
o la del legislador, ninguno de los cuales desempea funcin administrativa. El CAP. XIII
acto jurdico civil de carcter privado es un acto que tiene un componente
volitivo ineludible y que admite, en ocasiones, un componente cognitivo. CAP. XIV
El acto administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que resulta CAP. XV
ser el resultado de un procedimiento previo, regulado por la Ley. Sin embar- CAP. XVI
go, un importante sector de la doctrina y de la legislacin comparada sigue
considerando al acto administrativo como una modalidad de acto jurdico843, CAP. XVII
y al acto administrativo como una declaracin de voluntad844, como resultado CAP. XVIII
del incorrecto traslado de concepto de acto jurdico propio del Derecho Civil al
mbito del procedimiento administrativo845. CAP. XIX
CAP. XX
1.2. Hechos y actos de la Administracin que no configuran actos
administrativos CAP. XXI
CAP. XXII
Ahora bien, es necesario definir qu hechos y situaciones no se consideran
actos administrativos846. De conformidad con la norma que es materia de es- CAP. XXIII
tudio, no son actos administrativos aquellos que no generan efectos respecto
CAP. XXIV
a los administrados, as como aquellos actos que no se encuentran sometidos
CAP. XXV
CAP. XXVI
844 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 147. CAP. XXVII
845 Sobre el particular: Jimnez Dorantes, Manuel, La delimitacin del acto administrativo
CAP. XXVIII
como elemento esencial para el desarrollo del derecho administrativo mexicano, en Estudios
en homenaje a Marcia Muoz de Alba Medrano, UNAM, Mxico D.F., 2006, pp. 243 y ss. CAP. XIX
846 Sobre el particular: Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo,
cit., T. I, p. 539.

CAP. I
directamente al derecho pblico. Ejemplos de lo antes indicado podemos ver
en los prrafos que siguen.
CAP. II
En efecto, no son actos administrativos los comportamientos y actividades
CAP. III materiales de la Administracin, que no se configuran en instrumentos legales
y que no afectan derechos de las personas847. A esto ltimo, buena parte de
CAP. IV
la doctrina lo denomina hecho de la administracin, para diferenciarlo del sim-
CAP. V ple acto o del acto administrativo propiamente dicho, lo cual no es bice para
CAP. VI
considerar que dicho acto se da en cumplimiento de la funcin administrativa
de la entidad848.
CAP. VII
Adems, debemos considerar en este rubro a los llamados actos de adminis-
CAP. VIII tracin interna, que no son actos administrativos puesto que no afectan a los
terceros que no forman parte de la entidad, como lo hemos sealado lneas
CAP. IX
arriba. Los actos de administracin interna de las entidades estn destinados
CAP. X a organizar o hacer funcionar las actividades o servicios de las mismas. Estos
actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del
CAP. XI
Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo
CAP. XII establezcan849. Sin embargo, de acuerdo con el artculo 7 de la Ley dichos
CAP. XIII
actos requieren ciertos requisitos para su validez, la misma que se traduce en
efectos jurdicos concretos, como veremos ms adelante.
CAP. XIV
Por otro lado, no son actos administrativos aquellos actos de la administracin
CAP. XV que caen bajo la esfera del derecho privado, sean estos unilaterales o bilate-
rales, en los cuales la Administracin acta como si fuese un ente privado850.
CAP. XVI
Ejemplos de ello son los contratos de la Administracin que no caen dentro de
CAP. XVII la categora de contratos administrativos o de las declaraciones sometidas al
derecho civil. De hecho, gran parte del personal de la Administracin Pblica
CAP. XVIII
moderna se encuentran sometidos al rgimen laboral de la actividad privada
CAP. XIX o a contratacin civil.
CAP. XX
1.3. El caso de los contratos administrativos
CAP. XXI
Finalmente no son actos administrativos los contratos de naturaleza administra-
CAP. XXII tiva, al no implicar los mismos una declaracin por parte de la Administracin,
CAP. XXIII
sino ms bien un acuerdo entre un particular y el Estado o entre dos entes
estatales. Puede definirse el contrato administrativo como aquel en que la
CAP. XXIV Administracin ejerce prerrogativas en cuanto a su interpretacin, ejecucin y
CAP. XXV
extincin, cuidando de no alterar la ecuacin financiera del mismo.
El objeto de este contrato se rige, en consecuencia, por el derecho pblico.
CAP. XXVI
Si bien en todo contrato administrativo tiene que participar por lo menos un
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
847 Artculo 1, inciso 1.2.2 de la Ley.
CAP. XIX
848 Dromi, Manual de derecho administrativo, cit., T. 1, p. 197.
850 Garca Trevijano, Jos Antonio, Los actos administrativos, Civitas, Madrid, 1986, p. 43.

rgano pblico en ejercicio de funcin administrativa, la naturaleza bilateral del CAP. I

mismo impide considerarlo un acto administrativo. Ello no impide que existan
ciertos actos administrativos en el proceso de seleccin iniciado a propsito de CAP. II
la celebracin de dicho contrato administrativo, como podra ser por ejemplo CAP. III
el propio otorgamiento de la buena pro.
CAP. IV
1.4. Diferencias entre los actos administrativos y los reglamentos CAP. V
Hasta hace algn tiempo, parte de la doctrina y la legislacin comparada con- CAP. VI
funda los reglamentos con los actos administrativos851. Dicha confusin se
CAP. VII
basaba en la existencia de actos emitidos por la administracin que posean
alcance general, actos que por su naturaleza conformaban en realidad normas CAP. VIII
jurdicas emitidas por las entidades administrativas. Por ello result indispensa-
CAP. IX
ble establecer claras diferencias entre unos y otros. En primer trmino, y como
venimos refiriendo, el acto administrativo tiene siempre efectos particulares, CAP. X
mientras que el reglamento administrativo tiene efectos generales852.
CAP. XI
Sin embargo, algn sector de la doctrina, en especial en materia regulatoria,
seala la existencia de reglamentos singulares, que regulan la prestacin del CAP. XII
servicio por parte de una sola empresa o entidad regulada. Dicha regulacin CAP. XIII
singular nicamente se justifica ante la existencia de monopolio, en la cual la
regulacin del mercado equivale a la regulacin de la nica empresa que existe CAP. XIV
en aquel. En situacin de competencia dicha regulacin singular es evidente- CAP. XV

mente inconsistente.
CAP. XVI
Asimismo, el marco legal a aplicar es distinto: el reglamento se basa en la Ley del
Poder Ejecutivo y las normas legales respectivas, en particular las que refieren CAP. XVII
a la estructura estatal; mientras que el acto administrativo se basa en la Ley de CAP. XVIII
Procedimiento Administrativo General y en ciertas normas especiales. A su vez,
los actos administrativos deben emitirse respetando incluso los reglamentos CAP. XIX
que regulan la actividad administrativa en cuestin. Como resultado, los regla- CAP. XX
mentos requieren ser publicados, para asegurar su conocimiento por parte de
quienes se vern afectados por el mismo, mientras que el acto administrativo CAP. XXI
requiere ser modificado, siendo su publicacin una situacin ms bien especial. CAP. XXII
Por otro lado, contra el acto administrativo cabe no solo el recurso administrati- CAP. XXIII
vo, sino tambin la iniciacin del proceso contencioso administrativo, el mismo
que procede contra gran parte de las actuaciones administrativas; mientras que CAP. XXIV
contra el reglamento cabe nicamente la accin popular, de conformidad con CAP. XXV
lo establecido por la Constitucin. El actual proceso contencioso administrativo
es un mecanismo de plena jurisdiccin, que permite una defensa ms eficiente CAP. XXVI
de los intereses de los particulares, pero que no incorpora la impugnacin de CAP. XXVII
reglamentos, diferencia de lo que ocurre en la regulacin de dicho proceso
CAP. XXVIII
851 Jimnez Dorantes, La delimitacin del acto administrativo como elemento esencial CAP. XIX
para el desarrollo del derecho administrativo mexicano, cit., pp. 29 y ss.

CAP. I
en otros pases. A diferencia de ello, la accin popular constituye un proceso
constitucional, que puede ser iniciado por cualquier persona.
CAP. II
Adems, cualquier funcionario puede emitir actos administrativos en el marco
CAP. III de sus competencias, pero no todo funcionario posee potestad reglamentaria,
la misma que se encuentra sealada en la ley, como ya lo hemos visto en su
CAP. IV
momento. La posibilidad de emitir actos administrativos se deriva de la facultad
CAP. V de tramitar procedimientos administrativos, funcin bsica de las entidades
CAP. VI
administrativas. A su vez, los reglamentos pueden derogarse y modificarse con
entera libertad853, mientras que la revocacin de actos administrativos es una
CAP. VII circunstancia excepcional, sometida a mltiples parmetros, como veremos
CAP. VIII
ms adelante.
Finalmente, los reglamentos, como toda norma jurdica, no pueden tener efec-
CAP. IX
tos retroactivos, dada su aplicacin general. Los actos administrativos, como
CAP. X veremos ms adelante, pueden tener efectos retroactivos en determinadas
circunstancias, como pueden ser los actos en enmienda, los actos rectificatorios
CAP. XI
o los actos que declaran la nulidad de otros actos administrativos anteriores.
CAP. XII
CAP. XIII 2. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

CAP. XIV La doctrina reconoce ciertos principios aplicables a los actos administrativos,
los cuales le otorgan una definicin propia en el ordenamiento jurdico y que
CAP. XV
permiten distinguirlo de otras figuras provenientes del derecho privado, y en
CAP. XVI particular, del acto jurdico civil.
CAP. XVII
2.1. Ejecutividad
CAP. XVIII
Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos firmes, as como los que
CAP. XIX agotaron la va administrativa, producen los efectos perseguidos por su emisin.
La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo
CAP. XX
para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha est constitui-
CAP. XXI da por la condicin especial de estos actos cuya eficacia implica actuaciones
y operaciones materiales a ser cumplidos por el propio rgano que lo dict o
CAP. XXII
por cualquier otro rgano actuante dentro de la esfera administrativa854. La
CAP. XXIII ejecutividad resulta ser entonces resultado directo del principio de legitimidad
de los actos administrativos.
CAP. XXIV
CAP. XXV 2.2. Ejecutoriedad

CAP. XXVI Este principio implica una cualidad ms especfica de los actos administrativos,
CAP. XXVII
puesto que es igualmente una condicin relativa de eficacia del acto, pero solo
CAP. XXVIII
CAP. XIX
854 Respecto a los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad en la doctrina: Barcelona
Llop, Javier, Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecucin forzosa de los actos administrativos,
Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cantabria, Santander, 1995, pp. 42 y ss.

de los actos capaces de incidir en la esfera jurdica de los particulares impo- CAP. I
nindole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstener-
se855. Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administracin puede obtener CAP. II
el cumplimiento del ordenado an en contra de la voluntad del administrado y CAP. III

sin necesidad de recurrir a los rganos jurisdiccionales, tal como lo establece
CAP. IV
la Ley de Procedimiento Administrativo General856, la misma que sin embargo
no define que debe entenderse por carcter ejecutorio, dejando la definicin a CAP. V
la doctrina y la jurisprudencia.
CAP. VI
Por otro lado, es necesario sealar que el acto administrativo puede perder
su carcter ejecutorio, dada la ocurrencia de determinadas consideraciones. CAP. VII
A ello la doctrina denomina decaimiento del acto administrativo857. La razn CAP. VIII
ms importante de decaimiento del acto tiene que ver con el paso del tiempo.
En nuestra legislacin se habla de un trmino de cinco aos, transcurrido el CAP. IX
cual el acto administrativo pierde ejecutoriedad, facultndose al administrado CAP. X

la oposicin del decaimiento a fin de evitar la ejecucin forzosa del acto. Sin
embargo, el acto administrativo puede perder ejecutoriedad tambin por sus- CAP. XI
pensin provisional en los casos establecidos por la Ley, o cuando se cumpla CAP. XII
la condicin resolutiva a que estaba sujeto el mismo.
CAP. XIII
Finalmente, existen algunos actos administrativos que requiere que la Admi-
nistracin recurra al Poder Judicial a fin de hacer efectiva su ejecucin. Un CAP. XIV
ejemplo claro de lo que acabamos de comentar el supuesto contenido de la CAP. XV

reciente Ley Orgnica de Municipalidades, en la cual se seala que la autoridad
municipal debe obtener autorizacin judicial para demoler obras inmobiliarias CAP. XVI
que contravengan determinadas normas jurdicas858. CAP. XVII
2.3. Impugnabilidad CAP. XVIII
Los actos administrativos, en principio, son susceptibles de ser impugnados, CAP. XIX
sea administrativamente a travs de los recursos administrativos existentes CAP. XX

si es que existe dicha va; y/o judicialmente, a travs del proceso contencioso
administrativo859, denominado anteriormente impugnacin de acto o resolucin CAP. XXI
administrativa como figuraba en nuestro Cdigo Procesal Civil, opcin que evi- CAP. XXII
dentemente limitaba las opciones del particular, a fin de obtener la revocacin
de dichos actos860. CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
855 Garca Trevijano, Los actos administrativos, cit., pp. 104-105.
856 Artculo 192 de la Ley. CAP. XXVI
858 Artculo 49, prrafo final de la Ley Orgnica de Municipalidades, N. 27972. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
Artculo 148. Accin contencioso-administrativa
Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin CAP. XIX
mediante la accin contencioso-administrativa.

CAP. I
Sin embargo, la Constitucin reconoce dos tipos de resoluciones emitidas por
entidades pblicas que no admiten impugnacin judicial alguna: las emitidas por
CAP. II el Consejo Nacional de la Magistratura, en cuanto a la destitucin de magistra-
CAP. III
dos, y las emitidas en materia electoral por el Jurado Nacional de Elecciones861.
Sin embargo, y en el caso particular de las resoluciones del primero de los
CAP. IV
organismos nombrados, el Tribunal Constitucional ha resuelto en reiteradas
CAP. V oportunidades que el citado ente puede revisar las resoluciones del Consejo
Nacional de la Magistratura cuando se haya generado una afectacin a derechos
CAP. VI
fundamentales de la persona, no obstante que en recientes sentencias se ha
CAP. VII pronunciado declarando infundadas las demandas de amparo en cuestin862.
CAP. VIII
2.4. Irrevocabilidad
CAP. IX
En principio, los actos administrativos son irrevocables una vez emitidos por la
CAP. X autoridad competente y en el supuesto de que favorezcan al administrado. En
consecuencia, los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos
CAP. XI
o intereses legtimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos, de
CAP. XII
CAP. XIII
Artculo 142. Resoluciones no revisables por el Poder Judicial
CAP. XIV
No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en
materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluacin
CAP. XV y ratificacin de jueces.
862 En la sentencia emitida en el expediente 2209-2002-AA, de fecha 12 de mayo de 2003, el
CAP. XVI Tribunal Constitucional resolvi, entre otras cuestiones, lo siguiente:
(...)
CAP. XVII
6. Por ello, el Tribunal Constitucional no puede aceptar, como una derivacin del artculo
142 de la Constitucin, la falaz idea de que este rgano constitucional no pueda ser
CAP. XVIII
objeto de control jurisdiccional, pues ello supondra tener que considerarlo como un
CAP. XIX
ente autrquico y carente de control jurdico en el ejercicio de sus atribuciones.
Como este Tribunal ha recordado (Exp. N. 014-2002-AI/TC) (...) Los poderes cons-
CAP. XX tituidos (...) y el Consejo Nacional de la Magistratura lo es deben su origen, su fun-
damento y el ejercicio de sus competencias (...) a la Constitucin (Fund. Jur. 61). De
CAP. XXI manera que ni se encuentra desvinculado de la Constitucin ni, por ese hecho, carente
de adecuados y eficaces mecanismos de control jurdico sobre la forma como ejerce
CAP. XXII
sus atribuciones constitucionales. Y es que si el Consejo Nacional de la Magistratura
es un rgano constitucional ms del Estado y, en esa condicin, se trata de un poder
CAP. XXIII
constituido dotado de competencias como la de la ratificacin de los jueces y miem-
CAP. XXIV
bros del Ministerio Pblico que deben ejercerse dentro del marco de la Constitucin
y su Ley Orgnica, entonces, no es admisible que se pueda postular que su ejercicio
CAP. XXV antijurdico no pueda ser objeto de control jurisdiccional.
7. En consecuencia, la limitacin contenida en el artculo 142 de la Constitucin no pue-
CAP. XXVI de entenderse como exencin de inmunidad frente al ejercicio de una competencia
ejercida de modo inconstitucional, pues ello supondra tanto como que se proclamase
CAP. XXVII que en el Estado Constitucional de Derecho, la Constitucin Suprema puede ser reba-
sada o afectada y que contra ello no exista control jurdico alguno que pueda intentarse
CAP. XXVIII
(Expediente N. 2409-2002-AA/TC). La Constitucin es la norma suprema del ordena-
CAP. XIX
miento jurdico-estatal y, como tal, la validez de todos los actos y normas expedidos
por los poderes pblicos depende de su conformidad con ella.
(...).

oficio, sea por razones de oportunidad, mrito o conveniencia por parte de la CAP. I
entidad que los emiti863.
CAP. II
Sin embargo, y excepcionalmente, cabe la revocacin de actos administrativos,
con efectos siempre a futuro, en ciertos casos establecidos taxativamente por la CAP. III
Ley de Procedimiento Administrativo General864. En primer lugar, cabe revocar CAP. IV

actos administrativos cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente
CAP. V
establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los
requisitos previstos en dicha norma. Si bien la Ley establece que este es un CAP. VI
elemento alternativo, en puridad debe considerarse como un elemento concu-

CAP. VII
rrente, toda vez que la potestad revocatoria deber estar siempre determinada
por la Ley, dado su carcter excepcional. A su vez, la norma materia de estudio CAP. VIII
no distingue en este supuesto entre actos favorables y actos desfavorables, CAP. IX

mientras que en derecho comparado queda claro que solo puede ser materia
de revocacin los ltimos de los mencionados865. CAP. X
Por otro lado, cabe la revocacin cuando sobrevenga la desaparicin de las CAP. XI
condiciones exigidas legalmente para la emisin del acto administrativo cuya CAP. XII
permanencia sea indispensable para la existencia de la relacin jurdica creada.
En este caso, el acto administrativo que se revoca es evidentemente favorable CAP. XIII
al administrado y, por ello, el empleo de este mecanismo debe ser excepcional. CAP. XIV
Finalmente, procede la citada revocacin cuando apreciando elementos de juicio CAP. XV

sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre
que no se genere perjuicios a terceros. El citado supuesto no ofrece mayores CAP. XVI
complicaciones, puesto que siempre podr beneficiarse al administrado a travs CAP. XVII
de la revocacin del acto administrativo que no lo favorezca, en especial si es
CAP. XVIII
un acto de gravamen.
A fin de cautelar los derechos de los administrados que puedan verse afectados, CAP. XIX
la revocacin solamente podr ser declarada por la ms alta autoridad de la CAP. XX

entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar
CAP. XXI
sus alegatos y evidencia en su favor. La revocacin, en consecuencia, siempre
ser resultado de un procedimiento de oficio. Asimismo, la resolucin revocatoria CAP. XXII
deber establecer el monto de la respectiva indemnizacin, cuando la misma

CAP. XXIII
genere perjuicio econmico al particular, en aplicacin del principio general de
responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica. Finalmente, el acto CAP. XXIV
que declara la revocacin de otros actos administrativos genera el agotamiento

CAP. XXV
de la va administrativa, lo cual deja el camino expedito para la iniciacin del
proceso contencioso administrativo866. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
863 Artculo 203 inciso 203.1 de la Ley.
CAP. XIX

CAP. I
EL ACTO ADMINISTRATIVO
CAP. II
Declaraciones de las entidades que, en el marco de normas

CAP. III
Concepto de acto de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos
administrativo jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de
CAP. IV los administrados dentro de una situacin concreta.
CAP. V
No son actos administrativos los comportamientos y activi-
No son actos dades materiales de la Administracin, que no se configuran
CAP. VI
administrativos en instrumentos legales y que no afectan derechos de las
personas.
CAP. VII
CAP. VIII Ejecutividad
CAP. IX Ejecutoriedad
CAP. X Los principios

rectores Impugnabilidad
CAP. XI
Irrevocabilidad
CAP. XII
Discrecionalidad limitada
CAP. XIII
CAP. XIV Competencia
CAP. XV Motivacin
CAP. XVI Elemento del acto

administrativo Objeto o contenido
CAP. XVII
Procedimiento regular
CAP. XVIII
Finalidad pblica
CAP. XIX
CAP. XX
La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos
constitutivos del acto. En el derecho administrativo, el
CAP. XXI Nulidad del acto particular o administrado slo puede pedir la nulidad si
administrativo est legitimado, es decir solamente en los casos en que el
CAP. XXII acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos.
CAP. XXIII
Se entiende por eficacia de un acto administrativo su

CAP. XXIV Eficacia de los actos capacidad para producir efectos jurdicos, a diferencia de
administrativos la validez, que es ms bien la conformidad del acto con el
CAP. XXV ordenamiento jurdico.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

2.5. Discrecionalidad limitada CAP. I
La Ley consagra la existencia de discrecionalidad administrativa de manera CAP. II

restrictiva, permitiendo que, por disposicin legal o reglamentaria, pueda de-
CAP. III
jarse algunas medidas o providencias a juicio de la autoridad competente. La
posibilidad de disponer un margen de libre apreciacin que permita al rgano CAP. IV
administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia en la emanacin
CAP. V
del acto, no emerge solo del legislador sino tambin del uso de la potestad
reglamentaria ya que si por dicha va puede acordarse la discrecionalidad, esta CAP. VI
deber efectuarse manteniendo la debida proporcionalidad y adecuacin con
CAP. VII
la situacin especfica que se haba planteado.
Es claro, sin embargo, que la tendencia en el derecho administrativo moderno CAP. VIII
est enfocada en limitar dicha discrecionalidad dentro de mrgenes lo suficien- CAP. IX

temente estrechos como para impedir la emisin de decisiones arbitrarias. De
hecho, la doctrina y la jurisprudencia comparada han establecido la posibilidad CAP. X
de establecer control jurdico incluso de las decisiones administrativas en las CAP. XI

cuales se ha dejado cierto margen de accin al rgano administrativo, lo cual se
hace efectivo a travs de la interdiccin de la arbitrariedad867 que tambin se CAP. XII
encuentra presente en la legislacin peruana y la aplicacin de los principios CAP. XIII

generales del Derecho868.
CAP. XIV
3. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO CAP. XV
Los actos administrativos poseen elementos que lo configuran y definen su CAP. XVI
estructura, diferencindose aquellos que resultan ser esenciales para su vali- CAP. XVII
dez sine qua non, de aquellos que no son esenciales para reputar el acto
como vlido; pero que sin embargo, pueden estar presentes en su configuracin. CAP. XVIII
CAP. XIX
3.1. Requisitos esenciales
CAP. XX
Son aquellos que si faltan o estn viciados provocan la invalidez del acto, retro-
trayndose todo a la situacin anterior, como si no hubiera se hubiera emitido CAP. XXI
acto administrativo alguno. Evidentemente, el acto administrativo es vlido si CAP. XXII

cumple con los requisitos establecidos por la Ley, es decir, si es emitido con-
forme a la normatividad existente869. CAP. XXIII
CAP. XXIV
3.1.1. Competencia
CAP. XXV
Aptitud legal expresa que tiene un rgano para actuar, en razn del lugar (o
territorio), la materia, el grado, la cuanta y/o el tiempo. Se entiende por compe- CAP. XXVI
tencia, entonces, el conjunto de atribuciones de los rganos y entes que compo- CAP. XXVII
CAP. XXVIII
867 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 455 y ss.
CAP. XIX

CAP. I
nen el Estado, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurdico870.
Dicha competencia se ejerce a travs de la autoridad regularmente nominada
CAP. II al momento del dictado y en caso de los rganos colegiados, cumpliendo los
CAP. III
requisitos de sesin, qurum y deliberacin, indispensables para su emisin871.
La competencia por razn de territorio hace referencia al mbito espacial respec-
CAP. IV
to del cual se establece las facultades del ente administrativo, al lugar donde la
CAP. V entidad ejerce su influencia. Las municipalidades, por ejemplo, tienen mbitos
CAP. VI
territoriales especficos. Lo mismo ocurre con las oficinas desconcentradas de
los ministerios u otras entidades pblicas.
CAP. VII
La competencia por razn de materia implica aquello respecto de lo cual puede
CAP. VIII resolver la entidad, de acuerdo a lo previsto por la Ley, en especial cuando
las entidades pertenecen a sectores distintos de la Administracin Pblica872.
CAP. IX
Se refiere a las actividades o tareas que legtimamente puede desempear el
CAP. X rgano, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede
dictarlos.
CAP. XI
La competencia por razn de grado se establece en cuanto la ubicacin jerr-
CAP. XII
quica del rgano destinado a resolver, al nivel que ocupa en el organigrama del
CAP. XIII ente en cuestin. Y es que la competencia puede variar dependiendo de la je-
rarqua del funcionario dentro de un organismo pblico o entidad administrativa.
CAP. XIV
Asimismo, la competencia por razn de tiempo hace referencia, en primer
CAP. XV
lugar, a los turnos de los entes administrativos que ejercen la misma funcin
CAP. XVI en momentos distintos, como podran ser las competencias asignadas a las
salas de los tribunales administrativos, por ejemplo, cosa que aun as resulta
CAP. XVII
poco comn. Por otro lado, la competencia temporal se adquiere una vez que
CAP. XVIII el funcionario o autoridad se encuentra investido en el cargo, a fin de poder
cumplir sus funciones. Ello incluye tambin las circunstancias de adquisicin
CAP. XIX
de competencia a travs de la delegacin.
CAP. XX
Finalmente, las situaciones en que se establecen competencias distintas por
CAP. XXI razn de cuanta resultan ser menos comunes que las que generan los tipos
de competencia que hemos reseado en los prrafos precedentes. En algunos
CAP. XXII
casos, se establecen competencias por el monto o el valor de los bienes o ser-
CAP. XXIII vicios respecto de los cuales se resuelve. Un ejemplo es el de la cuanta en los
procesos de seleccin en materia de contratacin administrativa, lo cual fuera
CAP. XXIV
modificado por las reformas al Decreto Legislativo N. 1017 y su Reglamento.
CAP. XXV
Ahora bien, en determinadas circunstancias, la competencia puede ser transfe-
CAP. XXVI rida o ejercida de manera alternativa, sea por delegacin, avocacin, encargo
de gestin, delegacin de firma o suplencia. La delegacin implica el traslado
CAP. XXVII
de la competencia a otras entidades, cuando existen circunstancias que lo
CAP. XXVIII
CAP. XIX

justifiquen, traslado que permite reasumir dicha competencia a la entidad que CAP. I
delega dado que no genera prdida de titularidad sobre aquella873. La avocacin
se da cuando una entidad superior asume la tramitacin de un procedimiento CAP. II
que es competencia de un rgano de inferior jerarqua, dados ciertos supuestos CAP. III
excepcionales establecidos en la Ley.
CAP. IV
Por otro lado, el encargo de gestin implica la asignacin de determinadas
actividades a otros rganos o entidades por razones de eficacia, hecho que CAP. V
no implica traslacin de competencia, como en la delegacin. Dicha asigna-

CAP. VI
cin es de carcter material, pero no jurdico, a diferencia de la delegacin.
La delegacin de firma es la simple delegacin de la facultad de suscribir un CAP. VII
acto determinado, del titular de un rgano administrativo a subalternos o a

CAP. VIII
titulares de rganos o entidades que dependan de aquel. Finalmente, la su-
plencia consiste en el reemplazo de quien ejerce el cargo en caso de vacancia CAP. IX
o ausencia por quien se encuentre designado para ello. Es necesario precisar
CAP. X
que los supuestos descritos en el presente prrafo no implican alteracin de
la titularidad de la competencia del rgano. CAP. XI
3.1.2. Motivacin CAP. XII
Es la expresin de las razones que han llevado al rgano administrativo a dic- CAP. XIII
tar el acto, as como la expresin de los antecedentes de hecho y de derecho CAP. XIV
(causas) que lo preceden y justifican874. La motivacin contiene los fundamentos
de hecho y derecho que sustentan una decisin administrativa. CAP. XV
La motivacin del acto administrativo resulta ser un componente esencial del CAP. XVI
principio del debido procedimiento, el mismo que como lo hemos sealado,

CAP. XVII
regula el funcionamiento del procedimiento administrativo general en todas sus
etapas. La motivacin permite, en primer lugar, que el administrado conozca CAP. XVIII
los fundamentos y presupuestos que dan lugar a la resolucin, a efectos de

CAP. XIX
la ejecucin del acto o la interposicin de los recursos que correspondan. En
segundo trmino, permite a la Administracin una ejecucin adecuada de las CAP. XX
resoluciones que la misma emite, as como posibilita la revisin de oficio de
CAP. XXI
los actos administrativos por parte de la Administracin, incluyendo el llamado
proceso de lesividad. CAP. XXII
A mayor abundamiento, la falta de motivacin equivale a una falta de funda- CAP. XXIII
mentacin y afecta la validez del acto, ya que la Administracin Pblica no
puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar CAP. XXIV
los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimi- CAP. XXV
dad del acto.
CAP. XXVI
a. Requisitos de la motivacin
La motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y CAP. XXVII
directa de los hechos probados relevantes del caso especfico, y la CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
exposicin de las razones jurdicas y normativas que con referencia
directa a los anteriores justifican el acto adoptado875.
CAP. II
Sin embargo, puede motivarse mediante la declaracin de conformi-
CAP. III dad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictmenes,
decisiones o informes obrantes en el expediente, a condicin de que
CAP. IV
se les identifique de modo certero, y que por esta situacin constitu-
CAP. V yan parte integrante del respectivo acto876.
CAP. VI
b. Motivacin aparente
No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas gene-
CAP. VII
rales o vacas de fundamentacin para el caso concreto o aquellas
CAP. VIII que por su oscuridad, vaguedad, contradiccin o insuficiencia no re-
sulten especficamente esclarecedoras para la motivacin del acto877.
CAP. IX
A ello se denomina motivacin aparente puesto que no presenta
CAP. X todos los elementos fcticos y jurdicos que justificaran de manera
razonable la decisin o que permitiran verificar la razonabilidad de
CAP. XI
la misma878.
CAP. XII
c. Resoluciones que no requieren ser motivadas
CAP. XIII Sin embargo, en determinadas ocasiones, no resulta indispensable
CAP. XIV
que la resolucin emitida se encuentre motivada. Ello ocurre en las
resoluciones de mero trmite a las que hacemos referencia ms
CAP. XV adelante, en los actos que favorecen al administrado y no perju-
CAP. XVI
dican a terceros, dado que no son actos que se vayan a impugnar
en el futuro, por lo menos por el particular; y cuando se producen
CAP. XVII muchos actos sustancialmente iguales879. Evidentemente, en tales
CAP. XVIII
circunstancias la ausencia de motivacin no invalida el acto.
CAP. XIX 3.1.3. El objeto o contenido880

CAP. XX
En la resolucin adoptada por la Administracin Pblica en el caso concreto,
CAP. XXI el objeto resulta ser el efecto prctico que se pretende obtener con el acto881.
Es decir, la materia o contenido sobre el cual se declara. El objeto o contenido
CAP. XXII
del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica la autoridad.
CAP. XXIII El objeto resulta indispensable a fin de que pueda determinarse con claridad
los efectos jurdicos del acto.
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI 875 Artculo 6, inciso 6.1 de la Ley N. 27444.

CAP. XXVII 877 Artculo 6, inciso 6.3 de la Ley N. 27444.
878 Bustamante Alarcn, Reynaldo, Derechos fundamentales y proceso justo, ARA, Lima,
CAP. XXVIII
2001, p. 250.
CAP. XIX

Ahora bien, la doctrina no siempre identifica el objeto del acto con el contenido CAP. I
del mismo, como s ocurre en nuestra legislacin, identificando este ltimo ms
bien con la causa, a la que nos referiremos ms adelante882. Lo que ocurre CAP. II
es que en nuestra legislacin no se asume que el acto administrativo sea una CAP. III
modalidad de acto jurdico civil, lo cual se justifica en el hecho de que la de-
CAP. IV
cisin de la Administracin no sea una declaracin de voluntad, como hemos
sealado lneas arriba. CAP. V
a. Posibilidad del objeto CAP. VI

Por otro lado, el objeto debe ser posible, fsica y jurdicamente. Es
CAP. VII
necesario sealar, por un lado, que todo tipo de imposibilidad debe
ser de naturaleza originaria para que se genere la invalidez del acto CAP. VIII
administrativo. La imposibilidad sobreviniente genera ms bien la
CAP. IX
ineficacia del acto administrativo. La Ley de Procedimiento Adminis-
trativo General seala que en ningn caso ser admisible un objeto CAP. X
o contenido prohibido por el orden normativo, ni incompatible con la
CAP. XI
situacin de hecho prevista en las normas; ni impreciso, obscuro o
imposible de realizar883. CAP. XII
El objeto es fsicamente imposible cuando no es posible materialmen- CAP. XIII

te. A su vez, dicha imposibilidad puede ser de mbito personal si
es que se enfoca en una persona inexistente, o de mbito material CAP. XIV
si la cosa o la actividad determinada que conforma el objeto es en CAP. XV

s misma imposible o inexistente.
CAP. XVI
El objeto es jurdicamente imposible cuando es incompatible con los
supuestos de hecho y derecho existentes en el ordenamiento jurdico. CAP. XVII
Dentro de la categora de la posibilidad jurdica debemos encuadrar

CAP. XVIII
la llamada tipicidad, que implica que los actos administrativos no
pueden estar diseados de manera distinta a como est especifi- CAP. XIX
cado normativamente884. Es necesario sealar, finalmente, que para

CAP. XX
algunos tratadistas la imposibilidad jurdica equivale en realidad a
la ilicitud885 o ilegalidad, afirmacin incompatible con nuestro CAP. XXI
ordenamiento, en el cual ambas categoras se tratan claramente en

CAP. XXII
forma distinta, como ya lo hemos visto.
b. Otros requisitos del objeto del acto administrativo CAP. XXIII
Por otro lado, hablamos de objeto ilcito cuando est prohibido por el CAP. XXIV
ordenamiento jurdico, sea este conformado por normas constitucio-

CAP. XXV
nales, legales, mandatos judiciales firmes o normas administrativas
CAP. XXVI
882 Garca Trevijano, Los actos administrativos, cit., p. 138. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
884 Santamara Pastor, Juan Alfonso, Comentario sistemtico a la Ley de rgimen jurdico
de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, Carperi, Ma- CAP. XIX
drid, 1993, p. 149.

CAP. I
de carcter general886, aun cuando provengan de autoridad de igual,
inferior o superior jerarqua, e incluso de la misma autoridad que
CAP. II dicta el acto. A esto ltimo se le denomina inderogabilidad singular
CAP. III
de los reglamentos, concepto al cual hemos aludido con amplitud en
captulos anteriores del presente texto.
CAP. IV
Ahora bien, contrariamente a lo que seala parte de la doctrina887,
CAP. V no es posible en nuestro ordenamiento considerar nulo un acto
administrativo si es que contraviene la moral y/o las buenas costum-
CAP. VI
bres, previsin aplicable nicamente a los actos jurdicos que regula
CAP. VII el derecho privado, cuya naturaleza jurdica, como ya hemos visto,
se reconoce eminentemente distinta.
CAP. VIII
Asimismo, el objeto debe ser preciso, determinado en forma clara. Ello
CAP. IX
evidentemente permite tener una idea clara de los efectos jurdicos
CAP. X del acto administrativo en cuestin, lo cual beneficia al administrado
y a la propia Administracin.
CAP. XI
c. El principio de congruencia
CAP. XII
El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y de
CAP. XIII derecho planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras
no propuestas por estos que hayan sido apreciadas de oficio888, siem-
CAP. XIV
pre que otorgue posibilidad de exponer su posicin al administrado
CAP. XV y, en su caso, aporten las pruebas a su favor. Es necesario sealar
que ello significa que el contenido del acto debe establecerse de tal
CAP. XVI
manera que la resolucin decida todas las peticiones formuladas. A
CAP. XVII ello se denomina en general principio de congruencia. Sin embargo,
la Administracin puede adems introducir otros temas no seala-
CAP. XVIII
dos o solicitados expresamente por el administrado, que hayan sido
CAP. XIX apreciados de oficio.
CAP. XX
Ahora bien, si la Administracin introduce una nueva cuestin, sea de
hecho o de derecho, no puede resolver hasta tanto el administrado
CAP. XXI
conteste por dicha cuestin ya que, en caso contrario, se estara
CAP. XXII violando el derecho de rplica, el mismo que forma parte tambin de
los conceptos de debido procedimiento que se estn implementando
CAP. XXIII
en la nueva Ley. Evidentemente, las nuevas cuestiones introducidas
CAP. XXIV por la Administracin no pueden afectar derechos adquiridos.
CAP. XXV
3.1.4. Procedimiento regular
CAP. XXVI
Son los pasos que deben darse previamente a la emisin del acto, que con-
CAP. XXVII forman lo que se conoce como procedimiento administrativo. Antes de su emi-
CAP. XXVIII
CAP. XIX

sin, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento CAP. I
administrativo previsto para su generacin889. En consecuencia, la emisin de
un acto administrativo sin un procedimiento previo, o si este se ha tramitado CAP. II
de manera indebida, el acto deviene en invlido. CAP. III
Dichos pasos previos deben estar sometidos a los principios de legalidad, y en CAP. IV
especial, al del debido proceso en sede administrativa. El primero de dichos
principios implica que el acto administrativo debe emitirse de conformidad CAP. V
con el ordenamiento jurdico, en particular, de acuerdo con lo sealado en la CAP. VI

Constitucin y la Ley.
CAP. VII
El segundo de ellos, el de debido proceso, resulta aplicable en sede adminis-
trativa por imperio de la propia Ley de Procedimiento Administrativo General CAP. VIII
y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como lo hemos sealado de CAP. IX

manera reiterada. La justificacin de lo antes indicado estriba en el hecho de
que el concepto primigenio del due process of law del derecho anglosajn no CAP. X
haca distincin alguna respecto a la sede en la cual operaba el principio antes CAP. XI
precisado, pudiendo aplicarse en sede judicial, administrativa, e inclusive, en
sede corporativa. CAP. XII
CAP. XIII
3.1.5. Finalidad pblica
CAP. XIV
El fin del acto administrativo consiste en la satisfaccin del inters general. Es
el objetivo tenido en cuenta por el legislador al redactar la norma; no se pueden CAP. XV
perseguir fines encubiertos, es decir que la finalidad no debe ser contraria a CAP. XVI
la ley. De acuerdo con la doctrina, no se trata de la satisfaccin genrica del
inters general, sino ms bien de una concretizacin del mismo, a travs de CAP. XVII
mecanismos especficos, los cuales no pueden alterarse890. El acto adminis- CAP. XVIII
trativo debe adecuarse a las finalidades de inters general asumidas por las
normas que otorgan las facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitr- CAP. XIX
sele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea CAP. XX
personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pblica
distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de CAP. XXI
una facultad no genera discrecionalidad891. CAP. XXII
Resulta complejo verificar la existencia de vicios en la finalidad. El fin siempre CAP. XXIII
est reglado de acuerdo a nuestro derecho positivo y la discrecionalidad puede
ejercerse solo con respecto al objeto del acto; es decir que la Administracin CAP. XXIV
Pblica no puede, en ejercicio de sus facultades discrecionales, violar la fina- CAP. XXV
lidad del inters general sealada por la norma. El tpico vicio en la finalidad
es la llamada desviacin de poder, a la que haremos referencia ms adelante. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX
890 Morell Ocaa, Curso de derecho administrativo II, cit., p 197.

CAP. I 3.2. Elementos no esenciales

CAP. II
En cuanto al acto administrativo debemos considerar tambin a los elementos
o requisitos no esenciales, que son aquellos elementos que, si bien es cierto
CAP. III se encuentran presentes en el acto administrativo, su ausencia no genera per
CAP. IV
se la invalidez del mismo, siendo posible la conservacin del mismo, como
veremos ms adelante.
CAP. V
CAP. VI
3.2.1. La causa
CAP. VII Para cierto sector de la doctrina, son los antecedentes y circunstancias de hecho
y de derecho existentes al momento de emitirse el acto, considerados por la
CAP. VIII
Administracin para el dictado del mismo, con lo cual puede confundirse con
CAP. IX el objeto o la motivacin. Para otro sector de la doctrina, la causa es ms bien
la finalidad prctica del acto892, definida as para diferenciarla de la finalidad
CAP. X
pblica, que es elemento esencial del acto administrativo.
CAP. XI
Ahora bien, la causa, si bien es reconocida por parte de la doctrina como un
CAP. XII elemento determinante en la formacin de los actos administrativos, no es con-
siderada por nuestra ley como elemento esencial para la validez del acto. Sin
CAP. XIII
embargo, para efectos prcticos, la causa resulta ser un elemento constituyente
CAP. XIV de la motivacin del acto, elemento que s resulta esencial para la conformacin
del acto administrativo. Por otro lado, la concepcin de causa que se emplea
CAP. XV
en el derecho comparado proviene a su vez de la identificacin en nuestra
CAP. XVI opinin indebida del acto administrativo con el acto jurdico civil.
CAP. XVII
3.2.2. La forma
CAP. XVIII
Se refiere al modo en que, posteriormente al dictado del acto, la resolucin
CAP. XIX llega a conocimiento del administrado. Las formas, en derecho administrativo,
cumplen fundamentalmente una funcin de garanta, tanto de los derechos
CAP. XX
de los administrados como de la legalidad que debe existir en la actividad
CAP. XXI administrativa. En general, el acto administrativo debe ser escrito, fechado y
firmado por la autoridad emisora893. Excepcionalmente pueden admitirse otras
CAP. XXII
formas, como la verbal, que es la forma generalmente usada cuando se trata
CAP. XXIII de la actividad de polica, y en casos excepcionales, la grfica.
CAP. XXIV Ahora bien, cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas
automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de
CAP. XXV
la autoridad que lo expide894, dado que los mismos no poseen la firma o el sello
CAP. XXVI del funcionario en cuestin. Dichos sistemas automatizados pueden incluir la
emisin de actos administrativos a travs de sistemas computarizados o en red.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
892 Garca Trevijano, Los actos administrativos, cit., pp. 143-144; Morell Ocaa, Curso
CAP. XIX
de derecho administrativo II, cit., p. 196.

La norma establece adems que cuando deban emitirse varios actos administra- CAP. I
tivos de la misma naturaleza, podr ser empleada firma mecnica o integrarse
todos los actos en un solo documento bajo una misma motivacin, siempre CAP. II
que se individualice a los administrados sobre los que recaen los efectos del CAP. III
acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos sern
CAP. IV
considerados como actos diferentes895. Para cierto sector de la doctrina nos
encontraramos ante el denominado acto administrativo complejo, que en rea- CAP. V
lidad se define de otra manera, como aquel acto que posee varias decisiones
CAP. VI
de distinta naturaleza, como podra ser una sancin y una medida correctiva.
CAP. VII
3.2.3. Modalidad
CAP. VIII
Desde el punto de vista doctrinario, y al amparo de la Ley N. 27444, los actos
CAP. IX
administrativos admiten modalidad de manera similar a lo que ocurre con el
acto jurdico civil, y en este caso, la existencia de condicin, modo y trmino. CAP. X
Estas modalidades afectan ms bien la eficacia del acto y no su validez como

CAP. XI
tal; vale decir, modifican la produccin de los efectos del acto, que resulta ser
enteramente vlido. CAP. XII
En mrito de ello, y cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisin CAP. XIII
expresa, puede someter el acto administrativo a condicin, trmino o modo,
CAP. XIV
siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el
ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento CAP. XV
del fin pblico que persigue el acto896.
CAP. XVI
La condicin implica que los efectos jurdicos del acto se sujetan a la ocurrencia
de un evento determinado, futuro e incierto. El modo o cargo implica la sujecin CAP. XVII
del administrado a la realizacin de un hecho concreto a fin de que se haga CAP. XVIII
efectivo el acto respecto a su persona. Finalmente, el trmino o plazo implica
ms bien la sujecin de dichos efectos jurdicos a un hecho futuro, pero cierto. CAP. XIX
A la vez, la condicin y el trmino pueden ser suspensivos o resolutorios. Se CAP. XX
habla de condicin o trmino suspensivo cuando el acto empezar a producir CAP. XXI
efectos a partir de la generacin del hecho al que se refieren dichas modali-
dades. Por otro lado, se habla de condicin o trmino resolutorio cuando los CAP. XXII
efectos del acto se dan hasta que se genere el hecho, el cual generar la CAP. XXIII
ineficacia del acto897.
CAP. XXIV
Ahora bien, la doctrina no se ha puesto de acuerdo aun respecto a la perti-
nencia de la condicin en el contexto del acto administrativo, en especial de la CAP. XXV
condicin suspensiva. El sometimiento de los efectos de un acto a un hecho CAP. XXVI

futuro e incierto parece estar reido con la finalidad pblica del acto. A esto
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
vamos a volver ms adelante cuando tratemos acerca de la eficacia diferida
del acto administrativo.
CAP. II
La Ley del Procedimiento Administrativo General especifica que una modalidad
CAP. III accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto administra-
tivo898. Ello implica que la modalidad no puede perjudicar los efectos del acto, en
CAP. IV
mrito a la proteccin de los administrados y el inters general. La modalidad
CAP. V debe permitir ms bien el ejercicio adecuado de los intereses del particular y
la obvia consecucin de los intereses comunes.
CAP. VI
CAP. VII 4. CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

CAP. VIII Es necesario establecer diversas clasificaciones de los actos administrativos, a
fin de poder determinar a qu tipo pertenece cada uno de los que encontremos
CAP. IX
y poder determinar caractersticas comunes entre ellos. Ello a su vez genera la
CAP. X posibilidad de regulaciones distintas respecto de los diversos tipos de actos ad-
ministrativos existentes. Las clasificaciones finalmente permiten dar coherencia
CAP. XI
a las diversas categoras existentes899, facilitando su identificacin y regulacin.
CAP. XII
4.1. Los actos administrativos segn sus efectos
CAP. XIII
Es posible establecer una clasificacin de los actos administrativos por sus
CAP. XIV
efectos, en dos trminos, uno ms antiguo, que se encuentra en desuso y que
CAP. XV
se enfoca en el carcter normativo del acto; y uno ms moderno, que resulta
consistente con la actual doctrina, nacional y comparada y que permite distinguir
CAP. XVI actos administrativos segn los sujetos a los cuales va dirigido los mismos.
CAP. XVII
4.1.1. La antigua distincin entre actos administrativos de efectos genera-
CAP. XVIII les y los actos administrativos de efectos particulares
CAP. XIX En primer lugar, segn el carcter normativo o no normativo de actos adminis-
CAP. XX
trativos, algn sector de la doctrina los clasifica en actos o disposiciones de
efectos generales y actos de efectos particulares. Dicho sector acoge entonces
CAP. XXI una forma de clasificacin de los actos administrativos segn sus efectos, en
actos administrativos normativos (de efectos generales) y en actos adminis-
CAP. XXII
trativos no normativos (de efectos particulares). Esta es la clasificacin que
CAP. XXIII permite distinguir los actos administrativos de efectos generales de los actos
administrativos de efectos particulares. Los primeros son aquellos de contenido
CAP. XXIV
normativo, es decir, que crean normas que integran el Ordenamiento Jurdico;
CAP. XXV en cambio, los segundos, los actos administrativos de efectos particulares, son
CAP. XXVI
aquellos que contienen una decisin no normativa, sea que se aplique a un
sujeto o a muchos sujetos de derecho.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
899 Morn Urbina, Juan Carlos, El nuevo rgimen de los actos administrativos en la Ley N.
27444, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley
N. 27444, Lima, ARA, 2003, p. 148.

Sin embargo, los actos normativos de la Administracin en especial los CAP. I

reglamentos autnomos, aun cuando se aprueben a travs de una resolucin
emitida por el rgano estatal no son actos administrativos, pues estos lti- CAP. II
mos se aplican a administrados particularmente considerados; mientras que CAP. III

las normas, incluso las de naturaleza administrativa, se aplican a una cantidad
CAP. IV
indeterminada de personas900. Como lo hemos sealado lneas arriba, existen
muy claras diferencias entre los actos administrativos y los reglamentos, cual- CAP. V
quiera sea su origen y etiologa
CAP. VI
La Ley puede decirse que identifica los actos de efectos generales, con los
que ella califica en el artculo 23.1.1 como disposiciones de alcance general CAP. VII
y los actos administrativos de efectos particulares a los que la misma norma CAP. VIII
califica como actos administrativos de carcter particular. En esta norma, al
prescribir que un acto administrativo de carcter particular no puede vulnerar CAP. IX
lo establecido en una disposicin administrativa de carcter general, lo que CAP. X

est sealando es que un acto de efectos particulares (de contenido no nor-
mativo) no puede vulnerar un acto normativo o de efectos generales. Ello no CAP. XI
implica que la Ley de Procedimiento Administrativo General est considerando CAP. XII
la existencia de actos administrativos de efectos generales.
CAP. XIII
4.1.2. Actos administrativos generales e individuales CAP. XIV
Existe una clasificacin ms adecuada de los actos administrativos, segn sus CAP. XV
efectos y sus destinatarios, al distinguirse los actos administrativos generales
CAP. XVI
de los actos administrativos individuales. Los actos administrativos generales
son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado CAP. XVII
por un nmero indeterminado de personas; mientras que, en cambio, los actos
CAP. XVIII
administrativos particulares, que son aquellos que interesan a uno o varios
sujetos de derecho debidamente identificados901. CAP. XIX
Esta distincin estimamos que se acoge tambin en el artculo 23.1.1. de la CAP. XX

Ley de Procedimiento Administrativo General al exigirse que sean publicados
aquellos actos administrativos que interesen a un nmero indeterminado de CAP. XXI
personas, que no sean necesariamente actos normativos o de carcter general. CAP. XXII
Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre el acto de
CAP. XXIII
efectos generales o de contenido normativo que no es un acto administrativo,
como ya hemos visto y el acto general, el cual aun cuando pueda no tener CAP. XXIV
contenido normativo, interese a un nmero indeterminado de personas. En
CAP. XXV
estos casos, el acto es general porque interesa a un nmero indeterminado de
CAP. XXVI
900 Guzmn Napur, Christian, El nuevo rgimen jurdico de los actos administrativos, en CAP. XXVII
Revista Jurdica del Per, Ao 52, N. 34, Trujillo, 2002.

CAP. XXVIII
901 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 564;
Santamara Pastor, Comentario sistemtico a la Ley de rgimen jurdico de las admi- CAP. XIX
nistraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, cit., p. 134; Morn Urbi-
na, El nuevo rgimen de los actos administrativos en la Ley N. 27444, cit., pp. 150-151.

CAP. I
personas, y no porque tenga un contenido normativo. Por supuesto, tambin
el acto administrativo de carcter particular, puede tener por destinatarios a un
CAP. II nmero determinado de personas, debidamente identificado.
CAP. III El acto administrativo particular, al contrario, es destinado a un conjunto de-
terminado de sujetos de derechos, el cual es, adems, un acto de efectos
CAP. IV
particulares, de acuerdo a la clasificacin anterior. El acto administrativo parti-
CAP. V cular solo requiere ser notificado a los interesados, salvo que existan terceros
CAP. VI
administrados que se hayan incorporado al procedimiento una vez iniciado
este. A su vez, el acto administrativo particular, como hemos visto, puede estar
CAP. VII dirigido a un sujeto acto individual o a varios, lo cual constituye lo que la
CAP. VIII
doctrina denomina acto plrimo.
CAP. IX 4.2. Los actos administrativos segn su contenido

CAP. X Existen a su vez diversas clasificaciones de los actos administrativos segn su
CAP. XI
objeto o contenido, es decir, segn lo que resuelven, declaran o certifican. En
este sentido podemos hablar de actos definitivos y actos de trmite, as como
CAP. XII de actos que establecen derechos o que generan obligaciones.
CAP. XIII
4.2.1. Actos definitivos y actos de trmite
CAP. XIV
En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administra-
CAP. XV
tivo, en cuyo caso sera un acto definitivo, del acto de trmite, que no pone fin
CAP. XVI al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carcter preparatorio
o instrumental respecto al procedimiento administrativo902. Esta clasificacin
CAP. XVII
de los actos administrativos, segn el contenido, se deduce claramente de
CAP. XVIII diversos artculos de la Ley.
CAP. XIX
En efecto, el numeral 6.4.1. del artculo 6 de la Ley establece una excepcin al
principio general de que todos los actos administrativos de carcter particular,
CAP. XX
es decir, de efectos particulares, deben ser motivados, al indicar que no preci-
CAP. XXI san motivacin las decisiones de mero trmite que impulsan el procedimiento.
Distingue aqu, por tanto, la Ley, el acto administrativo de trmite, el cual se
CAP. XXII
opone, por supuesto, al acto administrativo definitivo.
CAP. XXIII Asimismo, el artculo 206.2. de la Ley del Procedimiento Administrativo General
CAP. XXIV
hace referencia directa a la distincin que venimos describiendo, al sealar que
solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los
CAP. XXV actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento
CAP. XXVI
o produzcan indefensin.
En definitiva, la distincin, segn el contenido de la decisin, se refiere a que
CAP. XXVII
el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio, el
CAP. XXVIII
CAP. XIX
902 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., pp. 194-195; Santama-
ra Pastor, Comentario sistemtico a la Ley de rgimen jurdico de las administraciones
pblicas y del procedimiento administrativo comn, cit., p. 136.

acto administrativo de trmite, es el de carcter preparatorio para el acto defini- CAP. I

tivo y que forma parte del ter que compone el procedimiento administrativo903.
CAP. II
4.2.2. Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones CAP. III
Otra distincin que la doctrina prev respecto de los actos administrativos y CAP. IV
que tambin se refiere a su contenido, es la que se refiere al acto favorable
CAP. V
al administrado, es decir, el acto creador de derechos subjetivos o de intere-
ses personales y legtimos a favor de los particulares; y al acto administrativo CAP. VI
desfavorable, es decir, aquel que no crea derechos o intereses personales,
CAP. VII
legtimos y directos a favor de particulares904. Inclusive, es necesario distinguir
claramente aquellos actos de los que ms bien generan una obligacin, carga CAP. VIII
o un gravamen al particular, pudiendo incluso afectar su patrimonio o ciertos
CAP. IX
derechos en general905.
De hecho, el tratamiento que hace la Ley de cada uno de estos actos resulta, CAP. X
en algunos casos, distinto. Por ejemplo, los actos que favorecen al administrado CAP. XI
generan efectos (son eficaces) desde su emisin. Incluso, pueden gozar de efi-
cacia anticipada, si es que al momento del inicio de dicha eficacia se gozaba de CAP. XII
los presupuestos para la emisin del acto y no se afecte derechos de terceros. CAP. XIII
Sin embargo, debe tenerse cuidado con aquellos actos que tienen una confor- CAP. XIV
macin ms bien mixta, pudiendo resultar favorables para ciertos administrados
y a la vez desfavorables para otros, como es el caso de ciertas resoluciones CAP. XV
sancionadoras, y en particular, de los actos administrativos resultantes de CAP. XVI

procedimiento trilateral. El rgimen a aplicar en este caso puede resultar difcil
de determinar en ciertos supuestos. CAP. XVII
CAP. XVIII
4.3. Los actos administrativos segn la declaracin: actos adminis-
trativos expresos, tcitos y presuntos
CAP. XIX
CAP. XX
La declaracin que produce el acto administrativo es en principio formal, conte-
niendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. Por CAP. XXI
tanto, el acto administrativo que regula la Ley de Procedimiento Administrativo
CAP. XXII
General, en principio, es un acto administrativo expreso formalizado906. Sin em-
bargo, la Ley admite como lo hemos sealado anteriormente la posibilidad CAP. XXIII
del acto administrativo tcito y del acto administrativo presunto.

CAP. XXIV
Un acto administrativo tcito o implcito es aquel que, si bien es cierto no ha
sido emitido expresamente, se muestra con claridad en un comportamiento CAP. XXV
CAP. XXVI
904 Santamara Pastor, Comentario sistemtico a la Ley de rgimen jurdico de las admi-
CAP. XXVIII
nistraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, cit., p. 135.
905 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 566. CAP. XIX
906 Morn Urbina, El nuevo rgimen de los actos administrativos en la Ley N. 27444, cit.,
p. 157.

CAP. I
especfico de la entidad, quedando claro cul es la decisin que la misma ha
tomado. Estos actos solo pueden estar permitidos si es que favorecen al ad-
CAP. II ministrado por ejemplo, en los supuestos de peticin graciable907, as como los
CAP. III
que son resultado de procedimientos de aprobacin automtica. Otro ejemplo
interesante es el de la expedicin del kit electoral por parte de la ONPE. As,
CAP. IV
debe sealarse que en estos actos la motivacin se encuentra sobreentendida.
CAP. V Caso distinto es el de los actos administrativos fictos o presuntos, los mismos
CAP. VI
que son resultado del silencio administrativo positivo. As se establece expre-
samente en el artculo 188 de la Ley, cuando se prev que en los casos en
CAP. VII los cuales un rgano de la Administracin Pblica no resolviera un asunto o
CAP. VIII
un recurso dentro de los lapsos que prev la misma Ley, se considera que ha
resuelto negativamente, pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato
CAP. IX siguiente o positivamente, actuando como si la Administracin hubiese acce-
CAP. X
dido a la peticin.
En este orden de ideas, el silencio administrativo positivo, una vez que el admi-
CAP. XI
nistrado ha optado por el mismo, conforma claramente un acto administrativo
CAP. XII ficto o presunto, puesto que el ordenamiento jurdico asume que la autoridad
CAP. XIII
administrativa ha resulto conceder lo solicitado al administrado. Ello a diferen-
cia del silencio administrativo negativo, que es tan solo una ficcin procesal
CAP. XIV que permite acceder a la siguiente instancia administrativa o eventualmente al
CAP. XV
contencioso administrativo. El silencio administrativo, en consecuencia, resulta
ser siempre una garanta a favor del administrado.
CAP. XVI
En cambio, es necesario diferenciar la figura del silencio administrativo negativo
CAP. XVII con la de la llamada resolucin denegatoria ficta. En determinados supuestos,
poco comunes incluso en el derecho comparado, la Ley seala que al transcu-
CAP. XVIII
rrir el plazo sin que exista pronunciamiento de la Administracin, se entiende
CAP. XIX necesariamente que esta ha resuelto negativamente. Aqu no existe facultad
CAP. XX
del administrado para poder asumir la denegatoria, puesto que la misma se
genera de manera automtica
CAP. XXI
Ahora bien, la diferencia ms saltante entre esta figura y la del silencio admi-
CAP. XXII nistrativo estriba en que la generacin de la resolucin ficta denegatoria inicia
el cmputo del plazo para la interposicin de los recursos correspondientes.
CAP. XXIII
El nico caso en el Per de este fenmeno excepcional se encuentra en el
CAP. XXIV Decreto Legislativo N. 1017, Ley de Contrataciones del Estado, en la cual se
establece la existencia de denegatoria ficta cuando la entidad administrativa o
CAP. XXV
el Tribunal de Contrataciones del Estado no ha resuelto en el plazo estableci-
CAP. XXVI do por el Reglamento. Sobre esto vamos a tratar con amplitud en el captulo
CAP. XXVII
dedicado al silencio administrativo.
CAP. XXVIII
907 Morn Urbina, El nuevo rgimen de los actos administrativos en la Ley N. 27444,
CAP. XIX
cit., p. 159. No obstante, el autor identifica los actos tcitos con aquellos actos derivados
del silencio administrativo, cuando los mismos deben considerarse ms bien fictos o
presuntos.

4.4. Los actos administrativos segn su impugnabilidad: los actos CAP. I
administrativos impugnables, los actos administrativos que CAP. II

causan estado y los actos administrativos firmes
CAP. III
Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General, se refiere a la impugnabilidad o no de los CAP. IV
actos administrativos, y as se distingue el acto administrativo firme de aquel CAP. V

que no lo es, porque an puede ser impugnado908. El acto que no es firme es el
que puede ser impugnado, sea por va administrativa a travs de los recursos CAP. VI
administrativos regulados en el artculo 206 y los siguientes de la Ley, sea por CAP. VII
va judicial a travs del proceso contencioso-administrativo.
CAP. VIII
En cambio, el acto firme es el que ya no puede ser impugnado por las vas
ordinarias de recurso. Son actos que no fueron impugnados en su oportuni- CAP. IX
dad, y que vencidos los lapsos de impugnacin, son actos administrativos CAP. X
inimpugnables en el mbito administrativo909. Un tema que resulta discutible
en la doctrina es la posibilidad de iniciar un proceso contencioso administrativo CAP. XI
respecto a actos firmes. CAP. XII
Ahora bien, se dice que una resolucin causa estado cuando no cabe contra
CAP. XIII
ella recurso administrativo alguno, es decir, cuando se ha agotado la va ad-
ministrativa respecto al mismo por que fija la decisin de la Administracin910. CAP. XIV
Una vez que la resolucin causa estado, la misma es susceptible nicamente

CAP. XV
de impugnacin judicial. En este punto es necesario precisar que un acto puede
ser firme sin que necesariamente cause estado, dado que el acto que no ha CAP. XVI
sido impugnado en el plazo de ley queda firme, pero no genera el agotamiento

CAP. XVII
de la va administrativa.
CAP. XVIII
4.5. Los actos administrativos segn su ejecucin CAP. XIX
Por ltimo, tambin en materia de clasificacin de los actos administrativos,

CAP. XX
debe sealarse una clasificacin segn la ejecucin y as puede distinguirse
el acto administrativo ejecutivo del acto administrativo meramente formal. El CAP. XXI
acto administrativo ejecutivo es aquel que para generar efectos jurdicos debe
CAP. XXII
ejecutarse, a travs de los denominados actos de ejecucin, que permiten llevar
a cabo, de manera material la decisin ejecutiva de la autoridad911. El acto admi- CAP. XXIII
CAP. XXIV
908 Santamara Pastor, Comentario sistemtico a la Ley de rgimen jurdico de las admi- CAP. XXV
nistraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, cit., pp. 136-137; Morn
Urbina, El nuevo rgimen de los actos administrativos en la Ley N. 27444, cit., pp. 159- CAP. XXVI
161; Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp.
564-565. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
910 Dans Ordez, Jorge, Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrati-
vo, en Ius et Veritas, N. 16, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1998, p. 152. CAP. XIX
911 Morn Urbina, El nuevo rgimen de los actos administrativos en la Ley N. 27444, cit.,
p. 168.

CAP. I
nistrativo formal es aquel que no requiere actos de ejecucin, como la emisin
de certificaciones, el otorgamiento de autorizaciones y licencias, entre otros.
CAP. II
El artculo 194 y los siguientes de la Ley, Hablan de la existencia de los llamados
CAP. III actos de ejecucin, algunos de los cuales se configuran como actos adminis-
trativos en especial, el inicio de la ejecucin y otras decisiones emitidas por
CAP. IV
los ejecutores coactivos, pero en su mayora configuran actos materiales de
CAP. V la Administracin.
CAP. VI
5. EL CASO DE LOS ACTOS DE ADMINISTRACIN INTERNA

CAP. VII
Como se ha sealado, los llamados actos de administracin interna no confi-
CAP. VIII
guran actos administrativos, puesto que los mismos no generan efectos sino
CAP. IX al interior de la entidad. En consecuencia, si bien pueden ser decisiones de la
entidad, sometidas a derecho pblico, no generan efectos jurdicos respecto de
CAP. X
particulares en una situacin concreta. Sin embargo, requieren una regulacin
CAP. XI propia, establecida por el ordenamiento jurdico.
CAP. XII Los actos de administracin interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los
servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el rgano
CAP. XIII
competente, su objeto debe ser fsica y jurdicamente posible, y su motivacin
CAP. XIV ser facultativa cuando los superiores jerrquicos impartan las rdenes a sus
subalternos en la forma legalmente prevista912. La posibilidad de prescindir de
CAP. XV
la motivacin en este ltimo caso estriba en que las rdenes que siguen la lnea
CAP. XVI de mando se generan como resultado de las relaciones de jerarqua al interior
de la entidad, razn por la cual no precisan de motivacin.
CAP. XVII
CAP. XVIII 5.1. Distincin con los actos administrativos

CAP. XIX La distincin entre los actos administrativos y los actos de administracin in-
terna es evidente, estando la misma relacionada directamente con el destino
CAP. XX
de los efectos del acto. Mientras el acto de administracin interna se dirige a
CAP. XXI la propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera, vale decir,
hacia el administrado. En consecuencia, una decisin administrativa que desig-
CAP. XXII
na un comit especial constituye un acto de administracin interna. Lo mismo
CAP. XXIII podemos sealar respecto a una resolucin administrativa que declara la baja
de un bien perteneciente a la entidad.
CAP. XXIV
Asimismo, constituyen tambin actos de administracin interna los actos re-
CAP. XXV
lativos al personal de la entidad. Sobre esto hay que efectuar un conjunto de
CAP. XXVI precisiones. Lo que ocurre es que, el empleado pblico no es un administrado
respecto a la entidad en la cual labora, puesto que la naturaleza de la relacin
CAP. XXVII
que lo vincula a dicha entidad es por completo distinta. El empleado pblico
CAP. XXVIII est sometido a un conjunto de obligaciones evidentes frente a la referida
CAP. XIX

entidad, a la vez que goza de determinados derechos; los cuales no afectan CAP. I
a los administrados.
CAP. II
5.2. Son impugnables los actos de administracin interna? CAP. III
El hecho de que nos encontremos ante un acto de administracin interna no CAP. IV

significa que el mismo no sea susceptible de impugnacin. Ya ha sealado el
Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia que no existen zonas de CAP. V
decisin pblica exentas de control jurisdiccional, lo cual es perfectamente CAP. VI

consistente con el concepto de Estado de derecho, en el cual las atribuciones
CAP. VII
pblicas deben estar debidamente limitadas, a fin de evitar que las mismas
vulneren derechos fundamentales. Ello significa que un acto de administracin CAP. VIII
interna puede ser impugnado si es que vulnera derechos o intereses de una
CAP. IX
persona determinada913, en aplicacin de lo dispuesto por el artculo 148 de
la norma constitucional914 que no debe considerarse restringida a los actos CAP. X
administrativos.
CAP. XI
A ello debemos agregar la amplitud de actuaciones impugnables que muestra
la Ley N. 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, al CAP. XII
incluir en su artculo 4 los actos administrativos y cualquier otra declaracin CAP. XIII
administrativa, as como las actuaciones administrativas sobre el personal
dependiente al servicio de la administracin pblica. CAP. XIV
Un ejemplo interesante de lo sealado es lo dispuesto en el artculo 24 de la CAP. XV
Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de CAP. XVI
la Repblica, que precepta que los informes de control emitidos por el sistema
constituyen actos de la administracin interna de los rganos que conforman CAP. XVII
el mismo, y pueden ser revisados de oficio por la Contralora General. Dicha CAP. XVIII
entidad ha interpretado errneamente de manera reiterada que ello implica que
dichos informes no son impugnables, lo cual vulnera claramente lo establecido CAP. XIX
por las normas antes precisadas, as como por el Tribunal Constitucional. CAP. XX
5.3. Decisiones internas de mero trmite CAP. XXI
Las decisiones internas de mero trmite son aquellas que sirven para impulsar CAP. XXII
procedimientos o trmites al interior de las entidades y que no implican una CAP. XXIII
toma de decisin de fondo. Dichas decisiones pueden impartirse verbalmente
por el rgano competente, en cuyo caso el rgano inferior que las reciba las CAP. XXIV
documentar por escrito y comunicar de inmediato, indicando la autoridad de CAP. XXV

quien procede mediante la frmula, Por orden de...915.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
151.
914 Artculo 148. Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de CAP. XIX
impugnacin mediante la accin contencioso- administrativa.

CAP. I 5.4. Las comunicaciones internas de la Administracin

CAP. II
Las comunicaciones entre los rganos administrativos al interior de una entidad
sern efectuadas directamente, evitando la intervencin de otros rganos916,
CAP. III que puedan efectuar traslados o reproducciones. No es necesario, en conse-
CAP. IV
cuencia, recurrir a las lneas de mando al interior de la entidad, siendo que la
comunicacin es directa, modalidad que adems de ser razonable, se encuentra
CAP. V
prescrita legalmente917.
CAP. VI Las comunicaciones de resoluciones a otras autoridades nacionales o el re-
CAP. VII
querimiento para el cumplimiento de diligencias en el procedimiento sern cur-
sadas siempre directamente bajo el rgimen de la notificacin sin actuaciones
CAP. VIII de mero traslado en razn de jerarquas internas ni transcripcin por rganos
CAP. IX
intermedios918. Como resultado, las comunicaciones se realizan de manera
directa, en mrito del principio de celeridad.
CAP. X
En este orden de ideas, la Ley prescribe que cuando alguna otra autoridad u
CAP. XI rgano administrativo interno deba tener conocimiento de la comunicacin se
CAP. XII
le enviar copia informativa, sin que tenga que comunicrsele formalmente.
Ello tiene por finalidad evitar dilaciones en la puesta en conocimiento de las
CAP. XIII autoridades de la emisin de los actos al interior de las entidades.
CAP. XIV La constancia documental de la transmisin a distancia por medios electrnicos
entre entidades y autoridades, constituye de por s documentacin autntica
CAP. XV
y dar plena fe a todos sus efectos dentro del expediente para ambas partes,
CAP. XVI en cuanto a la existencia del original transmitido y su recepcin.
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XiV CAP. I
CAP. II
LA VALIDEZ Y LA NULIDAD DEL CAP. III
ACTO ADMINISTRATIVO CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Los vicios que generan la nulidad del acto administrativo.
1.1. Vicios especficos de los actos administrativos. 1.2. Vicios especiales de
CAP. X
los actos administrativos. 2. Conservacin del acto. 2.1. Concepto de vicio
no trascendente. 2.2. Parmetros de la conservacin del acto administrativo.
CAP. XI
3. Instancia competente para declarar la nulidad. La nulidad de oficio. 3.1.
El llamado proceso de lesividad. 4. Efectos de la declaracin de nulidad del
acto administrativo. 4.1. Responsabilidad administrativa ante la nulidad. 4.2. CAP. XII
Los alcances de la nulidad.
CAP. XIII
CAP. XIV
La nulidad del acto administrativo es consecuencia de un vicio en los elemen- CAP. XV

tos constitutivos del acto. En el derecho administrativo, el o administrado solo
puede pedir la nulidad si est legitimado, es decir solamente en los casos en CAP. XVI
que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos. Asimismo, la CAP. XVII
entidad administrativa solo puede anular de oficio un acto administrativo si el
mismo vulnera el inters general. A esto se le llama principio de doble lesividad, CAP. XVIII
al cual nos vamos a referir ms adelante. CAP. XIX
Y es que, los actos administrativos, dada su condicin de actos emitidos por

CAP. XX
razn de inters general, se presumen vlidos y producen todos sus efectos
mientras no se declare su nulidad mediante los medios establecidos por la CAP. XXI
Ley919. Este principio, denominado presuncin de validez o principio o presuncin

CAP. XXII
de legitimidad, funciona como una presuncin legal, que opera en tanto no se
genere una declaracin expresa en contrario, sea de naturaleza administrativa CAP. XXIII
o judicial.
CAP. XXIV
La presuncin de validez de los actos administrativos tiene un evidente origen
CAP. XXV
en el tantas veces sealado inters general920. Sin embargo, no han sido po-
cas las veces que se le ha considerado contradictorio con ciertos principios de CAP. XXVI
derecho administrativo. Para algunos, el vicio manifiesto aquel que genera
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
920 Dans Ordez, Jorge, Rgimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva CAP. XIX
Ley N. 27444, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral. Ley N. 27444, ARA, Lima, 2003, p. 229.

CAP. I
la nulidad del acto debe destruir de inmediato la presuncin que venimos
analizando. Ahora bien, es claro que la concepcin de la nulidad como una
CAP. II situacin de efectos retroactivos, contenida en la Ley, corrige en algo la apa-
CAP. III
rente incongruencia de este principio.
CAP. IV
1. LOS VICIOS QUE GENERAN LA NULIDAD DEL ACTO ADMINIS-
CAP. V TRATIVO
CAP. VI La doctrina seala que los actos nulos, que padecen de vicios trascendentes,
CAP. VII
no pueden sanearse. En consecuencia, no son susceptibles de convalidarse,
ni de aplicrsele los mecanismos de conservacin del acto establecidos en la
CAP. VIII Ley. Ahora bien, los vicios que tornan nulo a un acto administrativo pueden
CAP. IX
ser de dos tipos:
CAP. X
1.1. Vicios especficos de los actos administrativos
CAP. XI Son los que afectan a los requisitos de validez o elementos esenciales, de los
CAP. XII
que se ha hablado lneas arriba921. Tales vicios pueden ser:
1. Incompetencia: Puede ser por razn de:
CAP. XIII
Territorio: Se produce si el rgano actuante excede el mbito
CAP. XIV fsico dentro del cual debe ejercer su competencia.
CAP. XV Materia: El rgano administrativo debe realizar las funciones que
especficamente le competen, debe actuar dentro de la esfera
CAP. XVI
de competencia que le corresponde. La competencia material
CAP. XVII de cada rgano de la Administracin Pblica est sealada
por la norma, en cumplimiento del principio de legalidad. Si un
CAP. XVIII
rgano administrativo dictara un acto con contenido judicial, o si
CAP. XIX invadiera la esfera de atribuciones pertenecientes a otro rgano
CAP. XX
de la Administracin, dicho acto sera nulo.
Tiempo: Se produce si el agente decide antes (todava no asu-
CAP. XXI
mi) o despus (ya ces en sus funciones) del tiempo en que
CAP. XXII su decisin hubiera sido vlidamente posible922.
CAP. XXIII
Grado: El inferior jerrquico no puede dictar un acto que sea de
la competencia del superior, ni el superior dictar, en principio,
CAP. XXIV alguno que fuera de la exclusiva competencia del inferior por
CAP. XXV
razones tcnicas. Ello, salvo las consideraciones referentes a
avocacin o encargo de gestin sealadas en la Ley.
CAP. XXVI
Cuanta: Cuando el monto de lo que se va a resolver no corres-
CAP. XXVII ponde a la entidad u rgano que emite el acto.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
346 captulo XIV: LA VALIDEZ Y LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

2. Falta de motivacin: Si el acto est fundado en elementos falsos, CAP. I

es arbitrario y por ello nulo. Asimismo, es nulo el acto que adolece
CAP. II
de motivacin aparente, como hemos visto lneas arriba. Tambin es
invlido el acto ilgicamente motivado, es decir, cuando se obtiene CAP. III
una conclusin que no tiene relacin con el argumento que se utiliza. CAP. IV
La omisin de la motivacin da origen a nulidad, ya que dicha au-
sencia no resulta ser susceptible de enmienda al tratarse no solo de CAP. V
un vicio de forma sino tambin de un vicio de fondo923, que permite CAP. VI

la emisin de pronunciamientos arbitrarios.
CAP. VII
3. Vicios en el objeto: Cuando el acto tuviera un objeto que no fuera
cierto, o cuando se tratara de un acto fsico o jurdicamente imposible. CAP. VIII
Queda claro que la imposibilidad debe ser originaria, puesto que la CAP. IX
imposibilidad sobrevenida genera ms bien la ineficacia del acto924.
CAP. X
Por otro lado, la ilicitud del objeto implicara tambin nulidad del acto,
pero podra configurar tambin la comisin de un delito. CAP. XI
4. Vicio en la finalidad o desviacin de poder: Cuando el acto se ha CAP. XII
dictado con un fin distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra
CAP. XIII
la denominada desviacin de poder tan mentada por la doctrina
europea925 debe haber una autoridad administrativa con compe- CAP. XIV
tencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por CAP. XV
la ley926. Entre los supuestos de desviacin de poder pueden estar
los siguientes927: CAP. XVI
Que el agente acte con una finalidad personal; CAP. XVII
Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a CAP. XVIII
terceros;
CAP. XIX
Que el fin perseguido sea de inters general pero distinto del fin
CAP. XX
preciso que la ley asigna al acto que se emite.
5. Vicios en las formas esenciales o el procedimiento: Cuando se CAP. XXI
incurre en vicios graves respecto de los procedimientos que deben CAP. XXII
seguirse o cuando hay falta absoluta de forma exigida por la ley para
CAP. XXIII
la exteriorizacin del acto. Ahora bien, cuando las formalidades no
son esenciales, procede la conservacin del acto. CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I 1.2. Vicios especiales de los actos administrativos

CAP. II
La Ley establece que son nulos los actos administrativos emitidos en con-
travencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias. En
CAP. III buena cuenta, sin embargo, dichos actos resultan ser nulos sea por la ilicitud
CAP. IV
o imposibilidad jurdica del objeto, como hemos sealado lneas arriba928. Esta
disposicin es consecuencia, sin embargo, del principio general que establece
CAP. V
que es vlido el acto administrativo que es conforme al ordenamiento jurdico929.
CAP. VI Adems, la Ley establece tambin que son nulos los actos expresos o los que
CAP. VII
resulten como consecuencia de la aprobacin automtica o por silencio admi-
nistrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son
CAP. VIII contrarios al ordenamiento jurdico, o cuando no se cumplen con los requisitos,
CAP. IX
documentacin o trmites esenciales para su adquisicin930. Esta causal tiene
sentido en tanto existen mecanismos que permiten al administrado pasar por
CAP. X encima de ciertos mecanismos verificatorios, como el silencio administrativo
CAP. XI
positivo, la aprobacin automtica, la presuncin de veracidad y otros. Y ello
permite que entidad pueda protegerse frente a actos administrativos obtenidos
CAP. XII
de esta manera a travs de la nulidad de oficio.
CAP. XIII Asimismo, son nulos los actos administrativos que sean constitutivos de in-
CAP. XIV
fraccin penal, o que se dicten como consecuencia de la misma931. Es preciso
sealar que el carcter delictivo de la accin solo podr ser establecido por la
CAP. XV autoridad jurisdiccional932. Cierto sector de la doctrina seala entonces que ello
CAP. XVI
interrumpira el plazo de caducidad para la obtencin de la nulidad de oficio,
o de la nulidad a travs de la accin de lesividad, en su caso. Sin embargo, la
CAP. XVII Ley no se pronuncia de manera alguna sobre el particular.
CAP. XVIII
CAP. XIX
2. CONSERVACIN DEL ACTO
Los actos administrativos que adolecen de vicios leves, que no impiden la
CAP. XX
existencia de los elementos esenciales, son susceptibles de ser conservados,
CAP. XXI dentro de determinados parmetros. Cuando ello ocurre, se da el supuesto de
CAP. XXII
conservacin del acto del que habla el artculo 14 de la Ley N. 27444 y que
hace referencia a aquellos vicios que no son trascendentes.
CAP. XXIII
La disposicin legal que estamos comentando es una aplicacin del principio
CAP. XXIV de conservacin, ntimamente relacionado con el principio de presuncin de
validez del acto administrativo, por el cual la declaracin de nulidad constituye
CAP. XXV
ltima ratio y debe ser empleada nicamente cuando no existe mecanismo
CAP. XXVI viable para corregir el vicio existente. Sin embargo, esto no debe confundirse
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

con el concepto de anulabilidad del acto jurdico como ocurre por ejemplo en el CAP. I
derecho comparado933, puesto que la conservacin del acto administrativo no
ocurre como resultado de una convalidacin, sino a travs de una enmienda. CAP. II
CAP. III
2.1. Concepto de vicio no trascendente
CAP. IV
Ahora bien, como el concepto de vicio no trascendente resulta ser muy abs-
tracto, la Ley del Procedimiento Administrativo General ha enumerado qu es CAP. V
aquello a lo que puede considerrsele como tal, consignando un conjunto de CAP. VI

posibilidades934.
CAP. VII
En primer lugar, que el contenido sea impreciso o incongruente con las cues-
tiones surgidas en la motivacin. En este caso es claro que basta un acto CAP. VIII
de enmienda para subsanar el vicio en el que se ha incurrido, precisando o CAP. IX

aclarando la motivacin.
CAP. X
En segundo lugar, que el acto tenga una motivacin insuficiente o parcial. An-
logamente, basta un acto posterior de enmienda, el mismo que posee eficacia CAP. XI
retroactiva, para corregir el vicio incurrido. Ello se da porque esta causal de CAP. XII
convalidacin, como la anterior, afecta a la motivacin como elemento esencial
del acto administrativo. CAP. XIII
Asimismo, que nos encontremos frente a formalidades no esenciales del pro- CAP. XIV
cedimiento. Se reputan formalidades no esenciales aquellas cuya realizacin

CAP. XV
adecuada no habra impedido o cambiado el sentido de la decisin final en
aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso CAP. XVI
del administrado. Sobre este inciso es necesario hacer algunas precisiones

CAP. XVII
importantes. En primer lugar, esta causal de conservacin ocurre cuando
el vicio afecta al requisito de procedimiento regular, que se asimila, como lo CAP. XVIII
hemos indicado, al principio de debido procedimiento y este a su vez al de

CAP. XIX
debido proceso. En consecuencia, no todo defecto de procedimiento genera
los mismos efectos respecto de la validez del acto935. En segundo lugar, es CAP. XX
necesario sealar que no existe una adecuada objetivacin en cuanto a lo que CAP. XXI
pueden considerarse formalidades no esenciales, toda vez que no se define
lo que son aspectos importantes, definicin que parece estarse dejando a la CAP. XXII
discrecionalidad de la Administracin. CAP. XXIII
Por otro lado, esta definicin de vicio no trascendente se relaciona ntimamente

CAP. XXIV
con la ltima que se seala en el artculo materia de anlisis, en la cual el acto
se puede convalidar si se emite con omisin de documentacin no esencial. CAP. XXV
Si existen documentos que no resultan ser indispensables, se entiende que es

CAP. XXVI
una formalidad no esencial del procedimiento.
CAP. XXVII
933 Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho administrativo, Tecnos, Madrid, 1988, pp.
CAP. XXVIII
223 y ss.
934 Artculo 14, inciso 14.2 de la Ley N. 27444. CAP. XIX
935 Dans Ordez, Rgimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley
N. 27444, cit., p. 250.

CAP. I
Finalmente, cuando se concluya que el acto habra tenido el mismo contenido,
de no haber ocurrido el vicio. En este ltimo caso, se entiende que el vicio no
CAP. II deber afectar en forma directa al contenido del acto.
CAP. III La Ley ha tenido cuidado de subsumir el concepto de conservacin del acto
con el de anulabilidad tan empleado en la doctrina y la legislacin compara-
CAP. IV
das936. De hecho, en ciertos sectores de la doctrina aun se considera que el
CAP. V acto administrativo es finalmente una modalidad de acto jurdico, razn por la
CAP. VI
cual resultaran aplicables las categoras propias de dicha institucin.
Sin embargo y como lo hemos sealado de manera reiterada, la Administra-
CAP. VII
cin Pblica carece propiamente de voluntad, puesto que sus decisiones son
CAP. VIII resultado de procesos cognitivos en su interior, denominados procedimientos
administrativos, como veremos ms adelante. Ello significa que no puede apli-
CAP. IX
carse la regulacin proveniente del acto jurdico al acto administrativo, salvo
CAP. X contadas excepciones, como son por ejemplo las modalidades, las mismas
que incluso estn limitadas como ya hemos visto.
CAP. XI
CAP. XII 2.2. Parmetros de la conservacin del acto administrativo

CAP. XIII Sin embargo, para hacer efectivo este mecanismo se requieren algunos requisi-
CAP. XIV
tos. El primero, que no nos encontremos ante un vicio que no pueda subsanarse
a travs de un acto de enmienda. En esa situacin resulta imposible enmendar
CAP. XV el acto. En general, se entiende que los vicios derivados de incompetencia
CAP. XVI
no pueden ser subsanados, puesto que no existe manera de corregir un vicio
proveniente de la propia gestacin del acto. Similar consideracin debe hacerse
CAP. XVII en el caso de los vicios provenientes del objeto, en particular si el mismo es
CAP. XVIII
ilegal o imposible.
En segundo lugar, que el acto de enmienda no debe modificar el sentido o los
CAP. XIX
alcances de la decisin que ha sido tomada por la autoridad administrativa. Si
CAP. XX ello ocurriese, nos encontraramos en realidad ante un vicio que no es suscep-
CAP. XXI
tible de ser subsanado, lo cual desvirta la naturaleza del acto de enmienda,
afectando adems la tramitacin del procedimiento administrativo que ha dado
CAP. XXII lugar al acto.
CAP. XXIII En tercer lugar, la enmienda deber ser efectuada cumpliendo con las mismas
formalidades que fueron empleadas para emitir la actuacin administrativa que
CAP. XXIV
se va a enmendar. Esto es evidente toda vez que el acto de enmienda tiene
CAP. XXV efecto retroactivo y debe entonces generar similares efectos que los del acto que
pretende corregir. Caso contrario, afectara el procedimiento que dio lugar al acto.
CAP. XXVI
Finalmente, resulta indispensable que el vicio que se va a corregir no haya
CAP. XXVII
generado un perjuicio a la entidad o a terceros que constituya responsabilidad,
CAP. XXVIII sea administrativa, civil o penal. En este caso, dado que el perjuicio ha sido
CAP. XIX
936 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 323; Gonzlez
Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 253.

consumado, el efecto retroactivo del acto de enmienda sera imposible, con lo CAP. I
cual nicamente cabe anularlo.
CAP. II
3. INSTANCIA COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD. LA CAP. III
NULIDAD DE OFICIO CAP. IV
En principio, la instancia competente para declarar la nulidad de un acto es la CAP. V

jerrquicamente superior a aquella que lo emiti, a menos que no exista sub-
ordinacin jerrquica, caso en el cual ser la misma entidad la que emitir la CAP. VI
declaracin de nulidad937. Esta ltima precisin resulta controversial, pues esta- CAP. VII
blece la posibilidad de que un funcionario que no est sometido a subordinacin
pueda anular sus propios actos en particular cuando se goza de la facultad CAP. VIII
de declarar la nulidad de oficio, lo cual establece un rgimen discrecional CAP. IX

muy amplio, mxime si existen mltiples autoridades que carecen de superio-
res jerrquicos, en particular las autoridades mximas de organismos pblicos CAP. X
descentralizados, organismos constitucionales autnomos y municipalidades. CAP. XI
Ahora bien, si bien la Administracin puede declarar la nulidad de actos admi- CAP. XII
nistrativos a pedido de parte a travs de los recursos administrativos esta-
blecidos por la Ley938 tambin puede ejercer dicha potestad de oficio cuando CAP. XIII
se incurra en las causales de nulidad del artculo 10 de la Ley, y aun cuando CAP. XIV
los mismos hayan quedado firmes939. La razn de ello la encontramos en el
hecho de que la Administracin Pblica acta bajo el impulso del cumplimiento CAP. XV
de metas colectivas. De acuerdo con lo sealado, existe la posibilidad que la CAP. XVI
Administracin pueda invocar hechos propios, facultad en principio vedada
a los particulares. Esta previsin no resulta ser una novedad de la Ley de CAP. XVII
Procedimiento Administrativo General, puesto que se encontraba contenida CAP. XVIII

en el artculo 112 del Reglamento de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos y en el artculo 109 del Decreto Supremo N. 02-94-JUS. CAP. XIX
Sin embargo, la declaracin de nulidad de oficio posee evidentes lmites esta- CAP. XX
blecidos por la Ley. En primer lugar, existe un lmite temporal, pues la facultad CAP. XXI
prescribe al ao de haber quedado consentido el acto administrativo940. Dicho
lmite no haba sido establecido por el reglamento, pero s por el Decreto Ley CAP. XXII
N 26111, que estableci el plazo de seis meses, y la Ley N. 26960, que es- CAP. XXIII
tableci (en su 1a DFC, posteriormente declarada inconstitucional por la STC
N. 004-2000-AI/TC) el plazo, evidentemente excesivo, de tres aos. CAP. XXIV
Asimismo existe un lmite objetivo o material para el ejercicio de la nulidad CAP. XXV
de oficio, dado que el acto debe agraviar el inters general para que pueda CAP. XXVI
justificarse su anulacin, previsin que se encontraba tambin en las normas
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
derogadas. Finalmente, no cabe la nulidad de oficio declarada por consejos o
tribunales regidos por leyes especiales, lo cual resulta obvio si consideramos
CAP. II que dichos organismos ejercen funciones de resolucin de controversias941.
CAP. III
Contra ellos solo cabe el proceso de lesividad, como veremos enseguida.
CAP. IV
3.1. El llamado proceso de lesividad
CAP. V De la misma forma, se justifica que la Administracin pueda recurrir al proceso
CAP. VI
contencioso administrativo a fin de impugnar el acto nulo, una vez transcurri-
do el plazo de prescripcin para poderlo hacer de oficio942. A ello la doctrina
CAP. VII
denomina accin o proceso de lesividad. Es necesario precisar que el plazo
CAP. VIII que se concede a la Administracin dos aos es sustancialmente mayor
que el concedido a los particulares en la misma situacin, el cual de acuerdo
CAP. IX
a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo no excede, en el mejor de los
CAP. X casos, los tres meses.
CAP. XI
Es evidente que la interposicin de la demanda contencioso administrativa por
parte de la entidad administrativa requiere la emisin de una acto administrativo
CAP. XII habilitante, el mismo que precise la afectacin del inters general que se ha
CAP. XIII
generado con la emisin del acto, as como el vicio en el cual se ha incurrido.
A su vez, dicho acto habilitante es resultado de un procedimiento de oficio en
CAP. XIV
el cual se ha evaluado la iniciacin del proceso judicial de lesividad.
CAP. XV La norma legal precedente, el Texto nico Ordenado de la Ley de Normas
CAP. XVI
Generales de Procedimientos Administrativos, seal durante un periodo de
tiempo la imprescriptibilidad de la accin de nulidad a iniciarse por parte de la
CAP. XVII Administracin943, a travs de una modificacin al artculo 109 de dicha nor-
CAP. XVIII
ma, la misma que no estableca la existencia del proceso de lesividad. Dicha
condicin resultaba ser, a todas luces, inconstitucional, como indicaremos ms
CAP. XIX adelante944.
CAP. XX
CAP. XXI 942 Artculo 202, inciso 202.4 de la Ley N. 27444.
943 Del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administra-
CAP. XXII tivos:
Artculo 109.- En cualquiera de los casos enumerados en el artculo 43, podr declararse
CAP. XXIII
de oficio la nulidad de las resoluciones administrativas, aun cuando hayan quedado con-
CAP. XXIV
sentidas, siempre que agravien el inters pblico.
En caso haya caducado el plazo correspondiente, el Estado deber interponer la accin
CAP. XXV de nulidad ante el Poder Judicial. Dicha accin es imprescriptible, salvo ley expresa en
contrario.
CAP. XXVI 944 La sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de junio de 2001 declar inconstitucional en
parte la Ley N. 26960, la cual inclua la modificacin legal de la norma legal en mencin
CAP. XXVII
sealando la imprescriptibilidad de la accin de nulidad. Ahora bien, se discuti amplia-
mente si la declaracin de inconstitucionalidad antes indicada generaba un vaco legal, o
CAP. XXVIII
ms bien generaba la imposibilidad de que la Administracin pueda accionar para obtener
CAP. XIX
la nulidad de las resoluciones que emite, por lo menos hasta que entre en vigencia la Ley
que venimos comentando. Sobre el particular, vase Dans Ordez, Rgimen de la
nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley N. 27444, cit., p. 261.

Sin embargo, todava se discute la pertinencia del establecimiento de una CAP. I

diferencia tan grande entre el plazo que se otorga a la Administracin Pblica
en relacin con los particulares. Hoy en da, el plazo para impugnar las resolu- CAP. II
ciones administrativas se encuentra sealado en la Ley que regula el Proceso CAP. III
Contencioso Administrativo.
CAP. IV
4. EFECTOS DE LA DECLARACIN DE NULIDAD DEL ACTO ADMI- CAP. V
NISTRATIVO CAP. VI
En primer trmino, la declaracin de nulidad tiene efectos retroactivos a la CAP. VII

fecha de emisin del acto que se anula, dado que este se reputa inexistente,
una vez declarada la nulidad, desde la fecha de su emisin945. Esta previsin CAP. VIII
legal busca matizar la rigidez de la presuncin de validez a la que hemos hecho CAP. IX
referencia lneas arriba.
CAP. X
Sin embargo, cabe la posibilidad de que dicho acto administrativo haya generado
efectos a favor de administrados que han obrado de buena fe, desconociendo CAP. XI
la existencia de causales de nulidad del citado acto. En este ltimo supuesto, CAP. XII
la nulidad produce efectos hacia delante y en cuanto a dichos administrados.
CAP. XIII
Asimismo, si un acto administrativo es declarado nulo, los administrados no
estn obligados a su cumplimiento y los servidores pblicos debern oponerse CAP. XIV
a la ejecucin del acto, fundando y motivando su negativa946. El acto adminis- CAP. XV

trativo nulo es inexigible para los administrados, y a la vez, debe ser inaplicado
por los funcionarios de las entidades. CAP. XVI
CAP. XVII
4.1. Responsabilidad administrativa ante la nulidad
CAP. XVIII
La emisin de actos nulos genera responsabilidades administrativas, cuya
imputacin resulta indispensable para desincentivar dichas conductas. En CAP. XIX
consecuencia, la resolucin que declara la nulidad, adems dispondr lo con- CAP. XX

veniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto invlido947.
Dicha responsabilidad es de ndole administrativa y genera las sanciones CAP. XXI
establecidas en la Ley. Inclusive, no obstante se genere la conservacin del CAP. XXII

acto cuando ello procede, subsiste la responsabilidad administrativa de quien
emiti el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte CAP. XXIII
y antes de la ejecucin del citado acto948. CAP. XXIV
En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible

CAP. XXV
retrotraer sus efectos, solo dar lugar a la responsabilidad de quien dict el acto
y en su caso, a la indemnizacin para el afectado949. En principio, sin embargo, CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
la nulidad de un acto no genera necesariamente la obligacin de indemnizar, a
menos que exista un dao efectivo e individualizado que haya sido generado por
CAP. II dicha nulidad, como lo hemos sealado en el captulo respectivo de este trabajo.
CAP. III
4.2. Los alcances de la nulidad
CAP. IV
La Ley seala adems los alcances de la declaracin de nulidad de un acto
CAP. V administrativo y hasta dnde llega la misma. En primer lugar, la nulidad de un
CAP. VI
acto administrativo afecta a los dems actos que dependen directamente de
este950. Es decir, a los sucesivos en el procedimiento, cuando se encuentren
CAP. VII
vinculados a aquel951.
CAP. VIII Asimismo, la Ley contempla la posibilidad de la nulidad parcial del acto y la
CAP. IX
posibilidad de validez de parte del mismo. Ello ms bien nos pone en un su-
puesto del denominado acto administrativo complejo de discutida existencia
CAP. X en la doctrina, en el cual, en un solo acto, la Administracin emite diversas
CAP. XI
declaraciones, las cuales generan distintos efectos jurdicos. Ahora bien, la
nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto
CAP. XII que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia,
CAP. XIII
ni impide la produccin de efectos para los cuales no obstante el acto pueda
ser idneo, salvo disposicin legal en contrario952.
CAP. XIV
Finalmente, la declaracin de nulidad del acto no alcanza la de los actos, ac-
CAP. XV tuaciones o trmites que no hubiesen sido alcanzados por el vicio en cuestin.
CAP. XVI
Quien declara la nulidad, dispone la conservacin de aquellas actuaciones o
trmites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el
CAP. XVII vicio953. Esto ltimo tiene sentido a nivel del procedimiento administrativo, pues
CAP. XVIII
permite reconstruir el mismo a partir de la eliminacin del vicio que condujo a
la nulidad del acto que puso fin a dicho procedimiento.
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XV CAP. I
LA EFICACIA DE LOS ACTOS CAP. II
ADMINISTRATIVOS: NOTIFICACIN y
CAP. III
PUBLICACIN
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. La eficacia de los actos administrativos. 1.1. Eficacia inmedia-
ta. 1.2. Eficacia anticipada. 1.3. Eficacia diferida. 2. La notificacin de actos CAP. X
administrativos. 2.1. Requisitos. 2.2. Plazo de la notificacin. 2.3. Realizacin
de la notificacin. 2.4. La notificacin personal y los ajustes efectuados por el CAP. XI
Decreto Legislativo N. 1029. 2.4.1. Cuando el domicilio del administrado ha
sido ubicado. 2.5. Notificacin no personal. 2.6. Actos con dispensa de notifi-
CAP. XII
cacin. 3. La publicacin del acto administrativo. 3.1. La publicacin como
notificacin. 3.2. Requisitos. 4. Los efectos jurdicos de la publicidad del
CAP. XIII
acto administrativo. 4.1. Naturaleza jurdica de los medios de publicidad. 5.
Notificaciones defectuosas. 5.1. Saneamiento de notificaciones defectuosas.
CAP. XIV
CAP. XV
Los actos administrativos estn sujetos a ciertos requisitos a fin de que su CAP. XVI
procedimiento y eficacia no sean atacados de vicios que generen su invalidez.
Ahora bien, se entiende por eficacia de un acto administrativo su capacidad para CAP. XVII
producir efectos jurdicos, a diferencia de la validez, que como ya dijimos es ms CAP. XVIII
bien la conformidad del acto con el ordenamiento jurdico. En consecuencia, un
acto vlido puede no ser eficaz, por diversas circunstancias que luego veremos. CAP. XIX
Ahora bien, esta eficacia tiene relacin directa con el hecho de que el contenido CAP. XX
del acto sea conocido por quienes pueden ser afectados por el mismo, como una CAP. XXI
garanta para el administrado contra un accionar indebido de la Administracin.
La puesta en conocimiento del acto administrativo se denomina notificacin, CAP. XXII
y constituye, de acuerdo a la doctrina, un medio de publicidad administrativa. CAP. XXIII

A su vez, la publicacin del acto administrativo constituye una modalidad de
notificacin, y puede operar en va principal o de manera subsidiaria, como CAP. XXIV
veremos ms adelante. CAP. XXV
1. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

CAP. XXVI
CAP. XXVII
Como lo hemos sealado lneas arriba, los actos de las Administraciones
Pblicas que se encuentren sujetos al derecho administrativo se presumirn CAP. XXVIII
vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se notifiquen954.
CAP. XIX

CAP. I 1.1. Eficacia inmediata

CAP. II
La eficacia del acto est en principio supeditada a la notificacin o publicacin
del acto. Ahora bien, y salvo que en ellos se disponga otra cosa, el acto que
CAP. III favorece al administrado genera efectos desde su emisin955. Esta previsin
CAP. IV
tiene a, por obvia finalidad, favorecer al administrado y permitirle no tener que
esperar hasta la notificacin del acto para hacer operativo este y exigir su
CAP. V
ejecucin. La Ley, sin embargo, no seala qu ocurre si es que el acto no
CAP. VI obstante que la Administracin determine lo contrario en realidad no favorece
al particular y este quiere impugnarlo. Deber entenderse entonces que el plazo
CAP. VII
para impugnar es a partir de la notificacin del acto y no a partir de su emisin.
CAP. VIII De la misma manera, la Ley no se pronuncia respecto de aquellos actos que
puedan favorecer a ciertos administrados, pero pudiera perjudicar a otros.
CAP. IX
CAP. X 1.2. Eficacia anticipada

CAP. XI Como ya se haba adelantado, el acto administrativo, en determinadas circuns-
tancias puede tener efecto retroactivo, lo cual se traduce en la generacin de
CAP. XII
efectos de manera anticipada. El establecimiento de estas circunstancias se
CAP. XIII basa en particular en presupuestos de proteccin a derechos de los adminis-
trados956, as como en consideraciones de inters general; no obstante que
CAP. XIV
importantes sectores de la doctrina consideran que la regla general, basada
CAP. XV en la seguridad jurdica, es la irretroactividad de los actos administrativos957.
CAP. XVI En ese orden de ideas, el ordenamiento jurdico establece que podr otorgarse
eficacia retroactiva a los actos cuando produzcan efectos favorables a la per-
CAP. XVII
sona interesada, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya
CAP. XVIII en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos
o intereses legtimos de otras personas958. Casos de esto son las licencias y
CAP. XIX
permisos, as como las inscripciones registrales, cuyos efectos se retrotraen a
CAP. XX la fecha de presentacin de la solicitud.
CAP. XXI
Asimismo, tienen eficacia anticipada los actos que se dicten en enmienda y los
que contengan una declaratoria de nulidad959. Un acto se dicta en enmienda
CAP. XXII
cuando el efecto a conseguir es corregir o subsanar un defecto no sustancial,
CAP. XXIII es decir, cuando este ltimo no genera nulidad, a fin de obtener su conserva-
cin. Evidentemente, la enmienda debe surtir efecto desde la emisin del acto
CAP. XXIV
enmendado. Por otro lado, y como se ha indicado en el captulo precedente, el
CAP. XXV acto nulo es tal desde su emisin, salvo evidentes consideraciones de posible
afectacin de derechos adquiridos de buena fe por parte de terceros.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
956 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 576-577.
CAP. XIX
356 LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NOTIFICACIN y PUBLICACIN

Finalmente, y no obstante no estar sealados de manera expresa en el artculo CAP. I

17 de la Ley, debemos sealar que tienen tambin efectos retroactivos los
llamados actos rectificatorios, es decir, aquellos que pretenden corregir errores CAP. II
materiales o aritmticos que existen en un acto determinado de fecha anterior. CAP. III
Dicha rectificacin puede darse en cualquier momento, de oficio o a instancia
CAP. IV
de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial del contenido
del acto ni el sentido de la decisin. La rectificacin antes referida adopta las CAP. V
formas y modalidades de comunicacin o publicacin que corresponda para
CAP. VI
el acto original960.
CAP. VII
1.3. Eficacia diferida

CAP. VIII
Por otro lado, los actos administrativos pueden poseer eficacia diferida, es
CAP. IX
decir, aquella que se da en un momento incluso posterior al de la notificacin
del acto961. Esta eficacia diferida se da por diversos motivos y ante diversas CAP. X
circunstancias que el ordenamiento jurdico considera pertinentes. Un ejem-
CAP. XI
plo de acto administrativo de eficacia diferida es aquel sometido a modalidad,
en particular a condicin suspensiva, plazo suspensivo o sometido a modo o CAP. XII
cargo. La eficacia del acto, en consecuencia, est supeditada a la generacin
CAP. XIII
del evento, sea incierto, cierto o sometido a la accin del administrado, res-
pectivamente. CAP. XIV
Ahora bien, existe una interesante controversia en la doctrina respecto a la CAP. XV

pertinencia de la condicin suspensiva en el acto administrativo, puesto que los
CAP. XVI
ejemplos que se emplean para demostrar su existencia tienen como requisito
la generacin de un hecho futuro e incierto que condiciona la generacin de CAP. XVII
sus efectos de manera general, lo cual en realidad constituye un reglamento.
CAP. XVIII
Es por ello que se seala que no existe la posibilidad de la generacin de una
condicin suspensiva en el caso de un acto administrativo. CAP. XIX
Otro supuesto, que no debe confundirse con la condicin, es la suspensin CAP. XX

provisional del acto administrativo, que segn la ley genera la prdida de efec-
tividad y ejecutoriedad962, cuando en realidad implica que dichas condiciones CAP. XXI
se encuentran pendientes mientras dure la suspensin. Un ejemplo de esta CAP. XXII

suspensin provisional es la generada ante la presentacin de un recurso
administrativo, cuando se cumple con los requisitos establecidos en la Ley CAP. XXIII
N. 27444, dado que, en principio, la impugnacin administrativa no suspende CAP. XXIV

los efectos del acto963. Dicha suspensin puede darse cuando la ejecucin
pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin o cuando se aprecie CAP. XXV
objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Es necesario sealar, por otro lado, que la resolucin emitida en un proceso
sancionador ser ejecutiva nicamente cuando ponga fin a la va administra-
CAP. II tiva, ello sin perjuicio de las medidas cautelares que puedan obtenerse en el
CAP. III
eventual proceso contencioso administrativo que se promueva. Esto es una
excepcin adicional al principio general de ejecutoriedad del acto administra-
CAP. IV
tivo, admitida por gran parte del Derecho y la doctrina comparados964, con lo
CAP. V cual la resolucin en cuestin tambin tiene eficacia diferida. Sin embargo, la
Administracin podr adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar
CAP. VI
la eficacia de la resolucin emitida, en tanto la misma no sea ejecutiva.
CAP. VII
CAP. VIII
2. LA NOTIFICACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
CAP. IX
La notificacin es el acto a travs del cual se pone en conocimiento del intere-
sado el contenido de un acto administrativo. Asimismo, existe un rgimen de
CAP. X notificacin aplicable a diversos actos de la Administracin, tales como citatorios,
CAP. XI
emplazamientos y otros. En principio, todo acto que pueda afectar al adminis-
trado debe serle notificado, incluso los actos administrativos de mero trmite.
CAP. XII
La funcin fundamental de la notificacin es brindar eficacia al acto adminis-
CAP. XIII trativo, al permitir que este pueda ser de conocimiento de aquella persona que
va a ser afectada por la resolucin. De hecho, la notificacin genera certeza
CAP. XIV
respecto al momento de emisin del acto administrativo, puesto que, en la
CAP. XV prctica, la fecha que el acto administrativo muestra no es necesariamente la
CAP. XVI
fecha en que el mismo ha sido emitido.
Asimismo, la notificacin del acto administrativo permite que el administrado
CAP. XVII
pueda realizar las acciones conducentes a la ejecucin y/o cumplimiento del
CAP. XVIII acto cuando este le favorece as como permite que pueda interponer los
recursos que considere adecuados o iniciar los procesos judiciales pertinentes,
CAP. XIX
si el acto administrativo perjudica sus intereses.
CAP. XX
CAP. XXI
2.1. Requisitos
Ahora bien, las resoluciones y actos administrativos que afecten a los dere-
CAP. XXII
chos e intereses de las personas interesadas se notificarn cumpliendo con
CAP. XXIII un conjunto de requisitos965. En primer lugar deber contener el texto ntegro
de la resolucin, con la respectiva motivacin, lo cual puede implicar adjuntar
CAP. XXIV
copia certificada o transcribir el texto de la misma; sin modificacin alguna966.
CAP. XXV
Asimismo, deber sealar el procedimiento administrativo dentro del cual haya
CAP. XXVI sido dictado, informacin muy til en especial en procedimientos administrativos
iniciados de oficio. En este caso, el acto de inicio del procedimiento contiene
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 475.

un conjunto de elementos adicionales, los cuales se han establecido a fin de CAP. I

cautelar el derecho de defensa del administrado. A ello nos vamos a referir en
el captulo respectivo. CAP. II
Adems, la notificacin deber explicitar la autoridad e institucin de la cual CAP. III
procede el acto y su direccin; as como la fecha de vigencia del acto notificado, CAP. IV
debindose entender como tal la fecha de su notificacin salvo que estemos
frente a un acto administrativo sometido a plazo suspensivo, lo cual debe ser CAP. V
sealado expresamente. CAP. VI
Por otro lado, la notificacin contiene la indicacin respecto al agotamiento de la CAP. VII
va administrativa, lo cual es medular para la iniciacin del proceso contencioso
administrativo. Ello es muy importante teniendo en cuenta que el administrado CAP. VIII
no necesariamente conoce la estructura de la va administrativa en una entidad CAP. IX

determinada967, la cual se puede complicar si es que dicha va se agota a travs
de un ente distinto al que emiti la resolucin de primera instancia. CAP. X
Finalmente, la notificacin del acto administrativo deber contener tambin la CAP. XI
expresin de los recursos que procedan contra dicho acto, el rgano ante el que
CAP. XII
hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos; sin perjuicio de que las
personas interesadas puedan ejercitar cualquier otro tipo de recurso que estimen CAP. XIII
procedente. Este requisito es complementario al que hemos descrito en el prra-

CAP. XIV
fo precedente, puesto que si el acto administrativo no agota la va, la autoridad
administrativa debe indicar el mecanismo requerido para concluir con la misma. CAP. XV
CAP. XVI
2.2. Plazo de la notificacin
CAP. XVII
Una de la interesantes novedades que traa el Decreto Legislativo N. 1029 es
la reforma del artculo 188 de la Ley N. 27444, preceptundose que el plazo CAP. XVIII
consignado establecido en el procedimiento administrativo respectivo, para que

CAP. XIX
la autoridad administrativa emita el pronunciamiento correspondiente, incluye
el plazo que la entidad tiene para notificar dicho pronunciamiento, que es de CAP. XX
cinco das conforme lo dispuesto por el artculo 24 de dicha norma. CAP. XXI
Antes de la vigencia de la actual redaccin de dicho artculo se entenda que
CAP. XXII
dicho plazo estaba incorporado en aquel tras el cual se generaba el silencio
administrativo. La evidente razn de esta interpretacin se encontraba en el CAP. XXIII
hecho de que la fecha consignada en un acto administrativo como fecha de

CAP. XXIV
emisin no necesariamente es cierta, siendo la nica fecha cierta la de notifi-
cacin al administrado. CAP. XXV
CAP. XXVI
2.3. Realizacin de la notificacin
CAP. XXVII
La notificacin es el mecanismo al interior del procedimiento administrativo por
el que se da cuenta a quienes interese de los actos emitidos por las entidades CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
que forman parte de la Administracin Pblica. La notificacin, entonces, es
una actuacin material de la Administracin, tambin conocido como hecho
CAP. II administrativo, y no un acto administrativo adicional.
CAP. III Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita hacer que
lo resuelto en el acto administrativo sea de conocimiento de la persona inte-
CAP. IV
resada o su representante, as como la fecha, la identidad y el contenido del
CAP. V acto notificado. La Ley prefiere, por razones de proteccin a los intereses de
CAP. VI
los administrados, la notificacin personal en el domicilio del interesado, razn
por la cual establece un evidente orden de prelacin968.
CAP. VII
Por otro lado, de conformidad con la Ley, tambin es posible notificar al inte-
CAP. VIII resado va telegrama, correo certificado, telefax, correo electrnico o cualquier
otro medio que permita comprobar que ha sido recibida la comunicacin, a falta
CAP. IX
de la posibilidad de efectuar la notificacin personal. Ello es vlido cuando el
CAP. X empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente
por el administrado.
CAP. XI
Finalmente, la Ley considera que la publicacin es una forma de notificacin, la
CAP. XII
misma que tambin opera de manera residual, a falta de las dos modalidades
CAP. XIII previas. A ello haremos referencia en un acpite posterior. Es necesario sealar
que, no obstante que la autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra,
CAP. XIV
esta podr complementariamente recurrir a varios de los mecanismos a fin de
CAP. XV asegurar que el administrado tenga la mayor posibilidad de conocer el acto
emitido969. Lo que ocurre, en primer trmino, es que la notificacin personal
CAP. XVI
resulta ser siempre la modalidad ms garantista. En segundo lugar, la publica-
CAP. XVII cin no es ms que una notificacin ficta, que no asegura que el administrado
haya tenido conocimiento del acto emitido.
CAP. XVIII
Asimismo, la norma menciona que respecto a los citatorios, a los emplaza-
CAP. XIX
mientos, a los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos
CAP. XX anlogos el tratamiento jurdico ser similar el sealado en este punto970. Dichos
actos, si bien son de trmite, requieren ser de conocimiento oportuno de los
CAP. XXI
administrados, a fin de que los mismos puedan ejercer adecuadamente sus
CAP. XXII derechos.
CAP. XXIII
2.4. La notificacin personal y los ajustes efectuados por el Decreto
CAP. XXIV
Legislativo N. 1029
CAP. XXV La notificacin personal se practicar en el lugar que esta haya sealado a
CAP. XXVI
tal efecto en la solicitud o en un escrito posterior, o en el ltimo domicilio que
la persona haya sealado en otro procedimiento anlogo971. Ello implica ade-
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

ms que la entidad tendr por vlido el domicilio sealado por el administrado CAP. I
mientras el mismo no lo modifique expresamente972, sin que se admita prueba
en contrario. CAP. II
Ahora bien, el Decreto Legislativo N. 1029 ha efectuado un importante ajuste CAP. III
a esta regulacin estableciendo que en el caso de que el administrado no CAP. IV

haya sealado domicilio, o el que haya sealado no exista, la autoridad deber
emplear el domicilio sealado en el documento nacional de identidad del admi- CAP. V
nistrado, salvo que se acredite que el mismo efectivamente ha desaparecido, CAP. VI

que justifica la realizacin de la publicacin como medio de notificacin en
aplicacin del artculo 23 de la Ley del Procedimiento Administrativo General. CAP. VII
La redaccin anterior de la norma preceptuaba que si el administrado no ha CAP. VIII

sealado domicilio, la autoridad deba agotar su bsqueda mediante los medios
que se encuentren a su alcance, recurriendo a fuentes de informacin de las CAP. IX
entidades de la localidad. CAP. X
Ahora bien, esto genera dos puntos que es preciso aclarar. En primer lugar, CAP. XI
la Ley no determina qu es lo que ocurre si es que nos encontramos ante una
persona jurdica cuyo domicilio la Administracin Pblica requiere ubicar. En CAP. XII
este caso debera ser de aplicacin el domicilio establecido en el Registro nico CAP. XIII
de Contribuyentes (RUC), el mismo que es vlido en aplicacin de la normativa
de la materia y que adems es verificado por la Administracin Tributaria973. CAP. XIV
En segundo lugar, el artculo 23 de la Ley N. 27444 no ha sido modificado CAP. XV
por el Decreto Legislativo N. 1029, con lo cual muestra cierta incoherencia

CAP. XVI
con la redaccin actual del artculo 21 antes referido. En particular porque no
todos los supuestos originalmente establecidos en dicha norma resultan hoy CAP. XVII
aplicables a efectos de efectuar la publicacin en va subsidiaria. A ello nos CAP. XVIII

referiremos ms adelante.
CAP. XIX
2.4.1. Cuando el domicilio del administrado ha sido ubicado CAP. XX
Cuando la notificacin se practique en el domicilio de la persona interesada, CAP. XXI

debe entregarse copia del acto notificado y sealar la fecha y hora en que es
efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda CAP. XXII
la diligencia974. En caso de que esta no se halle presente en l en el momento CAP. XXIII

de entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de la misma cualquier per-
sona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad, as como CAP. XXIV
su relacin con el administrado975. CAP. XXV
Ahora bien, cuando la persona interesada o su representante rechace la notifi- CAP. XXVI
cacin de una actuacin administrativa, se har constar ello en el expediente,
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
972 Numeral 5 del artculo 113 de la Ley N. 27444.
CAP. XIX

CAP. I
a travs del acta respectiva, especificndose las circunstancias del intento de
notificacin, y se considerar efectuado el trmite, tenindose por bien notifi-
CAP. II cado976, por lo que se seguir adelante con el procedimiento administrativo de
CAP. III
que se trate.
Esta ltima actuacin genera amplia polmica en la doctrina, al no resultar
CAP. IV
suficientemente garantista en relacin con los derechos del administrado977, en
CAP. V especial si la notificacin es en s misma defectuosa, e incluso, en casos en
CAP. VI
que la misma en realidad no se haya realizado. En estos casos el administrado
tampoco tendra mecanismos adecuados de defensa ante un comportamiento
CAP. VII arbitrario de las entidades al momento de realizar la notificacin. Por ello la
CAP. VIII
notificacin dejar constancia de las caractersticas del lugar donde se ha
notificado.
CAP. IX
El Decreto Legislativo N. 1029 ha modificado dicho artculo 21, disponiendo
CAP. X que en el caso de no encontrarse persona alguna en el domicilio, el notificador
deber dejar constancia de ello en el acto de notificacin, dejar un aviso en dicho
CAP. XI
domicilio, y regresar en una nueva fecha a fin de efectuar la referida notificacin,
CAP. XII la misma que podr ser colocada bajo la puerta en caso de que el administrado
CAP. XIII
no se encuentre. Dicha regulacin es muy similar a la contenida en el Cdigo
Procesal Civil978, la misma que resulta ms adecuada para ambas partes.
CAP. XIV
Finalmente, la notificacin personal surte efecto desde el da que ha sido
CAP. XV realizada979. Evidentemente, los plazos que corresponda, sea para impugnar,
sea para cumplir con lo ordenado por el acto, se computan desde el da hbil
CAP. XVI
siguiente al da en el cual ocurre la notificacin. Respecto al cmputo de los
CAP. XVII plazos, lo trataremos ms adelante en el captulo respectivo.
CAP. XVIII
2.5. Notificacin no personal
CAP. XIX
La notificacin va correo o telegrama, o a travs de medios electrnicos o infor-
CAP. XX mticos, se encuentra sujeta, en principio, a los mismos requisitos de contenido
CAP. XXI
que los que resulten aplicables a la notificacin en general y en especial a la
notificacin personal. En este contexto resulta de particular relevancia la noti-
CAP. XXII
CAP. XXIII 976 Artculo 21, inciso 21.3 de la Ley N. 27444.

CAP. XXIV
978 Cdigo Procesal Civil:
CAP. XXV Artculo 161o.- Entrega de la cdula a personas distintas.-
Si el notificador no encontrara a la persona a quien va a notificar la resolucin que admite
CAP. XXVI la demanda, le dejar aviso para que espere el da indicado en este con el objeto de no-
tificarlo. Si tampoco se le hallara en la nueva fecha, se entregar la cdula a la persona
CAP. XXVII capaz que se encuentre en la casa, departamento u oficina, o al encargado del edificio,
procediendo en la forma dispuesta en el artculo 160o. Si no pudiera entregarla, la adhe-
CAP. XXVIII
rir en la puerta de acceso correspondiente a los lugares citados o la dejar debajo de la
puerta, segn sea el caso.
CAP. XIX
Esta norma se aplica a la notificacin de las resoluciones a que se refiere el artculo 459o.

ficacin a travs del correo electrnico, la misma que es empleada en ciertos CAP. I
procedimientos especiales
CAP. II
En particular, en el contexto de los procesos de seleccin en el mbito de la
contratacin pblica se seala que todos los actos realizados durante los pro- CAP. III
cesos de seleccin debern ser notificados a travs del Seace. A solicitud del CAP. IV
participante, en adicin a la notificacin efectuada por medio del Seace, se le
CAP. V
notificar personalmente en la sede de la entidad o a la direccin de correo
electrnico que consigne al momento de registrarse como participante980. CAP. VI
Ahora, en el mbito de lo sealado en el prrafo anterior existen dos limitacio- CAP. VII
nes. La primera, que el administrado debe de haber solicitado expresamente
CAP. VIII
la utilizacin de estos mecanismos de notificacin. La segunda, que su empleo
opera de manera residual al no existir posibilidad de la notificacin personal981. CAP. IX
Sin embargo, se establece como resultado del Decreto Legislativo N. 1029 que
CAP. X
el administrado podr ser notificado va correo electrnico si hubiera consignado
en su escrito alguna direccin electrnica que conste en el expediente, siempre CAP. XI
que haya dado su autorizacin expresa para ello; no siendo en este caso de CAP. XII
aplicacin el orden de prelacin establecido en la Ley982.
CAP. XIII
La principal dificultad que se encuentra a estos medios de notificacin es que
no siempre puede obtenerse constancia de su recepcin, a menos que el ad- CAP. XIV
ministrado realice actos que permitan suponer que tuvo conocimiento oportuno CAP. XV
del acto emitido. Para ello, es preferible emplear correo certificado, as como
servidores de correo electrnico que permitan la obtencin de constancia de CAP. XVI
su lectura por el destinatario. CAP. XVII
Finalmente, las notificaciones de esta naturaleza surten efectos el da que CAP. XVIII
conste haber sido recibidas por el administrado983. Lo complejo de esta dispo-
sicin es que no siempre dicha constancia coincide exactamente con la fecha CAP. XIX
en la cual el administrado efectivamente toma conocimiento de la resolucin CAP. XX

emitida, como podra ocurrir por ejemplo con la recepcin de un fax. Por ello
debe preferirse siempre el correo certificado o la comunicacin electrnica, CAP. XXI
como ya lo hemos sealado. CAP. XXII
2.6. Actos con dispensa de notificacin CAP. XXIII
Existen ciertos actos administrativos respecto de los cuales la Administracin CAP. XXIV
no se encuentra obligada a efectuar la notificacin, al existir la certeza de que el CAP. XXV

Administrado ha tomado conocimiento indubitable del contenido de los mismos
y en mrito de la aplicacin del principio de eficacia984. El primer caso sealado CAP. XXVI
CAP. XXVII
980 Artculo 25 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
en la Ley corresponde al del acto emitido en presencia del particular985, por
ejemplo en los casos en los cuales este asiste a una audiencia dentro de un
CAP. II proceso administrativo determinado. Requisito esencial aplicable a este supues-
CAP. III
to es la existencia de acta en la cual conste la asistencia del administrado. En
tal circunstancia, el particular ha sido informado de la emisin del acto y de su
CAP. IV
contenido. Como resultado inmediato, la fecha de la emisin del acto implica
CAP. V el inicio del plazo para la presentacin de los recursos a los que haya lugar.
CAP. VI
Por otro lado, la Ley entiende que no es necesaria la notificacin cuando el
administrado toma conocimiento del acto a travs de la revisin que se realiza
CAP. VII del expediente, obteniendo una copia de la resolucin y dejndose constancia
CAP. VIII
en el expediente, a modo de cargo de notificacin986. Dicha figura se muestra
similar con la denominada notificacin por nota, propia de los procesos judicia-
CAP. IX les. En tal sentido, la toma de conocimiento por parte del particular en esta va
CAP. X
se configura como una verdadera notificacin, con los efectos consiguientes.
CAP. XI
3. LA PUBLICACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CAP. XII
El principio general es que los actos administrativos sean objeto de publicacin
CAP. XIII cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o
cuando lo aconsejen razones de inters general apreciados por el rgano
CAP. XIV
competente. La publicacin implica la puesta en conocimiento del pblico en
CAP. XV general de la emisin realizada, a diferencia de la notificacin propiamente
CAP. XVI
dicha, que es una puesta en conocimiento particular.
La publicacin procede, en va principal, cuando lo emitido por la entidad consis-
CAP. XVII
te en disposiciones de alcance general, las mismas que podran subsumirse en
CAP. XVIII los conceptos sealados respecto a los actos de contenido normativo, que como
hemos sealado no configuran actos administrativos. El ejemplo ms claro de
CAP. XIX
esto son los reglamentos, a los cuales ya nos hemos referido en este trabajo.
CAP. XX
Asimismo, procede la publicacin cuando se ha emitido un acto administrativo
CAP. XXI que interesa a un nmero indeterminado de personas que no se han apersona-
do al proceso y que no tienen domicilio conocido987. Ejemplo de esto ltimo lo
CAP. XXII
encontramos en los procedimientos que tienen relacin con el medio ambiente,
CAP. XXIII la defensa al consumidor, los servicios pblicos, entre otros.
CAP. XXIV
3.1. La publicacin como notificacin
CAP. XXV
Por otro lado, la publicacin sustituir a la notificacin, en cuanto a actos de
CAP. XXVI carcter particular, operando en va subsidiaria y surtiendo sus mismos efectos,
en un conjunto de casos determinados legalmente988. En primer trmino, cuando
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
987 Artculo 23, inciso 23.1.1 de la Ley N. 27444.
988 Artculo 23, inciso 23.1.2 de la Ley N. 27444.

la Ley lo exija en forma expresa, no obstante que el acto se encuentra dirigido a CAP. I
un particular determinado, a fin de que dicho acto sea de conocimiento pblico.
CAP. II
Asimismo, deber efectuarse la publicacin cuando resulte impracticable cual-
quier otra modalidad, al haber agotado la Administracin las pesquisas desti- CAP. III
nadas obtener el domicilio del administrado. En primer lugar, parece haberse CAP. IV
dejado a discrecionalidad de la Administracin la determinacin respecto a
cundo se considera que se ha agotado la bsqueda en cuestin. En segun- CAP. V
do lugar, siempre debera ser posible obtener el domicilio del administrado, a CAP. VI
travs del DNI, el mismo que se presume vlido; salvo que incluso el domicilio
consignado en dicho documento sea equivocado. CAP. VII
Adems, debe emplearse la publicacin cuando se han practicado las modalida- CAP. VIII
des existentes a las que ya hemos hecho mencin, sin que haya existido resul- CAP. IX
tado alguno. Ello puede ocurrir sea porque la persona a quien deba notificarse
haya desaparecido, sea equivocado el domicilio aportado por el administrado CAP. X
o se encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal, pese al CAP. XI

requerimiento efectuado a travs del Consulado respectivo.
CAP. XII
En el primer caso, dadas las reformas generadas por el Decreto Legislativo
N. 1029o es evidente que deber requerirse declaracin judicial de dicha des- CAP. XIII
aparicin, lo que el Cdigo Civil denomina designacin de curador interino989.

CAP. XIV
En este caso tampoco debera ser procedente la publicacin, toda vez que se
procedera a notificar con el acto administrativo al curador interino. CAP. XV
En el segundo caso, es evidente que dicha causal ya no resulta aplicable, CAP. XVI
pues siempre ser posible recurrir al domicilio consignado en el DNI, a fin de
CAP. XVII
determinar el domicilio correcto del administrado. Solo en el caso en el cual
el domicilio sealado en el documento sea inexistente deber procederse a la CAP. XVIII
publicacin, como ya se ha sealado lneas arriba.
CAP. XIX
Finalmente, en el ltimo caso, es evidente que la publicacin carece de todo
sentido, puesto que es imposible que el administrado pueda revisar el diario CAP. XX
oficial encontrndose fuera del pas sin poder ser ubicado, a lo que debe CAP. XXI
agregarse que el Per no posee consulados en todos los pases del mundo.
CAP. XXII
En este caso debera ser aplicable lo dispuesto por el Cdigo Civil en materia
de desaparicin, debiendo preguntarnos si la Administracin Pblica goza de CAP. XXIII
CAP. XXIV
989 Cdigo Civil: CAP. XXV

Artculo 47.- Nombramiento de curador por desaparicin
Cuando una persona no se halla en el lugar de su domicilio y han transcurrido ms de CAP. XXVI
sesenta das sin noticias sobre su paradero, cualquier familiar hasta el cuarto grado de
consanguinidad o afinidad, excluyendo el ms prximo al ms remoto, pueden solicitar la CAP. XXVII
designacin de curador interino. Tambin puede solicitarlo quien invoque legtimo inters
CAP. XXVIII
en los negocios o asuntos del desaparecido, con citacin de los familiares conocidos y del
Ministerio Pblico. La solicitud se tramita como proceso no contencioso.
CAP. XIX
No procede la designacin de curador si el desaparecido tiene representante o mandatario
con facultades suficientes inscritas en el registro pblico.

CAP. I
legitimidad para solicitar la designacin de curador interino establecida por
dicha norma.
CAP. II
CAP. III
3.2. Requisitos
CAP. IV
Resulta evidente que la publicacin de un acto administrativo deber contener
los mismos elementos que hemos indicado con respecto a los trminos de las
CAP. V notificaciones. Este precepto es de particular importancia para evitar que la
CAP. VI
autoridad administrativa publique simples emplazamientos en vez de efectuar
una notificacin cumpliendo con sus requisitos990.
CAP. VII
A ello debemos agregar el hecho de que la publicacin se incluir adems cual-
CAP. VIII quier otra informacin que pueda ser importante para proteger sus intereses y
CAP. IX
derechos991, teniendo en cuenta la naturaleza poco garantista de la publicacin
de actos administrativos. Ello puede incluir datos adicionales del procedimiento
CAP. X o de la entidad, como si direccin electrnica o nmero de telfono992.
CAP. XI Sin embargo, por razones de economa procesal, en los supuestos de pu-
blicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrn publicarse
CAP. XII
de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificndose solamente los
CAP. XIII aspectos individuales de cada acto993. Asimismo, tambin le es aplicable a la
CAP. XIV
publicacin lo establecido para las notificaciones defectuosas, que detallaremos
igualmente en un apartado posterior.
CAP. XV
CAP. XVI 4. LOS EFECTOS JURDICOS DE LA PUBLICIDAD DEL ACTO ADMI-

CAP. XVII
NISTRATIVO
Se ha sealado que la publicidad del acto determina, por un lado, su vigencia
CAP. XVIII
y de all su eficacia, en los casos en que la publicidad es la nica circunstan-
CAP. XIX cia exigida para que el acto produzca efectos jurdicos994. La publicidad es el
CAP. XX
presupuesto para el ejercicio de los recursos administrativos que procedan y,
en todo caso, as como el presupuesto para la impugnacin judicial una vez
CAP. XXI agotada la va administrativa; teniendo en cuenta que los actos favorables
CAP. XXII
con eficaces desde su emisin y que los mismos evidentemente no van a ser
impugnados por el administrado.
CAP. XXIII
Por lo que a esta funcin se refiere eficacia del acto, puede afirmarse que
CAP. XXIV la notificacin constituye un principio del procedimiento vinculado al respeto de
las garantas jurdicas del administrado. Se protege as el debido proceso y el
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII 185.
991 Numeral 24.1.5 del artculo 24 de la Ley N. 27444.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
188-189.

derecho de peticin de los administrados a los que la Administracin impone CAP. I

una obligacin o afecta en sus derechos995.
CAP. II
Sin embargo, es necesario sealar que este conjunto de garantas se ve des-
virtuado por el hecho de que el acto administrativo debe necesariamente ser CAP. III
recurrido a fin de agotar la va administrativa y permitir el acceso al proceso CAP. IV

contencioso administrativo. Los recursos administrativos, en tanto son me-
canismos de ejercicio obligatorio, lejos de configurar una garanta a favor del CAP. V
administrado, constituyen una carga para el acceso a la justicia por parte del CAP. VI
mismo, como veremos posteriormente.
CAP. VII
4.1. Naturaleza jurdica de los medios de publicidad CAP. VIII
Existen quienes consideran a la publicidad del acto administrativo incluida CAP. IX

la notificacin como especie de aquella como un requisito de forma del acto
administrativo y, por ende, relativo a su validez y no a su vigencia o eficacia996. CAP. X
Esta concepcin acerca de la publicidad parte de los postulados de la teora CAP. XI

pura del Derecho, conforme a los cuales para que determinado orden normativo
o norma particular sea vlida debe existir correspondencia con el principio de CAP. XII
efectividad997. Obsrvese que al estimarse la falta de notificacin como vicio CAP. XIII
formal del acto, se le aplicara en todo caso la conservacin del acto en tanto
el vicio no es trascendente. CAP. XIV
Sin embargo, la jurisprudencia y la doctrina, peruana y extranjera, ha asumido CAP. XV
mayoritariamente la tesis de la notificacin como un requisito de eficacia del CAP. XVI

acto y no de validez del mismo. Se ha sealado que el ejercicio del recurso
administrativo por parte del administrado supone el cumplimiento de la finali- CAP. XVII
dad perseguida por la notificacin, esto es, el conocimiento del acto por sus CAP. XVIII
destinatarios.
CAP. XIX
La Ley de Procedimiento Administrativo General es consistente con esta posi-
cin. De conformidad con el artculo 15 de la misma, los vicios incurridos en CAP. XX
la ejecucin de un acto administrativo, o en su notificacin a los administrados, CAP. XXI

son independientes de la validez del acto. Los vicios en la ejecucin o notifi-
cacin de los actos pueden afectar su eficacia, pero no su existencia jurdica. CAP. XXII
CAP. XXIII
5. NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
CAP. XXIV
Las notificaciones defectuosas generan la obligacin de rehacerlas, subsanan-
CAP. XXV
do las omisiones que se hayan generado por el incumplimiento de lo prescrito
por la Ley, sin que ello perjudique de manera alguna al administrado, salvo CAP. XXVI
que la autoridad administrativa desestime el cuestionamiento a la validez de
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
104.
997 Dromi, Derecho administrativo, cit., pp. 134-135.

CAP. I
la notificacin efectuada998. Para ello, sin embargo, debe demostrarse que la
notificacin se ha realizado sin las formalidades o requisitos legales.
CAP. II
En consecuencia, si el administrado realiza un acto determinado que es re-
CAP. III chazado y este se basa en informacin errnea, el tiempo transcurrido no
ser tomado en cuenta para el vencimiento de los plazos respectivos999. Como
CAP. IV
resultado, el administrado tendr una nueva oportunidad para realizar el acto
CAP. V en cuestin, por encontrase an dentro del plazo, sin perjuicio de la aplicacin
CAP. VI
del principio de informalismo, por ejemplo en el caso en que el administrado
presente el recurso ante autoridad incompetente1000.
CAP. VII
Considerada la notificacin como una garanta en beneficio del administrado, el
CAP. VIII legislador impone la obligacin de informar en el acto de notificacin, adems
del texto ntegro del acto, los recursos que contra este proceden, la autoridad
CAP. IX
revisora o la que deba conocer de ellos y los plazos para interponerlos.
CAP. X
Se sanciona la notificacin defectuosa con su invalidez y, consecuentemente,
CAP. XI con la ineficacia del acto notificado; pero tambin se prev que los errores
inducidos en los lapsos de interposicin del recurso no pueden imputarse al
CAP. XII
interesado. Al punto que de este error, por ejemplo, en materia de recursos
CAP. XIII administrativos, no podra luego pretender ser sancionado con la falta de ago-
tamiento de la instancia administrativa como presupuesto procesal exigido para
CAP. XIV
acceder al proceso contencioso administrativo.
CAP. XV
En lo que se refiere al caso de error de la notificacin consistente en la falta de
CAP. XVI sealamiento de los lapsos legalmente establecidos para la interposicin de
los recursos, (bien en sede administrativa, bien en sede judicial) se entiende
CAP. XVII
que tal error no poda menoscabar el derecho a la defensa del interesado y
CAP. XVIII en consecuencia, si bien el mismo habra intentado el recurso fuera del lapso
legalmente establecido, mal poda declararse la extemporaneidad del mismo.
CAP. XIX
Finalmente, la interposicin incorrecta del recurso ante autoridad distinta a la
CAP. XX
pertinente, en virtud de un error inducido por una defectuosa notificacin, no
CAP. XXI puede afectar el derecho del administrado de acceder a la justicia. La jurispru-
dencia y la doctrina, en especial la extranjera, ha sealado que en tales casos
CAP. XXII
corresponde al rgano administrativo ante el cual se interpuso el recurso, remitir
CAP. XXIII para su decisin al rgano que sea efectivamente competente.
CAP. XXIV
5.1. Saneamiento de notificaciones defectuosas
CAP. XXV
No obstante lo anteriormente expuesto, la Ley establece mecanismos a travs
CAP. XXVI de las cuales pueden sanearse o convalidarse las notificaciones defectuosas a
travs de acciones del administrado. En tal sentido, la notificacin defectuosa
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
189.

por omisin de alguno de sus requisitos de contenido, surtir efectos legales CAP. I
a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla
recibido, si no hay prueba en contrario1001. CAP. II
Asimismo, se tendr por bien notificado al administrado a partir de la realizacin CAP. III
de actuaciones procedimentales del mismo que permitan suponer razonable- CAP. IV

mente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolucin,
o interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal la solicitud de CAP. V
notificacin realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna CAP. VI
decisin de la autoridad1002.
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XVi CAP. I
CAP. II
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CAP. III
CONCEPTO CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. El procedimiento administrativo. Generalidades. 1.1. Finalidad
del procedimiento administrativo. 1.2. Clasificacin de los procedimientos ad- CAP. X
ministrativos contenida en la ley de procedimiento administrativo general. 1.3.
Procedimientos tramitados por la Administracin que no son procedimientos CAP. XI
administrativos. 1.4. El Manual de Procedimientos Institucionales. 2. Procedi-
miento administrativo de oficio. 2.1. Supuestos habilitantes para el inicio de CAP. XII
oficio de un procedimiento administrativo. 2.2. Iniciacin de un procedimiento
administrativo de oficio. 2.3. Notificacin del acto de inicio del procedimiento. CAP. XIII
2.4. Tramitacin del procedimiento administrativo de oficio. 3. Procedimientos
iniciados a pedido de parte. 3.1. Procedimiento de aprobacin automtica. CAP. XIV
3.1.1. Formalidades que se deben cumplir en el procedimiento de aprobacin
automtica. 3.1.2. Procedimientos considerados de aprobacin automtica.
CAP. XV
3.1.3. Fiscalizacin posterior. 3.1.4. Realizacin de la fiscalizacin posterior.
3.1.5. Consecuencias de la declaracin falsa o fraguada de un acto adminis-
CAP. XVI
trativo. 3.2. Procedimiento de evaluacin previa. 3.2.1. Plazo mximo para el
procedimiento administrativo de evaluacin previa. 4. Los sujetos del proce-
CAP. XVII
dimiento administrativo. 4.1. Los administrados. 4.2. Autoridad administrativa.
CAP. XVIII
CAP. XIX
El procedimiento administrativo es uno de los ms importantes conceptos
del derecho administrativo, necesario para entender la funcin administrati- CAP. XX
va en relacin directa con los administrados. Se entiende por procedimiento
CAP. XXI
administrativo, al conjunto de actuaciones administrativas tramitadas en
las entidades, que tienen por finalidad la emisin de un acto administrativo. CAP. XXII
Este deber producir efectos jurdicos individuales o individualizables sobre

CAP. XXIII
intereses, obligaciones o derechos de los administrados, de acuerdo a la
definicin de acto administrativo que seala la propia Ley del Procedimiento CAP. XXIV
Administrativo General1003.
CAP. XXV
Claro, eventualmente un procedimiento administrativo podra no culminar con
CAP. XXVI
un acto administrativo, puesto que el mismo podra concluir con una forma
anormal de terminacin del procedimiento, como el desistimiento o el silencio CAP. XXVII
administrativo; pero es claro que todo procedimiento administrativo est dise-
CAP. XXVIII
ado para generar actos administrativos. Adems, todo acto administrativo
CAP. XIX

CAP. I
debe ser el resultado de un procedimiento administrativo, tramitado adems
de manera regular, bajo sancin de nulidad
CAP. II
CAP. III 1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. GENERALIDADES

CAP. IV El procedimiento administrativo es por definicin un proceso cognitivo, pues
implica una toma de decisin fundada en una anlisis previo, tras el cual se
CAP. V
emite una resolucin. El procedimiento administrativo no implica entonces la
CAP. VI generacin de una declaracin de voluntad, dado que esta ltima se encuentra
limitada por el principio de legalidad, al cual ya hemos hecho referencia en su
CAP. VII
momento. Como lo hemos sealado al momento de referirnos al acto adminis-
CAP. VIII trativo, este no constituye una declaracin de voluntad, debiendo descartarse
CAP. IX
las posiciones doctrinarias y jurisprudenciales nacionales y extrajeras que
identifican el acto administrativo con el acto jurdico civil.
CAP. X
CAP. XI
1.1. Finalidad del procedimiento administrativo
CAP. XII
El procedimiento administrativo, a su vez, tiene una doble finalidad. En primer
lugar, constituir una garanta de los derechos de los administrados, haciendo
CAP. XIII efectivo en particular el derecho de peticin administrativa. Y es que el pro-
CAP. XIV
cedimiento administrativo es la reaccin del Estado Liberal de Derecho ante
la existencia de potestades autoritarias de la Administracin1004, en mrito de
CAP. XV concepciones provenientes de respeto por los derechos fundamentales y el
CAP. XVI
sometimiento de la Administracin a la Ley.
Pero a la vez, el procedimiento administrativo debe asegurar la satisfaccin
CAP. XVII
del inters general1005. Dentro de esta lgica, se incluyen principios como el de
CAP. XVIII verdad material, eficacia o informalismo, as como conceptos tan importantes
CAP. XIX
como los de simplificacin administrativa, el impulso de oficio, oficialidad de la
prueba y la participacin de los administrados en el procedimiento y en la toma
CAP. XX de decisiones por parte de la autoridad administrativa.
CAP. XXI
1.2. Clasificacin de los procedimientos administrativos contenida
CAP. XXII
en la ley de procedimiento administrativo general
CAP. XXIII
En primer lugar, los procedimientos administrativos que inician los administra-
CAP. XXIV dos ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos es
decir, los iniciados a pedido de parte, se clasifican en: procedimientos de
CAP. XXV
aprobacin automtica o de evaluacin previa por la entidad, y este ltimo a
CAP. XXVI su vez se encuentra sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno por
parte de la Administracin, a silencio positivo o silencio negativo1006.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
372 captulo XVI: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO

Ahora bien, la Ley no establece una clasificacin de los denominados proce- CAP. I
dimientos de oficio iniciados sin participacin directa del administrado, ni
establece esquemas de silencio administrativo para ello, no existiendo meca- CAP. II
nismos de proteccin al administrado ante la inmovilidad de la Administracin CAP. III

ms all de la denominada caducidad, de aplicacin muy puntual en el proce-
CAP. IV
dimiento administrativo peruano. Nos referiremos a lo sealado ms adelante.
CAP. V
1.3. Procedimientos tramitados por la Administracin que no son
CAP. VI
procedimientos administrativos
CAP. VII
Ahora bien, es evidente que no todo procedimiento tramitado al interior de
una entidad pblica es un procedimiento administrativo. Ello porque no todo CAP. VIII
procedimiento entendido como una sucesin de actuaciones administrativas

CAP. IX
dirigidas a la obtencin de un resultado especfico tiene por finalidad generar
un acto administrativo. De hecho, existen mltiples procedimientos que tienen CAP. X
por finalidad generar actos de administracin interna o actuaciones de natura-

CAP. XI
leza contractual. Denominar procedimiento administrativo a un procedimiento
meramente institucional constituye una evidente contradiccin. CAP. XII
Un ejemplo de lo antes sealado es el mal llamado procedimiento adminis- CAP. XIII

trativo disciplinario. Por definicin, los procedimientos disciplinarios al interior
CAP. XIV
de la Administracin Pblica no son procedimientos administrativos, puesto
que los mismos no culminan con un acto administrativo, sino con un acto de CAP. XV
administracin interna, por afectar a empleados pblicos y no a administrados.

CAP. XVI
La confusin se origina en el Decreto Legislativo N. 276, Ley de Bases de
la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, la misma CAP. XVII
que nos hablaba ya de proceso administrativo disciplinario1007 aplicable a los

CAP. XVIII
servidores y funcionarios pblicos.
CAP. XIX
Sin embargo, el error antes sealado se mantiene en la Ley Marco del Empleo
Pblico, norma que establece, en su artculo 21, que el empleado pblico que CAP. XX
incurra en falta administrativa grave ser sometido a procedimiento adminis-
CAP. XXI
trativo disciplinario. Ello implicara que el resultado de dicho procedimiento
constituira un acto administrativo, lo cual no es cierto, como lo hemos sealado CAP. XXII
lneas arriba.
CAP. XXIII
1.4. El Manual de Procedimientos Institucionales CAP. XXIV
Un mecanismo que permite aclarar lo antes sealado es la existencia de los CAP. XXV
llamados Manuales de Procedimientos (MAPRO) al interior de las entidades de
CAP. XXVI
la Administracin Pblica1008. El MAPRO es un instrumento de gestin que debe
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1007 Artculo 32.- En las entidades de la Administracin Pblica se establecern comisiones
permanentes de procesos administrativos disciplinarios para la conduccin de los respec- CAP. XIX
tivos procesos.
1008 Directiva N. 002-77-INAP/DNR.

CAP. I
contener todos los procedimientos que a su vez detallan las acciones que se
siguen en la ejecucin de los procesos generados para el cumplimiento de las
CAP. II funciones a cargo de las diferentes unidades orgnicas de una entidad y
CAP. III
que debe guardar correspondencia con los dispositivos legales y/o administra-
tivos que regulan el funcionamiento de la misma.
CAP. IV
Segn las normas aplicables, el Manual de Procedimientos es un documen-
CAP. V to descriptivo y de sistematizacin normativa, teniendo a la vez un carcter
CAP. VI
instructivo e informativo, puesto que pone en conocimiento del personal de la
entidad respecto a los procedimientos que operan al interior de ella. En dicho
CAP. VII documento se incluyen todos los procedimientos institucionales, siendo que
CAP. VIII
nicamente los procedimientos administrativos son incorporados al Texto nico
de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad1009.
CAP. IX
CAP. X 2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE OFICIO

CAP. XI El procedimiento de oficio implica que la Entidad d comienzo a un proce-
dimiento administrativo sin intervencin ni peticin directa de administrado
CAP. XII
alguno a travs de una decisin razonada de la Administracin. Son iniciados
CAP. XIII de oficio los procedimientos de fiscalizacin posterior sealados en la Ley de
Procedimiento General, los procedimientos sancionadores en general, los pro-
CAP. XIV
cedimientos tributarios de fiscalizacin y los procedimientos de control iniciados
CAP. XV por el INDECOPI o los organismos reguladores, entre otros1010.
CAP. XVI La iniciacin de oficio es la modalidad aplicable en general a los procedimientos
cuya resolucin puede generar consecuencias negativas a sus destinatarios1011,
CAP. XVII
puesto que resulta imposible que se genere ello a partir de una peticin de un
CAP. XVIII administrado, incluso si es el resultado de una denuncia. Sin embargo, la Ley
no impide su uso en procedimientos cuyo resultado pueda resultar favorable a
CAP. XIX
los destinatarios del acto administrativo en cuestin.
CAP. XX
La existencia de procedimientos de oficio se justifica considerando que existe
CAP. XXI actos administrativos que la Administracin debe emitir sin la participacin de
los administrados, e incluso, en contra de su voluntad puesto que los efectos
CAP. XXII
de los mismos pueden resultar gravosos. A su vez, la necesidad de la activa-
CAP. XXIII cin del procedimiento por parte de la Administracin se justifica en el inters
CAP. XXIV
1009 Ley N. 27444:
CAP. XXV Artculo 36.- Legalidad del procedimiento
36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamen-
CAP. XXVI te mediante decreto supremo o norma de mayor jerarqua, norma de la ms alta au-
toridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisin del titular de las entidades
CAP. XXVII autnomas conforme a la Constitucin, segn su naturaleza. Dichos procedimientos
deben ser compendiados y sistematizados en el Texto nico de Procedimientos Admi-
CAP. XXVIII
nistrativos, aprobados para cada entidad. (...).
CAP. XIX
253.

general, que se supone que no siempre concuerda con el inters individual de CAP. I
los particulares. Sin embargo, esta concepcin es discutible, toda vez que el
inters general se concibe como la sumatoria de los intereses particulares de CAP. II
la colectividad. Incluso a nivel del procedimiento sancionador, como veremos CAP. III
ms adelante, la Administracin se convierte en juez y parte, en especial si no
CAP. IV
existe una denuncia que haya generado la iniciacin del procedimiento.
CAP. V
2.1. Supuestos habilitantes para el inicio de oficio de un procedi-
CAP. VI
miento administrativo
CAP. VII
Es evidente que no todo procedimiento administrativo puede ser iniciado de
oficio, pues existen actividades que se ejercen nicamente por particulares. CAP. VIII
Por ello, la ley de manera concordante con gran parte de la doctrina esta-
CAP. IX
blece los supuestos que deben existir en forma alternativa a fin de que pueda
iniciarse de oficio un procedimiento administrativo, que son los siguientes1012: CAP. X
- Disposicin de una autoridad superior que la fundamente en ese CAP. XI

sentido, la misma que ordena a actuar a quien efectivamente inicia
el procedimiento, que es una autoridad de inferior jerarqua. Debe en- CAP. XII
tenderse entonces que es la autoridad superior la que se encontrara CAP. XIII

directamente facultada para ordenar la iniciacin del procedimiento
de oficio. CAP. XIV
- Una motivacin basada en el cumplimiento de un deber legal, el CAP. XV
mismo que debe estar claramente establecido en el ordenamiento CAP. XVI

jurdico. La ley explicita este requisito como si fuese alternativo. No
obstante ello, y al amparo del principio de legalidad, este requisito CAP. XVII
debera ser concurrente a cualquiera de los otros dos y no alternativo. CAP. XVIII
La competencia para iniciar procedimientos de oficio debe estable-
cerse inequvocamente en la Ley, mxime si los mismos pueden CAP. XIX
generar consecuencias gravosas para el administrado. CAP. XX

- El mrito de una denuncia, que consiste en la comunicacin a la admi-
CAP. XXI
nistracin de hechos que la misma debe conocer en cumplimiento de
sus funciones y cuando los mismos afectan el ordenamiento jurdico. CAP. XXII
La denuncia implica la iniciacin de un proceso de oficio a instancia
CAP. XXIII
de un administrado, por lo cual posee una naturaleza hbrida. A la
denuncia hacemos referencia con mayor amplitud ms adelante, dada CAP. XXIV
su naturaleza ms bien hbrida pues constituye un mecanismo para la

CAP. XXV
iniciacin de un procedimiento de oficio a instancia de un particular.
- Es necesario sealar que la doctrina y la legislacin comparada CAP. XXVI
incluye como un supuesto adicional el pedido que puedan hacer otras CAP. XXVII
entidades que no son competentes para conocer del caso a la
autoridad directamente competente, a fin de que esta inicie el proce- CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
dimiento de oficio1013. Este supuesto, sin embargo, no se encuentra
regulado expresamente en nuestro ordenamiento, pero s en la doc-
CAP. II trina y la legislacin comparada. Asimismo, se encuentra precisado
CAP. III
en lo que concierne al procedimiento administrativo sancionador1014.
CAP. IV
2.2. Iniciacin de un procedimiento administrativo de oficio1015
CAP. V Todo procedimiento de oficio requiere de la emisin de un acto administrativo
CAP. VI
denominado acto de inicio a fin de conferirle validez. Como todo acto administra-
tivo, el acto que da inicio a un procedimiento de oficio debe estar debidamente
CAP. VII
motivado mxime si puede restringir derechos y basarse en un objeto lcito,
CAP. VIII as como fsica y jurdicamente posible. En determinados casos, la accin de la
Administracin se encontrar sometida a plazos de prescripcin o caducidad,
CAP. IX
razn por la cual la misma deber tener cuidado al ejercer la facultad de inicio del
CAP. X procedimiento de oficio, puesto que el acto de iniciacin devendra en nulo1016.
CAP. XI
Sin embargo, siendo la naturaleza del citado acto de inicio la de un acto de
trmite, tendra que acreditarse que el mismo produce indefensin para que
CAP. XII pueda ser impugnado de manera inmediata por parte del administrado1017. Y,
CAP. XIII
ello ocurrira nicamente si el mismo genera efectos jurdicos de gravamen
por s mismo, o va acompaado de alguna medida cautelar u otra accin que
CAP. XIV
pueda afectar los intereses del administrado, como podra ocurrir por ejemplo
CAP. XV en un procedimiento de fiscalizacin o en un procedimiento sancionador. En
todo caso, cualquier defecto del acto de inicio podr ser invocado en el eventual
CAP. XVI
recurso que se interponga contra la resolucin que ponga fin al procedimiento.
CAP. XVII
2.3. Notificacin del acto de inicio del procedimiento
CAP. XVIII
Ahora bien, el acto de inicio de oficio del procedimiento es notificado a los ad-
CAP. XIX
ministrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser
CAP. XX afectados por los actos a ejecutar, a fin de que puedan ejercer su derecho de
defensa. Se excepta de dicha notificacin el caso de fiscalizacin posterior
CAP. XXI
a solicitudes o a su documentacin, acogidos a la denominada presuncin de
CAP. XXII veracidad principio de simplificacin administrativa a la cual hemos hecho
referencia con anterioridad, en especial aquellos supuestos que generan
CAP. XXIII
procedimientos de aprobacin automtica, siendo que el procedimiento de
CAP. XXIV fiscalizacin posterior se inicia sin poner ello en conocimiento del administrado.
CAP. XXV Sin embargo, resulta evidente que los procedimientos fiscalizacin posterior no
pueden generar los efectos sealados en la norma cuando se detecte la vulne-
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1013 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 284; Morn Urbina,
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 254.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

racin al principio de presuncin de veracidad, sino una vez que se han iniciado CAP. I
y concluido los procedimientos de oficio respectivos, vale decir, el procedimiento
de nulidad de oficio y el procedimiento sancionador que correspondan1018. CAP. II
Por otro lado, la norma establece que la notificacin del acto de inicio del pro- CAP. III
cedimiento debe incluir la informacin sobre la naturaleza, alcance y, de ser CAP. IV

previsible, el plazo estimado de la duracin del procedimiento, as como de
los derechos y obligaciones del administrado en el curso de tal actuacin. La CAP. V
referencia al plazo es de singular importancia, puesto que los procedimientos de CAP. VI

oficio, a diferencia de los procedimientos iniciados a pedido de parte, no poseen
plazo mximo establecido en la ley, y en consecuencia, tampoco se encuentran CAP. VII
sometidos a silencio administrativo, por lo menos en primera instancia. CAP. VIII
Debemos sealar adems que la decisin que inicia el procedimiento se notifica CAP. IX
inmediatamente luego de emitida la misma en caso que ello proceda salvo
que la normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial basada CAP. X
a su vez en el inters general, lo cual evidentemente difiere tambin la eficacia CAP. XI

del acto en cuestin1019.
CAP. XII
Esto ltimo resulta ser una aparente contradiccin que la Ley debera corregir,
puesto que los actos de indagacin o verificacin habran empezado sin que CAP. XIII
el administrado haya tenido conocimiento de ello. La doctrina y la legislacin

CAP. XIV
comparada establecen ms bien que con anterioridad al acuerdo de iniciacin,
podr el rgano competente abrir un perodo de informacin previa con el fin de CAP. XV
conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar

CAP. XVI
el procedimiento, previsin que resultara ms tuitiva a favor del administrado.
CAP. XVII
2.4. Tramitacin del procedimiento administrativo de oficio CAP. XVIII
Existen algunos principios comunes a los procedimientos de oficio que resulta

CAP. XIX
necesario recalcar. En primer lugar, no procede establecer cobros por dere-
cho de tramitacin para procedimientos iniciados de oficio1020, dado que los CAP. XX
mismos se inician por inters de la Administracin y no del administrado. En CAP. XXI

consecuencia, no existe un servicio individualizado respecto al administrado,
supuesto habilitante para el cobro de un derecho, como veremos ms adelante. CAP. XXII
Por otro lado, los administrados tienen derecho a ser informados en los proce- CAP. XXIII
dimientos de oficio sobre la naturaleza del mismo, el alcance de sus efectos y

CAP. XXIV
tramitacin; y, de ser previsible, del plazo estimado de su duracin, as como
de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuacin1021. CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
214.
CAP. XIX
1021 Artculo 55 inciso 5 de la Ley N. 27444.

CAP. I
Aqu existen algunos problemas. En primer lugar, el hecho de que no existe un
plazo mximo de duracin, como s ocurre en el procedimiento a pedido de parte.
CAP. II En segundo lugar, no se establece efecto alguno a la falta de pronunciamiento
CAP. III
de la autoridad administrativa, hecho que generara, segn la doctrina y derecho
comparados, la denominada caducidad, la cual parece darse nicamente en
CAP. IV
el procedimiento administrativo sancionador.
CAP. V
CAP. VI
3. PROCEDIMIENTOS INICIADOS A PEDIDO DE PARTE
Como su nombre lo indica, son aquellos procedimientos iniciados por el ad-
CAP. VII
ministrado en mrito del empleo de su derecho de peticin y pretendiendo
CAP. VIII hacer efectivo un inters o derecho especfico, sea particular o colectivo. Los
CAP. IX
procedimientos a pedido de parte pueden clasificarse en procedimientos de
aprobacin automtica y procedimientos de evaluacin previa.
CAP. X
CAP. XI
3.1. Procedimiento de aprobacin automtica
CAP. XII
El procedimiento de aprobacin automtica consiste en que la solicitud es
considerada aprobada desde el mismo momento de su presentacin ante la
CAP. XIII entidad competente para conocerla, siempre que cumpla con los requisitos y
CAP. XIV
entregue la documentacin completa, previsiones exigidas en el Texto nico
de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad1022.
CAP. XV
La existencia de procedimientos de aprobacin automtica se basa en principios
CAP. XVI de simplificacin administrativa, como la presuncin de veracidad, celeridad
y privilegio de controles posteriores. Asimismo, se justifica en el empleo de
CAP. XVII
mecanismos de promocin de la inversin privada, favoreciendo el ingreso al
CAP. XVIII mercado de los agentes econmicos; adems de permitir la participacin de los
CAP. XIX
administrados en los procedimientos y el manejo de la administracin pblica.
De esta manera se establecen mecanismos a travs de los cuales se favorece
CAP. XX a los administrados de manera directa, fomentando su ingreso a la formalidad.
CAP. XXI De hecho, la aprobacin automtica se concibi como un mecanismo para
eliminar restricciones administrativas para la inversin privada, de conformidad
CAP. XXII
con el Decreto Legislativo N. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inver-
CAP. XXIII sin Privada, siendo evidentemente preferida sobre la evaluacin previa. Sin
embargo, la primera norma que consigna el procedimiento de aprobacin au-
CAP. XXIV
tomtica fue el artculo 11 del Decreto Supremo N. 070-89-PCM, Reglamento
CAP. XXV de la Ley de Simplificacin Administrativa, para circunstancias derivadas de la
CAP. XXVI
tramitacin de autorizaciones, licencias y permisos, en mrito al principio de
presuncin de veracidad, sujetndose evidentemente a fiscalizacin posterior.
CAP. XXVII
Finalmente, los procedimientos de aprobacin automtica permiten a la Admi-
CAP. XXVIII nistracin Pblica mejorar su eficiencia, enfocando la evaluacin previa a los
CAP. XIX

supuestos que realmente lo justifiquen, es decir, aquellos en los cuales la in- CAP. I
tensidad del inters general involucrado requiera de un anlisis ms exhaustivo
de la legalidad o pertinencia de lo solicitado por el administrado. Tal situacin CAP. II
genera una reduccin de costos evidente en el mbito de las entidades, que CAP. III
beneficia a la sociedad en su conjunto, dado que los costos administrativos
CAP. IV
que asume el Estado son finalmente cargados a aquella a travs del sistema
impositivo. CAP. V
3.1.1. Formalidades que se deben cumplir en el procedimiento de aprobac- CAP. VI
in automtica1023 CAP. VII
En el procedimiento de aprobacin automtica, la entidad no emite pronun- CAP. VIII
ciamiento alguno que confirma la aprobacin automtica. El procedimiento

CAP. IX
no es sustanciado al interior de la entidad, sino que es instruido fuera de l,
puesto que el interesado prueba la licitud de lo solicitado con la documenta- CAP. X
cin pertinente1024, la misma que se da por vlida en mrito de la aplicacin del

CAP. XI
principio de presuncin de veracidad. Para algunos, ms que una autorizacin,
el procedimiento de aprobacin automtica consiste en una comunicacin docu- CAP. XII
mentada realizada por el particular. Para otros, sin embargo, al procedimiento

CAP. XIII
de aprobacin automtica implica la emisin de un acto administrativo tcito,
como resultado del cual se adquiere el derecho o la autorizacin respectiva. CAP. XIV
Ahora bien, cuando en los procedimientos de aprobacin automtica se requiera CAP. XV

necesariamente de la expedicin de un documento sin el cual el usuario no
CAP. XVI
puede hacer efectivo su derecho, el plazo mximo para su expedicin es de
cinco das hbiles, sin perjuicio de aquellos plazos mayores fijados por leyes CAP. XVII
especiales anteriores a la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo

CAP. XVIII
General. Dicho documento no puede ser considerado un acto administrativo,
sino ms bien la constancia de la existencia de la autorizacin o el derecho CAP. XIX
adquirido como resultado del procedimiento de aprobacin automtica.

CAP. XX
Es as que, como constancia de la aprobacin automtica de la solicitud del
CAP. XXI
administrado, basta la copia del escrito o del formato presentado el deno-
minado cargo de presentacin, conteniendo el sello oficial de recepcin, sin CAP. XXII
observaciones e indicando el nmero de registro de la solicitud, fecha, hora y
CAP. XXIII
firma del agente receptor, salvo lo sealado en el prrafo precedente.
CAP. XXIV
3.1.2. Procedimientos considerados de aprobacin automtica
CAP. XXV
En el mismo orden de ideas, la norma seala que son procedimientos de

CAP. XXVI
aprobacin automtica, sujetos evidentemente a la presuncin de veracidad,
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1023 Artculo 31, inciso 31.2 y 31.3 de la Ley. CAP. XIX

138.

CAP. I
aquellos que cumplan con determinados requisitos establecidos por la Ley1025.
Estos requisitos operan sin perjuicio de la fiscalizacin posterior que realice la
CAP. II administracin, procedimiento que como veremos ms adelante es la evidente
CAP. III
respuesta del ordenamiento jurdico a la presuncin de veracidad.
1. Aquellos conducentes a la obtencin de licencias, autorizaciones,
CAP. IV
constancias y copias certificadas o similares; resultados que favore-
CAP. V cen al administrado y que le permiten ejercer determinados derechos,
los cuales requieren una respuesta inmediata de la administracin.
CAP. VI
2. Que sean procedimientos que habiliten para el ejercicio continuado
CAP. VII
de actividades profesionales, sociales, econmicas o laborales en el
CAP. VIII mbito privado, de tal manera que ante el incumplimiento de alguno
de los requisitos la Administracin puedan declarar la nulidad de la
CAP. IX
autorizacin en cuestin.
CAP. X 3. Que las actividades a realizar no afecten derechos de terceros, de tal
manera que no sea indispensable informarles a estos de la existencia
CAP. XI
de la autorizacin o del ejercicio del derecho.
CAP. XII
Lo que ocurre es que la obligacin administrativa de solicitar autorizaciones
CAP. XIII para el ejercicio de determinadas actividades genera costos de transaccin
respecto a los particulares, que a su vez desincentivan dichas actividades, que
CAP. XIV
resultan importantes para la colectividad. En consecuencia, y a fin de corregir
CAP. XV la distorsin generada por dicho mecanismo de intervencin estatal, y a la
vez permitir corregir la lentitud e ineficiencia de la Administracin Pblica, se
CAP. XVI
establece que la aprobacin ser automtica1026, siempre que se cumpla con
CAP. XVII los requisitos exigidos, y sin perjuicio de la fiscalizacin posterior.
CAP. XVIII Ejemplos de procedimientos de aprobacin automtica son las licencias de
funcionamiento municipal para la apertura de locales o para la utilizacin de
CAP. XIX
anuncios. Asimismo, se aplica la aprobacin automtica a mecanismos adminis-
CAP. XX trativos de habilitacin profesional. Finalmente, debe emplearse la aprobacin
automtica para procedimientos de autorizacin de entidades privadas para
CAP. XXI
el ejercicio de determinadas actividades econmicas que no se encuentren
CAP. XXII incluidas en los procedimientos que requieren evaluacin previa. En tal sentido,
los procedimientos de aprobacin automtica se habilitan de manera residual,
CAP. XXIII
respecto a los procedimientos de evaluacin previa.
CAP. XXIV
3.1.3. Fiscalizacin posterior

CAP. XXV
CAP. XXVI
Por la fiscalizacin posterior tpico procedimiento iniciado de oficio, como
ya hemos visto, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de apro-
CAP. XXVII bacin automtica o de evaluacin previa, queda obligada a verificar de oficio
CAP. XXVIII
CAP. XIX

mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los CAP. I

documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por
el administrado1027. CAP. II
La fiscalizacin posterior es el comprensible correlato de la existencia de proce- CAP. III
dimientos de aprobacin automtica. Dado que se asume que la documentacin CAP. IV

es veraz al amparo de la presuncin de veracidad, elemento fundamental
dentro de la concepcin de simplificacin administrativa, como bien sabemos CAP. V
y se establece la asignacin inmediata del derecho, la Administracin Pblica, CAP. VI

en mrito de consideraciones de inters general, debe establecer mecanismos
de fiscalizacin de la documentacin presentada. Ello permite adems que el CAP. VII
Estado no renuncie a su funcin fiscalizadora, sin que ello perjudique a los CAP. VIII
administrados en la tramitacin de los procedimientos administrativos1028.
CAP. IX
Lo indicado en el prrafo precedente no obsta para que no deba emplearse
la fiscalizacin posterior respecto a los procedimientos de evaluacin previa, CAP. X
en particular los sometidos a silencio administrativo positivo. Ello dado que la CAP. XI
presentacin de documentos y la informacin proporcionada por los adminis-
trados dentro de los procedimientos de evaluacin previa, tambin gozan de CAP. XII
presuncin de veracidad, fundamentalmente cuando los mismos configuran CAP. XIII

sucedneos documentales, como veremos ms adelante.
CAP. XIV
3.1.4. Realizacin de la fiscalizacin posterior CAP. XV
La fiscalizacin posterior comprende no menos del diez por ciento de todos los CAP. XVI
expedientes sujetos a la modalidad de aprobacin automtica, con un mxi-
mo de 50 expedientes por semestre, pudiendo incrementarse dicho nmero CAP. XVII
teniendo en cuenta el impacto que en el inters general, en la economa, en CAP. XVIII

la seguridad o en la salud ciudadana pueda conllevar la ocurrencia de fraude
o falsedad en la informacin, documentacin o declaracin presentadas1029. CAP. XIX
Resulta imposible poder fiscalizar todos los expedientes tramitados ante una CAP. XX
entidad en esta modalidad, razn por la cual se establece un sistema de CAP. XXI
muestreo. Ahora bien, esta fiscalizacin se realiza evidentemente a travs
de muestras obtenidas al azar, sin que la determinacin de los expedientes CAP. XXII
a verificar pueda someterse a la discrecionalidad de la autoridad encargada. CAP. XXIII
Dicha fiscalizacin deber efectuarse semestralmente de acuerdo a los linea-

CAP. XXIV
mientos que para tal efecto dictar la Presidencia del Consejo de Ministros.
La ley sin embargo no seala el mecanismo normativo que deber emplear CAP. XXV
dicho organismo para establecer dichos lineamientos. Por otro lado, la norma CAP. XXVI
1027 Artculo 32, inciso 32.1 de la Ley N. 27444. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
va: un reto pendiente, cit., p. 16. El texto compara la fiscalizacin posterior con, por ejem-
plo, el control de uso de sustancias indebidas en los deportes antidoping, y muestra CAP. XIX
como ejemplo el control aduanero de las personas que retornan al pas.

CAP. I
no seala el mecanismo a emplear cuando se deba verificar la autenticidad
de aquello que ha sido presentado por el particular en un procedimiento de
CAP. II evaluacin previa.
CAP. III En este contexto, mediante Decreto Supremo N. 096-2007-PCM se ha regulado
los lineamientos para la realizacin de la fiscalizacin posterior. As, el artculo
CAP. IV
4 de la norma precepta que los expedientes administrativos materia de fisca-
CAP. V lizacin posterior sern seleccionados por medios electrnicos o informticos.
CAP. VI
As, en el caso de procedimientos administrativos de aprobacin automtica,
el sistema de seleccin deber garantizar una muestra aleatoria simple de no
CAP. VII menos del 10% del total de expedientes tramitados en el semestre, con un
CAP. VIII
mximo de 50 expedientes por cada procedimiento administrativo previsto en
el TUPA.
CAP. IX
Asimismo, el artculo 5 prescribe que en caso que el mnimo de 10% del total
CAP. X de expedientes tramitados en el semestre por cada procedimiento exceda el
nmero de 50 expedientes, se podr reputar que, en razn de su nmero e
CAP. XI
incidencia, tal procedimiento tiene un impacto sustancial sobre el inters gene-
CAP. XII ral. En este caso, las entidades de la Administracin Pblica estn facultadas
CAP. XIII
a seleccionar, conforme al procedimiento previsto en el prrafo anterior, ms
de 50 expedientes hasta completar una cantidad de expedientes equivalente
CAP. XIV a la raz cuadrada del nmero total de expedientes por cada procedimiento
CAP. XV
administrativo previsto en el TUPA.
Adems, cada entidad a que se refiere el artculo I del Ttulo Preliminar de la
CAP. XVI
Ley N. 27444 dictar las normas internas referidas al personal a cargo de la
CAP. XVII fiscalizacin posterior1030. Corresponde a los directivos a cargo de losrganos
y dependencias de las entidades que tramitan los procedimientos administra-
CAP. XVIII
tivos previstos en el TUPA respectivo, realizar la evaluacin de los resultados
CAP. XIX de la fiscalizacin posterior, as como adoptar las acciones que correspondan.
CAP. XX Por otro lado, la revisin de los expedientes seleccionados comprender pero
no se limitar a su verificacin e investigacin exhaustivas mediante la compro-
CAP. XXI
bacin de su autenticidad y el cruce de informacin con aquellas personas o
CAP. XXII instituciones que puedan figurar en su contenido1031, teniendo en cuenta que la
facultad de verificacin es amplia y no se limita a verificaciones documentales,
CAP. XXIII
pudiendo incluir inspecciones o pericias1032.
CAP. XXIV
La norma seala que se podr solicitar a las entidades pblicas y privadas
CAP. XXV que corroboren la autenticidad de las declaraciones, documentos, informacin
y traducciones proporcionados por los administrados y que sirvi de sustento
CAP. XXVI
para el inicio del respectivo procedimiento administrativo. Asimismo, los in-
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
213.

formes semestrales conteniendo los resultados de la fiscalizacin posterior CAP. I

sern emitidos dentro del semestre siguiente a aquel en que se tramitaron los
procedimientos administrativos materia de la fiscalizacin. CAP. II
Finalmente, la norma crea la denominadaCentral de Riesgo Administrativo1033 CAP. III
donde se registrar el nombre y documento de identidad o RUC y domicilio de CAP. IV

aquellos administrados que hayan presentado declaraciones, informacin o
documentacin falsa o fraudulenta al amparo de procedimientos de aprobacin CAP. V
automtica o a evaluacin previa. Esta Central ser de acceso exclusivo a las CAP. VI
entidades de la Administracin Pblica y tiene como propsito que estas ten-
gan informacin acerca de los administrados que hayan incurrido en los actos CAP. VII
previstos en el numeral 3 del artculo 32 de la Ley N. 27444. CAP. VIII
Se seala adems que, sin perjuicio de la seleccin aleatoria de expedientes CAP. IX

regulada en la norma, las entidades estn obligadas a incluir de manera au-
tomtica en sus acciones de fiscalizacin posterior, todo expediente iniciado CAP. X
por los citados administrados. Los casos en que se hayan presentado decla- CAP. XI
raciones, informacin o documentacin falsa o fraudulenta por parte de los
administrados sern comunicados a la Presidencia del Consejo de Ministros CAP. XII
para su incorporacin en la referida central. CAP. XIII
3.1.5. Consecuencias de la declaracin falsa o fraguada de un acto adminis- CAP. XIV
trativo CAP. XV
En aplicacin de la concepcin garantista de la fiscalizacin posterior, la nor- CAP. XVI

ma establece que, en caso de comprobar fraude o falsedad en la declaracin,
informacin o en la documentacin presentada por el administrado, la entidad CAP. XVII
considerar no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, CAP. XVIII
procediendo a comunicar el hecho a la autoridad jerrquicamente superior, si
lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto administrativo sustentado CAP. XIX
en dicha declaracin, informacin o documento. Como ya hemos sealado, CAP. XX

dicha nulidad debe declararse una vez efectuado el procedimiento de nulidad
CAP. XXI
de oficio respectivo, en el cual se le ha otorgado al administrado la posibilidad
de defenderse. CAP. XXII
Como resultado, la nulidad que se declare debe estar relacionada directamente CAP. XXIII
con la generacin de los vicios del procedimiento establecidos en la Ley. En
tal sentido, esta previsin legal no est creando una nueva causal de nulidad, CAP. XXIV
sino ms bien estableciendo una consecuencia ante la existencia de fraude CAP. XXV
o falsedad. Dicha consecuencia deber concordar con las normas de la Ley
de Procedimiento General que establecen las causales por las cuales puede CAP. XXVI
declararse la nulidad de los actos administrativos. CAP. XXVII
Adems, la autoridad proceder a imponer a quien haya empleado esa declara- CAP. XXVIII
cin, informacin o documento una multa a favor de la entidad entre dos y cinco
CAP. XIX

CAP. I
Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago. Es evidente que,
para ello, la entidad debe tramitar el procedimiento administrativo sancionador
CAP. II respectivo, con las obligaciones y derechos que ello conlleva, incluyendo la
CAP. III
notificacin al administrado para los respectivos descargos.
Ello, porque si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Ttulo XIX
CAP. IV
Delitos contra la Fe Pblica del Cdigo Penal, esta deber ser comunicada al
CAP. V Ministerio Pblico para que tramite la denuncia respectiva, la misma que po-
CAP. VI
dra generar el inicio de la accin penal correspondiente1034. Sin embargo, en
este caso concreto no existe una afectacin al non bis in dem, toda vez que
CAP. VII si bien es cierto nos encontramos ante el mismo hecho y el mismo sujeto, el
CAP. VIII
fundamento es distinto. Mientras que la sancin administrativa se dirige a la
vulneracin del principio de presuncin de veracidad, la pena se dirige al bien
CAP. IX jurdico denominado fe pblica. Finalmente, la nulidad del acto administrativo
CAP. X
constituye ms bien una medida correctiva. Sobre estos conceptos vamos a
volver en el captulo final de la presente obra.
CAP. XI
CAP. XII 3.2. Procedimiento de evaluacin previa

CAP. XIII
En el procedimiento de evaluacin previa, a diferencia del procedimiento de
aprobacin automtica, se requiere de la sustanciacin del procedimiento res-
CAP. XIV
pectivo por parte de la entidad, as como la emisin de un pronunciamiento por
CAP. XV parte de la misma. En el procedimiento de evaluacin previa se da propiamente
actos de instruccin, as como la resolucin final en el procedimiento, actos que
CAP. XVI
no se generan en el procedimiento de aprobacin automtica, convirtindose
CAP. XVII en el procedimiento administrativo por excelencia1035.
CAP. XVIII
Ahora bien, si bien es cierto la entidad tiene siempre la obligacin de re-
solver, es necesaria la existencia de mecanismos aplicables a la inaccin
CAP. XIX de la Administracin, que se encuentran configurados a travs de silencio
CAP. XX
administrativo, creado como garanta de los derechos del administrado. En
consecuencia, existen procedimientos de evaluacin previa sujetos a silen-
CAP. XXI
cio administrativo positivo, as como los procedimientos sujetos a silencio
CAP. XXII administrativo negativo.
CAP. XXIII
Existe silencio administrativo positivo cuando el administrado se encuentra
facultado a asumir que la autoridad ha accedido a lo solicitado ante la inac-
CAP. XXIV tividad de la misma. Se habla de silencio administrativo negativo cuando el
CAP. XXV
administrado, ante el transcurso del plazo, puede asumir que lo solicitado ha
sido denegado. En ambos casos, se mantiene el derecho del administrado de
CAP. XXVI esperar el pronunciamiento de la administracin en caso lo considerase con-
CAP. XXVII
veniente. A esto nos referiremos con amplitud ms adelante.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
141.

3.2.1. Plazo mximo para el procedimiento administrativo de evaluacin CAP. I

previa
CAP. II
El plazo que transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de

CAP. III
evaluacin previa hasta que sea dictada la resolucin respectiva, no puede
exceder de treinta (30) das hbiles, salvo que por ley o decreto legislativo se CAP. IV
establezcan procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duracin mayor1036.

CAP. V
El TUPA evidentemente puede establecer plazos menores, pero nunca mayores.
CAP. VI
Transcurrido el citado plazo, los administrados pueden hacer uso de los meca-
nismos que les provee el sistema jurdico, en particular el silencio administrativo CAP. VII
que corresponda, de acuerdo a la Ley. La doctrina sigue discutiendo respecto
CAP. VIII
a la iniciacin de procesos judiciales ante la inactividad formal de la Admi-
nistracin, las mismas que incluyen el proceso de cumplimiento y el proceso CAP. IX
contencioso administrativo por omisin.
CAP. X
Cierto sector de la doctrina consideraba que el proceso de cumplimiento era
procedente nicamente ante inactividad material de la Administracin Pblica, CAP. XI
puesto que ante la inactividad formal existe el silencio administrativo1037. Sin CAP. XII
embargo, las normas vigentes no establecen distincin alguna, a lo que hay
que agregar lo sealado por el texto del Cdigo Procesal Constitucional1038, con CAP. XIII
lo cual la discusin estara saldada. Por otro lado, el silencio administrativo, CAP. XIV
y en especial el negativo, constituyen en realidad garantas limitadas, que no
CAP. XV
resultan ser paliativos por completo efectivos ante la inmovilidad de las enti-
dades pblicas. CAP. XVI
CAP. XVII
4. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CAP. XVIII
Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo general son los
administrados y la autoridad administrativa1039. Ambos son partes en tanto inte- CAP. XIX
ractan en el procedimiento a fin de obtener el resultado de manera conjunta, CAP. XX

los administrados en trminos de inters personal y la Administracin Pblica
al amparo, en principio, del denominado inters general. La citada interaccin, CAP. XXI
sin embargo, no implica ni configura necesariamente un conflicto de intereses CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
1037 Sobre el particular: Carpio Marcos, Edgar, Inactividad administrativa y accin de cum-
CAP. XXV
plimiento, en Revista Jurdica del Per, N. 18, Trujillo, 2001, p. 16.
1038 Cdigo Procesal Constitucional: CAP. XXVI
Artculo 66.- Objeto
Es objeto del proceso de cumplimiento ordenar que el funcionario o autoridad pblica CAP. XXVII
renuente:
CAP. XXVIII
1. D cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o
2. Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolu- CAP. XIX
cin administrativa o dictar un reglamento.

CAP. I
entre las citadas partes, pero deja en claro la relacin desigual existente entre
ambos.
CAP. II
En cambio, en un proceso trilateral, y como su nombre lo indica, existen tres
CAP. III partes claramente diferenciadas, una de ellas es la Administracin el ente
encargado de la solucin del conflicto, en general un rgano colegiado o un
CAP. IV
tribunal administrativo y las otras son dos administrados con intereses clara-
CAP. V mente contrapuestos, respecto de los cuales la autoridad debe resolver.
CAP. VI
4.1. Los administrados1040
CAP. VII
Como ya lo hemos sealado en un captulo previo, el administrado es la persona
CAP. VIII natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o situacin procedimental,
CAP. IX
participa en el procedimiento administrativo. Para que una persona pueda ser
considerada administrado, se debe encontrar en una relacin de subordinacin
CAP. X respecto a la Administracin y bajo su tutela en una situacin jurdica determina-
CAP. XI
da. Asimismo, se requiere la existencia de un inters por parte del administrado,
lo cual lo convierte en protagonista del procedimiento1041.
CAP. XII
Ahora bien, una entidad estatal puede intervenir como administrado en un pro-
CAP. XIII cedimiento administrativo cuando se somete a las normas que lo disciplinan, en
CAP. XIV
igualdad de facultades y deberes que los dems administrados. Esto se ve por
ejemplo en procedimientos administrativos trilaterales, en donde la autoridad
CAP. XV administrativa puede resolver conflictos incluso entre dos entes administrativos.
CAP. XVI
4.2. Autoridad administrativa1042
CAP. XVII
La autoridad administrativa, al interior de un procedimiento administrativo es el
CAP. XVIII agente de las entidades que bajo cualquier rgimen jurdico, ejercen potestades
CAP. XIX
pblicas y conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la
ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin de los procedimientos
CAP. XX administrativos.
CAP. XXI Autoridad administrativa, en el sentido del procedimiento administrativo no son
solo los rganos administrativos de la administracin central (o Gobierno Na-
CAP. XXII
cional), sino tambin de los entes descentralizados y las empresas del Estado
CAP. XXIII en tanto emitan actos administrativos. Se ha afirmado el criterio de la ausencia
CAP. XXIV
de aplicacin de las normas especficas del procedimiento administrativo a las
empresas estatales, excepcin hecha de sus actos administrativos emitidos en
CAP. XXV circunstancias particulares, como podra ser en el contexto de la contratacin
CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1041 Por ello, parte de la doctrina utiliza el trmino interesado para referirse a los administra-
CAP. XIX
dos. Sobre el particular: Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho adminis-
trativo, cit., T. I, p. 475.

administrativa. Tampoco se considera factible dicha aplicacin a las entidades CAP. I

binacionales o supranacionales.
CAP. II
Tambin pueden ser entidades administrativas, conforme a las ms recientes
orientaciones del derecho administrativo comparado, rganos de personas CAP. III
pblicas no estatales como los colegios profesionales y hasta personas CAP. IV

privadas, como por ejemplo las que prestan servicios pblicos. A ello nos hemos
referido con amplitud en la primera parte de este manual. CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XVii CAP. I
LA LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO Y CAP. II
LOS MECANISMOS DE SIMPLIFICACIN CAP. III
ADMINISTRATIVA
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. La legalidad del procedimiento. El Texto nico de Procedi-
mientos Administrativos. 1.1. El Texto nico de Procedimientos Administrati-
CAP. X
vos. Generalidades. 1.2. Contenido del Texto nico de Procedimientos Adminis-
trativos. 1.2.1. Los servicios prestados por las entidades administrativas. 1.2.2.
CAP. XI
Los parmetros de los servicios exclusivos. 1.2.3. Duplicidad de procedimientos
administrativos. 1.3. Previsiones formales del Texto nico de Procedimientos
CAP. XII
Administrativos. 1.3.1. Autoridades competentes. 1.3.2. Procedimiento para
aprobar el TUPA. 1.3.3. La calificacin de los procedimientos. 1.3.4. Opinin
previa. 1.3.5. Difusin y publicacin del TUPA. 1.3.6. Modificacin de un TUPA CAP. XIII
ya aprobado. 1.3.7. Entidades que no cumplen con publicar su respectivo
TUPA. 1.4. Los servicios que no son prestados de manera exclusiva por las CAP. XIV
entidades y su regulacin. 2. Mecanismos de simplificacin administrativa
en general. 2.1. Antecedentes y evolucin. 2.2. Mecanismos que se utilizan CAP. XV
para la simplificacin del procedimiento administrativo. 2.3. Simplificacin proce-
dimental. 2.3.1. Requisitos para la tramitacin del procedimiento administrativo. CAP. XVI
2.3.2. La presuncin de veracidad en el procedimiento administrativo. 2.3.3.
Traducciones de parte, informes o constancias profesionales o tcnicas. 2.4. CAP. XVII
Documentacin que no puede solicitarse a los administrados por parte de las
entidades. 2.4.1. Informacin o documentacin existente en la entidad. 2.4.2. CAP. XVIII
Informacin o documentacin de la propia entidad. 2.4.3. La presentacin de
ms de dos ejemplares de un mismo documento. 2.4.4. Fotografas de los CAP. XIX
administrados. 2.4.5. Otros posibles requerimientos que no resultan exigibles.
2.4.6. Presentacin espontnea. 2.5. Sucedneos documentales. 2.5.1. Admi- CAP. XX
sin de los sucedneos documentales en los procedimientos administrativos.
2.5.2. Labor de los fedatarios. 2.5.3. Rgimen de fedatarios existente y requisitos CAP. XXI
de autenticacin de documentos. 2.5.4. Autenticacin de actos propios. 2.5.5.
Copia de un documento pblico. 2.5.6. El caso de la documentacin privada. CAP. XXII
2.6. Polticas en materia de simplificacin administrativa. 2.6.1. Principios. 2.6.2.
Objetivos estratgicos. 2.6.3. Metodologa de Simplificacin Administrativa. 3.
CAP. XXIII
Derechos de tramitacin. Determinacin de los costos de los procedi-
mientos administrativos. 3.1. Determinacin del monto de los derechos de
CAP. XXIV
tramitacin. 3.1.1. Condiciones que se exigen a la entidad para el cobro del
derecho de tramitacin. 3.1.2. Lmites de los derechos de tramitacin. 3.1.3.
CAP. XXV
Forma de cancelacin del derecho de tramitacin. 3.1.4. Procedimiento de
determinacin. 3.2. Situaciones de improcedencia del cobro de derechos de tra-
mitacin. 3.2.1. Improcedencia de la divisin el procedimiento administrativo para CAP. XXVI
efectos del cobro de derechos de tramitacin. 3.2.2. Excedentes econmicos.
3.2.3. Igualdad en el pago del derecho de tramitacin para los administrados. CAP. XXVII
3.3. Gastos administrativos. 3.3.1. Supuestos en los que procede el reembolso
de los gastos administrativos. 3.3.2. Condena de costas en el procedimiento CAP. XXVIII
administrativo. 4. Entidades encargadas del cumplimiento de las normas
de procedimiento. 4.1. La competencia de las entidades encargadas de CAP. XIX
garantizar el cumplimiento de las normas antes sealadas. El Indecopi. 4.1.1.

CAP. I
Barreras burocrticas. 4.1.2. Evolucin de la normativa. 4.1.3. La regulacin
actual. 4.1.4. Como se efecta el anlisis de una barrera burocrtica. 4.1.5.
CAP. II Lo sealado por el Tribunal Constitucional sobre el particular. 4.2. Facultades
propias de la Presidencia del Consejo de Ministros para garantizar el cumpli-
CAP. III miento de lo establecido en la Ley. 4.3. Mecanismo bajo el cual se regular las
facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros para el cumplimiento de
CAP. IV lo dispuesto en la Ley. .
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII 1. LA LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO. EL TEXTO NICO DE

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
CAP. VIII
El ordenamiento jurdico administrativo se basa en el principio de legalidad,
CAP. IX
como mecanismo de proteccin de derechos fundamentales y como parme-
CAP. X tro ordenador de la actividad administrativa. Pero, por otro lado, las entidades
administrativas deben establecer mecanismos administrativos ordenados
CAP. XI
para beneficio de los administrados, en aplicacin de los principios de debido
CAP. XII procedimiento, celeridad y predictibilidad. Finalmente, es necesario hacer uso
de los necesarios mecanismos de simplificacin administrativa en el mbito
CAP. XIII
normativo, a fin de reducir los costos de acceso al procedimiento administrativo,
CAP. XIV como veremos ms adelante.
CAP. XV En aplicacin directa de los principios antes citados, y al amparo de las normas
de rango legal habilitantes, los procedimientos, requisitos y costos administrati-
CAP. XVI
vos se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor
CAP. XVII jerarqua como puede ser una ley en el caso del Poder Ejecutivo; norma de
la ms alta autoridad regional, en este caso ordenanza regional, emitida por el
CAP. XVIII
Concejo respectivo; de Ordenanza Municipal, en el caso de gobiernos locales;
CAP. XIX o de la decisin del titular de las entidades autnomas conforme a la Consti-
tucin, segn su naturaleza1043. La evidente justificacin de lo antes precisado
CAP. XX
surge de la necesidad de establecer mecanismos idneos y efectivos para el
CAP. XXI establecimiento de trmites y procedimientos al interior de las entidades. Ello
permite, en primer trmino, propender a la eficiencia de la Administracin y a
CAP. XXII
un adecuado control a su interior, as como permitir al administrado un acceso
CAP. XXIII cada vez mayor a los procedimientos que puedan beneficiarlo
CAP. XXIV En este punto, y a fin de hacer operativas las consideraciones sealadas an-
teriormente, la norma expresamente seala que los referidos procedimientos
CAP. XXV
deben ser compendiados y sistematizados en el denominado Texto nico de
CAP. XXVI Procedimientos Administrativos, el mismo que es aprobado por cada entidad.
Resultan de tal importancia estas previsiones que se establece adems que
CAP. XXVII
las entidades solamente exigirn a los administrados el cumplimiento de pro-
CAP. XXVIII cedimientos, la presentacin de documentos, el suministro de informacin o el
CAP. XIX
390 captulo XVII: LA LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO Y LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA

pago por derechos de tramitacin cuando se haya cumplido con los requisitos CAP. I
normativos que venimos sealando1044.
CAP. II
Y es que la administracin, en mrito de principios de simplificacin adminis-
trativa, no puede exigir a los administrados el cumplimiento de determinadas CAP. III
acciones de manera discrecional. Situacin contraria permitira la violacin de CAP. IV

derechos, incluso constitucionales, de los particulares e impedira un funciona-
CAP. V
miento eficiente de la Administracin, incrementando los costos de tramitacin
de los procedimientos administrativos. Asimismo, la norma materia de estudio CAP. VI
establece que incurre en responsabilidad de conformidad con el rgimen

CAP. VII
establecido por la propia Ley la autoridad que procede de modo diferente,
realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos. CAP. VIII
Asimismo, la Ley N. 26090 precepta que solamente podr exigirse a los ad- CAP. IX
ministrados el cumplimiento de los procedimientos o requisitos administrativos

CAP. X
que se encuentren previamente establecidos en el Texto nico de Procedimien-
tos Administrativos - TUPA, no pudiendo requerirse procedimiento, trmite, CAP. XI
requisito u otra informacin, documentacin o pago que no consten en dicho CAP. XII
Texto, bajo responsabilidad del empleado pblico que los exija; aplicndosele
las sanciones establecidas por dicha norma1045, que consisten en la generacin CAP. XIII
de las respectivas responsabilidades, sean administrativas, civiles o penales; CAP. XIV

sin perjuicio de la queja administrativa o la denuncia ante el rgano de control
institucional de la entidad. CAP. XV
La norma antes sealada1046 establece, adems, que el rgano de control CAP. XVI
interno rgano de control institucional, se entiende1047 de las entidades CAP. XVII

de la Administracin Pblica supervisar el cumplimiento de los plazos, requi-
sitos y procedimientos a fin de que sean tramitados conforme al Texto nico CAP. XVIII
de Procedimientos Administrativos - TUPA de la entidad. En este punto es de CAP. XIX

particular inters como se ha incorporado al Sistema Nacional de Control en
CAP. XX
la labor de cautelar la simplificacin administrativa en tanto debe velar por el
funcionamiento eficiente de las entidades. CAP. XXI
Finalmente, la norma seala que el rgano de control debe elevar al Titular del CAP. XXII
Pliego un informe mensual sobre el estado de los procedimientos iniciados, as
CAP. XXIII
como sobre las responsabilidades en que hubieran incurrido los funcionarios o
servidores pblicos que incumplan con las normas de la Ley del Procedimiento CAP. XXIV
Administrativo General, la Ley del Silencio Administrativo y aquellos que hayan

CAP. XXV
sido denunciados por los administrados.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I 1.1. El Texto nico de Procedimientos Administrativos. Generalida-

des
CAP. II
Como lo hemos sealado, la necesidad de crear mecanismos a travs de los
CAP. III
cuales el administrado conozca con claridad la tramitacin y el resultado de
CAP. IV los procesos que inicie en aplicacin de los principios de predictibilidad,
simplicidad y uniformidad, genera la obligacin de crear los llamados textos
CAP. V
nicos de Procedimientos Administrativos (TUPA), los mismos que compendian
CAP. VI los diversos trmites y procedimientos que deben seguirse ante una entidad
determinada. El TUPA configura no solo un medio para asegurar la legalidad
CAP. VII
del procedimiento, sino tambin constituye un mecanismo de simplificacin
CAP. VIII administrativa normativa1048, que pretende a su vez mayor seguridad jurdica
y transparencia1049.
CAP. IX
La concepcin a emplear, por parte de la norma administrativa, sigue siendo la
CAP. X
de reducir costos en trminos de tiempo, dinero y esfuerzo a fin de que el
CAP. XI sistema sea ms eficiente, incentivando al administrado al empleo de las entida-
des administrativas para la tutela de sus derechos. Es evidente que tal previsin
CAP. XII
tiene por finalidad fomentar la formalidad; as como evitar que los particulares
CAP. XIII y el mercado funcionen al margen de la Ley. El texto nico de procedimientos
administrativos es tambin una primera muestra del llamado principio de no
CAP. XIV
agravacin del procedimiento administrativo, presente en la doctrina espaola
CAP. XV e italiana1050, principio al cual tambin nos referiremos ms adelante.
CAP. XVI Ahora bien, el denominado TUPA no resulta ser ninguna novedad en el orde-
namiento jurdico peruano, puesto que se encontraba previsto en el artculo 21
CAP. XVII
del Decreto Legislativo N. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin
CAP. XVIII Privada1051. Dicha norma estableca que las entidades de la Administracin
Pblica de cualquier naturaleza, ya sean dependientes del Gobierno Central,
CAP. XIX
Gobiernos Locales o Regionales debern aprobar su correspondiente Texto
CAP. XX nico de Procedimientos Administrativos, estableciendo los conceptos de los
que constar obligatoriamente dicha norma.
CAP. XXI
La previsin de la existencia del Texto nico de Procedimientos Administrativos
CAP. XXII
se haba diseado inicialmente a fin de eliminar restricciones administrativas
CAP. XXIII para la inversin, pero se ha convertido actualmente en el mecanismo idneo
para garantizar los derechos de los particulares al interior del procedimiento
CAP. XXIV
administrativo, permitindoles conocer de manera clara los mecanismos a
CAP. XXV emplear para el ejercicio de su derecho de peticin administrativa.
CAP. XXVI
1048 Martn-Retortillo Baquer, De la simplificacin de la administracin pblica, cit., pp.
CAP. XXVII 10 y ss.
1049 Cierco Seira, La simplificacin de los procedimientos administrativos en Italia, cit., p.
CAP. XXVIII
405.
CAP. XIX
1050 Masucci, Apuntes reconstructivos de la Ley sobre el Procedimiento Administrativo en
Italia, cit., p. 315.

1.2. Contenido del Texto nico de Procedimientos Administrativos CAP. I
La importancia del TUPA genera que se haya establecido desde el principio CAP. II
parmetros materiales para su elaboracin. La Ley establece como resultado
CAP. III
que las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobacin segn
sea el caso de su Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA), CAP. IV
incluyendo un conjunto de elementos1052.
CAP. V
Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administra-
dos para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de CAP. VI
cualquier rgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo CAP. VII
legal, el cual deber consignarse expresamente en el TUPA con indicacin de
la fecha de publicacin en el Diario Oficial. CAP. VIII
La descripcin clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realizacin CAP. IX
completa de cada procedimiento. Ello impide a la autoridad el exigir requisitos CAP. X

adicionales una vez iniciado el procedimiento. Ello opera sin perjuicio de lo
sealado respecto a la actuacin probatoria en la Ley, la misma que opera de CAP. XI
oficio1053. CAP. XII
La calificacin de cada procedimiento segn corresponda entre procedimientos

CAP. XIII
de evaluacin previa o de aprobacin automtica. Ello debe realizarse al amparo
de los lineamientos establecidos en la Ley y considerando que la preferencia CAP. XIV
debe establecerse en lo posible a favor de los segundos, en aplicacin adems

CAP. XV
del principio de privilegio de controles posteriores1054.
CAP. XVI
En el caso de procedimientos de evaluacin previa el TUPA deber establecer
si el silencio administrativo aplicable es negativo o positivo, de conformidad CAP. XVII
con lo sealado por la Ley. Esta previsin cobra especial importancia teniendo
CAP. XVIII
en cuenta adems que la Ley establece cierto margen de accin para que la
entidad pueda determinar un rgimen especfico de silencio administrativo, CAP. XIX
teniendo en cuenta el carcter preferente del silencio administrativo positivo.

CAP. XX
Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitacin, con indica-
cin de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresar con CAP. XXI
relacin a la Unidad Impositiva Tributaria (UIT), publicndose en las entidades CAP. XXII
en moneda de curso legal. Es evidente que la ausencia de indicacin de la
CAP. XXIII
existencia de un pago para la tramitacin de una solicitud o la prestacin de un
servicio permite al administrado presumir que dicha tramitacin o dicho servicio CAP. XXIV
son gratuitos. Por otro lado, dicha indicacin puede establecerse nicamente
CAP. XXV
si la entidad se encuentra facultada al cobro mediante una norma con rango
de ley1055. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1052 Artculo 37, inciso 1 al 8 de la Ley.
CAP. XIX

CAP. I
El TUPA debe sealar tambin las vas de recepcin adecuadas para acceder
a los procedimientos contenidos en el TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los
CAP. II artculos 117 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
CAP. III
Ello incluye la posibilidad de emplear la oficina de trmite documentario o los
mecanismos alternativos de recepcin.
CAP. IV
El TUPA deber sealar tambin la autoridad competente para resolver en cada
CAP. V instancia del procedimiento, a fin de que pueda establecerse con claridad a
CAP. VI
quien corresponde la instruccin y resolucin del trmite y la responsabilidad
respecto del mismo. Asimismo, debe sealar los recursos a interponerse para
CAP. VII acceder a cada una de las instancias del procedimiento. En este ltimo caso,
CAP. VIII
si bien es cierto que la interposicin de un recurso requiere la participacin de
abogado1056, es necesario que el administrado conozca la existencia del recurso
CAP. IX para poder decidir emplearlo. Ello implica tambin poder conocer qu resolu-
CAP. X
cin en concreto pone fin a la va administrativa, para efectos de un eventual
proceso contencioso administrativo.
CAP. XI
Finalmente, el TUPA debe establecer los formularios que son empleados
CAP. XII durante la tramitacin del respectivo procedimiento administrativo. Mediante
CAP. XIII
los formularios los administrados, o algn servidor a su pedido, completando
datos, o marcando alternativas planteadas, proporcionan la informacin usual
CAP. XIV que se estima suficiente, sin necesidad de otro documento de presentacin.
CAP. XV
Los formularios se emplean en especial cuando los administrados deban su-
ministrar informacin para cumplir exigencias legales y en los procedimientos
CAP. XVI de aprobacin automtica. Los formularios tambin son utilizados cuando las
CAP. XVII
autoridades deben resolver una serie numerosa de expedientes homogneos,
as como para las actuaciones y resoluciones recurrentes, que sean autoriza-
CAP. XVIII
das previamente1057, convirtindose en un importante mecanismo de gestin.
CAP. XIX
1.2.1. Los servicios prestados por las entidades administrativas
CAP. XX
El TUPA tambin incluir la relacin de aquellos servicios prestados en
CAP. XXI
exclusividad por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad
CAP. XXII de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia1058. Ello asegura que la
prestacin de dichos servicios muchos de los cuales se consideran servicios
CAP. XXIII
pblicos no est sujeta a la discrecionalidad de la autoridad administrativa,
CAP. XXIV dado que el administrado carece de opcin alguna de elegir quien le va a pres-
tar el servicio que demanda. En trminos econmicos, la entidad en cuestin
CAP. XXV
posee una clara posicin de dominio respecto al administrado, posicin de la
CAP. XXVI cual fcilmente podra abusar.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1058 Artculo 37, segundo prrafo, de la Ley N. 27444.

Como resultado, el ordenamiento administrativo se convierte nuevamente en CAP. I

un mecanismo encargado de la reduccin de costos a favor del particular,
costos que se elevan sustancialmente cuando dicho particular carece de me- CAP. II
canismos alternativos para acceder a servicios bsicos. El anlisis a este nivel CAP. III
se nos muestra similar al que debemos hacer cuando en el mercado existe
CAP. IV
una situacin de monopolio, puesto que el Estado podra determinar de ma-
nera discrecional la calidad, el costo y el modo de prestacin de los servicios, CAP. V
situacin que se complica cuando los servicios son calificados como pblicos.
CAP. VI
En consecuencia, se precisar en el TUPA, con respecto a dichos servicios,
la descripcin de todos los requisitos exigidos para la prestacin del servicio, CAP. VII
los derechos que proceda cobrar, los mecanismos para acceder al servicio, la CAP. VIII
autoridad competente para la prestacin del servicio en cuestin y los formu-
larios a emplear para ello por parte del administrado. Asimismo, los requisitos CAP. IX
y condiciones para la prestacin de los servicios por las entidades se fijarn CAP. X
por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros1059.
CAP. XI
1.2.2. Los parmetros de los servicios exclusivos CAP. XII
En este caso, la norma en cuestin debe contener los parmetros para la presta- CAP. XIII
cin de servicios exclusivos. Esos servicios son prestados por la Administracin
CAP. XIV
en ejercicio de un mbito de la funcin administrativa denominado actividad
prestacional, que consiste en la realizacin de acciones que favorecen a los CAP. XV
administrados, razn por la cual debe crearse una regulacin adecuada para
CAP. XVI
impedir que ese servicio no se preste.
En primer lugar, los servicios que estn incorporados en el TUPA son aquellos CAP. XVII
que la entidad presta en condiciones de exclusividad, es decir, constituyendo CAP. XVIII

un monopolio, razn por la cual debe ser regulados de manera estricta, a fin
de que los mismos no afecten los intereses de los administrados, quienes CAP. XIX
evidentemente no puede recurrir a otra entidad o empresa. Ello implica que se CAP. XX
definida con claridad la prestacin de los servicios en la norma legal que define
la competencia de la entidad y de los rganos que la conforman. CAP. XXI
En segundo lugar, el TUPA debe contener la descripcin clara y taxativa de CAP. XXII
todos los requisitos exigidos para la prestacin de cada servicio, de tal forma CAP. XXIII
que el cumplimiento de los referidos requisitos obliga, bajo responsabilidad,
a la ejecucin de las acciones que corresponden a dicho servicio, son incluir CAP. XXIV
requisitos innecesarios o que no aporten informacin relevante. CAP. XXV
Asimismo, el TUPA debe contener los supuestos en que procede el pago de CAP. XXVI
tasas por la prestacin del servicio, con indicacin de su monto y forma de
pago; as como las vas de recepcin adecuadas para acceder a los servicios CAP. XXVII
respectivos, las mismas que deben estar al alcance de todos los administrados. CAP. XXVIII
CAP. XIX
1059 Artculo 37, tercer prrafo, de la Ley N. 27444.

CAP. I
Finalmente, debe establecerse la autoridad competente para la prestacin di-
recta del servicio as como los recursos a interponerse en el caso en que dicho
CAP. II servicio sea denegado; as como los formularios que sean empleados durante
CAP. III
la tramitacin del respectivo procedimiento administrativo.
CAP. IV 1.2.3. Duplicidad de procedimientos administrativos

CAP. V
Se entiende por duplicidad la existencia de dos o ms trmites para la
CAP. VI obtencin de un mismo fin, sea en la misma entidad o en distintas entidades
de la Administracin Pblica. Para la elaboracin del TUPA, entonces, deber
CAP. VII
procurase evitar la duplicidad de procedimientos administrativos en las distintas
CAP. VIII entidades de la administracin pblica1060. Ello es consistente con las normas
sobre modernizacin del Estado, en especial la Ley N 27658, Ley Marco de
CAP. IX
Modernizacin de la Gestin del Estado.
CAP. X Adicionalmente, es la Presidencia del Consejo de Ministros la entidad encar-
CAP. XI
gada de detectar los casos de duplicidad y proponer las medidas necesarias
para su correccin. Las previsiones legales antes referidas se encontraban
CAP. XII
precisadas en el artculo 16 del Reglamento del Decreto Legislativo N. 757,
CAP. XIII que sin embargo deban de estar contenidas en una norma con rango de ley,
como ocurre hoy en da.
CAP. XIV
La duplicidad de procedimientos administrativos vulnera de manera evidente
CAP. XV principios del procedimiento administrativo como los de celeridad y predicti-
CAP. XVI
bilidad, puesto que genera demoras en los trmites e impide al administrado
tener un conocimiento razonablemente exacto del resultado del procedimiento
CAP. XVII administrativo en curso. Perjudica adems la gestin administrativa, permitiendo
CAP. XVIII
el uso indebido de recursos humanos y logsticos, los mismos que podran ser
destinados a otros fines.
CAP. XIX
CAP. XX 1.3. Previsiones formales del Texto nico de Procedimientos Admi-

nistrativos
CAP. XXI
El TUPA, dada su importancia, manifestada en los prrafos precedentes, re-
CAP. XXII
quiere de la mxima formalidad posible para su aprobacin. Si bien es cierto
CAP. XXIII no puede exigirse en todos los casos su aprobacin mediante una norma con
rango de ley situacin que no obstante se encontrara en concordancia
CAP. XXIV
directa con el principio de legalidad dados los altos costos administrativos
CAP. XXV que ello generara, si es necesario exigir a las entidades el empleo de normas
administrativas de la mayor jerarqua posible.
CAP. XXVI
En consecuencia, y en el caso del Poder Ejecutivo, el TUPA es aprobado ne-
CAP. XXVII
cesariamente por Decreto Supremo del sector decreto que requiere evidente
CAP. XXVIII aprobacin presidencial y por Resolucin del Titular de Organismo constitu-
cionalmente autnomo, en su caso. En este ltimo caso se requiere la menor
CAP. XIX

formalidad posible, puesto que la decisin del titular de un organismo constitucio- CAP. I
nal autnomo no requiere decisin adicional de ninguna autoridad, a diferencia
de todos los dems casos que hemos sealado. Ello tiene evidente relacin con CAP. II
la autonoma de dichos rganos establecida en la Constitucin, autonoma que CAP. III

tiene un lmite expreso en las normas legales que estamos describiendo.
CAP. IV
Sin embargo, se exige su aprobacin mediante norma de mximo nivel de las
autoridades regionales ordenanza regional, o en el caso de gobiernos CAP. V
locales, a travs de Ordenanza Municipal1061; normas que en ambos casos CAP. VI

gozan de rango legislativo. El TUPA, en consecuencia, no puede ser aprobado
mediante normas administrativas de inferior jerarqua, en especial en estos CAP. VII
dos ltimos casos. CAP. VIII
No encontramos, sin embargo, diferencias de rango entre las normas que CAP. IX
aprueban requisitos, procedimientos y costos y las que a su vez aprueban el
respectivo TUPA. Sin embargo, es vlido recordar que el TUPA, en principio, CAP. X
no constituye una norma reglamentaria, ni mucho menos puede constituir CAP. XI

propiamente una fuente de derecho administrativo, siendo simplemente un
compendio de los procedimientos que se realizan ante la entidad. CAP. XII
La previsin formal a este nivel no debera permitir la modificacin de las nor- CAP. XIII
mas que ya haban sido emitidas para determinar los citados procedimientos.
CAP. XIV
Lo que ocurre en la prctica, no obstante lo antes indicado, es la generacin
simultnea de las normas que generan procedimientos y el respectivo texto CAP. XV
nico que compendia los mismos.

CAP. XVI
1.3.1. Autoridades competentes CAP. XVII
La conduccin del proceso de elaboracin y formulacin del TUPA de las enti- CAP. XVIII
dades estar a cargo del rgano responsable de las funciones de planeamiento CAP. XIX
o quien haga sus veces1062. Ello es por completo razonable si te toma en cuenta
que el TUPA es tambin un instrumento de gestin puesto que gua el funcio- CAP. XX
namiento de la entidad. Como resultado, dicha autoridad administrativa es la CAP. XXI

encargada de elaborar el sustento tcnico de cada uno de los procedimientos
administrativos contenidos en el TUPA1063. CAP. XXII
Asimismo, la Oficina de Asesora Jurdica de la Entidad o quien haga sus ve- CAP. XXIII
ces, deber sustentar ante el rgano responsable de la elaboracin del TUPA

CAP. XXIV
la base legal de los procedimientos contenidos en el TUPA de la entidad y su
calificacin en cada caso como procedimientos de aprobacin automtica o CAP. XXV
de evaluacin previa, y en este ltimo caso, como procedimientos sometidos CAP. XXVI
a silencio administrativo positivo o a silencio administrativo negativo. Ello tiene
por finalidad satisfacer el cumplimiento de las normas legales que sean perti- CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
nentes, en especial la Ley del Procedimiento Administrativo General y la Ley
del Silencio Administrativo.
CAP. II
Finalmente, el responsable de la Oficina de Administracin y Finanzas de cada
CAP. III entidad o quien haga sus veces, en el caso de los procedimientos administrati-
vos que no tengan la condicin de gratuitos, debern sustentar ante el rgano
CAP. IV
responsable de la elaboracin del TUPA, los costos de cada procedimiento
CAP. V administrativo y los derechos de tramitacin que se establezcan en el TUPA1064.
CAP. VI
Sobre los costos de los procedimientos vamos a tratar ms adelante en este
mismo captulo.
CAP. VII
CAP. VIII
1.3.2. Procedimiento para aprobar el TUPA1065
CAP. IX
En primer lugar, la entidad deber identificar las normas que determinan las
competencias de la Entidad y los procedimientos administrativos a su cargo
CAP. X que deben seguir los administrados. Para ello deber identificar el sustento
CAP. XI
legal de cada procedimiento y evaluar los requisitos que deben cumplir los
administrados para la tramitacin de cada procedimiento.
CAP. XII
Seguidamente, deber evaluar si los requisitos establecidos por cada trmite
CAP. XIII son necesarios, aportan valor y suministran informacin indispensable al objetivo
CAP. XIV
del trmite, as como est fundamentado en razones tcnicas y legales respecto
de la regulacin general materia del trmite. Es evidente que, mientras menos
CAP. XV requisitos innecesarios se exijan, la labor de la entidad es ms eficiente, a la
CAP. XVI
vez que se resuelve con mayor rapidez, beneficiando al administrado.
Asimismo, se debe identificar a la autoridad competente para pronunciarse
CAP. XVII
en cada instancia de cada procedimiento y los recursos a interponerse para
CAP. XVIII acceder a ellas. Para esto debe tenerse en cuenta que la autoridad en cuestin
CAP. XIX
debe ser una sola en cada instancia y que dicha competencia debe fluir de la
ley, los reglamentos y los instrumentos de gestin.
CAP. XX
Adems, se debe identificar la norma que ha aprobado el derecho de tramitacin
CAP. XXI que se cobra en cada procedimiento; as como identificar los costos asociados
a cada procedimiento o servicio prestado en exclusividad y el monto resultante
CAP. XXII
del derecho de tramitacin a cobrar al administrado. En la actualidad existe
CAP. XXIII una norma que permite efectuar dicho clculo, la cual vamos a comentar ms
adelante.
CAP. XXIV
Finalmente, la entidad debe llenar los formatos que la norma establece, con-
CAP. XXV
forme al instructivo. Como es lgico, dichos formatos debe ser suscritos por los
CAP. XXVI funcionarios responsables a los que nos hemos referido lneas arriba, debiendo
actualizarse de manera permanente, as como reflejar los procedimientos ad-
CAP. XXVII
ministrativos vigentes de la Entidad. Los anexos de dichos formatos debern
CAP. XXVIII
CAP. XIX

estar a disposicin del pblico en general para lo cual debern publicarse en CAP. I
el portal electrnico de la entidad.
CAP. II
1.3.3. La calificacin de los procedimientos CAP. III
La entidad deber definir la calificacin de cada uno de los procedimientos, CAP. IV

precisando si son de aprobacin automtica o de evaluacin previa y, en este
CAP. V
ltimo caso, el plazo mximo de tramitacin, y si corresponde la aplicacin del
silencio administrativo positivo o negativo. En todos estos casos debe obser- CAP. VI
varse de manera integral las normas legales aplicables.
CAP. VII
En este orden de ideas, la primera disposicin complementaria y transitoria
del Decreto Supremo N. 096-2007-PCM, precepta que en un plazo de 90 CAP. VIII
das hbiles desde la publicacin de la referida norma, las entidades a que se CAP. IX
refiere el artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444 debern recalificar
los procedimientos administrativos previstos en sus TUPA procurando la ge- CAP. X
neralizacin de los procedimientos de aprobacin automtica. CAP. XI
Finalmente, la norma precepta que solo en caso de procedimientos sujetos CAP. XII
a plazos con aplicacin del silencio administrativo negativo se debe consignar
una breve explicacin que sustente de dicha calificacin, teniendo en cuenta CAP. XIII
los supuestos a que se refiere la primera disposicin transitoria complementaria CAP. XIV
y final de la Ley N. 29060, Ley del Silencio Administrativo..
CAP. XV
1.3.4. Opinin previa CAP. XVI
El TUPA, dada su importancia, requiere de la opinin de determinadas auto- CAP. XVII

ridades a fin de que el mismo pueda emitirse, configurndose ello como un
informe obligatorio y vinculante1066. En primer trmino, el caso de los ministe- CAP. XVIII
rios, deber contarse con la opinin de la Secretara de Gestin Pblica de la CAP. XIX
Presidencia del Consejo de Ministros, dadas sus funciones de coordinacin
en la administracin pblica. CAP. XX
En el caso de los Organismos Pblicos del Gobierno Nacional, incluidos aque- CAP. XXI
llos adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros, los mismos debern CAP. XXII
contar con la opinin de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del
Ministerio al cual se encuentren adscritos. Ello no solo porque la autonoma CAP. XXIII
de los organismos pblicos se encuentra relativamente limitada, sino adems CAP. XXIV
porque, por su importancia, el TUPA del Poder Ejecutivo se aprueba por decreto
supremo, el mismo que debe ir refrendado por el ministerio que corresponde. CAP. XXV
Ahora bien, en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales se debern contar CAP. XXVI
con la opinin favorable de la Gerencia Regional y de la Gerencia Municipal, CAP. XXVII

respectivamente, dado que poseen autonoma. En el caso de los Organismos
Pblicos Descentralizados de estos gobiernos, deber contarse con la opinin CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, o quien haga sus veces, del
Gobierno Regional o Local al que se encuentre adscritos dichos organismos.
CAP. II
En el caso de las dems entidades, previamente a su aprobacin, ellos debe-
CAP. III rn contar con la opinin favorable de la Secretara General o del rgano que
haga sus veces. Un ejemplo son los organismos constitucionales autnomos,
CAP. IV
los mismos que emiten su TUPA sin discutirlo con ninguna entidad.
CAP. V
CAP. VI
1.3.5. Difusin y publicacin del TUPA
CAP. VII
Cada 2 (dos) aos, las entidades estn obligadas a publicar el ntegro del TUPA,
bajo responsabilidad de su titular. Al respecto, el plazo se computar a partir
CAP. VIII de la fecha de la ltima publicacin del mismo. Sin embargo, las entidades po-
CAP. IX
drn realizar dicha publicacin antes de cumplimiento de dicho plazo, cuando
consideren que las modificaciones producidas en el TUPA lo ameriten.1067 Esta
CAP. X ltima atribucin se configura como una facultad, cuando debera concebirse
CAP. XI
como una obligacin, toda vez que a publicacin favorece al administrado al
permitirle conocer el nuevo texto una vez emitida la modificacin.
CAP. XII
Ahora bien, el TUPA es publicado en el Diario Oficial El Peruano cuando se
CAP. XIII trata de entidades con alcance nacional, o en el diario encargado de los avisos
CAP. XIV
judiciales en la capital de la regin o provincia, tratndose de entidades con
alcance menor. Por otro lado, la norma seala que sin perjuicio de la indicada
CAP. XV publicacin, cada entidad realiza la difusin de su TUPA mediante su ubicacin
CAP. XVI
en un lugar visible de la referida entidad1068, previsin que se contrapone a la
flexibilizacin observada respecto a la publicacin del citado texto1069.
CAP. XVII
CAP. XVIII
1.3.6. Modificacin de un TUPA ya aprobado1070
CAP. XIX Una vez aprobado el TUPA, toda modificacin que no implique la creacin de
nuevos procedimientos y que no determinen el incremento de derechos de tra-
CAP. XX
mitacin o requisitos sino que se establezca en beneficio de los particulares,
CAP. XXI se realizar por Resolucin Ministerial del Sector, Norma Regional de rango
equivalente o Decreto de Alcalda, o por Resolucin del Titular del Organismo
CAP. XXII
Autnomo conforme a la Constitucin, segn el nivel de gobierno respectivo.
CAP. XXIII La previsin tiene por finalidad facilitar a la Administracin Pblica la puesta
en prctica de mecanismos de simplificacin administrativa.
CAP. XXIV
En caso contrario, la modificacin del TUPA se realiza indiscutiblemente por
CAP. XXV
Decreto Supremo del sector, por ordenanza regional la norma de mximo
CAP. XXVI nivel de las autoridades regionales, por Ordenanza Municipal o por Resolucin
del Titular de organismo constitucionalmente autnomo, como se ha indicado
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1068 Artculo 38, numerales 38.3 y 38.4 de la Ley N. 27444.

anteriormente. Ello tiene sentido dada la necesidad de establecer lmites for- CAP. I
males para el establecimiento de nuevos costos o requisitos en perjuicio de
los particulares. CAP. II
La publicacin de las mencionadas modificaciones, se realizara conforme al CAP. III
mecanismo establecido por la Ley materia de comentario y precisado en los CAP. IV

prrafos precedentes, en especial si la modificacin implica beneficios para el
administrado como resultado de la simplificacin de trmites. CAP. V
CAP. VI
1.3.7. Entidades que no cumplen con publicar su respectivo TUPA1071
CAP. VII
El ordenamiento jurdico estableci la necesidad de generar mecanismos
coercitivos para obligar a las entidades pblicas a aprobar sus respectivos CAP. VIII
TUPA. En consecuencia, se ha establecido que las entidades que no cumplan CAP. IX

con publicar su Texto nico de Procedimientos Administrativos, o lo publique
omitiendo procedimientos, quedan sujetas a un rgimen especial, en el cual CAP. X
se le otorga al administrado ciertas prerrogativas: CAP. XI
1. Respecto de los procedimientos administrativos que corresponde ser

CAP. XII
aprobados automticamente, los administrados quedan liberados de
la exigencia de iniciar ese procedimiento para obtener la autorizacin CAP. XIII
previa, para realizar su actividad profesional, social, econmica o CAP. XIV

laboral, sin ser pasibles de sanciones por el libre desarrollo de tales
actividades. Ello implica adems la inexistencia de la obligacin de CAP. XV
efectuar pago alguno por el procedimiento a iniciarse. CAP. XVI

Asimismo, la suspensin de esta prerrogativa de la autoridad concluye
CAP. XVII
a partir de la publicacin del TUPA, sin que dicha situacin tenga
efecto retroactivo, lo cual significa que las autorizaciones obtenidas CAP. XVIII
mantienen su validez y eficacia. Es evidente adems que ello opera
CAP. XIX
sin perjuicio de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad
infractora. CAP. XX
2. Respecto de las dems materias sujetas a procedimiento de eva- CAP. XXI

luacin previa, se sigue el rgimen previsto en cada caso por lo que
seale al efecto la presente Ley. Previsin esta ltima que resulta CAP. XXII
ser de compleja aplicacin, toda vez que somete al administrado a CAP. XXIII
la decisin de la Administracin si es que se requiere de una actua-
cin material de esta, sea de dar o de hacer1072. Como resultado, el CAP. XXIV
administrado se emplea el mecanismo que seala indebidamente CAP. XXV

la entidad, por temor a los perjuicios generados por no acatar el
procedimiento generado de manera ilegal1073. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1071 Artculo 49, incisos 1 y 2 de la Ley.
1072 Morn Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], pp. 168-169. CAP. XIX
1073 Marav Sumar, Milagros, La simplificacin administrativa: un asunto complejo, en Th-
mis, N. 40. Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per, 2000, p. 295.

CAP. I 1.4. Los servicios que no son prestados de manera exclusiva por las
entidades y su regulacin
CAP. II
Respecto a aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad en los
CAP. III
cuales el administrado goza de capacidad de eleccin, por lo menos limitada,
CAP. IV las entidades a travs de Resolucin del Titular del Pliego establecern los
requisitos y costos correspondientes a los mismos, los cuales debern ser
CAP. V
debidamente difundidos para que sean de pblico conocimiento. Sin embargo,
CAP. VI la Ley del Procedimiento Administrativo General no regula los parmetros para
que las entidades puedan prestar servicios que los actores privados tambin
CAP. VII
prestan.
CAP. VIII
Ahora bien, la primera norma en regular el tema que venimos sealando es el
CAP. IX Decreto Supremo N. 088-2001-PCM, el mismo que por primera vez intent
regular al aplicacin del principio de subsidiaridad. Lo que ocurre es que, como
CAP. X
hemos sealado anteriormente en la presente obra, la actividad empresarial del
CAP. XI Estado se encuentra intensamente limitada por el artculo 60 de la Constitucin.
CAP. XII
Lo sealado se encuentra corroborado por lo establecido por el artculo 1 del
referido decreto supremo, en el sentido que, para desarrollar actividades de
CAP. XIII
comercializacin de bienes y servicios y efectuar los cobros correspondien-
CAP. XIV tes a los ciudadanos, las Entidades del Sector Pblico requieren contar con
autorizacin de Ley expresa. La norma prescribe que el Titular de la Entidad
CAP. XV
correspondiente cautela que dichas actividades se sujeten a las limitaciones y
CAP. XVI condiciones impuestas por la Constitucin y la Ley que autoriza su desarrollo.
CAP. XVII
A su vez, el artculo 2 de la norma precepta que el Titular de la Entidad
mediante Resolucin establecer la descripcin clara y precisa de los bienes
CAP. XVIII y/o servicios que son objeto de comercializacin por parte de la Entidad, las
CAP. XIX
condiciones y limitaciones para su comercializacin si las hubiere as como el
monto del precio expresado en porcentaje de la UIT y su forma de pago. Estos
CAP. XX
parmetros son insuficientes, en especial si lo que se est cautelando es el
CAP. XXI principio de subsidiaridad, que se encuentra constitucionalmente consagrado.
CAP. XXII
Asimismo, la Resolucin a que se refiere el prrafo precedente deber ser
publicada en la misma oportunidad en que se publica el Texto nico de Pro-
CAP. XXIII cedimientos Administrativos (TUPA) de la Entidad correspondiente. Toda
CAP. XXIV
modificacin a dicha Resolucin deber aprobarse por Resolucin del Titular
y publicarse en el Diario Oficial El Peruano. Debemos recordar que el propio
CAP. XXV TUPA no requiere ya ser publicado en el Diario Oficial, conforme lo dispuesto
CAP. XXVI
por la Ley N. 29091.
CAP. XXVII
Un segundo problema en este mbito es la necesidad real de que dicha resolu-
cin sea emitida con las mismas formalidades que el TUPA, puesto que dicha
CAP. XXVIII regulacin va dirigida tambin a los administrados. Sin embargo, la emisin
CAP. XIX
de la decisin a travs de una resolucin se encuentra sealado en la Ley del
Procedimiento Administrativo General de la misma manera, razn por la cual no

puede modificarse dicha previsin legal a travs de una norma reglamentaria CAP. I
como la que estamos proponiendo.
CAP. II
Asimismo, el artculo 3 de esta norma establece que en la delimitacin del
alcance de la actividad comercial que con carcter subsidiario desarrolla la En- CAP. III
tidad, el Titular de la Entidad deber evaluar cuando menos si el desarrollo de CAP. IV

dichas actividades puede afectar negativamente el cumplimiento de los objetivos
y metas institucionales aprobados, y el riesgo de deterioro del equipamiento e CAP. V
infraestructura fsica en perjuicio del Patrimonio del Estado. Estas condiciones CAP. VI
son insuficientes, en especial en un contexto de necesidad de que la inversin
privada sea incentivada de manera integral e intensa. CAP. VII
Para que no queden dudas, el artculo 10 de la referida norma precepta que CAP. VIII
para efectos de lo establecido en la misma, se entiende por Actividades Co- CAP. IX

merciales, la venta o alquiler de bienes o servicios que no son suministrados
en exclusividad por las Entidades del Sector Pblico, independientemente de CAP. X
que sean o no producidos por la misma Entidad, y que generalmente se brinda CAP. XI
en condiciones de competencia con el sector privado.
CAP. XII
Ahora, resulta evidente que esta regulacin es anacrnica, puesto que en la
actualidad se encuentran vigentes un conjunto de normas que regulan la acti- CAP. XIII
vidad empresarial del Estado, en particular el Decreto Legislativo N. 1031, as

CAP. XIV
como el Decreto Legislativo N. 1044, que sanciona la competencia desleal.
Asimismo, la regulacin en cuestin debe ponerse en el contexto de la Ley del CAP. XV
Procedimiento Administrativo General.

CAP. XVI
2. MECANISMOS DE SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA EN GE- CAP. XVII
NERAL CAP. XVIII
La Ley de Procedimiento Administrativo General ha subsumido en su articula- CAP. XIX
do las denominadas normas de simplificacin administrativa, contenidas en la

CAP. XX
respectiva Ley y su reglamento, las mismas que pretendan hacer posible que
la tramitacin de los procedimientos administrativos fuese ms gil y sencilla, CAP. XXI
en beneficio de los administrados. Es obvio que la dificultad en la tramitacin

CAP. XXII
de los procedimientos eleva el costo de la formalidad, perjudica los derechos
de los administrados e impide el funcionamiento adecuado de la economa. CAP. XXIII
La razn de ser de este mecanismo estriba en la reduccin de intervenciones

CAP. XXIV
administrativas que gravan de forma injustificada o desproporcionada la activi-
dad de los ciudadanos y de las empresas1074. Es por ello que la Ley N. 27444 CAP. XXV
ha establecido un rgimen unificado, que rene la normativa que se haba CAP. XXVI
elaborado sobre el particular.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1074 Tornos Ms, Joaqun, La simplificacin procedimental en el ordenamiento espaol, en CAP. XIX
2000, p. 42.

CAP. I
Y es que las colas innecesarias, los trmites burocrticos irracionales, los
requisitos ilegales, la informacin no comunicada al ciudadano y las dems
CAP. II barreras burocrticas generan sobrecostos innecesarios, es decir, consumen
CAP. III
recursos reales, tanto en el sector pblico, como en las empresas y en los
ciudadanos. Estos recursos podran usarse en ampliacin de infraestructura
CAP. IV
productiva, en acciones estatales de lucha contra la pobreza o en una mejor
CAP. V atencin de nuestras necesidades personales. Sin embargo, es comn que
queden sepultados en trmites complejos y absurdos. Estos sobrecostos no
CAP. VI
solo desperdician recursos, sino que frenan la iniciativa privada, la desalientan
CAP. VII y la alejan de convertirla en el impulso del desarrollo.
CAP. VIII
La simplificacin administrativa, en consecuencia, no es solo un problema de
incomodidad o de prdida de tiempo en colas o en trmites. Es un tema que
CAP. IX involucra la inversin, el desarrollo econmico y la credibilidad del Estado y
CAP. X
sus instituciones frente al ciudadano. De ah la importancia y trascendencia
de tomar medidas. La simplificacin administrativa es el mecanismo necesario
CAP. XI
para eliminar estos sobrecostos1075.
CAP. XII Ahora bien, las exigencias de simplificacin derivan de la las necesidades de
CAP. XIII
eficacia de la Administracin Pblica, as como del respeto a los derechos del
administrado1076. La simplificacin administrativa pretende liberar al ciudadano
CAP. XIV del lastre que constituye las relaciones, en la mayora de los casos, obligato-
CAP. XV
rias, que debe tener con la Administracin Pblica. Hoy en da, en el derecho
comparado, se admite el principio general de la actuacin administrativa al
CAP. XVI servicio del ciudadano, razn por la cual debe corregirse las disfuncionalida-
CAP. XVII
des en el actuar de la Administracin1077. Por un lado, la simplificacin trata de
mejorar la relacin del ciudadano con la Administracin, permitiendo agilidad
CAP. XVIII
y facilidad en el acceso. Sin embargo, no debe de dejarse de lado, adems, la
CAP. XIX consideracin de que la simplificacin tambin tiene incidencia en la interven-
cin sobre la economa1078.
CAP. XX
Sin embargo, no debe desconocerse los costos y la carga econmica que
CAP. XXI representa un aparato administrativo muy grande y por ende, disfuncional,
CAP. XXII
carga econmica que finalmente debe distribuirse en toda la sociedad en su
conjunto, a travs del sistema impositivo. Dicha carga genera, de manera in-
CAP. XXIII mediata, desperdicio de recursos al amparo de una concepcin mal entendida
CAP. XXIV
de inters general.
Ahora bien, se reconocen en general tres mbitos en la denominada simplifi-
CAP. XXV
cacin administrativa. En primer lugar, la simplificacin normativa, tanto a nivel
CAP. XXVI del ordenamiento legal como al nivel de los reglamentos y los textos nicos de
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
CAP. XIX
1076 Martn-Retortillo Baquer, De la simplificacin de la administracin pblica, cit., p. 8.
1077 Tornos Ms, La simplificacin procedimental en el ordenamiento espaol, cit., p. 39.

procedimientos administrativos, a los cuales ya hemos referido con anteriori- CAP. I

dad. En segundo lugar, es necesaria una simplificacin orgnica, que implica
la racionalizacin del aparato administrativo, simplificacin relacionada adems CAP. II
con los procesos de modernizacin del Estado. Finalmente, se habla de una CAP. III
simplificacin procedimental, que es en buena cuenta simplificar el accionar
CAP. IV
de la Administracin1079.
Como resultado de estas constataciones, y como veremos a continuacin, el CAP. V
Estado emiti, a fines de la dcada de los 80, una norma legal, denominada CAP. VI
Ley de Simplificacin Administrativa, que tena por funcin facilitar la realizacin
de los trmites administrativos, reducir costos innecesarios, as como evitar las CAP. VII
exigencias innecesarias a favor del administrado. Otro hito de particular impor- CAP. VIII
tancia estuvo constituido por la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin
Privada, Decreto Legislativo N 757. Evidentemente, la actual Ley establece CAP. IX
un conjunto de criterios ms adecuado y moderno respecto a la necesidad de CAP. X

simplificar los procedimientos administrativos, en beneficio de la colectividad
y de los administrados. CAP. XI
CAP. XII
2.1. Antecedentes y evolucin
CAP. XIII
Los antecedentes de los presupuestos de simplificacin administrativa los
podemos encontrar en el propio Reglamento de la Ley de Normas Generales CAP. XIV
de Procedimientos Administrativo, la misma que estableci un procedimiento CAP. XV

ordenado, a diferencia de las normas desordenadas que existan con anteriori-
CAP. XVI
dad en el pas, imputables a los distintos sectores de la Administracin Pblica.
Desdichadamente, la dcada de 1980 conoci un Estado sumamente sobre- CAP. XVII
dimensionado, el mismo que requera de un reforzamiento del ordenamiento CAP. XVIII

administrativo procesal. Dentro de esta lgica, se hizo necesaria, a fines de la
dcada de los 80, establecer mecanismos de desburocratizacin del aparato CAP. XIX
estatal. En este orden de ideas, el Instituto Libertad y Democracia impuls el CAP. XX

Proceso de Simplificacin Administrativa, que se inici con la promulgacin de
la Ley N. 25035 y su reglamento, en el ao 19891080. CAP. XXI
Los principios fundamentales de dicha norma, consagrados en el artculo 2 de CAP. XXII
la misma, eran los siguientes, establecidos al nivel de los mecanismos que la CAP. XXIII
Administracin deba emplear para hacer efectivos sus procedimientos:
CAP. XXIV
1. La presuncin de veracidad, que rige en las relaciones de aqulla
con sus funcionarios y servidores y con el pblico, y que consiste CAP. XXV
en suponer que las personas dicen la verdad. Esta presuncin evi-
CAP. XXVI
dentemente admita prueba en contrario, configurndose como una
presuncin legal relativa. Esta fue la primera norma que consagr CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1079 Martn-Retortillo Baquer, De la simplificacin de la administracin pblica, cit., p. 8.

CAP. I
este principio, al cual hemos hecho referencia en reiteradas oportu-
nidades
CAP. II
2. La eliminacin de las exigencias y formalidades cuando los costos
CAP. III econmicos que ellas impongan sobre la sociedad, excedan los bene-
ficios que le reportan. Esta previsin, originada en consideraciones de
CAP. IV
naturaleza econmica, inici una moda en el manejo administrativo, al
CAP. V imputar el anlisis costo beneficio al derecho administrativo procesal.
Ello es lo que en la doctrina italiana se conoce como principio de
CAP. VI
no agravacin, establecido claramente en la normatividad de dicho
CAP. VII pas1081.
CAP. VIII 3. La desconcentracin de los procesos decisorios a travs de una
clara distincin entre los niveles de direccin y de los de ejecucin,
CAP. IX
lo que implic transferencia de facultades hacia niveles de inferior
CAP. X jerarqua1082.
4. La participacin de los ciudadanos en el control de la prestacin de
CAP. XI
los servicios por parte de la Administracin Pblica, y en la prestacin
CAP. XII misma de los servicios.
CAP. XIII La simplificacin administrativa, sin embargo, se hizo an ms evidente con la
promulgacin del Decreto Legislativo N. 757, Ley Marco para el Crecimiento
CAP. XIV
de la Inversin Privada, a la cual ya hemos hecho referencia, en cuyo ttulo IV
CAP. XV se haca referencia a la seguridad jurdica de las inversiones en materia admi-
nistrativa. Principios importantes que contena esta norma estaban referidos
CAP. XVI
a la existencia del Texto nico de Procedimientos Administrativos al cual
CAP. XVII nos hemos referido en acpites precedentes; la preferencia por la aproba-
cin automtica, siendo excepcional la evaluacin previa y especialmente el
CAP. XVIII
silencio administrativo negativo; el principio de que el monto de los derechos
CAP. XIX a pagar por un servicio no puede exceder el costo real del mismo; as como
CAP. XX
la posibilidad del uso de copias de los documentos exigidos como requisitos
para la tramitacin de los procedimientos administrativos.
CAP. XXI
Ahora bien, la Ley de Procedimiento Administrativo General deroga las normas
CAP. XXII antes sealadas, estableciendo en como resultado dos consecuencias bsicas.
La primera, basada en el hecho de que la simplificacin administrativa es un
CAP. XXIII
elemento integrante de la nueva normatividad del procedimiento administrativo
CAP. XXIV general. En segundo lugar, es evidente que el procedimiento administrativo debe
ser un mecanismo que no solamente asegure la proteccin de los derechos de
CAP. XXV
los administrados, sino que adems se convierta en un mecanismo que permite
CAP. XXVI un adecuado funcionamiento del mercado.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Italia, cit., p. 315; Cierco Seira, La simplificacin de los procedimientos administrativos
en Italia, cit., p. 390.

Por otro lado, la simplificacin administrativa no resulta ser solo una necesidad CAP. I
en el pas. De hecho, en Europa, y al amparo de la normatividad comunitaria,
se han implementado mecanismos de simplificacin en los ltimos diez aos, CAP. II
en especial en Francia, Reino Unido, Alemania, Espaa e Italia1083. De hecho, CAP. III
la administracin pblica norteamericana, caracterizada por su gran tamao,
CAP. IV
ha sufrido importantes reformas en los ltimos aos, en especial durante la
administracin Clinton1084. CAP. V
2.2. Mecanismos que se utilizan para la simplificacin del procedi- CAP. VI
miento administrativo CAP. VII
Es preciso sealar, en la lgica de simplificacin normativa, que la eliminacin CAP. VIII
de procedimientos, requisitos o la simplificacin de los mismos, se aprobarn

CAP. IX
mediante Resolucin Ministerial, Norma Regional de rango equivalente o
Decreto de Alcalda, segn se trate de entidades dependientes del Gobierno CAP. X
Central, Gobiernos Regionales o Locales, respectivamente; mientras que para

CAP. XI
establecer procedimientos, requisitos y costos administrativos se requieren
normas de rangos superiores, de acuerdo con lo establecido por la Ley de CAP. XII
Procedimiento Administrativo General1085. CAP. XIII

La previsin antes citada permite que la modificacin de los trmites, a fin de
CAP. XIV
favorecer a los administrados, no requiera de la emisin de normas por medio
de los rganos de mayor nivel jerrquico, precisamente como mecanismo de CAP. XV
garanta de los derechos de los administrados, puesto que facilita la simplifi-

CAP. XVI
cacin normativa. A la vez, este esquema genera una mejora en el manejo de
los procedimientos al interior de las entidades. CAP. XVII
CAP. XVIII
2.3. Simplificacin procedimental
CAP. XIX
Como se ha sealado lneas arriba, un importante mbito de la simplificacin
administrativa la constituye la denominada simplificacin procedimental, que CAP. XX
radica en la racionalizacin del actuar de la Administracin. La simplificacin

CAP. XXI
procedimental implica la disminucin de cargas burocrticas que se proyectan
sobre la actuacin de los administrados en sus relaciones con la Administracin. CAP. XXII
CAP. XXIII
2.3.1. Requisitos para la tramitacin del procedimiento administrativo
CAP. XXIV
Un primer elemento que constituye la denominada simplificacin procedimental
se relaciona de manera directa con la exigencia de requisitos por parte de las CAP. XXV
entidades para la tramitacin de los diversos procedimientos. En este orden de CAP. XXVI
1083 Cierco Seira, La simplificacin de los procedimientos administrativos en Italia, cit., pp. CAP. XXVII
385-386.
CAP. XXVIII
1084 Sobre el particular: Moreno Molina, ngel Manuel, La reforma administrativa en los
Estados Unidos, en Revista de Administracin Pblica, N. 134, Centro de Estudios Cons- CAP. XIX
titucionales, Madrid, 1994, pp. 521 y ss.

CAP. I
ideas, debe tenerse en cuenta que la Administracin debe basarse en criterios
objetivos para establecer requisitos para la tramitacin de procedimientos. En
CAP. II consecuencia, solamente sern incluidos como requisitos exigidos por la Ad-
CAP. III
ministracin Pblica para la realizacin de cada procedimiento administrativo
aquellos que sean indispensables para obtener el pronunciamiento correspon-
CAP. IV
diente, con pleno conocimiento de sus costos y beneficios1086.
CAP. V En esta lnea de pensamiento, la norma materia de estudio indica ciertos cri-
CAP. VI
terios que cada entidad deber considerar1087 a fin de estructurar debidamente
los procedimientos administrativos, que son los siguientes1088.
CAP. VII
1. La documentacin que conforme a esta ley pueda ser solicitada, la
CAP. VIII que est impedida de requerir y aquellos sucedneos que se han
establecido en reemplazo de documentacin original. Este criterio,
CAP. IX
que implica en buena cuenta el cumplimiento de lo establecido por la
CAP. X Ley, asegura la imperatividad de las previsiones sobre simplificacin
administrativa y genera un marco respecto del cual se elaboran los
CAP. XI
requerimientos de la entidad administrativa.
CAP. XII 2. Su necesidad y relevancia en relacin con el objeto del procedimiento
CAP. XIII
administrativo y para obtener el pronunciamiento requerido. Este es
ms bien un anlisis de razonabilidad. Es decir, que los requisitos
CAP. XIV
exigidos sean razonables y proporcionales al fin que se pretende
CAP. XV obtener y el inters general que se pretende garantizar. A su vez, esto
incluye un anlisis en trminos de costo beneficio, entendiendo el
CAP. XVI
costo como aplicable al administrado comparndolo con el beneficio
CAP. XVII respecto al inters general1089, lo cual es plenamente concordante con
la moderna concepcin de bsqueda de equilibrio entre dicho inters
CAP. XVIII
y los derechos de los particulares, contenida en la propia Ley1090.
CAP. XIX 3. La capacidad real de la entidad para procesar la informacin exigi-
CAP. XX
da, en va de evaluacin previa, e incluso, de fiscalizacin posterior.
Este es un criterio ms bien de gestin, que requiere evaluar si la
CAP. XXI institucin puede tramitar el procedimiento de manera eficiente y que
CAP. XXII
tanta documentacin puede manejar en el mismo. Resulta evidente
que, si la entidad carece de capacidad logstica para el manejo de la
CAP. XXIII documentacin, debe procederse a tramitar de manera simplificada
CAP. XXIV
los procedimientos o evaluar si es que realmente resulta necesaria
la existencia de los mismos.
CAP. XXV
CAP. XXVI 1086 Artculo 39, inciso 39.1 de la Ley N. 27444.

CAP. XXVII 1088 Estos criterios, no obstante su importancia, no resultan ser tampoco una novedad, puesto
que se encontraban presentes, casi en su integridad, en el artculo 15 del Reglamento de
CAP. XXVIII
la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, Decreto Legislativo N. 757.
CAP. XIX
1089 Morn Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], p. 152; Cierco Seira, La
simplificacin de los procedimientos administrativos en Italia, cit., p. 400.
1090 Artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

2.3.2. La presuncin de veracidad en el procedimiento administrativo CAP. I
La presuncin de veracidad a nivel del procedimiento administrativo principio CAP. II

al cual nos hemos referido reiteradamente es un elemento crucial dentro de
CAP. III
la simplificacin administrativa, puesto que permite acelerar los trmites y faci-
litarle al administrado el manejo de los procedimientos administrativos, a partir CAP. IV
de la presuncin de que el particular dice la verdad. Asimismo, la presuncin

CAP. V
de veracidad genera una mejora sustancial en la gestin, permitiendo una
reduccin sustancial de los costos administrativos que la entidad debe asumir CAP. VI
en la verificacin1091. Como resultado, la presuncin de veracidad se convierte

CAP. VII
en el principio rector de la simplificacin administrativa procedimental.
CAP. VIII
La presuncin de veracidad aparece por primera vez en el ordenamiento jurdico
peruano en el artculo 2 de la Ley de Simplificacin Administrativa, as como en CAP. IX
los artculos 3 a 7 de la citada norma legal. Disposicin similar se encuentra
CAP. X
en el artculo 29 de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin privada,
Decreto Legislativo N. 757, previsin legal que se reconoce antecedente in- CAP. XI
mediato de la que venimos comentando.
CAP. XII
En este orden de ideas, la presuncin de veracidad, a nivel del procedimiento
administrativo, implica que todas las declaraciones juradas, los documentos CAP. XIII
sucedneos presentados y la informacin incluida en los escritos y formularios CAP. XIV

que presenten los administrados durante la tramitacin de un procedimiento
administrativo, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, as como de CAP. XV
contenido veraz para fines administrativos, salvo prueba en contrario1092. Dicha CAP. XVI
prueba en contrario se puede obtener a travs del procedimiento de fiscalizacin
CAP. XVII
posterior que debe realizar la entidad, en su caso. En tal sentido, la presuncin
de veracidad en el mbito del procedimiento de evaluacin previa tiene un al- CAP. XVIII
cance distinto que en el procedimiento de aprobacin automtica, pues en este
CAP. XIX
ltimo caso el citado principio opera como justificacin del procedimiento en
s mismo, a diferencia de la situacin que venimos describiendo, en la cual la CAP. XX
presuncin de veracidad permite, entre otras cosas, admitir medios probatorios
CAP. XXI
y en especial los sucedneos documentales, que resultan indispensables en
una lgica de simplificacin administrativa1093. CAP. XXII
2.3.3. Traducciones de parte, informes o constancias profesionales o tcnicas CAP. XXIII
CAP. XXIV
En los casos de las traducciones de parte, as como de los informes o constan-
cias profesionales o tcnicas presentados como sucedneos de documentacin CAP. XXV
CAP. XXVI
1091 De hecho, al realizar exigencias indebidas al administrado, el Estado incurre en mayores
gastos respecto a los ingresos que pueda obtener. Sobre el particular: Instituto Liber- CAP. XXVII
tad y Democracia, La simplificacin administrativa: primer paso hacia la desburocrati-

CAP. XXVIII
zacin, cit., p. 35.
1092 Artculo 42, inciso 42.1 de la Ley N. 27444. CAP. XIX

CAP. I
oficial, la responsabilidad de la presuncin de veracidad recae solidariamente
en quin los haya expedido y en quin los present1094. Es decir, si la fiscali-
CAP. II zacin posterior detecta la existencia de fraude o falsedad, la responsabilidad
CAP. III
del administrado se encuentra compartida con el traductor o quien emiti
la constancia profesional o tcnica. La solidaridad, a su vez, permite hacer
CAP. IV
efectivas responsabilidades de naturaleza civil contra cualquiera de ellos, en
CAP. V incluso contra ambos.
CAP. VI
2.4. Documentacin que no puede solicitarse a los administrados
CAP. VII por parte de las entidades
CAP. VIII Como se ha sealado lneas arriba, existe un conjunto de prohibiciones para las
entidades respecto a la documentacin que podrn solicitar a los administrados
CAP. IX
para el inicio, prosecucin o conclusin de un procedimiento, sea de oficio o
CAP. X iniciado a peticin de parte, a fin de propender a una mayor eficiencia en la
tramitacin de los procedimientos y la reduccin de los costos innecesarios a
CAP. XI
favor de los particulares. Ello es congruente con la existencia de un rgimen
CAP. XII de sucedneos documentales, a los cuales nos referiremos ms adelante.
CAP. XIII En tal sentido, la autoridad administrativa est prohibida de solicitar a los
administrados la siguiente documentacin o informacin1095, que se considera
CAP. XIV
innecesaria o cuya obtencin corresponde a la propia autoridad administrativa:
CAP. XV
2.4.1. Informacin o documentacin existente en la entidad
CAP. XVI
Que est constituida por aquella informacin o documentacin que la entidad

CAP. XVII
solicitante posea o deba poseer en virtud de algn trmite realizado anterior-
CAP. XVIII mente por el administrado en cualquiera de sus dependencias, o por haber
sido fiscalizado por ellas, durante los cinco (5) aos anteriores inmediatos,
CAP. XIX
siempre que los datos no hubieren sufrido variacin ni haya vencido la vigen-
CAP. XX cia del documento entregado. Ahora bien, para acreditar la presentacin del
documento, basta que el administrado exhiba la copia del cargo donde conste
CAP. XXI
dicha presentacin, debidamente sellado y fechado por la entidad ante la cual
CAP. XXII hubiese sido suministrada.
CAP. XXIII El origen de la previsin legal materia de anlisis se encuentra en el artculo 8
de la derogada Ley de Simplificacin Administrativa, la misma que establece,
CAP. XXIV
como parte de la eliminacin de exigencias y formalidades costosas, que que-
CAP. XXV da eliminada la presentacin de documentos que contengan informacin que
la entidad posea o deba poseer. A su vez, el reglamento de la citada norma,
CAP. XXVI
en su artculo 20, contena una redaccin similar a la que contiene el inciso
CAP. XXVII 40.1.1. de artculo 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo General1096.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1096 Redaccin que a su vez es similar a la contenida en el artculo 17 inciso a) del D.S. N.

Finalmente, el artculo 31 de la Ley Marco para el crecimiento de la inversin CAP. I

privada establece la prohibicin de que las entidades soliciten documentacin
que haya sido presentada con anterioridad por el interesado. CAP. II
La obligacin antes citada tiene por finalidad evitar que la Administracin Pblica CAP. III
exija al administrado informacin que la entidad tenga o que deba tener1097. Per- CAP. IV
mitir lo contrario equivale a complicar el procedimiento, hacindolo ms largo,
lo cual a su vez no propende a la eficiencia de las entidades. La experiencia CAP. V
peruana y comparada1098 demuestra que la Administracin tiene a exigir docu- CAP. VI

mentos que la misma posee, como resultado de una mezcla de mal entendida
seguridad jurdica con la proverbial inercia que rodea al actuar administrativo. CAP. VII
CAP. VIII
2.4.2. Informacin o documentacin de la propia entidad
CAP. IX
Es aquella que haya sido expedida por la misma entidad o por otras entidades
pblicas del mismo sector. Es evidente que en este caso, la Administracin CAP. X
no puede solicitar el documento o la informacin respectiva al administrado. CAP. XI

Ahora bien, en el caso de distintas entidades de un mismo sector, la obligacin
de recabar la documentacin corresponde a la propia entidad, a solicitud del CAP. XII
administrado. Es necesario sealar que el esquema peruano no impide que CAP. XIII
la Administracin pueda solicitar documentos que obran en otras entidades
CAP. XIV
pblicas, a diferencia de otros ejemplos en el derecho comparado, como el
italiano. CAP. XV
La lgica de la prescripcin legal que venimos sealando estriba en la propia CAP. XVI
simplificacin del procedimiento, estableciendo que la entidad no puede soli-
citar informacin o documentacin que ella posee, consideracin que justifica CAP. XVII
tambin la previsin legal que se comentara en el acpite precedente. De la CAP. XVIII

misma manera, la Administracin muestra la tendencia de solicitar informacin
o documentos que ella misma ha expedido en su momento1099. A su vez estas CAP. XIX
normas tienen por finalidad facilitar la obtencin por parte de los administra- CAP. XX
dos de la documentacin de la cual se debe hacer acopio para la iniciacin o
continuacin de un trmite determinado. CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
094-92-PCM, Reglamento de las disposiciones sobre seguridad jurdica en materia admi- CAP. XXIV
nistrativa contenidas en el Decreto Legislativo N. 757.
1097 En el derecho comparado se encuentran ejemplos interesantes de esta previsin, en parti- CAP. XXV
cular el artculo 35 inciso f) de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pbli-
cas y del Procedimiento Administrativo Comn en el caso espaol y el artculo 18.2 de la CAP. XXVI
Ley 241/1990 italiana. En este ltimo caso la previsin es an ms estricta, estableciendo
que la Administracin no puede exigir ningn documento que obre en su poder o de cual- CAP. XXVII
quier otra administracin pblica.

CAP. XXVIII
1098 Sobre el particular: Martn-Retortillo Baquer, De la simplificacin de la administra-
cin pblica, cit., p. 32; Cierco Seira, La simplificacin de los procedimientos adminis- CAP. XIX
trativos en Italia, cit., p. 393-394.
1099 Marav Sumar, La simplificacin administrativa: un asunto complejo, cit., p. 297.

CAP. I
2.4.3. La presentacin de ms de dos ejemplares de un mismo documento
CAP. II Como parte de la simplificacin procedimental que venimos describiendo, se

establece que no cabe la presentacin de la ms de dos ejemplares de un
CAP. III
mismo documento ante la entidad, salvo evidentemente que sea necesario
CAP. IV notificar a un nmero determinado de interesados1100, como podra ocurrir en
procedimientos en los cuales deba incorporarse a terceros administrados o en
CAP. V
procedimientos trilaterales.
CAP. VI Esta previsin tiene por finalidad evitar la acumulacin de documentacin inne-
CAP. VII
cesaria, propendiendo a la aceleracin del procedimiento. Por otro lado, traslada
a la entidad el costo de la emisin de fotocopias, en caso fueran necesarias
CAP. VIII
para la elaboracin de documentos distintos al expediente principal o cuando
CAP. IX deba comunicarse a una autoridad distinta a la que tramita el procedimiento1101.
CAP. X
2.4.4. Fotografas de los administrados
CAP. XI
Asimismo, se establece que no debe exigirse la presentacin de fotografas,
CAP. XII salvo evidentemente los procedimientos para la obtencin de documentos de
identidad, pasaporte, as como licencias o autorizaciones de ndole personal
CAP. XIII
o por razones de seguridad nacional.
CAP. XIV
La norma establece que los administrados tendrn la libertad de escoger la
CAP. XV empresa en la cual sean obtenidas las fotografas, con excepcin de los casos
de digitalizacin de imgenes, la misma que es necesaria para impedir la fal-
CAP. XVI
sificacin de los documentos antes precisados, como ocurre por ejemplo con
CAP. XVII el trmite para la obtencin de pasaportes.
CAP. XVIII
2.4.5. Otros posibles requerimientos que no resultan exigibles
CAP. XIX
Documentos de identidad personal distintos a la Libreta Electoral o
CAP. XX Documento Nacional de Identidad (DNI), como la libreta militar o la
licencia de conducir. Asimismo, solo se exigir para los ciudadanos
CAP. XXI
extranjeros carnet de extranjera o pasaporte segn corresponda.
CAP. XXII Ahora bien, la Ley no seala si la libreta electoral o el documento
nacional de identidad pueden ser reemplazados a su vez por otros
CAP. XXIII
documentos en caso no se tengan a la mano los antes precisados.
CAP. XXIV En estricto, debera existir un rango amplio de documentos de identi-
dad, entre los cuales deber preferirse, evidentemente, el documento
CAP. XXV
nacional de identidad.
CAP. XXVI Recabar los sellos de la propia entidad, que en todo caso deben
CAP. XXVII
ser acopiados por la autoridad a cargo del expediente. En este caso
nuevamente se aplica el principio de asignar el costo de la tramita-
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1100 Artculo 40, numeral 40.1.3 de la Ley.

cin a quien se encuentra en condicin de efectuarla al menor costo CAP. I

posible.
CAP. II
Documentos o copias nuevas, cuando sean presentadas otras, no
obstante haber sido producidos por otra finalidad, salvo que sean CAP. III
ilegibles. CAP. IV
Constancia de pago realizado ante la propia entidad por algn tr-
mite, en cuyo caso el administrado solo queda obligado a informar CAP. V
en su escrito el da de pago y el nmero de constancia de pago, CAP. VI

correspondiendo a la administracin la verificacin inmediata.
CAP. VII
2.4.6. Presentacin espontnea CAP. VIII
Evidentemente, lo sealado en la Ley respecto a las exigencias que la enti- CAP. IX

dad no puede solicitar no limita la facultad del administrado para presentar
CAP. X
espontneamente, si as lo cree conveniente, la documentacin mencionada
en el acpite precedente1102. Ello permite dejar a la decisin del administrado CAP. XI
la documentacin que considere pertinente, a fin de cautelar su derecho de
CAP. XII
peticin administrativa, puesto que por estrategia procesal, el administrado
puede considerar til la presentacin, por ejemplo, de documentos que la pro- CAP. XIII
pia entidad posee a fin de acelerar el procedimiento, la presentacin de

CAP. XIV
documentos que la entidad ha emitido o la obtencin de sellos de la misma.
CAP. XV
2.5. Sucedneos documentales CAP. XVI
En mrito de las consideraciones que venimos explicitando, y teniendo en

CAP. XVII
cuenta el principio de presuncin de veracidad, la norma materia de estudio
establece la existencia de los denominados sucedneos documentales, que CAP. XVIII
poseen el mismo valor que los originales y que se establecen a fin de que los
CAP. XIX
administrados puedan reemplazar con aquellos a los documentos originales
que probaran lo sealado por dichos administrados. CAP. XX
En consecuencia las entidades estn obligadas a recibir, en vez de la do- CAP. XXI
cumentacin oficial, ciertos instrumentos e informaciones que en definitiva
CAP. XXII
reemplazan a los originales con el mismo mrito probatorio1103. Encontramos
entre ellas a las siguientes: CAP. XXIII
1. Las copias simples o autenticadas por los fedatarios institucionales, CAP. XXIV
en reemplazo de los documentos originales o de las copias legaliza-
das notarialmente de tales documentos1104. La Ley establece que las CAP. XXV
copias simples sern aceptadas, estn o no certificadas por notarios, CAP. XXVI
funcionarios o servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones
y tendrn el mismo valor que los documentos originales para el CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
cumplimiento de los requisitos correspondientes a la tramitacin de
procedimientos administrativos seguidos ante cualquier entidad1105.
CAP. II Solo se exigirn copias autenticadas por fedatarios institucionales
CAP. III
en los casos en que sea razonablemente indispensable y de acuer-
do al rgimen establecido por la Ley, al cual hacemos referencia a
CAP. IV
continuacin.
CAP. V 2. Las traducciones simples con la indicacin y suscripcin de quin
oficie de traductor debidamente identificado, en lugar de las traduc-
CAP. VI
ciones oficiales, cuya obtencin es ms costosa. Esta previsin se
CAP. VII encontraba tambin en la normatividad derogada, pero era tambin
incumplida sistemticamente1106. Por otro lado, las traducciones,
CAP. VIII
como lo hemos sealado lneas arriba, se encuentran sometidas a
CAP. IX responsabilidad solidaria en caso de detectarse fraude o falsedad
CAP. X
como resultado de la evaluacin posterior1107. Dicha responsabilidad
afecta entonces al traductor y al administrado que presenta la citada
CAP. XI traduccin.
CAP. XII 3. Las expresiones escritas del administrado contenidas en declaracio-
nes con carcter jurado mediante las cuales afirman su situacin o
CAP. XIII
estado favorable en relacin con los requisitos que solicita la entidad,
CAP. XIV en reemplazo de certificaciones oficiales sobre las condiciones espe-
ciales del propio administrado, tales como antecedentes policiales,
CAP. XV
certificados de buena conducta, de domicilio, de supervivencia, de
CAP. XVI orfandad, de viudez, de prdida de documentos, entre otros. Este
precepto es otro resultado directo de la aplicacin de la presuncin
CAP. XVII
de veracidad, encontrndose su antecedente tambin en la norma
CAP. XVIII de simplificacin administrativa1108.
CAP. XIX 4. Los instrumentos privados, boletas notariales o copias simples de
las escrituras pblicas, en vez de instrumentos pblicos de cualquier
CAP. XX
naturaleza, o testimonios notariales, respectivamente.
CAP. XXI 5. Las constancias originales suscritas por profesionales independientes
debidamente identificados en reemplazo de certificaciones oficiales
CAP. XXII
acerca de las condiciones especiales del administrado o de sus
CAP. XXIII intereses cuya apreciacin requiera especiales actitudes tcnicas
CAP. XXIV
o profesionales para reconocerlas, tales como certificados de salud
o planos arquitectnicos, entre otros. Se tratar de profesionales
CAP. XXV
CAP. XXVI 1105 El antecedente inmediato de esta previsin est contenido en el artculo 32 del decreto
Legislativo N. 757, al cual hemos hecho referencia reiteradamente. Sin embargo, tambin
CAP. XXVII estaba contenida en el artculo 56 del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas gene-
rales de Procedimientos Administrativos.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

colegiados solo cuando la norma que regula los requisitos del pro- CAP. I
cedimiento as lo exija.
CAP. II
6. Las copias fotostticas de formatos oficiales o una reproduccin
particular de ellos elaborada por el administrador respetando integral- CAP. III
mente la estructura de los definidos por la autoridad, en sustitucin CAP. IV

de los formularios oficiales aprobados por la propia entidad para el
suministro de datos. CAP. V
CAP. VI
2.5.1. Admisin de los sucedneos documentales en los procedimientos
administrativos1109 CAP. VII
Ahora bien, la presentacin y admisin de los sucedneos documentales, se CAP. VIII
realizar bajo la batuta del principio de presuncin de veracidad, que deter- CAP. IX
minar la realizacin de una fiscalizacin posterior con carcter obligatorio a
cargo de las mencionadas entidades, de conformidad con lo establecido en la CAP. X
Ley. Ello significa que la presentacin de sucedneos documentales activa el CAP. XI

procedimiento de fiscalizacin posterior, tpico procedimiento de oficio, al igual
que en el caso de los procedimientos de aprobacin automtica. Es evidente, CAP. XII
entonces, que dicha activacin no debera darse en el caso en el que se pre- CAP. XIII
senten originales o copias notarialmente legalizadas, fedateadas o autenticadas.
CAP. XIV
Como consecuencia directa de lo que venimos sealando, los documentos
e informaciones presentados en vez de la informacin oficial, que posean el CAP. XV
mismo mrito que los originales, tendrn plena validez en el procedimiento CAP. XVI
administrativo, aun cuando una norma expresa disponga la presentacin de
documentos originales1110. De esta manera, las normas sobre sucedneos do- CAP. XVII
cumentales tienen preponderancia sobre cualesquiera otras que establezcan CAP. XVIII
la presentacin de originales.
CAP. XIX
Asimismo, lo sealado en este punto no limita el derecho del administrado a
presentar la documentacin prohibida de exigir, en caso lo considere conve- CAP. XX
niente para su derecho. En determinados casos, el administrado puede consi- CAP. XXI
derar eficiente, como resultado de su estrategia procesal, la presentacin de
documentos originales, traducciones pblicas o documentos pblicos; decisin CAP. XXII
que est sometida a su entera discrecionalidad. CAP. XXIII
2.5.2. Labor de los fedatarios1111 CAP. XXIV
El fedatario tiene como labor personalsima, el comprobar y autenticar, previo CAP. XXV
cotejo entre el original que exhibe el administrado y la copia presentada, la CAP. XXVI
fidelidad del contenido de esta ltima para su empleo en los procedimientos de
la entidad, cuando en la actuacin administrativa sea exigida la agregacin de CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX
1110 Artculo 41, inciso 41.3 y 41.4 de la Ley.
1111 Artculo 127, numeral 2, de la Ley N. 27444.

CAP. I
los documentos o el administrado desee agregados como prueba. La existen-
cia de fedatarios permite, al nivel de los principios genricos de simplificacin
CAP. II administrativa, reducir costos y simplificar trmites, al permitir la presentacin
CAP. III
de copias autenticadas con el mismo valor del original, sin tener que recurrir al
notario, funcionario que normalmente cobra un honorario por la realizacin de
CAP. IV
sus servicios. La Ley seala que los fedatarios tambin pueden, a pedido de
CAP. V los administrados, certificar firmas, previa verificacin de la identidad del sus-
criptor, para las actuaciones administrativas concretas en que sea necesario.
CAP. VI
La figura del fedatario surge a partir de la Ley de Simplificacin Administrati-
CAP. VII va, como ente encargado de autenticar las copias que se presenten ante la
CAP. VIII
Administracin Pblica, a travs de su cotejo con el original1112. Un desarrollo
ms profundo de dicha institucin se encontr en el reglamento de dicha Ley,
CAP. IX establecindose las caractersticas de la labor del mismo y los requisitos para
CAP. X
su nombramiento.
CAP. XI 2.5.3. Rgimen de fedatarios existente y requisitos de autenticacin de

CAP. XII
documentos
CAP. XIII Cuando se establezcan requisitos de autenticacin de documentos que se
entiende excepcional, el administrado podr acudir al rgimen de fedatarios
CAP. XIV
que se describe la Ley1113. Dicho rgimen permite la presentacin de documen-
CAP. XV tos certificados por fedatario, la reduccin consiguiente de costos y la mejora
de gestin administrativa.
CAP. XVI
1. En primer lugar, cada entidad designa fedatarios institucionales
CAP. XVII adscritos a sus unidades de recepcin documental, en nmero
CAP. XVIII
proporcional a sus necesidades de atencin, sin exclusin de sus
labores ordinarias. Dichos servicios deben brindarse gratuitamente
CAP. XIX a los administrados, puesto que, dado que la labor del fedatario im-
CAP. XX
plica simplificacin administrativa, no debe generar costo alguno al
administrado.
CAP. XXI
2. En caso de complejidad derivada del cmulo o de la naturaleza de
CAP. XXII los documentos a autenticar, la oficina de trmite documentario con-
sulta al administrado la posibilidad de retener los originales, para lo
CAP. XXIII
cual se expedir una constancia de retencin de los documentos al
CAP. XXIV administrado, por el trmino mximo de dos das hbiles, para certi-
ficar las correspondientes reproducciones. Cumplido este, devuelve
CAP. XXV
al administrado los originales mencionados.
CAP. XXVI
3. Asimismo, la Ley seala que la entidad puede requerir en cualquier
CAP. XXVII estado del procedimiento la exhibicin del original presentado para
la autenticacin por el fedatario. Esta previsin legal no tiene sentido
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1112 Artculo 5 de la Ley de Simplificacin Administrativa.

si tomamos en cuenta que la fe que da el fedatario implica que la CAP. I

copia posee el mismo valor que el original, puesto que contiene la
misma informacin. CAP. II
CAP. III
2.5.4. Autenticacin de actos propios1114
CAP. IV
La existencia de un rgimen de fedatarios institucionales no obsta para la
CAP. V
existencia de la potestad administrativa de las autoridades para dar fe de la
autenticidad de los documentos que ellos mismos hayan emitido1115. En general, CAP. VI
se reconoce la facultad de los rganos administrativos de certificar la emisin de
CAP. VII
los actos emitidos por sus funcionarios. Normalmente, dicho rol corresponde a
alguna oficina de la entidad, especialmente a la denominada Secretara General. CAP. VIII
2.5.5. Copia de un documento pblico CAP. IX
CAP. X
La Ley seala que son considerados documentos pblicos aquellos que son
emitidos vlidamente por los rganos de las entidades1116. Ello implica que CAP. XI
todo documento emitido por las entidades goza de validez per se, en cualquier
CAP. XII
procedimiento que se tramite, ante cualquier otra entidad, y cualesquiera sean
las circunstancias o la actividad dada. CAP. XIII
Ahora bien, no todo documento pblico tiene el carcter de acto administrativo. CAP. XIV
Ciertos documentos pblicos, como pueden ser los informes o los dictmenes
CAP. XV
no generan efectos jurdicos directos respecto a los administrados. Asimismo,
los pronunciamientos institucionales emitidos por las entidades, por ejemplo, CAP. XVI
se adscriben ms bien al concepto de actividad material de la administracin.
CAP. XVII
Finalmente, los documentos internos no se aplican a administrados propiamente
dichos, razn por la cual no pueden ser considerados actos administrativos. CAP. XVIII
La copia de cualquier documento pblico goza de la misma validez y eficacia CAP. XIX
que los originales, solo cuando exista constancia de que es autntico1117. Para
que exista dicha constancia de autenticidad, es necesario que la copia del do- CAP. XX
cumento haya sido fedateada, legalizada mediante notario o sino autenticada CAP. XXI
por la propia autoridad que emiti el documento.
CAP. XXII
2.5.6. El caso de la documentacin privada CAP. XXIII
Son documentos privados aquellos emitidos por particulares o que contienen CAP. XXIV
actos realizados por particulares. Es claro, por otro lado, que dichos docu-
CAP. XXV
mentos pueden ser empleados al interior de un procedimiento administrativo.
CAP. XXVI
1114 Artculo 128 de la Ley N. 27444. CAP. XXVII
1115 Esta previsin legal no es ninguna novedad, pues se encontraba precisada en el artculo
CAP. XXVIII
9 del Reglamento de la Ley de Simplificacin Administrativa. La norma, entonces, la eleva
al rango de Ley.
CAP. XIX

CAP. I
Ahora bien, las copias de los documentos privados que han sido certificados
por el fedatario, poseen validez y eficacia plena. Sin embargo, dicha validez
CAP. II y eficacia solo surten efecto en el mbito de la actividad de la entidad que la
CAP. III
autntica1118. Evidentemente, si la certificacin es notarial, la validez de la copia
del documento es aplicable a todo acto que pueda realizar el particular.
CAP. IV
CAP. V 2.6. Polticas en materia de simplificacin administrativa

CAP. VI
El Decreto Supremo N. 027-2007-PCM, en su artculo 2, define y establece las
Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento para las entidades del gobier-
CAP. VII
no nacional, entre las cuales se encuentran las polticas nacionales en materia
CAP. VIII de simplificacin administrativa. Posteriormente, mediante el Decreto Supremo
N. 004-2013-PCM (que derog el Decreto Supremo N. 025-2010-PCM), se
CAP. IX
aprob la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica, en donde
CAP. X se estableci que el PCM deba elaborar un Plan Nacional de Simplificacin
Administrativa. Dicho Plan fue aprobado mediante la Resolucin Ministerial N.
CAP. XI
048-2013-PCM, la misma que tambin vamos a comentar a continuacin, y es
CAP. XII aplicable a la integridad de la Administracin Pblica1119.
CAP. XIII
2.6.1. Principios
CAP. XIV
El Decreto Supremo N 004-2013-PCM establece que es objetivo general de la
CAP. XV Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica el orientar, articular
e impulsar en todas las entidades pblicas, el proceso de modernizacin hacia
CAP. XVI
una gestin pblica para resultados que impacte positivamente en el bienestar
CAP. XVII del ciudadano y el desarrollo del pas. Para lograrlo, se plantea como uno de
sus objetivos especficos el implementar la gestin por procesos y promover
CAP. XVIII
la simplificacin administrativa en todas las entidades pblicas a fin de generar
CAP. XIX resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios orientados
a los ciudadanos y empresas1120.
CAP. XX
Se entienden los procesos como una secuencia de actividades o tareas que se
CAP. XXI
dirigen a generar un resultado o producto que posee un valor aadido respecto
CAP. XXII de los insumos empleados para generarlos, y que dicho producto satisfaga los
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV 1119 Resolucin Ministerial N. 048-2013-PCM:
Artculo 2.- Alcance del Plan Nacional de Simplificacin Administrativa
CAP. XXVI El Plan Nacional de Simplificacin Administrativa 2013-2016, es de alcance para todas las
entidades que conforman la Administracin Pblica, sealadas en el Artculo I del Ttulo
CAP. XXVII Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, las mismas que debern
adecuar sus actividades, planes y presupuestos de acuerdo a las acciones, metas, indi-
CAP. XXVIII
cadores y plazos establecidos en el citado Plan Nacional de Simplificacin Administrativa
CAP. XIX
2013-2016.
1120 Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica, tem 2.3, aprobado por el Decre-
to Supremo N. 004-2013-PCM.

requerimientos de los administrados en los procedimientos y en la prestacin CAP. I

de los servicios1121.
CAP. II
Ello implica que debe darse relevancia a la optimizacin de procesos superando
las desventajas de los modelos de organizacin existentes, que estn basados CAP. III
en estructuras rgidas y jerrquicas, la operacin por funciones o manuales CAP. IV

bajo una ptica tradicional. Ya hemos sealado que la Nueva Gestin Pblica
prefiere las estructuras horizontales1122 y que las actividades administrativas CAP. V
sean realizadas sobre la base de la eficiencia. Ello implica tambin establecer CAP. VI
accesos multicanal para los procedimientos y los servicios administrativos
en funcin de su naturaleza, con nfasis en los canales no presenciales, en CAP. VII
particular los procedimientos en lnea, que son cada vez ms comunes en la CAP. VIII
administracin pblica, o centros de atencin telefnica.
CAP. IX
El principio de rigor tcnico implica que la simplificacin administrativa debe
realizarse siguiendo un modelo y desarrollando metodologas elaboradas con CAP. X
rigor tcnico, implementadas en el marco de un sistema de modernizacin, CAP. XI

todo lo cual est definido legalmente.
CAP. XII
Por el principio de transversalidad, la simplificacin administrativa debe
abordarse como un proceso que integra a todas las entidades de los diferentes CAP. XIII
mbitos de gobierno de la administracin pblica, y no como un proceso que

CAP. XIV
corresponde a cada entidad individualmente. As, no solo se requiere que las
entidades coordinen entre s, como ya lo hemos tratado, sino adems que se CAP. XV
use adecuadamente la tecnologa, en particular informacin y comunicacin,

CAP. XVI
de tal manera que los procedimientos administrativos se tramiten con celeridad
y eficacia. CAP. XVII
Por otro lado, las entidades pblicas deben buscar permanentemente mejorar CAP. XVIII
su atencin a la ciudadana, adaptndose a los cambios del entorno, autoeva-
CAP. XIX
lundose y sometindose a evaluacin permanentemente. Este principio, que la
norma denomina de mejoramiento continuo, implica que debe primar una visin CAP. XX
autocrtica que las lleve a dejar de lado su auto ratificacin respecto de todo lo
CAP. XXI
que lo hacen bien y se puedan ver en una perspectiva de optimizacin continua.
En relacin con lo anterior, se establece un principio de competencia, a fin CAP. XXII
de que las entidades trabajen en funcin de logros concretos que puedan ser CAP. XXIII
medidos, exhibidos y comparados. Lo que ocurre es que el administrado debe
CAP. XXIV
ser tratado como un consumidor1123, de tal manera que el trato que la autoridad
administrativa le proporciona sea el que se le proporcionara en el mercado en CAP. XXV
un supuesto de competencia.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
1121 Presidencia del Consejo de Ministros, Poltica y Plan Nacional de Simplificacin
Administrativa, PCM-GTZ, Lima, 2010, p. 72. CAP. XXVIII
1122 Olias de Lima Gete (coord.), La nueva gestin pblica, cit., pp. 13-14.
1123 Presidencia del Consejo de Ministros, Poltica y Plan Nacional de Simplificacin CAP. XIX
Administrativa, cit., p. 73; Olias de Lima Gete (coord.), La nueva gestin pblica, cit., pp.
29 y ss.

CAP. I
La valoracin de la funcin de atencin a la ciudadana es tambin crucial
para lo que estamos tratando. Para ello debe recogerse la opinin de los admi-
CAP. II nistrados, implementar mecanismo de respuesta obligatoria a los mismos, as
CAP. III
como hacerles conocer sus derechos apropiadamente1124. Se seala adems
que este principio recoge la participacin ciudadana como un elemento transver-
CAP. IV
sal y continuo de las polticas pblicas contemplado en la Carta Iberoamericana
CAP. V de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.
CAP. VI 2.6.2. Objetivos estratgicos1125

CAP. VII
La simplificacin administrativa requiere del cumplimiento de un conjunto de
CAP. VIII objetivos estratgicos a fin de obtener los resultados que se requiere. Un pri-
mer objetivo es promover la implementacin de los procesos de simplificacin
CAP. IX
administrativa orientada a generar resultados e impactos positivos para todos
CAP. X los ciudadanos. Ello supone, conforme la norma, implementar metodologas y
mecanismos de simplificacin administrativa que contribuyan a la optimizacin
CAP. XI
de los procedimientos y los servicios administrativos y a la eliminacin de los
CAP. XII innecesarios1126, propendiendo a la eficiencia de la gestin pblica, generando
valor en los procesos administrativos, como lo hemos sealado.
CAP. XIII
Este objetivo incluye implementar la metodologa de simplificacin y la meto-
CAP. XIV dologa de costos de los procedimientos y servicios administrativos, para lo
cual existen afortunadamente existen normas aplicables que se encuentran
CAP. XV
actualizadas. Asimismo, debe procederse a implementar el Sistema nico de
CAP. XVI Trmites a nivel nacional. Ello va acompaado de la adopcin de los modelos
de procedimientos y servicios administrativos comunes en entidades pblicas, a
CAP. XVII
fin de permitir uniformidad y predictibilidad. Finalmente, se requiere la ejecucin
CAP. XVIII de campaas anuales de eliminacin de procedimientos innecesarios, lo cual
supone la participacin de los administrados.
CAP. XIX
Un segundo objetivo se dirige a promover la incorporacin progresiva de las
CAP. XX tecnologas de la informacin y de la comunicacin como una estrategia para
CAP. XXI
brindar servicios y trmites de calidad a los ciudadanos y empresas. Para ello
se debe promover el uso de herramientas informticas estandarizadas, proce-
CAP. XXII dimientos en lnea y el intercambio de informacin entre entidades pblicas.
Existen cada vez ms entidades que proveen servicios en lnea, permitiendo
CAP. XXIII
tramitar procedimientos administrativos empleando internet, lo cual reduce
CAP. XXIV costos para la entidad y los particulares, favoreciendo la formalidad.
CAP. XXV
Aqu se presentan dos importantes acciones. La primera, la implementacin
de la firma digital y el expediente electrnico, necesarios para darle celeridad
CAP. XXVI a los procedimientos administrativos permitiendo la interaccin entre rganos y
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
Administrativa, cit., p. 61.
CAP. XIX
1125 Resolucin Ministerial N. 048-2013-PCM, Anexo, 4.4. Estrategias y Acciones.

organismos de la Administracin Pblica, debiendo las entidades evitar solicitar CAP. I

documentos que otras entidades posean. Asimismo, se dispone la incorpo-
racin de procedimientos administrativos ms demandados en la plataforma CAP. II
de interoperabilidad del Estado Peruano. Esta ltima permite la realizacin CAP. III
de servicios que corresponden a dos o ms entidades que interactan entre
si e intercambian datos de manera electrnica. Un ejemplo interesante es la CAP. IV
constitucin de empresas en lnea. CAP. V

Un tercer objetivo se dirige a desarrollar un Modelo de Atencin al Ciudadano
y promover su implementacin. Ello supone mejorar el nivel de atencin a la CAP. VI
Ciudadana mediante la implementacin de un Modelo de Atencin al Ciuda- CAP. VII

dano como parte integrante de la Modernizacin de la Gestin Pblica. El New
Public Management se dirige a satisfacer al ciudadano a travs de una poltica CAP. VIII
de calidad, asumiendo que el mismo es un cliente. Ello explica, por ejemplo, la CAP. IX
existencia de libro de reclamaciones en las entidades, pero tambin la necesidad
de mejorar los servicios sin que sea necesario reclamar por ellos. CAP. X
Una primera accin es precisamente el diseo e implementacin del Modelo de CAP. XI

Atencin al Ciudadano. Asimismo, se requiere la implementacin de Centros de
Atencin MAC, as como la ampliacin de la cobertura del centro de atencin CAP. XII
telefnica MAC. Los MAC (Mejor Atencin al Ciudadano) constituyen centros CAP. XIII
de atencin integrados, donde se brindan diversos servicios pblicos en una
misma plataforma, con la tecnologa apropiada. CAP. XIV
Finalmente, se postula el fortalecimiento del proceso de simplificacin admi- CAP. XV

nistrativa. Ello supone promover el fortalecimiento de las distintas instancias y
grupos de actores relacionados al proceso de simplificacin administrativa para CAP. XVI
que los mismos realicen debidamente las acciones necesarias para obtener CAP. XVII
los resultados previstos, lo cual incluye a los administrados.
Para ello, en primer lugar debe fortalecerse al rgano rector en temas de Sim- CAP. XVIII
plificacin Administrativa y de las entidades con competencia en Simplificacin CAP. XIX

Administrativa, as como a las unidades responsables de la implementacin del
Plan Nacional de Simplificacin Administrativa en las entidades pblicas. Ello CAP. XX
supone, por un lado, optimizar la normativa aplicable pero tambin gozar del CAP. XXI
personal adecuado, para lo cual debe existir una adecuada poltica de gestin
de recursos humanos. CAP. XXII
Asimismo, se requiere el fortalecimiento de la plataforma TRAMIFACIL como un CAP. XXIII

espacio de articulacin pblico-privado-sociedad civil. Dicha plataforma supone
una asociacin entre la administracin pblica y los privados a fin de generar CAP. XXIV
la simplificacin de los trmites que se realizan ante las municipalidades, que CAP. XXV
ha tenido resultados interesantes.
CAP. XXVI
Se requiere asimismo la mejora regulatoria del marco normativo de la simpli-
ficacin administrativa. Dicho marco no existe o si existe es incluso contradic- CAP. XXVII
torio1127 Finalmente, es necesaria la sensibilizacin a la ciudadana respecto CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
a sus derechos y deberes como usuaria, mediante la implementacin de una
campaa anual de difusin, convirtindose en la principal fiscalizadora del
CAP. II proceso de simplificacin administrativa.
CAP. III
2.6.3. Metodologa de Simplificacin Administrativa
CAP. IV
Por otro lado, mediante el Decreto Supremo N. 007-2011-PCM se aprob la
CAP. V
Metodologa de Simplificacin Administrativa y se estableci disposiciones
CAP. VI para su implementacin, para la mejora de los procedimientos administrativos
y servicios prestados en exclusividad.
CAP. VII
Para lo antes sealado resulta medular, en primer lugar, la planificacin. Para
CAP. VIII
ello deben conformarse los equipos. En primer lugar, el Comit de Direccin
CAP. IX de Simplificacin Administrativa. Constituye la instancia poltica responsable
de la puesta en marcha del proceso de simplificacin y de supervisar y facilitar
CAP. X
la labor del Equipo de Mejora Continua. Este ltimo, a su vez, est encargado
CAP. XI de planificar y gestionar el proceso de simplificacin administrativa.
CAP. XII Una segunda fase preparatoria es la sensibilizacin a travs de talleres de
capacitacin. Seguidamente, se deber identificar y priorizar procedimientos
CAP. XIII
administrativos o servicios prestados en exclusividad para iniciar el proceso
CAP. XIV de simplificacin, lo cual puede constituir una tarea complicada. Para ello es
CAP. XV
medular determinar que procedimientos agregan valor para el inters general
y los administrados, en el marco del enfoque por procesos. Una cuarta fase
CAP. XVI es determinar los actores involucrados, siendo la ltima de ellas la elaboracin
CAP. XVII
del respectivo Plan de Trabajo.
CAP. XVIII
Una segunda etapa es la de diagnstico, en la cual se analizan los procedimien-
tos que se han priorizado a fin de tener claro sus dificultades y estableciendo
CAP. XIX como es que se va a simplificar. Ello implica primero caracterizar el procedi-
CAP. XX miento administrativo de manera integral, en todos sus elementos. Asimismo,
es necesario efectuar el diagnstico legal, puesto que es necesario definir si es
CAP. XXI
la normativa la que complica el procedimiento. El diagnstico incluye tambin
CAP. XXII el equipamiento y la infraestructura, que pueden mejorar la tramitacin. Una
cuarta fase es el diagnstico de costos, conforme lo sealado en el siguiente
CAP. XXIII
acpite. Seguidamente se establece cules son las capacidades del personal.
CAP. XXIV Finalmente, se presentan los resultados al Comit de Direccin.
CAP. XXV Una tercera etapa es la de rediseo. Ello implica analizar el procedimiento con
la informacin que ya se tiene del mismo, determinando como puede mejorarse.
CAP. XXVI
Una segunda fase es la del rediseo, para generar un nuevo procedimiento
CAP. XXVII administrativo. Un tercer caso entonces es la elaboracin del necesario marco
CAP. XXVIII
normativo. Seguidamente, se elabora una propuesta de acondicionamiento de
la infraestructura y el equipamiento. Luego, una propuesta de nuevo costeo,
CAP. XIX as como de fortalecimiento de capacidades. Posteriormente, se presenta el
rediseo al Comit de Direccin, procediendo a ajustar la propuesta final.

La cuarta etapa es la implementacin de propuesta que ha sido diseada. Para CAP. I

ello es necesario primero capacitar y sensibilizar al personal involucrado con
el procedimiento administrativo rediseado. Seguidamente debe procederse CAP. II
a aprobar el marco normativo que regule el procedimiento rediseado. Asimis- CAP. III
mo, debe adecuarse los ambientes fsicos si es necesario. Y, finalmente, es
CAP. IV
necesario difundir el procedimiento administrativo respecto a los administrados.
La quinta etapa es el seguimiento y la evaluacin. El primero es continuo y se CAP. V
dirige a la eficiencia del proceso de simplificacin. El segundo se dirige a los CAP. VI

fines y los recursos de los procedimientos administrativos. Finalmente, es pre-
ciso asegurar la mejora continua y la sostenibilidad, para asegura la tramitacin CAP. VII
de los procedimientos y la prestacin de los servicios con la calidad debida. CAP. VIII
CAP. IX
3. DERECHOS DE TRAMITACIN. DETERMINACIN DE LOS COS-
TOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS CAP. X
Quiz uno de los temas ms polmicos del derecho administrativo adjetivo o CAP. XI
procesal, si se quiere es el de la fijacin de tasas o derechos de tramitacin, CAP. XII

en especial porque las normas establecidas respecto de la determinacin de los
mismos son constantemente vulneradas. Es necesario sealar, en primer lugar, CAP. XIII
que procede establecer derechos en los procedimientos administrativos cuando CAP. XIV
la tramitacin implique para la entidad la prestacin de un servicio especfico
e individualizable a favor del administrado, o en funcin del costo derivado de CAP. XV
las actividades dirigidas a analizar lo solicitado, salvo en los casos que existan CAP. XVI
tributos impuestos, contribuciones destinados a financiar directamente las
actividades de la entidad. Dicho costo incluye los gastos de operacin y man- CAP. XVII
tenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento1128. CAP. XVIII
Por otro lado, y en principio, los derechos de tramitacin incluyen el costo de la CAP. XIX
actividad probatoria, y en general de los actos de instruccin, en especial si es
realizada a iniciativa de la entidad. Sin embargo, y como veremos ms adelan- CAP. XX
te, en el caso de la actuacin de pruebas propuestas por el administrado que CAP. XXI
importe la realizacin de gastos que no deba soportar racionalmente la entidad,
esta podr exigir el depsito anticipado de tales costos, con cargo a la liquidacin CAP. XXII
final que el instructor practicar documentadamente al administrado, una vez CAP. XXIII
realizada la probanza. Dichos costos no han sido determinados previamente
por la entidad, de conformidad con el mecanismo sealado a continuacin. CAP. XXIV
CAP. XXV
3.1. Determinacin del monto de los derechos de tramitacin
CAP. XXVI
Como resultado de lo antes sealado, el ordenamiento jurdico debe sealar
los mecanismos para que pueda determinarse vlidamente los derechos de CAP. XXVII
tramitacin. En primer lugar, los parmetros y mecanismos para la determinacin CAP. XXVIII
de los costos de los procedimientos y servicios administrativos que brinda la
CAP. XIX

CAP. I
administracin, as como para la fijacin de los propios derechos de tramitacin
se establecern mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del
CAP. II Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas1129. Es decir, me-
CAP. III
diante norma reglamentaria se establecern lineamientos a travs de los cuales
la Administracin Pblica podr determinar los costos administrativos en
CAP. IV
trminos de costo marginal y en consecuencia, los derechos de tramitacin.
CAP. V
3.1.1. Condiciones que se exigen a la entidad para el cobro del derecho de
CAP. VI
tramitacin
CAP. VII
Por otro lado, la reduccin de los costos innecesarios a favor del administrado
CAP. VIII es una de las funciones principales de la concepcin de la simplificacin ad-
ministrativa procedimental. En tal sentido, resulta necesario establecer ciertas
CAP. IX
condiciones para que proceda el cobro de derechos de tramitacin por parte de
CAP. X la entidad, considerando que, en principio, los costos de funcionamiento de la
Administracin Pblica deben ser cubiertos por el sistema impositivo. En este
CAP. XI
orden de ideas, las condiciones para la procedencia del cobro de derechos
CAP. XII son las siguientes1130:
CAP. XIII
1. Que la entidad est facultada para exigirlo, facultad que debe estar
expresamente sealada en una norma con rango de ley. Si es que
CAP. XIV
dicha facultad no se encuentra debidamente determinada, debe en-
CAP. XV tenderse que la entidad financia la tramitacin de los procedimientos
a travs de asignacin presupuestaria.
CAP. XVI
2. Que el derecho a cobrar se encuentre consignado en el Texto nico
CAP. XVII de Procedimientos Administrativos vigente. Si es que el TUPA de la
entidad no seala monto de los derechos, deber entenderse que
CAP. XVIII
el servicio es gratuito puesto que la entidad no tendra mecanismo
CAP. XIX alguno para hacer efectivo el cobro en cuestin.
CAP. XX 3. Que el monto del derecho de tramitacin se determine en funcin
del costo del mismo, como veremos a continuacin.
CAP. XXI
CAP. XXII 3.1.2. Lmites de los derechos de tramitacin

CAP. XXIII El lmite del derecho de tramitacin es determinado en funcin al importe del
costo que su ejecucin genera para la entidad por el servicio prestado durante
CAP. XXIV
toda su tramitacin y, en su caso, por el costo real de produccin de documen-
CAP. XXV tos que expida la entidad. Este monto debe ser sustentado por el funcionario
a cargo de la oficina de administracin de cada entidad1131.
CAP. XXVI
Finalmente, cuando el monto de los derechos sea superior a una Unidad Impo-
CAP. XXVII
sitiva Tributaria (UIT), la entidad deber acogerse a un rgimen de excepcin, el
CAP. XXVIII
CAP. XIX

mismo que ser establecido mediante Decreto Supremo refrendado por el Pre- CAP. I
sidente del Consejo de Ministros quien en buena cuenta es el encargado de
aprobar dicho rgimen excepcional y el Ministro de Economa y Finanzas1132. CAP. II
Las previsiones antes citadas impiden la determinacin de derechos de manera CAP. III
discrecional, y estableciendo claramente que la Administracin no puede lucrar CAP. IV

a travs de la prestacin de servicios pblicos o la tramitacin de procedimientos
administrativos. Sin embargo, la jurisprudencia no tiene una posicin clara en CAP. V
este aspecto estableciendo la posibilidad de generar derechos de tramitacin CAP. VI

que puedan ser mayores, por razones sociales.
CAP. VII
3.1.3. Forma de cancelacin del derecho de tramitacin CAP. VIII
La forma de cancelacin de los derechos de tramitacin es establecida por el CAP. IX

TUPA de cada entidad, el mismo que debe ser realizado a favor de la entidad
mediante cualquier forma que permita su constatacin, incluyendo incluso CAP. X
abonos en cuentas bancarias o transferencias electrnicas de fondos1133. La CAP. XI

verificacin en este ltimo caso se efecta a travs de la constancia que emita
la entidad financiera respectiva. CAP. XII
CAP. XIII
3.1.4. Procedimiento de determinacin
CAP. XIV
Inicialmente, las entidades deban utilizar la metodologa aprobada mediante
CAP. XV
Resolucin Jefatural N. 087-95-INAP/ DTSA que aprueba la Directiva N.
001-95-INAP/DTSA Pautas metodolgicas para la fijacin de costos de los CAP. XVI
procedimientos administrativos. Sin embargo, dicha norma ya haba devenido
CAP. XVII
en obsoleta, mxime si haba sido emitida antes de las reformas administrativa
que han empezado con la Ley N. 27444. CAP. XVIII
Como resultado, mediante Decreto Supremo N. 064-2010-PCM se aprueba la CAP. XIX

metodologa de determinacin de costos de los procedimientos administrativos
y servicios prestados en exclusividad comprendidos en los Textos nicos de CAP. XX
Procedimientos Administrativos de las Entidades Pblicas, la misma que se CAP. XXI

ha elaborado de manera consistente con las normas legales vigentes sobre la
CAP. XXII
materia, que ya hemos comentado en este captulo.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta el concepto de elemento de CAP. XXIII
costo, que son los elementos que se consumen y como resultado de ello se CAP. XXIV
costean en el llamado objeto de costo procedimiento administrativo o ser-
vicio prestado en exclusividad formando parte del mismo los elementos de CAP. XXV
costo directo identificable y aquellos que no son identificables. Los primeros, a CAP. XXVI
diferencia de los segundos, se consumen en un solo objeto de costo.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1132 Artculo 45, numeral 45.1 segundo prrafo de la Ley N. 27444.

CAP. I
Entre los primeros vamos a incluir el personal directo, el material fungible y el
servicio directo identificable, lo cual es bastante evidente. A su vez, determinar
CAP. II este costo constituye el primer paso del costeo. En el caso del personal directo
CAP. III primero se determina el costo del personal directo por minuto y luego el costo
del personal directo por prestacin. En los dems casos, se determina el cos-
CAP. IV
to por actividad, y luego, el costo por prestacin. Se define como actividad el
CAP. V conjunto de tareas realizadas por el personal involucrado en el desarrollo de
procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad.
CAP. VI
Dentro de los elementos de costo directo no identificable se encuentra el
CAP. VII
material no fungible, los servicios de terceros, la depreciacin de activos, la
CAP. VIII amortizacin de intangibles, as como el costo fijo. Para determinar el costo de
estos elementos de costo se determina, primero, de los centros de actividad1134,
CAP. IX
luego de cada centro de actividad a las actividades, seguidamente hacia los
CAP. X objetos de costos, y finalmente por prestacin, empleando un factor determi-
CAP. XI
nado llamado inductor.
CAP. XII 3.2. Situaciones de improcedencia del cobro de derechos de trami-

CAP. XIII tacin1135
CAP. XIV A fin de asegurar un uso adecuado de la potestad de determinar los dere-
chos de tramitacin de los procedimientos administrativos, la Ley establece
CAP. XV
determinados lmites a dicha potestad. En primer lugar, la Ley seala que no
CAP. XVI procede establecer cobros de derechos de tramitacin ni an los generados
por actuaciones probatorias especiales en los casos de los procedimientos
CAP. XVII
iniciados de oficio, los mismos que son de iniciativa y directa responsabilidad
CAP. XVIII de la entidad.
CAP. XIX
Tampoco procede dicho cobro en aquellos procedimientos en los que se ejerce
el derecho de peticin graciable o el de denuncia ante la entidad por infraccio-
CAP. XX
nes funcionales de sus propios funcionarios o que deban ser conocidas por las
CAP. XXI Oficinas de Auditoria Interna de las entidades1136. Esta ltima precisin de la
Ley nos podra llevar a pensar que los dems casos de denuncias si pueden
CAP. XXII
ser pasibles de generar cobros por derechos de tramitacin, lo cual es, a todas
CAP. XXIII luces, incorrecto dado que la denuncia es un mecanismo es un mecanismo
de colaboracin del administrado a favor de la entidad administrativa y no una
CAP. XXIV
solicitud en inters particular de aquel.
CAP. XXV
CAP. XXVI
1134 Segn la norma, unidad orgnica o rea de la entidad en la que se desarrollan las acti-
CAP. XXVII vidades de los objetos de costo. La tramitacin de un objeto de costo procedimiento o
servicio prestado en exclusividad recorre uno o ms centros de actividad.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1136 De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, deber entenderse que la Ley se
refiere a los actuales rganos de Control Institucional, que forman parte de dicho sistema
al interior de las entidades respectivas.

3.2.1. Improcedencia de la divisin el procedimiento administrativo para CAP. I

efectos del cobro de derechos de tramitacin
CAP. II
A travs de la separacin del procedimiento administrativo en etapas puede

CAP. III
establecerse mecanismos de cobro diferenciado, lo cual perjudica al adminis-
trado, dejando de lado la simplificacin y reduccin de costos que venimos CAP. IV
reseando de manera reiterada. Por otro lado, la divisin de los procedimien-

CAP. V
tos en etapas ha sido empleada para eludir el lmite de una UIT impuesto por
las normas administrativas, lmite que era excedido en cada etapa de dicho CAP. VI
procedimiento1137.
CAP. VII
A ello debe agregarse el hecho de que el procedimiento administrativo se en-
CAP. VIII
cuentra sometido a un principio denominado unidad de vista1138, por el cual el
procedimiento administrativo carece de etapas sucesivas y rgidas, a diferencia CAP. IX
del proceso judicial, caracterizado por la existencia del denominado principio
CAP. X
de preclusin. Como resultado de lo antes indicado, la Ley establece la prohi-
bicin, por completo pertinente, de dividir los procedimientos administrativos, CAP. XI
as como de establecer cobros por etapas1139.

CAP. XII
3.2.2. Excedentes econmicos CAP. XIII
Si bien existen expresas limitaciones para que las entidades administrativas CAP. XIV
generen beneficios como resultado de la tramitacin de procedimientos adminis-

CAP. XV
trativos, es posible que se generen excedentes como resultado de mecanismos
administrativos de gestin, o por una modificacin de la estructura de costos CAP. XVI
que maneja la entidad. En consecuencia, y a fin de beneficiar a los particulares,

CAP. XVII
la entidad est obligada a reducir los derechos de tramitacin en los procedi-
mientos administrativos si se hubieran generado excedentes econmicos en el CAP. XVIII
ejercicio anterior producto de la tramitacin de los mismos1140. La previsin se CAP. XIX

justifica jurdicamente en la necesidad de cautelar los principios de simplifica-
cin tantas veces sealados, pero tambin se sustenta econmicamente en la CAP. XX
concepcin de costo marginal que la gestin administrativa emplea. CAP. XXI
3.2.3. Igualdad en el pago del derecho de tramitacin para los administra- CAP. XXII
dos CAP. XXIII
En mrito del principio de imparcialidad, la Ley prohbe a las entidades es- CAP. XXIV
tablecer pagos diferenciados que tengan por finalidad dar preferencias o
tratamiento especial a una solicitud, distinguindola de las dems que tengan CAP. XXV
la misma naturaleza. Asimismo, prohbe la discriminacin en relacin con el CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
tipo de administrado que siga el procedimiento1141. Los costos administrativos
deben ser los mismos para todos los administrados en similares condiciones
CAP. II de prestacin del servicio.
CAP. III Un ejemplo claro de violacin de este principio se encuentra en el mecanis-
mo empleado por las municipalidades para cobrar los respectivos arbitrios,
CAP. IV
mecanismo que procede de porcentajes del valor de autovalo del inmueble.
CAP. V El costo del servicio no vara con el valor del inmueble, razn por la cual la
CAP. VI
variacin es abiertamente discriminatoria. De hecho, el Tribunal Constitucional
se ha pronunciado estableciendo que dichos mecanismos de cobro vulneran
CAP. VII derechos fundamentales, puesto que una tasa derivada de la prestacin de un
CAP. VIII
servicio debe estar en relacin con el costo que demanda el mismo1142, como
lo venimos sealando de manera reiterada.
CAP. IX
CAP. X
3.3. Gastos administrativos
CAP. XI
Los gastos administrativos son aquellos ocasionados por actuaciones espec-
ficas solicitadas por el administrado dentro del procedimiento1143, en general,
CAP. XII enmarcados en actos de instruccin y que se encuentran fuera de lo que la
CAP. XIII
Administracin puede razonablemente soportar. Y es que, la autoridad podr
exigir el depsito anticipado de los costos en el caso de que la actuacin de
CAP. XIV
pruebas propuestas por el administrado importe la realizacin de gastos que
CAP. XV no deba soportar racionalmente la entidad, con cargo a la liquidacin final que
el instructor practicar documentadamente al administrado, una vez realizada
CAP. XVI
la probanza1144.
CAP. XVII El reembolso de los gastos administrativos se solicita una vez iniciado el pro-
CAP. XVIII
cedimiento administrativo, y es de cargo del administrado que haya solicitado
la actuacin o de todos los administrados, nicamente cuando el asunto fuera
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI 1142 En una interesante sentencia, de 9 de setiembre de 2002, emitida en el Expediente N.
1238-2001-AA, el Tribunal seal lo siguiente:
CAP. XXII (...)
6. Tambin se observa que los criterios de determinacin de los costos no estn en fun-
CAP. XXIII
cin del nmero de contribuyentes de la localidad, sino del valor de predio y del uso o
CAP. XXIV
actividad desarrollada en l. Tal criterio de determinacin, mutatis mutandis, desna-
turaliza el tributo, ya que, establecido de esta manera, resulta obvio que no permite
CAP. XXV una distribucin equitativa del costo del servicio, sino todo lo contrario, se crea un
tratamiento desigual entre los contribuyentes, tratamiento que solo podra tener como
CAP. XXVI base de justificacin, si dicha capacidad contributiva estuviera directa o indirectamente
relacionada con el nivel de beneficio real o potencial recibido por el contribuyente; lo
CAP. XXVII que no ocurre en el caso de la Ordenanza N. 138-98MML, donde los Anexos I y II solo
se basan en el valor del autoavalo como criterio de determinacin, que empleado
CAP. XXVIII
aisladamente no sirve para sustentar los costos.
CAP. XIX
(...).

de inters comn. Como obvia consecuencia, el administrado tiene derecho a CAP. I

constatar y a observar el sustento de los gastos a rembolsar.
CAP. II
3.3.1. Supuestos en los que procede el reembolso de los gastos administra- CAP. III
tivos1145
CAP. IV
Solo procede el reembolso de gastos administrativos cuando una ley expre-
CAP. V
samente lo autoriza. Ello no solo es resultado de la aplicacin del principio de
legalidad al procedimiento administrativo, sino un mecanismo creado por el CAP. VI
ordenamiento jurdico para proteger al administrado de posibles agresiones

CAP. VII
econmicas generadas por los gastos en los que el mismo incurre en el pro-
ceso, gastos que deberan estar sustentados por el presupuesto pblico, o en CAP. VIII
el peor de los casos, por los derechos de tramitacin. Por ello, el reembolso de
CAP. IX
gastos administrativos se convierte ms en una excepcin que en una regla.
CAP. X
3.3.2. Condena de costas en el procedimiento administrativo

CAP. XI
Es el mismo orden de ideas, es necesario precisar que la norma expresamente

CAP. XII
seala la inexistencia de condena de costas en los procedimientos administra-
tivos1146. Ello no obsta para que la entidad pueda cobrar aquellos gastos en los CAP. XIII
que ha incurrido y que no se encuentra obligada razonablemente a soportar, CAP. XIV

de conformidad con la Ley. La interpretacin a emplear respecto a esta ltima
previsin debe ser eminentemente restrictiva, para impedir que sea la entidad la CAP. XV
que discrecionalmente establezca cuando es que no se encuentra en condicin CAP. XVI

de asumir los gastos generados por las actuaciones probatorias.
CAP. XVII
4. ENTIDADES ENCARGADAS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NOR- CAP. XVIII
MAS DE PROCEDIMIENTO CAP. XIX
En cuanto a las normas de procedimiento la Ley establece determinados meca-

CAP. XX
nismos a fin de hacer efectivo cumplimiento de las mismas. Al control interno al
interior de cada unidad administrativa debe sumarse el control exterior realizado CAP. XXI
por ciertas entidades administrativas expresamente facultadas para ello. Las CAP. XXII
entidades encargadas de ello son la Presidencia del Consejo de Ministros, el
INDECOPI, y en lo que fuese pertinente, la Contralora General de la Repblica, CAP. XXIII
el Poder Judicial y en general todos los organismos encargados de efectuar CAP. XXIV
control respecto de la Administracin Pblica.
CAP. XXV
De conformidad con la Ley N. 27444, la Presidencia del Consejo de Ministros
tendr a su cargo garantizar el cumplimiento de las normas establecidas en el CAP. XXVI
presente captulo en todas las entidades de la administracin pblica1147. Esta

CAP. XXVII
previsin tiene su origen en las atribuciones constitucionales del Consejo de
CAP. XXVIII

CAP. XIX
1147 Artculo 48 de la Ley, primer prrafo.

CAP. I
Ministros como coordinador de las actividades de los diversos sectores que
componen la Administracin Pblica Central. Ello lo convierte en el organismo
CAP. II tutelar del funcionamiento adecuado de los diversos organismos pblicos a
CAP. III
nivel del cumplimiento de las normas contenidas en la Ley de Procedimiento
Administrativo General.
CAP. IV
CAP. V 4.1. La competencia de las entidades encargadas de garantizar el

cumplimiento de las normas antes sealadas. El Indecopi
CAP. VI
Ahora bien, las facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros operan
CAP. VII
sin perjuicio de las facultades que han sido atribuidas a la Comisin de Acceso
CAP. VIII al Mercado hoy Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas1148 del
Instituto Nacional de la Competencia y Defensa de la Propiedad Intelectual
CAP. IX
(INDECOPI), en el artculo 26 bis del Decreto Ley N. 25868 y en el artculo 61
CAP. X del Decreto Legislativo N. 776, que le permiten conocer y resolver denuncias
que los ciudadanos o agentes econmicos le formulen respecto a la existencia
CAP. XI
de barreras burocrticas que impidan la interaccin de los administrados dentro
CAP. XII del mercado1149.
CAP. XIII
4.1.1. Barreras burocrticas
CAP. XIV
Tales facultades resultan necesarias dado que normalmente es el Estado el
CAP. XV que establece barreras innecesarias para que los particulares puedan acceder
CAP. XVI
o actuar en el mercado, cuando se vulnera legalidad administrativa, se viola
normas de simplificacin administrativa o se imputan costos que no guardan
CAP. XVII la debida correlacin con el servicio que se presta o el trmite que se realiza.
CAP. XVIII Desde el punto de vista econmico, la regulacin econmica puede resultar
contraproducente en el mercado, generando an ms distorsiones que las que
CAP. XIX
pretende conjurar. De hecho, gran parte de las distorsiones existente en un mer-
CAP. XX cado determinado son generadas por el propio Estado, que genera limitaciones
para la inversin1150, que se definen en general como barreras burocrticas1151.
CAP. XXI
CAP. XXII
1148 Decreto Legislativo N. 1033:
CAP. XXIII Artculo 23.- De la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas
Corresponde a la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas aplicar las leyes que
CAP. XXIV
regulan el control posterior y eliminacin de las barreras burocrticas ilegales o carentes
CAP. XXV
de razonabilidad que afectan a los ciudadanos y empresas, y velar por el cumplimiento de
las normas y principios que garantizan la simplificacin administrativa, as como de aque-
CAP. XXVI llas que complementen o sustituyan a las anteriores.
1149 Artculo 48 de la Ley N. 27444, primer prrafo.
CAP. XXVII 1150 Presidencia del Consejo de Ministros, Poltica y Plan Nacional de Simplificacin
Administrativa, cit., pp. 26-27.
CAP. XXVIII
1151 Ley N. 28996:
CAP. XIX
Artculo 2.- Definicin de barreras burocrticas
Constituyen barreras burocrticas los actos y disposiciones de las entidades de la Admi-
nistracin Pblica que establecen exigencias, requisitos, prohibiciones y/o cobros para la

Para corregir la distorsin es necesaria la actuacin del Estado, pero no para CAP. I
regular, sino para reducir la intensidad de la regulacin o para eliminarla si la
misma no es pertinente. Y es que la regulacin adems es costosa y el Estado CAP. II
termina cargando dicho costo precisamente a la poblacin, sea a travs de los CAP. III
tributos, sea a travs de los precios, a travs de los cuales los proveedores
CAP. IV
trasladan el costo de mantenerse en el mercado, el cual incluye evidentemente
el costo de la regulacin. CAP. V
4.1.2. Evolucin de la normativa CAP. VI
CAP. VII
La redaccin original del artculo 48 de la Ley N. 27444 estableca que cuando
en un asunto de competencia de la Comisin de Acceso al Mercado, la presunta CAP. VIII
barrera burocrtica ha sido establecida por un decreto supremo o resolucin
CAP. IX
ministerial, el INDECOPI elevar un informe a la Presidencia del Consejo de
Ministros para su elevacin al Consejo de Ministros, el cual deber necesaria- CAP. X
mente resolver lo planteado en el plazo de 30 (treinta) das. Igual mecanismo

CAP. XI
se aplicar cuando la presunta barrera burocrtica se encuentre establecida en
una Ordenanza Municipal, debiendo elevar, en este caso, el informe al Concejo CAP. XII
Municipal, para que resuelva legalmente en el plazo de 30 (treinta) das.

CAP. XIII
Posteriormente, la norma permiti una mejor intervencin de la Comisin de Ac-
CAP. XIV
ceso al Mercado de INDECOPI en la eliminacin de las barreras burocrticas1152.
En primer lugar, se estableci que el plazo de 30 (treinta) das se computar CAP. XV
desde la recepcin del informe por la Presidencia del Consejo de Ministros.
CAP. XVI
Asimismo se estableci adicionalmente que cuando la barrera burocrtica se
encuentre establecida en una norma regional de carcter general ordenanza CAP. XVII
regional, la Comisin elevar el informe respectivo al Consejo Regional, para
CAP. XVIII
que resuelva legalmente en el plazo de 30 (treinta) das. Anlogamente, dicho
plazo se computar desde la recepcin del informe por la autoridad regional CAP. XIX
correspondiente.
CAP. XX
La modificacin en cuestin estableca que si al vencimiento del plazo antes
establecido el Consejo de Ministros, el Concejo Municipal o el Consejo Re- CAP. XXI
gional no emiten pronunciamiento, se entender que la denuncia interpuesta CAP. XXII

es fundada. En caso de que la autoridad contine exigiendo la barrera buro-
CAP. XXIII
crtica identificada, el interesado podr interponer la accin de cumplimiento
correspondiente, a fin de obtener el cese de la barrera burocrtica. Si bien CAP. XXIV
esta prescripcin legal permita un mejor ejercicio de la labor de la Comisin,
CAP. XXV
segu siendo incompleta, puesto que requera necesariamente la iniciacin de
un proceso judicial posterior. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
realizacin de actividades econmicas, que afectan los principios y normas de simplifica-
cin administrativa contenidos en la Ley N. 27444 y que limitan la competitividad empre- CAP. XIX
sarial en el mercado.
1152 Artculo 2 de la Ley N.. 28032.

CAP. I
Finalmente, la norma estableca que, si el Consejo de Ministros, el Concejo
Municipal o el Consejo Regional resolvan expresamente mantener la barrera
CAP. II burocrtica, el INDECOPI tena que interponer la respectiva demanda de accin
CAP. III
popular. En caso de tratarse de barreras sustentadas en Ordenanzas Munici-
pales o Regionales, la Comisin de Acceso al Mercado remita lo actuado a la
CAP. IV
Defensora del Pueblo, organismo que proceder a interponer la demanda de
CAP. V inconstitucionalidad correspondiente, de acuerdo con sus funciones previstas
en el inciso 2) del artculo 9 de la Ley N. 26520.
CAP. VI
CAP. VII
4.1.3. La regulacin actual
CAP. VIII Actualmente la norma precepta que, cuando en un asunto de competencia
de la Comisin la barrera burocrtica haya sido establecida por un decreto su-
CAP. IX
premo, una resolucin ministerial o una norma municipal o regional de carcter
CAP. X general se pronunciar, mediante resolucin, disponiendo su inaplicacin al
CAP. XI
caso concreto1153. Esta disposicin es sumamente interesante, puesto que es-
tablecera el empleo del control difuso por parte de la Comisin, supuesto que
CAP. XII se encuentra autorizado por el Tribunal Constitucional a travs del respectivo
CAP. XIII precedente, pero que es por dems discutible en aplicacin del artculo 138
de la norma constitucional, que limita dicho control a los jueces. Sin embar-
CAP. XIV
go, y como veremos ms adelante, el Tribunal Constitucional sustenta esta
CAP. XV atribucin en supuestos distintos al control difuso, lo cual es muy interesante,
tomando en cuanto lo controversial del control difuso en manos de los tribunales
CAP. XVI
administrativos.
CAP. XVII
La norma establece adems que la resolucin de la Comisin podr ser im-
CAP. XVIII pugnada ante la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de Defensa
CAP. XIX
de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del INDECOPI. Sin perjuicio
de la inaplicacin al caso concreto, la resolucin ser notificada a la entidad
CAP. XX
estatal que emiti la norma para que pueda disponer su modificacin o dero-
CAP. XXI gacin. Dado que la decisin del Tribunal genera precedente, la modificacin
o derogacin de la norma se convertira en una formalidad ms que en un he-
CAP. XXII
cho jurdico real, puesto que la norma se convertira en inaplicable para todos
CAP. XXIII aquellos supuestos en los cuales el administrado denuncie la existencia de la
CAP. XXIV
barrera burocrtica.
Asimismo, la norma prescribe que, tratndose de procedimientos iniciados de
CAP. XXV
oficio por la Comisin, el INDECOPI podr interponer la demanda de accin
CAP. XXVI popular contra barreras burocrticas contenidas en decretos supremos, a fin de
CAP. XXVII
lograr su modificacin o derogacin y, con el mismo propsito, acudir a la De-
fensora del Pueblo para que se interponga la demanda de inconstitucionalidad
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1153 Modificacin efectuada por la Ley N. 28996.

contra barreras burocrticas contenidas en normas municipales y regionales CAP. I

de carcter general, que tengan rango de ley.
CAP. II
CAP. III
4.1.4. Como se efecta el anlisis de una barrera burocrtica
CAP. IV
Para ello, el INDECOPI efecta un anlisis que opera en dos niveles1154. Un
primer nivel consiste en el anlisis de legalidad de la medida administrativa CAP. V
cuestionada, vale decir, si es que la misma se encuentra conforme con el orde- CAP. VI
namiento jurdico, encontrndose debidamente sustentada en una norma legal
y en la competencia del rgano u organismo que la ha implantado. CAP. VII
Un segundo nivel, aplicable una vez que el primero es superado, es de la ra- CAP. VIII
cionalidad de la citada medida, para lo cual debe determinarse que la misma CAP. IX
no sea discriminatoria, que se encuentre debidamente justificada y que sea
proporcional al fin perseguido. Ello implica efectuar un anlisis similar al que CAP. X
se efecta precisamente para determinar si una limitacin a un derecho funda- CAP. XI

mental es pertinente, en base a la razonabilidad y la proporcionalidad.
CAP. XII
4.1.5. Lo sealado por el Tribunal Constitucional sobre el particular CAP. XIII
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre este tema, como resulta- CAP. XIV
do de una demanda de inconstitucionalidad presentada por la Municipalidad
Metropolitana de Lima contra el artculo 48 de la Ley N. 274441155, la misma CAP. XV
que fuera declarada infundada. Seal la municipalidad que la norma vulnera CAP. XVI
la autonoma municipal, as como la jerarqua normativa, haciendo referencia
adems a la aplicacin del control difuso por parte de la Administracin Pblica. CAP. XVII
Sin perjuicio de volver ms adelante sobre el control difuso administrativo y CAP. XVIII
las serias discrepancias que muestra la doctrina sobre el particular, es preciso CAP. XIX
analizar lo sealado por el Tribunal respecto a la pertinencia de las facultades
otorgadas por las normas legales a la Comisin de Eliminacin de Barreras CAP. XX
Burocrticas, en particular en cuento le permite decidir respecto de la aplicacin CAP. XXI

de ordenanzas municipales o regionales.
CAP. XXII
El Tribunal seala que la Comisin cuando resuelve respecto a una ordenanza,
formalmente no alega su inconstitucionalidad sino su ilegalidad, resolviendo CAP. XXIII
las antinomias entre aquella y las normas provenientes del Gobierno Nacional CAP. XXIV
en virtud del principio de competencia excluyente, el mismo que es aplicable
cuando un rgano con facultades legislativas regula un mbito material de CAP. XXV
validez, el cual, por mandato expreso de la Constitucin o una ley orgnica, CAP. XXVI
comprende nica y exclusivamente a dicho ente legisferante1156.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1154 Precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolucin N. 182-1997/TDC,
emitida por el Tribunal de INDECOPI.
CAP. XIX
1155 STC emitida en el Exp. N. 00014-2009-PI/TC.
1156 Exp. N. 0047-2004-AI/TC, fund. 54, e.

CAP. I
Contina este organismo sealando que la situacin generada se resuelve a
partir de determinar que se trata de una antinomia entre dos normas del mismo
CAP. II rango, como pueden ser las leyes formales y las ordenanzas regionales y mu-
CAP. III
nicipales; siendo la solucin la aplicacin de la norma legal al caso concreto en
tanto competencias repartidas y no propiamente analizando la jerarqua entre
CAP. IV
ordenanza (regional o local) y la Constitucin1157.
CAP. V Este argumento del Tribunal resulta muy importante. Primero porque resulta
CAP. VI
ms pertinente que el empleo del control difuso, al cual no resultaba necesa-
rio recurrir, dada su controversial existencia. Pero adems porque el Tribunal
CAP. VII hace nfasis en la distribucin de competencias entre el Gobierno Central los
CAP. VIII
gobiernos locales, teniendo en cuenta que nuestra Forma de Estado sigue
siendo unitaria, por ms descentralizada que la misma se encuentre.
CAP. IX
Finalmente, el Tribunal ha sealado que el ejercicio de la Comisin se circuns-
CAP. X cribe al mbito de proteccin de la competitividad del mercado, tarea que, en
virtud de la unidad del mercado, est bajo la competencia del Ejecutivo que
CAP. XI
vigilar la preservacin del orden pblico econmico, en el contexto de una
CAP. XII economa de mercado. Siendo que no es pertinente que, en el ejercicio de la
CAP. XIII
autonoma municipal y regional se contravengan normas de alcance nacional,
como por ejemplo la Ley del Procedimiento Administrativo General o la Ley
CAP. XIV Marco de Licencia de Funcionamiento, en virtud de una ordenanza municipal
CAP. XV
o regional1158.
CAP. XVI 4.2. Facultades propias de la Presidencia del Consejo de Ministros

CAP. XVII para garantizar el cumplimiento de lo establecido en la Ley
CAP. XVIII El ordenamiento jurdico ha establecido ciertas facultades a favor de la Presi-
dencia del Consejo de Ministros, a fin de que la misma sea el ente encargado
CAP. XIX
de asegurar el cumplimiento de la Ley de procedimiento Administrativo Gene-
CAP. XX ral. Algunas de las dichas facultades le correspondan al Instituto Nacional de
Administracin Pblica, hoy inexistente. Dichas prerrogativas pasan a engrosar
CAP. XXI
las que dicho organismo posee por aplicacin de la Constitucin Poltica y
CAP. XXII la Ley del Poder Ejecutivo. En consecuencia, la Presidencia del Consejo de
Ministros, en cuanto a los procedimientos administrativos, est facultada para
CAP. XXIII
lo siguiente1159:
CAP. XXIV 1. Asesorar a las entidades en materia de simplificacin administrativa y
CAP. XXV
evaluar de manera permanente los procesos de simplificacin admi-
nistrativa al interior de las entidades, para lo cual podr solicitar toda
CAP. XXVI
la informacin que requiera de estas. Este proceso es permanente y
CAP. XXVII participa del mismo la integridad de la Administracin Pblica.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1157 Fundamento N. 25.
1159 Artculo 48, inciso 1 al 10 de la Ley.

2. Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de la presente CAP. I

Ley. Esta previsin, de alcance amplio, asigna una potestad de gran
importancia a favor de la Presidencia del Consejo de Ministros, la CAP. II
misma que se hace efectiva de conformidad con lo sealado por el CAP. III
punto subsiguiente. Dicho organismo se convierte, como lo hemos
CAP. IV
sealado, en el gran ente rector de la Ley.
3. Detectar los incumplimientos a las normas de la presente Ley y reco- CAP. V
mendar las modificaciones que considere pertinentes, otorgando a CAP. VI

las entidades un plazo perentorio para la subsanacin, lo cual incluye
la emisin de las normas reglamentarias y de rango inferior que se CAP. VII
requieran. CAP. VIII

4. En caso de no producirse la subsanacin sealada, la Presidencia del
CAP. IX
Consejo de Ministros formular las propuestas normativas requeridas
para realizar las modificaciones que considere pertinentes y realizar CAP. X
las gestiones conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los
CAP. XI
funcionarios involucrados.
5. La Presidencia del Consejo de Ministros debe detectar los casos CAP. XII
de duplicidad de los procedimientos administrativos en las distintas CAP. XIII

entidades y proponer las medidas necesarias para su correccin, que
implican la revisin del Texto nico de Procedimientos Administra- CAP. XIV
tivos las citadas entidades. Debe entenderse entonces que dichas CAP. XV
medidas son fundamentalmente de naturaleza normativa al interior
de las entidades. CAP. XVI
6. Dictar directivas de cumplimiento obligatorio tendientes a garantizar el CAP. XVII
cumplimiento de las normas de la presente Ley. Estas directivas son

CAP. XVIII
tpicas disposiciones generales al interior de la entidad y pueden ser
empleadas por los administrados en su favor. Un ejemplo interesante CAP. XIX
son los lineamientos que deber dictarse para la realizacin eficiente

CAP. XX
de la fiscalizacin posterior1160.
7. Realizar las gestiones del caso conducentes a hacer efectiva la CAP. XXI
responsabilidad de los funcionarios por el incumplimiento de las nor- CAP. XXII

mas del presente captulo, para lo cual cuenta con legitimidad para
accionar ante las diversas entidades de la administracin pblica. CAP. XXIII
Como resultado, la Presidencia del Consejo de Ministros o quien CAP. XXIV

esta designe organiza y conduce en forma permanente un Registro
Nacional de Sanciones de destitucin y despido que se hayan apli- CAP. XXV
cado a cualquier autoridad o personal al servicio de la entidad1161. CAP. XXVI
8. Establecer los mecanismos para la recepcin de denuncias y otros CAP. XXVII

mecanismos de participacin de la ciudadana. Cuando dichas de-
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
nuncias se refieran a asuntos de la competencia de la Comisin de
Acceso al Mercado, se inhibir de conocerlas y las remitir directa-
CAP. II mente a esta.
CAP. III 9. Aprobar el acogimiento de las entidades al rgimen de excepcin
para el establecimiento de derechos de tramitacin superiores a
CAP. IV
una (1) UIT al cual se ha aludido anteriormente. Dicho rgimen de
CAP. V excepcin es aprobado mediante decreto supremo.
CAP. VI
10. Otras que sealen los dispositivos correspondientes. Dichos dis-
positivos incluyen la Ley del Poder Ejecutivo, las recientes Leyes
CAP. VII
Orgnicas de los Gobiernos Regionales y Locales, entre otras.
CAP. VIII
4.3. Mecanismo bajo el cual se regular las facultades de la Presiden-
cia del Consejo de Ministros para el cumplimiento de lo dispuesto
CAP. IX
CAP. X en la Ley
CAP. XI Las facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros conducentes a ga-
CAP. XII
rantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley se determinarn mediante
Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros,
CAP. XIII donde se dictarn las medidas reglamentarias y complementarias para dicho
CAP. XIV
cometido1162. Dicho decreto supremo es una reglamentacin a la presente ley,
establecida por la misma y que permitiran desarrollar las normas marco que
CAP. XV se ha estado comentando.
CAP. XVI Sin embargo, resulta discutible asignar facultades a travs de una norma de
rango secundario, en este caso un reglamento, puesto que la competencia
CAP. XVII
solamente puede ser determinada por la Constitucin y la Ley, como veremos
CAP. XVIII ms adelante. Debe entenderse entonces que las normas que se emitan en el
CAP. XIX
citado reglamento deben tener carcter operativo y tcnico, mas no sustantivo.
Dichas facultades debern incorporarse en el Reglamento de Organizacin y
CAP. XX Funciones y asignarse a las unidades orgnicas que correspondan.
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1162 Artculo 48 de la Ley N. 27444, segundo prrafo.

Captulo XVIII CAP. I
CAP. II
FORMAS DE INICIACIN DEL CAP. III
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. El caso especial de las denuncias. 1.1. La naturaleza jurdica
del denunciante. 1.2. Colaboracin del administrado con la Administracin.
CAP. X
1.3. Requisitos de la denuncia. 1.4. Elementos deben tomarse en cuenta en
la denuncia. 2. Derecho del administrado a la peticin administrativa. 2.1.
CAP. XI
El derecho de peticin en las normas. 2.2. Solicitudes que se pueden plantear
ante la autoridad administrativa. 3. Solicitudes en inters particular del
CAP. XII
administrado. 4. Solicitudes en inters general de la colectividad. 4.1.
Contenido de las solicitudes en inters general de la colectividad. 5. Contradic-
cin administrativa. 5.1. Garantas de la contradiccin administrativa. 5.1.1. CAP. XIII
El pago de tasas. 5.2. Inters del administrado para que proceda la facultad de
contradiccin. 6. Facultad de solicitar informacin. 6.1. Finalidad del acceso CAP. XIV
a la informacin. 6.2. Limitaciones. 7. Facultad de formular consultas. 7.1.
Los pronunciamientos vinculantes. 8. Peticiones de gracia. 8.1. Regulacin CAP. XV
de la peticin graciable.
CAP. XVI
CAP. XVII
La iniciacin del procedimiento administrativo implica un conjunto de actos

CAP. XVIII
destinados a establecer una relacin procedimental ms all de la simple
relacin de sujecin general de la que habla la doctrina entre el administrado CAP. XIX
y la administracin. Como resultado de ello, los mecanismos de iniciacin de

CAP. XX
los procedimientos administrativos son de lo ms variados, as como los medios
que pueden emplearse para ello. CAP. XXI
En este orden de ideas, el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio CAP. XXII
por el rgano competente o puede iniciarse tambin a instancia del administrado.
CAP. XXIII
La excepcin que seala la Ley es que por disposicin legal o por su finalidad
corresponda que un procedimiento administrativo sea iniciado exclusivamente CAP. XXIV
de oficio, o exclusivamente a instancia del interesado1163.

CAP. XXV
En general, el procedimiento administrativo sancionador se inicia de oficio. Por
otro lado, los procedimientos administrativos que podran definirse en inters CAP. XXVI
exclusivo del administrado se inician nicamente a instancia de parte, como po- CAP. XXVII
dran ser la obtencin de licencias o permisos. Son ms bien raros los ejemplos
CAP. XXVIII
de procedimientos administrativos que puedan iniciarse, bien de oficio, bien a
CAP. XIX

CAP. I
instancia de parte, de manera indistinta. Sobre los procedimientos de oficio ya
hemos tratado en el captulo relativo al procedimiento administrativo en general.
CAP. II
Los procedimientos iniciados a pedido de parte implican necesariamente la in-
CAP. III tervencin de un administrado o un conjunto de ellos, a fin de que ellos activen
la iniciacin del procedimiento, a diferencia del procedimiento de oficio, que
CAP. IV
opera como resultado de la decisin de la Administracin. Esta activacin del
CAP. V procedimiento parte en gran medida del inters del administrado, el mismo que
CAP. VI
puede surgir de diversas consideraciones, basadas en su derecho de peticin
reconocido constitucionalmente. Los procedimientos iniciados a instancia de
CAP. VII parte se promueven para resolver pretensiones que deducen los particulares
CAP. VIII
y que pretenden obtener un resultado favorable para los mismos1164.
CAP. IX
1. EL CASO ESPECIAL DE LAS DENUNCIAS
CAP. X
La denuncia consiste en la comunicacin por parte del administrado de un
CAP. XI hecho antijurdico. La Ley de Procedimiento Administrativo General establece
que todo administrado est facultado para comunicar a la autoridad competente
CAP. XII
aquellos hechos que conociera que sean contrarios al ordenamiento jurdico.
CAP. XIII La denuncia es uno de los tantos mecanismos existentes de colaboracin
entre los administrados y la Administracin Pblica, a travs de los cuales el
CAP. XIV
administrado coadyuva a la consecucin de los fines pblicos.
CAP. XV
De hecho, la denuncia va a generar la iniciacin de un procedimiento adminis-
CAP. XVI trativo de oficio en general, de naturaleza sancionadora, siempre que vaya
acompaada de la respectiva decisin de la Administracin de iniciar el mismo.
CAP. XVII
A diferencia de las solicitudes presentadas en uso del derecho de peticin ad-
CAP. XVIII ministrativa, la denuncia por s misma no puede impulsar un procedimiento1165.
Si bien la denuncia es un mecanismo de activacin del procedimiento a pedido
CAP. XIX
de parte, no opera en defensa de intereses legtimos directos del administrado
CAP. XX ni constituye propiamente ejercicio de su derecho de peticin. Por ello la de-
nuncia posee una naturaleza mixta e intermedia, que participa tanto de ciertos
CAP. XXI
elementos de los procedimientos de oficio como de aquellos que corresponden
CAP. XXII a los procedimientos que se inician a pedido del administrado.
CAP. XXIII
1.1. La naturaleza jurdica del denunciante
CAP. XXIV
Como lo hemos indicado, al presentar una denuncia, no es necesario que el
CAP. XXV denunciante sustente la afectacin inmediata de algn derecho o inters legti-
CAP. XXVI
mo. Pero, a su vez, por esta actuacin el denunciante no es considerado sujeto
del procedimiento que se vaya a iniciar1166. En consecuencia, el denunciante
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
438 captulo xviii: FORMAS DE INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

no puede ser considerado parte del procedimiento de manera alguna, an en CAP. I

el supuesto de que invoque una afectacin a un inters especfico.
CAP. II
Lo antes indicado genera algunas importantes consecuencias, como el hecho
de la nula implicancia salvo contadas excepciones del desistimiento del CAP. III
denunciante en la continuacin del procedimiento, o la imposibilidad de que el CAP. IV

citado denunciante pueda impugnar la resolucin que no es emitida satisfacien-
do su inters, lo cual incluye la imposibilidad de iniciar un proceso contencioso CAP. V
administrativo contra dicha resolucin. CAP. VI
Lo sealado en el prrafo precedente es la razn por la cual aquellos proce- CAP. VII
dimientos administrativos, en los cuales existe una parte denunciante y esta
interacta como tal, no son procedimientos sancionadores sino ms bien pro- CAP. VIII
cedimientos trilaterales. Un ejemplo interesante lo encontramos en el mbito CAP. IX

de los procedimientos que se siguen ante ciertas comisiones de INDECOPI, en
las cuales el recurrente se denomina denunciante cuando en puridad jurdica CAP. X
es un reclamante. CAP. XI
Sin embargo, la posicin de negarle al denunciante los derechos del interesado

CAP. XII
en el procedimiento que se genere como resultado de su denuncia, ha sido muy
criticada por la doctrina moderna. Dicha posicin que es la que est plasmada CAP. XIII
en nuestra Ley se basa en determinados criterios que resultan ser, por lo

CAP. XIV
menos discutibles. Como por ejemplo que no puede existir un tercero intere-
sado en que la Administracin sancione a un administrado, o que la potestad CAP. XV
sancionadora de la Administracin es libre y discrecional y que no puede com-

CAP. XVI
pelrsele a ejercerla1167; no existiendo plazo alguno respecto a la presentacin
de una denuncia y la tramitacin de la misma por parte de la Administracin. CAP. XVII
En primer lugar, es perfectamente posible que un tercero, o un conjunto de CAP. XVIII

ellos, se encuentren interesados en la sancin que se genere como resultado
del procedimiento, en particular si la misma no es de naturaleza pecuniaria. CAP. XIX
Por otro lado, la existencia de potestades libres o discrecionales a favor de la CAP. XX
Administracin es una concepcin que cada vez se encuentra ms discutida

CAP. XXI
en el derecho administrativo moderno. De hecho, la potestad sancionadora,
como cualquier otra potestad administrativa, se encuentra claramente sujeta CAP. XXII
al principio de legalidad, como veremos ms adelante. Es evidente que, ante

CAP. XXIII
la existencia de una infraccin, la Administracin se encuentra obligada a la
iniciacin del procedimiento correspondiente1168 y a resolver sobre las denuncias CAP. XXIV
que hubiesen sido presentadas1169.

CAP. XXV
CAP. XXVI
1167 Cobreros Mendazona, E., El reconocimiento al denunciante de la condicin de intere-
sado en el procedimiento sancionador, en Actualidad y perspectivas del derecho pblico CAP. XXVII
a fines del siglo XX. Homenaje al Profesor Garrido Falla, Editorial Complutense, Madrid,
CAP. XXVIII
1995, pp. 1439 y ss.
1168 Cobreros Mendazona, El reconocimiento al denunciante de la condicin de interesa- CAP. XIX
do en el procedimiento sancionador, cit., p. 1449.

CAP. I 1.2. Colaboracin del administrado con la Administracin

CAP. II
En realidad la denuncia implica ms bien un supuesto de colaboracin del
administrado a favor de la administracin, lo cual no deber generar ninguna
CAP. III carga o costo para aquel. Sin embargo, an existen instituciones pblicas que
CAP. IV
establecen ciertos costos para la presentacin de solicitudes que contienen
denuncias, lo cual complica los procedimientos y la propia labor de la Admi-
CAP. V
nistracin, desincentivando conductas vigilantes de los administrados respecto
CAP. VI del cumplimiento de las normas legales. Ello se da en el contexto derivado
del hecho de que la denuncia administrativa no resulta ser propiamente el
CAP. VII
resultado del ejercicio del derecho de peticin administrativa, sino ms bien
CAP. VIII un mecanismo de iniciacin de un procedimiento de oficio, tal como lo hemos
sealado anteriormente.
CAP. IX
Asimismo, la denuncia es en principio meramente facultativa para el adminis-
CAP. X trado, salvo los supuestos sealados expresamente en la Ley en los cuales la
CAP. XI
misma es obligatoria. Estos ltimos casos son ms bien raros y estn susten-
tados en consideraciones de inters general. En algunos casos, la ausencia
CAP. XII
de denuncia puede generar sanciones administrativas, e incluso penales1170.
CAP. XIII Por otro lado, en algunos casos la ley establece ciertas ventajas a favor del
CAP. XIV
administrado a fin de incentivar la presentacin de denuncias ante la Adminis-
tracin Pblica, en especial en ciertos procedimientos tributarios y aduaneros.
CAP. XV Dichas ventajas normalmente se traducen en beneficios pecuniarios, pero
CAP. XVI
tambin pueden poseer distinta ndole.
CAP. XVII
1.3. Requisitos de la denuncia
CAP. XVIII La comunicacin que contiene la denuncia a realizarse debe exponer clara-
CAP. XIX
mente la relacin de los hechos, las circunstancias de tiempo, lugar y modo que
permitan su constatacin, la indicacin de sus presuntos autores, partcipes y
CAP. XX
damnificados, el aporte de la evidencia o su descripcin para que la administra-
CAP. XXI
cin proceda a su ubicacin, as como cualquier otro elemento que permita su
comprobacin1171. Una de las finalidades inherentes a estos requisitos estriba
CAP. XXII
en la necesidad de que las denuncias se sustenten en base cierta, lo cual a su
CAP. XXIII vez impide la indebida activacin del procedimiento de oficio.
CAP. XXIV
Desde el punto de vista de las garantas a favor del administrado, no resulta un
requisito de procedencia que el denunciante se encuentre identificado, decisin
CAP. XXV
CAP. XXVI 1170 Cdigo Penal:

Artculo 407. Omisin de denuncia
CAP. XXVII El que omite comunicar a la autoridad las noticias que tenga acerca de la comisin de
algn delito, cuando est obligado a hacerlo por su profesin o empleo, ser reprimido con
CAP. XXVIII
pena privativa de libertad no mayor de dos aos.
CAP. XIX
Si el hecho punible no denunciado tiene sealado en la ley pena privativa de libertad su-
perior a cinco aos, la pena ser no menor de dos ni mayor de cuatro aos.

que se somete a criterio del mismo. Ello a su vez permite promover compor- CAP. I
tamientos ajustados a derecho por parte de los administrados, sin perjuicio de
la investigacin que deber realizar la entidad. CAP. II
CAP. III
1.4. Elementos deben tomarse en cuenta en la denuncia
CAP. IV
La presentacin de una denuncia obliga a la entidad a practicar las diligencias
preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de CAP. V
oficio la respectiva fiscalizacin1172, previsin que es enteramente compatible CAP. VI

con lo que hemos referido respecto a la inexistencia de discrecionalidad en
CAP. VII
cuanto a la potestad sancionadora de la Administracin.
En consecuencia, el rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado CAP. VIII
al denunciante, si el mismo estuviese individualizado, no obstante la imposi- CAP. IX

bilidad que existe de que el mismo pueda impugnar dicha decisin mediante
recursos administrativos o a travs del proceso contencioso administrativo, dado CAP. X
que no es considerado sujeto del procedimiento que se vaya a iniciar. Esta CAP. XI
posicin, como lo hemos indicado, se encuentra en proceso de revisin por la
doctrina, que considera la posibilidad de impugnacin si es que el denunciante CAP. XII
posee inters especfico en la sancin a imponerse. CAP. XIII
CAP. XIV
2. DERECHO DEL ADMINISTRADO A LA PETICIN ADMINISTRA-
TIVA CAP. XV
Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito CAP. XVI
el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las CAP. XVII

entidades, ejerciendo el derecho de peticin reconocido en el artculo 2 inciso
20) de la Constitucin Poltica del Estado1173. Dicho derecho fundamental im- CAP. XVIII
plica la facultad de formular peticiones ante la autoridad competente, la misma CAP. XIX
que est obligada a dar una respuesta en el plazo legal. Esta obligacin se
mantiene no obstante la existencia de mecanismos paliativos como el silencio CAP. XX
administrativo o la queja. De hecho, la generacin del silencio administrativo CAP. XXI

no sustituye la obligacin de la administracin de resolver. Inclusive, como ve-
remos ms adelante, el incumplimiento de los plazos genera responsabilidad CAP. XXII
administrativa. CAP. XXIII
El derecho de peticin administrativa resulta ser el equivalente administrativo CAP. XXIV

del derecho de accin propio del mbito jurisdiccional: es un derecho pblico
subjetivo que permite el acceso a la autoridad competente, as como la exci- CAP. XXV
tacin de la actividad administrativa a travs de una solicitud, sin perjuicio de CAP. XXVI
que esta ltima otorgue o deniegue lo pedido1174. En consecuencia, la facultad
que venimos describiendo no depende de la existencia del derecho o inters CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
sustantivo que podra sustentar la solicitud del administrado. Entonces, el de-
recho de peticin operara siempre en abstracto.
CAP. II
Por lo antes indicado, a diferencia de los procedimientos de oficio, los pro-
CAP. III cedimientos iniciados como resultado del empleo del derecho de peticin no
requieren la emisin de un acto de inicio por parte de la Administracin, pues
CAP. IV
la misma se encuentra obligada a iniciar el procedimiento una vez cumplidos
CAP. V los requisitos establecidos legalmente.
CAP. VI Por otro lado, es preciso indicar que el derecho de peticin se origina en los
albores del constitucionalismo moderno, dada la obligacin de la Administracin
CAP. VII
de sujetarse a la legalidad en tanto y en cuanto representante de los intereses
CAP. VIII de la colectividad. Ello surge de la aparicin del principio de legalidad como
componente del Estado de Derecho, de manera conjunta con el principio de
CAP. IX
preferencia por los derechos fundamentales y el principio de separacin de
CAP. X poderes.
CAP. XI
2.1. El derecho de peticin en las normas
CAP. XII
Asimismo, es preciso sealar que en el mbito internacional el derecho de
CAP. XIII peticin se encuentra consagrado en diversos instrumentos internacionales
CAP. XIV
sobre derechos humanos, y en forma expresa en la Declaracin Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre1175; no obstante que el mismo no se
CAP. XV encuentra explcitamente referido en la Convencin Americana de Derechos
CAP. XVI
Humanos; situacin que a su vez no impide su proteccin por parte de las
instancias internacionales.
CAP. XVII
Ahora bien, el derecho de peticin no resulta ser ninguna novedad en nuestro
CAP. XVIII ordenamiento, pues se establece inclusive desde la Constitucin de 1828,
definindose como el derecho de presentar peticiones al Congreso o al Poder
CAP. XIX
Ejecutivo, pero nicamente si se suscriban individualmente, limitacin que fue
CAP. XX dejndose de lado conforme evolucion el constitucionalismo peruano1176. El
CAP. XXI
antecedente ms directo de lo sealado por la Carta de 1993 sobre el particular
es la prescripcin contenida en el artculo 2, inciso 18) de la Constitucin de
CAP. XXII 1979, la misma que haca expresa referencia al silencio administrativo negativo.
CAP. XXIII Finalmente, la jurisprudencia peruana ha sealado con claridad que el dere-
cho de peticin es un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos
CAP. XXIV
relacionarse con los poderes pblicos y, como tal, es instituto caracterstico y
CAP. XXV esencial del Estado democrtico de derecho. El Tribunal ha sealado que todo
cuerpo poltico que se precie de ser democrtico, deber establecer la posibi-
CAP. XXVI
lidad de la participacin y decisin de los ciudadanos en la cosa pblica, as
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1175 Artculo XXIV. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cual-
CAP. XIX
quiera autoridad competente, ya sea por motivo de inters general, ya de inters particular,
y el de obtener pronta resolucin.
1176 Sobre el particular: Luna Cervantes, El derecho de peticin, cit., p. 194.

como la defensa de sus intereses o la sustentacin de sus expectativas, ya sean CAP. I

estos particulares o colectivos en su relacin con la Administracin Pblica1177.
CAP. II
2.2. Solicitudes que se pueden plantear ante la autoridad adminis- CAP. III
trativa CAP. IV
El derecho de peticin administrativa, de acuerdo a la Ley, comprende funda-

CAP. V
mentalmente las facultades de presentar solicitudes en inters particular del
administrado, de realizar solicitudes en inters general de la colectividad, de CAP. VI
contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de

CAP. VII
formular consultas1178 y de presentar solicitudes de gracia1179, cada una de las
cuales es regulada por la Ley del Procedimiento Administrativo General. CAP. VIII
Este derecho implica adems la obligacin de las entidades pblicas de dar al CAP. IX
interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal1180, sin perjuicio de
CAP. X
lo preceptuado en la Ley sobre el silencio administrativo, dado que este ltimo
es una garanta a favor del administrado, mas no una prerrogativa de la Admi- CAP. XI
nistracin que le permita eximirse del cumplimiento de sus obligaciones. Tanto
CAP. XII
es as, que el administrado puede optar por aplicar el silencio administrativo
que corresponda sea negativo o positivo o esperar el pronunciamiento CAP. XIII
expreso de la autoridad administrativa. El incumplimiento de la obligacin de
CAP. XIV
resolver por parte de la Administracin Pblica, en consecuencia, devenga las
respectivas responsabilidades administrativas. CAP. XV
CAP. XVI
3. SOLICITUDES EN INTERS PARTICULAR DEL ADMINISTRADO
CAP. XVII
Mediante las solicitudes en inters particular, cualquier administrado con ca-
pacidad jurdica es decir, capacidad de goce tiene derecho a presentarse CAP. XVIII
personalmente o hacerse representar ante la autoridad administrativa, para CAP. XIX

solicitar por escrito la satisfaccin de su inters legtimo, obtener la declaracin,
el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho, CAP. XX
ejercer una facultad o formular legtima oposicin1181. CAP. XXI
Esta facultad es el componente primigenio contenido esencial o ncleo p- CAP. XXII

treo como lo seala la teora constitucional moderna del derecho de peticin
administrativa, pues implica la bsqueda de la satisfaccin de intereses o nece- CAP. XXIII
sidades especficas en trminos particulares por parte de los administrados. Es CAP. XXIV
a lo que el Tribunal Constitucional denomina peticin subjetiva1182, orientndola
fundamentalmente a la satisfaccin de un derecho. CAP. XXV
CAP. XXVI
1177 STC N. 1042-2002-AA/TC, de fecha 6 de diciembre de 2002.
1178 Rodrguez Rodrguez, Derecho administrativo, cit., p. 235. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1181 Artculo 107 de la Ley. CAP. XIX
1182 El Tribunal seala que es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o co-
lectiva que tiene por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo;

CAP. I
Adems, es necesario sealar que la concepcin de administrado resulta ser
muy amplia, incluyendo a todos aquellos que gocen de capacidad jurdica,
CAP. II individual o colectivamente, incluso personas jurdicas o incapaces, quienes
CAP. III
actan a travs de sus representantes legales. A su vez, y como bien se sabe,
la concepcin de capacidad jurdica es tambin sumamente amplia en el mbito
CAP. IV
del derecho administrativo.
CAP. V Asimismo, y en determinadas circunstancias, una entidad administrativa podra
CAP. VI
actuar como administrado, gozando de las prerrogativas que ello implicara, de
acuerdo a la Ley. Ello implica que dicha entidad acte despojada de las potesta-
CAP. VII des propias de su calidad de organismo administrativo. Ello es muy comn en el
CAP. VIII
contexto de procedimiento trilaterales como los que se tramitan ante el Tribunal
Fiscal (en materia tributaria) o ante el Tribunal de Contrataciones del Estado.
CAP. IX
CAP. X 4. SOLICITUDES EN INTERS GENERAL DE LA COLECTIVIDAD

CAP. XI Las personas naturales o jurdicas pueden presentar peticin o contradecir
actos ante la autoridad administrativa competente, aduciendo el inters difuso
CAP. XII
de la sociedad1183. Se entiende por inters difuso aquellos intereses que no
CAP. XIII pueden imputarse a personas individualmente consideradas, sino ms bien a
un grupo indeterminado de ellas, de manera colectiva, respecto a bienes que
CAP. XIV
no son susceptibles de apropiacin exclusiva1184. Como resultado, en determi-
CAP. XV nados supuestos un particular o grupo de ellos puede considerarse legitimado
CAP. XVI
para ejercer la tutela de dichos intereses1185. A ello el Tribunal ha denominado
peticin cvica, sealando que se encuentra referida a la representacin de un
CAP. XVII grupo indeterminado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual
CAP. XVIII
tiene por objeto la proteccin y promocin del bien comn y el inters pblico1186.
Esta facultad se justifica en el hecho de que cada miembro de la colectividad es
CAP. XIX
responsable del buen funcionamiento de la misma, pero adems en el hecho
CAP. XX de que dicho miembro est facultado para ejercer control sobre la Administra-
cin, a fin de que esta acte debidamente. A la vez, dichos intereses difusos
CAP. XXI
por su naturaleza no resultan ser susceptibles de imputarse a un conjunto de
CAP. XXII personas determinado, razn por la cual requieren ser representados por un
CAP. XXIII
administrado o conjunto de administrados determinados.
CAP. XXIV
CAP. XXV es decir, conlleva a la admisin de la existencia de una facultad o atribucin para obrar o
abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un
CAP. XXVI determinado tipo de prestacin o comportamiento.
CAP. XXVII 1184 Matheus Lpez, Carlos Alberto, Introduccin propedutica a la tutela procesal del medio
ambiente en el Per, en Derecho-PUCP, N. 56, Pontificia Universidad Catlica del Per,
CAP. XXVIII
Lima, 2003, p. 552.
CAP. XIX
1186 STC N. 1042-2002-AA/TC, de fecha 6 de diciembre de 2002, ya citada.

4.1. Contenido de las solicitudes en inters general de la colectivi- CAP. I
dad1187 CAP. II
De conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo general esta facul-

CAP. III
tad comprende adems la posibilidad de comunicar y obtener respuesta sobre
la existencia de problemas, trabas u obstculos normativos o provenientes de CAP. IV
prcticas administrativas; que afecten el acceso de los administrados a las

CAP. V
entidades, as como la relacin con administrados o el cumplimiento de los
principios procedimentales establecidos por la Ley. La facultad se configura CAP. VI
en este caso como un elemento de participacin y de colaboracin de los ad-

CAP. VII
ministrados con la entidad administrativa.
CAP. VIII
Asimismo, la facultad de presentar solicitudes en inters general de la colec-
tividad incluye el poder de presentar alguna sugerencia o iniciativa dirigida a CAP. IX
mejorar la calidad de los servicios, incrementar el rendimiento o cualquier otra
CAP. X
medida que suponga un mejor nivel de satisfaccin de la sociedad respecto
a los servicios pblicos. La Ley, sin embargo, no define que debemos enten- CAP. XI
der por servicios pblicos, mxime si gran parte de los mismos hoy en da
CAP. XII
son prestados por particulares y no por el Estado. Si queremos aventurar un
concepto, podemos decir que un servicio pblico es la prestacin obligatoria, CAP. XIII
individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades

CAP. XIV
primordiales de la comunidad.
CAP. XV
5. CONTRADICCIN ADMINISTRATIVA CAP. XVI
La contradiccin en el mbito administrativo tiene por finalidad discutir en la CAP. XVII

misma sede la pertinencia de un acto determinado, a fin de generar su impugna-
cin. En este orden de ideas, la Ley N. 27444 seala que frente a un acto que CAP. XVIII
supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un inters legtimo CAP. XIX
del administrado, procede la contradiccin del mismo, en la va administrativa,
CAP. XX
y en la forma prevista en la Ley, para que sea revocado, modificado, anulado
o sean suspendidos sus efectos1188. CAP. XXI
La contradiccin administrativa se ejerce fundamentalmente a travs de los CAP. XXII

recursos administrativos que regula la ley de procedimiento administrativo
general1189. Sin embargo, es posible ejercerla tambin a travs de solicitudes CAP. XXIII
que generen procedimientos administrativos separados y autnomos, como CAP. XXIV

por ejemplo a travs del pedido para que la autoridad administrativa haga uso
de su facultad de nulidad de oficio o de revocacin; con la atingencia que la CAP. XXV
administracin posee la prerrogativa de iniciar el procedimiento o no. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1188 Artculo 109 inciso 109.1 de la Ley N. 27444. CAP. XIX
1189 Sobre el particular: Guzmn Napur, Christian, Los recursos administrativos, en Nor-
mas Legales, N. 326, Trujillo, 2003.

CAP. I
Por otro lado, para cierto sector de la doctrina la facultad de contradecir actos
administrativos es un componente del derecho al debido proceso1190, ms que
CAP. II un elemento constitutivo del derecho de peticin, el cual se considera aplicable
CAP. III
ms bien a las solicitudes que inician el procedimiento1191. Sin embargo, para
que nos encontremos frente a una verdadera garanta a favor del administrado,
CAP. IV
dicha contradiccin no puede ser un requisito previo para el ejercicio de la fa-
CAP. V cultad del administrado de iniciar un proceso contencioso administrativo contra
la resolucin que se impugna, como veremos ms adelante. Asimismo, esta
CAP. VI
ltima facultad no es parte del derecho de peticin, sino ms bien del derecho
CAP. VII de accin o de tutela jurisdiccional efectiva, puesto que es aplicable al Poder
Judicial y no a la Administracin Pblica.
CAP. VIII
CAP. IX 5.1. Garantas de la contradiccin administrativa

CAP. X Una garanta a favor del administrado en este rubro que debemos tomar en
cuenta es el hecho de que la recepcin o atencin de una contradiccin no puede
CAP. XI
ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo1192. Sin embargo,
CAP. XII en principio la presentacin de una contradiccin no interrumpe la ejecucin
del acto, salvo supuestos claramente establecidos por la ley o decisin expresa
CAP. XIII
de la autoridad respectiva como veremos ms adelante cuando tratemos el
CAP. XIV procedimiento administrativo trilateral, y ello en aplicacin del principio de
ejecutoriedad del acto administrativo.
CAP. XV
CAP. XVI 5.1.1. El pago de tasas

CAP. XVII El pago de tasas en los procedimientos administrativos es un asunto que ge-
nera gran discusin. Se sabe, en primer lugar, que solo procede establecer
CAP. XVIII
derechos en los procedimientos administrativos cuando la tramitacin implique
CAP. XIX para la entidad la prestacin de un servicio especfico e individualizable a favor
del administrado, y en funcin del costo derivado de las actividades dirigidas
CAP. XX
a analizar lo solicitado, salvo en los casos que existan tributos impuestos,
CAP. XXI contribuciones destinados a financiar directamente las actividades de la
CAP. XXII
entidad; siempre que dichos derechos se encuentren sealados en el Texto
nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad. Dicho costo
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV 1190 Canosa, Armando, Los recursos administrativos, Abaco, Buenos Aires, 1996, p. 66; Es-
pinosa Saldaa B., Eloy, Eloy, Recursos administrativos: algunas consideraciones bsi-
CAP. XXVI cas y el anlisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley N. 27444, en AA.VV.,
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444, ARA,
CAP. XXVII Lima, 2003, p. 434. A favor de la posicin contraria: Gonzlez Prez, Manual de proce-
dimiento administrativo, cit., p. 287. Este ltimo autor seala que son manifestaciones del
CAP. XXVIII
derecho de peticin el excitar la actividad administrativa, sea para solicitar una declaracin
CAP. XIX
en primera instancia o para impugnar un acto previamente dictado.
1191 STC N. 3741-2004-AA/TC, de fecha 14 de noviembre de 2005, fundamento 31.-2.

incluye los gastos de operacin y mantenimiento de la infraestructura asociada CAP. I

a cada procedimiento1193.
CAP. II
En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha sealado como prece-
dente que todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento CAP. III
administrativo, como condicin o requisito previo a la impugnacin de un acto CAP. IV

de la propia administracin pblica situacin comn en la Administracin
Pblica moderna, es contrario a los derechos constitucionales al debido pro- CAP. V
ceso, de peticin y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas CAP. VI
que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicacin de
la citada sentencia1194. CAP. VII
CAP. VIII
5.2. Inters del administrado para que proceda la facultad de con-
tradiccin CAP. IX
CAP. X
Para que el inters pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser
legtimo, personal, actual y probado1195. El inters legtimo implica que el mismo CAP. XI
se encuentre amparado por la ley. El inters personal se encuentra referido a
CAP. XII
que el hecho reclamado se encuentre relacionado con el sujeto que reclama.
Asimismo, el inters actual es aquel que se da en el momento presente, lo cual CAP. XIII
elimina la posibilidad de intereses expectaticios. Finalmente, queda claro que el
CAP. XIV
recurrente debe probar la existencia del inters respecto del cual se reclama.
La Ley seala que el inters del administrado, a fin de que pueda hacer uso de CAP. XV
la facultad de contradiccin, puede ser material o moral. Se habla de inters CAP. XVI
material cuando se basa en bienes valuables pecuniariamente. El inters moral
se restringe ms bien a aquellos derechos que no son valuables en trminos CAP. XVII
patrimoniales, en especial los referidos a la esfera personal del administrado. CAP. XVIII
CAP. XIX
6. FACULTAD DE SOLICITAR INFORMACIN
CAP. XX
La Ley del Procedimiento Administrativo General seala que el derecho de
peticin administrativa incluye tambin la facultad de solicitar la informacin que CAP. XXI
obra en poder de las entidades, siguiendo el rgimen previsto en la Constitucin CAP. XXII
y la Ley1196. De hecho, el Tribunal denomina a ello peticin informativa, sealando
que se encuentra referida a la obtencin de documentacin oficial contenida CAP. XXIII
en los bancos informativos o registros manuales de la institucin requerida. CAP. XXIV
Sin embargo, aqu nos encontramos en realidad ante un derecho constitucional

CAP. XXV
distinto, que es el derecho de acceso a la informacin pblica, cuyo mbito
tambin es diferente. En tal sentido, el inciso 5) del artculo 2 de la Constitucin CAP. XXVI
seala que toda persona puede solicitar sin expresin de causa la informacin CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1194 STC N. 3741-2004-AA/TC, antes citada, fundamento 50.-B.
CAP. XIX

CAP. I
que requiera y recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo legal1197. La
importancia de este derecho fundamental excede el mbito administrativo, en
CAP. II tanto existe un proceso constitucional, denominado hbeas data, el mismo
CAP. III
que se encuentra destinado a proteger dicho derecho a travs del uso de los
rganos jurisdiccionales, e inclusive, del Tribunal Constitucional.
CAP. IV
A fin de cumplir con dicho derecho de acceso a la informacin, las entidades
CAP. V deben, en primer trmino, establecer mecanismos de atencin a los pedidos
CAP. VI
sobre informacin especfica. Ello se hace efectivo a travs de la asignacin
de dicha competencia a un rgano o funcionario especfico, eleccin que en
CAP. VII general recae en la llamada Secretara General, como rgano de apoyo encar-
CAP. VIII
gado de la asesora y asistencia a la Alta Direccin de la entidad. Asimismo,
las entidades deben prever el suministro de oficio a los interesados, incluso va
CAP. IX telefnica, de la informacin general sobre los temas de inters recurrente para
CAP. X
la ciudadana. Esto ltimo resulta ser una novedad en el ordenamiento jurdico
peruano, y se hace efectivo a travs incluso de mecanismos informticos, como
CAP. XI
el correo electrnico o el uso de la pgina web institucional, mediante el empleo
CAP. XII del llamado portal de transparencia.
CAP. XIII
6.1. Finalidad del acceso a la informacin
CAP. XIV
En trminos de participacin ciudadana, la facultad de obtener informacin
CAP. XV respecto del Estado se configura como un mecanismo de control y fiscalizacin
de los particulares respecto del Estado y la Administracin Pblica en particular
CAP. XVI
a fin de verificar el respeto de los valores constitucionales referidos a los dere-
CAP. XVII chos fundamentales y el principio de legalidad1198. La obligacin de otorgar la
informacin pertinente por parte del Estado obliga a este a ser eficiente en su
CAP. XVIII
manejo de los servicios y bienes a su cargo.
CAP. XIX En primer trmino, la existencia de informacin adecuada a la cual puede
CAP. XX
acceder el particular reduce los costos en que el mismo debe incurrir para
realizar los diversos procedimientos administrativos existentes. El acceso a la
CAP. XXI
informacin forma parte del cmulo de formalidades costosas que se imputan
CAP. XXII al administrado y que buscan ser eliminadas mediante los procesos de simplifi-
CAP. XXIII 1197 Constitucin de 1993:

Artculo 2. Toda persona tiene derecho:
CAP. XXIV
(...)
CAP. XXV 5. A solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla de cualquier
entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptan
CAP. XXVI las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se ex-
cluyan por ley o por razones de seguridad nacional. El secreto bancario y la reserva
CAP. XXVII tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nacin, o de una co-
misin investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso
CAP. XXVIII
investigado.
CAP. XIX
(...).

cacin y racionalizacin administrativas a los cuales hemos aludido de manera CAP. I

reiterada en trabajos anteriores1199.
CAP. II
En segundo lugar, y en el mbito subjetivo del derecho fundamental en cuestin,
es preciso indicar que la falta de acceso adecuado a la informacin genrica CAP. III
de la entidad puede colocar al administrado en abierta indefensin respecto CAP. IV

a la administracin, dado que este no podra conocer el funcionamiento de
la entidad de manera directa1200. Como si ello fuera poco, dicha indefensin CAP. V
podra generarse tambin respecto de otros administrados, en particular en el CAP. VI

contexto de procedimientos trilaterales o ante denuncias de parte. A ello de-
bemos agregar el hecho de que el derecho de acceso a la informacin pblica CAP. VII
es tambin un derecho relacional, puesto que permite el ejercicio de otros CAP. VIII
derechos fundamentales, como las libertades informativas, o como ya se ha
dicho, el debido proceso1201. CAP. IX
Ahora bien, estas normas tienen por finalidad asegurar la transparencia del CAP. X
funcionamiento de la Administracin Pblica, de lo que ha dado a llamar derecho CAP. XI

a la transparencia en otras latitudes1202. Y es que detrs de la concepcin de
transparencia existen preocupaciones diversas, como una mejor garanta de CAP. XII
las libertades pblicas, en especial las relativas a la defensa del particular1203; CAP. XIII
la mejora de las relaciones entre administracin y administrados1204; el refuerzo
del control de la administracin por parte de los particulares y el Poder Judicial, CAP. XIV
entre otras. CAP. XV
Conforme a las normas de control, la transparencia implica que es el deber de

CAP. XVI
los funcionarios y servidores pblicos permitir que sus actos de gestin puedan
ser informados y evidenciados con claridad a las autoridades de gobierno y a CAP. XVII
la ciudadana en general, a fin de que estos puedan conocer y evaluar cmo CAP. XVIII
se desarrolla la gestin con relacin a los objetivos y metas institucionales y
cmo se invierten los recursos pblicos1205. CAP. XIX
Finalmente, hoy en da, y la luz de la doctrina administrativa moderna, el con- CAP. XX
cepto de secreto administrativo est ms bien siendo severamente discutido,

CAP. XXI
cuando no concebido como un impedimento para el ejercicio de determinados
CAP. XXII
1199 Sobre el particular: Guzmn Napur, Christian, Los administrados y sus derechos en el
CAP. XXIII
procedimiento, en Revista Jurdica del Per, N. 57, Trujillo, 2004, p. 128.
CAP. XXIV
1201 Abad Yupanqui, Samuel B., El derecho de acceso a la informacin pblica, en AA.VV.,
La Constitucin comentada, Gaceta Jurdica, Lima, 2005, T. 1, p. 83. CAP. XXV
los documentos administrativos, cit., pp. 11 y ss. Para el caso portugus: Cueto Prez, CAP. XXVI
Los derechos de los ciudadanos en el Cdigo de Procedimiento Administrativo portu-
gus, cit., p. 362. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
los documentos administrativos, cit., p. 12. CAP. XIX
1205 Novena disposicin final de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Con-
tralora General de la Repblica.

CAP. I
derechos fundamentales de los administrados. Ello implica, adems, que no
exista entidad alguna que pueda eximirse de la obligacin antes indicada1206.
CAP. II
CAP. III
6.2. Limitaciones
CAP. IV
Estn exceptuadas del precepto constitucional que venimos refiriendo las
informaciones que afecten la intimidad personal que configura tambin un
CAP. V derecho constitucional y las que se excluyan por ley o por razones de segu-
CAP. VI
ridad nacional. De hecho, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
establece claramente la existencia de tres supuestos que limitan el derecho al
CAP. VII
acceso a la informacin: la informacin secreta, la informacin confidencial y
CAP. VIII la informacin reservada. La informacin secreta es aquella que se sustenta
en razones de seguridad nacional, que adems tenga como base fundamental
CAP. IX
garantizar la seguridad de las personas y cuya revelacin originara riesgo
CAP. X para la integridad territorial y/o subsistencia del sistema democrtico; as como
respecto a las actividades de inteligencia y contrainteligencia, en funcin de
CAP. XI
las situaciones expresamente contempladas en la Ley1207.
CAP. XII Por otro lado, la informacin considerada como reservada se dirige a razones
CAP. XIII
de seguridad nacional en el mbito del orden interno cuya revelacin originara
un riesgo a la integridad territorial y/o la subsistencia del sistema democrtico;
CAP. XIV
o toda aquella cuya revelacin originara un riesgo a la seguridad e integridad
CAP. XV territorial del Estado y la defensa nacional en el mbito externo, al curso de las
CAP. XVI
CAP. XVII 1206 Existen sentencias interesantes emitidas por el Tribunal Constitucional en esta materia.
Una de ellas, de fecha 13 de diciembre de 2000, emitida en el expediente N. 0950-2000-
CAP. XVIII
HD, seala lo siguiente:
CAP. XIX (...)
5. De conformidad con el inciso 5) del artculo 2 de la Constitucin, toda persona tiene
CAP. XX derecho A solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla
de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga este pedi-
CAP. XXI do. La Constitucin Poltica del Estado ha consagrado en estos trminos el derecho
fundamental de acceso a la informacin, cuyo contenido esencial reside en el recono-
CAP. XXII
cimiento de la facultad de toda persona de solicitar y recibir informacin de cualquier
entidad pblica, lo cual incluye lgicamente tambin a las Fuerzas Armadas, no exis-
CAP. XXIII
tiendo, en tal sentido, entidad del Estado o entidad con personera jurdica de derecho
CAP. XXIV
pblico que resulte excluida de la obligacin de proveer la informacin solicitada. Pero
es adems otra caracterstica del derecho en cuestin la ausencia de expresin de
CAP. XXV causa o justificacin de la razn por la que se solicita la informacin, este carcter
descarta la necesidad de justificar la peticin en la pretensin de ejercer otro derecho
CAP. XXVI constitucional (v.gr. la libertad cientfica o la libertad de informacin) o en la existencia
de un inters en la informacin solicitada, de modo tal que cualquier exigencia de esa
CAP. XXVII naturaleza es simplemente inconstitucional; por ello no resulta aceptable el alegato de
la emplazada en el sentido de la ausencia de inters de la demandante para recibir la
CAP. XXVIII
informacin solicitada.
CAP. XIX
(...).
1207 Artculo 15 del Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-
cin Pblica, aprobado mediante Decreto Supremo N. 043-2003-PCM.

negociaciones internacionales y/o la subsistencia del sistema democrtico en CAP. I

el mbito de las relaciones internacionales del Estado1208.
CAP. II
Finalmente, la informacin considerada como confidencial incluye un conjun-
to de limitaciones ms o menos heterogneas, que se refieren a la toma de CAP. III
decisin del Estado, o en particular, de la Administracin Pblica; la intimidad CAP. IV

personal o familiar, que incluye la referencia a la salud personal; as como el
secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnolgico y burstil1209. CAP. V
Es evidente que el listado de los supuestos que conforman la citada informacin CAP. VI
es taxativo y debe ser interpretado restrictivamente1210. Se presume entonces
que la informacin que no est incluida en ninguno de dichos listados es infor- CAP. VII
macin pblica y el administrado posee irrestricto derecho de acceso a la misma. CAP. VIII
Como resultado, la negativa injustificada del funcionario pblico a cumplir con
la obligacin de proporcionar dicha informacin genera las responsabilidades CAP. IX
establecidas por la Ley. CAP. X
CAP. XI
7. FACULTAD DE FORMULAR CONSULTAS
CAP. XII
De acuerdo con la norma materia de comentario, el derecho de peticin incluye
tambin la facultad de formular consultas por escrito a las autoridades adminis- CAP. XIII
trativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que

CAP. XIV
comprende su accionar, particularmente aquella que es emitida por la propia
entidad1211. El Tribunal Constitucional ha sealado que la peticin consultiva es CAP. XV
aquella que se encuentra referida a la obtencin de un asesoramiento oficial

CAP. XVI
en relacin con una materia administrativa concreta, puntual y especfica1212.
CAP. XVII
Es necesario precisar que cada entidad deber atribuir a una o ms de sus
unidades la competencia para absolver las consultas sobre la base de los pre- CAP. XVIII
cedentes de interpretacin seguidos en ella, situacin en la cual la consulta es
CAP. XIX
resuelta por un rgano de apoyo. Ello afecta a los rganos de direccin cuando
la entidad posee atribuciones consultivas y las citadas consultas constituyen CAP. XX
fuente de derecho, con lo cual la consulta es absuelta por rganos de lnea1213.

CAP. XXI
1208 Artculo 16 del Decreto Supremo N. 043-2003-PCM. CAP. XXII

1210 Decreto Supremo N. 043-2003-PCM: CAP. XXIII
Artculo 18.- Regulacin de las excepciones

CAP. XXIV
Los casos establecidos en los artculos 15, 16 y 17 son los nicos en los que se puede
limitar el derecho al acceso a la informacin pblica, por lo que deben ser interpretados de CAP. XXV
manera restrictiva por tratarse de una limitacin a un derecho fundamental. No se puede
establecer por una norma de menor jerarqua ninguna excepcin a la presente Ley. CAP. XXVI
(...)
1212 STC N. 1042-2002-AA/TC, fundamento 2.2.1.

CAP. XXVIII
1213 Al interior de una entidad se denominan rganos de apoyo a los que prestan servicios al
interior de la entidad, haciendo posible la labor de los rganos de lnea. Se denominan CAP. XIX
rganos de lnea a aquellos que ejecutan las tareas propias de los organismos, segn las
competencias de cada uno.

CAP. I
La Ley de Procedimiento Administrativo General diferencia claramente esta
facultad de la prerrogativa de solicitar informacin a las entidades, dado que
CAP. II la naturaleza de ambas es por completo distinta. La solicitud de informacin
CAP. III
implica consideraciones fcticas y puede considerarse incluso un mecanismo
de control de la Administracin por parte del administrado, a lo que debe agre-
CAP. IV
garse su naturaleza de derecho fundamental. En cambio, la consulta permite
CAP. V al administrado conocer el funcionamiento de la entidad y la interpretacin de
la normatividad aplicable. La consulta es entonces un mecanismo didctico,
CAP. VI
ms que un mecanismo de control.
CAP. VII
7.1. Los pronunciamientos vinculantes
CAP. VIII
Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresa-
CAP. IX mente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas administra-
tivas que apliquen en su labor, debidamente difundidas1214 constituyen fuente
CAP. X
de derecho, absolucin que no implica un juzgamiento en un caso concreto.
CAP. XI En estos casos dichas absoluciones generan efectos jurdicos, puesto que
deben aplicarse indubitablemente en la interpretacin que realice la entidad a
CAP. XII
la cual se absuelve la consulta1215, en especial al resolver los procedimientos
CAP. XIII administrativos que le competen.
CAP. XIV Estos pronunciamientos vinculantes son especialmente comunes en el derecho
comparado, donde se hace evidente la existencia de la denominada adminis-
CAP. XV
tracin consultiva. En el caso espaol es de especial importancia el Consejo de
CAP. XVI Estado, configurado como el ms importante rgano consultivo del gobierno1216,
sin perjuicio de la existencia de consejos sectoriales. En el Per dicha compe-
CAP. XVII tencia consultiva es desempeada por diversos organismos tcnicos, como el
CAP. XVIII
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, la Superintendencia
de Bienes Nacionales, la Contralora General de la Repblica o la Direccin
CAP. XIX de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Justicia1217.
CAP. XX
8. PETICIONES DE GRACIA
CAP. XXI
Las peticiones de gracia no se apoyan en otro ttulo que el nudo derecho de
CAP. XXII
peticin, por lo cual no resulta exigible el pronunciamiento expreso de la auto-
CAP. XXIII ridad administrativa1218. En consecuencia, por la facultad de formular peticiones
de gracia, el administrado puede solicitar al titular de la entidad competente la
CAP. XXIV
emisin de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciacin, o la
CAP. XXV prestacin de un servicio cuando no cuenta con otro ttulo legal especfico que
permita exigirlo como una peticin en inters particular1219.
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1214 Artculo V, inciso 2.9 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

El Tribunal Constitucional ha sealado que la llamada peticin gracial se en- CAP. I

cuentra referida a la obtencin de una decisin administrativa a consecuencia
de la discrecionalidad y libre apreciacin de un ente administrativo. Dicho CAP. II
ente seala que esta modalidad de ejercicio del derecho de peticin es stricto CAP. III
sensu la que origin el establecimiento del mismo, dado que la peticin no se
CAP. IV
sustenta en ningn ttulo jurdico especfico, sino que se atiene a la esperanza
o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. CAP. V
Las peticiones graciables se enfocan entonces en solicitudes respecto de las CAP. VI

cuales la Administracin no est obligada a pronunciarse positivamente aun
cuando el administrado cumpla con determinados requerimientos, puesto que CAP. VII
se encuentran sujeta a la discrecionalidad de la misma. Ejemplos de ello son CAP. VIII

los pedidos de pensiones de gracia, de formulacin de polticas, de emisin de
determinados instrumentos legales de naturaleza normativa o de realizacin de CAP. IX
determinadas acciones por parte de la Administracin respecto de prestaciones CAP. X

a favor del administrado1220.
CAP. XI
8.1. Regulacin de la peticin graciable CAP. XII
Frente a esta peticin, la autoridad comunica al administrado la calidad graciable CAP. XIII
de lo solicitado y es atendido directamente mediante la prestacin efectiva de
lo pedido, salvo disposicin expresa de la ley que prevea una decisin formal CAP. XIV
para su aceptacin. En principio, la peticin graciable no requiere la emisin CAP. XV

de acto administrativo expreso, encontrndonos ante un supuesto de acto
CAP. XVI
administrativo tcito acto administrativo que se da por emitido aun cuando
no lo haya sido de manera expresa, puesto que el procedimiento concluye CAP. XVII
con la prestacin efectiva de lo solicitado1221.
CAP. XVIII
Se seala asimismo que no procede establecer cobros por derecho de trami-
tacin para procedimientos en los que se ejerce el derecho de peticin gracia- CAP. XIX
ble1222 dada la particular naturaleza de dichos procedimientos. En consecuencia, CAP. XX

establecida la naturaleza graciable de lo solicitado, la autoridad administrativa
no puede establecer tasa alguna. CAP. XXI
La Ley seala adems que se encuentran sometidos a silencio administrativo CAP. XXII
positivo todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio CAP. XXIII
negativo taxativo contemplado en la Ley, salvo los procedimientos de peticin
graciable y de consulta que se rigen por su regulacin especfica. Los proce- CAP. XXIV
dimientos de peticin graciable, en consecuencia, se encuentran sometidos a CAP. XXV

silencio administrativo negativo.
CAP. XXVI
Finalmente, se seala que este derecho se agota con su ejercicio en la va ad-
ministrativa, lo cual implicara la imposibilidad de impugnar la resolucin emitida CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
por la Administracin va el proceso contencioso administrativo. Ello opera sin
perjuicio del ejercicio de otros derechos reconocidos por la Constitucin, si es
CAP. II que el administrado considera vulnerado su derecho.
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XIX CAP. I
CAP. II
EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO CAP. III
ADMINISTRATIVO CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Efectos del inicio de procedimiento. 1.1. Establecimiento de la
relacin administrativa procesal. 1.2. Prioridad en la atencin. 1.3. Posibilidad CAP. X
de adopcin de medidas provisionales. 1.4. Interrupcin de la prescripcin. 2.
Presentacin de los escritos. 2.1. Requisitos de los escritos. 2.1.1. Requisitos CAP. XI
subjetivos de los escritos. 2.1.2. Requisitos materiales de los escritos. 2.2. El
cargo en el procedimiento administrativo. 3. Recepcin documental. 3.1. Unida-
CAP. XII
des de recepcin de escritos administrativos. 3.1.1. Los rganos administrativos
a los cuales van dirigidos. 3.1.2. Los rganos desconcentrados de la entidad.
CAP. XIII
3.1.3. Las autoridades polticas del Ministerio del Interior. 3.1.4. En las oficinas de
correo. 3.1.5. El caso de los administrados que residen fuera del pas. 3.1.6. El
CAP. XIV
vencimiento de los plazos. 3.2. Obligaciones de las unidades de recepcin. 3.3.
Reglas para la celeridad en la recepcin de documentacin. 3.3.1. Programas de
racionalizacin del tiempo. 3.3.2. Asesoramiento a los usuarios. 3.3.3. Adecua- CAP. XV
cin de horas hbiles. 3.3.4. Estacionalidad de la demanda. 3.3.5. Mecanismos
de autoservicio. 4. Observaciones a la documentacin presentada por el CAP. XVI
administrado y la subsanacin documental. 4.1. Rgimen jurdico mientras
est pendiente la subsanacin de un escrito. 4.2. Observaciones a nivel de la CAP. XVII
autoridad instructora. 4.3. Subsanacin documental. 5. Ratificacin de firma y
del contenido del escrito. 5.1. Mejora de la solicitud. 6. Acumulacin origina- CAP. XVIII
ria. 6.1. Acumulacin de solicitudes administrativas. 6.2. Acumulacin objetiva
de peticiones. 6.3. Planteamientos subsidiarios o alternativos. 6.4. Separacin CAP. XIX
de las acumulaciones originarias. 7. La representacin en el procedimiento
administrativo. 7.1. Poder general. 7.2. Poder especial. 7.3. La representacin CAP. XX
de las personas jurdicas en el procedimiento administrativo.
CAP. XXI
CAP. XXII
La determinacin del inicio de un procedimiento administrativo es de medular
CAP. XXIII
importancia, puesto que permite establecer las consecuencias jurdicas de la
existencia de dicho procedimiento, que van desde la existencia de una relacin CAP. XXIV
jurdica procedimental entre el administrado y la Administracin Pblica, ms
CAP. XXV
all de la simple relacin existente entre todo administrado y la autoridad admi-
nistrativa, hasta la interrupcin de la prescripcin, cuando ello sea pertinente. CAP. XXVI
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que el procedimiento adminis- CAP. XXVII
trativo es eminentemente escriturario, vale decir, requiere de la forma escrita;
ello, a diferencia de proceso judicial, que es fundamentalmente oral. Ello se CAP. XXVIII
sustenta en criterios de seguridad jurdica, a favor del administrado y la auto- CAP. XIX
ridad administrativa. Esta es la razn por la cual el inicio de un procedimiento

CAP. I
administrativo de parte requiere necesariamente la presentacin de un escrito,
a travs del cual se conforma un expediente administrativo.
CAP. II
Por otro lado, desde el punto de vista tcnico no existe limitacin alguna a los
CAP. III pedidos que el administrado puede realizar a la Administracin, ms all de
la competencia de la Administracin y la licitud de lo solicitado. En el procedi-
CAP. IV
miento administrativo no existen instituciones como las excepciones o defensas
CAP. V previas, y en consecuencia, la Administracin no puede alegar hechos como
CAP. VI
la cosa decidida o la existencia de otro procedimiento en curso sobre la misma
pretensin para no tramitar la que ha sido presentada. Dichas eventualidades
CAP. VII son resueltas por la autoridad al momento de resolver el procedimiento o a
CAP. VIII
travs de mecanismos como la acumulacin de procedimientos.
CAP. IX
1. EFECTOS DEL INICIO DE PROCEDIMIENTO
CAP. X
La iniciacin del procedimiento administrativo genera diversas consecuencias
CAP. XI jurdicas, las mismas que son importantes para la situacin jurdica de las
partes en el mismo y la obtencin de una resolucin final que se adecue a
CAP. XII
las finalidades de la actuacin administrativa. La importancia de determinar
CAP. XIII cundo se inicia el procedimiento con exactitud posee entonces una especial
trascendencia.
CAP. XIV
CAP. XV 1.1. Establecimiento de la relacin administrativa procesal

CAP. XVI La iniciacin del procedimiento establece la relacin administrativa procesal,
la misma que se sustancia entre Administracin y administrado1223. A su vez,
CAP. XVII
este efecto establece lo siguiente:
CAP. XVIII
La necesidad de que el procedimiento siga sus trmites preceptivos
CAP. XIX hasta poner fin al mismo1224, en mrito del impulso de oficio al que
se encuentra obligada la Administracin1225. Ello implica, en primer
CAP. XX
trmino, que la Administracin no podr apartarse del conocimiento
CAP. XXI del caso, salvo por incompetencia o abstencin. Por otro lado, im-
plica que la administracin deber continuar con el procedimiento
CAP. XXII
sin perjuicio de las subsanaciones que puedan ser pertinentes1226.
CAP. XXIII Asimismo, debe sealarse que el procedimiento deber concluir a
CAP. XXIV
1223 Como veremos ms adelante, la especial configuracin del procedimiento administrativo
CAP. XXV trilateral no afecta esta afirmacin, puesto que la relacin se establece entre la Administra-
cin y los administrados, cuyos intereses se encuentran en conflicto. Sin embargo, existe
CAP. XXVI una relacin jurdica adicional que se genera entre los administrados cuya controversia
debe ser dilucidada por la autoridad administrativa. Dicha relacin tambin se genere al
CAP. XXVII iniciarse el procedimiento y se asemeja a la llamada relacin jurdica procesal que es pro-
pia del proceso judicial.
CAP. XXVIII
1224 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 76; Gonzlez Prez,
CAP. XIX
Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 291.
456 captulo XIX: EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

travs de los medios establecidos por la Ley, siguindose los trmi- CAP. I
tes establecidos en cada caso1227, en cumplimiento del derecho al
procedimiento previamente establecido por la Ley, componente del CAP. II
debido proceso. Finalmente, la Administracin adquiere la obligacin CAP. III

de resolver en el plazo establecido por la Ley1228, y en consecuencia,
CAP. IV
el inicio del procedimiento inicia el conteo del plazo para el eventual
silencio administrativo que corresponda, en caso de falta de pro- CAP. V
nunciamiento de la Administracin y cuando nos encontramos ante
CAP. VI
procedimientos iniciados a pedido de parte.
La atribucin inmediata de potestades, obligaciones y deberes a favor CAP. VII
de la Administracin; as como de derechos, obligaciones y deberes CAP. VIII

respecto al administrado, como lo hemos sealado anteriormente.
En estos caso se genera lo que la doctrina denomina relacin de CAP. IX
especial sujecin entre los administrados y el funcionario encarga- CAP. X

do de la tramitacin del procedimiento que implica el sometimiento
del administrado a la decisin del funcionario sin perjuicio de la CAP. XI
posibilidad de impugnarla pero a la vez la posibilidad que tiene del CAP. XII
administrado de participar de manera intensa en la tramitacin del
procedimiento. CAP. XIII
CAP. XIV
1.2. Prioridad en la atencin
CAP. XV
La iniciacin del procedimiento administrativo genera la prioridad en la atencin
a favor del Administrado, es decir, que este sea atendido en el orden que co- CAP. XVI
rresponda de acuerdo a la iniciacin del procedimiento en cuestin1229. Como CAP. XVII

lo hemos indicado en captulos precedentes, dicha prioridad es un derecho
del administrado. CAP. XVIII
Ello implica adems, en los supuestos en los que ello corresponda, que la CAP. XIX
iniciacin del procedimiento confiere prioridad en la obtencin de los derechos CAP. XX

que se pretenden en la solicitud presentada1230. Ello ocurre por ejemplo en los
procedimientos de obtencin de licencias o de derechos de explotacin, as CAP. XXI
como en el caso de los procedimientos registrales, sean industriales, mineros, CAP. XXII
mercantiles o de propiedad.
CAP. XXIII
Y es que, los expedientes administrativos deben ser tramitados en el orden en
que los mismos ingresan a la entidad. Ello no implica que dichos expedientes CAP. XXIV
deban ser no necesariamente resueltos en dicho orden, dadas las diferentes

CAP. XXV
1227 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 291. CAP. XXVI
1229 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 79; Cassagne, Dere- CAP. XXVII
cho administrativo I, cit., p. 352; Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administra-

CAP. XXVIII
tivo, cit., p. 292.
1230 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 483- CAP. XIX
484; Morn Urbina, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral, cit., p. 284.

CAP. I
materias de las que pueden tratar los mismos, con el evidente lmite temporal
establecido por la Ley. Si bien es cierto, la Ley se refiere de manera directa al
CAP. II servicio pblico, debemos incluir en dicho concepto tambin a la tramitacin
CAP. III
de procedimientos administrativos1231.
Este derecho, que se configura a la vez como una obligacin de la autoridad
CAP. IV
administrativa, tiene por finalidad asegurar la tramitacin adecuada de los expe-
CAP. V dientes y la prestacin eficiente de los servicios por parte de la Administracin,
CAP. VI
sin que la prioridad en su atencin dependa de otras circunstancias que puedan
a su vez afectar el derecho de los administrados a una atencin en un plazo
CAP. VII razonable1232 y con respeto a las garantas del debido proceso.
CAP. VIII Sin embargo, no debemos omitir referirnos a la propia prestacin de los servicios
pblicos, puesto que tambin se encuentran sometidos a la Ley las entidades
CAP. IX
privadas que prestan dichos servicios, producto de la autorizacin o concesin
CAP. X por parte del Estado. Est de ms sealar que la prelacin antedicha es tambin
aplicable a las actividades que realizan dichas entidades privadas.
CAP. XI
CAP. XII 1.3. Posibilidad de adopcin de medidas provisionales

CAP. XIII La iniciacin del procedimiento permite a la Administracin la adopcin de me-
CAP. XIV
didas cautelares1233, destinadas, como su nombre lo indica, a asegurar la ejecu-
cin de la resolucin que ponga fin al procedimiento su eficacia1234 y evitar
CAP. XV la generacin de perjuicios irreparables. Como resultado, en el procedimiento
CAP. XVI
administrativo no cabe las medidas cautelares fuera de proceso a diferencia
de lo sealado en la legislacin comparada y como s ocurre en el proceso
CAP. XVII judicial. A las medidas cautelares en general haremos referencia ampliamente
CAP. XVIII
ms adelante, al referirnos a la ordenacin del procedimiento.
CAP. XIX
1.4. Interrupcin de la prescripcin
CAP. XX Cuando existen plazos de prescripcin o caducidad, como por ejemplo en los
CAP. XXI
procedimientos sancionadores, la iniciacin del procedimiento administrativo
interrumpe los mismos1235, lo cual obviamente puede ocurrir en los procedi-
CAP. XXII mientos de oficio o en los iniciados a pedido de parte1236. Si el procedimiento
CAP. XXIII
administrativo concluye sin que exista pronunciamiento sobre la pretensin
sea este expreso o ficto debe entenderse que el transcurso del plazo de
CAP. XXIV
CAP. XXV 1231 Artculo 55, inciso 1) de la Ley. La redaccin de la previsin legal que venimos comentan-
do es casi una copia del inciso d) del artculo 3 del Reglamento de la Ley de Simplificacin
CAP. XXVI Administrativa, norma que era interpretada de la misma manera.
1232 Es necesario precisar que la concepcin del plazo razonable, constitutiva del debido pro-
CAP. XXVII ceso en sede jurisdiccional, tambin resulta ser plenamente aplicable al procedimiento
administrativo.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

prescripcin se reinicia desde donde se hubiese suspendido. En el caso de CAP. I

los procedimientos sancionadores, esta previsin proviene de la reforma re-
sultante del Decreto Legislativo N. 1029, como veremos en el ltimo captulo CAP. II
de este trabajo. CAP. III
CAP. IV
2. PRESENTACIN DE LOS ESCRITOS
CAP. V
El escrito, como tpico acto de los particulares, conforma el mecanismo a
travs del cual el administrado interacta con la autoridad administrativa. Me- CAP. VI
diante el escrito el administrado da inicio a los procedimientos administrativos CAP. VII

a pedido de parte. Pero, por otro lado, a travs del escrito el administrado
participa en el resto del procedimiento antes sealado, y participa adems CAP. VIII
en el procedimiento de oficio. Mediante el escrito el administrado protege CAP. IX

debidamente sus derechos.
CAP. X
En general, y de manera similar a la regulacin existente respecto a los escritos
CAP. XI
judiciales, la norma administrativa debe establecer un rgimen de los escritos
que inician y que continan los procedimientos administrativos y que se CAP. XII
presentan ante las entidades de la Administracin. Ello, al margen de la exis-
CAP. XIII
tencia de regmenes propios de procedimientos especiales, establecidos en
cada caso por leyes especiales. CAP. XIV
Lo antes indicado obliga a su vez a establecer determinados requisitos para CAP. XV
el ejercicio del derecho de peticin, el de contradiccin e incluso de defensa.

CAP. XVI
Sin embargo, dichos requisitos son mnimos, en mritos de principios como
el de informalismo1237. Ejemplos de ello se encuentran en el hecho de que el CAP. XVII
escrito no requiere material especial para el papel, dimensiones especficas,

CAP. XVIII
membrete ni que el mismo sea necesariamente a mano o empleando medios
tcnicos1238. CAP. XIX
CAP. XX
2.1. Requisitos de los escritos
CAP. XXI
Los escritos administrativos poseen una importancia capital en el procedimiento,
dada la naturaleza eminentemente escrita del mismo. No obstante la existencia CAP. XXII
de los principios de informalismo y eficacia, los cuales ya hemos estudiado en CAP. XXIII
detalle, es necesario el cumplimiento de requisitos mnimos para la procedencia
del escrito administrativo como acto de los administrados, en tanto constituyan CAP. XXIV
de manera efectiva una manifestacin de la voluntad de los mismos. CAP. XXV
CAP. XXVI
1237 Asimismo, la citada consideracin se manifiesta tambin en la doctrina y legislacin com- CAP. XXVII
paradas. Sobre el particular: Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo,

CAP. XXVIII
cit., p. 76; Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I,
p. 481. CAP. XIX
1238 Morn Urbina, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
cit., p. 266.

CAP. I
2.1.1. Requisitos subjetivos de los escritos
CAP. II Los requisitos subjetivos de los actos de los administrados provienen precisa-
mente de las calidades de estos, entendindose que el sujeto que presenta el
CAP. III
escrito debe tener aptitud capacidad procesal para realizar el acto, as como
CAP. IV una voluntad libre, la misma que no haya sido afectada por coaccin, situacin
que configura un delito contra la voluntad individual1239. En consecuencia, el
CAP. V
acto administrativo resultante es nulo, no solo por originarse en un ilcito penal,
CAP. VI sino adems por vulnerar el debido procedimiento.
CAP. VII
En este orden de ideas, tienen capacidad procesal ante las entidades las perso-
nas que gozan de capacidad jurdica conforme a las leyes1240. En consecuencia,
CAP. VIII
todos los sujetos de derecho (sean personas fsicas o jurdicas: asociaciones,
CAP. IX cooperativas, federaciones, fundaciones, corporaciones, etc.) que posean ca-
pacidad civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo, sea por su
CAP. X
propio derecho, o en representacin de otro u otros administrados.
CAP. XI Ahora bien, la referencia al trmino personas puede hacernos pensar que
CAP. XII
carecen de capacidad procesal aquellos sujetos de derecho que no son pro-
piamente personas, como las diferentes organizaciones colectivas que inte-
CAP. XIII ractan con entes estatales1241. Asimismo, se debe incluir en el supuesto de
CAP. XIV
capacidad procesal a los denominados patrimonios autnomos propios del
derecho procesal civil que se configuran cuando dos o ms personas tienen
CAP. XV
un derecho o inters comn respecto a un bien, sin constituir una persona
CAP. XVI jurdica. Ejemplos de ello son la sociedad conyugal, las sucesiones indivisas,
los bienes en copropiedad y las sociedades irregulares.
CAP. XVII
Por otro lado, la voluntad debe ser libre a fin de que el acto del administrado
CAP. XVIII sea vlido, de manera anloga a lo que ocurre con los actos jurdicos civiles.
CAP. XIX
Ahora bien, el administrado manifiesta su voluntad a travs de diversos actos
de desarrollo en el procedimiento1242. En primer lugar, encontramos los actos
CAP. XX de iniciacin, a travs de los cuales se da inicio al procedimiento. Pero, tambin
CAP. XXI
encontramos actos de comparecencia, a travs de los cuales el administrado
se incorpora al procedimiento cuando no es l quien lo ha iniciado.
CAP. XXII
Asimismo, existen los actos de ordenacin por parte de los administrados, que
CAP. XXIII implican la presentacin de articulaciones, como los incidentes o las medidas
CAP. XXIV
cautelares. Existen los actos de instruccin, los mismos que pueden ser actos
de prueba, que implican el ofrecimiento de medios probatorios, y las alegacio-
CAP. XXV
CAP. XXVI 1239 Cdigo Penal:

Artculo 151.- Coaccin
CAP. XXVII El que, mediante amenaza o violencia, obliga a otro a hacer lo que la ley no manda o le
impide hacer lo que ella no prohbe ser reprimido con pena privativa de libertad no mayor
CAP. XXVIII
de dos aos.
CAP. XIX

nes propiamente dichas, a las que referiremos ms adelante. Finalmente, los CAP. I
actos de terminacin, los mismos que ponen fin al procedimiento, como por
ejemplo el desistimiento1243. CAP. II
Y es que, el administrado est facultado para realizar toda actuacin adminis- CAP. III
trativa que no le sea expresamente prohibida por algn dispositivo jurdico1244. CAP. IV
En especfico, se entiende que dicha prohibicin deber estar contenida en una
norma de rango legal, dada la aplicacin inmediata del principio de no coaccin CAP. V
(o de libertad negativa) contenida en el numeral 1) inciso 24, del artculo 2 de CAP. VI

la Constitucin. Asimismo, la Ley indica que se entiende prohibido todo aquello
que impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento CAP. VII
de sus deberes respecto al procedimiento administrativo1245. Dado que esta CAP. VIII
previsin legal restringe derechos, debe interpretarse a su vez de manera restric-
tiva, entendindose que los derechos de los otros administrados o los deberes CAP. IX
a los que estarn obligados los mismos deben estar determinados por la ley. CAP. X
2.1.2. Requisitos materiales de los escritos CAP. XI
Por otro lado, el escrito requiere cumplir con un conjunto de requisitos materia- CAP. XII
les, a fin de asegurar su procedencia, siendo que los escritos deben contener CAP. XIII
necesariamente lo siguiente1246:
CAP. XIV
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y nmero de Documento
Nacional de Identidad o carn de extranjera del administrado, y en CAP. XV
su caso, la calidad de representante y de la persona a quien repre- CAP. XVI

sente. A esto se denomina en general datos identificatorios. La Ley
sin embargo no precisa el mecanismo de identificacin que podrn CAP. XVII
emplear los menores de edad que acten por s mismos ante la au- CAP. XVIII
toridad administrativa, hecho admisible por el ordenamiento jurdico
peruano de conformidad con el Cdigo de Nios y Adolescentes. CAP. XIX
Tampoco se precisa qu ocurre si el administrado carece de docu- CAP. XX

mento nacional de identidad y tiene otro documento identificatorio, ni
qu ocurre si es que el administrado carece de documento alguno. CAP. XXI
En aplicacin del principio de informalismo debe entenderse, en el CAP. XXII

primer caso, que puede emplearse otro documento. En el segundo
caso la administracin deber establecer un mecanismo para iden- CAP. XXIII
tificar debidamente al administrado para no perjudicar su derecho CAP. XXIV

de peticin.
CAP. XXV
CAP. XXVI
1243 Sobre el particular: Guzmn Napur, Christian, La manifestacin de voluntad del admi- CAP. XXVII
nistrado en el procedimiento administrativo, en Actualidad Jurdica, T. 145, Lima, 2005,
CAP. XXVIII
pp. 167-168.
CAP. XIX

CAP. I
2. La expresin concreta de lo pedido el petitorio o peticin, los
fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible, los
CAP. II fundamentos de derecho. Es necesario que lo pedido sea lcito y
CAP. III
adems posible1247, a fin de que el acto administrativo que se emita
goce de validez. Dado que no es obligatoria la autorizacin de letrado
CAP. IV
para la presentacin de escritos administrativos salvo en el caso
CAP. V de recursos la ley es flexible en el punto relativo a los fundamentos
de derecho1248. Ello se origina, en primer lugar, en el hecho de que
CAP. VI
los ciudadanos no necesariamente son especialistas en derecho.
CAP. VII Razn por la cual obligar al uso de fundamentos de derecho limitara
la participacin de los ciudadanos. Asimismo, debe tenerse en cuenta
CAP. VIII
que es ms bien la Administracin la que se encuentra obligada a
CAP. IX emplear la norma jurdica que resulte pertinente1249.
CAP. X
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o
estar impedido de hacerlo. La data permite determinar la fecha de
CAP. XI los escritos en especial cuando se emplean medios alternativos de
CAP. XII
recepcin de los mismos. Por otro lado, la firma o huella digital permite
la plena identificacin del administrado aun cuando el mismo sea
CAP. XIII analfabeto o se encuentre impedido por cualquier circunstancia y
CAP. XIV
justifica la ratificacin de firma en los casos previstos por la Ley,
como veremos ms adelante. La Ley no se pone en el supuesto sin
CAP. XV embargo, de la existencia de otros mecanismos para identificar al
CAP. XVI
administrado, distintos a los dos antes citados1250. Debe entenderse
adems la posibilidad del empleo de la denominada firma a ruego,
CAP. XVII
debidamente verificada por el funcionario administrativo que corres-
CAP. XVIII ponda1251.
4. La indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es diri-
CAP. XIX
gida, entendindose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado
CAP. XX ms cercano al usuario, segn la jerarqua, con competencia para
CAP. XXI
conocerlo y resolverlo. Sin embargo, y tal como lo hemos indicado
anteriormente, si una autoridad incompetente recibe el escrito, debe-
CAP. XXII r remitirlo a la que considere competente, a fin de evitar indebidas
CAP. XXIII
dilaciones1252.
CAP. XXIV
CAP. XXV 1248 Ello, a diferencia de lo sealado en el artculo 62 de la norma derogada (el Decreto Su-
premo N. 02-94-JUS), el mismo que estableca como un requisito del escrito el expresar
CAP. XXVI los fundamentos de hecho y derecho que sustentan la peticin.
CAP. XXVII cit., p. 267.
1250 Como ocurre por ejemplo en el derecho espaol. Sobre el particular: Gonzlez Prez,
CAP. XXVIII
Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 289.
CAP. XIX
cit., p. 268.

5. La direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del CAP. I
procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real sealado entre
los datos identificatorios. Este sealamiento de domicilio surte sus CAP. II
efectos desde su indicacin y es presumido subsistente, mientras no CAP. III

sea comunicado expresamente su cambio, con carcter de domicilio
CAP. IV
legal. Ello implica adems que las notificaciones realizadas a dicho
domicilio se tendrn por vlidas. CAP. V
6. La relacin de los documentos y anexos que acompaa, sean los in- CAP. VI
dicados en el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA)
e incluso, aquellos que el administrado tenga por conveniente incluir CAP. VII
para un mejor ejercicio de su derecho de defensa. Esta indicacin CAP. VIII

sirve adems como una garanta a favor del administrado, a fin que
el mismo tenga constancia de la recepcin de los anexos. CAP. IX
Es necesario sealar que, si se trata de procedimientos ya iniciados, debe CAP. X
consignarse la identificacin del expediente de la materia. Se entiende adems

CAP. XI
que, en el caso de escritos que no inician el procedimiento, es posible no tomar
en consideracin ciertos requisitos, por no resultar aplicables, en especial los CAP. XII
elementos o datos identificatorios, que basta que se encuentren en el escrito de

CAP. XIII
iniciacin del procedimiento. Finalmente, los recursos administrativos implican
ciertos requisitos adicionales, de forma y fondo, a los cuales nos referimos ms CAP. XIV
adelante, como podra ser la autorizacin de letrado, la misma que no es nece- CAP. XV
saria en los dems escritos que se presentan en el procedimiento administrativo.
CAP. XVI
2.2. El cargo en el procedimiento administrativo CAP. XVII
El escrito es presentado en papel simple acompaado de una copia conforme CAP. XVIII
y legible, salvo que fuere necesario un nmero mayor de ejemplares para
notificar a terceros. Es evidente que cuando la Ley hace referencia a la copia CAP. XIX
conforme implica que la misma concuerda fielmente con el original. La duda CAP. XX
que se presenta con la redaccin de este precepto se enfoca en quien es el
encargado de efectuar el cotejo de dicha copia, en especial si el escrito es de CAP. XXI
gran extensin. En trminos de presuncin de veracidad el cotejo debera ser CAP. XXII
ms bien un mero trmite, a ser efectuado por el servidor encargado de la mesa
de partes u oficina de trmite documentario. CAP. XXIII
La copia del escrito es entonces devuelta al administrado con la firma de la CAP. XXIV
autoridad administrativa respectiva el empleado de la oficina de trmite do-

CAP. XXV
cumentario o mesa de partes y el sello de recepcin que indique fecha, hora
y lugar de presentacin1253. A partir de entonces la copia adquiere la calidad de CAP. XXVI
cargo para todos los efectos. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
cit., p. 268.

CAP. I
Ahora bien, el cargo de todo escrito tiene el mismo valor legal que el original1254,
previsin que no se encontraba contenida en la norma procesal derogada. En
CAP. II primer trmino, el cargo sirve para acreditar la presentacin y existencia del
CAP. III
original en poder de la Administracin, as como de los anexos que recaudaron
el escrito, para lo cual el servidor que recibi el original deber verificar dichos
CAP. IV
anexos.
CAP. V En segundo lugar, y en el caso de los escritos iniciales, prueba el goce del
CAP. VI
derecho o atribucin una vez obtenida la resolucin favorable por parte de la
entidad o una vez transcurrido el plazo para la obtencin de consecuencias
CAP. VII favorables como resultado de la aplicacin del silencio administrativo positivo.
CAP. VIII
Finalmente, y en el caso de procedimientos de aprobacin automtica, el cargo
de recepcin prueba la obtencin de dicha aprobacin y permite el ejercicio
CAP. IX inmediato del derecho.
CAP. X
CAP. XI
3. RECEPCIN DOCUMENTAL
La recepcin documental es el acto a travs del cual la Administracin recibe
CAP. XII
los escritos presentados por los administrados. La misma implica entonces el
CAP. XIII inicio propiamente dicho del procedimiento administrativo iniciado a peticin
de parte. Las consecuencias de la recepcin de las solicitudes son de gran
CAP. XIV
importancia, entre otras, el nacimiento de la obligacin de la entidad de instruir
CAP. XV e impulsar el procedimiento, la iniciacin del plazo que tiene la Administracin
CAP. XVI
para resolver, la determinacin de la prioridad de atencin del expediente y,
cuando corresponda, que se interrumpan los plazos que podan estar corrien-
CAP. XVII do a favor de la Administracin u otros administrados, sean de prescripcin o
CAP. XVIII
de otra ndole. Sin recepcin documental, entonces, el escrito no produce los
efectos para el cual ha sido destinado por parte del administrado1255.
CAP. XIX
En este orden de ideas, cada entidad debe poseer una unidad general de
CAP. XX recepcin documental, trmite documentado o documentario o mesa de
partes, salvo cuando la entidad brinde servicios en varios inmuebles ubicados
CAP. XXI
en zonas distintas, en cuyo caso corresponde abrir en cada local registros auxi-
CAP. XXII liares al principal, al cual reportan todo registro que realicen1256. Este esquema,
CAP. XXIII
sin embargo, tiene sus desventajas. La ms importante de ellas radica en el
hecho de que, ante una institucin pblica grande y diversificada, la mesa de
CAP. XXIV partes nica puede tardar en ubicar el expediente al que corresponda el escri-
CAP. XXV
to y luego en enviar el mismo a la autoridad respectiva. Como bien lo hemos
sealado, la entidad pblica ms eficiente es aquella que posee estructuras
CAP. XXVI horizontales, de lneas de mando cortas y que a la vez posea un limitado n-
CAP. XXVII
mero de rganos de lnea. En este escenario, las dificultades de la mesa nica
se reducen sustancialmente.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Las unidades estn a cargo de llevar un registro del ingreso de los escritos que CAP. I
sean presentados y la salida de aquellos documentos emitidos por la entidad
dirigidos a otros rganos o administrados. Para el efecto, expiden el cargo, CAP. II
practican los asientos respectivos respetando su orden de ingreso o salida, CAP. III
indicando su nmero de ingreso, la naturaleza de lo pedido lo cual facilita
CAP. IV
su remisin a la unidad que corresponda y la realizacin de las diligencias
pertinentes, la fecha, el remitente y destinatario. Concluido el registro, los CAP. V
escritos o resoluciones deben ser cursados el mismo da a sus respectivos
CAP. VI
destinatarios1257.
Dichas unidades tendern a administrar su informacin en soporte informtico, CAP. VII
cautelando su integracin a un sistema nico de trmite documentado1258. Ello CAP. VIII

permite adems que los escritos sucesivos que van dirigidos a un expediente
determinado puedan incorporarse a este1259. Ello hace posible adems que CAP. IX
a travs de dichas unidades los administrados realicen todas las gestiones CAP. X
pertinentes a sus procedimientos y obtengan la informacin que requieran
con dicha finalidad, de acuerdo a la Ley1260. Lo esperable es que toda entidad CAP. XI
administrativa, en su unidad de trmite documentario pueda dar informacin, CAP. XII

por lo menos bsica, de la ubicacin y estado de cada expediente que se
CAP. XIII
tramita en aquella.
Asimismo, los escritos que los administrados dirigen a las entidades pueden CAP. XIV
ser presentados de modo personal o a travs de terceros1261. Ello permite CAP. XV

que el administrado pueda habilitar a otras personas la presentacin de sus
documentos, en particular si posee asesores legales. Para ello no se requiere CAP. XVI
poder alguno, en mrito de una aplicacin ms del principio de informalismo. CAP. XVII
3.1. Unidades de recepcin de escritos administrativos CAP. XVIII
El ordenamiento jurdico debe establecer aquellas entidades que resultan CAP. XIX
competentes para recibir los escritos que los administrados presenten. La Ley CAP. XX
establece, en concordancia con la legislacin comparada, un rgimen amplio
respecto a las unidades de recepcin aplicables1262. Ello permite reducir costos CAP. XXI
a favor del administrado, facilitndole el acceso a las entidades pertinentes. CAP. XXII
En consecuencia, los administrados pueden presentar sus escritos, de acuerdo CAP. XXIII
a la Ley, ante las unidades de recepcin de1263:
CAP. XXIV
1257 Artculo 117, inciso 117.2 de la Ley N. 27444. CAP. XXV

1259 Lo cual no significa que cada escrito genere un expediente distinto, a diferencia de lo se- CAP. XXVI
alado por sectores de la doctrina. Sobre el particular: Morn Urbina, Comentarios a la
nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 274. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1262 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 78; Garca de Ente- CAP. XIX
rra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 482-483.

CAP. I
3.1.1. Los rganos administrativos a los cuales van dirigidos
CAP. II El escrito se presenta, como lo hemos indicado lneas arriba, ante la mesa de
partes de la entidad que corresponda. Este es entonces el mecanismo tpico
CAP. III
aplicable a la presentacin de escritos ante la Administracin Pblica. Sin
CAP. IV embargo, no siempre es posible que el administrado tenga acceso al rgano
administrativo que corresponde a la pretensin que contiene su escrito, razn
CAP. V
por la cual el ordenamiento jurdico debe establecer mecanismos alternativos
CAP. VI para la recepcin documental, a fin de facilitar a los administrados la presenta-
cin de los escritos que tengan a bien presentar, como veremos seguidamente.
CAP. VII
CAP. VIII 3.1.2. Los rganos desconcentrados de la entidad

CAP. IX Es decir, aquellos que no se encuentran ubicados en la sede de la misma y
que permiten un mayor acercamiento al administrado. El rgano ante el cual se
CAP. X
presenta deber remitir el escrito a la autoridad a la cual va dirigido, en el plazo
CAP. XI sealado por la Ley. En la medida de lo posible, todo organismo administrativo
debe tener rganos desconcentrados en cada una de las regiones del pas,
CAP. XII
e incluso, rganos desconcentrados por zonas por ejemplo, en la ciudad de
CAP. XIII Lima. La Ley regula debidamente la recepcin por dependencias de la entidad,
CAP. XIV
sealando que los administrados que residan fuera de la provincia donde se
ubica la unidad de recepcin de la entidad competente pueden presentar los
CAP. XV escritos dirigidos a otras dependencias de la entidad por intermedio del rgano
CAP. XVI
desconcentrado ubicado en su lugar de domicilio1264.
CAP. XVII 3.1.3. Las autoridades polticas del Ministerio del Interior
CAP. XVIII Ello ocurre en la circunscripcin correspondiente gobernadores, tenientes
CAP. XIX
gobernadores, cuando la entidad no tiene rganos desconcentrados en dicho
lugar. La Ley establece que cuando las entidades no dispongan de servicios
CAP. XX desconcentrados en el rea de residencia del administrado, los escritos pueden
CAP. XXI
ser presentados en las oficinas de las autoridades polticas del Ministerio del
Interior del lugar de su domicilio1265. Dentro de las veinticuatro horas inmedia-
CAP. XXII
tas siguientes, dichas unidades remiten lo recibido a la autoridad destinataria
CAP. XXIII mediante cualquier medio expeditivo a su alcance, indicando la fecha de su
presentacin1266.
CAP. XXIV
CAP. XXV 3.1.4. En las oficinas de correo1267

CAP. XXVI La presentacin de los escritos en las oficinas de correo debe hacerse en la
manera y empleando el mecanismo expresamente previstos en la Ley, es
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

decir, va correo certificado. La Ley establece que los administrados pueden CAP. I
remitir sus escritos, con recaudos completos, mediante correo certificado con
acuse de recibo a la entidad competente, la que consigna en su registro el CAP. II
nmero del certificado y la fecha de recepcin. Esta previsin no resulta ser CAP. III
novedad, puesto que se encontraba sealada en la norma derogada, el Decreto
CAP. IV
Supremo N. 02-94-JUS y en las normas sobre simplificacin administrativa.
Sin embargo, en las citadas normas la regulacin era especialmente escueta, CAP. V
a diferencia de lo que ocurre en la norma vigente. Por otro lado, la previsin
CAP. VI
antes indicada no tuvo gran acogida, por el temor a las imprecisiones en la
recepcin de los escritos1268. CAP. VII
La Ley establece que el administrado debe exhibir al momento de su despacho CAP. VIII
el escrito en sobre abierto y verificar que el agente postal imprima su sello fe-
chador tanto en su escrito como en el sobre que lo contiene. En caso de duda CAP. IX
respecto a la fecha de entrega, debe estarse a la fecha del sello estampado en CAP. X
el escrito, y, en su defecto, a la fecha de recepcin por la entidad.
CAP. XI
Ahora bien, la modalidad que venimos describiendo no cabe para la presen-
tacin de recursos administrativos ni en procedimientos trilaterales, ello dado CAP. XII
la especial naturaleza de ambas instituciones, en los cuales los plazos tienen CAP. XIII
particular relevancia y donde la duda respecto a la fecha de recepcin puede
generar mltiples complicaciones. CAP. XIV
CAP. XV
3.1.5. El caso de los administrados que residen fuera del pas
CAP. XVI
Tratndose de administrados residentes en el exterior, pueden presentar sus
escritos en las representaciones diplomticas u oficinas consulares en el ex- CAP. XVII
tranjero, quienes derivan los escritos a la entidad competente, con indicacin CAP. XVIII
de la fecha de su presentacin.
CAP. XIX
3.1.6. El vencimiento de los plazos CAP. XX
Finalmente, para los efectos del vencimiento de plazos, y a fin de cautelar los CAP. XXI
derechos de los administrados, se presume que los escritos y comunicaciones
CAP. XXII
presentados a travs del correo certificado, de los rganos desconcentrados
y de las autoridades del Ministerio del Interior, han ingresado en la entidad CAP. XXIII
destinataria en la fecha y hora en que fueron entregados a cualquiera de las
CAP. XXIV
dependencias sealadas1269. La Ley no seala que ocurre en caso de duda
respecto a la fecha de ingreso del escrito, a diferencia de lo sealado en el CAP. XXV
derecho comparado, que se remite a la fecha sealada en el escrito1270.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
cit., p. 278.
CAP. XIX

CAP. I
En este punto, el Decreto Legislativo N. 1029 efecta una agregado, esta-
bleciendo que cuando se trate de solicitudes sujetas a silencio administrativo
CAP. II positivo, el plazo que dispone la entidad destinataria para resolver se compu-
CAP. III
tar desde la fecha de recepcin por esta y no desde la fecha de recepcin
de las dependencias antes sealadas. La justificacin de esta medida estriba
CAP. IV en no perjudicar a la autoridad administrativa por la demora en la recepcin
de la solicitud, lo cual es bastante discutible. Lo que resulta lgico es que el
CAP. V
rgimen se mantiene para efectos del silencio administrativo negativo, lo cual
CAP. VI es evidentemente incongruente.
CAP. VII Finalmente, se establece que, en el caso que la entidad que reciba no sea la
competente para resolver, remitir los escritos y comunicaciones a la entidad
CAP. VIII que resulte competente en el trmino de la distancia, la que informar de la
CAP. IX
fecha en que los recibe al administrado para efecto del transcurso del plazo.
Esto es consistente con lo establecido en el artculo 130 de la Ley N. 27444
CAP. X respecto de la presentacin de escritos ante autoridad incompetente.
CAP. XI
3.2. Obligaciones de las unidades de recepcin1271
CAP. XII
En primer lugar, las unidades de recepcin documental orientan al administrado
CAP. XIII en la presentacin de sus solicitudes y formularios, a fin de propender a una
CAP. XIV
mayor celeridad en la tramitacin de sus expedientes. Debemos recordar que
la Ley pretende asegurar la mayor calidad posible a los servicios brindados
CAP. XV por la Administracin Pblica.
CAP. XVI Asimismo, las entidades estn obligadas a recibir e ingresar a las solicitudes
de los particulares para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en nin-
CAP. XVII
gn caso la mesa de partes pueda calificar, negar o diferir su admisin1272, aun
CAP. XVIII en el caso de que la solicitud sea manifiestamente infundada. La unidad de
trmite documentario carece de competencia para pronunciarse respecto a la
CAP. XIX
procedencia o no de una peticin determinada, correspondindole ello ms
CAP. XX
bien a la unidad a la que va dirigida la peticin.
Quien recibe las solicitudes o formularios debe anotar bajo su firma en el propio
CAP. XXI
escrito, la hora, fecha y lugar en que lo recibe, el nmero de fojas que contenga,
CAP. XXII la mencin de los documentos acompaados y de la copia presentada. Como
constancia de recepcin, es entregada la copia presentada el cargo al cual
CAP. XXIII
hemos hecho referencia anteriormente diligenciada con las anotaciones
CAP. XXIV respectivas y registrada, sin perjuicio de otras modalidades adicionales, que
por razn del trmite sea conveniente extender.
CAP. XXV
CAP. XXVI 3.3. Reglas para la celeridad en la recepcin de documentacin

CAP. XXVII La Ley, en forma adecuada, establece diversos mecanismos que deben adoptar
las entidades a fin de facilitar la recepcin personal de los escritos de los admi-
CAP. XXVIII
CAP. XIX

nistrados y evitar que los mismos se aglomeren. Ello evidentemente redunda CAP. I
en una mayor celeridad y eficiencia en el manejo de los procedimientos y en
una mayor proteccin del inters de los particulares. Lo que ocurre es que los CAP. II
administrados, en principio, no pueden emplear mecanismos de mercado para CAP. III

ser atendidos por las entidades, es decir, no gozan de la posibilidad de elegir
CAP. IV
entre varias posibilidades. La competencia en el mercado, que es la que obliga
a los actores privados y algunas entidades pblicas a ser eficientes no CAP. V
puede emplearse como mecanismo que propenda a la eficiencia de la mayora
CAP. VI
de instituciones pblicas. Ello obliga al ordenamiento jurdico a establecer me-
canismos que propendan a mejorar la calidad de los servicios que se brindan, CAP. VII
lo cual a su vez redunda en una reduccin del costo que genera al administrado
CAP. VIII
el recurrir a una entidad pblica determinada.
Dichas acciones, de acuerdo a la norma materia de estudio, son las siguien- CAP. IX
tes1273: CAP. X
3.3.1. Programas de racionalizacin del tiempo CAP. XI
Debe implementarse programas de racionalizacin del tiempo de atencin por CAP. XII
usuario y la mayor provisin simultnea de servidores dedicados exclusivamen- CAP. XIII

te a la atencin de los usuarios en las unidades de recepcin documental1274.
CAP. XIV
Ello permite reducir el tiempo que permanece el administrado realizando las
diligencias que le corresponden. A su vez, mejora la eficiencia medida en horas CAP. XV
hombre por parte de la propia entidad. A ello debemos agregar los mltiples
CAP. XVI
procedimientos administrativos que pueden realizarse en lnea, a travs de
la pgina web de la entidad, de tal manera que el administrado no requiera CAP. XVII
apersonarse a las oficinas del organismo administrativo.
CAP. XVIII
3.3.2. Asesoramiento a los usuarios CAP. XIX
Resulta de particular importancia el servicio de asesoramiento a los usuarios CAP. XX
para completar formularios o modelos de documentos1275. Este servicio no debe

CAP. XXI
restringirse a la atencin directa en las oficinas de la entidad, sino a travs de
diversos medios tcnicos, como la habilitacin de mecanismos telefnicos o CAP. XXII
informticos, e inclusive, mediante el correo electrnico o la creacin de pginas

CAP. XXIII
en Internet pginas web a travs de las cuales pueda obtenerse informa-
cin confiable. Ello tambin tiene por finalidad permitirle al administrado una CAP. XXIV
mayor rapidez para la realizacin de sus trmites, con el consiguiente ahorro

CAP. XXV
de tiempo, dinero y esfuerzo al entregarle informacin adecuada y til1276.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1275 Artculo 118, inciso 2 de la Ley N. 27444. CAP. XIX
cit., p. 275.

CAP. I
3.3.3. Adecuacin de horas hbiles
CAP. II Adecuar su rgimen de horas hbiles para la atencin al pblico, a fin de

adaptarlo a las formas previstas en el artculo 138 de la Ley, que es el que
CAP. III
hace mencin al horario de atencin de las entidades; al que nos referimos
CAP. IV ms adelante1277. Es necesario sealar que aqu existe un error en la redaccin
de la norma, pues el artculo que estamos comentando seala el artculo 137
CAP. V
de la Ley, que no refiere a las horas hbiles, sino al rgimen aplicable a los
CAP. VI das inhbiles1278. Ahora bien, esta previsin legal implica hacer posible que
no coincida necesariamente las horas hbiles empleadas por la entidad con
CAP. VII
el horario de trabajo comn de los administrados, y as estos no tengan que
CAP. VIII abandonar sus puestos para realizar sus trmites administrativos. En muchos
casos ello implicar crear horarios que empiecen a primera hora de la maana
CAP. IX
y concluyan muy avanzada la tarde.
CAP. X
3.3.4. Estacionalidad de la demanda
CAP. XI
Debe estudiarse la estacionalidad de la demanda de sus servicios y dictarse

CAP. XII
las medidas preventivas para evitarla1279, lo cual implica determinar en qu
CAP. XIII momentos del da o en qu das del ao aumenta la demanda de un servicio
CAP. XIV
determinado a fin de establecer mecanismos para contrarrestar los posibles
inconvenientes que ello pueda generar. Un ejemplo de ello es la presentacin
CAP. XV de declaraciones en determinadas pocas del ao o el pago de impuestos.
CAP. XVI
Las citadas situaciones generan la necesidad de establecer mecanismos de
rotacin de personal, e incluso, generando esquemas de contratacin temporal
CAP. XVII del mismo mediante contratos sujetos a modalidad, regulados por la Ley de
CAP. XVIII
Productividad y Competitividad Laboral.
CAP. XIX 3.3.5. Mecanismos de autoservicio

CAP. XX La Ley prev la instalacin de mecanismos de autoservicio que permita a los
CAP. XXI
usuarios suministrar directamente su informacin, tendiendo al empleo de
niveles avanzados de digitalizacin1280. Ello les permitir adems obtener en
CAP. XXII
forma directa la informacin que necesitan, en especial si la misma se encuentra
CAP. XXIII informatizada. El mecanismo ms comn en la gestin pblica comparada es
el uso de terminales de uso pblico en las oficinas de las entidades. A ello hay
CAP. XXIV
que agregar el hecho de que prcticamente todas las instituciones pblicas po-
CAP. XXV seen sitios en Internet, las mismas que sirven para hace pblica la informacin
estatal, en el mbito de necesidades de transparencia y acceso a la informacin.
CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
CAP. XIX
cit., p. 275.

Asimismo, como ya lo hemos indicado, el sitio de una entidad pblica en Internet CAP. I
sirve para la realizacin de trmites de manera directa. Un ejemplo interesante
es el del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC), que per- CAP. II
mite obtener duplicados del documento nacional de identidad (DNI) a travs CAP. III
del acceso a su sitio web, previa pago de la tasa respectiva en el Banco de la
CAP. IV
Nacin, mecanismo que facilita sobremanera la obtencin de dicho documento,
en especial si nos encontramos en poca electoral. Otros ejemplos interesantes CAP. V
con los de OSCE o de SUNAT, que cumplen con varios de los objetivos estra-
CAP. VI
tgicos de las polticas nacionales en materia de simplificacin administrativa
a las cuales hemos aludido ampliamente. CAP. VII
CAP. VIII
4. OBSERVACIONES A LA DOCUMENTACIN PRESENTADA POR
EL ADMINISTRADO Y LA SUBSANACIN DOCUMENTAL CAP. IX
Principios propios del procedimiento administrativo, como el de informalismo, CAP. X
obligan a la Administracin a recibir todos los formularios o escritos presen- CAP. XI

tados1281, no obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente
Ley, que no estn acompaados de los recaudos correspondientes o que se CAP. XII
encuentren afectados por otro defecto u omisin formal prevista en el TUPA, CAP. XIII
que requiera correccin.
CAP. XIV
La previsin legal antes citada permite que se haga posible la subsanacin pos-
terior de posibles defectos de los escritos que se presentan ante la autoridad1282, CAP. XV
no existiendo el rechazo o la falta de admisin de plano de los documentos

CAP. XVI
presentados. El evidente sustento de esta consideracin se encuentra en el
derecho de peticin, consagrado constitucionalmente1283, al cual ya hemos CAP. XVII
referido con amplitud.
CAP. XVIII
Ahora bien, a fin de permitir la subsanacin documental, en un solo acto y por
nica vez, la unidad de recepcin al momento de la presentacin del escrito CAP. XIX
realiza las observaciones pertinentes, invitando al administrado a subsanarlas CAP. XX

dentro de un plazo mximo de dos das hbiles1284. Esta prescripcin legal pro-
viene en realidad de la norma legal derogada, en su artculo 64. No obstante, CAP. XXI
la actual norma establece una regulacin ms adecuada. CAP. XXII
Ahora bien, la Ley establece con claridad que dichas observaciones se dan
CAP. XXIII
en supuestos en los cuales los incumplimientos de requisitos no pueden ser
corregidos sin la participacin del administrado, lo cual es un lmite a la facul- CAP. XXIV
tad de la Administracin de establecer dichas observaciones. En los dems
CAP. XXV
CAP. XXVI
1282 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., pp. 76-77; Garca de CAP. XXVII
Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 481-482; Dromi,

CAP. XXVIII
Derecho administrativo, cit., p. 912.
1283 Morn Urbina, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, CAP. XIX
cit., p. 285.

CAP. I
supuestos, la Administracin debera encontrarse en capacidad de enmendar
de oficio los errores incurridos. En consecuencia, el rechazo de una solicitud o
CAP. II un escrito administrativo debe darse en circunstancias excepcionales.
CAP. III La Ley establece que la observacin debe anotarse, bajo firma del receptor, en
la solicitud y en la copia que conservar el administrado el cargo de recep-
CAP. IV
cin, con las alegaciones respectivas si las hubiere, indicando que, si as no
CAP. V lo hiciera, se tendr por no presentada su peticin1285.
CAP. VI
4.1. Rgimen jurdico mientras est pendiente la subsanacin de un
CAP. VII
escrito
CAP. VIII
La Ley seala que, mientras est pendiente la subsanacin, son aplicables las
CAP. IX siguientes reglas, necesarias para mantener la legalidad del procedimiento1286:
CAP. X
1. No procede el cmputo de plazos para que opere el silencio adminis-
trativo, ni para la presentacin de la solicitud o el recurso. Ello dado
CAP. XI que, en este caso, la dilacin en la tramitacin del procedimiento
CAP. XII
se debe a la responsabilidad del administrado. Ello genera que la
autoridad administrativa no pueda tomar conocimiento debido de lo
CAP. XIII
que est solicitndose.
CAP. XIV 2. La unidad de trmite documentario no cursa la solicitud o el formulario
CAP. XV
a la dependencia competente para sus actuaciones en el procedi-
miento. La unidad debe entonces esperar la subsanacin u operar
CAP. XVI
como se indica en el prrafo siguiente.
CAP. XVII 3. Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanacin, la entidad con-
sidera como no presentada la solicitud o formulario y la devuelve
CAP. XVIII
con sus recaudos cuando el interesado se apersone a reclamarles,
CAP. XIX reembolsndole el monto de los derechos de tramitacin que hu-
CAP. XX
biese abonado1287. Esta ltima previsin tiene su justificacin en el
hecho de que los derechos son la contraprestacin por el servicio
CAP. XXI
efectivamente prestado. Si es que no se ha iniciado procedimiento
CAP. XXII alguno, mal podra la entidad imputar la generacin de gasto.
CAP. XXIII
4. Asimismo, no procede la aprobacin automtica del procedimiento
administrativo, cuando nos encontremos ante un procedimiento de
CAP. XXIV dicha naturaleza de acuerdo a la Ley. Ello implica que la aprobacin
CAP. XXV automtica se sujeta al hecho de que la documentacin presentada
se encuentre completa, de acuerdo al TUPA de la entidad.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

4.2. Observaciones a nivel de la autoridad instructora1288 CAP. I
El Decreto Legislativo N. 1029 incorpor la posibilidad que la autoridad ins- CAP. II

tructora pueda observar la documentacin presentada, cuando las deficien-
CAP. III
cias impiden la continuacin del procedimiento, y que por su naturaleza las
mismas no pudieron ser advertidos por la unidad de recepcin al momento de CAP. IV
su presentacin; as como en el supuesto en el que resultara necesaria una
CAP. V
actuacin del administrado para continuar con el procedimiento. Ello, a fin de
que el administrado realice la subsanacin correspondiente. CAP. VI
Se seala que mientras est pendiente dicha subsanacin no procede el cmpu- CAP. VII
to de plazos para que opere el silencio administrativo, ni para la presentacin de
la solicitud o el recurso, ni procede la aprobacin automtica del procedimiento CAP. VIII
administrativo, de ser el caso. En el primer caso nos encontramos ante una CAP. IX
modalidad de suspensin del procedimiento. En el segundo caso no resulta
pertinente la aplicacin del precepto, puesto que estamos necesariamente ante CAP. X
un procedimiento de evaluacin previa. CAP. XI
Asimismo se establece que de no subsanarse oportunamente lo requerido CAP. XII

resulta de aplicacin lo dispuesto en materia de abandono, lo cual es muy
discutible como veremos ms adelante en el captulo correspondiente, de- CAP. XIII
bindose ms bien a proceder a declarar infundada la solicitud, a fin de que el CAP. XIV
administrado pueda, si lo considera conveniente, proceder al uso del recurso
de reconsideracin. CAP. XV
En este caso no resulta aplicable la queja que puede emplear el administrado CAP. XVI
en el caso el escrito o formulario fuera objetado nuevamente debido a presun- CAP. XVII
tos nuevos defectos, o a omisiones existentes desde el escrito inicial que no
hubieran sido detectados por la unidad de trmite documentario; salvo que CAP. XVIII
la Administracin emplace nuevamente al administrado a fin de que efecte CAP. XIX

subsanaciones adicionales.
CAP. XX
4.3. Subsanacin documental CAP. XXI
Ingresado el escrito o formulada la subsanacin debidamente, se considera CAP. XXII

recibido a partir del documento inicial, salvo que el procedimiento confiera prio-
ridad registral por ejemplo, en el caso de los procedimientos de inscripcin CAP. XXIII
registral o se trate de un procedimiento trilateral del cual se hablar ms CAP. XXIV

adelante, en cuyo caso la presentacin opera a partir de la subsanacin. Ello
implica que, en general, los efectos de la iniciacin del procedimiento se gene- CAP. XXV
ran desde la presentacin de la solicitud, salvo las excepciones anotadas1289. CAP. XXVI
Por otro lado, si el administrado subsanara oportunamente las omisiones

CAP. XXVII
o defectos indicados por la entidad, y el escrito o formulario fuera objetado
nuevamente debido a presuntos nuevos defectos, o a omisiones existentes CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
desde el escrito inicial, el solicitante puede, alternativa o complementariamente,
presentar queja ante el superior, o corregir sus documentos conforme a las
CAP. II nuevas indicaciones del funcionario1290.
CAP. III Y es que resulta vulneratorio al derecho de peticin que se sealen defectos
u omisiones nuevas, que no fueron explicitadas en la primera presentacin.
CAP. IV
Permitir actuaciones de tal naturaleza permitira a las entidades negarse a la
CAP. V recepcin documental discrecionalmente. Sin embargo, la Ley faculta al admi-
CAP. VI
nistrado a corregir la solicitud presentada, no obstante la irregularidad anotada,
a fin de no perjudicar su derecho de peticin administrativa.
CAP. VII
CAP. VIII 5. RATIFICACIN DE FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO

CAP. IX En la lnea de la aplicacin de principios como los de informalismo, celeridad
y eficacia, en caso de duda sobre la autenticidad de la firma del administrado
CAP. X
o de falta de claridad sobre los extremos de su peticin y como primera actua-
CAP. XI cin, la autoridad puede notificar al administrado para que dentro de un plazo
prudencial ratifique la firma en la solicitud o aclare el contenido del escrito, sin
CAP. XII
perjuicio de la continuacin del procedimiento1291.
CAP. XIII
Ello implica, en primer lugar, que la autoridad debe hacer uso de tal facultad al
CAP. XIV inicio del procedimiento y no cuando este se encuentre en trmite. Asimismo,
debe entenderse que ninguna de ambas potestades puede utilizarse para pro-
CAP. XV
longar el procedimiento ms all del plazo establecido por la Ley. Finalmente,
CAP. XVI debe tenerse en cuenta que la facultad de la Administracin que estamos
refiriendo es a la vez una garanta para el administrado.
CAP. XVII
En tal sentido, la ratificacin de la firma o el contenido puede hacerla el admi-
CAP. XVIII
nistrado por escrito o apersonndose a la entidad, en cuyo caso se levantar
CAP. XIX el acta respectiva, que es agregada al expediente1292. Se entiende, en conse-
cuencia, que la aclaracin debe hacerse necesariamente por escrito, para que
CAP. XX
conste su existencia real.
CAP. XXI
5.1. Mejora de la solicitud
CAP. XXII
Es posible la mejora de la solicitud por parte del administrado, en los casos que
CAP. XXIII
estamos precisando1293. Es decir, el administrado puede agregar argumentos o
CAP. XXIV corregir posibles imperfecciones del escrito presentado a la autoridad adminis-
trativa, para sustentar de manera ms efectiva su pretensin en el procedimiento
CAP. XXV
administrativo que ha iniciado.
CAP. XXVI
La forma de redaccin de esta prerrogativa nos puede llevar pensar que cabe
CAP. XXVII la mejora de la solicitud solamente en circunstancias en las cuales se deba
CAP. XXVIII
CAP. XIX

efectuar la ratificacin del contenido o la firma de la solicitud, cuando dicha CAP. I

mejora puede realizarse tambin a iniciativa del administrado, sin afectar la
tramitacin del procedimiento, en aplicacin de los principios de informalismo CAP. II
y de unidad de vista, a los cuales haremos referencia ms adelante. CAP. III
A ello debemos agregar el hecho de que las alegaciones pueden realizarse en CAP. IV
cualquier momento del procedimiento, de conformidad con el artculo 161.1 de
la Ley N. 27444, alegaciones que permiten agregar a los argumentos expuesto CAP. V
por el administrado en su escrito inicial. Por otro lado, la aparente limitacin CAP. VI
que venimos discutiendo se encuentra ausente en ordenamientos como el
espaol, que se nos muestran ms garantistas, en los cuales incluso el rgano CAP. VII
competente puede sugerir al solicitante la mejora de la solicitud1294. CAP. VIII
CAP. IX
6. ACUMULACIN ORIGINARIA
CAP. X
La acumulacin implica la posibilidad de utilizar un solo procedimiento adminis-
trativo cuando tambin podra emplearse varios, por la pluralidad de pretensio- CAP. XI
nes o por la pluralidad de sujetos que intervienen en el mismo. La acumulacin CAP. XII
permite la reduccin de los costos de tramitacin de los procedimientos, con
relacin a los administrados y la propia administracin. Ello propende entonces CAP. XIII
a la generacin de instituciones administrativas ms eficientes. La acumulacin CAP. XIV

originaria, a diferencia de la acumulacin sobrevenida que veremos ms
adelante se da al inicio del procedimiento, por decisin de los administrados CAP. XV
y en mrito a su inters. CAP. XVI
6.1. Acumulacin de solicitudes administrativas CAP. XVII
En este orden de ideas, la norma materia de anlisis seala que, en caso de CAP. XVIII
ser varios los administrados interesados en obtener un mismo acto adminis- CAP. XIX
trativo, y los mismos no tienen intereses incompatibles, pueden comparecer
conjuntamente por medio de un solo escrito, conformando un nico expediente CAP. XX
y unificando su apersonamiento1295. CAP. XXI
A lo indicado se le conoce como acumulacin subjetiva de pretensiones y per- CAP. XXII

mite hacer efectivos principios de celeridad y economa procesal. Ahora bien,
esta acumulacin es originaria, puesto que opera al inicio de la tramitacin del CAP. XXIII
procedimiento. Con lo cual debemos diferenciarla de la acumulacin sobreve- CAP. XXIV

nida de procedimientos, a la cual nos referiremos ms adelante.
CAP. XXV
La existencia de pluralidad de sujetos genera ciertas consecuencias. En primer
lugar, cuando sean varios los destinatarios de un acto administrativo, el mismo CAP. XXVI
ser notificado personalmente a todos, salvo s actan unidos bajo una misma CAP. XXVII
representacin o si han designado un domicilio comn para notificaciones, en
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
cuyo caso estas se harn en dicha direccin nica. Si debiera notificarse a ms
de diez personas que han planteado una sola solicitud con derecho comn,
CAP. II
la notificacin se har con quien encabeza el escrito inicial, indicndole que
CAP. III trasmita la decisin a sus cointeresados.
CAP. IV
6.2. Acumulacin objetiva de peticiones
CAP. V
De acuerdo con la Ley, tambin puede acumularse en un solo escrito ms de
CAP. VI una peticin siempre que se trate de asuntos conexos que permitan tramitarse y
resolverse conjuntamente y que todos ellos sean de competencia de la entidad
CAP. VII
ante la cual se presenta la solicitud1296. El concepto de conexidad, entonces,
CAP. VIII debe ser tomado extensivamente, y no restrictivamente como ocurre en general
en el proceso judicial.
CAP. IX
La doctrina denomina acumulacin objetiva originaria de pretensiones a lo
CAP. X sealado lneas arriba. La acumulacin objetiva de pretensiones permite fa-
CAP. XI
vorecer la celeridad y economa procesales en el contexto del procedimiento
administrativo, pero tambin previene la generacin de resoluciones contradic-
CAP. XII
torias respecto a temas que guarden relacin entre s, situacin que en sede
CAP. XIII administrativa es de compleja resolucin.
CAP. XIV
6.3. Planteamientos subsidiarios o alternativos
CAP. XV
Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre en el mbito judicial, en el procedimien-
CAP. XVI to administrativo no se permiten los planteamientos subsidiarios o alternativos.
Se entiende por planteamientos subsidiarios aquellos en los cuales existe
CAP. XVII
una pretensin principal, la cual, de no ampararse, implicara el amparo de la
CAP. XVIII pretensin subsidiaria. Se entiende por planteamientos alternativos aquellos
en los cuales existen varias pretensiones, cualquiera de las cuales puede ser
CAP. XIX
amparada. Ninguno de dichos planteamientos es susceptible de resolucin
CAP. XX conjunta, razn por la cual no son admisibles.
CAP. XXI Por otro lado, dichos planteamientos proceden en la medida que existen inte-
reses en conflicto, ninguno de los cuales corresponde a quien resuelve, que
CAP. XXII
no es el caso del procedimiento administrativo bilateral, en el cual de haber
CAP. XXIII intereses en conflicto, uno de ellos corresponde a quien resuelve, es decir, a la
Administracin. Cabra preguntarse entonces si dichos planteamientos caben
CAP. XXIV
en el procedimiento trilateral, respecto de lo cual no se indica nada en la nor-
CAP. XXV ma, razn de lo cual debemos asumir que ello no es posible, como veremos
en su momento.
CAP. XXVI
CAP. XXVII 6.4. Separacin de las acumulaciones originarias

CAP. XXVIII Es necesario precisar que, si a criterio de la autoridad administrativa no existiera
conexin en especial en el caso de acumulacin objetiva originaria o ms
CAP. XIX

bien existiera incompatibilidad entre las peticiones planteadas en un escrito, CAP. I

se emplazar al administrado o administrados para que presenten dichas peti-
ciones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas CAP. II
individualmente si fueren separables, o en su defecto, disponer el abandono CAP. III

del procedimiento1297. Este abandono evidentemente no afecta el derecho del
CAP. IV
administrado, el cual podra iniciar nuevamente un procedimiento para cada
caso, estableciendo adecuadamente su peticin. CAP. V
CAP. VI
7. LA REPRESENTACIN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRA
TIVO CAP. VII
Es evidente que no siempre el administrado podr concurrir a las oficinas de CAP. VIII
la entidad administrativa para la tramitacin de los procedimientos administra- CAP. IX

tivos de los cuales es parte. Asimismo, es posible que el administrado no se
encuentre en la localidad en donde se tramita el procedimiento. En consecuen- CAP. X
cia, los particulares pueden ser representados por otra persona a fin de que CAP. XI
la misma acte por ellos, realizando los actos propios de los procedimientos
CAP. XII
administrativos a tramitarse.
CAP. XIII
7.1. Poder general
CAP. XIV
El poder general implica la tramitacin ordinaria de los procedimientos admi-
CAP. XV
nistrativos, de tal manera que la decisin no implique disposicin directa de
derechos. Para otorgar poder general por parte de un administrado se requiere CAP. XVI
que el mismo sea formalizado mediante simple designacin de persona cierta
CAP. XVII
en el escrito, o acreditando una carta poder con firma del administrado1298. Nue-
vamente encontramos aqu una clara aplicacin del principio de informalismo, CAP. XVIII
a favor del administrado, no siendo necesario emplear mayor formalidad.
CAP. XIX
7.2. Poder especial CAP. XX
Ahora bien, para ciertos actos de los administrados, como puede ser el de- CAP. XXI
sistimiento de la pretensin o del procedimiento, acogerse a las formas de
CAP. XXII
terminacin convencional del procedimiento conciliacin o transaccin o,
para el cobro de dinero, no basta el poder general, dado que los citados actos CAP. XXIII
implican disposicin directa de derechos. Para ello es requerido poder especial
CAP. XXIV
indicando expresamente aquellos actos para los cuales fue conferido. El poder
especial se rige entonces por el principio de literalidad. CAP. XXV
El poder especial es formalizado, a eleccin del administrado, mediante do- CAP. XXVI
cumento privado con firmas legalizadas ante notario o funcionario pblico
autorizado para el efecto, as como mediante declaracin en comparecencia CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
personal del administrado y del representante ante la autoridad, que es lo que
se denomina en general poder por acta.
CAP. II
Finalmente, el empleo de la representacin no impide la intervencin del propio
CAP. III administrado cuando este lo considere pertinente, ni tampoco el cumplimiento
por el administrado de las obligaciones que exijan su comparecencia personal,
CAP. IV
segn las normas de la Ley1299.
CAP. V
CAP. VI
7.3. La representacin de las personas jurdicas en el procedimiento
administrativo
CAP. VII
La persona jurdica intervendr en un procedimiento administrativo mediante
CAP. VIII
sus representantes legales, quienes actuarn premunidos de sus respectivos
CAP. IX poderes1300. Debe entenderse que el representante legal de la persona jurdica
debe adjuntar a su solicitud el documento que acredita dicha representacin, a
CAP. X
fin de que la autoridad administrativa tenga conocimiento de ella.
CAP. XI Sin embargo, en mrito del principio de informalismo, la entidad pblica debera
CAP. XII
poder suplir la deficiencia que pudiera existir en el caso de que el poder se
encuentre debidamente inscrito y la entidad posea acceso directo al Registro,
CAP. XIII en mrito a un convenio con la Superintendencia Nacional de los Registros
CAP. XIV
Pblicos (SUNARP) que le permita determinar con rapidez si la persona que
comparece es la que efectivamente representa a la persona jurdica. Incluso,
CAP. XV
dicho convenio podra no ser indispensable, si la entidad decide acceder a
CAP. XVI travs de la pgina web de dicha entidad a la informacin requerida, la cual
sin embargo posee un costo que ni la entidad, ni el administrado tendran que
CAP. XVII
asumir.
CAP. XVIII Ahora bien, para establecer el rgimen de representacin es menester re-
CAP. XIX
mitirnos a las normas civiles y societarias1301, las cuales prescriben que los
representantes legales por el mrito de serlo, gozan de todas las prerrogativas
CAP. XX necesarias para la representacin de la persona jurdica. Si bien es cierto, el
CAP. XXI
artculo 14 de la Ley General de Sociedades hace referencia a facultades de
representacin procesal, debemos asumir que la misma incluye la tramitacin
CAP. XXII
de procedimientos administrativos. En todo caso, resultara necesario remitir-
CAP. XXIII se al estatuto de la persona jurdica en cuestin, a fin de que el mismo deje
claramente establecidas dichas facultades.
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI 1300 Artculo 53 de la Ley N. 27444.
1301 Ley General de Sociedades:
CAP. XXVII Artculo 14.- Nombramientos, poderes e inscripciones
(...)
CAP. XXVIII
El gerente general o los administradores de la sociedad, segn sea el caso, gozan de las
CAP. XIX
facultades generales y especiales de representacin procesal sealadas en el Cdigo
de la materia, por el solo mrito de su nombramiento, salvo estipulacin en contrario del
estatuto.

Captulo XX CAP. I
CAP. II
EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO CAP. III
ADMINISTRATIVO: PLAZOS Y TRMINOS CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Plazos mximos para realizar los actos procedimentales.
1.1. Plazo mximo para la tramitacin en un procedimiento administrativo. 1.2.
Prrroga dentro del procedimiento administrativo. 1.3. Reduccin del plazo o CAP. X
anticipacin de los trminos. 2. Transcurso del plazo. 2.1. Inicio del cmputo
de los plazos. 2.2. Plazo fijado en das. 2.3. Plazo fijado en meses o aos. CAP. XI
2.4. Trmino de la distancia. 2.5. Rgimen administrativo aplicable a los das
inhbiles. 2.6. Cmputo del plazo en das calendario. 3. Horario de atencin CAP. XII
de las entidades. 4. Los efectos del vencimiento del plazo. 4.1. Responsa-
bilidades que asume la autoridad que incumple los plazos establecidos. 5. La CAP. XIII
reforma del Decreto de Urgencia N. 099-2009 y su pertinencia. 5.1. Gestin
de personal. 5.2. mbito de aplicacin. CAP. XIV
CAP. XV
El tiempo es un factor de particular importancia en el Procedimiento Adminis- CAP. XVI
trativo y en general en toda actividad de la Administracin Pblica. No solo en CAP. XVII

trminos de la tutela de los intereses de los administrados sino tambin en el
mbito de la propia actuacin de los rganos administrativo y los procedimientos CAP. XVIII
internos de la misma. CAP. XIX
Como se ha sealado de manera reiterada, la falta de actuacin de la Ad-

CAP. XX
ministracin puede generar consecuencias jurdicas una vez transcurrido el
plazo establecido por la Ley, a travs del silencio administrativo e inclusive a CAP. XXI
travs de la denominada denegatoria ficta, sin contar los efectos en materia CAP. XXII
de responsabilidades administrativas respecto a los funcionarios responsables
de la demora en cuestin. CAP. XXIII
Adems, la Ley establece un conjunto de plazos especficos para diversas CAP. XXIV
actuaciones administrativas, lo cual permite un desarrollo eficiente del procedi-

CAP. XXV
miento. Finalmente, en ciertos casos la falta de accin del administrado puede
originar la conclusin del procedimiento administrativo, a travs del abandono. CAP. XXVI
En el mismo orden de ideas, los plazos y trminos son un concepto de parti- CAP. XXVII
cular importancia en todo ordenamiento procesal. Dentro de esta concepcin,
CAP. XXVIII
la adecuada determinacin de los plazos y trminos se convierte en un tema
medular en el procedimiento administrativo, donde el transcurso de los mismos CAP. XIX
puede generar importantes consecuencias jurdicas, como la adquisicin de

CAP. I
derechos como resultado del silencio administrativo, como lo hemos sealado,
o la generacin de responsabilidad respecto de los funcionarios administrati-
CAP. II vos. En este orden de ideas, se entiende por plazo a la cantidad de unidades
CAP. III
de tiempo que deben transcurrir para que se produzca determinado acto o
situacin jurdica. Se entiende por trmino, en cambio, la referencia a cuando
CAP. IV
finaliza el plazo establecido.
CAP. V Ahora bien, como es obvio los plazos y trminos son entendidos como mximos,
CAP. VI
se computan independientemente de cualquier formalidad, y obligan por igual
a la administracin y a los administrados, en aquello que respectivamente les
CAP. VII concierna1302. Dicha obligacin no requiere de apremio, es decir, no hace falta
CAP. VIII
de alguna de las partes intime a la otra para el cumplimiento de los plazos. En
consecuencia, estos plazos se cumplen y exigen de oficio, por parte de la enti-
CAP. IX dad, sin perjuicio de la posibilidad de que el administrado conmine a la entidad
CAP. X
a cumplir con los mismos. La prrroga entonces es excepcional.
Asimismo, toda autoridad debe cumplir con los trminos y plazos a su cargo,
CAP. XI
as como supervisar que los subalternos cumplan con los propios de su nivel1303,
CAP. XII como parte de la relacin de jerarqua. Como es evidente, el incumplimiento
CAP. XIII
de los plazos genera responsabilidad administrativa, en el mbito institucional
e individual y sin perjuicio de lo preceptuado por la ley en cuanto a la queja y
CAP. XIV al silencio administrativo. Como obvio resultado, es derecho de los adminis-
CAP. XV
trados exigir el cumplimiento de los plazos y trminos establecidos para cada
actuacin o servicio de la Administracin1304, que a la vez es un componente
CAP. XVI del debido proceso como derecho fundamental.
CAP. XVII
CAP. XVIII
1. PLAZOS MXIMOS PARA REALIZAR LOS ACTOS PROCEDIMEN-
TALES
CAP. XIX
La Ley N. 27444 seala, en forma novedosa en relacin con la normativa
CAP. XX previa, la existencia de plazos especficos para diversas actuaciones dentro
CAP. XXI
del procedimiento. Ello tiene por finalidad evitar otorgarle a la Administracin la
entera discrecionalidad sobre la determinacin de los plazos procesales, como
CAP. XXII ocurra en la normatividad derogada1305.
CAP. XXIII En consecuencia, y a falta de plazo establecido por ley expresa, la Ley es-
tablece que las actuaciones administrativas deben producirse dentro de los
CAP. XXIV
siguientes trminos1306:
CAP. XXV
CAP. XXVI

CAP. XXVIII
CAP. XIX
398-399.
480 captulo XX: EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: PLAZOS Y TRMINOS

1. Para recepcin y derivacin de un escrito a la unidad competente por CAP. I

parte de la mesa de partes o unidad de trmite documentario: dentro
del mismo da de su presentacin. Ello implica que la unidad antes CAP. II
descrita, a la cual hemos hecho referencia en el captulo precedente, CAP. III

debe enviar los escritos al funcionario que corresponda el mismo
CAP. IV
da en que el escrito se present. La antes citada previsin tiene por
finalidad asegurar la celeridad de los procedimientos y evitar que los CAP. V
documentos permanezcan en la unidad de trmite documentario, la
CAP. VI
cual, por definicin, es un rgano en el cual el expediente est de
manera temporal. CAP. VII
2. Para actos de mero trmite y para decidir peticiones de ese carcter: CAP. VIII
En tres das, que se suponen contados desde que se da el hecho
habilitante, sea una actuacin procesal de la administracin, sea CAP. IX
un escrito del administrado. Debe entenderse como actos de mero CAP. X

trmite a aquellos destinados a impulsar el procedimiento, pero que
no implican una toma de decisin. CAP. XI
3. Para emisin de dictmenes, peritajes, informes y similares: dentro CAP. XII

de siete das despus de solicitados; pudiendo ser prorrogado a
CAP. XIII
tres das ms si la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o
la asistencia de terceros. Ello, teniendo en cuenta las limitaciones CAP. XIV
establecidas en la propia Ley para el pedido de informes, en especial

CAP. XV
si los mismos son facultativos y no son vinculantes.
4. Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, CAP. XVI
como entrega de informacin, respuesta a las cuestiones sobre las CAP. XVII
cuales deban pronunciarse: dentro de los diez das de solicitados.
Este plazo permite al administrado obtener la informacin que le es CAP. XVIII
solicitada o presentar la documentacin respectiva. No obstante, CAP. XIX

en mrito de principios como informalismo u oficialidad de la prueba
estos pedidos al administrado deben ser ms bien la excepcin a la CAP. XX
regla. Finalmente, este plazo entra en contradiccin por lo sealado CAP. XXI
por la Ley N. 27444 en lo que corresponde al abandono. Sobre esto
vamos a volver en el captulo correspondiente. CAP. XXII
CAP. XXIII
1.1. Plazo mximo para la tramitacin en un procedimiento admi-
CAP. XXIV
nistrativo1307
CAP. XXV
Como se ha sealado de manera reiterada, no puede exceder de treinta
das que se debe entender hbiles el plazo que transcurra desde que es CAP. XXVI
iniciado un procedimiento administrativo de evaluacin previa hasta aquel en

CAP. XXVII
que sea dictada la resolucin respectiva, salvo que la ley lo cual excluye a
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
la norma reglamentaria establezca trmites cuyo cumplimiento requiera una
duracin mayor.
CAP. II
Evidentemente, el transcurso del plazo, sin que la autoridad se haya pronun-
CAP. III ciado, habilita al administrado a hacer efectivo el silencio administrativo que
corresponda silencio administrativo positivo o silencio administrativo negati-
CAP. IV
vo de acuerdo con la Ley y/o el Texto nico de Procedimientos Administrativos
CAP. V de la entidad. Debe recordarse, en este mbito, que el silencio administrativo,
CAP. VI
en especial el negativo, es una garanta a favor del administrado, nunca una
prerrogativa de la Administracin; y opera como un paliativo ante la inactividad
CAP. VII formal de la misma, inactividad que tambin puede conjurarse a travs de me-
CAP. VIII
canismos alternativos como el proceso de cumplimiento o la queja.
Ahora bien, este plazo est sealado para procesos de evaluacin previa, que
CAP. IX
implican, por definicin, que se deban iniciar a pedido de parte. La Ley no se
CAP. X pronuncia respecto al plazo de duracin mxima de los procedimientos de oficio,
y en todo caso, respecto a que es lo que ocurre ante la falta de pronunciamiento
CAP. XI
de la autoridad administrativa en estos casos. En el derecho comparado existe
CAP. XII una forma de conclusin de procedimientos de oficio denominada caducidad,
CAP. XIII
que no se encuentra presente en la Ley de Procedimiento peruana. En el
caso particular del procedimiento sancionador existe un mecanismo parecido
CAP. XIV que se activa con el cese de la interrupcin del plazo de caducidad cuando el
CAP. XV
expediente se encuentra paralizado ms de veinticinco das hbiles por causa
no imputable al administrado1308.
CAP. XVI
CAP. XVII
1.2. Prrroga dentro del procedimiento administrativo1309
CAP. XVIII
Los plazos fijados por norma expresa son improrrogables, salvo disposicin
habilitante en contrario; siendo de orden pblico. La autoridad competente
CAP. XIX puede otorgar prrroga a los plazos establecidos para la actuacin de pruebas
CAP. XX
o para la emisin de informes o dictmenes, cuando as lo soliciten antes de su
vencimiento los administrados o los funcionarios, respectivamente. Ello implica
CAP. XXI
que no puede prorrogarse los plazos imputables directamente a la autoridad,
CAP. XXII ni aquellos imputables a los administrados que tengan carcter perentorio, en
particular si implican el ejercicio de prerrogativas como la de contradiccin en
CAP. XXIII
el caso de recursos administrativos.
CAP. XXIV La prrroga es concedida por nica vez mediante decisin expresa, siempre
CAP. XXV
que el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable a quien la solicita,
y siempre que aquella no afecte derechos de terceros. Para ello se requiere,
CAP. XXVI o que el plazo no haya transcurrido aun, o si el plazo se ha agotado, que el
CAP. XXVII
responsable de dicha situacin no sea quien solicita la prrroga.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

En este orden de ideas existen tres tipos de plazos1310. Los simples, cuyo CAP. I
vencimiento no impide que se generen los efectos respectivos, siendo la
notificacin el ejemplo tpico, generndose la responsabilidad del empleado CAP. II
pblico respectivo. Los plazos perentorios, aquellos que impiden la ejecucin CAP. III
del acto respectivo a su vencimiento, como por ejemplo el plazo para impugnar.
CAP. IV
Finalmente, tenemos los plazos prorrogables, los mismos que la entidad puede
extenderlos en aplicacin del precepto que venimos comentando. CAP. V
1.3. Reduccin del plazo o anticipacin de los trminos1311 CAP. VI
CAP. VII
La autoridad a cargo de la instruccin del procedimiento, mediante decisin
irrecurrible, puede reducir los plazos o anticipar los trminos, dirigidos a la ad- CAP. VIII
ministracin, atendiendo a razones de oportunidad o conveniencia del caso, y
CAP. IX
en particular, en beneficio del administrado. En consecuencia, no es posible
hacer efectivas reducciones o anticipaciones respecto de los plazos y trminos CAP. X
aplicables a los administrados con relacin al cumplimiento de requerimientos
CAP. XI
o pedidos de la entidad.
CAP. XII
2. TRANSCURSO DEL PLAZO CAP. XIII
La determinacin del transcurso del plazo adquiere una medular importancia CAP. XIV
para el derecho del procedimiento administrativo, puesto que permite conocer
con exactitud la fecha del vencimiento del mismo, as como establecer las con- CAP. XV
secuencias jurdicas que se generan. En la mayora de los casos, las reglas son CAP. XVI
similares a las que se emplean en el proceso judicial y en el derecho comn,
con las peculiaridades propias del accionar administrativo. CAP. XVII
CAP. XVIII
2.1. Inicio del cmputo de los plazos1312
CAP. XIX
En este orden de ideas, el establecimiento de las reglas de inicio del plazo
resulta indispensable en el procedimiento administrativo a fin de determinar los CAP. XX
efectos del mismo. Ahora bien, de acuerdo a lo sealado por la Ley, y al igual CAP. XXI
que nuestra normatividad derogada, el plazo expresado en das es contado
a partir del da hbil siguiente de aquel en que se practique la notificacin o CAP. XXII
la publicacin del acto, salvo que este seale una fecha posterior, o que sea CAP. XXIII
necesario efectuar publicaciones sucesivas, caso en el cual el cmputo es
iniciado a partir de la ltima publicacin. En consecuencia, el da inicial no se CAP. XXIV
encuentra incluido en el plazo y s lo est el da final. CAP. XXV
Asimismo, el plazo expresado en meses o aos es contado a partir de la CAP. XXVI

notificacin o de la publicacin del respectivo acto, salvo que este disponga
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
403-404.
CAP. XIX

CAP. I
fecha posterior. En estos casos, el da inicial s formara parte del cmputo del
plazo, a diferencia de la regla general sealada en el prrafo anterior. Esto
CAP. II impide adems la equivalencia de plazos; puesto que el plazo en das no debe
CAP. III
convertirse en meses.
CAP. IV
2.2. Plazo fijado en das
CAP. V Cuando el plazo es sealado por das, y como es de rigor en nuestra nor-
CAP. VI
matividad administrativa, se entender por hbiles consecutivos, excluyendo
del cmputo aquellos no laborables del servicio, y los feriados no laborables
CAP. VII
de orden nacional o regional1313. Ello implica que dichos das no entran en el
CAP. VIII cmputo no obstante la entidad los haya habilitado. Esto tiene especial impor-
tancia considerando que existen ciertas entidades pblicas que han establecido
CAP. IX
horarios de atencin en das como los sbados, y en algunos casos, tambin
CAP. X domingos y feriados. Dicha habilitacin debe entenderse a favor del administra-
do, sin que exista posibilidad de perjuicio respecto al transcurso de los plazos.
CAP. XI
Por otro lado, cuando el ltimo da del plazo o la fecha determinada es inhbil
CAP. XII o por cualquier otra circunstancia la atencin al pblico ese da no funcione
CAP. XIII
durante el horario normal, el plazo se entiende prorrogado al primer da hbil
siguiente. Esta norma es en realidad de carcter general, aplicable a todo
CAP. XIV
cmputo, sea en das, meses o aos1314.
CAP. XV La norma no seala de manera explcita que ocurre con aquellos das que
CAP. XVI
son declarados feriados por parte del Poder Ejecutivo, pero solo a partir de las
doce horas. En este supuesto debe entenderse que para efectos del cmputo
CAP. XVII del plazo, nos encontramos ante un da que es por completo inhbil, a fin de
CAP. XVIII
no perjudicar al administrado con un da que no es por completo laborable.
CAP. XIX
2.3. Plazo fijado en meses o aos1315
CAP. XX Cuando el plazo es fijado en meses o aos, es contado de fecha a fecha,
CAP. XXI
concluyendo el da igual al del mes o ao que inici, completando el nmero
de meses o aos fijados para el lapso. Esto implica, en concordancia con lo
CAP. XXII sealado respecto al inicio del cmputo de los plazos expresados en meses o
CAP. XXIII
aos, que el plazo vence el mismo da de aquel en el cual se dio la notificacin
o publicacin y no el siguiente.
CAP. XXIV
Ahora bien, si en el mes de vencimiento no hubiere da igual a aquel en que
CAP. XXV comenz el cmputo, es entendido que el plazo expira el primer da hbil del
CAP. XXVI
siguiente mes calendario. Ello otorga mayores garantas al administrado que
la tradicional regla contenida en la norma derogada que sealaba que
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

el plazo expiraba el ltimo da del mes que conclua, regla que tambin est CAP. I
presente en ciertos ordenamientos comparados.
CAP. II
2.4. Trmino de la distancia1316 CAP. III
Al cmputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se CAP. IV

agrega el trmino de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del admi-
nistrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepcin ms CAP. V
cercana a aqul facultado para llevar a cabo la respectiva actuacin. Ello tiene CAP. VI
sentido si consideramos que las distancias geogrficas en el Per pueden ser
CAP. VII
muy grandes, aun existiendo unidades desconcentradas de las instituciones
pblicas. CAP. VIII
Asimismo, el trmino de la distancia es de particular importancia a fin de que los CAP. IX

administrados puedan presentar sus escritos dentro del plazo establecido para
ello, en aplicacin de la Ley y del Texto nico Ordenado de Procedimientos CAP. X
Administrativos y los mismos no sean declarados improcedentes por la auto- CAP. XI

ridad administrativa, en especial en el caso de los recursos administrativos.
CAP. XII
El cuadro de trminos de la distancia es aprobado por la autoridad competente.
Sin embargo, la Ley ha omitido sealar cul es dicha autoridad competente y CAP. XIII
cul es el instrumento jurdico a emplearse para dicha aprobacin. De hecho, CAP. XIV
hasta el momento no existe cuadro alguno que adems permita establecer los
plazos en el caso de distancias lejanas al lugar de notificacin. CAP. XV
Las entidades han estado utilizando por defecto el cuadro de distancias elabo- CAP. XVI
rado por la autoridad jurisdiccional, el mismo que evidentemente no se encuen-

CAP. XVII
tra diseado para ser empleado por los administrados y por la Administracin
Pblica en los procedimientos administrativos. Ello ocurre no solo por el hecho CAP. XVIII
de que dicho cuadro de trminos de la distancia se ha elaborado sobre la base

CAP. XIX
de los distintos distritos judiciales sino adems porque el mismo incorpora los
plazos judiciales, los mismos que a su vez no estn en funcin de proceso CAP. XX
formales sino de procedimientos informales, que en principio se encuentran CAP. XXI

sometidos al principio de unidad de vista1317 y no al principio de preclusin.
CAP. XXII
2.5. Rgimen administrativo aplicable a los das inhbiles CAP. XXIII
La norma seala que el Poder Ejecutivo fija por decreto supremo, dentro del CAP. XXIV
mbito geogrfico nacional o alguno particular, los das inhbiles, a efecto del
CAP. XXV
CAP. XXVI
1317 Ley N. 27444: CAP. XXVII
Artculo 144.- Unidad de vista

CAP. XXVIII
Los procedimientos administrativos se desarrollan de oficio, de modo sencillo y eficaz
sin reconocer formas determinadas, fases procesales, momentos procedimentales rgidos CAP. XIX
para realizar determinadas actuaciones o responder a precedencia entre ellas, salvo dis-
posicin expresa en contrario de la ley en procedimientos especiales.

CAP. I
cmputo de plazos administrativos1318. Es muy comn que se establezca das
entre los feriados ya determinados, a fin de favorecer la actividad turstica. Dicha
CAP. II fecha no se computa. Sin embargo, la norma siempre establece el mecanismo
CAP. III
para que dicho feriado sea recuperado laboralmente por el personal al servicio
de la Administracin.
CAP. IV
Esta norma debe publicarse previamente indicacin evidente en tanto una
CAP. V norma reglamentaria debe publicarse siempre en el Diario Oficial y difun-
CAP. VI
dirse permanentemente en los ambientes de las entidades, a fin de permitir
su conocimiento a los administrados1319. Muchas entidades poseen directivas
CAP. VII especficas a fin de reglamentar los efectos de estas normas y el mecanismo
CAP. VIII
de compensacin del feriado establecido por la Administracin.
Las entidades no pueden unilateralmente inhabilitar das, y, aun en caso de
CAP. IX
fuerza mayor que impida el normal funcionamiento de sus servicios, debe ga-
CAP. X rantizar el mantenimiento del servicio de su unidad de recepcin documental,
por lo menos, a fin de no perjudicar el derecho de los administrados1320. Como
CAP. XI
lo hemos sealado lneas arriba s es posible habilitar das que sean inhbiles,
CAP. XII siempre que dicha decisin no perjudique a los particulares.
CAP. XIII
2.6. Cmputo del plazo en das calendario
CAP. XIV
Tratndose del plazo para el cumplimiento de actos procedimentales internos a
CAP. XV cargo de las entidades, una norma legal puede establecer que su cmputo sea
CAP. XVI
en das calendario, o que el trmino expire con la conclusin del ltimo da aun
cuando fuera inhbil1321. Esto ltimo es ms bien excepcional, si consideramos
CAP. XVII que solo algunas entidades poseen mesas de partes operativas en da inhbil.
CAP. XVIII Cuando una ley seale que el cmputo del plazo para un acto procedimen-
tal a cargo del administrado sea en das calendario, esta circunstancia le es
CAP. XIX
advertida expresamente en la notificacin. Existe un conjunto de normas que
CAP. XX establecen plazos en das calendario, incluso en cuanto a obligaciones que
CAP. XXI
le corresponden a la Administracin, pero esa indicacin debe ser expresa.
Ejemplos interesantes de lo que hemos sealado son los plazos establecidos
CAP. XXII en la Ley Orgnica de Elecciones, los mismos que en general son calendario,
CAP. XXIII
por la premura que rodea a los procesos electorales.
CAP. XXIV
3. HORARIO DE ATENCIN DE LAS ENTIDADES
CAP. XXV
Dentro de la concepcin de la Ley de Procedimiento Administrativo General,
CAP. XXVI que implica un mayor acercamiento a los administrados y una mayor protec-
cin a sus derechos, es necesario establecer normas relativas a las horas de
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

atencin de las oficinas de la Administracin Pblica. Ello implica definir cules CAP. I
son las horas hbiles y cules no para efectos de la atencin al usuario. La
tendencia actual en el derecho comparado se muestra favorable a habilitar ho- CAP. II
ras normalmente inhbiles y a habilitar das inhbiles a favor del administrado, CAP. III
con horarios flexibles.
CAP. IV
En consecuencia, el horario de atencin se encuentra estrechamente ligado
con los plazos y trminos de las actuaciones administrativas, puesto que es- CAP. V
tablece cundo es que pueden hacerse efectivas estas. Dicho horario de las CAP. VI
entidades, para la realizacin de cualquier actuacin, se rige entonces por las
siguientes reglas1322: CAP. VII
1. Son horas hbiles las correspondientes al horario fijado para el CAP. VIII
funcionamiento de la entidad, sin que en ningn caso la atencin a

CAP. IX
los usuarios pueda ser inferior a ocho horas diarias consecutivas.
Ello implica que incluso durante las horas de refrigerio debe existir CAP. X
personal atendiendo en forma directa a los particulares para lo cual

CAP. XI
se establecen mecanismos de rotacin.
2. El horario de atencin diario es establecido por cada entidad cum- CAP. XII
pliendo un perodo no coincidente con la jornada laboral ordinaria, CAP. XIII

para favorecer el cumplimiento de las obligaciones y actuaciones
de la ciudadana y evitar la prdida innecesaria de horas-hombre CAP. XIV
laboradas. Para el efecto, la entidad distribuye su personal en turnos, CAP. XV

cumpliendo jornadas no mayores de ocho horas diarias en cada uno
CAP. XVI
de dichos turnos.
3. El horario de atencin es continuado para brindar sus servicios a CAP. XVII
todos los asuntos de su competencia, sin fraccionarlo para atender CAP. XVIII
algunos en determinados das u horas, ni afectar su desarrollo por
razones personales. La entidad administrativa atiende todos los temas CAP. XIX
que le corresponden durante todo su horario de atencin. CAP. XX

4. El horario de atencin concluye con la prestacin del servicio a la
CAP. XXI
ltima persona compareciente dentro del horario hbil. La razn de
esta precisin se enfoca en impedir que la demora en la atencin a CAP. XXII
los particulares perjudique a quien lleg a las oficinas de la entidad
CAP. XXIII
en horario hbil, pero que tendra que ser atendido en horario inhbil.
Ello no implica en realidad la habilitacin de horas inhbiles, sino CAP. XXIV
ms bien consiste en la simple continuacin del servicio.
CAP. XXV
5. Los actos de naturaleza continua iniciados en hora hbil son conclui-
dos sin afectar su validez despus del horario de atencin, salvo que CAP. XXVI
el administrado consienta en diferirlos. Lo antes indicado tambin CAP. XXVII

implica la habilitacin de horas inhbiles, dependiendo del caso.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
En cada servicio rige la hora seguida por la entidad, la misma que debe ser de
conocimiento pblico; en caso de duda o a falta de aquella, debe verificarse
CAP. II en el acto, si fuere posible, la hora oficial, que prevalecer.
CAP. III
CAP. IV
4. LOS EFECTOS DEL VENCIMIENTO DEL PLAZO
En primer lugar, la Ley N. 27444 seala que el plazo vence el ltimo momento
CAP. V
del da hbil fijado; o anticipadamente, si antes de esa fecha son cumplidas
CAP. VI las actuaciones para las que fuera establecido dicho plazo1323, lo cual permite
generar efectos jurdicos sin tener que esperar al da hbil fijado.
CAP. VII
En cuanto al administrado, al vencimiento de un plazo improrrogable para
CAP. VIII
realizar una actuacin o ejercer una facultad procesal, previo apercibimiento,
CAP. IX la entidad declara decado el derecho al correspondiente acto, notificando la
decisin1324. Esta previsin legal no debe confundirse con la aplicacin del
CAP. X
principio de preclusin, de aplicacin muy limitada en el procedimiento admi-
CAP. XI nistrativo, pero de especial importancia en el proceso judicial.
CAP. XII Por otro lado, el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Ad-
ministracin, no la exime de sus obligaciones establecidas por la norma legal,
CAP. XIII
atendiendo al orden pblico. La actuacin administrativa fuera de trmino no
CAP. XIV queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente as lo disponga por la
naturaleza perentoria del plazo1325. Sin embargo, dicha actuacin genera respon-
CAP. XV
sabilidad administrativa del funcionario infractor, y en caso se haya generado
CAP. XVI dao al administrado, la responsabilidad institucional de la Administracin de
indemnizar dicho perjuicio, conforme a las reglas establecidas por el artculo
CAP. XVII
238 de la Ley, a las cuales referiremos con amplitud ms adelante.
CAP. XVIII
Sin embargo, la Ley seala que la denominada preclusin por el vencimiento
CAP. XIX de plazos administrativos opera en procedimientos trilaterales, concurrencia-
les1326, y en aquellos que por existir dos o ms administrados con intereses
CAP. XX
divergentes, deba asegurrseles tratamiento paritario, en igualdad de condi-
CAP. XXI ciones1327, convirtindose en una excepcin al principio de unidad de vista al
cual nos referiremos ms adelante. Esto tiene sentido si consideramos que
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV 1326 El concepto de procedimiento concurrencial es poco comn. En la Ley de Procedimiento
Administrativo General aparece una sola vez en el artculo bajo comentario. Para empe-
CAP. XXVI zar, se muestra distinto al procedimiento trilateral, que implica la existencia de una contro-
versia entre partes que es resuelta por la administracin. El procedimiento concurrencial
CAP. XXVII implica ms bien la existencia de intereses distintos por parte de varios administrados, que
se dan de manera paralela y cuya naturaleza no permite su tutela simultnea. Sin embar-
CAP. XXVIII
go, no existe necesariamente una controversia o conflicto entre dichos administrados. Un
CAP. XIX
ejemplo muy comn de procedimiento administrativo concurrencial son los procesos de
seleccin en el mbito de la contratacin administrativa.

estos procedimientos administrativos gozan de una naturaleza hbrida, pues- CAP. I

to que generan solucin de conflictos o resolucin de controversias, funcin
tpicamente jurisdiccional, pero desde el mbito de la Administracin Pblica. CAP. II
Sin embargo, como veremos ms adelante, en el caso de los procedimientos CAP. III
trilaterales es posible mediatizar dicha preclusin dada la atribucin concedida
CAP. IV
a favor de la autoridad administrativa para que la misma pueda admitir una
contestacin presentada fuera de plazo. CAP. V
La preclusin antes citada, sin embargo, no resulta directamente aplicable al CAP. VI

tradicional proceso administrativo bilateral, el mismo que goza de lo que se
denomina unidad de vista, principio al cual haremos referencia ms adelante. CAP. VII
A su vez, debemos tomar en cuenta principios como el de eficacia o el de CAP. VIII

informalismo, en beneficio del administrado y al amparo de consideraciones
de inters pblico. CAP. IX
CAP. X
4.1. Responsabilidades que asume la autoridad que incumple los
CAP. XI
plazos establecidos
CAP. XII
El incumplimiento injustificado de los plazos previstos para las actuaciones de
las entidades genera responsabilidad disciplinaria para la autoridad obligada, CAP. XIII
sin perjuicio de la responsabilidad civil por los daos y perjuicios que pudiera
CAP. XIV
haber ocasionado, de acuerdo a lo sealado por la propia Ley respecto a la
responsabilidad de la Administracin Pblica1328. CAP. XV
Tambin alcanza solidariamente la responsabilidad al superior jerrquico, por CAP. XVI

omisin en la supervisin, si el incumplimiento fuera reiterativo o sistemtico.
La autoridad superior tiene el deber responsabilidad in vigilando, que se CAP. XVII
configura tambin como responsabilidad vicaria de verificar el cumplimiento CAP. XVIII

de los deberes de los funcionarios que supervisa.
CAP. XIX
5. LA REFORMA DEL DECRETO DE URGENCIA N. 099-2009 Y SU CAP. XX
PERTINENCIA CAP. XXI
El artculo 1 del Decreto de Urgencia antes sealado estableca que, para CAP. XXII
efectos del cmputo de los plazos en los procedimientos administrativos que
realizan las entidades del Poder Ejecutivo comprendidas en el artculo I del CAP. XXIII
Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo CAP. XXIV
General, as como los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, debern
considerarse das hbiles los das sbado, domingo y feriados no laborables, CAP. XXV
nicamente en lo que beneficie a los derechos de los particulares estableci- CAP. XXVI
dos en dicha norma, y con la finalidad de que la Administracin Pblica brinde
CAP. XXVII
ininterrumpidamente sus servicios a los administrados, con excepcin del 1 de
enero, 1 de mayo, 28 y 29 de julio y el 25 de diciembre. CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Asimismo, se sealaba que la norma no ser aplicable en el cmputo del plazo
de la Administracin para resolver recursos administrativos ni para la realizacin
CAP. II de actuaciones procedimentales de notificacin personal a los administrados,
CAP. III
actuaciones coactivas o de ejecucin forzosa, ni para el cmputo de plazos
para formular recursos administrativos, salvo lo dispuesto en leyes especiales.
CAP. IV
Por otro lado, se estableca que los plazos de los procedimientos iniciados
CAP. V con anterioridad a la vigencia del presente Decreto de Urgencia continuarn
CAP. VI
computndose, hasta su conclusin definitiva, como das inhbiles los das
sbado, domingo y feriados no laborables1329. En este caso, la norma procesal
CAP. VII no se aplica a los procedimientos en trmite.
CAP. VIII En primer trmino, era sumamente discutible la pertinencia constitucional de
este decreto de urgencia, no solo por la materia, que no califica como econ-
CAP. IX
mico o financiera, sino adems porque no se percibe la situacin de urgencia
CAP. X que lo justifica. En segundo lugar, este rgimen genera una situacin compleja,
al operar de manera paralela al que se encuentra establecido en la Ley N.
CAP. XI
27444, que lejos de ayudar, genera complicaciones al funcionar de manera
CAP. XII paralela1330, debindose realizar un anlisis a conciencia para determinar la
CAP. XIII
aplicacin de uno y otro. Finalmente, debemos anotar que este rgimen ha
regido nicamente hasta el 31 de diciembre de 2010, con lo cual su existencia
CAP. XIV fue eminentemente temporal.
CAP. XV
5.1. Gestin de personal
CAP. XVI
La norma materia de comentario estableca que las entidades pblicas com-
CAP. XVII prendidas dentro de sus alcances establecern turnos entre su personal, inde-
CAP. XVIII
pendientemente de su rgimen laboral o contractual, que cubran los siete das
de la semana durante todo el ao, manteniendo el descanso semanal de todos
CAP. XIX los servidores y garantizando la atencin al pblico para dichos efectos1331.
CAP. XX Adems, se autoriza a las entidades comprendidas en el presente Decreto de
CAP. XXI
Urgencia para renegociar, de ser el caso, en un plazo mximo de treinta (30) das
calendario, los contratos laborales, civiles y de cualquier naturaleza, cualquiera
CAP. XXII sea su forma y modalidad contractual, mecanismo y fuente de financiamiento,
CAP. XXIII
con la finalidad de cumplir con lo dispuesto por la presente norma.
Ello tiene sentido en tanto que lo ordenado por la norma debe ejecutarse con
CAP. XXIV
cargo al presupuesto institucional aprobado de las entidades comprendidas
CAP. XXV en su alcance, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Pblico1332. No
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1329 Artculo 3 del D.U. N. 099-2009.

1330 Sobre el particular: Vignolo Cueva, Orlando, Cinco razones de anlisis y crtica. Ms
CAP. XXVIII
all del texto del Decreto de Urgencia N. 099-2009, en Actualidad Jurdica, N. 193, Lima,
CAP. XIX
2009, pp. 203-204.
1331 Artculo 2 del D.U. N. 099-2009.
1332 Artculo 5 del D.U. N. 099-2009.

queda claro si ello implica que dichos fondos no puedan provenir de recursos CAP. I
directamente recaudados de la entidad.
CAP. II
5.2. mbito de aplicacin CAP. III
La norma no era de aplicacin a las entidades competentes para llevar a cabo CAP. IV
procesos jurisdiccionales y constitucionales, a los plazos vinculados a sus
procesos, dado que no desempean funcin administrativa; as como tampoco CAP. V
a los procedimientos administrativos de cualquier ndole a cargo de las admi- CAP. VI

nistraciones tributarias, los que se rigen por la correspondiente normativa de
CAP. VII
la materia, en particular el Cdigo Tributario1333.
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1333 Artculo 3 del D.U. N. 099-2009.

Captulo XXI CAP. I
CAP. II
LA ORDENACIN DEL CAP. III
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 1.1. Los elementos diferenciales existentes entre
los procesos judiciales y los procedimientos administrativos. 1.1.1. Las posicio- CAP. X
nes de las partes. 1.1.2. Las garantas del procedimiento. 1.1.3. La concepcin
del inters general. 1.1.4. El esquema de formalidad. 1.2. El principio de unidad CAP. XI
de vista. 1.3. Principio de impulso de oficio del procedimiento. 1.4. Derecho de
acceso al expediente. 2. Reglas para la celeridad de los procedimientos.
CAP. XII
2.1. Reglas para la celeridad. 2.2. Medios de transmisin a distancia. 2.3. El
caso de la notificacin en procesos de seleccin. 3. Acumulacin sobrevi-
CAP. XIII
niente en el procedimiento. 4. Conformacin del expediente. 4.1. Regla
del expediente nico. 4.2. Uniformidad documental. 4.3. Presentacin de los
CAP. XIV
expedientes administrativos. 4.3.1. Intangibilidad del expediente administrativo.
4.3.2. Recomposicin del expediente. 4.4. Formularios. 4.5. Modelos de escritos
recurrentes. 4.6. Elaboracin de actas en el procedimiento administrativo. 4.6.1. CAP. XV
Formalidades de las actas. 4.7. Medidas de seguridad que se aplican a fin de
cautelar los expedientes administrativos. 5. La queja en el procedimiento CAP. XVI
administrativo. 5.1. Finalidad de la queja. 5.2. Tramitacin de la queja. 5.3.
Efecto de la queja administrativa. 6. Las medidas cautelares. 6.1. Caracteres CAP. XVII
de las medidas cautelares. 6.2. Regulacin de las medidas cautelares dentro
del procedimiento administrativo. 6.3. Impugnacin de la medida cautelar. 6.4. CAP. XVIII
Variabilidad de la medida cautelar en el procedimiento administrativo. 6.5. La
caducidad de la medida cautelar. 6.6. Las diferencias con la medida cautelar en CAP. XIX
el proceso judicial. 7. Incidentes administrativos. 7.1. Condicin de admisin
temporal. 7.2. El caso de la decisin anticipada. 7.3. Rechazo de las cuestiones CAP. XX
distintas al asunto de fondo.
CAP. XXI
CAP. XXII
1. GENERALIDADES CAP. XXIII
Entendemos por ordenacin del procedimiento el conjunto de reglas aplicables CAP. XXIV
al procedimiento y destinadas a su tramitacin adecuada y eficiente de tal CAP. XXV

forma que se respeten las garantas del debido procedimiento. La ordenacin
en nuestro caso, implica el cumplimiento de las formalidades y requerimientos CAP. XXVI
mnimos para que el procedimiento se tramite de manera correcta. Ello impli- CAP. XXVII
ca que la ordenacin haga posible el manejo y la realizacin de los actos de
CAP. XXVIII
instruccin, a los que haremos referencia en el prximo captulo.
La Ley de Procedimiento Administrativo, en consecuencia, establece un conjun- CAP. XIX
to de reglas que se entienden necesarias para la obtencin de resoluciones que

CAP. I
se encuentren de conformidad con el inters comn, con el consiguiente respeto
de los derechos de los administrados. A diferencia del Decreto Supremo N.
CAP. II 02-94-JUS, en la cual los preceptos relativos a la ordenacin del procedimiento
CAP. III
se encontraban diseminadas por gran parte del articulado de la citada norma,
en la Ley N. 27444 se conform un captulo especfico para ello. A su vez,
CAP. IV las normas que regulan procedimientos especiales establecen ordenaciones
CAP. V
especficas destinadas a asegurar la obtencin del equilibrio antes citado, el
mismo que no siempre se obtiene debidamente.
CAP. VI
CAP. VII
1.1. Los elementos diferenciales existentes entre los procesos judi-
ciales y los procedimientos administrativos
CAP. VIII
En este sentido, y a fin de entender debidamente la naturaleza de la ordenacin
CAP. IX del procedimiento administrativo, debe indicarse que en tal contexto existen
CAP. X
mltiples elementos diferenciales entre el procedimiento administrativo general
y el proceso judicial, no obstante que hemos estado viendo una paulatina apli-
CAP. XI cacin de principios judiciales en el procedimiento administrativo1334, en especial
CAP. XII
en el mbito de la necesidad de tutela de los derechos de los administrados.
Lo que ocurre sin embargo es la aplicacin al procedimiento administrativo de
CAP. XIII principios comunes a todo ordenamiento procesal, no obstante que en cada
CAP. XIV
caso concreto nos podemos encontrar con regulaciones o principios especficos
que son resultado de las particularidades de cada proceso.
CAP. XV
CAP. XVI
1.1.1. Las posiciones de las partes
CAP. XVII
En primer trmino, entre ambos procedimientos existen posiciones distintas de
las partes. En el proceso judicial las partes son consideradas sustancialmente
CAP. XVIII iguales, mientras que en el procedimiento administrativo se reconoce la pre-
CAP. XIX
valencia de la Administracin respecto a los administrados, razn por la cual
se establecen determinadas garantas a favor de estos ltimos, incluso en el
CAP. XX caso de los procedimientos trilaterales. Como resultado, si bien en el proceso
CAP. XXI
contencioso administrativo se reconoce la igualdad entre las partes, existen
mecanismos para equilibrar la prevalencia que la entidad posea durante la
CAP. XXII tramitacin del procedimiento administrativo previo.
CAP. XXIII Ello no impide, sin embargo, que en el proceso judicial, dependiendo de la
naturaleza del mismo, existan ciertos mecanismos para equilibrar a las partes
CAP. XXIV
ante la existencia de determinadas desigualdades, que para cierto sector de
CAP. XXV la doctrina resultan discutibles. Casos interesantes son los de los procesos la-
CAP. XXVI
borales, el propio proceso contencioso administrativo1335, los procesos penales
y algunos procesos de familia.
CAP. XXVII
1334 Cassagne, Juan Carlos, Conexin y diferencias entre el procedimiento administrativo

CAP. XXVIII
y el proceso civil, en Cassagne, Juan Carlos, Estudios de derecho pblico, Depalma,
CAP. XIX
Buenos Aires, 1995, p. 35.
1335 En el proceso contencioso administrativo, no obstante que se hace referencia a la igual-
dad entre las partes, se establecen algunas ventajas a favor del administrado, en es-
494 captulo XXI: LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.1.2. Las garantas del procedimiento CAP. I
Asimismo, las garantas aplicables al procedimiento administrativo y al proceso CAP. II

judicial se enfocan de manera distinta. En el procedimiento administrativo dichas
CAP. III
garantas permiten, como lo hemos sealado de manera reiterada, proteger al
administrado ante el actuar indebido de la autoridad administrativa y a fin de CAP. IV
protegerlo contra la arbitrariedad. Ello se enfoca en particular en el contexto

CAP. V
del tradicional procedimiento administrativo bilateral.
Mientras tanto, en el proceso judicial se requiere asegurar la igualdad entre CAP. VI
las partes y proteger el principio de conducta procesal. Estas caractersticas CAP. VII
diferenciales entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo se
CAP. VIII
confunden en el procedimiento administrativo trilateral, dada la naturaleza
cuasijurisdiccional de este ltimo que obliga a establecer garantas de igualdad CAP. IX
entre las partes. A dicha situacin haremos referencia ms adelante.
CAP. X
1.1.3. La concepcin del inters general CAP. XI
Por otro lado, el inters general se emplea y se entiende de manera distinta CAP. XII
en ambos procedimientos. En el procedimiento administrativo la relacin con
CAP. XIII
dicho concepto es directa, puesto que se entiende que la Administracin Pblica
pretende la obtencin del bien comn en su accionar, de manera permanente1336. CAP. XIV
Por otro lado, el proceso judicial procura, en una lgica de igualdad entre las
CAP. XV
partes, la obtencin del bien comn a travs de la solucin del conflicto o de la
correccin de la incertidumbre jurdica que se le presenta al juez. CAP. XVI
Ahora bien, es necesario sealar que en el procedimiento administrativo trilateral CAP. XVII
esta diferencia se atena plausiblemente puesto que este implica la existencia
CAP. XVIII
de un conflicto de intereses que la administracin debe resolver. Ello genera
incluso un relajamiento de algunos principios administrativos admitidos como CAP. XIX
dogma en el mbito del procedimiento administrativo bilateral, como la unidad
CAP. XX
de vista como veremos seguidamente, el de verdad material, el de infor-
malismo, entre otros. CAP. XXI
1.1.4. El esquema de formalidad CAP. XXII
CAP. XXIII
Asimismo, el procedimiento administrativo es eminentemente informal, respecto
del proceso judicial, que es sumamente formal. En el proceso judicial, salvo CAP. XXIV
honrosas excepciones como podra ser el proceso contencioso adminis-

CAP. XXV
trativo, los procesos laborales y los procesos constitucionales, resulta muy
difcil que el Juez establezca mecanismos de correccin de las falencias de los CAP. XXVI
escritos presentados por las partes; y que interprete de manera favorable a la

CAP. XXVII
admisin de los mismos in dubio pro actione, precisamente en mrito a la
CAP. XXVIII
pecial en cuanto a la carga de la prueba, las medidas cautelares, la ejecucin de la CAP. XIX
sentencia, entre otros.

CAP. I
imparcialidad que rodea al dicho proceso, salvo algunos procesos judiciales
especficos como los procesos constitucionales1337, en los cuales se favorece la
CAP. II continuacin del proceso, y el proceso contencioso administrativo, en el cual el
CAP. III
juez frente a la duda respecto de la procedencia de una demanda deber darle
trmite a la misma1338. Finalmente, y como veremos seguidamente, el procedi-
CAP. IV
miento administrativo general, a diferencia del proceso judicial, no se divide en
CAP. V etapas o fases procesales, siendo de aplicacin el principio de unidad de vista.
CAP. VI
1.2. El principio de unidad de vista
CAP. VII
El principio de unidad de vista implica que los procedimientos administrativos
CAP. VIII se desarrollan de oficio, de modo sencillo y eficaz sin reconocer formas deter-
minadas, fases procesales, momentos procedimentales rgidos para realizar
CAP. IX
determinadas actuaciones o responder a precedencia entre ellas1339, salvo dis-
CAP. X posicin expresa en contrario de la ley en procedimientos especiales. Ello ocurre
por ejemplo los procedimientos trilaterales y los procedimientos concurrenciales
CAP. XI
en general, en donde dicho principio se atena de manera plausible, al existir
CAP. XII ciertas actuaciones que se efectan en momentos determinados, existiendo
preclusin por el vencimiento de plazos procesales conforme lo sealado por
CAP. XIII
el numeral 140.4 del artculo 140 de la Ley.
CAP. XIV
CAP. XV
1337 Cdigo Procesal Constitucional:
CAP. XVI
Artculo III.- Principios Procesales
CAP. XVII
(...)
El Juez y el Tribunal Constitucional tienen el deber de impulsar de oficio los procesos,
CAP. XVIII salvo en los casos expresamente sealados en el presente Cdigo.
Asimismo, el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formali-
CAP. XIX dades previstas en este Cdigo al logro de los fines de los procesos constitucionales.
Cuando en un proceso constitucional se presente una duda razonable respecto de si el
CAP. XX
proceso debe declararse concluido, el Juez y el Tribunal Constitucional declararn su con-
CAP. XXI
tinuacin.
(...).
CAP. XXII 1338 Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo:
Artculo 2.- Principios
CAP. XXIII El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se enumeran a con-
tinuacin y por los del derecho procesal, sin perjuicio de la aplicacin supletoria de los
CAP. XXIV
principios del derecho procesal civil en los casos en que sea compatible:
CAP. XXV
(...)
3. Principio de favorecimiento del proceso.- El Juez no podr rechazar liminarmente la
CAP. XXVI demanda en aquellos casos en los que por falta de precisin del marco legal exista
incertidumbre respecto del agotamiento de la va previa.
CAP. XXVII Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la proce-
dencia o no de la demanda, deber preferir darle trmite a la misma.
CAP. XXVIII
4. Principio de suplencia de oficio. - El Juez deber suplir las deficiencias formales en las
CAP. XIX
que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanacin de las mismas en un
plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.

Otro caso interesante es el de los procedimientos administrativos complejos, CAP. I

conformados a su vez por procedimientos que no pueden dividirse en etapas
diferenciadas. Un ejemplo es el de los procesos electorales, que poseen eta- CAP. II
pas determinadas, y respecto de las cuales se aplica ms bien el principio de CAP. III
preclusin a travs de diversas etapas del procedimiento, que constituyen cada
CAP. IV
una de ellas verdaderos procedimientos administrativos.
Si bien es cierto que en un procedimiento administrativo se reconoce una ini- CAP. V
ciacin como ya lo hemos visto y una finalizacin del mismo (a lo que nos CAP. VI
referiremos ms adelante), el periodo intermedio goza de amplia flexibilidad,
que le permite a la autoridad administrativa adecuar los actos procedimentales CAP. VII
a cada caso concreto. Sin embargo, ello no debe permitir la omisin de actos CAP. VIII
indispensables para la proteccin del debido proceso administrativo, como son
los actos de instruccin, que analizaremos con detalle en el siguiente captulo. CAP. IX
En el mbito administrativo, el principio de unidad de vista se opone al principio CAP. X
de preclusin procesal tpico de la actividad jurisdiccional, como ya lo hemos CAP. XI

sealado en el captulo dedicado al tiempo en el procedimiento administrativo.
Por dicho principio se entiende que las actuaciones procesales se tramitan por CAP. XII
etapas, de tal manera que concluida una de las mismas no es posible regresar CAP. XIII
a dicha actuacin procesal. En el mbito judicial se distinguen claramente, por
ejemplo, la etapa postulatoria de la etapa probatoria, de tal manera que una CAP. XIV
vez concluida, por ejemplo, la fase de saneamiento procesal, resulta imposi- CAP. XV
ble discutir nuevamente la validez de la relacin jurdica procesal durante la
actuacin probatoria. CAP. XVI
CAP. XVII
1.3. Principio de impulso de oficio del procedimiento
CAP. XVIII
Dado que no puede dejarse al arbitrio de los administrados el seguimiento de
los procedimientos administrativos, el impulso de los mismos es de oficio, de CAP. XIX
acuerdo al principio contenido en el inciso 1.3 del artculo IV del Ttulo Prelimi- CAP. XX
nar de la Ley. Como resultado de este principio, las autoridades deben dirigir
e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los CAP. XXI
actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las CAP. XXII
cuestiones necesarias.
CAP. XXIII
Dicho principio, que es congruente con la doctrina y el derecho comparado1340,
tiene su origen en el carcter inquisitorial del procedimiento administrativo y CAP. XXIV
en la concepcin de inters general que anima a la Administracin Pblica. CAP. XXV

Esta ltima requiere la satisfaccin del inters pblico, la misma que se da de
manera directa, a travs de la tramitacin del procedimiento1341. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1340 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 81. CAP. XIX
316.

CAP. I
La norma seala que la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe
promover toda actuacin que fuese necesaria para su tramitacin, superar
CAP. II cualquier obstculo que se oponga a la regular tramitacin del procedimiento;
CAP. III
determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere
errnea la cita legal; as como evitar el entorpecimiento o demora a causa de
CAP. IV
diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas opor-
CAP. V tunas para eliminar cualquier irregularidad producida1342. Ello implica tambin
la direccin de la actuacin probatoria y el manejo directo de la instruccin del
CAP. VI
procedimiento, como veremos ms adelante.
CAP. VII En consecuencia, el funcionario a quien toca decidir sobre el trmite del recur-
CAP. VIII
so puede y debe adoptar las medidas que sean necesarias para la adecuada
impulsin del procedimiento, y para la averiguacin de los hechos reales, sin
CAP. IX necesidad de accin directa de los particulares ms all de la presentacin de la
CAP. X
solicitud inicial y el cumplimiento de las obligaciones propias del procedimiento.
La Administracin debe llegar a la resolucin final sin necesidad del impulso de
CAP. XI
ninguno de los particulares involucrados en el procedimiento1343.
CAP. XII Sin embargo, este principio tiene ciertos lmites, puesto que existen ciertas
CAP. XIII
actuaciones que dependen de la accin directa del administrado y, a su vez,
ciertas situaciones en las cuales la Administracin no puede actuar de oficio,
CAP. XIV en especial si la iniciacin del procedimiento opera por inters nicamente del
CAP. XV
administrado en los procedimientos iniciados a pedido de parte.
Finalmente, este principio est presente tambin en el proceso judicial, puesto
CAP. XVI
que el Juez debe asegurar la tramitacin del procedimiento, en aplicacin de
CAP. XVII conceptos inquisitivos en el mbito jurisdiccional, con algunas excepciones
como por ejemplo el proceso de divorcio por causal1344. El principio de impulso
CAP. XVIII
de oficio en el mbito procesal no permite sin embargo el inicio de oficio de
CAP. XIX procesos judiciales, lo cual s se encuentra permitido en el mbito administrativo,
CAP. XX
concepto que se conoce como principio de competencia recursal.
CAP. XXI 1.4. Derecho de acceso al expediente

CAP. XXII Como resultado del derecho de los administrados al debido proceso en sede
CAP. XXIII
administrativa, y como una garanta de la legalidad del procedimiento, los
administrados, sus representantes o su abogado, tienen derecho de acceso
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI 1343 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 463.
1344 Cdigo Procesal Civil:
CAP. XXVII Artculo II.- Principios de direccin e impulso del proceso.-
La direccin del proceso est a cargo del Juez, quien la ejerce de acuerdo a lo dispuesto
CAP. XXVIII
en este Cdigo.
CAP. XIX
El Juez debe impulsar el proceso por s mismo, siendo responsable de cualquier demora
ocasionada por su negligencia. Estn exceptuados del impulso de oficio los casos expre-
samente sealados en este Cdigo.

al expediente que corresponde al procedimiento en cualquier momento de su CAP. I

trmite, as como a sus documentos, antecedentes, estudios, informes y dic-
tmenes; pudiendo obtener certificaciones de su estado y recabar copias de CAP. II
las piezas que contiene, previo pago del costo de las mismas. CAP. III
Dada la importancia de la informacin en el procedimiento administrativo, los CAP. IV

administrados tienen derecho a acceder, en cualquier momento, de manera
directa y sin limitacin alguna a la informacin contenida en los expedientes CAP. V
de los procedimientos administrativos en que sean partes. El conocimiento del CAP. VI

expediente permite al administrado tomar decisiones eficientes respecto a la
tramitacin del procedimiento del cual es parte. A su vez, esta es una aplica- CAP. VII
cin al procedimiento administrativo del derecho constitucional al acceso a la CAP. VIII

informacin pblica, establecido en el inciso 5) del artculo 2 de la Constitucin,
al cual hemos referido ampliamente en el captulo I del presente trabajo. CAP. IX
Estas normas tienen por finalidad asegurar la transparencia del funcionamiento CAP. X
de la Administracin Pblica, de lo que ha dado a llamar derecho a la transpa- CAP. XI

rencia en otras latitudes1345. Y es que detrs de la concepcin de transparencia
existen preocupaciones diversas, como una mejor garanta de las libertades CAP. XII
pblicas, en especial las relativas a la defensa del particular1346; la mejora de las CAP. XIII
relaciones entre administracin y administrados1347; el refuerzo del control de la
administracin por parte de los particulares y el Poder Judicial, entre otras. Hoy CAP. XIV
en da, y a la luz de la doctrina moderna, el concepto de secreto administrativo CAP. XV

est ms bien siendo severamente discutido, cuando no concebido como un
impedimento para el ejercicio de determinados derechos fundamentales de los CAP. XVI
administrados. Ello implica, adems, que no exista entidad alguna que pueda CAP. XVII
eximirse de la obligacin antes indicada como ya se ha sealado en captulos
anteriores del presente trabajo. CAP. XVIII
Solo se exceptan de derecho de acceso a la informacin del expediente ad- CAP. XIX
ministrativo aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que con- CAP. XX

tienen informacin cuyo conocimiento pueda afectar su derecho a la intimidad
personal o familiar y las que expresamente se excluyan por ley o por razones CAP. XXI
de seguridad nacional de acuerdo a lo establecido en el inciso 5) del artculo CAP. XXII

2 de la Constitucin Poltica, antes citado.
CAP. XXIII
Adicionalmente se exceptan las materias protegidas por el secreto bancario,
tributario, comercial e industrial, que pueden ser de conocimiento nicamente CAP. XXIV
del instructor; as como todos aquellos documentos que impliquen un pronun-

CAP. XXV
1345 Jegouzo, El derecho a la transparencia administrativa: el acceso de los administrados a CAP. XXVI
los documentos administrativos, cit., pp. 11 y ss. Para el caso portugus: Cueto Prez,
Los derechos de los ciudadanos en el Cdigo de Procedimiento Administrativo portu- CAP. XXVII
gus, cit., p. 362.

CAP. XXVIII
173. CAP. XIX
los documentos administrativos, cit., p. 12.

CAP. I
ciamiento previo por parte de la autoridad competente1348, dado que los mismos
jurdicamente an no han producido efecto alguno.
CAP. II
El pedido de acceso podr hacerse verbalmente y se concede de inmediato,
CAP. III sin necesidad de resolucin expresa, en la oficina en que se encuentre el ex-
pediente, aunque no sea la unidad de recepcin documental1349. En general,
CAP. IV
el expediente se encuentra en unidades operativas de la entidad distintas a
CAP. V la mesa de partes, razn por la cual resulta de especial importancia hacer
CAP. VI
indicacin en la Ley respecto a la generalidad del empleo del derecho que
venimos describiendo.
CAP. VII
CAP. VIII 2. REGLAS PARA LA CELERIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS

CAP. IX En el procedimiento administrativo moderno ha adquirido especial importancia el
denominado principio de celeridad, el cual establece que, quienes participan en
CAP. X
el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo que se dote al trmite
CAP. XI de la mxima dinmica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten
su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una
CAP. XII
decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto
CAP. XIII al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
CAP. XIV El principio antes indicado se establece directamente a favor del administrado,
a fin de asegurar la satisfaccin del derecho de peticin administrativa, consti-
CAP. XV
tucionalmente consagrado. A su vez, conforma un principio ms amplio, el de
CAP. XVI economa procesal, el mismo que implica el ahorro de costos en trminos de
tiempo, dinero y esfuerzo en el trmite de los procedimientos administrativos.
CAP. XVII
Si bien este ltimo principio no se encuentra sealado expresamente en la Ley,
CAP. XVIII su empleo no puede ser desconocido por los funcionarios administrativos. Final-
mente, esto nuevamente muestra la necesidad de considerar al administrado
CAP. XIX
como un cliente o consumidor de la entidad administrativa.
CAP. XX
CAP. XXI
2.1. Reglas para la celeridad
En consecuencia, para asegurar el cumplimiento del principio de celeridad de
CAP. XXII
los procedimientos, la Ley N. 27444 ha establecido determinadas reglas1350, de
CAP. XXIII aplicacin obligatoria por las entidades, para asegurar que los procedimientos
se tramiten de manera eficiente.
CAP. XXIV
En primer lugar, en el impulso y tramitacin de casos de una misma naturaleza,
CAP. XXV
se sigue rigurosamente el orden de ingreso, y se resuelven conforme lo vaya
CAP. XXVI permitiendo su estado, dando cuenta al superior de los motivos de demora
en el cumplimiento de los plazos de ley, cuando no puedan ser removidos de
CAP. XXVII
oficio. Esto ltimo no exime a la Administracin de la responsabilidad por la
CAP. XXVIII
CAP. XIX

demora1351, ni impide el empleo del silencio administrativo. Este precepto posee CAP. I
doble finalidad, por un lado, asegurar una organizacin eficiente del trabajo
administrativo, y por otro lado, garantizar la proteccin de los derechos de los CAP. II
administrados1352. CAP. III
En una sola decisin que implica un acto administrativo de impulso se CAP. IV

dispondr el cumplimiento de todos los trmites necesarios que por su natura-
leza corresponda1353. Ello, siempre y cuando dichos trmites no se encuentren CAP. V
entre s sucesivamente subordinados en su cumplimiento. Esta norma permite CAP. VI

racionalizar el trabajo de la autoridad administrativa, permitiendo incluso un
menor costo de organizacin1354. CAP. VII
Asimismo, se concentrarn en un mismo acto todas las diligencias y actua- CAP. VIII
ciones de pruebas posibles, procurando que el desarrollo del procedimiento CAP. IX

administrativo se realice en el menor nmero de actos procesales, a travs de
criterios de concentracin procesal1355. Ello implica adems que las diligencias CAP. X
deben ser las que resulten indispensables para la tramitacin conforme del CAP. XI
procedimiento, evitando el empleo de actuaciones que no sean pertinentes1356.
CAP. XII
Al solicitar trmites a ser efectuados por otras autoridades o los administrados,
debe consignarse con fecha cierta el trmino final para su cumplimiento, as CAP. XIII
como el apercibimiento, de estar previsto en la normativa. Es evidente que si

CAP. XIV
dicho apercibimiento no est previsto, el mismo no puede aplicarse. Ello tiene
especial relevancia en el caso de los informes y la colaboracin entre entidades. CAP. XV
Por otro lado, en ningn caso podr afectarse la tramitacin de los expedientes CAP. XVI
o la atencin del servicio por la ausencia, ocasional o no, de cualquier autori-
CAP. XVII
dad. Las autoridades que por razones de licencia, vacaciones u otros motivos
temporales o permanentes se alejen de su centro de trabajo, entregarn a quien CAP. XVIII
lo sustituya o al superior jerrquico, los documentos y expedientes a su cargo,
CAP. XIX
con conocimiento de los administrados. Para ello es que se ha establecido en
la Ley supuestos de ejercicio alterno de competencia como la delegacin de CAP. XX
firma o la suplencia.
CAP. XXI
Cuando sea idntica la motivacin de varias resoluciones, se podrn usar me-
CAP. XXII
dios de produccin en serie, siempre que no lesione las garantas jurdicas de
los administrados; sin embargo, se considerar cada una de dichas resoluciones CAP. XXIII
como un acto independiente. La produccin de actos administrativos en serie
CAP. XXIV
es posible dado el empleo de mecanismos informatizados para la tramitacin
de los expedientes. Es necesario sealar que cuando la autoridad produce CAP. XXV
CAP. XXVI
1351 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 334. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
gran cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales no se requiere
motivacin de cada uno de ellos, bastando la motivacin nica1357.
CAP. II
Se seala adems que la autoridad competente, para impulsar el procedimiento,
CAP. III puede encomendar a algn subordinado inmediato la realizacin de diligencias
especficas de impulso, o solicitar la colaboracin de otra autoridad para su
CAP. IV
realizacin. En los rganos colegiados, dicha accin debe recaer en uno de
CAP. V sus miembros. Ello permite darle celeridad y eficiencia a los procedimientos,
CAP. VI
lo cual favorece los intereses de los administrados.
En ningn caso la autoridad podr alegar deficiencias del administrado no ad-
CAP. VII
vertidas a la presentacin de la solicitud, como fundamento para denegar su
CAP. VIII pretensin. Cuando se present la solicitud, la autoridad debi haber precisado
la deficiencia y sealarla al administrado a fin que este la subsane, de confor-
CAP. IX
midad con la Ley. Esta previsin legal es una aplicacin ms del principio de
CAP. X informalismo1358, por el cual las normas de procedimiento deben ser interpre-
tadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las pretensiones de
CAP. XI
los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados
CAP. XII por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del
CAP. XIII
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el
inters pblico.
CAP. XIV
CAP. XV
2.2. Medios de transmisin a distancia
CAP. XVI
Por otro lado, los administrados pueden solicitar que el envo de informacin
o documentacin que le corresponda recibir dentro de un procedimiento sea
CAP. XVII realizado por medios de transmisin a distancia, tales como correo electrnico
CAP. XVIII
o facsmil1359. Ello guarda concordancia con el hecho de que puede emitirse
notificaciones mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrnico;
CAP. XIX o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de
CAP. XX
recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios
hubiese sido solicitado expresamente por el administrado1360.
CAP. XXI
Adems, siempre que cuenten con sistemas de transmisin de datos a dis-
CAP. XXII tancia, las entidades facilitan su empleo para la recepcin de documentos o
CAP. XXIII
solicitudes y para la remisin de sus decisiones a los administrados. Ya existen
diversas entidades que emplean dichos mecanismos para facilitar su labor y la
CAP. XXIV actuacin de los administrados.
CAP. XXV Cuando se emplean medios de transmisin de datos a distancia, debe presen-
tarse fsicamente dentro del tercer da el escrito o la resolucin respectiva, con
CAP. XXVI
cuyo cumplimiento se le entender recibido en la fecha de envo del correo
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1358 Artculo IV, inciso 1.6 del Ttulo Preliminar de la Ley.
1360 Artculo 20 inciso 20.1.2 de la Ley N. 27444.

electrnico o facsmil, previsin que pretende asegurar el resultado de la noti- CAP. I

ficacin dado que la transmisin a distancia no resulta ser del todo garantista.
CAP. II
2.3. El caso de la notificacin en procesos de seleccin CAP. III
Conforme lo dispuesto por el artculo 25 del Reglamento de la Ley de Con- CAP. IV

trataciones del Estado, todos los actos realizados dentro de los procesos de
seleccin se entendern notificados a partir del da de su publicacin en el Sis- CAP. V
tema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE); que CAP. VI

es el sistema electrnico que permite el intercambio de informacin y difusin
CAP. VII
sobre las adquisiciones y contrataciones del Estado, as como la realizacin
de transacciones electrnicas. CAP. VIII
La norma seala que, a solicitud del participante, se le notificar personalmente CAP. IX

en la sede de la Entidad o a la direccin de correo electrnico que consigne al
momento de registrarse como participante. La notificacin a travs del SEACE CAP. X
prevalece sobre cualquier otro medio que se haya empleado, siendo respon- CAP. XI
sabilidad del participante el permanente seguimiento del respectivo proceso a
travs del sistema. CAP. XII
CAP. XIII
3. ACUMULACIN SOBREVINIENTE EN EL PROCEDIMIENTO CAP. XIV
En determinadas circunstancias los procedimientos administrativos que se CAP. XV

tramitan de manera simultnea pueden guardar conexin entre s, situacin
en la cual podra resultar ms conveniente tramitarlos como si fueran un solo CAP. XVI
procedimiento. En consecuencia la autoridad responsable de la instruccin, CAP. XVII

por propia iniciativa de oficio o a pedido de los administrados, dispone
la acumulacin de los procedimientos en trmite que guarden conexin entre CAP. XVIII
s1361. Es necesario sealar que dicha resolucin es irrecurrible, sin que la CAP. XIX
norma haya sealado expresamente que pasa si la misma genera indefensin
respecto del administrado. CAP. XX
A diferencia de la acumulacin a la que hemos hecho referencia en acpites CAP. XXI
anteriores que es originaria, la acumulacin que venimos sealando opera

CAP. XXII
por decisin de la Administracin y no se da desde el principio del procedi-
miento. Dicha acumulacin es entonces sobrevenida e implica la reunin de CAP. XXIII
varios procedimientos en uno solo y no la simple unificacin de solicitantes o

CAP. XXIV
de peticiones.
CAP. XXV
Por otro lado, la ley no establece requisitos para la procedencia de la acumu-
lacin de procedimientos. Sin embargo, entendemos que deben existir ciertas CAP. XXVI
prescripciones mnimas, como que los expedientes a acumularse no se en-
CAP. XXVII
cuentren aun en etapa de ser resueltos, que la naturaleza de lo sustanciado en
los mismos sea compatible entre s y que no se estn tramitando en diferentes CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
instancias jerrquicas, a fin de no perjudicar la competencia de ninguno de las
autoridades implicadas.
CAP. II
Finalmente, la norma hace referencia a la acumulacin de procedimientos
CAP. III que se tramitan ante una misma entidad, omitiendo sealar que ocurre en el
caso del pedido de acumulacin de procedimientos seguidos ante diferentes
CAP. IV
entidades administrativas que puedan ser similares o que guarden conexin.
CAP. V La situacin pueden complicarse si es que las resoluciones emitidas en dichos
CAP. VI
procedimientos son contradictorias, mxime si las entidades en cuestin poseen
competencias similares o complementarias, lo cual generara el respectivo
CAP. VII conflicto de competencia.
CAP. VIII
CAP. IX
4. CONFORMACIN DEL EXPEDIENTE
Todo procedimiento administrativo genera un expediente administrativo, que
CAP. X
consiste en la compilacin escrita de todas las actuaciones realizadas en
CAP. XI aquel. Es necesario recordar que, a diferencia de proceso judicial, que es
eminentemente oral, el procedimiento administrativo es fundamentalmente
CAP. XII
escrito, a travs de la aplicacin del denominado principio de escriturariedad.
CAP. XIII Ello porque el expediente cumple varias finalidades. En primer lugar, permite
dejar prueba instrumental de las actuaciones realizadas, que implica a la vez
CAP. XIV
la prueba de la existencia del procedimiento. Asimismo, sirve de insumo bsico
CAP. XV para la elaboracin y generacin de los actos de instruccin, los cuales a su
CAP. XVI
vez se incorporan al propio expediente. Adems, el expediente hace posible
la emisin de la resolucin final.
CAP. XVII
Finalmente, el expediente administrativo permite al administrado sustanciar
CAP. XVIII los recursos administrativos que se presenten, a partir de lo sustanciado en
el procedimiento; as como recaudar el eventual proceso contencioso admi-
CAP. XIX
nistrativo que se promueva contra la resolucin final del procedimiento. Esto
CAP. XX ltimo tiene especial importancia para efectos de las limitaciones existentes en
el contencioso administrativo respecto a la actuacin probatoria.
CAP. XXI
Lo que ocurre es que redaccin original del artculo 27 de la Ley N. 27584
CAP. XXII
preceptuaba que la actividad probatoria se restringa a las actuaciones recogi-
CAP. XXIII das en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la
probanza de hechos nuevos o no alegados en etapa prejudicial. Esta disposicin
CAP. XXIV
limitaba ampliamente la posibilidad de que el administrado pueda sustentar
CAP. XXV apropiadamente su pretensin, lo cual fue sealado por la doctrina de manera
amplia ni bien fuera promulgada la norma.
CAP. XXVI
Posteriormente, el Decreto Legislativo N. 1067 modific est disposicin, de
CAP. XXVII
tal manera que el artculo 30 del Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584
CAP. XXVIII precepta hoy en da que la actividad probatoria se restringe a las actuaciones
recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos
CAP. XIX
hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad

al inicio del proceso. La norma seala adems que en cualquiera de estos CAP. I
supuestos, podr acompaarse los respectivos medios probatorios.
CAP. II
Asimismo, en el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn
alegarse todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios CAP. III
probatorios pertinentes, lo cual es consistente con la incorporacin de dicha

CAP. IV
pretensin como pretensin accesoria, establecindose una amplia libertad
probatoria, que no existe en la probanza de la pretensin principal. CAP. V
La redaccin la norma sin embargo sigue limitando el derecho a probar del CAP. VI
demandante. El ejercicio de actividad probatoria del administrado debe ser
libre, sin ms limitaciones que la pertinencia y la licitud del medio probatorio CAP. VII
ofrecido1362, libertad que es consistente con el derecho a la tutela jurisdiccional CAP. VIII
efectiva1363. No existe razn alguna para impedir el ofrecimiento de medios pro-
batorios referidos a hechos que no han sido recogidos en el procedimiento, pero CAP. IX
que son pertinentes para efectos de satisfacer la pretensin del administrado;

CAP. X
en la lgica de la plena jurisdiccin del proceso contencioso administrativo1364.
CAP. XI
4.1. Regla del expediente nico CAP. XII
Como evidente consecuencia de la importancia del expediente en el procedi-

CAP. XIII
miento administrativo, y como una garanta de la legalidad del mismo, la ley
seala que solo puede organizarse un expediente para la solucin de un mis- CAP. XIV
mo caso, para mantener reunidas todas las actuaciones para resolver1365. Las CAP. XV
materias conexas, como veremos ms adelante, se tramitarn como incidentes
o se acumularn al expediente principal, de manera originaria o sobrevenida, CAP. XVI
dependiendo del caso. CAP. XVII
Ello implica la prohibicin de mantener un falso expediente en cada oficina en

CAP. XVIII
la cual se tramite el expediente en cuestin, situacin que ha sido muy comn
en la administracin pblica peruana y que ha generado no pocos problemas CAP. XIX
a muchos funcionarios y administrados. Adems ocurre muchas veces que se

CAP. XX
elaboran copias de un mismo expediente que circulan simultneamente por
diversas unidades orgnicas de una entidad, generando pronunciamientos CAP. XXI
distintos, a menos que se acumulen.

CAP. XXII
Asimismo, es evidente que cuando se trate de solicitud referida a una sola
CAP. XXIII
pretensin, se tramitar un nico expediente e intervendr y resolver una
sola autoridad, la misma que recabar de los rganos o dems autoridades CAP. XXIV
CAP. XXV
1362 Sobre el particular: Ampuero Godo, Sal, La justicia contencioso-administrativa en
combo: un replanteo del proceso contencioso administrativo y sus cambios e imperfec- CAP. XXVI
ciones a propsito del Decreto Legislativo N. 1067, en Actualidad Jurdica, T. 177, Lima,
2008, p. 106. CAP. XXVII
1363 Defensora del Pueblo, Propuestas para una reforma de la justicia contencioso-adminis-
CAP. XXVIII
trativa desde la perspectiva del acceso a la justicia, Defensora del Pueblo, Lima, 2007, p. 131.
1364 Salcedo Cuadros, Carlo Magno, La reforma legal del rgimen sobre el proceso con- CAP. XIX
tencioso-administrativo, en Actualidad Jurdica, T. 179, Lima, 2008, pp. 102-103.

CAP. I
los informes, autorizaciones y acuerdos que sean necesarios, sin perjuicio del
derecho de los administrados a instar por s mismos los trmites pertinentes y a
CAP. II aportar los documentos necesarios1366. Esto permite que la pretensin se tramite
CAP. III
de manera nica, no obstante que requiera la intervencin de varios rganos
para la emisin de la resolucin. Ello impide a su vez que sea necesario que
CAP. IV
el expediente siga un trmite que le obligue al administrado a ir de entidad en
CAP. V entidad recabando resoluciones o informes1367.
CAP. VI
4.2. Uniformidad documental
CAP. VII
Dada la naturaleza fundamentalmente escrita del proceso administrativo, es
CAP. VIII necesario que se regule adecuadamente el uso de los documentos en el mis-
mo. La Ley seala, en primer lugar, que los documentos, actas, formularios y
CAP. IX
expedientes administrativos, se uniforman en su presentacin para que cada
CAP. X especie o tipo de los mismos renan caractersticas iguales1368. La idea de la
Ley se enmarca en asegurar que los documentos de similar naturaleza tengan
CAP. XI
una conformacin homognea. Ello permite a la Administracin un manejo
CAP. XII adecuado de los expedientes y permite asegurar un trmite eficiente de los
procedimientos, en beneficio de los administrados.
CAP. XIII
CAP. XIV 4.3. Presentacin de los expedientes administrativos

CAP. XV La Ley precisa que los expedientes son compaginados siguiendo el orden regular
de los documentos que lo integran, de manera que en el expediente se consignen
CAP. XVI
las actuaciones en el orden en que las mismas ocurren. Los expedientes deben
CAP. XVII formar cuerpos correlativos que no excedan de doscientos folios parmetro
que, a entender de la norma, asegura mayor facilidad para maniobrar con el ex-
CAP. XVIII
pediente, salvo cuando tal lmite obligara a dividir escritos o documentos que
CAP. XIX constituyan un solo texto, en cuyo caso se mantendr su unidad1369.
CAP. XX La foliatura tiene por finalidad asegurar que el expediente mantenga su intan-
gibilidad, impidiendo que sufra alteraciones o modificaciones indebidas. Por
CAP. XXI
ello, todas las actuaciones del procedimiento deben foliarse, mantenindose as
CAP. XXII durante su tramitacin. Los expedientes que se incorporan a otros no continan
su foliatura, dejndose constancia de su agregacin y su cantidad de fojas1370.
CAP. XXIII
CAP. XXIV 4.3.1. Intangibilidad del expediente administrativo

CAP. XXV El contenido del expediente es intangible, no pudiendo introducirse enmen-
daduras, alteraciones, entrelineados ni agregados en los documentos1371,
CAP. XXVI

CAP. XXVIII
CAP. XIX
1371 Morn Urbina, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], pp. 215-216.

una vez que hayan sido firmados por la autoridad competente. De ser nece- CAP. I
sarios dichos cambios, en casos excepcionales, deber dejarse constancia
expresa y detallada de las modificaciones introducidas 1372. Dems est decir CAP. II
que dichos cambios no son posibles en documentos o actos generados por CAP. III
particulares.
CAP. IV
Los desgloses es decir, la separacin de documentos para ser entregados al
administrado pueden solicitarse verbalmente y son otorgados bajo constan- CAP. V
cia del instructor y del solicitante, indicando fecha y folios, dejando una copia CAP. VI
autenticada en el lugar correspondiente, con la foliatura respectiva1373. La copia
autenticada hace las veces del documento desglosado y permite la continua- CAP. VII
cin del procedimiento. Esta ltima previsin no se encontraba presente en la CAP. VIII
norma derogada, lo que originaba interpretaciones contradictorias respecto a
la necesidad de dejar dicha copia en el expediente. CAP. IX
A fin de permitir el uso de la tecnologa aplicable al mantenimiento de archivos, CAP. X
las entidades podrn emplear tecnologa de microformas y medios informticos CAP. XI

para el archivo y la tramitacin de los expedientes, previendo las seguridades,
inalterabilidad e integridad de su contenido, de conformidad con la normatividad CAP. XII
de la materia1374. CAP. XIII
4.3.2. Recomposicin del expediente CAP. XIV
Si un expediente se extraviara, la administracin tiene la obligacin, bajo CAP. XV
responsabilidad, de reconstruir el mismo, independientemente de la solicitud CAP. XVI

del interesado1375. Para tal efecto se aplicarn, en lo que le fuera aplicable, las
reglas contenidas en el artculo 140 del Cdigo Procesal Civil, las mismas que CAP. XVII
sealan la obligacin de la entidad de solicitar a las partes copias de la docu- CAP. XVIII
mentacin que obre en su poder, para luego poner de manifiesto el expediente
y declararlo rehecho una vez transcurrido el plazo establecido. Es evidente que CAP. XIX
este procedimiento muestra una complejidad mayor cuando estamos frente al CAP. XX
extravo de un expediente correspondiente a un procedimiento administrativo
sancionador. El procedimiento de reconstruccin se sustancia sin perjuicio de CAP. XXI
la responsabilidad administrativa a la que haya lugar. CAP. XXII
4.4. Formularios CAP. XXIII
Las entidades disponen el empleo de formularios de libre reproduccin y dis- CAP. XXIV
tribucin gratuita, mediante los cuales los administrados, o algn servidor a su CAP. XXV
pedido, completando datos o marcando alternativas planteadas proporcionan
CAP. XXVI
la informacin usual que se estima suficiente, sin necesidad de otro documento
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
de presentacin1376. En tal sentido, los formularios pueden reemplazar al escrito
inicial en un procedimiento administrativo.
CAP. II
Particularmente se emplean los formularios cuando los administrados deban
CAP. III suministrar informacin para cumplir exigencias legales y en los procedimientos
de aprobacin automtica. En este ltimo caso, la copia del formulario, debi-
CAP. IV
damente sellado por la entidad, permite el ejercicio inmediato del derecho al
CAP. V cual se ha accedido. El uso de formularios permite la reduccin de costos de
CAP. VI
acceso a los procedimientos administrativos por parte de los administrados,
puesto que permiten ordenar los datos que se deben suministrar y evitan a dicho
CAP. VII administrado tener que recurrir al escrito inicial. Por otro lado, dicho mecanismo
CAP. VIII
permite a la Administracin el ejercicio eficiente de su labor puesto que facilita
a su vez el traslado de datos y la uniformidad en el manejo de los expedientes.
CAP. IX
Sin embargo, la Ley no seala que si la Administracin puede establecer el uso
CAP. X de los formularios de manera obligatoria o si ms bien el mismo es potestativo
de los administrados. Resulta evidente, no obstante, que el uso de formularios
CAP. XI
es un mecanismo establecido a favor del administrado, ms que una facilidad
CAP. XII para la Administracin. Deberamos entender, entonces, que el no empleo del
CAP. XIII
formulario no debera acarrear la inadmisibilidad del escrito o la solicitud.
Los formularios tambin son utilizados cuando las autoridades administrativas
CAP. XIV
deben resolver una serie numerosa de expedientes homogneos, as como
CAP. XV para las actuaciones y resoluciones recurrentes, que sean autorizadas pre-
viamente1377. En este caso, los formularios o formatos permiten la emisin de
CAP. XVI
actos administrativos de manera expeditiva.
CAP. XVII
CAP. XVIII
4.5. Modelos de escritos recurrentes
A ttulo informativo, las entidades ponen a disposicin de los administrados
CAP. XIX
modelos de los escritos de empleo ms recurrente en sus servicios, a fin de
CAP. XX facilitarles la presentacin de los mismos1378. A diferencia de los formularios,
CAP. XXI
los modelos de escritos tienen un carcter meramente ilustrativo y no permiten
su llenado por parte de los particulares.
CAP. XXII
En este caso, la Ley N. 27444 seala con claridad que en ningn caso se con-
CAP. XXIII sidera obligatoria la sujecin a estos modelos por parte de los administrados, ni
su empleo puede ocasionar consecuencias adversas para quien los utilice1379.
CAP. XXIV
El esquema de modelos de escritos es empleado en el derecho comparado a
CAP. XXV fin de normalizar la presentacin de los mismos y hacer ms sencilla la labor de
la autoridad para analizarlos; sin embargo, su empleo no puede ser obligatorio
CAP. XXVI
para los administrados puesto que el administrado podra agregar elementos a
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

los modelos, lo cual impide que la Administracin se limite a emitir resoluciones CAP. I
normalizadas para circunstancias que no siempre son iguales1380.
CAP. II
4.6. Elaboracin de actas en el procedimiento administrativo1381 CAP. III
La naturaleza fundamentalmente escrita del procedimiento administrativo ge- CAP. IV

nera la obligacin de establecer constancia escrita de las ocurrencias o actua-
ciones materiales que no estn plasmadas documentalmente. En primer lugar, CAP. V
debemos sealar que las declaraciones de los administrados, testigos, peritos y CAP. VI
las inspecciones sern documentadas en un acta, que permite dejar constancia
CAP. VII
de lo ocurrido, as como informar a la Administracin y los administrados de lo
actuado u ocurrido en el procedimiento. El acta, en consecuencia, forma parte CAP. VIII
integrante del expediente administrativo y permite establecer la constancia de
CAP. IX
las ocurrencias o actuaciones a las cuales hemos hecho referencia.
Las actas poseen mltiples aplicaciones en el procedimiento administrativo. En CAP. X
primer lugar, y en cuanto a la notificacin de actos administrativos, la autori- CAP. XI

dad queda dispensada de notificar formalmente a los administrados cualquier
acto que haya sido emitido en su presencia, siempre que exista acta de esta CAP. XII
actuacin procedimental donde conste la asistencia del administrado1382. Por CAP. XIII
otro lado, cuando comparece el administrado ante la autoridad administrativa
debe elaborarse un acta conteniendo constancia de lo discutido. A solicitud CAP. XIV
verbal del administrado, la entidad entrega al final del acto, la constancia de CAP. XV
su comparecencia y la copia del acta que ha sido elaborada1383.
CAP. XVI
En el mbito de los rganos colegiados la elaboracin de actas resulta de la
mayor importancia1384. De cada sesin de los mismos es levantada un acta, que CAP. XVII
contiene la indicacin de los asistentes, as como del lugar y tiempo en que ha CAP. XVIII
sido efectuada, los puntos de deliberacin, cada acuerdo por separado, con
indicacin de la forma y sentido de los votos de todos los participantes. El acuer- CAP. XIX
do expresa claramente el sentido de la decisin adoptada y su fundamento. El CAP. XX

acta es leda y sometida a la aprobacin de los miembros del rgano colegiado
al final de la misma sesin o al inicio de la siguiente, pudiendo no obstante el CAP. XXI
Secretario certificar los acuerdos especficos ya aprobados, as como el pleno CAP. XXII
autorizar la ejecucin inmediata de lo acordado.
CAP. XXIII
Por otro lado, en caso de duda sobre la autenticidad de la firma del administrado
o falta de claridad sobre los extremos de su peticin, como primera actuacin, CAP. XXIV
la autoridad puede notificarlo para que dentro de un plazo prudencial ratifique CAP. XXV
la firma o aclare el contenido del escrito, sin perjuicio de la continuacin del
procedimiento. Ahora bien, la ratificacin puede hacerla el administrado por CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
escrito o apersonndose a la entidad, en cuyo caso se levantar el acta res-
pectiva, que es agregada al expediente1385.
CAP. II
Cuando se solicita un informe y el mismo no es recibido en el trmino sea-
CAP. III lado, la autoridad podr alternativamente, segn las circunstancias del caso
y relacin administrativa con el informante: prescindir del informe o citar al
CAP. IV
informante para que en fecha nica y en una sesin, a la cual puede asistir el
CAP. V administrado, presente su parecer verbalmente, de la cual se elaborar acta
CAP. VI
que se adjuntar al expediente1386.
CAP. VII 4.6.1. Formalidades de las actas

CAP. VIII La elaboracin de las actas, dada su manifiesta importancia, est sometida a
CAP. IX
ciertas formalidades, que se plasman en determinadas reglas. En primer lugar,
el acta indica el lugar, fecha, nombres de los partcipes, objeto de la actuacin
CAP. X y otras circunstancias relevantes, debiendo ser formulada, leda y firmada
CAP. XI
inmediatamente despus de la actuacin, por los declarantes, la autoridad
administrativa y por los partcipes que quisieran hacer constar su manifestacin.
CAP. XII
Asimismo, cuando las declaraciones o actuaciones fueren grabadas, por con-
CAP. XIII senso entre la autoridad y los administrados, el acta puede ser concluida dentro
CAP. XIV
del quinto da del acto, o de ser el caso, antes de la decisin final. Ello asegura
la incorporacin del acta al expediente y su conformacin escrita previa a la
CAP. XV decisin final, a fin de ser tomada en cuenta en el anlisis correspondiente a
CAP. XVI
la emisin de esta.
CAP. XVII
4.7. Medidas de seguridad que se aplican a fin de cautelar los expe-
CAP. XVIII dientes administrativos1387
CAP. XIX Adicionalmente a las normas que venimos comentando, la Ley del Procedi-
miento Administrativo general establece la aplicacin de importantes medidas
CAP. XX
de seguridad documentaria, a fin de asegurar la idoneidad del manejo de los
CAP. XXI expedientes y su intangibilidad.
CAP. XXII
1. Establecer un sistema nico de identificacin de todos los escritos
y documentos ingresados a ella, que comprenda la numeracin pro-
CAP. XXIII gresiva y la fecha, as como se guardar una numeracin invariable
CAP. XXIV
para cada expediente, que ser conservada a travs de todas las
actuaciones sucesivas, cualquiera que fueran los rganos o auto-
CAP. XXV ridades del organismo que interviene. Lo establecido implica una
CAP. XXVI
numeracin continua de la documentacin que ingresa a la mesa
de partes de la entidad, a fin de establecer un control adecuado de
CAP. XXVII
la tramitacin de los mismos. Dicha numeracin es independiente a
CAP. XXVIII
CAP. XIX

la de los propios expedientes administrativos, numerados tambin CAP. I

de manera correlativa, numeracin que permite que los escritos y
documentos que van ingresando se compaginen adecuadamente con CAP. II
los expedientes a los que corresponden o a los que van destinados. CAP. III
Por ello, los escritos deben contener la indicacin del expediente al
CAP. IV
cual van dirigidos, una vez que el procedimiento administrativo se
encuentra en trmite. CAP. V
2. Guardar las constancias de notificacin, publicacin o entrega de CAP. VI

informacin sobre los actos, acuse de recibo y todos los documen-
tos necesarios para acreditar la realizacin de las diligencias, con CAP. VII
la certificacin del instructor sobre su debido cumplimiento. Debe CAP. VIII

entenderse que los documentos que venimos enumerando tambin
forman parte integrante del expediente administrativo. CAP. IX
3. En la cartula debe consignarse el rgano y el nombre de la autoridad CAP. X

encargada y responsable del trmite, as como la fecha del trmino
CAP. XI
final para la atencin del expediente. Ello asegura la determinacin de
los funcionarios pblicos que dirigen la tramitacin del expediente, y CAP. XII
la asignacin de responsabilidad administrativa a quien corresponda.
CAP. XIII
4. En ningn caso se har un doble o falso expediente. Esta disposicin
es obvia consecuencia de la regla del expediente nico a la cual CAP. XIV
hemos hecho referencia lneas arriba y permite corregir la indebida CAP. XV

costumbre de ciertas instituciones de mantener una o varias copias de
los actuados, lo cual, adems de complicar la gestin administrativa CAP. XVI
al generar documentacin adicional, perjudica tambin la celeridad CAP. XVII

de los procedimientos.
CAP. XVIII
5. LA QUEJA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAP. XIX
En concordancia con lo establecido en la doctrina y la norma comparada, la CAP. XX
Ley establece que en cualquier momento, los administrados pueden formular

CAP. XXI
queja contra los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan pa-
ralizacin, infraccin de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de CAP. XXII
los deberes funcionales u omisin de trmites que deben ser subsanados antes CAP. XXIII
de la resolucin definitiva del asunto en la instancia respectiva1388.
CAP. XXIV
5.1. Finalidad de la queja CAP. XXV
La queja es una garanta a favor del administrado que tiene por finalidad CAP. XXVI
obtener la correccin de los defectos que pueda tener la tramitacin de los
procedimientos, defectos que pueden tener variada naturaleza y que pueden CAP. XXVII
deberse a diversas causas. La citada institucin no implica, sin embargo que CAP. XXVIII
la autoridad pueda eximirse de la responsabilidad administrativa que pudiera
CAP. XIX

CAP. I
corresponderle por las deficiencias en el manejo del expediente, y en el caso
de demora en la tramitacin del expediente, opera de manera autnoma a la
CAP. II aplicacin del silencio administrativo.
CAP. III Asimismo, la queja no configura un recurso, contrariamente a lo sealado
por algn sector de la doctrina o de la legislacin comparada, puesto que no
CAP. IV
pretende la impugnacin de ninguna decisin de la Administracin a fin que la
CAP. V misma se modifique o revoque, que es la finalidad del recurso administrativo,
CAP. VI
como veremos ms adelante. La queja se genera por cuestiones de naturaleza
funcional, considerndose ms bien como un remedio procesal.
CAP. VII
CAP. VIII
5.2. Tramitacin de la queja
CAP. IX
La queja se presenta ante el superior jerrquico de la autoridad que tramita el
procedimiento, citndose el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad
CAP. X
superior resuelve la queja dentro de los tres das siguientes, previo traslado
CAP. XI al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al
da siguiente de solicitado1389.
CAP. XII
Ahora bien, la queja es un mecanismo correctivo establecido a favor del ad-
CAP. XIII
ministrado, siendo claro que no configura un recurso. En consecuencia, en
CAP. XIV ningn caso se suspender la tramitacin del procedimiento en que se haya
presentado queja1390 a fin de no perjudicar al mismo.
CAP. XV
CAP. XVI 5.3. Efecto de la queja administrativa

CAP. XVII En caso de declararse fundada la queja, se dictarn las medidas correctivas
pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolucin se dispondr
CAP. XVIII
el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable de los
CAP. XIX defectos en el procedimiento1391.
CAP. XX De acuerdo con la Ley la resolucin que se emita en la queja ser irrecurrible.
Ello no obsta, sin embargo, para que los defectos del procedimiento sean ale-
CAP. XXI
gados en un eventual recurso administrativo ni para que pueda establecerse
CAP. XXII responsabilidades posteriores en contra de los funcionarios o servidores res-
ponsables de los defectos en la tramitacin del procedimiento.
CAP. XXIII
Como parte de los efectos de la queja, la autoridad que conoce de la misma
CAP. XXIV puede disponer motivadamente que otro funcionario, de similar jerarqua al
CAP. XXV
quejado, asuma el conocimiento del asunto1392, a fin de proseguir la marcha
del procedimiento sin perjudicar a los administrados ni el inters general in-
CAP. XXVI
volucrado.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

6. LAS MEDIDAS CAUTELARES CAP. I
Las medidas cautelares son instrumentos jurdicos que tienen por finalidad CAP. II
asegurar la ejecucin o el cumplimiento de la posterior resolucin que se emita
CAP. III
como resultado de un procedimiento determinado. En determinadas circuns-
tancias, las medidas cautelares se emplean para evitar la generacin de un CAP. IV
dao irreparable resultado de la demora en la tramitacin del procedimiento.
CAP. V
Un elemento ineludible de las medidas cautelares resulta ser, de manera in-
discutible, la apariencia del derecho de quien solicita la medida cautelar, y en CAP. VI
consecuencia, la existencia de elementos de juicio suficientes.
CAP. VII
6.1. Caracteres de las medidas cautelares CAP. VIII
Las medidas cautelares, tambin en el mbito administrativo, poseen natura- CAP. IX

leza precautelatoria, instrumental y provisoria1393. La naturaleza precautelatoria
CAP. X
est signada por la necesidad de asegurar el resultado del procedimiento, es
decir, la eficacia de la resolucin a emitirse y la posibilidad de ejecucin de CAP. XI
la misma. A ello hay que agregar que en diversas oportunidades la medida
CAP. XII
cautelar pretende mantener la situacin de hecho existente o modificarla a fin
de evitar un dao irreparable. CAP. XIII
La naturaleza instrumental est dada por su utilizacin para asegurar un resul- CAP. XIV
tado, una vez generado el cual, las mismas caducan de pleno derecho, razn
por la cual en el mbito administrativo no existe propiamente un proceso o CAP. XV
procedimiento cautelar, a diferencia de lo que ocurren el mbito procesal civil. CAP. XVI
Finalmente, la naturaleza provisoria implica que la medida puede levantarse
CAP. XVII
o modificarse en cualquier momento, incluso sin que medie la voluntad del
administrado, como veremos ms adelante. CAP. XVIII
6.2. Regulacin de las medidas cautelares dentro del procedimiento CAP. XIX
administrativo CAP. XX
La adopcin de medidas cautelares no resulta ser una novedad, puesto que la CAP. XXI
previsin legal ya obraba en el artculo 68 del Reglamento de Normas Gene-

CAP. XXII
rales de Procedimientos Administrativos, en el cual se sealaba una regulacin
muy escueta, la misma que no fue modificada en el Texto nico Ordenado CAP. XXIII
de la Ley homnima, ya derogada. La previsin actual seala que, iniciado

CAP. XXIV
el procedimiento administrativo, la autoridad competente que es la que se
encuentra tramitando el asunto principal, mediante decisin debidamente CAP. XXV
motivada y con elementos de juicio suficientes1394, puede adoptar, provisoria- CAP. XXVI
mente y bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en la
Ley u otras disposiciones jurdicas aplicables. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
La medida cautelar, en primer lugar, cabe nicamente si hubiera posibilidad
de que sin la adopcin de la medida cautelar se arriesgara la eficacia de la
CAP. II resolucin a emitirse posteriormente y la posibilidad de ejecutar la misma.
CAP. III
Asimismo, la adopcin de medidas cautelares se configura como una facultad
de la autoridad administrativa, mas no como una obligacin de la misma, lo
CAP. IV
cual no obsta para que la decisin no se encuentre debidamente motivada.
CAP. V Resulta interesante determinar las posibilidades que tiene el administrado para
impugnar la decisin de la administracin respecto a la adopcin de una medida
CAP. VI
cautelar. Es obvio que, en aplicacin de la norma, la decisin es impugnable si
CAP. VII produce indefensin, como veremos ms adelante. A la vez resulta posible que
el administrado impugne la negativa de la autoridad respecto al otorgamiento
CAP. VIII
de una medida cautelar.
CAP. IX Una importante limitacin a la facultad de la Administracin Pblica de emitir
CAP. X
medidas cautelares estriba en el hecho de que no se podrn dictar medidas que
puedan causar perjuicio de imposible reparacin a los administrados. Contrario
CAP. XI
sensu, deberamos interpretar que puede generarse dao al administrado a
CAP. XII travs de medidas cautelares, siempre y cuando dicho dao pueda repararse
o corregirse posteriormente. La limitacin en este sentido se enfoca en la
CAP. XIII
posibilidad de que el afectado pueda acceder posteriormente a los recursos
CAP. XIV administrativos o al Poder Judicial a fin de tutelar el derecho que pueda haberse
afectado por la ejecucin de la medida1395. Por otro lado, no es posible emitir
CAP. XV
medidas cautelares que vulneren derechos fundamentales, los mismos que se
CAP. XVI encuentran debidamente protegidos por el ordenamiento jurdico1396.
CAP. XVII
6.3. Impugnacin de la medida cautelar
CAP. XVIII
Siendo la medida cautelar un acto administrativo resulta de importancia de-
CAP. XIX terminar si es susceptible de ser impugnado, y en caso dicha respuesta sea
afirmativa, cul debera ser el efecto de dicha impugnacin. En primer trmino,
CAP. XX
como todo acto administrativo la medida cautelar debera ser posible de ser
CAP. XXI impugnada, a fin de evitar actuaciones arbitrarias de la autoridad administra-
tiva1397. Ahora bien, la impugnacin de la medida cautelar debe sustanciarse
CAP. XXII
de manera paralela, conformando un incidente administrativo, como veremos
CAP. XXIII ms adelante. Ello implica que la impugnacin en cuestin no puede afectar la
ejecucin de la medida cautelar ni la continuacin del procedimiento principal.
CAP. XXIV
De hecho, es esta la regulacin establecida sobre medidas cautelares en el
CAP. XXV procedimiento trilateral, la misma que seala incluso plazos de tramitacin de
la apelacin en cuestin1398.
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1395 Sobre el particular: De La Serna Bilbao, Blanca Nieves, Las medidas cautelares, en
Documentacin Administrativa, N. 254-255, Ministerio para la Administraciones Pblicas/
CAP. XXVIII
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1999, p. 184.
CAP. XIX

6.4. Variabilidad de la medida cautelar en el procedimiento adminis- CAP. I
trativo CAP. II
Debe sealarse tambin que las medidas cautelares podrn ser modificadas o
CAP. III
levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte,
en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas CAP. IV
en el momento de su adopcin1399. En el mbito administrativo, entonces, las

CAP. V
medidas cautelares poseen naturaleza provisoria y variable, que le permite
adecuarse a la situacin existente, tal como ocurre con la medida cautelar en CAP. VI
el mbito procesal.
CAP. VII
6.5. La caducidad de la medida cautelar CAP. VIII
Como obvia consecuencia de su naturaleza instrumental, las medidas caute- CAP. IX
lares caducan de pleno derecho cuando se emite la resolucin que pone fin al
CAP. X
procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado para la ejecucin de
la misma, o cuando haya transcurrido el plazo para la emisin de la resolucin CAP. XI
que pone fin al procedimiento1400. En este ltimo caso, el silencio administrativo, CAP. XII
cualquiera sea el efecto que genere el mismo, ocasionara la caducidad de la
medida. CAP. XIII
Ahora bien, en el caso de los procedimientos de evaluacin previa sometidos CAP. XIV
al silencio administrativo negativo se genera una situacin paradjica, derivada

CAP. XV
de la naturaleza potestativa del mismo. Si es que la medida cautelar se emi-
ti a favor del administrado, el administrado debera poder mantener vigente CAP. XVI
dicha medida hasta que haga uso de su facultad de considerar denegada su

CAP. XVII
solicitud, para efectos de interponer el recurso respectivo o la demanda que
corresponda en caso se haya agotado la va administrativa. Caso contrario, CAP. XVIII
la falta de decisin de la Administracin perjudicara al administrado, puesto

CAP. XIX
que generara la caducidad de la medida cautelar y la posibilidad de que la
resolucin estimatoria que pueda emitirse posteriormente no puede ejecutarse CAP. XX
en su oportunidad.
CAP. XXI
Pero, a la vez, la ejecucin de la medida cautelar poda estar perjudicando
CAP. XXII
a otro administrado, el cual tampoco debera verse afectado por la falta de
resolucin administrativa. La Ley de Procedimiento Administrativo General CAP. XXIII
no parece tener la solucin a este inconveniente, que muestra la naturaleza
CAP. XXIV
anmala como caracterstica intrnseca del silencio administrativo, a lo que
haremos referencia ms adelante. CAP. XXV
CAP. XXVI
6.6. Las diferencias con la medida cautelar en el proceso judicial
CAP. XXVII
No obstante las evidentes semejanzas existentes, la medida cautelar en el
procedimiento administrativo tiene ciertas caractersticas especiales, en com- CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
paracin con otras instituciones y respecto a su homloga en el proceso judi-
cial. En primer trmino, cabe la adopcin de medidas cautelares de oficio por
CAP. II parte de la autoridad administrativa, es decir, sin que exista solicitud previa por
CAP. III
parte del administrado. Incluso se considera que cabe que la autoridad emita
una medida cautelar distinta a la solicitada por el administrado, si lo considera
CAP. IV
conveniente. El sustento de lo antes sealado se encuentra en el principio de
CAP. V impulso de oficio, al cual ya nos hemos referido.
CAP. VI
Asimismo, las citadas medidas pueden hacerse efectivas, en principio, ni-
camente cuando ya se ha iniciado el procedimiento. Debe interpretarse que
CAP. VII no cabe en el procedimiento administrativo las medidas cautelares fuera de
CAP. VIII
proceso, las mismas que s resultan admisibles en el proceso judicial, en es-
pecial el de naturaleza civil. Ello, a diferencia de lo dispuesto en el derecho
CAP. IX comparado, en especial el espaol, en el cual se considera que cabe la me-
CAP. X
dida cautelar emitida y ejecutada con anterioridad al inicio del procedimiento
administrativo1401.
CAP. XI
Finalmente, existe una lista tasada de medidas cautelares que puede ordenar
CAP. XII la Administracin Pblica, a diferencia del proceso judicial, en el cual existe
CAP. XIII
ms bien una lista abierta, en especial respecto a las medidas innovativas y
de no innovar. Es decir, la autoridad administrativa nicamente puede adoptar
CAP. XIV las medidas sealadas en el ordenamiento jurdico, es decir, en la norma con
CAP. XV
rango de ley1402; no pudiendo adoptar medidas cautelares reservadas al Juez,
como podra ser la detencin preventiva o la intervencin en el domicilio del
CAP. XVI administrado. Esta previsin se justifica en el hecho de que las medidas cau-
CAP. XVII
telares, por su naturaleza limitativa, no deben someterse de manera irrestricta
a la discrecionalidad de la autoridad administrativa.
CAP. XVIII
CAP. XIX 7. INCIDENTES ADMINISTRATIVOS

CAP. XX Como se ha sealado, si bien subsisten importantes diferencias entre el pro-
ceso judicial y los procedimientos administrativos, existen elementos comunes
CAP. XXI
a ambos como resultado de la aplicacin de ciertos principios generales a los
CAP. XXII ordenamientos procedimentales. Uno de ellos es la existencia de incidentes,
CAP. XXIII
es decir, actuaciones que si bien son accesorias al procedimiento, pueden ser
tramitados de manera paralela.
CAP. XXIV
En este sentido, las cuestiones que planteen los administrados durante la tramita-
CAP. XXV cin del procedimiento sobre extremos distintos al asunto principal, no suspenden
su avance1403, debiendo ser resueltas en la resolucin final de la instancia, salvo
CAP. XXVI
CAP. XXVII
1401 Sobre el particular: De La Serna Bilbao, Las medidas cautelares, cit., p. 186.
CAP. XXVIII
1402 A diferencia de lo establecido en el ordenamiento comparado, como por ejemplo el espa-
CAP. XIX
ol. Sobre el particular: Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit.,
p. 294.

disposicin expresa en contrario de la ley1404. Por otro lado, y en principio, el in- CAP. I
cidente debe ser resuelto por la autoridad que tramita el procedimiento principal,
salvo situaciones en las cuales es resuelto por el superior jerrquico. CAP. II
Casos de incidentes pueden verse en el pedido de nulidad de actos de trmite, CAP. III
los pedidos de abstencin, la queja administrativa, e incluso, el pedido de la CAP. IV

adopcin de medidas cautelares por parte del administrado. Algunos incidentes
tienen regulacin propia, mientras que otros pueden no tenerla, dada la cierta CAP. V
libertad concedida al administrado para plantear las cuestiones incidentales. CAP. VI
7.1. Condicin de admisin temporal CAP. VII
Las cuestiones, para que se sustancien conjuntamente con el principal, pueden CAP. VIII
plantearse y argumentarse antes del alegato, de acuerdo a la Ley. Debemos CAP. IX

entender que cuando la Ley se refiere a alegato, este es el que se presenta al
final, de manera previa a la emisin de la resolucin que pone fin al procedi- CAP. X
miento, como veremos ms adelante. Transcurrido este momento, se pueden CAP. XI

hacer valer exclusivamente en el recurso que se interponga contra dicha re-
solucin1405. En esta previsin encontramos una referencia sutil al principio de CAP. XII
preclusin, que como hemos visto es el principio opuesto al de unidad de vista, CAP. XIII
propio del procedimiento administrativo.
CAP. XIV
7.2. El caso de la decisin anticipada CAP. XV
Por otro lado, cuando la ley dispone una decisin anticipada sobre las cuestio- CAP. XVI
nes, para efectos de su impugnacin, la resolucin dictada en estas condiciones
se considera provisional en relacin con el acto final1406. Esto implica que la CAP. XVII
resolucin final podra modificar los trminos del acto administrativo que pone CAP. XVIII
fin al incidente, a favor o en contra del administrado. Si el acto que pone fin
al incidente favoreca al administrado resultara discutible que este pudiera CAP. XIX
impugnar la resolucin final por dicho hecho. El sustento en todo caso podra CAP. XX
ser la violacin al principio del debido procedimiento.
CAP. XXI
7.3. Rechazo de las cuestiones distintas al asunto de fondo CAP. XXII
Sern rechazados de plano los planteamientos distintos al asunto de fondo que CAP. XXIII
a criterio del instructor de la autoridad administrativa no se vinculen a la
CAP. XXIV
validez de actos procedimentales, al debido proceso o que no sean conexos a
la pretensin1407; lo cual a primera vista limitara las posibilidades de plantea- CAP. XXV
miento, pero que visto en perspectiva permite deducir cuestiones incidentales
CAP. XXVI
sobre cualquier tema conexo a la pretensin principal, operando como un laxo
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
requisito de admisin, de naturaleza objetiva o de contenido. Todo lo antes
indicado opera sin perjuicio de que el administrado pueda plantear la cuestin
CAP. II al recurrir contra la resolucin que concluya la instancia.
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XXii CAP. I
CAP. II
LA INSTRUCCIN DEL CAP. III
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 2. Los alegatos o alegaciones. 3. Actividad y
actuacin probatoria. 3.1. Carga de la prueba en un procedimiento adminis-
CAP. X
trativo. 3.2. La aplicacin del principio de impulso de oficio. 3.3. La oficialidad
de la prueba. 3.3.1. El caso de los procedimientos de oficio. 3.3.2. El principio
CAP. XI
de verdad material. 3.4. Actuacin probatoria de la entidad. 3.4.1. Prescindencia
de la actuacin probatoria. 3.4.2. Hechos no sujetos a la actuacin probatoria.
CAP. XII
3.5. Solicitud de pruebas al administrado. 3.5.1. Negativa del administrado a
colaborar con la Administracin en la actuacin de medios probatorios. 3.6.
Gastos de las actuaciones probatorias. 4. Medios de prueba que se emplean CAP. XIII
dentro de un procedimiento administrativo. 4.1. Prueba instrumental. 4.1.1.
Solicitud de documentos a otras autoridades. 4.1.2. Remisin de los documentos CAP. XIV
solicitados a otras entidades. 4.2. Informes administrativos. 4.2.1. Clasificacin
de los informes administrativos. 4.2.2. Procedencia de la solicitud de informes. CAP. XV
4.2.3. Presentacin de los informes. 4.2.4. Falta de recepcin del informe soli-
citado. 4.3. Intervencin de terceros en la actividad probatoria. 4.3.1. El deber CAP. XVI
de los terceros respecto a las actuaciones probatorias. 4.3.2. Presentacin de
testigos en un procedimiento administrativo. 4.3.3. El peritaje o pericia en un pro- CAP. XVII
cedimiento administrativo. 4.3.4. Pericia de la administracin. 4.3.5. Actuacin de
pruebas por las autoridades pblicas. 5. Informe final y proyecto de resolucin. CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
1. GENERALIDADES CAP. XXI
Los actos de instruccin son las diligencias necesarias para la determinacin,

CAP. XXII
conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronun-
ciarse la resolucin final en un procedimiento administrativo. En consecuencia, CAP. XXIII
la actividad instructiva resulta ser indispensable para la resolucin del proce- CAP. XXIV
dimiento administrativo y en gran medida justifica la relativa prolongacin de
un procedimiento hasta los treinta das hbiles que establece la Ley de Proce- CAP. XXV
dimiento Administrativo General (en adelante, la Ley) como trmino mximo a CAP. XXVI
partir del cual es aplicable el silencio administrativo.
CAP. XXVII
La Ley seala que dichos actos sern realizados de oficio por la autoridad a
cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluacin previa, sin perjuicio del CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias1408, en uso
del principio de oficialidad de la prueba como veremos ms adelante. Ello evi-
CAP. II dentemente no excluye a los procedimientos de oficio de tener tambin actos
CAP. III
de instruccin, y en consecuencia, actividad probatoria.
En tal sentido, la instruccin del procedimiento administrativo implica funda-
CAP. IV
mentalmente dos actividades claramente definidas: Por un lado, la instruccin
CAP. V implica el aporte de datos, por parte de los administrados, la propia entidad
CAP. VI
u otras instituciones o personas, lo cual es una actividad material, de ndole
fctica. En el caso de los administrados, el mecanismo fundamental para di-
CAP. VII cho aporte es a travs de las denominadas alegaciones, a las cuales haremos
CAP. VIII
referencia ms adelante.
Por otro lado, debemos incluir el acopio y valoracin de los medios probatorios
CAP. IX
por parte de la autoridad administrativa, lo cual configura la actuacin probatoria
CAP. X propiamente dicha. Dicha actividad probatoria permite darle certeza a los hechos
o datos que se van obteniendo, sea a travs de la entidad, los administrados o
CAP. XI
terceros y sobre la base de ello, poder tomar la decisin respectiva.
CAP. XII
La ley prohbe que se realicen como actos de instruccin ciertas actuaciones
CAP. XIII como la solicitud rutinaria de informes previos, los requerimientos de visacio-
nes o cualquier otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso
CAP. XIV
concreto, segn su naturaleza1409. La caracterstica de actos de mero trmite,
CAP. XV que es propia de las actuaciones que venimos describiendo, no justifica la
formalidad que la entidad aplica respecto a los actos de instruccin, formali-
CAP. XVI
dades que empleadas respecto a los actos de mero trmite no hacen ms que
CAP. XVII complicar el procedimiento, afectando su eficiencia y perjudicando los derechos
de los administrados.
CAP. XVIII
CAP. XIX
2. LOS ALEGATOS O ALEGACIONES
CAP. XX
Los administrados pueden, en cualquier momento del procedimiento, formular
CAP. XXI alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que sern
analizados por la autoridad, al resolver1410. Las alegaciones o alegatos tienen por
CAP. XXII
finalidad explicitar la posicin del administrado en el procedimiento que se est
CAP. XXIII siguiendo, aportando elementos diversos, como datos de hecho, valoraciones
jurdicas o tcnicas1411 y argumentos basados en dichos insumos. La facultad
CAP. XXIV
de presentar alegaciones forma parte del derecho de peticin administrativa,
CAP. XXV as como tambin del derecho a la defensa como elemento constitutivo del
derecho al debido proceso en sede administrativa.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
520 captulo XXII: LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Ahora bien, en el procedimiento administrativo no existe una fase especial CAP. I

del mismo destinada a la presentacin de alegatos tal como s existe en los
procesos judiciales1412, lo cual es concordante con el principio de unidad de CAP. II
vista establecido lneas arriba. En este orden de ideas, existen alegaciones CAP. III
introductorias, las mismas que aportan datos iniciales al procedimiento y que
CAP. IV
funcionan en buena cuenta como una mejora de la solicitud inicial. Asimis-
mo, deben considerarse las llamadas alegaciones de fijacin, a travs de las CAP. V
cuales se consolidan los datos que constituyen la materia controvertida en
CAP. VI
el procedimiento, ms all de lo sealado por la solicitud inicial. Finalmente,
existen alegaciones finales o conclusivas, que consisten en una valoracin de CAP. VII
lo instruido en el procedimiento y constituyen un mecanismo para asegurar el
CAP. VIII
resultado final del mismo1413.
Entonces, los alegatos pueden presentarse en cualquier situacin en la que CAP. IX
se encuentre el procedimiento, sin limitacin alguna1414. Resulta por completo CAP. X

evidente, a mayor abundamiento, que la autoridad administrativa deber tomar
en cuenta las citadas alegaciones en el acto administrativo mediante el cual CAP. XI
se resuelva el procedimiento, cuyos argumentos debern formar parte de la CAP. XII

motivacin respectiva.
CAP. XIII
Por otro lado, y como veremos ms adelante, en los procedimientos adminis-
trativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, CAP. XIV
se dicta resolucin solo habindole otorgado al mismo un plazo perentorio no CAP. XV

menor de cinco das para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas
de descargo1415. En este caso, la administracin resuelve una vez transcurrido CAP. XVI
el plazo, pero ello no impide que el administrado pueda presentar el alegato CAP. XVII
respectivo, aun fuera de plazo, pero antes que la entidad resuelva.
CAP. XVIII
3. ACTIVIDAD Y ACTUACIN PROBATORIA CAP. XIX
En el procedimiento administrativo moderno, la actividad probatoria tiene una CAP. XX
importancia medular en la ejecucin de la instruccin de dicho procedimiento.

CAP. XXI
Es a travs de la actuacin probatoria que la autoridad administrativa puede
formarse conviccin respecto a la resolucin del caso concreto, en mrito CAP. XXII
de la verdad material a obtener. Es mediante la actividad probatoria que se CAP. XXIII

comprueban los datos aprobados por los administrados o los obtenidos por la
Administracin. La Ley del procedimiento administrativo general, en consecuen- CAP. XXIV
cia, regula de manera exhaustiva el ejercicio de dicha actividad, estableciendo CAP. XXV
reglas concretas para que la misma se desarrolle eficientemente.
CAP. XXVI
1413 Sobre el particular: Shimabukuro Makikado, Roberto C., La instruccin del procedi-
CAP. XXVIII
miento administrativo, en Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general.
Ley N. 27444, ARA, Lima, 2003, p. 280.
CAP. XIX

CAP. I 3.1. Carga de la prueba en un procedimiento administrativo

CAP. II
Debe sealarse que la actividad probatoria le corresponde fundamentalmente a
la entidad, establecindose entonces el principio de que la carga de la prueba,
CAP. III es decir, la obligacin de probar los fundamentos que sustentan la decisin,
CAP. IV
le corresponde a la Administracin y no a los administrados, sin perjuicio de
permitirle a estos acreditar los hechos que alegan. No es que los particulares
CAP. V
no deban probar su pretensin, sino que la negativa de la Administracin debe
CAP. VI estar debidamente acreditada. Tanto es as que si la Administracin no des-
pliega actividad probatoria es claro que ha tenido por verdaderos los hechos
CAP. VII
afirmados por el particular, debiendo declarar fundada la solicitud.
CAP. VIII Y es que, a diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial, en el cual las
CAP. IX
partes deben probar sus pretensiones, en el procedimiento administrativo la
actividad probatoria es dirigida y alimentada por la Administracin, en aplica-
CAP. X cin de los principios que citamos a continuacin, los mismos que se atenan
CAP. XI
ciertamente en el caso de los procedimientos administrativos trilaterales como
veremos a ms adelante.
CAP. XII
Sobre el particular es necesario hacer una referencia adicional. En el derecho
CAP. XIII procesal moderno se entenda como una regla general que quien afirmaba un
CAP. XIV
hecho era quien se encontraba en la obligacin de probarlo, salvo determina-
das excepciones establecidas por la Ley. Sin embargo, esta concepcin est
CAP. XV cambiando. De hecho, la supuesta regla general tiene tantas excepciones, que
CAP. XVI
la doctrina est empezando a dudar que realmente constituya una regla, siendo
reemplazada ms bien por una regla ms completa, que es la que asigna la
CAP. XVII carga de la prueba a quien se encuentra en mejor aptitud para probar.
CAP. XVIII Este principio es el que justifica las varias situaciones en las cuales la carga
CAP. XIX
de la prueba se asigna a quien contestara la demanda, como por ejemplo en
el caso de la prueba del pago1416 donde la misma corresponde al demandado,
CAP. XX o la responsabilidad civil extracontractual subjetiva1417 donde el afectado no
CAP. XXI
requiere probar la existencia de dolo o culpa, ambos en el mbito del derecho
civil; o de la prueba del despido injustificado en el mbito laboral, en donde la
CAP. XXII justificacin de despido corresponde al empleador1418, situacin en la cual la
CAP. XXIII
CAP. XXIV
1416 Cdigo Civil:

CAP. XXV
Artculo 1229.- Prueba del pago
CAP. XXVI La prueba del pago incumbe a quien pretende haberlo efectuado.
1417 Cdigo Civil:
CAP. XXVII Artculo 1969.- Indemnizacin por dao moroso y culposo
Aquel que por dolo o culpa causa un dao a otro est obligado a indemnizarlo. El descargo
CAP. XXVIII
por falta de dolo o culpa corresponde a su autor.
CAP. XIX
1418 Ley de Productividad y Competitividad Laboral:
Artculo 37.- Ni el despido ni el motivo alegado se deducen o presumen, quien los acusa
debe probarlos.

doctrina laboral sigue creyendo que nos encontramos ante una inversin de CAP. I
la carga de la prueba destinada a proteger al trabajador1419.
CAP. II
En el mbito administrativo es evidente que la Administracin Pblica en
general se encuentra en mejor aptitud para probar y ello se ha entendido por CAP. III
ejemplo en el contexto del proceso contencioso administrativo1420. La carga CAP. IV

de la prueba no le corresponde a quien afirma un hecho, sino ms bien aquel
que se encuentra en mejor capacidad para probar el mismo1421, principio que CAP. V
algunos denominan tambin carga de la prueba dinmica. Como resultado,

CAP. VI
la carga de la prueba, incluso en los procedimientos iniciados a pedido de
parte, no corresponde fundamentalmente al administrado sino ms bien a la CAP. VII
Administracin1422, mxime si la falta de probanza de un hecho podra afectar

CAP. VIII
el principio de verdad material y como resultado el inters general.
CAP. IX
3.2. La aplicacin del principio de impulso de oficio
CAP. X
La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido
en la Ley de Procedimiento Administrativo General1423, el cual hemos analizado CAP. XI
con amplitud en captulos anteriores. En consecuencia, la Administracin debe CAP. XII

orientarse a hacia la resolucin de la cuestin que es materia del procedimiento,
en mrito a la satisfaccin del inters general, pudiendo ejercer los actos de CAP. XIII
instruccin necesarios para la culminacin del proceso1424. CAP. XIV
Lo antes sealado opera dado que no puede dejarse al arbitrio de los admi-
CAP. XV
nistrados el seguimiento de los procedimientos administrativos, siendo en
consecuencia que el impulso de los mismos es de oficio, de acuerdo al principio CAP. XVI
contenido en el inciso 1.3 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley. Conforme
CAP. XVII
el mismo, las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y
ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para CAP. XVIII
el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias1425.
CAP. XIX
CAP. XX
1419 Pasco Lizrraga, Mario, La carga de la prueba y las presunciones en la nueva Ley
Procesal del Trabajo, en Actualidad Jurdica, T. 194, Lima, 2010, pp. 16-17. CAP. XXI
Artculo 33.- Carga de la prueba CAP. XXII
Salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los
hechos que sustentan su pretensin. CAP. XXIII
Sin embargo, si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin o medidas

CAP. XXIV
correctivas, o cuando por razn de su funcin o especialidad la entidad administrativa est
en mejores condiciones de acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a esta. CAP. XXV
1421 Bustamante Alarcn, Reynaldo, El derecho a probar, Ara, Lima, 2001, pp. 275 y ss.
Tambin: Barrero Rodrguez, Concepcin, La prueba en el procedimiento administra- CAP. XXVI
tivo, Aranzadi, Navarra, 2003, pp. 186 y ss.
1422 Una posicin un tanto divergente: Shimabukuro Makikado, La instruccin del procedi- CAP. XXVII
miento administrativo, cit., pp. 288-290.
CAP. XXVIII
1424 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 81. CAP. XIX
1425 Sobre el particular: Guzmn Napur, Christian, La carga de la prueba en el procedimien-
to administrativo general, en Actualidad Administrativa, T. 134, Lima, 2005, p. 169.

CAP. I
Como lo hemos sealado, la norma establece que la autoridad competente,
aun sin pedido de parte, debe promover toda actuacin que fuese necesaria
CAP. II para su tramitacin, superando cualquier obstculo que se oponga a la regular
CAP. III
tramitacin del procedimiento; incluso determinando la norma aplicable al caso
aun cuando no haya sido invocada o fuere errnea la cita legal; as como evitar
CAP. IV
el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente
CAP. V formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregula-
ridad producida1426.
CAP. VI
Debe recordarse que el deber de impulso de oficio surge como inmediata
CAP. VII consecuencia de la necesidad y obligacin de la Administracin de cautelar
CAP. VIII
el inters general. Asimismo, es un componente esencial del debido proceso
en sede administrativa, al permitir la tramitacin adecuada y eficiente de los
CAP. IX procedimientos, en beneficio de los administrados. Adems, permite generar
CAP. X
celeridad en la tramitacin de los procedimientos, formando parte de la nece-
saria racionalizacin de la Administracin Pblica.
CAP. XI
CAP. XII 3.3. La oficialidad de la prueba

CAP. XIII
Ello conlleva adems un importante principio que es el de la oficialidad de la
prueba, es decir, la bsqueda de la determinacin, conocimiento y comproba-
CAP. XIV
cin de los datos para poder emitir una resolucin1427, por parte de la autoridad
CAP. XV administrativa. Esta ltima tiene la obligacin de adquirir, en el procedimiento,
la mayor cantidad de datos que sean relevantes para su decisin1428. Es preci-
CAP. XVI
samente por este principio que la Administracin posee la carga de la prueba
CAP. XVII de los hechos alegados o materia de controversia, a menos que considere
que basta con las pruebas aportadas u ofrecidas por el administrado1429. Ello,
CAP. XVIII
porque los actos e instruccin son realizados de oficio por la autoridad a cargo
CAP. XIX del procedimiento de evaluacin previa, sin perjuicio evidentemente del derecho
de los administrados a proponer actuaciones probatorias1430.
CAP. XX
No obstante lo anteriormente sealado, corresponde a los administrados
CAP. XXI
aportar pruebas mediante la presentacin de documentos e informes, pro-
CAP. XXII poner pericias, testimonios, inspecciones y dems diligencias permitidas, o
aducir alegaciones, en tanto interviene en la defensa de sus intereses1431. Ello
CAP. XXIII
significa, como veremos ms adelante, que la autoridad administrativa podr
CAP. XXIV resolver en contra del administrado nicamente cuando la actividad probatoria
CAP. XXV
CAP. XXVI 1427 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 490.
CAP. XXVII Italia, cit., pp. 318-319. La cita que venimos reseando nos muestra que el principio en
cuestin fluye por gran parte del derecho administrativo europeo continental.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
cit., p. 349.

de la misma demuestre que los hechos alegados por el mismo no son ciertos, CAP. I
correspondindole siempre probar los hechos impeditivos, aquellos que impiden
el ejercicio del derecho, as como los extintivos1432. La administracin entonces CAP. II
es la que debera soportar los efectos desfavorables de la falta de actuacin CAP. III
probatoria si es que no hubiese tenido por ciertos los hechos alegados por los
CAP. IV
interesados1433.
Por otro lado, una vez que la prueba ha ingresado al expediente, esta puede CAP. V
ser usada para favorecer a cualquiera de las partes, puesto que la misma no CAP. VI
pertenece a quien la aporta. Este concepto, denominado principio de adqui-
sicin1434, propio tambin del proceso judicial, es til a nivel del procedimiento CAP. VII
administrativo bilateral, pero encuentra una importante aplicacin a nivel del CAP. VIII
procedimiento trilateral en tanto el principio de oficialidad de la prueba se ve
atenuado en este ltimo caso. CAP. IX
Lo que ocurre es que la Ley de Procedimiento Administrativo General seala CAP. X
que, en el caso de procedimientos trilaterales, la autoridad administrativa estar CAP. XI

facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos
que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitucin del CAP. XII
deber probatorio que corresponde a estas1435, lo cual mediatiza el principio de CAP. XIII
verdad material al cual hemos referido de manera reiterada.
CAP. XIV
Lo antes sealado implica que en el procedimiento administrativo trilateral la
carga de la prueba le corresponde en principio a las partes, dada la especial CAP. XV
naturaleza hbrida del citado procedimiento, que a veces se muestra intermedia

CAP. XVI
entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo bilateral o lineal1436.
Es decir, en principio, la autoridad administrativa deber declarar fundada la CAP. XVII
pretensin de aquel que logr probar los hechos alegados. Como resultado, CAP. XVIII
y a fin de asegurar el resultado a obtener por parte de la Administracin, y en
especial, como mecanismo de garanta del debido procedimiento es necesario CAP. XIX
que la prueba se incorpore al expediente de tal manera que permita su empleo CAP. XX
por cualquiera de las partes a fin de sustentar su pretensin.
CAP. XXI
3.3.1. El caso de los procedimientos de oficio CAP. XXII
El principio de oficialidad de la prueba se intensifica al mximo cuando nos refe- CAP. XXIII
rimos a procedimiento de oficio, y en especial, a procedimientos administrativos
CAP. XXIV
CAP. XXV
1432 Shimabukuro Makikado, La instruccin del procedimiento administrativo, cit., pp. 290-
291. CAP. XXVI
1434 Hutchinson, Toms, De la prueba en el procedimiento administrativo, en Procedimien- CAP. XXVII
to Administrativo. Jornadas organizadas por la Universidad Austral. Facultad de Derecho,

CAP. XXVIII
Editorial Ciencias de la Administracin, Buenos Aires, 1998, p. 389.
1435 Artculo IV, inciso 1, literal 1.11, segundo prrafo, del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444. CAP. XIX
1436 Sobre el particular: Guzmn Napur, La carga de la prueba en el procedimiento adminis-
trativo general, cit., p. 134.

CAP. I
sancionadores. En estos casos, en tanto la iniciacin del proceso es resultado
del inters de la Administracin, la autoridad administrativa tiene la obligacin
CAP. II de efectuar la actividad probatoria necesariamente a fin de acreditar los hechos
CAP. III
en los cuales sustentar su pretensin, a diferencia del procedimiento iniciado a
pedido de parte en el cual puede prescindir de la misma si es que los hechos
CAP. IV
y las pruebas aportadas por el administrado le generan conviccin respecto a
CAP. V su veracidad. En este caso la carga de la prueba corresponde claramente a la
autoridad administrativa.
CAP. VI
En el procedimiento sancionador, en especial, el administrado puede prescindir
CAP. VII por completo de toda defensa la presentacin de su descargo, fundamen-
CAP. VIII
talmente y el aporte de pruebas en su favor, sin que ello deba generarle
perjuicio alguno, puesto que la autoridad instructora deber realizar de oficio
CAP. IX todas las actuaciones necesarias para verificar los hechos1437. Es evidente que
CAP. X
el silencio del administrado en contra del cual se ha iniciado el procedimiento
sancionador carece de todo efecto jurdico, a diferencia de lo que ocurre en
CAP. XI
el caso, por ejemplo, de los procedimientos trilaterales. Dems est sealar,
CAP. XII finalmente, que el administrado podr emplear en su provecho los medios de
prueba actuados como resultado de la actividad probatoria de la entidad. Final-
CAP. XIII
mente, si la autoridad no lograr probar la comisin de la infraccin administrativa
CAP. XIV es claro que la misma no existe, en aplicacin del principio de presuncin de
licitud, consignado en el artculo 230 de la Ley1438.
CAP. XV
CAP. XVI 3.3.2. El principio de verdad material

CAP. XVII Como ya lo hemos sealado en el captulo dedicado a los principios administra-
tivos, el principio de verdad material indica que en el procedimiento, la autoridad
CAP. XVIII
administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven
CAP. XIX de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deber adoptar todas
las medidas probatorias necesarias autorizadas por la Ley, aun cuando las
CAP. XX
mismas no hayan sido propuestas por los administrados o los mismos hayan
CAP. XXI acordado eximirse de ellas1439, en el caso de procedimientos concurrenciales.
CAP. XXII Lo que ocurre es que la Administracin no debe contentarse con lo aportado
por el administrado, sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener otras
CAP. XXIII
pruebas y para averiguar los hechos que hagan a la bsqueda de la verdad
CAP. XXIV material u objetiva, ya que en materia de procedimiento administrativo la verdad
material prima sobre la verdad formal. Ello conlleva un principio de especial
CAP. XXV
importancia en el mbito de la actividad probatoria que es la oficialidad de la
CAP. XXVI prueba, que hemos referido lneas arriba.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1438 Presuncin de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado
apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

3.4. Actuacin probatoria de la entidad CAP. I
El principio sealado en el acpite precedente, as como el principio de ver- CAP. II

dad material, justifican que, cuando la administracin no tenga por ciertos los
CAP. III
hechos alegados por los administrados o la naturaleza del procedimiento lo
exija, la entidad disponga la actuacin de prueba1440. Ahora bien, esta previsin CAP. IV
no debera convertirse en una regla general, toda vez que el procedimiento
CAP. V
administrativo se basa en principios como el de presuncin de veracidad que
permite presumir como verdaderos los documentos y declaraciones formulados CAP. VI
por el administrado y el de celeridad procesal.
CAP. VII
La Administracin debe actuar en este caso siguiendo el criterio de concentra-
cin procesal. Esto implica que se concentrarn en un mismo acto todas las CAP. VIII
diligencias y actuaciones de pruebas posibles, procurando que el desarrollo CAP. IX

de la actividad probatoria se realice en el menor nmero de actos procesales.
Para ello, la entidad fija un perodo para la actuacin de prueba que no ser CAP. X
menor de tres das ni mayor de quince, contados a partir de su planteamiento, CAP. XI

tiempo que debera permitir cumplir con los plazos establecidos por la norma,
sin tener que recurrir al silencio administrativo. CAP. XII
La actuacin probatoria debe realizarse con las mayores garantas a favor del CAP. XIII
administrado. Por ello, la norma seala que la autoridad solo podr rechazar CAP. XIV
motivadamente los medios de prueba propuestos por el administrado, cuando
no guarden relacin con el fondo del asunto, sean improcedentes o innece- CAP. XV
sarios, decisin que debe estar motivada y que adems es susceptible de im- CAP. XVI
pugnacin. Asimismo, la autoridad administrativa notifica a los administrados,
con anticipacin no menor de tres das, la actuacin de prueba, indicando el CAP. XVII
lugar, fecha y hora1441, a fin que el mismo puede ejercer su derecho de defensa, CAP. XVIII
sealando o probando lo pertinente.
CAP. XIX
En un procedimiento administrativo existe la posibilidad de la aparicin de
nuevos medios probatorios, como resultado de la aplicacin de principios como CAP. XX
el de unidad de vista y el de verdad material. La Ley seala que las pruebas CAP. XXI
sobrevinientes pueden presentarse siempre que no se haya emitido resolucin
definitiva1442, lo cual implica que pueden presentarse en cualquier estado del CAP. XXII
procedimiento. La nueva prueba surgida despus de ello solo es susceptible CAP. XXIII
de ser presentada con el correspondiente recurso de reconsideracin, una vez
que se ha resuelto el procedimiento. CAP. XXIV
CAP. XXV
3.4.1. Prescindencia de la actuacin probatoria
CAP. XXVI
No obstante los principios que hemos enunciado con anterioridad, las entidades
podrn prescindir de actuacin de pruebas cuando decidan exclusivamente CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
basndose en los hechos planteados por las partes, si los tienen por ciertos
y congruentes para su resolucin1443. Ello implica que a la Administracin le
CAP. II son suficientes las pruebas existentes para emitir una resolucin conforme a
CAP. III
derecho1444, correspondindole a la Administracin la carga de la prueba de la
falta de veracidad de lo afirmado por el administrado.
CAP. IV
Ello, en los procedimientos administrativos bilaterales, implica resolver nece-
CAP. V sariamente a favor del administrado, teniendo por ciertos los hechos alegados
CAP. VI
por el mismo1445, como hemos sealado con anterioridad. En el caso de los
procedimientos trilaterales la previsin legal descrita se funda en la atenuacin
CAP. VII del principio de verdad material en el caso de dichos procedimientos, conforme
CAP. VIII
lo hemos sealado lneas arriba.
La prescindencia de la actuacin probatoria implica evidentemente una valora-
CAP. IX
cin de los argumentos de las partes en relacin con las pruebas que ellas han
CAP. X aportado. Asimismo, implica la conviccin de la veracidad de las mismas, con
lo cual la autoridad deber resolver concediendo lo solicitado al administrado.
CAP. XI
El principio de presuncin de veracidad que se ha aludido antes es sumamente
CAP. XII til para ello, a lo cual debe agregarse principios adicionales como celeridad
CAP. XIII
o economa procesal.
La libre valoracin de las pruebas permite adems que la autoridad adminis-
CAP. XIV
trativa pueda determinar cundo es que las pruebas le generan conviccin.
CAP. XV El evidente lmite de esta facultad se centra en la imposibilidad de que pueda
perjudicarse al administrado a travs de esta decisin, al no permitrsele pro-
CAP. XVI
bar su pretensin cuando la entidad considera que la misma no se encuentra
CAP. XVII probada con las pruebas que se han actuado hasta el momento.
CAP. XVIII
3.4.2. Hechos no sujetos a la actuacin probatoria
CAP. XIX
No ser actuada prueba respecto a hechos pblicos o notorios, de los cuales
CAP. XX se supone que todos tienen conocimiento. Es un principio general del derecho
CAP. XXI
procesal el que no requieren ser acreditados aquellos hechos que debe cono-
cer razonablemente el funcionario que resuelve la controversia sometida a su
CAP. XXII anlisis, reduciendo evidentemente la cantidad de actos procesales a realizar
CAP. XXIII
y los medios de prueba a analizar, favoreciendo la celeridad procesal1446.
Asimismo, no deber realizarse actividad probatoria respecto a hechos alegados
CAP. XXIV
por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad, para lo cual
CAP. XXV basta que la entidad se remita al archivo. Esto parte de la presuncin de que la
CAP. XXVI
autoridad tiene o debe tener conocimiento de los hechos que dichos archivos
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1444 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 370. Es necesario sealar que en el derecho
CAP. XIX
argentino se habla de apertura a prueba para referirse a la actuacin probatoria.

prueban. En el derecho comparado esta norma llega incluso al nivel de los CAP. I
archivos que posea no solo la entidad sino adems el sector al que pertenece
la entidad e incluso toda la Administracin Pblica. Y es que, nuevamente nos CAP. II
encontramos con concepciones de simplificacin administrativa en el mbito CAP. III

de la actividad probatoria administrativa, que tienen por finalidad reducir costos
CAP. IV
de acceso al procedimiento administrativo y generar mayor eficiencia.
Tampoco se actuar prueba sobre hechos que se hayan comprobado con CAP. V
ocasin del ejercicio de las funciones de la entidad, o aquellos sujetos a la CAP. VI

presuncin de veracidad, sin perjuicio de su fiscalizacin posterior de acuerdo
a la norma. Ello opera tambin al amparo de los principios de simplificacin CAP. VII
administrativa, a los cuales nos hemos referido reiteradamente en el presente CAP. VIII
trabajo, que adems reducen el costo administrativo generado por la actuacin
probatoria. CAP. IX
Por otro lado, no deber actuarse prueba alguna respecto a hechos que se CAP. X
encuentran judicialmente probados1447. Ello es evidente en el caso de los proce- CAP. XI

dimientos sancionadores al amparo de lo dispuesto por el inciso 2 del artculo
234 de la Ley1448, siendo claro adems en los dems casos dada la calidad CAP. XII
de cosa juzgada aplicable a los procesos judiciales, no siendo posible volver CAP. XIII
a discutir una controversia ya resuelta.
CAP. XIV
Finalmente, tampoco constituyen objeto de prueba los hechos que se presu-
men como resultado de una presuncin legal, sea esta relativa o absoluta, una CAP. XV
vez generado el hecho que habilita la misma, el cual s debe ser probado. La
CAP. XVI
presuncin legal relativa (conocida tradicionalmente como iuris tantum) opera
admitiendo prueba en contrario y se entenda como un fenmeno de inversin CAP. XVII
de la carga de la prueba cuando en realidad es una aplicacin del principio de CAP. XVIII
que la misma le corresponde a quien se encuentra en mejor aptitud para probar.
Por otro lado, la presuncin legal absoluta (iuris et de iure) no admite prueba en CAP. XIX
contrario, por lo que muchas veces funciona como una verdadera ficcin legal. CAP. XX
3.5. Solicitud de pruebas al administrado CAP. XXI
La autoridad puede exigir a los administrados la comunicacin de informacio- CAP. XXII
nes, la presentacin de documentos o bienes, el sometimiento a inspecciones CAP. XXIII

de sus bienes, as como su colaboracin para la prctica de otros medios de
prueba. Es necesario sealar que dicha exigencia puede establecerse en CAP. XXIV
CAP. XXV
1447 Shimabukuro Makikado, La instruccin del procedimiento administrativo, cit., p. 284. CAP. XXVI
1448 Artculo 234.- Caracteres del procedimiento sancionador
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido CAP. XXVII
el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por:
CAP. XXVIII
(...)
2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes
CAP. XIX
vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
(...)

CAP. I
procedimientos de oficio, e incluso, en procedimientos iniciados a pedido de
parte. Para el efecto, la Administracin cursa el requerimiento, mencionando
CAP. II la fecha, plazo, forma y condiciones para su cumplimiento1449.
CAP. III Sin embargo, la solicitud de medios probatorios al administrado tiene lmites
evidentes, en especial los consignados en los artculos 40 y 41 de la Ley,
CAP. IV
referidos respectivamente a la prohibicin aplicable a las entidades de solicitar
CAP. V a los administrados, para el inicio, prosecucin o conclusin de un procedimien-
CAP. VI
to, la presentacin de informacin o documentacin que vulnere principios de
celeridad o simplificacin administrativa; as como a la obligacin de las enti-
CAP. VII dades de recibir ciertos documentos e informaciones para el cumplimiento de
CAP. VIII
los requisitos correspondientes a los procedimientos administrativos, en vez de
la documentacin oficial, a la cual reemplazan con el mismo mrito probatorio.
CAP. IX En este ltimo caso, la obligacin de la administracin opera sin perjuicio de la
CAP. X
fiscalizacin posterior al amparo del principio de presuncin veracidad.
CAP. XI 3.5.1. Negativa del administrado a colaborar con la Administracin en la

CAP. XII
actuacin de medios probatorios
CAP. XIII Ser legtimo el rechazo a la exigencia sealada en el acpite precedente,
cuando la sujecin a la misma implique: la violacin al secreto profesional
CAP. XIV
en sus mltiples acepciones; constituya una revelacin prohibida por la
CAP. XV ley; suponga directamente la revelacin de hechos perseguibles, sea penal o
administrativamente, dado que no puede obligarse al administrado a generar
CAP. XVI
prueba en su contra, practicados por el administrado; o afecte los derechos
CAP. XVII constitucionales del mismo, en especial el derecho a la intimidad. La norma
seala que en ningn caso esta excepcin ampara el falseamiento de los he-
CAP. XVIII
chos o de la realidad1450.
CAP. XIX
Ahora bien, el acogimiento a esta excepcin ser libremente apreciada por la
CAP. XX autoridad conforme a las circunstancias del caso, sin que ello dispense al rgano
administrativo de la bsqueda de los hechos, ni de dictar la correspondiente
CAP. XXI
resolucin1451. Esto es evidente al amparo de principios como verdad material u
CAP. XXII oficialidad de la prueba, debiendo la autoridad administrativa obtener la prueba
a travs de otros medios equivalentes.
CAP. XXIII
CAP. XXIV 3.6. Gastos de las actuaciones probatorias

CAP. XXV En principio, el costo de las actuaciones probatorias est a cargo de la entidad.
Ello, dado que el costo de tramitacin de todo procedimiento administrativo
CAP. XXVI
es financiado a travs del sistema impositivo, as como mediante las tasas
CAP. XXVII respectivas, las mismas que se encuentran sealadas en el correspondiente
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad. La Ad- CAP. I

ministracin no puede trasladar al administrado el costo de organizacin que
genera la obligacin de la misma de obtener la solucin de la controversia, en CAP. II
mrito del principio de verdad material. CAP. III
Sin embargo, y en el caso de que la actuacin de pruebas propuestas por el ad- CAP. IV
ministrado importe la realizacin de gastos que no deba soportar racionalmente
la entidad; esta ltima podr exigir el depsito anticipado de tales costos, con CAP. V
cargo a la liquidacin final que el instructor practicar documentadamente al CAP. VI

administrado, una vez realizada la probanza1452. La clara limitacin a la facultad
que tiene la administracin de exigir dicho depsito anticipado estriba en que CAP. VII
la misma no opera respecto a la actuacin probatoria que opera de oficio, al CAP. VIII
amparo del principio de oficialidad de la prueba, como lo hemos sealado.
CAP. IX
Esta previsin legal establece una precisin difcil de tomar en cuenta, dado que
el hecho de que la determinacin respecto a que gastos se pueden soportar CAP. X
racionalmente o no se deja al arbitrio de la entidad, con los riesgos que ello CAP. XI
pueda conllevar en materia de costos respecto a los administrados. Es evidente
que la interpretacin de esta norma es eminentemente restrictiva, sobre la base CAP. XII
de los principios que resultan aplicables a los costos administrativos. CAP. XIII
CAP. XIV
4. MEDIOS DE PRUEBA QUE SE EMPLEAN DENTRO DE UN PROCE-
DIMIENTO ADMINISTRATIVO CAP. XV
Los hechos invocados por las partes, o que fueren conducentes para decidir CAP. XVI
un procedimiento administrativo, podrn ser objeto de todos los medios de CAP. XVII
prueba necesarios, salvo aquellos que estn prohibidos por disposicin legal
expresa1453. La proposicin de medios probatorios por parte de los adminis- CAP. XVIII
trados es libre, pudindose proponer y actuar aquellos medios que resultan CAP. XIX
beneficiosos para el administrado a fin de fundar sus pretensiones1454 y aquellos
que la entidad considere pertinentes para la resolucin del procedimiento. El CAP. XX
principio de libertad probatoria, propio del proceso judicial, se aplica con gran CAP. XXI
intensidad en el procedimiento administrativo, con muy puntuales excepciones.
CAP. XXII
Asimismo, no existe una concepcin de prueba tasada, en al cual la ley asigna
el valor a las pruebas1455, sino ms bien existe la nocin de apreciacin razo- CAP. XXIII
nada al interior de la Administracin, lo cual implica que la autoridad deber

CAP. XXIV
apreciar los medios probatorios de manera integral1456, aplicando el principio
de verdad material y en uso de las denominadas reglas de la sana crtica1457. CAP. XXV
La principal diferencia que encontramos respecto al proceso judicial se enfoca CAP. XXVI

CAP. XXVIII
1454 Hutchinson, De la prueba en el procedimiento administrativo, cit., p. 385.
CAP. XIX
1456 Hutchinson, De la prueba en el procedimiento administrativo, cit., p. 398.
1457 Shimabukuro Makikado, La instruccin del procedimiento administrativo, cit., p. 314.

CAP. I
en la inexistencia de principio de verdad material en este ltimo, siendo que el
principio aplicable es el de verdad formal.
CAP. II
En particular, de acuerdo a la Ley, en el procedimiento administrativo general
CAP. III proceden los siguientes medios probatorios, de manera enumerativa, sin per-
juicio de aquellos que podran ser considerados innominados:
CAP. IV
1. Recabar antecedentes y documentos. La entidad puede obtener la
CAP. V informacin que requiera de otras entidades e incluso de los propios
administrados, con las limitaciones sealadas lneas arriba respecto
CAP. VI
de la solicitud a los particulares.
CAP. VII 2. Solicitar informes y dictmenes de cualquier tipo, con las limitaciones
CAP. VIII
sealadas en la Ley, a las cuales nos referiremos ms adelante. A
diferencia de otras legislaciones, los informes son considerados
CAP. IX medios de prueba por la Ley.
CAP. X 3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos,
o recabar de los citados administrados declaraciones por escrito. En
CAP. XI
estos casos se entiende que puede darse la intervencin de terceros
CAP. XII
en la actividad probatoria realizada por la entidad.
4. Consultar documentos y actas. Este medio probatorio puede ser
CAP. XIII
actuado de oficio por la entidad, pero tambin puede ser ofrecido por
CAP. XIV las partes, aun cuando dichos instrumento no obren en su poder.
5. Practicar inspecciones oculares, que implican el apersonamiento de la
CAP. XV
autoridad a un lugar especfico a fin de comprobar un hecho o situacin
CAP. XVI determinada. Ahora bien, el concepto de inspeccin ocular resulta ser
restrictivo, pues el funcionario administrativo no solo utiliza la vista para
CAP. XVII
observar la situacin o hecho, sino el resto de los sentidos.
CAP. XVIII
CAP. XIX
4.1. Prueba instrumental
En general, se considera prueba instrumental a toda aquella que conste en
CAP. XX
un medio que permita conservar lo que prueba. Un instrumento es un objeto
CAP. XXI que prueba algo. En consecuencia, son instrumentos no solo los documentos
CAP. XXII
propiamente dichos que obran, o pueden obrar, por escrito sino tambin
los medios audiovisuales, informticos, artsticos, entre otros. En este senti-
CAP. XXIII do, la Ley de Procedimiento Administrativo General es ms bien permisiva,
CAP. XXIV
permitiendo la presentacin y actuacin de todo tipo de instrumentos. Ahora
bien, la prueba instrumental por excelencia en el procedimiento administrativo
CAP. XXV es el documento, que constituye todo objeto susceptible de formar parte del
CAP. XXVI
expediente administrativo y que constituye medio de prueba.
CAP. XXVII 4.1.1. Solicitud de documentos a otras autoridades

CAP. XXVIII
La autoridad administrativa a la que corresponde la tramitacin del asunto re-
CAP. XIX cabar de las autoridades directamente competentes los documentos preexis-
tentes o antecedentes que estime conveniente para la resolucin del asunto,

sin suspender la tramitacin del expediente1458. Ello impide que el expediente CAP. I
vaya a ser tramitado por varias autoridades distintas, como resultado de la
regla del expediente nico. A su vez, la facultad de solicitar documentos im- CAP. II
plica un importante mecanismo de colaboracin entre entidades, en particular CAP. III

respecto a la obligacin de las mismas de facilitar los medios de prueba que
CAP. IV
se encuentren en su poder.
Ahora bien, cuando la solicitud de obtencin de documentos de otras entidades CAP. V
sea formulada por el administrado al instructor, el administrado deber indicar CAP. VI

la entidad donde obre la documentacin y, si la misma perteneciera a un expe-
diente administrativo obrante en otra entidad, deber acreditar indubitablemente CAP. VII
su existencia. La entidad solicitada, en este ltimo caso, deber remitir copias CAP. VIII
certificadas mediante fedatario a fin de cumplir con lo solicitado.
CAP. IX
4.1.2. Remisin de los documentos solicitados a otras entidades CAP. X
Los documentos y antecedentes a que se refiere el acpite anterior deben ser CAP. XI
remitidos directamente por quien es requerido dentro del plazo mximo de tres
das, si se solicitaren dentro de la misma entidad, y de cinco, en los dems CAP. XII
casos1459. Esta remisin es, como ya lo hemos indicado, una obligacin de la CAP. XIII
entidad.
CAP. XIV
Si la autoridad requerida considerase necesario un plazo mayor para hacer
efectiva la remisin, lo manifestar inmediatamente al requirente, con indicacin CAP. XV
del plazo que estime necesario, el cual no podr exceder de diez das1460. Eviden- CAP. XVI
temente, la ampliacin del plazo se encuentra limitada a fin de evitar decisiones
discrecionales de la autoridad a la cual se ha solicitado la documentacin, las CAP. XVII
mismas que no debe afectar la tramitacin del expediente administrativo. CAP. XVIII
4.2. Informes administrativos CAP. XIX
Los informes administrativos son medios que las entidades emplean para CAP. XX
procurarse informacin de rganos consultivos o de otros organismos de la CAP. XXI

Administracin Pblica, siendo declaraciones de juicio emitidos por servidores
o funcionarios calificados. Dada su naturaleza de mecanismo de obtencin de CAP. XXII
insumos para la emisin de la resolucin final1461, los informes se configuran CAP. XXIII
como verdaderos medios de prueba.
CAP. XXIV
Ahora bien, en tanto los informes administrativos no generan efectos jurdicos
directos, no pueden ser considerados propiamente como actos administrativos, CAP. XXV
sino ms bien como simples hechos de la Administracin1462. En mrito de ello, CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1462 Existe sin embargo doctrina comparada que opina de manera distinta. Sobre el particular:

CAP. I
los informes administrativos no son susceptibles de ser impugnados, aun en el
supuesto de que sean vinculantes. La impugnacin de la resolucin permitir
CAP. II discutir en la tramitacin del recurso la validez del informe, o en todo caso,
CAP. III
permitir la emisin de uno nuevo.
CAP. IV 4.2.1. Clasificacin de los informes administrativos

CAP. V
Los informes administrativos pueden ser obligatorios o facultativos y vinculantes
CAP. VI o no vinculantes. Son facultativos si es que la solicitud de los mismos se sujeta
a la discrecionalidad de la autoridad, basado en criterios de oportunidad. Son
CAP. VII
obligatorios o preceptivos si la norma legal obliga a su emisin o peticin1463.
CAP. VIII En este ltimo caso, la prescindencia del informe genera la nulidad del acto
que se emita1464. Un ejemplo interesante de informe obligatorio es aquel que es
CAP. IX
necesario para la emisin de la respectiva resolucin que resuelve una apelacin
CAP. X contra el otorgamiento de la buena pro en el contexto de un proceso de seleccin
en el mbito de la contratacin administrativa, sea que el recurso de apelacin
CAP. XI
sea resuelto por el titular de la entidad o por el Tribunal de Contrataciones1465.
CAP. XII
Por otro lado, un informe es vinculante cuando su tenor obliga a la autoridad a
CAP. XIII la toma de una decisin en el sentido que seala el citado informe. A su vez, el
informe vinculante puede serlo en sentido estricto, cuando obliga al rgano a
CAP. XIV
atenerse a lo informado. Pero el informe tambin puede ser obstativo, cuando
CAP. XV vincula a la autoridad administrativa en cuanto al parecer negativo que expresan,
funcionando en la prctica como un veto1466. Segn un amplio sector de la doc-
CAP. XVI
trina1467, los informes vinculantes suponen la existencia de facultades resolutivas
CAP. XVII compartidas entre el rgano consultivo y el que resuelve propiamente. Para
algunos autores, en consecuencia, los informes vinculantes deberan implicar
CAP. XVIII
mecanismos de garanta para permitir discutir su emisin.
CAP. XIX
Cuando el informe no es vinculante, la opinin contenida en l se utiliza para
CAP. XX efectos ilustrativos, sin que obligue a la autoridad a resolver en un sentido
determinado pero s a tomarlo en cuenta. Si el informe fuese vinculante, y la
CAP. XXI
autoridad no resolviere en el sentido sealado por el mismo, se generara un
CAP. XXII vicio que anulara la resolucin emitida sobre la base del incumplimiento de
principios de procedimiento.
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 487;
CAP. XXVI Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 312.
CAP. XXVII 1464 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 488.
1465 Artculo 113 y 116 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 91; Morn Urbina,
Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 361.

Los dictmenes e informes se presumirn facultativos y no vinculantes, con las CAP. I

excepciones establecidas en la ley1468. En principio, y de acuerdo al tenor de la
Ley, los informes administrativos resultaran ser meramente ilustrativos, salvo CAP. II
disposicin legal en contrario. Ello no obsta para que lo informado no pueda CAP. III
incluirse en la motivacin de la resolucin que se emita.
CAP. IV
4.2.2. Procedencia de la solicitud de informes CAP. V
Ahora bien, es necesario limitar la facultad de la Administracin de solicitar CAP. VI

informes, facultad de la que se abusa en muchas entidades y cuyo mal uso
CAP. VII
genera dilaciones indebidas. En consecuencia, las entidades solo deben soli-
citar informes que sean preceptivos en la legislacin es decir, los que sean CAP. VIII
obligatorios o aquellos que las mismas juzguen absolutamente indispensables
CAP. IX
para el esclarecimiento de la cuestin a resolver1469, previsin que sin embargo
somete a discrecionalidad de la entidad la solicitud del informe. CAP. X
A fin de obtener un informe adecuado, el pedido de la entidad deber indicar CAP. XI

con precisin y claridad las cuestiones sobre las que se estime necesario el
pronunciamiento de la autoridad1470. La solicitud de informes o dictmenes CAP. XII
legales es reservada exclusivamente para asuntos en que el fundamento CAP. XIII

jurdico de la pretensin sea razonablemente discutible, o los hechos sean
CAP. XIV
controvertidos jurdicamente, y que tal situacin no pueda ser dilucidada por
el propio instructor1471. CAP. XV
En general, lo previsible es que los funcionarios que emiten los informes se CAP. XVI
encuentren al interior de la misma entidad. Sin embargo, la Ley no seala nada
sobre el particular. Asimismo, las entidades acostumbran solicitar informes CAP. XVII
dirimentes a consultores externos en caso el informe emitido por el rgano de CAP. XVIII
asesoramiento no otorga luces sobre lo que se va a resolver.
CAP. XIX
El funcionario o servidor que va a emitir el informe, dentro de los dos das de
recibida la solicitud respectiva, podr devolver sin informe todo expediente en el CAP. XX
que el pedido incumpla los sealado en los prrafos anteriores en particular, CAP. XXI
si considera que no es necesario emitir pronunciamiento alguno, o cuando
se aprecie que solo se requiere confirmacin de otros informes o de decisiones CAP. XXII
ya adoptadas1472, caso en el cual bastar hacer referencia a dichos informes CAP. XXIII
o decisiones. Este precepto es aplicable fundamentalmente a las oficinas de
asesora jurdica o las que hagan sus veces dentro de las entidades. Y tiene CAP. XXIV
especial relevancia la obligacin de no omitir informe cuando la autoridad CAP. XXV

solicitante ya ha decidido, puesto que ello constituye ms bien un mecanismo
para evadir la responsabilidad sobre la decisin. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Todas estas previsiones pretenden favorecer la celeridad de los procedimientos,
al evitar que las autoridades administrativas soliciten informes cuando podran
CAP. II resolver la controversia por s mismas, mxime si el informe es de carcter
CAP. III
tcnico. Es comn que en las entidades los expedientes tarden de manera
excesiva en oficinas encargadas de labores de asesoramiento como Asesora
CAP. IV
Jurdica, Gabinete de Asesores o Planeamiento.
CAP. V
4.2.3. Presentacin de los informes
CAP. VI
Toda autoridad, cuando formule informes o proyectos de resoluciones, fun-
CAP. VII
damenta su opinin en forma sucinta y establece conclusiones expresas y
CAP. VIII claras sobre todas las cuestiones planteadas en la solicitud, y recomienda
concretamente los cursos de accin a seguir, cuando estos correspondan, sus-
CAP. IX
cribindolos con su firma habitual, consignando su nombre, apellido y cargo1473.
CAP. X El informe o dictamen no incorpora a su texto el extracto de las actuaciones
CAP. XI
anteriores ni reitera datos que obren en el expediente, pero referir todo antece-
dente que permita ilustrar para su mejor resolucin1474. Los informes, entonces,
CAP. XII
deben limitar la elaboracin de antecedentes a lo estrictamente indispensable.
CAP. XIII
4.2.4. Falta de recepcin del informe solicitado
CAP. XIV
De no recibirse el informe en el trmino sealado, la autoridad podr alterna-
CAP. XV
tivamente, segn las circunstancias del caso y relacin administrativa con el
CAP. XVI informante: prescindir del informe o citar al informante para que en fecha nica
y en una sesin, a la cual puede asistir el administrado, presente su parecer
CAP. XVII
verbalmente, de la cual se elaborar acta que se adjuntar al expediente, sin
CAP. XVIII perjuicio de la responsabilidad en que incurra el funcionario culpable de la
demora1475. La norma no seala expresamente que es lo que ocurre en caso
CAP. XIX
de la omisin de informes preceptivos, en los cuales la emisin del mismo es
CAP. XX requisito de validez de la decisin1476. En este caso, es evidente que la omisin
del informe genera responsabilidad administrativa del funcionario que debe
CAP. XXI
emitir el mismo, sin perjuicio de la responsabilidad civil generada por el dao
CAP. XXII originado por la eventual nulidad que se genere o por el silencio administrativo
que resultare.
CAP. XXIII
Por otro lado, la Ley puede establecer expresamente en procedimientos inicia-
CAP. XXIV
dos por los administrados que de no recibirse informes vinculantes en el plazo
CAP. XXV legal, se entienda que no existe objecin tcnica o legal al planteamiento some-
tido a su parecer1477. Esto funciona de manera similar al silencio administrativo,
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1473 Artculo 173 inciso 173.1 de la Ley N. 27444.

CAP. XXVIII
CAP. XIX
1476 La legislacin comparada establece la interrupcin de plazos. Sobre el particular: Gonz-
lez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 314.

siendo en este caso de naturaleza positiva. Como resultado, el procedimiento CAP. I

debera ser resuelto a favor del administrado.
CAP. II
El informe presentado extemporneamente puede no obstante ser considerado
en la correspondiente resolucin a emitirse por la entidad1478. Esta previsin CAP. III
tiene sentido a fin de asegurar el resultado del procedimiento, pero no puede CAP. IV
perjudicar el avance del mismo. Y es claro que no es aplicable en el supuesto
sealado en el prrafo anterior, puesto que se ha entendido que no existe CAP. V
objecin al planteamiento expresado. CAP. VI
4.3. Intervencin de terceros en la actividad probatoria CAP. VII
En la actividad probatoria que se genera en un procedimiento administrativo CAP. VIII
es posible interactuar con terceros que se mantienen como tales y no se vin- CAP. IX
culan como partes en el procedimiento, a diferencia del tercero administrado,
que configura una categora distinta y que se convierte en parte una vez que CAP. X
se incorpora en aquel. Dicha actuacin se configura como resultado de la CAP. XI

obligacin de los administrados a participar en los procedimientos en virtud
el deber de colaboracin de los mismos con la Administracin, aun cuando el CAP. XII
procedimiento administrativo no se haya iniciado a peticin de ellos. Este deber CAP. XIII
de colaboracin, sin embargo, se encuentra restringido a fin de no perjudicar
la libertad personal de los particulares. CAP. XIV
Los caso ms evidentes de participacin de terceros en la actividad probatoria CAP. XV
y que no configuran parte del procedimiento son los de los testigos (que CAP. XVI
emiten la llamada declaracin testimonial) y los peritos (que emiten pericia o
peritaje), los cuales veremos a continuacin. CAP. XVII
CAP. XVIII
4.3.1. El deber de los terceros respecto a las actuaciones probatorias
CAP. XIX
Los terceros tienen el deber de colaborar para la prueba de los hechos, con
evidente respeto de sus derechos constitucionales1479. Sobre el particular, deben CAP. XX
tenerse en cuenta adems las limitaciones que se le imponen a la Administra- CAP. XXI
cin respecto a la solicitud de pruebas a terceros, en especial las referidas a
la violacin del secreto profesional y los principios referidos a la simplificacin CAP. XXII
administrativa, a los cuales hemos hecho referencia lneas arriba. CAP. XXIII
4.3.2. Presentacin de testigos en un procedimiento administrativo CAP. XXIV
CAP. XXV
La prueba testimonial implica la participacin de terceros en el procedimiento
que permanecen como tales a fin de que los mismos hagan referencia a CAP. XXVI
diversos aspectos relacionados con el mismo. La declaracin de testigos im-
CAP. XXVII
plica su comparecencia personal y la absolucin verbal de los interrogatorios
respectivos. CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Ahora bien, el proponente de la prueba de testigos sea el administrado o la
propia administracin tiene la carga de la comparecencia de los mismos en
CAP. II el lugar, fecha y hora fijados. Por otro lado, y a diferencia de lo que ocurre en
CAP. III
el proceso judicial, si el testigo no concurriera sin justa causa, se prescindir
de su testimonio1480. Debemos deducir entonces que la Ley no permite la com-
CAP. IV
parecencia obligatoria del testigo a declarar a diferencia de lo que ocurre en el
CAP. V proceso judicial. Pero, por otro lado, la Ley no seala que ocurre si el testigo
no concurre mediando causa justificada para ello, puesto que el mismo podra
CAP. VI
estar interesado en efectuar la declaracin.
CAP. VII La administracin puede interrogar libremente a los testigos y, en caso de de-
CAP. VIII
claraciones contradictorias, podr disponer careos confrontaciones, aun
con los propios administrados, a fin de dilucidar adecuadamente la materia
CAP. IX controvertida1481. Sin embargo, la naturaleza fundamentalmente escrita del
CAP. X
procedimiento administrativo y la excepcionalidad de la comparecencia del
administrado obliga a emplear esta prerrogativa de manera restrictiva.
CAP. XI
CAP. XII
4.3.3. El peritaje o pericia en un procedimiento administrativo
CAP. XIII La pericia, prueba pericial o peritaje implica la emisin de un medio probatorio,
de naturaleza tcnica y que implica el empleo de conocimientos especiales
CAP. XIV
por parte de quien se designe para el efecto, y respecto de situaciones que lo
CAP. XV ameriten. La Ley seala en este sentido que los administrados pueden proponer
la designacin de peritos a su costa, debiendo en el mismo momento indicar
CAP. XVI
los aspectos tcnicos sobre los que estos deben pronunciarse1482. Dems est
CAP. XVII sealar que en tanto pericia de parte, la Administracin debe valorar la misma
de manera cuidadosa, en uso de las reglas de la sana crtica.
CAP. XVIII
Un tema final a dilucidar se enfoca en la actuacin de la pericia, debiendo de-
CAP. XIX
terminarse si es a travs de un informe escrito o a travs de la sustentacin del
CAP. XX mismo en una audiencia convocada para el efecto. La naturaleza fundamental-
mente escrita del procedimiento administrativo nos puede llevar a pensar que
CAP. XXI
el mecanismo a emplear es el primero de los nombrados, no obstante que la
CAP. XXII garanta del derecho de defensa se encuentra presente en el segundo de ellos.
CAP. XXIII
4.3.4. Pericia de la administracin
CAP. XXIV
Es posible que la Administracin genere informes periciales en el marco de su
CAP. XXV actividad probatoria. Sin embargo, la norma seala que la administracin no
debe contratar peritos por su parte1483, debiendo solicitar informes tcnicos de
CAP. XXVI
cualquier tipo a su personal que en el fondo se identifican con los informes
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
CAP. XIX
1483 Precisin que es consistente con lo sealado por la doctrina y el derecho comparados
(Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 369).

administrativos a los cuales ya nos hemos referido o a las entidades tcnicas CAP. I
aptas para dicho fin, preferentemente entre las facultades de las universidades
pblicas1484. Ello asegura, por un lado, la proteccin de los fondos pblicos, la CAP. II
imposibilidad de que dichos costos sean trasladados al administrado y confi- CAP. III
gura una garanta de imparcialidad de quien realiza la pericia. Tal situacin,
CAP. IV
sin embargo, no le otorga a estos informes la calidad de prueba privilegiada,
a diferencia de lo sealado por la doctrina y la jurisprudencia comparadas1485, CAP. V
ni siquiera en aplicacin del principio de legalidad.
CAP. VI
4.3.5. Actuacin de pruebas por las autoridades pblicas CAP. VII
De acuerdo con la Ley, las autoridades de entidades no prestan confesin CAP. VIII
entendida como declaracin de parte, salvo en procedimientos internos
CAP. IX
de la administracin; sin perjuicio de ser susceptibles de aportar elementos
probatorios en calidad de testigos, informantes o peritos, si fuere el caso1486. CAP. X
No es posible entonces solicitar declaracin de parte a la administracin.

CAP. XI
Ello se sustenta en el hecho de que las autoridades administrativas son las que
dirigen el procedimiento, pero a la vez son parte del mismo. Resulta violatorio del CAP. XII
principio de imparcialidad, en consecuencia, que una autoridad administrativa CAP. XIII

pueda ser citada a rendir confesin. Esta previsin se convierte entonces en
CAP. XIV
una limitacin al principio de libertad probatoria, en beneficio del administrado.
CAP. XV
5. INFORME FINAL Y PROYECTO DE RESOLUCIN CAP. XVI
Cuando fuere distinta la autoridad instructora de la que resulta competente para CAP. XVII
resolver situacin que en nuestra opinin resultara la ideal, y que en el caso
de los procedimientos sancionadores es obligatoria la autoridad instructora CAP. XVIII
prepara un informe final en el cual recoger los aspectos ms relevantes del CAP. XIX
acto que lo promovi, as como un resumen del contenido de la instruccin,
anlisis de la prueba instruida, y formular en su concordancia un proyecto de CAP. XX
resolucin1487. La entidad encargada de resolver puede o no emitir la resolucin CAP. XXI

en consonancia con lo expresado por la autoridad instructora.
CAP. XXII
En la prctica, las oficinas de asesora jurdica, el Gabinete de Asesores o las
que hacen sus veces presentan un proyecto de resolucin a la autoridad ad- CAP. XXIII
ministrativa, la misma que puede o no hacer suyo el proyecto antes sealado. CAP. XXIV
Sin embargo, las unidades operativas que configuran rganos de lnea tambin
elaboran proyectos de resolucin, cuando no resuelven por s mismas, cuando CAP. XXV
el procedimiento se instruye ante las mismas. Esta ltima situacin se encuen- CAP. XXVI
tra definido en los instrumentos de gestin de la entidad, en particular en el
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1485 Shimabukuro Makikado, La instruccin del procedimiento administrativo, cit., p. 333.
CAP. XIX

CAP. I
Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) y el Manual de Organizacin
y Funciones (MOF) de la misma.
CAP. II
En general, los proyectos de resolucin son visados por las unidades operativas
CAP. III respectivas y por la oficina de asesora jurdica; y llegan a la Alta Direccin
de la entidad para ser suscritas de manera inmediata. Cuando quien resuelve
CAP. IV
es una unidad operativa inferior, alguna de sus reparticiones se encarga de la
CAP. V elaboracin de proyecto de resolucin, el mismo que en principio no debera
CAP. VI
ser elaborado por rganos de apoyo como Asesora Jurdica o Planeamiento.
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XXIii CAP. I
CAP. II
CAP. III
FIN DEL PROCEDIMIENTO CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Formas convencionales de terminacin del procedimiento
administrativo. 1.1. Requisitos del acuerdo. 2. La resolucin final. 2.1. CAP. X
Contenido de la resolucin final del procedimiento. 2.2. El principio de con-
gruencia en el derecho administrativo. 3. Desistimiento. 3.1. Desistimiento del CAP. XI
procedimiento y de la pretensin. 3.1.1. Medios para hacer el desistimiento.
3.1.2. Continuacin de oficio del procedimiento. 3.2. Desistimiento de un acto
CAP. XII
procedimental o de un recurso administrativo. 4. Abandono. 4.1. Tiene sentido
hoy en da seguir hablando de abandono del procedimiento administrativo? 4.2.
CAP. XIII
Impulso de oficio y abandono. 4.3. Abandono y verdad material. 4.4. El papel
del recurso de reconsideracin en esta situacin. 5. Caducidad.
CAP. XIV
CAP. XV
Ponen fin al procedimiento administrativo las resoluciones que se pronuncian CAP. XVI
sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio ad-
ministrativo negativo en el caso de que el mismo agote la va administrativa, CAP. XVII
el desistimiento, la declaracin de abandono, los acuerdos adoptados como CAP. XVIII

consecuencia de conciliacin o transaccin extrajudicial que tengan por objeto
poner fin al procedimiento que se reconocen como formas convencionales CAP. XIX
de terminacin del procedimiento y la prestacin efectiva de lo pedido a CAP. XX

conformidad del administrado en caso de peticin graciable1488. El silencio
administrativo, por su especial importancia, va a ser objeto de anlisis en el CAP. XXI
siguiente captulo del presente trabajo. CAP. XXII
De acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo General, tambin pondr CAP. XXIII
fin al procedimiento la resolucin que as lo declare por causas sobrevenidas que
determinen la imposibilidad de continuarlo1489. Este supuesto se convierte en una CAP. XXIV
causal de carcter residual, que incluye diversos supuestos heterogneos1490. CAP. XXV
Es evidente que la referida resolucin no se pronuncia sobre el fondo, y puede
tener como justificacin situaciones de caso fortuito y/o fuerza mayor como la CAP. XXVI
muerte o extincin en el caso de personas jurdicas del administrado en CAP. XXVII

caso de pretensiones personalsimas, la imposibilidad sobrevenida del objeto
CAP. XXVIII
CAP. XIX
CAP. I
del procedimiento, la remocin de la autoridad encargada de la tramitacin del
procedimiento, la prdida de competencia de la entidad y otros.
CAP. II
La Ley, sin embargo, no especifica qu ocurre con los derechos de los admi-
CAP. III nistrados en la circunstancia que venimos reseando. Lo que s queda claro
CAP. IV es el carcter excepcional de la causal que venimos describiendo, razn por
la cual la resolucin que la declara deber estar debidamente motivada y debe
CAP. V
ser susceptible de impugnacin.
CAP. VI
CAP. VII 1. FORMAS CONVENCIONALES DE TERMINACIN DEL PROCEDI-

MIENTO ADMINISTRATIVO
CAP. VIII
En el derecho administrativo moderno se ha encontrado la necesidad de la
CAP. IX
regulacin de mecanismos convencionales de terminacin de procedimien-
CAP. X tos administrativos, mediante la conciliacin o la transaccin extrajudicial, a
travs de acuerdos entre la administracin y los administrados o respecto a
CAP. XI
estos ltimos entre s. Ello ocurre a fin de facilitar la solucin consensual de
CAP. XII la controversia generada a partir de una pretensin determinada o un inters
CAP. XIII
preciso, sin tener que esperar que el rgano administrativo emita una resolucin
definitiva. Ello permite una definicin ms lgica y un adecuado equilibrio entre
CAP. XIV
intereses privados y pblicos1491.
CAP. XV Esto es parte de lo que se denomina administracin concertada1492 que permite
CAP. XVI
buscar una armona entre los intereses generales y los intereses particulares
que como ya lo hemos sealado es la finalidad primordial del derecho adminis-
CAP. XVII
trativo moderno, tal que la Administracin ya no se impone sino que pretende
CAP. XVIII una solucin acordada con el administrado, incluso en procedimientos admi-
nistrativos bilaterales.
CAP. XIX
Desafortunadamente, en el rgimen peruano no se ha establecido mecanis-
CAP. XX
mos a travs de los cuales la Administracin y los administrados se pongan
CAP. XXI de acuerdo respecto de la tramitacin de los procedimientos administrativos,
situacin que reducira sustancialmente la controversias en este sentido, incluso
CAP. XXII
las que llegan al Poder Judicial va el proceso contencioso administrativo. Un
CAP. XXIII ejemplo son los acuerdos que se emplean en el proceso penal sustentados
en el Cdigo Procesal Penal, que podran emplearse tambin en los proce-
CAP. XXIV
dimientos administrativos sancionadores.
CAP. XXV
No obstante ello, en algunos ordenamientos sectoriales se permite el paso
CAP. XXVI de un plazo perentorio determinado a cambio de la reduccin del monto de la
CAP. XXVII
multa, lo cual para algunos podra mostrar un acuerdo tcito.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
542 captulo XXIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO

1.1. Requisitos del acuerdo CAP. I
Resulta evidente que el acuerdo por el cual se pone fin a un procedimiento CAP. II
administrativo debe ser conforme al ordenamiento jurdico; que los derechos,
CAP. III
respecto de los cuales se concilia o transa, sean de libre disposicin; y, que
dicho acuerdo no perjudique a terceros. Adicionalmente, el acuerdo debe ser CAP. IV
homologado por la autoridad administrativa.
CAP. V
En este orden de ideas, la conciliacin se define como un acuerdo que pone fin
a la controversia existente, en calidad de solucin final. La transaccin extra- CAP. VI
judicial implica ms bien un intercambio de prestaciones fin de poner fin a un CAP. VII
conflicto. La conciliacin requiere la participacin de un funcionario denominado
conciliador, el mismo que hace posible la conciliacin y le otorga el valor jurdico. CAP. VIII
La transaccin, en cambio, no requiere la participacin de funcionario alguno CAP. IX

para que la misma tenga valor. Ambos mecanismos generan el efecto de con-
cluir la controversia de manera definitiva, no permitindose reclamo posterior. CAP. X
Finalmente, la Ley no hace referencia expresa a la posibilidad de someter a CAP. XI
arbitraje determinadas cuestiones controvertidas. Sin embargo, este ltimo CAP. XII
resulta ser un mecanismo comn en el derecho administrativo moderno para la
resolucin de un conflicto de intereses, en especial en el mbito de la contrata- CAP. XIII
cin administrativa, en la cual el arbitraje resulta obligatorio. El sometimiento a CAP. XIV

arbitraje de las controversias entre una entidad pblica y los administrados es
obligatorio en el contexto de la ejecucin de contratos administrativos, a fin de CAP. XV
permitir mayor celeridad y especialidad en la resolucin de los citados conflictos. CAP. XVI
CAP. XVII
2. LA RESOLUCIN FINAL
CAP. XVIII
La resolucin final es, por excelencia, el mecanismo normal de terminacin del
procedimiento administrativo. Resulta esperable, entonces, que todo procedi- CAP. XIX
miento culmine con una resolucin que resuelva lo pedido, la materia contro-
CAP. XX
vertida o la incertidumbre jurdica; situacin que se configura como un deber
de la autoridad administrativa1493. Dicha circunstancia le otorga a la resolucin CAP. XXI
final las caractersticas que pasamos a resear a continuacin. CAP. XXII
2.1. Contenido de la resolucin final del procedimiento CAP. XXIII
La resolucin que pone fin al procedimiento cumplir los requisitos del acto CAP. XXIV
administrativo sealados en el Captulo Primero del Ttulo Primero de la Ley1494. CAP. XXV
Adicionalmente, la motivacin deber basarse en la actuacin probatoria rea-
lizada previamente en la instruccin del procedimiento. Y es que la resolucin CAP. XXVI
de un procedimiento administrativo es el acto administrativo por excelencia, CAP. XXVII

mxime si se pronuncia sobre el fondo de la materia controvertida.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Por otro lado, en los procedimientos iniciados a peticin del interesado, la re-
solucin que se pronuncia sobre el fondo ser congruente con las peticiones
CAP. II formuladas por este, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial,
CAP. III
es decir, sin que exista una resolutio in peius. La limitacin a la resolutio in peius
pretende evitar que la Administracin genere desincentivos a la tramitacin de
CAP. IV
procedimientos administrativos que puedan resultar incmodas para la misma.
CAP. V Lo sealado en el prrafo precedente opera sin perjuicio de la potestad de la
CAP. VI
administracin de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si se cumplen los
requisitos que habiliten el mismo. Esto ltimo implica que para que la adminis-
CAP. VII tracin pueda emitir un acto de gravamen en contra del administrado deber
CAP. VIII
hacerlo efectivo en otro procedimiento, teniendo en cuenta las limitaciones que
existen para el empleo de las facultades revocatorias de actos administrativos
CAP. IX por parte de la Administracin Pblica.
CAP. X Por otro lado, en los procedimientos iniciados de oficio, debe entenderse que la
resolucin deber ser congruente con los supuestos de hecho que habilitaron
CAP. XI
la resolucin que apertura el procedimiento de oficio, as como con su conteni-
CAP. XII do. Debe entenderse de igual manera que la resolucin debe ser concordante
CAP. XIII
con los fines perseguidos por la autoridad respecto al procedimiento iniciado
de oficio.
CAP. XIV
CAP. XV
2.2. El principio de congruencia en el derecho administrativo1495
CAP. XVI
Es necesario reiterar que el denominado principio de congruencia se define en
forma distinta en el proceso administrativo y en el proceso judicial. En el proceso
CAP. XVII judicial, el Juez debe pronunciarse sobre todas y cada una de las pretensio-
CAP. XVIII
nes sealadas, pero nicamente respecto a ellas. En el proceso judicial no se
permite, en consecuencia, la emisin de resoluciones infrapetita, citrapetita, ni
CAP. XIX ultra o extrapetita. Ello ocurre porque el Juez se encuentra vinculado de manera
CAP. XX
directa a las pretensiones de las partes.
CAP. XXI
Es necesario sealar que cierto sector de la doctrina procesal establece que
existen ciertas circunstancias en las cuales el principio de congruencia en el
CAP. XXII mbito jurisdiccional se atena, como podra ser los procesos constituciona-
CAP. XXIII
les o el proceso contencioso administrativo. Sin embargo, en esos casos no
encontramos en realidad ante el empleo de principio como el iura novit curia,
CAP. XXIV en el caso de los procesos constitucionales; as como ante la ejecucin de la
CAP. XXV
sentencia emitida, en el caso del proceso contencioso administrativo1496.
CAP. XXVI
1495 Artculo 5 inciso 5.4 y artculo 187 de la Ley.
CAP. XXVII 1496 Ley que regula el proceso contencioso administrativo:
Artculo 38.- Sentencias estimatorias
CAP. XXVIII
La sentencia que declare fundada la demanda podr decidir en funcin de la pretensin
planteada lo siguiente:
CAP. XIX
(...)
2. El restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la

Ahora bien, en el procedimiento administrativo general es posible que la au- CAP. I

toridad administrativa se pronuncie adicionalmente sobre hechos no referidos
en la solicitud inicial si estos fueron de conocimiento de la misma y se hicieron CAP. II
tambin de conocimiento del administrado, a fin de que el mismo pueda ejercer CAP. III
su derecho de defensa o la facultad de contradiccin, aportando las pruebas
CAP. IV
que estime pertinentes1497. Lo que ocurre es que la autoridad administrativa no
se encuentra vinculada de manera rgida a las pretensiones de las partes1498, CAP. V
en tanto debe resolver todas las cuestiones que se presenten dentro del pro-
CAP. VI
cedimiento, aun cuando no hayan sido propuestas por el administrado, a fin de
resolver de manera integral, en mrito del principio de verdad material. CAP. VII
En este orden de ideas, aunque la Ley no lo seale expresamente as, es evi- CAP. VIII
dente que los hechos adicionales no referidos en la solicitud inicial deben tener
relacin con aquellos que s han sido sealados en la misma, de tal manera CAP. IX
que se encuentren dentro de los lmites objetivos del procedimiento1499. Los he- CAP. X
chos nuevos que no tengan relacin con la pretensin del administrado deben
implicar la iniciacin de una nuevo procedimiento administrativo, si existiesen CAP. XI
las condiciones habilitantes para ello. CAP. XII
Lo sealado en los prrafos precedente encuentra su justificacin en el hecho CAP. XIII

de que la resolucin tiene por finalidad ltima satisfacer intereses pblicos,
que en principio no podra someterse al arbitrio de los administrados como CAP. XIV
personas particulares. Ello no justifica, sin embargo, la privacin del derecho CAP. XV
de defensa del administrado.
CAP. XVI
3. DESISTIMIENTO CAP. XVII
El desistimiento implica la conclusin del procedimiento por decisin expresa CAP. XVIII
del administrado, sin que exista pronunciamiento respecto al fondo de lo que

CAP. XIX
es materia del procedimiento administrativo por parte de la autoridad compe-
tente, por ello la doctrina lo considera un modo anormal de terminacin del CAP. XX
procedimiento.
CAP. XXI
Por ello, el desistimiento se diferencia claramente del abandono, que opera por
CAP. XXII
la inactividad del administrado, y de los silencios administrativos o la caducidad,
que funcionan ante la inactividad de la Administracin. El desistimiento opera CAP. XXIII
como resultado de la voluntad del administrado y por convenir a su derecho.
CAP. XXIV
Adems, debe distinguirse el desistimiento de la nulidad sea de oficio o sea el
CAP. XXV
adopcin de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconoci- CAP. XXVI
miento de la situacin jurdica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la
demanda. CAP. XXVII
(...)
CAP. XXVIII
1497 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 103; Cosculluela
Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 338.
CAP. XIX

CAP. I
resultado de la resolucin de un recurso administrativo, puesto que mientras
el primero permite mantener la validez de los actos administrativos emitidos, los
CAP. II mismos que quedan sin efecto, la nulidad arrastra la de los actos que tambin
CAP. III
contienen el vicio que dio origen a la nulidad.
CAP. IV
3.1. Desistimiento del procedimiento y de la pretensin
CAP. V La doctrina y la legislacin reconocen dos tipos de desistimiento que pone fin
CAP. VI
al procedimiento. Por una lado, el desistimiento del procedimiento, que impor-
tar la culminacin del mismo, pero no impedir que posteriormente vuelva a
CAP. VII
plantearse igual pretensin en otro procedimiento1500.
CAP. VIII Por otro lado, se reconoce la existencia del llamado desistimiento de la preten-
CAP. IX
sin, que impedir promover otro procedimiento por el mismo objeto y causa1501.
Parte de la doctrina identifica en forma directa el desistimiento de la pretensin
CAP. X con la llamada renuncia1502, dado que esta implica la prdida del derecho en
CAP. XI
cuestin. Ahora bien, debe entenderse que solo puede haber desistimiento de
pretensin respecto a derechos de libre disposicin, en particular los de ndole
CAP. XII patrimonial. No puede renunciarse, por ejemplo, a los derechos laborales. Es
CAP. XIII
por ello que se considera que el desistimiento de la pretensin es un acto que
no resulta ser enteramente libre.
CAP. XIV
Es necesario sealar que el desistimiento solo afectar a quienes lo hubieren
CAP. XV formulado1503. En consecuencia, el desistimiento no puede afectar a los terce-
CAP. XVI
ros administrados. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el desistimiento
en determinadas circunstancias podra favorecer a ciertos terceros a los que
CAP. XVII pudiese afectar negativamente la resolucin a favor del administrado que se
CAP. XVIII
ha desistido.
CAP. XIX 3.1.1. Medios para hacer el desistimiento

CAP. XX
El desistimiento podr hacerse por cualquier medio que permita su constancia
CAP. XXI y sealando su contenido y alcance. Sin embargo, para el desistimiento de la
pretensin o del procedimiento, y si el desistimiento se realiza en representa-
CAP. XXII
cin de otro administrado, es requerido poder especial indicando expresamente
CAP. XXIII aquellos actos para los cuales fue conferido.
CAP. XXIV
Asimismo, debe sealarse expresamente si se trata de un desistimiento de la
pretensin o del procedimiento. Ahora bien, si ello no se precisa, se considera
CAP. XXV que se trata de un desistimiento del procedimiento1504, a fin de mantener inc-
CAP. XXVI
lume la pretensin del administrado.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Finalmente, el desistimiento se podr realizar en cualquier momento antes de CAP. I

que se notifique la resolucin final en la instancia. La autoridad aceptar de plano
el desistimiento y declarar concluido el procedimiento, salvo que, habindose CAP. II
apersonado en el mismo terceros interesados, instasen estos su continuacin CAP. III

en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento1505.
CAP. IV
3.1.2. Continuacin de oficio del procedimiento CAP. V
La autoridad podr continuar de oficio el procedimiento si del anlisis de los CAP. VI

hechos considera que podra estarse afectando intereses de terceros como
CAP. VII
ya lo hemos indicado o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento
implicara inters general. En ese caso, la autoridad podr limitar los efectos CAP. VIII
del desistimiento al interesado y continuar el procedimiento hasta su culmi-
CAP. IX
nacin1506.
Esta disposicin tiene por evidente finalidad impedir que el desistimiento genere CAP. X
perjuicios ms all del ejercicio del derecho de peticin por el administrado y CAP. XI
es una manifestacin adicional de la necesidad de equilibrio entre los intereses
particulares y el inters general que debe tutelar el derecho administrativo. CAP. XII
CAP. XIII
3.2. Desistimiento de un acto procedimental o de un recurso admi-
CAP. XIV
nistrativo
CAP. XV
Debemos diferenciar el desistimiento que hemos sealado lneas arriba del
desistimiento de actos realizados por el administrado. Este desistimiento no CAP. XVI
necesariamente pone fin al procedimiento administrativo, sino ms bien impide

CAP. XVII
que dicho acto no genere efectos. En consecuencia, la norma prescribe que
el desistimiento de algn acto realizado en el procedimiento puede realizarse CAP. XVIII
antes de que haya producido efectos1507.

CAP. XIX
Asimismo, y como veremos ms adelante el administrado puede desistirse
CAP. XX
de un recurso administrativo antes de que se notifique la resolucin final en
la instancia, determinando como consecuencia que la resolucin impugnada CAP. XXI
quede firme, salvo que otros administrados se hayan adherido al recurso, en
CAP. XXII
cuyo caso solo tendr efecto para quien formul el desistimiento1508.
CAP. XXIII
4. ABANDONO CAP. XXIV
De la misma manera como el administrado no debe perjudicarse de la inactivi- CAP. XXV

dad de la Administracin, esta ltima no puede afectarse por la inactividad del
administrado. Por ello, y nicamente en los procedimientos iniciados a solicitud CAP. XXVI
de parte, cuando el administrado incumpla algn trmite que le hubiera sido CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
requerido que produzca su paralizacin por treinta das, la autoridad de oficio
o a solicitud del administrado declarar el abandono del procedimiento, lo cual
CAP. II en el derecho comparado tambin se conoce como caducidad1509.
CAP. III Lo antes indicado implica que el abandono no puede generarse por el solo
transcurso del tiempo ni por la inactividad de la Administracin, puesto que en
CAP. IV
dicho caso opera el rgimen de silencio administrativo que corresponda. Por
CAP. V otro lado, el plazo de abandono guarda correspondencia con el que la Admi-
CAP. VI
nistracin tiene para resolver en el procedimiento.
Es necesario sealar que la resolucin que declara el abandono deber ser
CAP. VII
notificada y contra ella procedern los recursos administrativos pertinentes.
CAP. VIII Lo cual implica que la resolucin sealada pone fin al procedimiento, pero sin
pronunciarse sobre el fondo. Por otro lado, el abandono, al generar efectos
CAP. IX
similares al del desistimiento del proceso, no impide la iniciacin de un proce-
CAP. X dimiento administrativo posterior con la misma pretensin.
CAP. XI Ahora bien, el abandono tiene efectos limitados dado que la Administracin
tiene la obligacin de impulsar de oficio el procedimiento, en especial porque
CAP. XII
resulta de inters pblico la resolucin de toda solicitud presentada a instancia
CAP. XIII de parte1510. A ello se debe la restriccin respecto al incumplimiento de algn
trmite que se le hubiera requerido.
CAP. XIV
CAP. XV 4.1. Tiene sentido hoy en da seguir hablando de abandono del

CAP. XVI
procedimiento administrativo?
CAP. XVII
El abandono procede cuando se requiera una actuacin determinada por parte
del administrado, y el mismo no la cumpla en el plazo de treinta das. Pero dicha
CAP. XVIII actuacin debe cumplir con un requisito esencial, y es que su ausencia genere
CAP. XIX
la paralizacin del procedimiento administrativo. En este orden de ideas resulta
sumamente difcil, en el contexto del principio de impulso de oficio, encontrar
CAP. XX una situacin en la cual la ausencia de dicha actuacin verdaderamente genere
CAP. XXI
la paralizacin del procedimiento, cuando ms bien constituye obligacin de
la autoridad administrativa remover todos los posibles obstculos que existan
CAP. XXII
para la tramitacin de aquel, por ello siempre se ha considerado en la doctrina
CAP. XXIII que el abandono ocurre en supuestos muy especiales1511.
CAP. XXIV
En primer lugar, los requisitos contenidos en el TUPA debieron ser verificados en
la oficina de trmite documentario o mesa de partes. En el supuesto de que ello
CAP. XXV no haya sido as, la autoridad instructora deber solicitar de manera inmediata
CAP. XXVI
el documento faltante, si es que no puede suplir dicha ausencia de oficio, en
aplicacin del principio de informalismo. Precisamente, cuando comentamos
CAP. XXVII lo referente a la subsanacin documental en captulos anteriores de esta obra,
CAP. XXVIII
CAP. XIX

sealamos que el Decreto Legislativo N. 1029 ha reformado el artculo 125 CAP. I

de la Ley N. 27444, preceptuando que, si es que la mesa de partes no ha
advertido el defecto y se necesita una actuacin del administrado, la autoridad CAP. II
administrativa, por nica vez, podr emplazar al administrado para que cumpla CAP. III
con lo solicitado. Si ello no ocurre, la norma prescribe que ocurre el abandono
CAP. IV
del procedimiento. A lo que hay que agregar que la autoridad administrativa
no puede alegar deficiencias del administrado no advertidas a la presentacin CAP. V
de la solicitud, como fundamento para denegar su pretensin1512, limitacin
CAP. VI
que debe aplicarse entonces tambin a dicho emplazamiento realizado por la
autoridad administrativa. CAP. VII
La norma establece que en este caso nos encontramos ante un supuesto de CAP. VIII
suspensin del plazo, lo cual evidentemente no implica la paralizacin del
procedimiento. Como resultado, lo sealado se contradice con lo establecido CAP. IX
en el artculo 132 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual CAP. X

dispone que, para los actos de cargo del administrado requeridos por la autori-
dad, como pueden ser la entrega de informacin, la respuesta a las cuestiones CAP. XI
sobre las cuales deban pronunciarse, entre otros, se establece que el plazo es CAP. XII
dentro de los diez das de solicitada dicha actuacin.
CAP. XIII
Ahora bien, este ltimo plazo resulta ser eminentemente contradictorio con
el establecido por la Ley en materia de abandono, puesto que el plazo para CAP. XIV
las actuaciones del administrado en general es de diez das como mximo, CAP. XV
mientras que para aquellas que paralicen el procedimiento el plazo sera de
treinta. En buena cuenta, una actuacin que es perentoria vale decir, aquella CAP. XVI
que paralizara el procedimiento debera estar sometida a un plazo eminen- CAP. XVII
temente menor que una que no posee dicha cualidad; lo cual no se manifiesta
de manera alguna en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Des- CAP. XVIII
afortunadamente, ello no ha sido corregido por el Decreto Legislativo N. 1029. CAP. XIX
En consecuencia, si bien es evidente que el artculo 132 de la Ley no esta- CAP. XX

blece que es lo que ocurre si es que el administrado no cumple con la actua-
cin en cuestin, debe entenderse, en aplicacin de los principios que hemos CAP. XXI
referido lneas arriba, que el efecto de dicho incumplimiento deber ser que la CAP. XXII
administracin se deba pronunciar sin tomar en cuenta dicha actuacin en
aplicacin del principio de verdad material, o en el peor de los casos, que CAP. XXIII
declare infundada o improcedente la solicitud presentada por el administrado. CAP. XXIV
4.2. Impulso de oficio y abandono CAP. XXV
En segundo lugar, si es que un documento especfico, establecido en el TUPA, CAP. XXVI
no posee el valor probatorio debido, la autoridad administrativa deber solicitar CAP. XXVII
al administrado el documento pertinente, nicamente si es que por s misma
no puede corregir la deficiencia advertida, como lo hemos sealado. En este CAP. XXVIII
CAP. XIX
1512 Numeral 7 del artculo 148 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

CAP. I
caso, si es que el administrado no cumple debidamente con dicha actuacin,
cuya solicitud sera ms bien excepcional, la misma deber ser declarada in-
CAP. II fundada; sin que la administracin deba esperar que el administrado cumpla
CAP. III
con la misma luego de un plazo suficientemente prudencial, que se encuentra
debidamente establecido en la ley, como veremos ms adelante.
CAP. IV
Por otro lado, dado que el principio de impulso de oficio surge de la concepcin
CAP. V de inters general que se encuentra detrs del procedimiento administrativo, el
CAP. VI
abandono debera proceder nicamente cuando el procedimiento que se est
tramitando no contiene una materia en la cual se encuentre involucrado preci-
CAP. VII samente dicho inters general, como ocurre en algunos mbitos del derecho
CAP. VIII
administrativo comparado1513. La aplicacin de dicha institucin se encontrara
limitada aun con mayor intensidad, hasta su casi inaplicacin, puesto que todo
CAP. IX procedimiento, incluso los iniciados a pedido de parte, entraan un componente
CAP. X
ineludible de inters general.
CAP. XI
4.3. Abandono y verdad material
CAP. XII Una institucin como el abandono no es consistente con los principios de
CAP. XIII
verdad material y de oficialidad de la prueba. Si la autoridad administrativa
debe verificar plenamente los hechos que va a motivar su decisin, la misma
CAP. XIV
no debera depender de trmite alguno a ser realizado por el administrado,
CAP. XV sino ms bien de la actuacin probatoria de la administracin, la misma que
es decidida de oficio.
CAP. XVI
Como lo hemos sealado, en un procedimiento administrativo la carga de la
CAP. XVII prueba corresponde bsicamente a la autoridad administrativa, a diferencia del
CAP. XVIII
proceso judicial, en el cual se dice que dicha carga corresponde a quien afirma
un hecho; atribucin esta ltima que incluso hoy en da viene siendo discutida,
CAP. XIX al existir mltiples excepciones a la misma. La ausencia de un trmite debera
CAP. XX
generar que la autoridad administrativa prescinda del mismo para decidir res-
pecto a lo solicitado, aun en desmedro del inters del administrado.
CAP. XXI
CAP. XXII 4.4. El papel del recurso de reconsideracin en esta situacin

CAP. XXIII
En el anlisis que estamos realizando cumple un rol fundamental el recurso de
reconsideracin, puesto que el mismo permite que la autoridad administrativa
CAP. XXIV
vuelva a analizar el expediente, a travs de la actuacin de una nueva prue-
CAP. XXV ba, que perfectamente podra ser la actuacin que el administrado no cumpli
durante la instancia previa. Cuando analizamos el recurso de reconsideracin
CAP. XXVI
tenemos la sensacin de que el mismo no constituye en realidad un recurso
CAP. XXVII administrativo, puesto que es resuelto por la misma autoridad que emiti el acto
administrativo impugnado y adems es opcional, no siendo indispensable para
CAP. XXVIII
agotar la va administrativa.
CAP. XIX

Sin embargo, el recurso de reconsideracin es susceptible de ser empleado CAP. I

precisamente en aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa ha
declarado improcedente o infundada una solicitud dado el incumplimiento por CAP. II
parte del administrado de una actuacin a su cargo, que precisamente sera CAP. III
aquella que habra permitido a la referida autoridad pronunciarse a favor del
CAP. IV
administrado. El administrado obtendra el derecho perseguido a travs de su
solicitud inicial mediante la nueva prueba que sustenta el recurso, sin que el CAP. V
procedimiento se haya visto perjudicado por el incumplimiento o la omisin
CAP. VI
ocurrida en la instancia anterior. Sobre este punto vamos a volver ms adelante
cuando analicemos lo concerniente a los recursos administrativos. CAP. VII
CAP. VIII
5. CADUCIDAD
CAP. IX
La doctrina reconoce la caducidad como mecanismo de conclusin de procedi-
mientos administrativos iniciados de oficio, ante el transcurso de determinado CAP. X
plazo establecido sin que la Administracin se pronuncie, es decir, ante la CAP. XI

inactividad de la misma. Es evidente que esta caducidad nicamente puede
darse en procedimientos de oficio1514 en los cuales puede darse resoluciones CAP. XII
susceptibles de generar consecuencias gravosas para el administrado, dado CAP. XIII

que en los procedimientos iniciados a pedido de parte el rgimen aplicable es
el del silencio administrativo. CAP. XIV
La Ley del Procedimiento Administrativo General no regula expresamente la CAP. XV
caducidad, sino en supuestos muy puntuales, como podra ser el procedimiento CAP. XVI
sancionador, tpico procedimiento de oficio. En este caso, se seala que le
cmputo del plazo de prescripcin se reanuda si el trmite del procedimiento CAP. XVII
sancionador se mantuviera paralizado por ms de veinticinco (25) das hbiles, CAP. XVIII
por causa no imputable al administrado.
CAP. XIX
Sin embargo, la administracin no puede tener facultades de tramitacin de
procedimientos administrativos ad infinitum sino ms bien debe establecerse CAP. XX
mecanismos de sancin ante la inaccin administrativa, que permitan incentivar

CAP. XXI
a los funcionarios pblicos a resolver en el plazo debido. Si bien es cierto el
silencio administrativo es un medio de proteccin frente a la inactividad formal CAP. XXII
de la Administracin, debe tenerse en cuenta que el mismo es aplicable nica- CAP. XXIII
mente a los procedimientos iniciados a instancia de parte y no respecto de los
procedimientos de oficio, a diferencia de lo que ocurre en otras legislaciones. CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XXIV CAP. I
CAP. II
CAP. III
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Silencio administrativo positivo. 1.1. La evolucin del silencio
administrativo positivo. 1.1.1. Los supuestos en que los procedimientos de CAP. X
evolucin previa se encontraban sujetos a silencio administrativo positivo
segn la Ley N. 27444. 1.1.2. La Ley N. 29060, Ley del Silencio Administra- CAP. XI
tivo, y la regulacin actual contenida en el Decreto Legislativo N. 1029. 1.2.
Los efectos del silencio administrativo positivo. 1.2.1. El acto ficto resultante CAP. XII
del silencio administrativo positivo. a. La declaracin jurada. b. La nulidad de
oficio. c. Las responsabilidades establecidas por la ley. d. El rol del rgano CAP. XIII
de control institucional. 2. Silencio administrativo negativo. 2.1. El silencio
administrativo negativo como garanta del administrado. 2.1.1. Lo sealado por CAP. XIV
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 2.1.2. Lo sealado por la Ley N.
27584 y la reforma posterior. 2.2. Supuestos en que el procedimiento de evalua-
CAP. XV
cin previa se encuentran sujetos al silencio administrativo negativo. 2.2.1. La
materia tributaria y aduanera. 2.2.2. Lo establecido en la norma derogada. 2.3.
CAP. XVI
Los efectos del silencio administrativo negativo. 2.4. La llamada resolucin ficta
denegatoria y su regulacin excepcional por parte del ordenamiento peruano.
CAP. XVII
CAP. XVIII
El silencio administrativo es el mecanismo por excelencia de control de la anomia CAP. XIX

administrativa, pues establece la posibilidad de otorgar efectos jurdicos a la
falta de pronunciamiento de la autoridad administrativa en el plazo establecido CAP. XX
para ello, pudiendo dichos efectos implicar la denegatoria de lo solicitado, en CAP. XXI
el caso del silencio administrativo negativo; o la concesin de lo solicitado, en
el caso del silencio administrativo positivo. El silencio administrativo funciona CAP. XXII
siempre como una garanta a favor del administrado, otorgndole a este la CAP. XXIII
facultad de ser quien active el efecto jurdico en mrito a su decisin. En este
sentido, la Ley del Silencio Administrativo deroga el rgimen establecido por la CAP. XXIV
Ley del Procedimiento Administrativo General contenido en los artculos 33 CAP. XXV
y 34 del mismo reemplazndolo por un diseo que otorga una evidente pre-
ferencia al silencio administrativo positivo en el contexto de los procedimientos CAP. XXVI
administrativos de evaluacin previa. CAP. XXVII
1. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CAP. XXVIII
Se ha sealado que el silencio administrativo positivo, entendido conjuntamen- CAP. XIX
te con su carcter residual, configura un retroceso del derecho administrativo

CAP. I
originado en corrientes liberales que se dieron en el pas desde fines de la
dcada de 19801515. Sin embargo, ello debe considerarse con cuidado, puesto
CAP. II que silencio positivo es una institucin de larga data en el derecho administrativo
CAP. III
moderno, en especial en el mbito del derecho comparado1516. Incluso desde
posiciones estatistas y con mayor razn resulta indispensable asegurar
CAP. IV
la eficiencia de la Administracin Pblica, eficiencia que resulta incentivada,
CAP. V entre otras instituciones, a travs del silencio administrativo, y especialmente,
mediante el silencio administrativo positivo.
CAP. VI
Y es que resulta evidente la necesidad de establecer mecanismos a travs
CAP. VII de los cuales se garantice el derecho de los administrados ante la inactividad
CAP. VIII
de la Administracin. El silencio administrativo en general y particularmente el
silencio administrativo positivo tienen su origen, en primer lugar, en la necesi-
CAP. IX dad de satisfacer el derecho de peticin que se encuentra establecido consti-
CAP. X
tucionalmente, siendo evidente que, si la administracin no se pronuncia en el
plazo, dicha situacin no debera perjudicar al administrado solicitante. Lo que
CAP. XI
ocurre es que el derecho de peticin administrativa resulta ser el equivalente
CAP. XII administrativo del derecho de accin propio del mbito jurisdiccional: es un
derecho pblico subjetivo que permite el acceso a la autoridad competente,
CAP. XIII
as como la excitacin de la actividad administrativa a travs de una solicitud,
CAP. XIV sin perjuicio de que esta ltima otorgue o deniegue lo pedido1517.
CAP. XV
En segundo lugar, el silencio administrativo positivo tiene por finalidad simplificar
los procedimientos administrativos, fomentando la formalidad, permitiendo un
CAP. XVI acercamiento ms eficiente de los particulares a la Administracin. En general,
CAP. XVII
la razn de ser de la simplificacin administrativa estriba en la reduccin de
intervenciones administrativas que gravan de forma injustificada o despropor-
CAP. XVIII
cionada la actividad de los ciudadanos y de las empresas1518.
CAP. XIX En este orden de ideas, es necesario fomentar la formalidad de los agentes
CAP. XX
sociales y econmicos, a fin de que los mismos puedan incorporarse con faci-
lidad a la sociedad y al mercado. Para ello es indispensable a su vez facilitar
CAP. XXI la obtencin de determinados actos administrativos, permitiendo que, en los
CAP. XXII
casos en los que no se afecte seriamente el inters pblico, la inactividad de
la Administracin genere la obtencin de dicho pronunciamiento a favor del
CAP. XXIII administrado. En tal sentido, el silencio administrativo positivo debe constituir
CAP. XXIV
ms bien la regla, y no la excepcin dentro del ordenamiento jurdico adminis-
trativo; que es lo que se encuentra determinado de manera plausible en la Ley
CAP. XXV
N. 29060, Ley del Silencio Administrativo.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
1515 Sobre el particular: Ochoa Cardich, Csar, Los principios generales del procedimiento
CAP. XXVIII
administrativo, Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per, 2002, pp. 3-6.
CAP. XIX
554 captulo XXIV: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1.1. La evolucin del silencio administrativo positivo CAP. I
En realidad, la primera norma que consigna el silencio administrativo positivo fue CAP. II
el artculo 11 del Decreto Supremo N. 070-89-PCM, Reglamento de la Ley de
CAP. III
Simplificacin Administrativa, que incorpor el silencio administrativo positivo,
para circunstancias derivadas de la tramitacin de autorizaciones, licencias y CAP. IV
permisos, en mrito al principio de presuncin de veracidad.
CAP. V
Seguidamente, tenemos el silencio administrativo positivo fue el Decreto Le-
gislativo N. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, como CAP. VI
un mecanismo para otorgar seguridad jurdica a las inversiones. De hecho, CAP. VII
la Constitucin de 1979 consignaba errneamente el silencio administrativo
negativo en la regulacin establecida respecto al derecho de peticin, con CAP. VIII
lo cual dicho mecanismo pareca el nico aplicable para que el administrado CAP. IX
pudiese contrarrestar los efectos perniciosos de la inactividad formal de la
Administracin. CAP. X
La norma antes sealada estableca una evidente preferencia a favor del pro- CAP. XI
cedimiento administrativo de aprobacin automtica, siendo el de evaluacin CAP. XII

previa ms bien excepcional. Y dentro de esta excepcionalidad, deba preferirse
el silencio administrativo positivo al negativo1519, restringindose este ltimo a CAP. XIII
casos debidamente calificados. nicamente en el caso de los procedimientos CAP. XIV

tributarios, los procedimientos administrativos trilaterales, los procedimientos
para la enajenacin o adquisicin de bienes y servicios por o para el Estado CAP. XV
y los procedimientos para el otorgamiento de concesiones para obras de in- CAP. XVI
fraestructura resultaba aplicable el silencio administrativo negativo; dada la
intensidad de inters general involucrado en estas materias. CAP. XVII
CAP. XVIII
1.1.1. Los supuestos en que los procedimientos de evolucin previa se en-
contraban sujetos a silencio administrativo positivo segn la Ley N. CAP. XIX
27444 CAP. XX
Posteriormente, la Ley N. 27444 modific este diseo, estableciendo un con- CAP. XXI
junto de supuestos en los cuales, los procedimientos de evaluacin previa estn
CAP. XXII
sujetos a silencio administrativo positivo1520, supuestos que han sido derogados
por la Ley N. 29060. En primer lugar, la norma haca mencin a las solicitudes CAP. XXIII
cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que

CAP. XXIV
mediante ella se transfiera facultades de la administracin pblica o que habilite
para realizar actividades que se agoten instantneamente en su ejercicio. Esto CAP. XXV
ltimo resulta curioso, pues nos puede llevar a pensar que toda solicitud que
CAP. XXVI
permita habilitar para realizar actividades que se agotan instantneamente est
sometida a silencio administrativo negativo lo cual no es necesariamente cierto. CAP. XXVII
Por otro lado, dicho ejercicio de derechos deber ser susceptible de afectar
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
a terceros, caso contrario nos encontraramos ante el supuesto de aplicacin
del procedimiento de aprobacin automtica establecido por la ley1521. Como
CAP. II resultado, el silencio administrativo positivo funcionaba de manera residual,
CAP. III
respecto a los procedimientos sujetos a silencio administrativo negativo.
Asimismo, se encontraban sujetos al silencio administrativo positivo los recursos
CAP. IV
destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud cuando el particular
CAP. V haya optado por la aplicacin de silencio administrativo negativo, teniendo
CAP. VI
en cuenta que los recursos, en general, se encontraban sometidos al silencio
administrativo negativo. Es decir, si el administrado opt en una instancia por
CAP. VII asumir que su solicitud haba sido denegada, en la instancia superior podr
CAP. VIII
asumir que la misma le ha sido concedida en caso la administracin no resuelva
en el plazo establecido por la Ley.
CAP. IX
Esta medida pretenda ser un incentivo adecuado para la actuacin diligente de
CAP. X la Administracin al resolver recursos administrativos; as como un mecanismo
para proteger al administrado y fomentar la celeridad de los procedimientos.
CAP. XI
Por otro lado, un mecanismo como el descrito generara la obtencin de lo
CAP. XII pedido por el administrado en sede administrativa, sirviendo como medio
CAP. XIII
para limitar la cantidad de conflictos que llegan al Poder Judicial a travs del
proceso contencioso administrativo. Como veremos ms adelante, la Ley N.
CAP. XIV 29060 modifica esta regulacin, estableciendo que los recursos se encuentran
CAP. XV
sometidos al silencio administrativo positivo, con la salvedad establecida a su
vez por el Decreto Legislativo N. 1029.
CAP. XVI
Adems, se encontraban sujetos al silencio administrativo positivo los procedi-
CAP. XVII mientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda repercutir
directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limita-
CAP. XVIII
cin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos. Esta era en
CAP. XIX realidad la norma general, que operaba en supuestos mltiples en los cuales
CAP. XX
no se afecten derechos de terceros. Esta previsin, en consecuencia, tambin
nos muestra el carcter residual del silencio administrativo positivo en la Ley
CAP. XXI del Procedimiento Administrativo General antes de la reforma generada por la
CAP. XXII
Ley del Silencio Administrativo.
Finalmente, la norma derogada aplicaba el silencio administrativo positivo a
CAP. XXIII
los otros procedimientos iniciados a instancia de parte que no se encuentran
CAP. XXIV sujetos al silencio negativo taxativo contemplados en el artculo 34 de la Ley,
con lo cual el silencio administrativo positivo se convierte ms bien en la nor-
CAP. XXV
ma de aplicacin ms general, como lo hemos sealado reiteradamente. Se
CAP. XXVI exceptan de esta regla los procedimientos de peticin graciable y de consulta,
CAP. XXVII
los cuales se rigen por su regulacin especfica.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
142.

1.1.2. La Ley N. 29060, Ley del Silencio Administrativo, y la regulacin ac- CAP. I
tual contenida en el Decreto Legislativo N. 1029
CAP. II
La Ley del Silencio Administrativo establece en primer lugar que se encuentran

CAP. III
sometidas al silencio administrativo positivo las solicitudes cuya estimacin
habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de ac- CAP. IV
tividades econmicas que requieran autorizacin previa del Estado, y siempre

CAP. V
que no se encuentren contempladas en la Primera Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final1522; las cuales evidentemente se encuentran someti- CAP. VI
das al silencio administrativo negativo. Como resultado de esta disposicin la

CAP. VII
reforma del tratamiento del silencio administrativo positivo lleva a considerar
este ltimo como la regla dentro de los procedimientos administrativos de eva- CAP. VIII
luacin previa, siendo el silencio administrativo negativo ms bien la excepcin. CAP. IX

Asimismo, la redaccin original de la norma antes sealada estableca que
CAP. X
se encuentran sometidos al silencio administrativo positivo los recursos desti-
nados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos administrativos CAP. XI
anteriores. Como la norma no haca distincin respecto a los procedimientos

CAP. XII
administrativos a los cuales se les aplicaba esta disposicin, deba entenderse
que la misma se diriga a todos los procedimientos administrativos de evalua- CAP. XIII
cin previa. Sin embargo, el Decreto Legislativo N. 1029 modifica la norma,

CAP. XIV
limitndola a aquellos procedimientos de evaluacin previa que se encuentran
sometidos al silencio administrativo positivo, es decir, excluyendo aquellos CAP. XV
contemplados en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final

CAP. XVI
de dicha norma. El silencio al cual se encuentra sometido el recurso sera
entonces el mismo de aquel CAP. XVII
Adems, la norma establece que se aplica el silencio administrativo positivo a CAP. XVIII
los procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda
CAP. XIX
repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante
la limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos. Esta CAP. XX
disposicin es equivalente a la que se encontraba en el artculo 33 de la Ley

CAP. XXI
del Procedimiento Administrativo General.
CAP. XXII
1.2. Los efectos del silencio administrativo positivo CAP. XXIII

La redaccin original de la Ley N. 27444 estableca que los procedimientos
CAP. XXIV
administrativos de evaluacin previa sujetos a silencio administrativo positivo
quedarn automticamente aprobados en los trminos en que fueron solicitados CAP. XXV
si transcurrido el plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera comuni-

CAP. XXVI
cado al administrado el pronunciamiento1523. Como resultado, se entenda de
manera general que el plazo establecido para la emisin del acto administrativo CAP. XXVII
resolutorio incorporaba el plazo de notificacin, puesto que la notificacin es en

CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
buena cuenta fecha cierta de la resolucin emitida, como lo hemos sealado
en la parte pertinente de este trabajo.
CAP. II
Emitida la Ley N. 29060 se gener cierta confusin al interior de la Adminis-
CAP. III tracin Pblica, puesto que la misma defina la generacin de los efectos del
silencio administrativo positivo cuando, vencido el plazo establecido o mximo,
CAP. IV
la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente; sin que la
CAP. V norma haya modificado la redaccin del artculo 188 de la Ley N. 27444. El
CAP. VI
Decreto Legislativo N. 1029 resuelve esta antinomia, preceptuando que al
plazo de comunicacin de la entidad debe agregarse el plazo de notificacin,
CAP. VII con lo cual en la prctica las entidades tienen cinco da ms para resolver.
CAP. VIII
1.2.1. El acto ficto resultante del silencio administrativo positivo
CAP. IX
El silencio administrativo positivo, a diferencia del silencio administrativo nega-
CAP. X tivo, configura un acto presunto o una resolucin ficta1524, con las prerrogativas
CAP. XI
que la norma jurdica otorga al acto administrativo1525. Ello nos conduce a afirmar
que la Administracin no podra resolver posteriormente negando al adminis-
CAP. XII
trado lo que ha solicitado, ni mucho menos revocar el silencio administrativo
CAP. XIII positivo que se ha generado, dadas las limitaciones existentes a las facultades
revocatorias de la administracin.
CAP. XIV
No obstante ello, existe quienes consideran que la emisin posterior de la
CAP. XV resolucin final podra modificar el sentido del silencio administrativo positivo.
CAP. XVI
Ello es imposible, puesto que la resolucin ficta concediendo lo solicitado existe
jurdicamente desde el vencimiento del plazo, lo cual ocurre siempre antes de
CAP. XVII la emisin del acto ficto denegatorio. Al no poder existir dos actos administra-
CAP. XVIII
tivos resolviendo la misma controversia es evidente que el segundo debera
en nulo. Inclusive, una interpretacin contraria somete al administrado a una
CAP. XIX
evidente situacin de inseguridad, que inclusive puede afectar a los terceros que
CAP. XX establezcan relaciones jurdicas con l1526. Sin embargo, si la resolucin final,
que ha sido emitida fuera de plazo, es ms beneficiosa para el administrado
CAP. XXI
que el silencio administrativo positivo propiamente dicho, debera aplicarse la
CAP. XXII misma1527.
CAP. XXIII
1524 Dans Ordez, Jorge, El silencio administrativo como tcnica de garanta del particu-
CAP. XXIV
lar frente a la inactividad formal de la Administracin, en Ius et Veritas, N. 13, Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, 1996, p. 227.
CAP. XXV 1525 Para una concepcin diferente: Morillo-Velarde Prez, Jos Ignacio, El silencio ad-
ministrativo tras la reforma de 1999: un cambio inadvertido y unas posibilidades inditas,
CAP. XXVI en Revista de Administracin Pblica, N. 159, Centro de Estudios Constitucionales, Ma-
drid, 2002, pp. 96 y ss.
CAP. XXVII 1526 Sobre el particular: Calvo Charro, Mara, Silencio Positivo y acciones declarativas, en
CAP. XXVIII
1992, pp. 402-403.
CAP. XIX
1527 Sobre el particular: Martn Valdivia, Salvador, El silencio administrativo como garanta
de los derechos de los particulares, en Revista de Administracin Pblica, N. 149, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1999, p. 452.

a. La declaracin jurada CAP. I
Lo que venimos explicando fue materia de controversia ante la

CAP. II
aparicin de la declaracin jurada regulada por la Ley del Silencio
Administrativo1528, la misma que tendra por finalidad poder ejercer CAP. III
el derecho obtenido como resultado de dicho pronunciamiento ficto. CAP. IV

Ante dicha antinomia, el Decreto Legislativo N. 1029, dentro de la
reforma del artculo 188 de la Ley del Procedimiento Administrativo CAP. V
General precisa que declaracin jurada posee efecto declarativo, CAP. VI

no constitutivo, sealndose que la misma no resulta necesaria
para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo positivo CAP. VII
ante la misma entidad. En consecuencia, la declaracin jurada es CAP. VIII

necesaria para acreditar la existencia del acto administrativo ficto
ante otras entidades de la Administracin distintas a aquella donde CAP. IX
se tramitaba el procedimiento, bastando en esta ltima el cargo de CAP. X

presentacin de la solicitud.
CAP. XI
La Ley del Silencio Administrativo prescribe adems que los ad-
ministrados que hagan uso indebido de la Declaracin Jurada, CAP. XII
declarando informacin falsa o errnea, debern resarcir los daos
CAP. XIII
ocasionados por la misma y sern denunciados penalmente por la
entidad afectada1529. En este caso nos encontraramos ante un delito CAP. XIV
contra la fe pblica en la modalidad de falsedad genrica, conforme

CAP. XV
lo dispuesto por el artculo 438 del Cdigo Penal. La norma aplica
tambin lo dispuesto en el numeral 32.3 del artculo 32 de la Ley CAP. XVI
N. 27444, en particular en el supuesto de la declaracin de nulidad

CAP. XVII
de oficio del acto administrativo que se origine en una declaracin
jurada proveniente a su vez de otro procedimiento administrativo. CAP. XVIII
b. La nulidad de oficio CAP. XIX
Lo sealado en los prrafos anteriores opera sin perjuicio de la en-

CAP. XX
tidad pueda ejercer la facultad de hacer efectiva, sea administrativa
o judicialmente, la nulidad de oficio, para lo cual debe acreditarse el CAP. XXI
agravio al inters general y ejercitarse dentro del trmino establecido,

CAP. XXII
de conformidad con lo sealado por la Ley. Esta facultad se justi-
fica en el hecho de impedir que algn particular emplee el silencio CAP. XXIII
administrativo positivo no obstante el incumplimiento de normas de CAP. XXIV

procedimiento, vulnerando a su vez el inters general.
Es evidente que la nulidad de oficio constituye el nico mecanismo CAP. XXV
que la entidad posee ante la generacin de un acto administrativo ficto CAP. XXVI
que vulnere la normativa aplicable, puesto que dicho acto administra-
CAP. XXVII
tivo se encuentra respaldado tambin por el principio de presuncin
de validez establecido por el artculo 9 de la Ley del Procedimiento CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Administrativo General, por el cual el acto administrativo es vlido
mientras no se declare formalmente su nulidad.
CAP. II
c. Las responsabilidades establecidas por la ley
CAP. III La regulacin establecida por la Ley del Silencio Administrativo ge-
CAP. IV
nera la necesidad de asegurar el cumplimiento de la misma por parte
de la autoridad administrativa, caso contrario, el derecho de peticin
CAP. V que se pretende tutelar, as como la generacin de mayor formalidad e
CAP. VI
inversin se veran desvirtuado. Como resultado, la norma precepta
que los empleados pblicos que, injustificadamente, se nieguen a
CAP. VII
reconocer la eficacia del derecho conferido al administrado al haber
CAP. VIII operado a su favor el silencio administrativo positivo de un procedi-
miento que se sigue ante la misma entidad, incurrirn en falta admi-
CAP. IX
nistrativa sancionable, conforme lo establecido en el artculo 239
CAP. X de la Ley N. 27444, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y
penales a que hubiera lugar1530.
CAP. XI
En primer lugar, es difcil encontrar un supuesto en el cual un em-
CAP. XII pleado pblico pueda negarse a reconocer la eficacia del acto ad-
CAP. XIII
ministrativo ficto de manera justificada una vez generado el silencio
administrativo positivo, con lo cual dicho adverbio se encontrara
CAP. XIV dems; puesto que como lo hemos indicado el nico mecanismo
CAP. XV
que tiene la Administracin para enervar el acto administrativo ficto
resultante es a travs de la nulidad de oficio. En segundo lugar, si
CAP. XVI bien las responsabilidades civiles se hacen efectivas a travs del
CAP. XVII
empleo del artculo 238 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, las responsabilidades penales corresponderan al delito de
CAP. XVIII
abuso de autoridad, en particular la modalidad definida por el artculo
CAP. XIX 377 del Cdigo Penal.
La norma precepta que dichas responsabilidades son imputables
CAP. XX
tambin a los empleados pblicos, de cualquier entidad de la Admi-
CAP. XXI nistracin Pblica, que se nieguen injustificadamente a recibir o cum-
plir la resolucin aprobatoria ficta derivada de la declaracin jurada
CAP. XXII
presentada en un procedimiento que se sigue ante otra entidad de
CAP. XXIII la administracin. Como lo hemos sealado lneas arriba, la utilidad
CAP. XXIV
prctica de la declaracin jurada se dirige a acreditar el silencio ad-
ministrativo positivo ante otras entidades de la administracin, por lo
CAP. XXV cual es necesario asegurar que la misma genere los efectos jurdicos
CAP. XXVI
pertinentes.
d. El rol del rgano de control institucional
CAP. XXVII
Ahora bien, en el caso de que el funcionario o servidor pblico in-
CAP. XXVIII cumpla lo establecido en la Ley del Silencio Administrativo, la misma
CAP. XIX

precepta que los administrados podrn interponer, individualmente CAP. I

o en conjunto, el recurso de queja establecido por la ley, o presentar
una denuncia al rgano de control interno de la entidad respectiva, CAP. II
sin perjuicio de las acciones civiles y penales pertinentes resultantes CAP. III
de las responsabilidades que correspondan1531. De la redaccin de
CAP. IV
la Ley del Procedimiento Administrativo General era sencillo deducir
que la queja administrativa que no es un recurso, como ya se ha CAP. V
sealado en el acpite respectivo es pertinente cuando la autori-
CAP. VI
dad administrativa no hace efectivo el derecho resultante de un acto
administrativo ficto; con lo cual la Ley N. 29060 no establece nada CAP. VII
nuevo en esta materia.
CAP. VIII
La novedad de la norma pareciera ser la denuncia al rgano de
control interno. En primer lugar, conforme lo dispuesto por la Tercera CAP. IX
Disposicin Final de la Ley N. 28716, Ley de Control Interno de las CAP. X

entidades del Estado, estos rganos, dependientes de la Contralora
General de la Repblica, deben ser denominados rgano de Control CAP. XI
Institucional, toda vez que el control interno involucra a toda la entidad CAP. XII
administrativa y no solo a dicha oficina. En segundo lugar, la novedad
no lo es tanto, puesto que dicha atribucin ya se encontraba presente CAP. XIII
en el Reglamento de los rganos de Control Institucional, el mismo CAP. XIV

que establece como funcin de dichos rganos recibir y atender
las denuncias que formulen los funcionarios y servidores pblicos CAP. XV
y ciudadanos, sobre actos y operaciones de la entidad, otorgndole CAP. XVI

el trmite que corresponda a su mrito y a la documentacin que la
sustenta1532. CAP. XVII
La Ley del Silencio Administrativo precepta adems que las denun- CAP. XVIII
cias ante el rgano de control de las entidades de la Administracin

CAP. XIX
Pblica respectivas, que se presenten contra los funcionarios o ser-
vidores pblicos que incumplan lo establecido en la norma, sern CAP. XX
puestas en conocimiento del pblico a travs de la pgina web de CAP. XXI

la entidad o publicadas en el Diario Oficial El Peruano, una vez
que la resolucin que pone fin al procedimiento disciplinario quede CAP. XXII
consentida1533. En realidad, el procedimiento disciplinario puede ser CAP. XXIII

resultado de la denuncia ante el rgano de control institucional, pero
tambin puede ser resultado de la queja administrativa. Una lectura CAP. XXIV
literal del precepto nos llevara a asumir que dicha publicacin no CAP. XXV
sera pertinente en este ltimo caso. Adems, debe entenderse que
la denuncia ser puesta en conocimiento si como resultado del pro- CAP. XXVI
cedimiento disciplinario se ha generado una sancin; caso contrario CAP. XXVII

no sera pertinente efectuar dicha publicacin.
CAP. XXVIII

CAP. XIX
1532 Cfr. Resolucin de Contralora N. 459-2008-CG.

CAP. I 2. SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

CAP. II
Como se ha sealado, el silencio administrativo negativo opera ante la inac-
tividad de la Administracin, permitiendo al administrado considerar que su
CAP. III solicitud ha sido rechazada. En tal sentido, el silencio administrativo negativo
CAP. IV
pretende ser un paliativo a la inaccin de la entidad, habilitando la interposicin
de los recursos respectivos, o en su caso, la iniciacin del proceso contencio-
CAP. V
so administrativo1534. Ello no obsta, sin embargo, para que el particular pueda
CAP. VI esperar el pronunciamiento de la Administracin.
CAP. VII
Inicialmente, el silencio administrativo negativo se haba convertido en la regla
en la tramitacin de procedimientos administrativos. Sin embargo, como ya
CAP. VIII lo hemos sealado, el Reglamento de la Ley de Simplificacin Administrativa
CAP. IX
incorpor el silencio administrativo positivo, para circunstancias derivadas de
la tramitacin de autorizaciones, licencias y permisos. Ms bien, fue el Decre-
CAP. X to Legislativo N. 757 el que convirti el silencio administrativo negativo en la
CAP. XI
excepcin, revirtiendo la situacin existente hasta fines de la dcada de 1980.
CAP. XII
La Ley del Procedimiento Administrativo General, como ya hemos visto, modera
la anterior consideracin, estableciendo un diseo ms bien equilibrado; hasta
CAP. XIII la promulgacin de la Ley del Silencio Administrativo, generando que la mayora
CAP. XIV
de procedimientos administrativos deban tramitarse teniendo como principio la
aprobacin automtica o el silencio administrativo positivo.
CAP. XV
CAP. XVI
2.1. El silencio administrativo negativo como garanta del adminis-
trado
CAP. XVII
Dada su naturaleza de garanta a favor del administrado, el silencio administra-
CAP. XVIII
tivo negativo no inicia el cmputo de plazos ni trminos para su impugnacin1535.
CAP. XIX El silencio administrativo es la proteccin del administrado contra la inactividad
o la omisin de la Administracin, las mismas que violan el deber de resolver
CAP. XX
que tiene la misma, funcionando tan solo como una ficcin procesal, lo cual
CAP. XXI deja de lado interpretaciones abiertamente errneas que han considerado el
silencio administrativo negativo como un acto presunto1536.
CAP. XXII
CAP. XXIII 2.1.1. Lo sealado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

CAP. XXIV Ahora bien, hasta hace algn tiempo, la jurisprudencia peruana haba tenido
decisiones contradictorias respecto al principio que venimos explicitando.
CAP. XXV
De hecho, en la mayora de las oportunidades, el Tribunal Constitucional, al
CAP. XXVI resolver en especial procesos de amparo, haba considerado que el silencio
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1536 Dans Ordez, El silencio administrativo como tcnica de garanta del particular fren-
te a la inactividad formal de la Administracin, cit., p. 229.

administrativo da lugar al cmputo del plazo para la interposicin del proceso CAP. I
de amparo, interpretacin a todas luces errnea.
CAP. II
Sin embargo, el Tribunal Constitucional posteriormente se ha pronunciado de
manera distinta sobre el particular, sealando que el silencio administrativo CAP. III
implica el derecho de opcin del administrado, modificando precedentes an- CAP. IV

teriores; basndose fundamentalmente en la naturaleza del silencio adminis-
trativo negativo incluso al amparo de la norma legal derogada por la Ley del CAP. V
Procedimiento Administrativo General, es decir, el Texto nico Ordenado de CAP. VI

la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos1537.
CAP. VII
El Tribunal ha sealado que incluso una interpretacin literal del dispositivo
legal que regulaba en aquel momento el silencio administrativo negativo CAP. VIII
descarta la tesis de que el mismo genera transcurso de plazo. En efecto, el CAP. IX

Tribunal seala que, de conformidad con el artculo 99 de la Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos, ya derogada, el trmino para CAP. X
la interposicin de este recurso es de quince (15) das y deber resolverse en CAP. XI

un plazo mximo de treinta (30) das, transcurridos los cuales, sin que medie
resolucin, el interesado podr considerar denegado dicho recurso a efectos de CAP. XII
interponer el Recurso de Revisin o la demanda judicial, en su caso, o esperar CAP. XIII

el pronunciamiento expreso de la Administracin Pblica. La norma precisaba
claramente que el administrado podr considerar denegado el petitorio, siendo CAP. XIV
que el transcurso de plazo no generaba un pronunciamiento ficto. CAP. XV
El Tribunal ha sealado adems que la norma en cuestin el Decreto Su-

CAP. XVI
premo N. 02-94-JUS consagra una facultad del administrado a la que, si
CAP. XVII
CAP. XVIII
1537 La sentencia del Tribunal Constitucional a la que hacemos referencia fue emitida con fecha
06 de agosto de 2002, en un Proceso de Amparo y establece el criterio al que hacemos
CAP. XIX
referencia en los siguientes trminos:
Silencio administrativo negativo CAP. XX
El Tribunal Constitucional interpret que, en el caso de la accin de amparo, en el supues-
to de que el administrado interpusiera recurso de reconsideracin o de apelacin, opera- CAP. XXI
ba siempre el silencio administrativo negativo, de modo tal que aqul no tena la opcin
sealada en los artculos 98. y 99. del que fuera el Texto nico de la Ley de Normas CAP. XXII
Generales de Procedimientos Administrativos, D.S. N. 02-94-JUS, de esperar el pronun-
CAP. XXIII
ciamiento expreso de la autoridad administrativa o de acogerse al silencio administrativo
cuando considerara que conviniera a su derecho.
CAP. XXIV
(...)
Naturaleza CAP. XXV
El silencio administrativo constituye un privilegio del administrado ante la Administracin,
para protegerlo ante la eventual mora de esta en la resolucin de su peticin. Se trata de CAP. XXVI
una simple ficcin de efectos estrictamente procesales, limitados, adems, a abrir la va
de recurso, en sustitucin del acto expreso; pero en beneficio del particular nicamente, CAP. XXVII
(...). Sobre el particular, deben resaltarse dos aspectos: Se trata de una presuncin en be-
CAP. XXVIII
neficio del particular nicamente, y su efecto es abrir la va jurisdiccional, indefinidamente,
en tanto la Administracin no haya resuelto expresamente el recurso. La interpretacin
CAP. XIX
an vigente del Tribunal Constitucional no concuerda con estos dos aspectos (...).
(...).

CAP. I
as lo desea, podr acogerse. El silencio administrativo negativo, entonces, no
entraa una obligacin; por lo tanto, la no resolucin del recurso administrativo
CAP. II dentro del plazo de treinta das no puede considerarse como causal de exclu-
CAP. III
sin de la potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso
de la administracin.
CAP. IV
El precedente jurisprudencial existente en la actualidad, entonces, establece
CAP. V que el administrado puede hacer efectivo el silencio administrativo negativo o
ms bien esperar el pronunciamiento expreso de la Administracin. En con-
CAP. VI
secuencia, no puede computarse plazo alguno para la interposicin de una
CAP. VII demanda de amparo mientras no haya una resolucin expresa de la autoridad
administrativa.
CAP. VIII
Ello, porque el Tribunal ha sealado, en la sentencia materia de anlisis, que
CAP. IX una interpretacin como la que el citado ente recusa no resulta acorde con el
CAP. X
principio pro homine y pro libertatis de la interpretacin constitucional, segn los
cuales, ante eventuales diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, se
CAP. XI debe optar por aqulla que conduzca a una mejor proteccin de los derechos
CAP. XII
fundamentales, descartando as las que restrinjan o limiten su ejercicio.
El Tribunal contina sealando que el principio pro homine impone que, en
CAP. XIII
lugar de asumir la interpretacin restrictiva, en este caso, de ocasionar la ca-
CAP. XIV ducidad y as impedir el ejercicio del derecho a la tutela judicial, se tenga que,
por el contrario, optar por la tesis que posibilite que el particular pueda ejercer
CAP. XV
su derecho a la tutela jurisdiccional, para impugnar el acto administrativo pre-
CAP. XVI suntamente lesivo. El Tribunal ha sealado, de manera correcta, que la tesis
interpretativa que posibilita esto ltimo es justamente la que proviene del propio
CAP. XVII
tenor literal de la norma antes referida y de la propia naturaleza del silencio
CAP. XVIII administrativo negativo; esto es, la que establece que el administrado, luego de
haber impugnado un acto administrado y transcurrido el plazo para resolverlo,
CAP. XIX
puede acogerse al silencio administrativo o esperar el pronunciamiento expreso
CAP. XX de la Administracin, sin que la opcin por esta ltima alternativa genere la
CAP. XXI
caducidad en el ejercicio del derecho de accin.
CAP. XXII 2.1.2. Lo sealado por la Ley N. 27584 y la reforma posterior

CAP. XXIII Ahora bien, la redaccin original de la Ley que regula el Proceso Contencioso
CAP. XXIV
Administrativo no era consistente con esta consideracin. De hecho, dicha ley
estableca un plazo para impugnar el silencio administrativo1538, lo cual afectaba
CAP. XXV
CAP. XXVI 1538 Artculo 17.- Plazos

La demanda deber ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
CAP. XXVII (...)
3. Cuando se produzca silencio administrativo, inercia y cualquier otra omisin de las
CAP. XXVIII
entidades administrativas, el plazo para interponer la demanda ser de seis meses
CAP. XIX
computados desde la fecha que venci el plazo legal para expedir la resolucin o pro-
ducir el acto administrativo solicitado.
(...).

claramente la naturaleza de dicha garanta, pues para la citada ley el silencio CAP. I
administrativo negativo si genera el transcurso de los plazos. En tal circunstan-
cia, resultara pertinente la interposicin del amparo. Sin embargo, la misma CAP. II
ley, en una norma absolutamente incorrecta, estableca que si ha transcurrido CAP. III
el plazo para el empleo del contencioso administrativo no existe mecanismo
CAP. IV
alguno para impugnar la actuacin administrativa en cuestin.
Esta situacin fue corregida, de manera pertinente, por el Decreto Legislativo CAP. V
N. 1067, el mismo que modifica el artculo 17 de la Ley N. 27584, al prescribir CAP. VI

que, en el caso del silencio administrativo negativo, se observar lo establecido
en el numeral 188.5 del artculo 188 de la Ley del Procedimiento Administrativo CAP. VII
General, el mismo que define que el silencio administrativo negativo no genera CAP. VIII
transcurso de plazo. Como resultado, la regulacin del silencio administrativo
en la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo es consistente CAP. IX
con lo establecido por la jurisprudencia y la doctrina respecto a dicha materia. CAP. X
Inclusive, la norma establece el rgimen aplicable al acto tarda, sealando CAP. XI

que carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la administracin una
vez que fue notificada con la demanda contencioso-administrativa; Ello es en- CAP. XII
teramente lgico, aunque habra sido ms pertinente hablar de invalidez antes CAP. XIII
que de ineficacia, puesto que el acto expreso habra sido emitido cuando el
administrado ya le ha otorgado efecto jurdico a la falta de pronunciamiento de CAP. XIV
la autoridad administrativa. CAP. XV
Por otro lado, si el acto expreso emitido por la autoridad administrativa se pro-
CAP. XVI
duce antes de la notificacin de la demanda, el rgano jurisdiccional podr, a
solicitud del demandante, incorporar como pretensin la impugnacin de dicho CAP. XVII
acto expreso o concluir el proceso, dependiendo evidentemente del sentido de CAP. XVIII
la decisin administrativa.
CAP. XIX
2.2. Supuestos en que el procedimiento de evaluacin previa se en- CAP. XX

cuentran sujetos al silencio administrativo negativo
CAP. XXI
Es evidente que la regulacin contenida en la Ley del Silencio Administrativo,
al establecer como regla la aplicacin del silencio administrativo positivo en CAP. XXII
los procedimientos de evaluacin previa, ha restringido sustancialmente los CAP. XXIII

supuestos en los cuales dichos procedimientos se sujetan al silencio adminis-
trativo negativo, lo cual ocurre en un conjunto de supuestos que analizaremos CAP. XXIV
seguidamente, sealados taxativamente por la norma1539. CAP. XXV
En primer lugar, el silencio administrativo negativo se aplica en aquellos casos CAP. XXVI
en los cuales se afecte significativamente el inters pblico, incidiendo en la
salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el siste- CAP. XXVII
ma financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el CAP. XXVIII

patrimonio histrico cultural de la nacin. Esta disposicin es a primera vista
CAP. XIX
1539 Primera disposicin transitoria, complementaria y final de la Ley N. 29060.

CAP. I
equivalente a lo dispuesto por la norma derogada1540, sin embargo, ello no es
as. Aparte de la incorporacin de la defensa comercial en la Ley del Silencio
CAP. II Administrativo, la disposicin se interpreta de manera restrictiva, no solo porque
CAP. III
la misma establece su aplicacin excepcional, sino adems porque la afecta-
cin al inters pblico debe ser significativa. Asimismo, los temas enumerados
CAP. IV
por la norma no generan por si mismos la aplicacin del silencio administrativo
CAP. V negativo, sino nicamente en aquellos casos en los cuales el inters pblico
sea susceptible de ser afectado de manera directa.
CAP. VI
En segundo lugar, el silencio administrativo negativo es pertinente en los pro-
CAP. VII cedimientos trilaterales, en los que generen obligacin de dar o hacer a cargo
CAP. VIII
del Estado y en las autorizaciones para operar casinos de juego y mquinas
tragamonedas. En el primer caso, se considera que aplicar el silencio admi-
CAP. IX nistrativo positivo podra perjudicar al reclamado en perjuicio del reclamante
CAP. X
una vez generada la inactividad formal de la Administracin; sin embargo, en
un supuesto de silencio administrativo negativo como el existente la situacin
CAP. XI
le permite al reclamado simplemente acceder a la instancia siguiente del pro-
CAP. XII cedimiento, o eventualmente al Poder Judicial, sin perjuicio plausible para el
reclamado. Debe tenerse en cuenta que este precepto se encontraba contenido
CAP. XIII
de manera idntica en la norma derogada1541.
CAP. XIV En el segundo caso es evidente que no puede someterse a silencio admi-
CAP. XV
nistrativo positivo un procedimiento en el que se pretende una actuacin
material del Estado, puesto que aquel est pensado para un dejar hacer de
CAP. XVI la Administracin1542. Este precepto tambin se encontraba contenido en la
CAP. XVII
norma derogada1543. En el tercer caso se considera que en el caso de casinos
de juego y mquinas tragamonedas, existe un nivel particularmente intenso
CAP. XVIII
de inters general involucrado, razn por la cual dichos procedimientos debe
CAP. XIX estar sometidos al silencio administrativo negativo.
CAP. XX
Asimismo, los procedimientos por los cuales se transfiere facultades de la
administracin pblica tambin se encuentran sujetos al silencio administrati-
CAP. XXI vo negativo. Esta es una novedad de la Ley del Silencio Administrativo, y se
CAP. XXII
aplica a todas aquellas autorizaciones que impliquen asignacin de funcin
administrativa y en especial, a las concesiones administrativas en general. De
CAP. XXIII hecho, debe tenerse en cuenta que las concesiones, a diferencia de las auto-
CAP. XXIV
rizaciones, implican el otorgamiento de derechos que no son preexistentes a
las mismas1544. Si bien el Decreto Legislativo N. 757 haca referencia a conce-
CAP. XXV
siones, las mismas se restringan a las de infraestructura, siendo que existen
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1541 Numeral 34.1.3 del artculo 34 de la Ley N. 27444.
1542 Dans Ordez, El silencio administrativo como tcnica de garanta del particular fren-
CAP. XXVIII
te a la inactividad formal de la Administracin, cit., p. 228.
CAP. XIX
1544 Parada Vsquez, Ramn, Derecho administrativo. Parte general, Marcial Pons, Madrid,
1996, T. I, p. 455.

adems concesiones de servicios pblicos y de recursos naturales, conforme CAP. I

a las normas pertinentes en cada caso concreto.
CAP. II
Por otro lado, se encuentra sometidos al silencio administrativo negativo los
procedimientos de inscripcin registral, que en general se regulan por sus CAP. III
propias normas. Esta disposicin se encontraba presente tambin en la norma CAP. IV

derogada1545. En general, el transcurso del plazo sin que se haya procedido a la
inscripcin genera la posibilidad de asumir que la misma ha sido denegada, sin CAP. V
perjuicio de las responsabilidades de ley. El paliativo respecto de esta previsin CAP. VI

resulta ser el hecho de que el acto administrativo resultante posee eficacia
anticipada, siendo que los efectos se retrotraen a la fecha de la solicitud. CAP. VII
CAP. VIII
2.2.1. La materia tributaria y aduanera
CAP. IX
La Ley del Silencio Administrativo establece, en la misma disposicin final,
que en materia tributaria y aduanera el silencio administrativo se regir por CAP. X
las leyes y normas especiales aplicables a las mismas. Esta disposicin no se CAP. XI
encontraba presente en la Ley N. 27444, pero se haca mencin a los proce-
dimientos tributarios en el Decreto Legislativo N. 757. De hecho, el Cdigo CAP. XII
Tributario establece la procedencia del recurso de apelacin el mismo que CAP. XIII
ser resuelto por el superior jerrquico o el Tribunal Fiscal dependiendo del
CAP. XIV
caso en el caso de la generacin del silencio administrativo negativo respecto
a una reclamacin tributaria que no haya sido resuelta en el plazo previsto por CAP. XV
el referido cdigo1546. Evidentemente, la falta de pronunciamiento del Tribunal
CAP. XVI
Fiscal en el plazo establecido por el citado cdigo habilita al contribuyente al
inicio del proceso contencioso administrativo, mxime si el mismo tramita un CAP. XVII
procedimiento administrativo trilateral.
CAP. XVIII
Asimismo, tratndose de procedimientos administrativos que tengan incidencia
en la determinacin de la obligacin tributaria o aduanera, la norma seala CAP. XIX
que se aplicar el segundo prrafo del artculo 163 del Cdigo Tributario, el CAP. XX
mismo que establece que si dichas solicitudes no son resueltas en el plazo de
cuarenta y cinco (45) das hbiles, el deudor tributario podr interponer recurso CAP. XXI
de reclamacin, dando por denegada su solicitud, siendo aplicable el silencio CAP. XXII
administrativo negativo.
CAP. XXIII
2.2.2. Lo establecido en la norma derogada CAP. XXIV
La norma derogada estableca que se encontraban tambin sometidos al CAP. XXV

silencio administrativo negativo aquellos procedimientos a los que, en virtud
CAP. XXVI
de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de silencio administrativo1547.
Es decir, la Ley del Procedimiento Administrativo General preceptuaba que CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
la aplicacin de silencio administrativo negativo, en casos no sealados en la
citada ley, deba estar autorizada por ley expresa. Dicha previsin carece de
CAP. II sentido ante la actual regulacin, en tanto la Ley del Silencio Administrativo
CAP. III
no solo deroga los artculos 33 y 34 de la Ley N. 27444 sino adems todas
aquellas disposiciones sectoriales que establecen el silencio administrativo
CAP. IV
negativo contraviniendo lo sealado en el literal a) del artculo 1 de aquella; lo
CAP. V cual significa que todos los procedimientos administrativos deben adecuarse a
dicha norma. Sin embargo, la norma vigente establece tambin que, de manera
CAP. VI
excepcional, con la justificacin debida y por decreto supremo, podrn sealarse
CAP. VII los procedimientos administrativos especiales que requieran una tramitacin
distinta a la prevista en la presente Ley; debiendo especificarse la naturaleza
CAP. VIII
del procedimiento, su denominacin, la justificacin de su excepcin y su nueva
CAP. IX configuracin en el TUPA correspondiente1548.
CAP. X
Finalmente, la norma derogada estableca que las autoridades estn facultadas
por la Ley para calificar de modo distinto en su TUPA, los procedimientos de
CAP. XI
inscripcin registral, as como los asuntos de inters pblico que inciden en la
CAP. XII salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema
financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimo-
CAP. XIII
nio histrico cultural de la nacin; cuando dichos funcionarios aprecien que sus
CAP. XIV efectos reconozcan el inters del solicitante, sin exponer significativamente el
inters general1549. La referida previsin tampoco se justifica ante la regulacin
CAP. XV
contenida en la Ley N. 29060, la misma que define la aplicacin del silencio
CAP. XVI administrativo negativo como eminentemente excepcional.
CAP. XVII
2.3. Los efectos del silencio administrativo negativo1550
CAP. XVIII
El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado
CAP. XIX la interposicin de los recursos administrativos o de las acciones judiciales
pertinentes, segn corresponde, si es que la autoridad administrativa no se ha
CAP. XX
pronunciado dentro del plazo mximo previsto por la norma o por el Texto ni-
CAP. XXI co de Procedimientos Administrativos respectivo. En tal caso, el administrado
puede actuar como si se le hubiese denegado lo solicitado.
CAP. XXII
Asimismo, el silencio administrativo negativo opera en los procedimientos
CAP. XXIII
administrativos de evaluacin previa expresamente sealados por la Ley del
CAP. XXIV Silencio Administrativo. La tendencia del derecho administrativo moderno est
a preferir el silencio administrativo positivo, restringiendo el silencio adminis-
CAP. XXV
trativo negativo a situaciones taxativamente enumeradas por la norma legal,
CAP. XXVI como ya lo hemos sealado. Como lo hemos sealado, el silencio administra-
tivo positivo resulta ser el mecanismo ms plausible para tutelar el derecho de
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1548 Prrafo final de la stima disposicin transitoria, complementaria y final de la Ley N.
CAP. XIX
29060.
1550 Artculo 188 inciso 188.3 y 188.4 de la Ley N. 27444.

peticin, el mismo que posee no solo proteccin constitucional sino tambin CAP. I
la proveniente de instrumentos internacionales, como lo hemos sealado en
captulos anteriores de este manual. CAP. II
Adems, es necesario sealar que, aun cuando opere el silencio administrativo CAP. III
negativo, la administracin mantiene la obligacin de resolver, bajo responsabi-

CAP. IV
lidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento
de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los re- CAP. V
cursos administrativos respectivos. Finalmente, y como lo hemos sealado de
CAP. VI
manera reiterada, dada su naturaleza de garanta a favor del administrado, el
silencio administrativo negativo no inicia el cmputo de plazos ni trminos para CAP. VII
su impugnacin1551. El silencio administrativo es la proteccin del administrado
contra la inactividad o la omisin de la Administracin, las mismas que violan CAP. VIII
el deber de resolver que tiene la misma y que es un elemento constitutivo del CAP. IX
derecho de peticin.
CAP. X
2.4. La llamada resolucin ficta denegatoria y su regulacin excep- CAP. XI

cional por parte del ordenamiento peruano
CAP. XII
Como ya lo hemos sealado, el silencio administrativo negativo es una ficcin
CAP. XIII
procesal (y no un acto administrativo presunto o ficto), lo cual lo diferencia
claramente de la denominada resolucin ficta denegatoria que s configura CAP. XIV
un acto presunto, siendo que esta ltima evidentemente genera, de manera
CAP. XV
automtica, el cmputo de plazos para su impugnacin. El silencio administrativo
negativo, como se ha sealado de manera reiterada, incluso en la doctrina y CAP. XVI
en jurisprudencia comparadas, es una mera presuncin, una ficcin procesal
CAP. XVII
y no un acto ficto o presunto1552.
Ahora bien, un ejemplo de resolucin ficta denegatoria lo podemos encontrar CAP. XVIII
en la Ley de Contrataciones del Estado, en la llamada denegatoria ficta que CAP. XIX
opera en materia de resolucin de recursos administrativos respecto a proce-
sos de seleccin en materia de contratacin administrativa. De acuerdo con CAP. XX
el artculo 55 de dicha norma, si el recurso de apelacin no es resuelto en el CAP. XXI

plazo de Ley, sea por el titular de la entidad o por el Tribunal de Contrataciones,
CAP. XXII
el impugnante deber dar por denegado el recurso1553, hecho que genera de
inmediato el cmputo de los plazos respectivos. CAP. XXIII
CAP. XXIV
1552 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 114. CAP. XXV
1553 Ley de Contrataciones del Estado:
Artculo 55.- Denegatoria Ficta CAP. XXVI
En el caso que la Entidad o cuando el Tribunal de Contrataciones del Estado segn corres-
ponda, no resuelvan y notifiquen sus resoluciones dentro del plazo que fija el Reglamento, CAP. XXVII
los interesados considerarn denegados sus recursos de apelacin, pudiendo interponer

CAP. XXVIII
la accin contencioso-administrativa contra la denegatoria ficta dentro del plazo legal co-
rrespondiente.
CAP. XIX
En estos casos, la Entidad o el Tribunal de Contrataciones del Estado devolver lo pagado
por los interesados como garanta al momento de interponer su recurso de apelacin.

CAP. I
Otro ejemplo se encontrara en lo dispuesto en el artculo 144 del Cdigo Tri-
butario, en el cual se establece la procedencia del recurso de apelacin entre
CAP. II otros supuestos ante la denegatoria tcita de las solicitudes de devolucin
CAP. III
de saldos a favor de los exportadores y de pagos indebidos o en exceso, que
ocurre cuando la Administracin Tributaria no se pronuncia sobre el particular
CAP. IV
en el plazo establecido por la norma, situacin que se encuentra referida varias
CAP. V veces en el referido cdigo. Sin embargo, es evidente que el Cdigo Tributario
empleaba de manera indebida el concepto de denegatoria tcita o resolucin
CAP. VI
ficta denegatoria, cuando en realidad el contribuyente tiene siempre el derecho
CAP. VII de esperar el pronunciamiento de la administracin tributaria, con lo cual nos
encontramos propiamente ante la aplicacin del silencio administrativo negativo.
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XXV CAP. I
CAP. II
EJECUCIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS: CAP. III
LOS PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIN CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 1.1. Carcter ejecutorio de los actos adminis-
trativos. 1.2. Prdida del carcter ejecutorio. 1.2.1. Prdida de la ejecutoridad CAP. X
como medio de defensa. 1.3. Fundamento de la facultad de la administracin
de ejecutar por s misma sus actos que la misma emite. 1.3.1. La autotutela CAP. XI
administrativa. 1.3.2. Efectos de la autotutela. 2. Ejecucin forzosa. 2.1.
Exigencias que debe cumplir la autoridad administrativa para proceder a la CAP. XII
ejecucin forzosa de los actos administrativos. 2.2. Notificacin del acto de
inicio de ejecucin. 3. Medios de ejecucin forzosa. La ejecucin coactiva.
CAP. XIII
3.1. Derecho a la inviolabilidad de domicilio. 3.2. Ejecucin coactiva. 3.3. El
procedimiento coactivo como procedimiento especial. 3.4. El papel del ejecutor
CAP. XIV
coactivo. 3.5. El caso de las obligaciones no tributarias. 3.6. Actos de ejecucin
forzosa. 3.7. Medidas cautelares previas. 3.8. Medidas cautelares dentro del
CAP. XV
proceso. 3.9. Ejecucin coactiva de las obligaciones tributarias. 3.10. Las obliga-
ciones tributarias de los gobiernos locales. 3.11. Ejecucin coactiva de deudas
tributarias que corresponden al Gobierno Nacional. 3.12. El efecto del proceso CAP. XVI
contencioso administrativo en el procedimiento de ejecucin coactiva. 3.13.
Revisin judicial. 3.14. La autonoma y competencia de los gobiernos locales. CAP. XVII
3.15. La suspensin del proceso de ejecucin coactiva en el caso de deudas
tributarias del Gobierno Nacional. 3.15.1. El mal llamado recurso de apelacin. CAP. XVIII
3.15.2. El caso del Indecopi. 3.15.3. El caso del OEFA. 4. Otros medios de
ejecucin forzosa. 4.1. La ejecucin subsidiaria. 4.2. Multa coercitiva. 4.3. CAP. XIX
Acto de compulsin sobre las personas.
CAP. XX
CAP. XXI
1. GENERALIDADES
CAP. XXII
CAP. XXIII
La ejecucin de los actos administrativos tiene directa relacin con los efectos
que los mismos generan. La ejecucin permite, entonces, que dichos efectos CAP. XXIV
jurdicos puedan hacerse efectivos. En tal sentido, los actos de ejecucin son
CAP. XXV
en gran medida hechos administrativos, pues son manifestacin de los efectos
jurdicos de los actos administrativos generados por la propia Administracin CAP. XXVI
Pblica.
CAP. XXVII
1.1. Carcter ejecutorio de los actos administrativos CAP. XXVIII
La ejecutoriedad del acto administrativo implica que el mismo surte sus efectos CAP. XIX
sin necesidad de que la Administracin recurra a otra entidad a fin de que la

CAP. I
misma ratifique o haga efectivo el acto. Ello implica que el acto administrativo
se ejecuta aun cuando el administrado no se encuentre en conformidad con
CAP. II dicho acto. A su vez, la ejecutoriedad del acto administrativo proviene del de-
CAP. III
nominado privilegio de decisin ejecutoria.
Debemos distinguir esta cualidad de la llamada ejecutividad. Esta es aquella
CAP. IV
virtud por la cual, los actos administrativos definitivamente firmes, es decir, los
CAP. V que agotaron la va administrativa, producen por s mismos los efectos perse-
CAP. VI
guidos por su emanacin. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo
para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado.
CAP. VII
Por otro lado, el principio de ejecutoriedad implica ms bien una cualidad es-
CAP. VIII pecfica, siendo a la vez una condicin relativa de eficacia del acto, pero solo
de los actos capaces de incidir en la esfera jurdica de los particulares impo-
CAP. IX
nindole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse.
CAP. X Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administracin puede obtener el
cumplimiento del ordenado an en contra de la voluntad del administrado y sin
CAP. XI
necesidad de recurrir a los rganos jurisdiccionales. Desde este punto de vista
CAP. XII existen actos administrativos que no gozan de ejecutoriedad, como los actos
CAP. XIII
declarativos o los que consisten en certificaciones.
En tal sentido, los actos administrativos tendrn carcter ejecutorio, salvo
CAP. XIV
disposicin legal expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a
CAP. XV condicin o plazo conforme a ley1554. En primer lugar, existen diversas dispo-
siciones que establecen excepciones al carcter ejecutorio de los actos ad-
CAP. XVI
ministrativos, como es el caso de la propia Ley, que establece que la sancin
CAP. XVII administrativa ser ejecutiva cuando se haya agotado la va administrativa.
Asimismo, la Ley de Contrataciones del Estado establece que la impugnacin
CAP. XVIII
de los actos administrados emitidos en el contexto de un proceso de seleccin
CAP. XIX suspende el efecto de los mismos1555.
CAP. XX Por otro lado, un mandato judicial puede generar la suspensin provisional de la
ejecucin de un acto administrativo, en particular si dicha suspensin proviene
CAP. XXI
de una medida cautelar en un proceso de garanta o en un proceso contencio-
CAP. XXII so administrativo. Finalmente, un acto administrativo puede estar sometido a
condicin o plazo suspensivos. Es decir, una vez que se d la condicin o se
CAP. XXIII
genere el plazo, el acto podr ejecutarse.
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI 1554 Artculo 192 de la Ley N. 27444.

1555 Ley de Contrataciones del Estado:
CAP. XXVII Artculo 54.- Suspensin del proceso de seleccin
La presentacin de los recursos interpuestos de conformidad con lo establecido en el
CAP. XXVIII
artculo precedente dejar en suspenso el proceso de seleccin hasta que el recurso sea
CAP. XIX
resuelto por la instancia competente, conforme a lo establecido en el Reglamento, siendo
nulos los actos posteriores practicados hasta antes de la expedicin de la respectiva reso-
lucin.
572 captulo XXV: EJECUCIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS: LOS PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIN

1.2. Prdida del carcter ejecutorio CAP. I
La doctrina conoce esto como decaimiento del acto administrativo, puesto que CAP. II
el acto administrativo no posee dicha ejecutoriedad de manera permanente.
CAP. III
Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad
y ejecutoriedad en los siguientes casos1556: CAP. IV
1. Por suspensin provisional conforme a ley. Sin embargo, cesa la CAP. V

prdida de efectividad en cuanto se deja sin efecto la suspensin.
Ello nos lleva a concluir que este no es en realidad un caso de de- CAP. VI
caimiento del acto, situacin esta ltima en la cual el acto pierde CAP. VII
efectividad en trminos permanentes. La suspensin implica no
el decaimiento del acto, sino ms bien una detencin temporal de CAP. VIII
sus efectos. La suspensin provisional se da, por ejemplo, cuando CAP. IX

la autoridad administrativa decide la suspensin de los efectos del
acto ante la presentacin de un recurso administrativo. Asimismo, CAP. X
ocurre la suspensin temporal ante una medida cautelar decidida CAP. XI

en un proceso contencioso administrativo destinado a impugnar la
resolucin en cuestin. CAP. XII
2. Cuando transcurridos cinco aos de haber adquirido firmeza, la admi- CAP. XIII
nistracin no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos.

CAP. XIV
Esto opera como una especie de plazo resolutorio, transcurrido el
cual el acto pierde sus efectos jurdicos. Ello sin embargo no impi- CAP. XV
de que la Administracin posea el derecho subjetivo, por ejemplo,

CAP. XVI
al cobro de lo adeudado. Ello significa que, si el particular cumple
con su obligacin, ello no puede implicar la existencia de un pago CAP. XVII
indebido y que el administrado tenga derecho a la devolucin. De

CAP. XVIII
hecho, el transcurso del plazo permitira a la Administracin ejecutar
judicialmente el acto, siendo el plazo mximo el que haya establecido CAP. XIX
en el Cdigo Civil, salvo ley en contrario. CAP. XX

3. Cuando se cumpla la condicin resolutiva a que estaban sujetos de
acuerdo a ley. La condicin resolutiva implica que el acto pierde sus CAP. XXI
efectos una vez que se ha dado el hecho futuro e incierto que le da CAP. XXII
sustento. Este no es propiamente un caso de prdida de ejecutoriedad
CAP. XXIII
sino ms bien un caso de prdida de eficacia del acto, con lo cual
dicho acto no puede ser ejecutado de manera alguna. CAP. XXIV
La Ley, sin embargo, no hace referencia a la existencia de plazo resolutivo CAP. XXV
distinto al sealado en los puntos precedentes, en el cual el hecho futuro no
resulta ser incierto, sino ms implica que ocurrir de todas maneras. Un caso CAP. XXVI
interesante es el de la muerte del administrado cundo la obligacin es perso- CAP. XXVII

nalsima. Sin embargo, esto puede entenderse ms bien como la prdida de
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
eficacia del acto, que evidentemente genera la prdida de ejecutoriedad del
mismo.
CAP. II
CAP. III
1.2.1. Prdida de la ejecutoridad como medio de defensa
CAP. IV
La prdida del carcter ejecutario de un acto administrativo puede ser esgrimida
por el particular ante el inicio de los actos de ejecucin. Ahora bien, cuando el
CAP. V
administrado oponga al inicio de la ejecucin del acto administrativo la prdi-
CAP. VI da de su ejecutoriedad, la cuestin es resuelta de modo irrecurrible en sede
administrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe
CAP. VII
legal sobre la materia1557.
CAP. VIII
1.3. Fundamento de la facultad de la administracin de ejecutar por
CAP. IX
s misma sus actos que la misma emite
CAP. X
La Administracin Pblica basa sus facultades de ejecucin forzosa funda-
CAP. XI mentalmente en la llamada autotutela administrativa, la misma que permite a
la Administracin proteger sus intereses y en consecuencia, hacer efectivas
CAP. XII
sus resoluciones sin necesidad de recurrir, en principio, al Poder Judicial.
CAP. XIII
La autotutela tpica ms bien de la tradicin europeo-continental del Derecho
CAP. XIV Administrativo se basa en la naturaleza de las funciones de la Administracin,
en tanto representante de los intereses de la colectividad. Por ella, la Adminis-
CAP. XV
tracin puede, cuando se mantiene dentro del derecho pblico, defenderse a
CAP. XVI s misma y tutelar sus propios intereses.
CAP. XVII
1.3.1. La autotutela administrativa
CAP. XVIII
Como ya lo hemos sealado en el Captulo VII del presente manual un principio
CAP. XIX de importancia capital al nivel de la autoridad administrativa es la denominada
autotutela, que consiste en la capacidad de la administracin pblica de efec-
CAP. XX
tuar la proteccin de sus intereses sin necesidad de recurrir al Poder Judicial
CAP. XXI ni a rgano estatal alguno. La Administracin est capacitada, entonces, para
CAP. XXII
tutelar por s misma sus propias situaciones jurdicas1558. De hecho, la autotutela
proviene de la particular misin asignada a la administracin, consistente en el
CAP. XXIII manejo de bienes pblicos y servicios a prestar por el Estado.
CAP. XXIV
1.3.2. Efectos de la autotutela
CAP. XXV
A su vez, la autotutela administrativa genera que los actos administrativos
CAP. XXVI gocen de ejecutividad y ejecutoriedad, caracteres a los cuales nos hemos re-
CAP. XXVII
ferido ampliamente en el captulo respectivo, as como el hecho de que estos
sean revisados judicialmente con posterioridad a su emisin. Como resultado,
CAP. XXVIII
CAP. XIX

los actos administrativos generan sus efectos aun cuando fuesen impugnados CAP. I
en sede administrativa o hayan sido impugnados judicialmente mediante el
contencioso administrativo, a menos que, en este ltimo caso, el administrado CAP. II
haya obtenido una medida cautelar. CAP. III
CAP. IV
2. EJECUCIN FORZOSA
CAP. V
La ejecucin forzosa es el mecanismo a travs del cual la administracin pblica
procura el cumplimiento de las obligaciones y deberes generados respecto de CAP. VI
los administrados en un acto administrativo, ante la negativa del administrado CAP. VII
de cumplir espontneamente con las mismas.
CAP. VIII
La ejecucin forzosa puede hacerse efectiva a travs de los propios rganos
competentes de la Administracin Pblica, o a travs de la Polica Nacional del CAP. IX
Per. En el caso de las municipalidades, se hace uso de la polica municipal,

CAP. X
la misma que posee facultades expresas para ello.
CAP. XI
2.1. Exigencias que debe cumplir la autoridad administrativa para CAP. XII
proceder a la ejecucin forzosa de los actos administrativos
CAP. XIII
No siempre resulta procedente que la autoridad administrativa puede iniciar un
procedimiento de ejecucin forzosa. Para proceder a la ejecucin forzosa de CAP. XIV
actos administrativos, la autoridad debe cumplir con determinadas exigencias, CAP. XV

que son las siguientes1559:
CAP. XVI
1. Que se trate de una obligacin de dar, hacer o no hacer, establecida
a favor de la entidad. Ello implica, en primer lugar, que dicha obliga- CAP. XVII
cin est directamente contenida en el acto administrativo que se

CAP. XVIII
va a ejecutar. Asimismo, se requiere que dicho acto administrativo
goce de eficacia inmediata. Ello implica adems que los actos que CAP. XIX
imponen obligaciones a la administracin o los actos meramente

CAP. XX
declarativos no pueden ser ejecutados de manera forzosa1560.
2. Que la prestacin a cumplir por parte del administrado sea deter- CAP. XXI
minada por escrito, de modo claro e ntegro. Ello pretende limitar la CAP. XXII
discrecionalidad de la autoridad que va a ejecutar la resolucin.
CAP. XXIII
3. Que tal obligacin derive del ejercicio de una atribucin de imperio
de la entidad o provenga de una relacin de derecho pblico sos- CAP. XXIV
tenida con la entidad. No puede realizarse la ejecucin forzosa de

CAP. XXV
actos sometidos al derecho privado o en los cuales la Administracin
ha actuado civilmente. En estos casos, la Administracin deber CAP. XXVI
recurrir obligatoriamente al Poder Judicial. Casos de lo reseado CAP. XXVII

pueden encontrarse en las actividades econmicas realizadas por
CAP. XXVIII
1559 Artculo 194 de la Ley. CAP. XIX

1560 Tirado Barrera, La ejecucin forzosa de los actos administrativos en la Ley N. 27444,
cit., p. 365.

CAP. I
entes administrativos o en las contrataciones que no se encuentran
sometidas a la Ley de Contrataciones del Estado.
CAP. II
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontneo
CAP. III de la prestacin, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo es-
pecficamente aplicable. La ejecucin forzosa implica que la autoridad
CAP. IV
administrativa haya puesto al alcance del administrado la posibilidad
CAP. V de cumplir de manera espontnea con la prestacin a su cargo. Ello
pretende impedir la ejecucin intempestiva, que podra perjudicar
CAP. VI
al administrado, puesto que la ejecucin forzosa solo ocurre ante el
CAP. VII incumplimiento voluntario del administrado.
CAP. VIII 5. Que no se trate de acto administrativo para el que la Constitucin o la
ley exijan la intervencin del Poder Judicial a fin de hacer efectiva su
CAP. IX
ejecucin. Existen ciertas resoluciones administrativas que requieren
CAP. X la intervencin del Poder Judicial para que puedan ser ejecutadas,
en especial cuando son sealadas en normas legales especiales
CAP. XI
o en la propia Ley del Procedimiento Administrativo General1561. La
CAP. XII existencia de actos administrativos ejecutables judicialmente se basa
en la proteccin a los derechos fundamentales de los administrados
CAP. XIII
ante la posibilidad de una actuacin arbitraria de la autoridad admi-
CAP. XIV nistrativa.
CAP. XV
Un caso interesante es la obligacin de la autoridad administrativa
de recabar autorizacin judicial para poder ingresar al domicilio del
CAP. XVI particular. Un ejemplo de supuestos provenientes de normas espec-
CAP. XVII
ficas es el contenido en la reciente Ley Orgnica de Municipalidades,
en la cual se seala que la autoridad municipal debe obtener auto-
CAP. XVIII
rizacin judicial para demoler obras inmobiliarias que contravengan
CAP. XIX determinadas normas jurdicas1562.
6. Finalmente, el Decreto Legislativo N. 1029 incorpora una precisin,
CAP. XX
sealando que en el caso de procedimientos trilaterales, las resolu-
CAP. XXI ciones finales que ordenen medidas correctivas constituyen ttulos
de ejecucin conforme a lo dispuesto en el Cdigo Procesal Civil,
CAP. XXII
una vez que el acto quede firme o se haya agotado la va adminis-
CAP. XXIII trativa, precisamente en la lgica de lo que indicbamos en el punto
CAP. XXIV
precedente. Ello implica que estas decisiones no se pueden ejecutar
coactivamente.
CAP. XXV
La norma seala adicionalmente que en caso de resoluciones finales que
CAP. XXVI ordenen medidas correctivas, la legitimidad para obrar en los procesos civiles
de ejecucin corresponde a las partes involucradas y no a la entidad adminis-
CAP. XXVII
trativa que las emiti.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
cit., pp. 393 y ss.
1562 Artculo 49, prrafo final de la Ley Orgnica de Municipalidades, N. 27972.

2.2. Notificacin del acto de inicio de ejecucin CAP. I
La decisin que autorice la ejecucin administrativa ser notificada a su desti- CAP. II

natario antes de iniciarse la misma1563. Ello implica que los actos materiales de
CAP. III
ejecucin se originan necesariamente en un acto administrativo que los justifica,
cuya emisin es posterior al acto que se ejecuta. Este principio le permite al CAP. IV
administrado hacer posible el cumplimiento voluntario de su obligacin.

CAP. V
Sin embargo, la norma establece que la autoridad puede notificar el inicio de
CAP. VI
la ejecucin sucesivamente a la notificacin del acto ejecutado, siempre que
se facilite al administrado cumplir espontneamente la prestacin a su cargo. CAP. VII
Vale decir, otorgarle al administrado el plazo razonable para cumplir con la

CAP. VIII
obligacin, transcurrido el cual se dar inicio a la ejecucin forzosa.
CAP. IX
3. MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA. LA EJECUCIN COACTIVA CAP. X
En primer lugar, la ejecucin forzosa por la entidad se efectuar respetando CAP. XI

siempre el principio de proporcionalidad, por el cual los medios empleados
CAP. XII
para hacer efectivo al acto administrativo deben estar acordes con la fina-
lidad perseguida por el acto ejecutado, de tal manera que exista debida CAP. XIII
ponderacin entre los medios empleados y los fines perseguidos con la
CAP. XIV
ejecucin forzosa.
En tal sentido, la Ley explicita ciertos medios de ejecucin forzosa que pue- CAP. XV
de emplear la autoridad administrativa, medios que deben entenderse en un CAP. XVI

evidente numerus clausus, puesto que la Administracin no debera emplear
aquellos que no se encuentren expresamente sealados en la Ley. Asimismo, CAP. XVII
algunos de ellos requieren autorizacin legal expresa. Los citados mecanismos CAP. XVIII
son los siguientes1564:
CAP. XIX
a) Ejecucin coactiva
b) Ejecucin subsidiaria CAP. XX
c) Multa coercitiva CAP. XXI
d) Compulsin sobre las personas CAP. XXII
Asimismo, si fueran varios los medios de ejecucin aplicables, se elegir el CAP. XXIII
menos restrictivo de la libertad individual1565, en aplicacin del principio de favor
libertatis, propio del derecho pblico. Esta previsin es tambin producto de CAP. XXIV
la aplicacin del principio de proporcionalidad por la cual debe emplearse el CAP. XXV
mecanismo menos gravoso a los derechos de la persona ante la posibilidad
de obtener el mismo resultado con cualquiera de ellos. CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I 3.1. Derecho a la inviolabilidad de domicilio

CAP. II
La Ley seala que, si fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad
del afectado, deber seguirse lo previsto por el inciso 9) del artculo 2 de la
CAP. III Constitucin Poltica del Per, norma que consagra el derecho a la inviolabilidad
CAP. IV
de domicilio1566. En tal sentido, nadie puede ingresar a un domicilio ni efectuar
investigaciones o registros sin autorizacin de la persona que lo habita o sin
CAP. V
mandato judicial, salvo flagrante delito o grave peligro de su perpetracin.
CAP. VI Como resultado, la ejecutoriedad del acto administrativo no permite la afecta-
CAP. VII
cin de este derecho. En consecuencia, si la autoridad administrativa requiere
ingresar al domicilio del administrado, a fin de hacer efectivo el acto de eje-
CAP. VIII cucin, requiere recabar la respectiva autorizacin judicial. Ello se encuentra
CAP. IX
sealado con meridiana claridad en el artculo 19 de la Ley de Procedimiento
de Ejecucin Coactiva1567.
CAP. X
CAP. XI 3.2. Ejecucin coactiva

CAP. XII
La ejecucin coactiva es el mecanismo de ejecucin forzosa por excelencia, a
travs del cual la Administracin se procura la ejecucin de una obligacin de
CAP. XIII
dar, hacer o no hacer, aun en contra de la voluntad del administrado1568. Ahora
CAP. XIV bien, la ejecucin coactiva se rige por sus propias normas, sealadas en la
normatividad pertinente. La ley aplicable actualmente es la Ley de Procedimiento
CAP. XV
de Ejecucin Coactiva, N. 26979, la misma que establece un procedimiento
CAP. XVI diferenciado, en caso se hable de procedimientos de ejecucin de obligaciones
de naturaleza tributaria y de las que no tienen dicha naturaleza. Asimismo, el
CAP. XVII
Cdigo Tributario regula el procedimiento de ejecucin coactiva de las deudas
CAP. XVIII tributarias que corresponden al Gobierno Nacional.
CAP. XIX
La remisin legal antes precisada, sin embargo, no obsta para que el procedi-
miento de ejecucin coactiva no se encuentre regulado por los principios ge-
CAP. XX
nerales aplicables al proceso administrativo, en especial en cuanto al principio
CAP. XXI
de legalidad, debido proceso, igualdad, respeto de los derechos fundamentales
de los administrados y razonabilidad, de conformidad con lo sealado por la
CAP. XXII
Ley pertinente y como veremos ms adelante.
CAP. XXIII Ahora bien, podemos ver ejemplos del empleo de medios de ejecucin coactiva
CAP. XXIV
en los tpicos actos que realiza la administracin para obtener el cumplimiento
CAP. XXV
CAP. XXVI 1567 Artculo 19.- Descerraje.
El Ejecutor solo podr hacer uso de medidas como el descerraje o similares previa autori-
CAP. XXVII zacin judicial, cuando medien circunstancias que impidan el desarrollo de las diligencias,
y siempre que dicha situacin sea constatada por personal de las fuerzas policiales. Para
CAP. XXVIII
tal efecto, el Ejecutor deber cursar solicitud motivada ante cualquier Juez Especializado
CAP. XIX
en lo Civil, quien debe resolver en el trmino de veinticuatro (24) horas, sin correr traslado
a la otra parte, bajo responsabilidad.

de los actos administrativos emitidos. El embargo de bienes o el remate de CAP. I

los mismos son ejemplos de mecanismos de ejecucin coactiva, en particular
referidos a obligaciones de dar. La Administracin se encuentra entonces CAP. II
autorizada a obtener del patrimonio del obligado aquello que se le adeuda. CAP. III
3.3. El procedimiento coactivo como procedimiento especial CAP. IV
El artculo 1 de la Ley N. 26979 antes citada seala que la misma establece CAP. V
el marco legal de los actos de ejecucin coactiva, que ejercen los rganos del CAP. VI
gobierno central, regional y local, en virtud de las facultades otorgadas por
CAP. VII
las leyes especficas. Asimismo, constituye el marco legal que garantiza a los
obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo. En tal sentido, CAP. VIII
se define el procedimiento coactivo como el conjunto de actos administrativos
CAP. IX
destinados al cumplimiento de la obligacin materia de ejecucin coactiva.
CAP. X
3.4. El papel del ejecutor coactivo

CAP. XI
El Ejecutor Coactivo es el titular del procedimiento coactivo y ejerce, a nombre
CAP. XII
de la Entidad, las acciones de coercin para el cumplimiento de la Obligacin,
de acuerdo a lo establecido en esta Ley1569. Su cargo es indelegable. Tratndose CAP. XIII
de Gobiernos Regionales y Locales, para el cumplimiento de actos propios de
CAP. XIV
sus funciones en otra jurisdiccin, el Ejecutor Coactivo deber librar exhorto de
conformidad con lo dispuesto en el Ttulo IV de la Seccin Tercera del Cdigo CAP. XV
Procesal Civil.
CAP. XVI
3.5. El caso de las obligaciones no tributarias CAP. XVII
La norma seala que se considera obligacin exigible coactivamente a la es- CAP. XVIII
tablecida mediante acto administrativo emitido conforme a ley, debidamente
CAP. XIX
notificado y que no haya sido objeto de recurso alguno en la va administrativa,
dentro de los plazos de ley o en el que hubiere recado resolucin firme confir- CAP. XX
mando la Obligacin1570. Tambin sern exigibles en el mismo Procedimiento

CAP. XXI
las costas y gastos en que la Entidad hubiere incurrido durante la tramitacin
de dicho Procedimiento. CAP. XXII
CAP. XXIII
3.6. Actos de ejecucin forzosa
CAP. XXIV
Existe un conjunto de actos que son susceptibles de ejecucin coactiva, y
cuya naturaleza no es tributaria. En primer lugar, el cobro de ingresos pblicos CAP. XXV
distintos a los tributarios, nacidos en virtud de una relacin jurdica regida por
CAP. XXVI
el derecho pblico, siempre que corresponda a las obligaciones a favor de
cualquier Entidad, proveniente de sus bienes, derechos o servicios distintos CAP. XXVII
de las obligaciones comerciales o civiles y dems del derecho privado. Esto

CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
podra significar que cabe la ejecucin coactiva de las obligaciones derivadas
de contratacin administrativa en contra del contratista ms all de la ejecucin
CAP. II de la respectiva garanta.
CAP. III Asimismo, el cobro de multas administrativas distintas a las tributarias, pro-
venientes del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin, as
CAP. IV
como las obligaciones econmicas provenientes de sanciones impuestas por
CAP. V el Poder Judicial como resultado de las multas impuestas en los procesos
judiciales, as como las costas y los costos.
CAP. VI
Obligaciones de hacer, como las demoliciones, construcciones de cercos o
CAP. VII similares; reparaciones urgentes en edificios, salas de espectculos o locales
pblicos, clausura de locales o servicios; y, adecuacin a reglamentos de
CAP. VIII
urbanizacin o disposiciones municipales o similares, salvo lo dispuesto en
CAP. IX regmenes especiales. Un ejemplo interesante es de las demoliciones en in-
mueble de propiedad privada, al cual ya hemos hecho referencia anteriormente.
CAP. X
Finalmente, es susceptible de ejecucin coactiva todo acto de coercin para
CAP. XI
cobro o ejecucin de obras, suspensiones, paralizaciones, modificacin o
CAP. XII
destruccin de las mismas que provengan de actos administrativos de cual-
quier Entidad, excepto lo dispuesto en regmenes especiales, en los cuales la
CAP. XIII
ejecucin tendra que realizarse a travs del Poder Judicial.
CAP. XIV
3.7. Medidas cautelares previas
CAP. XV
La Entidad, previa notificacin del acto administrativo que sirve de ttulo para
CAP. XVI el cumplimiento de la Obligacin y aunque se encuentre en trmite recurso im-
pugnatorio interpuesto por el obligado, en forma excepcional y cuando existan
CAP. XVII
razones que permitan objetivamente presumir que la cobranza coactiva puede
CAP. XVIII devenir en infructuosa, podr disponer que el Ejecutor trabe como medida
CAP. XIX
cautelar previa cualquiera de las establecidas en el artculo 33 de la Ley en
mencin, por la suma que satisfaga la deuda en cobranza.
CAP. XX
3.8. Medidas cautelares dentro del proceso
CAP. XXI
Vencido el plazo de siete (7) das hbiles a que se refiere el artculo 14 sin
CAP. XXII
que el Obligado haya cumplido con el mandato contenido en la Resolucin
CAP. XXIII de Ejecucin Coactiva, el Ejecutor podr disponer se trabe cualquiera de las
medidas cautelares establecidas en el artculo 33 de la ley materia de anlisis,
CAP. XXIV
o, en su caso, mandar a ejecutar forzosamente la obligacin de hacer o no
CAP. XXV hacer. Como consecuencia, el obligado deber asumir los gastos en los que
haya incurrido la Entidad, para llevar a cabo el Procedimiento. Es preciso se-
CAP. XXVI
alar que lo que la Ley llama medidas cautelares constituye ms propiamente
CAP. XXVII medidas de ejecucin.
CAP. XXVIII
3.9. Ejecucin coactiva de las obligaciones tributarias
CAP. XIX
Por otro lado, existen un conjunto de obligaciones de naturaleza tributaria, cuya
ejecucin es efectuada a travs de un procedimiento de ejecucin coactiva

distinto, el mismo que vara a su vez dependiendo de si dicha deuda proviene CAP. I
de los gobiernos locales o del gobierno nacional, situacin en la cual incluso
el rgimen legal es distinto. CAP. II
CAP. III
3.10. Las obligaciones tributarias de los gobiernos locales
CAP. IV
El procedimiento en este caso se encuentra tambin regulado por Ley de
Procedimiento de Ejecucin Coactiva, con las particularidades derivadas de CAP. V
la naturaleza de la obligacin en cuestin, distinta evidentemente a las multas CAP. VI

sancionadoras u otras susceptibles de cobranza coactiva.
CAP. VII
En este orden de ideas, son deudas tributarias exigibles las establecidas
mediante Resolucin de Determinacin o de Multa, emitida por la Entidad CAP. VIII
conforme a ley, debidamente notificada y no reclamada en el plazo de ley; la CAP. IX

establecida por resolucin debidamente notificada y no apelada en el plazo de
ley, o por Resolucin del Tribunal Fiscal; aquella constituida por las cuotas de CAP. X
amortizacin de la deuda tributaria materia de aplazamiento y/o fraccionamiento CAP. XI

pendientes de pago, cuando se incumplan las condiciones bajo las cuales se
otorg ese beneficio, siempre y cuando se haya cumplido con notificar al deudor CAP. XII
la resolucin que declara la prdida del beneficio de fraccionamiento y no se CAP. XIII

hubiera interpuesto recurso impugnatorio dentro del plazo de ley; y, finalmente,
la que conste en una Orden de Pago emitida conforme a Ley y debidamente CAP. XIV
notificada, de conformidad con las disposiciones de la materia previstas en el CAP. XV

Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario.
CAP. XVI
3.11. Ejecucin coactiva de deudas tributarias que corresponden al CAP. XVII
Gobierno Nacional CAP. XVIII
A diferencia de los casos de deudas no tributarias y de deudas tributarias

CAP. XIX
correspondientes a los gobiernos locales, en estos casos el procedimiento
coactivo se encuentra regulado por el Cdigo Tributario. La norma seala, en CAP. XX
primer trmino, que la cobranza coactiva de las deudas tributarias es facultad

CAP. XXI
de la Administracin Tributaria, se ejerce a travs del Ejecutor Coactivo, quien
actuar en el procedimiento de cobranza coactiva con la colaboracin de los CAP. XXII
Auxiliares Coactivos1571.
CAP. XXIII
Son deudas exigibles, en primer lugar, la establecida mediante Resolucin
CAP. XXIV
de Determinacin o de Multa o la contenida en la Resolucin de prdida del
fraccionamiento notificadas por la Administracin y que no fueran reclamadas CAP. XXV
en el plazo de ley, razn por la cual quedan firmes. La norma establece que,
CAP. XXVI
en el supuesto de la resolucin de prdida de fraccionamiento se mantendr la
condicin de deuda exigible si efectundose la reclamacin dentro del plazo, CAP. XXVII
no se contina con el pago de las cuotas de fraccionamiento.

CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Asimismo, es deuda exigible la establecida mediante Resolucin de Determi-
nacin o de Multa reclamadas fuera del plazo establecido para la interposicin
CAP. II del recurso; salvo que se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva con-
CAP. III
forme con lo dispuesto en el artculo 137. Y es que, cuando las Resoluciones
de Determinacin y de Multa se reclamen vencido el plazo sealado que es de
CAP. IV
veinte (20) das hbiles, deber acreditarse el pago de la totalidad de la deuda
CAP. V tributaria que se reclama, actualizada hasta la fecha de pago, o presentar carta
fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda actualizada hasta por 9
CAP. VI
(nueve) meses posteriores a la fecha de la interposicin de la reclamacin, con
CAP. VII una vigencia de 9 (nueve) meses, debiendo renovarse por perodos similares
dentro del plazo que seale la Administracin.
CAP. VIII
Por otro lado, es deuda exigible la establecida por Resolucin no apelada en
CAP. IX el plazo de ley por lo cual queda firme; o apelada fuera del plazo legal, siem-
CAP. X
pre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con
lo dispuesto en el artculo 146 del Cdigo, o la establecida por Resolucin
CAP. XI
del Tribunal Fiscal. De manera similar a como ocurre con la reclamacin, la
CAP. XII apelacin ser admitida vencido el plazo, siempre que se acredite el pago de
la totalidad de la deuda tributaria apelada actualizada hasta la fecha de pago
CAP. XIII
o se presente carta fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda ac-
CAP. XIV tualizada hasta por doce (12) meses posteriores a la fecha de la interposicin
de la apelacin, y se formule dentro del trmino de seis (6) meses contados
CAP. XV
a partir del da siguiente a aqul en que se efectu la notificacin certificada.
CAP. XVI La referida carta fianza debe otorgarse por un perodo de doce (12) meses y
renovarse por perodos similares dentro del plazo que seale la Administracin.
CAP. XVII
Adems, es deuda exigible, y susceptible de ser ejecutada coactivamente, la
CAP. XVIII
que conste en Orden de Pago notificada conforme a ley. Finalmente, las costas
CAP. XIX y los gastos en que la Administracin hubiera incurrido en el Procedimiento de
Cobranza Coactiva y en la aplicacin de sanciones no pecuniarias de confor-
CAP. XX
midad con las normas vigentes.
CAP. XXI Tambin es deuda exigible coactivamente, los gastos incurridos en las medidas
CAP. XXII
cautelares previas trabadas al amparo de lo dispuesto en los artculos 56 al
58 del Cdigo siempre que se hubiera iniciado el Procedimiento de Cobranza
CAP. XXIII Coactiva conforme a lo dispuesto en el primer prrafo del artculo 117, respecto
CAP. XXIV
de la deuda tributaria comprendida en las mencionadas medidas.
CAP. XXV
3.12. El efecto del proceso contencioso administrativo en el procedi-
CAP. XXVI miento de ejecucin coactiva
CAP. XXVII Es necesario sealar que la eficacia ejecutoria del procedimiento de ejecucin
coactiva en la actualidad se encuentra disminuida de manera importante. En
CAP. XXVIII
primer lugar, conforme lo dispuesto por el artculo 16 de la norma materia
CAP. XIX de comentario ninguna autoridad administrativa o poltica podr suspender el
Procedimiento, con excepcin del ejecutor que deber hacerlo, bajo responsabi-

lidad, cuando, entre otras consideraciones, se encuentre en trmite o pendiente CAP. I

de vencimiento el plazo para la presentacin del recurso de reconsideracin,
apelacin, revisin o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del CAP. II
plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de ttulo para CAP. III
la ejecucin, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad
CAP. IV
solidaria en el supuesto contemplado en el artculo 18, numeral 18.3, de la
Ley. Esta redaccin fue producto de la modificacin introducida por el artculo CAP. V
1 de la Ley N. 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del artculo
CAP. VI
16 antes citado, materia del proceso de inconstitucionalidad de seguidamente
vamos a discutir. CAP. VII
Asimismo, conforme el inciso 16.2 del artculo antes citado, el procedimiento CAP. VIII
de ejecucin coactiva deber suspenderse adems, bajo responsabilidad,
cuando exista mandato emitido por el Poder Judicial en el curso de un proceso CAP. IX
de amparo o contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar CAP. X

dentro o fuera del proceso contencioso administrativo, no siendo necesario
que la misma se encuentre firme1572. En tales casos, la suspensin del pro- CAP. XI
cedimiento deber producirse dentro del da hbil siguiente a la notificacin CAP. XII
del mandato judicial y/o medida cautelar o de la puesta en conocimiento de la
CAP. XIII
misma por el ejecutado o por tercero encargado de la retencin, en este ltimo
caso, mediante escrito adjuntando copia del mandato o medida cautelar y sin CAP. XIV
perjuicio de lo establecido en el artculo 23 de la presente Ley en lo referido
CAP. XV
a la demanda de revisin judicial.
CAP. XVI
3.13. Revisin judicial
CAP. XVII
Por otro lado, el procedimiento de ejecucin coactiva puede ser sometido a un
CAP. XVIII
proceso judicial que tenga por objeto exclusivamente la revisin judicial de la
legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciacin y trmite CAP. XIX
para efectos de lo cual resultan de aplicacin un conjunto de disposiciones
CAP. XX
establecidas por la norma materia de comentario.
En dicho orden de ideas, la norma seala que la sola presentacin de la CAP. XXI
demanda de revisin judicial suspender automticamente la tramitacin del CAP. XXII

procedimiento de ejecucin coactiva hasta la emisin del correspondiente pro-
nunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicacin lo previsto en el artculo CAP. XXIII
16, numeral 16.5 de la Ley. Para muchos, esta previsin limita claramente las CAP. XXIV
facultades coactivas de la Administracin, mediatizando la ejecutoriedad de
los actos administrativos y por ende la potestad de la autotutela a la cual nos CAP. XXV
hemos referido lneas arriba1573. CAP. XXVI
CAP. XXVII
1572 Fernndez Cartagena, Julio, Suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva de

CAP. XXVIII
obligaciones no tributarias, en Actualidad Jurdica, T. 156, Lima, 2006, p. 188.
1573 Guevara Cotrina, Danilo, El reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional res- CAP. XIX
pecto al procedimiento de ejecucin coactiva, en Actualidad Jurdica, T. 154, Lima, 2006,
p. 150.

CAP. I
Sobre el particular, el Tribunal ha sealado, en una importante sentencia emi-
tida en un proceso de inconstitucionalidad iniciado contra la modificacin de
CAP. II la norma materia de anlisis1574 que el derecho a la tutela jurisdiccional es un
CAP. III
atributo subjetivo que comprende una serie de derechos, entre los que destacan
el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover
CAP. IV
la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada
CAP. V irrazonablemente; y el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales.
CAP. VI
En consecuencia, el derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales que
han pasado en autoridad de cosa juzgada, es entonces una manifestacin del
CAP. VII derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo 139
CAP. VIII
de la Constitucin. El Tribunal ha sealado que, si bien la citada norma no
hace referencia expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha
CAP. IX cualidad se desprende de su interpretacin, de conformidad con los tratados
CAP. X
internacionales sobre derechos humanos, conforme lo dispuesto por la Cuarta
Disposicin Final y Transitoria de la propia Constitucin1575.
CAP. XI
El Tribunal Constitucional ha indicado adems que, al suspenderse la trami-
CAP. XII tacin del procedimiento de ejecucin coactiva se evita que la administracin
CAP. XIII
ejecute el patrimonio del administrado, situacin que garantiza la efectividad de
las decisiones del Poder Judicial. Evidentemente, las demandas contencioso-
CAP. XIV administrativas o de revisin judicial del procedimiento no seran efectivas si
CAP. XV
la Administracin ejecut coactivamente el cumplimiento de una obligacin
antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuacin de la
CAP. XVI Administracin Pblica o sobre la legalidad y el cumplimiento de las normas
CAP. XVII
previstas para la iniciacin y el trmite del procedimiento de ejecucin coactiva.
El Tribunal ha considerado entonces que la citada suspensin se encuentra
CAP. XVIII
acorde con el respeto al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y es en con-
CAP. XIX secuencia plenamente constitucional.
CAP. XX
3.14. La autonoma y competencia de los gobiernos locales
CAP. XXI
Es decir, conforme lo sealado por el Tribunal, las modificaciones introducidas
CAP. XXII por la norma impugnada no suprimen la facultad de los gobiernos locales de
realizar el cobro de sus acreencias uno de los extremos que sustentaban la
CAP. XXIII
demanda de inconstitucionalidad, sino que solo la conservan pendiente hasta
CAP. XXIV que los procesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente, impidiendo la
ejecucin inmediata de las sanciones impuestas por la Administracin a fin de
CAP. XXV
evitar a los administrados perjuicios irreparables o de difcil reparacin.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
1574 Expediente N. 0015-2005-PI/TC, Sentencia de fecha 5 de enero de 2006.

CAP. XXVIII
1575 Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reco-
CAP. XIX
noce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos
y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el
Per.

El Tribunal seal entonces que, en ese sentido, el inciso e) del numeral 16.1 del CAP. I
artculo 16 y el numeral 23.3 del artculo 23 de la Ley N. 26979, modificados
CAP. II
por el artculo 1 de la Ley N. 28165, no vulneran los artculos constitucionales
194 y 195, referentes a la autonoma y competencia de los gobiernos locales, CAP. III
mxime si dicha autonoma tiene evidentes lmites puesto que debe ser ejercida
CAP. IV
en el marco de la Constitucin y la Ley, sin vulnerar derechos fundamentales.
CAP. V
3.15. La suspensin del proceso de ejecucin coactiva en el caso de CAP. VI

deudas tributarias del Gobierno Nacional
CAP. VII
El artculo 119 del Cdigo Tributario fue modificado por el artculo 9 del
Decreto Legislativo N. 969 y el artculo 29 del Decreto Legislativo N. 981, CAP. VIII
redefiniendo las causales de suspensin del procedimiento coactivo en estos CAP. IX

casos. En primer lugar, cuando en un proceso de amparo, exista una medida
CAP. X
cautelar que ordene al Ejecutor Coactivo la suspensin de la cobranza. La
norma no se pronuncia respecto a la obtencin de una medida cautelar en un CAP. XI
proceso contencioso administrativo, debindose entender sin embargo que la
CAP. XII
misma podra tambin suspender el procedimiento coactivo.
Asimismo, se suspende el procedimiento cuando una Ley o norma con rango CAP. XIII
de ley lo disponga expresamente. Excepcionalmente, tratndose de rdenes CAP. XIV

de Pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza
CAP. XV
podra ser improcedente y siempre que la reclamacin se hubiera interpuesto
dentro del plazo de veinte (20) das hbiles de notificada la Orden de Pago. En CAP. XVI
este caso, la Administracin deber admitir y resolver la reclamacin dentro del

CAP. XVII
plazo de noventa (90) das hbiles, bajo responsabilidad del rgano competente.
CAP. XVIII
La norma seala que la suspensin deber mantenerse hasta que la deuda sea
exigible de conformidad con lo establecido en el propio cdigo. A ello debemos CAP. XIX
agregar el hecho de que, conforme lo dispuesto por el artculo 157 del Cdi-
CAP. XX
go, la presentacin de la demanda contencioso administrativa no interrumpe
la ejecucin de los actos o resoluciones de la Administracin Tributaria, salvo CAP. XXI
evidentemente que se obtenga una medida cautelar. CAP. XXII
3.15.1. El mal llamado recurso de apelacin CAP. XXIII
El Cdigo Tributario seala que solo despus de terminado el Procedimiento CAP. XXIV
de Cobranza Coactiva, el ejecutado podr interponer recurso de apelacin ante CAP. XXV
la Corte Superior dentro de un plazo de veinte (20) das hbiles de notificada la
resolucin que pone fin al procedimiento de cobranza coactiva. Este mecanismo CAP. XXVI
no es en realidad un recurso de apelacin, como lo seala errneamente el CAP. XXVII

Cdigo, sino ms bien un proceso de revisin, sometido a similares limitaciones
CAP. XXVIII
que las establecidas en la Ley N. 26979.
Y es que la norma seala que al resolver la Corte Superior examinar nica- CAP. XIX
mente si se ha cumplido el Procedimiento de Cobranza Coactiva conforme a

CAP. I
ley, sin que pueda entrar al anlisis del fondo del asunto o de la procedencia
de la cobranza. La norma seala que ninguna accin ni recurso podr contra-
CAP. II riar estas disposiciones, ni podr aplicarse tampoco contra el Procedimiento
CAP. III
de Cobranza Coactiva el artculo 13 de la Ley Orgnica del Poder Judicial1576,
el mismo que establece la suspensin del procedimiento en el caso de la ne-
CAP. IV
cesidad de un pronunciamiento previo por parte de la autoridad jurisdiccional.
CAP. V Es necesario sealar que la previsin que venimos comentando puede estar
CAP. VI
contraviniendo las normas aplicables al proceso contencioso administrativo,
puesto que si se ha iniciado un procedimiento de cobranza coactiva frente a
CAP. VII un acto tributario que ha sido reclamado y luego sometido a un proceso con-
CAP. VIII
tencioso administrativo en el cual se ha obtenido una medida cautelar dicho
procedimiento deber interrumpirse, en estricta aplicacin del derecho a la tutela
CAP. IX jurisdiccional efectiva al cual alude la sentencia del Tribunal Constitucional a
CAP. X
la cual nos hemos referido.
CAP. XI 3.15.2. El caso del Indecopi

CAP. XII
En el caso del Indecopi, la suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva
CAP. XIII no ocurre como lo seala la norma que hemos venido comentando. De hecho,
el artculo 19 del Decreto Legislativo N. 1033 precepta que, cuando una
CAP. XIV
Sala del Tribunal emita una resolucin que imponga, o confirme parcial o to-
CAP. XV talmente la determinacin de una obligacin susceptible de ejecucin coactiva,
la impugnacin de dicha resolucin ante el Poder Judicial a travs del proceso
CAP. XVI
contencioso administrativo suspender el correspondiente procedimiento de
CAP. XVII ejecucin coactiva solamente si el cumplimiento de dicha obligacin es ga-
rantizado mediante carta fianza, conforme a lo establecido en el Reglamento
CAP. XVIII
de la norma. Desde el punto de vista formal, siendo esta una norma especial
CAP. XIX puede vlidamente establecer un rgimen especial, pero desde el punto de
vista material vulnera los principios establecidos por el Tribunal Constitucional
CAP. XX
en la sentencia que hemos comentado lneas arriba.
CAP. XXI
A su vez, conforme el artculo 35 del Reglamento de Organizacin y Funcio-
CAP. XXII nes del Indecopi, dicha carta fianza debe ser emitida por una entidad bancaria
del Sistema Financiero Nacional, a favor del Indecopi; debe ser otorgada con
CAP. XXIII
el carcter de irrevocable, solidaria, incondicional y de ejecucin inmediata, a
CAP. XXIV solo requerimiento del Indecopi; debe ser emitida por un monto igual al que
CAP. XXV
1576 Ley Orgnica del Poder Judicial:
CAP. XXVI Artculo 13.- Cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestin contenciosa,
que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que
CAP. XXVII
se tramita ante la administracin pblica, se suspende aqul por la autoridad que conoce
del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad
CAP. XXVIII
administrativa se niega a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer
CAP. XIX
la demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la conducta de la autoridad administrativa
provoca conflicto, este se resuelve aplicando las reglas procesales de determinacin de
competencia, en cada caso.

es materia de ejecucin coactiva; el plazo por el que se emite debe ser no CAP. I
menor de un ao y renovada quince (15) das hbiles antes de su vencimiento
mientras el proceso judicial se encuentre en giro; y finalmente, deber consig- CAP. II
nar el nmero de la resolucin recurrida, as como la resolucin de ejecucin CAP. III

coactiva, de ser el caso.
CAP. IV
3.15.3. El Caso de OEFA CAP. V
La Ley N. 30011 ha modificado la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y CAP. VI

Fiscalizacin Ambiental incorporando el artculo 20-A, el mismo que precepta
CAP. VII
que la sola presentacin de una demanda contencioso administrativa, de am-
paro u de otra ndole, no interrumpe ni suspende el procedimiento de ejecucin CAP. VIII
coactiva de las resoluciones de primera o segunda instancia administrativa
CAP. IX
referidas a la imposicin de sanciones administrativas emitidas por el OEFA
(Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental). Este constituye otra ex- CAP. X
cepcin a la regla general que venimos describiendo, la misma que se justifica
CAP. XI
en la especial naturaleza de los procedimientos administrativos sancionadores
en materia ambiental. CAP. XII
CAP. XIII
4. OTROS MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA
CAP. XIV
La Ley de Procedimiento Administrativo General establece un conjunto de
medios de ejecucin forzosa distintos a la ejecucin coactiva, que como lo CAP. XV
hemos sealado es el mecanismo de ejecucin por excelencia. Dichos medios CAP. XVI
operan cuando no es posible emplear el procedimiento coactivo para que la
Administracin se procure la ejecucin del acto administrativo emitido. CAP. XVII
CAP. XVIII
4.1. La ejecucin subsidiaria
CAP. XIX
Es el mecanismo a travs del cual la Administracin se procura la prestacin
a travs de la ejecucin de la misma por un sujeto distinto al obligado1577. Este CAP. XX
mecanismo se aplica a falta de ejecucin coactiva, cuando no existe mecanis- CAP. XXI
mo que permita obtener que el administrado cumpla su prestacin de manera
directa. CAP. XXII
La ejecucin subsidiaria ocurre nicamente cuando la obligacin no es per- CAP. XXIII
sonalsima y fundamentalmente respecto de obligaciones de dar o de hacer. CAP. XXIV

En este caso, la entidad realizar el acto, por s o a travs de las personas
que determine, a costa del obligado. Ello significa que el costo de la actuacin CAP. XXV
administrativa deber ser asumido por el administrado, ms los daos y per- CAP. XXVI
juicios irrogados.
CAP. XXVII
El importe de los gastos, daos y perjuicios antes sealados se exigir con-
forme a lo dispuesto en lo referente a la ejecucin coactiva. La Ley seala CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
que dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de
la ejecucin, o reservarse a la liquidacin definitiva. Esto puede llevarnos a
CAP. II pensar que la Administracin realiza dicha liquidacin en forma unilateral. Sin
CAP. III
embargo, en el derecho y la doctrina comparada debe entenderse que dicha
liquidacin requiere un procedimiento administrativo previo, que permita la
CAP. IV
defensa del administrado.
CAP. V
4.2. Multa coercitiva
CAP. VI
La multa coercitiva es el mecanismo a travs del cual la entidad administrativa,
CAP. VII
para la ejecucin de determinados actos, puede imponer multas reiteradas por
CAP. VIII perodos consecutivos, a fin de que el obligado cumpla con lo ordenado por
la Administracin.
CAP. IX
La norma seala que la multa coercitiva es procedente en los siguientes su-
CAP. X puestos1578:
CAP. XI a) Actos personalsimos en los que adems no proceda la compulsin
sobre la persona del obligado, en especial si la Ley no ha facultado
CAP. XII
expresamente a la entidad para su empleo.
CAP. XIII b) Actos en que, aun procediendo la compulsin, la administracin no la
CAP. XIV
estimara conveniente; sea respecto de obligaciones personalsimas
o no. Ello puede ocurrir si es que la compulsin violare derechos
CAP. XV fundamentales o el principio de razonabilidad.
CAP. XVI c) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
En este caso, si bien la obligacin no es personalsima, el obligado
CAP. XVII
podra cumplirla de manera expeditiva. Sin embargo, este supuesto
CAP. XVIII resultara ms bien habilitante de la ejecucin subsidiaria a la que
hemos hecho referencia anteriormente.
CAP. XIX
La multa coercitiva se da nicamente cuando as lo autoricen las leyes, y en la
CAP. XX
forma y cuanta que estas determinen expresamente, en estricto cumplimiento
CAP. XXI del principio de legalidad y dado el carcter especial que rodea a este meca-
nismo de ejecucin. La Ley, en consecuencia, no autoriza directamente a las
CAP. XXII
entidades el empleo de este mecanismo coercitivo.
CAP. XXIII
Es preciso sealar adems que la multa coercitiva es independiente de las
CAP. XXIV sanciones que puedan imponerse con tal carcter y compatible con ellas. La
multa coercitiva no tiene naturaleza sancionadora, sino ms bien conminatoria
CAP. XXV
y funciona como un mecanismo de ejecucin.
CAP. XXVI Ejemplos interesantes del empleo de multas coercitivas se encontraba consig-
CAP. XXVII
nados en las facultades de las comisiones y oficinas del Indecopi, contenidas
en el artculo 5 del Decreto Legislativo N. 8071579, en el que sin embargo se
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1579 Artculo 5.- Quien a sabiendas proporcione a una Comisin, a una Oficina o a una Sala
del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual informacin falsa

confundan la multa de naturaleza sancionadora con la multa coercitiva. En la CAP. I

actualidad dicha atribucin le corresponde a las salas del Tribunal, conforme
al artculo 14 del Decreto Legislativo N. 1033. CAP. II
Dicha facultad es aplicable tambin a los organismos reguladores, en mrito a CAP. III
lo dispuesto por el artculo 5 de la Ley Marco de los Organismos Reguladores CAP. IV

de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos, al corresponderles las mismas
facultades que poseen las salas y comisiones de Indecopi. CAP. V
Otro ejemplo es el del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, el CAP. VI
mismo que tambin puede aplicar multas coercitivas sea en la aplicacin de CAP. VII
medidas cautelares, sea en la aplicacin de medidas correctivas, multa que
puede ascender a 100 UIT. Ello, conforme lo dispuesto en los artculos 21 y CAP. VIII
22 de la Ley N. 29325; Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscaliza- CAP. IX

cin Ambiental.
CAP. X
4.3. Acto de compulsin sobre las personas CAP. XI
Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no CAP. XII
hacer o soportar, que no puedan hacerse efectivos de otra manera, podrn
ser ejecutados por compulsin sobre las personas en los casos en que la ley CAP. XIII
expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y CAP. XIV
a los derechos reconocidos en la Constitucin Poltica1580. Ello implica que solo
la ley entendemos ley emanada del Congreso, puesto que solo mediante CAP. XV
esta puede limitarse derechos fundamentales puede otorgarse la potestad CAP. XVI
de ejercer dicha coercin directa.
CAP. XVII
Por otro lado, la compulsin no podra por ejemplo privar de la libertad a alguna
persona o generar la prdida de su patrimonio. En consecuencia, el uso de CAP. XVIII
actos de compulsin resulta ser an ms excepcional que la multa coercitiva

CAP. XIX
por ser el mecanismo ms gravoso a emplear contra el administrado1581.
CAP. XX
Ahora bien, si los actos sealados fueran de cumplimiento personal, y no fueran
ejecutados, es decir, si la compulsin no surtiera el efecto deseado, darn lugar CAP. XXI
al pago de los daos y perjuicios que se produjeran, respecto al administrado,
CAP. XXII
los que se debern regular judicialmente. La Administracin Pblica no podra
establecer dichos daos por s misma ni mucho menos cobrarlos coactivamente. CAP. XXIII
CAP. XXIV
u oculte, destruya o altere cualquier libro, registro o documento que haya sido requerido CAP. XXV
por la Comisin, Oficina o Sala del Tribunal o sin justificacin incumpla los requerimientos
de informacin que se le haga o se niegue a comparecer o, mediante violencia o amenaza, CAP. XXVI
impida o entorpezca el ejercicio de las funciones de la Comisin, Oficina o Sala del Tribunal,
ser sancionado por esta con multa no menor de una UIT ni mayor de cincuenta (50) UIT, sin CAP. XXVII
perjuicio de la responsabilidad penal que corresponda. La multa se duplicar sucesivamente

CAP. XXVIII
en caso de reincidencia.
1580 Artculo 200 de la Ley N. 27444. CAP. XIX
cit., p. 381.

CAP. I
Un ejemplo interesante es el contenido en la Ley Orgnica de Elecciones res-
pecto a la ausencia de miembros de mesa durante la jornada electoral. Se ha
CAP. II establecido que las ausencias se debern cubrir con electores de la respectiva
CAP. III
fila, pudiendo emplearse incluso la fuerza pblica.
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XXVi CAP. I
CAP. II
LA REVISIN DE OFICIO DE LOS ACTOS CAP. III
ADMINISTRATIVOS CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Rectificacin de errores. 2. Nulidad de oficio. 2.1. Sustento de
la nulidad de oficio. 2.2. Autoridad competente para declarar de oficio la nulidad
CAP. X
de un acto administrativo. 2.3. Prescripcin de la facultad de la Administracin
de declarar de oficio la nulidad de un acto. 2.4. Accin, proceso o recurso de
CAP. XI
lesividad. 2.4.1. Los tres supuestos de proceso de lesividad. 2.4.2. Acto adminis-
trativo habilitante. 2.4.3. La normativa derogada. 2.5. Declaracin de la nulidad
CAP. XII
de oficio de los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos
por leyes especiales. 3. Revocacin de actos administrativos. 3.1. Supuestos
habilitantes para la revocacin de actos administrativos. 3.2. Regulacin de la CAP. XIII
revocacin. 3.3. Garantas a favor del Administrado en caso de revocacin de un
acto administrativo. 3.4. El precedente emitido por Indecopi sobre el particular. CAP. XIV
CAP. XV
Dado que la Administracin se encuentra conformada por seres humanos, estos CAP. XVI
pueden equivocarse. De hecho, la Administracin Pblica debe estar sometida CAP. XVII
a determinados controles sean administrativos, polticos, ciudadanos o juris-
CAP. XVIII
diccionales a fin de funcionar de manera eficiente. En tal sentido, la norma
establece la posibilidad de que los actos de las autoridades administrativas sean CAP. XIX
susceptibles de revisin por parte de la Administracin, lo cual se configura
CAP. XX
como un mecanismo de control administrativo de las actuaciones de la propia
entidad administrativa. CAP. XXI
Ahora bien, esta revisin administrativa puede hacerse de oficio o a pedido de CAP. XXII
parte. Es de oficio cuando la propia autoridad corrige, anula o revoca el acto
administrativo, como veremos a continuacin. Es a pedido de parte cuando es CAP. XXIII
el administrado el que, al verse afectado por el acto administrativo en cuestin, CAP. XXIV
solicita su revisin a travs de un recurso administrativo, sea de reconsidera-
cin, apelacin o revisin. CAP. XXV
Una importante garanta al nivel de la revisin de actos administrativos estriba CAP. XXVI
en el hecho de que no sern revisables en sede administrativa, en ningn caso, CAP. XXVII
los actos que hayan sido objeto de confirmacin por sentencia judicial firme1582.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Dicha confirmacin es en todo caso el resultado de un proceso contencioso
administrativo en el cual se pretenda la impugnacin de dicho acto.
CAP. II
Este principio deja en claro, en primer lugar, la virtualidad de las facultades de
CAP. III control que posee el Poder Judicial sobre la Administracin Pblica, que se
materializa en la existencia del proceso contencioso administrativo. Asimismo,
CAP. IV
limita claramente las facultades revisoras de la Administracin, permitiendo la
CAP. V conservacin de la seguridad jurdica, a favor del interesado y de la colectividad
CAP. VI
en su conjunto.
1. RECTIFICACIN DE ERRORES
CAP. VII
CAP. VIII
Los errores materiales o aritmticos en los actos administrativos pueden ser
CAP. IX rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia
de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni
CAP. X
el sentido de la decisin1583. Los errores materiales son aquellos que pueden
CAP. XI deducirse fcilmente de la propia resolucin o de la confrontacin de esta con
el expediente administrativo. Los errores aritmticos se enfocan a los caracteres
CAP. XII
numricos, y son el resultado de operaciones mal realizadas. Estos errores tie-
CAP. XIII nen la caracterstica comn de que su correccin no altera la decisin tomada;
excluyndose evidentemente las cuestiones de derecho, la valoracin de las
CAP. XIV
pruebas, el alcance de los hechos y cualquier otra consideracin de hecho o
CAP. XV de derecho que afecte los efectos del acto o su validez1584.
CAP. XVI La norma establece que la rectificacin de errores adopta las formas y modali-
dades de comunicacin o publicacin que corresponda para el acto original. Ello
CAP. XVII
implica que el acto rectificatorio debe emitirse con idntica formalidad est
CAP. XVIII contenido en un oficio, carta o resolucin emanada de la Administracin y
por el mismo funcionario que emiti el mismo.
CAP. XIX
Para cierto sector de la doctrina, la rectificacin de errores tambin puede
CAP. XX
emplearse para convalidar actos que adolecen de vicios no trascendentales, a
CAP. XXI fin de conservar los mismos de conformidad con lo sealado por la propia Ley.
En este caso, se est confundiendo la rectificacin con los llamados actos en
CAP. XXII
enmienda, que se encuentran definidos por la Ley N. 27444 de una manera
CAP. XXIII distinta, como ya lo hemos sealado en el captulo relativo a la validez del acto
administrativo. De hecho, la naturaleza de los actos en enmienda y los actos
CAP. XXIV
rectificatorios es distinta, no obstante que los actos en enmienda configuran,
CAP. XXV desde el punto de vista tcnico, un mecanismo de revisin de actos adminis-
trativos a fin de evitar que los mismos sean pasibles de ser declarados nulos.
CAP. XXVI
No debe confundirse tampoco la rectificacin de errores ni tampoco los ac-
CAP. XXVII
tos en enmienda con la llamada fe de erratas, la misma que opera frente a
CAP. XXVIII actuaciones normativas y si bien tambin es aplicable a actos administrativos,
CAP. XIX
592 captulo XXVI: LA REVISIN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

si dicho mecanismo se encuentra sometido a un plazo, conforme la norma CAP. I

pertinente, aplicndose lo mismo a la publicacin es el diario oficial.
CAP. II
2. NULIDAD DE OFICIO CAP. III
La nulidad de oficio, tpica facultad exorbitante de la Administracin Pblica, CAP. IV
implica que esta ltima pueda declarar la nulidad de sus propios actos, siempre CAP. V
que los mismos incurran en las causales de nulidad sealadas en el artculo 10
de la Ley, aun cuando hayan quedado firmes cuando no cabe recurso alguno CAP. VI
contra ellos, y siempre que agravien el inters pblico1585. Dicha declaracin CAP. VII
tiene efectos declarativos y retroactivos, puesto que establece la invalidez del
acto en cuestin desde el momento en que este ha sido emitido. Por otro lado, CAP. VIII
el acto anulatorio genera por s mismo el agotamiento de la va administrativa, CAP. IX

permitiendo al administrado el ejercicio de su derecho de accin a travs del
proceso contencioso administrativo1586. CAP. X
En primer lugar, la atribucin a favor de la administracin se configura como CAP. XI
una facultad discrecional, que puede ejercerse o no. La autoridad no se en- CAP. XII
cuentra obligada a declarar la nulidad, sino ms bien puede hacerlo si existe
la causal. Ello, a diferencia de gran parte de la legislacin comparada, en la CAP. XIII
cual se establece la atribucin como una obligacin de la entidad, que permite CAP. XIV
incluso que opere a solicitud de parte1587. Asimismo, la legislacin comparada
establece la existencia de rganos consultivos, como el Consejo de Estado CAP. XV
en el caso espaol, que se emplea para darle legalidad a dicha declaracin. CAP. XVI
Asimismo, para efectos de la nulidad de oficio se requiere, no solamente que

CAP. XVII
el acto administrativo sea nulo de conformidad con lo estipulado en la Ley, sino
adems que dicho acto vulnere el inters pblico. A esto se le denomina requisito CAP. XVIII
de doble lesin1588. Ahora bien, esta consideracin genera ciertos problemas. En

CAP. XIX
primer lugar, el inters pblico es un concepto de difcil determinacin, mxime
si en la doctrina y la legislacin comparada se le asimilaba con prdidas de CAP. XX
naturaleza patrimonial. Adems, la determinacin de esta ltima consideracin

CAP. XXI
es potestad discrecional de la propia Administracin, pero la indicacin de la
misma pretende evitar que la entidad emplee su potestad de declarar la nulidad CAP. XXII
de sus actos afectando el inters o los derechos de los administrados. CAP. XXIII
2.1. Sustento de la nulidad de oficio CAP. XXIV
La nulidad de oficio de los actos administrativos tiene sustento en primer lugar, CAP. XXV
en el inters general, nico supuesto habilitante que permite que la autoridad CAP. XXVI
1585 Artculo 202 inciso 202.1 de la Ley. CAP. XXVII
1586 Esta previsin no es ninguna novedad, puesto que ya se encontraba presente en el artcu-
CAP. XXVIII
lo 8 del Decreto Supremo N. 02-94-JUS.
1587 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 611. CAP. XIX
1588 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 645-
646.

CAP. I
administrativa pueda invocar su propio error para obtener la invalidez de un
acto, supuesto impensable en el mbito del derecho privado, puesto que per-
CAP. II tenece a la llamada doctrina de los actos propios. Cierto sector de la doctrina
CAP. III
sustenta la nulidad de oficio tambin en la autotutela, como potestad de la
Administracin de tutelar sus intereses sin necesidad de la intervencin de
CAP. IV
ninguna entidad adicional.
CAP. V Por otro lado, la nulidad de oficio es tambin un mecanismo de control de la
CAP. VI
Administracin, que permite que esta ltima emplee mecanismos para contro-
larse a su interior. Sin embargo, este mecanismo de control opera siempre de
CAP. VII oficio. En tal sentido, resultara inadmisible, en nuestra legislacin, que la Ad-
CAP. VIII
ministracin declare la nulidad de oficio a pedido del administrado, a diferencia
de lo sealado en la legislacin comparada. Debemos considerar adems que
CAP. IX tal mecanismo resultara ser un esquema alternativo al de los recursos, si es
CAP. X
que estos no fueron utilizados debidamente.
CAP. XI
2.2. Autoridad competente para declarar de oficio la nulidad de un
CAP. XII acto administrativo
CAP. XIII Como regla general, se estipula que la nulidad de oficio solo puede ser decla-
rada por el funcionario jerrquico superior al que expidi el acto que se invali-
CAP. XIV
da1589. Ello impide que la autoridad administrativa que emiti el acto determine
CAP. XV la nulidad del mismo basada en criterios discrecionales, afectando el inters
de los particulares que puedan haberse beneficiado de la emisin del acto.
CAP. XVI
El hecho que se otorgue facultades discrecionales a la administracin para
CAP. XVII declarar la nulidad de sus actos obliga al ordenamiento jurdico a establecer
mecanismos de limitacin de dichas facultades, que operen como garanta a
CAP. XVIII
favor del administrado.
CAP. XIX
Sin embargo, si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no est
CAP. XX sometida a subordinacin jerrquica, la Ley seala que la nulidad ser declara-
da tambin por resolucin del mismo funcionario. Esta ltima precisin resulta
CAP. XXI
controversial, pues establece la posibilidad de que un funcionario que no est
CAP. XXII sometido a subordinacin pueda anular sus propios actos, lo cual establece un
rgimen discrecional muy amplio, mxime si existen mltiples autoridades que
CAP. XXIII
carecen de superiores jerrquicos, en particular las autoridades mximas de
CAP. XXIV organismos pblicos descentralizados cuya relacin con el titular del sector no
es de jerarqua, sino de tutela, como ya vimos, organismos constitucionales
CAP. XXV
autnomos y municipalidades. Ms bien, la Ley debi establecer la imposibi-
CAP. XXVI lidad de que puedan declararse nulos de oficio los actos de autoridades que
carezcan de superior jerrquico, a fin de que solamente pueda hacerse efectiva
CAP. XXVII
dicha nulidad a travs del proceso de lesividad.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

2.3. Prescripcin de la facultad de la Administracin de declarar de CAP. I
oficio la nulidad de un acto CAP. II
La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos pres-

CAP. III
cribe al ao, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos1590.
La existencia de un plazo de prescripcin permite proteger los derechos de los CAP. IV
administrados y establecer criterios mnimos de seguridad jurdica, mxime si

CAP. V
no existe mayor limitacin que el requisito de doble lesin al cual nos hemos
referido lneas arriba. CAP. VI
Es necesario sealar que el derogado Texto nico Ordenado de la Ley de CAP. VII
Normas Generales de Procedimientos Administrativos sealaba como plazo
CAP. VIII
para declarar la nulidad de oficio el de tres aos, el mismo que resultaba ma-
nifiestamente excesivo en perjuicio de los particulares. Inicialmente, el Decreto CAP. IX
Ley N. 26111 estableca el plazo de seis meses, que resultaba ser mucho ms
CAP. X
razonable. En cambio, el antiguo Reglamento de Normas Generales de Proce-
dimientos Administrativos no estableca plazo alguno, lo cual llev a algunos a CAP. XI
suponer que la potestad anulatoria era imprescriptible.

CAP. XII
2.4. Accin, proceso o recurso de lesividad CAP. XIII
En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el acpite anterior, solo CAP. XIV
procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial va el proceso de lesividad,

CAP. XV
siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) aos siguientes
a contar desde la fecha en que prescribi la facultad para declarar la nulidad CAP. XVI
en sede administrativa1591.
CAP. XVII
Este proceso resulta una de las facultades ms polmicas de la Administracin
CAP. XVIII
Pblica, pues le permite solicitar al Poder Judicial la nulidad de sus propios
actos, amparndose en su propia torpeza y sustentando su petitorio en una CAP. XIX
actuacin ilegal o defectuosa del rgano que emiti el acto. En tal sentido el
CAP. XX
proceso de lesividad no es un proceso contencioso administrativo, puesto que
el mismo no es iniciado por un administrado en contra de la administracin, CAP. XXI
sino por esta ltima.
CAP. XXII
Por otro lado, la mal llamada accin de lesividad por parte del derecho com-
parado (pues en realidad es un proceso judicial) genera no pocos problemas CAP. XXIII
de aplicacin. En primer lugar, es necesario determinar claramente a quien CAP. XXIV

corresponde la legitimidad pasiva, existiendo la discrepancia respecto a la
posibilidad de la Administracin de demandarse a s misma. En todo caso, CAP. XXV
podramos considerar como demandado al que resultara beneficiado por el CAP. XXVI
acto emitido. La Ley que regula el proceso contencioso administrativo parece
CAP. XXVII
haber resuelto el problema, al establecer como sujeto pasivo al particular titular
de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad admi- CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
nistrativa que lo expidi. Ello limita la demanda a aquellos actos que declaran
derechos subjetivos a favor del administrado, sin tomar en cuenta otros actos
CAP. II administrativos, en especial, aquellos que generan ms bien gravmenes o
CAP. III
cargas y cuya nulidad podra favorecer a los administrados. En estos casos, la
norma parece establecer que procede ms bien la revocacin, como veremos
CAP. IV
ms adelante.
CAP. V En segundo lugar, es necesario determinar los efectos de la demanda respecto
CAP. VI
a la eficacia del acto impugnado, en especial si la administracin obtiene una
medida cautelar en su favor, que sera especialmente procedente. La sus-
CAP. VII pensin de la vigencia del acto impugnado, si este favorece al administrado,
CAP. VIII
puede acarrear perjuicios de difcil cuantificacin, que luego podran devenir
en irreparables.
CAP. IX
CAP. X
2.4.1. Los tres supuestos de proceso de lesividad
CAP. XI
Existen tres supuestos que se consideran habilitantes del denominado proceso
de lesividad, conforme a la doctrina.
CAP. XII
1. Vencido el plazo para declarar la nulidad de oficio
CAP. XIII
Un primer supuesto del proceso de lesividad es aquel en el cual ha
CAP. XIV vencido el plazo para que la Administracin pueda declarar la nulidad
de oficio del acto administrativo considerado nulo y que a la vez vul-
CAP. XV
nera el inters pblico. Este caso es posible en todos los supuestos
CAP. XVI en los cuales la Administracin se encuentra facultada para declarar
la nulidad de sus propios actos y fundamentalmente en supuestos
CAP. XVII
de procedimientos administrativos bilaterales.
CAP. XVIII 2. El caso de los Actos de Tribunales o Consejos Especiales
CAP. XIX Como veremos ms adelante, en el caso de los actos administrativos
emitidos por Tribunales Administrativos o Consejos regidos por leyes
CAP. XX
especiales, en particular si desarrollan actividad cuasijurisdiccional,
CAP. XXI la redaccin original de la Ley N. 27444 estableca que no caba
la nulidad de oficio de los mismos, situacin en la cual, si es que la
CAP. XXII
Administracin requiere obtener su nulidad debe necesariamente
CAP. XXIII dirigirse al Poder Judicial. Esta previsin se sustentaba en el hecho
de que dichos rganos resuelven una controversia cuya solucin
CAP. XXIV
debe poner fin a la va administrativa, razn por la cual no deber
CAP. XXV otorgarse a la Administracin la potestad de poder decidir por s
misma la nulidad de dicho acto.
CAP. XXVI
Sin embargo, el decreto legislativo N. 1029 modifica sustancialmente
CAP. XXVII
esta disposicin, estableciendo que es posible que estos organis-
CAP. XXVIII mos puedan declarar la nulidad de oficio de sus propios actos, pero
mediando acuerdo unnime de sus miembros, debiendo ejercerse
CAP. XIX
esta atribucin en plazo establecido por la ley para ello. Esta es una
reforma discutible, puesto que, como lo hemos sealado, al resolverse

una controversia solo el Poder Judicial debera poder determinar si CAP. I

nos encontramos ante un acto administrativo nulo.
CAP. II
3. La administracin es afectada por el acto emitido por otra entidad
Cierto sector de la doctrina entiende que cuando una entidad adminis- CAP. III
trativa es afectada por un acto emitido por otra nos encontramos ante CAP. IV
un supuesto habilitante del proceso de lesividad. Sin embargo, en estos
casos nos encontramos en realidad ante un proceso contencioso admi- CAP. V
nistrativo, puesto que la entidad demandante no pretende la nulidad de CAP. VI

su propio acto, sino la de aquel emitido por otra entidad administrativa.
En este caso resultara de aplicacin lo dispuesto por el segundo CAP. VII
prrafo del artculo 11 de la Ley N. 27584, que establece que tam- CAP. VIII
bin tiene legitimidad para obrar activa la entidad pblica facultada
por ley para impugnar cualquier actuacin administrativa que declare CAP. IX
derechos subjetivos, previa expedicin de resolucin motivada en CAP. X

la que se identifique el agravio que aqulla produce a la legalidad
administrativa y al inters pblico, y siempre que haya vencido el CAP. XI
plazo para que la entidad que expidi el acto declare su nulidad de CAP. XII
oficio en sede administrativa.
CAP. XIII
2.4.2. Acto administrativo habilitante CAP. XIV
Es evidente que la interposicin de la demanda de lesividad requiere la emisin CAP. XV

de un acto administrativo habilitante, el mismo que precise la afectacin del
inters general que se ha generado con la emisin del acto, as como el vicio CAP. XVI
en el cual se ha incurrido. Esta consideracin surge de inmediato del artculo CAP. XVII
11 de la Ley que regula en Proceso Contencioso Administrativo, al cual ya
hemos hecho referencia. Dicha norma, adems, establece que la resolucin CAP. XVIII
debe declarar derechos subjetivos, lo cual configurara una limitacin al empleo CAP. XIX
del proceso de lesividad.
CAP. XX
A su vez, dicho acto habilitante es resultado de un procedimiento de oficio en
el cual se ha evaluado la iniciacin del proceso judicial de lesividad, de con- CAP. XXI
formidad con la Ley. En tal sentido, consideramos la posibilidad de que dicho CAP. XXII
acto pueda ser impugnado mediante los recursos administrativos pertinentes,
puesto que el mismo estara afectando intereses de los administrados. CAP. XXIII
CAP. XXIV
2.4.3. La normativa derogada
CAP. XXV
Finalmente, debemos precisar que la normativa derogada prescriba que la
facultad de emplear el proceso de lesividad era imprescriptible, como resulta- CAP. XXVI
do de una modificacin al texto original del Decreto Supremo N. 02-94-JUS, CAP. XXVII
Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos. Conforme lo sealado por el Tribunal, era evidente que dicha CAP. XXVIII
previsin vulneraba no solo el derecho al debido proceso, sino el principio de CAP. XIX
igualdad, al otorgar al Estado una prerrogativa del cual no tiene por qu gozar.

CAP. I
En consecuencia, la situacin antes descrita fue considerada inconstitucional
en su momento por una interesante sentencia del Tribunal Constitucional,
CAP. II mxime si dicha ausencia de plazo se comparaba con el exiguo plazo que los
CAP. III
administrados posean para impugnar actos administrativos, de acuerdo con
el Cdigo Procesal Civil que entonces regulaba el proceso contencioso admi-
CAP. IV
nistrativo1592. El problema que se gener al margen de la inconstitucionalidad
CAP. V del extendido plazo fue la ausencia, hasta la entrada en vigencia de la Ley
CAP. VI
CAP. VII 1592 Sentencia de 9 de mayo de 2001, relativa a la Accin de Inconstitucionalidad por el fondo,
iniciada por el Defensor del Pueblo, contra los artculos 1, inciso 1.2); 2, incisos 2.1) y
CAP. VIII 2.2); 3; 4; 5, incisos 5.1) y 5.2); 6; 7; 8; 11; y Primera Disposicin Complementaria de
la Ley N. 26960, que sealaba:
CAP. IX 1. Que el artculo 1, inciso 1.2), concordante con los artculos 2, inciso 2.2), y 5, inciso
5.1), acpite c), as como la Primera Disposicin Final y Complementaria de la Ley
CAP. X
N. 26960, resultan, en efecto, tal y como lo sostiene la demanda, inconstitucionales,
puesto que: a) Contravienen las reglas del debido proceso administrativo y, particular-
CAP. XI
mente, el principio del respeto a la cosa decidida, que, como ya se ha sealado en
CAP. XII reiterados precedentes jurisprudenciales, tienen relevancia constitucional, al derivar
su reconocimiento del artculo 139, incisos 2), 3) y 13), como del artculo 3 de la
CAP. XIII norma fundamental, referido a derechos innominados; pues es evidente que con las
disposiciones impugnadas se permite que el Estado -particularmente el Ministerio del
CAP. XIV Interior-, promueva acciones legales orientadas a enervar los efectos de intangibili-
dad, en sede administrativa, de las resoluciones supremas que otorgaron grados de
CAP. XV oficiales o de subalternos al personal de la Sanidad de la Polica Nacional del Per,
cuando tales resoluciones, por otra parte, no solo no pueden ser revisadas en sede ad-
CAP. XVI
ministrativa, al haber prescrito el plazo de seis meses contemplado en el Texto nico
CAP. XVII
Ordenado de Normas Generales y Procedimientos Administrativos o Decreto Supre-
mo N. 02-94-JUS, vigente al momento de expedirse las mismas, sino que, adems,
CAP. XVIII tampoco pueden examinarse en sede judicial, al haber vencido el plazo de tres meses
sealado en el texto original del inciso 3) del artculo 541 del Cdigo Procesal Civil, el
CAP. XIX mismo que, para el caso de las resoluciones cuestionadas, es el aplicable; b) Vulneran
la prohibicin de aplicar la ley de forma retroactiva, establecida en el segundo prrafo
CAP. XX del artculo 103 de la Carta Poltica, ya que, al margen de que la Disposicin Final y
Complementaria Sexta, de la Ley N. 26960, establezca la vigencia de dicha norma a
CAP. XXI partir del da siguiente de su publicacin, esto es, a partir del treinta y uno de mayo de
mil novecientos noventa y ocho, el objeto real de dicho dispositivo, segn fluye de su
CAP. XXII
contenido, es el de revisar todos aquellos actos administrativos presuntamente con-
CAP. XXIII
trarios a la ley y/o la Constitucin, consistentes en el otorgamiento o incorporacin a
jerarquas y grados de Oficial de Servicio, y de Subalternos, al personal de la Sanidad
CAP. XXIV de la Polica Nacional del Per, actos que, como es de conocimiento pblico, fueron
realizados con fecha anterior a la de entrada en vigencia de dicha norma; c) Adicional-
CAP. XXV mente y por lo que respecta a la Primera Disposicin Final y Complementaria de la Ley
N. 26960, queda claro que, adems de los preceptos constitucionales mencionados,
CAP. XXVI tambin se afecta el principio de igualdad, y la regla de legislar por la naturaleza de
las cosas, y no por la diferencia de las personas, reconocidos, tanto en el artculo 2),
CAP. XXVII
inciso 2), como en el primer prrafo del artculo 103 de la Constitucin, pues mientras
al ciudadano comn y corriente se le imponen restricciones temporales respecto de
CAP. XXVIII
la promocin de la accin contencioso-administrativa, segn el inciso 3) del artculo
CAP. XIX
541 del Cdigo Procesal Civil; al Estado se le faculta a promover la misma accin, sin
ningn tipo de restriccin y con un carcter de imprescriptibilidad absoluta, reida con
todo sentido de seguridad jurdica.

vigente, de mecanismos a travs de los cuales la Administracin Pblica pudiera CAP. I

obtener la nulidad de sus propios actos.
CAP. II
2.5. Declaracin de la nulidad de oficio de los actos administrativos CAP. III
emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales CAP. IV
Como lo hemos sealado, los actos administrativos emitidos por consejos o

CAP. V
tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controver-
sias en ltima instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaracin de CAP. VI
nulidad de oficio, mxime si dichos consejos y tribunales carecen propiamente

CAP. VII
de superior jerrquico alguno y desarrollan actividad cuasijurisdiccional. Como
resultado, solo proceda demandar su nulidad ante el Poder Judicial, va el CAP. VIII
proceso de lesividad que insistimos, no es en realidad un proceso conten-

CAP. IX
cioso-administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los
tres aos siguientes a contar desde la fecha en que el acto qued firme1593. Sin CAP. X
embargo, el Decreto Legislativo N. 1029 modifica este precepto estableciendo

CAP. XI
que dichos organismos pueden declarar dicha nulidad de oficio previo acuerdo
unnime de sus miembros. CAP. XII
CAP. XIII
3. REVOCACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

CAP. XIV
En principio, y de acuerdo a la Ley N. 27444, los actos administrativos decla-
CAP. XV
rativos o constitutivos de derechos o intereses legtimos no pueden ser revo-
cados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mrito o CAP. XVI
conveniencia1594. Este concepto de irrevocabilidad de los actos administrativos
CAP. XVII
proviene de evidentes consideraciones de seguridad jurdica y de respeto al
derecho al debido proceso de los administrados. CAP. XVIII
Por otro lado, la imposibilidad de revocar actos favorables a los administrados CAP. XIX
podra implicar, para algunos, que los actos de gravamen o que perjudiquen
a los administrados s seran susceptibles de revocacin por parte de la au- CAP. XX
toridad administrativa. En este sentido se pronuncia el numeral 203.2.3 del CAP. XXI
artculo 203 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, permitiendo
la revocacin en supuestos en que se favorece a los destinatarios del acto y no CAP. XXII
se perjudica a terceros. Esta concepcin es adems conforme con la doctrina CAP. XXIII
y la legislacin comparada1595.
CAP. XXIV
Ahora bien, la razn por la cual el ordenamiento jurdico impide la revocacin de
actos administrativos estriba, en primer lugar, en una concepcin de seguridad CAP. XXV
jurdica a fin de no dejar a discrecionalidad de la Administracin los efectos CAP. XXVI

de una actuacin administrativa determinada. Asimismo, resulta de particular
importancia el proteger los derechos que los particulares han adquirido, dado CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
que ellos han sido favorecidos por la resolucin emitida. Ello puesto que la
revocacin tiene en realidad naturaleza expropiatoria y por ello su regulacin
CAP. II excepcional1596, como veremos a continuacin.
CAP. III
3.1. Supuestos habilitantes para la revocacin de actos administra-
CAP. IV
tivos
CAP. V
Ahora bien, el ordenamiento jurdico establece supuestos en los cuales, ex-
CAP. VI cepcionalmente, cabe la revocacin de actos administrativos, basndose en
criterios de inters general. Esto no es unnime en el derecho comparado,
CAP. VII
siendo que en algunos lugares el principio de irrevocabilidad de los actos ad-
CAP. VIII ministrativos opera con mayor intensidad, estando la administracin impedida
de revocar actos administrativos que no sean desfavorables o de gravamen y
CAP. IX
estando sometida a determinados parmetros para revocar dichos actos1597;
CAP. X regulacin que es evidentemente ms protectora de los derechos e intereses
de los administrados.
CAP. XI
Evidentemente, la revocacin de actos administrativos, a diferencia de la
CAP. XII
nulidad de oficio, opera nicamente con efectos hacia delante, pero a su vez,
CAP. XIII carece de plazo establecido por ley, con lo cual se distingue claramente de la
nulidad que opera con efectos retroactivos y se encuentra sometida a un plazo.
CAP. XIV
Se precisa esta aclaracin porque en ciertos mbitos de la legislacin y de la
CAP. XV doctrina comparadas ambos conceptos tienden a confundirse, emplendose
la revocacin como sinnimo de anulacin de actos administrativos ilcitos1598.
CAP. XVI
Finalmente, dada su particular naturaleza, la revocacin de actos administrativos
CAP. XVII
cabe, en consecuencia, en situaciones taxativamente definidas por la ley que
CAP. XVIII deben ser interpretadas de manera restrictiva, en especial las dos primeras,
situaciones que pasamos a analizar seguidamente1599.
CAP. XIX
1. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida
CAP. XX por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requi-
CAP. XXI
sitos previstos en dicha norma
Las causales de revocacin en este caso debern estar establecidas
CAP. XXII
taxativamente en la norma autoritativa, a fin de evitar que la excep-
CAP. XXIII cin antes sealada se vaya a convertir en una regla general. Un
ejemplo de facultad que ha sido conferida de manera expresa en la
CAP. XXIV
CAP. XXV 1596 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 343.
1597 Para el caso espaol: Franch, Marta, Revisin de oficio, en Control de la administracin
CAP. XXVI pblica. Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, UNAM, Mxico
D.F., 2007, pp. 199 y ss.; Santamara Arinas, Ren Javier, La reforma del artculo 105.1
CAP. XXVII LPC y la revocacin de los actos administrativos, en Revista de Administracin Pblica,
N. 151, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2000.
CAP. XXVIII
1598 Para el caso colombiano: Rodrguez Rodrguez, Libardo, La revocacin de los actos
CAP. XIX
administrativos ilcitos, en Derecho Administrativo. Memorias del Congreso Internacional
de Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados, UNAM, Mxico D.F., 2005, pp. 547 y ss.

Ley es la posibilidad de revocacin de la delegacin de competencia CAP. I

otorgada por una entidad en favor de otra, conforme lo sealado por
la Ley del Procedimiento Administrativo General. Otro ejemplo son CAP. II
los supuestos de caducidad de derechos obtenidos en materia de CAP. III

recursos naturales, como es el caso de la concesin minera.
CAP. IV
2. Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas le-
galmente para la emisin del acto administrativo cuya permanencia CAP. V
sea indispensable para la existencia de la relacin jurdica creada CAP. VI

por el mismo
CAP. VII
Como resultado, la relacin jurdica a la que se hace referencia pierde
sustento y se resuelve. La revocatoria del acto resultara ser la con- CAP. VIII
secuencia de la circunstancia generada al verificarse la desaparicin
CAP. IX
de dichas condiciones. Un caso evidente en el cual se manifiesta esto
es la muerte, en el caso de autorizaciones o derechos otorgados de CAP. X
manera personalsima, debindose tener cuidado de confundir esta
CAP. XI
situacin con un supuesto de plazo resolutorio.
Otro ejemplo interesante se da en circunstancias en las cuales la CAP. XII
entidad administrativa haya emitido un acto administrativo en funcin CAP. XIII

a una decisin judicial o administrativa que luego fue anulada por una
decisin posterior. En este caso es evidente que la decisin adminis- CAP. XIV
trativa previa ha perdido su sustento, siendo necesario revocarla. CAP. XV

3. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca
CAP. XVI
legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere
perjuicios a terceros CAP. XVII
En este caso la revocacin en realidad resulta favoreciendo al admi- CAP. XVIII

nistrado, operando en el caso de actos desfavorables o de gravamen
y resultara perfectamente admisible, incluso en trminos de inters CAP. XIX
general, pues implica una revisin del procedimiento en el cual no CAP. XX

se favoreci al solicitante. Por ello, esta modalidad de revocacin
podra generarse incluso a pedido de parte. CAP. XXI
De hecho, en la jurisprudencia y el derecho comparado, en general, CAP. XXII
esta se convierte en la nica causal habilitante de la revocacin de

CAP. XXIII
actos administrativos, siendo que los actos administrativos declara-
tivos de derechos nicamente pueden anularse, mas no revocarse; CAP. XXIV
siendo que las causales que hemos descrito lneas arriba configuran
CAP. XXV
ms bien vicios del acto administrativo.
Esta causal de revocacin implica que su uso no afecte el ordena- CAP. XXVI
miento jurdico ni el inters general1600. Es necesario sealar que esta CAP. XXVII
facultad es muy til para corregir actos administrativos que perjudican
a los administrados cuando la entidad ya no puede declarar la nu- CAP. XXVIII
CAP. XIX
1600 Entrena Cuesta, Curso de derecho administrativo, cit., p. 230.

CAP. I
lidad de oficio por haber transcurrido el plazo establecido por la ley
para ello y es evidente que el acto administrativo no debi emitirse
CAP. II por contener un vicio en alguno de sus requisitos de validez. A ello
CAP. III
debemos agregar el hecho de que conforme a la normativa vigente
el proceso de lesividad solo puede emplearse contra actos adminis-
CAP. IV
trativos que otorgan o autorizan el ejercicio de derechos y no frente
CAP. V a actos de gravamen.
CAP. VI
3.2. Regulacin de la revocacin
CAP. VII
Ahora bien, dado que la revocacin de cualquier resolucin resulta ser tambin
CAP. VIII
un acto administrativo, este debe ser emitido cumpliendo con todos los requi-
sitos para su emisin, en especial, el de procedimiento regular. En tal sentido,
CAP. IX la revocacin implica un procedimiento administrativo previo, el cual resulta ser
CAP. X
en principio, un procedimiento de oficio, con las previsiones que ello conlleva
de acuerdo a la Ley1601.
CAP. XI
Finalmente, debemos sealar que, desafortunadamente, la Ley no establece
CAP. XII plazo para el ejercicio de la facultad revocatoria, ni seala expresamente el
requisito de sealar la violacin al inters general o a las normas legales apli-
CAP. XIII
cables, en especial respecto a los dos primeros supuestos que hemos descrito,
CAP. XIV en los cuales la revocacin opera en contra de los intereses del administrado.
CAP. XV Ello consideramos que es un grave error, si tenemos en cuenta que incluso para
la declaracin de nulidad o el empleo del proceso de lesividad existe un plazo
CAP. XVI
de caducidad para el ejercicio de dichas acciones y la obligacin de invocar la
CAP. XVII afectacin al inters general. Ello, salvo el tercer supuesto del artculo 203.2
de la norma, que obra en beneficio del particular, como ya lo hemos sealado.
CAP. XVIII
CAP. XIX 3.3. Garantas a favor del Administrado en caso de revocacin de un

CAP. XX
acto administrativo
Dado el carcter excepcional de la facultad revocatoria, la misma se encuentra
CAP. XXI
rodeada de determinadas garantas a favor del administrado. En primer lugar,
CAP. XXII la revocacin solamente podr ser declarada por la ms alta autoridad de la
CAP. XXIII
entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar
sus alegatos y evidencia en su favor, dentro de un procedimiento administrativo
CAP. XXIV al cual ya hemos hecho referencia1602.
CAP. XXV Asimismo, cuando la revocacin origine perjuicio econmico al administrado,
la resolucin que la decida deber contemplar lo conveniente para efectuar la
CAP. XXVI
indemnizacin correspondiente en sede administrativa, no obstante el beneficio
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1601 Santamara Arinas, La reforma del artculo 105.1 LPC y la revocacin de los actos
administrativos, cit., pp. 445 y ss.

que pueda existir a nivel del inters pblico1603. Adems, el acto revocatorio por CAP. I
s mismo genera el agotamiento de la va administrativa, permitiendo al admi-
nistrado el ejercicio de su derecho de accin a travs del proceso contencioso CAP. II
administrativo. CAP. III
Finalmente, la norma seala que los actos que se encuentran incursos en causal CAP. IV
para su revocacin o nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o
agotado, sern materia de indemnizacin en sede judicial, dispuesta cuando su CAP. V
revocacin o anulacin quede firme administrativamente. La norma no establece

CAP. VI
si la citada indemnizacin proviene del administrado que se hubiera favorecido
del acto o del funcionario que emiti el acto anulado o revocado. CAP. VII
Sin embargo, el artculo 12 de la Ley del Procedimiento Administrativo General CAP. VIII
podra darnos una pista, al establecer que, en caso de que el acto viciado se
hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, solo dar lugar CAP. IX
a la responsabilidad de quien dict el acto y en su caso, a la indemnizacin CAP. X

para el afectado.
CAP. XI
3.4. El precedente emitido por Indecopi sobre el particular CAP. XII
Indecopi ha emitido la Resolucin N. 1535-2010/SC1-INDECOPI , aprobando 1604

CAP. XIII
un precedente de observancia obligatoria respecto a este aspecto. En primer
CAP. XIV
lugar, se seala que el desconocimiento de derechos o intereses conferidos
por un acto administrativo necesariamente debe respetar los requisitos para la CAP. XV
revocacin establecidos en los artculos 203 y 205 de la Ley N. 27444, Ley
CAP. XVI
de Procedimiento Administrativo General. La omisin de cualquiera de dichos
requisitos constituye barrera burocrtica ilegal. CAP. XVII
Asimismo, el precedente materia de anlisis establece que constituyen revo- CAP. XVIII
caciones indirectas el impedimento o restriccin del ejercicio de los derechos
o intereses conferidos por un acto administrativo por parte de la autoridad CAP. XIX
administrativa, sin que exista un pronunciamiento expreso desconociendo CAP. XX

tales prerrogativas; en particular si hablamos de licencias o permisos. Como
resultado, el precedente establece que todas las revocaciones indirectas son CAP. XXI
ilegales, porque ello implica que la administracin no sigui el procedimiento CAP. XXII
establecido en la norma aplicable, que es la Ley N. 27444.
CAP. XXIII
Cuando el cambio de circunstancias que origina la revocacin es atribuible al
propio administrado, no resulta aplicable el procedimiento de revocacin regula- CAP. XXIV
do en los artculos 203 y 205 de la Ley 27444. A lo que se refiere el precedente CAP. XXV
es al hecho de que en este caso no existe la posibilidad de establecer el pago
de una indemnizacin; siendo que no obstante debe seguirse el procedimiento CAP. XXVI
de revocacin a fin de cautelar el debido proceso. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1604 Exp. N. 00037-2009/CEB, Sala de Defensa de la Competencia N. 1.

CAP. I
Por otro lado, en los casos que corresponda otorgar indemnizacin, esta debe
compensar los perjuicios econmicos originados hasta la notificacin de la
CAP. II resolucin de revocacin. Las inversiones efectuadas posteriormente por el
CAP. III
administrado no deben ser contempladas en la resolucin de revocacin como
parte de la indemnizacin. Ello se explica en tanto las inversiones efectuadas
CAP. IV
una vez que el administrado tiene conocimiento de la prdida del derecho no
CAP. V tienen porque se indemnizadas pues obedecen a su falta de diligencia, de
manera similar a como ocurre con la indemnizacin justipreciada resultante
CAP. VI
de expropiacin.
CAP. VII Cuando se origine perjuicios econmicos indemnizables, la resolucin de
CAP. VIII
revocacin deber sealar como mnimo la cuanta de la compensacin y la
autoridad encargada de efectuar el pago. La indemnizacin se paga de manera
CAP. IX integral, en dinero en efectivo y es exigible a partir de la emisin de la resolucin
CAP. X
de revocacin. La explicacin de este precedente se dirige a asegurar que la
indemnizacin se pague oportunamente.
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XXVii CAP. I
CAP. II
CAP. III
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 1.1. El denominado derecho de contradiccin
administrativa. 1.1.1. Verdadera garanta para el administrado? 1.1.2. El CAP. X
problema del cobro de las tasas en los recursos administrativos. 1.1.3. Las
garantas otorgadas para la procedencia de recursos administrativos. 1.1.4. CAP. XI
Es entonces una garanta para la Administracin? 1.1.5. Mayores y mejores
excepciones al agotamiento de la va administrativa. 1.2. Los actos adminis-
CAP. XII
trativos impugnables. 1.3. Supuestos en los que no cabe impugnacin alguna
contra los actos administrativos. 1.3.1. Actos heterocompositivos. 2. Los recur-
CAP. XIII
sos administrativos. 2.1. Trminos aplicables a los recursos administrativos.
2.2. Requisitos del recurso administrativo. 2.3. El Recurso de reconsideracin.
CAP. XIV
2.3.1. Finalidad del recurso de reconsideracin. 2.4. El recurso jerrquico o
de apelacin. 2.4.1. Las relaciones de jerarqua. 2.4.2. El caso particular de
la resolucin de controversias en los procesos de seleccin. 2.5. Recurso de CAP. XV
revisin. 2.5.1. Los recursos de revisin regulados por leyes especiales. 3. Los
efectos del recurso administrativo. 3.1. La suspensin de los efectos del acto CAP. XVI
impugnado. 3.2. Efectos directos de la resolucin que resuelve el recurso. 3.3.
Existencia de nulidad del acto impugnado. 3.4. Los actos que agotan la va CAP. XVII
administrativa. 3.5. Las resoluciones inimpugnables. 3.5.1. El caso particular del
Jurado Nacional de Elecciones. 3.5.2. Materia electoral y materia administrativa. CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
1. GENERALIDADES CAP. XXI
El recurso administrativo es un acto del particular en el cual se formula un pe- CAP. XXII
dido de modificacin o sustitucin de un acto administrativo a la entidad que
lo emiti. Los recursos administrativos son, en consecuencia, mecanismos de CAP. XXIII
revisin de actos administrativos a pedido de parte. En tal sentido, los recursos CAP. XXIV
configuran propiamente un procedimiento administrativo denominado proce-
dimiento recursal, destinado a reformar un acto administrativo, generando la CAP. XXV
nueva revisin del mismo por parte de la propia Administracin Pblica. Ello CAP. XXVI
implica la principal diferencia existente entre los recursos administrativos y el
proceso contencioso administrativo, que es ms bien un proceso judicial, y que CAP. XXVII
no configura propiamente un recurso1605. CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
Segn lo sealado por algn sector de la doctrina extranjera y gran parte de
la legislacin comparada, los recursos administrativos procederan contra dis-
CAP. II posiciones o resoluciones administrativas con carcter general. Sin embargo,
CAP. III
dada la especial definicin que existe en nuestra legislacin sobre el acto ad-
ministrativo, en el sistema peruano no es posible establecer dicha afirmacin.
CAP. IV
CAP. V 1.1. El denominado derecho de contradiccin administrativa

CAP. VI
Los recursos administrativos se basan en el derecho de contradiccin admi-
nistrativa, para algunos un componente del derecho de peticin, para otros
CAP. VII
un componente del derecho al debido proceso en sede administrativa. Y es
CAP. VIII que, conforme a lo sealado en el artculo 108 de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, frente a un acto administrativo que se supone viola,
CAP. IX
desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo, procede su contradiccin en
CAP. X la va administrativa mediante los recursos administrativos que regula la Ley1606.
CAP. XI
Para la doctrina administrativa tradicional, la posibilidad de la interposicin de
recursos administrativos es una garanta que se proporciona a los administrados
CAP. XII a fin de cautelar adecuadamente su derecho de peticin administrativa. Ellos
CAP. XIII
operan ante la denegatoria de lo pedido por parte de la Administracin o frente
al hecho de que la autoridad administrativa haya resuelto de manera distinta
CAP. XIV
a lo solicitado por el particular.
CAP. XV Es necesario tener en cuenta, sin embargo, que la instancia plural, tan necesaria
CAP. XVI
en el mbito judicial, no resulta ser en realidad una garanta a nivel del proce-
dimiento administrativo, mxime si existen autoridades administrativas que no
CAP. XVII se encuentran sometidas a relaciones de jerarqua, sino tan solo a relaciones
CAP. XVIII
de tutela o de simple colaboracin o coordinacin. La pluralidad de instancias
no se considera, ni debe considerarse, propiamente como una garanta del
CAP. XIX debido proceso en sede administrativa1607. De hecho, y como veremos a conti-
CAP. XX
nuacin, debemos incluso discutir si el procedimiento recursal cumple con las
prescripciones propias del debido procedimiento administrativo.
CAP. XXI
CAP. XXII
1.1.1. Verdadera garanta para el administrado?
CAP. XXIII En primer lugar, la posibilidad de emplear los recursos administrativos es una
garanta de alcance limitado. Ello ocurre en particular porque los recursos se
CAP. XXIV
interponen ante la propia administracin y son resueltas por la misma, razn
CAP. XXV por la cual el ente administrativo se convierte a la vez en juez y parte1608. Si bien
es cierto existen mecanismos tcnicos que pretenden asegurar una decisin
CAP. XXVI
imparcial de la Administracin dicha decisin no resulta estar debidamente
CAP. XXVII garantizada, puesto que quienes resuelven se encuentran sometidos, en la
CAP. XXVIII
CAP. XIX
606 captulo XXVII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

mayora de los casos, a jerarqua funcional1609. Esto genera que en la mayora CAP. I
de los casos el recurso administrativo no resulte efectivamente una institucin
protectora de los derechos de los administrados y que los recursos no se re- CAP. II
suelvan a su favor, aun cuando dichos administrados tengan la razn. CAP. III
En los casos en los cuales los recursos son resueltos por entes distintos a CAP. IV
la entidad que emiti el acto impugnado como en el caso de los tribunales
administrativos la situacin no es muy distinta. Los tribunales administrati- CAP. V
vos tienden a resolver de manera similar al de la autoridad cuya decisin se CAP. VI

discute. A ello debemos sumar el hecho de que la autoridad administrativa,,
en principio, se encuentra impedida de ejercer control difuso toda vez que la CAP. VII
facultad de inaplicar normas con rango de ley cuando estas se oponen a la CAP. VIII
Constitucin corresponde nicamente a los jueces; no obstante los cues-
tionables pronunciamientos del Tribunal Constitucional a los que haremos CAP. IX
referencia ms adelante. CAP. X
Por otro lado, la obligacin de agotar la va administrativa, cuando esta se CAP. XI

encuentra regulada, resulta ser una carga para el administrado, ms que un
privilegio en su favor, mxime si se establece como un requisito para acceder al CAP. XII
contencioso administrativo1610. Lejos de ser un derecho potestativo, la facultad CAP. XIII

de contradiccin debe ejecutarse obligatoriamente, ello a diferencia de otras
legislaciones1611, en las cuales el particular puede optar por ejercer la facultad CAP. XIV
de contradiccin administrativa o no, que resulta ser la posicin de gran parte CAP. XV
de la doctrina administrativa moderna. La necesidad de interponer un recurso
administrativo supone para el particular, en la prctica, una demora en la posi- CAP. XVI
bilidad de acceder al proceso contencioso administrativa1612, mxime si, como CAP. XVII
lo hemos sealado, en la mayora de los casos los recursos no resuelven de
manera definitiva la pretensin del particular. CAP. XVIII
Y es que existe en la concepcin administrativa moderna la necesidad de CAP. XIX
resolver la mayor cantidad de conflictos posibles en el mbito administrativo, CAP. XX

a fin de que llegue al Poder Judicial la menor cantidad posible de ellos. En el
fondo, la tradicin europeo continental del derecho administrativo no confa de CAP. XXI
manera plausible en las facultades contraloras del Poder Judicial, por lo cual CAP. XXII
proscriben incluso las atribuciones de control de constitucionalidad normativa
en especial el control difuso propias de los sistemas latinoamericanos, CAP. XXIII
inspirados en el modelo norteamericano. CAP. XXIV
La desconfianza a la que nos venimos refiriendo explica tambin la prolife-

CAP. XXV
racin de rganos y organismos administrativos que desempean funciones
CAP. XXVI
1609 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 601. CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1611 Ejemplos interesantes los podemos encontrar en el derecho administrativo francs o ita-
liano, bastante ms avanzados que el espaol muy influido aun por principios monrqui- CAP. XIX
cos o los esquemas latinoamericanos.

CAP. I
de heterocomposicin, que explicita la llamada actividad cuasijurisdiccional
de la Administracin Pblica, la misma que gozara de facultades incluso de
CAP. II aplicar control difuso, como resultado de una muy discutible sentencia del
CAP. III
Tribunal Constitucional. Acerca de dicha actividad tendremos oportunidad de
tratar con detalle ms adelante cuando hagamos referencia al procedimiento
CAP. IV
administrativo trilateral.
CAP. V
1.1.2. El problema del cobro de las tasas en los recursos administrativos
CAP. VI
La Administracin Pblica puede establecer derechos de tramitacin en los
CAP. VII
procedimientos administrativos, cuando su tramitacin implique para la entidad
CAP. VIII la prestacin de un servicio especfico e individualizable a favor del adminis-
trado o en funcin del costo derivado de las actividades dirigidas a analizar
CAP. IX
lo solicitado; salvo en los casos en que existan tributos destinados a financiar
CAP. X directamente las actividades de la entidad. Ello incluira, en principio, el cobro
de la respectiva tasa por la tramitacin de recursos administrativos.
CAP. XI
Es evidente sin embargo que es necesario establecer ciertas condiciones
CAP. XII
para que proceda el cobro de derechos de tramitacin por parte de la entidad,
CAP. XIII considerando que, en principio, los costos de funcionamiento de la Adminis-
tracin Pblica deben ser cubiertos por el sistema impositivo1613, a fin de evitar
CAP. XIV
comportamientos arbitrarios de la misma.
CAP. XV En primer trmino, que la entidad est facultada para exigirlo, facultad que debe
CAP. XVI
estar expresamente sealada en una norma con rango de ley. Si es que dicha
facultad no se encuentra debidamente determinada, debe entenderse que la
CAP. XVII entidad financia la tramitacin de los procedimientos a travs de la asignacin
CAP. XVIII
presupuestaria respectiva. Existan algunas normas con rango de ley que au-
torizan el cobro de derechos por la presentacin de recursos1614, pero ello no
CAP. XIX
ocurra en todos los casos.
CAP. XX Asimismo, que el derecho a cobrar se encuentre consignado en el Texto nico
CAP. XXI
de Procedimientos Administrativos vigente. Si es que el TUPA de la entidad no
seala monto de los derechos, deber entenderse que el servicio es gratuito,
CAP. XXII puesto que la entidad no tendra mecanismo alguno para hacer efectivo el cobro
CAP. XXIII
en cuestin. En general, los TUPA de las diversas entidades pblicas consignan
la existencia de derechos para la interposicin de recursos administrativos.
CAP. XXIV
Finalmente, la norma seala que el monto del derecho de tramitacin se debe
CAP. XXV determinar en funcin del costo del mismo, es decir, en funcin al importe que
CAP. XXVI
su ejecucin genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su
tramitacin y, en su caso, por el costo real de produccin de documentos que
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1614 Casos de autorizacin expresa en este sentido se encuentran en el artculo 54 del De-
CAP. XIX
creto Supremo N. 083-2004.PCM, Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, actualmente derogado; as como en los artculos 378, 379 y
380 de la Ley Orgnica de Elecciones.

expida la entidad. En este caso, se entiende que la Administracin incurre en CAP. I

un gasto adicional al resolver un recurso administrativo, razn por la cual decide
establecer el monto en cuestin. CAP. II
Ahora bien, y como lo hemos sealado en el captulo XVI del presente traba- CAP. III
jo, el Tribunal Constitucional ha sealado como precedente que todo cobro CAP. IV
que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como
condicin o requisito previo a la impugnacin de un acto de la propia adminis- CAP. V
tracin pblica situacin comn en la Administracin Pblica moderna, es CAP. VI

contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de peticin y de
acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo autorizan son CAP. VII
nulas y no pueden exigirse a partir de la publicacin de la citada sentencia1615. CAP. VIII

Ello significa en buena cuenta que, no obstante la Administracin cuente con
todos lo previsto en la norma legal, no resulta procedente el cobro de derecho CAP. IX
alguno para la tramitacin de un recurso. CAP. X
El Tribunal justifica este precedente en varios elementos concurrentes. En primer CAP. XI

lugar, el Tribunal ha considerado que el sometimiento de la actuacin adminis-
trativa a reglas previamente establecidas no puede significar restricciones a las CAP. XII
posibilidades de defensa del administrado y menos an condicionamientos para CAP. XIII

que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la prctica1616, en aplicacin
directa del derecho al debido proceso en sede administrativa. Ello tiene una CAP. XIV
especial importancia en el mbito del procedimiento administrativo sancionador, CAP. XV

puesto que en este caso, como seala el Tribunal, el derecho de defensa se
estatuye como una garanta para la defensa de los derechos que pueden ser CAP. XVI
afectados con el ejercicio de las potestades sancionadoras de la administracin. CAP. XVII
En segundo lugar, el Tribunal seala que el establecimiento del pago de un CAP. XVIII
derecho para impugnar una decisin de la administracin es atentatorio del
principio constitucional de interdiccin de la arbitrariedad en el ejercicio del CAP. XIX
poder pblico y, adems, desde una perspectiva ms general, estimula com- CAP. XX
portamientos contrarios al espritu que debe inspirar una prctica administrativa
democrtica1617; puesto que limita la posibilidad de realizar actos de control CAP. XXI
respecto de la Administracin por parte de los particulares. CAP. XXII
Asimismo, el Tribunal ha sealado que el establecimiento de un pago para dar

CAP. XXIII
por agotada la va administrativa se convierte, en la prctica, en un obstculo
contrario al derecho constitucional de toda persona de acceder sin condiciona- CAP. XXIV
mientos a la tutela judicial1618. Aqu el Tribunal Constitucional no ha aprovechado

CAP. XXV
la oportunidad para pronunciarse respecto de la validez jurdica de la obliga-
toriedad del agotamiento de la va administrativa, tratando incorrectamente a CAP. XXVI
dicha va como una garanta y no como una limitacin precisamente al derecho CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1615 STC N. 3741-2004-AA/TC, antes citada, fundamento 50.-B.
CAP. XIX

CAP. I
a la jurisdiccin, que es la consideracin empleada actualmente por la doctrina
como lo hemos referido ampliamente lneas arriba.
CAP. II
CAP. III
1.1.3. Las garantas otorgadas para la procedencia de recursos administra-
tivos
CAP. IV
Finalmente, el precedente que hemos estado describiendo debera ser aplicable
CAP. V
tambin a la obligacin, consignada en algunas normas legales, de otorgar una
CAP. VI garanta patrimonial como un requisito para la procedencia de los recursos
administrativos. El caso ms interesante de lo que venimos sealando es el
CAP. VII
de la garanta por interposicin del recurso de apelacin ante el Tribunal de
CAP. VIII Contrataciones del Estado, que equivale a una suma que no podr exceder al
0.25% del valor referencial del proceso de seleccin materia de impugnacin,
CAP. IX
garanta que es evidentemente ejecutada en el supuesto en que el recurso sea
CAP. X rechazado por el Tribunal1619. Debera entenderse entonces que dicha disposi-
cin ha sido dejada sin efecto por el Tribunal Constitucional.
CAP. XI
CAP. XII 1.1.4. Es entonces una garanta para la Administracin?

CAP. XIII La existencia del procedimiento recursal se justifica adicionalmente en la ne-
cesidad de la Administracin de establecer la legalidad de sus propios actos,
CAP. XIV
una posibilidad de control interno1620, que opera antes que dichos actos lleguen
CAP. XV al Poder Judicial. Permite, en tal sentido, uniformizar las decisiones que toma
CAP. XVI
la Administracin, en especial ante la existencia de precedentes vinculantes.
En tal sentido, los recursos administrativos operan como un mecanismo de
CAP. XVII replanteamiento adicional al de la revisin de oficio de oficio y se configuran
CAP. XVIII
como una especie de privilegio relacionado directamente con la autotutela
administrativa1621. Ello implica adems que la autoridad que conoce del recur-
CAP. XIX so posee plena competencia sobre el tema recurrido, con la nica limitacin
CAP. XX
derivada del principio de congruencia y la prohibicin de la reformatio in peius.
Adems, y como lo hemos sealado en los prrafos precedentes, los recursos
CAP. XXI
administrativos se configuran, en nuestra legislacin, ms como una garanta a
CAP. XXII favor de la Administracin que como una facultad a favor del administrado1622,
CAP. XXIII
puesto que le permite efectuar una revisin de sus propios actos. Como re-
sultado, el recurso administrativo es, para el administrado, una carga para el
CAP. XXIV acceso a la revisin jurisdiccional1623.
CAP. XXV
CAP. XXVI 1619 Artculo 54 del Decreto Supremo N. 083-2004-PCM, antes citado.
CAP. XXVII 1621 De Ass Roig, Agustn, Los recursos administrativos de reposicin y alzada, en Do-
cumentacin Administrativa, N. 254-255, Ministerio para la Administraciones Pblicas/
CAP. XXVIII
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1999, p. 267.
CAP. XIX
444.
1623 De Ass Roig, Los recursos administrativos de reposicin y alzada, cit., pp. 270-271.

Sin embargo, seala la doctrina, aun en estos supuestos la operatividad de CAP. I

los recursos administrativos resulta ser muy limitada, puesto que los rganos
que resuelven los medios impugnatorios no gozan de verdadera independen- CAP. II
cia funcional, lo que genera, como hemos indicado anteriormente, que en la CAP. III
mayora de los casos las resoluciones se confirmen, aun cuando vulneren el
CAP. IV
inters pblico; sin contar la gran cantidad de recursos administrativos que no
se resuelven en el plazo previsto y respecto de los cuales es necesario aplicar CAP. V
el silencio administrativo, positivo o negativo dependiendo del caso.
CAP. VI
1.1.5. Mayores y mejores excepciones al agotamiento de la va administra- CAP. VII

tiva
CAP. VIII
No obstante todo lo antes sealado, pretender que la va administrativa sea

CAP. IX
por completo facultativa en el Per es en verdad utpico. La va administrativa
obligatoria tiene sentido en supuestos en los cuales la Administracin Pblica CAP. X
posee mayores elementos de juicios que el Poder Judicial para resolver deter-
CAP. XI
minadas controversias. Caso contrario la carga procesal resultara inmanejable,
no solo para el Poder Judicial sino tambin para el Ministerio Pblico. CAP. XII
En consecuencia, es necesario evaluar el rol de los tribunales administrativos CAP. XIII

en la resolucin de controversias, no solo entre la Administracin Pblica y los
CAP. XIV
administrados (como el caso del Tribunal Fiscal o del Tribunal de Contratacio-
nes) sino tambin entre administrados entre s, como ocurre con el Tribunal de CAP. XV
Indecopi e incluso con los tribunales de los organismos reguladores. Ello, para
CAP. XVI
determinar si es que los mismos efectivamente permiten resolver los conflictos
de manera definitiva o si ms bien incrementan los mismos. CAP. XVII
Pero, por otro lado, es necesario establecer mayores excepciones al agotamien- CAP. XVIII
to de la va administrativa que las consignadas en el Texto nico Ordenado
de la Ley N. 27584, de manera similar a las excepciones consignadas en el CAP. XIX
Cdigo Procesal Constitucional. El hecho de que el proceso de amparo admita CAP. XX

dichas excepciones le otorga ventajas que el proceso contencioso administra-
CAP. XXI
tivo no tiene, lo cual es de especial importancia para efectos del principio de
residualidad o subsidiaridad de los procesos constitucionales al cual nos hemos CAP. XXII
referido anteriormente.
CAP. XXIII
El Cdigo Procesal Constitucional, en su artculo 46, establece un conjunto
de excepciones al agotamiento de la va previa. En primer lugar, que una re- CAP. XXIV
solucin, que no sea la ltima en la va administrativa, es ejecutada antes de CAP. XXV

vencerse el plazo para que quede consentida. En estos casos se cumplira
con la aplicacin del principio de ejecutoriedad del acto administrativo, con lo CAP. XXVI
cual la ejecucin del acto administrativo no se interrumpe con la presentacin CAP. XXVII
del recurso ni con la demanda contencioso administrativa1624, con lo cual esta
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Artculo 25.- Efecto de la Admisin de la demanda

CAP. I
causal no sera pertinente. Sin embargo, como bien hemos sealado antes, el
procedimiento de ejecucin coactiva se suspende con los recursos pertinentes
CAP. II o con la demanda contencioso administrativa por mandato de la norma sobre
CAP. III
la materia, con lo cual el principio de ejecutoriedad del acto administrativo en
la actualidad se encuentra muy discutido1625.
CAP. IV
Asimismo, el Cdigo Procesal Constitucional establece como excepcin al
CAP. V agotamiento de la va previa el que la agresin pudiera convertirse en irre-
CAP. VI
parable; la misma que es enteramente pertinente en el proceso contencioso
administrativo dada la subsidiaridad del proceso de amparo. Si el particular
CAP. VII tuviese que esperar el agotamiento de la va su inters podra verse seriamente
CAP. VIII
perjudicado. La norma que regula el proceso contencioso administrativo no se
pronuncia sobre ello, lo cual es evidentemente una omisin. Si bien en materia
CAP. IX pensionaria se ha incorporado una tmida constatacin de esta causal, ello no
CAP. X
resulta ser suficiente, puestos que existen otras situaciones en las cuales la
tramitacin del procedimiento en todas sus instancias podra generar un grave
CAP. XI
dao a los intereses del administrado.
CAP. XII Adems, el Cdigo establece que constituye una excepcin al agotamiento de
CAP. XIII
la va previa que la misma no se encuentre regulada. En este caso, es evidente
que dicha va no existe, siendo de aplicacin el principio de favorecimiento del
CAP. XIV proceso, consignado en el artculo 2 de la Ley, por el cual el Juez no podr
CAP. XV
rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de
precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la va
CAP. XVI previa, configurndose como un verdadero in dubio pro actione. Similar situacin
CAP. XVII
se presenta si la va previa ha sido iniciada innecesariamente por el afectado,
hecho que no debera perjudicar su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
CAP. XVIII
Finalmente, el Cdigo Procesal Constitucional establece como excepcin al
CAP. XIX agotamiento de la va administrativa que no se resuelva la misma en los plazos
CAP. XX
fijados para su resolucin, Aqu nos encontramos ante supuestos en los cuales
resulta de aplicacin el silencio administrativo sea positivo o negativo, pu-
CAP. XXI diendo el administrado incluso presentar la demanda contencioso administrativa
CAP. XXII
por omisin, dada la inactividad formal de la Administracin.
CAP. XXIII 1.2. Los actos administrativos impugnables

CAP. XXIV En nuestra legislacin solamente son impugnables en sede administrativa los
CAP. XXV
actos definitivos que ponen fin a la instancia, as como los actos de trmite
que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o que produz-
CAP. XXVI can indefensin al administrado1626. En primer lugar, la norma circunscribe la
CAP. XXVII
La admisin de la demanda no impide la vigencia ni la ejecucin del acto administrativo,

CAP. XXVIII
salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario.
CAP. XIX
1625 Guevara Cotrina, El reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto al
procedimiento de ejecucin coactiva, cit., p. 150.

posibilidad de impugnacin a los actos resolutivos, que son en buena cuenta CAP. I
los establecidos en el artculo 186 de la Ley.
CAP. II
En segundo lugar, se establece la posibilidad de impugnar las resoluciones que
impidan la continuacin del proceso, para evitar la inexistencia del acto admi- CAP. III
nistrativo por detencin del procedimiento. En tercer lugar, la norma explicita CAP. IV
indefensin sin determinar la existencia de otros perjuicios al administrado, como
CAP. V
ocurre en otras legislaciones. De hecho, la indicacin de ambos supuestos no
resulta de manera alguna redundante, sino ms bien necesaria para corregir CAP. VI
la situacin generada por un acto de trmite que hara ineficaz la resolucin CAP. VII
final en el proceso1627.
CAP. VIII
Las limitaciones derivadas de previsin legal antes sealada tienen por finalidad
la de evitar la congestin generada por el exceso de recursos administrativos CAP. IX
interpuestos contra aquellos actos que no generan efecto alguno respecto CAP. X
al administrado. Asimismo, corresponde al administrado determinar cundo
los actos de trmite impediran continuar el procedimiento que implica una CAP. XI
determinacin objetiva o produciran indefensin, definicin que resulta ser CAP. XII
ms bien subjetiva. Sin embargo, finalmente corresponder la autoridad admi-
CAP. XIII
nistrativa hacer la calificacin pertinente.
CAP. XIV
Ahora bien, la contradiccin a los restantes actos de trmite deber alegarse
por los interesados para su consideracin en el acto que ponga fin al proce- CAP. XV
dimiento y podrn impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso,

CAP. XVI
se interponga contra el acto definitivo, a menos, claro, que se considere que
generan indefensin. CAP. XVII
CAP. XVIII
1.3. Supuestos en los que no cabe impugnacin alguna contra los
actos administrativos CAP. XIX
No cabe la impugnacin de actos que sean reproduccin de otros anteriores CAP. XX
que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos CAP. XXI
por no haber sido recurridos en tiempo y forma1628. Ello dado que dichos actos
son, en realidad, idnticos a otros anteriores que no fueron recurridos dentro CAP. XXII
del plazo sealado para ello. CAP. XXIII
Ahora bien, la identidad de actos a la que venimos refirindonos requiere ade- CAP. XXIV
ms que exista igualdad procesal entre los actos iniciales y los posteriores, es
CAP. XXV
decir, que el procedimiento administrativo que les dio lugar sea el mismo. Ello
evidentemente evitara que no pueda impugnarse actos similares, pero cuyo CAP. XXVI
supuesto de hecho es distinto.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1627 De Ass Roig, Los recursos administrativos de reposicin y alzada, cit., pp. 289-290.

CAP. I
1.3.1. Actos heterocompositivos
CAP. II Finalmente, no resultan impugnables en sede administrativa los actos que

resuelven procedimientos en los cuales la Administracin Pblica compone un
CAP. III
conflicto de intereses, puesto que dichos actos agotan la va administrativa.
CAP. IV En consecuencia, contra ellos cabe solo la impugnacin en la va judicial, a
travs del uso del proceso contencioso administrativo. Esta consideracin es
CAP. V
enteramente lgica, puesto que la resolucin de conflictos es una actividad cua-
CAP. VI sijurisdiccional de la Administracin y como tal requiere un elemento de mayor
imparcialidad que respecto al procedimiento administrativo tpicamente bilateral.
CAP. VII
CAP. VIII
2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
CAP. IX En aparente numerus clausus, la Ley seala que existen tres recursos admi-
CAP. X
nistrativos1629:
a) Recurso de reconsideracin
CAP. XI
b) Recurso de apelacin
CAP. XII
c) Recurso de revisin
CAP. XIII
Es necesario sealar a este nivel, que el antes denominado recurso de queja
CAP. XIV no resulta ser un recurso administrativo contrariamente a lo sealado por
algn sector de la doctrina comparada1630, sino ms bien un mecanismo de
CAP. XV
correccin (un remedio procesal) de deficiencias funcionales en el procedimien-
CAP. XVI to. Asimismo, el pedido de nulidad basado en las causales de invalidez del
acto administrativo es ms bien un argumento de defensa propio del ejercicio
CAP. XVII
de la facultad de contradiccin del administrado y no un recurso administrativo
CAP. XVIII en s mismo1631.
CAP. XIX La consulta, por otro lado, institucin que se da en circunstancias excepcio-
nales, resulta ser ms bien un mecanismo de control activado por la propia
CAP. XX
autoridad que emiti el acto por mandato de la Ley. Un ejemplo de consulta
CAP. XXI se da cuando, durante la tramitacin de un procedimiento administrativo, la
autoridad adquiere conocimiento que se est tramitando en sede jurisdiccional
CAP. XXII
una cuestin litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones
CAP. XXIII de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronuncia-
miento administrativo. La resolucin inhibitoria que se genere en este caso es
CAP. XXIV
elevada al superior jerrquico, si lo hay, aun cuando no medie apelacin1632.
CAP. XXV
Finalmente y contrariamente a lo que seala parte de la doctrina adminis-
CAP. XXVI trativa comparada el proceso contencioso administrativo tampoco es un
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
CAP. XIX
446.

recurso administrativo, dado que ms bien es un proceso judicial y se ventila CAP. I

directamente ante el rgano Jurisdiccional, no obstante su naturaleza eminen-
temente impugnatoria. CAP. II
Leyes especiales, sin embargo, pueden incrementar o reducir la lista cerrada de CAP. III
recursos a la que estamos haciendo referencia. Por ejemplo, la Ley de Contra- CAP. IV
taciones del Estado refiere la posibilidad de utilizacin nicamente del recurso
de apelacin, sin considerar la existencia de forma alguna de reconsideracin CAP. V
o revisin. Como veremos ms adelante, esto ha sufrido una importante evo- CAP. VI
lucin, que ha llevado a la desaparicin del recurso de revisin en el contexto
del proceso de contratacin administrativa y a una discutible regulacin del CAP. VII
recurso de apelacin. CAP. VIII
Asimismo, existen normas como el Cdigo Tributario que hacen referencia ms CAP. IX
bien a recursos administrativos adicionales. De hecho, la reclamacin tributaria
es en realidad un recurso administrativo, puesto que es empleada como un CAP. X
mecanismo para impugnar una decisin de la administracin tributaria, como CAP. XI

por ejemplo la Resolucin de Determinacin, la Orden de Pago y la Resolucin
de Multa. Es necesario sealar, sin embargo, que la antes sealada lista de CAP. XII
recursos administrativos no puede ser ampliada por va reglamentaria. CAP. XIII
2.1. Trminos aplicables a los recursos administrativos CAP. XIV
El trmino para la interposicin de los recursos es de quince (15) das peren- CAP. XV
torios, y debern resolverse en el plazo de treinta (30) das, salvo disposicin CAP. XVI
distinta de la ley1633. Ahora bien, transcurrido el plazo sin que la Administracin
se pronuncie, el administrado podr dar por aprobado el recurso, al amparo del CAP. XVII
silencio administrativo positivo, nicamente si es que en la instancia anterior CAP. XVIII

recurri al silencio administrativo negativo. Caso contrario, podr tener por
denegado lo pedido1634. CAP. XIX
Asimismo, una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administra- CAP. XX
tivos el particular perder el derecho a articularlos, quedando firme el acto1635. CAP. XXI
Ello impide que l pueda iniciar incluso el proceso contencioso administrativo
contra la resolucin que ha quedado firme, caso contrario sera posible violar CAP. XXII
fcilmente el concepto de va administrativa obligatoria que existe en la regu- CAP. XXIII

lacin de nuestro proceso contencioso administrativo.
CAP. XXIV
2.2. Requisitos del recurso administrativo CAP. XXV
El escrito del recurso deber sealar el acto del que se recurre y cumplir los CAP. XXVI
dems requisitos previstos en el artculo 113 de la Ley, aplicable a todo es-
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX

CAP. I
crito que se presente ante las autoridades administrativas. Adicionalmente, el
recurso debe ser autorizado por letrado1636.
CAP. II
Gran parte de la doctrina entiende que para poder ejercitar recursos vlida-
CAP. III mente se requiere adicionalmente la indicacin expresa de cul es la resolu-
cin que se impugna y los fundamentos de hecho y derecho que sustentan la
CAP. IV
contradiccin del acto. Respecto a lo primero, es preciso indicar que a travs
CAP. V del empleo del principio de informalismo debera ser posible subsanar dicha
CAP. VI
deficiencia, pues sera relativamente sencillo determinar cul es la resolucin
que se pretende impugnar. En cuanto a lo segundo, sin embargo, encontramos
CAP. VII difcil la tramitacin de un recurso que carezca de fundamentos que sustenten
CAP. VIII
la impugnacin del acto en cuestin.
Asimismo, los recursos administrativos se ejercitarn por una sola vez en
CAP. IX
cada procedimiento administrativo y nunca simultneamente1637. Ello pretende
CAP. X evitar que los procedimientos administrativos se prolonguen indebidamente o
se conviertan en mecanismos complejos, de mnima utilidad para la entidad y
CAP. XI
para el administrado.
CAP. XII
Finalmente, el error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser
CAP. XIII obstculo para su tramitacin siempre que del escrito se deduzca su verdadero
carcter1638. Ello es resultado directo de la aplicacin de principios como el de
CAP. XIV
impulso de oficio o de informalismo, a favor de los intereses del administrado.
CAP. XV
CAP. XVI
2.3. El Recurso de reconsideracin
El recurso de reconsideracin tambin conocido como recurso de reposicin
CAP. XVII
por algunos sectores de la doctrina comparada se interpondr ante el mismo
CAP. XVIII rgano que dict el primer acto que es materia de la impugnacin y deber
sustentarse en nueva prueba1639. La norma legal derogada prescriba que deba
CAP. XIX
adjuntarse nueva prueba instrumental, siendo la actual prevencin ms amplia
CAP. XX en este sentido y evidentemente ms garantista. Con la emisin de la Ley N.
CAP. XXI
27444 es posible ofrecer pruebas diferentes a las meramente instrumentales,
como una nueva pericia, la declaracin de testigos o una inspeccin a realizarse
CAP. XXII por la autoridad administrativa.
CAP. XXIII Ahora bien, en los casos de actos administrativos emitidos por rganos que
constituyen nica instancia es obvio que no se requiere ofrecer nueva prueba,
CAP. XXIV
dado que resultara imposible intentar el recurso de apelacin en dicho caso y
CAP. XXV se afectara de manera directa el derecho del recurrente as como la finalidad
del procedimiento recursal.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Es preciso indicar que el recurso de reconsideracin es opcional y el hecho de CAP. I

que el mismo no se interponga no impide el ejercicio posterior del recurso de
apelacin, si este procede. Ello, aunado al hecho de que el recurso de recon- CAP. II
sideracin es resuelto por la misma autoridad que emiti la resolucin que se CAP. III
impugna, nos lleva a dudar que el recurso de reconsideracin sea realmente
CAP. IV
un recurso administrativo configurado como medio impugnatorio. Por ello la
doctrina lo denomina tambin recurso impropio. CAP. V
2.3.1. Finalidad del recurso de reconsideracin CAP. VI
CAP. VII
El recurso de reconsideracin tiene por finalidad controlar las decisiones de la
Administracin en trminos de verdad material y ante la posibilidad de la gene- CAP. VIII
racin de nuevos hechos. La Administracin, en consecuencia, debe resolver
CAP. IX
analizando nuevos elementos de juicio. Por ello es la misma autoridad que
emiti el acto la que conoce el recurso de reconsideracin y la presentacin CAP. X
del mismo requiere nueva prueba.

CAP. XI
A este nivel la Ley presume errneamente que si la autoridad toma con-
ciencia de su error, proceder a corregir su resolucin, evitando el control del CAP. XII
superior1640. El recurso de reconsideracin, sin embargo, resulta ser en la prc- CAP. XIII
tica una garanta solo aparente, puesto que es poco probable que la autoridad
CAP. XIV
administrativa enmiende su error de manera directa, aun ante la existencia de
nueva prueba, dado su comportamiento como juez y parte. De hecho, la expe- CAP. XV
riencia peruana y comparada demuestra que son muy pocos los casos en los
CAP. XVI
cuales el recurso de reconsideracin se resuelve a favor del administrado, aun
cuando este posea un derecho susceptible de ser tutelado. Como resultado, CAP. XVII
su operatividad como mecanismo de control administrativo o como garanta a
CAP. XVIII
favor del administrado es meramente virtual.
Es por todo lo anteriormente sealado que el recurso que venimos describiendo CAP. XIX
si se le puede considerar tal es opcional. Sin embargo, es el nico en el cual CAP. XX

puede presentarse nueva prueba que implica nueva discusin de hechos,
situacin que generara indefensin y abona a la consideracin existente en CAP. XXI
la doctrina moderna (que compartimos ampliamente) de que los recursos ad- CAP. XXII
ministrativos son en realidad garantas limitadas a favor de los administrados.
CAP. XXIII
Sin embargo, y como lo hemos sealado al tratar respecto al abandono en el
captulo respectivo, el recurso de reconsideracin tiene sentido en el supuesto CAP. XXIV
en el cual efectivamente al administrado le haga falta un requisito para obtener CAP. XXV
el resultado requerido del procedimiento administrativo, dado que la ausencia
del mismo ha generado que la solicitud haya sido declarada infundada. Pero, CAP. XXVI
para ello, es preciso eliminar el abandono como medio de terminacin del CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
455.

CAP. I 2.4. El recurso jerrquico o de apelacin

CAP. II
El recurso de apelacin tpico recurso jerrquico o de alzada se interpondr,
en primer lugar cuando la impugnacin se sustente en diferente interpretacin
CAP. III de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho,
CAP. IV
razn por la cual no admite la presentacin de nueva prueba. Asimismo, debe
dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto que se impugna para que la
CAP. V
misma eleve lo actuado al superior jerrquico, si es que este existe1641.
CAP. VI Lo antes indicado implica, en primer lugar, que el recurso de apelacin es el
CAP. VII
medio impugnativo por excelencia, considerado como un recurso ordinario por
la doctrina comparada. En primer lugar, porque es resuelto por la instancia
CAP. VIII superior a la de la autoridad que emiti la resolucin impugnada, respecto de
CAP. IX
la cual podra realizarse un control de legalidad ms eficiente que en relacin
con el recurso de reconsideracin.
CAP. X
Asimismo, el recurso de apelacin resulta indispensable para el agotamiento
CAP. XI de la va administrativa, si es que no existen las circunstancias habilitantes del
CAP. XII
recurso de revisin, que veremos ms adelante y ante la existencia de rela-
ciones de jerarqua. Finalmente, el recurso de apelacin no requiere ni admite
CAP. XIII la presentacin de nueva prueba, a diferencia del recurso de reconsideracin.
CAP. XIV Asimismo, la autoridad que emiti la resolucin impugnada no realiza un anlisis
de la procedencia o admisibilidad del recurso, puesto que lo eleva de inmediato
CAP. XV
al superior jerrquico. Es este ltimo el que analiza la procedencia o admisibi-
CAP. XVI lidad del recurso, pudiendo rechazarlo si encuentra vicios en tal sentido, pero
ello ocurre una vez concluido el procedimiento recursal propiamente dicho. La
CAP. XVII
norma, en consecuencia, no autoriza al funcionario que emiti el acto impugnado
CAP. XVIII a calificar la admisibilidad o procedencia de la apelacin presentada.
CAP. XIX
2.4.1. Las relaciones de jerarqua
CAP. XX
Por otro lado, el recurso de apelacin requiere la existencia de relaciones de
CAP. XXI jerarqua expresa entre el rgano que emite la resolucin impugnada y el que
CAP. XXII
resolver el recurso, no bastando la relacin de tutela sectorial que se da, por
ejemplo, entre un ministerio y un organismo pblico descentralizado o las de
CAP. XXIII coordinacin existentes entre instituciones pblicas entre s. Sin embargo, no
CAP. XXIV
siempre resulta tan sencillo determinar la existencia de relacin jerrquica,
en especial en administraciones pblicas tan complejas como la nuestra. Ello
CAP. XXV
depende en gran medida de las normas que regulan cada organismo estatal
CAP. XXVI en particular.
CAP. XXVII
En consecuencia, no cabe recurso de apelacin alguno cuando no existe su-
perior jerrquico del rgano que emiti la resolucin a impugnarse. Ahora bien,
CAP. XXVIII en el caso de los Gobiernos Locales se daba una situacin curiosa derivada de
CAP. XIX

la existencia de municipalidades provinciales y distritales, entre las que existe CAP. I

ms bien una relacin de coordinacin, y en algunos casos, de tutela. En temas
tributarios las municipalidades provinciales eran competentes para conocer el CAP. II
recurso jerrquico contra las resoluciones emitidas por las municipalidades dis- CAP. III
tritales, pudiendo aquellas a su vez ser impugnadas ante el Tribunal Fiscal, de
CAP. IV
conformidad con el artculo 96 de la derogada Ley Orgnica de Municipalidades.
Sin embargo, la actual Ley Orgnica de Municipalidades, recientemente emi- CAP. V
tida, no establece disposicin alguna respecto a dicha relacin jerrquica en CAP. VI

materia tributaria, puesto que los tributos municipales se regulan a travs de la
Ley respectiva y el Cdigo Tributario. Debe entenderse, en consecuencia, tal CAP. VII
como lo ha sealado correctamente el Tribunal Fiscal, que dicha previsin ya no CAP. VIII
existe y que las apelaciones en materia tributaria respecto de municipalidades
distritales deben tramitarse ante el Tribunal Fiscal1642. CAP. IX
CAP. X
2.4.2. El caso particular de la resolucin de controversias en los procesos de
seleccin CAP. XI
CAP. XII
Otro ejemplo interesante es de la resolucin de controversias en el contexto
del proceso de contratacin administrativa, fundamentalmente en la segunda CAP. XIII
etapa del mismo, que es la que corresponde al Proceso de Seleccin. En este
CAP. XIV
caso se ha dado una evolucin que se inici con la existencia de dos recursos,
de apelacin y revisin, aplicables a todos los supuestos, en donde el recurso CAP. XV
de apelacin era resuelto por el titular de la entidad y el de revisin por el Tri-
CAP. XVI
bunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Seguidamente, el recurso
de revisin fue limitado a un conjunto de supuestos especficos, existiendo CAP. XVII
situaciones en las cuales el recurso de apelacin agotaba la va administrativa.

CAP. XVIII
Posteriormente sin embargo el recurso de revisin fue eliminado, generndose
un recurso de apelacin muy particular, que no era resuelto por el titular de la CAP. XIX
entidad, sino por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en CAP. XX

todos los casos1643, agotndose la va administrativa. Diseo que tambin tena
CAP. XXI
sus problemas, puesto que el mismo generaba una gran carga en el Tribunal.
Posteriormente, esta evolucin nos llev a un diseo mixto, en el cual el grueso CAP. XXII
de las controversias en procesos de seleccin son resueltas por el titular de la CAP. XXIII
entidad, mientras que una cantidad mucho menor, por razn de la cuanta, son
resueltos por el Tribunal de Contrataciones del Estado, que es su denominacin CAP. XXIV
actual1644. Dicho diseo haba sido muy discutido, puesto que no brinda una CAP. XXV
real imparcialidad al momento de resolver la controversia, dado que el titular
de la entidad est interesado en el resultado del procedimiento. CAP. XXVI
CAP. XXVII
1642 Sobre el particular: Guzmn Napur, Christian, Los recursos administrativos, en Nor-
CAP. XXVIII
mas Legales, N. 326, Trujillo, 2003, p. 71.
1643 Artculo 54 del Decreto Supremo N. 083-2004-PCM, Texto nico Ordenado de la Ley N. CAP. XIX
26850, actualmente derogado.

CAP. I
Finalmente, la reforma al Decreto Legislativo N. 1017, efectuada a travs de
la Ley N. 29873, modific esta regulacin, estableciendo que el recurso de
CAP. II apelacin es conocido y resuelto por el Tribunal de Contrataciones del Esta-
CAP. III
do, cuando se trate de procesos de seleccin de adjudicacin directa pblica,
licitaciones pblicas y concursos pblicos, incluidos los procesos de menor
CAP. IV
cuanta cuando deriven de procesos declarados desiertos. En los procesos de
CAP. V menor cuanta y en las adjudicaciones directas selectivas, corresponde dicha
competencia al Titular de la Entidad. Si bien esta regulacin es ms apropia-
CAP. VI
da, sigue asignando competencia sobre determinados procesos de seleccin
CAP. VII al titular de la entidad, lo cual afecta la imparcialidad de la toma de decisin,
perjudicando no solo al administrado, sino tambin al inters general.
CAP. VIII
CAP. IX 2.5. Recurso de revisin

CAP. X En nuestra legislacin se establece que, excepcionalmente, hay lugar a recurso
de revisin, ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos ins-
CAP. XI
tancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia
CAP. XII nacional, debiendo dirigirse el recurso ante la misma autoridad que expidi el
acto que se impugna para que la misma eleve lo actuado al superior jerrqui-
CAP. XIII
co1645. El recurso de revisin configura, en consecuencia, una tercera instancia
CAP. XIV administrativa que se configura ante situaciones de descentralizacin sectorial.
CAP. XV El recurso de revisin es tambin un recurso administrativo propio, en primer
trmino, porque es resuelto por la instancia superior a la de la autoridad que
CAP. XVI
emiti la resolucin impugnada. Asimismo, dicho recurso resulta indispensable
CAP. XVII para el agotamiento de la va administrativa, a diferencia de la norma de pro-
cedimiento administrativo derogada el Decreto Supremo N. 02-94/JUS,
CAP. XVIII
que no sealaba expresamente que el recurso de revisin fuera de carcter
CAP. XIX obligatorio. Finalmente, el recurso de revisin tampoco requiere ni admite la
presentacin de nueva prueba, a diferencia del recurso de reconsideracin.
CAP. XX
Ejemplo de supuestos habilitantes para la interposicin de recursos de revi-
CAP. XXI
sin los encontramos en el caso de autoridades administrativas zonales, de
CAP. XXII competencia regional o local, sometidas a su vez al control de una entidad
sectorial de alcance nacional. Es necesario precisar que la normativa derogada
CAP. XXIII
no sealaba expresamente que la tercera instancia debiera tener competencia
CAP. XXIV nacional, lo cual generaba errneas interpretaciones que permitan por ejemplo
la existencia de recursos de revisin contra resoluciones municipales emitidas
CAP. XXV
por municipalidades distritales.
CAP. XXVI Finalmente, resulta evidente que, como resultado del proceso de descentraliza-
CAP. XXVII
cin, los procedimientos concluyen ante la autoridad regional, desapareciendo
gradualmente los supuestos de aplicacin de este recurso.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

2.5.1. Los recursos de revisin regulados por leyes especiales CAP. I
No obstante lo antes indicado, en la legislacin existe un conjunto de recursos CAP. II

denominados de revisin los cuales no guardan correspondencia con el recurso
CAP. III
de revisin regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo General, puesto
que los mismos no requieren que la autoridad cuya decisin se impugna carezca CAP. IV
de competencia nacional1646. El caso de algunos tribunales administrativos sirve

CAP. V
como ejemplo de esta situacin.
Un primer ejemplo de ello era lo dispuesto en el texto original del artculo 54 CAP. VI
del Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del CAP. VII
Estado, actualmente derogado, el cual estableca que lo resuelto en el recurso
CAP. VIII
de apelacin en el caso de controversias suscitadas durante el proceso de
seleccin puede ser materia de recurso de revisin presentado ante el Tribu- CAP. IX
nal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado en los casos de Licitaciones
CAP. X
Pblicas y Concursos Pblicos, haya o no resolucin expresa; y en los casos
de adjudicaciones directas y de menor cuanta, nicamente cuando se genere CAP. XI
denegatoria ficta. Hoy en da sin embargo solo existe el recurso de apelacin,
CAP. XII
el mismo que es resuelto por el titular de la entidad o por el Tribunal de Con-
trataciones, como ya lo hemos sealado. CAP. XIII
Un segundo ejemplo de lo que venimos comentando es el contenido en el CAP. XIV

artculo 36 de la Ley de Partidos Polticos, el mismo que establece que las
resoluciones de sancin contra los partidos polticos en caso de infracciones a CAP. XV
la Ley que hayan sido aplicadas por el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos CAP. XVI
Electorales pueden ser impugnadas ante el Jurado Nacional de Elecciones,
CAP. XVII
en el plazo de cinco das hbiles desde el da siguiente de su notificacin. En
este caso es evidente que nos encontramos ante un recurso de revisin y no CAP. XVIII
ante un recurso de apelacin, puesto que no existe relacin jerrquica entre
CAP. XIX
la ONPE y el Jurado Nacional de Elecciones. La norma seala finalmente que
contra lo resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones no procede recurso CAP. XX
alguno, con lo cual debe entenderse por agotada la va administrativa para la
CAP. XXI
eventual interposicin de la demanda contencioso administrativa.
Otro ejemplo ms se encuentra consagrado en el Texto nico Ordenado de CAP. XXII
la Ley General de Minera, en el cual se establece la existencia del recurso de CAP. XXIII
revisin, el cual es resuelto en ltima instancia por el Consejo de Minera1647,
CAP. XXIV
1646 Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., pp. CAP. XXV
461-462.
1647 Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera: CAP. XXVI
Artculo 95.- El Consejo de Minera se compone de cinco vocales, quienes ejercern
el cargo por el plazo de cinco aos, y durante el cual sern inamovibles, siempre que no CAP. XXVII
incurran en manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad, casos en los cuales el

CAP. XXVIII
Ministro de Energa y Minas formular la correspondiente resolucin suprema de subroga-
cin, que ser expedida con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
CAP. XIX
Tres de los miembros del consejo sern abogados y dos ingenieros de minas o gelogos,
colegiados.

CAP. I
conforme lo dispuesto por el artculo 94 del citado instrumento legal. A su
vez, el artculo 154 de la referida norma establece que contra los autos que
CAP. II resuelven cuestiones de procedimiento y que no ponen fin a la instancia pro-
CAP. III
cede recurso de apelacin y/o revisin, segn el caso, los que se tramitarn
en un cuaderno aparte. Asimismo, contra las resoluciones jefaturales procede
CAP. IV
recurso de apelacin, siendo que contra las resoluciones directorales podr
CAP. V interponerse el recurso de revisin que venimos describiendo. Evidentemente,
lo resuelto por el Consejo de Minera agota la va administrativa.
CAP. VI
CAP. VII 3. LOS EFECTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

CAP. VIII Los recursos administrativos generan efectos jurdicos directos en el procedi-
CAP. IX
miento, y en especial, respecto al acto impugnado. El efecto esperable por parte
del administrado es la revisin del acto a fin de que la administracin acceda
CAP. X a lo solicitado por l. Adems, los recursos pueden generar la suspensin de
CAP. XI
los efectos del acto impugnado, y en especial, pueden acarrear el agotamiento
de la va administrativa.
CAP. XII
CAP. XIII
3.1. La suspensin de los efectos del acto impugnado1648
CAP. XIV
La interposicin de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal
establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado. Ello
CAP. XV es coherente con lo dispuesto por la propia Ley en materia de ejecutoriedad
CAP. XVI
del acto administrativo, en consecuencia, las decisiones de la Administracin
se ejecutan, en principio, no obstante que el administrado se oponga a ellas.
CAP. XVII
Ahora bien, un ejemplo de norma que establezca lo contrario, como una
CAP. XVIII excepcin al principio de ejecutoriedad lo podemos encontrar en la Ley de
CAP. XIX
Contrataciones del Estado, en la cual se establece que la interposicin de un
recurso de apelacin en contra del otorgamiento de una buena pro, por ejem-
CAP. XX plo, suspende el proceso de contratacin. La razn estriba en el propio inters
CAP. XXI
general, puesto que podra celebrarse un contrato administrativo basado en un
acto administrativo invlido, el mismo que tambin sera nulo.
CAP. XXII
Un ejemplo adicional a las excepciones del principio de ejecutoriedad en el
CAP. XXIII mbito de recursos administrativos lo encontramos en la propia Ley, en cuanto
a la impugnacin de la resolucin gravosa respecto del administrado durante la
CAP. XXIV
tramitacin de un procedimiento administrativo sancionador. Cuando la resolu-
CAP. XXV cin se impugna, sus efectos se suspenden hasta que la misma quede firme.
CAP. XXVI Por otro lado, la autoridad a quien competa resolver el recurso podr suspender
de oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto recurrido cuando concurra
CAP. XXVII
alguna de las siguientes circunstancias:
CAP. XXVIII
CAP. XIX
Excepcionalmente podr nombrarse vocales suplentes.

a) Que la ejecucin del acto pudiera causar perjuicios de imposible o CAP. I

difcil reparacin. Esta verificacin corresponde a la Administracin,
con lo cual la facultad de suspensin sigue teniendo un carcter CAP. II
eminentemente discrecional, no obstante que la alegacin de los CAP. III

posibles perjuicios y la prueba de los mismos corresponden a quien
CAP. IV
solicita el recurso1649.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad CAP. V
trascendente, que haga suponer que el resultado va a ser la decla- CAP. VI

racin de nulidad del acto. Este precepto tambin resulta comn en
el derecho comparado, en especial el espaol. CAP. VII
La decisin de la suspensin se adoptar previa ponderacin suficientemente CAP. VIII
razonada entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la sus-

CAP. IX
pensin y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto
recurrido. Asimismo, al disponerse la suspensin podrn adoptarse las medi- CAP. X
das que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o los
CAP. XI
derechos de terceros y la eficacia de la resolucin impugnada.
CAP. XII
Finalmente, la suspensin se mantendr durante el trmite del recurso admi-
nistrativo o el correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que CAP. XIII
la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican las
CAP. XIV
condiciones bajo las cuales se decidi la misma. Es necesario sealar que en
el proceso contencioso administrativo resultan especialmente procedentes CAP. XV
las medidas cautelares innovativas y de no innovar, las mismas que pueden
CAP. XVI
implicar la suspensin del acto administrativo respecto del cual se inici dicho
proceso judicial. CAP. XVII
CAP. XVIII
3.2. Efectos directos de la resolucin que resuelve el recurso
CAP. XIX
La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las preten-
siones formuladas en el mismo, o declarar la inadmisin del citado recurso, CAP. XX
si es que incumple requisitos formales1650. En consecuencia, no existe ningn

CAP. XXI
pronunciamiento previo por parte del rgano administrativo que resuelve el
recurso respecto de su procedencia o admisin. La autoridad define incluso la CAP. XXII
validez de forma del recurso al momento de resolverlo.

CAP. XXIII
Es evidente, adems, que la resolucin que resuelve un recurso deber ser
CAP. XXIV
congruente con lo expresado en el mismo. En consecuencia, y dada la natu-
raleza bilateral del recurso administrativo, la resolucin no deber empeorar CAP. XXV
la situacin del administrado en relacin con la resolucin impugnada, lo cual
CAP. XXVI
impide que se haga efectiva la llamada reformatio in peius, garanta de especial
importancia a favor del administrado. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1649 Sobre el particular: De La Serna Bilbao, Las medidas cautelares, cit., p. 190.
1650 Artculo 217, inciso 217.1. de la Ley N. 27444.

CAP. I 3.3. Existencia de nulidad del acto impugnado

CAP. II
Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, adems de la
propia declaracin de nulidad, resolver sobre el fondo del asunto, de contar-
CAP. III se con los elementos suficientes para ello. Ahora bien, la constatacin de la
CAP. IV
nulidad, por su origen objetivo, no requiere que la misma haya sido invocada
por el administrado al momento de impugnar la resolucin.
CAP. V
Cuando a la autoridad no le sea posible pronunciarse sobre el fondo del asun-
CAP. VI to, se dispondr la reposicin del procedimiento al momento en que el vicio
CAP. VII
se produjo, a fin que el mismo se corrija1651. Es necesario sealar que ello no
obsta para que la nueva resolucin que se emita pueda ser pasible de nueva
CAP. VIII impugnacin administrativa.
CAP. IX
3.4. Los actos que agotan la va administrativa
CAP. X
Desde el punto de vista formal, el agotamiento de la va administrativa implica
CAP. XI la posibilidad de recurrir al Poder Judicial a travs de proceso contencioso
CAP. XII
administrativo. Desde el punto de vista material, asimismo, impide que la con-
troversia vuelva a discutirse en sede administrativa por accin del administrado.
CAP. XIII
Ahora bien, la doctrina siempre ha considerado indispensable sealar aquellos
CAP. XIV actos que agotan la va administrativa, a fin de la Administracin y los admi-
CAP. XV
nistrados puedan tener claro cuando la discusin concluy en la entidad y se
puede recurrir al Poder Judicial, dada la naturaleza de carga de la va admi-
CAP. XVI nistrativa previa. En consecuencia, los actos que agotan la va administrativa
CAP. XVII
seran los siguientes1652:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante
CAP. XVIII
una autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va adminis-
CAP. XIX trativa cuando este no exista o la va no se encuentre regulada
o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que
CAP. XX
el interesado opte por interponer recurso de reconsideracin el
CAP. XXI mismo que es opcional, en cuyo caso la resolucin que se expida
o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso
CAP. XXII
impugnativo agota la va administrativa. Ello implica que el plazo
CAP. XXIII para impugnar la resolucin en cuestin comienza a correr desde la
emisin de la resolucin que resuelve la reconsideracin. Incluso, ese
CAP. XXIV
plazo no corre mientras no exista emisin expresa de la resolucin
CAP. XXV respectiva.
CAP. XXVI b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de
la interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que
CAP. XXVII
se impugne el acto de una autoridad u rgano sometido a subordi-
CAP. XXVIII nacin jerrquica. Esto implica que el recurso de apelacin agota la
CAP. XIX
1651 Artculo 217, inciso 217.2. de la Ley N. 27444.

va administrativa, a menos que la autoridad que resuelve el mismo CAP. I

no sea de competencia nacional y exista el supuesto habilitante para
la interposicin de un recurso de revisin. CAP. II
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la CAP. III
interposicin de un recurso de revisin, nicamente cuando este proce- CAP. IV

de, es decir en los casos a que se refiere el artculo 210 de la Ley. En
estos casos es el recurso de revisin el que agota la va administrativa. CAP. V
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos adminis- CAP. VI
trativos, en los casos a que se refieren los artculos 202 y 203 de la
CAP. VII
Ley, los mismos que definen la nulidad de oficio y la revocacin de
actos administrativos. Dicha previsin pretende facilitar el ejercicio CAP. VIII
de la impugnacin judicial al administrado en el caso de que se den
CAP. IX
supuestos de nulidad de oficio o de revocacin, los cuales se gene-
ran en circunstancias especiales y pueden resultar inmediatamente CAP. X
vulneratorias de los intereses del particular.
CAP. XI
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administra-
tivos regidos por leyes especiales, como por ejemplo los emitidos CAP. XII
por el Tribunal Fiscal o el Tribunal de Defensa de la Competencia del CAP. XIII

Indecopi. Tales organismos u rganos no poseen superior jerrquico
alguno, por lo cual sus resoluciones agotan la va administrativa de CAP. XIV
inmediato. Asimismo, no cabe la interposicin de recurso de recon- CAP. XV

sideracin contra sus resoluciones.
CAP. XVI
Ahora bien, como se ha indicado anteriormente, los actos administrativos que
agotan la va administrativa podrn ser impugnados ante el Poder Judicial me- CAP. XVII
diante el proceso contencioso-administrativo a que se refiere el artculo 148 de la CAP. XVIII

Constitucin Poltica del Estado. Asimismo, una vez agotada la va administrativa
puede iniciarse los procesos de garanta a que haya lugar, en los supuestos en CAP. XIX
los que se haya afectado derechos fundamentales de los administrados. CAP. XX
3.5. Las resoluciones inimpugnables CAP. XXI
La Constitucin, en su artculo 142-, reconoce dos tipos de resoluciones CAP. XXII
expedidas por entidades pblicas y que no admiten impugnacin judicial: las CAP. XXIII
emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura, en cuanto a la evaluacin
y ratificacin de magistrados, y las emitidas en materia electoral por el Jurado CAP. XXIV
Nacional de Elecciones. CAP. XXV
En este ltimo caso, sin embargo, es justo sealar que este ltimo organismo
CAP. XXVI
cuando resuelve en materia electoral en realidad est impartiendo justicia
electoral1653, razn por la cual sus decisiones seran, en este contexto, deci- CAP. XXVII
CAP. XXVIII

CAP. XIX
Artculo 178.- Compete al Jurado Nacional de Elecciones:
(...)

CAP. I
siones jurisdiccionales y no administrativas. Ello, sin perjuicio de determinadas
circunstancias en las cuales dicho organismos se pronuncia emitiendo deci-
CAP. II siones administrativas, las mismas que son susceptibles de ser impugnadas a
CAP. III
travs del proceso contencioso administrativo, como podran ser por ejemplo
las declaraciones de vacancia de las autoridades municipales y regionales.
CAP. IV
Sin embargo, y en el caso particular de las resoluciones del primero de los
CAP. V organismos nombrados, el Tribunal Constitucional ha resuelto en reiteradas
CAP. VI
oportunidades que el citado ente puede revisar las resoluciones del Consejo
Nacional de la Magistratura cuando se haya generado una afectacin a derechos
CAP. VII fundamentales de la persona, no obstante que en recientes sentencias se ha
CAP. VIII
pronunciado declarando infundadas las demandas de amparo en cuestin1654.
En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha considerado que la limita-
CAP. IX
cin contenida en el artculo 142 de la Constitucin no puede entenderse como
CAP. X exencin de inmunidad frente al ejercicio de una competencia ejercida de modo
inconstitucional, pues ello supondra tanto como que se proclamase que en el
CAP. XI
Estado Constitucional de Derecho, la Constitucin Suprema puede ser rebasada o
CAP. XII afectada y que contra ello no exista control jurdico alguno que pueda intentarse. El
CAP. XIII
Tribunal ha sealado que la Constitucin es la norma suprema del ordenamiento
jurdico-estatal y, como tal, la validez de todos los actos y normas expedidos por
CAP. XIV los poderes pblicos depende de su conformidad con ella.
CAP. XV
3.5.1. El caso particular del Jurado Nacional de Elecciones
CAP. XVI
Finalmente, y al amparo de similares consideraciones, el Tribunal Constitucio-
CAP. XVII nal ha considerado tambin la posibilidad de revisar decisiones emitidas por
CAP. XVIII
4. Administrar justicia en materia electoral.

CAP. XIX
(...).
CAP. XX 1654 En la sentencia emitida en el expediente 2209-2002-AA, de fecha 12 de mayo de 2003, el
Tribunal Constitucional resolvi, entre otras cuestiones, lo siguiente:
CAP. XXI (...)
6. Por ello, el Tribunal Constitucional no puede aceptar, como una derivacin del artculo
CAP. XXII
142 de la Constitucin, la falaz idea de que este rgano constitucional no pueda ser
objeto de control jurisdiccional, pues ello supondra tener que considerarlo como un
CAP. XXIII
ente autrquico y carente de control jurdico en el ejercicio de sus atribuciones.
CAP. XXIV Como este Tribunal ha recordado (Exp. N. 014-2002-AI/TC) (...) Los poderes consti-
tuidos (...) el Consejo Nacional de la Magistratura lo es deben su origen, su fun-
CAP. XXV damento y el ejercicio de sus competencias (...) a la Constitucin (Fund. Jur. 61). De
manera que ni se encuentra desvinculado de la Constitucin ni, por ese hecho, carente
CAP. XXVI de adecuados y eficaces mecanismos de control jurdico sobre la forma como ejerce
sus atribuciones constitucionales. Y es que si el Consejo Nacional de la Magistratura
CAP. XXVII es un rgano constitucional ms del Estado y, en esa condicin, se trata de un poder
constituido dotado de competencias como la de la ratificacin de los jueces y miem-
CAP. XXVIII
bros del Ministerio Pblico que deben ejercerse dentro del marco de la Constitucin
CAP. XIX
y su Ley Orgnica, entonces, no es admisible que se pueda postular que su ejercicio
antijurdico no pueda ser objeto de control jurisdiccional.
(...).

el Jurado Nacional de Elecciones inclusive cuando el mismo se pronuncia en CAP. I

materia electoral, no obstante que, como lo hemos sealado, nos encontramos
ante el ejercicio de atribuciones jurisdiccionales por ser un organismo encargado CAP. II
de impartir justicia electoral. CAP. III
El Tribunal Constitucional ha sealado como ocurriera respecto de las

1655
CAP. IV
resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura en el Exp.
N. 2409-2002-AA/TC, materia de anlisis lneas arriba que no cabe invocar CAP. V
la existencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, CAP. VI

arguyendo que la Constitucin confiere una suerte de proteccin especial a
determinadas resoluciones emitidas por parte de determinados organismos CAP. VII
electorales. CAP. VIII
El Tribunal seala entonces que, aun cuando de los artculos 142 y 181 de la CAP. IX
Constitucin1656, se desprende que en materia electoral no cabe revisin judicial
de las resoluciones emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones, y que tal CAP. X
organismo representa la ltima instancia en tal asunto, dicho criterio solo puede CAP. XI
considerarse como vlido en tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas
de manera compatible con el cuadro de valores materiales reconocido por la CAP. XII
misma Constitucin. CAP. XIII
Vale decir, la posicin del Tribunal que nosotros compartimos se basa en

CAP. XIV
el hecho de que si la funcin electoral del Jurado Nacional de Elecciones se
ejerce de una forma que resulte intolerable para la vigencia de los derechos CAP. XV
fundamentales o quebrante los principios esenciales que informan el ordena-

CAP. XVI
miento constitucional, lo cual ha ocurrido varias veces, no solo resulta legtimo
sino plenamente necesario el control constitucional, especialmente cuando este CAP. XVII
resulta viable en mecanismos como el proceso de amparo. CAP. XVIII
3.5.2. Materia electoral y materia administrativa CAP. XIX
Las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral son de- CAP. XX
cisiones jurisdiccionales, no administrativas, razn por la cual no cabe contra las CAP. XXI
mismas el proceso contencioso administrativo, pero si el proceso de amparo1657,
CAP. XXII
CAP. XXIII
1655 Recurso extraordinario interpuesto por don Juan Genaro Espino Espino contra la resolu-
cin de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 247, su fecha 16 de CAP. XXIV
junio de 2003, que declara improcedente la accin de amparo de autos. Expediente N.
2366-2003-AA/TC, STC de fecha 6 de abril de 2004. CAP. XXV
Artculo 181.- El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio CAP. XXVI
de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En ma-
terias electorales, de referndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones CAP. XXVII
son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede
CAP. XXVIII
recurso alguno.
1657 Sobre el particular: Salcedo Cuadros, Carlo Magno, Qu es materia electoral? A CAP. XIX
propsito del control jurisdiccional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones,
en Actualidad Jurdica, N. 143, Lima, 2005, pp. 146 y ss.

CAP. I
por las mismas razones por las que cabe dicho proceso constitucional contra
resoluciones emanadas de un proceso judicial que no es regular, en aplicacin
CAP. II a contrario del artculo 200 de la Constitucin, como ya se ha sealado.
CAP. III Ello, sin perjuicio de determinadas circunstancias en las cuales dicho organismo
se pronuncia emitiendo decisiones administrativas, las mismas que son sus-
CAP. IV
ceptibles de ser impugnadas a travs del proceso contencioso administrativo,
CAP. V como podran ser por ejemplo las declaraciones de vacancia de las autoridades
CAP. VI
municipales y regionales o la revisin de las sanciones aplicadas a los partidos
polticos por parte de la ONPE1658. Si bien en este ltimo caso se seala que
CAP. VII contra lo resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones no cabe recurso alguno,
CAP. VIII
debe entenderse que ese recurso es administrativo, no jurisdiccional.
Es por ello que se considera que el Jurado Nacional de Elecciones constituye
CAP. IX
lo que se denomina un tribunal mixto, es decir, un organismo que se comporta
CAP. X como tribunal jurisdiccional o como tribunal administrativo dependiendo de la
materia que se encuentre resolviendo. El problema estriba precisamente en el
CAP. XI
hecho que no existe norma alguna en el ordenamiento jurdico peruano que de-
CAP. XII fina con suficiente claridad que debe considerarse materia electoral para definir
CAP. XIII
la competencia del Jurado Nacional de Elecciones en cada caso. Sin embargo,
se considera como materia electoral aquello que ocurra en el contexto de un
CAP. XIV proceso electoral, con la definicin del mismo que se encuentra contenida en
CAP. XV
la Ley Orgnica de Elecciones.
Ya el Tribunal Constitucional, en el clebre caso Castillo Chirinos1659, se ha pro-
CAP. XVI
nunciado respecto de la facultad del citado organismo de revisar las decisiones
CAP. XVII del Jurado Nacional de Elecciones, sin pronunciarse respecto de la naturaleza
administrativa o jurisdiccional de antes citado pronunciamiento. El Tribunal ha
CAP. XVIII
desperdiciado ac una muy buena oportunidad para aclarar cuando nos en-
CAP. XIX contramos ante materia electoral y cuando no en el contexto de la actuacin
CAP. XX
del Jurado Nacional de Elecciones.
Finalmente, el Tribunal Constitucional declar inconstitucional el artculo nico
CAP. XXI
de la Ley N. 28642, modificatoria del artculo 5, numeral 8), de la Ley N.
CAP. XXII 28237, Cdigo Procesal Constitucional, el cual se deja sin efecto, por impedir
el ejercicio y la defensa de los derechos fundamentales en el mbito del Jura-
CAP. XXIII
do Nacional de Elecciones y vulnerar el artculo 200.2 de la Constitucin1660.
CAP. XXIV Dicha norma estableca que era improcedente el proceso de amparo contra
las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materias electorales,
CAP. XXV
de referndum o de otro tipo de consultas populares, bajo responsabilidad. Sin
CAP. XXVI embargo, en esta sentencia el Tribunal tampoco efectu una clara distincin
CAP. XXVII
entre lo que debamos considerar materia electoral.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1658 Artculo 36, prrafo final, de la Ley de Partidos Polticos.
1659 STC. N. 2730-2006-PA/TC, de fecha 21 de julio de 2006.
1660 STC. N. 00007-2007-PI/TC, de fecha 19 de junio de 2007.

Captulo XXViii CAP. I
CAP. II
EL PROCEDIMIENTO CAP. III
ADMINISTRATIVO TRILATERAL CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Generalidades. 1.1. Los procedimientos concurrenciales. 1.2.
Funciones del procedimiento trilateral. 1.3. Principios que rigen el procedimiento
CAP. X
trilateral. 1.4. El problema del control difuso en sede administrativa. 1.5. El
precedente del Tribunal Constitucional y sus implicancias. 1.5.1. Los discuti-
bles fundamentos del Tribunal Constitucional. 1.5.2. Los parmetros de una CAP. XI
sentencia ms reciente. 1.6. Inaplicacin de reglamentos. 2. La tramitacin
del procedimiento administrativo trilateral. 2.1. Iniciacin del procedimiento CAP. XII
trilateral. 2.1.1. Requisitos de la reclamacin. 2.1.2. Traslado de la reclamacin.
2.1.3. Contestacin de la reclamacin. 2.1.4. Respuestas a las contestaciones de CAP. XIII
las reclamaciones. 2.2. Actuacin probatoria en los procedimientos trilaterales.
3. Medidas cautelares en el procedimiento administrativo trilateral. 3.1. CAP. XIV
Impugnacin de la resolucin que decide una medida cautelar. 4. Recursos
que puede interponerse en los procedimientos trilaterales. 4.1. Trami- CAP. XV
tacin del recurso administrativo. 5. Conciliaciones o transacciones en el
procedimiento trilateral. 5.1. Requisitos de los instrumentos que contienen CAP. XVI
transacciones o conciliaciones. 5.2. Continuacin del procedimiento de oficio.
CAP. XVII
CAP. XVIII
1. GENERALIDADES CAP. XIX
El procedimiento administrativo trilateral que en la doctrina y la jurispruden- CAP. XX
cia admite trminos como triangular, cuasijurisdiccional o contencioso es CAP. XXI

el procedimiento administrativo, de naturaleza eminentemente contenciosa,
seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin, CAP. XXII
destinado a resolver los conflictos entre los mismos. CAP. XXIII
El procedimiento trilateral es empleado especialmente, para resolver las CAP. XXIV

controversias que tienen relacin con las entidades descritas en el inciso 8)
del artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo CAP. XXV
General (en adelante, la Ley), es decir, aquellas personas jurdicas bajo el r- CAP. XXVI
gimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa,
en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado1661. En tal sentido, CAP. XXVII
es posible tramitar procedimientos trilaterales en los cuales una de las partes CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
es una entidad administrativa, la misma que posee las mismas prerrogativas
que las de un administrado.
CAP. II
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el Captulo I del Ttulo IV de
CAP. III la Ley y en lo dems por lo previsto en dicha norma en cuanto al procedimiento
administrativo general. Sin embargo, respecto de los procedimientos administra-
CAP. IV
tivos trilaterales regidos por leyes especiales, la Ley tiene nicamente carcter
CAP. V supletorio y regula aquello que la norma especial no refiera expresamente1662.
CAP. VI Ahora bien, debe quedar claro que el elemento diferencial entre la funcin
jurisdiccional y la actividad cuasijurisdiccional de la Administracin estriba en
CAP. VII
la inexistencia de la cosa juzgada en el mbito administrativo. Y es que, en
CAP. VIII principio toda resolucin administrativa es susceptible de ser impugnada a
travs de proceso contencioso administrativo, aun incluyendo las excepciones
CAP. IX
sealadas por la Constitucin en su artculo 142 como lo hemos referido en
CAP. X el captulo precedente. Con ello queremos dejar claro, en consonancia con la
norma constitucional, que la existencia de procedimientos trilaterales no implica
CAP. XI
la asignacin de facultades jurisdiccionales a favor de la Administracin Pblica;
CAP. XII caso contrario se estara vulnerando los principios de unidad y exclusividad de
CAP. XIII
la funcin jurisdiccional.
En el mismo orden de ideas, no debemos confundir actividad cuasijurisdic-
CAP. XIV
cional de la administracin con actividad arbitral1663. De hecho, a la actividad
CAP. XV cuasijurisdiccional implica la inexistencia de jurisdiccin y por ende la calidad
de cosa decidida de la resolucin que se emita y no de cosa juzgada. Como
CAP. XVI
resultado, el Poder Judicial, est siempre en capacidad de conocer de los
CAP. XVII hechos materia de controversia, salvo que se haya generado una transaccin
o conciliacin. La actividad arbitral es jurisdiccin con las discusiones que
CAP. XVIII
dicha afirmacin genera y lo que se resuelva en mrito a dicha actividad
CAP. XIX constituye, en principio, cosa juzgada, requirindose de la actuacin judicial
CAP. XX
nicamente para su ejecucin forzosa.
CAP. XXI 1.1. Los procedimientos concurrenciales

CAP. XXII A diferencia del procedimiento administrativo trilateral, el procedimiento concu-
CAP. XXIII
rrencial implica ms bien la existencia de intereses distintos por parte de varios
administrados, que se dan de manera paralela y cuya naturaleza no permite
CAP. XXIV su tutela simultnea. Sin embargo, no existe una controversia o conflicto entre
CAP. XXV
dichos administrados, no siendo la Administracin Pblica un componedor del
conflicto. En consecuencia, no existe desempeo de actividad cuasijurisdiccio-
CAP. XXVI nal. Sin embargo, la existencia de un recurso administrativo contra la decisin
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1663 Sobre el particular: Martn Tirado, Richard, El procedimiento administrativo trilateral y
CAP. XIX
su aplicacin en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, en AA.VV., Co-
mentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444, ARA, Lima,
2003, pp. 489 y ss.
630 captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

de la Administracin podra transformar el procedimiento concurrencial en un CAP. I

procedimiento administrativo trilateral.
CAP. II
Un ejemplo muy comn de procedimiento administrativo concurrencial es el de
los procesos de seleccin en el mbito de la contratacin administrativa. Los CAP. III
procesos de seleccin sean licitacin pblica, concurso pblico, adjudica- CAP. IV

cin directa o adjudicacin de menor cuanta tienen por finalidad determinar
aquella persona natural o jurdica que resulte ms idnea para proveer a la CAP. V
entidad en cuestin de los bienes y servicios que la misma necesita, a travs CAP. VI
de la participacin en el proceso de un conjunto de postores. Los procesos de
seleccin, en tanto procedimientos administrativos, se inician con la convoca- CAP. VII
toria y culminan con la suscripcin del contrato respectivo o perfeccionamiento CAP. VIII
de este como resultado del otorgamiento de la buena pro a favor del postor
elegido o cuando se cancela el proceso o cuando se deja sin efecto el referido CAP. IX
otorgamiento de la Buena Pro. CAP. X
1.2. Funciones del procedimiento trilateral CAP. XI
El procedimiento trilateral es lo ms cercano que existe en el mbito administra- CAP. XII
tivo a la funcin tpicamente jurisdiccional. De hecho, el procedimiento trilateral CAP. XIII

tiene como una de sus funciones descongestionar la labor del Poder Judicial
de resolver conflictos, lo que la teora general del proceso denomina hetero- CAP. XIV
composicin. La actividad administrativa sirve de filtro para que, en la medida CAP. XV

de lo posible, solo llegue al Poder Judicial aquello que no puede resolverse
CAP. XVI
de manera definitiva en el mbito administrativo. De hecho, en algunos secto-
res resulta ser relativamente reducida la cantidad de procesos contenciosos CAP. XVII
administrativos iniciados en contra de resoluciones emitidas por el respectivo
CAP. XVIII
tribunal administrativo1664.
Por otro lado, mediante el ejercicio de la actividad cuasijurisdiccional de la CAP. XIX
administracin pblica se pretende crear una instancia especializada en la CAP. XX

resolucin de conflictos, mediante el empleo adicional de criterios tcnicos.
Es decir, la actividad cuasijurisdiccional es realizada por entes, en general CAP. XXI
colegiados, cuyos miembros posee conocimientos importantes de la materia CAP. XXII

a resolver, la misma que no necesariamente es de conocimiento pleno de las
diversas instancias del Poder Judicial. CAP. XXIII
Sin embargo, esta constatacin queda desvirtuada por el hecho de que la con- CAP. XXIV
troversia siempre se encuentra en condiciones de ser conocidas por el Poder CAP. XXV
Judicial. Tal situacin permite a ciertos juristas a proponer que los tribunales
administrativos entren a formar parte del Poder Judicial, como rganos jurisdic- CAP. XXVI
cionales especializados, lo cual reduce las instancias a las cuales debe recurrir CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1664 Sobre el particular: Guzmn Napuri, Christian, El procedimiento administrativo trilateral,
en Actualidad Jurdica, T. 150, Lima, 2006, p. 176.

CAP. I
el particular con el consecuente beneficio al derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva.
CAP. II
Finalmente, y en el fondo, la existencia de procedimientos administrativos tri-
CAP. III laterales implica una evidente falta de confianza del ordenamiento en el Poder
Judicial como ente de resolucin de conflictos. Esta falta de confianza es ms
CAP. IV
bien propia de la tradicin europeo continental del derecho administrativo, muy
CAP. V influida por la necesidad de asignar facultades a la Administracin Pblica como
CAP. VI
rezago de principios monrquicos que an subsisten. La tradicin anglosajona,
en cambio, se caracteriza por una mayor competencia del Poder Judicial frente
CAP. VII a la Administracin Pblica. El concepto de tribunal administrativo proviene ms
CAP. VIII
bien de dicha tradicin europeo continental.
Esta consideracin invade todo el derecho pblico, lo cual se muestra, por ejem-
CAP. IX
plo, en el hecho de que los jueces europeos en general carecen de la facultad
CAP. X de aplicar el control difuso en caso de que una ley entre en conflicto con la
Constitucin, as como en la generalizacin de la autotutela y la ejecutoriedad
CAP. XI
en el derecho administrativo europeo. Esto no ocurre en el mbito nacional, en
CAP. XII el cual incluso se permite que la Administracin Pblica pueda aplicar control
CAP. XIII
difuso ante la presencia de una norma que vulnere la Constitucin.
CAP. XIV 1.3. Principios que rigen el procedimiento trilateral

CAP. XV El procedimiento trilateral se caracteriza por mostrar cierta atenuacin o me-
CAP. XVI
diatizacin de importantes principios del procedimiento administrativo general,
situacin derivada de la naturaleza del mismo, en gran medida intermedia entre
CAP. XVII el procedimiento administrativo clsico o bilateral y el proceso judicial. En primer
CAP. XVIII
lugar, notamos una mayor rigidez y formalidad a nivel del procedimiento trilateral
que el que encontramos en el procedimiento administrativo general, mientras
CAP. XIX
que el procedimiento administrativo bilateral es eminentemente informal. Ello,
CAP. XX dada la aplicacin de plazos y momentos especficos para determinadas ac-
tuaciones.
CAP. XXI
En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, observamos una impor-
CAP. XXII tante atenuacin del principio de unidad de vista ya antes descrito, existiendo
CAP. XXIII
cierta aplicacin del principio de preclusin, propio ms bien de proceso judicial.
Ello se nota en la existencia de etapas definidas, en el marco de la presentacin
CAP. XXIV de la reclamacin y su contestacin, y la existencia de la declaracin de rebel-
CAP. XXV
da, no obstante que en el caso de que el reclamado no cumpla con presentar
la contestacin dentro del plazo establecido, la administracin podr permitir,
CAP. XXVI
si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin fuera del
CAP. XXVII vencimiento del plazo1665, sin sealar que valor en la toma de decisin se le
otorga a dicha contestacin.
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Por otro lado, observamos una importante atenuacin del principio de verdad CAP. I
material, y en consecuencia, el de oficialidad de la prueba, puesto que la Admi-
nistracin se conforma, en principio, con las pruebas aportadas por las partes, CAP. II
las mismas que poseen la obligacin de probar los hechos que alegan1666. Sin CAP. III
embargo, como ya lo hemos sealado, la asignacin de la carga de la prueba
CAP. IV
pasa por determinar quien se encuentra en mejor capacidad para probar algo,
con lo cual la carga de la prueba no necesariamente corresponde a quien CAP. V
afirma un hecho.
CAP. VI
Finalmente, existe una importante atenuacin a los principios de no resolutio y
no reformatio in peius, sealados en captulos anteriores del presente trabajo, CAP. VII
puesto que es posible que en una instancia superior, e incluso en la misma CAP. VIII
instancia, la situacin del reclamante pueda empeorar en relacin con la que
lo afectaba en la primera instancia administrativa. Ello se debe a la existencia CAP. IX
de una controversia entre las partes, la cual genera la necesidad de establecer CAP. X
beneficios para uno, que se convierten en perjuicios o gravmenes para el otro.
Los principios antes sealados son aplicables a procedimientos administrativos CAP. XI
bilaterales, en los cuales se reconoce el mayor poder de la Administracin CAP. XII

Pblica frente al administrado.
CAP. XIII
Por otro lado, es preciso indicar que en el procedimiento trilateral la imparcia-
lidad y neutralidad de la Administracin debe acentuarse notablemente, dada CAP. XIV
la existencia de un conflicto de intereses entre varios administrados1667. La CAP. XV

autoridad administrativa debe cuidar entonces de resolver la tensin entre la
obligacin de la entidad de tutelar el inters pblico y la necesidad de resolver CAP. XVI
la controversia. De hecho, la resolucin del conflicto de intereses que se pre- CAP. XVII
senta a la autoridad administrativa entraa un componente de inters general
que resulta ineludible. CAP. XVIII
CAP. XIX
1.4. El problema del control difuso en sede administrativa
CAP. XX
La Constitucin como norma jurdica goza de la llamada supremaca, puesto
que aquella es la norma ms importante de las existentes al interior del Estado, CAP. XXI
principio que permite que la Constitucin sea la norma matriz del ordenamien- CAP. XXII
to jurdico nacional. Este principio proviene de distintos orgenes. En primer
lugar, debemos considerar la tradicin constitucional norteamericana, a partir CAP. XXIII
del clebre caso Marbury vs Madison, en el cual se determin no solo que la CAP. XXIV
Constitucin era norma suprema, sino adems que los jueces podan inaplicar la
norma legal al caso concreto cuando encontraran que la misma se encontraba CAP. XXV
CAP. XXVI
1666 La Ley seala en el inciso 1.11 del artculo IV del Ttulo Preliminar que, en el caso de pro-
cedimientos trilaterales, la autoridad administrativa estar facultada a verificar por todos CAP. XXVII
los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin
CAP. XXVIII
que ello signifique una sustitucin del deber probatorio que corresponde a estas. Sin em-
bargo, se seala que la autoridad administrativa estar obligada a ejercer dicha facultad CAP. XIX
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters general.

CAP. I
en desacuerdo con la norma constitucional, no obstante que dicha prerrogativa
no se encontraba sealada en la constitucin de los Estados Unidos. Dicha
CAP. II facultad se denomin judicial review, conforma lo que se conoce como control
CAP. III
difuso de constitucionalidad1668 y apareci como un contrapeso al poder que
poseera el Congreso en mrito al principio de legalidad y el sometimiento al
CAP. IV
mismo por parte del Estado en su Conjunto.
CAP. V En el caso europeo la evolucin fue diferente, puesto que se determin la
CAP. VI
existencia de un ente especializado que tutelara la constitucionalidad de las
leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisin propia una
CAP. VII norma de rango legal1669. La aparicin de dicho mecanismo se dio con la Cons-
CAP. VIII
titucin austriaca de 1920, modificada en 1929 y luego se propag a la mayor
parte de Europa conocida es la labor de dichos entes en el caso espaol
CAP. IX y alemn y de ah a Latinoamrica. El citado ente, que sera denominado
CAP. X
en general Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma en
cuestin, con evidentes efectos erga omnes, a travs del uso del denominado
CAP. XI
control concentrado de constitucionalidad.
CAP. XII En el caso peruano es necesario sealar que poseemos ambos sistemas de
CAP. XIII
control de constitucionalidad, por cual se considera que en Per funciona un
sistema dual, que es realidad poco comn en el derecho constitucional compa-
CAP. XIV rado. El control difuso se encuentra consagrado por el artculo 138 de la norma
CAP. XV
constitucional1670, mientras que el control concentrado se encuentra regulado
en los artculos 200 y 202 del citado cuerpo de leyes. De hecho, el Tribunal
CAP. XVI Constitucional puede tambin hacer uso del control difuso cuando resuelve en
CAP. XVII
ltima instancia procesos constitucionales.
La polmica se inicia cuando empezamos a discutir si esta facultad puede ser
CAP. XVIII
otorgada a la Administracin Pblica en aplicacin precisamente del principio
CAP. XIX de supremaca de la Constitucin. De hecho, interesante doctrina extranjera y
CAP. XX
nacional defiende la posibilidad incluso de inaplicacin por parte de la Admi-
nistracin de normas con rango de ley que puedan ser inconstitucionales1671.
CAP. XXI
CAP. XXII 1668 Garca de Enterra, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional, cit., pp.
54-55.
CAP. XXIII
1669 Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., [2002], p. 46.
CAP. XXIV
Artculo 138. La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Po-
CAP. XXV der Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con arreglo a la Constitucin y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma
CAP. XXVI legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra
norma de rango inferior.
CAP. XXVII
1671 Sobre el particular: Domnech Pascual, Gabriel, La inaplicacin administrativa de
reglamentos ilegales y leyes inconstitucionales, en Revista de Administracin Pblica,
CAP. XXVIII
N. 155, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 2001; Del Pozo Goicochea,
CAP. XIX
Claudia Rosanna, Control difuso y procedimiento administrativo, Palestra, Lima, 2005;
Bustamante Alarcn, Reynaldo, Control difuso y administracin: es viable que la
administracin ejerza el control difuso de la constitucionalidad normativa?, en Revista

1.5. El precedente del Tribunal Constitucional y sus implicancias CAP. I
En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha sealado que todo tribunal CAP. II
u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de
preferir la Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la CAP. III
vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad CAP. IV
con los artculos 38., 51. y 138. de la Constitucin. Para ello, el Tribunal se-
ala que se deben observar los siguientes presupuestos: en primer lugar, que CAP. V
dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia CAP. VI

planteada dentro de un proceso administrativo; as como que la ley cuestionada
no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitucin1672, lo CAP. VII
cual es un requisito de todo mecanismo de control de constitucionalidad. CAP. VIII
La extrema amplitud de este precedente en el cual poda incluirse a consejos

CAP. IX
directivos de entidades pblicas, comits especiales encargados de tramitar el
proceso de contratacin pblica o los consejos consultivos, oblig al Tribunal CAP. X
a emitir una aclaracin, en la cual precisa que los tribunales administrativos
CAP. XI
u rganos colegiados a los que se hace referencia en dicho fundamento son
aquellos tribunales u rganos colegiados administrativos que imparten justicia CAP. XII
administrativa con carcter nacional, adscritos al Poder Ejecutivo y que tengan
CAP. XIII
por finalidad la declaracin de derechos fundamentales de los administrados1673.
El precedente antes sealado resulta ser en extremo discutible, aun despus CAP. XIV
de la aclaracin efectuada. En primer lugar, porque no se comprende clara- CAP. XV

mente cul es su alcance. Lo que ocurre es que el Tribunal seala dos posible
aplicaciones de dicho control difuso: A pedido de parte y de oficio. El primero, CAP. XVI
como indica el Tribunal, faculta a los rganos antes referidos para evaluar la CAP. XVII
procedencia de la solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se
trate de otorgar mayor proteccin constitucional a los derechos fundamentales CAP. XVIII
de los administrados1674.
CAP. XIX
Estos parmetros resultan ser tan subjetivos que podran permitir una decisin
CAP. XX
arbitraria en cualquiera de dichos rganos definidos por el Tribunal. Asimismo,
el concepto de justicia administrativa es incorrecto, puesto que nos llevara CAP. XXI
a confundir la actividad de heterocomposicin de la Administracin vale
CAP. XXII
decir, los procedimientos administrativos trilaterales con la jurisdiccin, lo
cual evidentemente vulnera el principio de unidad y exclusividad de la funcin CAP. XXIII
jurisdiccional, el mismo que se encuentra consignado constitucionalmente1675.
CAP. XXIV
CAP. XXV
Jurdica del Per, N. 41, Trujillo, 2002; Bullard Gonzlez, Alfredo, Kelsen de cabeza:
verdades y falacias sobre el control difuso de las normas por las autoridades administrati- CAP. XXVI
vas, en Thmis, N. 51, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2005.
1672 STC N. 3741-2004-AA/TC, fundamento 50.-A. CAP. XXVII
1673 Aclaracin de la STC N. 3741-2004-AA/TC, fundamento 4.

CAP. XXVIII
1674 Se seala incluso que, en aquellos casos en los que se advierta que dichas solicitudes
responden a fines manifiestamente obstruccionistas o ilegtimos, pueden establecerse e CAP. XIX
imponerse las sanciones que correspondan de acuerdo a ley.

CAP. I
El Tribunal Constitucional seala adems que el control difuso procede de oficio
de manera excepcional cuando se trate de la aplicacin de una disposicin
CAP. II que vaya en contra de la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal
CAP. III
Constitucional, de conformidad con el ltimo prrafo del artculo VI del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional; o cuando la aplicacin de una
CAP. IV
disposicin contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional
CAP. V establecido de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Pro-
cesal Constitucional1676. En estos casos nos encontramos propiamente ante
CAP. VI
la aplicacin de los conceptos de interpretacin vinculante y de precedente
CAP. VII vinculante sealados en el Cdigo Procesal Constitucional y no ante el empleo
de control difuso por parte de la Administracin Pblica.
CAP. VIII
CAP. IX 1.5.1. Los discutibles fundamentos del Tribunal Constitucional

CAP. X Los fundamentos que el Tribunal hacen referencia, en primer trmino, a que
una interpretacin positivista y formal del artculo 138 de la Constitucin no
CAP. XI
solo supondra el desconocimiento de determinados principios de interpreta-
CAP. XII cin constitucional, como los de unidad de la Constitucin y de concordancia
prctica; sino tambin dara lugar a una serie de contradicciones insolubles
CAP. XIII
en la validez y vigencia de la propia Constitucin. El Tribunal seala que, una
CAP. XIV interpretacin en ese sentido del artculo 138. de la Constitucin supondra
que el cumplimiento de la supremaca jurdica de la Constitucin solo tiene
CAP. XV
eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedi-
CAP. XVI mientos de naturaleza distinta lo cual significara convertir a la Constitucin en
una norma legal.
CAP. XVII
Lo que el Tribunal no ha tenido en cuenta es que el principio de libertad ne-
CAP. XVIII
gativa es aplicable nicamente a los particulares, nunca al Estado. Ello ocurre
CAP. XIX precisamente como una garanta ante comportamientos arbitrarios de la Ad-
ministracin Pblica, puesto que la misma solo debe hacer lo que la Constitu-
CAP. XX
cin y la Ley le han autorizado a realizar expresamente. Tanto es as que en
CAP. XXI varios pases europeos el control difuso por parte de la judicatura ordinaria se
encuentra proscrito. De hecho, si es que un juez en un proceso determinado
CAP. XXII
CAP. XXIII Artculo 139. Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:

1. La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.
CAP. XXIV
No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de
CAP. XXV
la militar y la arbitral.
No hay proceso judicial por comisin o delegacin.
CAP. XXVI (...)
1676 Cdigo Procesal Constitucional:
CAP. XXVII Artculo VII.- Precedente
Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada
CAP. XXVIII
constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese la sentencia, precisando el ex-
CAP. XIX
tremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartndose
del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la
sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente.

se encuentra con una norma que l considera inconstitucional debe dirigirse al CAP. I
Tribunal Constitucional a travs de un mecanismo llamado en general cuestin
de constitucionalidad1677. CAP. II
Pero adems el Tribunal Constitucional tambin refiere a los derechos funda- CAP. III
mentales como sustento para justificar esta atribucin. En este orden de ideas, CAP. IV
el Tribunal ha sealado que el derecho y el deber de los tribunales administra-
tivos y rganos colegiados de preferir la Constitucin a la ley, forma parte del CAP. V
contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado CAP. VI

al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos,
puesto que el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo CAP. VII
que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden CAP. VIII
provenir, tanto del propio Estado como de los propios particulares.
CAP. IX
Lo sealado por el Tribunal es muy discutible, no solamente porque el empleo
del control difuso por parte de la Administracin Pblica en realidad viola la CAP. X
Constitucin, lo cual a su vez vulnera el derecho al debido proceso; sino adems CAP. XI
porque los Tribunales Administrativos no necesariamente resuelven conflictos
que enfrentan a la Administracin Pblica con los particulares, sino tambin a CAP. XII
aquellos que enfrentan a dichos particulares entre s. Ello significa en buena CAP. XIII
cuenta que la inaplicacin de una norma legal a un caso concreto basada en la
proteccin del derecho fundamental de una de las partes puede estar violando CAP. XIV
el de otra de las partes, mxime si dicha inaplicacin es indebida. CAP. XV
Ejemplos de ello podemos encontrar en muchos procedimientos administrativos

CAP. XVI
trilaterales, desde aquellos que se tramitan ante las comisiones de Indecopi
hasta los que se tramitan ante el Tribunal Registral. A ello debemos agregar CAP. XVII
el hecho de que la inaplicacin de la norma en un tribunal determinado no CAP. XVIII

necesariamente genera precedente ni asegura que dicha inaplicacin ocurra
en procedimientos que se efectan ante otros tribunales, en especial ante la CAP. XIX
existencia de normas legales que son comunes a todo el ordenamiento admi- CAP. XX
nistrativo. Ello se agrava por el hecho de que esta facultad se restringe a los
tribunales al interior del Poder Ejecutivo, sin tomar en cuenta que hay tribunales CAP. XXI
administrativos fuera de este. CAP. XXII
La proteccin de los derechos fundamentales es una necesidad ineludible,

CAP. XXIII
sobre todo si la misma se encuentra en manos de la Administracin Pblica. A
fin de asegurar dicha, sin afectar el principio de legalidad, que es tambin una CAP. XXIV
garanta del debido proceso, debera optarse por una concepcin intermedia,
CAP. XXV
que impida comportamientos arbitrarios de la Administracin Pblica y a la
vez permita resolver esta aparente paradoja en el que nos ha sumido el citado CAP. XXVI
CAP. XXVII
1677 Constitucin Espaola:

CAP. XXVIII
Artculo 163.- Cuando un rgano judicial considere, en algn proceso, que una norma con
rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la CAP. XIX
Constitucin, plantear la cuestin ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la
forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningn caso sern suspensivos.

CAP. I
principio de legalidad, que se nos muestra contrario al principio de jerarqua
normativa.
CAP. II
Esta concepcin no puede ser otra que autorizar a los Tribunales Administrativos
CAP. III a consultar al Tribunal Constitucional respecto a la validez de una norma con
rango de Ley en caso dichos organismos encuentren que la misma vulnera de
CAP. IV
manera clara la Constitucin, a manera de la cuestin de constitucionalidad
CAP. V europea. Las ventajas que generan esta figura son evidentes. Por un lado,
CAP. VI
permiten tutelar adecuadamente los derechos de los ciudadanos al consultar
toda inaplicacin que la Administracin quiera efectuar; pero, por otro lado,
CAP. VII dicho mecanismo permitira la generalizacin del precedente.
CAP. VIII
1.5.2. Los parmetros de una sentencia ms reciente
CAP. IX
Mediante una sentencia posterior1678, el Tribunal Constitucional ha establecido
CAP. X parmetros para que esta facultad se ejerza, los cuales prcticamente son re-
CAP. XI
peticin de los que ya hemos descrito1679, desperdicindose la oportunidad de
establecerse mayores requisitos para el ejercicio de una facultad tan relevante.
CAP. XII
La primera, que se lleve a cabo por tribunales de carcter nacional adscritos
CAP. XIII al Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaracin de derechos fun-
damentales de los administrados.
CAP. XIV
Asimismo, se establece que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada
CAP. XV de conformidad con la Constitucin; que dicho examen de constitucionalidad
CAP. XVI
sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso
administrativo (sic), siendo obvio que el Tribunal se refiere a un procedimiento
CAP. XVII administrativo; y que el ejercicio del control difuso administrativo se realiza a
CAP. XVIII
pedido de parte; en este supuesto, los tribunales administrativos u rganos
colegiados antes aludidos estn facultados para evaluar la procedencia de la
CAP. XIX
solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se trate de otorgar
CAP. XX mayor proteccin constitucional a los derechos fundamentales de los admi-
nistrados.
CAP. XXI
Sin embargo, en esta sentencia resulta de inters el voto singular emitido por
CAP. XXII el magistrado Vergara Gotelli, el mismo que establece que en el caso de los
CAP. XXIII
tribunales administrativos estos carecen de un procedimiento de control que
si poseen los jueces, que es la consulta al superior jerrquico, siendo que, en
CAP. XXIV efecto, ello le otorgara una facultad a dichos organismos incluso ms intensa
CAP. XXV
que la que goza la judicatura; no bastando para ello el control jurisdiccional
posterior a travs del proceso contencioso administrativo1680. Este voto singular
CAP. XXVI
nos otorga mayores argumentos para sustentar la impertinencia de otorgar
CAP. XXVII
1678 STC emitida en el Exp. N. 00014-2009-PI/TC, que hemos comentado en parte anterior-
CAP. XXVIII
mente cuando hemos hablado de las atribuciones de la Comisin de Eliminacin de Barre-
CAP. XIX
ras Burocrticas de Indecopi.

esa facultad a los tribunales administrativos, siendo necesario, insistimos, CAP. I

generar un mecanismo a travs del cual participe el Tribunal Constitucional
en la determinacin de la constitucionalidad de la norma a ser empleada por CAP. II
la Administracin Pblica. CAP. III
1.6. Inaplicacin de reglamentos CAP. IV
Finalmente, se discute en la doctrina si es posible que el funcionario adminis- CAP. V
trativo inaplique una norma reglamentaria cuando la misma viola lo establecido CAP. VI
en la Ley o la Constitucin, al amparo del principio de legalidad y en mrito a
CAP. VII
la jerarqua de fuentes consagrada en el artculo 51 de la norma fundamental.
A ello hay que agregar el hecho de que el reglamento necesariamente debe CAP. VIII
encontrarse de conformidad con la norma legal a la que se refiere.
CAP. IX
Sin embargo, la posibilidad de inaplicacin de reglamentos por parte del fun-
cionario administrativo podra estar seriamente limitada por el hecho de que el CAP. X
funcionario pblico se obliga tambin al cumplimiento de los reglamentos, aun CAP. XI

si los mismos son emitidos por el rgano que el mismo dirige. Aqu debemos
tener en cuenta el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, de CAP. XII
particular importancia dentro de la Administracin Pblica. CAP. XIII
CAP. XIV
2. LA TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TRILATERAL CAP. XV
La tramitacin de los procedimientos trilaterales se sujeta a determinadas reglas CAP. XVI
que pretenden asegurar la resolucin justa de la controversia generada, as CAP. XVII

como el cumplimiento de los objetivos generales de la entidad administrativa que
corresponda. Ello implica, en primer trmino, el respeto irrestricto de principios CAP. XVIII
propios del debido proceso, con ciertos elementos propios ms bien del proceso CAP. XIX
judicial. Asimismo, la tramitacin del procedimiento trilateral debe permitir la
participacin activa de la autoridad administrativa como un tercero imparcial CAP. XX
encargado de la realizacin de la funcin de heterocomposicin, que es en este CAP. XXI

caso la administracin pblica. Finalmente, la Administracin debe favorecer
la solucin concertada del conflicto, a travs de la respectiva conciliacin, me- CAP. XXII
canismo que como veremos ms adelante pone fin a la controversia y es ms CAP. XXIII
deseable que la propia resolucin a ser emitida por la autoridad administrativa.
CAP. XXIV
2.1. Iniciacin del procedimiento trilateral CAP. XXV
El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una reclamacin, CAP. XXVI

o de oficio1681. La reclamacin es el escrito a travs del cual el interesado activa
el procedimiento trilateral, que no debe confundirse con otros mecanismos de- CAP. XXVII
nominados de la misma manera, como la reclamacin tributaria. Ahora bien, es CAP. XXVIII
posible la iniciacin de procedimientos trilaterales, cuando quien lo inicia es la
CAP. XIX

CAP. I
propia administracin. Sin embargo, resultan ser muy raros los procedimientos
trilaterales iniciados de oficio. Hay procedimientos, como los seguidos ante la
CAP. II Comisin de Libre Competencia de Indecopi en aplicacin de Decreto Legis-
CAP. III
lativo N. 1034, Ley de Represin de conductas anticompetitivas, que si bien
pueden iniciarse a pedido de parte, tambin pueden iniciarse de oficio. En el
CAP. IV
primer caso, nos encontramos ante un procedimiento trilateral, en el segundo
CAP. V caso, sin embargo, la naturaleza del procedimiento es bilateral.
CAP. VI
Ahora bien, la parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una
reclamacin se denomina reclamante y cualquiera de los emplazados ser
CAP. VII designado como reclamado1682. Los trminos pueden ser considerados an-
CAP. VIII
logos a los de demandante y demandado propios del proceso judicial comn.
Es necesario sealar que en el mbito de los procedimientos seguidos ante el
CAP. IX Indecopi se hace referencia a denunciante y denunciado cuando en puridad
CAP. X
dichos procedimientos, en su mayora, son de naturaleza trilateral y no san-
cionadora, como por ejemplo los procedimientos seguidos ante la Comisin
CAP. XI
de Proteccin al Consumidor.
CAP. XII A este nivel hay que diferenciar dos supuestos distintos de iniciacin del pro-
CAP. XIII
cedimiento trilateral a instancia de parte. En primer lugar, el supuesto en el
cual la reclamacin se presenta directamente ante el organismo encargado de
CAP. XIV resolver el procedimiento, el mismo que puede admitir una segunda instancia,
CAP. XV
que resuelve en definitiva la controversia. Sin embargo, existe otro supuesto,
en el cual la Administracin resuelve la controversia como instancia superior
CAP. XVI respecto a lo resuelto por una de las partes. Esto ltimo ocurre por ejemplo en
CAP. XVII
el mbito de los organismos reguladores de servicios pblicos o en materia de
contratacin estatal1683, en donde el procedimiento que se tramita en la instancia
CAP. XVIII
previa es de naturaleza bilateral concurrencial.
CAP. XIX
2.1.1. Requisitos de la reclamacin
CAP. XX
La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el
CAP. XXI
artculo 113 de la Ley que seala los requisitos que debe contener todo
CAP. XXII escrito administrativo, as como el nombre y la direccin de cada reclamado,
los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin
CAP. XXIII
afirmativa1684. Es necesario sealar que la generacin de sanciones en un
CAP. XXIV procedimiento trilateral no se opone a su naturaleza, toda vez que pueden ser
resultado de la resolucin del conflicto de intereses. A su vez, la accin afirmativa
CAP. XXV
implica que el resultado del procedimiento sea la correccin de la situacin de
CAP. XXVI hecho generada, de tal manera que la misma vuelva a ser la existente antes
del supuesto perjuicio generado por el reclamado.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
cit., p. 493.

La norma seala que reclamacin deber ofrecer las pruebas que el reclamante CAP. I
considere apropiadas para sustentar su pretensin, y acompaar como ane-
xos las pruebas que tenga en su poder1685. Esta precisin, copia al carbn de CAP. II
la consignada en el ordenamiento procesal civil, tiene por finalidad asegurar CAP. III
la celeridad del procedimiento. Sin embargo, ello no implica que el reclamante
CAP. IV
no pueda presentar u ofrecer pruebas posteriormente, en el transcurso del
procedimiento. CAP. V
Finalmente, la autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admi- CAP. VI

tirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o los fundamentos
de derecho respectivos. El principio de informalismo, en consecuencia, se en- CAP. VII
cuentra presente tambin en el procedimiento trilateral, puesto que se prefiere CAP. VIII
el pedido de aclaracin al rechazo de la reclamacin1686.
CAP. IX
2.1.2. Traslado de la reclamacin CAP. X
Una vez admitida a trmite, la reclamacin se pondr en conocimiento del re- CAP. XI
clamado a fin de que este presente su descargo o contestacin, en uso de su
derecho de defensa1687. No cabe en consecuencia, en un procedimiento trilateral, CAP. XII
que la autoridad administrativa pueda resolver sin poner en conocimiento del CAP. XIII
reclamado lo expresado por el reclamante, por ms evidente que pueda ser la
CAP. XIV
pertinencia de su pretensin. Ello es resultado de la aplicacin de los conceptos
de debido proceso, en especial del contradictorio por el cual las partes actan CAP. XV
en igualdad de condiciones en el procedimiento1688, siendo la Administracin
CAP. XVI
nicamente el tercero imparcial que debe resolver la controversia.
CAP. XVII
2.1.3. Contestacin de la reclamacin
CAP. XVIII
El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro de los

CAP. XIX
quince (15) das posteriores a la notificacin de esta; vencido este plazo, la
Administracin declarar en rebelda al reclamado que no la hubiera presen- CAP. XX
tado. Sin embargo, en el caso de que el reclamado no cumpla con presentar

CAP. XXI
la contestacin dentro del plazo establecido, la administracin podr permitir,
si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin luego del CAP. XXII
vencimiento del plazo1689, lo cual resulta ser muy discutible, puesto que la nor-
CAP. XXIII
ma no explica cul es el efecto de la contestacin presentada fuera de plazo.
CAP. XXIV
1685 Artculo 222, inciso 222.2 de la Ley N. 27444. CAP. XXV

1686 Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin
y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e CAP. XXVI
intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsa-
nados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros CAP. XXVII
o el inters pblico.
CAP. XXVIII
1688 Martn Tirado, El procedimiento administrativo trilateral y su aplicacin en la nueva Ley CAP. XIX
del Procedimiento Administrativo General, cit., pp. 487-488.

CAP. I
La contestacin tambin deber contener los requisitos de los escritos, pre-
vistos en el artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de todos
CAP. II los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Esto implica adems que
CAP. III
las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo que hayan
sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por aceptadas
CAP. IV
o merituadas como ciertas. En consecuencia, debemos deducir que la decla-
CAP. V
racin de rebelda genera presuncin de verdad respecto a lo sealado en la
reclamacin, de manera similar a lo que ocurre en el proceso civil1690; razn por
CAP. VI la cual no entendemos la previsin seala en el prrafo precedente en cuanto
CAP. VII
a la posibilidad de que la autoridad administrativa acepte la contestacin a la
reclamacin aun fuera de plazo.
CAP. VIII
Las cuestiones que tienen que ver con el cumplimiento de requisitos de
CAP. IX admisibilidad o procedencia de la reclamacin, la contestacin o las pruebas
aportadas se proponen conjunta y nicamente al contestar la reclamacin o la
CAP. X
rplica y son resueltas con la resolucin final1691, previsin que entendemos tiene
CAP. XI por finalidad evitar que el procedimiento se dilate con articulaciones paralelas.
Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una rplica
CAP. XII
alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la competencia
CAP. XIII del organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de rplicas y
respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la presentacin y
CAP. XIV
contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos admi-
CAP. XV nistrativos de trmite1692.
CAP. XVI
2.1.4. Respuestas a las contestaciones de las reclamaciones
CAP. XVII
Conforme a lo establecido por la Ley, y como evidente lmite al contradictorio,
CAP. XVIII la rplica a las contestaciones de las reclamaciones no est permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern conside-
CAP. XIX
rados como materia controvertida1693. Esta previsin tiene por finalidad evitar
CAP. XX una cadena de rplicas y dplicas que podra prologarse ad infinitud, no obs-
tante que podra considerarse una norma que genera un mayor formalismo del
CAP. XXI
procedimiento administrativo trilateral1694.
CAP. XXII
2.2. Actuacin probatoria en los procedimientos trilaterales
CAP. XXIII
En los procedimientos trilaterales se da una actuacin probatoria intensa, en
CAP. XXIV
tanto existe pruebas aportadas por el reclamante, el reclamado, e incluso, la
CAP. XXV
propia administracin. Ello implica la completa aplicacin de principios como
los de oficialidad de la prueba en los procedimientos trilaterales.
CAP. XXVI

CAP. XXVIII
CAP. XIX
1694 Martn Tirado, El procedimiento administrativo trilateral y su aplicacin en la nueva Ley
del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 493.

Es evidente, por otro lado, que resultan aplicables al procedimiento trilateral las CAP. I
normas que regulan la actuacin de pruebas en el procedimiento administrativo
general establecidas en los artculos 162 a 180 de la Ley, en tanto normas CAP. II
del procedimiento general. CAP. III
Finalmente, dada la especial naturaleza contradictoria del procedimiento trilateral, CAP. IV

la administracin no puede prescindir de la actuacin de las pruebas ofrecidas
por cualquiera de las partes, salvo la existencia de acuerdo unnime de estas1695. CAP. V
CAP. VI
3. MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRA- CAP. VII

TIVO TRILATERAL
CAP. VIII
En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte
en especial, del reclamante, podrn dictarse medidas cautelares conforme a CAP. IX
las normas pertinentes de la Ley (artculo 146 de la misma)1696. En este caso, CAP. X
las medidas cautelares tienen por finalidad proteger el inters del reclamante,
evitando la generacin de un perjuicio o que el que ya se ha producido se CAP. XI
agrave. Asimismo, las medidas cautelares permiten asegurar el resultado de CAP. XII
la resolucin final que se emita.
CAP. XIII
Sin embargo, la ley no seala si el pedido de medida cautelar debe ser no-
tificado a la parte afectada por la misma. Entendemos que hacerlo afectara CAP. XIV
el principio de inaudita pars aplicable a las medidas cautelares, por el cual CAP. XV
la medida cautelar se decide y ejecuta sin que dicha decisin sea puesta en
conocimiento de la parte afectada sino hasta su ejecucin. CAP. XVI
Ahora bien, si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenada por la CAP. XVII
administracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa

CAP. XVIII
previstas por la propia Ley1697. Es evidente entonces que el acto administrativo
que ordena la medida cautelar goza de ejecutoriedad. CAP. XIX
CAP. XX
3.1. Impugnacin de la resolucin que decide una medida cautelar
CAP. XXI
Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar solicitada
por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados a partir de la CAP. XXII
notificacin de la resolucin que dicta la medida. La ley seala que la apelacin

CAP. XXIII
deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1) da, contado
desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser resuelta en un CAP. XXIV
plazo de cinco (5) das1698.

CAP. XXV
Salvo disposicin legal o decisin de la autoridad en contrario, la apelacin
CAP. XXVI
del acto administrativo en cuestin no suspende la ejecucin de la medida
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

CAP. I
cautelar, que como lo hemos sealado es ejecutoria. La medida cautelar se
ejecuta en tanto acto administrativo aun en contra de la voluntad del ad-
CAP. II ministrado afectado.
CAP. III Ahora bien, la norma no seala que ocurre si es que no existe superior jerr-
quico del funcionario que ha decidido la medida cautelar en el procedimiento
CAP. IV
administrativo trilateral. En este caso debe entenderse que cabe el recurso de
CAP. V reconsideracin, a fin de no afectar el derecho del reclamado en el procedimiento.
CAP. VI
4. RECURSOS QUE PUEDE INTERPONERSE EN LOS PROCEDIMIEN-

CAP. VII
TOS TRILATERALES
CAP. VIII
Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral, expedida por
CAP. IX una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, solo procede la
interposicin del recurso de apelacin1699, de existir superior jerrquico. No cabe
CAP. X
la interposicin de recurso de reconsideracin, ni mucho menos de revisin.
CAP. XI nicamente cuando no existe superior jerrquico, cabe plantear recurso de
CAP. XII
reconsideracin. Una vez resuelto el recurso, se tendr por agotada la va ad-
ministrativa, teniendo cualquiera de las partes expedito el derecho de recurrir al
CAP. XIII Poder Judicial, a travs de proceso contencioso administrativo, en el cual debe
participar tambin aquella parte que fuera favorecida por la resolucin impugnada.
CAP. XIV
CAP. XV 4.1. Tramitacin del recurso administrativo

CAP. XVI La apelacin de una resolucin emitida en un procedimiento trilateral deber
ser interpuesta ante el rgano que dict la resolucin apelada dentro de los
CAP. XVII
quince (15) das de producida la notificacin respectiva. El expediente respec-
CAP. XVIII tivo deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de dos (2) das
contados desde la fecha de la concesin del recurso respectivo1700. Algunos ven
CAP. XIX
en esta previsin la existencia de una facultad a favor del rgano que emite la
CAP. XX resolucin a fin de que pueda evaluar la admisin o procedencia del recurso
CAP. XXI
presentado, facultad que no existe en los casos de tramitacin de recursos
administrativos en procedimientos que no son trilaterales.
CAP. XXII
Seguidamente y dentro de los quince (15) das de recibido el expediente por el
CAP. XXIII superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder el plazo
de quince (15) das para la absolucin de la apelacin1701. El contradictorio, pro-
CAP. XXIV
pio del procedimiento trilateral, contina entonces en el mbito de la apelacin.
CAP. XXV
Con la absolucin de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el p-
CAP. XXVI rrafo precedente, la autoridad que conoce de la apelacin podr sealar da y
hora para la vista de la causa que no podr realizarse en un plazo mayor de
CAP. XXVII
diez (10) das contados desde la fecha en que se notifique la absolucin de la
CAP. XXVIII
CAP. XIX

apelacin a quien la interponga1702. Dicha vista de la causa, por su naturaleza, CAP. I

autoriza la presentacin de informes orales por las partes, tal como ocurre en
los procedimientos trilaterales regulados por leyes especiales. CAP. II
Finalmente, la norma seala que la administracin deber emitir resolucin CAP. III
dentro de los treinta (30) das siguientes a la fecha de realizacin de la audiencia CAP. IV
sealada en el prrafo precedente1703. Transcurridos los cuales, resulta apli-
cable el silencio administrativo negativo, conforme lo dispuesto por el artculo CAP. V
34 de la Ley. CAP. VI
CAP. VII
5. CONCILIACIONES O TRANSACCIONES EN EL PROCEDIMIENTO
TRILATERAL CAP. VIII
Durante el desarrollo del procedimiento trilateral, la administracin debe fa- CAP. IX
vorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia existente1704. Ello a CAP. X

fin de evitar la continuacin del conflicto y su posible llegada al Poder Judicial
mediante la solucin de la controversia en sede administrativa, dado que la CAP. XI
conciliacin tiene los efectos de la cosa juzgada.
CAP. XII
Lo que ocurre es que la resolucin emitida en un procedimiento administrativo
trilateral, como toda resolucin administrativa, es susceptible de ser impugnada CAP. XIII
judicialmente. En consecuencia, el citado acto administrativo no necesariamente CAP. XIV

pone fin a la controversia. Los mecanismos alternativos de solucin de con-
flictos, en cambio, proporcionan una solucin definitiva al conflicto existente. CAP. XV
Y es que, en la actualidad, el derecho administrativo moderno en especial en CAP. XVI

el derecho europeo y en el contexto de procedimientos en materia econmica
est favoreciendo la terminacin concertada de procedimientos administrativos, CAP. XVII
a fin de evitar que la controversia contine incluso en el mbito jurisdiccional, CAP. XVIII
dada la naturaleza definitiva de la conciliacin1705, lo cual permite reducir cos-
tos administrativos y costos de transaccin, favoreciendo los intereses de los CAP. XIX
administrados y el funcionamiento del mercado.

CAP. XX
Estos mecanismos de terminacin concertada son muy comunes por ejemplo
en procedimientos trilaterales seguidos por organismos reguladores que super- CAP. XXI
visan a entidades privadas prestadoras de servicios pblicos, a travs de sus CAP. XXII
tribunales de resolucin de controversias1706. Estas facultades son consistentes
con el rol de dichos organismos de proteger al usuario y de resolver los conflictos CAP. XXIII
que se generen entre las partes en el mbito de la prestacin del servicio1707. CAP. XXIV
CAP. XXV
1703 Artculo 227, inciso 227.5 de la Ley N. 27444. CAP. XXVI
1706 Dans Ordez, Jorge, Los organismos reguladores de los servicios pblicos en el
CAP. XXVIII
Per, en Derecho administrativo, Asociacin Peruana de Derecho Administrativo / Jurista
Editores, Lima, 2004, p. 442. CAP. XIX
cit., p. 502.

CAP. I
En consecuencia, y en los casos en los que la Ley lo permita, y antes de que
se notifique la resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos,
CAP. II convenios o contratos de los administrados que importen una transaccin ex-
CAP. III
trajudicial o conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico
especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule1708.
CAP. IV
Tales actos pueden poner fin al procedimiento administrativo tal como lo
CAP. V hemos sealado cuando nos hemos referido a la terminacin del procedimien-
CAP. VI
to e incluso dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el
procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una resolucin administrativa,
CAP. VII para darle ejecutividad al mismo. Habra que preguntarse, sin embargo, si este
CAP. VIII
acuerdo gozara de ejecutoriedad, lo cual en realidad depende de la norma que
regule el respectivo acuerdo conciliatorio. Caso contrario, la regulacin es la
CAP. IX que corresponde a la conciliacin extrajudicial, siendo necesaria la ejecucin
CAP. X
judicial del acuerdo celebrado, al constituir cosa juzgada.
CAP. XI
5.1. Requisitos de los instrumentos que contienen transacciones o
CAP. XII conciliaciones
CAP. XIII La norma seala que los instrumentos que contengan transacciones o concilia-
ciones extrajudiciales debern constar por escrito y establecer como contenido
CAP. XIV
mnimo la identificacin de las partes que intervienen y el plazo de vigencia1709.
CAP. XV Esta previsin tiene por lgico objeto asegurar la pertinencia del acuerdo y su
validez, de gran importancia para una eventual ejecucin judicial en caso de
CAP. XVI
que alguna de las partes se niegue al cumplimiento del acuerdo y teniendo en
CAP. XVII cuenta que el mismo genera el mismo efecto de la cosa juzgada, concluyendo
con la controversia.
CAP. XVIII
CAP. XIX 5.2. Continuacin del procedimiento de oficio

CAP. XX Sin embargo, al aprobar los acuerdos que ponen fin a las controversias mate-
ria del procedimiento trilateral, la autoridad podr continuar el procedimiento
CAP. XXI
de oficio si del anlisis de los hechos considera que podra estarse afectando
CAP. XXII intereses de terceros dado que ellos no han participado del acuerdo o la
accin suscitada por la iniciacin del procedimiento extraase inters general1710,
CAP. XXIII
como puede ser los procedimientos seguidos ante las comisiones de INDECOPI
CAP. XXIV en materia de proteccin del consumidor o de defensa de la competencia, en
CAP. XXV
los cuales la finalidad de la actuacin administrativa va ms all de la simple
solucin de la controversia, teniendo como finalidad tutelar el derecho de los
CAP. XXVI consumidores en su conjunto o la proteccin del mercado.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Captulo XXIX CAP. I
CAP. II
LA POTESTAD SANCIONADORA DE CAP. III
LA ADMINISTRACIN PBLICA. EL CAP. IV
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAP. V
SANCIONADOR CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Distinciones entre la responsabilidad penal y la responsabili-
dad administrativa. 1.1. Responsabilidad objetiva y responsabilidad subjetiva. CAP. X
1.2. Los principios de la potestad sancionadora. Procedimiento administrativo
frente al proceso judicial. 1.3. La Administracin Pblica como filtro. 1.4. El
CAP. XI
mito de la mayor gravedad del ordenamiento penal. 1.5. Los parmetros para
tipificar. 1.5.1. El caso de los delitos de peligro. 1.5.2. El caso de los delitos
CAP. XII
contra el orden econmico. 2. La potestad sancionadora. 2.1. Regulacin de
la potestad sancionadora. 2.2. Las prerrogativas sancionadoras como potestad.
2.2. Compatibilidad de la sancin administrativa con otras consideraciones CAP. XIII
reparadoras. Las medidas correctivas. 2.3. Solidaridad. 3. Los principios de
la potestad sancionadora. 3.1. Principio de legalidad. 3.1.1. Competencia CAP. XIV
respecto a la potestad sancionadora. 3.2. Principio de debido procedimiento.
3.3. Principio de razonabilidad. Las circunstancias que afectan la determinacin CAP. XV
de la sancin administrativa. 3.3.1. Razonabilidad y proporcionalidad. 3.3.2. La
graduacin de la sancin. 3.3.3. Supuesto especial en materia de autorizacio- CAP. XVI
nes o licencias. 3.3.4. El caso de las infracciones cometidas en el contexto de
obras de infraestructura. 3.3.5. Supuestos atenuantes de responsabilidad. 3.4. CAP. XVII
Principio de tipicidad. 3.5. Principio de Irretroactividad. La retroactividad benigna.
3.5.1. Sustento de la retroactividad benigna. 3.5.2. Alcance de la retroactividad CAP. XVIII
benigna. 3.6. Principio de concurso de infracciones. 3.6.1. Sustento de este
principio. 3.6.2. Dificultades de la aplicacin de este principio. 3.7. Principio de CAP. XIX
continuacin de infracciones. 3.8. Principio de causalidad. La responsabilidad
objetiva del administrado. 3.8.1. Caractersticas. 3.8.2. Responsabilidad objetiva CAP. XX
y responsabilidad subjetiva. 3.8.3. El criterio del Tribunal Constitucional. 3.8.4.
Fractura o ruptura del nexo causal. 3.8.5. El caso del vehculo de emergencia. CAP. XXI
3.8.6. Casos especficos. 3.9. Principio de presuncin de licitud. 3.10. Principio
de non bis in idem. La va preferida. 3.10.1. Las vertientes del principio. 3.10.2. CAP. XXII
La va que debe ser preferida. 3.10.3. El principio de subsidiaridad penal. 3.10.4.
La aplicacin del principio en los procedimientos administrativos. 4. Prescrip- CAP. XXIII
cin. 4.1. Interrupcin del plazo de prescripcin. 4.2. Planteamiento de la pres-
cripcin. 5. Ordenamiento del procedimiento sancionador. 5.1. Caracteres
CAP. XXIV
del procedimiento sancionador. 5.1.1. Distincin de autoridades. El principio
de imparcialidad. 5.1.2. Considerar que los hechos declarados probados por
CAP. XXV
resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos
sancionadores. 5.1.3. Notificacin del cargo. 5.1.4. Descargo. 5.2. Reglas
del procedimiento sancionador. 5.2.1. Inicio del procedimiento sancionador. CAP. XXVI
El principio de oficialidad. 5.2.2. Actuaciones previas de investigacin. 5.2.3.
Notificacin del acto de cargo o de inicio del procedimiento sancionador. 5.2.4. CAP. XXVII
Instruccin del procedimiento. 5.2.5. Resolucin final. 5.2.6. Notificacin. 5.3.
Medidas provisionales en el procedimiento sancionador. 5.4. Caracteres de la CAP. XXVIII
resolucin que ponga fin al procedimiento. 5.4.1. Efectos de la impugnacin de
la resolucin sancionadora. 6. Los procedimientos administrativos mixtos. CAP. XXIX

CAP. I
El procedimiento sancionador tiene por finalidad hacer posible que la Admi-
nistracin haga efectivas sanciones contra los administrados ante la comisin
CAP. II de infracciones calificadas como tales por la Ley. Dichas sanciones se definen
CAP. III
como situaciones gravosas o desventajosas impuestas al administrado como
consecuencia de la comisin de una infraccin.
CAP. IV
A su vez, una infraccin administrativa puede definirse como toda conducta
CAP. V considerada ilcita por el ordenamiento jurdico y que la autoridad administrativa
CAP. VI
se encuentra encargada de sancionar. La intencin de la sancin administra-
tiva, en consecuencia, se enfoca a la necesidad de desincentivar conductas
CAP. VII consideradas socialmente indeseables, pero que no se consideran de suficiente
CAP. VIII
gravedad como para tipificarlas penalmente1711.
CAP. IX
1. DISTINCIONES ENTRE LA RESPONSABILIDAD PENAL Y LA RES-
CAP. X PONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
CAP. XI En este orden de ideas, es necesario distinguir con claridad la responsabilidad
CAP. XII
penal de la responsabilidad administrativa de los particulares, puesto que ambas
son distintas. Se ha sealado de manera reiterada que ambas provienen de la
CAP. XIII facultad del Estado de reprimir conductas antisociales y que por ello operan de
CAP. XIV
manera similar. Pero es preciso tener en cuenta que todos los mecanismos de
control social se encuentran tutelados y autorizados por el derecho, razn por
CAP. XV la cual es necesario establecer con claridad las distinciones existentes entre
CAP. XVI
ambos mecanismos.
Aqu es de aplicacin el principio de subsidiaridad, por el cual el derecho
CAP. XVII
penal es ultima ratio, opera cuando los dems medios de control social no
CAP. XVIII desincentivan debidamente la conductas daosas1712. Estos medios de control
CAP. XIX
social incluyen no solo el derecho administrativo sancionador, sino tambin el
derecho privado, como el derecho civil o el derecho comercial. A este principio
CAP. XX nos vamos a referir de manera reiterada en este captulo de la presente obra.
CAP. XXI
1.1. Responsabilidad objetiva y responsabilidad subjetiva
CAP. XXII
En primer lugar, la naturaleza. La responsabilidad penal es subjetiva, al amparo
CAP. XXIII de lo dispuesto por el Cdigo Penal1713, dado que en la responsabilidad penal
CAP. XXIV
CAP. XXV 1711 Vergaray Bejar, Vernica y Gmez Apac, Hugo, La potestad sancionadora y los prin-
cipios del procedimiento sancionador, en Marav Sumar, Milagros (comp.), Sobre la Ley
CAP. XXVI del Procedimiento Administrativo General, UPC, Lima, 2009, p. 403.
1712 Sobre el particular: Castillo Alva, Jos Luis, Principios de derecho penal. Parte general,
CAP. XXVII Gaceta Jurdica, Lima, 2002, pp. 226 y ss.; Hurtado Pozo, Jos, Manual de derecho
penal. Parte general, Grijley, Lima, 2005, pp. 46 y ss.
CAP. XXVIII
1713 Cdigo Penal. Ttulo Preliminar:
CAP. XXIX
Artculo VII.-Responsabilidad penal
La pena requiere de la responsabilidad penal del autor. Queda prescrita toda forma de
responsabilidad objetiva.
648 captulo XXIX: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
resulta relevante discutir respecto al dolo o la culpa, los mismos que son eviden- CAP. I
tes componentes del tipo penal como elementos subjetivos del mismo; siendo
que en principio se requiere de dolo1714, el mismo que constituye la existencia CAP. II
de conciencia y voluntad respecto de la realizacin del hecho punible1715. En CAP. III

cambio, la responsabilidad administrativa es eminentemente objetiva, siendo
CAP. IV
innecesario efectuar el anlisis de la existencia de dolo o culpa. Ello justifica
por ejemplo la responsabilidad administrativa de las personas jurdicas y la de CAP. V
los incapaces. A esto nos vamos a referir con detalle ms adelante al tratar
CAP. VI
sobre el principio de causalidad.
CAP. VII
1.2. Los principios de la potestad sancionadora. Procedimiento ad-

CAP. VIII
ministrativo frente al proceso judicial
CAP. IX
Por otro lado, los principios de ambas modalidades de responsabilidad se
aplican de manera distinta, habindose ajustado los principios generales de la CAP. X
potestad punitiva del Estado para ser coherentes con las particularidades de la
CAP. XI
funcin administrativa, que es eminentemente distinta a la funcin jurisdiccional,
no solo por la diversidad de detentadores de la primera, sino adems por la CAP. XII
propia naturaleza de las sanciones administrativas. CAP. XIII

Basta con analizar principios como el de retroactividad benigna1716 o el de tipi-
CAP. XIV
cidad para notar que los mismos deben ajustarse a las particularidades de la
responsabilidad administrativa. A ello debemos agregar un principio fundamental CAP. XV
de los procedimientos administrativos, que es el principio de verdad material,

CAP. XVI
el que se contrapone al de verdad legal, propio de los procesos judiciales,
aplicable incluso a los procesos penales, lo cual queda claro de la revisin del CAP. XVII
Cdigo Procesal Penal.

CAP. XVIII
En primer lugar, los procesos penales son tramitados nicamente por entes
CAP. XIX
que gozan de funcin jurisdiccional. Inclusive, no todos los entes que detentan
esta funcin poseen potestad penal. nicamente el Poder Judicial y la mal CAP. XX
llamada Justicia Militar pueden establecer sanciones penales. Sin embargo, la
CAP. XXI
Administracin Pblica nos muestra una gran diversidad de detentadores de la
potestad sancionadora, que forma parte de la funcin administrativa. CAP. XXII
Si bien solo la ley otorga potestad sancionadora, la misma se ha otorgado incluso CAP. XXIII
a entes que no forman parte del Estado, pero que sin embargo forman parte
de la Administracin Pblica, como es el caso de los colegios profesionales, CAP. XXIV
CAP. XXV
1714 Cdigo Penal: CAP. XXVI

Artculo 12.- Delito doloso y delito culposo
Las penas establecidas por la ley se aplican siempre al agente de infraccin dolosa. El CAP. XXVII
agente de infraccin culposa es punible en los casos expresamente establecidos por la

CAP. XXVIII
ley.
1715 Hurtado Pozo, Manual de derecho penal. Parte general, cit., pp. 449 y ss. CAP. XXIX
661-662.

CAP. I
por ejemplo, que poseen potestad sancionadora respecto a sus miembros y
que constituyen personas jurdicas no estatales de derecho pblico interno1717.
CAP. II
Por otro lado, las sanciones penales y las sanciones administrativas son resul-
CAP. III tado de procedimientos eminentemente distintos. Mientras que el procedimiento
administrativo sancionador es un procedimiento que se inicia de oficio es
CAP. IV
decir, como resultado de la decisin de la propia entidad, el proceso penal no
CAP. V puede iniciarse de oficio, sino como resultado de una denuncia fiscal, la misma
CAP. VI
que incluso puede ser amparada o no. Es as como el principio de imparciali-
dad, tan mentado en el procedimiento administrativo sancionador opera ms
CAP. VII bien como una ficcin, siendo que este principio solo se cumple debidamente
CAP. VIII
en el mbito judicial1718.
CAP. IX 1.3. La Administracin Pblica como filtro

CAP. X Es entonces cuando debemos definir el papel que la Administracin Pblica
CAP. XI
cumple en el incentivo negativo de conductas antisociales a travs de la impo-
sicin de sanciones, puesto ante una infraccin determinada debemos optar
CAP. XII por emplear el ordenamiento penal o el ordenamiento administrativo, siempre
CAP. XIII
que el fundamento sea distinto, a fin de no vulnerar el non bis in idem.
CAP. XIV
Como ya lo hemos sealado en el captulo precedente, la Administracin Pblica
debe servir como un filtro para reducir el nivel de conflictividad en la sociedad,
CAP. XV resolviendo las controversias y permitiendo que solo aquellas que la misma no
CAP. XVI
puede resolver lleguen al Poder Judicial. Lo que ocurre es que el problema de
la carga procesal del Poder Judicial se ha convertido en un asunto de Estado,
CAP. XVII ms que en un asunto que deba resolverse nicamente en el mbito de aquel
CAP. XVIII
poder del Estado.
Si el Poder Judicial es cada vez ms eficiente y en consecuencia, menos
CAP. XIX
costoso el lgico resultado va a ser que la carga procesal se incremente,
CAP. XX por simple aplicacin de la ley de demanda. El problema de la carga judicial se
CAP. XXI
resuelve entonces generando mecanismos para que los conflictos se resuelvan
fuera del Estado (a travs del arbitraje, por ejemplo), o para que los mismos se
CAP. XXII resuelvan a interior de las entidades administrativas. El procedimiento adminis-
CAP. XXIII
trativo sancionador debera ser un mecanismo que permita ello, permitiendo
controlar conductas antisociales sin tener que recurrir al Poder Judicial.
CAP. XXIV
Sin embargo, este papel que le toca desempear a la autoridad administrativa
CAP. XXV debe ser realizado de manera eficiente, teniendo en cuenta los derechos e
CAP. XXVI
CAP. XXVII Artculo 20.- Colegios Profesionales
Los colegios profesionales son instituciones autnomas con personalidad de derecho p-
CAP. XXVIII
blico. La ley seala los casos en que la colegiacin es obligatoria.
CAP. XXIX
1718 Suay Rincn, Jos, La discutible vigencia de los principios de imparcialidad y contradic-
cin en el procedimiento administrativo sancionador, en Revista de Administracin Pbli-
ca, N. 123, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 167 y ss.

intereses de los administrados, respetando los principios establecidos en la CAP. I

Ley del Procedimiento Administrativo General. Caso contrario, el Poder Judicial
tendra siempre que revisar lo resuelto por la entidad, situacin en la cual el CAP. II
efecto liberador de la carga procesal se pierde. CAP. III
1.4. El mito de la mayor gravedad del ordenamiento penal CAP. IV
Existe un mito recurrente que es necesario discutir y descartar. Ese mito nos CAP. V
dice que la sancin penal es necesariamente ms grave que la sancin admi- CAP. VI
nistrativa. Y ello es falso1719. En realidad, ante un mismo comportamiento ilcito
CAP. VII
podramos encontrar que la sancin administrativa resulta ser ms gravosa,
y como resultado de eso ms susceptible de generar un incentivo negativo CAP. VIII
respecto de las conductas consideradas antisociales.
CAP. IX
Un caso interesante es el de la conduccin de vehculos motorizados en estado
de ebriedad o bajo el efecto de drogas. Es claro que dicho hecho constituye una CAP. X
infraccin administrativa, que es sancionada con multa, pero a la vez configura CAP. XI
un delito conforme lo sealado por el artculo 274 del Cdigo Penal, siendo a
su vez un delito de peligro como vamos a ver ms adelante. CAP. XII
Ahora bien, la experiencia demuestra que dicha conducta antisocial ha recibido CAP. XIII
un incentivo negativo ms efectivo con el aumento de la cuanta de la multa CAP. XIV

que con el hecho de que dicha conducta se encuentre tipificada. Es decir, los
particulares consideran ms intensa la multa a aplicar que la pena privativa CAP. XV
de libertad. En este caso, el empleo del ordenamiento administrativo es ms CAP. XVI

gravoso que el ordenamiento penal.
CAP. XVII
En consecuencia, la justificacin del principio de subsidiaridad no estriba en-
tonces en la mayor gravedad de la sancin administrativa, sino ms bien en la CAP. XVIII
complejidad del proceso penal, el mismo que puede no ser empleado si es que
CAP. XIX
la Administracin Pblica cumple un papel efectivo en el incentivo negativo de
conductas antisociales, teniendo en cuenta adems que la misma se encuen- CAP. XX
tra sometida a control judicial a travs de proceso contencioso administrativo. CAP. XXI
1.5. Los parmetros para tipificar CAP. XXII
Si bien el principio de subsidiaridad funciona como una gua para tipificar, su CAP. XXIII
aplicacin no es tan sencilla. Si pensamos en el homicidio, por ejemplo, nos CAP. XXIV
queda muy claro que en este caso es el ordenamiento penal el que debe reprimir
dicha conducta, puesto que una multa la tpica sancin administrativa no CAP. XXV
podra generar suficiente incentivo negativo ante una conducta tan grave. A CAP. XXVI
su vez, queda claro que abrir un local comercial careciendo de licencia de
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1719 Sobre el particular: Cid Moline, Jos, Garantas y sanciones (argumentos en contra la CAP. XXIX
tesis de la identidad de garantas entre las sanciones punitivas), en Revista de Adminis-
tracin Pblica, N. 140, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996, pp. 133 y ss.

CAP. I
funcionamiento constituye una infraccin administrativa y no un delito o una
falta, siendo absurdo activar al sistema judicial para reprimir dicha conducta.
CAP. II
CAP. III
1.5.1. El caso de los delitos de peligro
CAP. IV
Sin embargo, cuando nos encontramos ante delitos de peligro la perspectiva
cambia. Y es que estos delitos no necesariamente son sancionados con una
CAP. V
pena privativa de libertad que sea suficientemente intensa, mientras que la
CAP. VI sancin administrativa que pudiera aplicarse es percibida con mayor intensi-
dad; a lo que hay que agregar que estos delitos no necesariamente implican
CAP. VII
garantizar derechos fundamentales, en especial en el caso de los delitos de
CAP. VIII peligro abstracto1720. En este caso resulta preferible emplear el ordenamiento
administrativo a emplear el ordenamiento penal.
CAP. IX
Efectivamente, la cuestin se complica cuando hablamos de los delitos de
CAP. X peligro abstracto. En este caso, a diferencia del peligro concreto, no existe al-
CAP. XI
teracin alguna ms all de la accin realizada, siendo que el peligro no se ha
verificado realmente1721. Constituyen entonces delitos de mera desobediencia
CAP. XII
donde resulta discutible que se verifique la lesin o puesta en peligro de bienes
CAP. XIII jurdicos, necesarios para la activacin del ordenamiento penal.
CAP. XIV
En este supuesto incluimos conducir vehculos en estado de ebriedad, pero
tambin el poseer armas ilegalmente, o el violar las medidas impuestas por
CAP. XV la ley o por la autoridad para la introduccin al pas o la propagacin de una
CAP. XVI
enfermedad o epidemia, o de una epizoota o plaga. En estos casos no existe
peligro real, sino la posibilidad que el mismo se manifieste.
CAP. XVII
La represin de infracciones de peligro abstracto por parte de la Administracin
CAP. XVIII Pblica, en vez de emplear el ordenamiento penal, se justifica en varios elemen-
CAP. XIX
tos. En primer lugar, la naturaleza objetiva de la responsabilidad administrativa,
que ya hemos referido. Pero tambin, en la mayor capacidad de la autoridad
CAP. XX administrativa para asumir la ampliacin de la proteccin a bienes jurdicos sin
CAP. XXI
verse perjudicada por la carga procesal.
CAP. XXII 1.5.2. El caso de los delitos contra el orden econmico

CAP. XXIII Otro caso interesante es el de los delitos contra el orden econmico. En estos
CAP. XXIV
casos, basta con las sanciones administrativas, que son bastante severas,
para controlar las conductas que afectan al mercado. En particular cuando se
CAP. XXV
habla del derecho de la competencia en sus vertientes, la represin de prcticas
CAP. XXVI anticompetitivas y la represin de la competencia desleal1722.
CAP. XXVII
1720 Cid Moline, Garantas y sanciones (argumentos en contra la tesis de la identidad de

CAP. XXVIII
garantas entre las sanciones punitivas), cit., pp. 140-141.
CAP. XXIX
1721 Hurtado Pozo, Manual de derecho penal. Parte general, cit., p. 785.
1722 Sobre el particular: Baylos Corrosa, Hermenegildo, Tratado de derecho industrial, Ci-
vitas, Madrid, 1993, p. 284.

De hecho, las normas aplicables en cada caso, el Decreto Legislativo N. 1034 CAP. I
as como el Decreto Legislativo N. 1044 han derogado artculos del Cdigo
Penal referidos a estas conductas, en el entendimiento de que las mismas, o no CAP. II
constituyen infraccin alguna, o constituyen infracciones que el Indecopi puede CAP. III
reprimir eficientemente, siendo innecesario recurrir al ordenamiento penal1723.
CAP. IV
Por ejemplo, el delito de especulacin configura un caso interesante de tipo
penal que podra fcilmente ser eliminado del Cdigo. En primer trmino, este CAP. V
delito reprime al productor, fabricante o comerciante que pone en venta pro- CAP. VI
ductos considerados oficialmente de primera necesidad a precios superiores
a los establecidos por la autoridad competente. Este tipo penal carece de sen- CAP. VII
tido en una economa de mercado, en la cual los precios son definidos por la CAP. VIII
oferta y la demanda. A ello debemos agregar lo reducido de la pena a aplicar,
privativa de libertad no menor de uno ni mayor de tres aos y noventa a ciento CAP. IX
ochenta das-multa. CAP. X
Por otro lado, este delito reprime a quien injustificadamente vende bienes, o CAP. XI
presta servicios a precio superior al que consta en las etiquetas, rtulos, letreros
o listas elaboradas por el propio vendedor o prestador de servicios; al que vende CAP. XII
bienes que, por unidades tiene cierto peso o medida, cuando dichos bienes sean CAP. XIII
inferiores a estos pesos o medidas; as como al que vende bienes contenidos en
embalajes o recipientes cuyas cantidades sean inferiores a los mencionados en CAP. XIV
ellos. En todos estos casos nos encontramos ante vulneraciones al derecho del CAP. XV
consumidor, situacin en la cual bastan las normas aplicables en este mbito,
mxime si en la actualidad ya se cuenta con un Cdigo de Consumo. La pena CAP. XVI
es an ms exigua, privativa de libertad no mayor de un ao y noventa a ciento CAP. XVII

ochenta das-multa, la misma que no genera el efecto de incentivo negativo
que s se genera en el mbito del procedimiento administrativo sancionador. CAP. XVIII
CAP. XIX
2. LA POTESTAD SANCIONADORA CAP. XX
Por la potestad sancionadora, la Administracin se encuentra facultada para

CAP. XXI
sancionar a los administrados por la comisin de infracciones establecidas por
el ordenamiento jurdico. Es preciso indicar que por primera vez se establece CAP. XXII
en la Ley del Procedimiento Administrativo General una regulacin expresa de CAP. XXIII
la potestad sancionadora, aplicndosele incluso garantas que inicialmente se
consideraban propias del derecho penal. CAP. XXIV
Y es que, no todo acto contrario a las normas debe ser sancionado penalmente, CAP. XXV
dado el carcter subsidiario de dicha rama del derecho, que opera siempre como
CAP. XXVI
ltima ratio, como ya lo hemos explicado. En consecuencia, el ordenamiento
debe establecer la posibilidad de la aplicacin de sanciones administrativas, que CAP. XXVII
funcionen tambin como mecanismos de control social, pero de una manera

CAP. XXVIII
CAP. XXIX
1723 Para una posicin distinta: Lamas Puccio, Luis, La despenalizacin del delito de abuso
de poder econmico, en Revista Jurdica del Per, N. 89, Lima, 2008, pp. 235 y ss.

CAP. I
que es relativamente ms benigna. Las sanciones administrativas no incluyen,
por ejemplo, la posibilidad de establecer privacin de la libertad de los admi-
CAP. II nistrados, facultad que s se encuentra presente en las sanciones penales.
CAP. III
2.1. Regulacin de la potestad sancionadora
CAP. IV
La regulacin de la potestad sancionadora, y por ende, del procedimiento san-
CAP. V cionador, resultaba ser una novedad en el ordenamiento peruano, caracterizado
CAP. VI
por la inexistencia, hasta la emisin de la Ley de Procedimiento Administrativo
General, de una norma o conjunto de normas que regularan los principios y
CAP. VII
regulaciones aplicables al procedimiento sancionador en una rbita genrica1724.
CAP. VIII Ahora bien, el Decreto Legislativo N. 1029 al cual hemos aludido repeti-
CAP. IX
damente en el presente trabajo ha modificado sustancialmente diversos
aspectos del procedimiento sancionador. En primer lugar, la norma materia
CAP. X de comentario modifica el artculo 229 de la Ley N. 27444, estableciendo
CAP. XI
que las disposiciones de la misma en materia de procedimiento administrativo
sancionador se aplican supletoriamente a los procedimientos establecidos en
CAP. XII leyes especiales, las mismas que debern observar los principios de la potestad
CAP. XIII
sancionadora establecidos en la Ley, as como la estructura y las garantas
previstas para el referido procedimiento.
CAP. XIV
El Decreto Legislativo establece en consecuencia que dichos procedimientos
CAP. XV especiales no podrn imponer condiciones menos favorables a los adminis-
CAP. XVI
trados que las que se establecen en la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Esto es una novedad de esta norma y permite otorgarle una mayor
CAP. XVII predictibilidad a los procedimientos sancionadores especiales.
CAP. XVIII Los procedimientos administrativos sancionadores establecidos en leyes espe-
ciales entonces deben guardar coherencia con lo preceptuado por la Ley N.
CAP. XIX
27444 a fin no solo de que exista uniformidad en el tratamiento de los referidos
CAP. XX procedimientos, sino adems de que el procedimiento sancionador revista las
CAP. XXI
garantas necesarias para que su resultado sea justo, considerando que el
mismo constituye actos de gravamen respecto al administrado.
CAP. XXII
De hecho, existen procedimientos sancionadores que vulneran dichos principios,
CAP. XXIII teniendo en cuenta que, si bien ellos se encuentran consignados en la Ley del
Procedimiento Administrativo General, son enunciados que se deducen a su
CAP. XXIV
vez de derechos y principios consagrados constitucionalmente, en especial del
CAP. XXV debido proceso en sede administrativa.
CAP. XXVI
2.2. Las prerrogativas sancionadoras como potestad
CAP. XXVII
Como ya hemos sealado anteriormente en este manual, entendemos como
CAP. XXVIII potestad aquella situacin de poder atribuida por el ordenamiento jurdico previo
CAP. XXIX
1724 Dans Ordez, Jorge, Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administracin
Pblica, en Ius et Veritas, N. 10, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1995, p. 151.

en particular, por la ley, que habilita a su titular para imponer conductas CAP. I
a terceros1725, con la posibilidad de que el sujeto pasivo de deba soportar las
consecuencias de dicho poder, que podran no ser ventajosas1726. Dicho su- CAP. II
jeto pasivo posee entonces una relacin de sujecin respecto a la entidad en CAP. III
cuestin. En el caso especfico de la potestad sancionadora, las consecuencias
CAP. IV
del poder son eminentemente gravosas y la relacin de sujecin se aplica de
manera uniforme a todos los administrados en un mbito determinado. CAP. V
A diferencia de ciertos casos en el derecho comparado, como el espaol , la 1727

CAP. VI
Constitucin Peruana no establece la existencia de facultades sancionadoras
a favor de la Administracin, cosa que la norma constitucional s hace con CAP. VII
la facultad punitiva propia del Derecho Penal. Ello no obsta para afirmar la CAP. VIII
existencia de las prerrogativas antes mencionadas, toda vez que las mismas
provienen de la autotutela administrativa1728, la misma que hoy en da no se CAP. IX
discute, por lo menos en nuestra tradicin administrativa1729. CAP. X
Ahora bien, una vez que hemos justificado la existencia de facultades sancio- CAP. XI
nadoras en favor de la Administracin, resulta evidente la necesidad de que
dichas facultades se encuentren claramente reguladas, a fin de que se reduzcan CAP. XII
al mnimo las posibilidades de un ejercicio discrecional por parte de la Admi- CAP. XIII
nistracin, en clara defensa de los derechos del administrado; finalidad que
tambin le corresponde a la administracin, conforme al artculo III del Ttulo CAP. XIV
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General1730. CAP. XV
Por otro lado, el procedimiento administrativo sancionador, en s mismo, opera

CAP. XVI
premunido de un conjunto de garantas aplicables al administrado, las mismas
que permiten que el procedimiento sea tramitado de manera adecuada, tuteln- CAP. XVII
dose adecuadamente los derechos fundamentales del particular, asegurando CAP. XVIII
que la calificacin de la infraccin y la determinacin de la posterior sancin
sean ambas realizadas sobre base real y objetiva. CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
1725 Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 394. CAP. XXII
CAP. XXIII
1727 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 161;
CAP. XXIV
1728 Dans Ordez, Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administracin Pbli-
ca, cit., p. 150. CAP. XXV
1729 No obstante ello, la autotutela administrativa resulta sumamente discutible en el mbito
del derecho administrativo anglosajn. Sobre el particular: Vlez Garca, Jorge, Los dos CAP. XXVI
sistemas de derecho administrativo, Institucin Universitaria Sergio Arboleda, Santa Fe de
Bogot 1996, p. 323. CAP. XXVII
1730 Artculo III.- Finalidad

CAP. XXVIII
La presente Ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para que la ac-
tuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters general, garantizando CAP. XXIX
los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucio-
nal y jurdico en general.

CAP. I 2.2. Compatibilidad de la sancin administrativa con otras conside-

raciones reparadoras. Las medidas correctivas
CAP. II
Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compati-
CAP. III
bles con la exigencia de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a
CAP. IV su estado anterior, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios
ocasionados, siendo que estos ltimos sern determinados en el proceso ju-
CAP. V
dicial correspondiente1731.
CAP. VI
En primer lugar, la medida correctiva pretende corregir la situacin generada
CAP. VII como resultado de la infraccin administrativa, reponindola a su estado ante-
rior1732. Cuando un administrado abre un local comercial sin licencia de funcio-
CAP. VIII
namiento el cierre del local ordenado por la autoridad municipal constituye una
CAP. IX medida correctiva, mientras que la multa constituye la sancin administrativa
resultante de la infraccin.
CAP. X
De hecho, varios ordenamientos sancionadores no han cumplido un papel
CAP. XI efectivo en el incentivo negativo de comportamientos lesivos en tanto no han
CAP. XII
tenido en cuenta esta distincin, tratando medidas correctivas como si fueran
sanciones administrativas, evitando la aplicacin de una de ellas a fin de evitar
CAP. XIII
la vulneracin al principio del non bis in dem.
CAP. XIV Ello ha ocurrido en especial en el mbito municipal y en ciertos mbitos sec-
CAP. XV
toriales, como por ejemplo en el caso de los casinos de juego y mquinas tra-
gamonedas. En este ltimo caso, la redaccin actual de la norma, a diferencia
CAP. XVI de la redaccin original, distingue con claridad las sanciones a imponer de las
CAP. XVII
medidas correctivas aplicables lo cual evidentemente permite ejercer la acti-
vidad sancionadora con una mayor eficiencia. Fundamentalmente es preciso
CAP. XVIII distinguir entre el cierre de un local y la multa administrativa. En general, por
CAP. XIX
su naturaleza, un cierre temporal o una clausura del establecimiento configuran
medidas correctivas y no sanciones.
CAP. XX
A ello debemos agregar que las atribuciones otorgadas a favor de la autoridad
CAP. XXI administrativa a fin de que la misma pueda emplear medidas correctivas pueden
CAP. XXII
ser muy variables. La mayor intensidad la podemos encontrar en el mbito del
Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, en donde es posible
CAP. XXIII emitir medidas correctivas que incluyan la obligacin del responsable del dao
CAP. XXIV
a restaurar, rehabilitar o reparar la situacin alterada, segn corresponda, y si
ello no es factible, dichas medidas correctivas pueden implicar la obligacin de
CAP. XXV compensar la situacin alterada en trminos ambientales y/o econmicos1733.
CAP. XXVI Asimismo, debemos precisar que los mecanismos de ejecucin forzosa no
CAP. XXVII
poseen naturaleza sancionadora sino ms bien coercitiva, como podran ser
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
676.
1733 Artculo 22 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental.

las multas coercitivas o la ejecucin coactiva. Los mismos pretenden entonces CAP. I
corregir la situacin de hecho existente, a fin de reponer las cosas al estado
anterior al de la comisin de la infraccin, en el caso de la medida correctiva, CAP. II
o procurar el cumplimiento de la sancin administrativa. CAP. III
Finalmente, debemos dejar en claro que la indemnizacin a favor de la entidad CAP. IV

administrativa tiene naturaleza resarcitoria o reparadora, mas no punitiva ni
sancionadora. En este caso, entonces, el principio de non bis in idem no resulta CAP. V
ser un obstculo para la aplicacin de los mecanismos resarcitorios a los que CAP. VI
hacemos referencia. Sin embargo, al Administracin Pblica no podr determinar
de manera unilateral los daos y perjuicios irrogados, as como la indemnizacin CAP. VII
que corresponda, la misma que deber ser determinada por el Juez. CAP. VIII
2.3. Solidaridad CAP. IX
La Ley de Procedimiento Administrativo General establece el principio de CAP. X
solidaridad sancionadora. Ello implica que, cuando el cumplimiento de las CAP. XI

obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a varias personas
conjuntamente, las mismas respondern en forma solidaria de las infracciones CAP. XII
que, en su caso, se cometan, y de las sanciones que se impongan1734, infrac- CAP. XIII
ciones derivadas evidentemente del incumplimiento de dichas obligaciones.
CAP. XIV
Ahora bien, resulta complejo asignar solidaridad a las sanciones administrativas,
en particular porque las mismas estn pensadas para desincentivar conductas CAP. XV
daosas. Adems, obliga a cada uno de los obligados a percatarse del cumpli-
miento de las obligaciones de los dems, lo cual no siempre es posible. Final- CAP. XVI
mente, no siempre las sanciones administrativas son de naturaleza pecuniaria, CAP. XVII
lo cual limita seriamente la aplicacin del principio de solidaridad antes citado.
CAP. XVIII
3. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA CAP. XIX
La potestad sancionadora de todas las entidades est regida por los siguientes CAP. XX
principios especiales sealados en la Ley, sin perjuicio de aquellos que resultan CAP. XXI
aplicables al Procedimiento Administrativo General1735, por lo cual debemos
tomar este catlogo como meramente enumerativo: CAP. XXII
1. Legalidad CAP. XXIII

2. Debido procedimiento
CAP. XXIV
3. Razonabilidad
4. Tipicidad CAP. XXV
5. Irretroactividad CAP. XXVI

6. Concurso de Infracciones
CAP. XXVII
7. Continuacin de Infracciones
CAP. XXVIII
CAP. XXIX

CAP. I
8. Causalidad
9. Presuncin de licitud
CAP. II
10. Non bis in idem
CAP. III
Los principios citados por la Ley en este mbito tienen gran similitud con los
CAP. IV que provienen del Derecho Penal. De hecho, varios de ellos han tenido un
amplio desarrollo en dicha rama del Derecho. Sin embargo, los principios que
CAP. V
describimos a continuacin provienen ms bien de las normas constitucionales
CAP. VI aplicadas al procedimiento administrativo sancionador, as como de los princi-
pios del Derecho Administrativo enfocados en la proteccin del particular. En
CAP. VII consecuencia, la interpretacin de los citados preceptos proviene del derecho
CAP. VIII
administrativo, mas no del derecho penal1736.
CAP. IX 3.1. Principio de legalidad1737

CAP. X Derivado del principio de legalidad administrativa en su acepcin ms amplia
mas no del principio de legalidad penal, que en realidad se enuncia de ma-
CAP. XI
nera distinta, el principio de legalidad en el mbito del derecho administrativo
CAP. XII sancionador implica que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades administrativas la potestad sancionadora y la consiguiente previsin
CAP. XIII
de las consecuencias administrativas que a ttulo de sancin son posibles de
CAP. XIV aplicar a un administrado1738, potestad sancionadora que en ningn caso habi-
litar a disponer la privacin de libertad, facultad que compete nicamente al
CAP. XV Juez y en el contexto de la tramitacin de un proceso penal.
CAP. XVI El principio de legalidad implica, en primer lugar, que la Administracin se sujeta
a la totalidad del ordenamiento jurdico y en especial, a la Ley. En este orden
CAP. XVII
de ideas, el principio de legalidad es siempre una garanta de la existencia del
CAP. XVIII Estado de Derecho, constituyendo uno de los pilares del mismo. Pero, en el
mbito del procedimiento administrativo sancionador dicha garanta es espe-
CAP. XIX
cialmente intensa, puesto que se hace referencia de manera directa al rango
CAP. XX de ley de la norma que asigna la potestad sancionadora.
CAP. XXI
En segundo lugar, la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares,
no goza de la llamada libertad negativa, consagrada en la norma constitucional
CAP. XXII (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo
que esta no prohbe) o principio de no coaccin, dado que solo puede hacer
CAP. XXIII
aquello para lo cual est facultada en forma expresa. La discrecionalidad admi-
CAP. XXIV nistrativa, como resultado, ha reducido sustancialmente su existencia, lo cual
es consistente con la moderna teora administrativa, mxime si las facultades
CAP. XXV
otorgadas generan limitaciones a los derechos de los administrados.
CAP. XXVI
La disposicin que se est comentando implica adems que la Administracin
CAP. XXVII no puede asignarse potestad sancionadora, siendo en este caso la reserva
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
511.
1738 Artculo 230 inc. 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

de Ley un concepto absoluto1739. De hecho, todo acto de gravamen, por limitar CAP. I
derechos fundamentales, debe estar autorizado por la Ley. Por otro lado, solo
la Ley puede determinar las sanciones que la Administracin puede aplicar, CAP. II
sin que la entidad pueda asignarse las mismas a travs de reglamentos o de CAP. III
actos administrativos.
CAP. IV
Como veremos ms adelante, la ley seala adems en concordancia con el
principio que venimos describiendo que el ejercicio de la potestad sanciona- CAP. V
dora corresponde a las autoridades administrativas a quienes les hayan sido CAP. VI
expresamente atribuidas por disposicin legal o reglamentaria, sin que pueda
asumirla o delegarse en rgano distinto1740. Esta garanta se deduce claramente CAP. VII
del principio de debido proceso administrativo como veremos ms adelante CAP. VIII
al impedirse que se modifique la competencia predeterminada por la Ley, en
una suerte de derecho a la autoridad competente predeterminada por la Ley. CAP. IX
Ello explica adems porque, si bien es cierto los titulares de los rganos admi- CAP. X
nistrativos pueden delegar mediante comunicacin escrita la firma de actos y CAP. XI

decisiones de su competencia en sus inmediatos subalternos, o a los titulares
de los rganos o unidades administrativas que de ellos dependan, ello no es CAP. XII
posible en caso de resoluciones de procedimientos sancionadores. CAP. XIII
3.1.1. Competencia respecto a la potestad sancionadora CAP. XIV
La ley seala en concordancia con el principio de legalidad que el ejercicio CAP. XV
de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a CAP. XVI

quienes les hayan sido expresamente atribuidas por disposicin legal o regla-
mentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en rgano distinto1741. Es necesario CAP. XVII
sealar, como lo hemos hecho reiteradamente, que permitir la atribucin de CAP. XVIII
facultades sancionadoras por va reglamentaria posibilidad que esta norma
parece haber establecido podra estar vulnerando el principio de legalidad CAP. XIX
al cual hemos hecho referencia lneas arriba, con el consiguiente perjuicio en CAP. XX
contra del administrado1742.
CAP. XXI
Por otro lado, esta norma otorga estabilidad a la competencia administrativa
en materia sancionadora, impidiendo por un lado que la potestad sancionadora CAP. XXII
pueda delegarse a diferencia de otras facultades de la Administracin o, CAP. XXIII

por otro lado, que un rgano administrativo pueda avocarse al conocimiento
CAP. XXIV
1739 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 173. CAP. XXV
1740 Art. 231 de la Ley N. 27444.
1741 Artculo 231 de la Ley N. 27444. CAP. XXVI
1742 Parte de la doctrina nacional seala que esta prescripcin legal est enfocada ms bien en
CAP. XXVII
que el reglamento pueda establecer la autoridad que se hara cargo del establecimiento de
sanciones al interior de la entidad que goza de potestad sancionadora otorgada por la Ley.
CAP. XXVIII
Sin embargo, no obstante encontrarnos de acuerdo con esta aseveracin, consideramos
necesaria la aclaracin pertinente en la norma a travs de una modificacin legal. Sobre CAP. XXIX
el particular: Morn Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral, cit., p. 523.

CAP. I
de asuntos cuya competencia en materia sancionadora corresponde a otro
rgano. Este principio se deduce claramente del principio de debido proceso
CAP. II administrativo, al impedirse que se modifique la competencia predeterminada
CAP. III
por la Ley. El administrado debe conocer a ciencia cierta la autoridad que va a
tramitar el procedimiento sancionador que se va a seguir en su contra.
CAP. IV
CAP. V 3.2. Principio de debido procedimiento1743

CAP. VI
El debido procedimiento, en materia sancionadora, implica que las entidades
aplicarn sanciones sujetndose al procedimiento establecido respetando
CAP. VII las garantas del debido proceso. En este caso, y dado que la resolucin que
CAP. VIII
pueda emitirse tendr un carcter gravoso, este principio debe ser tomado en
su acepcin ms amplia posible, incluyndose, para algunos, determinados
CAP. IX principios del derecho de defensa en el orden penal1744.
CAP. X Como lo hemos sealado, definimos debido proceso como el conjunto de garan-
tas indispensables para que un proceso en el cual se va a tomar una decisin
CAP. XI
pueda ser considerado justo. Ahora bien, el debido proceso, como derecho cons-
CAP. XII titucional, es un derecho complejo, definindose como tal aquel derecho cuyo
contenido se encuentra conformado a su vez por otros derechos, de naturaleza
CAP. XIII
incompleja. En este orden de ideas, el debido proceso en general contiene en
CAP. XIV
su seno derechos tan importantes como el derecho al procedimiento predeter-
minado por la Ley, la posibilidad de impugnar la decisin tomada, el derecho de
CAP. XV defensa o la motivacin de las resoluciones emitidas por la entidad respectiva.
CAP. XVI Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia, peruana y universal, reconocen
dos modalidades de debido proceso, el adjetivo y el material. El debido proceso
CAP. XVII
adjetivo o procesal denominado tradicionalmente debido proceso formal
CAP. XVIII implica el cumplimiento de las formalidades del proceso, formalidades que
se encuentran sealadas en la Constitucin y desarrolladas en las normas
CAP. XIX
procesales pertinentes, en cada caso concreto.
CAP. XX Asimismo, el debido proceso material implica la emisin de una sentencia
CAP. XXI
ajustada a derecho, es decir, la realizacin de un proceso justo. Ello implica
que se cumplan con criterios mnimos de razonabilidad, de proporcionalidad, de
CAP. XXII equidad, que permitan vincular el debido proceso, no solo con el cumplimiento
de requisitos formales, sino adems con la satisfaccin de la justicia como
CAP. XXIII
valor necesario para obtener la resolucin de los conflictos y la paz social1745.
CAP. XXIV
Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia del pas y parte del resto del Mundo
CAP. XXV estn considerando al derecho al debido proceso como un derecho que no
solo es aplicable a los rganos jurisdiccionales, sino tambin a los entes ad-
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1743 Artculo 230 inciso 2 de la Ley N. 27444.

1744 Huapaya Tapia, Ramn, Cules son los alcances del derecho al debido procedimiento
CAP. XXVIII
administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo General?, en Actualidad Jurdi-
CAP. XXIX
ca, T. 141, Lima, 2005, p. 188.
1745 Sobre el particular: Bustamante Alarcn, El derecho a una decisin justa como ele-
mento esencial de un proceso Justo, cit., pp. 39 y ss.

ministrativos, e inclusive, a las entidades privadas de naturaleza corporativa. CAP. I

Semejante ampliacin tiene su origen en el concepto original del due process
of law de la doctrina norteamericana el mismo que se encuentra contenido en CAP. II
la V Enmienda a la Constitucin Norteamericana1746. Dicho concepto no hace CAP. III

distinciones respecto a la naturaleza del proceso al cual resulta aplicable el
CAP. IV
precepto acotado, razn por la cual el concepto puede aplicarse sin mayores
dificultades a procesos judiciales, administrativos, e inclusive, a procesos que CAP. V
se dan en entidades privadas de naturaleza corporativa1747.
CAP. VI
3.3. Principio de razonabilidad . Las circunstancias que afectan la

1748
CAP. VII
determinacin de la sancin administrativa CAP. VIII
La redaccin original de la norma preceptuaba que las autoridades deben prever

CAP. IX
que la comisin de la conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el
infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sancin; as como que CAP. X
la determinacin de la sancin considere criterios como la existencia o no de

CAP. XI
intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisin de la
infraccin y la repeticin en la comisin de infraccin. En este orden de ideas, CAP. XII
el principio de razonabilidad en gran medida podra considerarse incluido en CAP. XIII

la acepcin material o sustantiva del debido proceso, al cual hemos hecho
mencin en el acpite precedente. CAP. XIV
Ahora bien, para lo primero la doctrina, as como las jurisprudencia administrati- CAP. XV
va ha establecido diversos mecanismos para efectuar el clculo en trminos de

CAP. XVI
anlisis costo beneficio, lo cual ha dado lugar a diversas frmulas expresadas
matemticamente que se han estado empleando en las entidades pblicas. CAP. XVII
La comparacin que puede considerarse ms difundida es la que relaciona

CAP. XVIII
lo que el administrado ha obtenido al cometer la infraccin que podra con-
siderarse como beneficio ilcito y la posibilidad de que la infraccin pueda CAP. XIX
ser detectada por la autoridad administrativa, a lo cual hay que agregarle los
CAP. XX
factores agravantes y atenuantes que vamos a ver ms adelante.
CAP. XXI
3.3.1. Razonabilidad y proporcionalidad

CAP. XXII
Sin embargo, el Decreto Legislativo N. 1029 modifica la norma materia de CAP. XXIII
anlisis, estableciendo como novedad que las sanciones a ser aplicadas de-
ben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infraccin, debiendo CAP. XXIV
observarse un conjunto de criterios para efectos de su graduacin, como son CAP. XXV
CAP. XXVI
1746 [Ni] podr obligrsele a nadie a testificar contra s mismo en una causa penal; ni se le
privar de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni tampoco podr CAP. XXVII
tomarse la propiedad privada para uso pblico sin una justa compensacin (el resaltado
CAP. XXVIII
es nuestro).
1747 Espinosa Saldaa B., Debido proceso en procedimientos administrativos, su viabilidad CAP. XXIX
y las experiencias peruana y mundial sobre el particular, cit., p. 2.

CAP. I
la gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido, el perjuicio
econmico causado, la repeticin y/o continuidad en la comisin de la infraccin,
CAP. II las circunstancias de la comisin de la infraccin, el beneficio ilegalmente obte-
CAP. III
nido y la existencia o no de intencionalidad por parte del agente de la infraccin.
Lo que ocurre, en primer lugar, es que la Ley del Procedimiento Administrativo
CAP. IV
General no consignaba expresamente, dentro del principio de razonabilidad,
CAP. V al principio de proporcionalidad, que implica que la sancin que se impute a
una infraccin dada implique congruencia entre la infraccin cometida, los
CAP. VI
fines a obtener con la sancin y el efecto de la misma1749. No obstante que
CAP. VII dicho principio era considerado incluido en la norma por parte de la doctrina,
se consider necesario incorporarlo en esta modificacin.
CAP. VIII
En mrito a la proporcionalidad se requiere que el medio empleado para la ob-
CAP. IX
tencin de dichos fines se encuentre acorde con el mismo, tal que, ante varias
CAP. X
posibilidades de limitacin, la Administracin Pblica escoja aquella que sea
menos gravosa respecto del derecho fundamental a limitar, siendo necesario,
CAP. XI finalmente, que el grado de afectacin al derecho se encuentre acorde con el nivel
CAP. XII
de obtencin de la finalidad perseguida con la limitacin; concepcin esta ltima
que es enteramente consistente con el sustento racional del principio de preferen-
CAP. XIII
cia por los derechos fundamentales, puesto que permite que el juzgador que
CAP. XIV es el que define cuando nos encontramos ante una limitacin vlida realice un
anlisis en trminos de costo beneficio para verificar la referida proporcionalidad.
CAP. XV
En tal sentido, la jurisprudencia ha establecido con claridad1750, y de manera
CAP. XVI reiterada1751, la necesidad de cumplir con las tres dimensiones de la propor-
CAP. XVII

CAP. XVIII
1750 Exp. N. 2235-2004-AA/TC, Sentencia de fecha 18 de febrero de 2005:
CAP. XIX (...)
Por su parte, el principio de proporcionalidad exige, a su vez, que la medida limitativa sa-
CAP. XX tisfaga los subcriterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. El
principio de idoneidad comporta que toda injerencia en los derechos fundamentales debe
CAP. XXI ser idnea para fomentar un objetivo constitucionalmente legtimo, es decir, que exista una
relacin de medio a fin entre la medida limitativa y el objetivo constitucionalmente legtimo
CAP. XXII que se persigue alcanzar con aqul.
A su vez, en el Fund. Jur. N. 109 de la STC N. 0050-2004-AI/TC, este Tribunal afirm que
CAP. XXIII el principio de necesidad impone al legislador adoptar, entre las diversas alternativas exis-
tentes para alcanzar el fin perseguido, aquella que resulte menos gravosa para el derecho
CAP. XXIV que se limita. Como tal, presupone la existencia de una diversidad de alternativas, todas
aptas para conseguir el mismo fin, debiendo ser la escogida por el legislador aquella que
CAP. XXV genera menos afliccin sobre el derecho fundamental.
(...)
CAP. XXVI
Asimismo, en la misma STC N. 0050-2004-AI/TC, este Tribunal destac que (...) de
acuerdo con el principio de proporcionalidad, strictu sensu, para que una injerencia en los
CAP. XXVII
derechos fundamentales sea legtima, el grado de realizacin del objetivo de esta debe
CAP. XXVIII
ser, por lo menos, equivalente o proporcional al grado de afectacin del derecho funda-
mental, comparndose dos intensidades o grados: el de la realizacin del fin de la medida
CAP. XXIX
examinada y el de la afectacin del derecho fundamental (Fund. Jur. N. 109).
(...).
1751 En especial, la STC N. 2192-2004-AA/TC.

cionalidad, que se refieren al juicio o principio de idoneidad o adecuacin, el CAP. I

principio de necesidad, as como el principio de proporcionalidad en sentido
estricto1752. El primero de ellos implica que la sancin aplicada sea adecuada a CAP. II
la finalidad perseguida con la sancin, vale decir, que efectivamente el resultado CAP. III
de la misma constituya la satisfaccin de dicha finalidad.
CAP. IV
Asimismo, el criterio de necesidad refiere como ya lo hemos indicado lneas
arriba que la sancin sea la menos gravosa posible ante la equivalencia en la CAP. V
obtencin del resultado conforme al fin perseguido con la sancin. Finalmente, CAP. VI
el criterio de ponderacin implica comparar la afectacin de los intereses del
administrado a travs de la sancin impuesta con la intensidad de la satisfac- CAP. VII
cin del fin perseguido, a fin de determinar si dicha afectacin se encuentra CAP. VIII
debidamente justificada.
CAP. IX
Y es que, conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General el
principio de razonabilidad implica tambin que las decisiones de la autoridad CAP. X
administrativa, cuando crean obligaciones, califiquen infracciones, impongan CAP. XI

sanciones, o establezcan restricciones a los administrados es decir, respecto
a los denominados actos de gravamen, deben adaptarse dentro de los lmites CAP. XII
de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios CAP. XIII
a emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido1753. CAP. XIV
CAP. XV
3.3.2. La graduacin de la sancin
CAP. XVI
Como lo hemos sealado, el Decreto Legislativo N. 1029 ha incorporado,
no solo criterios adicionales para la graduacin de la sancin, sino adems CAP. XVII
la existencia de prelacin entre ellas. Un primer elemento es la gravedad del CAP. XVIII
dao al inters general y/o bien jurdico protegido. La importancia del mismo
radica precisamente en el hecho de que la determinacin de una infraccin CAP. XIX
y la sancin que le corresponde se dirige a la proteccin de un bien jurdico CAP. XX

protegido, en el cual se incluye el inters general.
CAP. XXI
Un segundo elemento a tomar en cuenta es el perjuicio econmico causado.
La primera cuestin a dilucidar es a quien debe afectar dicho perjuicio, si a la CAP. XXII
propia administracin o a los administrados que puedan verse afectados por la CAP. XXIII
infraccin. La segunda es si en efecto dicho criterio puede considerarse como
justificante de la determinacin de una sancin, incluso por encima de una CAP. XXIV
situacin aparentemente tan relevante como la repeticin o continuidad de las CAP. XXV
infracciones cometidas por el administrado.
CAP. XXVI
Un tercer criterio es la repeticin y/o continuidad en la comisin de la infrac-
cin, que en buena cuenta son situaciones distintas. La repeticin implica la CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1752 Morn Urbina, Juan Carlos, El exceso de punicin administrativa, en Actualidad Jur- CAP. XXIX
dica, T. 144, Lima, 2005, p. 158.

CAP. I
realizacin de la misma infraccin varias veces. La continuidad, en cambio, se
encuentra referida a la comisin de una sola infraccin durante un periodo de
CAP. II tiempo determinado, sin que exista solucin de continuidad entre un extremo
CAP. III
y otro de dicho periodo. Ambas situaciones tienden a incrementar la cuanta
de la sancin porque muestran un mayor dao al bien jurdico tutelado por la
CAP. IV
sancin administrativa.
CAP. V Las circunstancias de la comisin de la infraccin ya se encontraban presentes
CAP. VI
como criterio en la redaccin previa de la norma. Sin embargo, nunca estuvo
claro su mbito de aplicacin, siendo un elemento ms bien que permita una
CAP. VII importante discrecionalidad en la graduacin de la sancin. En dicho orden de
CAP. VIII
ideas, hubiera sido mejor eliminar dicho criterio, a fin de reducir al mnimo el
riesgo de decisiones arbitrarias.
CAP. IX
Asimismo, el beneficio ilegalmente obtenido es una novedad de la norma ma-
CAP. X teria de anlisis y se enfoca en la intensidad de la ventaja conseguida por el
administrado al cometer la infraccin. No entendemos sin embargo las razones
CAP. XI
por las cuales este es un supuesto que permite determinar la graduacin de
CAP. XII la sancin, puesto que el mayor o menor beneficio a favor del administrado
CAP. XIII
no entraara una mayor afectacin al inters general. De hecho, constituye
un supuesto de determinacin de la sancin, ms que un factor agravante de
CAP. XIV la misma.
CAP. XV Finalmente, la existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor,
que apareca en primer lugar en la redaccin anterior de la norma ahora figu-
CAP. XVI
ra en ltimo lugar en la prelacin, cuando constituye un tema medular en la
CAP. XVII asignacin de responsabilidad punitiva. Es ms, la ausencia de intencionalidad
debera ser ms bien un supuesto de atenuacin de responsabilidad a la que
CAP. XVIII
aludiremos ms adelante antes que simplemente un criterio de graduacin
CAP. XIX de la sancin.
CAP. XX Sin embargo, esta consideracin inicial se enfrenta con una situacin especfica,
que es la relacionada con la responsabilidad administrativa de las personas
CAP. XXI
jurdicas, respecto de las cuales deber asumirse que su voluntad es la que
CAP. XXII proviene de sus rganos sociales; al margen de la responsabilidad que pueda
imputarse a los integrantes de los mismos1754.
CAP. XXIII
En todo caso, el rol secundario que juega la intencionalidad del infractor en la
CAP. XXIV
determinacin de la sancin nos muestra la opcin del legislador por un modelo
CAP. XXV ms bien objetivo de responsabilidad administrativa de los particulares, en el
cual poco importa el dolo o la culpa como factores de atribucin de responsa-
CAP. XXVI
bilidad. A esto nos vamos a referir con detalle ms adelante.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
1754 Para una opinin distinta: Gonzlez Prez, Jess, Garantas frente a la potestad san-
cionadora de la administracin, en Temas de Derecho Procesal. Memoria del XIV Congre-
so Mexicano de Derecho Procesal, UNAM, Mxico D.F., 1996, p. 754.

3.3.3. Supuesto especial en materia de autorizaciones o licencias CAP. I
La norma establece, en su artculo 231-A que, cuando el procedimiento sancio- CAP. II

nador recaiga sobre la carencia de autorizacin o licencia para la realizacin de
CAP. III
varias conductas individuales que, atendiendo a la naturaleza de los hechos,
importen la comisin de una actividad y/o proyecto que las comprendan en CAP. IV
forma general, cuya existencia haya sido previamente comunicada a la entidad

CAP. V
competente, la sancin no podr ser impuesta en forma individualizada, sino
aplicada en un concepto global atendiendo a los criterios previstos en el inciso CAP. VI
3 del artculo 230 de la Ley N. 27444.

CAP. VII
Este precepto fue incorporado por el Decreto Legislativo N. 1014, emitido
CAP. VIII
tambin en el contexto del Acuerdo de Promocin Comercial tantas veces se-
alado, que tiene por finalidad establecer medidas para fomentar la inversin CAP. IX
en servicios pblicos y en obras pblicas de infraestructura y funciona como
CAP. X
parmetro para el ejercicio de la potestad sancionadora de tal manera que la
misma no constituya un mecanismo que afecte a la inversin privada. CAP. XI
3.3.4. El caso de las infracciones cometidas en el contexto de obras de in- CAP. XII
fraestructura CAP. XIII
El citado Decreto Legislativo N. 1014, como ya lo hemos sealado, tiene por CAP. XIV
finalidad establecer medidas para fomentar la inversin en servicios pblicos

CAP. XV
y en obras pblicas de infraestructura, teniendo en cuenta el serio dficit de in-
fraestructura existente en el Per. Para ello, entre otros mecanismos, establece CAP. XVI
parmetros para el ejercicio de la potestad sancionadora en estas situaciones.

CAP. XVII
Para estos efectos, la norma precepta que en el caso de infracciones adminis-
CAP. XVIII
trativas pasibles de multas que tengan como fundamento el incumplimiento de
la realizacin de trmites, obtencin de licencias, permisos y autorizaciones u CAP. XIX
otros procedimientos similares ante autoridades competentes por concepto de
CAP. XX
instalacin de infraestructuras en red para servicios pblicos u obras pblicas
de infraestructura, la cuanta de la sancin a ser impuesta no podr exceder CAP. XXI
el uno (1%) de valor de la obra o proyecto, segn sea el caso. Asimismo, no

CAP. XXII
podr exceder el cien por ciento (100%) del monto por concepto de la tasa
aplicable por derecho de trmite, de acuerdo a Texto nico de Procedimientos CAP. XXIII
Administrativos (TUPA) vigente en el momento de ocurrencia de los hechos,

CAP. XXIV
en los casos en que no sea aplicable la valoracin indicada anteriormente.
CAP. XXV
Es preciso sealar que dichas multas nicamente pueden ser cobradas en los
casos en que los trmites sean exigidos por el ordenamiento vigente, siendo CAP. XXVI
evidente que la generacin de procedimientos sancionadores por el incumpli-
CAP. XXVII
miento de trmites que no son obligatorios constituye una barrera burocrtica
conforme las normas vigentes; que desincentiva la inversin. CAP. XXVIII
Finalmente, los casos de imposicin de multas administrativas por montos CAP. XXIX
que excedan los lmites antes sealados, sern conocidos por la Comisin de

CAP. I
Eliminacin de Barreras Burocrticas del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual, para efectos de
CAP. II determinar si en tales supuestos se han constituido barreras burocrticas ile-
CAP. III
gales de acceso al mercado, conforme al procedimiento que hemos explicitado
en captulos previos de este manual.
CAP. IV
CAP. V
3.3.5. Supuestos atenuantes de responsabilidad
CAP. VI La Ley de Procedimiento Administrativo General contiene supuestos que ate-

nan la responsabilidad administrativa, incorporados por el Decreto Legislativo
CAP. VII
N. 1029. En tal sentido, la norma incorpor el artculo 236-A al articulado
CAP. VIII de la Ley del Procedimiento Administrativo General, estableciendo causales
atenuantes de la responsabilidad de los administrados y en consecuencia de
CAP. IX
la sancin que resulta susceptible de aplicar, ms all de los supuestos de
CAP. X graduacin de la sancin antes sealados.
CAP. XI
Una primera causal se enfoca en la subsanacin del defecto u omisin de ma-
nera espontnea antes del inicio del procedimiento; que incentiva a la correccin
CAP. XII
del bien jurdico afectado, como ocurre en determinados ordenamientos, como
CAP. XIII por ejemplo el tributario1755 en el cual se establecen reducciones a las sanciones
por determinados supuestos establecidos en el Cdigo Tributario. Claro, una
CAP. XIV
vez iniciado el procedimiento administrativo la imputacin debe mantenerse,
CAP. XV puesto que el administrado ya tendra conocimiento de los cargos que se le
imputan y no existira mrito alguno en la subsanacin voluntaria de la infraccin.
CAP. XVI
En segundo lugar, se incorpora el error inducido por la existencia de una dis-
CAP. XVII posicin administrativa confusa o ilegal. En este caso ms bien se discute si
CAP. XVIII
es que no debera existir responsabilidad alguna, puesto que el incumplimiento
de la norma se encontrara justificado, sea porque la norma no resulta com-
CAP. XIX
prensible, sea porque la norma se encuentra en contraposicin con el resto del
CAP. XX ordenamiento. En el primer caso, nos encontraramos ante lo que el derecho
penal denomina error de prohibicin, puesto que la falta de comprensin de
CAP. XXI
CAP. XXII 1755 Cdigo Tributario:

Artculo 179.- Rgimen de incentivos.
CAP. XXIII
La sancin de multa aplicable por las infracciones establecidas en los numerales 1, 4 y 5
del artculo 178, se sujetar, al siguiente rgimen de incentivos, siempre que el contribu-
CAP. XXIV
yente cumpla con cancelar la misma con la rebaja correspondiente:
CAP. XXV a) Ser rebajada en un noventa por ciento (90%) siempre que el deudor tributario cumpla
con declarar la deuda tributaria omitida con anterioridad a cualquier notificacin o re-
CAP. XXVI querimiento de la Administracin relativa al tributo o perodo a regularizar.
b) Si la declaracin se realiza con posterioridad a la notificacin de un requerimiento de la
CAP. XXVII Administracin, pero antes del cumplimiento del plazo otorgado por esta segn lo dis-
puesto en el artculo 75 o en su defecto, de no haberse otorgado dicho plazo, antes de
CAP. XXVIII
que surta efectos la notificacin de la Orden de Pago o Resolucin de Determinacin,
CAP. XXIX
segn corresponda, o la Resolucin de Multa, la sancin se reducir en un setenta por
ciento (70%).
(...)

la norma impide su cumplimiento; situacin que en principio debera eximir de CAP. I

responsabilidad. En el segundo caso es necesario sealar que, en principio, la
ilegalidad de una norma no exime su cumplimiento; sin embargo, el adminis- CAP. II
trado puede obtener la inaplicacin de la misma, sea en sede administrativa, CAP. III
sea en sede jurisdiccional.
CAP. IV
3.4. Principio de tipicidad1756 CAP. V
Por el principio de Tipicidad que se confunde en ocasiones con el principio CAP. VI

de legalidad sancionadora, incluso en sentencias del Tribunal Constitucional
CAP. VII
solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificacin CAP. VIII
como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. En tal sentido, este
CAP. IX
principio se asemeja a su equivalente a nivel del derecho penal, puesto que
establece que solo la Ley puede establecer las infracciones y las sanciones CAP. X
respectivas, sea cual fuese el mbito jurdico en el cual las mismas se apliquen.
CAP. XI
El principio de tipicidad proviene entonces de una doble necesidad. En primer
lugar, de los principios generales de libertad, establecidos formalmente en la CAP. XII
Constitucin y que tienen directa relacin con el establecimiento del Estado CAP. XIII
de Derecho, puesto que nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni
impedido de hacer lo que esta no prohbe. En segundo lugar, el citado principio CAP. XIV
tiene un correlato evidente en la seguridad jurdica, puesto que permite que CAP. XV
los administrados tengan un conocimiento certero de las consecuencias de los
CAP. XVI
actos que realicen1757.
Ahora bien, la Ley seala que las disposiciones reglamentarias de desarrollo CAP. XVII
pueden especificar o graduar aquellas normas dirigidas a identificar las con- CAP. XVIII
ductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables
a las previstas legalmente. En nuestra opinin, resulta errneo permitir a la CAP. XIX
administracin discrecionalidad en la determinacin de sanciones, dado el nulo CAP. XX

control que existira respecto a dicha actuacin, con el consiguiente perjuicio
para el administrado. CAP. XXI
Adems, la Ley de Procedimiento Administrativo General seala, creemos que CAP. XXII
tambin errneamente, la posibilidad de que la ley establezca la posibilidad CAP. XXIII

de tipificar conductas por va reglamentaria. Ello implica, una excesiva flexi-
bilizacin del principio que al cual estamos haciendo referencia, que podra CAP. XXIV
resultar perjudicial para los administrados. La posibilidad de que la Adminis- CAP. XXV
tracin pueda tipificar conductas permite que la misma se atribuya potestades
sancionadoras, sin que ello permita un control de las mismas, sea este control CAP. XXVI
externo o interno1758. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1757 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 174. CAP. XXIX
1758 Sin embargo, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en la sentencia de fecha 16 de
abril de 2003, en el Exp. N. 2050-2002-AA/TC, de la siguiente manera:

CAP. I
Un interesante ejemplo de lo sealado en el prrafo precedente es lo dispuesto
por la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en
CAP. II los Servicios Pblicos, la misma que en su artculo 3 establece que la funcin
CAP. III
normativa de los citados organismos comprende, a su vez, la facultad de tipificar
las infracciones por incumplimiento de obligaciones establecidas por normas
CAP. IV
legales, normas tcnicas y aquellas derivadas de los contratos de concesin,
CAP. V bajo su mbito, as como por el incumplimiento de las disposiciones reguladoras
y normativas dictadas por ellos mismos.
CAP. VI
Asimismo, la norma seala que los citados entes aprobarn su propia Escala
CAP. VII de Sanciones dentro de los lmites mximos establecidos mediante decreto
CAP. VIII
supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro
del Sector a que pertenece el Organismo Regulador. Es cierto que en esta
CAP. IX materia las infracciones son profusas, pero es discutible si ello puede justificar
CAP. X
la discrecionalidad otorgada a estas entidades para definirlas por s mismas,
sin que exista la obligacin de que ello sea a travs de un decreto supremo.
CAP. XI
Otro ejemplo se encuentra en el mbito de la normativa ambiental. La redaccin
CAP. XII previa del artculo 17 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscali-
CAP. XIII
zacin Ambiental (Ley N. 29325) preceptuaba que mediante decreto supremo
refrendado por el Ministro del Ambiente y en va reglamentaria se tipifican las
CAP. XIV conductas sancionables administrativamente por infracciones ambientales
CAP. XV
previstas en la Ley General del Ambiente, y dems normas sobre la materia,
que proviene de una reforma a la redaccin original de la norma, en la cual se
CAP. XVI sealaba ms bien que las conductas sancionables eran las sealadas en la
CAP. XVII
ley antes citada.
En este mbito tambin encontramos una amplia gama de infracciones y la
CAP. XVIII
necesidad de proteger derechos fundamentales, pero de la misma manera es
CAP. XIX preciso analizar con cuidado si se justifica otorgar amplias atribuciones a la
CAP. XX
autoridad administrativa a fin de que la misma pueda determinar por va regla-
mentaria las infracciones en materia ambiental. Sin embargo, es preciso sealar
CAP. XXI que en este caso no era la entidad que sancionaba la que a su vez tipificaba, lo
CAP. XXII
(...)
CAP. XXIII
9. No debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero,
CAP. XXIV garantizado por el ordinal d del inciso 24) del artculo 2 de la Constitucin, se satis-
face cuando se cumple con la previsin de las infracciones y sanciones en la ley. El
CAP. XXV segundo, en cambio, constituye la precisa definicin de la conducta que la ley consi-
dera como falta. Tal precisin de lo considerado como antijurdico desde un punto de
CAP. XXVI vista administrativo, por tanto, no est sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que
puede ser complementada a travs de los reglamentos respectivos, como se infiere
CAP. XXVII del artculo 168 de la Constitucin. La ausencia de una reserva de ley absoluta en
esta materia, como indica Alejandro Nieto (Derecho administrativo sancionador, Tec-
CAP. XXVIII
nos, Madrid, 1994, p. 260), provoca, no la sustitucin de la ley por el reglamento, sino
CAP. XXIX
la colaboracin del reglamento en las tareas reguladoras, donde acta con subordina-
cin a la ley y como mero complemento de ella.
(...).

cual generara ciertos parmetros para que exista una menor discrecionalidad CAP. I
en dicha tipificacin.
CAP. II
Ahora bien, en la actualidad, la Ley N. 30011 ha modificado la norma antes
citada, estableciendo las conductas que constituyen infracciones administrati- CAP. III
vas, pero sealando adems que mediante resolucin de Consejo Directivo del CAP. IV
OEFA se tipifican las conductas y se aprueba la escala de sanciones aplicables.
Si bien la Ley establece los lineamientos para que el OEFA pueda tipificar, en CAP. V
este caso la atribucin corresponde a dicha entidad y ya no al Ministerio del CAP. VI

Ambiente, con las dificultades que ello pueda entraar.
CAP. VII
3.5. Principio de Irretroactividad1759. La retroactividad benigna CAP. VIII
Por el principio de irretroactividad son aplicables las disposiciones sancio- CAP. IX

nadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a
sancionar. La Ley contempla, sin embargo, la retroactividad benigna, al sealar CAP. X
la aplicacin de normas posteriores cuando resulten ms favorables al admi- CAP. XI

nistrado. Esto ltimo, sin embargo, parece ser una contravencin a la norma
constitucional, que establece que solo existe retroactividad benigna en materia CAP. XII
penal y cuando favorece al reo, mas no en trminos de derecho administrativo CAP. XIII
sancionador.
CAP. XIV
3.5.1. Sustento de la retroactividad benigna CAP. XV
Ahora bien, gran parte de la doctrina administrativa sustenta la retroactividad CAP. XVI
benigna de las normas sancionadoras en el mbito administrativo en la identidad
CAP. XVII
sustancial entre infracciones administrativas e ilcitos penales, que en buena
cuenta son manifestaciones de ius puniendi del Estado1760. Es decir, resultara CAP. XVIII
poco coherente que se establezca la existencia de retroactividad benigna res-
CAP. XIX
pecto a delitos y la misma no pueda ser aplicada a infracciones administrativas.
Sin embargo hay que tener cuidado con esta afirmacin. Primero, porque como CAP. XX
ha quedado claro la responsabilidad administrativa y la responsabilidad penal CAP. XXI

no son equivalentes. Segundo, porque no solo el Estado sanciona, existiendo
entes no estatales que desempean funcin administrativa y que gozan de CAP. XXII
potestad sancionadora, como es el caso de los colegios profesionales. CAP. XXIII
Adems, se seala que las infracciones administrativas en general entraan CAP. XXIV
menor gravedad que los delitos o faltas que son tipificados en la norma penal1761.
Sin embargo, como ya se ha visto, no necesariamente la sancin administrativa CAP. XXV
resulta ser ms benigna que la sancin penal por una misma afectacin a un CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1760 Vergaray Bejar/Gmez Apac, La potestad sancionadora y los principios del procedi-
miento sancionador, cit., pp. 420-421. CAP. XXIX
ca, cit., p. 154.

CAP. I
bien jurdico, siendo que incluso la sancin administrativa puede resultar ms
efectiva para desincentivar conductas daosas que la sancin penal.
CAP. II
Todo lo antes sealado nos lleva al dilema de justificar de otra manera la re-
CAP. III troactividad benigna, en particular si, como lo hemos sealado, la misma no se
deduce automticamente de la norma constitucional. Como ya se ha sealado,
CAP. IV
una diferencia fundamental entre el proceso penal y el procedimiento admi-
CAP. V nistrativo sancionador es el mayor costo del primero, puesto que demanda un
CAP. VI
mayor empleo de recursos, en base a dicha consideracin es posible argumentar
que, a fin que la Administracin Pblica pueda funcionar debidamente como
CAP. VII un mecanismo de control social la misma requiere de determinadas garantas
CAP. VIII
que limiten la posibilidad de que el administrado deba recurrir al Poder Judicial
Aparentemente la retroactividad resulta ser una de ellas.
CAP. IX
CAP. X
3.5.2. Alcance de la retroactividad benigna
CAP. XI
Finalmente, debe analizarse con cuidado el asunto relativo al alcance de la
retroactividad benigna en el derecho administrativo sancionador, puesto que
CAP. XII
podra entenderse que la misma podra alcanzar a hechos respecto de los
CAP. XIII cuales ya la Administracin se ha pronunciado imponiendo una sancin de
manera firme1762, e incluso a sanciones que ya han sido ejecutadas. Mientras
CAP. XIV
que algunos consideran que la retroactividad benigna llega hasta la ejecucin de
CAP. XV la sancin, otros afirman que la misma no puede afectar un acto administrativo
firme1763. En lo que si la doctrina parece estar de acuerdo es que este principio
CAP. XVI
no es aplicable a sanciones ya ejecutadas. Si la multa ya ha sido cobrada, la
CAP. XVII misma no puede ser recuperada por el administrado aun cuando la infraccin
haya dejado de serlo. Por otro lado, en un procedimiento en trmite nos en-
CAP. XVIII
contraramos ms bien ante una sustraccin de la materia.
CAP. XIX
3.6. Principio de concurso de infracciones1764

CAP. XX
Este principio implica que, cuando una misma conducta califique como ms
CAP. XXI
de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin de mayor
CAP. XXII gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las dems responsabilidades que
establezcan las leyes. Este principio se presenta similar a aquellos establecidos
CAP. XXIII
en el mbito penal respecto a los concursos de delitos, sean estos ideales o
CAP. XXIV reales, distincin que se considera aplicable tambin al procedimiento admi-
nistrativo sancionador.
CAP. XXV
CAP. XXVI
1762 Sobre el particular: Pedreschi Garces, Willy, Anlisis sobre la potestad sancionadora
CAP. XXVII de la administracin pblica y el procedimiento administrativo sancionador, en AA.VV.,
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444, ARA,
CAP. XXVIII
Lima, 2003, pp. 536-537.
CAP. XXIX
662.

Un concurso ideal de infracciones es aquel en el cual un mismo hecho afecta CAP. I

varios bienes jurdicos; mientras que el concurso real de infracciones ocurre
cuando ocurren varias acciones simultneas que afectan a determinados bienes CAP. II
jurdicos. En este orden de ideas, resulta evidente que este principio se aplica CAP. III
al concurso ideal de infracciones, puesto que en el caso de un concurso real
CAP. IV
cada hecho deber ser sancionado como resultado de la infraccin generada1765.
CAP. V
3.6.1. Sustento de este principio
CAP. VI
Esta previsin legal, en primer lugar, impide que se establezcan varias sanciones
CAP. VII
distintas para una misma conducta en el mbito de un mismo procedimiento
administrativo, con lo cual debemos distinguirlo claramente del non bis in dem. CAP. VIII
El concurso de infracciones implica distinguir entre infracciones provenientes de
CAP. IX
un mismo procedimiento administrativo, y afectadas por un mismo rgimen1766,
caso contrario nada obsta para que las infracciones se sancionen de manera CAP. X
autnoma, siempre que no se genere la triple identidad.

CAP. XI
En segundo lugar, debemos precisar que cuando se haga referencia a las
responsabilidades adicionales, debe entenderse son aquellas que no tienen CAP. XII
naturaleza sancionadora, sino ms bien reparatoria, como puede ser la res- CAP. XIII
ponsabilidad civil. En el caso de la responsabilidad penal la misma ser exigida
CAP. XIV
siempre que no exista la triple identidad propia del non bis in dem.
CAP. XV
3.6.2. Dificultades de la aplicacin de este principio
CAP. XVI
Este principio ofrece ciertas dificultades. En primer lugar, puede resultar com-
CAP. XVII
plicado definir cul resultara ser la infraccin de mayor gravedad, no obstante
que la sancin puede resultar un adecuado parmetro, sin ser el nico. En CAP. XVIII
segundo lugar, la norma no establece que ocurre en el supuesto, poco comn

CAP. XIX
por cierto, de que la sancin de la infraccin supuestamente ms grave sea
ms bien inferior a la que se habra aplicado de haberse preferido la imputacin CAP. XX
de una infraccin distinta. Pareciera que nuevamente nos encontramos ante

CAP. XXI
un principio proveniente del derecho penal que no se est aplicando al proce-
dimiento administrativo sancionador con los ajustes requeridos. CAP. XXII
CAP. XXIII
3.7. Principio de continuacin de infracciones
CAP. XXIV
Este principio que a primera vista parece ms bien una tcnica a emplear
en el procedimiento administrativo tiene por finalidad impedir la iniciacin CAP. XXV
de nuevos procedimientos sancionadores cada vez que el particular cometa

CAP. XXVI
una infraccin que forma parte de un conjunto de infracciones ntimamente
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
miento sancionador, cit., p. 423. CAP. XXIX
662.

CAP. I
relacionadas entre s1767, as como para aplicar el supuesto de continuidad a
fin de graduar la sancin administrativa.
CAP. II
En este orden de ideas, para imponer sanciones por infracciones en las que
CAP. III el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido
por lo menos treinta (30) das desde la fecha de la imposicin de la ltima san-
CAP. IV
cin y que la entidad acredite haber solicitado al administrado que demuestre
CAP. V haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo. Que no se generen estos
CAP. VI
requerimientos no obsta para que se haga efectivo mecanismos de ejecucin
forzosa contra el administrado que no cumple con la medida correctiva respec-
CAP. VII tiva, que es el cese de la actividad ilcita, mecanismos que pueden incluir la
CAP. VIII
multa coercitiva como es el caso de los organismos reguladores o el Indecopi.
Ahora bien, el Decreto Legislativo N. 1029 ha regulado con una mayor amplitud
CAP. IX
este principio, estableciendo que no se podra imputar continuacin de infraccio-
CAP. X nes bajo sancin de nulidad en determinados casos. La redaccin original
de la Ley N. 27444 no estableca excepciones a la continuidad de infraccio-
CAP. XI
nes, sino tan solo supuestos de pertinencia de la misma. Esta continuidad es
CAP. XII medular para determinar la graduacin de la sancin, como ya lo hemos visto.
CAP. XIII En primer lugar, no es posible imputar continuidad de infracciones cuando se
encuentre en trmite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo,
CAP. XIV
lo cual tiene sentido en tanto la sancin administrativa no se ejecuta mientras
CAP. XV no se haya agotado la va administrativa1768, lo cual constituye una importante
excepcin al principio de ejecutoriedad del acto administrativo; por el cual los
CAP. XVI
actos administrativos se ejecutan por la propia entidad, aun en contra de la
CAP. XVII voluntad del administrado.
CAP. XVIII En segundo lugar, la norma establece que tampoco procede imputar continuidad
de infracciones cuando el recurso interpuesto no hubiera recado en un acto
CAP. XIX
administrativo firme, puesto que contra este ltimo no cabe recurso alguno.
CAP. XX Si bien esta es una causal distinta, parece relacionada ntimamente con la
anterior, puesto que evidentemente cuando el acto administrativo que ordene
CAP. XXI
la sancin se encuentre firme el mismo podr ser ejecutado, procedindose a
CAP. XXII imponer la sancin.
CAP. XXIII Finalmente, no resulta aplicable el supuesto de continuacin de infracciones
cuando la conducta en cuestin haya perdido el carcter de infraccin admi-
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI miento sancionador, cit., p. 424.
1768 Ley N. 27444:
CAP. XXVII Artculo 237.- Resolucin
(...)
CAP. XXVIII
237.2 La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. La adminis-
CAP. XXIX
tracin podr adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en
tanto no sea ejecutiva.
(...)

nistrativa, sin perjuicio de lo relativo a la irretroactividad establecida en el inciso CAP. I

5 del artculo 230 de la Ley N. 27444, la misma que prescribe la retroacti-
vidad benigna en materia sancionadora. En estos casos resulta claro que no CAP. II
es posible imponer sancin alguna, puesto que el ordenamiento jurdico ya CAP. III
no considera que la accin realizada por el administrado sea susceptible de
CAP. IV
generar responsabilidad.
CAP. V
CAP. VI
3.8. Principio de causalidad1769. La responsabilidad objetiva del ad-
ministrado CAP. VII
En el derecho administrativo sancionador y en el derecho sancionador en CAP. VIII
general la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva CAP. IX

o activa constitutiva de infraccin sancionable. Ahora bien, al igual que en el
derecho penal y la responsabilidad civil el criterio de causalidad a aplicar es el CAP. X
de la denominada causalidad adecuada. En este sentido, cuando hacemos men- CAP. XI

cin a la causalidad adecuada, nos referimos a la que implica que nicamente
cabe responsabilidad de infracciones generadas por hechos que normalmente CAP. XII
causan dichas conductas legalmente tipificadas. CAP. XIII
3.8.1. Caractersticas CAP. XIV
Esta definicin de causalidad elimina criterios ya superados como los de la CAP. XV
causa sine qua non o de la denominada causa prxima. La primera implica CAP. XVI
aquella causa sin la cual la infraccin no hubiese ocurrido. Por ejemplo, si
el administrado no hubiera adquirido el auto el mismo no habra cometido la CAP. XVII
infraccin de trnsito. Pero claro, es evidente que no toda adquisicin de un CAP. XVIII
auto genera la comisin de una infraccin de trnsito.
CAP. XIX
La segunda implica aquella causa ms cercana a la infraccin administrativa
cometida, que implicara por ejemplo suponer como causa de la infraccin CAP. XX
cometida por el proveedor de un bien defectuoso en materia de proteccin al CAP. XXI

consumidor a la venta realizada por el empleado de la tienda1770. Es preciso
sealar que en los casos de proteccin al consumidor resulta evidente que nos CAP. XXII
encontramos ante responsabilidad objetiva del proveedor, a lo cual nos vamos CAP. XXIII
a referir ms adelante.
CAP. XXIV
Pero por otro lado, el principio de causalidad implica que la responsabilidad
administrativa es personal, siendo imposible que un administrado sea sancio- CAP. XXV
nado por un hecho cometido por otro administrado, salvo que la ley autorice CAP. XXVI
expresamente figuras como la solidaridad, por la cual la responsabilidad puede
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1770 Kossuth Wieland, Alfred, Algunas consideraciones acerca de la responsabilidad por CAP. XXIX
productos defectuosos a la luz de la Ley de Proteccin al Consumidor, en Revista Jurdica
del Per, N. 26, Trujillo, 2001, pp. 176-177.

CAP. I
ser exigida a cualesquiera de los administrados, o a todos a la vez, como lo
describe la Ley N. 27444.
CAP. II
Es preciso que este extremo del principio de causalidad se tenga particular-
CAP. III mente claro, puesto que muchas veces se confunde con el concepto de cul-
pabilidad, que como veremos a continuacin no es aplicable al procedimiento
CAP. IV
administrativo sancionador, por lo menos no como se define en la doctrina y
CAP. V la jurisprudencia.
CAP. VI
CAP. VII
3.8.2. Responsabilidad objetiva y responsabilidad subjetiva
CAP. VIII
En este orden de ideas, y de manera similar a lo que ocurre respecto a la
CAP. IX responsabilidad patrimonial imputable a la Administracin, que es objetiva; la
responsabilidad administrativa del administrado es tambin objetiva, razn por
CAP. X
la cual basta la relacin causal entre la infraccin y la actuacin de aquel para
CAP. XI imputar la misma, sin que sea necesario analizar factor de atribucin alguno.
CAP. XII
Esta consideracin elimina entonces el principio de culpabilidad, tan empleado
por la doctrina en materia administrativa sancionadora1771 as como en la
CAP. XIII
jurisprudencia comparada, en particular la espaola, que implica que la res-
CAP. XIV ponsabilidad administrativa se imputa ante la existencia de dolo o de culpa. Lo
que ocurre es que dicho principio en realidad carece de sustento en el mbito
CAP. XV
de las infracciones administrativas, como lo vamos a demostrar a continuacin.
CAP. XVI En primer lugar, el evidente rol secundario que juega la intencionalidad del
CAP. XVII
infractor en la determinacin de la sancin en lo que concierne al principio de
razonabilidad luego de la reforma proveniente del Decreto Legislativo N.
CAP. XVIII 1029 nos muestra la opcin del legislador peruano por un modelo objetivo
CAP. XIX
de responsabilidad administrativa de los particulares, en el cual no importa el
dolo o la culpa como factores de atribucin de responsabilidad.
CAP. XX
Pero sobre todo es evidente que el dolo y la culpa son irrelevantes para deter-
CAP. XXI minar la comisin de una infraccin administrativa. Inicialmente, porque el solo
CAP. XXII
hecho de cometer la misma implica la violacin al deber de cuidado, con lo cual
resulta innecesario evaluar la existencia de dolo o culpa1772. En otras palabras,
CAP. XXIII podramos afirmar que, por lo menos la culpa, se presume en el mbito de la
CAP. XXIV
responsabilidad del administrado.
Asimismo, es por completo imposible que el administrado pueda acreditar
CAP. XXV
que ha actuado con la diligencia requerida al cometer una infraccin adminis-
CAP. XXVI trativa. Si una persona abri su local comercial sin licencia no es posible que
CAP. XXVII
se exonere de responsabilidad demostrando haber actuado con la diligencia
requerida. Lo mismo ocurre en supuestos de proteccin al consumidor, como
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
1771 Nieto, Alejandro, Derecho administrativo sancionador, Tecnos, Madrid, 2005, pp. 383 y ss.
1772 Para una visin distinta: Fuentes Bardaji, Joaqun de (Dir.), Manual de derecho admi-
nistrativo sancionador, Thomson-Aranzadi, Madrid, 2005, T. 1, pp. 176 y ss.

lo hemos evidenciado lneas arriba, en los cuales incluso se hacer referencia CAP. I
claramente a los supuestos de fractura del nexo causal.
CAP. II
Finalmente, el concepto de culpabilidad debe ser descartado a fin de permitir
la responsabilidad administrativa de las personas jurdicas, la misma que hoy CAP. III
en da resulta ser por completo indiscutible. Si admitiramos la necesidad de CAP. IV

acreditar el dolo o la culpa para efectos de la responsabilidad administrativa
sera imposible que una persona jurdica pueda ser sancionada, puesto que CAP. V
la actuacin dolosa o culposa solo podra atribuirse a sus representantes. Es CAP. VI

por ello que se considera que no resulta posible imputar responsabilidad penal
a las personas jurdicas1773. CAP. VII
Resulta entonces perfectamente posible que una persona jurdica sea sanciona- CAP. VIII
da por una infraccin administrativa y que su representante legal sea denunciado CAP. IX
penalmente por el mismo hecho sin que se vea afectado el principio de non bis
in dem toda vez que si bien existe identidad de hecho y hasta de fundamento, CAP. X
no existe identidad de sujeto. Ello ocurre por ejemplo en materia ambiental. Y CAP. XI
es sumamente discutible, por decir lo menos, afirmar que la persona jurdica
incurre en culpa a travs de la persona natural que la dirige1774, como lo seala CAP. XII
algn sector de la doctrina1775. CAP. XIII
3.8.3. El criterio del Tribunal Constitucional CAP. XIV
El Tribunal Constitucional, para variar, ha empleado este principio de manera CAP. XV
equivocada en su jurisprudencia, confundindolo con el supuesto principio de CAP. XVI

culpabilidad. El Tribunal seala que un lmite a la potestad sancionatoria del
Estado est representado por el principio de culpabilidad. Desde este punto de CAP. XVII
vista, la sancin, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comproba- CAP. XVIII
cin de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurdico. En ese
sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada CAP. XIX
por un acto o una omisin de un deber jurdico que no le sea imputable1776. CAP. XX
En primer lugar, el contexto de esta afirmacin del Tribunal en enfoca en la CAP. XXI
responsabilidad penal as como en la responsabilidad administrativa funcional
en este caso del personal policial, no en la responsabilidad administrativa CAP. XXII
propiamente dicha, cuya naturaleza como bien sabemos es diferente. Para CAP. XXIII
empezar el proceso penal y el procedimiento administrativo sancionador poseen
una naturaleza distinta, no obstante la existencia de determinados principios CAP. XXIV
comunes. Asimismo, el procedimiento disciplinario no es un procedimiento CAP. XXV

administrativo puesto que no concluye en un acto administrativo sino ms bien
en un acto de administracin interna. CAP. XXVI
CAP. XXVII
1773 Sobre el particular: Nieto, Derecho administrativo sancionador, cit., pp. 440 y ss.
CAP. XXVIII
1774 Gonzlez Prez, Garantas frente a la potestad sancionadora de la administracin,
cit., p. 753.
CAP. XXIX
1775 Fuentes Bardaji, Manual de derecho administrativo sancionador, cit., p. 203.
1776 STC N. 2868-2004-AA-TC, de fecha 24 de noviembre de 2004, considerando 21.

CAP. I
Pero adems lo que el Tribunal denomina errneamente principio de cul-
pabilidad es precisamente el principio que venimos tratando, que es el de
CAP. II causalidad, puesto que este es precisamente el que impide que una persona
CAP. III
sea sancionada por una infraccin que no ha cometido1777. Como ya lo hemos
sealado, en materia del derecho administrativo sancionador el concepto de
CAP. IV
culpabilidad que adems es errneo posee una definicin distinta que la
CAP. V que se emplea en el derecho penal.
CAP. VI 3.8.4. Fractura o ruptura del nexo causal

CAP. VII
Dada la naturaleza objetiva de la responsabilidad administrativa del adminis-
CAP. VIII trado, la nica forma a travs de la cual dicho administrado podra eximirse de
responsabilidad estriba en acreditar una fractura en el nexo causal. Es decir,
CAP. IX
demostrar que existe la posibilidad de demostrar que, no obstante la generacin
CAP. X de la infraccin, esta no fue originado por el comportamiento del administrado.
CAP. XI
El caso ms conocido de fractura de nexo causal y el que nos viene primero a la
memoria es el caso fortuito. Conocido inicialmente como acto de Dios, el caso
CAP. XII
fortuito implica un hecho extraordinario, imprevisible e irresistible, proveniente
CAP. XIII de la naturaleza1778. El hecho es extraordinario, puesto que no constituye un
riesgo propio de la actividad que est efectuando el administrado. Se ha dis-
CAP. XIV
cutido mucho respecto de la justificacin de la imprevisibilidad como elemento
CAP. XV de la causal, pero consideramos que la misma es de particular relevancia toda
vez que si la causal hubiese sido prevista la misma no podra eximir de res-
CAP. XVI
ponsabilidad, puesto que el administrado habra podido evitarla. Por otro lado,
CAP. XVII el hecho es irresistible puesto que al administrado le ha resultado imposible
actuar de otra manera, siendo considerado este como una persona normal.
CAP. XVIII
Por otro lado, se entiende por fuerza mayor conocida tradicionalmente como
CAP. XIX
acto del Prncipe a aquella causa no imputable, consistente en un evento
CAP. XX extraordinario e irresistible, generado por una autoridad que goza de un poder
otorgado por el Estado. Es decir, la fuerza mayor no requiere el elemento de
CAP. XXI
imprevisibilidad, puesto que basta con que el mismo, de haberse podido prever,
CAP. XXII fuera inevitable1779. La infraccin ocurri entonces como resultado de cualquier
actuacin administrativa o estatal que haya impulsado la comisin de aquella.
CAP. XXIII
Es preciso sealar adems que ambas causales a menudo se han confundi-
CAP. XXIV do incluso en la normativa civil1780, siendo eminentemente distintas, por lo
menos en el mbito del derecho administrativo.
CAP. XXV
CAP. XXVI 1777 Para una opinin distinta: Vergaray Bejar/Gmez Apac, La potestad sancionadora y
los principios del procedimiento sancionador, cit., p. 428.
CAP. XXVII 1778 Sobre el particular: Trazegnies Granda, La responsabilidad extracontractual, cit., T. I, p.
304.
CAP. XXVIII
1779 Fuentes Bardaji, Manual de derecho administrativo sancionador, cit., pp. 186-187.
1780 Cdigo Civil:
CAP. XXIX
Artculo 1315.- Caso fortuito o fuerza mayor
Caso fortuito o fuerza mayor es la causa no imputable, consistente en un evento extraor-

El hecho determinante de tercero es en realidad una situacin que impide la CAP. I

responsabilidad administrativa, en lneas generales, dado que otra persona
CAP. II
gener la infraccin. Lo que ocurre es que la imputacin de responsabilidad
al administrado implica considerar a este ltimo como agente. Ahora bien, el CAP. III
tercero debe ser siempre un ente o persona distinta a las personas que com-
CAP. IV
ponen la entidad que aparentemente ha generado el dao.
CAP. V
Finalmente, la actuacin de quien sufre el dao en este caso la autoridad
administrativa inicialmente no parece ser determinante para estos efectos, CAP. VI
considerando que adems puede confundirse con la fuerza mayor. Siendo CAP. VII
objetiva la responsabilidad del administrado aparentemente no parece ser
posible emplear la negligencia de la autoridad administrativa como una causal CAP. VIII
eximente de responsabilidad. CAP. IX
Sin embargo existen comportamientos de la entidad que pueden llevar a error CAP. X
al administrado y que no implican el empleo del poder derivado del ejercicio de
CAP. XI
la funcin administrativa, como podra ser por ejemplo la entrega de informacin
verbal de manera errnea. Con lo cual queda claro que los supuestos de error CAP. XII
del administrado se resuelven a travs del empleo del principio de causalidad

CAP. XIII
y no del supuesto principio de culpabilidad.
CAP. XIV
3.8.5. El caso del vehculo de emergencia

CAP. XV
Un caso muy comn que emplean los defensores del principio de culpabilidad CAP. XVI
que ya a estas alturas hemos demostrado que no constituye en realidad un
principio del procedimiento administrativo sancionador es el del vehculo CAP. XVII
de emergencia. Supongamos que nos encontramos frente a un semforo en CAP. XVIII

rojo en una calle de una sola va. Y detrs de nuestro auto, una ambulancia,
CAP. XIX
la misma que conforme a las normas de trnsito tiene derecho de paso. Es
evidente ante dicha situacin que debemos pasarnos la luz roja. Sin embargo, CAP. XX
posteriormente nos llega a nuestro domicilio una resolucin de multa por la CAP. XXI
infraccin cometida.
CAP. XXII
Es evidente que no deberamos ser sancionados en el caso que estamos des-
cribiendo. La pregunta es porque. Los defensores del principio de culpabilidad CAP. XXIII
nos dicen que no existe responsabilidad en tanto el administrado actu con CAP. XXIV
la diligencia requerida, situacin en la cual no existira dolo ni culpa. Esto es
CAP. XXV
errneo, puesto que el caso se resuelve fcilmente empleando el principio de
causalidad, vale decir, identificando el supuesto de fractura del nexo causal CAP. XXVI
que se presenta en este caso. Rpidamente podemos determinar que nos

CAP. XXVII
encontramos ante hecho determinante de tercero, en este caso la ambulancia
que se encontraba detrs del auto del administrado. CAP. XXVIII
CAP. XXIX
dinario, imprevisible e irresistible, que impide la ejecucin de la obligacin o determina su
cumplimiento parcial, tardo o defectuoso.

CAP. I
3.8.6. Casos especficos
CAP. II En los supuestos de intervencin administrativa en la economa la responsabili-

dad administrativa objetiva resulta evidente. En primer lugar, la responsabilidad
CAP. III
proveniente de competencia desleal es objetiva, no siendo necesario determinar
CAP. IV la existencia de dolo o culpa para que la misma se configure, bastando nica-
mente con la determinacin de la accin del agente1781. Asimismo, no es nece-
CAP. V
sario que se acredite la existencia de un dao evidente al mercado, bastando
CAP. VI con el efecto potencial del acto de competencia desleal1782. En consecuencia,
la responsabilidad en este mbito es objetiva, dada la necesidad de reprimir la
CAP. VII
conducta indebida, desincentivando su comisin.
CAP. VIII
Lo mismo ocurre con la proteccin al consumidor, donde el proveedor puede
CAP. IX liberarse de responsabilidad nicamente si prueba la existencia de alguna de las
situaciones de fractura de nexo causal que hemos sealado anteriormente1783,
CAP. X
bastando con determinar la existencia de nexo causal entre el dao ocasionado
CAP. XI y la accin del proveedor; en especial en el caso de productos defectuosos1784.
CAP. XII
En materia de contratacin administrativa puede efectuarse similar anlisis,
puesto que en la norma aplicable se establece que la intencionalidad del autor
CAP. XIII posee un papel en la determinacin de la sancin, pero no en la asignacin de
CAP. XIV
la responsabilidad administrativa que corresponda.
CAP. XV
Por otro lado, en materia ambiental se ha sealado de manera expresa que la
responsabilidad es objetiva. Conforme lo establecido por el artculo 18 de la
CAP. XVI Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental los adminis-
CAP. XVII
trados son responsables objetivamente por el incumplimiento de obligaciones
derivadas de los instrumentos de gestin ambiental, as como de las normas
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
1782 Kresalja R., Baldo, Comentarios al Decreto Ley N. 26122 sobre Represin de la Com-
CAP. XXI petencia Desleal, en Derecho, N. 47, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima,
1993, p. 33.
CAP. XXII 1783 Ley N. 29571, Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor:
Artculo 104.- Responsabilidad administrativa del proveedor
CAP. XXIII
El proveedor es administrativamente responsable por la falta de idoneidad o calidad, el
CAP. XXIV
riesgo injustificado o la omisin o defecto de informacin, o cualquier otra infraccin a lo
establecido en el presente Cdigo y dems normas complementarias de proteccin al
CAP. XXV consumidor, sobre un producto o servicio determinado.
El proveedor es exonerado de responsabilidad administrativa si logra acreditar la existen-
CAP. XXVI cia de una causa objetiva, justificada y no previsible que configure ruptura del nexo causal
por caso fortuito o fuerza mayor, de hecho determinante de un tercero o de la imprudencia
CAP. XXVII del propio consumidor afectado.
En la prestacin de servicios, la autoridad administrativa considera, para analizar la ido-
CAP. XXVIII
neidad del servicio, si la prestacin asumida por el proveedor es de medios o de resultado,
CAP. XXIX
conforme al artculo 18.
1784 Kossuth Wieland, Algunas consideraciones acerca de la responsabilidad por produc-
tos defectuosos a la luz de la Ley de Proteccin al Consumidor, cit., p. 177.

ambientales y de los mandatos o disposiciones emitidas por el OEFA. La recu- CAP. I

rrente jurisprudencia administrativa en este aspecto corrobora lo antes sealado.
CAP. II
Como resultado de los ejemplos antes sealados, es evidente la tendencia
de la norma sectorial a establecer de manera expresa la naturaleza objetiva CAP. III
de la responsabilidad administrativa del administrado a fin de que no exista CAP. IV

controversia alguna en los operadores de la norma sancionadora respecto al
rol que cumple el dolo o la culpa en la determinacin de dicha responsabilidad. CAP. V
CAP. VI
3.9. Principio de presuncin de licitud1785
CAP. VII
Por el principio de presuncin de licitud, las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con CAP. VIII
evidencia en contrario. Este principio resulta ser equivalente en al mbito penal CAP. IX
a la llamada presuncin de inocencia contenida en nuestra Constitucin, que
sin embargo no debe ser confundida con el principio de in dubio pro reo, que CAP. X
posee un origen y naturaleza distintos. CAP. XI
La inmediata consecuencia del principio que venimos sealando es la asigna- CAP. XII
cin de la carga de la prueba a la Administracin respecto a la demostracin
de la comisin de la infraccin por parte del administrado. La Administracin CAP. XIII
es la que debe probar la comisin de la infraccin. Esta, en consecuencia, no CAP. XIV

se presume, ni siquiera en el supuesto de que el administrado no se presente
a presentar sus descargos en el procedimiento iniciado en su contra. CAP. XV
Asimismo, la Administracin deber resolver sobre bases ciertas, sin que pue- CAP. XVI
dan basarse en inferencias, sospechas o simples declaraciones aun cuando

CAP. XVII
las mismas provengan de funcionarios pblicos1786. Evidentemente, si la Ad-
ministracin no logra obtener conviccin de la comisin de la infraccin una CAP. XVIII
vez realizada la actividad probatoria el administrado no puede ser sancionado.

CAP. XIX
Ello ocurre porque la carga de la prueba corresponde a quien se encuentra
CAP. XX
en mejor capacidad para probar un hecho. En la confrontacin entre el ad-
ministrado y la autoridad administrativa ante la posibilidad de que el mismo CAP. XXI
haya cometido una infraccin, resulta ms factible que la entidad pruebe la
CAP. XXII
ilicitud de la actuacin del administrado que este ltimo pruebe su ausencia
de responsabilidad. Sin embargo, como ya lo hemos sealado, corresponde al CAP. XXIII
administrado acreditar la existencia de la fractura del nexo causal.

CAP. XXIV
Este principio justifica, entre otras cuestiones, que la resolucin emitida en un
procedimiento sancionador no sea ejecutiva hasta que la misma haya agota- CAP. XXV
do la va administrativa1787, as como el hecho de que la Administracin deba CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
670-671; Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, CAP. XXIX
p. 178.
1787 Morn Urbina, Juan Carlos, La suspensin de la cobranza coactiva por la interposicin

CAP. I
tener especial cuidado al emitir medidas cautelares en los procedimientos que
venimos reseando, las mismas que deben cumplir con los requisitos legales.
CAP. II
Asimismo, justifica que, en el mbito del proceso contencioso administrativo,
CAP. III si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin o una medida
correctiva, la carga de probar los hechos que configuran la infraccin corres-
CAP. IV
ponde a la entidad administrativa. Esta disposicin est contenida en el artculo
CAP. V 33 del Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584, que regula el proceso
CAP. VI
contencioso administrativo y configura; una clara muestra del principio general
de la carga de la prueba que ya hemos sealado al hablar de la instruccin
CAP. VII del procedimiento, por el cual la misma corresponde a quien se encuentra en
mejor capacidad para probar.
CAP. VIII
CAP. IX 3.10. Principio de non bis in idem1788. La va preferida

CAP. X Este principio establece que no se podr imponer sucesiva o simultneamente
una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los casos que
CAP. XI
se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento1789. Resultaba obvio,
CAP. XII
en consecuencia, que tampoco pueden imponerse dos o ms sanciones ad-
ministrativas a una misma infraccin, tal como lo hemos sealado en acpites
CAP. XIII anteriores. Asimismo, y cuando la ley se refiere a pena, se debe entender que
CAP. XIV
se est haciendo mencin a la sancin de naturaleza penal. Es decir, no cabe
el establecimiento simultneo o sucesivo de varias sanciones administrativas,
CAP. XV o estas combinadas con sanciones penales.
CAP. XVI Ahora bien, en cuanto a este principio el Decreto Legislativo N. 1029 modific
este precepto, dejando claro, tal como tambin lo ha sealado la jurisprudencia
CAP. XVII
de manera reiterada, que el mismo se aplica tambin ante la coexistencia de
CAP. XVIII sanciones administrativas, salvo en lo relativo a la continuacin de infracciones,
que no implica en realidad una excepcin a dicho principio, sino ms bien un
CAP. XIX
supuesto de graduacin de la sancin administrativa.
CAP. XX
3.10.1. Las vertientes del principio
CAP. XXI
Por otro lado, el principio que venimos comentando tiene dos vertientes. Una es
CAP. XXII la vertiente sustantiva, por la cual nadie puede ser sancionado dos veces por
CAP. XXIII
un mismo hecho, de tal manera que no pueda recaer sobre un mismo sujeto
varios castigos por un mismo hecho, en tanto ello configurara un abuso del
CAP. XXIV poder sancionador del Estado.
CAP. XXV Asimismo, existe una vertiente procesal, por la cual que un mismo hecho no
pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos
CAP. XXVI
procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de
CAP. XXVII
de la demanda contencioso administrativa, en Actualidad Jurdica, T. 142, Lima, 2005, p.

CAP. XXVIII
16.
CAP. XXIX
ca, cit., p. 155.

procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) CAP. I
y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos rdenes jurdicos,
como podran ser dos procedimientos administrativos con el mismo objeto1790. CAP. II
CAP. III
3.10.2. La va que debe ser preferida
CAP. IV
Ahora bien, el problema en este punto radica en determinar, una vez que se
CAP. V
da esta confluencia, que va procesal es la que deber ser preferida. La so-
lucin pasara por preferir la va judicial, en aplicacin de lo dispuesto por el CAP. VI
artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Judicial1791; lo cual implica que, si el
CAP. VII
administrado es condenado o absuelto en sede judicial resultara imposible el
inicio de un procedimiento administrativo sancionador con la finalidad de im- CAP. VIII
ponerle gravamen alguno por la comisin de la infraccin administrativa. A ello
CAP. IX
debemos agregarle lo establecido por el Cdigo Procesal Penal1792, el mismo
CAP. X
1790 Esta ha sido la interpretacin del Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 16 de CAP. XI
abril de 2003, en el Exp. N. 2050-2002-AA/TC, antes referida, estableciendo adems lo
siguiente: CAP. XII
(...)
CAP. XIII
19. (...)
El principio del ne bis in idem material tiene conexin con los principios de legalidad CAP. XIV
y proporcionalidad, ya que si la exigencia de lex praevia y lex certa que impone el
artculo 2, inciso 24, ordinal d), de la Constitucin obedece, entre otros motivos, CAP. XV
como lo ha expresado este Tribunal en el Caso Encuestas a Boca de Urna, Exp. N.
0002-2001-AI/TC, Fund. Jur. N.. 6) a la necesidad de garantizar a los ciudadanos CAP. XVI
un conocimiento anticipado del contenido de la reaccin punitiva o sancionadora del
Estado ante la eventual comisin de un hecho antijurdico, tal cometido garantista CAP. XVII
devendra intil si ese mismo hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto de
una nueva sancin, lo que comportara una punicin desproporcionada de la conducta CAP. XVIII
antijurdica. Por ello, el elemento consistente en la igualdad de fundamento es la clave

CAP. XIX
que define el sentido del principio: no cabe la doble sancin del mismo sujeto por un
mismo hecho cuando la punicin se fundamenta en un mismo contenido injusto, esto CAP. XX
es, en la lesin de en un mismo bien jurdico o un mismo inters protegido.
(...). CAP. XXI
1791 Ley Orgnica del Poder Judicial:
Artculo 4.- Carcter vinculante de las decisiones judiciales. Principios de la admi- CAP. XXII
nistracin de justicia
CAP. XXIII
Toda persona y autoridad est obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones ju-
diciales o de ndole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus CAP. XXIV
propios trminos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos
o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley CAP. XXV
seala.
Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominacin, fuera de la organizacin CAP. XXVI
jerrquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante
el rgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad CAP. XXVII
de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecucin, ni cortar procedi-
CAP. XXVIII
mientos en trmite, bajo la responsabilidad poltica, administrativa, civil y penal que la ley
determine en cada caso.
CAP. XXIX
Esta disposicin no afecta el derecho de gracia.
1792 Cdigo Procesal Penal, Ttulo Preliminar:

CAP. I
que precepta que el ordenamiento penal es preferido sobre el ordenamiento
administrativo en el caso en que se genere non bis in dem.
CAP. II
Las razones por las cuales debemos preferir el ordenamiento penal son va-
CAP. III rias1793. En primer trmino, como ya lo hemos sealado, el ordenamiento penal
CAP. IV
muestra una evidente mayor imparcialidad, que se nota no solo en el hecho de
que exista una parte acusadora autnoma, sino adems en el hecho de que el
CAP. V
procedimiento administrativo sancionador se inicia por decisin unilateral de
CAP. VI la autoridad administrativa, a diferencia del proceso judicial.
CAP. VII
Pero adems hay otro elemento que debe tomarse en cuenta, que es el hecho
de que la Administracin Pblica se encuentra sometida a diversas modalidades
CAP. VIII
de control, entre ellos, el control jurisdiccional. Es decir, toda decisin de la
CAP. IX administracin pblica es susceptible de ser revisada judicialmente, en especial
a travs del proceso contencioso administrativo.
CAP. X
CAP. XI 3.10.3. El principio de subsidiaridad penal

CAP. XII En este razonamiento cumple un rol medular un principio penal de especial
importancia al cual ya hemos aludido, que es el principio de subsidiaridad penal.
CAP. XIII
Este principio parece entrar en contradiccin con el principio de preferencia por
CAP. XIV la funcin jurisdiccional que hemos descrito en el acpite precedente, porque
si el derecho penal se emplea a falta de otros mecanismos igualmente idneos
CAP. XV
no queda claro porque entonces debe preferirse el ordenamiento penal frente
CAP. XVI al ordenamiento administrativo en supuestos en los cuales se manifieste la
CAP. XVII
triple identidad.
Sin embargo, esta contradiccin es meramente aparente. Lo que ocurre es
CAP. XVIII
que el principio de subsidiaridad penal se aplica en el mbito de la tipificacin,
CAP. XIX tambin conocida como criminalizacin primaria, es decir, cuando se determi-
nan las conductas consideradas como delitos. Con lo cual este es un principio
CAP. XX
sustantivo. En cambio, el principio de preferencia por la funcin jurisdiccional
CAP. XXI constituye ms bien un principio adjetivo, que permite determinar el ordena-
miento procesal a emplear en caso se genere non bis in dem.
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV Artculo III. Interdiccin de la persecucin penal mltiple.- Nadie podr ser procesado,
ni sancionado ms de una vez por un mismo hecho, siempre que se trate del mismo sujeto
CAP. XXVI y fundamento. Este principio rige para las sanciones penales y administrativas. El derecho
penal tiene preeminencia sobre el derecho administrativo.
CAP. XXVII La excepcin a esta norma es la revisin por la Corte Suprema de la sentencia condena-
toria expedida en alguno de los casos en que la accin est indicada taxativamente como
CAP. XXVIII
procedente en este Cdigo.
CAP. XXIX
1793 Cano Campos, Toms, Non bis in dem, prevalencia de la va penal y teora de los con-
cursos en el derecho administrativo sancionador, en Revista de Administracin Pblica,
N. 156, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2001, pp. 214 y ss.

3.10.4. La aplicacin del principio en los procedimientos administrativos CAP. I
La legislacin y las normas reglamentarias en el Per, sin embargo, han vulne- CAP. II
rado de manera reiterada en principio que venimos comentando, al establecer
CAP. III
sanciones concurrentes aplicables a una misma infraccin, en especial en
materia de delitos tributarios, normas de proteccin al consumidor o en el caso CAP. IV
de infracciones de trnsito. Sin embargo, en muchos casos la sancin admi-

CAP. V
nistrativa va acompaada de una medida correctiva, la cual por definicin no
configura una sancin administrativa, situacin en la cual no existe vulneracin CAP. VI
alguna al principio que venimos describiendo.

CAP. VII
Ahora bien, cierto sector de la doctrina considera que el principio de non bis
CAP. VIII
in dem admite excepciones a nivel del procedimiento disciplinario, dada la
discutible aplicacin del concepto de relacin de sujecin especial. Esta lti- CAP. IX
ma consideracin parece ser de aplicacin en materia de responsabilidad del
CAP. X
personal de la Administracin Pblica, fundamentalmente por aplicacin del
principio de autonoma de responsabilidades consignado en el artculo 243 CAP. XI
de la Ley N. 274441794.
CAP. XII
4. PRESCRIPCIN CAP. XIII
La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones ad- CAP. XIV
ministrativas prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin CAP. XV
perjuicio de los plazos para la prescripcin de las dems responsabilidades no
sancionadoras que la infraccin pudiera ameritar1795. Ahora bien, en caso de que CAP. XVI
el plazo de prescripcin no se encuentre determinado, la facultad sancionadora CAP. XVII

prescribir a los cuatro aos computados a partir de la fecha en que se cometi
la infraccin o desde que ces, si fuera una accin continuada. La redaccin CAP. XVIII
original estableca el plazo de cinco aos, antes de la reforma generada por el CAP. XIX
Decreto Legislativo N. 1029.
CAP. XX
La prescripcin tiene su base, por una parte, en concepciones de seguridad ju-
rdica. Ninguna infraccin al igual que ningn delito puede ser perseguibles CAP. XXI
por siempre. En tal medida, debe existir un mecanismo idneo que permita, CAP. XXII
adems, forzar a la Administracin a tener la debida diligencia en la sancin
de conductas daosas, puesto que la actividad sancionadora de las entidades CAP. XXIII
posee un correlato evidente a nivel del inters general. Una vez transcurrido el CAP. XXIV
CAP. XXV
1794 Ley N. 27444:
Artculo 243.- Autonoma de responsabilidades CAP. XXVI
243.1. Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las
autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva CAP. XXVII
legislacin.
CAP. XXVIII
243.2. Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan
la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la responsabilidad administra- CAP. XXIX
tiva, salvo disposicin judicial expresa en contrario.

CAP. I
plazo de prescripcin sin que se haya emitido sancin alguna el ordenamiento
asume que dicha infraccin no ha afectado sustancialmente el inters general.
CAP. II
CAP. III
4.1. Interrupcin del plazo de prescripcin
CAP. IV
La redaccin original de la norma preceptuaba que el plazo de prescripcin solo
se interrumpe con la iniciacin del procedimiento sancionador, reanudndose
CAP. V el plazo si el expediente se mantuviera paralizado durante ms de un mes por
CAP. VI
causa no imputable al administrado1796. Ello implicaba que luego que cesa la
interrupcin volva a contarse un nuevo plazo de prescripcin. La situacin
CAP. VII
antes precisada genera adems la caducidad de las medidas cautelares que
CAP. VIII se hubieren hecho efectivas.
CAP. IX
Sin embargo, el Decreto Legislativo N. 1029 establece que el cmputo del
plazo de prescripcin solo se suspende con la iniciacin del procedimiento
CAP. X sancionador a travs de la notificacin del acto de inicio del procedimiento;
CAP. XI
reanudndose el plazo si el expediente se mantuviera paralizado durante ms
de veinticinco das hbiles por causa no imputable al administrado.
CAP. XII
Ello implica adems que el inicio del procedimiento es un supuesto de sus-
CAP. XIII pensin, no de interrupcin, puesto que el plazo continua corriendo desde el
CAP. XIV
momento en el cual se detuvo; establecindose adems el plazo de prescripcin
en das hbiles, uniformizndolo con los plazos establecidos en general por la
CAP. XV Ley del Procedimiento Administrativo General.
CAP. XVI
4.2. Planteamiento de la prescripcin1797
CAP. XVII
Los administrados plantean la prescripcin por va de defensa y la autoridad
CAP. XVIII debe resolverla sin ms trmite que la constatacin de los plazos. Ello implica,
CAP. XIX
en primera instancia, que la entidad no podra concluir de oficio un procedi-
miento sancionador alegando la prescripcin del mismo. Pero, por otro lado,
CAP. XX esta indicacin entraa el hecho de que es un derecho del administrado, dada
CAP. XXI
la naturaleza eminentemente gravosa de la sancin administrativa, el invocar
la prescripcin como argumento de defensa.
CAP. XXII
La norma no establece si la prescripcin pueda ser declara de oficio, siendo
CAP. XXIII un tema controvertido1798. Razones de inters general podran justificar ambas
CAP. XXIV
posiciones. Ahora bien, desde las posiciones que se esfuerzan por equiparar
la responsabilidad penal con la responsabilidad administrativa tendra sentido
CAP. XXV la declaracin de la prescripcin de oficio, puesto que el juez, al momento de
CAP. XXVI
abrir instruccin debe verificar que el delito no haya prescrito a fin de no activar
innecesariamente el funcionamiento del Poder Judicial. Pero ello se justifica en
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
678.

tanto el proceso penal demanda ms recursos que el procedimiento administra- CAP. I

tivo sancionador. Pero claro, lo sealado no quiere decir que el procedimiento
administrativo sancionador no sea costoso en s mismo, teniendo en cuenta CAP. II
la posibilidad de que el mismo sea revisado en un proceso contencioso admi- CAP. III
nistrativo, el mismo que es an ms costoso. De hecho, entes como Indecopi
CAP. IV
consideran que es posible declara la prescripcin de oficio, cuando la misma
haya sido detectada por la autoridad administrativa. CAP. V
Ahora bien, si la entidad estima que la prescripcin es fundada, debe disponer CAP. VI
el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causas de la
inaccin administrativa. Ello implica determinar los funcionarios o servidores CAP. VII
responsables de la falta de sancin respecto a la infraccin cometida, puesto CAP. VIII

que la misma afecta el inters general.
CAP. IX
5. ORDENAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR CAP. X
El procedimiento administrativo sancionador tiene una regulacin especial, CAP. XI
derivada de su condicin de mecanismo generador de actos de gravamen, CAP. XII

desfavorables para el administrado. Esto implica establecer una batera de
garantas procesales a favor del administrado, una mayor rigidez en la im- CAP. XIII
parcialidad y neutralidad establecidas respecto a la autoridad administrativa, CAP. XIV

establecer mecanismos eficaces para el ejercicio del derecho de defensa,
impedir la reformatio in peius, as como prescribir la suspensin del efecto de CAP. XV
los actos administrativos sancionadores cuando los mismos son impugnados, CAP. XVI
entre otros mecanismos.
CAP. XVII
5.1. Caracteres del procedimiento sancionador CAP. XVIII
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente CAP. XIX

haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Ello
implica que no cabe la aplicacin de sancin alguna, aun cuando la misma CAP. XX
corresponda a una infraccin debidamente tipificada, si es que la misma no es CAP. XXI

resultado de procedimiento establecido en la Ley.
CAP. XXII
En consecuencia, el procedimiento sancionador est caracterizado por un
conjunto de elementos, entendidos como eminentemente garantistas respecto CAP. XXIII
al administrado1799, los mismos que se justifican por el hecho de que la sancin

CAP. XXIV
administrativa implica una afectacin gravosa a los derechos e intereses de los
administrados, como ya lo hemos sealado de manera reiterada. CAP. XXV
CAP. XXVI
5.1.1. Distincin de autoridades. El principio de imparcialidad
CAP. XXVII
La Ley del Procedimiento Administrativo General dispone que es necesario
diferenciar en la estructura del procedimiento administrativo sancionador entre CAP. XXVIII
CAP. XXIX

CAP. I
la autoridad administrativa que conduce la fase instructora y la que decide la
aplicacin de la sancin, cuando la organizacin de la entidad lo permita1800.
CAP. II
Esta previsin tiene por finalidad asegurar la imparcialidad de ambas auto-
CAP. III ridades y especializarlas en la labor que realizan. Asimismo, se fortalece la
necesaria neutralidad que es requisito de este procedimiento, dada su natu-
CAP. IV
raleza1801. Es necesario, sin embargo, que este elemento se establezca como
CAP. V una obligacin ms rgida, que no est condicionada a la organizacin de la
entidad en cuestin.
CAP. VI
Por otro lado, el principio de imparcialidad resulta discutible en el mbito del
CAP. VII procedimiento administrativo sancionador. De hecho, como ya hemos sealado,
a diferencia del proceso penal, el procedimiento administrativo sancionador
CAP. VIII
no muestra real imparcialidad puesto que, en general, la autoridad instructora
CAP. IX ests sometida a jerarqua respecto a la autoridad decisora1802. Un interesante
mecanismo de correccin es la completa separacin entre autoridades, lo cual
CAP. X
sin embargo muestra la limitacin de incrementar ampliamente las unidades
CAP. XI orgnicas requeridas para ello1803. Otro mecanismo se dirige a darle un efecto
ms relevante a las conclusiones de la fase instructora, puesto que puede
CAP. XII
afectar e derecho de defensa que la autoridad que resuelve emplee otros ele-
CAP. XIII mentos de juicio que el administrado desconoce.
CAP. XIV
Un ejemplo interesante de esta distincin entre autoridades ocurre en determi-
nados procedimientos que se tramitan ante Indecopi. En el caso de los procedi-
CAP. XV mientos en materia de libre competencia, se establece que la Secretara Tcnica
de la Comisin de Defensa de la Libre Competencia es el rgano con autonoma
CAP. XVI
tcnica que realiza la labor de instructor del procedimiento de investigacin y
CAP. XVII sancin de conductas anticompetitivas y que emite opinin sobre la existencia
de la conducta infractora1804; mientras que la Comisin declara la existencia de
CAP. XVIII
una conducta anticompetitiva e impone la sancin correspondiente. De manera
CAP. XIX anloga se organiza el procedimiento en los casos de competencia desleal,
conforme el Decreto Legislativo N. 1044.
CAP. XX
CAP. XXI 5.1.2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones ju-
diciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos san-
CAP. XXII
cionadores
CAP. XXIII
Ello implica que la Administracin no podra pronunciarse de manera distinta
CAP. XXIV a lo sealado por el rgano jurisdiccional ante un mismo hecho que implique
CAP. XXV
CAP. XXVI 1800 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 459.
CAP. XXVII 1802 Tamayo Yoshimoto, Liliana, El procedimiento administrativo sancionador, en Marav
Sumar, Milagros (comp.), Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, UPC,
CAP. XXVIII
Lima, 2009, p. 449.
CAP. XXIX
1803 Suay Rincn, La discutible vigencia de los principios de imparcialidad y contradiccin en
el procedimiento administrativo sancionador, cit., p. 171.

infraccin administrativa. Esta previsin legal acredita, en primer trmino, la CAP. I

subordinacin de la Administracin Pblica al Poder Judicial, as como el control
que realiza el Poder Judicial de la potestad sancionadora de la administracin1805. CAP. II
Una derivacin del principio de preferencia por la funcin administrativa que CAP. III
hemos analizado cuando hemos tratado el principio del non bis in dem.
CAP. IV
En segundo lugar, debe entenderse que lo sealado por el rgano jurisdiccional
constituye verdad jurdica. En buena cuenta, no cabe sancin administrativa CAP. V
respecto de un hecho respecto del cual el Poder Judicial ha considerado que CAP. VI
no existe responsabilidad alguna por parte del administrado.
CAP. VII
5.1.3. Notificacin del cargo

CAP. VIII
Es necesario notificar a los administrados los hechos que se le imputen a ttulo CAP. IX
de cargo, as como la calificacin de las infracciones que tales hechos pueden
construir y la expresin de las sanciones que, en su caso, se le pudiera impo- CAP. X
ner, as como la autoridad competente para imponer la sancin y la norma que

CAP. XI
atribuya tal competencia.
CAP. XII
Este elemento de procedimiento sancionador permite que el administrado
pueda informarse en forma idnea a fin de ejercer adecuadamente su dere- CAP. XIII
cho de defensa. La informacin que la Administracin debe proporcionar al
administrado se convierte en un derecho esencial del administrado y en una CAP. XIV
obligacin ineludible de aquella. CAP. XV
5.1.4. Descargo CAP. XVI
La entidad debe otorgar al administrado un plazo de cinco das para formular CAP. XVII
sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento CAP. XVIII
jurdico, aportando pruebas y aduciendo alegaciones, sin que la abstencin del
ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario CAP. XIX
a su situacin. CAP. XX
Es este punto es preciso realizar dos aclaraciones puntuales. En primer lugar,
CAP. XXI
el administrado podra presentar el descargo fuera de plazo y la entidad debera
tomarlo en cuenta en tanto alegaciones, siempre que la autoridad administrativa CAP. XXII
no haya resuelto an. Asimismo, nada impide que el administrado sustente su
CAP. XXIII
falta de responsabilidad en la infraccin administrativa en el recurso que presen-
te contra el acto administrativo que lo sancione aun cuando no haya presentado CAP. XXIV
descargo; sin perjuicio del cumplimiento del principio de presuncin de licitud.
CAP. XXV
5.2. Reglas del procedimiento sancionador CAP. XXVI
En la lgica de establecer garantas para el administrado, la norma define un CAP. XXVII

conjunto de reglas para ejercer la potestad sancionadora en el procedimiento
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
1805 Tamayo Yoshimoto, El procedimiento administrativo sancionador, cit., p. 451.

CAP. I
administrativo1806, las cuales no se oponen al principio de unidad de vista sino
que ms bien lo complementan.
CAP. II
CAP. III
5.2.1. Inicio del procedimiento sancionador. El principio de oficialidad
CAP. IV
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio por parte de la entidad
instructora, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
CAP. V
peticin motivada de otros rganos o entidades, o a travs de una denuncia1807.
CAP. VI Esta regla se deriva de la propia naturaleza de procedimiento de oficio inhe-
rente al procedimiento sancionador. A su vez, esta previsin legal sustenta la
CAP. VII
exclusividad de la potestad sancionadora a favor de la Administracin Pblica,
CAP. VIII
reforzando la estabilidad de la competencia en el citado mbito.
Sin embargo, existen ciertas distinciones que es preciso advertir. En primer
CAP. IX
lugar, es evidente que si el inicio proviene de propia iniciativa es la propia auto-
CAP. X ridad la que decide iniciar el procedimiento al tener conocimiento de la presunta
infraccin, el mismo que no se produce a travs de una denuncia, sino como
CAP. XI
resultado de la deteccin de la infraccin a travs de un procedimiento de fisca-
CAP. XII lizacin, por ejemplo. En segundo lugar, si el inicio del procedimiento proviene
de una orden superior no existe discrecionalidad, puesto que la autoridad debe
CAP. XIII
dar trmite al procedimiento puesto que se encuentra sometida a jerarqua.
CAP. XIV
Por otro lado, si ocurre una peticin motivada de otros rganos o entidades
CAP. XV respecto de las cuales no existe relacin de jerarqua la autoridad puede
dar inicio o no al procedimiento como resultado de la evaluacin que realice.
CAP. XVI Lo mismo ocurre con la denuncia, que por definicin es un mecanismo de co-
CAP. XVII
laboracin del administrado con la Administracin y no un medio para ejercer
el derecho de peticin.
CAP. XVIII
En este ltimo punto es donde la doctrina ha hecho interesantes avances.
CAP. XIX Bien se sabe que en nuestro ordenamiento el denunciante no es parte del
procedimiento administrativo sancionador y en consecuencia no interacta en
CAP. XX
el mismo. Se seala que esta previsin podra afectar el principio de oficialidad,
CAP. XXI puesto que el inicio del procedimiento se somete a la decisin discrecional de la
autoridad administrativa. Pero eso es relativo, puesto que incluso la decisin de
CAP. XXII
la autoridad administrativa de no dar trmite a una denuncia debe encontrarse
CAP. XXIII debidamente motivada1808.
CAP. XXIV El problema de convertir al denunciante en parte estriba en modificar la natu-
raleza del procedimiento, puesto que si el denunciante acta a fin de satisfacer
CAP. XXV
su propio inters, el cual entra en conflicto con el del denunciado1809, no nos
CAP. XXVI

CAP. XXVIII
1808 Tamayo Yoshimoto, El procedimiento administrativo sancionador, cit., p. 455.
CAP. XXIX
1809 Lozano Cutanda, Blanca, El principio de oficialidad de la accin sancionadora adminis-
trativa y las condiciones necesarias para garantizar su efectividad, en Revista de Adminis-
tracin Pblica, N. 161, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2003, pp. 100 y ss.

encontramos ante un procedimiento sancionador, sino ante un procedimiento CAP. I

trilateral. Sobre esto vamos a volver ms adelante al hablar sobre los llamados
procedimientos mixtos o hbridos. CAP. II
CAP. III
5.2.2. Actuaciones previas de investigacin
CAP. IV
Con anterioridad a la iniciacin formal del procedimiento se podrn realizar
CAP. V
actuaciones previas de investigacin, averiguacin e inspeccin con el objeto
de determinar con carcter preliminar si concurren circunstancias que justifi- CAP. VI
quen su iniciacin. Dichas actuaciones previas no son en realidad parte del
CAP. VII
procedimiento sancionador, sino ms bien actos de instruccin preventiva,
razn por la cual ni interrumpen la prescripcin de la facultad sancionadora1810. CAP. VIII
Ahora bien, la realizacin de las citadas actuaciones debera considerarse CAP. IX

obligatoria, a fin de asegurar una proteccin adecuada al inters y los derechos
de los administrados. Ello es an ms plausible si adems tomamos en cuenta CAP. X
el hecho de que el acto de iniciacin del procedimiento sancionador requiere CAP. XI

un anlisis previo, como veremos a continuacin.
CAP. XII
5.2.3. Notificacin del acto de cargo o de inicio del procedimiento sancio- CAP. XIII
nador
CAP. XIV
Decidida la iniciacin del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del
CAP. XV
procedimiento formula la respectiva notificacin de cargo al posible sancionado,
la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artculo 234 CAP. XVI
de la Ley al que hemos hecho referencia en el acpite precedente a fin

CAP. XVII
que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podr ser inferior
a cinco das hbiles contados a partir de la fecha de notificacin. CAP. XVIII
Es necesario precisar que la decisin de inicio del procedimiento es un acto CAP. XIX
administrativo, el mismo que se encuentra sujeto a las formalidades comunes,
CAP. XX
pero adems debe fundarse en aquellos hechos que fundamentan la iniciacin
del procedimiento sancionador. En consecuencia, el acto de inicio de procedi- CAP. XXI
miento es el resultado de un anlisis proveniente de un procedimiento cognitivo
CAP. XXII
previo, razn por la cual el conjunto de actuaciones previas establecido por la
ley y la doctrina nacional y comparada se nos muestran ineludibles. CAP. XXIII
5.2.4. Instruccin del procedimiento CAP. XXIV
CAP. XXV
Vencido el plazo concedido al administrado para la presentacin de sus des-
cargos, y aun si aquel no hubiese cumplido con presentarlos, la autoridad que CAP. XXVI
instruye el procedimiento realizar de oficio todas las actuaciones necesarias

CAP. XXVII
para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
529; Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 461.

CAP. I
relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad sus-
ceptible de sancin.
CAP. II
En consecuencia, la ausencia de descargo no perjudica directamente al ad-
CAP. III ministrado, dada la oficialidad de la prueba y la presuncin de licitud como
principios del procedimiento sancionador. La Administracin se encuentra
CAP. IV
obligada a recabar todos los medios probatorios que se consideren pertinentes
CAP. V para acreditar la infraccin o la ausencia de esta, sin que la participacin del
CAP. VI
administrado sea indispensable para la emisin de la resolucin, no importante
el tenor de la misma.
CAP. VII
CAP. VIII
5.2.5. Resolucin final
CAP. IX
Concluida, de ser el caso, la recoleccin de pruebas, la autoridad instructora
del procedimiento resuelve la imposicin de una sancin o la inexistencia de
CAP. X infraccin, en el caso de que no exista diferenciacin entre autoridad instructora
CAP. XI
y la que decide, situacin que como hemos indicado no es la ideal.
CAP. XII
Ahora bien, en el caso de que la estructura del procedimiento contemple la
existencia diferenciada de rganos de instruccin y rganos de resolucin
CAP. XIII situacin que es la que resulta ms eficiente y concluida la recoleccin de
CAP. XIV
pruebas, la autoridad instructora formular propuesta de resolucin en la que
se determinar, de manera motivada, las conductas que se consideren proba-
CAP. XV das constitutivas de infraccin, la norma que prev la imposicin de sancin
CAP. XVI
para dicha conducta y la sancin que se propone que se imponga; o bien se
propondr la declaracin de no existencia de infraccin.
CAP. XVII
Recibida la propuesta de resolucin, el rgano competente para decidir la
CAP. XVIII aplicacin de la sancin podr disponer la realizacin de actuaciones comple-
CAP. XIX
mentarias, siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento.
Ello ocurre si es que la instruccin realizada por la autoridad proponente no
CAP. XX resulta ser suficiente para crear conviccin en el rgano que decide la sancin.
CAP. XXI
5.2.6. Notificacin
CAP. XXII
La resolucin que aplique la sancin o la decisin de archivar el procedimiento
CAP. XXIII ser notificada tanto al administrado como al rgano u entidad que formul la
CAP. XXIV
solicitud o a quin denunci la infraccin, de ser el caso. Esta regla le da for-
ma a la discusin respecto a la legitimidad de los denunciantes as como del
CAP. XXV
rgano o entidad que formul la solicitud para actuar dentro del procedimiento
CAP. XXVI administrativo sancionador.
CAP. XXVII
Si bien es cierto, una denuncia o una solicitud administrativa pueden generar
la iniciacin de un procedimiento administrativo sancionador, ello no implica
CAP. XXVIII necesariamente que alguno de los rganos administrativos o el denunciante
CAP. XXIX
puedan ejercer por ejemplo la facultad de contradiccin cuando la resolucin
se pronuncie por la ausencia de sancin, prerrogativa que le correspondera

nicamente al administrado, y en el caso de que la resolucin final lo perju- CAP. I

dicase. Sin embargo, algunos sectores de la doctrina discuten hoy en da la
posibilidad de que se le pueda asignar al denunciante la calidad de parte en CAP. II
supuestos especficos1811. CAP. III
CAP. IV
5.3. Medidas provisionales en el procedimiento sancionador CAP. V
La autoridad que instruye el procedimiento podr disponer la adopcin de CAP. VI
medidas de carcter provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final

CAP. VII
que pudiera recaer, con sujecin a lo dispuesto en cuanto a las medidas cau-
telares en la Ley de Procedimiento Administrativo General1812. En el caso del CAP. VIII
procedimiento administrativo sancionador las medidas cautelares tienen una

CAP. IX
importancia evidente, derivada de la necesidad de asegurar la eficacia de la
sancin que se aplique posteriormente, as como de evitar modificaciones a la CAP. X
situacin de hecho existente.

CAP. XI
Las medidas provisionales que se adopten debern ajustarse a la intensidad,
CAP. XII
proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en
cada supuesto concreto. Lo antes precisado implica evidentemente la adopcin CAP. XIII
de criterios de razonabilidad para hacer efectivas dichas medidas. Ello tiene
CAP. XIV
una importancia medular si consideramos que cabe la posibilidad de que la
autoridad resuelva finalmente estableciendo la ausencia de sancin. Con ello CAP. XV
las medidas provisionales se extinguen de pleno derecho, y podran incluso

CAP. XVI
generar la obligacin de la entidad de resarcir los daos y perjuicios que se
hubiesen irrogado. CAP. XVII
Por otro lado, el cumplimiento o ejecucin de las medidas de carcter provisio- CAP. XVIII
nal que en su caso se adopten, se compensarn, en cuanto sea posible, con
CAP. XIX
la sancin impuesta. Evidentemente, ello ser posible nicamente en el caso
de sanciones susceptibles de valuacin econmica directa, como podran ser CAP. XX
las multas. La Ley no establece que ocurre en aquellos casos en los cuales se
CAP. XXI
dan medidas cautelares que no son susceptibles de compensacin. El evidente
riesgo reside en la posibilidad de que se genere dos o ms sanciones respecto CAP. XXII
de una misma infraccin.
CAP. XXIII
5.4. Caracteres de la resolucin que ponga fin al procedimiento CAP. XXIV
En la resolucin que ponga fin al procedimiento no se podrn aceptar hechos CAP. XXV
distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia
CAP. XXVI
de su diferente valoracin jurdica, dada la especial naturaleza del procedi-
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1811 Cobreros Mendazona, El reconocimiento al denunciante de la condicin de interesa- CAP. XXIX

do en el procedimiento sancionador, cit., pp. 1438 y ss.

CAP. I
miento sancionador1813. El principio de congruencia goza entonces de un matiz
especial en el procedimiento que venimos describiendo. La administracin no
CAP. II puede sancionar al administrado por hechos generados durante la tramitacin
CAP. III
del expediente, o por aquellos que, no obstante haberse generado antes del
inicio del procedimiento, no se hicieron de conocimiento de la entidad. Caso
CAP. IV
contrario, podra incluirse en el procedimiento y en la resolucin sanciones
CAP. V respecto de las cuales el administrado no se ha defendido debidamente1814.
CAP. VI
Es necesario sealar que la resolucin emitida en un proceso sancionador
ser ejecutiva nicamente cuando ponga fin a la va administrativa, ello sin
CAP. VII perjuicio de las medidas cautelares que puedan obtenerse en el eventual pro-
CAP. VIII
ceso contencioso administrativo que se promueva. Esto es una excepcin al
principio general de ejecutoriedad del acto administrativo, admitida por gran
CAP. IX parte del derecho y la doctrina comparados1815. Sin embargo, la administracin
CAP. X
podr adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar la eficacia de
la resolucin emitida, en tanto la misma no sea ejecutiva.
CAP. XI
CAP. XII
5.4.1. Efectos de la impugnacin de la resolucin sancionadora
CAP. XIII Adems de la suspensin de los efectos del acto impugnado, cuando el infrac-
tor sancionado recurra o impugne la resolucin adoptada, la resolucin de los
CAP. XIV
recursos que interponga no podr determinar la imposicin de sanciones ms
CAP. XV graves para el sancionado1816.
CAP. XVI
Esta previsin impide que se genere la llamada reformatio in peius, que con-
siste en la modificacin de la resolucin recurrida en perjuicio del administrado.
CAP. XVII Si bien esta es una norma general del procedimiento administrativo recursal,
CAP. XVIII
tambin debe tenerse en cuenta su especial virtualidad a nivel del derecho
administrativo sancionador.
CAP. XIX
CAP. XX 6. LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS MIXTOS

CAP. XXI En el mbito administrativo existen ciertos procedimientos que muestran ele-
CAP. XXII
mentos propios del procedimiento trilateral, as como elementos propios del
procedimiento sancionador. La primera pregunta que habra que absolver sobre
CAP. XXIII el particular estriba en el ordenamiento que deber aplicarse a los mismos,
CAP. XXIV
en mrito, por ejemplo, de la mayor o menor garanta que deber emplearse.
Un tpico ejemplo de procedimiento mixto es el que se vincula con las agencias
CAP. XXV
de competencia, encargadas de la defensa de la competencia y la defensa
CAP. XXVI

CAP. XXVIII
531-532.
CAP. XXIX
1815 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 199;

del consumidor. En el caso peruano este rol es despeado por el Indecopi. En CAP. I
muchos de los procedimientos en cuestin, el reclamante pretende el recono-
cimiento de sus derechos, pero a la vez la obtencin de una sancin en contra CAP. II
del reclamado, o denunciado, como se quiera. CAP. III
Un caso es el de los procedimientos de proteccin al consumidor. El resultado CAP. IV

del procedimiento implica una sancin para el proveedor, pero tambin el re-
conocimiento del derecho del reclamante o denunciante, y como resultado, un CAP. V
resarcimiento o compensacin que permita corregir el dao causado. CAP. VI
En estos casos, es necesario analizar con cuidado los principios a aplicar CAP. VII
en estos procedimientos, puesto que la aplicacin de sanciones implicar la
utilizacin de los principios establecidos en la ley respecto al procedimiento CAP. VIII
administrativo sancionador, mientras que deber ser posible el empleo de CAP. IX

principios de imparcialidad o mayor formalidad que se aplican al procedimiento
administrativo trilateral. De hecho, en un procedimiento trilateral puede gene- CAP. X
rarse sanciones, con lo cual estos procedimientos denominados como mixtos CAP. XI
resultaran ser eminentemente trilaterales.
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XXIX

MODELOS
CAP. I
CAP. II
CAP. III
MODELO DE DENUNCIA ADMINISTRATIVA
CAP. IV
San Borja, 15 de octubre del 2012
CAP. V
Seor

CAP. VI
Alcalde de la Municipalidad de Jess Mara
Pte.
CAP. VII
Ref. Queja por daos ocasionados
CAP. VIII
Tenemos el agrado de dirigirnos a Usted, en nuestra condicin de propietarios del edificio ubicado
en el Jirn Canterac N 346, a fin de hacer de su conocimiento lo siguiente:
CAP. IX
1. En la azotea del edificio vecino, signado con el nmero 334, se ha construido con materiales
CAP. X provisionales (madera, cartn y planchas onduladas) varias habitaciones.
2. Al disear los techos de dichas habitaciones, inclinaron las planchas y colocaron una ca-
CAP. XI naleta para colectar el producto de las lluvias orientada indebidamente hacia nuestro edi-
ficio, motivo por el cual cada vez que llueve, se moja la pared medianera desde la azotea
hasta el primer piso, causando deterioro de la pintura, humedad, hongos, etc.
CAP. XII
Con la finalidad de superar esa situacin, se convers con la vecina del tercer piso del citado
CAP. XIII edificio (Dpto. 302), la que hizo caso omiso a nuestro reclamo, por lo que el problema contina,
segn se puede apreciar en las cinco fotografas adjuntas.
CAP. XIV
En consecuencia, solicitamos a vuestro despacho, tenga a bien disponer los trmites respectivos,
a fin de solucionar dicho impase a la brevedad posible.
CAP. XV
Atentamente,
CAP. XVI
Dpto. 101 Sra. Angie Gavidia Molina ...DNI N....
CAP. XVII Dpto. 201 Sr. Carlos Rojas Medina.......DNI N
Dpto. 301 Sr. Luis Morante Guerreri..DNI N.
CAP. XVIII
CAP. XIX
MODELO DE DESCARGO
CAP. XX
REF. : Investigacin N. 032-2010/ILN-CPC-PREV

CAP. XXI SUMILLA : PRESENTO DESCARGO
CAP. XXII
SEORES COMISION DE PROTECCION DEL CONSUMIDOR
CAP. XXIII
C.E.G.N.E. CAMILO BLAS, con R.U.C. N. 20364365603 debidamente representada por su
Promotora doa Mnica Bendez lvarez, identificada con D.N.I. N. 09789784, segn Resolu-
CAP. XXIV cin Directoral USE 03 N. 00234 de fecha 10 de marzo 1996, con domicilio real en Jirn Huaraz
N. 1571 Brea-Lima, y domicilio procesal en Jr. Carabaya N. 261 Oficina N. 304 - Lima; ante
CAP. XXV Ud. respetuosamente digo:
Que, hemos sido notificados con la Carta N. 356-2011-PREV-CPC/INDECOPI, sobre el inicio
CAP. XXVI de una investigacin preliminar por supuesta suspensin del servicio educativo a los padres de
familia que presentan demora en el pago de las pensiones escolares, y dentro del plazo concedido
CAP. XXVII para el descargo correspondiente y a fin de aclarar los hechos investigados y acreditar con docu-
mentos, procedo a sealar los mismos en la forma siguiente:
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
694 MODELOS
CAP. I
I. LA PROTECCIN AL CONSUMIDOR
CAP. II
La denominada Proteccin del Consumidor est consagrada en el artculo 65 de la Constitu-
cin1154, en el cual se establece la obligacin del Estado defender el inters de los consumidores
y usuarios, garantizando el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios existentes. La CAP. III
norma distingue entre consumidores y usuarios a fin de sentar que el usuario es un consumidor
especial, puesto que hace uso de un servicio pblico. CAP. IV
En realidad, el mercado y la competencia deberan ser suficientes para asegurar la idoneidad
de los productos que se ofertan en el mercado, sean bienes o servicios. Existen determinadas CAP. V
cuestiones que justifican, sin embargo, el establecimiento de determinadas normas que cautelen
los derechos de los consumidores y los usuarios, en particular la llamada informacin asimtrica.
CAP. VI
Ese orden de ideas la informacin que se proporciona a los consumidores es de vital importancia
para la tutela de sus derechos.
CAP. VII
En primer lugar, la Ley de Proteccin al Consumidor, en su artculo 5, reconoce a los consumi-
dores un conjunto de derechos, los mismos que, no obstante su aparente configuracin legal,
gozan de proteccin constitucional al amparo de lo dispuesto por el artculo 65 de la Constitu- CAP. VIII
cin. Como ya se ha sealado, entre ellos se encuentra el derecho a recibir de los proveedores
toda la informacin necesaria para tomar una decisin o realizar una eleccin adecuadamente CAP. IX
informada en la adquisicin de productos y servicios, as como para efectuar un uso o consumo
adecuado de los productos o servicios.
CAP. X
A su vez, la norma precepta2 que el proveedor est obligado a consignar en forma veraz, sufi-
ciente, apropiada y muy fcilmente accesible al consumidor o usuario, la informacin sobre los
CAP. XI
productos y servicios ofertados. Tratndose de productos destinados a la alimentacin y la salud
de las personas, esta obligacin se extiende a informar sobre sus ingredientes y componentes.
A su vez, el Tribunal Constitucional ha reconocido dichos derechos de configuracin legal dentro CAP. XII
de los atributos contenidos en el artculo constitucional que hemos sealado anteriormente3, el
mismo que se considera que genera una lista abierta de atributos de los derechos de los consu- CAP. XIII
midores4 ms all de nicamente aportar informacin relevante.
CAP. XIV
II. LOS MECANISMOS EMPLEADOS PARA PONER EN CONOCIMIENTO DE LOS PADRES
DE FAMILIA LAS CONDICIONES ECONMICAS DEL SERVICIO Y LAS ACCIONES EN
EL CASO DE INCUMPLIMIENTO DEL PAGO DE PENSIONES CAP. XV
En primer lugar, es preciso sealar que nuestra representada ha cumplido con sealar debida- CAP. XVI
mente a los padres de familia las condiciones econmicas del servicio educativo que brindamos.
Es decir, el monto de las pensiones as como la forma de pago de las mismas. Cumplimos con
CAP. XVII
adjuntar copia de la documentacin remitida a los padres de familia.
Asimismo, el padre de familia al matricular a su hijo, asume un compromiso de pago con la
CAP. XVIII
institucin a travs de un documento que se suscribe entre ambos. Adems, se le hace llegar
oportunamente el cronograma de pagos para su conocimiento. Ante la demora de ms de dos
meses, se le cursa una carta invitndolo a regularizar sus deudas. CAP. XIX
Cuando el padre de familia, ha incurrido en varios meses de mora y no ha enviado ningn docu-
mento en el que solicite ampliacin de plazos o que se le otorgue ms tiempo para regularizar CAP. XX
sus pagos, se le enva una tercera carta, indicndole que procederemos a suspender el servicio.
Como ya se ha sealado anteriormente, la institucin a mi cargo, NO HA LLEGADO A SUSPEN- CAP. XXI
DER EL SERVICIO por este motivo a ningn alumno, teniendo en cuenta el inters superior del
menor, por lo que los hijos de los padres que incumplieron los pagos por los servicios educati-
CAP. XXII
vos, fueron evaluados normalmente. Cumplindose entonces de manera clara y transparente
con lo establecido por el artculo 16 de la Ley N. 276655.
CAP. XXIII
1 Constitucin de 1993: CAP. XXIV

Artculo 65. El Estado defiende el inters de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza
el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposicin en el
CAP. XXV
mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la poblacin.
2 Artculo 15 del Decreto Supremo N. 039-2000-ITINCI.
CAP. XXVI
3 Particularmente las STC N. 0008-2003-AI/TC (fundamento 32) y N. 3315-2004-AA/TC (fundamen-
to N. 9-10).
4 Sobre el particular: ESPINOZA ESPINOZA, Juan, La tutela constitucional de consumidor. En: CAP. XXVII
AA.VV., La Constitucin Comentada. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, T.I, p. 899-902.
5 Los Centros y Programas Educativos no podrn condicionar la atencin de los reclamos formulados CAP. XXVIII
por los usuarios, ni la evaluacin de los alumnos, al pago de las pensiones. En este ltimo caso, la
institucin educativa puede retener los certificados correspondientes a perodos no pagados siem- CAP. XXIX
pre que se haya informado de esto a los usuarios al momento de la matrcula.

CAP. I
Es preciso sealar que una de las razones por las cuales el servicio no sera suspendido en caso
CAP. II de demora en el pago de pensiones, es que el padre de familia se apersone al Centro Educativo
y se comprometa a efectuar y regularizar sus deudas, tal y conforme podr apreciar de los do-
CAP. III cumentos que anexo al presente.
Nuestra institucin no suspende el servicio educativo a los alumnos por la falta de pago de
CAP. IV pensiones de sus padres, prueba de ello son las Actas de evaluacin con el 100% de alumnos
matriculados, aun cuando estn en situacin de mora por la falta de pago de sus pensiones.
CAP. V
Cumplimos con adjuntar dichas actas, a fin de acreditar de manera fehaciente lo expuesto.
Ahora bien, en el supuesto caso de que se hubiese afectado a un alumno suspendiendo el
CAP. VI
servicio, la Coordinacin Acadmica del Colegio ha previsto que el alumno pueda recuperar las
clases faltantes, a travs del Programa de Recuperacin Acadmica en un horario que no afecta
al desarrollo de sus clases normales, previo conocimiento del padre de familia.
CAP. VII
III. LA CALIDAD DE NUESTRO SERVICIO.
CAP. VIII
Sin embargo, debemos aclarar que no hemos incurrido en el empleo de mecanismo coercitivo
CAP. IX
alguno dentro de lo preceptuado por el artculo 5 del Decreto Legislativo N. 006-2009-PCM,
Texto nico Ordenado de la Ley del Sistema de Proteccin al Consumidor, puesto que, en el
peor de los casos, la suspensin del servicio sin afectar a las evaluaciones obedece a la
CAP. X lgica del contrato educativo.
Es preciso sealar que la institucin educativa que represento tiene siempre las puertas abiertas
CAP. XI al dialogo con los padres de familia, en especial cuando se presentan estos casos de demora
en el pago de las pensiones, para lo cual existen diversos mecanismos, como pueden ser el
CAP. XII compromiso verbal, el compromiso escrito, la solicitud del padre de familia dentro del marco de
la conciliacin; no habindose recurrido a extremos como la suspensin del servicio educativo,
CAP. XIII pese a encontrarse el padre de familia en condicin de morosidad por la falta de varios meses
en el pago de sus pensiones.
CAP. XIV Nuestra institucin es respetuosa de los intereses econmicos de nuestros padres de familia,
que son derechos reconocidos dentro del marco de las normas de Proteccin del Consumidor,
hemos tenido muy bien informado al usuario sobre los servicios que les brindamos, a travs de
CAP. XV los comunicados, cartas personales y avisos en los paneles publicitarios, as como en los mdu-
los de informacin personalizada que se les brinda antes y durante la matricula.
CAP. XVI
Asimismo, el servicio que brindamos es ptimo, mediante el trato equitativo a los padres de fa-
milia, especialmente por tratarse de una entidad que brinda servicios educativos, y que nuestros
CAP. XVII usuarios se encuentren satisfechos por lo que reciben: educacin objetiva, buen trato al usuario,
dilogo permanente con el padre de familia, sin lesionar sus intereses y cuidando de que sea
CAP. XVIII tratado con respeto y equitativamente.
ANEXOS:
CAP. XIX
- Copia del DNI de la Promotora del C.E.G.N.E. CAMILO BLAS.
CAP. XX - Copia de la Resolucin Directoral USE 3 N. 00131 mediante la cual se designa a la promo-
tora del C.E.G.N.E. CAMILO BLAS a: MNICA BENDEZ LVAREZ.
CAP. XXI - Copias de las cartas remitidas a los padres de familia.
- Copias de los compromisos celebrados con los padres de familia.
CAP. XXII
CAP. XXIII POR TANTO:
A Ud. solicito tener presente lo expuesto y proveer conforme a Ley.

CAP. XXIV
Lima, 22 de marzo de 2012.
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
696 MODELOS
MODELO DE RECONSIDERACIN CAP. I
CAP. II
Sumilla: Recurso de reconsideracin contra la
Resolucin N 002-2004-MP-FN CAP. III
SEORA FISCAL DE LA NACIN CAP. IV
Jorge Luis ANCHANTE EGSQUIZA, Fiscal Provincial Penal Titular de la Tercera Fiscala Pro- CAP. V
vincial Penal de Arequipa, con D.N.I. N 06334786, con domicilio real en Avenida Santa Marta
146, Int. 104, Cercado, ciudad de Arequipa; me apersono y sealo domicilio procesal en Jirn CAP. VI
Moquegua N 456 Oficina N 209, Lima Cercado. A Usted, respetuosamente digo:
PETITORIO: CAP. VII
Interpongo recurso de RECONSIDERACIN contra la Resolucin de la Fiscala de la Nacin N CAP. VIII

002-2004-MP-FN, que dispone, que la Fiscala Suprema de Control Interno, Aperture Investiga-
cin y Ejecuta la Suspensin en las Funciones sin goce de haber al recurrente, solicitando se CAP. IX
deje sin efecto la misma, declarndose nula en su oportunidad, por los siguientes fundamentos:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO: CAP. X
1. Que, el recurrente es nombrado por el Consejo Nacional de la Magistratura, mediante Reso- CAP. XI
lucin N 720-2004-CNM, publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de noviembre del
2004, como Fiscal Provincial Titular en lo Penal de Arequipa, del Distrito Judicial de Arequi- CAP. XII
pa; y mediante Resolucin N 1988-2004-MP-FN publicada en el diario oficial El Peruano el
7 de diciembre del 2004, se me designa por la Fiscala de la Nacin, como Fiscal Provincial
Titular en lo Penal de Arequipa, de la Tercera Fiscala Provincial Penal del Distrito Judicial de CAP. XIII
Arequipa.
2. Que, la Resolucin impugnada establece dentro de sus considerandos que de los documen- CAP. XIV
tos remitidos se advierte que el recurrente al momento del nombramiento, juramentacin y
posesin del cargo, mantena vnculo laboral con el Ministerio del Interior, en su calidad de CAP. XV
Capitn de la Polica Nacional del Per, lo que configurara incompatibilidad para el ejercicio
del cargo de Fiscal del Ministerio Pblico. CAP. XVI
3. Que, el supuesto vnculo laboral existente al momento del concurso y juramentacin, no
puede ni debe ser considerado vlido, ya que colisiona con los derechos fundamentales de CAP. XVII
la persona, de la libertad de trabajo y autonoma de la voluntad, porque el recurrente, con
fecha 12 de septiembre del ao 2004, es decir con TRES MESES DE ANTICIPACION A LA
POSESIN DEL CARGO, PRESENT SU RENUNCIA IRREVOCABLE a la Polica Nacio- CAP. XVIII
nal del Per, en ejercicio regular de su derecho, para poder acceder al nuevo cargo obtenido,
mxime si dicho nombramiento y designacin proviene de un riguroso concurso pblico, ga- CAP. XIX
nado con mucho esfuerzo y sacrificio, luego de largos aos de preparacin. Resulta injusto
que, por la demora de un trmite administrativo burocrtico y demasiado engorroso al tener CAP. XX
que ser suscrita por el propio seor Presidente de la Repblica, se perjudique y lesione sus
intereses y derechos.
CAP. XXI
4. En consecuencia, a la fecha de nombramiento y juramentacin, el recurrente, mantena
vnculo laboral VICIADO, FORZADO Y OBLIGADO con el Ministerio del Interior Polica
Nacional del Per, al extremo que despus de haber renunciado con fecha 12 de setiembre CAP. XXII
del 2004, tuvo que continuar laborando contra su voluntad, a fin de que no se le formalice
denuncia y se inicie Proceso Penal Militar por el delito de Abandono de Destino, previsto en CAP. XXIII
el artculo 215 del Cdigo de Justicia Militar. Semejante hecho habra truncado las justas
aspiraciones a la Magistratura del recurrente, llegando a trabajar en forma efectiva hasta el CAP. XXIV
da 23 de noviembre del 2004, fecha en que se le otorga vacaciones, para posteriormente,
el da 17 de diciembre del 2004, expedirse la Resolucin Suprema N 0346-2004-IN/PNP
mediante la que se pasa a la situacin de retiro al recurrente, fecha a partir de la cual, ya no CAP. XXV
exista vnculo laboral alguno, menos incompatibilidad funcional.
5. A mayor abundamiento, el da 18 de diciembre del ao 2004, a las 11:05 horas, recin tom CAP. XXVI
posesin del cargo y empiezo a suscribir el Despacho Fiscal respectivo, POR LO QUE REAL-
MENTE NUNCA HA EXISTIDO NI EXISTE A LA FECHA INCOMPATIBILIDAD FUNCIONAL CAP. XXVII
ALGUNA. Ello, dado que el da 16 de diciembre del 2004, luego de juramentar el cargo ante
el Fiscal Superior Decano del Distrito Judicial de Arequipa, precisamente a fin de no incu- CAP. XXVIII
rrir en incompatibilidad funcional y procediendo de buena fe, inmediatamente el recurrente
solicit quince das de licencia sin goce de haber; siendo atendido su pedido, conforme a la
Resolucin N 498-2004-MP-FSD-DJ-AREQUIPA, hasta el da 18 de diciembre del 2004, a CAP. XXIX

CAP. I
horas 11:05 en que se le notifica con la Resolucin N 499-2004-MP-FSD-DJ-AREQUIPA por
CAP. II la cual se deja sin efecto la licencia concedida, segn consta de las copias fedateadas, de los
documentos pblicos antes indicados, que se adjunta al presente.
CAP. III 6. Asimismo, en la misma Resolucin se afirma que el recurrente no puso en conocimiento del
Consejo Nacional de la Magistratura su condicin de miembros de la Polica Nacional del
CAP. IV Per, pues de otra forma no se le habra nombrado ni tomado el juramento respectivo. Dicho
argumento es totalmente falso, en virtud de los argumentos del presente recurso y de los
documentos que se adjuntan como medios probatorios.
CAP. V
7. No es verdad que el recurrente haya ocultado al Consejo Nacional de la Magistratura la
vigencia del vnculo laboral con la Polica Nacional del Per, a la fecha del concurso y nom-
CAP. VI bramiento, ya que el recurrente ha actuado en todo momento en forma legal y transparente,
poniendo en conocimiento su condicin de Abogado Asimilado con el Grado de Capitn,
CAP. VII incluso, en las dos oportunidades que se inscribi y postul al Concurso Pblico para Se-
leccin y Nombramiento de Jueces y Fiscales; lo realiz, identificndose y presentando una
CAP. VIII copia legalizada de su Carn de Identidad Policial N 355744, que obra en los expedientes
respectivos; as como, al haber hecho mencin en su currculum vitae documentado, el cargo
actual que desempeaba en ese entonces, como Secretario Letrado del Juzgado de Instruc-
CAP. IX cin Permanente de Arequipa del Consejo Superior de Justicia de la Tercera Zona Judicial de
la Polica Nacional del Per, y al presentar varios documentos de su trayectoria funcional en
CAP. X dicha Institucin; adems, en la Entrevista Personal, llevada a cabo el da 15 de noviembre
del 2004, en acto pblico y filmado, se le pregunt al recurrente si tena vnculo con la Polica
CAP. XI Nacional del Per, a lo que contest: que era Abogado asimilado con el grado de Capitn, e
incluso repreguntaron que ha hara Ud., al respecto si fuera nombrado, porque esos trmites
demoran, respondiendo; que justamente previendo dicha situacin es que renunci con la
CAP. XII
debida anticipacin, solicitando mi pase a retiro, para acceder al nombramiento, ms precisa-
mente luego de haber aprobado la prueba escrita de conocimientos, documentos que obran
CAP. XIII en Consejo Nacional de la Magistratura que ofrezco como medios probatorios, peticionando
se soliciten copias certificadas respectivas a la referida Institucin.
CAP. XIV 8. En otro de los considerandos de la Resolucin impugnada se seala que dadas las circuns-
tancias del caso y siendo que la regularizacin de su cese en el Ministerio del Interior, no
CAP. XV convalida la situacin de irregularidad en el nombramiento. Sin embargo este caso no se
trata de uno en el que se subsane un error luego de formalizarse el nombramiento, pues de
lo expuesto y de los documentos presentados queda demostrado que el recurrente actu con
CAP. XVI
la diligencia debida al momento de presentarse al concurso, siendo el Ministerio del Interior
el responsable de la demora en resolver su pedido de pase al retiro, trmite iniciado con
CAP. XVII anterioridad al nombramiento, juramentacin y posesin del cargo.
9. Es necesario precisar, que no obstante haber efectuado un constante y permanente segui-
CAP. XVIII miento al expediente, en el que se presenta la renuncia y pase a retiro, es que se tom cono-
cimiento que la misma se encontraba en el ltimo nivel, con proyecto de resolucin favorable,
CAP. XIX en el Despacho del seor Presidente de la Repblica, en espera para la firma respectiva, y
ante la INMINENTE PELIGRO de perder mi nombramiento como magistrado, procedo a jura-
mentar el cargo el 16 de diciembre del 2004, a pesar que los Fiscales nombrados junto con el
CAP. XX
recurrente, lo hicieron en fecha 12, a fin de no incurrir en incompatibilidad funcional, verificn-
dose mi juramentacin luego de cuatro das calendarios y segundo da hbil, de publicada
CAP. XXI la Resolucin de la Fiscala de la Nacin N 1988-2004-MP-FN de fecha 7 de diciembre del
2004, DE NO HABER JURAMENTADO HUBIERA INCURRIDO INEXORARABLMENTE EN
CAP. XXII ABANDONO DE CARGO, es por ello que acto seguido a la juramentacin expongo al seor
Fiscal Superior Decano del Distrito Judicial de Arequipa, mi inconveniente formal, adems,
CAP. XXIII
a fin de evitar cuestionamientos por parte de los seores abogados, justiciables y no perju-
dicar al Ministerio Pblico y al propio recurrente, es que precisamente solicito Licencia de
Quince das sin goce de haber, la misma que me es concedida inicialmente, para luego ser
CAP. XXIV dejada sin efecto, sin mayor fundamento ni amparo legal alguno, al igual que mi recurso de
reconsideracin planteado, que fuera declarado improcedente, conforme acredito con las
CAP. XXV copias fe datadas respectivas.
10. De lo expuesto anteriormente se concluye que, el Consejo Nacional de la Magistratura, tena
CAP. XXVI pleno conocimiento del vnculo laboral existente antes y durante la postulacin al Concurso
Pblico, as como mi renuncia formulada inclusive con anterioridad a la entrevista personal, y
CAP. XXVII
del trmite administrativo que corresponda al mismo; y que al asumir efectivamente el cargo
como Fiscal Provincial Penal, mi persona ya no perteneca al Ministerio del Interior Polica
Nacional del Per, por haberse resuelto mi pase a retiro mediante Resolucin Suprema N
CAP. XXVIII 0346-2004-IN/PNP de fecha 17 de diciembre del 2004, a exigencia constante del recurrente,
al extremo de trasladar mi domicilio a la ciudad de Lima a partir del 26 de noviembre del 2004,
CAP. XXIX con dicho propsito.
698 MODELOS
CAP. I
11. Cabe precisar, que ningn postulante con cargo pblico, previamente renuncia para postular
al Consejo Nacional de la Magistratura, acto que se verifica con fecha posterior a la obtencin CAP. II
del ttulo y nombramiento respectivo, es decir, hasta momentos antes del da de la juramen-
tacin y toma de posesin de cargo sea en el Poder Judicial o el Ministerio Pblico, de forma CAP. III
tal que lo relevante es que no se produzca INCOMPATIBILIDAD FUNCIONAL; debindose
tener en cuenta que en unos casos la renuncia es tramitada y surte efectos inmediatamente, CAP. IV
mientras en otros, como el presente, la renuncia est sujeta a trmites formales burocrticos
complejos, que en la mayora de los casos demoran inclusive hasta un ao; lo que eviden-
ciara una desigualdad fctica y de oportunidades ante la ley; por consiguiente, el hecho de CAP. V
haber pertenecido a la Polica Nacional del Per, no debe significar un estigma de desigual-
dad y discriminacin para la superacin de un profesional que siempre ha actuado y actuar CAP. VI
en forma honesta, transparente y legal.
CAP. VII
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
- La defensa de la persona humana, y el respeto a su dignidad, como fin supremo de la socie- CAP. VIII
dad y el Estado, conforme al artculo 1 de la Constitucin.
- El derecho de toda persona, a la igualdad ante la ley, nadie debe ser discriminado por motivo CAP. IX
de origen, opinin, condicin econmica o de cualquier otra ndole, conforme al artculo 2
inciso 2) de la Constitucin. CAP. X
- El derecho de toda persona, a la Libertad de Trabajo, conforme al artculo 2 inciso 15) de la
Constitucin. CAP. XI
- El derecho de toda persona, a formular peticiones, conforme al artculo 2 inciso 20) de la
Constitucin. CAP. XII
- El trabajo es un deber y un derecho de toda persona, conforme al artculo 22 de la Constitu-
cin. CAP. XIII
- Las responsabilidades disciplinarias de los miembros de Ministerio Pblico, se hacen efecti-
vas previa audiencia y defensa del Fiscales emplazados, conforme al artculo 51 del Decreto CAP. XIV
Legislativo N. 052 Ley Orgnica del Ministerio Pblico.
- Los miembros del Ministerio Pblico, no podrn ser separados ni suspendidos, sino por al- CAP. XV
guna de las causas previstas en la Ley o en su Reglamento, siempre con las garantas que
respectivamente otorgan en defensa del procesado, conforme al artculo 58 del Decreto Le- CAP. XVI
gislativo N. 052 Ley Orgnica del Ministerio Pblico.
- Los miembros del Ministerio Pblico, estn prohibidos de ejercer cualquier otra actividad CAP. XVII
lucrativa, as como, ejercer la defensa como abogado o prestar asesoramiento, entre otros,
de conformidad al artculo 20 del Decreto Legislativo N. 052 Ley Orgnica del Ministerio
CAP. XVIII
Pblico.
- Es derecho de los administrados, interponer recurso de Reconsideracin ante el mismo r-
CAP. XIX
gano que dict el primer acto, materia de impugnacin, de conformidad al artculo 208 con-
cordante con el artculo 207 inciso 207.1 y 207.2 de la Ley N 27444 Ley de Procedimiento
Administrativo General. CAP. XX
III. MEDIOS PROBATORIOS: CAP. XXI
- Copia fedateada del Formato de Inscripcin para el Concurso de Nombramiento de Jueces y CAP. XXII
Fiscales Convocatoria N 001-04-CNM de fecha 26 de abril del 2004.
- Copia fedateada del Formato del Consejo Nacional de la Magistratura, para sealamiento de CAP. XXIII
domicilio y plaza la que se postula, de fecha 26 de abril del 2004.
- Copia fedateada de la Resolucin N 720-2004-CNM, publicada en el diario oficial El Pe- CAP. XXIV
ruano el 24 de noviembre del 2004, mediante la que el Consejo Nacional de la Magistratura
nombra al recurrente, como Fiscal Provincial Titular en lo Penal de Arequipa, del Distrito
CAP. XXV
Judicial de Arequipa.
- Copia fedateada del Ttulo de Nombramiento otorgado al recurrente, por el Consejo Nacional
CAP. XXVI
de la Magistratura, con fecha 3 de diciembre del 2004.
- Copia fedateada del Acta de Proclamacin, Juramento y Entrega de Ttulo del recurrente, de CAP. XXVII
fecha 3 de diciembre del 2004.
- Copia fedateada de la Constancia de calificaciones obtenidas por el recurrente, durante el CAP. XXVIII
concurso pblico del ao 2004.
- Copia fedateada de la Constancia de calificaciones obtenidas por el recurrente, durante el CAP. XXIX
concurso pblico del ao 2004.

CAP. I
- Copia fedateada de la Resolucin N 1988-2004-MP-FN publicada en el diario oficial El Pe-
CAP. II
ruano el 7 de diciembre del 2004, por la que, la Fiscala de la Nacin, designa al recurrente
como Fiscal Provincial Titular en lo Penal de Arequipa, de la Tercera Fiscala Provincial Penal
del Distrito Judicial de Arequipa.
CAP. III
- Copia fedateada, de la solicitud de pase a la situacin de retiro, del recurrente, de fecha 12 de
setiembre del 2004.
CAP. IV
- Copia fedateada de la Orden de Vacaciones N 30-XI-DTA-RPNP-AREQUIPA-UPB, de fecha
24 de Noviembre del 2004.
CAP. V
- Copia fedateada de la Resolucin Suprema N 0346-2004-IN/PNP de fecha 17 de diciembre
del 2004, pasando al retiro al recurrente.
CAP. VI
- Copia fedateada del Acta de Juramentacin de fecha 16 de diciembre del 2004, del recurren-
te, ante el seor Fiscal Superior Decano del Distrito Judicial de Arequipa.
CAP. VII
- Copia fedateada de la Resolucin N 498-2004-MP-FSD-DJ-AREQUIPA, de fecha 16 de di-
ciembre del 2004, concediendo quince das de licencia sin goce de haber, al recurrente.
CAP. VIII
- Copia fedateada de la Resolucin N 499-2004-MP-FSD-DJ-AREQUIPA, de fecha 17 de di-
ciembre del 2004, que deja sin efecto la licencia de quince das sin goce de haber concedida
CAP. IX
al recurrente.
- Copia fedateada del escrito de Reconsideracin de fecha 18 de diciembre del 2004, inter-
CAP. X
puesto por el recurrente.
- Copia fedateada de la Resolucin 321-2004-MP-FSD-DJP, de fecha 18 de diciembre del
CAP. XI
2004, que declara improcedente el recurso de reconsideracin.
- Copia fedateada del escrito de fecha 20 de diciembre del 2004, mediante la que el recurrente
CAP. XII
hace de conocimiento la Resolucin Suprema N 0346-2004-IN/PNP de fecha 17 de diciem-
bre del 2004, de pase a retiro.
CAP. XIII
- Copia fedateada de la Resolucin de la Fiscala de la Nacin N 002-2004-MP-FN de fecha 5
de enero del 2004, que dispone en su artculo tercero Suspender en sus Funciones Sin Goce
CAP. XIV de Haber, al recurrente.
CAP. XV POR TANTO:
CAP. XVI
Solicito a Usted Seora Fiscal, acceder a la presente, y declarar fundado el presente recurso de
reconsideracin en su oportunidad, por ser de absoluta justicia.
CAP. XVII OTROSI DIGO: Solicito, al amparo del artculo 216 de la Ley de Procedimiento Administrativo
General, solicito a Vuestro Despacho se suspendan los efectos de la resolucin impugnada, por
CAP. XVIII el cual se resuelve suspender en sus funciones sin goce de haber al recurrente; en virtud de los
siguientes fundamentos:
CAP. XIX
1. La Resolucin materia de impugnacin, resulta arbitraria, por cuanto de conformidad a la Ley
CAP. XX
Orgnica del Ministerio Pblico, las suspensiones no podrn exceder de treinta das, y con
rebaja del haber bsico al 50%, siendo que en el presente caso, no se seala el plazo de
duracin de la suspensin sin goce de haber, mientras concluye la investigacin; adems,
CAP. XXI de haber sido dispuesta sin previa audiencia y derecho a defensa que asiste al recurrente,
vulnerndose derechos elementales de toda persona.
CAP. XXII 2. La ejecucin de la referida Resolucin, causa perjuicio irreparable al recurrente, atentando
contra el derecho a la vida, salud, integridad fsica y psicolgica propia y de su familia, porque
CAP. XXIII en su condicin de magistrado suspendido sin goce de haber, durante tiempo indetermina-
do, se pone en grave riesgo su subsistencia y de quienes dependen del recurrente, al estar
CAP. XXIV expresamente prohibido de poder ejercer cualquier otra actividad que le permita sustento
econmico.
CAP. XXV 3. Resulta a todas luces inviable la presente suspensin sin goce de haber ejecutada, ya que
todas las actuaciones suscritas por el recurrente como Fiscal, no carecen de legalidad, ni
pueden ni deben ser impugnadas por las razones que motivan la medida, evidencindose
CAP. XXVI vicios de nulidad, debido a que al asumir el cargo como Fiscal Provincial Penal de Arequipa,
el fecha 18 de diciembre del 2004 a horas 11.05, el recurrente ya no perteneca al Ministerio
CAP. XXVII del Interior Polica Nacional del Per, conforme a la Resolucin Suprema N. 0346-2004-IN/
PNP de fecha 17 de diciembre del 2004.
CAP. XXVIII 4. La Ley del Procedimiento Administrativo General seala que la autoridad a quien le compete
resolver el recurso podr suspender de oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto recu-
CAP. XXIX rrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
700 MODELOS
CAP. I
a) Que la ejecucin del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. Esta
verificacin corresponde a la Administracin, con lo cual la facultad de suspensin sigue CAP. II
teniendo un carcter eminentemente discrecional, no obstante que la alegacin de los
posibles perjuicios y la prueba de los mismos corresponde a quien solicita el recurso. En CAP. III
el presente caso se puede apreciar que la suspensin ordenada atenta contra el dere-
cho a la vida, salud, integridad fsica y psicolgica propia y de su familia, porque en su
condicin de magistrado suspendido sin goce de haber, durante tiempo indeterminado, CAP. IV
se pone en grave riesgo su subsistencia y de quienes dependen del recurrente, al estar
expresamente prohibido de poder ejercer cualquier otra actividad que le permita sustento CAP. V
econmico.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente, que CAP. VI
haga suponer que el resultado va a ser la declaracin de nulidad del acto. Este precepto
tambin resulta comn en el derecho comparado, en especial el espaol. Y el sustento CAP. VII
material de la solicitud est claramente acreditado, al notarse que la resolucin emitida
adolece de importantes vicios de nulidad. CAP. VIII
c) Cabe agregar que la misma Ley del Procedimiento Administrativo General establece que
la decisin de la suspensin se adoptar previa ponderacin suficientemente razonada CAP. IX
entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio
que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido. Ello viene aparejado del CAP. X
hecho de que al momento de disponerse la suspensin la autoridad administrativa podr
adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico
o los derechos de terceros y la eficacia de la resolucin impugnada. CAP. XI
Lima, 21 de enero del 2005. CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
MODELO DE RECURSO DE APELACIN
CAP. XV
SEOR ALCALDE DE MAGDALENA DEL MAR:

CAP. XVI
CINTHYA CASTILLO VILLANUEVA, identificada con DNI N. 09673283, en el procedimiento
seguido respecto de la Resolucin de Multa N. 296-2011-MDMM-GM-GDU-UCU, de fecha 31
CAP. XVII
de mayo de 2011, a usted atentamente digo:
Que, cumplo con presentar el respectivo RECURSO DE APELACION contra la Resolucin de
Unidad N. 465-2011-MDMM-GM-GDU-UCU, la misma que declara infundado el recurso de CAP. XVIII
reconsideracin presentado, por los fundamentos de hecho y derecho siguientes:
CAP. XIX
EN CUANTO A LA MOTIVACIN:
La multa materia de impugnacin es aplicada por contravenir a una ordenanza y/o resolu- CAP. XX
ciones municipales. Sin embargo, la resolucin emitida no establece que ordenanza o re-
solucin municipal es la que ha sido violada, lo cual nos muestra que la motivacin de dicha
CAP. XXI
resolucin es por lo menos incompleta, que evidentemente constituye un vicio de la misma,
lo cual a su vez genera su nulidad.
CAP. XXII
En efecto, conforme el artculo 6 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la
motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los hechos pro-
bados relevantes del caso especfico, y la exposicin de las razones jurdicas y normativas CAP. XXIII
que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
Asimismo, la norma seala que no son admisibles como motivacin, la exposicin de frmu- CAP. XXIV
las generales o vacas de fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por
su oscuridad, vaguedad, contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente esclare- CAP. XXV
cedoras para la motivacin del acto.
Una simple inspeccin de la resolucin de multa materia de impugnacin nos muestra que la CAP. XXVI
misma no contiene dicha motivacin, lo cual evidentemente acarrea la nulidad de la resolu-
cin, en estricta aplicacin de lo dispuesto por el artculo 10 de la norma antes citada.
CAP. XXVII
La resolucin que resuelve la reconsideracin no corrige el defecto en la motivacin, puesto
que hace mencin a una norma en materia de edificaciones que no resulta pertinente, puesto
CAP. XXVIII
que no constituye ordenanza ni resolucin municipal, cuando ms bien lo que debi resolver
es respecto a la nulidad de la multa y la obligacin de la autoridad que la emiti de hacerlo
nuevamente conforme a ley. CAP. XXIX

CAP. I
Teniendo en cuenta adems que la obligacin de motivar es an ms evidente en el contexto
CAP. II de un procedimiento administrativo sancionador en el cual se emite una resolucin que ge-
nera una afectacin gravosa a los derechos e intereses de los administrados, la misma que
debe sujetarse a garantas especficas establecidas por el ordenamiento.
CAP. III
LA INFRACCIN QUE NO ES TAL:
CAP. IV
Ahora bien, como se ha indicado, la resolucin de multa no establece la norma que ha sido
violada por una razn muy clara, y es que la misma no existe. En otras palabras, no existe
CAP. V infraccin administrativa alguna y en consecuencia, no existe justificacin para la imposicin
de una sancin.
CAP. VI En primer lugar, por el principio de Tipicidad que se confunde en ocasiones con el principio
de legalidad sancionatoria - solo constituyen conductas sancionables administrativamente
CAP. VII las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificacin
como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga.
CAP. VIII En tal sentido, este principio se asemeja a su equivalente a nivel del derecho penal, puesto
que establece que solo la Ley puede establecer las infracciones y las sanciones respectivas,
CAP. IX
sea cual fuese el mbito jurdico en el cual las mismas se apliquen.
El principio de tipicidad proviene entonces de una doble necesidad. En primer lugar, de los
CAP. X
principios generales de libertad, establecidos formalmente en la Constitucin y que tienen di-
recta relacin con el establecimiento del Estado de Derecho, puesto que nadie est obligado
a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que esta no prohbe.
CAP. XI
En segundo lugar, el citado principio tiene un correlato evidente en la seguridad jurdica,
puesto que permite que los administrados tengan un conocimiento certero de las consecuen-
CAP. XII cias de los actos que realicen. Caso contrario, el administrado no sabe cuando un comporta-
miento de terminado constituye una conducta ilcita, como ocurre en el presente caso.
CAP. XIII En este orden de ideas, la multa impugnada carece de tipicidad. La infraccin proviene de
una frmula legal de lo ms vaga, a lo que hay que agregar que no se ha identificado debi-
CAP. XIV damente la norma que se ha violado. Por otro lado, el precepto contenido en el Reglamento
Nacional de Edificaciones no configura la infraccin en cuestin, no solo porque no constituye
CAP. XV ordenanza ni resolucin municipal, sino adems porque la va de evacuacin no se encuentra
bloqueada, toda vez que las personas puede emplear la salida que corresponde a su direc-
cin domiciliaria.
CAP. XVI
Asimismo, la decisin de colocar la divisin metlica no ha sido tomada sino por razones por
completo atendibles, que se encuentra referidas a la seguridad de la recurrente, su familia y
CAP. XVII
los vecinos, puesto que en uno de los departamentos de dicho piso funciona un local comer-
cial, el mismo que evidentemente se encuentra abierto al pblico. Asimismo, dicha divisin
CAP. XVIII no perjudica a los vecinos, sino que ms bien los favorece al generar orden y seguridad,
conforme lo hemos sealado en el respectivo recurso de reconsideracin.
CAP. XIX
PRESUNCIN DE LICITUD
CAP. XX En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el principio de presuncin de licitud, propio del de-
recho administrativo sancionador, por el cual las entidades deben presumir que los adminis-
trados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
CAP. XXI
Este principio resulta ser equivalente en al mbito penal a la llamada presuncin de inocencia
contenida en nuestra Constitucin, que sin embargo no debe ser confundida con el principio
CAP. XXII de in dubio pro reo, que posee un origen y naturaleza distintos.
La inmediata consecuencia del principio que venimos sealando es la asignacin de la carga
CAP. XXIII de la prueba a la Administracin respecto a la demostracin de la comisin de la infraccin
por parte del administrado. La Administracin es la que debe probar la comisin de la infrac-
CAP. XXIV cin. Esta, en consecuencia, no se presume, ni siquiera en el supuesto de que el administra-
do no se presente a presentar sus descargos en el procedimiento iniciado en su contra.
CAP. XXV Ello ocurre porque la carga de la prueba corresponde a quien se encuentra en mejor capaci-
dad para probar un hecho. En la confrontacin entre el administrado y la autoridad adminis-
CAP. XXVI
trativa ante la posibilidad de que el mismo haya cometido una infraccin, resulta ms factible
que la entidad pruebe la ilicitud de la actuacin del administrado que este ltimo pruebe su
ausencia de responsabilidad. Sin embargo, corresponde al administrado acreditar la existen-
CAP. XXVII cia de la fractura del nexo causal.
En este orden de ideas no se ha probado la comisin de la infraccin. Como si ello fuera
CAP. XXVIII poco, la resolucin materia de impugnacin seala que no existen elementos de prueba que
desvirten la sancin aplicada, cuando ms bien corresponde a la entidad la carga de la
CAP. XXIX
702 MODELOS
CAP. I
prueba sobre la comisin de la infraccin. Es la entidad la que no ha probado la comisin de
la infraccin por parte de la administrada en el presente caso. CAP. II
Ello porque no se ha probado que la colocacin de la referida divisin metlica efectivamente
constituya un obstculo para la evacuacin, ni que la misma no constituya una necesidad CAP. III
de seguridad del entorno conforme lo hemos sealado de manera reiterada en este procedi-
miento. CAP. IV
POR TANTO:
CAP. V
A usted seor alcalde pedimos resolver conforme a ley, declarando fundada la presente apel-
acin y anulando la multa impugnada.
CAP. VI
Magdalena del Mar, 3 de noviembre de 2011
CAP. VII
CAP. VIII
MODELO DE SUSPENSIN DE EJECUCIN DE RESOLUCIN CAP. IX
CAP. X
Solicitud: Suspensin de ejecucin de resolucin
CAP. XI
SEOR ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MIRAFLORES:
CAP. XII
JOHNNY SNCHEZ RETEGUI, identificado con DNI N. 08910956, domiciliado en Av. Jos
Pardo N. 1267, Int. 201, Miraflores, a Usted me presento y digo: CAP. XIII
Que, la Municipalidad de Miraflores ha emitido la Resolucin de Gerencia N. 081-2010-MM/GM,

de fecha 20 de setiembre, notificada a nuestra parte con fecha 25 de setiembre del presente ao. CAP. XIV
Asimismo, con fecha 12 de noviembre de 2010 se emiti la carta N. 231-2010-MM-GDU/SDEL,
la misma que ejecuta lo dispuesto en la resolucin antes sealada, dejando clara la seria afecta- CAP. XV
cin a nuestro derecho a la propiedad y a la libertad de empresa supeditando el cumplimiento de
la misma a la revocacin de la licencia, lo cual contraviene el ordenamiento jurdico. CAP. XVI
Como resultado, el recurrente ha interpuesto la respectiva Demanda Contencioso Administrativa
contra ambas actuaciones administrativas, solicitando que la mismas sea anuladas y el Poder CAP. XVII
Judicial declare infundada la queja presentada por el seor Daniel Cceres Mascar contra el re-
currente, queja que ha generado la resolucin administrativa sealada en el prrafo precedente.
En consecuencia, a vuestro despacho solicito suspender la ejecucin de las actuaciones admi- CAP. XVIII
nistrativas antes sealadas, en estricta aplicacin de lo dispuesto por el artculo 16 de la Ley del
Procedimiento de Ejecucin Coactiva, bajo responsabilidad, para lo cual cumplimos con adjuntar CAP. XIX
copia de la demanda contencioso administrativa que hemos referido.
CAP. XX
POR TANTO:
A vuestro despacho pido resolver conforme lo expuesto. CAP. XXI
Miraflores, 2 de febrero de 2011 CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XXIX

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CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI

CAP. I
NDICE CAP. II
analtico CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
Las cifras remiten a las pginas de la obra.
CAP. VIII
CAP. IX
Abandono, 547, 549.

CAP. X
Abstencin, 211 y ss.
Acceso al expediente, 498. CAP. XI
Actividad empresarial del Estado, 149 y ss.

CAP. XII
Actos administrativos (Rgimen jurdico de los), 317 y ss., 346 y ss., 355 y ss.
Actos administrativos habilitantes, 597. CAP. XIII
Actos administrativos impugnables, 612. CAP. XIV

Actos heterocompositivos, 614.
Acumulacin de solicitudes administrativas, 475. CAP. XV
Acumulacin objetiva de peticiones, 476. CAP. XVI

Acumulacin originaria, 475 y ss.
CAP. XVII
Administracin pblica (Actividades), 22.
Administrados (Rgimen jurdico de los), 265 y ss., 286 y ss. CAP. XVIII
Alegatos o alegaciones, 520.
CAP. XIX
Atribuciones indelegables, 193 y ss.
Audiencia pblica, 288 y ss. CAP. XX
Autenticacin de actos propios, 417.

CAP. XXI
Autonoma del derecho administrativo, 30.
Autoridad administrativa, 386. CAP. XXII
Autoservicio, 470. CAP. XXIII

Autotutela administrativa, 178 y ss., 574.
CAP. XXIV
CAP. XXV
Barreras burocrticas, 158, 430 y ss.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
Caducidad, 551.
CAP. XXVIII
Carga de la prueba, 522.
Caso fortuito, 304. CAP. XIX
Celeridad de los procedimientos, 500.

Colaboracin entre entidades, 224 y ss.

CAP. I
Colaboracin interinstitucional, 228.
CAP. II Competencia administrativa, 186 y ss.
Conferencias entre entidades vinculadas, 228.
CAP. III
Conflicto negativo de competencia, 207.
CAP. IV Conflicto positivo de competencia, 207.
Conflictos de competencia, 203 y ss.
CAP. V
Contradiccin administrativa, 445 y ss.
CAP. VI Contralora General de la Repblica, 253.
CAP. VII
Contrato administrativo de servicios (CAS), 238.
Contratos administrativos, 320.
CAP. VIII
Control administrativo, 21.
CAP. IX Control judicial de la Administracin Pblica, 219.
Control y prevencin de daos, 309.
CAP. X
Convenios de colaboracin, 229.
CAP. XI Copia de un documento pblico, 417.
Costas y costos en un proceso judicial, 302.
CAP. XII
CAP. XIII
Dao emergente, 300.

CAP. XIV
Dao indemnizable, 300.
CAP. XV Dao moral, 301.
CAP. XVI
Dao no indemnizable, 301.
Declaratoria de nulidad de un acto administrativo, 299.
CAP. XVII Decretos de urgencia, 73, 74.
CAP. XVIII Decretos legislativos, 72.
Delegacin, 192 y ss.
CAP. XIX
Delegacin de firma, 199, 200.
CAP. XX Delito de omisin o retardo de funcin, 259.
Delitos contra el orden econmico, 652.
CAP. XXI
Delitos de peligro, 652.
CAP. XXII Denunciante, 438.
Denuncias, 438 y ss.
CAP. XXIII
Derecho de peticin administrativa, 441 y ss.
CAP. XXIV Derechos de tramitacin, 423 y ss.
CAP. XXV
Descentralizacin, 161 y ss.
Desistimiento, 545.
CAP. XXVI Das calendario, 486.
CAP. XXVII
Das inhbiles, 485.
Doble percepcin de ingreso proveniente del Estado, 258.
CAP. XXVIII
Domicilio del administrado, 361.
CAP. XIX
722 NDICE analtico

Eficacia de los actos administrativos, 355 y ss.

CAP. I
Eficacia de los actos administrativos, 355.
CAP. II
Ejecucin coactiva, 577 y ss.
Ejecucin de actos administrativos, 571 y ss. CAP. III
Ejecucin forzosa, 575 y ss., 577 y ss.
CAP. IV
Elementos esenciales de la organizacin administrativa, 98.
Encargo de gestin, 197 y ss. CAP. V
Enriquecimiento ilcito, 263.

CAP. VI
Entes rectores, 121.
Entidad administrativa, 101 y ss. CAP. VII
Entidades encargadas del cumplimiento de las normas de procedimiento, 429 y ss.

CAP. VIII
Estabilidad laboral, 243.
Estado (Funciones), 14 y ss. CAP. IX
Estructura de la administracin pblica CAP. X

tica pblica, 236.
Exautoridades, 256. CAP. XI
Expediente, 504 y ss. CAP. XII
CAP. XIII
Faltas administrativas, 247. CAP. XIV

Fedatarios, 415 y ss.
CAP. XV
Fin del procedimiento, 542 y ss.
Fiscalizacin posterior, 380 y ss. CAP. XVI
Formas de iniciacin del procedimiento administrativo, 438 y ss.

CAP. XVII
Formularios, 507.
Fotografas de los administrados, 412. CAP. XVIII
Fractura del nexo causal, 304. CAP. XIX

Fuentes del derecho administrativo, 64 y ss.
Fuerza mayor, 304. CAP. XX
Funcin administrativa, 16 y ss., 30 y ss. CAP. XXI

Funcionario pblico, 262 y ss.
CAP. XXII
Funciones del Estado, 14 y ss.
CAP. XXIII
CAP. XXIV
Gastos administrativos, 428 y ss.
Gobiernos locales, 170 y ss. CAP. XXV
Gobiernos regionales, 165 y ss.

CAP. XXVI
CAP. XXVII
Horario de atencin de las entidades, 486. CAP. XXVIII
CAP. XIX

Impulso de oficio, 549.

CAP. I
Incidentes administrativos, 516.
CAP. II Incompetencia administrativa, 205.
Indecopi, 155, 430, 586, 603.
CAP. III
Informe final, 539.
CAP. IV Informes administrativos, 533 y ss.
Inicio del procedimiento administrativo, 456 y ss.
CAP. V
Instruccin del procedimiento administrativo, 519 y ss.
CAP. VI Instrumentos de gestin, directivas y circulares, 93.
CAP. VII
Inters general, 30, 31, 310.
Inters privado, 311.
CAP. VIII
Intervencin de terceros en la actividad probatoria, 537.
CAP. IX
CAP. X
Jurado Nacional de Elecciones, 626.
CAP. XI Jurisprudencia, 88.
CAP. XII
CAP. XIII Legalidad del procedimiento, 390 y ss.

Lucro cesante, 300.
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
Manual de Procedimientos Institucionales, 373.
Medidas cautelares, 513 y ss.
CAP. XVII Ministerios, 136 y ss.
CAP. XVIII Ministros, 136 y ss.
Modelos de escritos recurrentes, 508.
CAP. XIX
Multa coercitiva, 588.
CAP. XX
CAP. XXI
Nombramiento o contratacin del personal, 234.
CAP. XXII Normas administrativas en general, 87.
Normativa derogada, 597.
CAP. XXIII
Notificacin, 355 y ss.
CAP. XXIV Nulidad de oficio, 593.
CAP. XXV
Nulidad del acto administrativo, 346 y ss.
CAP. XXVI
CAP. XXVII
OEFA, 587.
Ordenacin del procedimiento administrativo, 493 y ss.
CAP. XXVIII
Organismo administrativo, 101.
CAP. XIX Organismos constitucionales autnomos, 145.
Organismos pblicos, 139.
724 NDICE analtico

Organismos pblicos ejecutores, 140.

CAP. I
Organismos reguladores, 142.
CAP. II
Organismos tcnicos especializados, 141.
Organizacin de la administracin pblica, 134 y ss. CAP. III
Organizacin descentralizada, 161 y ss.
CAP. IV
rgano administrativo, 103 y ss.
rganos colegiados, 123 y ss. CAP. V
rganos desconcentrados de la entidad, 466.

CAP. VI
CAP. VII
Pago de tasas, 446.

CAP. VIII
Participacin de los administrados en las decisiones administrativas.
Personal de la Administracin Pblica, 224 y ss. CAP. IX
Peticiones de gracia, 452. CAP. X

Plazos, 480 y ss.
Poder ejecutivo, 134 y ss. CAP. XI
Poder especial, 477. CAP. XII

Poder general, 477.
CAP. XIII
Poder judicial, 144, 145, 216 y ss.
Poder legislativo, 143 y ss. CAP. XIV
Potestad sancionadora, 648 y ss., 653.
CAP. XV
Potestades discrecionales, 181.
Precedente administrativo, 90, 91. CAP. XVI
Precedente jurisprudencial, 89.

CAP. XVII
Prescindencia de la actuacin probatoria, 527.
Presentacin de la declaracin jurada, 263. CAP. XVIII
Presentacin espontnea, 413. CAP. XIX

Presidente del Consejo de Ministros, 137.
Presuncin de veracidad, 409. CAP. XX
Presupuesto pblico, 303. CAP. XXI

Principio de celeridad en el procedimiento administrativo, 52.
CAP. XXII
Principio de conducta procedimental, 52.
Principio de discrecionalidad limitada, 327. CAP. XXIII
Principio de eficacia, 53.
CAP. XXIV
Principio de ejecutividad, 322.
Principio de ejecutoriedad, 322. CAP. XXV
Principio de imparcialidad, 48, 49.

CAP. XXVI
Principio de impugnabilidad, 323.
Principio de impulso de oficio, 45, 497, 523. CAP. XXVII
Principio de informalismo, 50. CAP. XXVIII

Principio de inmediatez, 255.
Principio de irrevocabilidad, 324. CAP. XIX
Principio de legalidad, 20, 35.

Principio de participacin, 286.

CAP. I
Principio de participacin, 56, 57.
CAP. II Principio de predictibilidad, 59, 60.
Principio de presuncin de veracidad, 51.
CAP. III
Principio de privilegio de controles posteriores, 60.
CAP. IV Principio de proporcionalidad, 47, 48.
Principio de razonabilidad, 46, 48.
CAP. V
Principio de simplicidad, 57.
CAP. VI Principio de subsidiaridad?, 154.
CAP. VII
Principio de unidad de vista, 496.
Principio de uniformidad en el procedimiento administrativo, 58.
CAP. VIII
Principio de verdad material, 54, 526.
CAP. IX Principio del debido procedimiento administrativo, 37 y ss.
Principios que regulan la funcin administrativa, 30
CAP. X
Procedimiento administrativo, 372 y ss.
CAP. XI Procedimiento administrativo trilateral, 629 y ss.
Procedimiento disciplinario, 252.
CAP. XII
Procedimientos concurrenciales, 630.
CAP. XIII Procedimientos trilaterales, 55.
Proceso contencioso administrativo, 220.
CAP. XIV
Proceso de lesividad, 352.
CAP. XV Programas, 142.
CAP. XVI
Programas de racionalizacin del tiempo, 469.
Proyecto de resolucin, 539.
CAP. XVII Proyectos, 142.
CAP. XVIII Prueba instrumental, 532.
Publicacin, 355 y ss.
CAP. XIX
CAP. XX
Queja, 511 y ss.
CAP. XXI
CAP. XXII
Ratificacin de firma y del contenido del escrito, 474.

CAP. XXIII
Recepcin documental, 464.
CAP. XXIV Rectificacin de errores, 592.
CAP. XXV
Recurso de apelacin, 618 y ss.
Recurso de lesividad, 595 y ss.
CAP. XXVI Recurso de reconsideracin, 616 y ss.
CAP. XXVII
Recurso de revisin, 620.
Recurso jerrquico, 618 y ss.
CAP. XXVIII
Recursos administrativos, 605 y ss.
CAP. XIX Rgimen del personal de la administracin pblica, 233 y ss.
Rgimen jurdico de los actos administrativos, 317 y ss., 346 y ss., 355 y ss.
726 NDICE analtico

Rgimen jurdico de los administrados, 265 y ss., 286 y ss.

CAP. I
Rgimen laboral pblico, 243.
CAP. II
Registro de sanciones, 251.
Reglamentos administrativos, 79 y ss. CAP. III
Repeticin, 312.
CAP. IV
Representacin de las personas jurdicas en el procedimiento administrativo, 478.
Reserva de ley, 71, 81. CAP. V
Reserva reglamentaria, 81.

CAP. VI
Resolucin final, 543.
Resoluciones inimpugnables, 625. CAP. VII
Respondabilidad administrativa, 259, 260.

CAP. VIII
Responsabilidad administrativa, 245 y ss., 259.
Responsabilidad civil, 245. CAP. IX
Responsabilidad del personal de la administracin pblica, 224 y ss. CAP. X

Responsabilidad patrimonial de la administracin pblica, 293 y ss.
Responsabilidad penal, 246, 263. CAP. XI
Responsabilidad vicaria, 312. CAP. XII

Revisin de oficio de los actos administrativos, 592 y ss.
CAP. XIII
Revocacin de actos administrativos, 599 y ss.
Revocatoria, 170, 175. CAP. XIV
CAP. XV
Sanciones adminisitrativas, 250. CAP. XVI
Silencio administrativo, 553 y ss.

CAP. XVII
Simplificacin administrativa, 407 y ss., 422 y ss.
Sistema de administracin financiera del Estado, 115. CAP. XVIII
Sistema de Defensa Judicial del Estado, 117. CAP. XIX

Sistema de Gestin de Recursos Humanos, 113.
Sistema de Sistema Nacional de Abastecimiento, 114. CAP. XX
Sistema electoral, 147. CAP. XXI

Sistema Nacional de Control, 119, 120.
CAP. XXII
Sistema Nacional de Inversin Pblica, 116.
Sistema Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica, 120 y ss. CAP. XXIII
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, 116.
CAP. XXIV
Sistemas administrativos, 112.
Sistemas funcionales, 110. CAP. XXV
Subsanacin documental, 471 y ss.

CAP. XXVI
Sucedneos documentales, 413 y ss.
Suplencia, 201 y s. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
Terceros administrados, 283. CAP. XIX
Trmino de la distancia, 485.

Trminos, 480 y ss.

CAP. I
Texto nico de Procedimientos Administrativos, 392 y ss.
CAP. II Traducciones de parte, 409.
Tratados de integracin, 69.
CAP. III
Tribunal Constitucional, 635.
CAP. IV
CAP. V
Unidades de recepcin de escritos administrativos, 465.
CAP. VI Uniformidad documental, 506.
CAP. VII
CAP. VIII
Vacancia, 170, 175.
CAP. IX Validez del acto administrativo, 346 y ss.
Vencimiento de los plazos, 467, 488.
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
728 NDICE analtico

CAP. I
NDICE CAP. II
GENERAL CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
Captulo I: La funcin administrativa
CAP. VII
1. Las funciones del Estado............................................................................................ 14
2. Las tres funciones y la funcin administrativa............................................................ 16 CAP. VIII
3. La funcin administrativa. Su definicin.................................................................... 16
CAP. IX
3.1. El punto de vista orgnico o estructural........................................................... 17
3.2. El punto de vista material o sustancial............................................................. 18 CAP. X
3.3. Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa, desde el punto de
vista funcional................................................................................................. 19 CAP. XI
3.4. El mbito de la funcin administrativa............................................................. 20

CAP. XII
3.5. El principio de legalidad................................................................................. 20
3.6. El control administrativo................................................................................. 21 CAP. XIII
4. Las actividades de la Administracin Pblica............................................................. 22
4.1. Actividad de limitacin de derechos............................................................... 22 CAP. XIV
4.2. Pueden limitarse todos los derechos?............................................................. 24

CAP. XV
4.3. Parmetros para la actividad limitadora de la Administracin.......................... 24
4.4. Actividad prestacional..................................................................................... 25 CAP. XVI
4.5. Actividad de fomento...................................................................................... 25
4.6. Actividad normativa........................................................................................ 26 CAP. XVII
4.7. Actividad sancionadora................................................................................... 26

CAP. XVIII
4.8. Actividad cuasijurisdiccional........................................................................... 27
4.9. Actividad arbitral............................................................................................ 27 CAP. XIX
5. A modo de conclusin.............................................................................................. 28
CAP. XX
CAP. XXI
Captulo II: Los principios que regulan la funcin administrativa
CAP. XXII
1. Generalidades........................................................................................................... 29
1.1. Empleo de los principios generales................................................................. 30 CAP. XXIII
2. La autonoma del derecho administrativo y el inters general.................................... 30
2.1. El inters general y el cambio en el paradigma................................................ 31 CAP. XXIV
3. Los principios establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo General........ 32

CAP. XXV
3.1. Carcter no taxativo de la enumeracin de principios contenidos en la Ley.... 32
3.2. El principio de legalidad................................................................................. 35 CAP. XXVI
3.2.1. Origen del principio de legalidad........................................................ 35
3.3. El debido procedimiento administrativo.......................................................... 37 CAP. XXVII
3.3.1. El debido proceso en sede administrativa............................................ 38

CAP. XXVIII
3.3.2. Los derechos constitucionales implcitos como sustento del debido
proceso en sede administrativa........................................................... 39 CAP. XIX
3.3.3. El contenido del derecho al debido proceso en sede administrativa.... 41
3.3.4. Elementos diferenciales....................................................................... 42

3.3.5. Limitaciones al debido proceso en sede administrativa....................... 43

CAP. I 3.3.6. El componente sustantivo................................................................... 44
CAP. II
3.4. El principio de impulso de oficio..................................................................... 45
3.4.1. Contenido del principio de impulso de oficio..................................... 45
CAP. III 3.5. El principio de razonabilidad.......................................................................... 46
3.5.1. El principio de proporcionalidad......................................................... 47
CAP. IV
3.5.2. La importancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 48
CAP. V
3.6. El principio de imparcialidad.......................................................................... 48
3.6.1. Importancia del principio de imparcialidad......................................... 49
CAP. VI 3.7. El principio de informalismo........................................................................... 50
3.8. El principio de presuncin de veracidad......................................................... 51
CAP. VII
3.9. El principio de conducta procedimental.......................................................... 52
CAP. VIII 3.10. El principio de celeridad en el procedimiento administrativo.......................... 52
3.11. El principio de eficacia.................................................................................... 53
CAP. IX 3.12. El principio de verdad material....................................................................... 54
3.12.1. El caso particular de los procedimientos trilaterales............................. 55
CAP. X
3.13. El principio de participacin........................................................................... 56
CAP. XI 3.13.1. La importancia de este principio......................................................... 57
3.14. El principio de simplicidad.............................................................................. 57
CAP. XII 3.15. El principio de uniformidad en el procedimiento administrativo..................... 58
3.16. El principio de predictibilidad......................................................................... 59
CAP. XIII
3.16.1. Finalidad del principio de predictibilidad............................................ 60
CAP. XIV 3.17. El principio de privilegio de controles posteriores........................................... 60
3.17.1. Aplicacin del principio...................................................................... 61
CAP. XV
CAP. XVI
Captulo III: Sistema de fuentes del derecho administrativo
CAP. XVII
1. Las disposiciones constitucionales............................................................................. 64
CAP. XVIII
1.1. La Constitucin como fuente de Derecho....................................................... 64
1.2. Funcin articuladora de la Constitucin.......................................................... 64
CAP. XIX 1.3. Interpretacin constitucional e interpretacin conforme a la Constitucin....... 66
1.4. La supremaca constitucional.......................................................................... 66
CAP. XX
2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurdico
CAP. XXI nacional.................................................................................................................... 67
2.1. El caso de los tratados de integracin.............................................................. 69
CAP. XXII 3. Las leyes y las disposiciones de jerarqua equivalente................................................ 69
3.1. Caractersticas de la norma con rango de ley................................................... 69
CAP. XXIII
3.2. Aplicacin e importancia de la norma con rango de ley en el derecho
CAP. XXIV administrativo................................................................................................. 70
3.3. Reserva de ley................................................................................................. 71
CAP. XXV 3.4. Los decretos legislativos.................................................................................. 72
3.5. Los decretos de urgencia................................................................................. 73
CAP. XXVI
3.5.1. Las limitaciones de los decretos de urgencia....................................... 74
CAP. XXVII 3.6. Las normas regionales y locales de alcance general......................................... 77
3.7. El rol de la Ley de Procedimiento Administrativo General............................... 77
CAP. XXVIII 3.7.1. Finalidad de la norma legal de naturaleza administrativa.................... 78
CAP. XIX
4. Los reglamentos administrativos................................................................................ 79
4.1. Caractersticas diferenciales de los reglamentos.............................................. 80
4.2. Reserva de ley y reserva reglamentaria............................................................ 81
730 NDICE GENERAL

4.3. La inderogabilidad singular............................................................................. 82

CAP. I
4.4. Inaplicacin de reglamentos............................................................................ 82
4.5. Los reglamentos ejecutivos.............................................................................. 83 CAP. II
4.6. La regulacin legal.......................................................................................... 84
CAP. III
4.7. Los reglamentos autnomos............................................................................ 85
5. Las normas administrativas en general....................................................................... 87 CAP. IV
6. Las fuentes delimitativas e interpretativas................................................................... 88
6.1. La jurisprudencia............................................................................................ 88 CAP. V
6.1.1. Precedente jurisprudencial.................................................................. 89

CAP. VI
6.1.2. Los pronunciamientos vinculantes...................................................... 90
6.2. El empleo de los principios generales............................................................. 90 CAP. VII
7. El precedente administrativo...................................................................................... 90
7.1. Modificacin del precedente administrativo.................................................... 91 CAP. VIII
8. Las disposiciones generales al interior de las entidades.............................................. 92

CAP. IX
8.1. Instrumentos de gestin, directivas y circulares............................................... 93
9. Resolucin en el mbito administrativo ante la deficiencia de fuentes....................... 94 CAP. X
CAP. XI
Captulo IV: La estructura de la Administracin Pblica

CAP. XII
1. Elementos esenciales de la organizacin administrativa............................................. 98
CAP. XIII
1.1. Las actividades de gestin administrativa........................................................ 98
1.1.1. La actividad organizativa..................................................................... 99 CAP. XIV
1.1.2. Criterios para el diseo y estructura de la Administracin Pblica....... 100
1.2. El organismo administrativo o entidad administrativa...................................... 101 CAP. XV
1.2.1. La definicin reglamentaria de entidad administrativa......................... 102
CAP. XVI
1.3. El rgano administrativo.................................................................................. 103
1.3.1. Clases de rganos por su funcin genrica.......................................... 103 CAP. XVII
1.3.2. Clases de rganos por su funcin al interior de los organismos........... 104
1.4. Las relaciones entre los rganos y organismos administrativos........................ 106 CAP. XVIII
1.4.1. Jerarqua............................................................................................. 107

CAP. XIX
1.4.2. Relaciones de tutela............................................................................ 108
1.4.3. Relaciones de coordinacin................................................................ 109 CAP. XX
2. El sistema en el derecho administrativo..................................................................... 109
2.1. Justificacin de los sistemas al interior del Estado............................................ 110 CAP. XXI
2.2. Los sistemas funcionales................................................................................. 110

CAP. XXII
2.3. Los sistemas administrativos............................................................................ 112
2.3.1. Gestin de Recursos Humanos........................................................... 113 CAP. XXIII
2.3.2. Sistema Nacional de Abastecimiento................................................... 114
2.3.3. La administracin financiera del Estado............................................... 115 CAP. XXIV
2.3.4. El Sistema Nacional de Inversin Pblica............................................ 116 CAP. XXV

2.3.5. Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico.................................... 116
2.3.6. El Sistema de Defensa Judicial del Estado............................................ 117 CAP. XXVI
2.3.7. El Sistema Nacional de Control........................................................... 119
CAP. XXVII
2.3.8. Sistema Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica................. 120
2.4. Los entes rectores............................................................................................ 121 CAP. XXVIII
2.4.1. Atribuciones de los entes rectores en los sistemas administrativos....... 121
3. rganos colegiados................................................................................................... 123 CAP. XIX
3.1. Aplicacin del rgimen de los rganos colegiados.......................................... 123

3.2. Clases de rganos colegiados.......................................................................... 124

3.3. Organizacin interna de los rganos colegiados............................................. 125

CAP. I 3.4. Atribuciones de los miembros de los rganos colegiados................................ 125
CAP. II
3.5. Rgimen de sesiones....................................................................................... 127
3.5.1. Frecuencia de reunin de los miembros de los rganos colegiados..... 127
CAP. III 3.5.2. Convocatoria para las sesiones............................................................ 127
3.5.3. Sesin universal.................................................................................. 128
CAP. IV
3.5.4. Celebracin de la sesin..................................................................... 128
CAP. V
3.5.5. Qurum establecido para la instalacin.............................................. 128
3.5.6. Orden del da..................................................................................... 129
CAP. VI 3.5.7. Suspensin de la sesin...................................................................... 129
3.5.8. Qurum establecido para las votaciones............................................. 129
CAP. VII
3.5.9. Miembros del rgano colegiado que votan distinto a la mayora......... 130
CAP. VIII 3.5.10. Prohibicin de abstencin................................................................... 130
3.5.11. Acta de sesin..................................................................................... 131
CAP. IX 3.5.12. Trmite que se sigue respecto al acta de sesin................................... 131
CAP. X
Captulo V: La organizacin de la Administracin Pblica. Organizacin nacional
CAP. XI
1. El Poder Ejecutivo o Gobierno................................................................................... 134
CAP. XII
1.1. El rgimen presidencial. El caso peruano........................................................ 134
1.2. Los ministerios................................................................................................ 136
CAP. XIII 1.2.1. Los ministros....................................................................................... 136
1.2.2. El rol del presidente del Consejo de Ministros..................................... 137
CAP. XIV
1.2.3. Estructura general de los ministerios.................................................... 139
CAP. XV 1.3. Los organismos pblicos................................................................................. 139
1.3.1. Organismos pblicos ejecutores.......................................................... 140
CAP. XVI 1.3.2. Los organismos tcnicos especializados.............................................. 141
1.3.3. Los organismos reguladores................................................................ 142
CAP. XVII
1.4. Programas y proyectos.................................................................................... 142
CAP. XVIII 2. El Poder Legislativo o Parlamento.............................................................................. 143
2.1. Funciones del Parlamento............................................................................... 143
CAP. XIX
2.2. La funcin administrativa en el Parlamento..................................................... 144
CAP. XX
3. El Poder Judicial........................................................................................................ 144
3.1. El rol de control del Poder Judicial.................................................................. 145
CAP. XXI 4. Los organismos constitucionales autnomos.............................................................. 145
4.1. El caso del sistema electoral............................................................................ 147
CAP. XXII
5. Las dems entidades y organismos del Estado............................................................ 148
CAP. XXIII
6. La actividad empresarial del Estado........................................................................... 149
6.1. Las limitaciones a la actividad empresarial del Estado. El principio de
CAP. XXIV subsidiaridad................................................................................................... 150
6.2. Regulacin actual de la actividad empresarial del Estado................................ 151
CAP. XXV
6.2.1. mbito................................................................................................ 152
CAP. XXVI 6.2.2. Estados financieros.............................................................................. 152
6.2.3. Se abre las puertas a la privatizacin de empresas pblicas?................ 153
CAP. XXVII 6.4. Existe algn mecanismo de control del principio de subsidiaridad?............... 154
6.5. El precedente del Tribunal de Indecopi.............................................................. 155
CAP. XXVIII
6.5.1. El precedente de la Sala en cuanto a la existencia de oferta privada
CAP. XIX suficiente............................................................................................ 156
6.5.2. Barreras burocrticas........................................................................... 158
6.5.3. El sentido de la resolucin de la Sala.................................................. 158
732 NDICE GENERAL

7. Las entidades de derecho privado que se encuentran sujetas al derecho pblico....... 159
CAP. I
7.1. Las denominadas personas jurdicas no estatales de derecho pblico interno.. 160
CAP. II
Captulo VI: Organizacin descentralizada

CAP. III
1. Introduccin.............................................................................................................. 161
CAP. IV
2. Ventajas y desventajas de la descentralizacin.......................................................... 162
3. Las normas regionales y locales de alcance general................................................... 164 CAP. V
4. Los gobiernos regionales........................................................................................... 165
4.1. Competencias constitucionales....................................................................... 165 CAP. VI
4.1.1. Bienes y rentas.................................................................................... 167

CAP. VII
4.2. Conformacin de regiones.............................................................................. 167
4.3. Organizacin.................................................................................................. 168 CAP. VIII
4.4. Transferencia de competencias....................................................................... 169
4.5. Revocatoria y vacancia.................................................................................... 170 CAP. IX
5. Los gobiernos locales................................................................................................ 170

CAP. X
5.1. Competencias constitucionales....................................................................... 171
5.1.1. Bienes y rentas.................................................................................... 173 CAP. XI
5.1.2. Administracin Tributaria.................................................................... 174
5.2. Organizacin.................................................................................................. 174 CAP. XII
5.3. Revocacin y vacancia.................................................................................... 175

CAP. XIII
Captulo VII: La autoridad administrativa o la Administracin Pblica como CAP. XIV
sujeto de relaciones jurdicas procesales

CAP. XV
1. Principios generales................................................................................................... 178
CAP. XVI
1.1. La autotutela administrativa............................................................................. 178
1.1.1. Efectos de la autotutela....................................................................... 179 CAP. XVII
1.2. Las potestades administrativas en general........................................................ 180
1.2.1. Potestades discrecionales.................................................................... 181 CAP. XVIII
1.3. Los deberes de las autoridades en el procedimiento administrativo................. 182
CAP. XIX
2. La competencia administrativa................................................................................... 186
2.1. Competencia administrativa. Generalidades.................................................... 186 CAP. XX
2.1.1. Alcances de la competencia administrativa......................................... 186
2.1.2. Caracteres de la competencia administrativa....................................... 186 CAP. XXI
2.1.3. Competencia desconcentrada............................................................. 189

CAP. XXII
2.2. Ejercicio de la competencia administrativa...................................................... 191
2.2.1. Competencia de las entidades consagradas en la Constitucin............ 191 CAP. XXIII
2.2.2. Cambio de la competencia administrativa........................................... 191
2.3. Delegacin..................................................................................................... 192 CAP. XXIV
2.3.1. Atribuciones indelegables................................................................... 193

CAP. XXV
2.3.2. Deber de vigilancia del delegante....................................................... 194
2.3.3. Extincin de la delegacin de la competencia administrativa.............. 194 CAP. XXVI
2.4. Avocacin de competencia de una autoridad administrativa........................... 195
2.4.1. Caractersticas y requisitos de la avocacin de la competencia CAP. XXVII
administrativa..................................................................................... 196
CAP. XXVIII
2.5. Encargo de gestin.......................................................................................... 197
2.5.1. Formalizacin del encargo de gestin................................................. 198 CAP. XIX
2.5.2. Responsabilidades que asume la entidad que realiza el encargo de
gestin................................................................................................ 198

2.5.3. Encargos de gestin a personas jurdicas no estatales.......................... 199

CAP. I 2.6. Delegacin de firma........................................................................................ 199
CAP. II
2.6.1. Lmites a la delegacin de firma.......................................................... 200
2.7. Suplencia........................................................................................................ 201
CAP. III 2.7.1. Funciones del suplente de un cargo administrativo............................. 201
2.8. Desconcentracin de la titularidad de la competencia.................................... 202
CAP. IV
2.8.1. Impugnacin contra actos administrativos emitidos en el ejercicio
CAP. V
de la competencia administrativa desconcentrada............................... 203
3. Conflictos de competencia........................................................................................ 203
CAP. VI 3.1. Control de la competencia administrativa....................................................... 204
3.2. Criterios y oportunidad del control de la competencia administrativa.............. 204
CAP. VII
3.3. Incompetencia administrativa.......................................................................... 205
CAP. VIII
3.4. Declinacin de competencia........................................................................... 205
3.5. Presentacin de escritos ante organismo incompetente................................... 206
CAP. IX 3.6. Conflictos de competencia.............................................................................. 206
3.6.1. Conflicto negativo de competencia..................................................... 207
CAP. X
3.6.2. Conflicto positivo de competencia...................................................... 207
CAP. XI 3.7. Resolucin de los conflictos de competencia.................................................. 208
3.7.1. Plazo para que se emita la resolucin de conflicto de competencia.... 208
CAP. XII 3.7.2. Continuacin del procedimiento......................................................... 208
3.7.3. Autoridades que se encuentran facultadas para resolver los conflictos
CAP. XIII
de competencia.................................................................................. 209
CAP. XIV 3.7.4. Autoridades que se encuentran facultadas para resolver los conflictos
de competencia fuera de una misma entidad...................................... 209
CAP. XV 3.7.5. Conflictos de competencia entre otras entidades................................. 210
3.7.6. Impugnacin de la resolucin de un conflicto de competencia........... 210
CAP. XVI
4. Abstencin................................................................................................................ 211
CAP. XVII 4.1. Causales de abstencin de la autoridad administrativa.................................... 211
4.2. Promocin y resolucin de la abstencin........................................................ 213
CAP. XVIII 4.2.1. Formalidad para la promocin de la abstencin.................................. 213
CAP. XIX
4.2.2. Trmite de la abstencin..................................................................... 213
4.2.3. Abstencin de la autoridad administrativa por disposicin superior.... 214
CAP. XX 4.2.4. Impugnacin de la resolucin que ordena la abstencin de una
autoridad administrativa...................................................................... 214
CAP. XXI
4.2.5. Rol de la autoridad administrativa que fue motivo de abstencin........ 215
CAP. XXII
4.3. Efectos de la falta de abstencin...................................................................... 215
4.3.1. Consecuencias que se originan producto de la falta de abstencin...... 215
CAP. XXIII 5. Las relaciones entre el Poder Judicial y la Administracin Pblica............................. 216
5.1. El problema de los actos polticos o de direccionalidad poltica...................... 217
CAP. XXIV
5.2. El control judicial de la Administracin Pblica.............................................. 219
CAP. XXV 5.2.1. El proceso contencioso administrativo................................................ 220
CAP. XXVI Captulo VIII: Colaboracin entre entidades

CAP. XXVII 1. Coordinacin y cooperacin..................................................................................... 224
2. Deberes que rigen la colaboracin entre las autoridades........................................... 225
CAP. XXVIII
3. Suspensin del plazo................................................................................................. 227
CAP. XIX
4. Medios que permiten la colaboracin interinstitucional............................................. 228
4.1. Las conferencias entre entidades vinculadas.................................................... 228
4.2. Los convenios de colaboracin....................................................................... 229
734 NDICE GENERAL

4.3. Otros mecanismos de colaboracin entre entidades........................................ 230

CAP. I
5. Regulacin de la colaboracin entre entidades.......................................................... 230
5.1. Notificacin al administrado........................................................................... 230 CAP. II
5.2. Responsabilidad de los actores de la colaboracin interinstitucional............... 231
CAP. III
5.3. Costas para la colaboracin interinstitucional.................................................. 231
CAP. IV
Captulo IX: El rgimen del personal de la Administracin Pblica y la
responsabilidad del mismo CAP. V
1. Principios generales del rgimen del personal de la Administracin Pblica.............. 233 CAP. VI
1.1. El rgimen de nombramiento o contratacin................................................... 234

CAP. VII
1.2. La naturaleza de la relacin entre el personal de la Administracin Pblica y
la misma......................................................................................................... 235 CAP. VIII
1.3. La tica pblica............................................................................................... 236
1.4. El contrato administrativo de servicios............................................................ 238 CAP. IX
1.4.1. mbito de aplicacin.......................................................................... 238

CAP. X
1.4.2. Impedimentos..................................................................................... 239
1.4.3. La pertinencia de este rgimen............................................................ 240 CAP. XI
1.4.4. Lo establecido por el Tribunal Constitucional..................................... 241
CAP. XII
1.4.5. La regulacin actual............................................................................ 241
1.5. Otros regmenes especiales............................................................................. 242 CAP. XIII
1.6. El rgimen laboral pblico y la estabilidad laboral.......................................... 243
1.7. Responsabilidad en la que puede incurrir el personal de la Administracin CAP. XIV
Pblica............................................................................................................ 244
CAP. XV
1.7.1. Responsabilidad administrativa........................................................... 245
1.7.2. Responsabilidad civil.......................................................................... 245 CAP. XVI
1.7.3. Responsabilidad penal........................................................................ 246
2. Faltas en que puede incurrir el personal de la Administracin Pblica....................... 246 CAP. XVII
2.1. Rgimen de faltas administrativas consignadas en la Ley del Procedimiento
CAP. XVIII
Administrativo General................................................................................... 247
2.2. Criterios aplicables a las faltas que no estn sealadas expresamente en la Ley 249 CAP. XIX
2.3. Las sanciones.................................................................................................. 250
2.4. Los elementos de determinacin de la sancin administrativa a empleados CAP. XX
pblicos.......................................................................................................... 250
CAP. XXI
2.5. Registro de sanciones...................................................................................... 251
3. Procedimiento aplicable a estos casos. El procedimiento disciplinario....................... 252 CAP. XXII
3.1. Los principios aplicables................................................................................. 253
3.2. Los procedimientos sancionadores tramitados por la Contralora General de la CAP. XXIII
Repblica........................................................................................................ 253
CAP. XXIV
3.3. Las dificultades de la regulacin que estamos comentando............................. 254
3.4. El principio de inmediatez.............................................................................. 255 CAP. XXV
4. Incompatibilidades y restricciones aplicables al personal de la Administracin Pblica. 256
4.1. El caso de las exautoridades............................................................................ 256 CAP. XXVI
4.2. Otras incompatibilidades................................................................................ 257

CAP. XXVII
4.3. La doble percepcin de ingreso proveniente del Estado.................................. 258
5. Denuncia por delito de omisin o retardo de funcin................................................ 259 CAP. XXVIII
6. Responsabilidad y respondabilidad............................................................................ 259
6.1. La respondabilidad como mecanismo de control............................................ 260 CAP. XIX
6.2. La naturaleza del funcionario pblico............................................................. 262

6.3. La Ley que regula la presentacin de la declaracin jurada............................. 263

CAP. I
6.4. El enriquecimiento ilcito y la responsabilidad penal....................................... 263
CAP. II
6.5. La duplicacin del plazo de prescripcin........................................................ 264
CAP. III Captulo x: El rgimen jurdico de los administrados

CAP. IV 1. Generalidades........................................................................................................... 265
1.1. Capacidad procesal del administrado.............................................................. 266
CAP. V
1.2. Libertad de actuacin procesal de los administrados....................................... 267
CAP. VI
1.3. La representacin de las personas jurdicas frente a la Administracin Pblica. 267
2. Los derechos de los administrados frente a la Administracin Pblica....................... 268
CAP. VII 2.1. Las posiciones activas del administrado.......................................................... 269
2.2. Los derechos de los administrados consagrados en la Ley N. 27444.............. 271
CAP. VIII
3. Los deberes generales de los administrados frente a la Administracin Pblica.......... 278
CAP. IX 3.1. Deberes de los administrados en la Ley N. 27444......................................... 279
3.1.1. Suministro de informacin dentro del procedimiento administrativo
CAP. X por parte de los administrados............................................................ 280
3.2. Comparecencia personal del administrado...................................................... 281
CAP. XI
3.2.1. Formalidades que se deben cumplir para la comparecencia del
CAP. XII administrado....................................................................................... 281
3.2.2. Falta de los requisitos de formalidad propios de la notificacin........... 282
CAP. XIII 3.2.3. Facilidades que prev la Ley para la concurrencia del administrado.... 282
4. Terceros administrados.............................................................................................. 283
CAP. XIV
4.1. Casos en que un tercero administrado puede ser parte del procedimiento
CAP. XV administrativo................................................................................................. 283
CAP. XVI Captulo XI: Participacin de los administrados en las decisiones administrativas
CAP. XVII
1. El principio de participacin...................................................................................... 286
1.1. Participacin ciudadana en el inicio del procedimiento.................................. 287
CAP. XVIII 2. Efectos de la participacin de los administrados........................................................ 287
3. La audiencia pblica................................................................................................. 288
CAP. XIX
3.1. Regulacin de la audiencia pblica................................................................. 289
CAP. XX 3.2. Convocatoria a audiencia pblica................................................................... 290
3.3. Efectos que produce la audiencia pblica....................................................... 290
CAP. XXI 3.4. Crticas a la institucin.................................................................................... 290
4. El periodo de informacin pblica............................................................................. 291
CAP. XXII
CAP. XXIII Captulo XII: La responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica

CAP. XXIV 1. Generalidades........................................................................................................... 293
2. Concepto de responsabilidad. Elementos................................................................... 294
CAP. XXV 2.1. Razones para la imputacin de responsabilidad.............................................. 295
3. Casos en los que los administrados tienen derecho a ser indemnizados por la
CAP. XXVI
Administracin Pblica.............................................................................................. 295
CAP. XXVII 3.1. Responsabilidad subjetiva vs. responsabilidad objetiva................................... 296
3.2. La reforma del Decreto Legislativo N. 1029. El caso del comando terrorista.. 298
CAP. XXVIII 3.3. El caso de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo....................... 299
CAP. XIX
4. El dao indemnizable................................................................................................ 300
4.1. Dao emergente y lucro cesante..................................................................... 300
4.2. El dao moral.................................................................................................. 301
736 NDICE GENERAL

4.3. El dao no indemnizable................................................................................ 301

CAP. I
4.4. El caso de las costas y costos en un proceso judicial....................................... 302
4.4.1. El presupuesto pblico........................................................................ 303 CAP. II
4.5. La fractura del nexo causal.............................................................................. 304
CAP. III
4.6. El caso fortuito y la fuerza mayor.................................................................... 304
5. Necesidad del resarcimiento de los daos generados por la Administracin Pblica.. 305 CAP. IV
5.1. Evolucin del principio de responsabilidad estatal.......................................... 306
5.2. Control y prevencin de daos....................................................................... 309 CAP. V
5.3. La dilucin social del dao............................................................................. 309

CAP. VI
5.4. El inters general............................................................................................. 310
5.5. El inters privado............................................................................................ 311 CAP. VII
6. La facultad de repeticin........................................................................................... 312
6.1. El tema de la responsabilidad vicaria............................................................... 312 CAP. VIII
7. La perspectiva adjetiva o procesal de la responsabilidad patrimonial de la

CAP. IX
Administracin Pblica.............................................................................................. 314
7.1. La reforma producida...................................................................................... 314 CAP. X
Captulo Xiii: El rgimen jurdico de los actos administrativos CAP. XI
1. Concepto y definicin............................................................................................... 317 CAP. XII
1.1. El acto administrativo: declaracin de voluntad?............................................ 319

CAP. XIII
1.2. Hechos y actos de la Administracin que no configuran actos administrativos. 319
1.3. El caso de los contratos administrativos........................................................... 320 CAP. XIV
1.4. Diferencias entre los actos administrativos y los reglamentos.......................... 321
2. Los principios rectores de los actos administrativos................................................... 322 CAP. XV
2.1. Ejecutividad.................................................................................................... 322

CAP. XVI
2.2. Ejecutoriedad.................................................................................................. 322
2.3. Impugnabilidad............................................................................................... 323 CAP. XVII
2.4. Irrevocabilidad................................................................................................ 324
CAP. XVIII
2.5. Discrecionalidad limitada............................................................................... 327
3. Los elementos del acto administrativo....................................................................... 327 CAP. XIX
3.1. Requisitos esenciales....................................................................................... 327
3.1.1. Competencia...................................................................................... 327 CAP. XX
3.1.2. Motivacin......................................................................................... 329
CAP. XXI
3.1.3. El objeto o contenido.......................................................................... 330
3.1.4. Procedimiento regular......................................................................... 332 CAP. XXII
3.1.5. Finalidad pblica................................................................................ 333
3.2. Elementos no esenciales.................................................................................. 334 CAP. XXIII
3.2.1. La causa.............................................................................................. 334

CAP. XXIV
3.2.2. La forma............................................................................................. 334
3.2.3. Modalidad.......................................................................................... 335 CAP. XXV
4. Clasificacin de los actos administrativos.................................................................. 336
4.1. Los actos administrativos segn sus efectos..................................................... 336 CAP. XXVI
4.1.1. La antigua distincin entre actos administrativos de efectos generales

CAP. XXVII
y los actos administrativos de efectos particulares............................... 336
4.1.2. Actos administrativos generales e individuales.................................... 337 CAP. XXVIII
4.2. Los actos administrativos segn su contenido.................................................. 338
4.2.1. Actos definitivos y actos de trmite..................................................... 338 CAP. XIX
4.2.2. Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones............... 339

4.3. Los actos administrativos segn la declaracin: actos administrativos expresos,

CAP. I tcitos y presuntos........................................................................................... 339
4.4. Los actos administrativos segn su impugnabilidad: los actos administrativos
CAP. II
impugnables, los actos administrativos que causan estado y los actos
CAP. III administrativos firmes..................................................................................... 341
4.5. Los actos administrativos segn su ejecucin.................................................. 341
CAP. IV 5. El caso de los actos de administracin interna........................................................... 342
5.1. Distincin con los actos administrativos.......................................................... 342
CAP. V
5.2. Son impugnables los actos de administracin interna?................................... 343
CAP. VI 5.3. Decisiones internas de mero trmite............................................................... 343
5.4. Las comunicaciones internas de la Administracin.......................................... 344
CAP. VII
CAP. VIII
Captulo XiV: La validez y la nulidad del acto administrativo
1. Los vicios que generan la nulidad del acto administrativo.......................................... 346
CAP. IX
1.1. Vicios especficos de los actos administrativos................................................ 346
CAP. X 1.2. Vicios especiales de los actos administrativos................................................. 348
2. Conservacin del acto............................................................................................... 348
CAP. XI 2.1. Concepto de vicio no trascendente................................................................. 349
2.2. Parmetros de la conservacin del acto administrativo.................................... 350
CAP. XII
3. Instancia competente para declarar la nulidad. La nulidad de oficio.......................... 351
CAP. XIII 3.1. El llamado proceso de lesividad...................................................................... 352
4. Efectos de la declaracin de nulidad del acto administrativo...................................... 353
CAP. XIV
4.1. Responsabilidad administrativa ante la nulidad............................................... 353
CAP. XV
4.2. Los alcances de la nulidad.............................................................................. 354
CAP. XVI Captulo XV: La eficacia de los actos administrativos: notificacin y publicacin
CAP. XVII 1. La eficacia de los actos administrativos...................................................................... 355
1.1. Eficacia inmediata........................................................................................... 356
CAP. XVIII
1.2. Eficacia anticipada.......................................................................................... 356
CAP. XIX
1.3. Eficacia diferida............................................................................................... 357
2. La notificacin de actos administrativos..................................................................... 358
CAP. XX 2.1. Requisitos....................................................................................................... 358
2.2. Plazo de la notificacin................................................................................... 359
CAP. XXI
2.3. Realizacin de la notificacin......................................................................... 359
CAP. XXII
2.4. La notificacin personal y los ajustes efectuados por el Decreto Legislativo
N. 1029......................................................................................................... 360
CAP. XXIII 2.4.1. Cuando el domicilio del administrado ha sido ubicado....................... 361
2.5. Notificacin no personal................................................................................. 362
CAP. XXIV
2.6. Actos con dispensa de notificacin................................................................. 363
CAP. XXV 3. La publicacin del acto administrativo....................................................................... 364
3.1. La publicacin como notificacin................................................................... 364
CAP. XXVI 3.2. Requisitos....................................................................................................... 366
4. Los efectos jurdicos de la publicidad del acto administrativo.................................... 366
CAP. XXVII
4.1. Naturaleza jurdica de los medios de publicidad............................................. 367
CAP. XXVIII 5. Notificaciones defectuosas........................................................................................ 367
5.1. Saneamiento de notificaciones defectuosas................................................................ 368
CAP. XIX
738 NDICE GENERAL

Captulo XVi: El procedimiento administrativo. Concepto

CAP. I
1. El procedimiento administrativo. Generalidades........................................................ 372
CAP. II
1.1. Finalidad del procedimiento administrativo.................................................... 372
1.2. Clasificacin de los procedimientos administrativos contenida en la Ley de CAP. III
Procedimiento Administrativo General............................................................ 372
1.3. Procedimientos tramitados por la Administracin que no son procedimientos CAP. IV
administrativos................................................................................................ 373
CAP. V
1.4. El Manual de Procedimientos Institucionales................................................... 373
2. Procedimiento administrativo de oficio...................................................................... 374 CAP. VI
2.1. Supuestos habilitantes para el inicio de oficio de un procedimiento
administrativo................................................................................................. 375 CAP. VII
2.2. Iniciacin de un procedimiento administrativo de oficio................................. 376

CAP. VIII
2.3. Notificacin del acto de inicio del procedimiento........................................... 376
2.4. Tramitacin del procedimiento administrativo de oficio.................................. 377 CAP. IX
3. Procedimientos iniciados a pedido de parte............................................................... 378
CAP. X
3.1. Procedimiento de aprobacin automtica....................................................... 378
3.1.1. Formalidades que se deben cumplir en el procedimiento de CAP. XI
aprobacin automtica........................................................................ 379
3.1.2. Procedimientos considerados de aprobacin automtica..................... 379 CAP. XII
3.1.3. Fiscalizacin posterior........................................................................ 380
CAP. XIII
3.1.4. Realizacin de la fiscalizacin posterior.............................................. 381
3.1.5. Consecuencias de la declaracin falsa o fraguada de un acto CAP. XIV
administrativo..................................................................................... 383
3.2. Procedimiento de evaluacin previa............................................................... 384 CAP. XV
3.2.1. Plazo mximo para el procedimiento administrativo de evaluacin
CAP. XVI
previa................................................................................................. 385
4. Los sujetos del procedimiento administrativo............................................................ 385 CAP. XVII
4.1. Los administrados........................................................................................... 386
4.2. Autoridad administrativa................................................................................. 386 CAP. XVIII
CAP. XIX
Captulo XVIi: La legalidad del procedimiento y los mecanismos
de simplificacin administrativa CAP. XX
1. La legalidad del procedimiento. El Texto nico de Procedimientos Administrativos.. 390 CAP. XXI
1.1. El Texto nico de Procedimientos Administrativos. Generalidades................. 392
1.2. Contenido del Texto nico de Procedimientos Administrativos..................... 393 CAP. XXII
1.2.1. Los servicios prestados por las entidades administrativas..................... 394

CAP. XXIII
1.2.2. Los parmetros de los servicios exclusivos.......................................... 395
1.2.3. Duplicidad de procedimientos administrativos.................................... 396 CAP. XXIV
1.3. Previsiones formales del Texto nico de Procedimientos Administrativos....... 396
1.3.1. Autoridades competentes.................................................................... 397 CAP. XXV
1.3.2. Procedimiento para aprobar el TUPA.................................................. 398

CAP. XXVI
1.3.3. La calificacin de los procedimientos.................................................. 399
1.3.4. Opinin previa................................................................................... 399 CAP. XXVII
1.3.5. Difusin y publicacin del TUPA........................................................ 400
1.3.6. Modificacin de un TUPA ya aprobado.............................................. 400 CAP. XXVIII
1.3.7. Entidades que no cumplen con publicar su respectivo TUPA.............. 401

CAP. XIX
1.4. Los servicios que no son prestados de manera exclusiva por las entidades y
su regulacin.................................................................................................. 402

2. Mecanismos de simplificacin administrativa en general........................................... 403

CAP. I 2.1. Antecedentes y evolucin............................................................................... 405
CAP. II
2.2. Mecanismos que se utilizan para la simplificacin del procedimiento
administrativo................................................................................................. 407
CAP. III 2.3. Simplificacin procedimental.......................................................................... 407
2.3.1. Requisitos para la tramitacin del procedimiento administrativo......... 407
CAP. IV
2.3.2. La presuncin de veracidad en el procedimiento administrativo......... 409
CAP. V
2.3.3. Traducciones de parte, informes o constancias profesionales o
tcnicas............................................................................................... 409
CAP. VI 2.4. Documentacin que no puede solicitarse a los administrados por parte de
las entidades................................................................................................... 410
CAP. VII
2.4.1. Informacin o documentacin existente en la entidad......................... 410
CAP. VIII
2.4.2. Informacin o documentacin de la propia entidad............................ 411
2.4.3. La presentacin de ms de dos ejemplares de un mismo documento.. 412
CAP. IX 2.4.4. Fotografas de los administrados.......................................................... 412
2.4.5. Otros posibles requerimientos que no resultan exigibles..................... 412
CAP. X
2.4.6. Presentacin espontnea..................................................................... 413
CAP. XI
2.5. Sucedneos documentales.............................................................................. 413
2.5.1. Admisin de los sucedneos documentales en los procedimientos
CAP. XII administrativos.................................................................................... 415
2.5.2. Labor de los fedatarios........................................................................ 415
CAP. XIII
2.5.3. Rgimen de fedatarios existente y requisitos de autenticacin de
CAP. XIV
documentos........................................................................................ 416
2.5.4. Autenticacin de actos propios........................................................... 417
CAP. XV 2.5.5. Copia de un documento pblico......................................................... 417
2.5.6. El caso de la documentacin privada.................................................. 417
CAP. XVI
2.6. Polticas en materia de simplificacin administrativa....................................... 418
CAP. XVII 2.6.1. Principios............................................................................................ 418
2.6.2. Objetivos estratgicos......................................................................... 420
CAP. XVIII 2.6.3. Metodologa de Simplificacin Administrativa.................................... 422
3. Derechos de tramitacin. Determinacin de los costos de los procedimientos
CAP. XIX
administrativos.......................................................................................................... 423
CAP. XX 3.1. Determinacin del monto de los derechos de tramitacin............................... 423
3.1.1. Condiciones que se exigen a la entidad para el cobro del derecho
CAP. XXI de tramitacin..................................................................................... 424
3.1.2. Lmites de los derechos de tramitacin................................................ 424
CAP. XXII
3.1.3. Forma de cancelacin del derecho de tramitacin.............................. 425
CAP. XXIII 3.1.4. Procedimiento de determinacin........................................................ 425
3.2. Situaciones de improcedencia del cobro de derechos de tramitacin.............. 426
CAP. XXIV 3.2.1. Improcedencia de la divisin del procedimiento administrativo para
efectos del cobro de derechos de tramitacin..................................... 427
CAP. XXV
3.2.2. Excedentes econmicos...................................................................... 427
CAP. XXVI 3.2.3. Igualdad en el pago del derecho de tramitacin para los administrados 427
3.3. Gastos administrativos................................................................................... 428
CAP. XXVII
3.3.1. Supuestos en los que procede el reembolso de los gastos administrativos 429
CAP. XXVIII
3.3.2. Condena de costas en el procedimiento administrativo....................... 429
4. Entidades encargadas del cumplimiento de las normas de procedimiento.................. 429
CAP. XIX 4.1. La competencia de las entidades encargadas de garantizar el cumplimiento
de las normas antes sealadas. El Indecopi...................................................... 430
740 NDICE GENERAL

4.1.1. Barreras burocrticas........................................................................... 430

CAP. I
4.1.2. Evolucin de la normativa................................................................... 431
4.1.3. La regulacin actual............................................................................ 432 CAP. II
4.1.4. Cmo se efecta el anlisis de una barrera burocrtica....................... 433
CAP. III
4.1.5. Lo sealado por el Tribunal Constitucional sobre el particular............ 433
4.2. Facultades propias de la Presidencia del Consejo de Ministros para garantizar CAP. IV
el cumplimiento de lo establecido en la Ley................................................... 434
4.3. Mecanismo bajo el cual se regular las facultades de la Presidencia del CAP. V
Consejo de Ministros para el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley............. 436
CAP. VI
Captulo XVIII: Formas de iniciacin del procedimiento administrativo

CAP. VII
1. El caso especial de las denuncias............................................................................... 438
CAP. VIII
1.1. La naturaleza jurdica del denunciante............................................................ 438
1.2. Colaboracin del administrado con la Administracin.................................... 440 CAP. IX
1.3. Requisitos de la denuncia............................................................................... 440
1.4. Elementos deben tomarse en cuenta en la denuncia........................................ 441 CAP. X
2. Derecho del administrado a la peticin administrativa............................................... 441
CAP. XI
2.1. El derecho de peticin en las normas.............................................................. 442
2.2. Solicitudes que se pueden plantear ante la autoridad administrativa................ 443 CAP. XII
3. Solicitudes en inters particular del administrado...................................................... 443
4. Solicitudes en inters general de la colectividad........................................................ 444 CAP. XIII
4.1. Contenido de las solicitudes en inters general de la colectividad................... 445

CAP. XIV
5. Contradiccin administrativa..................................................................................... 445
5.1. Garantas de la contradiccin administrativa................................................... 446 CAP. XV
5.1.1. El pago de tasas................................................................................... 446
5.2. Inters del administrado para que proceda la facultad de contradiccin.......... 447 CAP. XVI
6. Facultad de solicitar informacin............................................................................... 447

CAP. XVII
6.1. Finalidad del acceso a la informacin............................................................. 448
6.2. Limitaciones.................................................................................................... 450 CAP. XVIII
7. Facultad de formular consultas.................................................................................. 451
7.1. Los pronunciamientos vinculantes.................................................................. 452 CAP. XIX
8. Peticiones de gracia................................................................................................... 452 CAP. XX

8.1. Regulacin de la peticin graciable................................................................. 453
CAP. XXI
Captulo XIX: El inicio del procedimiento administrativo
CAP. XXII
1. Efectos del inicio de procedimiento........................................................................... 456
1.1. Establecimiento de la relacin administrativa procesal.................................... 456 CAP. XXIII
1.2. Prioridad en la atencin.................................................................................. 457
CAP. XXIV
1.3. Posibilidad de adopcin de medidas provisionales......................................... 458
1.4. Interrupcin de la prescripcin....................................................................... 458 CAP. XXV
2. Presentacin de los escritos....................................................................................... 459
2.1. Requisitos de los escritos................................................................................ 459 CAP. XXVI
2.1.1. Requisitos subjetivos de los escritos.................................................... 460

CAP. XXVII
2.1.2. Requisitos materiales de los escritos.................................................... 461
2.2. El cargo en el procedimiento administrativo.................................................... 463 CAP. XXVIII
3. Recepcin documental.............................................................................................. 464
3.1. Unidades de recepcin de escritos administrativos.......................................... 465 CAP. XIX
3.1.1. Los rganos administrativos a los cuales van dirigidos......................... 466

3.1.2. Los rganos desconcentrados de la entidad......................................... 466

3.1.3. Las autoridades polticas del Ministerio del Interior............................. 466

CAP. I 3.1.4. En las oficinas de correo..................................................................... 466
CAP. II
3.1.5. El caso de los administrados que residen fuera del pas....................... 467
3.1.6. El vencimiento de los plazos............................................................... 467
CAP. III 3.2. Obligaciones de las unidades de recepcin..................................................... 468
3.3. Reglas para la celeridad en la recepcin de documentacin............................ 468
CAP. IV
3.3.1. Programas de racionalizacin del tiempo............................................ 469
CAP. V
3.3.2. Asesoramiento a los usuarios.............................................................. 469
3.3.3. Adecuacin de horas hbiles.............................................................. 470
CAP. VI 3.3.4. Estacionalidad de la demanda............................................................. 470
3.3.5. Mecanismos de autoservicio............................................................... 470
CAP. VII
4. Observaciones a la documentacin presentada por el administrado y la subsanacin
CAP. VIII
documental............................................................................................................... 471
4.1. Rgimen jurdico mientras est pendiente la subsanacin de un escrito.......... 472
CAP. IX 4.2. Observaciones a nivel de la autoridad instructora........................................... 473
4.3. Subsanacin documental................................................................................ 473
CAP. X
5. Ratificacin de firma y del contenido del escrito........................................................ 474
CAP. XI 5.1. Mejora de la solicitud..................................................................................... 474
6. Acumulacin originaria............................................................................................. 475
CAP. XII 6.1. Acumulacin de solicitudes administrativas.................................................... 475
6.2. Acumulacin objetiva de peticiones............................................................... 476
CAP. XIII
6.3. Planteamientos subsidiarios o alternativos....................................................... 476
CAP. XIV 6.4. Separacin de las acumulaciones originarias................................................... 476
7. La representacin en el procedimiento administrativo............................................... 477
CAP. XV
7.1. Poder general.................................................................................................. 477
CAP. XVI
7.2. Poder especial................................................................................................. 477
7.3. La representacin de las personas jurdicas en el procedimiento administrativo 478
CAP. XVII
Captulo XX: El tiempo en el procedimiento administrativo: plazos y trminos
CAP. XVIII
1. Plazos mximos para realizar los actos procedimentales............................................ 480
CAP. XIX
1.1. Plazo mximo para la tramitacin en un procedimiento administrativo........... 481
1.2. Prrroga dentro del procedimiento administrativo........................................... 482
CAP. XX 1.3. Reduccin del plazo o anticipacin de los trminos........................................ 483
2. Transcurso del plazo................................................................................................. 483
CAP. XXI
2.1. Inicio del cmputo de los plazos..................................................................... 483
CAP. XXII 2.2. Plazo fijado en das......................................................................................... 484
2.3. Plazo fijado en meses o aos.......................................................................... 484
CAP. XXIII 2.4. Trmino de la distancia................................................................................... 485
2.5. Rgimen administrativo aplicable a los das inhbiles..................................... 485
CAP. XXIV
2.6. Cmputo del plazo en das calendario............................................................ 486
CAP. XXV 3. Horario de atencin de las entidades......................................................................... 486
4. Los efectos del vencimiento del plazo....................................................................... 488
CAP. XXVI 4.1. Responsabilidades que asume la autoridad que incumple los plazos
establecidos.................................................................................................... 489
CAP. XXVII
5. La reforma del Decreto de Urgencia n. 099-2009 y su pertinencia.......................... 489
CAP. XXVIII 5.1. Gestin de personal........................................................................................ 490
5.2. mbito de aplicacin...................................................................................... 491
CAP. XIX
742 NDICE GENERAL

Captulo XXI: La ordenacin del procedimiento administrativo

CAP. I
1. Generalidades........................................................................................................... 493
CAP. II
1.1. Los elementos diferenciales existentes entre los procesos judiciales y los
procedimientos administrativos....................................................................... 494 CAP. III
1.1.1. Las posiciones de las partes................................................................. 494
1.1.2. Las garantas del procedimiento.......................................................... 495 CAP. IV
1.1.3. La concepcin del inters general....................................................... 495

CAP. V
1.1.4. El esquema de formalidad................................................................... 495
1.2. El principio de unidad de vista........................................................................ 496 CAP. VI
1.3. Principio de impulso de oficio del procedimiento........................................... 497
CAP. VII
1.4. Derecho de acceso al expediente.................................................................... 498
2. Reglas para la celeridad de los procedimientos.......................................................... 500 CAP. VIII
2.1. Reglas para la celeridad.................................................................................. 500
2.2. Medios de transmisin a distancia................................................................... 502 CAP. IX
2.3. El caso de la notificacin en procesos de seleccin......................................... 503
CAP. X
3. Acumulacin sobreviniente en el procedimiento....................................................... 503
4. Conformacin del expediente.................................................................................... 504 CAP. XI
4.1. Regla del expediente nico............................................................................. 505
4.2. Uniformidad documental................................................................................ 506 CAP. XII
4.3. Presentacin de los expedientes administrativos............................................. 506

CAP. XIII
4.3.1. Intangibilidad del expediente administrativo....................................... 506
4.3.2. Recomposicin del expediente........................................................... 507 CAP. XIV
4.4. Formularios..................................................................................................... 507
4.5. Modelos de escritos recurrentes...................................................................... 508 CAP. XV
4.6. Elaboracin de actas en el procedimiento administrativo................................ 509

CAP. XVI
4.6.1. Formalidades de las actas.................................................................... 510
4.7. Medidas de seguridad que se aplican a fin de cautelar los expedientes CAP. XVII
5. La queja en el procedimiento administrativo............................................................. 511 CAP. XVIII
5.1. Finalidad de la queja....................................................................................... 511

CAP. XIX
5.2. Tramitacin de la queja................................................................................... 512
5.3. Efecto de la queja administrativa..................................................................... 512 CAP. XX
6. Las medidas cautelares.............................................................................................. 513
CAP. XXI
6.1. Caracteres de las medidas cautelares............................................................... 513
6.2. Regulacin de las medidas cautelares dentro del procedimiento CAP. XXII
administrativo................................................................................................. 513
6.3. Impugnacin de la medida cautelar................................................................ 514 CAP. XXIII
6.4. Variabilidad de la medida cautelar en el procedimiento administrativo........... 515
CAP. XXIV
6.5. La caducidad de la medida cautelar................................................................ 515
6.6. Las diferencias con la medida cautelar en el proceso judicial.......................... 515 CAP. XXV
7. Incidentes administrativos......................................................................................... 516
7.1. Condicin de admisin temporal.................................................................... 517 CAP. XXVI
7.2. El caso de la decisin anticipada..................................................................... 517

CAP. XXVII
7.3. Rechazo de las cuestiones distintas al asunto de fondo................................... 517
CAP. XXVIII
Captulo XXII: La instruccin del procedimiento administrativo
CAP. XIX
1. Generalidades........................................................................................................... 519
2. Los alegatos o alegaciones......................................................................................... 520

3. Actividad y actuacin probatoria............................................................................... 521

CAP. I 3.1. Carga de la prueba en un procedimiento administrativo.................................. 522
CAP. II
3.2. La aplicacin del principio de impulso de oficio............................................. 523
3.3. La oficialidad de la prueba.............................................................................. 524
CAP. III 3.3.1. El caso de los procedimientos de oficio............................................... 525
3.3.2. El principio de verdad material........................................................... 526
CAP. IV
3.4. Actuacin probatoria de la entidad................................................................. 527
CAP. V
3.4.1. Prescindencia de la actuacin probatoria............................................ 527
3.4.2. Hechos no sujetos a la actuacin probatoria....................................... 528
CAP. VI 3.5. Solicitud de pruebas al administrado............................................................... 529
3.5.1. Negativa del administrado a colaborar con la Administracin en la
CAP. VII
actuacin de medios probatorios........................................................ 530
CAP. VIII
3.6. Gastos de las actuaciones probatorias............................................................. 530
4. Medios de prueba que se emplean dentro de un procedimiento administrativo......... 531
CAP. IX 4.1. Prueba instrumental........................................................................................ 532
4.1.1. Solicitud de documentos a otras autoridades....................................... 532
CAP. X
4.1.2. Remisin de los documentos solicitados a otras entidades.................. 533
CAP. XI 4.2. Informes administrativos................................................................................. 533
4.2.1. Clasificacin de los informes administrativos...................................... 534
CAP. XII 4.2.2. Procedencia de la solicitud de informes.............................................. 535
4.2.3. Presentacin de los informes............................................................... 536
CAP. XIII
4.2.4. Falta de recepcin del informe solicitado............................................ 536
CAP. XIV 4.3. Intervencin de terceros en la actividad probatoria......................................... 537
4.3.1. El deber de los terceros respecto a las actuaciones probatorias............ 537
CAP. XV
4.3.2. Presentacin de testigos en un procedimiento administrativo.............. 537
CAP. XVI
4.3.3. El peritaje o pericia en un procedimiento administrativo..................... 538
4.3.4. Pericia de la Administracin............................................................... 538
CAP. XVII 4.3.5. Actuacin de pruebas por las autoridades pblicas............................. 539
5. Informe final y proyecto de resolucin....................................................................... 539
CAP. XVIII
CAP. XIX Captulo XXiiI: Fin del procedimiento
CAP. XX
1. Formas convencionales de terminacin del procedimiento administrativo................. 542
1.1. Requisitos del acuerdo.................................................................................... 543
CAP. XXI 2. La resolucin final..................................................................................................... 543
2.1. Contenido de la resolucin final del procedimiento........................................ 543
CAP. XXII
2.2. El principio de congruencia en el derecho administrativo............................... 544
CAP. XXIII
3. Desistimiento............................................................................................................ 545
3.1. Desistimiento del procedimiento y de la pretensin........................................ 546
CAP. XXIV 3.1.1. Medios para hacer el desistimiento..................................................... 546
3.1.2. Continuacin de oficio del procedimiento.......................................... 547
CAP. XXV
3.2. Desistimiento de un acto procedimental o de un recurso administrativo......... 547
CAP. XXVI 4. Abandono................................................................................................................. 547
4.1. Tiene sentido hoy en da seguir hablando de abandono del procedimiento
CAP. XXVII administrativo?................................................................................................ 548
4.2. Impulso de oficio y abandono......................................................................... 549
CAP. XXVIII
4.3. Abandono y verdad material........................................................................... 550
CAP. XIX 4.4. El papel del recurso de reconsideracin en esta situacin............................... 550
5. Caducidad................................................................................................................. 551
744 NDICE GENERAL

Captulo XXiV: El silencio administrativo

CAP. I
1. Silencio administrativo positivo................................................................................. 553
CAP. II
1.1. La evolucin del silencio administrativo positivo............................................ 555
1.1.1. Los supuestos en que los procedimientos de evolucin previa se CAP. III
encontraban sujetos a silencio administrativo positivo segn la Ley
N. 27444........................................................................................... 555 CAP. IV
1.1.2. La Ley N. 29060, Ley del Silencio Administrativo, y la regulacin

CAP. V
actual contenida en el Decreto Legislativo N. 1029........................... 557
1.2. Los efectos del silencio administrativo positivo............................................... 557 CAP. VI
1.2.1. El acto ficto resultante del silencio administrativo positivo.................. 558
2. Silencio administrativo negativo................................................................................ 562 CAP. VII
2.1. El silencio administrativo negativo como garanta del administrado................ 562

CAP. VIII
2.1.1. Lo sealado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional............ 562
2.1.2. Lo sealado por la Ley N. 27584 y la reforma posterior..................... 564 CAP. IX
2.2. Supuestos en que el procedimiento de evaluacin previa se encuentran
sujetos al silencio administrativo negativo....................................................... 565 CAP. X
2.2.1. La materia tributaria y aduanera.......................................................... 567

CAP. XI
2.2.2. Lo establecido en la norma derogada.................................................. 567
2.3. Los efectos del silencio administrativo negativo.............................................. 568 CAP. XII
2.4. La llamada resolucin ficta denegatoria y su regulacin excepcional por
parte del ordenamiento peruano..................................................................... 569 CAP. XIII
CAP. XIV
Captulo XXV: Ejecucin de actos administrativos. Los procedimientos de ejecucin CAP. XV
1. Generalidades........................................................................................................... 571 CAP. XVI

1.1. Carcter ejecutorio de los actos administrativos.............................................. 571
1.2. Prdida del carcter ejecutorio........................................................................ 573 CAP. XVII
1.2.1. Prdida de la ejecutoridad como medio de defensa............................ 574

CAP. XVIII
1.3. Fundamento de la facultad de la Administracin de ejecutar por s misma sus
actos que la misma emite................................................................................ 574 CAP. XIX
1.3.1. La autotutela administrativa................................................................. 574
1.3.2. Efectos de la autotutela....................................................................... 574 CAP. XX
2. Ejecucin forzosa...................................................................................................... 575 CAP. XXI

2.1. Exigencias que debe cumplir la autoridad administrativa para proceder a la
ejecucin forzosa de los actos administrativos................................................ 575 CAP. XXII
2.2. Notificacin del acto de inicio de ejecucin................................................... 577
CAP. XXIII
3. Medios de ejecucin forzosa. la ejecucin coactiva.................................................. 577
3.1. Derecho a la inviolabilidad de domicilio........................................................ 578 CAP. XXIV
3.2. Ejecucin coactiva.......................................................................................... 578
3.3. El procedimiento coactivo como procedimiento especial................................ 579 CAP. XXV
3.4. El papel del ejecutor coactivo......................................................................... 579
CAP. XXVI
3.5. El caso de las obligaciones no tributarias......................................................... 579
3.6. Actos de ejecucin forzosa............................................................................. 579 CAP. XXVII
3.7. Medidas cautelares previas.............................................................................. 580
3.8. Medidas cautelares dentro del proceso........................................................... 580 CAP. XXVIII
3.9. Ejecucin coactiva de las obligaciones tributarias........................................... 580

CAP. XIX
3.10. Las obligaciones tributarias de los gobiernos locales....................................... 581
3.11. Ejecucin coactiva de deudas tributarias que corresponden al Gobierno Nacional 581

3.12. El efecto del proceso contencioso administrativo en el procedimiento de

CAP. I ejecucin coactiva.......................................................................................... 582
3.13. Revisin judicial............................................................................................. 583
CAP. II
3.14. La autonoma y competencia de los gobiernos locales.................................... 584
CAP. III 3.15. La suspensin del proceso de ejecucin coactiva en el caso de deudas
tributarias del Gobierno Nacional................................................................... 585
CAP. IV
3.15.1. El mal llamado recurso de apelacin................................................... 585
CAP. V
3.15.2. El caso del Indecopi............................................................................ 586
3.15.3. El caso de OEFA................................................................................. 587
CAP. VI 4. Otros medios de ejecucin forzosa............................................................................ 587
4.1. La ejecucin subsidiaria.................................................................................. 587
CAP. VII
4.2. Multa coercitiva.............................................................................................. 588
CAP. VIII
4.3. Acto de compulsin sobre las personas........................................................... 589
CAP. IX
Captulo XXVI: La revisin de oficio de los actos administrativos
CAP. X 1. Rectificacin de errores............................................................................................. 592
CAP. XI
2. Nulidad de oficio....................................................................................................... 593
2.1. Sustento de la nulidad de oficio...................................................................... 593
CAP. XII 2.2. Autoridad competente para declarar de oficio la nulidad de un acto
administrativo................................................................................................. 594
CAP. XIII
2.3. Prescripcin de la facultad de la Administracin de declarar de oficio la
nulidad de un acto.......................................................................................... 595
CAP. XIV
2.4. Accin, proceso o recurso de lesividad........................................................... 595
CAP. XV 2.4.1. Los tres supuestos de proceso de lesividad.......................................... 596
2.4.2. Acto administrativo habilitante............................................................ 597
CAP. XVI
2.4.3. La normativa derogada........................................................................ 597
CAP. XVII
2.5. Declaracin de la nulidad de oficio de los actos administrativos emitidos por
consejos o tribunales regidos por leyes especiales........................................... 599
CAP. XVIII 3. Revocacin de actos administrativos.......................................................................... 599
3.1. Supuestos habilitantes para la revocacin de actos administrativos.................. 600
CAP. XIX
3.2. Regulacin de la revocacin........................................................................... 602
CAP. XX
3.3. Garantas a favor del administrado en caso de revocacin de un acto
administrativo................................................................................................. 602
CAP. XXI 3.4. El precedente emitido por Indecopi sobre el particular.................................... 603
CAP. XXII
Captulo XXVII: Los recursos administrativos
CAP. XXIII
1. Generalidades........................................................................................................... 605
CAP. XXIV 1.1. El denominado derecho de contradiccin administrativa................................. 606
1.1.1. Verdadera garanta para el administrado?.......................................... 606
CAP. XXV
1.1.2. El problema del cobro de las tasas en los recursos administrativos...... 608
CAP. XXVI
1.1.3. Las garantas otorgadas para la procedencia de recursos administrativos 610
1.1.4. Es entonces una garanta para la Administracin?.............................. 610
CAP. XXVII 1.1.5. Mayores y mejores excepciones al agotamiento de la va administrativa 611
1.2. Los actos administrativos impugnables............................................................ 612
CAP. XXVIII
1.3. Supuestos en los que no cabe impugnacin alguna contra los actos
CAP. XIX
1.3.1. Actos heterocompositivos................................................................... 614
2. Los recursos administrativos...................................................................................... 614
746 NDICE GENERAL

2.1. Trminos aplicables a los recursos administrativos.......................................... 615

CAP. I
2.2. Requisitos del recurso administrativo.............................................................. 615
2.3. El recurso de reconsideracin......................................................................... 616 CAP. II
2.3.1. Finalidad del recurso de reconsideracin............................................ 617
CAP. III
2.4. El recurso jerrquico o de apelacin............................................................... 618
2.4.1. Las relaciones de jerarqua.................................................................. 618 CAP. IV
2.4.2. El caso particular de la resolucin de controversias en los procesos
de seleccin........................................................................................ 619 CAP. V
2.5. Recurso de revisin......................................................................................... 620
CAP. VI
2.5.1. Los recursos de revisin regulados por leyes especiales...................... 621
3. Los efectos del recurso administrativo........................................................................ 622 CAP. VII
3.1. La suspensin de los efectos del acto impugnado............................................ 622
3.2. Efectos directos de la resolucin que resuelve el recurso................................. 623 CAP. VIII
3.3. Existencia de nulidad del acto impugnado...................................................... 624

CAP. IX
3.4. Los actos que agotan la va administrativa....................................................... 624
3.5. Las resoluciones inimpugnables...................................................................... 625 CAP. X
3.5.1. El caso particular del Jurado Nacional de Elecciones........................... 626
3.5.2. Materia electoral y materia administrativa........................................... 627 CAP. XI
CAP. XII
Captulo XXVIII: El procedimiento administrativo trilateral
CAP. XIII
1. Generalidades........................................................................................................... 629
1.1. Los procedimientos concurrenciales............................................................... 630 CAP. XIV
1.2. Funciones del procedimiento trilateral............................................................ 631

CAP. XV
1.3. Principios que rigen el procedimiento trilateral............................................... 632
1.4. El problema del control difuso en sede administrativa..................................... 633 CAP. XVI
1.5. El precedente del Tribunal Constitucional y sus implicancias.......................... 635
1.5.1. Los discutibles fundamentos del Tribunal Constitucional.................... 636 CAP. XVII
1.5.2. Los parmetros de una sentencia ms reciente.................................... 638

CAP. XVIII
1.6. Inaplicacin de reglamentos............................................................................ 639
2. La tramitacin del procedimiento administrativo trilateral.......................................... 639 CAP. XIX
2.1. Iniciacin del procedimiento trilateral............................................................. 639
CAP. XX
2.1.1. Requisitos de la reclamacin............................................................... 640
2.1.2. Traslado de la reclamacin................................................................. 641 CAP. XXI
2.1.3. Contestacin de la reclamacin.......................................................... 641
2.1.4. Respuestas a las contestaciones de las reclamaciones.......................... 642 CAP. XXII
2.2. Actuacin probatoria en los procedimientos trilaterales.................................. 642
CAP. XXIII
3. Medidas cautelares en el procedimiento administrativo trilateral............................... 643
3.1. Impugnacin de la resolucin que decide una medida cautelar...................... 643 CAP. XXIV
4. Recursos que puede interponerse en los procedimientos trilaterales.......................... 644
4.1. Tramitacin del recurso administrativo............................................................ 644 CAP. XXV
5. Conciliaciones o transacciones en el procedimiento trilateral.................................... 645

CAP. XXVI
5.1. Requisitos de los instrumentos que contienen transacciones o conciliaciones. 646
5.2. Continuacin del procedimiento de oficio...................................................... 646 CAP. XXVII
CAP. XXVIII
Captulo XXIX: La potestad sancionadora de la Administracin Pblica.
El procedimiento administrativo sancionador CAP. XIX
1. Distinciones entre la responsabilidad penal y la responsabilidad administrativa......... 648

1.1. Responsabilidad objetiva y responsabilidad subjetiva...................................... 648

CAP. I 1.2. Los principios de la potestad sancionadora. Procedimiento
administrativo frente al proceso judicial.......................................................... 649
CAP. II
1.3. La Administracin Pblica como filtro............................................................. 650
CAP. III 1.4. El mito de la mayor gravedad del ordenamiento penal.................................... 651
1.5. Los parmetros para tipificar........................................................................... 651
CAP. IV
1.5.1. El caso de los delitos de peligro.......................................................... 652
CAP. V
1.5.2. El caso de los delitos contra el orden econmico................................ 652
2. La potestad sancionadora.......................................................................................... 653
CAP. VI 2.1. Regulacin de la potestad sancionadora.......................................................... 654
2.2. Las prerrogativas sancionadoras como potestad............................................... 654
CAP. VII
2.3. Compatibilidad de la sancin administrativa con otras consideraciones
CAP. VIII
reparadoras. Las medidas correctivas.............................................................. 656
2.4. Solidaridad...................................................................................................... 657
CAP. IX 3. Los principios de la potestad sancionadora................................................................ 657
3.1. Principio de legalidad..................................................................................... 658
CAP. X
3.1.1. Competencia respecto a la potestad sancionadora............................... 659
CAP. XI 3.2. Principio de debido procedimiento................................................................. 660
3.3. Principio de razonabilidad. Las circunstancias que afectan la determinacin
CAP. XII de la sancin administrativa............................................................................ 661
3.3.1. Razonabilidad y proporcionalidad...................................................... 661
CAP. XIII
3.3.2. La graduacin de la sancin................................................................ 663
CAP. XIV 3.3.3. Supuesto especial en materia de autorizaciones o licencias................. 665
3.3.4. El caso de las infracciones cometidas en el contexto de obras de
CAP. XV infraestructura..................................................................................... 665
3.3.5. Supuestos atenuantes de responsabilidad............................................ 666
CAP. XVI
3.4. Principio de tipicidad...................................................................................... 667
CAP. XVII 3.5. Principio de irretroactividad. La retroactividad benigna................................... 669
3.5.1. Sustento de la retroactividad benigna.................................................. 669
CAP. XVIII 3.5.2. Alcance de la retroactividad benigna.................................................. 670
3.6. Principio de concurso de infracciones............................................................. 670
CAP. XIX
3.6.1. Sustento de este principio................................................................... 671
CAP. XX 3.6.2. Dificultades de la aplicacin de este principio.................................... 671
3.7. Principio de continuacin de infracciones....................................................... 671
CAP. XXI
3.8. Principio de causalidad. La responsabilidad objetiva del administrado............ 673
CAP. XXII
3.8.1. Caractersticas..................................................................................... 673
3.8.2. Responsabilidad objetiva y responsabilidad subjetiva......................... 674
CAP. XXIII 3.8.3. El criterio del Tribunal Constitucional................................................. 675
3.8.4. Fractura o ruptura del nexo causal...................................................... 676
CAP. XXIV
3.8.5. El caso del vehculo de emergencia.................................................... 677
CAP. XXV 3.8.6. Casos especficos................................................................................ 678
3.9. Principio de presuncin de licitud................................................................... 679
CAP. XXVI 3.10. Principio de non bis in dem. La va preferida................................................. 680
3.10.1. Las vertientes del principio................................................................. 680
CAP. XXVII
3.10.2. La va que debe ser preferida.............................................................. 681
CAP. XXVIII 3.10.3. El principio de subsidiaridad penal..................................................... 682
3.10.4. La aplicacin del principio en los procedimientos administrativos...... 683
CAP. XIX 4. Prescripcin.............................................................................................................. 683
4.1. Interrupcin del plazo de prescripcin............................................................ 684
748 NDICE GENERAL

4.2. Planteamiento de la prescripcin.................................................................... 684

CAP. I
5. Ordenamiento del procedimiento sancionador.......................................................... 685
5.1. Caracteres del procedimiento sancionador...................................................... 685 CAP. II
5.1.1. Distincin de autoridades. El principio de imparcialidad..................... 685
CAP. III
5.1.2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones
judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos CAP. IV
sancionadores..................................................................................... 686
5.1.3. Notificacin del cargo......................................................................... 687 CAP. V
5.1.4. Descargo............................................................................................ 687
CAP. VI
5.2. Reglas del procedimiento sancionador............................................................ 687
5.2.1. Inicio del procedimiento sancionador. El principio de oficialidad....... 688 CAP. VII
5.2.2. Actuaciones previas de investigacin.................................................. 689
5.2.3. Notificacin del acto de cargo o de inicio del procedimiento CAP. VIII
sancionador........................................................................................ 689
CAP. IX
5.2.4. Instruccin del procedimiento............................................................. 689
5.2.5. Resolucin final.................................................................................. 690 CAP. X
5.2.6. Notificacin........................................................................................ 690
5.3. Medidas provisionales en el procedimiento sancionador................................. 691 CAP. XI
5.4. Caracteres de la resolucin que ponga fin al procedimiento............................ 691

CAP. XII
5.4.1. Efectos de la impugnacin de la resolucin sancionadora................... 692
6. Los procedimientos administrativos mixtos................................................................ 692 CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

Este libro se termin de imprimir
en junio de 2013 en los
Talleres Grficos del
Instituto Pacfico
Central: 332-5766
Lima - Per

Manual Del Procedimiento Administrativo General Christian Guzmán Napurí

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MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Christian Guzmn Napur

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Primera Edicin - Junio 2013

Copyright 2013 : Instituto Pacfico S.A.C.

Diseo, Diagramacin y Montaje:

Edicin a cargo de : Instituto Pacfico S.A.C. - Ao 2013

Tiraje: 3,500 ejemplareses

Registro de Proyecto Editorial : 11501051300442

Impresin a cargo de: Pacfico Editores S.A.C.

Derechos reservados conforme a la Ley de Derecho de Autor.

La adecuada regulacin del funcionamiento de la Administracin Pblica, as

dular para el derecho pblico en general y el derecho administrativo en particular.

En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funcionamiento de la

1 Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General:

Originalmente, la Administracin Pblica en especial, aquella ms influida

a un menor costo a la Administracin Pblica. Ello a su vez permite reducir la

careceran por completo de razn de ser.

respecto a los procedimientos de revisin que realiza la Administracin, operen

5 Sobre el particular es pertinente ver: Beladiez Rojo, Margarita, La vinculacin de la Admi-

correspondiente a la responsabilidad de la Administracin Pblica desterrando

CAP Cuadro para Asignacin de Personal.

INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica.

LA FUNCIN ADMINISTRATIVA CAP. IV

por Administracin Pblica, limitndose a enumerar lo qu la norma considera CAP. XXV

ministrativa, no obstante mencionarla en reiteradas oportunidades, en diversas CAP. XXVII

CAP. I 1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

14 captulo I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

En este sentido, es de especial importancia la definicin del principio que CAP. I

diferente, que supongan un equilibrio y contrapesen la actuacin de las dems6. CAP. VI

contra un gobierno tirnico y desptico7. CAP. VIII

Montesquieu pretende estatuir un esquema de equilibrio de poderes el mismo

en el derecho de ordenar o de corregir lo ordenado por otro. Este derecho es CAP. XI

un poder de veto sobre los actos de otros rganos. CAP. XIII

No obstante los orgenes y desarrollo antes precisados, debemos sealar ade-

4 Harrington, James, La Repblica de Ocana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico

CAP. I 2. LAS TRES FUNCIONES Y LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

16 captulo I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

y el criterio material o sustancial, que fueron empleados durante mucho tiempo

En este orden de ideas, es necesario indicar que la Ley de Procedimiento CAP. VI

3.1. El punto de vista orgnico o estructural CAP. XII

- El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados;

12 Rodrguez Rodrguez, Libardo, Derecho administrativo, Temis, Santa Fe de Bogot

18 captulo I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales, que sin CAP. X

Nacional. Lo que ocurre es que, conforme lo dispuesto por el artculo 12 de la Ley N.

20 captulo I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

As, el principio de legalidad se convierte en el ms importante del derecho CAP. I

La Administracin se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma jurdica CAP. V

emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, que es el Parla- CAP. VI

la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada

3.6. El control administrativo

control previo a medainte el principio de legalidad. CAP. XV

Este mecanismo de control es medular en el Estado de derecho, sin el cual no

22 captulo I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

Es la actividad de polica o actividad de limitacin de CAP. III

La actividad de fomento consiste en la realizacin de CAP. XI

Mediante esta, la Administracin Pblica se encarga de re- CAP. XXII

CAP. I 4.2. Pueden limitarse todos los derechos?

CAP. XIII 4.3. Parmetros para la actividad limitadora de la Administracin

24 captulo I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

Finalmente, la citada limitacin debe respetar los principios de razonabilidad y CAP. I

medio empleado se adece a dicha finalidad. A su vez, la proporcionalidad se CAP. IV

4.4. Actividad prestacional CAP. VI