TEXTO PARA DISCUSSO N 018/2016

ISSN 2177-9015

Notas sobre a poltica

e as polticas do urbano no Brasil

Eduardo Cesar Leo Marques

 CENTRO DE ESTUDOS DA METRPOLE
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ISSN: 2177-9015

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Notas sobre a poltica e as polticas do urbano no Brasil

Eduardo Cesar Leo Marques

Resumo

Este artigo trata de um tema de grande importncia, mas que curiosamente no foi
estudado de forma direta no Brasil a poltica (politics) das cidades e em especial das
grandes cidades. at certo ponto surpreendente que o Brasil tenha 84% de sua
populao vivendo oficialmente em reas urbanas (em 2010), mas no tenha
desenvolvido um debate substantivo dedicado poltica das cidades. Esse tema tem
sido analisado apenas indiretamente pelos estudos urbanos, como uma dimenso
derivada de processos societais, assim como pela cincia poltica como um assunto
menor, derivado de dinmicas polticas de outras escalas. Esse artigo pretende trazer o
tema para o centro da anlise, refletindo sobre as especificidades da poltica do urbano,
discutindo criticamente as vrias tradies presentes nos debates nacionais e
internacionais sobre a poltica e as polticas urbanas e sugerindo caminhos para a
construo de tal enfoque para as cidades brasileiras.
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Notas sobre a poltica e as polticas do urbano no Brasil 1

Eduardo Cesar Leo Marques2

bastante surpreendente que no tenhamos desenvolvido um debate brasileiro

sobre poltica do urbano, apesar da maior parte de nossa populao viver em cidades
84% da populao habitavam reas urbanas em 2010 segundo o IBGE e 66% moravam
em municpios com mais de 50 mil habitantes. Em termos concretos, trata-se realmente
de uma lacuna importante, considerando a relevncia dos municpios no federalismo
brasileiro e a quantidade de servios e polticas que so providos pelos nveis locais de
governo. Esse silncio ainda mais surpreendente se pensarmos que textos clssicos
da literatura brasileira sobre poltica, como Instituies Polticas Brasileiras, de Oliveira
Vianna, de 1949, e Coronelismo, Enxada e Voto, de Victor Nunes Leal, de 1948,
tratavam justamente da relao entre o sistema poltico e o poder local.3 Naquele
momento, o local era tratado como uma escala importante no sistema poltico brasileiro,
imprescindvel para a compreenso do seu funcionamento. O silncio das ltimas
dcadas parece considerar que a gradativa reduo da importncia do coronelismo e
do clientelismo a partir daquelas obras clssicas, com a nacionalizao dos partidos a
partir do perodo democrtico populista e com a centralizao poltica ocorrida durante
o regime militar, tirou da escala das cidades todo dinamismo poltico. De fato, uma
observao geral da literatura brasileira que trata de poltica nas ltimas dcadas sugere
que as cidades so objeto de interesse em especial apenas quando o foco da anlise
est na participao social, embora de forma muito pouco conectada com as instituies
locais e com o funcionamento do sistema poltico. Mesmo com o desenvolvimento
recente de um importante e dinmico debate sobre federalismo, a dimenso do
funcionamento da poltica do nvel local tem permanecido muito pouco tematizada,

1
Agradeo a leitura atenta e os comentrios detalhados das colegas Renata Bichir e Camila Saraiva a
verso anterior deste texto. Uma verso anterior deste texto foi apresentada no Grupo de Polticas
Pblicas da Anpocs em 2015.
2
Professor do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo e pesquisador do Centro de Estudos da Metrpole.
3
interessante notar o paralelismo com a importncia dos debates sobre community power nos EUA,
como ser discutido mais adiante. As diferenas dos deslocamentos da ateno para a escala nacional,
entretanto, so notveis.
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talvez por acreditar-se que os instrumentos de regulao e as polticas federais

tornariam os governos locais meros implementadores tcnicos, sem espao para
discricionariedade. Embora isto varie entre polticas, certamente no verdade para as
polticas propriamente urbanas, ligadas especificamente construo do quadro
construdo e gesto dos servios e equipamentos que caracterizam as cidades. Esse
artigo pretende iniciar a tarefa de analisar especificamente a poltica do urbano,
refletindo sobre as suas especificidades, discutindo criticamente como as vrias
tradies presentes nos debates nacionais e internacionais podem nos informar sobre
as principais dimenses que marcam a poltica e as polticas urbanas e sugerindo
caminhos para a compreenso da especificidade da poltica do nosso urbano.
Embora esse silncio dos debates nacionais no se justifique, at certo ponto
compreensvel considerando as premissas abraadas pelas duas principais
comunidades profissionais e acadmicas que poderiam tratar do assunto. De um lado
temos os cientistas polticos, que se debruam sobre o estudo das instituies e do
poder polticos. De outro, temos o campo interdisciplinar dos estudos urbanos, para
onde convergem gegrafos, planejadores e socilogos, entre outros estudiosos das
cidades. Em nenhum dos dois casos, os processos e instituies polticos das cidades
so considerados como objetos dotados de dinmicas prprias.
A maior parte dos cientistas polticos parte do pressuposto de que no h
especificidades na poltica e nas polticas locais, sendo essas apenas verses regionais
dos processos supralocais. Seguindo essa viso, estudar poltica local (e polticas
locais) seria uma atividade menor, por duas premissas (equivocadas). De acordo com
a primeira, os processos realmente relevantes estariam acontecendo alhures. No
existiria poltica do urbano, mas apenas o desenrolar da poltica (politics) no urbano.
Para a segunda, o espao seria apenas um plano onde processos aconteceriam, como
uma folha em branco a ser preenchida. Essa viso est presente mesmo na maior parte
dos estudos de geografia eleitoral (onde a cincia poltica mais claramente incorpora o
espao), pois o espao usualmente entendido como uma dimenso passiva, sobre a
qual se desenrolam os padres de votao. Ambas as premissas esto erradas.
verdade que a expanso recente da literatura com bons estudos sobre geografia
eleitoral, implementao local de polticas e mobilizao partidria do eleitorado tem
trazido a escala local para o estudo da poltica no Brasil. Entretanto, uma melhor
compreenso da poltica do urbano depende mais fundamentalmente da incorporao
do espao, e no apenas da escala local, ao estudo da poltica. Trata-se mais de
considerar uma ontologia espacial da poltica do que de uma escala de anlise.
certo que a compreenso da poltica do urbano deve sempre considerar
simultaneamente vrias escalas, sendo muitas vezes definida pelos encontros entre
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esta local, regional, nacional, internacional (Sellers, 2005). Entretanto, para alm de
ser simplesmente uma escala de anlise, o urbano representa o lcus principal da
espacializao dos processos, organizaes e atores (John, 2009), o que confere
importante especificidade poltica do urbano. Nesse sentido, o espao, entendido tanto
como localizaes, contiguidades, distncias e fluxos (criados e constantemente
recriados pelos atores do urbano), quanto como conjunto de significados que do
sentido a esses atores, pode influenciar de forma decisiva as disputas polticas, as
instituies, a formao e a operao dos governos e suas organizaes, a poltica
eleitoral e processos de poder em sentido mais geral. Brincando com a formulao
clssica de Lasswel (1936), a poltica no apenas sobre who gets what and how,
mas tambm where (onde).
Por outro lado, desde os anos 1970 disseminou-se entre os analistas das
cidades a premissa de que o Estado e a poltica seriam epifenmenos de processos
produzidos por atores e processos situados na sociedade, em parte por influncia de
vrias correntes da literatura crtica (Castells, 1980; Harvey, 1982). Nesse sentido, no
seria necessrio estud-los, mas apenas focar a ateno em processos societais,
observando os seus efeitos sobre as instituies polticas. Como j demonstrou ampla
e variada literatura, essa premissa est tambm equivocada, pois os processos no (e
do) Estado e suas instituies, assim como as disputas concretas de poder por elas (e
no seu interior), seguem dinmicas prprias, mesmo que possam estar influenciadas
por processos ocorridos na sociedade ou na economia.
Assim, a premissa dos dois principais campos de estudo envolvidos
potencialmente com o estudo da poltica do urbano levou a uma completa ausncia de
dilogo, assim como a uma grande ignorncia mtua com relao a suas produes
respectivas.
Vale acrescentar que apesar dessa lacuna no caso brasileiro ser extrema, os
analistas do urbano e da poltica nacionais no esto sozinhos ao adotar essas
posturas. Algo similar acontece internacionalmente, como veremos mais adiante. A
ausncia de dilogos no debate internacional, entretanto, j foi diagnosticada e criticada,
havendo pontes importantes que sero exploradas nesse artigo. Contribuir para reduzir
os isolamentos mtuos no debate brasileiro e auxiliar na construo de um arcabouo
terico para o estudo da poltica e das polticas do urbano so os objetivos desse
trabalho.
Veremos ao longo do artigo que a poltica do urbano apresenta especificidades
pela sua associao com o espao urbano definidas por mim como espacialidades,
percepes e propinquidade, alm da existncia de vrios atores especficos da cidade
com comportamento peculiar. A compreenso dessas dimenses da poltica passa pela
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considerao de um conjunto especfico de atores historicamente constitudos e

especificados elites polticas e burocracias locais, capitais do urbano e atores da
sociedade civil organizada, no interior de redes de relaes construdas ao longo das
trajetrias dos indivduos (e dos setores de poltica pblica) e cercados pelas instituies
do setor, o que denomino de tecido relacional do Estado. Conceitos recentes como
governana podem nos ajudar a compreender essa poltica, mas apenas se nos
debruarmos sobre os diversos padres de relao presentes concomitantemente em
nvel local, e se os entendermos simultaneamente como espaos de ao e dinmica
sociais, e como produtos histricos da formao do Estado brasileiro em nvel local.
Uma ampla agenda de pesquisas sobre a poltica do urbano se coloca frente, mas o
avano do conhecimento depende do desenvolvimento de estudos de caso densos,
comparveis e informados simultaneamente pelos debates dos estudos urbanos e da
cincia poltica.
O artigo se desenvolve em quatro sees, alm dessa introduo e de uma
concluso. Na seo que segue, analiso a especificidade da poltica e das polticas do
urbano, fundamento ltimo da preocupao deste artigo. Na segunda seo, recupero
as tradies do estudo da poltica da cidade, desde os debates inaugurais entre
pluralistas e tericos das elites, passando por marxistas, pela economia poltica urbana
e pelas coalizes e regimes urbanos. A terceira parte apresenta as discusses
contemporneas sobre governana e sobre as novas institucionalidades de articulao
poltica e de entrega de polticas pblicas. A quarta e ltima seo investiga os principais
elementos da poltica e das polticas nas cidades brasileiras. Dado o grau inicial de
amadurecimento do debate, a concluso do artigo apenas sugere alguns elementos
para uma agenda de pesquisas sobre o tema.

1. A especificidade da poltica do urbano

Antes de tudo, fundamental definir o que entendo por poltica e polticas do
urbano, visto que h vises disciplinares distintas sobre essas definies (Davies e
Imbroscio, 2009; Judge, Stoker e Wolman, 1995).
A poltica do urbano entendida aqui como as aes, negociaes, alianas e
conflitos pelas polticas pblicas urbanas e pelo poder das (e nas) instituies polticas
da cidade, assim como essas prprias instituies, suas organizaes e atores. Em
primeiro lugar vale destacar que, embora haja importantes dimenses do poder
associados vida cotidiana e s relaes interpessoais, interessam-me aqui
centralmente as ligadas s polticas do Estado e s instituies polticas. Seguindo
Jobert e Muller (1987), polticas pblicas so entendidas como o Estado em ao, mas
polticas pblicas urbanas incluem em especial as aes do Estado que incidem de
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forma mais concentrada sobre o nvel local. Em ltima instncia, se associam com a
construo, funcionamento do espao e da vida urbanos. No se deve confundir essa
dimenso com os nveis de governo e, embora no caso brasileiro o municpio esteja
mais claramente implicado, polticas estaduais e federais tambm produzem impactos.
A questo est na cidade e a vida urbana serem os objetos das polticas como, por
exemplo, nos casos dos servios urbanos, da construo do prprio ambiente
construdo, do planejamento e da regulao local de usos, atividades e construes.
Evidentemente muitas polticas influem sobre outros processos que ocorrem nas
cidades (por exemplo, as polticas de emprego e renda, as polticas econmicas, as
polticas migratrias etc). Entretanto, interessa-me aqui entender os processos que
cercam a poltica e as polticas da cidade, ao invs de incluir todas as que ocorrem na
cidade.
Este artigo parte de premissa da existncia de uma especificidade dessa poltica
e dessas polticas urbanas, quando comparadas com a poltica e as polticas nacionais.
Uma dimenso que especifica esse objeto a sua relao com o espao urbano
entendido como conjunto relacionado (e socialmente construdo) de vizinhanas,
contiguidades, distncias e fluxos sobre um dado territrio urbano.
O ponto de partida para entendermos as relaes entre poltica e espao a
superao de uma viso de espao como plano cartesiano ou como pgina em branco,
incorporando o espao como dimenso do social (Lefebvre, 1976) produzida por
interaes sociais, sempre mltipla e em contnua construo e mudana (Massey,
2005). O espao , ento, uma dimenso constitutiva da poltica, visto que, como
qualquer outra dimenso do social, a poltica se localiza no tempo e no espao. Na
verdade, essas duas dimenses constitutivas conformam simultaneamente cada
situao social, especificando-a conjuntamente (Massey, 1992). Neste sentido, como
no existe poltica fora do tempo, no possvel pensar poltica fora do espao 4. Se
pensarmos ontologicamente, portanto, a poltica envolve sempre dimenses espaciais
espacialidades assim como temporais temporalidades. Mais concretamente, isso
quer dizer que a poltica parte de espacialidades e espaos herdados, ao mesmo tempo
em que os reconstri constantemente.
Podemos construir uma analogia inicial da interao entre espao e poltica com
os efeitos das instituies, j amplamente discutidos pelo neoinstitucionalismo (Hall e
Taylor, 2003; Immergut, 1998). A exemplo daquelas, o espao constitui-se em uma

4
A importncia do tempo, entretanto, tem sentido muito mais estabelecido e intuitivo. interessante
notar at mesmo como usamos correntemente a palavra dinmica no sentido metafrico de
transformao ou mudana. Por vezes seria mais correto citar movimento ou deslocamento, quando
se trata de transformaes que tambm acontecem no espao e no s no tempo.
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estrutura de mdio alcance que constantemente construda e alterada pelos atores,

mas que se apresenta para eles em um dado momento como um conjunto de
constrangimentos e possibilidades. Os processos polticos so emoldurados por estas
estruturas, o que influencia a formao das preferncias e vises de mundo dos atores,
assim como suas estratgias. Alm disso, assim como as instituies, o espao interfere
nos resultados de processos polticos, considerando os espaos herdados e as
espacialidades dos demais atores.
Entretanto, h tambm diferenas substantivas com relao ao efeito das
instituies. Como j amplamente discutido pelo neoinstitucionalismo, a influncia das
instituies ocorre basicamente por duas razes associadas entre si: as organizaes
estatais se configuram potencialmente como importantes atores polticos e as
instituies emolduram e moldam a poltica, no que Skocpol (1986) denominou carter
tocquevilliano das instituies.
Os efeitos do espao sobre a poltica so distintos e podem ser divididos em trs
dimenses interpenetradas. Em primeiro lugar, o espao dimenso constitutiva das
instituies e das prticas polticas (usualmente de forma implcita), pois estas
apresentam sempre uma dimenso espacial, no que a geografia denomina de
espacialidade dos processos. Isso envolve as facetas espaciais das instituies, como,
por exemplo, os distritos eleitorais na representao poltica ou as escalas do
federalismo nas polticas pblicas e no governo em geral, alm, obviamente, dos limites
territoriais dos Estados nacionais. As espacialidades tambm se fazem presentes em
prticas polticas, como nas localizaes e trajetos das campanhas eleitorais ou no lugar
do espao nas estratgias de mobilizao e repertrios de movimentos sociais (Agnew,
1987).
Em segundo lugar, o espao ocupa um importante papel na formao das
percepes polticas, pois a forma que imaginamos o espao tem consequncias
(Massey, 2005, p. 4). O espao uma das dimenses a moldar as percepes e
preferncias sobre poltica, assim como as estratgias e aes possveis, gerando
percepes espaciais (Di Mo, 1991). Exemplificando essa dimenso, podemos pensar
no lugar que a ideia de periferia ocupa nas aes polticas de expresses artsticas de
protesto (como o rap), na formao de identidades regionais (e seus separatismos) ou
na relao entre certas estruturas urbanas e padres de segregao residencial com
percepes dos diferentes grupos sociais na cidade com relao a justia social e
desigualdades.
O terceiro efeito do espao mais concreto e diz respeito aos padres de
localizaes, contiguidades, distncias e fluxos, no que John (2005) define como
propinquidade. Em certo sentido, a propinquidade (dimenso espacial concreta)
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representa a cristalizao de certas espacialidades (dimenso das prticas),

constituindo o que a geografia denomina de formas (Santos, 1988). Incluem-se aqui
tanto os efeitos do espao herdado sobre o qual a poltica age, quanto os efeitos
concretos das aes polticas sobre o espao. A existncia de legados espaciais prvios
estabelece um conjunto de constrangimentos e possibilidades, gerando incentivos e
desincentivos para certas aes, assim como influenciando fortemente os processos
que ocorrem na cidade. Usualmente esse efeito ligado a localizaes pontuais, como,
por exemplo, os locais das escolas de melhor qualidade e seus distritos, com
consequncias para a distribuio das habilidades educacionais e para as estratgias
locacionais e de escolha das famlias. Mas os fluxos da poltica e das polticas existentes
tambm apresentam efeito similar, como, por exemplo, o traado das linhas de nibus
e de metr existentes, com efeitos similares sobre estratgias locacionais e sobre
decises cotidianas. As aes polticas, por seu turno, reconstroem esse espao
cotidianamente, reconstituindo tais localizaes, fluxos, contiguidades e distncias.
Portanto, desconsiderar o espao leva a deixar de fora uma das dimenses dos
fenmenos polticos estudados. Adicionalmente, o espao traz tambm uma
potencialidade metodolgica, pois a associao espacial (o onde) permite inferir
associaes entre elementos, processos e atores, tornando mais fcil especificar como
descreveu classicamente Harold Lasswell who gets what, when and how. evidente,
entretanto, que essas dimenses se fazem presentes de forma diferente considerando
o fenmeno poltico que analisarmos, assim como a escala espacial em questo. No
caso da cidade, necessrio incorporar o espao em nvel local e de forma
desagregada, levando em conta as prticas, percepes, localizaes e fluxos
intraurbanos. A incorporao dessas dimenses no significa que o estudo da poltica
no local possa prescindir da considerao de processos localizados em escalas de
menor detalhe, no apenas nacional, mas internacional. No caso da poltica do urbano,
a questo est em focar e analisar a cidade, mas considerando a maneira pela qual esta
tambm atravessada por processos situados e originados em outras escalas (Sellers,
2005).
Em dimenso de maior detalhe, alm disso, a prpria estrutura das cidades
produto de vrios processos e atores. Nas sociedades de mercado, o acesso s
localizaes mediado pela distribuio dos preos da terra, o que constitui espaos
segregados por usos e grupos sociais, segundo suas diferentes capacidades de pagar.
O Estado intervm em graus variados sobre essa distribuio, reforando ou
combatendo a segregao (Marques, 2005). Isso acontece primeiramente por meio de
inmeros instrumentos de regulao como planos diretores, leis de uso e parcelamento
do solo, legislaes edilcias e ambientais, que definem e probem usos e, ao
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estabelecer parmetros, criam solo urbano e impactam localizaes e preos de

diversas formas. Alm disso, a ao e os investimentos diretos do Estado influenciam
preos e localizaes de atividades e grupos sociais de forma direta, assim como
indireta, com a produo de estruturas de mobilidade, obras de infraestrutura e
conjuntos habitacionais, entre muitos outros equipamentos e polticas.
O conjunto desses elementos constitui a configurao urbana de certa cidade
em um dado momento, estruturando as relaes entre poltica e espao com uma
razovel inrcia e estabilidade. As aes dos atores polticos (inclusive do Estado) se
espacializam sobre essas estruturas espaciais herdadas. Sabendo disso, os atores
polticos adiantam estrategicamente os efeitos do espao sobre suas aes, adaptando-
as. Alm disso, as localizaes indicadas acima levam a superposies no espao, visto
que no espao que os cidados encontram as polticas policies (e vice-versa), os
polticos encontram os eleitores e onde as estruturas de representao encontram os
representados. Como a segregao urbana separa grupos sociais e atividades de
formas variadas, gerando desigualdades, os encontros citados envolvem circularidades
e contribuem para cristalizar desigualdades (Vetter e Massena, 1981).
Adicionalmente, mas no menos importante, uma ltima dimenso da
especificidade da poltica do urbano decorre da existncia de processos e atores
prprios das cidades, mesmo que estes guardem intensas conexes com atores e
processos de outras escalas (e tambm possam atuar nestas, mas com lgica diversa
da qual operam no urbano). Uma parte deles est associada com a produo do espao
diretamente e inclui o que denomino de capitais do urbano incorporadores,
construtores de infraestruturas, prestadores de servios urbanos. Estes atores privados
tm os seus processos de valorizao associados diretamente com a construo,
manuteno e operao da prpria cidade, sendo, portanto, potencialmente muito
importantes para os seus conflitos e processos polticos. A quarta seo retomar este
tema, considerando a significativa importncia desses capitais no Brasil.
Alm deles, importante citar membros da classe poltica que tm no urbano
sua escala de ao e suas formas de reproduo poltica os polticos locais,
operadores polticos locais de partidos, prefeitos e vereadores, incluindo os de reduto
eleitoral, mas tambm outros atados a eleitores e interesses econmicos que operam
na escala da cidade. Outro conjunto de atores tipicamente urbano e cuja importncia na
produo de polticas j foi tematizado o suficiente para dispensar grande elaborao
so as burocracias de nvel da rua (Lipsky, 1980). Embora o que caracterize esse tipo
de burocracia seja a entrega direta de polticas, e no qualquer dimenso territorial
(como sugere o nome que a descreve), a maior parte das polticas entregue na cidade
e dentro dela, tornando o espao uma dimenso importante da ao desses burocratas.
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Por fim, mas no menos importantes, devem ser citados os diversos tipos de
organizaes da sociedade civil que tematizam ou agem em especial nas cidades,
especficas por responderem a condies de mobilizao muito particulares, por terem
contato direto com a base (Gurza Lavalle, Castello e Bichir, 2008).
Mas isso tudo pode parecer muito abstrato, em especial para os leitores da
cincia poltica. De que forma, ento, essas dimenses impactam concretamente temas
clssicos da cincia poltica? Algumas dimenses so mais evidentes do que outras.
Na poltica eleitoral, os eleitores (e os votos) se localizam no territrio, assim
como o desenho das instituies que regulam as eleies (os distritos), podendo
inclusive produzir desvios nos resultados eleitorais, por vezes planejados
estrategicamente. O famoso bordo enunciado por Byron Price em 1932 all politics is
local politics captura o lugar dos eleitorados locais na construo dos laos que levam
ao sucesso eleitoral. Mas mesmo em sistemas eleitorais proporcionais com magnitude
elevada (como no caso brasileiro), que deveriam reduzir esta associao espacial,
processos de distritalizao informal podem acontecer (Kinzo, Borin e Martins Jr., 2003).
Nesses casos, eleitores e representantes apresentam percepes e comportamentos
polticos especficos, influenciados diretamente pelos espaos em que se encontram
(Kuschnir, 2000). Por outro lado, grande parte das aes dos governos, positivas e
negativas, tambm apresenta espacialidades e cria propinquidades, espacializando-se.
Tudo isso leva polticos e partidos a construir estratgias espaciais de mobilizao de
seus eleitorados e de disputa poltica considerando as estveis distribuies dos
eleitores e suas preferncias (Limongi e Mesquita, 2011), os desenhos das instituies
e a distribuio espacial das aes do Estado. Os prprios sistemas partidrios
nacionais, na verdade, so compostos por composies de estruturas locais, embora
nenhuma escala represente apenas um rebatimento das outras, gerando efeitos de
composio com consequncias polticas importantes (Lima Jr., 1997).
Nas polticas pblicas, as burocracias e as organizaes se espacializam. Uma
primeira dimenso mais evidente disto diz respeito ao desenho espacial das
organizaes estatais, delimitando circunscries especficas. No caso do Brasil, o
grande efeito do federalismo j foi objeto de extensa anlise (Arretche, 2012) e o
desenvolvimento de estudos detalhados sobre implementao (Faria, 2012) certamente
aumentar o nosso conhecimento sobre polticas em nvel local. Tanto as polticas em
si, quanto as demandas que elas pretendem enfrentar, por outro lado, se localizam
espacialmente. H polticas com influncia espacial direta, como a construo de
infraestruturas, a prestao de servios urbanos ou o planejamento urbano. Mas h
tambm a influncia espacial de muitas polticas que agem sobre outras dimenses
sociais, mas que se localizam e constroem fluxos, como os equipamentos de educao,
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sade e assistncia. A localizao de tais equipamentos e as estratgias de entrega das

polticas devem considerar a distribuio de grupos sociais especficos e demandas que
devem atender, assim como a presena de outros equipamentos e outras caractersticas
espaciais das regies sob interveno. Por fim, h polticas que poderiam abstrair do
espao na sua implementao, mas que tem sua eficcia acrescida se o incorporam,
como as polticas de combate pobreza (Torres, 2002). O tema tem tambm relao
com os instrumentos e ferramentas de poltica pblica, que muitas vezes incorporam o
espao, com consequncias para o resultado das aes do Estado, sobretudo na
implementao (Lascoumes e Le Gals, 2007). A incorporao do espao pode ocultar
ou visibilizar temas ou populaes em diagnsticos ou planos de ao, inclusive em
dimenses muito instrumentais como sistemas de informao (Torres, 2002).
Similarmente, os desenhos espaciais da implementao de polticas podem lev-las a
alcanar ou no as demandas e os objetivos das polticas, como extensamente
documentado na literatura como erros de targeting.
Na sociedade civil, organizaes e movimentos sociais tambm se localizam,
assim como espacializam suas demandas e estratgias. Isso leva em conta os espaos
herdados e as aes do Estado, mas pode tambm considerar os desenhos espaciais
das instituies polticas, atuando nas escalas e pontos especficos de forma a tornar
sua ao poltica mais eficaz. H uma dimenso espacial nos mecanismos do fit entre
organizaes sociais e o Estado na construo de suas demandas j tematizado pelo
neoinstitucionalismo para mostrar tanto o sucesso de mobilizaes coletivas (Skocpol,
1992), como para explicar conformao dos sistemas partidrios (Katznelson, 1981).
Por outro lado, muito j se escreveu sobre a associao entre processos locais de
deciso e participao poltica partindo de uma premissa tocquevilliana com relao ao
funcionamento das instituies perto dos cidados ou da defesa normativa de polticas
de tipo bottom up (Barrett, 2004).
A cultura poltica, por fim, especificada no espao, visto que os grupos sociais
se localizam e apresentam comportamentos distintos, moldados inclusive pelos
processos polticos que se desenrolam no prprio espao em que vivem. Isso tem
efeitos sobre as dimenses anteriores, na medida em que os comportamentos dos
habitantes de cada regio da cidade se superpem com a poltica eleitoral, com as
polticas pblicas e com organizaes sociais e mobilizaes de vrias ordens,
influenciando os processos polticos.

2. As tradies do estudo da poltica da cidade

O debate internacional sobre a poltica do urbano nasceu nos EUA nos anos
1950 e 1960. Embora a cidade seja um objeto evidentemente muito mais antigo, as
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perspectivas anteriores de anlise escassamente trataram de instituies polticas,

governo ou polticas, concentrando-se em aspectos macrossociolgicos da cidade como
em Karl Mark e Max Weber, ou centrando ateno na sociabilidade nos centros urbanos
crescentemente importantes, como em Georg Simmel e na Escola da Chicago. Assim,
embora as cidades tenham sido objeto de ateno sistemtica e macia pela primeira
vez nos estudos da chamada primeira Escola de Chicago, entre os anos 1910 e 1930,
sua ateno estava devotada para a sociabilidade dos grupos tnicos, suas identidades
e relaes de poder. No conjunto dessa tradio, o funcionamento da poltica local foi
mais bem tratado no clssico (e heterodoxo) da antropologia urbana Whyte (1943), no
qual a ateno principal tambm estava voltada para os indivduos e organizaes
locais, mas sem descuidar de suas conexes com os polticos, as eleies e o governo
local.
Apenas alguns anos depois, entretanto, a discusso do que veio a se denominar
community power debate se iniciou com a discusso sistemtica do poder poltico na
cidade. Esse debate por demais conhecido para precisar ser resenhado aqui em
detalhes (Marques, 2003), mas uma rpida recuperao ajuda a situar os passos
posteriores da literatura. Esse debate informou tanto as tradies dos estudos urbanos
quanto da cincia poltica, sendo na verdade o ltimo momento de dilogo intenso entre
esses campos (Sapotichne, Jones e Wolfe, 2007).
Em 1953, Floyd Hunter publicou seu estudo sobre o poder em Atlanta,
sustentando que o poder na cidade era dominado por um grupo limitado de atores
polticos de forma continuada no tempo e de forma ampla em vrias polticas. Esse
argumento sugeria que a democracia representativa norte-americana representava um
jogo de cena, levando s mesmas concluses de estudos como Mills (1956), dando
origem a uma segunda gerao da teoria das elites. O poder da elite era considerado
como oriundo da posio social de seus integrantes, no interior de uma sociedade com
grandes desigualdades sociais. A origem do poder da elite era considerada, portanto,
como sociolgica e potencial, no sentido de no precisar ser analisada em uso (atravs
de disputas polticas concretas ou da operao do governo), e a sua reproduo
passaria pela reproduo de toda a sociedade, pela herana de ativos e propriedade,
mas tambm pelo processo de socializao em escolas e universidades de elite,
casamentos e amizades e locais de sociabilidade como clubes e associaes. Esses
processos de reproduo garantiriam os mecanismos de reproduo das posies e,
consequentemente, do poder associado a elas constituindo estruturas de poder estveis
na cidade.
Contra essa interpretao, autores do que viria a se denominar pluralismo
desenvolveram estudos sobre outras cidades, sustentando a vitalidade da democracia
 15

norte-americana a partir do local. O principal deles foi o clssico estudo de Dahl (1961),
que analisou a poltica na cidade de New Haven em perspectiva histrica. Nesse caso,
poder poltico no era pensado como potencial e posicional, mas como a capacidade de
certo grupo de agir sobre terceiros para fazer prevalecer seus interesses na formao
dos governos e na consecuo de polticas. As dinmicas da poltica seriam originadas
dos grupos de interesse presentes no interior dos partidos e das demais organizaes,
representando as verdadeiras unidades de ao poltica. Dahl sustentou que apesar da
presena de intensas desigualdades na sociedade norte-americana, essas no seriam
cumulativas pela presena de uma sociedade de mercado com governo representativo
democrtico (diferentemente em uma sociedade estamental). Na prpria histria norte-
americana seria possvel observar-se a passagem de um regime representativo
oligrquico (quando da independncia) a um sistema poltico crescentemente
competitivo e inclusivo ao longo do sculo XIX e que alcanaria uma democracia de
massas em meados do sculo XX. Essa transformao teria sido operada no sculo XIX
pela industrializao e migrao rural-urbana, pelo aumento paulatino do sufrgio para
grupos sociais cada vez mais diferentes das elites originalmente dotadas de direitos
polticos, pelo surgimento de uma classe poltica profissional e pela massificao da
poltica ocorrida no sculo XX. Essa trajetria histrica teria contribudo para uma
pluralizao da sociedade e da poltica, no havendo grupos capazes de controlar a
poltica de forma ampla tematicamente e sustentada no tempo, embora em alguns
momentos pudessem se observar a presena de coalizes relativamente estveis, mas
que depois se dissolveriam. A perspectiva pluralista continuou influenciando
intensamente os debates urbanos.
Nos anos 1960 e 1970, um terceiro corpo terico entra em cena, e o campo dos
estudos urbanos foi impactado fortemente por interpretaes do marxismo sobre a
cidade. Tambm este debate por demais conhecido e analisado para precisar ser
resenhado aqui. Mas importante recuperar rapidamente as contribuies que nos
ajudam a entender como a perspectiva marxista enquadrou a poltica e as instituies
na cidade. So vrias a linhas de anlise, mas, para os objetivos desse artigo, ao menos
trs perspectivas devem ser diferenciadas, associadas respectivamente a Henri
Lefebvre, sociologia estruturalista (Manuel Castells e Jean Lojkine) e geografia
crtica, principalmente de David Harvey. Em nenhum desses autores as instituies
polticas ou a poltica foram objeto de ateno particular, e na maioria dessas
perspectivas no haveria muito espao para a contingncia que marca o campo da
poltica.
O primeiro autor marxista a se debruar sobre a cidade foi Lefebvre (1969).
Lefebvre estudou a cidade na sua maturidade, interessado em compreender a lugar do
 16

urbano na sociedade capitalista contempornea. Analisou a cidade e suas

caractersticas em vrios momentos histricos e suas relaes com o campo. A cidade
representaria uma dimenso central da sociedade capitalista, visto que seria o lcus de
reproduo de toda a sociedade em seus aspectos econmicos, sociais e polticos,
constituindo uma sociedade urbana. A poltica diria respeito s disputas de poder ligadas
a essa reproduo. O poder, portanto, seria central para Lefebvre, mas as instituies
polticas esto ausentes da sua obra. Uma possvel exceo a isso a referncia
indireta ao Estado na sua crtica s polticas de planejamento e construo de cidades,
influenciadas em especial pelo modernismo ento hegemnico no urbanismo. Este
estaria construindo lugares sem urbanidade e marcados por sociabilidade empobrecida.
Uma parte importante de seus estudos foi orientada para analisar os elementos
associados a essa sociabilidade cotidiana, na qual dimenses de poder se faziam
presentes, mas de forma pouco conectada com as instituies polticas.
No que diz respeito ao Estado, os mais influentes trabalhos da sociologia
marxista foram sem dvida Castells (1983) e Lojkine (1977), marcados por forte
estruturalismo. Talvez o legado mais duradouro do trabalho de Castells tenha sido a
afirmao enftica da cidade contempornea como um produto social especfico da
sociedade capitalista, recusando os pontos de partida epistemolgicos da Escola de
Chicago e da economia urbana. Informado por um quadro conceitual derivado dos
trabalhos de Nicos Poulantzas sobre o Estado (e, portanto, do estruturalismo
althusseriano), Castells (1983 [1972])5 considerava as polticas pblicas, as instituies
e a poltica representativa como rebatimentos sobre a esfera jurdico-poltica dos
processos de acumulao e da luta de classes. A cidade era entendida como o espao
do consumo na sociedade capitalista, entendido como o fornecimento das condies
ampliadas de reproduo da fora de trabalho. Esta no seria dada apenas pela
proviso de consumo pessoal dos trabalhadores (na cidade), mas, tambm e de forma
mais importante, pelo fornecimento dos bens de consumo coletivo necessrios para a
reproduo social da classe trabalhadora. Os movimentos sociais seriam simples
respostas existncia de patamares muito baixos dessa reproduo. O Estado, por fim,
era entendido como o conjunto de instituies responsveis pela proviso de tais
condies, assim como pela legitimao da dominao ou pela represso, quando esta
legitimao no funcionasse. Sua natureza capturada estruturalmente que explicaria
suas aes, em ltima instncia, deixando pouco espao para a poltica entendida de
forma mais ampla.

5
importante notar que A questo urbana baseada no primeiro Poulantzas, representado pelo livro
Poder Poltico e Classes Sociais, de 1968, mas publicado no Brasil em 1977.
 17

Alguns anos mais tarde, Lojkine (1977) definiria a cidade, em contraposio a

Castells, como o lcus da produo e da circulao que permitiriam a constituio das
relaes sociais de produo, baseadas no consumo coletivo e nos equipamentos a ele
associados para a reproduo do prprio processo produtivo. Nesse caso, havia uma
nfase na dimenso de cooperao ampliada propiciada pela cidade, anloga
cooperao entre os trabalhadores no interior da fbrica, potencializando os processos
de acumulao. O Estado, entretanto, permanecia como um conjunto distante e
homogneo de organizaes, definidas pelas suas funes de auxlio acumulao
gerando as condies gerais de produo e de legitimao provendo bens e servios
que, por sua natureza e volume, no colocassem em xeque o modo de produo. Assim
como em Castells, os movimentos sociais urbanos seriam respostas a baixos patamares
de reproduo dos trabalhadores, dadas as necessidades (sistmicas) de apoio
acumulao. Como nesse caso a cidade ocuparia um lugar central na reproduo do
sistema capitalista, entretanto, os movimentos sociais teriam caractersticas
potencialmente revolucionrias. Assim, tambm nesse caso as dinmicas polticas
(inclusive as vindas de baixo) seriam derivadas de processos econmico e/ou outros
ocorridos na sociedade. Embora o Estado estivesse no centro da anlise, portanto,
pouco se aprendia sobre o funcionamento das organizaes e instituies polticas da
cidade.
Mais tarde, em obra mais distante da influncia estruturalista Cidade,
democracia e socialismo (1980 [1975]) , Castells inclui a questo dos regimes polticos
na sua anlise, visto que o livro trata principalmente do papel dos movimentos sociais
urbanos na transio espanhola. Mas os regimes permanecem como uma dimenso de
fundo, sendo influenciada por processos e atores societais. As dinmicas internas aos
Estados e s instituies ficam completamente fora da anlise, voltada aos processos
polticos situados na sociedade.
Outro autor que se dedicou a reconstruir o campo terico marxista incluindo o
espao e as cidades foi David Harvey. Como gegrafo, uma parte de suas
preocupaes disse respeito aos processos de urbanizao e constituio do espao
feio do capital na sociedade capitalista, composto de fixos e de fluxos que
gradativamente foram potencializando a acumulao, historicamente, tanto no que diz
respeito ao capital quanto ao trabalho. Analisando os processos de segregao
residencial e de produo do espao urbano, Harvey refletiu sobre os conflitos entre
atores sociais. O autor delimitou a presena de quatro interessados nas polticas
urbanas em constante conflito pela apropriao dos benefcios da produo e do uso do
ambiente construdo, o que permitiria uma anlise mais arguta da poltica do que os
autores anteriores (Harvey, 1980 e 1982). Esses atores seriam o capital em geral, os
 18

proprietrios fundirios, os capitais da produo do ambiente construdo e a classe

trabalhadora. Entretanto, apesar de discutir os conflitos e estratgias ali presentes,
Harvey afirmou que, como o capital em geral necessita do ambiente construdo, o
Estado no permite que este seja decidido pelo jogo de fora entre os atores e joga o
seu peso a favor da reproduo social capitalista (Harvey, 1982, p. 12). Portanto,
tambm aqui o carter capturado do Estado que o faz agir no interesse dos
capitalistas, silenciando sobre os mecanismos atravs dos quais isso se daria e
deixando muito pouco espao para analisar a contingncia que marca o jogo poltico.6
Curiosamente, uma parte significativa das anlises construdas a partir dessa tradio
foca as lutas urbanas7, embora contraditoriamente as possibilidades de vitria poltica
real dessas lutas sejam realmente restritas, se o modelo terico for aplicado exatamente
como prescrito.
Para toda essa literatura, portanto, o poder era oriundo das estruturas sociais,
entendidas como estrutura de classe, em associao com os processos de acumulao.
Essa viso, portanto, levava a uma leitura mais estrita (e econmica) dos
constrangimentos estruturais do que no caso da teoria das elites, tambm interessada
nas estruturas de poder, mas considerando-as de forma mais multifacetada e mutvel.
O poder poltico em exerccio no funcionamento das instituies polticas, na formao
de governo e na produo de polticas era entendido como um rebatimento de
processos ocorridos na sociedade, sendo menos relevante como objeto de estudo do
que as prprias dinmicas societais que supostamente o dirigiam.
ainda importante destacar algumas contribuies da literatura marxista dos
anos 1970 que focaram elementos mais localizados do estudo do urbano, mas que
sero relevantes mais adiante nesse artigo. Ao menos duas merecem meno aqui. Em
primeiro lugar, necessrio destacar as contribuies a respeito dos capitais do urbano,
em especial do capital imobilirio. Em nenhum outro momento se acumulou tanto
conhecimento terico sobre a economia poltica da incorporao do que com o trabalho
de Topalov (1973). Por outro lado, os padres de segregao na cidade, entendidos
como a distribuio da estrutura social no espao e a sua associao com distribuio
dos equipamentos urbanos tiveram o seu pice nos precisos trabalhos de Preteceille,
em especial Pinos-Charlot, Preteceille e Rendu (1979). Embora no dissessem
respeito ao Estado e s instituies polticas do urbano, os avanos nessas duas linhas

6
Sobre a questo das explicaes ou mecanismos de captura no marxismo comparados com outras
literaturas sobre o Estado, ver Marques (1997).
7
Essa parece ser ainda a viso da geografia crtica, para quem a poltica do urbano envolve principalmente
as lutas scio-espaciais, em especial em torno das desigualdades (Martin, 2011).
 19

de anlise apresentaram aprendizados muito importantes para o que discutiremos mais

adiante sobre a poltica nas cidades brasileiras.
Vale dizer que a sociologia urbana brasileira se inicia nesse momento, em
paralelo a essa literatura, mas em grande parte sem dialogar diretamente com ela. Os
dilogos aconteceriam apenas alguns anos mais tarde, j nos anos 1980. As obras que
marcam o incio das preocupaes sistemticas das cincias sociais brasileiras com a
cidade foram Brandt (1976) e Kowarick (1979). Em ambos os casos, o interesse analtico
era demonstrar como o modelo econmico brasileiro implantado pela ditadura militar
havia produzido crescimento econmico em grande escala, mas tambm pobreza,
desigualdade e destituio social. Obras anteriores do debate nacional j haviam
estabelecido as caractersticas do capitalismo nacional, especificando a centralidade
dos baixos salrios e do trabalho informal em nossas grandes cidades na posio
dependente e perifrica do pas na diviso internacional do trabalho. Os trabalhos
citados inovaram, em especial Kowarick, pois conectaram essas dimenses mais gerais
com as condies urbanas concretas. Os padres de explorao vigentes encontrariam
nas grandes metrpoles outras formas de espoliao, associadas diretamente ao
cotidiano da classe trabalhadora. Kowarick (1979) foi mais longe ao conectar essas
dimenses econmicas com o poltico, introduzindo os regimes polticos no modelo
terico e afirmando que apenas sob os regimes autoritrios ento vigentes na Amrica
Latina padres similares de explorao podiam ser tolerados. A produo das periferias
baseada em autoconstruo em loteamentos irregulares ou em favelas, com escassa
presena estatal, passou a ser objeto de preocupao principal da literatura a partir de
ento, levando constituio de uma fecunda tradio de estudos urbanos que produziu
inmeros desdobramentos analticos ao longo da dcada seguinte (Maricato, 1982;
Chinelli, 1980; Santos, 1980; Bonduki e Rolnik, 1982; Machado da Silva, 1985). Apesar
da enorme importncia dessa tradio e da sua substancial contribuio para o
entendimento de nossas cidades, poucas foram as pistas deixadas por ela para o
entendimento da poltica do urbano, dada a sua concentrao na produo do espao
e em dimenses econmicas, justificveis pela pequena importncia relativa da poltica
local na poca.
Os anos 1970 assistiram ainda ao surgimento de uma nova linha de estudos
sobre poltica na cidade. Pode-se dizer que essa nova linhagem sofria certa influncia
do marxismo, mas na realidade representava uma nova leitura de economia poltica do
urbano, com importante nuances que incluam a recuperao de elementos importantes
do pluralismo. So duas as contribuies principais as mquinas de crescimento e os
regimes urbanos, embora uma terceira perspectiva baseada nas coalizes de poder
tambm tenha sido importante.
 20

A ideia das mquinas de crescimento, ou growth machines na formulao

original, teve origem nos trabalhos de Moloch (1976). Partindo da anlise da poltica em
cidades norte-americanas, o autor sustentou que as caractersticas do federalismo fiscal
norte-americano criariam uma situao praticamente inexorvel para as cidades. O
financiamento dos governos locais nos EUA basicamente deixaria as localidades sem
fontes prprias de financiamento, ao mesmo tempo em que no forneceria repasses
sistemticos de outros nveis de governo (estaduais e federais). Isso levaria as cidades
a depender fundamentalmente dos investidores privados para desenvolver as polticas.
As coalizes urbanas, portanto, buscariam construir ciclos de crescimento (baseados
principalmente na renovao urbana e na promoo imobiliria), associando sempre
elites polticas locais aos interesses da terra, em especial os da promoo da
incorporao. Essas seriam as razes de fundo que explicariam a existncia to
disseminada do que o autor denominou de mquinas de crescimento na construo de
coalizes.
Embora esse modelo de interpretao tenha sido imensamente influente desde
ento, autores como Harding (1997) mostraram como ele apresenta dificuldades para
viajar para outros contextos alm do norte-americano. Analisando as cidades
europeias, Harding sugere que as elites polticas locais so muito menos dependentes
dos capitais do urbano para suas iniciativas, pela presena de ao menos duas
diferenas fundamentais nas instituies polticas. Em primeiro lugar, os governos locais
da Europa dispem de fontes prprias de financiamento, assim como repasses dos
governos centrais. Por outro lado, a distribuio da propriedade da terra
fundamentalmente diferente do caso norte-americano, sendo o Estado tambm um
grande proprietrio na Europa, tanto por dimenses histricas de mais longo curso
(como no caso francs) quanto pelas polticas habitacionais implementadas no segundo
ps-guerra baseadas em aluguel social (como na Frana, na Inglaterra, na Holanda e
na Alemanha, entre outros). Adicionalmente, estudos como Schneider e Teske (1993)
mostraram que mesmo que apresentando uma ampla gerao de coalizes de
crescimento, a poltica norte-americana em cidades tambm inclui outros tipos de
coalizes, inclusive anticrescimento, dadas as consequncias de ao menos uma parte
das experincias de promoo de crescimento, levando a perda do apoio eleitoral desse
tipo de articulao. Voltarei a esses pontos quando discutir o caso brasileiro, mas
observaes similares associadas a especificidades devem ser feitas com relao ao
Brasil.
Outro modelo explicativo se forjou tambm nos EUA no incio dos 1980, mas
com um dilogo mais claro (e crtico) com a tradio pluralista. Em primeiro lugar
importante destacar o trabalho de Elkin (1985), que forjou a ideia de regimes urbanos.
 21

Para ele, a ideia de mquina de crescimento simplifica uma situao histrica que teve
importantes nuances na diviso de trabalho entre Estado e mercado nas cidades norte-
americanas ao longo da histria. O argumento construdo em trs momentos.
Primeiramente, Elkin concorda que grande parte das decises se encontra nas mos de
proprietrios privados, sendo, portanto, a produo de bem-estar dependente da
construo de alianas relativamente estveis com o setor privado, em especial com o
que denomina de land interests. Mas os polticos tambm precisam construir vitrias
eleitorais estveis, o que nem sempre se alinha simplesmente com os interesses do
crescimento. Alm disso, essas duas dimenses dependem da presena de burocracias
funcionais, que possam entregar os servios necessrios para o desenvolvimento
econmico e as reeleies. Se isso leva a uma disperso de esforos que poderiam ser
usados para o crescimento, por outro lado constri um conjunto de atores burocrticos
potencialmente autnomos.
No sculo XX, foram trs os regimes urbanos nos EUA. At os anos 1930
operavam os regimes privatistas, orientados para o crescimento dos negcios com
mnima interferncia do governo, exceto pela contratao de empresas para maximizar
a expanso dos negcios. Os polticos, alm de no atrapalhar as decises privadas
(que financiavam suas mquinas partidrias), integravam as classes trabalhadoras em
expanso. Nesse regime, construtoras e promotores de servios eram centrais, assim
como o comrcio dos centros urbanos. A burocracia era ocupada por membros dos
partidos e a poltica envolvia vrias prticas, inclusive fraude, sendo excludos os
imigrantes recentes e os negros. As dcadas seguintes assistem a uma desarticulao
desses regimes entre a grande depresso e a segunda grande guerra, criando o perodo
denominado pelo autor de interregno. Os interesses da terra declinaram fortemente,
mas dessa vez com recursos federais presentes para alvio pobreza, embora usados
principalmente para revitalizar as mquinas polticas. Os sindicatos locais se tornaram
atores importantes. Comearam neste momento as tentativas de gerar crescimento
econmico local que desembocariam nos regimes pluralistas.
Entre 1950 e 1960, existiram os regimes pluralistas, analisados pela literatura de
mesmo nome. Eram compostos por interesses da terra dominantes, mas com
burocracias funcionais mais autnomas e processos de deciso menos visveis e
permeveis do que sugerido pelos pluralistas. Os mais importantes atores eram os
polticos eleitos e os promotores imobilirios e investidores dos centros das cidades.
Lderes partidrios participavam da coalizo e eram responsveis pela distribuio de
patronagem, viabilizada pela burocracia. O regime tinha apoio das classes mdias e
altas proprietrias de habitaes, sendo o maior preo pago pelos mais pobres e
 22

minorias, mas que apesar disso tambm aportavam apoio votando em partidos ligados
s renovaes urbanas.
Elkin sugere ainda a construo de um quarto regime nos 1970 os regimes
federalistas, com maior presena federal aps os conflitos polticos dos anos 1960,
maior importncia de burocracias de nvel da rua e sindicatos de trabalhadores
municipais. A continuidade desse regime, entretanto, dependeria de recursos federais
(e efetivamente no ocorreu com os cortes do governo Reagan).
A construo de um modelo analtico dos regimes urbanos foi continuada por
Stone (1993), retornando ao estudo da poltica em Atlanta entre 1946 e 1988 (cidade
analisada por Floyd Hunter). O resultado talvez o modelo recente mais influente sobre
a poltica do urbano. Stone partiu de uma absoro crtica de elementos do pluralismo,
rejeitando o pressuposto de que os grupos teriam igual poder e destacando o poder dos
atores econmicos. Este destaque encontra paralelo com as literaturas marxista e da
teoria das elites, embora naqueles casos o poder seja considerado estrutural (na
primeira literatura, do capitalismo e na segunda, da estrutura social). Stone discordou
dessa viso sobre o poder, sustentando a existncia de quatro tipos de poder,
especificados por duas classificaes binrias situacional X intencional e direto X
indireto. O poder intencional e direto foi o teorizado pelo pluralismo, enquanto o
situacional e direto foi o sustentado pelo marxismo, e o intencional e indireto disse
respeito s non-decisions de Barach e Baratz (1962). O tipo de poder situacional e
indireto corresponderia ao que ele chama de poder sistmico, caracterizado como a
capacidade de fazer, reconhecida pelos demais atores (Davies, 2001). Portanto, para
ele, os interesses dos negcios prevaleceriam muitas vezes (como destacado pelas
growth machines), pois isso seria do interesse dos agentes estatais, considerando a sua
capacidade de realizar aes e polticas. O Estado em nvel local poderia por vezes
impor sua vontade, mas como as capacidades esto nas mos do setor privado, o mais
comum seria que ele se ativesse a coordenar. Governos seriam levados a cooperar,
pois precisariam dos atores privados para criar e implementar polticas. Para Stone,
portanto, poder no representa algo sobre outros agentes, mas a capacidade de
realizar, deslocando a ideia de poder de controle para produo (Davies, 2001).
Em outras palavras, os atores estatais seriam autnomos (como no pluralismo),
mas os empresrios teriam uma posio privilegiada (como no marxismo, na teoria das
elites e nas mquinas de crescimento). A exemplo do j destacado Elkin (1985),
dinmicas eleitorais e a composio do eleitorado seriam centrais, assim como os
processos associados s burocracias e atores estatais, o que poderia levar a vrios
resultados em termos de composio das coalizes. Como consequncia, regimes
urbanos seriam arranjos informais entre agentes pblicos e privados (polticos eleitos,
 23

empresas privadas, comunidades profissionais e funcionrios do Estado) que operariam

conjuntamente para tomar decises pblicas e realizar aes. Os elementos mais
importantes estariam na poltica interna de construo e manuteno das coalizes.
Stone, portanto, abre espao para a explicao da variabilidade emprica e de
diferenciaes entre tipos de regimes, embora se pressuponha a existncia de um nico
regime para um dado local em certo perodo.
Um terceiro modelo de explicao da poltica local tambm foi originado de um
debate crtico com marxismo e principalmente o pluralismo. Trata-se do estudo de
Mollenkopf (1992) sobre a poltica em Nova Iorque durante os mandatos sucessivos de
Ed Koch (1978-89). O autor construiu um modelo de anlise que tentou recuperar
elementos tanto do pluralismo quanto do marxismo para as anlises do poder na cidade.
Em primeiro lugar, destacou um elemento trazido do pluralismo: os polticos
profissionais que interagem tanto com os eleitores quanto com os interesses
econmicos e com o mercado. Por outro lado, o autor afirma que lderes polticos que
almejem controlar a poltica da cidade devem lidar ainda com os interesses produzidos
no interior do prprio setor pblico. Para ele, a complexidade da poltica vem justamente
do fato de que tanto os interesses dos eleitores quanto do setor privado so
fragmentados e contraditrios. A compreenso da poltica deve vir ento da anlise da
coalizo poltica dominante uma aliana ttica entre interesses diferentes que
consegue ganhar as eleies para o Executivo e estabelecer e manter a cooperao
com outros centros de poder privado e pblico necessrios para governar. Essas
coalizes podem ser duradouras e abrangentes, mantendo o poder sobre uma ampla
gama de setores/assuntos de poltica por perodos relativamente longos. Para
Mollenkopf, a derrocada de uma coalizo ocorre geralmente por crises ou intensas
mudanas sociais e econmicas (choques externos).

3. O debate contemporneo
No incio dos anos 1990, portanto, o estudo do poder na cidade contava
principalmente com as tradies pluralista, elitista e marxista, assim como com os
modelos da mquina de crescimento, dos regimes e das coalizes urbanas. Uma parte
significativa dos deslocamentos posteriores da literatura disse respeito menos aos
movimentos dos prprios debates e mais a fortes transformaes concretas vivenciadas
pelas prprias polticas em vrios pases no perodo. Dada a concentrao da literatura
na lngua inglesa, assim como a capacidade de influncia das polticas implantadas nos
EUA e na Gr-Bretanha, as transformaes verificadas nesses pases so de especial
interesse, embora estivessem igualmente presentes em pases como a Frana, assim
como em diversas polticas construdas com apoio da Unio Europeia (Le Gals, 1995,
 24

2001a e 2001b). Observar tais transformaes ajuda a compreender os deslocamentos

operados na literatura.
J vimos que as cidades norte-americanas sempre foram marcadas por pequena
presena federal, tanto na regulao quanto no financiamento de polticas locais (origem
das mquinas de crescimento). O declnio econmico das reas centrais e a fuga para
os subrbios dos grupos sociais mais ricos, em parte produto de polticas federais como
o Housing Act, de 1949, e o Federal Highway Act, de 1956, intensificaram os
problemas. Como consequncia, as grandes cidades concentravam principalmente
problemas sociais, atividades econmicas declinantes e fraca base fiscal. Esta realidade
comeou a mudar a partir das polticas de combate pobreza impulsionadas pelo
movimento de direitos civis nos anos 1960 no interior do esforo mais amplo do Great
Society and War on Poverty, marcando o perodo conhecido como Progressive Era a
criao do Office of Economic Opportunity (OEO), da Economic Development Agency
(EDA) e do Department of Housing and Urban Development (HUD), todos em 1965,
assim como as Community Development Block Grants (CDBG), de 1974, e as
American Urban Development Action Grants (UDAG), de 1977, todas formuladas e
implementadas em administraes democratas (IEDC, 2008)
A guinada conservadora republicana em nvel federal a partir da eleio de
Reagan em 1980 inverteu essa tendncia. No apenas os repasses de recursos foram
reduzidos de forma expressiva, como os formatos de prestao de servios foram
alterados, aumentando a presena privada em parcerias pblico-privadas, organizaes
de propsito especfico, business improvement districts e outros formatos, incentivados
pelo estrangulamento de financiamento para renovao urbana nos anos 1980 e 1990.
A retomada do poder federal pelo Partido Democrata em 1992 no mudou
substancialmente o quadro, com a permanncia de formatos institucionais com elevada
presena privada na implementao das polticas, quando no tambm nos processos
de deciso, assim como elevada dependncia privada no financiamento.
A comparao com o caso britnico interessante pelas diferenas e
semelhanas. A tradio britnica era na verdade inversa norte-americana, com baixa
presena privada, planejamento estatal significativo e presena nacional forte, tanto no
financiamento quanto na promoo de polticas e na regulao das iniciativas. Apesar
da pequena autonomia decisria dos governos locais sobre polticas, esses foram
construdos historicamente como escala dotada de substancial capacidade
administrativa e de planejamento (John, 2014).
Embora o planejamento fosse central na Inglaterra desde antes do sculo XX,
com o fim da segunda guerra mundial as polticas urbanas seguiram dois caminhos
combater o declnio de reas industriais declinantes e dispersar a populao na
 25

Inglaterra (Hill, 2000). Isso foi feito pelo sistema de planejamento estabelecido em 1947
pelo Town and Country Planning Act, em paralelo com a constituio do Welfare State,
sendo os governos locais responsveis pela entrega dos servios (Hill, 2000). A
construo macia de habitao em nvel local era uma prioridade, dado o dficit
provocado pela guerra e pela intensa migrao produzida pela descolonizao. Nos
anos 1960 e 1970 essas tendncias foram reforadas aps as rebelies em vrias
grandes cidades, com polticas redistributivas (e habitacionais), denominadas
localmente de socialismo municipal (Davies, 2001).
Aps 1979, o governo conservador de Thatcher colocou em xeque tanto o
modelo de planejamento tradicional quanto as premissas redistributivas dos governos
do ps-guerra. Para alm do estrangulamento do financiamento, verificaram-se tambm
intensas mudanas nos formatos de entrega de polticas com desregulamentao,
solues privadas e novas agncias com vrios tipos de desenho, em especial os
denominados Quangos (Quasi-autonomous non-governmental organisations), alm de
privatizao e parcerias pblico-privadas para a entrega de servios (Hill, 2000). Assim
como no caso norte-americano, partia-se da premissa de que os servios pblicos de
prestao privados funcionariam melhor por no terem influncia da poltica. 8 Nesse
contexto, o Quango London Docklands Development Corporation, criado com controle
privado para a renovao da antiga rea porturia de Londres, se tornou um cone
(Fainstein, 1994). O papel dos governos locais foi diminudo nos sistemas de
planejamento, na tentativa de empoderar atores privados locais. Adicionalmente,
mudanas institucionais de grande escala foram introduzidas para reduzir a oposio
poltica local (onde o partido trabalhista era mais forte), sendo a mais emblemtica a
abolio de todos os Councils metropolitanos, inclusive o Greater London Council em
1986. Servios de interesse comum passaram a ser geridos por empresas de propsito
especfico e as polticas mais locais foram redistribudos para nveis mais baixos (os
London boroughs), deixando as metrpoles sem ferramentas de coordenao territorial.
interessante notar que esse arranjo institucional bastante similar ao vigente nas
metrpoles brasileiras, descontando as diferenas do federalismo fiscal, como discutirei
mais adiante.
Os trabalhistas inicialmente resistiram nos governos locais, mas foram
gradativamente deslocados ou se renderam aos contedos de polticas dos
conservadores. Assim, com o retorno dos trabalhistas ao poder nacional em 1997,

8
Vale reportar os resultados do estudo de Hening et al. (2003) sobre as charter schools americanas. Os
autores mostraram que os agentes privados tambm recorrem poltica quando as condies permitem
e os interesses apontam para isso, sugerindo que a premissa normativa do Novo Gerencialismo est
simplesmente errada.
 26

pouca coisa mudou. Os governos da chamada 3 Via implantaram polticas que

mantiveram as solues anteriores privatizadas e orientadas para a demanda, embora
com a reintroduo de parte do sistema de planejamento. A criao da Great London
Authority, em 2000, com um prefeito e uma assembleia eleitos, que se posicionam
acima dos governos dos 32 London boroughs (mais a City Corporation, responsvel
pelo corao do centro histrico) foi talvez a mais emblemtica iniciativa nessa direo.
Por outro lado, autores como Davies (2001) sustentam que a maioria das iniciativas
representou apenas a continuidade das polticas anteriores, embora formuladas como
promotoras da participao local. Aps 2009, com o retorno dos conservadores ao
governo central, uma poltica de forte austeridade fiscal tem estrangulado os governos
locais, que tem resistido e se adaptado s novas condies (John, 2014; Gardner,
2014), embora seja cedo para determinar o padro resultante.
Como resultado desses deslocamentos, os debates sobre poder e polticas
urbanas se deslocaram fortemente das composies polticas na cidade em si para a
discusso de formas de governana, assim como para analisar parcerias, empresas de
propsito especfico e outros formatos recentes de desenvolvimento de polticas
urbanas. Essa rica literatura avana na compreenso das vrias configuraes dos
padres atuais de produo de polticas, assim como suas consequncias.
O conceito geral que engloba esses deslocamentos governana. Foge aos
objetivos deste artigo discuti-lo detalhadamente.9 Embora o conceito seja polissmico
(excessivamente, para alguns10), as definies mais correntes e aceitas utilizam a
palavra para designar conjuntos complexos de organizaes estatais e no estatais,
conectadas por redes auto-governadas (Stoker, 1998; Rhodes, 2006), levando a
formas de organizao do governo em que as fronteiras entre organizaes e entre os
setores pblico e privado se tornaram permeveis, envolvendo interdependncia de
organizaes. Para defensores do modelo, como Pierre (1998), Peters (2000) e Stoker
(1998a), a governana representou uma resposta ao aumento histrico da
complexidade das sociedades, dada a impossibilidade de as organizaes estatais
enfrentarem os desafios da entrega de polticas em sociedades crescentemente
complexas. Para crticos como Davies (2001) e Imbrosco (2000), por outro lado, foi o
produto combinado da crise do fordismo, da ascenso da nova direita e do
neoliberalismo. Segundo essa viso, as premissas do Novo Gerencialismo (New Public

9
Em Marques (2013) discuto o assunto com detalhes, tanto resenhando criticamente os usos do conceito
no Brasil e propondo um conceito alternativo, quanto mapeando preliminarmente os padres de
governana presentes na metrpole paulistana.
10
Rhodes (1997) afirma que governana usada com seis sentidos internacionalmente: Estado mnimo,
governana corporativa, new public management, boa governana, sistemas scio-cibernticos e redes
auto-organizadas. Para uma tipologia, ver tambm Stoker (1998b).
 27

Management) estariam erradas, tanto por considerar que a prestao de servios

privados por princpio superior pblica, quanto por negativizar o campo da poltica,
supostamente apenas mobilizada por atores pblicos.11
De forma mais nuanada, Stoker (2000) sustentou que os estudos da poltica do
urbano sempre deixaram de fora os detalhes do funcionamento da poltica e das
polticas, cercadas por complexidade, fragmentao institucional e dependncia de
poder entre atores. Para o autor, o foco inicial na formao de coalizes como
mecanismo para a produo de coordenao foi sucedido pela anlise de outros, pois
a formao de coalizes pr-crescimento era demasiadamente centrada nos EUA. No
resto do mundo, as coalizes se mostraram muito fracas ou inexistentes, sendo quase
sempre o Estado decisivo nas iniciativas. Na Europa, inclusive no Reino Unido, a
coordenao poltica local para promover projetos urbanos foi produto de ao
governamental (central) deliberada, que conduziu coordenao e ao coletiva dos
atores privados. Assim, o deslocamento analtico para a governana resultou da
concluso de que a produo de ao coletiva nos assuntos pblicos em certas
condies pode no recorrer autoridade nica do Estado, mas tampouco pode
prescindir dele, como nos estudos de coalizes. Resultariam ento diferentes formatos
de governana, dependendo das condies e decises locais (Pierre, 2011).
Parece-me que o mais importante desse debate diz respeito ao deslocamento
analtico proposto no estudo de polticas na direo dos atores e arenas relevantes
(Marques, 1998), independentemente de sua localizao no Estado ou fora dele
(Marques, 2000 e 2003). O ponto de partida mais apropriado me parece ser focar em
quem governa o que (e como), assim como quem governa o que o Estado no governa
(Le Gals, 2011). Os estudos se desdobram, nesse sentido, em anlises no normativas
sobre os diferentes conjuntos de atores envolvidos, suas conexes e as instituies que
os cercam (Marques, 2013).
Embora seja necessrio ter em mente que uma parte substancial do Estado em
todos os pases continua a funcionar no regime anterior (Levi-Faur, 2005), com a
prestao de diversos servios diretamente por agncias estatais variadas, parece
inegvel que ocorreram mudanas substanciais na diviso de tarefas entre Estado e
mercado em certas polticas importantes, independentemente da posio que tomemos
em relao a tais transformaes. A mais profcua contribuio para entendermos as
consequncias mais gerais desses deslocamentos denomina de capitalismo regulatrio
o perodo contemporneo (Levi-Faur, 2005). Segundo essa viso, aps um perodo
curto de hegemonia de ideias neoliberais baseadas em reduo do Estado e

11
Diferentemente do que encontrado por Henig et al. (2003).
 28

privatizao, constituiu-se e estabilizou-se uma recomposio das responsabilidades do

Estado e do mercado na produo e na regulao da economia e de servios. O
resultado no seria menos Estado (como sustentaria uma perspectiva neoliberal), visto
que por vezes os aparelhos construdos para a regulao teriam porte significativo (com
at maiores gastos), mas um Estado diferente.
No capitalismo competitivo do sculo XIX, o setor privado se encarregava tanto
de produzir capturado pela metfora de remar (row) quanto conduzir ou guiar (steer),
como definido em Stoker (1998b). Entretanto, as transformaes do fordismo-
keynesianismo teriam dado ao Estado substanciais capacidades tanto de produo
quando de conduo no perodo denominado por Levi-Faur de capitalismo de Welfare.
As transformaes desde os 1970 teriam alterado a situao, com o Estado se
concentrando hoje na regulao (steer) da produo concreta (row), realizada pelo setor
privado. O autor deixa claro, entretanto, que a mudana no representa a substituio
completa dos padres anteriores, alm de apresentar grande variao entre pases.
Como sempre acontece com os processos histricos, o capitalismo regulatrio no
substituiu completamente estruturas anteriores dos Estados nacionais, mas se imbricou
a elas, mudando a lgica de funcionamento das economias e dos sistemas polticos
(visto que se transformaram as relaes entre poltica e economia). A expanso da
regulao tambm introduziu um conjunto novo e diversificado de instrumentos
crescentemente sofisticados que influenciam as polticas em si e passam a ser um
objeto privilegiado de pesquisa (Lascoumes e Le Gals, 2008)12, expandindo-se
mundialmente13.
Exatamente pela importncia de todas essas dimenses de funcionamento das
polticas, Lowndes (2001) defende ser mais do que central a incorporao das
contribuies do neoinstitucionalismo no estudo da poltica do urbano. interessante
notar que, apesar de representar hoje quase uma ortodoxia na cincia poltica, a
presena do neoinstitucionalismo nos estudos urbanos praticamente inexistente. Para
Lowndes, as razes para isso so histricas a literatura de poltica do urbano foi
construda por pluralistas e elitistas como contraponto s anlises institucionais
tradicionais, focadas em comparaes estticas de arcabouos e estruturas
institucionais de cidades. A trajetria do campo passou pelo marxismo e depois pela
economia poltica das mquinas de crescimento e dos regimes, mas sempre de forma
distante das instituies. Para a autora, a perspectiva pluralista que embasa a maior

12
H aqui um possvel dilogo com o planejamento diretamente, para quem a poltica do urbano um
conjunto de prticas, associadas politicamente a um conjunto de tcnicas no neutras (Miraftab, 2011).
13
Vale destacar sobre isso o interessante trabalho de Jordana e Levi-Faur (2005) sobre a disseminao de
estruturas de regulao na Amrica Latina depois de 1979.
 29

parte do debate internacional sobre poltica do urbano no pode ser aplicada para
grande parte das situaes em outros pases fora dos Estudos Unidos, inclusive na Gr-
Bretanha. Por essa razo, faz-se urgente incorporar a perspectiva mais flexvel do
neoinstitucionalismo, que deixa espao para as instituies, assim como para diversos
processos e atores informais. Nesse sentido, as instituies incluem as regras do jogo,
as organizaes e demais atores e processos construdos e reconstrudos
continuamente. Incorporam valores, mas no valores submersos e hipostasiados como
no behaviorismo. A escolha de instrumentos e a construo de polticas, por outro lado,
no neutra, mas imersa em poltica, incorporando relaes de poder inseridas no
social em diversos sentidos.
Para a autora, as mudanas recentes na produo de polticas enquadradas pelo
conceito de governana podem ter mudado as instituies e as burocracias, mas com a
manuteno seletiva e no linear dos padres anteriores. Sob esse ponto de vista, os
regimes urbanos so tambm plenos de instituies e organizaes atravessadas por
vnculos formais e informais em constante reconstruo por atores diversos. A
incorporao dos aprendizados do neoinstitucionalismo, portanto, pode auxiliar
sobremaneira a investigao da poltica do urbano.
Embora as sugestes de Lowndes ainda estejam por incorporar de forma mais
intensa aos debates urbanos, a literatura internacional sobre poltica do urbano tem
efetivamente analisado vrios dos formatos institucionais introduzidos desde os anos
1990, suas relaes com os atores do urbano e suas dinmicas de poder. Estes variam
intensamente no tempo e mesmo entre pases distintos, para um mesmo instrumento.
ilustrativo acompanhar essa literatura, inclusive, pois vrios desses formatos esto
alcanando as administraes locais no Brasil no momento, embora ainda sejam
escassamente analisados entre ns.
Diferentemente dos regimes, prevalentes nos EUA e marcados por muito mais
informalidade com redes de contatos entre organizaes, a maior parte dos formatos
recentes em outros pases ocorreu atravs de parceiras, com a criao de empresas de
propsito especfico ou com a constituio de jurisdies territoriais reguladas por
legislaes prprias, para alm da simples privatizao de servios. Nesses arranjos,
podem estar includas tanto empresas privadas quanto organizaes no
governamentais no lucrativas ou mesmo associaes comunitrias, que dependendo
do caso podem incluir moradores ou principalmente comerciantes locais (em reas
centrais, tipicamente). Nesses casos importa compreender no apenas quais os atores
envolvidos, mas as instituies que os cercam e estruturam os jogos polticos, assim
como as influncias de cada tipo de ator na produo das polticas.
 30

As parcerias se disseminaram a partir das experincias inglesas, embora ainda

seja objeto de polmica se por processos de mobilidade de polticas (Ward, 2006) ou de
exportao conduzida por atores especficos (Davies, 2007). Davies (2001) prope a
existncia de trs tipos: pblico-pblico; contratos comprador-fornecedor (de entrega,
que podem envolver simplesmente a contrao de servios privados); e parcerias
estratgicas com agentes privados, que passam a gozar de delegao de poder de
deciso sobre ao menos parte das polticas. Evidentemente esse ltimo tipo levanta
problemas maiores de controle pblico sobre as iniciativas.
No final dos anos 1970 as parcerias envolviam apenas agentes pblicos entre
nveis de governo, como forma de resposta integrada crise urbana dos anos 1960
(Inner City Partnerships ICP), expressando a viso dos governos trabalhistas. Nos
anos 1980 e 1990, ocorreu uma guinada para parcerias com o setor privado, mesmo
em reas degradas com recursos das Urban Development Grants (UDG), mas tambm
em reas ricas nas Urban Development Corporation (UDC), dominadas por interesses
privados e marginalizando os governos locais. Pequena mudana se evidenciou com o
retorno dos trabalhistas ao poder em 1997, embora a participao local tenha se tornado
um discurso recorrente na ltima dcada. Para Davies (2007), entretanto, a forma como
a participao comunitria aconteceu nas Community Planning Partnerships (CPPs)
ou nas Local Strategic Partnerships (LSP) apenas acobertou o gerencialismo. Dentre
os casos estudados por ele em que houve participao, acabaram acontecendo conflitos
e as comunidades foram ao final alijadas do processo, pois os interesses do governo
central, promotores ltimos das iniciativas, se identificavam com a promoo
econmica.
As parcerias diferem dos regimes urbanos, pois as empresas privadas tm
pequeno papel na formulao das polticas, assim como estruturas burocratizadas
promovidas por iniciativa e com controle do governo central. Apesar de terem sido
constitudas copiando iniciativas dos EUA, o governo centralizado do Reino Unido
imprimiu um ritmo completamente distinto, tendo o setor privado pouco interesse em
participar, pois percebia que teria pouco poder de deciso (Davies, 2003).
Diversas propostas de reforma institucional defendem as parcerias como modos
de coordenao, sugerindo que funcionam em redes horizontalizadas, considerando
que as redes representam cooperao, em oposio a competio (mercados) e
hierarquias (burocracias). Estudos existentes indicam, diferentemente, que no se
devem confundir parcerias como desenho de polticas de parceria como forma de
coordenao. Lowndes e Skelcher (1998) mostraram que no interior de parcerias
urbanas vrias formas de coordenao podem estar presentes, dependendo do estgio
da construo da parceria. Tipicamente, na construo da parceria opera colaborao
 31

em redes com muita informalidade, enquanto a criao e consolidao da parceria

baseada em hierarquias com a formalizao das redes anteriores, a formatao de
projetos, a requisio de recursos e o alijamento da comunidade do processo. A entrega
ou implementao da parceria, por fim, envolve mecanismos de mercado ou quase-
mercado com a competio por recursos, colocando em risco a confiana construda na
primeira fase.
Embora disseminadas, as parcerias representaram um formato to importante
quanto as empresas de propsito especfico. Segundo Judd e Smith (2007), essas
deveriam ter mais ateno das anlises, considerando que tm muitas vezes substitudo
ou sobrepujado as instituies locais eleitas. Em muitos lugares, autoridades desse tipo
assumiram a responsabilidade de infraestruturas de transportes (estradas, pontes,
tneis, aeroportos, portos, transporte de massa), abastecimento de gua e esgotamento
(coleta e disposio de resduos), assim como equipamentos de turismo e lazer. Em
muitos casos, as novas agncias recebem subsdios e transferncias obrigatrias
governamentais, mas no so obrigadas a conduzir audincias pblicas ou quaisquer
outras formas de publicizao de informao, nem precisam se incomodar com
eleitores.
Na verdade, a questo da oposio local a projetos urbanos se transformou em
uma grande questo a partir dos anos 1980 (Dewey e Davis, 2013) e h razes para
concluir que a constituio de agncias de propsito especfico em muitos casos tem
exatamente por objetivo reduzir a responsabilizao, alm de obter receita sem ter que
aumentar os impostos, embora ao final seja quase sempre o fundo pblico que as
financia (Judd e Smith, 2007; Smith, 2010; Raco, 2014). Outra estratgia para reduzir
as resistncias a projetos de renovao e grandes projetos urbanos tem envolvido
formatar os projetos previamente de maneira a escapar de resistncias previsveis
(Smith, 2010; Dewey e Davis, 2013), embora a transferncia de iniciativas para o
controle de nveis superiores de governo tambm tenha sido mobilizada (Smith, 2010).
No caso dos Estados Unidos, esse formato deu origem tambm a distritos
especiais, que podem inclusive coletar impostos, alm de executar servios. A migrao
desde modelo para o Reino Unido foi analisada por Ward (2006) nos chamados distritos
de renovao de negcios (Business improvement districts BID). A ideia surgiu em
Toronto, no Canad (Business improvement areas BIAs), mas se disseminou pelos
EUA nas dcadas seguintes. As iniciativas no envolvem grandes projetos de
renovao, mas a prestao de algum tipo de servio urbano e de zeladoria coleta de
lixo, consertos em logradouros, polcia, por exemplo, que passam a ser feitas por
instituies especficas com participao da comunidade, mas que no caso envolvem
principalmente os comerciantes e empresrios locais. As iniciativas so financiadas
 32

privadamente, embora recursos sejam arrecadados pelo governo local e repassados

para o controle privado. A migrao da iniciativa para o Reino Unido levou a algo
substancialmente diverso pelas diferenas de regimes de Welfare, divises de poder
entre escalas de governo e trajetrias polticas e econmicas nas cidades nos dois
pases. A exemplo do j afirmado por Davies (2003) com relao s parcerias, os
negcios locais e os proprietrios e os promotores imobilirios no aderiram s
iniciativas como nos EUA, resultando em experincias com presena governamental
(central) muito mais forte.
O modelo de produo de polticas com intensa participao privada encontra
especial desenvolvimento, por fim, na produo de iniciativas de renovao e grandes
projetos urbanos. No caso da experincia inglesa, o pice disso foi alcanado com a
preparao dos Jogos Olmpicos de Londres 2012. Esses envolveram a renovao de
uma vasta regio a leste na capital inglesa, a ltima ainda com valores da terra
relativamente baixos. O tema foi pesquisado por Raco (2014), investigando os arranjos
institucionais responsveis pela preparao dos Jogos, um exemplo extremo de
produo de polticas no marco recente do capitalismo regulatrio. Neste, o Estado (em
seus vrios nveis) se retirou da produo concreta dos vrios elementos associados ao
evento, contratando tudo com a iniciativa privada, mas montando um amplo sistema
para regular as atividades privadas contratadas, com custos globais certamente
superiores. O exemplo mostra como uma poltica orientada para a entrega de polticas
se converteu em uma srie de estruturas regulatrias controladas por contratos,
permitindo uma privatizao conduzida pelo Estado em que fundos e objetivos pblicos
foram convertidos em programas de gesto e entrega (delivery) privada. Uma das
dimenses desse processo o insulamento das estruturas de implementao de
demandas democrticas, entendidas como um risco ao futuro das iniciativas. A escala
de contrataes e subcontrataes para a produo dos mais variados servios foi
efetivamente imensa (43.000 contratos no total) ao custo total de 10 bilhes de libras
britnicas. Para a sua gesto foi constituda em 2006 uma autoridade Olympic
Delivery Authority (ODA) , uma quango com poderes especficos. Essa agncia por
sua vez contratou inmeras empresas para as mais diversas atividades, em especial a
CLM (consrcio de multinacionais da gesto de projetos), a quem a gesto de todo o
processo foi delegada.
H fortes semelhanas entre este caso e a implantao do Porto Maravilha no
Rio de Janeiro, explicada pela mobilidade desses instrumentos de polticas (Silvestre,
2013), mas tambm pelos processos e escolhas locais (Saru, 2014). A maior parte da
literatura brasileira sobre grandes projetos, como Vainer (2012), entretanto, tem focado
sua ateno na insero dos empreendimentos no planejamento das cidades o
 33

planejamento estratgico urbano, ou nos pressupostos que orientam tal planejamento,

com a implantao da lgica empresarial (Vainer, 2002). Permanecem em grande parte
no exploradas as dimenses institucionais que cercam as iniciativas, nem mesmo as
dinmicas polticas associadas aprovao ou implementao dos projetos.

***

Esta recuperao terica demonstrou que a j citada distncia entre estudos

urbanos e cincia poltica presente no exclusividade do debate brasileiro. Se nos
anos 1950 e 1960 havia intenso dilogo internacional entre os dois campos, a partir dos
anos 1970 os estudos sobre poltica e sobre o urbano se desenvolveram como duas
linhas completamente distintas. No debate internacional, entretanto, h uma discusso
sobre as razes desse apartamento. Essas podem ser lidas como acusaes mtuas
motivadas por disputa pelo domnio do campo entre cientistas polticos que estudam a
poltica (e o Estado) do urbano, e estudiosos do urbano que discutem poltica e polticas
na cidade. Mas possvel tambm considerar que o debate encerra argumentos
interessantes para pensarmos, tanto o que seria necessrio desenvolver para construir
pontes entre esses campos, quanto o que estamos perdendo por no dispor delas.
Tambm internacionalmente, o estudo da poltica do urbano considerado um
assunto menor na cincia poltica, quando comparado com a poltica nacional, segundo
Wolman e Goldsmith (1992). Os autores usam a metfora de um jogo da segunda
diviso, quando o que realmente importa est se jogando em outro lugar. Similarmente,
Stone (2010) afirma que para o mainstream da cincia poltica, a poltica do urbano
sobre educao e coleta de lixo. Com esta viso a cincia poltica perde ferramentas
tericas e de mtodo para compreender a lgica distributivista da poltica, visto que o
espao, ao alocar processos e atores (o onde), influencia fortemente quem ganha o
que.
As possveis dimenses da baixa conexo entre as reas so analisadas de
forma mais sistemtica por Sapotichne, Jones e Wolfe (2007), utilizando citao cruzada
de textos clssicos das vrias reas da cincia poltica pluralismo, escolha pblica e
de ao coletiva, polticas pblicas, marxismo e economia poltica, assim como de
estudos urbanos. Os resultados indicam que cada subrea cita mais os seus prprios
clssicos, embora alguns ttulos consigam ultrapassar fronteiras, como Dahl. Entretanto,
o mais importante o grande isolamento dos estudos urbanos, absorvendo outras
subreas, mas no sendo citados ou lidos fora das suas fronteiras. A presena do
neomarxismo tambm muito mais expressiva nos estudos urbanos.
 34

Judd (2005) construiu uma arguta (mas cida) crtica s nfases dos estudos
urbanos sobre poltica e polticas. O autor sustenta que a rea de estudos urbanos
desconsiderada pelo mainstream da cincia poltica por trs posturas dos estudiosos do
urbano: desde os 1960 estiveram dedicados a salvar as cidades (ponto de partida
normativo que dificulta a pesquisa); continuam expressando as j citadas tradies
reformistas da Progressive Era a partir dos anos 1960; e tem adotado uma retrica
excessiva ao descrever a questo urbana. Na origem dos estudos de comunidade e
debates entre pluralismo e teoria das elites, havia conexes fortes entre as reas, mas
essas se perderam entre os anos 1960 e 1970. Nem mesmo com o surgimento dos
modelos das mquinas de crescimento e dos regimes urbanos, ambos muito teis para
o estudo da poltica nacional, ocorreu convergncia. Para Judd, as razes desse
apartamento esto mutuamente na captura dos estudos urbanos pela poltica dos 1960
e 1970, e da cincia poltica pela revoluo behaviorista. Essas trajetrias divergentes
foram dificultando a comunicao, sendo agravadas por modismo intelectual14 e certo
consenso ideolgico e retrico.
O campo do urbano seria ainda marcado por um pessimismo com relao
prpria cidade que para Judd desembocou no que denomina de trptico noir: tragdia,
grande drama e futuro desastroso. O autor discorda frontalmente desse diagnstico, o
que no significa sustentar que as grandes cidades globalizadas no contenham
espaos muito ruins sob diversos aspectos pobreza, vigilncia, bolhas tursticas,
enclaves fortificados ou mesmo que a desigualdade no tenha crescido nas ltimas
dcadas. O que o autor sustenta que essas cidades contm lugares como esses, mas
no so assim em seu conjunto, inclusive por serem marcadas por tecidos sociais e
urbano complexos e variados. O erro de uma parte expressiva dos estudos urbanos,
portanto, estaria em tomar a descrio do todo pelas partes. Para o autor, essa distopia
uma nostalgia de algo que no existiu, um bairro operrio da solidariedade ou a
comunidade de pequeno porte com relaes de poder horizontalizadas.

14
Isso pode ser entendido como uma consequncia do carter interdisciplinar da rea, o que faz com que
receba influncias de vrias disciplinas e paradigmas continuamente. Mas efetivamente impressionante
a capacidade da rea de estudos urbanos de gerar novos conceitos chave, totalizaes explicativas que
acabam por declinar aps alguns anos. Algumas dizem respeito a fenmenos realmente novos e resistem
melhor ao tempo, embora de forma nuanada, como gentrificao e cidades globais, mas outros
desaparecem como as megacidades. Os exemplos mais recentes incluem a mobilidade de polticas (Peck
e Theodore, 2010) e as urban assemblages (McFarlane, 2011), ambas focando processos j discutidos por
outras disciplinas em detalhes com outras categorias, mas ressignificados recentemente. Para excelentes
crticas que sugerem a necessidade de ancorar os novos conceitos nas tradies e debates j realizados
de forma a escapar do objetivismo ingnuo ver Brenner, Maddne e Wachsmuth (2011) e Storper e Scott
(2014).
 35

A consequncia coletiva essa postura um convite mais forte a pregar para os

convertidos do que para debater argumentos oriundos de pesquisa com os no
convertidos, de forma a acumular conhecimento coletivamente.
Stone (2010), diferentemente, sustenta que os estudos urbanos desenvolveram-
se de forma relativamente isolada, pois o mainstream da cincia poltica, partindo de
premissas pluralistas, sustenta trs pontos de vista muito complicados para o estudo do
poder na cidade: separou poltica e economia, silenciou sobre a questo da
desigualdade e acreditou que mandato e autorizao legislativas seriam equivalentes
produo de polticas, desconsiderando a sua implementao. Por fim, usualmente se
desconsiderou que as polticas seriam resultado dos encontros entre as aes dos
governos e as reaes dos cidados.
Respondendo crtica de Judd (2005), Imbroscio (2010) segue a mesma linha
de Stone, sustentando que a distncia existente entre os campos saudvel, pois a
cincia poltica em geral apresentaria uma viso muito empobrecida de poder, oriunda
no pluralismo, alm de sustentar uma separao entre Estado e mercado e se recusar
a ser impactada pela literatura crtica. Alm disso, o autor sustenta que o mainstream
da cincia poltica continua dominado pelo behaviorismo e mais recentemente pela
escolha racional, rejeitando o pluralismo metodolgico interdisciplinar necessrio para
se estudar a cidade. Por fim, afirma que o mainstream no teria neutralidade cientfica
e seria celebratrio da ordem, contrariamente com o seu prprio discurso. Curioso
imaginar se Imbroscio (2010) considera sua prpria anlise neutra cientificamente.
Tenho que dizer que concordo parcialmente com argumentos de ambos os lados
desse debate. Por um lado, a cincia poltica tradicional vem a algumas dcadas
desprezando os debates urbanos, inclusive os que poderiam trazer uma melhor
compreenso terica dos processos polticos ou emprica da poltica em escalas no
urbanas. Por outro lado, a rea de estudos urbanos tem lido muito pouco o que se
produz sobre poltica e polticas, desconsiderando contribuies por preconceito
ideolgico ou comeando do zero caminhos j trilhados, como no caso das discusses
sobre mobilidade de polticas (Peck e Theodore, 2010), que desconsideram a ampla
literatura sobre a importncia das ideias em polticas pblicas.
Um elemento adicional deve ser adicionado, considerando a produo brasileira.
Parece ser prevalente em vrios campos de estudo uma tendncia nacional a abraar
teorias, mtodos ou autores de forma nica, pura, levando a dimenses quase
identitrias. Isso tem duas consequncias, ambas negativas para a produo do
conhecimento. Por um lado, leva a um esforo de aplicar o autor, o mtodo ou a teoria
de preferncia a qualquer objeto, ou ento a escolher os objetos de forma a poder aplicar
a teoria, e no o inverso. De outro lado, leva a uma recusa ao dilogo com qualquer
 36

outra tradio analtica, mesmo que seja mais apropriada aos temas em questo. Pode
parecer bvio, mas necessrio para os nossos debates reafirmar que devemos
conhecer o mximo possvel dos vrios debates (e mtodos) existentes e fazer dialogar
tradies ou mobilizar mtodos e autores, sempre que isso for profcuo (Marques e
Faria, 2012).

4. As cidades brasileiras e as configuraes da poltica do urbano no Brasil

Embora as dimenses discutidas nas sees anteriores tambm caracterizem a
poltica do urbano nas cidades brasileiras, algumas importantes dimenses locais
especificam o caso do Brasil. Essas especificidades dizem respeito aos atores
presentes na cena urbana e suas importncias relativas, s instituies da poltica e da
cidade, assim como aos legados de polticas prvias. Por um lado, as instituies
estatais sempre se fizeram presentes, embora com graves fragilidades em termos tanto
de insulamento quanto de capacitao. A presena de atores estatais, adicionalmente,
desde cedo incluiu agncias e instituies de vrios nveis de governo simultaneamente,
dada a importncia do federalismo, em especial em perodo recente. Por outro lado, o
setor privado associado produo do urbano sempre teve uma importncia muito
grande, embora com especificidades com relao aos tipos de atividades em que se
envolveu, assim como aos padres de interpenetrao com as instituies responsveis
pelas polticas.
Assim, esta seo se inicia por recuperar o percurso histrico da produo de
polticas urbanas no Brasil, o que nos ajuda a entender os legados e as configuraes
de atores existentes. A trajetria dos servios e polticas urbanas no pas apresentou
um padro geral relativamente claro, associado ao desenvolvimento do Estado e da
economia no Brasil (Rangel, 1987), dando origem a quatro perodos com caractersticas
claras e distintas no que diz respeito forma de organizao de polticas e servios e
ao tipo de prestao existente.
A ao do Estado iniciou-se na segunda metade do sculo XIX, ainda sob o
efeito do paradigma miasmtico, embora a disseminao do higienismo a partir de ento
tenha impulsionado ainda mais essa presena (Marques, 1995). Embora essa expanso
no tenha se dado de forma substancialmente distinta da ocorrida nos pases centrais,
foi aqui marcada por fragilidades operacionais nas instituies pblicas e no setor
privado nacional. Em vrias cidades repetiu-se uma mesma situao, envolvendo a
contratao inicial dos servios a empresas privadas nacionais, que aps um curto
perodo de operao acabaram por repassar os servios a empresas estrangeiras.
Rangel (1987) sugeriu que isso se deveu inexistncia de tcnicas, insumos e materiais
 37

nacionais, alm da baixa capitalizao das empresas nacionais, todos associados com
o estgio da economia nacional.
As primeiras iniciativas na segunda metade do sculo XIX visavam produo e
aduo de gua, drenagem e dessecamento de reas alagadas, todos contratados com
o setor privado. Em quase todos os casos, comisses de especialistas decidiram por
determinadas obras, para as quais foram contratados projetos e obras diretamente com
engenheiros, nacionais ou estrangeiros. Algumas dcadas mais tarde, disseminou-se a
contratao da prestao de servios com empresas privadas nacionais, com
concesses para abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, bondes a trao
animal, iluminao pblica a gs (Marques, 1995; Telles, 1994). Em quase todos os
casos, os servios foram repassados a empresas privadas estrangeiras, aps apenas
alguns poucos anos de operao. A chegada do novo sculo acrescentou lista
iluminao pblica a eletricidade e bondes a trao eltrica, boa parte deles j nascidos
em concesses a empresas estrangeiras. Durante esse perodo, estavam
completamente ausentes polticas habitacionais para baixa renda, marcadas em
especial pela habitao precria em cortios. Similarmente, as taxas de cobertura eram
muito baixas e inexistiam iniciativas de planejamento ou polticas de controle sobre uso
e ocupao do solo. A exceo fica por conta dos projetos de embelezamento de reas
centrais, executados na maior parte das vezes com a participao de arquitetos
estrangeiros e orientados para expurgar o carter colonial de nossas cidades,
aburguesando-as como nos casos da Reforma Passos no Rio de Janeiro e nas
intervenes de Antnio Prado em So Paulo.
O segundo perodo se iniciou nos anos 1910 e 1920 com a criao de instituies
estatais da administrao direta que encamparam os servios privados e os mantiveram
at o final dos anos 1950. Para Rangel (1987) e Marques (1995), a passagem para esse
perodo se explica pelo desenvolvimento de setores nacionais de materiais e obras,
assim como de comunidades profissionais que pressionavam pela a expanso desse
mercado para os profissionais e empresas nacionais. Essas presses foram reforadas
nas dcadas seguintes pelas crescentes dificuldades de contratao de empresas
estrangeiras e a importao de insumos, inicialmente pela primeira guerra mundial e
depois pela Grande Depresso. No caso do abastecimento de gua e do esgotamento
sanitrio, a entrada do setor pblico ocorreu tipicamente entre as dcadas de 1910 e
1930.15 Nesse segundo perodo, o Estado executaria e operaria diretamente os servios

15
A Inspetoria de guas e Esgotos IAE se tornou operadora dos novos sistemas no Rio de Janeiro em 1922
e os governos estaduais assumiram os servios em Recife em 1900 e em Florianpolis em 1910, embora
a Repartio de guas e Esgotos (RAE) j operassem os sistemas em So Paulo desde 1893. Em alguns
casos, instituies estatais coexistiram com as concesses privadas anteriores at a dcada de 1940, como
 38

a partir de rgos da administrao direta, sem maiores preocupaes com recuperao

tarifria. No que diz respeito ao planejamento, os primeiros planos de conjunto foram
introduzidos nesse momento, como o proposto por Alfred Agache no Rio de Janeiro em
1930 e o zoneamento funcional de So Paulo em 1934.
Ao longo do perodo, embora tenha ocorrido expanso dos servios, a oferta foi
quase sempre inferior demanda. O mesmo se pode dizer no diz respeito s polticas
de habitao. O perodo marca, na verdade, o incio da produo pblica para baixa
renda, com a construo dos conjuntos dos Institutos de Aposentadorias e Penses
IAPs (Bonduki, 2004). O acesso a estes estava sujeito aos mecanismos da cidadania
regulada brasileira (Santos, 1979)16, e a produo acabou por apresentar dimenses
muito pouco expressivas.
O terceiro perodo se iniciou no final dos anos 1950 e incio dos 1960, com a
constituio de empresas pblicas organizadas empresarialmente e com preocupaes
de retorno econmico-financeiro. Isso viabilizou padres de maior eficincia e permitiu
mudanas na escala dos sistemas e servios construdos com a obteno de
emprstimos17, mas acabou por limitar as expanses das coberturas, considerando a
populao a atender. As instituies e os sistemas federais de polticas constitudos
aps o golpe militar de 196418 consolidaram e expandiram esse padro. Estes
incentivaram a formao de instituies estaduais para implementar as polticas, sob
forte normatizao e regulao federal19. Em vrias reas de poltica pblica, a produo
foi massificada, como nos casos da habitao, da energia eltrica e do saneamento,
mas com graves problemas de qualidade, focalizao, gigantismo e corrupo (Draibe,
1989). Apesar das crescentes escalas de produo, a demanda continuou sendo
superior oferta nos mais variados servios, e a precariedade habitacional e urbana
continuou a crescer, sob o peso da passagem da populao urbana brasileira de 20
milhes de habitantes em 1950 para 80 milhes em 1980. Ao longo desse terceiro
perodo, o setor privado estava afastado da prestao dos servios, mas operava

no caso da City carioca que se extinguiu em 1947 e a Light em So Paulo, que foi encapada apenas em
1956, embora os servios de bonde j tivessem sido encampados em 1941. O caso da limpeza urbana
segue um percurso similar (Ralize, 2015).
16
Em anlise fundadora, Santos (1979) sugeriu que a cidadania no Brasil funda-se desde o final do
sculo XIX e mais intensamente a partir da dcada de 1930, associada ao mundo do trabalho formal
urbano e a certas ocupaes elegidas pelo Estado como estratgicas para suas estratgias de
desenvolvimento. Essa dimenso de regulao (pelo Estado, considerando a estrutura ocupacional) de
nossa cidadania gerou particularismo, fragmentao e seletividade.
17
O modelo pioneiro talvez tenha sido o da Superintendncia de Saneamento e Urbanizao (Sursan) na
Guanabara em 1957.
18
Entre eles, o Banco Nacional da Habitao, os Sistemas Financeiros da Habitao e do Saneamento, o
Planasa - Plano Nacional de Saneamento, Empresa Brasileira de Transportes Urbanos etc.
19
As Companhias Estaduais de Saneamento, as empresas estaduais de energia eltrica, as empresas dos
Metropolitanos e as Companhias de Habitao so bons exemplos disso.
 39

intensamente como contratista de obras, servios e equipamentos, fornecendo uma

parte importante do esforo de produo de polticas20.
No caso do planejamento, esse perodo representou o auge do planejamento
integrado e de conjunto, embora com relativamente poucas consequncias prticas,
visto que ocorreu desacompanhado da construo de capacidades estatais em nvel
local que pudessem efetivamente gerir a produo do territrio no mdio prazo. Em
parte isso se deveu a uma crnica dificuldade de se constiturem polticas de gesto
ativa do territrio de nossas cidades, por razes polticas, dados os traos redistributivos
desse tipo de iniciativa, como discutirei mais adiante.
O retorno da democracia desde os anos 1980 introduziu poucas alteraes
imediatas nesse padro, mas o perodo posterior construiu uma lenta transio para
uma quarta fase na prestao de servios e polticas urbanas no pas. Embora os
processos migratrios e as taxas de fecundidade tenham declinado fortemente desde
1980, a populao urbana continuou crescendo fortemente, dada a escala alcanada
pelas cidades, pulando de 80 para 161 milhes de habitantes entre 1980 e 2010. Mais
uma vez, portanto, como produto da combinao entre polticas insuficientes e
crescimento urbano, a precariedade habitacional expandiu-se ainda mais.
O declnio das polticas do regime militar no final dos 1970 e incio dos 1980 foi
levou a uma intensa desagregao das instituies nacionais do setor. Os rgos locais
criados no perodo precedente, entretanto, continuaram existindo e buscando formas de
operar e produzir suas polticas. Embora processos de privatizao e concesso de
servios tenham ocorrido, especialmente aps os anos 1990, impactaram apenas
lateralmente as polticas urbanas. Marco para as polticas de sade, assistncia e
previdncia social, a Constituio Federal de 1988 mudou relativamente pouco o
panorama das cidades, assim como das polticas a elas orientadas, apesar de toda a
presso de mobilizaes prvias como os movimentos de reforma urbana e orientados
para outras reformas setoriais. A Constituio incluiu a questo urbana em apenas dois
artigos com instrumentos de democratizao da terra urbana, mas que necessitavam
de regulamentao. Esta veio apenas com o chamado Estatuto das Cidades,
transformado em lei apenas em 2001.
As principais transformaes no cenrio das cidades brasileiras ocorreram, na
verdade, por lento deslocamento da agenda de polticas provocada pelo ativismo de

20
Uma importante exceo foram os servios de transporte pblico sobre pneus, desde sempre
concedidos ou contratados com empresas privadas de nibus em todo o pas, mesmo que acompanhados
de prestao pblica em variados graus. No caso de So Paulo, mesmo havendo desde 1947 uma empresa
pblica devotada a expandir o servio e retirar o setor privado do setor, a participao privada s cresceu
(Requena, 2014).
 40

inmeros governos locais, que desenvolveram autonomamente ao longo das dcadas

de 1980 e 1990 polticas inovadoras como urbanizao de favelas, regularizao de
loteamentos, zoneamentos especiais, tarifas sociais de servios, diversas formas de
mutiro autogerido ou com intensa participao dos moradores, locao social etc. A
lenta disseminao horizontal nessas polticas desde o fim dos 1980 produziu
deslocamentos na comunidade de polticas urbanas em direo a iniciativas mais
redistributivas e inovadoras em termos de desenho.
Esse processo culminou em programas durante os governos Fernando Henrique
Cardoso como Habitar Brasil e Prosanear. Esta mesma administrao deu incio a um
lento e gradual processo de reforma do setor habitacional, com a reforma incremental
de inmeras regras, inclusive da produo privada, que produziram impactos de mdio
prazo na oferta habitacional (Dias, 2012). Esse processo ganhou uma outra escala
posteriormente com a criao do Ministrio das Cidades no incio do governo Lula, em
2003, que federalizou ou estabeleceu incentivos federais para o desenvolvimento local
de diversas das polticas constitudas localmente na dcada anterior. Os anos seguintes
viram os vrios setores de polticas urbanas se adensarem com novas
institucionalidades federais21, embora obviamente sem superar os impasses mais gerais
colocados para o sistema poltico brasileiro (Rolnik, 2009). Assistiu-se tambm ao
desenvolvimento de maiores capacidades nos governos locais, em parte por incentivo
federal, mas tambm por aprendizados locais, embora estas ainda sejam bastante
baixas, em mdia.
A maior parte dos servios continuou sendo prestada por entidades pblicas,
principalmente da administrao indireta, com a contratao de empresas privadas para
a execuo das mais variadas tarefas. Em alguns casos, entidades regulatrias foram
constitudas22, mas introduzindo pequenas diferenas com relao situao existente.
Em alguns poucos casos ocorreu a concesso inteira de servios para o setor privado.
Na maioria das polticas e cidades, entretanto, continua ocorrendo a prestao das
polticas por autarquias ou empresas pblicas dos governos locais, com contratao do
setor privado para a execuo de tarefas diretamente. As experincias de concesso,

21
Dentre eles vale citar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), com seu Fundo e seu
Conselho, as Polticas Nacionais de Habitao, Saneamento e Resduos Slidos, o Cdigo Nacional de
Trnsito, a Lei dos Consrcios Pblicos, as Conferncias Nacionais das Cidades e programas para incentivo
a projetos de recuperao de reas centrais, ao desenvolvimento de capacidades locais relativas a
planejamento, reas de risco e regularizao fundiria.
22
Como, por exemplo, nos casos na transformao da CMTC em SPTrans nos servios de nibus em So
Paulo (Campos, 2015) e na criao da Amlurb na limpeza urbana, tambm ambos em So Paulo (Ralize,
2015).
 41

entretanto, tm aumentado, sugerindo uma tendncia de participao ainda maior do

setor privado na prestao de servios, para alm da construo.23
Outra importante novidade no cenrio do desenvolvimento de polticas
recentemente disse respeito ao massivo programa habitacional federal Minha Casa
Minha Vida. Aps anos de quase completa ausncia de recursos federais no setor
habitacional, o governo federal lanou o programa em 2009, com a meta ambiciosa de
construir 1 milho de unidades habitacionais em 4 anos para trs faixas de renda
inferior a 3 salrios mnimos, entre 3 e 5 e superior a 5 salrios. A esta meta foram
acrescidos mais 2 milhes de unidades na segunda fase, lanada em 2011 24. O aspecto
mais importante do programa para este artigo, entretanto, diz respeito ao seu arranjo de
implementao, que aumentou a presena privada na implementao das polticas. O
programa conta com subsdio quase total para a primeira faixa (quase nunca atendida
por programas anteriores) e parcial para a segunda. O agente operador do programa, a
exemplo das polticas anteriores, a Caixa Econmica Federal, mas nesse caso as
empreiteiras contratam diretamente com a CEF a execuo das unidades da faixa 1,
deslocando os governos locais. Cabe a esses ltimos obter os terrenos e organizar a
fila de beneficirios finais para a faixa 1, enquanto nas faixas 2 e 3 o agente privado
opera diretamente como incorporador dos empreendimentos. Embora uma parte
substancial dos autores nacionais tenha considerado as atribuies pblicas locais
irrelevantes, razovel considerar que encerram elos decisrios importantes para a
poltica. A regulao do programa, portanto, federal (CEF e Ministrio das Cidades),
mas quase toda a implementao da faixa 1 est nas mos das empresas privadas,
restando aos governos locais as escolhas relativas localizao dos conjuntos e
escolha dos muturios (Rodrigues, 2015).
No campo planejamento urbano tambm tm ocorrido alteraes importantes,
considerando o tema principal deste artigo. Se o quarto perodo continuou marcado pela
ausncia de gesto ativa do territrio das cidades, mesmo nos casos em que ocorreram
esforos de construo institucional (Hoyler, 2014), apresentou tambm a disseminao
de iniciativas de reforma ou revitalizao pontuais, associadas a grandes projetos
urbanos. Sob o ponto de vista dos arranjos de produo de polticas, novos formatos
institucionais com crescente participao privada foram introduzidos. Ao menos trs

23
Um bom exemplo dessa tendncia o metr de So Paulo. Em 2010 foi inaugurada a linha 4 (amarela),
primeira linha construda por concesso a um consrcio privado da construo e operao. Todas as
demais linhas em construo no momento seguem o mesmo esquema, mas as 3 linhas originais
construdas desde os anos 1970 continuam sendo geridas e operadas pela empresa pblica, embora a
construo tenha sido contratada com empresas privadas.
24
A terceira fase foi lanada em 2014.
 42

tipos de mudanas devem ser destacados, associados a instrumentos de poltica

especficos desenvolvidos em trs conjuntos de projetos urbanos de grande porte.
Em primeiro lugar, foram realizadas vrias experincias de Operaes
Interligadas e Urbanas desde os anos 1980 em So Paulo (em especial na Operao
Faria Lima) e depois em vrias outras cidades, delimitando reas da cidade onde a
legislao urbanstica poderia ser negociada e potencial construtivo adicional poderia
ser transacionado. Essa experincia deu origem aos Certificados de potencial adicional
de construo (Cepacs), ttulo financeiro transacionado em bolsa e, portanto, com
elevada liquidez e passvel de especulao sobre futuras valorizaes. Uma segunda
inovao institucional tambm teve incio em So Paulo, mais especificamente no
projeto Nova Luz. Aps anos de frustradas tentativas de fazer este projeto ter incio ao
longo de toda a gesto Serra e quase toda a gesto Kassab, o governo local tentou
aplicar um novo dispositivo a chamada concesso urbanstica, delegando diversas
prerrogativas legais do poder pblico, inclusive desapropriaes, ao agente
concessionrio privado responsvel pela renovao de uma regio da cidade (Souza,
2011). O projeto acabou barrado na Justia e nunca se efetivou, ao menos como
originalmente formulado, mas introduziu uma inovao que permanece como alternativa
para iniciativas futuras. Por fim, vale destacar a constituio do projeto do Porto
Maravilha, no Rio de Janeiro (primeiro projeto nacional a efetivamente merecer o
qualificativo de Grande Projeto). O projeto inaugurou um formato novo de prestao de
servios urbanos (Saru, 2015), baseado na concesso de todos os servios e polticas
em uma regio determinada da cidade a um agente privado por um longo perodo,
contratado por outro agente de carter misto, em um formato que guarda relaes com
o descrito por Raco (2014) para os Jogos Olmpicos de Londres.

***

Como vimos, a teoria do capitalismo regulatrio sugere a existncia de uma

particularidade no momento presente do capitalismo mundial, na qual o Estado se
afastaria da produo direta (row) de diversos servios (embora no de todos),
ocupando, entretanto, mais fortemente atividades de regulao (steer) do que no
perodo anterior. A recuperao histrica precedente indica que o Estado brasileiro
historicamente j vinha participando diretamente das polticas (row) desde a passagem
do primeiro para o segundo perodo da produo de servios urbanos, no incio do
sculo XX. Mesmo que no conseguisse guiar (steer) completamente os processos,
estava presente desde o primeiro perodo na regulao de contratos privados. Ao
mesmo tempo, tambm sempre houve participao ativa do setor privado (row). Ela
 43

ocorreu de forma direta no primeiro perodo, atravs da contratao da construo e de

compra de servios, materiais e equipamentos no segundo e terceiro perodos, e
novamente na proviso direta de alguns servios no quarto perodo. A entrada do setor
privado na prestao de servios recentemente foi acompanhada por uma tentativa de
aumentar as capacidades regulatrias do Estado (steer), com sucesso ainda parcial.
Entre as atividades de steer desenvolvidas recentemente, ao menos no caso das
polticas urbanas, se incluem atividades bastante diversas, desde o monitoramento e
controle da prestao de servios pblicos por empresas privadas at a normatizao
e padronizao de produo privada de bens e servios (como na incorporao
imobiliria, por exemplo), passando pelo desenvolvimento de atividades de controle do
prprio Estado, diretamente ou com contratao do setor privado (Marques, 2015).
No momento atual, portanto, o Estado est ainda envolvido com a maior parte
da prestao direta, embora sempre com intensa participao privada nas obras e
servios. Em algumas polticas e cidades especficas, o setor privado aparece pela
primeira vez em quase 100 anos na prestao direta como concessionrio, embora seja
necessrio destacar que estes representam casos extremos e que o aumento da
participao privada cresce muito mais em outros arranjos de promoo de polticas
urbanas desenvolvidos recentemente.
Outra dimenso central a considerar no caso brasileiro se relaciona com os
diferentes papis dos vrios nveis de governo para a proviso de servios e polticas.
Essa diviso especfica de cada poltica e muda ao longo do tempo, mas deve ser
entendida no bojo das recentes discusses sobre o federalismo na produo de polticas
(Arretche, 2012). Embora as polticas urbanas sejam atribuio dos governos locais por
preceito constitucional, os legados de polticas prvias (como a existncia de empresas
estaduais ou de fundos e sistemas de financiamento federais), assim como polticas de
nvel superiores de governo (por exemplo, o programa Minha Casa Minha Vida)
influenciam intensamente as polticas desenvolvidas nas cidades. Para alm dessas
dimenses especficas por polticas, entretanto, o desenho geral do federalismo
brasileiro impacta em geral a poltica do urbano, pois diferencia o ambiente que cerca a
poltica do urbano no pas da situao descrita pelas mquinas de crescimento de
Moloch (1976). No caso brasileiro, os nveis locais de poder tm acesso a um conjunto
significativo de recursos financeiros atravs de repasses automticos (via Fundo de
Participao dos Municpios), assim como de repasses condicionados, mas
especificados por poltica (como sade, educao, segurana pblica e assistncia).
Assim, a relao das elites polticas locais com os interesses econmicos no
marcada pelo mesmo tipo de jogo de dependncia, ao menos para desenvolver as
polticas locais. Como ser destacado abaixo, a associao entre esses atores parece
 44

ser muito mais de natureza poltica do que ligada promoo das polticas pblicas
locais.
Outro conjunto de questes que especifica a poltica do urbano no Brasil
derivado da forma como pblico e privado se relacionam e se conectam no pas, no
apenas nos arranjos formais, mas nos informais e na operao das polticas (Marques,
2000 e 2003). Embora o Estado esteja muito presente nas mais diversas esferas sociais,
muitas vezes no apresenta condies de insulamento e capacidade para a formulao
e implementao de polticas. Alguns autores mobilizaram a ideia de privatizao do
Estado para descrever as conexes entre pblico-privado, enfatizando a explorao do
pblico pelo privado no Brasil (Grau e Beluzzo, 1995). Cardoso (1971), por outro lado,
desenvolveu a ideia de anis burocrticos do poder em uma contribuio clssica
crculos de interessados que conectariam setores do Estado com agentes privados
interessados nesses setores. Esta ideia foi desenvolvida inicialmente para descrever o
perodo democrtico populista, mas foi aplicada posteriormente para analisar polticas
durante o regime militar. O conceito nos ajuda a pensar a forma de intermediao de
interesses presente no pas, quando comparada com o lobby norte-americano e o
corporatismo europeu. Entretanto, pouco contribui para especificar os detalhes desses
padres, alm de sugerir principalmente intencionalidade dos vnculos e baixa inrcia.
Para contribuir nessa direo, desenvolvi as ideias de tecido relacional do
Estado e permeabilidade do Estado, dialogando mais claramente com teorias do Estado
elitista e neoinstitucionalista e mobilizando a anlise de redes como mtodo (Marques,
2000 e 2003). O primeiro conceito expressa os padres de conexo entre atores estatais
e no estatais em redes baseadas em relaes formais e informais de diversos tipos
que estruturam o Estado internamente e o conectam com o ambiente poltico mais
amplo que o cerca. A permeabilidade, por sua vez, diz respeito especificamente s
conexes do setor privado com atores do Estado. Essas ideias tentam dar conta de
padres mais inerciais e menos associados a vnculos intencionais do que os descritos
pelos anis burocrticos. O tecido relacional do Estado foi historicamente construdo ao
longo dos processos de produo dos vrios setores de polticas. O conceito d nfase
ao carter interligado, mas contnuo e no inteiramente intencional das relaes entre
Estado e sociedade, conectadas por mltiplos vnculos de vrios tipos, construdos em
diversas situaes. Considerando essa dimenso, possvel compreender melhor
porque o Estado muito presente na produo de polticas, mas tende a ser pouco
insulado e interpenetrado com agentes privados.
A questo especialmente relevante para as polticas urbanas, pela
especificidade dos atores polticos e econmicos presentes nas cidades. Lessa e Dain
(1982) sugeriram a existncia de uma trplice aliana na construo do capitalismo no
 45

Brasil, com o Estado se encarregando da produo de infraestruturas e bens

intermedirios, o setor privado estrangeiro concentrando-se na indstria de
transformao moderna e o setor privado nacional especializando-se nos setores
bancrio e comercial e na construo civil. O setor de construo foi em parte uma
produo do Estado brasileiro, visto que foram suas contrataes que capitalizaram e
especializaram o setor (Camargos, 1993) desde os anos 1950. O regime militar s
fortaleceu essa especializao, muito pouco alterada nos primeiros anos do perodo
democrtico recente.
As transformaes da economia brasileira nos anos 1990 introduziram
mudanas na estrutura de propriedade, mas alteraram essa diviso apenas
lateralmente. As privatizaes reduziram a presena do Estado no setor de bens
intermedirios e de infraestrutura (este ltimo, mediante concesso) e uma parte
substancial do setor bancrio e comercial foi aberta aos capitais internacionais.
Entretanto, o setor de construo civil, incluindo tanto as empreiteiras de obras pblicas
quanto as empresas construtoras de edificaes, s se fortaleceram. Na verdade, essas
foram em grande parte as beneficiadas pelos processos de privatizao de ativos
ligados a bens intermedirios (cimento e refino de petrleo), assim como de concesso
de obras de infraestrutura. No bojo desse processo, diversificaram seus portfolios e
caminharam para se transformar em empresas multinacionais, com obras em diversos
pases do mundo. Alm disso, mantiveram o seu lugar como contratadas para
construes, tanto de infraestruturas, quanto de edificaes. O retorno dos
investimentos federais em infraestrutura e em obras urbanas de porte na ltima dcada
em muito beneficiou essas empresas.
Como resultado disso, as empresas construtoras esto hoje entre os principais
capitais nacionais, junto com empresas financeiras e grupos industriais de bens
intermedirios e do agronegcio. Da deriva a sua destacadssima importncia poltica,
mas, diferena desses dois outros setores, as empresas construtoras vivem em
grande parte de contratos com o Estado em seus nveis e em diversos setores de
poltica. Por esta razo, o setor de construo tem muitos interesses em construir e
manter vnculos com governos e com as agncias do Estado. No por outra razo, esto
sempre entre os mais importantes financiadores de campanhas eleitorais. Tampouco
por outra razo, esto envolvidas em diversos escndalos de corrupo recentes.
No caso das cidades, a importncia desses atores ainda maior e diversificada,
pois envolve tambm outros tipos de capitais do urbano, incluindo pelo menos os
prestadores de servios urbanos (empresas de nibus e limpeza urbana), as
construtoras de obras pblicas e as diversas especialidades de incorporadores
(Marques, 2013). Embora inexistam estudos sistemticos sobre o tema, provvel que
 46

a inexistncia de polticas de gesto ativa dos territrios de nossas cidades se deva ao

lugar ocupado pela terra urbana na riqueza em nvel local. Isso porque, por um lado, as
elites polticas e econmicas locais no Brasil apresentam grande interpenetrao com
os capitais envolvidos com a promoo e a incorporao imobilirias, que como vimos
se destacam pela pujana econmica. Por outro, dada a disseminao da propriedade
como forma de acesso habitao (inclusive entre os mais pobres), a terra e sua
valorizao so centrais para distintos grupos sociais. Como consequncia, para alm
dos mltiplos canais concretos que podem produzir influncia do setor privado sobre as
polticas (Hoyler, 2014), os jogos de imposio de perdas associados regulao da
terra tendem a ser muito custosos politicamente para as lideranas polticas locais,
mesmo para as situadas mais esquerda.
Vale acrescentar, por fim, que o perodo recente tambm assistiu consolidao
da importncia de outros atores, como o Ministrio Pblico, que tm contribudo para
abrir os processos decisrios relativos s polticas urbanas ou a aumentar a sua
responsabilizao. Ao mesmo tempo, tem ocorrido no Brasil da democracia recente uma
intensa disseminao de novas institucionalidades participativas em polticas pblicas,
muitas delas obrigatrias. Essas representam hoje novos canais para a presena e a
ao de movimentos sociais que j vinham caracterizando a cena urbana desde o final
dos anos 1970. A combinao da presena desses novos atores e instituies tem
produzido efeitos sobre as polticas e a poltica do urbano, como no caso do projeto
Nova Luz em So Paulo. Como j referido, aps anos de dificuldades de
implementao, o governo municipal decidiu desenvolver o projeto atravs de uma
forma de concesso que dotava a empresa privada concessionria de grandes
prerrogativas. A ausncia do cumprimento de ritos obrigatrios relativos a consultas
pblicas, entretanto, permitiu aos opositores do projeto (basicamente todos os atores
locais, dos comerciantes ao movimento de habitao) bloquear o projeto no Judicirio.

Ao invs de concluir, apontando para uma agenda.

Nessa ltima seo retomo aos principais elementos destacados ao longo do
artigo e discuto alguns pontos de uma agenda de pesquisas sobre a poltica do urbano
no Brasil.
Como vimos, os debates internacionais apresentam uma slida trajetria que
teve origem no chamado community power debate, foi influenciada pela sociologia
marxista francesa e pelos deslocamentos da literatura sobre polticas pblicas, passou
pelos regimes e coalizes urbanos e mais recentemente focou os variados arranjos de
governana com participao pblica e privada desenvolvidos nas ltimas dcadas,
assim como nos formatos institucionais que regularam esses novos padres. As ltimas
 47

dcadas consolidaram (infelizmente) uma diviso de campos distintos para a

compreenso das cidades e da poltica, sendo esta tendncia ainda mais forte na
literatura nacional. A construo de pontes entre esses dois ricos campos de pesquisa
ser possvel apenas se considerarmos o espao triplamente como uma dimenso
constitutiva da poltica (e das aes do Estado), seu pressuposto (pelo legado espacial
herdado) e resultado destas mesmas prticas polticas. Por outro lado (e
simultaneamente), este exerccio pressupe a considerao do Estado e das
instituies polticas como lcus de dinmicas e processos em si a serem analisados, e
no apenas como mero rebatimento de processos produzidos fora deles. A poltica e as
instituies, assim como o espao, importam.
Vimos tambm que temos um arranjo peculiar de provimento de servios e
polticas nas cidades brasileiras, no qual o Estado sempre esteve presente, mas com
formas variadas de intensa participao privada. Esses arranjos foram regulados no
apenas por instituies formais, mas tambm por padres de permeabilidade, onde
empresas privadas envolvidas com a produo direta do quadro construdo urbano
tinham (e tm) grande importncia. A influncia dos diversos nveis de governo sobre
as polticas locais tambm tem que ser considerada centralmente. Entretanto, os
governos locais apresentam no Brasil menores constrangimentos estruturais ao
desenvolvimento de polticas do que em pases como os Estados Unidos. Os capitais
envolvidos diretamente com a produo das cidades, por outro lado, apresentam grande
influncia e a produo de polticas de regulao da terra urbana apresenta maiores
dificuldades do que na Europa.
Como poderamos ento resumir uma agenda de pesquisa necessria entre ns
para a construo de pontes entre os estudos da poltica e das cidades, criando as
condies para o melhor entendimento da poltica das cidades? Acredito que ao menos
trs grandes campos de anlise precisariam ser explorados nos prximos anos para
que possamos melhor compreender a poltica do urbano no Brasil.
Em primeiro lugar, e ouso dizer o mais premente, est o desenvolvimento de
estudos sobre polticas pblicas locais, agncias e burocracias locais e sobre os
padres de governana ali presentes, considerando as diferentes configuraes de
atores e instituies. A literatura brasileira tem assistido a uma saudvel expanso de
estudos sobre implementao de polticas que incorporam o nvel local (os artigos
contidos em Faria, 2012, por exemplo). Entretanto, h uma considervel lacuna de
estudos sobre polticas que influenciam diretamente na construo do quadro
construdo urbano. Na verdade, at h estudos sobre o tema, mas a grande maioria
deles reproduz quase perfeitamente os problemas advindos da dissociao entre as
literaturas urbana e da cincia poltica, j amplamente discutidos ao longo deste artigo.
 48

A urgncia aqui assinalada diz respeito ao desenvolvimento de estudos informados por

ambas as tradies, de forma a levar em conta simultaneamente o espao e a poltica
como fontes de dinmicas e lcus de processos.
Essa tarefa est em parte associada a outra, ligada ao estudo detalhado e
empiricamente embasado dos diversos atores do setor privado presente nas cidades,
em especial os chamados diversos capitais do urbano, envolvidos com a produo
concreta da cidade. Novamente, existem pesquisas recentes que destacam tais atores,
mas grande parte delas informada por quadros conceituais abstratos e pouco precisos
sobre as caractersticas e processos em jogo, falhando na especificao dos
mecanismos envolvidos (Marques, 2007).
Em terceiro lugar, necessrio adensar o conhecimento sobre as
especificidades das dinmicas eleitorais locais, assim como sobre formao de governo
em nvel municipal. Dentre os trs temas listados, esse o nico em que o debate local
j apresenta densidade crescente pelo lado da cincia poltica brasileira, com estudos
de geografia eleitoral, sobre a associao entre elites polticas e bairros ou sobre
mobilizao partidria de eleitores. Entretanto, essa produo ocorre de forma quase
completamente desconectada dos estudos sobre as cidades em si, gerando pouco
acmulo coletivo sobre o funcionamento da poltica do urbano.
Finalizo esse artigo com uma rpida nota sobre mtodo e desenho de pesquisa.
A poltica do urbano envolve a anlise de diferentes configuraes de atores,
conectados por diversos padres de relaes e cercados de instituies e legados de
polticas e espaos prvios. Essas caractersticas sugerem que o tema deve ser
analisado primordialmente por estudos de caso detalhados, mas com orientao terica
e metodolgica comparvel, de modo a especificar as condies presentes, assim como
a sua ordem e combinao, no que Ragin (1987) denominou de causao conjuntural
mltipla. Tal estratgia metodolgica no pressupe abdicar da construo de
generalizaes, mas aponta para certa lgica para a construo de afirmaes tericas
mais abrangentes. Esta envolve a realizao de diversos estudos de forma a cobrir a
completa variao do fenmeno (Tilly, 1992), transitando continuamente entre teoria e
anlise emprica e constantemente informando a primeira a partir da segunda. Assim, o
avano de nosso conhecimento sobre a poltica do urbano pressupe um gesto
comparativo (Robinson, 2011), tanto nacional, quanto internacional, realizvel apenas a
partir de estudos de caso desenhados de forma aberta ao dilogo entre cidades,
perspectivas e abordagens. Exatamente o contrrio do que tem sido feito at agora pela
maior parte do debate nacional.
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