LEANDRO VIEIRA SILVA MATOS

PARTICIPAO NA POLTICA AMBIENTAL:

A POLTICA SIMBLICA DO CONSELHO ESTADUAL DE
MEIO AMBIENTE DO PARAN (1987-2010)

Londrina
2012
 LEANDRO VIEIRA SILVA MATOS

PARTICIPAO NA POLTICA AMBIENTAL:

A Poltica Simblica do Conselho Estadual de Meio Ambiente
do Paran (1987-2010)

Trabalho de Concluso de Curso

apresentado ao Departamento de
Administrao da Universidade Estadual de
Londrina.

Orientador: Prof. Dr. Benilson Borinelli

Londrina
2012
 LEANDRO VIEIRA SILVA MATOS

PARTICIPAO NA POLTICA AMBIENTAL:

A Poltica Simblica do Conselho Estadual de Meio Ambiente
do Paran (1987-2010)

Trabalho de Concluso de Curso

apresentado ao Departamento de
Administrao da Universidade Estadual de
Londrina.

BANCA EXAMINADORA

____________________________________
Prof. Orientador Benilson Borinelli
Universidade Estadual de Londrina

____________________________________
Prof. Componente da Banca
Universidade Estadual de Londrina

____________________________________
Prof. Componente da Banca
Universidade Estadual de Londrina

Londrina, ____de________________ de ______.

 AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer ao meu orientador Benilson Borinelli por

todos estes anos que tem me ensinado como realizar uma boa pesquisa. Tambm
gostaria de agradecer a todos os participantes do nosso grupo de pesquisa, o GEA
Grupo de Estudos em Gesto e Poltica Socioambiental, o professor Luis Miguel, o
Douglas Godoi, Mauro Capelari, Nathlia Cabral, Natlia Nakay, Juliana Yokogawa,
Larissa Cadete, Leonardo Freire, Bernardo Oliveira e Ndia Silveira, entre outros,
que me acompanharam durante esses anos de pesquisa e graduao.
Agradeo tambm ao senhor Paulo Aparecido Pizzi por conceder
entrevista para a realizao desta pesquisa. E a minha me e a Ndia Silveira por
me ajudarem na correo deste trabalho.
Tambm gostaria de agradecer a minha famlia, minha me Valdete
Vieira Silva Matos, meu pai Leonardo da Silva Matos, e meu irmo Vincius Vieira
Silva Matos. Minha gratido tambm para a Famlia Nakahara, principalmente ao
amor da minha vida, Thais Tiemi Nakahara, assim como pras suas irms Lilian
Naomi, Daniela Mayumi e Juliana Akemi, alm de seus pais Julia Mitsui e Sergio
Tomio.
Alm destes amigos, gostaria de agradecer a outros que tambm me
deram o apoio que, sem este, no conseguiria ter me graduado. Agradeo a Camila
Fujio Akashi, a Laura Mitsuko Tanaka, Joo Felipe Arrigoni, Isadora Fernanda Rossi,
Suelen Natalli Koyama Shoda, Luciana Miyuki Yoshida, Rafaela Hamamoto, Luciane
Shizue Taketomi, Caroline Mary Tokunaga, Lucas Norihiko Shimada, Kleber Hideki,
Arthur Akira, Eduardo Furihata, Giovana Ramos, Jeniffer Caroline e Jeniffer
Yamamoto. Aos meus amigos da poca de colgio Aplicao, Helder Osvaldo
Biscardini Vieira, Marcelo da Silva Ronsei, Carina Mitsunaga Severino, Victor
Augusto Pereira Zamaia, Jessica Pereira Zamaia, Bruno Hideki, Matheus Lzaro e
Lucas Gonsalves Ferreira. E aos meus amigos de graduao Tatiana Midori Suzuki,
Roginer Henrique Milanez Casarin, Luiz Gustavo, Lucas Cheloni, Marcelo Mukai e
Arthur Ferreira.
Os agradecimentos no esto em ordem de importncia, at porque
no sei classificar esse tipo de coisa. Gostaria de agradecer a Deus por tudo e por
colocar pessoas especiais em minha vida, principalmente a Thais Tiemi Nakahara.
Agradeo a todos que me ajudaram at o presente momento.
"Nenhum problema pode ser resolvido
pelo mesmo estado de conscincia que
o criou
Albert Einstein
MATOS, Leandro Vieira Silva. Participao na poltica ambiental: A poltica
simblica do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran (1987-2010). 2012.
117 p. Trabalho de Concluso de Curso (Graduao em Administrao)
Universidade Estadual de Londrina, Londrina, 2012.

RESUMO

No momento em que a democracia instalado no pas, muitas demandas diferentes

passam buscar espao nas polticas pblicas do Estado. Impossibilitado de atender
a todas estas demandas, muitas delas conflituosas, umas com as outras, os
governos criam polticas simblicas, com o intuito de atender, falsamente, a todas
estas demandas. O objetivo deste trabalho foi realizar uma anlise sobre a
participao no mbito do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran, no
perodo de 1987 a 2010. Entendendo-se a participao no apenas dentro do
conselho, alm da presena e discusses no interior da instituio buscou-se
levantar qual a influncia do Conselho na poltica ambiental do estado. Levando-se
em considerao a falta de estudos sobre conselhos estaduais, principalmente os
ambientais, e pela quase inexistncia de estudos sobre conselhos gestores de
polticas pblicas sob a perspectiva histrica, este estudo se torna relevante. Alm
disto o estudo de polticas simblicas no Brasil ainda muito escassa, este trabalho
contribuiu como mais uma pesquisa nestes temas ainda pouco abordados no Brasil.
Para a realizao deste estudo foi feita uma pesquisa de carter qualitativo e
quantitativo, descritiva e documental, utilizando-se das atas das reunies do referido
conselho como principal fonte de informaes. Os resultados obtidos demonstram
que o governo o principal segmento participante das plenrias, tendo geralmente
metade da composio do conselho, alm disto, o Conselho recebe pouco apoio e
ateno dos governos, demonstrando a falta de participao do Conselho na
elaborao das polticas ambientais do Estado. Estes resultados demonstram como,
mesmo com a democracia e a criao de fruns democrticas, ainda existem muitas
dificuldades para que a sociedade civil e outros segmentos participem mais
ativamente da formulao de polticas pblicas nos governos.

Palavras-chave: Participao. Conselhos gestores. Poltica Ambiental. Poltica

simblica. Gesto Pblica.
MATOS, Leandro Vieira Silva. Participation in environmental policy: The symbolic
politics of the Parans State Council of the Environment (1987-2010). 2012. 118 p.
Working of Course Conslusion (Graduate Management) - Universidade Estadual de
Londrina, Londrina, 2012.

ABSTRACT

At a time when democracy is installed in the country, many different demands are
seeking space in the States public policie. Unable to meet all these demands, many
of them conflicting with each other, governments create symbolic policies in order to
meet falsely to all these demands. The objetive of this study was an analysis of
participation in the Council of State Environmental Paran, in the period from 1987 to
2010. Understanding the participation not only within the council, and the presence
and discussions within the institution, also seek to raise the influence of the Council
on environmental policy in the state. Taking into consideration the lack of studies on
state boards, mainly environmental, and almost absense studies on advice
policymakers under the historical perspective, this study is relevant. Besides the
study of symbolic policies in Brazil is still very scarce, this work contributed as further
research on these issues poorly addressed in Brazil. For this study a research was
made of qualitative and quantitative, descriptive and documental, using the minutes
of meetings of the board as the main source of information. The results demonstrate
that the government is the main segment of the plenary participant, usually having
half the composition of the board, in addition, the Board receives little support and
attention of governments, demonstrating the lack of involvement of the Council in
developing environmental policies of the State . These results demonstrate how,
even with democracy and the creation of democratic forums, there are still many
difficulties that civil society and other groups to participate more actively in public
policy making in government.

Key words: Participation. Management council. Environmentl Policy. Symbolic

policy. Public management.
 LISTA DE ILUSTRAES

Ilustrao 1 - Correlao entre o ndice de performance ambiental (EPI 2010) e o

ndice de democracia (Democracy Index 2010) ....................................................... 28
Ilustrao 2 - Correlao entre o ndice de capacidade institucional ambiental (ESI
2005) e o ndice de democracia (Democracy Index 2010). ...................................... 29
Ilustrao 3 - Definio das categorias ................................................................... 59
Ilustrao 4 Nmero de reunies do CEMA (1987-2010) ..................................... 82
Ilustrao 6 - Instituies que mais participaram das reunies do CEMA (1987-
2010) ...................................................................................................................... 86
Ilustrao 7 Evoluo da participao dos setores nas reunies do CEMA (1987-
2010). ...................................................................................................................... 87
Ilustrao 8 Oligarquizao do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran
(1987 a 2010)........................................................................................................... 88
Ilustrao 9 Oligarquizao do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran
por perodo. ............................................................................................................. 89
Ilustrao 10 Conselheiros mais presentes nas reunies do CEMA (1987-1994) 90
Ilustrao 11 Conselheiros mais presentes nas reunies do CEMA (1995-2005) 90
Ilustrao 12 Conselheiros mais presentes nas reunies do CEMA (2006-2010) 91
Ilustrao 13 Opinio da elite administrativa dos governos Lerner e Requio sobre
os conselhos gestores de polticas pblicas ........................................................... 100
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Atribuies dos conselhos de meio ambiente do Paran. ...................... 63

Tabela 2 Composio dos conselhos ambientais do Paran (1973-2008) ............ 85
 LISTA DE ABRVIATURAS E SIGLAS

ACOPAL - Associao Conservacionista de Palmeiras

ADEA Associao de Defesa e Educao Ambiental
ADEAM Associao Brasileira de Defesa Ambiental
AMAR Associao de Defesa do Meio Ambiente de Araucria
APEF Associao Paranaense de Empresas Florestais
APROMAC - Associao de Proteo ao Meio Ambiente de Cianorte
CEDA Conselho Estadual de Defesa do Ambiente
CEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente
CODEMA Conselho Estadual de Defesa do Ambiente
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
COPAM Conselho de Poltica Ambiental de Minas Gerais
EPI Environmental Performanse Index
ESI Environmental Sustentability Index
FAEP Federao dos Agricultores do Estado do Paran
FIEP Federao das Indstrias do Estado do Paran
IAP Instituto Ambiental do Paran
PFL Partido da Frente Liberal
PGE Procuradoria Geral do Estado
PMBD Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PUC-PR Pontifcia Universidade Catlica do Paran
SEAB Secretaria Estadual de Agricultura e Abastecimento
SEDU Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano
SEED Secretaria Estadual de Educao
SEIM Secretaria Estadual do Comrcio, Indstrias e Assuntos do Mercosul
SEMA Secretaria Estadual de Meio Ambiente
SESA Secretaria Estadual da Sade
SETR Secretaria Estadual de Trnsito
SUREHMA Superintendncia de Recursos Hdricos e Meio Ambiente
UEL Universidade Estadual de Londrina
UEM Universidade Estadual de Maring
UEPG Universidade Estadual de Ponta Grossa
UFPR Universidade Federal do Paran
 SUMRIO

1 INTRODUO ...................................................................................................... 12
1.1 OBJETIVOS.................. ......................................................................................... 14
1.1.1 Objetivo geral .................................................................................................. 14
1.1.2 Objetivos especficos ...................................................................................... 14
1.2 JUSTIFICATIVA ...................................................................................................... 15

2 FUNDAMENTAO TERICO-EMPRICA ......................................................... 16

2.1 PARTICIPAO...................................................................................................... 16
2.2 DEMOCRACIA ....................................................................................................... 17
2.3 POLTICAS PBLICAS E POLTICA SIMBLICA............................................................ 22
2.4 POLTICA AMBIENTAL............................................................................................. 26
2.5 DEMOCRACIA E POLTICA AMBIENTAL ...................................................................... 28
2.5.1 Participao e poltica ambiental em alguns pases ........................................ 29
2.6 POLTICA AMBIENTAL NO PARAN ........................................................................... 33
2.7 CONSELHOS GESTORES ........................................................................................ 40
2.7.1 O que so? ..................................................................................................... 40
2.7.2 Como funcionam? ........................................................................................... 42
2.7.3 Quando ocorrem as reunies? ........................................................................ 45
2.7.4 Quem participa? .............................................................................................. 46
2.7.5 Quantos recursos possuem? ........................................................................... 48
2.7.6 Porque existem? ............................................................................................. 51
2.7.7Conselhos ineficazes?: Criticas e Problemas ................................................... 52
2.7.7.1 Importncia dada aos conselhos em diferentes governos ............................ 55
2.7.8 Conselhos gestores: concluso terica ........................................................... 56

3 METODOLOGIA ................................................................................................... 58
3.1 CLASSIFICAO GERAL DA PESQUISA ..................................................................... 58
3.2 DEFINIO DAS CATEGORIAS ................................................................................. 58
3.3 COLETA DE DADOS ............................................................................................... 60
3.4 ANLISE DE DADOS............................................................................................... 61
3.5 LIMITES DA PESQUISA ........................................................................................... 61
4 DESENVOLVIMENTO .......................................................................................... 62
4.1 O PAPEL DO CEMA A TEORIA CONTRASTA COM A REALIDADE ............................... 62
4.2 O FUNCIONAMENTO DO CEMA PREDOMNIO DO ESTADO....................................... 65
4.2.2 Alguns Casos do Conselho Estadual de Meio Ambiente ................................. 69
4.2.2.1 O caso da Lei Ambiental .............................................................................. 69
4.2.2.2 O caso do PED-PR - Programas de Execuo Descentralizada do Estado do
Paran ..................................................................................................................... 71
4.2.2.3 O caso do Programa Estadual de Educao Ambiental ............................... 74
4.2.2.4 O caso da criao do IAP ............................................................................. 76
4.2.2.5 O caso da Poltica Estadual de Recursos Hdricos ....................................... 76
4.2.2.7 Alguns casos: concluso .............................................................................. 77
4.2.3 Como so exercidas as atividades do CEMA?: concluso .............................. 78
4.3 UM CONSELHO QUE O GOVERNO NO QUER QUE FUNCIONE.................................... 80
4.4 A ELITE DO CEMA................................................................................................ 82
4.5 A FALTA DE RECURSOS E INFORMAES DO CEMA ................................................ 92
4.6 PORQUE O CEMA EXISTE? ................................................................................... 94
4.7 CONSELHO INEFICAZ: PROBLEMAS E CRTICAS.......................................................... 96
4.7.1 A falta de importncia do CEMA para cada governante .................................. 99

CONCLUSO ........................................................................................................ 103

REFERNCIAS ..................................................................................................... 107

ANEXOS ................................................................................................................ 113

 12

1 INTRODUO

Com a redemocratizao ocorrida no pas na dcada de 1980, a

sociedade passou a pedir por maior participao nas polticas pblicas, dentre estas,
a poltica ambiental tambm passou a contar com presses para que pudesse contar
com a opinio pblica em sua elaborao e execuo. Os principais conceitos a
serem tratados neste trabalho sero participao e poltica ambiental. Neste trabalho
participao ser definida como fazer parte, tomar parte e intervir na formulao e
implementao de polticas pblicas. A poltica ambiental, neste trabalho,
considerada uma poltica pblica conflituosa, que ao mesmo tempo em que deve
conservar e preservar o meio ambiente, tambm no pode frear o crescimento
econmico, em uma sociedade de mercado.
Aps vinte e um anos de ditadura militar, ocorrido entre 1964 a 1985,
a populao passou, teoricamente, a obter um maior controle do Estado, atravs da
transio democrtica. Alm da entrada da sociedade civil e das organizaes para
dentro do governo, mais recentemente, aps a entrada de modelos de gesto
pblica empresariais em 1980 e 1990, foi desenvolvido o modelo de gesto da
governana pblica, um modelo horizontal de relao entre atores pblicos e
privados no processo de elaborao de polticas pblicas (KOOIMAN, 1993 e
RICHARDS; SMITH, 2002, apud SECCHI, 2009). Deste modo, a partir da
democracia que retornou ao Paran em 1986 e, mais recentemente, das influncias
do modelo de governana pblica, o Estado passou a ser pressionado aumentar
os mecanismos de participao da sociedade dentro do governo, sendo criados
assim ferramentas democrticas como o oramento participativo e os conselhos
gestores de meio ambiente.
Ao mesmo tempo em que ocorria o processo de abertura
democrtica, havia no pas, e na Amrica Latina, uma crise financeira e fiscal, onde
os tecnocratas passaram a ser exaltados para superarem a crise e saldar a dvida
externa (SILVA, 1997). O neoliberalismo estava em alta e este modelo econmico
reforou a primazia da tecnocracia, a eficincia governamental seria a resultante de
um processo de concentrao, centralizao e fechamento do processo decisrio,
sendo a eficcia de gesto reduzida noo de insulamento burocrtico (DINIZ,
2001, p.18). Desta forma a sociedade brasileira enfrentava uma contradio, ao
mesmo tempo em que enfrentava um processo de neoliberalismo e Estado mnimo,
 13

onde os tecnocratas, economistas, e o mercado so exaltados, ante crise

econmica, ocorria tambm um processo de transio democrtica, onde a
populao tambm pedia por participao nas polticas pblicas. Ou seja,
tecnocratas e sociedade lutavam pelo controle do processo decisrio do Estado, ao
mesmo tempo a populao tinha o anseio por ampliao de servios pblicos,
enquanto a tecnocracia e o liberalismo pregavam o Estado mnimo.
Voltando para a dcada de 1970, o meio ambiente passou a receber
maior ateno dos pases, tendo como marco a Conferencia das Naes Unidas
sobre o Homem e o Meio Ambiente, a conhecida Conferncia de Estocolmo de
1972. Segundo o documento produzido por este encontro, a proteo do meio
ambiente uma questo fundamental que afeta o bem-estar dos povos e o
desenvolvimento econmico do mundo inteiro e dever de todos os governos
implementarem polticas sobre esta questo.
No Paran, em 1983, dentre os governos oposicionistas, apenas o
deste estado, no comando de Jos Richa, deu importncia para a poltica ambiental
em sua agenda poltica (VIOLA, 1987). Alm disto, o Paran por, historicamente,
depender de seus recursos naturais, como a madeira, a erva-mate, os recursos-
hdricos entre outros, sendo, principalmente at a dcada de 1980, essencialmente
agrcola e extrativista, tem uma longa tradio na preservao e conservao de
seus recursos naturais, tendo criado o primeiro cdigo florestal do Brasil, apesar
deste ter se configurado apenas como simples pea decorativa (MARTINS, 2004,
p.101).
Assim como este cdigo florestal paranaense, de 1907, muitas
outras polticas pblicas no Brasil acabam por se enquadrar como polticas
simblicas, estas so definidas como decises que nunca tiveram a inteno de ser
totalmente implementadas (GUSTAFSSON, 1983, p.275 (traduo minha)).
Segundo este autor, no Estado de bem-estar social, as polticas pblicas so
geralmente caracterizadas como polticas simblicas. Ou seja, como foi apresentado
anteriormente, pelas contradies que existem entre diversos interesses, como os
tecnocratas e a populao, as polticas simblicas so criadas como forma de
resposta demandas inconsistentes e de difcil mensurao.
No Brasil, um setor minoritrio do ecologismo teve participao
direta na poltica nas eleies de 1982 e, com maior intensidade, ps 1985,
formando uma frente parlamentar verde que contribuiu para as menes do tema da
 14

nova Constituio Federal, de 1988 (VIOLA, 1987). Esta Constituio Federal de

1988, alm de incluir questes ambientais em seu escopo, trouxe algumas
mudanas institucionais na poltica brasileira, como a descentralizao para as
unidades subnacionais os estados e municpios e tambm um vis mais
participativo que, a partir deste momento, deveria caracterizar o processo decisrio
(FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003). Os conselhos gestores de poltica pblica
so uma das maiores expresses de redemocratizao nacional. A partir desta nova
configurao institucional, vrios autores vm buscando formas de analisar como
vem ocorrendo esse processo de participao e tambm formas de transformar essa
participao em algo mais democrtico.
Porm, apesar da maior preocupao com a proteo do meio
ambiente e tambm com a institucionalizao formal da participao na poltica
brasileira, criando-se mecanismos de abertura como os conselhos gestores de
polticas pblicas, este no tem se efetivado como um espao que possibilita uma
real participao da sociedade na elaborao, controle e avaliao de polticas
pblicas (LUCHMANN, 2002; TATAGIBA, 2002; COELHO, 2004; CARNEIRO, 2005;
BARBOSA, 2006; SCHEVISBISKI, 2008; MAIA; 2009; ABERS; KECK, 2009),
funcionando como polticas simblicas. Deste modo indaga-se: como se deu o
processo participativo no mbito do CEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente
do Paran, no perodo de 1987-2010?

1.1 OBJETIVOS

1.1.1 Objetivo geral

Analisar como se deu o processo participativo no mbito do CEMA

Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran, no perodo de 1987-2010.

1.1.2 Objetivos especficos

Caracterizar como os diversos segmentos atuaram no CEMA.

Identificar o papel do CEMA a poltica ambiental.
 15

1.2 JUSTIFICATIVA

A realizao deste trabalho justifica-se por vrios motivos,

primeiramente esta pesquisa uma das poucas realizadas sobre os conselhos
gestores sob perspectiva histrica. Esta essencial para uma descrio mais
completa das polticas pblicas, importante para sua contextualizao e ajuda a
entender quais legados do passado afetam as polticas atuais e quais as principais
mudanas ocorreram. A anlise da trajetria histrica de um conselho gestor de
polticas pblicas, em um pas de tradio autoritria, contribuiu para se perceber as
dificuldades de se promover a participao neste contexto.
Estes legados histricos contribuem para a no realizao de
polticas voltadas participao e proteo do meio ambiente, ocorrendo a criao
de polticas simblicas. Apesar de muito comuns no Brasil, estas polticas simblicas
so pouco estudadas no pas, desta forma, este estudo contribuiu para esta teoria
pouco utilizada no Brasil.
Alm de ser um dos poucos trabalhos sobre conselhos gestores
atravs da perspectiva histrica, este um dos poucos que analisam um conselho
estadual, principalmente de meio ambiente. A anlise do Conselho Estadual de Meio
Ambiente paranaense mostrou particularidades que existem neste estado.
O Paran foi escolhido por ser um dos estados pioneiros no
ambientalismo brasileiro, criando o primeiro cdigo florestal do pas, em 1907, por j
constar em decreto um conselho ambiental no perodo da ditadura, em 1973 e,
tambm, por ser o nico estado onde o governo oposicionista deu importncia para
a poltica ambiental (VIOLA, 1987). Apesar disto, h poucos estudos sobre a
participao popular, os movimentos sociais, as ONGs e outros grupos na definio
de polticas ambientais. Este estudo contribuiu em partes para o entendimento da
influncia da sociedade na poltica ambiental paranaense.
Tambm um dos poucos estudos sobre conselhos gestores na
rea da administrao, podendo servir de base para outros estudos na rea. Como
contribuies prticas esta pesquisa apresentou um diagnstico do Conselho
Estadual de Meio Ambiente paranaense, e sugeriu medidas que poderiam ser
adotadas para que haja maior participao nesta instituio, fortalecendo a
democracia e as organizaes participativas do pas.
 16

2 FUNDAMENTAO TERICO-EMPRICA

2.1 PARTICIPAO

Etimologicamente a palavra participao vem do latim partem

capere que significa tomar parte. Desta forma, assim como o autor Bordenave
(1994), participao no se refere apenas a fazer parte de algo, a participao vai
alm da frequncia em tal assembleia, e sim tomar parte no planejamento e nas
decises que interessam a tal pessoa ou entidade. Deste modo Bordenave (1994)
classifica trs tipos de participao, fazer parte, ter parte e tomar parte, a
primeira se refere a fazer parte de um grupo, sem influenciar de fato nas decises
deste, ter parte participar parcialmente e tomar parte significa uma participao
mais intensa. Com a transio democrtica e a constituio de 1988 a participao
comeou a ser concebida tambm como interveno no processo de formulao e
implementao de polticas pblicas
A principal caracterstica desse tipo de participao a institucionalizao,
entendida como incluso no arcabouo jurdico institucional do Estado, de
canais promotores da democratizao do aparelho do Estado. (MAIA, 2009,
p.84-85)

A participao ainda pode ser dividida entre micro e macro. Para

Meister (apud BORDENAVE, 1994) a micro-participao a associao de pessoas
para uma atividade cujo objetivo tirar benefcios pessoais e imediatos, a
macroparticipao a interveno de pessoas na modificao social, ou seja, visa
benefcios coletivos. Para esta pesquisa estudaremos a macroparticipao, por se
tratar de participao em polticas pblicas, que visam interesses coletivos e a
mudana social.
Bordenave (1994) ainda apresenta alguns fatores que limitam os
processos participativos: as qualidades pessoais de algum membro, a filosofia social
da instituio ou grupo, os condicionantes histricos, o tamanho, e a estrutura social:
o fato de a sociedade estar estratificada socialmente, com desigualdades de renda,
nvel educacional e cultural, promove grandes diferenciaes no acesso s
possibilidades de participao. Membros que tem status mais elevado e maior
aceitao tambm possuem maior chance para participar, deixando os membros
com menor prestgio com menos fora para participar. O dilogo verdadeiro s
 17

possvel entre iguais ou entre pessoas que desejam igualar-se (BORDENAVE,

1994, p.54)
Cortes (1998) apresenta alguns determinantes do xito da
participao em vrios conselhos municipais de sade, para a autora so cinco os
fatores principais: 1) as mudanas na estrutura institucional do sistema de sade
brasileiro; 2) a organizao do movimento sindical e social nas cidades; 3) a
vinculao entre os trabalhadores da sade das unidades locais com os lderes
populares e sindicais; 4) o apoio ao surgimento dado pelas autoridades federais,
estaduais e municipais da sade; e 5) a modalidade do funcionamento do conselho.
Ou seja, se for possvel uma generalizao os fatores que determinam o xito da
participao seriam as mudanas institucionais do setor; organizao da sociedade
civil do local; a vinculao entre os trabalhadores do setor com a sociedade civil; o
apoio das autoridades polticas; e a modalidade de funcionamento do conselho.
Para este trabalho a participao ser vista como partem carpere,
ou seja, como tomar parte, ser vista de duas maneiras, dentro do conselho, ou
seja, a participao dos conselheiros e dos segmentos que estes representam, e
tambm a participao do conselho na elaborao e implementao de polticas
pblicas de meio ambiente.

2.2 DEMOCRACIA

Existe um consenso de que a democracia, independente de como

definida, um tipo de governo normativamente prefervel. (ODONNELL, 1999, s.p).
Democracia significa governo do povo, do grego, demos - povo e kratein - governar.
Herdoto foi o primeiro a utilizar o termo, no sculo V a.C. (CREMONESE, 2006). Na
Antiguidade a democracia tinha um carter de participao direta, j na Modernidade
ela ganha o formato representativo, apesar de alguns questionarem a participao
na democracia grega, que pe em dvida o seu carter direto (SARTORI, 1994,
apud VIZEU; BIN, 2008).
As democracias grega e romana possibilitavam e permitiam a
participao de um grande nmero de cidados, apesar de pouca parte da
populao ser considerada cidad, a democracia grega era direta em que os
prprios cidados tomavam as decises polticas na polis. (CREMONESE, 2006,
p.30). Entre 600 a 1000 d.C. os Vikings, na Noruega, faziam Assembleias locais,
 18

mas s os homens livres participavam. No perodo medieval a Inglaterra convocava

esporadicamente, sob a presso de necessidades, o Parlamento Representativo das
Assembleias. Somente mais tarde, nos sculos XV e XVI, a democracia reaparece
na Itlia, no perodo renascentista, impulsionada pelas revolues liberais, como a
Gloriosa, a Americana e a Francesa. Essa democracia, ainda que inicialmente
restritiva, onde apenas 5% da populao adulta tinha o direito a voto, representou o
ressurgimento da democracia atual.
Alguns aspectos que determinaram as diferenas entre a
democracia participativa na antiguidade e a democracia representativa na era
moderna so o tamanho e complexidade das sociedades. A plis grega era uma
instituio relativamente simples, na modernidade a complexidade gerada pelo
crescente pluralismo de classes sociais (RMOND, 1997, apud VIZEU; BIN, 2008)
dificultou, ou at mesmo impossibilitou, o arranjo democrtico na forma de
participao direta.
A democracia pode ser definida como um sistema poltico no qual o
povo inteiro toma decises, e tem o direito de tomar, as decises bsicas
determinantes a respeito de questes importantes de polticas pblicas
(OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996, p.179, apud CREMONESE, 2006, p.35). Ou
seja, a populao, de um modo geral, decide questes bsicas sobre as polticas
pblicas. A forma como a populao decidir o que difere as correntes da teoria
democrtica, uns sero a favor de uma elite que represente a populao, outros
defendero uma participao mais ampla da sociedade nestas questes.
A corrente elitista, inaugurada por Weber e Schumpeter
(CREMONESE, 2006), v a democracia como uma competio entre elites. Um
pequeno nmero de cidados suficiente para representar a vontade da maioria.
Um pensamento comum nesta corrente o de que a ampliao da democracia
poderia resultar em ineficcia administrativa. Mesmo na antiguidade, alguns
defendiam a corrente elitista, Aristteles argumentava que a democracia tenderia a
defender os interesses dos pobres, indo contra o bem comum. Segundo Cremonese
(2006) para Aristteles a busca do interesse prprio levaria a degenerao do
Estado.
A corrente elitista a favor da democracia representativa,
Schumpeter define o mtodo democrtico como aquele onde as elites disputam a
preferncia dos eleitores pela liderana do governo, O procedimento central da
 19

democracia a seleo dos lderes, atravs de eleies competitivas, pelo povo que
governam. (HUNTINGTON, 1994, p.16), desta forma, o povo no governa
realmente, apenas aprova quem deve governar o povo como tal nunca pode
realmente governar ou dirigir (SCHUMPETER, 1984, p. 308-309, apud AMANTINO,
1998, p.130), desta forma, atravs do voto, o povo aprova quem poder tomar as
decises, representando esta populao: os indivduos adquirem o poder de
deciso atravs de uma luta competitiva pelos votos da populao (SCHUMPETER,
1984, p. 336, apud AMANTINO, 1998, p.129).
Sendo o representante do povo o responsvel pelas decises do
governo, este governo deve atender as demandas de sua populao, a democracia
para Dahl um sistema poltico que tenha, como uma de suas caractersticas, a
qualidade de ser inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus
cidados. (DAHL, 1995, p.26). Porm, alguns autores argumentam que no
possvel atender a todos os seus cidados como sugere Robert Dahl, Para
Schumpeter e Bobbio, no existe algo que seja um bem comum unicamente
determinado (SCHUMPETER, 1984, apud AMANTINO, 1998, p.130) ningum tem
condies de definir precisamente o interesse comum ou coletivo (BOBBIO, 1986,
apud AMANTINO, 1998, p.130). Desta forma, para estes autores, no possvel
atender a todas as demandas da populao, o voto uma maneira de se escolher
qual o grupo, quais interesses sero atendidos em determinado governo.
Para Schumpeter (1984, apud AMANTINO, 1998) a massa no sabe
o que quer, utilizando-se da psicologia o autor argumenta que as pessoas so
motivadas por elementos irracionais e que a multido facilmente influencivel, no
apresentando senso crtico. Desta forma ele estabelece uma diviso entre esta
multido, que deve apenas escolher algum que decida pelo povo, de maneira
racional. Desta forma "Os eleitores que no fazem parte do Parlamento devem
respeitar a diviso de trabalho entre eles prprios e os polticos que elegeram [...]
devem compreender que, uma vez eleito um indivduo, a ao poltica problema
deste e no deles." (SHUMPETER, 1975, p.296, apud ODONNEL, 1999, s/p.).
Apesar da diviso do trabalho entre eleitores e eleitos, estes
devem respeitar os princpios legais e morais da comunidade, desta forma a elite
eleita deve se limitar a esses princpios, alm disto, Schumpeter (apud ODONNELL,
1999) acrescenta que apesar das eleies serem a principal instituio democrtica,
ela no impede outros modos de garantir a liderana, ou seja, a criao de outras
 20

instituies que proporcionem o debate entre as elites. Schumpeter (1975, apud

ODONNEL, 1999) argumenta que todos devem ser livres politicamente, todas as
vises de mundo, todos os ideais deveriam ter liberdade para expressarem seus
pensamentos, isto implica em um grau considervel de liberdade de expresso para
todos (SCHUMPETER, 1975, apud ODONNEL, 1999). Segundo esta linha, Dahl
argumenta que os processos de democratizao so compostos por duas variveis:
inclusividade e liberalizao. Inclusividade se refere incorporao popular no
processo poltico, da participao na contestao pblica. Liberalizao a
institucionalizao do conflito e pluralismo entre elites a amplitude da oposio, da
contestao pblica ou da competio poltica permissveis (DAHL, 1995, p.29), ou
seja, Dahl expe que uma democracia deve integrar o maior nmero possvel de
pessoas nas eleies e que maiores nmeros de posies polticas devem concorrer
para a liderana do governo. Dahl (apud LESSA, 2002) diz que o fortalecimento de
instituies democrticas um dos aspectos para se desenvolver uma maior
contestao pblica. Assim sendo, percebe-se que, apesar de ainda tratar as
eleies como o aspecto fundamental das democracias modernas, os autores
elitistas argumentam sobre a importncia da contraposio de ideias, mesmo que de
forma mais restrita ou elitista.
A teoria democrtica muito polmica no aspecto da participao,
assim como Schumpeter e outros elitistas criticam a teoria clssica da democracia,
argumentando que quanto mais participao menor eficcia, os participacionistas
contrapem os defensores da democracia representativa argumentando que: A
representao no tem garantido, pelo mtodo da tomada de deciso por maioria,
que interesses minoritrios tenham expresso na agenda governamental com a
mesma facilidade dos setores majoritrios ou economicamente mais prsperos.
(GUARAN; FLEURY, 2008, p.95), at mesmo ODonnell, um elitista, argumenta
que ao permitir a elaborao de polticas de forma rpida, algumas democracias
podem pagar o preo de uma maior probabilidade de erros de grande envergadura
(ODONNELL, 1994, p.15).
A corrente participacionista defende o retorno da democracia direta,
alm disto, prope o alargamento dos direitos de cidadania, composto por direitos
civis, polticos e sociais (MARSHALL, 1967, apud GUARAN; FLEURY, 2008),
sendo os primeiros os direitos de liberdades individuais, os direitos polticos so
relativos participao do cidado no governo da sociedade, e os direitos sociais
 21

buscam maior igualdade entre a populao de uma sociedade, so direitos como a

sade e educao. No direito, estes so divididos em trs geraes: a primeira
gerao se refere aos direitos civis e polticos, os direitos de liberdade; a segunda
composta pelos direitos sociais, os direitos de igualdade; a terceira gerao
apresenta um novo tipo de direitos, a fraternidade, os direitos difusos e coletivos,
onde se inserem os direitos paz e meio ambiente.
A democracia direta tem como um de seus principais representantes
Jean-Jacques Rousseau, o autor argumenta que a soberania no pode ser
representada (ROUSSEAU, 1978, apud CREMONESE, 2006, p.40). Rousseau
acredita em um bem comum, em uma vontade geral compartilhada por todos os
cidados da sociedade, para ele a vontade da maioria representaria a vontade
geral. Essa concepo, denominada decisionista, passa a ser criticada por
defensores de uma democracia direta argumentativa ou deliberacionista, John Rawls
discorda de Rousseau, dizendo que nada garante a ideia de que a vontade da
maioria est sempre correta. (RAWLS, 1971, p.356, apud AVRITZER, 2000, p.32),
desta forma, a democracia vista como consenso passa a ser vista como conflito,
Jurgen Habermas, atravs de sua teoria de esfera pblica, exps seu pensamento
com a ideia de um espao onde os indivduos debatessem as decises do Estado e
apresentassem demandas em relao a este (AVRITZER, 2000), Habermas inova
ao propor uma sociedade argumentativa, onde no haveria uma ideologia
dominante, as decises seriam feitas atravs da partilha de significados, em um
processo cooperativo de interpretao ningum possuiu o monoplio da
interpretao correta (HABERMAS, 1984, p.100, apud AVRITZER, 2000, p.38).
Para que isto ocorra, Habermas discorre sobre a participao dos envolvidos nas
discusses sobre determinado assunto, para que tal deciso possa ser realizada,
essas discusses racionais pressupem indivduos iguais (HABERMAS, 1995,
apud AVRITZER, 2000, p.39). Desta forma, pode-se dizer que para que seja
possvel uma democracia direta deliberativa seria necessrio romper com a ideologia
dominante da sociedade atual e estabelecer um nvel de igualdade entre os
participantes.
Apesar do carter utpico da teoria participacionista, alguns autores
procuraram, e vem procurando, apresentar mecanismos que possibilitem a
ampliao da participao pblica nas decises do governo, os fruns. No Brasil, os
locais onde a democracia argumentativa acontece so os conselhos e o oramento
 22

participativo (ABERS, 1998; SANTOS, 1998, apud AVRITZER, 2000). Esses seriam
um formato institucional no qual maiorias e minorias, ou interesses simplesmente
distintos, podem argumentar sobre suas posies (AVRITZER, 2000, p.43), assim
como argumenta Habermas, Avritzer descreve que os arranjos argumentativos
devem proporcionar com que as decises sejam construdas coletivamente, sem um
monoplio da interpretao correta.
Desta forma, o presente trabalho, que ter como objeto a
participao dos diversos grupos no Conselho Estadual de Meio Ambiente do
Paran, analisar estes a partir da teoria democrtica apresentada. Vale a pena
expor que, em meu pensamento, apesar da teoria tratar os conselhos como um
espao para que ocorra a democracia direta, e realmente , este espao pode ser
visto tambm como mais um espao para que disputas entre elites aconteam pois,
apesar de estarem representando interesses distintos, no h uma participao
direta de todos os envolvidos em tais decises, at mesmo porque isto, com as
dimenses das sociedades atuais, torna impossvel uma real participao direta da
sociedade.

2.3 POLTICAS PBLICAS E POLTICA SIMBLICA

Etimologicamente a palavra poltica pblica, tem poltica vinda do

grego politik, que significa a condio de participao de uma pessoa na plis e
pblica vinda do latim, significando do povo, ou seja, poltica pblica a
participao do povo nas decises da cidade, para o povo.
Em ingls a palavra genrica poltica assume trs formas distintas.
politics, policy e polity, a primeira significa o processo poltico, aos jogos de
interesses, na maioria das vezes conflituosos, policy a dimenso mais material da
poltica, so as polticas, programas, projetos e outras aes realizadas pelo
governo, e polity seria o sistema de governo (FREY, 2000). Desta forma, em um
determinado sistema de governo frequentemente ocorrem jogos de interesses, que
vo definir quais os grupos tero seus anseios atendidos na forma de polticas
pblicas (policy). Estas relaes so mtuas, uma policy tambm pode definir uma
politics e uma politics pode alterar uma polity.
Easton (1965, apud SOUZA, 2007) define poltica pblica como um
sistema, como uma relao entre formulao, resultados e ambiente. Lynn (1980,
 23

apud SOUZA, 2007, p.68) entende poltica pblica como um conjunto de aes do
governo que produzem efeitos especficos. Peters (1986, apud SOUZA, 2007, p.68)
apresenta poltica pblica como a soma de atividades dos governos, que agem
diretamente ou por delegao, e que influenciam na vida dos cidados. Dye (1984,
apud SOUZA, 2007, p.68) define como o que o governo escolhe fazer ou no
fazer. Em uma linha que v a poltica pblica como algo mais amplo, temos as
definies de Perez (2004, apud MAIA, 2009, p.86) Organizao sistemtica dos
motivos fundamentais e dos objetivos que orientam os programas de governo
relacionados resoluo de problemas sociais., Borba (2006, p.75) conjunto de
decises e aes relativas alocao imperativa de valores e Teixeira (2002, p.2)
polticas pblicas so diretrizes, princpios norteadores da ao do poder pblico.
Desta forma percebe-se que alguns autores percebem as polticas pblicas como as
aes (ou at mesmo as no aes) do governo e outros definem como diretrizes
mais gerais que guiaro estas aes. Para este trabalho polticas pblicas ser
definido como as diretrizes gerais do Estado e suas aes para que estas diretrizes
sejam colocadas em prtica.
Desta forma, Para o planejamento de polticas pblicas, assim como
em qualquer outro planejamento estratgico, antes de se definir os programas e
projetos necessrio se definir o propsito e diretrizes gerais, que formaro uma
poltica, ou como se denomina na gesto de projetos, um portflio as polticas
representam, no instrumental de planejamento, a parte mais geral, que dispensa,
assim, quantificao de objetivos, metas e recursos. (BRASIL, 1998, p.7), aps se
definir a poltica, ou portflio, so planejados os programas, projetos e aes, que
apresentam metas, oramento e cronograma (idem).
Os conselhos gestores de polticas pblicas, portanto, deveriam
primeiramente estabelecer princpios gerais que guiaro as polticas pblicas do
setor onde atuam e, aps isto, planejar quais programas, projetos e aes devero
ser realizados para cumprir com estes princpios estabelecidos.
Os conselhos tambm so uma poltica pblica, e podem ser
classificados segundo diversos critrios. Secchi (2010) apresenta vrias tipologias
de polticas pblicas. importante lembrar que as tipologias so tipos ideais, ou
seja, no existem na realidade, so formas perfeitas utilizadas apenas na teoria, na
prtica os fenmenos assumem caractersticas de mais de um tipo ideal. A tipologia
de Lowi baseia-se no impacto esperado das polticas pblicas, separando-as em
 24

regulatrias, distributivas, redistributivas e constitutivas. As regulatrias estabelecem

padres de comportamento, servios ou produtos. As distributivas geram custos
difusos para os contribuintes e benefcios concentrados para alguns grupos. As
polticas redistributivas geram custos concentrados a alguns grupos redistribuindo
seus benefcios. J as constitutivas so as regras que definem o funcionamento da
mquina pblica. A poltica ambiental, ao reduzir a rea produtiva de fazendas ou
aumentando o custo das industrias ao estabelecer que estas invistam em sistemas
menos poluentes, por exemplo, redistribuem os custos destes seguimentos em
benefcio da coletividade. As organizaes do Estado geralmente so criadas para
implementar polticas regulatrias, fazendo os conselhos se enquadrarem
predominantemente nesse tipo ideal.
A tipologia de Wilson adota o critrio dos custos e benefcios da
poltica na sociedade. dividido em quatro tipos ideais, a poltica majoritria,
empreendedora, clientelista e de grupo de interesses. A poltica majoritria distribui
custos e benefcios entre todos. A empreendedora concentra custos em certos
grupos e distribuem benefcios a toda a coletividade. A poltica clientelista concentra
benefcios a certos grupos e geram custos a todos. Por fim, a poltica de grupo de
interesses distribui benefcios a certos grupos a partir da gerao e custos a outros.
Esta tipologia bem similar a de Lowi, mas apresenta algumas diferenas, como as
polticas majoritrias e empreendedoras. A poltica ambiental, geralmente, gera
custos a determinados grupos, principalmente os seguimentos econmicos,
distribuindo seus benefcios a todas as pessoas. Os conselhos so custeados pela
coletividade, com o fim de melhorar o meio ambiente tambm a todos, sendo
predominantemente uma poltica majoritria.
Gormley estabelece sua tipologia atravs de critrios como a
visibilidade e a complexidade de determinada poltica pblica, definindo quatro tipos
ideais, a poltica de sala operatria, de audincia, de sala de reunies e de baixo
calo. As polticas de sala operatria so bem visveis pela sociedade e muito
complexas. As de audincia recebem grande ateno das pessoas mas so bem
simples de serem elaboradas, tecnicamente. As polticas de sala de reunies so
bem complexas tecnicamente mas de pouca visibilidade pela populao em geral.
As de baixo calo no atraem a ateno da populao e so simples tecnicamente.
No Brasil, a poltica ambiental pode ser encaixada como de sala de reunies, por ser
complexa, envolvendo muitos aspectos tcnicos, porm sem muita visibilidade pela
 25

populao. J os conselhos seriam uma poltica de baixo calo, pois sua

implementao (e no as discusses) no complexa do ponto de vista tcnico, e
tambm no recebe muita ateno da populao em geral.
A tipologia de Bozeman e Pandey bem simples, dividindo as
polticas pblicas entre as de contedo eminentemente tcnico e eminentemente
poltico. As polticas ambientais podem se encaixar em qualquer um dos tipos ideais,
dependendo da ideologia adotada. Os conselhos, por envolver a participao, so
polticas de contedo eminentemente poltico.
Finalmente Secchi (2010) apresenta a tipologia de Gustafsson
(1983), que estabelece como critrio a utilizao de conhecimento disponvel e a
inteno de se implementar tal poltica pblica. Gustafsson (1983) estabelece ento
quatro tipos ideais, as polticas reais, sem sentido, pseudopolticas e as polticas
simblicas. As polticas reais so baseadas no conhecimento disponvel e, ao
mesmo tempo, h a inteno de executa-las. As polticas sem sentido no se
baseiam em conhecimento disponvel e no h a inteno de execut-las. As
pseudopolticas no se baseiam no conhecimento disponvel, mas h a inteno de
implement-las. E por fim, as polticas simblicas se baseiam no conhecimento
disponvel, porm no h a inteno de implement-las.
Os sistemas poltico-econmicos modernos so complexos e, como
resultado, politicas reais de longo prazo so mais difceis de alterar do que antes,
causando conflitos, estes, por sua vez, resultam em indeciso e difuso do poder
(GUSTAFSSON, 1983). As polticas simblicas aparecem como respostas funcionais
para demandas inconsistentes, difuso do poder e a objetivos e metas de difcil
mensurao a curto e longo prazo. Essa difuso do poder se d de trs formas
diferentes, primeiro entre as diversas agncias de governo, segundo entre diferentes
nveis, como o governo estadual e municipal e, por fim, entre as organizaes
governamentais e fora do governo, como empresas e ONGs (idem). Essa difuso do
poder dificulta o planejamento o execuo das polticas pblicas, indo contra o
princpio da unidade de comando de Fayol.
Em uma sociedade onde no a uma unidade de comando, onde o
poder est difuso em vrias diferentes organizaes, e onde os problemas ps-
industriais no podem ser solucionadas atravs de governos nacionais, ao menos
por custos aceitveis (GUSTAFSSON, 1983, p.281 traduo minha), os polticos
acabam por criar polticas simblicas e pseudopolticas, como forma de se diminuir a
 26

teno e falsamente atender as demandas. A mistura entre elementos de polticas

simblicas e pseudopolticas [...] mais forte em reas recentemente estabelecidas
como o meio ambiente (GUSTAFSSON, 1983, p.277), e onde os resultados da
implementao so de difcil mensurao, os riscos em se criar polticas simblicas
e pseudopolticas minimizado. Desta forma, as polticas de meio ambiente, por ser
uma rea relativamente recente nas polticas pblicas e por ser de difcil
mensurao dos resultados, acaba por ser criada apenas como uma poltica
simblica.

2.4 POLTICA AMBIENTAL

A palavra ambiente vem do latim ambiens e significa, em volta, ao

redor, ou seja, pela etimologia da palavra, poltica ambiental so as decises
tomadas pelo povo para o meio que nos rodeia. Para a lei 6938/81, a Lei da Poltica
Nacional de Meio Ambiente, os objetivos desta poltica so: a preservao, melhoria
e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas,
condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana
nacional e proteo da dignidade da vida humana. A agenda 21 apresenta o
termo poltica ambiental como sendo os objetivos de ao governamental orientados
ao uso, controle, proteo e conservao do meio ambiente (SIQUEIRA, 2008). Para
Borinelli
A poltica ambiental pode ser entendida, num sentindo formal, como o
conjunto de objetivos, conceitos e legislaes, instituies, processos e
recursos que o poder pblico mobiliza para regular e dirimir conflitos e
cumprir preceitos constitucionais ou no relativos ao uso, manejo,
conservao e recuperao dos recursos naturais e dos servios ambientais
de maneira a garantir a qualidade ambiental aos membros de uma
sociedade e a sustentabilidade ambiental. (BORINELLI, 2011b, p.132)

Para Siqueira (2008, p.426) a formulao e implementao de

polticas ambientais dependem de vrios setores, como o Estado, a academia, o
setor econmico e a sociedade civil organizada, porm, mesmo havendo a
necessidade de participao na formulao das polticas ambientais, estas
costumam ser desenvolvidos de forma tecnocrtica, sem que seja travado um
genuno dilogo com o pblico em geral, levando em considerao as suas
expectativas e aspiraes (MACNAGHTEN, 2003, apud SIQUEIRA, 2008, p.426).
Para Acselrad (2002, p.3) "uma poltica ambiental democrtica dever criar limites
 27

presso empresarial por desregulao ambiental, porm o que acontece, segundo

Fernandes (2003, p.27) as polticas ambientais:
Buscam manter a hegemonia do modelo de organizao social capitalista, a
partir do controle do meio ambiente. Aquelas so muito mais determinadas
pelas relaes de poder e de um certo ordenamento pragmtico do meio
ambiente, do que dos problemas reais que as sociedades podem
enfrentar com os limites e a escassez de recursos naturais. (FERNANDES,
2003, p.27)

Desta forma trs principais abordagens so apresentadas por Frey

(2001). A econmico-liberal acredita que h a necessidade do alcance de um
crescimento econmico para se solucionar os problemas ambientais. A abordagem
ecolgico-tecnocrtica de planejamento acredita na compreenso cientfica e no
planejamento eficiente. Por fim, a abordagem poltica de participao democrtica
partem do pressuposto de que o homem e a sociedade devem estar no centro de
ateno, ou seja, as questes ambientais so eminentemente polticas. Assim
sendo, existem abordagens que se contrapem a posturas tecnocrticas, baseadas
na viso de mundo mecanicista-cartesiana, como a abordagem da economia
profunda (CAPRA, 1995, apud FREY, 2001, p.8), apostam no confronto, como
princpio norteador do ecodesenvolvimento, do que na cooperao. A poltica
ambiental complexa e envolta em incertezas, de difcil mensurao, temporal e
espacial, e lida com aspectos tnicos, culturais e econmicos (LE PRESTRE, 2000).
Assim sendo, para este trabalho adotaremos a poltica ambiental
como um problema poltico, que envolve participao, instituies poltico-
administrativas e processo poltico, assim como na viso de Frey (2001). A ideia de
uma inteligncia cientfica neutra no mito da administrao torna-se um mito no
contexto de condies ecolgicas complexas, particularmente diante das dimenses
morais e polticas dessas questes (DRYZEK, 1992, p.28, apud FREY, 2001, p.14).
Para este trabalho as polticas ambientais sero vistas como polticas complexas,
um resultado de relaes de poder, onde h interesses distintos, uns buscando por
maior regulao ambiental para o uso, controle, proteo e conservao do meio
ambiente e outros visando flexibilizar estas polticas com a justificativa de que no se
pode frear o desenvolvimento. Desta forma, a poltica ambiental, por um lado,
vista como um problema tcnico, por outro, vista como um problema poltico, uma
contradio entre tecnocracia e participao, que foi percebida tambm no Conselho
Estadual de Meio Ambiente do Paran.
 28

2.5 DEMOCRACIA E POLTICA AMBIENTAL

Como demonstrado anteriormente, algumas correntes do

ambientalismo defendem a participao da sociedade na definio dos problemas e
alternativas ambientais. Para esta linha de pensamento a democracia
imprescindvel para que haja a verdadeira sustentabilidade ambiental a populao
tambm deve ser ouvida, pois um dos mais afetados pelos problemas ambientais.
Em muitos pases os movimentos ambientais foram centrais na mobilizao social
por democratizao (STEINBERG, 2003). Na Coria do Sul os movimentos sociais e
de proteo ambiental juntaram foras contra o autoritarismo na dcada de 1980.
Em Taiwan o movimento ambiental lutou junto com os movimentos pr-democracia.
Na Russia as organizaes ambientais cvicasse tornaram um componente central
nos movimentos de massa para a democratizao no fim da dcada de 1980 (idem).
O EPI Environmental Performance Index, ou ndice de
Performance Ambiental, analisa em diversos pases o quanto estes tem preservado
seu meio ambiente. O Democracy Index (THE ECONOMIST, 2010), ou ndice de
Democracia analisa quo democrticos os pases so. Ao correlacionarmos os dois
ndices, percebe-se que a democracia tem uma correlao boa com a performance
ambiental dos pases, se levarmos em considerao que o meio ambiente um
assunto complexo (LE PRESTRE, 2001), onde vrios fatores influenciam neste. A
estatstica mostra que a democracia representa 40% da performance ambiental dos
pases.

Ilustrao 1 - Correlao entre o ndice de performance ambiental (EPI 2010) e o

ndice de democracia (Democracy Index 2010)

Fonte: elaborado pelo autor, com base em: The economist (2010); Emerson, et al
(2010).
 29

A lgica do componente capacidade social e institucional do ESI -

Environmental Sustentability Index Um pas mais provvel que seja
ambientalmente sustentvel na medida em que tenha instituies e padres sociais
subjacentes de habilidades, atitudes e redes que promovam respostas eficazes aos
desafios ambientais. (Esty, et al, 2005, p.123). As variveis utilizadas nesta
categoria foram: governana ambiental; eco-eficincia, responsividade do setor
privado; e cincia e tecnologia. Ao correlacionar-se o ndice de democracia com a
categoria capacidade social e institucional, percebe-se que h um alto grau de
correlao entre os dois, sugerindo pela estatstica que a democracia responsvel
por 70% da capacidade social e institucional ambiental de um pas.

Ilustrao 2 - Correlao entre o ndice de capacidade institucional ambiental (ESI

2005) e o ndice de democracia (Democracy Index 2010).

Fonte: elaborado pelo autor, com base em: The economist (2010); Esty, et al (2005)

Estes indicadores apresentam uma correlao entre diversos pases,

a seguir ser apresentado alguns pases que podem ser vistos como tipos ideais
de relao entre o Estado e os movimentos ambientais.

2.5.1 Participao e poltica ambiental em alguns pases

Dryzek, et al (2003) analisou os padres de incluso e excluso dos

movimentos sociais em quatro pases, que so praticamente tipos ideais desses
padres. A Noruega tida como uma nao ativamente inclusiva, os Estados Unidos
como um exemplo de passivamente inclusivo, a Alemanha caracterizada como um
 30

pas passivamente excludente e o Reino Unido como um exemplo ativamente

excludente.
A Noruega o pas que mais integra todos os tipos de interesses
organizados institucionalmente, alm de ser conhecido como o pas dos mil comits.
Sua poltica tem sido longamente dominada pelo partido dos trabalhadores e o
corporativismo, que visa integrao do Estado, capital e trabalho, o sistema do
pas.
Em 1914 cientistas fundaram a Associao Nacional para a
Preservao da Natureza, no ano de 1963 foi renomeada para Sociedade
Norueguesa para a Conservao da Natureza e reconhecida como um movimento
de massa. Em 1987 o Relatrio de Brundtland teve um impacto muito grande no
pas, sendo que Brundtland foi primeira ministra da Noruega entre 1986 e 1989.
Desta forma, o movimento pelo desenvolvimento sustentvel foi apoiado e
financiado pelo Estado (DRYZEK, et al, 2003). Estas organizaes ambientais so
centralizadas em um grupo guarda-chuva fundado pelo governo.
As organizaes ambientais participam ativamente da tomada de
deciso e formao de polticas, atravs de comits, que geralmente enviam
propostas ao parlamento. Os grupos ambientais esto representados tambm em
comits fora da jurisdio do Ministrio do Meio Ambiente. De forma geral, as
organizaes ambientais da Noruega possuem uma base na sociedade civil muito
fraca, sendo constitudas geralmente por profissionais e apoiadas pelo Estado,
geralmente buscam pelo consenso de vez do conflito (DRYZEK, et al, 2003).
Os Estados Unidos possuem um movimento ambiental formado por
uma ampla gama de grupos de interesses. O pluralismo a marca do pas, qualquer
grupo que queira fazer presso no governo tem direito a voz.
O Clube de Sierra foi fundado em 1892 e passou a ser mais ativo a
partir da dcada de 1950. Nos anos 1970 vrios grupos se estabilizaram com uma
ampla base na massa, que os financiou, possibilitando uma maior influncia no
governo (DRYZEK, et al, 2003). Em 1982, outro acontecimento que marcou a
participao de grupos ambientais foi o movimento de justia ambiental que
denunciou os lixos txicos no pas.
Nos Estados Unidos se desenvolveu uma cultura das agncias
governamentais no tomarem decises sem antes considerar a contribuio do
pblico. A consulta pblica sobre as polticas pblicas feita atravs de comits
 31

consultivos federais que buscam pontos de vista atravs de apresentaes pblicas.

A influncia do movimento ambiental no legislativo ou executivo se d atravs do
lobby de vez da representao pelos polticos (DRYZEK, et al, 2003).
Na Alemanha as associaes ambientais so descentralizadas da
estrutura do governo federal, agindo geralmente em aes regionais. As relaes
entre muitas organizaes ambientais frente administrao pblica de confronto
e oposio radical (DRYZEK, et al, 2003), um exemplo foi os protestos contra as
usinas nucleares, onde houveram grandes confrontos com a polcia, porm, estes
grupos no foram ouvidos.
Alguns movimentos ambientais alemes acreditavam que deviam
buscar pela representao direta no parlamento, outros preferiam continuar com as
iniciativas dos grupos de cidados. Com a formao de um Partido Verde os
movimentos ambientais obtiveram um canal a mais como estratgia complementar
para fazer campanhas com a sociedade civil (DRYZEK, et al, 2003). O Partido Verde
ento entrou na assembleia buscando radicaliz-la e questionar seus princpios,
porm ao estar l dentro, encontrou diferenas entre os elementos pragmticos e
ideolgicos e passou a adotar uma agenda mais reformista moderada.
No Reino Unido o liberalismo autoritrio dominou o pas por muito
tempo, sob o liberalismo de mercado de Margaret Thatcher em 1979-90 implicou
em excluso ostensiva de grupos do movimento ambiental e um ataque s
instituies sociais democrticas e bases associativas da sociedade civil (DRYZEK,
et al, 2003, p.42). Os movimentos sociais britnicos denunciavam o recrudescimento
da preocupao ambiental no final da dcada de 1960. Organizaes como a
Sociedade Real para a Preservao dos Pssaros (fundado em 1889), o Conselho
para a Proteo da Inglaterra Rural (fundada em 1926), a Sociedade Real para a
Conservao da Natureza (fundada em 1916) e o WWF do Reino Unido (World
Wildlife Fund, fundado em 1961) claramente precederam a onda do ativismo social
que varreu a Europa na dcada de 1970 (DRYZEK, et al, 2003). Seu relacionamento
como Estado foi de cooperao, no de conflito, sendo que os grupos de interesse
geralmente entram em acordo com o corporativismo liberal, mas mesmo assim sua
influncia nas polticas pblicas permaneceu mnima.
O envolvimento popular na tomada de deciso das polticas pblicas
britnicas mnimo, sendo estas decises geralmente de responsabilidade
ministerial e o governo geralmente restringe informaes ao pblico. Na dcada de
 32

1970 uma srie de novos canais institucionais se abriram para o movimento

ambientalista, o mais importante destes foi o Departamento de Meio Ambiente,
estabilizado em 1970, porm este era fraco e tinha pouca importncia para o
governo, com pouca possibilidade de acesso em forma de lei. Outro exemplo foi o
Conselho de Conservao da Natureza, que desenvolveu um relacionamento
prximo com os grupos ambientais, porm com uma fraca influncia poltica
(DRYZEK, et al, 2003, p.44).
A cultura poltica britnica v a manifestao como algo totalmente
estranho, desta forma, os movimentos ambientalistas do Reino Unido geralmente
tem pouca participao social, favorecendo a hierarquia e profissionais na
organizao, como no caso do Greenpeace UK da metade dos anos 1980. Porm,
alguns grupos como os Amigos da Terra, estabilizado no Reino Unido em 1971, que
inicialmente encorajou o envolvimento da populao e a atuao local autnoma. O
Partido Verde Britnico defende valores ps-materiais e prticas organizacionais
participatrias, sendo menos pragmtica e instrumental do que as principais
organizaes ambientais (incluindo o Greenpeace e os Amigos da Terra), porm
com pouca relevncia, apenas conseguindo um pouco mais de influncia aps a
dcada de 1990 com a eleio de dois representantes para o Parlamento Europeu e
um para a Assembleia Escocesa (DRYZEK, et al, 2003).
Alguns problemas que caracterizam a Inglaterra como um pas
ativamente excludente exemplificado com a nomeao de um idelogo de
mercado anti-ambientalista como Secretrio de Meio Ambiente em 1986 (DRYZEK,
et al, 2003); as agncias regulatrias operaram com redues de oramento;
conselhos consultivos foram desmantelados; retirados o poder dos governos locais;
o Conselho da Grande Londres e autoridades foram dissolvidos para serem
colocados no lugar pessoas no eleitas que eram menos transparentes com os
cidados; foi aprovado um processo que evitava os arranjos consultivos ambientais,
vistos como uma burocracia desnecessria; as instituies sociais democrticas
foram desmanteladas e os princpios do liberalismo de mercado, como o
individualismo e valores materiais foram impostos. O Partido dos Trabalhadores era
fraco e operava de forma fragmentada, absorvendo movimentos sociais com
polticas inefetivas. Em 1986 o governo criou estratgias para acabar com protestos
organizados, como os sindicais. Porm, em 1988, Tatcher passou a reconhecer que
 33

o controle da poluio era importante para garantir Gr-Bretanha um papel de

liderana na resposta global (DRYZEK, et al, 2003).
Com a eleio de Tony Blair, do Partido dos Trabalhadores, em
1997, que nomeou o vice-primeiro ministro Joohn Prescott como Secretario do Meio
Ambiente, fazendo um governo mais transparente aos cidados. A ao verde mais
destacada deste governo foi a reduo da construo de estradas e a nfase em
transportes pblicos (DRYZEK, et al, 2003).
Aps levantar estas questes de participao nestes pases, este
trabalho buscar tambm apresentar algumas questes de como ocorre a
participao na poltica ambiental paranaense, mais especificamente no Conselho
Estadual de Meio Ambiente.

2.6 POLTICA AMBIENTAL NO PARAN

Em 1989 o Brasil passa de monarquia para a repblica, juntamente

com esta, tambm nasce o federalismo no pas, possibilitando mais independncia
aos estados. Em 1904, o estado do Rio de Janeiro elabora, embora sem aprovar, um
cdigo rural que pode ser denominado como: o primeiro projeto de cdigo florestal
brasileiro. Em Paris realizado, em 1913, o Congresso Internacional de Florestas,
que fez com que os cientistas e burocratas brasileiros sentissem-se impelidos a
participar da defesa do meio ambiente (DEAN, 1998, p.271).
As duas grandes guerras mundiais (1914-18 e 1939-45) geraram um
grande avano da indstria madeireira paranaense, sendo o ano de 1939 o ano
marcado como aquele em que as exportaes da madeira superaram o da erva-
mate (AMADIGI; BURMESTER, 1999). Tambm na dcada de 1930 surge o
nacionalismo, liderado por Getlio Vargas, que encarava os recursos naturais como
bens a serem utilizados eficientemente em favor da nao (DEAN, 1998).
O Paran inicia o perodo republicano juntamente com o ciclo da
madeira, a partir da construo da Estrada da Graciosa (em 1873) e da Ferrovia do
Paran (em 1986) ligando Curitiba ao Porto de Paranagu, facilitando o escoamento
da madeira para a exportao. Tendo conscincia da rpida expanso da indstria
madeireira e da falta de replantio das espcies desmatadas, em 1907 os deputados
Joo Pernetta e Romrio Martins editaram e aprovaram o primeiro cdigo florestal
do Brasil. Neste perodo, o cdigo representava a viso utilitarista das florestas na
 34

poca, as rvores eram uma das principais fontes de renda do estado e segundo
alguns conservacionistas, o Paran sofreria um apago florestal em 1976 (MAACK,
2002), o que de fato ocorreu, sendo que no final dos anos 80, a demanda interna
brasileira era maior que a produo das florestas do pas. (DEAN, 1998, p.337).
Um dos criadores do cdigo florestal paranaense, Romrio Martins,
foi o maior representante do Paranismo, um movimento cujo objetivo era criar uma
tradio e cultura especificamente paranaense, que exaltava suas belezas naturais e
seu povo, o pinheiro do Paran era o smbolo mximo dos ideais paranistas,
evidenciando a importncia das rvores neste movimento (AMADIGI; BURMESTER,
1999). O deputado Romrio Martins era um grande defensor das florestas,
principalmente em seu carter utilitarista, sem deixar de lado seu vis
preservacionista, em 1908, no 2 Congresso Nacional de Agricultura, o deputado
defendera a expanso madeireira paranaense (AMADIGI; BURMESTER, 1999),
ressaltando sua preocupao econmica florestal. Alm disto, Romrio Martins tinha
uma personalidade voltada para o consenso, ao invs de buscar por medidas
radicais visando proteger as florestas, como pode ser observado atravs de sua
justificao ao seu projeto de lei de reformulao do cdigo florestal, em 1926:
No exigir tudo quanto seria mister para a defesa de nossas florestas
nativas, mas to somente o que se torna no atual momento imprescindvel,
afim de que as medidas acauteladoras, do projeto, se tornam exequveis,
por no contrariarem, com maiores exigncias, os interesses particulares
envolvidos na explorao e exportao de madeiras. (MARTINS, 2004
p.119)

O perodo Vargas (de 1930-45) representou um momento onde

vrios acontecimentos na histria da preservao ambiental ocorreram.
Conservacionistas, que comearam a aparecer aproximadamente na dcada de
1910, como Alberto Torres, que props uma clausula para a defesa do solo e
recursos naturais do pas, e Jos Alberto Sampaio, que foi um dos diretores do
Museu Nacional e vinha escrevendo em favor do reflorestamento desde 1912, so
exemplos dentre muitos outros conservacionistas, a maioria servidores pblicos, que
se preocupavam com a preservao do meio ambiente, juntamente com
organizaes como a Sociedade de Amigos de Alberto Torres, os Clubes de Amigos
da Natureza, a Sociedade Geogrfica do Rio de Janeiro, e a Sociedade dos Amigos
das rvores (SAA criada em 1931), parecem ter influenciado a legislao inicial do
perodo Vargas, mesmo o presidente preferindo uma tecnocracia a uma democracia
(DEAN, 1998).
 35

Em 1934, a SAA (Sociedade dos Amigos das rvores) convocou a

primeira Conferncia Brasileira sobre Proteo da Natureza. Entre 1933 e 1934, a
conselho de alguns conservacionistas, o governo Vargas decretou uma srie de
cdigos, como o que regulamentava as expedies cientficas, o cdigo das guas,
das florestas, das minas e, da caa e pesca (DEAN, 1998). Alm destes cdigos,
ainda em 1934 foi promulgada uma nova Constituio que deixava a cargo dos
estados e unio a proteo de belezas naturais. Neste perodo o ecologismo
ganhou fora no Brasil, sendo que no ano de 1937 criada a primeira rea protegida
do pas.
Alm destas organizaes, Segundo Franco e Dummond (2009)
algumas instituies foram responsveis pelo surgimento do discurso
conservacionista no pas, algumas cientficas como o Museu Nacional do Rio de
Janeiro (1818), a USP - Universidade de So Paulo (1934), a UFRJ - Universidade
Federal do Rio de Janeiro (1920) e o Museu Paraense Emlio Goeldi (1866), outras
governamentais como o Servio Florestal Federal (1925) e o IBDF (Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal), que o substituiu em 1967.
A dcada de 1950 foi marcada pelo incentivo industrializao no
pas, pelo protecionismo e incio cauteloso internacionalizao da economia, o
trabalhismo liderado por Joo Goulart, aps a morte de Getlio (em 1954), buscando
uma relao mais direta com as massas, respondendo aos seus anseios (OLIVEIRA,
2009). Em 1952 foi publicado um livro influente escrito pelo agrnomo Wanderbilt
Duarte de Barros (um dos fundadores da FBCN), lamentando a existncia de meros
trs parques nacionais que totalizavam apenas 2.258Km2 (URBAN, 1998, apud
MITTERMEIER, et al., 2005). Em 1956 a diviso biolgica do Museu Paranaense se
separa deste, formando o Instituto de Histria Natural, sob administrao da
Secretaria de Agricultura.
Ao final da dcada de 1950 ainda, no ano de 1958-59, a Fora
Area dos Estados Unidos fez um levantamento areo apresentando os dados de
que restavam apenas 5% da Mata Atlntica do nordeste do pas (MITTERMEIER, et
al., 2005). Ainda no ano de 1958 fundada a ONG que marca o incio da
disseminao da preocupao ambental no pas, a FBCN - Fundao Brasileira para
a Conservao da Natureza (FRANCO; DUMMOND, 2009).
A FBCN, criada em 1958, representou um marco na conservao
ambiental do pas, seus objetivos eram: criar e estabilizar reas de proteo ao meio
 36

ambiente; cooperao entre os governos e organizaes nacionais e internacionais;

estudos e pesquisas e; difuso dos conhecimentos conservacionistas (FBNC 1966
apud MITTERMEIER, et al., 2005). Trabalhou com ONGs internacionais para criar
uma das mais influentes organizaes privadas de conservao na Amrica.
(MITTERMEIER, et al., 2005). Muitos de seus fundadores eram funcionrios
pblicos, a maioria agrnomos. Wanderbilt Duarte de Barros foi funcionrio do
Ministrio da Agricultura, Harold Edgar Strang foi criador do Instituto de Conservao
da Natureza, Luiz Simes Lopes entrou na administrao pblica pelo Ministrio da
Agricultura em 1925 e exerceu vrios cargos em diferentes instituies pblicas
federais.
Voltando-se para o estado paranaense, em 1938, em Curitiba, foi
criada a Faculdade (particular) de Filosofia, Cincias e Letras do Paran. No ano de
1943 so aprovados os primeiros candidatos ao curso de Histria Natual e em 1945
foram diplomados os primeiros bacharis do curso da instituio. Assim sendo, com
a vinda de pesquisadores do Brasil e do mundo e a formao de tcnicos ambientais
no Paran, pode-se dizer que Durante o perodo de 1941 a 1954 houve um grande
desenvolvimento das Cincias Naturais no Paran. (RZUA, 2011, p.21). Em 1956
o museu, que se encontrava em mandato universitrio, teve sua diviso biolgica
separada deste formando o Instituto de Histria Natural (IHN), sob administrao da
Secretaria de Agricultura.
Alm de muitas outras instituies criadas nesta dcada, como o
Servio Florestal em 1950, a Diviso Florestal e o Conselho de Defesa do
Patrimnio Natural - CDPN em 1955, e a Polcia Florestal em 1956. Outra
organizao importante foi o Museu Paranaense, Fundado em 1876, com a
finalidade de guardar e divulgar o material considerado pela burguesia do Mate
como representativo das riquezas do Paran, assim como as suas exposies.
(RZUA, 2011, p.21), sob a tutela da Secretaria do Interior e Justia, passou a ter
um carter notadamente cientfico a partir de 1939 (WOSIACKI; REIS, 2005;
RZUA, 2011), com a vinda de pesquisadores de outras partes do Brasil e do
mundo. A partir desta poca, as colees foram divididas em dois grupos: um de
objetivos histricos, antropolgicos e etnogrficos e outro de cincias naturais
(RZUA, 2011).
Em 1956 o museu, que se encontrava em mandato universitrio,
teve sua diviso biolgica separada deste formando o Instituto de Histria Natural
 37

(IHN), sob administrao da Secretaria de Agricultura. Em 1963 o IHN renomeado

para Instituo de Defesa do Patrimnio Natural (IDPN), abrangendo algumas novas
divises em sua estrutura. No ano de 1975 passou a integrar a Secretaria de
Agricultura com a denominao de Coordenadoria de Defesa dos Recursos Naturais
Renovveis com uma nica finalidade, a fiscalizao. No ano seguinte comeou a
integrar o Instituto Agronmico do Paran (IAPAR) com o objetivo de efetuar
pesquisas sobre recursos renovveis (CORDEIRO; CORRA, 1985 apud RZUA,
2011).
Na dcada de 1960, o ento governador Ney Braga (1961-65), aps
tomar posse do Ministrio da Agricultura em 1965, cria um programa de incentivos
fiscais ao reflorestamento no ano seguinte, este repantio era feito atravs de
espcies exticas (MAACK, 2002, p.303) sendo as rvores replantadas os eucaliptos
e pinus, ressaltando o objetivo madeireiro do programa. At o ano de 1965, o norte e
oeste do Paran teve suas matas substituidas por cafezais, pastos, algodo e
cereais. A mata de araucria foi desmatada e seu territrio no foi aproveitado,
muitas matas eram queimadas, e em seu lugar se formavam matagais, sem que
estes solos fossem aproveitados (MAACK, 2002).
A destruio das matas provoucou alguns problemas como o
aumento do coeficiente de variao das chuvas, tornando-as mais irregulares, sendo
estes coeficientes (da dcada de 1960) caractersticos de regies secas, semi-ridas
e ridas (MAACK, 2002, p.280). A umidade diminuia e a temperatura aumentava, os
solos se tornavam mais cidos e com menos nutrientes e bactrias (MAACK, 2002,
p.281). A falta de cobertura vegetal criava outro problema econmico e ambiental, a
eroso dos solos, um problema que antes no preocupavam os produtores rurais e
governantes, mas agora, com quase todo o territrio ocupado, os solos perdidos
pela eroso e voorocas comeam a chamar a ateno do Estado, que passa a criar
programas para diminuir este problema, que afetava diretamente a economia
primria do Paran.
A dcada de 1970 se inicia tendo como pano de fundo a alta
industrializao no campo e nas cidades, e os problemas econmico-ambientais
apresentados acima. O Governo Brasileiro lana o PND - Plano Nacional do
Desenvolvimento, o Paran comeou a se industrializar, tendo sido criada a Cidade
Industrial de Araucria (CIAR) e Cidade Industrial de Curitiba (CIC) em 1973. A
Populao crescia aproximadamente 5% ao ano e o PIB 13%. Nessas condies, o
 38

Paran sofria presses para criar polticas pblicas para minimizar os problemas do
crescimento econmico, industrial e demogrfico.
O perodo de 1973 a 1983 altamente influenciado por discusses
internacionais, como o relatrio Limites do Crescimento e a Conferncia das Naes
Unidas sobre o Meio Ambiente e o Homem, que motivaram organizaes
internacionais a pressionar os pases a tomarem atitudes sustentveis. O Brasil
levado a criar uma Secretaria Especial do Meio Ambiente em 1972. No Paran,
prevendo o impacto das indstrias na poluio das guas do estado, o governador
Parigot de Souza, pela sua formao em hidrulica, e sendo considerado um dos
hidrlogos-hidrulicos-polticos do Brasil (RIOS, 2005), provavelmente influenciou
para a formulao da Lei de Proteo dos Recursos Hdricos contra a Poluio (Lei
6.513/73). Para implementar essa lei, o Estado criou a ARH Administrao de
Recursos Hdricos, resultado da fuso do setor de hidrometria do DAEE com o setor
laboratorial do DAE (BORINELLI, 2011a).
Ainda em 1973 institudo o CODEMA Conselho de Defesa do
Meio Ambiente (decreto 4.768/73), que tinha como objetivos principais alm de
propor a criao das reas protegidas; o de estudar e analisar problemas ambientais
para propor projetos ambientais estaduais; e colaborar em estudos de combate
poluio do ar e da gua. Assim sendo, este conselho era muito tcnico e a
participao social na composio do conselho praticamente no existia.
Em 1976, com o propsito de dar respostas ao srio problema da
eroso dos solos na regio noroeste, foi criada a SUCEPAR - Superintendncia de
Controle da Eroso do Paran, que executou importantes programas de
conservao de solos. No ano de 1978, atualizando a denominao do rgo em
relao ao novo cenrio, a ARH muda a designao para SUREHMA -
Superintendncia de Recursos Hdricos e Meio Ambiente; e, em 1979, foi
promulgada a Lei Ambiental do Estado (Lei 7.109), que criou o Sistema de Proteo
do Meio Ambiente. Tanto a SUCEPAR quanto a SUREHMA foram criadas dentro do
mbito da Secretaria do Interior.
Na agenda florestal, em 1977 o ITC Instituto de Terras e
Cartografia, criado em 1972, incorporou de outros rgos atribuies como o
controle da caa, pesca e do desmatamento, produo de mudas, educao
ambiental, fomento florestal e administrao de parques e florestas. Desta forma, as
 39

polticas florestais comeam a ser concentradas em apenas um rgo, porm ainda

subordinada Secretaria de Agricultura.
A transio democrtica, iniciada no Paran com a eleio de um
representante do PMDB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro, Jos Richa,
demarca um momento onde o governo passa a abrir mais espao para as demandas
da sociedade. A SUREHMA foi reorganizada (Decreto 1.062/83) com o propsito de
permitir maior participao social nas decises sobre o meio ambiente, o CODEMA
foi substitudo pelo CEDA Conselho de Defesa do Ambiente (Lei 7978/84),
permitindo pela primeira vez a participao de representantes de associaes
conservacionistas como membros do Conselho. No ano de 1985 o ITC renomeado
para ITCF Instituto de Terras, Cartografias e Florestas, demonstrando a
especializao do rgo na proteo das florestas.
Neste perodo de transio democrtica os rgos ambientais foram
fortalecidos em aspectos de gesto de pessoas, entre o incio e fim dos anos 1980
organizaes ambientais como o ITCF e SUREHMA mais que dobraram seus
funcionrios, alm da capacitao tcnica destes, realizada pela agncia
Cooperao Alem para o Desenvolvimento GTZ (ABEMA, 1993).
A dcada de 1990, no Governo Roberto Requio, apresenta outra
mudana importante na poltica ambiental do Paran, com a criao da Secretaria
de Meio Ambiente em 1992, e do Instituto Ambiental do Paran, atravs da fuso do
ITCF e SUREHMA, no mesmo ano.
Durante o perodo em que o PMDB esteve a frente do executivo
estadual algumas aes ambientais do estado foram reconhecidas mundialmente. O
ICMS-Ecolgico, criado em 1991, Em 1995 foi considerado pela IUNC - Unio
Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais uma das
sete experincias exitosas para a conservao da biodiversidade na Amrica Latina
e no Caribe no ps Rio-92. No mesmo sentido, o programa Paran Rural posicionou-
se entre os dez mais importantes programas do mundo financiados pelo BIRD
(PARAN, 1991). Por sua vez, a SUREHMA foi considerada, em 1989, pelo
Ministrio da Agricultura, o melhor rgo ambiental do pas.
Com o fim dos governos de oposio, a eleio de Jaime Lerner
representou a volta das foras conservadoras ao Paran, desta vez sob o ideal
neoliberalista (LIMA, 2006). Em 1995 e 1996 foram criados vrios programas
florestais, atravs da Lei Florestal do Paran (Lei 11.054/95), dentre estes
 40

programas esto o Programa Florestas Municipais, o SERFLOR Sistema Estadual

de Reposio Florestal Obrigatria e o PRODEFLOR Programa Estadual de
Desenvolvimento Florestal. Ainda no setor florestal em 1997 foi implementado o Pr-
Atlntica, visando a fiscalizao, controle, preservao e conservao da Mata
Atlntica. Com o intuito de fomentar corredores ecolgicos, foi criada a Rede-
Biodiversidade em 1999. Nesse mesmo ano, instituiu-se o SISLEG - Sistema de
Manuteno, Recuperao e Proteo da Reserva Florestal Legal e reas de
Preservao Permanente, que buscava atingir o ndice de 20% de cobertura florestal
no Estado, atravs da unio de esforos do Poder Pblico e da Iniciativa Privada.
Por fim, em 2000, criado o FEMA - Fundo Estadual de Meio Ambiente. O elevado
nmero de programas florestais possibilitou o incremento do nmero absoluto de
mudas produzidas, sobretudo a de espcies exticas, aumentando de 30 mil mudas
por ano, at 1997, para mais de 80 mil, de 1998 em diante (BORINELLI, 2011a).
Ainda no Governo Jaime Lerner, em 1996 criada a SUDERHSA -
Superintendncia de Desenvolvimento de Recursos Hdricos e Saneamento
Ambiental em 1996, provavelmente prevendo a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos de 1997, que influenciou tambm na Poltica Estadual de 1999, que
proporcionou formas de gesto mais descentralizadas como o Conselho e do Fundo
Estadual de Recursos Hdricos e os Comits e Agncias de Bacias, desafiando o
modelo tradicional, e centralizado, da gua, sob forte domnio das empresas
pblicas COPEL e SANEPAR.
Ao se levantar a histria da poltica ambiental paranaense percebe-
se que assuntos como a conservao dos solos contra a eroso, o reflorestamento e
criao de unidades de conservao, o controle de poluentes e qualidade da gua,
entre outros, so os principais focos das polticas ambientais do estado e
provavelmente so os assuntos mais debatidos no Conselho Ambiental, que ser
analisado nesta pesquisa.

2.7 CONSELHOS GESTORES

2.7.1 O que so?

Apesar de ainda no existir uma definio mais precisa das

competncias e atribuies dos conselhos gestores (GOHN, 2001, p.95), ser
 41

apresentado o que a literatura descreve como o que so os conselhos gestores.

Todos os autores concordam que, apesar de alguns problemas, os conselhos
gestores so ferramentas que representam uma nova lgica tomada de deciso
onde Estado e sociedade civil participam na formulao de polticas pblicas, estes
conselhos aproximam a Administrao e a Sociedade civil que assim compartilham,
em regime de cogesto, as tarefas concernentes s polticas pblicas. (MAIA, 2009,
p.85), assim alguns autores argumentam que estes rgos possibilitam que as
decises das prioridades nas polticas pblicas passem a ser realizadas a partir de
um debate pblico (GOHN, 2001, p.57).
Alguns autores defendem que os conselhos gestores so espaos
onde o confronto e o conflito devem ocorrer (GOHN, 2001; AVRITZER, 2000), assim
como propem tericos da democracia que defendem que a democracia passa a ser
um local de conflito, no mais de consenso (RAWLS 1971 e HABERMAS, 1984,
apud AVRITZER, 2000). Ao mesmo tempo em que deve haver o conflito, pois cada
setor tem seus anseios, alguns autores defendem tambm que os conselhos so
locais onde as decises so tomadas em consenso, pois sem este no possvel
que decises sejam tomadas. Assim Maia (2009) apresenta a sua definio de
conselhos gestores:
Os conselhos gestores so canais institucionais com potencial para se
tornarem arenas de interao entre o governo e a Sociedade, por meio da
expresso dos interesses coletivos, da mediao de conflitos e da
construo de consensos.
Em face de todas essas caractersticas apontadas, possvel definir os
conselhos gestores. So rgos administrativos responsveis pela
promoo de espaos de comunicao entre o Poder Pblico e a
Sociedade civil, cujos resultados, obtidos a partir do consenso entre
os seus integrantes, direcionam as decises que devem ser eleitas
como legitimamente prioritrias ao interesse pblico na pauta de
execuo das aes da Administrao Pblica. (MAIA, 2009, p.85 grifo
nosso)

Maia (2009) ainda descreve trs tipos de competncias dotadas

pelos conselhos, sendo estas as competncias normativas, fiscalizatrias e tcnicas.
As competncias normativas so o estabelecimento de critrios de repasse de
recursos financeiros rgos pblicos e privados, a elaborao e aprovao de
polticas pblicas. A competncia fiscalizatria exerce o papel de controle preventivo,
por meio de pareceres, controle concomitante no acompanhamento e fiscalizao
das polticas pblicas e o controle sucessivo na avaliao destas. A competncia
tcnica relativa ao levantamento de dados estatsticos estudos e investigaes
 42

comparativas alm de estabelecerem padres quantitativos aos assuntos que lhe

competem.
Diante destes conceitos, neste trabalho os conselhos gestores sero
definidos como: espaos que devem facilitar a participao democrtica e
proporcionar, sociedade civil e organizaes, maior espao para que seus anseios
sejam atendidos, atravs de conflitos de ideias e negociaes para que as polticas
pblicas sejam elaboradas, fiscalizadas e avaliadas. A definio das prioridades das
polticas o ponto principal, um bom conselho gestor seria aquele que aps amplo
debate, onde todas as partes fossem ouvidas, definiria qual as diretrizes centrais que
o governo deveria seguir na execuo de programas e projetos ligados a tal
conselho gestor.

2.7.2 Como funcionam?

Os conselhos gestores podem ter dois processos diferentes: a busca

do consenso ou a articulao das diferenas e fomento do conflito (CARPINI, et al,
2001, apud COELHO, 2004). No COPAM Conselho de Poltica Ambiental de Minas
Gerais a lgica do consenso e do desenvolvimento sustentvel a que vigora, e a
este fato os conselheiros argumentam o sucesso do Conselho (CARNEIRO, 2005),
seguindo a ideia de autores como Maia (2009) que v os conselhos gestores como
espaos onde os resultados so obtidos atravs do consenso. J outros conselhos
trabalham sob a tica do conflito, onde os temas so muito debatidos, como no caso
do conselho municipal de sade apresentado por Coelho (2004).
Sobre os assuntos debatidos, Abers e Keck (2009) dissertam que
alguns autores afirmam que os governos controlam a agenda dos conselhos. Em
seu estudo apresentam tambm que trs dos quatro casos estudados por elas, ao
invs dos participantes deliberarem sobre programas ou autorizarem as agencias de
execuo o exerccio de poder descentralizado, os comits de bacia passam anos
engajados em criar as condies necessrias para fazer essas coisas (ABERS;
KECK, 2009, p.308), ou seja, podemos fazer a hiptese de que os assuntos mais
tratados nos conselhos so assuntos internos, como por exemplo a discusso sobre
o regimento interno ou a composio e eleio de seus membros.
A pauta feita pela secretaria executiva do conselho, sendo quase
sempre ocupada por um funcionrio pblico da pasta em questo (COELHO, 2004),
 43

porm estes tcnicos acabam por adotarem procedimentos que na maioria dos
casos no so muito adequados para fomentar a deliberao (COELHO, 2004). A
presidncia geralmente do secretrio da pasta (LUCHMANN, 2002), assim sendo
os conselhos gestores apresentam um alto grau de dependncia da mquina
pblica, no que se refere aos recursos materiais e humanos, dependncia para a
chamada de reunies, no estabelecimento das pautas, na apresentao das
informaes e dos problemas (LUCHMANN, 2002). Para evitar isso
Vrios autores (Schmitter, 2001, Cifuentes, 2002; Fung, 2003) sugerem o
uso de metodologias participativas em que todo o grupo assume
rotativamente funes de liderana e coordenao e onde se planejam e se
avaliam coletivamente as atividades. (COELHO, 2004, p.9)

Tambm percebem-se muitas dificuldades na busca de consensos e

de formas de se gerir os conflitos para se efetivarem decises dentro do conselho.
Luchmann (2002, p.17) d como soluo ao problema de ter que se compatibilizar a
promoo do bem-comum evitando ou reduzindo os corporativismos e
particularismos adotando-se um conjunto de princpios e critrios que, voltados para
a promoo da justia social, ordenem ou orientem o conjunto de escolhas e
decises coletivas.
A carncia desses princpios e o conjunto de dificuldades tm feito
prevalecer uma atuao mais fortemente caracterizada pelo imediatismo
(apagar incndios), pela fragmentao (atuar em diferentes frentes e
servios) e pela burocratizao (depender de regimentos, leis, recursos,
portarias, etc.) do que pela discusso livre e igual tendo em vista o
estabelecimento das prioridades e diretrizes que fundamentam uma atuao
voltada resoluo dos problemas sociais. (LUCHMANN, 2002, p.17)

Lunchmann (2002) tambm sugere aes que os conselhos

gestores devem adotar para que se efetivem suas decises e para que os processos
dentro destes ocorram, os conselhos devem estar articulados com o conjunto das
instituies responsveis pela deciso e implementao das polticas pblicas ou
sociais. (LUCHMANN, 2002, p.18).
Fuks e Perissinotto (2006) ainda apresentam o processo de
deliberao que ocorrem nos conselhos dividindo estes em quatro fases: 1) a
introduo de um tema para o debate; 2) a instituio do debate, ou seja, quem
contesta as propostas, d sugestes, etc; 3) o encaminhamento da proposta, original
ou alternativa, para a deliberao; e 4) o resultado da deliberao, aprovao ou
no.
 44

Segundo o autor os representantes do Estado predominam em todos

os momentos do processo decisrio. Em uma anlise em dois conselhos, o
Conselho Municipal de Sade de Curitiba (CMSC) e o Conselho Municipal de
Assistncia Social de Curitiba (CMASC), os autores observaram as seguintes
caractersticas nos processos deliberativos:
1) A introduo do tema: os atores governamentais controlam a
iniciativa do debate, de forma mais moderada no Conselho de Sade e tendo o
monoplio no Conselho de Assistncia Social.
2) A instituio do debate: os usurios de servios de sade
dominam esta fase, sendo apoiados pelos trabalhadores da rea de sade, os
prestadores de servio mantm-se praticamente invisveis nos debates do conselho.
No CMASC no h contestao nas propostas apresentadas pelo governo.
3) O encaminhamento da proposta: No CMSC os gestores pblicos
novamente lideram o processo para o encaminhamento da proposta original,
seguido do usurio e depois o trabalhador, bem prximo do usurio. No
encaminhamento de propostas alternativas o usurio dos servios de sade
superam os representantes estatais. No Conselho de Assistncia Social, sem a
contestao, o Estado leva diretamente suas propostas para aprovao.
4) O resultado da deliberao: Nos dois conselhos as deliberaes
so aprovadas. Hipteses levantadas pelos autores so que temas que interessam a
todas as partes provavelmente so os escolhidos para a pauta das reunies, ou que
alguns setores conseguem impor seus interesses dentro dos temas do conselho.
Em resumo a resposta para a pergunta: Como os conselhos
gestores funcionam? pode ser respondida da seguinte forma: geralmente so
discutidos assuntos internos, a pauta e a presidncia so geralmente ocupados por
funcionrios pblicos, so bancados pelo Estado, que oferece (ou no) recursos
humanos, informaes, chamada de reunies e secretaria-executiva. Carece de
princpios orientadores gerais, atuando com decises de curto prazo apagando
incndios, fragmentadas e burocratizadas. Operam atravs do conflito ou consenso
e seu processo de deliberao ocorre atravs de quatro etapas: introduo do tema,
instituio do debate, encaminhamento da proposta e resultado da deliberao.
 45

2.7.3 Quando ocorrem as reunies?

O IBGE (2012) utiliza como critrio para estabelecer o que um

conselho municipal de meio ambiente ativo aquele que realizar pelo menos uma
reunio ao ano, no avalia qualitativamente a participao dentro destes conselhos,
mas a existncia de um conselho ativo indica que h alguma forma de participao
comunitria na gesto municipal (IBGE, 2012, p.259), segundo o IBGE. Segundo o
documento, a existncia de conselhos [municipais] ativos revela o nvel de
organizao municipal no que se refere a democratizao da gesto de politicas
publicas e reflete o interesse da municipalidade nas especificidades locais (idem),
da mesma forma podemos inferenciar que a existncia de conselhos estaduais
ativos revela o nvel de organizao estadual no que se refere a democratizao da
gesto de polticas publicas e reflete o interesse do governo nas especificidades
estaduais.

Ilustrao 3 Proporo de municpios com conselho municipal de meio ambiente

ativo Brasil 2001-2009.

Fonte: IBGE (2012).

O grafico acima nos mostra percentualmente quantos conselhos

municipais ativos existem no Brasil, percebe-se que h um aumento, mas ainda no
se chegou a metade de municipios que contam com esta instituio. Para o nosso
estudo foi realizado uma anlise histrica de quantas reunies houveram em cada
ano, sendo que quanto mais reunies houverem, provavelmente maior atividade
existira no Conselho.
 46

2.7.4 Quem participa?

Existe duas formais principais de seleo dos conselheiros, a

seleo pelos prprios segmentos representados e a seleo feita pelo regimento
interno do conselho. A seleo pelos prprios segmentos representados geralmente
ocorre atravs de fruns e assembleias abertas populao (LCHMANN, 2002),
na teoria os conselhos seriam estruturas de representao criadas, compostas por
representantes eleitos diretamente pela sociedade de onde eles provm. (GOHN,
2001, p.57). Em um conselho de sade analisado por Coelho (2004) segmentos da
sociedade civil definem seus candidatos e h uma reunio aberta para formalizar os
mandatos, porm, foi constatado que boa parte das associaes ligadas sade
no foram informadas sobre o processo de seleo para a representao nos
conselhos.
A seleo pelo regimento interno define os novos participantes do
conselho pelos prprios conselheiros (LCHMANN, 2002), como se verifica em um
conselho de sade avaliado por Coelho (2004) e um conselho de meio ambiente
avaliado por Carneiro (2005), onde neste havia a dependncia de um aval de um
conselheiro efetivo para a entrada de novos conselheiros, o que pode obstruir o
ingresso de agentes novos e sociologicamente distintos (CARNEIRO, 2005). Alm
disto, neste conselho de meio ambiente, a seleo dos primeiros conselheiros foi
atravs estes tinham estreitas relaes pessoais (e at mesmo parentesco) com
membros das elites polticas e cientficas (CARNEIRO, 2005, p.8), desta forma, o
conselho ambiental analisado por Carneiro, apesar de na teoria incluir a participao
da sociedade, na prtica, a partir da seleo dos conselheiros, excluiu externamente
a entrada de participantes que poderiam ter vises diferentes sobre o tema, desta
forma, impede a aplicao de uma democracia deliberativa.
Ainda sobre a seleo dos conselheiros, Luchmann faz algumas
indagaes sobre este aspecto: a sociedade civil pode e deve ser reduzida a
certas organizaes ou segmentos sociais? Quais dessas organizaes ou
segmentos apresentam maior legitimidade para participar junto aos Conselhos?
Quais os critrios para essas escolhas? (2002, p.13). Essas questes so um tanto
quanto complexas de serem respondidas, e apenas atravs de pesquisas empricas
 47

podero fornecer informaes para sua resposta, a legitimidade das organizaes

pode variar entre as regies pesquisadas, a reduo da sociedade civil em alguns
poucos representantes no conselho pode ser vista como um aspecto negativo,
porm pode ser uma das melhores ferramentas encontradas para possibilitar uma
participao direta, os critrios para a escolha destes representantes tambm deve
envolver muita pesquisa para a definio destes, para Ghon (2001, p.111) deve-se
tambm criar algum tipo de pr-requisito mnimo para que um cidado se torne um
conselheiro. Alm da seleo necessrio analisar tambm quem so estes
conselheiros.
Um estudo feito no CONAMA - Conselho Nacional do Meio
Ambiente, por Fonseca et al (2010) mostra que h um elevado grau de escolaridade
dentre os conselheiros, sendo que 94% possuem pelo menos o ensino superior
completo e 72% cursam ou j completaram a ps-graduao. Geralmente os
conselheiros so profissionais, militantes, tcnicos com nvel socioeconmico e
escolaridade, superiores mdia do conjunto da populao. (LCHMANN, 2002,
p.11). Sobre os representantes governamentais, em alguns casos, essa
representao aparece como mais uma tarefa, nem sempre priorizada, a ser
cumprida dentro de uma rotina de trabalho. (KRGER, 1998, p. 154 apud
LUCHMANN, 2002), isso acontece provavelmente com funcionrios de secretarias
com pouca relao com o assunto, por exemplo, um profissional da secretaria de
justia, que pouco sabe do assunto em um conselho de meio ambiente.
Um aspecto importante que deve ser levado em conta a busca por
paridade entre os seguimentos representados nos conselhos gestores. Essa regra
bsica de participao junto aos conselhos (LCHMANN, 2002, p.9; SCHEVISBISKI,
2008, p.5; COELHO, 2004) no suficiente para que Estado e sociedade civil tenham
as mesmas condies de participao. Nos conselhos onde a paridade de 50%
governo e 50% sociedade civil ocorre que, o Estado tem apresentado maior poder
de fogo do que a sociedade civil (MENDES, 1995, apud LUCHMANN, 2002, p.8) e,
no caso dos conselhos de sade, os empresrios tem mais capacidade de presso
do que os trabalhadores.
Carneiro (2005), em sua teoria da oligarquizao da poltica
ambiental mineira, aps anlise do nmero de reunies frequentadas pelos
conselheiros, verificou que apenas 6% dos conselheiros participaram de mais de
20% das reunies do referido conselho de 1977 a 2002. Constatou tambm a
 48

presena macia dos representantes da tecnoburocracia ambiental tendo estes uma

mdia de 164 reunies por conselheiro, contra 93.7 dos ambientalistas e 85.5 dos
representantes do capital, analisando-se os conselheiros que participaram de mais
de cinquenta reunies. Ou seja, o Estado, neste conselho, tambm possui uma
representao significante, sendo representado por conselheiros que tiveram maior
mdia de frequncia nas plenrias do conselho, porm, dos trinta e quatro
conselheiros presentes a mais de cinquenta reunies, apenas quatro eram da
tecnoburocracia ambiental, tendo os seguimentos dos ambientalistas e dos
representantes do capital quinze representantes cada um, nesta lista.
Desta forma pode-se dizer que, geralmente, quem participa dos
conselhos so pessoas com nvel de escolaridade e renda superiores ao da populao
em geral, selecionados atravs dos prprios segmentos representados ou por meio do
regimento interno, geralmente so paritrios entre Estado e sociedade civil sendo que
aquele geralmente possui maior poder de fogo, apesar de ter menos representantes
frequentes s plenrias, se comparados a outros segmentos.

2.7.5 Quantos recursos possuem?

Todos os trabalhos discutidos neste tpico defendem a ideia de que

existem assimetrias de recursos entre os conselheiros. Nesta literatura foram
levantados diferentes tipos de recursos, que podem ser divididos em recursos
individuais, subjetivos e organizacionais. Os recursos individuais: so a renda e
escolaridade (FUKS; PERISSINOTTO; SOUZA, 2004; FUKS; PERISSINOTTO,
2006; CARNEIRO, 2005). J os recursos subjetivos so o engajamento e cultura
poltica (FUKS; PERISSINOTTO; SOUZA, 2004), o capital social, ou seja, as redes
de relaes pessoais com os membros do campo ambiental, e o capital de
representao, a representatividade da vontade coletiva possuda por um
conselheiro (CARNEIRO, 2005). Por fim os recursos organizacionais so financeiros,
materiais e informao (FUKS; PERISSINOTTO, 2006), alm das redes de apoio
(FUCK; PERISSINOTTO; SOUZA 2004)
Traando um perfil dos recursos detidos pelos conselheiros
municipais pode-se dizer que no que se refere a renda, escolaridade e engajamento
poltico-partidrio, esto bem acima da mdia nacional. "eles so brancos, com leve
preponderncia das mulheres, maiores de 30 anos, casados, de religio catlica,
 49

com alta escolaridade, predominando aqueles com nvel superior. Esto inseridos no
mercado formal de trabalho, concentrados no servio pblico municipal e recebendo
a partir de 5 salrios" (FUKS; PERISSINOTTO; SOUZA, 2004, p. 190). Para
Lunchmann (2002, p.11) os conselheiros so profissionais, militantes, tcnicos com
nvel socioeconmico e escolaridade superiores mdia do conjunto da populao.
Carneiro (2005) apresenta os capitais necessrios para a
participao no conselho de meio ambiente mineiro, o capital cultural; o capital
social; de representao; e o capital econmico. O capital cultural expresso pelo
fato de todos os principais representantes do COPAM, sem exceo, possuem no
mnimo o curso superior (CARNEIRO, 2005, p.7). O capital social percebido pelas
redes de relaes pessoais com os membros do campo ambiental. A representao
de uma vontade coletiva, que originada em organizaes, grupos, entidades
ambientais, tambm um importante capital para a participao no conselho. O
capital econmico est nas mos, principalmente, dos representantes do capital, os
empresrios e diretores de organizaes representantes do comrcio e indstrias.
Esses capitais, segundo o autor, so requisitos bsicos para a entrada no COPAM, e
a falta destes pode representar a excluso de um agente que almeja entrar no
conselho.
E como j foi dito, existe diferenas entre os recursos detidos pelos
diversos segmentos representados nos conselhos gestores. Essa assimetria na
posse de recursos propicia uma tendncia elitizao da participao (TATAGIBA,
2005, p.209). nos conselhos gestores municipais de sade, os setores populares
encontram dificuldades de recursos como: falta de informaes, conhecimentos
tcnicos, legais e burocrticos, alm de tempo escasso (SCHEVISBISKI, 2008), o
segmento do governo concentra a maior quantidade de recursos, com maior renda e
nvel de escolaridade, com uma clara desvantagem dos usurios (FUKS;
PERISSINOTTO; SOUZA, 2004), alm destes recursos individuais, os gestores
contam com todos os recursos materiais e financeiros que o Estado pe sua
disposio. alm de do recurso informao (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p.72).
Ao mesmo tempo, os usurios dos servios de sade apresentam
um nvel maior de engajamento poltico-partidrio e de envolvimento em prticas
associativas (idem). Sobre o recurso organizacional rede de apoio somente as
entidades dos prestadores de servio (75%) contam com o apoio de membros do
Poder Legislativo(idem). Deste modo, o segmento dos usurios fica em
 50

desvantagem em relao aos recursos individuais e organizacionais, se comparado

aos outros segmentos (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p.73).
Um recurso bastante importante para que haja a participao a
informao, atravs desta possvel conhecer o ambiente, os problemas, formular
alternativas, influenciar outras pessoas e tomar decises. A informao e o
conhecimento so, portanto, essenciais para a participao Habermas (1995, apud
AVRITZER, 2000) sugere que a democracia deve contar com espaos onde
ningum tem o monoplio do saber, desta forma, as definies das prioridades nas
polticas pblicas devem pressupor indivduos iguais.
A falta de conhecimentos, principalmente das ONGs, causa uma
excluso interna, esta ocorre quando um agente no consegue incorporar um
complexo conjunto de conhecimentos de normas tcnicas e legais [...] pertinentes,
praxes, rituais, jurisprudncias e mesmo orientaes e temperamento pessoal dos
demais agentes (CARNEIRO, 2005, p.9), problema tambm relatado por
Schevisbiski (2008, p.8). A falta de saber cientfico leva alguns atores a deixar de
participarem dos conselhos ocorre mais a presena fsica do que a capacidade de
influir na formao de consensos (SIMIONATTO; NOGUEIRA, 1997, APUD
LUCHMANN, 2002, P.31).
Visando reduzir, ou at mesmo eliminar, estas disparidades de
recursos, alguns autores sugerem algumas aes que podem ser realizadas, como a
capacitao dos conselheiros (GOHN, 2001; TATAGIBA, 2002; CARVALHO, 1995
apud COELHO, 2004); e tambm argumentam que Os representantes da populao
tem que ter igualdade de condies para participar tais como o acesso informao e
algum tipo de remunerao para sua atividade (GOHN, 2001, p.96).
Como foi percebido, atravs desta reviso de literatura, apesar de
muitos trabalhos utilizarem os recursos possudos por cada conselheiro, pouco se
analisa sobre os recursos dos prprios conselhos gestores, como a competncia
para gerir o fundo de sua pasta, os recursos humanos que trabalham em prol dos
conselhos e os materiais cedidos estes para seu funcionamento, por outro lado o
recurso informao recebe ateno de vrios autores (GOHN, 2001; TATAGIBA,
2002; WENDHAUSEN; CAPONI, 2002). Estas categorias foram utilizadas para a
anlise dos recursos possudos pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente do
Paran neste trabalho.
 51

Para a anlise dos recursos dos conselheiros, pela metodologia

deste trabalho utilizar-se principalmente das atas de reunies, existe uma dificuldade
para se avaliar a possesso ou no destes recursos pelos conselheiros, desta forma
sero analisados recursos subjetivos, como o anseio em participar das atividades do
conselho, e as informaes e conhecimentos detidos por estes conselheiros, fatores
importantes na participao nos conselhos gestores.

2.7.6 Porque existem?

Os conselhos gestores, aps uma longa histria na poltica

brasileira, foram expressos na Constituio Federal de 1988, influenciada pela luta
de movimentos populares que buscavam o princpio da cidadania e mecanismos
para que esta ocorresse (MAIA, 2009, p.84).
Diante deste contexto de luta por democracia, o governo que
assumia o controle do Estado criou mecanismos participativos para poder se
legitimar e manter-se no poder, como alguns estudos (WENDHAUSEN; CAPONI,
2002, BORBA, 2004, LIMA 2001, apud BARBOSA, 2006, p.9) tm demonstrado que
a participao neste espao [conselhos] ainda insipiente [...] Um dos problemas
mais graves parece ser que este espao tem servido mais para legitimar aes
governamentais do que propriamente para avalia-las e controla-las [...] (BARBOSA,
2006, p.9). Alm do governo se legitimar, os conselhos desempenham a funo de
compartilhar a responsabilidade com o Estado, ou seja, quando um certo setor
poltico, no caso a poltica ambiental, no vai bem, pode-se culpar o Conselho pois
este corresponsvel pela poltica ambiental de determinada localidade (MAIA,
2009, p.86).
A insero de conselhos gestores, no mbito administrativo, alm de gerar
interferncias nos limites do poder discricionrio do administrador pblico,
permite que se faa uma releitura do papel dos administrados, agora co-
responsveis pelas aes do prprio Estado. (MAIA, 2009, p.86 grifo
nosso)

Para Abers e Keck (2009) existem trs motivos usualmente dados

para a criao e arenas participativas decisrias de polticas pblicas, o primeiro o
argumento que as instituies representativas convencionais e as burocracias
tecnocrticas privilegiam as elites, deste modo os grupos excludos precisam de
mecanismos diretos ou semi-diretos de participao para serem ouvidos dentro do
 52

Estado. O segundo argumento busca favorecer a democracia deliberativa

defendendo a ideia de que a lgica burocrtica suprime o debate pblico, o
pensamento cvico e a diferena. O terceiro argumento, muitas vezes ligados s
polticas neoliberais, apoiam a participao descentralizada de stakeholders, por
razes instrumentais, no sentido em que esta participao reduz custos de
transao, aumenta o acesso s informaes locais e aumenta o compromisso dos
stakeholders pelas polticas realizadas.
Mas apesar destes motivos formais, Abers e Keck (2009) defendem
a ideia de que o Estado forte e pode geralmente manipular o processo de
participao para seus prprios fins (ABERS; KECK, 2009, p.295), argumentam que
o poder formal dos fruns participativos geralmente muito fraco (idem), servem
muito mais com a atribuio consultiva, muitos tem autoridade para deliberar sobre
assuntos marginais, sendo que, as decises importantes continuam na mo dos
tomadores de deciso tradicionais. Os governos tambm controlam as agendas
destes fruns, retirando de pauta questes perturbadoras e ideias radicais.
Argumentam tambm que incorporando os ativistas para dentro destes fruns
participativos se desmobiliza formas radicais de organizaes sociais. Por fim,
defendem a ideia de que os governos e agencias de desenvolvimento ganham
legitimao ao usarem mecanismos de participao.
Assim sendo os conselhos surgiram principalmente para legitimar as
aes do Estado e para jogar a responsabilidade de seus atos para os conselhos
que, teoricamente, tem todas as informaes e todo o poder para influenciar nas
polticas pblicas adotadas pelo governo. Apesar da luta dos movimentos sociais por
participao esta fica apenas no plano de uma falsa legitimao, uma falsa
participao, no momento em que os conselhos gestores existem mais para
legitimar as aes do governo do que avalia-las e controla-las.

2.7.7Conselhos ineficazes?: Criticas e Problemas

Apesar de se caracterizarem como um espao que possibilita maior

participao da sociedade civil nas decises do governo, muitas crticas so feitas
aos conselhos gestores de polticas pblicas, como o fato de muitas vezes surgirem
apenas como legitimadores (ou falsos legitimadores) do governo no poder.
 53

Embora sejam considerados como um importante avano poltico, as

anlises sugerem que diversas experincias conselhistas tm sido
engolidas pela lgica poltico-burocrtica e acabam legitimando, sob novas
roupagens, procedimentos pouco ou nada democrticos de tomada de
decises, configurando um quadro de desmobilizao e pseudo-
representao social. (LUCHMANN, 2002, p.8)

Tatagiba (2002) e Simionatto e Nougueira (1997, apud LUCHMANN,

2002) apontam que os conselhos possuem baixa capacidade de inovao de
polticas pblicas, o mesmo que pode ser constatado com um trecho de uma
entrevista feita por Lunchmann 1997 (apud LCHMANN, 2002, p.16): O Conselho
de meio ambiente um apagador de incndios e fica correndo o tempo todo atrs
das denncias que recebe, Os Conselhos passam grande parte do tempo
analisando portarias, leis, decretos e nada de planejar e pensar polticas. (idem), ou
seja, os conselhos se perdem em um labirinto de normas e tratam de assuntos
especficos, tecnificados e com pouca relao com o pensar poltico-estratgico
(ACSELRAD, 1996, apud FONSECA, et al, 2010, p.5).
Essa falta de capacidade de inovao e do pensar poltico-
estratgico se deve alguns fatores, principalmente pelo fato de que tem sido muito
difcil reverter [...] a centralidade e o protagonismo do Estado na definio das
polticas pblicas e das prioridades sociais (SCHEVISBISKI, 2008, p.5), este
predomnio do governo na agenda pblica (MAIA, 2009; COELHO, 2004;
TATAGIBA, 2002; CARNEIRO, 2005) e pelo fato de que a Secretaria-Executiva
responsvel pela elaborao das pautas das reunies e que, na maioria das vezes,
este cargo ocupado por funcionrios pblicos (COELHO, 2004), ocorre a
operacionalizao de objetivos predefinidos (GOHN, 2001).
O predomnio do Estado se deve pelo fato do segmento Governo
possuir mais recursos que os demais (MAIA, 2009; FUKS; PERISSINOTTO, 2006), e
tambm porque os conselhos gestores dependem destes recursos do Estado, como
informaes, recursos materiais, chamada de reunies e local para que estas
aconteam (LUNCHMANN, 2002, p.18), mas mesmo possuindo estes recursos e
informaes que, segundo um dos princpios da administrao pblica, so pblicas,
h grande resistncia dos governos em instituir mecanismos mais transparentes e
democrticos (TATAGIBA, 2002), assim, como Coelho (2004) apresenta em seu
estudo, ocorre a inefetividade do controle social. Assim sendo, a falta no acesso s
 54

informaes assunto recorrente em vrios trabalho (GOHN, 2001; TATAGIBA,

2002; WENDHAUSEN; CAPONI, 2002)
Em um conselho municipal de sade Coelho (2004) demonstra que
os conselheiros comentam que esto sempre denunciando os problemas do dia a
dia do SUS, mas dificilmente encontram maneiras de resolverem estes problemas.
Apresenta tambm dois casos que ocorreram no referido conselho de sade, um
deles, pelo fato de haver muitos conflitos internos no conselho, um projeto deixou de
ser debatido neste espao e foi aprovado pela cmara de vereadores, no segundo
caso havia um consenso sobre a expanso da cobertura de um dado programa,
porm a prefeitura no atendeu a solicitao do conselho.
O projeto das autarquias ampliava a autonomia administrativa dos hospitais
e pronto-socorros municipais que deixariam de contratar servidores regidos
pelas regras do funcionalismo pblico municipal e passariam a contratar
pelo CLT Esse projeto foi levado pelo Secretrio de Sade para o Conselho
em maro de 2001. No curso dos debates ficou claro que as posies no
eram coincidentes e a partir da o Conselho foi sendo
progressivamente afastado do processo de deciso. Esse processo
culminou com a aprovao do projeto pela Cmara Municipal em dezembro
do mesmo ano, sem que o Conselho tenha conseguido tornar pblicas suas
posies. (COELHO, 2004, p.8 grifo nosso)
No caso do Programa de Sade da Famlia (PSF), Secretrio de Sade e
conselhos tinham a mesma posio favorvel expanso, ainda naquele
ano, da sua cobertura de 7,35% para 35% da populao do Municpio. Essa
prioridade no foi, no entanto, bancada pela prefeita que determinou a
desacelerao do programa. (COELHO, 2004, p.8 grifo nosso)

Estes dois casos demonstram alguns dos principais problemas

encontrados nos conselhos gestores, a lentido na tomada de deciso de projetos
importantes e tambm a retirada da pauta destes temas relevantes do conselho, no
primeiro caso, e a falta de respostas do governo s deliberaes dos conselhos, no
segundo caso. Isto faz com que os conselhos gestores sejam ineficazes na maioria
das vezes. Desta forma, no caso dos conselhos gestores municipais de sade, estes
rgos tem contribudo de forma bastante modesta seja para a incorporao das
demandas da sociedade civil (COELHO, 2004, p.2). A seguinte passagem apresenta
um resumo de alguns dos problemas encontrados nos conselhos gestores de polticas
pblicas e tambm problemas externos que afetam a participao nestes locais:
imperfeies no funcionamento de arranjos participativos foram percebidos
por diversos autores, cada qual enfocando uma ou mais dimenses. Como
exemplos podemos citar: a fraca e descontnua participao da
populao local (PEREIRA, 2008; SOUZA, 2008; MANOR, 2004); a falta
de acesso informao e educao (SAYAGO, 2007; WENDHAUSEN
& CAPONI, 2002; TONI ET AL., 2006); o baixo empoderamento e
controle social da populao; a no alterao do status quo local
(HAYWARD ET AL., 2004; MILANI, 2006); a no alocao de social
 55

capital para grupos com menor poder poltico; a no

representatividade dos representantes (OLIVAL ET AL., 2007; DINO,
2003); o controle das elites locais sobre o processo (TATAGIBA, 2005;
FUKS & PERISSINOTTO, 2006); e a desigualdade nas relaes de poder
(CLEAVER, 2005; EVERSOLE, 2003; MOHAN & STOKKE, 2000), entre
outros. (apud FONSECA et al., 2010, p.3-4 grifo nosso)

Outros problemas encontrados nos conselhos so: a falta de

integrao entre os conselhos (GOHN, 2001); a falta de tradio poltica da
sociedade civil (GOHN, 2001); a instrumentalizao dos conselhos pelas elites
(GOHN, 2001; SIMIONATTO; NOUGUEIRA, 1997, apud LUNCHMANN, 2002), a
dificuldade de aplicabilidade das decises do conselho; o particularismo nas polticas
dos conselhos; as dificuldades em articular foras sociais divergentes; e a
instrumentalizao dos conselhos como forma de reduo de custos do Estado,
transferindo responsabilidades para aqueles (GOHN, 2001).
Diante do exposto, pode-se ter como hiptese o fato de que existe
uma hegemonia do Estado nos conselhos gestores de polticas pblicas,
comandando os assuntos a serem discutidos nas reunies, negando informaes
para o funcionamento dos conselhos e afastando estes de decises importantes,
que deveriam ser discutidas com a sociedade. Como formas de melhorar o
desempenho destes conselhos Maria da Glria Gohn (2001) prope algumas
alternativas como: proporcionar igualdade de recursos, como informaes e
remunerao pelo cargo de conselheiro; uma definio mais precisa das
competncias e atribuies dos conselhos; capacitao dos conselheiros; elaborar
instrumentos jurdicos de apoio s deliberaes do rgo; criar pr-requisitos
mnimos para que um cidado se torne um conselheiro; e fiscalizao e avaliao do
desempenho dos conselhos.

2.7.7.1 Importncia dada aos conselhos em diferentes governos

Apesar do Estado possuir a hegemonia no conselho, alguns

governos propiciam maior eficcia dos conselhos, ao apoiar as atividades dos
conselhos e de movimentos da sociedade civil, enquanto outros governos dificultam
a participao destes espaos para a efetivao da democracia e do controle da
sociedade nas polticas pblicas.
 56

Um estudo feito por Fernandes (2010) demonstra dois casos

diferentes, um intitulado hegemonia de uma elite poltica afeita aos conselhos
ocorrido em Porto Alegre e outro denominado polarizao poltica e elite pouco
afeita aos conselhos em Salvador. No primeiro caso dissertado que, com trs
gestes consecutivas do PT Partido dos Trabalhadores ao longo de toda a dcada
de 1990, houve uma construo de apoio s atividades do conselho e dos grupos
da sociedade civil que militaram pela reforma sanitria na cidade (FERNANDES,
2010, p.448), que possibilitou maior atividade no conselho municipal de sade.
Em Salvador o grupo ligado ao PFL Partido da Frente Liberal
(atual DEM - Democratas), que governou a cidade entre 1997 a 2004, sempre foi
fechado e formado por um quadro tecnocrtico Esse grupo poltico nunca esteve
ligado s discusses da agenda da redemocratizao no que se refere gesto
participava de polticas sociais ou poltica urbana oriundas da Constituio de 1988
(FERNANDES, 2010, p.448). Ainda em Salvador, entre os anos de 1993 e 1996, um
grupo poltico liderado pela prefeita do PSDB, que na poca tinha uma histria ligada
s questes de participao social, mostrou-se mais afeita aos conselhos gestores.
Desta forma pode-se supor que o perfil dos dirigentes do executivo
podem interferir na gesto dos conselhos gestores de polticas pblicas.

2.7.8 Conselhos gestores: concluso terica

Ao final deste levantamento terico foram levantadas algumas

categorias a serem analisadas para se estudar a participao dentro do Conselho e
deste na poltica ambiental do estado. Para a anlise da participao interna as
principais categorias sero a seleo, composio e frequncia de reunies dos
conselheiros, alm de se levantar como os processos ocorriam, se havia muitas
discusses sobre os assuntos tratados e quem era o principal segmento que
colocava os assuntos a serem tratados no Conselho. Para a anlise da participao
externa, ou seja, do CEMA em relao a poltica ambiental do Paran, foram
utilizadas categorias como quais as atribuies do Conselho, tanto formais quanto as
exercidas na prtica, tambm como o conselho debatia os temas tratados e quais
temas eram estes, a frequncia de reunies em cada ano, os recursos
disponibilizados pelos conselhos, o porqu o CEMA foi criado e, por fim, algumas
criticas e problemas encontrados neste, analisando-se tambm alguns problemas
 57

em relao aos diferentes governos do Paran. Cada uma destas categorias se

inter-relacionam no havendo uma separao destas na realidade, a diviso destas
se deu como uma maneira mais didtica para se analisar como cada uma destas
responsvel por ajudar na existncia da participao da sociedade e demais
segmentos na formulao da poltica ambiental do Paran, por meio do CEMA.
A literatura estudada apresentou informaes que levaram a
elaborar a seguinte hiptese: os conselhos gestores apresentam-se muito mais
como legitimadores das aes do governo do que como um espao onde a
sociedade pode influenciar nas polticas pblicas, funcionando como uma poltica
simblica.
 58

3 METODOLOGIA

A metodologia o conjunto de passos a serem seguidos para a

realizao do objetivo proposto pelo trabalho. Para isso nesta parte descrita a
classificao geral da pesquisa, os procedimentos de coleta de dados, e as tcnicas
para sua anlise. A seguir, duas citaes que explicam e definem o que
metodologia de pesquisa:
mtodo o conjunto das atividades sistemticas e racionais que, com maior
segurana e economia, permite alcanar o objetivo conhecimentos
vlidos e verdadeiros -, traando o caminho a ser seguido, detectando erros
e auxiliando as decises do cientista. (LAKATOS e MARCONI, 2001, p.83)
Geralmente a parte complexa e deve requerer maior cuidado do
pesquisador. [...] A metodologia no s contempla a fase de explorao de
campo [...] como a definio de instrumentos e procedimentos para anlise
dos dados. (MINAYO, 2004, p.42)

3.1 CLASSIFICAO GERAL DA PESQUISA

Este trabalho classificado, quanto forma de abordagem do

problema, como qualitativo, exploratrio-descritivo quanto aos objetivos e,
documental quanto aos procedimentos. A pesquisa qualitativa um conjunto de
tcnicas interpretativas (NEVES, 1996), onde o objeto a ser analisado no so
nmeros, mas sim vrios componentes da realidade a ser estudada (ARAJO;
OLIVEIRA, 1997). Desta forma a pesquisa qualitativa :
um conjunto de diferentes tcnicas interpretativas que visam a descrever e a
decodificar os componentes de um sistema complexo de significados. Tendo
por objetivo traduzir e expressar o sentido dos fenmenos do mundo social.
(NEVES, 1996, p.1).
rico em dados descritivos, obtidos no contato direto do pesquisador com a
situao estudada, enfatiza mais o processo do que o produto, se preocupa
em retratar a perspectiva dos participantes, tem um plano aberto e flexvel e
focaliza a realidade de forma complexa e contextualizada. (ARAJO;
OLIVEIRA, 1997, p.11)

3.2 DEFINIO DAS CATEGORIAS

Para a coleta e anlise dos dados sero empregadas algumas

categorias, a categoria comumente utilizada para designar diferentes espcies do
mesmo gnero e/ou distinguir certos fenmenos que apresentam uma mesma
caracterstica geral (BERNARDES, 2011, p.166). Desta forma, categorias so um
conjunto de dados, ideias, documentos, que apresentam uma mesma caracterstica
 59

geral. A partir do levantamento terico e emprico realizado e buscando completar o

objetivo desta pesquisa, foram definidas as seguintes categorias:

Ilustrao 3 - Definio das categorias

Participao dos conselheiros e do
Conselho na poltica ambiental do
Paran
Fonte: Elaborado pelo autor
Participao dos Frequncia e composio
conselheiros dentro do Proposio de temas
CEMA Discusso de temas
Atribuies
Participao do Conselho Discusso e temas
na Poltica Ambiental Frequncia
Recursos e informao

As categorias utilizadas para este trabalho sero retiradas

principalmente do conceito de participao, entendido neste trabalho como fazer
parte, tomar parte e fazer parte do planejamento e execuo de polticas
pblicas, alm disto as categorias buscam responder a perguntas bsicas sobre o
conselho, o que ele , como funciona, quem participa, etc.
A frequncia tem relao com fazer parte, no momento em que
voc frequenta determinada instituio h a possibilidade de se participar. Os
conselheiros que mais participam tem maior conhecimento do funcionamento da
instituio e tambm ganham maior status, podendo participar de forma mais efetiva,
como j destacado na teoria apresentada. Os conselhos que se renem com mais
frequncia podem debater sobre mais assuntos e avanar de forma mais rpida,
colaborando com maior intensidade na elaborao das polticas pblicas.
Os conselheiros que mais propem temas e mais discutem
demonstram que tomam parte do Conselho, no apenas presenciando as reunies,
mas tambm participando ativamente das discusses e propondo novas polticas ao
governo. Se apenas o governo prope ideias, e se no h discusso destas, no h
de fato a participao da sociedade dentro dos conselhos. Conselhos onde h mais
discusses podem ajudar de forma mais efetiva na elaborao das polticas
pblicas, mas se as discusses so muito demoradas, podem prejudicar a
instituio, fazendo com que o governo retire a assunto da pauta do conselho.
As atribuies do Conselho tambm so importantes a serem
analisadas, se um conselho no executa suas atribuies ele no est participando
da poltica ambiental do estado, pelo menos no da forma que deveria estar
 60

participando formalmente. Por isso saber o que o conselho e o que ele faz, atravs
da categoria atribuio, importante.
Os recursos e as informaes repassadas ao Conselho constituem
categorias importantes na anlise da participao deste. Ao no receber recursos
necessrios e informaes importantes sobre as polticas ambientais do estado um
conselho no consegue participar de fato da formulao destas polticas.
Desta forma, as categorias apresentadas foram utilizadas para a
anlise das atas e outros documentos e apresentadas nos resultados da pesquisa,
contribuindo para a resposta da pergunta inicial deste trabalho.

3.3 COLETA DE DADOS

Foi realizada a coleta de dados documental e tambm por meio de

entrevista para o desenvolvimento deste trabalho. A pesquisa documental se utiliza
de materiais verbais ou no verbais, que ainda no receberam tratamento analtico,
sou seja, fontes primrias (S-SILVA, et al, 2009). Os dados documentais foram
coletados principalmente das atas de reunies do Conselho Estadual de Meio
Ambiente do Paran, alm de outros documentos, leis e decretos do governo
estadual do Paran, tambm ser utilizado de informaes de artigos cientficos que
sejam teis para a construo do presente trabalho.
Para a anlise das atas, foram coletadas informaes que ajudariam
a analisar cada uma das categorias selecionadas e, durante o processo de leitura
das atas, foram percebidos alguns critrios que poderiam corroborar na resposta da
pergunta inicial, sendo incorporadas nas categorias que foram analisadas.
Vale ressaltar que algumas atas no estavam disponveis no site do
Conselho e no foram enviadas por e-mail, sendo impossibilitadas de serem
analisadas, estas atas foram as de nmero 6 (1987), 8,9,10, 11 (1988), 17, 18
(1989), 29 (1990), 33, 34 (1991), 7 extraordinria e 9 extraordinria (2005). A partir
da ata 64 (2005) no havia a lista de presentes no incio da ata e, para que se fosse
contabilizado os presentes, foi contado os participantes que se manifestaram nas
reunies, sendo que j neste ano as atas eram as transcries da reunio em seu
todo. Apesar de no garantir que todos os participantes tenham sido contabilizados,
a partir de 2005 possvel, ao menos, contar aqueles que se pronunciaram nas
plenrias. At o ano de 2010 foram 79 reunies ordinrias e 18 extraordinrias,
 61

excluindo as 12 atas no disponveis, foram lidas 85 atas de reunies plenrias para

a realizao deste trabalho. Estes documentos foram citados da seguinte forma:
primeiro o nome da instituio que elaborou e disponibilizou as atas, a CEMA
Conselho Estadual de Meio Ambiente, aps isto foi colocado o ano e depois o
nmero da ata, em caso de reunio extraordinria, aps o nmero vem a sigla ex.
Estas atas foram referenciadas em seu conjunto, do ano de 1987 a 2010.
Tambm foi realizada uma entrevista, sendo que foram enviados e-
mails para os trs conselheiros mais atuantes, Roberto Gava (segmento econmico),
Ana Graf (segmento governo) e Paulo Pizzi (segmento ONGs), representando
tambm os principais segmentos do Conselho, porm apenas o ultimo atendeu ao
pedido, sendo realizada a entrevista com este conselheiro.

3.4 ANLISE DE DADOS

A anlise de contedo uma metodologia til para descrever e

interpretar documentos e textos, verbais ou no verbais, por meio de descries
sistemticas, buscando compreender os significados das mensagens em um nvel
que vai alm da leitura comum (MORAES, 1999). Geralmente, so utilizadas
algumas categorias para esta anlise de contedo. No presente trabalho
utilizaremos as categorias definidas anteriormente para a anlise e sntese dos
dados, de forma a apresentar os resultados obtidos nesta pesquisa.

3.5 LIMITES DA PESQUISA

Alguns limites encontrados para a realizao desta pesquisa foram: a

dificuldade de locomoo para a realizao de entrevistas, j que a maioria dos conselheiros
residem em Curitiba; a falta de tempo para a realizao de uma pesquisa mais completa e
com mais entrevistas; a falta de informaes dos conselhos anteriores, como o de 1973, que
no foi possvel encontrar o que aconteceu com tal conselho. A falta de pesquisas cientficas
histricas sobre conselhos, principalmente os ambientais, e a carncia de profundidade
terica sobre participao e poltica ambiental tambm so limitadores da pesquisa,
principalmente na anlise. Apesar destes limites, a pesquisa tem sua relevncia, levando-se
em considerao a originalidade e importncia para os estudos sobre democracia e
conselhos gestores, e tambm para estudos sobre a poltica ambiental paranaense,
principalmente pela falta de pesquisas sobre a participao social no estado.
 62

4 DESENVOLVIMENTO

Para a apresentao dos resultados e discusses da pesquisa

realizada dividiu-se em algumas partes, buscando-se responder algumas perguntas
sobre o CEMA - Conselho Estadual de Meio Ambiente, o que, como, quando, quem,
quanto e porque, e por fim alguns problemas e crticas so apresentados. Cada uma
destas partes apresenta argumentos que ajudaro a responder a pergunta de
pesquisa.
O CEMA - Conselho Estadual de Meio Ambiente, foi criado por lei
em 1984, porm s foi instalado de fato em 1987, com o nome CEDA Conselho de
Defesa do Ambiente (DIAS, 1988, p.8). Embora este trabalho seja histrico, optou-se
por fazer uma apresentao dos resultados e discusso por categorias pelo fato de
que no houve grandes mudanas que pudessem demarcar perodos histricos,
como o prprio conselheiro Paulo Pizzi (2012, s/p) argumenta: Os governos,
independentemente de quem fosse, praticamente no davam muito prestgio ao
Conselho, ou seja, no houve perodos onde o conselho teve maior ou menos
importncia, apresentando uma trajetria estvel, sempre marginalizado pelos governos.

4.1 O PAPEL DO CEMA A TEORIA CONTRASTA COM A REALIDADE

Para respondermos a pergunta o que o Conselho Estadual de

Meio Ambiente? apresentaremos as atribuies legais deste Conselho e quais as
reais atividades do CEMA, fazendo um paralelo entre o que o Conselho na teoria e
o que na prtica (como o conselho age na prtica ser apresentado mais adiante,
no tpico Como?), e a partir de ento ser possvel saber se o conselho participa
efetivamente da poltica ambiental do estado segundo as funes que lhe so
atribudas, colaborando para o segundo objetivo especfico, que a participao do
Conselho dentro do Estado.
No estado do Paran houve alguns conselhos de meio ambiente
antes do CEMA, sendo o de 1955 uma comisso cientfica. Desde o primeiro
conselho sua atribuio foi a de estudar e propor a criao de reas protegidas. A
partir de 1973 foram atribudos aos conselhos o estudo e anlise de problemas
ambientais para propor projetos estaduais e colaborar em estudos de combate
poluio. A partir de 1984 passou a ter como principal atribuio a de participar da
 63

formulao da poltica ambiental paranaense e tambm de colaborar na elaborao

de leis e decretos ambientais. Alm destas, outras funes foram atribudas aos
conselhos ambientais do Paran, conforme apresentado na tabela abaixo (TABELA
1).

Tabela 1 Atribuies dos conselhos de meio ambiente do Paran.

Atribuies 1955 1973 1984 2000
estudar e propor a criao das reas protegidas x x x x
estudar e analisar problemas ambientais para x x x
propor projetos ambientais estaduais
colaborar em estudos de combate poluio do ar
x x x
e da gua
apoiar as providncias destinadas proteo dos
cursos dgua e reas de excepcional beleza ou de x
interesse ao estudo cientfico
articular-se e colaborar com os rgos pblicos e x x x
privados, na consecuo de suas finalidades
participar da formulao da poltica estadual do
x x
Meio Ambiente
colaborar na elaborao de atos legislativos e x x
regulamentadores ambientais
fomentar a criao de associaes ambientais e x
atividades de comunidades ecolgicas;
promover a educao e mdia para sensibilizar a x
populao sobre o tema;
estudar a histria ambiental do Paran. x
ser informado pelo Governo sobre o andamento dos
principais assuntos, planos e projetos de interesse x
do meio ambiente
deliberar, mediante proposta dos diversos rgos
pblicos executores das polticas ambientais, sobre
x
normas, critrios tcnicos, padres de proteo e
conservao do meio ambiente
instituir, por ato prprio, Cmaras Temticas x
instituir e manter cadastro de entidades no-
governamentais que tenham sede e atuao no
x
Estado do Paran e, entre as suas finalidades, a
proteo e a conservao do meio ambiente
buscar e promover a integrao com instncias
x
afins
propor reas prioritrias de ao governamental x
relativas ao meio ambiente
Fonte: Decreto Estadual 18443/55; Decreto Estadual 4768/73; Lei Estadual 7978/84;
Decreto Estadual 2376.
 64

Ainda sob a tica do que deveria ser o CEMA na teoria, temos as

palavras de alguns conselheiros que discursam sobre o que o CEMA?. Nas
palavras do presidente do CEMA de 1991, este o formulador e o avalista da
Poltica Estadual de Meio Ambiente (CEMA, 1991, n.31, p.6); para Vitrio Sorotiuk,
presidente do CEMA de 1995, o Conselho deveria assessorar o prximo Governo,
em carter consultivo, no estabelecimento da Poltica Ambiental para o Estado do
Paran [...] deve ser o frum onde o conflito de interesses existentes na sociedade
[...] seja discutido de forma ampla e aberta (CEMA, 1995, n.35, p.2), e Luiz Eduardo
Cheida, presidente do CEMA de 2003 fala sobre as atividades do Conselho para o
prximo ano ns estaremos trabalhando naqueles programas j lanados (CEMA,
2003, n.59, p.4).
Na prtica, foram raros os momentos em que o Conselho sugeriu
alguma poltica ou diretriz por si mesmo, Paulo Pizzi (segmento ONGs), em
entrevista (PIZZI, 2012, s/p) argumenta que o Conselho tem muito mais uma funo
de carter consultivo e informativo do que deliberativo, o conselheiro explica
tambm que o carter deliberativo do CEMA foi uma interpretao do setor jurdico,
sendo que no existe em lei, decreto ou regimento interno, um artigo que demonstre
este atributo do Conselho.
Pode-se ento argumentar que formalmente, assim como a teoria
nos mostra, o CEMA um espao que deve facilitar a participao democrtica e
proporcionar, sociedade civil e organizaes provadas, maior espao para que
seus anseios sejam atendidos; formalmente tambm o elaborador de polticas
pblicas, como descreve Maia (2009) e o rgo decisor das prioridades das polticas
pblicas, como apresenta Gohn (2001). Na prtica, e como o conselheiro apresentou
e como pde ser notado na anlise das atas, o CEMA muito mais um espao onde
so apresentados para a sociedade o que o governo est realizando do que um
frum de debate e formulao da Poltica Ambiental do Paran.
Diante disto podemos dizer que apesar de exercer muitas de suas
atribuies, o CEMA no participa intensamente da poltica ambiental paranaense,
sob o foco do que lhe atribudo nem ao que o Conselho faz na realidade. Mas
adiante sero apresentados mais argumentos demonstrando a falta de participao
do CEMA ante o Estado e sua poltica ambiental.
 65

4.2 O FUNCIONAMENTO DO CEMA PREDOMNIO DO ESTADO

Para responder a pergunta Como o CEMA exerce suas

atribuies? sero apresentadas as principais atividades do Conselho, um histrico
dos principais assuntos tratados e exemplos de casos de como foram tratados
alguns temas importantes dentro do Conselho. A partir da anlise do como o
Conselho excerce suas funes e qual a contribuio deste na elaborao da
poltica ambiental do Paran e em outras atividades que possibilitem uma melhor
proteo ao meio ambiente do estado, permitir concluir como o Conselho contribui
para o alcance do objetivo especifico de sua atuao dentro do Estado e na poltica
ambiental. Alm disto possvel encontrar quais conselheiros participam mais das
discusses e como so realizados os debates, contribuindo para o alcance do
objetivo especfico de anlise da participao dos conselheiros dentro do CEMA.
As principais atividades do Conselho eram as apresentaes de
programas, projetos e leis que o governo estava desenvolvendo ou, na maioria das
vezes, que j estavam sendo executados. Essas apresentaes muitas vezes eram
seguidas de algumas indagaes, e muitas vezes terminava sem nenhum
questionamento, sendo que no eram frequentes as apresentaes que recebiam
sugestes para a melhoria da poltica pblica apresentada.
Pelo que foi registrado nas atas, os conselheiros no faziam muitas
propostas para criao de programas ou leis ambientais, suas principais requisies
eram o melhoramento da fiscalizao, para atender algumas denncias feitas pelas
ONGs, e a grande maioria das sugestes eram de criao de comisses para
estudarem as propostas do governo e para melhorarem os programas que j
existiam, como o reforo da destinao de recursos para os projetos de extenso
rural e pesquisa do programa PARAN RURAL, de compra de equipamentos para o
Programa de Incndios florestais, e a proposta de criao de comisses para
resolver os problemas dos pombos em Londrina, para discurtir o Sistema Estadual
de Unidades de Conservao, entre outras.
Quando um assunto entra em discusso, ou so feitas algumas
propostas ou, se o caso for mais complexo, so criados grupos de trabalho ou
cmaras temticas para debaterem o assunto. As propostas feitas pelos
conselheiros individualmente ou pelos grupos de trabalho so discutidas geralmente
apenas sob ponto de vista jurdico, se permitido pela lei ou no tal sugesto, no
 66

geral as propostas feitas so aceitas por unanimidade, algumas com abstenes de

votos, raras so as vezes em que so dados votos contrrios.
Algumas propostas para melhorar os processos dentro do CEMA
foram feitas, como apresentado pelo ento secretrio executivo Jos Tadeu
Smolka:
[...] Roberto Lange, naquela 3 reunio do CEDA, ocasio em que o
Conselho decidiu aprovar a alterao do artigo nono da forma que aprovou,
justamente para dar mais agilidade e carter mais democrtico aos
trabalhos, uma vez que toda matria, antes de vir a Plenrio, seria
examinada e discutida em uma Comisso especialmente montada para
tanto, com a participao dos membros do CEMA. (CEMA, 1995, n.38, p.6)

Deve ser informado que esta aprovao do artigo nono no foi

relatada na ata de nmero 3 de 1987. Mas, mesmo as comisses que analisavam e
discutiam os trabalhos apresentados no tinham uma proposta finalizada sobre os
assuntos discutidos e, portanto, pouco ajudavam nas discusses nas plenrias do
CEMA. Buscando ouvir todos os lados, Roberto Gava prope que os favorveis e
contrrios a qualquer questo em debate fossem trazidos at o Conselho, para
assegurar o equilbrio da discusso e das informaes (CEMA, 1997, n.48, p.6). No
entanto no parece que as pessoas que eram contra ou a favor das questes
discutidas tenham sido levadas perante o Conselho, sendo uma proposta aprovada
mas no efetivamente realizada.
Em 2006 entrou em discusso a reestruturao do CEMA, chamada
de conaminha, onde se buscaram alguns elementos do CONAMA Conselho
Nacional de Meio Ambiente para serem aplicados no conselho estadual, criando
Cmaras Temticas permanentes. Dentro destas havia grupos temticos (ou grupos
de trabalho), que aprofundariam melhor os assuntos a serem tratados no Conselho
apresentando uma proposta definitiva do grupo de trabalho (CEMA, 2006, n.67, p.1).
O secretrio de meio ambiente,Rasca Rodrigues tambm explica:
clara a dificuldade que temos aqui em relao ao que podemos fazer ou
no, se juridicamente aceitvel ou no [...] No CONAMA no assim que
as coisas andam. Quando a Resoluo sai da Cmara j est amplamente
discutida. E antes de chegar na Plenria para votao ela passa pela
Cmara Jurdica que apara todas as arestas e onde todos os interessados
podem, novamente, externar suas opinies quanto ao texto jurdico.[...]
Anoto, tambm, que existe uma certa dificuldade da gente entrar numa
discusso aqui no Conselho Estadual porque os documentos no tm um
prazo hbil para serem apresentados. Alguns documentos vm na prpria
reunio, alguns vm junto com a convocao, mas, no o suficiente. Seria
pertinente que eles tivessem um prazo regimental estabelecido para serem
apresentados com antecipao para que pudssemos analisar esses
documentos e criar uma opinio sobre eles. (CEMA, 2006, n.67, p.3-4)
 67

Toda esta estruturao teve inicio efetivo a partir de dezembro de

2008, como resultado de uma comisso encarregada de estudar o novo regimento
interno do Conselho. Aps esta estruturao foi percebida maior agilidade no
tratamento dos temas no Conselho, onde mais resolues foram aprovadas. Ao
mesmo tempo o CEMA parece ter ficado mais tcnico e poucas discusses so
feitas nas plenrias, descentralizando-se as decises para os grupos de trabalho.
Outros aspctos a serem levantados no conselho e que confirmam o
que dito na teoria que o CEMA sempre contou com secretaria executiva e
presidncia formados por funcionrios pblicos,
Resumidamente pode-se responder como o CEMA trabalha? desta
forma: o governo apresenta polticas pblicas que j esto em andamento ou em
fase de planejamento; s vezes so feitas discusses e proposies para melhorar
tal poltica pblica, sendo raras as vezes em que o Conselho elabora um projeto ou
programa por si mesmo; quando alguma proposta feita esta geralmente aceita
por unanimidade, demonstrando a falta de debate dentro do Conselho. No incio, at
2008, o CEMA tinha um problema grave com a demora na elaborao de uma
proposta final sobre as polticas que o Conselho era encarregado de formular ou
corroborar, por conta de problemas de conformidade com a lei, pouco debate sobre
o tema e tambm poucas informaes e ajuda dos rgos pblicos que deveriam
colaborar com funcionrios e informaes para a elaborao das resolues do
CEMA.
Fazendo-se um histrico dos temas debatidos no CEMA, nos anos
de 1987 a 1990, os principais temas debatidos foram o PMISA Programa de
Manejo Integrado de Solos e guas, o Plano Integrado de Combate aos Incndios
Florestais, a implementao da lei de agrotxicos, os critrios de seleo dos
conselheiros e o regimento interno. Em 1989 comeou a ser discutido o projeto de
Lei Ambiental. Nos anos de 1992 e 1993 no houve reunies. Em 1994 foram
apresentados alguns programas como o PROSAM - Programa de Saneamento
Ambiental da Regio Metropolitana de Curitiba, o Paran Rural, o gua Limpa
(programa de recuperao de matas ciliares) e as unidades de conservao; ainda
em andamento estavam a reviso do regimento interno e as propostas para o projeto
de Lei Ambiental.
Nos anos de 1995 a 1998 o referido projeto de lei continuava em
 68

discusso e tambm a reviso do regimento interno, sendo criadas comisses para

debater sobre estes assuntos; tambm foi aprovado o programa PED-PR
Programa de Execuo Descentralizada, discutidos o regimento interno e o Cadastro
de Entidades No Governamentais ambientalistas; foram apresentados programas
como a Semana dos Rios (de educao ambiental) e pedido que se apresentasse o
andamento do projeto de lei ambiental, em 1998, que no foi atendido. No ano de
1999 no houve reunies do CEMA. Entre 2000 e 2002 os assuntos mais discutidos
foram o regimento interno, sendo criada uma comisso em 2001, as eleies das
ONGs, discusso e aprovao do financiamento para projetos ambientais de ONGs
e municpios, entrou em discusso o transporte de cargas perigosas, debateu-se a
criao de um Programa Estadual de Educao Ambiental e foram apresentados os
resultados do Programa Nacional do Meio Ambiente; foi proposta uma resoluo
sobre auditoria ambiental em algumas empresas, houve debates sobre as florestas
de Araucria e a gesto integrada de educao ambiental.
Entre 2003 a 2006 foram discutidos temas como o cadastramento
das ONGs ambientais, o Regimento interno, os resduos slidos, as florestas de
araucrias e o projeto de lei do SNUC Sistema Nacional de Unidades de
Conservao. Foram apresentados tambm o Programa de Irrigao Noturna, o
relatrio da cmara de resduos slidos, e o projeto de lei de florestas plantadas.
No ano de 2007 foi realizadas discusses sobre a Cmara Tcnica
de Educao Ambiental, Cmara Temtica para a conservao da floresta com
Araucria, sobre as Unidades de Conservao, e criadas as Comisses Especiais
para Discusso e Anlise dos Procedimentos de Licenciamento Ambiental. Em 2008
debatida e aprovada a resoluo sobre o licenciamento ambiental no Paran.
Tambm foi aprovada a resoluo sobre a reestruturao do Regimento Interno do
CEMA, e em dezembro desse ano o CEMA reestruturado por conta do novo
Regimento Interno. Em 2009 so apresentados como ser o Projeto Poeira que
objetiva retirar produtos agrotxicos do estado e mais adiante quais os seus
resultados; foi aprovada a resoluo de licenciamento industrial, foi promovida
discusso sobre o coprocessamento de resduos, so debatidas e aprovadas
algumas resolues e apresentada a proposta da lei da Poltica Estadual sobre
Mudanas do Clima. Em 2010, aps anos de discusso discutida e aprovada a
Poltica Estadual de Educao Ambiental (CEMA, 2010, n.18ex), tambm padres
de ecotoxidade e os trabalhos das Cmaras Temticas foram discutidos.
 69

Desta forma, pode-se dizer que durante todo o histrico do CEMA os

assuntos mais abordados nas plenrias foram os programas que os governos j
haviam colocado em prtica ou que estavam em fase final de elaborao, no
havendo praticamente nenhuma proposta para a criao de novos programas ou a
definio de valores e princpios a serem adotados no Conselho.

4.2.2 Alguns Casos do Conselho Estadual de Meio Ambiente

Para se conhecer a atuao do Conselho, a seguir esto

apresentados alguns casos de como ocorreram as discusses e quais os resultados
do processo. Estes casos foram selecionados por ficarem por um perodo
considervel na agenda do conselho ou por serem assuntos relevantes a serem
tratados.

4.2.2.1 O caso da Lei Ambiental

A Lei Ambiental, pelo que as discusses sugerem, seria uma lei que
abrigaria vrias temticas sobre o assunto, sendo uma lei extensa e tambm bem
importante para o Paran, pois seria um dos principais meios de definio da poltica
ambiental do estado. Em 1990 Roberto Ribas Lange (segmento ONGs) informou
que o Governador instituiu uma comisso, composta por funcionrios de diversos
rgos. O objetivo dessa comisso seria preparar uma proposta bsica para a Lei
Ordinria, cujo nome cogitado : Lei de bases do ambiente, e que deveria
apresentar, dentro de 30 a 40 dias, uma minuta consolidada da proposta referida.
(CEMA, 1990, n.25, p.6). Lus Miguel Justo da Silva alertou que os deputados no
acompanhavam o projeto de lei. Alberto Contar (segmento ONGs) sugeriu que
fossem levados em conta aspectos econmico-sociais para a elaborao da lei.
Itagiba Geraldo Moreti (segmento universidades) solicitou que se inclusse na Lei
Ambiental Paranaense um dispositivo que preservasse e disciplinasse o uso dos
cursos de gua (CEMA, 1990, n.25). Na reunio de nmero 27 foram discutidos
todos os captulos do projeto de lei; Roberto Ribas Lange enviou a proposta do
Frum de Entidades Ambientalistas do Paran de se imprimir a proposta da lei do
jeito que estava e enviar Assembleia Legislativa (CEMA, 1990, n.28).
 70

Na apresentao dos resultados da Comisso sobre a Lei

Ambiental, O Conselheiro ROBERTO GAVA (segmento econmico) discorreu sobre
o recebimento tardio da documentao solicitada sobre a referida lei (CEMA, 1996,
n.39, p.5). O Senhor Ruy Correia Feuerschuette enfatizou que a nova Lei Ambiental
estadual ser amplamente debatida no mbito da sociedade (CEMA, 1996, n.41,
p.3). Na reunio de nmero 43 foi lembrado que a proposta de lei teve incio no ano
de 1990, relatado que a Comisso sobre a Lei Ambiental estava paralisada e
sugerido e aprovado que houvesse um maior esforo dos conselheiros para propor
um projeto de Lei Ambiental mais atual, como apresentado a seguir:
O conselheiro [Nicolau Leopoldo Obladen] comentou os inmeros esforos
no sentido de consolidar uma Lei Ambiental, que tiveram seu incio logo
aps a promulgao da Constituio Estadual e que ainda no tiveram um
desfecho conclusivo e, por isso, sugeriu uma reunio que, num esforo
concentrado dos conselheiros, assessorados por especialistas, nos moldes
da que foi realizada em 1990, em Antonina, resultasse numa proposta mais
atual de Lei Ambiental que, logicamente, contemplasse as questes dos
Recursos Hdricos, dos Recursos Florestais, dos Recursos Minerais e de
todos os Recursos Naturais e Ambientais em todo o Estado do Paran. A
seguir a conselheira Ana Claudia Bento Graf, da Procuradoria Geral do
Estado; na qualidade de relatora da comisso que estuda a Lei Ambiental,
esclareceu que os trabalhos esto paralisados e que tem em mos
observaes mesma redigidas pelo conselheiro Alberto Contar, da
Associao Brasileira de Defesa Ambiental de Maring, alm da verso da
Unilivre em meio digital e que apoia a proposta do conselheiro Nicolau
Leopoldo Obladen, da Pontifcia Universidade Catlica do Paran. A seguir
todos os conselheiros presentes mostraram-se favorveis proposta do
conselheiro Nicolau Leopoldo Obladen, da Pontifcia Universidade Catlica
do Paran (CEMA, 1996, n.43, p.3)

Nesta mesma reunio, cuja durao foi de 3 dias (CEMA, 1996,

n.43) havia dois moderadores da Oficina de Planejamento que tinham o objetivo de
elaborar uma proposta para o projeto de Lei Ambiental. Tal proposta foi elaborada e
foi criada uma comisso para revisar o material elaborado. Depois de algumas
reunies, o Presidente da Comisso de Meio Ambiente da Assemblia Legislativa
disps-se a envidar esforos no sentido de marcar audincia com a Presidncia da
Assembleia Legislativa para que os senhores conselheiros tivessem oportunidade de
discorrer sobre este processo e sobre a importncia da aprovao da proposta por
aquela Casa de Leis (CEMA, 1996, n.45, p.3-4). Em 1997 Nicolau Leopoldo
Obladen, apoiado por Eleutrio Langowski (APROMAC), Nilza Aparecida Stipp
(UEL), Luiz Kulchetscki (UEPG) e Marco Aurlio Ziliotto (ECOPLAN) sugeriu que se
fosse realizado um acompanhamento peridico do projeto de lei (CEMA, 1997, n.46,
p.3-4); j ngelo Agostinho (UEM) sugeriu ainda que no se ficasse eternamente
 71

discutindo e acompanhando a Lei Ambiental e sim que fossem discutidas outras

questes tambm importantes[...] (CEMA, 1997, n.46, p.4)
Em 1998, Luiz Kulchetscki (segmento universidades) pediu para que
fosse apresentado o andamento do projeto de Lei Ambiental. Jos Tadeu Smolka,
Secretrio Executivo do CEMA, explicou que tal reunio ordinria j fora realizada
informalmente devido falta de qurum para sua realizao; o Secretrio Executivo
explicou tambm que existiam outras leis dentro desta lei maior como o caso da Lei
Florestal, da Lei de Resduos Slidos, da Lei de Unidades de Conservao e
outras. (CEMA, 1998, n.49, p.3). Aps esse episdio no foi mais comentado sobre
a referida proposta de Lei Ambiental, provavelmente esta foi dividida nas leis
destacadas na citao acima. importante notar que aps 9 anos de discusso
sobre o projeto de lei, esta no foi aprovada, e no houve explicaes sobre o
encaminhamento desta; o assunto foi deixado de lado sem que houvesse registros
em ata sobre o destino do projeto de lei. Mesmo o CEMA, que em teoria era o rgo
formulador da poltica ambiental paranaense, teve pouca participao no projeto da
Lei Ambiental do Paran, sendo que esta seria uma das mais importantes leis de
meio ambiente do estado.

4.2.2.2 O caso do PED-PR - Programas de Execuo Descentralizada do Estado do

Paran

O programa PED-PR necessitava a aprovao do CEMA para ser

executado, mas apesar desta necessidade o IAP enviou os documentos para que o
Conselho analisasse em cima da hora; o referido programa j estava finalizado, j no
era mais possvel fazer sugestes ou criticas, como foi relatado por Nicolau Leopoldo
Obladen (segmento universidades), o programa PED-Paran chegou a um ponto em
que no h muito a ser feito, por parte do Conselho [...] Sendo assim, temos mesmo que
dar um voto de confiana para o programa e nos prepararmos para acompanhar os
fatos que vo ocorrer. (CEMA, 1995, n.38, p.7). Porm, o mesmo conselheiro relatou
sobre como essa sua confiana foi trada, alguns meses depois:
relatou sobre a impossibilidade de participao da Comisso de
Acompanhamento do PED-PARAN na concretizao do programa, uma
vez que todas as tentativas de analisar os projetos foram frustradas pelo
repetitivo no atendimento das solicitaes neste sentido por parte dos
gerentes do programa e que, somente agora, passados vrios meses da
criao da Comisso, chegou s suas mos relatrio sobre os projetos
aprovados por Braslia. (CEMA, 1996, n.43, p.4)
 72

Diante desta m vontade do IAP ante o conselho e a comisso de

anlise do PED-PR, Nicolau L. Obladen e Ana Claudia Bento Graf propuseram a
extino da referida comisso. Respondendo ao relato do representante da PUC,
Jos Antonio Andreguetto, Diretor Presidente do IAP e Coordenador do PED-
PARAN pediu desculpas pela conduo do processo e agradeceu a participao
do CEMA, sem a qual no seria possvel conduzir o programa at onde se encontra
(CEMA, 1996, n.43, p.4). Relatou sobre a dificuldade em se disponibilizar
informaes ao CEMA, pois h somente trs pessoas para trabalhar neste projeto,
que ainda trabalham nas diversas fases do projeto KFW, e presso implacvel dos
prazos a serem cumpridos (CEMA, 1996, n.43, p.4), mas se comprometeu a
submeter os projetos do PED-PR para aprovao da comisso. Diante da
demonstrao de boa vontade do coordenador do programa, Roberto Gava, da
Associao Paranaense de Empresas Florestais, falou de sua satisfao em ouvir o
comprometimento do Coordenador do PED-PARAN, no sentido de atender as
solicitaes da Comisso (CEMA, 1996, n.43, p.4)
Porm a coordenao do programa mais uma vez decepcionou os
conselheiros. Nicolau L. Obladen (segmento universidades), ao informar o contedo
do Relatrio de Monitoria do PED-Paran chamou a ateno para o fato de que o
documento abordava somente parmetros financeiros e quantitativos, no
abordando indicadores qualitativos
Confessou-se indignado com o fato do Ministrio contentar-se com este tipo
superficial de relatrio e com a constatao de luxuosas camionetas
importadas rodando pelo interior do Estado com o logotipo do PED nas
portas e sendo conduzidas pelos Secretrios de Meio Ambiente de algumas
Prefeituras, que deveriam estar aplicando estes recursos na preservao e
incremento da biodiversidade. Frisou que menor seria sua indignao se
tivesse chegado at a Comisso algum relatrio dizendo da criao de
viveiros, ou da produo de mudas de rvores, ou ainda do aumento da
psicosidade no litoral do Paran, porm, tal no ocorreu (CEMA, 1997, n.48,
p.6)

Diante disto, o conselheiro novamente props a extino da

comisso, apoiado por Ana Claudia B. Graf. Roberto Gava (Associao Paranaense
de Empresas Florestais) sugeriu que antes de se extinguir a comisso, fosse
realizada uma auditoria no programa, com 12 tcnicos, sendo 3 conselheiros, caso
os resultados da mesma fossem negativos, ento apoiaria integralmente o
encaminhamento de correspondncia ao prprio Banco Mundial no sentido de
 73

interromper o envio de recursos referentes ao Programa. (CEMA, 1997, n.48, p.7),

proposta aprovada por unanimidade.
A Coordenao Geral do PED-PR enviou uma correspondncia ao
CEMA tecendo comentrios sobre a boa qualidade das aes j executadas, bem
como sobre a improcedncia da denncia a respeito da aquisio de veculos
importados, uma vez que todos os veculos foram adquiridos atravs de processos
licitatrios legais e exclusivamente de fabricao nacional (CEMA, 1998, n.49, p.1-
2). Ressaltou-se o fato que apesar de responder a um comentrio de um
conselheiro, a coordenao do programa no explicou o fato de no serem
disponibilizadas as informaes ao CEMA e do relatrio no apresentar muitos
resultados importantes do programa.
Nicolau L. Obladen (segmento universidades) pronunciou-se a
respeito desta correspondncia e argumentou que esta no atendeu s
reivindicaes do CEMA, e sugere a extino da Comisso de Acompanhamento do
Programa PED-PR (CEMA, 1998, n.49, p.2). Ana Claudia B. Graf apoiou tal
sugesto e solicitou que fosse extinta, que se enviasse uma correspondncia
Coordenao Estadual do PED-PR, relatando os motivos da extino da mesma. No
final deste episdio, foi aprovada por unanimidade a extino da Comisso de
Acompanhamento do PED-PR.
Colocada em votao a proposta de extino da Comisso de
Acompanhamento dos Programas de Execuo Descentralizada PED-PR,
a mesma foi aprovada por unanimidade de votos e com uma absteno do
conselheiro ALBERTO CONTAR, da Associao Brasileira de Defesa
Ambiental - ADEAM - Maring. (CEMA, 1998, n.49, p.2-3)

Anos mais tarde, em 2002, o secretrio municipal de meio ambiente de

So Jos dos Pinhais elogia o que parece ser o PED-PR elogiando a iniciativa do
Estado em descentralizar atividades do IAP aos municpios. Jos Antnio Andreguetto,
que era o coordenador do programa na poca do episdio relatado, agora como
Secretrio de Meio Ambiente detalha a histria de mais de cinco anos do programa de
descentralizao ambiental, em que os municpios iro, gradativamente, assumindo as
atribuies de licenciamento e fiscalizao, atualmente encargos do Instituto Ambiental
do Paran IAP (CEMA, 2002, n.54, p.6-7).
Em resumo, o programa apresentado em 1995, que necessitava da
aprovao do CEMA nesse mesmo ano, e fora apresentado em dezembro no havendo
a possibilidade de anlise e discusso do mesmo, e cuja Comisso de
 74

Acompanhamento foi extinta em maro de 1998, aps vrias demonstraes de

desinteresse do governo em atender s solicitaes do Conselho e a falta de
disponibilizao de informaes ao CEMA, um belo exemplo de como o Conselho de
Meio Ambiente tem uma baixa relevncia dentro dos processos de planejamento da
Poltica Ambiental do Estado do Paran. E anos mais tarde, aqueles que no
conheceram a histria de desrespeito do programa para com o Conselho elogiam a
descentralizao das atividades do IAP, desconhecendo o fato do conselho no ter tido
a possibilidade de efetivamente participar de tal programa.

4.2.2.3 O caso do Programa Estadual de Educao Ambiental

Em 1989 foi apresentado ao CEDA o Programa de Educao

Ambiental que foi institudo pelo Decreto 5.895/89 (CEMA, 1989, n.24). Sendo que o
programa tem trs diretrizes, a educao formal at o ensino mdio, a educao
informal atravs da formao da conscincia ambiental e a formao de recursos
humanos visando disseminar conhecimentos da questo ambiental em instituies
de ensino e da administrao pblica.
o Programa tem trs diretrizes, sendo: a) a nvel de educao formal
estimular e apoiar o desenvolvimento de Educao Ambiental na pr-escola
e 2 e 3 graus, prioritariamente na rede pblica; b) a nvel de educao
informal implementar, em conjunto com Sociedade Civil, atividades de
informao e formao da conscincia ambiental, com vistas proteo do
Meio Ambiente paranaense; e c) a nvel de formao de recursos humanos
estimular e apoiar atividades voltadas para a formao de tcnicos,
professores e administradores pblicos-estaduais e municipais, visando a
disseminao de conhecimentos da questo ambiental nas escolas,
universidades e administraes pblicas. (CEMA, 1989, n.24, p.3-4)

Eduardo Kardush (segmento ONGs) comentou que entre 1987-88 a

Secretaria de Educao implantou um Programa de Educao Ambiental e, que,
na gesto da Professora Gilda Poli Rocha Loures (1983-86) este programa no foi
efetivamente executado pela falta de recursos financeiros e de apoio poltico
daquela Secretaria, praticamente nada foi realizado. Para evitar tal fato o presidente
do conselho disse que a SEDU assumiria a responsabilidade pela educao
ambiental; tambm esclareceu que o governador j nomeou um Grupo de
Trabalhos que realizar a formulao do programa que determinar os caminhos e
as aes da educao ambiental (1990, n.27, p.8). Paulo Pizzi (segmento ONGs)
disse que antes desta apresentao o projeto deveria ser discutido com os
conselheiros. Cinco anos depois o secretrio de meio ambiente Vitrio Sorotiuk
 75

argumenta que est sendo reformulada a estrutura de gerncia do Conselho

Administrativo do IAP, sendo criada a Assessoria Especial de Comunicao e outra
de Educao Ambiental (CEMA, 1995, n.35, p.3).
Em 2001 com a sano presidencial da Lei 9795/99, foi criada a
Poltica Nacional de Educao Ambiental, e desta forma o MMA props a criao da
CIEA - Comisso Interinstitucional de Educao Ambiental, instituda no Paran no
ano de 2001. Nesse ano criada uma Cmara Temtica de Educao Ambiental e
na reunio de nmero 53 a referida Cmara Temtica prometeu trazer para a
prxima reunio a proposta do Plano Estadual de Educao Ambiental, para anlise
e aprovao do Conselho (CEMA, 2001, n.53, p.3). A entrega de tal cronograma no
foi relatada em nenhuma ata do CEMA.
As discusses sobre a criao do referido programa ainda estiveram
presentes nas reunies 54 e 2 extraordinria em 2002, onde foi aprovado o
Programa Estadual de Educao Ambiental desenvolvido pela Cmara Temtica, e
na reunio 57 de 2003, onde foi prometida a entrega de um cronograma de trabalho.
No ano de 2004, Carlos Mellos Garcias (segmento universidades) argumentou que
na verdade a cmara de Educao Ambiental nunca funcionou e que at o
momento no se definiu claramente o que se vai tratar essa comisso de cmara a
fim de definir aes especficas quanto questo da educao ambiental (CEMA,
2004, n.60, p.6).
Trs anos depois foi realizada uma discusso sobre a Cmara
Temtica de Educao Ambiental e afirmado que a Cmara Interinstitucional ainda
no estava instituda (CEMA, 2007, n.68, p.12). Mais trs anos so passados e em
2010 realizada a apresentao do grupo de trabalho Poltica de Educao
Ambiental, onde a representante da SEED exps que desde a elaborao do
cronograma de trabalho o grupo tem realizado reunies todas as sextas-feiras, e
com 11 reunies foi elaborado uma minuta de lei de Poltica Estadual de Meio
Ambiente.
Mantivemos a questo da no criao de uma disciplina de educao
ambiental, entendemos que para o ensino bsico isso no necessrio e
acabamos esvaziando essa questo, vai trazer um suporte terico para a
discusso. Ento, no ensino bsico no temos a possibilidade da criao de
uma disciplina chamada educao ambiental, porm para a graduao e
ps-graduao isso se torna facultativo. Cabe s faculdades a definio,
apesar de que atualmente existe no MEC a discusso da diretriz
curricular de educao ambiental onde passa ser obrigatrio que todas as
faculdades que ofertam licenciatura tragam uma disciplina com o tema de
educao ambiental. (CEMA, 2010, n.77, p.11)
 76

Finalmente em novembro de 2010 foi apresentado, discutido e

aprovado o projeto de lei Poltica Estadual de Educao Ambiental (CEMA, 2010,
n.18ex) e logo aps foi encaminhado para a Assembleia Legislativa (CEMA, 2010,
n.79). At o presente momento no foram encontradas informaes de
implementao deste programa e no h citaes de tal Poltica na Agncia
Estadual de Notcias.

4.2.2.4 O caso da criao do IAP

Em 1990 foi apresentado o projeto de criao do IAP- Instituto

Ambiental do Paran, na poca o projeto apresentava o instituto com o nome de
IPAMA - Instituto Paranaense de Meio Ambiente. Dois departamentos importantes
ressaltados na apresentao deste novo rgo ambiental so o de educao
ambiental e o de fiscalizao e controle. Sobre a educao ambiental, o referido
departamento parece no ter sido criado, sendo que durante alguns anos de
pesquisa do grupo GEA - Grupo de Pesquisas em Gesto e Poltica Socioambiental,
no foram encontradas informaes relevantes sobre o segmento de educao
ambiental nas organizaes ambientais do Estado.
o presidente fez a apresentao prvia do Instituto, salientando que a
inteno do Governo a de criar um rgo ambiental forte, que possa ser o
formulador, o coordenador e o executor da poltica estadual de meio
ambiente. Disse que existe a possibilidade do IBAMA gerenciar o Fundo
Estadual de Meio Ambiente. Concluiu, dizendo que a grande novidade a
criao de um departamento educacional, que ir solidificar o compromisso
do novo rgo, com aspecto educativo na rea do Meio Ambiente. [...]O
PRESIDENTE completou, dizendo que a questo da educao ambiental
pode ser um dos pontos fortes do IPAMA, pois hoje a poltica ambiental
passa por um total descaso. (CEMA,1990, n.27, p.8). O Conselheiro
EDUARDO KARDUSCH colocou a necessidade da realizao de um
trabalho de conscientizao do produtor rural, seguido de uma fiscalizao
eficiente.[...] O Sr. LUS MIGUEL JUSTO DA SILVA esclareceu que a
fiscalizao ser unificada dentro de um nico departamento do IPAMA, o
Departamento de Fiscalizao e Controle. (CEMA, 1990, n.27, p.9)

4.2.2.5 O caso da Poltica Estadual de Recursos Hdricos

Em 1996 Francisco Lobato da Costa apresenta que em 1991, o

Congresso Nacional elaborou proposta para Gerenciamento Nacional de Recursos
Hdricos, integrada por um conjunto de diretrizes gerais que admitia a adaptao de
 77

diferentes legislaes que cada estado da Nao viesse a produzir. (CEMA, 1996,
n.41, p.3). Sobre a poltica estadual discorre que:
As premissas do modelo de trabalho, em linhas gerais so as seguintes:
no-dissociao da legislao de recursos hdricos e lei ambiental; modelo
descentralizado, que vise a diviso de responsabilidades com a sociedade;
CEMA com carter deliberativo; enfoque da gua como bem econmico,
cuja oferta limitada e finita no meio ambiente; apresentao e explicao
do modelo de gesto; unio dos governos municipal e estadual;
consorciamento entre interesses locais e regionais; informaes do IAP
sustentadas pela gesto regional. (CEMA, 1996, n.41, p.3).

Aps esta apresentao e explanao de algumas dvidas e

recebimento de algumas poucas sugestes dos conselheiros, o PLERH - Plano
Estadual de Recursos Hdricos, institudo em lei em 1999 e aprovado pelo CERH -
Conselho Estadual de Recursos Hdricos em 2009 (Resoluo 61 CERH, 09 de
dezembro de 2009), no entra mais em discusso no CEMA, desta forma, uma
poltica to importante como esta apresentada apenas uma vez no Conselho,
destacando a falta de relevncia do CEMA para debater polticas ambientais
importantes como esta.

4.2.2.6 O caso da Poltica Estadual de Resduos Slidos

Em 1997 uma tcnica do IAP apresentou o documento e os

princpios norteadores do projeto de Lei de Resduos Slidos, sendo estes o da no-
gerao, minimizao volumtrica e de periculosidade, do reaproveitamento ou
reciclagem e da disposio final que causasse o mnimo de impactos. Ao final da
apresentao do programa foram debatidos alguns pontos do referido projeto de lei,
sugerido a comparao deste projeto de lei estadual com o federal, Luiz Kulchetscki
(UEPG) exps sua preocupao quanto capacidade do IAP em administrar toda a
complexidade de tal proposta de lei, a tcnica do IAP informou que realmente a
estrutura ambiental do Estado precisaria ser reforada, porm este reforo j estava
disposto no projeto de lei (CEMA, 1997, n.47).

4.2.2.7 Alguns casos: concluso

Alguns pontos a serem observados na anlise dos casos

apresentados so a falta de importncia dada ao Conselho pelo Estado, a escassez
de informaes repassadas ao CEMA, polticas importantes foram pouco tratadas no
 78

Conselho, como no caso da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, de Resduos

Slidos e na criao da instituio ambiental (IAP), e tambm foi dada pouca
abertura ao conselho, sendo que o governo apresentava os projetos para debate
quando estes j estavam em fase final, impossibilitando os conselheiros de darem as
primeiras propostas e formularem os princpios gerais de tais polticas e programas.
Outro ponto importante a ser ressaltado o fato de que estas
polticas e programas ambientais levaram muito tempo para serem discutidas e
implementadas, e em alguns casos foram esquecidas, como a Lei Ambiental por
exemplo, que comeou a ser debatida em 1990 e depois de 1998 no foi mais
citada. O PED-PR foi apresentado no ano de 1995 e durante seu perodo em
discusso no CEMA recebeu muitas crticas pelo fato de no apresentar informaes
ao conselho, e aps vrias ameaas de extino da Cmara Temtica, esta teve
suas atividades encerradas em 1998, por ser uma Cmara intil, nas palavras de
alguns conselheiros.
J o Programa Estadual de Educao Ambiental foi lanado em
1989 e s depois apresentado ao conselho, sendo alvo de crticas de Paulo Pizzi,
pois o CEMA deveria ter a oportunidade de participar do planejamento de tal
programa antes deste ser decretado, na criao do denominado IPAMA se deu
muita ateno para o futuro departamento de educao ambiental, que parece no
ter sido efetivamente criado. S em 2001 a educao ambiental volta a ser debatida
e criada uma Cmara Temtica sobre o assunto; em 2002 o CEMA aprovara o
Programa Estadual de Educao Ambiental e s em 2010 a Poltica Estadual de
Educao Ambiental foi aprovada, sem que haja registros de aes do Governo para
efetivar esta poltica. Demonstrando como assuntos importantes para a poltica
ambiental demoram a serem finalizados e como o governo no d importncia para
as deliberaes do Conselho.

4.2.3 Como so exercidas as atividades do CEMA?: concluso

A secretaria executiva e a presidncia sempre foram cargos

assumidos por funcionrios pblicos, seguindo o padro apresentado por Coelho
(2004) e Luchmann (2002). Percebeu-se que a agenda do conselho foi praticamente
toda feita pelo governo, assim como argumentam Abers e Keck (2009), aquele
apresenta os programas que executa e algumas vezes recebe sugestes dos outros
 79

setores da sociedade. As ONGs, Universidades e Setor econmico pouco sugerem

em polticas inovadoras, participando apenas com algumas sugestes nos
programas apresentados, sendo aprovadas sem muita discusso e debate, essa
baixa inovao tambm constatada por Luchmann (2002). Havia o problema de
no se saber se algumas opinies poderiam ser aceitas por estarem de acordo com
a lei; aps a reestruturao de 2008 este processo melhorou. A criao de Cmaras
Temticas e grupos de trabalho tambm foram pontos positivos, pois nestes lugares
pode haver um debate mais intenso, que no ocorre nas plenrias do Conselho.
Percebe-se que no Conselho de Minas Gerais tambm existiam estas cmaras
temticas.
Nota-se que os conselheiros no participam ativamente na
proposio da poltica ambiental, apenas enviavam sugestes para melhorar uma
poltica ambiental j criada pelo governo. A falta de discusses demonstra que os
conselheiros preferem no argumentar e reivindicar mais espao para participar, ou
seja, a falta de participao dos conselheiros influenciada pelo prprio perfil
destes, que no buscam ampliar seu espao. A preferncia por no discutirem
amplamente os temas tratados pode ter como causa o perfil avesso ao conflito dos
conselheiros, a falta de cultura poltica do pas, os temas podem ser pouco
importantes e por isso no h a necessidade de muito debate e/ou os conselheiros
percebem que no adianta discutir dentro do conselho, pois este no influencia a
poltica ambiental do estado.
Esta falta de discusses tambm demonstra que o conselho trabalha
a partir da lgica do consenso e averso ao conflito; o consenso uma caracterstica
dos conselhos apresentada por Maia (2009), Gohn (2001) e AVRITZER (2000), que
argumentam que alm do consenso os conselhos tambm podem operar atravs do
conflito, ampliando a caracterstica de democracia deliberativa defendida por alguns
tericos dos conselhos gestores.
Outro aspecto importante a ser ressaltado no processo interno dos
conselhos so os temas discutidos. As pautas durante todo o perodo deram muita
ateno a assuntos internos do conselho, como os critrios de seleo dos
conselheiros (principalmente das ONGs) e a reviso do regimento interno (o Anexo
A demonstra como este assunto foi muito debatido mas pouco foi feito para
reformular este regimento). Abers e Keck (2009) argumentam que estes assuntos
internos ocupam a pauta das reunies por muitos anos, na maioria dos comits de
 80

bacia estudados por elas. Luchmann (2002) sugere que os conselhos deveriam
adotar princpios e critrios orientadores das decises a serem tomadas pelos
conselhos, mas percebe-se que no h, em nenhum momento, a discusso de quais
os princpios orientadores das polticas pblicas deveriam ser adotados, apesar
desta proposta ter sido apresentada por Laura Costa (segmento ONGs) em 2005: a
poltica ambiental do Estado tinha que ter um eixo de princpios, de prioridade para
definir essa poltica (CEMA, 2005, n.64, p.10-11)
Analisando a participao do CEMA no Estado e na poltica
ambiental, como consequncia da baixa participao dos conselheiros e pela
agenda ser quase absolutamente formulada pelo governo, este Conselho acaba por
ter pouca participao nas decises governamentais, sem inovar nos programas
ambientais e sem criar princpios vindos da sociedade, apenas reformando o que o
governo j faz.

4.3 UM CONSELHO QUE O GOVERNO NO QUER QUE FUNCIONE

Para responder a pergunta quando o CEMA esteve em

funcionamento? ser apresentada a frequncia de reunies do Conselho e os
perodos em que este no estava ativo. Desta forma ao se responder esta pergunta
ser possvel obter uma informao importante, demonstrando quando o Conselho
participava, a partir de sua frequncia de reunies, sendo que o primeiro requisito
para a participao a presena, a frequncia em determinado lugar, pois, como
apresentado na teoria, a existncia de um conselho ativo indica que h alguma
forma de participao comunitria na gesto [em nosso caso, estadual] (IBGE,
2012, p.259)
O artigo 1 do CEDA, em 1987 j dispunha o nmero de reunies do
Conselho que deveriam ocorrer, totalizando dez encontros.
O artigo 1 ficou aprovado a proposta original qual seja - "As reunies do
CEDA sero realizadas sempre na segunda segunda-feira de cada ms,
com a presena de, no mnimo um tero de seus membros" - sendo, no
entanto acrescido em pargrafo com o seguinte texto: - "Os meses de
janeiro e julho sero meses de recesso do Conselho". (CEMA, 1987, n.3,
p.5)
 81

Em 2000, a resoluo 001/2000 do CEMA aprova o regimento

interno provisrio do Conselho, alterando o nmero de reunies ordinrias para trs,
nos meses de Abril, Agosto e Novembro.
Mas apesar da norma de 1987 em nenhum ano foram realizadas
mais de dez reunies (ILUSTRAO 4), sendo que o nico ano que se aproxima um
pouco foi 1988, com nove encontros. H uma tendncia de queda at 1998 e uma
tendncia crescente a partir do ano seguinte, sem voltarem a ser realizadas o
mesmo nmero de reunies do perodo 1987-1990. A partir da resoluo 001/2000
percebe-se a instituio legal da reduo de reunies, demonstrando que o CEMA
perdeu participao, levando-se em conta o nmero de reunies realizadas. Mesmo
o ano de 2012 no estar no perodo de estudo interessante notar que neste ano
at o momento (outubro de 2012), s foram realizadas duas reunies, sendo que
no h o anncio de novas reunies no site do CEMA, ordinariamente deve ocorrer
uma nova reunio em novembro mas reunies extraordinrias no foram
convocadas.
Alguns anos a serem destacados so 1992, 1993 e 1999. Nos anos
1992-1993 o governador do estado era Roberto Requio. Segundo Ames e Keck
(1998) embora a lei federal exigisse que o conselho estivesse ativo, no havia
superviso eficaz, e as ONGs paranaenses no conseguiram aplicar bastante
presso, seja por mdia ou pela Assembleia Legislativa, segundo o conselheiro
Paulo Pizzi (segmento ONGS) ele foi criado mas no eram chamadas as reunies,
ento foi feita uma mobilizao da sociedade civil para que fosse regulamentada e
convocada o quanto antes, esse foi um dos momentos mais marcantes (PIZZI,
2012, s/p). No ano de 1999, no Governo Lerner, tambm no houve reunies do
conselho. Com a volta de Roberto Requio, voltam os problemas para a chamada de
reunies. Tom Grando, do segmento ONGs, (CEMA, 2006, n.67, p.9) argumenta que
em 2003 a Liga Ambiental coordenou o trabalho para que o CEMA voltasse s
atividades, fato tambm apresentado em entrevista com Paulo Pizzi (segmento
ONGs) teve at um perodo em que a Liga Ambiental teve que entrar com instrumento
jurdico pra que fosse convocada, como diz a lei, o mnimo de trs reunies ao ano
(PIZZI, 2012, s/p). Segundo este conselheiro os fatos mais marcantes no conselho
foram estes perodos onde o governo no quis convocar as reunies do Conselho,
demonstrando a falta de prestgio do conselho para os governos.
 82

Ilustrao 4 Nmero de reunies do CEMA (1987-2010)

Fonte: atas de reunies do CEMA

Analisando-se a mdia de reunies em cada perodo de governo

percebe-se que excetuando o primeiro perodo, de lvaro Dias, os outros governos
no realizaram mais de seis reunies ao ano, que teriam uma mdia de uma reunio
a cada dois meses, sendo que na maioria dos anos no foram realizadas mais do
que quatro plenrias, demonstrando o fato deste Conselho ter baixa importncia
poltica para o Estado do Paran, sendo realizados poucos encontros durante todo
seu tempo em atividade. Assim, o primeiro requisito para a participao a
frequncia, no tem sido bem atendido, com poucas reunies ocorridas pelo
Conselho.

4.4 A ELITE DO CEMA

Para se responder a pergunta quem participa do CEMA? ser

apresentada qual a composio legal do Conselho, quais os conselheiros,
instituies e setores que mais estiveram presentes nas reunies do Conselho e
quais os critrios de seleo. Ao final deste tpico ser possvel perceber quais
pessoas e setores mais estiveram presentes e, portanto, quais participaram mais
dentro do Conselho e, com base em seus recursos, ser possvel perceber quem
tem melhores condies de participar, contendo mais informaes, mais tempo, mais
influncia, etc.
Os conselheiros pioneiros parecem terem sido escolhidos pelo
governo, pelo que se percebe em algumas falas O Secretrio de Estado da Justia,
 83

Antonio Acir Breda, colocou sobre a falta de critrios representativos para a eleio
de entidades [...] o Governador no quer ser o responsvel pela escolha. Esta deve
ser ampla e representativa de todo o Estado (CEMA, 1987, n.2, p.3). Aps este
primeiro momento, onde havia apenas ONGs e Governo compondo o conselho, as
eleies para os representantes passaram a ocorrer de forma mais democrtica.
Em 1988 foram encaminhados ofcios circulares s cinqenta
Instituies de Ensino Superior do Estado, e s dez Associaes de Meio Ambiente
cadastradas (CEMA, 1988, n.15, p.2), informando sobre as eleies para
conselheiro e pedindo para que estas apresentassem os seus candidatos ao cargo.
Na reunio de nmero quatorze, o ento presidente em exerccio orientou para que
a Secretaria Executiva orientasse as Instituies no sentido de que elas [instituies
de Ensino Superior] se comunicassem entre si, de forma que fossem indicados trs
candidatos consensuais. (CEMA, 1988, n.15, p.2). Pela citao apresentada percebe-
se que as Universidades so convocadas a apresentarem seus aspirantes ao assento
no CEMA, sendo que as instituies devem escolher entre si quem vo represent-las.
No constam nas atas mais indcios de como so feitas estas eleies, no possvel
saber se todas as universidades so convocadas e como elas debatem entre si para
escolherem os ocupantes do cargo de conselheiro.
Sobre o setor econmico, a FIEP Federao das Indstrias do Estado
do Paran, solicitou sua participao no CEMA em 1995 e foi aceita para integrar o
Conselho, depois deste momento outras instituies econmicas passaram a fazer parte
do CEMA, mas nada declarado sobre como estas so escolhidas. Os representantes
do Governo so escolhidos pelos prprios rgos pblicos, provavelmente por indicao
do Secretrio de Estado, que o ocupante oficial do cargo de conselheiro.
Para a escolha das ONGs ambientalistas foi criado o CEENG
Cadastro Estadual de Entidades No-Governamentais, onde tais organizaes se
cadastravam e passavam a concorrer s eleies para ocupar uma cadeira dentro
do Conselho. Em 1994 foram encaminhadas correspondncias para 142 ONGs
ambientalistas existentes no Estado, objetivando os seus respectivos cadastramentos e
a indicao de sete representantes para a nova composio do Conselho (1994, n.36,
p.2), ou seja, vrias ONGs foram avisadas sobre o cadastramento, possivelmente
algumas no foram avisadas, mas o processo no envolveu poucas instituies, e com
o passar do tempo as organizaes que so interessadas em atuar no Conselho podem
encontrar de maneira bem fcil o CEENG na internet.
 84

Sobre a composio o grfico abaixo (ILUSTRAO 5) apresenta a

composio disposta nos decretos referentes a cada conselho. Percebe-se que em
1973 no havia muito espao para que a sociedade civil participasse do Conselho,
pois os representantes do governo eram a maioria, situao diferente dos conselhos
ps 1984, onde as ONGs e Universidades ganharam espao. Em 1995, no consta
nos decretos mas, a FIEP Federao das Indstrias do Estado do Paran pediu
sua entrada no Conselho e a partir deste ano o setor econmico passou a ser
representado no CEMA, nas composies de 2000 e 2008 as instituies da
administrao pblica ocuparam metade das cadeiras do Conselho, apesar de
relatos propondo uma nova composio para que haja equilbrio entre Governo,
empresrios e cidados (CEMA, 1995, n.35, p.2-3), e depois em 2006 Hassan Soh
(segmento ONGs) cita a manuteno da paridade entre primeiro, segundo e terceiro
setores, levando a se supor que essa paridade j existe, apesar dos decretos
apresentarem composies onde o Governo ocupa metade das cadeiras, ao
contrrio do que dito, onde cada setor deveria ter 1/3 das representaes.
manuteno da paridade entre trs esferas: sociedade civil engajada que
seriam ONGs, universidades e pesquisadores; a sociedade civil
interessada representada pelo setor produtivo, os trabalhadores, as
populaes e a sociedade civil delegada que so os governos, os
municpios, as secretarias. (CEMA, 2006, n.67, p.6-7 grifo nosso).

Ilustrao 5 Composio legal do CEMA

Fonte: Decreto Estadual 4768/73; Lei Estadual 7978/84; Decreto Estadual 3069/00;
Decreto Estadual 3854/08.

Percebe-se que em 1973 os representantes do governo dominavam

o Conselho; em 1984 as ONGs e Universidades juntas superaram este setor na
 85

composio, a partir de 1995 o setor econmico passou a ingressar no CEMA e foi

ganhando espao at 2008. Apesar de tudo pelo que apresentado no decreto de
2008 o setor econmico e da sociedade civil no conseguiram paridade com o
governo. Na tabela a seguir apresentado de forma mais detalhada como evoluiu a
composio do CEMA de 1973 at 2008 segundo os decretos que apresentam esta
composio.

Tabela 2 Composio dos conselhos ambientais do Paran (1973-2008)

ANO 1973 1984 2000 2008
Presidente Agricultura Governador SEMA SEMA
Secretria da Agricultura 1 1 1 1
Secretaria do Interior / Viao e Obras
SEIN SVOP SEDU SEDU
Pblicas / Desenvolvimento Urbano
Secretaria do Planejamento 1 1 1
Secretaria da Educao 1 1 1 1
Sec. da Sade 1 1 1
Sec. da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior 1 1
Secretaria da Indstria e Comrcio 1 1
Secretaria da Justia 1
Secretaria do Turismo 1
Procurador Geral do Estado; 1 1 1
Secretaria da Poltica Habitacional / COHAB 1 1
Instituies Universitrias UFPR 5 5 2
Entidades No-Governamentais 3 7 4 4
IBDF 1
IDPN 1
IAP 1 1
SUDERSHA 1 1
ITCG 1
Categorias patronais 2 2
Trabalhadores 2 2
Secretrio Municipal de Meio Ambiente 1 1
CR de Biologia 1
CR de Engenharia, Arquitetura e Agronomia 1
CR de Medicina Veterinria 1
Ordem dos Advogados do Brasil - PR 1
Presidente da Comi de Meio Ambiente da AL 1
Presidente da Comisso de Agricultura da AL 1
Presidente da Comisso de Sade da AL 1
Fonte: Decreto Estadual 4768/73; Lei Estadual 7978/84; Decreto Estadual 3069/00;
Decreto Estadual 3854/08.
 86

Analisando a participao real das instituies e segmentos, a partir

da frequncia nas reunies do Conselho, percebe-se que os resultados so
diferentes do que est na composio do CEMA, muitas instituies apesar de
estarem relacionadas como membros do Conselho no aparecem nas reunies,
como os conselhos profissionais.
No grfico abaixo (ILUSTRAO 6) foram apresentados as
instituies que participaram das reunies do conselho acima da mdia, de 12,9
presenas, ou ficaram prximo desta mdia. Assim sendo, foram apresentadas as
instituies que participaram de pelo menos 12 reunies do conselho. O azul
representa instituies do governo, vermelho so do setor econmico, amarelo as
universidades e o verde so as ONGs ambientalistas.

Ilustrao 6 - Instituies que mais participaram das reunies do CEMA (1987-

2010)

Fonte: Atas de reunies do CEMA

Percebe-se que as instituies do governo tm maior participao

numrica nas reunies do conselho, ocupando 43% da lista apresentada na
ilustrao 6, seguidos das ONGs ambientalistas com 31% do total da lista. A partir
desta primeira anlise percebe-se que o governo tem maior participao no
conselho, compondo, junto com as ONGs, a elite do conselho.
A ilustrao 7 apresenta a frequncia de participao nas reunies
dos diferentes segmentos representados no Conselho, sendo estes o segmento
governamental, as ONGs ambientalistas, o segmento econmico, as universidades,
o legislativo e as secretarias municipais de meio ambiente. Percebe-se que at 1994
o Governo, ONGs e Universidades eram praticamente os nicos setores que
 87

compunham o conselho. O setor governamental geralmente representado com

mais de 50% dos participantes das reunies, porm, nos anos de 1990 a 1994 as
ONGs conseguem a maioria da representao no conselho. As Universidades at
2000 geralmente tinham uma participao de 30%, aps este ano passam a
representar aproximadamente 10% do total de setores que compem o CEMA. As
ONGs, aps o perodo que estavam com a maioria da participao, passam a ficar
apenas com 20% de presena nas reunies do conselho. No mesmo perodo, aps
1995, o setor econmico passa a ser representado, inicialmente pela associao
paranaense de empresas florestais, tendo em mdia 20% da participao a partir de
2000. As secretarias municipais e o legislativo participam muito pouco das reunies
do conselho.

Ilustrao 7 Evoluo da participao dos setores nas reunies do CEMA (1987-

2010).

Fonte: Atas de reunies do CEMA.

Se compararmos a participao efetiva dos setores com a

composio legal do Conselho percebe-se que as ONGs perderam espao
formalmente e na prtica, o setor econmico vem ganhando espao e, apesar de
estar regulamentado apenas em 2000, j se faz presente nas reunies desde 1995.
Percebe-se que o governo possui as instituies que mais participam do Conselho,
sendo que este setor detm aproximadamente 50% dos Conselheiros que
efetivamente participam do CEMA, dentre as ONGs a maioria no ficou por muito
tempo no Conselho, excetuando-se a MATER NATURA que est presente desde o
perodo CEDA. As Universidades tm uma rotao menor que as ONGs e o Setor
 88

econmico, que excetuando a FIEP no tem muitas outras instituies que

participam efetivamente das reunies.
Carneiro (2005), apresentou sua tese da oligarquizao da poltica
ambiental, analisando quantos conselheiros participaram de mais de 20% das
reunies do COPAM Conselho de Poltica Ambiental de Minas Gerais, segundo
este levantamento apenas 6% dos conselheiros participaram das plenrias entre os
anos 1977 e 2002. Analisando o CEMA os mesmos 6% de participao foram
encontrados entre os conselheiros que estiveram presentes nas plenrias do
Conselho, sendo que houve 213 conselheiros no CEMA, porm, apenas 13
estiveram em mais de 20% das reunies.
Carneiro (2005) tambm analisa, por segmento, quais os
conselheiros estiveram presentes em mais de 50 reunies, porm no informa o total
de reunies o referido conselho teve. No CEMA foi possvel identificar os presentes
em 74 reunies e, para se comparar os resultados com os de Carneiro, foram
selecionados os conselheiros que estiveram presentes em mais de 20% das
reunies. Na pesquisa de Carneiro os conselheiros foram classificados em
representantes da tecnoburocracia ambiental, os ambientalistas e os representantes
do capital, sendo que os tecnoburocratas tiveram uma mdia de 164 reunies por
agente, contra 93,7 e 85,5 reunies dos ambientalistas e representantes do capital,
respectivamente. No Paran os conselheiros foram classificados em representantes
do governo, das ONGs, das Universidades, e do segmento Econmico, os
resultados so apresentados a seguir (ILUSTRAO 8)

Ilustrao 8 Oligarquizao do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran

(1987 a 2010)
presentes a mais presentes a mais Mdia de
nmero de
Segmento de 14% das de 20% das reunies da elite
representantes
reunies reunies (20%)
Governo 122 7% 2% 22
ONGs 44 20% 9% 19,5
Universidades 25 24% 12% 18
Econmico 22 14% 9% 23,5
Fonte: Atas de reunies CEMA.

Diferentemente do que ocorreu em Minas Gerais, no Paran a mdia

de reunies por agente do segmento governamental (praticamente todo
 89

representado pela tecnoburocracia ambiental) no foi muito diferente dos outros

segmentos. Percebe-se que o setor governamental, no Paran, no se interessa
muito pelo Conselho, havendo alta rotatividade de seus representantes, sendo que
apenas 2% compuseram a elite dos 20% mais frequentes, as Universidades, por sua
vez, foram o segmento que contou com os conselheiros mais frequentes no CEMA,
analisando-se o perodo como um todo.
Ampliando a anlise dos participantes do conselho, neste trabalho,
para a anlise de quem participou do CEMA, foram divididos trs perodos onde
ocorreram mudanas de praticamente todos os conselheiros, permanecendo poucos
agentes, sendo que estes permanecerem no CEMA por praticamente todo o perodo
estudado. Foram divididos os perodos em 1987-1994, 1995-2005, 2006-2010, a
elite para esta anlise foi definida como os presentes a mais de 30% das reunies
nos perodos de 1987-1994 e de 1995-2005, e em mais de 25% das reunies no
perodo de 2006-2010. Esta anlise por perodo apresentada no quadro abaixo
(ILUSTRAO 9)

Ilustrao 9 Oligarquizao do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran

por perodo.
governo ongs universidades econmico
1987-1994
Composio 33% 38% 27% -
Presena 34% 48% 22% -
Elite 20% 50% 30% -
1995-2005
Composio 50% 15% 20% 15%
Presena 44% 20% 18% 14%
Elite 38% 15% 30% 15%
2006-2010
Composio 52% 16% 8% 24%
Presena 38% 29% 9% 21%
Elite 42% 33% 8% 17%
Fonte: Atas de reunies CEMA.

Entre 1987-1994 (ILUSTRAO 10) os agentes do segmento

governamental, apesar de uma presena de 34%, obtiveram uma elite de apenas
20%; as ONGs, por sua vez, obtiveram metade da participao da elite neste
 90

perodo, contando com representantes como Roberto Ribas Lange, que enquanto
esteve vivo (faleceu em 1993), participou ativamente das reunies do conselho.

Ilustrao 10 Conselheiros mais presentes nas reunies do CEMA (1987-1994)

Fonte: Atas das reunies do CEMA.

No perodo 1995-2005 o segmento econmico passa a compor o

CEMA e as ONGs perdem espao no CEMA (ILUSTRAO 11). Provavelmente o
fato do governador Jaime Lerner ser do PFL Partido da Frente Liberal tem
influncia na fora que o segmento econmico passa a ter no conselho, reduzindo a
participao das ONGs.

Ilustrao 11 Conselheiros mais presentes nas reunies do CEMA (1995-2005)

Fonte: Atas das reunies do CEMA

No perodo de 2006-2010 (ILUSTRAO 12) houve uma alta

oligarquizao no CEMA, mesmo na elite houve conselheiros que participaram de
muitas reunies e outros que participaram menos, muitos conselheiros participaram
de poucas reunies, privilegiando os conselheiros mais ativos.
 91

Ilustrao 12 Conselheiros mais presentes nas reunies do CEMA (2006-2010)

Fonte: Atas das reunies do CEMA.

Percebe-se que o segmento econmico no d muita importncia

para sua representao dentro do Conselho. Esta falta de importncia pode indicar
algumas hipteses, como a falta de importncia do CEMA na poltica ambiental do
estado, pouca abertura do conselho para a participao deste setor (hiptese
provavelmente descartada, pois a composio do Conselho garante que outras
organizaes do setor econmico se faam presente), ou apenas um desinteresse
do setor pela poltica ou pela participao em um conselho.
Concluindo percebe-se que, no incio, as ONGs tinham maior peso
na composio e na presena em reunies. A composio era balanceada entre
ONGs, Universidades e Governo, sendo que este tinha uma alta rotatividade entre
seus representantes, geralmente a cada encontro enviavam um servidor pblico
diferente. As ONGs e Universidades eram bem representadas, seus conselheiros
estavam frequentemente nas reunies e sua presena na elite s no foi maior
devido rotatividade que h a cada dois anos (quase nunca respeitada), mesmo
assim muitos representantes das ONGs e Universidades passaram muitos anos no
CEMA, acumulando experincia, possibilitando maior conhecimento do
funcionamento do Conselho e, como consequncia, maior participao.
Entre 1995 e 2005, percebe-se que a composio (de 2000)
privilegiou o setor governamental e percebe-se tambm que este passou a formar a
maioria da elite do conselho. Assim sedo nota-se que h um movimento de retirada
da participao das ONGs por iniciativa do governo, e alm disto abre caminho para
a entrada do Setor Econmico. As Universidades tambm ganham mais espao,
 92

formando a segunda maior elite no perodo. O mais notrio neste perodo a grande
queda de participao que as ONGs tiveram no perodo.
No perodo de 2006-2010 houve poucas alteraes na composio
(de 2008) e presena dos setores. A maior mudana foi a queda de espao dado
para as ONGs participarem do CEMA, e aumento da participao do Setor
Econmico que, apesar de muita presena, no tinha uma elite muito forte, sendo
que excluindo o sempre ativo representante da FIEP, Roberto Gava, possua uma
alta rotatividade entre seus outros representantes. Importante ressaltar tambm que
apesar de passarem a compor o CEMA os representantes de categorias
profissionais, como o conselho regional de advocacia, de biologia, de medicina
veterinria, por exemplo, estes nunca frequentaram as reunies do Conselho.
Durante todo o perodo percebe-se grande empenho das ONGs e
Universidades em participar do CEMA, tanto a partir da frequncia como tambm
nas discusses. Estes setores sempre so os que contam com conselheiros na elite
acima do percentual de sua composio, demonstrando que possuem conselheiros
empenhados em participar do CEMA e da poltica ambiental do estado. Outro fato
importante a ser constatado que, assim como em Minas Gerais (CARNEIRO,
2005), no Paran tambm existe uma oligarquizao dentro do Conselho, sendo os
conselheiros mais presentes foram Roberto Gava (segmento econmico) com 31
reunies, Ana Cludia Bento Graf (segmento governo) presente em 28 plenrias,
Paulo Aparecido Pizzi (segmento ONGs) presente desde 1989 com 26 participaes,
Paulo Roberto Castella (segmento governo) secretrio executivo desde 2006
frequentando todas as 23 reunies at 2010, e Nicolau Leopoldo Obladen
(segmento universidades), participante de 1989 a 1998 com 22 reunies.

4.5 A FALTA DE RECURSOS E INFORMAES DO CEMA

Neste tpico procuramos responder a pergunta Quantos recursos o

CEMA obteve para exercer suas funes? apresentando os recursos do prprio
conselho e tambm dos conselheiros. Os recursos, tanto financeiros, quanto
tcnicos, humanos, informao, tempo, etc, so fatores importantes na participao.
No possvel participar se a pessoa no tiver informaes sobre o assunto ou
tempo para participar, por exemplo. Desta forma o quanto se torna um aspecto
importante na anlise da participao no Conselho Estadual do Paran, contribuindo
 93

na anlise da participao dentro do CEMA e a participao deste conselho na

poltica ambiental do estado.
Aqui sero analisados os recursos tcnicos, tempo, informaes,
recursos humanos e financeiros, respectivamente. Sobre os recursos tcnicos, ao
contrrio da teoria que argumenta existirem muitos termos tcnicos e jurdicos nos
conselhos gestores, fazendo com que a grande maioria dos participantes no
entenda plenamente os assuntos tratados, no CEMA percebe-se que a maioria dos
conselheiros conhece os assuntos tratados, e normas tcnicas e outros assuntos
que exigem maior entendimento em aspectos fsico-quimicos e biolgicos, o que
possibilita que no sejam necessrios conhecimentos muito elevados sobre estes
assuntos.
Sobre o recurso tempo, nota-se que tanto os representantes do
Governo, ONGs, Universidades ou Setor Econmico, no possuem muita
disponibilidade. As ONGs e Setor Econmico aparentam disponibilizar mais tempo
para os assuntos do CEMA. J os representantes do governo pouco tempo e
ateno do aos assuntos do Conselho, dificultando tambm o repasse de
informaes ao CEMA, pois percebe-se que todos os governos, principalmente ps
1990, deram poucas informaes relevantes ao Conselho, no apresentando vrios
programas importantes realizados no Estado e no apresentando estatsticas de
resultados da poltica ambiental paranaense, como o nmero de mudas plantadas,
recursos financeiros gastos com a gesto ambiental, empresas multadas por
poluio, reduo de emisso de gases, etc. Essas informaes so recursos
escassos tambm pela falta de recursos humanos dos rgos ambientais, como no
caso da demora em apresentar informaes do Programa PED-PR devido enorme
deficincia em termos de pessoal, pois h somente trs pessoas para trabalhar
neste projeto (CEMA, 1996, n.46, p.4)
Sobre os recursos financeiros, percebe-se que o CEMA no possui
muito oramento e controle sobre os recursos financeiros da gesto ambiental do
Estado. O FEMA Fundo Estadual de Meio Ambiente, que geralmente gerido
pelos conselhos gestores, no Paran gerido pelo IAP, segundo consta na
legislao (Lei Estadual n.12.945/2000) e nas atas, e este raramente apresenta a
destinao destes recursos para o Conselho. Sobre recursos materiais,
provavelmente o CEMA nunca possuiu secretrios prprios, o Secretrio Executivo
inicialmente era o diretor geral da SUREHMA, e depois passou a ser o diretor geral
 94

do IAP. Em uma reunio do CEMA de 2009 (CEMA, 2009, n.15ex, p.9-10), foi
apresentado que havia dois estagirios trabalhando no secretariado do Conselho e
foi esclarecido que foram prometidos ao CEMA uma sala de reunies nova, uma
secretria exclusiva, telefones, fax e computadores mais geis e que os rgos
ambientais disponibilizariam tcnicos para as Cmaras Temticas do Conselho.
Pela trajetria histrica do CEMA e pelas atas das reunies, se
supe que esta promessa ainda no foi cumprida, mas j representa um avano, no
momento onde discutido uma maior estrutura para que o Conselho trabalhe,
possibilitando que os trabalhos sejam feitos com maior agilidade e recebendo mais
informaes.
A teoria nos mostrou que os conselheiros, em geral, possuem renda,
escolaridade e engajamento poltico acima da mdia nacional (FUKS;
PERISSINOTTO; SILVA, 2004; FUKS; PERISSINOTTO, 2006), no CEMA no foi
possvel identificar estes aspectos, mas podemos supor que pelo nvel das
discusses e por muitos conselheiros serem do segmento universidades, que estes
possuem um alto nvel de escolaridade e tambm so bem engajados politicamente.
Sobre o recurso informao, analisado por autores como Gohn (2001), Tatagiba
(2002) e Wendhausen e Caponi (2002), o caso CEMA confirma a tese de que os
conselhos no recebem as devidas informaes do governo, dificultando a
participao dos conselheiros e do Conselho na formulao, controle e avaliao
das polticas ambientais do Paran.

4.6 PORQUE O CEMA EXISTE?

Para respondermos ao porque existe o CEMA? foi recorrido

literatura que discute sobre a importncia dos conselhos gestores na poltica
brasileira. Tambm sero apresentados os determinantes legais que estabelecem a
criao e manuteno de conselhos gestores nos estados e por fim, atravs da
anlise das atas do conselho ser argumentado o que foi possvel perceber sobre
porque existe o CEMA?.
Primeiramente, os conselhos gestores, aps uma longa histria na
poltica brasileira, foram expressos na Constituio Federal de 1988, influenciada
pela luta de movimentos populares que buscavam o princpio da cidadania e
mecanismos para que esta ocorresse (MAIA, 2009, p.84). No Paran, segundo
 95

Roberto Ribas Lange, a Lei de criao do CEDA foi iniciativa da sociedade civil
(CEMA, 1987, n.2, p.3), mas j em 1973 a legislao j institua o CODEMA -
Conselho de Defesa do Meio Ambiente, por meio do Decreto 4786/73, e aps a
transio democrtica ocorrida no Paran a Lei 7978/84 institua o CEDA
Conselho Estadual de Defesa do Ambiente, que passou a funcionar de fato em 1987
e foi renomeado para CEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente em 1991.
A legitimao o principal fator que explica porque os conselhos
foram criados; segundo Wendhausen e Caponi (2002), Borba (2004), Lima (2001,
apud BARBOSA, 2006) e Abers e Keck (2009), a busca por legitimao dos
governos um dos pontos fundamentais para que estes estejam em funcionamento, e
geralmente, por ser um dos nicos motivos, acaba sendo um rgo formal, que na
prtica no participa das polticas pblicas que, formalmente, so tarefas destes
conselhos a gesto destas, servindo apenas como fachada, como diria Angelo
Agostinho (segmento universidades) (CEMA, 1996, n.42)
O principal responsvel por fazer com que estados e municpios
criem conselhos gestores, a vinculao de recursos tendo como requisito um
conselho ativo. O Presidente do CEMA de 1994 justifica porque o Conselho foi
reativado, segundo o secretrio de meio ambiente as reunies voltaram a acontecer
por exigncia do PNMA Plano Nacional do Meio Ambiente, para que os estudos
recebecem recursos deste programa (CEMA, 1995, n.35 p.2). Neste caso percebe-
se que no ano de 1995 o conselho foi instalado apenas para receber os recursos do
PNMA, tendo duas reunies no final do ano, com uma pauta escassa, no sendo
discutido nenhum assunto de relevncia. Essa vinculao dos conselhos a recursos
tambm apresentada por Gohn (2001) como um dos motivos que levam os
conselhos a funcionarem.
Outro aspecto importante que explica porque o CEMA precisa estar
funcionando o argumento de que este rgo necessita aprovar alguns projetos do
estado para que possa ser implementado, como explica Paulo Pizzi, do segmento
ONGs, (2012, s/p) tem algumas questes em que ele (governo) precisa que o
conselho funcione e aprove, ento de prprio interesse do governo que haja um
mnimo de reunies para que estas questes sejam aprovadas. Um exemplo so
alguns pontos da Poltica Nacional de Resduos Slidos que obriga os governos
estaduais a passarem alguns projetos aos conselhos para que estes aprovem, ou
no.
 96

Analisando as atividades do Conselho percebe-se que o que a teoria

e o que o prprio presidente do CEMA de 1995 disseram so realidade. O Conselho
de Meio Ambiente do Paran, assim como a maioria dos conselhos gestores
apresenta-se muito mais como um meio de legitimar as aes do governo e jogar a
responsabilidade para o Conselho, retirando o fardo do Governo, que pode
argumentar que os conselheiros nada fizeram para propor melhores polticas
ambientais, e deixam de lado a real finalidade do conselho. Portanto o CEMA acaba
sendo muito mais apenas uma fachada (CEMA, 1996, n.42, p.3) do que um rgo
que participa de maneira efetiva na formulao e avaliao da poltica ambiental do
estado.

4.7 CONSELHO INEFICAZ: PROBLEMAS E CRTICAS

Ao longo do trabalho foram percebidos alguns problemas e crticas

ao Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran, muitos destes j destacados
pela teoria, e que comprovam estas teses. Alm disto ao levantarmos o que h de
errado nestes conselhos, possvel ter um diagnstico e formular estratgias para
que estes espaos funcionem como verdadeiros representantes da sociedade e
tambm como um real participante da poltica ambiental paranaense, isso se
condies favorveis, como predisposio de governantes, organizaes privadas,
sociedade civil, etc, estiverem comprometidos com o bom funcionamento destes
conselhos gestores de polticas pblicas.
O governo predomina na agenda pblica (MAIA, 2009); no caso do
CEMA percebe-se que o setor governamental o maior proponente de polticas
pblicas, apresentando projetos que j estavam sendo planejados pelo governo ou
que j esto em andamento. A pauta feita pela Secretaria-Executiva, cargo
geralmente exercido por funcionrios pblicos (COELHO, 2004). No Paran o
conselho de meio ambiente, durante o perodo estudado, s teve funcionrios de
rgos pblicos ambientais, sugestes de pautas eram feitas nas reunies ou
atravs de correspondncias, mas o predomnio de assuntos colocados pelo
governo perceptvel, e em algumas ocasies os pedidos de pautas no eram
atendidos, como o pedido de Eleutrio Langowiski (segmento ONGs), de discusso
dos programas florestais (CEMA, 1997, n.46, p.4).
 97

Pelo fato do governo predominar na agenda pblica e elaborar as

pautas ocorre a operacionalizao de objetivos predefinidos (GOHN, 2001), ou seja,
o Estado define os objetivos que os conselhos devem seguir, ocorrendo a baixa
capacidade de inovao destas organizaes, operando como apagador de
incndios (SIMIONATTO; NOUGUEIRA, 1997, apud LUNCHMAN, 2002;
TATAGIBA, 2002). Angelo Agostinho (segmento Universidades), por exemplo,
argumenta que o Conselho voltou a funcionar apenas para aprovar alguns
projetos (CEMA, 1996, n.42, p.3 grifo nosso), ou seja, este trabalha apenas
aprovando os projetos j elaborados pelo governo, no propondo programas novos,
assim Ana Graf (segmento governo) argumenta que o CEMA sempre o ltimo a
saber qual a poltica estadual do meio ambiente, e diz aos conselheiros seria
melhor que no ficssemos perdendo tempo nos reunindo (CEMA, 1996, n.42,
p.2 grifo nosso). Desta forma o Conselho no tem abertura para elaborar
programas ambientais inovadores e no recebe as informaes com antecedncia,
sendo o ltimo a saber da poltica ambiental estadual, mesmo tendo a competncia
de colaborar na elaborao de tal poltica.
A operacionalizao de objetivos predefinidos impedem os
conselhos de elaborarem princpios gerais para orientarem a poltica, como Laura
Costa (segmento ONGs), prope: a poltica ambiental do Estado tinha que ter um
eixo de princpios, de prioridade para definir essa poltica (CEMA, 2005, n.64, p.10-
11), evitando contradies nas decises, como estabelecer a reduo de emisso
de gases e incentivar o consumo de combustveis reduzindo-se o imposto dos
automveis. Desta forma o CEMA acaba por operar os objetivos do governo, no
propondo princpios gerais, ou seja, a poltica ambiental do Estado e tambm no
propondo novos programas ambientais inovadores. Desta forma, assim como
Fonseca, et al (2010) argumenta, nos conselhos so muito discutidas atribuies
tcnicas e realizadas poucas proposies sobre aspectos tcnicos dos conselhos.
No CEMA aspectos tcnicos no so to frequentes, mas as decises estratgicas
discutidas no Conselho podem ser consideradas nulas.
Alm do domnio do governo na agenda dos conselhos gestores,
das pautas, os objetivos e os princpios serem elaborados por este, os conselhos
tambm so afastados do processo de deciso, como no caso apresentado por
Coelho (2004). No CEMA percebe-se este fato com a Lei Ambiental, onde o
Conselho foi gradativamente discutindo menos sobre o assunto, alm de outros
 98

exemplos, onde os principais programas ambientais do Paran como, por exemplo,

os programas florestais criados em 1997, o Rede Biodiversidade e o PECSR
Programa Estadual de Coleta Seletiva e Reciclagem de 1999, o MATA CILIAR e a
Poltica Estadual de Resduos Slidos de 2003 (MATOS; BORINELLI, 2010), no
foram mencionados no Conselho.
Quando os conselhos gestores conseguem fazer alguma proposio
em muitas ocasies ocorre o descumprimento das decises desta organizao
(MAIA, 2009; COELHO, 2009); no Paran o CEMA deliberou em 2010 o Programa
Estadual de Educao Ambiental onde, at o momento, no foi noticiada a
implementao deste programa pelo governo.
Ocorre tambm nos conselhos gestores a falta de acesso s
informaes (GOHN, 2001; TATAGIBA, 2002; WENDHAUSEN; CAPONI, 2002),
como o fato ocorrido no acompanhamento do programa PED-PR, sempre criticado
pelos conselheiros pela falta de informaes repassadas ao Conselho, tambm pelo
apresentado h pouco, onde o governo no informou o CEMA sobre programas
ambientais to importantes, e tambm, como Vnia Santos (segmento ONGs)
argumenta que o IAP no atendeu suas solicitaes de informaes e que Isso
mostra que ao Conselho no tem sido dada a devida importncia, e que se o CEMA
continuar a ser desprezado pelo governo e lhe faltarem informaes os conselheiros
sairo das reunies pensando Fala srio, vamos fazer o que l no Conselho!
(CEMA, 2009, n.15ex, p.13). Desta forma, como Ana Graf (segmento governo) falou:
no tm chegado ao CEMA as informaes a respeito da poltica estadual do
Meio Ambiente (CEMA, 1996, n.42, p.4 grifo nosso).
Alberto Contar (segmento ONGs), critica a falta de importncia do
interior no Conselho, no perodo do Governo lvaro Dias, disse que tem notado que
a preocupao do Governo do Estado se resume ao Litoral e Regio Sul, e que as
outras regies permanecem esquecidas. (CEMA, 1990, n.25, p.5), e aps este ano
saiu do conselho por este motivo, retornando em 1996 argumentando que ao
contrrio de anos anteriores, quando s se preocupava em discutir Ilha do Mel e
Litoral, esquecendo-se do interior do estado e de seus problemas, agora congrega
vrios companheiros do interior do estado (CEMA, 1996, n.39, p.4). Apesar disto,
nota-se que em todo o perodo estudado o interior do Paran recebeu pouca
ateno no CEMA. A primeira frase de Alberto Contar demonstra tambm que o
 99

Conselho no perodo Dias deu muita ateno a regies especficas, no trabalhando

muito com questes que afetavam o Paran como um todo.
Apesar do interior, nas palavras de Alberto Contar, no receber a
devida ateno no Conselho, no perodo lvaro Dias, segundo Paulo Pizzi
(segmento ONGs), no incio das atividades do Conselho havia na organizao uma
boa infra-estrutura e, apesar de no remunerar a participao dos conselheiros, este
reembolsava as despesas de transporte e alimentao aos representantes do
interior (CEMA, 2009, n.15ex, p.12).
Outro problema relatado nas atas a retomada de assuntos j
discutidos e aprovados, causando lentido nas decises do CEMA, no momento em
que um assunto que j deveria estar finalizado volta plenria para ser novamente
debatido, como no caso da resoluo 52, a Resoluo j foi aprovada, discutida,
o Paulo disse que trabalhou nessa Resoluo junto com o Eleutrio. Foi feito todo o
trabalho naquele dia e foi aprovado. Agora vamos fazer tudo de novo? Ento aquela
Sesso anterior foi anulada? (CEMA, 2006, n.10ex, p.4)
A literatura ainda argumenta que muitas vezes feita apenas a
criao formal do conselho, sem que o governo d importncia a este (MAIA, 2009),
servindo apenas para legitimar as aes do governo (BARBOSA, 2006, p.9). No
CEMA so encontradas algumas passagens nas atas que comprovam esta teoria,
nas palavras dos conselheiros, Angelo Agostinho (segmento Universidades) o
CEMA uma fachada parece estar funcionando somente para dizer que o
Governo do Paran tem um Conselho de Meio Ambiente (CEMA, 1996, n.42, p.3
grifo nosso) Nicolau Obladen (segmento Universidades) diz que chega a duvidar
da vontade poltica do Governo para que o CEMA desempenhe as suas funes.
(CEMA, 1996, n.42, p.3). Desta forma pode-se dizer que o Conselho Estadual de
Meio Ambiente do Paran no tem sido eficaz em executar suas atribuies e que
os governos, de forma geral, no tm dado a devida importncia ao CEMA. Adiante
sero analisados os governos de forma separada.

4.7.1 A falta de importncia do CEMA para cada governante

No perodo analisado trs foram os governadores que estiveram no poder no Estado

do Paran, lvaro Dias (1987-1990), Roberto Requio (1991-1994, 2003-2006 e
2007-2010), e Jaime Lerner (1995-1998 e 1999-2002). Segundo Paulo Pizzi (2012,
 100

s/p) Os governos, independentemente de quem fosse, praticamente no davam

muito prestgio ao Conselho. No Governo lvaro Dias no foram constatadas muitas
crticas no Conselho, a no ser a passagem de Alberto Contar (segmento ONGs)
sobre a falta de ateno ao interior nos debates do Conselho; alm disto, esta
organizao foi criada como rgo consultivo e desde o incio foi prometido
transform-lo em deliberativo, fato que no ocorreu neste governo. Como pontos a
favor pode-se citar o reembolso de custos dos representantes do interior para
participarem das reunies do Conselho, o alto nmero de encontros realizados e o
fato deste governador ter implementado o Conselho que devia j estar em atividades
a partir da lei de sua criao em 1984.
Sobre Roberto Requio e Jaime Lerner, um estudo feito por
Perissinotto (2008) mostra que os dois governadores tinham uma certa averso aos
conselhos gestores, analisando-se a elite administrativa de cada governo, como se
percebe no grfico a seguir (Ilustrao 13) onde aproximadamente 20% da elite
administrativa de Lerner e 30% de Requio discordam/discordam fortemente da
existncia dos conselhos, levando em considerao a resposta destes, que nem
sempre mostra a realidade, que geralmente pior do que se coloca no papel.

Ilustrao 13 Opinio da elite administrativa dos governos Lerner e Requio sobre

os conselhos gestores de polticas pblicas

100
90
80 Discorda Fortemente
70 Discorda
60 Indiferente
50
Concorda
40
30 Concorda fortemente
20
10
00
LERNER REQUIO

Fonte: Elaborado pelo autor com base em Perissinotto (2008).

O primeiro Governo Requio (1991-1994) tem alguns pontos crticos

na histria do CEMA, durante os anos 1992-93 no houve atividades do CEMA,
 101

voltando a funcionar em 1994 quando seu vice tomou posse do cargo. Em seu
segundo e terceiro mandatos (2003-2010), outras crticas ao governador foram
realizadas, evidenciando o carter autoritrio de Roberto Requio, como no caso
apresentado por Roberto Gava (segmento Econmico), onde diversos segmentos
foram reunidos para discutirem sobre o CERH - Conselho Estadual de Recursos
Hdricos mas, na concepo antidemocrtica esta sendo feito no Paran um outro
direcionamento no Conselho; sobre a Lei de auditoria ambiental ocorreu a mesma
coisa, onde vrias instituies participaram do planejamento da lei mas, como Gava
disse fomos surpreendidos por uma regulamentao completamente dspar daquilo
que este grande grupo elaborou (CEMA, 2003, n.59, p.4). Tom Grando (segmento
ONGs) observando o comportamento do governador disse que, aps nove meses
sem que o CEMA viesse a funcionar, foi enviada uma solicitao para que pudesse
voltar s suas atividades, no CERH a Liga Ambiental props uma ao civil pblica,
devido ao fato de ter se passado um ano sem que o tal conselho viesse a operar,
tambm
Comenta que teve a oportunidade de conversar duas vezes pessoalmente
com o governador [...] e cita a frase do governador Requio: Eu estou
cansado de Conselhos e ONG's, daqui por diante o meu conselheiro
meu amigo Bigarela. Comenta que logo teve condies de falar - Puxa,
governador, isso discrepante com relao s suas declaraes assim que
foi eleito que disse que queria governar com as ONG's? (CEMA, 2006,
n.67, p.9 grifo nosso)

Desta maneira percebe-se que h muitas evidncias que

comprovam o carter autoritrio do governador e o incmodo que os conselhos
gestores representam para Roberto Requio. Alguns pontos positivos deste governo
foi a reforma de 2008, seguindo os procedimentos adotados no CONSEMA, que
agilizou os processos de deliberao do CEMA, facilitando tambm a deliberao do
Programa Estadual de Educao Ambiental, ocorrida em seu governo.
No Governo Lerner (1995-2002), houve a parada das atividades do
CEMA no ano 1999 e tambm foram realizadas algumas crticas ao governador,
como Angelo Agostinho (segmento Universidades) que disse o CEMA vem
funcionando, em grande parte, em funo do esforo pessoal do Secretrio-
Executivo, mas discorda da afirmao de que o Governador est interessado no que
ocorre no CEMA (CEMA, 1996, n.42, p.4), e que o CEMA voltou a funcionar
apenas para aprovar alguns projetos, como o PED (CEMA, 1996, n.42, p.3). Ainda
sobre o caso do PED-PR, Nicolau Obladen (segmento Universidades) argumentou
 102

que a demora de cinco meses em atender s recomendaes da Comisso de

Acompanhamento deste Programa de Governo, representa claramente a vontade do
Governador ou do Coordenador do PED. (CEMA, 1996, n.42, p.4) o que o obriga a
duvidar da vontade poltica do Governo para que o CEMA desempenhe as suas
funes. (CEMA, 1996, n.42, p.3). Alguns pontos positivos deste governo foram a
incluso do segmento Econmico no Conselho e a transformao do CEMA em
rgo deliberativo.
Concluindo este tpico pode-se defender a tese de que o perfil do
governador influencia o andamento do CEMA, Dias apresenta-se como mais
democrtico, instalando o CEMA em seu governo em um perodo de elaborao da
Constituio Federal e Estadual; o CEMA tambm contava com maior participao
das ONGs nas reunies. Requio demonstra claramente sua antipatia aos conselhos
gestores pela sua afirmao apresentada neste trabalho e pelo fato de ter fechado o
Conselho durante dois anos e ter dificultado as atividades do CEMA em sua volta ao
poder. Lerner demonstra-se liberal pelo seu partido (PFL - Partido da Frente Liberal)
e tambm pelo Conselho passar a ter representantes do segmento Econmico em
seu governo. Lerner e Requio demonstram-se como avessos ao CEMA, dando
pouca importncia ao Conselho.
 103

CONCLUSO

O objetivo deste trabalho foi analisar como os diversos segmentos

representados no Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paran e como este
rgo participam da poltica ambiental estadual, partindo da hiptese de que na
realidade o governo e a tecnocracia impedem uma verdadeira participao no
CEMA, fazendo deste conselho uma poltica simblica.
Para responder pergunta de pesquisa foram respondidas algumas
questes que levariam a resposta da pergunta principal. Sobre as atribuies do
conselho, este tem carter principalmente consultivo e informativo, ou seja, o
governo informa o Conselho sobre os programas realizados e consulta os
conselheiros para que estes deem algumas sugestes, que podem ser acatadas ou
no, a funo deliberativa do conselho uma interpretao do setor jurdico, e
poucas foram as deliberaes que o conselho realizou. Sua atribuio principal
ajudar na elaborao da poltica estadual de meio ambiente, porm, como j
argumentado, o conselho muito mais informado sobre qual a poltica de meio
ambiente do estado do que um elaborador desta poltica, ou seja, o conselho pouco
participa da elaborao da poltica ambiental, que sua principal atribuio.
Respondendo pergunta como o conselho opera? percebe-se que
o consenso e a falta de discusses dos assuntos tratados so comuns no CEMA.
Alm disto, poucas vezes foram levadas sugestes de programas ou projetos
ambientais pelos conselheiros, sendo o governo o principal propositor de polticas
ambientais. Os temas tratados, em sua maioria, so os programas em execuo
pelo governo, e como podemos ver nos casos apresentados, alguns assuntos
importantes ficam fora das discusses do conselho e outros demoram anos para
serem discutidos e aprovados, ou no. Desta forma, por no haver inovao nas
polticas discutidas e pelo baixo nvel de discusses, pode-se afirmar que os
conselheiros participam pouco nos temas tratados no CEMA e este participa pouco
da poltica ambiental paranaense, por seguir as polticas j adotadas pelo governo,
sem inovar e trazes os reais interesses dos segmentos representados.
Sobre o nmero de reunies percebe-se que houveram anos em que
os governadores no quiseram chamar as reunies, havendo perodos em que
instrumentos jurdicos tiveram que ser utilizados para que as reunies ocorressem.
De 1987 a 1999 legalmente deveriam ocorrer dez reunies por ano, que de fato
 104

nunca ocorreram, a partir do ano 2000, este nmero baixou para trs ordinrias,
havendo a possibilidade de se realizar reunies extraordinrias. O nmero mdio de
reunies por governo, durante todo o perodo, ficou entre duas a quatro anuais. Ou
seja, por ser um conselho onde poucas reunies foram realizadas, tem-se uma
menor capacidade de se participar, devido ao reduzido nmero de atividades do
CEMA.
Analisando-se a frequncia de reunies dos seguimentos
representados, percebe-se que o governo teve o maior nmero de representantes
no conselho, tambm devido ao seu maior nmero na composio legal do CEMA,
porm percebe-se um alto nvel de rotao deste segmento, poucas vezes um
mesmo representante de uma secretaria de estado fica por muitas reunies no
Conselho. Ao longo do perodo as ONGs e as Universidades vo perdendo espao
na composio do CEMA, enquanto o seguimento econmico cresce neste quesito,
chegando a representar 21% dos conselheiros frequentes s plenrias no ltimo
perodo. Pode-se dizer que por ser o governo o maior segmento participante das
reunies do CEMA, dificulta com que os outros segmentos participem da poltica
ambiental do estado, sendo que os conselhos deveriam possibilitar a participao da
sociedade civil e outros segmentos na elaborao das polticas pblicas do Estado.
Tambm percebe-se que poucas informaes so dadas ao
Conselho, programas importantes realizados pelo Estado no so apresentados ao
CEMA, demonstrando que os governos no tem dado a devida ateno instituio.
Os conselheiros demonstraram muita indignao, argumentando que o conselho
uma fachada e que serve apenas como legitimador do governo. De modo geral,
nenhum governador deu muita importncia ao governo, confirmando a hiptese
inicial de que o Conselho uma poltica simblica, havendo uma falsa participao
neste espao, pois pouca importncia foi dada essa arena democrtica, pouco se
debatia sobre a poltica estadual de meio ambiente e poucas propostas partiam da
sociedade civil.
Respondendo ao porque o governo restringia esta participao, vale
relembrar de algumas contradies que a teoria nos apresentou. O sistema poltico-
econmico atual, o liberalismo, visa o crescimento econmico, a livre iniciativa
privada, o Estado mnimo e a tecnocracia e cincia neutra como modelo ideal de
sociedade. Por outro lado, a maior parte dos ambientalistas lutam por maior controle
pblico dos recursos naturais, reduo da poluio e do consumismo desenfreado e
 105

tambm pela maior participao da populao e organizaes ambientais no

processo de tomada de deciso. Desta forma, de um lado ficam os tecnocratas, que
acreditam que os problemas ambientais so questes tcnicas, de outro ficam vrios
segmentos lutando por participao, entendendo os problemas ambientais como
essencialmente polticos.
Diante destas contradies, os conselhos gestores de polticas
pblicas interferem nas decises dos tecnocratas, gerando lentido e impedindo que
o governo faa o que quer. O Estado, de maneira geral, recebe muitas demandas,
porm nem todas so possveis de serem atendidas. Os conselhos surgem como
mais um espao de difuso do poder, dentre vrios outros, assim, com a abertura
democrtica, a unidade de comando foi substituda por uma gesto pblica onde
vrios atores querem decidir sobre algo. Impossibilitado de executar vrias
demandas ao mesmo tempo, o Estado cria polticas simblicas, que do uma falsa
legitimidade aos governos, estas polticas existem apenas simbolicamente, porm
so eficientes em questes de difcil mensurao de resultados, como a poltica
ambiental.
Diante deste fato e dos problemas detectados no CEMA,
elaboramos algumas propostas para um melhor funcionamento do Conselho.
Primeiramente, em um nvel mais estrutural, a populao necessita de maior
educao cvica, aprendendo a importncia em lutar por seus direitos sociais e de
melhor qualidade ambiental. O liberalismo e a sociedade de mercado no deveriam
ser vistos como modelos ideais, estes mecanismos no conseguem garantir a
preservao ecolgica e um verdadeiro bem-estar social a toda populao mundial.
Em um nvel mais prtico e realista, primeiramente os conselhos deveriam adotar
princpios gerais, polticas ambientais amplas que deveriam orientar todos os
programas, projetos e aes rotineiras ambientais. Desta forma, o CEMA, como um
espao que deveria congregar representantes de todas as partes interessadas na
questo ambiental, deveria estar no topo da hierarquia, servindo como unidade de
comando. Para agilizar as discusses poderiam utilizar meios de comunicao como
fruns na internet onde, mesmo sem a presena fsica dos conselheiros, haveria a
possibilidade de se debater os assuntos, havendo propostas mais concretas nas
plenrias. Os conselhos deveriam ser mais divulgados, e quando houvessem
assuntos muito conflituosos, poderiam abrir espao para a opinio pblica e fazendo
plebiscitos online para ajudarem na tomada de decises. O governo deveria dar livre
 106

acesso s informaes do Estado, obedecendo ao princpio da publicidade e

transparncia, tambm deveria alocar ao menos um funcionrio que se
encarregasse exclusivamente das questes do conselho. Deveriam criar, tambm,
indicadores para avaliar o cumprimento das decises tomadas pelo conselho,
evitando as chances de se criarem polticas simblicas.
Este trabalho, assim como outros realizados pelo GEA Grupo de
Pesquisas em Gesto e Poltica Socioambiental, apresentam indcios de que h uma
forte tecnocracia ambiental no estado. Um estudo sobre esta tecnocracia e como ela
interfere na poltica ambiental paranaense seria muito relevante. Alm disto, um
estudo mais detalhado sobre as ONGs ambientalistas do Paran tambm seria
interessante para se conhecer mais sobre a poltica ambiental paranaense. Alm do
estudo histrico, feito neste trabalho, seria interessante se analisar em profundidade
algum perodo do conselho, apresentando as caractersticas de cada conselheiro,
como renda, escolaridade, filiao poltica, etc, alm do impacto das decises do
CEMA na poltica ambiental do estado. Tambm poderiam fazer estudos sobre o
planejamento estratgico na poltica ambiental paranaense e qual o papel do
Conselho. Alm disto, um estudo sobre outras polticas ambientais, buscando
apresentar quais delas foram feitas com elementos de polticas simblicas e o
porque estas foram criadas seriam relevantes para esta rea de estudo.
 107

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 113

ANEXOS
 114

ANEXO A
Renncia da APROMAC

OFCIO N Curitiba, 11 de Setembro de 2007.

Ao Exmo. Sr. Secretrio de Estado de Meio Ambiente
LINDSLEY DA SILVA RASCA RODRIGUES
Rua Desembargador Motta, n 3.384 bairro Mercs
CEP 80430-200 Curitiba/PR

Exmo. Sr.,

APROMAC - Associao de Proteo ao Meio Ambiente de Cianorte, pessoa

jurdica sem fins lucrativos, declarada de utilidade pblica pela Assemblia Legislativa
do Estado do Paran, membro titular eleito para representar as ONG's no Conselho
Estadual de Meio Ambiente - CEMA, vem pelo presente apresentar o seguinte
MANIFESTO:
Em agosto de 2006, aps mais de um ano de atraso e de um longo hiato sem
eleies dos representantes designados, iniciava-se a atual gesto bienal do Conselho
Estadual de Meio Ambiente.
Na ocasio, em sesso solene realizada no Salo dos Governadores do Palcio
Iguau, o prprio Governador do Estado teve rpida passagem pela tribuna, dizendo de
sua inteno de resgatar a importncia do CEMA. Em consonncia, o Sr. Secretrio de
Estado de Meio Ambiente, fazendo uso da palavra aps a sada do Sr. Governador,
garantiu sua pretenso de tornar o CEMA atuante e eficiente como o prprio Conselho
Nacional de Meio Ambiente, salientando que mudanas estruturais importantes so
necessrias para tanto.
J ento, a APROMAC questionava a existncia da vontade poltica essencial
para o atingimento desse objetivo, ao que o Sr. Secretrio asseverava, em nome do
Governador, que havia sim esse interesse de efetivamente democratizar e ampliar a
atuao do CEMA.
Eleita que fora com o compromisso primordial de justamente lutar para que este
Conselho Estadual finalmente assumisse seu papel de frum democrtico orientador da
poltica do Estado do Paran para o desenvolvimento com respeito ao meio ambiente,
segurana da populao e aos princpios da gesto responsvel dos recursos naturais,
a APROMAC empenhou voto de confiana s autoridades que ali declaravam suas boas
intenes.
Ao fato de que desanimadora e sintomaticamente a prpria reunio inaugural do
binio desse Colegiado estivesse eivada de ilegalidade, j que os Conselheiros sequer
haviam sido nomeados atravs do essencial Decreto que antecipadamente deveria ter
sido publicado com este fim, fez-se vistas grossas, na esperana de que essa mcula
pudesse ser apagada pelo resultado futuro e na compreenso de estar o CEMA
tentando ressurgir das cinzas deixadas aps vrias recondues anteriores - todas
ilegais no tocante aos membros designados - e uma absoluta inrcia que ento j
chegava a quatro anos.
Infelizmente, os fatos mostram que foi v a esperana e desperdiado o voto de
confiana. O assunto da reformulao de composio e competncias do CEMA
somente foi retomado seis meses depois, na Reunio Ordinria seguinte, j que, como
sempre bem salientado pela mesa diretora, as reunies plenrias extraordinrias no
poderiam fugir do tema para o qual foram convocadas. Mesmo assim, na Reunio
Ordinria de dezembro de 2006 no se avanou muito, salvo que aps entrega de uma
 115

pr-minuta de regimento interno elaborado pela Secretaria do Conselho, restou

constituda Comisso Especial para estudar e deliberar sobre o tema e apresentar seu
relatrio na Plenria seguinte, que aps muita insistncia da APROMAC foi agendada
para a primeira semana de maro de 2007.
Durante os meses de janeiro e fevereiro do corrente, quando a maioria dos
Conselheiros estava em pleno gozo de frias, essa Comisso se reuniu nada menos do
que seis vezes, sempre com a presena da APROMAC na qualidade de interessada e
convidada, e concluiu que antes de avanar na questo do regimento - para o qual a
APROMAC havia inclusive elaborado um substitutivo prprio - era essencial que se
fixasse uma nova composio e as novas competncias, para que ento a norma
orientadora do funcionamento do Colegiado a elas se adequasse como um amlgama
perfeito.
Assim, e pela iminncia da Plenria agendada para maro, a Comisso Especial
estabeleceu uma proposta, revelando o anseio de uma composio paritria, com maior
participao dos municpios, dos setores produtivos, dos trabalhadores, da comunidade
cientfica e da sociedade civil.
Ainda, estabeleceu propostas de atribuies que colocariam o CEMA
efetivamente dentro do esprito atualmente estabelecido para o Sistema Nacional de
Meio Ambiente, afastando sua condio anacrnica que contrape sua formulao
concentrada no Executivo Estadual contra sua finalidade declarada de organismo
democrtico.
Finalmente, restou asseverado pela Secretaria deste Conselho que o assunto
estaria sendo levado ao conhecimento do Governador do Estado para que se
colhessem algumas impresses que pudessem nortear os trabalhos para um caminho
harmnico e produtivo, j que, repita-se, o objetivo de reforma e efetividade do CEMA
requer vontade poltica.
Mas a reunio de maro no veio, cancelada que foi de modo inexplicvel diante
da impossibilidade de comparecimento do Sr. Secretrio de Estado de Meio Ambiente,
que esqueceu que poderia ser representado por um substituto, que sequer necessitaria
ser nomeado posto que a Lei j o estabelece.
O tempo passou, e somente aps alguma insistncia restou marcada a primeira
Plenria deste ano para o ms de julho. Realizada a referida Reunio, no se tratou
diretamente do tema reestruturao do CEMA porque o Sr. Secretrio garantiu que o
assunto seria objeto de uma Reunio Extraordinria Especfica ainda no ms de agosto,
aproveitando a ocasio para convocar a Comisso Especial em regime de urgncia para
finalizar os seus trabalhos.
Ato contnuo, na mesma semana a Comisso se reuniu, novamente com a
presena da APROMAC como convidada e interessada, na sala do Sr. Secretrio,
ocasio em que aps ser resgatado todo o histrico de trabalhos - j que embora
membro titular da Comisso o mesmo se fez representar e estranhamente seu
representante no o havia informado de nada - decidiu-se que o passo seguinte seria
uma consulta pessoal ao Governador do Estado para que este sinalizasse quais pontos
poderiam ser objeto de avano e quais deveriam restar como estavam.
Mais do que isso, o Sr. Secretrio assumiu o compromisso pessoal no s de
levar as reivindicaes de reforma, mas principalmente o de defender os quatro pontos
consensuados naquela reunio perante o Sr. Governador. Apesar de estranhar a
condio de consulta prvia, tanto porque um ano antes havia a garantia de que o
Conselho poderia mudar com as bnos do Chefe do Poder Executivo e tudo estaria
de certo modo acertado, quanto porque tal providncia havia sido prometida j em
fevereiro e ainda no tinha sido efetivada, a APROMAC novamente empenhou seus
esforos, escrevendo durante o final de semana uma minuta de documento a ser levada
 116

ao Governador e distribuindo aos membros da Comisso para que na reunio marcada

para a tera-feira imediata se pudesse sobre ele deliberar.
Realizada a reunio, aprovado o documento (cpia anexa) e entregue o mesmo
ao Sr. Secretrio para que este cumprisse o compromisso de levar o assunto ao Chefe
do Poder Executivo e defender os pontos acordados, ficou-se na expectativa da
Extraordinria prevista para realizar-se ainda em agosto. Mas agosto passou, e a
Reunio somente se realiza agora em meados de setembro.
Pior. Pasma-se ante o fato de que contrariando a finalidade especfica da
Reunio Extraordinria - linha 652 da transcrio da 68 Reunio Ordinria - o tema da
reestruturao do CEMA sequer est na pauta, violando as mesmas regras que
impediram que se tratasse do assunto em outras oportunidades e quebrando
compromissos pessoais assumidos.
Lamentavelmente, o que forosamente se conclui que o CEMA continua sendo
tratado com descaso e o presente governo em nada difere dos seus predecessores,
resumindo-se a palavras vazias. Nesse contexto, a APROMAC julga mais produtivo e
sensato empenhar os esforos de seus colaboradores, que voluntariamente se dedicam
a suprir as mazelas deixadas pela ineficincia da mquina estatal, para outros
instrumentos da cidadania que se mostrem efetivamente capazes de traduzir
Democracia.
Assim, a APROMAC no mais ir emprestar sua reputao a uma falsa idia de
representatividade deste Conselho, que em verdade se resume a um mero simulacro
com vistas a suprir as exigncias federais e pretensamente legitimar aes de governo
desvinculadas das legtimas aspiraes e interesses do povo paranaense, nem ir
tolerar a falta de respeito para com os esforos no somente seus, mas de todos os
Conselheiros que se empenham para cumprir regimes de urgncia e depois so
obrigados a assistir a constantes adiamentos injustificados, numa casa que atua de
forma amadora e no possui uma estrutura mnima de funcionamento.
Posto isto, a APROMAC apresenta a sua RENNCIA cadeira do Conselho
Estadual de Meio Ambiente, para a qual foi eleita, e se retira deste Colegiado com uma
nota de censura maneira negligente pela qual o mesmo conduzido.

Hassan Sohn
Conselheiro Titular
(CEMA, 2007, n.12ex, p.1-5)