Nicholas Davies

FUNDEB: A REDENO DA EDUCAO BSICA?

NICHOLAS DAVIES*

RESUMO: O artigo examina o FUNDEF e o FUNDEB, que so mecanis-

mos para redistribuir, dentro de cada estado, entre o governo estadu-
al e as prefeituras, uma parte dos impostos (15% de alguns, no caso
do FUNDEF, e 20% de um nmero maior de impostos, no caso do
FUNDEB) j vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino
pela Constituio Federal de 1988, com base no nmero de matr-
culas no ensino fundamental regular (o FUNDEF) e na educao bsi-
ca (o FUNDEB). A participao federal se daria com uma complemen-
tao aos fundos estaduais cujo valor per capita no alcanasse o va-
lor mnimo nacional, destinado a garantir um padro mnimo de
qualidade. O artigo enfatiza algumas das deficincias dos dois fun-
dos, como a de que eles trazem poucos recursos novos para o sistema
educacional como um todo, pois a complementao federal (que se-
riam estes recursos novos) foi insignificante no caso do FUNDEF e no
ser significativa no caso do FUNDEB. Outra que, na redistribuio
dos recursos dentro de cada estado, uns governos ganham, mas ou-
tros perdem na mesma proporo e a conseqncia que s os que
ganham e/ou recebem a complementao tm mais chances de man-
ter e desenvolver o ensino e valorizar o magistrio.
Palavras-chave: Financiamento da educao. FUNDEF. FUNDEB.

FUNDEB: THE REDEMPTION OF BASIC EDUCATION?

ABSTRACT: This paper explores the policy of education finance
through the funds FUNDEF and FUNDEB , which redistribute be-
tween the state and municipal governments, part of taxes (15% of
some, in the case of FUNDEF , and 20% of a greater number of
taxes, in the case of FUNDEB) already linked to the maintenance and
development of education as provided for in the Brazilian Consti-
tution of 1988, based on the number of enrolments in regular

* Professor da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense ( UFF). E-mail:

ndavies@uol.com.br

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fundamental education ( FUNDEF ) and basic education (FUNDEB).

The role of the federal government would be to provide additional
finance to those state funds whose value per enrolment would not
reach the minimum national value, in order to guarantee a mini-
mum standard of quality. This text emphasizes some of the deficien-
cies of both funds. One is that they provide very few new resources
to the educational system as a whole, since the federal contribution
(which would constitute these new resources) was insignificant with
FUNDEF and will not be significant with FUNDEB. Another deficiency
is that some governments get more than they contribute while oth-
ers get less, which means that only governments gaining and/or re-
ceiving the federal contribution have more chances to maintain and
develop education and to valorize their teaching staff.
Key words: Education funding. FUNDEF. FUNDEB.

Introduo
ste trabalho pretende examinar de forma sinttica alguns aspectos
bsicos do financiamento da educao estatal no Brasil, focalizan-
do especialmente a poltica de fundos Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magist-
rio (FUNDEF) e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica (FUNDEB) apresentados pelos governos federais dos ltimos dez
anos como a soluo para tal financiamento. Inicialmente, cabe ressaltar
que este financiamento enfrentou, ainda enfrenta e provavelmente conti-
nuar enfrentando, com ou sem os fundos, problemas como as perdas pro-
vocadas pela inflao, a renncia fiscal, a sonegao fiscal, a poltica fiscal/
econmica, a no-aplicao da verba legalmente vinculada pelas diferen-
tes esferas de governo (federal, estadual e municipal) e sua impunidade,
as variadas interpretaes adotadas pelos Tribunais de Contas sobre o cl-
culo das receitas e despesas vinculadas manuteno e desenvolvimento
do ensino (MDE), a extrema desigualdade de recursos disponveis nas trs
esferas de governo e mesmo entre prefeituras de um mesmo estado.

Fundos: soluo ou remendo?

O primeiro problema na discusso sobre os fundos que se trava
uma polmica sem uma definio clara dos seus termos. Enquanto uns
defendem os fundos, outros os criticam, no atentando para o fato de a

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vinculao de impostos configurar em si um fundo, embora informal,

no definido como tal. um fundo, embora sem este nome, porque re-
serva constitucionalmente parte dos impostos para a educao. Ora,
pouco provvel que haja discordncia no campo educacional sobre a im-
portncia e validade da vinculao. Seria, pois, necessrio nessa polmica
o esclarecimento sobre o sentido de fundos da educao. Provavelmente
o sentido atribudo pelos envolvidos na polmica seja o de um fundo for-
malmente definido como tal e vinculado a uma parte do sistema educa-
cional, como o FUNDEF (vinculado ao ensino fundamental regular), o
FUNDEB (destinando educao bsica, segundo a proposta de emenda
constitucional aprovada pelo Senado, em julho de 2006), ou o Fundo
do Ensino Superior, previsto no anteprojeto da reforma do ensino supe-
rior proposto pelo governo federal, em dezembro de 2004. Por isso, os
nossos comentrios a seguir se limitaro ao FUNDEF e ao FUNDEB.
No caso dos fundos formais, um grande risco de eles agrava-
rem a fragmentao da educao escolar, ao privilegiarem um nvel de
ensino (o ensino fundamental regular, no caso do FUNDEF). Ora, a edu-
cao no pode ser pensada em pedaos, como se uma parte (a gradua-
o ou a ps-graduao, por exemplo) pudesse funcionar bem sem as
outras (a educao bsica, por exemplo). S uma perspectiva de totali-
dade, abrangendo desde a creche at a ps-graduao, pode enfrentar
alguns dos problemas bsicos da educao.
Outro problema dos fundos, sobretudo os que tomam como re-
ferncia apenas uma parte das receitas dos governos, como os impos-
tos, que no se baseiam nas necessidades de uma educao de quali-
dade, qualquer que seja a definio dada a ela, mas sim num percentual
fixo e inflexvel dos impostos, que tido pelas autoridades como limite
mximo, e no mnimo, como prev a vinculao para a educao. Ora,
a referncia para uma educao de qualidade para todos no pode ser o
percentual mnimo dos impostos, mas sim no mnimo este percentual.
No por acaso que a imensa maioria dos governos alega aplicar ape-
nas o percentual mnimo, como se isso fosse suficiente para atender as
necessidades educacionais da populao.
Uma fragilidade adicional de fundos formados por impostos
que, pelo menos no mbito federal, a proporo deles na receita global
vem caindo em favor das contribuies (a CPMF o exemplo mais recen-
te), as quais no entram na base de clculo dos recursos federais vincu-

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lados MDE e tampouco so transferidas aos estados, Distrito Federal e

municpios.
Outro risco de eles acirrarem o corporativismo dos que traba-
lham na educao. O FUNDEF, por exemplo, s explicitou a remunera-
o para os professores (segundo a Emenda Constitucional n. 14) ou
os profissionais do magistrio (segundo a Lei n. 9.424) no ensino fun-
damental, deixando de fora os trabalhadores de outros nveis e modali-
dades de ensino. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 415,
do FUNDEB, por sua vez, encaminhada pelo governo federal ao Congres-
so em junho de 2005, embora se apresentasse como um fundo de va-
lorizao dos profissionais da educao bsica, deixava de fora os que
atuam em creches e definia um percentual (pelo menos 60%) s para
os profissionais do magistrio da educao bsica, no mencionando os
demais trabalhadores da educao (funcionrios das escolas).

O FUNDEF: uma breve avaliao

Antes de examinar o FUNDEB, convm fazer uma breve avaliao
do FUNDEF, at porque a lgica dos dois bastante semelhante. Criado
pela Emenda Constitucional n. 14 e regulamentado pela Lei n. 9.424,
de dezembro de 1996, o FUNDEF passou a vigorar em 1 de janeiro de
1998 e tem vigncia prevista at 31 de dezembro de 2006. Inspirado
na orientao dos organismos internacionais de priorizao do ensino
fundamental, o FUNDEF, apesar de prometer desenvolver o ensino fun-
damental e valorizar o magistrio, praticamente no trouxe recursos no-
vos para o sistema educacional brasileiro como um todo, pois apenas
redistribuiu, em mbito estadual, entre o governo estadual e os muni-
cipais, uma parte dos impostos que j eram vinculados MDE antes da
criao do Fundo, com base no nmero de matrculas no ensino fun-
damental regular das redes de ensino estadual e municipais.
O princpio bsico do FUNDEF o de disponibilizar um valor anu-
al mnimo nacional por matrcula no ensino fundamental de cada rede
municipal e estadual, de modo a possibilitar o que o governo federal
alegou ser suficiente para um padro mnimo de qualidade, nunca de-
finido, conquanto previsto na Lei n. 9.424. Embora o FUNDEF tenha
sido uma iniciativa do governo federal, foi e minscula e decrescente
(em termos percentuais e reais) sua complementao para os FUNDEFs
estaduais que, formados por 15% de alguns impostos (ICMS, FPE, FPM,

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IPI-exportao e compensao financeira prevista na Lei Complementar

n. 87/96) do governo estadual e dos municipais existentes em cada es-
tado, no conseguem alcanar este valor mnimo.
Alm de dar uma contribuio irrisria, sobretudo porque tanta
propaganda fez dos milagres que o FUNDEF capaz de operar, o governo
federal (tanto FHC quanto Lula) no cumpriu o artigo da lei do FUNDEF
(n. 9.424), que estabelece o critrio de clculo do valor mnimo nacio-
nal, que serviria de base para o clculo da complementao federal. Essa
irregularidade, reconhecida no relatrio do GT criado pelo MEC em 2003,
significou que ele deixou de contribuir com mais de R$ 12,7 bilhes de
1998 a 2002 (Brasil, MEC, 2003). Como essa irregularidade continuou
de 2003 a 2006, a dvida do governo federal com o FUNDEF, tendo em
vista a Lei n. 9.424, alcanar um valor em torno de R$ 30 bilhes at o
final de 2006, pois, segundo o Tribunal de Contas da Unio (TCU), em
seu relatrio sobre as contas da Unio em 2004 (Brasil, TCU, 2005), a
complementao deveria ter sido em torno de R$ 5 bilhes s em 2004,
no de R$ 485 milhes, se o governo tivesse calculado o valor mnimo
conforme manda a Lei n. 9.424. Com base nisso, podemos estimar que
a complementao devida s no governo Lula ter alcanado R$ 20 bi-
lhes (4 x R$ 5 bilhes), que, acrescidos aos R$ 12,7 bilhes no aplica-
dos pelo governo de FHC, totalizariam mais de R$ 30 bilhes.
verdade que o valor fixado pelo governo para essa complemen-
tao, ainda que ilegal e muito aqum das possibilidades financeiras do
governo federal e das necessidades educacionais da populao, contri-
buiu para diminuir a misria de recursos educacionais de alguns muni-
cpios e estados mais pobres (do Nordeste e do Par), assim como a
redistribuio do FUNDEF entre o governo estadual e os municipais pro-
moveu um nivelamento de recursos por matrcula dentro de cada esta-
do (porm no em termos nacionais), de modo que os governos com
poucos recursos e muitas matrculas em termos proporcionais ganhas-
sem dos governos com muitos recursos e poucas matrculas. Entretan-
to, mesmo no mbito de cada estado, este nivelamento (no sentido de
diviso dos recursos entre o governo estadual e as prefeituras, com base
no nmero de matrculas no ensino fundamental regular), aparente-
mente progressista, se trouxe ganhos para muitos municpios, provo-
cou ao mesmo tempo perdas para milhares de outros com menor n-
mero de habitantes e conseqentemente com menos receita prpria e,
portanto, mais pobres. Segundo Bremaeker (2003, p. 32), num estu-

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do sobre a influncia do FUNDEF nas finanas municipais em 2002,

39,3% (ou 2.185) dos 5.560 municpios teriam perdido com o Fun-
do, ou seja, teriam recebido dele menos do que contribudo. Estas per-
das teriam sido maiores nos municpios com populao menor, porque
eles dependem muito mais do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) do que os municpios de mdio e grande porte, o que significa
que os municpios menores contribuem para o FUNDEF com uma pro-
poro muito maior do FPM do que os municpios de mdio e grande
porte. De acordo com Bremaeker (2003, p. 34),

a lgica do FUNDEF contraria a lgica do FPM, visto que os municpios de

pequeno porte demogrfico esto recebendo menos recursos pelo fato de
possurem (...) poucos alunos, mesmo que sejam responsveis por 100%
dos alunos matriculados no seu municpio.
Mesmos nos governos que ganharam com o FUNDEF, preciso uma
atitude de cautela, pois, dada a forte tradio patrimonialista e privatista
do Estado brasileiro e o baixo grau de organizao, conscientizao e
mobilizao da sociedade brasileira, no h nenhuma garantia de que os
recursos extras trazidos pela complementao e/ou pela redistribuio em
mbito estadual tenham sido canalizados para a melhoria da remunera-
o dos profissionais da educao e das condies de ensino.
As denncias divulgadas pela imprensa brasileira nos ltimos anos
s confirmam essa suspeita. O potencial equalizador do FUNDEF tambm
minado pelo fato de no incluir o percentual mnimo (25%) de todos
os impostos, mas apenas 15% de alguns, e se limitar ao mbito estadual
e, portanto, no enfrentar as desigualdades entre as regies e estados.

FUNDEB: soluo ou apenas mais um remendo?

FUNDEB, soluo para os males do FUNDEF ou apenas mais um re-
mendo para os problemas do financiamento da educao? o que pro-
curamos responder nas linhas seguintes, com uma breve descrio e
anlise do FUNDEB, encaminhada como proposta de emenda constituci-
onal (PEC), de n. 415, pelo governo federal ao Congresso Nacional em
junho de 2005, para substituir o FUNDEF. Cabe lembrar que o FUNDEB
passou por profundas modificaes desde que foi apresentado pela pri-
meira vez como a PEC 112, em setembro de 1999, por deputados fede-
rais do PT e depois pelo MEC em agosto e dezembro de 2004. A PEC

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415, por sua vez, difere bastante de PECs anteriores do FUNDEB elabora-
das pelo MEC, sendo substituda, aps tramitar na Cmara dos Deputa-
dos, por uma outra, elaborada pela Comisso da Cmara para apreciar
o FUNDEB, que a aprovou em dezembro de 2005. Em seguida, a Cma-
ra aprovou este substitutivo em dois turnos de votao, no final de ja-
neiro de 2006, aps o que ele tramitou no Senado, quando foi aprova-
do, com modificaes, em julho de 2006. Em conseqncia destas
modificaes, a PEC voltou Cmara dos Deputados para nova votao.
Se for aprovada sem modificaes, ser encaminhada para a sano pre-
sidencial, quando entrar em vigor. Por isso, os nossos comentrios se
baseiam, sobretudo, na verso aprovada pelo Senado.
Inicialmente, cabe lembrar que a PEC, embora crie o FUNDEB, no
se limita a ele, uma vez que modifica vrias disposies da Constituio
Federal no relacionadas ao Fundo. Uma, por exemplo, prev que a con-
tribuio social do salrio-educao (receita nacional de mais de R$ 6
bilhes em 2006) ser destinada a financiar toda a educao bsica, ou
seja, desde a educao infantil at o ensino mdio, no apenas o ensino
fundamental, como acontece atualmente, sendo 60% da arrecadao es-
tadual dividida entre o governo estadual e os municipais, de acordo com
o nmero de matrculas que tenham em toda a educao bsica. Os 40%
restantes ficam com o governo federal, que os utiliza para financiar pro-
gramas como merenda e transporte escolar, entre outros. A propsito des-
tes 40%, que constituem a cota federal, a PEC comete o equvoco de no
mencion-la, o que seria obrigatrio, tendo em vista a referncia s cotas
estaduais e municipais (os 60%) do salrio-educao. Ora, por uma ques-
to lgica, a PEC, se quiser dispor sobre uma parte desta contribuio-so-
cial (os 60%), deve dispor tambm sobre a outra (os 40%), a qual s
est prevista em lei, no na Constituio.
Outra disposio no relacionada ao FUNDEB, no prevista na PEC
415, mas includa pelo substitutivo e mantida pelo Senado, estabelece
que a educao bsica pblica atender prioritariamente ao ensino re-
gular, modificando o 5 do art. 211 da CF de 1988. Ou seja, a edu-
cao de jovens e adultos (EJA o antigo supletivo) no prioridade,
contradizendo o FUNDEB, que inclui as matrculas de EJA e no estabele-
ce prioridade entre as vrias etapas e modalidades de ensino da educa-
o bsica. verdade que esta modificao pretende fazer parte do cor-
po permanente da CF (art. 211), ao passo que o FUNDEB pretende ser
transitrio.

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Previsto para durar 14 anos, o FUNDEB pretende, na viso de seus

proponentes e defensores, corrigir as falhas que apontaram no FUNDEF,
como a excluso da educao infantil, EJA e ensino mdio e de seus pro-
fissionais e a irrisria complementao federal. Embora o FUNDEB tenha
sido apresentado pelo governo como a grande soluo para os males da
educao, preciso cautela com este discurso salvacionista, sobretudo em
poca eleitoral. Afinal, se o FUNDEB fosse to importante para o governo,
ele teria encaminhado a sua PEC em 2003, quando teve fora poltica e
pressa inclusive para aprovar a reforma da previdncia pblica, no em
junho de 2005, quando ficou acuado com o escndalo do mensalo.
Por isso, provvel que o governo tenha proposto o FUNDEB em 2005,
no porque estivesse seriamente preocupado em revolucionar a educa-
o, mas porque quisesse apenas melhorar sua imagem desgastada e re-
cuperar a iniciativa poltica. Alm disso, se o governo pretendesse fazer
uma complementao federal significativa para a educao bsica dos es-
tados, Distrito Federal e municpios, poderia t-la feito para o FUNDEF
desde 2003, porm no o fez, sendo tal complementao, alm de mui-
to aqum da prevista na lei do FUNDEF (n. 9.424), decrescente em termos
reais e percentuais e correspondente, em 2006, a cerca de 1% (R$ 313
milhes) da previso da receita nacional do FUNDEF (R$ 35 bilhes).
O FUNDEB, a exemplo do FUNDEF, seria uma conta nica de im-
postos estaduais e federais pertencentes constitucionalmente ao gover-
no estadual e prefeituras de cada Unidade da Federao. A sua implan-
tao seria gradual, alcanando o percentual definitivo (20%) no
terceiro ano. A diferena bsica em relao ao FUNDEF a sua composi-
o de impostos e matrculas a serem atendidas. Enquanto o FUNDEF
compreende apenas os impostos da segunda coluna da Tabela 1, a se-
guir, o FUNDEB abrange os da segunda e terceira colunas, sendo que os
impostos municipais (IPTU, ISS, ITBI) no entram na composio. O im-
posto de renda dos servidores estaduais e municipais, embora includo
na PEC 415, foi excludo pelo substitutivo, com a alegao aceita pela
relatora, deputada Iara Bernardi, de So Paulo de dificuldade tcnica
para recolher e depositar o IR no Fundo, alegao vista com ressalvas
por Vidal Didonet (2005), para quem este argumento, se verdadeiro,
revela que os 25% desses impostos no esto sendo aplicados em MDE,
pois, com os recursos da informtica, no seria mais razovel supor que
existe dificuldade tcnica de saber quanto e onde est esse dinheiro re-
tido na fonte, pelos estados e municpios, nos salrios de seus funcio-

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nrios e das empresas, fundaes e autarquias municipais e estaduais.

Sem nenhum disfarce ou alegao de dificuldade tcnica, este IR dos
servidores j excludo pelo governo estadual do Mato Grosso desde
2004, com a concordncia do Tribunal de Contas (ver relatrio do TC
sobre as contas estaduais de 2004 em: www.tce.mt.gov.br).

Tabela 1
Composio provisria (nos dois anos iniciais) e definitiva
(a partir do 3 ano) do FUNDEB
Ano Impostos estaduais e federais transferidos aos governos de cada Estado e s prefeituras e seus
percentuais anuais na composio do FUNDEB
ICMS, FPM, FPE, IPI-exp., LC 87/96 IPVA, ITR, ITCM, dvida ativa de impostos e sua
multa e juros de mora*
1 ano 16,66% 6,66%
2 ano 18,33% 13,33%
3 ano 20% 20%
* A dvida ativa de impostos e suas multas e juros de mora so indicados nas propostas da lei
de regulamentao do FUNDEB, porm no constam da PEC 415, nem do substitutivo, nem da
PEC do Senado.

Alm destes impostos, o FUNDEB contaria com a complementao

federal (apenas nos FUNDEBs estaduais que no alcanassem o valor m-
nimo nacional) e com os rendimentos financeiros obtidos com a recei-
ta do Fundo. Esta complementao s seria feita quando o valor por
matrcula de cada nvel e modalidade de ensino no estado no atingis-
se o valor mnimo nacional, a ser definido na lei que ir regulamentar
o FUNDEB.
Tal como o FUNDEF, o FUNDEB previsto na PEC 415 operaria apenas
no mbito de cada estado e, portanto, no transferiria recursos de uma
para outra Unidade da Federao, sendo redistribudo entre o governo
estadual e os municipais de acordo com o nmero de matrculas que
tivessem em quase toda a educao bsica (as creches foram excludas).
O substitutivo, por sua vez, no s incluiu as creches, como tambm
estipulou que o FUNDEB seria distribudo em funo do nmero de ma-
trculas que os governos tivessem no seu mbito de atuao prioritria,
conforme definido nos 2 e 3 do art. 211 da CF. Estas modifica-
es foram mantidas na PEC do Senado, que estipulou que as matrcu-
las so presenciais. Isso significa que as matrculas municipais no ensi-

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no mdio no seriam levadas em conta na distribuio do FUNDEB, por-

que as prefeituras no devem atuar prioritariamente no ensino mdio,
mas apenas na educao infantil e no ensino fundamental. Analogamen-
te, as matrculas estaduais na educao infantil no seriam contabilizadas
na distribuio do FUNDEB, porque os governos estaduais devem atuar
prioritariamente no ensino fundamental e no ensino mdio. No caso da
EJA, seriam consideradas as matrculas estaduais e municipais no ensino
fundamental e s as estaduais no ensino mdio. A tabela a seguir mostra
os critrios de redistribuio.

Tabela 2
Distribuio provisria (nos dois anos iniciais) e definitiva (a partir do 3 ano)
do FUNDEB, segundo a PEC do Senado
Ano Matrculas e seu percentual contabilizvel no FUNDEB at a implantao definitiva
Ensino fundamental regular Educao infantil* (s municipais), educao de jovens e
(municipais e estaduais) adultos (estaduais e municipais do ensino fundamental;
estaduais do ensino mdio) e ensino mdio (s estaduais)
1 ano 100% 1/3
2 ano 100% 2/3
3 ano 100% 100%
* A PEC 415 s contabilizava a pr-escola, mas o substitutivo incluiu as creches, incluso
mantida pela PEC do Senado.

Para os profissionais do magistrio da educao bsica, seriam re-

servados pelo menos 60% do FUNDEB, outro trao nada original e que
representou um retrocesso de uma PEC anterior do MEC (disponvel em:
www.mec.gov.br, em agosto de 2004), que previa 80%, destinados,
verdade, a uma categoria mais ampla, a dos profissionais da educao.

Algumas fragilidades do FUNDEB

A principal fragilidade do FUNDEB, assim como a do FUNDEF, que
traz poucos recursos novos para o sistema educacional como um todo,
uma vez que apenas redistribui 20% de grande parte dos recursos que
j so constitucionalmente vinculados educao, entre o governo es-
tadual e as prefeituras, com base no nmero de matrculas na educao
bsica, o que significa que uns governos ganharo, mas outros perdero
na mesma proporo, sobretudo quando no houver complementao

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federal, que ser o nico recurso novo para o sistema educacional como
um todo, que no to significativo assim, como veremos adiante. O que
mais grave ainda que, projetando as concluses do estudo de
Bremaeker (2003) mencionado acima para o FUNDEB, podemos prever
que ele prejudicar milhares de municpios (2.185 no caso do FUNDEF em
2002) com populao menor e, portanto, receita prpria (IPTU, ISS, ITBI)
nfima e mais dependentes do FPM, que tendero a perder com o FUNDEB.
Quanto PEC 415, cometeu o equvoco, corrigido pelo substitutivo
e pela PEC do Senado, de excluir as creches, quebrando, assim, a unidade
legal da educao bsica, tal como definida pela LDB e desestimulando
financeiramente a manuteno e expanso de creches pelas prefeituras.
verdade que as prefeituras, mesmo as que no tm nenhuma ou pouca
receita prpria (os impostos municipais), poderiam muito bem, com os
5% dos impostos federais e estaduais a elas transferidos e que no entra-
riam na formao do FUNDEB, atender, pelo menos em parte, s creches
existentes ou que venham a ser criadas. A questo saber se a imensa
maioria delas realmente comprometida em atender s necessidades/rei-
vindicaes educacionais da populao ou se, de maneira oportunista, se
limita a denunciar o descompromisso federal, o qual, embora real, no
explica todas as vicissitudes da educao bsica, que podem e devem ser
atribudas tambm ao descaso de governos estaduais e municipais.
Uma inconsistncia do FUNDEB que este se apresenta como da
educao bsica, mas exclui a educao profissional, que, pela LDB e
tambm com base no Censo do INEP, faria parte da educao bsica.
Outra fragilidade do FUNDEB, pelo menos nos primeiros anos,
que no garante aumento de recursos por matrcula em termos nacio-
nais, embora alguns estados e muitos municpios possam ter ganhos
significativos, sobretudo por causa da complementao federal. que
o impacto positivo do acrscimo de 5% (de 15% para 20%) dos im-
postos do FUNDEF (ICMS, FPE, FPM, IPI-exportao e LC n. 87/96), que so
os mais vultosos, e de 20% de impostos novos (IPVA, ITCM e ITR), que
no representam volumes proporcionalmente significativos em termos
nacionais, ser bastante reduzido ou mesmo anulado pela incluso das
matrculas de educao infantil, EJA e ensino mdio. Se estiver correta a
previso da receita do FUNDEB, divulgada na pgina virtual do MEC em
29/7/2005, a receita total (a pgina do Ministrio no esclarece se a
complementao foi includa nesta receita) seria de R$ 50,7 bilhes,
que, divididos pelo total atual de matrculas que comporiam o FUNDEB

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 FUNDEB: a redeno da educao bsica?

(48,1 milhes, segundo a pgina do MEC, item FUNDEB, embora o Censo

do INEP de 2005 registre um nmero menor, de 47,6 milhes), daria um
valor mdio nacional per capita (no confundir com o valor mnimo na-
cional previsto na PEC) de R$ 1.054, valor inferior mdia nacional do
FUNDEF prevista para 2006 (R$ 1.165), mdia calculada dividindo-se a
previso da receita total do Fundo em 2006 (R$ 35,2 bilhes) pelo total
de matrculas no ensino fundamental (30,2 milhes). Ou seja, embora o
FUNDEB aumente a complementao na comparao com o FUNDEF, a m-
dia nacional por matrcula do FUNDEB ser inferior do FUNDEF.
Um outro ponto fraco que a PEC 415 e tambm o substitutivo e
a PEC do Senado no definem os critrios de clculo da complementao
para os quatro anos iniciais, limitando-se a fixar valores (indicados a se-
guir) sem esclarecer se eles se baseiam na proposta de custo-aluno-quali-
dade de cada nvel e modalidade da educao bsica, que constava da pri-
meira PEC do FUNDEB (a 112, de setembro de 1999). A indefinio destes
critrios e, portanto, o no-compromisso claro do governo talvez resul-
tem do maior peso da chamada equipe econmica (os gerentes do su-
pervit primrio), que provavelmente foi responsvel pela supresso, na
PEC 415, da previso da extino gradual (25% por ano) da Desvincu-
lao da Receita da Unio (DRU), extino essa incorporada pelas PECs ela-
boradas pelo MEC, em agosto e dezembro de 2004, e que iria recuperar
para a educao, pelo menos em mbito federal, os 20% dos impostos
subtrados pela DRU da base de clculo dos impostos vinculados MDE e
correspondentes a cerca de R$ 5 bilhes em 2006. Tendo em vista o
descumprimento sistemtico da exigncia legal de clculo do valor mni-
mo nacional, no caso do FUNDEF e, portanto, da complementao devida,
no h nenhuma garantia de que este ou os prximos governos federais
vo calcular o valor mnimo do FUNDEB de acordo com a lei de regula-
mentao, cuja segunda verso, divulgada pelo MEC em novembro de
2005, no define os pesos diferenciados para as matrculas dos vrios n-
veis e modalidades de ensino.
Em relao PEC 415, a do Senado foi um pouquinho menos
sovina, prevendo uma complementao de R$ 2 bilhes no primeiro
ano, R$ 3 bilhes no segundo, R$ 4,5 bilhes no terceiro, e 10% do
total no quarto ano, valores estes que seriam atualizados de acordo com
o ndice oficial da inflao. Estes 10% (cerca de R$ 5 bilhes) so mui-
to pouco porque correspondem ao que o governo federal tira da educa-
o com a DRU, que desvincula 20% dos impostos destinados educa-

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 Nicholas Davies

o, vigora at 2007 e pode ser prorrogada indefinidamente, como feito

por vrios governos desde 1994 (como vem acontecendo com a CPMF),
quando esta desvinculao foi criada com o nome de Fundo Social de
Emergncia, transformado depois em Fundo de Estabilizao Fiscal.
Aparentemente, so valores generosos quando se considera que a
mdia anual de complementao para o FUNDEF, de 1998 at 2005, no
passou de R$ 500 milhes. Entretanto, se o governo (tanto FHC quan-
to Lula) tivesse cumprido a lei do FUNDEF (a 9.424), a complementao
teria sido de vrios bilhes anuais, como denunciado pelo Tribunal de
Contas da Unio, parlamentares e entidades sindicais e governamentais
outrora crticas do governo (sobretudo o de FHC), o que significa que,
provavelmente, mesmo os R$ 4,5 bilhes previstos de complementao
para o terceiro ano do FUNDEB estariam aqum do devido legalmente se
o fundo fosse apenas do ensino fundamental. Ora, como o FUNDEB
abrange toda a educao bsica, no apenas o ensino fundamental, os
R$ 4,5 bilhes no so to significativos assim.
Alm disso, os valores previstos para os primeiros quatro anos no
so significativos em termos nacionais e da capacidade financeira da
Unio. No primeiro ano, por exemplo, a complementao de R$ 2 bi-
lhes representar bem menos de 5% da receita total do FUNDEB, sendo os
95% restantes contribuies dos estados e municpios. Mesmo no quarto
ano, a previso de no mnimo 10% do FUNDEB continuar sendo muito
pouco, tendo em vista a maior participao do governo federal na receita
tributria nacional (Unio, estados, Distrito Federal e municpios).
A aparente generosidade federal precisa ser tratada com bastante
cautela, para dizer o mnimo, pois a PEC 415 pretendia usar at 10% do
salrio-educao na complementao, estimados em cerca de R$ 600 mi-
lhes em 2005, o que no representaria nenhuma magnanimidade, pois
o salrio-educao vinculado integralmente educao, no sendo sua
utilizao na educao uma opo do governo, mas sim uma obrigao.
verdade que o substitutivo eliminou a previso deste uso do salrio-
educao, assim como a verso aprovada pelo Senado em julho de 2006.
Quanto suposta valorizao dos profissionais da educao, o
FUNDEB contm vrios equvocos e inconsistncias. Um que, embora
denominado de valorizao dos profissionais da educao bsica, s vin-
cula um percentual para os profissionais do magistrio, no os profissi-
onais da educao, categoria mais ampla, que inclui os trabalhadores

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 FUNDEB: a redeno da educao bsica?

da educao no envolvidos em funes tradicionalmente definidas

como pedaggicas dentro da escola. A PEC no muito precisa quanto
aos que supostamente seriam valorizados com o FUNDEB, pois emprega
trs expresses distintas para design-los: trabalhadores da educao,
profissionais da educao e profissionais do magistrio.
Quanto valorizao supostamente garantida pelo percentual m-
nimo de 60%, at hoje no foi feito nenhum estudo demonstrando que
este percentual resultar necessariamente em melhoria salarial. Alm dis-
so, um percentual bruto, no lquido, pois abrange as obrigaes pa-
tronais (INSS, no caso de celetistas, ou contribuio previdenciria e ou-
tras). Isso significa que o percentual mnimo para a remunerao bruta
do magistrio cai para no mximo 54%, supondo-se obrigaes patro-
nais equivalentes a 10% (10% de 60% = 6%). Como o magistrio des-
contado em torno de 10% de sua remunerao para a previdncia do
INSS, a estadual ou a municipal, o percentual lquido mnimo seria pouco
abaixo de 50%. Se estas contribuies previdencirias (tanto a patronal
quanto a do funcionrio) forem para um fundo previdencirio estadual
ou municipal, o governo estadual ou municipal seria bastante beneficia-
do, pois, embora contabilmente tenha uma despesa (as obrigaes pa-
tronais), na prtica ter uma receita (tais obrigaes mais as contribui-
es dos funcionrios da ativa) correspondente ao dobro dessa despesa,
na suposio, claro, de que as atuais aposentadorias sejam integralmen-
te financiadas pelas contribuies previdencirias feitas no passado e que
o fundo previdencirio no tenha sido/seja dilapidado pelos governantes
e $eu$ aliado$ dentro e fora dos governos.
Outro equvoco supor que a destinao de 60% para remune-
rar profissionais do magistrio resultar necessariamente em sua valo-
rizao, entendendo por isso a melhoria salarial. um equvoco por
vrias razes. Uma que o FUNDEB no representar a totalidade dos re-
cursos vinculados educao, pois deixar de fora as seguintes receitas:
(a) o salrio-educao, (b) 25% (ou um percentual maior, se previsto
como mnimo na Lei Orgnica) dos impostos municipais prprios
(IPTU, ISS, ITBI) e do imposto de renda (IR) dos servidores municipais,
bem como 25% (ou um percentual maior, se previsto como mnimo
na Constituio Estadual) do IR dos servidores estaduais, (c) 5% dos
impostos do FUNDEB que no entram na sua formao (ou a diferena
entre os 20% dos impostos do FUNDEB e o percentual mnimo fixado
pela Lei Orgnica ou a Constituio Estadual, como o caso de So

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 Nicholas Davies

Paulo, Rio Grande do Sul e outros). Assim, o percentual mnimo de 60%

no ser significativo, porque no baseado na totalidade dos recursos
da educao.
Outra razo que, como o mecanismo do FUNDEB o mesmo do
FUNDEF , ou seja, uma redistribuio dos impostos existentes, sem
acrscimo de recursos novos para o sistema educacional como um todo,
a no ser a complementao federal para alguns estados e municpios,
os ganhos de uns governos significaro perdas para outros, na mesma
proporo, com exceo daqueles onde houver complementao, que
poder ser significativa em termos percentuais e mesmo absolutos nas
Unidades da Federao que no alcanarem o valor mnimo nacional,
porm no em termos nacionais, ou seja, no conjunto do pas. Assim,
naqueles que perderem, 60% do FUNDEB muito provavelmente no re-
sultaro em melhoria salarial. S aqueles que ganharem tero mais con-
dies de melhorar a remunerao dos profissionais do magistrio. En-
tretanto, no h nenhuma garantia de que isso ocorra, como a experincia
do FUNDEF demonstrou, pelo menos no estado do Rio de Janeiro, em
que 60% da receita do Fundo no resultou necessariamente em melho-
ria salarial na mesma proporo dos ganhos que as prefeituras tiveram
e tm com o FUNDEF, pelo simples fato de que os governos j gastavam
ou alegavam gastar mais do que 60% antes do Fundo e, portanto, no
se sentiam obrigados legalmente a aumentar os salrios pagos antes da
sua implantao, em 1998. Espertamente, muitas prefeituras no Rio
de Janeiro, nas discusses e negociaes sobre melhoria salarial ou valo-
rizao do magistrio, se limitaram aos 60% do FUNDEF, no levando
em conta os demais recursos vinculados MDE (25% dos impostos no
includos no FUNDEF e a parcela de 10% dos impostos no includa no
Fundo, isso se o percentual mnimo da Constituio Estadual ou Lei
Orgnica for de 25%).
Alm disso, no caso do FUNDEB, os governos podem comodamen-
te se limitar aos 60%, transformando o mnimo em mximo, e/ou in-
cluir os aposentados da educao nos 60%, como fez impunemente o
governo estadual de So Paulo em 2001 (e talvez em outros anos tam-
bm), que destinou ilegalmente cerca de R$ 1,26 bilho do FUNDEF
para pagar os inativos (Callegari, 2002, p. 96). Embora a segunda ver-
so do anteprojeto de regulamentao do FUNDEB preveja o no paga-
mento dos inativos com o Fundo num prazo de 4 anos, nada garante
que os governos estaduais e municipais cumpriro a lei, caso aprovada.

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 FUNDEB: a redeno da educao bsica?

Afinal, em alguns estados, os recursos do FUNDEF tambm foram usados

para pagar inativos, com a concordncia de Tribunais de Contas.
A propsito dos ganhos com o FUNDEB, ou seja, do montante que
os governos receberem a mais do que contriburem, nada garante que
sero contabilizados corretamente, ou seja, como acrscimos ao percen-
tual mnimo. A prefeitura do Rio de Janeiro, por exemplo, incluiu er-
rnea e espertamente o ganho de mais de R$ 2,5 bilhes com o FUNDEF,
de 1998 a 2005, dentro dos 25% e provavelmente continuar impu-
nemente esta esperteza contbil aps a implantao do FUNDEB (Davies,
2006). O governo estadual de So Paulo, por sua vez, usou os recursos
do FUNDEF para pagar os inativos, embora eles (no mnimo 60%) s
pudessem ser usados para pagar os professores ou profissionais do ma-
gistrio em efetivo exerccio. Quem ir punir os governantes que pratica-
rem estas e outras ilegalidades? Nem a PEC 415, nem o substitutivo, nem
a verso aprovada no Senado enfrentaram esta questo, ou seja, no defi-
niram claramente que os ganhos do FUNDEB (que incluem o rendimento
financeiro) devem ser contabilizados como acrscimos ao percentual m-
nimo previsto na Constituio Estadual ou Lei Orgnica municipal, con-
forme o governo.
Quanto ao potencial de ganhos e, portanto, de valorizao da
educao e seus profissionais, bom lembrar que, durante alguns anos
pelo menos, a probabilidade ser de uma perda significativa ou dimi-
nuio dos ganhos de muitas prefeituras em favor dos governos estadu-
ais, pois, pelo menos com base no Censo de 2005 (disponvel em
www.inep.gov.br), as matrculas municipais que comporiam o FUNDEB
cresceriam bem menos do que as estaduais. Se o Fundo tivesse sido im-
plantado em 2006, o nmero de matrculas municipais teria sido de
25.195.067, um aumento de 7.208.497 (+ 40%), em relao s
17.986.570 do ensino fundamental regular em 2005, ao passo que as
estaduais teriam aumentado 10.344.432 (+ 85,1%), na comparao
com as 12.145.494 estaduais registradas no ensino fundamental regu-
lar, totalizando 22.489.926 (ver tabela a seguir).
Em funo deste aumento muito maior das matrculas estadu-
ais, na comparao com o das municipais, pelo menos em termos naci-
onais muitas prefeituras tendero no s a perder recursos ou diminuir
ganhos com o FUNDEB, como tambm a sofrer reduo nas receitas adi-
cionais que vm tendo com o salrio-educao desde o incio de 2004,
pois, pela PEC do FUNDEB, o salrio-educao seria destinado no mais

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 Nicholas Davies

apenas ao ensino fundamental, no qual as redes municipais em termos

nacionais predominam, pelo menos no ensino fundamental regular,
com uma larga superioridade (quase 6 milhes de matrculas) sobre as
redes estaduais, mas a toda a educao bsica, em que essa diferena,
conquanto favorvel s prefeituras, cai para pouco mais de 2,5 milhes.
A tabela a seguir mostra o aumento expressivo das matrculas estaduais
na comparao com as municipais, se o FUNDEB tivesse sido implantado
em 2006.

Tabela 3
Dados das matrculas nacionais em 2005
Matrculas do Matrculas do FUNDEB Aumento de Percentual
FUNDEF (apenas o (Educao infantil, ensino matrculas (B - A) de aumento
ensino fundamental fundamental, ensino mdio,
regular) (A) EJA presencial e educao
especial) (B)
Total dos estados 12.145.494 22.489.926 10.344.432 85,1%
Total dos municpios 17.986.570 25.195.067 7.208.497 40%
Total dos estados e 30.132.064 47.684.993 17.552.929 58,2%
municpios
Fonte: Tabela elaborada a partir dos dados do Censo de 2005 do INEP-MEC (www.inep.gov.br).

Concluso
Este breve panorama permite algumas concluses sobre o finan-
ciamento da educao em geral e os fundos. Uma a de que os dois
fundos (sobretudo o FUNDEF) praticamente no trazem recursos novos
para o sistema educacional como um todo, apenas promovendo, com
base no nmero de matrculas no ensino fundamental regular (FUNDEF)
ou educao bsica (FUNDEB), uma redistribuio, entre o governo esta-
dual e as prefeituras, de uma parte dos impostos j vinculados anteri-
ormente MDE. Os nicos recursos novos, pelo menos em termos do
conjunto nacional das redes estaduais e municipais, so a complemen-
tao federal, insignificante no caso do FUNDEF (1% da receita nacional
em 2006) e muito pequena no caso do FUNDEB (menos de 5% da recei-
ta nacional no primeiro ano e 10% a partir do quarto ano). No caso
do FUNDEB, a complementao totalmente neutralizada pelo fato de o
seu valor corresponder, no quarto ano, aproximadamente ao que o go-
verno federal tira da educao atravs da DRU (R$ 5 bilhes).

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 FUNDEB: a redeno da educao bsica?

Embora os fundos tragam quase nenhuma ( FUNDEF) ou pouca

(FUNDEB) receita nova para o conjunto nacional das redes estaduais e
municipais da educao bsica, muitos governos tero ganhos expressi-
vos, porm muitos outros tero perdas significativas, porque esta a
lgica desses fundos, baseada na redistribuio de acordo com o nme-
ro de matrculas. Os ganhos so significativos (1) para os governos que
contribuam para os fundos proporcionalmente menos do que os outros
e cujas matrculas sejam proporcionalmente maiores do que as dos de-
mais governos no mbito estadual e/ou (2) para os governos que rece-
bem a complementao. Analogamente, as perdas acontecero (como
aconteceu no FUNDEF) na situao inversa descrita em (1) e/ou se no
houver complementao, a qual s seria feita quando o valor per capita
em mbito estadual no alcanasse um valor mnimo nacional por n-
vel e modalidade de ensino para garantir um padro de qualidade, a
ser definido na lei de regulamentao.
Cabe ressaltar que, embora a lgica do FUNDEF e do FUNDEB seja
aparentemente democrtica ao promover um nivelamento de recursos
por matrcula dentro de cada estado e, portanto, uma diminuio da
desigualdade entre a rede estadual e as redes municipais de cada esta-
do, no caso do FUNDEF ela provocou perdas significativas em mais de
2.000 municpios pobres e provvel que o mesmo ocorra no FUNDEB,
pois a lgica a mesma.
Com relao suposta valorizao dos profissionais do magist-
rio, da educao ou dos trabalhadores da educao, conforme a variada
nomenclatura da PEC, bastante frgil a alegao de que isso acontecer
com a vinculao de pelo menos 60% para sua remunerao. Estes
60% no asseguram a valorizao, pelo menos no sentido de melhoria
salarial, mesmo nos governos que ganham com o fundo, pelo fato de
no serem calculados sobre a totalidade dos recursos vinculados edu-
cao, que so maiores do que a receita do fundo, sobretudo nos gover-
nos com receita prpria significativa (alguns municipais) e/ou nos ca-
sos em que o percentual da Constituio Estadual ou Lei Orgnica
municipal for maior do que os 25% dos impostos previstos na CF. Alm
disso, so nulas as chances de tal melhoria salarial ocorrer no caso dos
milhares de governos que perdem com os fundos.
Outra fragilidade dos fundos na verdade, do financiamento
da educao em geral que a exigncia constitucional de aplicao do
percentual mnimo dos impostos tem sido burlada sistematicamente

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 Nicholas Davies

de inmeras maneiras, inclusive pelo governo federal, no clculo da

complementao legalmente devida para o FUNDEF, o que permite con-
cluir que no adianta criar fundos ou at aumentar recursos para a edu-
cao se no houver garantia de que sero aplicados nos fins devidos.
A fragilidade maior quando se considera que os rgos respon-
sveis pela fiscalizao (basicamente os Tribunais de Contas) no so
plenamente confiveis para essa tarefa, o que impe o desafio do con-
trole social sobre o uso das verbas da educao, algo que os Conselhos
do FUNDEF no resolveram, sendo pouco provvel que os do FUNDEB se-
jam bem sucedidos, a no ser que a sociedade e, em especial, os profis-
sionais da educao bsica se organizem, se mobilizem e adquiram uma
formao adequada para este controle social.
Por fim, um dos principais ns a imensa desigualdade tribut-
ria entre as diferentes esferas de governo (federal, estadual e munici-
pal), entre estados e entre municpios de um mesmo estado, desigual-
dade essa que impe um limite objetivo constituio de um sistema
nacional de educao com um padro de qualidade razovel. verdade
que essa desigualdade parece ter sido atenuada pelo FUNDEF, porm ape-
nas dentro de cada Estado, e no no pas como um todo, pois a distri-
buio dos recursos do FUNDEF e do FUNDEB s se d dentro de cada Uni-
dade da Federao e a complementao para o FUNDEF no foi suficiente
para garantir este padro de qualidade. Mesmo esta atenuao das de-
sigualdades precisa ser vista com muita cautela, uma vez que as receitas
adicionais (os ganhos) trazidas at hoje pelo FUNDEF e no futuro pelo
FUNDEB podero ser desviadas para fins outros que no a manuteno e
desenvolvimento da educao e valorizao dos profissionais da educao.

Recebido e aprovado em agosto de 2006.

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