DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIN INTERPUESTA

POR EL DR. JAIME FRANCO PREZ, EN REPRESENTACIN DE IDALIDIS GONZLEZ DE

ESPINOSA, PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIN NO. 6112-2008
DE 1 DE SEPTIEMBRE DE 2008, EMITIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA CAJA DE
SEGURO SOCIAL, EL ACTO CONFIRMATORIO, Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS
DECLARACIONES. PONENTE: VCTOR L. BENAVIDES P PANAM, VEINTISIS (26) DE
DICIEMBRE DE DOS MIL CATORCE (2014).

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Victor L. Benavides P.

Fecha: 26 de diciembre de 2014

Materia: Accin contenciosa administrativa

Plena Jurisdiccin

Expediente: 787--2010

VISTOS:

El doctor Jaime Franco Prez, actuando en su condicin de apoderado judicial de

Idalidis Gonzlez Espinosa, ha interpuesto sendas demandas contencioso administrativas de
plena jurisdiccin, para que se declare nula, por ilegal, la Accin de Personal No. 6112-2008
de 1 de septiembre de 2008, 6113-2008, 6114-2008, y 6115-2008, expedida por el Director
General de la Caja de Seguro Social, el acto confirmatorio y se hagan otras declaraciones.

Las demandas presentadas han sido acumuladas mediante Auto de 17 de diciembre de

2013 (fj. 20 a 24), razn por la cual procede ahora resolver cada una de las pretensiones
presentadas en las demandas acumuladas.

I. EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO:

La parte demandante solicita mediante demanda visible a foja 2 a 8 , 28 a 34, 46 a 52, y

112 a 118 que se declare nula por ilegal la Accin de Personal No. 6112-2008 de 1 de
septiembre de 2008, 6113-2008, 6114-2008 y 6115-2008, por medio de las cuales el Director
Genera de la Caja de Seguro Social, por un lado revoc el nombramiento de la doctora Idalidis
Gonzlez de Espinosa, y. por el otro, concedi licencia sin sueldo en el cargo de Analista
Financiera, para que ocupara la posicin de libre nombramiento y remocin de
Administradora del PRAA, segn Resolucin No. 38,871 J.D. y nota D.C.R.P. 2548-08

En consecuencia de lo anterior, el proponente solicita por un lado que se restablezca el

derecho subjetivo vulnerado a la seor Idalidis Gonzlez de Espinosa, es decir, que se le
restablezca el salario que devengaba antes de que surtieran efectos los actos impugnados
(B/.2,500.00); y por el otro, que se condene a la Caja de Seguro Social al pago de la suma de
mil setenta balboas mensuales a favor de su mandante, considerando el quantum a partir del
momento en que se le revoc el salario la seora Gonzlez de Espinosa antes de la emisin de
las acciones de personales acusadas.

II. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA:

El demandante seala que la seora Idalidis Gonzlez de Espinosa, inici labores en la
Caja de Seguro Social el da 1 de marzo de 1982, en el cargo de Analista Financiera. El 13 de
agosto de 2004, fue ascendida como Administradora del Plan de Retiro Anticipado Auto
Financiable (PRAA).
Explica el proponente, que el salario que devengaba su representada antes del
traslado de posicin era de B/.1,430.00 mensuales, y que el salario de la posicin ascendida
era de B/. 1,500.00 mensuales.
Advierte que mediante Resuelto No. 010019-2997 y No. 0233-2007 se le aument
el salario a la suma de B/.2,500.00 mensuales; cargo que rega a partir del 16 de enero de
2007. Sin embargo, a pesar de que se le aument el salario, en ese momento no se le tramit la
licencia sin sueldo.
Indica que la seora Idalidis Gonzlez Espinosa, acept ocupar el cargo de
Administradora del PRAA a pesar de que representaba asumir nuevas funciones y
responsabilidades, sin que el cargo tuviera en su momento una partida presupuestaria
salarial asignada. De hecho, explica que, para entonces tal posicin no estaba definida dentro
de la categora de libre nombramiento y remocin por estar definida como una posicin de
confianza de la administracin de la Caja de Seguro Social.
Aun ms, explica que si la funcionaria se hubiera mantenido ejerciendo el cargo de
Analista Financiera, solo con los cambios propios del escalafn que beneficia a los
funcionarios con estabilidad, le habra correspondido en el ao 2007 un salario de B/.
1642.00 mensuales, sin tener que haber asumido las complejas responsabilidades inherentes
al cargo de Administradora del PRAA.
Considera que el aumento salarial realizado mediante Accin de Personal No. 0233-
2007 de 15 de enero de 2007, fue un reconocimiento que la institucin hizo a la funcionario
por los aos de ejercicio (25 aos), y no un ascenso interino a un cargo de libre
nombramiento y remocin
En tanto que las Acciones de Personal No. 6112-2008, 6113-2008 y 6114-2008, todas
de 1 de septiembre de 2008, revocan unilateralmente el nombramiento de la funcionaria de la
posicin de Administradora del PRA y se le concede licencia sin sueldo con efecto retroactivo.
III. DISPOSICIONES QUE SE ESTIMAN VIOLADAS:
El apoderado legal de la seora Idalidis Gonzlez Espinosa, seala que la Accin de
Personal No. 6112-2008, 6113-2008, 6114-2008 y 6115-2008 de 1 de septiembre de 2008,
emitida por el Director General de la Caja de Seguro Social viola de forma directa por omisin
el articulo 62 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000.
En este sentido, alega que la Accin de Personal No. 6112-2008, 6113-2008 y 6114-
2008 otorgaron una licencia sin sueldo a la seora Idalidis Gonzlez Espino, que no solicit.
Seala que si bien es la Accin de Personal No. 6115-2008 la que revoc el
nombramiento de su mandante del cargo de Administradora del PRAA, luego se le retorn a
sus funciones de Analista Financiera II en la Direccin Nacional de Finanzas.
 Explica que la seora Gonzlez de Espinosa, al momento de la expedicin de la Accin
de Personal No. 6115-2008, devengaba B/.2,500.00 mensuales, mientras que la situacin
propuesta a travs de las actuaciones demandadas, implica una rebaja de su salario a
B/.1,430.00, es decir, que tcitamente se revoca el salario de B/.2,500.00 mensuales para
otorgarle licencias sin sueldo de un salario de B/.1,430.00, pues se le concedieron licencias sin
sueldo con efecto retroactivo no solicitadas en las que implcitamente se revoc
el salario mensual que vena percibiendo.
Para terminar, sostiene que las actuaciones demandas constituyen actos
administrativos particulares o subjetivos que conceden un derecho sustantivo a la
funcionario, de ah que la autoridad demandada al proferir dichos actos, desatendi lo
dispuesto en el artculo 62 de la Ley 38 de 2000, que establece que las entidades pblicas
solamente podrn revocar o anular de oficio una resolucin en firme que reconozca este tipo
de derechos utilizando el procedimiento y causales que determina la ley.
IV. INFORME DE CONDUCTA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA:
En atencin a lo estipulado en el artculo 57 de la Ley 135 de 1943, el Director General
de la Caja de Seguro Social, rindi informe de conducta con respecto a las actuaciones
demandadas, tal y como se puede consultar en notas visibles a foja 65 a 73, 131 a 139 y 161 a
166 del expediente judicial.
En los Informes el Director General de la Caja de Seguro Social, empieza sealando que
el Plan de Retiro Anticipado Autofinanciable (PRAA), fue creado mediante Ley 54 de 27 de
diciembre de 2000 como un sistema financiero de capitales de cobertura a fin de beneficiar a
Educadores del Ministerio de Educacin y del Instituto Panameo de Habilitacin Especial,
con el beneficio de una pensin de retiro provisional hasta tanto alcanzarn la edad exigida
para la concesin de la pensin de vejez normal. Es decir, que la ley establece un fideicomiso
que debe ser administrado por la Caja de Seguro Social en calidad de fiduciario, con recursos
provenientes de dicho programa (art. 26 de la Ley 54 de 2000).
Indica que de acuerdo con el artculo 41 numeral 14 de la Ley 51 de 2005 y las normas
internas para la administracin de recursos humanos, es facultad del Director General de la
Caja de Seguro Social, nombrar, ascender y remover al funcionario que vaya a representarlo y
administrar el referido fideicomiso, por lo que se entiende que el cargo en cuestin es de
confianza de la administracin, es decir, de libre nombramiento y remocin. Adems, dicha
posicin no ha sido sometida a concurso.
Seala que la demandante, inici labores en la institucin el da 1 de marzo de 1982,
desempendose en la actualidad en el cargo de Analista Financiera II en la Unidad Tcnica
Especializada de Inversiones de la Caja de Seguro Social. En tanto que mediante Resuelto No.
011455-2004 fue trasladada de su cargo de Analista Financiera II, al cargo de confianza como
Administradora del Fideicomiso PRAA; estructura orgnica subordinada a la Direccin
General de la institucin, de acuerdo a la Resolucin No. 38, 871-2006 J.D. de 20 de julio de
2006.
Explica que por medio de Memorando - ADMON PRAA- No. 780-2006 de 2 de
noviembre de 2006, la propia funcionaria solicit al Director General de la Caja de Seguro
Social un ajuste de salario cnsono con las responsabilidades del cargo de Administradora del
PRAA.
Agrega que con respecto a dicha solicitud, mediante Resuelto No. 010019-2007 de 15
de enero de 2007, corregido por medio del Resuelto No. 0233-2007 de la misma fecha, a
Direccin General de la Caja de Seguro Social concedi un aumento de salario al cargo de
Administradora del PRAA de mil balboas adicionales a los mil quinientos que se devengaba en
esa posicin; ascenso del que tom posesin voluntariamente la funcionaria el 16 de enero de
2007.
Por otro lado, seala que mediante Resolucin No. 6112-2008 de 1 de diciembre de
2008, la entidad le otorg a la funcionaria una licencia sin sueldo en el cargo de Analista
Financiera II, durante el perodo del 20 de julio de 2006 al 19 de julio de 2007, para que
ocupase la posicin de libre nombramiento y remocin de Administradora del PRAA; licencia
que en cumplimiento del artculo 38 del Reglamento Interno de Personal, le fue prorrogada
mediante Resoluciones No. 6113-2008 y 6114-2008 de 1 de septiembre de 2008, del 20 de
julio de 2007 al 19 de julio de 2008 y del 20 de julio de 2008 al 2 de septiembre de 2008,
respectivamente.
Seala que mediante Resolucin No. 6115-2008 de 1 de septiembre se revoc el
nombramiento de Administradora del PRAA en virtud de que la ahora demandante renunci
al cargo y retorn a sus funciones como Analista Financiera II, en la Direccin Nacional de
Finanzas. Advierte que en dicha resolucin se orden la actualizacin de los cambios de etapa
a los que tuviera derecho la funcionaria, previa evaluacin del expediente laboral.
Aade que contra los actos administrativos sealados, la funcionaria present el
recurso de reconsideracin, que fue resuelto mediante Resolucin no. 0994-2009 de 11 de
febrero de 2009.
Posteriormente interpuso el recurso de apelacin. Sin embargo, resalta la autoridad
demandada, que de acuerdo con la nota presentada por el Departamento de Clasificacin,
Retribucin y Presupuesto de Puestos, la posicin de Administrador del PRAA es un cargo de
confianza y por tanto de libre nombramiento y remocin; aspecto sobre lo cual considera, la
actora no puede alegar desconocimiento, pues fue notificada de la resolucin que concedi la
licencia sin sueldo y de sus prorrogas, para poder ocupar el cargo de Administradora del
PRAA.
As, basado en lo anterior, por medio de la Resolucin No. 41,934-2010-J.D. de 6 de
mayo de 2010, se confirm el acto administrativo impugnado a travs del recurso de
apelacin.
Concluye el informe, sealando que de no utilizarse el mecanismo de licencias para
que los funcionarios de planta estable ocupen puestos de confianza, tal y como lo dictan las
normas internas, la Caja de Seguro Social, se podra afectar a dichos funcionarios, que ante la
renuncia o la libre remocin no podran retornar a sus plazas de trabajo permanentes, ya que
han sido ocupadas en otros quehaceres por la administracin, situacin que obliga tanto a la
institucin como al administrado, por lo que este ltimo no est en libertad de disponer si se
acoge o no a la licencia si pretende aceptar una jefatura de las caractersticas antes anotadas.
V. OPININ DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIN:
El Procurador del Estado mediante Vistas No. 1309 de 23 de noviembre de 2010, No.
1250 de 8 de noviembre de 2010, y No. 448 de 22 de noviembre de 2013 (fj. 86-97, 144-149,
y 167-174, respectivamente), solicit que se declare que no son ilegales las Acciones de
Personal No. 6112-2008, 6113-2008, 6114-2008 y 6115-2008 de 1 de septiembre de 2008,
emitidas por el Director General de la Caja de Seguro Social.
En esencia, el Procurador sustenta en sus vistas, que lo sealado por el Director
General de la institucin demandada, desvirta lo afirmado por el accionante con relacin a la
supuesta violacin del artculo 62 de la Ley 38 de 2000.
 A juicio del Ministerio Pblico, la norma aducida no contempla un derecho subjetivo
sino que se trata de una norma de procedimiento que tiene por objeto proteger al
administrado del abuso o desviacin de poder por parte de las autoridades pblicas.
Seala que la Caja de Seguro Social acto sometida a derecho, pues el cargo que ejerci
la actora como Administradora del PRAA no fue obtenido por la funcionaria a travs de un
concurso de mrito, sino la voluntad del servidor pblico que al momento de ser designada
para ejercer tal cargo diriga administrativamente a la mencionada institucin.
Aade el Procurador que ni la Ley 54 de 27 de diciembre de 2000, que cre el Plan de
Retiro Anticipado Autofinanciable, ni el Decreto Ejecutivo 38 de 20 de marzo de 2001 que lo
reglamenta, establecieron una estructura para el funcionamiento de dicho plan, por lo que la
Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, mediante Resolucin No. 20,499-2001-J.D. de 19
de abril de 2001, que cre el Departamento para su administracin, estableci en su
estructura y seal que los gastos que demandara el mismo seran imputables a la comisin
del 0.75% que recibe la Caja de Seguro Social por su administracin.
Seala que para la fecha en la que la demandante fue removida del cargo de
administradora, es decir, el 1 de septiembre de 2008, se encontraba vigente la Resolucin No.
38,871-2006-J.D. de 20 de julio de 2006, emitida por la Junta Directiva de la Caja de Seguro
Social. De acuerdo con el esquema organizativo del PRAA manejado como un fideicomiso que
opera desde la Caja de Seguro Social, se concluye que dicho plan es independiente y diferente
a la estructura organizacional y funcionarial de la Caja de Seguro Social, motivo por el cual no
resulta aceptable la tesis de la demandante en el sentido de que el salario que devengaba
como administradora de dicho plan, le hubiere sido concedido como funcionaria de la
estructura de la Caja de Seguro Social, y que por tan razn, al ser removida de dicho cargo y
volver a su posicin de Analista Financiera II, deba seguir devengando la remuneracin que
reciba como Administrador del PRAA.
En opinin del Procurador de la Administracin, lo establecido en el artculo 38 del
Reglamento Interno de Personal de la Caja de Seguro Social, explica por si solo por que los
actos demandados no revocaron ni anularon ninguno de los derechos subjetivos de la
funcionaria, pues dicha disposicin dispone que los servidores pblicos que sean asignados
en posiciones de libre nombramiento y remocin tendrn que optar por una licencia sin
sueldo hasta por un ao, trmino que podr ser prorrogado por la Direccin General, y que
una vez regresen a su cargo, recibirn el salario que devengaban anteriormente y se les
reconocer los cambios de etapas a los cuales hubiese tenido derecho de estar laborando en
ese cargo.
Por ltimo, el Procurador coincide con lo expresado por la autoridad en su informe, en
cuanto a que la actora no puede alegar desconocimiento de su situacin en la institucin, pues
fue notificada de las licencias sin sueldo a travs de resolucin y sus prorrogas, ya que
representa la va idnea que le permite al personal con estabilidad de asumir un puesto de
confianza y luego retornar a su posicin original sin perder el derecho a las etapas salriales y
a su estabilidad laboral.
Al respecto, cita el fallo de 20 de junio de 2006 emitido por la Sala con relacin a
demandan interpuesta por Jaime Franco en su propio nombre y representacin contra la Caja
de Seguro Social.
Con base a lo expuesto, el Procurador de la Administracin rechaza que las
actuaciones demandadas hubiesen infringido el artculo 62 de la Ley 38 de 2000. Por
consiguiente, solicita a la Sala que se declare que no son ilegales las Acciones de Personal
acusadas, as como tampoco los actos confirmatorios.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
Formulada la pretensin contenida en la demanda y cumplido con el procedimiento
establecido para estos asuntos contenciosos administrativos, procede dar respuesta a los
cuestionamientos en ella planteados, a fin de precisar si el acto administrativo contenido en
las Acciones de Personal No. 6112-2008, 6113-2008, 6114-2008 y 6115-2008 de 1 de
septiembre de 2008, son nulos por ilegales o no, en atencin a los cargos de violacin
alegados por el demandante con respecto al artculo 62 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000.
En primer trmino, se verifica que con fundamento en el artculo 206, numeral 2 de la
Constitucin Poltica, en concordancia con lo dispuesto en el artculo 97, numeral 1 del Cdigo
Judicial y, a su vez, en correspondencia con el artculo 42b de la Ley 135 de 1943, reformada
por la Ley 33 de 1946, esta Sala es competente para conocer el proceso contencioso
administrativo promovido.
Una vez examinados los elementos obrantes en autos y verificado la normativa aplicable, la
Sala colige que no le asiste razn al demandante, opinio juris que pasamos a explicar a
continuacin:
Como vemos, la norma que aduce violada el demandante es el artculo 62 de la Ley 38 de
2000, pues seala que a travs de la Accin de Personal 6115-2008 se revoc el
nombramiento de la seora Idalidis Gonzlez de Espinosa del cargo de Administradora del
PRAA, dando lugar a que sta retorne a la posicin que ocupaba originalmente como Analista
Financiera II en la Direccin Nacional de Finanzas, y en consecuencia a que sufra una
disminucin en su retribucin salarial de B/2,500.00 a B/.1, 430.00.
Sin embargo, contrario a lo expuesto por quien demanda, la Sala observa que el Director
General de la Caja de Seguro Social actu conforme a lo establecido en el ordenamiento
jurdico, pues, en virtud de la renuncia de la funcionaria Gonzlez de Espinosa al cargo de
Administradora del PRAA, la institucin revoc la misma y de conformidad con lo establecido
en el artculo 38 del Reglamento Interno de Personal de la Caja de Seguro Social, procedi con
el retorno de la servidora pblica a la posicin que ocupaba antes de asumir el cargo de
Administradora del PRAA, es decir, al puesto de Analista Financiera II.
Al efecto la disposicin sealada, prescribe lo siguiente:
"Artculo 38: El servidor pblico de la Caja de Seguro Social, de libre
nombramiento y remocin es aquel que es nombrado como personal de
confianza en cargos tales como: asesores, directores, subdirectores, secretario
y subsecretario general, directores intermedios, subdirectores intermedios y
asistentes adscritos a estos cargos, que por la naturaleza de sus funciones
estn sujeto a que su nombramiento ests basado en la confianza de sus
superiores y que la prdida de dicha confianza ocasione la remocin del
puesto que ocupa. Tambin son servidores pblico de libre nombramiento y
remocin aquellos que no hayan alcanzado la estabilidad.
Pargrafo: Los servidores pblicos permanentes de la Caja de Seguro Social,
que sean asignados en las posiciones de libre nombramiento y remocin
tendrn que optar por una licencia sin sueldo hasta por un ao, trmino que
podr ser prorrogado por la Direccin General. Una vez el servidor pblico
regrese a su cargo, recibir el salario que devengaba anteriormente y se le
reconocer los cambios de etapas a los cuales hubiese tenido derecho de estar
laborando en ese cargo".
Se constata, pues, que la funcionaria al tomar posesin del cargo de Administradora del PRAA,
accedi a una posicin con mayores ingresos, pero no a travs de un concurso de mrito, sino
a travs de la asignacin libre de la autoridad nominadora sobre una posicin de confianza.
Por tal motivo, al renunciar a dicha posicin, de conformidad con la normativa aplicable y
respetando el derecho a estabilidad de la servidora, lo correspondiente es el retorno de la
funcionaria a su posicin original y con el salario que devengaba anteriormente. Este
movimiento de personal, se constata, ha sido posible en el asunto que se examina, en virtud de
que la funcionaria se acogi a sendas licencias sin sueldo para ocupar durante el tiempo de las
mismas la posicin para la que se le promovi por voluntad de la autoridad nominadora.
Por lo antes expuesto, queda claro que las actuaciones acusadas en nada han lesionado
los derechos subjetivos de la seora Idalidis Gonzlez de Espinosa, pues no se trata de la
revocacin de un acto per se en detrimento de los derechos del sujeto, sino de la formalizacin
de la renuncia de la funcionaria y el reconocimiento de su derecho a regresar al cargo que
ocupaba con anterioridad y devengando el salario correspondiente; tal y como explcitamente
lo prev el artculo 38 del Reglamento Interno de la Caja de Seguro Social.
VII. PARTE RESOLUTIVA:
En mrito de lo anteriormente expuesto, la SALA TERCERA DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley, declara
QUE NO SON ILEGALES las Acciones de Personal No. 6112-2008, 6113-2008, 6114-2008 y
6115-2008 de 1 de septiembre de 2008, expedida por el Director General de la Caja de Seguro
Social, dentro del proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin interpuesto por el
doctor Jaime Franco, actuando en nombre y representacin de IDALIDIS GONZLEZ DE
ESPINOSA.
Notifquese,

VICTOR L. BENAVIDES P.

LUIS RAMN FBREGA SNCHEZ -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO

KATIA ROSAS (Secretaria)