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Pedro Pontual
Introduo:
Este caderno busca dialogar com a produo anterior do Observatrio dos Direitos
do Cidado, com outras produes sobre conselhos e com o acmulo de discusso de
diversas redes que se dedicam a temtica da participao cidad, procurando fazer um
balano e uma reflexo crtica sobre as prticas dos conselhos de gesto das polticas
pblicas acompanhadas pelo observatrio e os desafios que elas evidenciam para o atual
processo de construo da democracia participativa no Brasil.
De modo mais imediato tomaremos como base para esta reflexo os mais recentes
estudos produzidos por Ana Cludia Teixeira e Luciana Tatagiba (2007) sobre o papel e
modo de atuao dos conselhos de Sade, Criana e Adolescente, Assistncia Social e
Habitao na cidade de So Paulo no perodo de 2004 a 2006.
Passados quase 20 anos da promulgao da nossa ltima Constituio (1988)
considerada o marco principal de criao de um sistema descentralizado e participativo de
gesto das polticas sociais e no momento em que diversas redes de movimentos sociais e
ONGs buscam alargar o mbito de discusso sobre as reformas polticas para incluir o
debate dos mecanismos de democracia direta e participativa, parece-nos essencial uma
viso crtica a respeito do papel que vem assumindo tais mecanismos ao longo deste
perodo histrico desde sua criao. A pergunta que est no ar : valeu a pena todo
investimento poltico feito para fortalecer tais canais institucionais de participao? Foi
uma aposta correta?
Queremos oferecer uma contribuio que supere duas tendncias opostas
frequentemente encontradas na literatura sobre o tema: uma, que ao querer enfatizar a
novidade histrica que os conselhos de gesto representam para a democracia brasileira
tende a um balano ufanista sobre sua atuao que pode ser resumido na idia de que eles
podem tudo e, outra, que ao ater-se s dificuldades e obstculos enfrentados pelos
mesmos tende a uma viso derrotista de que eles nada podem chegando, em alguns
casos, a questionar se teria valido a pena tanto investimento nos canais institucionais, se
continua vlido apostar-se neste tipo de participao para se alcanar a democratizao
das polticas pblicas. A anlise que segue pretende oferecer uma contribuio que
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valorize ao mesmo tempo as conquistas dos conselhos, mas aponte tambm suas
dificuldades e impasses na perspectiva de sua superao e da reformulao das prticas
dos conselhos no sentido de que eles possam ser eficazes e efetivos na sua proposta de
controle social e democratizao das polticas pblicas.
Do ponto de vista histrico da sociedade brasileira bom ressaltar que os quase 20
anos que marcam a criao e implementao dos conselhos de gesto so um perodo
relativamente pequeno face tradio profundamente elitista e autoritria que sempre
marcou a relao do Estado com a sociedade no Brasil e que tem no clientelismo o seu
fenmeno mais expressivo. Neste contexto a criao relativamente recente de diversos
canais institucionais de participao popular nas polticas pblicas, dentre os quais os
conselhos so os de maior expresso numrica e capilaridade social, deve ser vista, como
parte do longo e complexo processo de construo da democracia e da cidadania no Brasil
Vale mencionar ainda que a institucionalizao da experincia dos conselhos de
gesto no Brasil no final dos anos 80 e incio dos anos 90 de certo modo caminha na
contramo do que ocorria no plano internacional e no Brasil com a implantao das
polticas neoliberais. Raichelis (2000) retratabem tal cenrio:
Enquanto no Brasil estvamos aprovando uma Constituio que incorpora
mecanismos democratizadores e descentralizadores das polticas sociais, que
amplia direitos sociais, fortalecendo a responsabilidade social do Estado, os
modelos de Estado Social entram em crise no plano internacional, tanto os
Estados de Bem Estar Social quanto o Estado Socialista. E deste processo emerge
uma crise mais ampla, que desemboca no chamado projeto neoliberal e nas
propostas de reduo do estado e do seu papel social. Isto vai ter um impacto
muito grande na nossa experincia de democratizao das polticas
sociais.(p.41).
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fisiologismo. Esta escolha enfraqueceu as possibilidades de se avanar numa perspectiva
de uma poltica de governabilidade ampliada (incorporando novos atores sociais) e
democrtica (adotando procedimentos transparentes e fundada na prtica do debate e
deliberao pblica) e acabou por retirar a reforma poltica da agenda do Governo e do
Congresso.
Aps a crise poltica provocada pelas denncias de corrupo em 2005 e 2006 e
que atingiram de cheio o sistema partidrio e os trs poderes do Estado brasileiro
colocou-se em xeque vrios aspectos do modelo de democracia representativa que
caracteriza nosso sistema poltico e eleitoral. Por outro lado, buscou-se encontrar, nos
ainda frgeis mecanismos de democracia direta e participativa, alternativas capazes de
reformar o sistema poltico brasileiro e de criar uma base democrtica de controle social
sobre o Estado brasileiro Mas ser que tais mecanismos tm apresentado uma prtica e
resultados que os credenciam como uma fora efetivamente renovadora?. Por isto
acreditamos necessria e urgente uma analise crtica do papel e modo de funcionamento
atual dos conselhos como contribuio ao debate mais geral sobre as reformas polticas
necessrias ao avano do processo de construo democrtica no Brasil.
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que implica a constituio de sujeitos sociais ativos, que se apresentam na cena pblica a
partir da qualificao de demandas coletivas, em relao s quais exercem papel de
mediadores; d) democratizao, que implica a dialtica entre conflito e consenso, de
modo que os diferentes e mltiplos interesses possam ser qualificados e confrontados, da
resultando a interlocuo pblica capaz de gerar acordos e entendimentos que orientem
decises coletivas; e) cultura poltica que implica o enfrentamento do autoritarismo social
e da cultura privatista de apropriao do pblico pelo privado, remetendo construo
de mediaes scio-polticas dos interesses dos sujeitos sociais a serem reconhecidos,
representados e negociados na cena visvel da esfera pblica.
Tatagiba e Teixeira (agosto 2007) ao proporem como dimenso relevante de
analise o desenho institucional e a trajetria poltica de cada conselho partem de uma
definio geral sobre o que so os conselhos:
Os conselhos gestores so instituies participativas permanentes, definidas
legalmente como parte da estrutura do Estado, cuja funo incidir sobre as
polticas pblicas em reas especficas, produzindo decises (que algumas vezes
podem assumir a forma de norma estatal), e que contam em sua composio com
a participao de representantes do Estado e da sociedade na condio de
membros com igual direito voz e voto. (p.62 e 63 caderno 29)
Para alm destes princpios mais gerais, cada conselho possui uma identidade
prpria que pode ser parcialmente aprendida a partir da considerao de duas
variveis fundamentais: o desenho institucional e a trajetria poltica. (p.63
caderno 29)
Os estudos sobre os conselhos de sade, criana e adolescente, assistncia social e
habitao publicados em 2007 pelo Observatrio mostraram que tais conselhos se
encontram em diferentes estgios de desenvolvimento e consolidao. Pode-se observar
que nas diferentes gestes de um mesmo conselho, percebem-se variaes no que se
refere capacidade de incidir sobre as polticas, a forma de dilogo com o Estado, a
dinmica participativa, a relao com outros atores polticos etc..sem que qualquer
alterao no seu padro institucional tenha sido verificada. Diante desta observao
concluem Tatagiba e Teixeira (agosto, 2007):
Os conselhos passam por fases ou momentos distintos no decorrer de sua
trajetria, que se transformam ao longo do tempo, e que esse processo tem
implicaes na construo de sua identidade poltica. (p.63)
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Esta constatao inicial coloca algumas interrogaes importantes para uma
analise mais aprofundada da trajetria poltica dos conselhos: quais so as condies
necessrias para o avano da capacidade dos conselhos de incidirem na democratizao
das polticas pblicas? ; qual o peso relativo da atuao dos conselhos na modificao das
polticas pblicas; qual o papel dos diferentes atores (da sociedade civil e do governo);
quais dinmicas favorecem e quais dificultam o avano no potencial de ao dos
conselhos?
Olhados em seu conjunto os diferentes estgios de desenvolvimento e graus de
consolidao dos conselhos parecem expressar tambm a trajetria poltica de construo
dos sistemas participativos das polticas que a eles correspondem, o grau de mobilizao e
organizao dos atores da sociedade civil, ali representados, como tambm, o modo de
atuao dos agentes governamentais envolvidos.
O marco legal da Constituio de 1988 possibilitou a organizao de sistemas
nacionais de gesto participativa e descentralizada das polticas sociais. Atravs da
aprovao posterior de leis especficas para cada rea (Lei orgnica da Sade, Estatuto da
Criana e do Adolescente, lei Orgnica da Assistncia Social, Estatuto das Cidades)
criaram-se espaos de negociao e co-gesto destas polticas, sendo que a sociedade civil
jogou papel fundamental para aprovao destas leis. Estudos mais aprofundados sobre a
histria da constituio de tais sistemas participativos so necessrios para que a gente
possa entender o contexto e a trama dos atores da sociedade civil que esteve envolvida em
cada um deles e que provvelmente tem influncia sobre os estgios diferenciados de
desenvolvimento e consolidao dos seus respectivos conselhos.
No tocante participao da sociedade civil ainda que se reconhea seu papel
fundamental na criao dos sistemas participativos e dos seus respectivos conselhos,
atravs, sobretudo, da ao dos movimentos sociais e da constituio de Fruns e Redes,
nem sempre este vigor inicial que caracterizou a mobilizao e organizao autnoma da
sociedade civil conseguiu manter-se ao longo do tempo.
A atual retrao e relativa desarticulao de tais espaos tm trajetrias
diferenciadas, mas sempre que ela ocorreu acarretou muitas dificuldades para uma maior
efetividade de atuao dos representantes da sociedade civil nos respectivos conselhos.
Isto porque so os espaos autnomos de organizao da sociedade civil aqueles que
podem promover a mobilizao social e presso sobre os conselhos para reforar o poder
de seus representantes nas disputas e conflitos de interesses ali existentes. Tambm so os
fruns, redes e movimentos os espaos mais adequados para gerao de proposies e
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construo de acordos entre as diversas organizaes que constituem o campo
heterogneo de foras da sociedade civil Por mais boa vontade que possam ter, se os
conselheiros no contam com tais espaos da sociedade civil para respaldar sua atuao,
eles se tornam representantes de si prprios e presas fceis de cooptao institucional.
Em muitos casos a fragmentao poltica que marca a conjuntura dos movimentos
sociais (sobretudo prximo aos perodos eleitorais) e tambm, certa desmobilizao
provocada pela relao de convnios de prestao de servios ao poder pblico so
fatores observados que afetam a organizao autnoma dos movimentos e fruns e assim
repercutem na dinmica de atuao da sociedade civil nos conselhos.
A vinculao muito estreita e subordinada de determinadas lideranas de
movimentos sociais com partidos polticos e, mais especificamente com gabinetes de
parlamentares tm provocado diversas fissuras nos movimentos que se refletem em
divises no s nas bases dos mesmos, mas tambm nos conselhos em que seus
representantes tm assento, fragilizando muitas vezes sua unidade de ao naqueles
espaos Estes tipos de vnculos foram vistos nos anos 80 como possibilidades de
fortalecimento dos movimentos na medida em que propiciavam uma infra-estrutura que
os movimentos no tinham, alm de propiciar o ingresso de determinadas lideranas nos
espaos institucionais de representao. Na verdade hoje com a profunda mudana nos
padres de ao poltica dos partidos que mantinham identidades com os movimentos
parece que tal tipo vinculao fonte mais de problemas do que de ganhos para os
movimentos e suas lideranas. No estaria na hora de fazer-se um balano crtico deste
tipo de relao e de atualizarem-se seus pressupostos e estratgias?
No tocante a relao dos movimentos com o poder executivo a recente
transformao dos movimentos em prestadores de servios e executores de diversos
programas sociais dos governos parece ter provocado ambigidades na relao dos
mesmos com os governos e, em alguns casos, sinais visveis de perda da autonomia
poltica. Tambm neste aspecto seria necessrio realizar-se um balano crtico deste tipo
de relao e um redesenho de estratgias. Esta crise dos movimentos nas suas relaes
com o Estado e com os partidos tem afetado diretamente a representao dos mesmos
junto aos conselhos.
No tocante atuao dos governos em relao aos conselhos ainda que se possa
constatar que as clivagens polticas e partidrias dos mesmos (maior ou menor
compromisso com a democratizao da gesto pblica) so relevantes no desenho
institucional e na trajetria poltica dos conselhos no se pode afirmar que tais clivagens
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sejam as nicas determinantes sobre a dinmica de funcionamento dos mesmos. Isto
porque de um lado os governos no so monolticos e de outro os agentes que os
representam nos conselhos nem sempre tem padres de comportamento absolutamente
coerentes com a orientao poltica mais geral do governo. Ou seja, os estudos do
observatrio mostram situaes onde padres autoritrios de comportamento podem
marcar a atuao dos agentes do governo apesar de um discurso democrtico do mesmo e
vice-versa. Tambm a qualidade da representao do governo nos conselhos e os
procedimentos relativos transparncia e capacidade de dilogo so variveis importantes
na analise da atuao do governo nos conselhos. A possibilidade de se tirar proveito de
tais contradies entre os agentes do governo depende por sua vez do grau de unidade dos
representantes da sociedade civil naquela conjuntura especfica.
Os estudos realizados pelo Observatrio mostram tambm que o desenho
institucional dos conselhos oferece os parmetros para a atuao do conselho, oferecendo
os contornos bsicos de sua identidade poltica. Atravs das leis de criao e dos
regimentos internos so definidas as regras para sua composio e representao, natureza
da participao, dinmica decisria, ritos procedimentais etc,.os quais, por sua vez,
indicam as potencialidades e os limites de cada espao no tocante aos resultados
esperados da participao.
A observao de diversas prticas e resultados de outros estudos mostram que
quanto maior for a participao da sociedade civil na elaborao e constante avaliao
daqueles instrumentos que balizam o desenho institucional dos conselhos maior ser sua
co-responsabilidade pela observncia dos mesmos e seu comprometimento na defesa dos
processos participativos. No tocante ao posicionamento mais comum dos governos com
relao ao desenho institucional dos conselhos vale a observao de Raichellis (2000):
O que incomoda os governos na questo dos Conselhos no a sua existncia,
mas exatamente a natureza das suas atribuies, o fato de terem um carter
deliberativo garantido legalmente, pois os procedimentos so muitas vezes mais
demorados e abertos ao debate e conflitos de posies por terem que passar pela
aprovao dos Conselhos. Os recursos do oramento e os fundos de
financiamento para as reas da Assistncia Social, da Sade, da Criana e
Adolescente so obrigatoriamente submetidos aprovao dos conselhos. (p.43).
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conseguem exerc-lo efetivamente e ao contrrio, outros que no tm tal atribuio
conseguem exerc-la na prtica em alguns momentos de sua trajetria. Vera Schattan e P.
Coelho (2004) ao relatarem resultados de pesquisa junto aos conselhos de sade da cidade
de So Paulo assim concluem sobre a importncia da dinmica de relaes entre os atores
na efetividade da prtica dos conselhos:
Esse breve balano mostra que a existncia de mecanismos formais que
assegurem o direito da sociedade civil a participar da definio das polticas
sociais no suficiente para garantir esta participao. Mas tambm mostra que
este quadro muda com a presena de uma sociedade civil organizada e/ou de
autoridades polticas comprometidas com a democracia participativa. (p.256 e
257
Isto nos leva a considerar que para alm de se brigar por uma definio de
atribuies dos conselhos que lhes assegure poder decisrio necessrio fundamental
cuidar das condies necessrias para que o processo de deliberao proporcione
condies eqitativas aos atores para as prticas de dilogo e resoluo de conflitos
envolvidas nos processos de tomada de deciso. Tanto entre os diversos segmentos da
sociedade civil como entre esta e os agentes governamentais existem diversa assimetrias
com relao s informaes e conhecimentos necessrios a uma maior efetividade de sua
participao nos processos de deliberao. Procedimentos de transparncia na
apresentao de informaes e nas prestaes de contas assim como investimentos em
aes formativas com continuidade so algumas das aes necessrias para a superao
de tais assimetrias e para aumentar o grau de legitimidade dos processos de deliberao.
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suas funes, o que provoca perda de legitimidade e fora.dos conselhos. Tal situao
requer, especialmente por parte dos membros da sociedade civil, empenho e determinao
em exigir que o conselho siga funcionando normalmente e, sendo acionado, por ocasio
das principais decises sobre as polticas e programas da rea. A descontinuidade das
polticas e programas em cada gesto deve ser um dos alvos privilegiados das aes de
controle social dos conselhos, buscando assegurar o cumprimento das decises tomadas
no conselho e exigindo do governo a fixao de indicadores e metas para avaliao dos
programas j existentes e dos que viro a ser implementados.
Outro fator que deveria influir fortemente para diferenciar os tipos de resoluo
mais comuns a cada conselho a natureza de suas funes e competncias. Pode-se
observar, no entanto, que de modo geral nos conselhos estudados a discusso das polticas
e programas da rea no o ponto forte de suas decises que muitas vezes se referem
apenas a aspectos perifricos das polticas. Mesmo quando os conselhos conseguem
discutir polticas e programas da rea, suas aes se inscrevem de modo mais acentuado
em relao etapa de implementao das(os)mesmas(os). Corroborando os resultados de
outros estudos e de observaes prticas pode-se afirmar que os conselhos tm incidido
mais nos aspectos de implementao das polticas cumprindo papel de fiscalizao das
mesmas e, em menor grau, nos aspectos relativos elaborao das polticas e no exerccio
de um papel mais propositivo em relao s mesmas.. No que se refere aos aspectos de
implementao das polticas acompanhadas pelo Observatrio pode-se observar que h
uma variao no tipo de ao priorizada pelo conselho conforme a natureza de suas
atribuies (alguns mais afetos normatizao das aes e convnios outros a uma
avaliao da qualidade dos servios), mas de modo mais geral pode-se afirmar que as
questes relativas a avaliao da qualidade dos servios um item comum na agenda
daqueles conselhos.
Aspecto essencial para o exerccio do poder de deliberao dos conselhos o
domnio das questes oramentrias que possibilitam melhor identificao das prioridades
e do poder redistributivo das polticas e programas. A ausncia e/ou precariedade dos
mecanismos de transparncia em relao s questes oramentrias somada ao despreparo
da maioria dos setores da sociedade civil em relao ao tema faz do oramento um grande
instrumento de manipulao de interesses e de limitao ao efetivo poder de deliberao
dos conselhos. A ausncia na maior parte dos municpios da prtica do oramento
participativo ou as limitaes de muitas das experincias em curso, faz com que a viso
dos conselhos sobre o oramento seja parcial e setorial, dificultando a discusso sobre os
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recursos e suas prioridades. Por isto tudo cabe perguntar: pode-se falar de poder
deliberativo dos conselhos quando os mesmos tm pouca incidncia na alocao dos
recursos do oramento?
Sem menosprezar a importncia das aes dos conselhos nas questes relativas a
implementao das polticas preciso reconhecer que a pequena incidncia dos mesmos
na etapa de elaborao das polticas e na discusso do contedo dos programas e aes
governamentais constitui forte limitao ao poder de deciso dos conselhos que deveria
abranger ambas as etapas do ciclo das polticas pblicas.
Este quadro mostra por um lado que o poder de deciso dos conselhos tem relao
com as atribuies previstas no seu desenho institucional, mas ele se consolida ou no,
dependendo do contexto poltico em que est inserido e da capacidade de interveno da
sociedade civil. Como afirmam Tatagiba e Teixeira (2007) muito importante analisar
tambm a qualidade do processo de tomada de deciso (processo de deliberao) que
envolve importantes variveis: a existncia ou no de debate e discusso prvios
deciso; a pluralidade dos interesses envolvidos na disputa; natureza das razes
apresentadas; o nvel de autonomia dos sujeitos envolvidos para sustentar posies; o
maior ou menor poder de cada ator/segmento na construo da agenda etc. Uma analise
que combine uma avaliao do contedo das decises tomadas e seu processo de
deliberao pode nos fornecer maiores elementos sobre a sustentabilidade das decises e
sobre o que se pode esperar em termos de sua efetividade. Ou seja, tanto processo como
produto so dimenses importantes e indissociveis na avaliao da efetividade do
controle social sobre as polticas pblicas.
Pode-se observar que o poder deliberativo atribudo aos conselhos nos principais
sistemas, participativos e descentralizados de polticas sociais, criados a partir da
Constituio de 1988 vem sendo objeto de questionamento por parte de governos de
diferentes orientaes poltico-ideolgicas. De um lado, constatam-se nos estudos do
Observatrio (2007) as tentativas de governos conservadores de retirar tal poder dos
conselhos existentes, mas de outro tambm o prprio governo federal iniciado em 2002
com discurso participacionista e aes de dilogo social, ao criar novos conselhos, lhes
atribuiu poderes apenas consultivos assim como assumiu a indicao de representantes da
sociedade civil em diversos casos.
Em funo deste quadro e das variveis discutidas acima que afetam o poder de
deciso exercido efetivamente pelos conselhos importante reafirmar, no entanto, que o
poder deliberativo dos conselhos segue sendo parmetro fundamental de analise e luta
1
poltica para se avaliar em que medida se atinge uma co-gesto efetiva das polticas
pblicas.
1
civil reconheam suas propostas nos mesmos e ainda permite manipulaes no discurso
governamental sobre a incorporao das propostas apresentadas pela sociedade civil nas
diretrizes aprovadas nas Conferncias e nas polticas e programas a serem desenvolvidos
pelo governo.
Esta dissociao entre a agenda das polticas e dos conselhos torna-se ainda mais
crtica no que se refere aos aspectos oramentrios dos programas e das polticas. Seja em
relao s previses oramentrias ou no tocante aos recursos dos Fundos Pblicos
constata-se baixa incidncia dos conselhos na discusso dos mesmos, o que se constitu
numa grave limitao dos seus poderes dada a absoluta relevncia de tais aspectos na
determinao das possibilidades e limites de tais programas e polticas. O controle social
dos recursos dos Fundos por parte da sociedade civil tem sido muito difcil, ora pelo fato
de que os governos no repassarem as informaes necessrias ou pela dificuldade dos
conselheiros da sociedade civil de lidarem com tal tipo de informao
A crise fiscal do Estado e os conhecidos contingenciamentos de recursos e
reorientao de prioridades, raramente, so objeto de deciso nos conselhos sendo que na
melhor das hipteses so informados sobre os mesmos. At mesmo em municpios que
desenvolvem oramentos participativos tm sido difcil uma necessria articulao entre
as deliberaes dos OPs e a agenda dos conselhos e vice-versa.
Esta limitao no controle social do oramento ainda mais crtica no plano
federal. O atual governo ao ser eleito em 2002 gerou fortes expectativas de que se
realizariam iniciativas de controle social do oramento federal dado o acmulo de
experincias do PT e de outros partidos de esquerda, em governos municipais e at em
alguns casos no plano estadual. Em verdade, excetuando o processo de consulta sobre o
PPA realizado em 2003 em audincias pblicas realizadas com a sociedade civil
organizada em diversos estados do Brasil, no foram tomadas outras iniciativas relevantes
no sentido de democratizar a discusso do oramento pblico, nem sequer
disponibilizando as informaes completas sobre o mesmo. Somente neste ano constituiu-
se grupo de trabalho, atravs de decreto presidencial encarregado de sugerir alternativas
que possibilitem uma maior participao social no controle social do oramento pblico
federal. At a presente data o referido grupo de trabalho no apresentou suas propostas.
Neste contexto, a liberao de emendas parlamentares ao oramento aparece como
alternativa mais coerente com a lgica de governabilidade adotada pelo governo e como
contraditria a algumas iniciativas visando uma participao social no controle do
oramento pblico. Tambm a ausncia na agenda dos conselhos e das conferncias do
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tema da reforma tributria os coloca sempre numa posio defensiva em relao s
questes sobre possibilidades e limites oramentrios.
Pode-se observar que os conselhos tm sido absorvidos de tal modo por funes
tcnico-administrativas que parecem ter sufocado a sua possibilidade de atuar na
politizao de novos temas e questes. Elenaldo Celso Teixeira in Conselhos de Polticas
pblicas: efetivamente uma nova institucionalidade participativa? (2000) afirma:
O fortalecimento da sociedade civil, portanto, ocorre quando suas demandas,
processadas pelos conselhos e outros mecanismos e espaos, tornam-se polticas
pblicas que orientam as aes governamentais e quando a regulao que cabe
ao Estado no mais se faz sem que a representao social a discuta e formule
proposies (p.108)
1
poder executivo, ou seja, se o Executivo no quiser, muito difcil para o conselho
caminhar pelas prprias pernas.
Tambm a heterogeneidade de projetos polticos da sociedade civil produz
impactos sobre a dinmica poltica dos conselhos. Os interesses que levam as entidades,
organizaes ou movimentos a disputar assento nos conselhos so os mais variados, assim
como a prpria compreenso do que seja participar na formulao das polticas.
Dependendo de que grupo assume a hegemonia no conselho em determinado momento, a
dinmica do conselho sofre significativa alterao, traduzindo-se em uma maior ou menor
acomodao em relao s pautas e interesses do executivo e, portanto em maior ou
menor intensidade dos conflitos.
Neste contexto ainda que a paridade que orienta a composio da maioria dos
conselhos seja uma importante conquista, sua traduo na prtica dos conselhos vai
depender em grande parte da correlao de foras que se estabelea na disputa poltica.
Raichellis (2000) assim explicita esta relao:
Paridade no se reduz a uma questo numrica de metade-metade. Paridade
implica correlao de foras, luta pela hegemonia, alianas que devem ser
estabelecidas para consolidar um determinado projeto e uma determinada
proposta de encaminhamento no mbito dos Conselhos. (p.44).
1
Elenaldo Celso Teixeira (2000) ao analisar as condies de participao da
sociedade civil nos conselhos na perspectiva de transformao das polticas pblicas
assim se refere ao tema:
Para que os Conselhos venham efetivamente a se constituir em elementos de uma
nova institucionalidade pblica e democrtica, necessrio ainda que a
sociedade civil e seus representantes polticos e sociais constituam um projeto
poltico global e estratgico que seja referencial para as deliberaes de polticas
setoriais, sem o que, torna-se impossvel impedir a fragmentao destas polticas
posta em vigor pelo governo. (p.106)
1
tornar os mesmos, instncias efetivas de controle social sobre o Estado e de
democratizao da gesto das polticas pblicas. Neste sentido cabe ainda indagar se o
nmero de conselhos existentes, sua vitalidade sempre heterognea de funcionamento no
se constituem em fatores que dificultam uma melhor articulao entre os conselhos.
1
que aquela aposta no se confirmou com a fora da expectativa que nela foi depositada.
Apesar do avano que representaram os conselhos em muitos aspectos, no sentido da
democratizao e maior controle social das polticas pblicas, tal experincia no teve
ainda a fora e as qualidades necessrias para produzir os impactos polticos necessrios
para alterar a lgica clientelista que marcou historicamente a relao do Estado com o
sistema poltico-partidrio que d sustentao eleio dos representantes pelo voto
universal. Tal lgica a matriz de velhos e conhecidos mecanismos de corrupo,
fisiologismo e apropriaes privadas de recursos pblicos que de h muito so praticadas
em relao ao Estado e aos recursos pblicos. Esta lgica adquiriu tal fora que at
mesmo as foras sociais e polticas que lutam pela sua alterao radical no esto imunes
a mesma e em alguns casos tornaram-se presas do clientelismo to combatido.
Tal contexto nos levou situao aparentemente paradoxal de convivncia entre
crescentes prticas de participao e controle social sobre o Estado e ao mesmo tempo a
permanncia das tradicionais prticas de corrupo e apropriao privada de recursos
pblicos e de relaes no sistema poltico e partidrio fundadas no mecanismo do
clientelismo e seu tradicional toma l e d c.
Tal situao vem criando a compreenso em diversos setores da sociedade civil e
alguns poucos segmentos dos partidos da necessidade e urgncia das reformas polticas
no Brasil Tais reformas so indispensveis para regulamentar e criar mecanismos de
exigibilidade de direitos em relao institucionalizao de diversos mecanismos de
democracia participativa como so os conselhos, conferncias e oramentos participativos
e de democracia direta, como o caso dos plebiscitos, referendos e projetos de iniciativa
popular. Trata-se de avanar numa nova lgica de relao da sociedade com o Estado
onde aquela possa exercer um efetivo controle social sobre o Estado. Infelizmente h
ainda muito pequeno consenso sobre a amplitude de tais reformas e sobre seus contedos.
Mais grave que isto, h muito pouca vontade poltica entre as foras que compe o atual
Congresso Nacional de realizar tais reformas.
Em funo deste quadro desde 2005 um conjunto de redes e organizaes da
sociedade civil vem se mobilizando na construo e debate pblico da Plataforma dos
Movimentos Sociais para reforma do Sistema Poltico composta de cinco eixos para
discusso: fortalecimento da democracia direta; fortalecimento da democracia
participativa; aprimoramento da democracia representativa: sistema eleitoral e partidos
polticos; democratizao da informao e da comunicao e transparncia no poder
judicirio. A amplitude dos eixos de tal plataforma e das propostas contidas em cada um
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deles busca expressar a compreenso dos seus protagonistas de que absolutamente
necessrio que as reformas polticas transcendam o mbito das mudanas na legislao
eleitoral e partidria para abranger tambm as questes envolvidas no controle social e
democrtico sobre o Estado.
Em relao ao objeto mais imediato deste texto destacam-se algumas das
propostas da referida plataforma que referem-se a temtica dos conselhos e do seu
fortalecimento como espaos de democratizao das polticas e de controle social sobre o
Estado.
Um primeiro aspecto a ser considerado que ainda que os conselhos tenham
ampliado-se bastante na sua articulao com as polticas pblicas setoriais eles no
chegaram ainda a existir em relao s principais instncias e rgos responsveis pelas
tomadas de deciso das polticas econmicas e de desenvolvimento. Assim, portanto se
pronuncia a plataforma a respeito do tema:
1
obrigatoriedade do Poder Executivo respeitar, na elaborao do oramento, as
deliberaes dos conselhos e conferncias.
6- Consideraes finais
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aos diversos desafios construo da democracia participativa hoje no Brasil. Como
vimos tais desafios esto colocados para todas as foras sociais e polticas da sociedade,
incluindo aqueles setores que lutaram pela conquista dos mesmos.
Tambm observamos que tais desafios supem uma ampla reforma poltica que
possa aperfeioar os mecanismos da democracia direta e participativa, mas tambm
introduzir profundas mudanas no sistema poltico-partidrio e eleitoral capazes de
remodelar o exerccio da democracia representativa na direo de prticas republicanas e
voltadas no sentido de responder aos legtimos interesses da sociedade fundados nos
princpios da equidade e justia social e no aprofundamento da construo democrtica.
A democratizao da informao e dos meios de comunicao condio indispensvel
para avanarmos em aes de formao para cidadania, que possam ir incorporando
contingentes cada vez maiores de pessoas no exerccio de uma cidadania ativa em relao
a coisa pblica.
Para tanto acreditamos ser importante pautar estas questes no debate pblico na
sociedade e buscar construir uma agenda comum de alternativas no sentido do
fortalecimento e aprofundamento do processo de construo democrtica no Brasil hoje.
Esperamos que este documento contribua nesta direo e suscite novas indagaes e
proposies nos setores comprometidos com estas causas.
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Referncias Bibliogrficas