http://dx.doi.org/10.15448/1984-7289.2016.4.

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Apresentao / Presentation

Segurana pblica e reforma das polcias

na Amrica Latina
Public security and police reform in Latin America

O s processos de democratizao dos pases da Amrica Latina, ocorridos a

partir dos anos 80, de maneira geral no foram capazes de gerar processos
de transformao consistentes das foras de segurana pblica, dificultando, em
alguns casos, o enfrentamento da criminalidade violenta, e no equacionando
problemas estruturais da relao entre as polcias, os poderes de estado e a
sociedade civil em democracia.
Por outro lado, desde o final dos anos 90 se desenvolveram em pases
da Amrica do Sul processos de mudana poltica extraordinariamente
significativos, ligados ao ascenso de alianas e programas polticos com
carter ps-neoliberal e ps-conservador, que ganharam eleies gerais e
construram governos nacionais que buscaram colocar em marcha estratgias e
iniciativas governamentais que recorreram, para sua formulao e legitimao,
a vocabulrios provenientes de uma rica e complexa tradio poltica de
esquerda, com importantes variaes entre si vinculadas aos contextos
nacionais.
Estas experincias buscaram superar os efeitos econmicos, sociais e
culturais de difuso do neoliberalismo e do neoconservadorismo no continente,
desde a dcada de 70, mobilizados nos marcos de regimes polticos marcados
por uma cidadania de baixa intensidade. Como as experincias dos governos
nacionais, alimentados pela tradio da esquerda na Amrica do Sul, reagiram
no terreno das polticas de segurana frente ao delito? Que reformas foram
encaminhadas, que mudanas e que continuidades tem ocorrido frente ao
perodo anterior? Quais os avanos e dificuldades enfrentados?
O presente dossi rene contribuies de pesquisadores latino-americanos
que vm refletindo sobre temas relacionados com o debate sobre os modelos
de polcia, a formao policial, a cultura e o habitus institucional das polcias,
as taxas de letalidade policial e de esclarecimento de delitos, bem como as

Civitas, Porto Alegre, v. 16, n. 4, p. 547-551, out.-dez. 2016

Exceto onde especificado diferentemente, a matria publicada neste peridico
licenciada sob forma de uma licena
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iniciativas legislativas e administrativas que vm sendo implementadas nos

pases da regio para a reforma das instituies policiais. So discutidas as
experincias chilena, argentina, venezuelana e brasileira.
Do amplo painel aqui apresentado, com diferentes perspectivas tericas,
mas centrado na realidade emprica de cada um dos pases analisados, desde
uma perspectiva histrica e sociolgica, no h como deixar de concluir que o
desafio de reforma das polcias no continente no simples, pois as barreiras
para a mudana so de diversos mbitos, desde a histria institucional, passando
pela matriz autoritria e sua atualizao, as divises internas das polcias, o
corporativismo e as disputas de poder em torno das funes policiais, a cultura
de baixa eficincia na gesto pblica e de descontinuidade administrativa, o
senso comum punitivista e a pouca propenso do sistema poltico dos diversos
pases para atuar de forma contundente para o aperfeioamento das instituies
policiais.
Se possvel identificar uma constante nos processos de transio
democracia, justamente a de que no se efetivaram reformas profundas das
instituies policiais, em que pese suas deficincias evidentes para o controle
do delito e suas prticas marcadas pelo legado autoritrio. Este sem dvida
o caso da Argentina, do Chile e do Brasil, abordados no dossi, mas se poderia
dizer o mesmo do Uruguai e da Bolvia. Importante registrar o fato de que na
Venezuela no houve ditaduras militares desde o final dos anos 50, graas ao
chamado Pacto de Punto Fijo, acordo poltico firmado em 1958 entre os trs
grandes partidos venezuelanos para assegurar a governabilidade democrtica.
De outro lado, h diferenas importantes nos nveis e tipos de crimi-
nalidade nos diferentes pases abordados. Enquanto os anos 80 e 90 marcam um
crescimento significativo do delito violento no Brasil e tambm na Argentina,
os nveis no so os mesmos. No Chile, o mesmo fenmeno no ocorreu, assim
como na Venezuela, em que o crescimento dos homicdios tem um importante
incremento somente nos anos 2000. De qualquer modo, de maneira geral as
tentativas de reformas policiais surgem menos em virtude do crescimento das
estatsticas criminais, e mais da construo social e poltica de uma crise de
insegurana, interpretada tambm como uma crise das instituies policiais,
especialmente relacionada com escndalos de abuso de violncia e corrupo
policial, marcadamente no caso argentino.
A publicao do dossi ocorre no contexto de uma crescente compreenso
de que a rea da segurana pblica no Brasil necessita de reformas urgentes e
importantes para dar conta de deficincias histricas. A situao da segurana
pblica no pas dramtica, as estatsticas criminais seguem desafiando os
formuladores de polticas pblicas de segurana, e a arquitetura institucional
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que vincula os trs entes federativos e as instituies policiais segue defasada

e pouco efetiva na diviso de responsabilidades. As estruturas policiais
estaduais, embora similares na diviso do ciclo de policiamento, tm histrias
e culturas institucionais que guardam especificidades importantes, assim como
homologias significativas, e padecem de vcios derivados da militarizao
e do bacharelismo burocrtico. De todos os casos apresentados, o Brasil
claramente aquele que menos avanou ao menos na tentativa de reformas.
Buscando contribuir para impulsionar e qualificar o debate, o presente
dossi inicia com o artigo de Mximo Sozzo, refletindo sobre os legados
ditatoriais sobre as polcias da Amrica do Sul. Sozzo identifica na militarizao
das foras policiais e na baixa efetividade das garantias legais para o controle
das polcias os problemas cruciais, e aponta como tm sido enfrentados em
diferentes contextos de transio democrtica na regio, e que resultados tm
sido alcanados. O artigo discute o passado remoto da tradio autoritria na
formao das polcias, sua atualizao no perodo ditatorial e as mudanas e
continuidades nas prticas policiais contemporneas, apresentando exemplos
do caso argentino.
Em seguida Luca Dammert discute o tema da confiana na polcia,
tomando por base os Carabineros de Chile, uma das polcias melhor avaliadas
pelo pblico em toda a regio. Para Dammert, se por um lado a confiana
um elemento positivo, por outro limitou a possibilidade de interveno
poltica, inibindo reformas importantes. O artigo reflete sobre a experincia
chilena desde os anos 90, com nveis estveis de criminalidade e aumento da
preocupao social com o delito, e prope que se d ateno aos grupos que
mostram maior desconfiana e insatisfao com o trabalho policial (jovens e
pobres), para identificar os problemas e avanar nas reformas.
Ainda discutindo o caso chileno, Paul Hathazy prope um amplo
exerccio de anlise sobre as principais mudanas organizacionais das polcias
chilenas desde os anos 90, com a redemocratizao. Seguindo a teoria dos
campos de Bourdieu, Hathazy discute o campo policial no Chile, a partir de
um novo consenso gestado sobre as funes policiais que estabeleceu novas
doutrinas e modos de atuao dos Carabineros e da Polica de Investigaciones,
e identifica as lutas no interior do campo, onde cada uma das duas polcias
so afetadas pelas relaes de maior ou menor autonomia frente ao Poder
Executivo e tambm frente ao que denomina uma nova ortodoxia democrtica.
Em seguida Andrs Antillano discute a reforma policial iniciada na
Venezuela a partir de 2006, entendida como um regime de mudanas que
incluem maior visibilidade, protagonismo de atores externos, transversalizao
de temas polticos em contraste com o tradicional apoliticismo, e insero
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em redes globalizadas. Antillano discute as condies de possibilidade para

o processo de reformas, bem como explora as razes para seu possvel
fracasso.
Refletindo sobre o mesmo contexto, Luis Gerardo Gabaldn discute as
tendncias de funcionamento do controle policial frente violncia delitiva na
Venezuela chavista. Frente ao desafio de enfrentar altas taxas de homicdio, que
aumentam de forma sustentada desde a dcada de 90, o governo venezuelano
procurou atacar as desigualdades sociais e reformar a polcia no sentido de
um melhor desempenho tcnico e racionalizao do uso da fora. Gabaldn
identifica na no concluso das reformas policiais, na ineficcia do controle
de armas de fogo e na crescente militarizao da segurana, os fatores que
contriburam ao incremento situacional da violncia, apesar da reduo da
desigualdade social.
Sobre o caso brasileiro, o dossi traz trs artigos. Rodrigo Azevedo e
Andra Ana Nascimento iniciam discutindo a permanncia autoritria e as
perspectivas de mudanas das Polcias no Brasil, trazendo um breve histrico
das origens das foras policiais e do legado autoritrio sobre suas estruturas
institucionais. Em seguida, so apresentadas e discutidas algumas tentativas de
reforma nas polcias, com enfoque especialmente na implantao das Unidades
de Polcia Pacificadora (UPPs) e das Delegacias Legais (PDL) no estado do
Rio de Janeiro. Em seguida so apresentadas e discutidas as propostas de
reforma inseridas na Proposta de Emenda Constitucional 51, assim como no
relatrio da Comisso Nacional da Verdade, que sugeriu uma srie de reformas
das estruturas policiais para realizar a transio democrtica no mbito da
segurana pblica.
Em seguida, Andr Zanetic, Bruno Paes Manso, Ariadne Natal e Thiago
Oliveira propem discutir as polticas de segurana pblica no Brasil levando
em conta o fato de que tem predominado entre os seus proponentes a teoria da
dissuaso, baseada na crena em medidas como a ampliao do patrulhamento
ostensivo, o aumento das redes de vigilncia e das prises em flagrante. O
trabalho prope substituir a teoria da dissuaso pela teoria da legitimidade,
vinculando a maior eficcia da ao policial na justeza procedimental, para a
definio de uma agenda de pesquisa sobre as reformas das polcias no Brasil
e na Amrica Latina.
Ainda sobre o caso brasileiro, Claudio Beato e Ludmila Ribeiro
apresentam uma reflexo sobre os limites e possibilidades da reforma das
polcias, partindo das evidncias sobre a pouca eficcia dos mecanismos de
controle da atividade policial e das prprias polcias no controle do crime. Os
autores analisam as diferentes propostas em pauta, desde mudanas pontuais
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at transformaes estruturais, apontando as dificuldades que necessariamente

teriam que ser enfrentadas, sejam quais forem as opes adotadas.
Esperamos que o presente dossi estimule o debate e o dilogo sobre as
experincias de reforma das polcias em nossa regio, tanto pela qualidade
dos aportes tericos aqui apresentados, como pela descrio de contextos e
processos polticos que guardam grande similitude, seja pela tradio autoritria
que subjaz ao funcionamento das polcias nos vrios pases, seja pelos desafios
de submeter as cpulas policiais ao poder civil, que por sua vez necessita
orientar os processos de reforma na direo de um maior controle pblico,
maior transparncia e maior eficincia no controle do crime, viabilizando a to
necessria reduo da violncia. Enfrentar o desafio da reforma das polcias
parece ser questo cada vez mais premente para a consolidao democrtica.
A incapacidade poltica de levar frente esta reforma nos coloca diante da
possibilidade do eterno retorno do autoritarismo, tanto pela desconfiana
popular com a efetividade da democracia para a garantia dos direitos individuais
para grande parte da populao, seja pela espiral de violncia criminal que
refora a tentao autoritria.

Mximo Sozzo
(Universidad del Litoral Argentina)
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
(Pucrs)