ZAJEDNIKA PROMETNA POLITIKA: OPENITO

Prometna politika jedno je od podruja zajednikih politika ve vie od 30 godina.

Poetni vjetar u lea dobila je presudom Suda Europske unije od 22. svibnja 1985. u
korist Europskog parlamenta u tubi protiv Europskog vijea zbog propusta. Usporedno s
otvaranjem prometnih trita trinom natjecanju i stvaranjem transeuropskih mrea, tema
odrive mobilnosti dobit e vie na vanosti odsad pa do 2020., naroito zbog toga to se
u ovom sektoru stalno poveavaju emisije staklenikih plinova koje prijete ugroavanjem
klimatskih ciljeva Europske unije.

PRAVNA OSNOVA
lanak 4., stavak 2., toka (g) i glava VI. UFEU-a

CILJEVI
Drave lanice ve su u Ugovorima iz Rima naglaavale vanost zajednike prometne politike
posvetivi joj posebnu glavu teksta. Promet je stoga bio jedno od prvih podruja zajednikih
politika Zajednice. Najvanije je bilo stvoriti zajedniko prometno trite, odnosno ostvariti
slobodu pruanja usluga i otvoriti prometna trita. Ovaj je cilj bio uvelike postignut jer se ak
i eljeznika trita (usluge domaeg prijevoza putnika) postupno otvaraju konkurenciji.
Otvaranjem prometnih trita ujedno se stvaraju i uvjeti pravednog trinog natjecanja za
razliite vrste prometa koje se istodobno razmatraju svaka pojedinano i kroz meusobne
odnose. Stoga je usklaivanje zakonskih, regulatornih i administrativnih odredbi drava lanica,
ukljuujui njihovo tehniko, socijalno i fiskalno okruenje, s vremenom dobivalo sve veu
vanost.
Unato padu prometa nastalom zbog gospodarske krize iz 2008., gledajui srednjorono,
obujam prijevoza osoba i tereta porastao je zbog dovrenja uspostave unutarnjeg europskog
trita, ukidanja unutarnjih granica, sniavanja cijena prijevoza zahvaljujui otvaranju i
liberalizaciji prometnih trita te zbog promjena u proizvodnim sustavima i skladitenju. No
prometni sektor, koji je s ekonomskog gledita vrlo uspjean i dinamian, suoava se sa sve
teim drutvenim i ekolokim posljedicama. Stoga model odrive mobilnosti postaje sve
znaajniji.
Ovaj je model razapet izmeu dva razliita cilja. S jedne strane, osiguravanje financijski
povoljne i uinkovite mobilnosti robe i osoba sredinji je element konkurentnog unutarnjeg
trita i temelj za slobodno kretanje osoba. S druge strane, potrebno je rijeiti pitanje rastueg
obujma prometa i shodno tomu smanjiti vanjske trokove uzrokovane prometnim nesreama,
bolestima dinih putova, klimatskim promjenama, bukom, ekolokim tetama ili prometnim
zastojima.
Primjena ovog modela podrazumijeva cjelovit pristup kojim se nastoji poboljati uinkovitost
prometnog sustava, organizacija prometa i sigurnost te smanjiti potronja energije i posljedice
Kratki vodi o Europskoj uniji - 2016 1
za okoli. Od glavnih ciljeva naroito treba ojaati trinu konkurentnost nezagaujuih vrsta
prijevoza, stvoriti integrirane prometne mree s dvije ili vie vrsta prijevoza (kombinirani
eljezniko-cestovni prijevoz te intermodalnost) i stvoriti jednake uvjete trinog natjecanja
meu vrstama prijevoza pravednom naplatom trokova koje su uzrokovali.
Unato viestrukim naporima, europska prometna politika jo se mora suoiti s velikim
izazovima na podruju odrivosti, posebno u pogledu borbe protiv globalnog zatopljenja.
Promet uzrokuje gotovo etvrtinu ukupnih emisija staklenikih plinova u EU-28 (to je drugi
najvei zagaiva staklenikim plinovima iza energetskog sektora). Osim toga, u Europi je
promet jedini sektor u kojem su se emisije staklenikih plinova poveale za gotovo 22 % od
1990. (Od recesije u 2008. te su razine emisija poele opadati, ali dugorono i dalje postoji
trend rasta). To je razlog zbog kojeg se u Bijeloj knjizi o prometu iz 2011. poziva na smanjenje
emisija (ukljuujui one povezane s meunarodnim zrakoplovnim prometom i iskljuujui
meunarodni pomorski promet) za 20 % izmeu 2008. i 2030. i za najmanje 60 % izmeu
1990. i 2050., te na smanjenje emisija u meunarodnom pomorskom prometu za 40 % izmeu
2005. i 2050. U Bijeloj knjizi takoer se predlae upotreba 40 % odrivih goriva s niskim
udjelom ugljika u zrakoplovnom prometu do 2050. i smanjenje udjela vozila koja upotrebljavaju
tradicionalno gorivo u gradskom prometu za 50 % do 2030. ili ak za 100 % do 2050.

REZULTATI
A. Ope politike smjernice
U Bijeloj knjizi o dovrenju uspostave unutarnjeg trita, objavljenoj u lipnju 1985., dane su
preporuke za osiguravanje slobode pruanja usluga; takoer je sadravala posebne reference za
promet i bili su navedeni odreeni ciljevi koje treba postii najkasnije do 31. prosinca 1992. za
sve vrste prometa (kopneni, pomorski i zrani). Meu tim ciljevima bili su i razvoj prometne
infrastrukture od interesa Zajednice, pojednostavljenje kontrola i formalnosti na graninim
prijelazima i poboljanje sigurnosti. Komisija je 2. prosinca 1992. usvojila Bijelu knjigu
o buduem razvoju zajednike prometne politike (COM(1992)0494). U njoj je zagovarala
sljedee: otvaranje prometnih trita, razvoj transeuropske mree, poboljanje sigurnosti i
socijalno usklaivanje. Ta je prva Bijela knjiga istovremeno oznaila prekretnicu na putu do
cjelovitog i intermodalnog pristupa koji se temelji na modelu odrive mobilnosti. Kasnije,
u Bijeloj knjizi Komisije od 22. srpnja 1998. naslovljenoj Pravedne pristojbe za koritenje
infrastruktura: postupovni pristup uspostavi zajednikog okvira na podruju naplate pristojbi
za koritenje prometne infrastrukture u EU (COM(1998)0466), Komisija naglaava velika
odstupanja koja postoje izmeu drava lanica na podruju prometnih pristojbi koja vode do
viestrukih iskrivljenja trinog natjecanja unutar samih vrsta prometa i izmeu njih. Osim toga,
prema procjeni Komisije postojei sustavi naplate u dovoljnoj mjeri ne uzimaju u obzir ekoloke
i socijalne aspekte prometa.
U svojoj drugoj Bijeloj knjizi Europska politika prometa za razdoblje do 2010.: vrijeme
odluke (COM(2001)0370), Komisija je najprije analizirala probleme i potrebe europske
prometne politike, posebno u pogledu proirenja EU-a prema istoku. Komisija je predviala
golem rast prometa popraen brojnijim preoptereenjima i prometnim zastojima, posebno
u cestovnom i zranom prometu te poveane opasnosti za zdravlje i okoli. Kako bi se
suprotstavila ovim trendovima i uspjela stvoriti prometni sustav koji je ekonomski uinkovit,
a istovremeno ekoloki i socijalno prihvatljiv, Komisija je predloila ukupno 60 mjera. Njima
se trebalo omoguiti ukidanje meusobne zavisnosti ekonomskog rasta i poveanja prometa
te borba protiv nejednakog rasta razliitih vrsta prometa. Svrha Bijele knjige iz 2001. bila
je stabiliziranje udjela eljeznikog prometa, unutarnje plovidbe i pomorskog prijevoza na
kratke udaljenosti na razine iz 1998. (to je pak minimalan cilj iz izvjea A5-0444/2002
Kratki vodi o Europskoj uniji - 2016 2
Parlamenta, str. 8). Kako bi se to postiglo, mjerama se prije svega nastojalo revitalizirati
eljezniki promet, promicati pomorski i rijeni promet i potaknuti umreavanje vrsta prometa.
Osim toga, Komisija je preispitala smjernice za transeuropske mree (TEN-T, 5.8.1) kako bi ih
prilagodila proirenom EU-u te kako bi se vie nego u prolosti zalagala za uklanjanje prometnih
zastoja u meunarodnom prometu. Trei dio Bijele knjige, usmjeren na prava i obveze korisnika
prometnih sustava, predviao je program djelovanja za cestovnu sigurnost, poboljanje prava
korisnika i transparentnost trokova za sve vrste prometa usklaivanjem naela naplate pristojbi
za infrastrukturu. Na etvrtome mjestu, Komisija je naglasila potrebu borbe protiv uinaka
globalizacije prometa.

PRIMJENA I RASPRAVE O BUDUNOSTI PROMETA

A. 2001. 2008.
Unato naporima Komisije, zajednika prometna politika sporo je napredovala sve do druge
polovice osamdesetih. Put prema zajednikom zakonodavstvu na podruju prometa otvorio
se tek nakon to je Europski parlament pokrenuo postupak protiv Vijea zbog propusta. Sud
Europskih zajednica svojom je odlukom u predmetu 13/83 od 22. svibnja 1985. o propustu od
Vijea zatraio da se angaira ime je dao pravi vjetar u lea zajednikoj prometnoj politici.
Znatan broj mjera najavljenih u Bijelim knjigama iz 1992. i 2001. u meuvremenu je proveden
ili uveden. Tijekom ovog razdoblja, Unija je osim toga pokrenula ambiciozne tehnoloke
projekte kao to su europski sustav satelitske navigacije Galileo, europski sustav upravljanja
eljeznikim prometom (SEGTF ili ERTMS) i program SESAR za poboljanje infrastrukture
upravljanja zranim prometom. U lipnju 2006. Komisija je predstavila privremeni pregled svoje
Bijele knjige (COM(2006)0314). Naime, Komisija je procijenila da planirane mjere iz 2001.
godine nisu bile dovoljne za postizanje zadanih ciljeva. Od novih instrumenata stvorenih na taj
nain moemo spomenuti: a) akcijske planove za logistiku prijevoza robe (COM(2007)0607), za
postavljanje inteligentnih prometnih sustava u Europi (COM(2008)0886) i za urbanu mobilnost,
(COM(2009)0490); b) Naiades i Naiades II (2013.) integrirani europski akcijski program za
promet plovnim putovima (COM(2006)0006) i c) strateke ciljeve i preporuke koje se odnose
na politiku pomorskog prometa Unije do 2018. (COM(2009)0008).
U srpnju 2008. Komisija je predstavila paket mjera za ekologizaciju prometa usmjeren na
strategiju internalizacije vanjskih trokova za sve vrste prometa. Taj se paket sastojao od tri
komunikacije i jednog prijedloga za reviziju Direktive o eurovinjeti (5.6.4 A.2 Naplata
cestarine).
B. 2009. 2015.
Manje od deset godina nakon svoje druge Bijele knjige (2001.) Komisija je pokrenula
promiljanje o dugoronoj budunosti prometa (u sljedeih 20 do 40 godina) i rezultate
toga predstavila u obliku komunikacije Odriva budunost prometa: prema integriranom,
pristupanom i tehniki naprednom sustavu (COM(2009)0279, str. 4). U Komunikaciji
se opisuju trendovi, izazovi i mogunosti budueg sustava europskog prometa, posebno u
kontekstu a) nastavka globalizacije, b) razvoja odnosa s treim zemljama, c) poveanja prometa
robe d) promjene socijalnih struktura i demografskog razvoja, e) rastue urbanizacije, f) buduih
komercijalnih trendova, g) moguih tehnolokih napredaka na podruju energije, prometa i
komunikacija, h) moguih posljedica klimatskih promjena te i) promjena koje treba uvesti na
polju opskrbe energijom.
U svojoj treoj Bijeloj knjizi o budunosti prometa odsada do 2050., naslovljenoj Putokaz
za jedinstveni europski prometni prostor prema konkurentnom prometnom sustavu koji
racionalno koristi resurse (COM(2011)0144), objavljenoj 28. oujka 2011., Komisija opisuje
Kratki vodi o Europskoj uniji - 2016 3
prijelaz sa starih na nove izazove na podruju prometa i navodi naine za njihovo savladavanje.
U svojoj viziji Komisija za cilj (vrlo teak) postavlja smanjivanje emisija staklenikih plinova
za najmanje 60 % odsad do 2050. godine u odnosu na 1990. bez usporavanja rasta prometa i
ugroavanja mobilnosti, uz srednjoroni cilj (vrlo ambiciozan) smanjenja staklenikih plinova
za oko 20 % do 2020./2030. godine u odnosu na njihovu razinu iz 2008. Ipak, ti ciljevi
u velikoj su mjeri nedovoljni u usporedbi s onima koji su utvreni tijekom konferencije o
klimatskim promjenama u Parizu (COP21) odrane u prosincu 2015. (konkretnije, smanjenje
emisije staklenikih plinova za najmanje 40 % izmeu 2021. i 2030.). Do 2020. stvarna e se
situacija raunati kao ambicija za suoavanje s ekonomskim i ekolokim izazovima s kojima
e se zajednika prometna politika morati suoiti kako bi se postiglo znaajno smanjenje
emisija. To znai da bi prometni sektor trebao upotrebljavati manje energije i energiju koja
je ia, bolje iskoritavati modernu infrastrukturu i smanjiti njihov uinak na okoli. U
Bijeloj knjizi o prometu utvreno je 10 ciljeva (kao to su, u sluaju cestovnog prometa robe,
preusmjeravanje 30 % tereta u eljezniki promet ili vodeni promet do 2030. i vie od 50 %
do 2050.; do 2030. utrostruiti duinu sadanje mree brzih eljeznica, a do 2050. preseliti
na eljezniki promet vei dio putnikog prometa na srednje udaljenosti; do 2030. uspostaviti
potpuno funkcionalnu viemodalnu temeljnu mreu transeuropske prometne mree u EU-u,
zajedno s visokokvalitetnom mreom visokog kapaciteta do 2050. kao i povezane informacijske
usluge; itd.). Naime, cilj je Komisije stvoriti jedinstveni europski prometni prostor uklanjanjem
preostalih prepreka izmeu vrsta i izmeu nacionalnih sustava, poticanjem postupka integracije
i olakavanjem razvoja multinacionalnih i multimodalnih operatora. Kako bi se izbjegle tenzije
i poremeaji zbog stroge primjene pravila trinog natjecanja za sve vrste prijevoza, predloena
strategija zahtijeva veu harmonizaciju i bolju provedbu propisa o socijalnim pitanjima, zatiti
okolia, sigurnosti i zatiti, kao i standarda minimalne razine usluge i prava korisnika. Drugi
dio strategije jest inovacija za budunost koja ukljuuje nova tehnoloka rjeenja i promjene u
ponaanju u cilju stvaranja odrivije mobilnosti. Naime, mrea moderne prometne infrastrukture
zahtijeva znaajna financijska sredstva, razliite izvore financiranja i inteligentne sustave
naplate. Na primjer, prometni sektor najvei je korisnik Instrumenta za povezivanje Europe (koji
je uspostavljen Uredbom (EU) br. 1316/2013), s proraunom od 26 milijardi eura do 2020.
Komisija je 1. srpnja 2016. predstavila izvjee u obliku radnog dokumenta (SWD(2016)0226),
o napretku u provedbi desetogodinjeg programa Bijele knjige iz 2011.; u dodatku II. nalazi se
detaljan prikaz poduzetih aktivnosti sve do svibnja 2016.

ULOGA EUROPSKOG PARLAMENTA

A. Nadlenosti
I u podruju prometa uloga Europskog parlamenta postupno se razvila iz strogo savjetodavne (do
stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta) do suodluivanja (nakon Ugovora iz Amsterdama),
to stavlja Parlament u ravnopravan poloaj s Vijeem.
Ugovor iz Lisabona (vidjeti 1.1.5.) slubeno uvodi inovacije u ovo podruje uvoenjem
zajednike prometne politike u glavi VI., koja pak spada u zajedniku nadlenost Unije (u smislu
lanka 4. stavka 2., toke (g) UFEU-a. lancima 91. i 100. stavkom 2. UFEU-a predvia se
takoer redovni zakonodavni postupak u svim podrujima prometa (vidjeti posebice 1.4.1).
B. Opi pristup
Kao zagovaratelj liberalizacije prometnih trita, Europski parlament je takoer neprekidno
ustrajao na nunosti provoenja liberalizacije prometnih trita uz sveobuhvatno usklaivanje

Kratki vodi o Europskoj uniji - 2016 4

drutvenih, poreznih i tehnolokih uvjeta i sigurnosnih standarda. K tomu, redovito je podravao
naelo odrive mobilnosti konkretnim prijedlozima i zahtjevima.
Parlament je 12. veljae 2003. usvojio rezoluciju o (drugoj) Bijeloj knjizi Komisije naslovljenoj
Europska prometna politika za 2010.: vrijeme odluke. Rezolucijom se naglasilo da ideja
odrive mobilnosti mora biti temelj i norma europske prometne politike. Ustrajao je na
potrebi stvaranja integriranog i globalnog prometnog sustava. Takoer je prihvatio i prijelaz
na ekoloki prihvatljive vrste prijevoza, istovremeno ne ugroavajui konkurentnost cestovnog
prometa ni pravednu naplatu infrastrukture i vanjskih trokova za sve vrste prometa. Parlament
je ovaj opi pristup nadopunio mnotvom posebnih zahtjeva i prijedloga za svaku pojedinu vrstu
prijevoza, za sigurnost u prometu, raspored i financiranje europske prometne mree kao i za
bolju usklaenost s ostalim politikim podrujima Unije. Isto vrijedi i za ostale teme prometne
politike poput intermodalnosti, istraivanja, razvoja i novih tehnologija.
Europski Parlament je 9. srpnja 2008. usvojio rezoluciju o Zelenoj knjizi Komisije naslovljenoj
Prema novoj kulturi urbane mobilnosti (objavljena 25. rujna 2007.). Jo jedna rezolucija o
akcijskom planu o urbanoj mobilnosti usvojena je 23. travnja 2009. Parlament je izmeu
ostalog pozvao na razradu integriranog globalnog pristupa urbanoj mobilnosti na europskoj
razini koji bi trebao posluiti kao zajedniki referentni okvir europskim, regionalnim i lokalnim
sudionicima (opinama, graanima, poduzeima i industrijama). Nedugo zatim Komisija je
ponovila taj zahtjev u svojem Akcijskom planu o urbanoj mobilnosti (COM(2009)0490),
objavljenom 30. rujna 2009.
Nakon nove komunikacije Komisije pod nazivom Zajedno prema konkurentnoj
gradskoj mobilnosti s uinkovitim iskoritavanjem resursa (COM(2013)0913),
objavljene 17. prosinca 2013., Parlament je 2. prosinca 2015., usvojio rezoluciju o odrivoj
gradskoj mobilnosti. Konkretno, zastupnici potiu drave lanice i gradove da razviju planove
odrive gradske mobilnosti dajui prioritet vrstama prijevoza s niskom razinom emisija,
vozilima s pogonom na alternativna goriva i uporabi inteligentnih prometnih sustava, istodobno
uzimajui u obzir specifine potrebe osoba s ogranienom mobilnou. Oni takoer zagovaraju
politiku koja se odnosi na parkiranje (parking, uporaba pametnih parkirnih sustava, prilagodba
cijena) koja moe biti dio integrirane urbane politike, kao i smanjenje buke povezane s
prometom u gradovima. Od Komisije i drava lanica zatraeno je da: i) uspostave mreu
posveenu odrivoj mobilnosti prikupljajui dobre prakse u pogledu prostornog planiranja
i upotrebe prostora (usmjerenu na zajedniku vonju automobilom, javni prijevoz, vonju
biciklom i hodanje); ii) potiu gradove na sudjelovanje u Europskom partnerstvu za inovacije za
pametne gradove i zajednice; iii) organiziraju kampanje osvjeivanja javnosti radi promicanja
odrive mobilnosti.
U svojoj rezoluciji od 6. srpnja 2010. o odrivoj budunosti prometa, Parlament je na
odgovarajuu Komunikaciju Komisije o pripremi nove Bijele knjige odgovorio itavim nizom
mjera. U 42 stavka, ova se rezolucija bavi cjelokupnim spektrom prometne politike EU-a.
Od objave tree Bijele knjige Parlament je ve usvojio dvije rezolucije. U rezoluciji
od 15. prosinca 2011. pod nazivom Putokaz za jedinstveni europski prometni prostor
prema konkurentnom prometnom sustavu koji racionalno koristi resurse, zastupnici su proveli
svojevrsnu ex-ante procjenu glavnih ciljeva Bijele knjige iz 2011., uz istodobni prikaz mjeovite
slike napretka u okviru Bijele knjige iz 2001. to se tie realizacije jedinstvenog prometnog
prostora do 2020., rezolucija istie da postoji jo nedovoljno iskoriten potencijal prometa
u mnogim sektorima i naglaava vanost sustava usmjerenoga na meusobnu povezanost i
interoperabilnost, koji se temelji na istinskom europskom upravljanju infrastrukturom kako bi
se uklonio uinak granica izmeu drava lanica za sve vrste prijevoza. Parlament odobrava

Kratki vodi o Europskoj uniji - 2016 5

deset ciljeva za razvoj konkurentnog prometnog sustava koji racionalno koristi resurse kao
i ciljeve za 2030. i 2050. koji su utvreni u Bijeloj knjizi. Meutim, zastupnici preporuuju
detaljnije odredbe za razdoblje do 2020. godine. Na primjer, u kontekstu strategije za 2020.:
smanjenje emisija CO2 nastalih u cestovnom prometu za 20 %, smanjenje buke i potronje
energije eljeznikog voznog parka za 20 %, smanjenje emisija CO2 u zranom prometu
u cijelom europskom zranom prostoru za 30 %, smanjenje emisija CO2 i oneiivaa u
pomorskom prometu za 30 %. Svi tako utvreni prijelazni ciljevi imaju prioritet i podloni
su godinjem pregledu. Osim toga, Parlament je izradio niz ciljanih preporuka u podruju
cestovnog, zranog, eljeznikog i pomorskog prometa. Dana 9. rujna 2015. usvojio je
drugu rezoluciju o provedbi Bijele knjige iz 2011., s podnaslovom Razmatranje aktualnog
stanja i put naprijed prema odrivoj mobilnosti. Kao dio revizije Bijele knjige na sredini
razdoblja, Parlament poziva Komisiju da odrava barem razinu ambicioznosti utvrenih
ciljeva. Konkretno, zastupnici ustraju na davanju cjelovitog pregleda napretka u provedbi
40 inicijativa opisanih u prilogu Bijeloj knjizi (kao to je Komisija uinila objavljivanjem radnog
dokumenta 1. srpnja 2016., vidjeti gore). Osim toga, Parlament, naglaavajui znatnu razliku
izmeu ciljeva i operativnih i financijskih sredstava za njihovo ostvarivanje, poziva Komisiju da
predloi dodatne zakonske mjere i sveobuhvatnu strategiju kojom se promie dekarbonizacija
prometa kako bi se postigao dugoroan cilj (smanjenje emisija staklenikih plinova nastalih u
prometu za barem 60 % do 2050.). Parlament je iznio niz preporuka usmjerenih na postizanje
integracije svih vrsta prijevoza u svrhu uinkovitijeg, odrivog, konkurentnog, dostupnog
prometnog sustava koji je praktian za korisnike. Neke od glavnih toaka su promjena naina
prijevoza i komodalnost, moderna infrastruktura i pametno financiranje, urbana mobilnost,
korisnici u sreditu prometne politike te globalna dimenzija prometa.
Piero Soave
10/2016

Kratki vodi o Europskoj uniji - 2016 6