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DIRECÇÃO-GERAL
FISCALIDADE E UNIÃO ADUANEIRA
Política aduaneira
Gestão do risco, segurança e controlos específicos
DOCUMENTO DE TRABALHO
TAXUD/2006/1452
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MODELO COMPACT OEA
Em 2002, foi criado o Grupo de Projecto “Alfândegas 2002” para revisão do catálogo de indicadores
de riscos relativo aos operadores económicos e para o desenvolvimento de um enquadramento comum
de avaliação de riscos para os operadores económicos, designado COMPACT (Compliance
Partnership Customs and Trade – parceria entre as alfândegas e os operadores económicos para fins
de conformidade).
1 METODOLOGIA
As alfândegas são um domínio com uma longa tradição na execução de controlos de expedições de
mercadorias. Além disso, na segunda metade do século XX, a quase totalidade dos produtos
declarados era ainda verificada por um funcionário aduaneiro. No entanto, devido ao enorme fluxo de
mercadorias e à globalização do comércio, o papel das actuais administrações aduaneiras encontra-se
em contínua evolução. Já não é possível a um funcionário aduaneiro verificar todas as declarações
devido à falta de capacidade em relação à carga de trabalho. E mesmo que tal fosse possível, não seria
nem necessário nem desejável. O trabalho incidiu na utilização de métodos modernos de análise de
riscos e em controlos baseados em auditorias, reduzindo-se assim os custos de conformidade para o
comércio legítimo. Ao fazê-lo, as alfândegas contribuirão para a competitividade dos operadores da
UE no mercado mundial e poderão simultaneamente afectar os recursos das alfândegas às actividades
mais necessárias.
Uma das principais tarefas das alfândegas é avaliar os riscos na circulação de mercadorias. Os riscos
são os factores que poderiam influenciar os objectivos aduaneiros. Na prossecução desses objectivos, é
importante ter um bom conhecimento dos riscos que enfrentamos e do impacto que estes poderiam ter
nos objectivos. As administrações aduaneiras nos Estados-Membros optaram por basear o controlo dos
operadores económicos na gestão dos riscos. O objectivo da utilização da gestão dos riscos é fazer
incidir as actividades de controlo aduaneiro nos riscos e não em declarações ou aspectos seleccionados
de forma aleatória.
Ao utilizar a gestão dos riscos, as alfândegas têm em conta as medidas que os próprios operadores
adoptaram para prevenção dos riscos nos seus processos empresariais. As administrações aduaneiras
querem orientar a sua capacidade limitada especialmente para os riscos não abrangidos ou
insuficientemente abrangidos por medidas adoptadas pelo operador económico. Para seguir essa
abordagem é necessário ter uma boa visão do operador económico, dos seus processos empresariais e
das medidas que o operador tomou para reduzir os riscos em processos fiscais e não fiscais, incluindo
a cadeia de abastecimento. Por conseguinte, as alfândegas têm de avaliar, nomeadamente, a
organização, processos, procedimentos e administração do operador económico. Em suma, deve
proceder-se à avaliação da organização administrativa do operador e do seu sistema de controlo
interno.
É uma ferramenta flexível que pode ser utilizada não só na protecção dos interesses fiscais de
um Estado-Membro ou da Comunidade, mas também na protecção de interesses não fiscais
como a protecção das fronteiras externas da Comunidade (por exemplo, segurança da cadeia de
abastecimento e combate ao contrabando).
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Partes integrantes do modelo COMPACT OEA são o método de cartografia dos riscos descrito
no presente documento e as orientações sobre normas e critérios. O operador económico que
solicita o estatuto de OEA implementará, em conformidade com o seu modelo empresarial e
análise de riscos, os sistemas, procedimentos, condições e requisitos estabelecidos no Código
Aduaneiro Comunitário e nas orientações sobre normas e critérios.
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MODELO COMPACT OEA
ACÇÕES DE MELHORIA
PRÉ-AUDITORIA
Normas/critérios Compreender a
das orientações actividade
OEA empresarial
N
Cartografia
Cartografia Cartografia Riscos Sem
Pedido de Riscos potenciais Identificar os Estatuto
S riscos
dos riscos
dos riscos comum dos remanescentes concedido
ESTATUTO OEA Condições jurídicas realizada pelas
relevantes nas riscos estatuto OEA
aferentes alfândegasng
alfândegas
N
Autorização/ Plano de
Sem estatuto OEA certificado auditoria
Avaliação
facilitação
ACÇÕES DE MELHORIA
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2 ETAPAS DO ENQUADRAMENTO
O enquadramento COMPACT está dividido numa série de fases diferentes, que são
descritas nos parágrafos seguintes. A fase descrita infra poderia dar a impressão de que
cada fase é um fenómeno isolado. Na prática, estas fases fundem-se frequentemente entre
si, por exemplo no que diz respeito ao diálogo entre alfândegas e empresas.
Embora as orientações tenham sido desenvolvidas como um instrumento comum, são tão
flexíveis que é possível acrescentar riscos nacionais específicos aos riscos comuns. Desse
modo é possível contemplar diferenças relacionadas com aspectos locais ou regionais.
2.4.1 Introdução
O método tem como objectivo classificar os riscos por ordem de prioridade mediante a
avaliação da probabilidade e impacto que os riscos terão nos objectivos aduaneiros.
Trata-se de um método que estrutura e apoia a ponderação e aferição dos riscos. Ao utilizar
a abordagem de cartografia dos riscos em conjunto com medidas previstas no
enquadramento COMPACT, dispõe-se assim de uma abordagem estruturada que incide na
identificação e avaliação dos riscos, na abordagem de controlo e na avaliação para fins de
melhoria contínua.
O processo de cartografia dos riscos é originalmente composto por cinco etapas básicas:
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ETAPA 3 ETAPA 4
Identificar os Avaliar os
riscos riscos
ETAPA 5
Responder aos
riscos
ETAPA 1 ETAPA 2
Compreender Clarificar os
a actividade objectivos
empresarial
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2.4.2 ETAPA 1: Compreender a actividade empresarial
ETAPA 3 ETAPA 4
Identificar os Avaliar os riscos
riscos
ETAPA 5
Responder
aos riscos
ETAPA 1 ETAPA 2
Compreender Clarificar os
as actividades objectivos
empresariais
As autoridades aduaneiras devem obter uma visão da actividade empresarial do operador. Uma
componente essencial da compreensão da actividade empresarial é ter uma visão clara dos
processos do operador (cadeia logística de remessas de mercadorias) e do ambiente empresarial
em que este opera (por exemplo, mercadorias, procedimentos utilizados).
Para facilitar a compreensão da actividade empresarial do operador que solicita o estatuto OEA,
estão disponíveis diversas fontes. Podem ser utilizadas fontes internas ou externas.
Exemplos de fontes internas a que as alfândegas têm acesso, naturalmente em função da
situação local/nacional: As fontes podem ser, o IVA ou outra informação dos serviços fiscais;
bases de dados Intrastat; informação recolhida no passado através de sistemas aduaneiros de
importação e/ou exportação; relatórios de auditoria anteriores; registos sobre autorizações
aduaneiras e bancos de dados de informação.
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2.4.3 ETAPA 2: Clarificar os objectivos
ETAPA 3 ETAPA 4
Identificar os Avaliar os
riscos riscos
FASE 5
Responder
aos riscos
ETAPA 1
Compreender ETAPA 2
a actividade Clarificar os
empresarial objectivos
Nem todos os requisitos e subsecções das orientações são de interesse para todos os
operadores. Na parte introdutória das orientações, são descritas as diferentes
responsabilidades das partes na cadeia de abastecimento.
Regra geral: a relevância dos riscos deve ser aferida em função dos objectivos da
organização aduaneira e do tipo de facilitação e benefícios que o operador solicita.
Depois da clarificação dos objectivos, estes podem ser explicados ao operador económico
a fim de determinar se as expectativas deste estão em conformidade com o que o programa
OEA exige e oferece.
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2.4.4 ETAPA 3: Identificar os riscos
ETAPA 4
ETAPA 3 Avaliar os
Identificar os riscos
riscos
ETAPA 5
Responder
aos riscos
ETAPA 1 ETAPA 2
Compreender a Clarificar os
actividade objectivos
empresarial
Quando têm um operador em vista e os objectivos são claros, as autoridades aduaneiras podem
determinar se riscos potenciais são relevantes para esse operador específico. Podem igualmente
formar uma opinião sobre as medidas que o próprio operador adoptou para lidar com esses riscos.
Riscos potenciais são riscos que existem a nível teórico. Quando falamos de riscos potenciais,
estamos a falar de um ponto de vista geral. Os riscos potenciais não estão relacionados com um
operador individual. Não há um operador individual em vista. O inventário de riscos potenciais
não tem de ser repetido caso a caso. Pode ser efectuado uma vez e utilizado então em todos os
casos subsequentes. O Grupo de Projecto procedeu a esse inventário. Os indicadores de riscos e
as correspondentes questões a considerar constantes das orientações constituem, em conjunto, os
riscos potenciais.
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2.4.5 ETAPA 4: Avaliar os riscos
ETAPA 4
ETAPA 3 Avaliar os
Identificar os riscos
riscos
ETAPA 5
Responder
aos riscos
ETAPA 1 ETAPA 2
Compreender a Clarificar os
actividade objectivos
empresarial
Os riscos identificados na Etapa 3 devem ser avaliados classificando os riscos por ordem de
prioridade mediante a avaliação do impacto nos objectivos aduaneiros e da probabilidade de
materialização dos riscos.
Esta abordagem permite agregar o risco numa imagem vasta (e global) e estabelecer a sua
importância relativa. Nesta fase, é essencial determinar a que ponto o próprio operador adoptou
medidas para cobrir os riscos identificados e de que modo o operador classificou, por ordem de
prioridade, os diferentes tipos de riscos (o operador tem também todo o interesse em seguir uma
abordagem estruturada para a identificação e avaliação dos riscos e para a resposta a riscos).
Conforme já referido, a participação de especialistas, como por exemplo no domínio jurídico e de
auditoria (em meio informatizado) é essencial/desejável nesta etapa. Os conhecimentos e
perspectivas variarão especialmente entre pessoas com funções diferentes na administração
aduaneira. Depois de os riscos serem identificados como relevantes e avaliados, estes podem ser
inseridos num perfil de riscos a fim de proporcionar uma visão global de todos os riscos
significativos. Os diferentes riscos são cartografados em termos do seu impacto e probabilidade
de ocorrência.
Embora a avaliação dos riscos nem sempre seja quantitativa, o mapa dos riscos introduzirá, no
que diz respeito à facilitação aduaneira, um determinado grau de transparência no ambiente de
riscos do operador.
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P
A
R
RISCO 3
O
B
RISCO 4
A
B
I M
L RISCO 2
RISCO 1
I
D
A
D
B
E
B M A
IMPACTO
B = Baixo M = Médio A = Alto
Ao utilizar a abordagem de cartografia dos riscos de uma forma tão simples e, por
conseguinte, tão eficaz quanto possível, é desejável dividir o método de cartografia dos
riscos em duas acções, executando primeiro a cartografia interna (nas alfândegas),
seguida de uma cartografia comum (em conjunto com o operador) na qual as alfândegas
têm eventualmente de tomar uma decisão sobre a fixação dos riscos e o modo de resposta.
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Os funcionários aduaneiros têm a oportunidade de formar a sua própria opinião sem
necessidade de passar imediatamente por todas as etapas que compõem o processo.
Maior estruturação.
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Proporciona uma forma estruturada de documentação do modo como os riscos se deslocam
numa ou noutra direcção entre a etapa de cartografia inicial e a etapa final de cartografia
comum.
Uma vez avaliados todos os riscos relevantes, incluindo as próprias medidas do operador
relativas a esses riscos, poderão subsistir alguns riscos que não estão (suficientemente)
cobertos. Estes riscos são designados riscos remanescentes.
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2.4.6 ETAPA 5: Responder aos riscos
ETAPA 4
ETAPA 3 Avaliar os riscos
Identificar os
riscos
ETAPA 5
Responder
aos riscos
ETAPA 1 ETAPA 2
Compreender a Clarificar os
actividade objectivos
empresarial
Aceitar o risco
Em certa medida, existe uma gradação em qualquer resposta aos riscos mais significativos.
Alguns riscos não podem ser evitados e a probabilidade e impactos de alguns riscos podem ser
praticamente reduzidos a zero, a um custo aceitável. Por exemplo, é fisicamente impossível
verificar todas as expedições de exportações para países terceiros. Sempre que a tomada de riscos
seja significativa, esta deveria ser explicitamente declarada, compreendida e aprovada por um
nível de gestão adequado.
Tratar o risco
Dado que a resposta a um risco significativo será activa, em lugar de passiva, haverá um certo
grau de tratamento na resposta a riscos significativos. No tratamento dos riscos, o objectivo é
alterar a probabilidade e/ou impacto de um risco reconhecido a fim de atingir os objectivos
aduaneiros. Na avaliação que estabelece a possibilidade de concessão de facilitação aduaneira,
pode considerar-se que riscos significativos podem ser (eficazmente) reduzidos por medidas
administrativas ou de auditoria específicas a realizar pelas alfândegas. Estas devem ser descritas e
programadas num plano de controlo/auditoria.
Transferir o risco
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Por vezes é possível transferir os riscos para outra parte. Por exemplo, um operador pode
transferir o risco de acesso não autorizado para uma empresa de segurança. Os acordos
celebrados entre a empresa e terceiros envolvidos têm de ser examinados e avaliados.
Eliminar o risco
O risco pode evitar por controlos intensos e/ou auditorias regulares ou mesmo pela não concessão
do estatuto.
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2.5 Concessão do estatuto OEA
É desejável efectuar essa avaliação final em equipa. Aspectos de importância vital são uma
boa documentação das razões por que os riscos foram fixados, qual a sua posição no mapa
e/ou a razão por que os riscos se deslocaram numa ou noutra direcção.
Os pontos de contacto nacionais têm de transmitir estes números aos centros nacionais de
análise de riscos, os quais podem incluir os números nos seus sistemas de análise de riscos,
consequentemente com uma classificação de risco reduzido.
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2.7 Plano de auditoria (abordagem de controlo)
2.8 Avaliação
Sinais do operador sobre mudanças nas suas actividades, organização, procedimentos, etc.
O OEA está legalmente obrigado a informar a estância aduaneira competente de todos os
acontecimentos importantes que possam afectar o seu certificado, designadamente em caso de
alteração das condições de acesso às informações e da forma como as informações são
disponibilizadas.
Outras informações gerais ou específicas que podem ter impacto na facilitação concedida ao
operador.
Se (um dos elementos da) a avaliação levar a concluir que o operador não está ou já não está
em posição de controlar um ou mais dos riscos, as alfândegas informam o operador dessa
conclusão. O operador deve então realizar acções de melhoria. Cabe novamente às alfândegas
a missão de avaliar essas acções de melhoria. Em último caso, tal poderá levar à conclusão de
que o estatuto OEA deve ser suspendido ou retirado.
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