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Rio de Janeiro
Dezembro de 2007
i
Eli Diniz
Aprovada por:
_____________________________
Presidente, Profª. Eli Diniz
_____________________________
Profª. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna
_____________________________
Prof. João Trajano Sento-Sé
Rio de Janeiro
Dezembro de 2007
UFRJ
Rio de Janeiro
Dezembro de 2007
ii
xii, 197 f.
Rio de Janeiro
Dezembro de 2007
iv
Key words: slum; dwelling politics; Leonel Brizola; Moreira Franco; bureaucracy;
political institutions;
Rio de Janeiro
Dezembro de 2007
v
AGRADECIMENTOS
Cristina, Paulo, Mariana, Eduardo, Sergio, Catia, Vitor e Luisa. Sem o seu apoio
Ciência Política.
À professora Eli Diniz, que me inspira e orienta com tanta sabedoria. Aos
em mim: André, Agatha, Alina, Bianca, Bruno, Elim, Débora, Flavia, Fernanda,
Gustavo, Lia, Luisa, Nabuco, Nathália, Farrah, Thiago, aos amigos da turma 2005, e
da Ciência Política por tornaram este trabalho possível, e por iluminarem a minha
vida com suas idéias, conceitos e filosofias, mostrando a todo o momento, que nem
A Meus Pais,
pelo apoio e pela confiança.
vii
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE QUADROS
estaduais e municipais 45
LISTA DE TABELAS
Janeiro 62
(1986) 110
FLUXOGRAMA
ORGANOGRAMA
SUMÁRIO
Introdução 1
Anexo 1 195
Anexo 2 207
Anexo 3 209
Introdução
chegar à cidade, uma imagem marcou minha memória: a Favela da Maré. Nunca
população.
forma, para futuras análises sobre o problema das favelas na cidade. Ao ler alguns
autores que tratam do tema, percebi uma carência no quesito ineficácia das
1
Poema Regras e Excreções, de Deley de Acari.
dali, como centro do poder político-capital do Vice-Reino, do Reino, do Império e da
dos habitantes das favelas não tem a posse do terreno e vive com medo da
precariedade legal.
atores sociais oriundos das favelas, ainda se percebe uma intervenção autoritária e
segregadora sobre o espaço da favela e sobre a vida dos seus moradores. O estudo
em relação ao seu surgimento, muitos especialistas afirmam que esta começou nos
2
anos 1920 do século XX.
2
FERRAZ, J. As reformas do espaço urbano e o lugar da pobreza, 2005: 1.
a sua remoção, sob argumentos inspirados, principalmente no sanitarismo e
habitações informais.
Entre os anos 1960 e 1970, uma gama de autores, entre eles John Turner,
Anthony Leeds, Elizabeth Leeds, Janice Perlman, Milton Santos, Luiz Antonio
década de 1970, os estudos são direcionados para o âmbito das políticas públicas, a
3
SILVA, M. Favelas Cariocas, 1930-1964, 2005: 16.
Nos anos 1990, os trabalhos desenvolvidos sobre as favelas passam a se
com destaque para autores como Alba Zaluar, assim como o tema da organização
retomada da favela como objeto das políticas públicas, destacando-se autores como
problema da favela está longe de ser solucionado. Contudo, foi nos estudos das
foram consultadas. Estas bibliotecas ofereceram uma vasta coleção de obras que
dos planos habitacionais, elaborado para o estado e para a cidade do Rio de Janeiro
4
Idem: 18.
Brizola em 1982 criou grande expectativa em relação ao atendimento às
atual estado do Rio de Janeiro (1975-1991): Chagas Freitas, Leonel Brizola, Moreira
diretamente ligadas à essa imensa teia de muitos planos e pouca ação, do qual
queremos tratar.
Para ilustrar, mais claramente, a proposta desta pesquisa, o trabalho foi
governos federal, estadual e municipal nos anos 1920 e 1930. Em seguida, revela
estado do Rio de Janeiro, em 1983, para assim, caracterizar sua política, dentro de
1982; o desenrolar dessas eleições até a escolha popular por Leonel Brizola, e, em
Família, Um Lote”; o período das invasões na cidade do Rio de Janeiro; e, por fim,
este capítulo realizou uma breve avaliação dos resultados tanto do Programa “Cada
habitação popular. O objetivo deste capítulo é mostrar como, no início dos anos 80,
que, muitas vezes, faziam parte de uma política governamental maior. Lidando, em
pela grande enchente ocorrida em Fevereiro daquele ano, além de realizar obras de
de Janeiro. Previsto para ser executado em 4 anos, o projeto levou mais que o
5
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na
administração pública: o Projeto Reconstrução-Rio do Governo do Estado do Rio de Janeiro:
24.
gestões, quanto à implementação de tais programas, observando o papel da
renda. Por quê afinal os programas não se concretizam da maneira como foram
além de outros autores, dialoguei com Max Weber e os autores Marcus André de
Nas considerações finais, retomo o debate, com diversos autores, acerca das
mudanças.
Projetos - Finep.
Capítulo 1
1
Devido à inexistência de uma rede urbana e uma divisão territorial e social do trabalho
diversificada que a ligasse ao campo como na Europa do século XVIII e XIX, dado o caráter
auto-suficiente da produção agrícola voltada para a exportação (CLAVAL, 1979; OLIVEIRA,
1982).
2
LIMONAD, Os lugares da urbanização: o caso do interior fluminense, 1996: 117.
de infra-estrutura e gerando empregos. Estes empregos atraem mão-de-obra
numerosa, que tanto se instala nos subúrbios, como também acaba por originar as
3
favelas próximas a essas áreas. A partir daí, Centro, Zona Sul e subúrbios
urbana: a Reforma Passos, em vigor nos anos de 1902 a 1906, porém, seu desenho
Francisco Pereira Passos. Seu principal objetivo era fazer uma "cirurgia" em toda a
mesmo tempo, traçar um novo alinhamento das praças, ruas e casas, em diversos
3
ABREU, M. Políticas Públicas, estrutura urbana e distribuição de população de baixa renda
na área metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 72.
4
Idem: 73.
investimento, este projeto fracassou. Após a Proclamação da República, no governo
intervenção do Estado. Neste período, Pereira Passos foi escolhido prefeito do Rio
Cadastral, da qual fez parte, e aproveitar a maioria das propostas deste projeto de
1874 para o plano de remodelação, na sua gestão. A população pobre foi retirada
5
dos cortiços no centro e levada para lugares afastados da cidade.
evolução urbana que seria seguido pela cidade no século XX. Tal Reforma
Contudo, a longo prazo, as conseqüências foram graves. O Estado agora atua sobre
Nesta fase, houve um primeiro fluxo de grande capital industrial em direção aos
5
Ver FERRAZ, Joana D’Arc Fernandes. As reformas do espaço urbano e o lugar da pobreza.
XXIII Simpósio Nacional de História. Universidade Estadual de Londrina. Londrina, 17 a 22 de
Julho de 2005: 2-3.
6
ABREU, M. Políticas Públicas, estrutura urbana e distribuição de população de baixa renda
na área metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 74.
através da iniciativa de inúmeros loteadores, vendiam-se terrenos e moradias a
preços módicos —apresentaram uma taxa de crescimento maior do que aquela das
7
freguesias urbanas.
1930.
7
Idem: 79-80.
8
Nunca foi cumprido em sua totalidade. Seu projeto só foi concluído em 1930, ano do golpe.
Ver REIS, José de Oliveira. O Rio de Janeiro e seus Prefeitos. Evolução urbanística da cidade.
Rio de Janeiro: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1977: 90.
9
ABREU, M. Políticas Públicas, estrutura urbana e distribuição de população de baixa renda
na área metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 86.
10
forma de habitação popular, que proliferava na cidade. O Plano Agache pretendia
do espaço. Apesar de o Plano sugerir que o Estado assuma um papel mais ativo na
resume-se à busca pela sua eliminação ou à transferência dos pobres para longe,
onde não pudessem ser vistos. Prevalecia a visão de que pobreza era sinônimo de
12
doença e de fraqueza moral.
10
Idem: 87.
11
Idem: 90.
12
Ver BENCHIMOL, Jaime Larry. Pereira Passos: um Haussmann tropical, 1992: 137-141.
Brasil não foi deflagrada apenas com o advento da industrialização. Vale salientar
distinta. De um lado, a ocupação das Zonas Sul e Norte pelas classes média e alta
13
LIMONAD, E. Os lugares da urbanização: o caso do interior fluminense, 1996: 116-118.
14
ABREU, M. Políticas Públicas, estrutura urbana e distribuição de população de baixa renda
na área metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 82.
15
OLIVEIRA, L. Cidade, hHistória e desafios, 2002: 162.
16
O Plano Doxiadis propunha a descentralização urbana a ser realizada a partir de uma
estrutura polinucleada, desenvolvida em relação a dois eixos dominantes: o eixo norte-sul,
de penetração metropolitana, e o eixo leste-oeste, que acompanhava a linha férrea
coincidente no plano com a linha do metropolitano preposto. Ver SANTOS, A.P. Economia,
espaço e sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 48.
Lacerda —e se constituiu inclusive na mola mestra do novo regime que Getúlio
que o Estado Novo constitui-se na ditadura pessoal de Getúlio Vargas, que passa a
no Rio de Janeiro. Este período foi marcado por um intenso deslocamento campo-
17
FINEP. Habitação popular: inventário sobre a ação governamental, 1985: 53.
18
Ver F. Oliveira. A economia brasileira: crítica à razão dualista., 1975; F. Weffort. O
populismo na política brasileira, 1980.
início do século XX, estimulando a migração do capital comercial e cafeeiro para
outros setores sociais. 19 Segundo Maria Lais Pereira da Silva 20 , neste momento, o
institucional.
político Pedro Ernesto do Rego. Sua trajetória política inicia em 1922, apoiando o
continuidade a sua gestão como interventor. Segundo Maria Lais Pereira da Silva,
19
ABREU, M. Políticas Públicas, estrutura urbana e distribuição de população de baixa renda
na área metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 94.
20
SILVA, M. Favelas Cariocas, 1930-1964, 2005: 34.
em sua gestão, as favelas assumem importância como fato político inserido na
questão social.
favelas.
do Rio de Janeiro remonta à década de 40. A partir dos anos 40, inicia-se uma nova
21
O Decreto 6000 foi promulgado em 1° de Julho de 1937, definia as zonas industriais da
cidade, influindo nas formas futuras de apropriação do espaço.
22
FINEP. Habitação popular: inventário sobre a ação governamental, 1985: 54.
periferias. A favela ganhou importância como representação nacional do problema
habitacional, numa nítida projeção da realidade do Rio de Janeiro para todo o país.
23
Nos anos de guerra, a partir de 1942, com esta Lei, houve uma tentativa de controlar os
aluguéis e manter a oferta de imóveis.
24
A Lei do Inquilinato representou o congelamento dos aluguéis, com a justificativa
emergencial do período de Guerra. Contudo, a Lei desestimulou a construção de novas
moradias por parte do capital rentista , motivando o aumento de despejos judiciais e a
redução da oferta de habitação no mercado urbano, estimulando um intenso mercado negro
nas transferências de imóveis. Ver SILVA, M. Favelas cariocas, 2005: 42.
25
SILVA, M. Favelas cariocas, 1930-1964, 2005: 40.
cambial. Tem início, assim, a aceleração do processo de urbanização brasileiro e as
na evolução social brasileira. Após o final da Segunda Guerra Mundial, em 1946, foi
assistência social e outras que visem à melhoria das condições de vida e bem-estar
26
FINEP. Habitação popular: inventário sobre a ação governamental, 1985: 61.
27
Idem: 65.
construção de habitações de tipo popular a serem executadas pela própria
sustentar um subsídio quase integral à habitação numa economia que sofria uma
cerca de 24% das habitações, isto é, 3.993 unidades, repetindo-se o padrão dos
IAPs. 28 Este período, por outro lado, fora marcado pela criação de uma grande
até 1955, quando então reduz o ritmo de construções até paralisar praticamente
28
Idem: 43.
29
Fruto da articulação entre o cardeal dom Jaime de Barros Câmara e o prefeito Hildebrando
de Góis, tendo como motivação principal neutralizar e eliminar a influência dos comunistas
nas favelas por outros métodos que não os da repressão policial. Foi um ator importante por
sua ação continuada nas favelas e por ser um projeto disseminador de um trabalho social
autônomo, apesar de sua ligação com o poder público.
30
SILVA, M. Favelas cariocas, 1930-1964, 2005: 44.
O mandato do prefeito Hildebrando de Góis (1946-1947) ocorreu em meio a
desta crise este foi demitido, e o general Mendes de Morais assume a prefeitura em
31
24 de Abril de 1947. Em sua gestão, a questão social e urbana passou
acordo com Mauricio Abreu 33 , a região da Leopoldina passou por duas grandes
31
Mendes de Morais foi o prefeito com maior tempo de gestão no período imediatamente
anterior à transferência da capital, governando a cidade até 1951. Ver SILVA, M. Favelas
cariocas, 1930-1964, 2005: 63.
32
Idem: 65.
33
Ver ABREU, Mauricio de Almeida. EvoluçãouUrbana do Rio de Janeiro, 1987.
empobrecem, sofrem com as inundações e com a falta de saneamento básico. A
Brasil, como era previsto, criou nesta área, grandes vazios, possibilitando o
criou-se uma comissão específica para a erradicação das favelas, fracassada devido
setor exportador para o industrial, via política cambial. Desde o fim do governo
suas bases populares, Vargas resolve mudar a política e remodelar seu Ministério
militar do governo. Vargas, devido a suas medidas nacionalistas, logo foi acusado
34
FINEP. Habitação popular: inventário sobre a ação governamental, 1985: 66.
35
SILVA, M. Favelas cariocas, 1930-1964, 2005: 68.
Os prefeitos que assumiram a cidade com o segundo Governo de Getúlio
Vargas, João Carlos Vital (1951-1952) e Dulcídio do Espírito Santo Cardoso (1952-
também chamado de Plano de Metas, que tinha o célebre lema "Cinquenta anos em
problema habitacional ainda não havia assumido o status de crise que irá ocorrer
no início dos anos 1960, tanto que no Plano de Metas não há qualquer referência
expressa à habitação. 36
36
FINEP. Habitação popular: inventário sobre a ação governamental, 1985: 62.
No governo Kubitscheck (1956-1961), a pouca atenção dada à questão
estava relacionada com o destino do campo e da cidade, vale dizer, com problemas
conhecida como Lei San Tiago Dantas 37 , que estabelecia normas para criação do
37
De acordo com a Lei Santiago Dantas os vereadores da Câmara do Distrito Federal, eleitos
em 03 de outubro de 1958, tornavam-se deputados constituindo o Poder Legislativo até que
fosse promulgada a Constituição do novo estado. Desta forma, a Câmara de Vereadores do
Distrito Federal funcionou como Assembléia Legislativa até a promulgação da Constituição
estadual em 27 de março de 1961.
deflacionista com uma política externa independente, atrativa para os setores
luta política sobre a volta do Presidencialismo. Neste período, sob o impacto dos
somente à venda.
Nacional um projeto de lei de reforma urbana, que propõe novas soluções para o
Janeiro era visto como o elo entre o país e a civilização Européia, tornando-se a
vitrine dessa cultura para o resto do país; como cidade-capital, o Rio de Janeiro
desafio de unificar uma vasta região pontuada por ilhas econômicas e culturais,
aos interesses federais; e política, na qual defendia sua autonomia política. Essas
duas propostas refletem e reforçam a ambigüidade do lugar que o Rio de Janeiro,
38
na condição de Distrito Federal, ocupava na federação.
capital seria transferida em 21 de Abril de 1960 e não havia sido definido ainda o
Guanabara deveria ter uma organização municipal clássica, assim como os outros
38
Ver MOTTA, M. O lugar da cidade do Rio de Janeiro na Federação Brasileira: uma questão
em três momentos, 2001.
39
Ver Motta, M. & Sarmento, C. A construção de um estado: a fusão em debate, 2001.
cidade não perderia sua condição de vitrine da nação. No entanto, ao reafirmar o
papel tradicionalmente exercido pela cidade, não por acaso chamada de Belacap, o
abril de 1963.
parte do Aterro do Flamengo, sobre o qual foi formada a mais extensa e completa
Parque Brigadeiro Eduardo Gomes, situado junto à orla da Baía de Guanabara, com
121,9 hectares e que se estende desde o Aeroporto Santos Dumont até o Morro da
Viúva, em Botafogo.
da Silva, o Rio de Janeiro continuou sendo uma cidade de inquilinos: cerca de 50%
dos domicílios eram alugados, com as favelas crescendo e uma situação de moradia
40
Ver MOTTA, M. S. O lugar da cidade do Rio de Janeiro na Federação Brasileira: uma
questão em três momentos, 2001.
Serviço Social, sob a direção do sociólogo José Arthur Rios, que baseava suas ações
do governo dos Estados Unidos) foi firmado em 1962, desapareceram quase que
Cetel, cuja missão foi a de instalar serviço de telefones automáticos nos afastados
subúrbios, como Irajá, Bento Ribeiro, Bangu, Campo Grande e Santa Cruz, na
fusão.
período em que foram criadas a maior parte das Associações dos Moradores. Neste
Rio de Janeiro vão agravar a situação de crise da cidade e impedir a sua realização.
41
SILVA, M. Favelas cariocas, 1930-1964, 2005: 73.
42
OLIVEIRA, L. Cidade história e desafios, 2002 : 265.
compartimentada, de acordo com as necessidades dos indivíduos: espaço para
morar, espaço para o trabalho etc., com base nas propostas dos Congressos
Quadro 1.
História da urbanização da cidade do Rio de Janeiro:
ações federais, estaduais e municipais.
43
Idem: 266-267.
Autorizada Criada pela Criação da Fundação Leão
por decreto Prefeitura do XIII, na busca por uma
presidencial Distrito Federal solução a longo prazo, que
N° 22498 de 1947 priorizasse a promoção
22/01/1947 humana. Segundo analistas,
sua criação também era
motivada pelo combate a
comunistas.
Urbanização da Favela
Barreira do Vasco, pela
Fundação Leão XIII. Pára de
1948-1950 se destinar verba municipal,
pois se alega que a Fundação
contribuiu para a
consolidação das favelas.
Recenseamento Geral.
Comissão Nacional de Bem-
1950 Estar Social realiza estudos
sobre o tema favela,
relacionando as ocorrências a
nível federal.
Operação Mutirão da
Coordenação de Serviços
Junho de 1961 Sociais, com urbanização
parcial da Vila da Penha,
Jacarezinho, Salgueiro e
Rocinha.
Criação da Cohab
(Cooperativa de Habitação
1962 Popular) como resposta à
criação do Conselho Federal
de Habitação, que defendia
a erradicação.
44
Fonte: Parisse (1969).
formada pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e pelo Partido Social Democrático
ligada a duas instituições da Igreja: Cruzada São Sebastião e Fundação leão XIII.
Regime Militar, esta se tornou interlocutora do Estado junto aos moradores das
44
Fonte: Parisse (1969) apud CARVALHO, R. M. A expansão das favelas na cidade do Rio de
Janeiro na década de 80: 38-40.
enfatizava a posse legal da terra. Porém, esta alternativa foi suprimida pela
―Chisam.
favelas. Criado em 1964, o BNH era um banco de segunda linha, ou seja, não
operava diretamente com o público. Sua função era realizar operações de crédito e
voltada para as periferias das cidades, onde o acesso é difícil e onde há natural
45
Idem: 36.
discriminatória sobre o espaço, privilegiando claramente as áreas mais ricas da
imobiliária, que por sua vez, determinou a expansão horizontal da parte rica da
cidade. Fica claro, aqui, que a atual estrutura metropolitana do Rio de Janeiro nada
urbanos do país e, por mais que sucessivos governos federais tenham assegurado
nem seus estados e municípios jamais chegaram a definir uma política de habitação
de baixa renda. O autor prossegue, constatando que o BNH foi criado basicamente
para atender aos requisitos políticos, econômicos e monetários dos governos que
habitação. 47
muito rica no Brasil dos anos 60 e 70. Na primeira metade dos anos 1960, antes da
46
Dados Iplanrio.
47
BOLAFFI, G. Para uma nova política habitacional e urbana: possibilidades econômicas,
alternativas operacionais e limites políticos. In: VALLADARES, L. Habitação em questão,
1981: 167.
centralização política e financeira imposta pelo regime militar, contudo, as
onde havia uma região metropolitana, como o estado do Rio de Janeiro, foram
do solo urbano, agravado pela elevada migração das áreas rurais para as cidades.
nos autoriza a concluir que o principal obstáculo à sua solução foi a interrupção da
48
SANTOS, A. Economia, espaço e sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 180-181.
49
Desde os anos 60, foram muitas as iniciativas voltadas para a urbanização das favelas,
como por exemplo, o BNH, Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), o Fundo de
Garantia por Tempo e Serviço (FGTS), e a Cohab.
50
Ver ZALUAR & ALVITO. Um século de favela, 2004: 35.
luta democratizante desenvolvida por organizações de favelas entre os anos 50 e
51
60, pelo Regime Militar.
habitação.
cidade. Isso proporcionou uma cultura favorável à fusão. Mas, provavelmente, sem
a ditadura militar esta não teria ocorrido. Em 1967 e 1969 este regime de governo
Havia uma visão técnica (econômica) para se defender a fusão como uma
51
Idem. Ibidem.
rico (a cidade do Rio de Janeiro), com grande arrecadação, e uma periferia pobre (a
edição do Ato Institucional nº5 e não próximo ao período que ocorreu a fusão
52
(1973-1974).
para a qual a cidade do Rio de Janeiro era um foco de oposição ao regime militar.
Como o Estado da Guanabara era o único estado governado pelo MDB, partido da
fluminense com a vanguarda carioca. A perspectiva era de que com a fusão seria
A rigor, a fusão deve ser vista à luz de uma agenda de governo, envolvida em um
projeto geopolítico de Brasil Potência, que tinha uma nova forma de pensar a
federação brasileira. Esta visão vai privilegiar a fusão como uma decisão decorrente
52
Entrevista com Helio de Araujo Evangelista, professor de geografia da Universidade
Federal Fluminense, de 11/10/02, concedida ao jornalista Pedro Dória que a utilizou na
elaboração do seu artigo – O destino da Guanabara – divulgado em 15/10/02 no jornal
virtual www.nominimo.com.br
53
Idem.
Em março de 1975, ocorre a fusão do estado da Guanabara com o antigo
capital passou a ser a cidade do Rio de Janeiro. O poder legislativo foi alojado no
polêmica entre os cariocas à época, haja vista não ter havido consulta popular nos
administrativas. Como será abordado adiante, este clima esteve presente nos
54
A Lei Complementar nº 20 de 1 de julho de 1975 determinou a fusão da Guanabara com o
Estado do Rio de Janeiro, a partir de 15 de março de 1975.
55
Rio de Janeiro (Estado). Governador (1980-1983: Governo Chagas Freitas). Plano de
desenvolvimento econômico e social 1980-1983/ Estado do Rio de Janeiro, Governo Chagas
Freitas. Secretaria de Estado de Planejamento e Controle. Rio de Janeiro, 1979.
central a idéia de que o acesso à habitação de qualidade era pré-requisito para a
outro lado, uma grande urbe ao estado do Rio de Janeiro. A Cehab-RJ era uma
habitação popular no período pós-1979, assim como, a crise que paralisou a política
56
A Companhia Estadual de Habitação do Rio de Janeiro, Cehab - RJ, criada pela Lei No. 263
de 29/12/1962, com o objetivo de desenvolver a política habitacional e, principalmente, a
erradicação das favelas, sob a supervisão da Secretaria de Serviços Sociais, à época, com a
razão social de Companhia de Habitação Popular do Estado da Guanabara, Cohab-GB. Depois
da fusão do antigo Estado da Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro, e por determinação
do Decreto-Lei Estadual, número 39 de 24/03/75, a Cohab-GB incorporou ao seu patrimônio,
o da antiga Companhia Estadual de Habitação do Estado do Rio de Janeiro Cohab-RJ. A
Cehab - RJ foi responsável pela produção de unidades habitacionais, urbanização de favelas,
titulação de lotes em áreas próprias ou desapropriadas pelo Governo do Estado. A
urbanização e a regularização de favelas não é novidade no Brasil, onde já em 1947, a
Fundação Leão XIII realizava trabalhos de melhorias em favelas.
57
ARAÚJO, A. A política habitacional a partir de 88: a ação da Cehab - RJ em Angra dos Reis
e a estratégia de intervenções dos assistentes sociais, 1997: 18-19.
processo decisório que está na base destas mudanças se traduz num conjunto mais
recebeu duras críticas do empresariado da construção civil, que por sua vez
59
comportava pouco volume de obras. Somente em 1978, houve uma revitalização
58
MELO, M. Políticas públicas e habitação popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,
1988: 2.
59
Idem: 3.
de curto prazo no Programa, quando ao Profilurb foram incorporados esquemas
60
mais vantajosos de financiamento, assim como, uma Unidade Sanitária ao lote.
pelo Banco Nacional de Habitação —BNH, tinha por objetivo recuperar as faixas
estado do Rio de Janeiro foi escolhido para ser palco do primeiro programa a ser
60
Ver BNH. Avaliação do Profilurb no Brasil. Fundação João Pinheiro, 1982.
61
MELO, M. Políticas públicas e habitação popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,
1988: 3.
62
Ver SILVA, S. M. Souza e. Espaço favela: o Projeto-Rio e a favela da Maré. Ippur / UFRJ,
1984. (Tese de Mestrado)
associada à campanha concertada do Ministério do Interior e se pautou por uma
63
lógica tipicamente clientelista quanto aos critérios de alocação de conjuntos.
amplas nas alianças políticas e nas políticas públicas em geral. Em nível de políticas
passa a dar lugar a um conjunto de ações pontuais, muitas das quais de caráter
Negrão de Lima. Nesse contexto, a estrutura dos gastos públicos estaduais foi
atomizada. Essa menor concentração setorial dos gastos não pode ser dissociada
da suspensão das eleições diretas para governador, uma vez que, sem eleições, os
discurso de Chagas Freitas tinha muito mais sintonia com o do governo federal do
que o de seus dois antecessores, apesar de ser o único dos governadores estaduais
63
MELO, M. Políticas públicas e habitação popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,
1988: 3-5.
64
Idem. Ibidem.
65
FARIA, V. & GUIMARÃES E CASTRO, M. Política social e consolidação democrática no
Brasil: 18-20 apud MELO, M. Políticas públicas e habitação popular: continuidade e ruptura,
1979-1988, 1988: 6.
que não estava filiado ao partido do executivo federal, mantendo-se no partido
66
oposicionista, Movimento Democrático Brasileiro —MDB.
o período que se segue, 1980-1983, do governo Chagas Freitas, teria que alcançar
mil unidades de habitação a serem concluídas até o ano de 1983. Para a execução
66
SANTOS, A. Economia, Espaço e Sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 171.
24.821.901.000,00, divididos entre os governos e o Banco nacional de Habitação.
67
A liderança de Chagas Freitas, porém, estava longe de ser unanimidade. Ele
controlava o PMDB com mão de ferro, utilizando toda sorte de recursos para
manter à margem aqueles que a ele não se alinhavam. Seu estilo de atuação era
marcado pelo clientelismo e por uma falsa docilidade para com o governo federal, o
68
que lhe valeu seguidas ameaças de intervenção.
participação intensa dos movimentos sociais na esfera política. O próprio BNH entra
desenvolver iniciativas que tratavam desta questão, mesmo não contando com o
ponto de vista dos excluídos, estes, através das eleições de 1982, poderiam
69
manifestar-se perante o Executivo. Foi Brizola que iniciou, no Rio de Janeiro, a
67
Rio de Janeiro (Estado). Governador (1980-1983: Governo Chagas Freitas). Plano de
desenvolvimento econômico e social 1980-1983/ Estado do Rio de Janeiro, Governo Chagas
Freitas. Secretaria de Estado de Planejamento e Controle. Rio de Janeiro, 1979: 252-256.
68
Sobre o chaguismo no Rio de Janeiro, ver Eli Diniz. Voto e Máquina Política. Patronagem e
Clientelismo no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1982.
69
ZALUAR & ALVITO. Um século de favela, 2004: 41.
política pública de urbanização de favelas, que substituiu a prática antiga das
Janeiro, marcou uma inversão de rumos nas ações relativas às camadas populares,
com novos projetos de urbanização. Pode-se afirmar que, ao longo dos anos 80,
Brizola nestas eleições não pode ser vista como uma ruptura por inteiro com os
no período autoritário.
70
As principais informações sobre as medidas da política habitacional entre 1902-1983,
encontram-se no Anexo 1.
71
No início de 83, começaram a ocorrer invasões de terras no Estado do Rio, como
conseqüências da campanha, fazendo uso do mote “invade que o Brizola garante”. Era
necessário que se tomassem medidas de emergência e no governo não havia uma estrutura
que funcionasse com agilidade para isso. Para contornar tal fato, criou-se em Março de 83, a
Secretaria de Trabalho e Habitação (SETH), encarregada de administrar e encaminhar os
conflitos de posse de terra urbana. ARAÚJO, M. Possibilidades e Limites de uma Política
Habitacional: O Programa Cada Família um Lote, 1988: 12.
72
SANTOS, A. Economia, espaço e sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 38.
Quadro 2.
73
Síntese do Processo de Favelização da cidade do Rio de Janeiro.
Início do Séc. Década de 30 / anos 70
Grupos / anos 30 Migrantes do Norte e Década de 80
Sociais Ex-escravos Nordeste Grupos Urbanos
Tabela 1.
Crescimento da população da cidade e do Estado do Rio de Janeiro.
Tabela 2.
Crescimento da população favelada, por década,
na cidade do Rio de Janeiro.
Taxa de
Crescimento da Taxa de
População População População Crescimento da (1) / (2)
Ano Favelada (1) Favelada Total (2) População Total %
73
SANTOS, J. Favelas e Território: tendências recentes da favelização no Rio de Janeiro,
1993: 75.
Iplanrio (1991) apud Ribeiro e Lago, 1991. Iplanrio (1992).
Considerações Finais
entre 1902-1982.
Rio de Janeiro, entre os anos de 1983 e 1995, ou seja, no período dos governos
de Janeiro nas décadas de 80 e 90. Para isso, realizou-se uma pesquisa sobre a
momento, vê-se que a meta era construir casas para atrair mão-de-obra. Em um
Gabriel Bolaffi faz ainda uma reflexão acerca do papel do Estado na solução
legítimo esperar ou exigir do estado, tal como se apresenta instituído no Brasil, que
74
FINEP, Habitação popular: inventário da ação governamental, 1985: 21.
75
BOLAFFI, G. Para uma nova política habitacional e urbana: possibilidades econômicas,
alternativas operacionais e limites políticos, In VALLADARES, L. Habitação em questão,
1981: 174.
para solucioná-los nas condições do mercado? Esta pergunta, para o autor, embora
pode pagar. Desta forma, é cabível exigir do Estado que intervenha no mercado, ou
por meio de medidas jurídicas e fiscais, ou por meio de subsídios, ou mesmo por
trabalhistas para conter a elevação dos salários, tendo em vista reduzir uma
sempre violentos. Nesta década, o que se espera não é uma ação paternalista do
conflito, permitindo que possa manifestar-se legal e legitimamente. Para que estes
partir dos anos 1980, como será constatado a seguir, um maior grau de
76
Idem: 173.
77
Idem: 175.
nos anos 1980 o país já conta com um instrumental capaz de enfrentar, em
78
melhores condições, a carência de moradias.
78
Idem: 22.
Capítulo 2
No início dos anos 80, depois da falência das políticas de remoção e recolocação de
renda, que ocorre desde que o projeto é anunciado e se estende mesmo após o
graves para a habitação popular, assim como as demais políticas públicas básicas,
caótica, com uma predominância do urbano sobre o rural, sem paralelo na história
1
do Brasil.
Desta forma, o contexto a ser enfrentado pelo governador eleito nas eleições
1
Rio de Janeiro (Estado). Governador (1984-1987: Governo Leonel Brizola). Plano de
desenvolvimento econômico e social 1984-1987/,1983: 2.
urbano e, por conseguinte, de má distribuição dos investimentos em equipamento
2
urbano, principalmente na estrutura viária.
histórico das etapas pré e pós-eleições de 1982, em que Brizola saiu vitorioso. Em
seguida, analisará seu governo no que diz respeito à política habitacional adotada
realizarmos uma avaliação dos efeitos dos últimos anos de políticas públicas na
urbana, nota-se que este é relativamente pequeno, e principalmente, que este tipo
longo da década de 80. Esse período é marcado, em função da crise econômica, por
2
Idem. Ibidem.
de loteamentos populares, vigentes nas décadas de 60 e 70, são substituídos pelo
3
adensamento dessas áreas via ocupação ilegal. Inflação, achatamento salarial e
de lotes populares.
das questões habitacionais, mas o âmbito para sua validação abrange aspectos
década de 80, deve-se expor aqui alguns números de suma importância. No ano de
resultado do acerto feito no Cadastro de Favelas com base no censo IBGE 80. Nesta
avaliação, os resultados revelam que, por exemplo, apenas 1% das 364 favelas
inicialmente cadastradas era servida por rede oficial de esgoto completa e 6% eram
dotadas com rede parcial de caráter oficial, e apenas 17% apresentavam coleta de
3
LAGO, L. Política Urbana e a questão habitacional: novas tendências face à crise econômica
brasileira, 1992: 43
4
Postura também adotada em VALLADARES & DINIZ. Nouvelles Formes d’Intervention dans
les Favelas – le cas de Rio de Janeiro, 1987)
A esta precariedade somam-se outras muitas mudanças que ocorreram nas
favelas neste curto período que antecede as eleições como o intenso processo de
favelas do início dos anos 80, pode-se dizer que as mesmas haviam se
81, quando o governo federal, lançando mão mais uma vez de seus recursos
daquele ano. Assim, partidos como o PDT, que lança o candidato Leonel Brizola e o
PT, ficaram sob risco de extinção, caso não alcançassem o coeficiente mínimo
todos os cargos.
5
O “Brizolismo”, aqui, se refere ao período governado por Leonel Brizola, e não qualquer
indicação pro ou contra o candidato/Governador, assim, sem conotação ideológica ou
partidária.
6
SENTO-SÉ, J. Estetização da política e liderança carismática: o caso do brizolismo no Rio de
Janeiro, 1997: 236.
Segundo Sento-Sé, tanto para o PDT quanto para Brizola, a eleição se
contornos quase que espetaculares para sua vitória final. Embora o pleito de 1982
fosse regido ainda pela Lei Falcão, 7 os debates realizados na televisão e no rádio
PMDB, líder nas pesquisas até este momento, ter se afastado das práticas
prudente e conciliador que adotara desde seu retorno do exílio. Sua campanha
exigia que o povo votasse com consciência e, no decorrer do ano, com um discurso
Brizola passa a ser o centro das atenções do processo e assume a liderança nas
Brizola enfatizava a bandeira de que a política deveria ser uma atividade popular
acessível a todos.
7
Esta Lei cerceava fortemente a propaganda eleitoral.
8
Os chaguistas a partir deste momento apóiam o candidato Moreira Franco.
9
SENTO-SÉ, J. Estetização da política e liderança carismática: o caso do brizolismo no Rio de
Janeiro, 1997: 246.
de “abertura” a eleição de Brizola para governador do Rio. Porém, quanto mais
Brizola era pressionado, mais a população o via como o melhor representante nesta
Gráfico 1
30,60%
Leonel Brizola
Moreira Franco
Miro Teixeira
21,45%
34,19%
No Rio de Janeiro foi eleito, para governo estadual, o partido cuja plataforma
10
Idem: 240-249.
baixa renda. O PDT era um partido sem a mínima estrutura operacional, valendo-se
de um exército engajado numa campanha, que era tida como fadada ao fracasso.
No cômputo geral, o PDT saía das eleições como o terceiro maior partido nacional.
Elegia 26 deputados federais, sendo 19 pelo Rio e 7 pelo Rio Grande do Sul. Logo,
construíra sua bancada federal nos dois estados em que a figura de Brizola tinha
Brizola venceu as eleições, segundo ele, graças ao que definia como a “força
do povo”, numa histórica campanha que ele próprio avaliou só sendo comparável à
estrutura orgânica ou apoio financeiro, Brizola partiu do zero nas pesquisas pré-
eleitorais, que davam ampla vitória à candidata do PTB, Sandra Cavalcanti, para a
vitória graças ao amplo acesso que teve à opinião pública, via debates. Brizola
11
Idem: 250-251.
12
Idem. Ibidem.
Brizola voltava ao centro do poder, quebrando no Rio de Janeiro a supremacia do
13
antigo MDB, redefinindo, desta forma, o arranjo político estadual.
Nos meses de Março, Abril e Maio de 1983, período da posse de Leonel Brizola
edificações para moradia com todo tipo de material de construção. Segundo Lícia
gradual e/ou ocupação promovida pelos proprietários e também por cabos eleitorais
14
políticos. Portanto, a tática ou a manobra para conquistar e assegurar “moradia”
utilizada por muitos dos pobres, nesta cidade, consistia na invasão clandestina,
comiseração pública, para depois irem chegando, lentamente novos invasores até a
foram feitas “às claras”, por massas de pessoas em um curto período de tempo.
poder executivo estadual e municipal, interviria para lidar com esse fenômeno?
Pode-se dizer que este período se destaca por um fato social reivindicado
13
Idem. Ibidem.
14
Ver VALLADARES, L. P. Habitação em questão, 1981.
espaços vazios nesta localidade pela população mais pobre; provocando a definição
determinados por regras de natureza política. Invadir, nos anos 80, traduz um juízo
de valor político.
Janeiro, na forma das invasões está relacionada com o ato maior deste processo de
abertura, que foi a mudança de eleições indiretas para eleições diretas dos
governadores em 1982. Parece claro que, sendo a maior parte da população pobre,
estender seu discurso aos interesses daquela fração da sociedade. Aquela mudança
país.
irregularmente.
Como foi destacado na etapa anterior, no Rio de Janeiro, foi eleito para o governo
prática voltada para a defesa dos direitos da população, cuidando das garantias das
planejar a si mesmo. 15
15
Rio de Janeiro (Estado). Governador (1984-1987: Governo Leonel Brizola). Plano de
desenvolvimento econômico e social1984-1987, 1983: 11.
habitação, saneamento básico e transporte coletivo, procurando reverter o
mobilizar não apenas seu poder de investimento, mas também seu poder
décadas anteriores.
16
Idem. Ibidem.
17
Estas iniciativas foram retiradas do próprio Plano de Desenvolvimento do Governo Brizola,
presente na bibliografia, para demonstrar o que na realidade pretendia esta gestão: 127-
135.
b) O controle do uso do solo urbano, visando conter a violência social
sociais observados;
especulação;
urbana.
habitabilidade.
acordo com o novo enfoque, estará voltada para o atendimento preferencial das
da terra e moradia junto com o saneamento básico. Esta etapa deve ser vista
economias locais.
favela tais como: o “Cada Família, Um Lote”, voltado para a regularização fundiária;
18
Idem. Ibidem.
19
SENTO-SÉ, Estetização da política e liderança carismática: o caso do brizolismo no Rio de
Janeiro, 1997: 214-215.
a) Elaboração do Programa
Trabalho e Habitação —SETH, ao passo que a Cehab era o órgão responsável por
favelizadas. Foi sancionado pelo Governador Leonel Brizola, através da Lei nº 705,
bairros populares.
b) Metas do Programa
urbanização;
habitantes;
20
COMPANS, R. A regularização fundiária de favelas no Estado do Rio de Janeiro, 2006: 46.
- Promover a construção de habitações rurais e urbanas, que
orientações:
vigente;
colaboradores:
21
ARAÚJO, M. Possibilidades e limites de uma política habitacional: o Programa Cada Família
um Lote: 44.
Iniciativa da Dificuldade para
Associação de encontar
Mordores certidão(s) com
Contato com Abertura do dado(s)
comunidade processo impreciso(s)
Iniciativa
da Negociação
SETH
Terrenos
privados
Desapropriação
Acordo do preço
por M2. Trabalho Terrenos
em campo municipais ou
estaduais Negociação
Ficha com
Titledados Aprovação
Titledo des-
dos lotes e dos membramento da
posseiros
Name gleba.
Name
Averbação da
Confecção dos gleba no
contratos particu- R.I.
lares de promessa
de compra e venda Averbação da
gleba desmem-
brada no R.I.
Fluxograma do Programa CFUL
Solenidade de en-
trega dos contratos e carnês
de pagamento
Escritura
Carnê quitado
definitiva
O governo Brizola viu na regularização fundiária, uma forma de se resolver,
22
a baixo custo, questões de urbanização fomentando a autoconstrução. Por outro
lado, a complexidade do tema nos conduz a observar que muitos destes projetos
passem ao largo da titulação, ficando esta para ser resolvida pela informalidade que
tendo em vista a falta de diálogo do estado com órgãos federais, como o BNH.
destacar:
loteamento especiais;
22
Ver DINIZ, E. O Programa “Cada Família, Um Lote”: uma nova forma de inserção da
Favela no espaço urbano, 1986.
23
ARAÚJO, M. Possibilidades e limites de uma política habitacional: o Programa Cada Família
um Lote, 1988: 18.
24
- Cadastros de favelas e loteamentos clandestinos e irregulares.
A condição inicial para que o programa atuasse numa determinada área era
fundiária, pois determina sua viabilidade, visto que a titulação de uma favela
26
depende da propriedade da área por ela ocupada. Paralelamente a esta pesquisa
das condições locais de moradia, para que, desta forma, fossem excluídas do
27
processo de titulação as casas em péssimas condições.
forma encontrada para a operacionalização deste programa foi a venda dos lotes
28
para os posseiros através de uma empresa. Com os acertos políticos entre o
24
Idem: 50.
25
Idem: 47.
26
Idem: 51.
27
Idem: 58.
28
Uma vez que não compete ao Estado doar suas terras, segundo a Constituição Estadual.
medição e cadastro da SETH, em 1985. 29 Após o cadastramento dos setores que já
lote, suas medidas, seu tipo de uso, confrontações, área e preço a pagar. 31 O
utilizou carnês, que deveriam ser pagos diretamente na Cehab. Após a quitação do
29
ARAÚJO, M. Possibilidades e limites de uma política habitacional: o Programa Cada Família
um Lote, 1988: 65.
30
Idem: 70.
31
Idem: 72.
Janeiro, que visava à construção de redes de água e esgoto nas favelas, que
descrever como estes programas atuaram dando suporte a um plano muito mais
de Janeiro, no início dos anos 80, pode-se destacar que sua insuficiência é
mais importantes das altas taxas de doenças entre as populações que estão
Família, Um Lote”;
sanitário;
áreas de favela, voltados a dar apoio ao Programa “Cada Família, Um Lote”. Criou-
esgoto nas favelas a ser implementado pela CEDAE. Este projeto vitrine de
esgoto, dando mais ênfase a programas setoriais. Aqui, optou-se por investimentos
favelas. O Proface significou uma mudança de postura da CEDAE e foi criado depois
de muita resistência por parte desta companhia. A CEDAE com essa nova postura
sistemas de saneamento das favelas aos bairros onde se localizam. Além disso, o
32
CARVALHO, R. A expansão de favelas na cidade do Rio de Janeiro: década de 80, 1996:
57-59.
pobres e favelas (tradicionais redutos eleitorais de Brizola). A construção dos CIEPs
foi sua principal bandeira política durante muitos anos. Estes centros foram
concebidos por Darcy Ribeiro, seu amigo pessoal e aliado político, então seu vice-
biblioteca e por amplos refeitórios, além das salas que compunham a parte interna
a coexistir com o trabalho não remunerado. Este programa estabeleceu como seus
tanto nas fases de projeto, como naquelas de execução das obras, buscando o
33
Idem: 60.
comunidades, acompanhando a onda de urbanização que estava sendo
34
desenvolvida no Rio de Janeiro, no governo Brizola.
política, eleita pelo voto direto, uma posição clara frente a estes. Segundo Lago:
Na década de 80, é possível observar neste país uma inflexão das taxas de
crescimento econômico que predominaram nas três décadas anteriores, tendo sido
possível julgar a partir dos fatores expostos ao longo do primeiro capítulo, que a
expansão das favelas ocorrida no Rio de Janeiro nesta década diz respeito, na
34
Idem. Ibidem.
35
LAGO, L. Política urbana e a questão habitacional: novas tendências face à crise econômica
brasileira, 1992: 45.
principais: as eleições de 1982; os investimentos em infra-estrutura, feitos nas
brasileira foi mal na década de 80, a economia fluminense foi pior, tendo ocorrido
essa mudança aos bons ares da democracia. Tendo o direito à terra sido importante
Prado Valladares argumenta que a maioria das favelas sofreu grande mudança na
36
Idem: 61.
37
Ver VALLADARES, L. P. A invenção da favela: do mito de origem a favela.com, 2005.
abastecimento de água e esgoto a um crescente número delas, e a coleta domiciliar
de lixo foi, aos poucos, sendo introduzida. Estes foram alguns dos resultados dos
38
Ver VALLADARES, L.P. Governabilidade e Pobreza no Brasil, 1995.
39
MELLO, Diogo Lordello de. Moderna administração municipal. apud MORAES, Rodolfo
Pinheiro. Intervenções governamentais sobre movimentos de invasões de terrenos urbanos:
estudo de caso no município do Rio de Janeiro em 1983, 1988: 11.
Retomando a avaliação do primeiro governo Brizola no Rio de Janeiro, é
contra o atraso representado pelo chaguismo, pelo PDS e pelos comunistas do PCB
uma mesma perspectiva promissora de mudanças e atendia pelo nome do líder que
42
seis anos antes recebera solenemente, o bastão trabalhista.
dos CIEPs colocou o governo Leonel Brizola como alvo de acusações divergentes:
ao mesmo tempo em que era criticado como “governo de uma obra só”, também
40
Leonel Brizola já fora Deputado Federal pela Guanabara, Secretário de obras, Prefeito de
Porto Alegre e Governador do Rio Grande do Sul.
41
Em artigo de 1984, Gláucio Ary Dillon Soares e Nelson do Valle e Silva chamam a atenção
para a importância do voto dos mulatos ao candidato do PDT, em contraste com a baixa
inclinação dos negros, que tenderam a se identificar menos com Brizola. Ver: SOARES,
Glaucio Ary Dillon. O discreto charme do socialismo moreno, 1985.
42
SENTO-SÉ, J. Estetização da política e liderança carismática: o caso do brizolismo no Rio
de Janeiro, 1997: 252.
43
Ao final do Governo Brizola, a meta declarada de construir 500 CIEPs havia atingido
apenas um total de 117 escolas construídas no estado e na capital.
mesmo tempo, assumir o compromisso de dar continuidade aos projetos que
Brizola. Para isso avaliaremos a seguir os efeitos e impactos das políticas urbanas
de habitação aqui descritas, nesta fase, com ênfase no Programa “Cada Família,
Um Lote”.
No artigo El programa “Un Lote para cada familia”: una evaluación preliminar, 44 Eli
Diniz se propõe a analisar em linhas gerais este programa e nos relata que no
um período. A autora nos relata que o governo anterior a Brizola até realizou
continuidade a uma discussão que, desde o início dos anos 80, vinha se
mais carentes da população urbana. Segundo Eli Diniz, este programa representou
favelas.
44
Trabalho apresentado no Seminário sobre habitação popular, baseado nos resultados de
uma investigação realizada no Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro - Iuperj.
45
Porém, os resultados ficaram muito aquém do esperado. Abre-se aqui, um
Estado, Leonel Brizola através da lei N° 705, de 21.12.1983, nove meses após sua
45
Os resultados oficiais do Programa “Cada Família, Um Lote” estão documentados em
relatórios da SETH que constam de publicações da Secretaria de Planejamento do Estado,
onde se procurou fazer um balanço do desempenho do governo Leonel Brizola. Os dados
fornecidos por estes relatórios são baseados em informações da Superintendência de política
Habitacional - SPH da SETH.
46
ARAÚJO, M. Possibilidades e limites de uma política habitacional: o Programa Cada Família
um Lote, 1988: 8.
47
Idem: 79. Ver dados da Tabela 5.
48
custo e ao tempo de tramitação do processo. A autora esclarece ainda que, isso
pelo Estado, recorrendo até a última instância de apelação judicial, já que nos
casos de desapropriação, a lei determina que a indenização seja paga pelo “justo e
da SETH, até Outubro de 1985, haviam sido distribuídos apenas 32.817 títulos de
1985, com o número de títulos distribuídos pelo Programa. Até Setembro de 1985,
48
Idem. Ibidem.
49
Idem: 47.
50
Idem. Ibidem.
Tabela 3
Programa “Cada Família, Um Lote” – Regularização de propriedades.
Levantamento até Setembro de 1985
Número de
Títulos
Comunidade/Localização Distribuídos
Município do Rio de Janeiro
Outros Municípios
favelas. O quadro a seguir permite observar o número de lotes titulados por favelas
Tabela 4
Número
de Lotes
Áreas / Favelas Titulados
Total 16.686
Fonte: SPH
No período de 14 meses, observamos que onze novas áreas foram tituladas e cerca
de 4.045 novos títulos lançados. Conforme já foi dito, o Programa “Cada Família,
porém o Programa encerrou suas atividades com apenas 14 mil títulos entregues,
51
3,5% de seu objetivo concluído no tocante à regularização fundiária. Na tabela 5
pode-se observar com mais clareza a distribuição dos títulos durante os 4 anos de
governo.
Tabela 5
1983 21%
1984 30%
1985 31%
1986 19%
das previsões anunciadas. Destaca ainda que as outras metas incluídas na proposta
51
ARAÚJO, M. Possibilidades e limites de uma política habitacional: o Programa Cada Família
um Lote, 1988: 82.
52
Governo Leonel Brizola, Estado do Rio de Janeiro, Secretaria de Estado de Planejamento e
Controle. Bairros Populares e Favelas: propriedade do governo Brizola,1985.
posteriormente, com a adesão da prefeitura do Rio de Janeiro. O núcleo realiza o
responsabilidade das organizações locais, a autora destaca que não foram criadas
53
DINIZ, E. El programa “Un Lote para Cada Família”. Una evaluación preliminar, 1987: 43.
54
Nas palavras da autora, “Al mismo tiempo em que se enfatizó el objetivo de implantar un
estilo de administración participativa, se mantuvieron los rasgos centralizadores y
personalistas de la maquinaria burocrática, que constituyen um freno a la participación”.
Idem: 44.
Com a mudança do governo do estado, em 1987, o programa “Cada Família,
Um Lote” foi extinto, e o Proface foi substituído pelo programa de Saneamento para
Considerações Finais
No início dos anos 80, depois da falência das políticas de remoção e recolocação de
maior. No Rio de Janeiro, foi eleito para o governo estadual o partido e o candidato
cidadão comum.
Para descrever este período, neste capítulo, foram abordados: o período das
e 1987.
igualitário e único para todas as áreas faveladas do Estado. Contudo, é difícil tratar
55
IUNG, M. G. A participação social e as políticas públicas. O exemplo do Prosanear-RJ,
2003: 91.
para o problema. Este é o caso do “cada Família, Um Lote”, onde os técnicos do
tema nos conduz a observar que muitos destes projetos passem ao largo da
titulação, ficando esta para ser resolvida pela informalidade que já existe nestas
56
ARAÚJO, M. Possibilidades e limites de uma política habitacional: o Programa Cada Família
um Lote, 2006: 96.
57
Ver DINIZ, E. O Programa “Cada Família, Um Lote”: uma nova forma de inserção da
Favela no espaço urbano, 1986.
58
ARAÚJO, M. Possibilidades e limites de uma política habitacional: o Programa Cada Família
um Lote, 1988: 18.
Programa “Cada Família, Um Lote”. Neste Programa, os projetos tinham como pré-
Um Lote”, foi o fato do governo não exercer nenhum tipo de controle do uso do solo
sua cidadania.
novos subsídios para a reflexão sobre o problema das favelas no Rio de Janeiro. As
1986, como será exposto no próximo capítulo, dedicado ao governo Moreira Franco.
Confirma-se, desta forma, que a via do voto como resposta popular ao Programa
governo do estado.
Capítulo 3
experiência acumulada pela ação do Estado nessa área, permite-nos verificar que o
processo gradativo e que grande parte dos problemas enfrentados pela política
consolidada.
Tabela 6
1965/1969 34.873 -
1
Tabela retirada de CARVALHO, R. A expansão de favelas na cidade do Rio de Janeiro:
década de 80, 1996: 86.
2
ARAÚJO, A. A política habitacional a partir de 88: a ação da Cehab-RJ em Angra dos Reis e
a estratégia de intervenções dos assistentes sociais, 1997: 19.
Em função destes problemas, as eleições de 1986 tomaram um novo rumo.
disputa pelo governo do estado, Moreira Franco saiu vencedor. Contra Brizola havia
Como foi dito anteriormente, nas eleições estaduais de 1986, Leonel Brizola
Brizola fora um crítico duro ao plano, indo contra boa parte da opinião pública. Após
a favor das parcelas mais pobres da população, como havia feito na disputa
3
SENTO-SÉ, J. Estetização da política e liderança carismática: o caso do brizolismo no Rio de
Janeiro, 1997: 278.
4
O Plano Cruzado congelara preços e ampliara a capacidade de consumo da classe média
baixa e da classe baixa, de maneira inédita.
5
SENTO-SÉ, J. Estetização da política e liderança carismática: o caso do brizolismo no Rio de
Janeiro, 1997: 280.
para todos, sem distinção de classes. Com este discurso, Moreira Franco liderou
Brizola dá mais uma prova de coerência: em março de 1986, apenas seis dias após
pretendia acabar com a inflação por decreto, lançando o “Plano Cruzado” que, na
opinião de Brizola, não passava de uma estratégia eleitoral. “Tudo isso são votos,
votos e mais votos”, disse Brizola, explicando que a inflação “irá voltar com mais
força, como volta uma mola que é comprimida contra a parede”. O alerta solitário
logo nos primeiros dias após a contagem dos votos das eleições de outubro, quando
permitiu, 10 anos depois, em 1996, a introdução nas eleições brasileiras das urnas
6
Idem: 282.
eletrônicas que o TSE dizia serem 100% seguras – apesar de serem “infiscalizáveis”
e “inauditáveis”. 7
Nas eleições de 1986, Moreira Franco saiu vitorioso com uma vantagem
alcança 49,35% dos votos, contra 35,88%, do candidato pedetista Darcy Ribeiro.
Abaixo, na tabela 7, é possível constatar onde o PDT perde seus votos em todo o
Tabela 7
Porcentagem de votos dos candidatos do PDT, Leonel Brizola e Darcy
Ribeiro, às eleições de 1982 e 1986, por região fluminense. 9
dCandidatos/ Capital Zona Baixada Noroeste Norte Região Baixadas Médio Cent
Ano das Oeste Fluminense Fluminense Fluminense Serrana Litorâneas Paraíba Flum
eleições
Leonel 44,1% 56,18% 42,57% 17,66% 31,11% 16,59% 20,4% 22,35% 18,96
Brizola/ 1982
Darcy 38,4% 57,92% 45,83% 4,14% 8,08% 9,02% 7,12% 14,71% 7,96%
Ribeiro/
1986
portanto bastava muito pouco para que o candidato do PMDB obtivesse a vitória em
Tabela 8
7
Página do PDT na WEB: Hhttp://www.pdt-rj.org.br/primeirapagina.asp?id=260H, acesso
em 10/09/2007.
8
SENTO-SÉ, J. Estetização da política e liderança carismática: o caso do brizolismo no Rio de
Janeiro, 1997: 285.
9
Dados retirados de SENTO-SÉ, J. Estetização da política e liderança carismática: o caso do
brizolismo no Rio de Janeiro, 1997: 286.
10
Idem. Ibidem.
Porcentagem de votos de Darcy Ribeiro e Moreira Franco por região (1986) 11
soma dos votos dos dois primeiros colocados alcançou em todas as áreas do estado
mais do que 80% dos votos. Nesta disputa o brizolismo saiu derrotado e Moreira
Aqui, vale traçar algumas das principais diretrizes do governo Moreira Franco,
municípios e regiões;
11
Idem. Ibidem.
12
Idem: 287.
13
Rio de Janeiro (Estado). Governador (1988-1991: Governo Moreira Franco). Plano de
desenvolvimento econômico e social 1988-1991/ Estado do Rio de Janeiro, Governo Moreira
Franco, 1987.
outra modalidade de atendimento, tanto em termos jurídicos,
renda;
iniciativa privada;
habitações;
urbanístico.
habitacionais ocupados.
14
Idem: 82-83.
3) Cadastro dos sem-terra urbanos.
4) Zoneamento fundiário.
assentamento.
6) Cadastro de conflitos.
projetos de assentamento.
Rio de Janeiro.
habitacionais ocupados.
4) Projeto Niterói.
6) Favelas de Petrópolis.
2) Suplementação alimentar.
5) Hortas medicinais.
6) Atenção odontológica.
8) Educação informal.
9) Educação pré-escolar.
rurais:
cooperativação; beneficiamento.
urbanos.
emergência.
Nesse sentido, o programa a ser financiado pela CEF, tinha em vista dar
Vale a pena destacar que a Cehab–RJ até agora adotara alguns critérios para
15
ARAÚJO, A. A política habitacional a partir de 88: a ação da Cehab-RJ em Angra dos Reis e
a estratégia de intervenções dos assistentes sociais, 1988: 22.
- Imóvel cedido prevalece sobre o alugado e este sobre o de
propriedade do candidato;
- Ser sindicalizado;
- Ser ex-combatente;
De acordo com Andréa Araújo, o que se observa é que estes critérios muitas
nomeadas para ocupar casos comissionados. Desta forma, a máquina pública era
lotes e casas populares pelo governo do Estado, via loteria oficial. Contudo, esta
habitacionais que não se concretizam, confirmando ainda mais sua utilização para
16
Idem. Ibidem.
17
Idem: 23.
Foi criado também o Programa “Fala Favela”, do Programa de Ação da Secretaria
anos 1990.
18
Idem: 36.
No início da década de 80, Lícia do prado Valladares 19 apresentou um
acordo com a autora, por ocorrer coletivamente, o fenômeno era considerado como
relativamente novo na cidade, constituindo forma de luta urbana, “com nítido teor
20
de protesto e clara expressão reivindicativa”. No entanto, no decorrer da década
relação entre Estado e invasores se agravou. Por diversas vezes a polícia foi
19
Ver VALLADARES, L.P.. Invasões de terra no Rio de Janeiro de 1983: uma cronologia,
1983.
20
Idem: 4.
21
Jornal do Brasil, 01/06/1988.
Nos processos de favelização na década de 80, além das ocupações
de Janeiro. Previsto para ser executado em 4 anos, o projeto levou mais que o
22
Vale destacar, neste contexto, que a Constituição Federal de 1988, prevê a elaboração do
Plano Diretor para as cidades com mais de 20 mil habitantes. Seu objetivo declarado é,
através de um tratamento integrado de diversos setores da política pública, estabelecer um
conjunto de diretrizes, normas e procedimentos que deverão pautar o desenvolvimento
urbano e social das cidades nos próximos 10 anos. Ver BURGOS, M. B. Dos parques
proletários ao Favela-Bairro: as políticas públicas nas favelas do Rio de Janeiro. Apud
ZALUAR & ALVITO, Um século de Favela, 2004..
(CEF) e governo do estado— desenvolvendo direta e indiretamente órgãos
23
governamentais federais, do estado e dos municípios diretamente beneficiados.
reproduzida até hoje na maioria dos programas urbanos implantados pelo estado
23
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na
administração pública: o Projeto Reconstrução-Rio do Governo do Estado do Rio de Janeiro,
2004: 24.
24
Idem: 25.
25
Idem: 26.
26
Idem. Ibidem.
de duas diferentes gestões governamentais —governo Moreira Franco e o segundo
previa a retirada de 1323 famílias ao longo do Rio Bota que junto com os rios
famílias foram reassentadas. Em pesquisa realizada pela Cehab-RJ, após dois anos
27
Idem: 27.
de Habitação. Porém, a população continuava resistindo à transferência. Este seria
acabaram gerando grandes problemas para os órgãos envolvidos, que por sua vez
28
Grupo Executivo para Recuperação de Obras de Emergência. Projeto Reconstrução-Rio.
Plano de Reestruturação: uma proposta de consolidação. Rio de Janeiro: BIRD; CEF, 1992:
67. Apud MANCINI, L. Cimentando Fendas Institucionais, 2004: 91.
deixando a população desacreditada, incentivando a retomada das invasões a
29
conjuntos habitacionais.
Considerações finais
No presente capítulo, constatamos que, com o fim do BNH e com a crise econômica
que se instaurou sobre o país nos anos 1980, houve uma forte restrição aos
crise e paralisação, quando não de falência, dado o alto grau de inadimplência dos
mutuários. 30
enviou missão ao Brasil para discussão dos primeiros documentos preparados pelo
São João de Meriti, Nilópolis, Nova Iguaçu e Duque de Caxias. Definiu-se que
29
Idem: 91-93.
30
CARDOSO, A. L. et. al. Habitação social na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003:
65.
31
Ver MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na
administração pública, 2004: anexo 2: 10-17.
seriam contratados empréstimos específicos para o estado, para o município do Rio
e para os demais municípios, sendo que para esses haveria repasse do estado.
de 175 milhões de dólares, à CEF, foi assinado pelo governo do estado e pela
projeto.
clandestinos sob nova face. Não existe mais a figura do loteador, que
não acontece com uma associação, que às vezes nem tem diretor responsável.
Além disso, esse tipo de processo tem repercussões políticas sérias junto às suas
bases. 32
32
TASCHNER, S. P. Favelas e cortiços: vinte anos de pesquisa urbana no Brasil, 1996: 113.
a necessidade de liberação de frentes de obras para o Componente de
Macrodrenagem. 33
acordo com o autor, a absorção das funções do BNH pela CEF ensejou uma paralisia
33
Idem: 92.
34
Idem: 93.
35
MELO, M. Políticas públicas e habitação popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,
1988: 20.
36
Este fundo foi criado pelo extinto Banco Nacional da Habitação (BNH) para garantir a
quitação dos saldos devedores no término do contrato. Estes são ocasionados por diferentes
formas de reajustes entre a prestação e o saldo devedor. A condição para uso do FCVS é a
contribuição mensal do valor correspondente a 3 % do encargo. Esse recurso foi mantido até
o final da década de 80 e em alguns contratos no início dos anos 90. Portanto, quem possui
esse fundo em seu contrato, tem o direito de liquidar o saldo devedor após o pagamento da
última prestação, devendo encaminhar seu pedido diretamente ao agente financeiro. Fonte:
Hwww.ammrs.com.brH, acessado em 09/10/2007.
Fundo de Assistência à Liquidez —FAL para o Banco Central num quadro de
de Habitação. Nota ainda, que o ajuste do SFH ao plano Cruzado foi um processo
setoriais num quadro onde o horizonte temporal do cálculo político e econômico dos
37
Sistema Financeiro de Habitação. Desempenho em 1985. Situação, problemas e
perspectivas em 1986: 17 apud MELO, M. Políticas públicas e habitação popular:
continuidade e ruptura, 1979-1988, 1988: 21.
conflito entre as instituições estaduais e municipais e a área fazendária da
voltavam a crescer. 39
38
MELO, M. Políticas públicas e habitação popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,
1988: 22.
39
CARDOSO, A. L. et. al. Habitação social na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003:
65.
Capítulo 4
Janeiro (1991-1995). Foi enfatizado aqui, que os anos 80 ficaram marcados pela
urbano. É evidente que nesse cenário, a reforma urbana passa a significar maior
urbana.
O tema da Reforma Urbana foi retomado com mais intensidade, em 1988, a partir
definição e gestão das políticas referentes ao urbano. Pode-se dizer que esses
por parte dos estados e municípios; utilização das terras públicas ociosas para
1
LAGO, L. Política urbana e a questão habitacional: novas tendências face à crise econômica
brasileira, 1992: 42-43.
2
Idem. Ibidem.
3
Para poder eleger diretamente o seu presidente o povo brasileiro teve que
esperar por 29 anos. Neste período, amargou a “escolha” de militares pelo Colégio
Eleitoral, viu ir por terra o sonho das “Diretas Já”. Mas, finalmente, em 1989,
democracia. Seu povo foi às urnas depois de uma longa e imposta abstinência para
escolher o nome daquele que mereceria a escolha da cidadania num pleito livre.
Disputaram o segundo turno Fernando Collor e Luiz Inácio Lula da Silva. Também
foram candidatos: Leonel Brizola, Mário Covas, Paulo Maluf, Guilherme Afif
Affonso Camargo, José Alcides Marronzinho, Zamir Teixeira, Lívia Maria, Eudes
democracia no Brasil. O país elegia pelo voto direto seu presidente, pela primeira
vez em quase trinta anos e depois de uma transição política longa e conturbada.
derrotando o líder operário Luis Inácio Lula da Silva, cuja candidatura era apoiada
por um leque de forças de esquerda. O vitorioso era um arrivista que fizera carreira
anticomunismo. Mais do que tudo, sua imagem contribuiu para o seu sucesso: o
própria “modernidade” que ele prometia trazer para o país. Granjeou o apoio dos
4
seu apelo messiânico; das classes médias que encaravam com receio uma eventual
vitória da esquerda; e das diferentes frações da burguesia, que cedo ou tarde viram
nele a única alternativa viável para a proteção de seus interesses. Sua plataforma
mídia.
imagem de defensor dos interesses do povo. Sob este olhar, a vitória de Collor nas
popularidade do então presidente José Sarney fez com que ocorresse a migração
dos eleitores do PMDB para o candidato do recém-criado PRN, que fazia clara
ajudar a esclarecer como foi possível ocorrer esta migração dos votos dos eleitores
do PMDB para o recém formado PRN, ou inverter o peso na hora de analisar tal
3
Ver CASTRO, M. M. Determinantes do comportamento eleitoral. A centralidade da
sofisticação política, 1994.
5
que houve o que Marcus André de Melo chama de banalização da política, com a
Plano tinha como população alvo as famílias com renda média até cinco salários
4
RIBEIRO, L. & AZEVEDO, S. (orgs.). A crise da moradia nas grandes cidades: da questão
da habitação à reforma urbana, 1996: 84.
6
Azevedo diz ainda, que não houve durante a administração Collor nenhuma
Ainda em 1991, foi facilitada a quitação da casa própria pela metade do saldo
Desta forma, boa parte dos mutuários de classe média lograram liberar seus
pequena mudança nos rumos da política habitacional voltada para a classe de baixa
renda, por meio de programas como Habitar Brasil e Morar Município, correndo
quadro de profunda crise estrutural. Nesta gestão foram criados alguns Fundos
5
Idem: 85.
6
Idem. Ibidem.
7
Idem: 86-87.
7
existiam até 1960; 22% surgiram entre 1961 e 1981; e 19% entre 1981 e 1991.
Desta forma, pode-se concluir que a população carioca, que habita as favelas da
cidade, teria crescido 2,6% ao ano entre 1980 e 1991, enquanto a do Município do
8
Idem. Ibidem.
9
VAZ, L. F. I New statements and new approaches to never ending problems. apud
TASCHNER, S. Favelas e cortiços: vinte anos de pesquisa urbana no Brasil, 1996: 103.
10
TASCHNER, S. Favelas e cortiços: vinte anos de pesquisa urbana no Brasil, 1996: 103.
11
Ver VALLADARES, C. & RIBEIRO, R. The return of favela. Recent changes in
intrametropolitan Rio, 1992.
8
gerações seguintes.
Mesmo com o ânimo dos eleitores abalado com os primeiros passos do governo
continuidade a seus planos corrigindo alguns dos erros de seu primeiro mandato.
Brizola atacou duramente o plano econômico de Collor, com sua constante alusão à
Janeiro durante sua gestão, também contribuiu para a vitória de Leonel Brizola
neste pleito. Leonel Brizola adotara o discurso de crítica ao poder político da mídia,
ainda que utilizasse o Jornal do Brasil e o jornal O Dia para enfrentar seus
12
TASCHNER, S. Favelas e cortiços: vinte anos de pesquisa urbana no Brasil, 1996: 104.
9
PMDB e Ronaldo César Coelho do PSDB não representaram nenhum tipo de ameaça
à sua vitória e ao fim das eleições. Brizola confirmara sua popularidade com uma
adversários.
oposicionista ao governo Collor, ele agora arcava com o ônus de dar sustentação a
14
um governo indiscutivelmente corrupto.
13
SENTO-SÉ, J. Estetização da política e liderança carismática: o caso do brizolismo no Rio
de Janeiro, 1997: 255-258.
14
Idem: 290.
15
Idem. Ibidem.
10
ao governo Collor no estado, ele agora arcava com o ônus de dar sustentação a um
influência. 16
16
Idem. Ibidem.
17
DURÃO, Jorge Eduardo S. - Diretor Executivo da FASE - nota em: OLIVEIRA, Jorge
Florêncio de, et al. Saneamento Ambiental na Baixada. Cidadania e Gestão Democrática:
avaliação do programa Reconstrução-Rio na Baixada Fluminense apud MANCINI, L.
Cimentando Fendas Institucionais, 2004: 38.
18
Idem. Ibidem.
11
condições anteriores.
projeto, teve sua estrutura redefinida e ampliada. Para executar o novo plano um
19
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na
administração pública, 2004: 41-44.
12
BANCO GOVERNO
C.E.F.
MUNDIAL DO ESTADO
SECRETARIA SECRETARIA
SECPLAN
SECPLAN SECRETARIA DE
SEHAF DA SOSP DE MEIO
GEROE
GEROE DEFSA CIVIL
FAZENDA AMBIENTE
IEF
DER
DER
CEHAB
CEHAB
SERLA
SERLA
FEEMA
CEDAE
CEDAE
20
Fonte: Geroe – Relatório mimeo – 1994 apud MANCINI, L i, Cimentando fendas
institucionais, 2004: 34.
13
1) GEROE:
envolvidos na execução;
serviços previstos;
2) Serla:
21
Pesquisa Expectativa-ativa. Arcabouço Institucional, 1994: 13.
14
drenagem;
apreciação da Secplan;
das famílias;
22
Idem. Ibidem.
15
BIRD;
contratadas;
4) CEDAE:
implantados;
23
Idem: 14.
16
obras;
5) Defesa Civil:
de cada ator envolvido e reduzir os trâmites internos. Mas, para isso, foi assinado
Reconstrução-Rio:
mudança;
24
Idem. Ibidem.
25
Idem: 15.
26
GEROE. Termo de Resolução Conjunta, 1994: 46.
17
necessários à população;
remanescente;
as obras.
drenagem, fez com que o plano caísse em profundo descrédito diante da população
e do próprio BIRD.
De acordo com Mancini, a renda média das famílias a serem reassentadas não
Além disso, não havia recursos no Estado, responsável pelo componente, para a
por uma completa reestruturação. De acordo com Mancini, a partir de uma nova
outras ações do governo, o que nem sempre foi possível executar. Nesta fase,
27
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na
administração pública: o Projeto Reconstrução-Rio do Governo do Estado do Rio de Janeiro,
2004: 91.
28
Idem: 92.
19
global para o estado. 29 Isso só foi possível porque a política gerencial do GEROE
das famílias se manteve constante pelos demais dois anos de governo. Entretanto,
incerteza com relação aos recursos do projeto, uma vez que o prazo estipulado pelo
BIRD para a conclusão das obras era Dezembro de 1994. Apesar dos grandes
descontinuidade destes programas. Para isso, neste tópico elaborou-se uma análise
29
Idem: 93.
30
Idem: 94.
31
Idem. Ibidem.
32
Idem: 48-50.
213
YUKA, Cristiane. Trabalho apresentado ao Departamento de Economia e Administração da
Universidade Católica de Pernambuco a título de exigência da cadeira de Administração Geral
II, turma ME64 G-711 sob a orientação do professor José Baia. Recife, 12 de março de 2001.
Site Hhttp://www.alunosonline.com.brH, acessado em 10/09/2007
20
estatal e o papel das instituições ligadas a este processo. Para isso, será feita uma
sociais. Após esta observação, será verificado o papel de algumas instituições neste
processo.
de poder dos funcionários de uma administração estatal aos quais eram atribuídas
organização burocrática, a produção capitalista nunca teria sido realizada. Por outro
para a sociologia, esse termo tem um sentido especial. Desde que passou a ser
usado por Max Weber (1864 –1920), designa um modelo específico de organização
administrativa.
às teorias Clássica e das Relações Humanas. Teve como ponto forte de origem a
como sendo o maior patrimônio das organizações, sendo motivado a produzir por
Weber foi quem primeiro definiu a Burocracia não como um sistema social,
mas como um tipo de poder suficiente para a funcionalidade eficaz das estruturas
34
Idem. Ibidem.
35
Idem. Ibidem.
22
3- Resistência a mudanças;
4- Despersonalização do relacionamento;
seguir normas diferentes das estatuídas para a organização; e, por outro, ocorre
36
MERTON, R. K. Estrutura burocrática e personalidade, 1978.
37
WEBER, M. Os fundamentos da organização burocrática, 1976: 15-28.
23
38
regras burocráticas. Assim, em face do elevado nível de renúncia necessário à
em que as relações disciplinares são menos separadas das outras, mais naturais e
39
afetuosas".
Marcus André de Melo mostra que uma das principais formas de conflito na
38
Etzioni, A. Organizações Modernas, 1976: 85.
39
Idem. Ibidem.
40
YUKA, C. Trabalho apresentado ao Departamento de Economia e Administração da
Universidade Católica de Pernambuco a título de exigência da cadeira de Administração Geral
II, turma ME64 G-711 sob a orientação do professor José Baia. Recife, 12 de março de 2001.
Site Hhttp://www.alunosonline.com.brH, acessado em 10/09/2007.
24
41
Accountability é um conceito da esfera HéticaH com significados variados. Freqüentemente
é usado em circunstâncias que denotam Hresponsabilidade socialH, imputabilidade,
obrigações e prestação de contas. Na administração, a accountability é considerada um
aspecto central da HgovernançaH, tanto na esfera HpúblicaH como na HprivadaH, como a
HcontroladoriaH ou Hcontabilidade de custosH. Segundo Schedler, na prática, a
accountability é a situação em que "A reporta a B quando A é obrigado a prestar contas a B
de suas ações e decisões, passadas ou futuras, para justificá-las e, em caso de eventual má-
conduta, receber punições." Ver SCHEDLER, A Conceptualizing Accountability, 1999: 13-28.
42
MELO, M. Governance e reforma do Estado: o paradigma agente-principal, 1996: 73.
25
dos custos de material e pessoas. Segundo Weber, esta burocracia positiva está
43
Idem: 74.
44
WEBER, M. Economia y Sociedade, 1964: 744.
45
SCHUMPETER, J. Capitalism, socialism and democracy, 1975: 293 apud MELO, M. A
política da ação regulatória: responsabilização, credibilidade e delegação, 2001: 60.
46
CAMPOS, E. Sociologia da Burocracia: introdução.
26
47
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 72-73.
27
projeto, ficasse padronizado que todas as casas populares, produzidas pelo governo
do estado para esse fim, deveriam ter no mínimo 44m², ficarem o mais próximo da
revertido mais adiante, quando uma estrutura horizontal foi montada no GEROE,
permitindo à burocracia técnica utilizar suas ligações e canais informais e com base
48
Idem: 75.
49
Idem: 76.
28
político, por terem sido contratados em sua maioria por indicações políticas, sempre
sobre os projetos a serem adotados. Esses profissionais vieram perdendo seu peso
Leonel Brizola, quando muitos foram demitidos por pouca qualificação técnica.
que cada uma das seis diretorias e a própria presidência da Companhia fossem
50
Os Orientadores Habitacionais eram profissionais de nível médio, contratados pelo governo
Chagas Freitas, que atuaram durante muitos anos como “xerifes” dos conjuntos habitacionais
construídos pela Cehab.
51
Idem: 78.
52
Idem: 79.
29
nas diretrizes dos grandes projetos urbanos costuma ser imenso, principalmente
53
Idem: 80.
54
Idem: 81.
30
ou ampliação sem prévia autorização, bem como qualquer ato contrário à execução
escala demográfica dos excluídos: dados de 1991 indicam que 962.793 habitantes
atenção aos direitos civis tem sido marca característica da ação do poder público na
cidade do Rio de Janeiro. Por isso, pode-se afirmar que uma das questões centrais
55
COMPANS, R. A regularização fundiária de favelas no Estado do Rio de Janeiro, 2006: 47.
56
Idem: 48.
57
Iplanrio. Anuário estatístico, 1993: 125, 269, 312-313 apud BAUMANN, M. Dos Parques
Proletários ao Favela-Bairro: 45 apud ZALUAR & ALVITO, Um século de favela, 2004.
31
que, talvez por ter sido elaborado com pouca exposição aos atores políticos, sem
partidos e sem organizações sociais, o programa saiu quase direto das mãos dos
acrescenta que:
58
BAUMANN, M. Dos Parques Proletários ao Favela-Bairro: 45-46 apud ZALUAR & ALVITO,
Um século de favela, 2004.
59
Idem: 51.
60
Idem. Ibidem.
61
Idem: 52.
62
Mais detalhes sobre o programa em entrevista com Jozé Cândido de Lacerda, Anexo 2.
32
número cada vez crescente de ocupações aonde a legislação não permitia “cidade”,
“cidade” onde havia “casa” foi uma das premissas desta iniciativa do governo
municipal que, ao longo dos últimos dez anos transformou cerca de 100 favelas em
• 378 praças.
63
SALOMON, M.H.R. Programa Favela-Bairro: construir cidade onde havia casa. O caso de
Vila Canoa. Arquitextos, 2005.
64
Site da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro.
Hhttp://www.rio.rj.gov.br/habitat/favela_bairro.htm#H, Dados de setembro de 2007.
Acesso em 10/09/2007.
34
(Pousos).
• 81 creches.
Sociais.
Integração Econômica.
Considerações finais
do Rio de Janeiro no início dos anos 1990 e foi feita uma breve análise das eleições
Franco e Leonel Brizola, faz-se uma discussão sobre o papel das instituições e da
pública estadual, com seus governantes e sua burocracia técnica, quanto para os
processo. 66
65
CARDOSO, A. L. Habitação social na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003: 77-78.
66
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 100.
36
padrões tão isentos de um “olhar mais político”. O que se verifica também, é que,
burocracia para lidar como uma gestão democrática. Mancini conclui que:
67
Idem: 102.
68
Idem: 111.
69
Idem: 112-113.
37
dos nossos governos rompam com a nossa secular tradição autoritária e aprendam
projetos.
estes técnicos trabalham juntos nos grandes projetos do Estado. Mancini chama
Nos períodos de transição eleitoral esses técnicos são acionados para checar
70
Idem: 115.
71
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 74.
38
autônoma. Entretanto, esta burocracia técnica, que não tem um plano de carreira
que a permita atuar sem depender unicamente de indicações, que tem poucos
instrumentos de trabalho e principalmente que não tem poder político para garantir
No decorrer da pesquisa foi possível constatar que, no Brasil, existem duas formas
habitacional vinculada a uma política econômica. Tal fato gerou uma produção
72
Idem. Ibidem.
73
Ver CAMPOS, E. Sociologia da Burocracia: introdução, 1966
39
geral, pela insuficiência ou mesmo pela omissão, no que diz respeito à intervenção
do Estado. 75
que na segunda metade dos anos 80, a crise do Sistema Financeiro de Habitação e
Desta forma, desde a data de extinção do BNH em 1986, até 1995, quando tem
74
BONDUKI, N. Processos alternativos de produção de habitação. Apud IPLANRIO. Morar na
metrópole. Ensaios sobre habitação popular no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1988: 90-91.
75
Idem. Ibidem.
76
CARDOSO, A. Política habitacional no Brasil: balanço e perspectivas, 2002-2003: 3.
40
regida por vários órgãos que se sucederam ao longo do período, sem que se
Federal. 79 De acordo com Melo, este padrão que viria a se aprofundar durante o
77
ARRETCHE, M. A descentralização como condição de governabilidade: solução ou miragem?
apud ADAUTO, L. Política habitacional no Brasil: balanço e perspectivas: 3.
78
Idem. Ibidem.
79
Melo, M. A formação de políticas públicas e a transição democrática: o caso da política
socialj, 1990: 461.
80
Idem: 461-462.
41
FGTS, que caracterizou os últimos dois anos em que Collor esteve no poder, teve
período subseqüente. 82
público fossem, de forma mais sistemática, a base para a formulação dos novos
que passaram nestas duas décadas pelo estado do Rio de Janeiro, a “memória
que são elaborados em cada governo, dos grandes projetos urbanos integrados
81
Ver AZEVEDO, S. A crise da política habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos
anos 90,1996: 73-101.
82
CARDOSO, A. Política habitacional no Brasil: balanço e perspectivas, 2002-2003: 4.
83
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 81.
42
1992), o BIRD e mesmo a CEF intervieram junto à nova gestão pressionando para
governo Marcelo Alencar, 85 por força das propostas e dos acordos políticos
84
Idem: 82.
85
Atuou como intermediário entre estudantes e o governo durante o movimento estudantil.
Em 1969, teve seus direitos políticos suspensos por dez anos e seu mandato cassado com
base no Ato Institucional nº 5. Durante a reformulação partidária, filiou-se ao Partido
Democrático Trabalhista (PDT), liderado pelo ex-governador gaúcho Leonel Brizola. Em
1983, assumiu a presidência do Banco do estado do Rio de Janeiro (Banerj) e mais tarde foi
nomeado pelo governador Leonel Brizola prefeito da cidade do Rio de Janeiro (1983-1986).
Concorreu ao Senado em 1986 pelo PDT, sendo derrotado por Afonso Arinos pela soma dos
votos de legenda. Em 1988, foi eleito pelo voto popular prefeito da cidade do Rio de Janeiro.
Em 1992, começaram suas divergências com o governador Leonel Brizola e, às vésperas do
primeiro turno da eleição para a Prefeitura, já se formava uma dissidência no PDT do Rio. Em
1993, após 13 anos, deixou a agremiação e filiou-se ao Partido da Social Democracia
43
nova Constituição, aliadas à iniciativa dos novos governos locais e à fragilidade das
dos anos 80. É possível neste ponto, que sem uma definição institucional de
e o BID, para o gerenciamento dos grandes projetos urbanos, têm sido criados
Brasileira (PSDB), tornando-se o novo presidente regional do partido no Rio de Janeiro. Foi
eleito governador do estado no pleito de 1994.
86
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 87.
87
CARDOSO, A. Política habitacional no Brasil: balanço e perspectivas, 2002-2003: 9.
44
governantes eleitos e suas equipes, de técnicos para serem contratados por estas
urbana do estado do Rio de Janeiro passaram a utilizar grande parte dos seus
recursos terceirizando a ação do Estado. Nesta época, era comum nas três esferas
terceirizado pode custar até dez vezes mais do que técnico público, de similar
grandes projetos internacionais é muito grande, algumas vezes muito maior do que
privado.
mercado imobiliário em geral, mais fundamental ainda foi sua intervenção para
88
Idem: 88.
89
Idem: 89.
90
Idem: 90.
45
agência pública, sem fins lucrativos. Outra seria a criação de linhas de crédito
maioria da população de baixa renda. Por isso, Azevedo destaca que em países
democrática neste processo, o que permitiu uma maior integração por parte da
formulação das políticas de habitação do governo. Hélio Ricardo Leite Porto destaca
91
AZEVEDO, S. Política de habitação popular e subdesenvolvimento: dilemas, desafios e
perspectivas, 1982: 113.
92
Idem: 114.
46
afirma que:
estar sujeito às regras, nem do Estado, nem do mercado, para a satisfação das
estado de direito, porém, não válido para a totalidade das instituições sociais e
93
PORTO, H. Saneamento e cidadania: trajetórias e efeitos das políticas públicas de
saneamento na Baixada Fluminense, 2001: 77.
94
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 96.
95
Ver Habermas, J. Direito e Democracia: entre facticidade e validade, 1997.
47
opiniões deve ser superado pelo agir comunicativo. Habermas aproveita-se dos
princípios elaborados por Robert Dahl, no qual este descreve que um processo
repartidas eqüitativamente; igual direito a voto nas decisões; o mesmo direito para
a escolha dos temas e para o controle da agenda; uma situação onde todos os
Lote”, foi o fato do governo não exercer nenhum tipo de controle do uso do solo de
sua cidadania.
terreno, entre outros. No caso do “Cada família, Um Lote”, não foram tomadas
estas medidas. O governo não exerceu nenhum tipo de controle do uso do solo de
igualdade deste tipo. 96 Sobre a regularização fundiária, Cardoso nos impõe uma
de uso do solo que possam ser adequados e dignos para a população como um
96
ARAÚJO, M.S.M. Possibilidades e limites de uma política habitacional: o Programa Cada
Família um Lote, 1988: 98.
97
CARDOSO, A. L. Habitação social na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003: 78.
49
favelas na cidade do Rio de Janeiro? É preciso uma reflexão acerca dos benefícios
para tirar parte da população da miséria, Aloisio Araújo 98 responde: Não sou contra
a titulação, mas os efeitos propagados não são tão grandes e alguns estudos
não existiu. Para ele, a titulação tem sido apresentada como uma grande panacéia.
políticas tradicionais de habitação podem dar muito mais resultado. Além disso, vê
da terra. Justifica sua idéia, afirmando que após anos de inflação alta, de juros
desapareceu, mas acredita que, agora, com a estabilidade essa situação irá se
reverter. Araújo conclui então, que para privilegiar a população de baixa renda, o
juros menores e até subsídio para essas populações. Desta forma, considera que a
maior parte da pobreza vai ser resolvida com questão de geração de emprego
Brasil― atraindo as populações para esses locais, onde é possível fazer habitações
Por outro lado, o mesmo jornal, na mesma data, trás a seguinte reportagem:
Favela da Rocinha cresce na vertical à margem da lei: pesquisa mostra que 44%
98
Aloísio Araújo é professor da Fundação Getulio Vargas e do Instituto de matemática Pura e
Aplicada – IMPA. Entrevista cedida ao Jornal O GLOBO. Domingo, 04 de Novembro de 2007.
50
dos moradores não têm escritura do imóvel. Os números constam de uma pesquisa
mais. Em boa parte dos edifícios, cada pavimento serve de moradia para até seis
a Rocinha não pode mais esperar para ter a sua situação regularizada. Segundo a
para evitar os conflitos que acontecem pela posse dos imóveis. Os moradores
considera que se impunha como melhor caminho que sua execução fosse feita de
sua conseqüente modernização, sem o que qualquer programa, por melhores que
terras, por parte das associações de moradores, sem prévia autorização dos
poderes públicos. Como dar continuidade a este programa, visto que o quadro da
99
Idem: 99.
100
Idem: 99-100.
52
elaborados.
e os ocupantes ilegais. Neste mesmo período, com o fim do BNH e com a crise
crise, e dos resultados pouco satisfatórios, foi possível constatar que no Projeto
governo Brizola.
começa a ser gerido pela segunda vez por Leonel Brizola, é o fato de que estaria
evidente que houve abertura de opções para a expressão direta dos cidadãos, de
que de fato participam e trabalham para seus interesses. O que acaba acontecendo
é o governo de uma minoria ativa que pode estar longe de ser uma imagem fiel da
população.
de obter tais bens, ou seja, incentivos “seletivos e separados”, que também podem
103
incluir incentivos materiais.
de 80, direitos políticos aos poucos foram conquistados. Por, outro lado, ocorre um
101
Ver GRAU, N. Cl. Representação e participação social: na participação cidadã e sua
virtualidade para a construção de espaços públicos,1998: 64-180.
102
Idem. Ibidem.
103
Idem. Ibidem.
104
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 111.
54
que as condições de reprodução da classe média estão cada vez mais precárias,
105
CARDOSO, A. Política habitacional no Brasil: balanço e perspectivas, 2002-2003: 8.
55
mostra que em programas em que as empresas têm maior autonomia existe uma
lidar com uma gestão democrática, para que assim estes possam tomar decisões de
forma coletiva, no menor tempo, para a solução dos problemas, aliando seu saber
governamentais, a política precisa passar a ser vista pela burocracia técnica não
brasileiro ainda são necessárias para dar maior agilidade aos muitos procedimentos
106
Idem: 9.
107
MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 114-115.
108
COMPANS, R. A regularização fundiária de favelas no Estado do Rio de Janeiro, 2006: 51-
52.
56
administrativa da qual padecem, por vezes, programas, tais como o “Cada Família,
Foi possível perceber, por meio dos dados relativos ao município do Rio de
habitacional acabam por definir a ínfima atuação desses programas, que, em sua
moradia. 110
para a expansão dos direitos de cidadania dos moradores da cidade, que vivem na
ilegalidade, e que não estão nessa condição por escolha, mas por terem sido
jurídicos, para que associados a uma agenda de política pública mais comprometida
109
Conforme previsto na Medida Provisória 2.220/01.
110
CARDOSO, A. L. Habitação social na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003: 77.
57
social sustentável para uma população que não está toda inserida na sociedade
mercantil. 111
drogas, gerando obstáculos aos cidadãos que, em grande medida, não conseguem
do estado do Rio de Janeiro, entre 1983 e 1995, ficaram muito aquém dos
governo do estado, nas gestões entre 1995 e 2010, na cidade do Rio de Janeiro,
111
SANTOS, A. M. Economia, Espaço e Sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 192.
Referências Bibliográficas
_____; ARAUJO, Rosane Lopes de; COELHO, Will Robson. Habitação social na
Região Metropolitana do Rio de Janeiro. In: Habitação social na metrópoles
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Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo no final do século XX. Coleção
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Aperfeiçoamento/Especialização em Planejamento e Uso do Solo Urbano.
Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, 2004.
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VENTURA, Zuenir. Cidade partida. São Paulo: Conpanhia das Letras, 1994.
Autoriza Prefeito a aproveitar parte das sobras de terrenos dos prédios adquiridos,
1906 – RJ/DF
em 1983).
vilas operárias.
1920 – RJ/DF
Antônio e Gávea-Leblon.
1911).
1
Pesquisa realizada no Inventário da ação governamental, Financiadora de Estudos e
Projetos -FINEP, 1985.
26 de Outubro de 1921 – BR: Dec. n° 15068
1926 – RJ/DF/004
1927 – RJ/DF/004
1927 – RJ/DF
Aposentadoria e pensões.
RJ/DF/006
RJ/DF/007
Modifica o disposto na Seção única Título III, do Capítulo XIV do Dec. n°6000 (01
proletárias.
RJ/DF/006
Prefeitura traça plano de ação para solucionar problema de favelas no Rio de
RJ/DF
Pinto para o Parque Proletário da Gávea (parque n°1), com 700 casas e
1944 – RJ/DF
Populismo (1945-1964)
Popular – DHP.
moradia.
RJ/DF/011
de Janeiro.
22 de Janeiro de 1947 – BR: Dec. n°22498
1947 RJ/DF/012
1948 RJ/DF/011
1948 RJ/DF/013
1949 RJ/DF
1950 – RJ/DF
RJ/DF/016
Fundação Casa Popular construiu 482 casas no Rio de janeiro (Distrito Federal).
1960 – RJ/GB
de propriedade do Serfha.
Fundação Leão XIII, que passa a ser órgão auxiliar. Ainda neste ano, há o acordo
Janeiro.
Estende aos lotes de vila os favores do Dec. n°7363 (25 de Setembro de 1942). O
Rio de Janeiro.
habitacional.
da Guanabara – Cohab-GB.
Guanabara.
nos conjuntos. Neste mesmo ano, na cidade do Rio de Janeiro, a Chisam remove 29
Fundhap.
11 de Novembro de 1974 – RJ/GB: Dec. n°7516
Dispõe sobre a urbanização pela Codesco das favelas da Barreira do Vasco, Borel,
15 de Março de 1975 – RJ
Com a fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro, há a fusão das Cohab-
suas funções são absorvidas pela Cehab-RJ. Nesta época, a Cehab-RJ constrói 2826
1976 – RJ
1977 – RJ
1978 – RJ
1979 – RJ
Rio.
através da Cehab-RJ.
Neste ano a Cehab-RJ constrói 5849 unidades habitacionais, sendo 5009 na cidade
do Rio de Janeiro. Neste período o Iplanrio realiza o cadastro das áreas faveladas
Neste mesmo ano, a Cehab-RJ constrói 1931 unidades habitacionais, sendo 1711
Provisória e de Triagem.
ANEXO 2
Acesso em 20/10/2007.
Érico Costa: Como vocês esperam que o Projeto Favela-Bairro seja mantido? Há
verba para o controle das 700 favelas que existem atualmente?
JCL: Teriam. O importante é você criar uma obrigação. Não que o valor cobrado
pague aquilo que ele está usando. Se você cobra pela água apenas R$2,00, duvido
que alguma família não vá pagar. O prejuízo que se tem quando se “sangra” uma
tubulação é muito maior do que se a CEDAE cobrar R$1,00 ou R$2,00
(simbolicamente falando).
JCL: Para cobrar o IPTU você precisa fazer a regularização fundiária. Todos os
moradores querem pagar IPTU. Seria a garantia da propriedade daquele imóvel.
Hoje o imóvel na favela está vinculado à associação de moradores, que paga pra
registrar no cartório. No dia em a gente disser “Aqui está o seu ITPU”, todos irão
correndo pagar. E digo mais: nenhum deles irá atrasar. A gente já conseguiu em
alguns casos fazer a regularização fundiária e dar a certidão a cada um.
EC: Você acha que a tendência é todos os moradores terem a certidão de
propriedade?
JCL: Essa é a parte mais lenta do programa, mas a tendência é todo mundo ter sua
certidão de propriedade. A partir do momento que você urbanizou e criou vias
identificando o que é privado e o que é público, só fica faltando legalizar. A
dificuldade é legalizar tudo isso, pois normalmente, as terras ou são da União ou
são terras invadidas. E aí tem todo um processo burocrático.
JCL: Uns podem querer ver a casa, outros não. O que acontece é que quando você
entra com um programa tipo o Favela-Bairro, o local passa a ter uma atratividade
muito grande, passando a agregar pessoas que não estavam ali e fazendo a
comunidade aumentar. O problema não é vender as casas, mas atrair novas
pessoas. É claro que existe a especulação imobiliária como na Barra, Ipanema, etc.
Depois que o Favela-Bairro passa asfaltando a rua e trazendo água e esgoto, a casa
que valia 2 reais passa a valer 10. Você sabe que o projeto tem que ser aprovado
pela comunidade e temos que dizer o que vai ser feito. As áreas que identificamos
como vazias, onde serão construídas por exemplo uma creche ou uma quadra de
esportes, a gente pede para que os moradores tomem conta e não deixem ninguém
invadir pois o cadastro já foi feito. Só que às vezes eles não respeitam isso e
invadem. Quando a gente volta lá é outro problema para tirar as pessoas. O temos
feito para frear o crescimento da favela, é cercar a área com trilhos de trem.
Calculamos as redes de água e esgoto para aquela comunidade. Se ela dobrar de
tamanho foi embora todo o dimensionamento.
EC: Que medidas então devem ser tomadas para que a classe média não deseje ir
morar nas favelas?
JCL: Precisaríamos ter uma política habitacional. Você tem que fazer habitação
independentemente. Urbanização de favela é uma coisa, carência de habitação é
outra. Nós temos carência de habitação. Existe um novo programa cuja idéia é
cobrir um pouco desta lacuna. A política habitacional não anda sozinha, ela tem que
estar atrelada a uma série de políticas, principalmente a de transportes. O indivíduo
tem que se locomover de forma confortável e rápida. Se ele demora horas para
chegar ao trabalho, a que horas ele vai ter que sair de casa?
JCL: Sim. Mas como criar essas condições? Tem que infraestruturar toda a área,
prover de água e esgoto, estimular o comércio, a indústria, etc. Você sabe tão bem
quanto eu que a cidade tem um monte de vazios urbanos.
Código: 970301923
Autor: TANIA RODRIGUES
Matéria: Projeto de Lei