É cediço que as Cortes de Contas do Brasil exercem, no cumprimento de
suas missões constitucionais, quatro funções precípuas, quais sejam: função opinativa - quando, em virtude do item primeiro do artigo 71 da Carta Magna, os tribunais apreciam as contas do chefe do Poder Executivo, emitindo parecer prévio, estão laborando em prol do Legislativo, posto ser este o titular do julgamento político das contas anuais; função jurisdicional - quando os Tribunais de Contas, pela competência expressa no inciso II, julgam e liquidam as contas dos administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, além das contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; função corretiva - no item VIII há previsão da possibilidade do Tribunal de Contas aplicar, quando for constatada ilegalidade de despesa ou irregularidade das contas, as sanções previstas em lei, podendo fixar multa proporcional ao dano causado, além de outras cominações, visando a recomposição do erário; função fiscalizadora - prevista nos incisos IV, V e VI do dispositivo em comento, dispondo acerca da possibilidade de ampla atuação das Cortes de Contas, seja na área contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, quando serão verificados os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos.
Alhures tivemos a oportunidade de esmiuçá-las 1, quando pudemos
comprovar a relevância de cada uma delas. Não obstante, no presente estudo examinaremos tão-somente a função que, a nosso juízo, é a mais importante ação própria do órgão, a fiscalizadora.
Uma das principais características relativas a essa função típica dos
Colegiados de Contas diz respeito à sua amplitude, pois toda a matéria administrativa de ordem contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, de toda a Administração Pública, resta abrangida pela ação de controle das Cortes de Contas. Ademais, todas as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, estão submetidas à fiscalização desses órgãos, no que pertine aos aspectos anteriormente relatados.
Trata-se de importante instrumento de controle, permitindo a verificação
"in loco" dos documentos que vão fundamentar as ações de controle, além da possibilidade de aperfeiçoamento das informações já prestadas. Fiscalizar é velar pela escorreita aplicação dos recursos públicos, vigiar e examinar os atos dos administradores, verificando a conformidade destes com o orçamento anteriormente aprovado. No exercício da função fiscalizadora, os Tribunais de Contas possuem atribuições próprias e outras onde atua em colaboração ao Parlamento. Com efeito, de acordo com o item IV, do retrodito dispositivo, o Tribunal de Contas poderá, por iniciativa própria, realizar inspeções e auditorias em qualquer unidade administrativa dos Três Poderes ou da administração direta e indireta, fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público. Poderá também ser solicitado a cumprir tais fiscalizações pela Câmara dos Deputados, Senado Federal ou por uma de suas comissões técnicas ou de inquérito. Por força do artigo 75 da Constituição, a mesma sistemática será observada no âmbito estadual e municipal, sendo que, no caso, a solicitação deverá ser feita pelos órgãos legislativos respectivos de cada unidade federativa.
A fiscalização através de inspeções e auditorias exerce importante papel
dentre as atividades de controle externo a cargo do Tribunal de Contas, por diversas razões. Primeiro, não há limitação constitucional ou legal acerca do exercício desta competência; segundo, visa a apuração imediata de ilegalidades e irregularidades, agindo de forma preventiva; terceiro, permite uma ação pedagógica, no sentido de instruir os fiscalizados sobre a melhor forma de execução das atividades e correção das eventuais falhas; quarto, causa forte pressão intimidativa, visto coibir a ação de atos ilícitos.
As inspeções e auditorias possuem caráter instrutório, isto é, visam
informar e colaborar com os trabalhos de controle externo exercidos no âmbito do Poder Legislativo. A competência das Cortes de Contas, vale dizer, exaure-se com a finalização do procedimento, após a emissão de relatório técnico e a prestação das informações solicitadas, conforme competência prevista no item VII do artigo 71.
Mediante o inciso VI, a Constituição da República atribui ao Tribunal de
Contas a fiscalização do processo de descentralização dos recursos federais, isto é, das quantias repassadas pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios, seja por meio de convênio, ajuste, acordo ou outro instrumento congênere.
Também a jurisprudência dos tribunais superiores vem, cada vez mais,
fortalecendo o poder de fiscalização destinado aos Tribunais de Contas. Em recente decisão, v. g., o Superior Tribunal de Justiça reconheceu a possibilidade do Tribunal de Contas reexaminar as contas dos prefeitos municipais, mesmo que aprovadas pela Câmara dos Vereadores, com fincas de apuração de irregularidades. Tal decisão foi fundamentada na competência prevista no inciso IV do artigo 71 da Carta de 1988.
Cabe, por fim, ressaltar a existência de um intervalo entre o que
encontra-se prescrito na Constituição e na legislação específica e o que é alcançado pelo controle externo exercido. É que a Constituição da República de 1988 criou um enorme campo para a atuação das Casas de Contas no Brasil, e estas vêm, a cada dia, ocupando as lacunas existentes. Obviamente, este desenvolvimento no controle ainda não atende in totum os anseios da sociedade, haja vista os altos índices de corrupção existentes no País. Entretanto, há um movimento lento, mas constante, de elevação nos níveis dos serviços prestados pelos Tribunais de Contas no Brasil, permitindo o vislumbre, a longo prazo, de uma Administração que erre menos e seja mais comprometida com a boa gestão da res publica.
Dificuldades na Efetivação dos Mecanismos de Fiscalização
Um dos relevantes problemas que afetam o controle exercido pelos
Tribunais de Contas no Brasil é o grande volume dos atos administrativos e dos recursos públicos nas diversas unidades da federação, onde encontramos, por exemplo, Estado com mais de oitocentos municípios 2, isto somado à dimensão continental do País resultam em enormes dificuldades em se operar a fiscalização sobre todas as prefeituras, câmaras de vereadores, além dos diversos órgãos que compõem as Administrações direta e indireta do município. Em face desta imensidão é que anuímos com a idéia do desenvolvimento de um sistema de amostragem que propicie efetividade e agilidade na ação fiscalizadora.
Outra destacada e conhecida dificuldade é a ausência, na grande maioria
dos municípios brasileiros, da implantação do sistema de controle interno, previsto no art. 74 da Constituição, que promova a integração dos Três Poderes e forneça o necessário supedâneo ao controle externo. O controle interno é instrumento da própria Administração, no escopo de correção de irregularidades no âmbito interior, ou de comunicação imediata de eventual ilegalidade ou irregularidade ao Tribunal de Contas para que este possa atuar. O controle interno, a nosso sentir, veio complementar os mecanismos já existentes de controle da Administração Pública, tratando-se de importante instrumento de gestão, exercido dentro da estrutura do próprio órgão controlado, através de atividades e procedimentos inter-relacionados, no escopo de garantir a efetivação dos objetivos predeterminados, de forma confiável, onde ressaltam-se os desvios porventura existentes e procedem-se às correções necessárias.
Podemos dizer que a Carta Política de 1988, ao prescrever a criação e
manutenção obrigatória de um sistema integrado de controle interno, quis alcançar de forma ampla toda a organização de gerência pública, não se limitando aos tradicionais controles financeiro e administrativo. Buscou-se, pois, a implementação de um sistema que englobasse o conjunto integrado de todos os controles, fossem financeiros, gerenciais, administrativos ou operacionais. Entendemos que controle interno é o mecanismo administrativo, constitucionalmente previsto, fundamental para a operacionalização e otimização da Administração, podendo fornecer ao gestor público a necessária visualização de todo o processo administrativo com boa margem de segurança, de acordo com as peculiaridades de cada órgão ou entidade, permitindo-se buscar o desenvolvimento de procedimentos próprios de controle, capazes de ensejar o escopo pretendido, desde que, além de alcançar todos os setores da Administração, tenham como objetivos aqueles expressamente determinados pela Lei Magna.
Tomada de Contas Especial
Importante instrumento para o exercício da função fiscalizadora das
Cortes de Contas, a tomada de Contas especial não possui origem constitucional, encontrando-se prevista no art. 8º da Lei n.º 8.443/92, Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, verbis
"Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da
aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII, do art. 5º desta Lei, ou da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano."
O preceito supra determina o dever e a responsabilidade das autoridades
administrativas, de exercerem o controle hierárquico dentro da própria Administração, visando a correção das irregularidades eventualmente apuradas. Destarte, a própria Administração deverá agir, na pessoa da autoridade responsável, integrante da própria unidade administrativa ou superior hierárquico, instaurando a tomada de contas especial a partir da ocorrência de uma das três condutas referidas no texto legal: omissão no dever de prestar contas, prestação das contas feita de maneira irregular ou dano causado ao erário. A autoridade responsável, vale lembrar, tem responsabilidade solidária, consoante determina o mesmo dispositivo.
Os órgãos e entidades da Administração Pública têm a obrigação de
prestar contas, anualmente, após o encerramento da gestão financeira, ao Tribunal de Contas ao qual está jurisdicionado. Não obstante, se, excepcionalmente, houver omissão no dever de prestar as contas ou seja apurado qualquer dano ao erário, decorrente de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, o Tribunal de Contas, por iniciativa própria ou mediante denúncia, deverá instaurar a tomada de contas especial, quando irá apurar a culpabilidade do responsável e determinar, se for o caso, o quantum devido, objetivando o ressarcimento ao erário. Neste caso, o Tribunal de Contas promove efetivo julgamento, emitindo juízo de valor sobre a conduta do responsável, mediante observação do devido processo legal.
Desta forma, temos, em regra, um sistema misto de controle, visto que à
autoridade responsável cabe instaurar o procedimento, competindo ao Tribunal de Contas a decisão sobre a irregularidade apurada.
Na conceituação trazida pelo Conselheiro Jacoby Fernandes 3, em obra
ímpar acerca do tema: "Tomada de contas especial é um processo de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário."
Ensina também o ilustre Professor que o procedimento possui um
aspecto dinâmico, podendo ser observadas duas fases de natureza jurídica distintas: a interna, aquela desenvolvida no âmbito da própria Administração, tratando-se de procedimento de fiscalização destinada a verificar e investigar a regularidade na guarda e aplicação dos recursos públicos; e a externa, que se desenrola como processo nos Tribunais de Contas, consagrando a função judicante destes ao decidirem acerca da regularidade ou irregularidade das contas e da conduta dos responsáveis na aplicação dos dinheiros do povo, tratando-se de prejudicial de mérito.
Além disso, importa frisar que se a decisão do Tribunal de Contas imputar
débito ou multa ao responsável, tal decisão terá força de título executivo, nos termos da Constituição da República, art. 70.
A Fiscalização por Meios Informatizados
Os mecanismos inerentes à função fiscalizadora atribuída às Cortes de
Contas vem sendo desenvolvidos sobremaneira nos últimos dez anos, mormente no que tange à informatização, colaborando para a agilização nos procedimentos e julgamento das contas, aderindo ao novo mundo globalizado.
Na atualidade, todos os Tribunais de Contas da Federação brasileira têm
sistemas informatizados de prestação de contas, obviamente cada um em seu respectivo grau de desenvolvimento, possibilitando grande desenvoltura nos procedimentos de prestação e tomada de contas, seja mediante entrega de disquete ou disco compacto, ou via internet.
Em Minas Gerais, o Tribunal de Contas do Estado vem desenvolvendo
desde 1995 o procedimento de informatização de vários instrumentos do controle externo, principalmente no que diz respeito ao recebimento das prestações de contas anuais dos Municípios. O primeiro sistema foi denominado SIPP (sistema informatizado de parecer prévio), tendo evoluído até o atual sistema.
Hodiernamente, o controle externo exige trabalho minucioso de
armazenamento de dados, além da disposição das informações elaboradas com acessibilidade para a sociedade civil, desempenho possível somente com a utilização das ferramentas disponibilizadas pela informática.
Nessa esteira, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
desenvolveu um sistema que, atendendo as determinações legais e os princípios da inspeção e auditoria modernas, viabilizasse melhor produtividade na realização de seu papel constitucional, gerando, consequentemente, um melhor atendimento aos seus juridicionados. Assim, foi implantado o SIACE - Sistema Informatizado de Apoio ao Controle Externo, composto de três produtos: SIACE/Prestação de Contas Anuais, SIACE/Lei de Responsabilidade Fiscal e SIACE/Atos de Pessoal.
O sistema implantado é composto por dois módulos: remessa e análise.
O módulo de remessa, instalado nos entes juridicionados, objetiva a coleta de dados e sua remessa ao Tribunal, via Internet. Os dados enviados pelos juridicionados são armazenados em um banco de dados, e, então, acessados, via rede, através do módulo de análise, pelos técnicos do Tribunal, para procederem a análise e emissão dos relatórios técnicos.
Uma importante preocupação na implantação do sistema foi com a
questão da segurança. Dessarte, o acesso pelos usuários externos somente é possível mediante utilização de senha individual e de domínio do titular do ente público. Os procedimentos de segurança estão definidos pelos critérios de "chaves públicas", conforme legislação específica, que cria a "Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP- Brasil", e garante validação de transações e procedimentos eletronicamente realizados.
Em outras unidades da Federação também foram desenvolvidos, pelos
respectivos Tribunais de Contas estaduais, diversos sistemas informatizados, pretendendo uma transformação no relacionamento técnico-jurídico e de controle entre as prefeituras, câmaras municipais e órgãos do governo do Estado. Citamos, p. e.: o SIGFIS _ Sistema Integrado de Gestão Fiscal, desenvolvido no Rio de Janeiro,; SIM _ Sistema de Informações Municipais do Estado do Paraná; SAGRES _ Sistema de Acompanhamento de Gestão dos Recursos da Sociedade, Estado da Paraíba; SISAP _ Sistema de Auditoria Pública, Estado de Sergipe; SIAPNET _ Sistema de Informações da Administração Pública, Estado de São Paulo; SIAPC _ Sistema de Informações para Auditoria e Prestação de Contas, Rio Grande do Sul; ACP _ Sistema de Auditoria de Eletrônica de Contas Públicas, Estado de Santa Catarina; SISAUD _ Sistema Informatizado de Suporte à Auditoria, Estado do Espírito Santo, dentre outros.
As Inspeções e Auditorias
A Constituição elenca, dentre as diversas competências de controle e
fiscalização reservadas às Cortes de Contas, a atribuição de realizar, por iniciativa própria ou por solicitação do Poder Legislativo, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, com fincas de verificação da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da Administração.
Tal competência foi incorporada ao Texto Constitucional de 1967. A
justificativa era a inclusão de instrumentos de controle que permitissem uma efetiva análise da posição contábil, financeira e patrimonial da unidade jurisdicionada.
Inspeção, como já definimos, é o instrumento de fiscalização e controle
atribuído às Cortes de Contas visando suprir omissões, esclarecer fatos, comprovar declarações prestadas ou apurar denúncia relativa a ato praticado no âmbito de suas atribuições, enquanto que auditoria é o exame analítico e pericial, desenvolvido pelas mesmas Casas e se segue ao desenvolvimento das operações. É o procedimento voltado à verificação e avaliação dos sistemas adotados, visando minimizar os erros ou desvios cometidos na gerência da coisa pública.4
As inspeções e auditorias podem ser levadas a cabo pelos Tribunais de
Contas a partir de solicitação de órgão do Poder Legislativo, possuindo caráter instrutório, isto é, visam subsidiar os trabalhos de controle exercidos no âmbito deste Poder, exaurindo-se a competência das Cortes com a finalização do procedimento através da emissão de relatório técnico e a prestação das informações solicitadas, conforme competência prevista no item VII, do artigo 71 da Carta Política.
Ademais, além de realizar as inspeções e auditorias solicitadas pelos
órgãos do Poder Legislativo, como anteriormente dito, as Cortes de Contas poderão também efetuá-las por iniciativa própria, vale dizer, sem nenhuma interferência externa em seus trabalhos. Dessarte, iniciam e terminam no âmbito das Casas de Contas, podendo ser de procedimento ordinário ou extraordinário, de acordo com sua gênese e fundamento. Ordinário é o procedimento periódico, costumeiro, tradicional, que visa o acompanhamento dos atos de despesa, verificando a legalidade, a legitimidade e a economicidade, assim como se guardam conformidade com os planos e metas de governo. Extraordinário é aquele excepcional, singular, que só ocorre em dadas circunstâncias imprevistas, sendo determinado para apuração e verificação do caso concreto, podendo ser motivado pelo simples exercício do cumprimento da missão institucional dos Tribunais de Contas, ou por provocação de terceiros mediante denúncia ou representação, sempre quando existam indícios de atos de gestão irregulares ou prejudiciais ao erário.
Temos, desta forma, um Tribunal atuante e dinâmico, com poder de
busca e verificação da gestão pública exercida nos órgãos e entidades do Estado, não se atendo apenas às prestações que lhe são apresentadas para apreciação, principalmente quando os elementos instrutórios não sejam suficientes às análises a serem procedidas.
As inspeções e auditorias propiciam evidenciar, além da fiscalização em
si, o efetivo papel pedagógico destinado às Cortes de Contas, no sentido de instruir acerca da melhor forma de execução dos orçamentos e o lançamento dos dados inerentes, levando à uma melhor compreensão e apreensão dos procedimentos adotados por aquelas Casas. Por fim, há também o fator de coerção, posto que a fiscalização procedida reveste-se de um caráter intimidativo, causando temor àqueles gestores que visam utilizarem-se de seus respectivos cargos públicos de forma ímproba.
Fiscalização das Contas Nacionais das Empresas Supranacionais
Não se verifica a efetividade da competência prevista no inciso V, do art.
71, que prevê a fiscalização daquelas empresas que envolvam mais de uma nação, visando proteção dos dinheiros com os quais a União participar, como, e. g., a Hidrelétrica de Itaipu, pois não verificamos publicações que pudessem confirmar a atuação das Cortes de Contas no que toca à esta atribuição, que decorre do controle exercido sobre as empresas públicas.
Pardini ressalta que "Por razões de jurisdição territorial, quando a sede,
ou as unidades financeiras e administrativas estiverem localizadas em outro país, há necessidade de assinatura de acordo com o Estado em cujo território tiver que se verificar uma eventual inspeção ou auditoria. Quase sempre, essas formalidades são previstas nos atos constitutivos da entidade supra- nacional. De qualquer forma, o Tribunal de Contas, sem ferir a soberania de outro país, exercerá suas competências de fiscalização e controle."
Fiscalização de Recurso Repassado
O item VI do artigo 71 trata dos recursos que a União repassa
voluntariamente aos demais entes federativos. Em sua grande maioria, possuem como instrumento os convênios, pelos quais as partes manifestam vontades convergentes, isto é, os interesses são os mesmos na busca do objeto pretendido, mas tais repasses também poderão ocorrer por ajuste, acordo ou outros instrumentos congêneres.
A ação de fiscalização recairá sobre o ente re-
passador de recursos, União ou Estado, sobre seus órgãos ou entidades, que são responsáveis em tomar as contas daqueles que solicitaram a verba. Não obstante, os Tribunais de Contas poderão fiscalizar também os agentes receptores dos recursos, havendo responsabilidade pessoal na gestão fraudulenta ou causadora de danos ao erário.
No que pese não haver previsão expressa no dispositivo, entende a
doutrina que tal fiscalização deverá ser estendida aos bens da União que, eventualmente, sejam destinados ao uso, guarda ou utilização por outro ente, garantindo o bom uso e a boa gestão do patrimônio público, visto que tal atribuição encontra-se englobada na fiscalização operacional e patrimonial do controle externo.
1- GUERRA, Evandro Martins. Funções e Atividades do Controle Externo.
Revista Fórum de Contratação e Gestão Pública, n.º 03, março de 2002, Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2002.
2- O Estado de Minas Gerais possui exatos 853 municípios.
3- FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial, Brasília,
Brasília Jurídica, 1996, p. 38.
4- GUERRA, Evandro Martins. As Competências Constitucionais dos
Tribunais de Contas. Revista Fórum de Contratação e Gestão Pública, n.º 07, julho de 2002, Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2002.
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