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A Função Fiscalizadora dos Tribunais de Contas

Evandro Martins Guerra

É cediço que as Cortes de Contas do Brasil exercem, no cumprimento de


suas missões constitucionais, quatro funções precípuas, quais sejam:
função opinativa - quando, em virtude do item primeiro do artigo 71 da
Carta Magna, os tribunais apreciam as contas do chefe do Poder
Executivo, emitindo parecer prévio, estão laborando em prol do
Legislativo, posto ser este o titular do julgamento político das contas
anuais; função jurisdicional - quando os Tribunais de Contas, pela
competência expressa no inciso II, julgam e liquidam as contas dos
administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos, além das contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; função
corretiva - no item VIII há previsão da possibilidade do Tribunal de Contas
aplicar, quando for constatada ilegalidade de despesa ou irregularidade
das contas, as sanções previstas em lei, podendo fixar multa proporcional
ao dano causado, além de outras cominações, visando a recomposição
do erário; função fiscalizadora - prevista nos incisos IV, V e VI do
dispositivo em comento, dispondo acerca da possibilidade de ampla
atuação das Cortes de Contas, seja na área contábil, financeira,
orçamentária, operacional ou patrimonial, quando serão verificados os
aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos
administrativos.

Alhures tivemos a oportunidade de esmiuçá-las 1, quando pudemos


comprovar a relevância de cada uma delas. Não obstante, no presente
estudo examinaremos tão-somente a função que, a nosso juízo, é a mais
importante ação própria do órgão, a fiscalizadora.

Uma das principais características relativas a essa função típica dos


Colegiados de Contas diz respeito à sua amplitude, pois toda a matéria
administrativa de ordem contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, de toda a Administração Pública, resta abrangida pela ação
de controle das Cortes de Contas. Ademais, todas as pessoas físicas ou
jurídicas, de direito público ou privado, estão submetidas à fiscalização
desses órgãos, no que pertine aos aspectos anteriormente relatados.

Trata-se de importante instrumento de controle, permitindo a verificação


"in loco" dos documentos que vão fundamentar as ações de controle,
além da possibilidade de aperfeiçoamento das informações já prestadas.
Fiscalizar é velar pela escorreita aplicação dos recursos públicos, vigiar e
examinar os atos dos administradores, verificando a conformidade destes
com o orçamento anteriormente aprovado.
No exercício da função fiscalizadora, os Tribunais de Contas possuem
atribuições próprias e outras onde atua em colaboração ao Parlamento.
Com efeito, de acordo com o item IV, do retrodito dispositivo, o Tribunal
de Contas poderá, por iniciativa própria, realizar inspeções e auditorias
em qualquer unidade administrativa dos Três Poderes ou da
administração direta e indireta, fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público. Poderá também ser solicitado a cumprir tais
fiscalizações pela Câmara dos Deputados, Senado Federal ou por uma de
suas comissões técnicas ou de inquérito. Por força do artigo 75 da
Constituição, a mesma sistemática será observada no âmbito estadual e
municipal, sendo que, no caso, a solicitação deverá ser feita pelos órgãos
legislativos respectivos de cada unidade federativa.

A fiscalização através de inspeções e auditorias exerce importante papel


dentre as atividades de controle externo a cargo do Tribunal de Contas,
por diversas razões. Primeiro, não há limitação constitucional ou legal
acerca do exercício desta competência; segundo, visa a apuração
imediata de ilegalidades e irregularidades, agindo de forma preventiva;
terceiro, permite uma ação pedagógica, no sentido de instruir os
fiscalizados sobre a melhor forma de execução das atividades e correção
das eventuais falhas; quarto, causa forte pressão intimidativa, visto coibir
a ação de atos ilícitos.

As inspeções e auditorias possuem caráter instrutório, isto é, visam


informar e colaborar com os trabalhos de controle externo exercidos no
âmbito do Poder Legislativo. A competência das Cortes de Contas, vale
dizer, exaure-se com a finalização do procedimento, após a emissão de
relatório técnico e a prestação das informações solicitadas, conforme
competência prevista no item VII do artigo 71.

Mediante o inciso VI, a Constituição da República atribui ao Tribunal de


Contas a fiscalização do processo de descentralização dos recursos
federais, isto é, das quantias repassadas pela União aos Estados, Distrito
Federal e Municípios, seja por meio de convênio, ajuste, acordo ou outro
instrumento congênere.

Também a jurisprudência dos tribunais superiores vem, cada vez mais,


fortalecendo o poder de fiscalização destinado aos Tribunais de Contas.
Em recente decisão, v. g., o Superior Tribunal de Justiça reconheceu a
possibilidade do Tribunal de Contas reexaminar as contas dos prefeitos
municipais, mesmo que aprovadas pela Câmara dos Vereadores, com
fincas de apuração de irregularidades. Tal decisão foi fundamentada na
competência prevista no inciso IV do artigo 71 da Carta de 1988.

Cabe, por fim, ressaltar a existência de um intervalo entre o que


encontra-se prescrito na Constituição e na legislação específica e o que é
alcançado pelo controle externo exercido. É que a Constituição da
República de 1988 criou um enorme campo para a atuação das Casas de
Contas no Brasil, e estas vêm, a cada dia, ocupando as lacunas
existentes. Obviamente, este desenvolvimento no controle ainda não
atende in totum os anseios da sociedade, haja vista os altos índices de
corrupção existentes no País. Entretanto, há um movimento lento, mas
constante, de elevação nos níveis dos serviços prestados pelos Tribunais
de Contas no Brasil, permitindo o vislumbre, a longo prazo, de uma
Administração que erre menos e seja mais comprometida com a boa
gestão da res publica.

Dificuldades na Efetivação dos Mecanismos de Fiscalização

Um dos relevantes problemas que afetam o controle exercido pelos


Tribunais de Contas no Brasil é o grande volume dos atos administrativos
e dos recursos públicos nas diversas unidades da federação, onde
encontramos, por exemplo, Estado com mais de oitocentos municípios 2,
isto somado à dimensão continental do País resultam em enormes
dificuldades em se operar a fiscalização sobre todas as prefeituras,
câmaras de vereadores, além dos diversos órgãos que compõem as
Administrações direta e indireta do município. Em face desta imensidão é
que anuímos com a idéia do desenvolvimento de um sistema de
amostragem que propicie efetividade e agilidade na ação fiscalizadora.

Outra destacada e conhecida dificuldade é a ausência, na grande maioria


dos municípios brasileiros, da implantação do sistema de controle
interno, previsto no art. 74 da Constituição, que promova a integração
dos Três Poderes e forneça o necessário supedâneo ao controle externo.
O controle interno é instrumento da própria Administração, no escopo de
correção de irregularidades no âmbito interior, ou de comunicação
imediata de eventual ilegalidade ou irregularidade ao Tribunal de Contas
para que este possa atuar. O controle interno, a nosso sentir, veio
complementar os mecanismos já existentes de controle da Administração
Pública, tratando-se de importante instrumento de gestão, exercido
dentro da estrutura do próprio órgão controlado, através de atividades e
procedimentos inter-relacionados, no escopo de garantir a efetivação dos
objetivos predeterminados, de forma confiável, onde ressaltam-se os
desvios porventura existentes e procedem-se às correções necessárias.

Podemos dizer que a Carta Política de 1988, ao prescrever a criação e


manutenção obrigatória de um sistema integrado de controle interno,
quis alcançar de forma ampla toda a organização de gerência pública,
não se limitando aos tradicionais controles financeiro e administrativo.
Buscou-se, pois, a implementação de um sistema que englobasse o
conjunto integrado de todos os controles, fossem financeiros, gerenciais,
administrativos ou operacionais. Entendemos que controle interno é o
mecanismo administrativo, constitucionalmente previsto, fundamental
para a operacionalização e otimização da Administração, podendo
fornecer ao gestor público a necessária visualização de todo o processo
administrativo com boa margem de segurança, de acordo com as
peculiaridades de cada órgão ou entidade, permitindo-se buscar o
desenvolvimento de procedimentos próprios de controle, capazes de
ensejar o escopo pretendido, desde que, além de alcançar todos os
setores da Administração, tenham como objetivos aqueles
expressamente determinados pela Lei Magna.

Tomada de Contas Especial

Importante instrumento para o exercício da função fiscalizadora das


Cortes de Contas, a tomada de Contas especial não possui origem
constitucional, encontrando-se prevista no art. 8º da Lei n.º 8.443/92, Lei
Orgânica do Tribunal de Contas da União, verbis

"Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da


aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no
inciso VII, do art. 5º desta Lei, ou da ocorrência de desfalque ou desvio de
dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato
ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário, a
autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade
solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à
instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos,
identificação dos responsáveis e quantificação do dano."

O preceito supra determina o dever e a responsabilidade das autoridades


administrativas, de exercerem o controle hierárquico dentro da própria
Administração, visando a correção das irregularidades eventualmente
apuradas. Destarte, a própria Administração deverá agir, na pessoa da
autoridade responsável, integrante da própria unidade administrativa ou
superior hierárquico, instaurando a tomada de contas especial a partir da
ocorrência de uma das três condutas referidas no texto legal: omissão no
dever de prestar contas, prestação das contas feita de maneira irregular
ou dano causado ao erário. A autoridade responsável, vale lembrar, tem
responsabilidade solidária, consoante determina o mesmo dispositivo.

Os órgãos e entidades da Administração Pública têm a obrigação de


prestar contas, anualmente, após o encerramento da gestão financeira,
ao Tribunal de Contas ao qual está jurisdicionado. Não obstante, se,
excepcionalmente, houver omissão no dever de prestar as contas ou seja
apurado qualquer dano ao erário, decorrente de ato ilegal, ilegítimo ou
antieconômico, o Tribunal de Contas, por iniciativa própria ou mediante
denúncia, deverá instaurar a tomada de contas especial, quando irá
apurar a culpabilidade do responsável e determinar, se for o caso, o
quantum devido, objetivando o ressarcimento ao erário. Neste caso, o
Tribunal de Contas promove efetivo julgamento, emitindo juízo de valor
sobre a conduta do responsável, mediante observação do devido
processo legal.

Desta forma, temos, em regra, um sistema misto de controle, visto que à


autoridade responsável cabe instaurar o procedimento, competindo ao
Tribunal de Contas a decisão sobre a irregularidade apurada.

Na conceituação trazida pelo Conselheiro Jacoby Fernandes 3, em obra


ímpar acerca do tema: "Tomada de contas especial é um processo de
natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por omissão ou
irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao
erário."

Ensina também o ilustre Professor que o procedimento possui um


aspecto dinâmico, podendo ser observadas duas fases de natureza
jurídica distintas: a interna, aquela desenvolvida no âmbito da própria
Administração, tratando-se de procedimento de fiscalização destinada a
verificar e investigar a regularidade na guarda e aplicação dos recursos
públicos; e a externa, que se desenrola como processo nos Tribunais de
Contas, consagrando a função judicante destes ao decidirem acerca da
regularidade ou irregularidade das contas e da conduta dos responsáveis
na aplicação dos dinheiros do povo, tratando-se de prejudicial de mérito.

Além disso, importa frisar que se a decisão do Tribunal de Contas imputar


débito ou multa ao responsável, tal decisão terá força de título executivo,
nos termos da Constituição da República, art. 70.

A Fiscalização por Meios Informatizados

Os mecanismos inerentes à função fiscalizadora atribuída às Cortes de


Contas vem sendo desenvolvidos sobremaneira nos últimos dez anos,
mormente no que tange à informatização, colaborando para a agilização
nos procedimentos e julgamento das contas, aderindo ao novo mundo
globalizado.

Na atualidade, todos os Tribunais de Contas da Federação brasileira têm


sistemas informatizados de prestação de contas, obviamente cada um
em seu respectivo grau de desenvolvimento, possibilitando grande
desenvoltura nos procedimentos de prestação e tomada de contas, seja
mediante entrega de disquete ou disco compacto, ou via internet.

Em Minas Gerais, o Tribunal de Contas do Estado vem desenvolvendo


desde 1995 o procedimento de informatização de vários instrumentos do
controle externo, principalmente no que diz respeito ao recebimento das
prestações de contas anuais dos Municípios. O primeiro sistema foi
denominado SIPP (sistema informatizado de parecer prévio), tendo
evoluído até o atual sistema.

Hodiernamente, o controle externo exige trabalho minucioso de


armazenamento de dados, além da disposição das informações
elaboradas com acessibilidade para a sociedade civil, desempenho
possível somente com a utilização das ferramentas disponibilizadas pela
informática.

Nessa esteira, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais


desenvolveu um sistema que, atendendo as determinações legais e os
princípios da inspeção e auditoria modernas, viabilizasse melhor
produtividade na realização de seu papel constitucional, gerando,
consequentemente, um melhor atendimento aos seus juridicionados.
Assim, foi implantado o SIACE - Sistema Informatizado de Apoio ao
Controle Externo, composto de três produtos: SIACE/Prestação de Contas
Anuais, SIACE/Lei de Responsabilidade Fiscal e SIACE/Atos de Pessoal.

O sistema implantado é composto por dois módulos: remessa e análise.


O módulo de remessa, instalado nos entes juridicionados, objetiva a
coleta de dados e sua remessa ao Tribunal, via Internet. Os dados
enviados pelos juridicionados são armazenados em um banco de dados,
e, então, acessados, via rede, através do módulo de análise, pelos
técnicos do Tribunal, para procederem a análise e emissão dos relatórios
técnicos.

Uma importante preocupação na implantação do sistema foi com a


questão da segurança. Dessarte, o acesso pelos usuários externos
somente é possível mediante utilização de senha individual e de domínio
do titular do ente público. Os procedimentos de segurança estão
definidos pelos critérios de "chaves públicas", conforme legislação
específica, que cria a "Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-
Brasil", e garante validação de transações e procedimentos
eletronicamente realizados.

Em outras unidades da Federação também foram desenvolvidos, pelos


respectivos Tribunais de Contas estaduais, diversos sistemas
informatizados, pretendendo uma transformação no relacionamento
técnico-jurídico e de controle entre as prefeituras, câmaras municipais e
órgãos do governo do Estado. Citamos, p. e.: o SIGFIS _ Sistema
Integrado de Gestão Fiscal, desenvolvido no Rio de Janeiro,; SIM _
Sistema de Informações Municipais do Estado do Paraná; SAGRES _
Sistema de Acompanhamento de Gestão dos Recursos da Sociedade,
Estado da Paraíba; SISAP _ Sistema de Auditoria Pública, Estado de
Sergipe; SIAPNET _ Sistema de Informações da Administração Pública,
Estado de São Paulo; SIAPC _ Sistema de Informações para Auditoria e
Prestação de Contas, Rio Grande do Sul; ACP _ Sistema de Auditoria de
Eletrônica de Contas Públicas, Estado de Santa Catarina; SISAUD _
Sistema Informatizado de Suporte à Auditoria, Estado do Espírito Santo,
dentre outros.

As Inspeções e Auditorias

A Constituição elenca, dentre as diversas competências de controle e


fiscalização reservadas às Cortes de Contas, a atribuição de realizar, por
iniciativa própria ou por solicitação do Poder Legislativo, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, com fincas de verificação da legalidade, legitimidade e
economicidade dos atos da Administração.

Tal competência foi incorporada ao Texto Constitucional de 1967. A


justificativa era a inclusão de instrumentos de controle que permitissem
uma efetiva análise da posição contábil, financeira e patrimonial da
unidade jurisdicionada.

Inspeção, como já definimos, é o instrumento de fiscalização e controle


atribuído às Cortes de Contas visando suprir omissões, esclarecer fatos,
comprovar declarações prestadas ou apurar denúncia relativa a ato
praticado no âmbito de suas atribuições, enquanto que auditoria é o
exame analítico e pericial, desenvolvido pelas mesmas Casas e se segue
ao desenvolvimento das operações. É o procedimento voltado à
verificação e avaliação dos sistemas adotados, visando minimizar os
erros ou desvios cometidos na gerência da coisa pública.4

As inspeções e auditorias podem ser levadas a cabo pelos Tribunais de


Contas a partir de solicitação de órgão do Poder Legislativo, possuindo
caráter instrutório, isto é, visam subsidiar os trabalhos de controle
exercidos no âmbito deste Poder, exaurindo-se a competência das Cortes
com a finalização do procedimento através da emissão de relatório
técnico e a prestação das informações solicitadas, conforme competência
prevista no item VII, do artigo 71 da Carta Política.

Ademais, além de realizar as inspeções e auditorias solicitadas pelos


órgãos do Poder Legislativo, como anteriormente dito, as Cortes de
Contas poderão também efetuá-las por iniciativa própria, vale dizer, sem
nenhuma interferência externa em seus trabalhos. Dessarte, iniciam e
terminam no âmbito das Casas de Contas, podendo ser de procedimento
ordinário ou extraordinário, de acordo com sua gênese e fundamento.
Ordinário é o procedimento periódico, costumeiro, tradicional, que visa o
acompanhamento dos atos de despesa, verificando a legalidade, a
legitimidade e a economicidade, assim como se guardam conformidade
com os planos e metas de governo. Extraordinário é aquele excepcional,
singular, que só ocorre em dadas circunstâncias imprevistas, sendo
determinado para apuração e verificação do caso concreto, podendo ser
motivado pelo simples exercício do cumprimento da missão institucional
dos Tribunais de Contas, ou por provocação de terceiros mediante
denúncia ou representação, sempre quando existam indícios de atos de
gestão irregulares ou prejudiciais ao erário.

Temos, desta forma, um Tribunal atuante e dinâmico, com poder de


busca e verificação da gestão pública exercida nos órgãos e entidades do
Estado, não se atendo apenas às prestações que lhe são apresentadas
para apreciação, principalmente quando os elementos instrutórios não
sejam suficientes às análises a serem procedidas.

As inspeções e auditorias propiciam evidenciar, além da fiscalização em


si, o efetivo papel pedagógico destinado às Cortes de Contas, no sentido
de instruir acerca da melhor forma de execução dos orçamentos e o
lançamento dos dados inerentes, levando à uma melhor compreensão e
apreensão dos procedimentos adotados por aquelas Casas. Por fim, há
também o fator de coerção, posto que a fiscalização procedida reveste-se
de um caráter intimidativo, causando temor àqueles gestores que visam
utilizarem-se de seus respectivos cargos públicos de forma ímproba.

Fiscalização das Contas Nacionais das Empresas Supranacionais

Não se verifica a efetividade da competência prevista no inciso V, do art.


71, que prevê a fiscalização daquelas empresas que envolvam mais de
uma nação, visando proteção dos dinheiros com os quais a União
participar, como, e. g., a Hidrelétrica de Itaipu, pois não verificamos
publicações que pudessem confirmar a atuação das Cortes de Contas no
que toca à esta atribuição, que decorre do controle exercido sobre as
empresas públicas.

Pardini ressalta que "Por razões de jurisdição territorial, quando a sede,


ou as unidades financeiras e administrativas estiverem localizadas em
outro país, há necessidade de assinatura de acordo com o Estado em
cujo território tiver que se verificar uma eventual inspeção ou auditoria.
Quase sempre, essas formalidades são previstas nos atos constitutivos
da entidade supra-
nacional. De qualquer forma, o Tribunal de Contas, sem ferir a soberania
de outro país, exercerá suas competências de fiscalização e controle."

Fiscalização de Recurso Repassado

O item VI do artigo 71 trata dos recursos que a União repassa


voluntariamente aos demais entes federativos. Em sua grande maioria,
possuem como instrumento os convênios, pelos quais as partes
manifestam vontades convergentes, isto é, os interesses são os mesmos
na busca do objeto pretendido, mas tais repasses também poderão
ocorrer por ajuste, acordo ou outros instrumentos congêneres.

A ação de fiscalização recairá sobre o ente re-


passador de recursos, União ou Estado, sobre seus órgãos ou entidades,
que são responsáveis em tomar as contas daqueles que solicitaram a
verba. Não obstante, os Tribunais de Contas poderão fiscalizar também
os agentes receptores dos recursos, havendo responsabilidade pessoal
na gestão fraudulenta ou causadora de danos ao erário.

No que pese não haver previsão expressa no dispositivo, entende a


doutrina que tal fiscalização deverá ser estendida aos bens da União que,
eventualmente, sejam destinados ao uso, guarda ou utilização por outro
ente, garantindo o bom uso e a boa gestão do patrimônio público, visto
que tal atribuição encontra-se englobada na fiscalização operacional e
patrimonial do controle externo.

1- GUERRA, Evandro Martins. Funções e Atividades do Controle Externo.


Revista Fórum de Contratação e Gestão Pública, n.º 03, março de 2002,
Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2002.

2- O Estado de Minas Gerais possui exatos 853 municípios.

3- FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial, Brasília,


Brasília Jurídica, 1996, p. 38.

4- GUERRA, Evandro Martins. As Competências Constitucionais dos


Tribunais de Contas. Revista Fórum de Contratação e Gestão Pública, n.º
07, julho de 2002, Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2002.

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