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Natalia Ajenjo
European University Institute
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All content following this page was uploaded by Natalia Ajenjo on 07 April 2015.
Introducción
Los sistemas políticos de América Latina han evolucionado, en las ultimas dos décadas,
de una forma relativamente común y satisfactoria en su rendimiento estrictamente
político, mientras que la duda continua procediendo de las capacidades limitadas de estos
sistemas políticos de lograr legitimidad, transparencia, crecimiento y justicia. Estos
cuatro aspectos están interrelacionados cuanto déficit de las capacidades de los sistemas
políticos latinoamericanos de ofrecer resultados que aporten acceso equitativo de las
demandas ciudadanas (justicia), ni indicadores objetivos de redistribución en sociedades
profundamente desiguales (crecimiento), ni por tanto de acopiar y capitalizar credibilidad
y apoyo (legitimidad) demostradas a través de procedimientos comprensibles y medios
adecuados para garantizar los objetivos anteriores (transparencia).
De hecho, ofrecer una panorámica general de los sistemas políticos en América Latina
tiene algunas ventajas, que nacen de sus puntos comunes, y algunos inconvenientes, que
se derivan de la heterogeneidad regional. A pesar, sin embargo, de la novedad de la
década reciente que ha visto crecer en capacidad de gobierno y visibilidad publica a la
izquierda latinoamericana – particularmente en el Cono Sur y en algunos países andinos –
las peculiaridades de cada país al interior de la región no son escasas. Estas diferencias,
podría argumentarse, continúan partiendo en clave interpretativa de las diferencias
históricas de nacimiento como República; sin embargo aquí sostendré que estas
diferencias nacen directamente de los problemas muy diversos que enfrenta cada país y la
propia heterogeneidad de las soluciones institucionales de que se han provisto éstos.
Por una parte, los puntos comunes son generalmente positivos, sin duda relativos al
definitivo avance en la democratización en términos de estabilidad electoral en toda la
región. No es banal que hace menos de dos décadas aun contemplábamos regimenes
explícitamente autoritarios en la región centroamericana y la región andina. El
contrapunto de este avance generalizado y positivo es el continuo miedo a las
derivaciones antidemocráticas de gobiernos electos, como seria el caso de Venezuela o
Argentina en la actualidad. Esto es, mientras que la práctica de gobiernos y Parlamentos
electos ha definitivamente colocado a los actores militares fuera de los escenarios
posibles, tanto observadores como analistas se siguen preguntando por los límites de los
gobiernos democráticos. Los hechos reflejan una tendencia al respeto de la norma
electoral incluyendo la institucionalización de elecciones primarias internas a los partidos
en la mayoría de los casos. Y sin embargo la competición electoral es aun percibida como
volátil y potencialmente anti-sistema. De hecho, en este capitulo muestro como la oferta
partidaria es no solo estable sino también asentada sobre ejes programáticos clásicos
(izquierda-derecha), tanto en la oferta como en la demanda.
Por otra parte, los puntos divergentes se siguen refiriendo, como ha sido la tónica en el
desarrollo histórico de América Latina, a las desigualdades sociales, económicas y
geográficas. Las nuevas agendas políticas de la región pasan, sin embargo, de una forma
mas decidida por colocar en primer plano de acción pública la educación y las
necesidades sociales de un modelo de desarrollo que ha perdido la fe total en el
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embargo, los trabajos empíricos existentes han demostrado que las fuentes del conflicto
político no se derivan estrictamente de las reglas de elección, y por tanto de interacción,
entre los Poderes (Ejecutivo y Legislativo), sino en mayor medida de los poderes –
proactivos y reactivos (Haggard y McCubbins, 2001), de poder y de autoridad (Shugart y
Carey, 1992) – atribuidos a cada uno de los Poderes. Es decir, el potencial conflictivo no
depende, bajo estos análisis posteriores mas robustos de carácter empírico y comparativo,
de la separación de poderes per se, sino de cuanto puede un actor político imponer su
agenda unilateralmente (por ejemplo a través de vetos o decretos, en el caso del Poder
Ejecutivo, o de bloqueo, retraso en la aprobación o enmienda en el caso del Poder
Legislativo). En este contexto, dos tipos de investigaciones – empírica y normativa – han
concluido que el presidencialismo no tiene por qué producir consecuencias negativas para
la consolidación democrática, tomada ésta como perdurabilidad del régimen.
Desde la literatura empírica, dos aspectos se han puesto en cuestión. En primer lugar, el
criterio de la estabilidad democrática, medido como supervivencia del régimen en el
tiempo, ha recibido diversas criticas. La más notable de estas es que, mientras que la
perdurabilidad de régimen es un aspecto relevante para evaluar el rendimiento político,
perdemos la capacidad de capturar la forma de resolución de conflicto político de los
regimenes democráticos en la política ordinaria. Esta ultima perspectiva llama la
atención, entonces, sobre la necesidad de ‘rebajar’ los criterios de evaluación de las
formas de gobierno a un rango menos ambicioso en cuanto a su capacidad de
generalización en el ámbito del régimen y mas adecuado a las características propias de
los sistemas políticos, por ejemplo en su capacidad de alcanzar y adoptar decisiones
colectivas.
En segundo lugar, el hecho de que los sistemas presidenciales se comporten de forma
radicalmente diferente a los sistemas parlamentarios también se ha puesto en tela de
juicio. Tsebelis (1999) concluye en un artículo seminal que la etiqueta asociada al
presidencialismo indicando Presidente fuerte-Legislativo débil (versus parlamentarismo:
Parlamento fuerte-Presidente débil) nace de una interpretación errática de cómo la
distribución de poder es de hecho inversa para estas formas de gobierno. Es precisamente
mas imperativo para el Poder Ejecutivo negociar (aproximar preferencias de políticas
publicas) en un sistema presidencial que viceversa debido a la potencial presencia de una
mayoría no coincidente con el partido que ocupa la presidencia – eventualmente
imposible para los sistemas parlamentarios. Son por tanto, (1) las condiciones de
formación de gobierno (en mayoría o coalición) y (2) la dispersión de escaños en el
escenario legislativo (fragmentación) lo que determina el rendimiento de (ambas) formas
de gobierno.
En esta re-evaluación de los vínculos causales entre formas de gobierno y rendimiento
institucional, Cheibub et alia (2004) ofrecen evidencia empírica de que los sistemas
presidenciales, considerados en su conjunto – esto es, sin atender a características
especificas por país sino por tipo de gobierno conformado – tienen ratios de aprobación
legislativa de la agenda del Ejecutivo muy similares a la que tienen los sistemas
parlamentarios. La diferencia mas notable aparece bajo el contexto de gobiernos de
coalición, que afecta en mayor medida a los sistemas presidenciales, esto es, el bloqueo
legislativo de la agenda presidencial es más probable.
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Esta situación de parálisis legislativa, como forma de bloqueo entre los poderes, es, por
tanto, infrecuente y excepcional en América Latina. Es una situación que requiere de
gobiernos formados en situación de doble minoría, esto es: minoría de apoyo para el
candidato presidencial sumado a minoría de este partido en la legislatura. La cantidad de
gobiernos conformados en América Latina siguiendo esta combinación son, de hecho,
aquellos extremadamente frágiles y susceptibles de crisis severa. Chasquetti (2001)
contabiliza 30 gobiernos con estas características (en el periodo 1980-2000) para la
región, 19 de los cuales ocurrieron en contextos de multipartidismo extremo. De este
último contingente, solo en cuatro ocasiones el gobierno no formo coalición (en los casos
de Roldós y Mahuad en Ecuador, Fujimori en su primer periodo en Perú y Collor en
Brasil). Es decir, la evidencia parece apuntar que, incluso cuando las condiciones
adversas de la fragmentación legislativa podrían poner a los actores políticos en una
situación de enfrentamiento inevitable, las herramientas (típicamente) parlamentarias de
la negociación – como la formación de coaliciones – opera en América Latina también
sistemáticamente.
Cambiando de perspectiva, desde la literatura normativa, el debate sobre la conveniencia
del presidencialismo ha perdido fuerza en cuanto a presentar como alternativa la forma de
gobierno parlamentaria para la región (cf. Nohlen, 2005: 6 ss.). En este sentido, el estado
de la forma de gobierno presidencial se encuentra plenamente enraizado en la región.
Dado este compromiso con la forma presidencial de gobierno, el interés se ha centrado en
mayor medida en los determinantes de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo, en concreto como hacerlas funcionar de una forma aproximada al consenso
que guía las democracias del modelo consociacional (ver Lijphart, 1999). Si bien la
reforma hacia formas mixtas de gobierno – esto es, introduciendo elementos del
parlamentarismo sin que esto pertenezca a una reforma constitucional de conjunto – no es
una opción preferida, debido a la naturaleza problemática precisamente de las formas
hibridas de gobierno (Shugart y Carey, 1992).
Esta literatura enfatiza dos tipos de aspectos que podrían conducir a mayores elementos
(no distorsionantes, o ajenos en términos de la dinámica política existente) consensuales
en los sistemas presidenciales latinoamericanos: en primer lugar, la provisión de recursos
de especialización y negociación a las legislaturas latinoamericanas, y en segundo lugar
la promoción de reglas que favorezcan la disciplina partidaria.
El primer aspecto, de la provisión de recursos de especialización a las legislaturas,
procede de la preocupación por la asimetría entre los recursos de poder que poseen los
Ejecutivos latinoamericanos en relación con la contraparte legislativa. Cox y
Morgenstern (2002) presentan un modelo en el que las legislaturas en América Latina son
fundamentalmente reactivas a las propuestas del Poder Ejecutivo. Un fortalecimiento de
las capacidades de las legislaturas pasa por reforzar la centralidad del sistema de
comisiones legislativas, las capacidades de control político horizontal y los incentivos
para la coordinación al interior de la institución parlamentaria.
El segundo aspecto, de refuerzo de los incentivos para aproximar el presidencialismo a la
praxis parlamentaria, pasa por la centralidad de la disciplina partidaria. Altos grados de
disciplina facilitan la predictabilidad para los actores políticos en su interacción, y
viceversa. Dados ciclos electorales no concurrentes (como en México, Colombia,
Argentina, El Salvador, Venezuela y Chile), asociado a una mayor probabilidad de
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gobierno dividido (Shugart, 1995), combinado con una baja disciplina parlamentaria, la
potencialidad de conflicto político e inestabilidad (trasfuguismo, patrones imprevistos de
apoyo y negociación multidimensional para cada paquete de política publica) aumenta
drásticamente. De acuerdo al análisis de Morgenstern y Hawkings (2000), los sistemas
políticos donde mayor cohesión programática existe son Bolivia y Chile, al contrario que
Brasil, Colombia, Argentina y Ecuador que son el grupo de partidos menos cohesivos. La
promoción, en estos últimos casos, de reformas de las relaciones entre Ejecutivo-
Legislativo pasa por las reformas de las reglas electorales que regulan la existencia de
candidaturas independientes – limitándolas – y de provisión de incentivos para que, de
formarse coaliciones, éstas sean estables (permanezcan en el tiempo) – potenciándolos.
En síntesis, el debate sobre las ventajas del presidencialismo en la región se ha cruzado
con, al menos, dos debates procedentes de fuentes diversas en su raíz teórica: por una
parte, con el debate sobre la viabilidad constitucional del sistema de pesos y contrapesos,
y por otra, con el debate sobre el valor del consenso. El funcionamiento del
presidencialismo en América Latina ha tenido en su evolución una experiencia, no
obstante, muy diversa (Lanzaro, 2001), particularmente mas estable, productiva y
equilibrada que lo que permitía predecir el debate original.
Sistemas de partidos
Los sistemas de partidos en América Latina han preocupado a académicos como a
profesionales debido fundamentalmente a dos razones: (1) la volatilidad, o fluidez de la
oferta electoral partidista entre elecciones consecutivas en el tiempo y (2) la baja
estructuración competitiva en torno a ejes programáticos. De hecho, ambas dimensiones
están vinculadas sistemicamente debido a que cuando el sistema de partidos es menos
volátil, la competición electoral gira en torno a diferentes ofertas programáticas, lo que
provee de mayor consistencia de las preferencias publicas de los partidos. Este vinculo es
equivalente al existente entre la mayor institucionalización del sistema de partidos
(Mainwaring y Scully, 1995) y la mayor capacidad del electorado de ejercer control
político vertical (Jones, 2005).
Sin embargo, una evaluación panorámica de cómo han evolucionado ambas dimensiones
recientemente permite afirmar que estas dos preocupaciones han pasado a dirimirse y que
otras características distintas son las que determinan el juego partidario latinoamericano
en la actualidad.
Por un lado, la estabilización de la oferta electoral ha convivido de forma exitosa con
cambios de gobierno. Este hecho es particularmente relevante, dado que implica que
ninguna alternativa de oposición (es decir, partidos no ganadores) ha rechazado los
resultados electorales. Si bien esta es la tendencia general, también es cierto que en
algunos notables casos – como en Venezuela y Perú – los perdedores no han tenido si
quiera la oportunidad de rechazar o aceptar los cambios electorales debido a sendos
colapsos del sistema de partidos existentes previos al cambio. En el caso ecuatoriano, por
otra parte, los perdedores tienden a no rechazar de forma sistemática las débiles mayorías
derivadas de las elecciones inmediatamente pero optan por una confrontación
movilizadora de las bases sociales de la oposición una vez que el mandato electoral esta
en curso. Las recientes elecciones de 2006 en México presentan otro escenario de
protesta, por vía de una inmediata movilización social que pretendió poner en cuestión la
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1 Mientras que la volatilidad electoral se utiliza típicamente como indicador para medir el cambio de preferencia
agregada de los votantes por cada partido que compitió en una elección respecto a la siguiente, es sin embargo
una medida incapaz de detectar claramente si su magnitud depende de los cambios en la oferta o de la demanda
electoral. De hecho, en los casos para América Latina para los que este indicador ha sido sistemáticamente alta
(como Guatemala), el número resultante no captura la desaparición de partidos que competían en una elección
dada respecto a la siguiente. Evidentemente, esto supone un cambio en las preferencias de los votantes puesto
que, estructuralmente, no podían optar de nuevo por el mismo partido, que había desaparecido. Este es un caso
claro donde la alta volatilidad no significa de forma nítida que las preferencias de los votantes cambien, sino
mas bien que la oferta electoral cambia. Este seria también el caso de Venezuela. En suma, este indicador
ofrece información poco nítida a menos que se considere la estabilidad de la oferta electoral simultáneamente.
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nutrido de partidos diversos, son Paraguay, Uruguay, Costa Rica, Honduras, Panamá y
Argentina (ver Jones, 2005; Alcántara, 2004). La importancia de la polarización
ideológica, más allá de su contenido descriptivo relevante, radica en que podemos
predecir comportamientos más acomodativos o confrontacionales a partir de estos datos.
La polarización ideológica se puede vincular a la dificultad en la toma de decisiones,
pues sistemas políticos donde los extremos ideológicos se encuentran cubiertos por
opciones partidarias, las posibles transacciones a adoptar serán mas improbables que en
el caso contrario. En esta dirección, la magnitud de la polarización ideológica nos revela
la potencialidad de consenso versus confrontación que existirá en un sistema político. Si
tomamos aquí en consideración también la magnitud de la fragmentación partidaria2,
obtenemos un cuadro como el que sigue:
Tabla 1 . Fragmentacion legislativa, polarizacion ideologica y ambas en America Latina
Alta Baja
Fragmentación Brasil, Ecuador, Bolivia, Colombia, México, Uruguay, Honduras, Paraguay,
legislativa Venezuela Nicaragua, Chile
Dolarización El Salvador, Nicaragua Paraguay, Colombia, Costa Rica,
ideológica (Uruguay, Chile) Honduras, Panamá, Argentina
Ambas Nicaragua, El Salvador, Chile, Uruguay Honduras, Paraguay, Argentina,
simultáneamente Colombia, Costa Rica, Panamá
Fuente: elaboración propia a partir de Jones (2005).
Excluidos en esta Tabla los casos con valores intermedios.
2 El tamaño de la polarización ideológica esta lógicamente relacionado con el numero de partidos existente en
un sistema político, idealmente. La figura ideal, en un sistema político en que todas las opciones políticas
tuvieran una traducción partidista, la correlación entre estos dos indicadores seria perfecta. Esto es, a mayor
representación partidaria de opciones ideológicas, mayor es la distancia máxima entre los partidos más
extremos de un sistema de partidos (ceteris paribis del número de clivajes en cada caso).
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jefe de gobierno tienen lugar en Perú, Ecuador y Nicaragua, precisamente en los casos
donde menor aprobación de la acción de gobierno existe4 (Latinobarometro, 2005).
Las instituciones que peor rinden en cuanto a la generación de una confianza ciudadana
siguen siendo los partidos, con un juicio promedio para toda la región del 19% de
confianza, aunque este indicador es muy heterogéneo según área geográfica.
En síntesis, el rendimiento de los sistemas políticos de América Latina se caracteriza por
la relativa estabilidad de indicadores negativos – como la baja confianza en las
capacidades del Estado de ser eficaz o la baja convicción en el valor del Estado de
Derecho – junto con una legitimidad con bases débiles; estas bases parecen mas bien
asentarse sobre el rechazo de formas alternativas de gobierno, en lugar de sobre la base
de convicción y socialización en valores democráticos de igualdad y ejercicio de
derechos. De nuevo, en la distinción entre la plena institucionalización de la democracia
formal-electoral y la baja institucionalización de la democracia sustantiva, como un
régimen capaz de proveer de soberanía, y por tanto de control político, encontramos
heterogeneidad regional, con los países mas críticamente situados en estas dos
dimensiones concentrados en las regiones centroamericana y andina, frente a la mayor
consolidación de ambas en los países de Cono Sur.
4 La acción de gobierno es evaluada en el Latinobarometro bajo la afirmación “las personas que dirigen el país
hacen lo correcto”. En este indicador, los tres casos - Perú, Nicaragua y Ecuador - distan de la media del 32%
de acuerdo con dicha afirmación para toda la región en al menos 10 a 16 puntos porcentuales. Otros casos
donde la evaluación de la acción de gobierno como se define aquí es baja pero no traducida sin embargo en una
falta de confianza en el gobierno como institución son Panamá y Brasil. Las razones, por tanto, de los
ciudadanos para criticar al gobierno de turno no tienen por que reflejar una erosión de la confianza agregada en
la institución gubernamental como tal.
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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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