CURSO: Dirección Estratégica del Sector Publico

FECHA: Sábado, 24 de marzo.

GRUPO DE 4 INTEGRANTES.

ENTREGA: Digital.

FORMA: Resumen – Apreciación Critica – Mapa Conceptual.

1. LEY 28522
2. DL 1088
3. DS 054-2011-PCM
4. DS027-2007-PCM

CLASES DIA SABADO 24 DE MARZO:

1. Epistemología y metodología de la investigación (Horario 8:00 am - 1:30pm)

2. Dirección Estratégica del Sector Publico (Horario 2:30 pm - 8:00pm)

CLASES DIA DOMINGO 25 DE MARZO:

1. Epistemología y metodología de la investigación (Horario 8:00 am - 1:30pm)

2. Dirección Estratégica del Sector Publico (Horario 2:30 pm - 8:00pm)
3. FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA
NACIONAL DE PLANEAMIENTO
ESTRATEGICO
4. Publicado en 10 Diciembre, 2011por Roberto Claros A&R Consultores
5. FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE
PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
6. Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca
Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo sobre el Sistema de Planeamiento
Estratégico
3. Reflexiones y propuestas desde la práctica
4. Conclusiones o reflexiones finales
7. 1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Desde el año 2002, estamos avanzando de manera gradual en dos
grandes procesos: El Proceso de Modernización del Estado y el
Proceso de Descentralización, siempre teniendo como marco los
lineamientos del Acuerdo Nacional y las, ahora 32 Políticas de
Estado. Dentro de estas, en particular, cabe recordar las
relacionadas, de manera directa, con el SISTEMA DE
 PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO; y con tal propósito las
transcribimos a continuación:
8. En los procesos de Modernización del Estado y de Descentralización,
ha sido la PCM y el Ministerio de Economía y Finanzas, quienes han
venido impartiendo los lineamientos y directivas a seguir; e inclusive
después de que por Ley N° 28522 del 2005, y posteriormente con el
DL 1088 del 2008, se crea y ratifica el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN); el MEF continua impartiendo diversas
directivas través de los Sistemas de Presupuesto e Inversión Pública,
que regulan, orientan o desorientan a las entidades del Estado, lo
referente a la elaboración de Planes de Desarrollo Concertado, y su
“actualización dentro de los procesos de Presupuesto Participativo”, la
elaboración de los Planes Estratégicos Institucionales; los Planes
Sectoriales Multianuales, los Programas Multianual de Inversión
Pública y los Planes Operativos Institucionales. Consecuentemente,
es el MEF y no el CEPLAN, quien en la práctica está orientando la
elaboración de planes, la ejecución de los programas y proyectos que
se pueden o no desarrollar y hasta los procesos de Rendición de
Cuentas y Audiencias Públicas que los Gobiernos Subnacionales
deben realizar.
9. 2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMTIVO SOBRE EL SISTEMA DE
PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
El marco normativo reciente del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del CEPLAM es el Decreto Legislativo N° 1088 de junio
del 2008; el mismo que en su artículo 5, dispone que el CEPLAN, es
el organismo técnico especializado, adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros, que ejerce la función de órgano rector,
orientador y de coordinación del Sistema de Planeamiento
Estratégico.
En la SEGUNDA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA
del mismo Decreto Legislativo N° 1088, señalaba las Prioridades de la
etapa inicial de funcionamiento del CEPLAN.
En el parido de tres años el CEPLAN debería haber priorizado:
1. La consolidación institucional del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico y del CEPLAN.
2. La revisión de la legislación relacionada con: a) el planeamiento
estratégico; b) la definición y ejecución de políticas de Estado; y c) el
alineamiento de los instrumentos financieros públicos con los planes y
objetivos nacionales, sectoriales y subnacionales; con la finalidad de
promover las reformas necesarias para garantizar su coherencia e
integralidad.
3. El estudio y la evaluación de las variantes formales y
 metodológicas del planeamiento estratégico utilizadas en los
diferentes organismos públicos en los tres niveles de gobiernos, con
la finalidad de propender a su coordinación y unificación con base en
una matriz única, sin perjuicio de aquellas características que, por la
diferencia de funciones y la especialización, requieren de formas y
métodos de planificación especiales.
4. La definición de las metodologías y técnicas prospectivas básicas
aplicables al planeamiento estratégico para el desarrollo nacional y la
mejora de la competitividad del país, así como su difusión a través de
programas de capacitación y talleres especializados.
5. El apoyo a los procesos de descentralización, inclusión social y
mejoramiento de las condiciones ambientales del país.
10. De otro lado, cabe significar que durante el proceso de
elaboración del Plan Estratégico Institucional del CEPLAN 2009-
2011, se desarrollaron talleres para el diagnóstico, con el método
FODA, el mismo que por su relevancia se transcribe a continuación:
11. Un breve análisis del cuadro anterior nos revela la precaria
situación en la que viene desempeñando sus funciones el CEPLAN,
en cuanto a recursos financieros e infraestructura, pero lo que nos
releva de todo comentario adicional, es lo señalado en el diagnostico
de su PEI, e identificado como AMENZAS:
• Resistencia de los responsables del manejo de los instrumentos
financieros públicos para asignar los recursos al cumplimiento de las
metas de los planes.
• Débil apoyo político para consolidar la implementación institucional
del CEPLAN.
12. Sin embargo, muy a pesar de las limitaciones e indiferencia con
las que viene trabajando el órgano rector del Sistema de
Planeamiento Estratégico, cabe significar como un gran logro del
equipo técnico del CEPLAN, el haber concluido el proceso de
elaboración del Proyecto del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
y luego iniciar un proceso de consulta, tal vez limitado y con una
metodología y tiempos no adecuados, en opinión de muchos; pero
igual, se logró proponer y gestionar que mediante Decreto Supremo
N° 054-2011-PCM del 22.06.2011, se apruebe el PLAN
BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, el mismo que define seis (06)
ejes estratégicos, proponiendo para cada uno de ellos, los objetivos,
lineamientos, prioridades, metas y programas estratégicos. Es de
significar que el PLAN BICENTENARIO, cuenta con la aprobación del
Foro del Acuerdo Nacional realizado el 18.03.2011.
De otro lado, para repasar los diversos niveles de planeamiento, su
temporalidad y necesidad de articulación, se adjunta el siguiente
gráfico adaptado del que presenta el MEF, en los instructivos o
 directivas, pero sin señalar fechas, alcances y lo que comprende; la
gestión operativa y el PMIP – Plan Multianual de Inversión Pública,
que algunos piensan que sustituye a la propuesta de programas y
proyectos a incluirse en un PDI; así tenemos:
13. 3. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA PRÁCTICA
Un pilar de la Gestión para Resultados en Desarrollo, es el
fortalecimiento del Sistema de Planeamiento Estratégico; situación
que esta aun pendiente en nuestro país, como lo está el diseño e
implementación del quinto pilar referido a un Sistema de Seguimiento,
Evaluación y Monitoreo; consecuentemente observamos que no sólo
no favorece el fortalecimiento del sistema de planeamiento, sino
interfiere y desordena los intentos de planificación e intentos de
ordenamiento interno, al menos en los gobiernos subnacionales, más
aún en los procesos de los gobiernos locales; así podemos citar solo
algunos ejemplos:
a. Los sistemas administrativos de presupuesto, tesorería y
contabilidad están comprendidos dentro del ámbito del MEF, de igual
modo el SIAF y el SNIP, ente otras dependencias que orientan la
gestión gubernamental en aspectos de planeamiento operativo y
estratégico como el POI – Plan Operativo Institucional y los PEI-
Planes Estratégicos Institucionales, los PESEM – Planes Sectoriales
Multianuales y los PMIP – Planes Multianuales de Inversión Pública;
sin embargo, estos no están en armonía, ni diseñados para
compatibilizar con el horizonte de otros planes territoriales,
institucionales y temáticos, como los PDC – Planes de Desarrollo
Concertado, PAT – Planes de Acondicionamiento Territorial; PDI –
Planes de Desarrollo Institucional y otros como los PG – Planes de
Gobierno; PDEL – Planes de Desarrollo Económico Local o los PIO –
Planes de Igualdad de Oportunidades, sólo por citar algunos. Todo
esto, muy a pesar de lo señala el artículo 71 de la propia ley del
Sistema de Presupuesto, que está en el ámbito del MEF, cuyo texto
transcribimos en el cuadro siguiente: (Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411)
b. Emitiendo directivas e instructivos para el presupuesto participativo,
que inicialmente orientaban a la atomización del gasto y a distraer a
los agentes participantes y funcionarios municipales en una
priorización de corto plazo;
c. Desde el 2010 improvisando un Plan de “Modernización de la
Gestión Municipal” y Plan de Incentivos, que lo único que logra es
romper el cronograma de gastos de fin de año y extremar la
expectativa de los funcionarios por las transferencias. Esto en vez de
apoyar procesos de fortalecimiento institucional con criterios técnicos
como lo planteaba el Decreto Legislativo 1026 del 21.06.08 “Régimen
 Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que
deseen implementar PROCESOS DE MODERNIZACIÓN
INSTITUCIONAL INTEGRAL”;
d. Rigidez en los criterios para la identificación y aprobación de
Proyectos de Inversión Pública, en actividades económicas o
promoción de las mismas, donde no llega la empresa privada.
e. Se demanda Programas Multianual de Inversión Pública (con un
horizonte temporal de tres años, se pide articular el Plan de
Desarrollo Concertado de más de 10 años con el Plan de Desarrollo
Institucional de 04 años y se exigen procesos de presupuesto
participativo anual, que demanda distraer la gestión por más de 06
meses, sin contar aún los procesos de Rendición de Cuentas que hay
que reportar en el aplicativo del MEF y todos esto, mientras que en
paralelo los funcionarios deben estar pensando en el diseño, gestión
y reporte del Programa de Incentivos, también del MEF.
14. El artículo 2, del D.S. N° 054-2011-PCM que aprueba el PLAN
BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, dispone sobre el ajuste de
los Planes Estratégicos, lo siguiente: “Las entidades conformantes del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, ajustarán sus Planes
Estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional
previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado:
PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021”; sin embargo, por la poca
difusión del Plan y la falta de directivas o pautas para ajustar los
planes; los PESEM a nivel Sectorial; así como los PDC y PEI o PDI, a
nivel de los Gobiernos Subnacionales, al Plan Bicentenario: el Perú
hacia el 2021, aún está en la agenda como tarea pendiente
15. Tomando como ejemplo la propia VISIÓN Y MISIÓN del
CEPLAN 2009 – 2011, que se refiere a continuación; podemos
observar lo que ocurre de manera generalizada con los planes a nivel
de los diversos Organismos del Estado; nos esmeramos en la
elaboración del diagnóstico, el análisis estratégico, las ideas fuerza
para la visión y misión institucional, hasta trabajarnos en la
identificación de los valores, para seguir con el desarrollo de la
propuesta en función de los ejes y objetivos estratégicos por
dimensión de desarrollo, acompañamos un listado de programas y
proyectos, en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, para los
próximos 04 años, alineados a la visión; pero resulta que el MEF a
través de las OPI, que están dentro del SNIP solicita el envío de un
PMIP- Programa Multianual de Inversión Pública para los próximos 03
y de otro lado orienta recursos para Programas de Modernización y
Programa de Incentivos, que no estaban considerados en los Planes
de los Gobiernos Locales. Algo similar ocurre, en ocasiones de
manera tardía, como la eventual oferta de algunas ONGs que
 recursos y buscan a los GR y los GL para cogestionar, a través de
contrapartidas institucionales, programas y proyectos, que en muchas
circunstancias, ni están en los planes, ni en las prioridades de dichos
niveles de gobierno: lo que origina seguir con la política de parches
del POI y del PIA, lo que origina una congestión de trámites en manos
del equipo presupuesto público y de otros sistemas administrativos, lo
que finalmente evidencia que estamos ante una gestión municipal,
más que proactiva, solo reactiva, tradicional, burocrática y
definitivamente poco eficaz.
16. 4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
• No existe una cultura de planeamiento internalizada en los gestores
públicos, ni en la propia sociedad civil. La improvisación entre los
diversos niveles de gobierno se da en cascada, cuando desde los
diversos Sectores y ONGs se sale a ofrecer a los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales, productos o servicios aún no
validados; lo que distrae la agenda de los gestores subnacionales.
Esto sucede inclusive con la puesta en marcha de diversos procesos
como el presupuesto participativo, que inicialmente levantó la
expectativa por encima de la realidad y desvió la atención de los
agentes participantes en la priorización de proyectitos intrascendentes
y el corto plazo; de igual modo los Programas Estratégicos y el
Presupuesto por Resultados, que desde el año 2007, aún no logran
conducirnos a una Gestión para Resultados en Desarrollo, la misma
que inicialmente estaba prevista en el cronograma del MEF para el
2011.
• No existe coherencia en la propuesta para la implementación del
enfoque de Gestión para Resultados, que demanda fortalecer el
Sistema de Planeamiento, cuando el órgano rector del SINAPLAN, no
cuenta con los recursos ni apoyo político para su funcionamiento,
como lo revela el diagnóstico del PEI – Plan Estratégico Institucional
del CEPLAN – 2009-2011.
• Se viene incumpliendo el artículo 71 de la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411. No existiendo propuestas
metodológicas del MEF – Ministerio de Economía y Finanzas; del
CEPLAN – Centro de Planeamiento Estratégico; ni de la Secretaria de
Gestión Pública de la PCM – Presidencia del Consejo de Ministros.
• Entre los aspectos principales para orientar los procesos de
planeamiento, está en la agenda pendiente, la reflexión y propuesta
procesos metodológicos diferenciados para diversos escenarios o
realidades, no es lo mismo iniciar un proceso de planeamiento local
en una municipalidad citadina y de alta complejidad, que en una
municipalidad rural de muy baja complejidad. Así como para el
Programa de Modernización y el Programa de Incentivos, se habla de
Municipalidades de Ciudades Principales de tipo A y tipo B, y de
Municipalidades con mas y con menos de 500 viviendas; corresponde
que se den orientaciones concretas, especialmente para las 1585
municipalidades que constituyen el 86 % y que están comprendidas
en el rubro de RESTO DE MUNICIPALIDADES en el DS. 003-2010
del MEF.
• De igual modo, el tema de identificación de herramientas
diferenciadas para el diagnóstico, simples pero útiles; así como
orientar sobre la articulación de Objetivos Estratégicos Nacionales,
Regionales y Locales, a nivel de planes territoriales; lo mismo se debe
hacer con la articulación de los Objetivos Tácticos a nivel de los PEI o
PDI según sea el caso, y de cómo estos deben orientar los Objetivos
Operativos. Consecuentemente, de nada valdrá que el MEF pueda
incentivar a la “modernización de las municipalidades” orientadas a
incrementar los niveles de recaudación de los tributos municipales, y
mejorar la ejecución de proyectos de inversión (fierro y cemento), sino
logra comprender los procesos de la gestión local y que sus
prioridades pasan por el fortalecimiento de capacidades y promover el
desarrollo económico para incrementar las finanzas locales, más que
las finanzas municipales.
• Otro tema similar pendiente, es en cuanto al menú básico de
indicadores, su enfoque, utilidad para la gestión de competencias y
funciones propias de un gobierno local, y no sólo para evaluar y
monitorear los Programas Estratégicos. En consecuencia, es
fundamental que se gaste no sólo en cursos, y seminarios, sino en
asistencia técnica, y pasantías, con profesionales que no provengan
solo de la academia y sean expertos en marcos conceptuales
aplicables organizaciones de alta complejidad y un grado de madurez
organizacional, que en más del 86% de municipalidades, no van
encontrar; y es probable que tengan dificultades en acertar el
diagnóstico y en la propuesta. Deben convocarse a equipos
multidisciplinarios con cierto perfil, académico práctico y que
evidencien haber conducido procesos internos de los propios
gobiernos locales, con el propósito de orientar la elaboración de
indicadores específicos a nivel de las áreas funcionales como
Limpieza Pública, Seguridad Ciudadana, Desarrollo Social, Salud,
Educación, Transporte, Desarrollo Económico etc.
• Además de la falta de orientaciones y asistencia técnica para
efectuar el alineamiento de los planes territoriales e institucionales de
los diversos niveles de gobierno; son pocas las entidades
conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, que
han ajustado sus Planes Estratégicos a los objetivos estratégicos de
desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo
 Nacional, denominado: PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021,
conforme lo establece en la base legal de su aprobación – Decreto
Supremo N° 054-2011-PCM.
Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca
Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo sobre el Sistema de Planeamiento
Estratégico
3. Reflexiones y propuestas desde la práctica
4. Conclusiones o reflexiones finales
17. 1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Desde el año 2002, estamos avanzando de manera gradual en dos
grandes procesos: El Proceso de Modernización del Estado y el
Proceso de Descentralización, siempre teniendo como marco los
lineamientos del Acuerdo Nacional y las, ahora 32 Políticas de
Estado. Dentro de estas, en particular, cabe recordar las
relacionadas, de manera directa, con el SISTEMA DE
PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO; y con tal propósito las
transcribimos a continuación:
18. En los procesos de Modernización del Estado y de
Descentralización, ha sido la PCM y el Ministerio de Economía y
Finanzas, quienes han venido impartiendo los lineamientos y
directivas a seguir; e inclusive después de que por Ley N° 28522 del
2005, y posteriormente con el DL 1088 del 2008, se crea y ratifica el
Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional
de Planeamiento Estratégico (CEPLAN); el MEF continua impartiendo
diversas directivas través de los Sistemas de Presupuesto e Inversión
Pública, que regulan, orientan o desorientan a las entidades del
Estado, lo referente a la elaboración de Planes de Desarrollo
Concertado, y su “actualización dentro de los procesos de
Presupuesto Participativo”, la elaboración de los Planes Estratégicos
Institucionales; los Planes Sectoriales Multianuales, los Programas
Multianual de Inversión Pública y los Planes Operativos
Institucionales. Consecuentemente, es el MEF y no el CEPLAN, quien
en la práctica está orientando la elaboración de planes, la ejecución
de los programas y proyectos que se pueden o no desarrollar y hasta
los procesos de Rendición de Cuentas y Audiencias Públicas que los
Gobiernos Subnacionales deben realizar.
19. 2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMTIVO SOBRE EL SISTEMA
DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
El marco normativo reciente del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del CEPLAM es el Decreto Legislativo N° 1088 de junio
 del 2008; el mismo que en su artículo 5, dispone que el CEPLAN, es
el organismo técnico especializado, adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros, que ejerce la función de órgano rector,
orientador y de coordinación del Sistema de Planeamiento
Estratégico.
En la SEGUNDA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA
del mismo Decreto Legislativo N° 1088, señalaba las Prioridades de la
etapa inicial de funcionamiento del CEPLAN.
En el parido de tres años el CEPLAN debería haber priorizado:
1. La consolidación institucional del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico y del CEPLAN.
2. La revisión de la legislación relacionada con: a) el planeamiento
estratégico; b) la definición y ejecución de políticas de Estado; y c) el
alineamiento de los instrumentos financieros públicos con los planes y
objetivos nacionales, sectoriales y subnacionales; con la finalidad de
promover las reformas necesarias para garantizar su coherencia e
integralidad.
3. El estudio y la evaluación de las variantes formales y
metodológicas del planeamiento estratégico utilizadas en los
diferentes organismos públicos en los tres niveles de gobiernos, con
la finalidad de propender a su coordinación y unificación con base en
una matriz única, sin perjuicio de aquellas características que, por la
diferencia de funciones y la especialización, requieren de formas y
métodos de planificación especiales.
4. La definición de las metodologías y técnicas prospectivas básicas
aplicables al planeamiento estratégico para el desarrollo nacional y la
mejora de la competitividad del país, así como su difusión a través de
programas de capacitación y talleres especializados.
5. El apoyo a los procesos de descentralización, inclusión social y
mejoramiento de las condiciones ambientales del país.
20. De otro lado, cabe significar que durante el proceso de
elaboración del Plan Estratégico Institucional del CEPLAN 2009-
2011, se desarrollaron talleres para el diagnóstico, con el método
FODA, el mismo que por su relevancia se transcribe a continuación:
21. Un breve análisis del cuadro anterior nos revela la precaria
situación en la que viene desempeñando sus funciones el CEPLAN,
en cuanto a recursos financieros e infraestructura, pero lo que nos
releva de todo comentario adicional, es lo señalado en el diagnostico
de su PEI, e identificado como AMENZAS:
• Resistencia de los responsables del manejo de los instrumentos
financieros públicos para asignar los recursos al cumplimiento de las
metas de los planes.
 • Débil apoyo político para consolidar la implementación institucional
del CEPLAN.
22. Sin embargo, muy a pesar de las limitaciones e indiferencia con
las que viene trabajando el órgano rector del Sistema de
Planeamiento Estratégico, cabe significar como un gran logro del
equipo técnico del CEPLAN, el haber concluido el proceso de
elaboración del Proyecto del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
y luego iniciar un proceso de consulta, tal vez limitado y con una
metodología y tiempos no adecuados, en opinión de muchos; pero
igual, se logró proponer y gestionar que mediante Decreto Supremo
N° 054-2011-PCM del 22.06.2011, se apruebe el PLAN
BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, el mismo que define seis (06)
ejes estratégicos, proponiendo para cada uno de ellos, los objetivos,
lineamientos, prioridades, metas y programas estratégicos. Es de
significar que el PLAN BICENTENARIO, cuenta con la aprobación del
Foro del Acuerdo Nacional realizado el 18.03.2011.
De otro lado, para repasar los diversos niveles de planeamiento, su
temporalidad y necesidad de articulación, se adjunta el siguiente
gráfico adaptado del que presenta el MEF, en los instructivos o
directivas, pero sin señalar fechas, alcances y lo que comprende; la
gestión operativa y el PMIP – Plan Multianual de Inversión Pública,
que algunos piensan que sustituye a la propuesta de programas y
proyectos a incluirse en un PDI; así tenemos:
23. 3. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA PRÁCTICA
Un pilar de la Gestión para Resultados en Desarrollo, es el
fortalecimiento del Sistema de Planeamiento Estratégico; situación
que esta aun pendiente en nuestro país, como lo está el diseño e
implementación del quinto pilar referido a un Sistema de Seguimiento,
Evaluación y Monitoreo; consecuentemente observamos que no sólo
no favorece el fortalecimiento del sistema de planeamiento, sino
interfiere y desordena los intentos de planificación e intentos de
ordenamiento interno, al menos en los gobiernos subnacionales, más
aún en los procesos de los gobiernos locales; así podemos citar solo
algunos ejemplos:
a. Los sistemas administrativos de presupuesto, tesorería y
contabilidad están comprendidos dentro del ámbito del MEF, de igual
modo el SIAF y el SNIP, ente otras dependencias que orientan la
gestión gubernamental en aspectos de planeamiento operativo y
estratégico como el POI – Plan Operativo Institucional y los PEI-
Planes Estratégicos Institucionales, los PESEM – Planes Sectoriales
Multianuales y los PMIP – Planes Multianuales de Inversión Pública;
sin embargo, estos no están en armonía, ni diseñados para
compatibilizar con el horizonte de otros planes territoriales,
 institucionales y temáticos, como los PDC – Planes de Desarrollo
Concertado, PAT – Planes de Acondicionamiento Territorial; PDI –
Planes de Desarrollo Institucional y otros como los PG – Planes de
Gobierno; PDEL – Planes de Desarrollo Económico Local o los PIO –
Planes de Igualdad de Oportunidades, sólo por citar algunos. Todo
esto, muy a pesar de lo señala el artículo 71 de la propia ley del
Sistema de Presupuesto, que está en el ámbito del MEF, cuyo texto
transcribimos en el cuadro siguiente: (Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411)
b. Emitiendo directivas e instructivos para el presupuesto participativo,
que inicialmente orientaban a la atomización del gasto y a distraer a
los agentes participantes y funcionarios municipales en una
priorización de corto plazo;
c. Desde el 2010 improvisando un Plan de “Modernización de la
Gestión Municipal” y Plan de Incentivos, que lo único que logra es
romper el cronograma de gastos de fin de año y extremar la
expectativa de los funcionarios por las transferencias. Esto en vez de
apoyar procesos de fortalecimiento institucional con criterios técnicos
como lo planteaba el Decreto Legislativo 1026 del 21.06.08 “Régimen
Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que
deseen implementar PROCESOS DE MODERNIZACIÓN
INSTITUCIONAL INTEGRAL”;
d. Rigidez en los criterios para la identificación y aprobación de
Proyectos de Inversión Pública, en actividades económicas o
promoción de las mismas, donde no llega la empresa privada.
e. Se demanda Programas Multianual de Inversión Pública (con un
horizonte temporal de tres años, se pide articular el Plan de
Desarrollo Concertado de más de 10 años con el Plan de Desarrollo
Institucional de 04 años y se exigen procesos de presupuesto
participativo anual, que demanda distraer la gestión por más de 06
meses, sin contar aún los procesos de Rendición de Cuentas que hay
que reportar en el aplicativo del MEF y todos esto, mientras que en
paralelo los funcionarios deben estar pensando en el diseño, gestión
y reporte del Programa de Incentivos, también del MEF.
24. El artículo 2, del D.S. N° 054-2011-PCM que aprueba el PLAN
BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, dispone sobre el ajuste de
los Planes Estratégicos, lo siguiente: “Las entidades conformantes del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, ajustarán sus Planes
Estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional
previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado:
PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021”; sin embargo, por la poca
difusión del Plan y la falta de directivas o pautas para ajustar los
planes; los PESEM a nivel Sectorial; así como los PDC y PEI o PDI, a
 nivel de los Gobiernos Subnacionales, al Plan Bicentenario: el Perú
hacia el 2021, aún está en la agenda como tarea pendiente
25. Tomando como ejemplo la propia VISIÓN Y MISIÓN del
CEPLAN 2009 – 2011, que se refiere a continuación; podemos
observar lo que ocurre de manera generalizada con los planes a nivel
de los diversos Organismos del Estado; nos esmeramos en la
elaboración del diagnóstico, el análisis estratégico, las ideas fuerza
para la visión y misión institucional, hasta trabajarnos en la
identificación de los valores, para seguir con el desarrollo de la
propuesta en función de los ejes y objetivos estratégicos por
dimensión de desarrollo, acompañamos un listado de programas y
proyectos, en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, para los
próximos 04 años, alineados a la visión; pero resulta que el MEF a
través de las OPI, que están dentro del SNIP solicita el envío de un
PMIP- Programa Multianual de Inversión Pública para los próximos 03
y de otro lado orienta recursos para Programas de Modernización y
Programa de Incentivos, que no estaban considerados en los Planes
de los Gobiernos Locales. Algo similar ocurre, en ocasiones de
manera tardía, como la eventual oferta de algunas ONGs que
recursos y buscan a los GR y los GL para cogestionar, a través de
contrapartidas institucionales, programas y proyectos, que en muchas
circunstancias, ni están en los planes, ni en las prioridades de dichos
niveles de gobierno: lo que origina seguir con la política de parches
del POI y del PIA, lo que origina una congestión de trámites en manos
del equipo presupuesto público y de otros sistemas administrativos, lo
que finalmente evidencia que estamos ante una gestión municipal,
más que proactiva, solo reactiva, tradicional, burocrática y
definitivamente poco eficaz.
26. 4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
• No existe una cultura de planeamiento internalizada en los gestores
públicos, ni en la propia sociedad civil. La improvisación entre los
diversos niveles de gobierno se da en cascada, cuando desde los
diversos Sectores y ONGs se sale a ofrecer a los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales, productos o servicios aún no
validados; lo que distrae la agenda de los gestores subnacionales.
Esto sucede inclusive con la puesta en marcha de diversos procesos
como el presupuesto participativo, que inicialmente levantó la
expectativa por encima de la realidad y desvió la atención de los
agentes participantes en la priorización de proyectitos intrascendentes
y el corto plazo; de igual modo los Programas Estratégicos y el
Presupuesto por Resultados, que desde el año 2007, aún no logran
conducirnos a una Gestión para Resultados en Desarrollo, la misma
que inicialmente estaba prevista en el cronograma del MEF para el
2011.
• No existe coherencia en la propuesta para la implementación del
enfoque de Gestión para Resultados, que demanda fortalecer el
Sistema de Planeamiento, cuando el órgano rector del SINAPLAN, no
cuenta con los recursos ni apoyo político para su funcionamiento,
como lo revela el diagnóstico del PEI – Plan Estratégico Institucional
del CEPLAN – 2009-2011.
• Se viene incumpliendo el artículo 71 de la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411. No existiendo propuestas
metodológicas del MEF – Ministerio de Economía y Finanzas; del
CEPLAN – Centro de Planeamiento Estratégico; ni de la Secretaria de
Gestión Pública de la PCM – Presidencia del Consejo de Ministros.
• Entre los aspectos principales para orientar los procesos de
planeamiento, está en la agenda pendiente, la reflexión y propuesta
procesos metodológicos diferenciados para diversos escenarios o
realidades, no es lo mismo iniciar un proceso de planeamiento local
en una municipalidad citadina y de alta complejidad, que en una
municipalidad rural de muy baja complejidad. Así como para el
Programa de Modernización y el Programa de Incentivos, se habla de
Municipalidades de Ciudades Principales de tipo A y tipo B, y de
Municipalidades con mas y con menos de 500 viviendas; corresponde
que se den orientaciones concretas, especialmente para las 1585
municipalidades que constituyen el 86 % y que están comprendidas
en el rubro de RESTO DE MUNICIPALIDADES en el DS. 003-2010
del MEF.
• De igual modo, el tema de identificación de herramientas
diferenciadas para el diagnóstico, simples pero útiles; así como
orientar sobre la articulación de Objetivos Estratégicos Nacionales,
Regionales y Locales, a nivel de planes territoriales; lo mismo se debe
hacer con la articulación de los Objetivos Tácticos a nivel de los PEI o
PDI según sea el caso, y de cómo estos deben orientar los Objetivos
Operativos. Consecuentemente, de nada valdrá que el MEF pueda
incentivar a la “modernización de las municipalidades” orientadas a
incrementar los niveles de recaudación de los tributos municipales, y
mejorar la ejecución de proyectos de inversión (fierro y cemento), sino
logra comprender los procesos de la gestión local y que sus
prioridades pasan por el fortalecimiento de capacidades y promover el
desarrollo económico para incrementar las finanzas locales, más que
las finanzas municipales.
• Otro tema similar pendiente, es en cuanto al menú básico de
indicadores, su enfoque, utilidad para la gestión de competencias y
funciones propias de un gobierno local, y no sólo para evaluar y
monitorear los Programas Estratégicos. En consecuencia, es
fundamental que se gaste no sólo en cursos, y seminarios, sino en
asistencia técnica, y pasantías, con profesionales que no provengan
solo de la academia y sean expertos en marcos conceptuales
aplicables organizaciones de alta complejidad y un grado de madurez
organizacional, que en más del 86% de municipalidades, no van
encontrar; y es probable que tengan dificultades en acertar el
diagnóstico y en la propuesta. Deben convocarse a equipos
multidisciplinarios con cierto perfil, académico práctico y que
evidencien haber conducido procesos internos de los propios
gobiernos locales, con el propósito de orientar la elaboración de
indicadores específicos a nivel de las áreas funcionales como
Limpieza Pública, Seguridad Ciudadana, Desarrollo Social, Salud,
Educación, Transporte, Desarrollo Económico etc.
• Además de la falta de orientaciones y asistencia técnica para
efectuar el alineamiento de los planes territoriales e institucionales de
los diversos niveles de gobierno; son pocas las entidades
conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, que
han ajustado sus Planes Estratégicos a los objetivos estratégicos de
desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional, denominado: PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021,
conforme lo establece en la base legal de su aprobación – Decreto
Supremo N° 054-2011-PCM.
 “A S O C I A C I Ó N C I V I L P R E S I D E N T E R A M Ó N C A S T I L
L A”
Grupo de trabajo “Planificación del Desarrollo Nacional”:
Carlos Malpica, Luis De la Cruz, Manuel Montoya, Otoniel Velasco
El Decreto Legislativo 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico: Análisis y
perspectivas.
DOCUMENTO INTERNO DE TRABAJO (Segunda versión)
Relator: Carlos Malpica Faustor
Lima, 15 de setiembre de 2008

En aplicación del Decreto Legislativo 1088 (publicado el 28 de junio pasado) el gobierno ha

iniciado la puesta en marcha del CEPLAN, dieciséis años después que el Presidente Fujimori
disolviera el Instituto Nacional de Planificación (en junio de 1992), dos meses después de
disolver el Congreso de la República. Por ello es pertinente analizar dicho Decreto
Legislativo, que reformula el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico:
"orientados al desarrollo de la planificación estratégica como instrumento técnico de gobierno y
gestión para el desarrollo armónico y sostenido del país y el fortalecimiento de la gobernabilidad
democrática en el marco del Estado constitucional de derecho"

El nuevo CEPLAN nace con retraso, inicia sus funciones en un contexto complejo, con
competencias y recursos limitados, y se va a demorar en implantarse en la Administración
Pública, en desarrollar sus capacidades y en lograr intervenciones que produzcan los efectos
esperados.

Es importante examinar las perspectivas de la articulación de la planificación general y de

la planificación sectorial en el Perú, en los niveles gubernamentales nacional, regional y
local, tomando en cuenta los antecedentes históricos y las lecciones de experiencia
adquiridas en las últimas cinco décadas por los actores directos en dichos procesos.

Cabe destacar al respecto:

 Que la planificación del desarrollo de la educación nacional es la primera planificación sectorial que se
adopta oficialmente como sistema en el Perú, en 1956 (siendo Ministro de Educación Jorge Basadre), a
partir del compromiso gubernamental adquirido en la Segunda Reunión Interamericana de Ministros de
Educación, realizada en Lima, que aprueba, a propuesta del Ministro de Educación de Colombia Gabriel
Betancourt Mejía, la“Recomendación sobre el Planeamiento Integral de la Educación en América Latina”.
Su proceso de institucionalización se inicia en 1958, cuando se crea la Dirección de Estudio y Planeamiento
(DEP) en el Ministerio de Educación (a cargo de Delfín Ludeña De la Vega).
 Que la planificación del desarrollo económico y social se inicia cinco años más tarde, en 1961, cuando
el Primer Ministro y Ministro de Hacienda y Comercio (Pedro Beltrán Espantoso), firma en nombre del
gobierno peruano, la “Carta de Punta del Este” (en Uruguay) que en el marco de la “Alianza para el
Progreso” acuerda que “Los países latinoamericanos convienen en impulsar o en fortalecer sistemas de
preparación, ejecución y revisión periódica de los programas nacionales de desarrollo económico y
social” y que “deberán formular dentro de los próximos 18 meses, si fuera posible, programas de
 desarrollo a largo plazo” (nótese que no se hablaba de planes, sino de programas). Y se institucionaliza a
partir del Decreto Supremo Nº 49, de fecha 3 de noviembre de 1961, que crea la Oficina Central de
Estudios y Programas (OCEP), dentro del Ministerio de Hacienda y Comercio. La OCEP inició desde
entonces importantes coordinaciones con los Ministerios y con el Banco Central de Reserva.
 Que el 19 de octubre de 1962 se promulga el Decreto Ley 14220, que crea el Sistema Nacional de
Planificación del Desarrollo Económico y Social y el Instituto Nacional de Planificación, que en las décadas
de los 60 y 70 y en la primera mitad de los 80, lideró la formulación e implementación de importantes
Políticas Públicas, Estrategias y Planes de Desarrollo, de corto, mediano y largo plazo, tanto a nivel
nacional como sectorial y regional.
 Que ese Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social es desactivado en 1992
por el Decreto Ley 25548 (publicado el 14 de junio de 1992) mediante el cual el régimen de Fujimori (sin
ninguna fundamentación) crea una “Comisión de Disolución del INP”, se dispersa o liquida al personal
técnico del Instituto y se asigna el conjunto de las funciones que entonces tenía el INP al Ministerio de
Economía y Finanzas, que las difunde en su estructura (algunas de esas funciones las mantiene hasta
ahora, como es el caso de la formulación de lo que hoy es el Marco Macroeconómico Multianual).
 Que trece años más tarde la Ley 28522 (publicada el 25 de mayo de 2005, durante el
régimen del Presidente Toledo) crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y
el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
 Que durante tres años esa Ley 28522 no fue implementada, a pesar de que fue
reglamentada (durante el régimen del Presidente Toledo) y se le asignaron créditos para
su funcionamiento en los Presupuestos de la República de 2006, 2007 y 2008.
 Que el Decreto Legislativo 1088 (publicado el 28 de junio de 2008) deroga la Ley 28522
y crea un nuevo Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y un nuevo Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
 Que para lograr eficacia el nuevo Sistema y el nuevo Centro tienen que perfeccionar su
articulación con sujeción a las normas vigentes de nivel constitucional y de leyes
orgánicas.
Ha habido pues una lamentable pérdida de tiempo y de oportunidades, y el Ministerio de
Economía y Finanzas ha continuado ejerciendo de 1992 a 2005 las funciones de
planificación del desarrollo que tenía el desaparecido INP, y del 2005 a la fecha, las que no
le dejaron ejercer al creado y luego reformado CEPLAN. En todo ese período el rol
hegemónico en la materia lo ha ejercido siempre el Ministerio de Economía y Finanzas, con
un alcance de corto plazo (anualmente), a través del Presupuesto General de la República y
la rectoría de los principales Sistemas Administrativos, teniendo como ámbito de aplicación
preponderante, el Sector Público.
Actualmente, por ejemplo, los tres Proyectos de Ley relacionados con el Presupuesto
2009, han sido aprobados por el Consejo de Ministros y remitidos el 30 de agosto pasado al
Presidente del Congreso, bajo la firma del Presidente de la República y del Presidente del
Consejo de Ministros. Obviamente, el naciente CEPLAN aún no ha participado en dicho
proceso, aunque es de esperar que pronto sea convocado por el Congreso de la República.

Los antecedentes de la Planificación del Desarrollo en el Perú

En el libro “Planificación y desarrollo de la educación en el Perú: un análisis de la
experiencia del período 1948-1985” (Andrés Cardó, Hugo Díaz, Raúl Vargas, Carlos Malpica,
UNESCO/IIPE, París, 1989) se da cuenta de los orígenes del Sistema Nacional de Planificación
del Desarrollo en el Perú, de su evolución en cuatro décadas y de su modulación a lo largo
de siete períodos gubernamentales. En él damos a conocer que la práctica de la
planificación de la educación precedió en el sector público peruano a la planificación
general. La planificación general vino después. Por influencia de la CEPAL (Comisión
Económica para la América Latina) y deI ILPES (Instituto Latinoamericano de Planificación
Económica y Social) se debate en el Perú, desde la década de los 50, la implementación de
la planificación como función pública y como herramienta gubernamental para el desarrollo
económico y social. Lideraron dicho debate, a favor Francisco Miró Quesada (diario El
Comercio) y en contra, Pedro Beltrán Espantoso (diario La Prensa). En agosto de 1961 Pedro
Beltrán Espantoso, como Primer Ministro y Ministro de Hacienda y Comercio, firma en
nombre del gobierno peruano (Presidente Prado), la “Carta de Punta del Este”(en Uruguay)
que establece la “Alianza para el Progreso” y acuerda que “Los países latinoamericanos
convienen en impulsar o en fortalecer sistemas de preparación, ejecución y revisión
periódica de los programas nacionales de desarrollo económico y social” y que “deberán
formular dentro de los próximos 18 meses, si fuera posible, programas de desarrollo a largo
plazo” (no se habla de planes, sino de programas). En cumplimiento de ese acuerdo se
expide el Decreto Supremo Nº 49, de fecha 3 de noviembre de 1961, que crea la Oficina
Central de Estudios y Programas (OCEP), dentro del Ministerio de Hacienda y Comercio. La
OCEP representa el primer antecedente de institucionalización de la planificación global en
el Perú, y se la asigna como funciones generales:
“determinar metas y prioridades; preparar programas anuales de inversión pública; coordinar el
programa de desarrollo con la política de estabilidad financiera del gobierno; determinar las medidas
de carácter administrativo convenientes para la mejor preparación y ejecución de planes y proyectos,
y coordinar las actividades de asistencia técnica en el campo del desarrollo económico y social”.
Durante el período de la Junta Militar de Gobierno 1962-1963 (Pérez Godoy, Lindley López,
Torres Matos y Vargas Prada), el Banco Central de Reserva formuló el primer Plan Nacional
de Desarrollo del Perú, el “Plan Decenal de Desarrollo 1962-1971”, poco antes de que el
gobierno promulgue, el 19 de octubre de 1962, el Decreto Ley 14220, Ley de creación del
Sistema Nacional de Planificación de Desarrollo Económico y Social del Perú, integrado por:
 El Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Social, presidido por el Presidente de la
República e integrado por siete Ministros;
 El Instituto Nacional de Planificación (INP), con un Jefe con rango de Ministro, y que
incorpora a la Dirección Nacional de Estadística y Censos y absorbe las funciones de la
OCEP;
 El Consejo Consultivo de Planificación, para la participación de representantes del
sector privado; y
 Oficinas Sectoriales y Regionales de Planificación.
Poco después, por el Decreto Ley 14260 (Ley del Presupuesto Funcional de la República), se
introduce el Presupuesto por Programas.
Durante el gobierno del General Velasco en 1968 se crea la Escuela Superior de
Administración Pública – ESAP, que realiza cursos avanzados de planificación y de
administración del desarrollo con la cooperación del ILPES y del PNUD, y el Consejo Nacional
de Desarrollo (presidido por el Presidente Velasco y por los Ministros) aprueba
las “Estrategias Nacionales de Desarrollo a Largo, Mediano y Corto Plazo”. En 1969 se
aprueba el “Plan Económico Anual 1969”. En 1971 se aprueba el “Plan Nacional de
Desarrollo Económico y Social 1971-1975”.
En el gobierno del General Morales Bermúdez se aprueba en 1975 el “Plan Nacional de
Desarrollo 1975-1978”.
En el segundo gobierno del Presidente Belaúnde en 1981 se expide el Decreto Legislativo
177 (Ley Orgánica del Sistema Nacional de Planificación) y se aprueba el “Plan de
Inversiones Públicas 1982-1985”. En 1982 se formula la primera versión de un “Plan a Largo
Plazo 1982-2000”.
El primer gobierno del Presidente García (1985-1990) produjo una serie de documentos que
proponían una serie de reformas, leyes, planes (la propuesta del “Plan Nacional de
Desarrollo 1986-1990”), programas y otros proyectos que tuvieron limitada
implementación. En 1987 se promulga la Ley 24650 de Bases de la Regionalización y la Ley
25077 abrió el camino para las elecciones de los representantes a las Asambleas Regionales
(de noviembre de 1989 y de abril de 1990). Los Gobiernos Regionales tenían competencias
sectoriales. Pero el modelo no llegó a consolidarse y más tarde el Presidente Fujimori redujo
su importancia y recursos y finalmente las Asambleas Regionales desaparecen en abril de
1992, pues con la disolución del Congreso se establecieron los Consejos Transitorios de
Administración Regional (estos CTAR funcionaron hasta el 2002), con autoridades
nombradas por el Poder Ejecutivo, manteniendo algunas funciones administrativas.
El gobierno del Presidente Fujimori en su etapa 1990-1992 se caracterizó por el
autoritarismo, medidas de ajuste económico, lucha contra la subversión y confrontación
con la oposición. El autogolpe de abril de 1992 instaura un Gobierno de Emergencia y de
Reconstrucción Nacional. El Sistema y el Instituto Nacional de Planificación funcionaron
treinta años, hasta que el régimen de Fujimori promulga el Decreto Ley 25548 (publicado el
14 de junio de 1992) mediante el cual (sin ninguna fundamentación) se crea una Comisión
de Disolución del INP; se asigna las funciones del INP al Ministerio de Economía y Finanzas,
y se crea un Consejo Nacional de Planificación (CNP), presidido por el Presidente del Consejo
de Ministros e integrado por los Ministros, cuya Secretaría Técnica ejercería el Ministerio
de Economía y Finanzas.
Trece años más tarde, por la Ley 28522 (promulgada por el Presidente Toledo y publicada
el 25 de mayo de 2005) se crea el nuevo Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Sin embargo transcurrieron tres
años y el CEPLAN no fue puesto en funcionamiento, a pesar de que se aprobó su
Reglamento de Organización y Funciones por el Decreto Supremo 054-2005-PCM
(publicado el 28 de julio de 2005) y que se le consignaron créditos para su funcionamiento
en los sucesivos Presupuestos de la República.
El Decreto Legislativo 1088 (publicado el 28 de junio de 2008) deroga la Ley 28522 y el
Decreto Supremo 054-2005-PCM, mantiene la misma denominación del Sistema Nacional
de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN);
pero aprueba nuevos criterios y normas. Cabe, pues, preguntarse cuáles son las diferencias
entre las disposiciones de la Ley 28522 y las del Decreto Legislativo 1088, y, en ese nuevo
contexto, cuáles son las perspectivas de la planificación del desarrollo, en relación con:
 la Constitución Política del Estado (de 1993, modificada por la Ley 27680, publicada el 7
de marzo de 2002); y
 las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional (aprobadas el 22 de julio de 2002);
Sobre la legitimidad del Decreto Legislativo 1088 (publicado el 28 de junio de 2008)
La Constitución Política del Perú faculta y norma (artículo 104º) la delegación de facultades legislativas al
Poder Ejecutivo. El Decreto Legislativo 1088 fue promulgado en uso de las facultades delegadas al Poder
Ejecutivo por la Ley 29157 (publicada el 20 de diciembre de 2007), en relación con la implementación del TLC
con los Estados Unidos de América, para legislar sobre materias específicas (entre ellas: inciso 2.1 b: “mejora
del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del
Estado”). Como ley ordinaria debe subordinarse a la mayor jerarquía jurídica que sobre su materia tienen las
normas de la Constitución Política y de las Leyes Orgánicas, y compatibilizarse con las normas aplicables de
las Leyes Marco y Leyes Generales. En su procesamiento debe tomarse en cuenta las leyes vigentes sobre esas
materias; los proyectos de ley relacionados y en proceso; las coordinaciones previstas en el seno de
comisiones mixtas Ejecutivo/Legislativo, y además, ser sustentado en un expediente que incluya la
correspondiente exposición de motivos. Todos esos aspectos serán examinados por el Congreso de la
República, a partir del trabajo de un grupo revisor de Decretos Legislativos en el seno de la Comisión de
Constitución. Ha pasado ya más de un mes de instalada la presente legislatura ordinaria y hasta el momento
no se ha designado el referido grupo de trabajo revisor, que podrá proponer la derogatoria o modificaciones
a dichos Decretos Legislativos.
El Decreto Legislativo 1088, la Constitución y las Leyes Orgánicas.
En el Perú la planificación figura por primera vez a nivel constitucional en la Constitución de
1979. En cambio la planificación no fue incluida en la Constitución de 1993, a la que es
añadida, en la reforma constitucional del año 2002 (Ley 27680, publicada el 7 de marzo de
2002), solamente en el nuevo Capítulo “De la Descentralización”, al normar los Gobiernos
Regionales y Locales.
El Decreto Legislativo 1088 debe sujetarse a las normas legales de mayor jerarquía, en
especial a:
 la Ley 27867 Orgánica de Gobiernos Regionales (publicada el 18 de noviembre de 2002);
 la Ley 27972 Orgánica de Municipalidades (publicada el 27 de mayo de 2003); y
 la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo (publicada el 20 de diciembre de 2007).
Dichas disposiciones contienen normas específicamente referidas al Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico y al CEPLAN, normas que el Decreto Legislativo 2008 no puede ni
derogar ni dejar de cumplir.
La Quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional (22 de julio de 2002)
“Gobierno en Función de Objetivos con Planeamiento Estratégico, Prospectiva
Nacional y Procedimientos Transparentes
Nos comprometemos a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un
planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias
para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada
integración a la economía global.
Con este objetivo el Estado: (a) impulsará la creación de un sistema nacional de
planeamiento estratégico sectorial e institucional, con una clara fijación de objetivos
generales y objetivos específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo
plazo, así como los indicadores de medición correspondientes; (b) promoverá que la
gestión gubernamental alcance los objetivos establecidos en los planes estratégicos,
respaldada por un sistema de control de cumplimiento de los objetivos y las metas
presupuestarias; (c) garantizará el informe periódico de la gestión del Poder
Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y (d)
promoverá que los funcionarios públicos orienten su gestión hacia el logro de las
 metas establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarrollo de las
habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos”
El Decreto Legislativo 1088 y su predecesora la Ley 28522 del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
La Ley 28522 crea el CEPLAN como (artículo 5º) órgano rector del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico, le da (artículo 8º) la naturaleza de Organismo Público
Descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y establece que reporta
al Presidente de la República; según el artículo 11º de la Ley 28522, el Presidente del
Consejo Directivo del CEPLAN tenía rango de Ministro, asiento y voz en el Consejo de
Ministros; participaba en las sesiones de las Comisiones Interministeriales de Asuntos
Económicos, Financieros y de Asuntos Sociales, y presentaba al Congreso de la República un
informe anual sobre el avance y perspectivas del desarrollo nacional. En el Decreto
Legislativo 1088 el CEPLAN tiene menor nivel y alcance, es un“Organismo Técnico
Especializado” del Ejecutivo adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, su Consejo
Directivo funciona como un colegiado, y su Presidente (representante del Presidente de la
República) no tiene rango ni de Viceministro y reporta al Presidente del Consejo de
Ministros. De acuerdo con la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo (artículo 33º) los
Organismos Técnicos Especializados “están dirigidos por un Consejo Directivo” y “se sujetan
a los lineamientos técnicos del Sector con quien coordinan sus objetivos y estrategias”.
En el artículo 7º de la Ley 28522 se fijaba al CEPLAN dos funciones importantes que ya no
figuran en el Decreto Legislativo 1088: “Participar en la elaboración del marco
macroeconómico multianual de responsabilidad del Ministerio de Economía y
Finanzas” y “Participar en la formulación de políticas de integración económica
internacional del país”.
En el artículo 9º de la Ley 28522 se incluía miembros del Consejo Directivo del CEPLAN que
ya no figuran en el Decreto Legislativo 1088, los representantes: de las Municipalidades
Provinciales y Distritales, de los sectores productivos y empresariales, y de los partidos
políticos.
Diseño del Sistema y del Centro Nacional de Planificación Estratégica
Al insertarse el CEPLAN en el contexto de la Administración Pública debe establecer y
desarrollar sus relaciones con los Poderes del Estado, con el Gobierno Nacional, con los
organismos constitucionalmente autónomos, con los organismos reguladores y con los
Gobiernos Regionales y Locales.
A nivel Nacional, bajo la responsabilidad política del Primer Ministro y la responsabilidad
técnico-funcional (colegiada) de su Consejo Directivo, el CEPLAN coordina el
funcionamiento de la red de oficinas con funciones de planificación de alcance nacional. La
LOPE asigna a cada Ministro (artículo 25º) la función de “dirigir el proceso de planeamiento
estratégico sectorial, en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico”, y
establece (artículo 24º) en la Alta Dirección de cada Ministerio (que conforman el Ministro,
los Viceministros y el Secretario General) un“gabinete de asesoramiento especializado para
la conducción estratégica de las políticas a su cargo y para la coordinación con el Poder
Legislativo”, además de un “órgano de administración interna encargado de la
planificación”. El Decreto Legislativo 1088 integra (artículo 3.1) al Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico el Foro del Acuerdo Nacional “como instancia de concertación de
la planificación estratégica nacional cuando su intervención es solicitada, en su orden, por
el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN”(no
se toma en cuenta que de acuerdo con el Decreto Supremo 105-2002-PCM, el Foro del
Acuerdo Nacional es presidido por el Presidente de la República).
La Ley 27867 Orgánica de Gobiernos Regionales asigna al Gobierno Regional (artículo 10º),
la competencia exclusiva de “planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los
programas socio-económicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de
Desarrollo” y “formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su región”. La responsabilidad técnica la asigna
(artículo 29º) a una “Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial”.
La Ley 27972 Orgánica de Municipalidades pone la planificación bajo la responsabilidad
política del Alcalde y asigna (artículo 28º) la responsabilidad técnica a una “Oficina de
Planificación y Presupuesto”.
El Decreto Legislativo 1088 otorga (artículo 5) al CEPLAN el carácter de “Ente Rector del
Sistema Administrativo de Planeamiento Estratégico”. Pero, por otro lado, la Ley 29158
Orgánica del Poder Ejecutivo establece (artículo 46º) que “Los Sistemas Administrativos
tienen como finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la
Administración Pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”; que el Planeamiento
Estratégico es un Sistema Administrativo que “se rige por la ley de la materia”, y que “El
Poder Ejecutivo adecúa el funcionamiento de los Sistemas Administrativos al proceso de
descentralización”. Señala también (artículo 44º) que “Los Sistemas están a cargo de un
Ente Rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las
normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación
técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus
leyes especiales y disposiciones complementarias”. Enumera además (artículo 47º) las
competencias o funciones generales de los Entes Rectores de los Sistemas Administrativos.
Todo esto requiere ser compatibilizado, pues por ahora el CEPLAN aparece como una
entidad atípica, a mitad de camino entre un Sistema Administrativo (regulador técnico del
uso de recursos de la Administración Pública) y un Sistema Nacional (instrumento de
gobierno y de gestión de políticas públicas).
Relaciones con los Sistemas Nacionales de Presupuesto Público y de Inversiones Públicas
La Ley 28112 Marco de la Administración Financiera del Sector Público define (Quinto
principio general, modificado por la Tercera Disposición Complementaria de la Ley 28522,
que se mantiene vigente por la Disposición Complementaria Única del Decreto Legislativo
1088) que “El Presupuesto público asigna los fondos públicos de acuerdo con los objetivos y
prioridades de gasto determinadas en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, en los
planes estratégicos de las entidades del Sector Público y la disponibilidad de ingresos
programada”.
La Ley 28411 General del Sistema Nacional de Presupuesto define (Artículo XIV del Título Preliminar,
modificado por la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley 28522, que se mantiene vigente por la
Disposición Complementaria Única del Decreto Legislativo 1088) que “El proceso presupuestario debe
orientarse por los Objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y apoyarse en los resultados de
ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros".
La Ley 27293 del Sistema Nacional de Inversión Pública fija (artículo 4º, modificado por la
Sexta Disposición Complementaria de la Ley 28522, que se mantiene vigente por la
Disposición Complementaria Única del Decreto Legislativo 1088) como principio que “Todos
los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen
por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales
y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases y por
el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad
en el tiempo”.
Obsérvese que en ambos casos, de los Sistemas Nacionales de Presupuesto y de Inversiones
Públicas, se norma sobre su sujeción a los planes estratégicos; pero en sus procesos de
formulación del Presupuesto y de los Programas de Inversiones Públicas (que en el futuro
serán plurianuales) no se le da injerencia al Sistema Nacional de Planificación.
Funcionamiento del Sistema y del CEPLAN. Estrategias y prioridades: reglamentación,
primeros tres años y prioridades iniciales.
Final y acertadamente, el Decreto Legislativo 1088:
Asigna (Primera de las Disposiciones Finales Complementarias) “las funciones relacionadas
al seguimiento y evaluación estratégica del Estado, que cumplía la Secretaría de Gestión
Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, y que fueron establecidas en el
Decreto Supremo No. 067-2003-PCM”. Falta precisar, por Decreto Supremo, los alcances de
esta norma.
Fija (Segunda de las Disposiciones Complementarias Transitorias) las prioridades del
CEPLAN en los primeros tres años de su funcionamiento en materia de: “consolidación
institucional”, “revisión de la legislación relacionada”, “el estudio y la evaluación de las
variantes formales y metodológicas”, “la definición de las metodologías y técnicas
prospectivas”, “programas de capacitación y talleres especializados” y “el apoyo a los
procesos de descentralización, inclusión social y mejoramiento de las condiciones
ambientales del país”. Estas acciones podrían iniciarse mediante un plan estratégico de
desarrollo institucional de corto plazo.
Mantiene la vigencia de la Quinta de las Disposiciones Complementarias de la Ley 28522
que señala “Los titulares de los Ministerios, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales,
Organismos Públicos Descentralizados, proyectos especiales y empresas del Estado
adecuarán progresivamente su organización con el objeto de que las funciones de
planeamiento, programación presupuestal, inversión pública y cooperación internacional se
realicen de manera coordinada y bajo una conducción unificada”. Estas medidas serán
implementadas progresivamente por el Poder Ejecutivo como parte de los procesos de
Descentralización del Gobierno Nacional, de Regionalización del país, y de Modernización
de la Administración Pública.
Mantiene también la vigencia de la Séptima de las Disposiciones Complementarias de la Ley
28522 que señala que “El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico asume las funciones
relacionadas al planeamiento estratégico y evaluación que cumple la Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas y las de
seguimiento y evaluación estratégica del Estado, que cumple la Secretaría de Gestión
Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros”. Falta precisar, por Decreto
Supremo, los alcances de esta norma.
El conjunto de los procesos arriba detallados plantea un programa de trabajo extenso,
complejo y urgente, que amerita una amplia movilización para obtener la contribución de
calificados especialistas y expertos de instituciones del país y de la cooperación
internacional.
La “revisión de la legislación relacionada” aparece como la tarea más importante para
asegurar que el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico pueda cumplir con sus
importantes objetivos. Esa tarea podría emprenderse por etapas de corto, mediano y largo
plazo, acompasados a la voluntad política del Presidente de la República y al desarrollo de
las capacidades del CEPLAN y del resto del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.
En la “Asociación Civil Presidente Castilla” (para la Reforma del Estado y de la
Administración Pública) tenemos en estudio una propuesta para que el CEPLAN sea adscrito
a un nuevo gran Ministerio de la Función Pública (como el de Francia) o un Ministerio de las
Administraciones Públicas (como el de España), como parte del proceso
de implementación de la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
En materia de planificación de largo plazo el CEPLAN debería incluir entre sus tareas básicas
la de liderar la formulación del “Proyecto de Nación”, con la cooperación de organismos
técnicos de los tres niveles de gobierno, del Foro del Acuerdo Nacional, de los Colegios
Profesionales y de la Academia, de las organizaciones gremiales de trabajadores y
empresarios, de instituciones técnicas como el CAEN y la Asociación para la creación del
Colegio del Perú, de ONGs y de otras organizaciones especializadas de la Sociedad Civil. En
este campo en la “Asociación Civil Presidente Castilla” estamos abocados a la formulación
de un “Modelo de Reforma, Modernización y Democratización del Estado, de la
Administración Pública y de la Gobernanza”, que comprenda los procesos de
Descentralización del Gobierno Nacional y de Regionalización del país.
En materia de mediano plazo el CEPLAN debería liderar y coordinar la formulación de
“Planes Plurianuales de Inversiones” de los gobiernos nacional, regionales y locales, que
contengan “Programas de Inversiones Públicas”, vinculantes para el Sector Público (para
infraestructura, servicios sociales y sectores y áreas estratégicas) y orientaciones e
incentivos para las inversiones privadas (internas y externas).