Leche

2.9.
LECHE Y PRODUCTOS LÁCTEOS
2.9.1. Introducción
Desde tiempos inmemoriales el hombre se ha servido de la leche

de los animales para alimentarse, en función de los animales domésti-
cos presentes en su entorno, aunque actualmente Ia de mayor consumo
y aprecio, por su riqueza nutritiva, es la de vaca, que llega a represen-
tar el 96'S% de la producción lechera mundial. De esta guisa, la leche
de vaca se ha convertido en un ^lemento fundamental de^ la dieta ali-
mentaria, y muy especialmente^ de la de 7os países más desarrollados.
Su principal consumo se ha efectuado tradicionalmente bajo su forma
líquida natural, complementándose, en función de los países, con otros
productos de mayor elaboración (queso, requesón, yogurt). No obstan-
te, la industrialización y los consecuentes cambios tecnológicos, traje-
ron consigo mayores posibilidades para la transformación y la conser-
vación de los productos lecheros. Esto desembocó en una mayor
complejidad y sofisticación en el proceso de fabricación de leche
líquida para el consumo habitual y en un paulatino desárrollo de los
transformados en general. Por ende, esta evolución se tradujo en una
mayor dependencia de los ganaderos productores de leche respecto de
las industrias y, más adelante, también de la distribución, que en algu-
nos países se contrarrestó con la entrada de las cooperativas de pro-
ductores en estas fases. No obstante, esta situación, al menos en Euro-
pa, coexistió con el mantenimiento de un número elevado de
explotaciones lecheras, hasta el punto que las vacas, esparcidas a lo
largo y a lo ancho de los pastos del Viejo Continente, se habrían con-
vertido en un símbolo del modelo de agricultura, familiar y ligada al
territorio, que las autoridades comunitarias y estatales preconizan.
Fruto de este creciente proceso de industrialización, actualmente
en los países desarrollados dos terceras partes de su producción leche-
ra se consumen bajo la forma de productos transformados. Este hecho
dificulta el conocimiento exacto de los excedentes y los balances de
aprovisionamiento, por lo que, a efectos de los cálculos de producción,
se utiliza el "equivalente en leche" de cada producto. No obstante,
hasta este procedimiento resulta controvertido por la separación a que
se ven sometidos los componentes químicos de la leche, los procesos
cada vez más elaborados de esta separación y las subsiguientes trans-
formaciones. Estos problemas se han intentado superar con la estima-
ción directa de los componentes esenciales de la leche (v.g. la materia
grasa), operación que tampoco se halla exenta de dificultades. De
todos modos, en las siguientes páginas se utilizaran indistintamente
estos instrumentos cuando no sea posible, u oportuno, analizar la pro-
ducción, el comercio o el consumo de los diferentes derivados lácteos.
487
Estos cubren actualmente una extensa gama y, ateniéndonos a la
clasificación inserta en la Organización Común de Mercado de la
leche y los productos lácteos (Reglamento (CEE) 804/68, modifica-
do en último término, a raíz del Acuerdo del GATT, por el Anexo
VII del Reglamento (CE) 3290/94), podrían resumirse en ocho gran-
des grupos:
• Leche y nata sin concentrar ni edulcorar (bajo la partida
arancelaria 04.01).
• Leche y nata, concentradas o edulcoradas (04.02). '
• Suero de mantequilla, leche y nata cuajadas, yogur, kéfir, y
demás leches y natas, fermentadas o acidifi ^ adas (dentro de los
códigos 04.03.10 y 04.03.90).
• Lactosuero (04.04).
• Mantequilla y demás materias grasas de la leche (04.05.00).
• Quesos y requesón (04.06).
• Lactosa y jarabe de lactosa (17.02.10.90).
• Preparaciones utilizadas para la alimentación animal (en el
seno del código 23.09).
Esta amplia vaziedad de productos lácteos tendrían a su vez un
uso final muy diverso, desde la alimentación humana a la alimenta-
ción del ganado, pasando por la utilización farmacéutica. Por otro
lado, fuera de estos grandes grupos quedarían aún algunos produc-
tos de significativa importancia económica, como los helados, o el
chocolate, en cuya fabricación entrarían algunos de los derivados
lácticos anteriores, pero que por encontrarse fuera del ámbito de la
PAC no analizaremos salvo cuando, esporádicamente, se señalen las
concesiones comerciales otorgadas por otros países en la Ronda
Uruguay y/o se comente el sector transformador.
2.9.2. El mercado mundial de leche y derivados lácteos
2.9.2.1. La producción mundial de leche y derivadus lácticos
2.9.2.1.1. Panorama de la producción mundial
La oferta lechera se concentra en la OCDE y en los países de Cen-

tro y Este de Europa hasta hace poco bajo un régimen de socialismo
de Estado. Encabeza la clasificación, de lejos, la CE-12, con una
cuarta parte de la producción mundial de leche (CUADRO 2.9.1). Le
sigue, al menos hasta los años 1990/91, la ex-URSS, con un 21-22%
del total, con la Federación Rusa con algo más de la mitad, y Ucrania
entre un 20 y un 25%, según las campañas. Y, en tercer lugaz, se sitú-
an los Estados Unidos, con un 15% (CUADRO 2.9.1).
488
La producción mundial de leche y derivados se caracterizó en
los años 80 por un incremento sostenido que encontró su punto de
inflexión en 1990. A partir de este año ha ido progresivamente
bajando y muy especialmente en algunos de los mayores producto-
res: la CE-15 y Canadá, dentro de la OCDE, y los antiguos países
europeos del "socialismo real", con la ex-URSS a la cabeza (CUA-
DRO 2.9.1). Particularmente importante es la caída de la produc-
ción en este último grupo de países (de casi un 12% en dos años,
1991 y 1992), directamente imputable a las medidas de reforma
económica aplicadas en los últimos años para la transición a una
economía de mercado, que han comportado problemas en la recogi-
da de leche y el suministro de insumos y que, en última instancia,
han desembocado en el sacrificio masivo de vacas y una vuelta a la
ganadería extensiva. Por lo que respecta al Canadá, la CE-12, y los
países de la AELC que en 1995 se han integrado en ella (Austria,
Finlandia, y Suecia), la causa de su menor producción radica en las
políticas de regulación de la oferta aplicadas y, más en concreto, en
la reducción de las cuotas lecheras y/o los precios de garantía adop-
tadas por su ^ autoridades en los últimos años. '
En contraposición, aumentan sin cesar su producción en los últi-
mos tiempos: dentro de la OCDE, Estados Unidos (a un ritmo del
0'S% anual), Australia, Nueva Zelanda y Japón, y fuera de esta área,
Argentina, México, Brasil, China, Turquía, y, muy en particular, la
India (con 30'S millones de t. de leche fresca en 1993, cuando en el
período 1979/81 contabilizaba tan sólo 13'43). La explicación de
esta expansión es diferente según los países. En Estados Unidos el
progresivo aumento de la producción es debido al descenso registra-
do de los precios de los piensos y la fortaleza de su demanda de pro-
teína láctea. Frecuentemente se ulvida que, en valor, los Estados
Unidos actualmente importan más productos lácteos que los que
exportan (en 1993, por un total de 860 millones de $ frente a 762
millones). En el resto de países exportadores de la OCDE, como
Australia, Nueva Zelanda o Argentina, las causas han de buscarse
en las favorables condiciones productivas de que gozan y la compe-
titividad de sus productos en una coyuntura de precios internaciona-
les altos y estables como la que ha existido, en términos generales,
desde finales de la década de los 80 hasta 1993. Finalmente, en el
resto de países citados, tradicionalmente deficitarios, la causa de sus
incrementos productivos descansa en la presión de su demanda y en
los planes de fomento industrial implementados por sus autoridades.
Hay que mencionar liminarmente el impacto que en un futuro
inmediato puede tener, en los rendimientos por vaca y en la pro-
ducción global, la comercialización de la somatotropina bovina
(BST): hay que considerar que puede acentuarse la balanza produc-
489
tiva y comercial a favor de aquellos países, como los Estados Uni-
dos, que ya han autorizado su uso, a costa fundamentalmente de los
que no lo han hecho, como la CE-12, atenazada por sus excedentes,
su política de cuotas, y, en fin, las exigencias de garantía de una
renta equitativa por parte de sus ganaderos. La Decisión 94/936 del
Consejo, de diciembre de ese año, prorrogó la prohibición de utili-
zación y venta de la BST hasta el 31 de diciembre de 1999 (es
decir, el mismo período de vigencia de las cuotas, prácticamente
idéntico al del Acuerdo Agrícola del GATT), al mismo tiempo que
nombró un grupo de científicos para analizar los efectos del uso de
lá BST.
De resultas de todo ello se observa que los países de la OCDE en
su conjunto reducen paulatinamente sus libramientos de leche (a un
ritmo de un l-2% anual) y, por consiguiente, esta zona reduce su
peso específico a nivel mundial, hoy ya apenas con un 40% de la
producción global de leche, a favor de los PVD, que, sin embargo,
con sus índices de desarrollo, por lo demás inferiores a los de su
crecimiento demográfico, no llegan a compensar la progresiva
reducción de la oferta lechera mundial.
Por áreas geográficas incrementan notablemente su próducción
América y Asia, a costa de Europa yue, no obstante, sigue a la
cabeza, en leche fresca y muy particularmente en derivados: en
1993 (datos provisionales), con 153'3 millones de t. de leche,
superó de lejos la producción del Continente americano (120'6
millones), y más que dobló los niveles de toda Asia (cur^ 66'7
millones de t.).
2.9.2.1.2. Tendencias de la prodiección rni^ndicll por derivadns
En este contexto, globalmente recesivo, es de resaltar el diferen-

te comportamiento de los derivados lácteos (CUADRO 2.9.1): sola-
mente la producción de quesos progresa de forma sostenida durante
los años 80 y 90; la producción de mantequilla y leche entera en
polvo ha aumentado durante la década de los 80 para ralentizarse en
los últimos años; disminuye sin pausa la producción de leche desna-
tada en polvo; y se mantiene estable la de leche condensada.
Las leches en polvo y condensada constituyen los derivados de
menor peso en la producción del conjunto de los países desarrolla-
dos y fundamentalmente sirven para gestionar los excedentes lácte-
os y aprovisionar el comercio internacional y, por su conducto, a los
PVD. Esto explica su persistente tendencia a la baja, a medida que
se refuerzan las políticas restrictivas de la oferta lechera en algunos
de los principales países productores (CE-15).
490
CUADRO 2.9.1.
PRODUCCION MUNDIAL DE LECHE Y SUS PRINCIPALES
DERIVADOS 19^9/81-1993 (EN MILES DE TONELADAS)
PRODUCTOS 1979/81 1989 1990 1991 1992 1993

LECHE DE VACA
Total mundial 420.785 470.612 481.840 472.837 460.812 453.733
1. CE-12 114.359 I 18.479 I 16.739 109.546 107.804 I 10.981
2. CE-15 124.481 127.887 126.327 118.642 116.734 120.063
3. EUA-Canadá-México 72.442 79.161 81.141 81.728 83.118 83.195
4. Australia - Nueva Zelanda 12.184 13.854 13.940 14.471 15.126 15.914
5. Ex-URSS/Rusia+Ucrania (*) 90.645 108.124 ]07.942 ]00.921 65.885 60.799
%(2 a 4) s/ Total mundial 50% 47% 46% 46% 47% 49%
QUESO (DE TODO TIPO)
Total mundial I 1.490 14.428 14.645 14.230 13.542 13.532
1. CE-12 4.097 4.809 5.262 5.371 5.511 5.364
2. CE-IS 4.365 5.128 5.583 5.679 5.822 5.659
4. Australiá - Nueva Zelanda 238 319 295 314 337 356
5. Ex-URS^/Rusia+Ucrania (*) L526 1.978 2.070 I.686 . 412 382 :
%(2 a 4) s/ Total mundial 63% 62% 65% 82% :. 73% . 72%
MANTEQU[LLA
Total mundial 6.874 7.635 7.738 7.199 6.932 6.955
1. CE-12 2.253 2.OOl 2.001 1.778 1.597 1.608
2. CE-15 2.434 2.170 2.176 1.890 1.756 1.762
3. EUA-Canadá-México 638 606 743 753 761 739
4. Australia - Nueva Zelanda 342 363 320 362 379 391
5. Ex-URSS/Rusia+Ucrania (*) I.375 2.055 2.070 1.512 I.049 1.011
%(2 a 4) s/ Total mundial 50% 41% 42% 42% 42% 42%
LECHE DESNATADA EN POLVO-LDP
Total mundial 4.173 3.996 4.195 3.850 3.473 3.545
l. CE-12 2.297 1.561 1.786 1.525 1.225 1.284
2. CE-15 2.377 1.657 L885 1.605 1.298 1.362
3. EUA-Canadá-México 665 529 540 518 499 522
4. Australia - Nueva Zelanda 259 305 346 328 317 329 .
5. Ex-URSS/Rusia+Ucrania (*) 332 730 750 710 270 255
%(2 a 4) s/ Total mundial 79% 62% 66% 64% 61 % 63%
LECHE CONDENSADA
Total mundial 4.554 4.766 4.507 4.557 4.696 4.580
1. CE-12 1.580 1.540 i.316 1.342 1.369 1.335
2. CE-IS 1.607 1.568 1.345 1.371 1.398 1.364
4. Australia - Nueva Zelanda 87 98 88 96 91 103
5. Ex-URSS/Rusia+Ucrdnia (*) 537 610 619 560 263 241
%(2 a 4) s/ Total mundial 64% 61% 59% 60% 63% 62%
(*) Hasta 1991, datos de la ex-URSS. Los de 1992 y 1993 corresponden a la

Federación Rusa más Ucrania.
Fuente: Anuarios de la FAO (1989-1993) y elaboración propia.
49^
La mantequilla por su parte, obtenida con el desnatado, constitu-
ye un elemento fundamental en la dieta de muchos países desarro-
llados, aunque también se utiliza para el almacenamiento de los
excedentes. Igual que ocurría con las leches transformadas, las
medidas de control de la producción desplegadas en la OCDE se
encuentran en la base de la progresiva caída que padece en los últi-
mos años, a las que se suman un consumo a la baja, y los problemas
que han padecido las industrias de la ex-URSS, a la sazón hasta
1989 el principal productor del múndo.
Por último resalta la importancia de la producción quesera mun-
dial, por lo demás el único lácteo que, con un alza sostenida de su
demanda, incrementa sin cesar su producción a nivel mundial y ape-
nas decae en la CE en los últimos años. Hay que resaltar en este
contexto que la Comunidad ostenta un claro liderazgo en quesos, no
ya sólo en volúmeneá (con el 40% de la producción global), sino
también en productos específicos (Camenbert, Emmental, Edam,
Gouda, Manchego, Parmigiano, Tilsit..., de por sí arraigadas) y mar-
cas comerciales.
Igual que con los quesos, hay que destacar que la CE-12 actual-
mente ostenta unos porcentajes de producción en casi todos los deri-
vados muy superior a los de leche fresca: del 36% de la de leche
desnatada en polvo, del 32% de la leche entera en polvo, y del 30%
en leche condensada (CUADRO 2.9.1). Solamente escapa de esta
regla la mántequilla, con un 23%.
2.9.2.2. El ônsumo mundial de leche y productos lácteos
2.9.2.2.1. Panorama del consurno mundial
Por grandes áreas, la población europea, incluida tanto la del

EEE como la de los países del Centro y el Este del Viejo Continen-
te, es, de lejos, la principal consumidora del planeta de leche de
vaca y sus derivados. Los consumos medios de materia grasa se
sitúan en torno a los 10-11 Kgs anuales "per cápita", con los mayo-
res índices, de 14 Kgs, en los países nórdicos (Finlandia, Suecia, y
Noruega). Les siguen el resto de países miembros de la OCDE de
otros continentes, directos herederos de la cultura europea, como
Canadá y los Estados Unidos de América, con unos niveles de con-
sumo de materia grasa similares a los europeos (10 Kgs), y los de
Oceanía, con niveles algo superiores, de 12 Kgs en Australia y, a la
cabeza de la OCDE, Nueva Zelanda, con 15 Kgs. En contraste, en el
Japón el consumo se encuentra por debajo de los 3 Kgs anuales de
materia grasa "per cápita", un nivel inferior incluso al de la India,
492
aunque, por encima del índice del conjunto de los países en vías de
desarrollo (PVD). A este respecto hay que resaltar el bajísimo con-
sumo de la población china, con unos hábitos culinarios que prácti-
camente ignoran los productos lácteos. En consonancia con ello
China hoy apenas produce 5'4 millones de toneladas de leche de
vaca, menos incluso que España.
En suma, la demanda global de derivados lácteos se concentra
fundamentalmente, hoy por hoy, en los países desarrollados, miem-
bros de la OCDE, y, en su seno, en los europeos, aunque presenta
notables diferencias en su composición. Así, por ejemplo, en el
ámbito comunitario, Francia regisfra el consumo "per cápita" más
alto de queso y mantequilla, en torno a los 23 Kgs y los 8 Kgs res-
pectivamente (EUROSTAT, 1991). Y en el extremo opuesto se
sitúa, según las estadísticas comunitarias, España con los consumos
más bajos de la Comunidad, de queso, con 4 Kgs, y de mantequilla,
con 0'S Kgs anuales. Entre estos dos poôs se sitúan el resto de Esta-
dos miembros, con una media comunitaria de 14 Kgs para el queso
y 4 K^•:para la mantequilla. De todos modos, por lo que respecta a
España; se asiste a un rápido. incremento del consumo de queso
hasta el punto que, de acuerdo a los datos más reciente • del MAPA,
podríamos ya encontrarnos en torno a los 8 Kgs anuales.
Estas pronunciadas diferencias en el consumo, en una zona
como la Comunidad que se caracteriza por ser estructuralmente
excedentaria y por tener una producción rígidamente enmarcada por
mecanismos cuantitativos de control de la oferta (cuotas), se encon-
trarían en la base de las futuras estrategias de comercialización de
productos lácteos y el consecuente desarrollo de los intercambios
intracomunitarios.
2.9.2.2.2. Tendencias del consumo mundial
Sentada la ubicación de los principales focos de demanda a nivel

mundial, hay que señalar que en los últimos años se aprecia en el
conjunto de los países de la OCDE un estancamiento del consumo
global de leche y sus derivados. En 1991 la demanda de materias
grasas lecheras aumentó apenas un 0'S% en la OCDE, merced casi
exclusivamente al incremento demográfico. Siendo ésta la única
variable en que sostenerse no parece sensato esperar un significati-
vo aumento de este porcentaje de la demanda en los próximos años.
Por otro lado, en esta área se constata que, a medida que se
incrementa la renta, los consumidores se decantan por productos
con un contenido más bajo de grasa butírica y, por consiguiente,
sustituyen los productos lecheros tradicionales por otros más ligeros
493
o con mezclas más o menos sustanciales de materias grasas de ori-
gen vegetal. De hecho hoy se asiste a un continuo desarrollo del
mercado denominado de las "materias grasas amarillas", vendidas a
precios más bajos que sus competidores lácteos. Esta tendencia
explica el imparable descenso del consumo de leche entera, de algu-
nos quesos de pasta dura y, muy especialmente, de mantequilla,
que, sin ir más lejos, en la CE en los últimos tiempos han disminui-
do a un ritmo del 2'S% anual, mientras se consolidaba la demanda
de productos de imitación y sustitutivos. No es extraño pues que el
precio de mercado de la mantequilla se haya situado en los últimos
tres años entre el 90 y el 94% del precio de intervención. Al uníso-
no, se observa que el consumo de algunos quesos y productos fres-
cos en general (yogurt, crema, bebidas a base de leche), se sostiene
o incluso aumenta (en la CÉ-12 entre un 1 y un 2% anual). El prác-
tico estancamiento de la demanda de materias grasas ]ácticas que se
vislumbra en la OCDE tiene su única excepción de nuevo en el
Japón donde, precisamente, por sus exageradamente bajos índices
de consumo, se aprecia una tendencia ascendente en la demanda.
Esta evolución del consumo, unida a una oferta en continuo
incremento, con un imparable aumento del contenido de materia
grasa en las entregas, explican por lo demás la aparición de fuertes
excedentes lácteos en los principales países productores de la
OCDE, la reducción del apoyo interno a la mantequilla, y la progre-
siva implantación de agresivas y costosas políticas comerciales por
parte de sus autoridades. Así, Canadá ha reducido en sucesivas deci-
siones su cuota de leche de transformación. Y los Estados Unidos
disminuyeron en dos ocasiones, en 1992 y en 1993, el precio de sos-
tenimiento de la mantequilla, modificando así considerablemente el
coeficiente de valorización de la leche.
En este contexto también se inscribirían las medidas aplicadas por
la Comunidad: la reducción de los precios de intervención de la man-
tequilla, la última con la reforma de la PAC de 1992, y la subvención
de determinados usos para el conjunto de los productos lecheros
(como, v.g., la alimentación de terneros, la producción de caseína, o la
utilización en pasteleria y helados) o el fomento de salidas no comer-
ciales (bajo la forma de donaciones a instituciones sin ánimo de lucro).
Pero, al mismo tiempo, se ha convertido en una salida regular de
los excedentes lácteos de los países productores de la OCDE, y muy
especialmente de la CE y los Estados Unidos, su exportación masi-
va a los mercados mundiales bajo subvención, de resultas de la cual
los precios internacionales de la LEP,, la mantequilla y el "butte-
roil", se han llegado a deprimir hasta por debajo incluso de los pre-
cios mínimos fijados en el Acuerdo lechero del GATT ("Internatio-
nal Dairy Arrangement"- IDA).
494
Este comportamiento de los grandes países productores de la
OCDE explica también, en buena medida, la progresiva introduc-
ción y consolidación de su modelo lácteo-alimentario en otras zonas
del planeta que han visto aumentar su consumo de derivados leche-
ros a un ritmo muy superior al que podían cubrir las producciones
locales. De esta guisa, hoy los mercados que presentan un mayor
potericial de crecimiento a corto plazo son los de Extremo Oriente
(Japón, Malasia, Thailandia, Filipinas, Indonesia, Singapur), el Cer-
cano Oriente y Norte de Africa (Arabia Saudita, hoy con unas com-
pras de valor superior a las del Japón, y mucho más lejos, Irán,
Egipto), y America del Sur (Venezuela, Brasil, Chile, y México). En
consonancia con este hecho, se estima que las importaciones de
estas áreas "solventes" pueden incrementarse en los próximos años
en una tercera parte (pasando de 9.300.000 t. de "equivalente de
leche" en 1990, a unas 12.400.000 t. en 1996) y cubrir una parte de
la oferta excedentaria de la OCDE.
Más lejano o incierto parece el desarrollo del consumo de lácte-
os en otras zonas del globo, como la Europa del Este, incluida la ex-
URSS, y el resto de países en vías de desarrollo (PVD) no integran-
tes del grupo anterior.
Por lo que respecta a estos últimos existen algunos que son auto-
suficientes e incluso mantienen una posición exportadora en los
mercados mundiales. Es el caso de Argentina, de Uruguay, de Kenia
o de Zimbabwe. A su vera hay países, como la India, que de ser tra-
dicionales beneficiarios de la ayuda alimentaria, y pese a mantener
una posición netamente importadora, merced a la fuerte expansión
de la industria local y los problemas de suministro interno han lle-
gado incluso a exportar puntualmente en los últimos años. Pero en
general los PVD son hoy por hoy importadores de productos lácte-
os, aunque en general a niveles muy débiles. Un eventual incremen-
to de su demanda a medio plazo se encuentra fuertemente condicio-
nada a que se dé un efectivo crecimiento de sus rentas y sus
ingresos en divisas. Esto puede verse facilitado por la mejora del
clima económico mundial que debería, en principio, derivarse de la
salida de la recesión a partir de 1994 y la progresiva aplicació ❑ de
los acuerdos de la Ronda Uruguay, como luego se comenta. De
cualquier mndo parece seguro que ]a ayuda alimentaria se converti-
rá en los próximos años en un disputado canal de salida para la pro-
ducción lechera de la OCDE.
En cuanto a los países del Este europeo, bajo el régimen de
"socialismo real" registraron .unos elevados índices de consumo de
lácteos merced a las fuertes subvenciones existentes hasta el punto
que la URSS, pese a su estimable producción, se convirtió en el pri-
mer importador del mundo de mantequilla. Ya se ha indicado que
495
las medidas de reforma económica aplicadas en los últimos años
para la transición a una economía de mercado han desembocado en
una sensible reducción de la producción. Pero, en contrapartida,
también han disminuido las subvenciones al consumo y han caído
drásticamente los ingresos de la población, lo que se ha reflejado en
la demanda. De todos modos, el sacrificio de vacas lecheras y la
extensificación "de facto" de la ganadería ha alcanzado tales extre-
mos en Rusia que en 1994 se asistió a la compra masiva de mante-
quilla por su parte, hasta el punto de desequilibrar los mercados
mundiales. Todo hace pensar que Rusia mantendrá a medio plazo
una posición fuertemente importadora lo que actuará de revitaliza-
dor de los precios mundiales.
2.9.2.3. El comercio internacional de productos lácteos
2.9.2.3.1. Panorama de los intercambios mundiales
Los intercambios internacionales de leche y derivados lácteos

poseen algunas características específicas. En primer•lugar, la
dependencia de la distancia en los productos comercializados, que-
dando la leche fresca para los flujos de corto y medio radio, practi-
camente exclusivo entre países desarrollados con un claro predomi-
nio del comercio intracomunitario, mientras que la leche
condensada y, sobre todo, ia ieche en poivo, se co.; csponden a los
intercambios a larga distancia.
Hecha esta primera salvedad, el comercio internacional de lácte-
os se caracteriza por dos grandes flujos: el que se realiza entre los
países de la CE-12, y el que se registra desde la Comunidad a los
países en vías de desarrollo ( PVD). Esta segunda corriente, tras un
notable crecimiento en la segunda mitad de los años 70 se ha estabi-
lizado, con tendencia a la baja, durante los años 80. Por el contrario,
los intercambios intracomunitarios aumentan durante la segunda
mitad de los años 70 y 1'a segunda mitad de los 80 para superar,
netamente, en volumen y valor, el flujo anterior. En 1991 las
corrientes comerciales entre los Doce (en base a las entradas) se
materializaron en: 1.234'4 miles de toneladas de quesos (correspon-
dientes al 25% de la producción interna total), 578'9 mil toneladas
de leche en polvo desnatada (el 38% de la producción), 543 mil
toneladas de mantequilla y"butteroil" (el 30% de la producción
propia), 393'9 mil toneladas de leche condensada (el 30% de la
fabricada), y 167'8 mil toneladas de leche entera en polvo (el 19%
de la producción). Con respecto a los años anteriores la mayor
variación en los intercambios intracomunitarios se situó en los que-
496
sos, con signo positivo, que en 1985 habían registrado 940' 1 mil
toneladas. A su lado sufrió una drástica caída el comercio de leche
en polvo desnatada.
En cifras absolutas, Holanda y Alemania encabezan la lista de
exportación (o expedición, en términos intracomunitarios) de los
Estados miembros, aunque también aparecen entre los principales
compradores mundiales de leche, lo que corrobora el alto grado de
integración económica existente en el sector. Holanda en particular
se presenta como una gran importadora de leche y, a su vez, como
exportadora de productos elaborados a partir de ésta y, por consi-
guiente, es la máxima defensora de una política de liberalización a
ultranza de los mercados lecheros. Por detrás de estos dos países se
sitúan por sus ventas dentro de la CE-12, Dinamarca, Francia e
Irlanda.
A1 lado de las grandes corrientes comerciales que tienen como
centro activo a la Comunidad, existe también un flujo exportador
desde el resto de países productores de la OCDE hacia los PVD y,
de mucha menor entidad, hacia la CE-12. Destacan ahí Australia y,
muy especialmente, Nueva Zelanda (bajo el monopolio exportador
de su "New Zealand Dairy Board"), que, con un sector altamente
competitivo, han incrementado notablemente sus cantidades expor-
tadas durante los años 80, pese a las crecientes restricciones
impuestas por la Comunidad a las importaciones neozelandesas.
Por detrás de los dos productores australes se situaría, con canti-
dades significativas, Estados Unidos, en este caso gracias a su
"Dairy Export Incentive Programme" (DEIP), un ambicioso plan de
fomento de las exportaciones lecheras claramente orientado hacia la
reconquista dé los mercados perdidos a manos de la Comunidad, y
también merced a su tradicional programa de ayuda alimentaria, el
"Food for Peace", que a partir de 1993 incluyó explícitamente en su
seno los productos lácteos. Fruto de ello la cuota mundial norteame-
ricana en equivalente de leche ha pasado del 1'2% al 6'7% entre
1990 y 1993, situación que contrasta con la práctica congelación de
las cuotas del resto de grandes productores. Obviamente, el Acuerdo
del GATT puede tener un nada desdeñable impacto en esta evolu-
ción, desde el exclusivo prisma de la exportación, ya que desde la
perspectiva de la importación, pese a incrementarsc los contingentes
arancelarios norteamericanos de productos lácteos, quedan aún a
niveles muy bajos: v.g. 7.000 t. de mantequilla para el año 2000.
Solamente destacan, con ojos europeos, el contingente de chocolate,
de 26.700 t., y el de helados, con 5'9 millones de litros.
A la vista de la política comercial norteamericana hay que señalar
además la importancia que la ayuda alimentaria tiene en la salida de
las existencias acumuladas de excedentes para algunos países produc-
497
tores. En determinados años ha llegado incluso a significar la mitad de
las cantidades exportadas. Como ya adelantamos es de prever que, con
el tratamiento que recibe por parte del Acuerdo Agrícola de la Ronda
de Uruguay, y la paralela reducción de las exportaciones subvenciona-
das, la ayuda alimentaria adquirirá nuevos brios en los años venideros.
En el extremo opuesto, dentro de los países tradicionalmente
importadores de productos lecheros, han destacado én el pasado dos
áreas: los países en vías de desarrollo y, más en concreto, los de la
OPEP; y, dentro del área de países bajo regímenes de "socialismo de
Estado", la URSS y algunos países de Europa Central. Sin embargo,
como ya se indicó en el anterior epígrafe dedicado a analizar el consu-
mo, existen factores externos a la propia evolución de la oferta y la
demanda lecheras que condicionan directamente el volumen de estos
flujos. En el caso de los países de la OPEP, con independencia de los
acontecimientos políticos (como la Guerra del Golfo), hay que mencio-
nar los precios del petroleo, hoy por hoy deprimidos, que explican el
declive de sus compras en los últimos años. Y en el caso de la ex-
URSS y los países de Europa Central tradicionalmente importadores,
hay que contar con la reducción del poder adquisitivo que ha sufrido su
población y el incremento registrado en los precios de los productos.
A1 lado de estas zonas tradicionalmente importadoras, con inde-
pendencia de los factores coyunturales citados, gana día a día mayor
atractivo por el potencial de su demanda, Sudamérica (con Brasil a
la cabeza) y, sobre todo, el Extremo Oriente, donde se incluyen paí-
ses tan variopintos comc el Japón (M Ue en el G4TT se ha co!rpr0-
metido a importar 137.202 t. de productos lácteos en equivalente de
leche anuales entre 1996 y el 2000, y reducir sus aranceles para el
queso en un 15%o), Corea, Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur,
Thailandia, o^Taiwan.
Con este telón de fondo hay, no obstante, que vigilar la creciente
tendencia a desarrollar zonas de libre comercio que, en la práctica,
pueden sustraer mercados enteros a la CE, como de hecho ya ha
ocurrido con México, a raíz del NAFTA. Particular atención habrá
de ponerse en la futura evolució!i del APEC ( foro de Cooperación
Económica Asia-Pacífico) que incluye 18 países, donde se mezclan
algunos de los principales productores mundiales de lácteos con casi
todos los mercados con mayor potencial de crecimiento (Australia,
Estados Unidos, Canadá, México, Japón, China, Hong-Kong, Tai-
wan, Corea del Sur, Indonesia, Brunei, Filipinás, Malasia, Singapur,
Thailandia, Papúa-Nueva Guinea, Nueva Zelanda, y Chile).
A este somero análisis de las corrientes comerciales mundiales
hay que añadir para terminar, a nuestros efectos, la paradójica situa-
ción de que siendo la Comunidad el principal centro productor y
exportador del mundo en lácteos, registrase algunas importaciones
498
procedentes de países terceros. Así es, el estricto régimen de protec-
ción en frontera vigente hasta 1995 con la OCM de productos leche-
ros, vía exacciones reguladoras, coexistió con ciertos flujos de
entrada, que se justificaban por las necesidades de la industria (v.g.
en quesos para la transformación) o diversos regímenes preferencia-
les reconocidos a favor de los países del Este y Nueva Zelanda.
Ciertamente, estas importaciones, si se comparan con los índices
de producción y consumo internos fueron despreciables en leche en
polvo desnatada, y ligeras en quesos y mantequilla, pero anunciaban
uno de los futuros efectos del Acuerdo Agrícola del GATT. Particu-
larmente digno de comentario es el régimen de importación de man-
tequilla otorgado a Nueva Zelanda desde la adhesión y consolidado
con la Ronda Uruguay. En un contexto caracterizado por los dese-
quilibrios estructurales entre la oferta y la demanda se podría empe-
zar afirmando que por cada tonelada de mantequilla importada por la
CE se desplaza igual cantidad de producción comunitaria a la inter-
vención. Sin embargo, el Protocolo 18 del Tratado de adhesión del
Reino a la Comunidad previó un régimen preferencial (aunque
decreciente) para las importaciones de mantequilla y queso origina-
rios de Nueva Zelanda. Régimen que, modificado para el queso, fue
sucesivamente prorrogado para la mantequilla, pese a que desapare-
ciera su causa primera, el déficit en este producto del Reino Unido.
El consumo británico, gracias a las campañas a favor de la margarina
y otras materias grasas con menor aporte calórico, cayó casi la mitad
entre 1975 y 1986, mientras que la producción nacional se multipli-
caba por cinco hasta prácticamente alcanzar el autoabastecimiento.
En estas condiciones, el mantenimiento de las importaciones neoze-
landesas, pese a su constante reducción (79.000 t. en 1986; 51.000 t.
en 1993), constituye todo un contrasentido: mientras los excedentes
británicos han de ir a la intervención y desnaturalizarse a un elevado
coste, la mantequilla austral ha aumentado su cuota en el mercado de
las Islas, de menos del 25% a un tercio, obstaculizando de refilón la
importación de mantequilla continental. Una paradoja que, sin
embargo, posiblemente era el precio que debía de pagar la Comuni-
dad por su propio proteccionismo y que, como en su momento vere-
mos, se consolida con el Acuerdo agrícola de la Ronda Uruguay.
2.9.2.3.2. Los intercambios de derivados lácteos
El comercio mundial de derivados lácteos muestra un claro y

persistente liderazgo de la CE-12 (con una cuota de mercado del
47% en equivalente de leche), seguida, por este orden, de Nueva
Zelanda (con un 17-18%), Australia (con un 7-8%), y los Estados
499
Unidos (con casi un 7%), aunque pueden vaziar sustancialmente su
peso específico en función del tipo de derivados (quesos, mantequi-
lla, leche desnatada en polvo, leche entera en polvo, o leche concen-
trada). El resto de países exportadores (como Canadá, los de la
AELC, el Este de Europa, o Sudamérica), aunque en algunos pro-
ductos puedan tener cierta entidad (v.g. Suiza y Austria en quesos, o
Canada en leche desnatada en polvo) se encuentran a notable distan-
cia de los grandés productores mundiales ya citados.
Las tendencias más recientes reflejan un incremento sostenido
de los intercambios de quesos, un estancamiento de lo^ flujos
comerciales de leche entera en polvo, y una clara reducción de las
ventas del resto de derivados lecheros (particularmente fuerte en
mantequilla, con un porcentaje anual de reducción del 2%, en buena
parte derivada de la reducción de las compras de los países de Euro-
pa del Este, pero que, como ya indicamos con anterioridad, podrían
remontarse a partir de 1995).
En las fechas inmediatamente anteriores a la entrada en vigor del
Acuerdo del GATT, la CE-12 representaba el 75% del comercio
global de leche condensada, el 61% de la leche en polvo entera, el
53% de los quesos, el 39% de los intercambios de mantequilla y
"butteroil", y el 32% de la leche en polvo desnatada. Se registraba
una tendencia a ganar progresivamente mayor cuota de mercado en
quesos, que contrasta con cierto estancamiento en leche entera en
polvo y leche condensada, y una notable caída en mantequilla y
leche en polvo desnatada, iniciada a principios de la década de los
1980 y acelerada a partir de 1989.
Nueva Zelanda por su parte ocupaba el 27% del volumen global
de exportaciones de mantequilla y"butteroil", el 23% de las de
leche entera en polvo, el 17% en leche en polvo desnatada, el 11%
en quesos, y tan solo el 1'S% de leche concentrada. A su vez Aus-
tralia cubría el 11% de las cantidades exportadas de leche desnatada
en polvo., el 6% de las de mantequilla y"butteroil", el 5'S% de las
ventas de quesos, el 5% de las de leche entera en polvo, y, en fin,
solamente, el 1% del comercio de leche concentrada. Por su lado los
Estados Unidos representaban el 9% de los intercambios de mante-
quilla y"butteroil", y en torno a un 1% en el resto de derivados.
2.9.3. La producción y el comercio lacteos españoles
2.9.3.1. El mercado lácteo español
A partir de 1966, con la promulgación del Decreto de Centrales

Lecheras y bajo el manto de un mercado muy protegido del exterior,
500
la producción de leche en España se desarrolló rápidamente por
toda nuestra geografía, tanto en las zonas con medio físico y clima-
tologíá más adecuada, fundamentalmente del Noroeste Peninsular,
como en las regiones menos aptas, en la medida que en la España
húmeda se consolidaron unas estructuras minifundistas que dejaron
un hueco para las explotaciones más intensivas y de mayor dimen-
sión en el resto de la Península.
Con ello se empezó a dibujar el dualismo estructural que aún
hoy caracteriza la producción láctea española. Según la Encuesta
efectuada por el MAPA en 1980, Galicia, Asturias. Cantabria, País
Vasco y Castilla y León ostentaban el 85% de las explotaciones
lecheras, el 71% de la SAU dedicada a la ganadería lechera, y, en
fin, el 71'7% de las vacas lecheras del Estado. En paralelo, Galicia
(con 134.892 explotaciones, equivalentes al 44% estatal) contaba
con una media de 4' 19 vacas por explotación, Asturias tenía 5'24
vacas de media, País Vasco 5'66, Castilla y León 6'26, y Cantabria
6'62 vacas. En el extremo opuesto, Madrid, registraba una media de
22'73 vacas por explotación, Baleares contaba con una media de
19'27, Murcia de 16'74, Cataluña la tenía de 13'68, Andalucía de
12'S8, y, en fin, Extremadura, de 12'S3. De todos modos la media
global española resultaba preocupante, con un hato de media de 5'96
vacas, con 260.550 explotaciones (el 85% del total) con menos de
10 vacas. En suma, las condiciones de competencia que se derivaron
del largo aislamiento que tuvo nuestro mercado conllevó una pro-
funda atomización, ante todo productiva pero también industrial,
vaticinando una fuerte reestructuración en el sector para hacer fren-
te al reto de la adhesión.
Por lo demás, las mismas medidas aplicadas para el fomento de
la producción lechera, junto a la disposición de un mercado propio,
con prácticas comerciales muy restrictivas para la competencia
externa, comportó que antes de la adhesión tuvieramos unos índices
próximos al autoabastecimiento en leche líquida, con importaciones
de quesos y leche desnatada en polvo para la alimentación animal.
Una situación a resaltar en el contexto de la Europa Mediterránea:
basta compararla, por ejemplo, con la de Italia, que con la integra-
ción en 1957, se vió abocada muy pronto a convertirse en deficitaria
neta, y por grandes volúmenes, dentro de la Comunidad.
A partir de 1986 nos integramos en un mercado mucho mayor
(que actualmente contaría con casi 368'7 millones de personas para
la CE-15) pero, al mismo tiempo, sobresaturado en líneas generales
y con una política lechera bajo el signo de las restricciones produc-
tivas. Esta situación excedentaria podía, a primera vista, hacer pen-
sar que el mercado lechero español, al poseer, como luego se
comentará con mayor detenimiento, unos niveles de consumo muy
501
inferiores a los comunitarios, podía ser atractivo a los ojos de los
grandes productores comunitarios. A ello contribuía un sistema
comunitario de apoyo a los productos lecheros que muy pronto se
constató como inadecuado respecto a las estructuras productivas y
comerciales hispanas.
Si bien es cierto que, en las actuales circunstancias, una política
basada esencialmente en el control de los derechos de producción
(cuotas) puede favorecer en principio a las estructuras españolas, en
la medida que permite preservar la capacidad productiva de explota-
ciones y regiones hoy. por hoy por debajo de los niveles de competi-
tividad predominantes en la CE, también es cierto que tal asevera-
ción queda determinada por el modo en que se aplican las medidas
insertas en la OCM y, en suma, se reparten sus beneficios y sacrifi-
cios. En este sentido, la realidad es que, aún después de la reforma
de 1992, España, con aproximadamente el 5% de la producción
comunitaria, apenas percibe el 2% del presupuesto de la OCM, a lo
que se añade la asigna^ ión definitiva de las cuotas realizada en
1994, con 5'2 millories de toneladas otorgadas a España, una canti-
dad ostensi•blem^nte insuficiente para cubrir la futura evolución de
la demanda intérna: ^
Volveremos más tarde sobre este punto, yue se demostrará cru-
cial para evaluar el futuro desarrollo de nuestro sector, productor y
transformador. Aquí basta señalar que, en tanto que a nuestras
explotaciones no se las permita seguir la dinámica de nuestra
demanda interna, se consolidará cara el futuro la posición deficitaria
española dentro del sector lácteo comunitario. No obstante, es justo
reconocer que con la cuota hoy otorgada a España, si se sabe dirigir
la definitiva reestructuración productiva e industrial, es posible
mantener un nivel de autoabastecimienlo nada desdeñable, en torno
a las dos terceras partes del consumo interno, muy superior al resto
de países mediterráneos, como Italia o Grecia (CUADRO 2.9.8).
2.9.3.2. La posición comereial española
España se ha distinguido tradicionalmente por su déficit comer-

cial lácteo, en alza, aunque hasta la adhesión en valores modestos.
En 1980, España importó 9'7 mil millones de pesetas de leche y pro-
ductos lácteos, mientras se exportaron por 3'S mil millones. Trans-
curridos cinco años, en 1985, el balance se había deteriorado, con
20'6 mil millones en compras, y 4'6 mil millones en ventas al exte-
rior. En 1986, en el primer año de la adhesión, ya se importó por un
valor de 33 mil millones de pesetas en leche y productos lácteos,
mientras que se exportó por 3.'4 mil millones. Por consiguiente, el
502
déficit comercial sería ya entonces de 29'6 mil millones de' pesetas,
reiterando nuestra falta de capacidad, y vocación, comercial en este
sector. Según los datos más recientes, de 1994, éste alcanzaría ya
los 80'2 mil millones de pesetas, con unas importaciones por valor
de l 10'8 mil millones y unas exportaciones por 30'6 mil millones
(CUADRO 2.8.8).
A la luz de estas cifras, el salto exportador habría sido formida-
ble, en buena parte gracias a las subvenciones a la exportación que
con la adhesión se puso en manos del sector (bajo la forma de Mon-
tantes Compensatorios de Adhesión para el comercio intracomunita-
rio, y restituciones hacia países terceros). Lo preocupante sería que
mientras se estancarían progresivamente las ventas al exterior,
incluso en una coyuntura monetaria favorable, las entradas no deja-
rían de crecer y acelerarse en los últimos años. Por productos desta-
carían las importaciones de quesos y las de leche líquida.
Una situación que dificilmente sería remontable con la evolución
de nuestra demanda, y los parámetros en los que se mueve la politi-
ca comunitaria para el sector lácteo, que seguidamente analizare-
mos, agravados por los restrictivos compromisos del GATT.
2.9.4. La PAC y el sector lechero comunitario
2.9.4.1. La evolución de la PAC y e[ sector lechero
2.9.4.1 J. Un marco de regulación en crisis
La CE-12 hoy alcanza un índice de autoaprovisionamiento glo-

bal del 102% en productos frescos, del 272% en leche entera en
polvo, del 152% en leche en polvo desnatada, del 107% en quesos,
y del 121% en mantequilla. Nos encontramos así ante una situación
de excedentes estructurales a la que se ha llegado gracias al marco
de regulación inscrito en la Organización Común de la leche y los
productos lecheros. En su virtud la producción lechera comunitaria,
con una agresiva intervención pública y una acentuada protección
en frontera, se vió fomentada hasta tal punto que, al cabo de los
años, se encor.tró atrapada por este mismo marco institucionai.
Por un lado se puso progresivamente en cuestión la capacidad
presupuestaria de la CE para hacer frente a sus crecientes compro-
misos agrícolas. A1 mismo tiempo, la ciudadanía y los responsables
políticos empezaron a poner en duda la legitimidad de estos crédi-
tos, destinados en buena parte a sostener unos excedentes en aumen-
to. En el sector lácteo esta evolución era particularmente evidente
por el volumen y coste de las existencias acumuladas, que contrasta-
503
ban con un consumo interno prácticamente estancado y unos merca-
dos mundiales extraordinariamente deprimidos, en buena medida
provocados por las propias exportaciones comunitarias bajo subven-
ción, que a su vez y en última instancia exigían, día a día, mayores
dispendios para mantener las cuotas de mercado conseguidas.
El apoyo financero al sector lechero llegó a significar a princi-
pios de los años 80 una tercera parte del presupuesto del FEOGA-
Garantía. En paralelo, las existencias procedentes de la interven-
ción de leche desnatada en polvo y mantequilla alcanzaron sus
máximos niveles en el mes de agosto de 1986, con 1.543.000 t. de
mantequilla y 1.061.000 t. de LEP. Para detener esta tendencia dos
años antes, en 1984, la Comisión empezó a aplicar cuotas de pro-
ducción, de carácter nacional, más allá de cuyas cantidades se
penalizaba a los productores mediante las llamadas "tasas suple-
mentarias de corresponsabilidad". Esta medida de control de la
oferta, que se convirtió en el epicentro de la política lechera comu-
nitaria, fue progresivamente endurecida (con sucesivas reducciones
de sus volúmenes, entre 1984 y 1992 por un total de un 10'S% en
las eñtregas a las industrias) y actualmente está previsto que se
mantenga hasta el 2000/2001. Pero, además, las cuotas fueron
acompañadas por otras actuaciones: la estabilización de los precios
de garantía, el fomento del abandono de la producción lechera (con
el sacrificio de casi 6'6 millones de vacas entre 1983, año de refe-
rencia en el establecimiento de las cuotas, y 1993), ciertas acciones
de promoción del consumo, y una activa poiítica de elirninación de
existencias acumuladas.
2.9.4.1.2. La reforma de la PAC de 1992 y el sector lechero
La reforma de la PAC aprobada en 1992 sería el último jalón de

esta evolución, que para este sector, a diferencia de otros, no se tra-
dujo en un cambio sustancial de los mecanismos de regulación del
mercado, sino, simplemente, en el reforzamiento de las medidas ya
conocidas: la consolidación de las cuotas hasta finales de siglo,
para poder seguidamente vigilar su eficaz aplicación en todos los
Estados miembros, y una iíisminución gradual de los precios de
intervención de la mantequilla ( en un 3% para la campaña
1994/95), para contrarrestar el ascenso de los productos de imita-
ción y sustitutivos.
Como consecuencia de todo ello pudo conseguirse una cáída en
la producción comunitaria global, una espectacular reducción de las
existencias (que en el mes de diciembre de 1993 contabilizaban
solamente 160.500 t. de mantequilla y 36.951 t. de leche desnatada
504
en polvo), y, en suma, una mejora en el equilibrio entre la oferta y
la demanda, aunque, ciertamente, se mantuvieran latentes las ten-
dencias éxcedentarias, sobre todo por la vía de un incremento soste-
nido de materia grasa en la leche entregada, que justificaría las con-
tinuas correcciones al alza de las cantidades entregadas, con la
consecuente penalización a los productores.
En realidad, la potencialidad lechera comunitaria persiste aún
hoy a niveles muy elevados y las ayudas vigentes a la utilización
subvencionada de mantequilla o leche desnatada en polvo así como
las restituciones a la exportación no hacen. más que enmascararla,
por lo demás, a un coste enorme para el contribuyente. Basta tener
presente que los volúmenes de mantequilla exportados con subven-
ción a los mercados externos en los años 1991/1993 equivalían a un
25-28% del total de la producción comunitaria. Y la mantequilla
bajo los programas de eliminación de existencias significó en el
mismo período un 15% de media del total producido. En resumen,
en tornó a un 40-43% del total de la producción de mantequilla
comunitaria hoy dependería de las salidas subvencionadas. Pero
mucho peor sería la situación en el mercado de la leche desnatada
en polvo: aquí los porcentajes subvencionados totales ascenderían al
84% del total producido (el 65% bajo la forma de medidas de
fomento interno, y el 19% en exportaciones).
Por ende, no es de extrañar que la Organización Común de mer-
cado de la leche y los productos lecheros, pese a las medidas de
control de la oferta implementadas, con 5.211'3 millones de ECUS
ejecutados durante 1993 aún significara el 15'7% del total del gasto
destinado a OCM. Una cantidad apreciable que se distribuiría de
manera nada equitativa, a favor de los países del Norte y con
mayores excedentes: los créditos dispuestos a favor de Alemania,
BENELUX, Dinamarca, Francia, y el Reino Unido, sumaron en ese
mismo año 1993 el 84% del total asignado al sector (con los Países
Bajos, con el 25%, a la cabeza), cuando solamente significaban el
73% de la producción lechera comunitaria. En este contexto, a
España, con algo más del 5% de la producción comunitaria, como
ya adelantamos, apenas le correspondió el 2% del presupuesto de la
OCM.
2.9.4.2. E! consumo de lácteos en la CE
2.9.4.2.1. Tendencias del consumo comunitario
Como ya ha sido comentado, la CE-12 ostenta uno de los niveles

más altos de consumo de materia grasa por habitante del mundo
505
(] 0'69 Kgs de media en 1990) que se verían aumentados tras la
adhesión de los países nórdicos y Austria (con 13'S5 Kgs).
Pero, precisamente, este elevado nivel de consumo, unido al
estancamiento de su población, la reducida elasticidad-renta de los
alimentos, y los cambios de dieta, orientados a un menor consumo
de grasas, hacen vaticinar que la demanda de lácteos no crecerá sig-
nificativamente a corto plazo en la CE. Sin embargo, esta constata-
ción no es óbice para que el consumo mantenga un notable dinamis-
mo en su composición, orientándose ha ^ ia una creciente elaboración
y estandarización de los productos, de la mano de las "euromarcas"
y uqa distribución fuertemente internacionalizada.
El motor de esta evolución será la consolidación de un consumi-
dor europeo-tipo, con unas características socio-económicas, cultu-
rales y demográficas cada día más uniformes, que exige nuevos pro-
ductos que respondan a sus exigencias de salud, comodidad,
presentación, etc. Por consiguiente, es de augurar para los próximos
años, siguiendo la tónica del pasado inmediato, una baja del consu-
mo de mantequilla y leche fresca con una mayor participación de las
leches estériles semidesnatada y descremada a costa de la pasteriza-
da, y, paralelamente, un incremento del •consumo de derivados de
mayor valor añadido (quesos, yogurts, nata, cuajadas, helados y
bebidas a base de leche).
2.9.4.2.2. El mercado comunitario versus el comercio munclial
Esta nueva demanda a nivel comunitario, a pesar de los contingen-

tes arancelarios reconocidos en el GATT, parece dificil que sea signifi-
cativamente cubierta por productos procedentes del exterior, por diver-
sas razones: el volumen de producción que tiene la Comunidad, sus
"estandares" de calidad, los arraigados hábitos de la población (donde
cabe citar la predilección del consumidor español por los quesos de
pasta dura), y, en fin, por el desarrollo de su industria, en la vanguardia
mundial en cuanto a transformados, con productos y marcas de recono-
cido prestigio, y potentes agentes comerciales a escala mundial (como
las multinacionales "comunitarias" SODIAAL, BESNIER, DANONE-
GALBANI, ULN, NORTHERN FOODS, BEL, BONGRAIN,
COBERCO, KERRY Group, DAIRY CREST, PARMALAT, WESSA-
NEN, FRIESLAND FRICO DOMO, WATERFORD FOODS, MD
FOODS, UNIGATE, MILCHWERKE, AVONMORE, CAMPINA
MELKUNIE, AN BORD BAINNE, o NORDMILCH; y, ya fuera de la
actual CE, la suiza NESTLE, aunque fuertemente arraigada en la
Comunidad, y la finlandesa VALIO). Resaltemos el predominio de las
empresas francesas, británicas, y holandesas.
506
En resumidas cuentas, en los mercados lecheros europeos la
mayor competencia que cabe esperar para los próximos años se
máterializará en términos exclusivamente "intracomunitarios".
Solamente parece posible, como luego veremos, cierto incremento
de las importaciones de leche en polvo, de la mano de nuestras pro-
pias multinacionales localizadas en los aledaños del territorio comu-
nitario (Chequia, Hungría, Polonia), a raíz del débil régimen de pro-
tección en frontera resultante del GATT.
Este diagnóstico tiene su correlativo en cuanto a la futura posi-
ción comercial de la CE-12 en los mercados mundiales: es de prever
que la CE-12 mantendrá su tradicional orientación exportadora en el
comercio internacional, aunqúe es ineyitable que la reduzca a causa
del Acuerdo de la Ronda Uruguay y el recrudecimiento de la com-
petencia que ya se atisba en los mercados mundiales.
2.9.4.3. La CE-l2 en el comercio mundial de lácteos
2.9.4.3.1. La CE-12, primera exportadora mundial
De igual modo que la CE-12 es el primer productor del globo;

mantiene con sus exportaciones una clara hegemonía en el mercado
mundial de lácteos, con una cuota estabilizada en torno al 47% del
volumen global en equivalente de leche durante el período
1990/1993 (con 13'2 millones de toneladas exportadas en este últi-
mo año). Esta cuota de mercado es similar a la que tenía la CE antes
de la implantación del régimen de cuotas, en 1984, lo que significa-
ría que la menor producción derivada de su aplicación no se habría
traducido en una pérdida de mercados exteriores.
La causa de este hecho radica en que la cuota global comunitaria
se estableció en su día por encima del nivel de utilizaciones totales,
al tiempo que las medidas de fomento de las exportaciones se man-
tuvieron ajenas a las limitaciones de la oferta. Situación que, como
luego se comentará, cambia radicalmente con la aplicación del
Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay. Mirando al pasado más
bieñ puede afirmarse lo contrario: entre 1987 y 1989 la CE incre-
mentó notablemente sas exportaciones (pasando de 11'4 millones de
toneladas en 1986 a 13'8 en 1987, 16'S en 1988, y 14'2 en 1989)
gracias a los créditos extraordinarios dispuestos para financiar la
salida de las existencias acumuladas en los años anteriores a causa
de las limitaciones presupuestarias, que, en la práctica,împedían a
los productos europeos competir en los mercados mundiales.
La estabilidad de las exportaciones comunitarias registradas
entre 1990 y 1993 estaría en consonancia con la estabilidad del mer-
507
cado mundial, con unos precios que, salvo durante el segundo
semestre de 1991 en mantequilla y"butteroil", padecieron pocas
oscilaciones y que, en general, se mantuvieron por encima de los
precios mínimos establecidos por el Acuerdo lechero del GATT -
IDA (con la única excepción del "butteroil" durante 1990 y el pri-
mer semestre de 1991).
2.9.4.3.2. La posición de la CE ante unos mercados inestables
No obstante lo dicho en el apartado anterior, .se advierten ultima-

mente fuertes fluctuaciones en el comercio internacional. Así, en
1994 se registraron precios extraordiriariamente deprimidos en la
mantequilla y el "butteroil", de nuevo por debajo de los mínimos
del GATT. Confluyeron para ello una serie de factores que incidie-
ron tanto sobre la demanda como sobre la oferta globales.
Desde la perspectiva del consumo, en 1994 se asistió a su global
estancamiento, a causa de un factor general como es la recesión
económica, y más particularmente por la crisis de demanda padeci-
da por los países del Centro y el Este de Europa, especialmente sen-
tida en el mercado de la mantequilla. No obstante en 1995, como ya
se comentó, se registraron compras masivas de mantequilla por
Rusia que, confrontadas con una coyuntura productiva mundial a la
baja y unas existencias en sus mínimos (en la CE-12 de 63.000 t. en
diciembre de 1994), llegaron a desestabilizar ios mercados rnunu'ia-
les y a presionar al alza a los precios.
Una prueba palpable de la importancia de que se dé, cuanto
antes, la definitiva mejora del clima e ônómico mundial y el despe-
gue de las economías del Este. Hoy por hoy parece dificil que se
hagan realidad algunas de las previsiones efectuadas en los últimos.
tiempos según las cuales, la CEI, Polonia o Chequia, atizados por su
angustiosa necesidad de divisas fuertes, podrían llegar a sostener
sus exportaciones a precios sin competencia e, incluso (como llegó
a apuntar la Comisión), a posicionarse en el mercado mundial como
exportadores netos, si las transformaciones económicas en curso
tuvieran éxito.
A1 unísono, por el lado de la oferta, hay que considerar el
aumento de la producción que se da en Oceanía y la creciente a •re-
sividad comercial demostrada por los Estados Unidos que, con
seguridad volverá a manifestarse más allá de 1995, una vez se supe-
re la presente coyuntura. También hay que tener en cuenta la ya
mencionada tendencia, generalizada en los paísés productores, a un
aumento de la materia grasa butírica de la leche, que choca abierta-
mente con la evolución de la demanda, y que puede provocar un
508
rápido incremento de los excedentes. A ello se une, en el caso
comunitario, el impacto del nuevo sistema agromonetazio implanta-
do a partir de 1993 que permite, por un lado, importantes devalua-
ciones de los tipos verdes de las monedas, incrementando los pre-
cios de los productos lecheros y, por consiguiente, reduciendo su
consumo, y, por otro lado, da pie al mantenimiento de monedas muy
fuertes que atraen las partidas de países con monedas débiles, satu-
rando su mercado y generando existencias. Y, finalmente, hay que
contar con cierta tendencia a reconvertir las explotaciones de cría
hacia la producción lechera, orientación que en la CE-12 se ha
intentado paliar de alguna forma con algunas de las medidas adopta-
das con la reforma de la PAC de 1992, como el reforzamiento de las
primas a las vacas nodrizas, o la limitación a 120.000 Kgs de leche
en la producción de las explotaciones mixtas que deseen acogerse a
los regímenes de primas a los productores de carne de vacuno.
Habrá, no obstante, que esperar para comprobar cuál será el impacto
real de estas medidas.
A este conglomerado de factores, que desembocarían en el dese-
quilibrio de los mercados mundiales, se superpone, en última instan-
cia, el contenido del Acuerdo del GATT que obliga a los países
exportadores en general y a la CE en particular a limitar de forma
significativa las exportaciones subvencionadas de lácteos, entre
1995 y el año 2000, y, en paralelo, consolida las preferencias
comerciales otorgadas (a los países del Este, y a Nueva Zelanda) y
abre paso a un incremento de las importaciones, sustancial en el
caso de la LEP.
2.9.5. El acuerdo agrícola del GATT y los productos lecheros de

la CE-12
2.9.5. l. Introducción
En las páginas que siguen se comentan los principales elementos

del Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay en lo que respecta a la
leche y los derivados lácteos de la CE-12, siguiendo Ios mismos
Capítulos que le dan cuerpo: Acceso al mercado interno (2.9.5.1),
reducción de las exportaciones subvencionadas (2.9.5.2), y Medidas
de Apoyo Interno, que son a su vez aprovechadas para sondear los
márgenes de maniobra de que dispone la CE para hacer frente al
reto (2.9.5.3). El CUADRO 2.9.2 resume los trazos básicos del
impacto sobre el sector lechero comunitario para sus principales
productos almacenables.
509
CUADRO 2.9.2.
RESUMEN DEL IMPACTO DEL ACUERDO DEL GATT SOBRE EL

SECTOR LECHERO COMUNITARIO
Principales productas ImpaMo global

Capídrlo del acuerdo (en equivalencia)
Mantequilla Quesos Leche en Polvo (leche líquida)
Protección Alta Alta Insuficiente

Arancelaria 1995-2000 1995-2000 desde muy pronto
• Cláusula de Muy Muy Ineficaz

Salvaguardia efectiva efectiva
Acceso Conúngente Pequeño: Alto: Alto:

Intemo "Mínimo" 10.000 L 104.000 t. 61.500 L + I'2 millones
de toneladas
Contingente
"Nonnal" 76.100 t. 15.200 t. No hay
Consolidado
Contingente Pequeño: Pequeño: Pequeño:

"Post 86188" 2.80Ó L 8.900 L 1.500 t.
Volumen de Alto volumen Fuerte caída Leve caída

Exportaciones respecto 91192 respecto 91192 sobre 91192
Subvencionadas (366.100 t.) (305.100 t.) 243.300 t.)
Exportación + I'3 millones
Subvenciones a Muy elevadas Fuerte caída Elevadas de toneladas
la exportación (84.8.200 mecus) (281.100 mecus) (236.100 mecus)
Impacto I) Importaciones I) Importaciones I) Aumento en el 2000

previsible prefereociales a preferenciales a de las importaciones
por producto niveles asumibles niveles asumibles preferenciales
(86.100 t.) (120-128.000 t.) (69.000 t.) y baju
(régimen geneml. + 2'S millones
2) Exporlación 2) Menor exp<inación 2) Menor exportación de toneladas
establece sobre lodo a partir parcialmente
de12000 compensable
Impacto
y Altemativas I) Mayor demanda: • Fomento del consumo con ayudas de la - I millón de
altemativas compatibles la "Caja verdu" toncladas
con la MGA
2) Menor oferta: • Reducción de los precios, compensada
parcialmente con ayudas "Caja atul".
• Reducción de la cuota (1'S%), con
ayudas al abandono ("Caja verde"), -1'S millones de
pagos compensatorios parciales (de la toneladas
"Caja azul"), y trasvase de cuota de
venta a industria en España.
Reforma y redistribución del régimen
de cuotas ("doble cuota o precio").
Mayor Ayuda alimentaria.
Fuente: Elaboración propia a partir del Acuerdo agrícola del GATT y Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Umguay y el sector
agroalimentario", DARP,1995.
510
Cabe, no obstante, adelantar que estos compromisos van a verse
próximamente modificados con las últiinas adhesiones, en el
momento de redactar estas líneas aún sin concretar, una vez ya defi-
nidas las cuotas nacionales de los nuevos miembros (por 2.552.000 t.
para Finlandia; 2.752.000 t. para Austria; y 3.303.000 t. para Sue-
cia). Sea por el efecto de la renegociación, sea por su impacto
comercial directo, estas adhesiones pueden tener consecuencias sig-
nificativas, tanto a nivel interno (mercados comunitarios) como
externo (mercados mundiales). Así, en materia de acceso a los mer-
cados la ampliación comportará un incremento de los contingentes
mínimos de importación de la CE, paralelo a la desaparición de los
derechos aduaneros en los intercambios internos (hoy por hoy, some-
tidos a contingentes arancelarios merced a los acuerdos bilaterales
pactados en el marco del Espacio Económico Europeo). A su vez, en
materia de exportaciones habrá que revisar el balance exportador
subvencionado a países terceros, en términos cuantitativos y finan-
cieros. Fruto de ello ha de aumentar la capacidad exportadbra con
subvención hacia los mercados internacionales por integrarse las
cantidades reconocidas a los nuevos Estados miembros a las de la
CE-12. En el caso concreto de los productos lecheros al calcularse
estos volúmenes sobre la base de referencia 1986/88, cuando se
encontraban a un nivel muy superior al presente, puede materializar-
se en un margen de maniobra suplementario para la "nueva CE a
15". Y, finalmente, hay que esperar un incremento de Apoyo Interno
Global que, sin embargo, vendrá acompañado por un aumento del
potencial productivo de la CE en un sector ya de por sí excedentario,
lo que podría desembocar en un mayor reforzamiento de los meca-
nismos de control de la oferta dispuestos en la OCM de lácteos.
2.9.5.2. El acceso al mercado interno
2.9.5.2.1. Parámetros básicos del acceso al mercado comunitario
Como es sabido el Capítulo del acceso al mercado interno consta

de diversos componentes:
- La "arancelización" o conversión en derechos fijos (denomi-
nados "Equivalentes arancelarios") de todas los medidas sectoriales
de protección en frontera vigentes en el período 1986/88.
- Su subsiguiente reducción durante seis años (1995/2000) en
un 36% de media, con la excepción de algunos productos sensibles
(como sería, en nuestro caso la leche en polvo con un contenido en
grasa inferior al 1'S%) que bajarían globalmente sus derechos en un
20%.
511
- Como garantía frente a posibles caídas excesivas de los pre-
cios mundiales o a íncrementos extraordinarios de los volúmenes
importados, se préven dos "cláusulas de salvaguardia especiales",
que permiten aplicar (a todos los productos lácteos, con la excep-
ción de algunos quesos) "derechos adicionales" de forma automáti-
ca cuando los precios CIF de las importaciones en moneda nacional
sean inferiores a unos precios de referencia mundiales prefijados
sobre la base 86/88 ("cláusula-precio"), o cuarido las cantidades
entradas superen un determinado porcentaje de las importaciones
registradas en los últimos tres años sobre el consumo•interno ("cláu-
sula volumen"). '
- Se garantiza un "acceso mínimo" al mercado comunitario,
mediante el establecimiento de contingentes arancelarios a tipos
preferenciales, que comenzará siendo en 1995 de un 3% del consu-
mo interno y alcanzará finalmente, en el año 2000, un 5%.
- Se consolida el "acceso normal" (o "corriente"), es decir, los
contingentes preferenciales existentes en el período 86/88 a favor de
terceros países (Canadá, Nueva Zelanda o Australia):
- Y, finalmente, hay que señalar que, como contrapartida a la
consolidación de los contingentes de "acceso normal" de los años
86/88, aparecen otros contingentes, pactados por la Comunidad con
posterioridad a aquellas fechas ("contingentes post-86/88", a favor de
algunos países del Este) que podrán integrarse en el acceso mínimo.
2.9.5.2.2. La preferencia comunitaria tras el Acuerdo del GATT
A la vista de los parámetros pactados para el acceso interno hay

que concluir que, sin duda, este capítulo esconde un riesgo cierto
para un sector como el lechero, que, merced al sistema de exaccio-
nes reguladoras, gozaba de las mayores cotas de protección en fron-
tera posibles con la antigua PAC.
De resultas del Acuerdo de Marraquesh a partir de 1995 se asis-
tirá a un deterioro de la "preferencia comunitaria" de los productos
lácteos cuyo precio de entrada pasará a ser variable y dependerá
simultáneamente de cuatro factores: a) el precio de referencia mun-
dial, que será fijo; b) el "Equivalente arancelario", también fijo pero
que irá reduciéndose de forma imperativa, arrastrando en ello al
precio de importación; y c) el eventual derecho adicional aplicable
en base a las "cláusulas de salvaguardia".
En suma, la garantía de una adecuada protección frente a los
productos de países terceros estará condicionada a diversos factores:
- El nivel de los contingentes preferenciales (de "acceso míni-
mo", de "acceso normal", o"post 86/88"), en el bien entendido que
512
su apertura no significa que la Comunidad esté obligada a importar
las cantidades en ellos fijadas en el caso que no exista demanda
(p.e. de quesos, por una cuestión de gustos), si bien ha de facilitar
que se materialice su potencial comercial.
- El nivel de los "Equivalentes arancelarios", tanto en su inicio
como una vez aplicada la reducción prevista (puede ocurrir que pro-
ductos bien protegidos durante el período transitorio tengan proble-
mas a partir del 2000).
- El nivel de• los precios de referencia mundiales, en la medida
que son el.deseqcadenante de la "cláusula de salvaguardia=precio"
de un producto. ^
- EI grado de eficacia del mecanismo de las "cláusulas de sal-
vaguardia" que, en última instancia, dependerá de la rapidez en su
funcionamiento, el volumen real de importaciones registradas hasta
el momento mismo de su activación, de la importancia y efectos de
los derechos adicionales previstos, de la eventuál perennidad de las
cláusulas más allá del 2000, y, finalmente, de las oscilaciones del $.
- En este último contexto es oportuno resaltar la trascendental
incidencia que pueden tener las fluctuaciones monetarias sobre el
nuevo régimen de protección. Así, p.e., si cae el $ no tendrá efectos
sobre los "Equivalentes arancelarios" o derechos aduaneros porque
se pagan en pesetas por los importadores, pero comportará una baja
de los precios de referencia mundiales. A su vez, si se revaloriza la
peseta en relación al ECU se dará una caída de las tarifas y aumen-
tarán las importaciones.
2.9.5.2.3. Impacto del nuevo régimen arancelario para los lácteos
Hay que empezar considerando el elevado nivel de protección en

frontera de que ha disfrutado hasta 1995 el sector de los productos
lácteos, prácticamente en su totalidad bajo un régimen de exaccio-
nes reguladoras, salvo los yogurts y otros productos fermentados
con una protección mixta, con derechos "ad valorem" y un elemento
variable. Por esta razón, en principio, hay que suponer que el proce-
dimiento de arancelización no debería comportar problemas en los
niveles inicialmente previsto^. A ello se sumaría la existencia de la
"cláusula de salvaguardia-precio".
Sin embargo, una rápida comparación ôn los precios mundiales
registrados en los últimos años permite detectar que tal protección sólo
se encuentra garantizada en 1995 para la mantequilla y los quesos, y
dista mucho de ser suficiente para la leche desnatada en polvo (LEP).
Así es, la mantequilla, en el supuesto incluso de que durante
1995 se mantuviera la actual coyuntura, la peor de las posibles, cbn
513
unos precios internacionales en torno a los 1.200 $/t. (1.091
ECUS/t.), por debajo notablemente de los precios mínimos fijados
por el Acuerdo Internacional Lechero, de 1.350 $/t. (1.227
ECUS/t.), gozaría de una adecuada protección en frontera con un
Equivalente arancelario de 2.962 ECUS/t. (CUADRO 2.9.3), ligera-
mente superior al precio de intervención aplicado en los últimos
años (de 2.927'8 ECUS/t.), y claramente por encima de los precios
reales de mercado de la mantequilla comunitaria (que oscilan en
torno al 90-94% de los precios de garantía). Por otro lado ya que el
precio de activación de la cláusula de salvaguardia-precio está fija-
do en 2.483 ECUS/t. (CUADRO 2.9.3), si los precios mundiales
fueran del orden del presente, o el del IDA, de los 1.091 a los 1.350
ECUS/t., se encontrarían muy por debajo de áquel, de tal forma que
la cláusula de salvaguardia estaría constantemente en activo y la
protección tarifaria efectivamente aplicada sería superior a la del
Equivalente arancelario. Para ser más concretos y, de paso, conocer
el alcance de la cláusula de salvaguardia en los lácteos, la protec-
ción en frontera resultante para la mantequilla sería igual al Equiva-
lente arancelario (2.962 ECUS/T) más los correspondientes dere-
chos adicionales aplicados en función de la diferencia entre el
precio mundial (1.350 ECUS/t., precios del IDA, si partimos de la
hipótesis de que los precios internacionales han de subir) y el precio
de activación (2.483 ECUS/t.). Está diferencia sería de 1.133
ECUS/t. (2.483 - 1.350 = l.133), equivalente a un 45'6% del precio
de activación, por lo que, en virtud dei Arííc ^ lo 5.^. del Acuerdo
Agrícola (publicado en el DOCE L 336 de 23.12.1994, p. 24),
correspondería aplicar unos derechos adicionales de 334 ECUS/t.
(70 + 264 ECUS): 70 ECUS que saldrían del'S0°ô de la cuantía en
que la diferencia excediese del 40% (1.133 - 993 = 140 x 0'S = 70) y
264 ECUS por el 30% de la cuantía en yue la diferencia superara el
10% (993 - 113 = 880 x 0'3 = 264). En resumidas • uentas, la protec-
ción tarifaria de la mantequilla para 1995 sería de: 2.962 + 334 =
i3.296 ECUS/t.!, realmente disuasoria. En este contexto la reduc-
ción de los Equivalentes arancelarios, en un 36% entre 1995 y el
año 2000, podría verse con cierto optimismo ya que quedaría siem-
pre garantizada la preferencia comunitaria.
Igual acaecería con los quesos, que pese a tener unos precios
internacionales muy altos, entre los 1.750 $/t. y los 2.100 $/t. (apro-
ximadamente 1.908 ECUS/T.), muy por encima de los precios míni-
mos establecidos por el GATT ( de 1.500 $/t.), disfrutarían de unos
precios de activación tan elevados (no inferiores a 2.575 ECUS/t.)
(CUADRO 2.9.3) que los precios de importación serían siempre
superiores a los internos y se preservaría sobradamente la preferen-
cia comunitaria.
514
En resumidas cuentas, tanto para la mantequilla como para los
quesos el riesgo del nuevo sistema de protección en frontera prácti-
camente se trasladaría al final del período de aplicación del Acuerdo
de Marraquesh, cuando, con unos Equivalentes arancelarios ya
reducidos en un 36%, se entrara en un nueva Ronda negociadora
dispuesta a proseguir la reducción del proteccionismo agrario.
En contraposición, pese a haber conseguido la Comunidad el
catalogar a la leche desnatada en polvo (LEP) como un "producto
sensible" y aplicarle solamente un 20% de reducción arancelaria
entre 1995 y el año 2000, la protección aduanera resultante para la
LEP podría presentar serios problemas a medida que se aproximara
él año 2000. Este producto se enfrenta a partir de 1995 con un Equi-
valente arancelario (1.485 ECUS/t.) (CUADRO 2.9.3) igual al 86%
de su precio de intervención que, en principio, debería ser suficiente
para garantizar unos precios internos estabilizados alrededor de los
2.121 ECUS/t. según algunas fuentes (APCA). Precios que, sin
embargo, al acercarse el año 2000 se acercarían peligrosamente a
los de importación para los precios mundiales registrados en los
últimos tiempos (en torno a los ].200-1.900 $/t., aproximadamente
1.090-1.727 ECUS/t.). Si a ello se añade un precio de activación de
su cláusula de salvaguardia exageradamente bajo (706 ECUS/t.)
para los niveles de precios internacionales antes citados, las pers-
pectivas para este producto no serían nada halagiieñas. En el hori-
zonte 2000, con un Equivalente arancelario insuficiente y una cláu-
sula de salvaguardia no operativa, se podría desembocar en el
desencadenamiento de importaciones con el régimen aduanero
general.
Pero no todo acabaría ahí. Esta situación se agravaría con el
aumento de las importaciones bajo contingente preferencial pactado
para la LEP en Marraquesh, objeto del siguiente epígrafe.
2.9.5.2.4. Impacto de los contingentes de importación de lácteos
El Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay consolida los contin-

gentes preferenciales existentes y les añade, en virtud de los com-
promisos de "acceso mínimo", unas cantidades adicionales, de
10.000 t. de mantequilla, 69.000 t. de LEP, y 104.000 t. de quesos
(CUADRO 2.9.4), que pueden representar 1'2 millones de t. de
equivalente de leche líquida. Un volumen, ciertamente, apreciable,
que debería de presionar sobre la oferta propia, salvo en el caso de
que se diera una sustitución de las tradicionales importaciones bajo
régimen aduanero general por las preferenciales. Supuesto factible
en quesos y mantequilla.
515
CUADRO 2.9.3
PROTECCION ARANCELARIA EN FRONTERA 1995/2000

DE LOS PRODUCTOS LECHEROS
Equivalente arancelario Precio de activación

Principales productos ECU/t. /(pta/Kg) (1) Cláusula salvaguarda
lecheros
Año 1995 Año 2000 ECU/tJ(pta/Kg) (1)
Leche desnatada 20l(32) 129 (20) 258(41)

Leche desnatada en polvo 1.485 (235) 1.188 (188) 706 (112)
Lactosuero en polvo 109 (17) 70 (11) Sin cláus.salvag.
Mantequilla 2.962 (469) 1.896 (300) 2.483 (393)
Queso fresco (< 40% mg) 2.893 (458) 1.852 (293) 2.776 (440)
Queso Parmigiano 2.940 (466) 1.882 (298) 3.813 (604)
Queso fundido (> 36% mg) 3.360 (532) 2.150 (341) 3.273 (519)
Queso de pasta azul 2.202 (349) 1.409 (223) 2.575 (408)
Queso EmmentaVGruyére 2.683 (425) 1.717 (272) 4.914 (779)
Queso Cheddaz 2.611 (413) 1.671 (265) 2.710 (429)
Queso EdamlI'ilsit/Feta 2.360 (374) 1.510 (239) 2.641 (418)
(1) Cambio utilizado: 1 ECU (comercial) _] 58'S ptas (a efectos puramente estimativos)
Fuente: Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Uruguay y el sector agroalimentario",
DARP, 1995
CUADRO 2.9.4
ACCESO PREFERENCIAL A LOS MERCADOS LECHEROS

COMUNITARIOS EN EL AÑO 2000 POR EL ACUERDO DEL GATT
Praductos Datos 86188 Contingentes preferenciales Afio 2111^:

(eo 000 t.) T a ta l
Importaciones Consumo-base Acceso mínimo Acceso nortnal Post 86/88 Confingentes
Leche en polvo 2 1.429 69 - T5 ( I) 76'S
Mantequilla 80 1.803 10 16'1 2'8(I) 89'S
Quesos, de los
que: III 4.300 I04 IS'2 8^(I) 128'l
• Cheddar IS II'1 - 26'7

• Quesos pare
industria 20 3'S - 23'S
• Emmental 25 - - 25
• Gruyér 7 - - 7
• Mouatella 5 - - 5
• Otros 32 •• 8'9(I) 40'9
( I) Los contingentes preferenciales (a favor de los Países del Este) pueden entrar dentro deI "acceso mínimo"
Fuente: Massot, A. `Y',uía GATT. La Ronda Uruguay y el sector agroalimentario", DARP,1995
516
En concreto, el "acceso normal" consolidado alcanza las 76.700
t. para la mantequilla (en exclusividad para Nueva Zelanda, con un
derecho aduanero de 869 ECUS/t.), y de 15.200 t. en quesos (ched-
dar y para la transformación, a favor de Australia, Nueva Zelanda y
Canada), sin que exista "acceso corriente" para la LDP.
Por su parte, el "acceso mínimo" para el 2000, como ya adelan-
tamos, está ^ ifrado en 10.000 t. de mantequilla, 104.000 t. de quesos
(15.000 t. de cheddar y 5.000 t. de mozzarella a derechos muy
bajos; y 25.000 t. de Emmental, 7.000 de gruyére, 25.000 para la
transformación, y 32.000 t. de otros tipos, a derechos algo más ele-
vados), y 69.000 t. de LDP.
A su vez existen regímene • preferenciales "post 86/88", a favor
de los países del Este, por 2.800 t. de mantequilla, 8.900 t. de que-
sos, y 7.500 t. de LDP. Por suerte todos estos contingentes pueden
contabilizarse dentro del acceso mínimo.
El impacto efectivo de las importaciones preferenciales sobre las
entradas totales de lácteos puede ser muy diverso, en función de los
productos. Parece irrelevante para la mantequilla ya que sumados
los contingentes de acceso mínimo y corriente (86.700 t.) equivalen
a lo que puede asumir un mercado comunitario excedentario como
el comunitario, en concordancia con las importaciones totales regis-
tradas en el pasado (80.000 t. en el período 86/88), pese a que se
fueran reduciendo en los últimos años (con 68.000 t en 1991;
48.000 t. en 1992; y 55.000 t. en 1993), directamente imputables a
la reducción decretada sobre el contingente neozelandés. En la prác-
tica, lo que muy probablemente ocurrirá será una sustitución de las
ahora ya magras importaciones bajo régimen general (en el peFíodo
86/88 por 3.300 toneladas) por las preferenciales (siempre y cuando,
claro está, no se derrumben los precios mundiales).
En el caso de los quesos hay que tener en cuenta las necesidades
de la industria comunitaria que explican las casi 100.000 t. de
importaciones bajo régimen general que se contabilizan en los últi-
mos años. En la medida que los contingentes de acceso mínimo
cubren este mismo espacio puede ocurrir que, al igual que con la
mantequilla, en el futuro las importaciones preferenciales sustituyan
(parcialmente) a las de régimen general _y éstas disminuyan. F_n
suma, las importaciones del exterior no deberían superar en mucho
las 119.200 toneladas anuales (si los contingentes "post 86/88.", de
8.900 toneladas como máximo, se integraran completamente en el
"acceso mínimo) o las 128.100 t. (si, por el contrario, se sumaran al
contingente de 104.000 toneladas). Unas entradas en principio glo-
balmente asumibles, teniendo en cuenta que ya en el período
1986/88 la Comunidad importaba 111.000 t. (96.000 t. bajo régimen
general y el resto con contingente preferencial).
517
Por el contrario, los efectos pueden ser m ^y negativos con la
LDP, que de unas importaciones totales de 2.000 t. en el período
86/88, convertidas en 5.000 en el año 1991, y en 3.000 toneladas en
1992, pasa a tener un contingente de acceso mínimo en el año 2000
de 61.500 t. con unos derechos (475 ECUS/t.) que permiten augurar
su total cubrimiento. Hay que resaltar que en algunos años, por razo-
nes coyunturales, como puede ser el propio descenso de las existen-
cias, las importaciones comunitarias han sido notablemente superio-
res a las 2-5.000 toneladas citadas: así, por ejemplo, en 1989
alcanzaron las 53.000 toneladas y en 1993 Ilegaron a• las 25.000. De
todos modos siempre se mantuvieron por debajo de los niveles de
acceso mínimo comprometidos en la Ronda Uruguay y tuvieron un
carácter excepcional. Y a esta cantidad aún hay que sumar las 7.500
toneladas reconocidas a favor de los países del Este ("post 86/88"), lo
que nos da un volumen mínimo de importaciones bajo régimen prefe-
rencial para el año 2000 de LEP en torno a las 69.000 toneladas.
Por otro lado, al impacto estricto de los contingentes preferen-
ciales sobre la LEP hay que añadir lo que indicamos en el anterior
epígrafe: unos Equivalentes arancelarios yue pueden ser manifiesta-
mente incapaces para proteger los precios internos si caen los pre-
cios mundiales, con una cláusula de salvaguardia-precio en la prác-
tica inoperante. En estas condiciones sería hipotéticamente posible
la entrada de LDP bajo el régimen aduanero general.
2.9.5.3. La reducción de las exportaciones subvencionadas
2.9.5.31. Parámetros básicos de la reducción de las exportaciones
Con ser significativos los efectos de las condiciones de acceso al

mercado pactados por la Comunidad, más preocupantes son los
compromisos adquiridos en materia de reducción de las exportacio-
nes subvencionadas, ya que hoy representan la salida regular para
casi una quinta parte de la producción de leche desnatada en polvo y
en torno a un 15% de la de manteyuilla.
El Acuerdo, como es sabido, prevé una reducción, entre 1995/96
y la campaña del 2000/2001, a dos niveles: en un 21% sobre los
volumenes exportados con subvención, y en un 36% sobre las resti-
tuciones concedidas, ambos porcentajes calculados sobre la base del
período de 1986/90 o el de 1991/92, a elegir por categoría de pro-
ductos, en función de cuál sea más favorable. No obstante, sea cual
sea el período que se utilice, eñ el año 2000 y siguientes deberán
alcanzarse unas exportaciones iguales a la media de los años 1986/90
reducida en un 21%. De esta manera el período de referencia para la
518
mantequilla y la leche en polvo será el de 1986/90, y el de quesos y
otros productos lecheros el de 1991/92. Este cambio de los períodos
iniciales, conseguido en el último tramo de la Ronda negociadora,
equivale respecto a la propuesta de Blair House a un incremento
real de las cantidades a exportar con subvención durante los años
1995 al 2000 evaluado en 102.000 t. para los quesos y en 44.000 t.
para los demás productos lecheros.
Hay que resaltar que el Acuerdo, a los efectos de la reducción de
las exportaciones subvencionadas, distingue cinco grandes grupos de
productos (CUADRO ^2.9.5): mantequilla, leche en polvo desnatada,
quesos, otros productos lecheros, y productos agrarios transformados .
(PAT's). En las cuatro primeras categorías la reducción se efectuará
tanto en volumen como en financiación. Por el contrario, para el
grupo de productos transformados, regulados en los Reglamentos
(CEE) 3034/80 y 3448/93, uno de los puntos fuertes de la exporta-
ción comunitaria que hoy se benefician de restituciones por la incor-
poración de productos-base (como la mantequilla, la leche en polvo,
el lactosuero, o la lactosa), sólo se aplicará la reducción financiera.
Por último hay que indicar que no se ven afectados por los com-
promisos contraidos en materia de exportación los productos lácteos
que no disfrutan de subvención (v.g. algunos quesos), ni la ayuda
alimentaria que, recordemos, ya hoy incluye la leche en polvo, la
mantequilla, el "butteroil", y el queso "feta".
2.9.5.3.2. Impacto de la reducción de las exportaciones

subvencionadas
El negativo efecto de los compromisos pactados por al CE en

esta esfera se deriva de la dificultad que tendrán sus agentes para
mantener los actuales niveles de exportación sin subvenciones, con
unos mercados mundiales sobresaturados, si no cambian las condi-
ciones hoy vigentes en la OCM.
Aún cuando en algunos productos, como la mantequilla, pueda
existir un sustancial margen de aumento en las cantidades exporta-
das, por tener unas ventas en 1991/1992 ( 273.000 t.) inferiores a las
que se impouen para el año 2000 ( 366.100 t.) (CUADRO 2.9.6),
parece improbable ganar significativas cuotas de mercado a costa de
productores tan competitivos como pueden ser los Estados Unidos,
Australia y, muy especialmente, Nueva Zelanda, si no vienen acom-
pañadas de su correlativo apoyo financiero. En el caso de la mante-
quilla, al igual que en el de la LEP, a la luz de los Acuerdos esta
posibilidad existe, ya que los umbrales de subvención fijados para
el 2000 son superiores a los niveles de 1992/93 (CUADRO 2.9.7).
519
CUADRO 2.9.5
PRODUCTOS SOMETIDOS AL ACUERDO DE REDUCCION

DE LAS EXPORTACIONES SUBVENCIONADAS
Categoría Productos Reducción en Reducción en

incluidos volumen subvenciones
• Mantequilla Mantequilla y SI SI
otras materias grasas
Leche en polvo Leche y crema de leche
desnatada concen[radas, en polvo,
granuladas o bajo otras
formas sólidas con un
contenido de materia SI SI
grasa inferior al 1'S%
con o sin azúcar u
otros edulcoran[es
Quesos Quesos y cuajadas SI SI
Otros Leche y crema de leche
productos no concentradas; otras
lecheros leches y cremas de
leche concentradas;
yogurts, kefirs...; SI SI
componentes naturales
de la leche; preparados
utilizados en la
alimentación animal con
productos lecheros
Productos Productcs transfor^râdos
agrarios a partir de los
transformados productos de base y
(PAT's) derivados siguientes: NO SI
leche en polvo 0% y 26%
lactosuero, mantequilla
82%, y lactosa 98'S^
Fuente: Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Uruguay y el sector agroalimentario", DARP,

1995
CUADRO 2.9.6
EFECTOS DEL ACUERDO DE REDUCCION DE LAS CANTIDADES

EXPORTADAS POR LA CE CON SUBVENCION
(Cifras en miles de toneladas - Reducción de121% entre 86/90 01991/92-2000)
Exportaciones del pasado Aplicación del acuerdo 1995/2000
Productos
lecheros Nivel de base Nivel de base Volumen Volumen Período-base % s/
86/90 9U92 1995 2000 utiGzado 91-92
Mantequilla 463'4 273 447'2 366'1 1986/90 -
Leche des. en polvo 308 254 297'2 243'3 1986/90 - 4'2%
Quesos 386'2 427 406'7 305'1 1991/92 -28'S%
Otros prod lecheros 1.18T9 1.208 1.161'4 938'4 1991/92 - 22'3%
Fuente: Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Uruguay y el sec[or agroalimentario", DARP, 1995
S ^^
CUADRO 2.9.7
EFECTOS DEL ACUERDO DE REDUCCION DE SUBVENCIONES A LA EXPORTA-
CION POR PRODUCTOS DEL SECTOR LECHERO
(Cifras en MECUS rnmerciales - Reducción de136% entre 86/90-2000)
Productae Nivel de base Restituciones Restituciones Restituciones % reducción
lecheros 86/90 reali^das 92/93 995 2000 s/92-93
Mantequilla 1.325'4 370 1.245'9 848'2 -

Leche desn. en polvo 370' I . 2l7 34T9 236'9 -
Quesos 439'2 59l 505'2 281' ( - 52'4R'o
Otros prads lecheros 1.008' I 990 947'6 645'2 - 34'8qo
Suma de restituciones 3.142'8 2.168 3.046'6 2.011'4 - 7'2%

del sector lechero
Fuente: Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Uruguay y el sector agroalimentario", DARP, 1995
Por el contrario sufren un fuerte impacto, tanto desde el punto

cuantitativo como financiero, los "otros productos lecheros" y, muy
especialmente, los quesos, en suma los derivados lácteos con mayor`
valor añadido y que, por lo demás, aparecen como los productos con
mayor potencial de crecimiento en los mercados mundiales. En
estos dos supuestos, para cumplir los compromisos del GATT debe-
rán reducirse los volumenes exportados, incluso en una proporción
mayor a la acordada, si se mantienen los actuales niveles de las res-
tituciones, o, alternativamente, deberán reducirse los importes.
Obviamente, quedan fuera de esta apreciación aquellos quesos de
reputada calidad que ya hoy no disfrutan de subvenciones a la
exportación en la Comunidad, particularmente importantes para
algunos Estados miembros.
En este contexto no es de extrañar que los grandes operadores
comunitarios planteen abiertamente la necesidad de generalizar el
Tráfico de perfeccionamiento activo (TPA) en el sector de los lácte-
os, que permita la importación de la materia prima a precios mun-
diales, para luego exportar la totalidad de los productos transforma-
dos a los países terceros. De esta guisa podria, quizás, cubrirse la
capacidad industrial comunitaria, preservar los actuales mercados
(en Medio Oriente o Norte de Africa) e, incluso, ganar cuotas en
aqueilos otros que hoy registran una demanda en expansión (en
Extremo Oriente o Sudamérica). Lo que pazece más dudoso es que
el TPA fuera una solución para los problemas de excedentes que
afligen el mercado comunitario y habría que ver si no empeoraría la
situación de los productores en su conjunto.
En otros términos, mientras se mantenga el actual desequilibrio
entre la oferta y la demanda en la CE, la respuesta al reto que signi-
fica el GATT ha de salir de dentro de la propia OCM, del marco de
521
regulación de la producción lechera, con las modificaciones que
sean precisas, en función de los parámetros fijados para el Apoyo
Interno (MGA, ayudas de la "Caja verde", ayudas de la "Caja
azul"), y siempre respetandó el equilibrio entre los objetivos del
Artículo 39 TCE.
En estas circunstancias, es posible que asistamos a cierta deslo-
calización industrial por parte de los grandes grupos lácteos comu-
nitarios en dirección hacia los países del Este más próximos a la
Comunidad (Chequia y Polonia, especialmente), para superar las
restricciones a la exportación que el GATT impondrá.
2.9.5.4. Las medidas de apoyo iuterno y el margen de maniobra

comuntario
2.9.5.4.1. Parámetros básicos del Apoyo Interno
En los términos del Acuerdo Agrícola, por "Apoyo interno", se

entiende tanto aquellas medidas de sostenimiento de los precios que
provocan un incremento de los internos con respecto a los precios
internacionales a cargo de los consumidores (en el sector lechero,
exclusivamente en vigor para la mantequilla y la leche en polvo),
como las estrictamente presupuestarias, a cargo de los contribuyen-
tes (ayudas en general, donde se incluirían en lo que se refiere al
sector lácteo, las de fomento a la utilización de leche desnatada, o
los gastos de almacenamiento). Esta panoplia de actuaciones desti-
nadas a las distintas producciones durante el período 1986/88 se
suman para dar paso a una "Medida Global de Apoyo" (o "Ayuda")
(MGA) a una agricultura, en nuestro caso la comunitaria, que debe-
rá reducirse en un 20% entre 1995 y el año 2000.
Se encuentran expresamente excluidas de la MGA dos tipos de
medidas: a) las ayudas sectoriales ligadas a programas de control de
la oferta y que se fundamenten sobre bases históricas y fijas (ayudas
denominadas de la "Caja azul" donde entrarían los pagos compensa-
torios y primas aprobados con la reforma de la PAC de 1992, pero
que, de momento al menos, no se dan para el sector lechero); y las
ayudas de la llamada "Caja verde", que no distorsionan la produc-
ción y el comercio de productos agrarios, expresamente inscritas en
un Anexo del Acuerdo (donde se incluyen tanto las ayudas tipica-
mente estructurales de modernización, como las de fomento de la
investigación, de promoción del consumo, ayuda alimentaria, aban-
dono de la actividad agraria, lucha contra las epizootias, sacrificio
de animales, indemnización por castástrofes naturales, protección
del medio ambiente, o de garantía de las rentas agrarias).
522
2.9.5.4.2. El rnargen de maniobra en manos de las autoridades
comunitarias
Según lo dicho, no existe obligación alguna de reducir el apoyo,

incluido dentro de la MGA, a un sector en concreto, como podría
ser el lácteo, sino tan solo de cumplir el cumpromiso para el conjun-
to de las producciones. La MGA comunitaria para 1986/88 ha sido
evaluada en 73.530'4 millones de ECUS (de los que 8.102'S cores-
ponderían a los lácteos) debiendo alcanzar los 61.204'2 millones en
el año 2000. Teniendo en cuenta que desde 1986 se han aplicado
diferentes medidas de reforma de los mercados (caídas de los pre-
cios y consolidación de los mecanismos de control de la oferta) y
que las ayudas aprobadas con lá reforma de 1992 no entrarían en el
cálculo de la MGA, la Comisión ha estimado que la MGA para
1996 se situaría en 56.792 millones, lo que daría cierto margen de
maniobra a las autoridades comunitarias.
Por lo demás, han contribuido decisivamente a alimentar esta
cobertura las medidas de reducción del sostenimiento aplicadas entre
1986 y 1992 tanto a la mantequilla como a la leche en polvo desnata-
da, aproximadamente en un 28%, es decir, por incluso encima del
porcentaje de disminución previsto en la Ronda Uruguay. Esto no se
ha de interpretar automáticamente como que podría incluso aumen-
tarse el apoyo a los productos lácteos ya que el Acuerdo prevé que
en ningún caso podrá superarse el nivel de apoyo existente para la
campaña de 1992. De todos modos parece cuando menos irresponsa-
ble pensar en un eventual incremento del sostenimiento al sector
lechero con un consumo prácticamente estancado y el riesgo cierto
de un incremento de los excedentes en los próximos años.
El acuerdo sobre el Apoyo Interno esconde, sin embargo, otras
posibilidades aplicables al sector lechero: en primer término, la
implantación de ayudas de la ya citada "Caja azul", siempre que se
respeten las condiciones productivas impuestas; y, en segundo lugar,
las de la "Caja verde", que encierran potencialidades para un sector
como el lechero, y que, pese a encontrarse lejos de lo que se dispone
anualmente en restituciones a la exportación o medidas de fomento del
uso de la leche desnatada, han alcanzado y, aún hoy, alcanzan niveles
impertantes dentro del presupuesto de la OCM de la leche y pruductos
lecheros. En concreto pueden citarse: a) las ayudas al consumo de
mantequilla, a favor del Ejército, beneficiarios sociales, u ONG (con
11'2 millones de ECUS ejecutados en 1991; 11'4 milones ejecutados
en 1992; y 17 millones presupuestados tanto para el año 1993 como
para 1994); b) las ayudas a la cesión de leche y determinados produc-
tos lácteos a las escuelas (con 186'S millones de ECUS ejecutados en
1991; 232'7 millones en 1992; y 2L7 millones presupuestados para
523
1993 y 111 millones para 1994); c) las acciones de mejora de la cali-
dad de la leche y desarrollo del mercado (con 61'S millones de ECUS
ejecutados en 1991; 67'2 millones en 1992; y 219 millones presupues-
tados para 1993 y 27 millones escasos para 1994); o d) las primas por
abandono de la producción lechera (136'255'4 millones ejecutados en
1991; 234'6 milones en 1992; y 698 millones presupuestados para
1993 y 395 millones para 1994).
Sin embargo, sorprende que, pese a su gran potencial, este tipo
de medidas se reduzcan globalmente en el presupuesto de la OCM
de los productos lecheros de 1994 respecto a los años anteriores.
2.9.6. El impacto global del GATT y las alternativas

supranacionales dentro de la OCM
2.9.6.1. El impacto sobre el sector lechero comunitario
De acuerdo a lo expuesto en los anteriores apartados el impacto

del Acuerdo Agrícola sobre el sector lechero se manifiesta a diver-
sos planos: a) en un incremento de las importaciones, en mayor o
menor cuantía, en función del grado de sustitución que se registre
de las corrientes bajo régimen general por los contingentes prefe-
renciales; y b) en una importante reducción de las exportaciones
subvencionadas. En última instancia, el Acuerdo del GATT pondrá
en evidencia si la UE es capaz de atajar ios excedentes csti^ cturales
que la carcomen sin la apelación a los mercados mundiales como
hizo en el pasado.
Pese a lo arriesgado de las conjeturas, por la multitud de varia-
bles hoy por hoy imprevisibles (evolución monetaria; nuevas nego-
ciaciones comerciales con los países del Este en curso; impacto
definitivo de las nuevas adhesiones; desarrollo de los intercambios
preferenciales; estrategias empresariales que se implementen,
incluidos los movimientos de deslocalización industrial; impacto de
la BST; evolución de la demanda mundial y de los precios interna-
cionales; etc) existen algunos estudios, de carácter estático ( v.g. el
de la APCA), que, con todas las reservas, no nos resistimos a citar.
Según los mismos, el impacto del incremento de las importacio-
nes comunitarios podría evaluarse en torno a 1'2 millones de t. de
equivalente de leche, y, a su vez, la reducción en las exportaciones
podrá incidir en 1'3 millones de t. por las mismas fuentes. En total
pues, 2'S millones de toneladas (CUADRO 2.9.2).
El impacto definitivo sin embargo se en• uentra en función direc-
ta de la evolución de la demanda interna, y, más concretamente, del
ritmo de aumento del consumo en aquellos países (como España)
524
que hoy denotan unos niveles más bajos en parámetros comunita-
rios. Y eso, obviamente, partiendo del supuesto previo de que la
producción se estabiliza en torno a las cuotas actualmente en vigor
(CUADRO 2.9.8). En principio, teniendo en cuenta el práctico
estancamiento de la demanda existente (aunque algunos productos
individualmente, como los quesos, puedan aumentar), lo más pru-
dente es prever un aumento moderado, fundado en esencia sobre las
previsiones de crecimiento demográfico (0'3% anual). De resultas
de ello se baraja un incremento de 1 millón de toneladas de equiva-
lente-leche para el año 2000 (CUADRO 2.9.2).
2.9.6.2. Eventua[es alternativas en el marco de la OCM
De todo lo dicho anteriormente se desprendería la generación de

un excedente sobre el mercado interno comunitario, sin posibilidad
de ser exportado en las condiciones actuales, de 1'S millones de
toneladas de equivalente en leche (CLJADRO 2.9.2). Ante esta hipó-
tesis aparecen diferentes alternativas en manos de las autoridades
comunitarias para restablecer el equilibrio en el mercado;
- En primer lugar está la opción de reducir este exceso de ofer-
ta interna bajando los precios institucionales para aproximarlos a los
del mercado mundial, a fin de incrementar la demanda y facilitar la
exportación sin restitución. Esta posibilidad, aun cuando persistieran
las cuotas, comportaría la caída de los precios de mercado, de los
márgenes brutos y, en suma, un desplazamiento de la producción
hacia las zonas de cada Estado con menores costes, con el conse-
cuente impacto socio-territorial. Si, además, conllevara la elimina-
ción de las cuotas, sus efectos serían traumáticos para la mayor parte
de países, favoreciendo a las estructuras más competitivas en térmi-
nos comunitazios (de los Países Bajos, Gran Bretaña, Irlanda o Bél-
gica). Por otro lado comportaría un elevadísimo cos[e financiero si,
como en buena lógica, viniera acompañada por un sistema de pagos
compensatorios a los ganaderos, que se integraría dentro de la "Caja
azul". No obstante, parece improbable que pudiera nutrirse exclusi-
vamente de los ahorros presupuestarios resultantes en las partidas de
fomer,to del consumo y restituciones a la exportación, lo que unido a
las dificultades que, en principio, existen paza conseguir un aumento
de la actual línea directriz del FEOGA-Garantía (por lo demás vigen-
te hasta 1999), desembocaría ineludiblemente en la generalización de
las ayudas nacionales a las rentas. Sin duda, el peor de los escenarios
posibles para los productores españoles. Sin embazgo, cabe recono-
cer que, hoy por hoy, parece dificilmente imaginable que, con lá
actual correlación de fuerzas en el Consejo de la CE-15, pudiera salir
525
adelante una propuesta liberalizadora de este tenor. Lo cual no sería
óbice para que, en la medida que el régimen de cuotas se demostrara
incapaz de equilibrar los mercados, una cierta reducción de los pre-
cios debería acompañar a una gestión más rigurosa de las cuotas. En
este contexto, desde la perspectiva española, esta disminución de los
precios institucionales debería ser estrictamente acotada y compensa-
da completamente con medidas financieras de cuño comunitario.
- A su vez queda la opción de reducir las cuotas, en función de
la evolución de los mercados, internos y mundiales. De hecho para
afrontar el excedente que podría generar la aplicación del Acuerdo
del GATT, en el peor de los casos posibles según nuestras anteriores
hipótesis, esta reducción se debería situar en torno a un 2% (calculada
sobre la producción autorizada para la CE-12), no por casualidad el
porcentaje de disminución que ya aprobó el Consejo en 1991 y que,
hasta el día de hoy, no se ha puesto en práctica. De jugar esta carta
deberían vigilarse muy especialmente las condiciones de su distribu-
ción, teniendo en cuenta las situaciones hoy ya deficitarias y quienes
son los últimos responsables de estos excedentes que no sería posible
sacar a partir de 1995 al mercado mundial. También podría estable-
cerse ahí un sistema de pagos compensatorios, integrable dentro de la
"Caja azul", con las salvedades financieras ya mencionadas. Esta
alternativa ofrece ventajas en comparación a la de la rebaja en los
precios para las estructuras españolas, de por sí menos competitivas
que las de nuestros vecinos, ya que permite acompasar y modular el
proceso de ordenación de.nuestro sector. Siendo coherentes con la
filosofía última del régimen de cuotas, existe además la opción de
crear una reserva comunitaria con las producciones de leche que no se
utilicen en algunos países (como Irlanda, Portugal, o Alemania).
- Cabe también dentro de lo posible un nuevo diseño del siste-
ma de control de la oferta, creando dos cuotas en función de criterios
objetivos (económicos o extraeconómicos) con diferenciación de pre-
cios, o, simplemente, sacando una parte de la producción fuera del
sistema, a precios de mercado. De nuevu ahí podrían preverse pagos
compensatorios. La definitiva oportunidad de esta alternativa, desde
la perspectiva española, estaría de todos modos condicionada al
alcance y aplicación real de los criterios de redistribución en el marco
de la CE-15 y a sus exigencias administrativas. En este contexto no se
ha de perder de vista que la mayor parte de las regiones españolas de
predominio lechero tienen hoy la calificación de "Objetivo 1" dentro
de la política de cohesión económica y social, una baza que, bien
negociada, en una política de precios y mercados que formalmente
hace suyas las exigencias de equilibrio territorial y denota una cre-
ciente sensibilidad a la modulación del apoyo y la diversificación de
las rentas agrarias, podría facilitar la consolidación del potencial
526
lechero de estas áreas y ahorrarles algunas de las restricciones que
pudieran derivarse en el marco surgido del Acuerdo del GATT. De
todos modos hay que contar que, para funcionar, este nuevo régimen
de doble cuota implicaría una radical caída de las cuotas vigentes, en
la medida que fueron fijadas en base a una producción histórica que
era exc:edentaria, y no al consuno total no subvencionado.
- Complementariamente, dentro de un sistema de doble cuota
o doble precio, sería posible fomentar la exportación sin subven-
ción, a precios mundiales, a las áreas de demanda más dinámica. Es
una opción particularmente interesante para los países tradicional-
mente excedentarios y exportadores de la CE (y muy especialmente
los Países Bajos). En principio, la creación de una cuota B para la
exportación a precios mundiales, en la perspectiva dél Acuerdo del
GATT, podría también favorecer a España si, al aligerar la presión
sobre la cuota A, ayudara a preservar intacto el ya magro potencial
productivo que se nos ha reconocido. No obostante también hay que
contar con el efecto depresivo que tendría este incremento de las
exportaciones sobre los precios mundiales, que podría volverse en
contra de la UE y desembocar en nuevas restricciones de la oferta.
- Otra posibilidad, adicional, es incrementar sustancialmente
los créditos de ayuda alimentaria para los productos lácteos, con la
ventaja adicional de que no se computan, hoy por hoy, dentro de la
línea directriz.
- Finalmente, también con carácter complementario de las ante-
riores, pueden intensificarse las medidas acogidas dentro de la "Caja
vérde" y muy especialmente las de fomento del abandono, con primas
moduladas, con mayor atractivo para los ganaderos más pequeños, y
las ayudas a la promoción y la comercialización, para incrementar eT
consumo, interno y externo, de productos lácteos (en quesos, produc-
tos frescos, helados...), especialmente de aquellos transformados de
mayor valor añadido y/o calidad reconocida, que es posible exportar
sin subvención. En este últimó sentido las actuaciones genéricas en
materia de comercialización podrían servir en España para potenciar
nuestras Denominaciones de Origen o específicas de productos lácte-
os y reforzar los correspondientes Consorcios de promoción.
2.9.7. La posieiún competitiva del sector iechero español
2.9.7.1. El sector lechero español y la PAC
2.9.7.1.1. La producción lechera meridional en el marco comunitario
Con las últimas decisiones comunitarias (Reglamento (CEE)

647/94) y los Tratados de Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia,
527
las cuotas nacionales reconocidas consagran la hegemonía producti-
va de la Europa septentrional, en algunos países con unas cantidades
muy superiores a su demanda interna (Irlanda, Países Bajos, Dina-
marca, Francia, o los 3 nuevos Estados Miembros), que contrasta
con la situación general de los Estados del Sur (Italia, Grecia y
España), con unos derechos de producción muy por debajo de su
propio consumo (CUADRO 2.9.8). En este contexto un caso a resal-
tar, por su excepcionalidad, es el portugués que desde el momento
de su adhesión consiguió una cuota significativamente superior a su
demanda, lo que le ha permitido en estos años incrementar de forma
continuada su cabaña mientras el resto de Estados Miembros la
reducían.
Con la excepción lusa, la definitiva distribución de la produc-
ción láctea en la Comunidad comporta notables efectos para los tres
países mediterráneos, y a diferentes planos: en primer término
fomenta tensiones en los precios al productor, la pugna entre las
industrias para garantizar su aprovisionamiento y, de resultas de
ello, un deterioro de su competitividad respecto a sus homólogos de
otros países; actúa como un incentivo para los productores que
acentúa el riesgo de sobrepasar las cuntas asignadas (lo que, de refi-
lón, explicaría también que tanto en España, como en Italia y Grecia
prácticamente no se aplicaran hasta 1994); y sitúa a las industrias en
una posición importadora, especialmente en el período de otoño-
invierno, muy dependiente de las fluctuaciones monetarias.
2.9.7.1.2. La (in)aplicación de la política lechera comunitaria en

España y sus efectos
Es sobradamente conocido como en los primeros años tras la

adhesión no se aplicó la cuota (provisional) inicialmente otorgada
(de 4.650.000 t. para las industrias y 750.000 de venta directa), con
la excusa de que, calculada sobre el período de referencia de 1983,
adolecía de graves errores estadísticos y había que revisarla. En
paralelo, nuestras autoridades sustentaban la esperanza de que el sec-
tor se reestructuraría progresivamente y, por consiguiente, prefirie-
ron no asignar las cantidades de referencia a los productores, lo que,
en realidad, significó no ponerles frente a sus responsabilidades.
Este comportamiento coincidió, por suerte, con un mercado.
comunitario saneado por los elevados volúmenes de existencias de
mantequilla y leche desnatada en polvo exportados entre 1986 y
1988, y con la existencia de un período transitorio que: a) retrasó la
aproximación de los precios institucionales españoles a los comuni-
tarios; b) puso a disposición del sector subvenciones a la exportación
528
al resto de la CE bajo la forma de Montantes Compensatorios de
Adhesión (MCA); y c) limitó de manera efectiva las importaciones.
Este cúmulo de factores explicarían que nuestros ganaderos no
apreciaran en esos años la situación real del mercado y,lejos de
reducir su producción, se lanzaran a un proceso indiscriminado de
inversiones en sus explotaciones, fomentado por unas CC.AA ansio-
sas de consolidar sus posiciones productivas cara el futuro y la dis-
posición de una fuente de financiación, el Real Decreto 808/1987,
que, con cobertura comunitaria y estatal, no exigía a las autoridades
autonómicas ningún gasto.
En suma, perdiendo el margen temporal que nos daba el Acta de
Adhesión, se aletargó la necesaria reestructuración del sector pro-
ductor de leche en España, caracterizado por un número excesivo de
explotaciones, de ínfimo tamaño: basta señalar que el número medio
de vacas lecheras por explotación es, según las encuestas de estruc-
turas más recientes (89/90), de 8(frente a las 17 de Alemania, 21 de
Francia, 27 de Bélgica o Irlanda, 33 de Dinamarca, las 40 de Holan-
da, o las 64 del Reino Unido), y que tenemos el 88% de nuestras
vacas en hatos de menos de 40 cabezas (frente al 11'S% del Reino
Unido, el 27% de Holanda, el 38'1% de Dinamarca, el 56'2% de
Bélgica, o, incluso, el 64'6% de Francia).
No obstante, que se aletargara el proceso de reestructuración no
significa que no se registrara ningún ajuste. De hecho, la cabaña
lechera nunca dejó de disminuir: en nada menos que un 23'3% entre
1983 (año de referencia para la implantación de ^las cuotas) y 1993,
situándose en esta fecha en 1.435.000 vacas. Y, de acuerdo con los
datos del SENPA, entre 1987 y 1993 abandonaron definitivamente
la producción, acogiéndose a los planes de ordenación dispuestos
por las autoridades comunitarias y españolas, unos 36.700 ganade-
ros, con 1.180 millones de kilos.
2.9.7.2. La reestructuración en curso del sector lechero español
2.9.7.2.1. La reestructuración del sector productor
En definitiva, en vísperas de la entrada en vigor del Acuerdo del

GATT, la reestructuración final del sector lechero español seguía
aún pendiente a la espera de la decisión por parte del MAPA de
aplicar definitivamente las cuotas y cerrar el período de interinidad
que siguió a la adhesión.
Finalmente este proceso está hoy en marcha. Fruto de ello en
1994 se alcanzó un acuerdo global en el Consejo para la aplicación
del régimen de cuotas en España y se dictaron importantes normas
529
internas que conformarían un primer esbozo de reordenación del
sector lechero: el Real Decreto 324/1994, definiendo normas regula-
doras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen
de la tasa suplementaria; las Ordenes de 4 de agosto y de 2 de
diciembre de 1994, estableciendo normas para la cesión temporal de
cantidades de referencia individuales de leche de vaca de entregas a
compradores; el Real Decreto 2230/1994, estableciendo normas
para la asignación de cantidades de referencia suplementarias de
leche procedentes de las reserva nacional; y el Real Decreto
2307/1994, fijando normas para las transferencias de cantidades de
referencia.
CUADRO 2.9.8
BALANCE DE AUTOABASTECIMIENTO DE LECHE FRESCA

EN LA CE
Estados por Cuotas lecheras (OOO l.) (1) Población Kgslfíabitante Consumo Kglh. Nivel de auto-
ord en de (000 H a b .) di spon ibl es equ i va l en te a b as t ec i m i en t o
autosufic. Entregas Venta directa Total (A) (B) (C) _(AB) leche (D) (E)= GD x 100
Idanda 5.233'8 Il'9 5.245'1 3.557 1.414'8 358 411'9

PaísesBajos 10.983'2 91'S 11.014'7 14.864 745'I 304 245'I
Dinamarca 4.454'4 0'9 4.455'3 5.134 867'8 446 194'6
Portugal 1.804'9 6T5 1.872'4 10.528 17T9 153 116'3
Francia 23.631'3 598'S 24.235'8 56.184 431'4 399 108']
Alemania 27.764'8 100'0 27.864'8 11.555 359'3 365 98'4
Bélgica-Lux. 3.334'4 245'0 3.519'4 10.264 348'7 360 96'8
Reino Unido 14.241'3 342'1 Id.590'0 57.121 255'4 3^2 84'6
Espaiia 5.200'0 366'9 5.566'9 39.131 142'0 186 16'3
Italia 9.212'2 71T8 9.930'0 57.661 112'2 289 59'6 ^
Grecia 626'0 4'S 630'S 10.068 62'6 190 32'9
Total CE-12 106.498'3 2.54T2 109.045'S 342.019 318'8 260 122'6
Ausiria 2.205'0 367 + 180 (2) 2.152'0 1.991 344'4 n.c.

Finlandia 2.342'0 10+200(2) 2.552'0 5.066 503'4 n.c.
Suecia 3.300'0 3 3.303'0 8.119 318'8 n.c.
Total CE-15 I 14.345'3 2.921'2 + 380 I 17.652'S 363.855 • 323'3 n.c.
( I) Reglamento (CE) 641194 (DOCE L 80 de 24.3.1994) y Tratados de Adhesión

(2) Se han previsto 380.000 [. en concepto de "reserva SLOM" para asegurar el fumro de los productores que hubiesen interrum-
pido temporalmente su producción en el marco de un régimen nacional previo a la ampliación.
Fuente: Comisión CE y elaboracián propia
La primera consecuencia de la decisión de las autoridades espa-

ñolas de aplicar el régimen de cuotas fue el pago, en cuatro años, de
nada menos que 1.285 millonés de ECUS (unos 205 mil millones de
pesetas) por las tasas suplementarias devengadas entre 1989 y 1993.
En contraprestación, y para apoyar los esfuerzos de ordenación del
sector en curso, se actualizaron las cuotas inicialmente asignadas de
530
1987 en base a las entregas y ventas directas efectivamente realiza-
das durante 1991/92, lo que equivaldría a un incremento sustancial
de nuestros derechos, hasta las 5.566.959 toneladas (5.200.000 de
entregas a las industrias, y 366.950 toneladas de venta directa)
(CUADRO 2.9.8). Cantidades que, no obstante, merced a la espec-
tacular alza del consumo de lácteos registrada en estos años, apenas
significan el 77% de nuestras necesidades presentes (evaluadas por
el propio sector, en base a un consumo "per cápita" de 186 Kgs/año,
en 7.279.482 toneladas) (CUADRO 2.9.8). Esta forma de cálculo no
obstante contradice de forma manifiesta los principios del mercado
único y su resultado parece exagerado si nos atenemos a nuestro
potencial productivo efectivo: las solicitudes de cuota para la última
reasignación de la Reserva Nacional abierta mediante el Real
Decreto 2230/1994 ascendieron en total a 1 millón de toneladas, lo
que, una vez descontadas las 350.000 toneladas recientemente dis-
tribuidas, nos daría una idea más aproximada de lo que en definitiva
precisa el sector.
Sin embargo, parece utópico hoy plantearse un nuevo incremento
de la cuota nacional, cuando se acaba de conseguir un suplemento
bajo la condición expresa de que sea correctamente aplicada, se ha
aumentado sustancialmente la capacidad productiva de la Comunidad
con la entrada de los 3 nuevos Estados Miembros (CUADRO 2.9.8),
y, en fin, cuando se anuncia una fuerte reestructuración del sector
fruto del Acuerdo del GATT. Si esto se asume tan sólo resta redistri-
buir eficazmente los derechos de producción reconocidos a España,
aunando los criterios territoriales y de eficacia, y, complementaria-
mente, acelerar el proceso de reordenación productivo e industrial.
EI principal exponente de esta dinámica ha sido la ya menciona-
da redistribución de 350.000 toneladas de la Reserva Nacional,
mediante el Real Decreto 2230/1994, fruto de los últimos programas
de ábandono aplicados y el trasvase de 150.000 toneladas de venta
directa a entregas a la industria. A su vez hay que contar con ]os
planes de abandono financiados por las CC.AA que han de dar lugar
a un paralelo proceso de reasignación en sus territorios, por un total
de 107.000 toneladas (52.000 t. en Andalucía, 35.000 t. en Galicia,
10.000 t. en el País Vasco, y 10.000 t. en Navarra). Finalmente hay
que señalar que en el Presupuesto del MAPA para 1995 existen 500
millones de pesetas para un nuevo programa de rescate de cuota,
abierto a las CC.AA., por 60.000 t., a redistribuir entre los ganade-
ros jóvenes en el último trimestre de ese año, una vez terminado el
proceso de transferencias de cantidades de referencia entre particu-
lares implantado con el R.D. 2307/1994.
En paralelo, de la nueva situación se desprende que a partir de
1993/94 nuestros ganaderos se convierten en los directos responsables
531
de los excesos de producción, lo que significaría para esa misma
campaña el pago de 1.680 millones de pesetas en concepto de
multa, tras superarse la cuota asignada en 29.156 toneladas (un
0'6%). De todos modos, los criterios de distribución de la multa
adoptados hasta el momento por el MAPA han sido harto benignos
y los ganaderos que deberán abonar esta tasa no llegan a un 1% de
los 134.418 que entregaron leche a la industria en 1993/94. En cual-
quier caso, se constata que con las nuevas cuotas, la leche entregada
a las industrias rebasa el umbral prefijado, mientras que apenas se
disponen 98.000 toneladas de las ventas directas (iun nivel similar
al oficialmente reconocido para Alemania!) (CUADRO 2.9.8). En
este contexto es lógico que se réduzca la cantidad de ventas directas
para aumentar la cuota industrial y, con ello, conseguir dos cosas:
aliviar las tensiones en los precios que genera la escasez de leche y
enderezar la balanza comercial del sector.
2.9.7.2.2. La restructuración del sector industrial
A modo de recordatorio, en el año 1994, se registraron precios

de hasta 50-52 pts/litro para la leche tipo (con sus correspondientes
primas por materia grasa, bacteriología y proteínas), con la lógica
repercusión en la industria para la que, en su calidad de materia
prima, significa su principal coste (con el 75% del valor de las ven-
tas de leche y el 60% de las de quesoj. En estas condiciuncs se hace
dificil garantizar la viabilidad de nuestro sector lácteo-industrial, un
sector que se caracteriza: por su dispersión, con algo más de mil
establecimientos (de los que 256 se dedican a la elaboración de
leche de consumo, y 9l7 a la fabricación de queso), así como por su
reducido tamaño y capacidad de recogida; por estar mayoritaria-
mente centrado en la elaboración de leche tratada térmicamente
(UHT)), de espaldas a las nuevas tendencias del consumo; que, sin
embargo, posee un papel vertebrador de primer orden, al garantizar
una actividad productiva en territorios con pocas alternativas econó-
micas; y, finalmente, mantiene un peso económico nada desdeñable
(hoy por hoy las industrias lácteas constituyen el segundo subsector
de alimentación y bebidas de España, tras mataderos y cárnicas, con
el 11'4% de la producción bruta agro-industrial y más de 25.000
empleos, el 7% del total).
De hecho desde la adhesión se asiste a un fuerte proceso de rees-
tructuración industrial, que ha desembocado en que tres empresas
concentren algo más de 1'2 millones de toneladas de leche, aún
lejos, no obstante, de los niveles que se barajan en la Comunidad:
cómo Francia, con 9 millones de toneladas para el mismo número
532
de empresas, los Países Bajos con 8'S millones, o Alemania, con 2'4
millones. Por subsectores los índices de concentración varían algo:
en leche de consumo 10 empresas producen más del 70%; en queso,
donde predomina el minifundismo, las 10 primeras controlan practi-
camente la mitad del mercado, y en el caso de los quesos fundidos
una única empresa significa el 80% de la producción; y en produc-
tos frescos y postres, tres empresas ocupan el 80% del mercado,
aunque otras, de menor dimensión, pueden controlar cuotas aprecia-
bles en productos específicos.
Fruto de este proceso de reestructuración actualmente nueve
grandes grupos industriales dominan el sector: las multinacionales
DANONE, NESTLÉ-AEPA y KRAFT GENERAL FOODS (ésta
última, centrada en el segmento de quesos), el Grupo CLESA, el
Grupo IBERLAT (con participación de ULN), el Grupo cooperativo
vasco-navarro IPARLAT, Central Lechera Asturiana (CLAS),
Industrias Lácteas Asturianas (ILAS), LECHE PASCUAL, y el
Grupo UNIASA-PULEVA (hasta hace poco muy orientada hacia la
vertiente nutricional y hoy en pleno proceso de reestructuración
interna). Resaltan en este mapa, la persistencia de una situación
industrial altamente inestable (con empresas con fuertes pérdidas),
la dispersión del mundo cooperativo (especialmente patente en la
Cornisa Cantábrica) y la consolidación del capital foráneo, que ha
ido conquistando posiciones estratégicas en el mercado español, no
ya solo como industriales, para cubrir con los productos aquí fabri-
cados una demanda en expansión, sino también como simples ope-
radores comerciales, por cuyos canales de venta se introducen los
elaborados de las empresas matrices o filiales ubicadas en otros paí-
ses (de ULN, SODIAAL, BEL, BESNIER...).
El continuo deterioro de la balanza comercial lechera española,
ya comentado en el apartado 2.9.3, es una clara manifestación de
este proceso, alimentado por el mismo desequilibrio existente entre
la producción asignada y la demanda interna.
2.9.8. Conclusiones: el impacto del acuerdo agrícola del GATT

en el sector lechero español
El impacto del Acuerdo Agrícola del GATT sobre el sector

lechero español puede ser analizado desde al menos cuatro instan-
cias: sus efectos sobre la producción, su impacto regional, sus con-
secuencias sobre la industria láctea, y, por último, sobre la balanza
comercial lechera española. Y, en consonancia, con este esquema,
se deducen cuatro conjunto de alternativas a desarrollar a nivel
interno, que se sumarían a las ya comentadas en el epígrafe 2.9.^,
533
que, eventualmente, aplicaran las Instituciones Comunitarias a nivel
normativo, en el marco de la OCM de la leche y los productos ]ácte-
os, con el margen de maniobra que dispone el Acuerdo agrícola del
GATT.
2.9.8.1. El impacto sobre la ganadería lechera y sus alternativas
Las perspectivas que se dibujan a partir del Acuerdo del GATT

para nuestro sector productor no son nada halagUeñas. EI probable
exceso de oferta que provoque en la Comunidad se traducirá en un
endurecimiento de las condiciones de competitividad cuando apenas
se ha iniciado el proceso de aplicación de las cuotas y la reestructu-
ración de nuestra ganadería lechera. De todos modos, en la medida
que exista una decidida voluntad ministerial para abordar definitiva-
mente los problemas de nuestra cabaña cabe contar que la reestruc-
turación, dolorosa de por sí, se llevará a cabo, con el menor coste
social posible, impelidos por una cuota que, ni a corto ni a medio
plazo puede esperarse que aumente (sino más bien todo lo contra-
rio), y por un potencial productivo significativamente por encima de
los derechos asignados en 1993.
Parece obvio que España ha de apostar por el régimen de cuotas
antes que por la reducción de los precios institucionales para abor-
dar las consecuencias del GATT. Pero formulada esta premisa, lo
cierto, y paradójico, es yuC niuchaS expiotacioncs sc verún abocadas
a reducir de manera inmediata su producción real pará cumplir ya
hoy las cantidadés de referencia reconocidas, cuando lo que el
GATT exige precisamente es lo opuesto, alçanzar una dimensión de
las explotaciones idónea para cumplir las crecientes exigencias bac-
teriológicas, de grasa, o proteínas, y, al mismo tiempo, competir en
costes con sus homónimas europeas, en torno a las 20-50 vacas, con
cuotas de 100 a 400.000 Kgs (cuando, recordemos, hoy un 64% de
nuestras explotaciones tienen aún menos de 20 vacas, representando
el 30% de la cabaña, y la producción media de las explotaciones
hispanas es de 37.000 Kgs, frente a los 242.900 Kgs de los Países
Bajos, los 147.200 Kgs de Francia, o los 113.800 de Alemania, por
citar los ejemplos más cercanos). En suma, cuando se impone crecer
en productividad, rendimientos y calidad para sostener la competiti-
vidad de las explotaciones en una coyuntura de precios a la baja.
Por lo demás hay que contar con que la necesaria reestructura-
ción desencadena inercias no deseadas, de carácter político-admi-
nistrativo, empresarial, y territorial:
a) En primer término, tenemos el demostrado deseo de diver-
sas Comunidades Autónomas de conservar intactos sus derechos a
534
producir leche impidiendo los trasvases interregionales de cuotas, lo
que, de llevarse hasta sus últimas consecuencias, obstaculizaría en
la práctica una adecuada asignación de recursos y deterioría de
forma definitiva la capacidad competitiva de nuestra ganadería.
- b) Se asiste también, casi con perplejidad, al hecho de que
los sucesivos programas de abandono de la producción lechera pro-
voquen el cese, no solamente de las explotaciones de menor dimen-
sión, a las que, en principio, van orientados, sino también de un
buen número de explotaciones potencialmente viables e, incluso, de
gran tamaño y modernizadas, por los elevados niveles de endeuda-
miento asumidos en los años pasados, la falta de sucesión, o, sim-
plemente, por el atractivo de las millonarias sumas a percibir, situa-
ción que repercute de manera negativa y dramática en la
competitividad final del sector.
- c) Por último se observa que los programas de abandono, al
reducir o prácticamente eliminar la producción de determinadas
zonas tienen repercusiones directas en el equilibrio territorial y, en
la medida que distorsionan los servicios de recogida, pueden llegar
a encarecer los costes industriales.
Estos negativos efectos han de ser minimizados en la medida de
lo posible sin que por ello deba peligrar el proceso de reestructura-
ción. En este contexto, una vez formalizada la asignación definitiva
de cantidades de referencia con el Real Decreto 2230/1994, pueden
formularse las siguientes recomendaciones:
- a) Ante todo, es fundamental su rigurosa gestión por parte de
las empresas, bajo la estricta vigilancia de la Administración, hasta
el punto que, a medio plazo, deberá desembocar, inexorablemente,
en el cobro de las tasas suplementarias a la generalidad de los gana-
deros por sus eventuales rebasamientos de las cantidades de referen-
cia. A1 mismo tiempo, en la medida que el proceso de reordenación
sectorial se encuentra aún abierto, habrá que complementar el dise-
ño presente con nuevos planes de abandono, estatales o autonómi-
cos, y la apertura de un régimen de compraventa y alquiler de canti-
dades de referencia suficientemente flexible para permitir el
crecimiento de las explotaciones más modernas.
b) Así es, en tanto que la aplicación del Acuerdo del GATT jus-
tifique nuevas reducciones de la cuota, los nuevos planes de abando-
no deberán contar con una sustancial financiación comunitaria, con
primas orientadas a los ganaderos más jóvenes y profesionales, y con
el horizonte de obtener explotaciones lecheras viables en el contexto
de los competitivos mercados que se avecinan. Esta condición signi-
ficaría, siendo moderados, la redistribución de las eventuales canti-
dades de referencia rescatadas exclusivamente a favor de las explota-
ciones capaces de alcanzar los 100-120.000 Kgs de producción
535
(equivalentes al triple de la media estatal presente). En este contexto
hay que recordar que la mayor parte de las regiones españolas, y en
concreto prácticamente todas las de la Cornisa Cantábrica, donde se
encuentra enraizado el fenómeno minfundista, ostentan actualmente
la cali£icación de "Objetivo 1" dentro de la política comunitaria de
cohesión económica y social, lo que constituye una financiación
adicional dentro de los correspondientes Programas Operativos
Regionales cara a preservar cierto número de ganaderos a tiempo
parcial, algunos de ellos incluso con alternativas viables de diversi-
ficación dentro de la propia explotación, mediante la fabricación
artesana de quesos, o el agro-turismo.
- c) En paralelo, como contrapunto a un sistema que vincula las
cantidades de referencia individuales a la propia explotación, y que
favorece a las regiones españolas tradicionalmente productoras, como
demuestra la última redistribución de la Reserva Nacional que luego
comentamos, parece conveniente que se diseñe en España un régimen
abierto de transferencia, que permita al mercado complementar de
forma definitiva la asignación de recursos en base a criterios de efica-
cia. En suma se ha de posibilitar la transferencia de derechos de pro-
ducción con independencia de la tierra y, a partir de ahí, se han de
instaurar programas de fomento de la compra de estos derechos que
den opción a garantizar la viabilidad de las explotaciones, o agrupa-
ciones de explotaciones, más competitivas (en el bien entendido que
el marco del Real Decr?tn 1 RR7/91; que permite utilizar créditos para
este fin con interés del 3% y amortización a 6-7 años, con ser positi-
vo, no es el más oportuno, por su horizontalidad y acotaciones en
beneficiarios y recursos). Sentada esta premisa parece lógico, sin
embargo, que estas operaciones, sin perder su oriente, claramente
reestructurador, sean sometidas en sus inicios a algunos límites terri-
toriales, como ya ha formalizado recientemente el Real Decreto
2307/94, en atención a la estructura política descentralizada de nues-
tro Estado y la dualidad productiva del sector lechero peninsular. De
esta guisa las compraventas dentro del territorio de una misma Comu-
nidad Autónoma se harán libremente, y con ciertos condicionantes
cuando afecten a ganaderos de diferentes regiones (v.g. actividad
agraria a título principal, edad, superficie forrajera, etc). Con este aval
es de esperar que las CC.AA con mejores explotaciones, en coheren-
cia con el interés que tengan para consolidar su sector lechero, desti-
nen recursos a estos programas de fomento de compra o alquiler.
- d) Sería también deseable en este contexto que se implante
un programa de "ayuda a los agricultores en dificultades", similar a
los existentes en otros países de la Comunidad que permita revitali-
zar aquellas explotaciones lecheras más potentes en peligro de desa-
parición por las deudas acumuladas.
536
- e) Podría a su vez estudiarse nuevos traspasos de la cuota de
venta directa a entregas para la industria, en función de la (regresi-
va) evolución de las ventas de las propias explotaciones, para su
posterior reasignación.
- Y f) en el marco de la reciente Ley Reguladora de las Orga-
nizaciones Interprofesionales Agroalimentarias, sería deseable la
constitución consensuada por los productores y la industria de una
Interprofesional lechera que se hiciera respetar, capaz de favorecer
la ordenación del sector y corregir, en la medida de lo posible, las
distorsiones existentes en los precios y mercados.
2.9.8.2. El impacto regional y sus alternativas
La apuesta por un sector lechero competitivo, capaz de enfren-

tarse al desafío del GATT, no quita que se hayan de tener muy en
cuenta los efectos regionales que se derivan de tal situación.
Cuando se aprecia que la leche de vaca significa para Cantabria
el 54'4% de su PFA, para el Principado de Asturias el 49'3%, para
Galicia el 31'6%, y para el País Vasco el 26'2%, se está reconocien-
do que el impacto regional va a ser, ciertamente muy distinto. De
hecho nuestro sector lechero se caracteriza por su radical dualidad.
Como ya se indicó en el epígrafe 2.9.3., tenemos una parte
importante de nuestra producción en zonas en principio poco aptas
para el vacuno, de la España seca, continental o mediterránea, que
precisan dé precios elevados para la leche por sus mayores costes,
derivados de una mayor dependencia de los piensos concentrados.
Pero, por otro lado, en estas zonas es donde se encuentran, por lo
general, las explotaciones de mayor tamaño y más modernas.
En el extremo opuesto, tenemos una importante producción
lechera en las zonas de abundantes pastos del Norte Peninsular
(Cornisa Cantábrica, Castilla-León, y, en menor medida, el Pirineo),
en algunos lugares prácticamente sin otras alternativas. Pero esta
mayor vocación y potencialidad productiva se ve frenada por las
extendidas estructuras empresariales minifundistas, ya comentadas.
En este contexto la reestructuración (mediante la aplicación de los
programas de abandono, la distribución de la reserva nacional, la for-
malización de créditos bonificados para la compra o alquiler de cuota,
etc) debería tender a garantizar en estas zonas de clara vocación
lechera el crecimiento de la producción y la consolidación de estruc-
turas empresariales modernas y viables. Lo que, sin embargo, se
opondría radicalmente a una indiscriminada política a favor de las
explotaciones de estas zonas, sin respetar unos umbrales mínimos de
viabilidad. Podrían reforzar esta línea, el fomento por parte de las
autoridades autonómicas de formas de agricultura asociativa (v.g.
537
agrupaciones de compradores para compensar las sobreproducciones
y minimizar los negativos efectos de la tasa suplementaria) y el reco-
nocimiento formal de un papel activo en la reestructuración del sector
a favor de los establecimientos industriales (preferentemente coopera-
tivos) implantados en estos territorios. Algunas de estas medidas de
concentración productiva, comercial e industrial, podrían incluso
entrar a formar parte de los Programas Operativos de los Objetivos 1
y Sb a decidir por las Administraciones regionales, a] lado de las con-
sabidas acciones de diversificación para los ganaderos más pequeños.
Esta gestión de los mercados lecheros con criterios redistributivos
debería compatibilizarse con la garantía de la viabilidad de las explo-
taciones modernas y eficaces que se ubican en la España mediterrá-
nea y meridional. Para ello deberían facilitarse, como ya indicamos
en el apartado anterior, créditos blandos a favor de estos ganaderos
para que pudieran comprar o alquilar cuota sin poner en peligro la'
continuidad de la explotación. De hecho en 1995 ya algunas indus-
trias facilitan a las mejores explotaciones a ellas vinculadas financia-
ción (y cuota) para comprar (a precios de mercado en torno a las 40-
45 pesetas/litro). Por lo demás el futuro de estas grandes y medianas
explotaciones de la España seca depende tanto o más de la dimensión
como de la evolución de los precios de los piensos a nivel comunita-
rio y español. Sobre el futuro de la alimentación animal nos remiti-
mos al correspondiente apartado del capítulo de las carnes (2.8).
En este contexto es s;gnificativ^ ^hservar que la última asigna-
ción de 350.000 t. de la reserva nacional se ha concentrado en la
Cornisa Cantábrica y regiones con mayor peso del sector lácteo en
su PFA: un 82'S% de aquella cantidad ha recaido en las CC.AA de
Galicia (39%), Castilla y León (17%), Asturias (13%), Cantábria
(7'S%), y el País Vasco (6°l0). En suma, se han priorizado los crite-
rios territoriales sobre los de racionalización empresarial y eficien-
cia, estableciendo unos umbrales excesivamente bajos de viabilidad
(40.000 Kgs, equivalentes a unas 8 vacas, la media actual estatal,
muy lejos de los parámetros de otros Estados, ya citados, e incluso
de algunas regiones españolas). En este sentido, este esfuerzo de
redistribución territorial para que no quede a medio plazo en aguas
de borrajas, debería venir acompañado por la consolidación de una
industria lechera en estas mismas zonas, activa en el proceso de
reordenación productiva en curso, capaz de integrar eficazmente el
sector y de fijar la producción en el territorio.
2.9.8.3. El impacto sobre la industria lechera y sus alternativas
No es exagerado afirmar que el futuro del sector lechero se

eñcuentra en gran medida ligado al futuro de la industria, sobre todo
538
porque el consumo se decanta progresivamente hacia nuevos pro-
ductos, con mayor valor añadido.
De lo que se desprende que hay que insistir en la definición de
una política industrial a nivel estatal que cierre de una vez el siem-
pre pendiente proceso de concentración del sector lechero, en una
importante proporción de base cooperativa, en especial en el Norte
Peninsular. El objetivo debería ser consolidar, más allá de las tenta-
ciones localistas .de raíz autonómica ultimamente en boga, unos
(pocos) grandes grupos nacionales, que:
- Primero, fueran capaces de salvaguardar nuestra producción
lechera de los avatares institucionales y, en el caso de las cooperati-
vas, integrar de forma indisoluble la producción y la transforma-
ción. La creación de un gran grupo cooperativo en la Cornisa Cantá-
brica sería en este contexto un objetivo de primer orden.
- Segundo, que permitieran una ampliación y mejor organiza-
ción de las recogidas y, en suma, una mayor eficiencia en la gestión,
al mismo tiempo que garantizaran la continuidad en el fuerte proce-
so inversor de los últimos años en equipamientos e innovación tec-
nológica, con el horizonte prioritario en: a) la diversificación hacia
los elaborados, como único camino para mantener las cuotas de
mercado internas y combatir en su mismo terreno la hegemonía de
las "euromarcas" en ultrafrescos; b) eventualmente, consolidar algu-
nos mercados externos para nuestros productos más reputados (que-
sos); y c) coyunturalmente, la exportación de otros productos, en la
medida que se mantuviera la peseta devaluada.
- A su lado tendrían también su sitio un buen número de
pequeñas empresas a condición de que se especializaran en varieda-
des artesanales, fundamentalmente quesos, con tecnología moderna.
- Apoya esta estrategia la existencia de un nada desdeñable
margen de crecimiento para nuestros quesos y los hábitos de nues-
tros consumidores, orientados preferentemente hacia los quesos de
pasta dura (para aperitivos y merienda, a diferencia del resto de
Europa, donde predomina el gusto por el queso de pasta blanda,
como postre o acompañamiento). Pensemos que en 1992 la produc-
ción de quesos de vaca en España ascendió solamente a 84.000 t.
(52.000 t. de fresco y blando pasterizado, y 32.000 de blando, semi-
seco y duro), a las que cabría sumar 126.000 t. de quesos de mezcla
y 34.600 t. de fundidos. Contamos con 150 variedades de quesos
reconocidas pero hay aún mucho trabajo que hacer para consolidar-
las (en el marco regulador de las Denominaciones de Origen, en la
mejora y concentración de las estructuras productivas, y en el forta-
lecimiento de figuras como los consorcios de promoción).
Liminarmente resaltemos que en este proceso de reordenación
general del sector industrial lechero parecería lógico que participaran
539
activamente las CC.AA y, de soslayo, se impidiera el mantenimien-
to artificial de numerosas industrias con pérdidas permanentes que
regularmente reciben nuevas aportaciones de capital por parte de
sus respectivas Administraciones regionales. De otro modo será ine-
vitable entrar en un peligroso proceso de denuncias ante la Comi-
sión en base al régimen de los Artículos 92 y 93 TCE (prohibición
de las "ayudas nacionales").
2.9.8.4. EZ impacto sobre la balanza comercial y sus alternativas
En el apartado anterior ya se ha resaltado la importancia de tener

grupos con capacidad empresarial para afrontar el reto de la expor-
tación que se deriva directamente del GATT.
De todos modos, hay que asumir que la definitiva posición espa-
ñola, de respetarse la cuota impuesta, será claramente importadora
en el futuro, con precios que con el techo en torno a las 50-52 pese-
tas registradas en 1994, serán levemente más altos que en Francia o
Portugal, lo que facilitará las entradas de leche líquida a granel, con
volumenes al alibí de las fluctuaciones monetarias. Y en cuanto a
los derivados nos encontraremos con una mayor presión de la oferta
comunitaria por parte "de países excedentarios como Francia, Dina-
marca, Holanda o Alemania. Que se materialice una mayor o menor
pérdida de cuota del mercado español por parte de los transforma-
dcs de nuestras industrias lecheras depende, en última instancia, de
los precios y calidades que puedan, o sepan, ofrecer, en compara-
ción a sus competidores, de su capacidad de adaptación a las cam-
biantes exigencias de los consumidores, y, en fin, de la adaptación
orgánico-estructural que se dé en el sector.
En estas circunstancias, y si damos por descontado que no se
incrementará nuestra cuota, es posible que en el futuro asistamos a
la conversión de algunas secciones de industrias transformadoras en
empresas de servicios para comercializar productos foráneos, así
como en la constitución de grupos de empresas lácteas para impor-
tar del exterior determinados productos (caseinatos, leche en polvo,
etc) con volumenes y precios estables.
Complementariamente, las exportaciones lecheras españolas
siempre tendrán un volumen limitado, centrado, como ya dijimos,
en los quesos más reconocidos, y, en función de la cotización de la
peseta y la distribución de las exportaciones subvencionadas que
efectúe la Comisión, algo de mantequilla, y leche.
Las eventuales ( y contadas) experiencias de deslocalización
industrial que puedan registrarse por parte de nuestras empresas en
mercados donde exista suficiente materia prima ( v.g. Portugal)
podrían en este sentido facilitar los flujos en ambos sentidos.
540

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2.9.

LECHE Y PRODUCTOS LÁCTEOS

Desde tiempos inmemoriales el hombre se ha servido de la leche

2.9.2. El mercado mundial de leche y derivados lácteos

2.9.2.1. La producción mundial de leche y derivadus lácticos

2.9.2.1.1. Panorama de la producción mundial

La oferta lechera se concentra en la OCDE y en los países de Cen-

2.9.2.1.2. Tendencias de la prodiección rni^ndicll por derivadns

En este contexto, globalmente recesivo, es de resaltar el diferen-

PRODUCTOS 1979/81 1989 1990 1991 1992 1993

(*) Hasta 1991, datos de la ex-URSS. Los de 1992 y 1993 corresponden a la

2.9.2.2. El ^onsumo mundial de leche y productos lácteos

2.9.2.2.1. Panorama del consurno mundial

Por grandes áreas, la población europea, incluida tanto la del

2.9.2.2.2. Tendencias del consumo mundial

Sentada la ubicación de los principales focos de demanda a nivel

2.9.2.3. El comercio internacional de productos lácteos

2.9.2.3.1. Panorama de los intercambios mundiales

Los intercambios internacionales de leche y derivados lácteos

2.9.2.3.2. Los intercambios de derivados lácteos

El comercio mundial de derivados lácteos muestra un claro y

2.9.3. La producción y el comercio lacteos españoles

2.9.3.1. El mercado lácteo español

A partir de 1966, con la promulgación del Decreto de Centrales

2.9.3.2. La posición comereial española

España se ha distinguido tradicionalmente por su déficit comer-

2.9.4. La PAC y el sector lechero comunitario

2.9.4.1. La evolución de la PAC y e[ sector lechero

2.9.4.1 J. Un marco de regulación en crisis

La CE-12 hoy alcanza un índice de autoaprovisionamiento glo-

2.9.4.1.2. La reforma de la PAC de 1992 y el sector lechero

La reforma de la PAC aprobada en 1992 sería el último jalón de

2.9.4.2. E! consumo de lácteos en la CE

2.9.4.2.1. Tendencias del consumo comunitario

Como ya ha sido comentado, la CE-12 ostenta uno de los niveles

2.9.4.2.2. El mercado comunitario versus el comercio munclial

Esta nueva demanda a nivel comunitario, a pesar de los contingen-

2.9.4.3. La CE-l2 en el comercio mundial de lácteos

2.9.4.3.1. La CE-12, primera exportadora mundial

De igual modo que la CE-12 es el primer productor del globo;

2.9.4.3.2. La posición de la CE ante unos mercados inestables

No obstante lo dicho en el apartado anterior, .se advierten ultima-

2.9.5. El acuerdo agrícola del GATT y los productos lecheros de

En las páginas que siguen se comentan los principales elementos

RESUMEN DEL IMPACTO DEL ACUERDO DEL GATT SOBRE EL

Principales productas ImpaMo global

Protección Alta Alta Insuficiente

• Cláusula de Muy Muy Ineficaz

Acceso Conúngente Pequeño: Alto: Alto:

Contingente Pequeño: Pequeño: Pequeño:

Volumen de Alto volumen Fuerte caída Leve caída

Impacto I) Importaciones I) Importaciones I) Aumento en el 2000

2.9.5.2. El acceso al mercado interno

2.9.5.2.1. Parámetros básicos del acceso al mercado comunitario

Como es sabido el Capítulo del acceso al mercado interno consta

2.9.5.2.2. La preferencia comunitaria tras el Acuerdo del GATT

A la vista de los parámetros pactados para el acceso interno hay

2.9.5.2.3. Impacto del nuevo régimen arancelario para los lácteos

Hay que empezar considerando el elevado nivel de protección en

2.9.5.2.4. Impacto de los contingentes de importación de lácteos

El Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay consolida los contin-

PROTECCION ARANCELARIA EN FRONTERA 1995/2000

Equivalente arancelario Precio de activación

Leche desnatada 20l(32) 129 (20) 258(41)