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Resumen: International Actors on the Domestic Scene

Judith Kelley

La autora investiga la manera en que organizaciones internacional (OIs) pueden influir en


las políticas domesticas de países. Se enfoca en las OIs de Europa: la Organización para
la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), el Consejo de Europa (CE), y la Unión
Europea (UE). Y se limita a estudiar los casos de leyes sobre minoría étnicas en
Eslovaquia, Romania, Estonia y Letonia entre 1991 y 1999.

El periodo elegido por Judith Kelley es la primera década de independencia de los 4


países de Europa del Este y del Centro, después de la caída del muro de Berlín y el fin de
su dependencia a la Unión Soviética o bajo regímenes comunistas. Los países elegidos
tienen una gran minoría étnica rusa (en el caso de Estonia y Letonia) o húngara (Romania
y Eslovaquia). En los cuatro, había grandes tensiones a cerca del problema de derechos
de las minorías étnicas en torno al derecho de residencia, nacionalidad, lenguaje y
educación. El periodo fue marcado por un gran sentimiento nacionalista y por la
reafirmación de identidad nacional y, por eso, había poca razón para promulgar leyes en
beneficio de las minorías nacionales. A pesar de lo anterior, en todos los países hubo
leyes que beneficiaron a estos grupos y el propósito de la autora es explicar porque esto
ocurrió.

La autora presenta las distintas ideas teóricas que podrían haber provocado las leyes,
para después explicar las deficiencias de cada teoría.
- la socialización (persuasión y influencia social entre actores, critica publica), hubo
factores importantes para la socialización (un estado en transición, el atractivo de
los actores extranjeros, amplia comunicación entre actores). Pero cambio de ideas
de los actores principales, y amenazas a la reputación de un país no
necesariamente significa cambios de políticas, problema de persuadir a un numero
amplio de actores para lograr afectar la formación de políticas domesticas. Si
hubiera pasado, los políticos hubieran explicado sus razones en términos morales,
algo que no hicieron.
- Condicionalidad de membresía (vincular membresía a una organización con cierto
comportamiento, suponiendo que actores calculan el precio-beneficio y siempre
buscan a maximizar incentivos y beneficios), difícil medir éxito porque existen
muchas opciones de políticas publicas que un país puede implementar y no
siempre son acordes a los intereses de los OIs, condicionalidad a membresía a
instituciones Europeas frecuentemente entrelazada con otros factores, el premio
de membresía puede parecer muy lejos y no suficiente para cambiar
comportamiento.
- Rol de líder autoritario. Según Darren Hawkins, lideres siguen normas
internacionales cuando esto les permite aumentar su autoridad, legitimidad y
disminuir la presión internacional. Pero estudio de Kelley demuestra que de hecho
había menos compromiso bajo regímenes con lideres de tendencia autoritaria.
- Receptividad de lideres políticos y su posición inicial (hay 4: pueden tener
posiciones similares a las de los OIs significando que no hay necesidad de
persuasión, o son persuasible, o se pueden seducir con incentivos, o no se
pueden seducir). Pero esta visión suele ignorar los otros factores presentes en el
proceso de toma de decisiones (distribución de poder domestico, capacidad de
formar coaliciones y gobiernos, fragilidad de gobiernos etc.)
- La demográfica, los sistemas políticos de representación y su relación con grupos
étnicos. Pero hubo muy pocos casos de minorías en gobierno y no se puede
extrapolar conclusiones.
- Role de las patrias natales (Rusia y Hungría). Pero no hubo mucho intento de
influenciar el proceso domestico por parte de los gobiernos Rusos y Húngaros,
pero un poco de actividad de organizaciones sociales.
- El desarrollo de la democracia en cada país provocando mas acomodación de
minorías. Implicaría que al principio de los 90s debería haber habido pocas leyes
positivas par minorías y más al final de la década, pero no es cierto.

Tomando en cuenta las opciones explicativas y sus problemas, la autora se enfoca en


socialización y la condicionalidad de membresía, y la vinculación entre los dos, en los
procesos que estudia. Normalmente la socialización se entiende como enfocada en
cambiar las creencias de actores, y la condicionalidad de membresía a sus
comportamientos. A pesar de ser vistos como distintos y no normalmente vinculados en
estudios ni estudiados por las mismas personas, según Kelley, en los casos elegidos,
funcionaron juntos para lograr sus objetivos porque en realidad ambos tienen como fin el
cambio de comportamiento de actores domésticos.

Un estudio histórico demuestra que ambos jugaron un papel. Inicialmente la OSCE, CE y


UE se enfocaron en socialización (a través de la persuasión, influencia social, la critica,
vínculos personales entre actores y comunicación). Solamente en los casos donde no
había una gran oposición domestica a las leyes, la socialización funcionó. En todos los
otros casos con oposición domestica en forma de la opinión publica y de partidos políticos
que se organizaban frecuentemente bajo identidad étnica, la condicionalidad de
membresía que vinculaba ciertos leyes con membresía funcionó. Esto fue particularmente
claro en el caso del CE y UE, particularmente desde 1997 cuando la UE empezó a
publicar expectativas especificas de países, incluyendo leyes sobre minoría nacionales,
como condición a futura membresía del bloque en su EU Agenda 2000.

El estudio de Kelley se enfoca en si los resultados de las leyes sobre minorías eran
compatible, parcialmente compatible o no compatibles a los deseos de las OIs. La
conclusión es que los OIs podían producir resultados, con la condicionalidad de
membresía siendo la herramienta mas importante, especialmente en casos de alta
oposición domestica. También dice que la presencia de minorías en gobierno fue tan
infrecuente que no presenta datos útiles, que los lideres de tendencia autoritarias eran
menos proclives a responder positivamente a los deseos de las OIs, que la influencia de
Rusia y Hungría fue poca y que los lideres en muchos casos no tomaban los esfuerzos de
persuasión y socialización de las OIs seriamente.

4 estudios de casos (de 64 en total):


- Romania ley de minorías: socialización de OSCE and CE fracasó en producir ley
de minorías nacionales.
- Modificación de ley de ciudadanía en Letonia: inicialmente OSCE y CE usan
socialización sin éxito. Cuando vinculan membresía de CE con ley se logra ley.
Políticos dicen que fue la razón. Después, mas progreso se logra en el tema
cuando se vincula a membresía a la UE.
- Estonia niños apatriados: enfoque inicial de socialización no produjo resultados.
Cuando UE empieza a producir EU Agenda 2000 en 1997 con recomendación
para Estonia hay progreso. A pesar de oposición domestica gobierno empuja y
logra acuerdo. Clara relacion cronológica entre decisiones e importantes procesos
de UE vinculado a la consideración de Estonia para membresía. Demuestra
intento de gobierno de presentarse como buen candidato.
- Modificación al código penal de Eslovaquia. Deseo de gobierno de criminalizar
critica del estado, principalmente enfocado en políticos de minoría húngara. Rol
importante de denuncia publica y vinculación de membresía a UE en EU Agenda
2000.

Opinión de la autora
1. Solo socialización raramente cambia comportamiento (solamente en casos de poca
oposición domestica y donde la posición inicial de los actores era similar a la de
las OIs)
2. Condicionalidad de membresía crucial. La disposición de políticos de llegar a un
compromiso depende de lo atractivo de los incentivos. Con más oposición
domestica mas necesidad para condicionalidad. Mas importante que socialización,
mas capaz de afectar a un espectro grande de actores con distintas posiciones
iniciales.
3. Socialización fue importante en desarrollar e influir en el contenido de las reformas y
leyes, dándole un marco para el dialogo a través de la socialización y contacto con
actores domésticos, pero casi nunca mandó que leyes tomar. Éxito de OIs
europeos fue por promover la propiedad (ownership) de las políticas por parte de
actores domésticos, promoviendo el dialogo y negociación de soluciones sin
especificar la forma de las soluciones. La socialización guió a los actores pero la
condicionalidad les motivó a llegar a decisiones.

La autora propone dos preguntas:


Si los cambios legales provocaron cambios en comportamiento social. Dice que sí y que
no han sido revocadas las leyes.
Y sí los resultados pueden ser aplicados a otra regiones, y también dice que sí porque
muchas otras organizaciones usan la condicionalidad de membresía como herramienta.

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