5 A REFORMA URGBANA Á LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE

1988

Para falar sobre reforma urbana, ou precisamente o direito das cidades

brasileiras, é necessário entendermos o que definitivamente desencadeou a
ideia de reforma e o que se buscou nos períodos passados em nosso país,
anteriores a chegada dos novos ideais propostos na Constituição Federal a partir
de 1988.

A partir dos anos 60 iniciou-se em nosso país um forte pensamento a

respeito da urbanização em nossas cidades. As questões que envolviam às
cidades passaram a ser pensadas e discutidas tendo por objeto principal, os
problemas que as cidades passaram a apresentar após o vasto processo de
industrialização que culminou no desencadeamento migratório dos campos para
as cidades, sendo este processo migrante um dos primeiros problemas visíveis
nas cidades brasileiras.

A Constituição Federal de 1967 não estabelecia normas diretamente

ligadas ao desenvolvimento das cidades. No entanto, indiretamente, já havia
legislações sobre questões de desapropriação de propriedades mediante
interesse púbico. Mais tarde, após a alteração da Constituição Federal, a partir
de 1969, inclui-se na competência da União, de forma não obrigatória de criação
do plano nacional de viação férrea, bem como estradas de rodagens. Contudo,
nada foi estabelecido em relação aos problemas de planejamento, infraestrutura,
saneamento básico, entre outros que as cidades já apresentavam na época,
pois, as legislações eram dispersas, não havia algo efetivo executivo capaz de
atender a demanda de problemas existentes na esfera urbana.

Pode dizer que foi plausível a atribuição de competência aos Municípios

a tudo que se diz respeito ao interesse local, ou seja, todo assunto intrínseco aos
Municípios. Compreende-se então que, a respeito da competência atribuída ao
Município para atuar em interesse local, isso mais tarde deu origem ao novo
texto da atual Constituição Federal, promulgada em 1988, nos termos do seu
artigo 30, inciso III nota-se com mais detalhes quando tratarmos da competência
em matéria urbanística.

Diante dos problemas urbanos, principalmente os mais caóticos

existentes nas grandes cidades brasileiras, no qual compreendem-se à falta de
moradia digna, da precariedade das edificações e da favelização que tomava os
entornos das cidades brasileiras, foram criados e implantados alguns projetos de
habitação no país. Com amparo nos termos das leis nº 4.380 de 21 de agosto
de 1964 e mais tarde na lei nº 6.766 de 19 de dezembro de 1979, o Governo
Federal, iniciou a elaboração de projetos sociais de habitação visando
proporcionar a população de baixa renda, a possibilidade de aquisição de
imóveis em conjuntos habitacionais, que tinha também por finalidade, prosseguir
com a retirada da população carente que habitava às áreas de risco, bem como
em locais de proteção ambiental. No entanto, alguns destes projetos criados
neste período, não tiveram o sucesso que era esperado, haja vista que, as
cidades cresciam rapidamente e em pleno descontrole, acarretando a estes
projetos, desequilíbrio financeiro e se tornaram ineficazes diante a demanda
habitacional da população a qual eram destinadas as moradias.

Os projetos criados neste período tais como o Banco Nacional da

Habitação (BNH), a Sociedade de Crédito Imobiliário e o Serviço Federal de
Habitação e Urbanismo (SERFHAU) eram parte dos superinvestimentos do
governo militar, porém, não foram capazes de suprirem as necessidades e foram
considerados fracassos no decorrer dos anos seguintes o que Maricato (1987)
por meio das experiências vivenciadas neste período, nos explica:

De fato, as experiências pontuais de habitações subsidiadas

entre 1965 e 1968 e, mais recentemente, a partir de 1976, redundaram
em constantes fracassos além de representarem muito pouco
quantitativamente diante das necessidades sociais. O sucesso do
Sistema Financeiro da Habitação no Brasil desde sua estruturação em
bases mais exequíveis, em 1968, até 1980, quando entra em profunda
crise em consonância com toda a economia do país, se deveu
exatamente ao fato de ignorar os setores de menores rendimentos da
 população e tratar a habitação como uma mercadoria a ser produzida
e comercializada em moldes estritamente capitalistas.

MARICATO, Ermínia. Política Habitacional no Regime Militar do milagre brasileiro à crise

econômica. Petrópolis: Vozes, 1987, p. 29–30.

Outras medidas ocorridas dentro desse período apontado, tiveram por

várias tentativas de contribuir para melhoria na qualidade de vida nas cidades.
Problemas de mobilidade urbana, tiverem na década de 70, grandes
investimentos voltados aos transportes públicos, como tais como, implantações
de linhas de metrôs, trens e ônibus, que ligavam os centros com os subúrbios.
Mas estes investimentos, não foram suficientes pois, à medida que as cidades
cresciam, os investimentos feitos de forma morosa, de certo modo tardio, já não
conseguiam suportar o volume de pessoas no âmbito urbano. Os efeitos deste
lento processo de investimento, podemos ainda, vivenciarmos nos dias atuais.
Fato é que as cidades cresciam aos anseios ideológicos de que, nas
cidades era possível obter melhores condições de vida, onde o futuro seria
através de empregos e melhores salários. O resultado visto deste pensamento
ocorre de forma oposta do que esperavam aqueles que acreditaram no ambiente
urbano como forma de vida.

De forma breve, as cidades brasileiras não trouxeram uma qualidade

de vida melhor, nem uma vida segura e estável e temos como grande exemplo a cidade de São
Paulo.

MARICATO, Ermínia. Política Habitacional no Regime Militar do milagre brasileiro à crise

econômica. Petrópolis: Vozes, 1987, p. 31.

Compreende-se diante aos apontamentos colhidos, por um sonho vivido

por milhares de pessoas que saíram das regiões rurais e passaram a habitar as
cidades com esta esperança de uma vida melhor. Foi no contexto destas ações
migratórias, bem como da falta de interação dos Governantes e na demora para
promover investimentos, que nossas cidades ganharam volume sem forma, ou
seja, cresceram sem um controle prévio, sem uma política de planejamento
territorial, sem infraestrutura adequada que permitisse um desenvolvimento
voltado a impedir a segregação e a exclusão social nas décadas passadas.
Com as cidades em crescimento acelerado, desproporcional aos
investimentos propostos e executados pelo Poder Público, tão logo, novos
problemas urbanos surgem em meio a sociedade e, passam a agravar os já
existentes. Assim, muitos estudiosos nas décadas seguintes, buscavam
entender a real causa que tornavam as cidades brasileiras um ambiente difícil
para se habitar.
Procuraram encontrar soluções mais dinâmicas, para que as cidades
pudessem ter ambientes sociáveis, que propiciassem aos seus habitantes uma
sábia qualidade de vida. Com o fim do regime militar, houve uma explosão de
ideias que visavam combater os aspectos negativos no ambiente urbano que
coincide ao caos que as cidades brasileiras se tornaram.
Desigualdades sociais, ocasionadas pela má distribuição de renda,
acrescidas pela falta de infraestrutura nos serviços públicos básicos, bem como
a falta de moradia, empregos, entre outros problemas que relacionam-se com o
que compõe a realidade de nossas cidades, tornou-se nos em meados os anos
80, um marco para o alto índice da chamada violência urbana, principalmente
nas periferias das grandes cidades4, que reflete diretamente da ausência do
Poder Público e retratou neste período, um ambiente hostil, violento, difícil para
se viver, ou menos ter o que a nova Constituição Federal promulgada no ano de
1988, passou a denominar função social da cidade.

Através das iniciativas dos movimentos populares que reivindicavam

mudanças no quadro social das cidades, alguns projetos de lei passaram a ser
discutidos nas câmaras municipais, bem como no Senado Federal. Então, no
ano de 1989, surge um projeto de lei, criado pelo Senador Pompeu de Souza
Brasil (1914 – 1991). A ideia do inicial do projeto era justamente estabelecer uma
diretriz geral sobre as questões urbanas que tinha como objetivo dar vazão aos
termos dos artigos 182 e 183 da recente Constituição Federal de 1988. Mas a
morosidade na tramitação pelo senado federal, fez com que projeto de lei
permanecesse estagnado praticamente por 10 anos, ou seja, até o ano de 1999.
 Fato que isso retardou o processo de inclusão em nosso ordenamento
jurídico de uma legislação direcionada sobre as questões urbanas.
Então, no início do ano 2000, o projeto lei retornou sua tramitação pela
Câmara Federal, por iniciativa e intermédio do então deputado Inácio
Arruda, que teve fundamental apoio dos deputados Ronaldo César
Coelho e Mauro Miranda e contou também com os movimentos
populares ligados as questões urbanas, e assim, o projeto passou
sanção de Fernando Henrique Cardoso, presidente do país na época
que após alguns vetos em artigos que falavam concessões do uso de
imóveis públicos para fins de moradia, assim, em 10 de julho de 2001,
após anos de luta da sociedade, nosso ordenamento jurídico passa a
compor à lei federal nº 10.257/2001, que foi denominada de e passou
a ser conhecida como Estatuto da Cidade.

MEDAUAR, Odete. et. al. Estatuto da Cidade – Lei 10.257, de 10.07.2001. Comentários.
2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 16–18.

Após esta inclusão efetivada da lei em nosso ordenamento jurídico,

arquitetos, engenheiros, urbanistas, juristas, entre outros profissionais, iniciaram
estudos minuciosos acerca dos inúmeros problemas que abarcam as cidades
tornando-as quase que insuportáveis para viver.

As pesquisas e os estudos desenvolvidos, chegaram à conclusão que a

referida legislação veio em boa hora, garantindo assim respaldo direto as
questões urbanísticas, ou que proporcionassem as mudanças que devam
ocorrer para que as cidades passem a ser moldadas permitindo-se um controle
na execução de novos projetos e de um planejamento urbano adequado a
realidade de cada cidade.

Conclui-se, portanto que, poucas foram às leis ao longo da história do

nosso país, tiveram tantos esforços legítimos para serem constituídas à uma
causa tão especifica, que torna possível haver uma justiça social plena no âmbito
de nossas cidades, que busque proporcionar a todos nós, bem-estar e uma
qualidade de vida, associada a soluções viáveis e justas aos inúmeros
problemas ainda presentes em nossas cidades. A luta para que fosse possível a
elaboração de uma legislação especifica que versasse sobre as questões
urbanas, é sem sombra de dúvidas, uma das conquistas mais difíceis e
importantes na história da sociedade brasileira.

Ao passo que estudamos as nossas cidades, passamos a compreende-

las sendo elas, organismos vivos, compostas por uma dinâmica única em nosso
país. Partindo deste parâmetro, podemos associarmos que as nossas cidades
representam o que nós somos. As cidades assim como nós, são vítimas desde
seus surgimentos de um processo de investimento lento, causados pelo descaso
de nossos governantes. O resultado causa efeito para uma sociedade sofrida,
sem esperanças ao viver em um ambiente não social, desigual e injusto. Os
problemas urbanos oriundos do passado em nossas cidades, hoje demonstram-
se de difícil reversão se tratados a curto prazo. Logo as questões que envolvem
a realidade em nossas cidades, são complexas e demandam planejamentos e
execução de projetos a longo prazo. Os problemas vivenciados vão muito além
de planejamentos superficiais como ocorreu no passado. A dinâmica das
cidades brasileiras nos dias atuais, exigem do Poder Público Municipal,
planejamentos estratégicos, elaboração de projetos para cumprimento imediato.

As questões urbanas hoje devem ser amparadas por planejamento

robusto, que desenvolvam projetos que abranjam a cidade num todo, atingindo
positivamente a todos os seus habitantes, objetivando assim, a exclusão das
camadas sociais com renda menor, que visivelmente estão afastadas em áreas
periféricas das cidades distantes dos investimentos e da inclusão social. O
compromisso com as nossas cidades hoje, não são apenas dos governantes,
mas também da sociedade que passa a uma participar diretamente do plano de
governo, bem como pode opinar e discutir sobre os assuntos, pois, é importante
antes de iniciar processos para reversão dos problemas urbanos que afrontam
nossas cidades, busque compreender a realidade para intervir em melhorias
concretas no presente, visando reflexos positivos no futuro.

Apenas as legislações vigentes por si só, não serão capazes para

promover as mudanças que nossas cidades necessitam. É fundamental antes
de tudo, que haja conscientização tanto por parte do Poder Político, quanto da
população sobre a realidade local, pois, conhecer e vivenciar esta realidade é
passo extremamente importante para proposição de uma política urbana justa e
democrática.

6 O Estatuto da Cidade: Pela Ordem e Interesse Social

A Lei Federal nº 10.257 de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da

Cidade visa possibilitar, ou mesmo promover assim como qualquer lei vigente
em nosso ordenamento jurídico pátrio, mudanças aos assuntos que mantem
uma correlação de conflito em meio à sociedade. A referida legislação, de fato,
retoma a esperança nas mudanças do quadro urbano que as nossas cidades
nos apresentam. A luta que vimos no passado para haver mudanças no cenário
urbano, representaram um avanço significativo e tornaram possível existir uma
legislação forte, capaz de alterar positivamente o quadro urbano das cidades
brasileiras.

O Estatuto da Cidade tem em seu ponto primordial, trazer o

desenvolvimento através do ordenamento dos espaços adequados das
cidades. Os anos de pesquisas culminaram para que a legislação
federal estabelecesse, valiosos instrumentos a serem aplicados e
tratados e utilizados exclusivamente nos problemas existentes nas
cidades e assim desenvolver uma política urbana adequada em nossas
cidades.

MARICATO, Ermínia. Metrópole na Periferia do Capitalismo: Igualdade, Desigualdade e

Violência. São Paulo: HUCITEC. 1996, p. 26

A finalidade destes instrumentos é sanar os problemas existentes e evitar

o surgimento outros. No entanto, a aplicação dos instrumentos, depende de
aprovação processo onde são discutidos nas câmaras legislativas dos
Municípios que irão decidir se podem ou não serem utilizados.
As aplicabilidades dos instrumentos também estão condicionado através
do planejamento local, que tem por base, estudos acerca dos aspectos sociais,
econômicos, financeiros e jurídicos. Se aprovado, cada aspecto potencialmente
negativo será instrumentalizado, passando a trazer melhorias aos cidadãos das
presentes e futuras gerações no território do Município.
 MAEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Estatuto da Cidade. Lei
10.257 de 10/07/2001. Comentários. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 77.

Todos os instrumentos são importantes aos Municípios diante aos

problemas existentes no ambiente urbano. O que trataremos em especial está a
par da questão do uso do solo em relação ao interesse coletivo. Todavia, a
questão do uso e a ocupação do solo urbano, é de longa data, palco de bem
como os problemas que dele decorrem.
O Estatuto da Cidade possibilita aos Municípios, combater de perto as
questões que de certa forma, envolvem questões sociais em equilíbrio, visando
assim, atribuir ao poder público, melhores condições para ordenar os espaços
nas cidades, bem como efetivar a distribuição de serviços públicos e de
infraestrutura. Existem outros aspectos nos quais os instrumentos buscam tratar,
são questões de mobilidade, lazer, trabalho e principalmente a habitação, de
modo que, o solo urbano, seja utilizado e aproveitado de maneira efetiva e
adequada, não restando qualquer correlação contraditória entre os
apropriadores que trabalham com o lucro que advém da propriedade imobiliária
urbana, precisamente a especulação mobiliária, entre outras questões na esfera
urbana remetidos para serem tratados na competência municipal.
A questão do solo e a falta de espaços habitáveis são primariamente
problemas na maioria das cidades brasileiras. O Estatuto da Cidade traz
instrumentos que buscam evitar ou ao menos reduzir o uso inadequado do solo
no âmbito das cidades. Mais adiante, passaremos a expor estes instrumentos de
parcelamento, edificação e utilização compulsórios com mais detalhes quando
tratarmos das sanções previstas no Estatuto da Cidade que condiciona do uso
da propriedade urbana.
Entende-se que o ordenamento do território municipal é sem sobra de
dúvidas, peça fundamental para organização direta referente a distribuição justa
ao uso e a ocupação do solo urbano. Todos os assuntos que sejam pertinentes
ao desenvolvimento das cidades ou as suas funções vitais em servir seus
habitantes, sejam submetidos a apreciação das Câmaras Municipais no
momento da elaboração do plano diretor, sendo que deverão constar os
instrumentos adequados para promover mudanças e investimentos em face dos
assuntos locais.
A Constituição Federal de 1988, define que o plano diretor o instrumento
básico de política urbana, obrigatório para cidades com mais de 20.000 (vinte
mil) habitantes e o Estatuto da Cidade, em consonância ao que precede a lei
maior, estabeleceu que é através dele que o poder público deverá interagir na
expansão e desenvolvimento dos Município.

É fundamental que antes de ocorrer a elaboração do plano diretor,

estudos prévios nos espaços dos Municípios sejam realizados, buscando
conhecer a realidade local o que gera maior facilidade para aplicação dos
instrumentos de política urbana executados pelo Poder Público e pela iniciativa
privada, o que garante uma transparência aos investimentos tornando possível
minimizar e mesmo evitar ocorrência novos problemas em meio as cidades.

Partindo desta perspectiva, pode considerar que um dos alicerces do

Estatuto da Cidade, não vem apenas das diretrizes sobre instituição de
zoneamentos das cidades, mas que decorram também da gestão democrática.
O próprio Estatuto dedicou o capitulo IV para tratar deste importante tema sobre
a gestão democrática da cidade, o que inclui a participação popular promovida
em audiências públicas e debates, bem como as diretrizes orçamentárias
participativas, são pontos de suma importância aos avanços propostos nos
planejamentos das cidades, avanços estes inéditos sobre a questão, visto que
antes da reforma constitucional eram inexistentes.

A ausência de um planejamento que não se analise as questões trazidas

pela população, faz com estes instrumentos, mesmo que sejam inseridos na lei
de instituição do plano diretor municipal, se tornem obsoletos e ineficazes no
combate aos problemas que envolvem as cidades. O Estatuto trouxe a
participação da população nos temas e assuntos sobre as perspectivas de
mudanças imediatas e futuras que serão exigidas pelo Estatuto da Cidade. Isso
traduz o senso democrático que décadas passados nos ensinaram a vermos
hoje o passado ausente de uma política urbana.
 Os estudos para elaboração do planejamento urbano buscaram
compreender cada aspecto potencialmente negativo e com isso instrumentalizá-
lo, elaborando projetos que busquem contribuir em melhorias para as presentes
e futuras gerações um ambiente urbano sustentável com melhores condições a
todos, proporcionando cidades mais justas e ecologicamente equilibradas.

Entende-se neste ponto que o planejamento efetuado pelos Municípios é

sem sobra de dúvidas peça fundamental para que todos os assuntos que versem
ao desenvolvimento das cidades sejam submetidos as Câmaras Municipais no
momento da elaboração de seus planos diretores, no qual poderão constar ou
não os instrumentos adequados para promover estas mudanças em face ao uso
do solo urbano.

O Estatuto da Cidade passa então a estabelecer ditames em relação aos

problemas relativos ao uso e a ocupação do solo em diante ao interesse público
sobre o individual. Todavia, a questão do solo urbano e os problemas que dele
decorrem, ainda assolam nossas cidades, como vimos, este tema ainda é palco
de inúmeras discussões e que continuam a gerarem conflitos.

MAEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Estatuto da Cidade. Lei
10.257 de 10/07/2001. Comentários. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 81.

O Estatuto da Cidade visa possibilitar ao Poder Público Municipal

combater de forma eficaz e justa estas questões mantendo equilibro e assim,
atribuir condições melhores para regular a organização das cidades brasileiras,
de modo que, o solo urbano seja utilizado de maneira efetiva, não restando
qualquer contradição entre os apropriadores que trabalham com o lucro que
advém da propriedade mobiliária urbana, precisamente a especulação mobiliária
foram remetidos para serem tratados na competência municipal. Resgatar para
benefício da própria sociedade, a valorização provocada pelos investimentos em
infraestrutura urbana, e de conter ao máximo a retenção especulativa de imóveis,
as ferramentas trazidas no Estatuto da Cidade, permite meios eficazes de
impedir que hajam manobras imobiliárias no que concerne as especulações dos
imóveis em áreas de desenvolvimento nas cidades, principalmente nas regiões
centrais dessas cidades.
Uma deficiência que a lei federal é a não obrigatoriedade aos Municípios
para fazerem uso dos instrumentos de política urbana, pois, são facultativos aos
Município que se quiserem fazer o uso, deverão diante de determinadas
circunstâncias e realidades locais, inserirem os instrumentos no momento de
elaboração do plano diretor. Caso opte pela inclusão de determinados
instrumentos no plano diretor, poderão se valer da aplicação.

No caso de instrumentos que determinam o

parcelamento, a edificação e a utilização compulsórios da propriedade
urbana que estão inseridos nas áreas delineadas no plano diretor e que
passarão em virtude do poder de polícia, em caso de descumprimento
ao que fora determinado na lei especifica de instituição relativa ao
Plano diretor, poderão proceder com a aplicação de exigências e
sanções aos proprietários de terrenos, ou de imóveis que não estejam
atribuindo a real finalidade à propriedade.
.
MARICATO, Ermínia. Metrópole na Periferia do Capitalismo: Ilegalidade, Desigualdade e
Violência. São Paulo: Hucitec, 1996, p. 96.

O Município em relação direta aos princípios da legalidade, publicidade e

informação, poderão notificar o proprietário sobre a situação do imóvel seja
atribua funcionalidade a sua propriedade. Para que sejam atendidas as
alterações determinadas na lei especifica municipal, a própria legislação é quem
fixará prazos para que sejam apresentados projetos quando determinado imóvel
seja considerado ineficaz em seu aproveitamento do uso e ocupação do solo.
Expirado o prazo e não havendo o cumprimento por parte do proprietário, poderá
o Poder Público Municipal, proceder com a aplicação do aumento da alíquota do
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano na forma progressiva no tempo e
prosseguir pelo prazo de cinco anos previsto no Estatuto da Cidade.

Decorrido o prazo de cinco anos e não havendo atendimento à

manutenção da propriedade, haverá a aplicação de outro instrumento coercitivo,
procedendo com a desapropriação do imóvel ao pagamento do bem ao
proprietário por meio de títulos da dívida pública. Compreendemos que o
Estatuto da Cidade é fonte direta do que corresponde a democratização do
direito a ser aplicado em virtude do acesso à moradia no que tange aos
instrumentos coercitivos que o compõe.

O Estatuto da Cidade também trouxe uma modalidade em relação ao

direito de compra de propriedade. Trata-se do instrumento previsto nos
termos do artigo 8º da referida legislação na qual garante ao Município
o direito de preempção ou preferência. Afirma Diógenes (2002), no que
diz respeito a este direito de interesse público, que o Estatuto da
Cidade, simplesmente incorporou do direito civil brasileiro, a ideia
colacionada pela lei federal, que consiste na preferência do Poder
Público Municipal na aquisição de terreno ou imóvel urbano, objeto de
negociação entre particulares, sendo essencial para a viabilização da
Política de Habitação Social e Regularização Fundiária nos Municípios .

MAEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Estatuto da Cidade. Lei
10.257 de 10/07/2001. Comentários. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p.
120.

O zoneamento elencado no plano diretor é que definirá aos Municípios

brasileiros as regiões que passaram a ter prioridade em relação à imóveis e
terrenos que estejam à venda nestes locais já preservados. O imóvel que estiver
situado sob o zoneamento, em que a lei determina interesse público na região,
o proprietário deverá oferecer em caso de venda, diretamente e em primeiro
lugar ao Município, é perceptível o interesse público futuro para fins naquela
edificação ou solo edificado ou não.

Alguns elementos que são extremamente importantes para a percepção

urbana das cidades a serem avaliadas pela sob gestão do Poder Público
Municipal. Os aspectos de grande relevância voltados a gestão dos Municípios
brasileiros que são divididos sob a lógica de características vitais para se ter um
desenvolvimento básico na sociedade. Se analisarmos o Estatuto da Cidade,
sob uma primeira leitura, nos transparece ser um grande avanço para que haja
definitivamente um desenvolvimento em nossas cidades. Porém, uma análise
mais detalhada, atenta, nos irá permitir verificarmos que, muitos desses ganhos
para a sociedade, serão difíceis para proceder com sua aplicação. A dificuldade
é entrelaçada das seguintes formas: Primeiramente, porque o Estatuto da
Cidade dispõe seus instrumentos condicionados em relação à existência de um
plano diretor municipal, o que pudesse dizer ser muito bom. No entanto, por
outro, o que pode ser muito ruim é que, para regular os instrumentos, dependem
de aprovação nas câmaras municipais e isso faz com que regulamentação e
inclusão para aplicação corra risco de tramitar por anos nas mãos dos deputados
e vereadores das câmaras municipais, o que já de pronto retardaria a ação da
legislação11.

11
MAEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Estatuto da Cidade. Lei 10.257
de 10/07/2001. Comentários. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p.169.

7 Competência Constitucional em Matéria de Política Urbana

Ao tratar dos assuntos que envolvem a política urbana, é necessário

compreendermos as repartições de competência trazidas pela nossa
Constituição Federal a partir de 1988, que distribui entre os entes federativos
(União, Estados-Federados, Distrito Federal e aos Municípios), a competência
para atuar na matéria ambiental.

Antes de fazer menção aos termos constitucionais sobre as repartições

de competências sob os prismas urbanísticos, é importante destacar a valiosa
lição sobre o conceito de competência entendido por José Afonso da Silva ensina
que valorosamente sendo:

Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma

entidade ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir
decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que
se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.

SILVA, José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22. ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2002, p. 477.

Como dito acima, após a constituinte de 1988, o novo texto constitucional

passa pela primeira vez na história do nosso país, a subsidiar tratamento sobre
as questões urbana.
 O legislador constituinte dividiu as competências atribuídas aos entes
federativos e estabeleceu no que tange a ambiental e urbanística. Está
repartição, deu-se inicialmente pela União, a qual atribuiu-lhe competência
exclusiva nos termos da Carta Magna vistos nos artigos 21, incisos IX e XX
dispõe que a União, pode instituir e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território, para promover o desenvolvimento econômico e social.
Instituir diretrizes ao desenvolvimento urbano, em assuntos de habitação,
saneamento básicos e transportes urbanos.

Sob prévia leitura aos respectivos artigos mencionados, nos resta claro
que estes assuntos são intrínsecos das cidades, viabilizando a intervenção da
União no que couber ou se assim for necessário.

Art. 21. Compete à União: [...]

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de

ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

XX - Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,

inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

Já nos termos de seu artigo 23, incisos VI; IX e X, a competência passa

ser comum entre os entes federativos, ainda no que tange o desenvolvimento
urbano nacional, inclusive os quais abrangem assuntos pertinentes das cidades.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios: [...]

VI - Proteger o meio ambiente e combater a poluição em

qualquer de suas formas; IX - promover programas de construção de
moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento
básico;

X - Combater as causas da pobreza e os fatores de

marginalização, promovendo a integração social dos setores
desfavorecidos;
 É notório que a competência abrange a nível nacional, assuntos relativos
os aspectos urbanísticos das cidades. Podemos extrair nesta seara que, o
ambiente artificial os quais estão inseridas as cidades, acarretam degradações
ao meio ambiente natural e isso implica em ações que podem ser
desencadeadas em conjunto, ou em comum entre os entes federativos na busca
para inibir os efeitos causados pelo homem em relação em meio às cidades.

O desenvolvimento das cidades requer capacitação e atenção prioritária

sobre as questões que envolvem a organização dos espaços territoriais. Logo,
caberá as políticas públicas federais, estaduais e municipais, valerem de
programas e projetos voltados a este importante tema em meio a sociedade
nacional dentro do limite de competência.

Ainda sob a análise da competência atribuída pela Constituição Federal,

podemos verificar por derradeiro que o artigo acima mencionado, reflete
diretamente aos termos dos princípios fundamentais da República Federativa do
Brasil, que preceitua ao artigo 3º, inciso III o qual visa erradicar a pobreza, a
marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais. Percebe-se que
existe coligação aos termos do inciso X destacado acima, também pertinente
aos problemas existentes nas cidades principalmente em áreas periferias das
grandes cidades brasileiras.

Importante compreender a competência no aspecto concorrente vista nos

termos do artigo 24, inciso I, que atribui aos Estados, Distrito Federal e a União,
competência para legislar sobre a matéria urbanística. Está concorrência
aplicada, limita a União a instituição de normas gerais, restando assim,
concorrentemente aos Estados e ao Distrito Federal, elaborarem normas na
forma suplementar em caso de ausência de normas elaboradas pela União. Aos
Estados Federativos, a competência é estabelecida nos termos do artigo 25,
parágrafo 3º, que é atribuída autonomia para estes entes criarem regiões
metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões.

A reforma do texto constitucional, o artigo 18 reconheceu o Município

garantindo a este ente sua autonomia. Atribuiu-lhe ainda, a competência
exclusiva como é vista no artigo 30, inciso I, possibilitando este ente federativo,
legislar em assuntos locais, cabendo-lhe também, a competência suplementar
para instituir normas em casos de omissão de legislação federal ou estadual
voltadas ao desenvolvimento urbano nos termos do artigo 30, inciso II do diploma
Constitucional.

8 Competência Exclusiva em Matéria Urbanística

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 atribuiu nos

termos de seu artigo 30, inciso I competência exclusiva ao Município que
independem da União ou mesmo dos Estados federados para execução de
políticas públicas que desenvolvem por meio de sua legislação. No que se refere
a competência sobre política urbana aduzidas pela Lei Federal nº. 10.257 de 10
de julho de 2001 atribuiu aos Municípios, zelar pela qualidade de vida nas
cidades e esta etapa requer trabalho dedicado voltado ao desenvolvimento plano
que visa também à função social do serviço prestado pelo Município, como
pessoa jurídica de direito público.

A ordenação do território municipal tem pelo principal objetivo, disciplinar

o uso, o parcelamento e a ocupação do solo urbano da forma mais adequada
possível, fazendo com que em especial a edificações e os assentamentos viários
satisfação o cumprimento urbanístico Municipal. Ordenamento que fora
apontado, é tarefa do plano diretor aprovado pela Câmara Municipal, como já
mencionado.

A Constituição Federal, nos termos do Artigo 30, incisos VIII, atribui

competência exclusiva na reforma urbana à cada Município compostos por mais
de 20 mil habitantes conforme o artigo 182, parágrafo 1º, bem como assistindo
pelo Estatuto da Cidade

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

 II - suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento

territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupação do solo urbano;

A competência do Município, também é vista na forma do artigo 182,

parágrafos 2º e 4º, que é exclusiva na instituição de seu plano diretor municipal,
bem como instrumentos de política urbana trazidos no Estatuto da Cidade.

Também é atribuição do Município, instituir no seu plano diretor, os

instrumentos para promover a política urbana. Porém, embora seja competência
municipal, não tem caráter obrigatório, pois, trata-se de uma faculdade do Poder
Público Municipal, como veremos mais adiante em maiores detalhes.

9 PLANO DIRETOR NO BRASIL: ASPECTOS JURÍDICOS

RELEVANTES

Passamos agora a tratar dos aspectos jurídicos de importante relevância

que compõe a estrutura de um plano diretor e as suas finalidades em relação a
sociedade urbana.

Sob aspectos gerais, temos que o plano diretor deverá abarcar o

Município num todo, inclusive as áreas rurais e litorâneas, proporcionando
assim, o desenvolvimento integral da cidade. Desse modo como bem ensina
Hely Lopes Meirelles:

O plano diretor deve ser uno e único, embora sucessivamente

adaptando às novas exigências da comunidade e do progresso local,
num processo perene de planejamento que realize a sua adequação
às necessidades da população, dentro das modernas técnicas de
administração e dos recursos de cada Prefeitura.

MEIELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1998,
p. 404.
 O plano diretor em suma, deverá compor em sua estrutura, assuntos que
envolvem diretamente o Município em seus mais variados aspectos
administrativos, financeiros, econômicos, urbanísticos e principalmente os
sociais, cuja temática são bases para que o poder executivo municipal busque
trabalhar o desenvolvimento da cidade. Estes temas estão frontalmente ligados
ao ordenamento do território municipal.

Partindo da premissa que o Município, ao elaborar seu plano diretor, deva

estar voltado a sua realidade, deverão estabelecer prioridades acerca de todos
os assuntos, visto que possam assim cumprirem suas funções, inclusive as
sociais em atenção aos ditames constitucionais e ao que pré-estabelece o
Estatuto da Cidade. É fundamental que conste no plano diretor municipal,
normas que diretamente estabeleçam o ordenamento territorial, possibilitando
assim zoneamentos que objetivam ao correto uso e ocupação do solo urbano.

Há também de se fazer menção que, o Município, para valer-se do uso

dos instrumentos de política urbana, conforme as diretrizes estabelecidas no
Estatuto da Cidade devem incluí-los na lei que institui o plano diretor municipal.
No entanto, quando se tratar do uso e a ocupação do solo, é necessário que o
Município inclua em seu plano diretor, áreas determinadas para conseguir
legalmente impor a aplicação dos instrumentos a fim de promover o
parcelamento, a edificação ou uso compulsório da propriedade.

O plano diretor tem por finalidade, definir qual é a função social da

propriedade urbanas dentro das áreas que abrange, fazendo com que esta
propriedade tenha seu uso e seu aproveitamento necessário e adequado na
cidade.

O Município, quando consegue assegurar em seu plano diretor,

planejamento sólido que corresponda ao cumprimento de suas funções
desenvolvidas de modo eficaz, exercitadas por meio dos instrumentos políticos
ligados à sua realidade, buscando uma padronização de cunho igualitária, que
garanta equilibrado voltado à qualidade de vida melhor, proporcionando também
uma economia estável, que inclua projetos e serviços executáveis ao bem da
sociedade. Acerca destes preceitos basilares do plano diretor, a lição de
Gasparini que aduz os aspectos jurídicos que compõe o plano diretor municipal
são as finalidades sob os aspectos jurídicos que compõe o plano diretor, nos
termos elencados nos artigos 40, 41 e 42 do Estatuto da Cidade.

A partir da vigência da Constituição Federal, as bases originárias que

expressão o termo plano diretor, estão sob a ordem da política urbana, constante
ao artigo 182, § 1º.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana.

A própria denominação “plano diretor”, traz a ideia de planejamento e

direção. Assim, podemos extrair os conceitos da doutrina sobre a definição de
plano diretor.

Pode-se então compreender com vistas os conceitos já estabelecidos por

renomados juristas. Vejamos o que é plano diretor para Helly Lopes Meirelles:

É complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o

desenvolvimento global e constante do Município, sob aspectos físicos,
sociais, econômicos e administrativos desejado pela comunidade.

MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. Atualizado por Izabel Camargo
Lopes Monteiro e Célia Marisa Prendes. 10. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998, p.
403.

Plano diretor conforme a lição de Toshio Mukai nos ensina o que plano
diretor é:

Plano diretor é um instrumento legal que visa propiciar o

desenvolvimento urbano (portanto, da cidade) do Município, fixando
 diretrizes objetivas (metas), programas e projetos para tanto, em
horizonte de tempo determinado.

MUKAI, Toshio. O Estatuto da Cidade: anotações à lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001.

São Paulo: Saraiva, 2001, p. 33.

Para José Afonso da Silva, que tecnicamente explica o conceito que

define o plano diretor são por ele nos seguintes termos:

É plano, porque estabelece os objetivos a serem atingidos, o

prazo em que estes devem ser alcançados [...], as atividades a serem
executadas e quem deve executá-las. É diretor, porque fixa as
diretrizes do desenvolvimento urbano do Município.

SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2010, p. 141.

A partir então desses conceitos expostos, pode-se firmar melhor

entendimento sobre este instrumento sendo uma legislação especifica que
possibilitará o alcance pelo Poder Público Municipal na aplicação dos
instrumentos da política urbana pelos traços do planejamento na confecção de
projetos e execuções dos serviços públicos, delimitando assim, prazos para
promover o pleno desenvolvimento urbano das cidades brasileiras, para que
sejam cumpridas as metas estabelecidas conforme a realidade local, atingindo
suas finalidades, através do cumprimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana que devem proporcionar diretamente ao meio ambiente
urbano o desenvolvimento que se espera nas cidades.

Assim, explica Maricato que “é fundamental, portanto que o plano

diretor subordine os investimentos públicos bem como é fundamental
o acompanhamento da formulação dos orçamentos, sua aprovação
nas câmaras municipais e a realização orçamentária”.

MARICATO, Ermínia. O que esperar dos planos diretores. IN: Rede plano diretor,
Ministério das Cidades. São Paulo: USP, 2005. Disponível em:
http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_esperarplanodiretor.
pdf acessado em: 07/03/2018
 Nota-se que o plano diretor é uma ferramenta de grande importância ao
Município. Embora seja uma legislação, seu processo de elaboração difere dos
demais processos legislativos, pois, há uma exigência superior para que esse
processo se consolide. O processo referido decorre mediante a participação
popular promovida através de audiências públicas, onde serão pautados temas
a serem tratados na forma de debates, onde é possível a população interessada
possa emitir as suas opiniões, bem como, ouvir propostas de projetos que visam
melhorar o quadro urbano municipal.

Quanto aos aspectos físicos do plano diretor, veremos que decorre um

trabalho de elaboração minucioso para fixar um planejamento definido no plano
diretor. Este processo exige trabalho detalhado que abrange a atuação de
diversos profissionais de áreas que relacionam com a matéria urbanística, tais
como, engenharia, arquitetura, geografia, entre outras, nas quais envolvem
técnicos dos órgãos municipais, cujas principais tarefas, resumem na coleta de
dados e informações, que deverão ser interpretadas e precisas, e são a partir
destes trabalhos que serão estabelecidos as diretrizes a serem expostas no
processo de elaboração da lei do plano diretor.

Sob a temática proposta na Constituição Federal de 1988, que o plano

diretor é a principal ferramenta capaz de remeter as cidades a uma expansão e
a um desenvolvimento ordenado. No entanto, a sociedade permanece em
constantes mudanças e esse fato social, exige não haver uma legislação
estagnada em meio a está dinâmica. É necessário estabelecer normas que
acompanhem este processo evolutivo.

Logo, esta percepção dinâmica é vista por Meirelles que um plano

diretor não é estático; é dinâmico e evolutivo e enfatiza que o plano
diretor não é um projeto executivo de obras e serviços púbicos, mas
sim um instrumento norteador dos futuros empreendimentos da
Prefeitura, para o racional e satisfatório atendimento das necessidades
da comunidade.
 MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. Atualizado por Izabel Camargo
Lopes Monteiro e Célia Marisa Prendes. 10. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998, p.
404.

Também em consonância a afirmativa acima, os autores Pontes e Faria

explicam os propósitos de planejamento por intermédio do plano diretor
municipal entendidos como:
O plano diretor deve atuar diretamente sobre as condições
estabelecidas em seu território, e, tendo em vista, que a produção das
cidades é dinâmica, o plano diretor deve apresentar a capacidade de
rearticular seus instrumentos conforme as demandas e novas questões
que surgem e que não foram previstas no período de sua elaboração.
Tudo isso sem perder de vista seus fundamentos, princípios, objetivos
e coerência.

PONTES, Daniele Regina; FARIA, José Ricardo Vargas de. Direito Municipal e
Urbanístico. Curitiba: IESDE, 2012, p. 93.

Cabe destacar-se que se deve fazer a diferenciação jurídica entre o plano

diretor dos planos simples como os de cunho setoriais, bem como os planos de
urbanização e de reurbanização.

O Plano diretor decorre de lei especifica e é quem definirá toda

plataforma a ser seguida pelo Ente Municipal executivo na ordenação
do território, nos projetos a serem destinados a promover as mudanças
na cidade. Já os planos secundários, poderão ser estabelecidos via
decretos municipais e serão destinados a determinadas áreas, não são
gerais.

O que se busca estabelecer por meio de um plano diretor é justamente

um planejamento racional, onde os investimentos sejam feitos para abranger a
cidade num todo. Os instrumentos de política urbana22 que viabilizam o processo
de expansão ordenada das cidades são os principais meios que os Municípios
podem se valer para corrigir a estrutura das cidades. Cabe salientar que, para
que o Município consiga êxito na busca por seu desenvolvimento, é necessário
haver estratégias logicas para alcançar estes objetivos.
 Como já mencionado, a Constituição Federal, no capítulo II, passa a
discorrer pela primeira vez na história deste país sobre a política urbana, nos
termos de seu artigo 182, § 1º, já determina que é necessário haver nas cidades
com mais de 20 mil habitantes um plano diretor e ainda enfatiza que é ele o
instrumento básico para promover seu desenvolvimento e expansão das
cidades.

Entende-se deste modo que, o plano diretor é por sua vez, o meio com
características mais adequadas e eficazes para concretização na infraestrutura
possibilitando que os Municípios consigam atender sua função social por meios
dignos, justos aos anseios da lei em prol da sociedade.

Como explica Marcos Maurício Toba, o autor discorre sobre a formação

de um plano diretor e assinala que “um plano diretor corretamente
articulado com o plano de desenvolvimento metropolitano integrado
desta lei, pode ajudar a minorar tais problemas”.

23TOBA, Marcos Maurício. Et. al. Estatuto da Cidade – Lei 10.257, de 10.07.2001,
Comentários. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 250.

A partir da inclusão do Estatuto da Cidade em nosso ordenamento

jurídico, os Municípios com mais de 20 mil habitantes tornaram-se obrigados a
se enquadrarem ao que estabelece a Lei Federal nº 10.257/2001, precisamente
nos termos do artigo 41, inciso I será obrigatório elaborarem através de lei
específica seu plano diretor. Nos termos Constitucionais, este importante
instrumento tem por finalidade, nortear o Poder Municipal a expandir a cidade
visando sua ordenação territorial a fim de propiciar aos seus habitantes, meios a
atingir melhores condições habitáveis, acrescidos por qualidade de vida e ao
bem-estar social.

A finalidade do plano diretor é estabelecer a organização plena e

adequada no cenário urbano municipal. No entanto, ao fazermos menção a
termo organização adequada, precisamos entender que, não se trata isso,
apenas em criar serviços públicos, promover obras sem que se haja uma
finalidade. Nos dias atuais, como afirma e bem explica Torossian que com a
determinação do Estatuto da Cidade:

Fica evidente que nosso ordenamento constitucional atual não

mais aceita a gestão improvisada, sendo, pois, necessário que toda a
atividade administrativa seja previamente dimensionada e planejada,
sob pena de o Prefeito Municipal cometer ilícitos previstos na lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei n. 101/00) e no Estatuto da Cidade (lei n.
10.257/2001).

TOROSSIAN, Sueli. O Estatuto da Cidade: Diretrizes Gerais. São Paulo: Nacional, 2005,
p. 41.

Nesta toada sobre a responsabilidade administrativa e fiscal na referida

lei nº 101 de 04 de maio de 2000, nos termos de seu artigo 48, pode-se extrair
que se trata da necessidade de haver por parte do poder público municipal, a
exigência de transparência em suas ações executivas. O vigente Estatuto da
Cidade estabelece que o Município que esteja enquadrado nos termos dos
incisos I e II conforme dita o artigo 41, terá prazo de 5 (cinco) anos a partir da
vigência do Estatuto da Cidade para elaborar e aprovar seu plano diretor caso
ainda não tenha o instituído.

Trata-se de fixação de um padrão mínimo para que uma cidade

siga os preceitos do planejamento urbanístico. O artigo 50 deste
diploma legal ainda impõe aos Municípios com mais de vinte mil
habitantes e que ainda não possuem plano diretor que o façam num
prazo de cinco anos.

TOBA, Marcos Maurício. Et. al. Estatuto da Cidade – Lei 10.257, de 10.07.2001,
Comentários. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 249

Assim que a presente legislação federal, vem a estabelecer diretrizes a

serem utilizadas pelos aos Municípios que pretendam fazer uso dos
instrumentos previstos no parágrafo 4º do Artigo 182 da Constituição Federal.
Analisando o plano diretor sob a ótica de que a cidade ainda nos dias
atuais detém dificuldades no processo de ordenação de seu território, partiremos
então a tratar dos instrumentos que regem o solo urbano. É sabido que o uso e
a ocupação do solo sob os territórios das cidades brasileiras, têm sido o grande
desafio para o Estatuto da Cidade desde sua vigência em relação aos problemas
causados pelo crescimento desordenado que decorreram das décadas
anteriores em nosso país. Hoje os Municípios contam com um processo legítimo
de sua competência legislativa para promover a ordenação de seu território e
coordenar a sua expansão nos moldes estabelecidos pelo Estatuto das Cidades.

O Estatuto da Cidade nos termos do seu artigo 52 prevê uma série de

sanções que estão ligadas a atuação dos responsáveis pela Administração
Pública Municipal. No entanto, no que tange ao plano diretor, o tratamento é visto
no inciso VII do referido artigo, que determina o prazo para que o Município
elabore o seu plano diretor para fins de se ordenar, conforme o enquadramento
do artigo 41, incisos I e II. O prazo para que o Município elabore e aprove o plano
diretor é determinado a partir da vigência da lei federal, ou seja cinco anos ou
seja, até 2008, nos termos da redação atribuída pela lei nº 11.673 de 08 de maio
de 2008.

Partindo dessa delimitação trazida pelo Estatuto da Cidade, temos a

ilustre figura do Prefeito, chefe de governo municipal, o qual caberá a inteira
responsabilidade de atuar em todas as etapas do processo de elaboração do
plano diretor e de suas características.

De acordo com a análise dos responsáveis pelo planejamento urbano,

cada Município sob lógica acerca da sua realidade local, deverá criar
zoneamentos as quais deverão ser incluídos no plano diretor áreas indústrias,
de comércio, de habitação e de lazer.

10 Plano Diretor: Instrumento Principal da Política Urbana

O cenário urbano das cidades brasileiras, como oportuno expusemos na

temática da reforma urbana, pela luta que se desencadeou para haver a
possibilidade do surgimento de uma legislação forte, que fixasse com seriedade,
compromisso a atender as questões urbanas. O incurso do Estatuto da Cidade
em nosso ordenamento jurídico, como a principal legislação atual vigente,
estabelece diretrizes gerais que norteiam os Municípios a se ordenarem e se
desenvolverem.
O Estatuto da Cidade, propõe instrumentos voltados a direcionar as
funções sociais que os Municípios devem atender. Dentre os instrumentos,
temos o plano diretor, que é definido como principal ferramenta para que o
Município tenha efetiva organização.

O plano diretor quando já formalizado e incluído no ordenamento interno

municipal, tem força de lei, pois, não é um projeto, tampouco um ato
administrativo, mas sim uma legislação, cujo teor, passa traçar diretrizes
especificas nas áreas que lhe foram incluídas, onde há necessidade de
intervenção do Poder Público Municipal como principal fonte de mudanças
relevantes ao interesse público. É um instrumento que segundo a própria
Constituição Federal, o define sendo básico ao cumprimento da política de
desenvolvimento urbano. Porém, como se trata de uma lei, é necessário que
haja um conteúdo a ser alcançado.

Logo este instrumento ao ser elaborado, precisa necessariamente conter

em seu conteúdo, condições mínimas que consigam atender a política urbana a
ser determinado no território do Município, ou que ao menos possibilite que este
Município, proporcione aos seus habitantes, garantia de suas funções sociais e
políticas.

Pelo conteúdo mínimo do plano diretor, segundo Gasparini que “o plano

diretor trata, em termos de conteúdo, do aspecto físico da ordenação do solo
urbano, do aspecto social da população relativo à melhoria da qualidade de vida
e do aspecto administrativo da atuação municipal”.

O Município em atenção aos termos do artigo 41, incisos I e II do Estatuto

da Cidade, a obrigatoriedade de ter um plano diretor. No entanto, não há menção
nos termos da lei federal, acerca do Município não enquadrado, que por lei, não
será obrigado a instituir o plano diretor. Mas em suma, em se tratando de um
instrumento uniforme, voltado a busca do desenvolvimento e expansão da
cidade, é viável que, de forma facultativa, o Município mesmo sem a
obrigatoriedade, elabore seu plano diretor, pois, uma cidade que tenha um bom
planejamento, dificilmente enfrentará transtornos, semelhantes aos problemas
em cidades não planejadas.

11 O Município e a Obrigatoriedade ao Plano Diretor

A Constituição Federal define ser obrigatório a instituição de plano diretor

em seu artigo 182, nos termos do parágrafo 1º, e ainda estabelece que o plano
diretor é o instrumento básico de política de expansão e desenvolvimento
urbano. Anos mais tarde, o Estatuto da Cidade, no teor de seu artigo 40 e nos
parágrafos seguintes, também definem como instrumento básico para
estabelecer o ordenamento e expansão dos Municípios.

Diante aos assentamentos legais que determinam o processo de

elaboração, bem como as revisões que deverão ser feitas periodicamente.
Porém, a obrigatoriedade do plano diretor aos Municípios que se enquadrem aos
preceitos do referido artigo 182, parágrafo 1º, bem como nos termos do artigo
41, incisos I, I, III, IV, V e VI do Estatuto da Cidade, passamos então a discorrer
sobre os elementos que caracterizam a obrigatoriedade do plano diretor nos
Municípios brasileiros.

Com vistas ao objeto a ser traçado na parte central deste trabalho, no que
tange apenas na obrigatoriedade do Município para instituir o plano diretor sob
a ótica do inciso I do artigo 41 do Estatuto da Cidade, que regra a obrigação para
Municípios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes em seu território.

A obrigatoriedade imposta por nossa Constituição Federal de 1988 aos

Municípios que decorre do artigo 182, não afrontam a autonomia municipal.

Com vistas na lição de Gasparini que nos explica de forma íntegra que,
“as normas que versem sobre ordem pública e interesse social, são
intrínsecas aos termos do parágrafo 1º de seu Artigo 1º.
 GASPARINI, Diógenes. et.al. Temas de Direito Urbanístico. Vol. 4. São Paulo: Imprensa
Oficial, 2005, p. 83.

Com relação à imposição ou mesmo a obrigatoriedade estabelecida pela

Constituição e pelo Estatuto da cidade aos Municípios nos termos na lei que
determinam a instituição do plano diretor, configura-se assim em afronta à
legislação federal, a exemplo o Prefeito que por inercia não elaborar o plano
diretor dentro do prazo de 5 anos, irá incorrer em improbidade administrativa,
além de responsabilidade fiscal.

Existem também situação na qual o Município já tenha instituído o plano

diretor, mas em dissonância aos preceitos legislativos do Estatuto da Cidade,
pode ser compelido a revisar seu plano diretor adequando-o as determinações
propostas pelo Estatuto da Cidade.

Em questão ao uso dos instrumentos de política urbana por parte do

Município, o Estatuto da Cidade, obriga que faça constar o uso dos instrumentos
na lei que instituiu o plano diretor municipal, visto que todos as ações, ou
imposições promovidas pela Administração Pública, deverão obedecer, o rigor
do princípio da legalidade.

A Constituição Federal em seu Artigo 182 § 4º estabelece que a utilização

do solo urbano é atributo do plano diretor municipal, sendo facultativo ao Poder
Público Municipal, mediante legislação especifica (lei de zoneamento urbano)
quando incluir área no plano diretor, poderá exigir do proprietário do solo urbano
que não o edificou, ou mantem o mesmo subutilizado ou que não o use
adequadamente, que busque compor o uso adequado, buscando o
aproveitamento em conformidade ao que propõe a legislação, fazendo-se
cumprir a função social de sua propriedade.

Os Municípios sob análise de suas necessidades locais, de relevante

valor e interesse público e social, devem inserir no plano diretor municipal, os
instrumentos que lhe forem viáveis para que possam cumprir suas funções
fundamentais nos aspectos de desenvolvimento e da expansão municipal que
versam sobre os instrumentos que possibilitam aos Municípios a aplicação de
instrumentos como exemplo ao parcelamento, a edificação e o uso de forma
compulsória da propriedade urbana.

12 A FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE E A PROGRESSIVIDADE DO IPTU

A busca por soluções nas questões que envolvem as cidades brasileiras,

como vimos, passou por um árduo processo legislativo e social. A espera
possibilidade de haver uma legislação capaz reverter e reestruturar o quadro
físico, econômico e social nas cidades brasileiras.

A conquista da reforma urbana, como vimos, foram garantidas nos termos

da Constituição Federal e a mais tarde com a inclusão do Estatuto da Cidade, o
qual regulamentou os termos constitucionais e passou desde então, a interagir
nas cidades como ferramenta fundamental para promover o pleno
desenvolvimento urbano. As cidades ganharam força na execução de suas
funções, pois, necessitam atribuir aos seus ambientes, elementos que tornem a
vida de seus habitantes melhores. As cidades, bem como suas funções, não
eram vistas com prioridade no passado, tampouco pensadas de modo a atender
o que é temos hoje.

Em análise ao texto de lei abaixo, veremos que as cidades deverão antes

de tudo, deverão criar diretrizes fixadas em lei para compor suas estruturas,
cujos aspectos relevantes, encontram-se em torno do ordenamento de seus
espaços, do planejamento que incluirão as medidas as serem executadas as
suas funções gerais, aspectos importantes que vão atribuir condições adequada
ao meio-ambiente urbano e de seus habitantes.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo

Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana.
 Tem por base as funções das cidades, tem elementos urbanísticos
fundados no que foi definido em tempos passados. As principais funções das
cidades se originaram no IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna,
ocorrido no ano de 1933 em Atenas capital da Grécia, momento oportuno no qual
foi documentado a Carta de Atenas, com bem como explica Daniela de Campos
Libório Di Sarno, as funções das cidades com base neste documento ficaram
delineadas sendo habitação, trabalho, circulação e lazer.

Diante a estes ditames básicos, nos quais as cidades entendemos que as

cidades devem seguir para se estruturar e se desenvolver para fins de
proporcionar aos seus habitantes, condições dignas e melhores de vida.

A compreensão que passa a ter sobre habitar, não é apenas ter uma
moradia, mas sim, a finalidade a qual está moradia esteja condicionada, visto
que, a propriedade deve atender interesses não apenas do proprietário, mas
principalmente o interesse social coletivo de uma forma geral.

Sobre trabalhar, as cidades atribuir meios que garantam aos seus

habitantes, espaços que agreguem os vários setores da indústria, comércio e
serviços públicos e privados, visando acessibilidade ao trabalhador a estes
setores, reduzindo de certo modo, o desgaste e o transtorno no deslocamento
ao acesso a estes setores.

Sobre circulação, temos que em épocas passadas, históricas, a circulação

era vista como principal forma de conduzir as mercadorias e produtos
produzidos. Nos dias atuais, ainda vemos que a circulação é voltada para área
moderna de comercio e indústria, mas as cidades hoje sofrem com a falta de
espaços destinados a circulação humana.

Acerca deste tema, destaca - se novamente

a importância do planejamento urbano também voltado a regular as
formas de circulação e de mobilidade das cidades, pois, é garantindo
meios de circulação adequados que também vemos que é possível a
 cidade garantir seu desenvolvimento. Assim é o entendimento sobre a
circulação de Silva “Não se compreenderia aglomerado urbano sem
meios regulares de circulação. Seriam impensáveis assentamentos
urbanos sem vias de circulação”.

DI SARNO, Daniela de Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo:

Manole, 2004, p. 11–14.

O transporte público de qualidade a serviço da população, quando

distribuído na proporção dos habitantes que compõe as cidades, mostra-se o
meio mais propicio e eficiência para sanar problemas de circulação e mobilidade.
No entanto, a mobilidade nas cidades é papel fundamental aos cidadãos,
pois, é através da mobilidade que se é possível haver um desenvolvimento local
mais breve, visto que uma cidade onde há uma mobilidade eficiente, tornará a
vida de seus habitantes mais simples e ágil, evitando assim, desgaste e
transtorno, além de congestionamentos, poluição do ar e sonora. Investimentos
em transportes públicos ligados a terminais integrados garantem o acesso
deverão ser tratados como prioridades nas cidades brasileiras.

O lazer e recreação nas cidades, também estão condicionados ao

planejamento e investimentos em serviços públicos que devam
acrescer áreas destinadas para o exercício destes direitos aos seus
habitantes. Na mesma lição urbanística, a explicação sobre lazer e
recreação traduzidas por José Afonso da Silva que conceitua estes
direitos de forma expressiva e bem assentada sendo ““Lazer” é entrega
à ociosidade repousante. “Recreação” é entrega ao divertimento, ao
esporte, ao brinquedo. Ambos se destinam a refazer as forças depois
da labuta diária e semanal”.

SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2010, p. 274.

Entende-se que, as cidades brasileiras, estão condicionadas por lei, a

estabelecerem locais específicos destinados às práticas citadas pelo referido
autor em face do bem-estar de seus habitantes.

Sob a ótica constitucional, as cidades deverão, antes de tudo, garantir a

organização de seus espaços para fim de distribuírem equilibradamente e de
forma justa, a renda, traçando zoneamentos os quais possibilitará organização
dos espaços sob uma divisão adequada entre locais destinados a funções
principais que as cidades devem se ater e cumprir com destinação serviços
públicos, projetos de habitação, investimentos em transportes públicos, áreas de
preservação ambiental, lazer, cultura, educação, saúde e trabalho levando
inclusive estes investimentos aos locais mais afastados da cidade.

Estes requisitos por si só, se aplicados na forma de política urbana

organizada e com seriedade, já contribuem e garantem a melhoria da qualidade
de vida dos habitantes das cidades brasileiras.

Por fim, compreende-se que a função social da cidade está diretamente

ligada ao seu planejamento instituído pelo plano diretor municipal, visto que é
neste instrumento, que serão elencadas as propostas de governo para promover
as mudanças necessárias no cenário urbano das cidades e neste contexto
jurídico-administrativo, assuntos de prioridade devem ser incluídos, bem como
as questões futuras, para que as cidades cumpram suas funções sociais e vitais,
proporcionando aos seus habitantes o pleno direito a uma sadia qualidade de
vida e de bem-estar. A ideia é aproximar a população destes investimentos.

13 Função Social da Propriedade Urbana

Ao adentrar neste tema, antes é necessário

abordar brevemente, a coligação do direito de propriedade exposto no
direito Romano. O direito à propriedade era visto segundo Thomas
Marki, como “relação direta e imediata entre a pessoa, titular do direito,
e a coisa”.

MARKI, Thomas. Curso Elementar de Direito Romano. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p.
65.

O mesmo autor afirma que, para os romanos, o direito de propriedade,

também era atrelado ao de construir, o qual era plenamente absoluto, ou seja, o
proprietário poderia usar, gozar e dispor em todos os sentidos, não havendo
assim limites para construir.
 O direito de propriedade com o passar dos anos, diante a evolução
humana, da sociedade de um modo geral, sofreu mudanças significativas, nas
quais, a realidade brasileira no que tange a este direito também se adequou.

No Brasil, a doutrina majoritária expõe está inerência sobre o direito de

propriedade e direito de construir. Porém, este direito passou a não ser mais de
caráter absoluto, pois, há em nosso ordenamento jurídico, princípios norteador
em que o direito público se sobre põe ao direito privado, além de normas de
ordem pública que determinam intervenção do Estado na seara deste direito, o
que que traduzem a fatidicamente na limitação a esse direito.

Nosso Código Civil vigente, nos termos do artigo 1228 e nos parágrafos
1º e 3º, ilustram o que se referem o teor da realidade da sociedade atual.
Vejamos os temos da lei:

Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e

dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que
injustamente a possua ou detenha

§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em

consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo
que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei
especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e
o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e
das águas

§ 3o O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de

desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse
social, bem como no de requisição, em caso de perigo público
iminente.

Já o artigo 1229 do mesmo diploma legal vigente, entretanto, trata o

instituto no que referir a construção, ou seja, o direito em que o proprietário
detém para construir em sua propriedade, desde que limitado aos espaços
pertencentes a sua propriedade, seja ela urbana ou rural.
 Art. 1.229. A propriedade do solo abrange a do espaço aéreo
e subsolo correspondentes, em altura e profundidade úteis ao seu
exercício, não podendo o proprietário opor-se a atividades que sejam
realizadas, por terceiros, a uma altura ou profundidade tais, que não
tenha ele interesse legítimo em impedi-las.

A atual Carta Política de 1988, nos termos do seu artigo 5º, inciso XXII,
atribui nas garantias e direitos fundamentais o direito à propriedade, mas no
inciso seguinte XXIII, condiciona ao exercício deste direito, deverá atender a
propriedade função social.

Art. 5º [...] garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros

residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
(grifo meu).
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social.

Neste sentido, entende José Afonso da Silva que a propriedade passou a

ser condicionada como um todo, em virtude do bem coletivo.

SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 2010,
p. 137-138.

As questões que envolvem a propriedade bem como o direito atrelado a

elas, estão intrinsecamente ligados a função social que devam elas atender, visto
que por sua vez, estão legitimadas a questões de ordem social e ao interesse
público. A propriedade deverá atender ao correto uso do solo que correspondem
aos direitos funcionais das cidades.

As diretrizes trazidas pelo Estatuto da Cidade, precisamente no que

tangem ao parcelamento, edificação e uso compulsório (como veremos mais
adiante), o assunto passou a demandar limitações sobre o direito de
propriedade, em razão da função social ela deve cumprir.

Na lição destacada por Thomas Marki, a propriedade era vista como

direito absoluto, o que garantia ao proprietário ilimitadamente usar, gozar e
dispor desse direito como bem achasse viável. No entanto, também entendemos
que este direito à propriedade, com o processo evolutivo humano e social no
qual estamos nos dias atuais, já não detém o absolutismo de tempos passados.
A natureza do direito de propriedade vista na lição de José Afonso da Silva
que nos explica que:

O direito de propriedade fora, com efeito, concebido como uma

relação entre pessoa e uma coisa, de caráter absoluto, natural e
imprescritível. Verificou-se, mais tarde, o absurdo dessa teoria, porque
entre uma pessoa e uma coisa não pode haver relação jurídica, que só
se opera entre pessoas.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2002, p. 270.

Na mesma fixação a luz do direito não mais absoluto da propriedade,

como bem acentua Sueli Torossian que,

A propriedade não pode ser mais entendida como um ente

singular, único, mas sim como a junção de várias unidades num
mesmo território, cidade, a propriedade não pode mais significar mais
um direito subjetivo que se justifica exclusivamente por sua origem. 34

34TOROSSIAN, Sueli. O Estatuto da Cidade: Diretrizes Gerais. São Paulo: Companhia

Editora Nacional – (Coleção Cadernos FENAC: Série Jurídicas iura 8), 2005, p. 20.

O direito de propriedade sob o entendimento de Antônio Alberto Machado

e Juliana Araújo Lemos da Silva, como bem traduzem a atualidade acerca da
proposta que tem a propriedade,

A propriedade impõe, hoje, para seu titular, uma autêntica

obrigação de fazer, consistente no dever de cumprir a sua função
social, sem a qual sequer se pode falar em “direito” de propriedade. A
propriedade que não cumpre sua função social pode ser entendida
como fática, mas jamais jurídica, posto que aí não estará presente
qualquer direito amparado pelo ordenamento jurídico.

TOROSSIAN, Sueli. O Estatuto da Cidade: Diretrizes Gerais. São Paulo: Companhia

Editora Nacional – (Coleção Cadernos FENAC: Série Jurídicas iura 8), 2005, p. 20.
 Vê-se que os posicionamentos atuais sobre à propriedade hoje, não
configuram mais absoluta, tampouco individual, pois, ela como parte integrante
do meio social, deve atender acima dos interesses do proprietário, os interesses
da sociedade.

O direito de propriedade no Brasil sob o entendimento vasto da doutrina

vigente, bem como os posicionamentos dos tribunais sobre a evolução da
questão social que não só o texto constitucional de 1988 faz menção, mas passa
a ter a propriedade hoje, após a reforma constitucional ocorrida há vinte anos
atrás, denota-se abstrata, sendo necessário, elencar tais entendimentos de
renomados juristas para melhor fixação acerca do direito atual vigente sobre à
propriedade.

Na visão de José Afonso da Silva, a doutrina brasileira tem se

confundido acerca da limitação e da função social que envolve o direito
à propriedade e explica que “a função social da propriedade não se
confunde com os sistemas de limitação da propriedade. Estes dizem
respeito ao exercício do direito ao proprietário; aquela, à estrutura do
direito mesmo, à propriedade.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. São Paulo:
Malheiros, 2002, p. 280-281.

A doutrina brasileira estabelece conceitos acerca da função social da

propriedade, em posicionamentos que nos remetem a uma frontal coerência ao
qual demonstra necessariamente ser a função social da propriedade nos termos
difundidos pela Constituição Federal de 1988.

O direito de construir, bem como o direito à propriedade, tem origens no

direito romano e com o passar dos tempos, este direito foi se aperfeiçoando com
a evolução humana.

Porém, a ideia de direito absoluto que tinha a propriedade, há tempos não

tem mais este caráter e em nosso ordenamento nosso jurídico. É nesse contexto
envolto a ordem social e o interesse público que passamos a tratar a propriedade
urbana sob os aspectos instrumentais propostos no Estatuto da Cidade.

13 Sanções Previstas no Estatuto da Cidade

A partir da Constituição Federal de 1988 as questões urbanas que

englobam as cidades, pela primeira vez tiveram maior ênfase no tratamento
legislativo que propõe o desenvolvimento das cidades, destacando-se a temática
sob cumprimento das funções sociais que devem ser atendidas pelas cidades,
quanto pelas propriedades nelas inseridas, e ainda, determinou que o plano
diretor é o instrumento obrigatório para haver a expansão e ordenamento das
cidades com mais de vinte mil habitantes, atribuindo-lhe a capacidade básica
para promover a política de desenvolvimento urbano, como é visto em seu artigo
182, em seu parágrafo 1º. Ressaltando a relevância que, as atividades
vinculadas ao desenvolvimento dos Municípios, devem, antes de tudo, garantir
aos seus habitantes, qualidade de vida e bem-estar social.

Diante a este primeiro condicionamento legal, percebemos na leitura do

caput do referido artigo que tratam de imposições obrigatórias, posto que já há
determinações para que às cidades que estejam enquadradas nos termos do
artigo mencionado, passem a atender sua função social, bem como aquele
habitante que tenha propriedade em solo urbano, também tenha a obrigação de
atribuir função social a sua propriedade.

De forma obrigatória, também determina aos

Municípios que tenham mais de vinte mil habitantes, que elaborem e
aprovem seu plano diretor cujo conteúdo deva abranger e estabelecer
a ordenação de seu território, o que possibilitará a aplicação dos
instrumentos previsto no Estatuto da Cidade. O uso e ocupação do solo
são vitais para que as cidades tenham seu desenvolvimento adequado
que atenda a todos seus habitantes de forma igualitária e eficiente. É
através do uso consciente e adequado do solo que as cidades vão
trazer elementos que garantam suprir suas necessidades e os
interesses locais. No entanto, como já visto, as décadas passadas,
como afirma Ermínia Maricato.
 MARICATO, Ermínia. Política Habitacional no Regime Militar do milagre brasileiro à crise
econômica. Petrópolis: Vozes, 1987, p.33.

O uso do solo deixou uma herança traçada pela falta de infraestrutura,

que ocasionou irregularidades no território urbano, grande parte das cidades
brasileiras, compõe em seu território, propriedade em situações irregulares, ou
que não tenham sequer uma finalidade.

Com a vigência do Estatuto da Cidade, trouxe ao Poder Público Municipal,

a possibilidade de contar com instrumentos de política urbana, que aplicados
corretamente, garantem ao Poder Público, intervir nestas questões de
irregularidade que causam retardo no processo de ajustes das cidades. Estes
instrumentos são voltados exclusivamente para reeducar coercitivamente o
proprietário a fazer o uso e a ocupação de sua propriedade de forma consciente,
coerente a legislação, evitando-se assim o uso inadequado do solo o que
acarreta perda de investimentos de infraestrutura.

Para compreender de forma objetiva sobre as finalidades de tais

instrumentos elencados nos artigos 5º, 7º e 8º do Estatuto da Cidade, é relevante
entendemos a natureza jurídica estancadas nos instrumentos específicos para
regular o uso e a ocupação do solo urbano. Estes instrumentos, são fundados
nas bases constitucionais sobre a função social que as propriedades devem
atender em prol da coletividade, tornando-os imprescindíveis sua aplicação para
haver o real cumprimento das determinações legais.

A função social da cidade é atendida através da responsabilidade que é

conferida ao Poder Executivo Municipal, pois, a Constituição Federal, ao repartir
a competência, atribuiu aos Municípios a competência para tratarem assuntos
em prol do desenvolvimento local, sendo o meio adequado para promover este
desenvolvimento será efetivado através do plano diretor, assim, todos os temas
pertinentes ao território que compõe o Município, estarão diretamente
submetidos chefe de governo municipal, o qual será penalizado caso incorra em
descumprimento as determinações destacadas no artigo 50, no que tange a ao
processo de elaboração do plano diretor municipal.
 O Estatuto da Cidade também prevê sanções que penalizam os agentes
públicos que por comissão ou omissão, deixam de executar as atividades ligadas
as funções que as cidades devem atender, ou mesmo, se às executarem, fora
dos requisitos da lei federal, conforme definido nos termos do artigo 52, haja
vista, a obrigatoriedade dos Municípios que se enquadrarem aos preceitos do
referido artigo 182, bem como nos termos do artigo 41, incisos I, II, III, IV, V e VI
do Estatuto da Cidade.

Com vistas ao objeto a ser traçado neste

trabalho, iremos avaliar os instrumentos de política de
desenvolvimento urbano trazidos no Estatuto da Cidade, cujas
características estabelecidas pelo legislador, detém subjetivamente,
coercibilidade nos objetivos quando tratados sobre o cumprimento da
função social da propriedade urbana.

GASPARINI, Diógenes. et.al. Temas de Direito Urbanístico. Vol. 4. São Paulo: Imprensa
Oficial, 2005, p. 94.

Trata – se da faculdade Municipal para instituírem em seu plano diretor,

os instrumentos elencados no inciso IV, alínea (i) do artigo 4º; da referida lei
federal, que possibilita ao Município, a aplicação do parcelamento, edificação e
o uso de forma compulsórios na propriedade.

A segunda medida que poderá ser iniciada, configura numa espécie mais
árdua a ser suportada pelo proprietário que descumpriu as primeiras
determinações legais pelo Poder Público Municipal. Trata-se do aumento da
alíquota do Imposto Predial de Propriedade Urbana, que passa ser cobrado de
forma progressiva no tempo.

Persistindo a irregularidade na propriedade, mesmo após o Poder

Executivo Municipal, ter notificado o proprietário, lhe dando prazo anteriormente
exposto, o proprietário incidirá em nova irregularidade, possibilitando ao Poder
Executivo Municipal valer-se outro instrumento para coagir o proprietário nos
termos do artigo 7º do Estatuto da Cidade, trata-se do IPTU progressivo no
tempo.
 A finalidade deste instrumento é fazer com que o proprietário, arque
financeiramente por não atribuir a sua propriedade a função social compatível a
que fora pré-definidas no plano diretor, tornando-a inadequada ao âmbito
urbano.

A cobrança poderá seguir pelo prazo de cinco anos, mas para fixação
majorativa da alíquota deverá ser estabelecida por lei especifica municipal, não
podendo exceder duas vezes o valor do ano anterior, onde é respeitada a
majoração máxima da alíquota coercitiva de 15% do valor venal da propriedade.

A terceira medida a ser adotada, se não a mais drástica aos olhos da

doutrina, trata-se da desapropriação urbanística ou doutrinariamente
denominada de “desapropriação sanção”. Ao tratarmos de desapropriação,
veremos que dentro de nosso ordenamento jurídico, existem várias modalidades
que são permissivas ao Poder Público para desapropriar uma ou mais
propriedades. A forma de desapropriação mais comum, tem por base o interesse
público que permite o Poder Público Municipal desapropriar quando há
propostas concretas para execução de obras públicas de interesse social
voltadas para melhorias de locais e serviços públicos, construção de escolas,
hospitais, logradouros, vias expressas e rodovias, desde que esta
desapropriação, seja com justa indenização em dinheiro, que não visam causar
prejuízo ao proprietário, tampouco uma penalidade ao mesmo. Mas quando
tratamos desapropriação nos ditames da Constituição Federal e em consonância
os termos do Estatuto da Cidade.

A lei federal, bem como nos termos da Constituição, inibem a concessão

de benefícios fiscais, entendidos por anistia e isenções relativos a aplicação
coercitiva da alíquota do tributo progressivo no tempo. A finalidade deste
instrumento é exclusivamente punição com o mais alto rigor ao proprietário que
afrontou as determinações legais anteriores, bem como desrespeitou a ordem
social e o interesse público em relação ao atual direito de propriedade.
Procedendo o Município com aplicação deste instrumento, incorrerá na
desapropriação do proprietário em face de sua propriedade. Passará está
propriedade ao domínio público. As medidas a serem adotadas, tem por objetivo,
efetuar o pagamento desta propriedade tomada pelo Poder Público, através de
pagamento em títulos da dívida pública, com prazo para o proprietário resgatar
em 10 anos.

Dentro das medidas em que pese está forma de desapropriação, ficam

indiscutíveis, questões sobre lucros cessantes, futuras expectativas de ganhos,
tampouco juros compensatórios. Não computará dentre estas medidas de
desapropriação, o uso dos títulos, para pagamento de tributos, ou seja, não
serão aceitos os mesmos títulos para pagamentos de tributos futuros acerca
desta propriedade ou de outra que o proprietário venha ter.

Todas as ações e medidas tomadas pela Administração Municipal, estão

sob o crivo de responsabilidade do chefe de governo local, ou seja, do Prefeito,
o qual o Estatuto da Cidade, também estabelece medidas coercitivas em casos
de improbidade administrativa, bem como aos agentes públicos, ou qualquer que
esteja a serviço público na execução de serviços em prol da sociedade.

Embora seja obrigatório que o Município elabore e institua seu

planejamento urbano adequando-o ao plano diretor, tratando-se do
parcelamento, edificação e uso compulsórios da propriedade, estes instrumentos
são facultativos nos termos da lei e estão condicionados a necessidade dos
Municípios em inserirem estes instrumentos no processo de criação dos planos
diretores. O Estatuto das Cidades em seu inteiro teor visa justamente à
distribuição da melhor forma destinar a ocupação e uso do solo urbano,
priorizando o desenvolvimento das cidades em consonância os interesses
difusos e coletivos.

Assim, entende-se o que propõe a referida legislação federal que a

distribuição do solo urbano, tende a ser em relação a regulação das atividades
privadas, buscam-se diante disso, melhores projetos de habitação, uma
distribuição melhor do abastecimento de água, propondo mais qualidade nos
serviços públicos, saneamento básico, transporte com mais eficácia, áreas
destinadas a lazer e esportes.
 Para que os Municípios consigam atingir a
estas finalidades, é primordial haver na legislação especifica e
consenso no que se determinou ajustado no plano diretor, regras que
sejam de cunho inquisitiva e ao mesmo tempo transparentes, que
visem ordenar e controlar o uso do solo, pois, assim, tornará o meio
ambiente urbano mais estável que possibilite um desenvolvimento
justo atual que tenha reflexos positivos no futuro tão aguardados nas
cidades brasileiras.

GASPARINI, Diógenes. et.al. Temas de Direito Urbanístico. Vol. 4. São Paulo: Imprensa
Oficial, 2005, p. 103.

13 Parcelamento, Edificação e Uso Compulsório da Propriedade

O Poder Executivo Municipal dentro de suas atribuições pode intervir na

propriedade urbana através de fiscalização exercidas pelo Poder de Polícia
quando constata irregularidades no uso. Esta intervenção se dará pelos
instrumentos de política urbana trazidos em nossa Constituição Federal e em
consonância com lei federal nº 10.257 de 2001 – Estatuto da Cidade, que visam
organizar a estrutura e os espaços das cidades.

Os instrumentos que serão expostos, são fundados no princípio da função

social da propriedade estabelecido pela Constituição Federal conforme o artigo
5º, inciso XXIII, bem como nos termos artigo 182, parágrafos 2º e 4º, incisos I, II
e III que contemplam a função social que a propriedade deve atender.

A maioria dos Municípios brasileiros, encontram dificuldades em

aprimorar o uso de seus espaços. Após a vigência do Estatuto da Cidade, este
quadro de dificuldades, passa por desdobramentos positivos nas questões
ligadas ao uso e a ocupação do solo, bem como o do direito de construir, que
deve antes de tudo, atender a ordem do planejamento estabelecido no plano
diretor municipal. O plano diretor é o principal instrumento e é este instrumento
que vai definir se a propriedade atende ou não a sua função social dentro do
território municipal conforme determina nossa Constituição Federal, nos termos
do artigo 5º, inciso XXIII, bem no artigo 170, incisos II e III e por derradeiro e
principal a ser tratado artigo 182.
 Em relação ao uso antissocial da propriedade, incorre o proprietário em
infração ficando passível de aplicação das sanções previstas nos termos do
artigo 5º do Estatuto das Cidades. Na mesma toada, o Código Civil ampara o
direito de propriedade nos termos do artigo 1228 do Código Civil brasileiro, no
qual o proprietário tem o direito de usar, gozar e dispor da coisa. Porém, o
Estatuto da Cidade ao disciplinar as questões urbanas e dispõe de instrumentos
cuja aplicação adentra na esfera coercitiva quando o proprietário faz o uso de
sua propriedade fora das determinações legais afrontando as finalidades
urbanísticas do Município.

Em análise ao instrumento de parcelamento, edificação e uso compulsório

da propriedade, temos que sua natureza jurídica incorre em obrigações de fazer,
haja vista que caberá exclusivamente a responsabilidade do proprietário em
executar as determinações atribuídas pelo plano diretor do municipal ao
cumprimento da função social da propriedade urbana. O intuito que visa este
instrumento é que a propriedade urbana atenda não apenas os interesses
proprietário, mas principalmente os interesses da cidade num todo.

Uma propriedade que esteja ociosa em meio as cidades, ou em áreas em

que existam intenção de instituir projetos de planejamento ou de reurbanização,
ou qualquer outra iniciativa que envolva projetos de infraestrutura de
desenvolvimento urbano, sejam através do Poder Público, ou mesma pela
iniciativa privada, acaba por frustrar o processo de desenvolvimento urbano
destas instituições e de seus projetos.

A utilização dos instrumentos de política urbana desenvolvidos para

compor a finalidade de integral o desenvolvimento urbano, corrigindo o uso do
solo urbano, não são de cunho obrigatórios. São uma faculdade dos Municípios
procederem com sua aplicação, o que diferente do próprio plano diretor, que é
um instrumento obrigatório aos Municípios, nos termos do artigo 182, parágrafo
1º da Constituição Federal.

Esta faculdade do Poder Público Municipal para fazer o uso dos

instrumentos nos termos do parágrafo 4º do artigo acima mencionado, voltados
a promover a organização que melhor se amolda as necessidades reais do
Município no que tange o uso e ocupação do solo urbano relevantes ao uso da
propriedade das áreas determinadas no plano diretor, mas dependem de
aprovação em lei especifica para áreas incluídas no plano diretor.

Os municípios para valer-se dos instrumentos de parcelamento,

edificação ou mesmo do uso compulsório da propriedade urbana, deverão incluir
no plano diretor, áreas apuradas no Município que existam propriedades
ociosas, sem aproveitamento, ou mesmo vazias, sem qualquer utilização, desde
que já exista em vigor, legislação especifica, pois, do contrário, é necessário que
o Município, elabore lei de zoneamento urbano proceder na aplicação dos
instrumentos nas áreas já definidas no planejamento municipal constantes no
plano diretor municipal.

Atendidos os requisitos legais, passa então a ser possível que o Poder

Executivo Municipal exija que a propriedade não edificada, ou subutilizado, ou
mesmo não utilizada, descumprindo a função social. Estes instrumentos cujos
aspectos são subjetivos em relação de obrigação de fazer trazida ao proprietário,
para que este edifique, aproveite integralmente e utilize sua propriedade
adequadamente, buscando o pleno aproveitamento proposto no plano diretor
municipal, fazendo-o assim, cumprir a função social de sua propriedade,
possibilitando o desenvolvimento urbano relevantes as funções sociais da
cidade.

Fiorillo ensina sobre a utilização destes instrumentos, explica o

aproveitamento em face da dignidade da pessoa humana, ao cumprimento do
uso da propriedade.
Procura, portanto, o Estatuto da Cidade executar política
urbana concreta ligada ao objetivo de ordenar a cidade em proveito da
dignidade da pessoa humana, invertendo por via de consequências a
antiga lógica positivada nos subsistemas jurídicos tradicionais de
“adaptar o homem ao território e à cidade”, e não como agora
determina o Estatuto, condicionar o território e a cidade à dignidade da
pessoa humana.
 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Estatuto da Cidade Comentado: Lei 10.257/2001: Lei
do Meio Ambiente Artificial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 75 .

O Poder Executivo Municipal, atuará pelas vias administrativos para

realização da fiscalização do uso e da ocupação do solo e da propriedade no
meio ambiente urbano.

Constatadas irregularidades no uso do solo ou da propriedade conforme

os requisitos estabelecidos no artigo 5º, parágrafo 1º, inciso I do Estatuto da
Cidade, pela falta de uso, edificação sem aproveitamento mínimo determinado
no plano diretor, ou propriedade que esteja ociosa, vazia que esteja inserida na
área incluída no plano diretor municipal, ficará o proprietário sujeito as aplicações
das sanções previstas através dos instrumentos elencados no referido artigo
acima mencionado.

O Município que instituir estes instrumentos a fim garantir a obrigação do

proprietário em de promover o parcelamento, a edificação e uso compulsório da
propriedade determinada no planejamento municipal, ao constatar tais
irregularidades na propriedade, tomará as medidas cabíveis para que sejam
corrigidas as irregularidades apuradas por meio de fiscalização do órgão
competente responsável pelo controle urbanístico municipal.

O artigo do Estatuto da Cidade ilustra a tomada inicial por parte da

Administração Municipal a fim de cientificar o proprietário acerca da infração
urbanística que incide sua propriedade, Vejamos:

Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano

diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização
compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não
utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação
da referida obrigação.

§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo

municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser
averbada no cartório de registro de imóveis.
 § 3o A notificação far-se-á:

I – por funcionário do órgão competente do Poder Público

municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa
jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de
notificação na forma prevista pelo inciso I.

A primeira medida de cunho coercitivo a ser tomada dentro da legalidade

pelo Poder Executivo Municipal, tem pela aplicação do parcelamento, da
edificação ou do uso compulsório da propriedade nos moldes do artigo 5º.
O processo para haver a aplicação destes instrumentos, iniciará pela
atuação de agentes públicos que dentro de suas atribuições e competência,
farão a notificação do proprietário irregular a qual será averbada em cartório.
Acerca desta averbação, segundo explica Cardoso, “A lei prevê a averbação da
notificação ao proprietário como forma de dar efeitos erga omnes à cobrança da
obrigação de fazer. O ato registrai está previsto no art. 167, II, 18, Lei 6015/73.”

Este ato demonstra segurança na certificação sobre a propriedade cujo

uso deu-se por inadequado às vistas da municipalidade, buscando assim, seu
cumprimento através das exigências determinadas por lei, dentro do prazo
estabelecido, permite garantir efetividade direta da obrigação de fazer proposta
ao proprietário diante da situação irregular de sua propriedade.

Ocorrendo três tentativas negativas em notificar pessoalmente o

proprietário, poderá a Administração Municipal, utilizar a via de Edital para dar
ciência ao proprietário, que vai surtir o mesmo efeito e as medidas terão
seguimento normal.

Os prazos atribuídos ao proprietário para o cumprimento das obrigações

determinadas serão determinados pelo órgão competente do Poder Executivo
Municipal, mas os prazos, não poderão ser inferiores ao mínimo legal
estabelecido no Estatuto da Cidade nos termos do parágrafo 4º do artigo 5º.

Art. 5o [...]
 § 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser
inferiores a:

I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o

projeto no órgão municipal competente;

II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as

obras do empreendimento.

O proprietário cientificado sobre a incidência da infração será compelido

a elaborar seu projeto para atender ao conteúdo determinado pela Administração
Municipal sobre a sua propriedade, ou seja, o documento de notificação, já
determinará o que deve ser feito na propriedade irregular.

O proprietário terá 1 ano a partir da notificação para elaborar o projeto e

protocolar junto ao órgão municipal que vai analisar. Caso seja aprovado, o
proprietário iniciará suas obras dentro do prazo já estabelecido o que não poderá
ser inferior a dois anos para iniciar suas obras de construção ou de reforma com
vistas a ajustar sua propriedade nos termos da lei.

14 A Aplicabilidade da Progressividade no Tempo do IPTU

O imposto predial e territorial urbano é destinado sob dois aspectos nos

quais ao analisarmos, podemos extrair critérios e finalidades deste imposto. O
IPTU, tem finalidade fiscal cujo objetivo é arrecadar dinheiro aos cofres públicos
o que é imprescindível para que o Município promova investimentos em
infraestrutura e serviços públicos. No entanto, o IPTU também detém aspecto
regulatório como veremos mais adiante ao tratarmos do critério extrafiscal do
imposto.

O imposto é regido por dois princípios que possibilitam distinguir seus

critérios na aplicação. O referido imposto pode ser progressivo em razão de dois
critérios vistos nos termos do artigo 156, parágrafo 1º, incisos I e II que definem
a progressividade por meio da majoração da alíquota em virtude da localidade e
o uso da propriedade. O mesmo imposto também pode ter aspectos seletivos
em razão critérios que não sejam em torno da base de cálculo do imposto - IPTU.

Sob a nova concepção urbana a partir da constituinte de 1988, sobre as

questões urbanas ou propriamente das cidades, passam a contar com
instrumentos de força para ordenar o desenvolvimento urbano conforme as
diretrizes do artigo 182 da Constituição Federal. O uso e a ocupação do solo
entrelaçam numa problemática que necessariamente se sufoca o
desenvolvimento que prevê a nossa lei maior.

Oportunamente tratamos da aplicação do primeiro instrumento, sito o

parcelamento – edificação – uso compulsórios da propriedade, e vimos que,
constatada pela autoridade municipal a irregularidade em face do uso da
propriedade, o Município determinará ao proprietário que adeque sua
propriedade nos moldes determinados pelo plano diretor municipal dentro dos
prazos estabelecidos para que seja atendida a função social da propriedade.

Descumprimento das determinações já definidas, acarreta ao proprietário,

nova sanção agora pecuniária que dar-se-á através da majoração aplicada na
alíquota do imposto. O instrumento propõe maior rigidez ao proprietário pois,
decorrem de medidas coercitivas diretas nos aspectos econômicos e financeiros
do proprietário que em razão de omissão de qualquer uma das obrigações
anteriormente determinadas, ficará sujeito a aplicação do instrumento tributário.

A progressividade no tempo imposta pelo IPTU é continua pelo prazo de

cinco anos, que duplica a cada ano o valor do imposto sobre a propriedade.

Não há caráter confiscatório, tampouco abusivo, pois, o valor da alíquota

só poderá atingir ao máximo 15% conforme veremos nos termos do artigo 7º do
Estatuto da Cidade.

Art. 7o .Em caso de descumprimento das condições e dos

prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo
cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município
procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e
 territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração
da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado
na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não
excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a
alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja
atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota
máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a
prerrogativa prevista no art. 8o.
§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas
à tributação progressiva de que trata este artigo.

Temos quanto os aspectos de progressividade do IPTU pode variar temos

que o texto constitucional previa na forma extrafiscal, apenas a forma de sanção,
nos termos do artigo 182, parágrafo 4º. Mas diante a emenda constitucional nº
29/2000, alterou a redação prevista no parágrafo 1º, incisos I e II do artigo 156,
o que possibilitou haver dentro do âmbito municipal, alteração da alíquota do
imposto de acordo com o uso ou localidade da propriedade.

Desta forma, entende - se que o aspecto progressivo do IPTU cuja

competência é exclusiva dos Entes municipais como oportunamente já
discorremos, podem estabelecer a progressividade através de lei especifica para
áreas do plano diretor municipal para buscar regular o uso do solo, bem como
pode estabelecer seletividade na aplicação sobre critérios de localidade ou uso
da propriedade.

As medidas empregadas pelo Município por meio do instrumento - IPTU

progressivo no tempo, como meio regulador tem por escopo, sessar o incorreto
uso da propriedade, buscando conscientizar o proprietário sobre a infração por
ele cometida ao passo que ocorra o inadequado uso de sua propriedade. No
entanto, cabe salientar que o Estatuto da Cidade, inibe concessão de isenções
e anistia quando há aplicação na forma coercitiva, haja vista que o intuito do
presente instrumento é plenamente punitivo em razão da não observância da lei
urbanística.
 A finalidade coercitiva deste instrumento visa
impor ao proprietário que infringe a legalidade quando mantem sua
propriedade (terrenos, casas, apartamentos) ao uso “antissocial”,
mesmo após ter sido cedido pela Administração Municipal,
.
oportunidade para se atribuir finalidade legal a propriedade

BARBOSA, Evandro Paes. Progressividade do IPTU. São Paulo: Pontifícia Universidade

Católica, 2006, p. 38.

Este instrumento tem por escopo, extrair coercitivamente contraprestação

em dinheiro do proprietário por este não atender o uso de sua propriedade
voltada para o bem da coletividade conforme diretriz constada pelo plano diretor.

Fazer com que o proprietário atribua função social a sua propriedade

dentro do é estabelecido no plano diretor municipal, conforme preceito legal nos
termos do artigo 4º; inciso V; alínea (i) do Estatuto da Cidade.

Previamente para que o Poder Executivo Municipal possa valer-se do uso

desse instrumento e assim impor aos proprietários, é necessário que haja
inclusão delimitando através de zoneamento, os locais que poderão ser
utilizados estes instrumentos, de modo que, sua aplicação seja efetivada em
fases sequenciais.

Passa a discorrer da essência deste instrumento sob a ótica da aplicação

da progressividade do IPTU no tempo. O Estatuto da Cidade nos termos de seu
artigo 5º, dispõe de instrumentos que visam a obrigatoriedade ao proprietário
que não edifica, subutiliza ou mesmo não atribui utilização, seja submetido
coercitivamente a promover o parcelamento, a edificação ou utilização
compulsórios onde sua propriedade esteja sob o plano diretor.

Como já mencionado, para que o Poder Público proceda na aplicação

destas medidas previstas, é necessário delimitar áreas em que existe o interesse
público para utilizar este instrumento. Os preceitos legais para estes
instrumentos, é relevante atenção ao princípio da legalidade, que esteja este
instrumento, esteja inserido em lei especifica em consonância direta ao que se
estabeleceu no plano diretor municipal, a qual serão determinantes para inibir o
proprietário de imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado, seja passível
de sofrer a sanção para que sua propriedade atinja os interesses coletivos, qual
seja a sua função social.

Constatado que em determinada região da cidade, a qual já fora

delimitada área no plano diretor, cuja propriedade naquela áreas não esteja
edificada, ou se edificada fora dos moldes de aproveitamento mínimo, ou que
está encontra-se vaga ou ociosa, fica o proprietário passível da aplicação das
medidas coercitivas efetuadas pela administração pública municipal, invoque
seu poder de polícia procedendo a aplicação das sanções previstas no Estatuto
da Cidade, desde que estas ferramentas coercitivas estejam amparadas
legalmente por lei especifica e que a área onde exista interesse do Poder
Executivo Municipal de fazer uso das ferramentas destinadas ao controle do solo
urbano constem no plano diretor municipal.

Pode dizer que, partindo da questão compulsória, o instrumento que

busca conter de forma sancionatória questões de ociosidade da propriedade
urbana, como é o caso da aplicabilidade do IPTU (Imposto sobre Predial e
Territorial Urbano) de forma progressiva no tempo e a com a desapropriação
com pagamento em títulos da dívida pública ao proprietário de imóveis sem uso
a mais de 5 anos.

Mediante legislação especifica (lei de zoneamento urbano) quando incluir

área no plano diretor, exigir do proprietário que não edificou, ou o mantem
subutilizado ou que não use, que busque promover o aproveitamento fazendo
cumprir a função social de sua propriedade.

Está medida é imposta ao proprietário e se este não buscar promover o

que determina as exigências elencadas no plano diretor, ficará sujeito as
sanções que sucedem ao parcelamento e a edificação da propriedade por meio
compulsório, poderá ser submetido à aplicabilidade do Imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana – IPTU na forma progressiva no tempo e
a desapropriação mediante títulos da dividas pública nos termos do artigo 182,
incisos I, II e III.

No aspecto coercitivo do instrumento posto nos termos da Constituição

Federal, e regulado pelo Estatuto da Cidade, temos a questão punitiva
pecuniária. Visto que o descumprimento das imposições legais previstas ao
proprietário para que este parcele, edifique ou utilize sua propriedade,
satisfazendo assim sua função social.

Sobre os aspectos pecuniários como forma de punição, temos na lição

de Carvalho entende que “as penalidades pecuniárias são as mais
expressivas formas do desígnio punitivo que a ordem jurídica
manifesta, diante do comportamento lesivo dos deveres que estipula”.
48

48
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 23. ed. São Paulo: Saraiva,
2008, 617.

Ao adentrar nos aspectos relevantes ao imposto predial territorial urbano

- IPTU, temos que compreendê-lo através dos seus principais aspectos os quais
sejam a finalidade, natureza jurídica, propósito de arrecadação e destinação;
bem como a competência para sua elaboração e administração.

Ao tratar do IPTU nos termos do artigo 32 Código Tributário Nacional,

temos por sua finalidade o caráter arrecadatório. Assim como imposto na forma
do artigo arrecadação, dar-se-á pelo fato gerador cuja propriedade é o seu objeto
na qual referido imposto é instituído e tem sua base de cálculo arrecadatória o
valor venal do imóvel conforme o artigo 33 do diploma legal tributário.

Partindo desses elementos, temos que o IPTU é de natureza fiscal. No

entanto, existe outra modalidade, na qual o imposto passa ter natureza
regulatória voltada a organização do Município. Fazemos sobre esta outra
modalidade, menção a natureza extrafiscal prevista na forma de sanção
conforme o artigo 182, parágrafo 4º da Constituição Federal.
 Pela forma prevista no Estatuto da Cidade, temos o IPTU como
instrumento de auxílio ao Município que possibilita garantir de forma coercitiva o
ordenamento da cidade. Temos pela competência deste imposto traz o artigo
156, inciso I da Constituição Federal, bem como no código tributário nacional
conforme o seu artigo 32 que estabelecem a competência exclusiva aos
Municípios para instituir e administrar o imposto.

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana;
O mesmo artigo constitucional destacado faz menção direta sobre a
progressividade sobre o aspecto seletivo e regulador, conforme o
parágrafo 1º, incisos I e II.
O Superior Tribunal Federal, já assinalou tempos atrás sobre a
temática da progressividade do IPTU que gerou a súmula 589 cujo teor
admitia somente a progressividade em torno da política urbana na
forma extrafiscal. Vejamos o texto original da súmula mencionada.

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário. 9. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2008, p. 586.

SÚMULA 589

É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial

e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte.

A referida súmula do Superior Tribunal Federal, fora superada conforme

novo entendimento exposto a partir da emenda constitucional nº 29 de 2000 que
fixa sobre a propriedade urbana o poder de tributação Municipal no qual poderá
instituir a progressividade no imposto em decorrência da localidade onde esta
propriedade esteja situada, ou mesmo conforme uso a que se destina o imóvel,
como ilustrado pelos termos do artigo 156, parágrafo 1º, incisos I e II da
Constituição Federal.

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art.
182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
 II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do
imóvel

No entanto, ao tratar da progressividade em torno da política urbana, esta

não se assemelha com a de instrumento, haja vista que está progressividade
deverá asseverar ao proprietário seu estrito cumprimento do uso de sua
propriedade pois, o IPTU na forma progressiva como instrumento, tem caráter
punitivo quando coage o proprietário para fazê-lo utilizar sua propriedade dentro
do determinado pelo plano urbano.

A cobrança poderá seguir pelo prazo de cinco anos, sob aumento anual
da alíquota que deverá ser estabelecida por lei especifica municipal, não
podendo exceder duas vezes o valor do ano anterior, onde é respeitada a
majoração máxima da alíquota coercitiva de 15% do valor venal da propriedade.

O Município, ao arrecadar o imposto – IPTU visa unicamente, fazer sua

transmissão por meio de investimentos âmbito da cidade. Este repasse é
efetivado através de serviços públicos, obras viárias locais, construção de
escolas, hospitais.

Diante a estas observações, temos que a finalidade deste imposto se

trata de notório cunho fiscal arrecadatório aos cofres públicos
municipais, o que nos remete a lição dada por Fiorillo que afirma que o
mesmo imposto, também detém caráter extrafiscal.

FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Estatuto da Cidade Comentado: Lei 10.257/2001:

Lei do Meio Ambiente Artificial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 102.

A observância acerca dos critérios expostos pelo IPTU como instrumento

da política urbana, entende-se que a função social propriedade também pode
ser exigida na forma regulatória, em razão da função social da cidade.
Passa agora a analisar alguns julgados de diferentes Estados, incluindo
tribunais superiores acerca da aplicação do IPTU de forma progressiva no tempo
em caráter regulatório.
 14 CONCLUSÃO

Conclui-se que, há duas correntes que atualmente estudam e analisam a

progressividade do IPTU. A primeira serviu de fundamento para o Supremo
Tribunal Federal, que, antes da Emenda Constitucional nº 29/2000 adotou a ideia
de que o IPTU era um imposto de caráter real, e desta forma, não poderia ser
progressivo; e a segunda corrente menciona que, uma das espécies da
progressividade (art. 156, § 1º, inciso I, da Constituição Federal) decorre do
princípio da capacidade contributiva objetiva (§ 1º do art. 145).

Compreende-se que, as duas correntes são verdadeiras, pois estão

estruturadas nos princípios e normas do ordenamento jurídico. No entanto, a
extra fiscalidade deve ser autorizada de forma constitucional, mesmo porque,
não é o princípio da capacidade contributiva que autoriza de forma isolada, mas
sim, quando autorizada, permite a aplicação do princípio da capacidade
contributiva.

Vale mencionar que, a extra fiscalidade e a capacidade contributiva são

princípios constitucionais que, de forma conjugada, conseguem realizar o sobre
princípio da igualdade tributária.

Para compreender se o atual ordenamento jurídico autoriza ou não o

Município a instituir e cobrar o IPTU progressivo vale mencionar que, a Emenda
Constitucional nº 29 é inconstitucional, pois fere a cláusula pétrea da garantia do
direito individual de propriedade (art. 5º da Constituição Federal). Este direito foi
restringido quando se agravou a quantia em dinheiro a ser paga no IPTU. Porém,
o Supremo Tribunal Federal recentemente, analisando a lei do município de São
Paulo, decidiu que a Emenda Constitucional nº 29/2000 é constitucional.

Assim, conclui-se, portanto, que o Estatuto da Cidade, possibilita ao poder

público municipal, o exercício de uma maciça reestruturação das cidades
brasileiras através da execução de projetos, atividades voltadas ao
desenvolvimento local, as quais tendem a sanar problemas de mobilidade
urbana, transporte público eficiente, áreas destinadas ao lazer e para práticas de
esportes, bem como a preservação de locais de área verde, controle da poluição
do ar e dos rios e locais adequados para moradias aos mais necessitados. A
este respeito, é visível os termos do artigo 2º da lei federal e as funções de cunho
sociais as quais as cidades deverão ofertar aos seus habitantes.

É totalmente indispensável que o Município crie uma lei municipal,

inserindo a progressividade no critério quantitativo da regra-matriz do IPTU, pois
sem esta lei haverá a ineficácia sintática da norma a ser construída para o IPTU
progressivo.

A não obediência às etapas estabelecidas no Estatuto da Cidade (arts. 5º

e 7º) como indispensáveis à tributação extrafiscal torna inconstitucional e ilegal
a sua exigência, por violação do art. 182 § 4º da Constituição Federal e dos
artigos 5º e 7º do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257 de 2001).

Vale mencionar também que, o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº10.257

de 2001) é uma Lei Complementar e deveria ser votada com “quorum
qualificado” (art. 69 da Constituição Federal), assim, inconstitucional.

Fechando este trabalho, pode-se mencionar uma frase de Richard

Rogers: “Cidades do futuro não serão mais divididas como nos dias de hoje, em
guetos isolados de única função, e sim irão remeter às camadas mais ricas das
cidades do passado. Moradia, trabalho, consumo, aprendizado e lazer irão
residir e se sobrepor em estruturas contínuas, variadas e mutáveis”.