Departamento de Transferência de Tecnologia – DTT

Coordenadoria de Métodos e Análises - CMA

ESTUDOS RELEVANTES PARA PROCESSOS DE TTICC

AGRICULTURA FAMILIAR NO ORDENAMENTO LEGAL BRASILEIRO:

uma exploração técnica do período de três décadas1

Maria Consolación Villafane Udry2

Vicente Galileu Ferreira Guedes

Brasília, abril de 2018

Este documento compila definições legais compreendidas na diversidade de “agriculturas”

para apresentar no marco jurídico as características do grupo social denominado
agricultura familiar, bem como conceitos legais vigentes no sistema previdenciário, e, a
partir da Constituição de 1988, nas leis ordinárias, normas e decretos que constituem o
arcabouço legal e institucional e, amparam políticas públicas que têm na agricultura
familiar seu público. Observamos que, apesar da especificidade e da grande diversidade
de fatores históricos culturais e institucionais no país, apenas a partir da década de 90
esta categoria social passa a ser considerada em sua complexidade e diversidade
conformando e ampliando assim, o conceito da agricultura familiar.

No Brasil, assim como em outros lugares do mundo, a agricultura familiar, seus grupos e
comunidades, têm por base preponderantemente o trabalho das famílias que residem e
produzem no campo. O papel estratégico da agricultura familiar no desenvolvimento rural
e, de resto, em todas as dimensões sociais do país, passou a ser reconhecido após a
Constituição de 1988 e por meio da consolidação de políticas específicas direcionadas ao
setor. Papel fundamental foi desempenhado pelo Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf) instituído em 1996 (Decreto 1946, de 28/05/1996), ao qual
se seguiram outras políticas que culminaram em 2006 com a Lei da Agricultura Familiar
(Lei 11. 326, de 24/06/2006).

Em função de movimentos nas esferas políticas, sociais e institucionais é frequente que

ocorram, na Embrapa, ajustes na agenda de pesquisa em resposta a novos diplomas
legais. Tais reajustes têm lugar em diferentes espaços da empresa, dos domínios
administrativos da alta gestão à bancada laboratorial ou campo experimental de Unidades
de pesquisa. Vejam-se, por exemplo, de uma extração restrita aos anos iniciais do Pronaf,

1 Ensaio preparado a partir da exposição de G. C. Delgado em 09/12/16 e surge como produto na conexão
do Ciclo de Debates em TTICC e o Observatório da Agricultura Familiar. Versão para diálogo com
membros do OAF.
2 Autora correspondente: maria.consolacion@embrapa.br

1
Guimarães Filho et al. (PESQUISA,1998) informando, refletindo e propondo sobre
agricultura familiar e seu desenvolvimento; Mota et al. (1998), em coletânea apresentando
estudos e debatendo bases para a ação pública; Silveira e Vilela (1998), tratando de
desafios impostos pela globalização às agriculturas; e Sperry (1998), tratando de métodos
de abordagem em pesquisa sobre agricultura familiar. Na esfera política da administração
superior da empresa, nos tempos após a edição (concepção) do Pronaf, foi e é frequente
ocorrerem estudos associados à temática, como aqueles publicados por Alves (2001) por
Sousa (2006) e por Sousa e Cabral (2009). Assim, destacamos que no ano em que foi
aprovada a Lei da Agricultura Familiar, a empresa publicou o livro “A agricultura familiar
na dinâmica da pesquisa agropecuária” (SOUSA, 2006) que inclui metodologias,
tecnologias e conceitos, como os da agroecologia e da sustentabilidade, das questões do
ambiente e da segurança alimentar e nutricional, dos alimentos seguros, e da
manutenção dos recursos genéticos e sua conservação. Mais adiante no tempo foi
empreendida a coleção Povos e Comunidades Tradicionais, em um esforço de revelar e
qualificar interações de pesquisa com esses grupos sociais e, também, de indicar e
promover convergências com políticas governamentais federais (STUMPF JUNIOR,
2015).

As pesquisas realizadas pela empresa voltadas responder a demandas da agricultura

familiar encontram-se também em carteiras de projetos específicos como, entre outras, as
dos Macroprogramas 6 e 4 bem como as dos Portfólios de Transição Agroecológica e de
Agricultura Orgânica e mais recentemente a do Portfólio de Base Ecológica (nota 1).
Estas carteiras de projetos têm fortalecido a agricultura familiar no exercício de suas
funções de produtora de alimentos para a segurança alimentar e nutricional bem como
reconhecido a multifuncionalidade e seu papel no enfrentamento às mudanças climáticas
entre outras funções. A ampliação e fortalecimento da agricultura familiar propicia
avanços na direção de uma agricultura sustentável e, representou no caso do Brasil, tirar
o país do mapa da fome, tendo grande contribuição no fato que a FAO / ONU instituísse
em 2014 o Ano Internacional da Agricultura Familiar, reconhecendo a nível internacional a
multifuncionalidade da agricultura familiar em especial, como produtora e responsável
pela segurança alimentar e nutricional na grande maioria das nações do sistema ONU.

Este texto deriva de discussões técnicas no âmbito do Observatório da Agricultura

Familiar e nelas se insere, como insumo para reflexão. Ganhou gênese e corpo após uma
edição do Ciclo de Debates, em 9 de dezembro de 2016, intitulado “Qual abordagem do
tema de agricultura familiar utilizada nos estudos e análises de informações públicas?”
tendo Guilherme C. Delgado, pesquisador aposentado do IPEA, como expositor principal.

Assim o objetivo é realizar uma síntese de características deste grupo social e apresentar
diferentes conceitos de agricultura familiar presentes no ordenamento incidente na
categoria da agricultura familiar no Brasil.

Terminologia Legal

Segundo Guilherme C. Delgado a terminologia legal alusiva à agricultura familiar pode ser
estruturada em três eixos conceituais emitidos em ordem cronológica:

1. Propriedade familiar (Estatuto da Terra, dezembro de 1964)

2
Consta no Estatuto da Terra, art. 4, inciso II: “O imóvel rural que, direta ou pessoalmente
explorado pelo agricultor e pela família absorve toda a força de trabalho, garantindo-lhes a
subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região
e tipo de exploração e eventualmente trabalhada com ajuda de terceiros “– área deste
imóvel rural denominada de módulo rural.

Toda a legislação agrária posterior segue este conceito legal.

A Constituição Federal de 1988 estabelece no art. 185, inciso I os conceitos de Pequena

Propriedade (de 1 a 4 módulos fiscais) média propriedade (de 4 a 15 módulos fiscais)
regulamentada pela Lei 8 629/93, a Lei Agrária segue os conceitos constitucionais como
múltiplos do Módulo Fiscal (Nota 2).

2. Regime de Economia Familiar

2.1- Lei do Funrural -Lei Complementar 11 de 25/05/1971 art. 3 e parágrafo primeiro letra
”b” estabelece :

“Produtor, proprietário ou, que, sem empregado, trabalha na atividade rural,

individualmente ou em regime de economia familiar, assim entendido o trabalho dos
membros da família indispensável “a própria subsistência e exercido em condições de
mútua dependência e colaboração“;

2.2-Conceito Constitucional vigente (art.195, parágrafo 8)

“O produtor, o parceiro e o meeiro e o arrendatário rural e o pescador artesanal, bem

como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia
familiar, sem empregados permanentes”

2.3-Lei definidora do Regime de Economia Familiar (Lei 11 718, de 24/ 06/2008)

“Entende-se por regime de economia familiar, a atividade em que o trabalho dos

membros da família e´ indispensável à própria subsistência no desenvolvimento
socioeconômico do núcleo familiar e é exercida em condições de mútua dependência e
colaboração, sem empregados permanentes”

A esse conceito amplo são admitidas pluriatividades e pluri ocupações, além de relação
de trabalho assalariado de caráter temporário; são definidos o limite da “pequena
propriedade” como teto físico de abrangência do regime de economia familiar bem como
as relações de trabalho. Abarca também as atividades não restritas ao imóvel rural:
seringueiros, extrativistas e pescador artesanal.

3 - Agricultor familiar e empreendedor familiar rural (Lei 11. 326, de 24-06-2006)

O conceito legal de agricultura familiar ocorre com a “Lei da Agricultura Familiar” (Lei nº
11.326, de 24/06/2006), que estabelece as diretrizes para a formulação da Política
Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Essa lei define
“agricultor familiar e empreendedor familiar rural” e consagra a categoria sócio profissional
“agricultor familiar”, prevendo o planejamento e execução de ações que compatibilizem
crédito e fundo de aval; infraestrutura e serviços; assistência técnica e extensão rural;

3
pesquisa; comercialização; seguro; habitação; legislação sanitária; previdenciária
comercial e tributária; cooperativismo e associativismo; educação, capacitação e
profissionalização; negócios e serviços rurais não agrícolas.

“Considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica

atividade no meio rural, atendendo simultaneamente as seguintes condições:

1. Não detenha, a qualquer título área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais;
2. Utilize predominantemente mão de obra familiar nas atividades econômicas de seu
estabelecimento ou empreendimento:
3. Tenha renda familiar predominantemente originária de atividades econômicas
vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento;
4. Dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família”

A Lei de Agricultura Familiar de 2006 adotou praticamente todos os critérios constantes

no Pronaf (Decreto 1946 de 28/05/ 1996) e estabeleceu a base jurídica para efeito de
todas as políticas públicas para a categoria. No entanto, a diversidade de “agriculturas” e
sistemas de uso e exploração agrícolas existentes no meio rural em função das políticas
específicas para o segmento foi ganhando visibilidade e novas demandas de acesso a
políticas públicas foram sendo explicitadas levando a ampliação da definição e ao
enquadramento das diferentes identidades como “agricultor familiar”. Inicialmente com o
Decreto nº 6 040/2007 foi instituída a Política Nacional de Povos e Comunidades
Tradicionais, abrangendo 17 comunidades tradicionais mas, apenas em 2010, passam a
ser consideradas para efeito da política agrícola, agricultores familiares regidos pela Lei nº
11.326, de 24 de julho de 2006. Até 2010 as comunidades tradicionais em não sendo
consideradas “agricultores familiares” na definição legal estavam excluídas das políticas
públicas vigentes para este segmento. O reconhecimento de suas especificidades
envolveu uma flexibilização da categoria “agricultor familiar”, de forma a abranger formas
de uso coletivo do solo (faxinais, fundos e fechos de pasto), formas itinerantes de uso
(ribeirinhos), exploração extrativista de áreas (silvicultores, aquicultores, extrativistas,
pescadores) indígenas, quilombolas e assentados da reforma agrária. O novo conceito
jurídico da agricultura familiar passa a considerar também agricultores familiares os povos
e comunidades tradicionais que passam a ter acesso a todas as políticas públicas da
agricultura familiar.

Caracterização e evolução do conceito de agricultura familiar

A Constituição Federal de 1988 também conhecida como Constituição Cidadã, permite a

criação de políticas públicas que passam a responder as demandas de atores sociais
antes excluídos e de organizações de movimentos sociais do meio rural, que passam a
ter reconhecimento social, político e jurídico. A Lei Agrícola, Lei n. 8.171, de 17 de janeiro
de 1991, regulamentou o capítulo da Constituição Federal referente à política agrícola,
fixando os seus fundamentos, definindo os objetivos e as competências institucionais,
prevendo os recursos e estabelecendo as ações e instrumentos da política relativos às
atividades agropecuárias, agroindustriais e de planejamento das atividades pesqueira e
florestal. Entre os objetivos dessa lei estão os de promover a descentralização da

4
execução dos serviços públicos de apoio ao setor rural, visando à complementaridade de
ações com estados, Distrito Federal, territórios e municípios (cabendo a estes assumir
suas responsabilidades na execução da política agrícola, adequando os diversos
instrumentos às suas necessidades e realidades); compatibilizar as ações da política
agrícola com as de reforma agrária, assegurando aos beneficiários o apoio à sua
integração ao sistema produtivo; possibilitar a participação efetiva de todos os segmentos
atuantes no setor rural, na definição dos rumos da agricultura proprietários de pequenas
unidades de terra passou a compor um amplo conjunto que acabou sendo identificado
pela categoria “trabalhador rural”.

A partir da década de 90 a agricultura familiar passa a ser melhor definida e

compreendida em suas especificidades como categoria social diversa e heterogênea
apresentando um quadro de grande diversidade cultural, ambiental social e econômica.
Assim, é possível pensar processos de desenvolvimento rural partindo da perspectiva da
diversidade econômica e da heterogeneidade social da agricultura familiar (MATTEI,
2014). O papel da AF amplia-se (SCHNEIDER; CASSOL, 2014; VEIGA, 2004) na
revalorização da ruralidade, do papel das economias locais e do potencial de dinâmicas
territoriais de desenvolvimento.

O Pronaf, instituído, em 28 de julho de 1996, por meio do Decreto n 1.946, teve o objetivo
central “promover o desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos
agricultores familiares, de modo a propiciar-lhes o aumento da capacidade produtiva, a
geração de empregos e a melhoria de renda”. O Pronaf, quando os agricultores familiares
passam a acessar várias linhas de crédito de acordo como sua necessidade e o seu
projeto desde o custeio da safra, a atividade agroindustrial, seja para investimento em
máquinas, equipamentos ou infraestrutura. Para acessar o Pronaf, a renda bruta anual
dos agricultores familiares foi mudando ao longo do tempo visando adequar a demanda
dos agricultores e ampliar o número deste atendidos pelo programa. Os objetivos do
Pronaf: I – dotar os agricultores familiares de competência econômica, pelo
aprimoramento das tecnologias empregadas, mediante estímulos à pesquisa,
desenvolvimento e difusão de técnicas adequadas à agricultura familiar, com vistas ao
aumento da produtividade do trabalho agrícola, conjugado com a proteção do meio
ambiente; II – adequar e implantar a infraestrutura física e social necessária ao melhor
desempenho produtivo dos agricultores familiares, fortalecendo os serviços de apoio à
implementação de seus projetos, à obtenção de financiamento em volume suficiente e
oportuno dentro do calendário agrícola e o seu acesso e permanência no mercado, em
condições competitivas. Um dos maiores benefícios do Pronaf embora pouco
mencionado, foi assegurar a instituição de um marco legal para a agricultura familiar.

Entre os trabalhos que antecederam o Censo agropecuário de 2006 e suas análises, um

marco na tipificação da agricultura familiar foi o de Kageyama e Bergamasco (1990) em
que apresentaram uma classificação dos estabelecimentos com base no Censo
Agropecuário de 1980 que utilizou como critério de segregação o uso da força de trabalho
e não o tamanho de área de terra disponível. Já na década de 90, o estudo FAO/INCRA
(PERFIL,1996) foi o primeiro trabalho conduzido por órgãos oficiais separando em
estabelecimentos de agricultores familiares e patronais e passou a ser a referência da
agricultura familiar até a realização da análise do censo de 2006 divulgado em caderno

5
especial pelo IBGE. França et al.(2009) discute as diferenças entre a definição legal e o
conceito usado no estudo (FAO/INCRA) permitindo uma melhor compreensão das
informações estatísticas disponíveis.

A análise do Censo Agropecuário de 2006 e a agricultura familiar (DEL GROSSI;

MARQUES, 2010) traçam em detalhes o perfil das características da agricultura familiar
no Brasil, aportando dados que minimizam a polêmica acadêmica sobre a existência ou
não desta categoria social. Estas análises são reforçadas por meio de uma classificação
baseada no valor da produção agropecuária desses estabelecimentos e das receitas
obtidas com essas atividades. Novas metodologias de análise foram incorporadas visando
a compreensão da diversidade econômica da agricultura familiar no Brasil.
(SCHENEIDER; CASSOL, 2014). Ainda com base em tabulações especiais do Censo
Agropecuário de 2006, Kageyama et al. (2013) estimam que a agricultura familiar contribui
com 52% do valor da produção, mas seu conceito de agricultura familiar é mais
abrangente do que o da definição legal, ou seja, foi considerado familiar todo
estabelecimento no qual pelo menos metade da mão de obra utilizada fosse familiar, sem
restrições relativas a sua área total ou à origem da renda familiar.

Adotando a definição legal de agricultura familiar foi realizado o Censo Agropecuário de

2006 (IBGE) e realizada uma análise detalhada no documento intitulado: “O Censo
Agropecuário de 2006 e a Agricultura Familiar”. Neste se discute as diferenças entre a
definição legal e o conceito adotado no estudo realizado pela FAO/INCRA e publicado no
ano de 2000 (INCRA/FAO, 2000) bem como o Perfil Estatístico da Agricultura Familiar
elaborado pela FAO/INCRA em 1996 (PERFIL,1996) que constituíram referência para as
principais análises da agricultura familiar que antecederam o Censo (IBGE, 2009). O setor
englobava em 2006, segundo o Censo Agropecuário de 2006, 4,3 milhões de unidades
produtivas (84% do total de estabelecimentos) e 14 milhões de pessoas ocupadas, o que
representa em torno de 74% do total das ocupações distribuídas em 80,3 milhões de
hectares representando 24,3% da área total dos estabelecimentos rurais brasileiros. A
contribuição da produção da agricultura familiar, 38% do valor total da produção e 34%
das receitas do total das receitas da agricultura.

No período de 2003 -2017, o Plano Safra da Agricultura familiar aumentou

sistematicamente, passando de aproximadamente 5 bilhões de reais em 2002/2003 para
30 bilhões de reais em 2016/2017, com destaque ao crédito rural e à assistência técnica e
extensão rural (nota 3). O Plano Safra da agricultura familiar 2018/2019 apresentou pela
primeira vez desde 2000 estagnação orçamentária, indicando mudança na prioridade de
agricultura familiar no atual sistema político institucional brasileiro (MATTOS, 2017).

Os dados de 2015/2016 do Pronaf, principal política agrícola para a agricultura familiar

(tanto em número de beneficiários quanto em capilaridade e recursos aplicados) tem, ano
a ano, ampliado o volume de recursos desde sua criação. O programa explicita a
diversidade contida no interior do que se denomina agricultura familiar.
(http://www.bcb.gov.br/pre/bc_atende/port/PRONAF.asp ). Desde 2001 o milho e a soja
respondem por mais de 50% dos recursos aplicados pelo Pronaf custeio de lavouras, se
somar-se as aplicações e contratos do café esse valor atinge 70% dos recursos aplicados
no custeio de lavouras (GRISA et al., 2014).

Considerações finais

6
A definição legal de agricultura familiar adotada no censo de 2006, permite caracterizar de
forma mais aproximada a participação da agricultura familiar na economia nacional.
Permite também uma análise econômica ao agregar produtos heterogêneos, o valor anual
da produção da agricultura familiar é de R$ 54,5 bilhões de reais (33,2%) e o da
agricultura não familiar é de R$ 109,5 bilhões (66,8%).

Observamos que o conceito estatístico de estabelecimento agropecuário rural, do IBGE,

contém o conceito legal de agricultor familiar – incluindo atividades econômicas não rurais
– no entanto, inclui somente rendimentos sociais, vinculados às políticas sociais do chefe
de família (não incluem aposentadorias e pensões e programas especiais de governo dos
demais membros da família). Assim, os dados do Censo de 2006 indicavam 66% dos
estabelecimentos gerando em média 0,5 de salário mínimo. Como os dados da renda
familiar não foram considerados, o Valor Bruto da Produção - VBP gerado pela agricultura
familiar está subavaliado no Censo Agropecuário 2006.

Considerando dados de outras fontes, essa lacuna de informação econômica pode ser
coberta pela investigação do domicílio rural do censo demográfico que inclui no seu
critério de renda domiciliar “a soma de todos os rendimentos do trabalho e de outras
fontes percebidas por todos os moradores com 10 anos ou mais de idade“. Em 2010, o
censo demográfico revela que a renda familiar dos domicílios rurais do estrato de (0-2
SM) abrange 73,6% do total de domicílios rurais e se situa no valor mediano de 1,2 SM
(salário mínimo equivalente a 331 dólares). Em outros termos, a agricultura familiar tem
um peso maior no valor da produção do que indicado no censo agropecuário de 2006,
base de dados para se referenciar ao papel da agricultura familiar no país.

Ainda se considerarmos que no período de 1990 a 2010 há um efeito decorrente dos

direitos constitucionais, de crescimento da Previdência Social vinculado ao regime de
economia familiar - que de 4.0 milhões de benefícios no Funrural em 1991 (vinculados a
meio salário mínimo, na época equivalente a 22 dólares) expande-se para 6.5 milhões
de benefícios no ano 2000 (salário mínimo equivalente a 85,50 dólares) e atinge em
2010 8,37 milhões de benefícios acumulados (salário mínimo equivalente a 331 dólares)
no Sistema de Previdência Rural. Esta expansão da renda familiar decorrente do sistema
previdenciário rural também, não foi capturada pelo Censo Agropecuário de 2006.

É, portanto, necessário, se se deseja traçar um perfil sócio econômico da categoria, a

partir do marco jurídico vigente no país, complementar e ampliar as análises com os
dados do censo demográfico e com os dados do Sistema de Previdência Rural.

Notas

Nota 1. No programa de pesquisa da Embrapa, desde aquele configurado e operado na

época da edição do Pronaf, em 1996, há linhas e conjuntos programáticos orientados
para a agricultura familiar. As demandas desse(s) público(s) são tratadas no SEP (anos
anteriores a 1990), no Programa de Agricultura familiar, e no SEG (anos posteriores a
2000), no Macroprograma 6 de Agricultura Familiar e no Macroprograma 4.

Nota 2. O módulo fiscal é uma unidade territorial agrária, fixada por cada município
brasileiro baseados na Lei Federal nº 6.746/79. O tamanho do módulo fiscal, para cada

7
município, é determinado levando-se em consideração: o tipo de exploração
predominante no município e a renda obtida com ela; outras explorações importantes
(seja pela renda ou área ocupada) existentes no município; e o conceito de "propriedade
familiar", definido pela Lei nº 6.746/79. O módulo fiscal varia de 5 a 100 hectares,
conforme o município.

Nota 3. A DAP Declaração de Aptidão do Produtor constitui importante instrumento de

identificação do agricultor familiar e permite acesso diferenciado às políticas públicas. A
DAP concede acesso a mais de 15 políticas públicas, dentre elas o crédito rural do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), os programas de
compras instrucionais, como o de Aquisição de Alimentos (PAA) e o de Alimentação
Escolar (PNAE), a Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), o Programa Garantia
Safra e o Seguro da Agricultura Familiar.

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