Diccionario de poltticas pulblicas APRENDIZAJE A partir de los afios 1960, el término de aprendizaje (learning) que provine de la psicologta, y més especificamente de la psicologia cognitiva, ha sido usado en las ciencias sociales. En Francia, han sido los especialistas de la sociologia de las organizaciones los que por primera vex hacen de este término un uso explicito, aun cuando ya estaba presente de manera difusa en los trabajos sobre la socializa- cién. Después, su uso se extendié a otras areas de las ciencias de la politica (sociologfa histérica del Estado, desarrollo politico, relacio- nes internacionales, incluso, integracién europea). En materia de andlisis de politicas ptiblicas, el concepto ha per- mitido salvar los callejones sin salida en los cuales se enredaban. un cierto ntimero de enfoques clasicos que abordaban las politicas winicamente a partir de las relaciones de fuerza entre los actores. Es principalmente en la obra de Huco HECto, consagrada a las politicas sociales en Gran Bretafia y Suecia, donde esté “operacionalizada” y demostrada que la polftica (politics) no puede ser tinicamente reducida a simples relaciones de poder, sino que es necesario intro- ducir la dimension de la incertidumbre (uncertainty). En un pasaje célebre, pero dificil de traducir, “los gobiernos no solamente usan el poder [not only power] {...], ellos dudan [puzzie) igualmente. Fabri- car unas politicas puiblicas es una forma de interrogacién colectiva [collective puzzlement] en nombre de la sociedad; esto requiere a la vez la decision y el saber [HECLO, 1974, 304-305], HECLO indica que a conduccién de las politicas péblicas en las sociedades contem- pordneas requiere de competencias en términos de saberes y de competencial®, y no se pueden aprehender sélo en funci6n de las relaciones de poder. 15. Eltexto original francés dice expertise que se refierea la capacidad de experiencia y peritaje cientifico y técnico, el ser competente técnicamente, el disponer de la ‘competencia en tal 6 cual campo, lejos de cualquier concepcién jurfdica como lo es en castellano la palabra peritaje (Nota de los traductores). 68Aprendizaje POR QUE RECURRIR A LA NOCION DE APRENDIZAJE? Recurrir a la noci6n de aprendizaje ofrece dos posibilidades de en- iquecimiento del anélisis de la accién pitblica. Permite ampliar la lectura reintroduciendola cuesti6n del saber y del uso de la informa- ~ Génenla conduccién de los programas gubernamentales. Es asf, por ‘ejemplo, como el cambio de politica priblica no se debe simplemente as relaciones de fuerza entre los actores, sino que igualmente puede resultar de la introduccién de nuevas informaciones, de la percep- ~ cién de acciones pasadas (exitosas o fracasadas), de nuevas ideas 0 de cambios én el ambiente de la politica publica. 2 Pengar en términos de aprendizaje, conducé también impliicita- mente areubicar la accién en una temporalidad y aanalizar cémo los individuos perciben los efectos y los resultados de las politicas ante- riores, y cémo ellos intentan modificar el curso de la accién piiblica. Sabiendo, sin embargo, que el pasado, bajo la forma de estructuras de decisién heredadas y de racionamientos rutinizados, condiciona fuertemente las posibilidades de aprendizaje, la perspectiva abierta por el aprendizaje requiere, en consecuencia, comprender el cambio social y politico bajo otro éngulo que aquel de las rupturas netas y brutales. Como lo remarca BRUNO Joserr [1992], es gracias a las capaci- dades de aprendizaje que los estados de Europa occidental -a pesar de los pronésticos recurrentes de crisis social, politica, econémica e incluso moral~ han logrado adaptarse a ambientes variables. Sin embargo, conviene distinguir una logica de aprendizaje desde una perspectiva centrada en la importancia de la herencia politica (poli- tical inheritance o policy legacies): mientras el aprendizaje designa las capacidades de adaptacién y de transformacién (bajo coaccién) de los individuos y de los grupos, la herencia politica da cuenta sobre lalentitud y sobre las rutinas que pesan sobre la intervencién de los actores ptiblicos. 69Diccionario de potiticas priblicas (CLARIFICACIONES CONCEPTUALES Es posible partir de la definicién inicial de Hecto para clarificar el concepto de aprendizaje en el andlisis de la accién publica: “El apren- dizaje puede ser considerado como la representacién de un cambio relativamente durable en los comportamientos que resultan de la experiencia; habitualmente ésta modificacién es considerada como un cambio en respuesta a estimulos percibidos” [HEcto, 1974, 306]. Esta definicién hace surgir dos preguntas: ;Quiénes son los actores del aprendizaje? ;Cudl es el alcance del aprendizaje? Losactores del aprendizaje (” ;Quién aprende?”) no estén siem- pre claramente identificados, ni son los mismos segtin las tradiciones de la investigacién. Para los te6ricos del Estado (state theorists), una problematica en términos de aprendizaje supone implicitamente que el Estado juega un rol decisivo en a produccién de la accién ptiblica: los funcionarios y los expertos que trabajan para el Estado son los principales actores involucradosen el proceso de aprendizajey mani- fiestan, asi mismo, su autonomia en relacién con las presiones socia- les exteriores, Numerosos trabajos desarrollan una concepcién mas pluralista: las logicas del aprendizaje son eminentemente plurfvocas, movilizan actores diversos, estatales y no estatales y no implican ninguna preeminencia del Estado en las escenas de negociacién. ‘La segunda interrogacion reenvia a las dimensiones del apren- dizaje ( ;Qué es lo que se aprende?”). El alcance de éste se puede limitar a los medios, es decir, a las estrategias de realizacién de un programa de accién, pero igualmente puede cubrir el ‘contenido mismo de la politica piiblica, es decir, los objetivos del programa de accién. Es posible distinguir dos tipos de aprendizaje. Uno ins- trumental, en el que se trata de organizar mejor el trabajo, para que se logren mis eficazmente los objetivos. En este caso, los actores logran establecer reglas en una ldgica de eficacia, pero su sistema de creencias no se modifica. En el cognitivo, ocurre un cambio mas ambicioso: los efectos del aprendizaje afectan igualmente los modos de razonamiento, las categorias de accién de los actores ptiblicos. 70Aprendizaje {UN CONCEPTO HEURISTIC? udles son los usos que pueden extraerse de la nocién de apren- faje? Aqui citaremos dos conjuntos de trabajos, unos acerca de ‘cuestin de los cambios politicos (HALL) y otros ubicados en la perspectiva de coaliciones de causa (SABATIER), y ensayaremos esta- Jecer en qué medida una lectura en términos de aprendizaje permite explicar los cambios en las politicas puiblicas. Peter A. HALL [1993] parte dela interpretacién hecha por los state theorists del interés de la nocién de aprendizaje (definida por ellos como social learning)'*. Para los state theorists, la actividad de apren- -@izaje designa una capacidad de los funcionarios de modificar sus ~comportamientos y sus prdcticas para alcanzar de una mejor manera Jos objetivos de accién publica que ellos se dan, y constituye la expli- cacién central de los cambios en las politicas puiblicas. Hall discute esta hipétesis a partir de la evolucién de la politica macroeconémica enGran Bretafia en 1970 y en 1989. HALL distingue tres niveles de cambio: los de primer orden, que conciernen tinicamente a las modificaciones de nivel de un ins- trumento; los de segundo orden, que tocan las modificaciones del instrumento mismo; y los de tercer orden, que designan un cambio general de paradigma. HaLt llega a las siguientes conclusiones: La teorfa del aprendizaje si es correcta para lo que concierne a los cambios de primer y segundo orden, en la medida en que las modi- ficaciones observadas reenvian a un trabajo donde los expertos y los funcionarios juegan un rol central para adaptar sus instrumentos de accién publica alas condiciones socio-econémicas sacando lecciones de las experiencias pasadas. No lo es para interpretar el cambio de paradigma ocurrido en 1979, en la medida en que se deriva de una toma de poder de los lideres politicos (el equipo conservador situado alrededor de MarcareT THATCHER, sostenido por los periodistas y Jos expertos seducidos por las teorfas monetaristas). Para este ultimo 16 Aprendizaje social (Nota de los traductores). 7Diccionario de politicas pibicas caso, la visién centrada s6lo en los procesos de aprendizaje, pone de presente sus Ifmites: los cambios politicos son provocados por rela- ciones de poder entre coaliciones diferentes mas que por procesos de aprendizaje de los funcionarios. Para los trabajos que se sittian en la perspectiva de las coalicio- nes de causa, dos hipétesis subyacen a la utilizacién de la nocién de aprendizaje (entendida aqui como policy-oriented learning)”: 1) Los aprendizajes en el seno de un sistema de creencias son més probables que los aprendizajes entre sistemas de creencias;2) El aprendizaje tie- ne més posibilidad de hacerse sobre asuntos secundarios del sistema de creencias que sobre el nticleo central [SABATIER y JENKINS-SMITH, 1993]. Hay una ilustracién muy interesante de este razonamiento en Ia obra de DaNtEL Kester [2000] consagrada a las politicas de la dro- ga en las ciudades suizas. Este autor, examinando las controversias que se dieron en razén de la gestion del problema de la droga en las. ciudades suizas después de mediados de los afios 1970, evidencia a génesis de tres coaliciones diferentes: a) La coalicién por la absti- nencia (la droga es considerada en términos de orden ptiblico).b) La coalicién por la reduccién de los riesgos (la droga es considerada en términos de salud pablica). c) La coalicién por la preservacién del espacio de vida (la droga es considerada a partir de los dafios que genera en el medio urbano). Para considerar el aprendizaje como un factor potencial de cam- bio de los programas de acci6n ptiblica, KUsLex hace una distincién entre los aprendizajes de medios de accién y los aprendizajes de con- tenido. Enel marco del aprendizaje de los medios de accion, KUBLER subrayael rol de la competencia (experticia) de las evaluaciones que son con frecuencia el objeto de los servicios de reduccién de riesgos y permiten mejorar el saber de los profesionales. En el aprendizaje relativo al contenido mismo del programa de accién, KUBLER analiza Jas relaciones que se entablan entre la coalicién porla reduccién de los riesgos y la coalicién por el espacio de vida alrededor del principio 47 Aprendizaje politicamente orientado (Nota de los traductores). 72Aprendizaje ~ de “compatibilidad urbana” que surge después de los problemas de orden piiblico generados por las escenas abiertas a principios de “Jos afios 1990. Este autor muestra como dicho principio se impuso como una “manera de ajustar las estrategias de estas dos coaliciones, la coalicién "por la abstinencia no varfa su posicién. La coalicién por ia reduccién “de los riesgos asf pues aceptd ciertas quejas de la coalicién por el espacio de vida, sobre todo con objeto de las molestias relacionadas con una gran concentracién de drogas en un perimetro reducido, mientras que la coalicién por el espacio de vida acepté la implanta- cidn de estructuras de asistencia con la condicin de hacer esfuerzos para limitar las molestias a los vecinos. Segtin DANtsL Ktintee, ahf hay un aprendizaje sobre los aspectos secundarios de los sistemas de creencias respectivas [KUBLER, 2000, 242-243]: las dos coaliciones aprenden a cohabitar en el espacio urbano limitando sus respecti- vas reivindicaciones, sin modificar el nticleo duro de su sistema de creencias. Pero, agrega el autor, el desencadenamiento del proceso de aprendizaje entre estas dos coaliciones resulta de las movilizaciones | diversas organizadas por los actores de la coalicién para la defensa del espacio de vida contra la implantacién de centros en los barrios; son las relaciones de fuerza en el espacio urbano que originan los procesos de aprendizaje. Dicho de otro modo, estos trabajos sugieren que el aprendizaje no es Ia tinica causa de cambio en los programas de accién publica. Son evidentemente las relaciones de fuerza y las concurrencias las que contintian pesando sobre la conducta de los actores y que expli- i can en gran medida los compromisos a los que llegan. La conclusion més sabia es sin duda la reformulacién hecha por Peter A. HALL de lo enunciado por HECLo: “Numerosos actores implicados en las po- Iiticas pablicas no solamente dudan sino que igualmente juegan al poder [not only “puzzle” but also “power”}” [HALL, 1993, 289]. Jacques DE MATLLARDDiccionario de politicas priblicas VER TAMBIEN Advocacy coalition framework (Ace), Enfoques cognitivos, Estado, In- crementalismo, Path dependence (dependencia del patron). BIBLIOGRAFIA HALL, Perer A. “Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case of Economic Policy Making in Britain’, Comparative Politics, 25 (3) abril de 1993, p. 275-298. Hecto, Hucx, Modern Social Politics in Britain and Sweden. From Re- lief to income Maintenance, New Haven (Conn,), Yale University Press, 1974, JENKINS-SMITH, HANK C. y SABATIER, PAULA,, “The dynamics or Poli- cy-Oriented Learning”, en PAUL A. SABATIER y HANK C. JENKINS- Suara (eds.), Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Approach, Boulder (Colo.), Westview Press, 1993. Josert, BRUNO, “Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques”, Reoue Francaise de science politique, 42 (2) avril 1992, p. 219-234 KOBLER, Danis Politique de la drogue dans les villes suisses entre ordre et santé. Analyse des conflits de mise en oeuvre, Paris, L'Harmattan, coll. “Logiques politiques”, 2000. BIENES COLECTIVOS Lanocién de bien colectivo se toms prestada de la economia ptibli- cae inicialmente pretende identificar las situaciones en las cuales el vet