Elementos de Ciencia de La Administración Pública

FA C U L T A D DE DERECHO
DE LA UNIVERSIDAD DE CHILE
ELEMENTOS DE
CIENCIA DE LA
ADMINISTRACION
PUBLICA
POR
ANIBAL BASCUÑAN VALDES
COLECCION
de: e st u d io s ju r íd ic o s
y SOCIALES
EDITORIAL JURIDICA DE CHILE

E L E M E N T O S DE C I E N C I A
DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA
FACULTAD DE D E R E C H O
DE LA UNIVERSIDAD DE CHILE
COLECCION DE
ESTUDIOS JURIDICOS
Y SOCIALES
VOL. DI
EDITORIAL JURÍDICA DE CHILE

4J'- m*
ANIBAL BASCUÑAN VALDES

Profesor de Ciencia de la Administración en la Escuela de
Ciencias Políticas y Administrativas, ex-Director del Insti
tuto de Ciencias Políticas y Administrativas, y Miembro
Académico de la Facultad de ¡Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad de Chile; Profesor Honorario de la Fa
cultad de Derecho y Ciencias Sociales d* la Universidad de
Uruguay
ELEMENTOS DE
CIENCIA DE LA
ADMINISTRACION
PUBLICA
1 963
EDITORIAL JURÍDICA DE CHILE
Ófi RAS I>ÉL AÜTOR PUBLICADAS POR LA
“EDITORIAL JURIDICA DE CHILE” Y
, “EDITORIAL ANDRES BELLO”
' 'f ‘ ■ .
1 — Manual N 9 15. T é c n ic a de l a In v estig a c ió n
J urídica.
2 -f-- Apunte N9 8. I ntroducción al estudio de las

¡ C iencias J urídicas y S ociales.
3 4 - Apunte N9 9. E lementos de H istoria del D e-

- \ RECHO.
4 — Estudio N 9 37. P edagogía J urídica.
Í) 4™ Estudio N* 51. E lementos de C iencia de la A d

ministración Publica.
6 ~r— M a n u a l de T é c n ic a té. l a In v e stig a c ió n en

P reseminarios y S eminarios de la E nseñanza
N ormal. En colaboración con el Prof. Gustavo
Gatica Hermosilla. (En piensa: Editorial Andrés
} Bello.
7 — U niversidad. C inco estudios para una teoría

de la U niversidad L atinoamericana . (En pren-
| : sa: Editorial Andrés Bello).
í f
A la H. FacuMad de Derecho de Ciencias Sociales
de la Universidad de la República
Oriental del Uruguay.
ELEMENTOS DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA
A l L ector
Comprendo que debo iniciar este libro con una explicación

tanto para quienes esperan de él información y formación en el es
tudio y aprendizaje de la respectiva asignatura universitaria, como
para quienes lo reclaman a fin de *entablar el diálogo con sus propias
reflexiones. A l darla, gustoso, ruego que me sean perdonadas las
breves acotaciones autobiográficas en las cuales habrá de reposar
este obligado exhordio.
Una convicción y una campaña sustentada por más de dos dé-
cadas, me depararon la fortuna de encontrarme personal y directa
mente ligado a la creación e instalación del Instituto y la Escuela
de Ciencias Políticas y Administrativas en la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, y, luego, al funcio
namiento de ambos en sus primeras etapas.
1Jamado a profesar en la E.C.P.A., la cátedra de “Introduc
ción al Estudio de las Ciencias Sociales99 y, más tarde, la de “Cien
cia de la Administración”, sita en el I V 9 Año de los Estudios, conser
vo este honor no obstante la circunstancia de haberme incorporado
(1963) como Miembro Académico de la Facultad matriz.
Llegué al desempeño de la nueva disciplina de “Ciencia de la
Administración” después de adquirir por varios años, la doble y
simultánea experiencia de dirección del instituto de investigación y
extensión más arriba mencionado, y de desempeño de funciones co
mo miembro del Departamento Jurídico, Jefe de Registro y Jefe de
Toma de Razón de la Contraloría General de la República.
En y para el desarrollo de la referida asignatura, hube de rea
lizar apuntaciones que, después de sufrir ampliaciones y enmiendas,
incorporé a una edición mimiografiada destinada a mis alumnos.
Aníbal Bascuñán Valdés
mralelamente al desempeño de dichas cátedras, la primera intro

ductoria y la segunda de remate en los estudios de Administración
Pública, cumplí los siguientes trabajos monográficos: a) contribu
ciones a las Conferencias de Ciencias Administrativas de Madrid y
4e Entidades Fiseatizadoras de Bruselas (1956); b) un estudio sobre
**Universidad y Administración Pública" que desarrollé en sendas
conferencias (1958) para là Academia de la E.C.P.A. y para la Fa
cultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Monte
video; y c) una colaboración para la obra en memoria y homenaje
del Prof. Gabriel Amunátegui, en la cual ensayé una teoría sobre
la Ciencia de la Administración Pública, asunto que más de una vez
acaparó nuestro constante y fraternal intercambio de ideas.
Queda así expuesto el material plasmado en este nuevo libro,
que al igual de sus predecesores, ha debido sostener dura lucha pa
ra sobrevivir ante mi inexorable autocrítica. Como arma y como
excusa pudo el esgrimir dos razones poderosas para la publicación:
unay que los estudiantes y estudiosos universitarios chilenos no cuen
tan con un texto sobre la disciplina que cultivamos en común; y
otra, que por lo menos en esta obra se ha superado el manido plan
teamiento de si “la Administración es o no una ciencia”, con el mis
mo y gedeónico argumento lógico con cuyo mérito afírmase sin te
mor que el “yuyo” no es Botánica, sino objeto de esta ciencia.
Finalmente, aunque el título es muy explícito, debo insistir en
que el área o campo de conocimiento sobre el cual me atrevo a ex-
presar algunos “Elementos”, no es la “Administración” in genere,
sino la “Administración Pública" en su singularidad ontologica. R a
zones de orden didáctico y de divulgación impusieron la inclusión
de las dos primeras partes de este libro, siendo que el meollo temá
tico se encuentra fundamentalmente en las dos últimas.
Lector: queda la explicación dada. Recibidla, como a toda la
obra, con tanta benevolencia, cuanta es la modestia con que la en-
frego a vuestra lectura,
E l a u to r
V I I - 1963
(# ) El apremio con que he debido notas, prevaleciendo en esto el m a t e
rni regar los originales, ¡me ha impe- rial primitivo, de acuerdo con sus
dido uniformar el sistema de citas y respectivas modalidades. Vaie. A.B.V.
Prim era Parte
LA UNIVERSIDAD Y LA ADMINISTRACION PUBLICA
Sumario Parcial
Cap. I. Misión de investigación y orientación científicas.

Cap. II. Misión de formación y perfeccionamiento del
funcionariado.
C a p ítu lo I.
M ISIO N DE IN V E ST IG A C IO N Y O R IE N TA C IO N
C IEN TIFIC AS
Sumario: Párrafos 1.—Areas y misiones de la Univer
sidad Latinoamericana. 2.—La Universidad de Chile
y el estudio de la Administración Pública. 3.—Inves
tigación y asesoría. 4.—¿Cuál es la Facultad compe
tente? 5 .—Coordinación interuniversitaria.
“Los pueblos y los hombres ,paga.n el amor con el
amor, la indiferencia con la indiferencia y no ten
drían por qué rodear de prestigio y afecto a una
institución que, ignorante de sus propios fines, no
ha hecho nunca nada para guiar el espíritu públi
co ni ha prestado jamás su concurso activo para
resolver Jos grandes problemas que han preocupa
do al intelecto nacional”. (Valentín Letelier.—
“Fil. de la E d ” ).
§ 1. A reas y misiones de la U niversidad L atinoamericana
A la época en que el Congreso de Enseñanza Superior de París

(1909) proclama para todo el orbe el tríptico misional de la Uni
versidad, (investigar, enseñar y difundir), tal concepción se encon
traba ya hondamente arraigada en la mente de maestros precursores
14^'.^ ^ 1 Investigación y Orientación Científicas
áe Latinoamérica, y empezaba a prender formalmente entre los jó

venes, como lo demuestran las conclusiones del Congreso de Estu
diantes de Montevideo de 1908.
Distantes en medio siglo de aquellos torneos, podemos aseve
rar *—como Luis Alberto Sánchez lo hizo en 1949 (“La Universidad
Latinoamericana” )— que las funciones de la creación científica, la
enseñanza superior y la extensión cultural cuentan con explícitos
reconocimientos en los Estatutos de todas las Universidades de la
América Latina. Y ello no como el resultado de una pueril imita
ción, ni de afiebrados sueños reformistas, sino de un proceso histó
rico, impulsado por un notorio y notable juego dialéctico.
Tesis: la Universidad Indiana. Contrariamente a lo que se
asevera sobre Ja base de generalización incomprobada y de prejui
cios ideológicos, las universidades indianas no son predominante
mente teológicas, ni ambicionan únicamente 'Ja salvación ultraterre-
na de sus miembros. No hay en ellas predominio de los estudios
teológicos sobre los jurídicos, ni tan siquiera en aquellos planteles
que nacen sobre escuelas superiores de congregaciones u órdenes re
ligiosas; y su pretensión es el conocimiento por cada cual de las le
tras divinas y Jas humanas, la “conciliación de los dos cuchillos”
que decía el lenguaje simbólico de la época. (La Universidad de
San Felipe asigna prioridad a lo jurídico).
Antítesis: la Universidad Decimonónica. A ésta estaba reserva
da la preocupación profesionalista, predominante o exclusiva. La
emancipación militar y política reclamaba una emancipación ideo
lógica, social y económica para las nacientes repúblicas. Sólo juris
tas, teólogos, médicos y, en ocasiones, agrimensores había produci
do, en sus postrimerías, la mal llamada “Universidad Colonial”. Era
menester perfeccionar y complementar los cuadros de las élites so
ciales con nuevas promociones requeridas por el progreso colectivo
y por la nueva Administración Pública. La Universidad de la Pa
tria cifra en esta tarea su cometido, y al realizarlo cumple la misión
que fe época le encomienda y no se hace por ello acreedora a la
crítica y menosprecio que con tanta ligereza se l e ‘brinda como
universidad "afrancesada” y “escuela de mandarines”.
Síntesis: la Universidad Nueva o Reformista. Incubada a lo
Universidad y Administración Pública 15
largo de un extenso movimiento que exhibe entre 1870 y 1918, una

etapa de vibrantes debates académicos y de enconadas luchas par
lamentaria^ a contar de la última de las fechas señaladas su génesis
se encuentra en las luchas callejeras, en las asonadas y en las suce
sivas “tomas” de la Universidad. Estudiantes y obreros se conjugan
, en Ja lucha por la Reforma Social, una de cuyas “bastillas” es la casa
universitaria, reducto del clericalismo, de la casta en el poder polí
tico-económico o de ambos. Y la Universidad que de tal lucha surge
no sólo ambiciona ser laboratorio, cátedra y libro, sino que benefac-
tora y guia de la Sociedad y del Estado, y puente y enlace entre los
pueblos sobre bases menos efímeras que las erigidas por las relacio
nes diplomáticas.
Cultura, Profesión, Ciencia y Comunidad son las áreas para das
funciones de Investigación, Enseñanza, Difusión y Misión Social de
la Universidad actual.
§ 2. La U niversidad de C h ile y e l e stu d io de l a

A d m in istración P ublica
Entre los problemas fundamentales de todo orden, endógenos

o no, de un mundo que no e s . . . no debe ser Oriente, ni Occiden
te, sino América —nada más y nada menos—, figuran en lugar
destacado para la preocupación colectiva y, por ende, para las
misiones de la Universidad, los que se desprenden de la Adminis
tración Pública o convergen hacia ella.
No obstante la honda y decisiva compenetración de la Univer
sidad con la Vida Política de la América Latina, a cuyo frente ha
debido colocarse en más de una oportunidad, para liberar al pueblo
de la tiranía o de la ignorancia, las Ciencias Sociales y en particu
lar* las Ciencias Políticas y Administrativas no han recibido el tra
tamiento, puro y aplicado, que es un verdadero imperativo, de las
Casas de Estudios Superiores. M uñoz A mato ha hecho notar —co
mo antes lo hiciera con relación a Argentina, Salvador M. D ana
M ontano— que de 71 universidades, cuyos planes recopiló la
“Unión de Universidades de la América Latina” hacia 1953, sólo
las universidades Nacional Autónoma y Femenina de México y la
16 Investigación y Orientación Científicas
Universidad de Puerto Rico contaban con estudios separados de

Ciencias Políticas; y ocho o nueve universidades más incluían disct-
plinas de Ciencia Política en los planes de estudios de Derecho o de
Administración Pública. Hasta se da la paradoja que un plantel la
tinoamericano otorgue el grado de “Doctor en Ciencias Políticas”
como culminación de asignaturas y trabajos que no condicen con
tal mención.
En Chile, la Facultad de Cánones y Leyes de la Universidad
de San Felipe es rebautizada “Facultad de Leyes y Ciencias Políti
cas” por la primera 'ley orgánica de la Universidad de Chile — 19
de Noviembre de 1842—, y en sus cátedras, D. José Victorino Las-
tarria puede ser considerado, a justo título, el Padre del Derecho
Público y de la Ciencia Política en nuestro país. En el Plan de Es
tudios, la asignatura de “Legislación Universal55 pasa a denominar
se de “Derecho Público y Administrativo”, a contar de 1853, y de
“Derecho Constitucional y Administrativo” a partir de 1866; en
1888, la asignatura se escinde en dos: “Derecho Constitucional Po
sitivo y Comparado” y “Derecho Administrativo”. Salvo en la con
cepción del iniciador, Lastarria, los problemas de la Administración
Pública parecían destinados a ser preocupación exclusiva de los ju
ristas; pero, por ventura, el instaurador de la cátedra de “Derecho
Administrativo”, don Valentín L etelier, comprendió muy bien que
tal temática no podía ni con mucho agotarse con el tratamiento ju
rídico, y su concepción es, en lo substancial, seguida y aún superada
por ilustres tratadistas y hombres públicos de las postrimerías del
siglo X IX y comienzos del actual: don Pedro M o n tt, don José Joa
quín Larraín Zañartu, don Dolmingo Amunátegui S., don Julio
Bañados Espinoza, don Alejandro Alvarez y don Juan Antonio
Iribarren presentan sendos proyectos, informes y tesis para que los
problemas sociales, políticos y administrativos constituyeran objeto de
investigación y enseñanza en Cursos, Escuelas, Institutos o Ramas
de nuestra Facultad. Aunque tan visionarias iniciativas no prospe
ran en plenitud, es notorio que a contar de la Gran Reforma de los
Estudios Jurídicos instaurada en 1902, incorpórame numerosas dis
ciplinas “no jurídicas” en la formación e información de los futuros
abogados.
El Seminario de Derecho Público, en campaña sostenida por

dos decenios (1932-1951) en su “Boletín”, mantiene viva la fe en
el establecimeinto de una estructura universitaria capaz de hacer de
la Política y la Administración el objeto de investigación, enseñan
za y aplicación científico-técnicas. La creación del Instituto y de la
Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas en 1954, cierra aus
piciosamente una etapa preparatoria de más de un siglo de dura
ción. Su origen inmediato fué una moción presentada por el Prof.
Julio Ruiz B urgois y el autor de esta obra a la Escuela de Cien
cias Jurídicas y Sociales en 1952, que el Decano de ese entonces,
D. Raimundo d e l R ío , no estimó del caso poner en discusión hasta
dos años después de formulada.
En el Ínterin reciente, la Facultad nacida de Economía y Co
mercio, hoy de Ciencias Económicas, en el necesario cultivo de las
Ciencias Administrativas, se ha asomado al estudio de la Adminis
tración Pública sea como disciplina en la formación de economistas
y de administradores de empresas, sea como tarea de asesoría a re
querimiento de algunas reparticiones o entidades estatales.
§ X In v e stig a c ió n y A se so r ía
Hoy, pues, la Administración del Estado o, si se prefiere, la

Administración Pública cuenta de lleno en la actividad y en la es
tructura funcional de la Universidad de Chile.
La independencia de que la Universidad goza como institución
cultural, junto —no diré: frente—, al Estado, y la autonomía que
éste le reconoce como servicio público, le permiten plena objetivi
dad y eficacia, ajenas a partidismos y a intolerancias, en sus tareas
de investigación, asesoría y orientación de la cosa pública.
No es nuestro propósito hacer un recuento del aporte universi
tario por intermedio de otras Facultades u órganos de su depen
dencia, al estudio y mejoramiento de la Administración Estatal en
múltiples aspectos; sólo ambicionamos exhibir un breve muestrario
informativo de la contribución actual de nuestra Facultad de Cien
cias Jurídicas y Sociales, especialmente por intermedio de sus insti
tutos y seminarios científicos, en particular del Instituto de Ciencias
Políticas y Administrativas (I.C.P.A.), reservando para la segunda

parte de esta exposición el aporté de la Escuela de Ciencias Políti
cas y Administrativas (E.C.P.A.)., ,
Implícito en Fayol y expresó en Mary Parker Follet, T ay-
lor y U rwigKj figuras precursoras y señeras del “administrativismo
científico”, está el aserto, que habría de repetir más recientemente el
Seminario Internacional de Montevideo (1955), en el senitdo que
“administrar es investigar”. “La investigación —ha escrito U rwick—
es el cimiento de toda la estructura. Entra en el proceso a través
del pronóstico y culmina en el plan o la planificación”. Parece
además obvio que la propia Administración carece del personal cien
tífico y de la imparcialidad suficiente para cumplir por sí sola tál
tarea. En los EE. UU. de Norte América, según testimonia Lan-
grod (“Science et enseignement de Tadministration publique aux
Etats-Unis”, Armand Colin, Paris, 1954) sólo excepcionalmente la
Universidad de Columbia, en Nueva York, por intermedio de su
“Centro de Estudios Administrativos”, tiene por preocupación fun
damental la investigación científica pura o aplicada en materia de
Administración; y, aparte de los comités especiales de las Cámaras,
las Oficinas Municipales de Investigaciones Administrativas, las
Comisiones Gubernamentales de Encuestas e Investigaciones y los
Centros Oficiales Federales de Investigación Científica, 566 institu
ciones privadas cumplen tal tarea en el plano nacional y 18|50 en el
ámbito estatal y regional.
En Chile, afortunadamente, su Universidad, se a por preceptos
legales, sea por determinaciones de las autoridades políticas y admi
nistrativas, sea en virtud de precedentes, es constantemente llamada
a las funciones de investigación y asesoría.
Algunos ejemplos confirmarán el aserto.
Corresponde a la Editorial Jurídica de Chile, entidad de De
recho Público dependiente de la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales y del Congreso Nacional, el cometido legal de la edición de
los códigos nacionales y de sus leyes complementarias al día, tarea
que realiza cpn la asesoría técnica de la Facultad. Esta misma ase
soría ha sido solicitada numerosas veces por el Presidente de la Re
pública o por los Departamentos de Estado cuando ha correspon-
dkto al Ejecutivo/ por encargo del Legislador, la elaboración de

“textos únicos” .
^ El Instituto de Ciencias Políticas y Administrativas ha recibi
do, entre cetros, el cometido de informar sobre un Proyecto de Có
digo del Trabajó confeccionado por una Comisión designada por el
Ministerio respectivo; el de reunir en un sólo cuerpo la reglamen
tación sanitaria del país; el de proponer un nuevo procedimiento
para la tramitación de jubilaciones; el de confeccionar un nuevo
Reglamento del Estatuto de los Empleados Municipales de la Re
pública, obra que mereció la aprobación del.Jefe del Estado y que
fué publicada por el propio I.C.P.A. en e] Tomo N 9 1 de su colec
ción “Derecho Vigente”, etc.
El mismo instituto, de acuerdo con la Editorial Jurídica de
Chile, ha confeccionado un Repertorio al día de la legislación y re
glamentación de la Administración Pública Nacional; y* concerta
do con el Congreso Nacional, elabora con extrema meticulosidad
un fichaje del pensamiento político-administrativo en los debates
parlamentarios y en la prensa del país.
Está en la tradición de nuestra Universidad su preocupación y
examen de los grandes, cuerpos legales y las iniciativas de sus refor
mas; así, v.gr., ocurrió con el proceso de reforma de la Constitución
de 1833 (el Presidente Alessandri Palma convirtió el aula magna
de la Universidad en su primera tribuna para la Reforma de 1925),
con el estudio crítico y complementaciones del Código Civil Chile
no,, con el Código Penal y los Códigos de Procedimientos^ etc. Sea
por intreyención directa de sus catedráticos, sea por los proyectos
elaborados en sus institutos o seminarios, sea por la labor del Ins
tituto de Estudios Legislativos, dependiente de la Facultad y del
Colegio de Abogados, nuestra corporación se ha, hecho presente en
el movimiento legislativo de estos últimos decenios; pero la nota de
mayor interés, intensificada en esta última década, es que el Poder
Legislativo, le solicita cada vez con más frecuencia su cooperación
tanto para la redacción de proyectso que habrán de iniciarse, como
para la revisión e informe de los que se encuentran, en tramitación.
Esto último ha ocurrido recientemente, entre otros* con el Proyecto
de Ley de Probidad Administrativa y con el de Previsión de los Par

lamentarios.
La Unión de Municipalidades de Chile y las Municipalidades
del Gran Santiago solicitaron reiteradamente la cooperación cientí
fica de la Universidad, y en no muy distantes Jomadas, el I.C.P.A.
presentó interesantes informes críticos sobre los instrumentos legales
e institucionales de administración local y propuso el empleo de me
canismos legales no utilizados hasta la fecha y enmiendas en un
proyecto de ley que pende de la consideración del Congreso Na
cional.
En mesas redondas, seminarios, foros etc., de su propia iniciati
va o realizados en acuerdo con los servicios o reparticiones o regio
nes interesadas, el I.C.P.A., durante sus años de vida, se ha hecho
presente en el estudio y resolución de los problemas más importan
tes de la Administración Pública, sin contar con su contribución a
la formación y perfeccionamiento del personal, asunto que nos ocu
pará más adelante.
§ 4. ¿C uál es la facultad competente ?
No hemos de cansar con el enunciado de otros ejemplos y de

la actuación en detalle de la Facultad y de sus órganos en materia
de Administración del Estado; los Anales de aquella y el Boletín
del I.C.P.A. nos permiten una remisión.
Interésanos, sí, abordar —a esta altura de nuestro desarrollo—
el problema de cuales son los órganos o el órgano adecuado de la
Universidad para realizar la investigación, asesoría y orientación en
el campo de nuestro interés. Este asunto está íntimamente ligado,
como se comprenderá, al problema ontològico que la Administra
ción Pública suscita.
En la tradición continental europea, particularmente en las
doctrinas franco-italianas, radica el concepto ortodoxo o tradicional
que la Administración Pública es rama o parte del Derecho Ad
ministrativo y de la Ciencia que de él se ocupa, de modo que es al
Derecho Político y al Derecho Administrativo, y por ende a las
Facultades de Derecho, a quienes* compete en plenitud y exclusivi
dad él tratamiento científico y, como consecuencia, la enseñanza de

aquella. No es ocioso apuntar que la U.R.S.S. así lo entiende desde
el momento que son sus Escuelas Estatales de Derecho las encarga-
das de bas tareas.
En los EE. UU. de N. A., los estudios administrativos se mos
trarán conexos con la Ciencia Política en la segunda mitad del siglo
pasado, hecho que promueve la reacción, entre otros, de W ilson y
J o h n so n . Al acogerse esta autonomía y atendido el encaso desarrollo
de la Administración por el Estado hasta hace quince años, se dió
la paradoja que el Derecho Administrativo surgió complementario
a las Ciencias Administrativas y no como rama de los Estudios e
investigaciones jurídicas.
Como concepción heterodoxa, tenemos al movimiento encabe
zado por F ayol, T aylor y U rwick que subsume la Administración
Pública en el mundo de las Ciencias y Técnicas Administrativas,
disciplinas —por lo demás— equidistantes entre las ciencias sociales
y las ciencias físico-matemáticas.
Tras cierto período de auge de la concepción tecnocrática y
deshumanizada a que acabamos de referirnos, a la cual siguen ad
heridos —por tardío mimetismo— algunos sectores universitarios
latinoamericanos, los principales núcleos científicos de los Estados
Ünidos de Norteamérica, que le fueran ampliamente acogedores,
dan predominio hoy a un tratamiento socio-político o,.si se quiere,
psico-sdcio-político, como lo atestigua, entre otros, L angrod.
Una última posición cabe señalar; aquella que describió en-
jundiosamente pero sin llevar a sus lógicos resultados el Prof. Mo-
litor de la Universidad de Lovaina en su informe al Congreso de
Ciencias Administrativas de Madrid (1956). La Administración
Pública ocupa un verdadero lugar geométrico en relación con las
demás Ciencias Sociales, entre las cuales se cuenta —como clara
mente lo demuestran los trabajos de la U.N.E.S.C.O. y las iniciati
vas pedagógicas de la N.U.
Nosotros aceptamos esta última concepción1. Postulamos des
de luego, la estrecha interdependencia que existe entre todas las
1Vid. la m * Parte
Ciencias Sociales; su autonomía ontològica y gnoseologica basta 3

no es menester considerarlas disciplinas separadas; y si en sus obje
to difieren, en sus métodos se aproximan tan notablemente que ca
da una de ellas sólo sepárase de las otras en el predominio de su
correspondiente punto de vista metodológico; lo cual, por cierto, no
excluye sino reclama el empleo conjugado de otros métodos y téc
nicas de investigaciones, aunque en niveles subordinados. * ;
Si representamos* en tal virtud, las diversas y principales Cien
cias Sociales o Humanas fCieiícia Política, Ciencia Económica,
Ciencia Histórica, Ciencia dèi Derecho Administrativo, Sociología^
Psicología, Ciencia Administrativa, etc.), por otros tantos círculos
tangentes, fácilmente podremos observar que en todos ellos hay un
sector im portóte en que el tratamiento; científico se centra en asun
tos propios o referentes a la Administración Pública (asi, por ejenir
pío: Política' y Administración Publica, -Desarrollo Económico y
Administración Pública, Historiade la Administración Pública y de
su elaboración científica, Estructura y funcionamiento jurídicos de
la Administración Pública, Relaciones Humanas ,y Administración
Pública, Administración de Personal y Organización de Oficinas o 5
genéricamente, Racionalización y Administración Pública^ etc.),. Si
unimos los puntos de mayor densidad temática de esos diversos sec
tores, por líneas rectas, surgirá,la figura de un poliedro cuyo qentro
resultará equidistante de dichos puntos y fuera de los sectores com
prendidos por los correspondientes círculos2» , .
Ahora bien, como las Universidades se dividen, integrándose,
por Facultades para la investigación, enseñanza, difusión y orien
tación de otros tantos núcleos ontológicos poseedores de una auto
nomía relativa dentro de la gran unidad de la ciencia y la cultura,
es preciso preguntarse cuál de ellas es la llamada a laborar en el
sector de la. Administración Pública. Esta interrogante ha sido con
testada en diversas formas por las universidades de Europa, Esta
dos Unidos de Norteamérica y Latinoamérica. El debate ha tenido
por cierto, menos encono cuando a la nueva perspectiva temática
se le abre, aunque algo artificialmente, la vía de una nueva Facul-
2Vid. gráfico en la WI Parte.

tad o Escuela ó Instituto con goce de autonomía formal; pero co

mo, por ventura, las más de las universidades del mundo latino
son reacias a romper su estructura tradicional a base de Faculta
des de fierta prestancia, ha surgido la pugna entre dos o más fa
cultades para atraer hacia si este orden de disciplinas cuya conside
ración científica &e :remonta a los “cameralistas” prusianos de los
siglos XVI, X V II y X V III, y aún a épocas anteriores y a países
diversos, pero cuyo actual cultivo ha hecho cundir la falsa sensa
ción de un mundo virgen.
' En el conflicto de competencia, han descollado las pretensiones
de las Facultades de Derecho (o Ciencias Jurídicas) y Ciencias So
ciales, las Facultades de Ciencias Económicas y las Facultades de
Ciencias Políticas, si las hay. Particularmente agudo se reveló el
conflicto en la Universidad de la República Oriental del Uruguay
con motivo del acuerdo de crear la “Escuela de Administración
Pública”, a raíz del Seminario Internacional de Montevideo, de
1955. La Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y la Facultad de
Ciencias Económicas y de Administración se colocaron en oposición
competencial, y si bien la dependencia se radicó en definitiva en
la segunda de las corporaciones nombradas, tal determinación no
ha podido ser acompañada hasta la fecha con el indispensable res
paldo presupuestario. Algo similar pudo ocurrir en Chile cuan
do la Universidad, cumpliendo un propósito que, como ya vimos
(N 9 2 ), se alienta en su seno por dos tercios de siglo, creó en
1954, el Instituto y la Escuela de Ciencias Políticas y Administra-
V tiva$ como dependencias de la Facultad de Ciencias Jurídicas y
’i Sociales, separadas de las Escuelas de Derecho y de otras entidades
que a aquélla pertenecen, surgió la oposición y la demanda de la
Facultad de Ciencias Económcias {primitivamente Facultad de
Economía y Comercio), Esta corporación después de abarcar el
sector económico, ha emprendido la investigación y la enseñanza
en el Sector de Administración de Empresas y entiende y sustenta
que el Estado no es sino una... empresa más, cuya administración
debe obedecer a los mismos principios, métodos y técnicas que in
forman la gerencia de las empresas privadas.
No estimamos oportuno entrar en el examen del paralelo entre
la Administración Publica y la Administración Privada, tan bien

logrado —en lo fundamental— por M uñoz A mato; queremos, sí,
indicar que no obstante pensar resueltamente que existen hondas
diferencias no sólo cuantitativas, sino cualitativas entre ambas es
feras, no nos negamos a la evidencia que la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales a pesar de comprender mayoritariamente la
completa temática de la Administración Publica, y, por ello, ser la
más idónea para tener bajo su dependencia el I. C. P. A. y la
E. C. P. A., está distante de agotarla. La Facultad de Ciencias
Económicas no es la única —a pesar de la amplitud del sector de
métodos y técnicas administrativas comunes— que tiene la palabra
sobre el tópico.
¿Cómo coordinar los esfuerzos? En lo interno, a nuestro juicio,
bastaría con crear una Junta de Investigaciones sobre Administra
ción Pública que, con cierta autonomía y con la representación de
todos los centros o núcleos competentes, concertaría, planificaría,
supervigilaría y fomentaría las investigaciones sobre la materia y;
por su carácter interfacultativo en nivel superior, permitiría la
concurrencia y estímulo de los investigadores universitarios y de
los graduados de todas las disciplinas afines en el desarrollo y pu
blicación de trabajos de alta calidad, por equipos integrados.
En lo externo, pensamos que los órganos universitarios deben
presentarse como partes de una unidad superior, la Universidad de
Chile, de modo que sea ésta quien asuma la responsabilidad de
los convenios de investigación y asesoría con el Estado —en sus ór
ganos centrales o descentralizados— y distribuya el trabajo por in
termedio de lá J. I. A. P., a que acabamos de referimos. Y, por
cierto, deben cesar los alardes publicitarios, los contratos leoninos,
el reparto de honorarios y otros signos propios de “empresas priva
das” que, desgraciadamente, se han incorporado a las prácticas,
a la estructura y a la razón de existir de determinados servicios
universitarios, cada vez más proclives a explotar el poco trabajado
sector de la Administración Pública, inclinado, por su parte, a con
fiar en los técnicos foráneos para la reconquista de un prestigio y
una eficiencia que no necesitaron de ellos para ser reconocidos uni
versalmente.
I!» * !»
§ 5. Coordinación I nteru Niversitaria
Si a las Universidades de la América Latina, el siglo X IX dio

el cometido de formar y estructurar las nacientes nacionalidades
predominantes, por medio de la preparación y titulación de profe
sionales idóneos para servir libremente o en cargos administrativos
a la Sociedad y al nuevo Estado, a la Universidad Latinoamericana
contemporánea le corresponde la gran tarea de transformar la es
tructura política y administrativa y los procesos funcionales del Es
tado Liberal Burgués en los que el Nuevo Estado reclama, articula
do, como está, en una problemática universal que sólo de consuno
se puede enfrentar para resolver o superar.
América Latina —basta con afirmar su existencia?— tiene pro
blemas comunes sobre los cuales deben inclinarse todos los investi
gadores universitarios; pero, además, exhibe problemas regionales
y otros propios a las naciones limítrofes que las Universidades de
ben abordar con resolución y con objetividad... antes que los he
chos consumados levanten fronteras de animadversión, erizadas de
bayonetas.
El Consejo Interuniversitario Regional (C.I.R.), integrado por
las Universidades de Buenos Aires, de Chile y de la República
Oriental del Uruguay, es —lo esperamos— un útil instrumento de
trabajo asociado, que sin olvido de los fines unitarios de la orga
nización latinoamericana de universidades —con sede en México—
los hace realidad de conocimiento exhaustivo y soluciones concre
tas, en un ámbito circunscrito. Si otros consejos análogos surgieran
en el resto de América, el organismo que hoy empieza será el Con
sejo Interuniversitario Austral, y su pensamiento y su acción se
mancomunará con sus congéneres.
Además, las Conferencias de Facultades de Ciencias Jurídicas
y Sociales —así como lo han hecho en otras materias— pueden
crear el Instituto Latinoamericano de Administración Pública.
La iniciativa tiene, además, otra importancia.
H a afirmado con suma razón el eminente V a n M o o k : “El es
tudio de sistemas extranjeros de administración puede ser útil para
ampliar las perspectivas, pero sólo el examen de los procedimientos
y principios administrativos de la situación propia puede abrir las

puertas hacia el entendimiento completo y el mejoramiento de ca
rácter práctico”. Ahora bien, ¡ cuánto más distante de estos resul
tados no' se encontrará, la persona o entidad foránea, pertrechada
dé una estructiira conceptual, a veces exótica, u otras inaplicable
á las modalidades y tradición nacionales o; regionales por sus exce
siva universalidad y\su deshumanizado esquematismo 1
Ejemplo típico —y, a lo mejor, contagioso— de los peligros
de una asistencia técnica de factura-internacional en el proceso de
transformación de una estructura administrativa concreta y de no
table arraigo en la estimación y simpatía del país, lo hemos tenido
—no ha mucho— nada menos que en una institución de investiga
ción y neseñanza superior: la Universidad' de Concepción;El ase*
•sor de la UNESCO en ella destacado (Rudoph Atcon) no tuvo
ambages en afirmar que en dicha institución “ya existen todos los
requintos para, éh el proceso de hacer una buena Universidad, es
tablecer un camino útil qué otros pueden seguir”. ¡ Hacer una Uni
versidad! ¡ Construir el módulo para fabricar universidades en se
r ie . . . a modo de aparatos de radio o de bicicletas!
Lejos de nuestro ánkno y totalmente reñido con el espíritu de
gratitud que a todo latinoamericano anima, estaría el desconoci
miento de la enorme importancia que tiene la cooperación interna*
cipnal y supranacional, pero cuando se trata no ya de los deredios
fundamentales de la personalidad humana, sino de las organizacio
nes o formas culturales y sociales que los hombres se procuran en
su vivencia real, abierta a las recepciones útiles, pero afincadas en
una •tradición, en una idiosincrasia, en un medio y en una capaci
dad creadora singulares, la asistencia técnica y la contribución in
ternacional deben manifestarse en el aporte de instrumentos y no
de fines, en la adaptación de técnicas y no de principios.
La Universidad de Chile en su desárrollo interno y en su con
tribución para el progreso de la Administración Pública, en la cual
participa en cuanto servicio público autónomo, ha adquirido perso
nalidad y prestancia reconocidas. Serán necesarios toques dé per-
iéctabilidad y sobre todo son indispensables medios económicos e
fenplemertt^s de trabajo para el progreso de nuevas técnicas investir
•Universidad y Administración Pública 27
gatorias. Es en este sector y no en aquel donde la O.E.A., la

UNESCO y la NU pueden brindar su magnánima e insustituible
contribución.
Por* el momento, necesitamos Mecenas, pero nunca aceptare
mos Césares.
r
) 28 (
C a p ítu lo I I
M ISIO N DE FO RM A C IO N Y PERFECCIO NAM IENTO DEL

FU NCIO N ARIAD O
Sumario: Párrafos 6.—Los estudios sociales y admi

nistrativos. 7.—Enseñanza de funcionarios profesio
nales en el extranjero. 8 .—La iniciativa chilena« 9 .—
Origen y desarrollo de la E.G.P.A. 10.—Garantía legal
para el destino del Administrador Público.
“Las más de nuestras repúblicas están aún perfec

tamente convencidas de que la política es un sim
ple artificio, de que no hay ciencias que se relacio
nen con el arte del gobierno y de que, por tanto,
todo ciudadano es más o menos apto, si posee al
guna fortuna y algunas relaciones sociales, para
hacer un buen administrador, un avisado gober
nante, un eximio d'iplómata” . (Valentín Letelier.—
“ Plan de Estudios de Ciencias Legales” , Libertad
Electoral, 1887).
§ 6. Los ESTUDIOS sociales y administrativos
La Ciencia Pura y Aplicada de la Administración Pública y la

información y formación de sus cultivadores universitarios no agotan
la contribución de la Universidad a la Sociedad y al Estado en que
nace y en que coopera, respectivamente. La preparación profesional
y técnica del Servidor Público y el aseguramiento de su campo de
actividad completan su Misión en este aspecto, importante, pero
uno de los muchos, de su compleja tarea.
Don Valentín L etelier emitió hace siete décadas juicios que,
por infortunio nacional, aún pueden repetirse aunque mitigados por
signos de reacción —que luego comentaremos:” . . . los administra
dores públicos, los diputados, los gobernantes, los diplomáticos, lle

gan a la administración, al gobierno y a la diplomacia con la mis
ma falta de preparación con que salen de las aulas para toda carre
ra; y ep aquellos altos puestos empiezan, a costa del Estado y del
pueblo, un aprendizaje que no alcanzan a acabar y que a menudo
se traduce en desgradados ensayos y tentativas frustráneas”. “El
desdén —expresa en otro pasaje (artículo precit. en “La Libertad
Electoral” )— con que al presente se mira en nuestra sociedad a los
empleados públicos proviene justamente de que, por lo común, se
les nombra menos por sus merecimientos que por favoritismo, y
muestran en el ejercicio inicial de sus funciones una risible incom
petencia para desempeñarlas”.
Pero, bien claro está que los dos juicios transcritos, aunque
concurrentes en su fondo, miran a dos categorías o niveles de ser
vidores públicos. Una clara exposición de nuestro asunto redam a
que diferenciemos, agrupándolos por los requisitos de preparación
y por el grado de autoridad y responsabilidad, los diversos cuadros
de funcionarios. Util nos parece para este efecto, aunque dista de
la perfecdón dentífica, la distinción practicada en el Seminario In
ternacional de Montevideo (1955), a saber: nivel inicial, nivel me
dio y nivel superior*.
El nivel inicial, que es el de acceso y desempeño de los grados
más bajos en los escalafones de lo servidores públicos, se cumple
por lo general y tratándose de servicios comunes u ordinarios, con
la posesión de cierto grado de estudios en la enseñanza secundaria
o media del país, más algunos rudimentos o, cuando más, condi
ciones medianas en ciertas técnicas menores de oficina: dactilogra
fía, redacción administrativa, organización elemental de archivos,
relacoines públicas, etc. Por lo que a aquellos condeme, la tenden
cia es cada vez más marcada en exigir d 69 año concluido, entre
nosotros la Licencia Secundaria; constituyen la excepdón los servi
cios que reciben personal con 39 y 49 año rendido, aunque el Esta
tuto Administrativo señala a este último como exigencia mínima.
Ahora bien, cabe preguntarse: ¿habilitan nuestros estudios pri
mara una ampliación, Vid. IV* Piarte, “Principios d>e Idoneidad”.

30 Formación y Perfeccionamiento
marios y secundarios con una educación general idónea para <jue

aún el Bachiller en Humanidades pueda ser admitido sin reservas
en la Administración? Nos tememos, que la respuesta sea adversa
o negativa en la perspectiva de la América Latina; lo, que sí pode*
mos asegurar es que su saldo no arroja resultado: favorable por lo
que a Chile concierne, aunque la exigencia se limite —no ya :át la
obtención de un futuro buen servidor público— a la formación de
un ciudadano apto. v. ¡:
¿“El papel de los estudios sociales ^-4ia escrito M uñoz A mato
( “Introducción a la Adm. Pública” ; T. II, p. 49) — es de gran re
levancia en la formación fundamental para atender los problemas
de nuestra época. El progreso de estas disciplinas desde el siglo XIX
ha demostrado que a pesar de todas sus deficiencias pueden hacer
aportaciones valiosas en términos de felicidad humana. Las, rápidas
trnasformaciones de la sociedad contemporánea y la crisis por que
atraviesan los valoras y los patrones tradicionales <}e convivencia ha
cen, más exigente que nunca la obligación ciudadana de entender
los procesos sociales. Las escuelas pueden enseñar tales materias
desde el nivel primario. No hay ningún obstáculo insuperable que
las distinga de las matemáticas* los idiomas <> las ciencias naturales
en cuanto a la capacidad para aprenderlas durante. la,s etapas tem
pranas. Todo el .problema se refiere, igual que en las demás m ate
rias, a la existencia de programas, textos, métodos y procesos adapr
tados a los distintos grados de la enseñanza. La América Latina
tiene, por intensificar el cultivo de los estudios sociales, que en su
área están muy atrasados. Por supuesto, no se pueden menospreciar
las excelentes aportaciones de algunos individuos excepcionales, ni
las de los mejorse centros de enseñanza y de investigación, sino ad
mitir, que es pobre el balance general en términos de progrsuRas
educativos, tanto en los niveles primario y secundario como en las
universidades, y también en cuanto a difusión y calidad en las la
bores ,de investigación y de aplicación práctica”. . .5,
Una convicción similar nos llevó, en 1951, a sustentar ante el
Congreso de Juristas de Lima la adopción de un acuerdo por lo
que al Derecho se refiere. Su tenor, aprobado por la asamblea final
del torneo —como consta de las actas publicadas en la Revis-ta de
Uniuersidad y Administración Pública 31
Deretho y Ciencias Políticas (Año XVI, Nos- I-II-III, Lima, 1952;

Universidad de San Marcos), fue el que sigue: “Crear en la Ense
ñanza Primaria y Secundaria Cursos que suministren nociones sobre
la realidad diaria y viva del Derecho, con un carácter formativo
más que informativo, de acuerdo con las directivas metodológicas
más adecuadas”. En un sentido análogo, 'aunque circunscrito a Jos
Preparatorios de Letras, ha sido fundamentada la asignatura, de
‘‘Introducción al Derecho” en el Uruguay, por el Prof. Eduardo
J iménez de A réchaoa (h), quien proclama la urgencia de “despro
fesionalizar la enseñanza jurídica” sin que ello signifique “profesio
nalizar la enseñanza, media” ; y en un alcance amplio, han recogi
do la idea las Conferencias (3) de Facultades de Derecho Latino
americanas, especialmente la IIY Lima, 1961.
Hoy, no solo afirmamos —como el ilustre jurista y administra-
tivistas centroamericano— que las Ciencias Sociales deben contar
con adecuada cabida en la Enseñanza Primaria, Media y Superior,
cual asignaturas obligatorias de los respectivos Planes de Estudios,
sino que “lo social”, en cuanto objeto de investigación, de com
prensión, de amor y de progreso debe constituir materia de interés
obligado para educadores y educandos, y por ende, ¡aquellos y és
tos deben ser informados y formados en los métodos y técnicas dél
aprendizaje de las relaciones sociales, naturalmente que en los. ám
bitos o en los respectivos niveles de guías y de ¡aprendices4.
¡Sólo conociendo íntima, profundamente lo social se es capaz
de amarlo y de entregarle lo mejor de nuestras facultades, aunque
el campo de nuestras actividades aparentemente luzca muy distan
te de las disciplinas políticas, económicas, administrativas y socia
les! ¡ Con cuánta mayor razón debe esperarse que el futuro servidor
público reciba y asimile tales conocimientos y espíritu para cumplir
eficientemente su misión en la Administración Pública!
Es verdad, también, que los cargos administrativos, día a día,
reclaman más y más, por modesta que sea su ubicación en el esca
lafón respectivo, el dominio de ciertas técnicas elementales de ofir
^Gon este sentido dimos una chada que se publica en el Manual que les
dedicada a los profesores normalistas dedicamos con eJ Prof. G. Gaticá, '
ciña y, en ocasiones, de técnicas especializadas, aunque sólo en

grado fundamental (ejemplo típico de esto últkno es el personal de
lso Servicios de Registro Civil e Identificación). Por lo que a las
primeras concierne, propiciamos que los planteles de la Educación
Pública coordinadamente, organicen y mantengan verdaderos Ins
titutos Politécnicos a bajísimo costo (para evitar la frecuente y abu
siva especulación actual de establecimientos particulares), tino de
los cuales podría funcionar anexo al Departamento de Extensión
Cultural de la Universidad de Chile, al servicio de los estudiantes
universitarios que constante y progresivamente se incorporan a los
cargos de la Administración del Estado, muchas veces en el curso
de su aprendizaje profesional (como ocurre particularmente con
los alumnos de las Escuelas de Ciencias Políticas y Administrativas
(o de Administración Pública) y de Derecho.
En cuanto a las técnicas especializadas básicas concierne, pre*
ásase adoptar una solución realista y de bien público, a la vez. Con
excesiva ligereza se afirma que los Servicios deben abstenerse de
organizar y mantener Escuelas propias y que los posibles alumnos
de las mismas deben cursar en la E.C.P.A. univeritaria, esto es, rea
lizar un aprendizaje en nivel superior, con una duración mínima
de tres o más años. Nosotros sustentamos que los Servicios y la
Universidad deben concertarse para complementar la preparación
general y para habilitar con la preparación epecializada básica a
los pretendientes a los cargos inferiores de los respectivos escalafo
nes. Donde hasta ahora se ha exigido cuarto o quinto año de hu
manidades no cabe, por lógica y por el «nonto de la remuneración
y la importancia de la responsabilidad, reclamar la presencia de un
'‘técnico especializado” y menos de un profesional o experto en Ad
ministración Pública. Por lo demás, nada obsta para que quienes
—poseedores del bachillerato en humanidades— hayan logrado pla
zas del nivel inicial, continúen sus estudios y preparación para al
canzar título universitarios y cargos de la categoría media o supe
rior.
La experiencia del I.C.P.A. con el Servicio de Registro Civil
e Identificación (primero con un curso de un año de duración y,
después, con otro, intensivo, de dos meses) es extraordinariamente

elocuente al respecto, y debiera hacer meditar.
§ \ E n señ a n za de fu n c io n a r io s p r o fe s io n a le s e n e l
EXTRANJERO
Rigurosamente, son los niveles medio y superior del personal

de lá Administración del Estado y su proceso formativo los que ver
daderamente interesan desde nuestro ángulo de consideración.
Util es a su respectó trazar una distinción inicial: A.—Profe
sionales-Funcionarios, y B.— Funcionarios-Profesionales.
No se trata de un simple juego de palabras, y dos ejemplos
prácticos lo demostrarán dé inmediato; un abogado-asesor jurídico
de una repartición fiscal, y un Vista de Aduana. En tanto que
aquel ha seguido una carrera universitaria cuyo ejercicio puede
cumplirse a base de contratos de servicios profesionales con clien
tes privados, remunerados con honorarios, o de una relación de fun
ción pública, en un empleo que requiere la posesión del título de
abogado, teniendo por empleador al Estado o una dependencia su
ya, y como ingreso un sueldo mensual, incrementado o no —según
dpción— por una asignación de título; el segundo, el Vista de
Aduana, también ostenta una profesión—en nuestro caso5 también
universitaria— habilitante sólo para desempeñar determinados em
pleos de la Administración Aduanera, sin posibilidad alguna de un
ejercicio separado. En otras palabras, el abogado (como el ingenie
ro, el médico, el arquitecto, etc.) opta, una vez en posesión del títu
lo respectivo, por servir a la clientela particular, al Estado o a
ambos—con ciertas limitaciones— ; en tanto que el Vista de Aduana
(el Administrador Público, en general) opta por servir al Estado
desde el momento mismo de iniciar los estudios profesionales. De
aquí también, al respecto de estos últimos, la doble responsabilidad
de la Enseñanza Pública de evitar la plétora profesional y de atender
a la idoneidad y probidad funcionarías.
Se nos excusará de detenemos sobre la formación de los pro
fesionales funcionarios* sólo queremos apuntar que mientras los
cargos públicos a que sean llamados no requieran más que el do
minio de la especialidad respectiva, debe bastar para el ingreso o

promoción a los mismos fa posesión del título correspondiente (Art.
14 del Estatuto Administrativo). En cambio, si el cargo reclama
además atributos, conocimientos y experiencia de jerarca (supon
gamos una Jefatura de Departamento Técnico, una Dirección Ge
neral de Servicio, etc.), pensamos que el postulante debe exhibir,
por añadidura, cierto nivel de preparación y entrenamiento en el
orden administrativo, que podría obtenerse mediante programas y
pruebas combinados entre la Universidad y el Servicio o Ministe
rio interesado, que aquel debe superar. La antigüedad es un indi
cio, pero no un acreditativo de idoneidad . . .
En cambio, por tratarse de la E. C. P. A. —en cuanto verda
dero plantel de enseñanza de la Administración Pública— nuestra
preocupación habrá de concentrarse en el funcionario-profesional,
aquel que un establecimiento reconocido al efecto informa y forma
para servir al Estado en cargos que reclaman la especialidad téc
nica o profesional en una rama de la Administración Pública.
Las soluciones dadas en otros países al problema de preparar y
entrenar los cuadros administrativos en los niveles medio y superior,
son bastante heterogéneas, pero si algún carácter común puede
apuntarse es la intromisión cada vez mayor de planteles universita
rios especializados, sea actuando por el Gobierno, con la coopera
ción del Gobierno, con antelación al Gobierno o con la contribu
ción de organismos intergubemamen tales. La excepción la consti
tuyen hoy, los planteles exclusivamente gubernamentales o supra-
nacionales, no universitarios.
Daremos uma somera información, remitiéndonos para el deta
lle a lo ya publicado en el Boletín del I. C. P. A. y, más por lo me
nudo, a la documentación reunida para tratar el Tema II del Con
greso Internacional de Ciencias Administrativas de Madrid (1956),
y a lo que diremos en lias Partes I I P y IV* de esta obra.
Rusia Soviética —contrariando paradójicamente el afán de
ciertos sectores de los economistas universitarios burgueses— ha en
tregado la formación de los especialistas en Administración Publica
a las Escuelas de Derecho estatales, como una rama con respecto
de la otra destinada a preparar a los abogados, es cierto que con
gran liberalidad en los procedimientos de enseñanza (inclusive por

correspondencia), las cifras de la promoción de especialistas admi
nistrativos son verdaderamente extraordinarios; así, por ejemplo, el
quinquenio 1951-1955 acusó el egreso de 1.121.000 administrado
res públicos. , ' ■
Los Países Bajos —Holanda, v. gr.— consideran que tanto las
universidades estatales como las privadas son habilitantes para la
carrera administrativa, y a tal respecto sustentan no sólo la Liber
tad de Enseñanza, sino la Libertad de Profesiones, siempre, natu
ralmente, que se trate de establecimientos públicamenet reconocidos
como idóneos.
En Bélgica y en Puerto Rico, el Gobierno y la Universidad
concurren conjuntamente a la tarea de nuestra preocupación, con
la diferencia, sí, que en el primero de los países nombrados, se
trata de una asociación espontánea, y en el segundo, de un con
cierto legal.
Para Francia, la Universidad cumple con su tarea formativa
particularmente con la labor del Instituto de Estudios Políticos, de
pendencia de la Universidad de París; pero es a la Escuela Nacio
nal de Administración, subordinada al Consejo de Estado y con
goce de cierta autonomía, a quien compete impartir el aprendiza
je práctico y la enseñanza teórica del personal de servidores públi
cos. Un “Centro de Estudios Administratiovs Superiores” y el “Ins
tituí Technique des Administrations Publiques”, por iniciativas
espontáneas de grupos de funcionarios, laboran en los niveles más
altos de perfeccionamiento.
En Inglaterra, la acción gubernamental sigue a la universita
ria, pero en el entendido —muy propio de la enseñanza inglesa—
que a la Universidad toca formar integralmente la personalidad
(intelectual, moral y física) del futuro hombre público, en tanto
que a los centros o departamentos gubernamentales corresponde el
entrenamiento para la especialidad funcionaría.
Expresiones características de la contribución de la Asistencia
Técnica de las Naciones Unidas a los propósitos gubernamentales,
ajenos a las tareas universitarias, las constituyen la E. S. A. P. A. C.
de Costa Rica, la Fundación “Getulio Vargas” del Brasil (Río de
Janeiro) y -la C. A. S. A. P. de Uruguay, esta última casi sin tras

cendencia en la preparación regular y sistemática de los peritos en
Administración Pública con posibilidades ocupacionales.
En los EE. UU. de Norte América es cada vez más notoria la
incorporación de las ciencias sociales, políticas y administrativas a
los planteles universitarios, pero los grados correspondientes no bas
tan por sí solos en la satisfacción de los requisitos de ingreso para
servir cargos de expertos; las propias reparticiones gubernamentales
o municipales organizan y mantienen, por lo común, los respectivos
Centros de Adiestramiento.
Dos iniciativas tomadas en países de la América Latina duran
te los últimos años son acreedoras a una mención especial; me re
fiero a las creaciones acordadas por la Universidad de la República
Oriental del Uruguay y por la Universidad de Chile, respectiva
mente. Aquella, a raíz del “Seminario Internacional de Adminis
tración Pública” realizado en Montevideo (1955), determinó crear
la “Escuela de Administración Pública” dependiente de la “Facul
tad de Ciencias Económicas y de Administración”, después de ha
berse contentado por varios años —al menos, formalmente— con
la consulta de cursos breves para “Idóneos”. La referida escuela no
ha funcionado hasta la fecha, en nuestro concepto, por dos causas
fundamentales: la primera, por falta de Presupuesto; y la segunda
—lo que es más importante—, por falta de garantía legal de colo
cación para los graduados.
§ 8. L a in ic ia tiv a c h ile n a
Nuestro país, por intermedio de la Universidad de Chile, ha

adoptado una actitud más trascendente con la creación sucesiva del
I.QP.A. y de la E.C.P.A., y con su oferta resuelta —aunque toda
vía potencial— de ir al establecimiento de un centro o instituto
interfacultativo para el perfeccionamiento de graduados y de los
jerarcas superiores de la Administración Público, en alto nivel cien
tífico y técnico.
El Legislador, por medio de la ley N* 11.764 (Art. 114), re
conoció expresa y ampliamente la misión que a la Escuela y al Ins
tituto de Ciencias Políticas y Administrativas, dependientes de la

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, compete en la formación
e información del personal de la Administración Pública Civil. Lle
vaba* la le^j, sabiamente, su previsión hasta el punto de señalar que
también las universidades privadas pueden instituir planteles afines,
pero que su organización, funcionamiento y control deben ajustar
se a lo previsto en el Estatuto Orgánico de la Enseñanza Superior,
esto es, deben quedar subordinados a la Universidad de Chile.
Si el contralor y policía de las profesiones llamadas atávica
mente “liberales” debe estar en manos del Estado —según lo he
mos demostrado en otros trabajos (“Pedagogía Jurídica ’5 y “Defi
nición de la Universidad Latinoamericana,’), ¡con cuanta mayor
razón no debe estarlo con respecto de la carrera del servidor direc
to del Estado, del funcionario público especializado!
Chile, con su iniciativa, entregó a las universidades, bajo la
égida de la universidad nacional autónoma, la formación el entre
namiento y el perfeccionamiento de los cuadros medio y superior
del personal de la Administración Pública, y procuró conjugar pa
ra la satisfacción del nivel inicial, los organismos universitarios con
los centros, escuelas o departamentos creados o que pudieren crear
los propios Servicios.
Y tan evidente ha parecido a la opinión pública y al pensa
miento de las autoridades superiores del Estado, la ventaja de la
solución hallada que, por ejemplo, la antigua Escuela de Vistas de
Aduana se refundió con la Especialidad de Administración Adua
nera de la E. C. P. A., con sede en Valparaíso; la Dirección Gene
ral de Registro Civil e Identificación no reabrió sus propios cursos
para entregar la actividad docente al I. C. P. A.; la Dirección Ge
neral de Impuestos Internos, contrariando el Plan propuesto por
una misión norteamericana y revisado por 'los asesores del Servicio,
ha preferido que la especialidad de Administración Financiera de
la E. C. P. A. organice la subespecialidad de “Expertos e¡n Inspec
ción Tributaria”5; el Ministerio del Interior da cumplimiento al
^Diversos factores, especialmente la te criterio y retom ar a cursos pro

presión foránea, ha hecho variar es- pios. (?).
Art. 24, letra f) del Estatuto sobre Empleados Municipales, me

diante los cursos de perfeccionamiento que se cumplirán en la
E. C. P. A. o eá el I. G. P. A. (Decreto N 9 3977) . . . y hasta el
Ministerio de Relaciones Exteriores se ha abstenido de abrir las
puertas de la Escuela de Servicio Exterior, consultada por el Es
tatuto de su personal, de modo que la Especialidad respectiva de
la E. C. P. A. hace sus veces.
¿ Por qué se ha producido y en qué reposa tal convencimiento
en las ventajas de la solución nacional, esto es: la intervención de
terminante de la Universidad de Chile para proporcionar al Esta
do un cuerpo de servidores probos e idóneos?
Cuando, en 1956, concurrimos al Congreso de Ciencias Admi
nistrativas de Madrid y argüimos, respetando —por cierto— las
soluciones a que han podido llegar otros países y que ya resumimos
en esta exposición, en pro de la solución chilena, no había apare
cido aún el segundo tomo de la “Introducción a la Administra
ción Pública” de Pedro M uñoz A mato, donde se sustenta una tesis
plenamente coincidente. Después de abonar razones en pro de la
solución universitaria, el tratadista centroamericano añade: “Las
desventajas de un programa fuera de la universidad son obvias,
aunque en algunos sitios no quede más remedio que aceptarlas tem
poralmente como inevitables. Existe, sobre todo, el riesgo de subor
dinación a los intereses inmediatos de los gobernantes. Es claro que
una tercera alternativa ofrecería protección contra tal peligro: la
de organizar un centro autónomo, como los del Brasil y Costa Ri
ca, preferiblemente con respaldo internacional, según acontece en
esos dos países. Pero es que se pierden las otras aportaciones positi
vas del ambiente universitario. No estamos proponiendo aquí una
fórmula inflexible. Al contrario, debe aplicarse el principio de
adaptación a las circunstancias peculiares de cada sitio y momen
to, con una estrategia bien ajustada al logro del propósito. Un plan
mal formulado, que pretenda imponer dogmáticamente la localiza
ción en la universidad, puede atrasar muchísimo el mejoramiento
del servicio público. . . ”
No habremos de repetir por lo menudo nuestras argumenta
ciones —que habrían de resultar concordantes con las de M uñoz
A mato— , reproducidas, por lo demás, en el Boletín N 9 5 del

I. G. P. A. (al cual nos remitimos para una ampliación). Bástenos
con decir que ningún centro más adecuado que la Universidad no
sólo par 3, aprender y aprobar materias elaboradas, sino para iniciar
se en la investigación y solución de los problemas socio-administra-
tívos; ninguna institución puede otorgar más garantías de indepen
dencia, objetividad y afán público que una universidad nacional au
tónoma; no es fácil que otros centros de enseñanza —y menos los
gubernamentales— concilien la capacidad científica y técnica con
la preparación pedagógica (Je los maestros, como la Universidad . . .
Y si “más y más —como expresó B ourdeau de Fontenay en su in
forme al Congreso de Madrid— la especialización y la técnica co
bran importancia en el funcionamiento de los Estados; cada vez
menos, sin embargo, se puede administrar (la cosa pública) sin cul
tura general suficiente al comienzo de la carrera funcionaría, sin
renovación de los conocimientos a medida que ella se desarrolla, y
sin revisión de las aptitudes al apogeo de la misma”, ¿ qué organis
mo mejor dotado que la Universidad para el desempeño de tal,
doble y progresiva, tarea cultural y profesional?
Pero, preciso es decirlo, no debemos tampoco en este aspecto
deformar, distorsionar la compleja función universitaria en el sen
tido meramente profesionalista o técnico, de manera que la titula
ción de peritos aptos para una carrera administrativa, sea su pri
mer y único fin. Las ciencias sociales y, dentro de ellas, las políti
cas y administrativas deben ser objeto integralmente de todas las
misiones de la Universidad, una de ellas: la de formar y titular
profesionales. De aquí que también concedamos importancia y pre
ferencia a que sean dichas ciencias el propósito máximo/ pleno y
dentro de él, a modo de derivación hacia las aplicaciones y solu
ciones concretas de la Administración Pública, la tarea de dotarla
de servidores probos, cultos, provistos de conocimientos profesiona
les, pero también y más, de verdadero espíritu y de auténtica habi
lidad para el logro del progreso colectivo.
§ 9. O rigen y d e s a r r o llo de l a e. c . p . a.
1954 es el año en que se plasma una iniciativa largamente

acariciada por maestros universitarios, especialmente representados
por don V alentín L etelier, y a cuya concreción formal y real con
tribuyó resueltamente de treinta años a esta parte, un grupo de
investigadores y docentes jóvenes cohesionados por el Seminario de
Derecho Público de la Escuela de Derecho de Santiago, como lo
prueba claramente la lectura de su Boletín, hoy desgraciadamente
en receso forzado, por causas muy ajenas a la Dirección de dicho
instituto*. (En el Boletín del I. C. P. A., N°5* 3-4, se publicó una
crónica de los antecedentes inmediatos a la fundación de ambos
organismos: 1952-1954, en que se prueba aún más el aserto an
terior) .
Tropiezos, que no es del caso reseñar, frustraron la institución
inmediata de la Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas en
toda la estructura para ella proyectada por la Comisión adhoc que
designó la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Posiblemente
la determinación del H. Consejo Universitario en el sentido de no
concretar plenamente el Decreto N 9 3388 del Ministerio de Educa
ción Pública que creó la E. C. P. A. coano escuela universitaria,
destinada a la enseñanza y graduación de Licenciados en Ciencias
Políticas y Administrativas y otorgamiento de los correspondientes
títulos profesionales, a la vez que a impartir las disciplinas y a otor
gar los Certificados de Competencia de que se ocupa un título del
Reglamento de las Escuelas de Derecho —siempre, naturalmente,
que se trate de disciplinas sitas en su órbita competencial—, y a
habilitar en “carreras cortas” ; posiblemente, decimos, tal acuerdo
restrictivo se debió a dos causas: la primera, que por tratarse de
una innovación trascendente con respecto de una carrera sin inme
diata garantía ocupacional, era preferible una implantación pro
gresiva; y la segunda, que era conveniente sortear .por el momento
la oposición de la Facultad de Ciencias Económicas a que en nues-
contar de 1962 se logra la esporádica circulación de una “Revista

d¡e Derecho Público” .
tra Facultad se implantaran sistemáticamente las disciplinas admi

nistrativas. El hecho es que el H. Consejo Universitario procedió:
—a declarar q u eja E. C. P. A. tenia la calidad de “escuela ane
xa” ; 2 9f “;a fijar un “status” de delimitación de los campos de los
nuevos organismos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
(sector de la Administración Estatal) en relación con los preexis
tentes de la Facultad de Ciencias Económicas (administración pri
vada y la Administración Pública en sus entes autónomos con orga
nización y fines de empresas privadas); y 39—a limitar la función
docente a cinco “carreras cortas” (correspondientes a las Especia
lidades de Administración Pública General, Servicio Exterior, Ad
ministración Social, Administración Financiera y Administración
Aduanera), de tres años de duración (uno básico común, y dos por
especialidad), a cuyo término se otorgarán “Certificados de Com
petencia”.
En la actualidad, tajes Especialidades han logrado su remate
docente mediante el establecimiento de una “práctica en servicio”
(“stage” ) supervigilada por la Dirección de la E. C. P. A. y por
funcionarios superiores responsables de las reparticiones respectivas
■:—las futuras empleadoras, por lo demás—, y la confección de un
informe expositivo y crítico sobre la experiencia funcionaría, bajo
la dirección inmediata del I. C. P, A., hoy la propia E. C. P. A.
De otra parte, la Facultad, previo informe de una comisión de
su seno encargada de estudiar y proponer el régimen definitivo de
la Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas y su vida de re
lación con el Instituto de las mismas especialidades, llegó, en Di
ciembre de 1962, a proponer y obtener del Consejo Universitario
una organización en forma de la E.C.P.A. como Escuela Universi
taria. Desgraciadamente, no se ha pronunciado hasta ahora (V III-
1963) sobre la declaratoria de cátedras universitaria^, ni tampoco
ha atendido la proposición de reestructuración de la Facultad en
Departamentos (Octubre de 1962), uno de los cuales, con goce de
autonomía técnica, sería el de Ciencias Políticas y Administrativas.
(Además: Ciencias Jurídicas y Ciencias Sociales).
A su vez, el mencionado Instituto, no obstante que su tarea
primordial se centra en la investigación científica y en los aportes
de mejoramiento técnico de la Administración Pública; o, mejor

expresado, quizá por ello mismo, ha devenido un centro de estudios
superiores o de máxima espccialización sea para los alumnos y gra
duados de la E. C. P. A., sea para los graduados de otros planteles
universitarios, sea, finalmente, para los funcionarios de la Admi
nistración Pública de niveles elevados.
Además, el I. C. P. A. se ha encontrado en una disyuntiva que
ha debido resolver como ha entendido que es el mejor bien públi
co: diversos servicios y reparticiones, sea por actos normativos per
manentes, sea por determinación de sus autoridades, le han solici
tado su cooperación no sólo para el perfeccionamiento de su per
sonal en trabajo, sino para la formación de sus futuros empleados
sobre la base de vacantes ciertas —este último es el caso del Servi
cio de Registro Civil e Identificación— en empleos de nivel inicial,
para los cuales se exige un antecedente de escolaridad inferior al
Bachillerato, y el requisito de conocimientos técnicos muy singula
res, aunque elementales, y por ello muy por debajo de la formación
que procura la E. C. P. A. Si el Instituto rehusaba su apiorte, el
Servicio podía hacer una de dos cosas: o se desentendía del requi
sito del dominio de estos conocimientos técnicos, como prueba de
ingreso, en forma que el funcionario pudiera adquirirlos pragmáti
camente en el desempeño de las funciones, o se daba a la tarea de
montar o de reactualizar una escuela o centro de entrenamiento a
cargo del propio Servicio y de sus funcionarios. La primera solu
ción exhibe demasiado notoriamente sus inconvenientes; y la se
gunda importaría una duplicidad innecesaria, en el supuesto de que
la repartición pueda organizar un plantel de enseñanza en forma
sin incurrir en ingentes gastos. Si, por el contrario, el I. C. P. A.
brindaba su aporte, se obtendría mejorar la idoneidad del servidor
público en el nivel inicial de la Administración sin obligar al Ser
rato y hasta, y de un título de Especialidad Técnica o Profesional des
rato y hasta de un título de Especialidad Técnica o Profesional des
pués de tres o más años de estudios, para ocupar plazas de escasa
remuneración y responsabilidad y, en muchas ocasiones, sin posibi
lidades de ascensos (el caso de los Oficiales Civiles es típico al res
pecto) dentro del respectivo ámbito territorial.
Tratándose de niveles de preparación tan diversos con respecto

de los que procura la E. G. P. A. y sin que hasta ahora haya exis
tido un conflicto de competencia ocupacional entre unos y otros
egresado^, la Dirección del I. C. P. A. ha accedido en casos califi
cados a organizar ciclos de preparación básica para el ingreso a
Servicios de Especialidad Elemental.
Naturalmente, la experiencia ya recogida y una adecuada y se
rena consideración de todos los intereses en juego permitirá la re
glamentación definitiva de las funciones docentes que el I. C. P. A.
puede desempeñar sin desmedro para el plantel afin, con el cual
debe coordinarse permanentemente.
La legislación y reglamentación vigente considera a ambos or
ganismos como idóneos: el I. G. P. A. y la E. C. P. A. Toca, pues,
a la Universidad señalar en definitiva las esferas de sus respectivas
competencias docentes en los planos de la formación, el entrena
miento y el perfeccionamiento de los servidores públicos en sus di
versos niveles (inicial, medio y superior).
Del mismo modo, es oportuno y conveniente que la Universi
dad de Chile considere seriamente el establecimiento de un institu
to, centro o escuela que imparta la enseñanza de las disciplinas
que permiten realizar Administración Pública en un plano de gra
duados y con un ámbito internacional. Si tal cosa no hiciere, per
diendo así la oportunidad de constituir un núcleo para las ayudas
y la asistencia técnica internacional o supranacional, no es impro
bable que la NU. —que ha reservado para su Servicio de Asisten
cia Técnica la fundación y el mantenimiento de Escuelas de Ad
ministración Pública (ejemplo; la E. S. A. P. A. G. de Costa Ri
ca)—, con la colaboración de la U. N. E. S. C. O., o la O. E. A.
se le sustituya creando un plantel de esa naturaleza en nuestro país
(la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sería el organis
mo sobre el que,-probablemente, recaería la elección) o fuera de
é l...
En lo interno, un plantel para la superior especialización y per
feccionamiento de la Administración Pública, con una organización
interfacultativa, restauraría la unidad que debe presidir la acción
de la Universidad en todas sus funciones, pondría término a absur
dos “enfeudamientos” y conflictos, y completaría la pirámide do

cente que debe acompañar, para el perfeccionamiento y racionali
zación con sentido público —auténtico—, la pirámide del personal
de Servidores del Estado.
De otra parte, los compromisos contraídos por la Facultad en
sucesivas Conferencias de integrar Institutos Nacionales, filiales de
Institutos Latinoamericanos en varias materias comprendidas en el
I. C. P. A., hacen de éste una base ideal para un futuro Instituto
Superior de Investigaciones de la Facultad.
§ 10. Garantía legal para el destino del A dministrador

P ublico
Entre la estructura docente de la carrera del funcionario pro

fesional y la organización jurídico-administrativa de la misma
debe existir una perfecta correlación. Amén de la garantía de la
inamovilidad del servidor público, que debe constar de la Carta
Fundamental del mismo modo que -las excepciones destinadas a
proveer al Jefe del Estado de un equipo de colaboradores de su ab
soluta y personal confianza —y remoción—, es preciso que el “Es
tatuto Administrativo” —dando a esta denominación el sentido
genérico u omnicomprensivo que la Contraloría le asigna cuando la
emplea la Constitución Política— incorpore todos aquellos pre
ceptos que velan por la probidad e idoneidad del funcionan ado
público y, por ende, instituya una auténtica especialización profe
sional en el Servicio Público, y establezca un procedimiento de cla
sificación de los cargos qué no pueden ser desempeñados sino por
quienes exhiben las credenciales universitarias respectivas. El nom
bramiento o el ascenso por razones partidarias o de favoritismo se
detendría en los umbrales de cada plaza calificada como Especiali
dad Técnica o Profesional de Administración Pública.
Nuestra Carta Política asegura (Art. 10, N° 8 ): “La admisión
a todos los empleos y funciones públicas, sin otras condiciones que
las que impongan las leyes” y por otro precepto faculta al Presi
dente dé la República para “proveer los demás empleos (en las
atribuciones 5* y 6 » se ha referido ya a nombramientos de excep-
m
ción) civiles y militares que determinen las leyes, conforme al Esta

tuto Administrativo....” (Art. 72, atrib. 7*). Por su parte, el Esta
tuto Administrativo (DFL. Nc 256, de 1953; Art. 11, letra g) or
denaba que para ingresar a la Administración Pública se requería
entre otras exigencias, “poseer los conocimientos y demás requisitos
que exijan las leyes especiales o los reglamentos de cada Servicio*
debiendo, además, someterse a las pruebas de competencia que és
tos exijan’3; y el Art. 12 del mismo constituía la excepción con
relación de la regla general de que el ingreso a la planta de la Admi
nistración Pública debe efectuarse por el último grado del Escala
fón del Servicio respectivo, para “los profesionales y técnicos espe
cializados, cuando no hubiere personas con esos requisitos que
opten al empleo que se trata de proveer en el respectivo Servicio o,
en su defecto, en otros Servicios de la Administración Pública. So-
bre la calidad de técnico especializado corresponderá resolver al
Ministerio respectivo”.
Ahora bien, como se comprenderá fácilmente, es un presupues
to de la carrera administrativa con nivel de técnico o de profesional
en la Especialidad que la ley o la autoridad competente, en su caso,
haya precalificado el cargo de modo que requiera aquel o este título
de idoneidad en quien lo postula. Así lo subentendió programática
mente el Art. 114 inciso 39 de la Ley N 9 11.764, de 27 de Di
ciembre de 1954, dictada precisamente después de la creación del
I. G. P. A. y de la E. C. P. A., cuando dice: “A fin de propender
al perfeccionamiento y probidad de la función pública, las leyes y
reglamentos orgánicos que en el futuro se dicten establecerán para
la provisión de los cargos de Especialidad en la Administración Pú
blica la exigencia de que el postulante esté en posesión del corres
pondiente'título profesional o técnico. . . “Si conjugamos este pre
cepto con el Art. 12, -letra c) del anterior Estatuto, podremos
apreciar que las vías legal y reglamentaria para los cargos profesio
nales, y esas vías más la resolución del Ministerio respectivo para
las Especialidades Técnicas, son las que corresponde recorrer pre
viamente para el establecimiento de la carrera de perito en Admi
nistración Pública. Desgraciadamente, la falta de iniciativa de una
parte, y los compromisos —no precisamente racionalizadores— de
otra, no sólo han impedido que se configuren nuevos cargos como

de Especialidad Administrativa, sino que, incluso, se han relajado
algunas exigencias que en tal sentido existían en ciertas importan
tes reparticiones, como es el caso del Ministerio de Relaciones Ex
teriores (que, según su Estatuto, cuenta con una Escuela nonata
para la formación de su personal). El Instituto de Ciencias Políti
cas y Administrativas ha emprendido una investigación clasificado
ra de los cargos públicos, que ojalá se extienda integralmente con
apoyo de la propia Jefatura del Estado. El ejemplo de la carrera de
Vista de Aduana, incorporada a la E. C. P. A., es el más útil y
expresivo.
En el Ínterin se realizaba lentamente el proceso calificatorio y
se abjetivaba la Ley N 9 11,764 (art. 114) mediante algunos Regla
mentos (v. gr. el Reglamento de la Carrera de Inspectores del T ra
bajo y el Dcto. N® 3977, de 13 de Octubre de 1954 sobre Cursos de
Perfeccionamiento para el personal municipal, etc.), se dictó el ac
tual Estatuto Administrativo (D. F. L. NQ 338 de 6 de Abril de
1960), el cual significa un grave retroceso en la garantía ocupacio-
nal de los “Administradores Públicos” y un evidente motivo de lu
cha para su reforma.
Así es como el título respectivo puede hoy ser otorgado no sólo
por la Universidad del Estado, sino también por las universidades
particulares reconocidas por él (art. 20, letra b., frase final). La
posesión del mismo es únicamente factor de preferencia en los con
cursos de antecedentes para proveer empleos “meramente adminis
trativos” (art. 20, letra b), y factor de mérito especial en el Regla
mento General de Calificaciones y tratándose de cargos que se de
claren de especialidad administrativa (art. 52). Si bien es verdad
que el art. 14, inc. 39, reclama que para optar a un empleo públi
co se acredite la posesión de “la idoneidad profesional o técnica
que el empleo requiera según su naturaleza y que exija la ley”, en
parte alguna—a diferencia de la Ley 11,764— se alude al Admi
nistrador Público como título profesional universitario, y, a contra
rio, impide que por vía reglamentaria se califiquen los cargos de
Especialidad Administrativa; tendría que disponerlo una ley: la
Ley Orgánica del Servicio, una Ley Especial o .. . , talvez, la Ley de
Presupuestos, Frente al inciso final del cit. art. 14Q (“Lo dispuesto
en los incisos anteriores es sin perjuicio de lo que establezcan leyes
especiales” ), ¿se permitiría aducir que el art. 114 ya referido consti
tuye ley especial? Difícil parece sostenerlo, y los más se inclinan
por considerar subrogado este precepto por el régimen del Estatuto.
Unicamente con respecto de los Concursos para proveer cargos
en la Planta del Ministerio de Relaciones Exteriores (Servicio Ex
terior) , en el último grado del escalafón, se alude a la posesión in
distinta de la calidad de egresado de las Escuelas de las Facultades
de Ciencias Jurídicas y Sociales, Ingeniería Civil y Comercio, de la
Universidad de Chile y de las Universidades particulares reconoci
das.
) 48 (
Capítulo III
CONCLUSIONES
De la extensa exposición anterior, por cuya prolijidad presento

mis excusas, podemos desprender numerosas y concretas conclusio
nes que no estimamos pertinente trasladar a un texto con destino
teórico y didáctico.
Quiero, sí, reunirías en una sola, de carácter general, enun-
ciadora de un principio y a la vez de un llamado.
La Universidad de Chile, con sus diversas Facultades y en par
ticular con Ja Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, represen
tada de manera muy especial en la perspectiva de la Administra
ción Pública, por la Escuela y el Instituto de Ciencias Políticas y
Administrativas, está prestando a la colectividad todo su insustitui
ble aporte para la investigación y solución de sus problemas y para
la formación, entrenamiento y perfeccionamiento de los cuadros de
sus servidores públicos.
No nos ciega la conclusión precedente para no señalar cami
nos de perfectibilidad: en lo interno con la estructuración y corre
lación definitivas de la E. C. P. A. y del I. C. P. A. y de ambos
con otros organismos afines o complementarios de la Universidad,
susceptibles de ser cohesionados en una Junta Superior de Investi
gaciones Administrativas y en una Escuela Superior de Administra
ción Pública; y en lo externo, con una gestión unitaria que concite
en lo nacional e internacional las mejores y más fructíferas relacio
nes recíprocas, en las cuales la Universidad de Chile debe tener con
ciencia cabal de su valía y, precisamente, por ello sepa prestar y
recibir dignamente la cooperación reclamada.
Los maestros, estudiantes y noveles egresados de la Escuela de
Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad de Chile es
tán en la obligación de superar las, por suerte, pequeñas discrepan
cias que les separan, y de aunar en plenitud, su voluntad, su inte-
Iigencia y su acción en el logro del común ideal, que se identifica

con el bienestar y la prestancia de Chile en su vivencia interna y en
su rol integrado dentro de la América Latina articulada con
Oriente y Occidente.
i
Segunda Parte
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Y LAS CIENCIAS SOCIALES
Sumario Parcial
Cap. I Clasificación y conceptos de las Ciencias

Sociales
Cap. II Historia y articulación de la Ciencia de la
Administración Pública.
Capítulo I
CLASIFICACIO N Y CONCEPTOS DE LAS CIENCIAS

SOCIALES
Sumario: Párrafos 1.—-Clasificación de las Ciencias

Sociales. 2.-—Conceptos básicos sobre algunas Ciencias
Sociales.
§ 1. C lasificación de las C iencias S ociales
a. Peámbulo. La materia de este párrafo es propia más bien

de una obra sobre “Introducción al Estudio de las Ciencias Socia
les”, de modo que no ambicionamos la explicación sino el remo-
zamiento y, en ocasiones, la profundización de conceptos y noticias
ya adquiridas. De otra parte, la disciplina propedéutica a que nos
hemos referido y la nuestra —de “Ciencia de la Administración
Pública”— se encuentran vinculadas entre sí como el basamento y
52 Ciencias Sociales
la coronación de un edificio o, si se quiere, como las dos cabeceras

—de acceso y de salida— de un puente tendido sobre el ingente
fluir de un sector de la realidad social y de las ciencias* disciplinas
y técnicas que de él se ocupan: la vivencia administrativa.
Otro tanto puede decirse y para su particular perspectiva de la
disciplina y asignatura de “Ciencia Política”.
Además* si nuestro propósito es el estudio y aprendizaje teóri-
co-práctico de Ja Ciencia de la Administración Pública, nada más
atinente al fin perseguido que situarla debidamente en el cuadro
de las Ciencias Humano-Sociales* al cual —según consenso casi ge
neral— pertenece* y también ubicar a éstas, en la clasificación ge
neral de las Ciencias.
b. Historia de la clasificación de las ciencias. Reduciremos
esta síntesis1 a Jas clasificaciones propuestas durante el siglo
X IX y en lo que va recorrido del actual, sin perjuicio de recordar
—como inicio de este preocupación sistemática— la clasificación
de A ristóteles (384-322 a. C . ) : I. Ciencias especulativas. Su obje
to de estudio es el conocimiento puro. Física, Matemáticas, Filosofía
primera; II. Ciencias prácticas. Estudian las acciones humanas. Eti
ca, Economía, Política; y III. Ciencias poéticas. Investigan las obras
creadas por el hombre. Poética, Retórica, etc. La preocupación cla-
sificatoria es menos ajena al pensamiento medieval, aunque sobre
la base aristotélica* de lo que comúnmente se dice, ateniéndonos a
las investigaciones de V. S teenberghen .
Mncionaremos, además, dos clasificaciones anteriores a*l enun
ciado de Augusto C om te, con quien —podemos decir— se inicia el
período contemporáneo de nuestro asunto. Ellas son: la de S c h o -
p e n h a u e r (1788-1860) y de la A n d rés Ampere (1755-1836);
ambas clasificaciones bimembres.
Clasificación de S ch o penhauer :
I. Ciencias puras a “priori”.
II. Ciencias empíricas o “a posteriori”:
1Marcaremos especialmente aque- mente -a las Ciencias Sociales in

lias categorías y menciones que co- genere o en sus disciplinas espe-
raespondan directa o aproximada- cíales.
Ciencia de la Administración Pública 53
1. Razón suficiente de las causas:

a. Generales: física, química.
b. Particulares: astronomía, geología, etc.
2. Razón suficiente de las excitaciones:
a. Generales: fisiología.
b. Particulares: botánica, zoología, etc.
3. Razón suficiente de los motivos:
a. Generales: Etica, Sicología
b. Particulares: Derecho3 Historia.
Clasificación de A m pere :
1. Cosmológicas propia- J Matemáticas

mente dichas |
Físicas
LFísi
I. Cs. Cosmológicas
{
Otras ciencias
naturales
2. Fisiológicas.
Ckncias médicas
{
Filosóficas
Diakgmaticas
II. Cs. Neológicas <
(
Etnológicas
Políticas
En la historia contemporánea de l'a clasificación de las ciencias

podemos distinguir tres etapas, a saber: Etapa Monista>Etapa Dua-
lista (bimembre o dicotómica) y Etapa Integralista o “Reintegra
da”, como pudiéramos llamarla.
'b1.—La Etapa Monista comprende desde Augusto C omte
(1798-1857) hasta el tercer cuarto del siglo pasado, en que empie
za su declinación ante las concepciones dualistas o su superación
por los propios continuadores del jefe del positivismo y primer sis
tematizador de la Sociología. El monismo positivista-calificado de
“realismo ingenuo” por la pluma de sus impugnadores— sólo consi
dera auténticas ciencias aquellas que son capaces de formular leyes,
de explicar los fenómenos por sus procesos o series causales y, en

consecuencia de prever los que sobrevendrán al concurrir determi
nadas causas. El conocimiento humano se desarrolla, según C omte,
en tres estadios: el primero es el teológico; el segundo, el metafísico
y el tercero, el positivo. En este tercer estadio —interpreta M es ser
(su “Historia de la Filosofía” ) — se reconoce que es imposible com
prender la esencia absoluta de la realidad; únicamente puede esta
blecerse, mediante la observación y el experimento, los hechos y
sus leyes (esto fes, las regularidades en la constitución y curso de los
fenómenos). Ei trabajo científico, satisface en cierta medida nues
tro afán de conocimiento y nos permite —confiando en la inmuta
bilidad de las leyes naturales— calcular por lo pasado, los sucesos
futuros y poner así nuestro saber al servicio de fines prácticos (“sa-
voir pour prevoir” ). La evolución hasta el estadio positivista, no
tiene 'lugar simultáneamente en todas las esferas del conocimiento.
Cuanto más simsple es el objeto de una ciencia, tanto más pronto se
alearza en ésta el tercer estadio. Desde ¡este punto de vista, Comte
ordena las ciencias fundamentales en Ja siguiente serie: Matemáti
ca - Astronomía - Física - Química - Biología - Sociología. Cada
una de ellas proporciona las bases de 'las siguientes. Cuanto más
complejos se hacen los objetos, tanto más prepondera la inducción
sobre la deducción; por esto en la Sociología (la ciencia menos uni
versal y más compleja), el método es casi puramente inductivo; pe
ro, en esencia, sigue siendo un método científico-natural.
Partiendo de la idea general de C omte, el filósofo y sociólogo
inglés H erbert S penger (1824-1903¡) formuló el siguiente plan:
Grupo I. Ciencias abstractas: lógica y matemáticas;

Grupo II. Ciencias abstracto-concretas: Mecánica, Física,
Química; y
Grupo III. Ciencias concretas: Astronomía, Geología, Biología
y Sociología.
Como una proyección del positivismo en nuestros días, K arl
P earson (1857-?) propone (1911) la siguiente clasificación:
I. Ciencias Abstractas: Lógica, Matemáticas, Estadística; y
A. Ciencias físicas exactas y sinópticas
{ B. Ciencias biológicas: Psicología, So

ciología e Historia.
En síntesis, puede apreciarse que de las ciencias comunmente

llamadas Ciencias Sociales, C omte y S pencjer sólo mencionan —a
modo de ciencia enciclopédica— a la Sociología inmediatamente
próxima'y particípice de la Biología; en tanto que P earson , si bien
adiciona Ja Historia y la Psicología, inserta ambas, con la Sociolo
gía, entre -las Ciencias Biológicas.
b2 La Etapa Dualista (bimembre o dicotómica) constituye una
reacción frente al predominante monismo positivista y a su afirma
ción de que sólo cabe postular ciencias si la aplicación del método
empírico inductivo arroja leyes explicativas de los fenómenos. Par
te del movimiento de “retomo a Kant” iniciado hacia el último
cuarto del siglo pasado. M eittnong y D ilth e y encabezan la nueva
tendencia. Se acuña el lema: “la Naturaleza se explica, la cultura
se comprende’5. En tal virtud Windelband opone a las Ciencias de
Leyes o Nomotéticas, las Ciencias de Sucesos, Históricas o Idiográ-
ficas; y su discípulo R ickert (Enrique), principalmente en su obra
“Ciencia cultural y ciencia natural” (trad. de M. Morente, 1912,
Madrid, ed. Rev. de Occidente), distingue entre Ciencias Natura
les y Ciencias Culturales, prefiriendo esta nomenclatura a la que ya
se había divulgado: Ciencias de la Naturaleza o del No-Yo y Cien
cias del Espíritu o del Yo.
Representativo de esta última concepción y nomenclatura lo
era G uillermo W undt (1823-1920), con su agrupación.en-:.
56 Ciencias Sacióles
I. Ciencias farm<aies : matemáticas :
a. fenomenològica® I
I fisiología
{
cosmología
A. Ciencias de la geología
naturaleza embriología
filogénesis
J mineralogía
TI. Ciencias c. sistemáticas I zoología
reales: ^botánica
a. fenomeno lógicas : psicología
b. genética: historia
B. Ciencias dei
espíritu :
{
derecho
'política 1
Siempre en la corriente neokantiana y en afán de pureza for

malista, encontramos a Rodolfo S ta m m l e r (nacido en Alemania,
1856; prof. de la Universidad de Berlín, restaurador de la Filoso
fía y la Ciencia del Derecho), con su distinción entre: Ciencias de
las Causalidades o de la Naturaleza y Ciencias de las Finalidades o
ideológicas.
Opositor de Stammler, jefe de la llamada Escuela de Viena y
representante del Formalismo Positivo, Hans K e l s e n (nacido en
Praga, 1881 ; hoy profesor en Harvard) propone lo que muchos au
tores calificaron como una revolución análoga a la de Aristóteles en
su época: la distinción entre las “ciencias enderezadas a suminis
trar una explicación causal de los fenómenos naturales” y la cien
cia del derecho, correlacionada con los límites que deben marcarse
entre la naturaleza y el derecho. Su dicotomía, pues, se resuelve en
Ciencias del Ser o explicativas y Ciencias del Deber Ser o Norma
tivas.
Paralelamente y siempre informada por la preocupación dico
tòmica o dualista, de procedencia kantiana, una fuerte corriente
pugna a lo largo de la primera mitad de este siglo por fundamentar

la clasificación de las ciencias en la naturaleza existencial de sus
respectivos objetos, determinante de los métodos que habrán de
aplicarse y, *en último término, de los sectores o esferas del saber
que resultan elaborados con tal aplicación.
Típica resultante de la clasificación de las ciencias por sus ob
jetos es la de A. M esser (Filosofía y Educación” ) :
{
culturales (E j. Historia)
reales: (facticias):
naturales (Ej. Biología)
Ciencias :
{
normativas (Ej. C. del Derecho)
eidéticas (formales
e ideales ) : ónticas (Ej. Lógica)
U
{
Naturales
Os. de Objetos Os. Objetos Reales
Naturales Culturales
Esta distinción em
pezó por estas dos •
etapas:
Os. de Objetos Cs. Objetos Idea&es
Culturales
b 3 La Etapa “Integr alista”, que nos es contemporánea, impug

na la carencia de plenitud lógica de la clasificación o, mejor, del
sistema de clasificación bimembre hasta hoy en boga. Y así como
K elsen objetó la división stammleriana por no dar cabida a las
Ciencias Jurídicas o Normativas, puede apreciarse que el propio je
fe del “Purismo Metodológico” difícilmente sitúa a la Historia entre
las Ciencias del Ser o de la Naturaleza y simplemente no ubica a
las Matemáticas en ninguno de los dos campos de conocimiento que
él traza con su clasificación.
José M edina E ch avarria (“Sociología: Teoría y Técnica”,
Fondo de Cultura Económica), como F e r r a te r M ora y M ax W e -
ber son representativos de esta nueva posición: “La estrecha limi
tación —expresa M edina E ch ev erría (ob. cit., p. 57)— que la di
cotomía ciencias de la naturaleza y ciencias de la cultura (o del
espíritu) venía imponiendo en el desarrollo de la investigación so
cial, puede considerarse hoy como cosa pasada, y disuelta, en con
secuencia, Ja dicotomía misma”. Y su crítica parte precisamente de

ía insatisfactoria ubicación de las ciencias sociales: “La realidad
social se nos parece. . . como naturaleza y espíritu al mismo tiem
p o . . . Tales notas corresponden a lo que es la vida humana, in
cluida por un lado en la naturaleza, física y biología, y, trascendien
do por otro de esa naturaleza por medio de una actividad que sólo
al hombre pertenece . , . Ninguna ciencia social —sociología, etno
logía o ciencia política— puede olvidar que por debajo de la cultu
ra está la naturaleza, y que ninguna forma social subsiste sin graves
daños, si impide o se opone, por ejemplo, a determinadas necesida
des o ritmos biológicos. Así, pues, tenemos, por lo pronto, que la
naturaleza del objeto de la Sociología en cuanto realidad vital, quie
bra el dualismo de naturaleza y espíritu. Y además, que los fenó
menos sociales son formas de vida”.
Si convincente es la crítica reseñada, en el sentido de la incla-
sificación de las Ciencias Humanas”, “ciencias de la realidad (¿de
qué realidad?: “de nuestra vida)”, ni los autores precitados, ni
H ans F reyer marcan un progreso apreciable en la propuesta de
un nuevo sistema de agrupación de las ciencias, que consulte de
modo adecuado Jas de nuestro especial interés.
El maestro mexicano G arcía M aynez (Eduardo) (“Introduc
ción al Estudio del Derecho” ) se limita al siguiente enunciado:
I. Ciencias de Leyes.
II. Ciencias de Sucesos.
III. Ciencias de Axiomas.
IV. Disciplinas Normativas.
Y es así como la Historia figura en el II Grupo y las Ciencias
del Derecho en el IV, de modo que las Ciencias Sociales, Humanas
o como quiera llamárselas, quedan parceladas, aún más distantes
entre sí que en los intentos clasificatorios precedentes.
La Teoría general de las Ciencias y particularmente la articu
lación en ella de las Ciencias Sociales es, por lo tanto, un problema
aún alejado de una solución medianamente satisfactoria.
c) ¿Ciencia Social o Ciencias Sociales? Si hacemos abstracción
del asunto que hasta ahora nos ha ocupado, ésto es, de la articula
ción de las Ciencias Sociales en la clasificación general de las cien
cias, y nos concretamos a la teoría interna de las mismas, el proble
ma de la ûnidad o pluralidad de las ciencias sociales surge a
nuestra primera consideración.
Sabemos que cuando C omte (Augusto) entendió fundar la
ciencia social que bautizó con el nombre de “Sociología”, preexis-
tían —según nos recuerda A. O rgaz (“Lecciones de Introducción
al Derecho y a las Ciencias Sociales”, p.464)—- algunas ciencias
sociales particulares, con vida y dirección independientes. La Cien
cia de la Política o simplemente Política, la Ciencia de la Econo
mía, más conocida por Economía Política, la Ciencia diél Derecho
o Jurisprudencia, la Lingüística, la Mitología, la Moral, a pesar de
sufrir diversas influencias metafísicas y de emplear métodos defi
cientes, eran ciencias de hechos y de relaciones sociales; es decir, no
cabía duda de su efectiva naturaleza sociológica. Posteriormente,
han ido construyéndose otras: Etnografía, Demografía, Sicología,
Social, Pedagogía Social, Medicina Social, Política Social, etc., y
ese movimiento de especialización no se detendrá seguramente, pues,
como se ha reconocido, se cumple por imperio de la ley. . . de la
división del trabajo intelectual. Más, la ambición del maestro del
Positivismo se dirigía a instituir la ciencia enciclopédica de lo social,
que abarque todos los aspectos de lo humano, por cuanto todos los
fenómenos humanos son de pleno derecho sociológicos. La Socio
logía, novísima ciencia a mediados del siglo XIX, se proponía el
conocimiento y la reorganización de la Humanidad —en el lengua
je de C omte—, de la Sociedad —en el decir de los continuadores—,
y, por lo tanto, deviene en el pensamiento de sus cultores inme
diatos, la Ciencia Social por antonomasia, de la cual no son sino ra
mas o, si se quiere, métodos auxiliares o complementarios o inte
grantes, las que antes o en el futuro se perfilaban o perfilarán como
ciencias especiales, pretendidamente autónomas. Dentro de tal con
cepción “enciclopédica” o “coleccionante” encontramos a algunos
—no todos, por cierto— de los principales continuadores del pen
samiento positivista, particularmente los autores que se agrupan en
las corrientes evolucionista y bio-social: Spencer, Asturaro, Nardi
Grecco, D’Aguanno, Valentín Letelier, Pearson, etc. Nuestro L ete -

l i e r llega a proclamar superada y reemplazada la Filosofía Social
por la Sociología, ciencia de las leyes que regulan el proceso na

tural de la Sociedad, poseedora —ésta— de una realidad concreta.
No obstante, uno de los más eminentes continuadores del pen
samiento positivista en el campo de la Sociología, valioso particular
mente por sus indicaciones para la investigación social (“Las reglas
del método sociológico5’), E milio D urkheim , replantea el proble
ma en un estudio precisamente intitulado “Sociología y Ciencias
Sociales”. En éste, se decide por admitir la necesidad de Ja coexisten
cia de una ciencia integradora de lo social, la Sociología, y de cien
cias particulares (que enumera). “Nos proponemos—expresaba—
establecer, de una parte, que la Sociología no es, y no puede ser
más que el sistema, el corpus de las ciencias sociales; de otra, que
esa comprensión, bajo un epígrafe común, no constituye una simple
operación verbal sino que implica un cambio radical en el método
y en la organización de esas ciencias” . D e aquí se infiere que
para el eminente catedrático francés, la Sociología más que una
ciencia separada, es por excelencia el método común a todas las
ciencias que poseen objetos sociales diversos.
Otro sociólogo de la misma nacionalidad, G abriel T arde
(1843-1904) —opositor de D urkheim (1858-1917)— (Vid. pfo.
2Q, b ), coincide con el gran expositor del “realismo” en instituir la
Sociología como una Ciencia de las Ciencias Sociales. Ante su auto-
pregunta: “¿Debe decirse Ciencia Social o Ciencia Sociales?”, res
ponde “La Sociología debe ser la ciencia y no la filosofía de los he
chos sociales, que hoy sería insuficiente. Las Ciencias Sociales han
procedido a la Ciencia Social y han preparado su evolución. Esas
ciencias, fundadas en el método comparativo y evolutivo, necesitan
también ser comparadas entre sí. Y esa comparación de las com
paraciones sería la Sociología”.
G insberg M orris (1889-?) (Vid. su “Manual de Sociología”,
traducido por J. Medina Echavarria, B. Aires, 1942) apunta que
la Sociología a la vez que se identifica con todo un grupo de las
ciencias sociales, es en si una especialidad que tiene por objeto el
descubrimiento de las conexiones que existen entre las otras disci-
plin»as, y que pretende ofrecernos una explicación de los caracteres

generales de las relaciones sociales”.
M ac I v e r (nacido en Escocia, 1882), citado por Orgaz, exa
mina la relación entre la Sociología y las Ciencias Sociales, toman
do por referencia la Política y la Economía, para concluir que ‘‘las
Ciencias Sociales guardan su,lugar dentro de la Sociología, lo mis
mo que las asociaciones dentro de la comunidad”, ésto es, tienen
por objeto lo sociológico particular, en tanto que ésta procura la
síntesis superior.
M edina E cheverría .(José) (Valencia: 1903— . . . ) , en su ‘“So
ciología: Teoría y Técnica”, se burla de la oposición entre 5‘enci
clopedistas” y “pluralistas”, pues, en su concepto, Ja Sociología res
ponde a dos planos o preocupaciones: lo general, común, sistemáti
co, y lo especial, estructural.
En suma: podemos decir que en la actualidad, la mayor parte
de los autores, si no su totalidad, aceptan la coexistencia de la So
ciología con otras Ciencias Sociales, ésto es, la pluralidad de las
últimas, si bien discrepan si el rango de la primera es equivalente
o superior al de las restantes. (Sobre el contenido, naturaleza y
método de la ciencia sociológica, vid. Pfo. 2® b).
d) El problema de su nomenclatura. Es fácil apreciar con el
examen de lo dicho en la letra b) de este párrafo, que Ja categoría
“Ciencias Sociales” (o la de “Ciencia Social” o de “Sociología”
—con el alcance enciclopédico ya expresado—) como uno de los
términos dentro de la clasificación general de las ciencias, si fué
frecuente en el vocabulario del segundo y tercer cuarto del siglo
XIX, empieza a no ser usada en las dos últimas décadas del mismo
y en lo que va corrido del actual en Jos más modernos cuadros cla-
sificatorios. Y es corriente verla identificada con los nombres de
“Ciencias Morales”, “Ciencias Culturales”, “Ciencias Humanas”,
“Ciencias del Espíritu”, etc.
Así, v.gr. F eliciano C hallaye (“Metodología de las Cien
cias” ; Col. Labor) critica el empleo de la expresión “Ciencias Mo
rales”, pero no indica otra en su reemplazo. “Se llaman —dice— a
menudo Ciencias Morales las ciencias que estudian al hombre en
su vida interior, así como sus relaciones entre los hombres”, y,
después de enunciar la Sicología, la Sociología y la Historia como

integrantes de la mencionada categoría, agrega: “Pero la expresión
Ciencias Morales, aunque conforme a la tradición (Alude a la
existencia de la “Academia de Ciencias Morales y Políticas en Fran
cia” en Francia), no es muy feliz porque se presta a confusión. En
efecto, parece subordinar estas ciencias a la moral, lo cual es, a la
vez, poco científico y poco morar*.
V a n S t e e n b e r g h e n , conteporáneamente, utiliza la denomina
ción “Ciencias Morales5’, pero con un alcance más restringido en
su clasificación del s a b e r p o s i t i v o (que opone al s a b e r m e t a f ì s i
co ).
I. Ciencias de la
naturaleza :
Saber
positivo
Ciencias sicológicas
Ciencias morales
¿Son sinónimas las expresiones “ciencias del espíritu” y “cien

cias culturales” ?. M uchos autores responden afirmativamente, aun
que algunos —A belardo T orre, por ejemplo ( “Introducción al
Derecho”, Edit. Perrot, B. Aires, 1957)— consideran mucho más cla
ra y precisa la de “ciencias culturales”. “— Otros, v.gr. F rancisco
R omero y E ugenio P ucciarelli ( “Lógica”, B. Aires, 1948; li a .
ed.) sostienen que “las llamadas 'ciencias del espíritu9 estudian el
ámbito propiamente humano de la realidad, el hombre en su pecu
liaridad y como creador y habitante del m undo de la cultura y la
cultura misma. El dominio de estas ciencias excluye en principio
lo que en el hombre hay de común con los demás seres vivos, lo que
en él es naturaleza, y comprende dos grandes apartados: la inda
gación del hombre en cuanto ente síquico-espiritual (sicología) y
la de las estructuras que crea y convierte en su ambiente específico,
como el derecho, la sociedad, la ciencia, el lenguaje, la técnica, etc.
(ciencia de la cultura)”.
¿Precísase distinguir entre <£ciencia social” y “ciencia cultural” ?

T orre, precitado, se inclina por la afirmativa: “Cabe preguntarse
si íciencia social5 y ‘ciencia cultural’ son la misma cosa. Por nuestra
parte creemos que no, aunque haya entre ellos muchas semejanzas;
en efecto, el concepto de ciencias culturales es más amplio que el
de ciencias sociales, pues abarca algunas disciplinas que estudian
manifestaciones individuales, como la Literatura en tanto ciencia,
etc., que, estrictamente hablando, no pueden ser consideradas como
ciencias sociales, pero sí como ciencias culturales (la literatura, por
ejemplo, es un objeto cultural)
M edina E cheverría* con abundante empleo y superación de
M ax W eber y de H ans F reyer, considera —en pugna con las di
cotomías tradicionales— que las Ciencias Sociales en general y en
particular la Sociología no son susceptibles de identificación con
Jas Ciencias Culturales, ni tampoco con Las Ciencias Naturales. “En
resumen [asevera] en las ciencias sociales el verdadero centro de re
ferencia es el hombre y su actividad: el hombre de carne y hueso
de nuestra Unamuno” , ¿Ciencias de la realidad humana en pleni
tud? ¿Ciencias Humanas? ¿Ciencias del Hombre? ¿Pero, en rigor,
la Antropología —así a secas, no Antropología Social, ni Antropo
logía Cultural— si a no dud-arlo es ciencia humana, es también
ciencia social? Creemos que debe responderse negativamente.
Bástenos, pues, con prevenir sobre el problema de la nomencla
tura y con avanzar que mantendremos tanto por su expresividad
formal, como por corresponder al apelativo de nuestra Facultad
(Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales), la denominación C ien
cias S ociales, ajena, por el momento, a toda sinonimia.
e) Enunciado y bases clasifi calorías de las Ciencias Sociales.

e1) .—Si aun falta elaboración en el problema de la articulación de
las Ciencias Sociales en la clasificación general de las ciencias, no
se encuentra considerablemente más avanzada la solución del asunto
relativo a la clasificación y, hasta, al mero enunciado de las Cien
cias Sociales en el ámbito de su intimidad.
A excepción de K arl Pearson (su “The Grammar of Scien
ce55, 3a. ed., A. y C. Black; Londres, 1911), fiel a los postulados
evolucionistas y positivistas y, por lo tanto, superado en la actuali
dad, es difícil encontrar entre los tratadistas, teóricos y metodólogos

de las Ciencias Sociales, proyectos de clasificación de éstas, y tan
siquiera el propósito de enumerarlas exhautivamente. Nada, por
ejemplo, encontramos en el “Tratado de Sociología55 y en la “In
troducción a las Ciencias Sociales” de F rancisco A yala; tampoco
en F élix K aufm ann (“Metodología de las Ciencias Sociales” ; Fon
do de C ult Económica. México) o en G. A. L undberg (“Técnica
de la Investigación Social5’, F. de C. Ec., M éxico); etc.
L undberg ( “Técnica de la Investigación Social” ; F. de C.
Ec.) alude, de paso, al gran número de tratados sobre “principios”
de sociología, economía y ciencia política, y aJ escaso volumen de
comprobaciones de los mismos.
C halla ye^ como ya vimos, enumera a la Sicología, la Sociolo
gía y la Historia como integrantes de las Ciencias Morales, pero ad
vierte sobre las diferencias ontológicas y metodológicas fundamen
tales que las separan (así, v.gr. Sicología y Sociología; Sociología e
Historia).
M edina E chavarria menciona también, aunque desde una po
sición ideológica muy discrepante de Chali aye, las mismas disci
plinas.
Con un criterio fundamentalmente realista, mejor: práctico, la
U.N.E.S.C.O., con miras al inventario y estímulo de las Ciencias
Sociales, trazó la siguiente enumeración, que sirve de pauta a sus
trabajos y publicaciones:
I. “Ciencia Política”
II. “Relaciones Internacionales”
III. “Ciencia Económica”
IV. “Derecho”
V. “Sociología”
VI. “Sicología Social”
V II. “Antropología Cultural”.
El enunciado precedente merece, sin duda, varias observacio

nes. Algunas de ellas serían: 1 ) no da cabida a la Historia, como
si fuese opuesta o, por lo menos, ajena a las ciencias sociales, con
trariando un criterio casi universal; 2 ) menciona en singular a la

“Ciencia Política” y la “Ciencia Económica”, lo que en el uso co
mún no se encuentra afianzado, sobre todo por lo que a las “Cien
cias Políticas” toca; 3) indica como nombres de ciencias los de
“Relaciones Internacionales” y “Derecho” en circunstancias que
aquellas y éste son objeto no sólo de una, sino de varias ciencias y
disciplinas científicas autónomas; 4) “Antropología Cultural” es
una ciencia en formación como ciencia social especial; a menos que
bajo esa denominación se desee insertar los contenidos de otras dis
ciplinas y ciencias silenciadas; y 5) a modo de ejemplos, se omiten,
además de la Historia, los nombres de la Etnología, Ja Etnografía,
la Demografía, la Ecología, la Antropología Social, la Arqueología,
la Pedagogía Social, la Medicina Social, la Criminología, la C. U r
banística, etc. etc. Y si respecto de la Administración Pública, sabe
mos que la propia U.N.E.S.C.O. la inserta como materia de la
Ciencia Política, no nos explicamos por qué silencia a las Ciencias
Administrativas o, si se quiere, a la Ciencia de la Administración,
que tanta importancia tiene tanto para dicho organismo internacio
nal como para la N.U.
e2) .—Lo positivo .—Intentaremos esbozar algunos criterios si
no para la clasificación, al menos para el enunciado y agrupación
de las Ciencias Sociales.
Desde el punto de vista meramente formal, de la nomenclatu
ra, es de interés apuntar que, bajo un primer examen, puede dis
tinguirse: I. ciencias y disciplinas sociales que poseen un nombre
propio, perfectamente individual izador y terminado con el vocablo
“logos” (tratado, sistema); II. otras cuya denominación genérica
es “ciencias”, adjetivada por una palabra o dos que señalan el con
tenido de cada una de ellas; y III. un grupo cuya nomenclatura es
heterogénea, aunque predomina el empleo de un vocablo inicial ex
traído de los otros dos grupos o de ciencias de la naturaleza, con el
apelativo complementario de “Social”.
Sin pretender lo exhaustivo, dichos grupos serían:
Ier. Grupo: Sociología, Historiología, Arqueología, Antropolo
gía, Etnología, Ecología, Criminología, Fenología, etc.
II. Grupo: Ciencia Política o Ciencias Políticas, Ciencias Eco-
nómicas o Ciencia Económica, Ciencias Jurídicas o Cien

cias del Derecho, Ciencias Administrativas o Ciencia de la
Administración, Ciencia de la Administración Pública, etc.
etc.
Ille r. Grupo: Sicología Social, Antropología Social, Antropo
logía Cultural,. Pedagogía Social, Política Social, Política Económi
ca, Política Legislativa, Medicina Social, Geografía Social, Geogra
fía Humana, Geografía Política o Geopolítica, Estadística Social,
Sociología Política, Sociología Industrial, Sociología Rural, Socio
logía del Arte, Sociología de la Música, etc., etc.
Y hasta podría añadirse un: IV Grupo: (de ciencias sociales
descriptivas) Etnografía, Sociografía, Demografía, etc. etc.* un quin
to grupo de ciencias, disciplinas o técnicas de la medida social:
V Grupo: Sociometría, Econometría, etc., y, todavía, un sexto gru
po: V I Grupo: “Cibernética” (ciencia de la mecanización y de la
automación).
Otro criterio discriminador, aunque, por ahora, sólo nos refi
ramos a los Grupos I y II. podría ser el de los Elementos o Sujetos
en juego en cada ciencia. En todas ellas podemos apreciar que es
un -presupuesto la referencia al h o m b r e , pero lo apreciamos en vida
de relación con el Hombre o con otro u otros elementos más; y es
interesante apuntar que mientras más próximos sean entre si estos
segundos elementos, más afines resultan las correspondientes cien
cias; así, v.gr.:
Sociología: Hombre y “Sociedad” (vid. pfo. 29 b).

Historia: Hombre-Tiempo-Espacio-Significado.
Ciencia Política: Hombre y Estado (Poder) .
Ciencia de la Administración: Hombre y Administración (Pública
y Privada).
Ciencias Jurídicas: Hombre y Ordenamiento de Derecho.
Sicología Social: Hombre y Hombre (en sus interrelaciones neuro-
síquicas).
Antropología Cultural: Hombre y Cultura.
Antropología Social: Hombre y Civilización (primitiva).
Ecología: Hombre y Medio.
Economía: Hombre y Naturaleza.

Criminología: Hombre-Delito-Sociedad, etc., etc.
ca:
O tía base de clasificación podría ser el mayor o menor grado
de autonomía ontologica, ésto es, de limitación y singulariziación de
su objeto. La Ciencia del Derecho Positivo,-la Sicología Social, por
ejemplo, poseen objetos propios e indisputables; hay ciencias que
forman su objeto con la contribución de otras aportantes de los ma*
teriales, tales, por ejemplo, la Criminología, la Sociología, etc.; y
otras constituyen un nuevo punto de vista, una especie de lugar
geométrico, para elaborar asuntos que varias o muchas de las res
tantes ciencias sociales, trabajan desde sus respectivos ángulos; tal
cosa ocurre con la Pedagogía Individual y Social, y, como veremos,
con la Ciencia de la Administración Pública.
Constituiría otro criterio para agrupar las ciencias sociales, la
escala de menor a mayor generalidad que les corresponde : la Histo
ria fue típica ciencia idiográfica para W i n d e l b a n d , por su singula
ridad; la Ciencia del Derecho Positivo está determinada por la
especificidad de un ámbito de soberanía, dentro del cual goza de
generalidad; la Ciencia Política y la Ciencia de la Administración
ambicionan una egneralidad relativa (el logro de “principios” y de
su aplicación concreta), en tanto que la Sociología, la Sicología
Social, por ejemplo, tienden a la generalidad mayor, a la formula
ción de “leyes sociales”, de “leyes psicológicas”, según el caso.
Finalmente, podría ambicionarse, quizás por algunos, ahondar
más Ja precedente separación mediante el examen de los respectivos
métodos; pero, como —-llegado el momento-—haremos ver, las Cien
cias Sociales no sólo se encuentran interpenetradas en sus objetos,
sino también en sus metodologías, de modo que en cada ciencia lo
que la singulariza es el predominio, pero no el empleo exclusivo y
excluyente, de la metodología que corresponde a su propio punto
de vista, sobre un complejo metodológico común. Así, v.gr., si el
científico del Derecho Positivo se singulariza por el método cons
tructivo cuyas bases echaron v .S a v ig a y y v . I h e r i n g , eso no le excusa
de emplear el método histórico, el método comparativo, el método
sociogràfico, etc., etc. Y si, por ejemplo, el jurista abusase de la
metodología del economista, en vez de ser un cultor del Derecho

Económico, lo sería del “Economismo Jurídico”.
§ 2. C o n c e p t o s b á s ic o s d e l a s C i e n c i a s S o c ia l e s
a) Preámbulo .—Aún a riesgo de repetición de un saber ya ad

quirido, y de elementalidad para los buenos conocedores del tema,
parécenos didácticamente necesario proporcionar noticias sumarias
sobre los objetos y los métodos de las restantes ciencias sociales —en
razón con los de nuestra especialidad— para luego poder abundar
sobre sus relaciones recíprocas dentro del género común y hasta con
algunas disciplinas sitas en otros campos (ciencias de objetos natu
rales y de objetos ideales, por ejemplo).
b) La Sociología.—Obviamente, si se la considera la Ciencia
Social enciclopédica o madre, y con justo título aunque se la estime
una ciencia social entre varias, por la sola circunstancia de su de
nominación, correspóndenos ocupamos en primer término de la
Sociología.
Para clarificar el problema ontològico y, por ende, conceptual,
deberemos empezar por una disyuntiva : si lo social, la Sociedad, la
sociabilidad o, como quiera denominársele, es objeto unitario, uno
e inescindible, su estudio sistemático y pleno habrá de corresponder-
le a una sola ciencia, la ciencia social por antonomasia: la Socio
logía; o si, por el contrario, “lo social” está constituido en estricto
rigor lógico, por un complejo de objetos suficientemente autónomos
entre sí, o al menos, por una región ontologica susceptible de ser
investigada lícitamente desde diversos puntos de vista y sus corres
pondientes primacías metodológicas, existirían otras tantas ciencias
o disciplinas sociales, una de las cuales sería la Sociología.
La disyuntiva, pues, se resuelve en una interrogante: ¿Qué es
lo social? ¿Qué es la Sociedad?. Raúl A. O r g a z , sociólogo argen
tino, agrupa las respuestas en dos sectores antinómicos: I. e l r e a
l i s m o (“universalismo” o “colectivismo”, según otros), cuyo pre
supuesto es la existencia, real, concreta de la Sociedad, como ma
teria de observación, ciencia y, por lo tanto, previsión. Nada hay
en el Individuo que no se dé antes en la Sociedad (salvo la fuerza
de su brazo, como afirmó Augusto Comte). E m i l i o D u r k h e i m es

su propugnador contemporáneo más representativo; y II, E l “No
minalismo” (si se prefiere, el “Individualismo” ) afirma como única
realidad los Individuos, de modo que el objeto de la Sociología es
taría constituido por las relaciones e interacciones de los individuos.
Nada hay en la Sociedad que no esté en el Individuos. Orgaz cita a
T a r d e (Gabriel) y a S i m m e l (Jorge; alemán: 1858-1918) como
representativos de esta tendencia. Nosotros ponemos reparos a la
inclusión del segundo, como se podrá apreciar más adelante.
A la agrupación de O r g a z podría agregarse un tercer término
( I I I ) : los autores que aceptan la coexistencia e interacción de <lo
individual y lo colectivo. Y precisamente S i m m e l, en nuestro con
cepto, marca una cuarta posición, y es (IV) la de no singularizar a
la Sociología por poseer un objeto diverso de las demás ciencias so
ciales, sino un modo diferente de considerarlo.
Si, como queda dicho, aceptamos con los más -la pluralidad de
las ciencias sociales, ¿cuál objeto o cuál “punto de vista” sería el
propio de la Sociología?
J o r g e S i m m e l, precitado, opina: “La Sociología pertenece a
aquel tipo de ciencias cuya independencia no dimana de que su
objeto esté comprendido junto con otros bajo un concepto más am
plio (como Filología clásica y germánica, como Optica y Acústica),
sino de considerar desde un punto de vista especial el campo total
de los objetos. Lo que la diferencia de las demás ciencias histórico-
sociales no es, pues, su objeto, sino el modo de considerarlo, la
abstracción particular que en ella se lleva a cabo” . (“Sociología”,
T. I, p.20; edit. p.Revista de Occidente, col. “Nuevos hechos-nue
vas ideas” ).
Permítasenos aquí una remisión a las citas hechas al ocuparnos
sobre la unidad o pluralidad de la “Ciencia Social” en cuanto tra
tan del contenido y destino de la Sociología. Sólo adicionaremos
dos transcripciones más, muy representativas de las divergencias
actuales.
L a r r o y o y C e v a l l o s , maestros mexicanos, en su “Lógica de
la Ciencia” (Edit. Porrúa-México), afirman: “La reiterada con
fusión enitre causialidad y finalidad ha dado lugar a un plantea^
miento erróneo del problema de la Sociología; se ha cometido el

equívoco de ver en ella una ciencia independiente al lado de las
demás ciencias sociales, o una disciplina generalizadora de los re
sultados de las otras disciplinas de la cultura (etnología, política,
economía, etc.), una especie de enciclopedia del saber social. Todos
los sociólogos, empero, adscriben a la Sociología (de societas, socie
dad, y logia, tratado)) el básico problema de definir lo social en
general: un tema por cierto, que no hacen objeto de estudio las
disciplinas particulares de la cultura, del mismo modo que no com
pete a ciencia alguna natural el abordar el concepto genérico de
naturaleza... También los especialistas de estas disciplinas (las so
ciales) suponen que en las relaciones sociales de los hombres pre
valezca un orden, si bien no causal como en la naturaleza. Sobre
este supuesto trabaja el economista y el pedagogo, el etnógrafo y el
jurista. . . Pues bien, así como la diversidad de las ciencias de la
naturaleza implica una lógica de las ciencias naturales, cuya funda
mental tarea es definir la esencia de la naturaleza, del mismo modo
el conjunto de las ciencias de la sociedad ha menester de unta lógi
ca de las ciencias sociales . . . “No —concluyen— ; la Sociología no
es metafísica de ningún género; es el tratado de la esencia y formas
de la sociabilidad; la ciencia que reflexiona sobre los métodos de
las disciplinas particulares de la cultura. La sociología, en suma, es
la lógica de las ciencias sociales. Nada menos, nada más”.
Y, finalmente, José M edina Echavarria impugna, al igual
que los profesores precitados, las discusiones metodológicas, prove
nientes de la dicotomía kantiana, sobre si l<a Sociología es una cien
cia enciclopédica o una ciencia social al lado y en el mismo plano
de las demás: “La teoría sociológica —concluye— actualmente
consta de dos grandes partes, o si se quiere de dos teorías, pues co
rresponden a dos planos distintos: a) la teoría de los elementos re
lativamente permanentes del hecho social; y b) la teoría de los com*
piejos sociales concretos y su dinamismo. . Después de citar a
M annheim, resume que la primera teoría constituye la Sociología
General o Sistemática, y la segunda, la Sociología estructural.
c) La Historia o Historiólogía.—-Bernheim distingue —distin
ción ya clásica—* tres formas o maneras de concebir y escribir la
Historia que si bien coexisten -—puede decirse, en todos los tiempos,

desde Ja invención de la escritura —alcanzan sucesivamente el pre
dominio, una sobre las otras, constituyendo otros tantos períodos en
la Historia de la Historiografía: la Historia Narrativa, la Historia
Pragmática y la Historia Genética (Causal o Razonada). Durante
las dos primeras etapas la Historia ocupa un sitio de honor entre
las Bellas Letras y en 'la Pedagogía Social, respectivamente; en tanto
que la tercera marca la recepción de la Historia en el ámbito de
las Ciencias.
La Historia Narrativa es como “la memoria de la Humanidad
que con el tiempo se escribe” ( A n d r e i ñ i o ) ; sus orígenes se remon
tan y confunden con los de la escritura (Crónicas, Anales, Genea
logías, etc., en los inicios).
La Historia Pragmática —contrariamente a lo que su nombre
da a entender sobre su objetividad— es típicamente un relato ten
dencioso para fines de pedagogía social, ejemplarizadora. Si la His
toria es —como ya lo apuntó Aristóteles— la maestra de la vida, a
ella toca formar a las generaciones en la exhal-tación de los valo
res oficiales, al servicio de una ideología, de una organización polí
tica, social y económica; de un gobierno, en suma.
Finalmente, la Historia Genética o Causal, de ambición cien
tífica, pretende traducir los actos humanos no sólo en bellos relatos
y en aleccionadoras experiencias, sino en un vasto proceso de rela
ciones causales. Quiere “saber —ha dicho A l t a m i r a (Rafael; es
pañol: 1866-1950)— como todo fenómeno histórico se ha desen
vuelto en la conexión de los sucesos” . Es sabido que dentro de esta
concepción, las doctrinas divergen sustancialmente: algunos espe
ran de la Historia la formulación de leyes del acontecer humano
(el economismo histórico, por ejem plo); otros sólo le atribuyen y
no por eso deja de ser ciencia, pero ciencia cultural —-como hemos
visto—, el conocimiento de lo singular, de lo trascendente, de lo
idiográfico en el lenguaje de Windelband.
Ciencia explicativa, según unos, o ciencia de comprensión, se
gún otros, la Historia para los más es, por añadidura, un Arte. Es
predominántemente ciencia en la búsqueda y elaboración de las
fuentes hasta el logro ddl material y la construcción de juicios y sis
temas; pero es preferentemente un arte cuando se trata de suplir

los vacíos documentales, de comprender los caracteres y el espíritu
de hombres y de épocas, de revestir estilísticamente el asunto.
Al asignar a la Historia jerarquía científica, el siglo X IX la
proveyó, perfeccionando disciplinas y técnicas ya surgidas con an
terioridad, o creando nuevas, de numerosas auxiliares que tienden
a constituirse, además, en ciencias o disciplinas científicas autóno
mas: la Heurística (Eurística), ciencia de las fuentes de conoci
miento histórico (y hoy, de conocimiento científico en general); la
Paleografía, ciencia de las escrituras antiguas; la Diplomática,
ciencia de los documentos; la Cronología, ciencia del tiempo y de
su cómputo; la Sigilografía, ciencia de los sellos; la Numismática,
ciencia de ‘las monedas y medallas; la Genealogía y la Herándica,
ciencias de los árboles familiares y de los escudos nobiliarios, res
pectivamente, etc., etc.
Conjuntamente con el surgir de las ciencias y disciplinas auxi
liares, la Historia experimenta el perfeccionamiento de su método
y la extensión de su contenido.
Los hechos poilíticos, militares, religiosos, en torno a un hom
bre, un grupo dinástico o una pequeña comunidad política, de los
cuales el narrador era protagonista o testigo, presencial o de oídas,
cifraron el interés de la Historia Narrativa en sus primeras épocas.
El Imperio Romano y el Cristianismo transforman la historia de
particular en universal (respecto, naturalmente, del mundo enton
ces conocido), y la Edad Moderna estimula la incorporación gra
dual a la misma de acontecimientos o circunstancias que conciernen
a otros aspectos de la vida del hombre: su comercio, sus costum
bres, sus instituciones, sus vestimentas, su literatura, su derecho,
etc., etc. de modo que la historia contemporánea tiene por tema el
Hombre y sus creaciones culturales todas. Como consecuencia de la
ampliación del contenido, la Historia, a contar del siglo X V III,
tiende a dividirse, por lo menos, en dos grandes sectores de la vida
humana: la Historia Política y la Historia de la Civilización o, se
gún otros, de la Cultura, divisiones que a su vez se agrupan en
Historias Especiales: Historia Política y Administrativa, Historia de
Jas Religiones, Historia de las Costumbres, Historia Militar, Histo
Ciencia de Ja Administración Pública 73
ria de la Economía, Historia de la Literatura, Historia del Dere

cho, Historia del Comercio, Historia de la Técnica, etc., etc.
Pero, ¿ todo hecho por la sola circunstancia de haber ocurrido
es ‘‘histérico” ? En lengua alemana, historia es “Geschichte” ; acon
tecer, ocurrir es la traducción del verbo “geschehen”. Numerosos
autores se han ocupado de clasificar los hechos del hombre para
discriminar cuales son históricos y cuales no tienen tal calidad:
X e n o p o l distinguió entre “hechos de repetición” y “hechos de su
cesión”,' los segundos propiamente históricos pues son imprevisibles,
su motivación radica en la inteligencia y la voluntad de sus prota
gonistas; B e r n h e i m agrupa los hechos en “singulares”, “típicos” y
“colectivos”, de los cuales los primeros y los últimos atañen a la His
toria, en tanto que los segundos a las ciencias sociales generaliza-
donas: la Etnología, la Sociología, el Folklore, etc. Don V a l e n t í n
L e t e l i e r observa que los hechos históricos son de dos clases muy
diferentes: los “sucesos”, que pueden ser físicos, biológicos y socia
les, llamándose “acontecimientos” a los de mayor trascendencia, y
los “estados sociales”, hechos o, mejor, fenómenos de orden estático
—en oposición a los sucesos que pertenecen a la dinámica social—
que sirven de medio a los sucesos; y A l o y s M u l l e r distingue: cau
salidades, teleologías y espontaneidades, siendo estas dos últimas ca
tegorías de tipo histórico.
En nuestro concepto, los hechos del hombre para que sean his
tóricos deben satisfacer los siguientes requisitos: 1) Realidad, ésto
es que tengan o hayan tenido existencia; 2) Experiencialidad, vale
decir que sean vivencias efectivas en el espacio y en el tiempo y,
como tales, objetivadas; 3) Testimonio, lo que importa que de ellos
reste noticia a través de fuentes de conocimiento o, en su defecto,
a la luz de otros métodos de reemplazo, y 4) Trascendencia, vale
decir que el hecho sea singular y significativo en su ámbito.
Paralelamente, otro asunto preocupa a los teóricos y filósofos
de la Historia: ¿quién es o quiénes son sus sujetos? R o c h o f f agru
pa las teorías en tres: I. Naturalistas-materialistas; II. Humanas; y
III. Teológicas. Destacaremos sólo las doctrinas que se sitúan en el
segundo grupo, susceptibles de esquematizarse, simple y grosera
mente, según nuestro concepto, en:
Creacionesintelectuales del Hambre: Ilustración, Progreso,

Cultura, Libertad, etc.
Clase social
generación
gremio
A.-EI Hombre^ raza
Colectivo nación
Estado
etc.
Teorías El Hombre en su ser"
sobre eí< concreto : a) El superhombre,
Sujeto ©1 hombre sim-
de la símborto, e<l ge-
Historia B.hEI Hombre^ nio, el caudillo,
Individual etc.
b) 'El ‘hombre co
mún o vulgar
III. Concepciones eclécticas: v.gr. la dé Guyau: eJ genio es
producto de la sociedad y de su cultura, pero deviene su
conductor.
d) Las Ciencias Políticas.—El primer problema que surge a su

respecto reside en si su denominación correcta es en singular como
aparece en el enunciado de la u n e s c o (Vid. pfo. 1, c .) o en plural,
tal cual se singularizó nuestra Facultad desde 1842 hasta 1927, “Fa
cultad de Leyes y Ciencias Políticas”, y se singularizan hoy sus es
tablecimientos : Escuela e Instituto de “Ciencias Políticas y Admi
nistrativas”.
Cabe observar, en primer término, que es predominante el em
pleo del plural en el ámbito europeo continental, particularmente
en Francia; en cambio, los EE. UU. de N. A. y los organismos in
ternacionales utilizan el singular, siendo ésta la tendencia que pa
rece consolidarse. La expresión “Ciencias Políticas” muestra ser
aglutinante de varias disciplinas afines, entre las cuales una mere
cería en puridad el nombre de “Ciencia Política”.
En segundo, puede agregarse que autores tan connotados co
mo H e r m a n n H e l l e r (vid. su “Teoría del Estado”, aparecida en
Leipzig, 1934, traducida al castellano, México, 1942) emplean in
distintamente ambos giros —no sabemos si en el texto original o en
la versión del traductor en el caso de Heller (vid. ob, cit. título
del Pfo. 29 y frases de las páginas 30 y 40 en que utiliza el plural).
Abandonando el aspecto formal, es interesante preguntarse si
el contenido u objeto es uno o múltiple y, por lo tanto, deben ser

una o varias las disciplinas que de él o de ellos se ocupan.
Se^gún el citado H e l l e r , la Ciencia Política comprendería —y
su concepción podríamos representarla en un sistema de cuatro
círculos concéntricos— : ( 1 ) un núcleo de conocimientos sobre ad
quisición, establecimiento, división (conservación y límites, agrega
ríamos) del Poder Político; (2) luego una zona de descripción de
cómo el Poder así surgido se estructura de acuerdo con las condi
ciones' mesológicas y relativamente a la Constitución Política del
Estado, con crítica de ésta; (3) más hacia la periferia, los grupos
e ideas políticas y las relaciones con los diversos poderes sociales;
y (4) finalmente, lindando con lo externo, las relaciones del Esta
do con los Poderes (?) Internacionales.
Su representación gráfica sería:
Un Comité especial de la u n e s c o —el designado para prepa

rar los Estatutos de la Asociación Internacional de Ciencia Políti
ca— asigna a la disciplina de nuestro actual interés las siguientes
m ateríais:
{
Teoría Política: Historia de las ideas Políticas
Teoría Política propiamente tal.
La Constitución
El Gobierno Central
El Gobierno Regional y Local
M. Instituciones políticas: La Administración Pública
Las funciones económicas y sociales
del Gobierno
Las instituciones políticas
comparadas.
Los partidos políticos.
(Pili. Partidos, grupos y opinión Los grupos y asociaciones
públ'ica: La participación del ciudadano en el
gobierno y la administración
La opinión pública.
política internacional
IV, Relaciones internaciónailes: organización y administración
intornaci on ales
El Derecho 'Internacional.
G e o r g e s L a n g r o d ^ el eminente jurista y administrativista fran

cés, introduce importantes aunque no muy numerosas modificacio
nes, en el esquema precedente. Las principales son: como materias
de Teoría Política incluye: Filosofía Política, Historia de las Ideas
Políticas y Teoría Política Americana; y de “Instituciones Políticas”
desglosa, dándole la misma jerarquía de éstas, a la Administración
Pública con los siguientes temas especiales: Ciencia de la Adminis
tración Pública, Derecho Administrativo, Administración Munici
pal, Participación de los ciudadanos en la Administración, Finan
zas Públicas y Administración Pública Comparada.
Sin perjuicio de la obligada remisión a la “Ciencia Política”,
disciplina paralela, formularemos algunas observaciones al enuncia
do de la u n e s g o , adicionado por L a n g r o d y, luego, apuntaremos
algunos otros botones de muestra de las profundas contradicciones
que subsisten sobre el contenido y la vida de relación de una cien
cia que, puede decirse, tiene la prosapia de contar a A r i s t ó t e l e s
como uno de sus primeros y más notables cultivadores.
Dichas observaciones podrían ser, por vía de ejemplo: 1) Ló
gicamente, es inaceptable que la Filosofía del contenido de una
Ciencia• de la Administración Pública 77
ciencia y de la misma ciencia, forme parte de ésta; 2) La Historia

de las Ideas Políticas es una rama de la Historia, pero no de ¡1a
Ciencia Política, lo cual no obsta para que ésta utilice, entre otros,
el mét0do sistemático-histórico para la comprensión de lo hoy vi
gente,* 3 ) Se nos escapa la razón por la cual Langrod inserta, en el
primer campo de la Ciencia Política, la “Teoría Política America
na” ; pudo haber indicado las “Teorías Políticas Especiales” para
comprender las teorías continentales, regionales y nacionales; 4) La
mención de “La Constitución” deberíamos entenderla como estruc
tura y no como fuente del derecho, pues en este último sentido la
estudian el Derecho Constitucional y su respectiva Ciencia; 5) Si
el Gobierno y sus diversas formas figuran en el segundo gran tema,
parecería que la “Teoría del Gobierno” debiera figurar en el prime
ro; 6 ) Aunque se ha extendido, en el léxico científico, el empleo del
adjetivo “comparado” o “comparada” tras el objeto o materia del
método comparativo, en estricto rigor no existen ni “Instituciones
Políticas Comparadas”, ni “Administración Pública Comparada”
(Langrod), como tampoco “Derecho Comparado”, y sí existe, en
cambio, la acción metodológica comparativa y su correspondiente re
sultado ; 7) No puede aceptarse que el Derecho Internacional
( u n e s g o y Langrod) y el Derecho Administrativo (Langrod) sean
materias de la Ciencia Política, puesto que lo son de las correspon
dientes ciencias jurídicas, sin perjuicio de coadyuvar con aquella;
y 8 ) Las “relaciones internacionales” han sido señaladas por la
propia u n e s c o como una de las ciencias sociales, autónoma respec
to de la Ciencia Política, y ahora se la incluye como materia de és
ta, amén de que es objeto de varias ciencias más. De modo que se
trata de una expresión útilmente aglutinante y no de otra ciencia.
Que las contradicciones son graves y, por el momento, insalva
bles se demuestra: con la afirmación de H e l l e r en el sentido que la
Ciencia Política y la Teoría Política son inseperables de la Teoría
del Estado, en tanto que H a n s K e l s e n rechaza perentoriamente
toda aproximación aduciendo la pureza metódica; y, con el aserto
de M a u r i c i o D u v e r g e r (su “Manual de Derecho Constitucional
y de Ciencia Política” ) en el sentido de distinguir ambas discipli
nas, haciendo de ésta última un sinónimo de Sociología Política
78 Ciencia^ Sociales
(esto es, la disciplina que busca los factores que explican la génesis
de las instituciones políticas, su desarrollo, sus transformaciones y
su desaparición, de modo de formular en cuanto ello sea posible,
sus leyes en el sentido científico del término).
Finalmente, si puede aceptarse que la Ciencia Política se ocupa
y debe ocuparse de la Administración Pública para señalarle, desde
luego y como teoriza B i e l s a , sus fines, no puede agotar ni agota
el contenido de ésta, reclamado también por otras ciencias y dis
ciplinas que pretenden enfocarlo desde el peculiar punto de vista
de cada cual —es el caso de las Ciencias Jurídicas— ; y, de otra
parte, resulta contradictorio en Teoría de las Ciencias el aserto de
L a n g r o d que la Ciencia Política tiene como una de sus materias
otra ciencia, la Ciencia de la Administración Pública.
e) Las Ciencias Jurídicas.—En este recuento elemental de las
Ciencias Sociales, próximas a la Ciencia de la Administración Pú
blica y, por tanto, recíprocamente sirvientes, no pueden faltar las
Ciencias Jurídicas.
Enseñamos en otra cátedra universitaria (la de “Introducción
al Estudio de las Ciencias Jurídicas y Sociales” ) que un auténtico
tratamiento científico del Derecho se produce en el siglo X IX , so
bre el presupuesto ya sentado por K a n t (Emanuel) de la distin
ción entre Moral y Derecho, gracias a la Escuela Histórica del
Derecho encabezada por v. S a v i g n y y perfeccionada en el aspecto
metodológico por R. v. I h e r i n g . En efecto, Ja Escuela Histórica del
Derecho distingue claramente dos formas de estudiar el Derecho: la
filosófica-metafísica, hasta ese momento (1814) imperante, y lá
científico-positiva que ella propugnaba, sin que ello significare ne
gar la otra. El Derecho, parte integrante del proceso cultural de
que es protagonista cada nación poseedora de un auténtico 4'espíri
tu popular” (Volksgeist), es susceptible de ser conocido, descrito y
sistematizado gracias a sus fuentes y con el empleo del método cien
tífico por excelencia: la observación, la experiencia. V. I h e r i n g teo
riza sobre la etapa metodológica ulterior: la constructiva. En suma,
como se ha dicho bien, el mérito de la referida escuela es el de
haber “ontologizado el Derecho”.
K i r c h m a n n , h a c ia 1847, e n c é le b r e c o n fe r e n c ia , se r e fie r e a l
“carácter a-científico de la llamada Ciencia del Derecho”, y la fun

damenta en (la concepción de ciencia entonces imperante (ciencias
de leyes naturales, explicativas y previsoras de los hechos), y en su
incompatibilidad con una disciplina, un conocimiento que se basa
en algo por naturaleza inestable y cambiante. La postulación de la
existencia de ciencias culturales, de ciencias del espíritu, de ciencias
humanas, de ciencias morales, etc. en oposición a las ciencias de la
Naturaleza, apagó las resistencias, y, la Ciencia del Derecho Positi
vo pasó a tomar rango entre aquéllas. El siglo X IX no sólo afianzó
esta ciencia (la vieja Jurisprudencia de los romanos), cuya misión
es el conocimiento y exposición del Derecho vigente en cada pueblo
y en determinado momento de su historia, sino que dio nacimiento
y puso en boga a otras ciencias, y disciplinas que también tienen
por objeto el Derecho: la “Ciencia (?) del Derecho Comparado”,
la Historia General del Derecho, la Historia del Derecho, la Etno
logía Jurídica, la Antropología Jurídica, la Sociología Jurídica, la
Sicología Jurídica, la Teoría General del Derecho, la Enciclopedia
Jurídica, etc., etc.
R u d o l p h S t a m m l e r , neokantiano, el gran sistematizador y res
taurador de la Filosofía y las Ciencias del Derecho, agrupó a éstas
de acuerdo con la distinción entre Forma y Materia, lógicamente
(no causalmente) vinculadas, del siguiente modo:
NOCIONES JURIDICAS
M ateria <r (vinculación lógica) —---------> Forma

I
—‘Historia Formas condicionadas : Formas puras
del Derecho —Jurisprudencia —Filosofía
— Sociología dd Derecho
Jurídica Técnica Conceptual
A H a n s K e l s e n , crítico de Stammler y teórico de Jas Ciencias

del Deber Ser o Normativas, debemos un hondo movimiento de re
novación de las Ciencias Jurídicas y de depuración de su teoría,
puesto que, en concepto del maestro de la Escuela de Viena, ellas

anduvieron confundidas con ciencias de la naturaleza y de la con
ducta humana, en circunstancias que si el Derecho es por su esencia
ordenamiento normativo, norma, la única disciplina que le corres
ponde metodológicamente es la t e o r í a p u r a d e l d e r e c h o o , si se
quiere la Lógica Jurídica Formal.
Después del impacto kelseniano, no es fácil tarea enunciar y
agrupar todas las ciencias jurídicas, pareciéndonos —con el debido
respeto— deficientes o incompletos los intentos de d e l v e g c h i o
(Ciencia de lo particular: la Jurisprudencia o C. del D° Positivo, y
Ciencia de lo universal: la Filosofía del Derecho) y de G a r c í a
M a y n e z (Eduardo): Ciencias Fundamentales: Filosofía del Dere
cho y Jurisprudencia; y Ciencias Auxiliares: Sociología del Dere
cho, Historia del Derecho y Derecho Comparado.
Nosotros hemos propuesto la aplicación de diversos criterios:
uno, agrupar Las ciencias jurídicas y sus técnicas de acuerdo con las
diversas categorías del saber racional o reflexivo: Saber empírico-
técnico, la Técnica Jurídica en sus diversos tipos; saber científico-
sistemático, las Ciencias de los Derechos Positivos: saber científico-
genético, la Historia del Derecho y la Sociología Jurídica; y de un
saber filosófico, la Filosofía del Derecho y la Lógica Jurídica For
mal. Otro criterio podría ser según si la ciencia se ocupe de lo par
ticular (las Ciencias de .los Derechos Positivos y la Historia del De
recho) , de lo general (ía Historia General del Derecho, la Etnolo
gía Jurídica, la Sociología Jurídica, la “Ciencia (?) del Derecho
Comparado”, etc.) y de lo universal (la Filosofía del Derecho y la
Lógica Jurídica Formal), y finalmente, si estudian el Derecho como
Deber Ser (lógico: la Teoría Pura del Derecho, o trascendente, el
Derecho Ideal o Derecho N atural), como Proceso (Historia del De
recho) y como Ser (Práxis Jurídica, C. de Derecho Positivo, So
ciología Jurídica, etc.).
A nadie escapará lo íntimamente vinculadas que están las nu
merosas Ciencias Jurídicas con la Ciencia de la Administración Pú
blica, en particular la Ciencia del Derecho Administrativo.
f) Las Ciencias Administrativas .—Aunque no sea pertinente
dar aquí una información sobre la naturaleza y contenido de las
“Ciencias Administrativas”, que ya volveremos sobre ellas, y, ade

más, otras asignaturas las tratan o tocan suficientemente, no pode
mos omitirlas en este enunciado de las ciencias sociales más íntima
mente Vinculadas con la Ciencia de la Administración Pública.
Desde luego, su mención acarrea el primer problema sobre si
debe hablarse, en plural, “Ciencias Administrativas”, o en singular,
"Ciencia A d m in istra tiv a o “Ciencia de la Administración99, Nues
tro país, específicamente nuestra Facultad, mantiene la tradición
europea (entre otros organismos, el Instituto Internacional de Cien
cias Administrativas de Bruselas), esto es, de la individualización
por “Ciencias Administrativas”.
Un segundo punto tiene interés inmediato. Aunque ‘los más
de los tratadistas aceptan la inclusión de las “Ciencias Administra
tivas” entre las Ciencias Sociales o Ciencias Humanas, cierto repa
ro —al menos tendiente a favorecer una ubicación, equidistante—
podría desprenderse del “Administrativo Científico” , en especial del
“taylorismo”, tan dado al empleo de procedimientos de estudio y de
aplicación más próximos a las ciencias físico-matemáticas.
En tercer término, nos encontramos bien distantes de una rela
tiva uniformidad conceptual y hasta terminológica. Así, v.gr., M u
ñ o z A m a t o se resiste —y hasta lo estima extemporáneo— a aceptar
la existencia de una “Ciencia de la Administración Pública”, cuan
do debe considerarse su contenido y sus resultados integrados en las
Ciencias Sociales; W i l b u r g J i m e n e z C a s t r o , en su curso sobre
“Administración” dado en Montevideo, sólo alude a un “Arte Cien
tífico”. Y, de otra parte, quienes emplean el calificativo de “cien
cias”, no están contextes en la determinación de cuáles serían las
disciplinas mayores y cuáles las filiales.
Según L a n g r o d (su “Curso de Administración Pública Com
parada” ), la doctrina alemana asigna la mayor jerarquía a la
“Ciencia de la Administración” (Verwaltungswissenchaft) y como
auxiliares menciona la Teoría del Derecho Administrativo (Verwal-
tungsrechdehre), la Política de Administración (Verwaltungs-
politik) y la Teoría Administrativa (Verwaltlehre). (En alemán,
“verwalt” significa administrar y “verwaltung”, administración).
En cambio, él propone como genéricas las “Ciencias Administrati
vas” (sentido lato), y como ramas: (¡aspecto jurídico) el Derecho

Administrativo y su ciencia, y (aspecto “cameralista” ) la Ciencia
de la Administración (parte de la “Ciencia Política” ), “la Politice
Administrativa y las ciencias correlativas (“Ars Administrandi” ).
el Derecho Administrativo y su ciencia, y (aspecto “cameralista” )
la Ciencia de la Administración (parte de la Ciencia Política”, la
Política Administrativa y las ciencias correlativas (“Ars adminis
trandi” ).
Sin enfrascarse en una digresión histórica, no está demás apun
tar que es la Ciencia de la Administración Pública la que posee
una historia más extensa, en todo caso paralela a la formación de
los Estados Modernos, en tanto que el “Administrativismo científi
co”, independiente del tronco jurídico y del tronco político-social,
emerge sólo a fines del siglo pasado y comienzos del actual con el
francés F a y o i y con los británicos T a y l o r y U r w i c k , con la ambi
ción de comprender toda clase de gobierno y administración de
empresas, sean ellas privadas o públicas. En estricto rigor y de
acuerdo con esta concepción, una sola sería la c i e n c i a d e l a a d m i
n i s t r a c i ó n , o mejor, la c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a , provista de Téc
nicas y Disciplinas auxiliares dentro de la cual la Administración
Pública sería una materia o sector con diferencias de grado o cuan
titativas —y no cualitativas— con el resto del objeto de la Adminis
tración Científica.
Nosotros consideramos, como lo ampliaremos más tarde (III*
Parte), que la Ciencia de la Administración Pública ha logrado una
plena autonomía, si bien —al igual que todas las ciencias sociales—
en interdependencia con varias ciencias afines, entre ellas la “Cien
cia Administrativa” sin que esto importe considerar a aquella comc
una filial de ésta.
) 83 (
Capítulo II
H IST O R IA Y A R T IC U L A C IO N DE LA CIENCIA DE LA
A D M IN ISTR A C IO N PUBLICA
Sumario: 3.—Breve noticia histórica; 4.—Articula

ción de la C. de la Administración Pública con las
Ciencias Sociales.
§ 3. B r ev e n o tic ia h is t ó r ic a
á) Noticia general.—¿Es moderna o es antigua —y hasta anti

quísima— la Ciencia de la Administración Pública? La respuesta
lleva aparejado análogo problema «al de una pregunta igual sobre la
antigüedad o modernidad del Derecho Internacional; si de normas
dé Derecho Positivo Internacional se trata, ellas se encuentran en
numerosos pueblos de la Edad Antigua (Egipto, Persiia, Israel* Gre
cia, Roma, etc.) y de la América Precolombina (Mayas y Aztecas,
por ejem plo); otra cosa es una Filosofía del Derecho Internacional,
que tiene en el P. Francisco V itoria (Siglo XVI) uno de sus pri
meros, si no el primero y más hondo teorizador; y otra, finalmente,
una Ciencia del Derecho Internacional, cuyo primer sistematizador
es Hugo Grocio con su tratado “Del Derecho de la Guerra y de la
Paz” (1625), no obstante todo lo cual sólo recibe su nombre de
Jeremías Bentham , a comienzos del siglo XIX, y lo emplea por pri
mera vez en América, don José Joaquín de M ora en su texto de
Derecho Natural y de Gentes (impreso en Chile, 1830) .
A l b e r t o L e f a w s k y , profesor actual de Administración, cita
do por M u ñ o z A m a t o , anota y comenta declaraciones de funciona
rios egipcios, de Confucio, Pericles, Sócratas, Cicerón y otras
84 Ciencia de la Administración Pública
personalidades de la Antigüedad para demostrar los remotos oríge

nes de nuestra disciplina. Pero, ello no prueba otra cosa que sobre
la Administración como estructura y acción hay una antiquísima
experiencia, y nada dice respecto a que se le dé una vigencia sepa
rada del Derecho y de la Política, y que constituya materia de en
señanza y de carrera funcionaría y de planificación y contralor
científicos o técnicos en la Historia de la Administración Pública,
que es disciplina diversa de la Historia de la Ciencia de la Adminis
tración Pública.
C a r l J. F r i e d r i c h (“Teoría y Realidad de la Organización
Constitucional Democrática”, citp,M uñoz Amato) busca el origen
de nuestra disciplina entre los ingleses, hacia los siglos X II, X III y
XIV, con sus instituciones centrales de supervisión y control, su
sistema de archivos y registros, su diferenciación de funciones, su
reglamentación de los requisitos de ingreso a los cargos públicos y
su cierto grado de profesionalización.
Nadie puede negar que en la abundante y notable literatura
política española de los siglos XVI, X V II y X V III, extensísimos
capítulos se destinan a materias administrativas (allí está ese monu
mento que es la “Política Indiana” de Solórzano y Pereira), pero
en el Poder Absoluto del Rey no se distingue Política de Adminis
tración, El Código de las Partidas (siglo X III) sólo emplea la voz
“administrador” como sinónimo de guarda, tutor o curador; otro
tanto puede decirse, no obstante su mucha mayor modernidad
(1831), del “Diccionario de Escriche”. La voz “Administración”, en
la acepción que nos interesa, sólo viene a aparecer en la “Enciclo
pedia Española de Derecho y Administración” de Lorenzo Arrazo-
la (Madrid, 1848) y después en el más importante “Diccionario
de la Administración Española” de Marcelo Martínez Alcubilla
(1858).
Según M a x W e b e r , la “racionalización” de la Administración
Pública sobre principios verdaderamente científicos e independientes
de la Política misma se desarrolla en plenitud después del adveni
miento del Estado Moderno y de la economía capitalista. “En este
sentido —glosa Muñoz Amato, “Introducción a la Administración
Pública”, T. I., p.58)— es muy significativa la labor de los carne-
Historia y Articulación 85
ralistas en los siglos XVI, X V II y X V III. Este grupo de profesores

y administradores constituye la primera escuela en el desarrollo
moderno de la Administración Pública; sus principales representan
tes fueron Georg Z i n c k e y Johann v o n J u s t i . El movimiento tuvo
como fondo histórico el apogeo de la administración pública de
Prusia en el siglo X V III. En un régimen de militarismo y de cen
tralización, floreció también la eficiencia administrativa, caracteri
zándose por el mejoramiento considerable de la capacidad y hones-
tesidad de los funcionarios públicos; la sistematización de las fun
ciones y demás condiciones de trabajo; la reglamentación del pro
cedimiento para seleccionar los funcionarios, incluyendo requisitos
de educación especializada y exámenes; y la profesionalización del
servicio público, que se manifestó en el establecimiento de cursos
universitarios sobre “carne ralismo”, es decir, sobre administración
y economía con base en educación general”.
El siglo X IX nos muestra en toda la Europa Continental un
grande auge en la ciencia, técnica y normas de Administración Pú
blica, pero bajo la égida de la Ciencia Política o del Derecho Ad
ministrativo y su ciencia o de ambos.
Nada de lo que a la Administración Pública concierne puede
ser indiferente o ajeno al juspublicista de la segunda mitad del siglo
XIX. Francisco Agustín S i l v e l a y S a n t a M a r í a d e P a r e d e s son
representativos de lo que pudiéramos llamar el ‘‘Administratwismo
Jurídico” en la España del siglo pasado. Nuestro V a l e n j í n L e t e -
u e Rj en cambio, propugna, sobre fuerte base sociológica, la autono
mía de la C. de la Administración con respecto deQ Derecho Admi
nistrativo, disciplina, ésta, de la cual fue su fundador en Chile.
En las postrimerías del siglo anterior y comienzos del actual, el
francés F a y ü l y los británicos T a y l o r y U r w i c k , con preparación
técnico-matemática, industrial y comercial, procuran fundamentar
la Ciencia de la Administración sobre bases totalmente ajenas al
Derecho; en tanto que en los Estados Unidos de Norte América,
W o o d r o w W i l s o n (1856-1924) (su “Estudio de la Administración
Pública” ) y F r a n ¿ J o h n s o n G o o d n o w (1859-1939), ©1 teórico del
Estado y el jurista, concuerdan en él postulado de la separación
tajante entre “Política” y “Administración”.
A contar de entonces, él cultivo^ la literatura y la enseñanza de

las ciencias y técnicas administrativas se extienden extraordinaria-
mente en el país del Norte. De otra parte, el escaso desa¡rrollo en él
alcanzado por el Derecho Administrativo y su ciencia no sólo evita
la concepción del “administrativismo jurídico”, sino que, por el
contrario, el Derecho Administrativo tiende á desarrollarse como
ciencia o disciplina complementaria de los estudios propiamente ad
ministrativos.
No ocurre, en cambio, lo mismo con la preconizada separación
de la Ciencia Política y sus ramas. Tras el primer “furor” por el
“administrativísmo científico”, un si no es deshiimanízado, los pro
blemas que a la Administración conciernen son situados en el ám
bito de las Ciencias Sociales en general y, particularmente, en el de
la Ciencia Política, la Sicología Social, la Sociología y la Antropo
logía Cultural; pero se les aborda, además è intensamente—como
lo preconizara W i l s o n — cón los principios y procedimientos de la
“administración de negocios”, hasta el punto de identificarse casi
la problemática de la Administración Pública con el “business ma
nagement”.
L a n g r o d resume así los caracteres de la Ciencia de là Admi
nistración Pública en los Estados Unidos de Norte América en su
desarrolló de los últimos 25 años (“La Enseñanza y la Ciencia de
la Administración Pública en los Estados Unidos” ) (en francés,
Edit. Colin) : 1 . Su sentido móralizador y democrático, con tonali
dad profetica y trascendente, en oposición —según él— con la ad
ministración autocràtica o “paternalista” predominante en los re
gímenes presidenciales de la América Latina; 2. Penetración pro
funda de Jos conceptos y técnicas de orden práctico extraídos de la
Agestión de negocios”, asignando a los órganos de la Administración
del Estado y a este mismo el carácter, la naturaleza de una empre
sa; 3. Ausencia de toda filosofía de la Administración (no se formu
la la pregunta ¿a qué tiende la Administración?) ; 4. No hay discu
sión sobre las materias que deben investigarse, conocerse y enseñarse
en Administración Pública, pero las opiniones difieren —las esca
sas veces que se ocupan del asunto— sobre si ella es “Ciencia o Ar
te” (objeto de ciencia o de arte, debió decirse). 5. Hay diversas
direcciones teóricas respecto de la ubicación de la Ciencia de la

Administración Pública con respecto a las demás ciencias; y ellas
son: A. Es una rama de las Ciencias Sociales con un campo propio
de conocimientos, fundada en ciertos “principios” que ha obtenido
gracias a la experimentación sistemática y a un método científico
típico de las ciencias sociales en general; B. Es una expecialización
en generalidades de carácter profesional, una mezcla de diferentes
especialidades y disciplinas, una ciencia y un arte a la vez; C, No
es uha ciencia, porque de serlo su objeto determinaría el método y
no, como ocurre, que su objeto es determinado por un método que
le es impuesto; D. Sin pronunciarse sobre el fondo del asunto, otros
se limitan a calificar la Administración Pública, o, simplemente, la
Administración como materia de “Estudios” ; y E. antes de otor
garle el calificativo de ciencia, es previo depurarla de los juicios de
valor tan frecuentes hasta ahora, y reducirla al estudio y conoci
miento objetivo de los hechos, de las estructuras y de las actividades
administrativas; 6. La literatura administrativista norteamericana
—a diferencia de la europea— se caracteriza por su simplicidad (y
su falta de vuelo teórico, agregaríamos) y, a la vez, por los proble
mas semánticos que crea con expresiones o términos plurivalentes
' y de otros que no tienen traducción (v.gr. “staff” ) ; y 7. El pensa
miento norteamericano asigna una gran importancia a la Adminis
tración Pública y a su estudio. “Es —dice Brook A d a m s — no sola
mente un apoyo para la estabilidad social, sino la más alta facultad
del espíritu humano”.
b) Tratadistas norteamericanos.—Después de la síntesis de
L a n g r o d , daremos escuetas referencias sobre los precursores, sus
ideas centrales, y los actuales tratadistas norteamericanos. H a m m il -
t o n y J e f f e r s o n , desde posiciones políticas antagónicas, pueden
ser considerados los primeros tratadistas en la materia, a finés del
siglo X V III.
Es preciso aguardar, sin embargo, hasta fines del siglo X IX
para encontrar circunstancias ambientales —en particular el desa
rrollo e intervencionismo del Estado— favorables a la existencia de
grandes teóricos. Y estos son tres, los “ Early Giants” de la época
clásica:
I. W o o d r o w W i l s o n (1856-1924): “Estudio de la Admi

nistración Pública” (1887). Sus principios: 1 .—Americanización de
la Administración Pública; 2.—Determinación de sus principios es
tables y rechazo de la experimentación; 3L—Premisa de la separa
ción entre “Política” y “Administración” ; y 4.—Vinculación ínti
ma entre la Administración Pública y la administración de negocios
privados.
II. F r a n k J o h n s o n G o o d n o w (1859-1939), considerado el
“Padre de la Administración Pública Americana”, jurista, adminis-
trativista y comparativista notable. Sus principios básicos: 1.—Gran
rol de la Administración Pública; 2.—Necesidad de su racionaliza
ción; 3.—Preponderancia del Derecho Administrativo en el Dere
cho Público contemporáneo; 4.—Distinción (al igual que Wilson)
entre Política y Administración; 5.—Rendimiento de la actividad
administrativa como fundamento de todo control social eficaz; y
6 .—Aplicación del método comparativo a los estudios administra
tivos y al del Derecho Administrativo en particular; y
III. W i l l i a m F . W i l l o u g h b y (nac. en 1867): “Principios de
Administración Pública” (1927, primer menual de esta ciencia, tex
to y modelo para todos los tratadistas que le siguen). Principios:
1.—Postula la existencia de un Poder Administrativo independien
te del Poder Ejecutivo (proyección externa de la concepción de
Wilson y de Goodrow); 2.—La Administración es y debe ser mate
ria de investigación científica (fue Willoughby el primer Jefe del
Instituto de Investigaciones Gubernamentales); 3.—La Administra
ción Pública es objeto propio de una Ciencia cuya individualidad
separada defiende y, en cierto modo, impone a la aceptación de los
tratadistas que le siguen sin mayor examen del punto.
Entre los tratadistas actuales, Langrod marca las siguientes
principales tendencias o direcciones: A. El “progresivismo” de
Alien, Bruere y Cleveland, con sus subtendencias: doctrina del ciu
dadano medio eficiente, doctrina del experto-administrativo, y doc
trina de las relaciones públicas y de la investigación de los factores
y fuerzas de liberación de la naturaleza; B. El “reformismo” sobre
la exigencia de los principios democráticos coordinados con los pos
tulados técnicos; C. El “administrativismo científico”, originado en
Taylor y Fayol, que propugna el mecanismo y la tecnocracia; y D.

El “approche” socio-psicológico, reacción pragmática, anti-princi-
pista, que hace de la C. A. Pus. una ciencia de fenómenos y no de
normas, una ciencia de la coordinación desde abajo para el logro
de fines comunes, y no un sistema impuesto por autoridad para sa
tisfacer el fin que ésta ha señalado.
Anota Langrod los siguientes autores contemporáneos:
Leonard D. White: “Introducción al Estudio de la Adminis
tración'Pública”, publicado en 1926, y reeditado en 1939 y 1948.
John M. Gaus y William Anderson: “Investigación en la Ad
ministración Pública” .
Harvey Walker: “Administración Pública en los Estados Uni
dos”, 1937.
John M. Pfiffner: “Administración Pública” (1935-1953).
Fritz Morstein Marx, redactor con 14 colaboradores: “Elemen
tos de Administración Pública” (1946).
Alberto Lepawsky: “Administración; arte y ciencia de la orga
nización y la gestión” (1949).
Brook Graves: “La Administración Pública en la Sociedad De
mocrática” (1950).
Simón, Smithburg y Thompson: “Administración Pública”
(1950).
James G. Charlesworth: “Administración Gubernamental”
(1951).
Langrod hace notar la tendencia de los autores más recientes
en el sentido de revalorizar las relaciones entre la Política y la Ad
ministración y de señalar la proyección actual del administrador en
el podítico. Debemos agregar que muchas de las obras precedente
mente indicadas han sido vertidas al castellano por la Escuela de
Administración Pública del Colegio de Ciencias Sociales de la Uni
versidad de Puerto Rico y editadas por este plantel.
c) Cultivo de la C. de la Administración Pública en otros paí
ses.—La pugna entre las concepciones jurídica y “administrativista”
de la Administración Pública repercute, como es natural, en la po
sibilidad de determinar los sectores en que se encuentran sus princi
pales cultores. No faltan tampoco países en los cuales se tiende a
superar la pugna anterior y sus científicos se caracterizan por su po

sición edéctica o, si se quiere, “integrada”.
En la Rusia Soviética, por ejemplo, el cultivo y la enseñanza
de la Administración Pública y de su Ciencia se concentran particu
larmente en las Escuelas de Derecho del Estado.
Francia, hasta más o menos el 29 o 3er. decenio del presente
siglo ha hecho otro tanto, pero sin proporcionarle a tales disciplinas
una órbita separada en las Facultades de Derecho y, en ellas, de las
asignaturas de Derecho Público, en especial, de Derecho Adminis
trativo. León Duguit, Gastón Jeze y, por estos días, Mauricio Du-
verger y M. Waline son representativos de esa posición ortodoxa.
Sin embargo, en los últimos decenios, con más precisión a contar
de 1945, se ha puesto un énfasis especial y separado en las Cien
cias Políticas y de la Administración; en efecto, ese año se produce
la transformación de la “Escuela Libre de Ciencias Políticas” (es
tablecida por Emilio Boutmy en 1871) en el “Instituto de Estudios
Políticos” dependiente de la Universidad de París y vinculado a la
“Fundación Nacional de Ciencias Políticas” ; y, de otra parte, se
crea por el Gobierno y dependiente de él, aunque con cierta auto
nomía, la “Escuela Nacional de Administración” (vid. Parte. Pri
m era). Ambas iniciativas concentran gran número de excelentes
juspubllicistas y administrativistas en un trabajo concertado y pro
vechoso. Bordeau de Fontenay, director de la Escuela Nacional de
Administración, B. Chenot, Georges Langrod, entre otros, caracte
rizan esta nueva tendencia “integralista”.
Fenómeno similar al de Francia ocurre por estos años en Ita
lia y España, este último país singularmente caracterizado por sus
grandes jus administrativistas: Santa María de Paredes, Fernández
de Velaseo, Royo Villanova y Gascón y Marín, para citar sólo al
gunos de los más relevantes del siglo pasado y comienzos del actual.
En Bélgica, el Instituto Internacional de Ciencias Administra
tivas, que año a año efectúa congresos o mesas redondas interna
cionales realiza igualmente una gran función aglutinadora de las
diversas comentes, y en él alternan y trabajan concertadamente ju
ristas y expertos en Administración Pura.
La América Latina presenta a fines del siglo pasado algunas
aisladas figuras precursoras-, como lo son en Chile D. Valentín Le-

telier, don José Joaquín Larraín Zañartu, D. Moisés Vargas, don
Domingo Amunátegui Solar y don Alejandro Alvarez, todos parti
darios de que nuestra Faculltad diera cabida a la Especialidad en
Ciencias Políticas y Administrativas, sea en Escuela, sea en Cursos,
sea en Secciones separadas de la Ecuela de Derecho. Hoy, en cam
bio, el panorama es bien confuso; la e&pecialización y, a la vez,
integración propuestas por los citados precursores recién empiezan
a consolidarse en nuestro país, gracias a la Escuela y al Instituto
de Ciencias Políticas y Administrativas, aunque falta clarificar de
finitivamente las zonas de interés separado y las de acción común
con la Facultad de Ciencias Económicas.
Argentina se mantiene en la línea ortodoxa, aunque sus prin
cipales tratadistas, como es el caso de Bielsa y de Villegas Basavil-
baso, reconocen la autonomía científica de la Administración con
respecto del Derecho Administrativo y de su ciencia.
§ 4 . A r t ic u l a c ió n d e la C i e n c ia d e la A d m i n i s t r a c ió n P u b l ic a
con las C ie n c i a s S o c ia l e s
Mucho hemos avanzado ya, para brevedad de este párrafo, al

referirnos a los conceptos de las Ciencias Sociales (Cap. 1, pfo. 2)
y a la Historia de la Ciencia de la Administración Pública, respecto
to de las relaciones de ésta con otras ciencias, en particular, con las
Ciencias Sociales.
Dijimos oportunamente que es un carácter distintivo de las
Ciencias Sociales que cada una de ellas puede gozar de autonomía,
pero no de independencia con respecto de las restantes, y que en
cuanto a sus métodos, cada rama utiliza predominantemente el
propio, pero se sirve, además —complementaria o auxiliarmente—,
de los métodos y técnicas de una o más de las ciencias congéneres. La
Ciencia de la Administración Pública no constituye una excepción.
Lo anterior no importa expresar que todas las ciencias sociales
se encuentren equidistantes entre sí; pudiéramos decir que se pro
ducen en su ámbito a modo de “constelaciones” de ciencias y disci
plinas. Tal cosa ocurre con la ciencia de nuestro interés, particular
mente en relación con la Sicología, la Sociología, la Ciencia Políti

ca, las Ciencias Jurídicas, las Ciencias Administrativas y la Histo
ria; y, además, con la Etica y la Antropología Cultural.
A nadie puede extrañar que la Ciencia de la Administración
Pública esté íntimamente vinculada con la Ciencia d d Derecho
Positivo, en especial con el Derecho Administrativo y su Ciencia,
desde el momento que fué en el seno de éstas donde obtuvo impor
tante desarrollo en muchos de los países europeos (Francia, España
e Italia, en el sigilo pasado y hasta hoy, con leves excepciones re
cientes) y donde se continúa tratando en extenso en todo cuanto
su régimen jurídico y su aplicación y perfeccionamiento reclaman,
o significan. Es verdad, si, que los principales tratadistas de Derecho
Administrativo aceptan la separación y procuran puntualizarla. Así,
v.gr. el uruguayo E n r i q u e S a y a g u e s L a s o define la “función ad
ministrativa” como “la actividad que tiene por objeto ¡la realización
de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica,
mediante actos jurídicos y operaciones materiales” ; a la Ciencia de
la Administración compete determinar cómo debe estar organizada
la Administración y cómo debe actuar la Administración, y el ar
gentino B i e l s a distingue y coordina nítidamente la acción que co
rresponde a la Ciencia Política (el señalamiento de los fines: de las
aspiraciones y necesidades colectivas y del Estado como tal), a la
Ciencia de la Administración (determinar la forma, modos y me
dios de actividad que la Administración Pública debe emplear para
alcanzar tales fines) , y al Derecho Administrativo y su Ciencia (las
normas y principios jurídicos que regulan en su aplicación concre
ta esos modos y medios —la actividad— por los cuales el Estado
realiza los fines que la Política traza) .
Tampoco puede inducir a asombro que la Ciencia Política,
donde, igualmente, se plasmó la Política Administrativa y, luego,
la Administración misma, siga conservando tan estrechos vínculos
con la Ciencia de la Administración. Vimos como la u n e s c o ubica
a la Administración Pública entre los asuntos propios del sector
“Instituciones Políticas” de la Ciencia Política, y, G. L a n g r o d lo
desglosa de allí, para asignarle un grupo especial de la misma je
rarquía que el de ¡las propias “Instituciones Políticas” .
■WPPP^PWP
D. V a l e n t í n L e t e l i e r , ya en 1887, al proponer un Plan de

Estudios para nuestra Facultad, abogaba por la autonomía y la im
portancia >de la Ciencia de la Administración Pública, y en trabajos
ulteriores, especialmente en sus “Lecciones de Derecho Administra
tivo”, sitúa d nudo del asunto predominantemente en la esfera de
la Sociología del Estado. Entre los “elementos internos” del Estado
mendona a la Administradón, conjuntamente con el Gobierno, la
Legislación y la Justicia; siendo aquélla la objetividad, el sistema
concreto y técnico, de los Servicios Públicos.
Muy características en algunos autores ingleses, y sobre todo,
norteamericanos es, en la actualidad, la tendencia a aproximar al
máximo los problemas de la Administración con los problemas del
hombre que es su protagonista y debiera ser también, su beneficia
rio. Los asuntos de “Relaciones Humanas”, “Administración de Per
sonal”, “Publicidad”, “Intervención del ciudadano en la Adminis
tración”, y tantos otros se encontrarían indisolublemente unidos a
la Antropología Culturad, la Sicología, la Demografía, etc. S i m ó n ,
S m i t h b u r g y T h o m p s o n (su “Administración Pública”, ediciones
de la Universidad de Puerto Rico) son importante muestra de esta
tendencia sico-social, que pudiéramos llamar.
Que la Ciencia de la Administradón Pública está Üigada, me
jor: es materia de la Historia, como la propia Administración Pú
blica, nadie puede ponerío en duda, por cuanto igual cosa ocurre
con todas las ciencias, sociales y naturales; se ha llegado a decir
que d significado de cada ciencia se mide por la historia de su mé
todo. Pero, aparte de que la Historia nos aporta la experiencia vi
vida y el proceso de las ideas subsistentes o de las ya inoperantes,
en materia de Administración Pública, es importante recalcar que
su método, el método histórico-crítico, es empleado constantemente
por el administrativista para explicarse y comprender los orígenes
y transformaciones del sistema hoy en vigencia, cuya superación
anhda y trata de provocar con abundante empleo, en ocasiones, de
precedentes y experiencias del propio país o de países afines. (His
toria de la “Administración Comparada” ).
Finalmente, tocante a las Ciencias y Técnicas Administrativas,
la Ciencia de la Administración Pública sería, según algunos, la es
pecie con respecto del género, o, simplemente, una ciencia de ám

bito menor cuantitativamente —y no distinto cualitativamente— ; y
para otros, entre los cuales nos contamos, aunque se le atribuya a
la Ciencia de la Administración Pública un objeto de conocimiento
diverso cuantitativa y cualitativamente de otras ‘‘administraciones”,
nadie puede negar que existe una zona común (como la poseen dos
círculos secantes, la constituida por empresas, organismos o servi
cios a los cuales el Estado expresamente atribuyó formas, procedi
mientos y sistemas de empresas privadas, y que, además, numerosas
técnicas, experiencias y soluciones prácticas pueden ser extendidas
con beneficio de uno a otro campo administrativo.
Volveremos en la Parte I I I 9, pero ya en detalle, sobre el Objeto,
los métodos y las técnicas de la Ciencia de la Administración Pú
blica, tema que ahora sólo rozamos en relación con otras disciplinas.
) 95 (
T e r c e r a P a r te *
TEORIA (OBJETO, METODO Y TECNICAS) DE LA

CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
Sumario Parcial
Cap. I. El problema del Objeto

Cap. II. La metodología y las técnicas
EL PROBLEMA DEL OBJETO
Capítulo I
EL PROBLEMA DEL OBJETO
Sumario: Párrafos 1.—Las ciencias y sus objetos. 2.—La

Administración Pública objeto de Ciencia. 3.—Análisis
ontológico
§ 1.— L a s C ie n c i a s y sus O bjeto s
a) Conocimiento y ciencia. Todo conocimiento “es evidente

mente una relación que se establece entre dos entes: el sujeto cono
cedor (o cognoscente) y el objeto conocido”1. Si esa relación es de
orden meramente empírico, derivada de las experiencias que arroja
Ja práctica cotidiana o las lecturas comunes, conservada por los há
bitos iy la rutina o por la simple memoria, sin que del fenómeno o
^ e u s c h o l s z ,
“Análisis ddl conocimiento científico”
(Editorial Losada; B. Aires; 1944).
96 T eoría
hecho percibido en su exterioridad, se extraiga su relación con otros,

y, por lo tanto, sin saber cómo y por qué se ha producido, nos en
contramos ante un c o n o c i m i e n t o v u l g a r o p r im a r io .
En contraposición, podemos aludir a un c o n o c i m i e n t o r a c i o
n a l o r e f l e x i v o , el cual comprende tres órdenes o planos Que
enunciaremos según su complejidad y profundidad crecientes: 1. El
conocimiento empírico-técnico; 2. El conocimiento científico, que
puede ser sistemático o genético; y 3. El conocimiento filosófico.
El cuadro esquemático sería:
Vulgar o Primario
Saber
o Empírico-técnico
Conocimiento Racional o
reflexivo Científico: f siítem
ático
histórico
“ l a c i e n c i a (episteme, scientia) es ante todo multiplicidad de

saber”, un conjunto o sistema de predicados o juicios demostrables
y estrechamente vinculados.
“El análisis de cualquier ciencia nos revela claramente que to
dos los juicios que la constituyen forman un todo unitario de cono
cimientos. Pues bien, esta conexión o encadenamiento de verdades,
esta arquitectura de los conocimientos científicos, recibe el nombre
de s i s t e m a y la unidad de las fundamentaciones o demostraciones
de esas verdades, el mecanismo explicativo o de comprensión de das
mismas, es la t e o r í a " . Concluyen los profesores mexicanos l a r r o y o
y c e v a l l o s , a quienes corresponden las citas precedentes, definien
do la Ciencia como un “conjunto de verdades sistematizadas en
sentido teórico (demostrativo”) 2.
k . j a s p e r s define: “Consiste la ciencia en conocimiento me-:
tódico cuyo contenido es <*e certeza constrictiva”3.
Y los profesores argentinos a f t a l i o n y g a r c í a o l a n o expre
san: Ciencia es “un conjunto de conocimientos conceptuales, fun
2L a r r o y o y C ev a l l o “(La Lógica co, 1943).
de la Ckncia” (Lib. Porrúa, Méxi- 3Cit. por (2 ).
El Problema del Objeto 97
dados metódicamente según la índole de sus objetos, sistematizados,

y cuyo contenido es de certeza constrictiva”4.
La Filosofía y, por ende, el conocimiento filosófico si bien tie
nen de común con la ciencia y con él conocimiento científico el gé
nero, esto es, que en ambos casos se trata de un saber reflexivo o
racional, difieren de éstos en los caracteres que, a continuación, se
apuntan en un gráfico ajustado al pensamiento de j o s é o r t e g a y
g a sset:
Filosofía Ciencia
— Autónomo — Heterónomo
Conocimiento: <
—■Pantónomo — Fragmentario
Se dice que el conocimiento filosófico es “autónomo” porque

encuentra en sí mismo su fundamento; no así el científico, cuyos
supuestos Je son dados por la Filosofía.
Se añade que es “pantónomo” porque es omnicompresivo, to
tal, universal; en tanto que el conocimiento científico tiene poi
campo determinados sectores de la realidad; es relativo, particular,
limitado.
Podría agregarse, con g a r c í a m a y n e z que la Filosofía se dirige
a la esencia de lo real, al substratum de la existencia, en tanto que
la Ciencia se detiene en los fenómenos y sus relaciones; de aquí que
el conocimiento científico sea básicamente explicativo (lo que es)
en tanto que el saber filosófico es explicativo y normativo (lo que
es y lo que debe ser) ®.
b) Las Ciencias Sociales y la concepción de Ciencias. Mientras
predominó la concepción positivista de las ciencias, sólo podía haber
ciencias que explicasen los fenómenos en virtud de leyes que ellas
extraían por observación y experiencia sobre la realidad natural.
La Sociología, reciente ciencia positiva, fué agregada al enunciado
serial de Comte junto a la Biología.
4CSIntroducción al Derecho” (B. Ai- recho (Prol.^ de V. D o m í n g u e z ;
1949; 4$ cd. c, ’adiciones). Poitrúa; México, 1944).
5‘‘Introducción al Estudio deJ De-
98 Teoría
En las postrimerías dell siglo xix, la preocupación epistemoló

gica produjo el consenso de que además de las ciencias que se ocu
pan de los objetos naturales y experienciales, existen ciencias de ob
jetos no naturales, ciencias del espíritu, ciencias del Yo. Y hubo de
distinguirse entre Ciencias de la Naturaleza o Ciencias Naturales y
Ciencias de la Cultura o Culturales; mejor: Ciencias de Objetos
Naturales y Ciencias de Objetos Culturales; Ciencias de Causalida
des y Ciencias de Teleologías, al decir stammleriano.
Más, entre las Ciencias Nomotéticas o de leyes y las Ciencias
Idiográficas o de singularidades, de acuerdo con la nomenclatura
de w i n d e l a b a n d , surgía la interrogante de las Ciencias Matemáti
cas, y hasta la propia Lógica quedaba inclasificada.
K e l s e n hubo de apuntar, ya en lo contemporáneo, que la opo
sición a las Ciencias del Ser (objetos reales) se encontraba en las
Ciencias del Deber Ser: ésto es: ciencias explicativas y ciencias nor
mativas. Así d Derecho, como la Lógica, como las Matemáticas se
singularizan por la posesión de objetos cuyos caracteres difieren de
los objetos de las restantes ciencias, los objetos ideales.
Al monismo positivista sucedió, pues, siguiendo el cauce kan
tiano, una conceptuación dicotòmica de las ciencias, dentro de la
cual no articulaban en plenitud las Ciencias Sociales. Así lo repre
senta JOSÉ MEDINA ECHAVARRÍA6 :
“La estrecha limitación que la dicotomía, ciencias de la natu
raleza y ciencias de la cultura (o del espíritu), venía imponiendo
en el desarrollo de la investigación social, puede considerarse hoy
como cosa pasada, y disuelta, en consecuencia, la dicotomía misma”.
Y su crítica parte precisamente en la insatisfactoria ubicación de
las ciencias sociales: “La realidad social se nos p a re c e ... como
naturaleza y espíritu al mismo tiem po. . . Tales notas corresponden
a lo que es la vida humana, incluida por un lado en la naturaleza,
física y biológica, y trascendiendo por otro de esa naturaleza por
medio de una actividad que sólo al hombre pertenece. . . Ninguna
ciencia social —sociología, etnología o ciencia política— puede ol
vidar que por debajo de la cultura está la naturaleza, y que ninguna
^ ‘Sociología: Teoría y Técnica” (Fondo de C ult Económica, México).

forma social subsiste sin graves daños si impide o se opone, por

ejemplo, a determinadas necesidades o ritmos biológicos. Así, pues,
tenemos, por lo pronto, que la naturaleza del objeto de 'la Sociolo
gía en cuanto realidad vital, quiebra el dualismo de naturaleza y
espíritu. Además, que los fenómenos sociales son formas de vida” .
c) Caracteres de los objetos. Es un presupuesto que la autono
mía de una ciencia está en razón directa con la configuración y
sustancia de un objeto que le sea propio.
El estudio ontològico, vale decir el estudio de los objetos de
conocimiento científico, se proyecta tanto en la determinación de
los métodos que les son idóneos, como en la clasificación de las
ciencias, entre las cuales deberíamos encontrar presuntivamente a la
Ciencia de la Administración Pública.
1. Ciencias
{ de objetos naturales
de objetos culturales
2. Ciencia«
{
de objetos reales
de objetos ideales { naturales
culturales
3. Ciencias
Reales (facticias)
{ Naturales
Culturales
Eidéticas (formales)
i Onticas
Normativas
“Los objetos naturales —expresa Cossio (Carlos)—, estudia

dos por las diversas ciencias de la naturaleza, son reales; tienen exis
tencia, están en la experiencia; son en el tiempo, y son neutros al
valor; en sí su ser no es bueno ni mailo, justo ni injusto, hermoso ni
feo, útil ni inútil. Consideremos una piedra o un pájaro y verifica
remos ampliamente todas estas cosas”7.
“Los objetos culturales o bienes, creados de alguna manera por
el hombre actuando según valoraciones son, a su vez, reales; tienen
existencia; están en la experiencia; son en el tiempo; pero son va
liosos con signo positivo o negativo: justo o injusto, hermoso o feo,
7“La teoría egológfca d-el Derecho” (Losada, B. Aires).
100 Teoría
útil o inútil son propiedades que pueden calificar su ser, y este ser
ha de tener por lo menos una calificación de esa dase. Una estatua,
una herramienta, una sentencia verifica ampliamente estas carac
terísticas”.
“Los objetos ideales —indica siempre Cossio—■son irreales, es
decir, que simplemente son de esta o aquella manera, consisten en
esto o en aquello, pero no tienen existencia; además no están en la
experiencia; son ajenos al tiempo; y por último son neutros al va
lor, su consistir no implica ninguna calificación axiológica. Entre
ellos están los objetos a que se refiere la lógica y la matemática. Por
ejemplo, eíl objeto “triángulo” que estudia la geometría consiste sim
plemente en el espacio puro cerrado por tres lados, pero no existe
en ninguna parte . . . ”.
Restaría por mencionar los “objetos metafísicos”, pero puesto
que su conocimiento escapa del saber positivo, que es nuestra ruta
nos limitamos a su mención sin entrar a señalar sus caracteres.
La interrogante, pues, que se abre a nuestra consideración es:
la naturaleza y delimitación de la Administración Pública en cuan
to objeto de conocimiento científico sistemáticamente unitario y de
certeza constrictiva.
§ 2. L a A d m in is tr a c ió n P ú b lic a , O b j e t o d e C ie n c ia
a) Diversas teorías. Las diversas escuelas, doctrinas o tendencias

que vinculan a la Ciencia de la Administración Pública con una u
otra categoría de las ciencias, responden o debieran responder al
problema ontològico aquí planteado, en forma consecuente con el
punto de vista que cada cual sustenta.
Así, v. gr.3 la doctrina clásica o tradicional, que pudiéramos
denominar el “administrativismo jurídico”, sitúa a la Administra
ción Pública y su ciencia en la esfera de las ciencias y disciplinas
jurídicas, y, por lo tanto, habrá de decimos que aquella, en cuanto
objeto, no difiere del Derecho. Por ende a su respecto, se reprodu
cirían los mismos debates sobre si es un objeto cultural o un objeto
normativo o bien, un objeto que es formalmente normativo y sus
tancialmente cultural (la Escuela Histórica del Derecho, Kelsen y

Radbruch son representativos, respectivamente, de estas tres posi
ciones).
Quienes sitúan a la Administración Pública en el campo de la
Ciencia Política, contestarán que es, al igual que la política, un ob
jeto de tipo cultural.
Quienes asignan a la Ciencia de la Administración Pública el
carácter de una rama de la Ciencia de la Administración y, ambi
cionan una total autonomía para ésta con diferencia sólo de grado
en sus diversos sectores— uno de ellos, la Administración Pública—,
si se conservan fieles al “administrativismo científico” de tipo tay-
loriano, dirán que la Administración Pública tiene similitud o pro
ximidad con los objetos físico-matemáticos (ideales); si, por el con
trario, derivan hacia posiciones sico-sociales, necesitarán considerar
la como un objeto cultural o aún natural.
Nosotros, creemos poder sustentar una posición teórica diversa,
la que, siguiendo formalmente a m o l i t o r 8, calificamos de “lugar
geométrico”8*. No pensamos que la Administración Pública sea una
simple suma o conglomerado de objetos que proceden de diversas
zonas ónticas: Derecho, Política, Economía, Administración, Socio
logía, Sicología, Historia, etc., sino, a la inversa, que nos encontra
mos en presencia de un objeto complejo, pero unitario, al cual pue
de llegarse “conceptualmente —como dice Cossio en su estudio so
bre la Ciencia del Derecho y la Sociología Jurídica—, con dos o
más diversos manipuleos intelectuales, cual ocurre llamativamente
—agrega Cossio— en las ciencias que conciernen al hombre, que
son históricas, sociológicas o culturales porque el hombre es, a un
tiempo, historia, sociedad y cultura”9.
“El cambio de método, pues (jurídico, histórico, sociológico,
etc., etc.,), no ocasiona un cambio del objeto, pues el objeto está
dado, independiente su ser del investigador, para que éste realice su
tarea neutralmente; pero, sí, visiones diversas, aprehensiones distin
tas según sea el ángulo desde el cual se le trate. La confusión, por
8Su Informe p. el xx Congreso de 8R»ev. de la Fac. de D. y Ciencias
Cs. Administrativas (Madrid, 1956). SS., (B. Aires; año v, 19; 19*50;
S3-Vid. clisé pág. siguiente. pág. 456) .
102 T eoría
lo tanto, habrá de impedirse determinando claramente “lo que una

y otra tomen de lo dado y de cómo tomen intuitivamente ésto que
les es dado, además de la peculiar forma de conceptuación con que
cada una se construya como ciencia55 (loe. c it) .
NOMENCLATURA
1. Historia - a) Historia de la Administración Pública.— 2. C* del De
recho Administrativo - b) Ordenamiento jurídico de la Administración Pú
blica.— 3. C. Política - c) Política Administrativa (Pública).— 4. C.
Administrativa - d) Administración del Sector Público.— 5. C. Economía
- e) Administración Financiera.— 6. Sociología - f) Administración Comu
nitaria.— 7. Psicología - g) interacciones administrativas .públicas.— 8.
Antropología Cultural - h) Administración Pública en cuanto objetivación
d)e la Cultura.
El Problèma del Objeto 103
La disciplina que estudia la Administración Pública, con la

ambición de penetrar en su naturaleza, sin desfiguramiento, ni fal
sificación, en una posesión plena y no “en escorzo”, habrá de em
plear un método o, mejor, una metodología que sea aquélla que el
propio objeto reclama en su individualidad óntica, objeto, cuyo
centro de interés, partiendo del problema: ¿Qué es Administración
Pública?, se encuentra equidistante de todas las ciencias que dieron
nacimiento o que se extienden a nuestra disciplina, algunas de las
cuales intentan hoy avasallarla.
b) Contenido esencial de la Administración Pública? Exami
naremos someramente las respuestas que nos brindan autores de
muy diversas tendencias; y como primera observación, desprendere
mos que aquéllas son susceptibles de agruparse en dos grandes ca
tegorías: l 9) en que la Administración Pública, en tanto en cuanto
Administración a secas, reposa en un solo elemento: la conducta
humana coordinada; ésto es, en un elemento subjetivo; 2®) en que
dos elementos esenciales y correlativos la integran: el ya menciona
do elemento subjetivo, y el elemento objetivo, que pudiéramos lla
mar la estructura o el organismo “Administración” ; y aún podría
anotarse una tercera concepción; 39) en la cual la Administración
Pública se identificaría con el solo elemento objetivo, y en tal sen
tido se habla y se enseña sobre las “Bases Orgánicas de «la Adminis
tración Pública” ; así d . V a l e n t í n l e t e l i e r se refiere a la Adminis
tración cual un elemento interno del Estado, como fenómeno socio
lógico™. i !
Esquemáticamente presentaremos algunas opiniones:
C o n t e n id o d e l a A d m in is t r a c ió n P ú b lic a
Autor
Estructura Conducta
(Elemento objetivo) (Elemento subjetivo)
Santamaría de Paredes
Persona quie administra Acción de administrar
y organismo'encarga- -
do de administrar.
^Característicamente los Apuntes de Derecho Administrativo *tomados en
su curso.
104 T eoría
Villegas Basauilbaso
Servido Público Poder Público
Pierre Excoube
Conjunto de medios y morales de que dis
humanos y materia- pone el Gobierno
ríales . . .
Jiménez Castro
Recursos humanos y políticos, normativos,
materiales. . . metodológicos y espi
rituales.
Dimok
¿Qué y cómo del Go
bierno?
M uñoz Amato
Ordenación cooperativa
de personas. . . Es el
Gobierno.
L . D. White
Operaciones de realiza
ción de ila política pú
blica . . . Conjunto de
normas, prácticas y re
laciones.
D wight Waldo
Organización y gerencia
de los hombres y ma
teriales . . . Arte y cien
cia de ’la gerencia apli
cada a los asuntos de
Gobierno.
Valentín Letelier
Administración Pública,
elemento interno, po
sitivo-concreto deí
Estado.
Puede apreciarse del cuadro anterior que los “administrativis-

tas” puros se inclinan por la primacía y aún la exclusividad del “Ele
mento Subjetivo” ; por el sentido amplio de “administración”, según
s im ó n , s m it h b u r g y una de cuyas “zonas de proble

T h o m p s o n 11,
mas” sería la Administración Pública” ; y que, por el contrario, el
‘‘Administradvisrño jurídico” se pronuncia por la coexistencia de un
“corpus” y una “función”, elementos copulativamente integrantes
del contenido de da Administración Pública.
Nosotros, sin que participemos en el pensamiento de Jos juristas
ortodoxos, esto es, en el sentido de que toda la Administración se
resuelve en un sistema de normas de derecho, concurrimos con ellos
en la demostración teórica y la comprobación práctica de la conjun
ción de elementos objetivos y subjetivo: de una estructura real, con
creta, producto socio-económico-cultural, y de la conducta coordi
nada y normada moral, jurídica y técnicamente de los agentes con
que cuentan los órganos de dicha estructura.
Integran la organización sustantiva de la Administración: el
personal administrativo, o mejor, el “Funcionariado Público”, con
sus tres niveles (inicial, medio y superior; d patrimonio público
(bienes inmuebles y muebles y fondos presupuestarios) y el sistema
u ordenamiento normativo público.
La conducta, actividad o función administrativa en tanto cuan
to se resuelve en actos jurídicos se encuentra regulada por normas
de derecho,' y por lo que concierne a las “operaciones materiales”
—según la terminología de s a y a g u e s (jurista uruguayo)12, ellas
tienen su cauce en las reglas técnicas, pues aún aquéllas que caen
de plano en las facultades discrecionales d d agente no pueden con
siderarse entregadas a la arbitrariedad, sino a un esquema de con
ducta racional, ponderada y técnica.
En lengua alemana “verwalt” significa “administrar” y “ver-
waltung”, administración; y así como existe una teoría de la activi
dad administrativa, reconocen sus tratadistas la existencia de una
Ciencia (superior) de la Administración (Verwaltungswissenschaft).
Nosotros diríamos —parodiando el lenguaje marxista— que la
Adminitración Pública es la actividad administrativa acumulada;
si se nos permite la expresión, es la capitalización del trabajo ad
11 S i m ó n , S m i t h b u r g y T h o m p s o n , 12S u “Tratado de Derecho Adminis-
“Administración Pública” (Edic. de trativo” (Montevideo; T. t, 1959).
la Univ. de Puerto Rico).
106 Teoría
ministrativo, que, en la medida de su crecimiento material y huma

no y de la intensificación de su misión interventora en pro del bien
estar colectivo —último fin de toda administración pública—, de
termina una complejidad creciente y cada vez más especializada de
la función administrativa, estructurada en órganos y servicios pú
blicos.
c) Administración Pública y Administración Privada. Es ten
dencia predominante entre los administrativistas norteamericanos e
ingleses y de sus incondicionales seguidores, la negación de “dife
rencias fundamentales” y la aceptación de “diferencias de grado”
o “cuantitativas” entre ambas administraciones, que no serían sino
zonas de problemas próximas entre sí, aquellas en que puede divi
dirse la Administración como un todo.
Limitémonos, por el momento, a prevenir nuestra no adhesión
a las ideas que nos disponemos a resumir a través de sus represen
tantes más explícitos.
w a l b u r g J i m é n e z c a s t r o 13 afirma perentoriamente que sien
do el elemento humano el que condiciona a toda administración,
“no existen diferencias fundamentales (entre la administración pú
blica y la administración privada), ya que si bien es cierto que las
administraciones públicas tienen estructuras y problemas mayores,
como consecuencia de su volumen y ámbito de acción, también hay
que aceptar como valedero que las empresas privadas de gran mag
nitud tienen similares problemas, principalmente fábricas o compa
ñías de servicios catalogadas como semipúblicas por las prestaciones
que dan. Es más, existe mayor parecido entre una empresa pública
y una privada de volumen considerable, que entre dos públicas y
dos privadas muy disímiles en tamaño. En cuanto a los objetivos de
ambos tipos de administración, sabemos que tienden hacia el servi
cio de la comunidad, y que el lucro de las empresas privadas en una
forma de medición de si su propósito ha sido logrado, como lo es en
las empresas públicas, la opinión y apoyo que reciba deíl público y
de aquellas que tengan bajo su responsabilidad el fomento y contra-
loria de sus actividades. También existen grandes semejanzas en la
13Su Curso sobre “Administración”, tura, Montevideo, 1957.
dictado en la Facultad de Arquitec-
aplicación de normas y principios de administración en ilas organi

zaciones públicas o privadas . . “Se ha dicho de parte de aügunos
estudiosos —continúa J i m é n e z C a s t r o —> que la política es una de
las diferenciaciones mayores entre unas y otras empresas. Pregunta
ríamos a quienes así piensan, si no existe también política, entendi
da no como p o l i t i q u e r í a e n una gran empresa industrial, cuan
do se trata de una reducción en los costos de sus artículos, a
fin de ponerlos ail alcance de un mayor número de usuarios. ¿Ese
mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad a la cual
sirve, es o no política?”. “Es cierto —concluye el autor cuya exten
sa cita hacemos por lo sintomática— que existen algunas diferen
cias entre las empresas públicas y las privadas, principalmente en
las motivaciones, ya que en tanto que las primeras tienen como mo
tivo principal prestar cada día un mejor servicio al país, las segun
das tratan de alcanzar lucros crecientes. Pero entendida la diferen
cia fundamental que existe entre motivos y objetivos, es fácil acep
tar la similitud de las empresas públicas y privadas” .
s im o N j s m i t h b u r g y T h o m p s o n , en su difundida “Adminis
tración Pública”14, no se detienen grandemente en demostrar la
semejanza, si no la identidad entre ambas administraciones, a cuyo
efecto les bastan sólo dos ejemplos de la vida norteamericana (uno
es el caso de “Ike” ), para concluir: “Aunque las semejanzas entre
las organizaciones gubernamentales y las privadas son mucho ma
yores de lo que generalmente se supone, existen ciertas diferencias.
La mayoría de esas diferencias son de grado más bien que de clase” .
Esas diferencias, en resúmen, serían: 1) Ambas organizaciones se
basan en la ley, pero las obligaciones y responsabilidades del admi
nistrador público están fijadas determinadamente en las disposi
ciones legales, no así de sus colegas privados; 2) El administrador
público está sometido a la investigación y crítica del Congreso, lo
que no ocurre, por lo común, con el administrador privado a menos
que negocie con el Fisco; 3) El administrador privado tiene mucha
más libertad para interpretar la relación que existe entre su empre
sa y el interés público, en tanto que su colega se presupone que está
108 Teoría
al servicio público, y que este servicio no le puede acarrear benefi

cio o ventaja personal de ninguna especie; y 4) No se acepta sino
en mínimo grado que el administrador público trate de influenciar
a la opinión pública respecto de su servicio, mientras que el hombre
de negocios “puede anunciar su proyecto de cualquier manera que
lo considere conveniente”. Y concluyen: “Aparte de esas diferen
cias, sin embargo, bien se estudie 'la administración de una iglesia,
de un sindicato, de una corporación o de una dependencia guber
namental, muchos de los problemas básicos son dos mismos. En tanto
esto es así, es posible crear una teoría genera] de la administración
capaz de abarcar todas las distintas clases de organizaciones”.
m u ñ o z a m a t o 15 previene contra el “exagerado empeño en iden
tificar ambas administraciones, y estima previo y necesario “un es
clarecimiento que contrarreste las tendencias de asimilación, lle
vándolas a un justo equilibrio donde se reconozca también la
importancia de las diferencias*’. Sintetiza el autor portorriqueño las
características esenciales —por lo común olvidadas en la pluma de
quienes las aproximan hasta identificarlas— del siguiente modo:
Primero, el Gobierno existe para servir los intereses generales de la
sociedad, mientras que las empresas comerciales sirven los intereses
de un individuo o grupo. Segundo, el Gobierno es, entre todas las
asociaciones, la que tiene autoridad política suprema. Tercero, la
autoridad del Gobierno está sancionada por el monopolio de la vio
lencia. Cuarto, la responsabilidad del Gobierno corresponde en su
exigencia a la naturaleza y dimensión del poder” .
Nosotros, abundando en el mismo orden de ideas de m u ñ o z
a m a t o y manteniéndonos para los fines de la comparación en la sola
gestión o actividad administrativa, sin entrar a ocupamos de las
diferencias fundamentales y evidentes que existen entre la estructu
ra de la Administración Pública y la inestable arquitectura de una
empresa privada, diremos:
1) Si bien es verdad que ambas administraciones experimen
tan o reclaman un proceso de racionalización, éste puede ser llevado
hasta sus últimas consecuencias utilitarias en la órbita de las admi
nistraciones privadas, no así de la Administración Pública, en que
15Întroducción a la Administración Pública”, (T. i, págs. 53 y 55).
la actividad racionalizadora tiene por marcos la Democracia, la

Constitución y la Ley, y por meta, el Bien Público.
2) Como consecuencia, mientras el método hedonístico —la
mayor utilidad con el menor empleo de elementos— puede ser apli
cado sin cortapisas en una organización privada, puesto que es el
que se compadece con su finalidad de lucro, la eficiencia de una
entidad gubernamental, como dice Muñoz Amato, “no debe me
dirse por la maximización de sus ingresos o la minimización de sus
gastos, sino por Ja calidad e intensidad con que realice los propósi
tos públicos”.
3) En el mismo campo de reflexiones, la ética de los negocios
y de sus agentes es flexible, y la opinión pública sólo redam a san
ción cuando la gestión importa abierta infracción del régimen ju
rídico. La ética pública es mucho más rigurosa y orgánica, el fun
cionario público es fiscalizado por el ciudadano común y por los
órganos d d poder, y sus actos de trasgresión de normas jurídicas*
éticas o sociales y de reglas técnicas, aunque no alcancen a ser pe
nadas criminal y civilmente, pueden ser y son objeto de sanción
administrativa.
4) El régimen jurídico del servidor del Estado se encuentra
fijado, con sus derechos y obligaciones, en el conjunto de cuerpos
legales que nuestra Carta Fundamental denomina genéricamente
“Estatuto Administrativo”, en tanto que el empleado particular po
see una levísima garantía estatutaria; su régimen jurídico es predo
minantemente convencional, sobre una base de Derecho común (C.
del Trabajo).
5) El administrador público, salvo los cargos de la confianza
del Jefe del Estado, goza de carrera administrativa y, por ende, de
inamovilidad, mientras que el administrador privado está totalmen
te librado en su carrera (¿?), al arbitrio del empleador.
6 ) El administrador público sólo puede hacer lo que la ley le
autoriza y el ejercicio de facultades discrecionales debe serle conce
dido expresamente por Ja ley, en tanto que el administrador privado
puede hacer todo aquello que la ley no le prohíbe; y
7) La Administración Pública tiene como única razón de ser
y como destino la satisfacción, de manera general, continúa, per-
110 T eoría
manente e idónea, de las necesidades públicas, sin lucro para el ser

vicio —ni tan siquiera en las empresas públicas asimiladas por la
ley a las empresas privadas, que sólo pretenden el auto-financia-
miento— ; las organizaciones privadas, sean ellas industriales o co
merciales, proveen de bienes materiales al consumidor, al cliente, a
cambio de un precio que reditúe lucro suficiente. El servicio pres
tado es un medio de ganancia, y sólo serán sus usuarios quienes
puedan pagarlo.
8) Finalmente, “si bien es verdad que en la función adminis
trativa pública se aplican con frecuencia procedimientos y técnicas
de la gestión de empresas”, no es menos cierto el incremento nota
ble de la situación inversa.
§ 3. A n á l is is O n t o l o g ic o de la A d m i n i s t r a c ió n P ú b l ic a
a) Presupuesto. Hemos podido exponer cómo ninguna de las

ciencias que sucesiva y paralelamente han brindado su interés a la
Administración Pública (Ciencias Jurídicas, Políticas, Administra
tivas, Económicas, Sociológicas, Sicológicas, etc.), lograron agotar
su contenido, tratarle exhaustivamente ; y todas ellas, además, líci
tamente pueden seguir elaborándolo si bien limitadas, en sus méto
dos, sus técnicas y sus resultados, a sus respectivos “puntos de
vista” (vid. nota a).
Como, de otra parte, el exámen comparativo de la Adminis
tración Pública con «la Administración Privada nos arroja la exis
tencia de diferencias, más que cuantitativas, cualitativas fundamen
tales, tendremos que convenir que la Administración Pública (par
tiendo del problema: ¿Qué es Administración Pública?) constituye
una unidad ontològica, cuyo centro de interés se encuentra fuera
de cada una de las restantes Ciencias Sociales y sustentando una
ciencia social autónoma: la Ciencia de da Administración Pública.
b) Elementos estructurales. Al referirnos al “contenido esencial
de la Administración Pública35 (Pfo. 2, b), algo avanzamos sobre
los elementos integrantes de ésta. Los trataremos ahora con más
detenimiento, aunque siempre bajo la convicción de que sólo son
tanteos de progreso en un campo tan escasamente trabajado desde

el ángulo teórico.
Bajo el exámen ontológico, la Administración Pública se nos
muestra como un complejo de elementos situado en y para el área
de la colectividad. Es la sociedad da que la crea y mantiene y es
hacia la satisfacción de las necesidades colectivas que la Adminis
tración Pública tiende o debe tender.
Del complejo ya dicho de elementos, podemos separar los que
son propiamente estructurales, vale decir que se dan al exámen del
científico, aún desde una consideración estática de la Administra
ción Pública; y un elemento funcional, que sólo es perceptible en
la dinámica de la misma. Corresponden, respectivamente, a los ele
mentos: objetivo y subjetivo a que se alude en el pfo. precitado.
* Son elementos estructurales u objetivos: 1) El funcionariado
público o personal de Servicio Público; 2) El Estatuto Normativo
(integrado no sólo por el sistema de normas jurídicas, sino además
técnico-administrativas, éticas y sociales); y 3) El patrimonio (bie
nes de cualquiera naturaleza, presupuestos, etc.) público.
c) Elemento funcional. La dinámica de los tres elementos an
teriores debidamente conjugados, bajo la presidencia del elemento
“funcionariado público” —a través de sus agentes superiores—, se
resuelve en el anteriormente llamado “elemento subjetivo”, esto es,
en actividad pública, mejor o más rigorosamente expresado, en
“función pública administrativa” (para distinguirla, si fuese preci
so, de la función pública política, legislativa y jurisdiccional).
Los Servicios Públicos concretan especializadamente la Función
Administrativa, para la satisfacción de las necesidades colectivas.
Sobre la “Función Pública” y el Principio de Idoneidad volve
remos en la IV Parte de esta obra, de modo que nos contentaremos
por el momento, con una simple remisión.
Concurrimos con V i l l e g a s b a s a v i l b a s o 16 en que por un impe
rativo del léxico usual y aún, del vocabulario filosófico, el término
1G“Derecho Administrativo” (Ts. y publique ). “Su función pública es
i y ii; t e a ; B. Aires). el término que se usa desde hace
(b) Típico representante de esta po- algunos años paira designar el con-
sición, que criticamos, es Alain Plan- junto de personas que encarnan la
tay ( Traité practique de la fuction administración”.
112 Teoría
“función” no puede —salvo “abuso del lenguaje” innecesario y con

fusionista^, sino significar en lo unitario, actividad, ejercicio, rela
ción entre cada parte y el todo; y considerando a éste cual una
integridad conceptual —sin llegar a “institucionalizarlo”, como pre
tende el tratadista y magistrado argentino—, no podemos ni con
viene entender por “la función”, sino el complejo o sistema de rela
ciones de las partes de un todo, concebidas en su dinámica, en su
vivencia de acuerdo con una ley.
Que la “función” es “pública” quiere decir no sólo que ella es
referida a los órganos del Estado (latu senso), con lo cual podría
mos denominarla equivalentemente “función estatal” o, mejor, em
pleando la distinción de v. I l h e r i n g : “función política”, sino que
también se refiere vinculatoriamente al destinatario o beneficiario
de la actividad funcional: la sociedad como una totalidad o en sus
sectores, o, aún, en sus unidades: las personas, siempre que el ser
vicio o beneficio no sea discriminatorio, nominativo, sino igualita
rio, general.
Reducido nuestro interés a una acepción más rigurosa de la
“función pública”, como “función administrativa”, concertada, pe
ro no implicada, ni menos identificada, con las funciones “legisla
tiva” y “jurisdiccional”, la acepción que sustentamos hace de ella
el complejo o sistema de relaciones activas que tienen a la sociedad
como destinatario, usuario o beneficiario, al Estado como su obliga
do benefactor, al servicio estructurado en administración, como
instrumento o medio de actividad benéfica, y al bienestar colectivo
como fin.
Naturalmente, la actividad y las relaciones administrativas
se resuelven en los actos de unos hombres —los menos, por muchos
que sean— al servicio de otros hombres —los más, por pocos que
sean— ; aquéllos, articulados en la estructura de 'la administración
pública, integrando su personal de “servidores públicos”, distribui
dos en un sistema jerarquizado de “cargos públicos” ; éstos, los
usuarios, articulados en la organización comunitaria.
Pero, el demento humano —los servidores o funcionarios pú
blicos—, constituidos en un gran cuadro o sistema, más el régimen
estatutario que fija sus derechos y deberes en rdación con d Esta
do-Servicio, no agota ni con mucho/como puede colegirse, el con

cepto de función pública, puesto que sólo y en el mejor de los
eventos, le representa en su estática, y no en su dinámica: en su
acción servicial. Hay más: el oficio público, integrado por el fun
cionario público y su régimen estatutario, es inconcebible en acción
separada de los demás elementos que integran la administración
pública. Nada realizaría, por ejemplo, si no dispusiera del presu
puesto y el “utillage” adecuados.
Si bien, como en el Fausto, pudiéramos decir que “en un
principio fue la acción”, la función administrativa acumulada, con
el correr del tiempo devino administración pública, o si nos permi
te la expresión, la administración pública no es sino la capitalización
del trabajo administrativo. La función pública, antes el patrimonio
y el deber —derecho de todo ciudadano, es hoy el trabajo técnico—■
profesional de un sector especializado de la población: la burocra
cia o, mejor, el funcionario público animando los Servicios Públicos.
d) Expresión gráfica. Lo dicho puede traducirse, aunque gro
seramente, en el esquema de la página siguiente.
Capítulo II
LA M E TO D O LO G IA Y LAS TECNICAS
Sumario: 4.—El problema del método. 5.—Predo

minio y no exclusividad metodológica. 6.—El com
plejo metodológico de la Ciencia de la Administración
Pública. 7.—Las Técnicas. Para una puntuaHzación
de Conceptos.
§ 4. El P r o b le m a d e l M é t o d o
Es un presupuesto en Lógica de las Ciencias que no existe cien

cia si no posee una Metodología; más aún: se ha afirmado que la
historia de las ciencias se resuelve en la historia de los progresos
experimentados por sus respectivos métodos.
“Las Ciencias Sociales —ha dicho r . h . t h o u l e s (cit. p . José
Medina Echavarría)— adquieren rango científico no por su adhe
sión a alguna escuela determinada, sino por su sumisión a la disci
plina del método necesario para asegurar que las explicaciones
propuestas no sean meras reacciones individuales a hechos sociales
por parte de determinados observadores, sino generalizaciones que
se desprenderían de los hechos mismos cualesquiera que pudieran
ser esos observadores”.
Un segundo presupuesto consiste en que —según expresa g a r
l o s c o s s i o — “es de firme evidencia que un objeto tiene que ser
tratado con un método adecuado a su naturaleza”.
Como consecuencia, 'la Ciencia de la Administración Pública
ha de poseer un método “propio” >a riesgo, en caso contrario, de
perder su categoría científica; y su metodología debe ser apropiada
o adecuada para el conocimiento del objeto de tal ciencia.
El acceso metódico al conocimiento en Ciencia de la Adminis
tración Pública no puede implicar, por cierto, la 'ambición de que
116 Teoría
se trate de una metodología independiente, diversa fundamental

mente de la que emplean, por lo menos, otras ciencias afines y,
según algunos, hasta las restantes ciencias. Y aquí se renueva la
dificultad planteada en anteriores capítulos, ahora en el carácter
de una cuestión previa: ¿Es dable distinguir y oponer las Ciencias
Sociales de y <a las Ciencias Naturales?; y en el caso afirmativo,
¿mediaría una total oposición entre sus respectivas metodologías?
A modo de ejemplos citemos dos opiniones antinómicas de co
nocidos tratadistas. “Aún hay investigadores —afirman l a r r o y o y
c e v a l l O s , varias veces referidos en estas apuntaciones— que no
admiten una división metódica entre ciencias de la naturaleza y
ciencias de la cultura. Suponen que toda ciencia es ciencia causal;
pero un análisis metódico de estos tipos de ciencia aparta de tan
grave confusión. El método de la ciencia natural es la causalidad.
Con esto quiere decir, que la investigación naturalista descubre sus
verdades al fijar la conexión causal de los fenómenos: su objetivo
es averiguar qué hechos determinan otros necesaria, fatalmente. La
estructura de los hechos culturales es diversa. Aquí los aconteci
mientos se explican por motivos, por fines---- A la base del hecho
cultural se encuentra, pues, la idea de finalidad: la ley mediante la
cual se vinculan medios y fines; una relación teleoilógica (de t e l o s ,
fin), como se dice en lenguaje técnico de la filosofía. De ahí que
pueda decirse que el método básico de los hechos sociales sea la
teleología. Es equivocado afirmar que los hechos culturales (socia
les) sean causas de otros, en el sentido naturalista de la expresión.
En el mundo de la naturaleza todo ocurre por antecedentes necesa
rios, ciegos. La naturaleza no conoce fines. Sin excepción, todo
cuerpo en el espacio es atraído según leyes ineludibles, necesarias.
En lo social, a la inversa, el primer impulso no es un antecedente
real; es un fin apenas para alcanzar: es un motivo ideal, no una
causa real”.
Veamos la réplica en la pluma de un conocido administrativis
ta contemporáneo: “La diferencia básica entre las ciencias exactas
y las ciencias sociales se ha dicho siempre, es que las ciencias socia
les deben tratar con vailores, con fines. Es esto lo que las coloca en
diferente categoría de las ciencias mecánicas (por ejemplo). Es
Metodología y Técuicas 117
opinión del autor, sin embargo, que puede ser que se haya puesto
mucho énfasis en este elemento y que ello ciertamente ha reprimido
el avance de las ciencias sociales tanto como cualquier otro simple
factor. En mucho de los campos subsidiarios, pero de importancia
fundamental en los conocimientos sociales, es posible dejar a un
lado los valores y fines, o bien considerarlos como constantes, tal
como se procede en las ciencias puras (cita, a continuación, a modo
de ejemplos, la Ley de Gresham, las investigaciones de Thorndike
sobre la edad de aprendizaje, las inevstigaciones de Boss sobre crá
neos y cultura, las de Mitchell sobre las fluctuaciones cíclicas de los
precios, etc.)”. A su juicio, el problema de la evaluación ideológica
no se da o no debe darse en la investigación científica misma, sino
“en la aplicación social de los principios deducidos” [¿inducidos,
tal vez?]. “Así —dice más adelante—, es de mucha importancia
para el estudiante de administración, y también de otras ciencias
sociales, adquirir al hábito de separar (a) relaciones y (b) juzga
miento de valores, tanto como sea posible en su trabajo. . . En otras
palabras, los científicos políticos no habrán de usar la palabra d e
b e r ía en las discusiones científicas . . . En las ciencias de la adminis
tración, sea pública o privada, -Ja acepción de la palabra b u e n o
ES EFICIENCIA . .
§ 5. P r e d o m in io y n o E x c lu s iv id a d M e t o d o ló g ic a
Aunque estemos distantes de dejarnos arrastrar por lo que pu

diéramos llamar el “neo-monismo” , tendencia a reagrupar unitaria
mente las ciencias, en tanto en cuanto lo que mantiene a las cien
cias sociales distantes aún de las ciencias exactas son dos problemas
que a ésta no se les presentaron (vid. pfo. sigte.). y que habrán de
ser superados, parécenos evidente que existe notable interdependen
cia entre las ciencias sociales —la ciencia de la Administración Pú
blica, entre ellas— y las ciencias físico-naturales. “Las ciencias so
ciales—dice el administrativista precitado— descansan en ciertos
aspectos de las ciencias físicas. Las ciencias económicas y las ciencias
políticas, por ejemplo, están fundamentalmente condicionadas por
los descubrimientos de las ciencias puras y de sus aplicaciones tec
118 Teoría
nológicas. El avance de ciertas ciencias exactas viene a ser, por lo

tanto, de enorme importancia en el progreso o el retraso de las
ciencias sociales. El hecho mismo de que las ciencias exactas hayan
obtenido notables progresos durante los últimos cien años, inevita
blemente trae consigo nuevas series completas de problemas a resol
ver por las ciencias sociales”.
Pero ¿ importa lo anterior sustentar la identidad o al menos el
emparentamiento metodológico? No nos atrevemos a afirmarlo. La
interdependencia de los resultados o conquistas de las ciencias no
acarrea, por sí sola, ni puede acarrear dada la autonomía ontológi-
ca de que gozan, la unidad metodológica entre disciplinas que per
tenecen a categorías diferentes (ciencias de objetos naturales y
ciencias de objetos culturales o de objetos normativos, v. gr.).
El problema tórnase más sutil y difícil de resolver cuando se
trata de ciencias y disciplinas que concurren en la misma categoría
de la clasificación de las ciencias: las Ciencias Sociales o Ciencias
del Hombre, en nuestro caso.
Las Ciencias Sociales no sólo se encuentran interpenetradas en
sus objetos, sino también en sus metodologías, de manera que en
cada ciencia lo que la singulariza es el predominio, pero no el em
pleo exclusivo y excluyente, de la metodología que corresponda a
su propio y peculiar punto de vista, de conformidad con la gravita
ción que le imprime el respectivo objeto.
§ 6. E l C o m p le j o M e t o d o ló g i c o d e l a C ie n c ia d e l a
A d m in is t r a c i ó n P u b l i c a
La nota predominante, pues, de nuestra ciencia contemplada

desde la perspectiva metodológica debe estar determinada por los
caracteres de su objeto: la Administración Pública.
Si, como hemos visto y sustentado, en la Administración Pú
blica se “dan” un elemento objetivo (la Administración Pública
en cuanto estructura, realidad, objetivación socio-cultural: un con
tingente de funcionarios y agentes; un sistema normativo; y un pa
trimonio) y otro elemento subjetivo (la actividad funcionaría
coordinada), para el primero el acceso metódico indicado en el em
Metodología y Técnicds 119
pírico-dialéctico correspondiente a un objeto cultural; y para el se

gundo, puesto que se trata de conducta normada (normas morales,
sociales, jurídicas y técnico-administrativas) heterogéneas, habrá
una prevalencia de la metodología deductivo-sistemática, más ajus
tada a los objetos ideales-normativos.
Pero, ello no basta. La Ciencia de la Administración Pública
no agota su contenido y su destino con la sola ambición de obser
var, reproducir y describir una determinada vigencia socio-norma
tiva; por ser una Ciencia Humana y, particularmente, una Ciencia
muy próxima a las Ciencias de la Política y del Derecho*0), a la cual
le son señalados por la primera ciertos fines superiores, y por la se
gunda, determinados marcos constitucionales y legales, los propios
de un Estado de Derecho, Ja Ciencia de la Administración Pública
no contestará únicamente a la pregunta ¿cómo es?, sino también
y con la misma jerarquía a la pregunta ¿cómo debe ser?
Recientemente, p i e t r o g a s p a r r i en su “La Sciencia della Am-
ministrazione. Considerazioni In-troduttive”17, se ha planteado el
mismo problema, y después de resolver la “Administración” en
“Función Administrativa”, ha creído ver en la “Ciencia de la Ad
ministración” la doble interpretación: como ciencia morfológica y
como ciencia experimental. En cuanto al primer carácter, estaría
mos, según dicho autor, en presencia de una ciencia jurídica; en
cuanto al segundo, se trataría de una ciencia sociológica.
No se desprende o infiere muy bien, por lo tanto, cómo el es
pecialista italiano podría fundamentar la autonomía unitaria de lá
ciencia sobre la cual teoriza; y, desde otro ángulo, desde una apre
ciación metodológica, resultaría que la Ciencia de la Administración
en cuanto disciplina jurídica utilizaría el método sistemático carac
terístico de la Ciencia del Derecho Positivo, y en cuanto Sociología,
el método o complejo de métodos correspondientes; pero, en uno y
otro caso, sus resultados serían meramente descriptivos o interpre
tativos de una “realidad dada” y de modo alguno puede concebír
seles trascendentes para formular los principios y aconsejar los pro
cedimientos y medios para hacer de lo que es lo que debe ser.
(c) vid. BielsA "Ciencia de la Ad- 17Padova, 1959; pág. 135.
ministración”.
120 Teoría
Si la Ciencia Política es una disciplina de fines (ideológica) y

la Ciencia del Derecho Administrativo, una disciplina normativa,
la Ciencia de la Administración Pública es descriptiva y compren
siva (cultural), pero también trascendentemente, deontológica.
En el primer aspecto, a modo de ciencia cultural, su metodo
logía será empírico-dialéctica —al igual que las restantes discipli
nas de tal categoría— ; y en el segundo, su método será “deontoló-
gico” .
Llamamos Método Deontológico a aquél que en conocimiento
de una determinada realidad, propugna la inferencia de principios
cuya aplicación en aquella, mediante las técnicas correspondientes,
permita el progreso de la estructura administrativa y la mayor efi
ciencia de los: servicios que de ella reclaman las necesidades públi
cas.
§ 7. L a s T é c n i c a s . P a r a una p u n t u a l iz a c ió n de Conceptos
a) Método y Técnica. Método y ciencia —ha aseverado j. v a l -

dour— forman un todo indisoluble; e l método hace la Ciencia y la
Ciencia al gestarse hace el Método18.
No concurren los autores en una etimología única de la pala
bra “Método55 (“Metienai” —persecución—, o “Metá” —hacia—,
y “odos” —camino— ), pero el sentido conceptual es en casi todos
el mismo: “un conjunto de reglas lógicas a que debe ajustarse el
pensar del sujeto cognoscente en las tareas de investigación de un
objeto determinado y de sistematización, demostración y exposición
de los juicios o predicados obtenidos en el logro de la Verdad”.
Se denomina generalmente “Metódica” aquella parte de la Teo
ría de las Ciencias que describe y justifica los métodos strictu sensu;
y “Metodología”, la elucidación del Método especial que concierne
a cada una de las ciencias o disciplinas científicas.
“La Técnica —hemos dicho19— no es un modo de pensar, a
diferencia del Método, sino un modo de hacer que cuando de la
investigación se trata, comprende la búsqueda, individualización,
elaboración, aprovechamiento, registro y mención correctas de las
18“Los métodos en Ciencia Social”. 19Ob_ cit*4 pág. 51.
Metodología y Técnicas 1:21
fuentes de conocimiento y, por ende, de los datos y del material que

de ellas se desprenda en la tarea del conocimiento científico, regu
lada ésta por las normas metodológicas”.
“La Técnica ha devenido una forma o modo de hacer univer
sal, siempre en constante progreso, en la búsqueda, aprovechamien
to y exposición de los materiales e instrumentos de trabajo de una
Ciencia o Arte” .
Método y Técnica, lógicamente diferenciabas, pero íntima
mente vintulados e interdependientes en la tarea del conocimiento
racional, “hacen” la Ciencia, en especial la Ciencia de la Adminis
tración Pública, hasta sus más altas cimas teóricas; pero, puesto
que la Ciencia es para la Vida —y no la Vida para la Ciencia—,
de los principios generales obtenidos, la Ciencia debe ocuparse de
darles aplicabilidad potencial ante el requerimiento de los proble
mas concretos. He aquí las Técnicas de Aplicación.
b) Técnicas científicas y técnicas profesionales. Refiriéndonos
en concreto a la Ciencia de la Administración Pública, en ella cabe
distinguir las Técnicas de la Investigación y Jas Técnicas de Apli
cabilidad.
El profesional, el experto en Administración Pública también
ha menester de Técnicas, pero su plano y sentido se da en la Apli
cación Concreta, en la solución de la problemática cotidiana, en el
enfrentamiento de la realidad vivida.
La distinción a que aludimos se encuentra, en cierto modo, ex
plícita en estas palabras de b i e l s a : “El método procura principios
generales —y particulares—, que tienen un ámbito de aplicación
diversa, según la naturaleza y extensión del interés general, o Ict
necesidad política de que se trate, y que luego la Administración
concretará y realizará. La conveniencia general de orden social, eco
nómico, cultural, no está desvinculada en la seguridad jurídica;
pues ésta es también conveniencia primordial, pero la seguridad es
materia de derecho público. Demás está decir que en la acción cuyos
trazos determina la ciencia de la administración, no se trata de la
técnica profesional, ni del taylorismo, ni de la racionalización, como
métodos de trabajo. Los <£preceptos técnicos” de los diversos servi
cios públicos no se confunden con los “preceptos de ciencia de la
122 Teoría
administración”. “La técnica no tiene por objeto resolver problemas,

sino realizar los resueltos”.
A la Ciencia de la Administración Pública compete la resolu
ción de los problemas y formular sus “Principios”, con el auxilio,
entre otros instrumentos, de sus técnicas científicas; a la Adminis
tración y sus Técnicas de Aplicación le toca “realizar los (proble
mas) resueltos” .
C u arta Parte
PRINCIPIOS DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

PUBLICA
Plan Parcial
Cap. Preliminar. Ciencia de Principios. Cap. I. El Prin

cipio de Investigación. Cap. II. El Principio de Idoneidad
para la Función Pública. Cap. III. El Principio de Racio
nalización de los Servicios Públicos. Cap. IV. El Principio
de Juricidad. Cap. V. El Principio de Responsabilidad.
Cap. VI. El Principio de Contralor. Gap. V II. El Princi
pio de Juricidad.
C a p ítu lo P r e lim in a r
CIENCIA DE PRINCIPIOS
Hemos expuesto, en la Segunda Parte de esta obra, que las

Ciencias Sociales, a diferencia de las Ciencias de la Naturaleza, no
ambicionan —ni pueden ambicionar-— e'1 descubrimiento y formu
lación de leyes explicativas de los fenómenos. El acto de conocimien
to que las preside es da comprensión —y no la explicación.
Si bien no todas las Ciencias Sociales poseen el mismo grado
de singularidad; esto es, las hay singulares, como la Historia, y tam
bién generalizadoras como la Sociología y la Etnología, por ejem
plo, aún ias más ambiciosas entre éstas se contentan con proponer
ciertas tendencias o uniformidades a modo de “leyes sociales”.
La Ciencia de la Administración Pública, al igual que la Cien
cia Política, posee un grado de sólo relativa generalidad; y cumple
su cometido científico con la determinación y formulación de “Prin

cipios”.
Se ha dicho que tal divorcio entre las Ciencias Físico-naturales
y las Ciencias Sociales es más bien derivado de dos problemas con
cretos que a éstas se presentan y de los cuales habrían escapado sus
congéneres, particularmente las ciencias exactas. Dichos problemas
serían:” 1. Al tratar con seres humanos, nos encontramos con un
elemento dinámico, poco denso, compuesto de proporciones desco
nocidas de conducta predicible e impredicible, racional y emocio
nal; y 2. No somos capaces, excepto en raras ocasiones, de llevar a
cabo experimentos controlados o el de comprobar teorías una y otra
vez y a nuestro gusto”.
Cualquiera que sea la razón, inclusive no sustancial, en el esta
do actuad de desarrollo de las Ciencias Sociales, la Ciencia de la
Administración Pública debe contentarse con la inducción de los
Principios que sus Técnicas de Aplicación habrán de llevar a la
realidad problemática para la superación de sus dificultades y el
logro de un progreso hacia el Bienestar Colectivo.
Dificilísimo es decantar los Principios que singularizan en pu
ridad a la Ciencia de nuestra preocupación, esto es, que no se en
cuentren larvados o penetrados de elementos o requerimientos pro
venientes de otras ciencias más o menos afines. La heterogeneidad
y contradicción existente entre los escasos autores que se han ocu
pado del asunto, es una comprobación de lo dicho y, a la vez, una
excusa por la imperfección de nuestros tanteos y desarrollos.
Los siete principios enunciados en el Indice constituirán nues
tra preocupación; pero, no nos atreveríamos a afirmar que ellos son
los únicos, ni tampoco que todos ellos lo sean en ulterior examen.
C a p ítu lo I
EL PRINCIPIO DE LA IN V E STIG A C IO N
Sumario: 1.—Planteamiento inicial. 2.—-El aporte del

uAdministra ti vismo Científico*’. 3.—Nuevo plantea
miento.
§ 1. P l a n t e a m i e n t o in ic ia l
En el Seminario Internacional de Administración Púbdica ce

lebrado en Montevideo (1955), se declaró que “administrar es in
vestigar”, que la problemática para la función administrativa es
siempre cambiante y cada vez más compleja, de modo que poco o
nada sirven para su solución las “fórmulas hechas” . . para con
cluir que el funcionario público, en sus diversos niveles y con mayor
motivo en el superior, debe encontrarse metodológica y técnicamen
te preparada para investigar y para encontrar y proponer o adop
tar, según él caso, la solución adecuada.
Consecuentemente, la misma reunión internacional incorporó
a un proyecto de plan de estudios tipo para 'las Escuelas de Admi
nistración Pública, un Preseminario en el Primer Curso, un Semi
nario en el Segundo, y un trabajo de investigación precedido de)
estudio de la metodología, en el Tercero y último.
De otra parte, la investigación está implicada, como un pre
supuesto, en el aserto de la existencia, la enseñanza y el aprendizaje
de una “Ciencia de la Administración Pública”, como ocurre con
toda ciencia. 1 j
El problema radica en calificar la importancia, los caracteres
y las consecuencias del “Principio de la Investigación”.
126 Principios
§ 2. El a p o r t e d e l ‘‘A d m i n i s t r a t i v a m o C i e n t í f i c o ”
a) Fayol, Taylor y Mary Parker Follet. “No sería esforzar

demasiado la imaginación —ha escrito U r w ic k — el creer que pro
bablemente F a y o l mismo hubiera incluido la investigación. Sin du
da, para los estudiantes de la administración científica, el concepto
toda actividad. Y todos los especialistas de mérito concuerdan a
este respecto. Por ejemplo, M a r y P a r k e r F o l l e t , en la última con
ferencia, que diera en público antes de morir, expresó: “Les he
dado 4 principios de organización, y el cimiento de éstos es la in
formación que suministra la investigación sistemática”, (“Elemen
tos de Administradión” ; p*7).
Y continúa U r w i c k s “Cuando F. W. T a y l o r , trató por vez
primera de reducir a principios generales su experiencia práctica, ex
puso como el primero de los “nuevos deberes” de la administración
“d desarrollo de una ciencia relativa a cada elemento del trabajo
humano, que substituya el viejo procedimiento de apreciación apro
ximada” . Y más adelante: “Ambas partes deben admitir la impor
tancia fundamental de eliminar el juicio u opinión individual sus
tituyendo por la investigación científica” (loe. cit.).
“Estos tres principios —concluye U r w ic k — , cada uno con su
correspondiente proceso y efecto, constituyen el cuadriculado lógi
camente perfecto que contiene los aspectos principales de la admi
nistración. La investigación es el cimiento de toda la estructura;
entra en el proceso a través del pronóstico y culmina en el plan o
la planificación. El pronóstico tiene su propio principio, a saber, la
aptitud. Entra en el proceso con la organización, ya que lo primero
que se hace al contemplar el futuro es tratar de agenciarse los me
dios humanos y materiales para enfrentar la futura situación que se
prevé. Su efecto es la coordinación. Finalmente, eil principio de la
planificación es el orden, entra en el proceso con el mando y su
efecto es el control”.
Lo dicho puede expresarse en el siguiente diagrama, en el que
indicamos los principios básicos únicamente, salvo el de “Investiga
ción” que va acompañado con los “Principios Subsidiarios”.
Investigación 127
b) Anderson (Luis F.) y Urwick (í) . El tr a ta d is ta a le m á n

A n d e r s o n , e x t e n d ie n d o y s is te m a tiz a n d o a ú n m á s la c o n c e p c ió n d e
F a y o l , p o s t u ló q u e to d o p r in c ip io tie n e su proceso y su efecto . Moo-
n e y y R i l e y r e c o g e n e sta p o s tu la c ió n , d e m o d o q u e p r in c ip io s -p r o
c e s o s -e fe c to s se im p lic a n r e c íp r o c a m e n te , s ie n d o c a d a c u a l p r in c ip io
p a r a el q u e 'le s ig u e , c o n e x c e p c ió n ■
— n a tu r a lm e n te — d e l p r in c ip io
in ic ia l q u e lo es la in v e s tig a c ió n .
Correspondería trazar el siguiente cuadro:

PRINCIPIO PROCESO EFECTO
Investigación Previsión o pronóstico Planificación

Aptitud o idoneidad Organización Coordinación
Orden Dirección Contralor
Autoridad (*) Escalafón Asignación de
funciones
Jefatura o lidererazgo Delegación Definición funcional
Funcionalismo deber* Funcionalismo apli- Funcionalismo inter
. minativo cativo pretativo
Centralización (**) Ubicación apropiada Esprit de corps
del personal
Selección y ubicación Recompensas y san Iniciativa
de personal ciones
Equidad Disciplina Estabilidad
“Hay que investigar” “para prever y para planificar, para, en
una palabra, administrar”, reitera U r w ic k (ob. cit., p. 17).
(*) Así en Jiménez Castro; Urwick hace preceder este principio por el
de “coordinación”.
(**) Idem, con respecto del Principio de “el interés general^.
128 Principios
c) Aspectos y carácteres de la Investigación9 según el A d -

ministmtivismo Científico . Para aquellos que usan la Administra
ción como un arte científico (1), y aún para los que únicamente la
“estudian55, se hace necesario la comprobación sistemática de los he
chos antes de tomar determinaciones. Es por tal razón, concluye
J i m é n e z C a s t r o —suya es la cita—, que la investigación cuidadosa
es la llave, y debe serlo siempre, de toda acción administrativa.
“La investigación debe hacerse tomando en consideración los
siguientes aspectos: 1. Que todo fenómeno social tiene causas espe
cíficas que pueden conocerse. 2. Que para lograr mejores resultados
en la investigación, los hechos que sirven de punto de partida deben
expresarse en términos que correspondan con la realidad, y además,
ser clasificados en forma que concuerde con la actividad que se in
vestiga. 3. Que, asimismo, los hechos que se investigan deben ser
formulados en términos que correspondan a las ciencias en que está
basada la actividad en estudio, y ser susceptibles de medición en tér
mino de unidades o normas precisas55 (J i m e n e z C a s t r o “Adminis
tración59, p. 13).
Más en detalle, U r w ic ic resume los caracteres de los “principios
intelectuales55 accesorios al principio fundamental de la Investiga
ción :
“a. principio de causalidad : todo fenómeno social resulta de
causas específicas que pueden averiguarse. Sin la fe de que existe
una causa tras cada efecto, y de que es posible remontarse de lós
efectos a sus causas básicas, no podría llevarse a cabo con energía
y entusiasmo ninguna labor de investigación.
“b. principio de relación : dos hechos que forman puntó de par
tida de la acción a tomarse deben expresarse en términos de las
condiciones en que la acción tiene lugar. Esto implica el principio
que sigue:
“c. principio del análisis: el esquema de la clasificación debe
ajustarse a la actividad que se investigue;
“d. principio de la definición : los hechos deben ser formula
dos en términos que correspondan a las ciencias en que está basada
la actividad que se investiga; y
Investigación 129
£Ce. principio de la medición : los hechos deben establecerse en

términos de unidades o normas precisas” (“Elementos de Adminis
tración” pp. 11 (12).
§ 3. N uevo p l a n t e a m ie n t o del P r in c ip io de la I n v e s t ig a c ió n
a) El “naturalismo” de los administrativistas científicos. He

mos podido apreciar que para el ‘‘administradvismo científico” el
principio de la Investigación no sólo es fundamental, sino él primer
principio. A diferencia de los restantes, no es proceso, ni menos
efecto de ningún otro principio; es, pudiéramos afirmar con esa
tendencia, el Principio Creador e Increado.
Nos fue dable observar, igualmente, que junto a él, cómo pri
mer “principio subsidiario” o, mejor, complementario o auxiliar,
figura el del “Causalismo”, que algunos autores denominan el Prin
cipio del “Determinismo”. De su consideración, como del trata
miento de los restantes “principios complementarios” se colige fá
cilmente que nos encontramos en presencia de un pensamiento, de
una escuela —si se quiere— profunda y definitivamente penetrada
de una concepción positivista, naturalista de la Ciencia de la Ad
ministración.
Y hemos visto, a la vez, en otros pasajes, que con la única ex
cepción del “Administrativismo científioc”, las tendencias contem
poráneas, de diversos orígenes, concurren en calificar a la Ciencia
de la Administración Pública como una Ciencia Social, ó si se quie
re, una Ciencia Humana o del Hombre y, por lo tanto, no una
ciencia explicativa por leyes, sino una ciencia de “comprensión” ,
que cuando más, puede afanarse por la obtención de los “princi
pios” o las “tendencias” que informan —y no determinan— la con
ducta social del hombre.
b) La opinión de Rafael Bielsa• En tomo al mismo problema
el ilustre jusadministrativista argentino ha dicho: “El método de
la ciencia de la administración es inductivo y deductivo concreto,
como en toda ciencia de carácter social en cuanto política, pero no
puramente social, ya que la ciencia de la Administración no ‘lo es.
El método deductivo presupone, desde luego, que haya p r i n c i p i o s
130 Principios
(construidos por inducción concreta), de los cuales deben derivarse

las diversas r e g l a s . Sentados los principios (por el método induc
tivo) , la aplicación del método deductivo es de innegable utilidad,
aún más: es necesario en la ciencia de la administración. El método
inductivo concreto y el método inductivo lógico se complementan
en nuestra ciencia. Es esencial, claro está, la formación del p r i n c i -
p io , y que éste tenga un carácter general, pero no vago, sino, y por
el contrario bien determinado. Sobre la base segura del principio

pueden deducirse reglas seguras, y aun a las mismas reglas debe
imponérseles excepciones de dos órdenes, con relación al p r i n c i p i o
de donde ellas derivan, y con relación a la e f ic a c ia de su aplica
ción.
c) A modo de conclusión. En el planteamiento de este capítulo,
señalamos ya algunas de las razones generales que hacen del Prin
cipio de la Investigación un principio consustancial de la Ciencia
de la Administración Pública Pura y Apdcada.
Réstanos por agregar que tal aserto es virtualmente indiscuti-
do, y que su afirmación se renueva más aún por quienes pensamos
que tratándose de una ciencia que tiene por objeto un aspecto de
la vida en comunidad, nada hay en ella que pueda ser considerado
una conquista definitiva; cada situación difiere, aunque sea imper
ceptiblemente, de una situación que la ha precedido; cada hombre
es un arcano y con mayor motivo lo es cada una y todas las comu
nidades que los hombres integran. El científico de Ja administra
ción y el administrador público deben singularizarse por él empleo
de la investigación tanto para la construcción de los principios,
como para la obtención de las reglas técnicas y de Jas soluciones
concretas que de ellos y del estudio de la realidad, conjugadamente,
se desprenden.
C a p ítu lo II
EL PRINCIPIO DE LA IDONEIDAD PARA LA FUNCION

PUBLICA
Sumario: Párrafos 4.—Concepto de Función Pública.

5.—El funcionariado público. 6.—Los funcionarios
públicos. 7.—Idoneidad del Servidor Público.
§ 4. C o ncepto de F u n c i ó n P ú b l ic a
La expresión “función” es utilizada rara vez por los tratadistas

que escribieron sobre el Estado o la Administración Pública con ante
rioridad al siglo X IX ; su uso, y el de “función pública”, como una es
pecie del “funcionalismo”, se hace frecuente y obligado con el auge,
bastante fugaz de las doctrinas biosociales, en particular de la Escuela
Orgánica, y se ve reforzado en su tenor aunque no, por cierto, en
su contenido, por la Escuela Organicista, singularmente expresada
por el “krausismo”, que tanta trascendencia tuvo en el pensamiento
hispanoamericano de las últimas décadas del siglo pasado y prime
ras del actual. De sus filas —y como un superador— se desprende
F r a n c is c o G i n e r , de quien dijo y con toda justicia Femando de los
Ríos: “En su análisis de la vida política, don Francisco Giner ha
llegado a distinguir funciones y órganos en la vida del Estado como
ningún otro jurista moderno”. No sólo entendió él maestro español
que los órganos específicos de gobierno —no habla ya de poderes—
ejercen “funciones”, intencionales y reflexivas sino la sociedad; pe
ro la “función” de ésta es espontánea, cooperativa, “difusa”, como
la calificó su teorizador.
Es sin, embargo, al sociologismo positivista y, en particular al
solidarismo sociológico de D u r k h e i m , al solidarismo jurídico de
’ L e ó n D u g u it y al solidarismo económico de C h . G id e , que debe-
132 Principios
mos la amplísima difusión que, declinantes las corrientes de tipo

orgánico y organicista, cobra el vocablo “función” aplicado a la vida
social y política. La división del trabajo y la asociación en el traba
jo crean a gobernantes y gobernados situaciones jurídicas y socioló
gicas subjetivas, integradas por deberes-funciones, cuya realización
reclama el ordenamiento jurídico objetivo por imperativo de la nor
ma superior de la interdependencia social.
Contemporáneamente, H ans K elsen, después de recalcar cómo
la clásica concepción de la “división de poderes” ha sido sustituida
por la unidad del poder estatal, hablándose ya de “funciones” —le
gislación, ejecución, jurisdicción— en lugar de “poderes”, mantiene
en su obra Teoría General del Estado, el vocablo “función”, una
de cuyas modalidades sería, en su concepto, “la función del Estado
que se conoce con el nombre de “administración”. De ésta dice que
tampoco “puede comprenderse de otro modo que como individua
lización o concreción de normas generales (leyes), y que no existe
una diferencia esencial entre ella y la función jurisdiccional con
relación a la legislación, ni tampoco entre ésta y aquélla”.
De este modo, la “función pública” o, si se prefiere, la función
política” o ¡la “función estatal”, cobra una amplitud omnicompren-
siva: como ejercicio de todas las potestades para la convivencia
normada. Es la “función social” en la concepción latina y el “Civil
Service” de los británicos.
En oposición, dentro del sector del jus-administrativismo, no
escasos autores, especialmente franceses, sitúan o radican la “función
pública”, dentro del área de la administración, pero dotada de un
contenido o significado específico, concreto, inmediatamente vincu
lado al régimen del funcionamiento público. Antes de señalar el
propio criterio, también en este sentido, restricto, Roger Gregoire
señala otros, que hace objeto de sus críticas: a) el que establece un
vínculo, que llega a veces a la identificación, entre la función públi
ca y el servicio público; y b) el que la función pública comprende,
por exclusión, la actividad no regulada por el Código del Trabajo.
Tras de motejarlos de “sabios”, el autor dice preferir a los “prácti
cos de la administración”, a aquellos que se limitan a comprobar
que “forman parte de la función pública todas las personas que re
Idoneidad 133
ciben una remuneración extraída directamente de los fondos públi

cos”, y hace suyo el concepto: “La función pública es el término
que se usa desde hace algunos años para designar el conjunto de
personas que encarnan la administración”. Reconoce el autor en
mención que se incurre con ello en un <eabus de langage, mais des
plus significatif” : ya no se liga el concepto a la situación de los
interesados (se hablaba —dice— de “agentes”, de <cempleados”, de
“funcionarios” ), sino que se pone el acento sobre “su rol en la vida
social”. El vocabulario —comenta— “s’adapte ainsi a Pére des
organisateurs”. Sin embargo, reconoce que no ofrece plena claridad
desde él momento que la “función pública” varía, aumentado o dis
minuido su volumen, según sean las fronteras, más dilatadas o estre
chas, que se asigne a la administración. Para los norteamericanos,
la “función pública” se identifica con un oficio, con una profesión
(Vid. Alain P l a n t a y . “Traité practique de la fonction publique” ).
En la literatura jurídica hispanoamericana V il l e g a s B a s a v il -
basOj con apoyo en B i e l s a sustenta una posición opuesta a la antes
reseñada, que impugna, por 'limitarse “al estudio del funcionario
público, y no a la institución en sí misma” y por considerar a la
“función pública como exclusiva del Derecho Administrativo cuan
do en realidad corresponde al Derecho público, mejor dicho, á la
teoría del Estado” . Extractando pasajes, el pensamiento del tratadis
ta argentino se resume así: a) “la función administrativa no cons
tituye la actividad de un “poder” del Estado, sino una manifestación
especial del poder estatal, función que en los principales ordena
mientos constitucionales positivos es realizada principalmente por el
Poder Ejecutivo, denominado también poder administrador” ; b)
“la función administrativa, actividad concreta mediante la *cual se
provee a la satisfacción de las necesidades colectivas, función que
debe ejercerse dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines
de la ley, se traduce en actos de voluntad de 'los órganos individuos
titulares de los órganos-institución administrativos” ; c) “la función
pública administrativa, como las funciones legislativa y jurisdiccio
nal, son instituciones —como bien lo afirma B i e l s a — en lo abstrac
to y en general, y el servicio público, en lo concreto y particular;
la función pública es un concepto institucional; el servicio público
134 Principios
actualiza y materializa la función; es cierto que existe entre estas

dos instituciones una nota común; la actividad, pero ella no es su
ficiente para confundirlas” ; y d) finalmente, “de acuerdo con las
consideraciones precedentes, la función pública, como institución de
Derecho Público, es una actividad que el ordenamiento jurídico
—constitucional y legaJ— reserva a los órganos individuos. Toda
función pública implica una esfera de atribuciones limitada por el
derecho objetivo”.
Concurrimos con V il l e g a s B a s a v il b a s o en que por un impera
tivo d d léxico usual y aún, del vocabulario filosófico, el término
“función” no puede —salvo “abuso del lenguaje” innecesario y
confusionista— sino significar en lo unitario, actividad, ejercicio,
relación entre cada parte y el todo; y considerando a éste cual una
integridad conceptual —sin llegar a “institucionalizarlo”, como pre
tende el tratadista y magistrado argentino—, no podemos ni con
viene entender por “la función”, sino el complejo o sistema de
relaciones de las partes de un todo, concebidas en su dinámica, en
su vivencia de acuerdo con una ley.
Que la “función” es “pública” quiere decir no sólo que ella es
referida a los órganos d d Estado (latu senso), con la cual podría
mos denominarla equivalentemente “función estatal” o, mejor, em-
püeando la distinción de v. I h e r i n g s “función política”, sino que
también se refiere vinculatoriamente al destinatario o beneficiario
de la actividad funcional: la sociedad como una totalidad o en sus
sectores, o, aún, en sus unidades: las personas, siempre que el ser
vicio o beneficio no sea discriminatorio, nominativo, sino igualitario,
general.
Reducido nuestro interés a una acepción más rigurosa de la
“función pública”, como “función administrativa”, concertada, pe
ro no implicada, ni menos identificada, con las funciones “legisla
tiva” y “jurisdiccional”, la acepción que sustentamos hace de ella d
complejo o sistema de relaciones activas que tienen a la sociedad
como destinatario, usuario o beneficiario, al Estado como su obli
gado benefactor, al servicio estructurado en administración, como
instrumentó o medio de actividad benéfica, y al bienestar colectivo
como fin.
Idoneidad 135
§ 5. El F u n c io n a r ia d o P ú b lic o
Naturalmente, la actividad y las relaciones administrativas se

resuelven en los actos de unos hombres —los menos, por muchos que
sean— al servicio de otros hombres —los más, por pocos que sean— ;
aquellos, articulados en la estructura de la administración pública,
integrando su personal de “servidores públicos”, distribuidos en un
sistema jerarquizado de “cargos públicos” ; éstos, los usuarios, ar
ticulados en el resto de la organización comunitaria.
Pero, el elemento humano —los servidores o funcionarios pú
blicos—, constituidos en un gran cuadro o sistema, más el régimen
estatutario que fija sus derechos y deberes en-reíación con el Estado-
Servicio no agota ni con mucho, como puede colegirse, el concepto
de función pública, puesto que sólo y en el mejor de los eventos, le
representa en su estática, y no en su dinámica, en su acción servi
cial. Hay más: el oficio público, integrado por el funcionariado pú-
co y su régimen estatutario, es inconcebible en acción separada de
los demás elementos que integran la Administración Pública. Nada
realizaría, por ejemplo, si no dispusiera del presupuesto y el “utilla-
ge” convenientes.
De lo dicho derivamos, pues, a situar -la función pública den
tro de un esquema de la Administración Pública. (Vid. III. Parte,
Cap. El O bjeto).
Es tendencia predominante dentro del llamado “administrati-
vismo científico” —y su contagio se ha extendido inclusive a juristas
que oponen reservas a tales concesiones teenocráticas—, identificar
la “administración” —sin formular diferencias cualitativas, ni aún
cuantitativas entre la administración pública y la administración
privada— con la “ordenación cooperativa de personas”, con la or
ganización y gerencia de los hombres y materiales”, etcétera, en una
palabra: con la conducta humana concertada, con la actividad ra-
cionalizadora de los gerentes, la racionalización por sus agentes. Por
su parte, cierto sector de los juristas formalistas positivos piensan
que la administración pública se agota exhaustivamente en lo nor
mativo, como parte o capítulo fundamental del Derecho Adminis
trativo inordinado en el Derecho Público.
136 Principios
Nosotros enraizamos nuestro pensamiento especialmente en un

clásico del jusadministrativismohispánico: S a n t a M a r ía d e P a r e
d e s . Para este maestro el contenido de la Administración Pública ex
hibe o muestra un elemento objetivo: la persona que administra y el

organismo encargado de administrar, y un elemento subjetivo: la
acción de administrar. En su misma dirección, aunque seguramente
sin saberlo, Pierre E x c o u b e distingue, en el primer carácter, el con
junto de los medios humanos y materiales, y en el segundo, los me
dios morales, de que dispone el gobierno. Y una distinción semejante
podríamos introducir en el concepto de “un administrativista cien
tífico contemporáneo”, J i m e n e z C a s t r o : “Recursos humanos y ma
teriales” (elemento objetivo); políticos, normativos, metodológicos
y espirituales (elemento subjetivo o form al). V a l e n t í n L e t e l ie r
asigna a la administración pública una realidad sociológica, concre
ta, como elemento interno del Estado.
Distinguimos, pues, en la Administración Pública un elemento
objetivo o sustantivo formado por: a) el personal administrativo;
b) el patrimonio administrativo; y e ) el sistema normativo de la
administración (complejo de normas morales, jurídicas, técnicas y
profesionales), todo lo cual podríamos llamar la estructura servicial
o funcional pública; y un elemento subjetivo o adjetivo: la acción
o gestión administrativa, el servicio en el sentido de prestación, esto
es, la función pública stricto senso.
Si bien como en el Fausto, pudiéramos decir que “en un prin
cipio fué la acción55, la función administrativa acumulada, con
el correr del tiempo —parodiando el lenguaje marxista— devino ad
ministración pública o si se nos permite la expresión: 'la adminis
tración pública no es sino la capitalización del trabajo administra
tivo, de la función pública, antes el deber y el derecho de todo
ciudadano, hoy el trabajo técnico-profesional de un sector especia
lizado de la población, la burocracia o el funcionariado público.
§ 6. Los F u n c i o n a r i o s P ú b l ic o s
La dinámica del Estado resuélvese, en definitiva, en actividad

humana; parte de ella está constituida por el ejercicio de derechos
Idoneidad 137
públicos o políticos (el de sufragio es un ejemplo expresivo), y el

resto, por la satisfacción de deberes u obligaciones públicos. Aquel
es el ciudadano; en éste encontramos a¡l servidor público.
Dejaremos intocado en nuestro examen el Servidor Público en
cargos afectados a las funciones de legislación, de gobierno y de
justicia, hasta -los cuales llegan comúnmente en primero o segundo
grado, por el sufragio popular. Otras y más informadas obras de los
especialistas darán luces sobre el punto. Reservaremos, en cambio,
para nosotros la consideración de los Servidores Públicos que des
empeñan funciones público-administrativas o, simplemente, funcio
nes públicas (stricto senso).
La actividad funcional de los servidores públicos últimamente
mencionados tiene por causa jurídica: o la “carga pública” o el
“oficio público”.
Las “cargas públicas”, tipificadas por la imposición legal con
prescindencia del consentimiento de los sujetos ¡a quienes se impu
ta, pueden ser “cargas patrimoniales” o “pecuniarias” y “cargas
personales”. Son estas últimas las que entran en juego en la función
pública. Ejemplos típicos de “cargas públicas personales” los cons
tituyen: el servicio militar, los puestos concejiles, las limitaciones
de la libertad personal por imperativo constitucional o el cumpli
miento de deberes personales” por causa del interés o del orden
público, etc. Se trata, pues, de prestaciones de servicios o de activi
dades o de abstención de éstas, funcionales todas, por períodos más
o menos determinados, impuestos a todos los habitantes igualitaria
mente, sin discriminación ajena a las causales de la ley y con el mé
rito de la Carta Política, de las Leyes Ordinarias en ellas fundadas,
sin que concurra la voluntad del obligado.
Ordinariamente, la función pública, que por lo común implíci
ta la permanencia en su prestación, se cumple desde el oficio o
cargo público, por quienes pueden ser denominados genéricamente
los “funcionarios públicos”.
Una primera distinción: funcionarios de iure y funcionarios de
facto. Sobre estos últimos, vid. “Tratado de la Doctrina de facto”
de Alberto C o n s t a n t i n e a u .
Una segunda: funcionarios rentados o remunerados (con fon
138 Principios
dos estatales en definitiva), titulares o precarios en “empleos” o

“-puestos” dotados de estipendio o sueldo; y funcionarios ad-hono-
rem (o ad honoris o ad honores como se ha dado en llamarles). No
se nos oculta que en volumen general, la segunda categoría se ha
visto disminuida notablemente con respecto a !la época de auge d d
Estado liberal (clásico); pero, tampoco podemos silenciar que cua
litativamente sus ubicaciones funcionales siguen siendo, por lo co
mún, de alto nivel y compromiso; que sobre sus derechos funciona
rios, excluido naturalmente el derecho económico a la remuneración,
muy poco se ha estudiado, y que el regimen universitario presenta
en la América hispana, algunos cargos o calidades que involucran
el derecho a la función y a su estatuto; por ejemplo: los decanos de
Facultad y los “profesores extraordinarios” en Chile o libredocentes
en otros países (el Uruguay, v.gr.), típicamente ad honorem.
Una tercera: aunque poco determinada, es útil la agrupación
de los funcionarios en tres distintos niveles, según el grado de
idoneidad que exhiban las personas o reclaman los cargos, acordada
por d Seminario de Montevideo de 1955; a saber, nivel inicial o
inferior, nivel medio y nivel superior.
Una cuarta: por la naturaleza del servicio o función. Así el
reciente ‘Êstatuto Administrativo de Chile” distingue una “planta
directiva, profesional y técnica” de una “planta administrativa59;
según el método funcional hay una agrupación en “clases” (sic):
a) clase directiva; b) clase técnico-profesional; c) dase semitécni-
ca; d) clase administrativa; e) clase obrera; y f) clase de servicio.
Para un reciente proyecto uruguayo: a) personal de dirección; b)
personal técnico-profesional; c) personal especializado; d) personal
administrativo; e) dase docente (? ); y f) personal secundario y de
servicio. Y, a modo de últimos ejemplos, la clasificación empírica
general inglesa: a) la clase administrativa; b) la ejecutiva; c) la
de oficinistas; d) la de dactilógrafos y estenógrafos; y e) los em
pleos menores, manuales e industriales; y la clasificación doctrina
rio-práctica del Decano de la Facultad de Ciencias Sociales y Dere
cho público de La Habana, Doctor Adriano G. Caxmona Romay,
según el “carácter del servicio” ; a) el ramo administrativo; b) el
Idoneidad 139
ramo profesional; c) el ramo técnico; d) el ramo de custodia; y e )

el ramo de trabajo.
§ 7 . I d o n e id a d del S e r v id o r P u b l ic o .
“Hoy —enjuicia B ie l s a , especializado el servicio oúblico y más

o menos perfeccionada la función, ambos, servicio y función, cons
tituyen una profesión que, desde luego, supone en quienes la desem
peñan cierta preparación técnica determinada en razón de la com
plejidad y variedad de los servicios’.
Obviamente, el número, la capacitación y la responsabilidad
de los administradores públicos aumentará en relación directa cofn
la función que al Estado se asigna en la dirección y gestión de da
cosa pública. “En U.R.S.S. —informaba el profesor S. Stoudenikine
en el Congreso de Ciencias Administrativas de Madrid, 1956— la
fonaction économique, organisatrice, culturelle et éducative de I’e t a t
est au prémier plan. L’Administración forme la plus large part de
Factivité de I’e t a t , et ne se réduit seulement a un systeme de
mesures ôtroitement administratives qui règlent la structure exté
rieure de la vie, mais présente une organisation de tout l’ensemble
du systeme des rapports publies jusqu’a la base meme de ce systeme:
l’économie nationale”.
Desde eU momento que no sostenemos, por las razones ya ex
puestas, que exista una diferenciación cualitativa o funcional entre
“funcionario público” y “empleado público”, sino que damos a la
primera de éstas denominaciones la calidad de genérica con respec
to de la segunda, al pasar a la consideración como un todo o siste
ma, del personal que presta sus servicios a la administración públi
ca y, por su intermedio, a la colectividad, distribuido en cargos o
empleos públicos generalmente remunerados y siempre jerarquizados
en una carrera o estructura escalonada, debemos ocuparnos de dos
de sus caracteres íntimamente relacionados con ei “Principio de la
Idoneidad”. La idoneidad comprende: lo moral, lo social, lo cívico,
lo psico-físico, lo cultural y lo profesional-técnico.
Uno de los primeros caracteres que presenta el funcionario pú
blico contemporáneo es el de ser objeto de una disciplina, mejor;
140 Principios
de una técnica de aplicación de los principios que formula la Cien

cia de Ja Administración Pública, y lo es: la Administración de
Personal. Así lo proclama el Seminario de Montevideo (1955) :
Êl Seminario, con reconocimiento de la importancia del ele
mento humano y de su régimen en toda organización, acuerda re
comendar a los gobiernos de la América Latina que presten aten
ción preferente y constante a los asuntos del personal público, con
prescindencia de consideraciones político-electorales. Se deben dar
por ley las normas permanentes que por su generalidad y naturaleza
sean aplicables a todas las personas que prestan servicios al Estado,
sin -perjuicio de establecer las normas especiales que requieran los
diversos entes, servicios o funciones evitando la diversificación inne
cesaria. Es conveniente que haya un organismo central de personal
que dirija un regimen ordenado de administración de personal en
la función pública, inspirado en un afán de atraer y retener en la
función pública a los individuos más aptos, con miras al bien co
mún. Sin embargo, la ¡administración misma del programa debe
descentralizarse. . . ”
Un segundo carácter es el de la función pública como profe
sión. El citado Seminario de Montevideo así lo declaró enfática
mente: “El Seminario estima necesario recomendar que la función
pública se considere como una actividad profesional para lograr la
carrera administrativa, y que se procure la capacitación general
previa adecuada ail ingreso, así como la capacitación especializada
en razón de la diversidad de ramas técnicas de la administración
pública. El orgullo profesional nacería junto con lia carrera admi
nistrativa, y Jas normas de eficiencia y de integridad se derivarían
de ella junto con la ética profesional”. Por lo tanto y sin que sea
un juego de palabras puede afirmarse que hoy, junto al profesional-
funcionario ha surgido el funcionario profesional; mientras aquel, al
término de los estudios universitarios o superiores, optó por el ejer
cicio, total o parcial en el tiempo, de su profesión desde un ciargo
público remunerado, en vez del ejercicio libre de la misma sobre la
base de honorarios de una eventual clientela; éste se forma e informa
exclusivamente para el desempeño de la tarea pública especializada
que elige al comienzo de su carrera, sin que él título correspondien
Idoneidad 141
te le habilite para actuar profesionalmente en el área privada. Sus

promociones estarán condicionadas por la satisfacción de sus obli
gaciones funcionarías y, también por el entrenamiento y capacita
ción progresivos. Por tanto, su capacidad es o debe ser: general y
especializada.
Un requerimiento se desprende del carácter anterior: la exis
tencia de órganos adecuados para el aprendizaje de la función pú
blica. En el nivel superior a que acabamos de referirnos, esto es de
cargos administrativos que sólo pueden ser desempeñados por quie
nes acrediten la correspondiente especialidad profesional —no nos
referimos, pues, a aquellos cargos que tienen por requisito la pose
sión de un título de las llamadas “profesiones liberales”—, realizan
tareas de enseñanza, perfeccionamiento y adiestramiento, organis
mos internacionales y nacionales como ya vimos.
Lógrase así un notable progreso en la idoneidad del “Funcio
nario Profesional”, en tanto que deberá siempre considerarse que
al “Profesional-Funcionario” no podrá bastarle el título respectivo
y la antigüedad en el servicio para alcanzar responsabilidad de je
fatura administrativa. Indispensable le será la capacitación y el
perfeccionamiento en la respectiva Especialidad de lia Administra
ción y en numerosos casos, habrá de concursar frente al “Adminis
trador Público” cuando el cargo puede ser servido indistintamente
por uno u otro de estos profesionales universitarios.
“Sin leyes —enseñaba D. Valentín L e t e l ie r — puede haber
buena Administración Pública, pero sin personal administrativo no
puede haber administración; un buen servicio administrativo depen
de más de su buen personal que de sus sabias leyes” .
C a p ítu lo I I I
EL PRINCIPIO DE R A C IO N A LIZA C IO N DE LOS

SER V IC IO S PUBLICOS
Sumario: Párrafo: 8.—Vinculación de dos principios

y concepto de racionalización. 9.—La opinión de
Bielsa. 10.—El aporte de los “administrativistas”.
11.—Hacia una clarificación conceptual.
§ 8 . V in c u l a c ió n de dos p r in c ip io s y concepto de
r a c io n a l iz a c ió n
Dijimos en el Capítulo anterior (Pfo. 1) que “el servicio pú

blico actualiza y materializa la función”, cuya idoneidad potencial
se procura en notable medida con la preparación, distribución y
estímulo adecuados del agente de la actividad administrativa en sus
niveles superiores y medios, el funcionario público-profesional.
En esa actualización y materialización juegan un papel deter
minante los otros dos elementos o factores integrantes de lia estruc
tura de la Administración Pública (Parte IIP , Cap. 1.): el Sistema
Normativo y el Patrimonio Público en la medida y parte que se les
afecta a cada uno de los Servicios Públicos.
Es en estos momentos y para el objeto de que el Servicio Pú
blico cumpla su cometido de satisfacer de manera permanente, con
tinuada general, regular, eficaz e indiscriminada las necesidades
colectivas, y con ello, de procurar el Bienestar Social, surge y se
aplica el Principio de la Racionalización.
Pero, ¿ qué se entiende y qué entendemos por Servicio Público
y qué por “racionalización” ?
Racionalización 143
Bastará un ejemplo para demostrar la importancia que tiene

una clarificación y precisión conceptual. M i r k i n e G u e t z e v i t c h ,
reflexionando sobre los fenómenos políticos y constitucionales de
Post Guerra (1* Guerra M undial), publicó su conocida obra titu
lada “Racionalización democrática”. Aparentemente como un eco
aplicativo de la misma, pero, en el fondo —como veremos—■, con
total oposición ideológica, Guillermo Izquierdo Araya lanza en
Chile, su libro “Racionalización de la Democracia”. En un comen
tario sobre éste escribimos que la Democracia no podía, ni debía
ser objeto de racionalización, puesto que constituye una fe y una
filosofía en el hombre, para el hombre y del hombre, libre e igual;
que, en cambio, las estructuras institucionales y los sistemas jurídi
cos para realizar la democracia, eran susceptibles de racionalización
para el mejor logro de su objetivo. Este es el caso de los Servicios
Públicos.
§ 9. L a o p i n i ó n d e Bie l s a
Sin duda, estamos en presencia de “un término expresivo y
obscuro, que se ha difundido como una palabra fetiche” ( T r o t a b a s
y S e f a s , cit. por B i e l s a . “Estudios de Derecho Público” ; T . I ., pág.
723); y, además —agregaremos—, poderosa por su tendencia des-
humanizadora, si no inhumanizadora.
No tenemos el propósito ni la posibilidad de decir nada defini
tivo al respecto. Creemos, en cambio, más provechoso ceder, en
primer término, la palabra a B i e l s a :
“1. Concepto y denominación. Lo qüe se entiende ¡por raciona
lización (expresión ya común, pero de significación imprecisa to
davía) , no es otra cosa que un conjunto de medios y procedimien
tos científicos o pseudocientíficos con los que se quiere, suite todo,
mejorar técnicamente, con un menor empleo de agentes y dinero,
la administración, tanto privada como pública. Pero la racionaliza
ción tiene también un objeto esencialmente económico. Mejor aún;
es la obra del buen ecónomo (no del economista, que es algo m ás).
Simplificar actividades, evitar trámites inútiles o no necesarios y
con ello suprimir agentes administrativos. Luego, cierta racional^
144 Principios
zacdón parece algo presuntuosa y dogmática. No diré que por ella

se quiera resolver las arduas cuestiones de administración con ideas
simples, porque ello afectaría la legitimidad de su pretensión cien
tífica, pero sí con preceptos que según algunos “racionalizadores”
no deben discutirse. No nos inclinamos a reconocerla como una
nueva ciencia, pero por sus manifestaciones prácticas, debe consi
derársela, en cierto sentido, como conjunto de nuevas formas relati
vamente técnicas sobre todo en la esfera administrativa. Una ma
nifestación concreta, desde luego, de la racionalización ha sido el
entusiasmo y la actividad de los racionalizadores.
La racionalización según algunos nació o se definió después de
la última guerra, hace unos veinte años, bien entendido la raciona
lización que ahora consideramos. Se explica el advenimiento de esta
disciplina, que no es exclusivamente disciplina económica, ni “con
table”, y menos aún jurídica, por cierto complejo de inquietud, de
malestar y de desorientación que fue consecuencia inmediata de la
guerra, en todos los órdenes económicos y financieros, tanto en la
esfera privada como en la pública. Se añaden a esas causas genera
les otras especiales de índole política, que han repercutido directa
e intensamente en la Administración Pública de Estados nuevos y
de Estados desmembrados”.
Claro está que antes de que nadie hablara de racionalización,
había administraciones, tanto privadas como públicas, bien organi
zadas (racionalmente organizadas, o de funcionamiento racional).
Las había también deficientes en todo sentido. La causa de esta de
ficiencia no era Ja falta de procedimientos u organizaciones que
ahora al parecer se descubren por la “racionalización”, sino causas
que es necesario considerar en sí mismas, para explicar la superiori
dad o, en su caso, la deficiencia de algunas administraciones, y los
desastres de otras. Esas causas son, en primer término, de orden ins
titucional! ; luego de orden cultural, de índole ética y étnica (el fac
tor racial es de gran influjo” ).
Después de la racionalización, mejor dicho, de su experiencia,
breve pero sintomática, después de delinearse también sus planes y
métodos, conviene valorarla frente a otros órdenes que son superio
res respecto a los de la simple eficacia, como es el orden jurídico,
que entraña un régimen de legitimidad, de competencia, de libertad

y a la vez responsabilidad”.
2. Diferenciación previa . É<a) Conviene hacer una advertencia
preliminar sobre la “Racionalización” con referencia a la Adminis
tración Pública, en la cual es necesario separar netamente dos cues
tiones: la primera, determinada por la índole del servicio público,
y la segunda, por el régimen normativo jurídico que necesariamente
debe dominar en ella. Desde luego, la administración del Estado
(órgano jurídico de la sociedad) debe ser considerada con un crite
rio radicalmente distinto d d de Ja administración privada, pura
mente industrial, comercial, etc.
Según el fin a que principalmente se dirija la racionalización,
ésta puede ser interna y externa; es decir, puede tener por fin el
provecho de la empresa o institución a que se aplica, en cuyo caso
la racionalización es un medio de establecer el equilibrio financiero;
y puede tener por fin la distribución o disposición de las empresas
o instituciones en el cuadro de la economía general del país. Por
eso, también, se ha llamado a la primera racionalización subjetiva,
y a la segunda, racionalización objetiva.
A juicio nuestro —dice B i e l s a — esta clasificación es seductora,
y en algún sentido corresponde a la realidad.
La primera forma de racionalización trata de favorecer al su
jeto o entidad a'l cual se la aplica; la segunda es de cierta trascen
dencia social o política, pero prescinde del sujeto, porque, en
realidad, el beneficio o interés que ella se propone es de carácter
general o público. Así en la explotación de los servicios públicos,
la racionalización debe ser objetiva si esos servicios son propios, pues
entonces <los presta en principio el Estado.
Desde yia consideramos que en el dominio de la Administra
ción Pública, la racionalización objetiva debe prevalacer en razón
de los fines mismos del Estado órgano del interés colectivo. Pero
como luego (Nos* 10 a 12) oponemos a la mera racionalización el
valor e influjo de los factores de índole subjetiva en la Administra
ción pública, nos parece oportuno advertir que la racionalización
objetiva en el régimen de los servicios públicos, mirando al factor
económico o financiero es compatible con la “consideración subje
146 Principios
tiva” de los factores personales: moral, cultural y sentimientos cí

vicos de los funcionarios y empleados. Más que compatibilidad hay
integración de esos dos conceptos que literalmente aparecen como
antitéticos”.
§ 10. El a p o r t e d e l o s ^ a d m in is t r a t iv is t a s ”
Tras la extensa trascripción (Pfo. 9) de la opinión del jusad-

ministrativista ¡argentino Bielsa, parece prudente compulsar la con
tribución que para fijar el concepto de “racionalización”, nos brin
dan quienes se precian de un pleno dominio de las ciencias
administrativas.
De paso, anotaremos que la antinomia y confusión no es pa
trimonio propio de los funcionarios y profesionales que habremos
de citar, sino herencia de la literatura administrativa, especialmente
norteamericana, que constituye su información bibliográfica.
Para muestra, nada nos parece más explícito que una publica
ción realizada por la C.E.A.P., precisamente para insertar colabo
raciones bajo e‘1 título común de “Racionalización de la Adminis
tración Pública” (Santiago, Chile; Febrero de 1960; 97 pp. mim.).
En la pág. 14 de la referida publicación y sobre la firma de
D. Azarías Herrera Ferrada, leemos, bajo el título “Como enten
demos la racionalización de la Administración Pública” : “Para el
cumplimiento de tal fin reafirmamos, una vez más, que debe irse
con urgencia a la r a c io n a l iz a c ió n d e l o s o b j e t i v o s de la activi
dad estatal, cosa que a pesar de no ser de resorte nuestro hemos
estado planteando en forma casi majadera ante todas las autorida
des de los últimos Gobiernos. . . Para los efectos de materializar
lo expuesto hemos indicado claramente las herramientas eficaces
que deben ser empleadas, a las que hemos denominado como los
“Organismos Planificadores” de la racionalización”. Nos encontra
mos, pues, en presencia de una “racionalización” de los “objetivos”,
no distante conceptualmente de la “racionalización” preconizada
por el Sr. Guillermo Izquierdo Araya en la obra más arriba aludida.
Después de preguntarse “¿ Qué es la racionalización de la Ad
ministración Pública” ?, D. Jaime Fuenzalida Dublé se contesta: “Si
Racionaíización 147
queremos expresar sintéticamente el objetivo de la administración

como método científico, diremos que consiste en adecuar los escasos
medios disponibles para ‘lograr determinados fines con un máximo
de eficiencia. El objetivo fundamental de la organización de la Ad
ministración Pública es dar a los elementos dirigentes del Gobierno
la herramienta o los procedimientos adecuados para que puedan
cumplir los objetivos que le han sido señalados. Estos objetivos se
traducen en satisfacer necesidades de la Comunidad”, En otras pa
labras: racionalizar es organizar.
En cambio, en la pág. 34, el Relator D. Narciso Contreras
expresa: “Antes que nada debemos precisar el alcance que damos
al término “racionalización”. En nuestro caso, no hablaremos de
racionalización como de un vago movimiento en pro de la eficien
cia, el que tendría corno guía fundamentan el mecanismo racional
del pensamiento. Tampoco “racionalizar” lo utilizaremos como si
nónimo de “organizar”, pues ya hemos planteado el alcance de este
último término. Entenderemos por racionalización, esencialmente,
como la búsqueda de una adecuada relación entre medios y obje
tivos. Es decir, que en una coyuntura determinada se acondicionen
los recursos en la forma más útil para lograr el fin señalado. . . En
síntesis, lo que se busca al efectuar un esfuerzo de racionalización
administrativa, como aquí lo entendemos, es el logro de una mayor
productividad de los recursos escasos (sic) incorporados a un ser
vicio público”.
Notoria es la contradicción, la antinomia conceptual, en que se
sitúan los tres relatores citados, concurrentes a las mismas Jornadas
y a la misma publicación.
§ 11. H a c ia u n a c l a r if ic a c ió n c o n c e p t u a l
Si con repecto del funcionariado público hemos sustentado que

debe ser formado e informado bajo el Principio de la Idoneidad en
y para la Función Pública, también sostenemos que ésta debe con
cretarse, cumplirse realmente a través de Servicios Públicos “racio
nalizados”. Precísase, por lo tanto, fijar lo que entendemos por
Servicio Público y ,luego, por “racionalización”.
148 Principios
a) Concepto y caracteres del Servicio Público . Si la Moral per

sigue ei Bien y el Derecho, el Bien Común, la Administración am
biciona el Bienestar.
No interesa a nuestro propósito entrar en el debate si el con
cepto de Servicio Público es de tipo orgánico (como nuestra legis
lación positiva lo singulariza) o de tipo funcional, o si una acepción
ecléctica satisface mejor la idea; lo que, sí, nos importa señalar es
que el Servicio Público esté en condiciones de corresponder a los
caracteres que se le atribuyen.
El Prof. E nrique Silva C. expresa que el Servicio Público, de
be ser: Gontínuo, Regular, Uniforme, Obligatorio y Permanente.
V illegas V asabilbaso apunta como características: Generalidad,
Igualdad, Regularidad y Continuidad.
Por nuestra parte, consideramos que si bien el Prof. Silva Cima
señala las exigencias que en lo interno debe satisfacer el Servicio
Público, no es indiferente apreciar también aquellas que debe cum
plir en su actividad externa. De aquí que anotemos: Generalidad,
Igualdad, Gratuidad en los Servicios Básicos, Regularidad, Conti
nuidad y Permanencia.
Como muy bien anota, el tratadista argentino no procede con
fundir “continuidad” con “regularidad” ; el primer carácter se sa
tisface si no existe interrupción, solución de continuidad; el segundo,
sólo en la medida que el servicio, la actividad servicial, se ajusta a
una regulación de manera uniforme.
b) Acepciones de “r a c io n a lism o Tres acepciones apunta Fe-
r r a t e r M ora (su Diccionario de Filosofía) para el “ismo” de la ra
cionalidad; a saber: una, el racionalismo psicológico, que es la
expresión de la superioridad de la facultad pensante sobre la voli
tiva y la emotiva; equivale al iñtelectualismo y se opone al volunta
rismo y al “emotivismo” ;
otra, el racionalismo gnoseológico, relativo al origen del cono
cimiento, opuesto al empirismo; y
una tercera, él racionalismo metafísico, una afirmación sobre
la constitución de la realidad; opuesto al realismo.
Y el filósofo español concluye: “En todo caso, parece que
la época actual se tiende a una superación del racionalismo que no
sea una unilateral y exclusiva eliminación de la razón, sino una

integración que, al admitir igualmente y con los mismos derechos
lo racional y lo concreto, permita superar las contradicciones que
implica la racionalización absoluta de lo real y la exclusión de las
instancias irracionales que resuelven la inteligibilidad y la raciona
lidad” (p. 782). Juicio que, trasladado al Principio de la Racionali
zación, importa afirmar una Racionalización Relativa o Realista, si
se quiere —aunque suene a paradoja— ; y no de una racionalización
a modo —como expresa B ie l s a — de un “cubismo de la Administra
ción’5, que tiene “el inconveniente de toda cosa simple y lisa, sin
contorno, ni dintomo”.
c) Un ensayo de conceptuación. “Racionalización” es el prin
cipio en virtud del cual la facultad pensante del administrador pú-
blio, con el apoyo de su facultad volitiva y con exclusión dé su
facultad emotiva, promueve la concreción de la función pública
ideal en servicios públicos eficientes; o en otras palabras, es el tras
lado o aplicación a los Servicios Públicos de los esquemas ideales o
técnicos para el logro de su mayor eficiencia y economía en relación
con disponibilidades humanas, patrimoniales y normativas dadas y
con necesidades públicas presentes y progresivas. La sociedad es,
en último término, la beneficiaria, cualquiera sea el número o
la individualidad o universalidad de los usuarios, y es para ella y
por ella que la función pública se institucionaliza en servicio públi
co racionalizado.
C a p ítu lo IV
EL PRINCIPIO DE LA JURICIDAD O DE LA PRIM ACIA

DEL ORDENAM IEN TO JU R ID IC O
Sumario: 12.—Planteamiento. 13.—Administración

Pública y Ordenamiento Jurídico. 14.—El “Sistema
Normativo” de la Administración Pública. 15.— “Dis-
crecionalidad y Tecnificación” .
§ 12. P l a n t e a m ie n t o
La racionalización tiene su marco en la 'Juricidad. Llamamos

de inmediato la atención sobre el hecho que relevamos el “principio
de la juricidad” y no de la “juridicidad”.
A nuestro entender, la segunda de las expresiones refiérese a!l
área propia de los órganos con competencia jurisdiccional; esto es,
que “dicen” o “declaran” el precepto jurídico aplicable al caso o
conflicto de que conocen, de modo que en virtud del juicio imputa
tivo que emiten, un sujeto determinado queda investido de la cali
dad de acreedor o deudor con respecto de otro, por ser esa la
consecuencia jurídica prevista en la norma general.
La “juricidad”, en cambio, expresa el presupuesto de la hege
monía o, al menos, de la primacía del ordenamiento jurídico en re
lación con los restantes sistemas normativos integrantes del “com
plejo” regulador de la conducta humana en convivencia.
Dicho de otro modo, la “juridicidad” deviene la especie y/o
la garantía estatal de la “juricidad”, en tanto que ésta es ©1 principio
por excelencia.
Nuestro asunto queda así trasladado al problema tipificador
del “Estado de Derecho”, el cual, a su vez, subentiende una solu-
Juricidad 151
ción a la aporía de las “relaciones” entre “Estado” y “Derecho”,

materia, sin duda, de otra disciplina —que se echa de menos en la
E.C.P.A.: la Teoría del Estado—, circunstancia que nos obliga si
quiera a una rápida alusión.
La problemática de “Estado” y/o “Derecho” puede resdlverse,
simplificándola, más o menos así: ¡a) ¿Trátase de dos denomina
ciones que corresponden a objetos y conceptos diversos o, por lo
menos, diversificares; o, trátase de dos palabras que designan una
sola o misma cosa o, por no llegar a tal extremo, de dos objetos
que se implican esencialmente?
b)Si se acepta positivamente 'la primera solución, nos encon
tramos ante las teorías “dualistas” ; si se acepta la segunda, ante el
“monismo” en mayor o menor grado.
c) Si propugnamos la “dualidad”, ¿cuál es la naturaleza de la
relación entre ambos objetos? ¿El Estado es un presupuesto del De
recho o el Derecho, un presupuesto del Estado?
d) Si nos inclinamos por el “monismo” ¿la identidad es en la
cosa —o identidad real— o en el conocimiento de ella —identidad
gnoseoiógioa?—.
Para nuestro objeto, bástenos con apuntar que dentro de las
doctrinas dualistas, mayoritarias en la opinión de los tratadistas, es
predominante aquella que sustenta ser el Derecho al presupuesto
del Estado, con lo cual el segundo se convierte en un seguidor y en
un servidor del Derecho. Y si nos planteamos el asunto de este ca
pítulo dentro de la posición monista, al identificarse el Estado con
el Derecho, sólo en la órbita jurídica puede desarrollarse la pro
blemática del Estado-Administración.
§ 13. A d m i n i s t r a c ió n P u b l ic a y O r d e n a m i e n t o J u r íd ic o
Si lia Administración Pública es un “elemento” del Estado,

como lo sustentaba D. Valentín L e t e l ie r ; o si la concebimos como
la estructura y función del Estado para el logro del bienestar de 'la
colectividad, a su respecto habrá de reproducirse la cuestión y la
solución que se planteen respecto del todo, el Estado, en su relación
con el Ordenamiento Jurídico, con el Derecho Positivo.
152 'Principios
Ha dicho el maestro L e t e l i e r : “Para que una Administración

sea buena, es condición indispensable su concordancia con la Cons
titución y de aquí que cada cambio fundamental de un régimen
político tiene necesariamente que acarrear reformas en el orden ad
ministrativo”.
Y, por su parte, B i e l s a asevera: “La ciencia de Ha administra*
ción es ciencia política en algún sentido: es una política específica
de aplicación inmediata a cada objeto o materia de Administración
pública. Es un conjunto de principios y preceptos que miran <a la
eficacia y economía de la acción administrativa. La ciencia de la
administration'es, por eso, extraña a los principios de derecho, aun
que tiene que desenvolver su acción dentro de esos principios, pues
si no fuera así la administración sería antijurídica, desde que en esa
acción no puede lesionar normas legales (en sentido general: leyes,
reglamentos), porque entonces sería una administración ilegal..
Por lo que a nuestra posición concierne, recordamos que uno
de los elementos estructurales de la Administración Pública como
objeto de ciencia autónoma, es el “sistema o estatuto normativo”,
regulador del £‘funcionanado público” y del “patrimonio público”.
Y con este alcance y remisión, entramos de lleno en nuestro asunto.
§ 14. E l “ S ist e m a N o r m a t iv o " d e l a A d m i n i s t r a c ió n P ú b l ic a
Retomamos sobre una materia que, en lo fundamental, ya nos

es familiar desde la Teoría de la Ciencia de la Administración Pú
blica. Ahora la trataremos con mayor detalle desde el ángulo de
nuestro afán “iprincipista”.
a) Integrantes del “Sistema Normativo ” : Normas jurídicas, sin
duda; pero también, normas morales, normas sociales y reglas téc
nicas constituyen el complejo normativo que rige a la Administra
ción Pública a través de la conducta de su “funcionariado”.
Si nos proponemos separar, al menos lógica o teóricamente,
cada uno de los sectores ü órdenes normativos que integran el “sis
tema”, habremos de comprobar que se encuentran supra y subordi
nados entre sí, como verdaderos estratos o escalones, amén de que
Juricidad 153
cada uno de ellos, internamente, presenta sus respectivas normas

jerárquicamente distribuidas.
¿Cuál es la subordinación de los órdenes normativos entre sí,
esto es, su jerarquía externa? No cabe dlida que objetiva, realísti
camente, en la medida de la organicidad de su sanción y de la efi
cacia de su coactividad, son las Normas Jurídicas y su Ordenamien
to quienes ocupan el primer grado de supraordenación. Son fun
dantes y no fundados.
1.—Normas Jurídicas.
2.—Normas de Moral Social.
3.—Normas Sociales.
4.—Reglas Técnicas.
b) La “pirámide jurídica” escalonada: Si nos detenemos en e]

exáimen del Ordenamiento Superior (1), el “jurídicc”, podremos
apreciar —como M e r k l y K e l s e n ya lo hicieron notar meridiana
mente— que presenta una formación escalonada o en gradas, en
que cada nivel es fundante con respecto del que le sigue —salvo,
naturalmente, el último—, y fundado con respecto del que le an
tecede —salvo, por cierto, el primero—*. Como el remontar hasta
154 Principios
la primera Constitución histórica, deja a ésta sin fuente de validez,

Kelsen ha propuesto un remate lógico (a) : “Obedece al primer
Constituyente”.
(a): obedece al primer constituyente;

(b ): sucesión de Constituciones históricas;
(c): Constitución Política vigente;
(d ): leyes ordinarias, regulares e irregulares;
(e) : reglamentación; y
(f): actos administrativos y de administración, actos jurisdic
cionales; actos corporativos y actos individuales.
c) La “plenitud” normativa. Uno de los temas más debatidos

en Filosofía y Teoría del Derecho, es el de si el Ordenamiento Ju
rídico adolece de ‘Vacíos’5 o “lagunas” ; y se ha concluido mayori-
tariamente en el sentido que si bien la ley, aún en el alcance gené
rico de esta voz, puede padecerlos (“Lagunas Legales” ), no ocurre
fotro tanto con el resto del ordenamiento jurídico, proveniente de
otras fuentes que las legales y reglamentarias. Y aún en el supuesto
que aquellas no hubiesen previsto el caso, en último término será el
órgano jurisdiccional quien —acudiendo al espíritu general de la
legislación y a la equidad natural— dictará norma para resolver
el conflicto.'
Cuándo del ámbito administrativo se trata, el problema se
Juricidad 155
complica por cuanto es un principio de Derecho Público (A rt 4’

de la Const. Pol.) que ninguna autoridad u organo —y, por ende,
los servidores de éstos— pueden hacer otra cosa o más que aquello
que les es autorizado por el Derecho Positivo. El propio atributo
de “autonomía” alcanza a tantas facultades y misiones descentrali
zadas cuantas la ley expresamente señale.
Los demás sistemas normativos, enmarcados por el Derecho,
nada podrían hacer ante la plena hegemonía de éste; Pero, a la
Ciencia de la Administración Pública le ha correspondido y corres
ponde cada vez más, llevar a la Ciencia del Derecho Administrativo
y a la Política Legislativa el convencimiento que si razones de segu
ridad y garantía reclaman la estabilidad del marco constitucional
y legal, la circunstancia de los constantes cambios que la civilización
y el progreso reclaman, ha de traducirse èri renovación y flexibili
dad del sistema normativo todo.
Dos o, si se quiere, tres caminos hay para lograrlo: la “discre-
cionalidad”, la “tecnificación” del Derecho y la “autonomía51. So
bre este último volveremos al tratar el Principio de la Unidad.
§ 15. “D is c r e c io n a l id a d ” y “T e c n if ic a c ió n ”
Los trataremos separadamente.

a) e(Discrecionalidad” \ Se comprende que el atributo de “dis-
crecionalidad” o, si se prefiere, de otorgamiento de “facultades dis
crecionales” tiene por origen y por límite la Constitución y la Ley.
Pero su goce —preciso es remarcarlo— no puede importar la arbi
trariedad dentro del área de poder del agente o autoridad investido
de tal atributo.
La “discrecionalidad” no puede ser atrabiliaria: primero, por
cuanto dentro de la jerarquía normativa, la zona de las normas
discrecionales no debe contradecir, sino completar concordantemen-
te el resto del sistema, máxime cuando en su mayor parte le está
supraordenado ; y segundo, porque el ejercicio de tal atributo tiene
por presupuesto lo racional, lo ponderado, lo ecuánime, amén de lo
eficiente.
Si el problema es transportado al ámbito de la Administración
156 Principios
Pública, las facultades discrecionales habrán de respetar no sOlo el

cuadro constitucional y legal, sino, también las normas morales y
sociales* y, además, ajustarse y desarrollar al máximo las reglas
técnico-administrativas derivadas de los Principios de la Ciencia de
la Administración Pública, tanto en las órdenes e instrucciones que
impartan sus titulares, cuanto en los actos de aplicación o adminis
tración concreta que cumplan.
b) “Tecnificación” : Un ejemplo basta. Cuando nuestra Con
titución Política consulta preceptos programáticos de descentraliza
ción administrativa, no cabe dudar que fué la Ciencia de la Admi
nistración Pública la que informó la Política Constituyente, y no a
la inversa. Con ello queremos decir que el Derecho Positivo, en sus
diversos niveles, debe ser “poroso” a los requerimientos de una bue
na, eficiente, racional Administración. La Política Legislativa habrá
de consultar cada vez más los dictados y experiencias de la Ciencia
de la Administración Pública y de sus Técnicas, aunque tal avance
no deberá jamás amagar otros valores más fundamentales que el
Bienestar Material y la Eficiencia Económica, como la Justicia y la
Libertad que al Derecho toca asegurar.
C a p ítu lo V
EL PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD
A D M IN ISTR A TIV A
Sumario: 16.—Generalidades. 17.—Fuentes y clases

de responsabilidad. 18.—Representación gráfica y co
mentarios.
§ 16. G e n e r a l id a d e s
Ha dicho S a y a g u é s L a s o (“Tratado de Derecho Administra

tivo” ; T. I., p. 593): “A consecuencia de la múltiple actividad que
realizan los entes estatales, suelen originarse daños que deben ser
indemnizados. Esto lleva a examinar las normas que regulan la res
ponsabilidad por actos o hechos administrativos. También pueden
derivar daños de los actos legislativos. Es necesario, pues, analizar
si surge responsabilidad estatal en estos casos y las reglas que la re
gularían. Esa responsabilidad tiene estrechas vinculaciones con la
actividad de la administración. . . Por último y para tener un pa
norama general de la responsabilidad de los entes públicos, cabe
examinar también . . . la responsabilidad por actos jurisdiccionales”.
De la triple responsabilidad estatal enunciada por el tratadista
uruguayo, nuestro interés se dirige a la primera, esto es, a la Res
ponsabilidad Administrativa.
En la responsabilidad administrativa precísase distinguir si los
efectos de la acción u omisión que acarrea responsabilidad, los ex
perimenta la propia Administración Pública, o bien los adminis
trados (terceros). En el primer caso se habla de Responsabilidad
Interna; en el segundo, de Responsabilidad Externa.
Tratándose de la Responsabilidad Externa, materia predilecta
del Derecho Administrativo, la primera pregunta que surge es la
158 Principios
de: ¿Quién responde? y las respuestas que a ella se dan en el mun

do, carecen de uniformidad, aunque —con Sayagtjés L aso— se las
puede agrupar en cuatro categorías u orientaciones: “a) En algu
nos países predomina la responsabilidad proyectada directamente
sobre el funcionario, el cual responde con sus bienes propios frente
al particular lesionado. Es la solución que prevalece en España,
Perú, etc. Era también, hasta hace pocos años, la que predominaba
en Estados Unidos e Inglaterra. Determinadas legislaciones mantie
nen esa solución, pero extendiendo subsidiariamente a la adminis
tración, la obligación de reparar. Así ocurre en México.
b) Otros regímenes consagran en primer plano, la responsabi
lidad directa de la administración. En la generalidad de los casos la
reparación de los perjuicios ocasionados por la actividad adminis
trativa debe reclamarse a la administración, no a sus funcionarios.
Es el sistema que predominó en Alemania e Italia, y actualmente
rige en Brasil.
c) Ciertas legislaciones prescriben la responsabilidad solidaria
de la administración y sus funcionarios. Es la solución que establece
el Código Civil griego y que imperaba en Polonia. Hasta cierto
punto es el régimen actual en Italia.
d) Finalmente, otros países establecen la responsabilidad direc
ta de la administración en ciertos casos y la responsabilidad personal
de los funcionarios en otros, sin perjuicio de la coexistencia de am
bas responsabilidades en determinadas situaciones. Es el sistema vi
gente en Francia” . Esto último, en los casos de “Responsabilidad
Objetiva”.
El interés de la Ciencia de la Administración Pública, a dife
rencia de la Ciencia del Derecho Administrativo, se dirige más bien
a la Responsabilidad Interna y, aún más particularizadamente, al
examen de los actos o hechos y de las omisiones generadores de res
ponsabilidad, y de los diversos tipos de sanciones que son sus conse
cuencias.
§ 17. Fuentes y c l a s e s d e r e s p o n s a b il id a d
Cualquiera que sea la teoría que se acepte respecto de la natu

Responsabilidad 159
raleza jurídica del régimen de relaciones entre el Estado y el ser

vidor público, Jo que resulta obvio es que ambos gozan de derechos
y soportan deberes recíprocos. La trasgresión o el incumplimiento
de éstos por parte del funcionario acarrea su responsabilidad, sin
perjuicio de la responsabilidad que la Administración Pública pue
da, en su caso, asumir ante terceros. En este último evento, podría
mos hablar de una Responsabilidad Objetiva o Servicial, en oposi
ción a una Responsabilidad Subjetiva o del funcionario.
“La trasgresión de un deber de la función o empleo —afirma
V il l e g a s B a s a v il b a s o (“Derecho Administrativo” ; T. III, p.
526)— no tiene siempre efectos unívocos, puede consistir: (a) en
la violación de una norma meramente disciplinaria, sin otras conse
cuencias; o (b) puede causar un daño patrimonial a la administra
ción pública; o (c) puede configurar un delito del derecho penal.
Esta multiplicidad de efectos determina las distintas clases de res
ponsabilidad: (a) la disciplinaria, (b) la civil y (c) la penal, que
corresponden a las tres clases de sanciones: (a) la disciplinaria o
administrativa, (b) la civil o patrimonial y (c) la pernal”.
“Estas responsabilidades —continúa eí autor citado— no son
excluyentes. Un mismo hecho violatorio de un deber jurídico del
agente público puede generar las tres clases de responsabilidad, y
por lo tanto tres clases de sanciones”. De ser así nos encontraríamos
ante una Responsabilidad Compuesta, en oposición a la Responsa
bilidad Simple.
Toca al Derecho regular las responsabilidades civil y penal. En
la configuración de la Responsabilidad Administrativa y de su ré
gimen de sanciones no sólo interviene ej Derecho Administrativo,
sino la Ciencia de la Administración Pública, y desde este ángulo
de consideración, discrepamos del tratadista argentino cuando iden
tifica la responsabilidad administrativa con la responsaiblidad “dis
ciplinaria”, y expresa que ella consiste “en la violación de una
norma meramente disciplinaria”. Pensamos que el Funcionariado
Público se encuentra regido por un verdadero complejo normativo,
no sólo integrado por normas o por reglas jurídicas, sino también
por normas morales, sociales, técnicas y adminitrativas (o, si se pre
fiere, técnico-administrativas). Los deberes funcionarios susceptibles
160 Principios
de omisión o trasgresión responzabilizadora en lo administrativo ex

ceden y con mucho el área de lo disciplinario, si bien es verdad
que es en ejercicio de la Potestad Disciplinaria que se sanciona al
autor. Tampoco creemos que la sanción administrativa sea siempre,
ni tan siquiera en la mayoría de los casos, Preparatoria del daño
causado”.
§ 18. R epresentación gráfica y C omentarios
Gráficamente podríamos representar en dos “circuitos norma

tivos”, uno de cumplimiento voluntario o espontáneo y el otro de
cumplimiento forzado o sancionado^ la situación del funcionario
cumplidor o incumplidor, respectivamente, de sus deberes adminis
trativos.*
“Si el individuo voluntariamente —al aceptar la designación—
se sitúa con respecto al Estado en una esfera de sujeción, reglada
por el derecho objetivo, es incuestionable la desigualdad jurídica
de las partes en la relación de empleo o función pública. La admi
nistración pública asume, en consecuencia, una superioridad o pre
eminencia que se traduce en el poder jerárquico, cuyo correlativo
es el poder disciplinario”. Este “y sus sanciones—concluye V illegas
Basavilbaso (ob. cit. p. 530)— están condicionadas siempre con el
ejercicio jurídico del empleo o de la función; sin la existencia del
vinculum iuris entre la administración pública y el agente las san
ciones discplinarias son inaplicables”.
Pero, evidentemente no toda la actividad administrativa se
encuentra específicamente “reglada por el derecho objetivo”. Con
siderables sectores de ella, cada vez mayores, se encuentran entre
gados a facultades discrecionales, cuyo marco es jurídico, pero que
en su contenido no tienen más limite que su racionalidad, su no
arbitrariedad.
De otra parte, como Sayagués Laso lo ha hecho notar, la ac
tividad o gestión administrativa se resuelve en actos jurídicos y en,
según su nomenclatura, “operaciones materiales”; aquellos, regidos
* Vid. gráfico pág. 161

GRAFICO DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD
A D M IN ISTR A TIV A INTERNA
I.— Circuito del cumplimiento (o “biològico” )
Relación
■ C ontingente
IL — Circuito del incumplimiento (o “patologico’'
_ Relación
Contingente '
162 Principios
por el Derecho; éstos, no, Pero., nos preguntamos, estas “operacio

nes”, que nosotros calificaríamos de técnico-administrativas”, ¿por
qué reglas se rigen? Es aquí, donde en nuestro concepto, intervie
nen: la Ciencia de la Administración Pública señalando los Princi
pios orientadores, y las Técnicas Administrativas, proveyendo de
medios y procesos para la aplicación de aquellos a la solución de los
problemas concretos de la Administración Pública. Las trasgresiones
y omisiones con respecto de estas reglas* envuelven una típica res
ponsabilidad administrativa que culmina en sanciones “depurativas”
(expulsivas), las de mayor rigor, o en “correctivas”, que en sus
grados menores se diluyen en medidas como rebajas en el puntaje
de calificación, amonestaciones, multas, etc.
C a p ítu lo V I
EL PRIN CIPIO DE C O N TR A LO R A D M IN IST R A T IV O
Sumario: 19..—Concepto y clases de contralor admi

nistrativo. 20.—El contralor administrativo.
§ 19. C o n c e p t o y c l a s e s d e c o n t r a l o r a d m in is t r a t iv o
El Contralor Administrativo es más que una necesidad y una

base de la Administración Pública, es un principio que se despren
de tanto de la Ciencia del Derecho Administrativo como de la
Ciencia de la Administración.
“La Administración Pública debe observar reglas de dos órde
nes: las legales y las técnicas no legales. La inobservancia de esas
reglas se resuelve en inejecución o deficiente ejecución. Cuando la
inobservancia es de preceptos de derecho, la actividad administra
tiva es ilegal. El contralor de legitimidad determina, pues, la exis
tencia y gravedad de la trasgresión, y contribuye, por tanto, a dis
criminar la responsabilidad jurídica. Cuando la inobservancia no es
de preceptos administrativos ni jurídicos, sino de mera técnica, el
contralor hace posible ver la falla, proceder a la rectificación, y en
algunos casos ejercitar el derecho disciplinario”. ( B i e l s a : Estudios
de Derecho Público; T. L ).
“Según el doble objeto ya señalado —dice el autor precitado
(“Ciencia de la Administración” ) —, el contralor puede ser materia
de Ciencia de la administración, y también materia de derecho ad
ministrativo. Cuando el contralor tiene por objeto asegurar eficien
cia, regularidad y moralidad de la acción administrativa, él no tiene
un fin jurídico, sino de oportunidad o conveniencia en la adminis
tración. Cuando mira a la legalidad, el contralor es jurídico, y,
164 Principios
por tanto, materia de derecho administrativo. Pero si bien la causa

es distinta en uno y otro caso —conveniencia y legalidad—, ol ré
gimen es siempre legal: autorizaciones, aprobaciones, revocaciones,
intervenciones, etc.”
Queda, con esto último expresado, que el contralor de aplica
ción de las normas o reglas técnicas, aunque a-jurídico, puramente
administrativo en su sustancia, se resuelve también en procedimien
tos jurídicos que emanan o deben emanar de una competencia asig
nada por el Derecho al órgano de contralor. Pero, a la vez, se
comprenderá que en la formulación, interpretación y aplicación de
las normas que configuran el contralor jurídico no pueden estar
ausentes los criterios de moralidad y de eficiencia.
Un problema de clasificación plantea el “contralor financiero”,
que algunos tratadistas oponen al control jurídico. E n r i q u e S il v a C.,
profesor de Derecho Administrativo (U. de Ch.) y Contralor Ge
neral de la República, se inclina por considerar que no obstante
que aquel “precave las resultas económicas o patrimoniales” del
acto, mientras que éste sólo persigue el -respeto a la juricidad, “en
el fondo se trata de matices de una sola actividad fiscalizadora,
puesto que en el ejercicio del control financiero habrá de verse tam
bién la juricidad de los actos de administración, a menos que excep
cionalmente, pueda él extenderse o ponderar la conveniencia o la in
conveniencia del gasto desde el punto de vista económico” (“Infor
me para las Jomadas Uruguayo-Chilenas de Derecho Comparado” ) .
Por nuestra parte, apuntamos que el “contralor financiero” , de
acuerdo con los términos empleados por la Carta Fundamental (art.
21, inc. 2.) comprende dos tipos de operaciones: el ingreso y la
inversión de los fondos públicos, y no parece demasiada sutileza
afirmar que tratándose del primero (ingreso), el comportamiento
se ajusta —o debe ajustarse, desde el ángulo del contralor— a
reglas o normas predominantemente técnico-administrativas— que
no jurídicas; en cambio, en cuanto a la inversión, precísase distin
guir las fuentes de los respectivos actos; al igual, que la naturaleza
y fin del órgano fiscalizados Así, v.gr., si de la Contraloría General
de la República se trata y los fondos se giran contra el llamado “2%
constitucional” o “Tesoro de emergencia”, (art. 72, atrib. 1 0 a .) ,
Contralor 165
los pagos son de aquellos “no autorizados por ley”, y el órgano de

fiscalización tiene ante sí un límite de cursabilidad (el monto ma
temático del 2%, art. 21, inc. 3), y cuatro causales de hecho: la.
necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas; 2a.
agresión exterior; 3a. conmoción interna; y 4a. agotamiento de los
recursos destinados a mantener servicios que no pueden paralizarse
sin grave daño para el país). En la práctica ha ocurrido, que por
lo que a éstas causales concierne rara vez la Contraloría General
ha discriminado si el hecho mismo configura o no una de ella; le
basta con pasar por lo que el Presidente de la República, con la fir
ma de todos los Ministros asevera: existe calamidad pública, media
conmoción interior, etc. Toca a la Cámara de Diputados, la fiscali
zación de la idoneidad, de la eficiencia. Otro ejemplo: el Ministerio
de Hacienda, como ha ocurrido, envía una circular —generalmente,
previo acuerdo del Presidente de la República en Consejo de Mi
nistros— a los distintos Departamentos de Estado, que comunica a
la Contraloría General, de una rebaja en un determinado porcen
taje (10%, 20% y 15% ), para fines de economía en Gastos Varios;
el órgano de fiscalización —no obstante la autorización legal por
mayor suma— se ha atenido a estas normas administrativas, y ha
dejado a la Cámara de Diputados la calificación de la política de
administración financiera de austeridad. Otro ejemplo: en cambio,
evidentemente se resuelve en un problema de juricidad la califica
ción del monto de ún beneficio económico-previsional reconocido
por decreto supremo, aunque en primera apariencia se trate sólo
de un problema de cálculo. U na duda: el contralor contable y las
instrucciones respecto de la forma de llevar la contabilidad.
Lo expuesto nos impulsa a recordar que por los órganos de
contralor esta función se clasifica en: 1. Contralor administrativo;
2. Contralor parlamentario, y 3. Contralor jurisdiccional. Huelga
decir que el segundo incide en el campo político-constitucional, que
no nos concierne. El tercero, corresponde —en una organización
administrativa debidamente estructurada—• a los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo, de plena jurisdicción o de jurisdicción
especial; típicamente una forma de contralor a posteriori y de na
turaleza jurídica. Nuestro interés, por lo tanto, se centra en el "con
166 Principios
tralor administrativo”, por lo general previo o coetáneo al acto ad

ministrativo.
§ 20. El c o n t r a lo r a d m in is tr a tiv o
El “contralor administrativo”, según sea el momento en que

opera, puede ser: preventivo o a posteriori. “Por el primero, se
evita que el acto administrativo lesivo al interés patrimonial del
Estado, o antijurídico, llegue a ejecutarse. Para ello, será menester
que el contralor preventivo se realice antes de la ejecución, o por
lo menos coetáneo a ella, a fin de impedir o enervar sus efectos en
caso de ilegitimidad. El control a posteriori no impide la ejecución
del acto, sino que, preferentemente, persigue la responsabilidad de
rivada de aquel cuando es contrario a derecho. Es fundamental
mente, un contralor de tipo reparatorio. E. S il v a C . (ob. cit.).
La doctrina italiana, con aceptación en algunas leyes chilenas,
distingue un contralor administrativo de legalidad y otro de mérito;
a lo cual agregaríamos un contralor mixto . Para el primero, la ca
lificación es de legalidad; no importa que el acto administrativo
sea oportuno o no, conveniente o inconveniente; para el segundo, el
criterio de evaluación radica en la idoneidad del acto con respecto
del fin pretendido; y para el tercero, ambos criterios se integran,
con predominio o sucesión de uno y otro.
Según sea el sitio o sede de la operación de contralor, distingue
B i e l s a entre el contralor in situ y el que se realiza en la sede del
órgano de Contralor.
Más importante que Jo anterior y útil para evitar equívocos es
una consideración respecto de una acepción más restringida de la
expresión “control administrativo”. “Es necesario —expresa V il l e g a s
B a s a v il b a s o — tener presente que existen dos formas de control ad
ministrativo: una cuyo dominio es muy dilatado, por cuanto es
ejercido tanto en la administración directa como en la administra
ción indirecta : el control jerárquico, y otra que corresponde sólo a
la administración indirecta: el control administrativo propiamente
dicho, o tutela administrativa” (elemento de la org. descentraliza
da) .
Contralor 167
Corresponde al Derecho Administrativo y su Ciencia la confi

guración y el estudio del contralor jurídico (Vid. la reciente publi
cación del I.C.P.A., Col. “Nociones Fundamentales”, sobre “El
contralor jurídico” por el Prof. M a n u e l D a n i e l ) . Toca, en cambio,
a la Ciencia de la Administración Pública y sus Técnicas el estudio
y la aplicación del “Contralor Administrativo”, propiamente tal.
C a p itu la V I I
EL PRINCIPIO DE UNIDAD
Sumario: 21.—Unidad gubernativa y unidad admi

nistrativa. 22.—Unidad y descentralización adminis
trativa. 23.—Hacia una teoría del principio de uni
dad. 24.—Teoría y realidad.
§ 21. U n id a d g u b e r n a t iv a y u n id a d a d m in is t r a t iv a
a1. El tenor de nuestra Carta Política . Si aplicamos el Principio

de Juricidad, nuestra primera pregunta debe ser: ¿Qué dispone
la Carta Fundamental sobre esta nueva materia?. Cualquiera sea
la opinión respecto de la bondad de su preceptiva y sin perjuicio de
formular una crítica y, aún, un proyecto de reemplazo, sus normas
obligan tanto al Administrador Público y al ciudadano común,
cuanto al estudioso de la Administración.
Son claves los arts. I9, 49, 21, 45 inc. 3c), 60, 71, 88, 93, 94,
101 y 107, a cuyos textos nos remitimos.
De las disposiciones recordadas, cabe inferir:
I9 Nuestro Derecho Constitucional establece la unidad gubernati
va o política;
II 9. Del mismo modo, instituye la unidad administrativa tanto por
la jefatura superior única del Presidente de la República, cuanto
por la taxatividad y delimitación de competencias de los órganos y
autoridades, con señalamiento de autoridades dirimentes en even
tuales- conflictos;
IIP . Consulta, la Carta Fundamental, disposiciones programáticas
para el logro de una descentralización territorial; y
IV9. Implícitamente —en contrario de lo que crean ver algunos de
Unidad 169
nuestros tratadistas en D° Administrativo— acepta como implan

tada y válida la descentralización servicial mediante institucio
nes semi-fiscales y empresas fiscales autónomas (Art. 45, inc. 39 de
la Constitución Política).
a2. El sentido de la doctrina . Particularmente^ la cátedra uni
versitaria nos aporta luces importantes sobre el asunto. Citaremos,
aunque sea parcialmente, del ramo de Derecho Administrativo, a su
fundador, don Valentín L e t e l ie r , y a su actual titular, Prof. Enri
que S il v a C. (Nos remitimos a sus obras para una ampliación).
Enseñaba don Valentín L e t e l i e r : “La segunda base de la Ad
ministración Pública es la unidad administrativa que no hay que
confundir con la centralización administrativa. . . La centralización
puede ser o no conveniente en un país, pero sí lo que debe siempre
existir es la unidad en los servicios administrativos, que haya siem
pre una sola cabeza..
A su vez, Enrique S il v a C im a apunta también como Segunda
Base Orgánica de la Administración del Estado: “Unidad adminis
trativa y competencia de los órganos de administración. Sistemas
de organización administrativa por intermedio de los cuales tal uni
dad se realiza . . Y, más adelante, explica: “Pues bien, la Unidad
Administrativa persigue que la órbita de acción de los servicios pú
blicos se precise de manera que se eviten las interferencias de unos
con respecto a otros, plateándose contiendas de competencia o de
jurisdicción que, además de esterilizar la acción del Estado, perjudi
can los intereses de la colectividad”.
En ambos profesores se encuentra el aserto de la separación
tajante que existe entre la “unidad política” o “unidad gubernativa”
y la “unidad administrativa”.
Para el maestro L e t e l ie r la “unidad administrativa55 se resuel
ve insistentemente en “siempre una sola cabeza’5.
En cambio, el catedrático del ramo en funciones, a la par que
sigue al fundador con la inclusión de la “unidad administrativa5’
como la 2* Base Orgánica de la Adminitración, difiere al poner un
énfasis especial en la íntima vinculación que, a su juicio, existe en
tre el problema de la “unidad55 con el de la “competencia” (fijación
y delimitación en lo posible perfecta, de las competencias).
170 Principios
a3. Vida de relación y de qué grado . Aceptado el punto de vis

ta que distingue conceptualmente entre ambas “unidades”, ¿debe
opinarse que entre ellas no media o no debe mediar relación
alguna? ¿Un gobierno unitario apareja y en qué grado la unidad
administrativa? ¿Un gobierno federad reclama una administración
“no unitaria” o es compatible con la “unidad administrativa” y en
qué medida? En otras palabras: ¿Qué vida de relación existe entre
Gobierno y Administración?
Empezaremos por apuntar que no estamos conformes con el
juicio de S a y a g u é s L a s o , y no lo estamos por cuanto “unidad ad
ministrativa” y “federalismo” aparecen en él como los extremos de
una misma serie o mejor expresado, de una serie que erróneamente
identifica el plano político y el plano administrativo. El “federalis
mo” es según nuestro criterio, antípoda de “gobierno unitario”, y
la “unidad administrativa” solo puede serle de la “pluralidad” ad
ministrativa.
Que un sistema federal puede conciliarse y se concilia ordina
riamente con la “unidad administrativa” se demuestra en los ramos
de la Administración Exterior y la Administración Militar a cargo
del Estado Federal y no de los Estados Federados. Pero, nuestro
interés se dirige hacia los gobiernos unitarios y sus sistemas de ad-
minitración.
§ 22. U n id a d y D e s c e n t r a l iz a c ió n A d m in is t r a t iv a s
a1. Aclaración terminológica. Pudimos recoger de los autores

citados inicialmente que no empecen a la “unidad administrativa”
las formas descentralizadas y, menos las centralizadas de Adminis
tración. Lo segundo podría no sorprender, pero sí lo primero, má
ximo si al interés teórico del problema agregamos que es el sentido
deseentralizador el que caracteriza a la Constitución de 1925 (como
un siglo atrás, a la Constitución de 1828) y a las tendencias doc
trinarias contemporáneas.
Reflexionaremos con S a y a g u é s que la tendencia universal es
descentralizadora.
Los procesos de centralización y de descentralización operan
Unidad 171
en las áreas: legislativa, jurisdiccional, gubernativa y administrati

va. Esto es, son procesos y vocablos que juegan en el plano político
y en el plano administrativo. El sistema federal es típica expresión
de descentralización política.
Nuestra preocupación radica en la descentralización adminis
trativa y su conciliación con el Principio de la Unidad.
b2. Sistemas de Administración . En el área administrativa, com
probamos los siguientes sistemas:
A.—Centralización; B.—Descentralización en distintos g r a d o s
y C¡.— (con Aparicio M É N D E Z -u ru gu ayo) Acentralización.
Según S il v a C r in a , Aparicio M é n d e z entiende por “acentrali
zación55 “lo que es distinto de los dos restantes términos” (el caso de
la Contraloría General). ,
Dejando de mano la anterior novedad conceptual y terminoló
gica, no nos parece ocioso apuntar que aún con más énfasis que el
empleado por el Prof. S il v a C. al referirse a las Bases Orgánicas de
la Administración, correspóndete a la Ciencia de la Administración
tanta o más ingerencia que al Derecho Administrativo y su ciencia,
en la teoría y terminología de los sistemas de Administración. Pero,
ni juristas, ni administrativistas han (logrado separada o compara
tivamente una relativa uniformidad en la fijación de los conceptos,
más allá de los lindes del exámen literal y etimológico de las expre
siones “centralización” y “descentralización” (del latín “centralis”
de “centrus”, voz de origen griego).
Si manejamos, por ej. el “Boletín Internacional de las Ciencias
Sociales5* (UNESCO; vol. V II N* 41955, pp. 721/723) podremos
apreciar que históricamente la “descentralización” es una reacción,
política primero y administrativa después, para destruir la centra
lización imperante hasta el siglo X IX ; pero que hoy, tanto aque
lla como ésta, constituyen procesos o sistemas de administración
(pública y también privada) cuya adopción reposa en una investi
gación y planificación científicas.
b8. Tipos y grados de “descentralización ”, Para Charles E i s e n -
m m a n , la descentralización puede ser: “Pura” o “Perfecta” e “Im
perfecta o Relativa”, según sea total o limitada la conquista de atribu

172 Principios
tos por él órgano descentralizado y la pérdida o disminución de po

deres de parte del órgano o autoridad central.
Los autores están casi unánimes en la distinción, ahora según
la naturaleza del área, entre: una “descentralización territorial”, y
una “descentralización servicial o funcional” ( D u g u it , C a p i t a n t ,
B u r g e N j W i g n y , etc.).
Particularmente, la “descentralización servicial” presenta gra
dos en tanto en cuanto, según S a y a g u é s , aumentan progresivamente
los poderes del servicio o ente descentralizado, y disminuye el poder
de contralor del órgano central.
En una aproximación y señalando de menos a más, la grada
ción sería:
I9 Descentralización o desconcentración jerárquica o buro

crática;
II9 Descentralización parcial de poderes, conservándose ple
no el contralor central;
III9 Descentralización total en lo potestivo, y mantenimiento
de un contralor básico, y
IV9 Descentralización orgánica, con otorgamiento de auto
nomía y personalidad jurídica, y reemplazo del “contra
lor” por el deber de “supervigilancia” (en el Derecho
chileno) o “poder de tutela” (en el Derecho europeo).
d 4. Autonomía , autarquía y libertad . El grado máximo de la

descentralización implica el logro de la “autonomía”, voz que algu
nos autores identifican con “autarquía”, mientras otros disputan si
aquella o ésta debe reservarse al orden político, en tanto que la otra
permanece en el área administrativa.
Etimológicamente, “autarquía” posee mayor amplitud cual
auto —gobierno—, en tanto que “autonomía” importa la facultad
de auto determinarse normativamente.
Nosotros preferimos reservar “autarquía” para la administra
ción y gobierno financiero, en tanto que la autonomía mira al orden
general de la autodeterminación administrativa, desde el momento
que el poder máximo es el “normativo”.
Unidad 173
Erróneamente (P. ej. en la lucha por la Reforma Universita

ria: hacia 1918 y 1920), se propugnaba: “Más allá de la autono
mía, libertad” ; o bien, “libertad, si; autonomía, no” .
A nuestro entender, la “autonomía” importa un sistema, un
proceso, una actitud de tipo administrativo dentro de cualquier
orden político-gubernamental, en tanto que la “Libertad” es un
atributo de éste, en el sentido político de Independencia; en su pro
yección filosófica, un derecho consustancial a la personalidad en
cuanto a la libertad del pensamiento y conciencia, y a su irrestricta
expresión. La “autonomía”, pues, no es originaria o innata, sino
derivada de la Constitución y/o la Ley. El ente autónomo está fa
cultado en la medida que taxativamente la ley le autoriza para
estarlo. Decir simplemente: “es autonónomo” es decir to d o ... y
nada.
§ 23. H a c ia u n a t e o r ía d e l P r in c ip io de U n id a d
a. Ejemplo histórico de “desconcentración”. En pocos Estados

se ha dado históricamente un mayor grado de unidad política y de
unidad administrativa que en el Incario (Tahuantinsuyo: imperio
de los cuatro suyos). Sin embargo (su extensión geográfica enorme,
y la variedad y número de sus pobladores, fueron determinantes),
es notable su original sistema desconcentrado sobre la base de divi
siones territoriales primero (suyos y provincias) y de agrupaciones
decimales de familias (10.000 - 5.000 - 1.000 - 500 - 100 - 50 -
10 - 5 - 1) hasta llegar a la unidad, cuyos jefes quedaban jerárqui
camente escalonados y, salvo la legislación, tenían la plenitud de
las funciones administrativas en sus respectivas jurisdicciones.
b) Expresión gráfica. Si tales fenómenos de “desconcentración
pueden ser expresados gráficamente con cierta facilidad (en nuestra
tesis de doctorado, utilizamos la figura de un cono para interpretar
el Incanato), no ocurre lo mismo con la descentralización, particu
larmente con la descentralización orgánica o “pura”, aunque la di
ficultad no sea tanta cuando de la descentralización territorial se
trata (es el caso de la administración de provincias y comunas en
nuestro país, sencilla de “gráficar” ).
174 Principios
c3. Unidad y pluralidad . ¿Qué es lo contrapuesto a la Unidad

Administrativa? Ya hemos visto que no lo es, ni puede serlo el “fe
deralismo” ; debe serlo, aunque suene a perogrullada, la “Plurali
dad ”.
Pero, “¿se trataría de una “pluralidad” de agentes con compe
tencias diversas?. No, evidentemente. Esta variedad o diversidad de
agentes y de sendas competencias, en armónica distribución y bajo
equilibrado contralor o supervigilancia, es perfectamente compati
ble y hasta identificable con la “Unidad Administrativa”.
La “Pluralidad” en oposición —habrá de consistir* en que las
competencias se radiquen indistintamente en dos o más organos, au
toridades o agentes, que no reconozcan entre sí, situaciones de sub
ordinación jerárquica, ni estén sujetos sus conflictos de conocimien
to simultáneo o de resoluciones antinómicas, a la resolución de ter
cera autoridad.
d4. Bases teoréticas de la Unidad . “La “pluralidad” así descrita
no puede constituir como es obvio, un Principio de la Ciencia de la
Administración, porque es lo opuesto de la coordinación que ésta
propugna; . . . es el conflicto. . . y la anarquía, o en el mejor de los
casos, un enervante sistema de “contrapesos”.
Abrazamos el “Principio de la Unidad; pero ¿en qué consiste
la “unidad” ? ¿En la existencia de “una sola cabeza” como enseña
ba —metafóricamente— Valentín L e t e l ie r ? ¿ O en una perfecta
distribución y armonía de competencias”, cual se pronuncia Enrique
S il v a ?. ¿En ambas cosas y en nada más?.
Creemos que el asunto es más complejo: ni la unidad, en sí, se
resuelve en un solo factor; ni su establecimiento es meramente “ra-
cionalizador”, ni su vida de relación, ni su proyección pueden ser
ajenos a una conciencia final unitaria, cualquiera sea el grado de
descentralización política en que se estructura la colectividad.
Importante es la contribución que sobre este complejo de “fac
tores de unidad” —como nosotros los llamaremos— nos brinda Her
mán H e l l e r en su obra “Teoría del Estado” (edic. Fondo de Cult.
Ec., pág. 107 a 109, principalmente) a la cual me remito.
En esquema, podríamos señalar los siguientes factores de uni
Unidad 175
dad convergentes hacia un sector de pluralidad coordinada con

criterio de unidad:
—Unidad en el sentir y el pensar masivos;

—Unidad en la investigación de lo colectivo;
—Unidad en la planificación;
—Unidad en la decisión;
—Unidad en la acción;
—'Pluralidad especializada con competencias armónicamente
delimitadas en la ejecución;
—Unidad en el Ordenamiento Normativo;
— Unidad en el contralor;
—Unidad en la responsabilidad;
—Unidad en la jurisdicción, y
—Unidad en la sanción o en el premio; y
Si la permanencia es el carácter específico del Principio de la

Unidad; la relatividad informa la elección del sistema (centraliza
do, desconcentrado, descentralizado, relativo (autonomía) para la
Administración en Unidad.
La Ciencia de la Administración Pública releva, formula £
aplica el Principio de la Unidad; al Derecho Administrativo toca
la preceptiva de la ejecución de tal Principio que no le corresponde
impugnar.
§ 24. T e o r ía y R e a l id a d
Riguroso y con consecuencias o conclusiones adversas es el exá-

men que practica el Prof. S il v a C im a (su “Tratado”, T. I'I9, p.
119) de la efectiva aplicación del Principio de Unidad y de la Po
lítica Descentralizadora, propugnados por la Carta Fundamental,
en nuestro medio.
Le acompañamos, a no dudarlo, en lo que a descentralización
territorial se refiere, pero nos merece algún reparo tal aserto si lo
extendemos a la descentralización servicial o funcional. Basta al
efecto con comprobar 4 7 entes o servicios institucionalmente deseen-
176 Principios
tralizados en el gráfico de la Administración del Estado realizado

por el I.C.P.A., máxime si uno solo de sus recuadros comprende
numerosos servicios, como es el caso de las “Cajas de Previsión” .
El problema —como ya se previniera con alcance universal en
los Congresos de Ciencias Administrativas (Madrid) y de Entes
Fiscalizadores (Bruselas), de 1956— radica en estimar si tal proli
feración de entes autónomos es científica y racional o Un fenómeno
patológico de evasión de la fiscalización y de los niveles generales
de remuneración, para alcanzar libertad y privilegios injustificados
y discriminatorios.
De otra parte, es sospechosa de inspiración foránea la Campaña
sostenida por cierta prensa, hacia una mayor “racionalización” y
“descentralización”, tal como la entienden un sector de los “admi
nistra tivistas” norteamericanos y sus obsecuentes discípulos o segui
dores criollos.
Sólo una investigación objetiva y un conocimiento completo de
la realidad nacional, por sus propios expertos, puede damos la justa
medida y la mejor forma de concretar y utilizar el “Principio de
la Unidad” que todos proclaman.
INDICE DE MATERIAS
AL L E C T O R .............................................................................................................................................. 11
Primera Parte
LA U NIV E R SIDA D Y LA A D M IN I S T R A C I O N PUBLICA
C apítulo I
MISION DE INVESTIGACION Y ORIENTACION CIENTIFICA
1.—Areas y misiones de la 3.— Investigación y Asesoría 17

Universidad Latinoameri 4.— ¿O u á íl .es la Ftactábad com
cana . . . . . . . 13 petente ? ........................... 20
2.—La Universidad de Chile 5.—Cooirdinacaón llimtieruim-
y el estudio de la Admi versitaria . . . . . 25
nistración Públ’icfa . . . 15
Capítulo II
MISION DE FORMACION Y PERFEGCIOiNAMÎENTO DEL

FUNiOIONAMO
6.—‘Los estudios sociales y ad 9.—Origen y desarroíMo de la

ministrativos ......................28 e . a . p . a ........................... 40
7.—Enseñanza de funciona 10.—Garantía (legal piara el
rios profesionales en el ex destino del Administrador
tranjero ..... 33 Público . . . . . . 44
8.—La iniciativa chilena . . 36
Capítulo III
O onohisiom es...........................................................................................48
Segunda Parte
LA CIE NCIA DE LA A D M IN I S T R A C I O N PUBLICA Y LAS

CIE NCIA S SOCIALES
Capítulo I
CLASIFICACION Y CONCEPTOS DE LAS CIENCIAS

SOCIALES
1.—Clasificación de las Cien 2.— Conceptos básico® de las
cias S ociales 51 Ciencias -Sociales . . . 68
Capítulo II
HISTORIA Y ARTICULACION DE LA CIENOIA DE LA

ADMINISTRACION PUBLICA
3.—Breve noticia histórica . 8(3 1 Pública con lias Ciencias

4.— Articulación de la Cien- I S o c i a l e s ........................... 91
cia de la Administración I
Tercera Parte
T E O R IA ( OBJETO , M E T O D O Y T EC N IC AS) D E LA CIENCIA

D E LA A D M IN I S T R A C I O N PUBLICA
Capítulo I
1.— Las Ciencias y sus Ob- I ca, Objeto de Ciencia . 100

j e t o s ................................ 95 I 3.—Análisis Ontologico de 'la
2.— La Administración Públi- I Administración Pública . 110
Capítulo II
LA METODOLOGIA Y LAS TECNICAS
4.—El Problema deil Método 115 mimstiâción Pública . . 118

5.— Predominio y no Exclusi 7.—Las Técnicas. Para una
vidad Metodológica . . 117 puntualización de Con
6.—El Complejo Metodológi ceptos . . . . . - . 120
co de la Ciencia de la Ad-
Cuarta Parte
PRINC IP IO S DE LA CIENCIA DE LA A D M IN I S T R A C I O N
PUBLICA
Capítulo Preliminar
Ciencia de P rin cip ios................ ..... .................................................123
Capítulo I
EL PRINCIPIO DE LA INVESTIGACION
1.— Planteamiento inicial , 125 3.—Nuevo planteamiento del

2.— El aporte del “Adminis- Principio de da Investiga*
trativismo Científico” . 126 c ió n 129
Indice 179
C a p í t u l o II
EL PRINCIPIO DE LA ID O N EIDA D PARA LA FUN CIO N

PUBLICA
4.—Concepto de Función Pú c o s ........................................136
blica • . 131 7.— idoneidad del Servidor
5.— El Fun cionan a do Públ ico 135 P ú b l i c o ............................ 139
6.— Los Funcionarios Públi-
Capítulo Il'I
EL PRINCIPIO DE RACIONALIZACION DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS
8.— Vinculación do dos prin 10.— El aporte de los “Admi-
cipios y concepto de ra nistrati vistas” . . . , 14-6
cionalización . . . . 142 11.— Hacia una clarificación
9.— La opinión de Bieka . 143 c o n c e p - t u a l.......................147
Ca p í t u l o I V
EL PRINCIPIO DE LA TURTOIDAD O DE LA PRIMACIA
DEL ORDENAM IENTO JU R ID IC O
1-2.— Planteamiento . . . . 150 de la Administración Pú
13.— Administración Pública y blica .................................. 152
Ordenamiento Jurídico . 151 15.— “Discreeionalidad” y
14.— El “Sistema Normativo” “Tecnificacion” 155
Capítulo V
EL PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD ADM IN ISTRA TIV A
16.— Generalidades . . . . 157 18.— Representación gráfica y

17.— Fuentes y clases de res- 158 Com entarios . . . . 160
ponsabilidad . . . . 158
Capítulo VI
EL PRINCIPIO DE CONTRALOR A DM IN ISTRA TIV O
19.— Concepto y clases de con 20.— El contralor administrati

tralor ..................................163 vo ........................................ 166
Capítulo V II
EL PRINCIPIO DE U N ID A D
21.— Unidad gubernativa y 23.— Hr.icia una teoría del

Unidad administrativa . 163 Principio de Unidad . . 173
22.-—Unidad y Descentraliza 24.— Teoría y R ealdad . . 175
ción Administrativa . . 170

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FA C U L T A D DE DERECHO

ANIBAL BASCUÑAN VALDES

EDITORIAL JURIDICA DE CHILE

EDITORIAL JURÍDICA DE CHILE

ANIBAL BASCUÑAN VALDES

2 -f-- Apunte N9 8. I ntroducción al estudio de las

3 4 - Apunte N9 9. E lementos de H istoria del D e-

4 — Estudio N 9 37. P edagogía J urídica.

Í) 4™ Estudio N* 51. E lementos de C iencia de la A d­

6 ~r— M a n u a l de T é c n ic a té. l a In v e stig a c ió n en

7 — U niversidad. C inco estudios para una teoría

Comprendo que debo iniciar este libro con una explicación

mralelamente al desempeño de dichas cátedras, la primera intro­

LA UNIVERSIDAD Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

Cap. I. Misión de investigación y orientación científicas.

§ 1. A reas y misiones de la U niversidad L atinoamericana

A la época en que el Congreso de Enseñanza Superior de París

áe Latinoamérica, y empezaba a prender formalmente entre los jó­

largo de un extenso movimiento que exhibe entre 1870 y 1918, una

§ 2. La U niversidad de C h ile y e l e stu d io de l a

Entre los problemas fundamentales de todo orden, endógenos

Universidad de Puerto Rico contaban con estudios separados de

El Seminario de Derecho Público, en campaña sostenida por

Hoy, pues, la Administración del Estado o, si se prefiere, la

Políticas y Administrativas (I.C.P.A.), reservando para la segunda

dkto al Ejecutivo/ por encargo del Legislador, la elaboración de

de Ley de Probidad Administrativa y con el de Previsión de los Par­

§ 4. ¿C uál es la facultad competente ?

No hemos de cansar con el enunciado de otros ejemplos y de

dad él tratamiento científico y, como consecuencia, la enseñanza de

Ciencias Sociales; su autonomía ontològica y gnoseologica basta 3

2Vid. gráfico en la WI Parte.

tad o Escuela ó Instituto con goce de autonomía formal; pero co­

la Administración Publica y la Administración Privada, tan bien

Universidad y Administración Pública 25

§ 5. Coordinación I nteru Niversitaria

Si a las Universidades de la América Latina, el siglo X IX dio

y principios administrativos de la situación propia puede abrir las

gatorias. Es en este sector y no en aquel donde la O.E.A., la

M ISIO N DE FO RM A C IO N Y PERFECCIO NAM IENTO DEL

Sumario: Párrafos 6.—Los estudios sociales y admi­

“Las más de nuestras repúblicas están aún perfec­

§ 6. Los ESTUDIOS sociales y administrativos

La Ciencia Pura y Aplicada de la Administración Pública y la

dores públicos, los diputados, los gobernantes, los diplomáticos, lle­

mara una ampliación, Vid. IV* Piarte, “Principios d>e Idoneidad”.

marios y secundarios con una educación general idónea para <jue

Deretho y Ciencias Políticas (Año XVI, Nos- I-II-III, Lima, 1952;

ciña y, en ocasiones, de técnicas especializadas, aunque sólo en

después, con otro, intensivo, de dos meses) es extraordinariamente

Rigurosamente, son los niveles medio y superior del personal

minio de la especialidad respectiva, debe bastar para el ingreso o

gran liberalidad en los procedimientos de enseñanza (inclusive por

Janeiro) y -la C. A. S. A. P. de Uruguay, esta última casi sin tras­

Nuestro país, por intermedio de la Universidad de Chile, ha

tituto de Ciencias Políticas y Administrativas, dependientes de la

^Diversos factores, especialmente la te criterio y retom ar a cursos pro­

Art. 24, letra f) del Estatuto sobre Empleados Municipales, me­

A mato— , reproducidas, por lo demás, en el Boletín N 9 5 del

1954 es el año en que se plasma una iniciativa largamente

contar de 1962 se logra la esporádica circulación de una “Revista

tra Facultad se implantaran sistemáticamente las disciplinas admi­

de mejoramiento técnico de la Administración Pública; o, mejor

Tratándose de niveles de preparación tan diversos con respecto

Í) 4™ Estudio N* 51. E lementos de C iencia de la A d

mralelamente al desempeño de dichas cátedras, la primera intro

áe Latinoamérica, y empezaba a prender formalmente entre los jó

de Ley de Probidad Administrativa y con el de Previsión de los Par

tad o Escuela ó Instituto con goce de autonomía formal; pero co

Sumario: Párrafos 6.—Los estudios sociales y admi

“Las más de nuestras repúblicas están aún perfec

dores públicos, los diputados, los gobernantes, los diplomáticos, lle

Janeiro) y -la C. A. S. A. P. de Uruguay, esta última casi sin tras

^Diversos factores, especialmente la te criterio y retom ar a cursos pro

Art. 24, letra f) del Estatuto sobre Empleados Municipales, me

tra Facultad se implantaran sistemáticamente las disciplinas admi

dos “enfeudamientos” y conflictos, y completaría la pirámide do

Entre la estructura docente de la carrera del funcionario pro

ción) civiles y militares que determinen las leyes, conforme al Esta

{ B. Ciencias biológicas: Psicología, So

Siempre en la corriente neokantiana y en afán de pureza for

b 3 La Etapa “Integr alista”, que nos es contemporánea, impug

por la Sociología, ciencia de las leyes que regulan el proceso na

¿Son sinónimas las expresiones “ciencias del espíritu” y “cien

El enunciado precedente merece, sin duda, varias observacio

nómicas o Ciencia Económica, Ciencias Jurídicas o Cien

a) Preámbulo .—Aún a riesgo de repetición de un saber ya ad

ria de la Economía, Historia de la Literatura, Historia del Dere

Un Comité especial de la u n e s c o —el designado para prepa

G e o r g e s L a n g r o d ^ el eminente jurista y administrativista fran

“carácter a-científico de la llamada Ciencia del Derecho”, y la fun

“Ciencias Administrativas”, que ya volveremos sobre ellas, y, ade

Sumario: 3.—Breve noticia histórica; 4.—Articula

á) Noticia general.—¿Es moderna o es antigua —y hasta anti

personalidades de la Antigüedad para demostrar los remotos oríge

I. W o o d r o w W i l s o n (1856-1924): “Estudio de la Admi

superar la pugna anterior y sus científicos se caracterizan por su po