FACULTAD DE CONTRADICCIÓN: MODELO DE SOLICITUD DE

MODIFICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO (IV)

Esta es la cuarta entrada que pone en práctica el derecho de petición
administrativa prevista en el Artículo 106 de la Ley 27444 – Ley del
Procedimiento Administrativo General – (Perú): “106.1 Cualquier
administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el
inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las
entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el Artículo 2
inciso 20) de la Constitución Política del Estado. 106.2 El derecho de
petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes
en interés particular del administrado, de realizar solicitudes en interés
general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las
facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar
solicitudes de gracia.” Esperamos le sea de utilidad.

La figura de modificación de un acto administrativo no está regulada en su

procedimiento en la Ley 27444, sin embargo, consideramos que esta
modificación se refiere a la rectificación de errores previsto en el artículo
201 de la Ley 27444 en los siguientes términos: “Los errores material o
aritmético en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto
retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los
administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el
sentido de la decisión.” Este pedido también se puede hacer valer a través
de los recursos administrativos (AUTORES: JOSÉ MARÍA PACORI CARI y
CESAR ALEJANDRO SANTA MARÍA)

Modelo de solicitud de modificación de un acto administrativo

SUMILLA: Solicitud de modificación de un acto administrativo.

SEÑOR (indicar el nombre del funcionario al que se dirige la solicitud,

por ejemplo)

PRESIDENTE DEL GOBIERNO REGIONAL

(NOMBRE DEL ADMINISTRADO), con DNI (…), con dirección domiciliaria

para notificaciones en (…); a Ud., respetuosamente, digo:
 Estando a que el artículo 109.1 de la Ley 27444 establece que: “Frente a
un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un
interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa en la
forma prevista en esta Ley, para que sea revocado, modificado, anulado o
sean suspendidos sus efectos.”

Expresión concreta de lo pedido.

Solicito se sirva MODIFICAR por existir ERROR el acto administrativo

contenido en (indicar la resolución impugnada) por (indicar el error, por
ejemplo) haber incurrido en error material al indicar como cargo de mi
cese el de CARPINTERO I, cuando es CARPINTERO II.

Fundamentos de mi solicitud (son los hechos que sustentan la

solicitud, de ser el caso, sin que sea obligatorio puede alegar
fundamentos legales, por ejemplo)

1. Soy ex trabajador del Gobierno regional de Arequipa, con 22 años de

servicios prestados al Estado.

2. Con fecha (…) presenté mi renuncia la cual fue aceptada mediante

Resolución (…) en la que por un error se ha consignado como mi último
cargo el de CARPINTERO I debiendo ser CARPINTERO II.

3. Sustento el presente pedido en el artículo 201 de la Ley 27444 que indica

que los errores materiales pueden ser rectificados con efecto retroactivo.

Medios Probatorios (Puede ofrecer sólo medios documentales o los que

considere pertinentes, si no lo considera pertinente no ofrece ningún
medio de prueba)

1. Resolución que dispone mi cese en cargo que no me corresponde.

2. El informe que emitirá el jefe de la oficina de Personal sobre el último cargo

que ostenté.

Anexos.

1-A Copia de mi DNI

1-B Copia de mi resolución que dispone mi cese.

POR LO EXPUESTO:

A UD. pido acceder a mi pedido.

Arequipa, 10 de agosto de 2012.

Firma del administrad--------------------

Dr. Eloy Espinosa-Saldaña Barrera

Catedrático de las Universidades Pontificia Católica del Perú y Nacional Mayor de San Marcos.
Profesor Principal de la Academia de la Magistratura.
Miembro del Consejo de Honor de la Asociación Civil Derecho & Sociedad
En: Derecho & Sociedad Nº20

I.- NOTAS SOBRE SU PERTINENCIA Y LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LIMITACIONES QUE IMPONE

AL EJERCICIO DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

Como bien afirma Valdez Calle, afirmación que asumimos como nuestra, aun la Administración
mejor organizada e intencionada es susceptible de incurrir en error, o por lo menos, de dictar actos
objetables por cualquier causa. Por ello, producido un acto administrativo, los diferentes
ordenamientos jurídicos le reconocen a los destinatarios de dichos actos la posibilidad de
impugnarlos, ya sea ante la propia Administración (de donde sin duda proviene aquella actuación) o
en alguna repartición de la judicatura ordinaria.

No nos interesa aquí abordar el segundo escenario de impugnaciones reseñadas en el párrafo

anterior, propias del proceso contencioso-administrativo. Nos proponemos en esta ocasión más
bien desarrollar los alcances de aquellas actuaciones mediante las cuales aquéllos que aquí
llamaremos los interesados, dentro de un plazo establecido a nivel normativo, impugnan un acto
administrativo ya dictado ante una instancia u órgano de esa misma naturaleza. Nuestro tema será
entonces el del análisis del concepto, alcances, elementos y tratamiento dado en el caso peruano a
los recursos administrativos.

El objeto de estos recursos administrativos parece de primera impresión bastante claro: en la línea
de preservar el derecho a un debido proceso de todo ciudadano, derecho predicable en sus diversas
dimensiones no solamente en los procesos judiciales, sino también en los diferentes procedimientos
administrativos e incluso en las relaciones corporativas entre particulares , se buscará preservar la
posibilidad de cuestionar actos administrativos ante la misma entidad que los emitió o frente a
alguno de sus superiores jerárquicos. Los recursos administrativos se presentarían entonces como
una necesaria garantía de los administrados frente a eventuales errores o excesos de diversas
reparticiones administrativas.

Sin embargo, y como bien anotan entre otros Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández,
esa comprensión de los recursos administrativos debe ser adecuadamente matizada si se toma en
cuenta que, a la vez, estos recursos son considerados hoy también, en líneas generales,
presupuestos de obligatorio trámite para luego poder acceder a la protección de nuestras
pretensiones presuntamente agredidas en sede jurisdiccional. Ello explica como son muchos
quienes a su vez le consideran un auténtico privilegio de la Administración y, correlativamente, una
carga efectiva para el administrado , quien ve así como se retrasa el enjuiciamiento por la judicatura
ordinaria de aquellos actos administrativos que asume le causan algún perjuicio.

Es en este contexto en el cual, antes de pasar a un estudio más pormenorizado de nuestro tema,
cabe preguntarse si vale la pena mantener una institución como los recursos administrativos o más
bien si conviene canalizar toda impugnación a un acto administrativo directamente ante la judicatura
ordinaria. Resulta oportuno preguntarse también, aún luego de haber contestado afirmativamente la
primera interrogante que acabamos de formular, si el mantenimiento de la exigencia impuesta al
interesado de tener que agotar las instancias administrativas como presupuesto necesario para
cuestionar judicialmente algún(os) acto(s) administrativo(s) no deviene en un acontecimiento
abiertamente violatorio del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva.

Intentemos pues dar respuesta a la primera de estas dos interrogantes. Innegable es que, salvo en
aquellos casos puntuales donde el recurso administrativo se presente como el medio natural y hasta
único para la solución de ciertos conflictos, los recursos administrativos parecen más bien ser una
rémora para el acceso de los interesados a los jueces ordinarios; y por ende, no constituiría mayor
garantía para sus derechos, además de resultar manifiestamente insuficientes para asegurar un
efectivo autocontrol de las mismas Administraciones .

Sin embargo, cabría preguntarse qué ocurriría si todos los cuestionamientos que pudieran
efectuarse a un acto administrativo fueran directamente llevados a la judicatura ordinaria. La
sobrecarga de trabajo que ello implicaría, unida a la poca o nula especialización de los jueces en
estos temas, y a la habitual larga duración de los procesos judiciales, configurarían, en términos de
un eficaz acceso a una respuesta rápida y justa a los requerimientos de los interesados, un
escenario muchísimo menos beneficioso que aquel al cual se quiere dejar de lado.

La actuación inicial de la misma Administración en estos casos tiene además otras ventajas, bien
sintetizadas en el caso peruano por Jorge Danós, quien en un interesante artículo sobre las
resoluciones que ponen final a un procedimiento administrativo , agrupa los argumentos esbozados
en tres grandes rubros: ventajas desde el ángulo de los fines que sirven al Poder Judicial (donde bajo
las invocaciones de tutelar sus funciones conciliatoria y preparatoria hace referencia a
consideraciones a las cuales ya esbozamos líneas arriba sobre las limitaciones de la judicatura
ordinaria para asumir estos casos), beneficios vistos desde los fines que sirven a los intereses de la
administración, y ventajas desde el ángulo de los fines que sirven a los intereses de los
administrados.

Para mayor abundamiento sobre el particular, entre los beneficios vistos desde el ángulo de los fines
que sirven a los intereses de la administración, Danós, citando a Luis De la Morena y De la Morena,
señala que los recursos administrativos cumplen una función de garantía para la administración,
dándole la posibilidad de rectificar sus errores o de defender con mayor contundencia el interés
público, si estima que actuó correctamente. Añade además que le permite asegurar un control de
legitimidad y conveniencia de los actos administrativos de los órganos u organismos inferiores de
las Administraciones por sus superiores jerárquicos .
Por otro lado, y visto desde los intereses de los administrados, a través de los recursos
administrativos podría llegar a obtenerse una suerte de solución negociada extrajudicial o amistosa .
Libera además a los interesados de acudir a procesos judiciales que normalmente son caros y lentos
. Finalmente, buscan proporcionar un medio de defensa y de eliminación de perjuicios a los
administrados-interesados .

Con todos estos elementos de juicio, pasemos entonces a contestar la segunda interrogante que
formuláramos al inicio del presente texto. Asumiendo aún que resulte conveniente contar con
diversos recursos administrativos, todavía no hemos respondido si no es que estos recursos
resultarían violatorios del derecho a una tutela judicial efectiva, entendido como el derecho de
acceso de los justiciables a la judicatura ordinaria o a cualquier otra entidad estatal dotada de
atribuciones jurisdiccionales.

Aquí, como bien ha resaltado la interesante jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español (y
entre ella, las sentencias 158/1987 y 206/87) es innegable que la obligatoriedad de interponer los
recursos administrativos como requisito para acudir al proceso contencioso-administrativo implica
un retraso al acceso a la judicatura ordinaria. Sin embargo, si tomamos en cuenta la serie de
circunstancias en las cuales hemos visto puede sustentarse esta limitación, sobre la base de motivos
como el de la preservación de algunos bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, coincidimos
con quienes asumen que esto constituye una limitación razonable, y por ende, no atentatoria de
precepto constitucional alguno .

Los recursos administrativos, aún cuando con dudas y detractores, tienen entonces hoy un sentido y
utilidad innegable e insoslayable. Pasemos pues a estudiar sus elementos, alcances y tratamiento en
el caso peruano, tarea que iniciaremos de inmediato.

II.- APUNTES SOBRE EL CONCPETO Y ALCANCES DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS, ASÍ COMO
ACERCA DEL TRATAMIENTO PROPORCIONADO A ESTOS RECURSOS EN LA LEY Nº 27444

Algunas consideraciones iniciales

Hoy existe cierto consenso en definir a los recursos administrativos como actos del administrado
mediante los cuales éste pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo
sobre la base de un título jurídico específico .

La finalidad de estos recursos es pues la impugnación de un acto administrativo anterior que se

considera contrario a Derecho. Son pues distintos de las peticiones cuyo objetivo es forzar la
producción de un acto nuevo; o las quejas a nivel administrativo, que aquí no son recursos, ya que
no persiguen la revocación de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan defectos
en la tramitación de un procedimiento .

También son diferentes, qué duda cabe, de los recursos contencioso-administrativos, ya que éstos,
en principio, una vez agotada la vía administrativa, son aquellos que permiten cuestionar un acto
administrativo ya no ante la misma Administración, sino en la judicatura ordinaria. Finalmente, debe
quedar claro que la facultad de contradicción que está detrás de los recursos administrativos sólo
recibe este nombre cuando lo impugnado sean actos administrativos definitivos que ponen fin a la
instancia, o en su defecto, actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión .
Coincidimos entonces con quienes señalan que para la eventual procedencia de estos recursos no se
establece ninguna causal o pretensión específica que les sirva de fundamento. Es más, la
fundamentación de cualquier recurso administrativo es libre en cuanto al señalamiento de algún tipo
de agravio presuntamente ocasionado al administrado, pudiendo el cuestionamiento a plantearse
basarse indistintamente en razón a su oportunidad, su carencia de mérito, su inconveniencia o en
cualquier infracción al ordenamiento jurídico, incluyendo allí la posibilidad de un deficiente análisis
del instructor, análisis efectuado bajo parámetros de puro derecho .

Sin embargo, esta imprecisión o libertad para argumentar no se condice con lo que sucede con otros
aspectos de este tema, pues, por ejemplo, hay consenso en establecer la existencia de ciertos
elementos que siempre deben estar presentes en todo recurso administrativo, elementos a los
cuales denominaremos subjetivos y objetivos. Se entiende como elementos subjetivos a los sujetos
involucrados en dichos recursos, y como elementos objetivos a los actos administrativos
impugnables a través de dichos recursos; elementos cuya formulación en el caso peruano luego
veremos con mayor detalle. Cosa similar haremos con el tema de los efectos de los recursos,
materia que luego pasaremos a abordar.
Notas sobre el tratamiento dado a este tema en la Ley Nº 27444

Con fecha once de abril de 2001, en el Diario Oficial “El Peruano”, se publicó la ley Nº 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General. Esta norma introduce en nuestro ordenamiento
administrativo un conjunto de radicales reformas, modificaciones sobre las cuales ya hemos hablado
con detenimiento en otros trabajos .

Lo expuesto, aun cuando no con tanto detalle como en otros apartados de la norma en comento,
tendrá incidencia en la regulación proporcionada a los recursos administrativos en la Ley Nº 27444.
Así pues, dentro del Título Tercero de dicha norma, título denominado “De la revisión de los actos
en vía administrativa”, se hace una acertada distinción entre los mecanismos previstos para la
revisión de oficio de actos administrativos por la propia Administración (rectificación de errores,
nulidad de oficio, y eventualmente algunos supuestos de revocación), tema que aborda en un primer
capítulo, dejando para uno segundo el desarrollo de todo lo referente a los recursos administrativos
(artículos 206 a 218 de la Ley Nº 27444).

La actual Ley de Procedimiento Administrativo General dedica el primer artículo del capítulo
referente a los recursos administrativos a efectuar algunas interesantes precisiones: circunscribe allí
a los recursos administrativos a su carácter de medios impugnatorios de actos administrativos que
se suponen violatorios o lesivos de un derecho o interés legítimo, cuestionamiento que el interesado
efectuará ante la misma Administración (artículo 206.1 de la Ley Nº 27444).

Acto seguido, se aclara que solamente son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la
instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensión (artículo 206.2 de la Ley Nº 27444). La regla general continúa siendo, como
bien anotó Danós, que, a diferencia del proceso civil, los actos de trámite no pueden impugnarse
independientemente, porque en todo caso los posibles vicios que puedan haberse cometido se
impugnan mediante el recurso que se presente contra la resolución final .

Encontramos aquí entonces algunas importantes precisiones conceptuales, sin duda útiles en un
contexto en el cual el conocimiento de las instituciones de Derecho Administrativo en general y del
procedimiento administrativo en particular no se encuentran precisamente muy asentadas.
Ahora bien, justo es señalar como esa lógica que en otro lugar denomináramos didáctico-
pedagógica de la Ley Nº 27444 no se expresa de la misma manera al abordar el tema de los
requisitos del recurso, forma sin duda útil para permitir comprobar cuáles son reputados como sus
elementos centrales. Y es que si revisamos el artículo 211 de la norma en comento, veremos como
allí lacónicamente se prescribe que el escrito del recurso (mejor dicho, el escrito en el cual se recoge
el recurso) deberá señalar el acto recurrido, ser autorizado por letrado y cumplir con los demás
requisitos previstos en el artículo 113 de esta misma ley.

Se deja entonces a una interpretación sistemática de diversos preceptos de la Ley Nº 27444 la

determinación de ciertos aspectos vinculados con el tema que venimos abordando. La lectura de lo
dispuesto en el primer apartado del artículo 113 de la actual Ley de Procedimiento Administrativo
General nos lleva a pensar que en principio sólo podría ser recurrente el administrado involucrado, y
en su caso, su representante.

Ello parecería abonado con lo prescrito en el artículo 109, en el cual se establecen pautas para el
ejercicio de la facultad de contradicción administrativa, dejándose así de lado la habilitación que en
otros países legal o jurisprudencialmente se le otorga a algunas asociaciones o al mismo Defensor
del Pueblo . Sin embargo, no faltan quienes invocan una interpretación bastante menos restrictiva,
posición que sin duda debiera revisarse con mayor detalle . Nada se dice en el caso peruano
finalmente de la existencia de sujetos expresamente excluidos de la posibilidad de interponer
recursos administrativos, situación sí explícitamente prevista en otras legislaciones .

Por el lado de la legitimación pasiva, queda claro que a quien se cuestiona es a la instancia emisora
del acto impugnado, dependiendo de qué recurso se trate para determinar si ella misma lo resuelve
o lo envía a su superior jerárquico para que éste lo resuelva, o dicho con otras palabras, si existe o
no coincidencia entre sujeto pasivo y órgano decisor. Finalmente, las precisiones efectuadas en el
artículo 206.2 de la Ley Nº 27444 se nos presentan como suficientes para determinar los llamados
por la doctrina elementos objetivos del recurso (los actos recurribles), tema aquí ya abordado y que
por ende nos libera de mayores comentarios al respecto.

Los recursos específicamente recogidos y su tratamiento, con especial incidencia en la

reconsideración y apelación

El artículo 207 de la Ley Nº 27444, siguiendo una pauta ya recogida anteriormente en nuestro país,
prescribe que, sin perjuicio de lo que eventualmente pueda regularse en leyes especiales al
respecto, son en el Perú recursos administrativos de reconsideración, apelación y revisión. El
término para su interposición es de quince días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de
treinta días, plazo cuyo cómputo y transcurso se efectúa dentro de los parámetros previstos en los
artículos 133.1, 134.1 y 134.2 de la misma Ley a la cual venimos haciendo referencia .

Pasemos pues a efectuar precisiones sobre estos tres tipos de recursos, los cuales, en el caso
peruano, de acuerdo con el artículo 214 de la Ley Nº 27444, solamente se ejercitarán por una vez en
cada procedimiento administrativo y nunca simultáneamente.

La reconsideración, siguiendo lo prescrito en el artículo 208 de la Ley Nº 27444, es aquel llamado en

otros países recurso de reposición (España), oposición o gracioso. Su objeto es permitir que el
mismo órgano emisor del acto administrativo impugnado conozca nuevamente de dicha
impugnación y resuelva lo que crea conveniente al respecto, manteniendo o rectificando su anterior
decisión .
Estamos pues frente a lo que en doctrina se conoce como un recurso impropio, cuya interposición
tiene como requisito en principio de ineludible cumplimiento para su sustentación el de la
presentación de nueva prueba (y ya no solamente nueva prueba instrumental, como señalaba la
normativa anteriormente vigente), requisito que puede dejarse de lado en el caso de actos
administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia .

Sin embargo, en lo que nadie hace excepciones o diferencias, es en anotar el carácter optativo,
opcional o de no obligatoria interposición que tiene este recurso en el Perú. Es más, y a diferencia
de lo que ocurre en otros Estados, en nuestro país la no interposición de un recurso de
reconsideración no impide el inicio de un recuso de apelación contra el acto administrativo
supuestamente violatorio o lesivo de nuestros derechos .

Temas como el de los silencios administrativos susceptibles de ser deducibles, una determinación
de los efectos del recurso (y como excepción a uno de esos efectos, la eventual suspensión de la
ejecución del acto impugnado), los alcances de la resolución del recurso o la especificación de las
eventuales causales de agotamiento de la vía administrativa, tienen alcances que pueden predicarse
de los otros recursos, por lo cual optamos por darles un tratamiento conjunto al final de ese texto,
pasando aquí más bien a abordar lo planteado a nivel del recurso de apelación, tarea que ahora
asumimos sin mayor dilación.

Como todos bien sabemos, el recurso de apelación tiene por finalidad exigir al superior jerárquico
una revisión de lo hecho y lo resuelto por su subordinado. Ello supone la existencia de una
estructura administrativa jerárquica ala cual se recurre buscando un nuevo análisis del acto que
reputamos nulo, o por lo menos, producido con un error en la interpretación de las pruebas o en la
comprensión de asuntos de puro derecho .

Esta es justamente la situación abordada en el artículo 209 de la Ley Nº 27444. Ahora bien, expresa
o implícitamente dicho dispositivo recoge también otras importantes precisiones.

En primer lugar, y a diferencia de lo acogido en algunos ordenamientos jurídicos o propugnado por

varios tratadistas, nuestros recursos de apelación son planteados en clave de apelación menor, o,
dicho en términos más sencillos, son resueltos por el órgano inmediata y jerárquicamente superior a
aquel que dictó la decisión hoy impugnada .

En segundo término, y aunque no está precisado con detalle, coincidimos con quienes al comprobar
como aquí se ha acogido una pauta de apelación menor, unida a la adopción de la regla de la
interposición única de los recursos (en el Perú hoy recogida en el artículo 214 de la Ley Nº 27444),
asumen que en nuestro país no es necesario acceder siempre al máximo representante de la entidad
administrativa involucrada para agotar la vía, sino que basta con obtener un segundo
pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa inmediatamente superior, sin importar
cuál es su nivel jerárquico .

Cerramos este apartado de nuestro texto señalando que el recurso de apelación se interpone ante la
autoridad que expidió el acto impugnado, quien de inmediato debe en principio poner todo lo
actuado a la brevedad posible en conocimiento de la autoridad jerárquica superior, a quien le
compete pronunciarse sobre la admisión a trámite o la procedencia del recurso, así como resolver el
fondo de la controversia. Sin embargo, y a tenor de lo prescrito en el artículo 227.2 de la ley en
comento, en los recursos presentados dentro de procedimientos trilaterales parecería corresponder
a la autoridad que expidió el acto impugnado la tarea de calificar la admisión y procedencia del
recurso antes de elevarlo a la instancia superior .

Notas sobre el recurso de revisión

Excepcionalmente, manteniendo así una pauta ya existente en el Perú, podrá contarse con un
recurso administrativo que permita impugnar (y como consecuencia de ello, eventualmente
modificar, revocar, sustituir o confirmar) un acto ya conocido por dos entidades de la
Administración que no son de competencia nacional.

Con este recurso, al cual en nuestro país se le denomina recurso de revisión, una autoridad o
instancia con competencia nacional unifica la comprensión a darle a ciertos temas que por su
naturaleza pueden presentarse en muchas de las entidades de carácter descentralizado (y
eventualmente las de carácter desconcentrado) hasta hoy existentes en diversos puntos del país. Es
por ello que este medio impugnatorio no es opcional, sino de obligatoria interposición para agotar
la vía administrativa si nos encontramos ante una estructura descentralizada, pero todavía sujeta a
la tutela de la Administración Estatal central o nacional .

De acuerdo con el artículo 210 de la Ley Nº 27444, una vez resuelta la apelación que se haya
considerado oportuno plantear, quien recurre en revisión deberá dirigirse a la misma autoridad que
emitió el acto que impugna para dicho funcionario o funcionarios eleven a su vez todo lo actuado a
su superior jerárquico, dentro de las pautas aquí ya descritas.

Evidentemente el creciente fortalecimiento del proceso de descentralización territorial conocido en

el Perú con el nombre de regionalización pone en fuerte cuestionamiento la pertinencia y
supervivencia de este recurso en el ordenamiento jurídico peruano. Queda entonces por verse qué
ocurrirá al respecto, tema que desde ya prometemos no perder de vista.

Algunas preocupaciones comunes a todos los recursos administrativos: efectos del recurso y sus
excepciones, alcances de la resolución del recurso y sus silencios deducibles

Ahora bien, e independientemente de que hayamos interpuesto una reconsideración, una apelación
o una revisión, el inicio de cualquiera de estos recursos genera una serie de efectos.

En el Derecho Comparado la doctrina suele distinguir entre dos grandes niveles de efectos: un
primer plano, vinculado más bien al tema de los plazos; y uno segundo, no menos importante que el
anterior, relacionado con las repercusiones jurídicas del acto impugnado.

Consecuencia del primer escenario aquí reseñado es entender que, en líneas generales, la
interposición de un recurso administrativo suspende los plazos para recurrir, e incluso, de acuerdo
con lo planteado en otros países, aunque ellos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos
formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable .

También es o debiera ser lógico resultado de lo que acabamos de mencionar la suspensión de los
plazos de prescripción . Finalmente, queda claro que la interposición de un recurso administrativo
suspende los plazos de una impugnación judicial ulterior.

Pasando entonces a abordar lo relacionado con las repercusiones jurídicas del acto impugnado, no
debemos olvidar que la regla general es, a nivel mundial y en el caso peruano, que la interposición
de cualquier recurso administrativo, excepto cuando una norma legal expresamente establezca lo
contrario, no suspende la ejecución y efectos del acto impugnado (ver al respecto lo prescrito en el
artículo 216.1 de la Ley Nº 27444). Sin embargo, esta regla general admite algunas excepciones, en
las cuales sí cabe que la autoridad a quien compete resolver el recurso pueda suspender de oficio o
a pedido de parte por lo menos la ejecución de un acto recurrido.

La doctrina en el Derecho Comparado anota como motivaciones válidas para esta suspensión a que
se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente en el acto impugnado; o
cuando quede claro que la ejecución planteada pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación al interesado. Además, se acepta como causal la existencia de norma expresa en sentido
contrario, y, finalmente, a la invocación de razones de interés público. Salvo el último supuesto,
solamente tomado en cuenta tangencialmente en el Perú (revisar si no lo dispuesto en los artículos
216.3 y 216.4 de la actual Ley de Procedimiento Administrativo General), seguramente temiendo el
riesgo de una excesiva e incontrolable discrecionalidad de la autoridad habilitada a la suspensión,
todas las otras alternativas han sido expresamente recogidas en el artículo 216 de la Ley Nº 27444.

Es justamente buscando evitar el riesgo de una desproporcionada discrecionalidad que la ley

peruana señala que la decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación suficientemente
razonada entre el perjuicio que originaría la suspensión al interés público o a terceros y el perjuicio
causado al recurrente como resultado de la eficacia inmediata del acto recurrido (artículo 216.3).
Asimismo, deja abierta la posibilidad de que, al disponerse la suspensión, puedan adoptarse las
medidas que sean necesarias para asegurar la tutela del ya mencionado interés público (o los
derechos de terceros) y la eficacia de la resolución impugnada (artículo 216.4). Finalmente, anota
que la suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso administrativo o en el desarrollo de
un eventual proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial
correspondiente disponga lo contrario alegando la modificación de las condiciones en las cuales se
sustentó dicha suspensión (artículo 216.5).

Por otro lado, la resolución de cualquier recurso administrativo no es asunto sin importancia. Todo
lo contrario: es un tema en el cual se generan muy relevantes consecuencias jurídicas.

Como fácilmente podemos presumir, la resolución de cualquier recurso administrativo solamente

nos lleva a conclusiones como la de estimación total o parcial del recurso; a su desestimación e
incluso a la inadmisibilidad del mismo. En ese sentido se pronuncia el artículo 217.1 de la Ley Nº
27444. Sin embargo, y para así evitar interpretaciones que repugnan a la correcta comprensión del
Derecho Administrativo y sus instituciones, tal vez hubiese sido conveniente, al igual como lo hace
la normativa española sobre el particular, señalar que la resolución del recurso será congruente con
las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación
inicial .

Una última referencia en este punto implica sin duda un comentario a lo consignado en el artículo
217.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo General. Allí se señala que, si al momento de
resolver cualquier recurso administrativo, el órgano decidor detecta una causal de nulidad, aquella
instancia decisoria deberá –sin duda en la medida de que las pruebas existentes se lo permitan-
pronunciarse sobre el fondo de la pretensión, eliminando así una eventual devolución de lo actuado
a un inferior jerárquico. Coincidimos con quienes consideran que aquí estamos ante una acertada
adopción del principio de plena jurisdicción, principio mediante el cual, como es de conocimiento
general, quien ha visto una controversia deberá también pronunciarse sobre la pretensión
planteada, superando cualquier obstáculo de forma .
De la mano de la resolución de un recurso administrativo está sin duda el tema de su no resolución
dentro de los plazos legalmente establecidos. Y como todos sabemos, la respuesta habitualmente
planteada desde el Derecho Administrativo es la de la eventual deducción de un silencio
administrativo, institución cuyo análisis en detalle escapa a los alcances previstos para este trabajo.

Ello no obsta para que siquiera brevemente hagamos una referencia a lo planteado con respecto a
los silencios administrativos en materia de recursos. El artículo 215 de la Ley Nº 27444 señala que
este tema se regirá por lo dispuesto por los artículos 33.2 y 34.1.2 de esa misma norma, referidos a
los recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular haya
optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, y a los procedimientos de evaluación
previa sujetos al silencio negativo cuando se cuestionen otros actos administrativos anteriores
respectivamente .

Esto indudablemente tienen innegables repercusiones en el tratamiento del siempre complejo tema
de las relaciones entre la Administración y los administrados que demandan a dicha administración
la modificación de una decisión que reputan contraria a sus intereses. Imbuidos de una lógica más
bien garantista del administrado, hoy en el Perú se ha consolidado la tendencia de aplicar el llamado
silencio administrativo positivo en aquellos procedimientos de evaluación previa donde la
repartición o funcionario administrativo correspondiente no haya resuelto la controversia que le
fuese planteada dentro de los plazos legalmente previstos. Lo que se busca con ello se hace mucho
más patente en casos como los del artículo 33.2 de la Ley Nº 27444: llamar la atención a la
Administración cuando demuestra poca diligencia e interés en efectuar la tarea de composición de
conflicto que le ha sido encomendada.

Esa aparentemente pobre o nula preocupación por cumplir con el encargo asignado se presenta
como algo evidente en aquellos casos en los cuales alguien, frente a la inactividad de la
Administración, debió optar por considerar denegada su pretensión, y recurrir al superior jerárquico
para ver si allí esa pretensión era finalmente acogida. Sin embargo, y allí sin duda está lo más grave,
lejos de haber constituido esta decisión un acicate para una pronta y eficaz respuesta del superior
jerárquico, se constata como el funcionario o entidad administrativa a la cual se acude también
descuida lo que debiera ser la razón central de su quehacer: el atender y tratar de hacer suyos los
requerimientos de cualquier ciudadano. Sería entonces en este caso injusto para el recurrente y
poco aleccionador para la Administración obtener en situaciones como ésta una nueva denegatoria a
lo requerido por el recurrente. Todo lo expuesto explica entonces la radicalidad y contundencia de
la postura asumida.

Ahora bien, e independientemente de si la alternativa descrita en el párrafo anterior ha tenido en la

práctica en la Administración el efecto aleccionador buscado por quienes la plantearon, cosa que
confesamos nos genera muy serias dudas, parece oportuno ser bastante menos radical en el
tratamiento a proporcionar a aquellos casos en los cuales la administración omite dictar otros actos
administrativos anteriores, manteniendo para esas situaciones la fórmula de un silencio
administrativo negativo, tal como lo prescribe el artículo 34.1.2 de la Ley Nº 27444. Sostener lo
contrario, a pesar de la innegable buena intención que podría motivar ese razonamiento, podría
llevarnos a un escenario de total descontrol, remedio peor que la enfermedad a la cual se busca
superar, salvo mejor parecer.

Anotaciones sobre el agotamiento de la vía administrativa y la especificación de sus causales en el

Perú
Hemos dejado para el final el desarrollo de todo lo referido al agotamiento de la vía administrativa y
la determinación de las situaciones que la originan. No ha inspirado esta decisión una intención de
soslayar la importancia de dicha materia, sino más bien el reconocimiento de cuán conveniente
parece proceder a abordar un tema tan complejo como éste solamente luego de haber fijado
posición en una serie de aspectos que indudablemente se encuentran íntimamente ligados a su
mejor formulación y entendimiento, máxime si su tratamiento y comprensión en el Perú
históricamente no ha sido precisamente muy feliz. Y es que aun cuando la exigibilidad del
agotamiento de la vía administrativa no es una institución nueva en nuestro país (reiterada
jurisprudencia de la Corte Suprema peruana la demandaba como requisito para admitir la
impugnación de resoluciones administrativas en sede judicial ), esta necesaria delimitación sobre
hasta cuándo es posible debatir lo controvertido en el escenario administrativo y desde qué
momento este tema debe discutirse en sede judicial no ha sido un tema de fácil comprensión y
determinación en el Perú.

Buena parte del problema ha estado en la confusión existente en muchos para entender qué implica
encontrarnos ante un acto o resolución administrativa que cause estado, requisito de procedencia
para la interposición de un proceso contencioso-administrativo en el Perú si nos ceñimos a lo
prescrito primero en el artículo 240 de la Constitución de 1979 y luego en el artículo 148 del texto
de 1993. Un acto administrativo que causa estado, como afortunadamente ya ha señalado la
doctrina nacional más calificada sobre el particular, es aquél que agota o pone fin a la vía
administrativa fijando de manera definitiva la voluntad de la Administración. Constituye entonces la
manifestación final de la acción administrativa, respecto de la cual no es posible interponer otro
recurso, situación a la que se llega cuando se ha obtenido el pronunciamiento del funcionario o
instancia con mayor competencia para decidir definitivamente sobre un acto impugnado. En estos
casos entonces el único cuestionamiento posible tendría que efectuarse ya no a nivel administrativo,
sino ante la judicatura ordinaria nacional .

Con esta toma de posición se marcan, por ejemplo, importantes diferencias de conceptos como el
de “acto definitivo”, aquel que, como bien sabemos, es el que genera la cosa decidida,
discutiblemente denominada por algunos “cosa juzgada administrativa”. Actos definitivos son
aquellos que gozan de un estado de permanencia que impide su modificación, aun cuando no
necesariamente ponen fin al procedimiento. Son actos firmes o consentidos por el transcurso de los
plazos para recurrir, respecto de los cuales no cabe impugnación alguna .

Lo expuesto nos permite comprender que si bien el acto que causa estado puede ser un acto
definitivo, también hay actos administrativos que producen el mismo efecto sin causar estado. El
ejemplo puesto por Jorge Danós, el de una resolución dictada por un funcionario de menor rango
que no es recurrida oportunamente por el interesado ante el órgano superior que le preceda
inmediatamente en la línea jerárquica, es bastante aleccionador sobre las diferencias existentes al
respecto .

Siguiendo el camino inicialmente trazado por la Ley Nº 26810 (publicada en el Diario Oficial “El
Peruano del 18 de junio de 1997), la Ley Nº 27444 busca precisar en qué casos estamos ante actos
que agotan la vía administrativa. De acuerdo con el artículo 218.2 de dicha norma, entre ellos
tendríamos a:

– Aquellos actos respecto de los cuales no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u
órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio
administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración. En
este último caso, la resolución que se expida o el silencio administrativo que pudiera generarse a
propósito de dicha reconsideración es la que agota la vía administrativa (artículo 218.2.a).
– Los actos expedidos o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un
recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano
sometido a subordinación jerárquica (artículo 218.2.b).
– Aquellos actos expedidos o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de
un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el artículo 210 de la presente Ley
Nº 27444 (artículo 218.2.c).
– Los actos que declaran de oficio la nulidad o revocan otros actos administrativos en los casos a
que se refieren los Artículos 202 y 203 de esta Ley (artículo 218.2.d).
– Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes
especiales (artículo 218.2.e).

Lo dispuesto en el artículo 218.2.a) es lógica consecuencia de, por un lado, encontrarnos frente a
decisiones emanadas por entidades o funcionarios no sometidos a subordinación jerárquica, y del
otro, del carácter opcional y discrecional de la reconsideración en nuestro país. Asumir una postura
distinta sería dilatar innecesaria e irrazonablemente el acceso del recurrente al escenario
jurisdiccional, situación sin duda no deseable cuando nos preciamos de estar en un Estado
Constitucional.

En esa misma línea de pensamiento, la de evitar una dilación innecesaria e irrazonable del acceso
del recurrente a la judicatura ordinaria, deberá entenderse lo prescrito en los apartados 2.b) y 2.c)
del artículo 2.18 de la Ley Nº 27444. Con la resolución en su caso de los recursos de apelación o
revisión que el interesado haya decidido plantear (o en su defecto, la deducción del silencio
administrativo correspondiente ante la falta de pronunciamiento de la Administración) parece
suficientemente satisfecha la facultad (por no decir el derecho) de contradicción reconocido a favor
del interesado.

Igual constatación puede hacerse frente a los actos administrativos de los Tribunales o Consejos
Administrativos regidos por leyes especiales, en principio máximas instancias a nivel administrativo
para la composición de los conflictos sometidos a su conocimiento. Finalmente, si con la nulidad de
oficio (artículo 202 de la Ley) y los supuestos excepcionales de revocación recogidos en el artículo
203 de la norma en comento lo que se quiere es darle a la Administración una última oportunidad
de enmendar sus actuaciones, se nos presenta como algo ilógico plantear la necesidad de
encontrarse en escenarios distintos de los esbozados en el apartado 2.d) del ya mencionado artículo
218 de la Ley Nº 27444 para allí recién dar por agotada la vía administrativa y habilitar un eventual
seguimiento de la controversia ante la judicatura ordinaria, salvo mejor opinión.

El tratamiento otorgado a esta institución tiene en el Perú significativa relevancia, ya que en nuestro
país las posibilidades de flexibilizar la exigencia del agotamiento de la vía administrativa no ha sido
muy amplia (durante muchos años únicamente se contó con las excepciones previstas en el artículo
28 de la Ley de Hábeas Corpus y Amparo, situación sólo enriquecida muy recientemente con lo
dispuesto en el artículo 11 de la Ley Nº 27584, norma reguladora del Proceso Contencioso-
Administrativo), y, tal vez lo que es más importante, tradicionalmente fue interpretada de manera
muy formal y hasta ritualista, perspectiva que esperamos, sobre la base de los principios hoy
inspiradores del procedimiento administrativo peruano, sea muy pronto dejada de lado.
III.- BREVES REFLEXIONES A MODO DE CONCLUSIÓN

Una mirada siquiera panorámica del tratamiento dado al tema de los recursos administrativos en el
Perú nos deja, independientemente de alguna imprecisión puntual, un balance muy satisfactorio.
Ello reviste singular relevancia si tomamos en cuenta la importancia que estos recursos, más allá de
razonables críticas y críticos, tienen en la siempre compleja relación entre la Administración y los
administrados. Con su admisión, y sin duda, con un mejor desarrollo normativo que lo previsto
anteriormente, se facilita entonces la consecución de los tres elementos considerados centrales para
la consolidación de todo Estado Constitucional que se precie de serlo, los cuales son a saber la
limitación del poder, el reconocimiento y especial tutela de los derechos subjetivos (y sobre todo, la
de aquellos a los cuales –de acuerdo con la posición que se quiera asumir- se les reconoce o
instituye el carácter de fundamentales), y la supremacía de los principios y parámetros previstos en
el texto constitucional (y por ende, en las normas destinadas a asegurar su cabal desarrollo y puesta
en práctica).

Ahora bien, fieles a nuestra concepción trialista del Derecho, necesario es resaltar que éste no se
agota en un buen o mal diseño normativo. Normatividad como la recogida en la Ley Nº 27444 es
pues condición necesaria mas no suficiente para un óptimo desarrollo de los objetivos que aquí se
buscan alcanzar. Ojalá entonces también se presenten y/o mantengan los presupuestos reputados
como indispensables para obtener tan importantes requerimientos. Ello indudablemente beneficiaría
a todos quienes somos parte o nos vemos afectados por la actuación de las diferentes reparticiones
administrativas en el Perú, salvo mejor parecer.

FACULTAD DE CONTRADICCIÓN
q Conforme a lo señalado en el Artículo 108°, frente a un acto administrativo que se
supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su
contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados
en el artículo siguiente.
q Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de
trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan
indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámites deberá alegarse por los
interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán
impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto
definitivo.
q No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que
hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos por no haber
sido recurridos en tiempo y forma.
(Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Artículo 206°) (Arriba)

FACULTAD DE CONTRADICCIÓN ADMINISTRATIVA

q Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un
interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa en la forma prevista
en esta Ley, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus
efectos.
q Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser legítimo,
personal, actual y probado. El interés puede ser material o moral.
q La recepción o atención de una contradicción no puede ser condicionada al previo
cumplimiento del acto respectivo.
(Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Artículo 109°) (Arriba)

1. 1. FACULTAD DE DERECHO ESCUELA ACADÉMICO-PROFESIONAL DE

DERECHO MONOGRAFÍA: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVO AUTORES:
Acuña Encarnación, Ángela Ñauri Pando, Yoshi Salsavilca Salsavilca,
Brian ASESOR: Leiva Alcántara, Oscar. LIMA – PERÚ 2015
2. 2. II Queremoslapaz,perola paz no puede sernuncameraausenciade
violencia, Sinoque debe serpresenciayvigenciade la
Constitución,sincoacciones,extorsionesni amenazas. FernandoSavater
3. 3. III A nuestrosmaestrosque de unau otra maneranos
enseñanyenriquecenconsus conocimientos,ya
nuestrospadresporsiempre estarahícuando losnecesitamos,por
supuestoy el más importante Diosque todolove y todolo sabe.
4. 4. IV Expresamosnuestrosagradecimientosanuestrosmaestrospor,
Prepararnospara la vidadel derecho.
5. 5. V La presente investigación hace mención al tema de Impugnación
de los actos administrativos. Que se puede definir como los recursos
administrativos que es una contestación de un acto administrativo
anterior basado en el derecho de contradicción
administrativacondirecciónaunaautoridadgubernativaconel objetode
determinarsi existe un agravio en contra del administrado. Los
recursosimpugnatoriosesunmedioporel cual el administrado,puede
recurrirala administración con la finalidad de invalidar o modificar una
resolución emitida por la administración. A su vez este recurso nos
permite ejercer ampliamente el derecho de petición y de
reclamación,siendoestajustamente la garantía del derecho que
accionan los administrados. Estos recursossonde
naturalezaimpugnativa,esporelloque el recursoadministrativo se
muestracomo una instituciónde laadministración, destinado a permitir
outucontrolar sus decisiones y dirimir la controversia surgida con
motivo de su propia actuación Es precisodecirque enla leydel
procedimientoadministrativogeneral N°.27444, enel capítuloII artículo
N° 207, noshabla de tresrecursosadministrativos,comoloson:recursos
de reconsideración, recursos de apelación, recursos de revisión.
Estos recursos tienen un plazo determinado para ser impugnados, con
ello podemos validaralgúnderechoque produce algunaafectaciónaun
interésindividual sinla vulneración de los derechos de los demás. La
investigación de este tema es por el interés de conocer como los
actos administrativos pueden ser impugnados, recurriendo a tres
recursos facultados por la ley del procedimiento administrativo
general. No podemos excluir la importancia de conocer a donde
podemos recurrir cuando nuestros derechos estén vulnerados por la
administración. Nuestro objetivo es dar a conocer que estos recursos
están planteados y protegidos con rango de ley,para que así
podamosrecurrirante la autoridadcompetente parahacervaler nuestro
derecho como parte de esta sociedad. INTRODUCCIÓN
6. 6. VI INDICE EPIGRAFE DEDICATORIA AGRADECIMIENTO
INTRODUCCIÓN Capítulo
I.____________________________________________________________________ - 7 -
1.1 Evolución de la Historia del Acto Administrativo:
______________________________ - 7 - 1.2 Concepto:
______________________________________________________________ - 8 - Capitulo
II___________________________________________________________________ - 11 -
2.1 La impugnación de los actos
administrativos._______________________________ - 11 - 2.2 medios de
protección administrativa.______________________________________ - 12 - 2.3
principales medios de impugnación jurídica.
________________________________ - 12 - 2.4 elementos del recurso
administrativo _____________________________________ - 13 - 2.5
características de los recursos administrativos.
_____________________________ - 15 - 2.6 clasificación de los recursos
administrativos. _______________________________ - 16 - 2.7 sustento legal
de los recursos impugnatorios. ______________________________ - 16 - 2.8
actos que son impugnables en la ley n°
27444.______________________________ - 17 - 2.9 los recursos
administrativos._____________________________________________ - 17 - 2.9.1.
Recurso de reconsideración. __________________________________________ -
18 - 2.9.2 recurso de
apelación.________________________________________________ - 21 - 2.9.3
recurso de revisión. _________________________________________________ - 25 -
Capitulo III. Naturaleza Jurídica
________________________________________________ - 29 - 3.1. Una declaración
de cualquiera de las entidades. ____________________________ - 32 - 3.2.
Destinada a producir efecto jurídicos
externos._____________________________ - 34 - 3.3. Recae en derechos,
intereses y obligaciones de los administrados _____________ - 34 - 3.4.
En una situación concreta._______________________________________________
- 35 - 3.5. En el marco del derecho público.
_________________________________________ - 35 - 3.6. Puede tener efectos
individualizados o individualizables. ____________________ - 36 - 3.7. La
normatividad de los actos administrativos. ______________________________
- 36 - Conclusión Bibliografía
7. 7. - 7 - CapítuloI. 1.1 Evolución de la Historia del Acto Administrativo:
El acto jurídico comienza con los romanos quienes ellos fueron los
que conocieron algunas instituciones particulares; como él;
matrimonio, testamento, compraventa, sociedad, etc.; pero si bien es
clara no tuvieron una teoría generalizada del acto jurídico. La teoría
general nace recién con los alemanes en la primera mitad del siglo
XIX. En esos tiempos se encontraban los estudiosos pandectas s
(pandectista). Los pandectistas denominan al acto jurídico como todo
acto voluntario que produce efectos jurídicos, no solo es un acto libre,
sino un acto en el cual la voluntad de la persona se encuentra ligada,
 directamente, a la constitución la cual también se va encargar de una
extinción de una relación jurídica. En el Perú a sus inicios como
República no existía, algunas nociones de procedimiento
administrativo y de acto administrativo, por ello mismo durante mucho
tiempo la administración pública tuvo que tramitar los expedientes de
forma desordenada, a falta de una norma procesal genérica, por ende
solo utilizaban los únicos criterios de procedimiento generales del
derecho civil. Las entidades anterior mente trabajaban aisladas; en
consecuencia; los intereses de los particulares se hallaban
desamparados en los casos que eran heridos por los actos arbitrarios
de la administración. Los autores Cabrera & Salazar nos dice: “el 25
de enero de 1957 el ministerio de gobierno y policía, como medida
transitoria mientras se Expedia el reglamento de procedimientos
Administrativos, dicto el Decreto Supremo N° 183, orientado a
acelerar los trámites en las oficinas públicas” (2005, p.27). Por ende
la administración pública se encuentra ligada al Conjunto de
organismos y personas que se dedican a la administración o el
gobierno de los asuntos de un estado, ya que estas se van a encargar
de ver la función administrativa y el fin de dar los beneficios
necesarios al usuario.
8. 8. - 8 - “[…] el derecho administrativo responde en todo […] aquello
que se estima o representa ser la administración pública […]”
(Pandoja, 1994, p.11). 1.2 Concepto: El termino impugnar, tiene como
significado, combatir, contradecir; un determinado acto, lo que quiere
dara entender,esto, esque losmediosde impugnaciónvanhacerque
contradisca un acto, los medios de impugnación son utilizados como
instrumentos que garantiza la finalidad de la actuación de la
administración, lo cual es lograr el cumplimiento de la ley. La
impugnacióntiende acorregirtodoacto del funcionariopúblico,esporello
con este medio se logra la eficaciadel
actoadministrativo.Estollegahacerel medioque utiliza un particular o
una comunidadparasustentarel derechoque invocan reconocer.
Equivale a una denuncia en el ámbitoadministrativocomoreproche
oimpugnaciónaundeterminadocomportamientode un
funcionariopúblico.A travésde este instrumentoprocesal se
buscarestablecerlalegalidad y, además, armonizar los derechos
subjetivos con, el interés público. DROMI define alosrecursoscorno
“actos de losadministradosmediante loscuales se pide ala
administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una
disposición de carácter general de rango inferior a la ley en base a un
título jurídico específico”. Los recursos se interponen ante la
autoridad competente y se resuelven por la propia administración, lo
que determina la existencia de una tensión irreductible, se ejercerán
una sola vez en cada proceso y nunca simultáneamente. Sólo son
impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los
actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el
 procedimiento o produzcan indefensión. Los medios impugnatorios se
caracterizan por:  .Es de control administrativo  .tiene por propósito
corregir alguna falla en el acto  .esto se expone de parte  .va contra
las resoluciones de la administración.  .garantiza derechos e
intereses de la administración. Además tiene como efecto una vez,
realizado el trámite correspondiente el órgano competente resolverá
el recurso planteado, lo cual dictara un nuevo acto administrativo
donde expondrá si el acto recurrido se modificara o se confirmara.
9. 9. - 9 - Dentrode la resoluciónadministrativase debe
examinarlasrazones planteadas en el recurso, sobre la base del
principio de razonabilidad, para lo cual no podrá pronunciarse sobre lo
no pedidosalvoque estemosenpresenciade unanulidad de pleno
derecho, pues estas según la doctrinadel
derechoadministrativo,puedenresolverse de oficio,tantoensede
administrativa como judicial. Esta
resoluciónadministrativa,comorequisitode
deberámotivarse.Lamotivaciónconsiste en exponer de manera
justificada los motivos que indujeron a la administración pública a la
emisión del acto. Lo anterior implica que de no existir una resolución
administrativa en estos términos nos encontraríamosante un motivo
de ilegalidad, ya que la motivación funge como un elemento del acto
administrativo. Además la motivación de la resolución le sirve a la
administración para reafirmar ante el recurrente, que sus actos se
encuentran apegados al principio de legalidad, y le garantiza el
derecho de defensa, ya que el administrado puede controvertir los
argumentos jurídicos plasmado en la resolución de parte de la
administración, cuando plantee el recurso administrativo ante la
administración. Por otro lado,al resolverunrecurso,el
administradonopude serdesmejorado en el conjunto de sus derechos o
intereses legítimos, de una forma más perjudicial en relación a la
relación que recurre. Así por ejemplo;si unapersonapide lailegalidadde
unasanciónadministrativade suspensión del cargo sin goce de sueldo,
no puede el órgano superior modificar la resolución imponiéndole la
sanción de destitución, aun encontrando razones de mérito. La
interposiciónde cualquierrecursono suspenderá la ejecución del acto
impugnado, lo que implicaría la interrupción temporal de la eficacia
del acto Sin que se afecte su validez. En un sector de la doctrina se
establece que sólo se puede dar esta posibilidad si se otorga por
motivos de orden e interés público. La nueva Ley prevé que la
autoridad administrativa que deba resolver el recurso podrá
suspenderde oficiooapeticiónde parte laejecucióndel
actoimpugnadocuandose presenten las siguientes circunstancias: a)
Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
10. 10. - 10 - b) Que sé aprecié objetivamente la existencia de un vicio de
nulidad trascendente. Al adoptarse la suspensión podrán adoptarse
 las medidas que sean necesarias para asegurar la proteccióndel
interéspúblicoo derechosde terceros.Lasuspensiónse mantendrá
durante el trámite del recurso o del proceso contencioso
administrativo, salvo que se disponga lo contrario. Otro efecto sería
agotar la vía administrativa, ya que al recurrir mediante
reconsideración, apelación y revisión y no encontrar resultados
favorables acude a la vía judicial.
11. 11. - 11 - Capitulo II 2.1 La impugnación de los actos administrativos.
Si la sentenciadictadaporun juez puede recurrirse,articulando para
ello los distintos medios previstos por el derecho procesal, con mayor
razón, los actos y las decisiones de la
administraciónpúblicatambiénpueden impugnarse por medio de los
recursos admitidos por las leyes del procedimiento administrativo
general. Afirmamosque el recursoimpugnativoadministrativoesel
mediode defensaestablecidoenla ley,a favorde
losadministradosparaque la administración revise un acto
administrativo que ellos consideran ilegal, quedando la
administración o decisión judicial para obtener su modificación,
revocación o interpretación. El recursoenla vía
administrativa,debetomarse en sentido restringido, es decir, un
remedio administrativoespecíficopor el que se ataca solamente actos
administrativos y se defienden derechos subjetivos o intereses
legítimos. El recurso administrativo en la vía administrativa tiene por
finalidad impugnar un acto administrativo, dando lugar a un
procedimiento en sede administrativa. La administración pública
revisa el acto emitido por ella misma y procede a ratificarlo, revocarlo
o reformarlo. La administración, en calidad de parte controla la
legitimidad y la oportunidad de su obrar, protegiendo derechos
subjetivos e intereses legítimos. La resolución acerca de del recurso
es un acto administrativo que puede a su vez ser
impugnadohastaagotar losrecursosen vía administrativa para habilitar
después las acciones judiciales pertinentes. El recurso, es una
facultad o un derecho esencialmente que se ejerce como acto de
impugnación y defensa de un derecho sustancial. El recurso son todos
los remedios o medios de protección al alcance de todos los
administradosparaimpugnarlosactosy
hechosadministrativos,presuntamente ilegítimos de la administración
pública.
12. 12. - 12 - 2.2 medios de protección administrativa. El
recursoadministrativoesel remediode protecciónjurídicaal alcance del
administrado para impugnar actos y hechos administrativos que lo
afectan, para defensa de sus derechos respecto de la administración
pública. Es remedio administrativo específico, el cual es un medio de
impugnar la decisión de una autoridad administrativa, con el objeto de
obtener, en sede administrativa, su reforma o extinción.Es decir solo
se atacan actos administrativos y se defienden derechos subjetivos o
 intereses legítimos. 2.3 principales medios de impugnación jurídica.
Estos son; Los recursos administrativos, Las reclamaciones y Las
denuncias. Los recursosadministrativos se utilizan con la finalidad de
conseguir un nuevo examen de la resolución, sea por el mismo órgano
que la expidió o por el superior, persiguiendo así la corrección o
anulación de una resolución emitida por la administración, dando
paso a un procedimiento nuevo. La reclamaciónesunpedidoque se
hace a la autoridadadministrativaparaque se haga uso de la facultad
de revocar o modificar los actos de la administración. Aquí se
puedenimpugnartantoactoscomo
hechosuomisionesadministrativas,endefensa de derechos subjetivos e
intereses legítimos. La denuncia, es la información que un particular
hace a un órgano administrativo sobre un vicio en la actividad
administrativa. Por medio de la denuncia pueden impugnarse actos,
hechos u omisiones y pueden defenderse intereses simples. Siendo
una declaración de voluntad del administrado. La denuncia puede
hacerla cualquier persona sea o no la afectada por el acto, hecho u
omisión, la autoridad que la recibe no tiene obligación de tramitarla y
resolverla. NuestraConstitución Política del Perú, articulo dos inciso
veinte; nos dice que toda persona tiene el derecho a formular
peticiones se individual o colectiva, por escrito ante la autoridad
competente por la que se está obligado a dar una respuesta al
interesado siendo por escrito dentro del plazo legal bajo
responsabilidad.
13. 13. - 13 - También en el artículo 108° de la ley de procedimientos
administrativo general, 108.1° las
personasnaturalesojurídicaspuedenpresentarpeticiónocontradecir
actos ante la autoridad administrativa competente, aduciendo el
interés difuso de la sociedad. En el artículo 108.2° comprende
estafacultadlaposibilidadde comunicaryobtenerrespuestas sobre la
existenciade problemas,trabasu obstáculos normativos o
provenientes de prácticas administrativas que afecten el acceso a las
entidades, la relación con administrados o el cumplimiento de los
principios procedimentales, así como a presentar alguna sugerencia o
iniciativadirigidaamejorarlacalidadde losservicios,incrementar el
rendimiento o cualquier otra medidaque supongaunmejornivel de
satisfacciónde lasociedadrespectoa los servicios públicos. Se le
reconoce el derechoa peticionarante lasautoridadescompetentes, es
preciso decir que no todoslosparticularesque tenganel
derechopeticionarpuedantenertambién el derecho a
recurrir,siendoque el derecho a peticionar lo tiene toda persona
natural o jurídica, mientras que enel derechoa recurrirlo tiene
únicamente losque seaninteresados,esdecirlostitulares de derecho
subjetivos o de intereses legítimos afectados por el acto. 2.4
elementos del recurso administrativo El fundamentode los recursos
administrativos, radica en las potestades de la administración pública
 de revisión de oficio. La administración pública es titular de unas
potestades de revisión de sus actos, con independenciade
losrecursosque se interpongan.El recursonotiene otrosentidoque
obligar a la administraciónpúblicaal ejerciciode
aquellaspotestades,yesaspotestadesse le confiere por ley. Hay
elementos principales que caracterizan el recurso administrativo. A.-
Están fijadosporlaley;esdecirsu creaciónno depende de la voluntad de
las partes, estas no pueden emplear medios impugnatorios distintos
de los que la ley señala y permite. b.- Finalidad; tiene como finalidad
la impugnación de un acto administrativo, finalidad impugnadora de
actos o disposición pre-existentes que se estiman contrarias a
derecho. El recursoconsiste enunaimpugnación.Mediante el mismose
impugna un acto anterior, dando lugar aún nuevo procedimiento de
naturaleza administrativa, en el que la administración examinade
nuevounacto dictadoporella,a finde pronunciarse sobre
sunulidad,anulación o reforma.
14. 14. - 14 - Los recursos administrativos constituyen una actividad de
control administrativo, en efecto, cualquiera que sea la forma que
ellos adopten, estos recursos no son sino un juicio lógico- jurídico
sobre la actividad administrativa impugnada, un apreciación si está
actividad es o no conforme al derecho,sobre si eslegítima,juicioque se
expresaenlaresoluciónque ponefinal recurso, dictada por el órgano
competente, este control se lleva a cabo por los órganos de la misma
administración. La finalidad de mantener la juridicidad de la actividad
administrativa, para poder garantizar, subsidiariamente, los derechos
e intereses de los administrados. c.- Es un acto; es un derecho a la
acción, es un acto, una declaración de voluntad de los particulares
para solicitar la anulación o la reforma de los actos de la
administración. Es el ejercicio efectivo y concreto a recurrir, existe un
derecho subjetivo del administrado de solicitarlaanulaciónoreformade
una acto administrativo,estederechosubjetivo,de carácter
público,esunaconcretamanifestacióndel derechode petición que se
reconoce en casi todas las constituciones, y por supuesto, en el
derecho peruano. Los recursosadministrativos sólo se originan por la
instancia de una parte interesada, que es quien los articula y
promueve, determinando, asimismo, el objeto y dirección de la
impugnación que a tal fin efectúa. La administraciónnopuedede
oficio,tramitar un recurso administrativo, porque los actos no
impugnados por la vía administrativa quedan válidos y eficaces, sin
que su ejecución pueda cuestionarse, salvo los casos en que la ley lo
permita. d.- Es una facultad o derecho; el administrado puede y tiene
que ejercer la impugnación las partes pueden hacer uso de los
recursos impugnatorios. Esta facultad o derecho deben ser
interpuestos dentro de los límites y normas que la misma ley
procedimental establece. Las partes solo tienen la facultad o derecho
cuando han sido perjudicados con la resolución a que se refieren.
 Generalmente no procede recurrir a una instancia superior cuando no
se ha reclamado de la mismaresoluciónante
lainstanciainmediataanterior,salvocasosque la ley lo permita. Por lo
tanto el administradoque interponeel recursoesaquienle interesaque
laautoridadrevisesu actuación. Normalmente los recursos se
desenvuelven mediante una verdadera discusión desarrollada entre
dos partes, al menos aparentes; la administración y el recurrente.
15. 15. - 15 - E.- Deben interponerse dentro de los plazos que la ley señala;
porque el recurso nunca se tramita de oficio, la ley señala el tiempo
de que dispone el administrado para presentar su impugnación. f.- Se
dirige ante unórgano administrativo; se
planteanydeducencontracatosadministrativos y en procura de otro
acto administrativo que sustituya, modifique o revoque el que ha sido
objetado, totalmente o al menos en la parte motivo de la impugnación.
La autoridadante laque se interpone serásiempre de
carácteradministrativo, porque es a los órganosdel poderejecutivoque
se lesestábrindandola oportunidad de corregir un posible e
involuntario error de apreciación al emitir un acto administrativo. Si la
personaafectadapor un acto administrativo no tuviese la posibilidad
de reaccionar ante la
mismaautoridadcompetente,nosencontraríamosamercedde
lavoluntadomnímoda de la administración,que
podríainferirimpunementeel ordenamientojurídicode la nación cuantas
veces lo estimase oportuno. g.- Constituyenunaactividadde control
sobre laactuaciónde la autoridad administrativa para verificar si ésta
se ajusta al derecho; es decir, si es o no legítima. h.- Es presupuesto
de la impugnación procesal; en nuestro derecho como veremos más
adelante,laimpugnaciónenvíaadministrativaessalvosupuestos
especiales, un presupuesto o requisito previo de la impugnación
procesal. De tal modo que para que sea admisible el proceso
contencioso administrativo, es necesario apurar previamente los
recursos administrativos. 2.5 características de los recursos
administrativos. Sobre estas características, los recursos
administrativos, es una actividad de control administrativo correctivo,
de tipo jurisdiccional que se promueve a instancias de parte
interesada contra un acto administrativo, con el objeto de mantener la
juridicidad de la actividad de la administración, concurriendo al
mismo tiempo, a garantizar los derechos e intereses de los
administrados. - Constituyen una actividad de control. - Constituyen
una forma de control administrativo. - Dicho control se efectúa en
forma correctiva o represiva. - Se promueven a instancia de parte
interesada. - La actividad de control es de tipo jurisdiccional.
16. 16. - 16 - - Se deducen contra actos administrativos. - Tienen por
finalidad el mantenimiento de la juridicidad administrativa y además,
la protección y garantía de los derechos e interese de los
administrados. 2.6 clasificación de los recursos administrativos. En la
 ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, los
clasifica; a) Recurso de reconsideración. b) Recurso de apelación. c)
Recurso de revisión. 2.7 sustento legal de los recursos impugnatorios.
Artículo 109° de la ley de procedimiento administrativo general.
Facultad de contradicción administrativa. Frente a un acto que supone
que viola, afecta desconoce o lesiona un derecho o un interés
legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa en la
forma prevista en esta ley, para que sea revocado, modificado,
anulando o sean suspendidos sus efectos. Para que el
interéspuedajustificarlatitularidaddeladministrado,debe
serlegítimo,personal, actual y probado. El interés puede ser material o
moral. La recepción o atención de una contradicción no puede ser
condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo. Es,
pues,unpresupuestode laimpugnación enlavía
contenciosoadministrativa,yaque no se puede acudir a ella, si antes
no se ha agotado la vía administrativa. Para que judicialmente se
admitalaimpugnaciónonulidadde lasresolucionesadministrativas es
requisito sine que non que previamente se agoten todos los recursos
que prevé, la ley, salvo la presunción de negatoria por silencio
administrativo, o que pudiera convertirse en irreparable la agresión y
en otras situaciones similares ( ley n° 28237, art: 46°). Reiteramos que
el recurso administrativo se deduce contra un órgano administrativo,
precisamente de laadministraciónactiva,locual viene adiferenciarlodel
procesocontencioso administrativo (ley n° 27584, art: 1°). Para utilizar
el recurso administrativo se exige estar legitimado, por contraste por
lo que ocurre en el ejercicio de derecho de petición o con la simple
presentación de denuncias
17. 17. - 17 - administrativas,ylaresolución de recurso compete
precisamente al mismo órgano que dicto el acto recurrido, su superior
jerárquico. 2.8 actos que son impugnables en la ley n° 27444. Los
actos impugnables en la norma son los siguientes 1.- actos definitivos
o resoluciones, son actos administrativos que deciden el
procedimiento administrativo y concluye la instancia administrativa,
cualquiera que sea su contenido. 2.- actos de trámite que determinen
la imposibilidad de continuar el procedimiento, cuando haya abandono
entre otros. 3.- actos de trámite que produzcan indefinición, la
imposibilidad del administrado de poder defenderse. Actosque son
obtenidosporel silencioadministrativo,consideramos que son
susceptibles de impugnación. Base legal: ley N° 27444. Art: 206, inc.:
2. Actos que no son impugnables: 1.- actos que producen otro acto
anterior, sean definitivos o firmes. 2.- actos de simple impulsión de
trámite. 3.- actos confirmatorios de otros anteriores, por no haber sido
el acto originario. 4.- actos de administración, dictámenes, informes
entre otros. (Base legal n° 27444, art. 206, inc.3) En el código civil, en
el capítulo VI: interés para el ejercicio de la acción. En el código
procesal civil IV: principios de iniciativa de parte y de conducta
 procesal. En el código procesal civil artículo 101°: requisitos y trámite
común de las intervenciones. En el código procesal civil artículo 355°:
medios impugnatorios. 2.9 los recursos administrativos. Dentro de los
recursos administrativos tenemos. - RECUROS DE RECONSIDERCIÓN. -
RECURSO DE APELACIÓN. - RECURSO DE REVISIÓN.
18. 18. - 18 - 2.9.1. Recurso de reconsideración. Este artículo se
encuentraen la ley de procedimientos administrativos general, en el
artículo N°208, este recurso de reconsideración se interpondrá ante el
mismo órgano que dicto el primer acto que es materia de la
impugnación, y deberá sustentarse en nueva prueba. En losactos de
actos administrativosemitidosporórganos que constituyen única
instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su
no interposición no impide del ejercicio de apelación. Esto se puede
ejercer contra un acto administrativo (revocable). Se ejerce ante la
misma autoridad que dicte el primer acto que es materia de
impugnación. Se ejerce en los órganos que están sometidos a
subordinación jerárquica (tiene varias instancias), siempre con nueva
prueba. Que no están sometidos a subordinación jerárquica (instancia
única): no se requiere nueva prueba. Se ejerce opcionalmente. Su
interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación. Su
interposición no puede ser simultánea con los otros recursos.
Reconsiderar es posibilitar que el órgano que dicto el primer acto que
es materia de impugnación, pueda nuevamente considerar el caso, en
principio dentro de las mismas condicione
anteriores,debiendosustentarse con mueva prueba instrumental, si es
órgano de subordinación jerárquica. La característicaprincipal es que
es opcional y no interposición de este recurso, no impide el
ejerciciodel recursode apelación, es decir, que no es requisito previo
fundamental para que no pueda interponerse el recurso jerárquico. El
recursode reconsideraciónconstituye una primera etapa en la
posibilidad de impugnar un acto
administrativo,sinembargo,sunointerposiciónnoimpidecontinuarconlas
olicitudde la impugnación mediante la vía de apelación. En el artículo
208°, dice:se interpondráante el mismo órgano que dicto el primer
acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva
prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos
que constituyen única instancia no se requiere nueva
19. 19. - 19 - prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no
impide el ejercicio del recurso de apelación. Es el recursoa
serinterpuestoante lamismaautoridademisora de
unadecisióncontrovertida, a fin que evalué alguna nueva prueba
aportada, y por acto de contrario imperio, proceda a
modificarloorevocarlo.Tambiénllamado recursode reposición,de
revocatoria, de oposición o gracioso. El fundamento de este recurso
radica en permitir que la misma autoridad que conoció del
procedimiento revise nuevamente e caso y pueda corregir sus
 equivocaciones de criterio o análisis. Como se trata de la autoridad
que ya conoce del caso, antecedentes y evidencia, presupone que
podrá dictar resolución con mayor celeridad que otra autoridad que
recién conozca de los hechos. Presume que si la autoridad toma
conciencia de su equivocación a partir del recursodel
administrado,procederáamodificar el sentidode sudecisiónpara evitar
el control posterior del superior. Precisamente
paranuestrolegisladornocabe laposibilidadque
laautoridadinstructorapueda cambiarel sentidode sudecisión,con solo
pedírselo, pues se estima que dentro de una línea de actuación
responsableel instructorhaemitidolamejordecisiónque asucriteriocabe
en el caso concreto y ha aplicado la regla jurídica que estima idónea.
Por ello,perderíaseriedad pretender que pueda modificarlo con tan
solo un nuevo pedido o una nuevaargumentaciónsobre
losmismoshechos.Parahabilitarlaposibilidaddel cambiode criterio, la
ley exige que se presente a la autoridad un hecho tangible y no
evaluado con anterioridad, que amerite la reconsideración. Esto nos
conduce a la exigencia de la nueva prueba que debe aportar el
recurrente, y ya no solo la prueba instrumental que delimitaba la
norma anterior. Ahora cabe cualquier medio probatorio habilitado en
el procedimiento administrativo. No resultan idóneos como nueva
prueba, una nueva argumentación jurídica sobre los mismos hechos,
la presentación del documento original cuando en el expediente
obraba una copia simple, entre otras. Sobre el
particularameritaadvertiracercade lainveteradaprácticade nuestra
administración por declarar,de plano,improcedente oinadmisible
unareconsideración cuando no se apareja la nueva, olvidando su
deber de cautelar los derechos ciudadanos entre los cuales está el de
recurrencia.
20. 20. - 20 - De acuerdocon
losprincipiosprocedimentalesexpuestosyrecogidosendisposicionesleg
ales, lo correcto es advertir previamente al administrado acerca de la
carencia de la nueva prueba requeridayotorgar unplazoprudencial
parala subsanación, teniendo en cuenta que sólo si a su término
persista la omisión podrá negarse el recurso. En verdad, la precipitada
practica configura un cómodo mecanismo empleado pare eludir
evaluarlosustancial de unareconsideración,bajoel argumentode
unaparente cumplimiento de la exigencia formal de normas
administrativas. La característicapeculiarentre la reconsideración y
otros recursos radica en que su recepción sustanciacióny decisión
compete al mismo órgano que dicto el acto recurrido; al cual resulta
sencillo identificar en una generalidad de casos. Sin embargo, es
necesario analizar a quién compete conocer este recurso si el órgano
recurrido hubiera resuelto usando competencias delegadas por otro
superior. Para definir este caso es necesario determinar si al
momento de interponer el recurso sigue vigente ohubiese
 concluidoladelegación.Enel primercaso,el recurso puede ser
interpuesto válidamenteante el órganodelegante quienloresolverá
enmeritoasus facultades propias, o bien ante el órgano delegado,
quien lo resolverá en ejercicio de la facultad delegada. Por su
parte,enel caso de habercesadola delegación,corresponderá al órgano
que transfirió la competencia resolver el procedimiento recursal.
Comentario especial merece el nivel de eficacia práctica que muestra
el recurso de reconsideración, pues como afirma gran parte de la
doctrina, parece lógico dudar que pueda prestargarantía de u
resultadojusto,unrecursodonde el órganodecisorioseaala vezel autor
de la disposición controvertida. La más de las veces como la
autoridad no admite las objeciones expuestas a través del
cuestionamiento, resulta ser un recurso de ratificación. En nuestro
país mediante una estadística elaborada por el indecopi acerca de las
reconsideraciones presentadas en los procedimientossobre
protecciónal consumidor,publicidad y competencia desleal a su cargo,
se identificaron los índices de o a 63% y de recursos declarados
fundados, respectivamente. Según Gonzáles Pérez, “nuestros
procesalistas, con el ardor de neófitos que corresponde a
quienestrenatécnica,handiscutido briosamente si la reposición
constituye propiamente un remedio o recurso, probablemente no es ni
lo uno ni lo otro, es una manera de perder el tiempo.
21. 21. - 21 - Por estaconsideración,lalegislación incluye
alareconsideracióncomounrecursoopcional en cuya virtud su
interposición no es requisito previo al de apelación, de tal suerte que
el interesadopuedeelegirloono, para concluir la instancia y obtener un
acto que cause estado, sin que su no ejercicio implique defecto
alguno para el procedimiento. La buena práctica aconseja
reconsiderar sólo cuando apreciemos encontrarnos frente a una
administraciónconsciente de su rol y con conocimiento suficiente
sobre la materia que haga previsible que puedaretractarse,y,
preferentemente ante funcionarios de jerarquía superior. La nueva ley
incluye una situación excepcional para el ejercicio del recurso; su
procedencia cuandose trate de cuestionaractos,de oficiooa pedidode
parte, emitidos en única instancia por
autoridadesnosujetasapotestadjerárquica.Eneste casoel
administradotendría agotada la vía administrativa por esta sola
acción. Pero la norma faculta al administrado, igualmente con
carácter potestativo presentar este recurso ante la autoridad
emisora, para intentar revertirlasituaciónaúnenlasede
administrativa,comounmecanismoopcional para evitar el costo y
lademoradel procesocontenciosoadministrativo,obviamente si el
administrado opta por este recurso de reconsideración extraordinario,
no requerirá nueva prueba y deberá esperar la decisión final para
poder judicializar el caso. Para pronunciarse sobre el recursode
reconsideración, la administración cuenta con un plazo de treinta
 días, transcurridos los cuales sin que hubiese resolución, el
interesado puede considerardenegadasupretensiónaefectosde
interponerel recursode apelación pertinente o la demandajudicial
cuandose trate de algúnorganismo no sujeto a subordinación superior,
o en su caso esperar el parecer tardío de la administración. 2.9.2
recurso de apelación. El recurso de apelación se interpondrá cuando
la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas
producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho,
debiendodirigirsealamismaautoridadque expidióel acto que se
impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico. En
sentidoamplio,esaquel instrumentode carácterjurídicocon que
cuentauna persona para impugnaruna decisión que lo afecta,
emanada de una autoridad y como medio de amparar y proteger sus
derechos. En sentidorestringido, el recurso es el remedio con que
cuenta el administrado titular de un
derechosubjetivoouninteréslegítimo para impugnar un acto
administrativo que lo afecta, a
22. 22. - 22 - fin de obtener su modificación, sustitución o revocación, ya
sea por el mismo órgano que lo dicto o por uno superior. El recursoes
un derecho del administrado, derivado de la garantía constitucional
del debido proceso. Que de derecho se ejerce o pone en actuación
mediante un acto jurídico, y que ese acto jurídico, además de ser un
derecho, se traduce en un medio de defensa frente a la autoridad.
Podemos conceptuar el recurso de apelación o recurso jerárquico
como aquel remedio utilizadoporel
administradoparaimpugnarunactoadministrativo ante el superior
jerárquico de la autoridad que lo dictó, a fin de que lo revoque,
modifique o sustituya. Este recurso se interpone cuando: Se sustente
en diferente interpretación de las pruebas producidas. Cuandose trate
de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expidió el acto que se impugna para que elevé lo
actuado al superior jerárquico. Este recurso de apelaciónpermite al
superiorjerárquicode laautoridadque expidióel actode revisióndel
mismoporestarincursoencausal de nulidadohaberse producidocon un
error de apreciación de las pruebas o del derecho. Se interpone ante
la autoridad que expidió el acto impugnado; sin embargo, el
pronunciamientosobre laadmisiónotrámite oprocedenciadel
recurso,asícomorespectodel fondo de la pretensión, corresponde a la
autoridad jerárquica superior, la autoridad que expidióel acto
impugnado está en la obligación de elevar directamente y sin más
trámite de apelación formulada. Excepcionalmente,cuandose trate de
recursosenprocedimientotrilaterales, es decir cuando existan dos
partes en conflicto, la autoridad que expidió el acto impugnado debe
calificar la admisión y procedencia del recurso antes de elevarlo a la
instancia superior. Esto último se desprende de interpretar la
disposición contenida en el artículo n° 227.2 que se establece un
 plazo para la elevación del expediente desde la expedición del
concesorio de la apelación y guarda correspondencia con la
regulación semejante en procesos judiciales donde el concesorio
evalúa la admisibilidad y procedencia del recurso antes de su
elevación. ArticuloN°209.- El recursode apelación se
interpondrácuandolaimpugnación se sustente en diferente
interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de
cuestiones de puro
23. 23. - 23 - derecho,debiendodirigirsealamismaautoridadque expidióel
actoque se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
Es el recurso a ser interpuesto con la finalidad que el órgano
jerárquicamente superior al emisor de la decisión impugnada revise y
modifique la resolución del subalterno. Como busca obtener un
segundo parecer jurídico de la administración sobre los mismos
hechos y evidencias, no requiere nueva prueba, pues se trata de
fundamentalmente de una revisión integral del procedimiento desde
una perspectiva fundamentalmente de puro derecho. La apelaciónesel
recurso ordinario gubernativo por excelencia, dado que la
reconsideración esfacultativa,sujetaala existenciade la nueva prueba
instrumental mientras que la revisión solo procede contra
resoluciones de autoridades con competencia no nacional. El
recursode apelacióntiene como presupuesto la existencia de una
jerarquía administrativa titular de la potestad de corrección y por eso
su finalidad es de exigir al superior examine lo actuado y resuelto por
el subordinado. De ahí que este recursopodamosejercerlo únicamente
cuando cuestionemos actos emitidos por un órgano administrativo
subordinado jerárquicamente, a otro y no cuando se trate de actos
emitidos por la máxima autoridad de órganos autárquicos, autónomos
o carentes de tutela administrativa. Un tema de necesaria precisión
es el referido al quien desempeña el rol de “ superior jerárquico
llamado a resolver la apelación. Primero podría pensarse que se trata
de él titular de la entidad,saltándosealgunaescalade laorganización
administrativa,perotambién puede desempeñar ese rol la autoridad
inmediatamente superior al funcionario recurrido. Ciertamente,el
derecho comparado muestra ambas posibilidades denominándolas”
recurso jerárquico mayor” y “recurso jerárquico menor”,
respectivamente. Del mismo modo, encontramos en la doctrina una
posición intermedia, según lo cual, considerando que el recurso
jerárquico mayor concentraría las labores de las altas autoridades
administrativas, permite
omitiralgunosfuncionariosintermediosyatribuirlacompetencia de
resolución a una autoridad más elevada, no inmediata, pero sin llegar
tampoco al titular de la entidad. Esta última opción denominada
“omisso medio”, permite esta apelación acudir ante otras autoridades
más elevadas de las entidades, recurriendo de los actos emitidos por
agentes
24. 24. - 24 - públicosinferioresdistantede
laautoridaddecisoriasegúnlarespectivaestructura jerárquica, y no ante
los superiores jerárquicos, inmediatos, de las cuales presiden el
recurrente. Para el régimenlegal nacional,el recursode
apelaciónescompetenciadel órgano inmediato y
jerárquicamentesuperioral funcionarioque
dictoladecisióncontrovertida(apelaciónmenor). Al no
estarcontempladasenlalegislación,laapelaciónmayorni la omisso
medio, así como en virtud de la regla de interposición única de los
recursos, entendemos que dentro nuestro ordenamiento no es
necesario acceder siempre al mismo representante organizacional
para agotar la vía, sino que basta obtener un segundo
pronunciamiento emitido por la autoridad administrativa inmediata
superior, cualquiera que fuere, su nivel jerárquico. La legislación
nacional no consagra la relación de argumentos en que puede basarse
una apelación, a diferencia de otras, donde se suelen considerar
específicamente: la legitimidad (evitarilegalidadesodesviacionesdel
poder);laoportunidad,meritooconveniencia(juiciosde valor); e; interés
público (búsqueda del bien común). La decisiónque se emitaluegode
lassubstanciaciónde laapelaciónpuede ser desestimatoria
(confirmatoria del acto impugnado), o estimatoria. Cuando se trate de
esta última, podrá limitarse
adejarsinefectoloresueltoydevolverparanuevadecisión o sustituir lo
fallado con una nueva decisión evaluando el fondo del asunto. Existen
presupuesto necesario del recurso de apelación, el recurso
administrativo de apelación, también denominado por la legislación
comparada y la doctrina, como recurso jerárquico,esaquel que se
planteaante unaautoridadcuyacompetenciaesajerárquicamente
ordenada respecto a la autoridad, cuya decisión se controvierte. De
ahí que constituyapresupuestodel recursode apelaciónque entre
laautoridadque conoce el recursoy, aquellacuyoactoes
controvertido,existaunarelaciónde jerárquica,que permita al superior
examinar sus actos, modificar y sustituirlos por otros correctos,
suspenderlos o revocarlos. Procederá, entonces, el recurso
administrativo donde quiera que existan autoridades relacionadas por
un vincula jerárquico con potestad de control por parte del órgano
superior sobre el inferior. Esta distinciónesimportante
porcuantoennuestraprácticaadministrativa es común ver caso de
confusión entre las relaciones jerárquicas y las relaciones e tutela
sector, en el caso de gobiernocentral yde la
tutelasectorial,respectode unaentidadconpersoneríapropia dentro del
mismo sector y las relaciones de coordinación en el ámbito municipal.
25. 25. - 25 - El caso más reiterado es el de pretender plantear recurso de
apelación ante organismos que tiene relación de tutela sectorial y no
de jerarquía, como es un ministerio o un organismo público
descentralizado. Entre ellos existe una relación de tutela, por cuanto
 se trata de dos entesdiferentes, sin embargo el superior carece de la
potestad de corrección de actos, salvo disposición legal expresa que
así se lo autorice. La indelegibilidad de competencia para resolver
recurso de apelación, un aspecto a tener cuenta es la disposición del
articulo n°67.2 sobre la indelegibilidad de la competencia para
resolverlosrecursosde apelación,conlocual se establece el
mantenimientode lapotestadde control interno de la autoridad
superior sobre el subalterno, pues estará prohibido que si se
interpone una apelación contra la decisión de un órgano determinado,
puede el superior trasladarsu responsabilidadaotro que no está en el
orden directo jerárquico para conocerla. Este recurso se presenta,
conforme a la norma el recurso de apelación habrá de presentarse
ante el mismoórganoque expidiólaresolución,paraque
conminatoriamenteeleveloactuado a su superior,contodoel expediente
organizado.El plazopara la elevación del expediente es en el día de su
presentación, (art. 132.1), bajo responsabilidad (art. 239.2). No cabe
por parte del órgano recurrido, ninguna acción de juzgar la
admisibilidad o no del recurso,realizarinformesparael superior, ni
cualquier acción adicional que no sea presentar el caso al superior
jerárquico. 2.9.3 recurso de revisión. Se condicionasuprocedenciasi
lasdosinstanciasanterioresfueron resueltas por autoridades que no
son de su competencia nacional; que se pueden entender que son
órganos desconcentrados o descentralizados de la administración
pública. Se utilizacon prestadaal recursode apelación.El fundamento
de este recursode revisión esel ejercicio de la tutela administrativa,
que el ordenamiento jurídico de la nación encarga a ciertasentidades
públicas sobre otras, reconociéndoles el poder de revisar, autorizar o
vetar lasdecisionesde
losórganosdesconcentradosodescentralizados,conl finalidad de
preservar y proteger el interés general, que es la base fundamental
del derecho administrativo. La vía administrativa,pues,quedaagotada
conla resolución expedidaensegundainstancia (la del suprior
jerárquico de quien dicto la primera resolución). Sin embargo hay
lugar de recursos de revisión ante una tercera instancia si las dos
instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de
competencia nacional.
26. 26. - 26 - Este recurso representa, entonces una tercera instancia y se
presenta contra los actos emitidosporautoridadesde competencia
departamental (ejemplo: directores regionales), a fin de que se ha
resuelto por un órgano de carácter nacional. En este caso los órganos
de departamentales remitirán el expediente a la dependencia superior
de la capital. La leydel
procedimientoadministrativogeneral,normasobre losrequisitos de
losrecursos,es decir, la interposición de recursos administrativos
háyase sometidos a un conjunto variado y abundante de formalidades
y recaudos exigidos con miras a que el administración publica pueda
 ejercitar adecuadamente sus poderes de control o fiscalización.
Articulo n°210 recurso de revisión, excepcionalmente hay lugar al
recurso de revisión. Ante una tercerainstanciade
competencianacional,si lasdosinstanciasanterioresfueronresueltas
por autoridades que no son de competencia nacional, deben dirigirse
a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que
eleve lo actuado al superior jerárquico. El recurso de revisión es el
medio impugnativo excepcional procedente contra actos
administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas
del poder, que es interpuesto ante una tercera autoridad gubernativa
encargada de su tutela para que son criterios unificadores revoque,
modifique o sustituya el acto administrativo recurrido. Es oportuno de
notar que su interpretación no es adoptiva sino constituye un recurso
indispensable para agotar la vía, cuando nos encontraos ante una
estructura descentralizada sujeta a una tutela estatal. Procede contra
actos administrativos firmes atendendiendo al objeto de continuar la
verificación de la legalidad de las actuaciones de las autoridades
subalternas. Su empleose ubica con posterioridad a la apelación y,
siempre que tal instrucción y decisión hubiesen estado a cargo de
funcionarios sujetos a tutela por otro estamento del poder público.
Como se puede advertir el recurso de revisión encuentra su ambiente
natural en aquella estructura organizacional que han seguido técnicas
de descentralización y desconcentración territorial
creandodependenciacon competenciasujetas atutelaacargo de
otrosfuncionarios con autoridad de nivel nacional. En estas
estructuras, el recurso de revisión habilita al ciudadano activar el
control de tutela que compete ejerce a los niveles nacionales sobre
autoridades desconcentradas, quienes pertenecen a su ámbito de
poder.
27. 27. - 27 - La relacióntípicaque da ocasiónpara lapresenciadel
recursode revisióneslaque se presenta entre entes subregionales o
regionales respecto delas autoridades nacionales sectoriales. El
fundamento para esta revisión es el ejercicio de la tutela
administrativa que la legislación encarga a algunasentidades públicas
sobre obras, reconocimiento en tales casos la necesidad de reservar
un poder limitado para que sin dirigir a las entidades tuteladas, le sea
facultado revisar, autorizar o vetar la decisiones de los órganos
superiores de entidades descentralizadas, con miras de preservar y
proteger el interés general. En
nuestroderecho,todaslasadministraciones descentralizadas,
independientemente de su ubicacióngeográfica(inclusolasentidades
domiciliarias en la capital de la República) quedan sometidas a tutela
administrativa por parte de autoridades con competencia nacional
(sectoriales). En este orden de ideas, interpuesto el recurso de
revisión, la autoridad provincial y regional tendrá que remitir el
expediente objeto del recurso a la dependencia superior con
 competencia nacional (generalmente Ministerio) para que ejerza
tutela sobre su decisión. Lógicamente cuando la aplicación de
políticas descentralizadas del poder público conlleva crear
estamentos con nivel autónomo intenso sin tutela nacional en lo
administrativo (ejemplo, organismos constitucionalmente autónomos),
el espacio que ocupa el recurso de revisión desaparece, quedando
sólo los recursos jerárquicos internos dentro dela entidad autónoma y
la posibilidad de solicitar la revisión exclusivamente ante las
autoridades judiciales. No debemosperderde vistaque
ladescentralizaciónadministrativa admite dos vertientes: la vertiente
de centralización territorial donde se crean entes con competencias
zonales o fiscalizadas en áreas territoriales especificas (regionales,
subregionales, provinciales, municipios, etc.) y la vertiente
descentralizadora institucional o funcional, donde se genera
entidades estatales con competencia especializada sobre
determinadas materias con nivel nacional sin alcanzar connotación
territorial (organismos públicos descentralizados o sistemas). Tal
dicotomía resulta importante para comprender la existencia, al
margen de la regulación delasnormasgenerales,de
procedimientosadministrativosespeciales que consideran bajo el
nombre de recurso de revisión, medios impugnatorios que activan la
tutela del Estado sobre entes descentralizados pero cuya
competencia no puede calificarse de local o nacional sino más bien
institucional o especializada.
28. 28. - 28 - Por ejemplotenemosel casode losrecursosde
revisióncontradecisionesfirmes para acceder como última instancia a
los consejos de asuntos contenciosos de la asamblea nacional de
rectores,de minería, sobre contratos públicos, al osiptel y a la
superintendencia de servicios de saneamiento. En estos casos
especiales, el recurso de revisión resulta incorporado a estructuras
descentralizadas no de tipo territorial sino institucional, o funcional
permitiendo seguir promoviendo el control de la legalidad de la
actuación pública a través de la tutela a que se encuentransujetos
entesdescentralizados del poder (universidades, organismos de
minería, servicios públicos, etc.). El marco legal de este recurso ha
mostrado una orientación pendular al compás de las
impresionesseguidas porel procesode descentralizacióndel Estado,
después de permanecer de modo inmutable hasta1990, el recursofue
suprimido de nuestro ordenamiento mediante el artículo 25 del
reglamento de la Ley de simplificación administrativa al consagrar
rígidamente el principiode doble
instancia,vedandounterceranálisisenesta vía de cualquier decisión
administrativa. Corrigiendoestasupresión,el decretoleyn°26111
actualizoel recurso previendo esta tercera revisión del acto
administrativo cuando los dos niveles resolutivos anteriores tengan
competenciadepartamental oregional,conlocual se
 refuerzalajerarquizaciónadministrativa del nivel de
gobiernoconproyección nacional, la nueva ley ratifica esta orientación
nacional. Ante quien se presenta este recurso conforme a l norma el
recurso de revisión habrá de presentarse ante el mismo órgano que
expidió la resolución, para que conminatoriamente eleve lo actuado al
revisor, con todo el expediente organizado. El plazo para la elevación
del expediente es en el día de su presentación (art. 132.1), bajo
responsabilidad (no cabe por parte del órgano recurrido, ninguna
acción de juzgar la admisibilidadonodel
recurso,realizarinformesparael superior,ni cualquier acción adicional
que no sea presentar el caso al superior jerárquico.
29. 29. - 29 - Capitulo III. NaturalezaJurídica Sobre la naturaleza jurídica
de los recursos administrativos, existen variadas posturas doctrinales
de las cuales pueden resumirse en tres: la primera que considera que
es un derechosubjetivo a favor de los administrados, para accionar
ante la administración pública, ya que conlleva a la revisión de sus
actuaciones administrativas. Y la tercera que constituye una carga
para el administrado,debidoaque esnecesaria su utilización, para que
luego ir a la vía judicial. Existe tambiénunadoble perspectiva: como
garantía para el administrado, en virtud de estar afectados por actos
de la autoridades o funcionarios administrativos, en la medida que les
asegure la posibilidad de reaccionar ante ellas, y eventualmente de
eliminar el perjuicio; asimismo representan la oportunidad para la
propia administración de corregir sus actos. El otro en foque, es que
constituye un medio para el ejercicio del derecho de defensa que
establece la ley, para recurrir ante un órgano administrativo una
pretensión de modificación de un acto administrativo dictado por ese
órgano. Los recursos administrativos no deben ser entendidos por la
persona como un derecho de l particularo un privilegio de la
administración; sino como un instrumento para garantizar que la
finalidad de la actuación administrativa, cual es, lograr el pleno
cumplimiento de la ley. Diciendoque sonmediosde impugnaciónse
pone de manifiestoel carácterinstrumentaldelos recursos
administrativos y su utilidad, pero no se atiende a su sustancia o
naturaleza. Desde este puntode vista, se percibe de
inmediatoque,enesencia,unrecursoadministrativo es una peticiona del
sujeto recurrente a la administración. Se trata de una peticiónde
unapeticiónde dictadode unacto administrativomediante el cual se
cambie modifiqueo reconsidere o sustituya otro acto anterior de la
misma naturaleza que ha lesionado al recurrente. Por lotanto, la
interposición de recursos administrativos constituye ejercicio del
derecho de petición reconocido por el artículo 2 inciso 20 de la
Constitución peruana, en el articulo106.1 de la Ley de Procedimientos
Administrativo General. La inclusión de los recursos administrativos
dentro de la categoría “derecho de petición esta específicamente
consagrada en los artículos 106.1, 106.2 y 109.1 de la ley peruana. En
 el artículo 2 inciso20 de laConstituciónde Perúconrelaciónal
derechode petición señala:
30. 30. - 30 - “A que toda persona tiene derecho a formular peticiones,
individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente,
la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por
escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad”. Fundamento de
la Ley General de Procedimientos Administrativos. Se encuentra en el
siguiente artículo: Artículo 106°, ∙ Derecho de petición administrativa
106.1 Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede
promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante
todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de
petición reconocido en el Artículo 2° inciso 20) de la Constitución
Política del Estado. 106.2 El derechode
peticiónadministrativacomprende lasfacultadesde presentar
solicitudes en interés particular del administrado, de realizar
solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos
administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular
consultas y de presentar solicitudes de gracia. 106.3 Este
derechoimplicalaobligaciónde daral interesadouna respuesta por
escrito dentro del plazo legal. Artículo 206.- Facultad de contradicción
206.1. Señala que, frente a un acto administrativo que se supone
viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su
contradicción en la vía administrativa mediante los recursos
administrativos señalados en el artículo siguiente. 206.2 Sólo son
impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los
actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los
restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para
su consideraciónenel actoque ponga fin al procedimiento y podrán
impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se
interponga contra el acto definitivo.
31. 31. - 31 - 206.3 Nocabe la impugnaciónde actos que sean
reproducción de otros anteriores que hayan quedadofirmes,ni lade
losconfirmatoriosde actos consentidos por no haber sido recurridos
en tiempo y forma. 3.1 Contenido y Efectos Jurídicos CONTENIDO
Como manifestación de voluntad de pedir, como es el caso de los
recursos administrativos, esto constituye un acto jurídico. Por ello
debe tener un contenido. Elementos Los recursosestánformados
porelementos,llamadostambiéncomponentes,loque lo integra o
constituye. Son, por tanto intrínsecos. Estos pueden ser esenciales o
eventuales: Contenido esencial. Se vinculan al perfeccionamiento del
recurso, de lo que se entiende su nacimiento a la vida jurídica y su
acceso al mundo del derecho. Si alguno de tales elementos existe
pero adolecen de algún vicio, y si este tiene suficiente relevancia, el
recurso perfeccionado será inválido o nulo. Estos elementos son una
materia, determinación de voluntad jurídica del recurrente y una
 forma, manifestación exteriorizada, perceptible y comprensible por
terceros, de esa determinación de la voluntad y comunicada a su
destinatario en tiempo oportuno. En el recurso administrativo pueden
encontrase otros elementos componentes o partes integrantes cuya
existencia no es necesaria para su perfeccionamiento ni para su
validez, y que, por tanto, pueden existir o no. Por eso se califican de
eventuales. Se tiene que entender que los recursos administrativos
son la consecuencia de los actos administrativos,que se
manifiestanatravésde resoluciones,decisionesde losfuncionarios, o
autoridades públicas. Por ello estos recursos van en contra de las
decisiones de la administración. Otra postura tiene Manuel María Diez
que afirma que “los actos administrativos deben ser individuales,
tener efectos jurídicos unitarios, deben estar vinculados entre sí”.
32. 32. - 32 - Esto quiere decir,que cada acto administrativo conserve su
propia individualidad como en el caso de, mantener requisitos de
validez y objetos inmediatos propios. Que los actos conectados deben
tener como objetivo, efectos jurídicos unitarios; los actos
relacionados deben tener una misma razón, motivación u objetivo
común. Que,a su interiorlosactosprocesalesse vinculencausalmente
entre sí, de tal modo que cada uno, supone al anterior, y el último
supone al grupo entero. De esta manera, los componentes del
procedimiento aparecen con su valor propio: la resolucióncomoel
actoprincipal convocaciónde ser terminal y los actos preparatorios,
como instrumentos de aquélla, se refiere a los actos que se dan para
que se lleve a cabo una resolución. En el contenido de los recursos
administrativos también se le considera a que acto administrativo van
dirigidos. Por ello es importante saber que es acto administrativo.
Puedenser,lasdeclaracionesde lasentidadesque,enel marcode
normasde derechopúblico, están destinadas a producir consecuencias
jurídicas sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta y especifica. Para
ahondar más en el tema hay que aclarar a que llamamos actos no
administrativos. Los actos de administracióninternade las entidades
destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o
servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a
las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley 27444, y de
aquellas normas que expresamente así lo señalen. Los
comportamientos y actividades materiales de las entidades. Según la
ley 27444 los elementos del acto administrativo pueden ser: 3.1. Una
declaración de cualquiera de las entidades. El acto administrativoesel
resultadojurídicode unprocesode exteriorización intelectual que es
emanado de cualquiera de los órganos de las entidades, para
concretar en un pedido especifico la potestad conferida por la ley.
Este elemento,comprende lanaturalezaunilateral de
ladeclaración,puestoque ladecisión se origina y produce por efecto de
 la convicción única de quien ejercer la autoridad, siendo irrelevante la
voluntad del administrado para generarla.
33. 33. - 33 - Aunque el administradoparticipe
promoviendoladecisión,porsupedido,denunciaoqueja, y pese a que
laautoridaddebe cuidarel debidoprocedimiento,laparticipacióndel
administrado por si sola carece de fuerza vinculante para generar una
declaración de cualquiera de las entidades,puesparaellose
requieresolounmandatolegal,de laautoridadjudicialola propia
convicción de la administración. Comúnmente se reduce el acto
administrativo a aquellas actuaciones que contienen una
manifestaciónde voluntadadministrativa,el
querer,laintenciónconsciente y voluntaria de la autoridad –
haciendoactuara laley-,que se formacon loselementosde juicio que
conoce y el ordenamiento jurídico aplicable. Sin embargo, también
son actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las
constancias, etc. La doctrinaconsideraque lasdeclaracionesque
sirvende base al acto administrativo pueden ser: A. Declaraciones
decisorias, cuando contienen una declaración de voluntad, de deseo o
un deseo especifico de la administración que constituye su finalidad
como por ejemplo; una resolución administrativa, acotación tributaria,
otorgamiento de licencia. B. Declaracionesde Conocimiento, cuando la
autoridad certifica tanto el conocimiento de un hecho de relevancia
jurídica (notificación o la publicación), así como la aceptación de
declaraciones particulares de interés administrativo (partidas de
nacimiento, inscripciones registrales, certificaciones). C.
Declaraciones de opinión, cuando valora y emite un juicio afirmativo o
negativo sobre un hecho comprobado administrativamente
(Certificación administrativa de antecedentes, de buena conducta, de
salud). D. La declaraciónhade emanarde unapersonaque poseala
condiciónsubjetivade entidad,lo cual incluye alosotrosPoderesdel
Estadodiferentesal propiamenteadministrativo, e incluso a entes no
estatales, como empresas privadas que asumen servicios públicos, o
funciones públicas, entre otros. La exigencia de la cobertura de una
declaración formal de las entidades, para alcanzar la categoría de
actos administrativo, esto es toda actuación física u operativa de los
órganos administrativo que produce la adquisición, modificación,
transferencia o extinción de relaciones jurídicas. Por ejemplo, la
demolición de un edificio, la actividad de inspección, la entrega de
una notificación, la pérdida de un expediente, etc.
34. 34. - 34 - Estos comportamientos no son vías de hecho, término
reservado para aquellos comportamientosmaterialesde los órganos
administrativos, gravemente antijurídicos, como el
comportamientomateriallesivoaun derecho fundamental, o la puesta
en ejecución de un acto administrativo cuando no se encuentre
expedito para ello. Como se puede apreciarse establece que
comportamiento material no constituye acto administrativo, pero ello
 no lo excluye de su regulación por la Ley, como sucede con el
comportamiento dirigido a la ejecución o a la transmisión de
conocimiento de un acto, y en general los actos internos que deben
respetar las reglas. 3.2. Destinada a producir efecto jurídicos
externos. La naturalezade decisiónejecutoriaessustancial
paralaconfiguracióndel actoadministrativo, pues solo mediante este
acto, la autoridad puede crear, reconocer, modificar, transformar o
cancelar intereses, obligaciones o derechos de los administrados, a
partir del contenido del acto que aprueba. La actividad administrativa
productora de efectos jurídicos externos, se caracteriza por dirigirse
haciael exteriorde laorganizaciónadministrativa que la emita, hacia
los ciudadanos, otras entidades, las autoridades administrativas
respecto de sus derechos como agente
público,otrosórganos,cuandoactúan
comoadministrados,ocuandoposeancarácter general. Los
efectosjurídicosque produce unacto administrativo, pueden ser
actuales o futuros, pero siempre directos,públicosysubjetivos.Excluye
el ámbito de la actuación pública que recae al propiointeriorde
lasentidades,que caracterizaalos actos de administración o actos
internos de la administración, tales como, los informes, opiniones,
proyectos, actos de trámite, etc. 3.3. Recae en derechos, intereses y
obligaciones de los administrados La calidadde acto
administrativoquedareservadaparaaquellas decisiones que por sí
mismas generan efectos jurídicos para los terceros, en sus derechos,
intereses u obligaciones. El sujetopasivoo administrado viene a ser
calificado, porque sobre sus intereses o derechos de
relevanciapúblicarecae el efectodel acto,yvan a verse alterados,sea a
favor o en contra-. Por ende,resultanexcluidos los actos, que están
dirigidos a producir efectos indirectos en el ámbito externo, tales
como los informes aun cuando sean vinculantes o dación de normas
técnicas, aun cuando se expresen bajo forma de resolución.
35. 35. - 35 - Los actos que se agotan enel ámbitointernode la propia
Administración, son actos del poder público, pero que por su alcance
no requieren ser recubiertos de las garantías, y recelos propios de la
actuación externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la
búsqueda de la eficacia de los resultados de la gestión pública. 3.4.
En una situación concreta. Característica del acto administrativo, es
que los efectos subjetivos que producen son concretos,de materiay
situaciónjurídicaadministrativaespecífica,loque losdiferencia de los
reglamentos que son abstractos, generales e impersonales. La
concretización no es sinónimo de individualidad del administrado
concernido con el acto, puestoque unacto tambiénpuede
serdirigidoaunnúmero incierto de personas pero dentro de una
situaciónjurídicoadministrativaperfectamente concreta(convocatoria
a una licitación pública, o a una audiencia pública). 3.5. En el marco
del derecho público. La actuación pública que califica como acto
 administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho público
o lo que es lo mismo realizada en ejercicio de la función
administrativa. No se trata de calificaral acto, porel órgano que essu
autor, sinoporla potestadpúblicaque a través de ella se ejerce. En ese
mismo sentido, no resulta necesario que para ser calificado como
acto administrativoque laactuaciónpúblicaseaexpresiónde
unapotestad exorbitante, ya que la
mismacapacidadejecutivayvinculantedel acto,loconvierte enacto
administrativo. La exigencia del marco de derecho público, no debe
conducir al error que en cada caso deba analizarse si se trata de una
relación jurídica administrativa o no, pues esta subyace a la
naturaleza misma de las entidades. La huida del derecho público, o la
sustracción de este marco jurídicodebe serexpresa, para poder excluir
a sus decisiones de la calificación de acto administrativo. Esta
exigenciaexcluye la posibilidad de calificar como acto administrativo
las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal específico y
habilitante, se sujetan al derecho común, despojándose la entidad de
sus potestades públicas, como por ejemplo sucede cuando una
entidad pública concierta un contrato de estabilidad jurídica con un
particular, o se somete a arbitraje para definir las controversias que
pudiera suscitar su actuación.
36. 36. - 36 - En el mismo sentido, se encuentran fuera de la calificación
de acto administrativo, las declaracionesque realicen las entidades,
bajo personería empresarial, dentro de un proceso judicial, etc. 3.6.
Puede tener efectos individualizados o individualizables. Se
precisa,que un acto administrativopuede tenerefectoindividualizadoo
individualizable al momento de su dación, pues lo importante es que
al momento de su ejecución, ya este individualizado perfectamente.
3.7. La normatividad de los actos administrativos. La doctrina europea
ha desarrollado la noción de la Tipicidad o normatividad de los actos
administrativos como una forma adicional de reforzar la sujeción de la
administración a la legalidad,cumpliendolafunciónde limite a las
posibilidades decisorias de la administración, enmodo similarcomo
los derechos reales y los contratos nominados operan para los sujetos
de derecho privado. Por estareglase consideraque todoslosactos
administrativosdebenresponder formalmente con la hipótesis legal
prevista previamente, esto es, ser típicos. Con ello se pretende que la
Administración no pueda crear nuevas formas de actos
administrativos, pues solo puede hacerlo utilizando las modalidades,
categorías y esquemas previstos en una norma expresa. De este
modo, la administración no puede emplear una clase o tipo de actos
administrativos que no se encuentren previamente admitidos y
disciplinados expresamente por normas
generales(leyesoreglamentos),oque existiéndolose cree una
modalidad ad hoc o se genere un acto atípico. Comose puede
apreciar,conestareglase retirala posibilidad que la Administración
 cree a su antojo alguna clase de actos administrativos, o sustituya
categorías predispuestas con otras distintas(emitaunactode
liberalidadcuandocorrespondalafigura de la concesión, o cree un acto
sui generis para eludir la categoría del acto administrativo de
licencia). Cuandosucede cualquiera de estas contravenciones,
estaremos frente a un caso en el que la administración ha escogido
un objeto inhábil para su acto administrativo. La nueva ley no ha
acogido en toda su extensión la regla de la tipicidad de los actos
administrativos, y más bien parecería optar por el camino adverso si
anotamos que la única exigenciaparalaregularidadde losobjetosde
losactosadministrativosesque en ningún caso pueda asumir un
contenido prohibido por el ordenamiento jurídico, con lo que parecería
37. 37. - 37 - ponera la autoridadenla condiciónde llenarde
contenidolibrementeasusactos, en tanto no contradiga el texto de
alguna norma prohibitiva. No obstante ello,enverdad,la ley se ha
aproximado bastante a esta regla en dos momentos: -Cuando ha
consagrado a su interior una serie de categorías de actos
administrativos que
configuranunaclasificaciónmásomenosvariable,ylasujeción que hace
de cada una de ellas a exigencias, requisitos, calidades, etc. Por
ejemplo,alolargode la norma se encontrarandisposicionesen
específicos para los actos administrativos firmes, para los actos
administrativos de mero trámite, para los actos complejos, para los
actos simples, entre otros, que ciertamente significan la indudable
intención legislativa de vincular la conducta administrativa
imponiéndole la utilización de ciertos tipos de actos administrativos
para el ejercicio de las potestades, agregándoles un régimen jurídico
propio que no puede ser obviado por la autoridad. Cuando se ha
reforzado la legalidad de determinados actos previstos en la norma,
mediante exigenciade que parasuejercicio por la autoridad
administrativa deban contarse con una ley habilitante enparticularque
le indiquenosololaposibilidadde realizarlo sino también cuáles serán
sus objetivos y de qué manera lo hará. Así sucede al prever la
tipicidad para las modalidades de los actos administrativos de
condición,modoycargo, para la
potestadsancionadora,paralaexigenciade lacomparecencia personal,
para la aplicación de multas coercitivas, y la compulsión contra las
personas, la potestad revocatoria, entre otros. Por estas razones es
importante realizar una apreciación global de los distintos actos
administrativos previstos en la norma y de su respectivo tratamiento
normativo.
38. 38. - 38 - CONCLUSION Los
recursosadministrativospuedenconsiderarse unagarantíapara
loshabitantesinmersoso
interesadosenundeterminadoprocedimientoadministrativo, aunque a
veces estos recursos sirven para postergar por un largo periodo el
 acceso a un proceso judicial. En si tales medios impugnatorios como;
la reconsideración, apelación y revisión cumplen su papel de
instrumentode defensadel administradoporque lessirve para que, ante
un error de la administración de algún acto, este se vea obligado a
revisar, reconsiderar tal acto, o una determinada decisión que afecte
al administrado.
39. 39. - 39 - Bibliografía MINISTERIODE JUSTICIA: “Leyde
ProcedimientoAdministrativoGeneral”,EnriqueBracamonte Vera S.A.,
1º Edición Oficial, Mayo del 200º, Lima. Moreno & Masso. (2006).
Procedimiento y proceso Administrativo Práctico. España: La Ley.
Salazar & Cabrera.(2005). El ActoAdministrtivo-
EvoluciónHistoriayVigenciaActual. Docentia et Investigatio, vol.7.

SUMARIO:
Los Recursos Administrativos, Definición; Clases;
Elementos, Efectos, Agotamiento de la vía
administrativa; Cosa Decidida; Revisión de Oficio;
INTRODUCCIÓN

1. DEFINICIÓN

Es el medio que utiliza un particular o una comunidad para sustentar el

derecho que invocan reconocer. Equivale a una denuncia en el ámbito
administrativo como reproche o impugnación a un determinado comportamiento de
un funcionario público. A través de este instrumento procesal se busca restablecer
la legalidad y, además, armonizar los derechos subjetivos con, el interés público.

DROMI define a los recursos corno “actos de los administrados mediante los
cuales se pide a la administración la revocación o reforma de un acto suyo o
de una disposición de carácter general de rango inferior a la ley en base a un
título jurídico específico”.

Los recursos se interponen ante y se resuelven por la propia administración, que

reúne una doble condición de Juez y parte, lo que determina la existencia de una
tensión irreductible, se ejercerán una sola vez en cada proceso y nunca
simultáneamente.

Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los
actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión.

2. CLASES

En nuestra legislación tenemos las siguientes clases:

 • Recurso de Reconsideración. Tiene por objeto dar oportunidad a la
autoridad que emitió el acto administrativo, que pueda revisarlo
nuevamente, tomando en cuenta las objeciones formuladas contra el mismo,
antes que la autoridad superior lo conozca.

Se debe sustentar necesariamente en nueva prueba instrumental, salvo

en aquellos casos en que el órgano administrativo constituye única
instancia. Es un recurso opcional y su no interposición impide el
ejercicio del recurso de apelación.
• Recurso de Apelación o de Alzada. Es el que se entabla ante una
autoridad administrativo superior a quien se encuentra subordinado el
funcionario público que dictó el acto administrativo que se impugna. Esa
autoridad debe ser competente y puede anularlo, revocarlo confirmarlo. Si se
da el último caso, se puede recurrir a un funcionario público inmediatamente
superior al último.

Se sustenta en una Interpretación diferente de las pruebas producidas o

cuando se trate de cuestiones de puro derecho.

• Recurso de Revisión. Es el que se interpone ante una tercera

instancia, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades
que no son de competencia nacional.

El término para la interposición de los recursos es de quince días perentorios,

y deberán resolverse en el plazo de treinta días.

3. ELEMENTOS

En los recursos administrativos están implícitos los elementos que lo caracterizan:

a) Actividad de control administrativo.

b) Propósito correctivo.
c) Se origina a instancia de parte, porque quien acciona tiene que ser un
sujetó legitimado.
d) Se deduce contra actos administrativos que lesionan o niegan un
derecho; debe distinguirsele de la simple solicitud.
e) Su finalidad es el mantenimiento de la juridicidad administrativa y la
protección y garantía de los derechos e intereses de los administrados.

4. EFECTOS

La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto

impugnado, lo que implicaría la interrupción temporal de la eficacia del acto Sin
que se afecte su validez. En un sector de la doctrina se establece que sólo se
puede dar esta posibilidad si se otorga por motivos de orden e interés público.
La nueva Ley prevé que la autoridad administrativa que deba resolver el recurso
podrá suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto impugnado
cuando se presenten las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil

reparación.
b) Que sé aprecié objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.

Al adoptase la suspensión podrán adoptarse las medidas que sean

necesarias para asegurar la protección del interés público o derechos de
terceros. La suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso o del
proceso contencioso administrativo, salvo que se disponga lo contrario.

5. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Se tiene por agotada la vía administrativa para los efectos de lo dispuesto en el

artículo 23º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando se hubiera expedido
resolución en la última instancia administrativa.

En ese sentido, el agotamiento de la vía previa significa:

a) La existencia de una decisión de la máxima autoridad contra la cual ya

no se puede interponer recurso jerárquico alguno.

b) Que ha operado el silencio administrativo definitivo.

c) Que se ha declarado la nulidad de las resoluciones administrativas aun

cuando hayan quedado consentidas, siempre que agravien el interés público.

6. COSA DECIDIDA

En alguna época se equiparó en el derecho administrativo los conceptos de «cosa

juzgada» y «cosa decidida», situación que no se presenta en la doctrina moderna.

La cosa decidida es una institución que tiene por objeto otorgar seguridad jurídica
en el ámbito prejudicial, es la cualidad que se atribuye a una resolución de la
Administración una vez cumplidas todas las etapas del procedimiento
administrativo llegando a una decisión final que sólo puede ser cuestionada en
sede judicial a través del proceso contencioso administrativo.

La expresión «causar estado» se relaciona con esta institución; se utiliza dicho

término para describir la situación de una resolución que adquiere firmeza, es
decir, ya no es pasible de reforma alguna por parte de la Administración, de tal
manera que la voluntad de la Autoridad se expresa de manera definitiva.

Pues, en cambio la cosa juzgada es la decisión que ya agotó todas las instancias
posibles en sede judicial, por lo que no cabe revisión alguna.
 7. REVISIÓN DE OFICIO

Esta institución permite que de oficio la autoridad administrativa competente pueda

examinar nuevamente el acto administrativo y adoptar las siguientes decisiones.

• RECTIFICACIÓN

Ante un error material o aritmético, la Administración tiene la facultad de

corregir o rectificar, siempre que no altere el contenido del acto administrativo
en lo sustancial o que cambie el sentido de la decisión.

• NULIDAD DE OFICIO

De presentarse las causales de nulidad previstas en la Ley y que no hubieran

sido advertidas por los administrados, la autoridad administrativa está
facultada para declarar de oficio la nulidad, aun cuando Los actos hubieran
causado estado, siempre que agravien eL interés público.

Para revertir la nulidad de oficio decretada por la Administración Pública sobre

resoluciones que agravian el interés público, se interpusieron diversas
Acciones de Amparo, hoy llamadas Procesos de Amparo.

Al entrar en vigencia la Ley No 26111 modificó el artículo 113º del Decreto

Supremo No 006-67-SC agregándole el segundo párrafo. Se establecía un
plazo de seis meses para la prescripción de la nulidad de oficio, y dicho plazo
se iniciaba a partir de que la resolución quedaba consentida. Con la
promulgación del Decreto Supremo No 02-94-JUS — TUO de la Ley General
de Procedimientos Administrativos (29/01/94) se mantuvo el mismo plazo y
finalmente la Ley No 26960 en su Primera Disposición Final y
Complementaría (30/05/98) amplió hasta los tres años el plazo,
manteniéndose la atribución en el superior jerárquico y el cómputo del plazo
desde la fecha en que la resolución queda consentida.

VALENTIN PANIAGUA al respecto señaló: «El articulo 109º del D.S. No 006-
67-SC permitía a la Administración, en cualquier tiempo, anular actos
administrativos que, incursos en causal de nulidad, agravian también el
interés público. Es cierto que el acto administrativo se presume siempre
legítimo, porque se le supone perfecto, completo y regular. Esta presunción
es, sin embargo, iuris tantum, es decir, relativa. La impugnabilidad es otro de
los caracteres del acto administrativo. Por eso el acto nulo era y es revisable
de oficio, por la propia Administración. Y es que a ésta corresponde — más
allá de los intereses subjetivos en juego

— asegurar el imperio del Derecho. Tal principio que es el de legalidad,

columna vertebral del Estado de Derecho, ha sido ahora abandonado. El
Decreto Ley No 26111 reconoce al acto nulo todos los atributos del acto válido
si transcurren seis meses desde su dación sin que sea revocado. Eso significa
consolidar la arbitrariedad en agravio del Derecho. El articuló 110º riñe con la
elemental racionalidad jurídica.»

La anterior Ley de Procedimientos Administrativos — Decreto Ley No 26111,

como ha indicado el Dr. Paniagua, reconocía en el acto nulo los atributos de
un acto válido si transcurrían seis meses desde su dación sin que sea
revocado. Este dispositivo fue objeto de muchas criticas, situación que no se
repite en la nueva Ley que establece que la facultad de declarar la nulidad
prescribe al año, contado a partir de la fecha que haya quedado consentido, y
de haber prescrito esta posibilidad, se puede recurrir a demandar la nulidad
ante el Poder Judicial vía proceso contencioso administrativo, siempre que la
demanda se interponga dentro de los dos años siguientes desde la fecha en
que prescribió la facultad de declarar la nulidad en sede administrativa.

La nueva Ley de Procedimientos Administrativos reconoce la nulidad de oficio,

estableciendo para su aplicación las siguientes condiciones:

a) Que el acto haya sido emitido y, aun cuando quede firme, siempre
que su subsistencia agravie el interés público.
b) Sólo puede ser declarada de oficio por el superior jerárquico al que
expidió el acto que se invalida, salvo que no estuviera sometido a
subordinación jerárquica, en cuyo caso será declarada por resolución del
mismo funcionario.

c) La facultad para declarar la nulidad de oficio prescribe al

año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.

d) Si operó el plazo de prescripción anteriormente indicado, sólo

procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía un proceso
contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro
de los dos años siguientes desde la fecha en que prescribió la facultad
para declarar la nulidad en sede administrativa.

e) No cabe la nulidad de oficio de decisiones adoptadas en última

instancia administrativa por tribunales o consejos regidos por leyes
especiales, en dichos casos, sólo se podrá demandar la nulidad ante el
Poder Judicial, vía un proceso contencioso administrativo, dentro del
plazo de tres años desde la fecha en que el acto quedó firme.

• REVOCACIÓN

Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses

legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Salvo:
 1. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida
por una Ley.

2. Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas para

la emisión del acto administrativo.

3. Cuando se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y

siempre que no se genere perjuicios para terceros.

Si la revocación origina perjuicios económicos al administrado, se deberá

contemplar la indemnización correspondiente.

ÓRGANOS COLEGIADOS

1. DEFINICIÓN

La jurisdicción administrativa alude al conjunto de organismos encargados de

resolver en la vía administrativa situaciones que sean planteadas por los
administrados o por las propias entidades.
En la legislación comparada se refiere al control que realiza el máximo organismo
que resuelve en esta vía y que, al mismo tiempo, permite unificar criterios para la
administración. Generalmente, la última instancia está conformada por un órgano
colegiado.

La doctrina se halla dividida respecto a este tema. Algunos niegan la existencia de

la «jurisdicción administrativa», afirman que el Estado tiene una actividad
administrativa o jurisdiccional, pero no puede ostentar ambas cualidades. La
Administración no ejerce función jurisdiccional si sus actos en algún caso se
parecen por su contenido, no tiene el mismo régimen jurídico, faltan
elementos como el carácter definitivo de la resolución y el pronunciamiento
por un órgano imparcial e independiente.

En nuestro país se cuenta con Tribunales Administrativos que resuelven en última

instancia administrativa, como son:

 Tribunal Fiscal.
 Consejo de Minería.
 Tribunal de INDECOPI.
 Tribunal Registral.
 Consejo Nacional de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

Si bien estos organismos actúan como últimas instancias administrativas,

sus decisiones son revisables en la vía judicial como una garantía para el
administrado y cómo una forma de control entre órganos del Estado.

Todo órgano colegiado es representado por su Presidente, quien asegura la

regularidad de las deliberaciones y ejecuta los acuerdos; cuenta con un Secretario
a cargo de preparar la agenda, llevar y actualizar las actas de las sesiones.

2. TRIBUNAL FISCAL

El Tribunal Fiscal es el órgano contencioso tributario dependiente del Ministerio de

Economía y Finanzas, con autonomía en el ejercicio de sus funciones específicas.

El Tribunal Fiscal está conformado por la Presidencia del Tribunal y la Sala Plena
que está conformada por todos los vocales que integran cinco Salas
Especializadas en materia tributaria y aduanera (tres vocales). El Tribunal tiene las
siguientes atribuciones:

• Conoce y resuelve en última instancia administrativa las apelaciones

contra las Resoluciones de la Administración que resuelven reclamaciones
interpuestas contra ordenes de pago, resoluciones de determinación,
resoluciones de multa u otros actos administrativos que tengan relación
directa con la determinación de la obligación tributaria, así como contra las
resoluciones que resuelven solicitudes no contenciosas vinculadas a la
determinación de la obligación tributaria y las correspondientes a las
aportaciones administradas por ESSALUD y la Oficina de Normalización
Provisional.

• Conoce y resuelve en última instancia administrativa las apelaciones

contra las Resoluciones que expidan la Superintendencia Nacional de
Aduanas y las Intendencias de las Aduanas de la República, sobre los
derechos aduaneros, clasificaciones arancelarias y sanciones previstas en la
Ley General de Aduanas, su reglamento y normas conexas y los pertinentes
al Código Tributario.

• Conoce y resuelve en última instancia administrativa las apelaciones

respecto de la sanción de comiso de bienes, internamiento temporal de
vehículos y cierre temporal de establecimiento u oficina de profesionales
independientes, así como las sanciones que sustituyan a ésta.

• Resuelve las cuestiones de competencia que se susciten en materia

tributaria.

• Resuelve los recursos de queja que presenten los deudores tributarios

contra las actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o
 infrinjan lo establecido en la ley, así como los que se interpongan de acuerdo
con la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones
administrativas en materia aduanera.

• Uniformiza la jurisprudencia en las materias de su competencia.

• Propone al Ministro de Economía y Finanzas las normas que juzgue

necesarias para suplir las deficiencias en la legislación tributaría y aduanera.

• Resuelve en vía de apelación las tercerías que se interpongan con

motivo del Procedimiento de Cobranza Coactiva.

• Celebra convenios con otras entidades del Sector Público, a fin de

realizar la notificación de sus resoluciones, así como otros que permitan el
mejor desarrollo de los procedimientos tributarios.

3. CONSEJO DE MINERIA

Conforme a lo dispuesto en el Decreto Legislativo No 109, que aprueba la Ley

General de Minería, y el Decreto Supremo Nº 014-92-EM, que promulga su Texto
Único Ordenado, la competencia administrativa en asuntos mineros corresponde
en última instancia al Consejo de Minería.

El Consejo de Minería se compone de cinco vocales, quienes ejercen el cargo por

el plazo de cinco años, y durante el cual serán inamovibles, siempre que no
incurran en manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad. En esos casos,
el Ministro de Energía y Minas formulará la correspondiente Resolución Suprema
de subrogación, que será expedida con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros.

Tres de los miembros del Consejo serán abogados y dos serán ingenieros de
minas o geólogos colegiados. Excepcionalmente podrá nombrarse vocales
suplentes. Los Vocales del Consejo de Minería elegirán, entre sus miembros, a un
Presidente y a un Vicepresidente, los cuales desempeñarán sus cargos por un
año.

Entre sus atribuciones tenemos las siguientes:

• Conoce y resuelve en última instancia administrativa los recursos de

revisión.

• Resuelve sobre los daños y perjuicios que se reclamen en la vía

administrativa.

• Resuelve los recursos de queja por denegatoria del recurso de revisión.

 • Absuelve las consultas que le formulen los Órganos del Sector Público
Nacional sobre asuntos de su competencia y siempre que no se refieran a
algún caso que se halle en trámite administrativo o judicial.

• Uniformiza la jurisprudencia administrativa en materia minera.

• Propone al Ministerio de Energía y Minas los aranceles concernientes a

las materias de que se ocupa la presente Ley.

• Propone al Ministerio de Energía y Minas las disposiciones legales y

administrativas que crea necesarias para el perfeccionamiento y mejor
aplicación de la legislación minera.

• Elabora su Reglamento .de Organización y Funciones.

4. TRIBUNAL DEL INDECOPI

Es la máxima instancia administrativa que resuelve los procesos relacionados con

La defensa de la competencia, los derechos del consumidor y la propiedad
intelectual.

Las resoluciones del Tribunal sólo son impugnables ante el Poder Judicial. El
Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual está
integrado por cinco vocales designados por Resolución Suprema refrendada por el
Ministro de la Presidencia, tomando en consideración los candidatos que para el
efecto propone el Consejo Consultivo del INDECOPI. Los vocales elegirán en su
seno un Presidente por un periodo de tres años. El cargo es rotativo.

El Tribunal está constituido por la Sala de Defensa de la Competencia y la Sala de

la Propiedad Intelectual, las cuales están integradas por seis y cuatro vocales
respectivamente.

Entre las atribuciones de este órgano colegiado tenemos:

• Conoce y resuelve en segunda y última instancia administrativa los

procesos relacionados con La defensa de la competencia y de los derechos
de los consumidores, así como de los derechos de la propiedad intelectual.

• Conoce y resuelve en segunda y última instancia administrativa sobre la

adopción de medidas correctivas y la imposición de sanciones por infracción a
lo resuelto por el Tribunal.

• Recomienda al Presidente del INDECOPI la realización de gestiones

ante las autoridades pertinentes del Gobierno para la adopción de las
medidas legales o reglamentarias que juzgue necesarias para garantizar la
protección de los derechos.
 • Recurre al auxilio de la fuerza pública para ejecutar sus resoluciones, en
caso de ser necesario.

5. TRIBUNAL REGISTRAL

Es el órgano administrativo que constituye en segunda y última instancia

registral y conoce en grado de apelación las denegatorias de inscripción y demás
actos regístrales.

Las resoluciones del Tribunal Registral se interpretan de modo expreso y con

carácter general; determinadas normas registrales constituyen precedente de
observancia obligatoria.

El Tribunal está integrado por tres vocales, los que acceden al cargo por concurso
público de méritos. Su Presidente es elegido por los integrantes del Tribunal por el
periodo de dos años y no procede la reelección inmediata. El Tribunal Registral
tiene las siguientes atribuciones:

• Conoce en grado de apelación las denegatorias de inscripción y demás

actos regístrales.

• Ejerce control permanente sobre las observaciones de los registradores.

• Verifica el cumplimiento de las normas legales por parte de los

registradores y adopta las medidas correspondientes.

• Interpreta los alcances y aplicación de las normas registrables.

• Conoce y somete a consideración de la Jefatura su opinión respecto a

quejas sobre materia registral.

• Toma acuerdos de carácter general destinados a la mejor aplicación de

las leyes y reglamentos relacionados con el Registro.

• Coordina con los órganos de las entidades públicas vinculadas a su

competencia.

• Emite opinión sobre asuntos que la Jefatura somete a su consideración.

6. CONSEJO SUPERIOR DE CONTRATACIONES Y

ADQUISICIONES DEL ESTADO

El Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado es un

organismo público descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros, con personería jurídica de derecho público que goza de autonomía
técnica, funcional, administrativa, económica y financiera. Su personal está sujeto
al régimen laboral de la actividad privada. Tiene las siguientes funciones:
 • Vela por el cumplimiento y difusión de esta Ley, su Reglamento y normas
complementarias y propone las modificaciones que considere necesarias.

• Resuelve en última instancia administrativa los asuntos de su

competencia.

• Administra el Registro Nacional de Contratistas así como el Registro de

Inhabilitados para contratar con el Estado, los mismos que son públicos.

• Absuelve las consultas sobre las materias de su competencia.

• Aplica sanciones a los proveedores, postores y contratistas que

contravengan las disposiciones de esta Ley, su Reglamento y normas
complementarias.

• Pone en conocimiento de la Contraloría General de la República los

casos en que se aprecie indicios de incompetencia, negligencia, corrupción o
inmoralidad detectados en el ejercicio de sus funciones.

El Presidente del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

es el Titular del Pliego Presupuestario y máxima autoridad administrativa de la
institución.’ Es nombrado por Resolución Suprema, refrendada por el Presidente
del Consejo de Ministros, por un plazo de tres años renovables. El Presidente
ejerce funciones jurisdiccionales únicamente, en reemplazo de un Vocal del
Tribunal, en cuyo caso ejerce la presidencia del Tribunal. El Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado es el órgano jurisdiccional del -
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Se organiza en
Salas, las cuales - están conformadas por tres vocales. Estos serán nombrados
mediante Resolución Suprema, refrendada por el Presidente del Consejo de
Ministros, por un plazo de tres años renovables. El número de Salas se
establecerá por Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministerio. El Tribunal está obligado a publicar las resoluciones que expida como
última instancia administrativa.

1. 1. ARTÍCULO 207.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS 207.1 LOS

RECURSOS ADMINISTRATIVOS SON: A) RECURSO DE
RECONSIDERACIÓN B) RECURSO DE APELACIÓN C) RECURSO DE
REVISIÓN 207.2 EL TÉRMINO PARA LA INTERPOSICIÓN DE LOS
RECURSOS ES DE QUINCE (15) DÍAS PERENTORIOS, Y DEBERÁN
RESOLVERSE EN EL PLAZO DE TREINTA (30) DÍAS.
2. 2. LOS RECURSOS IMPUGNATIVOS EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL APROBADA POR LA LEY Nº 27444 Esta
norma busca regular el proceder de la Administración Pública en el
cumplimiento de sus funciones y dentro de su estructura se
 encuentran regulados los recursos impugnativos, dentro de los cuales
está la posibilidad de impugnar los actos administrativos, ello a través
de los recursos de reconsideración, apelación y revisión. Artículo 206
señala que “frente a un acto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su
contradicción en la vía administrativa mediante los recursos
administrativos”. Northcote Sandoval precisa que “los recursos
administrativos constituyen entonces un mecanismo de defensa de
los derechos de los administrados, permitiéndoles cuestionar los
actos de la administración pública que hubieran sido dictados sin
cumplir con las disposiciones legales o sin efectuar una adecuada
apreciación de los hechos y fundamentos expuestos por los
administrados”.
3. 3. ARTÍCULO 208.- RECURSO DE RECONSIDERACIÓN El recurso de
reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el
primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse
en nueva prueba. en los casos de actos administrativos emitidos por
órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba.
este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio
del recurso de apelación.
4. 4. EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN: • Eloy Lares Martínez, sobre
el recurso de reconsideración, señala que la solicitud será dirigida al
propio autor del acto, para que lo revoque o reforme. claro está que la
autoridad puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la
medida impugnada.” • La nueva prueba que se presente debe servir
para demostrar algún nuevo hecho o circunstancia, aplicable a la
finalidad del recurso de reconsideración, la cual es “controlar las
decisiones de la administración en términos de verdad material y ante
la posibilidad de la generación de nuevos hechos. la administración,
en consecuencia, debe resolver analizando nuevos elementos de
juicio.”
5. 5. • En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que
constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. este recurso
es opcional. • Ejemplo: Si se impugna a través de un recurso de
reconsideración una resolución de alcaldía, expedida por un alcalde
que no esta sujeto a subordinación, no es necesario adjuntar nueva
prueba. • Para habilitar la posibilidad del cambio de criterio, la ley
exige que se presente a la autoridad un hecho tangible y no evaluado
con anterioridad, que amerite la reconsideración”. • Cabe precisar
que la interposición de este recurso es opcional, debido a que el
administrado puede, si es que así lo considera por decisión o
estrategia jurídica, presentar el recurso de apelación a efectos que
sea el superior jerárquico quien resuelva la situación controvertida.
EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN:
6. 6. ¿CÓMO SE PRESENTA EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN? • El
administrado o su representante legal acreditado en el ruc deberá
 cumplir con presentar ante la mesa de partes de la intendencia u
oficina zonal de su jurisdicción un escrito firmado, detallando lo
siguiente: 1. Dependencia a la que se dirige. 2. Nombres y apellidos
completos, domicilio, documento de identidad y/o número de ruc y en
su caso, los datos del representante y de la persona a la que
representa. 3. Dirección del lugar donde se desea recibir la
notificación cuando sea diferente al domicilio señalado. 4. El acto que
se impugna, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea
posible, los de derecho. 5. Identificación del expediente de la materia
tratándose de procedimientos ya iniciados. 6. Lugar, fecha y firma o
huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido. 7. Firma de
abogado indicando su nombre y número de registro hábil. • Asimismo,
se debe presentar una copia del poder conferido al representante. •
También debe presentarse nueva prueba que sustente la
reconsideración.
7. 7. 1) colocar sumilla 2) Identificar a la autoridad 3) Datos del
administrado 4) Expresion de lo pedido 5) Fundamentos Del recurso
8. 8. Nueva Prueba  Documentos  Inspección adminitrativa  Informe
 Dictamen  Declaración de testigos Anexos Se adjunta para facilitar
la busqueda de la labor adminitrativa Todo recurso administrativo, por
disposición de la ley debe ser firmado y autorizado por un abogado.
9. 9. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE
RECONSIDERACIÓN • El recurso de reconsideración debe presentarse
dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la
resolución impugnada. • En el caso puntual de la notificación de
detracciones, que es notificada en el buzón electrónico del
contribuyente, la fecha a partir de la cual se deba considerar el plazo
de los quince días sería a partir del día siguiente de recepcionado el
mensaje en el buzón electrónico.
10. 10. 7. PLAZO PARA EMITIR RESPUESTA • La realización de este
trámite no cuenta con aprobación automática, lo cual implica una
aprobación posterior sujeta a evaluación por parte de Sunat,
aplicándose la figura del SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO. como
consecuencia de ello, se determina que luego de transcurridos treinta
(30) días hábiles de presentado el recurso si la administración no ha
emitido pronunciamiento alguno, se entiende que el pedido del
contribuyente ha sido denegado, correspondiendo presentar el
respectivo recurso de apelación. el funcionario que firme la
resolución que dé respuesta al presente recurso será el intendente de
principales contribuyentes nacionales, el intendente regional o el jefe
de la oficina zonal, según corresponda. De este modo, se podrá
presentar un recurso de apelación ante el mismo órgano que emitió la
respuesta efectos que sea el superior jerárquico quien se encargará
de resolver el expediente.
11. 11. LO QUE SE DISCUTE EN LA RECONSIDERACIÓN a.- EN LOS
PROCEDIMIENTOS DE DOS O TRES INSTANCIAS: o Se discute sobre
 hechos preexistentes que no fueron considerados al emitirse el
primer acto administrativo. o para el efecto es necesario presentar u
ofrecer nueva prueba. b.- EN LOS PROCEDIMIENTOS DE ÚNICA
INSTANCIA: oSe discute sobre hechos preexistentes que no fueron
considerados al emitirse el primer acto administrativo. oPara el efecto
es necesario presentar u ofrecer nueva prueba. oSe puede discutir
sobre diferente interpretación de los hechos. oSe puede discutir sobre
cuestiones de puro derecho (vigencia de la norma o interpretación de
la norma)
12. 12. ARTÍCULO 209.- RECURSO DE APELACIÓN • El recurso de
Apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en
diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate
de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo
actuado al superior jerárquico.
13. 13. • Lo que se pretende con la interposición del presente recurso es
obtener un segundo parecer u opinión jurídica por parte de la
administración pública con relación a los mismos hechos y
evidencias, no se requiere la presentación de nueva prueba
instrumental (situación que es distinta del recurso de reconsideración
en donde su exigencia si es necesaria). • Para Morón Urbina el
recurso de apelación “… tiene como presupuesto la existencia de una
jerarquía administrativa titular de la potestad de corrección y por eso
su finalidad es exigir al superior examine lo actuado y resuelto por su
subordinado. de ahí que este recurso podamos ejercerlo únicamente
cuando cuestionemos actos emitidos por un órgano administrativo
subordinado jerárquicamente a otro y no cuando se trate de actos
emitidos por la máxima autoridad de órganos autárquicos, autónomos
o carentes de tutela administrativa”.
14. 14. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN •
El recurso de apelación se presenta dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a la notificación de la resolución impugnada. Es del
caso mencionar, que la realización de este trámite no cuenta con
aprobación automática, ello significa que se requiere aprobación
posterior sujeta a evaluación por parte del ente administrativo,
aplicándose la figura del silencio administrativo negativo. ello
determina que luego de transcurridos treinta (30) días hábiles de
presentado el recurso y no ha existido una respuesta por parte de la
Sunat, se entiende que el pedido ha sido denegado.
15. 15. REQUISITOS PARA PRESENTAR EL RECURSO DE APELACIÓN • El
administrado o su representante legal acreditado en el ruc, para
efectuar el trámite antes señalado deberá presentar ante la mesa de
partes de la intendencia un oficina zonal de su jurisdicción un escrito
firmado, detallando lo siguiente: • 1. Dependencia a la que se dirige. 2.
Nombres y apellidos completos, domicilio, documento de identidad y/o
número de ruc y en su caso, los datos del representante y de la
 persona a la que representa. 3. Dirección del lugar donde se desea
recibir la notificación cuando sea diferente al domicilio señalado. 4. El
acto que se impugna, los fundamentos de hecho que lo apoyen y,
cuando le sea posible, los de derecho. 5. Identificación del expediente
de la materia tratándose de procedimientos ya iniciados. 6. Lugar,
fecha y firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar
impedido. 7. Firma de abogado indicando su nombre y número de
registro hábil. • asimismo, se debe sustentar la impugnación en
diferente interpretación de las pruebas o en cuestiones de pleno
derecho.
16. 16. PLAZO PARA QUE SE EMITA RESPUESTA • El plazo es de treinta
(30) días hábiles contados a partir del día siguiente de la fecha de
presentación del recurso de apelación, siendo el superintendente
nacional adjunto de tributos internos o el intendente regional, según
corresponda quien emita la resolución que pone fin al recurso de
apelación. • En caso que hayan transcurrido los treinta (30) días
hábiles y la administración tributaria emite pronunciamiento negativo
o no haya emitido pronunciamiento, se entenderá que la Sunat ha
denegado el recurso de apelación presentado por el administrado. de
este modo, él podrá presentar una demanda contencioso
administrativa ante el poder judicial.
17. 17. ARTÍCULO 210- RECURSO DE REVISIÓN • Procede si las dos
instancias anteriores no tienen competencia nacional (pero este
requisito ha sido modificado por la evolución de la organización de la
administración pública). es excepcional. la regla es que donde hay
organismo se agota la vía administrativa • La ley no dice nada, pero
se discute - diferente interpretación de las pruebas producidas o
cuestiones de puro derecho. • Se presenta al órgano que se pronunció
para que eleve lo actuado al superior jerárquico. • Situación especial:
se puede presentar pruebas (por principio de verdad material).
18. 18. LO QUE SE DISCUTE EN LA APELACIÓN Y EN LA REVISIÓN EN
AMBOS CASOS SE DISCUTE SOBRE UNO O AMBOS DE LOS
SIGUIENTES ASPECTOS: A.- DIFERENTE INTERPRETACIÓN DE LOS
HECHOS (DIFERENTE INTERPRETACIÓN SOBRE LAS PRUEBAS
PRODUCIDAS). B.- CUESTIONES DE PURO DERECHO. USUALMENTE
REFERIDO A: B.1.- VIGENCIA DE LA NORMA . B.2.- INTERPRETACIÓN
DE LA NORMA.

1. Introducción

Dentro del estudio de los diversos aspectos del procedimiento administrativo, la regulación de
los recursos administrativos debiera merecer particular atención si se considera que éstos se
configuran como una de las herramientas más relevantes para controlar la legalidad de la
actuación administrativa, y al mismo tiempo, para defender los derechos de los administrados
que pudieran considerarse afectados por alguna decisión administrativa.
En el caso del ordenamiento jurídico peruano, la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Ley No. 27444 , estableció una serie de disposiciones que permiten la correcta
[1]

articulación de estos dos valores como los fines fundamentales de los recursos
administrativos. Del mismo modo, estableció orgánicamente las pautas más importantes que
deben regir el trámite de estos recursos buscando también compatibilizar el ejercicio del
derecho de defensa propio de los administrados y el principio de seguridad jurídica
materializado en la estabilidad de la que deben gozar las actuaciones administrativas.
Sin embargo, como toda norma, ésta cuenta con aspectos aún perfectibles que podrían ser
objeto de nueva regulación o, en todo caso, clarificados por el legislador, con el objetivo de
dotar a los funcionarios públicos de las herramientas necesarias para actuar y no imponer
sobre ellos una responsabilidad interpretativa que muchas veces no se ve desarrollada debido
al temor que es capaz de imprimir un mal entendido principio de legalidad.

En el presente trabajo buscaremos delimitar la naturaleza y funciones de los recursos

administrativos, nos referiremos a las condiciones y exigencias que regula la normativa
administrativa actual para su interposición, analizaremos el trámite que deben seguir y
explicaremos las clases de recursos que se han establecido en nuestra legislación general,
cuyo ejercicio resulta exigible como paso previo para acudir a la vía judicial. Por lo demás, en
algunos casos presentaremos ciertas alternativas que consideramos deberían ser objeto de
evaluación con la finalidad de perfeccionar el sistema de recursos administrativos, desde
nuestra opinión.

2. Fundamento y funciones de los recursos administrativos

Como se sabe, la regulación nacional contempla únicamente dos vías para llevar a cabo la
revisión de una decisión administrativa: (i) la revisión de oficio y (ii) la interposición de recursos
administrativos. En el primer caso, la revisión de oficio se constituye como una herramienta a
través de la cual la Administración, por su propia decisión, puede resolver dar inicio a un
procedimiento de revisión de alguna decisión administrativa previamente adoptada, buscando
su corrección, su modificación o, simplemente, dejarla sin efectos.

En el segundo caso, en cambio, es el administrado quien solicita a la Administración que

revise determinado acto por considerar que éste le causa algún tipo de agravio y que resulta
contrario al régimen de legalidad establecido para la adopción de decisiones administrativas. A
diferencia del primer supuesto, los recursos administrativos constituyen, entonces,
mecanismos de impugnación a través de los cuales los administrados reaccionan ante un acto
de la Administración que los perjudica, promoviendo que éste sea dejado sin efectos.

Es posible definir a los recursos administrativos, entonces, como aquellas actuaciones a

través de las cuales un sujeto legitimado le solicita a una entidad pública que revise una
resolución administrativa, o excepcionalmente un acto de trámite, de acuerdo con las
condiciones exigidas por el marco legal vigente, con la finalidad de obtener la anulación o
modificación de un acto emitido por la misma entidad.

Tomando estos aspectos en consideración, debemos partir por advertir que la doctrina ha
discutido durante mucho tiempo si los recursos administrativos tienen por finalidad convertirse
en una garantía de defensa para los administrados o si es que en realidad se trata de un
privilegio de la Administración proveniente de su característica autotutela. De acuerdo con la
primera posición, los recursos se configuran como un mecanismo para que los administrados
puedan cuestionar una decisión que consideran que los agravia y, además, obtener una
decisión acorde con su interés en sede administrativa sin la necesidad de verse involucrados
en un proceso judicial que importe un mayor gasto de tiempo y recursos.
Quienes se refieren al sistema de recursos administrativos como privilegio de la
Administración, en cambio, señalan que no puede soslayarse que la exigencia de interponer
recursos administrativos antes de poder recurrir a la vía judicial supone necesariamente una
limitación al derecho a la tutela judicial efectiva, el mismo que solo se puede ver realmente
satisfecho ante la justicia ordinaria donde existe un verdadero juez imparcial y no a través de
la revisión de actos por parte de la misma entidad que emitió la decisión objeto de
cuestionamiento.

Esta última posición sirve muchas veces para respaldar una opinión según la cual, en el
marco de un Derecho Administrativo moderno que tiene un enfoque garantista sobre el
administrado, los recursos administrativos no deberían existir y se debería permitir que el
administrado acuda directamente a la sede judicial cuando quiera cuestionar una decisión
administrativa. Una posición un poco más moderada propone que los recursos
[2]

administrativos tengan carácter potestativo de manera tal que, ante un acto administrativo que
consideren contrario a sus intereses, los administrados tengan la posibilidad de cuestionar la
decisión ante la propia Administración o de acudir directamente al proceso contencioso
administrativo en sede judicial.
Desde nuestro punto de vista, no cabe duda de que los recursos administrativos, al menos en
el ordenamiento peruano, ofrecen hoy una alternativa nada despreciable para que los
administrados puedan cuestionar una decisión que les agravia. Así, frente a los problemas que
presenta la justicia ordinaria en nuestro país, estimando la larga duración de los procesos
judiciales, la complejidad que supone contar con jueces especializados en cada materia de
aquellas que atiende la Administración y los altos costos que supone la asistencia letrada
permanente en el desarrollo de un juicio, el procedimiento recursivo se presenta como una
alternativa mucho más expeditiva, flexible y menos costosa, lo que realmente se convierte en
una garantía para el administrado .
[3]

No puede perderse de vista, además, que en algunos casos los costos de un proceso
contencioso administrativo pueden ser sorprendentemente desproporcionales frente al objeto
del acto administrativo que resulte objeto de cuestionamiento. Piénsese, por ejemplo, en el
inicio de un proceso judicial de esta naturaleza solo por la denegatoria de una licencia de
funcionamiento o una licencia de construcción a nivel municipal, solicitada exclusivamente
para fines domésticos.

El beneficio de obtener una solución al problema en vía administrativa, por lo demás, resulta
ambivalente en la medida que beneficia tanto al administrado como a la Administración quien
no tiene que verse sometida a un proceso judicial con el correspondiente compromiso de
recursos públicos que eso significa. Así, establecer una regla según la cual todos los
cuestionamientos a la Administración Pública deban dar lugar inmediatamente al inicio de un
proceso contencioso administrativo supondría inundar a las entidades de procesos judiciales,
los mismos que, evidentemente, serían costeados con recursos públicos.

Por otro lado, la propuesta de hacer potestativos los recursos administrativos o de suprimirlos
deja de lado la observación de que el sistema de recursos administrativos se configura
también como una forma de control institucional , en la medida que a través de éstos, muchas
[4]

veces, la Administración puede ejercer un control interno producto de sus reglas de jerarquía o
tutela en las organizaciones públicas. Así, los recursos se configuran como una herramienta
de información que facilita el autocontrol de la Administración Pública y que pone en
evidencia, ante la mirada de los superiores jerárquicos, la actuación de determinados órganos
administrativos.
Tal vez por ello coincidamos con aquellos que consideran que la mejor alternativa resulta
reconocer las debilidades que ofrece el sistema de recursos administrativos por su propia
naturaleza y, a partir de ello, establecer la regulación más adecuada que permita que este
sistema funcione de la mejor manera posible . Y es que no cabe duda de que se trata de un
[5]
sistema que debe mantenerse en constante revisión para evitar que los recursos dejen de
cumplir con todas aquellas funciones que tienen encomendadas por su naturaleza.
De acuerdo con lo propuesto hasta el momento, en consecuencia, es posible afirmar que,
según la doctrina, los recursos administrativos cumplen con distintas funciones:

(i) Garantía para los administrados.- Muchos autores consideran que los recursos
constituyen un mecanismo de garantía de los administrados en la medida que a través de
aquellos éstos pueden solicitarle a la Administración que revise su decisión de una manera
menos formal y más expeditiva de lo que supondría iniciar un proceso contencioso
administrativo.

(ii) Control de legalidad.- Es posible afirmar también que los recursos forman parte de
un sistema institucional de control de legalidad de la actuación administrativa. Ello en la
medida que, a través de su ejercicio, es posible verificar si la Administración está sujetándose
a los controles de legalidad propios de su actuación en un Estado constitucional. De esta
manera, se permite que la Administración evalúe desde su interior la regularidad en la
actuación de los órganos que la componen.

(iii) Autocorrección de la Administración Pública.- Como se ha señalado, otra de las

concepciones características de los recursos administrativos es aquélla que viene dada por
estimar que los recursos se configuran como una manifestación de la autotutela de la
Administración Pública y, en ese sentido, se constituyen como un privilegio de la
Administración que provoca el sometimiento al administrado a la obligación de pedirle que
revise alguna de sus decisiones en lugar de sujetarse directamente a la jurisdicción ordinaria
como todos los ciudadanos. La función de los recursos desde esta perspectiva sería,
entonces, la de permitir a la Administración que corrija su decisión sin la necesidad de verse
involucrada en un proceso judicial para ello.

(iv) Vía para administrativizar asuntos inter privatos.- Finalmente, como exponen
algunos profesores , hoy en día, los recursos administrativos se han constituido en una forma
[6]

de administrativizar algunos conflictos que en principio operan entre sujetos privados. Tal es el
caso de las industrias dedicadas a la prestación de servicios públicos en nuestro país, en cuyo
caso el ordenamiento usualmente exige que las reclamaciones de los usuarios se hagan valer,
en primer término, ante las empresas prestadoras del servicio y solo en caso no se obtenga
una decisión satisfactoria, será posible recurrir al organismo regulador correspondiente. Es,
entonces, a través de la vía del recurso administrativo que se acude a una autoridad
administrativa para poner en su conocimiento un asunto que originalmente podía ser
considerado inter privatos.

Ahora bien, como es evidente, cada ordenamiento jurídico, en atención a sus circunstancias
particulares, propone una serie de regulaciones de las cuales deben ser objeto lo recursos
administrativos, con mayores o menores exigencias, o con definiciones especiales para su
trámite. Muchas veces un análisis de estas regulaciones permite evidenciar cual de todas las
funciones antes referidas es la que ha decidido priorizar el legislador en determinado
ordenamiento. De la regulación establecida para el trámite de los recursos administrativos en
el caso peruano nos ocuparemos en las líneas que siguen a continuación.
3. Actuaciones objeto de impugnación

Indudablemente, uno de los aspectos más relevantes dentro del estudio del régimen legal de
los recursos administrativos lo constituye la definición de qué actos emitidos por la
Administración Pública pueden ser considerados objeto de impugnación. Por supuesto, cada
ordenamiento resuelve esta pregunta de manera distinta, sin embargo, existe cierto consenso
en considerar que en la medida que un procedimiento administrativo constituye muchas veces
una larga de secuencia de actos de la Administración, no todas las decisiones que la entidad
adopte en su desarrollo pueden ser objeto de impugnación toda vez que esto tornaría el
procedimiento en interminable y, en consecuencia, en inútil.

En este contexto, el ordenamiento peruano ha regulado a través de dos disposiciones

contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General los casos en los cuales
procede la contradicción de decisiones administrativas a través de la interposición de recursos
administrativos. Así, por un lado, en el artículo 109° de la LPAG, situado orgánicamente en el
capítulo correspondiente al inicio del procedimiento administrativo, el legislador ha establecido
que cabe cuestionar cualquier acto que viole, afecte, desconozca o lesione algún derecho o
interés legítimo en la forma prevista por esta ley. De una revisión de las disposiciones
posteriores es posible afirmar que la “forma prevista por esta ley” es aquella que viene
concretizada en el artículo 206° de la referida norma, el mismo que, además de reiterar esta
regla general de contradicción, delimita el objeto de impugnación señalando que únicamente
pueden ser cuestionados a través de recursos administrativos: (i) los actos definitivos que
ponen fin a la instancia, (ii) los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar
con el procedimiento administrativo, o (iii) los actos de trámite que sitúen al administrado en
un supuesto de indefensión.

En el primero de los casos, no cabe duda de que el legislador se refiere a aquél acto
administrativo que es probablemente la razón de ser del procedimiento administrativo, es
decir, al acto que es el objetivo que se busca lograr una vez iniciado el procedimiento
administrativo. En ese sentido, se está haciendo referencia a aquél acto que aprueba o
deniega una licencia, al que impone una sanción, al que deniega una pensión, al que aprueba
el otorgamiento de la buena pro en el marco de un proceso de selección, etc. Como es
evidente, ante un acto de esta naturaleza, en tanto se configura como una decisión definitiva
que genera efectos directos para un administrado determinado, corresponde que proceda su
impugnación a través de los recursos administrativos correspondientes.

Asimismo, el legislador ha establecido que también procede, excepcionalmente, la

impugnación de actos de trámite. El rasgo de excepcionalidad se deduce porque para que
proceda la impugnación de un acto de esta naturaleza, el legislador exige que éstos cumplan
con ciertas condiciones como es el caso en el cual el acto de trámite impide continuar con el
procedimiento administrativo o genera un supuesto de indefensión en el administrado. El
primero de los casos puede venir dado por aquel acto que declara el abandono en el
procedimiento administrativo por asumirse la falta de interés del administrado. El segundo
puede configurarse, entre otros casos, cuando un acto de la Administración deniega al
administrado aportar medios probatorios por considerar que éstos no son pertinentes.

Es evidente que esta excepcionalidad radica en la consideración de que solo aquellos actos
de trámite que puedan tener consecuencias graves y directas para los administrados puedan
ser objeto de impugnación y no aquellos que simplemente tienen efectos indirectos o que
suponen un mero impulso para la continuación de un procedimiento.

De estas disposiciones también se extraen otras conclusiones importantes como aquella que
permite afirmar que en el marco de un procedimiento administrativo no todo acto
administrativo, por solo tener la calidad de tal, resulta impugnable. Piénsese, por ejemplo, en
el caso del acto administrativo de imputación de cargos a través del cual se da inicio a un
procedimiento administrativo sancionador. Es claro que, a menos que por serios defectos
formales se constituya en un acto que cause indefensión, nos encontramos ante un acto
administrativo pero no frente a un acto impugnable.

Ahora bien, el hecho de que no nos situemos frente a un acto impugnable pero éste incurra en
algún vicio o cause algún agravio al administrado, no quiere decir en ningún caso que aquellos
actos no puedan ser objeto de cuestionamiento por otra vía. La misma norma establece
residualmente que para el caso de los demás actos que deban ser objeto de cuestionamiento
lo que debe hacer el administrado es alegar su cuestionamiento en el momento pero esperar
el acto definitivo para cuestionarlos por la vía del recurso administrativo correspondiente. En
este supuesto, de verificarse la nulidad del acto de trámite se deberá valorar si ésta también
genera la nulidad del acto final o si es un hecho perfectamente subsanable en cuyo caso se
deberá preferir la conservación del acto.

A este respecto, por lo demás, hay que decir que, por reglas elementales de debido
procedimiento, la falta de denuncia oportuna de los actos irregulares no impide la posibilidad
de impugnación posterior vía recurso. Esto porque, además, debe entenderse que las
irregularidades en la actuación de la Administración, sujeta siempre a la legalidad, no pueden
quedar convalidadas en este caso, solo porque no fueron alegadas en su momento por parte
del administrado .
[7]

En relación con aquellos actos que no son impugnables por la vía de los recursos
administrativos, es importante tomar en cuenta que existe también la alternativa de la queja
por defectos de tramitación. Una herramienta de naturaleza no impugnativa a disposición del
administrado que tiene por finalidad denunciar la comisión de irregularidades en el desarrollo
de un procedimiento administrativo frente al superior jerárquico del órgano encargado de
tramitar el mismo, con la finalidad de remitirle una denuncia por incumplimiento de las normas
procedimentales correspondientes. De este modo, el administrado tiene a su disposición otro
mecanismo de corrección o remedio procesal que, pese a no tener naturaleza impugnativa,
[8]

puede ayudarlo a solicitar la revisión de alguna presunta irregularidad formal.

Ahora bien, no obstante la importancia de estas alternativas, consideramos que la delimitación
del concepto de acto impugnable resulta trascendental en la medida que la vía del recurso
administrativo es una camino inmediato y efectivo para que el administrado reaccione frente a
un hecho que le puede causar agravio. Si bien entendemos que el objetivo del legislador ha
sido delimitar lo más posible el uso de los recursos administrativos para que éstos sean
utilizados solo en aquellas situaciones en las que resultan verdaderamente necesarios, lo
cierto es que consideramos que, muchas veces, la definición resulta ser demasiado estricta y
termina dejando fuera de su ámbito actos cuyo cuestionamiento debería permitir la
interposición de un recurso administrativo.

Así, por ejemplo, en ninguno de los supuestos de acto impugnable es posible enmarcar la
posibilidad de interponer un recurso administrativo contra el dictado de una medida provisional
o medida cautelar dictada en el marco de un procedimiento administrativo. Como sabemos,
las medidas de esta naturaleza, pese al indudable agravio que pueden causar al administrado,
no constituyen un acto administrativo definitivo y no necesariamente pueden considerarse
actos de trámite que causen indefensión en todos los casos. Recuérdese que, a diferencia de
lo dispuesto en sede judicial, en la regulación del procedimiento administrativo no está claro
que una medida cautelar deba dictarse siempre inaudita parte, razón por la cual pueden
existir medidas provisionales que hayan sido dictadas sin desatender el derecho de defensa
de un administrado . En ese caso, es decir en aquél supuesto en el que una medida cautelar
[9]

no genera per se un situación de indefensión, ¿cómo podría ser impugnada en caso el

administrado estime que la medida preventiva es ilegal y que le causa un agravio irreparable?
¿Tendría el administrado que esperar a que se dicte el acto definitivo para poder cuestionar
recién en ese momento la decisión?
Evidentemente una respuesta negativa a esta última pregunta supondría el riesgo de
generarle un grave perjuicio a un administrado, quién sabe irreparable, solo por no
permitírsele hacer uso de un recurso administrativo, en este caso, porque la ley no lo prevé
así.

Un supuesto parecido se presenta frente a aquellos actos dictados por la Administración cuyo
incumplimiento puede generar un perjuicio irreparable. Piénsese en un supuesto en el cual la
Administración solicita al administrado, como parte de la instrucción del procedimiento
administrativo, información que se encuentra protegida por la propiedad intelectual de un
tercero no implicado en el procedimiento. En un caso como éste, si el administrado cumple
con el mandato de la Administración estaría vulnerando un derecho fundamental, sin embargo,
no posee una herramienta con la entidad suficiente para defenderse ante este mandato, como
es el caso de un recurso administrativo. Para estos actos, como es posible apreciar, no basta
contar con una regla según la cual se deba esperar hasta la emisión del acto definitivo para
impugnar la decisión porque el perjuicio que se genere puede resultar irreparable.

Finalmente, cabe advertir que una redacción poco feliz de la norma podría llevarnos a la
conclusión de que, en el caso de los actos administrativos, únicamente aquel acto que pone
fin a la instancia es aquel que resulta un acto impugnable. Esto en la medida que cuando la
norma se pronuncia sobre las actuaciones que causen indefensión o impidan continuar con el
procedimiento como actuaciones impugnables, hace referencia únicamente a los “actos de
trámite”. Al respecto, debe quedar claro que también los actos administrativos que, aun no
siendo actos que ponen fin a la instancia, afecten del derecho de defensa del administrado o
impidan continuar con el procedimiento serán actos impugnables por la vía recursiva. Y es que
es evidente que si un acto de trámite puede afectar el derecho de defensa o impedir continuar
con el procedimiento, un acto administrativo dictado en medio de un procedimiento
administrativo también puede hacerlo.

No tenemos duda de que una interpretación conforme con el principio del debido
procedimiento debería llevar al funcionario público a la conclusión de que en todos estos
casos si debería proceder la impugnación de estas decisiones vía recurso administrativo, sin
embargo, haría muy bien el legislador en establecer claramente una redacción menos estricta
a fin de que la regla de legalidad a la que se encuentran sujetos los funcionarios no limite la
posibilidad de que se ejerza el derecho de defensa en estos casos.

4. Legitimidad para recurrir

Si se parte de la premisa de que en todos los posibles procedimientos administrativos que

desarrolle alguna entidad pública es posible reconducirnos hacia un interés público ulterior,
cualquiera que sea su naturaleza, teóricamente, cualquier administrado podría tener interés en
que las decisiones que adopte la Administración sean legales y compatibles con el interés
público protegido en cada situación. Sin embargo, por evidentes razones de seguridad
jurídica, el legislador ha determinado que solo pueden impugnar una decisión, por la vía de un
recurso administrativo, aquellos administrados que cuentan con un interés legítimo, personal,
actual y probado. Así lo señala el artículo 109° de la LPAG.

Es posible afirmar, entonces, que salvo los supuestos de acciones públicas o intereses
difusos, existe una legitimación restringida de acuerdo a ley en relación con la facultad para
interponer recursos administrativos. De este modo, según lo estimado por el legislador, solo
aquel administrado que resulte directamente afectado en su esfera de derechos o intereses
podrá considerarse con la aptitud legal para actuar o contradecir la actuación de la
Administración Pública a través de la vía de un recurso administrativo.
El administrado recurrente es, en consecuencia, aquél que puede situarse en cualquiera de
los siguientes dos supuestos. En primer lugar, se trata de un administrado que ostenta un
derecho que puede verse favorecido o perjudicado a partir de lo dispuesto por la autoridad en
el marco de determinado procedimiento administrativo. Es decir, se trata de un administrado
cuyos derechos pueden verse afectados directamente. Al respecto, conviene tener en cuenta
que nos referimos a derechos previamente reconocidos por el ordenamiento jurídico. Tal sería
el caso del administrado que se ve perjudicado en su derecho de propiedad al disponerse el
decomiso de sus bienes o su derecho a la libertad de empresa porque una resolución
administrativa le ha denegado una licencia de funcionamiento sin la cual no puede operar en
el mercado.

El segundo supuesto es aquél que se produce cuando el administrado no cuenta con un

derecho legalmente reconocido pero sí con un interés legítimo al respecto. Como ha señalado
la doctrina este interés legítimo puede entenderse como “la situación en la que se encuentra
una persona en relación con una actuación administrativa ante la que carece de un derecho
subjetivo de naturaleza sustantiva frente a la Administración, pero de la que puede derivarle
un beneficio o un perjuicio” . De este modo, el interés legítimo es aquello que singulariza a un
[10]

ciudadano respecto de la situación general en la que se sitúan los demás administrados en

relación con el objeto de determinado procedimiento administrativo.Este podría ser el caso del
propietario de una casa de playa frente al mar que quiere contradecir el acto que aprueba la
licencia de construcción de una empresa que pretende construir más pisos de los permitidos
legalmente obstaculizando el paisaje que el vecino afectado tiene al frente.
En sede nacional, la doctrina ha explicado con suficiente claridad qué supuestos deben
[11]

concurrir para considerar que nos encontramos ante un tercero legitimado para recurrir, de
acuerdo a lo previsto expresamente por el artículo 109° de la ley. En ese sentido, se ha
señalado que el interés alegado por el administrado para ser legítimo, y en consecuencia para
que resulte procedente un recurso administrativo, debe contar con las siguientes
características: (i) Ser personal, esto es, que el objeto del acto cuestionado afecte
directamente al recurrente y no se aleguen solo los intereses generales de la colectividad,
salvo los supuestos permitidos por ley de intereses difusos; (ii) Ser actual, esto es, el acto
cuestionado debe tener incidencia efectiva en el administrado al momento en el que éste
pretende cuestionarlo, de manera que no puede tratarse de una posible afectación, remota,
hipotética o potencial; y finalmente (iii) Ser probado, es decir, que no basta la mera alegación
de afectación sino que recae sobre el administrado recurrente la exigencia de probar que él
tiene un interés legítimo involucrado en el procedimiento administrativo.
Por último, merece la pena referirnos a un supuesto singular como es el caso del derecho de
impugnación del administrado denunciante. Tal como lo prevé el artículo 143° de la Ley No.
27444, el denunciante cuenta con derechos muy limitados al no encontrarse reconocido como
sujeto o parte del procedimiento administrativo. De este modo, entre otras cosas, el
denunciante no puede interponer un recurso administrativo contra ninguna decisión que se
adopte en el marco del procedimiento administrativo que pudiera haberse originado por el
mérito de su propia denuncia. Por supuesto, existen suficientes fundamentos para ello como la
regla fundamental de que los procedimientos administrativos sancionadores únicamente se
inician de oficio.

No obstante, conviene tener en cuenta que la regla general según la cual los denunciantes no
pueden interponer recursos administrativos, debe entenderse únicamente aplicable al caso de
los administrados denunciantes que no cuentan con un interés legítimo involucrado en el acto
que denuncian. Y es que también en el caso del denunciante es posible distinguir a aquel que
da cuenta a la Administración de alguna presunta irregularidad que, pese a no afectarle
directamente, pone en riesgo la tutela de algún interés público, de aquel otro que presenta una
denuncia motivado porque el acto del que da cuenta a la entidad lo agravia directamente. A
manera de ejemplo, es éste el supuesto contemplado en la mayoría de los casos de
protección al consumidor, supuestos en los cuales, usualmente el denunciante es también el
afectado y, en consecuencia, cuenta con un interés que lo legitima para poder interponer un
recurso administrativo.

5. Regulación de la admisibilidad y procedencia

Tal como ha quedado señalado previamente, la finalidad de un administrado al interponer un

recurso administrativo no es otra que la de obtener la nulidad o la modificación de una
actuación administrativa en cierto sentido. Si se toma esta premisa en consideración, la
conclusión obvia es que el recurso administrativo debe encontrarse fundamentado en alguna
de las causales de nulidad contempladas en el artículo 10° de la LPAG, en la medida que
aquellas son las únicas razones que podrían llevar a la entidad pública a declarar la nulidad de
su decisión administrativa tanto para dejarla sin efectos como para modificarla.

Si bien es cierto que muchos autores han considerado que a través de los recursos
administrativos también se puede solicitar la gracia de la Administración para modificar su
decisión no solo debido a la existencia de una causal de nulidad, creemos que, actualmente,
una actuación en este sentido solo estaría permitida en supuestos realmente excepcionales
en la medida que su utilización frecuente o regular podría atentar contra el tratamiento
igualitario hacia los administrados concretamente manifestado en los principios de uniformidad
y predictibilidad del procedimiento administrativo reconocidos por la propia ley. Y es que no
está de más recordar que este tipo de gracias constituyen vestigios del Estado pre
constitucional en el que este tipo de privilegios otorgados por las autoridades ponía en
cuestión los alcances de la igualdad.

En todo caso, consideramos que aquellos supuestos que no se encuentran sustentados en

alguna causal de nulidad como tal deberían ser los menos. Tal vez sería el caso de aquel
recurso que no se sustenta en algún vicio de nulidad sino en una incorrecta apreciación de
criterios de graduación de sanciones que, quizás, no determinarían la nulidad del acto pero sí
su eventual modificación si el administrado cuenta con las razones suficientes para que su
recurso sea fundado .
[12]

Ahora bien, debe quedar claro también que la fundamentación que lleve a cabo el
administrado respecto de las razones que sustentan su impugnación puede responder a
fundamentos de hecho y de derecho. A diferencia de lo que ocurre en algunos casos en sede
judicial, en el caso del procedimiento administrativo, la doctrina siempre ha entendido que
cualquier recurso administrativo puede estar sustentado tanto en razones fácticas como
jurídicas. De este modo, el administrado puede válidamente obtener la anulación o la
modificación de un acto administrativo tanto porque a través del recurso con una prueba
nueva pudo probar que él no fue quien cometió la infracción que se le imputa o porque, a
través de la vía de la interpretación jurídica, logra probar que el hecho descrito como
infracción en determinada ley no constituye la misma conducta que él ha llevado a cabo.

Por supuesto, el recurso administrativo interpuesto por el administrado también puede

cuestionar una decisión administrativa por razones de fondo o de forma. Así, la Administración
deberá declarar fundado un recurso administrativo, por ejemplo, cuando la vulneración del
derecho al debido procedimiento alegada por el administrado sea comprobada o cuando se
confirme que efectivamente un administrado debió ser calificado con un mejor puntaje en el
marco de determinado proceso de selección porque cumplía con una serie de condiciones
exigidas en las bases del concurso.

Demás está decir que el mismo fundamento permite que el administrado solicite a través de
un recurso administrativo tanto la nulidad total como la nulidad parcial de una decisión
administrativa. Una premisa como ésta puede encontrar un doble fundamento. De un lado, el
fundamento más general nos remite a la idea de estabilidad y conservación del acto
administrativo según la cual si solo una pieza perfectamente separable del acto administrativo
adolece de una causal de nulidad no existiría ninguna razón para declarar la nulidad del acto
administrativo en su integridad. Sin embargo, por otro lado, es posible comprender que esta
premisa también encuentra un fundamento garantista para el administrado que se basa en no
exigirle al mismo el cuestionamiento del acto administrativo en su integridad como requisito
para que proceda su impugnación por la vía recursiva sino que basta con que una pieza del
acto administrativo, perfectamente divisible, sea nula para que la solicitud de anulación sea
legítima.

Y es que, como puede apreciarse de la elaboración de estas últimas precisiones, lo que se

busca en el marco de la idea del sometimiento de la Administración a la legalidad plena, es
fomentar una amplitud de control , también por parte del administrado, sobre cada una de las
[13]

decisiones que aquélla adopta. De este modo, si desde la regulación restringida del acto
impugnable y de la legitimidad para recurrir se establecen más bien reglas estrictas para que
no cualquier acto pueda ser cuestionado por cualquier sujeto, en este caso se establecen
reglas amplias que permitan generar un balance a favor también de la amplitud de control de
la actuación administrativa. No puede dejar de tomarse en cuenta, por lo demás, que en la
medida que la interposición de recursos está vinculada directamente a un derecho
fundamental, como es el caso del derecho de defensa o el debido procedimiento, el criterio
interpretativo que debe primar en cuanto al análisis de su procedencia será siempre el
de favor actioni .
[14]

Más allá de estas consideraciones, la regulación general de los requisitos del recurso
administrativo establecida en el artículo 211° de la Ley No. 27444 señala que a éstos le
aplican los mismos requisitos que aquellos exigibles a los escritos que, en general, son
presentados a cualquier entidad de la Administración Pública y cuyos alcances se encuentran
regulados en el artículo 113° de la LPAG.

La única exigencia adicional, de acuerdo con el referido artículo 211° de la Ley, parecería ser
aquella que establece como requisito de admisibilidad del recurso la firma de un abogado. Un
requisito que, por lo demás, resulta a todas luces cuestionable. En primer lugar, porque si,
como hemos señalado, un recurso administrativo puede encontrarse sustentado en razones
tanto de hecho como de derecho, ¿por qué sería necesario contar con el auxilio legal para que
el administrado explique por escrito los hechos que justifican su petición? Si bien, en nuestra
opinión, la exigencia de autorización letrada no debería proceder en ninguno de los dos
supuestos, queda claro que en el supuesto en el que un recurso administrativo se justifique
únicamente en razones de hecho, esta exigencia se transforma en un obstáculo injustificable
para el administrado.

Es todavía más difícil entender por qué el legislador establece un requisito como tal si,
precisamente, tal como señaláramos, una de las ventajas y razones que justifican la
subsistencia de los recursos administrativos radica en la facilidad de su trámite y en los
menores costos que el procedimiento recursivo importa frente a la activación de un proceso
judicial. En ese sentido, el establecimiento de una exigencia como ésta desnaturaliza la propia
idea del procedimiento de impugnación y termina erigiéndose como una limitación ilegítima al
derecho de defensa del administrado.

Por otro lado, una exigencia que vale la pena resaltar es la del sometimiento de los recursos a
un plazo perentorio para su interposición. Como se sabe, el artículo 207° de la Ley establece
que los recursos administrativos deberán ser interpuestos en un plazo máximo de quince (15)
días después de que haya quedado consentido el acto objeto de impugnación. Sobre el
particular, es evidente que el legislador ha considerado relevante establecer un plazo
perentorio con un criterio de seguridad jurídica de manera que las decisiones de la
Administración no queden sometidas de manera indefinida a la libertad de los particulares
para cuestionarlas y promover que sean dejadas sin efecto. Se entiende que abrir una puerta
en ese sentido eliminaría cualquier atisbo de predictibilidad y estabilidad jurídica de la que,
más bien, deben gozar las decisiones administrativas.

Se trata, sí, de un plazo indudablemente breve pero también razonablemente suficiente para
que un administrado pueda plantear una argumentación que permita cuestionar las razones
por las cuales la Administración ha adoptado determinada decisión. No obstante, conviene
destacar que, debido a la naturaleza perentoria de este plazo, las consecuencias de la no
interposición de un recurso administrativo a tiempo pueden ser gravísimas en la medida que el
acto puede devenir incuestionable y, en consecuencia, no procedería ningún tipo de acción en
su contra por estimarse consentido.

Ahora bien si se entiende también que nos encontramos ante un plazo de caducidad como
afirma la doctrina, debe señalarse que la interposición de un recurso que no resultara
procedente no debería suspender el cómputo del plazo total de quince (15) días . Es decir,
[15]

que si, por ejemplo, diez (10) días después de consentido el acto administrativo objeto de
impugnación se interpone un recurso que resulta siendo improcedente pues debe entenderse
que no quedan más que los cinco (5) días restantes para que el administrado pueda presentar
un nuevo recurso buscando su procedencia. En la mayoría de los casos, como es evidente, la
Administración resolverá sobre la procedencia del recurso después de ese plazo de cinco (5)
días o, mejor dicho, después del cumplimiento del plazo total para la interposición del recurso,
razón por la cual será imposible presentar un nuevo recurso porque el plazo para la
presentación del mismo habrá caducado.
Los fundamentos de estas premisas son consecuencia de la valoración del principio de
seguridad jurídica toda vez que se busca establecer un plazo específico de manera que una
decisión de la Administración no se encuentre permanentemente expuesta a cuestionamientos
que puedan determinar su invalidación. Sin embargo, conviene preguntarse si esta
consecuencia derivada de la fijación de este plazo perentorio debería aplicarse en el mismo
sentido en todos los casos tal y como lo ha previsto el legislador en la Ley No. 27444.

En concreto, llama la atención que en los casos de solicitudes de reconocimiento de derechos

el solo hecho de que no se haya impugnado a tiempo una decisión desestimatoria genere
como consecuencia la eliminación de toda posibilidad para solicitar un derecho en la vía
administrativa. Pensemos, por ejemplo, en el supuesto de un administrado que solicita una
pensión a la Administración porque ésta legalmente le corresponde. El órgano que atiende su
solicitud se equivoca en la apreciación de los requisitos y determina, erróneamente, que el
administrado no cuenta con derecho a la pensión solicitada. Este administrado que vive solo y
tiene más de sesenta años, olvida presentar el recurso a tiempo y lo interpone recién en el día
veinte. ¿El solo transcurso de un plazo tan breve debería eliminar toda posibilidad de que el
administrado pueda defenderse en un caso del reconocimiento de un derecho que le
corresponde? ¿Qué sucedería si no hubiera un plazo perentorio en estos casos? ¿Se
afectaría la seguridad jurídica o los derechos de terceros?

Por supuesto, entendemos que exista un plazo perentorio en la mayoría de los casos y que
éste sea la regla general en materia de recursos administrativos. En el caso de un
procedimiento sancionador es obvio que debe existir un plazo perentorio para la impugnación
porque se requiere terminar el procedimiento para castigar una inconducta o para poder hacer
cumplir la sanción o ejecutarla forzosamente. Lo mismo en el caso de la impugnación de una
buena pro toda vez que de dilatarse el trámite de impugnación se podría perjudicar a los
terceros participantes de un proceso de selección o a la propia entidad que requiere de un
bien o servicio con cierta prontitud. Pero en los casos en los que el administrado se sitúa en
un procedimiento frente a la administración solicitando el reconocimiento de un derecho que le
asiste, ¿realmente existen razones para establecer un plazo perentorio? ¿Se perjudica a
alguien si el recurso administrativo no estuviera sujeto a ningún plazo y el administrado
pudiera interponerlo en cualquier momento?
Creemos que no. Estimamos que la eliminación del plazo perentorio para impugnar en el caso
de reconocimientos de derechos debería ser una alternativa a considerar por parte del
legislador. Ello en la medida que la falta de diligencia o el solo transcurso del tiempo en casos
como éstos no pueden habilitar a la Administración a desconocer derechos legítimamente
reconocidos en el marco del ordenamiento jurídico.

Si bien no existe más regulación que aquella presentada en cuanto a los requerimientos para
dar trámite a un recurso administrativo, en lo que sí existe más detalle ofrecido por la
regulación y la doctrina es en cuanto a aquello que no se puede exigir al administrado para
definir si su impugnación debe ser tramitada o no por la entidad pública. Al respecto, conviene
resaltar tres reglas particularmente relevantes.

De acuerdo con el artículo 213° de la LPAG, el error en la calificación de un recurso

administrativo no puede ser un obstáculo para su tramitación. Se entiende, así, que si el
administrado se equivoca en la denominación del recurso administrativo en el escrito que lo
contempla, este hecho no podrá constituir una justificación válida para que la Administración
deje de aceptar el recurso. Por el contrario, ante un hecho de esta naturaleza, la entidad
tendrá el deber de corregir el error y darle el trámite que corresponda considerando las
características del recurso que le permitan evidenciar cuál fue la verdadera intención del
administrado. Se trata, indudablemente, una expresión del viejo principio procesal del iura
novit curia, aplicable ordinariamente a la sede judicial.
Por otro lado, tampoco es posible exigir el cumplimiento del acto objeto de impugnación para
que el recurso administrativo proceda . Se considera proscrita la regla solve et repete por
[16]

estimarse vulneratoria del debido procedimiento. Y es que, evidentemente, si la validez de un

acto se encuentra siendo objeto de cuestionamiento no puede exigírsele al administrado su
cumplimiento como requisito para que proceda la interposición de un recurso administrativo.
Esta regla resulta particularmente relevante para los recursos que cuestionan actos que
imponen a los administrados obligaciones de dar o hacer con las que éstos no se encuentran
conformes.
Finalmente, no se configura como un requisito para la procedencia del recurso administrativo
el aporte de material probatorio adicional al que se haya incluido en el desarrollo del
procedimiento que dio lugar al acto objeto de cuestionamiento . Si bien es cierto que en el
[17]

caso del recurso de reconsideración se exige la presentación de una nueva prueba como
requisito de procedencia del recurso debe entenderse que en ese caso nos encontramos ante
un supuesto excepcional que responde a la naturaleza singular de este recurso, como
explicaremos más adelante. Y es que, como es evidente, el administrado puede plantear un
recurso administrativo que se sustente en una interpretación distinta de los hechos más que
en hechos nuevos o en el cuestionamiento a la interpretación legal formulada por la
Administración. Si esto es así, obligar al administrado a presentar pruebas como requisito de
procedencia de su recurso terminaría constituyendo un despropósito.
Ahora bien, como es evidente, no existe ningún obstáculo para que el administrado pueda
presentar medios probatorios acompañando el recurso administrativo. Por el contrario, el
aporte de material probatorio forma parte de su derecho de defensa y del respeto al debido
procedimiento, razón por la cual él cuenta con plenas facultades para ello. Y, por lo demás,
cabe destacar que puede hacerlo no solo en el momento de la presentación del recurso sino
en cualquier momento durante el trámite del mismo sin importar que se trate de hechos
nuevos.

6. Clases de recursos

El ordenamiento jurídico administrativo peruano contempla tres tipos de recursos

administrativos que el administrado puede utilizar para reaccionar frente a una decisión de la
Administración que considera cuestionable. Así como existen reglas comunes para ellos,
algunas de ellas ya expuestas, también es cierto que existen características muy específicas
que se aplican a cada uno en particular. A continuación nos referiremos a la regulación
establecida para los recursos de reconsideración, apelación y revisión previstos en la LPAG.

6.1. Recurso de reconsideración

El primero de ellos, el recurso de reconsideración, tiene naturaleza opcional debido

precisamente a los términos bajo los cuales éste se tramita. Y es que este recurso es uno que
se puede interponer frente al mismo órgano que emitió la decisión objeto de cuestionamiento
con la finalidad de que éste vuelva a revisar la decisión adoptada. Evidentemente, las
probabilidades de éxito serían muy pocas si es que en el escrito del recurso solo se plantea
una nueva explicación sobre por qué la decisión de la entidad pública debe ser adoptada en
otro sentido. Tal vez por ello, la norma establece como requisito para la procedencia de este
recurso la exigencia de contar con una prueba nueva. Es decir, para que un recurso de
reconsideración pueda ser tramitado por la Administración éste debe ir acompañado de una
prueba distinta a todas aquellas que fueron incorporadas al procedimiento que derivó en el
acto objeto de impugnación. Se entiende, entonces, que solo ante la revelación de un hecho
nuevo el mismo órgano que tomó la decisión podría cambiar el sentido de la misma.

Ahora bien, de un análisis de los artículos encargados de regular el recurso de

reconsideración es posible apreciar que el legislador no ha regulado las características que
debe tener la nueva prueba que debe acompañar a este tipo de recurso. En ese sentido, con
la finalidad de llevar a cabo una interpretación conforme con el debido procedimiento de los
administrados, la nueva prueba debe entenderse en un sentido amplio, de manera que
cualquier hecho nuevo del que no se haya dado cuenta a la autoridad administrativa o
cualquier información contenida en cualquier instrumento que no haya sido objeto de
evaluación en el marco del procedimiento que dio origen a la decisión objeto de
cuestionamiento puede ser considerado una nueva prueba. Además de este requisito natural,
consideramos que la única exigencia adicional que puede ofrecerse es que el referido medio
probatorio guarde un mínimo de pertinencia con los hechos o fundamentos que se discuten en
el procedimiento.

Por lo demás, no puede dejar de tomarse en cuenta que en caso, por error, el administrado
olvide adjuntar una nueva prueba o equivoque su presentación, lo que corresponde es otorgar
un plazo para que éste pueda subsanar el error , con la finalidad de no dejarlo desprovisto de
[18]

la vía de defensa que supone la reconsideración.

Debe señalarse también que se trata del único recurso que podrá ser interpuesto en los casos
en los que el órgano que emitió la decisión no se encuentre sometido a jerarquía y que, en
esos supuestos, con la finalidad de garantizar el derecho de defensa del administrado, se
podrá prescindir de la exigencia de contar con una nueva prueba como requisito de
procedencia del recurso. En estos casos, además, su carácter opcional se manifiesta
concretamente en el hecho de que no es necesaria su interposición como requisito previo para
acudir a la vía judicial . Dicho de otra manera, la decisión de un órgano no sometido a
[19]

jerarquía agota la vía administrativa sin que se necesite interponer una reconsideración contra
esta decisión, salvo disposición legal especial que establezca lo contrario.
Ahora bien, tal como señalamos, se trata de un recurso opcional de manera que el
administrado puede prescindir de su interposición, más aún si no cuenta con una prueba
nueva, y puede decidir acudir directamente al recurso de apelación o jerárquico en el que el
trámite de la impugnación será seguido por el órgano superior jerárquico a aquel que emitió la
decisión cuestionada. Hay que decir, entonces, que el recurso de reconsideración constituye
una alternativa que se abre únicamente de manera previa a la vía del recurso de apelación.
En otras palabras, una vez que se ha optado por acudir a la vía del recurso de apelación ya no
es posible interponer, posteriormente, un recurso de reconsideración.
6.2. Recurso de apelación

A diferencia del recurso de reconsideración, el de apelación o jerárquico es un recurso que el

administrado interpone para que sea resuelto por el órgano superior jerárquico de aquel que
emitió la decisión objeto de cuestionamiento. Por ello se afirma que este recurso le permite al
administrado que el objeto de la controversia sea conocido por un nuevo órgano que
eventualmente pueda manifestar una opinión distinta a aquella expuesta por el órgano
inicialmente encargado del procedimiento administrativo.

Sin embargo, debe tomarse en consideración que este recurso permite además favorecer el
control interno de la Administración al mismo tiempo que expresa uno de los principios
fundamentales de su organización como es el principio de jerarquía en la medida que permite
que el órgano superior revise lo resuelto por el inferior. De este modo, la interposición del
recurso de apelación, además de ser un instrumento útil en el ejercicio del derecho de defensa
del administrado, activa el control institucional del que se dio cuenta líneas arriba.

Hace falta señalar también que, a diferencia del recurso de reconsideración, el de apelación
se presenta como un recurso cuya interposición es preceptiva u obligatoria para agotar la vía
administrativa. De manera que, salvo en los casos en los que el órgano que tome la decisión
no se encuentre sujeto a jerarquía, nunca se podrá acudir a la vía del proceso contencioso
administrativo si es que antes no se ha interpuesto en sede administrativa un recurso de
apelación.

Finalmente, debemos señalar que el recurso de apelación solo puede ser interpuesto por
única vez independientemente de cuantos superiores jerárquicos existan al interior de una
institución. Esto es, el hecho de que el órgano que adoptó la decisión objeto de
cuestionamiento se encuentre sometido a la jerarquía de otro órgano y este órgano, a su vez,
se encuentre sujeto a jerarquía respecto de un tercer órgano, no determina que sea posible
continuar con la interposición de distintos recursos de apelación hasta llegar al órgano
superior jerárquico de toda la entidad, es decir, al titular de la misma.

6.3. Recurso de revisión

Finalmente, el tercer recurso regulado por la Ley No. 27444 es el de revisión. Se trata de un
recurso excepcional que se puede plantear solo en un supuesto singular de acuerdo con los
términos exigidos por el artículo 210° de la referida ley. Y es que de su lectura se desprende
que este recurso permite la activación de un tercer mecanismo de impugnación en aquellos
supuestos en los que existan dos pronunciamientos que no hayan satisfecho el interés del
administrado en instancias que no hayan tenido competencia de carácter nacional.

De esta premisa puede deducirse que el recurso de revisión es una alternativa que surge en el
marco de los procesos de descentralización territorial que, en casos como el peruano,
determinan la existencia de organismos que no cuentan con competencia nacional sino
únicamente con competencia local o regional. El fundamento que aparece, entonces, detrás
de la regulación de este recurso es la necesidad de que el órgano de competencia nacional
pueda convertirse en la instancia final o definitiva en determinado asunto en protección del
administrado y con la finalidad de uniformizar los criterios que deberán seguir los órganos
descentralizados sujetos a su tutela.

En cierta medida, nos encontramos nuevamente ante un recurso que tiene por finalidad
también activar un control institucional, esta vez, desde el organismo nacional hacia los
organismos descentralizados. Y es que si bien estos órganos no se encuentran relacionados
en función a un criterio de jerarquía sino más bien de tutela, el valor de la vocación por un
Estado unitario busca que se extiendan mecanismos que favorezcan la uniformización de
criterios entre estos órganos y el examen de un caso concreto puede convertirse en una
herramienta útil para evaluar el sentido en el que los órganos regionales y locales vienen
desarrollando sus funciones.

Ahora bien, el recurso de revisión debido a su naturaleza excepcional únicamente procede en

los casos en los que una ley así lo establezca y siempre que se cumplan las condiciones
previamente señaladas. En relación con su obligatoriedad, considerando la función de control
institucional que cumple también este recurso, además de permitir el ejercicio del derecho de
defensa por parte del administrado, debería considerarse que nos encontramos ante un
recurso de interposición obligatoria para dar por agotada la vía administrativa . Sin embargo,
[20]

la ley no hace expresa referencia a esta regla y, por el contrario, es posible encontrarse con la
regla general establecida en el artículo 218.2 de la LPAG que señala que el recurso de
apelación es el que agota la vía administrativa como regla general.
En un caso como éste, una interpretación concordante con el debido procedimiento, debería
significar que la definición sobre si el recurso de revisión resulta obligatorio o potestativo
deberá ser resuelta por la legislación especial en cada caso particular y en los supuestos en
los que la ley especial no establezca ningún criterio al respecto, deberá estimarse que resulta
suficiente el recurso de apelación para dar por agotada la vía administrativa.

Finalmente, en relación con el ejercicio de todos estos recursos en general debemos señalar
que, de acuerdo al mandato establecido en el artículo 214° de la LPAG, solo pueden ser
ejercidos única vez cada uno de ellos cuando corresponda y nunca pueden ser interpuestos
de modo simultáneo.

7. Trámite de los recursos administrativos

En cuanto al procedimiento que debe desarrollar la entidad con la finalidad de dar trámite al
recurso administrativo hay que decir, en primer lugar, que la interposición de cualquiera de los
recursos antes referidos da lugar al inicio de un nuevo procedimiento administrativo. La
doctrina suele hacer esta precisión para especificar con razón que no nos encontramos ante
[21]

la continuación del procedimiento administrativo que dio origen al acto objeto de impugnación
o ante una etapa de mera revisión formal de la decisión adoptada previamente, sino que, por
el contrario, nos encontramos ante un procedimiento administrativo nuevo y autónomo.
Una aclaración en este sentido tiene importantes consecuencias. Entre otras cosas, permite
dar fundamento a la facultad que tiene el administrado de presentar nuevas pruebas o alegar
nuevos hechos durante todo el desarrollo del procedimiento de impugnación. No hay un límite
en la ley que establezca nada al respecto, razón por la cual es válido concluir que el
administrado puede hacer nuevas alegaciones en el procedimiento de impugnación sin
necesidad de tener que sujetarse o someterse a los argumentos esbozados en la instancia
ordinaria que conoció el procedimiento. Tal vez el único límite lo constituya la buena fe y la
correcta conducta procedimental a la que están siempre sujetos tanto la autoridad
administrativa como el administrado.

Inclusive, si, en el caso de un procedimiento administrativo sancionador, la prescripción de la

infracción no fuera alegada durante el desarrollo del procedimiento en la instancia ordinaria,
no existe ningún obstáculo para que el administrado alegue la prescripción por vía de defensa
en el marco del procedimiento impugnativo. Se trata de una prueba más de que la tutela del
derecho de defensa y la concepción del procedimiento de impugnación como un
procedimiento autónomo permiten negar su identificación con una simple instancia de revisión
formal .
[22]

En esa misma línea, debe tenerse en cuenta también que al tratarse de un nuevo
procedimiento y, en definitiva, de un procedimiento administrativo más, resultarán aplicables
para su trámite todas las normas dispuestas antes del capítulo relacionado a los recursos
administrativos de la ley, en la medida que le resulten aplicables.
Ahora bien, el procedimiento que se inicia con la interposición del recurso administrativo tiene
lugar con la sola presentación del mismo a través del órgano de recepción documental
correspondiente cumpliendo con todas las exigencias formales que son requeridas por ley. En
ese sentido, no se requiere en sede administrativa, a diferencia de lo que sucede muchas
veces en sede judicial, el dictado de un auto “concesorio” o de una resolución que declare
admitido a trámite el recurso administrativo. Si se configurara el incumplimiento de algún
requisito formal, la autoridad diligente otorgará un plazo razonable para la subsanación
correspondiente por parte del administrado. Por el contrario, en caso el recurso cumpla con
todas las exigencias formales exigidas por ley, automáticamente se dará trámite al mismo, sin
que la Administración se encuentre obligada a emitir un pronunciamiento expreso a favor de la
admisibilidad del instrumento de impugnación. Una regla en este sentido, indudablemente, se
sustenta en el principio de informalismo y en el carácter expeditivo que debe tener este
procedimiento.

Por otro lado, debe tomarse en cuenta que en el momento de la interposición del recurso
administrativo, se abre la posibilidad de que la autoridad administrativa determine si se deben
suspender o no los efectos y la ejecución del acto impugnado. Sobre el particular, el artículo
216° de la LPAG ha establecido, como regla general, que la sola interposición de un recurso
administrativo no obliga a la autoridad administrativa a resolver la suspensión de los efectos
del acto impugnado. Por el contrario, ésta será una decisión que le corresponderá adoptar a la
Administración de acuerdo con las circunstancias específicas que rodean al caso. Para ello, el
legislador ha establecido un marco legal dentro del cual debe moverse la discrecionalidad con
la que la autoridad administrativa actúa en estos casos. En ese sentido, el mismo artículo ha
referido que la entidad podrá disponer la suspensión de los efectos del acto impugnado
únicamente en los casos en los que se configure alguna de las siguientes circunstancias: (i)
Cuando la ejecución del acto impugnado pueda causar perjuicios de imposible o difícil
reparación o (ii) Cuando se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad
trascendente.

Al respecto, debemos señalar que, a diferencia de lo que sucede en sede judicial, la

declaración de suspensión de efectos de un acto impugnado termina siendo verdaderamente
infrecuente. Y es que no puede perderse de vista que sobre el acto impugnado pesa una
presunción legal importante como es el caso de la presunción de validez expresamente
reconocida por el artículo 9° de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Más aún, si
se toma en cuenta que es la propia entidad la encargada de resolver la suspensión, y en el
caso del recurso de reconsideración inclusive el mismo órgano que emitió la decisión ahora
cuestionada, no existen muchos incentivos para que la autoridad desconfíe a priori de la
validez de su propia decisión.
Si bien las probabilidades de que la autoridad administrativa adopte de oficio la decisión de
suspender los efectos del acto impugnado terminan siendo las mismas, y por las mismas
razones, lo cierto es que cuando el administrado alegue la configuración de alguno de los dos
supuestos previstos por el legislador para autorizar la suspensión, la autoridad administrativa
se encontrará obligada al examen de las circunstancias del caso para determinar si la referida
suspensión debería proceder o no.

El primero de los supuestos en los que podría proceder la suspensión de la ejecución del acto
impugnado se presenta cuando la ejecución del mismo podría causar perjuicios de imposible o
difícil reparación. Este supuesto, evidentemente, busca que la autoridad administrativa evalúe
si la ejecución inmediata del acto impugnado podría causar al administrado, o al interés
público, un daño irremediable o difícilmente reparable. Si este fuera el caso, es evidente que
una resolución que declare posteriormente la nulidad del acto impugnado podría terminar
resultando inoportuna o inservible. Este supuesto se encuentra directamente relacionado con
la idea del peligro en la demora, razón por la cual se reconoce a la suspensión de efectos del
acto impugnado como una de las medidas provisionales por excelencia que la Administración
se encuentra en aptitud de dictar.

Un caso que debería exigir la suspensión de la ejecución del acto impugnado por esta causal
podría presentarse, por ejemplo, en el supuesto de algunas autorizaciones ambientales. Así, a
modo de ejemplo, frente a una autorización de desbosque impugnada por un administrado
que considera que ésta no procede porque el espacio sobre el cual se ha solicitado la
autorización constituye un área natural protegida, lo prudente podría ser determinar la
suspensión de los efectos del acto cuestionado. De lo contrario, es decir, de permitirse el
desbosque mientras dura el trámite del procedimiento de impugnación, una eventual
resolución fundada del recurso administrativo terminaría siendo inservible.

Lo mismo podría suceder en el caso en el que un administrado impugna una medida

provisional desproporcionada por la autoridad administrativa que podría generar perjuicios de
imposible reparación como el impedimento de un administrado para participar en determinado
concurso público. En un caso como éste corresponde también que la Administración evalúe si
es que corresponde o no suspender los efectos a través de un ejercicio de ponderación.

El segundo supuesto viene dado por lo que el legislador ha denominado la apreciación

objetiva de un vicio de nulidad trascendente. A diferencia de otros ordenamientos que regulan
la figura de la anulabilidad en el caso peruano los vicios de nulidad pueden conducir
únicamente a su nulidad o a su conservación en caso se trate de supuestos subsanables. En
este sentido, estimaríamos que esta causal estaría haciendo referencia a los supuestos en los
que nos encontramos ante vicios de nulidad no conservables. Aun de acuerdo con esta
interpretación, consideramos que puede ser un exceso estimar que ante cualquier supuesto
de nulidad no conservable la autoridad administrativa tiene el deber de evaluar la suspensión
de los efectos del acto impugnado. Además, de tratarse de una interpretación muy lejana de lo
que sucedería en la realidad, lo cierto es que con esta causal así entendida prácticamente se
desnaturalizaría la protección de presunción de validez que pesa sobre el acto administrativo,
ya que en la práctica cualquier alegación de existencia de un vicio de nulidad la Administración
estaría obligada a evaluar la procedencia de la suspensión de efectos de un acto que todavía
no se sabe realmente inválido.

Por esta razón, consideramos que, en realidad, una interpretación razonable de este principio
obligaría a pensar que la propuesta del legislador en este supuesto sería la de un vicio de
nulidad evidente o manifiesto. Es decir, que ante la evidencia de que la Administración ha
incurrido en un vicio de nulidad como podría ser, por ejemplo, la contravención expresa a una
norma legal vigente, se podría considerar la suspensión de la ejecución del acto administrativo
cuestionado.

En realidad, y nuevamente derivado de la naturaleza cautelar de la suspensión de los efectos

del acto impugnado, el elemento más importante a considerar también en este supuesto, y
además de la existencia de un vicio de nulidad manifiesto, es el peligro en la demora que debe
acompañar a la situación y demandar la actuación de la Administración para suspender los
efectos de su decisión provisionalmente .
[23]

Por lo demás, vale la pena resaltar que en cualquier caso la determinación de la suspensión
de la ejecución del acto impugnado constituye un supuesto de ejercicio discrecional, de tal
manera que aun cuando se materialice alguno de los dos supuestos habilitadores de la
suspensión de efectos del acto impugnado, la Administración puede encontrar buenas razones
que justifiquen no adoptar la decisión de suspender sus efectos. Y es que, indudablemente, la
decisión de suspensión de los efectos demandará un ejercicio de ponderación relevante que
debe llevar a cabo la autoridad administrativa y que puede tener como resultado distintas
conclusiones en función a las circunstancias específicas de cada procedimiento.
Se trata, en realidad, de una exigencia de doble ponderación en la medida que la
[24]

Administración deberá evaluar, de un lado, los problemas que le podría causar al recurrente la
no suspensión de los efectos del acto impugnado pero, al mismo tiempo, deberá evaluar los
problemas que la suspensión de la ejecución del acto cuestionado le podría causar al interés
público o a los derechos de terceros administrados. Así, por ejemplo, en el caso de la
impugnación del otorgamiento de la buena pro en el marco de un proceso de selección, si
evalúa la decisión de suspender la ejecución del acto impugnado, la Administración se
encuentra obligada a ponderar cuáles son los perjuicios que causaría al recurrente la no
suspensión de la ejecución impugnada pero al mismo tiempo deberá evaluar los perjuicios que
se podrían causar a la persona que resultó ganadora de la buena pro o a la propia entidad
contratante en caso se determine la suspensión de efectos (la demora en la suscripción y
ejecución del contrato, por ejemplo).
Quizás porque este ejercicio de ponderación siempre supondrá el sacrificio en mayor o menor
medida de algún bien merecedor de tutela, el propio artículo 216° de la LPAG reconoce la
potestad de la entidad de adoptar medidas que sean necesarias para asegurar la protección
del interés público y de los derechos de terceros, cuando la Administración resuelva
suspender la ejecución del acto impugnado. En otras palabras, si se opta por la suspensión,
cabe la adopción de otras medidas cautelares complementarias que busquen tutelar el interés
público que pretendía satisfacer el acto suspendido o los derechos de terceros .
[25]

Para concluir con la regulación de la suspensión de los efectos del acto impugnado, debemos
señalar que, a diferencia de otros ordenamientos que no lo regulan así expresamente, la Ley
del Procedimiento Administrativo General ha dispuesto que en el caso de los procedimientos
administrativo sancionadores la regla general será distinta a aquella que regula los supuestos
ordinarios. Así, en caso nos encontremos frente a la impugnación de un acto de sanción, la
regulación ordena que el acto solo podrá ser ejecutado cuando haya quedado firme, es decir,
cuando no proceda ningún recurso administrativo contra él. Y es que en un supuesto como
éste la presunción de validez que recubre al acto administrativo parece ceder frente a la
presunción de licitud de la que gozan los actos del administrado.

Hay que decir, ahora, que la fase de instrucción que tiene lugar en el caso del procedimiento
impugnativo es normalmente reducida en la medida que la información requerida para resolver
la controversia surgida en este procedimiento se extrae básicamente de aquel otro que dio
origen al acto objeto de impugnación. Como ha quedado dicho, no existe ningún tipo de
limitación para que, dentro del respeto al debido procedimiento, la entidad o el administrado
aporten nuevas pruebas o aleguen nuevos hechos dirigidos a resolver la controversia o
incertidumbre generada con la interposición del recurso administrativo. Sin embargo, se trata
de un supuesto que se podrá generar en función a las circunstancias particulares del caso y
que no necesariamente debe ocurrir. En caso no ocurra, la fase de instrucción estará dedicada
al análisis e interpretación de las pruebas y alegaciones formuladas en el procedimiento
desarrollado por la instancia ordinaria, así como de la compatibilidad de la resolución
impugnada con el marco legal vigente.

Por supuesto, en el caso en el que la autoridad administrativa, debido a diferentes

circunstancias, alegue nuevos hechos o introduzca nuevos medios probatorios no contenidos
en el expediente del procedimiento seguido ante la instancia ordinaria, ésta deberá permitir
que el administrado ejerza su derecho de defensa al respecto de forma escrita o de forma oral
a través de la celebración de una audiencia . Evidentemente, nos referimos a los supuestos
[26]

vinculados directamente con las alegaciones formuladas en el procedimiento. Si fuera el caso

que la autoridad administrativa va a hacer uso de un nuevo razonamiento jurídico para evaluar
los hechos del caso, ésta no se encuentra obligada a dárselos a conocer al administrado sino
hasta la resolución del recurso administrativo.
El segundo caso en el que la autoridad administrativa se verá obligada a dar audiencia
durante el procedimiento impugnativo es aquél en el que hubiera otros interesados en el
asunto además del recurrente, es decir, otros administrados cuyos derechos o intereses
legítimos podrían resultar afectados a partir de la decisión que se adopte en la resolución del
recurso. Evidentemente, nos referimos a aquellos administrados interesados que la entidad se
encuentre en capacidad de conocer en virtud del propio expediente o por otros medios. A ellos
corresponde otorgarles un plazo razonable para que presenten sus descargos respecto de lo
planteado en el recurso por parte del recurrente corriéndoles traslado del mismo . [27]

Una vez culminada la etapa de instrucción de este procedimiento el órgano encargado de

resolver el recurso administrativo se encuentra listo para elaborar la resolución que,
eventualmente, pondrá fin al procedimiento impugnativo. Arribados a esta parte, tal vez lo
último que resta decir es que, de acuerdo con el artículo 67° de la ley la potestad de resolver
recursos administrativos no puede ser delegada. Se busca con esto evitar cualquier afectación
al debido procedimiento del administrado quien siempre deberá saber que quien resolverá su
recurso administrativo será aquél órgano previamente determinado por ley.

8. Resolución del recurso administrativo

La decisión a través de la cual se resuelve el recurso administrativo interpuesto podrá declarar

fundada la impugnación del administrado o desestimar la misma declarándola infundada. El
recurso también podrá ser declarado fundado cuando la Administración estime solo una parte
de lo solicitado por el administrado a través de la impugnación. Conviene señalar, además,
que cuando la Administración declare fundado el recurso administrativo interpuesto
usualmente lo hará por las razones que habrá expuesto el recurrente durante el procedimiento
impugnativo pero, por cierto, nada obsta para que en caso la autoridad administrativa, en su
proceso de análisis, encuentre otros fundamentos que ameriten la anulación del acto
cuestionado, pueda hacer uso de ellos. La única restricción, como señalamos líneas arriba,
ocurre en el supuesto en el que la Administración haga uso de nuevas pruebas o nuevas
alegaciones para perjudicar al administrado en cuyo caso se requerirá que, antes de resolver
de acuerdo con estas consideraciones, las ponga en conocimiento del recurrente para que
éste exprese lo que crea conveniente al respecto.

Debe señalarse también que el recurso podrá declararse fundado o infundado por razones de
forma o de fondo. Así, podrá declararse infundado por razones formales cuando, por ejemplo,
no se hayan respetado las reglas del debido procedimiento o, por razones de fondo cuando,
por ejemplo, el recurrente efectivamente logre acreditar que cuenta con los requisitos para
acceder a una licencia o un permiso que le ha sido denegado a través del acto impugnado. En
ambos supuestos, la autoridad administrativa se encuentra facultada para resolver sobre el
fondo del asunto. Esto sucederá en el caso del recurso que es fundado por razones formales,
cuando la autoridad administrativa cuente con los elementos de juicio suficientes para resolver
sobre el fondo. Si este supuesto no se configurara, corresponderá que la Administración
ordene la retrotracción del procedimiento hasta el momento en el que se cometió el vicio de
nulidad y ordenará al órgano encargado que retome el trámite del procedimiento desde esa
etapa.

En este último caso, conviene precisar que la resolución que ordene la retrotracción en el
supuesto en el que se determine la existencia de un vicio formal en el desarrollo del
procedimiento ordinario deberá hacerlo únicamente cuando se considere que este vicio formal
pudo haber afectado directamente la decisión que se adoptó sobre el fondo . De lo contrario,
[28]

en caso se ordene retrotraer el procedimiento por un vicio formal que existió pero no fue
relevante para el sentido de la decisión final, se ordenaría la subsanación para luego de la
corrección llegar a una resolución en el mismo sentido y frente a la cual, eventualmente, el
administrado impondría nuevamente un recurso administrativo. Un ejercicio en este sentido,
indudablemente, atentaría contra los principios de celeridad y eficacia que regulan el
procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento.
Por supuesto, en ambos casos, cuando el recurso se estime o desestime por razones de
fondo o de forma, la autoridad administrativa estará obligada a motivar correctamente su
decisión. Ésta no es sino una consecuencia derivada del artículo 3° de la Ley según el cual
todo acto administrativo tiene entre sus elementos de validez una debida motivación. Y, como
es evidente, la resolución que pone fin al procedimiento de impugnación no constituye otra
cosa que un acto administrativo.

En definitiva, el acto que resuelva el recurso interpuesto deberá referirse a todos los hechos
planteados por el administrado en el acto de impugnación y en todas las oportunidades que
haya tenido para presentar alegaciones. Del mismo modo, deberá articular correctamente una
serie de hechos y argumentos jurídicos con la finalidad de evidenciar las razones por las
cuales estima o desestima el recurso administrativo.

Evidentemente, como sucede en cualquier solicitud presentada por un administrado, la

Administración se encontrará limitada por el principio de congruencia al momento de resolver
de manera tal que no podrá resolver más allá de lo solicitado por el administrado a menos que
se lo haga saber a tiempo y le permita ejercer su derecho de defensa sobre el particular. En el
caso del procedimiento administrativo sancionador esta regla de congruencia presenta una
singularidad que viene dada por el principio de prohibición de reforma en peor según el cual
no es posible que, en el caso en el que el recurrente haya impugnado una sanción, al
momento de resolver, la Administración pueda imponerle una sanción mayor a aquella que el
administrado cuestionó inicialmente. Se trata de una regla que busca proteger el derecho de
defensa del administrado y que rechaza cualquier tipo de desincentivo para que pueda hacer
uso de los recursos administrativos que tiene a disposición por parte del ordenamiento.

Pero todas estas consideraciones deberán tomarse en cuenta en los supuestos en los que la
autoridad administrativa proceda diligentemente y resuelva expresamente el recurso
administrativo interpuesto. Sin embargo, existe también la posibilidad de que, por diferentes
razones, la Administración no cumpla con resolver el recurso interpuesto dentro del plazo de
treinta días hábiles previsto desde la legislación general. En ese caso la ley ha previsto la
configuración de un supuesto de silencio administrativo positivo en los supuestos en los que la
resolución de primera instancia hubiera denegado lo solicitado y la configuración de un
supuesto de silencio administrativo negativo en los demás casos.

En este último supuesto, en caso opere el silencio administrativo negativo merece la pena
señalar que, aun cuando la ley no lo establezca expresamente, no se puede iniciar el cómputo
de plazos para la interposición de un segundo recurso administrativo o para acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa. Es decir, el momento en el que se configura el silencio
administrativo negativo por la falta de pronunciamiento de la Administración no determina el
inicio del cómputo de ningún plazo que pueda perjudicar al administrado. Y es que se entiende
que si bien existen plazos perentorios para la interposición de recursos administrativos o para
acudir al proceso contencioso administrativo, en éstos casos, iniciar el cómputo del plazo
supondría validar un acto posiblemente ilegal por la sola desidia de la Administración .
[29]

Otras formas alternativas de terminar con el procedimiento recursivo, aun cuando la ley no lo
señale expresamente para el caso del procedimiento recursivo, podrían ser el desistimiento o
un acuerdo convencional entre las partes enfrentadas, en el caso de un procedimiento
trilateral. Como se sabe, la normativa general y especial permite en muchos casos el
desistimiento de la pretensión o del propio procedimiento y el acuerdo entre los administrados
para solucionar un problema, siempre que sea aprobado por la autoridad administrativa y sin
perjuicio de que ella pueda decidir continuar con el procedimiento debido al interés público
que pueda encontrar en el objeto del procedimiento.

Finalmente, debemos señalar que en los supuestos en los que la resolución decida sobre un
recurso de reconsideración, el administrado, en caso de no encontrarse satisfecho con el
resultado obtenido contará con nuevos quince (15) días hábiles para interponer un recurso de
apelación, si existiera un superior jerárquico ante quien recurrir. Si, por el contrario, este
órgano no se encontrara sujeto a jerarquía se entenderá agotada la vía administrativa y el
administrado podrá acudir al proceso contencioso administrativo de no encontrarse satisfecho.
En el supuesto en el que se resuelva un recurso de apelación, la referida resolución
determinará el agotamiento de la vía administrativa salvo que nos encontremos ante el
supuesto en el que podría proceder un recurso de revisión.

9. Conclusiones

Como se puede apreciar, existe una regulación adecuada de los recursos administrativos por
parte de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aun cuando consideramos que
existen supuestos perfectibles o que requerirían una aclaración expresa por parte del
legislador con la finalidad de evitar poner en riesgo el cumplimiento de las distintas funciones
que ostentan los mecanismos de impugnación en sede administrativa.

Un supuesto que merecería particular atención y que no ha sido contemplado en el marco

legal vigente e1staría referido a aquellos casos en los que, después de que un acto ha
quedado consentido, algún hecho nuevo y posterior logra confirmar que el acto incurre en una
causal de nulidad y que debería ser dejado sin efectos. La norma no ha previsto qué es lo que
sucede en estos casos. Si bien la Administración cuenta con la herramienta de la nulidad de
oficio para los casos en los que solo hayan transcurrido de uno a tres años para poder anular
la decisión en sede administrativa o en sede judicial, lo cierto es que no se ha dotado al
administrado de ninguna herramienta para reclamar la nulidad de un acto que se creía válido
pero que ahora, debido a la aparición de nuevos hechos, se comprueba nulo. Por lo demás,
en la medida que nuestro ordenamiento sujeta a la nulidad de oficio a un plazo de caducidad,
tampoco se sabe qué herramienta se podría utilizar de comprobarse la nulidad del acto
después del cumplimiento de ese plazo.

No consideramos correcto permitir que un acto nulo se convalide por el solo hecho de que
hayan transcurrido más de tres años desde su consentimiento en cuyo caso ni siquiera la
Administración podrá pretender su nulidad de oficio. Tampoco parece tuitivo que no existan
instrumentos para que un administrado cuestione una decisión cuya nulidad, por alguna razón
específica, recién pudo probarse después de transcurrido los breves plazos que el
administrado tiene para impugnar. Por esta razón, tal vez habría que contemplar un supuesto
excepcional de manera que el administrado cuente con herramientas de actuación en casos
como éste y que, un incorrecto respaldo en el principio de seguridad jurídica, puede hacer
creer que el referido acto merece ser convalidado a sabiendas de su nulidad.

Dentro de estos casos, por supuesto, también se encuentran las situaciones en las que se
termine declarando mediante sentencia judicial firme la falsedad de alguna declaración o
documento que haya servido directamente para justificar el dictado de un acto administrativo.
En estos supuestos nos encontraríamos claramente ante una causal de nulidad derivada de la
infracción penal pero, si nos encontráramos dentro del periodo en el que la administración
puede ejercer su potestad nulificante de oficio, el administrado estaría sujeto a que la entidad
haga uso de la misma sin contar con ninguna herramienta para exigirle que declare la nulidad
de aquél acto, más allá de una simple petición de gracia.

1. 1. 232 A CTUALIDAD ADMINISTRATIVA ANÁLISIS JURÍDICO

TEMARELEVANTE El principio de contradicción en el Derecho
Administrativo Luiggi V. SANTY CABRERA* En el presente artículo, el
 autor realiza un análisis con relación al principio de contradicción y
su vínculo con los derechos al debido proceso y a la tutela
jurisdiccional. Asimismo, refiere que el derecho a formular peti-
ciones tiene carácter constitucional y que su ejercicio permite al
administrado presentar recursos administra- tivos que tienen la
finalidad de garantizar que las actuaciones administrativas se
realicen en el marco de la legalidad. * Docente universitario del curso
de Derecho Administrativo Económico en la Facul- tad de Derecho y
Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Doctorando en Derecho Público en la Escuela Doctoral de la
Universidad de Orleans, Francia. Magíster en Derecho, Economía y
Gestión, con mención en Derecho y Admi- nistración Pública por la
Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Máster en Derecho,
Economía y Gestión con finalidad en investigación y con especialidad
en Derecho, Contencioso Público y Contratación Pública por la
Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Abogado por la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro del Centro de
Investigaciones Jurídicas “Pothier” de la Escuela de Derecho de la
Universidad de Orleans. Estudios de especialización en Derecho
Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La
Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona), en el Centro
de Investigaciones en Derecho Administrativo de París, en la
Asociación Francesa para la Investigación en Derecho Administrativo
de París y en el Consejo de Estado de París. Estudios de
especialización en Contrataciones Públicas en la Facultad de Derecho
de la Universidad Jean Moulin Lyon III. ŠŠ MARCO NORMATIVO
Constitución Política del Perú: art. 2, num. 20. Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): arts. 207, 208 y 209.
INTRODUCCIÓN En el presente trabajo realizaremos un estu- dio del
principio de contradicción en el Derecho Administrativo, el cual tiene
como premisa la observancia del debido proceso y la tutela
jurisdiccional. Ambas resultan aplicables a todo proceso en general,
por lo que constituye también un principio y un derecho del
procedimiento administrativo. En ese sentido, en esta primera parte
de nuestro trabajo, abordaremos el contenido del debido proceso en
sede administrativa y su relación con los medios impugnatorios en el
marco del Derecho Administrativo. Para tal fin comenzaremos sobre la
base constitucional de la facultad de contradicción la que se encuen-
tra regulada en el numeral 20), artículo 2 de la actual Constitu- ción
Política del Perú de 1993 que establece que toda persona tiene
derecho a formular peticiones, individual o colectiva- mente, por
escrito ante la autoridad competente, la que está obli- gada a dar al
interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal,
bajo responsabilidad.
2. 2. 233 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA I. EL
DEBIDO PROCEDI- MIENTO ADMINISTRATIVO Y EL DERECHO DE
IMPUG- NACIÓN DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN El principio
del debido proce- dimiento administrativo consti- tuye una proyección
del derecho al debido proceso en sede administra- tiva, en virtud del
cual se pretende garantizar un procedimiento ajus- tado a derecho en
beneficio de los administrados y a su vez controlar el adecuado
ejercicio de las potes- tades propias de la administración durante el
procedimiento. En efecto, el debido proceso, según lo ha esta- blecido
la doctrina en forma conso- lidada, es “un derecho fundamen- tal de
carácter instrumental que se encuentra conformado por un con- junto
de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a
probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos indi-
viduales sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o
pro- cedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho
(inclu- yendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos”1 .
Esto se corrobora con lo resuelto por el Tribunal Constitucional2 , del
modo siguiente: “(...) el derecho al debido proceso, reconocido en el
inciso 3 del artículo 139 de la Cons- titución, es un derecho cuyo
ámbito de irradiación no abarca exclusiva- mente el campo judicial,
sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección,
sobre todo órgano, público o privado, que ejerza funciones formal o
material- mente jurisdiccionales (…)”; pues, además del ámbito
estrictamente judicial, debe observarse en todos los procesos o
procedimientos en los que se diluciden los derechos e intereses de
las personas, sean estas personas jurídicas de derecho pri- vado,
órganos y tribunales admi- nistrativos, Tribunal Constitucio- nal,
Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional de la Magistra- tura,
Congreso de la República (en materia de juicio político y antejui- cio
constitucional), tribunales arbi- trales, entre otros. Para ilustrar lo
anteriormente dicho, a través de la STC Exp. Nº 4289-2004-AA/TC3 , el
Tribunal sostuvo con relación a la extensión del debido proceso lo
siguiente: “El debido proceso y los derechos que conforman su
contenido esen- cial están garantizados no solo en el seno de un
proceso judicial, sino también en el ámbito del procedi- miento
administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en
toda circunstancia, el respeto –por parte de la administra- ción
pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente
protegidos en el ámbito de la juris- dicción común o especializada, a
los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución”. Ahora bien,
con la finalidad de pun- tualizar el contenido del debido pro-
cedimiento administrativo, es nece- sario desarrollar el contenido del
derecho al debido proceso, para lo cual debe señalarse que el máximo
intérprete de la Constitución4 , en reiterada jurisprudencia se ha pro-
nunciado al respecto, de la forma siguiente: “Hemos señalado, igual-
mente, que dicho derecho com- prende, a su vez, diversos derechos
fundamentales de orden procesal y que, en ese sentido, se trata de un
derecho, por así decirlo, “con- tinente”. En efecto, su contenido
 constitucionalmente protegido com- prende una serie de garantías,
for- males y materiales, de muy distinta naturaleza, que en conjunto
garan- tizan que el procedimiento o pro- ceso en el cual se encuentre
inmersa una persona, se realice y concluya con el necesario respeto y
protec- ción de todos los derechos que en él puedan encontrarse
comprendidos. Sin embargo, esta vocación expan- siva del derecho al
debido proceso no significa que todos los derechos que lo conforman
se extiendan, tout court, a todos los procesos o pro- cedimientos a los
que antes se ha hecho referencia5 . 1 BUSTAMANTE, Reynaldo.
Derechos fundamentales y proceso justo. ARA, Lima, 2002, pp. 47 y
48. 2 STC Exp. Nº 07289-2005-PA/TC, f. j. 4. 3 Asimismo, podemos
también encontrar en la STC Exp. Nº 003-2004-AI/TC, en la que el
Tribunal sostiene: “Es doctrina consolidada de este Colegiado que el
derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución
no solo tiene una dimensión, por así decirlo, ‘judicial’, sino que se
extiende también a sede ‘administrativa’. En efecto, el debido proceso
está concebido como el cumplimiento de todas las garantías,
requisitos y normas de orden público que deben observarse en las
instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los
administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de
defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado
que pueda afectarlos”. 4 STC Exp. Nº 07289-2005-PA/TC, f. j. 5. 5
Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-
SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de
observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del
debido procedimiento administrativo en los procedimientos
disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a
su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral
del Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento aprobado por Decreto
Supremo Nº 005-90-PCM.
3. 3. 234 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016 En el ámbito del
Derecho Adminis- trativo, el numeral 1.2 del artículo IV del Título
Preliminar de la Ley Nº 27444, dispone que el debido procedimiento
administrativo com- prende el derecho de los adminis- trados a
exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, y a obtener
una decisión motivada y fundada en derecho. Se observa, en este
sentido que el principio del debido procedimiento, en realidad
configura no solo un principio inhe- rente a todo procedimiento admi-
nistrativo, sino que se trata de un derecho de los administrados que
engloba a su vez hasta tres dere- chos, los cuales se individualizan de
la siguiente forma: i) Derecho a exponer sus argumentos; ii) Dere- cho
a ofrecer y producir pruebas; iii) Derecho a obtener una decisión
motivada y fundada en derecho. Cada uno de estos derechos tam-
bién ha sido desagregado por la doctrina6 en varios otros derechos a
efectos de desarrollar con claridad el contenido del derecho al debido
procedimiento administrativo. De esta forma, con relación al dere- cho
a exponer argumentos, debe señalarse que el mismo se refiere al
derecho del administrado a ser oído por la autoridad a cargo del
procedimiento a efectos de garan- tizar su derecho de defensa en
sede administrativa. En tal sentido, com- prende los siguientes
derechos: i) Derecho a la publicidad del procedimiento, así como de
los actuados en el mismo; ii) Opor- tunidad de que los administrados
expresen sus argumentos antes de la emisión del acto administrativo;
iii) Derecho a hacerse patrocinar por un letrado; iv) Derecho a impo-
ner los recursos administrativos que sean pertinentes7 . De otro lado,
respecto al derecho a ofrecer y producir pruebas resulta
indispensable señalar que dicho derecho mantiene directa rela- ción
con los principios del Dere- cho Administrativo denominados impulso
de oficio y verdad mate- rial, regulados en la Ley del Pro- cedimiento
Administrativo Gene- ral8 , y en virtud de los cuales en el marco de un
procedimiento admi- nistrativo la actividad probatoria no es exclusiva
de los administrados que son parte del procedimiento, sino que
vincula también a la admi- nistración, pudiendo afirmarse que es esta
última quien tiene la carga de la prueba. En la medida en que la Ley Nº
27444 ha establecido como parte del contenido del debido pro-
cedimiento el derecho a ofrecer y producir pruebas, debe señalarse
que su contenido es el siguiente: i) Derecho a que toda prueba razo-
nablemente propuesta sea produ- cida en el ámbito del procedimiento;
ii) Derecho a que la producción de la prueba sea efectuada antes que
se adopte decisión alguna sobre el fondo de la cuestión; iii) Dere- cho
a controlar la producción de la prueba hecha por la administración; iv)
Derecho a que se apliquen los principios de carga de la prueba
específicos para el ámbito del pro- cedimiento administrativo. El
debido proceso implica también un conjunto de garantías constitu-
cionales que se pueden perfilar a través de identificar las cuatro eta-
pas esenciales de un proceso: acu- sación, defensa, prueba y senten-
cia, que se traducen en otros tantos derechos que enunciativamente a
continuación se plantean en la Ley Nº 27444, Ley del Procedi- miento
Administrativo General, en el artículo IV del Título Prelimi- nar
establece que el debido proce- dimiento es uno de los principios del
procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que
“Los administrados gozan de todos los derechos y garantías
inherentes al debido procedimiento adminis- trativo, que comprende el
derecho a exponer sus argumentos, a ofre- cer y producir pruebas y a
obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”9 . El
Tribunal Constitucional ha rei- terado en la STC Exp. N° 03891- 2011-
PA/TC (fundamento 12) que, en general, “el derecho al debido proceso
previsto por el artículo 139, inciso 3, de la Constitución, aplicable no
solo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso
entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garan- tías,
requisitos y normas de orden 6 HUAPAYATAPIA, Ramón. “¿Cuáles son
los alcances del derecho al debido procedimiento administrativo en la
 Ley del Procedimiento Administrativo Gene- ral?”. En: Actualidad
Jurídica. Tomo 141, Gaceta Jurídica, Lima, agosto de 2005, p. 2. 7
Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-
SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de
observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del
debido procedimiento administrativo en los procedimientos
disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a
su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral
del D. Leg. Nº 276 y su Reglamento aprobado por D.S. Nº 005-90-PCM. 8
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Artículo
IV.- Principios del procedimiento administrativo. 9 STC Exp. Nº 04899-
2011-PA/TC, f. j. 5.
4. 4. 235 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA público
que deben observarse en las instancias procesales de todos los
procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre
privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender
adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectar-
los”. En ese escenario, en cuanto al derecho de defensa cabe men-
cionar que este constituye un dere- cho fundamental de naturaleza
pro- cesal que conforma tal ámbito del debido proceso y se proyecta
como un “principio de interdicción” de cualquier situación de
indefensión y como un “principio de contradic- ción” de los actos
procesales que pudieran potencialmente repercu- tir en la situación
jurídica de las partes, sea en un proceso judicial o procedimiento
administrativo10 . Conforme a la jurisprudencia pre- cedentemente
mencionada –el Tri- bunal Constitucional– ha señalado entonces, que
el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo
139 de la Constitución, no solo tiene una dimensión estric- tamente
jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento
administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos lo ha establecido, a “(...) cualquier órgano del Estado
que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, el cual
tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garan- tías
del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Con-
vención Americana”11 . Es así que, entendido como un derecho
constitucionalmente reco- nocido, el debido procedimiento
administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impug-
nar las decisiones de la adminis- tración, bien mediante los meca-
nismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado
el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el conten- cioso-
administrativo o el propio proceso de amparo. En este último
supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administra-
ción converge con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no
existan vías propias dentro del pro- pio procedimiento administrativo,
o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión
final de la administración12 . II. TEORÍA DE LOS MEDIOS
 IMPUGNATORIOS EN EL DERECHOADMINISTRATIVO 1. Base
constitucional: El dere- cho de petición 1.1. Reconocimiento y antece-
dentes Desde una perspectiva histórico- doctrinaria, el derecho de
petición se concibe como una solicitud de obtención de una decisión
gracia- ble, por lo tanto, sujeta a la discre- cionalidad de un órgano
competente de la Administración Pública. En ese sentido, el derecho
de petición se agota con su solo ejercicio; la autoridad pública solo se
encuen- tra obligada a acusar recibo y dar respuesta oportuna a la
solicitud planteada13 . Es importante precisar que desde su
primigenia aparición en el Bill of Rights inglés de 1689, en la pri- mera
enmienda de la Constitución de los EE.UU y en la Constitución
francesa de 1791, el derecho de petición ha sido configurado como
una facultad constitucional que se ejerce individual o colectivamente
y que no se encuentra vinculada con la existencia en sí de un dere-
cho subjetivo o de un interés legí- timo que necesariamente origina la
petición14 . Asimismo, en la doc- trina se admite que el derecho de
petición es de dos clases: el dere- cho de petición simple y el dere-
cho de petición calificado15 . El pri- mero –tales los casos aludidos de
la petición cívica, informativa y con- sultiva16 – bien como
instrumento de participación ciudadana y muy cerca de la libertad de
expresión u opinión, se refiere a la formulación de denuncias sobre
irregularidades administrativas, alguna iniciativa, quejas, súplicas u
otras manifes- taciones en las que no se encuen- tre en juego un
derecho subjetivo o interés legítimo directo del peti- cionante, y en las
que, en todo caso, la decisión de la autoridad tenga un 10 STC Exp. N°
08605-2005-PA/TC, f. j. 14. 11 SSTC Exps. Nºs 02050-2002-AA/TC y
02192-2004-AA/TC. 12 STC Exp. Nº 03741-2004-AA/TC, f. j. 2. 13 LUNA
CERVANTES, Eduardo. “El derecho de petición”. En: La Constitución
comentada. Tomo I, Gaceta Jurídica, Lima, diciembre de 2005, p. 195.
14 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC. 15 STC Exp. Nº 0941-2001-AA/TC. 16
GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco y ALENZA GARCÍA, José. Derecho de
petición. Civitas, Madrid, 2002, p. 118.
5. 5. 236 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016 amplísimo margen
de discreciona- lidad o sea graciable17 . No obstante, el denominado
derecho de petición calificado implica –tales los casos aludidos de la
petición gracial y subjetiva– la adopción de un acto o decisión
concretos por parte de la autoridad, basado en la solicitud o reclamo
planteados por el peticio- nante. Inversamente a lo que ocu- rre con el
anterior, lo que resuelva la autoridad tendrá consecuencias sobre
algún derecho subjetivo o interés legítimo del actor18 . A pesar que la
doctrina no es pacífica res- pecto a la obligación de la autori- dad de
dar respuesta a la petición, y, por tanto, el derecho del peticio- nante
a recibirla, cualquiera que sea el tipo de petición formulado, lo cierto
es que “(…) Tal derecho de respuesta –independientemente del
contenido de ella–, en un tér- mino razonable, resulta obligado en un
régimen republicano, donde las autoridades son responsables ante la
comunidad, y esta es fuente del poder de aquellos(...)” . En cual- quier
caso, el derecho de petición no implica, a su vez, el derecho de
obtener necesariamente una res- puesta favorable19 . 1.2. Naturaleza
Conforme a lo anteriormente expuesto, bajo el análisis del Tri- bunal
Constitucional, el derecho de petición se constituye así en un
instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacio- narse
con los poderes públicos y, como tal, deviene en un instituto
característico y esencial del Estado democrático de derecho20 . En
ese sentido, todo cuerpo político que se manifieste de ser
democrático, deberá establecer la posibilidad de la participación y
decisión de los ciudadanos en la cosa pública, así como la defensa de
sus intereses o la sustentación de sus expectativas, ya sean estos
particulares o colec- tivos en su relación con la Admi- nistración
Pública21 . Por tanto, podemos constatar que en deter- minados
ámbitos, como los refe- ridos a las peticiones individuales o
colectivas que buscan el recono- cimiento por parte de la Adminis-
tración Pública de un derecho sub- jetivo, o en las cuales se solicite
información o se formulen consul- tas, o que se solicite un acto gra-
ciable de la autoridad competente, el derecho en mención se consti-
tuirá en un medio ordinario para su efectiva realización; sin embargo,
en aquel ámbito en el cual existan mecanismos o recursos estableci-
dos por una normativa específica para el ejercicio o tutela de un dere-
cho subjetivo, tales como la acción penal privada o la acción civil
ante órgano jurisdiccional, entre otros, se constituirá en un medio
residual, que podrá cubrir ámbitos no toma- dos en consideración22 .
Es así que, el citado Tribunal Cons- titucional ha señalado que el dere-
cho de petición tiene dos aspectos que aparecen de su propia natura-
leza y por la especial configura- ción que le ha dado la Constitución al
reconocerlo: el primer aspecto es el relacionado estrictamente con la
libertad reconocida a cual- quier persona para formular pedi- dos a la
autoridad, y el segundo, irremediablemente unido al ante- rior, que es
el que se refiere a reci- bir una respuesta del impetrado, respuesta
que, de conformidad con lo previsto por la Constitución, debe
necesariamente hacerse por escrito y dentro del plazo que la ley
establezca23 . Asimismo, el derecho de petición, como sucede con
todo derecho subjetivo, supone la concurren- cia de un conjunto de
elemen- tos que le dan su configuración, entre ellos, la legitimación
de los sujetos: el activo, por un lado, que puede ser cualquier persona,
nacional o extranjero, dado que se trata de un derecho uti cives; y, de
otro lado, el sujeto pasivo o destinatario, que son las enti- dades
públicas y, en general, los funcionarios que las representen con
autoridad. También, implica un conjunto de obligaciones y mandatos
explícitos o implícitos para la autoridad, entre los que se puede
identificar los siguientes24 : 17 Ídem. 18 STC Exp. Nº 00941-2001-
AA/TC. 19 SAGÜÉS, Néstor Pedro. Elementos de Derecho
Constitucional. Tomo 2, Astrea, Buenos Aires, 1993, p. 164. Citado por
 el TC en la STC Exp. Nº 00941-2001-AA/TC. 20 STC Exp. Nº 01042-2002-
AA/TC. 21 Ídem. 22 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC. 23 STC Exp. Nº
00941-2001-AA/TC. 24 Ídem.
6. 6. 237 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA i.
Obligaciones que se configuran para el destinatario respecto a la
primera cara del derecho anali- zado: a) facilitar los medios para que
el ciudadano pueda ejercitar el derecho de petición sin trabas
innecesarias, y b) abstenerse de cualquier acto que pueda signi- ficar
una sanción al peticionante por el solo hecho de ejercer un derecho.
ii. Obligaciones que se configu- ran para el destinatario respecto de la
segunda cara del dere- cho bajo análisis: a) admisión del escrito en el
cual la petición se expresa; b) exteriorizar el hecho de la recepción de
la peti- ción; c) dar el curso que corres- ponda a la petición; d)
resolver la petición con la motivación correspondiente, y e) comu-
nicar al peticionante lo que se hubiese resuelto con relación a su
pedido. Ahora bien, la incidencia del derecho de petición en el marco
del Derecho Administrativo, a través de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administra- tivo General, se encargó de desa- rrollar
los alcances del inciso 20) del artículo 2 de la Constitución, bajo una
entidad y representación jurídica en donde el contenido y la extensión
conceptual difieren grandemente de la matriz origi- nal. En dicho
instrumento legal se pueden encontrar hasta cinco ámbitos de
operatividad del dere- cho de petición, los cuales han sido expuestos
por el Tribunal Constitucional25 : ÁMBITOS DE APLICACIÓN
CONTENIDO DEL DERECHO DE PETICIÓN La petición gracial
Esaquellaqueseencuentrareferidaalaobtencióndeunadecisiónadminist
rativaa consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de un
ente administrativo. Esta modalidad es stricto sensu la que originó el
establecimiento del derecho de petición, en razón de que la petición
no se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene
a la esperanza o expectativa de alcanzar una gra- cia administrativa.
A lo sumo, expone como fundamento para la obtención de un
beneficio, tratamiento favorable o liberación de un perjuicio no
contemplado jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento.
En ese sentido, la petición prevista en el artículo 112 de la Ley N°
27444 está destinada a obtener un indulto, alcanzar la formulación de
nuevas políticas, la modificación o derogación de disposiciones, la
creación o mejoramiento de la infraestructura, el acrecentamiento o
modernización de los servicios públicos, la realización de actividades,
etc. La petición subjetiva Es aquella que se encuentra referida a la
solicitud individual o colectiva que tiene por objeto el reconocimiento
administrativo de un derecho administrativo; es de- cir, conlleva a la
admisión de la existencia de una facultad o atribución para obrar o
abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga
exigible a terceros un determinado tipo de prestación o
comportamiento. En ese sentido, la petición prevista en el artículo
 107 de la Ley N° 27444 está destinada a obtener la constitución,
declaración, reconocimiento u otorgamiento de un derecho, así como
a alcanzar la constatación de un hecho de relevancia administrativa,
el ejer- cicio de una facultad, o la formulación de una legítima
oposición o contradicción a una decisión administrativa. Como
manifestación jurídica, la petición subjetiva puede pluralmente
consumarse en el reconocimiento de una pretensión, en donde el
beneficiado podrá en el futuro exigir a terceros el cumplimiento de un
deber y obtener del Estado la ejecución de una sanción contra quien
lo incumpla; como expresión de señorío se obtiene el albedrío para
optar entre la ejecución o no ejecución de una acción; como
expresión de un poder privativo se puede crear, modificar o extinguir
facultades u obligaciones mediante el ejercicio de la autonomía de la
voluntad. La petición cívica Es aquella que se encuentra referida a la
representación de un grupo indetermi- nado de personas o de la
colectividad en su conjunto, la cual tiene por objeto la protección y
promoción del bien común y el interés público. En ese sentido, la
petición prevista en el artículo 108 de la Ley N° 27444 está destinada
a exponer la existencia de problemas generales, trabas u obstáculos
normativos o viciosas prácticas administrativas que afectan el
acceso ciudadano a las entidades, a su relación con los titulares o
funcionarios con capacidad de decisión, etc. En puridad, sirven para
exponer críticas y formular sugerencias para mejorar la calidad y
extensión del servicio administrativo. La petición informativa Es
aquella que se encuentra referida a la obtención de documentación
oficial contenida en los bancos informativos o registros manuales de
la institución requerida. En ese sentido, la petición prevista en el
artículo 110 de la Ley N° 27444 está destinada a obtener el suministro
de datos estadísticos, dictáme- nes, resoluciones, etc. que pudieran
obrar en poder de un ente administrativo. La petición consultiva Es
aquella que se encuentra referida a la obtención de un asesoramiento
oficial en relación con una materia administrativa concreta, puntual y
específica. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 111 de la
Ley N° 27444 está destinada a obtener una colaboración instructiva
acerca de las funciones y competencias administrativas o sobre los
alcances y contenidos de la normatividad o regla- mentos técnicos
aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cual- quier
resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relación
administración- administrado. 25 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC.
7. 7. 238 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016 2. La facultad de
contradicción en el Derecho Administrativo Al tratar los derechos de
orden administrativo de los particulares señalamos como una
categoría de ellos los derechos de los adminis- trados a la legalidad
de los actos de la Administración, es decir, pensa- mos que los
administrados tienen el poder de exigir a la Administración que se
sujete en su funcionamiento a las normas legales establecidas al
efecto, y que, en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por
los órganos competentes, de acuerdo con las formalidades lega- les,
por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que estas señalen
y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. Esto quiere decir, el
derecho a la legalidad se descompone en una serie de dere- chos,
como son el derecho a la competencia, el derecho a la forma, el
derecho al motivo, el derecho al objeto y el derecho al fin pres- crito
por la ley26 . Ahora bien, en el Derecho Administrativo peruano, “(…) el
procedimiento seguido para sustanciar y decidir la contro- versia
iniciada por la interposición de cualquier recurso administra- tivo
corresponde a la naturaleza de los procedimientos de evaluación
previa, por cuanto siempre debe abrirse un debate para analizar dete-
nidamente los extremos del con- tradictorio y resolverse conforme a
derecho. Esa evaluación previa, demanda la existencia de pruebas,
actuación, análisis y decisión den- tro de un cauce de sustanciación
que denominamos procedimiento recursal (…)”27 . La facultad de
contradicción en el Derecho Administrativo se encuen- tra regulada en
el artículo 206 de la Ley N° 27444 –Ley del Procedi- miento
Administrativo General–, el cual señala: “(…) Artículo 206.- Facultad de
contradicción 206.1 Conforme a lo seña- lado en el Artículo 108,
frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o
lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradic- ción en la
vía administrativa mediante los recursos adminis- trativos señalados
en el artículo siguiente. 206.2 Solo son impugnables los actos
definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de
trámite deberá alegarse por los intere- sados para su consideración
en el acto que ponga fin al proce- dimiento y podrán impugnarse con
el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto
definitivo. 206.3 No cabe la impugnación de actos que sean
reproducción de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de
los confirmatorios de actos consen- tidos por no haber sido recurri-
dos en tiempo y forma (…)”. En ese sentido, debe señalarse que los
recursos administrativos no deben ser entendidos por los ope- radores
como un derecho del par- ticularounprivilegiodelaAdminis- tración;
sino como un instrumento para garantizar que la finalidad de la
actuación administrativa, que es lograr el cumplimiento estricto de la
ley, no quede desairada28 . Por tanto, este recurso administrativo es
una petición del sujeto recurrente a la Administración, entonces se
trata de una petición de dictado de un acto administrativo mediante el
cual se revoque, modifique o susti- tuya otro acto anterior de la misma
naturaleza que ha lesionado al recu- rrente29 . Finalmente,
constataremos en nuestro trabajo que el recurso administrativo se
definirá como la manifestación de voluntad unila- teral y recepticia,
emanada de un sujeto debidamente legitimado que se considera
 lesionado por un acto administrativo cuyo contenido con- siste en la
petición, dirigida a la administración en tiempo oportuno, de que se
dicte un nuevo acto admi- nistrativo revocatorio, anulatorio,
modificatorio o sustitutivo, y en el caso del Derecho peruano también
suspensivo de los efectos, de aquel anterior que se entiende
lesivo30 . En el mismo orden de ideas, pode- mos decir que al
mencionar los medios impugnatorios en el Dere- cho Administrativo,
hacemos 26 FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. 40ª edición,
Editorial Porrúa, México D.F., 2000, p. 434. 27 MORÓN URBINA, Juan
Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. 4ª edición, Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 549. 28
Resolución Nº 0083-2006/TDC-INDECOPI. 29 CAJARVILLE PELUFFO,
Juan Pablo. “Recursos administrativos: conceptos, elementos y
presupuestos. Un estudio comparativo de los regímenes peruano y
uruguayo”. En: Revista de la Facultad de Derecho de la PUCP. Nº 67,
Lima, 2011, pp. 383 y 384. 30 Ibídem, p. 388.
8. 8. 239 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA referencia
a los recursos adminis- trativos. Los recursos administra- tivos en un
sentido amplio31 serían los remedios o medios de protec- ción del
individuo para impugnar los actos –lato sensu– y hechos
administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a la
Administración32 . Asimismo, los recursos administrativos deben su
existencia al “(…) lógico ofreci- miento a los administrados de posi-
bilidades defensivas ante eventua- les violaciones de sus derechos o
atentados a sus intereses por parte de la Administración. La Adminis-
tración tiene también la ocasión así de revisar sus conductas, rec-
tificando las desviaciones en que pueda haber incurrido frente a lo
dispuesto por el ordenamiento jurí- dico o simplemente, sin que haya
producido ilegalidad, adoptando una nueva decisión más razona- bles
(…)”33 . Como ejemplo, tene- mos el artículo 207 y siguientes de la
citada Ley Nº 27444, los cuales precisan: “(…) Artículo 207.- Recursos
administrativos 207.1 Los recursos administra- tivos son: a) Recurso
de recon- sideración; b) Recurso de apela- ción; c) Recurso de
revisión. 207.2 El término para la inter- posición de los recursos es de
quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de
treinta (30) días (…)”. El recurso administrativo en el artículo 207 de la
Ley Nº 27444, es definida entonces como la mani- festación de
voluntad unilateral y recepticia del administrado por la cual dentro de
un procedimiento iniciado contesta una decisión de la Administración
que le causa agra- vio, exigiéndole revisar tal pronun- ciamiento, a fin
de alcanzar su revo- cación o modificatoria34 . Asimismo, en cuanto al
artículo 207.2 de la Ley N º 27444, del Pro- cedimiento Administrativo
Gene- ral, establece que35 : “(…) El tér- mino para la interposición de
los recursos [impugnatorios] es de quince (15) días perentorios (...)”.
Además, en relación al inicio del cómputo de los plazos, el artículo
133.1 de la referida ley dispone que: “(…) El plazo expresado en días
 es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se prac-
tique la notificación o la publica- ción del acto, salvo que este señale
una fecha posterior, o que sea nece- sario efectuar publicaciones
suce- sivas, en cuyo caso el cómputo es iniciado a partir de la última
(…)”. También, en cuanto al transcurso de dicho plazo, el artículo
134.1 del citado dispositivo legal esta- blece que “(…) Cuando el plazo
es señalado por días, se entenderá por hábiles consecutivos,
excluyendo del cómputo aquellos no labo- rables del servicio, y los
feriados no laborables de orden nacional o regional (…)”. De una
interpretación sistemá- tica, el Tribunal Constitucional en cuanto al
plazo de interposi- ción de los recursos administrati- vos señala: “(…)
se desprende que el plazo prescrito para la presenta- ción de un
recurso administrativo empieza a computarse, como regla general, a
partir del día siguiente hábil de ocurrida la notificación –o, de ser el
caso, a partir de haberse saneado una notificación defec- tuosa, en
los supuestos contem- plados en el artículo 27 de la Ley Nº 27444–,
debiéndose enten- der que se trata de días “hábiles administrativos”,
es decir, aque- llos días en que las dependencias de la Administración
Pública prestan atención al público de manera efec- tiva, razón por la
cual se excluyen los días sábados, domingos, feria- dos y los
declarados no laborables para el sector público de manera oficial por
el Poder Ejecutivo. Ello significa que cuando los plazos se computan
en días, se elimina del referido cálculo el día de la notifi- cación, sea
este hábil o inhábil, que- dando facultados los administrados para
interponer recursos impugna- torios desde el día hábil siguiente de
ser notificados (…)”36 . Ahora bien, en cuanto a los tipos de recursos
administrativos, tenemos el artículo 208 , 209 y 2010, de la Ley Nº
27444, los cuales precisan lo siguiente: “(…) Artículo 208.- Recurso de
reconsideración.- El recurso de 31 CANOSA, Armando. Los recursos
administrativos. Ábaco, Buenos Aires, 1996, p. 59. 32 Ibídem, p. 66. 33
MARTIN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Aranzadi,
Navarra, 2005, pp. 309 y 310. 34 MORÓN URBINA, Juan Carlos.
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9ª
edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 610. 35 STC Exp. Nº 03799-
2006-PA/TC. 36 Ídem.
9. 9. 240 ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016 reconsideración se
interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es
materia de la impugnación y deberá sus- tentarse en nueva prueba. En
los casos de actos administra- tivos emitidos por órganos que
constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso
es opcional y su no interposición no impide el ejer- cicio del recurso
de apelación (…)”. Este recurso de reconsideración es el que se
presenta ante el mismo órgano que dictó un acto, para que lo revoque,
sustituya o modifique por contrario imperio. Precisa- mente por
dirigirse el recurso a la misma autoridad que dictó el acto impugnado,
la cual normalmente habrá de ratificar su postura. Para algunos
autores “reconsiderar” es no solo “reexaminar,” sino espe- cíficamente
“reexaminar atenta- mente,” por el origen etimológico de la palabra.
Sin embargo, el uso vulgar del vocablo lo aproxima más a un ruego de
que el funcio- nario “reexamine con benevolen- cia;” en suma, un
recurso gracia- ble37 . Asimismo, el fundamento de este recurso
radica en permitir que la misma autoridad que cono- ció el
procedimiento, revise nue- vamente el caso y pueda corregir sus
equivocaciones de criterio o análisis38 . Finalmente, este recurso es
denominado de reposición en la doctrina española, y gracioso entre
los autores franceses, o sea, la solicitud dirigida al propio autor del
acto, para que lo revoque o reforme. Claro está que la autori- dad
puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la medida
impugnada39 . “(…) Artículo 209.- Recurso de apelación.- El recurso de
ape- lación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en
diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate
de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expi- dió el acto que se impugna para que eleve lo
actuado al superior jerárquico (…)”. Este recurso tiene como finali-
dad que el órgano jerárquicamente superior al emisor de la decisión
impugnada revise y modifique la resolución del subalterno. Es así que,
se busca tener un segundo parecer jurídico de la Administra- ción
sobre los mismos hechos y evi- dencias40 . Asimismo, en la doctrina
es conceptualmente denominado “recurso jerárquico”, el cual sería
todo medio jurídico para impugnar un acto ante un superior jerárquico
del órgano que dictó el acto41 . Artículo 210.- Recurso de revi- sión.-
Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una ter- cera
instancia de competencia nacional, si las dos instancias ante- riores
fueron resueltas por auto- ridades que no son de competen- cia
nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto
que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico (…)”.
Este recurso, es el medio impugna- tivo excepcional procedente
contra actos administrativos firmes ema- nados de las entidades
descentrali- zadas del poder, que es interpuesto ante una tercera
autoridad guber- nativa encargada de su tutela, para que con criterio
unificador revo- que, modifique o sustituya el acto administrativo
recurrido. Además, su interposición no es opcional sino constituye un
recurso indispensa- ble para agotar la vía, cuando nos encontramos
ante una estructura descentralizada sujeta aún a tutela estatal42 . De
lo anteriormente señalado, podemos constatar que el recurso es toda
impugnación, en término, de un acto o reglamento adminis- trativo
que se dirige a obtener, del órgano emisor del acto, el supe- rior
jerárquico u órgano que ejerce el control de tutela, la revocación,
modificación o saneamiento del acto impugnado43 . Lo esencial del
recurso administrativo consiste en que se trata de un acto de
impugna- ción de un acto o reglamento admi- nistrativo anterior, que
da lugar a 37 GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo.
 Tomo 4, 8ª edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos
Aires, 2004, p. IX-2. 38 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 618.
39 LARES MARTÍNEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Cursos
de Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad
Central de Vene- zuela. 4ª edición, Caracas, 1978, p. 627. 40 MORÓN
URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 623. 41 GORDILLO, Agustín. Ob. cit.,
p. X-I. 42 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 627. 43 ESCOLA,
Héctor J. Tratado General de Procedimiento Administrativo. Depalma,
Buenos Aires, 1973, p. 254.
10. 10. 241 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA un nuevo
procedimiento que posee carácter administrativo, desde el punto de
vista material. Esto es así porque su resolución se canaliza a través
de la emisión de un nuevo acto que traduce la función administra- tiva
(en sentido material u objetivo) por parte de un órgano del Estado44 .
Además, la vía administrativa pre- via de recurso es admisible en
nues- tro Derecho, siempre que obedezca a ‘razonables finalidades de
protec- ción de bienes e intereses constitu- cionalmente protegidos’ y
que no supongan un obstáculo carente de ‘razonabilidad y
proporcionalidad’ respecto de los fines que lícitamente puede
perseguir el legislador”45 . Es importante mencionar que en la
doctrina y legislación compa- rada se consignan como elemen- tos
fundamentales de todo recurso administrativo46 : i. La voluntad de
recurrir y su exteriorización documental; ii. Indicación de la decisión
contestada; iii. Fundamentación de la contro- versia. Lo cual de
ordinario se cumple incorporando al escrito del recurso las razones
para la discrepancia; no obstante, tam- bién el administrado puede
reser- varse la oportunidad para hacerlo durante la secuencia del
procedi- miento recursal o incluso habién- dolo consignado en el
recurso, puede mejorarla después , siendo su derecho fundamentar su
posi- ción mientras el asunto esté pen- diente de decisión; iv.
Finalmente, la constitución del domicilio. En cuanto a la naturaleza de
los recursos administrativos, esta se trata esencialmente de una
declara- ción de voluntad del particular que produce efectos jurídicos
respecto de la Administración y las demás personas legitimadas en el
procedi- miento, es evidente que el recurso administrativo es un acto
jurídico y no un derecho. Entonces, no debe confundirse el derecho de
recurrir que es emanación conjunta del dere- cho de peticionar a las
autoridades y de la garantía de la defensa trasla- dada al plano
administrativo, con su manifestación concretada en el acto por el cual
se recurre. Este último es el recurso, siendo su verdadera naturaleza
la de un acto de Derecho Público. Desde otro punto de vista, se ha
sostenido que el recurso cons- tituye también un medio de defensa
del administrado atribuyendo al recurso administrativo una natura-
leza jurídica afín con las corrientes procesalistas. Pero no obstante
que el recurso administrativo cumple también esa función
instrumental, su esencia o naturaleza jurídica es la de un acto jurídico
de Derecho Público y por tal causa el derecho positivo ha
reglamentado, en los distintos paí- ses, los recaudos formales y
sustan- ciales inherentes a la interposición de esa declaración de
voluntad del particular o administrado47 . “Artículo 212.- Acto firme
Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos
administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el
acto (…)”. Conforme a este artículo, una vez vencidos los plazos que
tienen los administrados para interponer los recursos impugnativos de
recon- sideración, apelación o revisión, estos pierden el derecho a
articu- larlos, quedando firme así el acto administrativo, al no haber
sido cuestionado dentro de los plazos establecidos para dicho fin48 ,
por tanto si el impugnante presentó su recurso de reconsideración en
forma extemporánea , habrá per- dido su derecho a articular el
recurso de apelación que hubiese podido corresponder, aun cuando
este último recurso se hubiese interpuesto dentro del plazo exi- gido
por la norma. CONCLUSIONES El derecho de petición se concibe como
una solicitud de obtención de una decisión graciable, por lo tanto,
sujeta a la discrecionalidad de un órgano competente de la Adminis-
tración Pública. En ese sentido, el derecho de petición se agota con
su solo ejercicio por lo que la autori- dad pública solo se encuentra
obli- gada a acusar recibo y dar respuesta oportuna a la solicitud
planteada. El recurso administrativo se trata de un acto de
impugnación de un acto o reglamento administrativo anterior que da
lugar a un nuevo procedimiento que posee carácter administrativo. 44
GARRIDO FALLA, Fernando. Régimen de impugnación de los actos
administrativos. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1956, p. 288.
45 PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Ariel,
Barcelona, 2003, p. 1089. 46 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p.
611. 47 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, 7ª
edición actualizada, LexisNexis, Buenos Aires, p. 591. 48 Resolución
Nº 00731-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f. j. 10.