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CONTENIDO

Contextualización del control fiscal en la Constitución Política


y en la Ley, Alfredo Beltrán Sierra ……………………………………………14

Ética y Valores en el Sector Público, Tito Huertas P. ……….…………….26

Evaluación de las Políticas Públicas desde la perspectiva del


control fiscal, André-Noël Roth Deubel………………….…………………….56

Evaluación de los proyectos Sociales y el control fiscal


César Prieto Cárdenas …………………………………….…………………….120

Democracia, Participación y Control Social, Fabio Velásquez……..……178

La Carta Política de 1991, una Constitución Ecológica


Óscar Darío Amaya ………………………………………………………...…….245

Presente y futuro del control fiscal y la responsabilidad fiscal


Manuel Alberto Restrepo .………………………………………………………297

Control fiscal y resarcimiento del daño al patrimonio público


Hernán Jiménez Barrero…………………………………………………………353

Régimen Probatorio en Colombia, Luis Eduardo Sanabria Trujillo…..…387

Contratación estatal y control fiscal, Iván Darío Gómez Lee …………....438

El Plan estratégico de la Contraloría de Bogotá “Control fiscal


con la mano del ciudadano”, Ernesto Tuta Alarcón ………………..……..519

2
Características del control fiscal en Colombia
Julián Pertúz Barrera ……………………………………………………………550

El Sistema de gestión de la Calidad, Jesús Castañeda……...…………….574

El Modelo estándar de Control Interno – MECI – en el caso


colombiano Marie Anne Salnave Sanín ………………………………….…..624

3
PRESENTACIÓN

En cumplimiento del objetivo N° 3 del Plan Estratégico 2004-2007


“Control fiscal con la mano del ciudadano”, que comprometió a toda la
organización en “Afianzar una cultura de alto rendimiento, compromiso
institucional y de mejora continua”, en particular en lo que se refiere a
“Promover el intercambio interinstitucional para facilitar la actualización humana,
tecnológica y la investigación”, se suscribió el convenio interadministrativo N°
083 de 2005 entre el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior –Fodesep-,
la Escuela Superior de Administración Pública –Esap- y la Contraloría de
Bogotá, DC.

El objetivo del citado convenio fue “Desarrollar un proyecto de


capacitación dirigido a servidores públicos de la entidad, contemplando formas y
contenidos dirigidos a incrementar destrezas técnicas en materia de control
fiscal (…)”

En desarrollo del mencionado convenio, entre los meses de julio y


septiembre de 2007, se realizó la denominada III fase del diplomado “Nuevo
Modelo de Control Fiscal con la Mano del Ciudadano”, dirigido a servidores
públicos de la Contraloría de Bogotá.

El comité de coordinación del convenio, además de definir los contenidos


del diplomado, escogió a prestantes especialistas en los distintos temas para
dictar las conferencias e intercambiar con los participantes sus conocimientos y
experiencias, lo que contribuyó a ubicar en un alto nivel académico el desarrollo
y los resultados de este evento que, sin lugar a equivocarnos, logró los
propósitos de excelencia que se esperaban.

Durante ocho miércoles, desde las ocho de la mañana hasta las cinco de
la tarde, en las instalaciones del teatro de la Universidad de la Salle, se
realizaron las conferencias y los talleres del diplomado. Con ayudas audio-
visuales y la filmación de la totalidad de las sesiones, se dispone hoy de las
memorias en videos, así como de la transcripción completa de las conferencias,
para que los asistentes y demás servidores –actuales y venideros- de la
Contraloría, puedan contar con estos materiales idóneos, como elementos de
consulta, en sus labores cotidianas de fiscalización, análisis, evaluación y
decisiones, que les son propias.

Las 14 conferencias tienen relación directa con el ejercicio del control


fiscal en Colombia: sus principios orientadores en la Carta Política; la gestión
fiscal como objeto del control fiscal; los aspectos normativos, substanciales y
procedimentales, así como la organización del trabajo, con fundamento en el

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sistema de control interno y el sistema de gestión de la calidad, para hacer más
expedita y efectiva la labor de las contralorías.

En efecto, no en vano el diplomado inició con la conferencia del ex


magistrado de la Corte Constitucional Alfredo Beltrán Sierra “Contextualización
del control fiscal en la Constitución Política y en la Ley”, que explica la historia
del control fiscal en el país, sus inicios y desarrollos legislativos desde el siglo
19. La propuesta de creación de la Contraloría General que hiciera la misión
Kemmerer en 1923. Su incorporación por primera vez a rango constitucional en
el Acto Legislativo N° 1 de 1945; los vaivenes que lo afectaron en el período de
la violencia política desde ese año hasta la nueva reforma constitucional de
1968. Y, finalmente, se detiene en un esbozo bastante completo de la última
reforma incorporada en la Constitución de 1991, que dota al control fiscal de un
nuevo enfoque y le otorga nuevas herramientas para la evaluación de la gestión
fiscal.
“Quiero aquí subrayar que hubo preocupación por la vigilancia y el control fiscal, por lo menos
desde 1914 con la ley; hubo preocupación de tecnificar el control fiscal y de ahí las
recomendaciones de la misión Kemmerer del año 23. Hubo esa preocupación al crear control
fiscal de carácter legal hasta el año 45, cuando asciende a rango constitucional (…)
Mejoramiento del nivel técnico del control, según el querer del Constituyente en el año 68.
Deficiencias del control, del año 68 al año 91 que nos llevan entonces a la preocupación de
reformar los mecanismos de control fiscal, lo que explica que de ellos se ocupe el Título décimo
de la Constitución Política vigente, en los artículos 267 y siguientes. Esta es la síntesis de la
evolución histórica que acabo de reseñar; pero al mismo tiempo, se destaca una idea que
preside esa tendencia histórica que consiste en que, quien va a realizar el control no puede ser
el mismo que gasta, quien va a realizar el control no puede ser tampoco quien aprueba el
presupuesto. Entonces, por esa razón, se dijo en 1945 y se repitió en 1968 y se repite en 1991
que la Contraloría es una entidad de carácter técnico y que tendrá autonomía administrativa.

Aquí estamos tocando algo que es de la esencia democrática: la necesidad del control; es
fundamental que el poder no sea omnímodo, mucho menos cuando el monarca se autocontrole,
por que eso significa la negación de los controles; por esa razón, en las constituciones políticas,
además de que se prevea la división de las ramas del poder tradicional desde Montesquie, el
ejecutivo, el legislativo y judicial, se han previsto organismos paralelos de control, por así decirlo,
magistraturas de control, lo que explica la existencia del Ministerio Público, cuya cabeza es el
Procurador General de la Nación y una magistratura de control fiscal, que fue lo que se elevó a
canon constitucional con el acto legislativo de 1945 y hemos intentado ir mejorando y
tecnificando luego en la reforma del 68 y ahora en la Constitución del 91 (…).

(…) Así las cosas, resulta inmensa la responsabilidad del contralor: es el magistrado que
instituye la Constitución, para que realice la vigilancia de la gestión fiscal, función que a
nivel territorial le corresponde a los contralores departamentales y municipales y, desde
luego, al distrito capital. Dadas las inmensas funciones y los recursos que se manejan en
las administraciones territoriales, en nuestro caso, en la administración del Distrito
Capital, requieren contralor independiente, contralor que se erija como ese magistrado
que, con independencia y autonomía, pueda responderle al pueblo por la vigilancia fiscal.

Como complemento necesario a la historia de la función pública del


control fiscal, el tema de la “Ética y valores en el sector público” fue analizado

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por el profesor titular de la ESAP Tito Huertas P., quien se refirió a la conducta,
a los valores, a la ética pública. Ética pública que tiene tres dimensiones: la
ética de la convivencia, la ética política o la ética ciudadana y la ética del servicio
público. Demostró cómo no es posible cambiar los comportamientos éticos en
una conferencia magistral. Recalcó que, cuando hablamos de conducta,
estamos hablando de ética, de comportamientos éticos. La ética no hace
referencia a todo tipo de acciones, solamente a aquellas que pueden ser
denominadas o entendidas como conducta, como comportamiento, aquellas
que son voluntarias. Señaló cómo los actos humanos, los actos voluntarios,
son la concreción, la forma como se hace visible la cultura. La primera forma de
concreción, la primera forma en la que se manifiesta la cultura, es el
comportamiento. Los seres humanos somos seres biológicos, seres naturales,
pero también somos seres culturales. No podríamos cambiar lo primero, pero
si podemos cambiar lo segundo, en lo que respecta a esas relaciones de
principios, ideas y valores. La decisión es la forma como se concreta el
comportamiento. Los principios, las ideas y los valores se hacen concretos en el
comportamiento que, a su vez, se manifiesta en la toma de decisiones. Por eso
cuando decimos que hay que cambiar la cultura, nos estamos refiriendo a que
tenemos que cambiar los procesos de toma de decisiones. Cuando queremos
introducir cambios en la conducta, tenemos que cambiar los valores.

Finalmente explicó las diversas clases de valores. Los valores éticos se


han convertido en el corazón de la política, en el corazón de la administración,
del comportamiento, en términos generales. La ciencia misma se considera, en
algunas dimensiones, valorativa. Los matemáticos, por ejemplo, descubrieron
que tampoco buscan la verdad, que puede haber más de una geometría. Es el
caso, entre muchos, del teorema de Euclídes: si miramos a lo que el teorema se
refiere, si lo miramos desde un punto de vista tan verdadero que no necesita
demostración, como ese que dice que desde un punto exterior hasta una recta
se puede trazar una perpendicular y solo una. Eso tiene un valor. Es tan
verdadero que no necesita demostración. Cuando aparecieron otras geometrías
que no eran euclidianas, nadie dijo que Euclídes estaba en el error, simplemente
que Euclídes es válido en unos campos y que las otras geometrías son válidas
en otros campos. Lo que hay son valideces. La física de Newton es válida en
unos campos y las físicas no newtonianas en otros campos. Entonces, concluyó,
el modelo -que eran las matemáticas- se quebró también y ahora hablamos de
valideces. Valideces en las ciencias, en las teorías, en la medicina, en la política.
Hoy hablamos, por ejemplo, con mucha frecuencia, de los interlocutores válidos.
“Y cuando hablamos y unimos el enfrentamiento razón-pasión con los enfrentamientos de los
intereses privados, que son individuales o particulares, y los intereses públicos por el otro lado,
encontramos la dimensión moral de lo público: el imperativo de actuar racionalmente. Lo que
para nosotros significa actuar en función de la defensa de los intereses de todos, los intereses
públicos, los intereses de la polis. Es decir, de los intereses del Estado, los intereses liberales.
De ahí surge ese gran principio, que es un imperativo para todos los servidores públicos, de
anteponer los intereses generales a los intereses particulares. Y obviamente a los intereses
individuales. Pues bien, esta sensibilización es la que esperamos lograr a lo largo de este
tiempo”.

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Por otra parte, dos importantes conferencias del Diplomado, se
correlacionan y complementan en materia de evaluación de políticas públicas y
en lo relativo a la evaluación de proyectos sociales. Temas que resultan de
importante actualidad y utilidad para el trabajo de las contralorías, como quiera
que en los últimos años se ha venido adelantando la discusión en estos
organismos de control, sobre la manera de abordar la evaluación global e
integral de la gestión fiscal, partiendo de lo general, las políticas, a lo particular,
lo concreto, que son los productos de los proyectos, que deben obedecer a
aquéllas.

Con relación a la primera, el especialista suizo André-Noël Roth, expuso


el tema “Evaluación de las Políticas Públicas desde la perspectiva del control
fiscal”. En ella el ponente explica el objetivo de la evaluación como la actividad
que va más allá del análisis y de interpretación de la información “concerniente a
la implementación y el impacto de acciones públicas, que apunta a actuar sobre
una situación y preparar medidas nuevas”. De igual forma complementa: la
evaluación es una “Estimación sistemática de procesos o efectos de un
programa o política, comparada con una serie de estándares implícitos o
explícitos, como un medio para contribuir a la mejora del programa o política”.
Se detuvo ampliamente en la explicación de las metodologías, técnicas y
condiciones para la evaluación y, finalmente, propuso una guía con esos fines.

A su vez, el profesor César Prieto Cárdenas analizó la “Evaluación de los


proyectos sociales y el control fiscal”, destacando la relación entre políticas,
programas y proyectos sociales. Insistió en que un proyecto exitoso es aquél
que verdaderamente satisface necesidades y las necesidades se satisfacen a
través de productos, como bienes y servicios de calidad. La evaluación de los
proyectos se realiza con el propósito de optimizar los recursos, para lograr
resultados beneficiosos a la comunidad o la población objetivo de los mismos.
Se detuvo en los distintos tipos de evaluación de proyectos, la medición del
impacto, la equidad de los proyectos, expuso algunas orientaciones teórico
metodológicas para la evaluación como la denominada “Matriz de Marco
Lógico”, que resulta de mucho valor teórico práctico para los auditores y
evaluadores de la Contraloría. Fue abundante en la explicación de la información
sobre los componentes de la metodología, los indicadores de medición y los
resultados que debe ofrecer la evaluación para la toma de decisiones.

Especial atención le prestó el diplomado a los temas relacionados con el


control social. El eje central de la actividad de la Contraloría de Bogotá es el
ciudadano. El doctor Fabio Velásquez, de Foro Nacional por Colombia, se
refirió al tema “Democracia, participación y control social”, que fue presentado en
dos grandes partes: la primera, los cambios que hoy se están discutiendo en
materia de la organización de los sistemas políticos democráticos y la segunda,

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el tema del control social y la participación en el contexto colombiano. Realizó
una amplia explicación sobre el debate que, desde la antigua Grecia, se ha
venido adelantando sobre la democracia y sus modelos de democracia
representativa y democracia participativa. Sobre la primera, se refirió a que
podríamos hablar de tres condiciones de fortaleza de los sistemas
representativos: la confianza ciudadana; la existencia de doctrinas
programáticas de partidos fuertes, y en tercer lugar, el desempeño de los
representantes públicos en función del bien común, es decir, el predominio de
los intereses colectivos sobre los intereses particulares.

Destacó los problemas de la democracia representativa, de la siguiente


manera: (i) Las crisis de las formas de mediación política, es decir la crisis de los
partidos. (ii) Déficit en la rendición de cuentas de los representantes. (iii) Baja
representatividad de quienes eran elegidos como representantes políticos. (iv)
Bajos niveles de participación de la población y (v) Creciente influencia de la
burocracia en las decisiones públicas. A renglón seguido, pasó a exponer los
contenidos de la democracia participativa, como un conjunto de reglas,
procedimientos e instituciones que tienen como característica específica
“combinar medios o sistemas de mecanismos de representación política, con
mecanismos e instancias de participación directa de la población en la toma de
ciertas decisiones. La idea no era barrer por completo los sistemas democráticos
liberales representativos, sino incorporar qué cosas buenas tienen. Incorporar
una serie de mecanismos, de escenarios y de momentos a través de los cuales
la gente podría incidir directamente, participar directamente en la toma de
decisiones sobre asuntos públicos. Así que, si lo característico de los sistemas
liberales representativos, era la elección de representantes, lo característico de
la democracia participativa es la combinación entre representación política y
participación ciudadana”.

Seguidamente explicó los tres elementos que se incorporan al tema de la


democracia participativa: el primero, la demodiversidad, es decir, hay que
reconocer que somos sociedades diversas desde el punto de vista de nuestras
condiciones socioculturales, económicas y políticas.

El segundo: en los sistemas de democracia participativa, se parte del


principio de que los ciudadanos participan no solamente porque tienen el
derecho a hacerlo, sino porque es un deber. Y aquí surge un elemento muy
importante que es el elemento de las responsabilidades y las virtudes cívicas.

“En el siglo XIX una corriente de pensamiento, la de los demócratas radicales y los
republicanos, plantearon una propuesta muy novedosa dentro de los sistemas
democráticos, a partir sobre todo de la experiencia norteamericana. Se planteaba que la
esencia, que la carne de la democracia era el ciudadano. No eran necesariamente las
instituciones políticas, no eran las reglas de juego, eran los ciudadanos. En otras
palabras, quienes le daban vida a la democracia eran los ciudadanos cuando se reunían
para deliberar para tomar una decisión, para presentar una iniciativa al gobierno local o
para protestar. Entonces construyeron el concepto de virtud cívica.

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La virtud cívica es aquel rasgo del ciudadano que se interesa por los asuntos
públicos, es decir, que entiende que más allá de sus intereses, de sus aspiraciones
personales y particulares hay un mundo de fenómenos que también le conciernen, así
no lo afecten directamente, que es el mundo de las relaciones colectivas y del bien
común y que por lo tanto el ciudadano no debería limitarse simplemente a incidir o
intervenir en aquellos asuntos que lo afectan, a través del voto, por ejemplo, sino que
tiene que interesarse por los problemas de los demás.

Es decir, que tiene que salir de sí mismo y trascender hacia lo colectivo y esa es la
forma del ejercicio de la ciudadanía activa, lo cual implica algo muy importante y es que
los nuevos sistemas democráticos operan no solamente a partir de la acción y de la
iniciativa individual, que es un principio muy liberal, el individuo, la libertad del individuo,
sino que el sistema democrático opera también y fundamentalmente a través de la
acción colectiva y cuando estamos hablando de la acción colectiva estamos hablando
por tanto del papel importante que tiene la organización social en la configuración de los
sistemas políticos.

Por eso hoy hablamos de los sectores sociales, de actores colectivos en la


democracia. Porque no es solamente la interpelación que se hace al individuo para que
cumpla con ciertas responsabilidades cívicas. Al individuo se le interpela no solamente
como un sujeto de libertad individual, sino que se le interpela como parte de identidades
colectivas: yo soy hombre, padre de familia, profesor universitario, trabajador
dependiente, etc., tengo muchas identidades y esas identidades me interpelan para
operar en escenarios públicos en función de los intereses vinculados a esa diversidad
de identidades. En ese sentido, la demodiversidad y la ciudadanía activa van de la
mano, porque ejercer activamente la ciudadanía significa comportarse como agente de
intereses colectivos y no solamente como agente de intereses particulares”.

Y, finalmente, el conferencista abordó el tercer elemento de la democracia


participativa que se deriva de los dos anteriores: la manera y el lugar en donde
yo ejerzo mi ciudadanía activa es el espacio público.

“Y aquí entendemos por espacio público no el espacio físico tangible: el parque,


la calle, el escenario, el monumento, etc., sino fundamentalmente un escenario virtual
de encuentro entre identidades sociales que acuden al espacio público para varias
cosas. Acuden al espacio público para visibilizarse. El espacio público es un espacio de
visibilización, para decir aquí estoy, yo soy blanco o negro, yo soy pobre o rico, yo soy
hombre o mujer y aquí estoy porque quiero reivindicar mi existencia ante los demás.
Para mostrar mis elementos comunes con los demás, pero también mis diferencias, mi
diversidad, mi particularidad como sector social.

Pero el escenario público no es solamente un instrumento de visibilización, sino


que también es un escenario de deliberación, es decir, un lugar en donde yo coloco
mis puntos de vista, donde argumento racionalmente, donde confronto mis ideas con las
de otros, en vista de tomar las mejores decisiones desde el punto de vista político.

El escenario público también es un escenario de construcción de reglas de


juego; allí nos ponemos de acuerdo sobre cómo convivimos, que es la esencia de los
sistemas democráticos. Allí nos ponemos de acuerdo sobre cuáles son las reglas de

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juego para que opere la política. Cómo nos elegimos. Cómo accedemos al poder, cómo
lo ejercemos, cuáles son los límites del ejercicio del poder. Cómo establecemos las
relaciones y los canales de comunicación entre la sociedad y el Estado. También esas
reglas de juego son muy importantes, las reglas de juego de la democracia y esas se
definen en el escenario público y no son reglas eternas, son reglas que se modifican al
calor de las circunstancias y al tenor de las necesidades históricas de esas poblaciones.

Y el escenario público también es un escenario de concertación y toma de


decisiones, es decir, un escenario en el cual nos ponemos de acuerdo, así sea a la
fuerza, porque nos tenemos que poner de acuerdo para ver cómo convivimos, para
tomar las grandes decisiones que resuelven y enfrentan los grandes retos que tiene
toda sociedad.

La democracia participativa tiene como uno de sus pilares fundamentales el


fortalecimiento de los escenarios públicos de deliberación y de toma de decisiones”.

Después de explicar ampliamente en qué consiste la participación y cuáles


son sus distintos niveles, el expositor abordó concretamente el tema del control
social. Centró su atención en los enfoques, las condiciones para su ejercicio, los
contextos estructurales e institucionales en que se desarrolla, los actores y sus
conductas y los rasgos de los actores. Finalmente, enfocó el análisis en la
Constitución Política de 1992 y el diseño constitucional del control social, las
herramientas, la práctica y sus impactos, las barreras con que se enfrenta y los
retos en la práctica del control social en Colombia. Destacó dentro de éstos
últimos: desarrollar una fuerte sensibilización ciudadana en torno a la
importancia del control social; promover el conocimiento sobre los espacios y
sobre los derechos que tiene la gente para intervenir en el control; generar las
condiciones financieras, políticas, de organización, de conocimiento,
institucionales para el ejercicio del control social; capacitación de líderes,
desarrollo de herramientas técnicas, administrativas y judiciales; el cambio de la
cultura ciudadana y del servidor público en torno a la participación y el control
social; mejorar cualitativamente los sistemas de información y de coordinación
institucional.

Seguidamente, el ex viceministro del Medio Ambiente, Óscar Darío


Amaya, compartió su vastísima experiencia como catedrático y como servidor
público en el viceministerio, en lo que respecta a las acciones universales y a las
conferencias mundiales de protección de los recursos naturales, la flora y la
fauna en el planeta. Explicó uno a uno los veintinueve artículos de la
Constitución Política de 1991, la que ha sido identificada como una verdadera
“Constitución Ecológica” conformada, según la Corte Constitucional, “por todas
aquellas disposiciones que regulan la relación entre la sociedad con la
naturaleza y cuyo propósito esencial es la protección del medio ambiente,
caracterizado por consagrar una triple dimensión: la tutela al medio ambiente; el
derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y, por último, un
conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades estatales y a los
particulares.” El contenido de la conferencia ratificó el proceder de la Contraloría
de Bogotá con relación a las acciones del denominado Mandato Verde.

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El experto en control fiscal y catedrático Manuel Restrepo Medina expuso
el tema “Presente y futuro del control fiscal y la responsabilidad fiscal”. Se refirió
a las reformas que se han venido preparando sobre el régimen del control fiscal
en Colombia, tanto en el nivel nacional como, especialmente, en el nivel
territorial. Puso en conocimiento de los asistentes los avances en el proyecto de
ley moficatorio de las leyes 42 de 1991 y 610 de 2000. Se refirió principalmente
a las consideraciones básicas para el fortalecimiento del control fiscal territorial,
a saber: la existencia de garantías para la independencia del control; el
adecuado marco de relación entre el control fiscal y el control político; el diseño
de la estructura del control fiscal, como un modelo organizacional adecuado para
el ejercicio eficiente de la labor fiscalizadora y, la efectividad de los mecanismos
de responsabilidad, como consecuencia de los hallazgos fiscales. Continuó su
disertación con algunas reflexiones sobre aspectos relevantes de la
configuración sustantiva de la responsabilidad fiscal.

“Control fiscal y resarcimiento del daño al patrimonio público” fue el tema


tratado por el doctor Hernán Jiménez Barrero. Una vez explicados los
fundamentos constitucionales relativos al resarcimiento del daño, abordó el
procedimiento de detección de hallazgos con incidencia fiscal, además de
aquellos que tienen connotaciones penales. Para este último caso, compartió
con los asistentes algunos ejemplos de participación conjunta del organismo de
control fiscal con la Fiscalía General de la Nación, en ejercicio de las funciones y
acciones de policía judicial en las contralorías; finalmente, se detuvo en el
proceso resarcitorio y en las funciones de jurisdicción coactiva.

Por otra parte, el doctor Luis Eduardo Sanabria Trujillo, directivo de la


Fiscalía General de la Nación, abordó el tema del “Régimen Probatorio en
Colombia”, que resultó de bastante utilidad en el Diplomado, toda vez que
explicó detalladamente el sistema penal acusatorio en lo relativo al manejo de
los elementos materiales de prueba y las evidencias físicas. La víctima en el
nuevo sistema y su protección; los actos de investigación; el control fiscal y la
acción penal; la clasificación de los elementos materiales de prueba y de las
evidencias; la cadena de custodia; las declaraciones, los interrogatorios, los
actos urgentes, la inspección. Finalmente, hizo hincapié en la necesidad de una
mayor comunicación entre el control fiscal y los operadores judiciales de la
Fiscalía.

El ex asesor jurídico de la Contraloría General y catedrático universitario


Iván Darío Gómez Lee, se refirió en su disertación a la “Contratación estatal y
control fiscal”. Ofreció una amplia y específica ilustración sobre los fundamentos
constitucionales, legales y las prácticas de trabajo en esa materia, colocando el
énfasis en la reforma y los nuevos desarrollos aprobados en la ley 1150 de

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2007, modificatoria de la ley 80 de 1993. De esta manera, los asistentes se
familiarizaron con los contenidos principales de la reforma, sus aspectos
procedimentales y substanciales, y con los elementos jurídicos fundamentales
que han de tenerse en cuenta en la evaluación de la contratación administrativa,
como componente importante de la gestión fiscal. La conferencia fue
complementada por talleres prácticos de reflexión, sobre casuísticas recurrentes
en materia de contratación y control a la misma.

El economista Ernesto Tuta Alarcón, abordó el tema de la construcción


del Plan Estratégico de la Contraloría de Bogotá “Control fiscal con la mano del
ciudadano”; explicó los énfasis que se pusieron en el mejoramiento de los
productos de los procesos misionales, en especial los informes de auditoría, los
pronunciamientos sobre las políticas públicas, las alertas fiscales que responden
a la función de advertencia, los planes de mejoramiento y la adopción de
medidas cautelares, todos ellos como instrumentos de protección del patrimonio
público y de contribución al mejoramiento de la gestión pública y de la calidad de
vida de los ciudadanos. En el nuevo enfoque se partió de la premisa, entre otras,
que el detrimento al patrimonio público es, en esencia, irreparable, y como
respuesta a ello, todos los esfuerzos deben dirigirse a su prevención. El papel
activo del ciudadano como legítimo dueño de los recursos públicos. El hallazgo,
como subproducto del proceso auditor y materia prima del proceso de
responsabilidad fiscal, penal y/o disciplinaria. La conferencia fue ilustrada con
ejemplos concretos del trabajo de la Contraloría en los últimos cuatro años, en
especial, las valiosas experiencias en el control fiscal urbano; a las actuaciones
de los curadores; a las decisiones de las juntas directivas de las empresas; a
los recursos naturales y el medio ambiente de la ciudad, que se materializó en el
exitoso programa denominado “Mandato Verde”.

El ex contralor delegado para Minas y Energía y ex viceministro del mismo


ramo, Julián Pertúz Barrera, una vez explicó el sistema nacional de
fiscalización, la estructura del control fiscal a nivel nacional, en su disertación
denominada “Características de hacer control fiscal en Colombia”, realizó un
recorrido detallado del proceso auditor, desde el plan anual de auditoría, los
encargos de auditoría, los programas, las fases de planeación, ejecución,
informe y seguimiento, hasta el inicio del proceso de responsabilidad fiscal. Se
detuvo en el tema de la indagación preliminar, para pasar a detallar los pasos
del proceso de responsabilidad fiscal y de la jurisdicción coactiva en sus distintas
etapas, con énfasis especial en los mandatos de la ley 610 de 2000.

Finalmente, en lo relativo a la organización del trabajo de las contralorías,


se destacaron los aportes de las conferencias que sobre el sistema de control
interno, el modelo estándar del mismo y el sistema de gestión de la calidad,
ofrecieron los expertos a nivel nacional sobre la materia.

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Al respecto, el doctor Jesús Castañeda, en su conferencia “El Sistema de
Gestión de la Calidad”, compartió su amplia experiencia en el diseño, adopción y
desarrollo de sistemas de gestión de calidad. De manera amplia explicó las
características del sistema como herramienta de gestión; la responsabilidad del
sistema; los requisitos para la implementación del SGC; la normatividad
internacional y nacional aplicable; los contenidos; las fases; las interacciones
con el control interno.

Complementó ese tema, la doctora Marie Anne Salnave Sanín, con la


conferencia sobre el “Modelo Estándar de Control Interno – MECI – en el caso
colombiano”. Expuso ante los asistentes las bases normativas del Meci. Los
subsistemas de control en el Modelo: Estratégico, de Gestión; y de Evaluación.
Enfatizó en las etapas de implementación, hasta abril de 2008; los roles y
responsabilidades en la implementación del Modelo; el autocontrol y la
autoevaluación, para detenerse, finalmente, en la complementariedad del
Modelo estándar del Control Interno con el Sistema de Gestión de la Calidad.

Con las presentes memorias del Diplomado, tenemos la certeza de poner a


disposición de los asistentes al evento, así como de todos los servidores
públicos de la Contraloría de Bogotá y, en general, de los estudiosos del tema
del control fiscal, unos documentos válidos e idóneos de reflexión sobre tan
importante misión, ad portas del inicio de la gestión de las nuevas
administraciones territoriales y de sus organismos fiscalizadores, así como de
las próximas jornadas en el Congreso de la República relacionadas con las
modificaciones a la normatividad del control fiscal en Colombia.

13
CONTEXTUALIZACIÓN DEL

CONTROL FISCAL EN LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y EN LA

LEY

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR ALFREDO BELTRAN SIERRA

14
CONTEXTUALIZACIÓN DEL CONTROL FISCAL EN LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y EN LA LEY

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR ALFREDO BELTRAN SIERRA


Ex Magistrado de la Corte Constitucional

INTRODUCCIÓN

Ante todo quiero expresar el agradecimiento profundo a la Contraloría del


Distrito Capital por haberme invitado a esta serie de conferencias en el
diplomado que por su iniciativa se lleva a efecto; y, muy especialmente, al señor
Contralor Auxiliar y al equipo organizador de este seminario.

Se hace indispensable, a mi juicio, que fijemos de entrada cuáles son las


bases constitucionales del control fiscal en el estado social y democrático que
alentó la constitución de 1991. Dentro de ese marco conceptual, resulta además
necesario pensar en los antecedentes del control fiscal en Colombia y el porqué
de la necesidad de esos organismos paralelos de control en una democracia.

Bastaría a ese efecto recordar que, en las monarquías absolutas, el


soberano impone los tributos, gasta los ingresos y modifica la tributación o
exonera de ella a quien, según su talante y su propia decisión, a él se le ocurra;
es decir, en un estado de carácter totalitario, ni los impuestos, ni los gastos se
van a realizar sujetos a control, ni sujetos a representación. Fijémonos cómo
ésto, que parece elemental, resulta ser básico, posteriormente, en la
estructuración de un estado democrático.

Precisamente contra esa posibilidad de que el poder unipersonal, absoluto y


sin control fijara los tributos, se reacciona y, de ahí viene, desde la Inglaterra de
la época de Juan sin tierra, un principio que hoy nos parece elemental pero que
es de una profunda raigambre en los estados democráticos: no puede haber
tributo sin representación. Ello explica, por ejemplo, que en la Cámara de los
Comunes deban tener asiento quienes van a representar al pueblo inglés y, para
que sea en ella, y no en la de los nobles, donde se origine la discusión de los
tributos y la aprobación del presupuesto.

En Colombia, cuando edificamos la República, teníamos ya ese antecedente


y ello explica por qué, desde la constitución de 1821 en adelante -y ese principio
lo recogió también la constitución de 1886 y luego la de 1991 - la representación
popular tiene que determinar los tributos y al mismo tiempo tiene que ser quien
aprueba el presupuesto público; se explica con claridad que la ley de
presupuesto deba tener origen en la Cámara de Representantes y no en el

15
Senado de la República; pero al propio tiempo, con la Constitución de 1991 se
estableció que, mediante mensajes de urgencia, se permita la reunión en
sesiones conjuntas de las comisiones económicas del Congreso para darle
aprobación al presupuesto en el primer debate.

Ese es el marco conceptual, del cuál deberíamos partir, a mi juicio; saber


que los tributos no pueden ser por la voluntad omnímoda de quien ejerza el
poder público en la rama ejecutiva, sino por la decisión de la representación
popular en el Congreso de la República. Pero, al propio tiempo, de ahí surge una
consecuencia y es que, si esa es la regla general, podría darse el caso
excepcional de que el presupuesto no fuera aprobado por el Congreso y
entonces surge como una solución, repito excepcional, que en tal caso rija el
presupuesto aprobado para el periodo fiscal inmediatamente anterior por el
Congreso de la República o, en últimas, el proyecto que el ejecutivo hubiera
presentado a consideración de las cámaras; situaciones que deben ser
totalmente excepcionales dentro de la organización de un estado democrático.

La regla queda clara: el presupuesto lo aprueba el Congreso. Sin embargo,


podría suceder que lo aprobara, pero como lo hace mediante una ley, entonces
no quedara sujeto a ningún control. De ahí surgió, ya en la reforma
constitucional de 1945, la necesidad de que frente a la posibilidad de que el
presupuesto sea ley, entonces existiera una especie de normativa anual que
podría dejar en entre dicho leyes anteriores, - bajo el criterio entonces en boga -
que ello no sería inconstitucional porque “ley come ley”, según lo decían
coloquialmente quienes por la época formaban el Congreso.

No fue esa la solución, sin embargo. Se dijo entonces: es necesario que el


presupuesto se apruebe, además, con sujeción a unas reglas claras, fijadas de
antemano, de tal suerte que el legislador quede sujeto a ellas; y eso es lo que
explica que exista una ley orgánica para la aprobación de un presupuesto
nacional. Dicho de otra manera, la existencia de una ley orgánica limita al
Congreso de la República, en cuanto hace al procedimiento; normas a las
cuales, en esa hipótesis, queda sujeto el ejercicio de la potestad legislativa.

Quienes sabemos de la necesidad de la existencia de esas normas, bajo


esa óptica podemos acercarnos a la actual Constitución Política, para encontrar
cómo ella organizó, además, la existencia de leyes orgánicas; en otras palabras,
el Congreso se encuentra, para la aprobación del presupuesto, sujeto a la
Constitución de la República en cuanto a que, lo que está votando es una ley;
pero además, se encuentra sujeto a las disposiciones especiales de una ley
orgánica para la aprobación del presupuesto; no es simplemente el trámite que
previó la Carta Política para la aprobación de la ley, sino reglas especiales,
cuando se trata de la aprobación de la ley anual del presupuesto.

Estoy recordando estos supuestos necesarios porque luego, en las


organizaciones territoriales, - de esto mismo pero a nivel territorial, - se va a

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hacer uso por los organismos competentes. Y, sentado ese principio conforme al
cual, el presupuesto se aprueba por la representación popular y, conforme al
cual, los presupuestos no son eternos, no se aprueba el presupuesto de una vez
por todas y luego se arrojan las llaves al mar, sino que el presupuesto debe ser
aprobado por un tiempo, es decir, es una ley eminentemente temporal, tanto
que no está llamada a regir sino por un periodo fiscal y el año fiscal, de primero
de enero a 31 de diciembre, marca la vigencia temporal de la ley de
presupuesto, asuntos estos a los que me he referido, que tienen que ver y
mucho con el ejercicio del control fiscal.

El control de los ingresos y el control de los gastos


Ya tenemos entonces, en primer término a nivel nacional, representación
popular para aprobar un presupuesto, ley orgánica que marca ciertos requisitos
especiales para que se agreguen a los generales de la ley, en cuanto se vaya a
aprobar el presupuesto y, presupuesto de vigencia temporal, que es lo que se
determina cuando se habla del año fiscal.

Siendo esto así, una primera aproximación nos llevaría a que se deba
ejercer, entonces, el control del gasto y el control de los ingresos. Una primera
solución sería que de ello se encargara quien aprueba el presupuesto; una
solución teórica podría ser que ese control lo realizara directamente quien
aprueba el presupuesto, quien tiene la representación popular. Durante todo el
siglo 19 no tuvimos Contraloría, de manera que el control resultaba de carácter
anárquico, se prestaba a la influencia politiquera de bajo nivel; finalmente, se
recomendó por la misión Kemmerer en el año 1923 que existiera un organismo
técnico administrativo que se encargara de la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración y por eso se creó la Contraloría General de la República y se
autorizó la creación de contralorías departamentales, las que tendrían a su cargo
en ese ámbito de los departamentos, la vigilancia fiscal, sobre la base de que los
presupuestos serían aprobados por las asambleas departamentales, a
semejanza de lo que ocurría a nivel nación, con el presupuesto nacional
aprobado por el Congreso de la República.

Se estableció que las contralorías departamentales tendrán a su cargo la


vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos y las de los municipios, salvo
que en algunos de ellos se creen, - y me estoy refiriendo a la legislación del año
14, - contralorías propias. Aparece la necesidad de ejercer un control sobre la
gestión fiscal para que, el mismo que aprueba el presupuesto, no sea el que lo
vigila; y al propio tiempo, para que quien realice la gestión fiscal, que es el
ejecutivo, no tenga que realizarse a sí mismo el control, sino que estén sujetos a
un control técnico de carácter administrativo, con autonomía para quien lo va a
realizar. Por eso se crearon inicialmente, la Contraloría Nacional y las
contralorías departamentales, sin que existieran contralorías a nivel municipal,
por que se adscribió el control y la vigilancia de la gestión fiscal de los
municipios inicialmente a los contralores departamentales, salvo que en algunos

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de ellos se crearan organismos de ese carácter de contraloría, lo cual era en ese
momento, muy excepcional.

La misión Kemmerer en 1923 dice, “la contraloría debe ser técnica” y traza
algunas pautas en sus recomendaciones, de cómo debería ser organizado el
control fiscal y cómo debería funcionar la Contraloría General de la República.

Avanzamos así, con una contraloría de origen legal, no de origen


constitucional.

La reforma constitucional de 1945 y el control fiscal


Con el tiempo se analiza la trascendencia del control fiscal y entonces, en la
reforma constitucional de 1945, que como todos saben vino a ser el
complemento de la reforma constitucional de 1936, - por que en ese año la
reforma liderada por Echandía, en el gobierno de López Pumarejo, se encargó
de la parte dogmática de la Constitución, pero no tocó la estructura orgánica del
Estado; quedó aplazada esa reforma para más tarde - y, por esa razón, vino la
reforma constitucional de 1945 que se circunscribe a la parte orgánica del
estado y ya no se ocupa de la parte dogmática de la Constitución.

Eso es lo que explica que en la reforma constitucional de 1945, cuya


estructura básica aparece en el mensaje de 1944 al Congreso, se ocupe
entonces de crear las comisiones especializadas para el trámite de las leyes; se
ocupe también de normas sobre el funcionamiento del Congreso, y de la
estructura de la administración de justicia; aparezcan innovaciones como la
autorización para crear la jurisdicción del trabajo, por ejemplo, y la posibilidad de
crear jueces de menores; se fijen además los periodos de los jueces, de los
magistrados y su forma de elección y también surge algo que le parece a la
sociedad colombiana como esencial: la vigilancia de la gestión fiscal resulta
fundamental dentro del Estado; y es esa la razón por la cual la creación de la
Contraloría General de la República, - que no había aparecido antes en los
estatutos constitucionales que habían regido en el país,- se eleve, para darle
rango constitucional.

La Contraloría General no aparece en las codificaciones constitucionales


anteriores a 1945, por la razón que sintéticamente acabo de expresar. Pero en
1945 se plantea que ha de existir el control fiscal, alejado de los vaivenes de
mayorías circunstanciales en los congresos, que hoy fijan procedimientos y
mañana los quitan; que hoy fijan formas de elección, periodos, maneras de
ejercer un control especial y ese rango debe ser superior al de la ley y, por eso,
de la vigilancia de la gestión fiscal se va a ocupar, en sus lineamientos generales
y en las funciones básicas de quienes la ejerzan ahora, la Constitución de la
República. En consecuencia, en el Acto Legislativo número 1 de 1945, con
relación a la vigilancia de la gestión fiscal, se ocupan sus artículos 93 y 94, que
pasan a ser, en la codificación de la Constitución, los artículos 59 y 60.

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Allí aparece, entonces, que habrá un Contraloría General de la República;
fijémonos que ya no es de creación legal, sino de creación constitucional; que el
periodo del Contralor General será de cuatro años y que será elegido por la
Cámara de Representantes, donde tiene origen el presupuesto; con ésto se
aspira además a que, quien hace el presupuesto, no solamente deje de controlar
directamente la gestión fiscal, sino que además tenga el control de la ejecución
del presupuesto con ese origen indirecto en la representación popular, que
supone que al Contralor lo elija la Cámara de Representantes. Se fijan requisitos
para ser Contralor General de la República, para darle categoría e
independencia a la Contraloría, con sujeción desde luego al desarrollo legal
para el ejercicio de la función, pero se trazan allí unos lineamientos generales en
torno a cómo debe realizarse o, mejor, en qué consistiría el control fiscal.

Hasta aquí, la Contraloría, con nuevas dimensiones, adquiere un inmenso


poder de control sobre los gastos del Estado y sobre la gestión fiscal que se
realice por la administración, al punto que se escogen para el cargo de Contralor
personas con especial versación en la economía, en el presupuesto y en las
finanzas, como ocurrió, por citar algunos ejemplos, con Alfonso Palacios Rudas,
quien fue Contralor o con Carlos Lleras Restrepo, que ocupó igual cargo.

Sigue un periodo de violencia política en Colombia, en donde los puestos


públicos se vuelven parte del botín del vencedor, y la Contraloría entonces
pierde el manejo técnico elevado que se le había dado y resulta ser el refugio
de carácter burocrático de los perseguidos políticos por el ejecutivo. Se politiza
de esa manera, a tal punto, que no era un exabrupto pensar que quienes no
tenían el ejecutivo aspiraran por lo menos a adueñarse, por así decirlo, de la
Contraloría General y, en esos vaivenes, la entidad entra en algún nivel de
desprestigio que lleva a que de ella se ocupe de nuevo el Constituyente. De ahí
la reforma que, a los artículos 59 y 60 de la Constitución entonces vigente, se le
realizó por el Congreso, en la reforma constitucional de 1968.

La reforma constitucional de 1968

Esa reforma reitera que la vigilancia y el control fiscal le corresponde a la


Contraloría General, que debe ser un organismo técnico administrativo; y se
establece que no tendrá ninguna función de carácter administrativo, distinta a las
que le sean necesarias para su propia organización; se señala además que, en
casos excepcionales, podría solicitarles informes a los servidores públicos del
orden departamental, de las entidades territoriales. Nótese cómo a la Contraloría
General se le quiere dotar de carácter técnico y por qué se refieren también a los
organismos de carácter departamental, porque en los departamentos las
contralorías también se volvieron parte de los fortines burocráticos, al punto que
no fue raro que en las divisiones de carácter político, en las asambleas de los
departamentos, se constituyeron mayorías para revocar al contralor elegido
anteriormente; entonces el contralor elegido reclamaba ser el titular del cargo y

19
el recientemente elegido también lo reclamaba, a tal punto que se volvía un
pleito por la investidura, que terminaba, luego de algunos años de proceso,
resuelto por el tribunal de lo contencioso administrativo correspondiente.

Ante esas circunstancias, algunos municipios tenían su propia contraloría;


desde luego, la capital de la República, por mil razones distintas a otros
municipios de escasos habitantes, con su propio status de ser la de la capital, y
además Distrito Especial, tuvo casi desde sus orígenes su propio organismo de
control fiscal. Así las cosas, del control fiscal del año 68 al año 91 le quedaron al
país experiencias, algunas buenas y otras de ingrata recordación, por que las
contralorías se volvieron, para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal del
ejecutivo, organismos que tenían el control previo, el control perceptivo y el
control posterior del gasto público, con lo cual, aunque otra cosa se hubiera
dicho en la Constitución, resultaban en numerosos casos, como una especie de
coadministradores. Esa circunstancia se prestó además, en algunas
oportunidades, a venalidades y a verdadera comisión de delitos contra la
administración pública; produjo el desastroso resultado de ver ante la Corte
Suprema de Justicia, sala penal, desfilar como sindicados a quienes antes
habían sido poderosos coadministradores, cuando ocupaban el cargo en la
Contraloría General de la República, contralores que terminaron juzgados por la
Corte y en alguna oportunidad hubo condenas, incluyendo a algunos de los
contralores departamentales, quienes además del pleito de las investiduras por
la titularidad del cargo, terminaron también, en ciertas situaciones, cometiendo
actos ilícitos y respondiendo, ya no ante la Corte Suprema, pero si ante los
juzgados penales del circuito o, en ocasiones, ante los juzgados superiores.

La constitución de 1991 y el nuevo enfoque del control fiscal

De ahí que, cuando se convocó la Constituyente de 1991 y finalmente ella


se instala, una de las preocupaciones de la Asamblea fue, desde un principio:
entre lo que hay que reformar, habrá que tocar la Contraloría; así mismo, qué
hacer con el control fiscal de los departamentos y de los municipios, fue también
preocupación del Constituyente del 91, de manera que eso explica que a la
Constituyente se presentaran varios proyectos y que, finalmente, del control
fiscal se ocupen los artículos 267 y siguientes de la Carta Política vigente.

Quiero aquí subrayar que hubo preocupación por la vigilancia y el control


fiscal, por lo menos desde 1914 con la ley; hubo preocupación de tecnificar el
control fiscal y de ahí las recomendaciones de la misión Kemmerer del año 23.
Hubo esa preocupación al crear control fiscal de carácter legal hasta el año 45,
cuando ascendió a rango constitucional. Contraloría General de la República y
autorización de creación de contralorías departamentales y de carácter
municipal por la reforma constitucional del 45. Mejoramiento del nivel técnico del
control, según el querer del Constituyente en el año 68. Deficiencias del control,
del año 68 al año 91 que nos llevan entonces a la preocupación de reformar los
mecanismos de control fiscal, lo que explica que de ellos se ocupe el Título

20
décimo de la Constitución Política vigente, en los artículos 267 y siguientes. Esta
es la síntesis de la evolución histórica que acabo de reseñar; pero al mismo
tiempo, se destaca una idea que preside esa tendencia histórica que consiste en
que, quien va a realizar el control no puede ser el mismo que gasta, quien va a
realizar el control no puede ser tampoco quien aprueba el presupuesto.
Entonces, por esa razón, se dijo en 1945 y se repitió en 1968 y se repite en 1991
que la Contraloría es una entidad de carácter técnico y que tendrá autonomía
administrativa.

Aquí estamos tocando algo que es de la esencia democrática: la necesidad


del control; es necesario que el poder no sea omnímodo, mucho menos cuando
el monarca se autocontrole, por que eso significa la negación de los controles;
por esa razón, en las constituciones políticas, además de que se prevea la
división de las ramas del poder tradicional desde Montesquie, el ejecutivo, el
legislativo y judicial, se han previsto organismos paralelos de control, por así
decirlo, magistraturas de control, lo que explica la existencia del Ministerio
Público, cuya cabeza es el Procurador General de la Nación y una magistratura
de control fiscal, que fue lo que se elevó a canon constitucional con el acto
legislativo de 1945 y hemos intentado ir mejorando y tecnificando luego en la
reforma del 68 y ahora en la Constitución del 91.

En algunos países donde no existe Contraloría, existe Tribunal de Cuentas;


es el caso de Chile, con la constitución anterior al golpe dictatorial de Pinochet,
quien como dictador no era amigo del control y suprimió el Tribunal de Cuentas.
De manera que la contraloría en Colombia habría podido ser sustituida por un
tribunal de cuentas, una especie de contralor de la gestión que se realice con
los dineros públicos. No seria extraño que se hubiera remplazado en el 91 por
un tribunal de esa estirpe, como efectivamente se propuso por algún
constituyente. Lo que ocurrió fue que el país había venido organizando el
mecanismo de control, bajo la figura de un responsable con origen en quienes
aprueban el presupuesto, para que tuviera un origen popular indirecto, y la
propuesta del tribunal de cuentas no fructificó.

Así las cosas, resulta inmensa la responsabilidad del contralor: es el


magistrado que instituye la Constitución, para que realice la vigilancia de la
gestión fiscal, función que a nivel territorial le corresponde a los contralores
departamentales y municipales y, desde luego, al distrito capital. Dadas las
inmensas funciones y los recursos que se manejan en las administraciones
territoriales, en nuestro caso, en la administración del Distrito Capital, requieren
contralor independiente, contralor que se erija como ese magistrado que, con
independencia y autonomía, pueda responderle al pueblo por la vigilancia fiscal.

Esa es la estructura que trae la Constitución y, por esa razón, se afirma algo
que es elemental: el control fiscal no es botín de guerra política, el control fiscal
es una función publica y el articulo 40 de la Constitución determina que los
ciudadanos ejercen, como un derecho, la posibilidad de participar en la

21
conformación, vigilancia y control del poder político. De manera que, cuando se
confía al contralor la vigilancia de la gestión fiscal a nivel nacional o a nivel
departamental o en nuestro caso a nivel del distrito capital, quien ejerce la
vigilancia de la gestión fiscal lo hace con responsabilidad ante los ciudadanos
que lo elevan a esa categoría para que, en su nombre, controle el poder de
gastar. Observemos así cómo se torna en una función pública de carácter
democrático y cómo es un mecanismo de participación en el control de la
gestión fiscal.

Pero el control de la gestión fiscal no es lo mismo que llevar el control de la


contabilidad simplemente; eso no es control fiscal sino, a lo mejor, una simple
revisoría de cuentas. Esa no es la contraloría democrática; la contraloría debe
extenderse a la gestión financiera y, además, a la gestión de resultados, sin
confundirse nunca con quien administra la cosa pública. De manera que, desde
un punto de vista técnico administrativo, habrá que examinar cuál es la gestión
financiera, cuál es la gestión por sus resultados y cómo se han invertido y
manejado los dineros públicos. Esa gestión de conjunto, a la que antes no se
había referido la Constitución, se inscribe en la Carta actual como parte de las
funciones; por esa razón queda claro que el control fiscal es una función pública,
que se extiende a la gestión, a los resultados y a la gestión financiera también,
independientemente de que a los contralores o a los controlados les guste o no,
ése es el mandato constitucional. Observemos ahora cómo, para evitar que la
contraloría degenere en coadministradora, la Constitución de 1991 eliminó la
fuente de venalidades y de corruptelas que constituía el control previo. Se
elimina ese control pero no se elimina la vigilancia de los dineros públicos; por
ello, aunque a algunos no les agrade, se extiende la vigilancia de la contraloría
no solo a las entidades del Estado, a los organismos de creación legal, sino
también a los particulares cuando, en ejercicio de su actividad, manejen dineros
públicos, para evitar esa vena rota de crear organismos de carácter mixto,
indirecto, de segundo y de tercer orden, para escaparse a los controles.
Entonces, la contraloría hasta allá se extiende y se ordena que el contralor
tenga además vigilancia, no solo sobre los resultados de la gestión, a lo que ya
me referí, sino también al medio ambiente, a donde se extiende ahora la
vigilancia de la contraloría.

De igual manera, la Constitución de 1991, entre los mecanismos de control


prevé que haya también mecanismos de participación ciudadana; no puede ser
extraño al ejercicio de la vigilancia fiscal que los contralores, en todos los
niveles, estimulen la posibilidad de que el ciudadano de a pie ayude al control y
que existan organismos que ejerzan, a través del derecho de participación en el
control de la función pública, una especie de función complementaria; no es de
extrañarse que existan veedurías ciudadanas, que existan canales de
participación para que los ciudadanos se articulen con el ejercicio de la función
de control financiero, de gestión de resultados y ambiental con las contralorías,
en el caso nuestro con la contraloría del Distrito Capital.

22
El ciudadano, principio y fin del control fiscal
Si así se entiende la función, entonces podemos claramente comprender
cómo el nuevo ejercicio de esa función resulta esencial en una democracia, que
no sea simplemente representativa, sino que avance hacia el paso siguiente: a
ser una democracia de participación; una democracia de participación pero no
de confusión; no de confusión con las funciones que deben ejercer el ejecutivo y
el legislativo por mandato constitucional; no con una coadministración, pero sin
titubeos, de manera erguida, sin renuncia a las responsabilidades.

Quien sea elegido contralor no está para complacer a las autoridades


controladas; está para, en nombre de la ciudadanía, garantizar la pureza, la
transparencia, la eficiencia, la eficacia de la función pública. A eso nos referimos
cuando hablamos de control de resultados; no se trata entonces de un control
que podría hacer un aprendiz de contabilista; se trata de algo que implica mucho
más; se trata de entender que la contraloría está ligada a la concepción
democrática del estado. Se trata de comprender que hay que hacer realidad el
principio, según el cual, los servidores públicos están al servicio de la comunidad
y no para servirse de ella; se trata de entender que transparencia, eficacia de la
administración, transparencia y eficacia del control, implican necesariamente la
cristalización de los ideales propios de la democracia; se trata de unos valores
que son ajenos a la posibilidad de que existan gastos secretos, de los cuales no
hay que dar cuenta, como acaba de declararlo la Corte Constitucional a
propósito de gastos militares secretos y de los cuales se escaparía la vigilancia
por parte de la contraloría. Esto resultaría contrario al estado democrático.

Observemos cómo, frente a las posibilidades de corrupción administrativa, la


eficacia de los controles es el mecanismo democrático para que desaparezcan;
hoy es muy claro que, en el país, los dineros públicos se vuelven atractivos para
delincuentes de cuello duro y apellidos de campanillas, en las regiones o en todo
el país, y se vuelven instrumento de financiación de más corrupción y de delitos,
como ha ocurrido con los destinados a la salud y los destinados a las pensiones.

En muchas regiones, la respuesta fue la abundancia de fosas comunes por


quienes ahora se manifiestan, según lo oía en los noticieros de la mañana,
intocables por la ley. La corrupción administrativa, la pérdida de los dineros
públicos que van a parar a los bolsillos privados, el despilfarro y el desgreño con
el manejo de lo recursos públicos son, en parte, algo del problema nacional de
actualidad.

No es posible que, donde más del 25% de los colombianos se encuentran


en la línea de pobreza y de ellos el 12% en la pobreza absoluta, haya quienes se
alzan con el santo y la limosna, cuando tienen la posibilidad de administrar
dineros públicos. Estos son actos de violencia, son actos que invitan a la
desconfianza en las instituciones del estado, son actos de desestabilización más

23
peligrosos que la bala que pueda disparar un insurgente. Son formas de
conspiración permanente contra la democracia y contra la eficacia del
funcionamiento del estado. Quien puede contribuir a que eso se evite son las
contralorías. Estos organismos no están para saber si a fulano de tal que llegó
tarde un día le descontaron la hora de retraso y si su sueldo fue disminuido
proporcionalmente, a final de mes.

Qué pasa con la contratación; qué pasa con el desvió de los dineros
públicos a otros fines; qué pasa con la participación indebida de ciertos
delincuentes en el manejo de los dineros públicos, para apropiarse de ellos. Es
preciso tener mecanismos de control y ese mecanismo de control es la
contraloría, como pieza indispensable a nivel nacional y a nivel territorial, en los
departamentos y en el distrito capital.

Las contralorías están llamadas a cumplir una función de estirpe


profundamente democrática; observemos cómo la propia Constitución estableció
con claridad que los resultados de las indagaciones preliminares adelantadas
por la contraloría, tendrán valor probatorio ante la Fiscalía General de la Nación
y el juez competente, regla que establece el articulo 271 y que se traslada
también por ministerio de la ley a los informes de las contralorías
departamentales y desde luego a los informes de la contraloría del Distrito
Capital. Tienen, además, conforme al código de procedimiento penal, esos
informes, valor probatorio en cumplimiento de la disposición constitucional que
acabo de recordar. De manera que hoy no son simples recomendaciones para
que se porten bien, como podrían darlas las monjitas sin oficio a las alumnas de
un colegio; son parte de la función y parte de la función con alcance probatorio,
que emana de la propia Constitución.

Al país le hace mucho daño y resulta más lesiva la complacencia del


funcionario de la contraloría en un acto de corrupción administrativa de los
funcionarios sujetos al control, que muchos actos de quienes delinquen
simplemente por la necesidad de llevar pan a sus hijos; la contraloría bajo esa
concepción tiene una función trascendental.

En esta oportunidad quise recordar el origen democrático de la aprobación


del presupuesto, pero también el gasto tiene que estar sujeto a la democracia y
por eso debe estar sujeto a control, con un organismo que sea independiente,
autónomo y dotado de poderes, que ejerza las funciones para que la democracia
resulte eficaz. Quienes hemos tenido en alguna oportunidad funciones de
control, como a mí me correspondió en la Corte Constitucional, sabemos que la
democracia hay que ejercerla, aún cuando los príncipes se fastidien con el
control; recordemos claramente las argumentaciones de quienes impulsaron el
Referendo: que las contralorías resultaban unos organismos que gastaban
mucho dinero y que ese control no servía. Se abrió la posibilidad de contratar
con compañías extranjeras el control fiscal, con una propuesta que se decía
democrática y por eso se incluyó la pregunta, que algunos combatimos y que el

24
pueblo soberano sepultó, cuando hubo que votar. Pero además, en ese mismo
Referendo se querían acabar las personerías, y la Corte Constitucional
determinó que ese artículo era contrario a la Carta Política por la forma como
había sido aprobado, por el trámite que se le había dado. Por eso hoy tenemos
organismos de control a nivel territorial y a nivel municipal en las contralorías y
en las personerías, que deben ejercerlo cueste lo que cueste, en cuanto al
funcionamiento de las entidades, pero también, cueste lo que cueste, para que
sea la democracia la que impere y no la corrupción.

Les tengo que agradecer nuevamente que hayan tenido la amabilidad de


invitarme y la paciencia de escucharme.

Muchas gracias.

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ETICA Y VALORES

EN EL SECTOR PÚBLICO

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR TITO HUERTAS

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ETICA Y VALORES EN EL SECTOR PÚBLICO

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR TITO HUERTAS

INTRODUCCIÓN

Buenas tardes. Aquí veo varias caras conocidas que tuvieron que sufrirme
en las aulas de la ESAP. Vamos entonces a recordar, para algunos; a plantear
temas nuevos para otros, e incluso para los que fueron estudiantes míos en la
ESAP, vamos a hacer un ejercicio de reflexión, fundamentalmente. Un ejercicio
de reflexión, repito, sobre la dimensión ética de lo público y fundamentalmente
del servicio público.

Es un ejercicio de reflexión tendiente a sensibilizarnos sobre estos temas;


no se trata de enseñar. Los valores, como ustedes bien saben, no son objeto de
enseñanza en clases magistrales. Los valores son de otro tipo de naturaleza y
su aprendizaje es mucho más lento. Es imperceptible. Y quienes los enseñan,
normalmente lo hacen en grupos que se denominan socializadores. Los valores
se enseñan ciertamente con la palabra. Pero fundamentalmente con el ejemplo y
son objeto de refuerzo. No tienen entonces ese carácter intelectual, intelectivo,
racional del conocimiento científico. Adicionalmente, como lo veremos más
adelante, los valores pertenecen al campo de la sensibilidad, al campo de lo
volutivo, no tanto al campo de lo racional. .

Vamos, como veremos más adelante, a tratar tres temas fundamentales de


la ética de lo público. Al finalizar cada uno de estos temas, haremos algunas
reflexiones. Espero la intervención de ustedes, sobre todo sugerencias en
cuanto a la aplicación de estos temas en el ámbito organizacional y,
fundamentalmente, en el ámbito del control, de la veeduría, de la defensa de lo
público, que ya por naturaleza, por su propia naturaleza, es una actividad
propiamente ética.

Como señalé, el objetivo, lo que nos proponemos, es alcanzar un alto


nivel de sensibilización, difícilmente comprobable. Los educadores que hay aquí
dirán cómo se comprueba ese alto nivel de sensibilización; pero en el caso de
los valores, esas sensibilizaciones son individualmente, personalmente,
verificables. Espero que salgamos con la sensación de que esto de los valores
es un tema político fundamental, es un tema ético por naturaleza, pero es un
tema de importancia, de gran importancia política, y de gran importancia
administrativa, que son los dos grandes campos en los cuales ustedes se
mueven. El objetivo entonces, por esa razón, no es un objetivo de naturaleza

27
epistemológica, sino más bien de naturaleza volitiva. Se trata simplemente de
poder alcanzar un alto nivel de sensibilización, es decir, algo que nos toque de
alguna manera. Y algunas ideas básicas, es claro, sobre la dimensión ética de lo
público y del servicio público.

Ética Pública: ética de la convivencia, ética política, ética del servicio


público

Valdría la pena entonces, hablar sobre lo público, porque estamos


moviéndonos en ese ámbito, precisamente. Como todos ustedes saben, el
planteamiento, la “problematización” sobre lo público, es una problematización
ética desde el origen mismo de la polis griega, de la ciudad-estado griega. El
planteamiento fundamental primario, es que los hombres se asocian por
intereses diversos. En primer lugar, por intereses individuales. Éramos ya
alumnos en ese momento de la polis griega, éramos ya alumnos de Pitágoras.
Sócrates había sido pitagórico, alumno de Pitágoras. Y Pitágoras, el gran
matemático había dicho que desde el punto de vista de la realidad, globalmente
considerada, tenemos tres números: el uno, el varios y el todo. No hay más. Que
pueden sintetizar toda la realidad. En la realidad no hay sino: uno, o varios, o
todo. Esa es la razón por la cual, los griegos siempre pensaron que no hay sino
tres formas de gobierno. O gobierna uno, o gobiernan varios o gobiernan todos.
Y desde este punto de vista -de la finalidad, de los intereses-, no hay sino tres
tipos de intereses: los intereses de uno, que se llaman intereses individuales,
obviamente; los intereses de varios, que se llaman particulares, y los intereses
de todos que se llaman intereses generales.

Entonces no hay sino interés individual, particular y general. Los intereses


de uno son claramente intereses privados, son de uno. Los intereses de varios
son ¿privados o públicos? ¡Privados!. Los de varios, privados. Las personas
jurídicas normalmente son varios. Esos son privados, siguen siendo privados.
Los intereses de todos, son los intereses de esa totalidad, que llamaron polis,
son los intereses políticos, son los intereses de todos, los intereses de la polis.
Entonces, de ahí surge también la reflexión de que, la defensa de los intereses
del uno las hace el uno interesado, el individuo interesado. La defensa de los
intereses de varios, la hacen los varios interesados que comparten el interés.
Pero la defensa de los intereses de todos, de la polis, que son los intereses
políticos, la defensa de esos intereses la deben hacer todos o algunos con
mentalidad de todos. Entonces, si es uno el gobernante, debe gobernar en
función de los intereses de todos, generales. Si son varios, como en el caso de
la aristocracia, pues deben hacerlo también como defensa, deben hacer su
acción, como defensa de los intereses de todos. Y si todos participan, unos
todos relativos, es decir, todos los ciudadanos, si son todos los ciudadanos, que
tienen unas cualidades especiales, que veremos más adelante, repito, si son
todos los ciudadanos que participan en la defensa de los intereses de todos,
pues tenemos la forma de gobierno llamada democracia. Pero siempre lo
importante es que, cuando hablamos de los intereses de todos, esa defensa se

28
convierte en una responsabilidad, en un deber que adquiere carácter ético, que
es la más grande responsabilidad: la defensa de los intereses de todos.

Quería iniciar con esta reflexión, porque la Contraloría es una institución


que precisamente tiene como finalidad la defensa de los intereses de todos, que
se llaman los intereses públicos o los intereses políticos. Son los intereses de
todos. Esa defensa de los intereses, se da porque hay problemas. Problemas
que tiene que abordar el individuo para resolver su problema individual. Cuando
son los varios, cuando son los intereses particulares, pues los varios resuelven
los problemas que les conciernen. Eso se denomina la solución privada,
porque el uno y los varios son privados, es la solución privada de los problemas
privados. Pero cuando aparece la totalidad, la necesidad de la convivencia
colectiva, la necesidad de la defensa de los problemas de la polis, eso que
trasciende lo individual y lo colectivo privado; cuando aparece eso, esa defensa,
es porque tenemos que abordar unos problemas que son de todos. Y esos
problemas de todos tienen que ser resueltos por todos. Es lo que se denomina
entonces la solución pública de los problemas públicos; es lo ético. Y es lo
que está en el fundamento de la concreción de ese aparato político que se llamó
el Estado, cuya evolución todos ustedes seguramente conocen.

Tenemos entonces, una gran finalidad del Estado: la solución pública de


los problemas públicos. Porque la solución privada de los problemas públicos
nos desintegra. Ya veremos cómo eso sucede. Lo que se llamó la ley del monte,
es la solución privada de los problemas públicos. Cada uno resuelve los
problemas por generales que sean, cada uno los resuelve a su manera. O de
manera general o de manera colectiva. Como cuando vemos al señor
comprando un perro bravo para defender su casa, para resolver individualmente
un problema público. Pues bien, en ese contexto en que nos encontramos, de la
defensa de lo público, de lo universal, de lo que concierne a todos, la reflexión
comienza desde los griegos, y específicamente desde Sócrates. La reflexión es
la siguiente: el ser humano, y habría que pensar aquí que éste es un problema
de hombres, de comunidad de hombres. Y Sócrates pregunta: ¿podría alguien
resolver los problemas de los hombres si no conoce al hombre? Con esa
metodología suya, mayéutica, de preguntar permanentemente para que, quien
es interrogado, pueda sacar las ideas; porque siendo el hijo de una partera,
entendía su misión docente como la misión del partero de ideas, partero de
almas. Por eso todavía decimos dar a luz, sacar a la luz las ideas. Hoy diríamos,
el fórceps con el cual el maestro saca a luz las ideas del alumno, o le ayuda al
alumno a que saque, dé a luz las ideas es la pregunta. Preguntándole
metódicamente, el alumno va respondiéndose, y al responderse, va generando
conocimiento.

Pues bien, esta pregunta es básica: para poder resolver los problemas de
los hombres: se necesita conocer a los hombres. Y todos obviamente están de
acuerdo con esa pregunta. Digamos, entonces, cómo es el hombre. Porque el

29
hombre es el fenómeno ético, es el sujeto ético. Por eso conozcámoslo un
poquito. Reflexionemos un poco sobre ese tema. El hombre tiene desde el punto
de vista, -ya veremos otra forma de abordarlo,- de esa reflexión de lo público y lo
privado, el hombre no solamente tiene razón, sino que tiene sentimientos y tiene
apetitos. Desde entonces, se hizo esa tri-división del ser humano: la razón, los
sentimientos y los apetitos.

Los sentimientos y los apetitos fueron denominados la pasión y


quedamos, entonces, inmersos en una tragedia que es el enfrentamiento
humano entre la razón y la pasión. La razón es orden, armonía, equilibrio,
proporción. La pasión es todo lo contrario: desorden, desarmonía, desequilibrio,
desproporciones. Pasión, no olvidemos, son sentimientos y apetitos. Y, la razón
y la pasión, son inversamente proporcionales. Todo eso, ustedes lo saben bien,
es una reflexión muy antigua. Quiere decir esto que la tarea ética del hombre
consiste en dominar la pasión, o en someter la pasión para que colabore con los
procesos y dictámenes de la razón. El hombre vive entonces esa permanente
tragedia. Su razón versus su pasión en una fórmula que todos conocen y es que
a mayor pasión menor razón y, a mayor razón menor pasión. Se oponen.

De tal manera que, cuando hablamos de lo ético, hablamos de ese


enfrentamiento y hablamos también de una tarea. Porque el hombre, que es el
sujeto ético, es el único que tiene razón y pasión. Todos los demás seres
animales que comparten con nosotros también la vida, todos los seres vivos,
cumplen su misión. Siguen las normas, las leyes de la naturaleza. Obedecen el
instinto de manera fatal. El hombre es el único que puede desobedecer esos
dictámenes porque el hombre tiene voluntad, puede o no obrar racionalmente;
todos los demás seres actúan racionalmente porque todos ellos forman parte de
una naturaleza racional, de un universo racional, que los griegos denominaron
cosmos. Cosmos significa racionalidad, orden, armonía, proporción, equilibrio.
Todo es cósmico. Entonces lo que quisieron decir es que el universo es
cósmico, que el universo es racional. Los latinos lo llamaron mundo; mundus.

Todavía nos queda una palabra en español que nos explica bien que es lo
que significa mundo y es el antónimo de mundo: inmundo. Cuando decimos
inmundo estamos diciendo que no es mundo, es decir, que no es ordenado, etc.
Es todo lo que no es bonito. Porque el cosmos por ser racional, armónico,
ordenado, es hermoso. Es cosmos. El universo es cósmico. El universo es
mundo. Por tanto, todos los seres de la naturaleza actúan armónicamente,
excepto el hombre y por eso actúan racionalmente. El hombre puede no hacerlo.
El hombre puede quebrantar ese orden de la naturaleza. Tiene voluntad, tiene
capacidad de hacerlo. De tal manera que como él es el único que puede no
actuar racionalmente, cuando sí actúa racionalmente tiene mérito. El único que
tiene mérito moral es el hombre. Precisamente porque su comportamiento no es
automáticamente racional. Porque para el hombre, para el ser humano, actuar
racionalmente significa hacer un esfuerzo. Desarrollar una disciplina, una
“esquesis” que decían ellos. Hacer un esfuerzo, obrar bien, obrar

30
racionalmente es producto del esfuerzo, del esfuerzo de los hombres. Y por eso
tiene mérito. De ahí que, cuando obramos bien, lo hacemos con esfuerzo,
obramos racionalmente. Cuando obramos mal, es cuando obramos
pasionalmente. Esa razón y esa pasión, ese enfrentamiento, esa tragedia, la
llevamos por dentro.

Santa Teresa de Ávila, muy santa como era ella, también vivía esa
contradicción. A pesar de su santidad, decía: "muero porque no muero",
recuerden. Gran maestra del español. Y cuando al fin uno pregunta qué le pasa
a esta santa. Ella dice: "porque tengo un cuerpo que dice que sí y un alma que
dice no". No sé si alguno de ustedes habrá sufrido esa tragedia de tener un
cuerpo que dice sí y un alma que dice no. Pero es duro, es duro. Eso mismo, lo
repitió siglos después nuestro gran poeta Rafael Pombo. Que no es solamente
grande por los poemas infantiles, sino también por unos poemas profundos. Él
es uno de los antecesores de la angustia existencial en lengua española. Léanse
un poema de Pombo, bastante largo y profundo que se llama "Hora de
Tinieblas", y termina él también citando a la Santa de Ávila: “porque tengo un
cuerpo que dice sí y un alma que dice no”. Porque tenemos la tragedia de la
razón y la pasión. Porque en el cristianismo la pasión se identificó con el cuerpo
y por eso hay que castigar al cuerpo. No hay que darle gusto al cuerpo y todas
esas máximas de carácter del cristianismo son la reminiscencia de ese
enfrentamiento trágico entre la razón y la pasión.

El alma, identificada con la razón y el cuerpo, identificado con la pasión.


Entonces, el mérito ético solo lo tiene el que es capaz de dominar con la razón a
la pasión. El que es capaz de someter ¿Y cuál es el demérito? ¿Dónde está el
mal, en todos los campos, en el individual y en el colectivo, en lo privado y lo
público? ¿Dónde está el mal? El mal está en un comportamiento pasional,
pasional por sentimientos o por apetitos. Pero el comportamiento pasional es el
que nos conduce a obrar mal. Esa ha sido la historia de siempre. Cuando se
habla por ejemplo de qué es un buen gobernante en términos de la polis griega,
puede ser el gobernante, si es bueno, es racional, no importa que sea un
monarca; o varios, un sistema aristocrático; o todos, un sistema democrático.
No, lo importante no es cuántos son. Lo importante es si gobiernan
racionalmente en función del bien general, o pasionalmente en función de los
intereses privados. Si es el monarca, que en vez de gobernar en función de
intereses generales, gobierna en función de intereses individuales o particulares,
recibirá el nombre de tirano. La tiranía es eso. La aristocracia se puede convertir,
en razón de la pasión, en oligarquía. Y la democracia se puede convertir, debido
a la pasión, a los intereses individuales o particulares y no generales, se puede
convertir en oclocracia, decía Polibio. Es un sentimiento bajo, plebeyo, del
populacho. Estamos entonces en ese enfrentamiento. Enfrentamiento que todos
nosotros hemos vivido, que todos conocemos.

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Algunos de los aquí presentes conocerán que en Colombia hay un ritmo
que se llama bambuco. Otros no; ya van en el reggaeton. Pero les cuento, a los
que no sabían, que hay un ritmo que se llama, bambuco. Más amplio aún que el
bambuco es el sanjuanero. Y les cuento también que hubo un dueto, hace
mucho tiempo, que se llamó Garzón y Collazos. Que son dos, en cambio Ortega
y Gassett sí es uno. O sea que no es cierto el que le quiera decir a uno que soy
primo de Garzón y Collazos. No, eso no. Pues bien, Garzón y Collazos tienen
una canción, -y esto lo decimos porque cuando estas expresiones son del
pueblo, del pueblo campesino, es porque forman parte del resto de la estirpe
humana, del enfrentamiento, que lo vivimos profundamente, aunque no lo
hayamos teorizado, pero lo vivimos: el enfrentamiento entre la razón y la pasión-
. Quiero terminar esto citando este bambuco que comienza narrando cómo el
muchacho se acerca a la dama que le gusta y le declara su amor. Y continúa la
canción, como era costumbre en otros días. Y dice la canción: "y me dijiste tú
voy a pensarlo". Y el bambuco continúa: "y después de pensarlo muchos días y
meditarlo con profunda calma, me dijiste por fin que me querías con todo el
corazón, con toda el alma". Ahí va la historia. Pero viene ahora la reflexión
razón-pasión. Continúa el bambuco: "... mas dudo yo de tu pasión inmensa por
aquesta razón tan evidente: cuando el amor se siente, no se piensa. Cuando el
amor se piensa no se siente". Es una forma de decir en bambuco, el
enfrentamiento razón-pasión.

Y cuando hablamos y unimos el enfrentamiento razón-pasión con los


enfrentamientos de los intereses privados, que son individuales o particulares, y
los intereses públicos por el otro lado, encontramos la dimensión moral de lo
público: El imperativo de actuar racionalmente. Lo que para nosotros significa
actuar en función de la defensa de los intereses de todos, los intereses públicos,
los intereses de la polis. Es decir, de los intereses del estado, los intereses
liberales. De ahí surge ese gran principio, que es un imperativo para todos los
servidores públicos, de anteponer los intereses generales a los intereses
particulares. Y obviamente a los intereses individuales. Pues bien, esta
sensibilización es la que esperamos lograr a lo largo de este tiempo.

Pues bien, conocido el objetivo veamos la agenda. ¿Qué temas vamos a


tratar en esta sensibilización? Vamos a hablar, entonces, en primer lugar,
rápidamente de conducta y de valores. Y luego sigue, en el fondo, ética
pública. Ética pública que tiene tres dimensiones, la ética de la convivencia,
la ética política o la ética ciudadana, y por último, la ética del servicio
público. Y claro, no podríamos irnos de aquí sin sacar algunas conclusiones y
algunas proyecciones, y mirar hacia el futuro con este tipo de sensibilización.

32
Comportamiento - Conducta
Primero hablamos del comportamiento, de la conducta. Cuando se habla
de conducta, cuando estamos hablando de ética, estamos hablando de los
comportamientos éticos, de la conducta ética. Y aquí tenemos entonces que
diferenciar las acciones. La ética no hace referencia a todo tipo de acciones,
solamente a aquellas que pueden ser denominadas o entendidas como
conducta, como comportamiento. Es decir, aquellas que son voluntarias. La
gran diferencia que los estudiosos del comportamiento ético proponen, está
entre los que llaman los actos del hombre, que son todo tipo de movimientos
involuntarios, como los movimientos reflejos, por ejemplo, y los movimientos
voluntarios que se llaman los actos humanos. Por eso, entonces, hablamos de la
conducta: pero la conducta es la concreción, esos actos humanos, actos
voluntarios, es la concreción, la forma como se hace visible la cultura. Algo
que no se ve. Por esto, esa preocupación permanente en nuestros días de hacer
cambios culturales. “Hay que cambiar la cultura del control” dicen ustedes.
¿Qué significa eso? Los comportamientos, los actos humanos voluntarios
relacionados con el control. Hay que cambiar la cultura organizacional, por
ejemplo. Hay que cambiar en el país, la cultura política. ¿Por qué? Estamos
diciendo que tenemos que cambiar los comportamientos. Entonces la primera
forma de concreción, la primera forma en la que se manifiesta la cultura es el
comportamiento.

Pero el comportamiento, que es ese conjunto de acciones


voluntarias, ese comportamiento, se compone de lo heredado. Todos
somos en parte lo heredado (genético), y lo adquirido (cultural). Que
nuevamente llamamos lo cultural. ¿Qué es eso que hemos adquirido? Lo
heredado. Todos sabemos, hemos heredado la raza. Todo lo biológico nuestro,
es lo heredado; es lo nuestro; lo natural. Pero hay algo que es lo cultural, que es
lo adquirido: Son principios. No nacimos con ellos. Ideas, que es todo lo que
tiene que ver con el conocimiento. Ese conocimiento no siempre es
conocimiento científico. Todo tipo de conocimiento son ideas. Tenemos
entonces el conocimiento científico, que se aprende en las universidades, en los
centros de estudio o de manera auto-didacta, pero que tiene el aval de las
comunidades científicas. También tenemos, o pertenece al conocimiento, los
conocimientos pre-científicos, como la alquimia, por ejemplo. El conocimiento de
los alquimistas. De pronto el de los astrólogos. Que nadie llamaría científico,
pero es un tipo de conocimiento. Hay conocimientos que son míticos, religiosos.
A través de la religión sabemos cosas que la ciencia no nos permite conocer.
Ese mundo de los conocimientos, es un mundo que nos da la cultura: los grupos
humanos en los que estamos inmersos, o insertos.

Y nosotros no solamente somos lo biológico, lo genético, sino somos


también, capitas. Tenemos capitas de cultura, de lo cultural. Que son, repito,
principios, ideas y fundamentalmente, valores. Todo eso forma nuestro bagaje
cultural. Tomemos un niño de Bahía Solano. ¿Donde queda Bahía Solano? En

33
Chocó. Nuestro estereotipo es que un niño de Bahía Solano, y que un chocoano
en general, es de raza negra. Tomémoslo así, recién nacido, se lo llevan a
Suecia. A los 20 años regresa el niño. Él es biológicamente... ¿qué es él? de
Bahía Solano. Es chocoano biológicamente. Seguirá siendo así, conservará su
raza, sus rasgos, y todo lo demás, lo biológico, eso sigue siendo parte de su ser.
Pero desde el punto de vista cultural, desde el punto de vista de sus ideas, sus
valores, sus principios, ¿es él cómo un niño de Bahía Solano? No, ya es otra
cosa. El es otro. Culturalmente otro.

Nosotros somos eso: seres biológicos, seres naturales, pero también


somos seres culturales. Entonces, no podríamos cambiar lo primero, pero si
podemos cambiar lo segundo y en esas relaciones de principios, ideas y valores.
Los valores durante mucho tiempo fueron despreciados. Se consideró que eso
que tiene que ver con los valores, sobre todo los valores éticos, era un problema
de monjitas, de gente mojigata. Era un problema sin importancia. La ciencia, que
fue propagada por el positivismo, los siglos fundamentalmente XIX y primera
mitad del siglo XX, la ciencia rechazó todo lo que no fuera conocimiento
científico. Ni siquiera se permitía que en un diálogo común introdujéramos un
juicio de valor, porque se decía: "ese es un juicio de valor, lo cual significa que
está usted descalificado para hablar en este contexto científico". La ciencia pues
desprestigió esto. Y la ciencia, cuando se consolidó la modernidad, la ciencia se
apoyó en las matemáticas. Y entonces en ese maridaje de la ciencia y las
matemáticas todo lo que no era matemáticamente expresable no era científico, y
si no era científico, no valía la pena. Pues como los valores no son
matemáticamente expresables, como son de otro mundo, de otra dimensión del
ser humano, no fueron tenidos en cuenta. Fueron despreciados. Pero las cosas
han cambiado.

A partir de las segunda mitad del siglo XX, entramos en un decaimiento


de lo que se llamó: "la tiranía de la razón científica", y empezamos a ver el
surgimiento de lo que antes era despreciado: De los valores. Entonces, en una
de sus lecturas, que les dejo como testamento de esta charla, que se llama "Al
rescate de lo moral", hay eso. Hay una exposición sobre esa idea que es lo que
estamos viviendo en esta época que se llama la pos-modernidad. La
modernidad centró su atención en la ciencia matematizada. Todo se volvió
matemático. Todo, hasta las artes. Recuerden ustedes, cómo los románticos
tuvieron que luchar contra la matematización de las artes. Porque las artes
también se volvieron racionales. Orden, armonía, proporción, equilibrio. Pero
además, matemáticas. Recuerden ustedes el ejemplo clásico de la literatura. Un
soneto. ¿Qué es un soneto? Un soneto es una obra matemática. El que quiera
saber qué es un soneto tiene que hacer una exposición matemática sobre un
poema. Entonces, tiene que decir que un soneto es una obra, es un poema, ¿de
cuantos versos? 14. Vean ustedes. Primero, un soneto es una obra de 14
versos. ¿Cuántas estrofas? 4 estrofas. ¿Qué número de sílabas debe tener un
verso para ser soneto? Más de diez. Menos de diez no. Si es de ocho le sale un
vallenato. Ustedes se han dado cuenta. Esa es la gran tesis de Juan Gossaín. El

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vallenato es el romancero español revivido. Y para que eso sea así, comparen
ustedes "El cantar del Mio Cid" con un vallenato en su extensión: ocho sílabas.
Bueno, entonces seguimos con el soneto. Tiene que tener más de diez sílabas.
Si tiene catorce mejor. Entonces, posteriormente seguimos. ¿Cuántos versos
tiene que tener? Es decir, ¿cómo se distribuyen esos catorce versos? ¿Ustedes
recuerdan? En dos cuartetos, o sea, dos de a cuatro y dos de a tres. ¿Cómo
tienen que rimar? Primero miren, pura matemática, el primero con el cuarto, creo
yo. Los extremos con extremos, creo, y medios con medios. Creo que es así.
Bueno, el problema es matemático. Y luego los tercetos tienen que también
rimar de la misma manera el primero con el segundo. El tercero con el otro. Esa
es matemática. Cuando uno estudiaba en bachillerato, como la clase de poesía
se volvió una clase de matemáticas, obviamente ahí no hay sentimientos.
Entonces ¿cómo se hace? Consígase un diccionario de rima y vaya lanzando
ideas. Vaya poniendo cosas juntas. Eso le va rimando. Y cuando usted haga una
obra matemática así, pues no hay problema. Ya lo hizo. Y por esa razón a mí, y
seguramente a algunos de los aquí presentes, la profesora o el profesor que nos
enseñó sobre el soneto, como nos dictó una clase matemática, nos pudo decir:
"bueno niños, para el lunes de la semana entrante cada uno me trae un soneto".
Entonces uno podía hacer un soneto. Pues bien, a esa matematización llegaron
las artes. Llegó la vida. Llegó absolutamente todo. La ética se matematizó. Un
gran escritor racionalista que se llama Benedicto Spinoza, escribió su obra
cumbre que se llama "Ética", y el subtítulo es "matemáticamente demostrada".

Todavía nos quedan algunos rezagos de esa mentalidad matemática de la vida,


de la ciencia de la época. Lo cuantitativo sobre lo cualitativo. Todavía queda la
idea de que hay que comer cada 4 horas, que son 3 comidas; que las parejas
deben establecer un número de relaciones a la semana. Entonces ahí el
problema es que cuando van a donde el psiquiatra, entonces el psiquiatra les
hace una pregunta matemática: "¿cuántas veces a la semana?", esta es una
pregunta matemática y tiene que ver con si actúan bien o no, porque eso
también hay que matematizarlo. Vean ustedes, ¿Y hoy que día es? Hoy no tocó,
eso es cada tantos días. Es importante tener en cuenta esto, porque esa
mentalidad racional matemática nos llevó, desde el punto de vista organizacional
a la decisión. Porque la decisión es la forma como se concreta el
comportamiento. Eso lo descubrieron las ciencias del comportamiento. Cuando
uno habla del comportamiento, de la dimensión racional, está viendo cómo es
una concreción de la cultura: Cómo los principios, las ideas y los valores se
hacen concretos en el comportamiento. Lo cual significa que la cultura se
hace concreta ahí, porque eso es lo que hemos adquirido. Y cuando tenemos
todo eso, la forma como realmente se hace, cómo la última concreción del
comportamiento, es la decisión. Es la toma de decisiones. Por eso cuando
decimos que hay que cambiar la cultura, tenemos que cambiar los
procesos de toma de decisiones. En todos los campos. La cultura, en
términos generales, la cultura organizacional, los aspectos de la cultura como la
cultura tributaria, la cultura del control, todo eso, en últimas, estamos diciendo
tenemos que cambiar las decisiones. Los procesos de toma de decisión -que es

35
la concreción última del comportamiento o del comportamiento racional de la
conducta- y aún más, cuando hacemos la anatomía del proceso decisorio, el
gran cambio de nuestros días está en que descubrimos que no es cierto que en
el corazón del proceso decisorio se encuentra lo racional. No. Descubrimos en
nuestros días que lo esencial del proceso decisorio, son los valores; porque
el proceso decisorio tiene tres elementos: el primero, la ilustración. Imaginemos,
-esto es en todo proceso decisorio individual colectivo, pero se nota más en un
proceso colectivo: lo primero es la ilustración. El debate es ilustración, es lo
racional. Una vez se termina o se suspende el debate o la ilustración, el proceso
de pensamiento de reflexión, entonces viene la decisión, que llamamos la
escogencia y, esa escogencia, es lo esencial del proceso decisorio. La
deliberación es un prerrequisito.

El otro elemento que hay que tener como un supuesto, es la autonomía.


La libertad para que el proceso sea completo. Pero lo esencial es la escogencia.
Y esa escogencia, siempre que uno toma una decisión, esa escogencia es
valorativa. Uno escoge o por preferencia, o por indiferencia o por aversión,
porque no le gusta. Uno vota por Pastrana porque no quiere a Serpa. Eso puede
ser. O vota por Pastrana porque sí quiere a Pastrana. O vota por indiferencia,
como el que tira la moneda: cualquiera. Resulta que ni la indiferencia, ni la
preferencia, ni la aversión son racionales. Y hemos llegado entonces ahora a
descubrir que las decisiones no son racionales, que toda decisión humana, por
ilustrada que sea, es en el fondo valorativa. Entonces, lo que realmente tenemos
que cambiar, habíamos dicho, es la decisión. Avanzando un poquito más,
tenemos que decir que cuando queremos introducir cambios en la conducta,
tenemos que cambiar los valores.

El elemento básico elemental de la decisión, es la valoración. Y esa


valoración es el elemento de la decisión. Y la decisión es el elemento
fundamental del comportamiento. Eso es lo que en el fondo está en lo que
llamamos ahora la neomodernidad o la posmodernidad, es ese entender que lo
racional no tiene por qué ser la negación del sentimiento y del apetito; que el
hombre íntegro, el hombre total, tiene todas esas dimensiones; y que obrar
racionalmente no necesariamente, es decir matemáticamente, no
necesariamente es normalmente bueno. Recuerden ustedes que hace un tiempo
le decían a quienes tomaban decisiones, en la Contraloría, en cualquier parte,
decían, en caso de duda, lo esencial era lo racional, lo púramente matemático,
en caso de duda, no decida. Y mire cómo ha cambiado la vida. Hoy día no hay
texto de administración que repita esto. Todo texto de administración le dice a
uno, que las decisiones, todas, si son complejas claro, toda decisión se toma en
condiciones de incertidumbre. Por lo tanto hay que asumir el riesgo. Ya no existe
la certeza, no se puede esperar, para tomar decisiones, a la certeza. Existe la
probabilidad. Pues bien, esto desde ese punto de vista, pero en el mundo
general, recuerden cómo perseguían los médicos científicos alópatas a los
brujos homeópatas y a todos los que utilizaban mecanismos no ortodoxos. Eso
hace un tiempo. Veamos ahora cómo ese comportamiento médico, esas terapias

36
se llaman ahora alternativas, porque son formas válidas, porque la ciencia
misma descubrió que ella no es buscadora de verdad. La ciencia ya no busca
verdad. La ciencia busca validez, nada más. Y entonces como busca validez, el
médico ahora, el médico alópata, puede reconocer que el otro médico, el
homeópata, el bioenergético, el de las esencias florales, que de esas terapias
ninguna es verdadera, ni tienen pretensión de verdad, pero pueden ser válidas.
El problema es de validez. Y eso nos cambio la ética, porque dejamos de creer
en las certezas matemáticas, que son de propiedad de una persona y
empezamos a decir que los valores sí tienen importancia, que lo valorativo es
lo esencial del comportamiento.

La lingüística nos dijo: ¿qué tal que hubiéramos suprimido los adjetivos
del lenguaje? Los adjetivos son puras valoraciones. ¿Qué tal que todos
habláramos en sustantivos? Eso sí sería científico, ¿el adjetivo implica
valoración? No. El hombre no puede hablar sin el adjetivo, sin la valoración, el
mundo es eso también. Los valores tienen una importancia grandísima en el ser
humano, por eso en los colegios, lo importante es no sólo el desarrollo a nivel
cognoscitivo del niño, lo que sabe, sino también su dimensión valorativa y las
otras dimensiones globales. Quiero resaltar esto, porque en estas
sensibilizaciones vale la pena tener en cuenta que la ética también se nos
cambió. Y entonces tenemos delante el fenómeno de los valores, como el
fenómeno más importante.

Los valores son, vamos a ver, de diversas clases; pero sobre todo los
valores éticos se han convertido como en el corazón de la política, en el corazón
de la administración, en el corazón de los comportamientos en términos
generales. La ciencia misma se considera, en algunas dimensiones, valorativa.
Los matemáticos mismos descubrieron que tampoco buscan la verdad, que
puede haber más de una geometría. Entonces, un teorema, por ejemplo, de
Euclídes, si miramos a lo que el teorema se refiere, si lo miramos desde un
punto de vista tan verdadero que no necesita demostración, como ese que dice
que desde un punto exterior hasta una recta se puede trazar una perpendicular y
solo una. Eso tiene un valor. Es tan verdadero que no necesita demostración.
Cuando aparecieron otras geometrías que no eran euclidianas, nadie dijo que
Euclídes estaba en el error, simplemente que Euclídes es válido en unos
campos y que las otras geometrías son válidas en otros campos. Hay valideces.
La física de Newton es válida en unos campos y las físicas no newtonianas en
otros campos. Entonces, el modelo que eran las matemáticas se nos quebró
también y ahora hablamos de valideces. Y por esa razón la ética política
aprendió que en la sociedad humana todos somos por definición, no animal
racional, como se decía el otro día, sino que todos somos sujetos de
intereses. Y todas las sociedades humanas, sobre todo la sociedad política se
entiende ahora desde el punto de vista de los intereses. Cada uno de nosotros
es un sujeto de intereses, intereses que ya no son verdaderos. Y ¿si los míos
son verdaderos y los demás son falsos? No, intereses válidos. Buscamos

37
validez también política, por eso hablamos del interlocutor válido. ¿Qué significa
eso? Que sus intereses son válidos, o pueden llegar a serlo, y por eso podemos
ahora establecer diálogos de paz con reconocimiento del otro, que es el
reconocimiento de la posible validez del otro.

Si estuviésemos en el contexto de la pura racionalidad y de la verdad,


quien tiene la verdad no puede negociarla con el que está en el error. Pero como
ya no buscamos verdades sino valideces, y reconocemos en cada uno intereses
válidos, entonces la convivencia humana es una convivencia entre sujetos
de intereses: Intereses válidos. Y por eso podemos establecer el diálogo
normal, sin recurrir a la verdad, podemos hacer negociaciones de paz, porque
podemos reconocer que puede haber validez en el otro. Eso sólo es posible en
este otro contexto, en el contexto de una ética que no es matemática a ultranza,
que no busca la verdad, que no habla de comportamientos absolutamente
buenos, validos, absolutos, digamos del absolutismo en el comportamiento, sino
que estamos en el plano ahora de los intereses que nos definen como sujetos,
intereses que nos aglutinan como incluso en política, lo que llamamos sociedad
civil, son sociedades, son comunidades de intereses. Lo que conforma la
sociedad civil son comunidades de intereses. Ya no podemos hablar, por
ejemplo, matemáticamente, buscar un común denominador de colombiano. No
hace mucho, uno trataba de tipificar al colombiano: entonces decía que el
colombiano es como así, como trigueñito, no muy mono que se vuelve europeo,
no muy oscurito porque se vuelve negro o indio. El colombiano es... uno
buscaba al colombiano típico, el común denominador. Eso desapareció. Miren la
Constitución, cómo ya no se preocupa por la noción colombiano, como si
hubiera un estándar, un típico colombiano. Miren como la Constitución reconoce
que somos diversos, somos pluriculturales, que, fundamentalmente, no hay un
común denominador de colombiano. Somos diversos, somos multiétnicos,
somos pluriculturales.

Las relaciones, entonces, no son el esfuerzo por imponer los valores de


un cierto tipo, de un colombiano universal, sino son el esfuerzo por reconocer la
diversidad, la validez. La ética política se fundamenta en ese reconocimiento
de los intereses, de la diversidad, de las culturas, principios, ideas,
valores: reconocimiento de esa diversidad. Porque empezamos a entender lo
que hace más de 50 años decía, ahora para terminar esto, Ortega y Gassett,
cuando dijo: "Yo soy yo y mi circunstancia". Es decir, mi Yo mayúsculo, mi Yo
total, está compuesto de un yo chiquitico, que es mi subjetividad, más mis
circunstancias. ¿Qué son las circunstancias? Cada uno tiene las suyas: Que
nací en Boyacá y no en el Valle del Cauca, que tengo ojitos verdes, y no tanto,
que soy chiquito, que soy moreno, que soy blanco, eso ya es una circunstancia.
Todas las circunstancias biológicas son circunstancias. Luego vienen todas las
circunstancias culturales: Que soy cristiano y no musulmán. Entonces, hablemos
de las creencias, de los gustos, de las apetencias. Todo eso que hemos recibido

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en la cultura se va adhiriendo a nosotros como circunstancia. Hay unas
circunstancias que son más duraderas que otras y que marcan la conducta.
Esas circunstancias, decía Ortega, para que entendamos mejor, son todo
aquello que nos va formando y cada uno de nosotros es distinto porque las
circunstancias son distintas. Ni siquiera los gemelos tienen las mismas, porque
un gemelito se vuelve circunstancia del otro. Por eso decía que somos como
cebollas, el hombre es como una cebolla, que está hecha de capitas. Si alguien
se pusiera a quitarle capitas para descubrir dónde esta la cebolla, cuando quite
la última capita ¿que pasó? Ya no hay cebolla, porque la cebolla son capitas.
Pues lo mismo nos pasa a nosotros: Somos capitas, capitas de circunstancias.
Tomemos un ser humano y quitémosle las capitas, su capita de religión y no de
otra, su capita de raza, su capita de dialecto, su capita de ciencia, de
escolaridad, que fue a este colegio y no al otro. Cuando le quitemos la última
capita ya desapareció el hombre. Entonces, cada uno de nosotros es una
cebolla distinta. Las capitas se pueden parecer, pero somos distintos.

El fundamento está en que ya no podemos hacer una norma para todas


las cebollas. ¿Todos lo mismo? No. ¿Un máximo común denominador para el
comportamiento, o para la toma de decisiones? No. Ni tenemos que exigir que
todas las cebollas se parezcan. No. No podemos hacerlo, dice él, contrario a
quienes sí creían en el comportamiento. Los que sí creían en eso, decían
incluso, la ley es dura pero es la ley. Eso es la ley, se cumple, el ordenamiento
es racional, y entonces no hay excepciones en el comportamiento. Y dicen
también que venimos en diversas formas y entonces, resulta, que tenemos que
entrar en un marco determinado, y algunos entran sin tropiezos y otros a la
fuerza: entra, porque entra. Ahí lo van mutilando o lo que sea, pero tienen que
entrar en unos patrones preestablecidos. Pues bien, éste reconocimiento del
otro, de la diversidad, es la forma como se hace concreto el principio
fundamental de la ética, que se llama el respeto de la persona humana, que
es diversa, diversa ella misma, y diversa ella misma en sus diversas etapas
circunstanciales. O sea que uno no es el mismo siempre, menos uno es igual al
otro. Ese reconocimiento de la diversidad, obviamente con el sustrato universal
del ser humano o de persona humana, es el fundamento de la ética. Y sobre
esos elementos hablaremos; de esas tres dimensiones de la ética: la ética de la
convivencia, la ética ciudadana o ética política y la ética del servicio público.

(Todos los maestros hemos aprendido un capítulo especial de la


anatomía humana; siempre se nos enseña que el ser humano tiene un nervio,
que se llama el nervio ocular. Ese nervio va, del párpado superior del ojo, a la
punta del glúteo. Entonces, cuando se oprime mucho el extremo inferior de ese
nervio, el párpado se cierra; esa es la razón. Entonces para que el párpado se
abra hay que levantar la presión al nervio).

Retomamos. Hay varias observaciones que me parece oportuno formular,


en relación con los temas que hemos tratado en la primera sección, en el primer

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segmento de esta intervención: Una primera es que tenemos claro que los
valores y las ideas tienen diverso origen, distinto origen, son de distinta
naturaleza; Que los valores no se miden como se mide el conocimiento
científico; y que tienen también una función distinta en el ordenamiento humano,
en el ordenamiento social.

Como los valores no se manejan como los conocimientos científicos, en


consecuencia, están muy, pero muy equivocados los directivos, los jefes de
personal de muchísimas organizaciones que consideran que la forma de
resolver los problemas valorativos en las organizaciones es contratar un
conferencista para que les resuelva, les enseñe los valores a la gente, porque es
la única manera de mejorar los comportamientos. No, así no funciona. Por allá
en septiembre o en octubre, cuando el presupuesto todavía está sin ejecutar,
uno ve en las oficinas de personal que empiezan a contratar clases de ética para
que se mejore el comportamiento. Y normalmente los directivos dicen que hay
que darles clases a los operativos para que se porten bien, y cuando lo
operativos asisten a la charla dicen que los que debían venir acá son los
directivos; pero ninguno de los dos: la verdad es que este asunto de los valores
va más allá; es de más sensibilidad, de una cuantas ideas obviamente básicas.
Pero el aprendizaje es un aprendizaje muy distinto al del otro aprendizaje
científico. Por ejemplo, en una clase, la maestra le puede decir a uno, que de
aquí no salimos, la clase es de dos horas, de aquí no salimos sin que hayan
aprendido a sumar por dos dígitos. Y a las dos horas salen todos los alumnos
sumando por dos dígitos; eso es posible. Lo que no es posible es decir: tenemos
dos horas para aprender a no robar, y entonces, cuando termina la clase, todos
han aprendido a no robar. Eso no es posible. Así no aprende uno. Los valores
no se captan así; se captan de otra manera; por eso, charlas, solamente charlas
sin refuerzo, sin ejemplo, no tienen mayor sentido.

Bueno, el otro tema me lo sugirió una de las compañeras aquí presentes y


es el concepto de tolerancia, que tiene que ver con el respeto al otro. La
tolerancia es una palabra que viene de la antigua tradición de la racionalidad
absoluta. Entonces, quien tiene la verdad, quien está en la verdad, se decía, si
tiene la verdad no puede discutir con el que está en el error. No tiene ningún
sentido. La única solución es ser tolerante con quien está en el error; pero ser
intolerante con el error mismo, porque uno tiene la verdad, y así, la tolerancia
consistía simplemente en dejarlo vivir. Eso, en la política, en los cuerpos
colegiados era muy común, no sé si todavía será muy común, pero las mayorías
estaban en la verdad, las minorías estaban en el error. Era un supuesto
generalizado. El que estaba en la más absoluta minoría pedía la palabra; al fin
de tanto tiempo le concedían la palabra, él intervenía, el presidente le decía: ¿Ya
terminó honorable concejal?, le decía honorable también. "¿Ya terminó?", "Si,
señor presidente, ya he terminado", entonces, inmediatamente, el presidente
decía: "señor secretario, el siguiente punto"; el señor habló. Fueron tolerantes,

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no le pegaron, le dejaron hablar, claro, pero ninguna importancia le dan a lo que
él dice; pueden no oírlo. Eso es tolerancia pero no es reconocimiento del otro.
No es ninguna apertura a la validez de la intervención del otro. De sus propios
intereses, por ejemplo. De forma que, la tolerancia tiene esa herencia un poco
extraña de que el que se declara tolerante, se declara poseedor de la verdad, o
del bien, y tolera al que está en el error o está en el mal. Pero espera que un día
salga de su error y se parezca a mí. Entonces ya podemos compartir la misma
verdad, y ya no habría ningún problema.

Principios, valores, ideas


Continuemos. Hablamos de unos elementos fundamentales de la cultura:
Unos principios, valores, ideas. Uno a veces se confunde con estos términos y
vale la pena que reflexionemos un poco sobre ellos. Los principios son unos
referentes supremos. Principios, no son valores. Valor es, por ejemplo, la
veracidad. Ya veremos. Los principios son como unos referentes, se llaman
así, supremos, son referentes para el conocimiento y también para la valoración.
Es decir, hay principios en el mundo de la ciencia, del conocimiento y también
hay principios en el mundo de los valores. Por ejemplo, en lógica, recordamos
dos principios del maestro Aristóteles: el de no contradicción, un principio
referente. Si alguien le dice que, ahí en la calle, hay un señor medio muerto, uno
dice: ¿cómo así? medio muerto no puede estar; o vivo o muerto. Entonces uno
aplica el principio de no contradicción. Y ¿saludó o no saludó el tipo? No, pues
ahí medio saludó. Uno dice: no, cómo así, nadie medio saluda; porque, o saluda
o no. Eso es en la aplicación de un principio que Aristóteles le da nombre, pero
un principio que manejamos, que compartimos en el mundo occidental y es el
principio que dice que una cosa no es posible que pueda ser y no ser al mismo
tiempo y en el mismo sentido. Nadie puede hablar y callar a la vez. No, eso no
se puede. Bueno ese es un principio en esta lógica. El principio de identidad de
los contrarios es otro principio en otra lógica. En esta, por ejemplo, ése es uno:
eso no es un valor, no es una ciencia, es un referente supremo. Hablemos de
otro: Causalidad. La mamá encuentra roto el jarrón chino, que era de su abuela,
y pregunta ¿quién lo rompió? Nadie; se rompió. Entonces la mamá dice: no, que
se rompió, no. Alguien lo rompió, o algo. Esto en aplicación de otro principio,
principio que nos habla de las causas y los efectos.

En el mundo de la ética, que es un gran campo de los valores -que hay


valores éticos, estéticos, y de la urbanidad-, en este mundo de los valores éticos
hay un gran principio que ahora forma parte del ordenamiento constitucional,
que es el principio de la dignidad humana o de la dignidad de la persona
humana. El cristianismo lo llamó dignidad de la persona humana. Políticamente,
se le ha denominado, la Constitución al menos lo llama así, la dignidad humana.
Es un principio, no un valor; es un principio orientador de la valoración y del
comportamiento. En función de este principio de la dignidad humana ha habido
fórmulas que nos dicen cómo se aplicaría ese principio; entonces aparece un

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principio secundario, por ejemplo, el principio de Cristo, o como se entiende:
"ama a tu prójimo como a tí mismo". A su vez, Kant, que era cristiano pietista,
tiene una fórmula, suya, más precisa, para decir como sería eso de "amar al
prójimo como a sí mismo" en aplicación al principio supremo de la dignidad
humana, y en su postulado se trata al hombre como fin, y no como medio.
La única manera de tratar al otro como a sí mismo, es tratarlo como fin, no como
medio; en otros términos, es no utilizarlo. Y de ahí, los desarrollos marxistas de
la ética marxista, de la explotación, donde se habla de la cosificación, de hacer
al otro cosa, para usarlo; que existe ese proceso de cosificación y siendo cosa
se puede usar. Y usar y tratar, es tratarlo como medio para un fin: del que lo usa.
Pues bien, esos son principios, por ejemplo, orientadores del comportamiento;
se trata de eso, de mirar al otro como fin no como medio.

Seguimos con los principios. Aristóteles tiene un principio que lo identifica,


por el que es reconocido en todos lo campos: en la ética, en la estética, en todo
lo demás, que es el del justo medio; en todo, buscar el justo medio. Es el
mismo principio que todos los días oímos decir que, "ni tanto que queme al santo
ni tan poco que no lo alumbre". O que uno oye decir mucho más simplificado: "ni
tan tan, ni muy muy" y todos sabemos de que se trata. Entonces es el justo
medio. Es un principio que forma parte de nuestra cultura. Ortega y Gassett, de
quien hablábamos, el señor de la cebolla, el de “yo soy yo y mis circunstancias”,
dice: "si somos todos tan distintos ¿cómo vamos a legislar para todos lo
mismo?" Más bien adoptemos un principio y el principio es: estar a la altura de
las circunstancias. ¿Quién obra bien? Quien actúa a la altura de las
circunstancias. Si en esta circunstancia tan concreta en que vivimos alguien
viene en bikini, una dama hermosa, esbelta, matemáticamente perfecta, 90-60-
90, es matematizado, si una mujer llegara en bikini y se sentara aquí, la gente
diría que está mal vestida, ¿qué es lo que hace que esté mal vestida? Las
circunstancias, pero en la playa de Cartagena, en una playa cualquiera con sol
radiante, todos los aquí presentes estaríamos, como estamos, pésimamente
vestidos. Pero ella, en cambio, estaría perfectamente vestida. ¿Entonces hay
alguna manera de decir cómo hay que vestirse? No, a la altura de las
circunstancias. Es el principio que Ortega aplica, teniendo en cuenta esa fórmula
de “yo soy yo y mis circunstancias”.

El derecho romano, y todo el ordenamiento jurídico que tiene occidente,


se fundamenta en tres principios, que no son valores, que son principios, son
algo meta-jurídico, alimentador de lo jurídico: Honeste vivere, que también lo
formulan como hacer el bien, bono faciendo que es en latín, es el primero.
Segundo: no hacer daño a otro, alter non nevere. Y tercero: dar a cada cual lo
suyo, que decían ellos sum quimque tribue, dar a cada cual lo suyo. Tres
principios. Sobre ellos se fundamenta todo el ordenamiento jurídico romano;
entonces, los principios son orientadores.

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Los valores, en cambio, no son principios, ni son conocimientos.
Pues, a un bobo le preguntaban ¿qué es un valor? y el bobo dice, un valor es lo
que uno valora, y el bobo tenia la razón. Es valor, eso, lo que un grupo humano,
lo que un grupo cultural, lo que un grupo humano estable, obviamente
permanente, -por eso se habla de grupos humanos permanentes,
organizaciones consolidadas con culturas territoriales, etc.- lo que un grupo
humano acepta, aprueba, apetece, defiende y está en condición de enseñar, en
últimas lo que interesa; eso es un valor. Y eso que interesa puede ser
comportamiento, por ejemplo, un comportamiento de la humanidad, porque se
acepta, se apetece, se considera correcto. O un comportamiento considerado
bueno en el campo de la ética, por ejemplo, la veracidad, decir la verdad. La
veracidad es un valor, eso lo aceptamos, lo apetecemos. O también desde el
punto de vista estético, eso que apetecemos, que podemos llamar agradable,
bonito, eso es un valor. Desde el punto de vista descriptivo, más o menos
general, porque las definiciones son de tres tipos: unas definiciones descriptivas,
otras definiciones esenciales y otras definiciones que se llaman funcionales. Por
ejemplo, el agua: desde el punto de vista descriptivo, el agua es un líquido
incoloro, etc. Eso puede ser engañoso. Esencialmente el agua es H2O, y desde
el punto de vista funcional, el agua es el alimento, calma la sed, lo puede ahogar
a uno, puede destruir las ciudades. Eso es un conocimiento desde el punto de
vista funcional, lo mismo los valores. Si alguien dice ¿qué son los valores?
Habría que ver que definición estamos dando. En términos generales, como
descriptivos, si se pudieran describir, uno diría que un valor es lo que un grupo
humano estable apetece, gusta, acepta, defiende y enseña: lo que es
objeto de su interés. Si es un comportamiento, en esas condiciones, está
dispuesto a perpetuarlo, es decir, a enseñarlo, y a defenderlo, es un valor. En
síntesis, es lo que a un grupo humano estable interesa, eso sería un valor. Hay
valores de tres clases: valores éticos, valores estéticos y valores de la
urbanidad. ¿Cómo se presentan los valores?

Los valores siempre se presentan socialmente a través de una orden que


se llama pauta. Es una pauta, es una orden social, por ejemplo, el valor
veracidad se presenta en una pauta que es: debes decir la verdad. O
negativa: no mentir, no mentirás, no debes decir la mentira. Son pautas; es así
como se presentan, pero no solamente están así, sino que los valores también
se estructuran en unos códigos que se parecen mucho, que no están escritos,
pero se parecen mucho a los códigos escritos. O al contrario, los códigos
escritos se parecen mucho a los códigos valorativos que no están escritos. Por
eso hablamos de tres códigos: los códigos éticos, se llaman los códigos de
buenas costumbres; si alguien se dedica a construir la ética de su cultura,
tendrá que decir qué es en términos de buenas costumbres, qué es, y entonces
tocará categorizarlos, separarlos por categorías, por ejemplo: categoría vida,
categoría sexo, categoría propiedad, y ver qué piensa este grupo cultural en
cada categoría, y luego establecer las pautas, las órdenes, lo que está ahí, lo

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que las abuelas le dicen a uno: "a donde fueres haz lo que vieres". Eso no está
escrito pero está ahí, ahí está. Eso es lo que se considera bueno o lo que se
considera agradable si estamos hablando de los códigos del gusto. O lo
que se considera correcto si estamos hablando de los códigos de los
buenos modales, que son los que recorren la humanidad. Toda cultura tiene
esos tres códigos. Códigos de buenos modales, códigos de buenas costumbres
y códigos del gusto, que tienen que ver con lo estético, con todo lo relacionado
con los sentidos. Entonces vamos viendo eso que es patrimonio de las culturas,
eso no se difunde, no se enseña, se aprende con mecanismos distintos de
aprendizaje que sale de los grupos de lo que se hace en los grupos.

Ahora bien. Si hablamos de los códigos de la definición esencial, pues


ese es el gran tema de discusión entre los que estudian axiología, que es la
ciencia o la disciplina de los valores. Hay tres grupos, tres definiciones
esenciales: el subjetivismo, que considera que el valor es una apreciación
que un sujeto individual hace del objeto valorado. En esas condiciones,
cuando un sujeto hace una apreciación, no está hablando del objeto sino esta
hablando de sí mismo. Mejor dicho, cuando dice ese paisaje es hermoso, no
está hablando del paisaje, lo que está diciendo es "me gusta", entonces, como
es un sujeto, es un problema subjetivo. La conclusión es que como entre gustos
no hay disgustos, cada uno valore como quiera, eso se llama relativismo
absoluto, eso, como posición ética desintegraría la sociedad: Imagínense lo que
sería si estuviera bien que todo el mundo valore como quiera. Pues bien, otros
por el contrario, consideran que los valores son unas cualidades que son
inherentes al objeto, que cuando uno dice que ese cuadro es hermoso es porque
está diciendo que hay hermosura en el cuadro, entonces le dictan a uno cursos
de apreciación, para que uno pueda ser capaz de captar la hermosura que hay
en el cuadro. Ella está ahí, objetiva, la belleza que hay en el cuerpo humano, y
entonces le muestran lo que objetivamente es bello. Bueno, esa es otra opción.

En esas condiciones, los partidarios del objetivismo axiológico, con


frecuencia, son absolutistas porque eso se vuelve verdad. Es parecido a la
ciencia, se vuelve verdad. El problema fundamental radica en que, el que
considera tener la verdad en ese aspecto valorativo, sobre todo ético, pues lo
impone y lo impone a la fuerza, sobre todo, si tiene el poder. Eso se llama
absolutismo, como consecuencia de esa posición de objetivismo de los
valores. Por último, la que en nuestro días tiene más aceptación se llama el
enfoque cultural de los valores, que considera que los valores no son
objetivos y subjetivos, sino que son una forma cultural que tiene un grupo
humano estable de apreciar un objeto o un comportamiento en la ética, en la
estética y en la urbanidad. De tal manera que ya no son ni relativos ni absolutos
sino, son unos absolutos relativos. ¿Cómo son absolutos? Absolutos hacia
adentro. La comunidad que adopta un valor lo considera absoluto hacia adentro,
es decir, eso esta mal aquí. Absoluto, pero entiende que en otro sitio puede ser

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distinto. Nosotros no eructamos, está prohibido eructar en la mesa cuando a uno
lo invitan a comer, está prohibido. Sin embargo, nos han dicho, que en otras
culturas eso es lo que se debe hacer para indicarle a quien nos invita que el
alimento estuvo muy rico. Más o menos lo que uno hace cuando le ofrecen el
mejor trago: que le voy a ofrecer una botellita de swing que tengo para que nos
la tomemos. Si a uno le dan un trago, se lo traga simplemente y no hace ni un
ruidito, dicen, “se perdió la platica, éste no sabe de eso”. En cambio, si uno llega,
le dan el trago y uno hace cierto sonido gutural: ¡ahhh!, cuando hace eso, uno
está demostrando gratitud. En la comida no podría hacerlo. Cuando uno
entiende que los valores son culturales, ni que son del individuo ni son absolutos
universales sino, que son culturales, puede empezar a reconocer y a respetar a
las demás culturas; puede establecer valideces, puede establecer diálogos
culturales sin querer imponer patrones universales, y también se convierte en un
agente de respeto, de convivencia, al poder entender que cada uno puede
valorar como le parece. Entonces, este enfoque cultural contribuye bastante.

Hay cosas por ejemplo en cultura organizacional, que en la cultura de los


juzgados se hacen y que no se pueden hacer en la cultura de las universidades.
Seguramente en la cultura de las controlarías hay comportamientos que no son
aceptados y que pueden ser aceptados en otro tipo de organizaciones,
igualmente públicas, puede suceder eso. Pero el problema es cultural, no hay
una forma universal de comportamiento político, de comportamiento público. Las
culturas van haciendo eso, y seguramente que tendremos que llegar a un mayor
refinamiento en el respeto de la diversidad, en las valoraciones, si las
entendemos como absolutos relativos. Mucho, por ejemplo, de las guerras, de
los problemas que tenemos, obedecen sobre todo al etnocentrismo. Nosotros
casi todos tenemos la tendencia de ser etnocéntricos, a creer que lo nuestro es
universalmente válido, y no creemos que es simplemente cultura nuestra. Por
eso nos gustan los documentales de África y de Asia, para ver cómo son de
raros esos tipos, porque son distintos de uno. Un documental donde la gente se
pinta, se raya la cara, se ponen cosas, los hombres andan con guayucos, no se
parecen a uno, que uno sí es normal. Y entonces el Ayatolá Jomeini, los
ayatolás, consideran absolutos sus valores: todos nosotros, occidentales, somos
pecadores, estamos en el mal, en el error, porque no han aceptado la diversidad
cultural; que podemos ser distintos sin que necesariamente seamos malos;
porque estos valores están encerrados en unos contextos culturales. Pues bien,
eso muy rápido de cómo sería una definición esencial de valor.

Miremos ahora la función. Una definición funcional ¿cuáles son las


funciones? ¿Para qué sirven los valores? Primero que todo son
aglutinantes sociales, por eso el relativismo absoluto no es aglutinante,
desintegra. Los valores son aglutinantes sociales, nosotros podemos discrepar
en ideas pero debemos compartir un mínimo valorativo para poder estar juntos,
para poder compartir, para poder convivir. Ese es el problema de los máximos y
los mínimos de lo que se habla en ética: quisiéramos que se obedecieran todas

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las pautas, el máximo, pero es indispensable que por lo menos el mínimo se
obedezca, para que podamos convivir. Entonces son aglutinantes sociales, lo
que nos une, lo que nos pega, lo que nos permite estar juntos, son valores.
¿Qué es, por ejemplo, una asociación de los defensores de la cuenca del río
Bogotá? Es simplemente un grupo de personas que comparte unos valores y
eso los aglutina.

Pero, fundamentalmente, los valores son orientadores de la conducta.


Los valores son los que realmente orientan la conducta. Nosotros nos unimos,
nos agrupamos bien estrecho. Alguien dice “júntense más, una foto, todos,
todos” ¿por qué lo hacemos?, porque pensamos que nadie nos va a robar,
porque hemos asimilado el valor de la honradez en el sentido del respeto del
bien ajeno. Pero si no compartiéramos ese valor del respeto a los bienes ajenos,
no hay ni peligro de que uno se junte al otro y levante las manos. “No, las manos
no, juntitos pero todos con las manos en el bolsillo, porque acá, la vaina es
complicada”. Se necesita lo que orienta la conducta. Cuando uno ve conductas
simples, ¿por qué las mujeres en Bogotá caminan con los brazos cruzados y la
cartera así, apretada al cuerpo? Porque no están convencidas de que todo el
mundo respeta los bienes ajenos. Los valores son los máximos orientadores de
la conducta, esa es una de las funciones máximas que comparten los valores.
Yo los invitaría en esto a que leyeran a Parsons "El sistema social", en esa parte
de los valores, que es bien interesante, la función que él le asigna a los valores.

Ética de la convivencia, vivir = convivir


Los seres humanos somos gregarios, somos sociales, no podemos vivir
solos. El mismo Aristóteles decía que el hombre es un animal político, necesita
de la polis, necesita de la sociedad, y afirmaba a continuación que el ser
humano, el hombre que sea capaz de vivir por fuera de su sociedad, o es un
dios, o es una bestia, pero si es un ser humano siempre vivirá en el contexto
social. Para nosotros vivir es convivir. Lástima que convivir tenga tan mala
connotación en Colombia, pero convivir es la palabra importante; para nosotros,
vivir es convivir. Pero hay un problema muy grave: que nosotros que somos
gregarios, somos, como habíamos dicho, sujetos de intereses. Todos tenemos
intereses, es decir, cuerpos valorativos, intereses; pero aun más, tenemos eso
que nos identifica, tenemos derecho a tener intereses, lo cual significa que
tenemos que respetar el derecho ajeno a tener intereses, que lo hace diverso,
culturalmente diverso. Es como el bolero, el bolero que todos seguramente aquí
han oído, dice: "ni contigo ni sin tí tienen mis males remedio: contigo porque me
matas, sin tí porque yo me muero", eso pasa en la convivencia: somos
gregarios, no podemos vivir sin los otros, pero una vez que estamos juntos, nos
queremos matar. Uno diría, si somos gregarios seria facilísimo vivir juntos, pero
no, la convivencia no es fácil.

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Por eso aparece la ética de la convivencia; es indispensable. Porque
somos diversos, tenemos intereses, y como tenemos intereses es muy probable
que los intereses choquen. En la familia, en el matrimonio, con los hijos, en el
trabajo, en la escuela, mucho más en la vida política. Claro, todos, a medida que
usted le va sumando intereses; sujetos de intereses, va sumando la posibilidad
de que los intereses choquen. Pues bien, ese choque de intereses se llama
conflicto. Conflicto es eso, es un choque de intereses. Y tenemos: como no
hay seres humanos sin intereses, no hay tampoco sociedad exenta de conflicto.
No podemos establecer como ideal una sociedad, una Contraloría, una
dependencia donde no haya conflicto. No, no es posible. Entonces tenemos que
convivir, tenemos que resolver el conflicto; para convivir no se necesita que no
haya conflicto, lo que se necesita es aprender a resolver el conflicto. No hay
ninguna otra solución. Pero la salida tiene que ser una solución ética al conflicto.

¿Cómo es ética una solución de un conflicto? Primero, una solución


que respete el principio ético fundamental: ¿Cuál era? La dignidad de la
persona humana o la dignidad humana. Ninguna solución que violente la
dignidad humana es una solución ética del conflicto. Segundo, siguiendo a Kant,
una solución ética del conflicto, es una solución que yo esté dispuesto a
aplicarme a mi mismo, de lo contrario no; que me la pueda aplicar a mi mismo
siempre y en todo lugar. Entonces Kant dice ante un conflicto, ante una solución,
ante un problema ético, usted pregunte: ¿estaría yo dispuesto a aceptar que eso
se haga siempre y en todo lugar? Obviamente para mí también, que esto se
haga conmigo. Si yo digo depende, ya no sirve; si yo digo que no, no sirve; si yo
digo sí, esa es ética. Porque estoy tratando al otro como a mi mismo, y porque
respetaría esa dignidad humana.

Veamos entonces unas soluciones y podemos ver que son muy


comunes, ¿si esas serían éticamente aceptadas? La primera es la renuncia al
propio interés. Al niño le van a comprar una camisa: el niño dice que le gusta
esta camisa, el papá dice que no le gusta, que eso no le queda bien y el niño
hace un berrinche y entonces no quiere camisa, y llegaron a la casa sin comprar
camisa y obviamente bravos; el papá no le habla y el muchacho está furioso,
odiando al papá. La mamá tiene que intervenir y normalmente llama al niño
aparte y le dice: “cuando tu papito te vuelva a preguntar de la camisa dile que
tranquilo que lo que él diga”. Y entonces, la próxima vez el papá dice: ¿”Al fin
qué? ¿Qué pasa con la camisa? ¿Al fin, sí o no? Claro papito, si. ¿Bueno qué?
No, la que tú quieras papi”. Esa es la renuncia al propio interés. ¿Estaríamos
dispuestos a aceptar que, cada vez que se presente un conflicto, la solución sea
renunciar al propio interés? Parece que no. Empieza uno a decir "depende", y
no, así ya no. Esa se aplica mucho. Que las esposas, el otro día, no las de
ahora, el otro día, aplicaban mucho: "No, lo que sumercé diga", no, ahora no.

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Ahora, la otra solución muy común es la de la fuerza. Se presenta el
conflicto y entonces el que más fuerza tenga, pues así se resuelve; él impone la
solución. ¿Qué fuerza? El que más autoridad tiene, el que más grita, el que más
plata tiene, el que más musculatura tiene, el que más armamento tiene. La
fuerza, que significa la negación del interés del otro. ¿Estaríamos dispuestos
a aceptar que cada vez que se presente un conflicto se resolviera por la fuerza,
en todos los campos? Parece que no. Entonces, ese no.

Una solución racional, una solución ética del conflicto, es una que
permita el reconocimiento de la validez de los que están en conflicto; y eso
se hace mediante un invento viejísimo de la humanidad que se llamó "el
negocio", la negociación, que es una transacción; por lo tanto, uno da y uno
recibe, pero es una transacción dialogada, es decir, lo importante no es dialogar,
es la transacción; no es hablar sin ánimo de negociar. Es el ánimo de negociar,
que tiene como instrumento fundamental el diálogo; claro, es una transacción
dialogada.

Bueno, es una conversación que se propone llegar a un acuerdo. Es


fundamental llegar al acuerdo. Ustedes pueden desmenuzarla sobre la definición
técnica del diálogo. Hay mucho escrito. Para nosotros, lo importante es la
dimensión ética del asunto, que implica el respeto al otro, el reconocimiento de
la diversidad, que no parte de verdades preconcebidas sino que llega al diálogo
abierto, a la escucha activa. Todos esos elementos fundamentales, de los cuales
la técnica se ha encargado últimamente. Pero al final, obviamente, con intención
de respetar los acuerdos; no puede ser como en los negocios tramposos. Aquí
tiene que partirse de los intereses, no se puede sospechar. No es como el otro
día, que alguien hablaba muy bonito y le decía un tipo al otro: "algún interés
debe tener este tipo porque eso no puede ser así". No, eso no puede ser. Los
intereses se sospechaban el otro día; ahora no.

Los intereses son válidos y se ponen sobre la mesa, en el diálogo, se


plantean abiertamente, se pretende llegar a un acuerdo. No puede ser como en
algunos pueblos el día de mercado que dice que "¿cuánto vale la vaca?", y
discuten, se toman la cerveza y siguen hablando del valor de la vaca. Cuando ya
van llegando al acuerdo, el dueño de la vaca dice: "¿Sabe qué? lo que pasa es
que no la estoy vendiendo". No, eso no puede ser; así no es. O al final, si se la
vendió y luego vienen los acuerdos: "¿Como vamos a pagar? Hoy no hay caja
agraria ni banco agrario, entonces recíbame esto y el lunes me la deja donde
fulano o ya me la entrega y yo le entrego su cheque o su plata en efectivo", el
lunes se encuentran y el que se la vendió viene y le entrega la plata y dice "yo
vengo a devolverle la plata porque ya no le vendo la vaca", "¿Y que pasó?", "Es
que cuando salía Don Rosendo me ofreció quinientos mil más". No, tampoco es
así. Todas esas formas que son elementales del negocio, de la negociación, se
respetan; que saben que en todo negocio nadie viene a perder, que en todo

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negocio hay que reconocer que el otro quiere ganar. Pues bien, ese es uno
éticamente respetuoso de la dignidad del otro, de los intereses del otro y puede
conducirnos perfectamente a una solución negociada del conflicto.

Ética política, ética de la ciudadanía

Bueno, en este punto, cuando hablamos de la ética política hay dos


términos fundamentales que son: la autonomía y la heteronomía. Autonomía es
el hecho de que una persona, un ser humano, acata su propia voluntad, y la
heteronomía consiste en que uno somete su voluntad a la voluntad de otro. Pues
bien, principios fundamentales: Cuando hablamos, la ética política, se llama
también la ética ciudadana. Veremos en qué consiste el problema. El problema
consiste en que tenemos unas democracias sin ciudadanos, en que somos y no
somos. Uno con frecuencia, en nuestra cultura, le pregunta a alguien ¿Religión?
Inmediatamente le responde: “católico pero no practicante”. Imagínense lo que
es un católico no practicante. Un matemático diría que hay una x que no es x, y
esa fórmula no la entiende nadie. Sin embargo, nosotros, culturalmente la
entendemos. Y continúa:"¿y ese qué es? ¿Católico?" "Sí, católico pero no
practicante". Y entendemos, y nos acostumbramos a eso, y luego vamos y le
preguntamos "¿y usted qué es? ¿Liberal o conservador?", "Yo soy liberal pero
yo, esa sinvergüencería... yo no voto; yo nunca voy a eso", ese es liberal pero no
es liberal; también es liberal no practicante. Y el otro es conservador, pero no
practicante. Y llegamos a que tenemos unos ciudadanos que son ciudadanos no
practicantes: es ciudadano pero nunca ha votado, ciudadano pero no va a las
reuniones, ciudadano pero... no... pero no. De manera que sigue siendo una x
que no es x. Eso es gravísimo para nosotros. Por eso, ese esfuerzo de
autenticidad, de ser en la práctica lo que uno es por definición, es un elemento
ético fundamental que viene desde los griegos como ética de autenticidad.
Ahora, eso se practica, esa autonomía, esa ciudadanía se practica en un
contexto ético político claro, que se llama la democracia.

Solo en contextos democráticos es posible ser ciudadano. En otro


contexto uno es súbdito, solo en la democracia se es ciudadano. ¿Y qué es eso?
Bien, en esto de la ciudadanía es, y para ustedes fundamental, que el
ciudadano es por definición, desde siempre fue así, el defensor de los
intereses de la ciudad. Eso es el ciudadano. No puede haber un ciudadano que
no sea ciudadano, no puede haber alguien que por definición es defensor de los
intereses de la ciudad, pero que no defiende los intereses de la sociedad.
Además, la sociedad, todas las sociedades políticas, tienen a unas personas
como ciudadanos. No todos. Entre sus habitantes hay unos que son ciudadanos.
¿Por qué son ciudadanos? Porque los consideran mayores de edad, y si son
mayores de edad, entonces son autónomos, son capaces de gobernarse, tienen
derecho a gobernarse, pero además, tienen deber de gobernarse, no pueden
renunciar a la autonomía. No podemos seguir teniendo en política ciudadanos

49
"bombril". Recuerden "el hijo bombril", que tiene 40 años y hace lo que la mamá
le diga. No, no puede ser. No podemos tener ciudadanos que no defiendan los
intereses de la ciudad, siendo ellos graduados de ciudadanos con cartón de
ciudadanía. No les interesa: que voten, que elijan, que gobierne quien sea, no
participan. Eso no es posible. No podemos seguir teniendo una democracia sin
fuerte ciudadanía, sin ese capital que se llama social, que es el interés por lo
que atañe a la polis. ¿Y cómo se demuestra ese interés?

De varias maneras: participando es una manera. ¿Cómo participa uno?


Participar es tomar parte en incidir. ¿Cómo incide uno? Incide para dar
comienzo, para generar el poder público, por ejemplo, a través de la asignación
por el voto, voto que se vuelve sagrado éticamente, porque es la expresión de la
voluntad, y la violación del voto es la violación de la voluntad de una persona.
Esa es la idea ética del voto. Para dar comienzo, por ejemplo, al poder público,
para darle sostenibilidad a ese poder, para corregir el rumbo también, o incluso
para suspender, como se hace en las revocatorias de mandato. ¿Qué es lo que
uno comienza o sostiene o corrige o suspende? Acciones de interés público. La
participación está ahí. Todos ustedes son científicos de las formas técnicas,
jurídicas de la participación, pero desde el punto de vista ético, la participación
es la concreción de la autonomía y es un elemento fundamental de la ética
ciudadana.

Ética del servicio público


Cuando hablamos de la ética del servicio público, ya para terminar,
cuando hablamos de esa ética, entendemos, en primer lugar que el servicio,
por definición, es la satisfacción de una necesidad o de una demanda, que
puede no ser una necesidad, pero es una demanda. Pues bien; quien presta o
garantiza ese servicio público es el Estado. Y el Estado lo hace a través de los
agentes suyos que somos los servidores públicos. En ética existe el principio de
la identidad que exige que el comportamiento sea consecuente con la
naturaleza, es decir, que el obrar sea consecuente con el ser. Siempre, para
poder establecer cuáles tienen que ser las características de un
comportamiento, hay que ver cuáles son las características del ser. Por ejemplo,
"¿qué es la Contraloría?", ello nos permitirá ver si su comportamiento se adecúa
a lo que la Contraloría es por definición; de eso se trata. Como el Estado tiene la
obligación de prestar o de garantizar el servicio, y de supervisarlo y todo lo
demás, debemos pensar ¿qué es el Estado? Para saber cómo debe actuar.

El estado colombiano se definió, ustedes lo saben bien, como social, de


derecho y al servicio de la comunidad. Tres características del ser del estado
colombiano, pues su comportamiento tiene que ser así. Esas tres características
se convierten en principios de la nación, y se convierten en los tres criterios de
legitimación del Estado. Así las cosas, tiene el Estado que actuar, es decir, los
servidores públicos que actúan en nombre del Estado, tienen que actuar con

50
equidad. ¿Por qué? Porque el Estado es social; tienen que actuar con
legalidad porque el Estado es de derecho; y tienen que actuar con calidad
porque la calidad es la característica fundamental del servicio a la
comunidad. De manera que, la equidad, la legalidad y la calidad se convierten
en los tres criterios éticos legitimadores, desde el punto de vista ético y político
de la acción del Estado, del comportamiento del Estado.

Ética del servidor público

Bueno, hay también otro elemento fundamental que forma parte de las
concepciones de hoy: el servicio público que debe prestarse en condiciones de
equidad, de legalidad y de calidad, ese servicio público constituye el punto de
contacto entre el Estado y la comunidad. La forma como normalmente se
relacionan la comunidad con el Estado es a través de un servidor público que
presta un servicio público. Ese servidor se convierte en un pontífice, es decir en
una persona que hace puente entre el Estado y la comunidad y que presta ese
servicio. Es un servidor que sale de la comunidad pero que presta ese servicio,
no en nombre de la comunidad, sino en nombre del Estado. Muy parecidos a los
antiguos pontífices de Roma que definían como una persona sacada de entre
los hombres y puesta al servicio de los hombres, pero cuando presta el servicio,
lo presta en nombre de la divinidad. Por eso se le llamó pontífice, porque hace
puente. Pues bien, el servicio público y el servidor público son pontífices, son el
punto de contacto entre el Estado y la comunidad. Eso da una dignidad especial
al servidor público y una responsabilidad ética fundamental al servidor público.

En segundo lugar, el servicio público, como todo servicio, es un


proceso productivo. Esto forma parte de un paradigma nuevo que se está
adoptando en el servicio público y que ustedes conocen bien. El otro día, cuando
le preguntaban a una persona, a un servidor público "¿usted qué hace?",
respondía: "yo llego a las ocho, abro la oficina, reviso la correspondencia,
contesto el teléfono, por ahí a eso de las diez me tomo un tinto, luego sigo y, a
las doce, pues ya cierro las cosas y me voy para la casa". Eso era extraño, así
era como se decía. Cuando se hacían levantamientos de cargos en las oficinas
tocaba decir lo que hacían. Pero no, eso cambió, y cambió volviendo a lo que
hace siglos la gente hace. Cuando uno le pregunta a doña Rosita que hace pan,
que es panadera, uno pregunta: "doña Rosita, ¿qué está haciendo?" Nunca
doña Rosita le dirá: "Mijo, yo me levanté a las cuatro de la mañana, puse a hervir
el agua, fui por la harina, etc." No, eso no. Cuando uno le pregunta a doña
Rosita ¿qué esta haciendo? ¿Qué hace? Ella siempre contestará: "Mogolla",
"Mojicón". Es decir, "¿qué hace?", significa "¿qué produce?", porque su hacer es
un proceso productivo. El otro día ocurría, y eso está por cambiar, la
Constitución dice que no habrá cargo sin funciones. Pues si mis funciones son
esas... levantarme, llegar y tal, deberá decir de ahora en adelante, por lo menos
desde el punto de vista ético, y así lo es en doctrinas que aplican en la calidad
total, “nunca podrá haber un cargo improductivo”. Todo servidor público tiene

51
que ser capaz de decir cuando le pregunten "¿usted qué hace?" Usted tiene que
ser capaz de decir qué produce, porque "qué hace" significa "qué produce".
Obviamente hay productos que son tangibles y productos que son intangibles,
como un concepto, por ejemplo. Pues bien, es un proceso productivo controlado,
auto-controlado. Ahí está la filosofía conjunta del auto-control, en donde cada
paso de la gestión es un paso de control. Miremos cómo es la receta para hacer
el ajiaco. Cada paso, la cantidad, la calidad, el volumen del fuego, etc., todo eso.
Cada paso es un elemento de control porque es un proceso productivo
controlado y la persona que está haciendo eso, sabe que está haciendo ajiaco.
Es un proceso productivo controlado.

En esas condiciones, el imperativo de un proceso productivo controlado


es la eficiencia, entendida en el servicio público como la racionalidad, o sea
la proporcionalidad entre los medios y los fines. Eficiencia entendida así, otro
imperativo para que juegue con la autonomía, es la transparencia. Esa
transparencia es la visibilidad. Es transparente un proceso cuando es
susceptible de control institucional y social, es decir, un proceso es
transparente cuando se deja ver, cuando no es opaco, cuando no se oculta. De
esa manera, todo debe ser susceptible del control institucional que, por ejemplo,
ustedes hacen en el control fiscal y del control social que la comunidad, que los
defensores de los intereses de la ciudad, los ciudadanos, pueden hacer. Ésos
son imperativos éticos del servicio, del proceso productivo. Ahora, si hay un
proceso productivo, hay un producto, y el servicio público es un producto. El
producto, el imperativo ético del producto es la bondad, el producto debe ser
bueno. La palabra bueno se traduce, en nuestros días, de calidad. El producto
tiene que ser de calidad, y eso, desde el punto de vista ético, conlleva unas
razones importantes.

Desde la época de los romanos, las teorías de la calidad, -hablaban el


otro día de la calidad total -dejaron de hablar así porque es un especie de
pleonasmo. La calidad es igual al bien, a lo bueno y desde el derecho romano
siempre se ha dicho que el bien, es íntegramente bien, en cambio el mal basta
que sea mínimamente mal para que sea mal. Es el principio universal, o sea que
calidad total no puede existir, tiene que ser así siempre. Tiene que ser bueno el
producto, no solamente porque el producto es un insumo de un proceso
productivo posterior, dentro o fuera de la organización, pero es un insumo que
alteraría el proceso productivo siguiente porque, si no es bueno, si no es de
calidad, no es bueno y la calidad es por naturaleza buena. En los negocios,
ustedes saben bien, uno compra una camisa, encuentra que tiene una hebra ida
en la falda de la camisa, donde no se ve, la va a devolver y allá nadie le dice: "no
señor, eso es un poquito, eso no se ve". No, la camisa no está buena, no es de
calidad. Aunque sea mínimamente dañada. Lo mismo pasa: no se necesita que
una camisa esté totalmente sucia para que esté sucia. Se necesita que la
camisa esté totalmente limpia para que esté limpia, pero puede estar
mínimamente sucia para que esté sucia. Eso es un principio, la totalidad. Es un

52
principio de la calidad o de la bondad, y eso es propio del producto. No puede
ser medio bueno, o casi bueno.

Ya concluyendo, llegamos a que la calidad tiene otra característica y es


que es intrínseca. Lo que se decía de la autenticidad. En el templo de Delfos,
junto a ese "conócete a ti mismo" había otra inscripción que decía: "sé lo que
eres". Pues bien, uno tiene que ser lo que es. Ser en la práctica, lo que es en
definición. Por eso el Estado que es social, de derecho y de servicio a la
comunidad, tiene que ser equitativo, legal y producir productos de calidad. Pues
bien, la calidad intrínseca consiste en eso, en que el producto sea lo que dice
ser. Eso se aplica en la industria, en todos los campos se aplica, que hay
calidad, hay bondad, cuando algo es en la práctica lo que es en definición. El
agua potable tiene que ser potable, y potable tiene una definición química de
potabilidad; si no coincide en la práctica con lo que es en definición, no es -ese
servicio- intrínsecamente bueno. Pero además, se requiere que haya una
calidad circunstancial, circunstancias que todos conocemos, de tiempo, de
modo, de lugar, de accesibilidad y de seguridad. Puede ser potable.

No es potable el servicio de agua en casi todo el país cuando se presta el


servicio, y tenemos el grifo de la llave, pero hay un avisito que dice “no tome de
esto, no le de a los niños porque les da diarrea”. Eso no es buena agua, eso no
es calidad intrínseca. Pero puede ser muy buena como en algunos barrios de
Bogotá, puede ser muy buena, muy potable, pero no tiene condiciones
circunstanciales de accesibilidad, por ejemplo, o llega el agua cada tres o cuatro
días. Bueno, son condiciones de tiempo o de accesibilidad. O es demasiado
peligroso, como algunos servicios que puede haber, pero es riesgoso acceder.
Pues bien, esos son características fundamentales en las discusiones sobre el
producto que se llama servicio público.

Implicaciones

Y terminamos con lo siguiente, que es sencillamente una pequeña


aplicación de lo que podría resultar de lo aquí dicho. Las palabra legitimación y
deslegitimación son palabras fundamentales en la vida política y en la vida
ética. Supongamos que el servicio público se presta en condiciones de equidad,
de legalidad y de calidad, en las características que hemos dicho. La
consecuencia de eso es una relación armónica, de convivencia armónica entre
la comunidad, o entre el ciudadano y el Estado, que es precisamente lo que se
buscaba cuando se creó el Estado desde tiempos inmemoriales. Pero si el
servicio público no se presta, y cuando se presta, no se hace en las condiciones
de equidad, de calidad y de legalidad, entonces tenemos unos fenómenos que
son gravísimos, que nos afectan terriblemente en Colombia. Es una realidad
nuestra.

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El primer paso de la deslegitimación es el extrañamiento, es decir, la
ciudadanía, los ciudadanos encuentran que el Estado no es suyo, que es ajeno,
que es distante. Se llama eso extrañamiento del Estado. Lo vivimos, no hay
apropiación del Estado, eso genera desconfianza, pues, obviamente, no se
cree en el Estado. Como no se cree en el Estado no se recurre a él. Hay un
paso sucesivo de animadversión. Ese como ánimo adverso, esa como voluntad
insana, malsana frente al Estado, ese considerar el Estado como un enemigo
que está ahí para evadirlo, para hacerle daño pero no para protegerlo, para
defenderlo para proporcionarle el bienestar que esperamos de él. Pues bien,
cuando todo eso se da, decimos que llegamos a unas condiciones de
deslegitimación, y cuando se deslegitima, se sustituye, porque ya no es
legitimo.

El Estado había sido creado, o fue creado, para resolver públicamente


los problemas públicos, dijimos desde el principio, pero cuando se deslegitima,
en gran medida, porque no se presta el servicio en condiciones de equidad, de
legalidad y de calidad, cuando se deslegitima el Estado, o un servicio
determinado del Estado, entonces empezamos a ver cómo los problemas
públicos tienen solución privada. Se resuelve privadamente el problema
público, a través de la sustitución. Lo vivimos y a veces nos parece normal.
Lo vivimos en la seguridad: nos robaban, en la cuadra roban mucho y entonces
pusimos un candado. Nos rompieron el candado y entonces pusimos uno más
grande, importado, con una reja más grande pero se saltaron la reja, rompieron
el candado. Además de lo anterior, compramos un perro bravo, pero
envenenaron al perro. Compramos una escopeta y nos armamos para
defendernos individualmente. Tampoco funcionó. Hasta que al fin decidimos
armar un personaje que se quede 24 horas ahí, resolviendo privadamente un
problema público de seguridad, de seguridad pública. Lo vimos en la educación:
no nos gusta el servicio público, llevamos al niño a la educación privada, al
colegio privado, y eso parece que está muy bien, lo que está mal es que no se
lleve al colegio privado. Y entonces encontramos a la señora que le dice a su
amiga: "¿Y es que tú tienes a tu niño en el colegio público?", porque ya la
fórmula es resolver privadamente el problema público de la educación.

Lo resolvimos también en la salud: uno dice: yo tengo el POS, pero yo por


allá no voy, yo tengo mi propia prepagada, también lo resolvimos privadamente.
Llegamos a la justicia, y empezamos a ver cómo es de complicado, cómo rompe
el principio fundamental del Estado la solución privada de los problemas
públicos. Hay una agresión y el agredido no denuncia, no recurre al Estado, se
le pregunta "y bueno ¿qué vas a hacer?", "No, nada, yo veré". A los tres, cuatro
días aparece el muerto por allá. Nadie sabe, pero si uno habla con la gente, en
privado, “eso se sabía, eso ya se sabía”. Se resuelven privadamente los
problemas públicos de justicia.

Posteriormente, llegamos a la seguridad en el campo y encontramos


también que lo que habíamos hecho en las ciudades, de armar a las personas

54
para defender privadamente los problemas públicos, para agenciarlos, se nos ha
generado en un elemento fundamental de irrupción social, de rompimiento de la
coexistencia, de la convivencia social, de la convivencia armónica. ¿Qué
significa eso? Que estamos viviendo en algunos sitios como si no hubiera
Estado. El Estado se desconoce, se ha deslegitimado, eso significa en últimas,
volver a la barbarie, a la ley del monte, con todas sus consecuencias.

Eso es lo que tenemos que reconstruir, reconstruir los valores para


reconstruir una cultura de civilidad, una cultura de servicio público, una
cultura de convivencia y de solución dialogada de los conflictos. Para eso
fundamentalmente sirve una reflexión ética; porque lo demás, es técnica y está
bien documentada, es claramente el patrimonio de casi todas las entidades
desde el punto de vista técnico y tecnológico.

Yo les agradezco. Primero, les pido perdón porque se me fue la mano en


45 minutos. Segundo, porque la rapidez no permite explicar muy bien, pero
estos documentos quedarán; espero que les sirvan para que vuelvan y
reflexionen sobre ellos. Forman parte de las memorias de este diplomado. Y
además, les agradezco inmensamente la paciencia por haber estado aquí con
este interlocutor.

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EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS DESDE LA PERSPECTIVA
DEL CONTROL FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL

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EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE LA
PERSPECTIVA DEL CONTROL FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL

Continuamos con las conferencias programadas para el diplomado “Control fiscal con la
mano del ciudadano”. Para la Contraloría de Bogotá es un honor contar el día de hoy con una de
las autoridades más versadas, en Colombia y en el mundo, en el tema de las políticas públicas y
su evaluación. Se trata del profesor André-Noël Roth, politólogo, doctor en ciencias económicas
y sociales de la Universidad de Ginebra, Suiza, docente de distintas universidades del mundo,
incluidas en Colombia la Universidad Nacional y la Universidad del Cauca. Autor de varios libros,
entre ellos Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación y Discurso sin
compromiso. La política pública de derechos humanos en Colombia. Hoy nos presenta su charla
“Introducción a la evaluación de las políticas públicas, pero desde la perspectiva del control
fiscal”. Los dejo en compañía del profesor André-Noël Roth.

INTRODUCCIÓN

Buenos días a todos. Primero agradezco la invitación a esta conferencia


sobre evaluación de políticas públicas, desde el control fiscal. Yo creo que es un
muy importante la transición que está realizando la Contraloría hacia un trabajo
en procura de la mejoría de la administración pública en Colombia. Ya tuve la
posibilidad, en ocasión anterior, de ofrecer una charla a algunos de ustedes. En
esta oportunidad la idea es hacer una presentación general sobre una fase muy
importante de las políticas públicas. Como ustedes saben, la evaluación de las
políticas públicas es la última fase del ciclo de las políticas públicas. La primera
fase es la de definición, la del análisis del problema considerado como de interés
público. Continúa una fase de formulación de diversas soluciones y de diferentes
posibilidades que el sector público puede poner en marcha para resolver, o por
lo menos mitigar, como se dice ahora, algún problema.

Considerada como de interés público, a esa segunda fase le sigue la


adopción de una decisión, que se toma desde diferentes instancias de poder.

57
Sigue la puesta en marcha o fase de implementación, a cargo de la
administración pública. Pero ustedes saben que no sólo la administración
pública ejecuta o implementa las políticas públicas. También lo hacen otras
instituciones públicas o privadas u ONG, que se contratan para implementar las
políticas públicas. Yo creo que ese es el gran cambio que se produjo desde los
años ochenta, en los cuales comenzó a considerarse oportuna la vinculación de
organizaciones privadas o de la comunidad en la implementación de la política
pública, en sus diferentes momentos. Finalmente, como les decía, llega la fase
de evaluación de esas acciones.

Durante mucho tiempo no se consideró útil evaluar la acción pública o las


políticas, porque se creía que, por naturaleza, la acción del Estado tenía que ser
eficaz y eficiente y que algún día se alcanzaban, casi de forma automática y por
mejoras sucesivas, los resultados esperados. Obviamente esa ilusión,
llamémosla así, está cuestionada y hoy es fundamental evaluar las políticas
públicas como un proceso prácticamente continuo que facilita su mejoramiento,
que es fundamental.

La palabra evaluar tiene diferentes acepciones. En primer lugar hay que


señalar el sentido etimológico de la palabra. Por la palabra evaluación o evaluar
se entiende la noción de valor. Se trata de dar valor a una actividad o emitir un
juicio de valor sobre alguna actividad que se considere pertinente analizar.
Entonces, la idea de la evaluación es opinar de forma sistemática, de forma
pertinente, sobre alguna actividad llevada a cabo, en este caso, por el sector
público. La evaluación no es sólo dominio de lo público; también puede haber
evaluación de las empresas privadas en sus gestiones, pero aquí lo que nos
interesa realmente es la evaluación de las actividades del sector público, porque
son aquellas por las que el ciudadano paga y, por lo tanto, quiere saber si el
esfuerzo presupuestal, que involucra dineros públicos, ha facilitado la llegada al
objetivo que se ha fijado.

Para arrancar esta primera parte de la presentación voy a señalar


inicialmente los objetivos de este día. Primero vamos a definir mejor qué es una

58
evaluación; luego veremos el origen de la práctica de la evaluación y, también,
para qué sirve evaluar. Ese es el sentido de este punto que trataremos en la
primera parte de la mañana. Después veremos los elementos muy generales de
la importancia de la información que se requiere, pero también qué produce la
evaluación. Básicamente la evaluación es una productora, una fabricante de
información y, ojalá, por lo menos es la pretensión, esta sea útil para la gestión
pública, para la ciudadanía y para el debate público. Luego veremos algunas
formas existentes para evaluar. La evaluación es un asunto relativamente
complejo en su desarrollo, por lo tanto debemos esperar que haya diferentes
posibilidades de hacer evaluación. Si hay diferentes objetivos para hacer una
evaluación, deben existir diferentes metodologías para llevarla a cabo. No es
que la evaluación sea una disciplina, como la ingeniería, en la que básicamente
hay mil maneras de construir un puente. La evaluación es una ciencia social y,
por lo tanto, está atravesada por todos los debates que existen en estas
disciplinas. Finalmente, terminaré con una presentación modelo que contempla
los diferentes elementos que debería tener una evaluación de política pública, a
través de una especie de índice ideal con el que se debería presentar un trabajo
de evaluación. Estos son los temas que pretendemos desarrollar hoy en esta
jornada con ustedes.

1. LA EVALUACIÓN

1.1. DEFINICIONES Y PAPEL DE LA EVALUACIÓN

Iniciamos esta presentación señalando algunas definiciones, porque en el


texto que se les distribuyó se encuentran los principales elementos que yo solo
voy a desarrollar acá. Yo creo que es una conferencia precisa y aquí voy a
complementar o ampliar algunos de los elementos que están en el texto,
enfocados hacia la auditoría.

La evaluación es pues la fase final de un ciclo de política pública y aquí


retomemos unas definiciones de autores clásicos en el sistema. Un autor,

59
Majone (1997), señaló que la evaluación se ocupa de recolectar, verificar e
interpretar la información sobre la ejecución y la eficacia de las políticas y
programas. Ahí hay tres palabras fundamentales. La primera es “recolectar
información”, oficio que en la Contraloría, para ustedes, es el pan de cada día,
dada la función central de las contralorías desde hace unos 15 años, con la
transformación que se les dio. Entonces, recolectar información es el primer
elemento fundamental que se necesita realizar para lograr dar valor u opinar
sobre algunos hechos. Es la parte que va a diferenciar una evaluación hecha por
la Contraloría de una evaluación de tipo académico o la de cualquier institución
especializada en la evaluación o las valoraciones hechas por cualquiera de
nosotros como ciudadanos o por la prensa, eventualmente, o por los políticos en
sus declaraciones. Como lo hacía el personaje de “El burgués gentilhombre”, la
obra de Molière, en general uno hace un trabajo de evaluaciones diarias sin
saberlo y sin profundizar mucho en el asunto. El personaje de Molière se dio
cuenta de que hablaba en prosa y entonces pensaba que era alguien muy
sofisticado, pero pues obviamente era una cosa natural. Muchas veces los seres
humanos opinamos sobre cualquier evento público o político y pues, de hecho,
estamos haciendo una evaluación, criticando o valorando al emitir una opinión
sobre equis política del Distrito o del Gobierno nacional. Estamos haciendo una
evaluación, estamos dando valor a unos hechos públicos de un gobierno. Esa
evaluación, digamos espontánea, esa opinión sobre si una política no sirve o sí
me gustó, la hacemos desde una perspectiva de relativa poca información. Lo
que diferencia la evaluación sistemática, la evaluación seria, digamos, la
evaluación casi científica, aunque el término sea un poco ambicioso, es que la
evaluación de tipo científico pretende dar valor a unos hechos de forma mucho
más profunda, partiendo de la base de que implica una recolección de
información amplia y que no es la mera opinión que se basa únicamente sobre
una impresión.

Además de recolectar información, hay que tratar de verificar (segunda


palabra en la definición de evaluación de Majone) si esa información es correcta.
Esto implica un trabajo de comprobación, porque muchas veces tenemos la

60
tendencia a decir: “Bueno, aquí están las cifras”. Una cosa son las cifras y otra
cosa es si esas cifras corresponden a la realidad. Entonces debemos verificar la
realidad de esos datos.

Y finalmente, algo que es muy importante en la evaluación, como en


cualquier actividad de las ciencias sociales, es el aspecto de interpretación
(tercera palabra). Difícilmente tendremos la posibilidad de tener la información
completa sobre un proceso, que de por sí es complejo. Siempre hacemos
selección de información y siempre tenemos datos parciales, que no aseguran la
verdad última, la verdad científica, sino que debemos interpretar. Cualquier
trabajo que pretende evaluar es un trabajo de interpretación; es decir, damos
valor y función a algunos elementos de tipo político e ideológico. Es muy difícil
realmente realizar evaluación de política pública garantizando absoluta
objetividad. Esa es la ficción, como ustedes lo saben, de las ciencias sociales.
Siempre estamos apoyándonos en algunos elementos subjetivos de
interpretación y la evaluación no escapa a esa dificultad. Pero la diferencia es
que la evaluación debe aclarar lo que más pueda los presupuestos de una
política, aclarar la información. La presentación de nuestra evaluación refleja la
metodología usada para interpretar los datos conseguidos y, eventualmente, los
diferentes documentos analizados y debe ser lo más amplia posible, en la
medida en que es donde toma fuerza el sentido de nuestra evaluación, porque
muestra exactamente el trabajo que hemos hecho.

Entonces, para resumir, la evaluación es recolectar, verificar e interpretar


una información sobre una política o un programa. La evaluación pretende
mostrar exactamente de dónde se obtuvo la información y cómo se trató, para
llegar a una determinada opinión. Vemos entonces la diferencia entre la
evaluación diaria y cotidiana que todo el mundo hace sobre los eventos políticos,
sobre los eventos derivados de las políticas públicas y que tendemos a juzgar
con, a veces, pocos elementos, de la evaluación que pretendemos hacer en los
medios académicos o en la Contraloría, que se acerca mucho a la estrategia de
tratar de opinar y dar valor a unos hechos, basados en una información mucho

61
más sistemática y con la claridad de los términos de cómo se hizo el trabajo de
recolectar y verificar la información.

Aquí tenemos otra definición de los años noventa, que corresponde al


Consejo Nacional de Evaluación de Francia, que estableció que la evaluación es
una actividad de análisis y de interpretación de la información concerniente a la
implementación y al impacto de las acciones públicas, que apunta a actuar sobre
una situación y preparar medidas nuevas. Ahí hay dos elementos adicionales
que vale la pena señalar. El primero es que aquí se considera como punto de
partida el término análisis. No es claro y puede generar confusión la utilización
de los dos términos: evaluación y análisis. En el texto entregado a ustedes puse
una tabla que muestra la diferenciación. La diferencia entre analizar y evaluar es
tenue, pero la evaluación es un tipo particular de análisis, porque la evaluación
pretende ser útil para decisiones futuras. La evaluación no trata de convertirse
en una tesis doctoral, que demora cinco años en elaborarse y que va a ser un
mamotreto en la biblioteca que nadie va a leer, aparte de otros estudiantes para
ver cómo se hizo. La idea de la evaluación es motivar el “hacer” (segundo
elemento) y por eso implica trabajar en condiciones más difíciles que las del
investigador universitario que hace un análisis profundo sobre un tema. La
evaluación pretende ser utilizada, digámoslo así, en el fuego de la acción, lo cual
garantiza que no va a quedar enterrada en un mamotreto de 200 o 300 páginas,
sino en un informe sintético con los principales hallazgos, para usar el lenguaje
de ustedes, frente a un tema en particular, con el objetivo, ojalá, de que esos
elementos y esos datos lleguen a las personas indicadas y les sean útiles para
la toma de decisiones futuras. Por lo tanto, el evaluador trabaja en condiciones
mucho más difíciles que las del analista académico o el universitario que están
en la biblioteca y tienen todo el tiempo del mundo para generar un trabajo
exhaustivo sobre un tema de análisis. Veremos esas condiciones un poco más
adelante. La evaluación, entonces, hace parte finalmente del debate político, en
términos de tomar decisiones importantes a futuro. Se apunta es a actuar y no a
hacer un análisis solo, que quede en los archivos de la Contraloría o de una
biblioteca, empastado o en papel Kimberly o en pasta dura y que sea un aporte

62
de la ciencia a la humanidad. La idea es que la evaluación sea algo práctico que
sirva en la toma de decisiones.

Otra definición, muy cercana a lo ya mencionado, es que la evaluación es


una estimación sistemática de procesos y efectos de un programa o política y, el
elemento interesante, es que es una estimación comparada con una serie de
estándares implícitos o explícitos, como un medio para contribuir a la mejora del
programa o política (Weiss, 1998). Ahí están presentes los elementos que
hemos visto en las definiciones anteriores, pero agrega un elemento muy
importante, que caracteriza también la evaluación, y es el de que se trata de un
estrategia de investigación comparada; es decir, que para poder dar valor, para
poder evaluar una acción, hay que definirla, hay que señalar cuál sería la ideal y,
con nuestros datos, comparar si se logró, se hizo a medias, no se logró o se
logró otra cosa. Entonces, es necesario tener unos elementos comparativos.

Lo que diferencia, también, la evaluación del análisis, mencionada


anteriormente, es que cuando hablamos de evaluación de políticas públicas o
evaluación de programas, estamos hablando de una parte, la quinta fase, del
ciclo de la política pública. Esos elementos, esos estándares implícitos o
explícitos, son parte misma de la política pública, lo que equivale a decir que su
evaluación busca determinar los efectos de la política en función de los objetivos
que se trazaron o que se fijaron; en cambio el análisis puede ser más libre. En el
análisis académico uno puede comparar y construir estándares desde su propia
perspectiva, que es lo que no se puede permitir en la evaluación, pues va atada
como un elemento partícipe de la política pública.

Los criterios de evaluación o estándares, como se dice aquí explícitos,


deben ser parte de la misma política; es decir, son los objetivos que se fijó el
gobierno en su política o programa. La evaluación parte de la misma política y
no de elementos distintos, que son los que derivan hacia el análisis. Las
diferencias, pues, son un poco sutiles, pero hay que señalarlas para tener
claridad en qué es análisis y qué es evaluación. En resumen, la evaluación
pretende centrarse en el programa mismo o la política misma y busca ser útil

63
para el cambio y para la toma de decisión. El análisis es algo más amplio y más
libre, que decide el propio investigador. La evaluación es una parte de la acción
pública y su objetivo es justamente el de buscar los elementos positivos y
negativos que se han generado por la intervención pública, basándose en la
información pertinente, con un elemento adicional y es que no debería hacerse
únicamente para unos expertos capaces de descifrar los jeroglíficos o las
sofisticaciones que puede contener un trabajo econométrico, por ejemplo, sino
que debe también, por lo menos es mi criterio, alimentar el debate público y, por
lo tanto, debe ser difundida entre el público –los ciudadanos–, y para que logre
su cometido, debe ser presentada en un lenguaje entendible. No se trata de
hacer evaluaciones solamente para los entendidos. Yo creo que hoy en día es la
apuesta, como lo veremos más adelante en la historia de la evaluación y cómo
se ha desarrollado este tema. La evaluación ha pasado de tener una perspectiva
científica o estrictamente tecnocrática, a tener una mucho más amplia y
democrática. Debe permitir el debate público y debe ser un instrumento, un
argumento, un elemento que entra en el juego del debate político, favoreciendo
las prácticas pluralistas y la deliberación. Ahora que estamos acercándonos a
unas elecciones, las evaluaciones deberían ser un elemento que permita elevar
el nivel del debate político y esclarecer la intención de voto de los ciudadanos.

La evaluación, entonces, no debe limitarse a ser una información entregada


a quienes toman las decisiones, y veremos por qué. Yo creo que la figura de las
contralorías ha avanzado en esta dirección, aunque con dificultades, porque
ellas tienen la misión de entregar informes sobre varios temas a los concejos
municipales, distritales o al Congreso de la República, entre otros. La Contraloría
General de la República, por ejemplo, tiene señalada en documentos su misión
de entregar información a los congresistas para facilitarles sus decisiones. Ojalá
los lean, para que fundamentados en esos informes tomen decisiones mejores.
Las contralorías lo han hecho de forma sistemática para mejorar las decisiones
públicas a futuro, pero en esa perspectiva hay algunas limitantes que ya
señalaremos.

64
Entonces, en términos de sinopsis, podemos decir que una evaluación
tiene cinco elementos claves que se resaltan en las definiciones que acabo de
mencionar, particularmente en la última. Consiste en una estimación sistemática
que usa métodos científicos (primer elemento). Es decir, no se trata de emitir
meras opiniones o impresiones, sino que trata de fundamentar ese valor que da
a los hechos a partir del uso de métodos científicos. Obviamente los métodos
científicos son de varios órdenes. El ideal de la ciencia sería que todo se pudiera
transformar en números, en cifras absolutamente certeras. Las cifras no
mienten, aparentemente, pero sabemos que muchas veces hay dificultades con
ellas y que no todo se puede expresar de forma evidente o clara mediante
números. Las ciencias sociales han avanzado y han propuesto también métodos
cualitativos. Durante muchos años en las ciencias sociales había una especie de
guerra de paradigmas, en el sentido de que por un lado estaban los
“cuantitativistas” y por el otro los “cualitativistas”. Cada uno defendía su método
y aseguraba que era mejor que el otro. Hoy en día hemos superado en algo esa
disputa mediante la posición salomónica de que lo ideal es lograr combinar las
dos cosas. Lo cuantitativo da elementos que merecen ser analizados desde la
perspectiva cualitativa o ponderados desde los elementos cualitativos. El
instrumento de la informática ha desarrollado un programa que permite darle
mucho más fuerza a los elementos cualitativos que hasta hace unos años. Yo
creo que hoy por hoy hay métodos, expresados en términos cualitativos,
reconocidos por su seriedad. Un método cualitativo no es como se dice “pura
carreta”. El trabajo serio de método cualitativo tiene valor y permite dar más
peso a los datos cuantitativos. En algunos escenarios ha habido una tendencia
en el tiempo, y de pronto todavía es bastante fuerte, a privilegiar la evaluación
hecha a partir solamente de una lógica cuantitativa, donde los más calificados
para hacerla serían los matemáticos o en nuestro campo los economistas, en
particular los especialistas en micrometría, tratando de buscar dar una fórmula a
toda una complejidad social. Yo creo que lo ideal es buscar una
complementación de los diferentes métodos.

65
En nuestra sinopsis hay otros dos elementos muy importantes, que tienen
que ver con qué vamos a evaluar. La evaluación se enfoca, básicamente, en dos
puntos centrales: 1) los procesos (entender qué se ha hecho y cómo se ha
hecho para llegar a un determinado resultado) y 2) los efectos como tal. Los
efectos los podemos dividir de forma rápida. Ahora hay la tendencia a usar dos
términos para determinar o enseñar cuáles son los efectos: los resultados y los
impactos, que son dos cosas distintas. Esta terminología no está unificada en
este campo, porque hay traducciones diferentes que muchas veces
corresponden a otro concepto, pero digamos que estos dos conceptos son
fundamentales como efecto y los definiremos más adelante.

El cuarto elemento fundamental que tenemos en una evaluación es la


disponibilidad de estándares para comparar, en determinar que algo es mejor o
peor con relación a otra cosa: el pan blanco es mejor que el pan negro, en el
sabor, de pronto, pero no, tal vez, en el plano nutritivo. Para saber cuál es el
punto de comparación y qué queremos comparar, son necesarios los
estándares, que idealmente deben ser explícitos; es decir, que la misma política
los fije. Si sé cuáles son mis objetivos yo puedo decir cómo quiero que miren mi
trabajo, pero ocurre que muchas veces el evaluador no puede hacer su trabajo a
partir de criterios explícitos. Hasta hace unos años era prácticamente imposible
tener estándares explícitos. Hoy en día la misma práctica de la evaluación ha
generado una costumbre, casi una exigencia, de definir criterios explícitos.
Antes, y aún ocurre, era necesario que el evaluador hiciera una especie de
interpretación sobre qué quiso hacer el político. Es entonces cuando toca
construir los estándares, en este caso implícitos, porque es el evaluador el que
tiene que expresarlos para poder hacer su trabajo, ya que no están expresados
en la política. Ahora veremos unos ejemplos sobre la dificultad que existe,
siempre indeterminada, acerca de qué elementos son los que voy a comparar
para obtener resultados y poder dar valor (bueno, malo o regular, etc.)

Finalmente, el quinto elemento clave es el sentido de utilidad que debe


tener la evaluación para que sirva, para que facilite la toma de decisiones a
futuro. Aparentemente evaluar es fácil; basta con mirar qué quiso el gobierno en

66
el programa de la política, recoger los datos y comparar. En el texto que les
entregué está descrito, en términos sencillos, el proceso. Como primer punto
determino los objetivos de la política (qué se quiso hacer) y esos objetivos los
transformo en indicadores para poder medir. Por ejemplo, el alcalde quiso en su
política construir 500 mil casas. Es entonces fácil determinar cuántas casas
construyó. Como voy a medir los hechos reales, encuentro que el alcalde sólo
logró construir 300 mil casas y concluyo que solamente cumplió algo más de la
mitad del objetivo. El resultado de la evaluación, el balance digamos, quizá lo
exprese en la forma de 3 sobre 5, ahí, justico, más o menos pasa o se gradúa,
pero sin honores. Apenas con el mínimo. Eso, en apariencia, es algo fácil de
hacer, pero cuando nos confrontamos con la realidad de hacer un trabajo de
evaluación, seguramente como ustedes ya expertos en el tema conocen,
encontramos que las cosas no son tan sencillas.

1.1.1. PROGRAMA ANTITABACO. UN EJEMPLO

Vamos a ver, a manera de ejemplo, un programa antitabaco que tomé de


un texto clásico, que muestra las dificultades que pueden surgir cuando se
quiere evaluar una política pública y saber realmente si tiene algún sentido.
Supongamos, en este ejemplo cierto, que algún gobierno tiene un programa de
lucha antitabaco. Trata de facilitarle a la gente dejar de fumar, porque eso tiene
un impacto en la salud pública general. Se comprobó que el tabaco genera
cáncer y que por lo tanto el cáncer tiene un alto impacto, ya que es una
enfermedad de alto costo que genera un considerable gasto público de salud.

A manera de prevención el gobierno desarrolló unos programas de lucha


antitabaco. El programa ofrece sesiones a 100 personas para ayudarles a dejar
el cigarrillo, pero después de un año los funcionarios que organizan los cursos y
que dictan las clases se preguntan qué tanto han servido los cursos. Es una
pregunta legítima, no sólo porque les pagan y en consecuencia el administrador
debe servir de algo, sino que quieren conocer si su trabajo es útil, pues de no
ser así no es muy estimulante y valorizante. Se preguntan, entonces, si será que

67
es exitoso el programa que están adelantando. La lógica inicial lleva a
plantearse que sólo basta con preguntar cuántas personas que han recibido los
cursos han dejado de fumar, para saber si se tuvo éxito con el programa (cuál es
el porcentaje de personas que estuvieron en el programa que han dejado de
fumar). El funcionario dice: “bueno, yo hago esa evaluación sin ningún
problema”. Entonces agarra un teléfono y, con base en un listado de las
personas que han estado en el último curso, empieza a llamar y les dice:
“buenos días. ¿Recuerda que usted recibió un curso para dejar de fumar?
Queremos saber si usted dejó de fumar. Preguntó por teléfono a las últimas 100
personas que estuvieron en el curso de hace quince días. Y el resultado fue que
el 47% de la población que siguió el curso, el último curso. De las 100 personas,
47 dejaron de fumar. Entonces, ¿será que la conclusión es que el 47% personas
ha dejado el cigarrillo? ¿Será que este resultado es bueno? ¡Quién sabe!
Empiezan a surgir dudas: ¿Será, de pronto, que para las otras 53 personas,
quince días son válidos como el tiempo suficiente para afirmar que no dejaron de
fumar? ¿Es realmente esto válido a largo plazo? ¿Habrá que aplicar una
metodología diferente?

Entonces piensan que como hace un año que están realizando el curso y
cada mes tienen 100 personas, van a llamar a los más antiguos, los primeros
que estuvieron en el curso, después de un año, para ver si realmente hubo éxito.
Llamaron a ese corte de población por teléfono y el resultado fue que un 39%
había dejado de fumar. El porcentaje bajó con respecto al corte anterior. El
problema es si un 39% es bueno o malo. Si lo ponemos en términos de
calificación es casi 2,0 sobre cinco o 3,9 sobre 10. Está rajado. Con eso no se
gradúa. Entonces, aparentemente, es malo.

Surge, entonces, la inquietud de si ese resultado es bueno o malo, porque,


por ejemplo, hay gente que sin seguir cursos deja de fumar también. Habrá que
tener un punto de comparación, para saber si eso es bueno o malo. La pregunta
precisa es si este programa hace una diferencia frente a la población en general,
porque hay gente que deja de fumar sin curso. Para saber si realmente es
efectivo el programa, deberíamos considerar el grupo de gente que deja de

68
fumar sin seguir el curso y así tener un punto de comparación, tener, como se
dice en la jerga, un grupo de control. Hay que establecer en ese grupo de
población común y corriente, cuántos han dejado de fumar. Viene enseguida una
serie de encuestas, de estadísticas, especializadas en el tema antitabaco y
buscan un listado de gente que se sabe han sido fumadores o son fumadores.
En esa encuesta por teléfono encontraron que en la población general sólo el
2% de la población deja de fumar sin curso. Entonces sigamos comparando:
Entre el 39% del primer grupo que hizo el curso y el 2% de los últimos
encuestados se establece un 37% de eficacia. Entonces el programa sí sirve.

Pero los funcionarios, inquietos como ustedes, no se convencen mucho de


esta estrategia, porque reflexionan que es diferente la población que viene al
curso con respecto al público en general. La diferencia es que los que van al
curso están motivados para dejar de fumar, en cambio dentro de la población en
general, a pocos les interesa el tema. Entonces para tener realmente un grupo
de control, toca partir de personas igualmente motivadas, pero con o sin curso,
sometidas y no sometidas al programa, para verificar si es mayor el número de
los que dejan de fumar en el grupo de motivados que están en el programa.
Entonces deciden hacer el experimento. Seleccionan 200 personas, en vez de
100, que es cupo cada mes. Llaman las 200 personas para decirles que como
están motivadas para dejar de fumar, van a darles un curso que les ayudará en
el proceso. Pero como la capacidad del programa es de 100 personas
mensuales, porque en el salón no caben más, solamente reciben a 100 en el
curso y a los otros 100 les dicen que con mucha pena les toca esperar un mes
más, porque hay un problema logístico. Ahí surge ya la pregunta de qué tan
ético es mentirle a la gente en aras de encontrar soluciones a este tipo de
problemas y si, a su vez, se pueden generar problemas graves por mentirle a la
gente y hacer que sea usada como experimento, como conejo de Indias.
Entonces hay 100 que van al curso, tienen todas las clases, reciben toda la
información y al final, después de unas semanas, va la misma encuesta
telefónica para preguntarles si dejaron de fumar y constatan que el 47% dejó de
fumar. No es el mismo dato que tuvieron en el inicio. Llaman también a los que

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todavía no tuvieron el curso pero estaban motivados (se supone que son grupos
similares) y resultó que sólo un 15% había dejado de fumar. Por lo tanto, 47
menos 15, da 32% de efectividad del programa.

Si los dos grupos (el que recibió el curso y el de control) son similares,
porque están igualmente motivados, entonces ¿se puede concluir que el
programa es exitoso? Pero otro funcionario dice que no y que hay problemas
todavía con esa estrategia, porque algunos del grupo de control podrían haber
pensado que aún no dejan de fumar ya que les van a ayudar y esperan por el
curso. Alguno podría pensar: “pues por qué voy a dejar de fumar antes del
curso. Si me van a ayudar, por qué más bien no aprovecho para fumar todo lo
que pueda antes de recibir el curso, antes de mi último cigarrillo. ¿Por qué voy a
parar ahora, si ya tengo la seguridad de tener el curso después?” ¿Será
entonces que el grupo es perfectamente comparable?

Otros cuestionamientos surgen en ese grupo de funcionarios acerca del


método usado (encuesta telefónica), aunque ellos no pueden estar
desplazándose a hacer entrevistas personales y buscar la gente para ver qué
pasó. ¿Será que la gente respondió honestamente? Porque por teléfono el que
estuvo en el programa puede darle pena confesar que el curso no le sirvió para
nada y decir que dejó de fumar o, tal vez, puede suceder que dejó de fumar
hace una hora. No pueden estar seguros de la honestidad en las respuestas
telefónicas. Habría que llevarlos a un sitio y hacerles alguna prueba o un control
de sangre para determinar si hay rasgos o restos de nicotina. Hacerles una
prueba científica para ver si fumaron el mes pasado, como el antidoping de los
ciclistas, para establecer si dicen la verdad. Y hay otra dimensión mucho más
compleja y que tal vez no ven los funcionarios y es algo importante, y es que, de
pronto, algunas personas no dejaron de fumar, pero bajaron el consumo
(pasaron de dos cajetillas a una o a la mitad de una). Eso es ya algo positivo,
pero se debe hacer la pregunta para evidenciarlo. Entonces miren que, a partir
de la pregunta muy sencilla de si será que nuestro trabajo tiene impacto positivo,
resulta que, a la hora del postre, hacer una evaluación seria era más difícil de lo
que imaginaba inicialmente el grupo, que partió de una idea muy sencilla y muy

70
fácil de lo que había que hacer y, cuando empezaron a excavar, a ahondar en el
tema, se dieron cuenta de que el asunto era más complejo. Como le puse en el
título a este ejemplo, a esta descripción de experimento: La evaluación, una
respuesta difícil o una pregunta aparentemente sencilla, es una cosa muy
general en el trabajo de evaluación. El trabajo de evaluación es un trabajo que
aplica elementos de información y también de experiencia fundamental en el
asunto.

1.2. LA EVALUACIÓN: ORIGEN

Conocer el origen de la evaluación nos permite entender sus problemas


actuales o qué se espera de la evaluación y cómo las formas que ha tomado
corresponden también a un proceso histórico de comprensión de la dificultad
que hay con la evaluación. Podemos decir de esta forma que la evaluación
empezó en el siglo XVIII, con el desarrollo de la estadística. Se cree que la
estadística es una cifra, pero si se piensa un poco más nos damos cuenta de
que en la palabra estadística está implícita la palabra Estado; es decir, la
estadística empezó siendo una ciencia: la ciencia del Estado, cuando el Estado
quería contar su riqueza, quería saber con qué podía jugar o qué recursos tenía,
básicamente para dos cosas; uno, para hacer la guerra y dos, para cobrar
impuestos (cobrar impuesto permite hacer la guerra también). Es decir, para
hacer la guerra debía saber cuántos eran en su país, porque así podía saber
cuántos soldados podía movilizar para invadir el terreno vecino, por ejemplo.
También necesitaba saber qué tanta producción agrícola tenía, cuánto trigo o
cuánto maíz estaba produciendo, para saber cuánto impuesto podía cobrar y
qué parte podía obtener para su aparato estatal, para comprar armas y pagar
soldados. Entonces la base, el origen, es la estadística (hay que saber la riqueza
que tengo frente a otros y ver de qué me puede servir).

A partir de allí, la idea fundamental de la estadística era tener


conocimientos sobre la sociedad que se gobernaba (una especie de aritmética
política). Pero realmente es en el siglo XIX donde se obtenían muchos datos,

71
pero más de un tipo determinado. Se trataba de entender el tamaño de los
problemas en la cuestión social (cuántos pobres había, qué producción
económica tenía, cuál era el crecimiento) Se empezaron a dar esos datos para
tratar de definir unas perspectivas, unas predicciones, pero realmente no se
hacía evaluación. Se tenían los datos que permitían la comparación de un año a
otro, por ejemplo el producto interno bruto que se podía comparar cada año y
ver qué tanto se había avanzado. Empieza, entonces, el siglo XIX a tener ese
tipo de datos de forma sistemática. Se empieza a tener también en el campo
educativo, porque se comienza a considerar que la educación es fundamental
para el progreso de la sociedad. Entonces se definen programas (qué programa,
cómo enseñar, qué es más eficaz y cómo se puede medir la eficacia de la
educación). Se empiezan a generar las famosas pruebas, tipo Icfes, haciendo un
examen igual para todo el país y medir qué tanto se ha mejorado. Se comienzan
a tener elementos de medición de las calidades del sistema educativo a través
de pruebas.

Pero lo que va a dar un impulso muy grande a la idea de evaluar es el


pragmatismo de los Estados Unidos que habla del llamado el nuevo contrato, en
los años treinta del siglo XX, en los que se considera necesario hacer un
esfuerzo por parte del Estado para generar riqueza y resolver el problema de la
crisis económica de esos años. Es entonces cuando el Estado hace un esfuerzo
presupuestal inmenso para generar crecimiento y se inventa así el Estado de
bienestar o Estado keynesiano, como se va a llamar, que va a teorizar los
términos de impacto de la política estatal frente a la economía. Es el Estado
como regulador económico, como instrumento, y se legitima así la intervención
del Estado para obtener crecimiento económico y social. Pero el pragmatismo
gringo va a llevar a que si el Estado gasta, y con creces, entonces el Estado
debe saber qué resultados obtuvo. Comienzan a tener programas y a generar
estrategias para saber qué tanto se logró con la intervención del Estado y si esa
intervención es efectiva. Los años treinta y cuarenta generan un desarrollo muy
importante en la evaluación y también en los métodos estadísticos. El hecho de
que el Estado quisiera saber qué resultados tuvo al gastar su plata, implicó que

72
los científicos se movilizaran e inventaran estrategias o estadísticas. Es en estos
años cuando se empiezan a crear instituciones especializadas en recolectar
datos. Después de la Segunda Guerra Mundial los países comenzaron a tener
instituciones especializadas en recolectar datos y obtener cifras para saber
cómo iban. Tal vez ustedes saben mejor la fecha de creación del Dane en
Colombia. ¿Cincuenta y pico? Es también en los años cincuenta que se inicia la
planificación y si no se sabe cómo y en qué están no se puede planificar y,
entonces, se crean las instituciones especializadas. Se crea el Dane en
Colombia y en los Estados Unidos es lo mismo. Se generan muchos datos para
lograr comparaciones en el tiempo y evaluar los progresos de algún tema. Por
ejemplo, surge lo que se llamó el modelo Tyler (por Ralph Tyler, 1949, pionero
en medición de la calidad educativa) de evaluación de los procesos educativos
de los Estados Unidos. La idea era sencillamente tener fijados los objetivos y
diferencias y llegar hasta un punto determinado, para luego comparar los
diferentes colegios y establecer hasta dónde tuvieron éxito en lograr las metas.
Así se podría entender por qué equis colegio, que aplicaba equis método, era
mejor que otro. Ese modelo es básicamente un referente fundamental y va a
generar toda una serie de estudios sobre el modelo mismo, hasta hoy en día, en
la evaluación de política de educación.

En ese paso hubo lo que señalo como gestión tecnocrática (new deal); es
decir, un Estado que estaba básicamente fundamentado en profesiones jurídicas
(y los abogados no saben mucho de estadísticas) comenzó a tener la idea de
ser un Estado capaz de usar la ciencia para desarrollar sus programas y no sólo
prohibir o autorizar, como diríamos es el fundamento del trabajo de los
abogados. Entonces empezó a involucrar matemáticos y estadísticos, pero
también economistas, porque el problema central es el crecimiento económico y
la problemática social. La pobreza es un problema de economistas,
aparentemente, y comienza a darse una visión en la que el Estado moviliza la
ciencia en su beneficio, para lograr construir programas eficaces y eficientes,
con el fin de transformar la sociedad. Se crean así las evaluaciones
sistemáticas.

73
En los años sesenta se da el gran “boom” de la evaluación. Casi todas las
administraciones o los segmentos administrativos empiezan a tener una oficina
de evaluación (o de lo que están haciendo) y, con ellas, crece la lógica de la
programación de las políticas. Algunas de esas políticas tienen origen en textos
constitucionales. Por ejemplo, la Constitución dice que el Estado tiene la misión
de generar condiciones dignas para el trabajador. ¿Qué es un trabajador digno?
No sabemos. Se supone que es el Estado el que lo define en una política, pero
si nadie evalúa, no se va a saber qué es eso. Es así como empieza a
determinarse que las políticas públicas deben ser más precisas en sus objetivos.
Yo no puedo medir el avance que se tiene año tras año o cada tres o cuatro
años, si no me fijo objetivos más precisos. Es entonces cuando se empieza a
hablar de programación y las políticas públicas se van a subdividir en diferentes
programas, que llamamos programa político. En Estados Unidos se desarrolló
este tema con una perspectiva muy interesada. Al presidente Kennedy, por
ejemplo, lo que le interesaba no era sólo conocer si la plata que le daba a los
colegios servía para mejorar la educación y el lugar. También le interesaba que
los padres que mandaban el hijo al colegio supieran que el gobierno daba plata,
para de esta forma obtener votos. Es decir, el interés político está ahí presente.
Era bueno que se hiciera la evaluación, pero sobre todo que se contara y que se
conociera que el presidente había entregado una plata a equis colegios, para
que los electores estuvieran contentos con su gestión. Hay, entonces, una
estrategia política y poco a poco se genera la estrategia de definir claramente, a
través de lo que se va a conocer como programas, los objetivos de un
determinado plan, el tiempo en que se pretende llegar a esos objetivos y el costo
(con qué plata van a contar). Esos paquetes (programas) son sometidos a
aprobación del Congreso de Estados Unidos, que los vota para un número
determinado de años (dos, tres, cuatro años) y no los vuelve a renovar y votar
para aprobarlos, si no tienen evaluación del resultado.

Por ejemplo, el Plan Colombia es un programa. El Congreso de Estados


Unidos pregunta qué resultados se obtuvieron con la plata que le manda a
Colombia y qué tanto se logró su objetivo. Hay que convencerlos de que sí fue

74
bueno el programa para que voten su continuidad. Es el Congreso de la
República en Estados Unidos el que empezó a tener un papel muy fuerte en la
exigencia al ejecutivo, al gobierno, de mostrar resultados. El Congreso decide
qué controla y son los parlamentarios los que contratan una contraloría y piden
la evaluación de un programa. A partir de esa información responden a la otra
información de gobierno. Es un contrapeso. Es cuando la evaluación entra en el
debate político.

Esa idea es lo que hemos llamado en Colombia racionalización del gasto


público (RGP). El concepto que se usa es el de crear políticas, a través de
programas, que justamente permiten ser evaluados, porque fijan costos,
objetivos y plazo. Hoy en día (lo saben los que trabajan todos los días con esto)
están los planes de acción en todas las entidades públicas, en los que tienen
que definir exactamente esos elementos y, además, les exige los indicadores
que deben ser usados y que son los elementos que permiten hacer la evaluación
de forma más sistemática.

Esta idea de la evaluación generó incluso casi utopías. Algunos creían que
en vez de de dejar al gobierno hacer política para luego evaluar si estuvo mal o
bien, debía hacerse lo contrario: políticas experimentales. La lógica de ese
criterio es la de hacer evaluaciones como en un laboratorio de temas de políticas
públicas. Hacer una política pública, probarla en un municipio, hacer todos los
estudios sobre su desarrollo y luego, cuando estuvieran enrutados, establecer si
sirve o no o hacerla de esta forma o de esta otra; es decir, se trata de una
prueba de laboratorio, para después ampliar la política. Este fenómeno se deriva
de lo que ocurría, y ocurre, con frecuencia, al hacer una política y darse cuenta
diez años después de su fracaso. ¡“Que pena con usted, me equivoqué y
fracasé”. El fracaso de una política implica un gasto tremendo y, entonces, más
bien se hace un intento en pequeño, en el municipio, se pone en marcha y
cuando ya se conocen todos los pormenores, pues se aplica en grande, tal y
como ocurre en un laboratorio para cualquier carro que se quiere construir o
para cualquier elemento mecánico. Esa idea de los años setenta-ochenta de los
programas experimentales terminó con mucha desilusión, porque no se pudo

75
aplicar por razones, digamos, de tipo político. Muchas veces se hicieron todos
los experimentos y después de varios estudios, cuando se sabía cómo resolver
el problema, este ya era distinto y en realidad ya no servía la política que se
había comprobado. O muchas veces los políticos determinaban otro problema y
ya no les interesaba el tema anterior y, entonces, no había quién tomara la
decisión del caso. Esa perspectiva experimental hoy en día está prácticamente
abandonada, en esa visión un poco tecnocrática utópica que se imaginaron
algunos especialistas de evaluación de los años setenta.

Lo que sí es evidente es la generalización de lo que podemos llamar


evaluación ex post; es decir, la evaluación tal y como la hace la Contraloría
actualmente (evaluar lo que se hizo en términos de programas públicos y
generar una opinión con el objetivo de influir en las decisiones futuras). En
Colombia, como se sabe, la transición se dio con la Constitución de 1991 y las
contralorías pasaron de hacer una evaluación ex ante (o control ex ante, previo)
a un control ex post (posterior).

Ese cambio de rol es importante y corresponde a la visión general que se


desarrolló en Estados Unidos en esa época. En Estados Unidos lo que se llamó
la guerra de la pobreza significó una generación de evaluación y una
construcción de herramientas nuevas para hacerla. También implicó la
formación de mucha gente. Muchas empresas se crearon para hacer evaluación
y política pública, porque el Estado estaba obligado a contratar evaluaciones,
incluso con la ventaja de que cada política pública destinaba el 1% del
presupuesto para evaluación (aunque las Contralorías también tienen sus
propios recursos). Es decir, el Congreso no aprobaba una política o un programa
si no había un porcentaje para evaluación, como garantía de que se iba a
evaluar. El legislativo tenía la plata para contratar la evaluación y sin esa
evaluación, sencillamente, no se renovaban los presupuestos para seguir con la
política.

Hoy en día ese sistema se practica ya menos en Estados Unidos, porque


Reagan desmontó todos los programas sociales y ya la institución la

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suprimieron. Ahora la evaluación se hace más en el nivel de cada estado. Para
terminar, retomo lo que venía comentando con respecto a la evaluación en
Colombia antes de 1991, donde lo que se hacía era sencillamente un control de
conformidad normativo por parte de las contralorías. Era darle el visto bueno a
todos los procedimientos en señal de que estaban correctamente hechos. Luego
viene el cambio de papeles desde el 91. También yo creo que en el proceso de
evaluación ha sido muy importante la presión o las prácticas habituales de los
organismos internacionales, que comenzaron a exigir evaluación, porque ya era
una práctica muy común en los Estados Unidos y en el nivel internacional. Por
esa vía entró también la práctica de la evaluación en Colombia. Igualmente es
importante reseñar que en 1994, el Departamento Nacional de Planeación creó
la sinergia. Inicialmente no sabía bien qué hacer, pero la idea era qué hacer en
materia de evaluación en Colombia y poco a poco se llegó a la decisión de que
era el DNP el que tenía que evaluar el plan de desarrollo.

Como veníamos diciendo, la lógica de la evaluación toma fuerza también


por cierta presión ideológica del funcionamiento de las grandes instituciones
internacionales, que han introducido desde hace varios años la práctica de la
evaluación en todos sus proyectos. El Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional, el BID, todas las ONG y todas las agencias de cooperación
internacional exigen para cualquier proyecto que financien una evaluación
periódica como condición para seguir financiándolo y, además, para poder
mostrar a sus contribuyentes qué se ha hecho con su dinero. Esas prácticas han
venido creciendo de forma muy fuerte en el país. En todas partes se volvió una
práctica casi obligatoria. Incluso hay anécdotas sobre el tema. Por ejemplo, el
gobierno del presidente Uribe financia los consejos comunales con dineros del
Banco Interamericano de Desarrollo. Hace unos meses el BID solicitó que se
evaluaran los consejos comunales, regla general para todos los proyectos
financiados por él, y resultó que el presidente, que tanto insiste en los resultados
y en las cifras, nunca había formulado los objetivos de los consejos comunales.
No había un documento que indicara que los consejos comunales eran un
proyecto que servía para tal y tal cosa. Cuando llegó la solicitud del BID de

77
hacer la evaluación, tocó comenzar, después de cinco años, por formular los
objetivos de los consejos comunales.

Entonces miren que el debate de las políticas públicas no siempre tiene


una lógica lineal, como sucede en los libros de texto, incluso el mío, ¿no? Esa
lógica de que primero hay una formulación, una definición de los problemas, una
forma de solución, una decisión, una implementación, y el resto del ciclo, no
siempre se aplica. A veces se cree que simplemente basta saber bien para qué
sirve la política. En la anécdota que estoy relatando, sólo después de cinco años
el gobierno formuló cuáles eran los objetivos de su proyecto, únicamente con el
fin de poder hacer una evaluación reclamada por el BID. Es así como el
gobierno contrató a una agencia para evaluar los consejos comunales y debió
comenzar por fijar los objetivos después de cinco años de ejecución. Esta
anécdota la menciono para ver la importancia de la política general de los
organismos internacionales. Cualquier cosa que financian debe ser objeto de
evaluación y rendir un informe sobre sus ejecuciones y resultados obtenidos.
Ahora es también una práctica generalizada en los mismos planes de desarrollo,
que deben determinar unos planes de acción con elementos fundamentales
como los objetivos, los plazos, los recursos destinados a los proyectos y,
también, los indicadores con los cuales se van a medir resultados. Es una
práctica estándar en Colombia, pero tiene sus dificultades. Los alcaldes o
administradores pueden hacer “trampas” a ese tipo de intentos de control.

2. SISTEMA DE INFORMACIÓN, INDICADORES Y PARTICIPACIÓN

2.1. FUENTES DE INFORMACIÓN

Voy a seguir con el tema dos antes de hacer otras consideraciones


generales. Como lo hemos dicho, la evaluación, fundamentalmente, produce
información que busca ser útil para la toma de decisión. Esa información que
genera la evaluación siempre tiene que basarse, a su vez, en otra información.
¿Cuáles son las fuentes de información? Ahí hay varias estrategias o fuentes de

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información que pueden ser utilizadas. En dependencia de la manera como se
evalúa o de la capacidad del grupo de evaluación, la estrategia va a ser distinta.

La primera fuente es toda la información disponible de las entidades que


producen información, caso típico es el Dane, pero hoy en día las instituciones
públicas también producen sus propias informaciones. El ejecutivo tiene su
propio sistema de información, por lo tanto, otro elemento es usar la información
excepcional como fuente importante. Hay que crear nueva información a partir
de la información existente. Gran parte del trabajo de la Contraloría se
fundamenta en eso: solicita información, solicita datos, manda oficios a la
institución respectiva en los que demanda reportes de los contratos o de los
gastos, etc., pide informes sobre gestión (qué hicieron durante tal y tal periodo
con respecto a tal proyecto), en fin, ustedes saben mejor que yo, porque es
parte de su trabajo diario. A partir de la información institucional hacen una
especie de síntesis o de evaluación y control. A veces la evaluación se hace
para penalizar procesos (responsabilidad fiscal) o para tener información
específica sobre aspectos que no son reportados. Esa es una parte, pero
muchas veces las preguntas de evaluación no son respondidas con la
información institucional, así que el equipo de evaluación tiene que generar su
propia información; es decir, construye información nueva que no existía, por
ejemplo, mediante encuestas o entrevistas a funcionarios o a beneficiarios va a
generar la nueva información, que no está en ninguna parte en términos de
informes institucionales habituales estadísticos. En ese proceso se pueden crear
también unas bases de datos específicos.

Hoy por hoy los gobiernos han entendido la importancia de la información


como elemento de comunicación al público o de justificación de lo que hace y
están generando sus propios sistemas de registro. Es así como encontramos
bases de datos nuevas o sistemas de registro y control como el Sigob, donde
todas las acciones del Estado están reseñadas para que la ciudadanía pueda
seguirlas. Obviamente, esa información es construida y puede generar
desconfianza. Una evaluación seria debería comprobar, parcialmente por lo
menos, si esos registros corresponden a la realidad o si no hay errores. Crear

79
bases de datos y generar nueva información es parte de la estrategia habitual de
la evaluación, pero construir esa nueva información tiene un costo importante y
no siempre existen los recursos disponibles. Supongo que no siempre la
Contraloría puede tener el lujo de mandar funcionarios a equis sitios para que
hagan entrevistas o averigüen datos, etc. En general tiene que confiar en los
documentos que le pasan o en los datos estadísticos y en ese camino pueden
quedar elementos que se escapan y que son los que pueden responder algunas
de las preguntas específicas para la evaluación. La ventaja de la Contraloría
frente a otras instituciones es su poder de solicitud por escrito. Cuando la
Contraloría manda un oficio, la institución requerida empieza a temblar y trata de
responder oportunamente, pero no siempre con la mejor y más veraz
información, aunque no es siempre el caso. En conclusión, la información es el
punto capital en un sistema de evaluación.

2.2. INDICADORES

En la evaluación, como decíamos, se genera un nuevo tipo de información


que permite, desde una perspectiva determinada, establecer una manera
particular de abordar un problema específico. Para crear esa información la
lógica nos indica que son necesarios los indicadores; es decir, hay que construir
indicadores o disponer de indicadores sobre el asunto que queremos justamente
analizar o probar. Entonces el indicador, como lo señalo en el texto, es una
representación simplificada de una realidad siempre multidimensional. La
realidad siempre es más compleja de lo que un simple indicador puede mostrar.
Entonces, siempre hay un riesgo en la simplificación de la realidad y, por lo
tanto, hay que ser cuidadosos con el uso de los indicadores. ¿Será que el
indicador mide realmente lo que queremos saber o lo mide correctamente? Los
indicadores no siempre son confiables y siempre hay que cuestionarlos. Hay que
preguntarse si el indicador es robusto, si realmente presenta alguna dificultad en
términos de recolección de información o de tiempos para recolectarla. Los
indicadores son elementos fundamentales porque es mediante ellos que se

80
pretende dar cuenta de los efectos producidos por la intervención que se quiere
medir. Ocurre algunas veces que las instituciones saben construir indicadores,
pero responder por los indicadores y cumplir con su construcción, no es lo
mismo que cumplir con la política. Puede cumplir y lograr tener un buen
indicador, pero no cumplir con el objetivo. Un ejemplo que alguna vez señalaba
se refiere a la justicia. Hay problemas de lentitud y de muchos casos estancados
en los tribunales y en las oficinas jurídicas sin fallos. Para tener una justicia más
eficaz se empezó a medir a los jueces mediante un indicador de eficiencia
(cuántos fallos producía un juez por semana). La idea era agilizar la justicia y
como estímulos se daban promociones o un pago diferido, en función del
número de fallos de un juez por semana. El problema de esta lógica es que el
juez podía perfectamente cumplir a cabalidad con el indicador de eficiencia, pero
fallando mal y, entonces, el objetivo de tener más y mejor justicia y más eficaz
no su cumplía. Se cumple el indicador, pero no cumple con el objetivo final,
porque el funcionario empieza a aprender cómo cumplir con el indicador de una
forma fácil y, en esa lógica, los indicadores pueden tender a generar distorsiones
en la actividad. Los indicadores son un instrumento útil y necesario, pero cuando
se trata de representar la eficiencia en el alcance de metas, pueden presentarse
problemas, a veces graves, como el caso un poco dramático de los falsos
positivos del Ejército. Si usted sabe que en su función y desempeño debe arrojar
una cantidad de positivos y no la ha alcanzado, pues empieza a buscarlos por
todas partes y hasta se los inventa, haciendo pasar cualquier persona por
guerrillero o paramilitar y así mostrar unos buenos indicadores (yo creo que los
hacen para que la Contraloría no les diga después que son ineficientes).

Por otra parte, como ustedes saben, un índice es sencillamente una


combinación de indicadores, una medición de una variable. El índice es una
construcción a partir de varios indicadores, como puede ser el índice de los
precios al consumidor, etc. Los índices y los indicadores buscan capturar la
realidad y permitir el seguimiento y la comparación.

Si para hacer una evaluación seria se requieren indicadores confiables y


robustos para el análisis, entonces, ¿cómo hacemos para construir un

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indicador? Hay diferentes etapas. Primero hay que preguntarse qué es
exactamente lo que se quiere medir. Luego, hay que establecer qué información
necesito para poder hacerlo, dónde la consigo y cómo la consigo, para después
definir el indicador más pertinente. Yo creo que ahora hay una práctica habitual
de la definición indicadora, que se ha vuelto casi rutinaria. Enseguida hay que
definir los estándares (desde cuándo se quiere hacer la evaluación, desde qué
nivel es aceptable, definir el punto de comparación, etc.) Luego hay que hacer
todo el trabajo en aras de lograr obtener el indicador (proceso de elaboración).
Pero eso no es tan fácil; por ejemplo, en casos como los que estuve mirando
hace un tiempo: el caso de la política sobre los derechos reproductivos y
sexuales de los adolescentes. Sobre este tema la política nacional ha fijado una
serie de identificadores específicos (adolescentes en embarazo, etc.), que tienen
que ser suministrados por todas las seccionales departamentales de salud. Si
usted va a esas seccionales, puede ver sencillamente que los datos no existen y
no los tienen porque no tienen un sistema para fabricarlos. El Ministerio les
envía unos formatos que no pueden diligenciar porque no hay un sistema de
información específico sobre el tema y tenerlo implica un trabajo muy pesado,
porque los médicos, por ejemplo, no quieren tener un trabajo burocrático
adicional, por decirlo así, y simplemente no responden. La construcción de
indicadores, que parece inicialmente sencillo, a veces se vuelve muy
complicada, cuando trata de obtener la información veraz para sistematizarla. A
veces encontramos un indicador que uno piensa que puede ser excelente, pero
a la hora de verificar si la información confiable, se convierte en otro paseo. Es
entonces cuando hay que escoger entre un buen indicador que no se puede
construir por falta de información confiable y un indicador no tan bueno, pero que
sí podemos construir fácilmente. Es también el momento de complementar las
evaluaciones de tipo cuantitativo, con indicadores cualitativos y estimar su
validez.

También en este tema hay que señalar que cuando un evaluador establece
indicadores desde una perspectiva experta tecnocrática, tales indicadores
suelen no ser reconocidos por los actores de las políticas (implementadores y, a

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veces, beneficiarios). Entonces las evaluaciones hechas con base en estos
indicadores pueden no ser percibidas con la suficiente legitimidad y no generar
los cambios esperados. Esto sucede cuando se crea resistencia en los
funcionarios o implementadores a facilitar los cambios recomendados por los
resultados de la evaluación. Una estrategia para evitar estas situaciones y lograr
que las conclusiones de la evaluación tengan más impacto, es que los
indicadores se construyan colectivamente entre los evaluadores y los evaluados,
para que de esta forma los evaluados no puedan argumentar que los
evaluadores o los indicadores no sirven o carecen de sentido por alguna razón.
Fomentar la participación en los procesos de evaluación genera más confianza o
más credibilidad en el momento de tomar las recomendaciones del caso. Esta
estrategia se enmarca dentro de los diferentes tipos de evaluación que les voy a
presentar ahora, donde pasamos de la evaluación típica externa a lógicas de
evaluación más participativas que evitan el problema de credibilidad que
acabamos de mencionar. Pero eso depende también del tipo de indicador. La
estrategia que estamos viendo se puede aplicar cuando se trata de evaluaciones
específicas particulares. No se puede hacer lo mismo con indicadores generales,
como el PIB u otra forma internacional de medir que corresponde a indicadores
mucho más estabilizados, pero cuando se trata de hacer evaluación específica
de una política o de un programa en particular, eventualmente puede ser
pertinente tener indicadores diseñados especialmente para el caso y pueden
construirse con participación.

3. MOMENTOS, ENFOQUES Y TIPOS DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS


PÚBLICAS

Ahora entramos ya en las especificidades de las evaluaciones. Hay tres


preguntas claves para determinar una evaluación y depende de cómo se
respondan, la evaluación será distinta. La primera es cuándo se evalúa, cuándo
es el mejor momento para evaluar. La otra pregunta es por qué y qué se evalúa,
qué busco saber con esa evaluación. Y, finalmente, una pregunta muy

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importante, quién evalúa. Es pertinente saber quién evalúa y desde qué posición
se evalúa la política pública, porque como lo decíamos al inicio de esta
presentación, siempre hay elementos condicionantes, en términos de
posicionamiento social, político, cultural, que van a generar un cierto impacto.

3.1. TRES MOMENTOS: EX ANTE, CONCOMITANTE Y EX POST

Para la primera pregunta (cuándo) podemos considerar tres momentos


fundamentales. El primer momento es el de la evaluación ex ante; es decir,
antes de que ocurran los desarrollos. Se trata de evaluaciones que permiten
ayudar a tomar las decisiones. Es una ayuda a la decisión. La evaluación ex
ante consiste en imaginar escenarios diferentes e imaginar distintos proyectos
para tratar de prever qué va a ocurrir si hago tal o tal elección. Actualmente hay
unos sectores en los que ese tipo de evaluación es obligatoria; por ejemplo, la
evaluación del impacto ambiental al construir un puente o un centro comercial o
una carretera o un aeropuerto. Es un ejercicio para pensar qué va a ocurrir y
saber qué va a ocurrir puede permitir una elección más adecuada o crear
elementos de mitigación. Toda intervención tiene impactos, que no siempre son
positivos y, por lo mismo, hay que tratar de ver, de imaginar ex ante, antes de
hacerlo, las consecuencias. ¿Cuál será la consecuencia de poner Transmilenio
por la Séptima? Tratar de visualizar esas consecuencias implica revisar algunos
elementos de impacto en términos de movilidad, en términos de congestión, en
términos ambientales y de repercusión. Si usted elimina una vía de carril de la
Séptima, que es probable, los carros se trasladan y puede ser entonces que
vaya a haber muchos más carros en la Autopista. Corresponde así imaginar los
diferentes impactos que pueda tener una medida para ayudar a la decisión final.
Supongo que hay una evaluación de impactos de Transmilenio y ojalá fuera más
pública, para que la gente opine. Hasta ahora las opiniones las he oído en
términos de sí o no, pero no he visto, por lo menos a la mano y fácilmente,
aunque espero que exista en alguna parte, un estudio difundido del impacto de
hacer Transmilenio en la Séptima o en la 26, para que se pueda participar en un

84
debate público frente al tema. Esos ejercicios prospectivos deberían hacer parte
del debate público, sobre todo cuando se trata de esas infraestructuras que
tienen un costo elevado y que, como en el caso de hacer vías para Transmilenio
o construir un metro en la Séptima, conllevan decisiones que nos casan por
varios años y que implican un presupuesto muy alto. En consecuencia, es mejor
tener que pensar un poquito más antes de tomar decisiones.

La evaluación ex ante implica, como cualquier evaluación, un trabajo


interdisciplinario. La evaluación es, por naturaleza, interdisciplinaria.
Generalmente las políticas públicas o las decisiones tienen un impacto
multidimensional, por lo tanto es bueno que los equipos que hacen evaluación
tengan la capacidad de analizar los asuntos desde el derecho, desde la
economía, desde la psicología, eventualmente, desde la política, desde lo
ambiental y desde otros aspectos, porque cada profesión tiene su sesgo, cada
profesión tiene una formación frente a un contexto. Uno se sesga de una forma
particular según su profesión y es así tenemos la tendencia de ver los problemas
de una u otra forma, a partir de su visión profesional. Un equipo de evaluación
debe ser interdisciplinario, para que esas diferentes miradas puedan surgir en el
momento de la reflexión sobre un problema específico. El problema de las
evaluaciones prospectivas es que toman tiempo y, a veces, el político o las
decisiones no esperan. Hay, por lo general, un conflicto fuerte entre el tiempo del
estudio, el tiempo de pensar y el tiempo de la acción política. Es un problema
típico de la evaluación, como lo decía al principio, cuando veíamos las
diferencias entre evaluación y análisis, ya que no se tiene todo el tiempo del
mundo. La evaluación trabaja un contexto más complicado porque muchas
veces está contra el tiempo, bajo la presión del tiempo. Ustedes se imaginan,
por ejemplo, con lo del 11 de septiembre de 2001, cuando los dos aviones
tumbaron las torres de New York, al presidente de Estados Unidos diciendo:
“esperen, voy a analizar qué pasó ahí y dentro de seis meses les respondo. No.
Tiene que tomar decisiones ya. El tiempo político no es el mismo que el del
análisis. Entonces la evaluación de política pública, ex ante o ex post, tiene el
problema de trabajar en un tiempo real, en la vida real, para la acción. Esa es

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una tensión que siempre surge. Nunca habrá suficiente tiempo para la
evaluación, desde la perspectiva del evaluador, y, desde la perspectiva de la
política, ese tiempo es muy largo, porque hay que tomar decisiones pronto.

Otra forma de evaluación es la evaluación concomitante o la evaluación


que se hace mientras se está implementando la política. Se trata de hacer un
seguimiento continuo a las políticas, a las acciones. Hay diferentes formas,
cercanas unas de las otras, pero digamos que las palabras que la definen son
seguimiento, monitoreo, evaluación periódica o veedurías, que son también una
especie de seguimiento, y la auditoría, que es una parte o un elemento de la
evaluación, digamos.

Lo que se conoce como informes de rendición de cuentas, en eventos en


los que cada año la administración cuenta lo que ha hecho, son documentos que
permiten hacerle seguimiento a la política, con el objetivo de que ese control
permanente permita evitar que la política o el programa vaya a desviarse de su
objetivo y que los implementadores no se den cuenta hasta que sea demasiado
tarde o sea ya difícil corregir. Las evaluaciones concomitantes son esas
prácticas que se generan para ver si está bien el desarrollo y cumplimiento de
los objetivos de la política. Esas evaluaciones concomitantes tienen algunas
características. Primero, toca pensar bien lo que se va a hacer y cómo medir ese
seguimiento y requiere de un periodo de preparación y elaboración mayor, con el
consecuente costo y, segundo, utiliza equipos permanentes en el tema, con lo
cual se aumenta el costo de la política. Si usted hace una política y pone un
equipo para hacerle seguimiento, pues debe pagarlo y crecen así mismo los
costos de la política. Es así como se tienden a evitar esas evaluaciones casi
permanentes y, además, porque generan un cierto malestar por los signos de
desconfianza en que se vaya a hacer bien el trabajo, lo cual puede generar
tensiones en el trabajo diario de los funcionarios públicos y privados. La ventaja
es que, obviamente, así se pueden tratar de corregir a tiempo los errores o los
problemas que surgen en el transcurso de desarrollo de la política.

86
Y, finalmente, la más común de las evaluaciones, que es la evaluación ex
post, que es sobre la que hemos venido exponiendo, y que ocurre cuando la
política se ha aplicado, para evaluar qué pasó con los resultados. No es lo
tradicional evaluar el futuro, así que estos son los tres momentos que podemos
identificar para evaluar una política pública, aunque hoy en día hay
combinaciones de esas formas.

No es tan evidente saber exactamente cuál es el mejor momento para


evaluar una política pública. Esa situación es común por ejemplo en las políticas
de largo plazo. Es el caso del ejemplo que mencionaba la compañera de
ustedes sobre las reformas educativas. Se puede hacer una reforma en la
enseñanza de la matemática y usted va a ver un año después, dos años
después y evalúa la capacidad matemática de los estudiantes (si es mejor o
peor que la de las cortes anteriores que no les tocó vivir la reforma). Puede
suceder que a los dos años usted diga que esa reforma es un fracaso y que hay
que volver al sistema anterior, pero no olvide que los problemas de ese tipo de
cambios de política que requieren tanto trabajo de implementación, de cambio
de cultura y de método de la enseñanza, de formación de los profesores o de
resistencia de los profesores porque no se acostumbran a este método o no le
creen o cualquier otra razón, requieren tiempo y, tal vez, si usted evalúa la
misma reforma, pero cinco o diez años después, los resultados pueden ser
mejores que los de la política anterior. Entonces no es fácil determinar cuál es el
momento más adecuado para evaluar la política y afirmar si sirve o no, porque
hay políticas que por la misma dinámica social administrativa toman tiempo para
arrojar los efectos esperados, inclusive más tiempo del que se fija cuando se
formula la política. Usted está entusiasta y piensa que al día siguiente todo va a
ser perfecto, pero el asunto es que en el camino encontrará muchos obstáculos
y que, por lo tanto, los efectos van a demorar en percibirse o en realizarse. En
muchas partes y según los temas, la evaluación está reglamentada, pero el
problema de la reglamentación es el siguiente, por ejemplo: usted sabe que para
cualquier obra toca hacer una evaluación de impacto ambiental, pero cuando las
evaluaciones se vuelven sistemáticas y se hacen todo el tiempo, hay el riesgo de

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que se conviertan en rutina y se burocratice el sistema de evaluación, cuando ya
se sabe cómo llenar los formatos o que el Dama siempre solicita tal cosa. La
repetición de las evaluaciones tiende a hacer perder su carácter eficaz con
respecto al impacto que se busca garantizar, en este caso el ambiental. La rutina
es en cierta forma la burocratización de la evaluación y, por lo tanto, se pierde el
interés, porque se sabe de antemano cómo responder y que es más de trámite
que de verdadera evaluación. Por ejemplo, la rutina de la rendición de cuentas
también se ha vuelto una forma de ejercicio que es más bien de propaganda,
porque en vez de estimar de forma real el trabajo de una institución, se generan
datos que no dicen mucho, sino que dan cuenta es de la excelencia del director
de la entidad.

3.2. ENFOQUES DE EVALUACIÓN

También hay una diferenciación en la evaluación con respecto a la finalidad


que persigue. Está la evaluación de tipo más común, que es la evaluación
recapitulativa o sumativa, que diga, al final del proceso, cuáles son los efectos
de una política, para que la gente aprecie los resultados y se forme una opinión
acerca de la política. Es el tipo de evaluación para el público y también para los
proveedores de recursos o para los financiadores de la política o el programa,
que apoya la decisión de seguir o no financiando, como en el ejemplo del BID
que vimos hace un rato con respeto a los consejos comunales. La evaluación
recapitulativa o sumativa es una valoración que nos da los elementos principales
sobre los efectos de un programa, si cumplió o no los objetivos que se previeron.
En cambio la evaluación endoformativa tiene otra función. Endoformativa es la
contracción de las palabras endógena y formativa y es la evaluación que se
hace de los procesos para que los propios ejecutores del programa sepan cómo
va y qué pasa con el programa y cómo se ha desarrollado su trabajo. Es
aprender del propio trabajo para mejorar el servicio. Esta evaluación va a tomar
en cuenta el contexto del programa con el objetivo y va a permitir a los

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implementadores conocer cuáles son los problemas que deben enfrentar para
realizar su tarea y tomar las decisiones para hacer los correctivos.

Una imagen de la diferencia de estos dos tipos de evaluación, que a veces


no es tan evidente, la podemos percibir en términos gastronómicos, que he
tomado de otro autor: la evaluación endoformativa se presenta cuando el
cocinero prueba el sancocho. Formativa cuando el chef prueba y, según su
gusto, opina que está muy salado o está muy aguado o le falta cilantro o algún
otro ingrediente. Es ese el momento en que todavía puede corregir las fallas.
Está aprendiendo del proceso que está viendo y corrige para ver si logra salvar
el sancocho. Pero cuando ya el sancocho en el restaurante está servido en los
platos y nosotros lo comemos, podemos manifestar que el sancocho está
sabroso o todo lo contrario. Ese es el momento de la evaluación recapitulativa.
Ya no hay nada que hacer. Si el sancocho se dañó, no hay nada que pueda
hacerse diferente a esperar que la próxima vez mejore.

3.3. OBJETOS DE LA EVALUACIÓN

De la misma forma en que se pueden diferenciar fácilmente las


evaluaciones según el momento en que se efectúen (antes, mientras o
después), también se pueden establecer diferencias y clasificarlas las
evaluaciones, en términos de qué es lo que evaluamos o qué se puede evaluar.
Por ejemplo, se puede determinar si lo que se va a evaluar son los insumos o
el proceso o los resultados.

Si deseo evaluar la calidad del producto que voy a hacer, evalúo los
insumos utilizados. Para volver al ejemplo del sancocho, si yo sé que la
gastronomía es una magia en la que inciden factores como la llamada buena
mano o buena sazón y nadie sabe cómo se hace, pero se tiene o no se tiene. El
proceso es un misterio muy difícil de analizar, pero como no puedo analizar el
proceso porque no sé cómo se hace y es muy difícil obtener los datos, yo puedo
suponer que si los insumos son de buena calidad, hay grandes posibilidades de

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que el producto final sea bueno. Si se usa plátano en malas condiciones es
probable que el sancocho esté medio raro. Se necesitan insumos (plátano, yuca,
papas criollas, papas sabaneras) de buena calidad, para que el sancocho quede
rico. Si tengo certeza sobre la calidad del producto, yo tengo mayor garantía
acerca de que el sancocho va a quedar bueno. Eso ocurre muchas veces en la
educación, donde el proceso es un poco misterioso y difícil de analizar. Hoy
todavía en los procesos educativos se presenta que si se va a estudiar un
postgrado, por ejemplo, se consideran factores como el costo, quiénes son los
profesores, la metodología que se utiliza, o también la biblioteca. Entonces,
cuando hay dificultades para conocer los datos de un proceso o los resultados,
una estrategia puede ser la del análisis de insumos.

El segundo objeto de evaluación es el proceso. ¿Será que la manera como


tratan los problemas es importante para el proceso? Miremos la moda que hay
ahora de las normas ISO (incluso la Contraloría se metió en la moda). ISO es
una norma que trata de garantizar que los procedimientos usados para el
tratamiento de la información o la fabricación de un producto está adecuada a
unos estándares profesionales. Pero las solas normas no son garantía de
calidad del producto. Debemos evaluar la manera de tratar el problema (análisis
del proceso) como una garantía de éxito o de legitimidad. Si el problema se trata
bien, pues eso me puede dar una indicación sobre el valor del proceso.

Lo más común es la evaluación del resultado. Si no hay problemas con los


procesos, entonces la medición de los resultados es suficiente para darse una
opinión sobre la calidad del producto. No importa cómo lo fabrican. Si yo puedo
medir perfectamente el producto, sin duda alguna y con buen acceso a la
información, entonces no tengo por qué preocuparme por los insumos o por los
procesos, porque analizando sólo el producto yo puedo opinar sobre la política o
programa. Son pues diferentes objetos de estudio que implican estrategias
distintas para hacer la evaluación. Dependiendo del caso se decide cuál es el
objeto de evaluación, en función de la información disponible o de la pregunta de
investigación. Muchas veces, en la realidad, se pueden combinar los tres
elementos, en especial el segundo y el tercero.

90
Pero se pueden hacer otros tipos de evaluaciones. La evaluación tiende a
comparar. Es así como la evaluación de medios consiste en comparar los
objetivos de la política con los medios puestos a disposición. Puede suceder que
se crea que una política cualquiera es un fracaso, al ver los resultados y los
objetivos que se han fijado, pero el problema puede nos ser la política y cómo
está diseñada, sino que nunca tuvo los medios necesarios para su desarrollo.
Por lo tanto una manera de evaluar una política pública es reflexionar sobre si
los medios que se han tenido a disposición realmente permiten tener un
resultado correcto. Al pensar el asunto de este modo, tal vez se pueda concluir
que a pesar de los pocos recursos (poquita plata, por ejemplo) los resultados
fueron extraordinarios, de tal manera que si hubieran contado con más recursos,
los resultados serían superiores. El éxito de la política pública no depende
siempre de su diseño, sino también de los adecuados recursos. Tal vez ese
postgrado tiene unos objetivos excelentes, pero los medios puestos a su
disposición son tan malos que, obviamente, no puede tener buenos resultados.
Los medios no corresponden a los objetivos. No sé si es tradicional, pero sí
común, que las políticas públicas sobre el papel sean muy bonitas, pero nunca
hay medios suficientes o adecuados para desarrollarlas. Entonces se puede
atribuir a los medios dispuestos el grado de éxito en la política.

En la evaluación de resultados también se pueden comparar los objetivos


con las realizaciones, que es lo más común. Qué tanto porcentaje de los
objetivos se ha cumplido. Aquí los resultados son la idea central. La evaluación
de resultados tiende a centrarse sobre la actividad de la entidad. Por ejemplo, en
la política de salud se puede presentar como resultado eficaz que se pase del
50% de afiliados a un 99%. Eso puede decirse que es un resultado excelente y
que la política va bien, en términos de la actividad administrativa y sus
resultados. Casi todo el mundo está afiliado a un sistema de salud, así que el
resultado es bueno. Las evaluaciones más sencillas lo que hacen es limitarse al
número de afiliaciones o al número de camas o de su ocupación o, en
educación, al número de niños escolarizados, etc., etc. Evaluación de resultados
es de resultados. Estas evaluaciones son, como yo digo, sondeos en boca de

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urna de la administración. Es lo que aparece en los informes de gestión o se
presenta en las rendiciones de cuentas, pero lo que no se menciona es el
impacto. El impacto es otra cosa, porque el objetivo de la política de salud no es
entregar un carné a todo el mundo, sino que haya amplio acceso a la salud,
incluso que la gente no se enferme y si lo hace tenga acceso a un hospital con
buena calidad en la prestación del servicio. Eso no se mide como resultado. El
impacto implica ir más allá de acuerdo con los objetivos finales de la política e
implica ver no sólo los efectos previstos sino los efectos no previstos, porque
toda política tiene efectos que no se previeron, porque son efectos que incluso
pueden complicar otra política o que van en contra de la política misma.
Tomemos el ejemplo de la política de seguridad democrática, que es uno de los
programas bandera del gobierno nacional. Uno de sus objetivos ha sido el de
acabar con lo que se conoció como la pesca milagrosa y evitar los secuestros en
las vías y carreteras del país. Pues bien, podemos decir que en ese aspecto, por
lo menos, la política ha sido exitosa y que hay más seguridad en las vías
principales del país. En términos de objetivo, aunque no tengo los datos exactos,
sí se sabe que disminuyeron los secuestros mediante esta modalidad. El efecto
no previsto es que ahora, como las vías son más seguras, todos los bogotanos
desde el viernes a las 3 de la tarde arrancan por todas las vías del país y,
entonces, se aumentaron los accidentes de tránsito, que a su vez, impactan
sobre los costos de la salud y los costos de los seguros. Es decir, una política
puede tener efectos positivos, pero puede incidir sobre otra política con efectos
negativos. Es común, en los efectos políticos, que usted trate de resolver el
problema, pero genere otro, y usted hace su evaluación, únicamente
centrándose en su programa. Sólo ve los beneficios de ese programa, sin
considerar los daños colaterales, como se dice ahora. Una evaluación de
impacto debe tener la posibilidad de ver los efectos que no se preveían. Hay que
tener un poco de perspicacia o algo de imaginación para ver qué ocurrió con los
efectos de una política.

También podemos evaluar el nivel de eficiencia (medir la eficiencia) y


comparar los medios (cuántos recursos usé para hacer esa política) con los

92
resultados, en términos de calidad. En el campo educativo o en el de salud se
tiende a crear este tipo de medición. Cuánto vale en promedio un hospital o un
paciente o cuánto cuesta un estudiante universitario en la Nacional y compararlo
con el de otra universidad. Se pueden generar mediciones para establecer qué
tan eficiente es una institución frente a otra. Todas esas comparaciones son
complejas porque hay que mirar todo el tipo de servicios que se ofrece.

También hay una evaluación que se hace muy pocas veces, que es la del
nivel de satisfacción (comparar las necesidades con los efectos reales de la
política), porque muchas de las políticas públicas lo que buscan es responder a
las necesidades de la gente. Esta evaluación implica a la población afectada por
la política y objeto de la política y requiere, a veces, un trabajo mucho más que
sociológico, olvidando el programa concreto para oír a la población y conocer su
percepción frente, por ejemplo, a qué tanto ha mejorado la salud pública en el
país. Entonces, como pudimos ver, dependiendo de la pregunta de
investigación, se puede optar por una o varias formas de evaluación.

3.4. TIPOS DE EVALUACIÓN

Otra manera de entender las evaluaciones de la política pública es


considerándolas en tres tipos. El primero corresponde a la evaluación
descriptiva. Como hay gran complejidad en la acción del Estado, ocurre que, a
veces, ni siquiera el mismo Estado sabe bien qué y cómo lo hace. Dada la
complejidad y amplitud que puede alcanzar una política, es necesario describir
cuál o cuáles son las actividades que lleva a cabo una entidad en cumplimiento
de su función y de sus políticas (quién hace qué y cómo). Algunas de esas
actividades se hacen por rutina, sin el conocimiento de por qué se hacen,
solamente porque siempre se hicieron, se siguen haciendo. Pero ese conjunto
de actividades, al fin y al cabo genera una política global. Entonces, para poder
entender esa política y sus efectos en toda su complejidad se hace necesario

93
describirla. Es una evaluación que describe la intervención de una política
pública.

Luego tenemos la evaluación más tradicional, que es la evaluación


normativa. Si usted dijo que iba a hacer tal cosa, vamos a ver si cumplió con la
norma que usted mismo se fijó. Conocer si se alcanzaron los objetivos es lo más
habitual de la evaluación, aunque muchas veces para ello hay que agotar una
fase descriptiva, en la que se señalen quiénes son los responsables de cada
actividad en ese embrollo que a veces se encuentra en los diseños
administrativos y políticos-administrativos.

La tercera versión es la de orientación causal (cuáles son los efectos de la


intervención), que tiene un carácter casi científico. Para establecer las
diferencias entre los tres tipos de evaluación veamos unos ejemplos de
preguntas de evaluación descriptiva: cómo solucionar el problema de
recolección de basuras en Bogotá o cuál es el estado de las vías en Bogotá.
Responder implica la descripción del problema y la manera de resolverlo. Esa es
la evaluación descriptiva. Muchas veces tiene que pasarse por la evaluación
descriptiva para lograr acertar en la pregunta normativa, que puede ser si se
respetan las normas de tránsito, por ejemplo. ¿Se respetan las normas y
procedimientos en la atención a desplazados? ¿Se lograron los objetivos de la
política de vivienda de interés social? ¿Si se cumplen las normas? Ahí hay que
comparar entre lo que existía frente a los resultados de la meta que se ha fijado
(comparación entre situación existente y la ideal de la meta). En la orientación
causal, por ejemplo, la pregunta puede ser, en qué medida contribuye el pico y
placa a disminuir la contaminación del aire. ¿Sí ha disminuido y cuánto? El
asunto de determinar de qué tanta utilidad ha sido esa medida para disminuir la
contaminación del aire obliga a adoptar una estrategia mucho más compleja, en
términos de tener información antes y después (comparación longitudinal) y de si
se necesita o no establecer un grupo de control. Recuerden el ejemplo del
problema de la política antitabaco. Cuando se hace una evaluación se está
abocado a una pregunta de cualquiera de estos órdenes, que determina el tipo
de evaluación.

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3.5. QUIÉN EVALÚA

Aunque en la Contraloría está claro quién evalúa, de todos modos vale la


pena conocer el tema y las diferentes perspectivas que se manejan desde el
punto de vista de quién evalúa. El asunto de quién evalúa no es neutro, porque
la posición determina también el tipo de mirada y el tipo de conocimiento.
Miremos por ejemplo los discursos sobre política económica en el país. Aunque
uno diría que los datos económicos son unos y los mismos para todos, podemos
escuchar a Eduardo Sarmiento haciendo un análisis de la política económica y
diciendo que con base en la evaluación que hace de las cifras se puede afirmar
que las cosas no van bien. Pero con los mismos datos, el ministro de Hacienda
afirma que la política económica va marchando por buen camino. La
interpretación de los datos y sus efectos dependen entonces de la posición
desde la que se ubique el evaluador. La idea de tener evaluación perfectamente
objetiva, científica, es una perspectiva que se busca, pero otra cosa es
realmente obtenerlo. Yo creo que es una utopía. La práctica nos enseña que los
resultados de una evaluación de una política pública o programa dependen
también de quiénes son los evaluadores y si estos son externos
(heteroevaluación), internos (autoevaluación) o son evaluadores mixtos
(evaluación pluralista).

Hago aquí un paréntesis, por una inquietud que me han planteado. Yo


hablo de política o programa y casi no utilizo la palabra proyecto, que ustedes
usan mucho, porque básicamente no hay grandes diferencias conceptuales. Un
proyecto es parte de un programa, que a su vez hace parte de la política pública.
Todo en conjunto es la política pública. Se puede evaluar parte de esa política.
Es como las muñecas rusas, las matriuskas, que uno ve una, pero la abre y
puede sacar otra y siempre hay una más pequeña. Es la misma lógica de
política, programa y proyecto. Finalmente es la misma cosa. La diferencia que
podemos anotar sería que tradicionalmente el proyecto es el desarrollo, es

95
donde ocurre la implementación concreta. Es ahí donde se encuentran
exactamente quiénes hacen las cosas, el costo, los tiempos, etc. La política se
divide en varios programas y varios proyectos, generalmente, pero esas son
convenciones que usted puede ver que no son siempre respetadas, porque tiene
que ver también con la visión y con la estructura importada de Estados Unidos,
que no corresponde a la lógica político-administrativa colombiana. Si ustedes
detallan, encuentran por ejemplo que en el Distrito hay políticas que a veces
llaman programas, a veces proyectos, a veces macroproyectos y otras sí
política. Son términos genéricos para definir la acción pública con unos
objetivos, que pretenden desarrollarse en tanto tiempo y para tales efectos. El
asunto del nombre es relativamente secundario.

Para retomar el tema, decimos entonces que dependiendo de los


evaluadores, se originan entonces evaluaciones externas, internas o
(autoevaluación) o mixtas o pluralistas. La idea tradicional e histórica que se
tiene de la evaluación es la externa o heteroevaluación, que se traduce en que si
se quiere tener una evaluación objetiva y científica de un programa, es
recomendable que las personas que hacen la evaluación no tengan nada que
ver con el desarrollo del proyecto; es decir, que sean personas totalmente
ajenas a cualquier interés que atañe al programa. Se les contrata para hacer un
trabajo y ellos no tienen ningún interés en calificar un programa de bueno o
malo. Para evaluar esa política lo único que les corresponde es usar unas
metodologías adecuadas y unos instrumentos que les permitan evaluar
objetivamente, a partir de los datos que encontraron del programa. Ese es un
estado ideal con el cual se arrancó en el tema de evaluar política pública. Había
que buscar un experto, de ser posible lo más ajeno del mundo. A Colombia traen
expertos de Inglaterra para hacer evaluaciones, por ejemplo, del programa de
Familias en acción, pues no se cree que haya algún inglés que tenga un niño por
ahí involucrado en el programa y, por lo tanto, se presumen muy objetivos.

Con esa mirada se cree que se permite la veracidad de la evaluación y, en


consecuencia, ofrece una mayor confiabilidad y una mayor credibilidad. Es
clásico de la evaluación externa contratar a alguien de afuera. De cierta forma,

96
es la situación de la Contraloría frente a los entes que audita, ya que en términos
teóricos se supone que la Contraloría es totalmente independiente del poder
ejecutivo o ejecutores de las políticas y que, por ende, lo que hace la Contraloría
no tiene ninguna interferencia o ningún interés político. Sin embargo ese
enfoque tradicional en los países en los cuales se desarrolló (principalmente
Estados Unidos y en Europa un poco más tarde) empezó a tener limitaciones.
Esas limitaciones son las que experimenta la misma Contraloría en su labor,
pues cuando ustedes van a visitar una entidad que estén evaluando, la
institución se preocupa por lo que pueda opinar la Contraloría y procuran que
todo aparezca en orden, temiendo por las consecuencias de distinta índole. Esa
actitud es de prevención y, consecuentemente, es presumible que se esconda
información sobre hechos no tan regulares, a la espera de que los evaluadores
no se den cuenta. Es como un juego entre el gato y el ratón, para ver quién es el
más hábil. Además, hay hechos que el ejecutor ve como positivos, pero la
Contraloría, a su vez, los ve con críticas. El evaluador considera que debe
criticar (“me toca decir algo, porque si no...”) y que la gestión no puede estar tan
perfecta. Esa conducta puede ocasionar dificultades en el acceso a la
información, porque la institución no va a suministrar más información que la que
al evaluador se le ocurre pedir. Es decir, no hay una colaboración real, hay una
colaboración obligada, que limita la evaluación. Eso de que unos evaluadores
lleguen a quedarse 15 días en la institución, que incluso esté obligada a darles
una oficina para que trabajen, que pasen haciendo entrevistas de forma casi
inquisitorial a todos los funcionarios y que piden y piden información, genera
desde luego un sentimiento de prevención, por decir lo menos, y puede acarrear
el acceso limitado a la información, porque puede ser una información parcial o
parcializada.

Algo similar puede ocurrir en este proceso de evaluación externa si, por
ejemplo, se contratan unos expertos por cuatro meses, que vienen al país, a la
región o a la ciudad para hacer una evaluación de una política cualquiera. Ellos
llegan y, como ya tienen un esquema más o menos preprogramado,
rápidamente hacen las entrevistas que les señala el esquema, recogen toda la

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información y los documentos que pueden, después se van a una oficina y se
ponen a escribir cien páginas y así cumplen con la labor que les contrataron.
Entonces puede ocurrir que si el informe producto de su evaluación tiene
críticas, genere el rechazo de los evaluados, que argumentan para descalificar el
informe cosas como que quienes lo elaboraron no conocen nada del tema, que
no preguntaron cómo era el asunto, que se enfocaron en otra cosa que no tenía
relación con el tema, que no consideraron que hubo un problema importante en
ese momento y, por lo mismo, al no darle credibilidad a esos señores
evaluadores, tampoco se la dan a las conclusiones o recomendaciones que
contenga el informe de evaluación, el cual puede ser excelente, pero por la
forma en que fue hecha esa evaluación no produzca ningún impacto positivo.

Pero no olvidemos que la función real de la evaluación no es la de buscar y


encontrar culpables, la de buscar el contrato mal hecho, la trampa, el vicio de
trámite u otras formas de incumplimiento, sino la de buscar las formas de
mejorar las prácticas administrativas y los resultados de la gestión pública. La
visión de una evaluación externa algo inquisidora no produce impactos internos
y genera rechazo. La ventaja de esa evaluación externa es que sí ofrece
credibilidad y confianza en las personas ajenas al ejecutor.

Dadas estas limitaciones que hemos mencionado con respecto a la


evaluación externa o heteroevaluación, poco a poco han ido siendo
desplazadas, aunque no eliminadas, porque siguen siendo útiles para ciertos
eventos y actividades. Es así como se fueron empezando a practicar
evaluaciones de tipo diferente, conocidas como auto evaluaciones, en las cuales
los propios responsables de las políticas se evalúan. Ya que los ejecutores
conocen muy al detalle todos los pormenores de la actividad, la visión que ellos
deben tener se presume muy clara. La autoevaluación debe permitir obtener una
información más real o, por lo menos más completa, desde adentro, sobre los
problemas que pueda tener la política y para que eso suceda se deben dar unas
condiciones. La primera está relacionada con evitar precisamente el carácter
inquisidor que le critican a la evaluación externa y que, por lo tanto, no es un
instrumento de castigo, pues en Colombia, como en otras partes, no impera un

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espíritu de kamikaze o tendencia a la autoflagelación. Los funcionarios
responsables de las ejecuciones no deben esperar sanciones de este proceso,
pero el sentido de la autoevaluación tampoco es el de embellecer las cosas y
decir que todo es bueno y no hay nada mal.

La evaluación interna, entonces, debe tener unas garantías de que el


proceso va a darse exclusivamente para el mejoramiento de la política, porque
así se crea un ambiente favorable para acoger las conclusiones y se pueden
aceptar los cambios sin resistencia; aunque la resistencia al cambio es
connatural al ser humano, que sólo acepta cambios cuando está convencido de
que conlleva ventajas. Por eso la política tiene un matiz conservador, porque
siempre es difícil dar saltos a sitios desconocidos y por lo tanto se frenan los
cambios. Es por esa razón que la intención de una evaluación interna es
justamente la de producir convencimiento y no resistencias, ya que el ejercicio
ha sido realizado por ellos mismos, que deben creer que han hecho lo mejor. Es
decir, si por su propia cuenta determinan que hay elementos para replantear y
mejorar, sin consideraciones como intrusión o inquisición, el ánimo para llevar a
cabo esos cambios es óptimo. Esa es la ventaja de este tipo de evaluaciones,
que son las auto evaluaciones.

Las dos categorías mencionadas tienden a combinarse. Seguramente


ustedes han oído hablar de los procesos de acreditación universitaria o de
programas académicos. Ese caso es un ejemplo típico de combinación de las
dos modalidades de evaluación vistas. El proceso se inicia con una
autoevaluación en la cual los estudiantes, los profesores y los administrativos
formulan sus observaciones y hacen sus precisiones sobre el tema de
evaluación y elaboran un informe, que envían al Ministerio de Educación. El
ministro, por su lado, manda unos pares académicos que van a hacer una visita
y, que de acuerdo con unos criterios, efectúan una evaluación externa y
elaboran su informe, que, a su vez, es enviado de nuevo al Ministerio de
Educación y a la instancia pertinente. Entonces otros expertos leen los informes
de ambas evaluaciones (externa e interna), se hacen su propia opinión frente al
programa equis y emiten un juicio, en el dan o no la acreditación, en función de

99
los criterios que determine el Ministerio. Esta combinación de evaluaciones, en
dos momentos distintos, es una práctica ya común y que se ha desarrollado
básicamente por los problemas de la sola evaluación externa.

Hasta la misma Contraloría podría generar ese tipo de estrategias de


investigación, aunque se vean como un poco más complejas de llevar a cabo.
Es lo que llamamos la evaluación mixta o pluralista, porque están involucrados
evaluadores externos e internos. En ese grupo evaluador mixto pueden
participar expertos externos, ajenos a la institución, pero que tienen
conocimiento del sector y de la práctica de la evaluación y, por ejemplo,
miembros del personal de la institución evaluada que trabajan en la política
evaluada. En grupo, pueden iniciar con el diseño conjunto de la evaluación para
tener en cuenta los criterios externos, la visión del de afuera, pero también la
visión del ejecutor y tratar de buscar un acuerdo, una conciliación entre los
diferentes puntos de vista reflejada, por ejemplo, en cuáles son los indicadores
más apropiados, a quiénes entrevistar o en qué sitios mirar cómo van las cosas;
o sea montar realmente una estrategia de evaluación conjunta que sea avalada
por ambas partes. La intención es que en un solo proceso se combinen las
ventajas de las dos perspectivas y se traten de evitar las desventajas. Desde
luego que el proceso tiene dificultades, porque la coordinación exige trabajo y
tiempo mayores que las evaluaciones aisladas, pero gana en legitimidad,
credibilidad y mejora de resultados.

Pero la evaluación pluralista no siempre se hace en equipo, aunque


involucre evaluaciones externas e internas. Con frecuencia se hacen
evaluaciones cuando hay problemas y puede suceder que esos problemas
generen tensiones, en las que nadie confía en nadie y, por lo tanto, la estrategia
que se produce es la de usar varios equipos de evaluación. A manera de
ilustración veamos un ejemplo. Supongamos que la dirección de una institución
del sector va a contratar una evaluación y lo hace con alguien de su confianza,
pero el sindicato de la entidad no confía en ese contratista. Es el momento de un
conflicto laboral. Para los trabajadores todo lo que salga de la dirección es una
mentira o una estrategia para cambiar las cosas que no le son favorables.

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Entonces el sindicato de los empleados contrata otra evaluación a gente de su
confianza. Y puede suceder que hasta el Ministerio haga una tercera evaluación.
En ese escenario de desconfianza se van a generar tres visiones, tres
evaluaciones (punto de vista pluralista) y tres conclusiones o recomendaciones,
que pueden tener denominadores comunes en la lógica de la triangulación. Si un
indicador es de cinco en una evaluación, pero una de las partes no confía en ese
resultado y busca otro indicador que arroja el mismo resultado de cinco, pues va
a cambiar la desconfianza por la credibilidad. La idea es la de multiplicar los
puntos de vista y lograr tejer, a través de esas diferentes evaluaciones, un relato
común, como dicen ahora. Obviamente esta situación aplica para el caso de una
entidad que tiene un conflicto en su interior, e implica un aumento de los costos,
pero finalmente hay que señalar que esta estrategia tiende a dar buenos
resultados porque fomenta el diálogo. La evaluación también es la forma de
obligar a dialogar a las diferentes partes y termina generando algunos elementos
comunes que facilitan las transformaciones y los cambios institucionales.

El control interno es un caso en el que limitan la evaluación externa y la


evaluación interna. Su finalidad es la de tener unos diagnósticos lo más objetivos
posibles y describir la realidad tal como es y con menos subjetividad. La
auditoría, por su parte, se concentra en analizar las cuentas, que es un trabajo
mucho más técnico. O también están los controles de gestión y seguimiento
como actividades que toman de alguna manera una de estas formas. En la
evaluación interna o la autoevaluación participan los implementadores o
ejecutores, por lo general, pero también los beneficiarios o usuarios del servicio
de la política. Ese conjunto, con un carácter participativo, permite el aprendizaje
colectivo y puede facilitar la redefinición de objetivos o metas. En la medida en
que la gente participa en la evaluación atiende las recomendaciones y entiende
mejor el punto de vista del otro, sin enfrentamientos o confrontación entre dos
lugares de la sociedad. En la mixta o pluralista también pueden participar los
beneficiarios, de ser posible, ojalá sin ánimo acusatorio o de denuncia de errores
o acciones mal hechas, sin dejar de criticar positivamente y para mejorar las
situaciones. La participación tiene un elemento de tipo político, o más bien de

101
lógica instrumental. Si lo invito a participar ahora, después va a ser más fácil
convencerlo del cambio. En Colombia dicen: yo participo, tú participas y él
decide, pero justamente debería ser lo contrario.

Estas tres separaciones de estrategias para evaluaciones distintas es


producto de un proceso histórico. En los años cincuenta-sesenta sólo se creía
en la lógica externa (expertos, neutralidad), pero como se evidenciaba que esas
evaluaciones generaban problemas y tensiones, que no suscitaban los cambios
que se necesitaban y que muchas de ellas terminaban en el cajón de alguna
oficina, entonces se empezaron a desarrollar estrategias más incluyentes y
motivadoras de más participación, desde el momento del diseño hasta el de la
determinación de las soluciones, todo mediante el diálogo.

Se vinieron determinando, entonces, unas etapas para realizar una


evaluación mixta. Primero había que establecer un lugar de mediación y de
integración entre expertos y actores, incluidos los beneficiarios; es decir, hacer el
equipo de evaluación para definir la estrategia de evaluación, acordar los
tiempos, la información que se necesita, los indicadores y la estrategia, entre
otros elementos. Luego sigue la etapa de evaluación de los documentos, para
informarse sobre todos los procesos. Se hace, entonces, trabajo de análisis
documental, seguido de las entrevistas para dialogar con las personas que
participan del proceso de implementación y de los diálogos con los beneficiarios
para conocer el grado de la atención que les han brindado y si los beneficios
corresponden a sus expectativas, etc. Y luego se hace una síntesis, una
integración de los resultados obtenidos en las tres etapas previas (análisis de
documentos, entrevistas con implementadores y entrevistas con beneficiarios).
Con este documento se puede regresar a las personas participantes y
entrevistadas para que se ratifiquen, en la idea de mucho diálogo, aunque tome
más tiempo.

Para todo el proceso es muy importante la constitución de la instancia de


evaluación, que determina o precisa los objetivos cuantitativos y cualitativos del
programa y los indicadores de resultados, de impactos y de satisfacción). En esa

102
instancia deben concurrir expertos externos (por ejemplo, la Controlaría),
responsables de la política y beneficiarios por cada eje y en ella se debe diseñar
una estrategia para cada eje.

3.6. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN. TÉCNICAS Y CONDICIONES

Definir las metodologías y las técnicas de evaluación es una acción que


depende de la capacidad y formación de los evaluadores, del tiempo (no es lo
mismo hacer una evaluación en quince días o en dos años) y de los recursos
disponibles, como las herramientas y la cantidad y calidad de la gente
colaboradora (es diferente si usted está solo y si cuenta con diez personas, más
quince asistentes). Todos esos elementos terminan influyendo en el diseño
mismo de la evaluación y en sus posibilidades reales para efectuarla.

Como mencionaba anteriormente, la evaluación es un trabajo que tiene


competencia multidisciplinaria y es un trabajo en equipo, en el que hay que
compartir las diferentes posiciones, discutirlas y acordar los elementos de juicio
que se aplicarán en los diferentes momentos del proceso de evaluación. En
términos generales debemos señalar cinco condiciones para el desarrollo
satisfactorio de una evaluación.

Primero debe haber una relativa independencia de los organismos de


evaluación frente a los solicitantes, para permitir el ejercicio crítico y
responsable. No debe ser lo que a veces ocurre aquí con los sondeos, que los
resultados dependen de quién pide el sondeo y quién lo paga. El asunto es de
independencia entre los que piden la evaluación y los que la hacen y que brinde
espacio para la crítica y el debate de las problemáticas.

La segunda, tiene que ver con la capacidad intrínseca de los evaluadores y


su profesión. El equipo de evaluación debe ser integrado por personas de
distintas disciplinas, que evita los sesgos profesionales y permite matizar mejor
los diferentes puntos de vista posibles.

103
La tercera condición está relacionada con la transparencia que debe tener
la información administrativa y el acceso a las fuentes de información. Si no hay
colaboración de la institución o sólo hace lo mínimo y en el último plazo, o hasta
al día siguiente de vencido el plazo, los resultados no serán los mejores.

Otra condición importante es la pluralidad de órganos de evaluación,


porque, como lo hemos reiterado, permite la emulación entre expertos y la
utilización de los resultados por parte de quienes toman decisiones.

Por último, una de las condiciones es que debe haber garantía de


publicidad y de acceso a los resultados e informes. Las evaluaciones,
particularmente del sector público, siempre son, justamente, públicas. Lo ideal
es que todas las evaluaciones sean publicadas, que el público tenga posibilidad
de acceder a los resultados. Por esta misma razón es muy importante que en la
evaluación se indique la manera como se ha hecho la evaluación, los tiempos,
qué y cómo se hizo, a quién se entrevistó, a qué grupo de personas, etc. Es de
precisión metodológica poder indicar las dificultades o los límites que se tienen
en una evaluación. En algunos países, donde ya es costumbre hacer evaluación,
se constituyeron asociaciones profesionales de evaluadores, así como las hay
de abogados o ingenieros. Esos profesionales de las evaluaciones se han
reunido y definido un código deontológico de la evaluación, en el que se
desarrolla la idea de que las evaluaciones deben cumplir con una serie de
condiciones y que para aceptar un contrato para hacer una evaluación el
profesional debe garantizar esas condiciones mínimas. Hay situaciones en las
que no se debería aceptar hacer una evaluación, si el evaluador sabe que la
intención es muy sesgada y el propósito bien específico en un resultado
determinado. Eso no permite trabajar en forma independiente o autónoma. Lo
mismo ocurre si el contratante le limita la información, igual que el evaluador
debe garantizar que no hurgará en documentos confidenciales. Si ustedes
buscan por internet podrán encontrar esos códigos deontológicos de evaluación.
Creo que hay tres o cuatro asociaciones en Estados Unidos y también en
Europa, que tratan de promover la evaluación con ciertos criterios.

104
A manera de conclusiones de esta parte, vamos a decir que hay que
entender que la evaluación es un proceso político en busca de argumentos,
porque se pretende entrar en el debate político en la búsqueda de argumentos y
sustentaciones fuertes y precisas. No es como en los años cincuenta, cuando en
los Estados Unidos los expertos hacían una evaluación, le mandaban el papelito
al Congreso y éste, como no puede decir que la ciencia se equivoca, entonces
aprobaba las recomendaciones y las incluía al día siguiente, sin mayor
problema, en los cambios de la política. Esa fue la utopía tecnocrática de ese
momento, con la idea de que la tecnocracia gobernaba el mundo de la política.
La evaluación es un argumento más en el debate político. La evaluación es un
elemento importante, pero sólo un elemento de varios para la decisión política.

Inclusive la dinámica política puede moverse en el sentido contrario al de


las conclusiones o recomendaciones de una evaluación o puede estar
atravesada por las circunstancias propias del momento. Como en general las
evaluaciones se hacen sobre realizaciones, hechos ya ocurridos, las
necesidades o los problemas pueden haber cambiado y los resultados de la
evaluación pueden perder interés. O puede ocurrir, por ejemplo, que la
evaluación que hace la Contraloría del Distrito, de las políticas distritales o de las
instituciones, se enfrente al problema de que como el Distrito cambió su
estructura administrativa parcialmente, las observaciones que haga no sean
acogidas porque tienen que ver el modelo anterior y ya no caben en ese
momento. También puede suceder que por un cambio de gobierno se cambien
las políticas (que tiene todo el derecho y la legitimidad para cambiar políticas),
sin dar razones profundas más allá de que ganó las elecciones y no está de
acuerdo con la política anterior o quiera corregirla para introducirle nuevos
elementos. Entonces la evaluación juega un papel de argumento en la discusión
política, aunque haya alguna tendencia de los políticos a no creerle a la
evaluación si esta no transita previamente por el dominio público; es decir, si la
Contraloría hace la evaluación y la manda por correo certificado al alcalde y por
obligación al Concejo, puede suceder que no genere impacto, porque en su
lógica política, el político se va a mover en función de la toma de conciencia de

105
la ciudadanía. Si los ciudadanos empiezan a reclamar y a criticar y, además,
interviene la prensa, eso puede reflejarse en términos electorales y, entonces,
ahí sí se preocupa más el político. Si la opinión pública, por ejemplo, dice que
los consejos populares son buenos, entonces el próximo alcalde los va a
mantener, pero si dice que no sirven, le queda más fácil acabarlos, haya o no
evaluación científico-técnica del asunto. El impacto de la evaluación muchas
veces depende de la publicidad que se le haga y eso es una deformación muy
común. Por eso las evaluaciones deben ser públicas. Ahora con la internet es
mucho más fácil, para que sean asequibles a buena parte de la población.
Incluso yo creo que el trabajo ahora de la Contraloría tiene una función
educadora y formadora de opinión pública, mediante la difusión de sus
evaluaciones en un lenguaje fácil para la gente normal y no experta. Es también
una forma de permitir la formación política del ciudadano. Si al ciudadano se le
permite el conocimiento de los problemas, de cómo se hacen las políticas
públicas, cómo se transforman y cuales son sus dificultades, esos elementos
hacen parte de la formación general de un ciudadano y, si creemos que todavía
hay un mínimo de racionalidad, van a permitir un voto más ilustrado. De ahí la
importancia de la difusión de las evaluaciones entre el público.

Otro elemento importante es que una buena evaluación no es


necesariamente la que está bien hecha, por la técnica utilizada. Hay algunas
evaluaciones de hace unos años que nadie entiende, porque son muy técnicas.
Se usaron técnicas que sólo entendían diez economistas del país. Esas
evaluaciones son muy sofisticadas, tal vez buenas, porque están bien hechas,
contienen información pertinente e interesante, pero no es lo más importante de
una evaluación. Una buena evaluación es la que realmente sí tiene impacto en
la política a transformar y cuyas recomendaciones han sido aplicadas con éxito.
No la técnicamente bien hecha y que de pronto sirve como análisis, pero no
sirve como valoración que ayude a cerrar con éxito el ciclo de la política pública.

106
4. UNA GUÍA DE PRESENTACIÓN DE LA EVALUACIÓN

Para terminar voy a presentar una guía de lo que debería tener una
evaluación. Es una especie de índice. El primer comentario importante es que
para que una evaluación tenga impacto no debe tener 300 páginas porque nadie
la va a leer, salvo el que tiene que tomar decisiones. No vale la pena hacer un
mamotreto. El informe de evaluación debería empezar con un resumen
ejecutivo, porque permite tener una visión del proceso de evaluación. En ese
resumen se deben señalar cuáles son las preguntas iniciales por las cuales
arrancó el trabajo de investigación; se hace una breve descripción del programa,
una descripción de qué es la política pública realmente y cómo funciona (incluye
organigrama), para entender de lo que se trata. Luego se presentan los
principales resultados en un resumen, con las implicaciones que tienen esos
resultados, en términos de qué hay que cambiar o qué significa para la política, y
termina con algunas recomendaciones. Esas recomendaciones se precisan
incluyendo algunas variables según el destinatario del documento, porque a
veces hay políticas públicas que aplican a varios entes y, en consecuencia, el
orden de presentación de las recomendaciones hay que ajustarlo según la
institución a la cual se está remitiendo. Primero deben ir las recomendaciones
principales que corresponden a ese ente.

Generalmente las políticas públicas corresponden a problemas públicos, y


con ellas se pretende resolver o mitigar ese problema público. Entonces el
segundo punto está relacionado con la descripción del problema que pretende
abordar la política e incluye términos generales como dimensión, alcance,
gravedad, tendencias, si el problema aumenta o disminuye, etc. Y también en
este punto se incluye qué se ha hecho antes con respecto al problema. Es
bueno mirar atrás para no caer en recomendaciones que ya se intentaron y no
funcionaron o, de pronto, sí fueron procedentes, pero algo ocurrió.

Luego se describe el programa que estamos evaluando, pero de forma más


amplia que la del resumen ejecutivo. Se amplía esa parte con metas, objetivos y

107
las actividades del programa, considerando cuáles están contempladas en el
plan inicial y cuáles son las actuales, porque una cosa es el plan previsto por la
política y otra cosa es la realidad de lo que se hace. Siempre hay diferencias
entre el papel y la realidad. Además, no todas esas actividades se hacen al
mismo tiempo. No se pueden cumplir todos los objetivos y propósitos de una
sola vez. También se describe el contexto en el cual se desarrolla el programa y
allí se incluyen los apoyos en aspectos administrativos o políticos. Si alguno de
ustedes ha leído mi texto se dan cuenta de que para la política pública tenga
éxito son muy importantes los apoyos oficiales, políticos o jurídicos, porque
permiten el desarrollo adecuado del programa. Un programa que no tiene apoyo
termina en el olvido generalmente. También en el contexto se muestra la
ubicación de desarrollo del programa, qué población la originó, lugar, recursos
físicos del programa, factores históricos, la financiación, etc. También se debe
precisar la información de los beneficiarios de ese programa: número,
características, cómo fueron seleccionados, cuánto tiempo llevan en el programa
y, en fin, todos esos elementos que se puedan añadir y que sean pertinentes
con respecto al público blanco de la política. En esta parte de descripción debe
igualmente haber una reseña del grupo de funcionarios responsables del
programa, quiénes son, tiempo de vinculación, formación, etc.

En este punto ya se puede continuar con la evaluación propiamente, pues


ya se conoce el contexto del programa. En este aparte es muy importante
empezar con la pregunta principal (qué motivó la evaluación), para seguir con la
descripción de cómo se realizó el estudio, cuál es el diseño, el periodo de
análisis, cómo se recogieron los datos y, de forma breve, cómo se analizaron los
datos, tras de qué estrategia, si se hizo algo en medios informáticos o si se
usaron métodos matemáticos sencillos, para finalmente describir cuáles fueron
los resultados, pero, a la vez, cuáles son los límites de esos resultados, porque a
veces hay tendencia a extrapolar muy fácilmente. Por la forma como se
recolecte la información y por la calidad de esa información a veces hay límites;
hay elementos en esa información que, de pronto, no son tan certeros, entonces
se deben indicar honestamente esos límites: “Bueno, cuidado con ese dato que

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hay que profundizar más” o “los datos no son totalmente confiables” o “en ese
tema no pudimos tener acceso a buena información”, para luego concluir e
interpretar lo que ocurrió, emitir un juicio particular de interpretación de lo
analizado y termina con las recomendaciones de acción.

Luego del punto quinto puede, opcionalmente, ser pertinente comparar los
resultados o la estrategia de evaluación que se usó con evaluaciones hechas en
otros programas similares. Como hoy en día está difundida la práctica de la
evaluación, puede ser interesante mostrar cómo se evalúo ese programa similar
en otra parte y así tener otro punto de referencia. También opcionalmente se
pueden formular recomendaciones para evaluaciones futuras; por ejemplo,
hacer una evaluación en dos o tres años del mismo programa, para
particularmente mirar tal asunto que hoy no se puede o dejar planteada la
necesidad de un complemento por algunas restricciones.

Este es el índice en términos generales para el informe de evaluación, que


puede terminar con la formalidad de unos agradecimientos y debe contener unos
anexos con algunos de los elementos correspondientes a la metodología, como
formatos de encuestas, todas las tablas y gráficos, eventualmente las
trascripciones de las entrevistas más dicientes. Terminado así nuestro informe,
esperemos que alguien va a leer el documento.

4.1. ESQUEMA DE LA GUÍA DE PRESENTACIÓN DE UNA EVALUACIÓN

I. Resumen ejecutivo
ƒ Preguntas de investigación
ƒ Breve descripción del programa
ƒ Principales resultados
- Resumen de los resultados
- Implicaciones
- Recomendaciones (a ajustar según el público)

II. Descripción del problema al cual se enfrenta el programa

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ƒ Dimensión, alcance, gravedad, tendencias
ƒ Intentos anteriores para de solución

III. El programa (descripción)


ƒ Metas y objetivos
ƒ Actividades
- Plan inicial
- Actividades actuales
ƒ Contexto
- Apoyos al programa
- Ubicación (población, lugar, recursos físicos)
- Historia del programa
- Financiación
ƒ Beneficiarios
- Número y características
- Modalidades de selección
- Tiempo de vinculación
- Desvinculación/deserción
- Otros datos pertinentes
ƒ Equipo de trabajo (staff de funcionarios)
- Número y características
- Tiempo de vinculación
- Otras características pertinentes

IV. La evaluación
ƒ Pregunta principal
ƒ Realización del estudio
- Diseño
- Periodo de análisis
- Metodología de recolección de datos (breve)
- Metodología de análisis de datos (breve)
ƒ Resultados

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- Resultados encontrados
- Límites a los resultados
- Conclusiones
- Interpretaciones
ƒ Recomendaciones de acción

V. Comparación con evaluaciones de programas similares (opcional)

VI. Sugerencias para evaluaciones futuras (opcional)

VII. Agradecimientos

Anexos
ƒ De metodología (ej. formatos de encuestas)
ƒ Tablas de datos
ƒ Transcripciones de material narrativo (entrevistas)

111
PREGUNTAS Y RESPUESTAS

Después de haber hecho esta presentación general con algunos temas


complejos, puede haber inquietudes o dudas. Quisiera en esta última parte de la
sesión resolver sus preguntas y oír sus consideraciones. Doy la palabra a este
selecto auditorio. ¿Quién tiene alguna observación?

P/ Doctor, ¿cómo podemos armonizar el control fiscal con las políticas públicas?

Esa pregunta es como compleja. Ustedes son los expertos en control fiscal.
El control fiscal se entiende, principalmente, como una actividad administrativa
con obligaciones tanto tributarias, como económicas y legales. La administración
pública ya no es una implementando políticas públicas. Ahora ha habido
transformaciones tenemos muchas entidades diferentes que implementan unas
mismas políticas públicas y, por lo tanto, se hace más complejo el diseño y el
seguimiento de las tareas administrativas, en términos de control. Controlar la
actividad de la administración pública tiene sentido en la medida que ese control
genere impactos, genere cambios en el entorno, irónicamente desde la
perspectiva del cumplimiento del derecho como tal. Hoy por hoy pretendemos
que la administración pública sea eficaz, eficiente y eso significa que cumpla con
los objetivos que se fija. Esa es una transformación frente a la lógica tradicional
de la administración. Antes la administración no se preocupaba por la meta y el
control era básicamente sobre el cumplimiento de las normas. Un buen
funcionario no es el que tiene resultados, sino el que cumple la normas y, en
esto estaba centrado exclusivamente el control fiscal. Desde luego que eso es
importante, y más en un Estado de Derecho. Las entidades deben cumplir las
normas. El problema es que cumplir las normas no quiere decir lograr los
resultados. Eso aplica en la lógica administrativa de que si cada funcionario
cumple con todas las normas que le toca cumplir, de forma automática se van a

112
lograr los objetivos de las políticas y el impacto deseado, así, casi sin esfuerzo,
solamente cumpliendo las normas generales de la administración pública en
materia contractual o financiera o laboral, es decir, haciendo lo que toca hacer
de conformidad con un contrato de trabajo. Esa visión está relativamente
revaluada y en ella se centraba el control fiscal: Si cumplió con las normas, si los
gastos estaban debidamente soportados, si los contratos eran correctos, si todos
los trámites se dieron, etc. De alguna manera ha cambiado el enfoque sobre las
políticas públicas, más que sobre la administración pública, pero también hay un
cambio de términos. Ya no se habla tanto de administración pública, sino de
gestión pública, o sea desarrollo de políticas públicas. Hay un mayor sentido de
la acción hacia afuera de la misma administración; entonces la idea es que
finalmente el control se vaya volcando hacia fuera también y no se concentre
únicamente en el trabajo netamente administrativo. Entonces no se trata de
armonizar el control fiscal con las políticas públicas, porque son dos trabajos
distintos, pero sí se pueden complementar. Una cosa es el cumplimiento
normativo en la labor administrativa, y otra cosa es lograr que ese trabajo
administrativo tenga impactos y cumplimiento de metas de políticas públicas. La
Contraloría no se puede centrar en el primero, sin considerar el segundo. Yo
creo que ese el reto: Hacer el cambio hacia la complementación que se
necesita, porque el problema para el ciudadano no es saber si equis institución
hizo buenos contratos o no. Lo que le preocupa al ciudadano es si el
administrador termina haciendo lo que debe hacer como gestión pública y
generando el impacto en la sociedad que se esperaba, obviamente cuidando los
recursos y cumpliendo las normas. La razón de la existencia de la administración
pública no es la de sobrevivir, sino la de cambiar algo fuera de ella misma. La
acción del Estado, en desarrollo de las políticas públicas, está fuera del Estado
mismo. Para que esa acción genere cambios en el orden social, las políticas
públicas deben estar sujetas a la evaluación de los entes de control, que, a su
vez, no deben practicar un control fiscal tipo censo, que verifique el cumplimiento
de unos requisitos legales. Pero eso hace parte de un proceso de transición,
dados los cambios que vienen presentándose en la administración estatal y para

113
eso se requiere de una transformación casi cultural, y como sabemos las
transformaciones culturales toman tiempo. Es extremo lo que voy a decir, pero
esto se convierte en un dilema casi caricaturesco, y aunque es extremo, permite
entender esta lógica: Si soy administrador público tengo dos opciones o cumplo
con el objetivo y tengo resultados para la sociedad con la política que se
pretende llevar a cabo y para eso tengo que incumplir las normas; o cumplo las
normas y no puedo cumplir con el resultado, porque si respeto todas las normas,
que implican una tramitología compleja, pierdo la iniciativa.

No tendría porqué presentarse esa disyuntiva. Si hoy en día se exigen


resultados a la administración pública y lo que se pretende de la función pública
son realizaciones, debería haber un cambio de normas que faciliten esa función
y, paralelamente, un cambio en el control fiscal. El sector privado es más
dinámico o más rápido para actuar que el sector público, y en eso tienen que ver
las lógicas administrativas que se manejan en cada uno de los dos sectores.
Hay algunos cambios que se mueven en esa dirección. Por ejemplo, ya hay
gerentes de entidades públicas y no directores. El gerente del acueducto tiene
que hacer todo para que el servicio de agua esté llegando a la población que la
necesita, en condiciones de calidad, y no solamente cumplir las normas. Ese
cambio de papel también debe darse en el ejercicio del control, pero creo que en
Colombia tiene dificultades esa lógica y sigue siendo importante controlar todos
los detalles de cada acto administrativo, más que evaluar la capacidad de la
administración de obtener resultados, para que las políticas públicas sean
efectivas y no sólo papeles. Claro está que esa transformación cultural de la que
hablo, no solamente aplica para lograr cambios en las lógicas del trabajo
burocrático, sino que debe serlo también a la corrupción y el clientelismo, que
motivan más y más normas e impiden la obtención de buenos resultados.

Creo que es hemos caído en un discurso ideológico que supone que sólo el
sector privado es eficaz. No. El sector privado es igualmente ineficiente cuando
llega a cierto tamaño, cuando crece, cuando se burocratiza igual que el sector
público. Todas las organizaciones grandes tienen problemas burocráticos,
problemas de trámite, de lentitudes, pero la idea es que se logre modificar la

114
acción de la administración pública para que esta se preocupe más por los
resultados y se organice en función del cumplimiento. Centrarnos en el
formalismo jurídico, burocrático termina paralizando la administración.
Obviamente no tengo la receta. Sé que son transformaciones de fondo que
toman tiempo.

P/ ¿Existe alguna metodología para evaluar el proceso mismo de evaluación de


políticas públicas, más cuando en la charla se nos hablaba de comparaciones
con evaluaciones de programas anteriores?

Preguntas como esta siempre están latentes, porque uno quisiera tener la
receta. Tener una metodología que se pueda aplicar en todas partes y que nos
de resultados sin pensar mucho, Una fórmula estándar para hacer evaluaciones
o hacer evaluaciones de evaluaciones. Como lo mencioné en el momento,
generalmente se hacen evaluaciones cuando hay un cierto grado de
incertidumbre sobre un aspecto o varios de una política y no existe una
metodología, un modelo estándar de hacer evaluación. Para utilizar un símil, es
como la diferencia entre el prêt-à-porter, la moda de la calle, y la alta costura. La
metodología para la evaluación tiende a ser de alta costura. Se hace sobre
medidas. Hay que construirla acorde con los requerimientos y las
especificaciones del asunto y, por lo mismo, es difícil tener una metodología
estándar. Sin embargo, hoy en día es cierto que hay instituciones que por
razones de racionalización de gastos, buscan una fórmula de metodología
estándar para evaluar política pública, donde siempre se encuentran los mismos
elementos. Ya mencionaba la evaluación de impacto ambiental y la rutina en la
que se ha convertido y, por lo tanto, no son las que ofrecen los mejores
resultados. Las mejores evaluaciones son de alta costura. Hay instituciones que
actualmente usan mucho lo que se llama el marco lógico, que es un método
diseñado inicialmente para evaluar proyectos de desarrollo. Creo que la GTZ
(Agencia Alemana de Cooperación Técnica) participó en la construcción de ese

115
modelo, que es una idea simplificada de cómo evaluar rápidamente un proyecto
para el desarrollo, con fines de financiación. Poco a poco se ha ido trabajando
sobre él y hoy en día el marco lógico se ha vuelto una especie de lugar común
para la formulación de proyectos y su evaluación. Es práctico para las
instituciones internacionales, porque les permite tener marcos de referencia y de
comparación, pero muchas veces lo que se gana en capacidad de comparación
se pierde en precisión, se pierde en originalidad. Ustedes pueden encontrar
muchos libros de evaluación, lastimosamente la mayoría está en inglés y es un
tema poco traducido, que se centran en evaluación muy específica de proyectos,
y en ellos muy rara vez se encuentran recetarios. Además, cada cual puede
darle su toque personal a la receta. Cada evaluación tiene su particularidad y
con la experiencia se va cogiendo tino. No se puede esperar que la evaluación
se vuelva un asunto de aplicación sencilla de métodos de forma mecánica. Es
con la práctica que uno va aprendiendo. Después de haber hecho una
evaluación, si el evaluador es inteligente, aprendió algo nuevo. No hay que
guiarnos exclusivamente en esquemas, por ejemplo el que aquí presenté. Ese
es un esquema muy general que permite navegar, pero son las especificidades
propias de cada evaluación las que determinan su propio esquema.

P/ Gracias doctor. Bueno usted ha tocado un tema muy importante y le comento


que en la Contraloría existen unas subdirecciones de análisis en las que hemos
pretendido evaluar las políticas públicas. En principio no encontramos la
metodología. Eso es algo que los funcionarios hemos aprendido a desarrollar,
incluyendo a los otros funcionarios que se dedican a la parte micro, a la parte de
contraprestación. Ellos tienen unos lineamientos claros y tienen unos programas
a seguir, en tanto nosotros, como funcionarios de análisis, empezamos
realmente desde cero. Ya a estas alturas nosotros sí podemos decir que algo
conocemos y siempre hemos intentado evaluar la política pública, entendida
como el accionar del Estado, en este caso del Distrito, para lograr resarcir las
necesidades de la población. Sin embargo, siempre hacemos referencia es a los
proyectos y esos proyectos están ubicados en programas y a su vez esos

116
programas dependen de que los desarrollen ciertas entidades. Entonces hemos
visto que las estructuras del Distrito no son las más adecuada para que nosotros
evaluemos esas políticas, porque una política es transversal en diferentes
entidades y, a su vez, una entidad puede tener un programa y ese programa
puede tener equis proyectos. Entonces eso es un mundo global. Hemos
investigado que en otros países hay un marco fiscal de gasto que contempla
todos los recursos y ya va enfocado a las necesidades. No tienen plan de
desarrollo. En otros países no existe el plan de desarrollo; aquí en Colombia
tenemos planes de desarrollo y evaluamos sobre eso. Consideramos eso como
una traba. ¿Cómo funciona la evaluación en países más avanzados donde no
existen este tipo de mecanismos? ¿Sería más fácil evaluar una política y
establecer si satisface o no las necesidades?

Hace un momento señalaba la diferencia y la similitud entre los diferentes


conceptos de programa, proyecto, planes de desarrollo. Todos son documentos
político-administrativos que pretenden guiar y precisar, a medida que bajamos
del nivel más alto, de lo más abstracto al nivel más concreto. Hay una especie
de correlación con la Constitución, la ley, el decreto, la resolución. Tenemos el
plan de desarrollo, que es directamente el plan de acción y están los
lineamientos de la política. Esa política tiene varios objetivos, que los leemos en
los diferentes programas y esos programas se concretan en proyectos. Como
estructura es muy lógica, pero en el mundo real no lo es tanto, así como usted lo
mencionó.

Es que la vida pública y la vida política son mucho más complejas de lo que
uno quisiera. Como les decía, también hay programas que parecen proyectos,
proyectos que parecen programas y de pronto en el proyecto se encuentran
incluso elementos conceptuales muy importantes que parece que deberían estar
más bien en la Constitución. Eso sucede porque en la actividad política hay
cosas que ocurren en el camino que obligan a cambiar el rumbo, y como es más
fácil cambiar el programa y no la ley, entonces más bien producen una vaina ahí

117
y todo se vuelve más difícil de control. No hay que creer que esas cosas no
existen en otros países. La dinámica política es similar en todas partes, con más
o menos complejidad o dificultades, pero esas lógicas funcionan de forma
parecida. Muchos países no tienen plan de desarrollo, pero tienen otros
documentos que no se llaman así, pero son lo mismo. Eso es un asunto
nominal, porque se llama programa de gobierno, que generalmente se parece a
los planes de desarrollo.

En esa lógica política veamos, por ejemplo, supongamos que un candidato


a alcalde hace su primer programa de gobierno para ganar las elecciones y el
día que las gana, con entusiasmo, se propone cumplirlo porque para eso lo
eligieron. Puede ser, entonces, que tienda a subestimar las dificultades o a
sobreestimar su capacidad. Los primeros alcaldes decían: “pues voy a construir
un millón de casas en tres años”, cuatro ahora, y en su plan de acción incluía la
construcción del millón de casas. Cuando ya se enfrentaba a la realidad
administrativa en su complejidad, al cabo de los tres años de la época había
hecho apenas dos mil casas, o colegios o lo que sea. Entonces viene la
Contraloría a decir: “señor alcalde, usted es muy ineficiente. Usted no cumplió”.
Porque dijo que iba a ser un millón de casas e hizo sólo mil, entonces tiene un
uno por mil de eficacia y ese alcalde está rajado. Esa visión, esa manera de
mirar el trabajo del ejecutivo lo pone en desventaja, entonces el ejecutivo ya
aprendió a no fijarse metas concretas para que no lo puedan evaluar tan
claramente y crea objetivos implícitos y estructuras administrativas con
entramados complejos, de tal manera que uno ya no entiende por dónde va el
asunto, porque la complejidad hace que sea difícil saber exactamente por dónde
van los dineros y si un proyecto determinado corresponde a tal programa, etc.
Esa es una primera estrategia: volver complejo el entramado de la institución
administrativa para dificultar el trabajo de evaluación y medición. Otra estrategia
es subestimar la posibilidad de hacer casas. Por ejemplo yo voy a prometer 200
mil casas, sabiendo perfectamente que no va a hacer muy difícil por el
conocimiento que tengo del sector y puedo construir realmente 500 mil.
Entonces viene la Contraloría y dice que el alcalde es una maravilla porque

118
prometió 200 mil e hizo 500 mil casas. Entonces con la misma vara se midió un
alcalde que se raja por muy optimista y el otro que a propósito se hizo el
pesimista para ser bien calificado en la instancia de evaluación.

Todas esas estrategias administrativas son parte del juego político. Aquí
una política se fija en un documento. Se llama política pública y la fija el alcalde
con sus secretarios, con o sin consultas. El alcalde puede decir que va a
desarrollar un programa para erradicar el hambre en Bogotá y lo denomina
Bogotá sin hambre. Para erradicar el hambre en Bogotá toca hacer comedores
comunitarios, un programa de educación nutricional, un programa para bajar el
costo de los alimentos que facilite el acceso a alimentos a precios económicos y
evitar la escasez y las penurias por el aumento en los productos básicos, etc.
Esa meta general de erradicar el hambre está a cargo de varias secretarías que
se coordinan. Luego aparecen los proyectos que elabora cada secretaría y que
son una estrategia que permite la contratación, porque el programa no contrata,
el programa es un documento que fija los objetivos generales de la política,
como lo decía. La administración fija un presupuesto para ese programa, que se
debe utilizar en el desarrollo de los proyectos. Entonces los proyectos son los
que establecen lo que se debe contratar, y es así como se abre la administración
o la gestión o la implementación de la política pública, a actores públicos o
privados mediante un contrato con todas las cláusulas que sean. Entonces el
proyecto hace parte del desarrollo de lo que algunos podemos llamar políticas
neoliberales, que mediante la contratación pública asigna funciones públicas a
los privados. Por ejemplo los colegios en concesión que comentó un compañero
de ustedes. Entonces el señor alcalde no paga profesores, sino que paga a una
institución privada para que lo haga. El proyecto es el que realiza la parte
operativa y puede ser mucho más fácil de evaluar, porque ahí los términos de la
contratación son más precisos. Pero para evaluar la política debemos descubrir
y tratar de entender el entramado y entonces evaluar la suma de proyectos que
desarrollan un programa y la suma de programas que tienen que ver con una
política. Esa es la realidad, que es mucho más complicada de lo que cualquiera
quisiera.

119
EVALUACIÓN DE PROYECTOS

SOCIALES Y CONTROL FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR CÉSAR AUGUSTO PRIETO

120
EVALUACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES Y CONTROL
FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR CÉSAR AUGUSTO PRIETO

Administrador de empresas de la Universidad Nacional. Especialista en evaluación social


de proyectos de la Universidad de los Andes. Ph.D en dirección empresarial del Instituto de
Alta Dirección Empresarial. Docente universitario de la universidad nacional. Investigador del
grupo de productividad y competitividad. Consultor del Banco Mundial y de Naciones Unidas.
Evaluador del Banco Interamericano de Desarrollo.

Buenos días. Primero, darle muchas gracias a la Contraloría, por haberme


invitado a conversar con ustedes, sobre la evaluación de proyectos sociales y el
control fiscal. No me imagino cómo va a resultar esto, después de ocho horas de
conversación. Como soy profesor universitario, generalmente trabajo ejercicios.
Aquí seguramente les va a quedar un poco incómodo, pero vamos a tratar de
hacer el esfuerzo para que todo salga bien.

Me han pedido que hable sobre la evaluación de proyectos sociales y el


control fiscal. Cuando estaba preparando esta charla, la primera pregunta que
me hacía era, cómo enfrentar un auditorio de contralores distritales a quienes,
en otras ocasiones, he tenido la oportunidad de tener en las aulas; con quienes
hemos compartido sobre evaluación social de proyectos; pero además, muchas
de las cosas que vamos a ver aquí, constituyen el día a día de ustedes; adicional
a eso, generalmente, un curso como éstos, da para un semestre en la
universidad y me han pedido que lo de en ocho horas. Vamos a ver un poco
sobre la aplicabilidad de la evaluación de proyectos sociales. Voy a tratar de
comentarles sobre modelos, o algunas teorías aplicadas, que se utilizan en el
tema de evaluación de proyectos sociales.

En ese orden de ideas, se les ha pasado a ustedes un material, en donde


se relaciona una bibliografía, que les sugeriría consultar y así resolver o ampliar
muchas de las dudas que aquí les van a quedar. La metodología es
básicamente así: yo voy a conversar con ustedes y me gustaría que en el
momento en que vayan surgiendo las dudas, las vayamos comentando, para
que no nos queden vacíos o lagunas sobre los modelos que vamos a presentar
aquí.

Relación entre políticas, programas y proyectos sociales


Lo primero que tenemos que tener en cuenta es que, los proyectos
sociales, a diferencia de los proyectos de inversión privada, tienen un punto de
vista desde la colectividad nacional, y eso hace que radicalmente toda la teoría

121
sobre evaluación de proyectos tenga que ser distinta; y tiene que ser distinta,
porque aquí lo que nos interesa es el aporte que hace el proyecto a la sociedad
en su conjunto, entendida la sociedad como cada uno de los integrantes que
hacen parte de ella.

Si estuviéramos hablando de evaluación financiera, el tema sería mucho


más sencillo, en la medida en que, en esa evaluación nos interesa el aporte
individual; y, entonces, si somos un banco, a nosotros nos interesa saber si el
cliente tiene la suficiente capacidad para devolvernos el dinero; y hablaríamos
de unos indicadores que ustedes conocen, como la tasa interna de retorno, el
valor presente neto, la relación beneficio-costo etc. Pero cuando estamos
hablando de la sociedad en su conjunto, el tema se vuelve un poco más
complejo. Y se vuelve más complejo, porque lo que tenemos que intentar es
agregar lo que está pasando. Cada uno de nosotros hace parte de la sociedad, y
como cada uno de nosotros hace parte de la sociedad, cada uno quiere sentirse
representado.

Entonces, frente a los proyectos que ustedes van a examinar, a los que el
distrito les ha otorgado recursos, lo que se espera es que esos proyectos
redunden en beneficio de la sociedad. La pregunta es ¿y cómo hacemos para
medirlo, en la sociedad? Lo que ha hecho la teoría de planificación es que, este
esquema, es la manera como se maneja el intento de lograr impactos en la
sociedad, a partir de una política; y la política las hacen los gobernantes; y
entonces, en sus momentos de campaña, pronuncian discursos, y hacen una
serie de promesas, acerca de lo que ellos creen que debe ser; y cuando hacen
todas esas promesas y salen electos, entonces ya no son candidatos, sino que
son gobernantes.

En ese momento, en que son gobernantes, llaman a su equipo técnico para


que vuelvan realidad las promesas. Y cuando los técnicos intentan volver
realidad las ideas del candidato vencedor, lo primero que encuentran es que
todas esas ideas que lanzó el candidato, son muy agregadas. Por ejemplo, -
“vamos a quitarle el hambre a los ciudadanos de Bogotá”- eso es una cosa bien
complicada; para concretar esa idea, entonces, a partir de la política, que son
todos esos lineamientos que generan los gobernantes, los equipos técnicos
empiezan a trabajar en la agregación de esas ideas, volverlas de alguna
manera coherentes.

Cuando se empiezan a agregar esas ideas, entran en el campo de lo que


se llama programa y, entonces, esos programas siguen siendo muy generales;
y “vamos a quitarle el hambre a los bogotanos”, ese es un programa; la política
es entonces una Bogotá sin hambre, sin indiferencia, pero quitarle el hambre a
los bogotanos es bastante complicado; o cómo le mejoramos el nivel de vida a
los colombianos, o cómo podemos incluir a la población marginal; eso sigue
siendo bastante complicado. Por tanto, lo que se busca es a través de los

122
ejecutores, que son todas estas organizaciones que tienen los gobiernos, se
pueda implementar toda esa política, que llevamos en programas.

Esa implementación se hace a través de una unidad básica de planeación,


que se llama proyecto; y eso, justamente, es lo que hay que evaluar; porque la
sumatoria de proyectos, es lo que logra los programas, y la sumatoria de
programas, es lo que vuelve realidad la política. Eso entonces, debemos
entenderlo claramente, porque cuando yo bajo a nivel de proyecto, allá es en
donde yo vuelvo realidad el tema. Pero fíjense que los proyectos, si bajamos en
ese árbol, arrancamos de una política y ya vamos en cuatro o x proyectos. En la
vida real, esos proyectos no son cuatro, son 50 o son 100 o son todos los que
ustedes van y visitan, sobre todo los que ustedes conceptúan. La pregunta es,
¿cómo hacemos para saber si esos 100 o esos 200 proyectos están cumpliendo
con lo que el candidato, -hoy gobernante,- prometió? En otras palabras: ¿cómo
hacemos para saber, si esos proyectos están siendo efectivos para lograr la
política que el gobernante plantea? La respuesta es sencilla; la respuesta es,
agregue; simplemente tome y agregue los resultados de cada uno de los
proyectos y, cuando usted agrega proyectos, logra programas, y cuando logra
programas, logra política. Esto en la teoría suena bastante sencillo, pero en la
práctica no es tan fácil.

Algunas definiciones
Miremos entonces, qué nos dicen algunos autores sobre, qué es política,
programa y proyecto. La política social es un conjunto de programas que
pretenden alcanzar los mismos fines. Da las orientaciones sobre qué problemas
sociales priorizar, y define las principales vías y/ o límites para la intervención;
eso lo dice un autor que es Cohen, quien trabaja en la Comisión Económica para
América Latina, CEPAL.

Él también define un programa social, como un conjunto de proyectos que


persiguen los mismos objetivos, y que pueden diferenciarse por trabajar con
poblaciones diferentes y/o utilizar distintas estrategias de intervención.

Y, un proyecto social, es definido como la unidad mínima de asignación


de recursos, que a través de un conjunto integrado de procesos y actividades,
pretende transformar una parcela de la realidad, disminuyendo o eliminando un
déficit, o solucionando un problema.

La pregunta siguiente es ¿y cómo hago para formular proyectos? si yo


tengo claro cuál es el origen, voy a tener claro cuáles van hacer los resultados.
Por lo tanto, es muy importante que todos entendamos qué es un proyecto. Un
proyecto hace parte de un programa y ¿para qué se hace un proyecto? Para
solucionar necesidades. Entonces pensaríamos que los proyectos que no
solucionan necesidades, no son proyectos, ¿que opinan? ... los proyectos que

123
no solucionan necesidades, siguen siendo proyectos; lo que pasa es que no son
proyectos exitosos.

El éxito de un proyecto

Los proyectos exitosos son aquellos que solucionan necesidades. Fíjense


que, si yo parto de política, pasando por programa, y llegando nuevamente a
proyecto, un proyecto es un conjunto de actividades que se desarrollan de
manera secuencial, para alcanzar un resultado.

Lo que tenemos que tener claro es que, los proyectos exitosos, son los
que satisfacen necesidades, y las necesidades se satisfacen a través de
productos, como bienes y servicios; y en ese orden de ideas, un proyecto que no
alcance un producto, no se considera un proyecto. Esto es lo primero que
ustedes deben tener en cuenta, cuando van a hacer evaluación sobre proyectos
sociales. Lo primero que tienen que tener muy claro es, cuál es el producto que
ese proyecto va a entregar. Porque en muchas ocasiones, lo que se hace es una
serie de actividades aisladas, independientes, que no logran absolutamente
nada.

Entonces, es allí donde se ven los diferentes presupuestos desperdiciados,


porque no alcanzan un producto. Y a medida que no alcancen un producto, no
van a satisfacer una necesidad, y si no satisfacen la necesidad hacia arriba, en
la pirámide, no van a lograr ningún impacto. Un ejemplo de eso es, si yo quiero
satisfacer las necesidades alimentarias, nutricionales, de los sectores
poblacionales que están por debajo de la línea de pobreza, los programas
podrían ser tres: uno, de comedores escolares; uno de complementación
alimentaria y un programa materno infantil; los proyectos son: montar un
comedor en la escuela san Alfonso (dentro del programa de comedores
escolares); y un proyecto de distribución de alimentos y educación alimentaria
para madres lactantes del consultorio san José.

Hay que tener muy en cuenta que, la forma como se enfrenten los
proyectos es lo que, en últimas, me va a hacer efectiva, o me va a hacer exitoso
el programa y, por ende, la política. En ese orden de ideas, cada vez que
ustedes visiten un proyecto, lo primero que tienen que preguntar es ¿cuál es el
producto que este proyecto desarrolla? porque es tan importante conocer en
dónde se definen las insatisfacciones, o en dónde se definen las carencias. En
otras palabras, menos teóricas, ¿cuándo va uno al médico?, cuando está uno
enfermo; mientras esté sano, nunca lo visita. Pero cuando uno va al médico, es
cuando está enfermo: esa es su situación actual de enfermedad; y si uno va al
medico, ¿qué es lo que espera que le de? una receta, que le formule un
medicamento que lo cure. Pero si yo voy al médico y me da la receta, y me tomo
la receta, y no me curo, ¿qué pienso de ese médico? que ese médico es malo.
Por lo tanto, en este caso el médico sería mi proyecto, y mi enfermedad sería mi
necesidad.

124
Y si el médico me da lo que yo necesito, me dice las actividades
coherentes, es decir, su fórmula, yo me la tomo y me curo, en ese momento
necesito el médico. Una vez que yo esté sano, ya no necesito al médico; por lo
tanto, el médico debe ser, en mi vida, claramente temporal, porque aparece solo
cuando yo estoy enfermo. Pero ese médico es temporal, porque aparece
solamente cuando yo necesito que me solucione mis necesidades, -y esa es la
primera característica de los proyectos, donde tienen claramente un principio y
un fin; y si tienen un principio y tienen un fin, claramente establecidos, yo aun
no logro entender porqué, en algunas entidades, aparecen proyectos por
muchos años: por ejemplo, el proyecto uno de la entidad A, ¿cuánto lleva ese
proyecto? lleva 10 años y es la prolongación de la prolongación, de la
prolongación. Lo que indica claramente es que ese proyecto no está
satisfaciendo la necesidad. Podría alguien preguntar, pero bueno, es que el
hambre no se quita de la noche a la mañana; un tema es dar el pescado, otro
tema es enseñar a pescar, ¿cómo quito el hambre? ¡Para que lo piensen!

Bien, lo que tenemos es un tema claramente político; aquí no hay


solamente un tema técnico, sino algo político; y ese aspecto hay que manejarlo,
pero hay que manejarlo desde el punto de vista técnico, porque lo político
también es una técnica. Para que los proyectos respondan a la formulación de
las políticas, tienen que resolver necesidades; y una vez la necesidad esté
resuelta, el proyecto tiene que terminar. En síntesis, todo proyecto tiene que
generarme un producto; si no lo genera, ese es un primer error dentro de los
proyectos.

La evaluación de los proyectos


Aquí surge la pregunta: ¿por qué razón necesito evaluar los proyectos? Los
candidatos hacen sus promesas, los técnicos, -cuando aquellos ya son
gobernantes- los vuelven programas, y los programas se pasan a las entidades;
cada entidad presenta sus proyectos, respecto a su área de competencia: en
deporte? El IDRD; en cultura? El IDCT; en salud? En cada entidad existen los
expertos; por lo tanto, ¿quién le hace pensar a usted que un experto esté
formulando los proyectos, que son los adecuados? pensaría uno que ellos, los
expertos, son los llamados; de hecho, ellos son quienes los formulan. Cuando
los expertos formulan los proyectos, la pregunta es ¿porqué tengo que
evaluarlos? Pero si ya están aprobados, además disponen de presupuesto; si
no es por la plata, porqué tengo que evaluarlos. Pues los teóricos dicen: “Es
necesario evaluar los proyectos porque necesito destinar los recursos de una
manera que sea mas benéfica para la población”. Pero eso no es nuevo, eso
viene desde hace muchísimo tiempo.
Existe una bibliografía principal, que se llama la Biblia. Algunos de mis
estudiantes saben que ésto está dicho: la evaluación parte desde allá, cómo se
llama el primer libro de la Biblia? Génesis, que quiere decir principio. Desde el
principio, desde entonces, para esa época, había un señor que se llamaba

125
Dios, que hoy también está y él fue el quien creó los cielos y la tierra y desde
esa época, cada vez que él iba terminando una acción, - y entonces hizo la luz
y la luz se hizo; separó el agua de la tierra y creó los mares- y ¿porqué tenía que
hacer eso? pues porque él es dios y puede hacer lo que quiera. Pero lo que
llama la atención en evaluación es que, cada día que él terminaba alguna de sus
creaciones, se quedaba viendo con atención lo que había hecho, es decir,
evaluaba. Desde allá viene el tema de la evaluación. Pero la pregunta es, ¿si él
era o es omnipotente, todopoderoso, porqué evaluaba? Porque necesitaba
asignar los recursos de la mejor manera y, si él lo hacía, siendo quien es, nos
toca hacerlo a nosotros.

La optimización de los recursos, como propósito de la evaluación

Una nueva pregunta que surge en evaluación es, ¿qué es economía?


Economía es una ciencia que estudia los recursos, para hacer una asignación
óptima de ellos. Y porqué una asignación óptima? Lo que dicen los economistas
es que cada persona ya hace parte de la sociedad, cada vez que nace alguien,
nace con determinadas necesidades; en la medida que va siendo niño, las
necesidades van creciendo -y las necesidades siempre son crecientes- y son
gigantescas. Para atender esas necesidades, tenemos unos recursos limitados;
y si los recursos son limitados, con unos recursos de este tamaño, ¿qué tengo
que hacer? Tengo que orientar esos recursos a donde más impacto generen,
para crear una masa, que se llama masa crítica. Si yo logro crear masa crítica, lo
que hago, lo que se puede manejar, es una cosa que se llama la “función de
utilidad” y la función de utilidad es, básicamente, medir utilidad. En economía o
en la sociedad en su conjunto, para los economistas, utilidad, bienestar y
consumo son sinónimos; no es el concepto de utilidad de la parte financiera, sino
para los economistas utilidad bienestar y consumo son sinónimos y en ese orden
de ideas, lo que dicen ellos es que un consumidor está mejor, cuando más
consume, ¿cierto o falso?

Miremos con un ejemplo: si yo me gano 300.000 pesos qué compro? Lo


que me alcance; si pensamos en la canasta de consumo, la comida,
supongamos que yo hago mercado y con 300.000 qué mercado puedo hacer?
Lo básico. Y qué es lo básico? papa, arroz, aceite, arveja pero seca. Entonces
me pregunto, ¿porqué no me puedo gastar los 300.000 en una buena cena?,
donde me compre unos langostinos, por qué? Porque la racionalidad de los
consumidores, lo que les dice es, si usted consume un solo bien, no va a
optimizar su bienestar, no va a estar mejor, entonces lo que hacen es que cogen
esos ingresos y lo distribuyen entre varios bienes, para que la combinación de
bienes les genere un mayor bienestar.

Pero supongamos que esa misma persona, que se ganaba 300.000, entró
a la Contraloría, y ahí ya son dos millones salario mínimo. Ahora, ¿qué compra?
sigue comprando manteca? No, ahora compra aceite. ¿Arveja seca? No, verde.
¿Panela? seguro ahora compra azúcar. Porque si es la misma persona, cuando

126
se gana 300.000 compra una cosa y cuando se gana dos millones compra otras
porqué? Porque lo que está buscando es incrementar su bienestar y cuando
intenta mejorar su bienestar, lo que hace es variar su consumo.

De aquí parte la teoría económica que dice: utilidad, bienestar y consumo,


son sinónimos; y el consumidor va a estar mejor, cada vez que consuma más; si
yo logro que, con los proyectos, el consumidor consuma más, lo que le va a
generar es bienestar al consumidor. Por lo tanto, si logro aumentar el bienestar
al consumidor uno, al consumidor dos, y consumidor tres, ¿qué va a pasar con
el bienestar de la sociedad? se va a incrementar. Entonces, cuando estamos
hablando de proyectos sociales, lo que estamos buscando es mejorar el
bienestar en la sociedad. Pero lo universalmente aceptado es que no todo es
color de rosa, sino que, en todo proyecto, unos ganan y otros pierden. Si en el
neto de la sumatoria, a usted le da positivo, eso es bueno para la sociedad. Y
cómo se hace eso?

Digámoslo con un ejemplo: hace algunos años, un candidato a la alcaldía, -


después fue gobernante-, nos pidió que hiciéramos un estudio sobre los
vendedores ambulantes; nos dijo: evalúe el proyecto de levantar los vendedores
ambulantes de las calles; esto es claramente una evaluación de tipo social; y la
evaluación de tipo social, qué mide? El aporte que hace el proyecto al bienestar
de la sociedad en su conjunto. Lo que teníamos que mirar era, ¿quién hace
parte de la sociedad en el proyecto de limpiar las calles de vendedores
ambulantes?, quién hace parte de esa sociedad? Los vendedores ambulantes
son unos; los transeúntes son otros; los vendedores formales; los comerciantes;
la sociedad bogotana en su conjunto. Pensemos en esos cinco y con esos cinco
miremos quién gana y quién pierde. El comercio formal, ¿gana o pierde, si
levantamos los vendedores? Gana. ¿Por qué? Porque la gente les compra; y
como les compran, tienen que pagar impuestos; entonces, cuando pagan
impuestos, quien gana es el distrito. Los transeúntes, ¿ganan o pierden? Ganan.
Porque habrá mayor seguridad, visibilidad, movilidad, etc. Y los vendedores
ambulantes ¿qué les pasa? Pierden.

Hagamos un cálculo sencillo: supongamos que cada uno gana y pierde de


a un punto. Los que ganan, le sumamos mas uno, mas uno, mas uno; los que
pierden: menos uno. ¿Cómo nos da esa evaluación? Positiva. Por lo tanto, el
proyecto es bueno para la sociedad. Cuando elegimos al gobernante y el
proyecto es bueno para la sociedad, él dice: invoco la democracia, y levanto a
todos nuestros vendedores ambulantes. Ese es el análisis que debe primar,
desde el punto de vista técnico. Pero no tenemos que olvidar que ésto no
solamente es técnico, sino que aquí hay un tema también político. Y cuando
estamos hablando de la sociedad, hay un tema social inmerso. Por lo tanto, eso
es lo que justifica la evaluación; la evaluación tiene un objetivo central, que es
cómo destinamos los recursos de la mejor manera, de la manera más benéfica
para la población.

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Tipos de evaluación de proyectos

Existen diferentes tipos de evaluaciones: la evaluación ex - ante, que se


realiza antes de que el proyecto se ejecute. Esa evaluación es la que hacen las
entidades cuando les presentan el proyecto, para que les entreguen recursos.
En el Distrito esa evaluación la hace la Secretaría de Planeación; todos los
proyectos pasan por planeación; planeación emite su concepto a las entidades si
ese proyecto es o no viable; es evaluación ex – ante, lo que tiene que ver,
básicamente, con una serie de supuestos; y entonces los formuladores se
imaginan cómo va a ser todo este asunto y los evaluadores evalúan lo que se
imaginaron los otros y todo se trabaja con base en supuestos. ¿Para todos es
claro qué es un supuesto? un supuesto es lo que diferencia a un administrador,
un contador y un economista. Voy a dar un ejemplo: soy profesor de la facultad
de economía y nosotros tenemos los muchachos de economía y administración,
hasta quinto semestre; los formamos en las aéreas básicas hasta quinto; luego
de quinto, los abrimos a cada una de sus aéreas y los especializamos; pero
hasta quinto nosotros los llevamos igual y cuando uno le pregunta a cualquiera
de ellos: cuánto es 2+2 ellos dicen cuatro; pero este mismo examen lo hemos
hecho en noveno, en donde ya están especializados; entonces le decimos a un
administrador cuánto es 2+2? Cuatro. Pero cuando uno le pregunta a los
estudiantes de la universidad nacional de la facultad de economía, a los
contadores, cuánto es 2+2 ellos dicen, justamente cuando están presentando
declaraciones: ¿quieren o no pagar impuestos? ¿Cuánto quiere que le dé? Si se
hace la misma pregunta a un economista, cuánto es 2+2, responde: depende.
Porque todo lo trabajan con base en supuestos; entonces, si el supuesto se lo
cambian, la teoría cambia. Aquí lo que queremos es que ustedes evalúen cuánto
es 2+2 desde el punto de vista de la sociedad.

Esto es importante, porque mientras los evaluadores están haciendo la


evaluación ex – ante, estos señores están trabajando con base en supuestos.

De hecho, existe una herramienta que vamos a trabajar acá, que se llama
el marco lógico, en donde se considera una columna de supuestos, que tienen
que darse para que usted haga eso, y ellos escriben el otro tipo de evaluación
que es la evaluación ex – post, que es la que se hace una vez el proyecto ha
terminado. La evaluación ex post es cuando ustedes ya van de regreso, cuando
“eso ya pasó”, es decir, ustedes se vuelven historiadores. Entonces, ¿es fácil o
difícil ser historiador? Fácil, y además los evaluadores somos criticones: ¡ ésto
estuvo muy mal, por ésto! y ¡ésto yo no lo hubiera hecho así! Lo que pasa es
que usted llegó después y una cosa es llegar después y otra cosa es llegar
antes. La evaluación que resulta muy importante, es la que hay en el medio, y
ella se llama evaluación intermedia y es mucha la que ustedes realizan.

¿Por qué es tan importante? Porque esa evaluación intermedia lo que


permite es hacer recomendaciones de ajuste, y si el proyecto no va por el

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camino que necesitamos, las recomendaciones de ajuste lo que hacen es entrar
el proyecto de nuevo en su cauce. Esos son los tres tipos de evaluaciones.

Pero yo puedo evaluar, en estos mismos momentos, desde tres aspectos


distintos de evaluación: por un lado, tengo la evaluación financiera y esa
evaluación lo que hace, básicamente, es mirar la capacidad del proyecto para
generar dinero; y allí nos referimos al vil metal, si esto no dio platica no sirve;
para eso entonces se evalúa el punto de vista individual y cuando se presenta
un proyecto, una cosa es el punto de vista del que lo está formulando, y otra
cosa es el punto de vista del que lo está evaluando. Son dos puntos de vista
distintos. Por ejemplo, si a ustedes les dan prima en diciembre, claramente eso
es para ahorro; como es para ahorro, entonces la pregunta es: ¿cuánto estarían
ustedes dispuestos, en tasa de interés, a recibir, para prestar su prima? A cómo
la prestarían? Seguramente esa decisión va a depender de la tasa de interés de
oportunidad. Y ¿qué es la tasa de interés de oportunidad? Pues el monto de
interés al que mejor pueda colocar. Si mi monto de interés, si lo mejor que yo
puedo hacer con esa plata es abrir un CDT y un CDT me da el 6% al año, y
alguien me dice le doy el 5% mensual, pero conozco a alguien que presta al
60% al año, 60% efectivo al año, entonces, si a él le llegan a decir présteme una
plata al 40% efectivo al año ¿qué dice? No, porque yo presto al 60%. Aunque el
40% es una súper tasa -es como 7 veces lo que presta un banco- pero para él
no es bueno, porque recibe el 60% al año. Ese es el punto de vista individual.

Existe otro tipo de evaluación que se llama la evaluación económica, que


mide el aporte neto que hace un proyecto a la sociedad en su conjunto, pero en
términos de eficiencia. Y ¿qué es eficiencia? El manejo óptimo de los recursos.
Cuando estamos hablando de evaluación económica, al que vamos a asignar los
recursos es a quien mejor los utilice, independiente del corazón. Cuando hicimos
la evaluación para el gobernante, de levantar los vendedores ambulantes, nos
fue muy bien: levantamos a los vendedores ambulantes, y la sociedad bogotana
contenta; eso aumenta el raiting, por lo tanto nos da más prestigio. Para ese
entonces, el presidente del seguro social nos dice: resultó muy buena su
evaluación, necesito una igual. Tomamos dos poblaciones que estaban siendo,
en ese momento, críticas en el seguro social: por un lado, la población anciana,
y por otro, los niños. Íbamos a hacer una evaluación económica, lo que
implicaba otorgar los recursos al que mejor los implementara, independiente del
corazón. Quién es el que más se enferma, cuáles son las enfermedades más
costosas, quién tiene menos probabilidad que, de aquí en adelante aporte más
al seguro, quiénes se enferman menos, quién nos cuesta atenderlo menos;
entonces ¿cuál era la decisión? Presidente, dedíquese a los niños y rechace a
los ancianos; él efectivamente nos dijo: muy bueno el estudio, muy bonita la
fórmula, pero vayan y digan eso, gástense políticamente diciendo eso.

Este es uno de los grandes inconvenientes que tiene la evaluación


económica, y es que dicha evaluación lo que hace es emitir un concepto técnico;
porque dice: éste es el que mejor utiliza los recursos, présteselos o aplíqueselos

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a ése y punto. Pero como esto no es suficiente, el supuesto grande para los
economistas, lo que hay detrás de la evaluación económica es que un peso para
un pobre equivale, de la misma manera, a un peso para un rico; y esto qué
quiere decir? Pues ¿será que un peso vale más para un pobre, que para un
rico? Qué opinan? Si es el mismo peso, vale igual, ¿si o no? Claro. Al comprar
un pan, ¿al pobre le dan un pan y medio y al rico medio pan? No. Es el mismo.
Es lo que dicen los economistas; y eso es cierto, en la medida en que se vea de
esa manera.

Veamos: el señor contralor decide que, a partir de su llegada, motivará a


todos los contralores: a todos les va a subir 50.000 pesos a la vez. Lo que se
supondría es que todos estén igual de contentos. El tema es que hay algunos
que seguramente tienen un salario más alto que otros; los que tienen el salario
más alto, con 50.000 dicen “eso es un almuerzo”; pero los que tienen el salario
más bajo seguramente dicen “eso si es representativo dentro de mi ingreso” y
valoran más los que tienen salario más bajo, que los que lo tienen más alto.

Aquí es donde se rompe el supuesto de la evaluación económica, porque


entonces se dice: un peso para un rico no es igual que para un pobre, porque se
valora de manera distinta. Porque satisface las necesidades de manera distinta
y, como lo que dice la economía es que, un consumidor está mejor cuando más
consume, seguramente el de los 50.000 que gana menos, puede llegar a
consumir más que el otro, y ahí, entramos en campo que se llama la evaluación
social.

Dicha evaluación lo que dice básicamente es, cuál es el aporte que hace
un proyecto a la sociedad en su conjunto, pero en términos de equidad o de
eficacia y, entonces, aquí si diferencia: un peso para un pobre es distinto que un
peso para un rico.

Si miramos en evaluación financiera, ¿un impuesto es positivo o negativo?


¿Depende?. Un impuesto en evaluación financiera es positivo. ¿Si o no?
¿Alguien en desacuerdo? El que está en desacuerdo, está solo contra 299,
porque es que ahí depende el punto de vista individual. Y, entonces, si yo actúo
como empresa, para mí un impuesto no es positivo, porque me toca pagarlo;
pero, si yo soy estado, para mí el impuesto es positivo, porque lo recibo para
todos.

En evaluación económica, un impuesto es positivo o negativo. Vamos a


hacerlo con números, para que lo entendamos más fácil: supongamos que el
impuesto es 10 pesos. En evaluación financiera, si yo soy una empresa, ¿cómo
anoto en mi flujo de caja esos 10 pesos? Menos 10; porque es un egreso. Si yo
soy estado, en mi flujo de caja esos diez pesos se registran positivo, porque es
un ingreso. La evaluación económica mide el aporte que hace un proyecto a la
sociedad en su conjunto. La empresa hace parte de la sociedad; si el estado
hace parte de la sociedad, por lo tanto, lo que tengo que ver es la sumatoria de

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esos dos componentes: empresa menos diez, estado mas diez; el neto entonces
¿es positivo? es una transferencia? no es ni positivo ni negativo; pero el
supuesto que hay aquí es que, los diez pesos para la empresa, son equivalentes
a los diez pesos para el estado, por eso es que podemos hacer menos diez mas
diez. Pero si yo voy a evaluación social y digo: no, es que los 10 pesos para la
empresa valen menos que los 10 pesos para el estado, porque el estado invierte
ese dinero en la sociedad más pobre, por ejemplo en educación, o en salud,
entonces esos 10, no valen 10, sino que valen 12; y, cuando yo sume más 12
menos 10, me da 2 positivo, por lo tanto mi impuesto es positivo. Aquí lo que
diferencia es el supuesto que se hace.

Bien; en resumen: un proyecto es el conjunto de actividades para obtener


un resultado. ¿Cuál es la diferencia entre un proyecto exitoso y uno que no lo
es? Que el proyecto exitoso satisface necesidades y el otro no. Una
característica de los proyectos es que son temporales, por lo tanto, cuando
ustedes en el presupuesto que revisan en las entidades hay un proyecto que es
el hijo de la entidad, hay que revisarlo, porque ese proyecto tiene problemas.
Cuántos tipos de evaluaciones hay? Cuáles? Ex ante, post y durante; esas
evaluaciones las puedo hacer desde los enfoques: económico, financiero y
social.

Debo evaluar los proyectos porque eso da resultados; pero además porque
tengo que asignar los recursos de la mejor manera. Como tengo que asignar los
recursos de la mejor manera, lo que yo tengo que apuntarle es a los proyectos
exitosos; y si yo le apunto a proyectos exitosos, lo que voy a lograr es un mayor
impacto. El éxito de un proyecto es la medida de su impacto, en función de sus
objetivos perseguidos.

Si un proyecto es un conjunto de actividades encaminadas al logro de un


resultado y un proyecto exitoso es el que satisface necesidades, el impacto en
función de los objetivos perseguidos es que el proyecto satisfaga necesidades.
En todo este asunto teórico se resume cuál es la necesidad que está
satisfaciendo. Y eso se vuelve bastante sencillo, desde el punto de vista teórico.

Veamos un ejemplo. Ustedes se imaginan cuando están enfermos, llegan a


donde el médico, abren la puerta, entran al consultorio y el médico los mira y les
dice: ¡ un sevedol ! No los deja ni sentar. Qué opinarían de ese médico? Que, en
el mejor de los casos, es un brujo. Qué es lo que tiene que hacer el médico, para
poderme dar la receta? Examinarme. Debe examinarme para saber cuál es la
enfermedad, porque si él no sabe cuál es la enfermedad, pues no me puede dar
la solución.

Por lo tanto, ¿qué es lo primero que tengo que hacer en un proyecto? si un


proyecto lo que busca es satisfacer la necesidad, lo primero que tiene que saber
el que va evaluar es cuál es la necesidad. Y eso es lo que se le olvida a muchos
de nuestros evaluadores. El evaluador se concentra en si se gastó la plata, si

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alcanzó la meta, si el cronograma se hizo o no se hizo; pero se le olvida
identificar cuál es la necesidad; y en la medida que ustedes no entren
preguntando cuál es la necesidad que satisface este proyecto, lo que están
haciendo es lo que el médico de marras hace cuando usted entra al consultorio:
le receta un sevedol, sin examinarlo. Y lo que preguntaría el evaluador, cuánto le
costó el sevedol? 20pesos. Y cuánto era el presupuesto para ese sevedol? 22
pesos. Entonces, muy bien, porque se ha gastado menos. Eso es lo que hacen
nuestros evaluadores.

La primera pregunta que hay que formular, cuando entren a un


proyecto es: ¿cuál es la necesidad que este proyecto va atender? Porque,
dependiendo si se identificó o no, la necesidad es que ese proyecto va a ser, o
no, exitoso. En muchos de los proyectos, aunque nos parezca muy extraño, no
se identifican necesidades, entonces, como son proyectos del Estado, pues son
proyectos de inversión que han permanecido durante varios años, y qué
necesidad atienden? No se sabe.

Tuve la oportunidad de trabajar una época con el gobierno y, cuando


llegaban nuestras “ías”, -nos asustan mucho las ías-, ya teníamos toda una
estrategia montada para ellas. Lo que necesitábamos era poner una oficina,
ojalá por allá unos cinco pisos debajo de nosotros, bien lejos. Pero además,
cuando llegaban no pedían informes; entonces nos decían: “que es lo que está
pasando aquí, cuánto sevedol ustedes tomaron; cuánto les costó el sevedol”.
Como entendíamos que esas ías no nos preguntaban a veces cuál era el
problema que estábamos solucionando, la estrategia era entregarles la máxima
cantidad de carpetas que puedan sostenerse en la mano y, entonces, apenas
llegaban, sacábamos 50 carpetas y decíamos: acá está el informe, revíselo.
Después de revisar la carpeta número 32, ya todo estaba bien. Se sentaban con
nosotros, les decíamos lo que queríamos, -ésto es así y así-, pero no estaba
soportado nunca. Si ellos hubieran entrado preguntando cuál es la problemática
o cuál es la necesidad que este proyecto atiende, las 50 carpetas se nos caen,
porque ya nos tocaba decirles exactamente y mostrarles los resultados: qué ha
generado este proyecto, para solucionar la problemática. Con esas preguntas
nos hubieran acabado; por fortuna hoy estoy fuera del Estado, y puedo contarles
a ustedes esto.

Por lo tanto, el éxito de un proyecto es la justificación de su


implementación, y si el éxito es la solución a la necesidad, eso es lo que tiene
que estar en sus cabezas siempre: cuál es la necesidad que este proyecto está
solucionando. Si esa pregunta no se hace, uno se puede ir por entre las ramas
muy fácil, porque además, más adelante van a entender, porqué dentro de un
proyecto es tan fácil perderse; y si el evaluador no está preparado técnicamente
para volver a encontrar el camino, los que estamos formulando somos capaces
de enredárselo.

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Ustedes vieron “Alicia en el país de las maravillas”. Leyeron el libro. Hay un
momento en el que Alicia se encuentra con un gato, en una especie de romb
point, Alicia le pregunta ¿cuál es el mejor camino? Qué responde el gato? Para
dónde va? Y Alicia le dice: para cualquier parte. Entonces que le responde el
gato? -“Entonces cualquier camino es bueno”- es claro; si ustedes no tienen
claro para dónde van, cualquier camino es bueno. Y en proyectos, cualquier
camino es metámonos por el lado financiero, no me pregunte más, sino el
financiero; y si en el financiero estoy mal, entonces me voy por el lado de metas,
que es el seguimiento físico; y si por ahí no estoy tan bien, entonces voy y le
muestro contratación, y empiezo a moverlo por diferentes sitios, para poderlo
desorientar.

Lo que ustedes tienen que buscar es, qué tan exitoso es este proyecto,
porque en la medida en que ese proyecto sea exitoso, en la acumulación
ustedes logran subir hasta la política. Ésta es la cadena de valor en evaluación.
Y en evaluación lo que me dice esa cadena de valor es que, toda inversión
genera una acción. Cuando el presupuesto se le entrega a la entidad, la entidad
lo gasta contratando; pero para contratar, hay que redactar los términos de
referencia, hacer la convocatoria, llamar a los proponentes; todo eso es acción,
que genera un producto, que en nuestro caso es el contrato. Ese producto debe
generar un efecto y ese efecto genera un impacto; que es un impacto? La
satisfacción de la necesidad.

Voy a ilustrarlo con un ejercicio. Supongamos que mi proyecto o el proyecto


que presenté era el proyecto para el montaje de una fábrica de zapatos. Por lo
tanto me dieron la inversión, me giraron el cheque, monté la fábrica una vez que
me dieron el cheque. Tengo que planear, pero ya está todo el proyecto
planeado. Lo primero es ir a cambiar el cheque, pues si no cambio ese cheque
no puedo hacer nada, eso es obvio. Pero en proyectos no todo es tan obvio; y
tales actividades se llaman críticas. Cuando ustedes estén pensando en
proyectos, tienen que manejar algo que se llama algoritmo, que son los pasos
secuenciales lógicos que debo dar para alcanzar un resultado. Por ejemplo, si a
mí se me olvida cambiar el cheque, el proyecto no arranca.

Cuando el proyecto se está trabajando, hay que pensar de manera


algorítmica. La teoría que hay detrás de eso, es lo que se llama enfoque
sistémico, y si un algoritmo son los pasos secuenciales lógicos que se deben dar
para alcanzar un resultado, esto tiene que ver con proyectos: un conjunto de
actividades interdependientes, que se realizan para alcanzar un producto. Si
dentro de ese proyecto no se incluyó una actividad y si esa actividad es crítica,
el proyecto no arranca. Si yo quisiera bajarme de esta tarima e ir hasta ese
puesto, qué tengo que hacer? Cuáles serian las actividades lógicas? Primero,
baje los brazos del atril, segundo, gire a la derecha, camine tres pasos, cuando
esté allá, gire a la izquierda, camine dos pasos, gire a la derecha; esa es la
manera como funciona la programación en computadores; pero debe tener esas
instrucciones, paso por paso.

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Esta es la manera como se piensa en proyectos; de lo contrario, van a
tener inconvenientes en el logro del resultado y, en muchos de los casos, los
proyectos que supuestamente están muy bien formulados, muy bien pensados,
cuando les hace falta una actividad critica, el proyecto no arranca y cuando se
va a evaluar, a veces uno piensa pero qué pasa aquí, porqué este proyecto no
arranca si al parecer está muy bien. La razón es que no incluyó una actividad
crítica. Cambié el cheque. Monto la bodega. Realizo adecuaciones físicas.
Compro la maquinaria; la instalo; contrato a las personas; compro la materia
prima. Y todo esto es la acción, es el montaje de la planta. Pero para qué monto
una planta de zapatos, cuál sería el producto: zapatos.

Ese producto, generalmente es el resultado de los proyectos; y entonces,


yo no me puedo quedar ahí. La mayoría de evaluadores, cuando van a hacer
evaluación en proyectos, lo que hacen es una evaluación de producto, o de
resultado, y entonces, yo tenía planeado producir 20 zapatos pero produje 30;
eso es bueno o malo? de qué depende? supongamos que son de buena calidad,
es bueno, diría el evaluador: mejoró productividad, es el concepto. Hizo más con
lo mismo. Pero resulta que yo no hago zapatos para tenerlos en mi bodega;
entonces ¿para que los hago? para venderlos. Quiere decir, que el solo hecho
de que yo los produzca, no me dice nada, porque yo pude haber hecho más
para incrementar mi stock de inventario, y si esto es un bien de moda, yo saqué
unos zapatos que estuvieron de moda, pero en la temporada pasada, entonces
qué va a pasar con esos zapatos? que se van a quedar en inventario obsoleto.
Haber hecho más, fue mejor? Seguramente no.

La productividad marginal decreciente

Vistas así las cosas, yo no me puedo quedar en el producto, porque si bien


éste me da una indicación de la forma cómo está lo programado versus lo
ejecutado, eso no me dice nada. Yo tengo que avanzar en la cadena. Tomo
esos zapatos y los llevo al mercado, que es el sitio donde se encuentra el
consumidor o demandante, con el productor u oferente. El mercado puede ser
virtual. Si antes en el mercado se ofrecían 20 zapatos y yo produje 100, ahora se
van a ofrecer 120; eso se llama efecto, ó sea que incrementé la oferta. Cuando
se incrementa la oferta, en el mercado baja el precio, debido a lo que se
denomina Productividad Marginal Decreciente.

Vamos a explicarlo teóricamente. Imagínense que están en Barranquilla.


Doce del día; un partido de fútbol. Se termina el encuentro, ¿cómo quedan los
jugadores? Llega el aguatero, primera bolsa de agua; ¿cuánto estaría dispuesto
a pagar usted -si estuviera jugando en Barranquilla a las 12 del día-, por la
primer bolsa de agua? Lo que sea. Porque tiene mucha sed, es decir, mucha
necesidad. Se toma la primera bolsa de agua; se toma la segunda; ¿cuánto está
dispuesto a pagar por la tercera bolsa de agua? Menos; por que ya satisfizo la
necesidad. Eso es Productividad Marginal Decreciente. En la medida que voy

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satisfaciendo mis necesidades, estoy dispuesto a pagar menos; y esa es la
razón por la cual en el mercado la oferta se incrementa, con una demanda fija, el
precio cae. El precio cayó, es un efecto. Entonces se incrementa la oferta, cae el
precio, -efecto- cuando cae el precio, qué pasa con el consumo de zapatos?
Aumenta; porque la gente tiene mayor acceso a los bienes, principalmente la
mujeres, cuando van a comprar un par de zapatos que pensaban que valían 100
y entonces resulta que les costó 50 y llega a la casa a contarle al esposo:
imagínate que los zapatos ya no valían 100 sino 50; qué espera el esposo?
Ahorrar 50; pero no; ella compró dos pares. Cuando el consumidor aumenta el
consumo, dicen los economistas, aumenta su bienestar; y eso es lo que se llama
impacto.

A partir de ahí es en donde se justifican los proyectos sociales: en la


medida en que yo logre hacer, a través de mis proyectos, que la sociedad esté
mejor, es donde los proyectos sociales tienen un sentido. ¿Cómo mido ese
impacto? los proyectos sociales deben producir y distribuir bienes y servicios; y
eso espero que para todos sea claro; y porqué es tan importante que eso
suceda? porque a veces, cuando vamos a Transmilenio, visto como un proyecto,
lo primero que debo preguntar es cuál es la necesidad que Transmilenio va a
satisfacer. Entonces me van a responder: movilidad. Inmediatamente la nueva
pregunta es: ¿cuántos pasajeros ha movilizado? Porque, si no está movilizando
pasajeros, usted no sirve. Y cuando ellos me entregan ese dato y empiezo a
cruzar, ese es el análisis que los evaluadores hacen y que le llaman una lixis de
coherencia, que consiste en evaluar a partir de la necesidad, si lo que
formularon es adecuado.

En muchas ocasiones uno pregunta a las entidades, ¿cuál es la


necesidad? Un dolor de cabeza. Y ¿qué le formuló? Una operación de riñón. Y
se ejecutó muy bien el presupuesto y contrató los mejores médicos y la sala de
cirugía, y le sacó el riñón. Pero, ¿ésto era para un dolor de cabeza? No. Era
para un riñón; por lo tanto, esos bienes y servicios para satisfacer las
necesidades de grupos que no posen recursos para solventarlas
autónomamente, son una caracterización y una localización espacio temporal
precisa y acotada.

La población objetivo de los proyectos


Cuando yo esté formulando proyectos, tengo que saber a quién voy a
beneficiar, de manera precisa, porque si yo no se a quiénes voy a beneficiar,
cómo se su necesidad. Se imaginan a un médico recetando sin paciente? qué
pensarían de ese hombre? pues que está loco. Pero eso suena en la teoría
bastante evidente; sin embargo, cuando vamos a revisar proyectos y uno
pregunta cuál es la población beneficiaria, no la tienen; y entonces, ¿cómo supo
las necesidades?

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Los evaluadores de proyectos son como supervisores de médico. Las
entidades ejecutoras deben ser los médicos y sus proyectos deben ser sus
fórmulas. Así es que, médico, dónde está su paciente; dígame cuál fue el
diagnóstico que usted sacó para saber que esa era la enfermedad. Y yo reviso si
lo que usted formuló está bien; porque si lo que usted formuló no está bien, hay
que hacerle una serie de recomendaciones.

El impacto de un proyecto o programa es la magnitud cuantitativa del


cambio en el problema de la población objetivo. Todos los proyectos tienen que
generar un cambio. Si los proyectos no generan un cambio, no están orientados
hacia la satisfacción de la necesidad. Pero esos cambios tienen que ser medidos
y para ello existe una batería de herramientas o instrumentos que me permiten
medir.

Pero lo que es importante en sí, no es el instrumento como tal; saber si se


gastó más o se gastó menos, es sencillo. Lo que realmente resulta importante es
saber qué es lo que están solucionando. Se mide comparando la situación
inicial o línea base, con una situación posterior; eso es lo que se llama análisis
incremental, que mide cómo está el proyecto antes de su inicio y cómo estoy en
el momento en que hago la visita, dos meses, tres meses, seis meses después.
Si no se ve ningún cambio, qué es lo que está pasando; claramente el proyecto
está mal orientado.

Los proyectos tienen que generar cambio y tienen que generar cambio
desde el momento en que ingresan. He escuchado en algunas organizaciones
frases como “es que esto es un proyecto a mediano y largo plazo, entonces
usted va a empezar a ver los cambios es por allá al año entrante” eso no es
cierto y no es cierto porque, desde que empezó hasta el año entrante, está
consumiendo recursos y esos recursos tienen que verse representados en algo.
Para evaluar un proyecto de manera correcta hay que tener una línea base y en
la mayoría de entidades esa línea base no se construye. Es necesario generar
una línea base, que es el valor del indicador del problema en el momento
del diagnóstico: este paciente llegó con dolor de cabeza; también le dolió el
corazón; adicional a eso le dolía el estómago; yo le receté ésto y hoy, que viene
a consulta, le está pasando esto. Todo ésto lo escribe el médico, lo que está
haciendo es levantando la línea base; y esa línea base es la que él va a tener
como punto de referencia, para poder medir si lo que recetó está bien o está
mal. Sin la línea base no es posible formular adecuadamente un proyecto y será
imposible medir su impacto.

Por lo tanto, cuando ustedes llegan a las entidades, hay que identificar la
necesidad; saber cuál era el valor de los indicadores en el momento en que
arrancó el proyecto. Por ejemplo, en Transmilenio, cuál era el tiempo de
desplazamiento, desde la 170 hasta la 26 con Caracas, antes de Transmilenio:
dos horas. Si yo tengo esa línea base, eran dos horas, y ahora el Distrito le ha

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colocado unos recursos importantes al sistema, y hoy el tiempo que demora
entre la 170 y la 26 son 45 minutos, el proyecto ha avanzado.

Si no tienen línea base, si no tienen el valor de los indicadores en el


momento antes del proyecto, ustedes nunca van a poder medir impacto. Y eso
es algo que la “ías”, cuando nos visitaban, nunca nos preguntaban. Se
concentraban en que el contrato cumpliera con la ley 80, que el presupuesto
cumpliera los principios, principalmente el de anualidad, o el de la universalidad.
Para ellos el de anualidad era muy importante; si la contratación se disparaba
en octubre, los teníamos mirando los contratos, pero no preguntaban nada de
esto y, como no nos preguntaban, pues nosotros no les decíamos esta línea
base cómo se construye.

La forma como se construye la línea base implica que tiene que haber
conocimiento técnico, como tiene que haber conocimiento técnico en el tema de
los instrumentos de control, que posteriormente se van a utilizar. Entiendo que
ustedes tienen una metodología implementada para auditoría. En esa
metodología no se si tengan en cuenta esto. Me imaginaría que sí; pero lo que
es muy importante es que las entidades deben tener o haber creado una línea
base, sin la cual ustedes no van a poder avanzar. Entonces, como no hay línea
base y no la podemos construir, empecemos a evaluar cosas que seguramente
nos van a llevar por un camino contrario. Lo que dice Cohen en un libro que
escribió en el 2004 y que está en su bibliografía, es: miren, esto es imposible
hacerlo; si no tenemos esa línea base no vamos a poder hacer evaluación del
proyecto; su cálculo se realiza recopilando la información existente y afecta la
población antes de iniciar el proyecto.

He traído aquí un ejemplo. El problema social era la alta incidencia en la


morbilidad y mortalidad infantil. La morbilidad son enfermedades. Mortalidad son
defunciones. Ese era el problema: una alta incidencia en la morbilidad y
mortalidad infantil de la población del cabildo. La línea base era 125 mil por cada
mil nacidos vivos. Cada vez que nacían mil, salían enfermos 125; ese era el
indicador de morbilidad, antes de iniciar. El otro indicador era que, por cada mil,
se nos morían 10. Con esa línea base y todas las acciones que se implementen,
porque lo que voy a hacer es que me da una serie de acciones
interdependientes, lógicas, coherentes, para poder bajar ese indicador. Lo que
buscaría es que cuando yo haga el análisis y pregunte cómo va la morbilidad y si
me dicen 130 por cada mil nacidos vivos, yo diría que ese proyecto no sirve.
Aquí se ve la importancia, el impacto de tener una línea base; si yo no la tengo,
no puedo decir nada.

Otro ejemplo: bajo nivel educacional de la población escolar de la región del


norte; la calidad educativa es del 47%. Tendríamos que definir qué es calidad
educativa, pero ya existía todo un soporte técnico para medir cómo se calcula
esa calidad educativa. Otro indicador: altos niveles de desempleo de y
subempleo en la población juvenil del sector rural; hay un desempleo abierto del

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30% y un subempleo del 25%. A partir de esos valores, cuando yo avance en el
proceso, es que voy a empezar a hacer evaluaciones incrementales, y desde allí
quedaría mucho más sencillo evaluar si las cosas están o no saliendo bien.

La medición del Impacto

Los proyectos sociales producen y/o distribuyen bienes o servicios –que


son sus productos-, para satisfacer las necesidades de aquellos grupos que no
poseen recursos para solventarlas autónomamente, con una caracterización y
localización espacio-temporal, precisa y acotada.

El impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa


del cambio, en el problema de la población objetivo, como resultado de la
entrega de productos, -bienes o servicios-, a la misma.

El impacto se mide comparando la situación inicial, o línea base, con una


situación posterior, o línea de comparación.

La línea de base muestra el valor del (o los) indicador(es) del problema, al


momento del diagnóstico. Permite conocer la brecha entre la población objetivo
y el resto de la población, así como su distancia con los estándares vigentes.

El tema de la línea base es bien importante, porque a partir de ahí, es


donde generaremos la medición de impacto. Esa medición de impacto está muy
relacionada con el logro de productos; para que los productos generen los
impactos, es necesario tener en cuenta la sustentabilidad y la sostenibilidad, y
esos son dos conceptos que en los proyectos deben estar presentes; ¿en qué
consisten estos conceptos? Un programa o proyecto social es sustentable en
la medida que exista capacidad instalada, -recursos físicos, humanos y
financieros-, para que los procesos requeridos sean adecuadamente
implementados, y esto ¿qué quiere decir? No es suficiente que las entidades
cuenten con presupuesto; las entidades para que puedan ejecutar sus proyectos
de mejor manera, lo que tienen que hacer es contar con capacidades
institucionales desarrolladas, y al interior de ellas es muy importante contar con
personal calificado, con los recursos de infraestructura necesarios; los recursos
de infraestructura no son solamente edificios, sino que también son los recursos
metodológicos, uno de los aspectos primordiales, por los cuales a ustedes se les
dificulta el trabajo, es porque las entidades no están formadas en el tema de
proyectos; entonces, al no estar formadas en el tema de proyectos es muy
usual, que en las entidades no se manejen estos conceptos, y cuando ustedes
lleguen a pedir, por ejemplo, el tema de línea base, el funcionario que los está
atendiendo no tenga ni idea de qué es lo que ustedes le están hablando.

En ese orden de ideas, lo interesante de un proceso como estos es que, la


entidad que ustedes tienen y la entidad para las cuales ustedes trabajan, es una
entidad que en el distrito es absolutamente respetada, y ese respeto lo que hace

138
es tener capacidad de convocatoria, y en ese sentido lo que sería muy formativo
para esas entidades es que, dentro de sus conceptos, se empiece a manejar
este tema de desarrollo metodológico, para que si bien en el corto plazo muy
seguramente las entidades no estarán reaccionando, en un mediano plazo muy
seguramente podemos a llegar a contar con un distrito con entidades
organizadas y formadas, pensando en la ejecución de proyectos.

Pero también deben ser sostenibles, es decir, los impactos producidos


deben perdurar en el tiempo, y es importante que perduren en el tiempo por una
sencilla razón y es que, cuando los proyectos exitosos son los que buscan la
satisfacción de necesidades, una vez que esa necesidad esté satisfecha, ésta
debe volverse la nueva situación; en la medida que no se vuela la nueva
situación, lo que ustedes van a tener es entidades apaga-incendios y sucede
como cuando el enfermo, que le duele la cabeza, va a donde el médico, y éste le
da el sevedol, el paciente se toma el sevedol, pero a los tres días le vuelve a
doler.

Existen dos tipos de problemas que ustedes deben tener plenamente


identificados, o dos tipos de necesidades: una, son los problemas causa y otros,
son los problemas efecto. Cuando hablamos de los efectos nos referimos a las
consecuencias, que son los síntomas; los efectos son los que hacen ir a donde
el médico, me explico: el paciente no va donde el médico por que el lado
occipital derecho tenga una leve lesión; él va porque le duele la cabeza, lo que
pasa con el dolor de cabeza es que el buen médico lo que hace es diagnosticar
al paciente, para identificar que su problema es un asunto del lado occipital; en
la medida que el médico no identifique con suficiente claridad, cuál es la causa
de la enfermedad, pues va a tener al paciente permanentemente ahí, y esa es la
razón por la cual los proyectos que ustedes ven en las entidades, son
perdurables en el tiempo, porque ellos si identificaron seguramente una
necesidad, pero lo que identificaron fue una necesidad efecto o una necesidad
consecuencia, no una necesidad causa. Si quisiéramos verlo con un ejemplo,
uno podría decir: el paciente va donde el médico porque le duele la cabeza, y la
pregunta es ¿y por qué le duele la cabeza? Y es porque hace tres días no
comió, y ¿Por qué hace tres días no come? Porque no tiene trabajo, por lo tanto
¿cuál sería el proyecto que le quita el dolor de cabeza? Hay que darle trabajo,
cierto, ése es el que rompería con la causa; al romper con la causa, esto se
vuelve como un árbol, los teóricos hablan del árbol de problemas y el árbol de
problemas es cuando uno golpea el problema causa, eso se empieza a caer;
entonces, si yo le doy trabajo, tiene para comer, y si él come no le va a doler la
cabeza; así las cosas, lo que es muy importante para que los proyectos sean
sostenibles en el tiempo, es que ataquen los problemas causa, no los problemas
efecto.

139
Los análisis endógenos y exógenos de un proyecto

Los pasos requeridos para generar y distribuir productos, son el


componente interno de un proyecto o programa y se enmarcan dentro de la
gestión del mismo; cuando yo estoy analizando proyectos, tengo dos ámbitos de
análisis, un análisis endógeno y un análisis exógeno, ¿qué es el análisis
endógeno? Es el análisis interior del proyecto, es como estuvieron enlazadas
todas las actividades frente a los recursos, junto al cronograma para alcanzar los
productos y, entonces, lo que miro allá es la entidad; cuando yo estoy mirando la
gestión de la entidad, tengo que entrar necesariamente en un campo de
proyectos distinto al de la evaluación, y en el campo en el que dentro, cuando
estoy revisando la gestión de la entidad, es el campo de la gerencia de
proyectos; la gerencia de proyectos es aquel proceso dedicado a la planificación
y a la ejecución de unos procesos llamados proyectos. Allá manejaremos unas
herramientas específicas para ver si ellos lo están haciendo bien, cómo lo están
haciendo. Pero ese análisis endógeno no es suficiente. ¿Por qué? Porque los
efectos e impactos, constituyen el componente externo. Éste se produce en la
población objetivo, y su relación con los productos es una estimación que debe
ser explicitada en la evaluación ex ante y verificada durante la evaluación ex
post. Se acuerdan que yo producía zapatos? Entonces el análisis endógeno es
cómo produje los zapatos, cómo está mi línea de producción, cómo estoy
balanceando todos los procesos para saber si los zapatos que estoy sacando
son zapatos de calidad, en los tiempos requeridos, con los costos, materias
primas, si no hay desperdicios, todo esto es un análisis endógeno; pero cuado
llega el zapato, ahí se termina todo el proceso interno; ahora tengo que llevar
ese zapato al mercado, y allá es donde arranca todo el proceso externo que,
como dijimos arriba, se produce en la población objetivo y su relación con los
productos es una estimación que debe ser explicita en la valoración ex ante y
verificada durante la evaluación ex post.

Yo no puedo quedarme con el análisis interno, yo no puedo quedarme


diciendo que el proyecto usted lo hizo o lo dejó de hacer, lo que es importante es
que está orientado a satisfacer necesidades y en la medida que no satisfaga las
necesidades, el proyecto no sirve. Usted puede hacer los mejores zapatos, pero
de la temporada pasada, entonces si me quedo en el análisis interno le digo:
usted tiene unos buenos productos, buenos procedimientos, bajando costos, su
línea de producción está balanceada, lo esta haciendo perfecto, en frase de uno
de ustedes “tendría carita feliz”, pero si no, el problema es que si yo me quedo
con el producto y hasta ahí, yo no se si el producto no llega al mercado, y si el
producto no llega al mercado, no genera impacto, porque por todo lo que ya
vimos, no podía incrementar el beneficio de los consumidores. En ese orden de
ideas, yo tendría que tener claramente especificado que tengo que mirar, tanto
el interior de cómo se ejecutó el proyecto, como el exterior, y es cómo está
aportando a la sociedad en su conjunto.

140
Tradicionalmente, el objetivo de la evaluación de proyectos sociales ha
estado centrada en la identificación de los desvíos existentes, respecto a lo
programado, haciendo un análisis intra-proyecto, -longitudinal-, es decir, si se
utilizaron bien los recursos, si no los utilizó bien, si ejecutó el presupuesto, si
alcanzó las metas, si hizo los contratos, si los contratos tuvieron en cuenta la ley
o no la tuvieron, si el proceso de selección fue el adecuado, etc. Para ello, lo que
se hace en esa evaluación es tomar el programa o plan de producción como
patrón de comparación y se restringe al control físico y financiero; ese control
físico y financiero por todo lo que hemos venido conversando, seguramente va a
quedar limitado junto al análisis o aportes, que, en últimas, es lo que se busca
cuando se hace un proceso de evaluación; más que decir si cumplió o no
cumplió, lo que es muy interesante de los conceptos que ustedes emiten, es
cuáles son las recomendaciones para mejorar, y entonces si el proyecto está en
curso, a eso le llamaremos una evaluación formativa, porque lo que ustedes se
van a permitir decirnos es, cómo pudiéramos mejorar y entonces, por ejemplo, si
está habiendo una falla dentro de la identificación de la población objetivo, es
equivalente a que ustedes estén equivocando de paciente, y sería muy
interesante que el evaluador pudiera decir, mire usted tiene un problema en la
población objetivo, y si tiene un problema en la población objetivo debería
referenciarla hacia o desde, para que el ejecutor pueda tomar acciones
correctivas. De hecho, cuando ustedes dejan un plan de mejoramiento, ese plan
de mejoramiento justamente son esas recomendaciones desde las cuales la
entidad debe empezar a mejorar dentro de todo el proceso de producción.

La programación no siempre es confiable; ese es uno de los grandes


limitantes cuando hago solo una evaluación intra-proyecto; y es que, si la
evaluación se basa en el plan que ellos hicieron y ese plan está mal hecho, qué
va a pasar con la evaluación, pues no puede dar mejores resultados; pero
además, cuando hay más de un ejecutor, o proyecto, eso complica las cosas,
porque cuando hay más de un ejecutor yo tengo más de una programación;
cuando tengo más de una programación, lo que tengo que hacer es cruzar;
generalmente esto se hace cuando se están evaluando programas;
normalmente se envían evaluadores por proyecto, y el programa lo coordina una
persona distinta o un grupo de personas distintas; si el evaluador que está en la
parte inferior de toda la planeación, se equivoca en su evaluación, cuando el que
está evaluando el programa haga el agregado, ahí no va ha tener unos
resultados interesantes. Es más, si la metodología de evaluación no es estándar,
no está claramente establecida, y no se utilizan parámetros para medir cada uno
de los proyectos, lo que va a pasar es que no se va a poder agregar y, entonces,
van a tener diferentes variables que, cuando se agreguen, no van a poder ver el
impacto del programa. Lo que se debe hacer cuando estoy trabajando análisis
de programas, es un análisis entre proyectos, o transversal, con el objeto de
comparar los distintos resultados de las unidades ejecutoras con similares
características; se busca generar un aprendizaje conjunto, -para todo un
programa-, a partir de los éxitos y fracasos específicos de cada proyecto. Y hay

141
entidades que generalmente están más a la vanguardia y hay otras que están
más quedadas dentro de la ejecución misma de los proyectos. No todos lo
proyectos se ejecutan de la misma manera, y la razón es que un proyecto es la
solución a una necesidad; la pregunta es ¿todas las necesidades son iguales?
No; si las necesidades son iguales, ¿los proyectos son iguales? No, y si los
proyectos no son iguales, la forma en que se ejecutan los proyectos tampoco es
igual.

Ahí entramos, entonces, en el campo de la gerencia de proyectos.


Básicamente lo que hacen los gerentes de proyectos, cuando reciben los
proyectos, es planear toda la ejecución; y cuando ellos están planeando toda la
ejecución, lo que hacen es abrir su proyecto a partir de la descripción de las
actividades, en una cosa que se llaman fases y esa fase lo que hace es darme
un producto intermedio. Esos productos intermedios son los puntos de control,
que son los puntos sobre los cuáles los evaluadores hacen énfasis; en esos
puntos intermedios es muy importante tener claramente definido, cuál es el
resultado que se va a establecer con la ejecución de la fase. Me explico: si
hiciéramos un ejercicio aquí, una de las actividades criticas de este seminario,
cuál es? Una actividad crítica del seminario por la cual a ustedes se les controla
es la asistencia; y cómo se controla la asistencia? Con una lista; cómo más,
solamente la lista? Con el break, si o no, yo vi. que les estaban registrando carita
feliz allá, en el break,

El que no tenga carita feliz, no vino. Entonces, una actividad crítica de este
seminario es el break, y como el gerente de este proyecto que se llama
diplomado, entendió que esa es una actividad crítica, ahí colocó un punto de
control. Esos puntos de control tienen que estar suficientemente especificados,
porque en la medida que no estén claramente especificados, lo que van a ir es
en contravía del proyecto, y el gerente del proyecto de este seminario, a uno de
sus funcionarios le dice, usted lleve el break; qué llevaría de break? imagínense
en 30 segundos qué llevarían de break?, eso y todas las imaginaciones son
distintas, entonces, unos traerían gaseosa, otros jugo, otros traerían café, etc., si
ese gerente de proyecto no dice, es que no es suficiente con el break, eso no
está claramente especificado, lo que usted debe traer es jugo de mora con
pastel de pollo y eso le queda absolutamente claro, y ahí se puede poner un
punto de control.

Relación entre inversión e impacto


La magnitud del impacto, que en últimas es lo que nos preocupa en esta
charla, ¿cómo medimos el impacto?, ¿cómo sabemos si el proyecto es exitoso?,
no necesariamente es una función lineal de la inversión realizada en un
proyecto. El incrementar la inversión no significa aumentar proporcionalmente el
impacto del mismo, incluso su relación puede ser inversa. Eso lo que quiere
decir es que los impactos no están relacionados con el monto de dinero.
Cuántos de ustedes de este salón pueden levantar un carro. ¿Conocen los Jeep

142
Willys?, ¿cuántos los pueden levantar con las dos manos 50 cm. del piso?, hay
alguno? No. Yo lo puedo levantar dos metros, y ustedes también, levantarlo, la
diferencia es el método. Cuando vayan a Maloka, entren a una sala en donde
uno puede levantar un Jeep Willys con un lazo; el Jeep está allá y uno coge un
lazo, con un brazo además, y lo levanta tanto como usted quiera, ¿por qué?, por
la forma como se utilizan los recursos. Si ustedes tuvieran ese mismo lazo, las
mismas poleas, pero no lo colocan en los puntos adecuados, tampoco levantan
el Jeep. Entonces, dependiendo de cómo se utilicen los recursos, ustedes
lograrán mayor o menor impacto, y cuando vayan a Maloka y levanten el Jeep
se van a dar cuenta que sí es posible, con un solo brazo; el asunto es la
utilización de los recursos y esa no es lineal.

En muchos de los casos se puede convertir, inclusive, en perversa, y en


estos programas sociales hay muchas inversiones que no son sostenibles y
tampoco sustentables; y cuando no son sostenibles, ni sustentables, lo que
pueden generar es un impacto negativo. A manera de ejemplo, hace algunos
años en las escuelas se daban leche y mogolla, ¿les dieron leche y mogolla?,
claro, por qué hoy no se da, porque en esa época el gobernante de turno, con
eso ganaba votos. Y por eso su programa era dar leche y mogolla en las
escuelas. La gente que las recibía se acostumbró. Pero cuando llega el siguiente
gobernante, dice: para mí eso no es un programa. Se gastó un mundo de
recursos y cuando se le cambia esa política, ¿qué va a pasar con la sociedad?,
pues claramente se va a ir en contra de los gobernantes y todo ese dinero que
se gastó, se malversó, porque no es sostenible. Entonces, la relación entre
inversión e impacto no es directa, la relación entre inversión e impacto lo que
busca es cuál es la mejor utilización de recursos, para lograr la mayor
productividad con ellos.

Miremos este ejemplo: si un proyecto nutricional no entrega la cantidad de


alimentos requeridos por los beneficiarios, tomando en cuenta la distribución
intrafamiliar de dichos bienes, puede tener un impacto igual a cero o negativo.
Denme un ejemplo, ¿no hay ejemplos?, pues eso es como cuando el pintor se
siente nervioso frente a su novia y no es capaz de pintarla y entonces cuando le
entrega el lienzo, se lo entrega blanco, y la nena le dice: y por qué no me pintó?
“Es que tu belleza es imposible de plasmar en un lienzo”, están ustedes igual, si
claro, no hay ejemplo. En un programa que conocí en Medellín, lo que se hacía
es que se tenía a los niños de determinadas edades en un programa que se
llamaba jóvenes en acción, de la presidencia de la república; y en este programa
los niños entraban a las 7 a.m. y salían a las 3 p.m. En ese curso de tiempo se
les daba desayuno, medias nueves, almuerzo y onces. A muchos de esos niños
los vi. en los almuerzos, cogiendo el pollo, -lo que se quería es dar un
crecimiento nutricional,- pero cogían el pollo y lo guardaban en sus bolsillos,
cogían las papas y las guardaban en la maleta, y entonces, ¿por qué el
programa no estaba dando los resultados nutricionales esperados?, porque esos
niños, mientras comían, sus hermanos y sus papás estaban en casa aguantando
hambre. Lo que hacían esos niños era, no comer ahí, y llevar ese pollo y

143
repartirlo entre sus hermanos. Entonces, ¿qué impacto nutricional se estaba
teniendo?, ninguno, absolutamente ninguno, porque no se estaba considerando
el tema de la distribución entre la familia. Si en este momento no se aumenta la
cantidad de calorías y proteínas por ración, y éstas no se distribuyen
adecuadamente, puede incrementarse de manera ilimitada la inversión, -pueden
comprarse todos los pollos que quieran-, produciendo impactos marginales o,
incluso, perversos, como el aumento en la tasa de prevalencia de la
desnutrición.

Entonces, ¿en qué consiste todo este proceso? En una asignación eficiente
de los recursos. Si graficáramos eso, las distintas posibles relaciones que se
pueden establecer entre inversión e impacto, son: una relación lineal y es que, a
partir del momento en que yo empiezo a invertir recursos, se empiezan a
generar resultados. Puede también haber una relación discreta y esa relación
tiene que ver con que ustedes no pueden ver resultados; fíjense bien que la
primera parte que es la línea verde, que es la que estoy leyendo, en la primera
parte ustedes tienen un impacto cero, pero a partir de determinado momento se
tiene un salto, eso lo podemos explicar con la utilización de la capacidad de
planta; por ejemplo, si yo necesito una máquina para producir 20 pares de
zapatos y llego hasta los 20 pares, un par de zapatos, cuántas máquinas? Una;
18 pares de zapatos, cuantas? Una. 19 pares de zapatos, una, 20 pares, una.
Pero si yo voy hacer un par de zapatos más, uno sólo, cuántas necesito? Dos!
Por lo tanto, la inversión se dispara.

Este tipo de proyectos también se pueden dar a mediano plazo; por


ejemplo, el tema de educación. Ustedes empiezan a capacitar, a darle
educación al muchacho, qué impacto tienen? Ninguno. El segundo día, ninguno,
pero al año seguramente el impacto se va a ver. Otro puede ser con crecimiento
decreciente, y es que puede tener impactos muy fuertes al principio, pero
empieza a bajar, a partir del tiempo; otros pueden ser nulos o negativos, como lo
que acabo de explicar. Cuando hablamos de proyectos sociales, la pregunta
que siempre hay presente es, y la equidad qué? Qué es equidad? O justicia.
Qué es justicia?, darle a cada quien lo que se merece, ¿cierto?, como cuando
uno le pregunta a cualquier funcionario, usted cuánto se gana? Un millón, y
¿cuántos de ustedes creen que es justo que usted se gane un millón? Yo no,
pero el jefe sí. El jefe si cree que usted se merece un millón, eso no es justicia y
eso no es equidad, eso es un mal concepto de justicia, ¿por qué? Lo hace
subjetivo. Lo que yo creo que es justo, es distinto a lo que usted cree que es
justo.

El impacto y la equidad en los proyectos


Cuando se habla de equidad, de lo que se trata es de una relación, de
acuerdo a las necesidades propias de cada quien; los programas y proyectos
sociales no son equitativos por entregar iguales productos y servicios a una

144
población con distintas características, sino por disminuir las brechas
existentes entre los distintos sectores poblacionales.

Para incrementar el impacto y la equidad, se deben entregar los productos


en cantidades y calidades adecuadas, según las necesidades de cada grupo.

Aquí es donde el programa es equitativo, no es que los 50.000 son iguales


para todos, eso no es cierto. Si uno necesita 50.000, pero si el otro necesita
70.000, a éste hay que darle 70.000 por que a éste equivalen a los 50.000. Lo
que se busca con este tipo de programas es acortar las brechas, vacíos y
diferencias que existen, ¿por qué los estratos 1 y 2 tienen subsidio de los 5 y 6?,
¿ustedes creen que es justo para los de los estratos 5 y 6 estar pagando más?,
eso no es justo, cierto, pero no es justo para ellos. Pero con ese sobre costo, lo
que se está haciendo es acortando las necesidades básicas insatisfechas en el
estrato 1 y 2. Si tuviera un tablero, pero como no lo tengo, van a tener que hacer
un acto de fe: ésto es una línea y ésto es otra línea, la línea de acá es la de
precios y los precios, ¿cómo se calculan?, si yo voy a vender una empanada,
cómo se yo cómo la vendo? ¡por los costos mas una utilidad! Esos costos se
dividen en dos, unos costos fijos y unos costos variables. ¿Qué es un costo fijo?,
el que no varía, y ¿qué es un costo variable?

Un costo fijo es aquél, en el que yo tengo que incurrir, produzca o no.


Entonces, en este salón, ¿qué costos fijos tenemos?, la luz, ¿si ó no?, pues no,
porque si aquí no se dictara clase, cómo estaría esa luz? Apagada. Y cuánto me
cuesta la luz apagada? Cero. Bien; pero se dicta clase, y en la mediada que se
dicta clase, se consume luz, entonces la luz qué tipo de costo es? Variable.
Entonces, qué costo fijo tengo acá? Si me cobraran arriendo por este salón,
independiente del número de clases que yo haga aquí, yo pago el mismo
arriendo; pero si no hago clases, también pago arriendo. Entonces, eso es un
costo fijo. Los costos fijos son los mínimos que yo debo cubrir, para poder
producir, los mínimos, o sea si yo, por cada curso que haga en este salón me
gano 10 pesos y el costo del arriendo de este salón son 100 pesos, ¿cuántos
cursos mínimo debo hacer mensualmente acá?, 10 para que por lo menos
pueda cubrir los costos fijos. Si hago menos de 10 pierdo, si hago 11 gano? Y
los costos variables? Empiezo a cubrir los costos variables, pero siempre tengo
que pensar en los costos fijos.

El tema es que cuando estoy en servicios públicos, ¿alguien ha hecho


auditoria en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado?, ¿cuál es el costo fijo de
producir un metro cúbico de agua? Bueno. Como eso es el costo fijo, ¿se
acuerdan de mi grafica?, aquí, este es el cero, aquí empieza la gráfica, si éste es
el cero y la grafica va aumentando 1, 2, 3, 4, 5, mi costo fijo queda por acá, es
decir, todo lo que yo haga debajo de mi costo fijo es pérdida. Arriba de mi costo
fijo empiezo a cubrir costos variables y encima de mis costos variables, cuando
los cuadra, alcanzo una cosa que se llama punto de equilibrio, que es cuando
mis ingresos son iguales a mis costos, pero no gano. Si eso es cierto y si yo no

145
subsidio a la gente de estrato 1 y 2, supongamos que el metro cúbico de agua
su costo fijo está por acá, y supongamos que eso son 10 pesos, pero con el
nivel de ingresos que tienen los estratos 1 y 2, alcanzar a cubrir 10 pesos para
ellos es imposible. Por lo tanto, ellos estarían dispuestos a consumir si eso
estuviera a 3 pesos, entonces la diferencia entre 3 pesos y 10 pesos, qué debe
ser?, un subsidio, y de dónde sale ese subsidio?, de los estratos 5 y 6, desde el
4, ya desde el 4, 5 y 6. Desde allá se halan recursos, para que las personas
puedan consumir agua. Para las personas de estratos 1 y 2, eso es justo, que
puedan consumir agua. No así para los de el 5 y 6. Entonces, quien debe tener
el criterio de justicia, es el Estado.

Para incrementar el impacto y la equidad se deben entregar los productos


en cantidades y calidades adecuadas, según las necesidades de cada grupo, y
eso qué quiere decir?, que cuando yo estoy trabajando con productos de
nutrición, cuál es el producto de un proyecto de nutrición?, la comida; cierto, y
supongamos que yo tenía 100 pesos para hacer 100 almuerzos, cuando ustedes
lleguen a hacer la revisión, resulta que con los 100 pesos se hicieron 150
almuerzos, eso es bueno o malo? Es que los almuerzos de 100, eran carne,
papa, arroz, y verdura, y los de 150 eran papa y arroz pero hice 150, por qué
no?, porque el objetivo era nutrición. Tienen que estar en las cantidades y
calidades; por la tanto, superar las metas no siempre es lo mejor. Sería lo mejor
mientras se mantengan las calidades; si no se mantienen, no es lo mejor.

En los proyectos sociales es muy importante definir la calidad, que debe


estar claramente identificada y definida. Hay muchos proyectos que dicen:
“vamos a incrementar la nutrición” y no dicen más; cuando se pregunten, cómo
la van a hacer?, tranquilo que esa la hacemos; entonces, cómo es posible que
podamos medir, si estamos o no incrementando la nutrición, “-es que el niño ya
está más gordito”-, pero yo puedo engordar sin nutrir, es claro. Aquí hay que
entrar en un tema de identificación de calidad de proyectos; ambos conceptos,
impacto y equidad, son complementarios en la política social; el primero, resalta
el cambio que se produce en la población objetivo, por qué?, porque lo que
busca el proyecto es satisfacer necesidades, y sencillo el impacto es la
satisfacción de la necesidad, y el segundo, destaca las diferencias entre las
distintas poblaciones, así entonces no se puede pensar que los proyectos dentro
de una ciudad, cuando se destinan a diferentes sectores poblacionales tengan
que ser el mismo; es perfectamente factible utilizar los aumentos de equidad
como medida de impacto.

Características de la evaluación de proyectos sociales

Los programas y proyectos sociales tienen distintas características, en


cuanto a: los diferentes sectores que atienten; acabo de explicar eso, y es por
las distintas brechas que existen en diferentes sectores, por lo tanto la forma de
atención debe ser distinta; tienen que tener distintas modalidades de gestión,
porque las necesidades no son las mismas, si las necesidades no son las

146
mismas, entonces los productos no son los mismos, y la forma como se enfrente
un proyecto debe ser diferente: manejar un proyecto de educación debe ser muy
diferente a manejar uno de turismo; manejar un proyecto de salud debe de ser
muy distinto a manejar un proyecto de vías; las formas de financiamiento; para
eso se han venido haciendo varios avances en el tema: se maneja toda la
información presupuestal, y lo que hay que entender es que esas formas de
presupuestar un proyecto tienen que estar íntimamente ligadas a la forma en
que se va a ejecutar ese proyecto.

Cuando estoy definiendo un proyecto, como el conjunto de actividades


interdependientes, cada actividad consume un recurso, y cada recurso en su
sumatoria lo que me da es el presupuesto, hasta ahí claro para todos, la
pregunta es que cuando se formuló el proyecto, a mi se me olvidó una actividad
critica, y entonces para bajarme de este atril, supongamos que cada actividad
me va a consumir un recurso, y cada recurso me cuesta un peso, si yo digo, gire
a la derecha y bájese, y son 200 pesos, es muy probable que el evaluador me
diga eso es absurdo, pero si yo le explico al evaluador que en vez de gire a la
derecha y bájese, es que usted tiene que bajar los brazos, un peso, gire a la
derecha, un peso, dar tres pasos, tres pesos, gire a la izquierda, cuatro pesos,
cuando se haya discriminado el presupuesto, está claramente asociado, la forma
de cómo se estará financiando el proyecto; otra característica son los modelos
que se utilizan para la evaluación ex -ante y ex -post de los proyectos; si bien
existen metodologías universalmente aceptadas, algunas de ellas las vamos a
ver aquí, espero en las horas de la tarde; yo tengo que saber en qué sector me
estoy moviendo, y con qué indicadores me estoy moviendo.

No es lo mismo evaluar un proyecto como Trasmilenio, a evaluar un


proyecto como Comedores Comunitarios; yo tengo que tener consideraciones
independientes cuando estoy haciendo las evaluaciones, y el sistema de
monitoreo físico y financiero con que cuentan, lo mismo, para alcanzar los
objetivos que se persiguen con la evaluación de proyectos sociales, tanto ex
ante como ex post; es necesario contar con sistemas articulados que permitan la
utilización y toma de decisiones y avanzar en el conocimiento de los campos en
que se está operando, es decir que cuando ustedes vayan a visita, como ya han
ido, lo que se van a encontrar es con múltiple cantidad de información y esa
cantidad de información, -como lo que estamos pensando es en evaluar política-
debe de estar articulada de alguna manera, para qué, para poderla sumar, para
poderla agrupar, -porque acuérdense que vamos: política, programa, proyecto y
la sumatoria de programas me da proyecto y la sumatoria de programas me da
política-, cuando el planeador está pensando en el proceso de evaluación,
independiente donde se encuentre, tiene que estar articulado con los demás;
porque en la medida que no esté articulado su proceso de evaluación, debe ser
aislado.

Otra característica es que hay que partir desde el momento en que se


hacen los diagnósticos y se formulan los programas y proyectos. La evaluación

147
no es solamente ir a revisar qué han hecho, sino cuál es el origen del proyecto;
si ustedes no arrancan desde el diagnóstico, ustedes no saben si la fórmula
estuvo bien, si ustedes no saben qué padecía el paciente, ustedes no saben si lo
que hizo el médico fue adecuado o no. Me explico, si el paciente tenía dolor de
cabeza y lo que le hicieron fue una intervención de riñón, eso qué sentido tiene,
pues ninguno. Si ustedes se olvidan de ese proceso, de qué es lo que tenía el
paciente, y se concentran en la operación de riñón, entonces si señor, se pagó
con los recursos, se contrató los médicos, se sacó el riñón, el paciente quedó
vivo, si quedó vivo, entonces el proyecto fue un éxito y eso, visto así, es un error
conceptual.

Si ustedes no revisan desde qué es lo que tenia ese paciente, evaluar la


operación carece de sentido; la comparación entre lo programado y lo realizado,
solo es válida si existe una formulación adecuada, y para que exista una
formulación adecuada, tiene que haber un diagnóstico preciso, sin el cual, no
puede haber una formulación adecuada, que permita una programación realista
e idónea de los diferentes productos, procesos, actividades e insumos
requeridos en la operación.

Si la programación de un proyecto es arbitraria, evaluar no tiene sentido;


por lo tanto, la formulación y programación están íntima y estrechamente ligados
con la evaluación; es necesario entender que los proyectos en sus distintos
componentes no son aislados, la arquitectura de proyectos tiene diferentes
componentes.

El primer componente en la arquitectura de proyectos tiene que ver con la


formulación del proyecto; y ahí tengo que entender cuál es la necesidad y cómo
se formuló. El segundo tiene que ver con la evaluación del proyecto, y el tercero,
tiene que ver con la gerencia del proyecto. Esos tres componentes tienen que
estar íntimamente ligados, para que su concepto pueda generar valor; de lo
contrario, lo máximo que podremos decir es cumplió o no cumplió, y ¿qué se
recomienda?, se recomienda para que se saque el riñón, que la próxima vez se
haga una incisión más profunda; esa sería la recomendación del evaluador, si no
tuvo en cuenta cuál fue el diagnóstico del paciente.

Por lo tanto, la consistencia del proyecto tiene que seguir esta ruta: a partir
de una identificación de ideas de proyecto, se debieron definir los objetivos; una
vez que estuvieron definidos los objetivos, se diseñó el proyecto; cuando estuvo
diseñado el proyecto, hubo un análisis ex - ante y se aprobó ese proyecto; una
vez estuvo aprobado entró en ejecución; ahí es donde ustedes llegan, o ustedes
llegan antes?, ustedes llegan en ejecución; pero cuando lleguen en ejecución no
deben olvidarse de la ruta que ese proyecto ha debido seguir, y a partir de esta
ejecución es donde se hace la evaluación. Pero este es un círculo que lo que me
permite es medir la consistencia del proyecto. En la medida que yo me aísle, y
me concentre solo en mi pedacito, el proyecto va a carecer de consistencia.

148
Razones de fracaso de los proyectos

Las principales razones por las que fracasan los proyectos son: porque hay
errores en su diseño, fallas en su implementación o en los factores externos.

El trabajo de ustedes, cuando estén frente a las entidades, es identificar en


dónde se falló, por qué; porque si el proyecto ya falló en su diseño, qué sentido
tiene que ustedes sigan? Si este proyecto falló en su diseño, pero ya se
ejecutaron los recursos, ¿qué implicaciones tendría?, ¿responsabilidad fiscal?,
no. Porque lo aprobó planeación, no hubo malversación de fondos. En el
ejemplo que hemos venido trabajando, ustedes, evaluadores, dicen: a este
hombre no hay que sacarle el riñón, aquí se hizo una muy mala formulación.
Pero ya el riñón está por fuera, entonces esa advertencia para qué sirve. Sirve
para los proyectos venideros, porque ya para éste “la platica se perdió”, pero
para los que vienen, ahí es donde hay que tomar acciones correctivas y fíjense
que para las entidades, en las que ustedes trabajan, son entidades que han
perdurado en el tiempo.

Cuántos años tiene la Contraloría de Bogotá, cuántos tiene la Empresa de


Acueducto, el IDU? Ellas no se van a terminar el año entrante. Aquí es donde
está la riqueza del trabajo. Por eso es que su concepto se vuelve famoso,
porque ya el riñón está afuera. Pero para los próximos pacientes que lleguen, lo
primero que hay que hacer es diagnosticarlos bien señor, si, ese es el trabajo
interesante que hay que hacer.

La segunda razón del fracaso de proyectos, es fallas en su


implementación; podemos tener un proyecto perfectamente formulado, muy
bien pensado, pero muy mal gerenciado. Hay que hacer un análisis endógeno,
qué fue lo que pasó con el proyecto, en dónde fue que falló. Fallas en la
implementación, es muy usual que eso se de; acá es donde básicamente se
maneja el tema de proyectos, acá es donde se maneja todo el tema de gestión,
qué tan buenos administradores son los funcionarios públicos; y entonces los
recursos públicos ¿de quién son?, de todos; y como son de todos, resultan
siendo de quién?, de nadie; y como no son de nadie, mientras yo tenga mi
sueldito asegurado, pues que el proyecto salga o no salga, a mi igual me pagan.
Ahí es en donde tenemos que mirar cómo se maneja todo el tema de gerencia
de proyectos.

Por último, otra razón del fracaso de proyectos son factores externos.
Tienen que ver con los supuestos o con el incumplimiento de los supuestos o
surgimiento de elementos contextuales nuevos e impredecibles que modifican el
escenario en que se implementa el proyecto. Los supuestos son importantes
dentro de los proyectos: el formulador tuvo en cuenta todas las externalidades
que se hayan podido dar; la premisa es si existe un riesgo muy alto de que
ocurra, por ejemplo una tragedia. Si usted edifica en el borde del río, hay una

149
altísima probabilidad que se le inunde la casa. Qué hacer? pues no ubicarse en
la orilla del río. La probabilidad es manejable. Pero con estas sugerencias o
recomendaciones, no las tuvo en cuenta, y se ubicó a la orilla, y se le inundó la
casa, de quién es la culpa?, pues del que se ubicó allí, por no haber considerado
los riegos.

Éstas son las principales razones de fracaso de los proyectos. Miremos por
qué una de las principales son los errores en el diseño. Primero, porque están
originados en la inexistencia o mala estimación de las metas; si yo no tengo
metas, no tengo puntos de control. Veamos un ejemplo: cuántas etapas tiene la
vuelta a Colombia? 14 etapas; son 14 días. Supongamos que ustedes son
técnicos de ciclismo y arrancamos el día uno, la vuelta a Colombia y los
organizadores dicen: el día 14 el que llegue primero gana. Bien; tiene que pasar
por tales lados; el día 1 me subo a la bicicleta y adelante. El día 5 cómo voy? No
se. ¿Por qué no se?, pero si han pasado 5 días, cómo no va a saber?, gana el
primero que llegue el día 14; como voy en el día cinco, no se. Pero ahora el
escenario es el siguiente: son los mismos 14 días, pero diariamente hay una
meta. Primer día pasé de primero, segundo día pasé de segundo, tercer día
pasé de tercero, cómo voy?, bien, pero por qué, si es la misma vuelta a
Colombia, los mismos 14 días, los mismos tres días, en una ¿cómo se que voy
bien?, porque hay puntos de control, y los puntos de control para lo que me
sirven es para tomar acciones correctivas.

En los proyectos eso debe ser una exigencia, usted tiene que poner puntos
de control porque, de lo contrario, le puede suceder lo de los 5 días en la vuelta
a Colombia. ¿Cómo va la ejecución de ese proyecto? se le pregunta a la
entidad, -gastando plata, poca claridad o mala organización de los procesos o
actividades-, cuando hay poca claridad es como cuando le dicen “bájese del
atril”, ¿cómo se baja del atril?, “pues bajándose”; ese tipo de formulaciones se
encuentran en los proyectos, ahí no hay claridad y como no hay claridad, yo no
se qué actividades se van a ejecutar; y si no se qué actividades, no se qué
recursos, y como no se qué recursos, no se cuál será el presupuesto. Hay poca
congruencia entre las actividades programadas y la estructura organizacional, y
entonces, es cuando los proyectos se hacen de manera agrupada, sin una
coherencia lógica, sin un algoritmo dentro de su desarrollo.

En qué consisten las fallas dentro de su implementación?, primero, la falta


de cumplimiento de lo programado, en los procesos, las actividades, la
estructura, por parte de quienes están a cargo de la operación. Un ejemplo claro
de esto, es que en la mayoría de las entidades del Estado, hablo a nivel
nacional, el distrito no lo conozco bien, pero a nivel nacional, los contratos son a
6 meses, la constante en esos contratos es que se prorroguen, la excepción es
que se cumpla dentro de esos 6 meses; y eso no puede ser, ¿por qué? Porque
si usted tuvo un contrato a 6 meses, qué tiene que haber pasado: que en los 6
meses se ejecute, ¿por qué?, porque en esos 6 meses se van a consumir
recursos, y no solamente van a consumir recursos del contratista, sino también

150
recursos de quien se llama interventor, y aparte de éstos, se consumen recursos
de los llamados funcionarios, y para el funcionario público es muy sencillo darle
una prórroga al contratista.

Pero si el contrato del interventor se terminaba a los 6 meses, pues


suscríbale un otrosí, y páguele más al interventor. Eso significa dilapidación de
recursos. Por lo tanto, los proyectos que están programados, tienen que
ejecutarse dentro del tiempo que está programado; las prórrogas deberían ser la
excepción; pero en la nación, lo que hemos encontrado en algunos estudios es
que la excepción es que se cumpla; lo general es que se prorrogue; y eso
sucede porque hay ausencia de lo que en gerencia de proyectos se llama las
cuatro C, y las cuatro C de la gerencia de proyectos, tienen que ver con la
calidad, la cantidad, el costo y el cronograma. Cuando yo estoy manejando estas
4C, es exactamente igual que cuando un piloto de avión, ¿han visto la cabina de
los pilotos de avión?, ¿cuántos relojes tiene al frente? Tiene como 70 relojes,
¿entonces a qué horas maneja, si le toca estar mirando todos?; él no los mira
todos, él lo que hace es identificar cuáles son los claves, y sobre ésos, él tiene
control; y los otros se los deja al copiloto.

La teoría que hay detrás de todo esto se llama el Balanced Score Card, y el
BSC lo que dice es que escoja cuatro o cinco indicadores, que son esenciales
para usted, y sobre esos ponga toda su atención. Lo demás deléguelo; estos
son los cuatro indicadores, los cuales, todo gerente de proyectos debe manejar.
Si a me dan 12 pesos para construir 12 casas, en 12 meses, y las casas deben
ser de dos pisos, con teja de barro, y si estamos en el mes 10, ¿qué tiene que
haber pasado a ese proyecto para que vaya bien?, debo tener 10 casas; eso es
cantidad; con 10 pesos, eso es costo; en 10 meses, eso es cronograma, y tiene
que ser de dos pisos y tejas de barro, eso es calidad. Con esos indicadores,
ustedes, como auditores, se sentirían satisfechos; si alguno falla, hay problemas.
Esta es la razón por la cual, hay una falta de cumplimiento en lo programado, y
es que los funcionarios públicos no están entrenados en gerencia de proyectos;
y para gerenciar proyectos hay que ser como conductor de carro. Para manejar
un carro, ¿qué hay que hacer?, ¿cómo se aprende a manejar?, primero, hay que
hacer un curso; después del curso, a manejar se aprende, manejando. Pero
algunos se saltan el curso y les toca enfrentarse a la gerencia. En muchos de los
casos no es por la ineficiencia propia del funcionario; en muchos de los casos es
por el desconocimiento que tienen sobre ese proceso, factores externos,
incumplimiento de los supuestos o surgimiento de elementos contextuales
nuevos e impredecibles, que modifican el escenario en el que se implementa un
proyecto.

En nuestro país bueno, ustedes tienen la fortuna que todos sus proyectos
son aquí, pero en proyectos nacionales, quién tiene en cuenta una toma
guerrillera, -es muy difícil,- sin embargo, dependiendo de la zona, la probabilidad
que haya toma o no haya toma, es más o menos posible. Dependiendo de la
zona, el riesgo puede ser éste o aquél. Si no se tienen en cuenta los riesgos,

151
uno de los factores que puede atacar el proyecto es la mala noticia; cuando se
habla de malas noticias se está trabajando una teoría que se llama teoría de
riesgo. La teoría de riesgos dice las malas noticias no existen, eso es falso.
Miremos un caso extremo: pensemos en un familiar que viene muy enfermo
hace ocho meses, no se levanta, no está comiendo; como ha estado tanto
tiempo en cama, tiene laceraciones; la piel le duele, no puede caminar solo,
siempre debe haber una persona acompañándolo, hay que darle la comida, y a
los ocho meses ese familiar muere; ¿qué dicen los familiares?, el señor tuvo
piedad, descansó; el morir, es una mala noticia?, no; dentro de lo posible puede
considerarse una buena noticia.

Pero la otra situación que puede considerarse es que, el familiar esta


perfecto, en la mañana jugó fútbol, fue al gimnasio, estuvo contento, vino y nos
saludó, pero en la noche murió, ¿pero por qué? Si es el mismo familiar y es la
misma muerte, por qué una es mala y la otra no. Por el efecto sorpresa. Es aquí
donde los que manejan la teoría del riesgo dicen: una mala noticia no es mala
por si misma; una mala noticia es cuando nos llega de sorpresa; entonces,
cuando yo estoy planeando proyectos no me pueden llegar malas noticias, lo
que quiere decir es que ninguna noticia me puede llegar por sorpresa y, para
eso, tenemos los que se llaman factores externos.

Orientaciones teórico-metodológicas
Convierten los datos recogidos en información útil para la implementación
de los proyectos, buscando optimizar el impacto y la eficiencia en la gestión
presente y futura, a partir de las distintas etapas que componen el ciclo de vida
de los proyectos.
Vamos entonces a entender, desde el punto de vista metodológico, cómo
es que funciona todo este proceso; cómo podemos enlazar esa gráfica, se
acuerdan de la gráfica amarilla, de ese círculo, como vamos a poderlo enlazar, y
para eso vamos a tener que hacer unos ejercicios. Espero que hayan traído
calculadora. Vamos a trabajar, entonces, el tema conceptual metodológico.

La matriz de marco lógico

Es la primera herramienta metodológica que el evaluador tiene a


disposición; resume en una matriz, de cuatro por cuatro, lo que el proyecto
intenta lograr porqué, cómo, cuánto y cuándo. Esta matriz es absolutamente
poderosa, porque lo que hace es que esos mamotretos que ustedes revisan, de
200 y 300 páginas, aquí se conviertan en dos o tres páginas; y entonces,
cuando uno entra a evaluar un documento de 200 páginas, es muy probable que
durante la primeras 10 tenga una memoria muy lúcida, pero cuando ya va en la
página 80 o 90, seguramente ya no se acuerda lo que decían las primeras
páginas. Esta herramienta permite tomar todas esas 200 páginas y volcarlas en
dos; y en esas dos páginas, ustedes tienen todo un panorama completo. Esa es
la gran potencia de esa herramienta; el marco lógico no solo sirve como una

152
herramienta que facilita el diseño del proyecto, sino que apoya su monitoreo y su
evaluación, ya que está construido de forma tal, que se pueda analizar el
cumplimiento de los vínculos causales del proyecto.

Este marco lógico, entonces, no solamente lo trabajan los formuladores de


proyectos, sino que también es muy utilizado en la evaluación y en la ejecución
de los proyectos; ¿porqué es tan utilizado?

La teoría que se desarrolla es la teoría de la causalidad, a partir de unos


algoritmos, en donde la actividad o una serie de actividades logran un resultado;
una serie de resultados logran un propósito; y un propósito logra un fin. Manejan
la misma filosofía que mostramos en esta primera diapositiva, donde se resumió
todo el tema de planeación central, en donde estaba la política, los programas y
los proyectos. Si junto todos los proyectos, tengo el programa, si junto todos lo
programas tengo la política. En el caso del marco lógico la filosofía es la misma:
si yo junto todas las actividades, alcanzo un producto, si junto todos los
productos alcanzo un propósito; y si tengo todos los propósitos, alcanzo un fin.
Por lo tanto, cuando estoy manejando la matriz de marco lógico, lo que estoy
teniendo en cuenta son tres criterios de evaluación. En la matriz de marco lógico
yo puedo evaluar la relevancia, puedo evaluar la eficiencia y puedo evaluar la
efectividad; y todo eso en un cuadro; ¿cómo logra uno resumir un proyecto de
200 páginas en un cuadro? ¿Cómo creen ustedes? Colocando solamente la
información importante; lo demás no se tiene en cuenta; entonces, lo que hace
esta metodología es hacerme preguntas de cuál es la información que es
importante.

La relevancia
Tiene que ver con el diseño del proyecto y se refiere a si se establecieran
los objetivos correctos de acuerdo a la identificación de los problemas o
necesidades reales. Fíjense que, cuando yo estoy evaluando, claramente tengo
que involucrarme con la formulación, porque tengo que saber si el proyecto es
relevante; y, entonces, si haberle sacado el riñón era lo que me tocaba hacer o
no, a mí solamente me interesa si le sacaron bien el riñón, si esa era la solución
frente al problema que tenía esa población beneficiaria. Cuando se está
trabajando la relevancia, lo que se busca primordialmente es definir la claridad
y consistencia de los objetivos, el propósito y los resultados. Y si lo que se está
haciendo efectivamente soluciona la necesidad.

Esa es la primera pregunta. Porque, si no la soluciona, de nada sirve


desarrollar el mejor proyecto, que no soluciona la necesidad. Hace algunos años
se construyó una estación de bomberos en Engativá; la mejor estación de
bomberos que ningún bombero utiliza; y tenemos allá el edificio perfecto,
inaugurado, cortada la cinta, se hizo en el tiempo que correspondía, es decir, en
el cronograma; la cantidad de pisos y habitaciones que se planearon, o sea,

153
calidad ¿cierto? Una estación, vale decir, cantidad; y además, no se desfasó el
presupuesto.

En ese orden de ideas ¿ese proyecto fue bien o fue mal ejecutado? las
cuatro “c” perfectamente controladas, pero ningún bombero la utiliza. Entonces,
qué pasó con todos los recursos? Esa plata se perdió, y se perdió porque el
proyecto no era relevante.

Lo que también evalúa la relevancia es, si los indicadores de los objetivos


fueron bien definidos y tuvieron consenso entre los participantes del proyecto.
La forma como puedo medir el avance de un proyecto, es a través de sus
indicadores. ¿Qué es un indicador? ¿Qué hace un indicador? Pues indica si las
cosas están saliendo bien o están saliendo mal. El problema es que, si ustedes
no definen muy bien ese indicador, lo que les indique va a decir cualquier cosa.

Piensen en las personas que van al gimnasio; en los gimnasios siempre


hay unas pesas; aquellas personas que van, por bajar de peso, viven obsesivas
midiéndose todos los días en la pesa. Terminan de hacer diez minutos de
ejercicio y se miden en la pesa; tienen una línea base que es cuando entraron al
gimnasio; después de ir quince días a la pesa y la pesa no se mueve, lo que hay
que hacer es devolver la aguja; devuelven un poquito la aguja y se pesan, y ya
ven resultados. Eso les pasa, si ustedes definen mal el indicador.

Y, por ultimo, el realismo del tipo y de la cantidad de actividades. Lo que


reviso es, sin con la actividades que he planteado en el proyecto, efectivamente
se alcanza el producto. Explico; necesito definir en un proyecto las actividades
exactas, para lograr el producto; si utilizo más actividades, junto con las
actividades van asociados los recursos; entonces, si tengo actividades que no
necesito, ¿qué va a pasar con esos presupuestos? Pues que voy a gastar
presupuestos sin necesidad. En el ejemplo de bajarme de este atril, yo necesito
bajar los brazos: un peso. Giro a la derecha, otro peso; pero cuando giro a la
derecha sirvo agua; ese sería otro peso. Surge la pregunta: ¿Esa actividad de
servir agua es necesaria para bajarme del atril? No. Y si no es necesaria esa
actividad, no es relevante; y si no es relevante, está consumiendo recursos sin
necesidad.

La eficiencia
Señala cómo las actividades se han materializado en resultados, en
términos de cantidad, calidad, costo y cronograma previsto; es decir, con esas
actividades se logran los resultados, con el manejo del las cuatro “c”. Y ahí
estoy haciendo un análisis de eficiencia; la pregunta es si se hubiese podido
lograr similares resultados con otros medios más económicos y con el mismo - o
menor- tiempo de ejecución. Si yo hubiera logrado esas actividades de bajarme
aquí, de manera mas económica, es que el proyecto está incluyendo actividades
no relevantes y el tema de incluir actividades no relevantes tienen que tenerlo

154
muy en cuenta, es que estas actividades no relevantes siempre les van a
consumir recursos y ustedes lo que hacen es control fiscal, y ¿qué es el control
fiscal? Vigila los recursos, que no se pierda la plata. Y para que no se pierda la
plata, yo puedo tener un proyecto bien formado y argumentado con actividades
que no son relevantes, y ahí se está perdiendo la plata.

El otro criterio que se evalúa en los proyectos -y para lo cual la metodología


de matriz dé marco lógico es muy poderosa-, es el criterio de eficiencia; se
acuerdan ¿qué hace la evaluación económica?; el aporte neto que hace un
proyecto a la sociedad en términos de eficiencia. Este criterio es muy
importante, cuando estoy evaluando proyectos sociales; ¿por qué? Porque aquí
lo que hago es analizar el manejo de presupuesto de la entidad ejecutora y,
cuando hablo de manejo de presupuesto, no solamente estoy hablando de la
forma cómo se ha ejecutado, sino de la forma también cómo se programó y es
que la programación tiene que ir de la mano con la ejecución. Porque no tiene
sentido que yo presupueste $100 y me gaste $200. Ahí hay un problema de
planeación y las entidades podrían perfectamente justificar cualquier cosa y
convencerlos; probablemente la entidad llegue a tener razón en la ejecución y
no se esté perdiendo un solo centavo, pero lo que si es deplorable es que no
hayan tenido en cuenta la planeación. ¿Por qué? Porque en los recursos del
estado se maneja una cosa llamada el costo de oportunidad; a veces creemos
que cuando estamos manejando los recursos del estado, la tasa de interés de
oportunidad es únicamente para los privados y entonces yo calculo la tasa
interna de retorno a los proyectos privados, no a los sociales, y eso es un error
conceptual.

La única diferencia en la gestión de los recursos públicos, versus la gestión


de los recursos privados, es el beneficiario; pero los criterios de eficiencia tienen
que ser los mismos. Si bien, en los recursos privados, el beneficiario va a ser
la persona, en los recursos del estado el beneficiario de los recursos tiene que
ser la sociedad; y para qué yo pueda brindarle mayor bienestar a una sociedad,
lo que tengo que manejar es un mayor nivel de eficiencia en la utilización de los
recursos; y para eso, la planeación se vuelve muy importante.

Pero también el manejo de personal y de la información de la entidad


ejecutora; como veíamos esta mañana, yo necesito desarrollar capacidades
institucionales porque, dependiendo de la capacidad institucional y el manejo
del personal, -cuando hablo del manejo de personal no quiero decir que lleguen
a las 8 y se vayan a las 5-, sino que esas personas estén engranadas en un
proceso de gestión, encaminado al logro de resultados, la ejecución de
actividades en relación con el calendario previsto; lo que hablábamos de la
constante prórroga de los contratos, eso no puede pasar, y no puede pasar
porque va en detrimento de los recursos públicos, y los recursos públicos no
solamente tienen que verse como la erogación de dinero, de manera directa,
porque el control fiscal tiene que ver con los recursos del erario. Pero el salario
del funcionario también son recursos del erario? Claro. Y, entonces, en la

155
mediada que un proyecto esté gastando más horas/ funcionario, lo que está
haciendo es gastar más parte del presupuesto.

Así las cosas, aquí tengo un problema presupuestal, un problema de


recurso público: la calidad en el monitoreo. Muchas veces, las entidades han
interpretado mal el concepto de interventoría; y es que, cuando yo soy
funcionario publico, delego la función, no la responsabilidad. Y en ese orden de
ideas, cuando en los contratos públicos se contratan interventores, lo que se
les está delegando es la función de supervisión o interventoría; pero eso no
quiere decir que la responsabilidad ya no sea de la entidad. Y al seguir siendo la
responsabilidad de la entidad, está bajo su resguardo que los productos por los
que el erario está pagando, deban ser alcanzados.

No es solamente un tema de interventoría; varias entidades en muchas


ocasiones lo que hacen es contratar el interventor y olvidarse del tema; cuando
llegan las solicitudes de pago, confirma el interventor “pague”. Pero nunca hacen
visitas, nunca se cercioran de la calidad del producto; y entonces lo que dicen es
“la ley 80 es muy estricta en todas las exigencias que se le hacen al interventor”,
si el interventor falla, entonces nosotros replicamos, pero esto solamente es un
tema de recursos, como lo hemos visto, porque después de que al paciente le
hayan sacado el órgano que no correspondía, con recursos ustedes no van a
solucionar, y devolverle otra vez el órgano.

En un proyecto social, independientemente de que el recurso se pueda


recuperar o no, el tiempo ya pasó y cuando pasó, pudimos haber dejado o
microempresarios en quiebra, o poblaciones sin atender, o niños desnutridos, y
porque el recurso no se ha desaparecido, nosotros no podemos dejar pasar esa
situación; lo que se pide a las entidades es que monten sistemas de monitoreo
y control de sus proyectos; y para eso, la matriz de marco lógico, que veremos
más adelante, puede ser una herramienta bien interesante; y en el criterio de
eficiencia también hay que evaluar la existencia de resultados no planeados,
entonces es que yo planeaba hacer 100 zapatos y me salieron 120 ¿eso es
bueno o es malo? Depende? ¿Cierto? Pero es que cuando obtengo resultados
no planeados, lo que estoy teniendo son sorpresas y las sorpresas son malas
noticias. Aquí hay que entrar a revisar qué es lo que está pasando, porque
seguramente, en muchas entidades, como están mal elaborados los proyectos,
no están definidas las actividades a nivel de detalle, y colocan presupuestos
globales.

He tenido la oportunidad de ver fichas EBI –Estadísticas Básicas de


Inversión-, ¿conocen las fichas EBI? Claro, dos hojas que dicen tres cosas y
800.000.000 y cómo se van a ejecutar; cuando se revisa el presupuesto,
gastaron 200.000.000 y los otros 600.000.000, en el mejor de los casos, los
devuelven; o en el peor. La solución salomónica: busquemos agencias de
cooperación internacional para saltarnos el principio de anualidad o busquemos

156
entidades que estén amparadas, para que, cuando entregue la plata, quede
ejecutado el recurso.

El problema de este tipo de acciones es que el Estado no está colocando


dinero para que se muestre un registro presupuestal; está colocando dinero para
que se entreguen productos que beneficien a la sociedad; aquí es donde entra el
impacto. Tuve la oportunidad de conocer casos, en donde presupuestos del
Estado de tres, cuatro y cinco años, estaban a cargo de unas entidades que no
los habían ejecutado; y los rendimientos financieros eran del administrador y el
administrador feliz, porque en la medida que no se ejecuten, más rotación, más
rendimientos y mas enriquecimiento privado.

Hay que tener en cuenta, durante todo este proceso, que los recursos del
Estado se traducen en productos, bienes o servicios. Por ejemplo: para realizar
el seminario hubo que adecuar este salón. Imaginémonos que había que
comprar esas sillas, este atril, ese video beam, ese telón, la cámara, para que el
día que ustedes llegaran, pudieran estar sentados. Yo soy el Estado y le digo a
los organizadores de este proyecto: tengo los recursos y el día 22 de agosto
necesito 300 sillas, un atril, una cámara y un telón. Llega el día ventidos y llego a
mirar ¿dónde están mis sillas, el atril, la cámara y el telón? porque vamos a
empezar y no hay nada, imagínense este salón sin sillas, sin atril, sin telón, sin
cámara; pero yo les digo: aquí tengo un contrato, en donde entregué todo a un
administrador, quien nos va a entregar las sillas, el telón y el atril. Ustedes
pensarían, eso presupuestalmente, está ejecutado; aquí está el contrato; pero
así no deben ser las cosas, porque un contrato no es ni un bien ni un servicio; si
aquí no tuviéramos las sillas ustedes no podrían estar sentados y si no pudieran
estar sentados, no se podrían dormir tan cómodamente -como lo están
haciendo- no les generaría bienestar. Esa es la filosofía que se debe manejar
con los recursos del Estado: a mí no me interesa que usted tenga un contrato;
eso no me sirve; a mí me interesa que usted me muestre el producto que le está
entregando a la sociedad, para brindarle bienestar, es decir, dónde está la silla,
para que nuestro participante pueda dormir cómodamente.

La efectividad
Es el tercer criterio que se evalúa dentro de los productos sociales. Se
centra en la relación causal establecida entre los componentes, propósito y fin
del proyecto. Relación de causalidad, cuál es la causa que me lleva a un efecto
cierto; lo que se evalúa aquí es: si los productos planeados fueron entregados y
recibidos: la silla que usted me dijo que me iba a entregar ¿la entregó? Si claro
¿la recibió? Si los indicadores resultaron apropiados; ¿qué indicador me serviría
para medir si el 22 de agosto aquí hay sillas? Porcentaje de compromiso; todo
sobre porcentaje de lo programado ¿cuál será el indicador? Pues si hay sillas o
no; éso es lo que necesito capturar en los indicadores; si los supuestos y riesgos
fueron inválidos o si no se tomaron en cuenta factores externos; supongamos
que el señor no tuvo en cuenta que esas sillas deberían ser de cuero y que

157
ahora en Colombia ya no se pueden utilizar las vacas para las sillas; esos son
riesgos que tiene que prever, como experto en el tema que está manejando. Si
la entidad fue flexible para atender cambios del entorno; y es que el tema de
planeación exige que se tenga una carta de navegación, no para justificar que, la
forma como planearon sea inmutable; me explico: cuando un capitán de barco
va a salir al mar ¿qué es lo primero que hace? Lo que hace es una cosa que se
llama carta de navegación. Y ¿por qué es importante la carta de navegación?
Pues porque, después de cuatro días que él esté en el mar, ¿que ve hacia
adelante? ¿Para la izquierda? ¿Para la derecha? y ¿para atrás? entonces para
dónde coge, pues para delante, pero para delante ¿qué ve? Agua. Y cómo sabe
si va bien. A partir de su carta de navegación; si no hace una carta de
navegación, cuando esté en el mar no sabe hacia donde va. Entonces lo que
hace es mirar el rumbo con su brújula; cuando las entidades no planean la forma
como van a ejecutar los recursos, están siendo capitanes de barco sin cartas de
navegación; y esa es la razón por la cual, los presupuestos se ejecutan el 22 de
noviembre hacia delante.

Cuando se planea, es muy fácil detectar desviaciones desde el entorno y


entonces yo dije en el mes de abril: voy a contratar 500 pesos; supongamos que
en abril no me colocaron PAC. Si no colocan pac, no puedo tomar la acción
inmediata. Pero no será en abril, si no en mayo, pero no puede ser noviembre.
La efectividad también se enfoca en, si los resultados no planeados,
afectaron los beneficios recibidos y si está obteniendo productos que no se
planearon y como no los planeó, no los consideró dentro del proyecto; y como
no los consideró en el proyecto, están afectando la ejecución misma. Así es la
forma como se evalúa la efectividad dentro de un proyecto y ésta es la tan
famosa matriz de marco lógico.

MATRIZ DE MARCO LÓGICO

Resumen Indicadores Medios de Supuestos


Narrativo verificables verificación
objetivamente

Fin

Propósito

Componentes
(Productos)

Actividades

Esta matriz, en su primera columna, contiene lo que se llama, resumen


narrativo que describe cómo se va a hacer el proyecto. Cuando voy a ejecutar
un proyecto, ¿qué es lo primero que tengo que saber? Bueno voy a formularlo.
¿Cuál es la necesidad? Cuando yo defino la necesidad, tengo mi punto de

158
origen; pero ¿qué más tengo que saber? Esta es la necesidad; yo les digo mi
punto de origen, en este momento es la universidad de la Salle ¿cierto? Esta es
mi situación actual. Y les pregunto ¿cuál es el mejor camino? La pregunta que
ustedes me harían es, ¿para dónde va? Porque dependiendo para donde vaya,
un camino será mejor que otro; y yo les digo: voy para la 57 con Caracas ¿cuál
es el mejor camino? Pues ya es más sencillo definir una ruta.

Por lo tanto, no es suficiente con que ustedes tengan la situación inicial; es


muy importante que sepan a dónde van. Porque si ustedes saben dónde están y
hacia dónde van, escoger la mejor ruta es muy sencillo. Un proyecto es el
puente entre una situación actual insatisfecha y una situación futura deseada. Es
decir, ése es el camino. El resumen narrativo describe cuál va a ser el camino.
Siguiente pregunta: ¿Cuál es su propósito? ¿A dónde quiere llegar? ¿Cuáles
son sus puntos de control? Es decir, ¿cuales son los productos? y ¿cómo va a
alcanzar esos productos? ¿A través de qué actividades?

Cuando estoy siguiendo el desarrollo de todas estas actividades, alcanzo


estos productos ¿si o no? Si la repuesta es sí, hay consistencia, hay relación de
causalidad; si yo sumo todos los productos y con esos productos alcanzo todos
los propósitos, hay causalidad, consistencia. Pero si en alguna de éstas, la
repuesta es no, el proyecto tiene problemas. Es por eso que, en este cuadro,
podemos volcar las 200 hojas, y determinar: la actividad es ésta, y esta otra (…)
y esta última; con estas tres actividades logro el producto. Va bien en el proyecto
si con estos productos logro el propósito; va bien el proyecto, si con este
propósito contribuyo al Fin. Entonces estamos bien.

La segunda columna tiene que ver con los indicadores. En esta parte
hablamos de unas relaciones o unos apuntadores, que tienen una característica
especial; y esa característica es que el objetivo para todos es claro ¿Qué es
objetivo? Yo soy alto ¿cierto o falso? Falso. Depende “de” ¿cierto? Y cuando
hay depende “de” es decir, depende del punto de vista, eso no es objetivo. Eso
se vuelve subjetivo ¿es claro? Yo mido 180cm; eso no tiene puntos de vista:
180cm son 180cm para todos. Ahí no hay puntos de vista.

Un indicador, es cuando se mira desde los mismos resultados para todos;


si el indicador es “yo soy alto”, pues eso depende; si la persona mide menos de
180cm lo es. Pero si mide más de 180cm o 180cm dice no. Si digo 180, ese es
un término que no tiene interpretaciones; ¿si es claro para todos? Si eso es
claro, podría decir que “yo soy alto”, es una cualidad, es una característica; y
entonces yo mido 180cm, es cantidad, es una cifra. De tal manera que: 180cm =
cantidad, = objetivo ¿si? Yo soy alto = cualidad, = subjetivo ¿cierto o falso?
Cierto. Entonces, con ese análisis yo podría concluir que, lo objetivo es
cuantitativo y que lo subjetivo es cualitativo.

En este salón han visto el telón, la pantalla, el vaso … ¿De qué color es
esta pantalla? ¿Este telón? Blanco. ¿De qué color es este vaso? Transparente.

159
Supongamos que el color es transparente, uno siempre aprende cosas, si este
vaso es transparente para sala ¿ésto es cualidad o cantidad? Cualidad, ¿tiene
puntos de vista?, no. Entonces, no que lo subjetivo era cualitativo, lo objetivo y lo
subjetivo se diferencian porque el uno tiene puntos de vista y el otro no.
Independiente de que sea cualitativo o cuantitativo, yo puedo tener cualidades
objetivas; si ustedes vieran mi camisa, podrían decir que es de color blanco y
para todos es color blanco. Eso lo que quiere decir es que no hay puntos de
vista y en ese orden de ideas eso es objetivo.

Estos indicadores deben ser objetivos, es decir, que no permitan


interpretaciones; dentro de los indicadores tienen que incluirse una cosa que se
llaman metas. Las metas son los puntos de control hacia donde voy; si yo no
tengo metas, -acuérdense de la vuelta a Colombia-, yo no puedo saber en qué
estado de avance voy.

La tercera columna tiene que ver con los medios de verificación. Y la


pregunta que debe contestarse es en dónde consigo la información. Esta
columna es muy importante, principalmente para ustedes, que son evaluadores
de muchas entidades y de múltiples proyectos. Cuando ustedes van a conseguir
la información, tienen que decirles exactamente dónde está; si no les dicen
exactamente dónde está, les alcanzan 50 carpetas; “búsquela, ahí debe estar”,
y es probable que ahí no esté; pero mientras ustedes buscan en la cincuentava
carpeta, ya se han cansado. Y cuando ya están cansados, entonces llaman al
funcionario; lo ideal es que la fuente de obtención de los datos para calcular el
indicador, sea absolutamente clara.

Si evaluáramos una empresa y el indicador es “incremento en las ventas”


¿en dónde veo esa información? ¿En dónde? ¿En cuál cantidad? Estoy viendo
los medios de verificación ¿en dónde capturo esa información? ¿En la
facturación? si hizo 2.000 ventas ¿Reviso las 2.000? ¿En dónde? En el PIG
¿cierto? Porque en la primera línea del PIG dice: ingresos operativos, ventas;
entonces miro cuánto ganan sus ventas, en línea base, cuántas están siendo
análisis incremental, ¿si es claro? Si yo no tengo clara esa fuente de
verificación, me puedo ir a las facturas, me pasan 2000 facturas y yo reviso y
cómo sé, si es o no es ¿eso es claro?

Y por último, están los supuestos; que es la columna sobre la que hemos
conversado bastante.

Ahora las filas. La primera fila se denomina Fin. Es una expresión de la


solución al problema que ha sido diagnosticado. El fin, básicamente, es algo que
se quiere retribuir con el proyecto. Es muy importante tener en cuenta que, en
primer lugar, el proyecto, por si solo, no será suficiente para lograr el Fin, es
decir, el fin es el objetivo del programa; y, entonces, programa: mejorar la
calidad de vida de los Bogotanos, proyecto: comedores comunitarios, proyecto:
recreación y turismo, proyecto: Rock al parque, ¿cierto?

160
Cada uno de estos proyectos pequeños, contribuye a mejorar. Pero con un
solo proyecto yo no puedo alcanzar el fin. En segundo lugar, el fin no será
logrado poco después de completar la ejecución del proyecto; es un objetivo de
mediano a largo plazo al cual contribuirá el proyecto. Una cosa es obtener los
zapatos y otra cosa es incrementar el consumo en la sociedad. Uno puede
medir hasta los zapatos, pero de ahí a que se incremente el consumo, puede
pasar un buen tiempo. Porque hay que llevarlo al mercado, colocar los
almacenes, empezar a mover la curva y empezar a venderlos ¿si es claro?

La segunda fila es el propósito; y este propósito es el objetivo central del


proyecto; en otros términos, este sería el producto final que persigue el proyecto;
es el efecto directo que se espera a partir del período de ejecución. Representa
el cambio que va a generar el proyecto. El titulo del proyecto debe derivarse de
lo expresado en el propósito. Si mi objetivo es no sentirme solo ¿Cuál será el
titulo del proyecto? ¿Porque es difícil hacer eso? Por la cultura que tenemos.
¿Sabían que los nombres de las personas tienen significado? ¿Y ese significado
está directamente relacionado con qué? Bueno, les voy a contar cómo hacen los
judíos: los judíos: le colocan el nombre al niño una vez que nace, porque como
para ellos el nombre tiene significado, ese significado está directamente
relacionado con la características del niño: entonces, Isaac ¿saben qué
significa? : Risa; entonces si el niño nació muerto de la risa lo llaman Isaac.
Moisés: salvado de las aguas ¿si o no? Y ¿Por qué le llamaron a Moisés,
Moisés? Pues porque lo salvaron de las aguas; caso contrario nosotros,
¿cuándo le ponemos el nombre al niño? 15 minutos después de haberlo
gestado y si es niño, se va a llamar Peter Alexander y, si es niña, Yuri Jasbleidi.

Los nombres para nosotros no tienen significado; de hecho, muchos de


nosotros no sabemos qué significa y ¿Por qué se llama así? Porque mi papá me
puso así, Trino Epaminondas, ¿que querrá decir? ni idea; pero así se llama; en
el tema de los judíos es dependiendo de las características del niño.

En los proyectos debería pensarse como los judíos: qué es lo que va a


hacer el proyecto y frente a eso, colóquele el nombre: construcción de la escuela
de educación primaria en el barrio Los Laches ¿Qué va a ser ese proyecto?:
Construir una escuela de educación primaria en el barrio Los Laches ¿cierto?
Pero hay proyectos que tienen un título que nada tiene que ver con lo que va a
hacer; en este caso, en la matriz de marco lógico, lo que se plantea es: díganme
el propósito es decir, usted para qué va a hacer este proyecto; y de ahí
desprenda el titulo, la regla es: un problema = un proyecto, por lo tanto = un
propósito.

Si tengo más de un propósito, debo tener más de un proyecto, y si yo tengo


varios proyectos ¿entonces qué es lo que tengo? Un programa; porqué eso es
tan importante?, porque el proyecto es la unidad mínima de planeación y para
que yo lo pueda controlar tiene que entregarme productos, pero esos productos

161
tienen que satisfacerme una necesidad, pero una, yo con una sola, no le pego a
todo; en ocasiones he escuchado frases como la siguiente: “si yo quiero la
calidad de vida de una población determinada monto un proyecto de educación,
un proyecto de salud, un proyecto de recreación y un proyecto de cultura”; esos
cuatro proyectos, ¿cuántas poblaciones objetivo está atendiendo?, una; esos
cuatro proyectos se vuelven un programa, pero he escuchado a gobernantes
diciendo: “ y usted porqué está teniendo en ese proyecto la misma población que
los de salud o la misma población que los de educación”? Por una mala
concepción. Lo que estoy haciendo, es una atención integral a una población,
desde diferentes puntos.

La línea siguiente tiene que ver con los productos, los componentes. Son
los resultados específicos, tangibles, -obras, estudios, bienes o servicios-, que
deben ser producidos por el ejecutor, con el presupuesto asignado; son los
productos que financia el proyecto. Aquí entonces, es donde tengo que poner
mis ojos, qué es lo que me están entregando; y ese producto cómo está
contribuyendo “a”, porque es a partir de ese producto, si está bien definido y la
necesidad está claramente identificada, si yo tengo dolor de cabeza ¿qué es lo
que espero que el médico me dé? Un antihistamínico ¿no? No, ese es para la
gripa; una pastilla para el dolor de cabeza.

Por último están las actividades. Son aquellas que la gerencia del proyecto
debe asegurar que se lleven a cabo, para producir cada componente, o cada
resultado; si las actividades no están completamente definidas, no se puede
alcanzar el resultado. Yo quiero ir a esa silla, pues camine, está mal, yo quiero ir
a esa silla, pues bájese, está mal, ¿Por qué? por que esas acciones usted no las
puede asociar a recursos y si no las puede asociar a recursos no las puede
asociar a presupuestos, pero tampoco puede colocar puntos de control; y
entonces yo me quiero ganar la vuelta a Colombia, pues súbase a la bicicleta y
hágale, eso es falso; eso no se puede hacer. Y esta es la relación de causalidad
de una matriz de marco lógico. Así es como se lee: de abajo hacia arriba. Si
llegamos a todas las actividades, alcanzamos los productos; si alcanzamos los
productos, con esos productos deberíamos lograr el propósito. Y si logramos el
propósito, entonces hago una contribución al Fin.

Vamos a hacer un ejercicio. Necesitamos escribir un resumen narrativo


para alcanzar un fin; qué quieren que les registre ¿el producto o el fin? Yo les
registro el punto de llegada y ustedes rehacen el camino, ¿donde lo quieren?
En el “Fin”; bueno; entonces escriban esta razón en narrativo para un tema
profesional. “Para mejorar la calidad de vida de los funcionarios de la
contraloría”, ese es el fin. Lo que quiero que digan es, ¿cuáles son las
actividades?, con esas actividades, qué productos; con esos productos, qué
propósitos; y con ese propósito deben contribuir a mejorar la calidad de vida de
los funcionarios de la contraloría de Bogota. Bueno, tienen 10 minutos.

162
Ustedes creen que, con el solo hecho de haber diseñado este curso,
mejoraron sus habilidades? Con el diseño ¿se mejoró la destreza?, eso es
falso; fíjense que en este caso lo que sucedió es que se omitió una actividad
crítica ¿Cuál? Dictar el curso. Si usted no dicta el curso, no mejora las
destrezas; con el solo diseño no las mejora. Por lo tanto, el ejemplo “a” está mal,
el ejemplo “b” ¿está bien o está mal?

Lógica de un proyecto – ejemplos

Ejemplo A Ejemplo B
Fin
Tasas de morbilidad y mortalidad Nivel de vida en el área rural mejorado
reducidas
Propósito
Unidades de salud satisfacen las Ingreso per – cápita de pequeños
necesidades de la población local agricultores incrementado
Componentes
Destrezas del personal de salud Producción de trigo incrementada
mejoradas
Actividades
Diseñar cursos de capacitación para Distribuir semillas entre los agricultores
personal de salud

En este ejemplo B, si se distribuyen las semillas entre los agricultores,


¿no se incrementa la producción? No. ¿Por qué? Porque hay que sembrar; él
puede tener las semillas y guardarlas. A la luz de esos análisis, omitir una
actividad critica, puede ser que el componente no se logre; si el componente no
se logra, no se alcanza el propósito; y ahí es donde radica la potencia de la
Metodología de Matriz del Marco Lógico (MMML), porque lo que hacemos los
evaluadores es que, efectivamente, tomamos las 200 hojas, démelas y apenas
estén, digo: esto es actividad y la coloco en actividad, otra actividad, una más
(…) estas actividades me dan estos componentes; y los registro y, cuando voy
con todo el proyecto acá, me doy cuenta si es consistente o no. Así de sencillo, y
de manera muy rápida.

Cuando estamos haciendo evaluaciones en proyectos, lo primero que yo


pregunto es ¿cuál es la necesidad? Una vez que conozco la necesidad,
pregunto ¿Cuál es la línea base? Cuando yo tengo necesidad y línea base,
pregunto, ¿Cuáles son los productos que me entrega este proyecto? Y cuando
yo tengo eso, lo puedo incorporar en el marco lógico, y lo puedo resolver de
manera inmediata. Por esto, cuando un evaluador, con esta teoría llega a hacer
una auditoria, el asunto se le complica a la entidad, porque simplemente lo que
hace es que volca la información y dice: aquí hay problemas de consistencia, de
coherencia, en la efectividad, usted no está siendo objetivo, usted no está

163
haciendo, no hizo y dejó de hacer. Recomendaciones: con el próximo proyecto
tiene que justificar, tiene que hacer, tienen que … frente a esta situación.
La segunda columna de la Matriz de Marco lógico, como se señaló, tiene
que ver con los indicadores; esta es una parte esencial dentro de la evaluación
porque, a partir de los indicadores, es voy a medir el avance; y si mido el
avance, tengo que tener claramente conceptualizado en qué consiste un
indicador, cómo es que se calcula.

Indicadores verificables

Lo primero es que el indicador es el medio que me permite medir el grado


de avance de los objetivos; dan las bases para el seguimiento del desempeño y
la evaluación; muestran cómo puede ser medido el éxito de un proyecto;
especifican de una manera precisa cada objetivo a nivel de componente,
propósito y a nivel de Fin. Así mismo, incluye la meta especifica que permite
medir, si el objetivo ha sido alcanzado o no, en lo que respecta a: Cantidad
(cuánto). Calidad (de qué tipo). Tiempo (para cuándo o entre cuándo y cuándo).
Esas son las razones por las cuales, cuando se habla de indicadores, hay que
tener los cinco sentidos despiertos; si ustedes se equivocan en el cálculo de un
indicador o en la definición de un indicador, lo que van a medir no va a contribuir
con el avance de un proyecto.

En este tema de indicadores es en donde las entidades más debilidades


tienen. ¿Cuál sería un buen indicador de esta charla? Pues un indicador común
que se maneja en capacitación es la asistencia, pero fíjense que si colocaran
asistencia en este curso yo sacaría carita feliz; el problema es que ese indicador
no me mide la calidad de la conferencia. Ese indicador lo que mide es hora
pupitre y como esa hora pupitre está motivada con una ayuda por parte de la
entidad, pues ya saqué carita feliz, sin haber hecho ningún esfuerzo.

Atributos de los indicadores

La definición de indicadores, en últimas, independiente de la manera más


sofisticada que ustedes quieran diseñarles, lo que debe hacer un indicador es
medir exactamente lo que ustedes quieren capturar. Y si aquí lo que queremos
medir es la calidad de la conferencia, no tiene sentido colocar un indicador de
asistencia, puesto que no dice nada; y quizá eso me impide tener la capacidad
de convocatoria, capacidad de resistencia de ustedes, o nivel de sueño, alguna
cosa de esas, pero no me mide la calidad. Si yo quisiera medir la calidad de la
conferencia ¿cuál sería un buen indicador? Seguramente la comprensión que
ustedes están teniendo, y ¿cómo mido la comprensión? Es muy importante tener
en cuenta que todos los indicadores deben incluir metas especificas, en cuanto a
cantidad, calidad y tiempo, ¿se acuerdan de las 12 casas, en los 12 meses, con
2 pisos, en teja de barro? Ese indicador tiene cantidad, calidad, costo y tiempo y
con eso yo puedo darme una idea, pero si yo no tengo esas características

164
dentro del indicador, no va a ser muy difícil, sino imposible, que yo mida el
avance.

Un indicador tiene que tener estos atributos, tiene que ser práctico, es
decir, medir lo importante y tener un número mínimo de indicadores; cuando el
piloto está manejando el avión, él no ve los 70 relojes, tiene 4 o 5 sobre los que
se concentra, porque esos son los importantes, los que le miden lo que necesita;
no es que los otros no generen información, pero yo tengo que centrarme es en
lo que yo quiero medir.

Además, tienen que ser independientes, es decir que no puede haber


causa- efecto entre un indicador y el objetivo que mide. Ejemplo: si yo quiero
mejorar la calidad de la educación, un indicador no puede ser número de
profesores capacitados, porque hay una relación de causa - efecto; yo tengo que
manejar los indicadores de manera independiente, que no dependa uno de otro.

Tienen que ser focalizados, es decir, deben especificar el grupo objetivo,


así como la calidad, la cantidad, el tiempo, la localización y el costo. Hay que
medirlos sobre una población específica. No podría decir, yo voy a medir el nivel
de comprensión en los funcionarios de la Contraloría ¿por qué? Por que no
todos los funcionarios de la Contraloría están aquí sentados. Lo que tengo que
definir es sobre los funcionarios que asistieron a la charla el día 22 de agosto, y
ahí focalizo.

También tienen que ser verificables objetivamente, y esto lo que implica es


que los logros sean verificables, tanto por el proponente como cualquier
persona, y que estén de acuerdo sobre su cálculo, es decir que la medición sea
única y no que dependa.

Selección de Indicadores
Ahora bien. ¿Cómo selecciono indicadores? Deben elegirse
estratégicamente, para contar con una cantidad reducida, fácil de medir y
confiable, que garantice la información requerida para la toma de decisiones.
Para ello, hay que identificar actividades críticas en los procesos programados y
las necesidades específicas de los destinatarios de la información. Una cosa
distinta tiene que ver con la información que requiere la entidad que está siendo
auditada y una información distinta es la que requiere el Informe que tienen que
presentarle a la contraloría; seguramente son informaciones complementarias,
pero no exactamente iguales. Yo tengo que saber quién es el destinatario de la
información y, de acuerdo al análisis que hago sobre el destinatario, calculo los
indicadores.

165
Indicadores comunes
Existe un conjunto de indicadores que, -se recomienda-, deben ser
considerados. Ellos son: Cobertura; Focalización; Eficacia; Eficiencia y de
Avance Físico-financiero. Éste último, a su vez se subdivide en indicadores:

De retraso
De comparación
De avance físico
De situación
De avance financiero
De desfase presupuestal

Indicadores de Cobertura
Es un subconjunto de la población total (población de referencia) a la que
están destinados los productos del proyecto.

Cobertura = Cantidad de personas atendidas / Tamaño población objetivo * 100

Cobertura = POA /POP x 100

POA = Población Objetivo Atendida (los que tienen la necesidad y reciben los
productos)

POP = Población Objetivo Programada (la población que tiene la necesidad y es la


destinataria del programa)

Ejemplo: si la población objeto de un proyecto de vacunación alcanza a


10.000 personas y existen 6.000 beneficiarios, ¿cuál es la cobertura? Este
ejercicio nos lleva a considerar varios tipos de población, a saber:

Población de Referencia (Población total del municipio)


Población Afectada (Menores de 2 años y mayores de 60)
Población Objetivo (Menores de 2 años y mayores de 60 bajo la línea de
pobreza)
Población No Afectada (Mayores de 2 años y menores de 60)
Población Postergada (Menores de 2 años y mayores de 60, no pobres)

Ahora bien. Para calcular la cobertura, es necesario considerar el tema de


focalización:

166
La Focalización
Son criterios que permiten identificar a la población objetivo, para que sean
ellos –y no otros-, los que reciban los beneficios del programa.
Para aumentar el impacto y la eficiencia de un proyecto social, debe existir
un modelo de focalización que asegure la selección y acceso de la población
objetivo definida para el mismo.

Situaciones de Focalización
Como la economía estudia la asignación óptima de recursos, yo no los
puedo dispersar y los recursos siempre van a ser muy escasos frente a las
necesidades. Entonces, estamos ante un modelo de focalización, que consiste
en definir cuatro variables: primero, una situación de acierto de inclusión;
segundo, una situación de acierto de exclusión; tercero, error de inclusión y,
cuarto, error de exclusión. Miremos en qué consiste cada uno de ellos:

Un acierto de inclusión, consiste en entregar los productos a quienes son


integrantes de la población objetivo; por lo tanto, cuando ustedes van a revisar
los proyectos, lo primero que tienen que evaluar es si no hubo acierto de
inclusión, en el ejemplo ¿cuándo habrá un acierto de inclusión? Cuando los
productos estén dirigidos a los menores de 2 años pobres o mayores de 60
pobres; las familias pobres reciben el beneficio de un subsidio para vivienda
social, eso esta bien.

Un acierto de exclusión es cuando no se entregan los productos a


quienes no forman parte de la población objetivo; entonces, en nuestro ejemplo,
a los mayores de 2 años, menores de 60 pobres ¿o a todos? A todos, no hay
familias de clase media recibiendo un subsidio de vivienda social. Este es un
tema muy importante, que en la mayoría de evaluaciones no hemos visto y es
que, cuando los evaluadores van a revisar la entrega de productos,
generalmente no tienen en cuenta la población objetivo.

Hasta aquí entonces tenemos un acierto de inclusión y un acierto de


exclusión.

Miremos el tema de los errores:

Un error de inclusión es entregar productos a personas ajenas a la


población objetivo; por ejemplo, a mayores de 2 y menores de 60 años, o a
menores de 2 y mayores de 60 pero ricos; las familias de clase media acceden
al subsidio de vivienda social, eso es un error de inclusión.

167
Un error de exclusión, por otra parte, es no entregar los productos a las
personas que forman parte de la población objetivo. En este caso, hay familias
pobres que no tienen acceso al subsidio de vivienda social.

Esas cuatro situaciones o esos cuatro criterios, son los que conforman el
nivel de focalización. A partir de ahí es que hago el análisis, si los productos y
servicios están satisfaciendo la necesidad de la población objetivo, a la cual
estoy dirigiendo mis recursos.

Grado de Focalización

Si yo quiero ver el grado de focalización, esta es la fórmula:

F= Población Objetivo beneficiaria / Población beneficiaria total * 100

F = POb / Bt * 100

El grado de focalización F tiene un recorrido de 0 y 100, en donde 0


significa que ningún beneficiario es de la población objetivo, es decir, hubo un
total error de inclusión y 100 indica que todos los beneficiarios forman parte de
la población objetivo o sea un total acierto de inclusión. Si del ejercicio anterior,
solo 6.000 beneficiarios recibieron la vacuna, entonces ¿cuál es el grado de
focalización? Y ¿qué situación se presenta ahí? ¿Cuánto da? 50%. No, eso es
un error.

Estos son indicadores y los indicadores son objetivos. Pero adicional a ello,
es una relación matemática; por lo tanto, el valor es único, aquí no depende
de… ¿Cuánto da ese indicador y qué situación se está presentando?. ¿10%?
No. Les voy a devolver la fórmula. ¿Cuánto da eso? 83.3%. ¿Qué quiere decir
ese porcentaje? Que por cada mil integrantes de la población objetivo, estoy
beneficiando 833 y ¿qué situación se está presentando? porque esa cifra tiene
que decirme algo. Cuando estoy evaluando las cifras me tiene que decir algo y
estamos hablando del grado de focalización. Tengo 4 situaciones: 2 de acierto y
2 de errores cuando me da 83.3% ¿Qué situación se está presentando?

Aquí hay una situación de acierto, no de total acierto, porque no llega al


100%, pero 83% es representativo. Por lo tanto, en el concepto tendré que decir
que “hay un acierto de inclusión en el modelo de focalización utilizado para la
selección de la población objetivo.” Esas son las frases que necesitamos dentro
de los conceptos, para que generen valor,

168
Indicador de Eficacia
Este indicador mide la relación entre la cantidad de bienes o servicios que
produce y distribuye el proyecto durante su operación y lo estimado en la
programación, qué ofreció y cuánto, y qué está entregando y cuánto. Tiene dos
dimensiones: tiempo y metas.
Tiempo Grado de Cumplimiento (GC) = Tiempo real / Tiempo programado

Metas Índice Físico (IF) = Producción generada / Producción programada

A = GC / IF

Cuando:

A = 1, la cantidad de productos programados es igual a la producida


A > 1, el producto es más eficaz que lo programado
A < 1, el proyecto es menos eficaz que lo programado.

La Eficacia mide el grado de cumplimiento y el índice físico. Cuando la


eficacia es igual a 1 ¿Qué quiere decir? Pues que el numerador y el
denominador son iguales, 5/5, 10/10. Eso está bien matemáticamente. Pero en
el tema de evaluación, ¿qué quiere decir?

Para que el grado de cumplimiento sea GC o 1 ¿qué tiene que haber


pasado?, que el tiempo real y el tiempo programado no sean iguales y si el
tiempo real y el tiempo programado son iguales ¿Qué está pasando? Que hay
una buena programación, no hay ni anticipos ni hay retrasos. Y para que el IF
que es el índice físico sea igual ¿qué tiene que pasar? Que la producción
generada versus la producción programada sea igual: usted dijo que iba a
entregar 5 y está entregando 5. Si no tengo retraso en el tiempo, no tengo
desfases en la producción ¿qué quiere decir que la eficacia sea igual a 1? Que
hubo una muy buena programación, y que lo programado es igual a lo
producido; si esa eficacia es mayor que 1, ¿qué quiere decir?, ¿Qué tan eficaz
es el manejo de este proyecto?

Si en el proyecto de vacunación se programó atender a 50.000 personas en


un año y en los tres primeros meses se vacunaron 6.000, ¿ha sido eficaz el
manejo del proyecto? Lo que queremos con este curso es que desarrollemos
conceptos de evaluador; porque la formula matemática está sencilla y eso lo
encuentran en los libros. Vamos a escribir, por líneas, ¿ésto es eficaz o no?,
¿Cuánto da?, da 0.48, quiere decir que es un proyecto que está andando ¿al
cuánto?, al 48%. Por lo tanto, tiene un retraso de ¿Cuánto? Si la tendencia se
mantiene, ¿qué va a pasar al año?, eso es lo que hay que escribir.

169
Indicador de Eficiencia

Mide la relación entre los productos generados y los recursos utilizados en


la producción, es decir, la relación entre los costos programados (Cp), los costos
reales (Cr), el volumen de producción y el tiempo (reales y programados).

B = A * Cp / Cr

Si en el proyecto de vacunación, las vacunas costaron $3.545 y en la


formulación se estimó $8.500, ¿este proyecto es eficiente? ¿Cuánto les dio?, les
debe dar 115, y ¿por qué? porque estaba mal usada la fórmula. Miren lo que
dice la fórmula: costo programado sobre el costo real, y a eso hay que agregarle
el indicador A y ¿qué es A? la eficacia. Porque aquí no es solamente un tema de
costos; aquí es el tema de costos utilizados en la producción, o sea, la eficacia.
Entonces, yo tomo ese indicador y ese costo y lo multiplico por la eficacia. Lo
que les está diciendo es que, ustedes están teniendo un costo medido de un
15% menor.

Indicador de Avance físico - financiero


Generalmente, en este indicador es en el único que se hace énfasis,
cuando estamos haciendo evaluación. Pero, los tres indicadores anteriores,
pueden dar una muy buena idea si los productos están llegando, a quién deben
llegar, si la entidad está haciendo su gestión como debe ser, si el monitoreo está
siendo tan efectivo como debería ser y, en últimas, si el proyecto está generando
productos que creen impacto, que es la esencia de toda la charla que hemos
venido dando el día de hoy. Este indicador seguramente es muy conocido por
ustedes, pero he querido mostrarles una desagregación de ese indicador, que
les va a facilitar el análisis individual, para cada uno de los aspectos que se
tengan en cuenta.

Estos indicadores son comúnmente utilizados para analizar el grado de


cumplimiento de la programación. Para la evaluación se utilizan los siguientes
indicadores: primero, el retraso; segundo, el índice de comparación; tercero, el
de avance físico; cuarto, el de situación; quinto, el de avance financiero; y sexto,
el de desfase presupuestal.

Normalmente, cuando leen los informes de evaluación, en el tema de


avance físico financiero, los evaluadores hacen énfasis en el avance físico
presupuestal y financiero; pero a los otros no los tienen en cuenta, y esos otros
son tan esenciales como el tema financiero; porque si su proyecto viene
retrasado, lo que se esperaría es que un concepto de ustedes ayude a tomar
acciones correctivas, para poner al día el proyecto,

170
Indicador de retraso
Este indicador muestra el grado en que se han cumplido los tiempos
programados en un proyecto, comparando el tiempo programado (Tp) para la
realización de una actividad con el realmente utilizado (Tr)

Retraso = (Tiempo real – Tiempo programado / Tiempo programado) * 100

Tr = Tc / IF

Tc = Tiempo de control

IF = Índice físico

Si una actividad tiene 5 unidades de las 10 previstas, ha demorado 30 días


y fue programada para 50 días ¿Cómo va este proyecto, según el cronograma?
¿Cuánto está atrasado? Y ¿por qué no 5 días? porque es cierto que si el
proyecto está atrasado 5 días, pues lo del acumulado sería un error decir que el
proyecto tiene un retraso de 5 días. Claro que se podría interpretar como si el
proyecto durara un año, si usted le da 5 días más él termina, eso es falso,
porque aquí lo que se está hablando es que el primer mes tiene un 20% y si yo
lo acumulo un 20% durante el año, esos no son 5 días; entonces el retraso,
cuando estén haciendo el análisis, deben hacerlo en porcentaje; y yo tengo que
decirles que este es un proyecto que tiene un retraso equivalente al 20 %.

Índice de comparación
IC = Actividades críticas adelantadas / Actividades críticas retrasadas * 100

Relaciona la cantidad de actividades críticas atrasadas (Acpr) con las


actividades adelantadas (ACpa) ¿qué es una actividad critica? Una actividad es
crítica cuando no se pueden cambiar sus instantes de comienzo y finalización
sin modificar la duración total del proyecto.

Esas actividades son esenciales para poder lograr los tiempos en su


momento. Si yo tengo un proyecto de construcción ¿Cuáles son las actividades?
El piso, las paredes, el techo ¿puedo levantar paredes sin piso? ¿Puedo colocar
el techo sin paredes? No. Las que no sean en el aire, normalmente necesitan
paredes para levantar el techo; si yo me demoro haciendo el piso, me demoro
haciendo las paredes; y si me demoro haciendo las paredes, me demoro
construyendo el techo. Por lo tanto, mi proyecto se afecta en su cronograma.

Esas actividades son críticas; pero yo puedo levantar las paredes, y una
vez estén levantadas, pintar o hacer las instalaciones; eso lo puedo hacer de
manera paralela. Entonces, que haga a tiempo o que no haga a tiempo la
pintada, no me retrasa el proyecto. Pero que yo no haga a tiempo el piso, sí me
retasa el proyecto. Esas actividades, a las cuales, no les puedo modificar el

171
tiempo de inicio y el tiempo de fin, al modificar el proyecto, se llaman actividades
criticas.

Cuando estoy trabajando actividades críticas, lo que asumo es que hice


una programación o ruta por CPM y CPM básicamente es la definición de unas
actividades esenciales. Es en donde yo tengo que colocar puntos de control. Lo
que me dice el índice de comparación es: confronte las actividades críticas que
están atrasadas versus las actividades críticas que están adelantadas, y revise
cómo está el proyecto.

Si un proyecto tiene 15 actividades críticas, de las cuales 4 están


adelantadas y 5 retrasadas ¿Cómo se interpreta el índice de comparación?
¿Qué quiere decir, entonces, ese indicador? 33%, si el resultado da 80% ¿pero
cómo se interpreta?

Si estoy trabajando actividades críticas, cualquier variación con la actividad


crítica retrasa el proyecto. Si el índice de comparación de actividades críticas
dice que estoy a un 80% ¿Qué quiere decir eso? Que tengo un retraso de un
20%. Entonces, con este índice, también calculo el retraso; si esto me da igual a
1, quiere decir que el cronograma va a tiempo.

Índice de Avance Físico o de Resultado


Mide la eficiencia de la gestión al momento del control. Compara los
productos o actividades realizadas con los programados, en relación con los
costos previstos y reales.

Índice de avance = (Productos realizados / productos programados * Costos


programados / Costos reales)

IA > 1, la relación entre el avance físico y costos reales es mejor que lo


programado (mayor avance y/o menores costos)

IA = 1, la relación real es igual a lo programado (existe una compensación entre el


avance y los costos)

IA < 1, la relación real es peor que lo programado (menor avance y/o mayores
costos)

Aquí se analiza la gestión de la entidad, cruzada junto a productos versus


los costos. Fíjense que lo interesante de todos estos indicadores no es la
fórmula matemática, que está en los libros. Lo que es importante en estos
indicadores es la interpretación; y en ese orden de ideas, lo que tengo que
responder es la pregunta ¿Cuál es el avance del proyecto?

172
Si un proyecto ha entregado 1.000 vacunas de las 5.000 programadas, a un
costo total de $10.000, habiéndose presupuestado $45.000 ¿cuál es el avance
del proyecto? 90% ¿eso es bueno? Claro que no, porque el proyecto tiene un
retraso del 10 % y un proyecto retrasado nunca es bueno, y por lo tanto tiene
problemas.

Índice de Situación
Este indicador analiza el grado de ejecución del presupuesto al momento
del control.

Índice de situación = Costo real / Costo programado * Tiempo programado /


Tiempo real

IS > 1, se han ejecutado menos recursos que los programados

IS < 1, se han ejecutado más recursos que los programados

Si el proyecto se programó para 12 meses, a un costo de $10.000 y han


transcurrido 6 con un costo real de $7.000 ¿es adecuada la ejecución? Cuando
se analiza la situación de presupuesto, -que es un indicador seguramente muy
utilizado por ustedes-, lo que se examina es ¿cómo vamos con el presupuesto?
En el ejemplo. ¿Ésta ejecución, es adecuada?, porque se ha gastado 140 por
encima de lo programado y tiene un retraso del 90 %. ¿Qué opinan de eso? Se
ha gastado más plata de la que programó y ha ejecutado menos productos de
los que programó. En la visión global ¿cómo está este proyecto? Para eso es
que me sirven los indicadores.

Índice de Avance Financiero


IAF = Desembolsos realizados / Presupuesto programado * 100

Estima los desembolsos realizados, como proporción de los planeados, a la


fecha de control.

Índice de Desfase Presupuestal


DP = Presupuesto Actualizado / Presupuesto Programado * 100

Mide la diferencia relativa entre los costos generados a la fecha de control


(desembolsos más compromisos) y el presupuesto original.

173
Metas de impacto y producto
Todos lo indicadores son válidos y todos los indicadores son factibles de
aprobar, en la medida en que se definan las metas. Éstas son estimaciones
cuantitativas independientes del impacto de cada alternativa y de sus volúmenes
de producción.

Las metas deben ser claras, precisas, concisas y realistas, y se deben


cumplir dentro del horizonte del tiempo del proyecto.

Cuando se tienen metas claramente establecidas, los indicadores van a


suministrar una panorámica bien importante de la ejecución del proyecto. Los
indicadores son como fotografías de los proyectos, válidas para ese momento,
no para otro. Vale decir, los análisis que se hagan deben ser dinámicos no
estáticos; si, por ejemplo, se hizo una evaluación en diciembre, esa evaluación
hoy ya no sirve, porque los indicadores se han venido modificando.

La información conjunta sobre objetivos, metas e indicadores de impacto,


es decir la globalidad, debe permitir conocer: qué fenómeno o variable se
modifica; en qué sentido se modifica; y cuánto se modifica. Aquí está el valor
agregado que ustedes podrían generar a las entidades, porque muchas de esas
entidades toman algunas veces estos conceptos; y las evaluaciones más
interesantes son las evaluaciones formativas, no las evaluaciones históricas; o
también las históricas, pero la labor se limita a decir cumplió o no cumplió, lo
hizo mal o lo hizo bien.

La invitación que quisiéramos hacerles el día de hoy es que sus


evaluaciones sean formativas, en donde, a partir de sus conceptos, se puedan
corregir, se puedan tomar acciones que permitan ejecutar de mejor manera el
presupuesto de la República. En últimas, esa es la filosofía, lograr que todo este
proceso que hemos desarrollado el día de hoy tenga sentido.

174
Medios de Verificación de indicadores
Estos son algunos ejemplos de indicadores:

OBJETIVOS DE IMPACTO METAS DE IMPACTO INDICADORES DE


IMPACTO
Bajar la incidencia de Puntos de disminución
morbilidad infantil a la media 15.3 en incidencia de morbilidad
nacional (15%) infantil

Bajar la incidencia de
mortalidad infantil en un 50% 50 % de variación de la
incidencia de mortalidad
infantil
Incidencia = (Cantidad de
casos nuevos por período /
población de infantes del
período) * 100
Disminuir en un 70% la % de variación en
brecha de nivel estacional 65 resultados de prueba nacional
existente entre la región norte de medición de la calidad
y el promedio nacional educativa

70 % de disminución en la
tasa de repetición
79 % de disminución en la
tasa de deserción
Bajar el desempleo de 8.5 Puntos de disminución
la PEA rural juvenil en 10 en tasa de desempleo abierto
puntos porcentuales
Nivelar el subempleo 7.9 Puntos de disminución
rural juvenil a la media de los en tasa de subempleo
adultos urbanos (15.7 a 7.2%)

Lo que se busca es colocar el objetivo, el indicador y la meta; y el indicador


tiene que estar directamente relacionado con la meta.

A continuación, vamos a ver la columna de medios de verificación, de la


matriz de marco lógico, que contiene la fuente de los datos, donde el evaluador
puede obtener información sobre el comportamiento de los indicadores. Aquí el
tema crítico es, en dónde obtener la evidencia y, sobre eso hemos conversado
hoy, en las horas de la tarde.

175
Medios de verificación – ejemplo

Indicador Medios de Medios de


verificación correctos verificación incorrectos
Para el final del Documentos Datos del Ministerio
tercer año de ejecución oficiales del Ministerio de de Educación.
del proyecto, el 88% de Educación, elaborados (¿Qué datos?
todos los docentes de semestralmente (en los ¿Estamos seguros que
escuelas primarias, en la 30 días antes del fin del el Ministerio de
provincia de Isabela, han semestre) incluyendo los Educación normalmente
aprobado los exámenes nombres de los tiene los datos que
de certificación de docentes, sus escuelas necesitamos como
matemáticas y correspondientes, fechas indicadores? ¿Se
gramática, requeridos de los exámenes, tipo de necesita algún tipo
por el nuevo currículo. exámen, calificaciones, especial de tabulación?)
muestra de los
exámenes impartidos,
disponibles en los
archivos de la Unidad
Ejecutora.

Éstos serian algunos de los otros medios correctos: por ejemplo, el


indicador dice que, para el final del tercer año, de ejecución del proyecto, el 88%
de todos los docentes de las escuelas primarias hayan aprobado los exámenes
de certificación de matemáticas y gramática requeridos para un nuevo currículo.
Un medio de verificación inexacto podrían ser los datos del Ministerio de
Educación, -cuando se trabaja ese medio de verificación-, pues ustedes no
saben qué datos van a mirar; no saben si el Ministerio realmente tiene esos
datos, o si necesitan alguna tabulación especial. En este orden de ideas, es muy
importante que, cuando se definan los indicadores, en los medios de verificación
se diga exactamente de dónde va a salir la información.

Supuestos
Por último, en la matriz de marco lógico, se maneja la columna de
supuestos. Esta columna se centra en responder la pregunta: ¿Cómo podemos
manejar los riesgos? La regla es que, si hay un riesgo, debe haber un supuesto.

Regla: Riesgo = Supuesto

Por ejemplo: si el objetivo es llegar al trabajo en bus, en 30 minutos o


menos, los riesgos asociados o supuestos son: primero, que el bus llega al
paradero sin retrasos, porque si el bus se retrasa ya no cumplimos. Segundo,
que el bus no se dañe, porque si el bus se daña, usted no llega en 30 minutos o

176
menos; y, tercero, es que no hayan trancotes debido a los accidentes. Si
ustedes tienen en cuenta estos supuestos, seguramente su matriz de marco
lógico va a ser muy robusta, seguramente los proyectos que ustedes van a
evaluar, van a permitir tener una panorámica general y, seguramente, las
evaluaciones que ustedes van a hacer, van a ser evaluaciones formativas.

Muchas gracias.

177
DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN Y
CONTROL SOCIAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR FABIO E. VELÁSQUEZ C.

178
DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL

CONFERENCIA DICTADA POR FABIO E. VELÁSQUEZ C.

FORO NACIONAL POR COLOMBIA

INTRODUCCIÓN

En primer lugar quiero agradecer a la Contraloría Distrital la invitación que


me ha hecho para intervenir en este proceso de capacitación. El tema que se me
ha solicitado es el de Participación y Control Social y lo he querido vincular a una
discusión que existe actualmente sobre el tema de la democracia, porque me
parece fundamental que entendamos por qué hoy en día, no solamente en
Colombia, sino en muchas partes de América Latina y del mundo, el tema del
control social ha adquirido una importancia muy grande en las discusiones sobre
los sistemas políticos acerca de las diferentes formas de relación entre la
sociedad y los gobiernos.

En realidad, si ustedes miran un poco hacia atrás, hace 25 años no se


hablaba ni de participación ni de control social en Colombia. Se hablaba
probablemente de las elecciones, del voto cada cuatro años para elegir
presidentes o representantes a las corporaciones públicas, pero no se hablaba
de participación ciudadana en la gestión y mucho menos de control social.

Por tanto, la primera pregunta que uno puede hacerse, es por qué hoy en
día estamos hablando de estos temas, que no eran frecuentes hace 25 años. Y
para responder esa pregunta habría que aludir por lo menos a dos respuestas
que son las que vamos a trabajar hoy en la mañana. Una de ellas, en la primera

179
parte, hasta la hora del descanso, y la segunda, en la parte complementaria de
la conferencia. Esas dos respuestas aluden a lo siguiente:

En primer lugar, estamos hablando hoy de participación y de control social


porque estamos frente a transformaciones importantes de las concepciones
sobre la democracia como sistema político, y ese va a ser el tema de la parte
inicial de mi intervención. Es decir, cuáles son los debates que hoy día están
teniendo lugar en torno al presente y futuro de las democracias, no sólo en
Colombia, que tiene ciertas particularidades, sino en todo el mundo. Pero la
segunda respuesta es también muy importante y se refiere más específicamente
a Colombia. Y es el hecho de que si hoy estamos hablando de participación y
control social, a diferencia de lo que sucedía hace dos o tres décadas, es porque
ha habido cambios importantes no solamente en el marco constitucional y legal,
en particular a partir de la Constitución del 91, sino porque también ha habido
transformaciones importantes en las conductas de los ciudadanos y en las
formas de organización del sistema político, que le dan un relieve muy grande a
los temas de la participación y del control social.

Esa es la razón por la cual entonces la charla de esta mañana la hemos


dividido en dos grandes partes. En la primera vamos a trabajar
fundamentalmente los cambios que hoy se están discutiendo en materia de la
organización de los sistemas políticos democráticos. Mientras que en la segunda
parte vamos a analizar ya el tema del control social y la participación en el
contexto colombiano. Por supuesto, ya tengo claro que ustedes conocen varios
de estos temas, y lo que vamos a hacer en la mañana es sistematizar
conocimientos que ustedes pueden tener fragmentariamente y también
experiencias, por qué no, en temas de la participación y el control social.
EL DEBATE SOBRE LA DEMOCRACIA

Comencemos entonces con el primer punto. Quizá un supuesto de partida


que es muy importante, es que el concepto y el modelo de democracia, como

180
ocurre con muchos conceptos y con muchos diversos políticos, son un campo de
disputa, de disputa teórica, académica, pero también de disputa política. Es
decir, hay proyectos políticos que le dan significados, contenidos, sentidos
diferentes a la noción de democracia, y si uno mira la historia de lo que han sido
las experiencias democráticas, incluso desde los griegos hasta hoy, es decir
durante dos milenios o mucho más, dos milenios y medio. Sin embargo uno
puede entender que esa gran disputa en torno al significado y a las formas de
organización de la democracia, se pueden resumir en dos grandes modelos: lo
que algunos autores llaman el modelo tradicionalmente hegemónico, por lo
menos desde los siglos XVII y XVIII de la democracia liberal representativa y un
modelo mucho más reciente que parte probablemente de discusiones en la
segunda mitad del siglo XX, que hoy conocemos como el modelo de democracia
participativa, pero que tiene antecedentes tanto en el pensamiento griego, como
en algún pensamiento ilustrado en los siglos XVII y XVIII, en cabeza de algunos
autores como Jean Jacques Rousseau o el mismo Carlos Marx, pero que fueron
retomados en la década del 70 por una serie de corrientes del pensamiento que
reivindicaron la importancia de superar las deficiencias del modelo de
democracia liberal representativa y tratar de construir un modelo distinto de
formas de organización entre la sociedad y el Estado.

Vamos a analizar cómo es que ha habido una transición gradual, lenta


desde los modelos tradicionales que heredamos desde la época de la
ilustración, en los siglos XVIII y XIX, hasta las discusiones contemporáneas que
plantean algunos aspectos diferentes e incluso contrastantes con el modelo
tradicional de democracia liberal representativa que es el que durante mucho
tiempo conocimos, por lo menos los que tenemos un poco mas de 30 años, es
decir, aquellos que no fuimos tocados directamente en la juventud por la
Constitución del 91, sino que ya habíamos conocido como electores, como
ciudadanos, como víctimas incluso del sistema político colombiano, esa
modalidad de democracia representativa.

181
LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Ustedes tendrán una definición distinta, no solamente de lo que es la


democracia, sino de lo que es la democracia representativa. Pero en esencia,
los sistemas representativos, son sistemas de reglas, procedimientos e
instituciones, que permiten la participación del mayor número posible de
personas en una sociedad, no para manejar directamente los asuntos públicos y
para tomar directamente las decisiones políticas, sino para elegir a unas
personas que se encargan de esa función. Y ese es el elemento específico,
central, fundamental de los sistemas representativos. En un sistema
representativo el ciudadano común y corriente como cada uno de nosotros, sólo
toma una decisión fundamental que es la de elegir a unos representantes y se
supone que esas son las personas más idóneas, por muchas razones, para
encargarse de la deliberación sobre los asuntos políticos, en el caso de las
corporaciones como el Congreso de la República y para tomar las decisiones
que sea necesario tomar en el manejo de los asuntos públicos. Incluso, algunas
versiones de esta corriente o de este modelo liberal representativo más
radicales, señalaban que era imposible pensar en otro tipo de organización de la
democracia, en la medida en que las sociedades modernas, cada vez, por su
mayor complejidad y por su masificación, impedían que los ciudadanos de a pié,
los ciudadanos comunes y corrientes tuvieran las capacidades de gobernar. Esa
es una visión bastante radical, conservadora, muy elitista, según la cual nosotros
no tendríamos como ciudadanos comunes y corrientes, ni los conocimientos, ni
las aptitudes, ni las capacidades para gobernar. Razón por la cual sería
necesario que hubiera en toda sociedad una pequeña élite de personas,
llamadas por vocación y por capacidades o por otras circunstancias a ejercer los
cargos de administración y de dirección política en el país. Eso es lo que se
llama tradicionalmente, dentro del modelo de democracia representativa, el
modelo elitista, es decir, que una pequeña élite sería la llamada por muchas
circunstancias, por poder económico, por formación, por educación o por
prestigio, a conducir necesariamente los destinos del país. Mientras que la

182
“masa” ignorante, tendría simplemente la función de convertirse en electora de
esa pequeña élite y entregarle básicamente toda la responsabilidad en el
ejercicio de la función pública.

De todas maneras el punto central, el punto esencial de todo sistema


representativo de democracia es la elección de unos representantes encargados
de deliberar y de tomar las grandes decisiones públicas.

CARACTERÍSTICAS DE LOS REPRESENTANTES

Qué características tienen esos representantes que hacen particular el


sistema democrático representativo y quizá aquí ya, comenzamos a entender la
lógica que rige este sistema. Una primera es que los representantes elegidos
son fiduciarios. ¿Qué significa fiduciarios? Significa que son personas en
quienes depositamos una confianza, porque entendemos que son aptas por sus
estudios, por sus conocimientos, por su capacidad política de tomar las grandes
decisiones. Es decir, el sistema liberal representativo parte de un supuesto
fundamental, el supuesto de la confianza y la confianza significa que un
ciudadano cualquiera, como nosotros, espera unas ciertas conductas del
representante elegido cuando se presenten determinadas circunstancias. Hay un
punto de partida muy importante y es que el elector soberano que tiene el poder
de delegar su representación en unos personajes que van a desempeñar los
cargos públicos, ese ciudadano parte del supuesto de la confianza. Significa ello
que cuando existe esa confianza, los sistemas representativos comienzan a
perder legitimidad y cuando los sistemas representativos pierden legitimidad
pierden la confianza ciudadana y empiezan a desestructurarse, comienzan a
perder su base social que es la base fundamental de todo sistema político.

Ahora bien, una consecuencia muy importante del hecho que los
representantes sean fiduciarios, es decir, depositarios de la confianza
ciudadana, es que las decisiones que toman ellos no son vinculantes y esa es

183
otra característica bien importante de los sistemas representativos. Que no sean
vinculantes significa que el representante no tiene por qué consultar al
representado, es decir, al ciudadano, para la toma de cualquier decisión. Se
supone que al tener la confianza ciudadana, tienen la libertad de optar por
aquellas decisiones que a su juicio, sean las que más le convienen al país. Ese
es otro supuesto muy importante. ¿Por qué?, porque tienen una consecuencia
inmediata. Al no ser vinculantes las decisiones de los voceros en un sistema
liberal representativo, no existe el mecanismo de la revocatoria del mandato.
Hasta la Constitución del 91, y más adelante explicaremos por qué, los
colombianos no podíamos revocar el mandato a nadie, ni a los alcaldes, ni a los
gobernadores, ni al Presidente de la República, ni a las personas elegidas en las
corporaciones de representación política y no lo podíamos hacer simplemente
porque el sistema no lo permitía.

El sistema liberal representativo parte del hecho de que quienes han sido
elegidos lo han sido porque tienen las virtudes necesarias para tomar las
mejores decisiones y esas virtudes los califican, por definición, por defecto –
digámoslo así-, para tomar las mejores decisiones, de tal manera que ellos no
tendrían por qué estar consultando permanentemente a los ciudadanos, sobre si
las decisiones que van a tomar ellos son las adecuadas.

En ese punto entran a jugar un papel muy importante los partidos políticos,
porque se supone que los partidos políticos construyen doctrinas programáticas
a partir de las cuales, sus militantes, que son los que llegan a los cargos
públicos, toman las decisiones que en función de esa doctrina, a la luz de esa
doctrina programática, son las mejores. Así por tanto en los sistemas
representativos hay una triada muy importante que ya la conocemos por
experiencia, que es: ciudadano que confía, que deposita confianza en un
representante, el cual a su vez es vocero de un partido político.

184
En esa circunstancia, si los partidos políticos, no configuran una doctrina
programática, si no tienen un pensamiento sobre lo que debe ser la sociedad y
el Estado, si no tienen propuestas de gobierno para conducir a un país, pues
lógicamente el sistema democrático representativo se debilita; así como se
debilita cuando no hay confianza ciudadana en los representantes, se debilita
también cuando no hay partidos sólidos que tengan doctrinas programáticas
acerca de lo que debe ser el funcionamiento de la sociedad, de la economía, del
Estado.

Esos elementos son muy importantes entonces para examinar si un


sistema democrático representativo es sólido o no. Allí habría dos elementos
entonces ya, que quedan claros, que son indicadores de una democracia fuerte
y calificada: uno, la confianza ciudadana y la legitimidad que le otorgan al
sistema político. Y, dos, la existencia de partidos fuertes, que tengan la
capacidad no solamente de plantear un debate político a través de sus doctrinas
programáticas, sino de convocar a la ciudadanía para que a partir de esas
propuestas programáticas, lo conviertan o le entreguen su confianza a esos
representantes de los partidos. Legitimidad y confianza de un lado y solidez
doctrinaria del otro, son dos condiciones muy importantes de cualquier sistema
democrático y en particular de los sistemas democráticos representativos.

Pero hay una segunda característica de los representantes: no solamente


son fiduciarios, sino que se supone que operan en función del bien común. ¿Qué
significa eso? Que en una sociedad como la nuestra en donde hay tantos y tan
diversos sectores sociales y políticos, obviamente juegan una gran cantidad de
intereses, particularmente en lo que se refiere a la obtención, a la consecución
del bienestar. El bienestar significa cosas muy distintas para un obrero que para
un ama de casa, que para un estudiante o para un adulto mayor. Cada uno de
esos sectores tiene intereses propios, que en un momento determinado quisiera
satisfacer a través de la acción pública del Estado. Cada quién demanda bienes
distintos, cada quién demanda prioridades en función tanto de sus necesidades

185
como de sus aspiraciones y de sus propios proyectos de vida. Esa circulación de
intereses particulares, es lo que enriquece los sistemas democráticos, porque
hay una cantidad de opciones que las decisiones políticas deben procesar para
garantizar el bien común. ¿Y qué es el bien común? Pues desde una definición
muy elemental, el bien común es el bien de todos. ¿Pero qué significa el bien de
todos? Significa un bien que satisface a la vez esos intereses particulares de los
diferentes grupos y a la vez garantiza que la colectividad se fortalezca y se
mantenga desde el punto de vista de logros de objetivos, de creación de riqueza,
de distribución de riqueza, de bienestar, de aprovechamiento de las
oportunidades y de las capacidades de cada quien. De felicidad, de paz, de
convivencia. Esos son grandes objetivos sociales que identifican el bien común,
pero que no pueden estar por encima, en el sentido de aplastar los intereses
particulares, sino que ese bien común debe subsumir, debe incorporar los
intereses particulares, de tal manera que las decisiones en torno al bien común,
garanticen una cierta legitimidad y confianza ciudadana.

¿Qué es lo que debe hacer un representante político? Articular muy bien


los intereses particulares, subordinándolos de todas maneras al logro de las
grandes metas colectivas. Para decirlo de alguna manera, un representante en
el Congreso de la República, cuando está deliberando, cuando está aprobando
leyes, cuando está legislando, debe pensar no solamente en el interés de su
región, de sus electores, de sus cercanos, de sus amigos, sino que debe pensar
en los grandes intereses del país, aún por encima de su partido.

Un concejal, cuando es elegido en un municipio o en una ciudad, no puede


pensar solamente en su localidad, en el caso de Bogotá, no puede pensar
solamente en el circuito de personas que lo ayudaron a llegar al Concejo de
Bogotá, sino que tiene que pensar en el conjunto de la ciudad, en los grandes
temas de la movilidad, de la participación, de la equidad, del bienestar. Por
supuesto, pensar en esos grandes temas de ciudad, no puede alejarlo de
satisfacer intereses específicos, pero esa satisfacción de intereses específicos,

186
debe estar ligada y subordinada a la búsqueda de grande metas colectivas que
identifican el bien común.

Aquí encontramos un tercer elemento, un tercer criterio para la calificar la


calidad de la democracia, la solidez de la democracia. Y es que las decisiones
políticas que asumen los representantes, sean decisiones orientadas
fundamentalmente por la búsqueda del bien común y no para satisfacer
intereses o apetitos particulares. Un sistema democrático en donde las grandes
decisiones solamente se rigen por la satisfacción de intereses de sectores muy
particulares es un sistema democrático débil.

Entonces podríamos hablar de tres condiciones de fortaleza de los


sistemas representativos: la confianza ciudadana; la existencia de doctrinas
programáticas de partidos fuertes, y en tercer lugar, el desempeño de los
representantes públicos en función del bien común, es decir, el predominio de
los intereses colectivos sobre los intereses particulares.

¿Cómo entra el tema del control social en un sistema liberal


representativo?, pues a través de un mecanismo único, muy sencillo y, que es el
sistema de las elecciones. En un sistema representativo ideal, en donde hay
confianza ciudadana, en donde hay partidos políticos sólidos y donde hay un
predominio del interés común, las elecciones sirven para que el ciudadano
premie o castigue la actuación de los representantes políticos, entendiendo que
esos representantes políticos son voceros y agentes de una apuesta partidista.
En ese sistema ideal, el ciudadano vota por apuestas partidistas, que se supone
lo convencen para resolver los grandes problemas del país o de la ciudad en
donde vive. Eso significa que las elecciones son un mecanismo para que el
ciudadano se aleje o se acerque de un partido político específico y más que de
un partido, de las propuestas programáticas de ese partido, que es lo que ocurre
en las sociedades modernas desarrolladas: los grandes debates son debates
partidistas. En los sistemas parlamentarios, por ejemplo, las grandes decisiones

187
se toman a partir de una deliberación, en la que cada partido toma las
decisiones que son del caso. Les voy a poner un ejemplo un poco doloroso en el
caso español. Recuerden ustedes el atentado en la Estación de Atocha en
Madrid, en donde murió una gran cantidad de personas. Qué pasó con ese
evento. El gobierno inmediatamente, recuerdan ustedes, el gobierno de Aznar,
acusó a ETA de haber sido el causante de ese atentado y se apresuró a plantear
la hipótesis de que había sido ese grupo terrorista español, un grupo separatista
vasco el que había causado el atentado. Se supo posteriormente que no había
sido ETA, sino que había sido un atentado de Al-Qaeda en toda esta brigada
internacional de sectores terroristas que desde septiembre de 2001 se
manifestaron a nivel mundial. ¿Y qué pasó? La opinión pública, los ciudadanos
en España, entendieron que el gobierno de Aznar había querido dar una imagen
distorsionada del alcance que tenía el hecho terrorista, sobre todo porque detrás
estaba un debate muy importante en España sobre la presencia las tropas
españolas en Irak. Hubo elecciones posteriormente y el partido de Aznar las
perdió. Es decir, perdió la confianza ciudadana. Inmediatamente ese hecho,
causado por una equivocación política del Partido Popular, llevó a que el otro
partido, el PSOE, el partido de la oposición, asumiera el poder.

Ese es un hecho muy interesante que muestra cómo un hecho público, muy
doloroso para los españoles y para todos los que nos sentimos demócratas, hizo
girar la opinión pública a favor del partido de oposición. Y ese es el sentimiento
que uno espera y las conductas que uno espera en un sistema democrático
representativo, es decir, que los hechos y las interpretaciones doctrinarias que
hacen los partidos sobre esos hechos, sean capaces de concitar voluntades
políticas ciudadanas para tomar las grandes decisiones y si es necesario, como
ocurrió en el caso español, para cambiar el gobierno. Ese fue un mecanismo de
control que tuvieron los españoles, para castigar un partido que había dado una
versión tendenciosa y sesgada de un hecho y votar a favor de otro partido,
premiando al otro partido suponiendo que ese partido podría evitar ese tipo de
interpretaciones y conducir los destinos del país con otros criterios.

188
Esas son en síntesis las características más importantes de los sistemas de
representación, sobre las cuales insisto para que queden unas ideas básicas de
hoy. Se derivan por lo menos tres características de las fortalezas o que reflejan
las fortalezas de los sistemas democráticos: la confianza ciudadana; la
existencia de doctrinas partidarias y la búsqueda del bien común.

PRINCIPIOS DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Esas bases fundamentales se reflejan en una serie de principios que


operan en todo sistema representativo y que ya los conocemos. Los enuncio
simplemente, no hay que insistir en ellos: elecciones libres y justas, en primer
lugar. Segundo, libertad de conciencia, es decir, la posibilidad de que cada quien
pueda votar a conciencia, según su real saber y entender, para escoger al
candidato que en su opinión es el mejor. Derecho a participar en la política, ese
es un principio elemental que está consagrado en las Constituciones, pero que
en algunos países en donde particularmente rigen sistemas autoritarios, no está
garantizado.
El derecho a la información, esto si que es importante. ¿Cómo podemos
hacer para que el ciudadano pueda elegir abiertamente y a conciencia? Se
requiere que tenga una información mínima sobre las propuestas partidistas,
sobre cuáles son las grandes necesidades de un país o de una ciudad o de un
municipio. De tal manera que con esa información pueda valorar las propuestas
programáticas de las distintas corrientes partidistas. Libertad de expresión. En
un sistema de dictadura, como los hemos conocido muchos en América Latina,
no existía la libertad de expresión y por lo tanto no era posible hacer elecciones
libres para elegir representantes políticos. Y por supuesto, el derecho a
asociarse particularmente en organizaciones políticas, que son los fundamentos
y los pilares de los sistemas democráticos.

189
INSTITUCIONES DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Esos principios se traducen en una serie de instituciones que son claves


para la existencia de un sistema democrático. La división de poderes, es decir, el
hecho de que existan pesos y contrapesos para que no haya lo que aquí
llamamos en Colombia, choque de trenes, es decir, el respeto que cada rama
del poder público debe tener sobre las restantes.

Unas normas mínimas de competencia electoral. En Colombia, por ejemplo,


ustedes saben que a finales de 2003, hubo una reforma constitucional para
incorporar nuevos mecanismos electorales que trataran de mejorar el sistema
electoral en Colombia, el tema del umbral, del voto preferente, de la cifra
repartidora, etc., son elementos de las listas únicas, que intentan colocar nuevas
reglas de juego para que los sistemas electorales sean más eficientes, más
equitativos y más transparentes en la elección de los representantes. El sufragio
universal, por supuesto, implica un elemento de inclusión política. En Colombia
las mujeres no podían votar a comienzos de la década del 50; solamente desde
mediados de esa década pudieron votar y durante mucho tiempo no sólo en
Colombia sino en todo el mundo, por lo menos en occidente, había sistemas
censatarios para la elección, es decir, sistemas que permitían la participación
electoral solamente, por ejemplo, de los propietarios, o de aquellos que tuvieran
unas ciertas características socioeconómicas. Hoy, después de una gran
cantidad de luchas que libraron sectores muy distintos, sectores obreros, las
mujeres a finales del siglo XIX en Europa, se logró que el sufragio fuera
universal, es decir, que en principio todas las personas que llegan a un cierto
nivel de edad puedan participar en las elecciones públicas. Se está tratando
cada vez más que ese umbral se reduzca. Hoy día, en varios países de Europa
la mayoría de edad se concibe a partir de los 16 años.

Otra institución fundamental, como ya lo vimos y no hay que explicarlo más,


es la institución de los partidos políticos. Y finalmente, un sistema muy

190
importante en cualquier democracia, en cualquier sistema democrático es el
sistema de gobierno-oposición. Una regla de oro de la democracia liberal es el
hecho de que existan triunfadores y perdedores en una elección. Unos ganan y
otros pierden la elección, pero no es ese el elemento fundamental del sistema
democrático, sino el hecho de que los ganadores no aplasten a los perdedores,
es decir, no acaben con ellos, sino que respeten su existencia como minoría.
Pero además, que las minorías sepan y tengan claro que existen otras
oportunidades en las cuales pueden convertirse en mayorías. El esquema de
gobierno-oposición es un sistema fundamental de los sistemas democráticos.

Ahora bien, ese sistema que aparentemente juega muy bien, que tiene
todas las condiciones, que funcionó durante varios siglos, desde los años 70 del
siglo pasado comenzó a mostrar grandes deficiencias. Si uno mira la literatura
en la ciencia política los años 70 y si uno mira la realidad misma de lo que
estaba pasando en el mundo, los sistemas democráticos empezaron a perder
estabilidad, los sistemas democráticos representativos. Les voy a mencionar que
a finales de la década del 60, hay grandes movimientos sociales que ponen en
tela de juicio los esquemas dominantes en la época. El movimiento estudiantil en
Méjico en 1968. El movimiento hippie que planteó toda su oposición y su
resistencia a la guerra en Vietnam. Movimientos campesinos e indígenas en
América Latina, por ejemplo, pero también en países desarrollados como
Estados Unidos o Canadá, que veían que no estaban representados en el
sistema político. Las minorías étnicas, los grupos religiosos que veían que en los
esquemas y en las corporaciones de representación política se estaba
enquistando una pequeña élite que monopolizaba el poder de representación y
que no quería permitir una representación más amplia, más abierta, más diversa
de otros sectores de la población en los cargos de representación política.
Entonces comenzaron a poner en tela de juicio los principios y las bases del
sistema representativo liberal y básicamente fueron denunciados estos cinco
problemas que aparecen en la pantalla y que voy a explicar rápidamente.

191
LOS PROBLEMAS DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

El primero de ellos, las crisis de las formas de mediación política, es decir,


la crisis de los partidos. ¿Cuál es la función de los partidos? Los partidos
permiten por lo menos tres funciones fundamentales: la primera que ya hemos
explicado, la función de representar los intereses del conjunto de los
ciudadanos, es decir, la función de representación.

En segundo lugar, la función de identidad política; esto es muy importante


porque en Colombia las identidades políticas se construyeron secularmente en
el esquema de partido liberal y conservador, por lo menos hasta hace muy poco.
Las identidades políticas estuvieron ligadas fuertemente a la adscripción a los
partidos tradicionales y esa identidad política no sólo fue muy importante sino
que hasta causó estragos como hemos conocido por la época de la violencia, en
los años 50, que fue un conflicto que giró en torno a las identidades políticas
liberales y conservadoras.

Una tercera función de los partidos, fuera de representación e identidad


política es la función de intermediación. Se supone que los partidos políticos
recogen la diversidad de intereses ciudadanos y los plasman en una apuesta
programática que pretende traducirse o desplegarse a través del ejercicio del
poder. Esa tercera función de mediación política fue la que comenzó a hacer
crisis más o menos a partir de los años 70. ¿Por qué razón?, por lo que les
acabé de decir, porque los partidos empezaron a enquistarse en el poder, a
echar raíces muy profundas, en particular algunos de sus representantes y
entonces utilizar las corporaciones públicas de representación política para
favorecer, no los intereses del común de la sociedad, sino para favorecer
intereses particulares y más aún, intereses partidistas, es decir que los propios
dirigentes políticos comenzaron a auto-representarse a sí mismos y a alejarse
de las bases sociales que supuestamente ellos estaban representando.

192
A eso los teóricos de la ciencia política los llaman los sistemas de
autoreferenciación de la política, en el sentido de que ya el criterio referente para
la toma de decisiones no era el bien común y los intereses de los sectores
ciudadanos, sino que eran los propios intereses partidistas. Entonces empezó
una especie de círculo vicioso, llamémoslo endogámico, es decir, los partidos
reproduciéndose a través del sistema político, a través del uso de los
mecanismos del Estado y autorrepresentando sus propios intereses. Eso tenía
una consecuencia muy importante que excluía a otros grupos políticos y a otras
personas de la posibilidad de acceder al poder.

En el caso colombiano eso lo tuvimos claramente durante el Frente


Nacional. Incluso desde los años 30, cuando la hegemonía conservadora cae y
llega el partido liberal al poder a través de Enrique Olaya Herrera, el cual
convoca un movimiento de concentración nacional que él denominó, es decir, un
movimiento en que los partidos liberal y conservador se ponían de acuerdo para
tomar las riendas del país y conducir al país por los senderos de la
modernización.

Pero fue durante el Frente Nacional cuando los partidos llegaron a un


pacto, según el cual desde 1958 hasta 1974 se alternarían en el poder y por lo
tanto excluirían a otras fuerzas políticas de la posibilidad de acceder al poder.
Cuando eso ocurre, cuando los sistemas políticos se vuelven excluyentes,
entonces la gente comienza a perder confianza en los partidos y eso fue lo que
ocurrió en el caso colombiano en buena parte. Al finalizar el Frente Nacional la
crisis del sistema político era muy fuerte, pero eso no fue sólo una característica
de nuestro país, sino que esto se comenzó a dar en muchas partes, en países
en donde los partidos políticos son tan fuertes, vamos a mencionar no países
desarrollados sino de América Latina, Chile, por ejemplo. En Chile ha habido
una tradición partidista muy fuerte y sin embargo desde mediados de la década
del 80, muchos análisis políticos en Chile muestran como la gente ha perdido
confianza en los partidos. Estos últimos tienen cada vez menor convocatoria

193
política. Y por el hecho que hoy se utilizan mucho más las nuevas tecnologías
de la información y la comunicación para ejercer la política, pues ese mecanismo
que antes se utilizaba que era la manifestación en la plaza pública, se ha
perdido por completo como un instrumento de convocatoria, y hoy, digamos que
los dirigentes y partidos políticos acuden a otros medios que les han hecho
perder un cierto apoyo y una cierta credibilidad en la capacidad que tengan de
representar los intereses ciudadanos.

Este es un primer problema que comenzó a detectarse en los sistemas


liberales representativos pues los partidos ya no estaban cumpliendo la función
de mediación política, que es una de las funciones esenciales de su existencia.

En segundo lugar, como los partidos no tenían que rendir cuentas, porque
como dijimos, al ser los representantes depositarios de la confianza ciudadana,
no tenían por qué consultar las decisiones que tomaban, tampoco tenían que dar
cuenta de esas decisiones y el único mecanismo de rendición de cuentas, si
acaso eso se podía llamar así, eran las siguientes elecciones. Entre una
elección y otra el ciudadano y la ciudadana no podían saber cuáles eran las
grandes decisiones y cuáles eran los criterios que estaban teniendo en cuenta
sus representantes políticos en la toma de decisiones. Y no estoy hablando
solamente del nivel nacional, estoy hablando también del nivel departamental y
municipal en el caso colombiano.

Hace 30 años ¿quién sabía lo que estaba haciendo un Concejal de Bogotá


en la toma de grandes decisiones, salvo lo que por los medios de comunicación
en algún momento podían informar. No había sistemas de rendición de cuentas,
y al no haber sistemas de rendición de cuentas, no había un contacto más
permanente entre el representante y el representado y al no existir ese contacto
la confianza se iba perdiendo poco a poco. Y si a eso se añade que la eficacia
de la acción política, es decir, las decisiones que tomaban y las acciones que
emprendían los representantes políticos no lograban resolver los grandes

194
problemas del país, de la ciudad, de la región y la gente no teniendo
mecanismos para exigir rendición de cuentas, pues obviamente la confianza
ciudadana iba disminuyendo en sus representantes. El déficit de rendición de
cuentas fue también fue un elemento que comenzó a tener relevancia a
aparecer como una de las deficiencias del funcionamiento del sistema político
representativo.

En tercer lugar había otro tema muy importante. No sólo la mediación


política, no sólo la rendición de cuentas, sino también el tema de la
representatividad. ¿Por qué el tema de la representatividad?, es una cuestión
que podríamos decir de número. En una sociedad compleja como la nuestra, en
un país de millones de habitantes (40, 41, 42 millones), depende de si le
creemos o no al censo del 2005. En una sociedad de 42 millones, como
garantizamos la representatividad a través de 100 senadores, por ejemplo, sino
de 102 senadores que es lo que existe, o de 165 representantes a la Cámara.
Esa es una cuestión de número. Obviamente si ustedes dividen 42 millones por
250, pues le va a dar una cifra que cada uno de ellos va a estar representando
no sé a cuántos pero da una cifra bastante grande. Y la representatividad tiene
un componente muy importante que es la cercanía entre el representante y el
representado y la afinidad de intereses. Ese es el otro elemento de la
representatividad, ya no cuantitativo, es decir, a cuántas personas representa un
representante, sino cualitativo, qué tanto ese representante efectivamente refleja
la diversidad de intereses de una sociedad cada vez más compleja.

En los sistemas democráticos liberales eso se resolvía muy fácilmente, con


un principio que todos conocemos desde que estudiamos cívica en la escuela y
es la idea de que todo ciudadano es formalmente igual ante la ley. ¿Qué
significaba eso? El sistema liberal representativo parte de una noción de
ciudadano y ciudadana abstracto, es decir, no importa si es blanco o negro, si es
hombre o mujer, si es joven o viejo, si es rico o pobre, si es feo o bonito no
importa eso, lo que importa es que es ciudadano, es una especie de ángel que

195
no tiene características específicas de carne y hueso, sino que es una entidad
abstracta que se plantea como el interlocutor de una institución que se llama el
Estado. Y en ese sentido la diversidad de intereses, es decir, el hecho de ser
hombre o mujer, el hecho de ser rico o pobre, o ser joven o viejo, no jugaba en
los sistemas representativos, lo que jugaba era mi condición de ciudadano para
depositar un voto.

Pero resulta que las sociedades modernas como lo dice la mayor parte de
los científicos sociales, son sociedades diversas y complejas. Y por eso
empezamos a incorporar mecanismos en los sistemas representativos para
tratar de reflejar esa diversidad, precisamente porque los sistemas
representativos clásicos, como fueron concebidos hace mucho tiempo, son
sistemas representativos que tomaban en cuenta la diversidad de la población
representada.

Por eso otro elemento de déficit de los sistemas democráticos


representativos liberales, fue la baja representatividad de quienes eran elegidos,
porque ellos representaban a un ciudadano abstracto, no a hombres o a
mujeres, no a minorías étnicas, no a jóvenes, no a sectores específicos de la
sociedad. Entonces empezaron esos sectores específicos a no sentirse
representados por quienes estaban en las corporaciones públicas, llámense
Concejo Municipal, Asamblea Departamental o Congreso de la República. Eso
también comenzó a reducir, a deteriorar la confianza de los ciudadanos en los
sistemas políticos democráticos.

Entonces, tercera debilidad, los bajos niveles progresivos de


representatividad de los representantes políticos.

Pero una cuarta característica, un cuarto problema comenzó a ser


detectado en los sistemas representativos liberales y me imagino que eso
ustedes lo vivieron o lo han vivido en algún momento. La idea era ir a votar cada

196
cuatro años en el caso del Presidente y del Congreso, cada dos años, antes de
la Constitución del 91, votar para Concejos y Asambleas, las elecciones de
mitaca, que se llamaban y punto. Ahí quedó mi intervención política como
ciudadano y como el principio era la confianza total en los representantes, uno
decía yo ya elegí al señor, es el señor el que me tiene que resolver los
problemas. Y si acaso en una situación muy crítica no se resolvían los
problemas o no se llenaban las aspiraciones de los ciudadanos, la gente salía a
la calle y protestaba y hacía una manifestación pública, de pronto una asonada,
un mitin, etc. Y punto. Pero los niveles de participación política entre una
elección y otra eran mínimos. ¿Qué pasó con eso?, que la gente se acostumbró
a un sistema a lo que los especialistas llaman ejercicio de ciudadanía pasiva, de
baja intensidad, es decir, que el ciudadano se despreocupaba por los asuntos
públicos.

En otras palabras, una de las características de los sistemas clásicos


representativos es que hacían que el ciudadano se desinteresara de la política,
lo cual es absolutamente contradictorio. Es decir que los asuntos colectivos
terminaban siendo problema de una pequeña élite de los representantes
políticos, de los partidos políticos y la gran masa de población quedaba excluida,
se desinteresaba, se volvía abstencionista, incluso en las elecciones, o se
desinteresaba de los asuntos públicos porque partía del supuesto que esos
asuntos eran cuestión de otros, no eran cuestión propia. Y sólo eran cuestión
propia si acaso afectaban seriamente unos intereses muy particulares. Pero
nadie se interesaba por los problemas colectivos, por los problemas de los
demás, es decir, por los problemas que trascendían los problemas míos,
personales de mi familia o de mi círculo cerrado de amistades o de familia. Eso
término en unos bajísimos niveles de participación ciudadana y en un
desencanto de la gente con relación a los asuntos públicos. Y si a eso le
añadimos el primer punto, el tema de que la ciudadanía no solamente por el
mecanismo mismo se iba desinteresando de los asuntos públicos, sino que
perdía la confianza en los partidos políticos porque veía que esos partidos no

197
estaban reflejando sus intereses, ni estaban resolviendo eficazmente sus
problemas, pues lógicamente la distancia de cada ciudadano con respecto a las
cuestiones públicas era progresivamente mayor. Vean ustedes que ahí se iba
configurando una crisis de los sistemas políticos representativos, porque los
partidos ya no actuaban como partidos en función del bien común, no había
mecanismos para que la gente pudiera exigirle cuentas a los representantes; no
había una suficiente representatividad de quienes tomaban las decisiones y
muchos sectores se veían excluidos de las decisiones políticas y además la
gente se empezaba a desinteresar de los asuntos públicos porque estos se
limitaban básicamente al ejercicio del voto.

Y hay un quinto elemento muy importante que es destacado por científicos


sociales y por politólogos, que empieza a tener un peso muy grande,
particularmente en los Estados cuando comenzaron a crecer en tamaño y es
que no solamente las decisiones y el funcionamiento del Estado dependía del
papel de los partidos y de los representantes elegidos para tal efecto, sino que
se fue configurando otro cuerpo distinto que también comenzó a tener incidencia
muy grande en las decisiones políticas, el llamado cuerpo burocrático y cuando
estoy hablando aquí de burocracia no estoy haciéndolo en un sentido peyorativo
como suele entenderse siempre, sino como el cuerpo de funcionarios que
necesariamente tiene cualquier organización compleja como un Estado.

Pero ese cuerpo de funcionarios fue también creando sus propios intereses
como funcionarios, es decir, se convirtió en una corporación burocrática que
generó sus propios intereses análogos, parecidos a los intereses de los partidos
políticos y que comenzaron también dentro del Estado a pujar por sus propios
intereses, a defender sus prebendas, a defender su lugar en las decisiones del
Estado, a adquirir privilegios en algunos casos, particularmente en las capas
altas de la burocracia, privilegios que en algún momento y en muchos momentos
comenzaron a colocase en contra de los intereses del bien común, de los
intereses ciudadanos.

198
Entonces las burocracias también comenzaron a sesgar los resultados de
los sistemas políticos y eso se convirtió en un problema que también hizo perder
confianza ciudadana y si a eso ustedes le añaden calificativos o fenómenos
como clientelismo y corrupción, que ha ocurrido en todos los sistemas políticos
modernos, pues lógicamente la gente comenzó a perder confianza en el sistema
político.

Así pues, estos cinco, fundamentalmente estos cinco problemas fueron los
que ya hace unos 40 años, más o menos, 50 años, comenzaron a poner en tela
de juicio la validez de los sistemas políticos representativos tradicionales, lo que
llamamos el modelo democrático liberal tradicional; crisis de mediación política;
déficit de rendición de cuentas; baja representatividad; bajos niveles de
participación de la población y una creciente influencia de la burocracia en las
decisiones públicas.

Fue precisamente para resolver esos cinco problemas, que muchos no


solamente académicos sino también dirigentes políticos, comenzaron a diseñar,
a pensar en nuevas formas de organización de la democracia, en nuevos
ingredientes de la democracia. Había una tradición, esto no se lo inventaron en
los años 70 porque sí, había una tradición de pensamiento y de experiencia
política que hacía pensar que los modelos democráticos representativos
liberales, podían si no ser sustituidos por lo menos transformados parcialmente
para que fueran más eficaces y sobre todo para que ganaran mayor confianza
política de parte de los ciudadanos y las ciudadanas. ¿Cuáles eran esos
antecedentes? Muchos decían, miren qué cosa tan interesante, cómo
funcionaba la democracia griega, en donde todo ciudadano tenía derecho a
hablar, a deliberar, a opinar y a decidir en las asambleas. O miren que cosa
interesante lo que en algún momento decía Jean-Jacques Rousseau sobre la
necesidad de construir comunidades políticas en las que el ciudadano no
delegara el poder en otros, sino que directamente participara en las grandes

199
decisiones. Incluso muchos de ellos recogieron la tradición del pensamiento
político de Carlos Marx, quien planteaba a partir de la experiencia de la Comuna
de París, cómo era posible pensar en una forma distinta de organización del
Estado, en la que a través de asambleas populares, la gente pudiera tomar
decisiones directamente y no a través de la intermediación de representantes.

Es decir, desde los griegos hasta el época moderna ha habido una tradición
política que cree que la democracia no puede fundarse solamente en los
sistemas de representación política, sino que además tiene y debe fundarse,
operar, funcionar a partir de la intervención directa de los ciudadanos y las
ciudadanas en las decisiones públicas. Y de hecho, hoy uno conoce sistemas en
algunos países en los que hay mecanismos directos de decisión por parte de los
ciudadanos, muy frecuentes en algunos cantones suizos, por ejemplo. Los
domingos las gentes, después del servicio religioso sale a la plaza a discutir
algunos temas y a tomar algunas decisiones que tienen que ver con el
funcionamiento del municipio, el cantón.

Entonces comenzaron a plantear varios autores, particularmente las


corrientes comunitaristas en Estados Unidos, que era necesario incorporar
nuevos principios, nuevas formas de pensar la democracia, que permitieran una
acción directa mucho más incidente del ciudadano y la ciudadana comunes y
corrientes en las grandes decisiones públicas. Sin embargo había un pequeño
problema con ese planteamiento de democracia directa y es que ese sistema es
válido sólo en pequeños grupos: la asamblea del sindicato, la asamblea del
barrio, la reunión de ciudadanos en la plaza pública en un cantón que no pasa
de cuatro o cinco mil habitantes. Pero la pregunta es cómo podríamos nosotros
implantar un sistema de democracia directa en sociedades complejas de
muchos millones de personas como las nuestras.

Y ahí el tema de la democracia directa, de la intervención directa del


ciudadano en las decisiones se convirtió en un interrogante y en un problema no

200
resuelto, porque había desde el punto de vista práctico obstáculos y barreras
para que ese sistema pudiera funcionar. Cómo haríamos los cuarenta y tantos
millones o la población mayor de 18 años en Colombia, que debe ser de 25
millones de habitantes, cómo haríamos 25 millones de habitantes para estar
tomando directamente todas las decisiones en todo momento, acerca de los
grandes asuntos no solamente del país, sino de nuestra ciudad, de nuestro
departamento, de nuestra localidad. No habría forma de que la gente estuviera
tomando siempre todas las decisiones.

En los años 80s, el politólogo italiano Norberto Bobbio, escribió varios


libros, uno de ellos muy conocido que se llama El futuro de la democracia. Ese
libro surgió de una invitación que le hicieron a él estudiantes de primer año de
ciencia política para que asistiera a una conferencia o a un ciclo de conferencias
en las cuales Norberto Bobbio debía responder una pregunta: ¿Cuál sería el
futuro de la democracia? Por eso se titula así el libro. Y Norberto Bobbio que era
un hombre muy sabio, ya de avanzada edad, más de 80 años, en ese momento,
les dijo a los estudiantes: “Yo lamentablemente no les puedo resolver esa
pregunta de cuál es el futuro de la democracia, porque yo no soy ni profeta ni
tengo una bola de cristal para prever el futuro. Pero si les puedo decir cuáles
han sido los resultados de la democracia y cuáles podrían ser caminos para
resolver los grandes problemas de la democracia moderna”. Y entonces él dijo:
“Tenemos como alternativa los sistemas de democracia directa, pero esos
sistemas de democracia directa no pueden aplicarse fácilmente en sociedades
masificadas y complejas, por lo tanto tenemos que buscar una solución
intermedia, tenemos que extraer lo bueno de los sistemas representativos
tradicionales liberales, los que analizamos antes. Y tenemos que también tomar
lo bueno de los principios de la democracia directa y juntarlos en un nuevo
muñeco, que nos permita avanzar en el sentido de resolver los problemas de la
democracia representativa e incorporar nuevas formas, nuevas modalidades,
nuevos mecanismos, nuevos dispositivos que califiquen, enriquezcan y hagan

201
mucho mas sólida la democracia”. A eso, Bobbio lo llamó democracia
participativa.

LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

¿Qué es el sistema de democracia participativa? Básicamente un conjunto


de reglas, procedimientos e instituciones que tienen como característica
específica combinar medios o sistemas de mecanismos de representación
política con mecanismos e instancias de participación directa de la población en
la toma de ciertas decisiones. Entonces la idea no era barrer por completo los
sistemas democráticos liberales representativos, sino incorporar qué cosas
buenas tienen. La representación política resuelve el problema de los números,
resuelve el problema práctico de la incapacidad o imposibilidad de que todo el
mundo esté votando directamente todos los asuntos públicos. Había que
recuperar el elemento representativo, pero había que darle una nueva
dimensión. Ahora veremos qué nuevas dimensiones se le dieron.

En segundo lugar, qué es la cosa nueva que hay en la propuesta.


Incorporar una serie de mecanismos, de escenarios y de momentos en los
cuales, o a través de los cuales la gente podría incidir directamente, participar
directamente en la toma de decisiones sobre asuntos públicos. Así que si lo
característico de los sistemas liberales representativos, era la elección de
representantes, lo característico de la democracia participativa es la
combinación entre representación política y participación ciudadana.

TRES ELEMENTOS DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

¿Cómo está entendido el tema de la democracia participativa? Pues


básicamente a partir de tres supuestos que son los que incorporan innovaciones
con respecto a los sistemas clásicos representativos. Esos tres elementos son
los siguientes: el primero, lo que un sociólogo portugués Boaventura de Sousa

202
Santos llama la demodiversidad. La demodiversidad significa que hay que
reconocer que somos sociedades diversas desde el punto de vista de nuestras
condiciones socioculturales, económicas y políticas. Y que esa diversidad no
puede ser eliminada a través del concepto abstracto de ciudadano, que
manejaban los sistemas democráticos liberales, sino que esa demodiversidad
debe ser reconocida como un elemento clave en la toma de decisiones. ¿Qué
significa eso? Eso significa que el hecho de ser hombre o mujer puede ser en
algún momento importante para tomar decisiones; que el hecho de ser joven o
viejo también lo puede ser y que el hecho de ser minoría puede ser una
condición que permita la incidencia de esas minorías en las decisiones públicas,
por lo menos en algunas instancias, en algunos momentos y a través de
mecanismos específicos. En otras palabras, el hecho de tener identidades, es un
dato importante para el diseño institucional de la toma de decisiones, por lo tanto
es necesario incorporar como lo hace la democracia participativa, mecanismos y
espacios en los cuales se manifieste esa diversidad social y cultural y a través
de los cuales esos grupos diversos puedan tomar las decisiones acerca de lo
que los afectan.

La Constitución del 91, por ejemplo, que se supone se rige bajo los
principios de la democracia participativa, señala que los jóvenes participarán en
aquellas decisiones que afectan su condición de jóvenes. Y en general, la
Constitución del 91 lo que hace es crear una serie de mecanismos e instancias
de participación para que diversos sectores de la población puedan incidir
directamente en la toma de decisiones. Eso significa que hoy estamos ante un
supuesto político pluralista, mientras que los sistemas democráticos
representativos, liberales, tradicionales partían de un supuesto no pluralista
porque nos consideraban a todos como ciudadanos y ciudadanas en abstracto,
pero no como hombres, mujeres, jóvenes o adultos, afrodescendientes,
indígenas, blancos o mestizos. Hoy esas condiciones tienen importancia en los
diseños institucionales democráticos para la toma de decisiones.

203
Segundo supuesto: el tema de la ciudadanía activa lo entendemos muy
fácilmente, como acabamos de decir, en los sistemas democráticos
representativos liberales. La tendencia es al ejercicio de una ciudadanía pasiva,
de baja intensidad a la preocupación muy débil por los asuntos públicos y a la
intervención muy esporádica de ciudadanos y ciudadanas en la toma de
decisiones.

En los sistemas de democracia participativa, el supuesto es totalmente


contrario. Se parte del principio de que los ciudadanos participan no solamente
porque tienen el derecho a hacerlo, sino porque es un deber. Y aquí surge un
elemento muy importante que es el elemento de las responsabilidades y las
virtudes cívicas.

En el siglo XIX una corriente de pensamiento, la de los demócratas


radicales y los republicanos, plantearon una propuesta muy novedosa dentro de
los sistemas democráticos, a partir sobre todo de la experiencia norteamericana.
Se planteaba que la esencia, que la carne de la democracia era el ciudadano.
No eran necesariamente las instituciones políticas, no eran las reglas de juego,
eran los ciudadanos. En otras palabras, quienes le daban vida a la democracia
eran los ciudadanos cuando se reunían para deliberar para tomar una decisión,
para presentar una iniciativa al gobierno local o para protestar. Entonces
construyeron el concepto de virtud cívica.

La virtud cívica es aquel rasgo del ciudadano que se interesa por los
asuntos públicos, es decir, que entiende que más allá de sus intereses, de sus
aspiraciones personales y particulares hay un mundo de fenómenos que
también le conciernen, así no lo afecten directamente, que es el mundo de las
relaciones colectivas y del bien común y que por lo tanto el ciudadano no
debería limitarse simplemente a incidir o intervenir en aquellos asuntos que lo
afectan, a través del voto, por ejemplo, sino que tiene que interesarse por los
problemas de los demás.

204
Es decir, que tiene que salir de sí mismo y trascender hacia lo colectivo y
esa es la forma del ejercicio de la ciudadanía activa, lo cual implica algo muy
importante y es que los nuevos sistemas democráticos operan no solamente a
partir de la acción y de la iniciativa individual, que es un principio muy liberal, el
individuo, la libertad del individuo, sino que el sistema democrático opera
también y fundamentalmente a través de la acción colectiva y cuando estamos
hablando de la acción colectiva estamos hablando por tanto del papel importante
que tiene la organización social en la configuración de los sistemas políticos.

Por eso hoy hablamos de los sectores sociales, de actores colectivos en la


democracia. Porque no es solamente la interpelación que se hace al individuo
para que cumpla con ciertas responsabilidades cívicas. Al individuo se le
interpela no solamente como un sujeto de libertad individual, sino que se le
interpela como parte de identidades colectivas: yo soy hombre, padre de familia,
profesor universitario, trabajador dependiente, etc., tengo muchas identidades y
esas identidades me interpelan para operar en escenarios públicos en función
de los intereses vinculados a esa diversidad de identidades. En ese sentido, la
demodiversidad y la ciudadanía activa van de la mano, porque ejercer
activamente la ciudadanía significa comportarse como agente de intereses
colectivos y no solamente como agente de intereses particulares.

Y el tercer supuesto de la democracia participativa se deriva de los dos


anteriores. La manera y el lugar en donde yo ejerzo mi ciudadanía activa es el
espacio público. Y aquí entendemos por espacio público no el espacio físico
tangible: el parque, la calle, el escenario, el monumento, etc., sino
fundamentalmente un escenario virtual de encuentro entre identidades sociales
que acuden al espacio público para varias cosas. Acuden al espacio público
para visibilizarse. El espacio público es un espacio de visibilización, para decir
aquí estoy, yo soy blanco o negro, yo soy pobre o rico, yo soy hombre o mujer y
aquí estoy porque quiero reivindicar mi existencia ante los demás. Para mostrar

205
mis elementos comunes con los demás, pero también mis diferencias, mi
diversidad, mi particularidad como sector social.

Pero el escenario público no es solamente un instrumento de visibilización,


sino que también es un escenario de deliberación, es decir, un lugar en donde
yo coloco mis puntos de vista, donde argumento racionalmente, donde confronto
mis ideas con las de otros, en vista de tomar las mejores decisiones desde el
punto de vista político.

El escenario público también es un escenario de construcción de reglas de


juego, allí nos ponemos de acuerdo sobre cómo convivimos, que es la esencia
de los sistemas democráticos. Allí nos ponemos de acuerdo sobre cuáles son
las reglas de juego para que opere la política. Cómo nos elegimos. Cómo
accedemos al poder, cómo lo ejercemos, cuáles son los límites del ejercicio del
poder. Cómo establecemos las relaciones y los canales de comunicación entre
la sociedad y el Estado. También esas reglas de juego son muy importantes, las
reglas de juego de la democracia y esas se definen en el escenario público y no
son reglas eternas, son reglas que se modifican al calor de las circunstancias y
al tenor de las necesidades históricas de esas poblaciones.

Y el escenario público también es un escenario de concertación y toma de


decisiones, es decir, un escenario en el cual nos ponemos de acuerdo, así sea a
la fuerza, porque nos tenemos que poner de acuerdo para ver cómo convivimos,
para tomar las grandes decisiones que resuelven y enfrentan los grandes retos
que tiene toda sociedad.

La democracia participativa tiene como uno de sus pilares fundamentales el


fortalecimiento de los escenarios públicos de deliberación y de toma de
decisiones.

206
Así pues, demodiversidad, ciudadanía activa o de alta intensidad y
fortalecimiento de la esfera pública son condiciones fundamentales de la
democracia participativa y en ellas tres la democracia participativa toma
distancia pero enriqueciendo a la democracia representativa.

¿QUÉ ES LA PARTICIPACIÓN?

¿Por qué se llama participativa?, en última instancia porque la base


fundamental, el valor agregado que genera este sistema a los sistemas
tradicionales es la incorporación de la participación de la gente en los asuntos
públicos. Y por participación estamos entendiendo: la existencia de actores, no
solamente individuales, sino colectivos. En segundo lugar, actores que
intervienen en el escenario público. ¿Qué significa intervenir?, intervenir significa
actuar para incidir en el desarrollo de los acontecimientos, no para mirar
pasivamente qué es lo que los demás deciden , qué es lo que los demás
deliberan, sino que yo como portador de unos intereses individuales y colectivos,
pueda también tener incidencia en las grandes decisiones públicas. Ahora, esas
decisiones ¿a qué se refieren?, puede ser para obtener bienes y servicios. Yo
intervengo en un escenario público, en un espacio de participación porque
quiero obtener beneficios y eso es absolutamente válido, legítimo. Bienes y
servicios para satisfacer necesidades. Pero también para orientar las decisiones
públicas, para plantear iniciativas a los gobiernos de tal manera que sus
programas puedan satisfacer las necesidades que quiero que sean satisfechas;
y también para ejercer un control social sobre la función del aparato público.

Siendo estos elementos los de la participación, uno entiende que esa


participación puede desarrollarse en distintos niveles. Sobre esto hay una
polémica y ha habido una polémica muy grande y si uno conversa con líderes
sociales y ustedes como funcionarios públicos, me imagino que tienen esa
experiencia, en el sentido que mucha gente dice que solamente es participación

207
aquella en la cual se decide. Sobre eso hay muchas versiones y muchas
discusiones.

NIVELES DE LA PARTICIPACIÓN

Yo diría que hay diversas formas de participación que responden a distintos


niveles. Cuando uno accede a información, ya comienza a participar de
procesos. Obviamente no es una participación totalmente incidente, decisoria,
pero es participación en la medida en que yo tengo elementos de juicio a través
de la información para poder valorar la realidad y tomar las mejores decisiones
en función de esas valoraciones, ahora, ya cuando se me consulta la opinión ya
tengo un nivel mayor de participación. O cuando se me da la oportunidad a
través de mecanismos constitucionales y legalmente establecidos de tener
iniciativa frente a los gobiernos sobre temas de participación, o decisión, cuando
ya puedo concertar o decidir, ahí ya estoy teniendo un papel mucho más activo
en los asuntos públicos, o cuando ya soy gestor de iniciativas y manejo procesos
que tienen que ver con la satisfacción de necesidades y con la generación de
bienestar.

Y también participo cuando hago control y con esto llegamos a un elemento


que es el que nos interesaba hoy. De dónde el control social se relaciona con
todas estas discusiones sobre la democracia representativa y la democracia
participativa. Para decirlo de alguna manera, a manera de síntesis: si hoy
estamos hablando de control social es porque el control social es una forma de
participar. Y si hoy estamos hablando de una forma de participar, es porque hoy
estamos haciendo el tránsito desde unos sistemas democráticos tradicionales de
carácter liberal representativos hacia unos sistemas democráticos en los que la
participación ciudadana, es un elemento fundamental que complementa, no que
sustituye, que complementa los mecanismos de representación política.

208
Entonces hablar hoy de control social es hablar de democracia, en última
instancia. Y es hablar de participación y es hablar de nuevas formas a través de
las cuales la sociedad, los distintos sectores sociales se relacionan con el
Estado. En ese sentido, el control social puede ser entendido como una
modalidad de participación a través de la cual el ciudadano ejerce una función
crítica.

Aquí me parece que es muy importante este elemento de función crítica del
control social. Cuando estamos hablando de función crítica, lo estamos diciendo
en un sentido de argumentación racional. El conocimiento es crítico, dicen los
epistemólogos, en la medida en que elimina los obstáculos que nos impiden ver
la esencia de las cosas. Una postura crítica no es una postura antagónica o de
oposición, que es más o menos lo que en el lenguaje tradicional entendemos por
crítica, yo voy a criticar a este señor, a decirle todo lo contrario de lo que él dice
o a encontrarle los defectos de lo que él hace o dice. Bueno, esa puede ser una
función crítica. Pero en su sentido más racional, en términos de argumentación,
una función crítica, es una función que permite conocer la esencia profunda de
las cosas, tratando de eliminar aquellas que me tratan de sesgar, de impedir un
real conocimiento de lo que está operando.

Cuando un ciudadano o una ciudadana hace control social a través del


seguimiento a una obra específica o a la gestión de un alcalde ¿qué es lo que
está haciendo?, tratando de colocar una información de manera pública a través
de la cual yo puedo construir valoraciones y elementos de juicio que me
permitan decir que lo que está haciendo este funcionario público, el alcalde, un
secretario, etc., es o no compatible con su programa de gobierno, con el plan de
desarrollo o con las especificaciones que un proyecto específico le han sido
definidas.

209
EL CONTROL SOCIAL

Entonces el control social es una forma de participación que busca a través


de una función crítica, mirar el comportamiento de los agentes públicos, con el
fin de que sea un comportamiento responsable e íntegro. Responsable en el
sentido de que quien toma decisiones es capaz de dar cuenta de esas
decisiones y de las consecuencias de los actos que se derivan de ellas. Esa es
la función de responsabilidad. Pero una función de integridad en el sentido de
que estamos hablando de bienes públicos, de bienes que deben ser tratados
con honestidad y moralidad, que deben ser destinados para aquellos fines a los
cuales han sido destinados por decisiones colectivas y que son sagrados, como
decía el alcalde Mockus, porque son parte del patrimonio de todos.

Entonces el control social ejerce una función crítica, coloca una serie de
puntos de vista sustentados en información, que tienen como objetivo mirar qué
tanto la actuación de los agentes públicos estatales y no estatales, es una
actuación responsable e íntegra. Y en ese sentido lo que el ciudadano hace con
un sistema de control social es regular la acción pública, colocar una especie de
contrapeso. El control ciudadano se complementa con los otros tipos de control,
con el control político, de un lado y con el control institucional que ejercen los
entes de control.

Esos tres tipos de control: ciudadano, político e institucional son


mecanismos de regulación del sistema político, es decir, que ejercen
contrapesos, en la medida en que hay una vigilancia permanente de la actuación
de los responsables de los asuntos o de la gestión pública, a través de la cuál
¿qué es lo que se pretende?, mejorar el manejo de la cuestión pública, es decir,
tratar de corregir los errores y de fortalecer y potenciar las virtudes en el
desempeño de los actores públicos.

210
TRES ENFOQUES SOBRE CONTROL SOCIAL

Para cerrar esta parte y salir al descanso, quería mencionarles sobe el


control social a la gestión pública ha habido tradicionalmente tres enfoques. Lo
que llamamos el enfoque electoral y ya lo hemos explicado. El enfoque electoral
es el control social que se ejerce mediante el voto cada período de tiempo, voto
que le sirve al ciudadano o a la ciudadana para premiar o para castigar a un
partido político. Ese enfoque electoral ha sido el enfoque dominante del control
social durante mucho tiempo, lo que se corresponde con la hegemonía que
durante muchos años, durante muchas décadas han tenido los sistemas
democráticos representativos de carácter tradicional.

Pero recientemente y en particular a partir de la década del 80, cuando se


comienzan a implantar unas nuevas formas de relación entre Estado – sociedad
y mercado, marcadas fuertemente por la lógica de este último, por la lógica del
mercado, se ha comenzado a implantar también otra modalidad de control social
que es lo que han llamado muchos autores enfoque del mercado y que consiste
simplemente, en lo siguiente: yo, Fabio Velásquez, como ciudadano soy usuario
de servicios públicos, soy usuario de telefonía celular, de energía, etc., y tengo
ante mí empresas de servicios que me ofrecen alternativas para el uso de ese
servicio. El enfoque de mercado lo que plantea es que el ciudadano ejerce
control social mediante el uso de esas distintas alternativas en el momento en
que una de ellas le parece que no opera. Si yo pienso que mi telefonía A, para
no mencionar empresas o si no de pronto hay algún problema, que la empresa
telefónica de celular A no tiene la calidad de servicio porque eso no se oye o no
conecta, etc, o porque a mi casa no llega la señal, bueno, yo tengo las otras dos
alternativas la B y la C para afiliarme como usuario. Lo mismo con la empresa de
energía, yo puedo tener la ETB, pero la EPM, o de teléfonos también me ofrece
telefonía fija TELECOM me ofrece telefonía fija. Es decir, yo tengo varias
alternativas y es el mercado mismo el que me permite a mí, escoger a una de

211
ellas castigando a las otras en el sentido en que yo pienso que la que escojo es
la mejor, a través de la selección de una empresa de servicios yo estoy
ejerciendo indirectamente un control social y en el momento en que yo como
usuario o cliente, me sienta insatisfecho pues simplemente cambio de
modalidad, o porque los precios son mejores, o porque la calidad del servicio es
mucho mejor, puedo perfectamente cambiar y ese cambio implica un castigo y
por lo tanto un elemento de control que las empresas deben asumir para mejorar
la calidad en la prestación de sus servicios. Eso es lo que llamamos el enfoque
de mercado.

Pero lo que hoy más se tiende a implantar particularmente desde el


enfoque de la democracia participativa, es lo que llamamos el enfoque de doble
vía. ¿Qué significa de doble vía?, que implica una comunicación permanente
entre el ciudadano y su gobierno. Comunicación que se traduce en dos tipos de
actuación: de parte del gobierno, una actuación de rendición de cuentas, es
decir, de apertura de la gestión pública al escrutinio ciudadano para que los
ciudadanos puedan conocer los tipos de acción que están desarrollando los
entes públicos; pero de parte del ciudadano a través del ejercicio del control
social, de tal manera que el ciudadano tome iniciativa para que ante la rendición
de cuentas que presentan los encargados de la gestión pública, pueda tomar
decisiones, incidir, sugerir, mostrar las debilidades o las fallas o potenciar,
mostrar las virtudes de la gestión.

Este enfoque de doble vía parte del supuesto de que el control social es
fundamentalmente una acción participativa que implica de parte de los
gobernantes apertura, transparencia y rendición de cuentas, y, de parte del
ciudadano, la disposición a utilizar herramientas de muy diversa índole para
ejercer el control social sobre los asuntos públicos.

En el enfoque de doble vía hay dos condiciones fundamentales para ejercer


el control social y esas dos condiciones las vamos a llamar el ambiente social y

212
político favorables y en segundo lugar, la existencia de actores interesados en
ejercer el control social con capacidades y con recursos para incidir en los
asuntos públicos. Esas dos condiciones las vamos a explicar después del
descanso.

CONDICIONES PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL

Reiniciada esta presentación, voy a dedicar unos minutos para cerrar esta
discusión conceptual y luego a mirar un poco el caso colombiano, que me
parece vale la pena ubicarlo en el contexto de estas discusiones.

Decíamos que el ejercicio del control social, en esta perspectiva de doble


vía, implicaba la existencia de por lo menos dos condiciones. La primera, un
entorno favorable, es decir, un conjunto de condiciones institucionales y
estructurales que favorecen el ejercicio del control social y crean un conjunto de
circunstancias positivas para que la gente pueda hacerlo.

En segundo lugar, decíamos, no basta con que haya condiciones


favorables, sino que es necesario que haya gente interesada en ejercer el
control social, pero que esa gente tenga una serie de circunstancias que le
permitan el ejercicio del control, particularmente capacidades y recursos y sobre
eso haremos alusión un poco más adelante.

El tema de las condiciones institucionales y estructurales es algo que se ha


venido discutiendo mucho y en este sencillo esquema coloco cuatro elementos
que hacen parte de esas condiciones estructurales e institucionales.

213
CONTEXTOS ESTRUCTURALES E INSTITUCIONALES

En primer lugar, los esquemas valorativos. En una sociedad en donde los


valores sociales sean contrarios a la participación y al control social difícilmente
podremos tener un ejercicio fluido de este tipo de actividad. Y cuando estamos
hablando de valores sociales, estamos hablando fundamentalmente de valores
democráticos. De valores que sean favorables a la intervención de la ciudadanía
en el ejercicio de sus responsabilidades públicas. Pero estamos hablando
también en los esquemas valorativos de que haya en la sociedad una imagen
positiva de las organizaciones sociales. Recuerden que decíamos que en la
democracia participativa no solamente se interpela al individuo para que
intervenga en lo público sino que lo haga a nombre de colectividades, de
identidades colectivas, de sujetos colectivos. Pues la mirada que una sociedad
tenga de esos actores colectivos y particularmente de aquellos que hacen parte
del campo popular, es muy importante para que el ejercicio del control social sea
llevado a cabo. En una sociedad en donde la organización social es mirada
como riesgo y como amenaza, lógicamente va a ser muy difícil el ejercicio del
control social.

Pero también en este tema de esquemas valorativos cabe el


reconocimiento de la actividad del control social, como una acción legítima. Esto
no deja de ser importante señalarlo cuando sabemos que en ciertos sectores de
la función pública o en ciertos sectores de la sociedad, particularmente de la
sociedad de élite, el control social ejercido por la ciudadanía no es bien visto,
como tampoco los procesos de participación. Recuerdo mucho hacia mediados
de la década del 80, cuando con la reforma municipal descentralista se
establecieron algunos mecanismos de participación, entre ellos las Juntas
Administradoras Locales, hubo muchos Concejos Municipales que se resistieron
a reglamentar esas juntas y todavía hay una gran cantidad de municipios que no
las tienen precisamente porque los sectores políticos entendían que el ejercicio
de la participación, incluso de las funciones de control social que tienen estas

214
juntas, podían convertirse en una amenaza o un monopolio del poder que desde
hace mucho tiempo esos sectores venían teniendo. Entonces hasta que no haya
un reconocimiento social de que el control social es válido, legítimo como
actividad y hasta que no haya una definición del alcance y del significado
otorgado al control social, esa actividad tendrá que superar bastantes barreras,
para poder ejercerse.

Una segunda condición es la de las normas sociales, esto sí que es


importante. Ustedes dirán en qué sentido las normas sociales. Toda sociedad
necesita normas, eso casi es una definición de Perogrullo. Pero ¿qué es una
norma?, una norma es una pauta de conducta que permite generar confianza,
que disminuye las incertidumbres en las conductas de los miembros de una
sociedad. Cuando hay normas yo sé, o por lo menos tengo una expectativa
acerca de cómo se deben comportar las demás personas y por supuesto yo, en
determinadas circunstancias. La inexistencia de normas o de reglas de juego es
un elemento que genera caos, que genera incertidumbre. Obviamente la norma
es restrictiva, la norma es limitante, es decir, tiene esa doble cara, reduce la
incertidumbre y por lo tanto permite aumentar la confianza social. Pero la norma
también implica restricciones a la libertad total de acción.

Normalmente en una sociedad hay cuatro grandes tipos de normas que se


relacionan con el ejercicio del control social. En primer lugar lo que se llaman las
normas de competencia, que me dicen: quiénes, cómo, cuándo y con qué
instrumentos y recursos pueden actuar en una circunstancia determinada para
competir por bienes escasos. En una sociedad y máxime en sociedades como
las nuestras, los bienes están inequitativamente distribuidos y muchos de ellos
son escasos. Entonces toda sociedad debe definir reglas de acceso a los
bienes. Reglas de competencia por la obtención de bienes que impliquen por
supuesto valores y en este caso nuestro, valores democráticos que regulen la
competencia por el acceso a bienes y servicios.

215
Un segundo tipo de normas sociales muy importante, son las normas de
inclusión. Estas normas definen quiénes y en qué momento pueden intervenir en
determinados espacios públicos. Todas las normas sobre participación
ciudadana y control social que existen en Colombia, por ejemplo, son normas
que definen actores, es decir, quiénes puede intervenir por ejemplo, cuando se
trata de los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos. Se
define claramente cuál es el universo de personas que pueden intervenir o que
pueden conformar un comité de desarrollo y control; cómo se elige un vocal de
control y cuáles son las atribuciones y las funciones que tienen esos vocales de
control, etc. Esas son llamadas normas de inclusión, es decir, que permiten
saber cómo nosotros como ciudadanos comunes y corrientes podemos
incorporarnos, podemos incluirnos en procesos sociales que tienen que ver con
los intereses públicos.

Un tercer tipo de normas muy importantes, sobre las cuales se han basado
los conceptos de capital social, son las normas de cooperación. Una sociedad
no puede vivir solamente de la competencia. Una sociedad tiene que desplegar
mecanismos de cooperación y en el caso del control social, estas normas de
cooperación, permiten que muchos individuos se solidaricen y se articulen a
otras personas y a otros grupos para emprender tareas colectivas sin esperar
necesariamente una recompensa inmediata, sino solo por la convicción de saber
que articularse, solidarizarse y cooperar con otros es bueno, es útil no solo en
términos individuales sino en términos colectivos.

Finalmente, hay un cuarto tipo de normas, que son las de responsabilidad,


las que obligan a determinados sectores a hacer públicos sus actos, a rendir
cuentas y que permiten desde esa perspectiva el ejercicio del control social.

Digamos que entre estos cuatro tipos de normas de competencias, de


inclusión, de cooperación y de responsabilidad, son las dos últimas las más
importantes, es decir, las que están más directamente relacionadas con el

216
ejercicio del control social: las normas de cooperación y las normas de
responsabilidad.

Un tercer elemento es el de la apertura del sistema político. ¿De qué


estamos hablando acá?. Un sistema político puede ser cerrado, cuando la
posibilidad de convertirse, de hacer parte de él como actor político no es muy
grande, cuando hay sectores que por definición no pueden hacer parte de ese
sistema político. Por el contrario, un sistema político es abierto cuando cualquier
persona, grupo u organización cumpliendo determinados requisitos puede hacer
parte del sistema político.

La apertura del sistema político se evidencia a través de distintos tipos


fenómenos, por ejemplo, que exista en la sociedad un clima de libertades y de
respeto por los derechos. Esto es clave en la medida en que la participación en
general y en particular el control social, son actividades que se derivan de
derechos constitucionalmente establecidos y que implican de parte de cada
individuo que tenga la libertad de adoptar la decisión de ejercer el control o no,
de participar o no participar. Una sociedad en la cual no son respetados los
derechos de asociación, de libertad, de participación lógicamente es una
sociedad en la cual el ejercicio del control social va a ser muy complicado.

Un segundo elemento que refleja la apertura de los sistemas políticos, es la


existencia de espacios específicos para la participación y el control social.
Cuando comenzaba esta mañana la charla, les decía, hace 25 años no
hablábamos de participación y control social y en la medida en que no
hablábamos no había escenarios de participación, no había instancias, no había
mecanismos y hoy los tenemos. Y esa existencia de mecanismos que están
consagrados en la ley 134, que son mecanismos de participación directa o los
que consagraron otras normas en el país que permiten la intervención ciudadana
en los asuntos públicos, facilitan el ejercicio del control social.

217
Otro elemento de la apertura del sistema político, es la capacidad o la
receptividad que tenga el sistema político a la iniciativa ciudadana, esto en el
caso del control social es definitivo. Cuando la gente se organiza y hace el
seguimiento a un proceso específico, a un proyecto o a un programa y plantea
sus puntos de vista sobre las deficiencias y las fortalezas de ese proceso,
particularmente en el caso de las deficiencias y propone correctivos para que
ese proyecto se enderece y vaya por el rumbo por el cual debería ir y frente a
eso el Estado no responde, el gobierno no tiene acogida a esa iniciativa, pues
prácticamente la gente siente que está perdiendo el tiempo. Es decir, el ejercicio
del control social implica una reciprocidad y esa reciprocidad se traduce en la
capacidad que tiene el sistema político para escuchar la voz ciudadana, para
recibir la información que proviene de la ciudadanía y para reaccionar ante esa
iniciativa.

Y finalmente, es muy importante como elemento de apertura del sistema


político, el conjunto de políticas que un gobierno puede establecer para
favorecer el control social. Ese es también un elemento muy importante. En
Bogotá, por ejemplo, nosotros hemos carecido, lamentablemente, de una política
pública de participación durante muchos años. Se han hecho muchas cosas en
materia de participación y de control social, pero no ha habido una apuesta
orgánica en el sentido de cómo promover, qué tipos de participación y control,
quiénes pueden hacerlo, cuál es su alcance, en qué circunstancias y sobre todo
cómo el gobierno va a generar las condiciones propicias para que la gente
pueda desarrollar prácticas de participación y de control ciudadano a la gestión
pública.

Y finalmente, el cuarto elemento es la disponibilidad y la movilización de


recursos, el cuarto elemento de elementos estructurales e institucionales.
Cuando estamos hablando de disponibilidad y movilización de recursos, nos
estamos refiriendo fundamentalmente a tres cosas o a tres tipos de recursos. En
primer lugar a recursos financieros, sin duda. Mucha gente se ha dado cuenta

218
que la participación no es simplemente una cuestión voluntarista, que yo quiero
hacerlo y lo hago. Eso requiere la voluntad de actores que quieran participar y
que quieran ejercer el control social, pero si no existen recursos que permitan en
la práctica operar los mecanismos para desarrollar los procesos de participación
y control, muy difícilmente esa voluntad esa voluntad se puede concretar en
hechos. Hoy cada vez más y ustedes le pueden preguntar a cualquier líder y
ustedes también como servidores públicos lo saben muy bien, que sin recursos
económicos, financieros es muy difícil potenciar el ejercicio de la participación,
terminan siendo acciones muy voluntarias, discrecionales, heroicas en algunos
casos y que no tienen la fundamentación económica mínima para que los
objetivos que se pretenden con los ejercicios de participación puedan
alcanzarse.

Un segundo elemento importantísimo y clave en los procesos de control


social es el recurso de la información. Ustedes saben que recientemente con el
desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación,
supuestamente se ha hecho más fácil el acceso de la información. Sin embargo,
hay que decir que en ese terreno nosotros todavía estamos bastante alejados.
Sobre todo porque el tema del recurso información, implica lo que los
especialistas llaman el circuito de la información, es decir, no se trata solamente
de producir la información sino que hay que difundirla y no basta con producirla y
difundirla, sino que es necesario que existan mecanismos por medios de los
cuales la gente pueda acceder y apropiarse de esa información. Y más aún, es
importante para cerrar el circuito, que no solamente esa información producida y
difundida sea apropiada, sino también que sea utilizada, en función de objetivos
valorados socialmente. Ese circuito de la información, producción, difusión,
apropiación y uso es fundamental para concretar procesos, ejercicios de control
social.

Y en tercer lugar, estamos también hablando de recursos de conocimiento.


Este es un punto sobre el cual no hay una conciencia sobre todo ciudadana muy

219
detallada al respecto. Sabemos que los procesos participativos requieren de
voluntad, requieren de tiempo, de información, de recursos económicos, pero no
se pone mucha atención en el hecho de que también se requieren recursos de
conocimiento. Y cuando estamos hablando de recursos de conocimiento, nos
referimos al aporte que los conceptos, las teorías y las tecnologías pueden
aportar al ejercicio de la participación. Esto, en el caso del control social es
clarísimo. Cuando un ciudadano quiere hacerle seguimiento a la ejecución del
Fondo de Desarrollo Local en su localidad, pues lo primero que tiene que hacer
es recurrir a las tablas de ejecución presupuestal que tiene la Alcaldía Local o
que tiene la Contraloría, o que tiene la Secretaría de Hacienda, o Planeación
Distrital, y cuando uno se enfrenta a una tabla de esas, lo mínimo que tiene que
hacer es saber elementalmente cuáles son los componentes mínimos de una
tabla que tiene varias columnas y varias filas. Una matriz de estas implica
conocimiento de instrumentos tecnológicos para el ejercicio del control social.
Nosotros hemos hecho mucha participación y mucho control social por olfato,
por intuición, pero no hemos tenido bases de conocimientos suficientes, entre
otras cosas, para valorar los resultados de la acción gubernamental y para
conocer cuáles serían los elementos de juicio necesarios para poder mejorar la
gestión pública en aras de satisfacer las necesidades ciudadanas.

Así pues, recursos financieros de información y de conocimiento, son


también condiciones básicas para el ejercicio del control social.

LOS ACTORES Y SUS CONDUCTAS

El otro tema es de los actores. Aquí quizá lo más importante no sean las
bolitas azules, sino las rayas, las líneas de comunicación. Quizá lo que hoy
necesitamos es articulación de actores para el ejercicio de la participación en el
control social. Ahora, hay una gran diversidad de actores, en relación con la
participación y el control social. Hay actores gubernamentales, cuya función
básicamente es la de propiciar las condiciones, por ejemplo, a través del

220
desarrollo de políticas públicas para que la participación y el control social sean
una práctica fluida sin barreras, sin inconvenientes y que produzca los
resultados esperados desde un punto de vista democrático.

Pero también están los actores sociales, que son los actores fundamentales
del control social, que pueden hacerlo individualmente, que son muy diversos,
que están organizados de muy distinta manera, pero que en últimas tienen una
serie de iniciativas de desarrollo de base, de desarrollo social, que son
fundamentales y que inspiran de alguna manera el ejercicio de la participación y
el control.

Y están los actores también políticos, propiamente dichos, es decir, lo que


esta mañana planteábamos como los partidos políticos, que se supone, a través
de sus doctrinas programáticas, deben plantear propuestas de desarrollo, dentro
de las cuales el ejercicio de la participación y el control deberían ser elementos
fundamentales.

Uno podría juzgar a partir de este esquema qué tanto cada uno de esos
actores está cumpliendo esa misión con respecto a la promoción de la
participación y el control social.

Y finalmente algo que hoy día es quizá el concepto más importante que
reúne a los anteriores o que permite establecimiento de articulaciones en redes
y alianzas que son hoy en día fundamentales para el desarrollo de cualquier
actividad. La economía global es una economía en red. Las comunicaciones
globales son comunicaciones en red. La participación y el control social, también
debe implicar redes de acción que permitan articular iniciativas de muy diversa
índole en función de objetivos definidos colectivamente.

221
RASGOS DE LOS ACTORES

Ahora, estos actores tienen unos rasgos. Se supone que son actores que
operan en función, por lo menos de tres características, sin las cuales
difícilmente uno puede valorar el alcance del control social. En primer lugar,
unas motivaciones. Cuando uno se involucra en un proceso colectivo de
participación, por algo será. Algo tiene uno por dentro que lo lleva a participar en
un evento colectivo. Ahora, ese algo puede ser muy distinto y los estudios han
mostrado que hay por lo menos tres tipos de motivaciones, todas igualmente
válidas, quiero decirlo, no se pueden jerarquizar pero que conducen a resultados
diferentes, o que le dan una fuerza, una consistencia distinta a los procesos de
participación y control social. Pueden ser motivaciones muy utilitarias, egoístas,
yo participo, yo ejerzo el control para ver qué tajada puedo sacar. Segundo, yo
puedo tener una motivación más solidaria, en el sentido de que yo quiero
asociarme con los vecinos, con mis pares, con mis iguales, porque podemos de
esa acción derivar un beneficio colectivo y porque de esa manera nos ayudamos
para poder ganar en calidad de vida. Esas dos motivaciones: egoísta y altruista,
son lo que algunos autores llaman las micro motivaciones, es decir, aquellas que
surgen en la búsqueda de una recompensa, en el sentido que yo me puedo
mover por intereses utilitarios o solidarios, pero en ambos casos estoy buscando
una satisfacción, una compensación de mi decisión de actuar en un escenario
colectivo.

Mientras que el tercer tipo de motivación, es la motivación por convicción.


En ese caso no hay una búsqueda de compensación al hecho de intervenir en el
escenario público, sino que se hace porque sé, porque estoy convencido de que
es bueno hacerlo, así yo no obtenga ningún beneficio personal o colectivo.

Esos tres tipos de motivaciones se mezclan y en estudios que hemos


venido haciendo en procesos de participación y control social uno encuentra que

222
los tres están presentes. Es decir, hay componentes de convicción, hay
componentes de altruismo y hay componentes de utilitarismo en la decisión que
tienen las personas de insertarse en procesos de control social.

En segundo lugar, no solamente deben tener motivaciones. No basta con


que yo esté motivado, si no tengo las capacidades. Y cuando estamos hablando
de capacidades, estamos hablando de habilidades y destrezas que tienen los
diferentes actores para poder practicar la participación, el control social. Son
habilidades y destrezas que como decíamos, se relacionan no solamente con
conocimientos, manejo técnico de información, sino también capacidades y
destrezas argumentativas de comunicación, de negociación. Los procesos
participativos y de control social son procesos esencialmente dialógicos, son
procesos esencialmente comunicativos, porque ponen a por lo menos a dos
polos a establecer una relación y es una relación que se hace a través del
diálogo y la argumentación. Muchos creen que la medida del éxito de los
procesos participativos está en el nivel de aplausos o en el nivel de gritería, en
quién grita más para poder ganar un punto de vista.

Hoy cada vez más en una concepción moderna de la democracia, la


deliberación con argumentos racionales es un requisito muy importante. Y esa
es una destreza, que por ejemplo, en los liderazgos tradicionales no la teníamos.
Como les decía, muchos de nuestros líderes tradicionales, los viejos dirigentes
de las Juntas de Acción Comunal actuaban por olfato, no tenían a la mano
información, tenían grandes capacidades de negociación; probablemente tenían
habilidades argumentativas, pero no contaban con otro tipo de destrezas
técnicas que pudieran hacer mucho más eficaces los procesos participativos.

Hoy a un líder social que quiere ejercer un control, que quiere fiscalizar la
gestión pública, lo mínimo que se le exige es que tenga un manejo técnico,
argumentativo y racional muy fuerte para poder llevar a cabo esa actividad
participativa.

223
Finalmente, puedo tener motivaciones, puedo tener capacidades pero si no
tengo los recursos, tampoco voy a poder desarrollar cabalmente el proceso de
fiscalización de la gestión pública. En ese sentido también hay que pensar en
esos recursos de los que hablábamos antes, pero especialmente y aquí quiero
añadir un recurso adicional, habíamos dicho recursos de información, de
conocimiento, financieros, pero también un recurso muy importante hoy día en la
democracia moderna que es el de la organización. La unión hace la fuerza, es lo
que nosotros tradicionalmente hemos oído y eso es cierto. Las organizaciones
¿qué generan?, generan identidades colectivas, generan un nosotros unos
acuerdos desde el punto de vista de intereses y por lo tanto generan articulación
de esfuerzos para hacer mucho más eficientes los recursos escasos de los
cuales disponen los individuos. Una cosa muy distinta es que yo haga, lo cual es
absolutamente legítimo, una denuncia individual por el incumplimiento de un
contrato de una obra en mi barrio y que yo me vaya a la Contraloría y lo haga,
que es válido y legítimo, pero otra cosa es que esa denuncia o esa queja sea
interpuesta por un grupo social, por una organización que además genera una
solidaridad que le va a permitir mantenerse más en el tiempo y tener mayor
fuerza de negociación y de interlocución con las autoridades públicas.

Entonces el recurso de organización, es hoy en día fundamental y eso está


muy ligado a lo que decíamos en la primera parte de la charla, al hecho de que
hoy la democracia participativa está pensada mucho más en términos de actores
colectivos que de actores individuales.

Con eso cerramos un poco la mirada conceptual y el debate en torno al


cual hoy se está pensando el tema del control social.

224
EL CONTROL SOCIAL EN COLOMBIA

Veamos un poco ahora el tema del caso colombiano. Cómo podemos


analizar tanto los antecedentes, los desarrollos actuales y los impactos que ha
tenido la experiencia de control social en el país.

En Colombia tuvimos hasta los años 80 dos modalidades muy distintas del
ejercicio del control social. Uno, que ya hemos mencionado bastante a lo largo
de la mañana, era el mecanismo electoral. Pero el mecanismo electoral en el
caso colombiano estaba interferido por una serie de procesos que debilitaban su
capacidad para convertirlo en un instrumento de control social. Y en particular
hay que referirse al tema del clientelismo, de la corrupción y de la tendencia
cada vez mayor de la población a despreocuparse por el voto como instrumento
de intervención en el escenario público.

Si ustedes miran las estadísticas electorales en Colombia a finales de los


70 y comienzos de los 80, en particular, las estadísticas relacionadas con
Concejos y Asambleas, se van a dar cuenta que los niveles de abstención,
estaban en el 60 y el 70% de los electores potenciales, es decir, solamente entre
un 30 y un 40% de electores elegían a los Concejales y Diputados en las
Asambleas y esto hacía que una gran masa de población no utilizara el voto
como un mecanismo de control social de la actuación política. En ese sentido el
mecanismo electoral era un mecanismo débil para ejercer control político.
Además, ese ejercicio de control estaba mediado por relaciones de clientela, es
decir, por una serie de transacciones políticas a partir de las cuales se
establecía un acuerdo mediante el cual alguien ofrecía unas lealtades políticas a
cambio de bienes y servicios y eso lógicamente sesgaba la opinión de quién era
beneficiario de las redes de clientela. Pero además el voto, era un voto periódico
pero alejado en el tiempo, lo que hacía, como mencionábamos esta mañana, en
términos generales, que mucha gente se despreocupara de los asuntos
públicos.

225
De tal manera que desde el punto de vista de las elecciones como un
mecanismo de control social, los resultados no eran contundentes, no eran los
mejores, no era un instrumento muy fuerte para el ejercicio del control. El otro
era el de la movilización y la protesta social, que también la había, en eso sí
conocemos desde los años 60 para acá, pues una serie de movilizaciones tanto
en el campo a través del movimiento campesino o de los movimientos indígenas,
como en la ciudad, básicamente a través del movimiento sindical y del
movimiento estudiantil que en algunas coyunturas tuvieron una relevancia
importante para demandar bienes y servicios, para demostrar el descontento de
la gente con la actuación del sector público y de los dirigentes políticos. Eso se
acentuó mucho en la década del 70. Para quienes puedan recordar, a finales de
la década del 70 hubo un evento muy importante que fue el paro cívico nacional
del 14 de septiembre de 1977, que fue organizado por las centrales sindicales
contra el presidente Alfonso López Michelsen, que fue un paro de 24 horas, pero
que duró más o menos una semana y que tuvo trágicamente un saldo alto de
personas muertas por eventos de la represión.

Señalo ese elemento porque a finales de la década del 70 y prácticamente


a partir de esa movilización social, se desató en todo el país una serie de
iniciativas ciudadanas y de movilizaciones de protesta que conocimos en aquella
época como los paros cívicos locales y regionales. En un municipio, un día el
Alcalde, los Concejales, los comerciantes, los campesinos, las amas de casa y
todo el mundo paraban ese municipio, salían a la calle a protestar porque los
servicios públicos eran muy malos o porque el gobierno no estaba construyendo
la carretera prometida, o porque simplemente era un territorio olvidado por parte
de las autoridades públicas nacionales.

Esos movimientos fueron importantes, entre otras cosas, porque motivaron


la descentralización en los años 80 y hay que reconocer que ahí más que en las
elecciones la gente tuvo un instrumento importante, por lo menos para

226
manifestar su descontento y para negociar en algunos casos, una mejor
prestación de servicios por parte del Estado.

Sin embargo hay que reconocer que este mecanismo ha sido en general
débil, por una razón fundamental, porque en Colombia las organizaciones
sociales y el movimiento social no ha tenido la fuerza que ha tenido, por ejemplo,
en otros países, como Bolivia, Méjico, Brasil, Argentina, para hablar solamente
de América Latina, en donde el movimiento social ha sido un movimiento mucho
más fuerte y mucho más contundente desde el punto de vista de su impacto en
la acción gubernamental. En Colombia, no hay que negar que hemos tenido
unos ciertos movimientos que en ciertas coyunturas han actuado. Pero el
balance general que uno puede hacer de la movilización social como un
instrumento de control social, realmente es apenas aceptable, digámoslo así,
comparativamente con lo que ha ocurrido en otros países.

¿Qué quiero decir con esto?, que tradicionalmente en este país no ha


habido una cultura del control social, que ni las elecciones ni los movimientos de
protesta social han sido suficientes para generar una dinámica y una iniciativa
muy fuerte ciudadana, permanente, sostenida en el tiempo y con alto impacto en
materia de participación y control, por lo menos , repito, si lo comparamos con
otros países de América Latina.

LA INFRAESTRUCTURA PARTICIPATIVA.
LA REFORMA MUNICIPAL DE 1986

Pero eso cambió un poco en los años 80. En los años 80 comienzan a
institucionalizarse formas de control ciudadano que ya son más directas, que ya
no son a través de las elecciones o del movimiento de protesta y sobre todo que
son más permanentes. Y el contexto de esos cambios, de ese giro que se da en
los años 80, de manera que la gente empiece a interesarse un poco más por el
control, se explica por dos fenómenos que son muy importantes en la historia

227
política reciente del país. El primero, es la reforma municipal de 1986, cuando
hubo un importante cambio institucional que ordenó la elección popular de los
Alcaldes y la posibilidad de realizar consultas municipales en las localidades
colombianas. Ese fenómeno de la descentralización, fue muy importante por una
razón, le dio relevancia a la gestión local, a la gestión municipal, es decir, a
través de la descentralización el Estado se acercó a los ciudadanos y por lo
tanto el vínculo, el diálogo directo, la comunicación permanente entre Estado y
ciudadanos comenzaba a ser mayor o por lo menos más probable.

El otro elemento muy importante, que además estuvo ligado a las reformas
descentralistas, fue la institucionalización de mecanismos de participación
ciudadana. El primer Presidente que incluyó el tema de la participación como
parte de su programa de gobierno fue Belisario Betancur y fue durante su
gobierno, al final de su período, cuando se aprobaron las reformas que le dieron
fuerza a los municipios en el país y cuando se comenzaron a institucionalizar los
mecanismos de participación.

La ley 12 del 86, introdujo la reglamentación de las Juntas Administradoras


Locales, la contratación municipal por parte de organizaciones sociales y la
participación de representantes de los usuarios de las empresas de servicios
públicos en las juntas directivas de esas empresas.

Esos dos hechos fueron trascendentales por la misma razón, porque


permitieron un acercamiento mucho mayor entre los ciudadanos y las
ciudadanas y sus respectivas autoridades municipales para tramitar, resolver y
enfrentar cuestiones de interés local, cuestiones que estaban muy cerca de la
vida cotidiana de la gente. Y en ese contexto de fortalecimiento de los
municipios, que posteriormente fue refrendado por la Constitución del 91 y de
institucionalización de mecanismos de participación, pues lógicamente ésta y el
control social adquirieron una relevancia importante, entre otras cosas porque
los diseños institucionales de la participación desde el 86 hasta mediados de la

228
década del 90, es decir, durante una década fueron diseños institucionales que
propiciaron la posibilidad de que la gente incidiera en las políticas públicas y
porque propiciaron además funciones de control social a muchos de los diseños
institucionales para la participación.

Esa descentralización y esa participación, decíamos, fue una respuesta a la


crisis del sistema político que se manifestaba tanto a través de la abstención
electoral, como de los movimientos cívicos e incluso del conflicto amado.

¿Qué fue lo que hizo la reforma electoral del 86?, pues incorporó a través
del cambio constitucional las consultas municipales, ordenó la elección popular
del Alcaldes, reglamentó las Juntas Administradoras Locales que habían sido
creadas por la Constitución del 86 y estableció los mecanismos que ya les dije.
Y como les señalaba, en estos mecanismos institucionales de participación se
empezaron a incorporar funciones de control social. Entre las funciones que la
ley 12, y posteriormente la Constitución, le otorgan, le asignan a las Juntas
Administradoras Locales la de hacer seguimiento a las inversiones públicas en
su territorio. Y los usuarios de los servicios públicos en aquel entonces
participaban en las Juntas Directivas, no solamente para tomar las grandes
decisiones que tomaban las Juntas Directivas de las empresas de servicios, sino
también para hacerle seguimiento a esa gestión y a esas decisiones que se
tomaban en las juntas.

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991

¿Qué hizo la Constitución del 91? La Constitución del 91 eleva a rango


constitucional la participación ciudadana y el control social. Y en la Constitución
está planteado que la participación es un principio de organización del Estado,
está en los artículos primero y segundo de la Constitución Política del país.
Establece mecanismos de participación directa que hoy los tenemos
consagrados en una ley que es muy perfectible todavía, la ley 134 del 94 de

229
mecanismos de participación ciudadana, el referendo, el plebiscito, la
revocatoria del mandato y creó una gran cantidad de instancias de participación
que luego fueron reglamentadas por desarrollos legislativos de la participación.
Pero además estableció la Constitución en uno de sus artículos, que el control
social es un derecho ciudadano. Dice la Constitución que los ciudadanos tienen
derecho a fiscalizar la gestión pública y sus resultados, en un artículo específico
de la Constitución. Lo que tenemos hoy como consecuencia de esas
transformaciones constitucionales y legales, es lo que podríamos llamar una
amplísima, frondosa infraestructura para la participación y a veces uno podría
decir, excesiva en su diseño y en su concepción.

TIPOS DE INSTANCIAS

Hay una gran cantidad de instancias: consejos, comités, etc. Podemos los
ciudadanos y las ciudadanas comunes y corrientes incidir en los asuntos
públicos. Algunas de esas instancias se refieren a aspectos globales de la vida
local: consejos de planeación, veedurías ciudadanas, en el caso de los
municipios rurales: los consejos municipales de desarrollo rural, las juntas
administradoras locales, en fin, que se ocupan o se pueden ocupar de una
mirada integral de los problemas y de las potencialidades de un territorio. Pero
también se crearon mecanismo sectoriales en el campo de la salud, de la
educación, del medio ambiente, de los servicios públicos, de la cultura y se
crearon también mecanismos poblacionales, es decir, instancias a través de las
cuales, sectores específicos de la población, como lo señalábamos esta
mañana, reivindican su identidad como minorías étnicas, como jóvenes, como
mujeres, como población en situación de discapacidad, como población
desplazada forzadamente por la violencia y pueden en su condición utilizar esas
instancias y esos mecanismos para tratar de obtener beneficios relacionados
con su condición específica. Hoy día hay cerca de 30, 32, hay cifras distintas,
mecanismos o espacios a través de los cuales la gente puede participar e incidir

230
en las decisiones públicas, unos con mayor incidencia, otros con menor
incidencia.

Ahora, quizá lo interesante para ver el caso colombiano es que esos


espacios de participación tienen alcances distintos. En un estudio que
publicamos en el año 2003, en un libro que se llama Qué ha pasado con la
participación ciudadana en Colombia, Esperanza González y yo hicimos un
análisis de la legislación relacionada con todas estas instancias de participación;
analizamos las funciones y llegamos a este cuadro que es muy interesante,
porque muestra que el 82%, casi el 83% de las instancias estudiadas tienen
funciones de iniciativa, es decir, son espacios a través de los cuales la gente
puede plantear propuestas, iniciativas específicas de proyectos de desarrollo a
las autoridades municipales. Y en segundo lugar, casi el 60%, digamos que tres
de cada cinco de los espacios de participación, tienen funciones de control
social. Eso casi nadie lo sabe, eso no lo conocen los propios líderes que creen
que el único mecanismo a través del cual puede hacer uno fiscalización son las
veedurías ciudadanas, y realmente hay muchos espacios: los consejos de
juventud, de cultura, de política social, de consejos de planeación a través de los
cuales la gente también puede ejercer esa función de fiscalización. Y también es
interesante mirar cómo una tercera parte de los espacios creados por la ley tiene
mecanismos de concertación y de decisión y eso llama la atención porque hace
que esa infraestructura tenga un alcance mucho mayor del que nos hemos
imaginado hasta el momento.

DISEÑO INSTITUCIONAL DEL CONTROL SOCIAL

Este cuadro me parece que es interesante porque muestra sobre todo


desde el punto de vista del control social, que es nuestro interés, cómo muchos
de los espacios de participación que hoy están vigentes desde el punto de vista
normativo, tienen funciones de fiscalización y por lo tanto se convierten en una
estructura de oportunidad política para el ejercicio del control social. Ya cuando

231
habla uno de esos espacios y propiamente del tema del control social, en el
diseño institucional de la participación, uno se encuentra con dos tipos de
escenarios a través de los cuales cualquiera de nosotros puede ejercer el control
social.

El primero, son espacios que no fueron creados para ejercer el control


social pero que tienen esa como una de sus funciones y ahí están, por ejemplo,
los consejos de planeación. Los consejos de planeación no solamente tienen la
función de expedir un concepto sobre la propuesta de plan que un alcalde
determinado le formula a la ciudadanía, sino que tiene también la función de
hacer seguimiento y evaluación de la gestión del plan, una vez ha sido
aprobado. De tal manera que los consejos de planeación tienen funciones
permanentes desde el punto de vista del seguimiento y la evaluación y uno
podría pedirle cuentas al Consejo Distrital de Planeación y a los consejos de
planeación de las localidades a ver cuáles son los informes de seguimiento y
evaluación que ellos han hecho sobre el desarrollo de los planes y la gestión de
los planes tanto el distrital como los locales. Y ahí, uno podría decir, los consejos
pierden la materia, se rajan. Nosotros no conocemos en Bogotá el primer
informe del Consejo Territorial de Planeación Distrital sobre la ejecución el Plan
de Desarrollo de Bogotá. Y eso que hay rendición de cuentas e informes de
gestión, etc., y ahí hay una falencia, es decir, los espacios de participación
tienen funciones de control pero no son utilizadas, y ahí existe una debilidad
suficientemente documentada que lo pone a uno a pensar, porque deja la
preocupación de si quienes participan en esos espacios y mucho más, la
ciudadanía en general, conocen el alcance que tienen estos escenarios de
participación desde el punto de vista del control.

La segunda categoría de espacio, son aquellos que fueron creados


específicamente por la norma como mecanismos de control social y ahí tenemos
básicamente tres: uno que creó la ley 136 del 94, que es la ley de régimen
municipal, que son las juntas de vigilancia que nunca operaron, pero que están

232
ahí y están vigentes, no han sido derogadas por ninguna otra norma. Están los
comités de desarrollo y control social de los servicios públicos que fueron
creados por la ley 142 del 94, la ley de servicios públicos y posteriormente
reglamentados al año siguiente, mediante decreto, que más o menos opera. En
Bogotá, en el año 2003, hicimos un estudio sobre los comités de desarrollo y
control social de los servicios públicos y en ese momento había más o menos
creados 80, 85 comités de desarrollo y control y sin embargo de esos 85, sólo
estaban operando 38. Eso demuestra que estos espacios al no funcionar, pues
pierden un poco sentido, como dicen los biólogos, la función crea el órgano, en
el momento en que esos espacios no son utilizados, prácticamente se deterioran
y pierden su razón de ser y comienzan a entrar en crisis y ese también es un
elemento muy importante. Cómo es que la gente por un entusiasmo inicial crea
espacios y después los deja tirados. Muy probablemente porque hubo
motivaciones muy fuertes, pero no hubo capacidades ni recursos para poder
hacer de esos espacios unos instrumentos poderosos de democratización de la
gestión pública.

Y están recientemente las veedurías ciudadanas que fueron creadas por la


ley 850 de 2003, que están ahí. En Bogotá están reglamentadas, incluso
mediante Acuerdo, pero no ha habido avances significativos en ese sentido.
Ahora, algo muy importante es que al lado de estas dos categorías, han venido
también creándose por fuera de estos escenarios otros espacios de participación
y de control social que son menos institucionales, que no están reglamentados
por normas específicas, pero que operan. La Contraloría General de la
República tiene todo un programa de creación de mecanismos, de vigilancia de
la gestión pública que han capacitado y que se expresan en audiencias públicas.
La propia Contraloría Distrital tiene una amplia gama de programas para
fortalecer los contraloritos y una serie de figuras que han ido jugando un papel
muy importante y que no necesariamente están atenidos de manera detallada a
las normas que les acabo de mencionar.

233
Podríamos decir, en síntesis que hay tres grandes categorías de espacios
de control. Aquellos que no tienen esa función central, pero que sí tienen
asignada la función de ejercer control social.

En segundo lugar, los que fueron creados específicamente y que son


institucionalmente reglamentados para ejercer el control social. Y los de iniciativa
gubernamental o iniciativa ciudadana, que son más informales, más funcionales,
que probablemente son más transitorios, que no operan permanentemente, pero
que juegan un papel muy importante en el ejercicio del control social.

HERRAMIENTAS PARA EL CONTROL SOCIAL

Como instrumentos que los ciudadanos y las ciudadanas tenemos para


hacer operar y para hacer valer esos espacios de participación, hay una gran
cantidad de normas, de instrumentos y de posibilidades al servicio del
ciudadano. Realmente, la Constitución del 91 y sus desarrollos legislativos han
propiciado una gran cantidad de instrumentos concretos que están al servicio del
ciudadano para hacer eficaz su acción de control y de fiscalización de la gestión
pública. Ahí están señalados en dos categorías: los instrumentos directos y de
acción directa, y aquellos que son utilizados para exigir información. Entre los
primeros está la revocatoria del mandato, los recursos administrativos de quejas,
apelación, reposición, denuncia, acción de nulidad, las acciones ciudadanas en
función del interés público, el derecho de petición, las acciones populares y de
cumplimiento. Hay en la norma una gran cantidad, yo lamentablemente no soy
abogado para explicar los referentes legislativos y normativos de cada una de
estas cosas, pero quizá lo que quiero señalar es que hay una gran cantidad de
instrumentos al servicio del ciudadano y que por supuesto los servidores
públicos deben conocer a fondo.

Y las segundas, son mecanismos, son instrumentos que permiten acopiar


información y acceder a la información. Todos los temas de rendición de cuentas

234
y de los mecanismos de acceso a la información pública. Sobre ese segundo
aspecto cabe decir, de todas maneras, que estamos todavía en una situación de
subdesarrollo. Si comparamos a Colombia con el caso mejicano, por ejemplo,
que tiene instituciones muy evolucionadas desde el punto de vista del acceso
público a la información, llegaremos a la conclusión que tenemos mucho trecho
todavía por recorrer en ese campo. En Méjico existe el Instituto Federal de
Acceso a la Información, el IFAI, que es una institución gubernamental, pero no
partidaria que garantiza una gran cantidad de mecanismos de acceso a la
información pública en general y que además establece blindajes, lo que ellos
llaman los candados para que esa información no sea utilizada con sesgo
político.

Ese es un avance muy importante sobre el cual nosotros en Colombia no


tenemos nada y básicamente lo que hace un ciudadano común y corriente, es
recurrir a los instrumentos que tiene a la mano. Ustedes como servidores
públicos me imagino que tienen una alta experiencia en el manejo de derechos
de petición, que llegan por montones, por docenas a las entidades públicas,
porque la gente no tiene otra forma de buscar información pública. Yo, que hago
investigación social y que trabajo mucho en temas de gestión pública y
participación, para poder acceder a información de los municipios,
particularmente de municipios pequeños, pero también de ciudades como
Bogotá, debo acudir al derecho de petición para poder acceder a una
información, porque ésta no se halla necesariamente disponible, así exista, no
necesariamente hay voluntad de quienes manejan la información para
trasladarla.

Yo creo que en esa segunda categoría de instrumentos, aún estamos muy


pocos desarrollados y hay una tarea inmensa por desarrollar mecanismos, no
solamente de producción y divulgación, sino sobre todo de acceso ciudadano a
la información.

235
En síntesis, después de 20 años, más o menos, de desarrollos normativos
y de experiencias, hoy podemos decir que en comparación con lo que ocurría
hace un cuarto de siglo, hemos avanzado bastante desde el punto de vista de la
promoción de actividades de participación y de control social. Por lo menos
tenemos una infraestructura normativa e institucional. Ya está eso, antes no
existía y es una ganancia.

236
LA PRÁCTICA DEL CONTROL SOCIAL

Hay una gran cantidad de gente individual o colectivamente que está


tratando de utilizar los espacios de participación y control social, como lo señala
la Constitución y las normas, ONGs, gremios empresariales, medios de
comunicación, entidades universitarias, hay experiencias que son interesantes,
así uno no comparta totalmente todo lo que hacen. Los programas “Cómo
vamos” en varias ciudades. Los laboratorios de observación de la gestión
pública. La veeduría ciudadana del plan de desarrollo de Medellín es una
experiencia muy interesante que aglutina a 19 instituciones que desde hace 10
años le vienen haciendo seguimiento permanente al plan de desarrollo de
Medellín, produciendo información pública.

El laboratorio de observación de la gestión pública de Foro por Colombia,


en Cali, hace informes desde hace 12 años de la gestión pública, informes
periódicos, semestrales o anuales, sobre el desempeño del alcalde de la ciudad.
Esas son iniciativas. Y una grandísima cantidad de iniciativas en todo tipo.

Transmilenio, por ejemplo aquí, ha sido objeto de experiencias muy


interesantes promovidas por la Cámara de Comercio. El IDU tiene los puntos
CREA, que han sido elementos importantes. La Contraloría Distrital tiene una
gran cantidad de programas de promoción de la participación y del control social.
Es decir, hoy día a diferencia de lo que ocurría hace 25 años, tenemos una
amplia gama de actores y de experiencias de participación ciudadana y no
necesariamente todas exitosas; algunas han fracasado, pero tienen el mérito de
haber existido, es decir, de haber contado con una iniciativa ciudadana o
gubernamental para fortalecer el control y las autoridades públicas, diríamos,
eso también es una ganancia, hoy se resiste cada vez menos al tema del
escrutinio público. Esa era una dificultad muy grande que había hace 10 ó 15
años cuando los veedores ciudadanos o las personas interesadas en hacer
control social, eran prácticamente héroes que tenían que superar una gran

237
cantidad de barreras institucionales para poder ejercer el control social.
Barreras, muchas de ellas interpuestas por las mismas autoridades públicas
que no estaban interesadas en que su gestión fuera sometida a la vigilancia
pública.

Hoy día, tenemos que decirlo concierta satisfacción, esas resistencias se


han disminuido. Todavía existen sin duda algunas; todavía existen en la
mentalidad de algunas autoridades y de algunos funcionarios que ven como algo
peligroso o amenazante el ejercicio de la fiscalización ciudadana, pero
afortunadamente hay un consenso cada vez mayor, en que el control social, es
una parte importante de los procesos democráticos y de la gestión pública
democrática.

IMPACTOS DE LA PRÁCTICA DE CONTROL SOCIAL

¿Qué balance podemos hacer de esa multiplicación de experiencias? Creo


que ha habido impactos importantes que hoy ya son fácilmente registrables en
muchas ciudades del país, en muchos lugares del país. Entre esos impactos hay
que destacar los siguientes: en primer lugar, hay un mejor uso de los recursos
públicos desde el punto de vista de su eficiencia, su eficacia y su transparencia.
Ese es un punto bastante importante, porque no sé si los niveles de corrupción
hayan disminuido o no, pero por lo menos la gente ya los conoce y ese es un
avance importante y el hecho de que la gente los conozca y que haya
mecanismos para penalizarlos, ya se convierte en un llamado de atención
preventivo para que esos hechos o esos riesgos de corrupción disminuyan en el
manejo de los recursos.

Hoy tenemos que decir, que en una ciudad como Bogotá, en comparación
con lo que sucedía hace tres décadas, el uso de los recursos públicos es mucho
más transparente. Esto no significa que no haya sesgos que introduzcan
algunos actores en el manejo de esos recursos. Pero en general podemos decir

238
que ha habido una limpieza y una transparencia mucho mayor en los últimos
años en el uso de esos recursos.

En segundo lugar tenemos el tema de la rendición de cuentas. Hoy se


volvió de moda la rendición de cuentas y afortunadamente. Son rendiciones de
cuentas de calidad muy distinta. En todo el país y tanto a nivel nacional como
departamental y municipal, hoy la rendición de cuentas es un hecho, esté o no
reglamentada. En Bogotá está reglamentada, pero en otros sitios no y sin
embargo se hace, porque hay una conciencia de las autoridades públicas de que
rindiendo cuentas no solamente van a hacer más transparente la gestión, sino
que los mandatarios pueden ganar legitimidad y con toda razón y en ese sentido
el control social y la rendición de cuentas son instrumentos de legitimación de
los poderes públicos y eso está bien porque entre mayor legitimidad, mayor
consonancia y fortaleza de las instituciones democráticas para cumplir con su
cometido.

Lo otro es que se han reducido los hechos y los riesgos de corrupción. No


sé si ustedes conocen una experiencia interesante que viene adelantado la
Corporación Transparencia por Colombia, en el sentido de crear un índice de
transparencia municipal, el ITM, cuyos resultados ya fueron presentados el año
pasado y en este momento están recogiendo la información para presentar
resultados en un par de meses del nuevo índice correspondiente al año 2007. El
primer ejercicio se hizo con 145 municipios, esta vez son 250 municipios, los que
voluntariamente le han pedido a Transparencia que los incluya en el índice para
establecer un ranking de transparencia municipal en el país.

En cuarto lugar, algo muy importante, es que hoy la gestión pública es


objeto de debate ciudadano, cosa que no ocurría antes, pues los temas de
gestión pública eran de debate en el Concejo en el nivel municipal, o del
Congreso en el nivel nacional, o en la Asamblea Departamental en el nivel
intermedio. Hoy los mecanismos de participación y de control social han

239
permitido que una proporción creciente de ciudadanos y ciudadanas podamos
opinar sobre lo que está haciendo nuestro Alcalde en la ciudad o sobre lo que
está haciendo nuestro gobernante a nivel nacional o a nivel departamental y
podamos tener voz así no tengamos voto; podamos tener iniciativas, podamos
plantear quejas y reclamos, podamos tener sugerencias para el mejoramiento de
la gestión pública. En otras palabras, hemos democratizado el debate sobre la
gestión pública y ese es un logro democrático que sólo puede ser entendido en
la perspectiva de la consolidación de un modelo de democracia participativa.

Y finalmente, a pesar de las limitaciones que ya señalé, hoy día tenemos


mas información sobre los asuntos públicos que la que teníamos antes. Esos
cinco impactos, son efectos obtenidos en estos años gracias a que mucha
gente, muchas organizaciones y muchas instituciones han tomado la decisión de
involucrarse en procesos de participación y de control social.

BARRERAS EN LA PRÁCTICA DEL CONTROL SOCIAL

Pero también hemos tenido dificultades. Hay barreras que no han sido
superadas todavía en el campo del control social y que se convierten por tanto
en retos específicos tanto para la ciudadanía como para el gobierno para
calificar la democracia a través del ejercicio del control. Por ejemplo, la baja tasa
de respuesta de las autoridades públicas a las opiniones y reclamos de la gente.
Ese sigue siendo un circuito todavía muy trabado, el circuito de demanda
ciudadana – respuesta gubernamental. Es un circuito trabado por términos
legales, o por términos administrativos o simplemente por cúmulo de trabajo y de
peticiones ciudadanas. Pero el hecho es que todavía no existe una respuesta
fluida de las autoridades públicas a la voz ciudadana y eso genera obviamente
frustración, eso genera desencanto en la gente y hace que muchas personas
que tuvieron en un comienzo un cierto entusiasmo por la participación en el
control social se vayan desanimando y se vayan alejando de estas instancias
públicas de participación.

240
En segundo lugar, de nuevo, el tema de la información sigue siendo un
problema porque ella a veces, se produce de manera incompleta, no
necesariamente pertinente a los problemas, discrecional y depende de que a la
autoridad pública o al funcionario se le ocurra o decida hacerlo, y de manera
poco amigable; esa es otra cosa interesante que está ocurriendo con los
sistemas de información. Se está produciendo información pero en un lenguaje
técnico que no es accesible a todos los ciudadanos y ciudadanas y eso hace
dificultoso el manejo de esa información para efectos prácticos.

En tercer lugar, hay una tentación que ha sido propia del Estado
Colombiano, de manipular desde arriba, de controlar desde arriba el ejercicio
ciudadano de la participación y del control. Ese es un problema que hay que
resolver en el corto plazo, porque esos tutelajes desde arriba, del control social,
lo que hacen es intentar manipular una voluntad ciudadana, que además, por
debilidad y por condiciones históricas se ha dejado manipular y controlar. Es
decir, la condición de autonomía de los actores en los procesos de participación
no la hemos logrado totalmente; sigue habiendo líneas de dependencia,
particularmente de las organizaciones sociales, de los sectores más
desfavorecidos, más pobres, que no tienen todavía las capacidades y que por lo
tanto generan dependencias con respecto a actores externos o con respecto al
Estado. Ahí hay un punto que todavía hay que resolver.

Un cuarto punto, que lo hemos estudiado mucho recientemente en algunos


estudios sobre participación, es el tema de la profesionalización y de la
burocratización de los liderazgos sociales. La creación de esta cantidad de
instancias de participación, lo que ha hecho es crear una especie de élite social,
de élite popular que está acaparando los espacios de representación a través de
los mecanismos de participación y control social y está generando una brecha,
una distancia muy grande entre los ciudadanos y sus bases. Nosotros utilizamos
un término que es el de la polimembresía, que alude a estos líderes que son los

241
dirigentes de una organización y que están en el Comité de Desarrollo y Control
Social de los servicios públicos, que están en el Consejo de Planeación, pero
que también están en el Consejo de Cultura y que comienza a acaparar una
gran cantidad de representaciones sociales y que se convierten en una especie
de “profesionales” de la participación. Incluso en el estudio que hicimos en el
2003 sobre algunas instancias de participación, encontramos que algunos
líderes se estaban lucrando del ejercicio de la participación, que la
intermediación era cobrada, que la representación social tenía réditos
económicos y eso ya estaba generando una cantidad de sesgos inconvenientes
desde el punto de vista democrático en el manejo de estos espacios.

Y otro punto, que en caso del control social es muy frecuente, es la


incorporación de una lógica de amigo-enemigo en los espacios de participación
y control, es decir, la de tomar al adversario como un contrincante que hay que
destruir, más si se trata de un adversario político. Esto ha generado muchas
desconfianzas y muchas contradicciones en el seno de los propios líderes
sociales y ha incidido de manera muy negativa en el ejercicio de la participación.

RETOS EN LA PRÁCTICA DEL CONTROL SOCIAL

Desde ese punto de vista, yo creo que pensando en la práctica del control
social, hay una serie de retos que están enunciados en seis, siete puntos, que
rápidamente los identifico. Primero, necesitamos, y creo ya ustedes en la
Contraloría, lo están haciendo, desarrollar una tarea muy fuerte de
sensibilización ciudadana en torno a la importancia del control social, hay
muchos sectores que siguen siendo indiferentes a las cuestiones públicas. Y
creo que la estrategia que ustedes están desarrollando, es bien interesante
cuando están tratando de captar la atención de los jóvenes y de los niños, para
el ejercicio del control social. Nosotros estamos todavía muy atados a liderazgos
tradicionales, que son muy respetuosos, pero a los cuales ya les pasó su cuarto
de hora, digámoslo así. Hay que entender que los jóvenes tienen hoy el

242
potencial mayor para promover todas estas actividades de democratización de la
gestión pública y creo que a través de campañas, de medios masivos, etc., hay
que desarrollar una tarea muy fuerte de sensibilización en torno a la importancia
del control social.

En segundo lugar, hay que promover a través de esas campañas, el


conocimiento sobre los espacios y sobre los derechos que tiene la gente para
intervenir en ellos. Uno se encuentra con que la gente no conoce todavía las
grandes oportunidades que tiene la norma, la Constitución y la ley para poder
intervenir en los asuntos públicos, para obtener soluciones incluso a problemas
personales o particulares y ese desconocimiento también es lo que traba mucho
el ritmo de desarrollo de los sistemas democráticos.

En tercer lugar, hay que trabajar muy fuerte en la generación de las


condiciones financieras, políticas, de organización, de conocimiento,
institucionales para el ejercicio del control social. Ese es un punto crucial sobre
todo pensando en las dificultades que muchos sectores tienen para poder
desarrollar este derecho, para poder ejercer este derecho. Pero la condición de
ese tipo de creación de circunstancias es el respeto de la autonomía de los
ciudadanos y de sus organizaciones para desarrollar sus propios procesos. Aquí
de nuevo hay que plantear el reto de evitar las tentaciones de manipular desde
arriba de los procesos de participación y control social.

En materia de capacitación, creo que no solamente la Contraloría, sino


todas las entidades distritales han venido desarrollando una fuerte iniciativa en
materia de capacitación de líderes, que me parece que es muy importante, pero
sobre todo para el desarrollo de herramientas técnicas, administrativas e incluso
judiciales que están a la mano de los ciudadanos y que hay que conocerlas
para poder hacer uso de ellas en el ejercicio del control. Un trabajo muy fuerte
que a través de este tipo de espacios y de otros procesos es el de la
capacitación y el cambio de cultura ciudadana y de cultura del servidor público

243
en torno a la participación y al control social. Como les decía, afortunadamente
las resistencias a la participación y al control han disminuido, pero todavía
quedan huellas y esas huellas hay que erradicarlas totalmente. El servidor
público debe ser el primer promotor de la participación y del control social. Hay
que mejorar cualitativamente los sistemas de información. Sobre eso creo que
ya hemos dicho bastante, hay que tratar de completar el circuito de la
información, producción, difusión, apropiación y uso de la información. Una vez
logremos cerrar ese circuito vamos a tener un potencial muy importante desde el
punto de vista del control social.

Y un punto final que todavía es muy frágil en el caso del Distrito y en


general de las instituciones políticas del país, es que no hay una coordinación
institucional para la promoción de la participación y del control social. Cada
quien pretende hacer lo suyo. Cada quien anda un poco como rueda suelta y no
hay mecanismos de coordinación que ayuden, entre otras cosas, a ser más
eficiente el uso de los recursos públicos.

Este listado de retos y otros que muy posiblemente ustedes tienen en


mente, creo yo, que si los enfrentamos de manera seria, van a convertirse en un
instrumento muy poderoso para favorecer la participación y el control social. Y
creo que ustedes como servidores públicos, tienen ahí entre las manos, una
misión muy importante para poder llevar adelante esta tarea.

Les agradezco mucho su atención y espero que estas ideas sirvan en el


futuro para el buen desempeño de sus trabajos. Muchas gracias.

244
LA CARTA POLÍTICA DE 1991
UNA CONSTITUCIÓN
ECOLÓGICA

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

245
LA CARTA POLÍTICA DE 1991: UNA CONSTITUCIÓN
ECOLÓGICA

CONFERENCIA DICTADA POR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

INTRODUCCIÓN

Buenas tardes. Quiero agradecer la invitación que nos ha formulado la


Contraloría de Bogotá, para hacer parte de este diplomado, y compartir con
ustedes la visión que tenemos sobre la problemática ambiental, desde el punto
de vista de la Constitución Política. Y el interés de presentar a ustedes, cómo
está el estado del arte, qué está pasando en materia constitucional, frente a la
problemática ambiental.

El objetivo de esta charla es presentar cómo está el tema constitucional, en


este momento, después que en 1991, Colombia aprobó una constitución política
en materia ambiental muy amplia, muy abundante, con 29 artículos, y cómo
nuestro país le apostó a un modelo en ese sentido; qué ha pasado con ese
modelo después de dieciséis años de expedida nuestra constitución política. Es
importante refrescar especialmente para quienes no son abogados, el concepto
de qué es una constitución política, hacia donde va; es por supuesto una
reflexión que para los abogados puede resultar redundante, pero es importante
recordar que una constitución política o una carta política, o una carta magna, no
es otra cosa que la norma de normas de un país. Si pudiéramos hacer una
pirámide a la usanza del filósofo Kelsen, uno tendría que decir que en la parte
alta de la pirámide se encuentran las normas constitucionales; en la parte
intermedia, las normas legales expedidas por el congreso y, en la parte baja de
la pirámide, las normas reglamentarias, expedidas por el ejecutivo, es decir los
decretos.

246
Tendríamos que agregar que a las normas constitucionales y, bajo el
concepto de bloque de constitucionalidad, están los tratados internacionales, al
mismo nivel de la constitución política. Esto es lo que se llama bloque de
constitucionalidad, es decir leyes de la república, tratados que han sido
aprobados por leyes que tienen el rango de constitución. Esto es muy importante
especialmente ahora que se está debatiendo en la opinión pública, en los
Estados Unidos, en Colombia el tema del TLC, por mencionar solo alguno de los
tratados.

Pero tenemos también la ley aprobatoria del tratado de Kyoto. Cualquier ley
de la república que haya sido previamente originada en un tratado internacional.
Entonces, repito, la constitución política es norma de normas; después de la
constitución no hay nada; ésta se ubica en el mas alto sitial de la pirámide; una
constitución trae la organización del estado, una constitución dice -dentro de la
organización del estado-, si es federal, si es centralista, si es descentralizada;
una constitución nos dice si hay provincias, si hay departamentos si hay
ayuntamientos, desde el punto de vista de la organización del estado.

Pero también, desde el punto de vista funcional, está la división de las


ramas del poder público: el ejecutivo, el legislativo, el judicial, los organismos de
control, y está también la distribución de los temas ministeriales, las
asignaciones ministeriales, las superintendencias, las comisiones de regulación,
todo eso está en la constitución política. Una constitución trae además el tema
de los principios, de los derechos y de los deberes, algo esencial, toda
constitución -cualquiera sea su modelo-, cualquiera sea su concepción filosófica,
trae una visión de derechos, una visión de deberes, una visión de principios
generales que marcan la razón de ser de ese país. Una constitución, como lo
decía un experto francés Andrea Ariu, una constitución es una huella de un país,
no hay dos huellas iguales ni la del hijo al padre, ni la del hermano, ni la de los
mellizos, ni la de los gemelos; eso es una constitución, así del bloque

247
activamente socialista, activamente comunista del bloque llamado anteriormente
capitalista, cualquiera sea la concepción que se tenga de una constitución, no
hay dos constituciones iguales.

Por supuesto que hay constituciones que se han basado en otras; que se
han apoyado en otras. Nuestra constitución política de 1991 fue construida con
pequeños aportes conceptuales de la constitución de Grecia, de la constitución
de España, algunos temas puntuales de la constitución Italiana, algo puntual de
la constitución Alemana, pero no mas allá de dos, tres artículos, no mas allá de
un concepto. Uno de los grandes méritos de nuestra constitución de 1991, es
que sirvió de punto de referencia para constituciones que se expidieron
posteriormente: la de Ecuador de 1997 y la de Venezuela de 1999, fueron
constituciones expedidas basadas en muchos artículos de la constitución
colombiana Y esto sin lugar a dudas significa un gran avance; es decir, que
nuestra constitución de 1991 haya servido de punto de referencia a las
constituciones del Ecuador y de Venezuela.

La ecologización de las relaciones sociales y políticas

Si uno se pregunta cuántas normas ambientales trae nuestra constitución,


podría responder fácilmente 29. Unos hablan de más; si uno se pregunta
cuántas normas ambientales tiene la del Ecuador y la de Venezuela, puede que
tengan más artículos ambientales, pero el mérito nuestro, el mérito de los
colombianos es que expedimos una constitución sin copiársela a nadie. En el
caso de Venezuela y del Ecuador, algo que es absolutamente legítimo y válido,
estos dos países hermanos adoptaron muchos de los artículos de nuestra
constitución seis y ocho años después de la nuestra; eso es importante, como lo
vamos a ver durante la charla en la tarde de hoy. No basta con tener un equipo
de buenas normas, sino ver si las normas se aplican. No tiene sentido tener una
gran constitución en materia ambiental; no tiene sentido tener un gran código de
recursos naturales si no se aplica. De qué nos sirve semejante bagaje

248
normativo, semejante bagaje constitucional, si en la práctica eso no está
conduciendo, no está produciendo bienestar en las personas. Y en eso radica la
crítica que se debe hacer, anticipándome a las conclusiones de la sesión, es
decir, la eficacia de la normativa ambiental.

Antes de entrar a hablar sobre las normas ambientales, es importante


tener presente que las normas deben tener una finalidad; cualquiera sea su
concepción filosófica, si estamos hablando de un país de derecha, de izquierda,
de centro, neoliberal, centralista, federalista, las normas tienen una razón de ser;
y si las normas no producen bienestar, esas normas son ineficaces, las normas
no están cumpliendo la labor para la cual fueron concebidas. Yo diría que, uno
de los primeros avances que hay que mencionar con la constitución, es el
concepto de la ecologización.

Ecologización de las relaciones sociales y políticas en Colombia, es decir,


cómo las normas ambientales han trascendido mas allá del medio ambiente,
más allá de la ecología, y se han metido en otras áreas, en otras actividades,
como la salud, el transporte, la educación, el comercio exterior, la hacienda
pública, las comunicaciones; es decir, las normas ambientales por muchos años
fueron preocupación solo de los ambientalistas, fueron preocupación solo del
ecólogo, del biólogo, del ingeniero sanitario, del ingeniero forestal, del abogado
por supuesto; pero hoy, existe una ecologización del derecho que hay que
admitirla, no desde el punto de vista fundamentalista sino de reconocer la
inescindible relación que hay, en decisiones de estado, en decisiones del
legislativo, en decisiones del aparato judicial, en decisiones de organismos de
control, frente a la variable ambiental, y pondré abundantes ejemplos.

Menciono apenas algunos. Hoy en día hay tazas retributivas, que son una
mezcla del aspecto fiscal, tributario y ambiental; hoy en día hay turismo
ecológico, es una mezcla entre desarrollo y medio ambiente; hoy se habla de la
relación de ambiente sano en materia de salud que es inescindible. Hoy se habla

249
del tema de vivienda, pero no bajo el concepto exclusivo y limitante del sitio
donde se reside, sino el concepto de hábitat. Entonces, en el concepto de
hábitat está el tema de espacio público, está el tema de las zonas verdes, el
tema de los recursos, de los servicios públicos. En materia financiera, quien lo
creyera, la relación que tiene la banca, sistema bancario, con las normas
ambientales.

Banca y medio ambiente

Hay muchos países, especialmente de la unión europea, que han adoptado


normas ambientales para el ejercicio de la banca, tanto privada como pública.
Esto se traduce, e que muchos bancos, especialmente bancos de Europa,
hacen una revisión previa desde el punto de vista ecológico de su cliente, es
decir, le vamos a prestar la plata, le vamos a apoyar su proyecto siempre y
cuando, su proyecto no genere impactos ambientales, o tenga impactos
ambientales previstos, manejados, considerados. Eso es muy importante, eso es
lo que se llama el concepto del Ecobank, que ustedes seguramente van a oír
mas adelante en el país. Porque ya se está estudiando; especialmente en la
superintendencia, por una razón muy sencilla, porque es que la decisión
financiera de un banco, tiene que ver con que los recursos que se van a
colocar en una cartera, no son recursos del dueño del banco, son recursos de
todos los que tenemos o tienen cuentas de ahorro o cuenta corriente; es decir,
son dineros del público que, bajo un esquema de intermediación, se colocan , se
pagan unos intereses sobre unos depósitos, y se cobran otros sobre unas
colocaciones. Eso hace que el riesgo financiero tenga que tener en cuenta el
riesgo ambiental; eso es muy importante.

El negocio bancario ya está teniendo en cuenta el riesgo ambiental. Por esa


razón muchos de los bancos que operan en Colombia, están empezando a
incluir dentro de sus comités de crédito abogados, ecólogos, biólogos forestales,
es decir, personas que tengan la posibilidad de evaluar, si a esta persona que le

250
vamos a prestar para un Transmilenio, para una concesión, para una licitación,
para la ampliación de la fábrica, cumpla los mínimos ambientales. Ha pasado
que se entregan grandes sumas de crédito, de dinero, a proyectos que después
colapsan desde el punto de vista ambiental. Entonces repito, sin pretender ser
fundamentalista, porque lejos estamos de eso, lo que estamos llamando la
atención es al fenómeno de la ecologización, del derecho y de las actividades,
es decir, querámoslo o no, hay una intromisión en las decisiones de intimidad
casi, en las decisiones de trabajo, en las decisiones laborales, en las
comerciales, del tema ambiental. Ni se diga el tema del cambio climático que ya
es una realidad y que no es un tema de los expertos, no es solo un tema de los
grandes conocedores del comportamiento de la tierra, del comportamiento
climático,

Cambio climático y cambio normativo

El cambio climático ya está en el mundo, ya está en Colombia, ya llegó. Lo


que hay que mirar es cómo hacemos para adaptarnos a él. Cambio climático, en
forma muy resumida, son esas alteraciones del ritmo de los comportamientos del
planeta que están produciendo alteraciones bruscas, rápidas, en algunos casos
imprevistas, de los ciclos de las cosechas, del clima, de los ciclos hidrológicos, y
que están produciendo consecuencias directas sobre el día a día de la gente.

Yo vengo diciendo en varios eventos académicos, la necesidad de revisar


el código de recursos naturales, que data de 1974, cuando la problemática
ambiental era otra, cuando el país tenía algo así como el setenta por ciento de
su población en el campo. Hoy la proporción se ha invertido: más del setenta por
ciento de la población está en las ciudades; eso genera presión sobre recursos
naturales, presión sobre servicios públicos, presión sobre vivienda; más
cemento, más ladrillo, más obras públicas. Y en la práctica, frente a la
problemática del cambio climático, y a la evolución del medio ambiente, el país
no ha actualizado su legislación ambiental.

251
No tiene sentido que después de 1991, se hayan expedido diez reformas
del código penal, una para extradición, otra para el tema del paramilitarismo, otra
para el tema del sistema acusatorio, todas por supuesto reformas válidas,
legítimas; pero tampoco tiene sentido que el país se haya dedicado solo hacer
reformas tributarias, más de diez reformas de ese género desde 1991. Y cuál es
mi observación y mi crítica; que así como nos hemos dedicado a hacer reformas
tributarias, y nos hemos dedicado hacer reformas del código penal, todas
repito, legítimas, válidas, necesarias, el país no ha puesto sus ojos sobre el
código de recursos naturales ni siguiera una sola vez.

Por eso, aquellas normas que hablan de ronda de los ríos, de emisiones,
de vertimientos, las normas de concesiones, etc., hay que sentarse a mirarlas.
Ésto no es Dinamarca, ésto es Cundinamarca; porque si las normas fueron
expedidas en 1974, tuvieron una vigencia válida muy importante, pero el
panorama del país ese año al panorama de hoy, implica muchos cambios,
especialmente en materia climática, y en presión de las personas sobre los
recursos naturales.

Por eso empiezo con esta observación, que podría ser una de las
conclusiones: ¿qué es necesario hacer? Que el país se siente a actualizar su
legislación ambiental; que se siente a mirar cómo desde lo ambiental, cómo
hacemos para que, desde lo ambiental, impactemos favorablemente los temas
de pobreza. No podemos, creo yo, o no debemos asumir una posición
conservacionista y proteccionista a ultranza únicamente, si no tenemos la
posibilidad de generar externalidades y beneficios también desde lo ambiental.

La Conferencia de Estocolmo, 1972

Aquí es importante tener presente las tres grandes etapas del derecho
ambiental internacional: la primera, hasta 1972, con la conferencia de

252
Estocolmo, primeras insinuaciones ambientales, primera preocupación sobre el
tema ambiental; ello produce -en el caso colombiano- la expedición del código
de recursos naturales en 1974, producto de la decisión del presidente Misael
Pastrana, quien pidió facultades al congreso de la república con ese propósito.

El tema ambiental estaba adscrito al ministerio de agricultura, a través del


INDERENA, instituto muy importante en el país, cuya memoria muchas veces
olvidamos; pero en ese entonces, en la década de los sesenta y comienzo de los
setenta, la preocupación ambiental empieza a surgir, empieza a ser importante.
Asisten presidentes a la conferencia de Estocolmo y se produce, en el caso
colombiano, como consecuencia directa, el código de recursos naturales
expedido dos años después al comienzo del gobierno del presidente Alfonso
López.

La Conferencia de Río, 1992

La segunda etapa del derecho ambiental va desde la conferencia de


Estocolmo hasta la conferencia de Río en 1992. Una conferencia importante con
más de cien jefes de estado, en donde la preocupación es el desarrollo
sostenible. Es una conferencia de desarrollo, es decir, cómo hacemos para que
la utilización de los recursos naturales sea una utilización racional, prudente,
pero al fin y al cabo utilización. Este concepto de desarrollo sostenible, es un
concepto complejo; muy fácilmente explicable desde lo teórico pero en la
práctica de muy difícil aplicación, porque no es muy fácil saber, -es muy
subjetivo diría yo- qué es desarrollo sostenible.

Esta conferencia parte la historia de la humanidad en dos, por el número de


jefes de estado que asisten. Lo importante para el caso colombiano en esta
etapa del derecho ambiental internacional es que, cuando se produce la
conferencia de Río en 1992, ya nosotros tenemos una constitución política, que
un año atrás se ha expedido y se ha aprobado por la asamblea constituyente.

253
Esto marca o indica, cómo nuestro país -con todos los problemas que
tenga, con todas las dificultades, con todos nuestros conflictos-, ha sido y
seguirá siendo un abanderado en materia normativa ambiental. Nosotros somos
-y me tocó presenciarlo en mi cargo de viceministro-, un país al que consultan
mucho en las conferencias; nos piden, -como si fuésemos el disco duro de los
eventos, cuando hay un avance en una discusión,- qué pasó en mil novecientos
tal, qué paso, por ejemplo, en 2003. Porque Colombia tiene un gran equipo en
cancillería en materia ambiental, que no es de ahora, es de hace muchos años,
lo que nos permite que seamos muy consultados en esa materia.

La Conferencia de Johannesburgo, 2002

Y la tercera etapa, a mí me llama mucho la atención y me gustan sus


conclusiones: es la conferencia de Johannesburgo Sur África en 2002. ¿Por
qué? Porque esa conferencia aterriza el discurso ambiental en el tema de
pobreza. La reflexión de los jefes de estado es, para qué proteger los recursos
naturales, para qué conservar los recursos naturales per-sé, si no están
generando beneficios, si no están generando aportes a los problemas de
pobreza de la humanidad. Con esto nos estamos diciendo que solucionemos la
pobreza a través del medio ambiente. No, lo que hace la conferencia de
Johannesburgo es que dice: el más importante recurso es el natural; los
recursos naturales agua, aire, suelo, flora, fauna y biodiversidad, deben seguir
siendo -como lo han hecho por muchos años- al servicio de las personas, pero
siempre y cuando se impacte el tema de pobreza.

Entonces la preocupación, así como en Estocolmo fue la protección de los


recursos naturales, en Río fue la protección del desarrollo sostenible, la
preocupación de Johannesburgo es cómo hacemos para que, desde lo
ambiental, impactemos el tema de pobreza.

254
Medio ambiente y pobreza

Empiezo con una anécdota. A mí me tocó asistir el año anterior en la


delegación Colombiana al foro mundial del agua, que se realizó en ciudad de
México en marzo del año pasado, con mucha preparación, muchos recursos,
mucha asistencia, más de cinco mil asistentes, y me tocó vivir una experiencia
muy bonita frente al tema de lo que en Colombia se conoce como las tasas
retributivas.

Las tasas retributivas finalmente después de muchos años, nos están


siendo cobradas en el recibo del agua, ustedes abren el recibo del acueducto y
alcantarillado y dice, tasa retributiva tanta plata. Esto tiene una historia, las tasas
retributivas están inventadas -llamémoslo así- en Colombia, desde el código de
1974. Fueron concebidas para el saneamiento del recurso natural afectado, algo
así como que “el que contamina paga”.

Bajo este esquema se creó en el 74 la tasa retributiva. Mucho tiempo no se


aplicó; nadie sabía cómo se calculaba, cómo se liquidaba, y ésto hasta 1997, en
época de la crisis del proceso 8000, el presidente Samper expidió el decreto 901
sobre las tasas, en donde se establece el procedimiento del cobro. Pero, aún
así, faltaba como el polo a tierra, es decir, eran unas tasas que teóricamente
estaban muy bien concebidas, pero que en la práctica eran muy difíciles de
cobrar. La tasa tenía destinación específica, para recuperar la fuente hídrica
contaminada, pero no había cómo aplicarla. Ustedes, como contralores, debían
requerir a las corporaciones autónomas cobrar la taza, y la corporación
autónoma se la cobraba a la empresa de acueducto. La empresa de acueducto
no tenía un mecanismo de recobro hacia el usuario, pero tampoco era esa
empresa el sujeto pasivo de la tasa. Es decir, había una indefinición legal muy
compleja, muy santanderista, llamémoslo así, que dificultó la situación.

255
Apenas en el 2003, se produce el decreto 3100 de ese año, que permite su
incorporación en la tarifa. Finalmente, en Colombia, la tasa retributiva nos llega a
todos nosotros, en la factura de la empresa de acueducto; como tiene una
misión especial esa tasa, teóricamente esos recursos deben ir única y
exclusivamente al saneamiento de la cuenca, a la eliminación de los factores
contaminantes de la cuenca. Así es en Colombia.

¿Qué me ocurrió en México? En México nos invitaron a una sesión muy


interesante en el Estado de Veracruz, para ver el tema de la tasa retributiva en
ese Estado. ¿Cómo funciona allí? El mismo usuario, como nosotros, la misma
empresa química, industrial, domiciliaria, lo que sea, paga la tasa retributiva.
Pero esos recursos, en México, no van a la autoridad ambiental exclusivamente,
sino que un porcentaje de la tasa, creo es el cincuenta por ciento, va para el
campesino que está viviendo en la cuenca, que está cuidando la fuente hídrica
arriba. Son campesinos que por varias generaciones cuidan la cuenca, para que
la fuente hídrica no tenga maleza, no le lleguen animales, no haya insumos
químicos. México también tiene problemas de droga, desafortunadamente.

Pero bueno, haciendo una comparación, ¿porqué traigo este ejemplo?


porque es una forma para mostrarnos a nosotros, cómo desde lo ambiental, se
puede impactar el tema de pobreza ¿Por qué? A esos campesinos se les
entregaba un cheque, persona a persona, familia a familia, previo censo,
especialmente para verificar quiénes estaban viviendo en la cuenca, quiénes
estaban cuidando la cuenca, y entonces recibían un beneficio directo a su
bolsillo. Yo conversé con un par de familias campesinas de Veracruz; para ellos
era algo así como recibir mil dólares trimestralmente, para cuidar una cuenca
¿sale de dónde? Del mismo recibo, o factura, como nos llega a nosotros de
acueducto y alcantarillado; simplemente, la destinación de la tasa es un
porcentaje para la empresa, para la autoridad ambiental, que tiene que mirar la
cuenca, sanear la cuenca, hacer todos los temas de reforestación; todo eso es
importante, pero la otra parte va dirigida a quien vive en la cuenca, al que la está

256
cuidando, al que está poniendo en alerta: ojo, va un tronco, pilas, ahí va un
animal salvaje que se murió, ojo, hay una avalancha, una inundación, una
sequía.

Entonces miren cómo, sin grandes complicaciones conceptuales, sin


grandes complicaciones normativas, el Estado de Veracruz y otros estados en
México, utilizan la tasa retributiva para impactar directamente el tema de
pobreza. Esta es simplemente una anécdota, pero nos muestra cómo en estas
normas del derecho ambiental es mucho lo que se puede hacer para impactar la
pobreza, es decir, estos son campesinos que se quedan en la cuenca porque les
resulta rentable quedarse ahí. Alguien les está pagando para que cuiden la
cuenca, ¿y, quién es ese alguien? Pues los usuarios, los que usamos el agua,
la fábrica, la empresa.
Medio ambiente y desarrollo sostenible

Retomemos el tema de la Constitución ecológica. Estábamos hablando de


que una constitución política, norma de normas, tiene disposiciones sobre la
organización del estado, principios fundamentales, derechos, se refiere al tema
internacional, que es muy importante; más adelante les contaré varias
experiencias sobre ese tema, y es que la variable ambiental se metió en la
agenda diplomática de los países, en una forma grande, en una forma bastante
penetrante.

La constitución también contiene normas sobre los organismos de control,


ustedes son la prueba fehaciente de eso. Procuraduría, Contraloría inclusive el
tema de Fiscalía. Pero hay un tema importante y es que la carta política del 91
se casó con un modelo económico, ya lo importante no es si es capitalista,
socialista, eso es ya un poco secundario, sin que deje de ser importante, pero
nuestra constitución se casó con un modelo, que es el modelo del desarrollo
sostenible, y eso es un avance enorme, un avance grande, grande en nuestra
constitución; es decir, cómo se casa con un modelo de desarrollo de

257
reconocimiento, de uso de servicios públicos, pero a su vez, de reconocimiento
de beneficio de los recursos naturales, con medida, con cifras, y esa es la razón
de ser por la cual existe la Contraloría, que me parece a mi importante desde el
punto de vista del modelo económico, porque el país consagra un modelo
económico de desarrollo sostenible ¿Qué es desarrollo sostenible?

Desarrollo sostenible consiste en usar los recursos naturales, usarlos,


conservarlos, protegerlos, pero con cifras, con seguimiento, con valoración
económica, es decir, el constituyente del 91 le impone la obligación a los
contralores, a la contraloría general, de presentar un informe sobre el estado de
los recursos naturales.

Pero no es un estado fotográfico, es un estado numérico en valorización, en


cuantificación de la gestión ambiental; en mirar qué se está haciendo con la
plata que genera el medio ambiente, con la plata que demanda el medio
ambiente, y sobre todo, cómo hacemos para que de lo ambiental se generen
externalidades o beneficios. Por eso insisto en que la conferencia de
Johannesburgo, no muy conocida, un poco menospreciada por muchos
ambientalistas, aterriza el discurso ambiental en el tema de pobreza. Vale decir,
el mundo no pude seguir, lo digo con conocimiento de causa, no puede seguir
únicamente dedicado al tema de conservación y protección, es decir, “no me
toque el medio ambiente”, “no me toque el bosque”, “no me toque las aguas”; no,
ese es un discurso, llamémoslo así, fariseico.

El desarrollo significa emplear los recursos naturales, pero emplearlos bajo


un esquema sostenible, lo que significa que es necesario tener en cuenta que
esos recursos van a ser los mismos que van a emplear las generaciones futuras.
Entonces hay que ponerle costos, hay que ponerle metas, hay que ponerle
números al uso de los recursos naturales. Esa es la primera gran conclusión del
modelo de desarrollo sostenible, es decir. la valorización económica, la
valoración metodológica, la valoración métrica; eso no existía. Antes se hacía

258
uso indiscriminado del recurso natural, ¿por qué, diez años para acá, el servicio
de acueducto es de los servicios que llega con el mayor costo?, porque por
muchos años no se cobró el servicio de acueducto, no se cobraba el tema del
cargo fijo, no se cobraba el tema de la conducción, no se cobraba el tema de la
misma tasa retributiva; entonces imperaba la máxima “lo que no nos cuesta
hagámoslo fiesta”; por eso, este es un tema importante dentro de las
características que estamos resaltando de nuestra constitución, y es que el país
consagra un modelo de desarrollo económico que no es un modelo
conservador, ni liberal , ni comunista, es un modelo neutral desde el punto de
vista filosófico, pero muy concreto, en cuanto a modelo de desarrollo sostenible.

Yo particularmente creo que es necesario, dentro de los futuros desarrollos


normativos del país, armar un estatuto del desarrollo sostenible, montar un
estatuto del tema de función ecológica, montar un estatuto de las limitaciones
ambientales, de las oportunidades ambientales, como lo veremos al final, hay
dos artículos de nuestra constitución, artículos 333 y 334, que redondean todo
el discurso ambiental y dicen cómo el estado tiene herramientas para intervenir
en la economía y proteger el ambiente, cómo el estado puede intervenir
directamente; así como el presidente de la república toma medidas o la junta del
banco de la república toma medidas en el tema del dólar, de la devaluación, de
la revaluación, tema medidas en materia fiscal, tributaria, el medio ambiente
también es una variable del conocimiento, donde se pueden tomar medidas
directas para impactar positivamente el tema del ambiente sano,

El medio ambiente en la Constitución

Pero bueno, ¿por qué se incorporó el tema ambiental en las


constituciones? Por muchos años los temas ambientales no entraron a las
constituciones, estaban como al margen, estaban al lado; uno no puede decir
que solo a partir del 91 hay preocupación por el tema ambiental; no, siempre ha
habido preocupación, pero los temas ambientales no se habían metido en las

259
constituciones, no habían llegado a las constituciones, estaban al margen, como
si estuvieran sobreentendidos, como si fueran lógicos; eran tan obvios, estaban
tan cercanos que no había que incluirlos. Uno respondería a esta pregunta con
varios planteamientos: en primer lugar, porque el entorno se ha convertido en
un bien jurídico, el entorno repito, llámelo entorno recursos naturales, medio
ambiente, se ha convertido en un bien jurídico susceptible de ser protegido.

Un ejemplo. Cuando a uno le dicen fulano de tal atentó contra la vida de


otra persona y le produjo la muerte, ¿cual bien jurídico se está afectando? La
vida. Segundo ejemplo; cuando a una persona le es sustraído el maletín, el
celular, ¿cuál es el bien jurídico afectado? el patrimonio económico; cuando una
persona es privada de la libertad, no por razones legales sino es secuestrada, el
bien jurídico afectado es la libertad. Estos tres ejemplos que he dado vida,
libertad, patrimonio económico, son bienes jurídicos.

Pues bien, apenas en la década de los setenta y ochenta, el medio


ambiente se volvió otro bien jurídico; es decir, por muchos años no tuvimos
capítulo ambiental en los códigos penales, no constituía preocupación, digamos,
no era la prioridad. Pero el tema ambiental se volvió constitucional; Primero, hizo
la primaria, es decir primero se volvió en materia penal, en materia
administrativa, en materia sancionatoria, es decir, el medio ambiente se volvió
un bien jurídico, con las mismas características de la libertad, de la vida, de la
salud, del patrimonio económico.

Segunda razón, porque hay una conciencia en estas tres etapas que
hemos resaltado del derecho ambiental, Estocolmo, Río y Johannesburgo, de
que los recursos naturales son escasos. Ya en Estocolmo la gente empieza a
decir “oiga es que el agua se está acabando, es que el tema de la calidad del
aire se está viendo impactada, es que el tema de la oferta forestal se está viendo
impactada”, entonces, ya se empieza hablar de la necesidad de regular, de la

260
necesidad de que el derecho se meta en los recursos naturales y empiece a
regular las relaciones. Y se empieza a hablar entonces de concesiones.

Hace dos años, la anterior directora de la CAR hizo una tarea muy
importante, muy bonita, cuando realizó la revisión de los caudales otorgados
históricamente por la corporación. Y aquí no salgo, ni mucho menos, en defensa
de ella, simplemente lo que digo es que nadie se había puesto a mirar que, si
esas concesiones fueron otorgados en la época de los sesenta, setenta,
ochenta, eso había que revisarlo; no es lo mismo la demanda del recurso
hídrico de la década de los setenta a los ochenta, a la demanda de hoy, y se
encontró con cosas sorpresivas. Se encontró con concesiones de una, dos
pulgadas para una concesión de una finca, cuando con una o dos pulgadas se
llena un acueducto veredal, se llena un acueducto municipal. Ese es un trabajo
que ojalá desde la Contraloría General de la República, se hiciera y se
promoviera una revisión, la revisión de los caudales, la revisión de las
concesiones, no con ánimo ni mucho menos de afectar derechos, no con ánimo
de desconocer derechos adquiridos, de desconocer situaciones consolidadas,
pero si con el ánimo de rescatar uno de los principios importantes del derecho
ambiental, que es el de la solidaridad.

Este es un tema, el tema ambiental, donde la solidaridad adquiere


actualidad, adquiere una enorme vitalidad, una enorme importancia, cuando uno
oye decir, esta mañana, ustedes oyeron la noticia, se presentó un tsunami en
Indonesia; a uno le preocupa porque sabe lo que pasó con el tsunami hace dos
años, también en el sureste asiático. A uno le preocupan los temblores; venimos
en una ola de temblores, uno no se ha visto afortunadamente involucrado,
perjudicado, pero es un tema que ya empieza a generar preocupación; entonces
se habla de diez mil construcciones en el país sin refuerzo sísmico; se empieza
a hablar de medidas de atenuación, es decir, el terma ambiental ha despertado
el concepto de solidaridad en buena hora.

261
Bueno, la tercera razón, por la cual el tema ambiental se volvió
constitucional, es la que dice que el deterioro actual exige adoptar decisiones de
política en el seno de las instituciones. Es decir, así como hay principios,
deberes, derechos, quienes toman las decisiones en el estado, deben incorporar
la variable ambiental. Esta variable no es solo tema de un ministerio; es más,
hay muchos países que no tienen ministerio del medio ambiente, pero tienen la
variable ambiental incorporada en los ministerios de transporte, obras públicas,
vivienda, comercio exterior, turismo, hacienda pública, comunicaciones,
agricultura, salud. Por eso, el tema ambiental, entre otras razones, se volvió
constitucional. Y ésta es importante porque, el deterioro, los problemas de
deterioro de recursos naturales, exigen adoptar decisiones de toda la
administración.

Ustedes han visto que, cuando se presenta una inundación, un


desbordamiento de un río, ya no solo acude el ministerio, es más, el último que
llega es el ministerio de ambiente, el primero que llega es el ministerio de
transporte, la corporación autónoma el DEPAE, la oficina de prevención de
desastres, el ministerio de ambiente, por supuesto, la oficina o el departamento
de salud del municipio, es decir, ya se empieza a ver una reacción del sector
público, desde lo nacional, lo departamental, lo municipal frente al tema
ambiental

Y esta reflexión también nos anticipa una de las conclusiones: hay que
recuperar las funciones ambientales de las entidades territoriales. Nosotros
somos muy dados a depender únicamente de lo que haga el ministerio de
ambiente, o de lo que haga la corporación autónoma regional, o lo que haga el
DAMA, hoy secretaría de ambiente; estas son apenas algunas de las entidades
que tienen funciones ambientales; claro, son las de autoridad, autoridad es la
que cierra, hace la demolición, la que entrega el permiso, pero la función
ambiental no se agota en la autoridad, y me refiero concretamente a que los
departamentos y los municipios se han descargado en las corporaciones

262
autónomas, y están permitiendo que los únicos que hagan actividad ambiental
sean esas corporaciones; esto es un grave error.

Históricamente, antes de 1991, inclusive en el siglo diecinueve, los


departamentos tenían grandes funciones ambientales, en materia de aguas, en
materia fluvial, en materia de transporte; hoy, las corporaciones autónomas, un
poco por abandono de las entidades territoriales, se han quedado solas
ejerciendo la función ambiental; entonces la corporación autónoma de
Cundinamarca, de Boyacá, de Antioquia, del Valle, son entidades muy fuertes,
poseen obviamente un nivel de recursos importantes, pero tienen un nivel de
penetración muy relativa en las comunidades; quien está al frente de la
comunidad es el alcalde y el gobernador, y estas dos son instituciones -el
municipio y el departamento- que han descuidado las funciones ambientales que
les fueron asignadas por constitución, como lo veremos en los artículos 300,
310, 330 y siguientes.

Bueno, otra razón por la cual el tema ambiental se ha metido en las


constituciones, es que la ecología, como ciencia, ha irrumpido en la vida
cotidiana; entonces, hoy, cuando hay olores nauseabundos, cuando hay falta de
luz, cuando hay ruido, se puede reclamar intimidad; hay muchas tutelas que han
sido resueltas favorablemente, reconociendo el derecho a la intimidad a través
de la protección, cuando un agente externo como el ruido, la luz, los olores se
meten a su intimidad social, familiar, inclusive sexual. Por eso, repito, la ecología
-que antes era un tema de científicos, que antes era un tema del biólogo, del
químico, del ingeniero sanitario, del ingeniero forestal-, hoy está inmerso en el
día a día de las personas, en los colegios, hasta en la banca, como les conté
con el concepto de ECOBANKI.

Por eso hay una enorme demanda de capacitación en materia ambiental y


no solo por aquellos que tienen que tomar decisiones, sino por todos aquellos a
quienes les interesa inclusive beneficiarse de lo ambiental. Hace veinte días

263
salió en la prensa que la empresa de acueducto de Bogotá recibió la validación
del Banco Mundial por unos certificados de reducción de emisiones según
protocolo de Kyoto. Esta es una opción, como les decía al comienzo, cómo
desde lo ambiental se pueden generar recursos económicos, concretos, plata,
recursos que le van a entrar a la empresa de acueducto por conservar, por
proteger cuencas, por proteger la variable forestal, por proteger estos
ecosistemas que son sumideros de gas carbónico, CO2, y eso está generando,
bajo el esquema de Kyoto, recursos concretos para las comunidades.

Otra razón por la cual el tema ambiental está metido en las constituciones,
es la que tiene que ver con aquella frase de que “los problemas ambientales son
globales pero las soluciones son locales”, es decir, a uno le preocupa por
supuesto el tsunami de Indonesia, de la mañana de hoy, no faltaba mas, a uno
le preocupa lo que está pasando con el temblor, los terremotos de nuestro
hermano vecino país el Perú, pero las soluciones son locales; por eso alguien
decía “hay que pensar globalmente y actuar localmente.”

La protección ambiental es la sumatoria de la protección del municipio, del


departamento, de la provincia, del resguardo, de la etnia, de la nación, del
continente, esa es la preocupación global. Pero el discurso ambiental no se
puede quedar solo en la enunciación teórica del problema, qué tan grave
estamos, qué tan fuerte está el tema, sino, cómo hacemos para que las
soluciones sean locales; eso se refleja en artículos de nuestra constitución que
hablan de cómo el municipio, cómo la provincia, inclusive cómo el resguardo
indígena se volvió autoridad ambiental, y esto es un tema bien importante, y ese
un tema al que habrá que dedicarle algunas sesiones, en especial, evaluar cómo
las entidades territoriales indígenas, primero se volvieron entidades territoriales,
lo que era un resguardo se volvió un pequeño municipio, y segundo, cómo
adquirieron funciones, entre ellas las ambientales; y eso es un gran avance sin
lugar a dudas en materia ambiental.

264
La última razón que me gusta mencionar de la inmersión del medio
ambiente en la constitución o de los recursos naturales, es la que habla sobre -
ya lo habíamos hablado al comienzo- la posibilidad de las normas ambientales
de producir bienestar; puede resultar un poco ambicioso lo que voy a afirmar
pero, en mi modesta opinión, la legitimación de las normas no está solo en su
proceso de expedición, sino en la capacidad de producir bienestar. De nada
sirve una norma que la expida el ente competente, el ejecutivo, el legislativo, la
entidad territorial, el presidente, el ministro, el alcalde, si la norma no produce
bienestar. Por eso el medio ambiente, la enorme posibilidad que se nos brinda
con la carta política del 91, es que es un panorama normativo que está listo para
producir bienestar, en el sentido de mejorar la calidad de vida de las personas.

Y esta es la última reflexión en esta parte: si las normas no mejoran la


calidad de vida de las personas, no sirven esas normas; no hay razón de expedir
normas que no produzcan bienestar; por eso nuestra tendencia santanderista a
expedir normas, del decreto, el inciso, el artículo, hombre, si alguien hiciera una
revisión de la eficacia normativa del derecho colombiano en general, yo me
aventuraría a decir que un treinta, o cuarenta por ciento de normas no tienen
razón de ser, son normas muchas procesales, muchas insubstanciales, pero que
no tienen la capacidad de producir, de mejorar la condición de vida de las
personas.

Uno podría decir también, que lo ambiental tiene una textura diferente,
digamos, lo ambiental es una variable especial, distinta, no es mejor, ni peor, no
es tampoco llegar a decir que ahora que se está hablando de normas
ambientales entonces esto es de mejor familia, no, estas normas tienen la
misma importancia que las normas tributarias, que las normas fiscales, que las
normas de salud, que las normas portuarias, tienen la misma importancia, no
tienen mas importancia. Pero tampoco tienen menos importancia.

265
Nuestra tesis va orientada a que se reconozca la presencia de la variable
ambiental, normal, sin ser fundamentalista, sin ser una norma restrictiva, no; que
es una norma que reconoce la posibilidad de crear bienestar a las personas;
son normas por supuesto que tienen una primera misión, conservar y proteger
claro, conservar y proteger los recursos naturales ¿pero para quién? Entonces,
sin perjuicio del esquema de conservar y proteger los recursos naturales, como
en el caso de México, hay que mirar cómo sin perjuicio de la función de proteger
la cuenca, hídrica que no le lleguen malezas, que no le lleguen animales
salvajes, que no le lleguen insumos, cómo hacemos para que desde lo
ambiental se impacte favorablemente el tema de pobreza; ese es el gran reto
que tiene hoy en día el ser humano.

La Constitución Ecológica de Colombia

Hasta aquí, una pequeña introducción que nos permite aventurar este tipo
de comentarios. La segunda etapa de mi conferencia hace relación a lo que
tratan concretamente las normas ambientales, que he venido anunciando, las
normas ambientales de la constitución que están comentadas en un libro que
nos fue publicado por el Externado que se llama, la Constitución Ecológica de
Colombia.

Este libro tiene cuatro capítulos; el primero habla sobre la protección del
medio ambiente desde 1810, desde las constituciones provinciales de 1810,
hasta antes de 1991, un poco para desvirtuar aquella creencia según la cual solo
a partir de 1991 se protege el medio ambiente en las constituciones, lo cual no
es cierto.

El segundo capítulo incluye los proyectos que fueron presentados a la carta


política de 1991. Acuérdense que la carta política del 91 fue expedida en una
asamblea nacional constituyente, después de enormes problemas; entonces el

266
segundo capítulo hace relación a los proyectos de reforma a la constitución que
fueron presentados en 1991 a la constituyente.

El tercer capítulo es al que nos vamos a referir, y es el que hace relación a


lo que quedó, es decir, los veintinueve artículos ambientales. Comentamos cómo
fueron propuestos, cuál fue el debate y cómo quedó el artículo, con un
comentario doctrinal y jurisprudencial, por supuesto.

Y el cuarto capítulo, trae dieciséis constituciones latinoamericanas


comentadas en lo ambiental, no faltaba más, solo en lo ambiental. Esto nos
muestra cómo estamos en materia del derecho comparado, cómo estamos
frente a otros países.

Es importante, para explicar la constitución del 91, un breve recuento


histórico de lo que pasó antes de ese año. Ustedes saben que en los finales de
los años ochenta se produce una avalancha del terrorismo contra el
establecimiento, contra la población, contra el gobierno, contra las fuerzas
militares, contra los campesinos, contra los maestros, contra los funcionarios,
contra policías, amas de casa. El presidente Barco, después de un gran debate
constitucional, le pide al Consejo de Estado y a la Corte Suprema que le de
lectura a lo que se llamó en ese entonces la séptima papeleta, es decir la
posibilidad de reformar nuestra constitución a través de un mecanismo de
consulta al constituyente primario; no hay que perder de vista que había sido
muy difícil reformar nuestra constitución.

El presidente López Michelsen intentó reformarla; el presidente Turbay


también intentó reformarla y se cayó la reforma en la Corte Suprema; es decir,
era muy difícil reformar la constitución política de 1886, que era la que estaba
vigente hasta ese entonces. A raíz de esos problemas se produce el movimiento
estudiantil de la séptima papeleta y se logra, finalmente, que el poder electoral
con el apoyo del Consejo de Estado y de la Corte Suprema le den lectura a esta

267
séptima papeleta. Después que es elegido el presidente Gaviria en las
elecciones del 90, se produce en noviembre de ese mismo año la elección de los
constituyentes. Esta asamblea constituyente arranca en enero del 91 con
presencia de los dos partidos tradicionales, y una fuerte presencia del antiguo
movimiento M19 que, con el liderazgo de Antonio Navarro, se pone al nivel
electoralmente de los dos partidos tradicionales. Por eso, recuerden, la
presidencia tripartita de Álvaro Gómez, Horacio Serpa y Antonio Navarro; ésto
para decir que arranca la constituyente con mucha fuerza, con mucho ímpetu, y
se presenta la lógica congestión de proyectos, todo el mundo interesado en una
gran reforma.

Finalmente, por distribución de las funciones del trabajo, se producen


veintinueve artículos de la constitución en materia ambiental. Grandes
promotores del tema ambiental en la constitución del 91, sin lugar a dudas
Carlos Lemus Simonds, Carlos Rodado, Horacio Serpa, Guillermo Perry, Antonio
Navarro, los indígenas, los sectores indigenistas, los reinsertados, es decir
todos.

Uno encuentra en el segundo capítulo del libro que les menciono, cómo lo
ambiental puso de acuerdo muy rápidamente a los asambleístas. Los temas
ambientales eran casi los mismos; cuando se planteaba la consolidación del
derecho al ambiente sano, hay ponencia de los dos partidos tradicionales, del
M19, de los indígenas, de los movimientos afro colombianos, de los movimientos
sociales, de los movimientos sindicales, y eso deja una conclusión importante,
que el tema ambiental es un tema casi neutral, en donde son más las
coincidencias que las diferencias.

Que bueno sería poder empezar algún proceso en este país, un proceso de
reconciliación, con la variable ambiental que, como se probó en 1991, fácilmente
puso de acuerdo a los partidos, a los nuevos movimientos. En la Carta del 91
vamos a ver cómo hay normas de estirpe liberal, hay normas de estirpe

268
conservador, hay normas de estirpe neoliberal, otras claramente del antiguo
llamado comunismo, o el socialismo, o la derecha, o la izquierda o normas pro
indígenas, o normas pro afro, y cómo a través de un proceso de discusión, de
una dialéctica permanente, se construye una constitución que es un verdadero
acuerdo de paz.

Nuestra Carta Política del 91 aporta desde todas las variables, la fiscal, la
ambiental, la de educación, la salud, la política, la electoral, la de justicia,
construye un verdadero modelo de un acuerdo de paz, y eso no se debe perder
de vista. A nosotros se nos olvida la memoria muy rápidamente, apenas
llevamos dieciséis años de expedida la constitución y, qué bueno volver a
mirarla y aplicarla; hoy en día, cuando se habla de todos estos temas del TLC y
otros, como si no existieran salidas y solo si hay una solución fantasmagórica,
una solución providencial, encontramos una salida. Yo no creo, yo creo que hay
que volver sobre la constitución del 91.

Algunos hablan de reforma, por supuesto que es totalmente válido, pero


que bueno que antes de reformarla la conozcamos y miremos cómo desde lo
ambiental, que es el tema de nuestra colaboración en este diplomado, se puede
impactar positivamente el tema de pobreza, el tema de conservación, el tema de
protección, el tema inclusive de solución pacífica de los conflictos.

Hoy la variable ambiental está lista, esta ahí, no porque lo digamos los
profesores, porque así fue concebida en el 91; la variable ambiental, es una
variable que necesita mucho más que un ministerio, necesita mucho más que
una contraloría, mucho más que una procuraduría ambiental, necesita un
desarrollo normativo, necesita un desarrollo reglamentario pero, por sobre todo,
necesita decisión, decisión política; esta no es una decisión que retrace al país
como muchos dicen, que como se aplica la variable ambiental, entonces no hay
inversión, no hay desarrollo; no. La variable ambiental tiene que contribuir a los

269
problemas del país con un esquema de conservación, con un esquema de
protección, pero con un esquema de servicios ambientales.

Los servicios ambientales son las externalidades, es decir esas


posibilidades que generan los recursos naturales para auto sostenerse, y para
impactar positivamente como lo vimos en el caso Mexicano, como lo vimos en el
caso del ECOBANKI, impactar positivamente los temas de pobreza y de
desarrollo económico.

Los veintinueve artículos ecológicos

Este es uno de los temas que a pesar de que lleva dieciséis años, pues sin
duda es un periodo corto, no ha sido modificado. Ha habido reforma, por
ejemplo, en el tema de la extradición, sistema acusatorio, reelección
presidencial, bueno un grupo de temas que han sido tocados a lo largo de estos
años, desde la promulgación de la Carta. Pero el del medio ambiente esta ahí,
sin tocar. Yo de alguna forma creo que es, o desconocimiento, o falta de interés,
pero hay temas que requieren una urgente y pronta reglamentación que nos
pueden ayudar para muchas cosas.

Bueno, empecemos; el primero es el preámbulo, como todo preámbulo de


toda constitución, es la entrada, es la puerta, es una la declaración inicial de
intenciones, de intereses, en donde el constituyente dice, invoca a Dios o invoca
al pueblo, invoca sus principios generales; entonces dice “el pueblo de Colombia
en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios, invocando
la protección de Dios con el fin de (…)” etc. Entonces, expresa la finalidad, y
“(…) decreta, sanciona y promulga la siguiente constitución”, entonces entra ya
articulo por articulo.
¿El preámbulo tiene que ver con todos los temas?, si, con todos los temas,
de salud, de vida, ambiente, integración latinoamericana, pero bueno, no vale la
pena detenernos ahí, El segundo articulo se refiere a los fines del estado y,

270
dentro de ellos, hay uno que dice “mantener la integridad territorial”.
Detengámonos aquí.

¿Qué quiere decir “mantener la integridad territorial”? Yo le daría una doble


lectura: primero, el tema de soberanía, el tema tradicional histórico, la historia de
nuestras constituciones; lo acabamos de ver ahora, este artículo está en
perfecta aplicación ahora con el tema de tránsito de tropas, con el tema de
posibilidad de que el presidente Chávez se reúna con lideres de las FARC, ese
es un tema de palpitante actualidad, de toda la vida, pero tiene que ver con un
concepto, el concepto de soberanía. En épocas anteriores esta era la norma que
tenía que ver con tránsito de tropas del Perú a Venezuela, o viceversa, de
Panamá hacia el Amazonas, es una norma que desde hace muchos años viene
en todas las constituciones reflejada.

Pero en el tema ambiental yo le doy una lectura doble; primero la que ya


dije, la soberanía y, segundo, creemos nosotros cuando se dice mantener la
integridad territorial, estamos haciendo relación también al tema físico, al tema
corporal, y yo protejo también esta estancia, y protejo este micrófono, esta
mesa, este salón, es el mantenimiento físico; eso aplicado a los recursos
naturales ya ha sido reconocido por la Corte, es decir, mantener la integración
territorial; en conclusión, hace relación al concepto de soberanía , y al concepto
físico corporal de la nación; de ahí las normas de conservar los humedales,
conservar los bosques, conservar los parques, las áreas de resguardo, las áreas
de las comunidades afro colombianas, los bienes de uso público, entonces
repito, esa doble lectura de los fines del estado está ahí, soberanía y
mantenimiento de la integridad física corporal.

El tercer artículo es el octavo, que habla sobre la obligación del estado y


de las personas de proteger las riquezas naturales y culturales. Este es un
artículo que por primera vez está en la constitución. Dice que es una obligación
del estado y de las personas, lo que significa que no es solo obligación de la

271
CAR, del DAMA, del municipio, de la alcaldía, del gobernador; es también de las
personas, este artículo tiene que ser leído en inescindible relación con el artículo
95, numeral octavo, que habla de las obligaciones de los particulares; aquí dice
es obligación del estado y de los particulares, y de las personas perdón,
proteger las riquezas naturales y culturales. ¿Por qué hago este énfasis en esta
doble condición? Porque esta es la norma que le ha permitido al estado
defenderse.

Así como al estado lo demandan, tutelas acciones populares, acciones de


grupo, “usted no ha hecho esto, usted es omisivo en esto, usted no protege este
humedal, usted no protege esta especie”, también la autoridad se defiende, el
municipio, el distrito, la empresa, el acueducto, la empresa de energía se
defiende invocando que, si yo tengo una obligación, usted también la tiene,
entonces usted no puede colocarse en ronda de río, usted no puede colocarse
en franja de protección, usted no puede colocarse en zona de amortiguación;
esto es de lado y lado; en consecuencia, ésto no es solo obligación del estado,
es también de las personas, de los particulares.

Ustedes van a ver que, algunas de estas normas, de estas veintinueve


normas, o están repetidas o tienen una doble lectura o no deben estar; hay unas
normas que sobran para estar en una constitución, no deben ser normas de
constitución; aún así, es mejor que sobren y no que falten; en eso sin duda el
panorama es mas amplio cuando hay normas de protección, de tutela, de
amparo que cuando no las hay. Entonces repito, este artículo octavo señala la
obligación del estado y de las personas de proteger las riquezas naturales.

El cuarto artículo es el cuarenta y nueve, sobre el saneamiento ambiental;


esta si que es una norma trascendental, que cambia el devenir histórico de
nuestro derecho constitucional. Incorpora dentro de los servicios públicos el
tema del saneamiento ambiental. Alguna vez, un comentarista, no me acuerdo
su nombre, hablaba de una imperfección en la utilización de las palabras,

272
porque, decía él, lo que la asamblea estaba pensado era en el saneamiento
básico, no saneamiento ambiental. Pero bueno ¿por qué es importante esto?
Porque la norma dice que la atención de la salud y el saneamiento ambiental
son servicios públicos a cargo del estado, repito, salud y saneamiento ambiental;
pero luego dice la norma con un carácter, con un claro espíritu neoliberal, que
estos servicios pueden ser prestados por particulares.

Es un rompimiento grande; estamos hablando de 1991, cuando hay unas


coberturas de servicios públicos bastante deficientes, y el estado toma la
decisión, digamos la asamblea constituyente mas bien, toma la decisión con la
iniciativa del gobierno del presidente Gaviria, frente a la baja cobertura de
servicios públicos, por corrupción, por incapacidad del estado, por tamaño del
estado, por limitaciones presupuestales, toma la decisión de permitir la apertura
en materia de servicios públicos, es decir que, los servicios públicos pueden ser
prestados por particulares, y esto es un rompimiento histórico grande que no
ocurría hasta entonces.

Hasta entonces existía un monopolio del estado en materia de prestación


de servicios públicos. Dieciséis años después, hay que decir que el esquema,
cualquiera sea la opinión que tengamos ha resultado; que las coberturas en
servicios públicos globales han aumentado más de quince puntos numerales, y
eso sin lugar a dudas es un tema que se le debe a la constitución. Pero en el
tema ambiental, concretamente, se incorpora el concepto de saneamiento
ambiental como un servicio público a cargo del estado, y más adelante repito, el
articulo cuarenta y nueve, segundo inciso, dice que el servicio público, este
servicio público puede ser prestado por particulares. Los servicios públicos de
saneamiento básico son acueducto, alcantarillado, aseo, saneamiento básico;
saneamiento ambiental es todo el tema del entorno ambiental, la protección,
pero bueno, la norma lo que dice es que puede ser prestado por particulares, y
esto es un rompimiento grande del esquema. Miren como la carta del 91, no solo
permite que los servicios públicos puedan ser prestados por particulares, que ya

273
en si es un rompimiento, sino que profundiza más y dice: el saneamiento
ambiental, servicio público también puede ser prestado por particulares, y esto
sin duda es un cambio fundamental.

La función ecológica de la propiedad

El siguiente artículo, es el cincuenta y ocho, que habla de la función


ecológica de la propiedad, ¿Cómo entender el tema de la función ecológica de la
propiedad? Ustedes saben que por épocas, por muchos años, por siglos, la
propiedad es entendida como atributo de la personalidad, es decir, por el solo
hecho de ser persona, ni siquiera ciudadano, por el solo hecho de ser persona,
está el atributo de la propiedad. Es decir, uno es propietario desde Roma, desde
Grecia, desde la historia de la humanidad, de un esclavo, de una esclava, de
animales, de semovientes, de murallas, de casas, de municipios, de
ayuntamientos, de estados, de países, hasta del mundo, digamos como era la
visión de los emperadores.

El atributo de la propiedad ha recibido severos golpes con la incursión de


todas estas normas ambientales. ¿Por qué? Porque la función ecológica no es
otra cosa que ponerle límites a la propiedad; la propiedad históricamente
hablando era concebida como una propiedad ilimitada, como un atributo a la
personalidad, entonces yo como dueño de la finca, o de la casa, o del vehículo o
del ganado podía hacer sobre ese bien lo que quisiera.

El concepto de función ecológica lo que dice es que la propiedad privada


especialmente tiene límites. ¿Cuáles son los límites? La esfera de afectación al
tercero, la esfera de afectación al otro. ¿Y esto cómo se ha manifestado? Hay
centenares de tutelas desde el año 92 hasta el 97, invocando el concepto de
función ecológica de la propiedad. ¿Y cómo se ha completado esto? En que la
propiedad privada tiene límites, es decir usted puede tener la finca, usted puede
estar pagando todos sus impuestos, usted puede estar generando, recibiendo

274
beneficios lo que sea, pero si usted genera externalidades perniciosas o
negativas desde el punto de vista ambiental hacia los terceros, el estado le pone
un límite, es la protección al derecho al ambiente.

Bueno, ahora entramos en conexión con ese tema, ¿entonces como se ha


visto en la práctica? Se ha visto en más de doscientos cincuenta tutelas
especialmente, y luego acciones populares, en donde se pone un límite a la
propiedad privada, es decir, usted puede tener su finca, usted puede tener su
fábrica o puede tener su hato ganadero, pero respeta a los terceros, respeta a
los vecinos, respeta al estado, respeta a las comunidades, respeta a las
minorías.

Y, ¿ésto cómo se ha visto reflejado? En reducción de concesiones, lo que


les explicaba, cómo la CAR ha hecho reducciones de concesiones en demolición
de obras, en suspensión de obras, en caducidad de licencias, en caducidad de
permisos y en, simplemente, la negativa del estado a que una persona siga
ejerciendo una actividad que es lícita, pero genera externalidades en contra de
terceros. Por supuesto que contra esto, digamos, se combate frente al tema si
es un modelo capitalista o no capitalista, si es un modelo centralista, es un punto
secundario; que muestra este artículo es que la propiedad genera
externalidades, es decir, si yo tengo mi finca yo no puedo hacer lo que me
venga en gana en la finca, yo puedo hacer lo que lícitamente pueda hacer, lo
que legalmente pueda hacer, siempre y cuando no genere externalidades
negativas o perniciosas a los demás ¿Como cuáles? Ruido, olores, exceso en
uso de permisos o no uso de permisos, por que eso también a veces se está
demostrando: que grandes empresas o pequeñas o medianas hacen uso de
concesiones caducadas, o uso de concesiones inexistentes, o uso de
concesiones desmesuradas, como les digo dentro la campaña que adelantó la
CAR de verificar el uso de los caudales, se encontró con grandes excesos,
producto por supuesto del mismo estado, que entregaba en forma

275
indiscriminada, en forma sin control, concesiones, permisos y luego para
reversarlas era una golpe bastante complicado.

En el tema de la función ecológica ya les mostré por ejemplo el tema del


Ecobank, cómo inclusive hasta la propiedad bancaria, que es una propiedad
inmaterial, una propiedad sobre beneficios, sobre expectativas, sobre títulos,
tiene también unas connotaciones ambientales. Otra forma de ver el tema de la
función ecológica son los permisos que la misma ley 99, -como veremos mas
adelante, es la que crea el ministerio y todo el sistema nacional ambiental-,
genera frente al tema de los resguardos indignas; una comunidad indígena no
puede andar declarando como resguardo o como zona protegida cualquiera,
requiere un concepto previo del estado, requiere una verificación del estado,
donde primero que todo se mire la función ecológica; entonces el ministerio del
interior, ahora el ministerio de ambiente según me enteré estos días, tiene que
certificar la función ecológica de los territorios. Esto tiene una conexión todavía
un poco descordinada con el Incoder frente al tema de adjudicaciones de
propiedades para indígenas, para comunidades afro,

Pero bueno, que nos sirva para este momento que la función ecológica, en
conclusión, significa límites a la propiedad, que la propiedad no es ilimitada, que
la propiedad no es total, que hay que hacer un ejercicio responsable de la
propiedad, en la medida en que no genere, o que el ejercicio de la propiedad no
genere externalidades perniciosas o negativas a los demás, concretamente
repito, en el tema de ruido, en el tema de olores, en el tema de paisaje, en el
tema de licencias, de concesiones que ya se está aplicando; ya las
corporaciones, las mismas autoridades ambientales hacen control riguroso,
revocan permisos, modifican permisos, suspenden obras, hacen demolición de
obras, posiblemente niegan los permisos.

276
Los bienes de uso público

El siguiente artículo, es el sesenta y tres que habla sobre los bienes de uso
público, que son unos bienes especiales. Dice, los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico, y los demás que diga la ley, es decir hay
un listado de bienes, parques, tierras arqueológicas, tierras de resguardo, los
bienes de uso público, tienen tres características: son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.

Este es un tema que no estaba en la constitución, pero estaba en el código


de recursos naturales y hacía relación a que esta serie de bienes en particular,
zonas especiales, zonas de resguardos, zonas de parques, zonas de reserva
tienen un régimen especial: primero, que son inalienables, es decir que están
fuera del comercio; esta es la razón de que en los parques naturales, desde el
más grande hasta el más pequeño, los que tienen declaración de parque natural,
no se puedan hacer actividades comerciales. No puede haber trabajo comercial
sobre un parque natural; esta es la razón de ser de esas normas, esas
sentencias del consejo de estado frente a islas de Barú, islas del Rosario, es
decir, estas decisiones legales en donde el legislativo en algún momento dijo,
esta zona en esta coordenada, este territorio tiene un régimen especial, tiene
un régimen de parque natural, y eso es un régimen especial, entonces la primera
característica son inalienables, es decir, fuera del comercio, no se pueden
comprar ni vender, ni hipotecar.

La segunda característica es que son imprescriptibles, es decir, que


sobre ellos el transcurso del tiempo ni quita ni da derechos; nadie puede invocar
“es que llevo en el parque natural treinta años”, entonces va a invocar una
pertenencia, o un posesorio para que le adjudiquen; no, de ahí la importancia de
distinguir cuándo fue la declaratoria, como lo ha reiterado el consejo de estado
antes de la declaratoria y después de la declaratoria, si la persona entró al

277
inmueble, al bien, al parque antes de la declaratoria por supuesto que tiene
derechos, y hay unas condiciones jurídicas consolidadas que tienen que ser
reconocidas, indemnizadas, compradas como sea. Pero si llega después de la
declaratoria, no tiene ningún derecho patrimonial.

Y la tercera característica es que estos bienes son inembargables, lo que


significa que sobre ellos no pueden caer medidas cautelares, ni siquiera de los
organismos de control. En resumen, estos bienes están fuera del comercio,
fuera de las prescripciones, de las caducidades, de las posesiones, de los
posesorios de los reivindicativos, de los reivindicatorios y, por supuesto, aquí
bajo esta última condición por fuera de medidas cautelares. Ese es el artículo
sesenta y tres, que tiene mucho que ver con el tema del distrito, en los cerros
orientales.

Ustedes saben todo el complejo problema que hay en los cerros orientales,
producto de una declaratoria del INDERENA de crear un parque natural y no
haberlo registrado. Porque es que los bienes de uso público como éstos, por
muy bienes de uso público que sean, deben someterse al derecho civil, el
derecho registrado, pues si no se registran como sucedió con los cerros
orientales, ocurre el fenómeno de la no oponibilidad, es decir, no puede ser
oponible a terceros, no puede ser contrastado contra terceros. Como no se ha
registrado, eso permitió que por muchos años, casi treinta, el desgobierno
primara en la medida en que algunos sí sabían, otros no sabían, se generaban
derechos a través de las alcaldías locales, de la oficina de planeación, luego de
los curadores, porque no existía un registro sobre el inmueble, esa condición de
parque no estaba registrada, entonces no generaba oponibilidad; ese es el gran
origen, el gran problema del tema de los cerros, uno de los grandes problemas
por supuesto, otros, la ocupación ilegal, pero este es el origen de todo, el origen
de todo es que hay una declaratoria de un parque que no se registró y, al no
haberse registrado, pues no generó efectos ante terceros, y se presentó la
avalancha de construcciones, de invasiones, de colonos, de urbanizadores, unos

278
legales, otros ilegales, que los tienen en la situación que hoy afronta este
ecosistema.

El siguiente articulo, el 66, es una norma que no es muy ambiental y a eso


nos hemos referido al comienzo de la charla, pero que tiene una incidencia
ambiental clara. Dice el articulo que las normas que se dicten en materia
crediticia deben tener en cuenta los ciclos de las cosechas, los riesgos
inherentes y las calamidades ambientales; observen que es una norma dirigida
al banco de la república, como a la superintendencia financiera antes bancaria.

Expliquemos la norma con un ejemplo. Cuando se produce un proceso de


una siembra o un cultivo cualquiera, escojamos el arroz, el arroz es un cultivo
semestral, es un cultivo que dura seis meses su proceso vegetativo, se prepara
el terreno, se abona, se limpia, se siembra el arroz, a los sesenta días según el
tipo de arroz, si es riego o secado se le echa agua o no se le echa agua, se le
aplican insumos… bueno, y normalmente, si no media nada anormal, a los seis
meses está el arroz para cortar. Eso es un proceso normal de un cultivo como el
arroz -por escoger alguno-, ¿qué ocurre?, puede ocurrir que en el día sesenta,
noventa o ciento veinte, como pasa todos los días en Colombia,
desafortunadamente, llegó el río Cauca y se desbordó y se llevó el cultivo.

Estamos hablando de 1991, cuando se escribió la norma, en ese entonces


estamos iniciando el proceso del fenómeno del Niño, la mas grave crisis
agropecuaria que haya tenido el país y esa norma tiene esa razón de ser.
Entonces, ocurre que en el día sesenta, noventa, pasó el río y se llevó el cultivo,
así las cosas, el banco privado o público dice, hombre de malas, lástima pero
aquí me debe una cartera vencida; ese un caso; el otro, el de los riesgos
inherentes: puede ocurrir que el señor sembró, la semilla se dañó al mes; el día
ciento cincuenta hasta ese día alcanzó el arroz, ese día hay que cortarlo,
entonces hay un deterioro de la producción; si el tipo estaba esperando cien

279
bultos de arroz, que es lo normal, lo promedio, le llegaron treinta, cuarenta o
veinte.

Tercer problema, los ciclos. A veces hay mucho calor, mucha lluvia o
mucho viento. Lo que dice la norma, esta norma del artículo 66, lo que el
constituyente dice es, ustedes, los que dicten normas de crédito deben tener en
cuenta estos tres factores: los ciclos, los riesgos y las calamidades. ¿Esto cómo
se ha visto en la práctica? Muy bien aplicado, se estableció el seguro ecológico
en el año 97; no funcionaba mucho pero después funcionó bajo el esquema de
la responsabilidad ordinaria, del seguro ordinario, pero se estableció el seguro
ecológico, el seguro de cosecha, se establecieron en los créditos agropecuarios
este tipo de cláusulas, es decir, son unas cláusulas de salvaguardia en caso de
que se presente un riesgo, una calamidad, una alteración del ciclo.

En conclusión, hoy el agricultor está más protegido ante estos temas, estas
calamidades, y los pagarés de las obligaciones, en muchos casos, no en todos
desafortunadamente, tienen estas condiciones que permiten que el banco no
pueda ejecutar al usuario por el crédito o que le permiten que haya una especie
de prórroga. A esto agréguenle, en el caso de los ciclos de las cosechas,
pónganle que no le pasó nada malo, llegó el día 180 recogió el arroz perfecto, un
gran arroz muy buena producción, no cogió 100 bultos sino 120, pero el señor
no recibe el pago al otro día, el señor corta el arroz, se lo entrega al molino y el
molino le dice venga en 30 días, venga en 45 días; es lo normal, no estoy
hablando nada que no sea de casos concretos. En esos casos pasaba lo mismo,
entonces la persona con un arroz muy bueno, con un arroz perfecto, su manejo
climático, estaba incurriendo en una mora de 30, 60 días. La acumulación de
todos estos problemas fue lo que dio lugar a la quiebra del sector agropecuario
en los años 91, 92 y 93 que produjo la crisis agropecuaria más grave que haya
tenido el país en los últimos cincuenta años.

280
Ante eso el presidente Andrés Pastrana, se inventó, también producto de
esta norma constitucional, el famoso programa del PRAM, que es un programa
de reactivación agropecuaria. En razón a la existencia de un gran número de
agricultores insertos en las centrales de riesgo por no haberle pagado a los
bancos, es decir bloqueados completamente por el sistema financiero se
inventaron este PRAM, para comprar la cartera vencida de los agricultores y
sacarlos del atafago, del ahogo financiero y darles un segundo aire. Desconozco
la cifra real, pero alguien me decía que más del 60% de los agricultores que se
beneficiaron con ese PRAM salieron adelante, al sacarlos de las centrales de
riesgo, porque el estado a través de FINAGRO compró la cartera, compró no en
el sentido de condonación, sino les compró la cartera y les dio plazos para las
carteras vencidas 4, 5 años con 2 o 3 de gracia. Muchos de estos agricultores
salieron al otro lado, ya pueden respirar no todos desafortunadamente; claro,
luego se presentó un primer vencimiento de ese crédito, algunos alcanzaron a
pagar, otros refinanciaron, bueno, en conclusión, estamos hablando de 10 años
para acá, si fue posible que esta norma constitucional generara beneficios
concretos, palpables, para agricultores a quienes los ciclos de las cosechas, los
riesgos inherentes y las calamidades ambientales los sacó del mercado.

Por eso miren cómo una norma de estas, que no se ve como ambiental,
sino financiera, más de la superintendencia, más del banco de la república, es
una norma con alto contenido ambiental, agropecuario, que ha solucionado
problemas concretos de los campesinos.

El articulo 67 habla sobre la educación ambiental. Sin lugar a duda es uno


de los artículos más importantes, más de visión estratégica del estado, al incluir
como norma constitucional, no solo la educación en general, sino también la
educación ambiental. Dice el articulo que la educación es un derecho de la
persona, y debe la educación formar al colombiano para la protección del
ambiente. Se introduce concretamente en el pénsum, en la agenda del colegio,
en la agenda de la universidad, en la agenda de los diplomados, de los

281
postgrados, en la agenda de madres cabeza de familia, de desplazados, de
comunidades étnicas, de comunidades afro colombianas, se mete muy
profundamente en la educación, uno de cuyos fines, repito, es la protección del
ambiente; no es educar por educar, es educar para proteger el ambiente. Sin
lugar a dudas aquí me extendería horas, pero este es un tema que ha sido
desarrollado por numerosas sentencias. Está después el decreto 1743 del 94,
estas son las normas que han creado el servicio militar ecológico, el tema de los
policías ambientales, es decir, una avalancha de normas para promover la
educación ambiental, no lo dudo, uno de los grandes logros de la carta política
del 91.

El derecho a un ambiente sano

Llegamos al artículo 79, que habla del derecho a gozar un ambiente sano;
imagínense, nosotros venimos de ser un país garantista con muchos derechos,
este derecho, el derecho al ambiente sano estaba ya incorporado en el código
del año 74, el articulo 7 del código de recursos naturales ya hablaba del derecho
al ambiente sano, pero nadie lo aplicaba, no había acciones populares, ni
siquiera con la ley 472 del 98, que era una norma como si no existiera, como
simbólica, tuvo que venir la constitución, elevarlo a rasgo constitucional, rango
de derecho constitucional, para que se volviera uno de los derechos más
invocados vía acciones judiciales, vía acciones populares. Acuérdense que entre
1992, es decir cuando arranca la constitución, a 1998, la mayoría de acciones de
tutela se interponen invocando el derecho al ambiente sano ¿Por qué cito esa
fecha? Porque en el 98 se produce la ley 472, de acciones populares.

Esa ley de acciones populares es la que dice que, a través de la acción


popular, se va a proteger el derecho al ambiente sano. Antes de que se
expidiera esta ley, la 472, se protegía vía acción de tutela. Sucedió que este
artículo no quedó dentro del listado de derechos fundamentales, sino dentro del
listado de los colectivos; por muchos años se interpretó que este no era un

282
derecho fundamental, repito, por estos años 92 al 98 no se le consideró un
derecho fundamental, solo y por acepción en la medida en que, por conexidad,
estuviera afectando un derecho de primera generación, como vida o salud,
entonces la Corte decía, solo si es afectado el derecho a la vida o a la salud
entonces ahí si le protejo el derecho al ambiente sano. Esto, aunque es
reconocido como un avance, para mí es un error, porque coloca el derecho al
ambiente sano en la categoría de un derecho secundario, de un derecho
condicionado por otro. Volteó un poco la afirmación, ¿Qué mas importante que
un entorno adecuado, que un entorno sano para garantizar la vida y la salud?
Entonces es muy fácil hacer análisis retrospectivo, retroactivo; pero el haberle
dado esa condición de derecho condicionado, le restó importancia al derecho.

Ya después de 1998, cuando entra en vigencia la acción popular, claro es


la avalancha de acciones populares por la petición de este derecho, hay una
verdadera revolución en Colombia, en acciones populares en materia ambiental,
porque el ciudadano de a pie, la madre cabeza de familia, el anciano, el colegio,
el minusválido, el campesino, el agricultor, el comerciante, el profesional, tiene
una herramienta a la mano, concreta, para lograr lo que no ha producido el
estado y a través de una sentencia se puede hacer. Son conquistas chiquitas, en
donde la persona logra que le quiten el basurero de enfrente, que le limpien el
basurero que hace cincuenta años no limpian y se volvió un deposito de chulos y
de maleantes, logra que le limpien el humedal, logra que le exijan la licencia
ambiental a la fábrica de enseguida, logra que le suspendan la licencia
ambiental a la fábrica de enseguida. Son miles y miles de tutelas y acciones
populares que logran una verdadera revolución, es decir, cómo el poder
ciudadano del cual ustedes hacen un apoyo importante, acción por acción, barrio
por barrio, junta de acción popular, junta de acción local, localidad, el edil, el
ciudadano, el contralor ambiental, el contralor ciudadano logran pequeñas
conquistas que constituyen, eso sí, una verdadera revolución.

283
Hoy en día, el derecho al ambiente sano ya nadie discute que sea un
derecho fundamental, ya no lo discute nadie, la misma Corte lo ha dicho en
sentencias del 2000 para acá, es un verdadero derecho fundamental. Esa
discusión se refleja en las constituciones posteriores; nuestra constitución del 91
lo incluyó como colectivo, otras constituciones posteriores, Venezuela, Ecuador,
Paraguay, inclusive lo colocan como un derecho fundamental, colectivo e
individual, que puede ser interpuesto, no solo por la colectividad, sino
individualmente. Ese es un avance enorme.

Pero, con nuestra tradición santanderista estamos muy apegados a la


forma; en ese sentido, como la acción popular habla de un mínimo de
veinticinco personas, si hay veintitrés cómo hacen; o si hay cinco o hay una sola
persona, entonces, estos son avances que la Corte ha venido reconociendo
individualmente pero que requieren, como en otros casos, un apoyo legal, una
reglamentación de la norma. Lo cierto es que esto se está aplicando realmente,
en el país hay muchas tutelas, menos que antes, hay muchas acciones
populares, menos que al comienzo, pero este es un derecho que ya es
fundamental y eso genera unas consecuencias importantes para su prueba, la
prueba de derecho al ambiente, este es un tema muy en formación porque la
prueba muchas veces, la señora, la viuda, el viudo o el minusválido no tienen los
elementos probatorios para invocar que le están afectando los derechos al
ambiente sano.

Y hay todo el tema de veedurías, todo el tema de contralores, el tema de


defensores, que han hecho una magnífica labor. En conclusión, este derecho ya
es fundamental, se puede interponer por vía individual, por vía colectiva claro, el
tema es probatorio, así como hay un aforismo en el derecho que dice judis
judicata secundun probata et alegata, el juez falla según lo probado y lo alegado;
así como a uno le chocan el vehículo o le roban, la prueba cuál es, el vehículo
averiado, aquí pasa lo mismo en materia ambiental: la discusión probatoria la
discusión judicial muchas veces se cae por falta de pruebas. Claro, es un bien

284
público, es un bien colectivo, es un bien de uso público, pero en la lectura
procesal que tiene un juez frente a un expediente, tiene una enorme limitación si
no encuentra una prueba de la afectación concreta.

Yo recuerdo, en mis épocas de abogado litigante, de una demanda en el


embalse del Muña; los habitantes de Sibaté en contra de la empresa de energía,
la empresa de acueducto, del ministerio de agricultura, ambiente, una demanda
de esas grandes, colectivas, en donde una de las dificultades más fuertes del
demandante, es la dificultad probatoria. El demandante decía en esa época hace
6, 7 años, que el embalse había generado problemas de salud en los niños, el
embalse estaba generando problemas en la vida. Hablábamos esta tarde de la
intimidad, pero esto hay que probarlo, evidentemente, las afirmaciones frente a
intereses públicos como éstos, tienen un soporte importante, pero hay que
probarlo, ¿como se prueba?, lo mínimo que le enseñan a uno en pruebas es un
certificado médico que diga, yo atendí 15 niños por olores, por picaduras, eso es
lo único que se pide, por el hecho de ser un interés público no quiere decir que
no se deba probar; hay que probarlo a la justicia, hay que ayudarle; entonces,
después se viene la avalancha de declaraciones, es que es contra los ricos, es
contra el poder; no, hay que demostrarlo. En este momento se está dando una
transición importante, y es que están empezando a salir los fallos ya en segunda
instancia, fuertes, en materia ambiental.

Es decir, de aquí en adelante va a venir una avalancha de fallos de


segunda instancia, del Consejo de Estado, de tribunales, donde ya empiezan a
haber condenas importantes al estado; pero eso es un proceso; no es de la
noche a la mañana.

Otra afirmación que se hacia en esa demanda, era la de la disminución


patrimonial de los bienes de las personas que viven allí. La gente decía, compré
una casa aquí en Sibaté por treinta millones y ya hoy me vale quince; eso es
cierto, pero hay que probarlo. Un avalúo de inmobiliaria reconocida. Esto a qué

285
va; ustedes que tienen permanente relación con el poder ciudadano y a nosotros
nos toca también como academia. Esta es una rama del derecho común y
corriente; así como uno prueba el daño y el estrellón y la agresión y la herida,
ésto también hay que probarlo, su condición de bien público no exime de la
prueba, es más, como hay unas normas que dicen que la carga de la prueba la
tiene el demandado, muchas veces el demandado dice, no yo no tengo plata,
como se van a ir en contra mío si yo no puedo probar; ahí hay una distorsión
popular muy clara en el sentido de que, por ser un bien de uso público, entonces
no tiene que ser probado, es como afirmarlo y ya por eso se da por entendido;
eso no es cierto. Buena parte de las expectativas que se generan los
ciudadanos con las demandas ambientales, se caen por este tema, porque no
prueban las cosas. El abogado les dice, aquí nos vamos a enriquecer, y
probatorimente son debates muy débiles, muy flojos y fácilmente un abogado, un
juez, dice no, no se pudo probar el daño, no hay forma de probar la
responsabilidad y el nexo de causalidad, entonces fallan en contra de los
intereses de los ciudadanos y eso es importante revisarlo.

Premisas para el desarrollo sostenible

El articulo 80 se refiere al famoso desarrollo sostenible, del que tanto


hemos hablado. En el país se consagra un modelo de desarrollo, repito no es
conservador, ni liberal, ni neoliberal, ni comunista, ni socialista ni de centro, ni de
derecha, es un modelo económico que dice que hay que usar los recursos
naturales racionalmente, de tal forma que las nuevas generaciones puedan usar
los mismos recursos naturales.

¿Cuales son los presupuestos de desarrollo sostenible?, conservar


recursos naturales primero que todo, lo misional; uno no puede en nombre del
desarrollo sostenible, en nombre de la paz, en nombre de la pobreza, hacer un
uso indiscriminado del recurso natural; primer requisito, uso. Usarlos con
conservación y protección; segundo requisito, valoración económica de los

286
recursos, que yo sepa utilizar esta agua, -en aguas ya hay tasas retributivas-; en
aire todavía no, pero para allá vamos; tendremos que fijar en algún momento
tasas de uso del aire, como lo hay en muchos países; el tema del paisaje,
bueno, en general que nos quede en materia de desarrollo sostenible que hay
un modelo económico, que el país consagró, que el país desarrolló, que está por
reglamentar, pero que está para beneficio de las generaciones actuales y de las
futuras.

Desechos tóxicos y residuos peligrosos

El siguiente artículo es el 81, que habla de las armas químicas, biológicas y


nucleares; no necesitamos ser una potencia nuclear para que el artículo se
aplique. La norma prohíbe la fabricación, importación, posesión y uso de armas
químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio de
residuos nucleares y desechos tóxicos. Aquí es necesaria una aclaración, así
que discúlpenme el énfasis que hago. Una cosa son los desechos tóxicos y otra
cosa son los residuos peligrosos; son dos cosas distintas. Los residuos
peligrosos son los residuos de los químicos, de los agroquímicos, de los abonos
que siempre han estado, que nunca se han ido. Desde siempre la humanidad
siembra y se ha inventado los químicos, esos son los residuos peligrosos.

Los que están prohibidos por la constitución son los tóxicos, los nucleares,
esa es otra discusión, cuáles son los peligrosos: los químicos, los agroquímicos,
con los que se abona la flor, el jardín, el arroz, la papaya, la siembra común y
corriente. Por qué hago este énfasis: mundialmente, la práctica de eliminación
de los residuos peligrosos, de los químicos, era la de enterrar estos residuos; las
mismas casas fabricantes y las importadoras decían: vencido el periodo de
caducidad del químico, por favor entiérrelo, abra un hueco a un metro, dos
metros y entierre el químico. Esto se hace en todo el mundo, en el África, en el
Asia, en Europa, en América, en Oceanía… esta es una práctica mundial; por
supuesto le hizo mucho daño al planeta tierra. Diez años después, estamos

287
volviendo donde se enterraron estos químicos, claro con afectación de aguas
subterráneas, con afectación de comunidades, con deterioro de la salud,
especialmente de los mas perjudicados, de los mas desamparados con grandes
problemas de salud pública, en el mundo entero, no solo en Colombia, en el
mundo entero.

En Colombia hablan de 2.500 sitios de entierro; creo que hay muchos más.
Sitios en donde hoy están construyendo o donde está llegando la frontera
urbanística del municipio, están llegando a construir un barrio o un colegio y
están encontrado olores nauseabundos, están encontrando químicos a uno o
dos metros de profundidad, con problemas gravísimos para la comunidad.

Hoy en día la recomendación no es enterrar; la recomendación es eliminar


y hay empresas dedicadas a eso. Es más, estos químicos son materia prima de
fabricación de cemento y de acero. De tal manera que, esas empresas
productoras de cemento y de acero, buscan esos químicos como materia prima.
El problema ahí es un poco social, se ha vuelto hasta político,
desafortunadamente, porque a las comunidades no les gusta que frente a su
pueblo, frente a su comunidad, transite un vehículo con residuos peligrosos.

En los años 2004 y 2005, Holanda apoyó al gobierno colombiano para la


eliminación de buena parte de estos químicos que se encontraban en el
municipio de El Copey, Cesar. Estos químicos llegaron allá, porque eran los
químicos de la agricultura de la Costa, precisamente algodón, que como se
quebró, -la Federación de Algodones se quebró en la década de los 90-,
entonces esos químicos se quedaron en bodegas, grandes envases de
químicos. El Ministerio de Agricultura, con el apoyo del gobierno holandés logró
que saliera un gran cargamento de estos químicos para Holanda, porque en
Colombia no estaba permitida, en ese entonces, la eliminación de estos
químicos. Qué nos queda de este artículo, pues sin duda es una modernización;
el país no puede ni importar, ni producir, ni comercializar armas químicas

288
biológicas y nucleares. Sobre el tema de recursos genéticos, su regulación, que
ya está funcionando en el país.

El artículo 82 habla sobre el espacio público, que tiene mucho que ver con
las Contralorías. Dice que “Es deber del Estado velar por la protección e
integridad del espacio público en donde la destinación del uso común prevalece
sobre el interés particular”.

Los deberes ambientales de los ciudadanos

El siguiente artículo es el 95 que ya les he esbozado de alguna forma y que


habla de los deberes ambientales de los ciudadanos. Cuando les hablé del
artículo 8 al comienzo, les dije que había que leerlo en coordinación con el 95.
Por eso, en mi modesta opinión, uno de los dos sobra, de pronto éste, pero
bueno. Dice el artículo que uno de los deberes de los ciudadanos, el 8º, es
proteger el medio ambiente. Así como les dije al comienzo, es la forma como el
Estado se ha protegido, como el Estado ha ido al ataque. Cuando lo demandan,
él también se defiende. Usted también ha debido proteger. Usted también ha
debido conservar. Usted está en ronda de río. Usted está en zona de
amortiguación. Usted también está en zona de riesgo.

La Emergencia Ecológica

Viene un artículo muy importante, el 215 que habla sobre la declaratoria de


emergencia ecológica. Esta es una norma también trascendental, porque
introduce un nuevo estado de excepción. Acuérdense que el estado de
excepción antes de la Carta del 91, era el estado de sitio, con problemas de
orden público; ahora se llama estado de conmoción interior y la declaratoria de
emergencia económica que hoy persiste; pero se introdujo en el 91 este nuevo
estado de excepción, que consiste en la declaratoria de emergencia ecológica.
Esto quiere decir, que el poder ejecutivo, el Presidente, el gobernador, el

289
alcalde, tienen herramientas para declarar turbado el orden ecológico cuando
hay una emergencia ecológica y pueden tomar medidas de orden ecológico, que
es lo que quiero recalcar, perdonen el énfasis.

Un ejemplo nos ayuda a entender la norma. Cuando se presentó el


problema de Armero, 13 y 14 de noviembre del 85, el Presidente Betancourt
declaró la emergencia económica y adoptó medidas de orden económico en el
tema de crédito, en el tema de plazos, en el tema tributario; pero no se
declararon medidas de orden ecológico. Hoy en día, bajo la égida de la carta del
91, se puede declarar el estado de emergencia ecológica cuando se afecta el
orden ecológico.

Si esta norma hubiera estado vigente en el 85, el Presidente Betancourt


habría podido tomar medidas de orden ecológico, frente a un problema
ecológico. Una medida de orden ecológico, por ejemplo, es acabar de demoler el
punto en donde hubo el desbordamiento del río Guayabero, con dinamita haber
demolido; haber tomado una medida de arborización inmediata, de pradización,
haber tomado una medida de aumentar el caudal del río, es decir, medidas que
no esperan un consejo ministerial, un consejo de seguridad, sino medidas para
tomarlas a través de un decreto, ordenar que sean eximidas de ley 80.

En conclusión, es un estado de excepción que está ahí para emergencias


ecológicas. Desafortunadamente son esas normas que uno no quisiera aplicar,
pero que están ahí. Para concluir este tema, es un estado de excepción que el
poder ejecutivo tiene para tomar medidas de orden ecológico, sin perjuicio por
supuesto de las medidas económicas que haya que tomar; son las primeras, las
inmediatas. Pero este es un estado de excepción que está para ser aplicado.

290
Las relaciones ecológicas internacionales

El artículo 226 habla de la internacionalización de las relaciones ecológicas,


o algo así como incluir en la agenda diplomática los temas ambientales. La
norma dice que la variable ambiental debe estar agendada en las relaciones
diplomáticas. Debe estar incluida, sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia, no igualdad. Equidad, reciprocidad y conveniencia. A mí me tocó
asistir, en mi cargo de Viceministro, a unas reuniones con la comisión
negociadora colombo-venezolana, que en estos días está en boga por el tema
del diferendo que parece va a ser resuelto. En esa comisión, la discusión ya no
es limítrofe, la discusión es ambiental. El Presidente Chávez, el gobierno
venezolano le está pidiendo al gobierno colombiano -y eso es de conocimiento
público-, que las cuatro cuencas fronterizas entre Colombia y Venezuela, -es
una frontera muy sensible, las cuatro cuencas son: Arauca, Meta-Orinoco,
Catatumbo y Paraguachón-, le está pidiendo al gobierno colombiano que se
preocupe por estas cuencas y que haga inversiones en la parte alta de las
cuencas. Nosotros somos parte alta de las cuencas, nosotros estamos arriba.
Entonces el gobierno venezolano está pidiendo, en un proceso largo de
negociación, que Colombia le entregue el agua lo más apta posible. Sin lugar a
dudas es una pretensión, digamos noble, en la medida en que la cuenca baja
que es Venezuela, no quiere recibir agua en malas condiciones. Un poco la
proposición hay que invertirla. Invirtamos en la cuenca alta colombiana
pensando primero en nuestros compatriotas, que son los que viven en el lado de
acá, los colombianos que viven del lado de acá de estas cuatro cuencas son los
primeros beneficiarios.

Un poco la observación que uno hace, es que el tema ambiental,


concretamente estas cuatro cuencas, se volvió una discusión de alto gobierno,
una discusión en donde se nota la preocupación de lado y lado, pero que hay
que hacer las cosas. Nosotros no podemos esperar que la agenda diplomática,

291
que la agenda fronteriza la dicten desde afuera. Uno debe velar que los
nuestros tengan agua limpia. Claro, al otro lado hay una población importante,
una amplia población en la frontera venezolana. Pero hay que pensar primer en
las cuencas desde el punto de vista colombiano.

La reflexión es que ésta ya es una preocupación de los dos gobiernos. Al


comienzo, ese tema no se tocaba, era un tema vedado. Ahora ese tema está en
la agenda de los dos gobiernos. Es, cómo desde lo diplomático, se puede
impactar positivamente, como lo he venido diciendo reiteradamente, temas de
pobreza y temas de desempleo.

Vienen dos artículos que tienen que ver con ustedes, el 268 y el 277. El
primero habla de las funciones ambientales de la Contraloría y el segundo de las
funciones ambientales de la Procuraduría.

Miremos los últimos artículos. El 289 tiene que ver con el 226. El artículo
289 habla de cooperación ambiental en entidades fronterizas. Qué quiere decir
ésto? Que el departamento de la frontera nuestra puede entrar a hacer
actividades ambientales con la provincia fronteriza. Concretamente, el
gobernador de Norte de Santander pueda hacer actividades ambientales con el
gobernador del Estado de San Cristóbal, y en el caso ecuatoriano lo mismo.
Esta es una norma que no por atacar el principio de centralización, hay que
decirlo, es una norma complicada de aplicar, porque dejar los temas de
relaciones internacionales en manos de una autoridad fronteriza, genera unos
riesgos. Yo, por supuesto, no es que esté en contra de la descentralización; lo
que me parece es que los temas diplomáticos, son temas del alto gobierno, tanto
del de allá como del de acá. Pero bueno, la norma está ahí. Lo que dice es que
puede haber cooperación fronteriza entre las autoridades de lado y lado, en
materia ambiental.

292
Continuamos con otros artículos, sobre los que ya he hablado previamente.
El que se refiere a las funciones ambientales de las entidades territoriales. Yo
les decía con algo de crítica, que los gobernadores y los alcaldes se relajan y
descargan sus obligaciones ambientales en las corporaciones autónomas, en la
CAR de Cundinamarca, en Corpoboyacá, Corantioquia, Cardique,
Corpoamazonía, porque no tienen claro que los gobernadores y los alcaldes a
través de los concejos y las asambleas tienen funciones ambientales. A eso me
refiero. Entonces el artículo 300, habla sobre funciones ambientales de las
asambleas, sin perjuicio de la CAR.

El artículo 310 hace relación a las funciones ambientales de San Andrés y


Providencia, fue un régimen que se creo especial. El 313 habla sobre funciones
ambientales de los concejos, o sea de los municipios. El 330 habla sobre
funciones ambientales de los territorios indígenas. Estas tres entidades
territoriales: municipio, departamento y autoridad indígena tienen funciones
ambientales; aquí la democracia es aportando todos, no es solo reconocer los
derechos de los indígenas que, sin lugar a dudas, en una obligación histórica,
una obligación tardía que apenas se ha venido a honrar, sino también a
asignarle funciones. Esto es haciendo de lado y lado. Se le reconocen derechos,
se le reconocen garantías, pero también obligaciones.

Sigue el artículo 331 sobre Corporación Autónoma del Río Magdalena, crea
una autoridad ambiental, una autoridad grande que es Cormagdalena, cuyas
funciones, primero que todo, son fluviales, es la autoridad encargada de la
navegación sobre el río. Esto le ha generado obligaciones ambientales
derivadas de la Constitución y de la reglamentación, pero que la han puesto en
algunos casos en contravía con Corporaciones Autónomas de toda la cuenca.
Hoy en día hay una magnifica colaboración entre Cormagdalena y las
Corporaciones, pero hacen falta recursos, a pesar de que fue creada por
Constitución, pareciera que con muchos recursos, y sin embargo no ocurre así.
El Estado necesita fortalecer a Cormagdalena, porque la labor que realiza es

293
titánica, con muy pocos recursos, cada día con menos: ejercer la vigilancia del
río; mirar el tema de navegabilidad; mirar el tema erosión, el tema de dragado; el
tema de un río que es la vena, esencia de la nación, que recibe todo lo malo,
todos los residuos, recibe todas las aguas negras y sobre el cual lo que se ha
hecho, que es mucho, no es suficiente. Ojala se mire más la importancia de
ésto.

Posteriormente, el artículo 332 sobre propiedad del subsuelo y de los


recursos naturales. Artículo histórico, artículo muy viejo que hace relación al
tema de la propiedad del subsuelo, el subsuelo es de la nación, el tema de
minería, carbón, gas, es una norma muy vieja que viene desde las
Constituciones anteriores.

El medio ambiente, límite a la libertad económica

Vienen los dos últimos artículos que quiero comentar; recomiendo que si
hay dormidos, despertarlos, porque si escuchan estos dos últimos artículos han
podido cubrir toda la conferencia. Me refiero a los artículos 333 y 334. El
primero. Artículo 333, no obstante todo lo que hemos dicho: función ecológica,
derecho al ambiente, desarrollo sostenible, emergencia ecológica, saneamiento
ambiental, como si eso no fuera suficiente, el artículo 333 dice que el ambiente
es un límite a la libertad económica. Miren el tamaño de esa afirmación: el
ambiente es un límite a la libertad económica. Es decir, así como nos hemos
casado con un modelo económico abierto, de mercado, de economía, de
propiedad privada, a pesar de ese modelo, el medio ambiente es un límite a la
libertad económica. Volteemos la afirmación. La libertad económica no es
ilimitada. Repito, estamos casados con un modelo comercial de apertura, un
modelo de mercados abiertos de respeto a la propiedad, pero ese no es un
esquema absoluto, ese no es un esquema ilimitado; esto quiere decir el artículo
333: que el medio ambiente es un límite a la libertad económica y esta es una

294
afirmación muy fuerte, muy grande, pero muy profunda, frente a lo que es el
modelo constitucional colombiano.

El papel del Estado para garantizar un ambiente sano

Y el último artículo que les quería comentar, no porque los demás no sean
importantes, es el 334, que habla sobre la intervención del Estado en la
economía para la preservación de un ambiente sano. No obstante lo anterior,
todo lo que hemos hablado de función ecológica, propiedad, saneamiento,
desarrollo sostenible, derechos, obligaciones, el artículo dice: el Estado puede
intervenir en la economía para la preservación de un ambiente sano. Miren el
tamaño de la afirmación: el Estado puede intervenir en la economía; cuando uno
habla de intervenir en la economía se le viene a la memoria el tema de
impuestos, el tema de devaluación, si el dólar está muy bajo pues hay que
intervenir, si el dólar está muy alto hay que intervenir, si hay un problema de
ausencia de recursos, el Estado baja el encaje bancario, o lo sube, según lo que
esté pasando. Pues en materia ambiental pasa lo mismo. El Estado puede tomar
medidas para intervenir, de tal forma que se preserve el ambiente sano. Casos
concretos, cómo lo está haciendo el Estado. Una de las normas es la de los
beneficios y exenciones tributarias.

El Estado, para promover productos limpios, para promover tecnología


limpia, para estimular que los empresarios se metan en tecnología limpia, en
ahorro de energía, en menos combustible, en combustible limpio, ha diseñado
unos beneficios tributarios que consisten en devolución de IVA cuando se
acredita ante el Ministerio del Medio Ambiente que se trae maquinaria de bajo
impacto ambiental, de uso eficiente y racional de energía; en términos

295
generales, cuando se trae maquinaria que estimula tecnología limpia, tecnología
productiva sin lugar a dudas, pero limpias, de ahorro, de menos producción de
combustible fósil.

Y la otra forma en que el Estado interviene en este tema, es el que tiene


que ver con licencias ambientales. Si el Estado quiere estimular una actividad,
que está regulada, que está limitada por las normas ambientales, entonces
reduce las exigencias ambientales o las aprieta en caso contrario. Estos son dos
casos concretos en que el Estado interviene en la economía para preservar un
ambiente sano, es decir, para estimular que empresarios, industriales, que
empresas públicas o privadas hagan inversiones de bajo impacto ambiental o de
reducción de impacto ambiental.

Hay otros artículos, pero en términos generales esta era la presentación


muy rápida que tenía yo para la tarde y estamos atentos a preguntas si las
quieren formular.

Muchas gracias

296
PRESENTE Y FUTURO DEL

CONTROL FISCAL Y LA

RESPONSABILIDAD FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA

297
PRESENTE Y FUTURO DEL CONTROL FISCAL Y LA
RESPONSABILIDAD FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA

Abogado de la Universidad del Rosario. Doctor en Derecho de la Universidad Alfonso X el


Sabio de España. Magíster en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario. Director de
Estudios de la Maestría en Derecho Administrativo en la misma universidad. Profesor Titular.
Asesor parlamentario. En esta última condición dispone de la información más actualizada sobre
la discusión que se ha dado, a nivel nacional, con las contralorías territoriales, la contraloría
general, los parlamentarios, frente a las modificaciones relacionadas con la ley de control fiscal y
el ejercicio de control fiscal en el país. Por eso es muy importante también su intervención en
esta oportunidad.

PRESENTACIÓN

Buenas tardes para todas y todos. En primer lugar, quiero agradecer a los
organizadores de este evento, por la deferencia que han tenido para con el
suscrito, al invitarme a departir en esta jornada académica, acerca del tema de
“Presente y futuro de del control fiscal y la responsabilidad fiscal”, gratitud que se
maximiza en la medida en que me siento como en mi casa; para muchos de
ustedes este es un rostro familiar, dado que tuve la feliz ocasión de tener la
experiencia de ser compañero de trabajo en estas lides del control fiscal, cuando
desempeñé varios cargos en la Contraloría de Bogotá, principalmente en el área
de responsabilidad fiscal. Una vez me retiré de la institución, continué con el
interés por estos temas, lo que me llevó a tener la ocasión de aportar, desde mi
experiencia profesional, en el trámite legislativo de la que posteriormente se
convertiría en la ley 610 del 2000, por la cual se regula el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías y, posteriormente,
participar en la discusión del proyecto de ley que presentó a consideración del
Congreso, la Contraloría General de la República, y que pretendía modificar en

298
su integridad tanto las leyes 42 de 1993 como 610 de 2000 y que, por
circunstancias ajenas a la voluntad de sus impulsores, no alcanzó a tener trámite
completo, en el congreso, en esa oportunidad.

No obstante, el tema sigue teniendo vigencia porque, dentro de la nueva


administración de la Contraloría General de la República, se ha conformado un
grupo de trabajo que ha retomado ese fallido proyecto de ley que pretende darle
un nuevo impulso normativo y volverlo a presentar a consideración del
Congreso; y hemos sido nuevamente llamados a participar de este trámite,
sobre todo porque también, desde la academia, en la Universidad del Rosario,
nuestra línea de investigación cuenta con un apoyo institucional de la Agencia
de Cooperación Alemana, uno de cuyos puntos de interés es justamente el
fortalecimiento del control fiscal territorial.

De manera que desde allí estamos haciendo nuestros aportes, para tratar
de que en esta nueva iniciativa legislativa, se tenga en cuenta y se considere la
necesidad de introducir reformas que, aunque reconocemos, no son suficientes
puestas en la misma norma, porque requieren su aplicación, sin duda como
herramienta jurídica podrán facilitar este fortalecimiento, sobre todo después del
fallido intento gubernamental de acabar con el control fiscal territorial, evento en
el cual tuvimos oportunidad de ir hombro a hombro con ustedes, en la defensa
de los organismos de control.

INTRODUCCIÓN

Con base en nuestros antecedentes, dada esta experiencia, me permito


poner a consideración de ustedes una presentación dividida en dos partes: la
primera parte se refiere a la definición de las condiciones básicas para el
fortalecimiento del ejercicio del control fiscal, tanto en el orden nacional y,
principalmente en el nivel territorial, lo cual involucra un diagnóstico acerca de
qué hay en la actualidad y qué se requeriría para alcanzar ese ideal, que permita

299
mejorar el ejercicio de la función fiscalizadora. Y, en un segundo nivel, me han
solicitado hacer una referencia específica a algunos aspectos puntuales, que
ameritan un detenimiento de reflexión doctrinal, acerca de los aspectos
sustantivos de la responsabilidad fiscal, sobre la base de que ya habiendo
trascurrido casi siete años de aplicación de la ley 610, es hora de ahondar en la
discusión acerca del alcance que tiene la responsabilidad patrimonial
correspondiente, referida al ejercicio ilegal o indebido de la gestión fiscal.

PRIMERA PARTE. CONSIDERACIONES BÁSICAS PARA EL


EJERCICIO Y FORTALECIMIENTO DEL CONTROL FISCAL
TERRITORIAL

La determinación de las condiciones básicas para el ejercicio y el


fortalecimiento del control fiscal, comporta el análisis de cuatro variables que
hemos identificado, para esta presentación, de la siguiente manera:

En primer lugar, la existencia de garantías de independencia para el


ejercicio del control.

En segundo lugar, el adecuado marco de relación entre el control fiscal y el


control político.

En tercer lugar, el diseño de la estructura del control fiscal, cuál es el


modelo adecuado para permitir un mejor ejercicio de la función fiscalizadora y
en particular del proceso auditor, como actividad misional de las contralorías y,

En cuarto lugar, y como consecuencia de que haya un ejercicio adecuado


de la auditoria, la efectividad de los mecanismos de responsabilidad que siguen
como consecuencia de los hallazgos fiscales.

300
1. GARANTÍAS DE LA INDEPENDENCIA PARA EL EJERCICIO DEL
CONTROL FISCAL

¿Cuáles son las garantías de independencia que se requieren para que


pueda existir un verdadero control fiscal, que cumpla con su finalidad y para que
el ejercicio de la función fiscalizadora se ejerza sin ingerencias ni interferencias
indebidas de los sujetos vigilados?

1.1. Reconocimiento Jurídico de la Existencia de los Órganos de


Control Fiscal

En primer lugar, se requiere un reconocimiento jurídico de la existencia de


los órganos de fiscalización. La Constitución contempla la existencia de los
órganos de control fiscal, tanto en el nivel nacional como en el nivel territorial, e
inclusive también prevé constitucionalmente el ejercicio de un control fiscal de
segundo nivel, por parte de la Auditoria General de la República.

En ese sentido, la afectación de la existencia de los órganos de control está


mediada por una necesaria reforma constitucional como la que, en efecto, ya se
intentó con el referendo, aunque la garantía de reconocimiento de la existencia
de los órganos de fiscalización se ve relativizada por la circunstancia de que su
regulación legal corresponde a una ley ordinaria y no a una ley orgánica.

Eso permite un amplio margen de maniobra por parte de los gobiernos de


turno que, teniendo una iniciativa legislativa amplia, pueden socavar las bases
de independencia del ejercicio del control y, en esa medida, aunque sigan
existiendo los organismos de control, estrangular o asfixiar con medidas de
corte fiscal, la verdadera independencia para ejercer la función fiscalizadora.

Entonces ¿de qué sirve que haya contralorías, si no cuentan con el


personal, ni con los recursos suficientes para poder llevar a cabo su labor? Ese

301
riesgo siempre existirá, cuando el mecanismo de regulación del ejercicio de la
actividad esté contenido simplemente en la ley ordinaria. Por lo que no sería
descartable impulsar, -así como por ejemplo el funcionamiento de la
administración de justicia requiere de una ley estatutaria y, por ende, el
socavamiento de su independencia, a pesar de los embates que algunos quieren
hacer contra la misma, implica un esfuerzo significativo para variar esa ley
estatutaria,- la labor de los organismos de control y en particular de los órganos
de fiscalización que protegen y defienden la integridad los recursos del erario,
obedezca también a una regulación de superior entidad.

Ello haría más difícil que, en los afanes de recorte del gasto para atender al
cumplimiento de metas macroeconómicas, que no se pueden atender cuando
los gobiernos no controlan su propio gasto, y la incontinencia fiscal la tengan que
frenar con el recorte del gasto de las entidades territoriales, con una ley orgánica
o estatutaria ya no será tan fácil y, en esa medida, se podría dar un paso
adelante para un verdadero reconocimiento de la existencia del órgano de
fiscalización.

No sólo declararlo en la Carta Política, sino darle un estatus especial en su


desarrollo normativo, que lo alindere, que lo proteja, en la medida en que se
haga más difícil, por exigir mayorías calificadas o por exigir trámites especiales,
su modificación simplemente a través de leyes ordinarias, sobre todo porque el
nivel territorial no tiene un acceso directo al proceso de configuración de la ley,
como sí lo tiene el nivel nacional, y en esa medida no siempre las contralorías
territoriales encuentran en la Contraloría General de la República un aliado que
defienda su existencia y la necesidad de que para que haya en verdad
autonomía de las entidades territoriales, como lo declara la Constitución, el
control fiscal también tenga un carácter autónomo.

Es decir, no sirve de nada que haya una declarada descentralización en el


manejo de los recursos, si no hay una descentralización para la vigilancia de ese

302
manejo, porque por esta vía, estaríamos en camino de recentralizar el control y
la Contraloría General tendería a afincarse en el desarrollo que se ha dado del
control prevalente, el control concurrente y el control excepcional, para ampliar
su campo de influencia al orden territorial y no únicamente al orden nacional,
como es el que le compete, por razón de sus propias atribuciones.

1.2. Proceso de Selección y Régimen de Vinculación de los Auditores


Gubernamentales

En segundo lugar, un elemento importantísimo que garantiza la


independencia de los órganos de control fiscal, está dado por el proceso de
selección y el régimen jurídico de vinculación laboral de los auditores
gubernamentales. Y aquí estamos hablando de dos niveles distintos: uno es,
cómo es el proceso de elección de los contralores territoriales y, otro distinto,
cuál es el proceso de selección, basado en una adecuada capacitación e
idoneidad de quienes van a ejercer la actividad misional.

En cuanto a lo primero, es claro que ni la Constitución ni la ley garantizan


plenamente un proceso transparente en la selección de los contralores y,
desafortunadamente, la idea del constituyente, de despolitizar la elección de los
contralores, al hacer que la rama judicial participara en el proceso, mediante la
postulación de candidatos, que son elegidos por los órganos de representación
popular, en la práctica, en lo que ha derivado, es en la politización de los
órganos judiciales.

Con esto se pierde el propósito de colocar una distancia frente al interés


directo del órgano de representación popular y tener un aliado suyo en la
contraloría, que corresponda al favor que se prodiga con la elección, y no en la
selección del mejor candidato.

303
Ahora, como lo vamos a ver más adelante, el tema también pasa porque,
independientemente del mecanismo constitucional, previsto para la elección de
los contralores de las entidades territoriales, y aún del contralor general de la
República, es factible constitucionalmente que el legislador califique la titularidad
del ejercicio de la función fiscalizadora, como ya se logró que se incluyera en el
reciente proyecto de ley que pretendía una reforma general del sistema del
control fiscal y que en este momento les comentaré cuál es su alcance.

Aquí lo que hay que afirmar es cómo, por ejemplo, lo que planteaba dicho
proyecto de ley, era que se obligara a los tribunales a que no tuvieran margen de
maniobra amplio y discrecional en la definición del mecanismo de selección de
su, o sus candidatos para ocupar el cargo, sino que fuera un proceso que se
encontrara reglado: que se diera un concurso transparente y en oposición y por
calificación de las hojas de vida, de manera que dentro de quienes cumplieran
unos requisitos mínimos se hiciera la selección de la terna, de forma tal que, en
cualquier caso, el concejo o la asamblea, se vieran obligados a elegir entre tres
buenos candidatos y no en que los candidatos se acomoden a la mayoría y al
respaldo político que en la postulación se muestre, para que el tribunal vea cómo
su candidato tiene posibilidades reales de ser elegido y no sacrificar un buen
candidato, pero que carece de votos en el concejo o en la asamblea, como
corrientemente tiende a pasar.

De manera que allí habría una posibilidad de que, por ley, se obligara a que
los tribunales aplicaran un proceso de selección por méritos, como mecanismo
previo de filtro para la calificación de las hojas de vida y postulación de sus
candidatos. Eso garantizaría que, quien se ha postulado, llegue aprendido al
cargo, y no llegue al cargo a aprender; de manera que pueda de una vez, en el
ejercicio de la función, aplicar decididamente el marco jurídico que lo habilita
para prevenir o, si es del caso, recuperar los daños causados al patrimonio
público y generar, a través de los informes, un mejoramiento de la gestión, por

304
el acogimiento de las recomendaciones y no quedar sujeto a un proceso de
aprendizaje, que se torna traumático.

Traumático, en la medida en que, adicionalmente, la incorporación de un


nuevo contralor se produce al tiempo con la incorporación de una nueva
administración; en ese orden de ideas un mecanismo que garantizara de mejor
manera la independencia del ejercicio de la función fiscalizadora, haría que el
proceso de renovación de las administraciones públicas, como consecuencia de
la elección popular de los alcaldes y gobernadores, no coincidiera en el tiempo
con el proceso de renovación de los equipos directivos de las contralorías, dado
que actualmente el contralor y el alcalde coinciden en sus períodos en el tiempo,
lo cual se presta además a que los alcaldes, que ya han sido elegidos, o los
gobernadores que también lo han sido, traten de incidir sobre el concejo o la
asamblea, que debe realizar la elección, para que dentro de los candidatos
postulados en la terna, se prefiera a aquél más afecto a sus intereses.

En ese orden de ideas, la experiencia internacional aconseja que los


períodos de auditores gubernamentales y los de las autoridades fiscalizadas no
sean coincidentes en el tiempo; inclusive, para dar una mayor garantía de
independencia y estabilidad, en muchas partes el período de la administración
fiscalizadora es más amplio que el período de la administración que se fiscaliza.
Así las cosas, frente a períodos de autoridades popularmente elegidas durante
cuatro años, los períodos de las autoridades fiscalizadoras son de seis o de
ocho años, lo cual da todavía mayor posibilidad de independencia en el ejercicio
de la gestión fiscalizadora.

Por otra parte, está el tema del régimen jurídico de vinculación laboral de
los auditores gubernamentales. Y aquí estamos hablando de los profesionales
que están en el día a día de la actividad misional y que, en principio, tienen una
pasión, una vocación de permanencia dentro de la organización, al estar
amparados por un estatuto especial de carrera, que los rige. Se impone cada

305
vez más, una mayor exigencia de idoneidad profesional, en quien ejerce la
función de auditoría gubernamental, al punto que ya se empieza a plantear la
necesidad de crear, o como carrera profesional o como especialidad, la de la
auditoria gubernamental.

Una cosa es revisar las cuentas del sector privado, y otra cosa es hacer
auditoría al sector público; una cosa es saber bien las reglas del proceso penal y
otra cosa muy distinta, las del proceso de responsabilidad fiscal; una cosa es
hacer gestión ambiental, desde la óptica con que hace una ONG una evaluación
de impacto ambiental de un proyecto y otra cosa es hacer evaluación ambiental
desde la óptica con que la debe hacer la auditoria gubernamental.

¿Esto a qué lleva? A que se ha establecido, como uno de los grandes


problemas que tienen las contralorías, que el proceso de formación de sus
auditores se va dando empíricamente; cuando el profesional se incorpora al
órgano de fiscalización no sabe de fiscalización, así sea contador, abogado,
administrador público, administrador de empresas, porque su formación
profesional no se ha orientado a eso y por tanto, él empieza a tratar de aplicar
las herramientas propias de su profesión, tratando de ver si se acomodan, si se
adecuan, si se ajustan a lo que requiere la auditoria gubernamental.

Y, a su turno, las contralorías, en mayor o menor medida, empiezan a


capacitarlo en forma parcial, en forma fragmentaria en auditoria gubernamental,
pero sin que, al llegar al ejercicio del cargo, ya tenga esa preparación, lo cual
supondría un agresivo proceso de capacitación, en el sentido de diseñar, de la
mano con las universidades, un programa específico de auditoría gubernamental
que podría tener una duración de entre uno y dos años, que se constituya como
prerrequisito de ingreso, para quienes aspiren a ser parte de la carrera especial
de auditoria gubernamental.

306
Así como hay unos cursos especiales de ingreso a la carrera diplomática,
por más abogado, internacionalista, politólogo que sea el aspirante, en el mismo
sentido se plantea que, para ingresar a trabajar en una contraloría, al hacerlo, ya
se tengan las herramientas de formación profesional para poder hacer bien el
trabajo y que no aprenda a hacer el trabajo construyendo sobre errores que
pueden ser de extrema gravedad.

En ese sentido, por ejemplo, se advierten tópicos como la disfuncionalidad


que se da, entre la actividad misional de la auditoría y la derivación de
responsabilidad, a través del proceso fiscal, donde no siempre el auditor tiene
claridad para identificar un hallazgo, con la entidad suficiente para ser
constitutivo de un daño al patrimonio público, que amerite un proceso para
establecer la responsabilidad del sujeto; y cuando llega al área de
responsabilidad fiscal, para poder encontrar mérito para la actuación, cuando el
soporte de la auditoría debería darle pie para iniciar, de una vez, el proceso, se
tiene que desgastar, adelantando una indagación preliminar para hacer lo que la
auditoría ya tendría que haberle enviado.

Estas fallas son atribuibles a esa ausencia de formación específica, en el


tipo de profesión de que se trata. Entonces, empieza a hacer carrera la
necesidad de crear la profesión de auditor gubernamental, específica para
quienes estén interesados en, profesionalmente, desarrollar toda una carrera
dentro de las instituciones de las contralorías, que les permita avanzar en
función del mérito y la experiencia, como lo indican las disposiciones de carrera
administrativa y, de esa manera, se fortalecería significativamente el ejercicio de
la función fiscalizadora.

1.3. Autonomía Funcional de las Contralorías

En tercer lugar, hablamos de la autonomía funcional de las contralorías. Y


aquí vamos a poner el dedo en la llaga. La regulación actual de la dotación del

307
gasto para que las contralorías puedan operar, las coloca como una entidad
más dentro del conjunto de entidades vigiladas. El proyecto de presupuesto de
la contraloría lo presenta, en últimas, la propia administración, para que el
concejo o la asamblea lo apruebe y, para su ejecución, está sometido a las
reglas a que están sujetas las propias entidades vigiladas, en cuanto al Plan
Anual de Caja PAC. De manera que, en últimas, para que la contraloría
funcione, depende de que la autoridad territorial de hacienda le gire los
recursos.

El ejercicio del control tiene que ir de la mano con el avance de la entidad


vigilada. Si las entidades vigiladas se tecnifican en sus procesos e incorporan
tecnología para el manejo de la información y para el manejo de sus recursos,
la vigilancia tiene que incorporar esos elementos; de lo contrario, va a quedar
rezagada y no va a poder dar un concepto adecuado sobre el cumplimiento de
los principios de la gestión fiscal, a través del uso de esas herramientas
tecnológicas que la administración incorpora. Y resulta que eso no es posible
con los gastos de funcionamiento; eso hay que hacerlo con gastos de inversión
y, ahí es donde las contralorías se ven abocadas a la talanquera de crecimiento
en el gasto, que les colocó la ley 617 de 2000.

Por lo tanto, se impone impulsar, si se quiere realmente fortalecer el


ejercicio de la función fiscalizadora, por lo menos la eliminación parcial de la
restricción de la ley 617, frente al crecimiento del presupuesto total de la
contraloría, manteniéndolo eventualmente en el límite de gastos de
funcionamiento, pero que se permita su fortalecimiento, en los gastos de
inversión. Adicionalmente, a través de una fórmula legal, que garantice
automáticamente la disponibilidad de los recursos, sin que dependa de la
voluntad del Secretario de Hacienda de turno, para que los gire. Ello es posible
hacerlo, repito, a través de una fórmula legal, y en el proyecto de ley, que se
hundió en el último trámite en la plenaria del Senado, se establecía una fórmula
automática que le garantizaba la independencia presupuestal a la Contraloría

308
General de la República. Sin embargo, en el tema de las contralorías
territoriales, el proyecto de ley no era tan generoso, en la medida en que
simplemente se limitaba a señalar que, en todo caso, en materia de gasto, las
contralorías territoriales deberían respetar los límites de la ley 617, lo que
significaba mantener el statu-quo y no constituía un avance frente a la materia.

En esta oportunidad, hasta ahora, por lo menos en lo que hemos advertido


en las reuniones de trabajo, existe una mayor apertura por parte de la
Contraloría General de la República, para que se fortalezca el control fiscal
territorial y, por lo tanto, por ejemplo, va a desestimar la importancia o el interés
en asumir controles excepcionales, y redefinir de una mejor manera, el ejercicio
concurrente del control, cuando se trata de la vigilancia y de las transferencias
que la nación realiza.

Entonces, aquí valdría la pena que las propias contralorías, ya en el


momento en que formalmente se presente el proyecto de ley a consideración
del Congreso, hagan acto de presencia para, desde un inicio, generar una
aprehensión en ese sentido, sobre todo porque hoy el ambiente político del
Congreso está mucho más distante del que en su momento impulsó el gobierno
nacional en el referendo.

2. RELACIONES ENTRE EL CONTROL POLÍTICO Y EL CONTROL


FISCAL

El segundo elemento que permite un mejor ejercicio de la función


fiscalizadora está dado por el adecuado entendimiento de las relaciones con el
control político. Es indudable que el control fiscal debe ejercerse en forma

309
independiente y autónoma del control político y debe estar descontaminado de
intereses partidistas o grupistas, en la emisión de los dictámenes. Pero lo que no
puede dejarse de lado, es el papel y la preponderancia que en una sociedad
democrática tiene el ejercicio del control político. Y, en esa medida, el control
fiscal debe constituirse en la herramienta técnica para su ejercicio.

En otras palabras: si desde ese punto de vista, los informes de la


contraloría tienen un canal expedito de comunicación con los concejos, las
asambleas y el Congreso, se mejorará la calidad de los debates de control
político y entonces las discusiones de ese control, se convertirán en una caja de
resonancia del trabajo de las contralorías, dado que la fuente -que en últimas,
los políticos citarán para darle validez a sus críticas o a sus denuncias- es el
trabajo de las contralorías. Y obviamente, ante la opinión pública, por el filtro que
se genera en la difusión de la información de las entidades oficiales, a través de
los medios de comunicación, llega mucho más una denuncia, una queja, una
advertencia, cuando nace del órgano de representación popular, que cuando
nace del órgano de fiscalización.

De manera que, si se logra obtener la atención y reclamar el valor técnico


del control por parte del órgano de representación popular, éste se constituirá
en una vía para avalar y posicionar el trabajo de la contraloría, dado que, aparte
de que el propio órgano de control político recurrirá con mayor frecuencia y
otorgará credibilidad a los informes de la contraloría, de la difusión que se hace
de los debates de los órganos de control político, empieza a trascender que la
calidad del debate y la validez de la denuncia o la advertencia, está basada en
el trabajo técnico de la contraloría.

Desafortunadamente, en nuestro medio se ha satanizado esa relación,


precisamente porque, dada la precariedad del proceso de selección de los
contralores que contamina el proceso de elección de ingredientes políticos,
tiende a verse mal el apoyo técnico que la contraloría da al órgano político,

310
porque se entiende que ahí se evidencia un cruce de favores recíprocos. Se
hace indispensable superar la satanización de esa relación, y aprovechar para
beneficio del control fiscal y de las contralorías ese escenario que representan
los debates de control político en los órganos de representación popular.

3. DISEÑO DE LA ESTRUCTURA DEL CONTROL FISCAL

Quiero referirme ahora a algunos elementos importantes de la actividad


misional de las contralorías y que contribuirían a crear un adecuado entorno,
para el mejoramiento de la función fiscalizadora.

3.1. Afinamiento del Sistema de Control Interno de las Entidades


Vigiladas

En primer lugar, tenemos el afinamiento de los sistemas de control interno


de las entidades vigiladas. El sistema del control diseñado por la Constitución
del 91 parte de la base de que, si bien el control externo es de carácter
posterior y selectivo, existe un control interno o autocontrol, por parte de las
propias entidades vigiladas, que en su conjunto integran el control fiscal y, por lo
tanto, el control interno ha de ser el primer insumo para el ejercicio del control
externo; el control interno no puede ser visto de manera aislada, separada o
distante del control externo, que realizan las contralorías. Esto conduce a que,
para mejorar el trabajo de la contraloría, un elemento indispensable consiste en
mejorar el trabajo de control interno que realicen las entidades vigiladas.

¿Cómo lograr ese mejoramiento? Cambiando algunos elementos que están


en el propio marco legal, en la ley 87 de 1993. Un primer problema que plantea
la ley que regula los sistemas de control interno es el modo de elección del
cargo, de quien ejerce la jefatura de la oficina de control interno; dado que este
es un funcionario de libre nombramiento y remoción del nominador de la entidad
y ¿a quién le debe él sus lealtades: a la entidad o a quien lo nombra? Esto ha

311
llevado a que, en la práctica, coexistan dos informes de control interno: uno, el
que solo conocen el jefe de la oficina y el nominador, que es el que dice la
verdad de lo que ocurre en la entidad, y otro, el que se acomoda para presentar
a los propios servidores públicos de la entidad vigilada y principalmente a los
organismos de control, para la evaluación que éstos hagan de la existencia,
calidad y confiabilidad del sistema de control interno de esa entidad vigilada.

Así, el control interno tendería a ser menos artificial y más sincero si quien
firma los informes y se compromete con ellos no le debe su lealtad a quien lo
nombra o a quien sea el nominador de la entidad. Y por tanto, nada impediría -
porque no es un tema de carácter constitucional sino de libre configuración del
legislador- que se estableciera o, bien que sea un funcionario de libre
nombramiento y remoción, uno, que no sea nombrado por el director de la
entidad, o dos, que tenga garantizado un período fijo, de manera que sea
inamovible y que no pueda ser reelegido; y, adicionalmente, establecer
calidades para el ejercicio del cargo, dado que la oficina de control interno es del
más alto nivel, por lo que la remuneración que corresponde a este tipo de
servidores permite correspondencia con la misma, y en ese sentido el legislador
podría establecer altas calidades.

Entonces, de entrada, el jefe de esa dependencia sería calificado y,


además, no tendría problemas de deslealtad con el jefe; es más probable que
los informes sean más técnicos y que digan la verdad y, si esto es así, la
contraloría podrá entrar a fundamentar el planteamiento de su función auditora
sobre los hallazgos del sistema de control interno, ahorrándose un trabajo en
tiempo, que le permitiría ahondar directamente en el ejercicio de la función
fiscalizadora, contrario a lo que hoy acontece, donde de entrada se asume que
el informe del control interno no dice la verdad y, entonces, hay que entrar a
explorar, cuál es esa verdad de la entidad vigilada, que el informe de control
interno no dice. De tal manera que aquí podría haber una vía, para lograr
mejorar la calidad del sistema de control interno.

312
Una segunda vía, -la ley plantea un problema gravísimo- y es que, existen
tantas conclusiones, acerca de cómo debe llevarse a cabo el control interno,
cuantas entidades vigiladas existan, porque cada cual tiene su propio sistema y
no hay un mecanismo de integración de parámetros mínimos del control interno,
al menos en el nivel territorial.

En el nivel nacional, la ley 489 del año 98 pretendió darle esta atribución al
Departamento Administrativo de la Función Pública, pero éste tan solo hasta
ahora, en los dos últimos años, ha empezado a preocuparse por el tema. De
manera que, hasta hoy, no hay una política consolidada en materia de control
interno en el orden nacional, que pudiera servir de referente al orden territorial,
para unificar y estandarizar este tipo de aproximaciones.

Sin embargo, es bien discutible que si el control interno es una faceta del
control fiscal, su estructuración técnica se atribuya a las entidades vigiladas y no
a los órganos de fiscalización, y, más en particular, a la Contraloría General de
la República, en el entendido en que constitucionalmente le corresponde “dictar
normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las
entidades públicas del orden nacional y territorial”.

Ahora, si se estima conveniente y ajustado a la Constitución que en cada


nivel administrativo se defina la unificación del modo de operar el control interno,
en el caso de Bogotá creo que en la reforma administrativa del Acuerdo 257 de
2006 se perdió una gran oportunidad para haber asignado esta labor unificadora
a una entidad en especial, que, por razón de su objeto, bien habría podido ser la
Veeduría Distrital. Esta entidad, sin entrar a “pisarse los callos” con la
Personería o la Contraloría, podría desarrollar una importante labor, en razón de
la función que se le quiso dar, cuando fue creada en el Decreto 1421 de 1993,
de manera que ahí existe esa posibilidad; bastaría con promover un acuerdo
ante el concejo, que le adicionara esta función a la Veeduría y que le diera,

313
entonces, una posibilidad de mejorar el ejercicio de la función fiscalizadora de la
contraloría, sobre la base de que no tendría que entrar a estudiar sistemas
individuales de control interno, uno por cada entidad vigilada, sino un estándar
común a toda la administración distrital.

Un tercer campo en el cual hay que trabajar es en la concientización de los


servidores públicos acerca de qué es el control interno. Todavía se sigue
encontrando un alto grado de percepción en los funcionarios de que el control
interno es lo mismo que hace la contraloría, pero dentro de la entidad; o que el
control interno es lo que antes era el control previo, pero que ahora lo hace la
entidad; o que el control interno es una especie de auditoría interna; y eso
desnaturaliza y desconfigura por completo el sistema del control interno y su
propósito. Entonces, los funcionarios no sienten que hacen parte del sistema y
su propósito en la entidad, sino que el sistema de control interno, en realidad es
un problema y una responsabilidad de la oficina coordinadora del sistema. Visto
así ese concepto, no se hace control interno porque no se siente, ni se es parte
del sistema.

Al respecto, así como la contraloría ha hecho un trabajo importante de


concientización en la ciudadanía acerca de la existencia del organismo y de ser
éste un vehículo, a través del cual, ellos pueden trasladar sus inquietudes,
cuando tengan dudas o inconformidades sobre la manera cómo se están
manejando los recursos del erario, igual podría hacerse una campaña
orientada a los propios servidores públicos, acerca de que ellos son también
parte del control, porque en últimas, lo repito, el control interno es una faceta del
control fiscal, que se complementa con el control externo que realizan las
contralorías.

314
3.2. Integración de las Auditorías de Regularidad con las Auditorías de
Desempeño

Un segundo tema tiene que ver con la integración de las auditorias de


regularidad, con las auditorias de desempeño.

El nuevo modelo del control fiscal en Colombia está tomado o toma como
referencia el modelo de auditoría comprensiva o auditoría integral de la auditoría
canadiense; pero lo que ha acontecido en la práctica en Colombia es que no se
hace auditoría integral, sino que se presenta en un único informe el resultado de
las auditorías que las distintas áreas practican, pero que no se relacionan entre
sí, con lo cual, por ejemplo se presenta un dictamen sobre la confiabilidad de los
estados financieros, que es una auditoría de regularidad, pero no se la
correlaciona con la gestión y los resultados de la entidad, que se miden desde la
perspectiva de la aplicación de los indicadores, pero que no tienen en cuenta
cómo esos indicadores se ven reflejados en el registro de las operaciones
financieras y económicas que la entidad ha realizado durante el período.
Igualmente, cuando se hace el control de legalidad, que también es un control
de regularidad, simplemente se advierte si hay o no la adecuación jurídica de la
operación de la administración y si ésta, además, ha podido ocasionar o no un
daño al patrimonio público, pero no se mira hasta qué punto la operación
jurídica, cuya validez se evalúa, incide y de qué manera, en la obtención de los
resultados pretendidos por la entidad y la maximización de esos resultados,
cuando una y otra son evaluadas por la contraloría.

De manera que se impone un verdadero ejercicio de transversalización,


que permita utilizar los resultados de la auditoria de regularidad como insumo
para producir los informes de las auditorias de desempeño. En otras palabras,
las auditorias de regularidad más que un fin en sí mismo, tienen un carácter
meramente instrumental, que se justifica en la medida en que, como
instrumentos, sirven para dar más insumos para que la contraloría se pueda

315
pronunciar sobre la gestión fiscalizadora, calificándoles sus dictámenes de
eficiencia, eficacia, economía y equidad y, en ese orden de ideas, se generaría
un mayor valor agregado en el ejercicio de la función fiscalizadora.

En ese sentido, el proyecto de ley que finalmente no hizo trámite,


desafortunadamente no avanzaba en esa materia, porque seguía presentando
los resultados del control de una manera estándar o compartimentada, que
volvía a fraccionar la auditoría de regularidad y la auditoría de desempeño,
dejando perdido el propósito de que realmente se supere la mentalidad del
control numérico legal, que se ve reflejada en la auditoría de regularidad y
verdaderamente se haga una auditoría comprensiva, en la que interesa más la
valoración cualitativa que cuantitativa que el órgano de control fiscal realiza, para
que la administración encuentre allí un insumo para su propio mejoramiento, y lo
incorpore en los planes de mejoramiento y en los planes de desempeño que se
asumen como manifestación voluntaria de la aceptación de las
recomendaciones de la propia contraloría.

3.3. Fortalecimiento del Control Fiscal de Segundo Nivel

En tercer lugar, tenemos el fortalecimiento del control fiscal de segundo


nivel. A nadie le gusta ser vigilado, y ustedes lo ven cuando van a realizar
auditoría a las entidades vigiladas. Bueno, a la contraloría tampoco le gusta que
la auditen; y resulta que todo controlador tiene quien lo controle, porque de eso
se trata el Estado de Derecho; en ese sentido las contralorías tienen que
entender que su gestión también está sometida a un examen y que los
parámetros para evaluarla son los mismos parámetros que ella emplea para
evaluar a los sujetos vigilados. Entonces, también las contralorías deben facilitar
el trabajo de la auditoría, de manera que, así como ellas reclaman que las
entidades no entorpezcan la labor fiscalizadora, la Auditoría también reclama
que las contralorías no entorpezcan la suya. Eso en el entendido en que la
Auditoría comprenda el alcance de su labor; no se trata de que la Auditoría dicte

316
el sentido de los fallos de los procesos de responsabilidad fiscal, pero sí que
evalúe la pertinencia de los hallazgos frente a las solicitudes de apertura de los
procesos, o que establezca la correlación que existe entre los procesos abiertos
y los fallos que declaran la responsabilidad fiscal, para mostrar realmente si la
contraloría se está desgastando investigando eventos que no son constitutivos
de daño o si realmente le está apuntando a lo que es y, en ese orden de ideas,
que sirva también el informe que la Auditoría General produce sobre la gestión
de las contralorías territoriales como insumo para que éstas puedan mejorar.

Así como las contralorías territoriales esperan que sus recomendaciones


sean, no necesariamente aceptadas, pero sí admitidas como técnicamente
válidas, por parte de la administración, la Auditoría también espera a que las
contralorías acepten como técnicamente admisibles, las recomendaciones
contenidas en sus informes, porque se entiende que el resultado de la función
fiscalizadora es una herramienta gerencial para todo sujeto que se encuentre
vigilado, no sólo aquél que lo está por la contraloría territorial, sino también esta
última que lo está por parte de la Auditoría General de la República.

En la Auditoría General también se presentan problemas derivados de la


brevedad del período del auditor, dos años, y problemas derivados de una
sentencia de la Corte Constitucional, que determina que en un Estado de
Derecho no puede haber un órgano que no esté controlado. Entonces, quien
controla la gestión de la Auditoria General es la Contraloría General de la
República, a quien ella a su turno está controlando, lo cual hace que los
controles se neutralicen. Infortunadamente, la propia Corte había declarado
inexequible una norma que establecía que, para evitar ese control recíproco que
termina anulándose, la vigilancia de la gestión de la Auditoría la hiciera el
Consejo de Estado, que es quien nombra al Auditor. Dado que eso fue
declarado inexequible, se tratan de explorar otras alternativas legales que eviten
que el propio sujeto vigilado sea quien termine evaluando la gestión de vigilancia
que su vigilante hace de él; ello genera un marcado desgaste institucional, ya

317
que mientras se surten ese tipo de situaciones de discusión recíproca, se pierde
tiempo en dedicárselo a la función fiscalizadora sobre los demás entes vigilados.

3.4. Calificación de la Titularidad del Ejercicio de la Función


Fiscalizadora

Un último elemento de diseño de la estructura del control fiscal está dado


por la calificación del ejercicio de la titularidad de la función fiscalizadora. Como
lo mencionaba antes, parte del problema radica en la inadecuada regulación
normativa del proceso de selección de los contralores, en la medida en que
tiende a politizar la postulación que los tribunales hagan. Pero también parte del
problema radica en la ausencia de condiciones técnicas de calificación de los
contralores. La Constitución establece unos requisitos mínimos, pero deja la
puerta abierta para que el legislador introduzca requisitos adicionales, ya que
aunque en principio para ser contralor se requieren unas condiciones que
prácticamente cualquier profesional puede cumplir, luego añade “y las demás
que establezca la ley”.

Al respecto, en el proyecto de ley existía un gran avance en esa medida; se


establecía que para desempeñar el cargo de Contralor General de la República
–y se seguían las mismas reglas para el cargo de Contralor de Bogotá- se
requeriría haber ejercido funciones de control fiscal o hacendísticas por cuatro
años y cuatro años más de funciones públicas distintas, de manera que, por una
parte, el contralor que llegara a ejercer su función hubiera ya tenido experiencia
en materia de control fiscal, pero que esa no hubiera sido su única experiencia
en el sector público; es decir que demostrara que al menos durante cuatro años
había sido fiscalizado y durante otros cuatro fiscalizador y, por ende, podía
acreditar la experiencia suficiente para apreciar los dos lados de la moneda; y
para las contralorías de los restantes niveles territoriales se reducían esos
tiempos mínimos de exigencia.

318
Además, desde la formación profesional básica que traen la Constitución y
la ley, es evidente que no es lo mismo asumir un cargo, cuando ya se tiene el
conocimiento técnico de lo que se va a hacer, a cuando se llega a aprenderlo en
su ejercicio, porque eso significa que va a impulsar una mayor calificación del
equipo de colaboradores, porque, naturalmente, un contralor que sepa, va a
acompañarse de alguien que lo pueda asesorar, sabiendo más que él, y no
sabiendo algo más que él, que es distinto.

Eso también genera una dinámica dentro de las propias contralorías,


porque indudablemente si quien está dentro de la carrera como auditor
gubernamental, encuentra que quien lo orienta sabe del tema, siente confianza y
a su turno genera un mejor clima que lo impulsa a hacer mejor su labor. Al
margen de que, obviamente, tiene un grado de fiscalización, de que el que es su
superior puede evaluar la calidad de su trabajo, porque tiene el conocimiento
para hacerlo. Entonces, desde las dos perspectivas, el mejoramiento de las
condiciones para el ejercicio de la función fiscalizadora, desde la propia cabeza
del órgano, sin duda incentiva un mejor ejercicio de esa labor.

4. EFECTIVIDAD DE LOS MECANISMOS DE RESPONSABILIDAD

Un cuarto elemento, esencial e indispensable para el mejoramiento de las


condiciones básicas del ejercicio del control fiscal, tiene que ver con la
efectividad de los mecanismos de responsabilidad. Desafortunadamente ha
hecho carrera en la opinión pública, que el trabajo de las contralorías, más que
medirse por la calidad de sus auditorias, se mida por el monto de las
responsabilidades fiscales que declaran, comparado con el presupuesto que la
contraloría tiene para pagarle a sus servidores públicos.

Qué sentido tiene, -se preguntan- tener una contraloría que cuesta diez mil
millones de pesos al año, si declara responsabilidades fiscales por 500 o mil
millones. Esa contraloría no sirve, qué está haciendo; lo oí de muchos

319
parlamentarios. Obviamente, aparte de la pedagogía que se tiene que generar
desde la propia contraloría, para hacer entender a la opinión pública, a los
medios y a los órganos de control político, que ahí no está el valor de la
actividad de la contraloría, y que, precisamente, ese valor surge como
consecuencia de su trabajo de auditoría y el escenario ideal es el que lleve a
que, en un momento dado, el monto de las responsabilidades fiscales
declaradas sea cero, porque se ha logrado a través de la intensificación y
cualificación del ejercicio de control que la administración no afecte la integridad
del patrimonio público; pero mientras subsistan afectaciones al erario será
menester buscar la efectividad de los mecanismos de responsabilidad.

Mientras más altas las responsabilidades fiscales, deberíamos


preguntarnos, qué grado de culpa nos cabe como órganos fiscalizadores, al no
habernos dado cuenta, en su momento, del detrimento patrimonial que estaba
incubando y no haber hecho uso de los mecanismos preventivos que la ley
permite, ya sea aplicándolos directamente, a través de los controles de
advertencia o recurriendo a mecanismos cautelares, administrativos o judiciales,
de protección del patrimonio público, entiéndase acciones populares, donde se
pida como medida cautelar la suspensión de desembolsos, en la ejecución de
contratos estatales por ejemplo, o aun recurriendo al propio ministerio público;
paradójicamente, en defensa de la integridad del patrimonio público la ley le da
mayores atribuciones cautelares al procurador y al personero que al contralor;
pero el contralor es quien tiene la información de primera mano, porque es
quien a través del grupo de auditoría se está dando cuenta de lo que está
pasando y si bien él no puede tomar la medida cautelar, sí puede alertar al
personero o al procurador, para que la tomen.

De manera que este tema de cómo se aprecia el mejor quehacer


institucional de la contraloría, por el monto de las responsabilidades fiscales que
declare, es completamente relativo. El hecho cierto es que hay una
responsabilidad constitucional de que, si hay una afectación a la integridad del

320
patrimonio público, hay que examinar la antijuridicidad del comportamiento del
gestor fiscal, para indicar si esa persona tiene que responder con su patrimonio
y que, si no lo hace, se inhabilite para el ejercicio de funciones públicas y para
contratar con el Estado.

No se trata de invitarlos a soslayar esa responsabilidad, sino que hay que


mirarla en un sentido integral y que colocado ya en el plano de su
establecimiento, porque definitivamente el daño patrimonial se ha consumado,
entonces adelantar lo que competa para definir de manera pronta la
responsabilidad de ese sujeto.

4.1. Incidencia del Diseño Constitucional

Ahora ¿qué atenta contra la efectividad de los mecanismos de


responsabilidad?: nuestro diseño constitucional. Como ustedes saben,
universalmente existen dos modelos de control fiscal: la corte de cuentas -o el
tribunal de cuentas- y la auditoría. La corte de cuentas es un juez y por lo tanto,
cuando examina los faltantes contables, como así se les denomina en esas
latitudes, dictamina en forma definitiva la obligación de reintegro del
cuentadante; resuelto el problema. En el otro modelo, la auditoría solo hace
auditoría; no establece responsabilidades; si encuentra un hallazgo de
afectación al patrimonio público, con ese hallazgo formula una querella, una
demanda ante el juez y el juez determina si responsabiliza o no al gestor fiscal.
En Colombia tenemos un modelo híbrido, un modelo de auditoría con
atribuciones judiciales, pero sin ser juez. Entonces, tenemos: la contraloría,
conforme a su propio hallazgo, inicia el proceso de responsabilidad fiscal,
plagado de vicisitudes, plagado de dificultades, donde al estar en un Estado
Social de Derecho, hay que respetar las garantías y atender al debido proceso.
Se llega al cabo de dos, tres, cuatro años, a una declaración de responsabilidad
fiscal y, ¿qué resulta? que eso no es más que un acto administrativo, frente al
cual el responsabilizado puede iniciar una acción judicial de nulidad y

321
restablecimiento del derecho, con la cual suspende el proceso de cobro y hasta
ahí queda la responsabilidad fiscal; para el momento en que la jurisdicción se
pronuncie, ya habrá operado el decaimiento del acto administrativo o las
personas se habrán insolventado o habrán buscado la manera de no disponer
de bienes, si es que lograron embargarle alguno durante el proceso; y para
cuando la declaración se produzca por parte del juez, ya habrán pasado diez
años de los hechos y a quién le importa, porque se ha perdido el sentido de la
oportunidad.

Eso entonces invita a una importante reflexión: hay que redefinir el modelo,
porque, en la práctica, estamos surtiendo dos veces la actuación: se está
adelantando el proceso de responsabilidad fiscal ante la contraloría y, luego, se
vuelve a ventilar el asunto, cuando el afectado toma la iniciativa para demandar
la nulidad de la decisión del órgano de fiscalización.

Mientras eso se llega a producir, no podemos quedarnos derramando


lágrimas, lamentándonos de la errática definición constitucional de la derivación
de la responsabilidad fiscal que, ni es de corte de cuentas, ni es de auditoria; es
un sistema híbrido, mixto, que retarda la eficacia del mecanismo
responsabilizador. No obstante, aún dentro de ese modelo, que es disfuncional,
tenemos que acomodarnos con lo que contamos, y hacer lo que nos competa, al
menos a la contraloría, con el mayor grado de eficiencia y eficacia con que la
propia contraloría juzga a quienes han causado el daño o que están siendo
investigados y por el cual puede ser responsabilizado el sujeto.

En ese orden de ideas, buena parte de la discusión del trámite legislativo


de la reforma al sistema de control fiscal versó sobre ajustes al proceso de
responsabilidad fiscal, más que a la precisión de sus elementos sustantivos, que
es necesario hacer algunas. Allí hay una serie de reflexiones, que han surgido
de la práctica y que es importante asumirlas. El tema se ha focalizado en lo
procesal, a cómo hacer, -respetando el debido proceso y el derecho a la

322
defensa-, para lograr que las decisiones de responsabilidad fiscal se produzcan
mucho tiempo antes de lo que actualmente se están produciendo.

El balance que de la Ley 610 se hace es que tiene la bondad de ser un


estatuto plenamente garantista, como no lo era la Ley 42, pero que justamente
eso ha llevado a que se pierda eficacia, por la demora en que se realicen los
derechos a que la defensa tiene lugar, como es lo propio de cualquier actuación
administrativa.

4.2. El Actual Modelo Legal de Determinación de la Responsabilidad


Fiscal

Antes de abordar cuáles serían los ajustes a ese modelo legal, me han
pedido -y con el perdón de quienes ya tienen experiencia en el tema de la
responsabilidad fiscal,- que haga una breve ilustración acerca de cómo es la
estructura del proceso, para quienes no han tenido todavía la ocasión de pasar
por esta área y conozcan qué pasa cuando un hallazgo de auditoría se envía al
área de responsabilidad fiscal, para que ésta establezca si efectivamente hubo
un daño al patrimonio, que amerite que quien se identifique como responsable,
tenga que asumirlo con cargo a su propio pecunio.

En términos generales, el área de responsabilidad fiscal, cuando le llega un


hallazgo de estas características o cuando recibe una solicitud de iniciar un
proceso de responsabilidad fiscal porque se lo formula la propia entidad vigilada,
el aludido para mostrar la legalidad de sus actuaciones, o ahora que se ha
incentivado el tema de la participación ciudadana, a través de las veedurías, o
frente a un titular de una unidad investigativa en los medios, jurídicamente tiene
que resolver qué hacer y puede tomar una de dos decisiones: o inicia
formalmente el proceso o abre una indagación preliminar, sin perjuicio de que
por normas internas pueda devolver la petición, en el caso del hallazgo fiscal,
para que se complemente o se soporte con pruebas.

323
La indagación preliminar procede cuando no se sabe si en verdad el evento
ocurrió, y si, de haber ocurrido, causó o no un daño al patrimonio y quién lo
causó. Es ahí donde empiezan a flaquear los informes de auditoría; no se ha
avanzado en el tema de aprender a apreciar cuándo realmente algo que aparece
como un faltante es constitutivo de daño y cuándo un mayor valor pagado es
realmente daño y cuándo simplemente corresponde al pago de las prestaciones
propias, derivadas del contrato, por la aplicación de fórmulas automáticas de
reajuste.

Los problemas se acentúan cuando empieza a plantearse la


individualización de los responsables, porque se tiende a mirar el hecho
generador del daño, sin detenerse a contrastarlo con el marco funcional de los
servidores públicos que pudieron haber incidido en la causación de ese daño.
Recuerden que la Constitución dice que los servidores públicos responden por
omisión o por extralimitación en el ejercicio de sus funciones, y que más
adelante se señala que no habrá un empleo dentro del Estado que no tenga su
función contemplada en la ley o en el reglamento y, por ende, es el
incumplimiento o la omisión de esa función, la que puede determinar la autoría o
participación, por acción u omisión de ese sujeto en la causación del daño.

Entonces, lo que uno se tiene uno que preguntar es ¿ocurrió el daño?


¿Quién, por razón de su función, lo pudo haber ocasionado o lo pudo haber
evitado? De manera que, no necesariamente el partícipe material del hecho es
su autor, desde el punto de vista fiscal, porque éste, por razón de su función,
pueda que no tenga el carácter de gestor fiscal y entonces su responsabilidad
será disciplinaria por extralimitación de funciones o penal si es el caso, mas no
fiscal; en tal evento ¿quién tiene que entrar a responder? no es aquél que causó
el daño por acción sino quien, pudiendo evitarlo, no lo hizo.

324
Ese tipo de reflexiones permiten, más fácilmente, identificar a los autores
del hecho, porque normalmente se tiende a atribuir al que actúa, sin detenerse a
pensar si éste tenía el carácter de gestor fiscal; y entonces se omite el análisis
de identificar a aquél que es responsable por omisión. Si no hay una
individualización de los presuntos responsables, así esté constatado el daño,
producto de la gestión fiscal, también hay que disponer la apertura de la
indagación preliminar.

Por lo tanto, la preliminar persigue confirmar la ocurrencia del hecho,


establecer si con él se ocasionó un daño al patrimonio público por una gestión
fiscal ilegal o indebida e individualizar a esos presuntos responsables; nada
más. En la preliminar no nos estamos preguntando si este presunto responsable
obró con dolo u obró con culpa grave; no, es un tema netamente de autoría y
daño, como presupuesto mínimo para abrir el proceso; ahora, el problema que
se presenta en la práctica es la duración de la preliminar.

La preliminar, en la ley, se indica que podrá durar hasta seis meses; sin
embargo, como no hay una consecuencia por el incumplimiento del término, en
la medida en que no hay una preclusividad para poder actuar por parte de la
Contraloría, ni hay un dictamen de invalidez de las pruebas que se practiquen
por fuera de ese plazo y sobre la base de que la caducidad está establecida en
cinco años, normalmente no hay ese afán de cumplir con el término, por
contraste por ejemplo, con lo que acontece en materia disciplinaria, donde de
manera expresa la Corte Constitucional ha dicho que ese plazo de seis meses
para la práctica de pruebas en la preliminar es improrrogable y por lo tanto,
prueba practicada por fuera de ese plazo no tiene ningún valor, lo cual obliga a
concentrar y a intensificar la actividad probatoria, para que la decisión que se
tome se base en las pruebas practicadas dentro de ese plazo. Allí hay un
problema de control sobre la duración efectiva de la indagación preliminar, que
muchas veces se prolonga más allá de esos seis meses.

325
Si la preliminar arroja que se ha ocasionado un daño al patrimonio público,
como producto de una gestión fiscal ilegal o indebida, atribuible a la acción u
omisión de uno o varios gestores fiscales, entonces están dados todos los
elementos para abrir el proceso de responsabilidad fiscal. Esos elementos
pueden estar presentes desde el principio porque, por ejemplo, una auditoría
muy juiciosa los proveyó o porque se trata de un traslado efectuado por la
Procuraduría o por la Fiscalía, quienes investigando la falta disciplinaria o el
delito encuentran que también puede haber un efecto patrimonial en la conducta
del sujeto judicializado y, entonces,
compulsan copia del expediente a la contraloría para lo de su cargo, donde ya
están dados esos elementos para posibilitar la apertura del proceso.

Aquí, ¿cuál sería el punto de reflexión para evitar al máximo realizar


indagaciones preliminares, cuando la solicitud de iniciar el proceso se origina en
la propia entidad?; ¿cómo hacer para que el trabajo de la auditoría sirva como
indagación preliminar y no haya que complementarse a través de una
indagación preliminar, para que ahí sí se vean los elementos que permitan abrir
el proceso?; o ¿cómo capacitamos al auditor en responsabilidad fiscal, para
que sepa cómo y qué es lo que tiene que remitirle al área de responsabilidad
fiscal, para que esa información sea suficiente para abrir el proceso?. O
establecemos una especie de apoyo de desconcentración del área de
responsabilidad fiscal, en las unidades misionales sectoriales, para que allí, en la
fuente, se esté asesorando al auditor, diciéndole, si usted cree que ahí hay un
hallazgo de detrimento, de una vez practique tales o cuales pruebas para lograr
identificar a los posibles autores, y no que cuando usted mande esto haya que
practicar una indagación preliminar. Ahí hay mecanismos o fórmulas para
mejorar la eficacia del instrumento.

Ahora, ¿qué pasa una vez se abre el proceso? pues que allí se genera la
vinculación del presunto responsable, de manera que el auto de apertura ha de
notificársele al implicado, y allí empieza a tener valor la jurisprudencia garantista

326
de la Corte Constitucional, que obliga a que se agoten los mecanismos para
buscar la notificación personal del implicado y no recurrir simplemente a la
primera dirección de que se disponga; de manera que si no se presenta, de una
vez se le nombre el apoderado de oficio y se entiende que está garantizado el
derecho a la defensa.

En prevención de acciones de tutela, por desconocimiento del derecho a la


defensa y afectación del debido proceso, por no haber agotado los mecanismos
posibles para la notificación personal, hay que procurar hacer la notificación
personal y no agotar todo un trámite para que, cuando la persona se dé cuenta
que fue responsabilizada, porque al ir a tomar posesión de un cargo aparece en
el boletín de los responsables fiscales, y entonces retrotraiga la actuación y
nunca haya sido citado a una dirección que aparecía en el directorio telefónico,
distinta de la que figuraba en la última actualización del formato de hoja de vida,
algo tan elemental como eso.

Notificándose el auto de apertura, se habilitan dos períodos consecutivos


de recaudo de pruebas: uno primero, por tres meses, prorrogable por dos meses
más, muchas veces incumplido como quiera que tampoco hay preclusividad del
término para practicar pruebas y como hasta ahora estamos empezando,
porque a partir del auto de apertura del proceso es cuando comienza a correr la
prescripción, que son cinco años, los primeros cinco meses no hacen ver muy
apremiante la necesidad de acelerar la instrucción probatoria y, por supuesto,
donde el implicado a su turno, va a tener la posibilidad de tomar la iniciativa de
que se practiquen pruebas, que tiendan a favorecerlo.

Ya la fase investigativa y el propósito de la misma está orientado, no


solamente a confirmar la lesión al patrimonio público, atribuible a ese sujeto
vinculado, sino a que éste actuó con dolo o culpa grave y ya nos detendremos,
en la última parte de la presentación, a reflexionar sobre lo que es la culpa
grave, materia de responsabilidad fiscal o si, por el contrario, a favor del sujeto

327
operan causales excluyentes de responsabilidad, causales excluyentes que son
de una estructura muy amplia, porque, a diferencia del código disciplinario o del
código penal, donde están taxativamente señaladas esas causales, en materia
fiscal existe una apertura en ese propósito, de manera que hay una libertad de
apreciación, por parte de la contraloría, de las circunstancias de hecho de cada
caso para justificar o no el comportamiento descuidado o negligente del gestor
que causó o permitió que ocasionara el daño y, eventualmente, aun de su
actuación dolosa.

Evacuada la práctica de las pruebas en esta fase investigativa, se tiene la


calificación de las mismas, con una de dos alternativas jurídicas: o se dicta un
auto de archivo o se dicta un auto de imputación de responsabilidad fiscal. El
auto de archivo procede cuando se establece que el hecho no existió, o que no
era constitutivo de daño, o que el daño había sido íntegramente resarcido o que
el implicado no lo cometió o que a su favor opera una causal excluyente de
responsabilidad o que, para cuando se inició el proceso, la acción ya había
caducado, o que durante el trámite de la acción, la misma prescribió.

Ese auto de archivo tiene un control automático, que es revisado en grado


de consulta por el superior de quien tomó la decisión; entonces el auto se
notifica, el implicado sabe que se archivó la decisión, pero también sabe que la
ejecutoria, la firmeza de esa decisión de archivo, está condicionada a que dentro
del mes siguiente el superior la confirme o no. El superior puede revocarla y
ordenar una de dos cosas: o bien que se practiquen más pruebas y se vuelva a
calificar la investigación, o bien que, en lugar del auto de archivo, se dicte un
auto de imputación de responsabilidad fiscal.

Esta segunda alternativa plantea un problema posterior; supongamos que a


alguien inicialmente se le archiva; va en grado de consulta y el superior dice no,
las pruebas permiten imputarle responsabilidad fiscal; se le imputa y luego se le
responsabiliza y ese responsabilizado repone y apela; resulta que, cuando se va

328
a conocer del recurso de apelación, ese que conoce del recurso de apelación
fue el mismo que antes dijo que no había mérito para archivar, sino para
imputar, con lo cual el mecanismo del grado de consulta, cuando la decisión
cambia, genera automáticamente un impedimento de quien luego decide el
recurso de apelación, porque ya tiene un prejuicio sobre el caso, y si no lo hace,
genera una causal evidente de anulación de la decisión. Igual acontece cuando
se consulta el fallo exoneratorio; ese fallo también tiene grado de consulta y el
problema ahí todavía es más evidente: se exonera, el superior en consulta dice
no, responsabilice, se responsabiliza, repone y apela y al apelar va a
conocimiento de aquél quien antes le dijo al primero, que en lugar de exonerar,
responsabilizara; es clarísimo que hay que plantear un impedimento y si no, ese
superior es responsable.

Entonces, estábamos en el auto de archivo de la investigación;


supongamos que queda confirmado o porque expresamente se confirma o
porque pasa el mes sin que el superior diga nada. Aquí opera un silencio
administrativo positivo especial, a favor del investigado; ¿por qué digo que es
especial? porque no requiere protocolizaciones en notaría, como sí lo requiere el
silencio positivo como regla general; basta con que el primer día después del
mes, sin que se haya pronunciado el superior, el afectado le pida al de primera
instancia que le certifique la ejecutoria del auto de archivo, por haber operado el
silencio del superior.

Por el contrario, si se comprueba el daño y aparece prueba que


comprometa la responsabilidad del investigado, elemento que conduzca a
pensar que por causa de su actuación dolosa o gravemente culposa se produjo
el daño, entonces se le imputa la responsabilidad. Ese auto de imputación es
una pieza trascendental en el proceso, porque condiciona el sentido del fallo,
dado que debe haber una congruencia entre el auto de imputación y el fallo;
entonces, por una parte, está la pretensión resarcitoria máxima que se le fija allí,
de modo que luego la contraloría no lo podrá responsabilizar por un valor

329
superior, salvedad hecha de su actualización, y, segundo elemento, el tipo de
imputación de su conducta, ahí se le tiene que decir por qué se le atribuye la
causación del daño a título de dolo o a título de culpa grave.

Ese auto de imputación de responsabilidad fiscal se le notifica al


investigado; si no comparece se le nombra un apoderado de oficio a quien
también se le notifica y a partir de la notificación corre un término de traslado de
10 días hábiles para que presente descargos; puede o no presentarlos y, si los
presenta, éstos pueden ser simplemente argumentativos, o además comportar la
solicitud de pruebas. Vencido ese término de traslado, el funcionario de la
contraloría que instruye el proceso debe pronunciarse sobre las pruebas
pedidas, si es que las hubo, y si niega alguna o todas, ese auto debe ser
notificado y contra el mismo procede recurso de apelación y en todo caso
conserva la capacidad jurídica de decretar pruebas de oficio; ahora, puede
suceder que el investigado no pida pruebas y que la contraloría considere que
no hay lugar a decretarlas oficiosamente, en cuyo caso de una vez se pasa a
dictar el fallo correspondiente, pero lo que usualmente acontece es que el
investigado, cuando le imputan responsabilidad fiscal, es realmente cuando
siente la gravedad del tema y la inminencia de una condena y, entonces, ahí sí
se preocupa por pedir pruebas, por volver a llamar a los testigos que declararon
en la investigación y a cuya declaración él no fue porque pensó que no le iba a
pasar nada; y, normalmente, esta segunda fase curiosamente es de una mayor
intensidad probatoria que la primera.

El término que se fija para la práctica de pruebas en esta segunda fase es


hasta de 30 días, pero igual puede ser superior y, mientras la acción no
prescriba, se pueden practicar sin que exista problema para ello; evacuada la
práctica de pruebas se tienen 30 días para proferir el fallo, término que tampoco
es vinculante y que solo está mediado por la inminencia de la prescripción de la
acción. No está prevista en materia fiscal una fase de alegatos de conclusión

330
que a mí me parece necesaria y que luego en las propuestas de reforma que
examinaremos explicaré por qué.

El fallo puede ser en uno de dos sentidos: uno, que declara la


responsabilidad fiscal u otro, que exonera de la misma. El fallo que declara la
responsabilidad fiscal debe partir de la certeza de los elementos que la
estructuran: un daño al patrimonio público producto de la gestión fiscal ilegal o
indebida, atribuible a un gestor fiscal que obró con dolo o con culpa grave, sin
que haya una causal excluyente de responsabilidad a su favor, y que entre la
conducta antijurídica del gestor fiscal y el daño producido haya un nexo causal,
es decir, un vínculo material necesario, directo e inmediato; luego nos
detendremos en el tema del nexo causal en las reflexiones, porque allí a veces
falta mayor rigor en el análisis y en la valoración de las pruebas. Ese fallo con
responsabilidad fiscal debe actualizar el valor del detrimento, tomando su costo
histórico en el momento en que se consumó y trayéndolo a valor presente al
momento del fallo, utilizando como índices de actualización comparativos los
índices de precios al consumidor certificados por el DANE de los meses
correspondientes. Por el contrario, si se desvirtúa alguno de los elementos de la
responsabilidad o al menos se logra crear una duda razonable sobre los
mismos, se debe exonerar.

En cualquiera de los dos eventos el fallo ha de notificarse personalmente y


en subsidio por edicto; si es exoneratorio, su ejecutoria queda condicionada a
que se confirme el grado de consulta y si es fijando responsabilidad, contra el
mismo proceden, dependiendo de si el proceso es de única o de doble
instancia, los recursos de reposición o en el segundo caso de reposición y en
subsidio de apelación.

El recurso debe ser interpuesto y sustentado dentro de los cinco días


siguientes a la notificación personal o a la desfijación del edicto y con el
agotamiento o la resolución de los recursos interpuestos, la decisión adquiere

331
firmeza, de manera que en ese momento -si el fallo fue declarativo de
responsabilidad- se generan los efectos del mismo. ¿Cuáles son esos efectos?
Primero, la obligación de pago, de manera que si no se paga el fallo con
responsabilidad fiscal presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva que cobra
la propia contraloría; en segundo lugar, la impugnabilidad judicial del fallo, ya
que, como quiera que es un acto administrativo que le pone fin a una actuación
administrativa, el afectado con ella la puede controvertir mediante una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del fallo, y
con la notificación de la admisión de la demanda se suspende el proceso de
cobro coactivo pero no afecta las medidas cautelares que se hubieren
decretado; el tercer efecto es que si no se paga, el responsabilizado debe ser
reportado para que la Contraloría General lo incluya en el boletín de
responsables fiscales, inclusión que implica la imposibilidad para quien esté
reportado en ese boletín de ser nombrado o tomar posesión como servidor
público o de contratar con el Estado; y el cuarto efecto en la práctica es de muy
difícil concreción, ya que se trata de la declaratoria de caducidad del contrato
estatal cuando, quien es declarado fiscalmente responsable es el contratista
cuando, para la ejecutoria del fallo, el contrato todavía se esté ejecutando

4.3. Ajustes al Modelo Legal

El proyecto de ley reformatorio del sistema del control fiscal pretendía


ajustar esa estructura procesal que se describía en la fase inmediatamente
anterior, buscando recortar tiempos en el trámite y llenar algunos vacíos que no
contempla la Ley 610, que evitaran una indefinición temporal y generara lapsos
muertos en el trámite de los procesos, a la vez que introducía algunos elementos
dirigidos a llenar por completo ese propósito garantista que inspiró la expedición
de dicha ley.

332
Voy ahora a referirme a esas distintas propuestas de retoque y afinamiento
a la estructura del proceso, que muy seguramente volverán a aparecer en la
nueva propuesta que presente la Contraloría General y que quienes tienen la
experiencia mirarán la conveniencia o no de que las mismas produzcan y hasta
qué grado verdaderamente contribuyan al propósito de hacer que el mecanismo
de responsabilidad sea más efectivo.

a) Ampliación del objeto de la indagación preliminar

La primera propuesta consistía en ampliar el objeto de la indagación


preliminar, sobre la base de considerar, -y en ello tengo entendido que la
Contraloría de Bogotá así ha avanzado-, que la indagación preliminar sea una
tarea que no se aborde desde el área de responsabilidad fiscal sino que la lleve
a cabo directamente la unidad de auditoría; eso refuerza lo que antes
comentaba- en el sentido de apoyar en la adecuada identificación y sustentación
comprobatoria de la existencia del daño y su autoría, pero sobre la base de
asignar como actividad misional propia de la auditoría el adelantamiento de la
indagación preliminar; y en función de lo que se propone más adelante como
simplificación de la estructura procesal, se plantea que el trabajo en la
indagación preliminar vaya más allá y que también cobije no sólo el aspecto
objetivo de la responsabilidad, sino también el aspecto subjetivo. Esto es que, en
la preliminar, se recauden las pruebas que acrediten la existencia del dolo o de
la culpa grave del presunto responsable, para permitir la reducción del proceso
de dos fases a una. Eso significa un cambio que en apariencia es simplemente
reducción de una etapa, pero que en la práctica representa un vuelco radical de
la manera como se ha venido asumiendo el trámite de los procesos dentro de
las contralorías, al asignar a la auditoría el adelantamiento de la preliminar; con
la asignación de esta responsabilidad los convierte en verdaderos partícipes del
proceso, así el mismo no se haya abierto y sin duda implicará un rediseño de la
construcción del hallazgo, de su sustentación y del apoyo requerido para que el

333
mismo posibilite que con base en el resultado de la preliminar se adelante el
proceso en una única etapa.

b) Reducción del proceso a una sola etapa

Hasta ahora el proceso de responsabilidad fiscal siempre se ha


caracterizado por tener dos etapas, una de investigación y una de juzgamiento;
así era en la Ley 42 y así lo sigue siendo en la Ley 610, lo cual significa que hay
una fase instructiva de confirmación de los elementos de la responsabilidad
fiscal, que es la que permite formular la imputación de la cual, en la fase de
juzgamiento, se va a defender el implicado.

Lo que se propone es que la imputación se realice desde la apertura del


proceso, lo cual varía significativamente la concepción actual de la
responsabilidad fiscal, porque se supone que el proceso de arranque está
haciendo una formulación específica en cuanto al monto de la pretensión
resarcitoria frente al sujeto y en cuanto a la sindicación de que su vinculación
obedece a un señalamiento específico de haber obrado con dolo o con culpa
grave, elementos probatorios que debe proveer la indagación preliminar.

Ello implica que, necesariamente, en la construcción de la indagación


preliminar tendrá que haber abogados, tendrá que haber una redistribución de la
planta y tendrá que haber un fortalecimiento de ese trabajo de las auditorías
para integrarlas en la actividad del establecimiento de la responsabilidad fiscal.
¿Para qué se pretende reducir el proceso en una sola etapa? Simplemente para
ahorrar tiempo, no es más; es una concepción meramente estructural que
asume que, por el hecho de reducir de dos etapas a una, automáticamente el
fallo se va a producir en un mero lapso; ahora, lo que sucede es que ésto -si se
complementa con las medidas que vamos a señalar posteriormente-, sin duda le
va a poner mayor grado de presión por resultados al área de responsabilidad
fiscal, porque no es sólo el que ya no va a disponer de dos estadios diferentes

334
para ir construyendo la declaración de responsabilidad, sino de tan solo uno,
sino que además se adicionan otras variables que obligan a que el resultado
forzosa e indefectiblemente se tenga que producir dentro del plazo que para esta
única etapa ahora se contempla.

c) Distribución de los trámites en función de las cuantías

Igualmente la reforma también pretendía distribuir los trámites de los


procesos en función de las cuantías, de manera que exista un criterio
homogéneo entre todas las contralorías y no como actualmente existe que cada
contraloría internamente es la que dictamina cuáles son los procesos de única
instancia y cuáles son los procesos de doble instancia; esto, más que un tema
de orden procedimental, atiende al tema del debido proceso y es que sea el
legislador y no el órgano de control, que no es un juez ni es legislador, el que
defina de entrada cuáles son los recursos que se pueden interponer contra la
decisión, independientemente de en qué contraloría se esté adelantando el
proceso y eso es particularmente relevante por el tema del control excepcional.

Supongan un proceso en una contraloría territorial determinada, donde por


una resolución interna se dictamina que de cien o mil salarios mínimos en
adelante se tendrá doble instancia y resulta que el hecho generador es motivo
de un control excepcional que implica que el proceso de responsabilidad fiscal lo
asuma la Contraloría General de la República; y supongan entonces que ésta
dictamina que la segunda instancia en esa entidad únicamente procede para
casos de dos mil, tres y cinco mil salarios mínimos y, por ende, el caso que en
su origen en razón del trámite de la contraloría que naturalmente se hubiera
pronunciado sobre el tema, habría tenido garantía de la doble instancia, la pierde
al pasar al conocimiento de una contraloría diferente; por eso, en la medida en
que se establezca desde un principio esta regla para todas las contralorías, se
gana en claridad y se mejora en la garantía en relación a que, desde un
principio, y sin que se cambien las reglas del juego por el camino, el investigado

335
sabe si la decisión que le pone fin a su proceso únicamente va a tener recurso
de reposición o si va a tener la posibilidad adicional de interponer el recurso de
apelación.

d) Reducción de las causales de cesación de la acción


fiscal

En cuarto lugar, se plantea reducir la cesación de la acción fiscal solamente


a la causal de pago; como ustedes saben, actualmente existe la posibilidad de
que en el trámite de la investigación y en el juzgamiento exista una terminación
anticipada de la actuación fundamentada en las mismas causales que luego
permitirían el archivo de la investigación o la exoneración de la responsabilidad,
lo cual se presta a interpretaciones equívocas, por ejemplo en el sentido de que
si la ley expresamente aludió al grado de consulta frente al auto de archivo y al
fallo exoneratorio, pero no dijo nada frente al auto de cesación, entonces el auto
de cesación se plantea si tendría o no también grado de consulta.

Entonces, para evitar ese tipo de equívocos, se señala cómo la cesación


únicamente procedería respecto del pago, que es una circunstancia
objetivamente constatable y que enerva de plano el objeto de la acción, porque
precisamente cumple con su propósito de resarcir la integridad del patrimonio
público y que en todos los demás casos la decisión que se produzca a favor del
investigado, se contenga o en un auto de archivo o en un fallo exoneratorio, los
cuales en ambos casos forzosamente tendrán el control en grado de consulta.

e) Regulación de la tramitación de decisiones concurrentes

Así mismo, se plantea la necesidad de regular la tramitación de decisiones


concurrentes. La ley se imaginó que los procesos de responsabilidad fiscal o se
tramitan sólo respecto de un sujeto procesal o las decisiones que se toman
frente a varios siempre son en el mismo sentido, como si a todos se les

336
archivara o a todos se les imputara o a todos se les exonerara o a todos se les
responsabilizara, sin prever que, cuando existen dos o más implicados, puede
suceder que la evaluación de la investigación concluya con archivo para uno e
imputación para otro o que el fallo sea de responsabilidad para uno y de
exoneración para el otro.

Las contralorías muchas veces no saben cómo proceder; si deben proferir


decisiones separadas y qué hacer si producen una única decisión y qué pasa
entre la consulta respecto del que se exonera y el recurso que debe interponer
aquel respecto del que se responsabiliza o qué pasa frente a la iniciación del
cómputo del término para el traslado, respecto de quien es imputado mientras se
está surtiendo el grado de consulta para aprobar el auto de archivo.

Con el fin de evitar distintas interpretaciones sobre el alcance de los


recursos, el grado de consulta, cuando se toman decisiones concurrentes que
no van en el mismo sentido, el proyecto de ley regulaba la casuística. Cómo
debe procederse cuando la investigación archiva para uno e imputa para otro;
cómo debe procederse cuando el fallo exonera para uno y responsabiliza para
otro, con el fin de evitar incubar nulidades procesales por darle un trámite
inadecuado al procedimiento de la acción.

f) Régimen de las vicisitudes procesales

Un aspecto que también tocaba la ley era el relativo a un conjunto de


vicisitudes procesales, de los elementos que en el discurrir de la actuación van
afectando su trámite:

El primero de ellos tenía que ver con el cómputo del término de caducidad.
Como está establecido en la ley se indica que la caducidad se cuenta a partir del
hecho generador del detrimento y no a partir del momento en que el detrimento
se concreta.

337
La fuente del detrimento puede estar, por ejemplo, en el acta de la
liquidación del contrato estatal, donde están consignados mayores valores que
los que habrían de pagársele al contratista sin que exista causa justificada para
ello y como ahí es donde se contiene la fuente que afecta la integridad del
patrimonio público, a partir de ahí es cuando se computa el término de
caducidad. Pero resulta que el desembolso efectivo se produce, dos, tres, cinco
semanas, un mes, dos meses después y es ahí cuando realmente se ocasiona
la lesión al patrimonio público.

Si el término de caducidad se computara a partir del momento en que


efectivamente se lesiona el patrimonio público y no del hecho que genera la
lesión, indudablemente las contralorías dispondrían de un plazo adicional frente
al ejercicio de la acción, en cuanto a la afectación temporal por ocurrencia del
fenómeno de la caducidad. Entonces la reforma de la ley proponía que el
término de caducidad de la acción se computara a partir de la concreción del
daño y no de la realización del hecho generador del daño.

En segundo lugar, en el tema de las garantías procesales se establecía allí


una gradualidad de la forma de notificar el auto de apertura e imputación de
responsabilidad fiscal en el entendido de la reducción del proceso de dos etapas
a una. Y allí lo que se planteaba era agotar en forma sucesiva, primero la
citación para notificar la citación personal; segundo, el edicto emplazatorio y,
tercero, la notificación por edicto y no como a veces sucede, que la notificación
por edicto no se sabe si es notificación por edicto o edicto emplazatorio, que
son dos cosas distintas.

De manera que la reforma de la ley señalaba o clarificaba esos tres


instrumentos procesales, para lograr la comparecencia del sujeto al proceso y
que efectivamente éste se enterara de la existencia del mismo y pudiera ejercer
su derecho a la defensa, evitando eventuales reclamaciones posteriores en vía

338
de tutela por violación del debido proceso, dejando sin piso la actuación de la
contraloría, y que al retrotraerla al momento de la notificación y no al momento
del auto de apertura, hacen que el término de prescripción no vuelva a contarse
de nuevo, sino que se pierda la actividad desarrollada y empiece a urgir porque
empieza a apremiar la proximidad del vencimiento del plazo máximo que se
tiene para resolver sobre la responsabilidad que se discute.

Un tercer punto, también de vicisitud procesal, está dado por un plazo


muerto que hoy existe en la ley. En la fase investigativa se plantea que las
pruebas se decretan en el mismo auto de apertura, pero en el juzgamiento, una
vez vencido el término de traslado para presentar los descargos, no hay un
término para pronunciarse sobre las pruebas pedidas en descargos ni para
decretar pruebas de oficio. De manera que muchas veces, al no haber un
término efectivo que tenga un carácter vinculante o al menos indicativo, el
expediente permanece inactivo un tiempo, con lo cual, no solamente el proceso
pierde eficacia, sino que pierde el sentido de la oportunidad, porque -dentro de la
movilidad que suele caracterizar a los órganos de control,- si quien ha formulado
el auto de imputación luego no es el mismo que se va a pronunciar sobre las
pruebas pedidas en descargos, o el que va a establecer si se decretan las
pruebas de oficio, el que llega a conocer el proceso no tiene la dinámica que
traía quien lo venía instruyendo, para saber cómo orientaba su actividad y la
ausencia de ese término lo que propicia es que se pierda el hilo conductor del
proceso y se generen flaquezas en la complementación de la actividad
probatoria, en la fase de juzgamiento.

Ahora, si el proceso se reduce a una sola etapa, igual pasa lo mismo,


porque aunque aquí directamente se formula auto de imputación, notificado el
mismo automáticamente corre el plazo para la presentación de descargos y
solicitud de rendir diligencia de exposición libre, vencido el cual nuevamente
vuelve a quedar indeterminado el término para que se decreten las pruebas que

339
se piden en esos descargos; simplemente se anticipa a la fase única la solución
al problema, que hoy se está presentando en la segunda fase del proceso.

El proyecto de ley también contemplaba la introducción de una fase que


hoy no existe en la estructura del proceso de responsabilidad fiscal: la de los
alegatos de conclusión; mientras en la ley disciplinaria, el disciplinado tiene el
derecho a presentar alegatos de conclusión y, entonces, se reconoce la
existencia de esa fase, en materia fiscal no la hay y, por lo tanto, el investigado
no tiene cómo saber que se ha agotado el recaudo probatorio, al no haber
tampoco un auto de cierre y, entonces, simplemente se dejan de practicar
pruebas y automáticamente la siguiente providencia que saldrá será el fallo. Y si
tuviera la posibilidad de plantear un escrito conclusivo, se advertirían falencias
en la instrucción del proceso que hicieran que, por ejemplo, con la potestad
instructora que siempre mantiene la contraloría, se decretaran pruebas para
mejor proveer y no dejar ese tema pendiente para que, en la segunda instancia,
se mire si se decretan o no se decretan ese tipo de pruebas y, porque
adicionalmente, el que existan alegatos de conclusión de alguna manera
permite que la contraloría conozca y evalúe los argumentos del sujeto
eventualmente responsabilizado que anticipan la discusión que se va a dar en
los recursos de la vía gubernativa, con lo que el desgaste al momento de
pronunciarse sobre los recursos va a ser menor, porque la defensa ya ha tenido
que agotar gran parte de su arsenal, o en los recursos se limitará a repetir lo que
ya expuso en los alegatos de conclusión; y no es lo mismo fallar con una mayor
cantidad de elementos de juicio que tener que resolver el recurso con elementos
nuevos que obligan a un análisis mucho más detenido del expediente y por lo
tanto una mayor demora en el procedimiento para agotar la vía gubernativa.

Por el otro lado, para la defensa también es conveniente exponer antes del
fallo su punto de vista, valorando las pruebas recaudadas que le permitan que la
contraloría les dé respuesta en el momento del fallo y no a que, sin que se
conozca el parecer de la defensa al valorar las pruebas recaudadas frente a la

340
responsabilidad del sujeto, esa discusión se traslade al recurso frente al fallo que
no advirtió ciertos elementos que hubieran podido considerarse y, en ese
sentido, evitar muchas decisiones de revocar en reposición o apelación que
hubieran podido evitarse si de todas maneras se iba a exonerar, haciéndolo de
una vez con base en el aporte de la valoración probatoria y argumentativa que
proveen los alegatos de conclusión.

El término para fallar, como está en la ley, es ilusorio. En muchos casos,


sobre todo aquellos donde hay un mayor interés de la sociedad, donde los
medios están atentos, donde los órganos de control político están esperando
una definición por parte de los organismos de control, treinta días es un término
que en la práctica resulta prácticamente imposible de cumplir, teniendo en
cuenta que ese no es el único caso que el funcionario tiene a su cargo y que la
contraloría no funciona como una estructura judicial, donde el funcionario que
profiere el fallo cuenta con el apoyo de un sustanciador que le ayude a dar
cuerpo al fallo, sino que él es simultáneamente sustanciador y fallador.

Atendiendo esa realidad y frente al planteamiento de reducir la estructura


del proceso a una etapa, aliviando esa gran carga que significaban los primeros
cinco meses de investigación que ahora se ahorrarían porque esa parte
investigativa se concentraría en la indagación preliminar en los mismos seis
meses de que hoy se dispone, el proyecto de ley planteaba duplicar el término
para proferir el fallo de 30 a 60 días.

Otro punto particularmente importante en los procesos de responsabilidad


fiscal es la vinculación de nuevos responsables. ¿Qué pasa cuando por el
camino se encuentra con que además de aquellos que inicialmente se
determinaron en el auto de apertura, se cree que otros pueden también ser
responsables del daño? La ley no contempló esa eventualidad; parece que la ley
asumiera que todos los que pudieran tener algún grado de participación es

341
posible vincularlos desde el principio, y entonces no regula el trámite que debe
seguirse cuando aparece con posterioridad un nuevo sujeto procesal.

La reforma a la ley indicaba con claridad, hasta qué momento procedía la


vinculación de un nuevo presunto responsable fiscal y qué debía hacerse con la
actuación en curso para llevarla de manera armónica, de manera que al final, a
través de una única decisión, se pudiera resolver la situación jurídico fiscal, tanto
de los inicialmente vinculados como de los que aparecieren con posterioridad,
evitando causales posteriores de anulación en la jurisdicción contencioso
administrativa y que el proceso se llegara a caer más por vicios de forma que de
sustancia.

Así mismo, se señalaban unas reglas para la vinculación de los garantes,


fundamentalmente orientadas a no dejar expuesto -en un determinado momento
de estado de indefensión- al asegurador. En este sentido, si bien ha habido un
gran avance acogido por la jurisprudencia, en donde se reconoce que por
ministerio de la ley se puede llamar a responder al garante y que en ese sentido
no importa cuándo haya ocurrido el siniestro, lo cierto es que el plazo de
cobertura de la póliza es distinto al plazo que maneja la contraloría para iniciar y
decidir responsabilidades, y entonces aquí lo que se planteaba era la preclusión
de la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad fiscal frente al garante,
transcurridos cinco años desde la expiración de la póliza o de la expiración de su
tiempo de cobertura.

Fíjense que si la contraloría tiene hasta cinco años para iniciar el proceso y
a partir de ahí hasta cinco años para decidirlo, es claro que, si hay un garante,
en algún momento cesará la posibilidad de responsabilizarlo y por esa vía
entonces, si el que haya un garante es un respaldo de recaudo seguro, lo que
se incentiva es que las contralorías procedan con celeridad cuando en casos
como éste tienen garantizado el recaudo.

342
Así mismo, la ley generó una situación bastante inconveniente que fue
haber ampliado indiscriminadamente las causales de impedimento y recusación
de los funcionarios de la contraloría, porque es el único caso en donde un
mismo servidor público puede ser recusado por las causales previstas en todos
los códigos, lo cual obviamente puede entrabar el trámite del proceso, en la
medida en que, a través de este tipo de garantías de imparcialidad, se
propongan indefinidamente incidentes de recusación, invocando las causales
que están en los distintos códigos que no todavía son iguales.

Atendiendo a que el proceso de responsabilidad fiscal es una actuación


administrativa, lo lógico es que las causales de impedimento y recusación sean
las que están en el código contencioso administrativo y no las que están en el
código de procedimiento civil o en el código de procedimiento penal y limitar a
las primeras la posibilidad de que el funcionario, por concurrir algunos de esos
eventos, continúe conociendo el trámite de la actuación.

Tal vez la más importante novedad que encierra en buena medida todo lo
anterior, es el establecimiento de una regla de preclusividad de los términos, que
determina que si se establece que la indagación preliminar es de seis meses
todo lo que se actúe después de esos seis meses carece de validez, que si la
fase del proceso en una única etapa es de tres meses, lo que exceda de esos
tres meses carece de validez, que si el término probatorio es de 30 días o de 45
días, carece de validez lo actuado por fuera del mismo.

En ese sentido, lo que se dictamina es que, en el caso del plazo para el


fallo, si pasados los sesenta días éste no se ha proferido, se entiende una
decisión ficta de exoneración de responsabilidad, obligando a que las
contralorías tengan que fallar dentro del plazo, porque obviamente viene la
concebida regla de que el servidor público que incumpla el término, incurrirá en
falta gravísima que será sancionada hasta con pérdida del empleo.

343
De manera que, hay un ingrediente de extremo rigor en la búsqueda de
darle efectividad al mecanismo, propiciando un sentido de oportunidad en la
decisión; el tema es, hasta qué punto esto propiciaría una cascada de fallos y
una debida sustentación para evitar la responsabilidad disciplinaria, por operar
esa especie de silencio administrativo positivo en el momento del fallo. Yo
pensaría que no se puede ir tan allá, pero lo que sí creo es que dado que en
materia disciplinaria ya la Corte Constitucional indicó la preclusividad del período
probatorio, es muy probable que esa regla se extienda a los procesos de
responsabilidad fiscal en el evento de una reforma, y que, por tanto, está en la
habilidad y facilidad para contar con los recursos para practicar las pruebas,
para lograr que las mismas se recauden dentro del período preclusivo que se
llegue a establecer, para ir reduciendo, en la práctica, el término real de duración
de un proceso.

Alguien planteaba que el término de cinco años de la prescripción no era


corto, toda vez que si se suman los plazos que la ley contempla, no llegan a los
18 meses, luego conceder más del triple del término es más que razonable; si
ello es así ¿por qué los plazos de los procesos están casi consumiendo la
totalidad del término prescriptivo de la acción? Lo que uno se preguntaría
entonces es que, si el término se disminuyera, eso derivaría en que las
contralorías serían capaces de adaptarse para fallar sin tocar el término de
prescripción, o, si el término se ampliara en aras de garantizar la integridad del
patrimonio público las contralorías se acomodarían a ese mayor plazo y
terminarían en todo caso fallando cerca del término de prescripción.

Entonces, el plazo prescriptivo de alguna manera está condicionando la


duración real del proceso, que tiende a durar lo que la ley establezca como
término de prescripción y la organización en la práctica del trabajo de quien
instruya el proceso se condiciona a que el proceso no vaya a prescribir, para no
incurrir en una responsabilidad, más que a tratar de evacuarlo dentro del plazo
que la ley contempla para el efecto.

344
SEGUNDA PARTE. REFLEXIONES SOBRE ASPECTOS RELEVANTES
DE LA CONFIGURACIÓN SUSTANTIVA DE LA RESPONSABILIDAD
FISCAL

Aparte de estas consideraciones de orden procesal hay unas


consideraciones de orden sustantivo que me parece importante compartir con
ustedes frente al uso de esta herramienta orientada a la protección del
patrimonio público.

La primera de ellas tiene que ver con la ampliación de la noción de daño al


patrimonio público y los problemas que éste plantea. Si ustedes leen con
detenimiento la definición que de daño al patrimonio público trae la Ley 610 del
2000, encontrarán cómo éste se refiere, no únicamente a la pérdida efectiva o
al menor valor del patrimonio público, sino también al uso que se haga de ese
patrimonio, así no haya una pérdida y, lo que es más importante en cuanto hace
al papel de valoración de la gestión fiscal de la auditoría, cuando los recursos
públicos se emplean sin cumplir con los principios que deben informar el
ejercicio de la gestión fiscal, de manera que si la gestión es ineficaz o es
ineficiente hay que valorar en qué medida esa ausencia de eficiencia y de
eficacia se traduce en una afectación del patrimonio público y ese valor
considerarlo daño patrimonial.

Naturalmente que no hablo del principio de economía, porque este supone


el escenario clásico del daño, donde hay la pérdida real que se cuantifica por el
valor del faltante, por el valor del sobrecosto o por el valor de la indemnización
que se ha reconocido.

De manera que aquí surge una oportunidad para que las contralorías hagan
valer el control de gestión y resultados más allá de su simple opinión,
obligándose al diseño de métodos que permitan cuantificar ese daño. No es

345
casual esa definición del daño; fue uno de los elementos que más se discutió
cuando se estaba elaborando la que hoy es la Ley 610: ampliar la valoración de
los resultados de la gestión, no solamente a la identificación de pérdidas, sino a
la identificación de violaciones a la gestión fiscal, le da una dimensión cualitativa
y no únicamente cuantitativa al control fiscal, en la medida en que ya no
solamente estará contenido en el informe de gestión de resultados cuando
dictamine sobre la eficiencia, la eficacia, la equidad, sino que eso lo traduce en
un valor de pérdida de oportunidad del uso de los recursos públicos que tiene
que entrar a ser asumido por quien resolvió hacer un uso diferente de los
mismos.

O al menos si no es posible establecer una responsabilidad patrimonial,


cabría y en eso la reforma de la Ley 42 avanzaba en otro ámbito que no vamos
a tocar aquí, pero que es igualmente significativo, la imposición de una sanción
fiscal que es otro tema que amerita tal vez otra charla en este o en otro
escenario. ¿Cuál es el propósito del uso del mecanismo sancionatorio fiscal?
Emplearlo para eventos como ese, donde, demostrado el quebrantamiento de
algún principio de la gestión fiscal, si no cabe deducir responsabilidad fiscal, por
lo menos imponer una multa y no que el proceso sancionatorio fiscal se quede
simplemente para castigar la no remisión oportuna de la cuenta o el no envío
oportuno de la prueba documental para el proceso de responsabilidad fiscal o el
no giro oportuno de la cuota de auditaje, sino que vaya más allá de eso y que
realmente sea un mecanismo que también sirva con un carácter represivo y
preventivo, para mostrar cómo la gestión fiscal que no cumpla con sus
principios, tiene una consecuencia así y por sí misma encuentre una excusa
para un uso diferente o dirigido a otras prioridades de los recursos que integran
el patrimonio público.

Ahora, eso también plantea otro problema y es la cuantificación del valor


del daño; porque aquí estamos elucubrando sobre la base de lo que hubiera
podido ser y no fue; cuánto entonces ha debido destinarse para la satisfacción

346
de la prioridad postergada frente a la destinación que se hizo de recursos del
erario a otras prioridades. Ahí también hay que construir un modelo que permita
llegar a esa cuantificación y a esa identificación, con una dificultad adicional:
normalmente este tipo de procesos se construyen con la participación de
distintas entidades y a veces de distintas administraciones; entonces,
institucionalmente usted puede generar un informe, censurando la gestión, pero
al derivar la responsabilidad tiene que individualizar a los responsables, y un
daño que usted calcula en 5 mil millones de pesos no lo puede distribuir
alegremente en forma solidaria entre los miembros de la comisión de
presupuesto del concejo, el alcalde de la ciudad y los gerentes de las entidades
ejecutoras del gasto; tiene que entrar a precisar, quién y en qué grado participó y
determinó y, por ese grado y entidad de participación, fijar la responsabilidad y
no simplemente meter en un mismo saco a todos y responsabilizarlos por todo,
máxime cuando se dan fases en el tiempo de cada servidor público, quien sólo
responde por el término en que estuvo al frente de la gestión fiscal, y no puede
responder por lo que le heredan, ni por lo que hagan con su herencia, sino tan
sólo por lo que él ocasionó en el lapso en que fue gestor fiscal.

Entonces ahí, cómo se deslinda o delimita el monto de algo que se viene


incubando, se sigue gestando y continúa después de que el gestor fiscal se
retira; también presenta ese tipo de dificultad y por ende ofrece un importante
reto para la creatividad y el aporte de quienes están en la auditoria y en el
proceso y en el día a día pueden contribuir a la creación de metodologías de
medición e individualización de ese tipo de daño.

Un segundo elemento que es importante considerar es, si existe o no daño


patrimonial, entre entidades públicas; hay un concepto de la Contraloría General
de la República que señala que, cuando el daño se genera entre entidades
públicas no hay responsabilidad fiscal porque, como el Estado es uno solo, lo
que sale de un bolsillo pasa para el otro y se mantiene el equilibrio de la
integridad del patrimonio público.

347
Esta tesis suena llamativa pero, desde mi humilde perspectiva, presenta
varios reparos. El primero: resulta que la Constitución reconoce y declara la
autonomía de las entidades territoriales, lo cual significa que las entidades
territoriales tienen un patrimonio que es distinto del patrimonio de la nación,
luego al menos cuando el daño se genera entre una entidad del nivel nacional y
otra entidad del nivel territorial, no podemos estar hablando del mismo
patrimonio.

Pero hilemos más delgadito, aún en el mismo nivel territorial resulta que la
Constitución habla también de la descentralización, que en este caso es
funcional o por servicios, y la descentralización supone la existencia de
personas jurídicas distintas del propio Estado, y como personas jurídicas que
son, tienen su propio patrimonio; luego entonces cómo vamos a decir que
cuando una entidad que tiene personería jurídica y debe pagar con cargo a su
patrimonio una multa o en un contrato interadministrativo un mayor valor por un
incumplimiento a otra entidad, no se va a afectar el patrimonio público y cómo
podemos decir que no hay daño al patrimonio público, con lo cual quedaríamos
reducidos a que el daño al patrimonio público no se presentaría entre entidades
del nivel central del mismo nivel territorial, pero aún así, recuerden cómo el
concepto de gestión fiscal donde se origina por su afectación la noción de
responsabilidad fiscal, indica que éste se produce por una actuación que impida
el cumplimiento de la actividad misional de la entidad que se concreta en sus
planes, programas y proyectos que contribuyen a la realización de los objetivos
de los planes de desarrollo, luego cuando una entidad en lugar de destinar parte
de sus recursos a la realización de esos objetivos los destina a pagar una multa
o una sanción o un costo no justificado a favor de otra entidad, indudablemente
se lesiona el patrimonio de esa entidad, porque esa gestión no está permitiendo
que los recursos lleguen a la finalidad a la cual estaban destinados.

348
Por tanto, discrepo de ese concepto e invito a las contralorías a que se
aparten de él y a que apliquen el criterio de que, aun entre entidades públicas,
se presenta daño al patrimonio público y que no podemos desconocer que lo
haya por el simple hecho de que en los bolsillos de quien terminan los recursos
que afectan el patrimonio de la entidad estatal, sea otra entidad estatal.

En tercer lugar, la necesidad de precisar cuándo hay un daño patrimonial


por sobrecostos en la contratación, que es un tema propio de la auditoría cuando
determina el hallazgo, ya que no siempre lo pagado en mayor valor a lo
contratado es igual a detrimento, porque existen distintas formas de afectación
de los valores de los contratos justificadas y que, por tanto, hacen que no
siempre que se pague más de aquello por lo que se contrató haga daño al
patrimonio público.

Los propios contratos estatales incorporan fórmulas de reajuste, cuya


aplicación, por supuesto si se ha generado el evento para que proceda, y si se
aplica bien sin errores en la fórmula, genera daño al patrimonio público. Así
mismo, es menester identificar cuándo no está justificado el mayor valor que se
paga y a quién es atribuible como responsabilidad, porque la tendencia es a
hacer solidariamente responsables al contratista, al ordenador del gasto y al
supervisor o interventor y resulta que no siempre es así; a veces el responsable
es exclusivamente el contratista, a veces lo es el supervisor, en ocasiones lo
son ambos, y en algunas oportunidades lo son estos dos y el ordenador del
gasto, por lo cual, habrá que examinar en cada caso si el mayor valor pagado
efectivamente lesiona la integridad del patrimonio público, a quién se le va a
atribuir la autoría por acción o por omisión o si, por ejemplo, hubo que
reconocer un mayor valor por una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito
que en cualquier forma de responsabilidad siempre exonera a los intervenientes
en el hecho.

349
Por último, un elemento significativo en la determinación de la
responsabilidad fiscal es el relativo a la precisión de cuándo el gestor fiscal actúa
con culpa grave. Todos sabemos que inicialmente la Ley 610, acogiendo un
criterio expuesto por el Consejo de Estado a través de un concepto de la Sala
de Consulta y Servicio Civil, señaló que la responsabilidad fiscal procedía a
partir de la culpa leve, lo cual evidentemente hacía muy exigente el grado de
diligencia con que se tenían que manejar los recursos públicos, para que al ser
evaluada esa diligencia, una negligencia no diera lugar a la responsabilidad
fiscal.

Sin embargo, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-619 del año


2002, en una decisión dividida, resolvió que el establecimiento de ese tipo de
culpabilidad atentaba contra el principio de la igualdad material, porque para el
ejercicio de la repetición, que es otra forma de responsabilidad patrimonial del
servidor público, la Constitución señalaba como elemento determinante la culpa
grave o el dolo, y entonces el legislador no podía ser más riguroso que el
constituyente, para derivar la responsabilidad frente a otra forma de
responsabilidad del servidor público, como lo es la responsabilidad fiscal, con lo
cual, a partir de ese fallo, la responsabilidad fiscal únicamente puede
establecerse cuando hay culpa grave o dolo.

Pero la ley, por supuesto, como no estableció que fuera culpa grave o dolo,
naturalmente no las definió, porque no previó que tales pudieran ser los grados
de responsabilidad, a partir de los cuales se tuvieran que declarar al gestor
fiscal, cuando atentara contra la integridad del patrimonio público.

Posteriormente al fallo, viene esta iniciativa legislativa, donde se trató de


dar elementos a las contralorías para identificar cuándo se está en presencia de
culpa grave y cuándo no. El dolo, entiendo yo, no ofrece dificultad en su
identificación, en la medida en que el dolo implica que esté probado que el
gestor fiscal deliberadamente quiso y obtuvo la afectación de la integridad del

350
patrimonio público y normalmente cuando hay un dolo que genera daño al
patrimonio público, forzosamente hay un proceso penal en curso; el tema se
presenta frente a la culpa grave, porque la culpa es la falta de previsión del
resultado previsible o la confianza imprudente en poder evitar el resultado lesivo
sin que finalmente se logre evitar y esa culpa se manifiesta en imprudencia,
impericia, negligencia, descuido o violación de normas y reglamentos.

Claro, esa es la culpa, pero ¿cuándo la culpa de ser leve pasa a ser grave?
Para facilitar a las contralorías ese juicio de adecuación del comportamiento
culposo del agente, el proyecto de ley que pretendía la reforma integral del
sistema de control fiscal, establecía las siguientes presunciones:

• Ejecución de los recursos presupuestales sin una planeación


correcta y adecuada o sin realizar los estudios técnicos, económicos,
jurídicos o de factibilidad, diseños, planos o proyectos necesarios para su
inversión.

• Elaboración de pliegos de condiciones o términos de referencia en


forma incompleta, ambigua o confusa, de manera que conduzcan a
interpretaciones o decisiones técnicas que afecten la integridad
patrimonial de la entidad contratante.

• Celebración de contratos con recursos del erario, sin contar con la


garantía de que su ejecución cuenta con el respaldo presupuestal
necesario para su terminación.

• Omisión del cumplimiento de las obligaciones propias de los


contratos de consultoría, interventoría o supervisión, o no adelantamiento
de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no
se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el

351
cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por
los contratistas.

• Incumplimiento de la obligación de asegurar los bienes de la


entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al
acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos.

• Omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de


precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones del
mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y aceptación, sin
justificación objetiva, de ofertas que superen los precios del mercado.

• Aceptación de bienes, obras o servicios de calidad inferior a la


contratada o a la establecida en normas técnicas y omisión en la
realización oportuna de las reclamaciones correspondientes.

• Reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y


haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la
función pública o las relaciones laborales.

• Omisión o ligereza en la defensa de los intereses patrimoniales de


la entidad pública en actuaciones judiciales, arbitrales o conciliatorias.

• En general, cualquier conducta negligente o imprudente,


abiertamente contraria a los principios que informan el ejercicio de la
función administrativa y la gestión fiscal o a su naturaleza y objeto.

Muchas Gracias.

352
CONTROL FISCAL
RESARCIMIENTO DEL DAÑO
FUNCIONES DE POLICÍA
JUDICIAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR HERNÁN JIMÉNEZ BARRERO

353
CONTROL FISCAL, RESARCIMIENTO DEL DAÑO Y
FUNCIONES DE POLICÍA JUDICIAL

CONFERENCIA DICTADA POR HERNÁN JIMÉNEZ BARRERO

Abogado de la Universidad Santo Tomás, Especialista en Derecho Penal y Criminología


de la Universidad Externado de Colombia. Adelantó el Curso en Problemática Actual del Derecho
Penal en la Universidad de Salamanca (España). Se ha desempeñado como docente y
catedrático de la Universidad Sergio Arboleda, Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de
Justicia, Director Nacional del Cuerpo Técnico de Investigaciones, Secretario del Consejo
Nacional de Política Judicial, Director Nacional de la Fiscalía (encargado), Coordinador
Académico de los abogados de la Defensoría del Pueblo, Secretario General de la Contraloría
General de la República, Asistente del Contralor General de la República y Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Educación Nacional. Es coautor del Proyecto de Ley 42 de 1993.

Buenos días para todos. En primer lugar, quiero agradecer la invitación a


participar en esta capacitación dirigida a los funcionarios de la Contraloría de
Bogotá y, en segunda instancia, ofrecerles excusas por el lenguaje, pues son
ustedes personas especialistas en el tema de Control Fiscal. La presentación
que hoy pretendo hacer con ustedes, obedece más a una reflexión sobre
algunas inquietudes que se tienen sobre todo el manejo de este tema en
Colombia.

Nosotros venimos en un proceso de lucha contra la corrupción


administrativa desde hace muchos años en Colombia, en el que son
innumerables las decisiones que se han pretendido tomar, entre ellas, se ha
querido impulsar el Control Fiscal.

El Control Fiscal ha tenido indudablemente una modernización en el


Estado Colombiano. Se han hecho algunas transformaciones que han propiciado
el paso del control exclusivamente numérico-jurídico-legal a un control de

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gestión, de resultados y a unas auditorías integrales que son las que ustedes
desarrollan.

La discusión sobre el control fiscal en la Constitución de


1991

Quisiera iniciar esta charla simplemente recordando el antecedente de la


Constitución del 91, cuando nos encontrábamos frente a un Control Fiscal con
unas modalidades de control previo en las entidades del Estado.

En la Contraloría General de la República, se trató de alguna manera la


reforma que se debía dar constitucionalmente al Control Fiscal, manejando con
el ponente, en las sesiones de la Constituyente, todas las necesidades frente al
tema. Se encontraron varios aspectos importantes.

Se habló si realmente se requería la existencia de las Contralorías en


Colombia o si se debía pasar a algún sistema distinto como el Tribunal de
Cuentas o Cortes de Cuentas como el que existe en otros países del mundo.

Se hizo el ejercicio del derecho fiscal comparado, en el cual se invitaron a


representantes de diferentes naciones, para ilustrar a la Asamblea Nacional
Constituyente sobre la viabilidad de un cambio. Se concluyó que dentro de los
sistemas de Control Fiscal que existían en el mundo, sin lugar a dudas el mejor
correspondía al de las Contralorías, con la advertencia de que no eran
dependientes del poder legislativo, sino organismos autónomos e
independientes que podían adelantar un ejercicio claro en materia de vigilancia
de los recursos del Estado.

Por esa razón, finalmente se decidió que la Contraloría General de la


República a nivel nacional y las Contralorías Departamentales, Distritales y

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Municipales, continuaran como organismos de vigilancia y Control Fiscal del
Estado.

En ese orden de ideas, el punto a definir era si el sistema de Control


Fiscal realmente respondía a las necesidades del Estado y de la materia. De allí,
que la Constitución Política estableció unos principios y cambios en las
modalidades del Control Fiscal, dentro de los cuales básicamente se encuentra
el establecimiento del control posterior y selectivo, teniendo en cuenta el fracaso,
por llamarlo de alguna manera, que había generado la modalidad del control
previo en la Administración Pública.

Recordarán ustedes cómo con el manejo del control previo, los entes
fiscalizadores habían decidido tener auditores dentro de las diferentes entidades,
que participaban en los procesos de toma de decisiones, a tal punto que
resultaban siendo las personas más importantes en el proceso de gestión. No
había ningún ordenador del gasto que no tomara decisiones si no tenía el aval
del auditor, incluso, en los procesos de pagos que debían realizar las entidades,
él firmaba los títulos y cheques con los cuales tramitaban las cuentas.

Las personas que hablan de los procesos de corrupción administrativa del


Estado, establecían que uno de los problemas más graves que existía en ese
momento, era que las auditorías se constituían en las cadenas más altas dentro
de los procesos de corrupción y los auditores eran quienes finalmente decían la
última palabra en un tema determinante para una decisión administrativa.

Eso tenía claros vicios de ilegalidad desde varios puntos de vista, no


solamente desde la corrupción como tal, sino desde la gestión de la
administración, porque lo que había realmente, en el mejor de los casos, era una
coadministración de los recursos del Estado y una corresponsabilidad en los
procesos de decisión administrativa.

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Ningún administrador se sentía responsable de sus decisiones, pues en
las observaciones que posteriormente se hacían a una determinación
equivocada, el argumento para salvar su responsabilidad, era evidentemente la
aprobación por parte de los organismos de control fiscal.

Esos procesos de coadministración llevaron entonces a definir que debía


desaparecer el control previo por parte de las Contralorías en las diferentes
entidades del Estado, y que era necesario aclarar, incluso a nivel constitucional,
que el sistema de Control Fiscal en Colombia se realizaría de una manera
posterior y selectiva, para que no existieran los riesgos en el tránsito de leyes
ordinarias, de un cambio de decisión.

La discusión sobre el control posterior

En ese orden de ideas, el control posterior aparece como obligatorio a


partir de la Constitución de 1991 en todas las entidades del Estado. Sin
embargo, su establecimiento, tuvo diferentes conceptos y criterios.

Siempre se pensó que el control posterior era esa actuación de necesidad


de Control Fiscal, una vez tomadas las decisiones y desarrollados los actos
correspondientes al trámite de las operaciones por parte de los organismos del
Estado. No obstante, en los procesos de contratación administrativa, se
preguntaban si los organismos de control fiscal debían esperar hasta que un
contrato estuviera liquidado para poder hacerle supervisión, o si teniendo claro
que había otra etapa precontractual, los auditores podían tomar la decisión de
participar.

Recuerdo mucho que allí se establecieron dos corrientes doctrinarias en


los articulados. La primera, decía que definitivamente sí había que esperar que
se diera la decisión administrativa, la ejecución del contrato y la liquidación del
mismo para que la Contraloría pudiera ejercer su vigilancia. Y la segunda, que a

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la postre tuvo mayores fundamentos, que la posterioridad aplicaba una vez
tomadas las decisiones en las diferentes etapas.

Ustedes han tenido que actuar, en determinados momentos, frente a


decisiones de la Administración que implican un proceso de ejecución que
todavía no se ha desarrollado completamente y en el cual se han hecho
observaciones por parte de los organismos de control fiscal. Esto
obligatoriamente llama la atención, si de alguna manera ese control perceptivo
que existió en algún momento, recuperó su vigencia dentro del procedimiento
del sistema de control posterior.

Ese control perceptivo, que antes de la Constitución del 91 acompañaba


al control previo, implicaba hacer presencia en los momentos en que se estaban
tomando las decisiones por parte del Estado. Posteriormente, en la Contraloría
General de la República, se volvió a establecer en algunos procesos de
vigilancia, pero como parte del control posterior.

Estas razones, que en un momento determinado pueden ser válidas


frente a un proceso que se está tramitando con la Administración Pública, lleva
necesariamente a establecer, con toda claridad, si el Control Fiscal debe esperar
el agotamiento de los trámites de las diferentes decisiones de la Administración,
o si tenemos todavía la posibilidad de estar de alguna manera participando en la
toma de esas decisiones, lo cual, a juicio de muchos, constituye unos
procedimientos que podrían tener visos de inconstitucionalidad.

Sin embargo, en ese nuevo sistema de Control Fiscal, se establecieron


también los principios, que ustedes conocen, para determinar una función de
vigilancia con eficacia, eficiencia, equidad y evaluación de los costos
ambientales, y darle a la función auditora una óptica distinta a la que se tenía en
el pasado, que simplemente, como ustedes recordarán, consistía en el famoso
fenecimiento de las cuentas, sobre la base de unos controles exclusivamente

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contables, que no pasaban de allí, pues se verificaba que lo que se había
gastado existía en un presupuesto y que ese presupuesto había sido ejecutado
desde el punto de vista contable y legal, de acuerdo con los requisitos de ley.

El Control Fiscal desde el punto de vista legal, implicaba que simplemente


se requería a nivel de Contraloría unos auditores o personas expertas en
fenecimiento de cuentas.

Antes de la Constitución del 91, y tal vez remontándome más atrás a la


forma de cómo se rendían las cuentas en las diferentes entidades, recordarán
los famosos cuentadantes o responsables de cuentas, que organizaban unos
soportes frente a los gastos que se realizaban y los enviaban a las Contralorías
en camiones, para que se les adelantara un proceso exclusivo de revisión
numérica.

Por eso, lo más importante en una Contraloría eran las famosas


sumadoras (calculadoras de la época) y los lápices rojos para hacer los famosos
vistos buenos o “chuleos”, que estaban a cargo de unos expertos revisores de
cuentas quienes aprobaban el fenecimiento de las mismas, siempre y cuando
existiera conciliación entre el presupuesto y lo que se había gastado, sin tener
ninguna valoración de los resultados y la gestión desarrollada por el Estado.

Por esta razón, en la Constitución del 91 también se da el gran cambio


para un control de gestión y un control de resultados, entendidos como el paso
de la frontera del control numérico-legal, hacia el examen desde el punto de
vista de la necesidad de la oportunidad y del cumplimiento eficiente de las metas
que el Estado persigue al realizar determinado gasto.

De esta manera, el concepto de Control Fiscal toma una dimensión


distinta, en el sentido de que ya no vamos a revisar si concuerdan los números,
sino cómo fue la gestión de la administración, diagnosticando si tuvo o no

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problemas de falta de prevención que conllevaron a una distracción de los
recursos. En ese orden de ideas, se habló de una auditoría integral, que incluía
elementos de juicio que permitía el análisis y valoración de la gestión.

Con base en esto, ya en las comisiones auditoras no necesariamente


debían ir contadores o abogados, sino que se hacía necesario, para hacer una
muy buena auditoría, la presencia de especialistas en el ramo de esa entidad del
Estado que evaluaran la gestión.
Es así que para hacer una auditoría en el sector salud, ya no
necesitábamos solamente contadores o abogados, sino personas con formación
en las ciencias de la salud, por ejemplo, médicos o enfermeras, que conocieran
los requerimientos del sector y les permitieran a las Contralorías analizar la
gestión.

De esta manera, se suprimieron todas las auditorías que tomaban


decisiones en las entidades públicas por medio del control previo y se pensó
solamente en el control posterior, que tenía y sigue teniendo, en mi sentido, una
lógica frente al Control Fiscal como función asesora de la administración.

El control fiscal, instrumento para el mejoramiento de la


gestión pública

El Control Fiscal no puede ni debe permitirnos una labor defensiva. El


organismo de control no puede convertirse en una entidad que genere temor a la
administración pública al adelantar procesos por una determinada mala gestión.

La función fiscal debe encaminarse hacia un proceso de vigilancia desde


el punto de vista de asesoría y en eso todavía seguimos teniendo grandes
dificultades, porque cuando un ente de control, llámese Contraloría,
Procuraduría o Personería, visita a una institución, se siente como si llegaran a
tratar de encontrar errores con consecuencias graves para esa entidad.

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Y las auditorías deben de alguna manera convertirse en lo que significa
un trabajo de auditoría para una empresa privada. Yo vengo diciendo que las
empresas privadas contratan las asesorías con el fin de que les ayuden a
realizar todo el proceso de gestión de la empresa y generar así resultados que
les permitan tomar decisiones para mejorar su calidad y productividad.

Pensábamos que con la Constitución del 91 y con el cambio del problema


del Control Fiscal, iban a ser muchísimas las entidades del Estado que pedirían
que se les hicieran auditorías, que les permitiera con un funcionario público
recién posesionado, tener claridad sobre los problemas de la entidad para tomar
decisiones de mejora.

A pesar de que se conocen auditorías en ese sentido, en las cuales se


sientan con el representante de la entidad para indicarles cuáles son los
aspectos que se encuentran en esa materia, se sigue sintiendo la labor de las
Contralorías como policiva, que llegan a fastidiar (si es el término) a los
empleados de determinada organización. En ese orden de ideas, y a pesar de
los cambios, se debe seguir avanzando en esa función asesora, sin descuidar la
vigilancia fiscal y el manejo de los procesos de responsabilidad.

Es que aquí hay que plantear un punto distinto. Los auditores, que son los
expertos en los temas no solamente de Control Fiscal, sino del objeto social, si
me permiten el término, son personas que están en ese proceso de asesoría y
obviamente si se encuentran con, lo que ahora han denominado, hallazgos, que
les permitan establecer que hubo una gestión irregular, pues, ni más faltaba, por
la misma norma constitucional, deben iniciar procesos de responsabilidad. Pero
lo que quiero dejar claro, es que no toda auditoría debe necesariamente
conllevar a procesos de responsabilidad.

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He escuchado, no en la Contraloría de Bogotá, pero si de funcionarios de
otras Contralorías, que hay como una exigencia de que las auditorías terminen
con procesos de responsabilidad fiscal. Y allí es donde se pierde el sentido de
esa función asesora y de control, que en principio le correspondería a las
Contralorías y que es la que le ha permitido a una entidad privada que contrata
una firma especializada de auditorías, conocer sus falencias y debilidades para
tomar nota y generar decisiones que les permitan mejorar.

En igual sentido, al desaparecer el control previo y perceptivo, se hacía


necesario fortalecer, por parte del Estado, los sistemas del control interno, cuya
evaluación hace parte de las funciones de las Contralorías.

En un principio hubo muchas dudas sobre si el sistema del control interno


consistía en poner una oficina y nombrar a un auditor; no, ya hoy está superado
ese esquema y el sentido del control interno se orienta hacia los controles en
cada uno de los trámites de la entidad, lo cual ayuda muchísimo para adelantar
las funciones de auditoría por parte de las Contralorías y cumple una vez más
con esa función asesora a que me he referido.

Debemos tener claridad sobre la separación de esas dos funciones, para


que en la segunda parte, en donde me voy a referir a los procesos de
responsabilidad fiscal, especialmente a los famosos hallazgos, pueda
entenderse de una manera independiente esa función auditora de asesoría.

Los hallazgos de auditoría

Evidentemente, en los trabajos de auditoría pueden descubrirse


elementos en los cuales existan algunas debilidades y, mucho más que eso,
algunos actos irregulares que dan inicio a un proceso de responsabilidad;
porque recordemos que no solamente por la función auditora es que inician

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estos procesos, sino que existen otras formas que establece la ley, inclusive se
habla de solicitudes de algunas organizaciones para adelantar esos procesos.

El hecho de que se denuncie un mal manejo en una entidad, no debe


implicar inmediatamente un proceso de responsabilidad fiscal, sino que se debe
convocar a los especialistas, a la función auditora, a adelantar primero la
verificación del hallazgo.

Hablamos de hallazgos penales y uno pregunta ¿qué se entiende por


hallazgo penal? , por hallazgo penal se entiende que hay un delito. Pero ¿quién
califica el delito? ¿En la auditoría va algún especialista en derecho penal?
¿Existe algún abogado especializado en Derecho Penal que haga un proceso de
tipicidad para establecer que allí fue iniciado un proceso de investigación penal?
¿Existe un hallazgo disciplinario en el sentido de que si bien es cierto no hubo
daño a los recursos, pero si un problema de alteración de un deber de un
funcionario público, entonces eso corresponde a un resultado de una auditoría
para llamarlo hallazgo disciplinario?

Creo que hemos cometido un error al entrar a calificar las irregularidades


que encontramos en esa función auditora. No creo que puedan existir, de
entrada, hallazgos penales, civiles, administrativos y disciplinarios.

Lo que creo es que definitivamente dentro del trabajo de la función


auditora, existen unos resultados que pueden generar unos procesos de
investigación -a los que me voy a referir más adelante-, pero adelanto desde ya
que nos vamos a enfrentar con el problema de que existen una serie de
procesos penales, disciplinarios y fiscales que se inician como resultado de la
auditoría, en donde a una misma persona se le investiga tres veces por el mismo
hecho.

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Quería adelantar esto para explicar que los hallazgos encontrados en la
auditoría o generados de las denuncias que pone cualquier persona o algún
organismo oficiosamente en las Contralorías, tienen necesariamente que cumplir
unas condiciones especiales para que podamos hablar de proceso de
responsabilidad fiscal.

El proceso de responsabilidad fiscal

Recordemos que el antecedente del proceso de responsabilidad fiscal


son los juicios fiscales de cuentas. Si no coincidían las cifras de lo que estaba
presupuestado con lo que se había gastado, entonces a los famosos
cuentadantes o responsables de cuentas se les abría un juicio fiscal que
correspondía a unas glosas sobre las cuentas, para que entraran, en un proceso
muy corto, a explicar el porqué de las glosas. Ese era el antecedente de los
llamados juicios de responsabilidad fiscal.

Evidentemente, como en esa época no se podían adelantar juicios


fiscales sino única y exclusivamente al cuentadante, ellos por ley tenían la
obligación de contar con una póliza de una compañía de seguros, que también
las tomaban los tesoreros, y a ellos se reducían los juicios fiscales en el pasado.
Si una decisión ponía en problemas a un representante legal de una entidad, el
tesorero o pagador, por hacer la labor mecánica del pago, resultaba siendo el
responsable fiscal.

Eso desaparece en la Constitución del 91, pues con el nuevo concepto de


Control Fiscal, el cuentadante no puede ser exclusivamente el tesorero o el
pagador, sino que podría abarcar a todos los que manejen fondos o recursos
públicos.

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En ese orden de ideas, lo que se trató de hacer es que si existía algún
mal manejo de los recursos del Estado, se iniciaba un proceso de
responsabilidad fiscal, con la claridad de que ese proceso tenía naturaleza
jurídica-administrativa y única y exclusivamente fines de indemnización y
recuperación de dichos recursos.

Únicamente se podía hablar de proceso de responsabilidad fiscal en la


medida en que existiera la claridad de la desviación del recurso público. En ese
sentido, el proceso tiene lógica con la función constitucional de las Contralorías y
la vigilancia de los recursos públicos.

Pero, ¿quién define que hubo evidentemente un daño fiscal? ¿Quién


define si realmente existe o no esa pérdida de recursos?

Para manejar el proceso de responsabilidad, se hizo algo similar a lo que


se tramita en los procesos penales y disciplinarios, se creó la figura de
diligencias preliminares, que tienen la finalidad exclusiva de verificar si existió el
hecho y qué personas pueden ser responsables. Yo hago diligencias
preliminares en un proceso de responsabilidad fiscal únicamente cuando hay
una denuncia de una persona u organización que me dice que hay una pérdida
de recursos.

Pero no encuentro lógica en hacer una diligencia preliminar cuando ya ha


existido un trabajo de auditoría, porque éste ya hizo la verificación y descubrió el
famoso hallazgo, para qué entrar a hacer un proceso de verificación, si ya la
verificación está hecha.

Entonces en la indagación preliminar, el ordenamiento del Control Fiscal


debe tener claro que es necesario hacer esa verificación. Hecha la misma,
pueden existir dos cosas: una, que se encontró que eso no era así, que lo que
estaba denunciando no correspondía a la verdad y entonces, allí simplemente

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no pasó nada distinto a un proceso de verificación, se archivó esa preliminar y
no tuvo ninguna consecuencia para nadie.

En la ley 42 se estableció que en esas primeras etapas de juicio de


responsabilidad fiscal no había necesidad de llamar a las personas a una
versión libre que no se requería. Sin embargo, el Consejo de Estado, con
posterioridad, estableció que por tratarse de un proceso de responsabilidad y de
acuerdo al artículo 21 de la Constitución y teniendo en cuenta el derecho de
defensa, había que hacer esa versión libre a los presuntos responsables.

Pero, a mi juicio, hubo una equivocación muy grande por parte del
Consejo de Estado en esa discusión, porque no tiene ningún sentido que
llamemos a versión libre a una persona cuando todavía no hemos hecho la
verificación de si existió o no el hecho. Y nos encontramos simplemente que
frente a unas denuncias, lo primero que se resuelve es abrir diligencias
preliminares y llamar a la persona; llega la persona y el funcionario le tiene que
preguntar algo que él todavía no ha verificado, que no conoce con claridad, pues
simplemente conoce la denuncia. Y resulta que esa persona, que normalmente
puede ir acompañada de algún defensor porque le llegó un telegrama de la
Contraloría citándolo a versión, queda “implicada” dentro de un proceso de
verificación fiscal.

El sentido que tenía la primera versión, Ley 42, cuando salió el concepto
del Consejo de Estado, era que no se llamara a ninguna persona hasta tanto no
se hubiere realizado la verificación por parte de la entidad y la constatación de la
existencia del hecho. Es algo similar a lo que pasaba en el sistema penal, que
ahora ha cambiado a un sistema inquisitivo, un sistema acusatorio en donde el
Estado tiene la obligación de, antes de llamar a una persona por una acusación,
significar la existencia del hecho, recaudar elementos probatorios para hacer la
inculpación para que la persona puede ejercer el derecho de defensa. Pero es
que llamamos a la persona a unas diligencias preliminares para que se defienda

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de algo que todavía no los hemos acusado, de rumores que ni el mismo
funcionario que está atendiendo la diligencia tiene claridad.

Esa versión libre aparece como consecuencia de esa interpretación del


Consejo de Estado frente a procesos de responsabilidad fiscal, cuando la
concepción que se daba a juicios de responsabilidad fiscal era algo parecido a lo
que les estoy diciendo que se hizo en un proceso acusatorio y era: señor tal, una
vez tenga conocimiento del hecho por cualquier razón, adelante todas las
diligencias necesarias para verificar al existencia del mismo, para recaudar los
elementos materiales y las evidencias que puedan desatar un proceso contra
una persona. Y cuando ya tengan eso claro, ahora sí convoquemos a las
personas para que asuman el derecho de defensa que les corresponde, sobre
eso que les estamos endilgando con toda claridad, no obstante que se sigue en
estas condiciones las acciones preliminares y con un agravante y es que en
esas indagaciones preliminares se practican pruebas de responsabilidad, ya
superada la asistencia de las personas se siguen manejando pruebas que no
corresponden a lo que la ley establece en ese sentido.

Superada esta etapa del proceso de indagaciones preliminares, entonces


entramos al proceso de responsabilidad fiscal, que al igual que los otros
procesos disciplinario y penal, en su fondo, en su naturaleza, en su filosofía,
consiste en hacerle cargos a una persona para que ella se defienda, y sobre la
base de pruebas, el funcionario pueda tomar una decisión sobre si existió o no
un daño fiscal y tomar así una decisión de responsabilidad fiscal.

Tendiendo claro que existió el daño, y hecha la imputación a esa


persona, corre el término para solicitar las pruebas, que pueden ser
juiciosamente auditadas por la entidad y obviamente solicitadas por la defensa.

Fíjense que en un proceso de responsabilidad fiscal no hablamos de un


proceso sancionatorio, sin embargo, manejamos un lenguaje muy similar a los

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otros procesos en los cuales hablamos de una imputación, de un período
probatorio, de un decreto de práctica de pruebas, de unas nulidades, de una
recusación, de unos impedimentos y de un fallo de responsabilidad que en otros
procesos como el disciplinario, es una sanción disciplinaria y en otros procesos
como el penal, es una sentencia.

El esquema y la filosofía de los procesos son muy similares, es más,


existen procesos de responsabilidad fiscal contra unas determinadas personas
que por esos mismos hechos tienen hoy un proceso disciplinario y uno penal y
además con las dificultades que se presentan entre las tres entidades del
Estado, una persona puede terminar condenada por peculado, por un destino de
recursos públicos y un proceso de responsabilidad fiscal.

A una persona que se apropió aparentemente de unos recursos públicos,


independientemente de las investigaciones que le haga el Estado, le abrimos
una investigación penal por peculado, una disciplinaria porque obviamente
incumplió los deberes como funcionario público y un proceso de responsabilidad
fiscal por esos dineros que se perdieron. Ésta es una misma actitud, el señor no
ha tenido tres conductas distintas. No se cogió un poquito de plata para lo penal,
un poquito de plata para lo fiscal y un poquito de plata para lo disciplinario, no, él
tuvo una conducta y la Constitución Política dice que a una persona no se le
puede juzgar dos veces por el mismo hecho.

Ya hay países como Alemania y España que para no incurrir en la


violación de ese principio constitucional, han regulado el tema y han dado unas
conclusiones que explicaré más adelante.

El hallazgo en el proceso de responsabilidad fiscal

El hallazgo, no es otra cosa que el descubrimiento de irregularidades por


parte de los funcionarios especializados en el tema. Establecida la irregularidad

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o el hallazgo, como se denomina ahora, si corresponde a la parte de
investigaciones hacer el proceso de verificación para saber qué contenido puede
tener, porque pueden presentarse irregularidades simplemente formales,
administrativas o de un desorden, por ejemplo, por parte de un servidor público
en el manejo de los contratos.

Esto último, ¿nos podría llevar a decir que allí hubo un problema fiscal
para iniciar un proceso de responsabilidad fiscal? Voy más allá, el no encontrar
ciertos documentos dentro de la entidad que contienen los últimos soportes, no
implica necesariamente que exista un daño fiscal y que no se haya realizado el
trámite y el proceso como tal. Esos hallazgos deben tener una valoración por
parte del grupo de auditores en cuanto a la calidad del daño, es decir, describirlo
desde el punto de vista de qué fue lo que encontraron, pero no entrar a hacer
una calificación de un hallazgo final.

Qué es lo que pasa y es a lo que me voy a referir ahora. Se encuentra un


hallazgo y dentro de la auditoría se dice que es penal, lo cual implica, como
consecuencia obligatoria, remitirlo a la autoridad competente que en este caso
es la Fiscalía General de la Nación, para investigar un delito y porque de lo
contrario se estaría incurriendo en una omisión de denuncia. El solo hecho de
calificar el hallazgo como penal, implica obligatoriamente la formulación de la
denuncia ante la Fiscalía General de la Nación. Lo mismo ocurre con los
hallazgos disciplinarios y fiscales, ya que hay que trasladarlos a la Procuraduría
General de la Nación e iniciarles el proceso de responsabilidad fiscal,
respectivamente.

En este sentido, no podría un grupo de auditores decir que encontró una


serie de irregularidades en el trámite de su auditoría y la Contraloría abstenerse
de tramitar un proceso de responsabilidad fiscal. Porque imagínense ustedes
que encontraran con toda claridad que hay un daño fiscal y sin embargo nunca
hubiera un proceso de responsabilidad fiscal. Si tienen esas connotaciones de

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que existe un daño fiscal, necesariamente deben generar un proceso de
responsabilidad fiscal.

No me imaginaría que en una auditoría de una entidad en donde se


encuentre ese tipo de hallazgos, no se hiciera ningún trabajo por parte de la
Contraloría, cuando la segunda función constitucional que tienen las
Contralorías, independiente de la primera, es el trámite de estos procesos de
responsabilidad, entonces necesariamente deben darle trámite, hacer la
imputación y decir cuáles son las pruebas encontradas para que la persona
pueda defenderse.

Ahora, no todo hallazgo ni todo daño fiscal necesariamente implican un


fallo con responsabilidad, o si no, no tendría lógica el sentido de proceso de
responsabilidad, que existe precisamente para que las personas convocadas
tengan la posibilidad de explicar, defenderse y aclarar ante la Contraloría, el por
qué de esas decisiones en ese sentido.

La función de policía judicial

En el tema penal, es necesario advertir que hay una función que tienen
las Contralorías que es la de policía judicial, que ha sido muy mal atendida por
parte de muchos funcionarios del Estado, que al no conocer su naturaleza han
pretendido hacer con ella una cantidad de actividades o decidir sobre algunas
potestades que la ley no les da.

El Código de Procedimiento Penal establece las funciones de policía


judicial de las Contralorías. La Constitución Política determina en esta materia,
que dicha función la tendrá de forma permanente la Policía Nacional y demás
organismos que defina la ley. La ley determinó que estas funciones las tienen la
Policía Judicial de la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS) y el Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General

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de la Nación. Estableció igualmente que tiene funciones especiales de policía
judicial la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la
Nación y todas las entidades de vigilancia y control en el Estado. Igualmente, se
otorgaron estas funciones en el Código de Procedimiento Penal a las Alcaldías,
Inspecciones de Policía, autoridades de tránsito, a la DIAN y al INPEC. De esta
forma podemos concluir que son muchas las entidades del Estado que tienen
esta función.

¿Por qué la función de policía judicial está dentro del Código de


Procedimiento Penal? ¿Por qué es esa norma la que determina cuáles son las
entidades? La única razón para que se encuentre regulada en dicho Código, es
porque la función de policía judicial es una función de asesoría al proceso penal.
No se concibe una función de policía judicial si no se hace referencia a la
participación, a la colaboración dentro de una investigación criminal.

La policía judicial no es como algunos creen, una entidad, una institución


o un organismo, no, en Colombia la policía judicial es una función que tienen
varias entidades del Estado, unas que les ha dado la Constitución directamente,
otras que les ha dado la ley y otras que las puede otorgar directamente el Fiscal.
Es una función que consiste en apoyar la investigación criminal. Cuando existe
la comisión de un delito, la competencia la tiene necesariamente el organismo
que constitucionalmente se le ha dado el poder de investigación, en este caso la
Fiscalía General de la Nación, pero ésta no puede desarrollar una investigación
sin el apoyo de un Cuerpo Técnico Especializado. Entonces la función de policía
judicial hace referencia a que existen unos organismos especializados que
permiten apoyar la investigación final.

Con esto quiero señalar que de alguna manera se ha mal interpretado en


algunos organismos la función de la policía judicial. En primer lugar, porque no
ha existido claridad ni conciencia de lo que es esa función en los organismos del
Estado. En segundo lugar, porque nadie quiere verse involucrado en esos temas

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que por su solo nombre resultan absolutamente antipáticos a la gestión que
desarrollan.

El sólo nombre de “policía”, genera de alguna manera una impresión de


que se trata de una labor exclusiva de cuerpos armados, de la Policía Nacional,
que es un organismo armado y además uniformado. Las palabras “policía
judicial”, hacen pensar que nos van a dar uniforme, armas y bolillos, una
concepción equivocada. Esa función se denomina así porque cuando el Estado
inicia los procesos judiciales de investigación criminal, a quien le puede solicitar
el apoyo es a una entidad con presencia en todos los municipios del país y con
una relación de vínculo con la comunidad.

Las investigaciones criminales empiezan con la solicitud de apoyo de los


jueces a la Policía para hacer verificaciones, seguimientos e incluso
notificaciones. Es así como se crea dentro de la policía una oficina denominada
Policía Judicial, o sea policías que apoyan la investigación judicial.

Fíjense ustedes que aparece un contrasentido: la policía por su


naturaleza es un organismo de prevención que ofrece seguridad a la comunidad
y mantenimiento del orden público. En principio, la policía está para evitar que se
cometan delitos, no obstante cuando los jueces empiezan a solicitarle apoyo
dentro de los delitos que se realizaron, la policía debe adelantar una labor
represiva e investigativa.

La policía empieza a cumplir dos labores distintas: la de prevención del


delito, en donde los policías están en las calles, los parques, las carreteras,
brindándole seguridad a la comunidad; y la de investigación, donde sucedieron
unos hechos y es necesario hacer una investigación.

Esta función como tal, se le entrega después al Departamento


Administrativo de Seguridad (DAS), que por su naturaleza es el organismo de

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inteligencia del Estado que realiza una labor de prevención, de recaudo y
análisis de información para prevenir atentados contra la seguridad del Estado y
generar su reacción.

En esa labor de recolección de información, el DAS recauda una serie de


pruebas en sus labores de inteligencia, por lo cual se le otorgó la función
adicional de ser policía judicial, que significa que aparte de su labor principal,
colabora con los jueces cuando ya suceden los delitos. Entonces, ustedes
encuentran dentro de su estructura una división de policía judicial, que no tiene
ningún otro sentido que apoyar la investigación criminal.

Posteriormente, se le dio esta función a la Procuraduría General. Fíjense


que la Procuraduría vigila la función pública y el cumplimiento de los deberes y
las obligaciones de los funcionarios, pero además se le dio esta función de
policía judicial, con el fundamento de que dentro de esos procesos
administrativos, se recolectaban una serie de elementos probatorios que podían
servir a la investigación penal.

Igualmente, el Código de Procedimiento Penal establece esa función de


policía judicial expresamente para las Contralorías. Aunque la función principal
de ellas no es hacer investigaciones finales, sino vigilar la ejecución del
presupuesto y el buen manejo del patrimonio público, se le entrega esta función
con el argumento de que tienen las personas especializadas para apoyar las
investigaciones penales en los delitos que tienen que ver con recursos públicos,
especialmente contra la administración pública.

Así mismo, esa función de policía judicial se le entrega a todas las


entidades de vigilancia y control. Las superintendencias son entidades de control
que vigilan el sector que les corresponde y esa vigilancia implica el manejo de
procesos administrativos y la colaboración dentro de la investigación criminal. En

373
ese sentido, todas las entidades que cumplen funciones de vigilancia y control
del Estado tienen la función ley de policía judicial.

Existen, como ya lo vimos, una serie de irregularidades que se denuncian


por parte de la comunidad o que son encontradas directamente por las
entidades de vigilancia y control, en este caso en particular por la Contraloría.

Se encuentran hallazgos en los cuales se considera que puede existir la


comisión de un delito. Lo primero que debemos advertir es que la competencia
para esa investigación es únicamente de la Fiscalía General de la Nación. Pero
aquí es donde viene lo interesante, como se le han otorgado funciones de policía
judicial, los funcionarios especializados de la Contraloría que están investidos de
la función de policía judicial, adquieren la posibilidad de actuar inmediatamente
como servidores, funcionalmente dependientes de un fiscal, antiguamente un
juez. ¿Qué significa eso?, que encontrado el famoso hallazgo penal, los
servidores de la Contraloría podrán seguir adelantando la investigación desde el
punto de vista penal, porque son los colaboradores, los asesores de ese fiscal o
de ese juez para la investigación.

Es allí en donde tiene razón de ejercer la función el policía judicial. No es


que yo, funcionario de la Contraloría tengo funciones de policía judicial y voy a
allanar una determinada entidad, a tomar unas decisiones que no tienen ninguna
razón de ser, o a practicar diligencias que solamente son de reserva judicial, no.
Las funciones de policía judicial se tienen exclusivamente para la Contraloría, en
el tema de los posibles delitos contra los recursos públicos, en este sentido, son
los investigadores auxiliares del fiscal del caso.

Por eso, encontrarán ustedes no solamente en los últimos Códigos de


Procedimiento Penal sino en las mismas reglamentaciones internas que se han
dado, que una vez detectado por parte de un funcionario de policía judicial la
posible comisión de un delito, debe inmediatamente informarlo a la autoridad

374
competente para que asuma la dirección de la investigación. Eso implica que si
le mandamos una nota ese día a la Fiscalía, ella debe designar director de la
investigación, para dirigir el fiscal con el grupo de personas especializadas de la
Contraloría. No es ninguna otra la razón.

¿Por qué dice el Código de Procedimiento Penal que son funciones


especiales? Porque únicamente podrán actuar como policía judicial en las
investigaciones de los delitos contra la administración pública o en los que estén
involucrados recursos públicos. No pueden ser policía judicial en un caso de
homicidio, mafia, atraco, acceso carnal violento, no, únicamente tienen
facultades de policía judicial para procesos penales en los cuales está
involucrada la naturaleza de la condición del organismo.

En esa función de policía judicial, la única referencia que tienen los


diferentes sectores especializados como las Superintendencias, Procuradurías,
Contralorías, es que no les toca hacer nada distinto ni deben salir uniformados a
vigilar las calles, su única función es participar bajo la dirección de un fiscal en la
investigación final.

El control fiscal y la acción penal

En el sistema penal anterior, ley 605 del 2000, como se venía haciendo
un trámite con tendencia inquisitiva, existían dos etapas en el proceso penal:
etapa de instrucción y etapa del juicio. Antes de la etapa de instrucción, etapa
preliminar, la participación de los funcionarios de policía judicial en los procesos
de verificación es muy importante, porque son ellos los que definen si se abre o
no la investigación penal.

Encuentran ustedes una cantidad de hallazgos que denominan penales y


que se los mandan a la Fiscalía. La Fiscalía inicia una investigación penal pero
no conoce, no tiene claridad ni personas especializadas en ese tema particular

375
del Control Fiscal. Entonces, la Contraloría manda el hallazgo, pero poco sirve el
informe si no existe el apoyo a esa investigación.

Los funcionarios de la Contraloría encuentran en una auditoría un


hallazgo para investigación penal y lo remiten a la Fiscalía General de la Nación,
pero allí no tiene ningún tipo de posibilidad de valoración técnica porque el fiscal
es abogado penalista y no especialista en Control Fiscal. De tal manera que esa
no puede ser la función de la comisión fiscal de enviar o denunciar o remitir las
copias de lo que se encuentra, lo que realmente importa es que los funcionarios
de la Contraloría asuman como investigadores y colaboradores del fiscal que
tiene el caso para poder adelantar el proceso.

¿Qué pruebas necesita un fiscal para demostrar la existencia de un delito


de peculado? No tiene ninguna lógica que haya congestión cuando tienen un
equipo especializado en todas las Contralorías Nacionales, Distritales,
Municipales, Departamentales.

Cuando hay un accidente y hay un delito de lesiones personales o de


homicidio, el único que le puede decir al Fiscal que inicie la investigación es el
perito, el médico que evalúa la lesión. Un fiscal no puede adelantar un proceso
de lesiones personales si no hay una certificación de un médico perito que le
diga que hay una lesión, porque cómo haría un fiscal, así fuera con testimonio,
para decir fue que le pegó, fue que le dió, es que le enterró un cuchillo. Eso
desde el punto de vista penal no tiene ninguna razón de ser, porque incluso las
competencias para decidir a quién le corresponde esa investigación están de
acuerdo a la incapacidad médico-legal.

En los delitos contra la administración pública, especialmente lo que tiene


que ver con los recursos del Estado, ese dictamen tiene que ser el de la
Contraloría, no puede ningún fiscal iniciar un proceso de peculado por
apropiación o de peculado culposo, incluso de algunos delitos contra la cosa

376
pública quedaba implícita el manejo de los recursos públicos, sino tienen un
concepto del perito que diga sí hubo el daño, o si no vamos a tener procesos en
donde los fiscales adelantan independientemente un proceso contra la
administración pública, la Contraloría tramita su proceso de responsabilidad
fiscal y determina que hay un fallo sobre responsabilidad fiscal porque no hubo
un manejo equivocado de los recursos del Estado y termina la persona
condenada por un delito de peculado.

Si, claro, son procesos independientes, pero qué sentido tiene, qué hace
una persona con esas dos decisiones, simplemente demandar porque hay un
concepto técnico de las personas que la Constitución les ha dado la función de
la vigilancia de los recursos públicos y ese concepto técnico dice que no hubo
desviación de los recursos públicos, por tanto no puede haber una sentencia por
un delito de una organización pública sobre ese mismo hecho.

¿Qué debería haber pasado en el país en los delitos contra la


administración pública?, pues que las investigaciones preliminares de estos
delitos debían haberse manejado siempre en las Contralorías. Es más, cantidad
innumerable de casos de investigación que tienen ustedes están repetidas
porque las están ejerciendo ustedes que son los técnicos especialistas en la
materia y las están haciendo los otros que no tienen ni idea de eso. Hay una
duplicidad de funciones, frente a un mismo hecho varias entidades del Estado
investigan lo mismo.

Pero es que el señor fiscal para adelantar la investigación independiente


de la Contraloría, nombró otros investigadores de policía judicial para que le
ayudaran, duplicando investigaciones que pueden generar demandas contra el
Estado y obviamente indemnizaciones a favor de esas personas que muy
seguramente puede haber cometido el delito y encima resultan favorecidas por
ese mal manejo de las investigaciones.

377
Esa función de policía judicial lo que les dice es “señores Fiscalía
manejen las investigaciones preliminares en donde corresponde. Si es una
investigación, por ejemplo, de un delito financiero, pues manéjenlo con la
Superintendencia Financiera y sea director de la investigación, vaya reúnase con
los funcionarios de la superintendencia y dígales qué es lo preliminar, qué
pruebas hay, cómo se maneja eso, para que el fiscal decida si convoca o no a
una persona a una diligencia”.

En el mismo caso, en materia de la Contraloría, llegan denuncias contra


delitos de la administración pública, para que el concepto de los técnicos
especialistas en esta materia digan si hay mérito o no para iniciar el proceso. Si
nosotros hiciéramos eso, esas cifras que le presentan a uno constantemente los
medios de comunicación de las entidades que no se investigan en el país,
bajarían considerablemente, porque la cantidad de mentiras que nos dicen son
muchas. “Hay tantas denuncias que se presentaron” eso no es cierto. Hay una
cantidad de denuncias que no necesariamente son procesos penales.

Esas investigaciones preliminares que se manejan, son, fíjense ustedes,


en la mayoría de los casos, las mismas verificaciones que ustedes están
haciendo, pero allá las están adelantando aparte con otras personas distintas.

La responsabilidad fiscal no es ninguna sanción, ésta tiene una


naturaleza distinta, en el fallo de responsabilidad fiscal, incluso si yo voy y
cancelo el valor que me digan, no queda antecedente de nada. Es más, el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional se han pronunciado sobre algunos
artículos de la ley 610 cuando pretendió establecer que esos boletines de
responsables quedaran incluidos en las bases de datos, en los cuales definió
para qué casos sirve y aclara en los fallos que no se olvide que cuando una
persona sale en un boletín de esos inmediatamente cancela la sanción y
desaparece.

378
Entonces esa facultad de policía judicial implica que la investigación, la
parte técnica, la parte especializada la realiza la Contraloría, que el fiscal
simplemente es el director de la investigación.

En el nuevo sistema, un fiscal tiene que pedirle permiso a un juez de


control de garantías para interceptar una comunicación, hacer un allanamiento,
ordenar una captura. No se puede, so pretexto de decir que tenemos facultades
de policía judicial, como se pretendió hacer en el caso concreto de la
Contraloría, interceptar comunicaciones.

Una interceptación de la comunicación necesariamente hace referencia a


la violación del derecho a la intimidad y por eso tiene como reserva
constitucional la obligación de que la única forma que se podría hacer para
efectos de recaudar pruebas, sería con la orden de un juez. De manera que no
es y no puede servir de pretexto que porque se tienen funciones de policía
judicial, se pueden tomar decisiones que solamente les corresponden a los
jueces.

La facultad de policía judicial, insisto, es la asesoría técnica y científica


que prestan los funcionarios de esas entidades que tienen esa función, a la
investigación penal. Y desde ese sentido, esas investigaciones tienen desde el
punto de vista lógico una posibilidad de resarcimiento de los perjuicios mucho
más clara y rápida.

Miren ustedes, cómo, siguiendo con la duplicidad de funciones, podemos


tener que en un delito contra la administración pública, se termina condenando a
la persona con una pena de sanción X, no nos importa cuánto en este momento,
pero se condena al pago de una multa que es equivalente al daño, de tal manera
que el juez penal lo condena a pagar el valor del peculado. Por otra parte, la
Contraloría, que ha tramitado independientemente su proceso de

379
responsabilidad fiscal, está creando un título ejecutivo para cobrarle la misma
suma.

¿Cómo compaginar la posibilidad de que existiendo un proceso penal, en


cambio de adelantar un proceso de responsabilidad fiscal por el mismo hecho, la
Contraloría se metiera como parte civil en el proceso, obteniendo la
indemnización de los perjuicios?

Fíjense cómo si tenemos la facultad de ser parte civil de un proceso,


como en el sistema anterior, que no existe, pero si existe, la Contraloría ha
podido estar adelantando un proceso de responsabilidad fiscal, a título de qué, si
es que el proceso de responsabilidad fiscal tiene una finalidad específica de
buscar una indemnización, el pago de unos perjuicios, de resarcimiento de un
daño y en la parte civil, cuál es la razón de ser, la misma.

La parte civil estaba dentro del proceso civil buscando el resarcimiento del
perjuicio, el pago del daño. Entonces, ¿cómo una entidad podía estar haciendo
dos, tres veces lo mismo y fuera de eso con un título ejecutivo pretendiendo vía
ejecución coactiva, cobrar o embargar a una persona que estaba como parte
civil en el proceso? Eso es completamente ilógico. Lo que normalmente debería
tenerse claridad es si hay proceso penal, la Contraloría tiene en la primera etapa
la posibilidad y diría yo, más allá de la posibilidad la obligación porque es una
función que está en la ley, de asesorar al juez, en este caso al fiscal, en el
trámite del proceso. Esa es la función de la policía judicial, asesorar, ayudar a
recoger el material probatorio que sirva para declarar una responsabilidad penal
y allí, en ese momento, parar el proceso de responsabilidad fiscal porque no
tiene ningún sentido que lo sigan haciendo, cuando ya el Estado por la vía penal
lo está adelantando.

Si se trata de un delito penal, el más grave de los procesos dentro del


Estado, debemos concentrarnos a través de la función judicial en apoyar a ese

380
investigador judicial, a ese juez, para obtener muy rápidamente por parte de la
sentencia penal, las indemnizaciones de los procesos causados y así eliminar la
necesidad de un trámite administrativo adicional.

¿Cuál va a ser el trámite administrativo?, lo hacemos cuando no estamos


participando en procesos penales. Cuando no inicia proceso penal, cuando no lo
conoce la Fiscalía, cuando se trata de irregularidades que no implican la
connotación de una conducta típica en materia penal y por lo tanto se tramita
desde el punto de vista fiscal, puede haber un manejo clarísimo de un proceso
de responsabilidad fiscal sin que necesariamente este interviniendo un juez
penal.

Bajo esa óptica, y obviamente respetando todas las demás


observaciones, nos evitaríamos una cantidad de procesos.

Igualmente, en temas disciplinarios existe el mismo problema que en la


parte fiscal, porque en materia disciplinaria se adelantan investigaciones en las
que hay involucrados recursos del Estado y resulta el investigador disciplinario
pronunciándose sobre el daño fiscal, inclusive sobre unas decisiones sobre las
cuales no tiene competencia, y terminan con unos fallos de responsabilidad
disciplinaria que son mucho más graves, incluso que el mismo fallo penal.

Ahora, frente al sistema actual, fíjense cómo el sistema acusatorio, el


nuevo que empezó a funcionar y que termina de implementarse en todo el país
en el 2008, pero que ya Bogotá lo inició en la Contraloría Distrital desde hace
dos años, la facultad de policía judicial reviste una importancia grandísima.

Hoy, los fiscales necesitan llevarle al juez las pruebas técnicas. Pero si
estamos tramitando un delito contra la Administración Pública que tiene
involucrado recursos públicos, ¿a quién llama la Fiscalía si no a los funcionarios
de las Contralorías para que demuestren técnicamente que sí existió el fallo?

381
Ya se están cayendo una cantidad de casos porque los fiscales siguen
actuando como en el pasado, recaudando por su lado lo que consideran que les
puede servir de pruebas y aparecen en la audiencia tratando de justificar al juez,
con unos testigos, con unos funcionarios de la policía, o del CTI, o del DAS, en
que consistió un delito fiscal.

Es ahí, en ese sistema acusatorio, donde vamos a ver que en la facultad


de policía judicial que ustedes tienen, se refleja la necesidad de aportar todos los
elementos necesarios y probatorios para demostrar que si pudo haber delito de
carácter fiscal. Si demostramos eso, incluso en la mayoría de los casos, como
se trata de un proceso fiduciario, ni siquiera van a ir a juicio personas que
cometen delitos contra la administración pública, pero cuando ven la evidencia
que tienen de un organismo especializado como la Contraloría, pues obviamente
el abogado lo que le aconseja a la persona es que negocie con la Fiscalía, que
acepte los cargos, que se acoja a algunos de los beneficios que la ley le da por
el daño.

La función de policía judicial debe entenderse, como dice el artículo 106


del nuevo Código de Procedimiento Penal, como la asesoría que le prestan
todas las entidades que tienen esta función a la investigación criminal. Si
identificamos la labor de recuperación e indemnización de los perjuicios, vamos
a encontrar que la participación de las Contralorías en estos procesos penales
en los que están involucrados recursos del Estado, van en una vía mucho más
expedita.

Control fiscal y jurisdicción coactiva

Esa misma reflexión la debemos hacer frente al tema de la jurisdicción


coactiva, que no es otra cosa que un proceso o función judicial, que se le ha
entregado a la administración para que ella misma pueda hacer esos procesos

382
ejecutivos, que necesariamente tienen como fundamento un título ejecutivo, con
características especiales, que pueda tener las condiciones para ser ejecutado.

Esa es una de las formas como hoy en día se tiene la posibilidad de


recaudar los recursos de eso fallos de responsabilidad fiscal. Pero fíjense cómo
se establecen otras formas en las cuales no tendría ninguna lógica ejercer
jurisdicción coactiva, por ejemplo, ser parte civil en el proceso, porque tendría
exactamente la misma finalidad. Entonces, hay un proceso de jurisdicción
coactiva y en ese mismo proceso, la Contraloría está constituida en parte civil en
el proceso penal por los mismos hechos, allí se está cobrando dos veces el
mismo, sin lugar a dudas.

Si existe la investigación penal dentro del sistema acusatorio y somos


parte civil, aquí no hay por qué ejercer la facultad de jurisdicción coactiva,
porque ya se está dando de alguna manera dentro del proceso penal. Si no
somos parte civil en ese proceso penal, muy posiblemente estamos adelantando
la jurisdicción coactiva, pero allí se tiene que dar la ponderación por parte de los
funcionarios de la Contraloría, de cuál es la oportunidad y valoración.

Lo de la parte civil se acabó en el sistema penal desde el punto de vista


del nombre de la actuación, por la naturaleza misma de las audiencias públicas,
porque ya no es una demanda de parte civil, pero se activó la participación
legítima dentro de procesos penales y hoy en día dentro del objetivo del proceso
penal, ya está como objetivo principal la indemnización de las víctimas.

Hoy en día, al convocar a las víctimas al proceso penal, si no tienen


abogado, a partir de la audiencia de acusación el juez está obligado a nombrar
oficiosamente uno del sistema Nacional de Defensoría. Con esa facultad que
quedó en materia penal, aquí también las contralorías podrían estar pensando
en los delitos contra la administración pública, los jueces en las audiencias de
acusación deberán nombrar abogados representantes de las víctimas y si la

383
víctima es el Estado ahí están los abogados que antes eran parte civil en los
procesos, están los abogados de las Contralorías que pueden ejercer
tranquilamente esa función y harían un excelente papel dentro de esos procesos
penales.

Entonces, son proceso penales que en 6 meses a más tardar están


definidos, mientras que en el sistema anterior un proceso podría durar 4, 5, 6
años sin ningún tipo de valoración por parte del juez de la parte civil. Miren como
allí la Contraloría a través de las formas que he dicho y los proceso penales
tiene una mayor posibilidad de actuación. Eso hace referencia a los casos en
que las auditorías terminan con los famosos hallazgos penales.

Creo que esas son las adecuaciones que se deben hacer a los cambios
que se han dado en el sistema penal; por otra parte, en los procesos de
responsabilidad fiscal, con toda claridad establecer que si los trabajos de
auditoría han hecho procesos de verificación y han establecido que hay un daño
fiscal debe ser un tema directo de apertura de proceso de responsabilidad fiscal.
En los procesos de diligencias preliminares, deben fortalecerse las auditorías
para hacer la verificación final.

El dolo y la culpa

Seguimos manejando independencia en los procesos penales,


administrativos, disciplinarios, de responsabilidad fiscal, y el mismo idioma en
cuanto a los aspectos objetivos y subjetivos. Los aspectos objetivos deben tener
determinados requisitos para que se de si es una falla disciplinaria y el aspecto
subjetivo estamos hablando de las mismas condiciones del dolo y de la culpa y a
algún funcionario de la Contraloría le escuche que el dolo disciplinario y el
administrativo eran distintos al dolo penal. Lógico que no entiendo cómo un
criterio de valoración en que el dolo simplemente es la intención, bien sea
administrativa, fiscal o penal, pero es la persona que desarrolla su conducta en

384
esas condiciones, pueda desarrollar una partecita con dolo penal y una partecita
con dolo administrativo, me parece que es un error gravísimo.

Creo que el dolo es un criterio de evaluación subjetiva que está


establecido en la ley para los procesos de responsabilidad. Y fíjense cómo en
los procesos de responsabilidad fiscal empezamos a hablar de aspectos
subjetivos cuando hacemos referencia a procesos de responsabilidad. Cuando
eran juicios fiscales de cuentas no se hablaba de responsabilidad subjetiva, sino
de responsabilidad objetiva y ésta tenía sentido en esos casos, porque allí
estaba demostrada la irregularidad del cuentadante, de tal manera que el
aspecto objetivo estaba allí.

Después se dice, no, tenemos que hablar de responsabilidad subjetiva en


los procesos de responsabilidad fiscal.

Lo que he visto en los fallos de responsabilidad fiscal, es que el dolo se


trata muy por encima, no se hace valoración del mismo.

Grosso modo, he hecho la presentación de lo que significan las facultades


de policía judicial en el proceso de responsabilidad fiscal, la competencia de la
valoración de los hallazgos, el tema de los procesos de responsabilidad fiscal,
los procesos disciplinarios y obviamente este un tema en el cual hay mucha tela
por cortar todavía. Y la única aspiración en un proceso de capacitación de esta
naturaleza es dejar inquietudes.

Quedo totalmente satisfecho que hayan quedado las inquietudes de cómo


se van a manejar las facultades de policía judicial y los procesos de
responsabilidad fiscal por parte de las Contralorías y realmente empezar a
pensar en cuáles son los mecanismos que verdaderamente sirven para que las
Contralorías puedan cumplir fielmente su función constitucional, porque su
función llega mucho mas allá de pretender pelearse las investigaciones contra

385
otras entidades sobre la base de un protagonismo que hoy día se ha vuelto
figura importante para todas las instituciones.

De suerte que esa posibilidad de unificar esfuerzos, de mirar un poco


cómo participamos unos en los procesos de los otros, generaría que el Estado
pudiera pronunciarse y tomar decisiones en materia de Control Fiscal con mucha
más profundidad y oportunidad que como lo estamos haciendo.

Muchas gracias.

386
RÉGIMEN PROBATORIO EN

COLOMBIA

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR LUIS EDUARDO SANABRIA TRUJILLO

387
RÉGIMEN PROBATORIO EN COLOMBIA

CONFERENCIA DICTADA POR LUIS EDUARDO SANABRIA TRUJILLO

Jefe Unidad de Fiscalía. Dirección Seccional de Fiscalía Bogotá

PRESENTACIÓN

Estoy muy complacido de estar con ustedes, participando en este proceso.


Yo no diría de capacitación sino de recordar muchas de las cosas que ustedes
saben, y que precisamente con sus preguntas al final de la tarde, podemos ir
afinando y seguramente tener un mejor concepto en relación con lo que tiene
que ver con el nuevo sistema de modelo de enjuiciamiento criminal en Colombia.

El Régimen Probatorio tiene su sustento a partir de la reforma


constitucional provocada con el acto legislativo 003 de 2002, en donde fueron
reformados los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución Política, y que permite
precisamente todo el cambio del paradigma de la investigación penal, y el
sistema de enjuiciamiento como tal, de prácticamente doscientos años de
historia en Colombia. Por lo mismo, cambiar el paradigma de la noche a la
mañana no es sencillo, y hay una cantidad de procedimientos que obligan,
necesariamente a cambiar, como se dice, el disco duro y actualizarnos en esas
nuevas formas o en esos nuevos procedimientos.

Ese es el objetivo de esta tarde: mirar cuál es el régimen probatorio que


en este momento impera en ese nuevo sistema penal acusatorio y para ello
tenemos que manejar algunas cosas seguramente básicas que muchos de
ustedes ya las conocen pero que necesariamente es lo que hace el enlace para
poder lograr el objetivo y poder entender a plenitud el tema.

388
Bien, entonces vamos a comenzar la presentación. Tenemos unas
definiciones básicas, vamos a hablar del principio de permanencia, del principio
de inmediación, la exigencia y presentación probatoria según cada una de las
etapas: de la imputación, de la acusación y, obviamente, ya en la fase del juicio
como tal.

DEFINICIÓN DE PRUEBA

Según Pietro Ellero: “Son atestados de personas o de cosas acerca de la


existencia de un hecho”. Para Framarino Malatesta, la Prueba es “Todo medio
directo o indirecto de llegar al conocimiento de los hechos”.

Aquí encontramos un par de definiciones que me parecieron bien


interesantes, en lo que tiene que ver con el hecho de probar, con el hecho de
saber finalmente qué es una prueba como tal, especialmente en lo que tiene que
ver con esta definición, en donde, según Framarino Malatesta, la define como
todo medio directo e indirecto de llegar al conocimiento de los hechos, y lo he
traído especialmente por esta palabra, por el tema de lo “indirecto” de llegar al
conocimiento de los hechos.

El nuevo sistema penal acusatorio, especialmente, tiene una tendencia a


manejar más la prueba directa que la prueba indirecta; es decir, en el nuevo
sistema penal acusatorio tiene una mayor validez, talvez una validez destacada
la prueba directa, que no aquella indirecta, que no aquella de referencia. Por eso
he traído acá especialmente ese concepto, ese criterio y por supuesto, todos y
cada uno de nosotros podemos manejar un concepto de lo que es la prueba,
cualquiera de nosotros la podemos construir, pues no es una cuestión de mucha
dificultad.

389
Bien, entonces empezamos con unos cuestionamientos, para definir
igualmente la prueba en el nuevo sistema. En el nuevo sistema ¿se trata de un
hecho o se trata de un medio?. Pues bien: se trata simplemente de un medio
para conocer qué hecho fue el que se cometió, dónde y cuándo se cometió, las
circunstancias temporomodales y espaciales de ese hecho, las condiciones
sociales individuales de las personas comprometidas en los dos extremos,
porque igualmente es relevante en el nuevo sistema penal, la víctima.

La víctima en el nuevo sistema

El derecho victimal lo hemos tenido presente en el sistema mixto, pero lo


que pasa es que lo teníamos presente diríamos, como letra muerta, porque su
ejercicio realmente le correspondía a la víctima a través de un esfuerzo,
bastante complejo, bastante complicado, empezando desde el punto de vista
económico, ¿por qué razón? porque para poder participar en el proceso penal
necesariamente tenia que constituirse en parte civil. Y nosotros sabíamos o
supimos que la víctima en un principio, cuando comenzó el sistema mixto, en las
diligencias preliminares no tenia oportunidad de participar, es decir, había un
total desconocimiento por parte de la victima de lo que estuviese sucediendo en
esas diligencias preliminares. Sólo a partir de un pronunciamiento de la Corte
Constitucional, fue que se logró que participase igualmente en las diligencias
preliminares y, a partir de ahí, ya pudiese empezar a consolidar sus derechos
como tal.

En el nuevo sistema penal acusatorio la victima tiene un espacio relevante:


es la persona que permanentemente está comunicada con el fiscal, que
permanentemente está comunicada, especialmente con el investigador, para ir
retroalimentándolo en relación con los hechos, en relación con las evidencias
que puedan seguramente lograrse para hacer una buena investigación, y lograr
entonces la realización de justicia material, esa victima tanto así que en el
nuevo sistema a partir de su propia denuncia, a partir de la noticia criminal que

390
se genere así no sea él, el denunciante, ya debe de ser enterado en los
derechos, todos los derechos que están ahí precisamente en la ley procesal
penal ley 906 de 2004, que es la del nuevo sistema penal acusatorio, y
prácticamente a través de una forma pedagógica se le está ilustrando, qué es lo
que el tiene que estar haciendo, cuál es la ruta, cuál es el desempeño que él
puede tener dentro de ese proceso penal, y porqué razón debe de estar atento,
se le dan absolutamente todas las instrucciones. Es deber de la Fiscalía hacerlo
y por eso entonces decimos que ahí sí está presente en un todo el derecho
victimal.

Ese derecho victimal, como ustedes igualmente lo saben, resulta


destacable en la fase del juzgamiento, propiamente en la fase del juicio, en la
audiencia del juicio oral. En aquel momento cuando el juez anuncia el sentido
del fallo, que siendo un fallo de responsabilización penal, en contra de la
persona acusada para ese momento próxima a ser procesada ya. Es decir, en
ese momento siendo juzgada la victima puede proponer lo que se conoce como
el incidente de reparación integra.

Es ahí donde él, la víctima, comienza a procurar el restablecimiento de su


propio derecho, y la indemnización de los perjuicios pero, por supuesto, que el
restablecimiento del derecho lo puede lograr anticipadamente porque está
previsto así por la Constitución Nacional y por la ley como una de las tantas
garantías que tiene la victima para que su derecho no siga siendo
menoscabado, o que se cesen los efectos del menoscabo de ese derecho como
tal.

En esas circunstancias, vuelvo a retomar que la victima tiene ese papel


preponderante, y en esa investigación, en presencia de ese derecho victimal, se
averiguan todos los daños que se hayan podido haber erogado a este personaje
para que en el momento no haya una mayor dificultad sobre eso.

391
Bien, esta parte es superimportante. Sobretodo para ustedes en el
adelantamiento de los juicios fiscales, pues obviamente, en muchos de ellos, en
su gran mayoría van haber conductas de connotación, conductas que
eventualmente puedan ser constitutivas de infracción a la ley penal; entonces
ustedes tendrán que ser los encargados, porque por mandato de la constitución
nacional, por mandato de la ley 42 de 1993, y todo lo que tiene que ver con la
reglas a través de las cuales tiene movilidad los juicios fiscales, tienen la
condición de policía judicial. Es decir, con lo que tiene que ver con funciones
especiales permanentes que van a tener justamente en el desarrollo de esos
juicios fiscales, como consecuencia, necesariamente, deben de conocer que son
los primeros respondientes de esa acción penal, que pueda haber tenido su
origen en alguna descomposición o irregularidad por parte de los servidores del
estado, o que no siéndolo tienen la custodia o tienen el manejo de recursos o de
bienes del estado.

Eso implica, que en ustedes va a descansar una gran responsabilidad,


porque en este momento, con el nuevo sistema de enjuiciamiento criminal en
Colombia, la investigación la hace la policía judicial. El error que les corresponde
en este momento a los fiscales es el de ser los directores de la investigación, lo
cual desarrollan a través del programa metodológico que ya luego vamos a
hablar de ello.

Las personas que se encargan de la investigación son aquellos


funcionarios que tienen por mandato constitucional, y por mandato legal esa
función, para el caso de la Contraloría General de la Republica, la función de
policía judicial en las investigaciones o juicios fiscales que ustedes adelantan,
primeros respondientes que implica que cualquier falencia, cualquier situación,
que seguramente se olvide o se omita o dolosamente se pretermita,
necesariamente tiene repercusiones igualmente de orden penal, de orden
disciplinario y seguramente de orden civil, administrativo.

392
Los actos de investigación

Lo que tiene que ver con responsabilidades civiles de las actuaciones que
se surtan dentro de esas investigaciones, primeros respondientes que por lo
mismo deben de conocer el manejo de la evidencia, deben conocer el manejo de
los elementos materiales de prueba y la evidencia física; entonces, aquí es
donde tenemos que empezar a diferenciar los actos de investigación que no son
prueba, pero los actos de investigación se pueden convertir en prueba. Pero son
actos de investigación que necesariamente provienen, devienen del juicio fiscal
como tal, y que requieren necesariamente empezar a practicarse en el momento
en que se advierta un eventual hecho constitutivo de infracción a la ley penal,
delitos contra la administración pública o de cualquier otra naturaleza que le
conexen o le concursen como por ejemplo la falsedad, tiene que tener un
manejo especial, debe tener, a partir de ahí un direccionamiento, una gerencia,
una ejecución de acto de investigación que van a llegar posteriormente donde el
fiscal, a quien le corresponda el caso.

El control fiscal y la acción penal

Aquí es muy importante, como en alguna oportunidad lo decía a los


funcionarios de la Contraloría General de Republica, que la Fiscalía, así lo
contempla de alguna manera el articulo 76 de la ley 42 de 1993, debe tener una
comunicación muy efectiva con la Contraloría, y con la Contraloría, por
supuesto, es una retroalimentación permanente. Entonces, cómo se podría
solucionar eso desde un principio? De la siguiente manera, yo no le vería
ningún problema de orden tecnológico. En este momento lo tenemos de orden
económico, la falta de recursos en el nuevo sistema penal acusatorio o sistema
oral, tiene un sistema de información que se conoce como el ESPOA. Es un
sistema o plataforma inmensa, con cualquier cantidad de aspectos técnicos que
nos permiten mantener esa información desde el mismo momento en que se
advierta la comisión de una infracción, desde el mismo momento de la noticia

393
criminal, y la noticia criminal, para el caso de la Contraloría, tiene que generarse
por ustedes mismos; debe generarse por los funcionarios que tienen esa función
de policía judicial en la investigación fiscal como tal, entonces a partir de ese
mismo momento debe generarse una comunicación con el fiscal para que haya
un número de asignación, a esa investigación que es el todo sistemático para
nosotros poder seguir manejando esa información como tal, eso significaría que
la persona, el funcionario que esté encargado de una investigación cuando
advierta la comisión de un delito inmediatamente estaría en su computador
generando la información para el fiscal, desde ahí ya podríamos empezar a
organizar programa metodológico.

Pero bueno, mientras que eso ocurre, lo importante es saber que el deber,
la obligación para estos casos como funcionarios de policía judicial, perdón,
como funcionarios de la contraloría pero con funciones de policía judicial, tienen
que empezar a generar la investigación y a eso se le conoce, luego lo vamos a
desarrollar, como actos urgentes en donde no necesitan pedirle permiso a nadie
para realizarlos, sino tiene la autonomía para su realización, porque es propio de
las funciones, porque es potestativo de esas funciones como tal.

Entonces tienen que irlo definiendo de esa manera, tienen que ir


digiriendo, si me permiten el término de esa forma y, esos actos de investigación
o actos urgentes de investigación, los podríamos ir señalando, ustedes pueden
desarrollar entrevistas. La entrevista es una comunicación, obviamente que tiene
que darse entre dos personas, por un lado, es el investigador el funcionario de
policía judicial y, por el otro, son las personas que relevantemente le puedan dar
una información, y es ahí donde volvemos hablar, entonces, de lo que se conoce
como la evidencia, el elemento material de prueba que puede constituirse en
una prueba directa, es decir que tendrán que empezar a seleccionar una serie
de oportunidades para entrevistar, no se necesita entrevistar a todo el mundo
como ocurre, por ejemplo, con ley 600 en donde se toman diez declaraciones y

394
de las diez declaraciones la única que puede tener utilidad es una o máximo
dos.

Entonces, a partir de ahí hay que empezar a perfilar, a seleccionar a la


persona que pueda darle a uno una muy buena información; pueden practicar
interrogatorios, y entonces esas entrevistas se le hace a las personas que
obviamente tienen una información relevante para darnos, una información bien
interesante que pueda destacar y darle desarrollo a esa investigación como tal
y los interrogatorios pues son los que se le hacen eventualmente a las personas
que puedan resultar comprometidas con el delito.

Esos interrogatorios son como una especie de entrevista, lo único es que la


persona que posiblemente haya cometido el delito o tenga alguna participación
en él, debe estar acompañado de su abogado y obviamente enterado de sus
derechos constitucionales y legales. Al primero de ellos, obviamente enterarlo de
que se está adelantando una indagación preliminar en contra de él,
posiblemente por tal delito, eso implica que ya empezamos a hacer un mediano
juicio de tipicidad.

Yo considero, no sé si esté errado, que todos los investigadores fiscales


son abogados, ¿verdad?, o me equivoco. Bueno…ese es uno de los primeros
derechos de la persona que se va a interrogar. El segundo derecho del que hay
que enterarlo, pero súper importante, es, como en las películas
norteamericanas, con relación al sistema oral, enterarlo de que debe guardar
silencio, pero si de pronto declina ese derecho constitucional y legal, todo lo que
vaya diciendo o vaya a decir puede ser utilizado en contra de él en juicio.

Pero, obviamente que también hay que enterarlo, que si él de pronto


declina ese derecho, puede tener una serie de prerrogativas en lo que tiene que
ver con la punibilidad de su conducta en el evento de llegar a una sentencia de
carácter condenatorio, y entonces ahí tendremos que saber que esa persona por

395
ejemplo, si declina ese derecho y hay una aceptación de cargos, puede obtener
una rebaja de la pena significativa que sería hasta el 50 por ciento de la pena, y
como tal, tiene el derecho a comunicarse con una persona que sea profesional
en derecho, para que técnicamente lo asista. Tiene que decirnos dónde es su
domicilio laboral o su sitio de residencia..., en fin todo el catálogo de derechos y
a partir de entonces si él quiere declarar, lo sentamos y le hacemos un
interrogatorio que consiste justamente en entrevistarlo, para que nos dé la
información que seguramente tenga sobre esos hechos en los que él se
encuentra a partir de ese momento implicado, actos urgentes que también se
desarrollan, se pueden practicar dentro de la función de policía judicial.

En la indagación preliminar esos actos urgentes son, por ejemplo, la


inspección a muchísimos documentos que ustedes tengan que examinar no en
el propio sitio del trabajo porque ya los tienen y a partir de eso es que se ha
generado entonces la noticia criminal, sino eventualmente, podría ser por
ejemplo, una empresa particular o cualquier otra institución donde haya un cruce
por ejemplo de relaciones de orden económico o de cualquier otra naturaleza,
que seguramente permitieron la defraudación económica del estado o cualquier
otro tipo de menoscabo.

Eso lo pueden hacer ustedes también, lo pueden hacer como actos


urgentes, y ya vamos a mirar posteriormente las diapositivas que por el contrario
a otros actos de investigación que no puede realizar autónomamente sino que
se tiene que realizar con orden del fiscal, que tendrá un control posterior ante un
juez control de garantías o que tiene que ser previamente autorizado por un juez
control de garantías por ejemplo, eso lo vamos a ver posteriormente entonces,
los actos de investigación, esos que yo les he enunciado y otros que vamos a
ver posteriormente, no son prueba, simplemente son elementos materiales de
prueba, evidencia física o información legal que se está recogiendo dentro de
una diligencias de indagación preliminar, que surgió una discusión cuando
comenzó el sistema acusatorio porque, ustedes saben que los juristas somos

396
así, unos sostenían que ahí no había todavía un proceso, y otros que sí había un
proceso.

Discusión obviamente bizantina, porque el proceso es un todo sistemático


dentro de cualquier acción a partir de la cual se desarrollan una serie de
procedimientos como tal. Por lo mismo si sería un proceso, pero ahí no es
prueba, son actos de investigación que el fiscal empieza a analizar en una mesa
de trabajo con funcionarios de policía judicial.

Elementos materiales de prueba y Evidencia física

Miren la importancia de que ustedes tengan las funciones de policía judicial,


que hayan sido ratificadas en este nuevo modelo de enjuiciamiento criminal en
Colombia, porque en mi caso particular, la experiencia me enseñó y me ha
enseñado, que son una serie de procesos muy difíciles para poder orientarlos
hacia la consecución de una sanción penal por una sencilla razón, porque ahí
está el tema, todo lo de la contabilidad de la auditoría, todo eso que ustedes
conocen y que son temas que obviamente no nos deben de ser ajenos a
nosotros, pero que de alguna manera, muchísimos desconocemos por supuesto,
que la persona que nos puede asesorar en relación, por ejemplo, con una
conciliación de cuentas, pues son los expertos.

Y quiénes son los expertos?, pues ustedes, que tienen esas funciones,
entre otras cosas es importante la siguiente reflexión: En el nuevo sistema penal
acusatorio, el fiscal es un asesor de policía judicial, del funcionario que tiene
funciones de policía judicial , asesor en la parte jurídica, gerente director de la
investigación, porque él es el que tiene que saber cuál es la ruta a seguir.

Pero resulta que el servidor que tenga funciones de policía judicial tiene un
papel importantísimo. Ese funcionario en el juicio tiene ese papel relevante,
porque resulta que se convierte no solamente en el testigo clave de esa acción

397
penal, no solamente en el testigo clave sino en el asesor del fiscal para poder
direccionar el juicio, para poder practicar la prueba, porque la prueba se practica
sin el juicio y todos los elementos materiales de prueba, un documento por
ejemplo, una declaración, si es que hemos recibido declaraciones, porque
también son susceptibles de practicarse en el nuevo sistema penal acusatorio
que es muy diferente de una entrevista, porque una entrevista no tiene la
fórmula del juramento, la declaración sí y es por cuestiones excepcionales como
lo vamos a ver.

Entonces, esos elementos materiales de prueba, esa evidencia física que


es recogida, que es colectada, que es sometida a un sistema de cadena de
custodia, es la persona con la que se introduce en el juicio tales elementos. Con
su declaración, allí se le esta interrogando permanentemente, las primeras
preguntas son de acreditación para que el juez sepa quien es ese testigo, pues
es el funcionario que adelantó la investigación fiscal y que en funciones de
policía judicial recogió unos elementos materiales de prueba, recogió una
información cualquiera y allí la vamos hacer conocer de ese Juez de la
Republica, ahí es donde se solicita la admisibilidad de ese elemento material de
prueba.

Estos elementos materiales de prueba, esa evidencia física, no son


pruebas todavía. Decíamos anteriormente que solamente la prueba es la que se
practica ante un juez de conocimiento de cara al pueblo, en una audiencia
pública por supuesto, porque este es un sistema democrático, en donde juez al
comienzo de ese juicio no conoce absolutamente nada, porque nosotros vamos
hacer unos alegatos de apertura en donde vamos a contarle cuáles son esos
hechos, vamos a presentarle la teoría fáctica, le vamos a presentar una teoría
jurídica que consiste en relacionar esos hechos con una descripción abstracta
prevista por el legislador como delito cualquiera y obviamente, le vamos a
presentar una teoría probatoria que consiste en anunciarle que con las pruebas
que vamos a practicar, le vamos a probar que el hecho existió como constitutivo

398
e infracción a la ley penal, y que siendo ese hecho así de esa forma de delito
pues hay un autor, que es el que tenemos en ese momento allí enjuiciando, con
ese testigo empezamos y revelamos esa historia al juez de esa forma.

Cuando el funcionario, para el caso de la Contraloría, conoce ese hecho de


infracción a la ley penal, adelanta unos actos urgentes, él mismo constituye la
noticia criminal o proviene de otra persona de otra institución, pero que llega allí
precisamente del juicio fiscal. Entonces ese funcionario, ese servidor público,
con esas funciones debe comunicarse con el fiscal. Ya decíamos que lo
oportuno es que lo haga inmediatamente a través del sistema de información,
pero seguramente, por la misma complejidad de esos asuntos que ustedes
manejan, deben de llegar casi que a un grado de certeza del que realmente si
hay un hecho constitutivo de infracción a la ley penal.

PROGRAMA METODOLÓGICO

Producida la comunicación entre el servidor con funciones de policía


judicial, y un fiscal, y que ya tenemos un numero de investigación, un numero
de asignación, necesariamente tiene que desarrollarse un programa
metodológico, ¿Qué es un programa metodológico?, es una reunión de trabajo
que se hace entre el fiscal, el servidor publico con funciones de policía judicial, al
cual pueden concurrir otros servidores igualmente de policía judicial, y a partir de
ese momento entre todos, se hace un mediano juicio de tipicidad; es decir, nos
ponemos a reflexionar, analizar, si esos hechos que están allí como noticia
criminal, realmente pueden tener un encuadramiento como delito en cualquiera
de los tipos que hay allí establecidos y a partir de ahí, surgen los interrogantes
¿cuál es el objeto de esa investigación?, ¿qué debo de probar yo como
investigador?, ¿para qué debo probar?, ¿cómo lo debo de probar? y ¿ante quién
lo debo de probar?.

399
Entonces, si nos hacemos esas preguntas, la misma lógica nos va dando
una ruta para empezar a desarrollar, nos va dando un mapa de la investigación y
entre todos se construye ese mapa.

Tendremos que recibir seguramente entrevistas, debemos hacer tantas


inspecciones judiciales a tantas instituciones, llámense del estado, particulares,
o en fin. Tenemos igualmente, la oportunidad de interrogar por ejemplo, a la
persona indiciada que no lo quiso hacer en un principio, pero que de pronto lo
podemos enlazar, que seguramente para cumplir ese objeto en la investigación y
hacia sus objetivos, vamos a necesitar otras personas en formación técnico
científica diferente a lo que nosotros tengamos, que seguramente tenemos que
constituir un grupo de tareas especiales, en donde vamos a tener un contador,
donde vamos a tener una persona que igualmente conozca de auditoría, que
conozca de sistema financieros, que conozca... en fin… de cualquier cantidad
de gamas en el aspecto de orden económico o de cualquier otra naturaleza.

Seguramente vamos a necesitar un perito grafólogo para establecer si


realmente las firmas que allí aparecen, o los documentos suscritos que allí
aparecen, puedan corresponder a la firma originaria o no lo sea, en el caso de
una falsedad y así sucesivamente.

Por lo mismo, una vez analizado el objeto de la investigación nosotros


tenemos que trazarnos unas tareas, y en esas tareas van a estar inmersos todo
el tiempo ustedes, porque son las personas que, contrario a otros expertos, nos
pueden dar una información más fidedigna en lo que tiene que ver con el tema
de esa investigación.

Esas tareas dentro del programa metodológico quedan organizadas,


quedan plasmadas en un documento que se conoce como programa
metodológico y de esas tareas para poderlas desarrollar, tiene que salir orden de
trabajo. Las órdenes las imparte el fiscal y para su desarrollo racionalizado, tiene

400
que establecer unos tiempos porque la investigación no puede trascender
digamos sin que haya una permanencia en lo que tiene que ver con la
consecución de los elementos materiales de prueba.

Allí, en ese programa metodológico, se trazan las tareas y se señala el


cronograma que tiene control tanto espacial como temporal. Como consecuencia
de ello, ese fiscal tiene que estar controlando, mirando su programa
metodológico en el cronograma de actividades y cuando se llega la fecha de
vencimiento y no hay un informe de lo que se haya realizado, tendrá que requerir
al funcionario con funciones de policía judicial para que explique porqué no los
ha desarrollado. Puede ser por cuestiones de fuerza mayor, pero hay que estarlo
justificando.

Eso necesariamente va determinado que ese programa metodológico sea


permanente. Es decir, todo el tiempo se está revisando, todo el tiempo se está
redireccionando, se está reorientando para que haya una investigación integral,
como ustedes lo saben, es investigar tanto lo favorable como lo desfavorable a
la persona comprometida y obviamente todo el tema que tiene que ver con la
victima en la afectación de sus derechos.

El método de la investigación criminal en Colombia, es el método científico


en donde van a salir toda una serie de hipótesis, una serie de teorías que
requieren una conclusión, que requieren el cumplimiento de ese objetivo como
tal. ¿Por qué el método científico?, porque es que la investigación tiene tanto de
técnica como de ciencia, la ciencia forense. Allá están inmersas entonces la
medicina, la psicología, bueno absolutamente todo lo que es ciencia como tal.

Ya habíamos hablado que el programa metodológico arrancaba haciéndose


un mediano juicio de tipicidad, que obviamente para identificar los hechos, para
poder direccionar la investigación, va orientada a que se establezcan los motivos
determinantes de la infracción y todo lo que ya habíamos hablado al comienzo.

401
Esta parte en el derecho victimal y con relación a las personas que hayan
cometido el delito, para establecer las condiciones de arraigo de las victimas y
de los victimarios, lo único que nos permite el eventual aseguramiento de ellos
en un juicio. Adicionalmente a eso, la opción de una medida de aseguramiento
privativa de la libertad o no privativa de la libertad, porque entre otras cosas, el
nuevo sistema penal acusatorio hace énfasis en que la libertad impera y debe
ser respetada antes que la privación de la libertad. situación que no ocurría en el
sistema mixto, porque en el sistema mixto se privaba de la libertad para
investigar.

Aquí la idea es investigar para luego poder privar de la libertad, cuando


haya la certeza, cuando haya realmente un patrón de investigación que nos
señale que realmente esa persona o esas personas comprometidas en el delito,
puedan ser los responsables o participes del mismo. Esta condición de arraigo
es investigar, es averiguar, esa no seria la tarea propia de ustedes sino seria de
unos investigadores que conocemos como investigadores de campo, los que se
encargarían de hacer digamos o establecer las condiciones de arraigo, es ir al
lugar que seguramente esa persona puede registrar como de residencia, como
de domicilio laboral, para verificar si verdaderamente se consigue o no se puede
conseguir. Si no lo podemos conseguir, esa ya es una de las situaciones que
tendrían que mirarse cuando hagamos una formulación de imputación y que
sucedáneamente nos llevaría a solicitar donde un juez de control de garantías la
aplicación de medida de aseguramiento privativa d la libertad.

Por supuesto las condiciones sociales individuales y familiares de la


victima, para saber cuál es el posible menoscabo real que se le haya
ocasionado, y quienes pueden ser los testigos, la clasificación de la que
hablábamos anteriormente. No se trata de una situación arbitraria, ni
simplemente que sea de nuestra ocurrencia, no. Los testigos en el nuevo
sistema penal acusatorio deben ser clasificados, por una razón en especial,

402
porque hablamos de que la prueba debe ser directa, el sistema acoge la prueba
de directa. Segundo, porque el juicio y todas las audiencias se desarrollan muy
expedita, muy rápidamente, porque si llevamos una información sobrecargada a
un juez, no nos va a poder entender, no va poder entender el sentido de uno y
otro testimonio; mientras que si de los cinco escogemos uno que para nosotros
lo podamos acreditar y nos sirve en una forma eficaz, a esa persona es la que
vamos a llevar.

Clasificación de los EMP y EVF

¿Cuáles son los elementos materiales de prueba de evidencia física que


nos puedan servir?. Empezamos a organizarlos, empezamos a clasificarlos. No
toda evidencia nos sirve, no todo elemento material de prueba nos puede servir,
tenemos que clasificarlos darle una lógica, darles una impresión sistemática y
organizada de ello.

Para ambientar un poco la cuestión, les voy a contar una anécdota, en el


año de 1989, yo era Juez de instrucción criminal ambulante, y me llegó una
investigación de un juez de instrucción criminal radicado. Había hecho una
inspección a el lugar de los hechos donde habían matado a varias personas en
un apartamento por acá en el sur, y en la sola inspección a cadáver, que para
ese momento se llamaba levantamiento de cadáver, y al lugar de los hechos,
esa persona empezó a relacionar todo como si fueran evidencias.

Por ejemplo, llegó a la puerta del apartamento, evidencia número uno; el


dintel de la puerta, evidencia número dos, abrió la puerta entre otras cosas la
arrancó; el tapete, evidencia número tres; tres colillas de cigarrillo evidencia
número cuatro. Le salieron cuarenta y siete evidencias, y entre esas cuarenta y
siete evidencias, en un lavaplatos se encontraban dos cuchillos ensangrentados.
Igualmente en la escena de los hechos, había una persona que estaba sobre un
sofá literalmente inconsciente porque la noche anterior habían consumido

403
cocaína, habían consumido licor; bueno eso había sido una orgía tremenda y
ese señor quedó inconsciente ahí, entonces a él lo señaló también como
evidencia y de hecho que lo era. Pero resulta que al señor no lo mandó a
medicina legal para verificar que tenía trazas de psicotrópicos.
Resulta que a él fue al que le achacaron el homicidio y él no fue el que mató a
esas personas, porque desde la una de la mañana había quedado ahí
horizontal, y los cuchillos donde había sangre, donde había huellas nunca las
mandó a donde tenía que mandarlas y armó toda una investigación que para
ese momento ya estaba con resolución de acusación.

Desafortunadamente no hubo una buena defensa técnica y realmente no


había hecho una investigación como tenia que ser.

Las evidencias, los elementos materiales de prueba, la evidencia física, en


este sistema, son especialmente clasificables, tienen que ser definidos en el
objetivo que se quiere conseguir. Por lo mismo, la persona debe tener un buen
entendimiento, buen bagaje de lo que es una buena investigación, pero
adicionalmente a eso, debe conocer de cadena de custodia. ¿para qué?, para
poderlos identificar, para poderlos asegurar y custodiar, porque la persona que
recoge una evidencia, para el caso por ejemplo de ustedes que serian primeros
respondientes, se convierte en su custodio solamente hasta cuando se
desprenda de ese elemento material de prueba, hasta que le sea entregado a
otro funcionario, por ejemplo, para una prueba técnica entonces se desprende
esa custodia igualmente hay almacenes de evidencia donde se pueden guardar
y que están perfectamente repartidos y definidos dentro la ciudad.

Pero todo el tiempo es responsable de mantener íntegro ese elemento


material de prueba, mantenerlo inmaculado que no haya oportunidad de ser
manipulado porque, de pronto resulta una manipulación y obviamente en
nosotros va a recaer todo el peso de la administración de justicia, porque hay

404
una manipulación o una destrucción de esa prueba que puede ser relevante
para la investigación y que por supuesto si se acabó ahí, se acabó todo

La protección a las víctimas

Entonces, en eso hay que tener bastante cuidado. Aquí volvemos


nuevamente a ver la víctima dentro del derecho victimal, dentro del programa
metodológico se tiene que establecer la protección a las victimas cuando haya
posibilidad de que sean vulneradas. Igualmente los testigos, existen programas
de protección de victimas y testigos que están en cabeza de la Fiscalía General
de la Nación, hasta el punto que si nos toca desplazar una persona del territorio
nacional pues la trasladaremos, la mantendremos asegurada igualmente
custodiada para que no haya la posibilidad de esa vulneración.

Bien, aquí tenemos toda una serie de ejemplos de actos de investigación,


ya habíamos hablado entonces, de la entrevista, el interrogatorio, la
declaración. Cuando se recibe una declaración en una diligencia de indagación
preliminar o ya en una investigación en forma. Cuando les hablo de una
investigación en forma, es que ya tenemos suficientes elementos materiales de
prueba que evidencian que el hecho si es constitutivo de infracción a la ley
penal, que existió y que habiendo existido tenemos identificadas e
individualizadas a las personas que lo cometieron y por lo tanto, ya tengo una
investigación sostenible o de sostenibilidad para un eventual juicio.

El fiscal no se puede aventurar a hacer formulación de imputación si no


tiene esos elementos de juicio. Contando con ellos, hace formulación de
imputación que consiste en el primer acto de comunicación procesal que se
hace por parte de la fiscalía a la persona que se está investigando y que se va a
seguir investigando en forma. Es muy distinto la indagación preliminar de la
investigación en forma; eso ustedes lo entienden de alguna manera, porque
ustedes también hacen diligencias de investigación preliminar.

405
La investigación en forma arranca a partir de la formulación de imputación.
Es un detonador para la administración de justicia, propiamente para la fiscalía,
en donde queda bajo la preceptiva de la ley procesal penal comprometido a que
en los treinta días siguientes, poder presentar una acusación o debe ir a pedir un
principio de aplicación de oportunidad o ir a donde un juez de conocimiento a
solicitar la preclusión de esa investigación.

O sea, después de la formulación de imputación, que es un acto sencillo de


comunicarle a una persona que estamos adelantando investigación, que
traemos unas diligencias preliminares y que muy posiblemente no vamos para
juicio, entonces a partir de ese momento se puede perfeccionar la investigación,
es decir seguimos desarrollando actos de investigación, seguimos
desarrollándolos para perfeccionar hasta el treinta día hábil siguiente que
tenemos.

Vuelvo e insisto. Para presentar un escrito de acusación para ir a pedir la


aplicación de principio de oportunidad o para ir a solicitar la preclusión, es
importante saber lo siguiente: Una indagación preliminar puede trascender en el
tiempo hasta sesenta segundos antes de que prescriba la acción penal, por lo
mismo no hay afán, no debemos correr para hacer una investigación; lo que
tenemos es que hacerla metódica y sistemáticamente y por lo mismo, hacerla
bien significa que nosotros desde la noticia criminal y dependiendo de la pena,
hasta sesenta segundos antes de que prescriba la acción penal, podemos
formular imputación. Formulada la imputación, solo vamos a tener treinta días
para seguirle dando desarrollo a la investigación, si vamos a presentar un escrito
de acusación, con la posibilidad de llegar a un juicio. Entonces tenemos la
entrevista, el interrogatorio y la declaración.

406
La declaración

Las declaraciones las puede solicitar, por ejemplo, la defensa porque


resulta que este es un sistema de igualdad de armas, tanto el fiscal como la
defensa, tienen las mismas oportunidades para hacer investigación y pueden
utilizar los organismos del estado para desarrollar su propia investigación. Eso
significa que el nuevo fiscal en este modelo de enjuiciamiento criminal en
Colombia, es un servidor público pero definido como abogado litigante pagado
por el estado, para representar al estado. El otro es un abogado litigante pagado
por su cliente para representar sus intereses y lograr los objetivos de su propia
función en lo que tiene que ver con la asesoría técnica que corresponda.

Entonces, las declaraciones se pueden practicar por la defensa por ejemplo


donde un notario, ante un inspector de policía, ante un alcalde municipal, y
cuándo las va a practicar; las va a practicar cuando él vea la necesidad porque
puede haber una situación que pueda vulnerar a ese testigo, que lo quieren
desparecer, que lo tienen coaccionado, que lo pueden amenazar o que
igualmente está al borde de morirse o que lo pueden secuestrar.

Es decir, cualquier situación de vulnerabilidad, es decir, solamente se


reciben declaraciones ante una situación forzosa, de lo contrario no, de lo
contrario estamos desarrollando entrevistas practicando entrevistas,
interrogatorios; el fiscal también puede recibir la declaración igualmente en esos
casos, pero lo adecuado es que se practique como prueba anticipada. Si es
como prueba anticipada, se hace ante un juez control de garantías en una
audiencia pública que prácticamente es un debate oral porque allí se da el
contradictorio allí puede concluir la defensa y desempeñarse a través de un
interrogatorio cruzado.

¿Qué es un interrogatorio cruzado?, un interrogatorio cruzado es aquel


interrogatorio que técnicamente se hace dentro del nuevo sistema penal

407
acusatorio, no tenemos que inventar absolutamente nada, eso ya está formulado
y, reformulado por los gringos, ellos son los conocedores desde hace doscientos
años de esos sistemas orales, han perfeccionado unas técnicas que tienen que
ver igualmente con la ciencia, porque allí está presente la psicología, porque
allí está presenta la psiquiatría el psicoanálisis, porque allí hay una cantidad de
cuestiones de orden sociológico igualmente hay que tener en cuenta, esas
técnicas y entonces se conocen, como por ejemplo el testimonio o interrogatorio
directo.

El interrogatorio directo lo hace el funcionario o la parte que vaya a


presentar al testigo. Si se trata de un testigo de la fiscalía, es el que hace el
interrogatorio. A ese se le conoce como el interrogatorio directo. Si es la defensa
la que lleva el testigo entonces será él el que hace el interrogatorio directo. Por
el contrario la otra parte adversarial, el adverso es el que hará el contra
interrogatorio y cada uno tiene sus técnicas. En los testimonios o en los
interrogatorios directos no se pueden hacer, por ejemplo, preguntas sugestivas,
mientras que en el contra interrogatorio si se pueden hacer preguntas sugestivas
y después de ese contra interrogatorio, viene algo que se conoce como
redirecto, pero bueno ahora no nos enredemos en eso porque no es sencillo.

Actos de investigación - Ejemplos

En el registro personal, la inspección corporal, registro de vehículos,


inspección al lugar de los hechos, aquí hablando de los homicidios, la inspección
a cadáver, inspecciones a lugares distintos al hecho como por ejemplo, en el
caso de ustedes, tendrían que hacer algunas inspecciones que no sean
propiamente de los documentos que tengan ese momento sino en otras
instituciones como tal. Más adelante hay una definición de cada uno de esos
ejemplos de actos de investigación.

408
Bien, aquí por ejemplo, se define el registro personal, que es diferente de lo
que seria un registro corporal, entonces este es el que se hace con fines
preventivos, es el que hace la policía nacional, cuando nos pide una requisa, nos
pide los documentos y de pronto entonces ahí nos van a encontrar los dólares
que no hemos declarado, o cosas así por el estilo, entonces puede ocurrir por
ejemplo una captura en flagrancia.

Si ese registro personal se le va hacer a una persona que ya es imputada


de un delito como tal, obviamente dentro de las garantías previstas en el articulo
29 de la Constitución Nacional, que es el debido proceso del derecho de
defensa, pues esa persona tiene que estar acompañada siempre por un
defensor, nosotros no podemos tener ninguna comunicación directa con una
persona implicada en un delito sin advertirle que debe estar acompañada de un
abogado siempre, en todos los actos de investigación allí tiene que estar
presente un abogado como tal, distinto a la inspección corporal, que es
prácticamente un registro o una inspección como su propia palabra lo indica.

Hallar cavidades orgánicas, como por ejemplo los esfínteres que todos
tenemos en búsqueda seguramente de elementos que las personas puedan
llevar consigo y que sean constitutivas de infracción a la ley penal. Este tipo por
ejemplo de inspección corporal, no lo pedemos hacer nosotros como actos
urgentes sino que tendríamos que ir a un juez control de garantías, porque tiene
un control previo de constitucionalidad para que pueda ser autorizado como tal,
porque allí está presente una serie de derechos fundamentales, nada menos
que la intimidad de las personas, su propia intimidad su propia privacidad, su
propia personalidad, el pudor por ejemplo, muchas cosas de esas están
presentes ahí y obviamente que no se pueden vulnerar tienen que respetarse,
solamente por una orden en donde el fiscal va argumentar por qué es que la
solicita cuáles las razones fundadas para que se pueda hacer. entonces se
realiza; ustedes recordarán que este tipo de inspecciones corporales, por
ejemplo, se hacían en las cárceles, todavía se siguen haciendo soterradamente

409
pero se siguen haciendo, entonces tuvo que salir la corte constitucional a decir,
no señor, a la señora no se le puede levantar la falda así sea por otra señora y
meterle los dedos por allá en sus esfínteres para saber si es que lleva un arma o
hasta una granada, han metido allá en las cárceles ustedes lo saben, o si de
pronto llevan estupefacientes, y ¿que dice la corte constitucional?, dice, el
problema es del estado, el estado es el que tiene que resolver ese problema,
eso no lo puede resolver un señor del INPEC haciendo ese tipo de
procedimientos, para eso seguramente tendrán que colocarse elementos
tecnológicos como los rayos x, los sensormatic, cosas de esas para determinar
si una persona, una mujer por ejemplo, bueno no solamente las mujeres hacen
eso, sino que cualquier persona está introduciendo a un centro carcelario algún
elemento que sea constitutivo de infracción a la ley penal con el que se pueda
realizar una conducta dolosa.

Ese tipo de inspecciones no se pueden hacer si no hay una orden judicial,


si no hay una orden de un juez control de garantías y obviamente, para el caso
de los imputados, se hace con presencia de su abogado y con el mayor respeto
de la dignidad humana, eso significa que tendremos que llevarlo seguramente a
medicina legal, que tendremos que llevarlo a donde una persona especializada
para establecer ese tipo de registros como tal.

Hemos venido diciendo que en todos los actos de investigación se recogen


elementos materiales de prueba, evidencia física, nosotros siempre tenemos que
procurar su aseguramiento, ese aseguramiento arranca con el registro El
registro en el sistema de cadena de custodia o el aseguramiento como tal
consiste en su fijación. Cómo podemos fijar un elemento material de prueba, lo
podemos fijar a través de un video, de una cámara fotográfica, de una
grabadora, si es que vamos a registrar una entrevista por ejemplo, y a partir de
ese momento, eso tiene su custodia.

410
La cadena de custodia

La custodia arranca con la elaboración de un formato que ha sido


elaborado por la Fiscalía General de la Nación en donde está el nombre de la
persona que recoge el elemento material de prueba, su identificación, cuáles son
sus funciones, la fecha y la hora en que se consigue ese elemento material de
prueba, el lugar, es decir, es todo un protocolo que le informa luego al juez,
cómo fue que se recogió esa evidencia.

Sobre la cadena de custodia existe una cantidad de mitos. La cadena de


custodia la han venido mitificando en el sentido que, por ejemplo, si nosotros
vamos a un lugar de los hechos como policía judicial, recogemos una evidencia
pero allí se nos pudo haber quedado alguna porque nos faltó observación, no
hicimos el procedimiento adecuado para recorrer el lugar de los hechos, o
cualquier circunstancia contingente, seguramente otra persona lo puede
encontrar, por ejemplo pensemos en un proyectil, en arma de fuego, en una
fotografía, en un fluido biológico de alguna persona, entonces esa persona la
puede recoger y las puede llevar a un investigador de policía judicial al día
siguiente, a los dos días, entonces ya se empiezan hacer constructos, se
empiezan hacer imaginarios que no corresponden a la parte jurídica. Se dice,
eso ya no serviría, no. Sigue sirviendo, lo que pasa es que el sistema de cadena
de custodia tiene su inicio a partir de ese momento cuando se le entrega a un
servidor público con funciones de policía judicial, a partir de ese momento es
que comienza el sistema de cadena de custodia, ¿Por qué?, porque es que lo
recibe la autoridad que va a ser encargada de custodiarlo y seguramente
disponer las pruebas que hayan de practicarse con relación a ese elemento
material de prueba, entonces no se debe mitificar tampoco, que no puedo coger
aquí porque seguramente ahí hay huellas y en eventual barrido dactiloscópico se
van a perder, no, tampoco. Las cosas no hay que llevarlas hasta los extremos,
somos seres humanos susceptibles de equivocarnos y el mismo legislador ha

411
venido previendo eso y ya, dentro de los encuentros de orden jurisprudencial,
en los diferentes conversatorios, para afinar el sistema se ha llegado a ese tipo
de conclusiones.

Con relación a la inspección a cadáver lo que hay que tener en cuenta en el


nuevo sistema penal acusatorio, es que ya no pasa lo que ocurría en tiempos
anteriores, donde el cadáver era inspeccionado allí mismo y manipulado, y ahí
se perdían las evidencias. Ahora lo que hace el investigador es simplemente
meterlo allá en la bolsita que es la que permite el embalaje y trasladarlo tal cual,
incólume como lo encontró allí, hasta medicina legal, porque allí hay unos
expertos.

En lo que tiene que ver con los restos óseos, igualmente no se manipulan,
tal cual como se consiguen allí se llevan a medicina legal, esta partecita que
ustedes seguramente han visto por allá en muchos videos, allá en Discovery
hablando de los homicidas seriales y cosas de esas, entonces aquí hablamos de
un termino que es importante de pronto conocerlo, la autopsia psicológica.
Consiste en que la persona que es extinguida en su vida, allí muchas veces el
criminal deja huellas, muchos rastros, allí hay signos de la personalidad de la
persona que ha matado; el serial, que hace unos verdaderos sacrificios, que
hace una cantidad de ritos como por ejemplo… el señor Garavito, todos los ritos
que hacia, a eso se le conoce como la autopsia psicológica. Eso es para
información que de pronto no es muy relevante para ustedes.

Decía que igualmente hay muchísimas inspecciones que ustedes pueden


practicar a diversas instituciones, tiene que darse el sistema de cadena de
custodia, una cosa es que nos lleven las cosas a nosotros, otra es que nosotros
en nuestra búsqueda personal las encontremos.

412
A partir de ese momento la observancia del sistema de cadena de custodia,
tiene que empezarse a desarrollar porque de lo contrario vamos a tener
dificultades.

¿Cuáles son esas dificultades?. La ley establece sanciones de índole


disciplinario y eventualmente hasta de orden penal. Cuando nosotros tenemos
dificultades en el reconocimiento de una persona porque de pronto no la
tenemos individualizada todavía, menos identificada, entonces nosotros
podemos acudir a estos actos de investigación. Ahí están las formulas a través
de las cuales se puede realizar el reconocimiento en fila de personas, que,
igualmente no tiene mucha variación con lo que se hacia en el sistema mixto, se
coloca la persona con un numero máximo de siete personas para que la que lo
vaya a reconocer, pueda hacerlo y regularmente buscamos personas que
morfológicamente sean como parecidas, que puedan tener vestimentas más o
menos iguales a las que vestían en el momento de los hechos, en fin, y ahí está
todo lo que define, obviamente con todas las técnicas de criminalística.

El interrogatorio. En qué consiste entonces, sobre eso creo que no hay


ninguna dificultad. También habíamos hablado de la declaración… bien, y
entonces aquí está la definición de elementos materiales de prueba y evidencia
física e información legalmente recogida, obviamente eso ha venido también
ofreciendo muchísimas dificultades en su interpretación, hay muchos
imaginarios, la gente piensa que un elemento material de prueba difiere de una
evidencia, bueno eso fue más que todo una discusión de orden semántico que
se dio en el Congreso de la Republica, en el momento en que se discutía el
proyecto de ley, que hoy es ley 906 de 2004. Aquí los magos de la ley, algunos,
se pegaron del manejo que se hacía en Estados Unidos, en donde se definen
las evidencias como cuestiones físicas que, a primera vista, habían sido
utilizadas para la comisión de un delito, como por ejemplo, el cuchillo
ensangrentado, el revolver disparado. Eso es evidencia física, mientras que los

413
elementos materiales de prueba estaban relacionados con otras cuestiones
circunstanciales; como una declaración, una entrevista y cosas así por el estilo.

Para poder salir de esa discusión, se tomó la posición ecléctica de decir


dejémoslo como evidencia física, como elementos materiales de prueba. Para
nosotros es lo mismo y pare de contar. Esos elementos materiales de prueba y
evidencia física, son las huellas, los rastros, las manchas, residuos, vestigios y
similares, dejados por la ejecución de la actividad delictiva, las armas, los
instrumentos en fin, ahí está relacionado absolutamente todo.

Las grabaciones, las filmaciones, fotografías, videos o cualquier otro


medio utilizado, como cámara de vigilancia en recinto cerrado o en espacio
público, todo tiene que ser sometido a través del sistema de cadena de custodia.

Los mensajes. Ustedes manejan esto mucho; por Internet, por correo
electrónico, telefax. Esta parte que es súper importante, la legalidad de los actos
de investigación y la obtención de los elementos materiales de prueba, primero
que todo hay que entender, que para poder obtener un elemento material de
prueba, una evidencia física o una información, siempre se debe observar la
Constitución Nacional y antes que eso, los tratados, los convenios
internacionales ratificados por Colombia para preservar la dignidad humana y la
plenitud de las garantías a las personas que estén comprometidas dentro de una
acción penal, siempre se deben observar.

Si nosotros los inobservamos, vamos a ser descalificados, nos van a ser


excluidos en la audiencia preparatoria, que junto con la audiencia de formulación
de acusación son las oportunidades en la fase de juzgamiento para descubrir
esos elementos materiales de prueba, porque solamente son descubiertos,
solamente la defensa conoce lo que tiene la Fiscalía en el momento de la
formulación de acusación y solamente la Fiscalía se entera qué es lo que tiene
la defensa como investigación en la audiencia preparatoria. Si allí, en esas dos

414
oportunidades procesales se percibe que no se observaron los tratados, los
convenios internacionales, nuestra constitución nacional y la ley, en la
consecución de los actos de investigación, se nos va a pedir la exclusión y allí
prácticamente que vamos perdiendo el caso.

Esos elementos materiales de prueba, esas evidencias físicas, esa


información se recogen a través de estas oportunidades.

Los actos urgentes

Habíamos dicho que hay unos actos que se llaman urgentes, que son los
que puede hacer el investigador, el funcionario de policía judicial con la plenitud
de su autonomía, porque no necesita absolutamente orden de nada.

Son actos urgentes que se pueden desarrollar pero, dentro de esos actos
de investigación muchos de ellos seguramente pueden tener control de legalidad
por parte del fiscal, por ejemplo, con relación a una captura en flagrancia. Si el
funcionario de policía judicial o un policía de vigilancia , o cualquier persona
captura a alguien supuestamente en una situación de flagrancia, esa captura
inicialmente se controla en el ámbito de la legalidad por parte del fiscal,
entonces si se trata de un comportamiento para el cual no está previsto una
medida de aseguramiento, una medida restrictiva de esa libertad,
necesariamente lo tienen que dejar en libertad de inmediato. Por el contrario, si
hay oportunidad de proferir una medida de aseguramiento ese control de
legalidad de esa captura tiene que hacerse ante un juez de control de garantías.
Bien, hay otras actuaciones por iniciativa propia que se pueden desarrollar por
parte de los servidores que tengan funciones de policía judicial pero que tienen
control posterior del juez. Hay otros actos por orden previo del fiscal y control de
legalidad por el juez control de garantías, así como hay actuaciones que
requieren autorización judicial previa y otros actos susceptibles de indagación.

415
Necesariamente para poder hacer actos de investigación tenemos que
observar los tratados, los convenios internacionales, nuestra constitución y la
ley, porque de lo contrario nos van a ser descalificados; ¿cuáles son los actos de
indagación y de investigación por iniciativa propia y de control posterior del
fiscal?, las denuncias, la querella de informes, el acompañamiento y traslado de
victimas para exámenes médicos legales a la victima de un delito. Por ejemplo,
de lesiones personales, de abuso sexual, que pueda seguramente perderse esa
evidencia, se requiere que el funcionario lo acompañe permanentemente, lo
lleve ante medicina legal para preservar precisamente dentro de la cadena de
custodia la no oportunidad de que seguramente se nos pueda perder y preservar
esa prueba como tal, la solicitud de auxilio de perito forense para examen y
reconocimientos.

Esto tiene que ver con una mecánica que pueden desarrollar por ustedes
en el ejercicio de investigaciones fiscales y cuando determinen un hecho de
connotación penal, seguramente habrá algunas situaciones técnicas que
ustedes no las puedan resolver.

Por ejemplo, quien es contador seguramente no sabe de auditoría o tiene


unos conocimientos muy incipientes o muy confundidos, entonces ese otro
personaje lo podrá asesorar o viceversa, entonces para poder tener un buen
dictamen, para poder tener seguramente un mejor conocimiento más acercado
en la realidad, se podrá apoyar en otra persona experta, el caso que les
planteaba anteriormente, si de pronto virtualmente se trata de una falsedad,
obviamente ustedes no conocen de grafología, algunos pueden conocer pero no
pueden ser digamos los expertos, tenemos que acudir ante otros funcionarios
como tal.

Las entrevistas a víctimas y testigos, la idea es que la entrevista se haga


por una persona especializada igualmente en entrevista, porque hay muchos
investigadores que no saben de entrevista, y para eso igualmente se manejan

416
unas técnicas, que vuelvo e insisto no son descubiertas por nosotros la hicieron
los gringos, a través de estudios sociológicos, psicológicos y de toda naturaleza,
hay personas que se especializan exclusivamente en entrevistas en análisis de
la información por ejemplo, cada quien debe tener un rol dentro del proceso
penal en una forma especializada.

Aquí también tenemos la inspección a cadáver en el lugar de los hechos.


Un investigador no le debe pedir permiso a nadie, no, el va y lo hace de una vez,
y después es que brinda el informe, porque es que a partir de ahí es que se
genera la noticia criminal y de embalaje de los elementos de prueba, eso no
necesita autorización del fiscal, no necesita autorización de un juez de la
republica, ¿por qué?, porque son funciones propias, inherentes a las funciones
de policía judicial, la búsqueda de cotejos de datos registrados son bases
mecánicas o magnéticas y por supuesto la captura en flagrancia que ya
habíamos hablado, actos de indagación y de investigación con orden previa del
fiscal y control posterior del juez, ahí tenemos los registros y allanamientos, la
retención de exámenes y devoluciones de correspondencia, recuperación de
información navegada por Internet y otros medios tecnológicos, la habilidad sin
seguimiento de persona, la vigilancia de cosas, la actuación de agentes
encubiertos, la búsqueda selectiva en base de datos, exámenes de ADN,
necesariamente deben tener un control posterior del juez, porque allí puede
haber afectación de derechos fundamentales.

Actos de indagación y de investigación que requieren autorización judicial


previa para su realización, sólo con autorización previa del juez, se puede
realizar la inspección corporal de la que ya habíamos hablado, el registro
personal para el caso del imputado, cuando no sea con fines preventivos, sino
que sea para tener elementos materiales de prueba.

417
La obtención de muestras que involucran al imputado, hablaríamos de
fluidos biológicos, la saliva, el semen, la orina, reconocimiento de exámenes
físicos de las personas.

Las victimas, dentro del derecho victimal. Si la victima se resiste a que


le tomen muestra de un fluido biológico, que sea importante para la
investigación, necesariamente tendríamos que acudir a donde un juez control de
garantías para obtener la orden para poder practicar el reconocimiento. Por el
contrario, si logramos convencerla de que es para su propio bien, de que es para
el bien de la administración de justicia, ahí podríamos ir con ella y no habría
ninguna dificultad, pero es porque ella ya sede ese derecho como tal.

Bien cuáles son los otros actos de indagación y de investigación, ya


habíamos hablado de la declaración jurada, la afectación de bienes, incautación
y ocupación, afectación de bienes en delitos culposos devolución y destrucción
de bienes. El objeto de identificación, el perfil genético presente en el ADN, la
carta dental, las huellas digitales y en fin ahí tienen ustedes todo el catálogo de
ellos, y se practican con autorización del fiscal como tal.

¿Cómo se garantiza la autenticidad de los elementos materiales de prueba


y evidencia física?, se garantiza aplicando todos los procedimientos del sistema
de cadena de custodia, ya les decía que precisamente con el servidor publico
con funciones de policía, en el juicio es que se introducen esos elementos
materiales de prueba. Siempre que nosotros recojamos una evidencia, que
recojamos un elemento material de prueba, obviamente lo identificamos,
definimos su estado original, las condiciones de recolección, porque muchas
veces no tenemos los elementos para hacer una recolección debida, no tenemos
el contenedor debido, pero tenemos otro que lo podemos suplir por lo mismo,
tenemos que dejar constancia de ello, los lugares y fechas de permanencia y los
cambios que cada custodia realice.

418
Si hay necesidad de practicar algún análisis con relación a un elemento
material de prueba, una evidencia física que no la puedan hacer ustedes
directamente, entonces lo pueden dejar, mientras tanto, en un almacén de
evidencias, se contactan con el perito al que le corresponda desarrollar ese tipo
de actividad o acto de investigación y allí en el formato se deja constancia de
cómo permaneció los cambios que se susciten en cada custodia. Por ejemplo, a
un custodio le llega un contenedor abierto, no esta debidamente embalado,
entonces dejamos constancia de eso porque a partir de ese momento nosotros
asumimos igualmente una responsabilidad.

El registro del nombre, identificación de las personas que han tenido


contacto con esos elementos, ya les decía que en ese formato se coloca el
nombre, la identificación, el cargo, es decir se define quien es el custodio como
tal. Y decíamos que el inicio de la cadena de custodia, a partir del momento del
lugar de los hechos o en el momento en que es descubierto, el caso que yo les
planteaba, una persona se encontró una evidencia no es de policía judicial pero
la entrega a los dos o tres días, a partir de ese momento se inicia el sistema de
cadena de custodia. ¿Cuándo termina?, termina cuando la autoridad competente
define que ya debe de acabarse. Aquí entonces es importante hacer la siguiente
acotación con base en los elementos materiales de prueba de la evidencia física
que se practiquen en el juicio, decíamos que se toma la decisión de
responsabilizar a una persona de ese delito o por el contrario decir que es
inocente. Si es responsabilizado, recuerden ustedes que a esa decisión le
subyacen los recursos ordinarios y extraordinarios de la ley, para intentar
seguramente contradecir el asunto, porque seguramente no esté conforme a la
decisión en derecho. Eso significa que los elementos materiales de prueba,
evidencia física deben, después del juicio, mantenerse en el almacén de
evidencia por lo menos en un tiempo razonable que es el que enmarca la ley
para la definición de esas acciones porque si estamos frente a una acción de
revisión, no contamos con los elementos materiales de prueba pues corremos
el riesgo de que la revisión simplemente decaiga favorablemente en una

419
persona porque no contamos con ello. Pero si los tenemos en un almacén de
evidencia pues van a ser objetivo de un contradictorio nuevamente en esas otras
instancias, entonces no es que el elemento material de prueba, la evidencia
física concluido el juicio de responsabilidad, los vamos a desechar los vamos a
tirar, no. Tienen que seguir preservados en un almacén de evidencias y allí
están igualmente bajo un custodio, ya no van a ser los funcionarios de policía
judicial que conocieron de la investigación, sino aquellos que
administrativamente la Fiscalía señale para esos efectos como tal.

Retomando el tema de la misma manera como lo habíamos iniciado,


decíamos que es un nuevo paradigma y es difícil romperlo. Desafortunadamente
cuando se trata de enfrentar cosas nuevas, subyacen situaciones como por
ejemplo la del temor que es natural y en otras oportunidades uno se considera
producto Terminal. Les quiero decir que nosotros hemos tenido muchísimas
dificultades en la asunción del sistema. Al igual que ustedes manejábamos la
investigación pero la manejábamos de una forma totalmente diferente a como es
el nuevo modelo y uno considera que seguramente puede haber algo parecido, y
vuelvo y les digo, en el imaginario, que ya somos productos terminados y eso no
es así.

En relación con las investigaciones de control fiscal, decíamos que cuando


haya unas connotaciones eventualmente penales, que sea susceptible de una
investigación penal, dentro de las funciones que tenemos asignadas como
policía judicial y que han sido ratificadas en el nuevo sistema, descansa una
inmensa responsabilidad, y la verdad es que no se trata seguramente de
generar pánico mas allá del temor natural que uno siente cuando tiene que
enfrentar algo nuevo como lo dije. Sí. Pero en este momento hemos tenido que
sancionar a más de un policía judicial, por supuesto en lo que tiene que ver
dentro del ámbito disciplinario. Allí hay una cantidad de razones que son de
peso, como es precisamente que todos estamos aprehendiendo. Estamos
aprehendiendo, una cosa es hacer una investigación en la forma como

420
estábamos acostumbrados y otra cosa es hacerla bajo los parámetros de la ley
906 de 2004.

Quiero hacer énfasis un poco en el sistema de cadena de custodia para lo


que tiene que ver con la investigación de orden preliminar que como primer
respondiente deben desarrollar ustedes en las investigaciones fiscales, en
donde posiblemente haya una infracción penal.

La parte que posiblemente puede constituirse en evidencia física


regularmente es un documento. La preservación de ese documento originario,
implica todo un procedimiento, es muy posible que muchos de esos documentos
originarios puedan contener un volumen difícil, seguramente de mantenerlos
como tal. En el sistema de cadena de custodia, comparativamente con lo que
ocurre con una investigación criminal con narcotráfico en donde nosotros
tenemos macroelementos, ustedes en algún momento van a tener
macroelementos, o sea elementos materiales de prueba, evidencia física que no
es susceptible de poderse llevar a un juicio. Llevarnos, por ejemplo, toda una
biblioteca, toda una oficina de movimientos contables, no nos la podríamos
llevar.

Entonces, cómo podemos nosotros, dentro del sistema de cadena de


custodia, custodiar?. Tenemos que registrar la forma en que nosotros
encontramos ese elemento material de prueba, esa evidencia física, asegurarla.
Ese registro y ese aseguramiento se hace a través de medios tecnológicos. Para
eso tenemos la fotografía, para eso tenemos la cámara de video, para eso
tenemos una serie de elementos tecnológicos.

Qué es lo que quedaría asegurado en esa eventualidad en donde no es


posible mantener ese elemento material originario? Sencillamente, lo que
tenemos que preservar, lo que tenemos que asegurar, lo que tenemos que
custodiar es la grabación, es la filmación. Si hemos hecho, por decir algo, la

421
filmación, preferiblemente en ese formato, vamos diciendo de una vez qué clase
de cámara se utilizó, de qué marca, de qué revoluciones, de qué tecnología, la
duración de la grabación de ese registro que nosotros hayamos hecho ya
podemos definir su propia nitidez, ya podemos definir si esa evidencia como tal,
puede ser susceptible de una lectura y de una lectura óptima.

Si nosotros no lo sabemos hacer, porque por ejemplo, no sabemos de


fotografía, porque no sabemos manejar una cámara de video, no sabemos
siquiera manejar nuestro celular que nos puede ser útil en cualquier momento,
dentro de los actos de investigación de los que veníamos hablando, justamente
prevalidos, de otro que si lo sabe, que va a ser nuestro perito, preferiblemente
de la misma policía judicial, porque para eso están las instituciones del Estado.

En el sistema de armas, de igualdad de armas, la defensa también cuenta


con ellos. Con ese funcionario es que nosotros vamos a dar autenticidad, fe de
la autenticidad de ese elemento material de prueba que se va a constituir prueba
cuando en el juicio, los servidores públicos con funciones de policía judicial, son
los testigos de excepción, son los testigos prevalentes, los testigos connotables
en un juicio porque con él es que introducimos todo en el juicio. Y si ese
funcionario nos falla, está fallando sencillamente porque no ha asumido sus
deberes constitucionales y legales, he ahí el detalle, es donde sobrevienen las
investigaciones y posiblemente las sanciones. Por eso debemos tener
muchísimo cuidado.

El sistema de cadena de custodia, no hay que mitificarlo, pero no hay que


despreciarlo, porque si nosotros lo despreciamos no vamos a hacer
absolutamente nada y por el contrario, frente a la ausencia del cumplimiento de
nuestros deberes, vamos a originar acciones en contra de nosotros, vamos a
originarlas. Es una responsabilidad grandísima.

422
Estuve con la Contraloría General de la República y con la de
Cundinamarca, con grupos de pronto más pequeños, y allí encontraba a muchos
de ustedes, a muchos funcionarios, diciéndome y diciéndole a los demás
protagonistas, a los demás actores de la capacitación que eran expertos en
investigación, indefectiblemente que eso es así. Claro, tienen una gran
experiencia. Pero es que la experiencia no se termina, la experiencia se
cosecha, se conquista, se trabaja, si nosotros la trabajamos, pues la experiencia
anterior no nos sirve, si no la vemos de manera crítica.

Esto simplemente es un abrebocas, ustedes pueden participar con nosotros


en los conversatorios que se hacen cada 15 días en nuestra institución, a donde
están cordialmente invitados. En esos conversatorios es donde nosotros
encontramos las debilidades que seguramente dentro de nuestra experiencia
tenemos, y que obviamente, tenemos que mejorar para poder hacer las cosas
bien.

Qué hacían las audiencias en el anterior sistema, es muy diferente hacerlas


en ley 906. Totalmente diferente. Los aplicativos aquí son exigentes y
necesariamente se proyectan a la oralidad y en la oralidad tenemos que saber
de técnicas de interrogatorio, de técnicas de contra interrogatorio y hacer
interrogatorios directos y contra directos, porque este no es tema únicamente del
fiscal ni de la defensa, es del funcionario de policía judicial, tanto así, que antes
de un juicio el fiscal se sienta con los investigadores que van a ser sus testigos
para prepararlos. Preparación, por supuesto ética, para, técnicamente informar
al juez; porque repito, es que el juez no sabe, y si nosotros no somos capaces
de transmitirle a un ser allá que no sabe qué es lo que pasó dentro de esa
investigación, cuál es la prueba, cuál es el objetivo de ese contradictorio, por
supuesto ahí estamos perdiendo el año, como se dice. Para poder un servidor
público con funciones de policía judicial estar preparado, debe saber las
técnicas, y por eso pienso que mas adelante tendrán que trascender hacia ese
tema que ocupa por lo menos 40 horas de academia.

423
Por eso decimos, con relación al sistema de cadena de custodia, que en la
preservación de esos elementos, tenemos esa responsabilidad, que luego la
podemos descansar, que luego de ella nos podemos desprender, cuando haya
la oportunidad para ello. Me explico, cuando por ejemplo ese documento, se lo
tengamos que entregar a un perito en grafología, cuando se lo tengamos que
entregar, por ejemplo, a una corporación de tipo contable, cuando se lo
tengamos que corresponder a una auditoría, seguramente nos puede ser
devuelto porque nosotros somos los que estamos a cargo de esa investigación.
Nos puede ser devuelto dentro de la construcción de un programa metodológico
con la aplicación de las fechas, los controles de esa actividad en el tiempo y en
el espacio, porque es que a ustedes se les daría una orden, pero igualmente
ustedes estarían replicando esa orden con relación a las otras personas que
tengan la oportunidad de desarrollar actos de investigación para mejor entender.

De tal manera qu le damos al grafólogo los documentos que seguramente


son objeto de un cotejo grafológico, o de pronto de una interpretación o
reproducción idiomática por decir algo. Entonces nosotros con él nos sentamos
en la mesa de trabajo y vamos a socializar el tiempo que seguramente va a
necesitar; cuáles son los procedimientos que va a emplear porque de acuerdo
con esos procedimientos tengo una ilustración sobre el particular, sobre la que
me van a preguntar en el juicio, me van a preguntar sobre eso y si yo no lo se
hacer allí me van a dar madera, me va a dar madera la defensa.

Ya aplicados esos parámetros, le ordeno “el tiempo que usted necesita es


este”. Se que lo va a llevar, por ejemplo al Instituto de Medicina Legal, o lo va a
trasladar al Departamento Administrativo de Seguridad DAS donde están los
laboratorios seguramente, o cosas así por el estilo. Una grabación, -ustedes
tienen la oportunidad de hacer grabaciones-, porque hay muchas
comunicaciones que se pueden obtener de la persona que es sujeto pasivo de
una acción penal, es decir, que ha cometido el delito seguramente con algún

424
partícipe o alguna persona que tiene autoridad en eso. Necesitamos hacer una
comparación de voces, una espectrografía, cosa de esas, obviamente nosotros
no las sabemos hacer pero tenemos el documento o los documentos, a partir de
ese momento en que nosotros contamos con ello, el formato de cadena de
custodia que contiene los indicadores de que ya habíamos hablado.

El manejo de la cadena de custodia

Devolvámonos un poquito: ahí están los indicadores: Identidad, estado


original, Condiciones de recolección, cómo lo recogimos, lo que decía
anteriormente, que utilizamos la cámara tal, preferiblemente si hay que
embalarse, hay que meterla en un contenedor. Cuándo nos la devuelven,
después de que la hayamos llevado al centro de comunicaciones del
Departamento Administrativo de Seguridad DAS, del Cuerpo Técnico de
Investigación, o de la Policía Nacional SIGIN que son policía judicial y después
de bajar esa comunicación viene otro tipo de registro, viene otro tipo de
preservación. Pero como yo soy el custodio inicial, yo tengo que dejar registrado
todo eso, anotado dentro del formato correspondiente. Cómo lo embalé, qué
utilice para embalar eso? Cinta adhesiva o de cualquier otra naturaleza, porque
muchas veces no vamos a tener el adecuado sellamiento para darle el embalaje
a un contenedor, muchas veces no lo tenemos porque faltan los recursos o
porque el tiempo nos lo impide, entonces de eso tenemos que dejar constancia
en el formato de cadena de custodia.

Cómo fue que lo embalamos. Necesariamente tenemos que saber de


criminalística, porque es que la criminalística nos dice por ejemplo, en materia
de embalaje, cuáles son los contenedores óptimos para embalar, para meter una
evidencia física, una prueba, un elemento material de prueba. Un contenedor de
papel no nos puede servir para asegurar, para preservar, por ejemplo, una
muestra biológica, obviamente tendrá que ser un tubo, o tendrá que ser otro tipo
de contenedor, lo tenemos que aprehender con hache intermedia. Pero así tiene

425
que ser, de lo contrario nuestra investigación que antes hacíamos de una forma
diferente, para este caso no nos sirve.

Si, en la parte de criminalística, debo hacer una inspección a un lugar de


los hechos donde hay un cadáver, si yo no sé utilizar, si yo no sé entrar, las
técnicas necesarias espiral, cuadrícula, la que sea, es criminalística,...pero para
qué me sirve a mí como abogado?, muchísimo. Es que si no lo sé hacer, no
estoy haciendo nada, estoy haciendo las cosas mal. Si no sé registrar la
evidencia, voy entrando aquí, por ejemplo, en forma lineal y encuentro la primera
evidencia, la clasifico y le coloco evidencia uno y lo dejo en el registro del video
o de lo que sea, no hice nada, perdí el tiempo.

Resulta que eso no es un tiempo que pasó y se olvidó, no. Ahí pasó algo,
hubo una defección, hubo una irregularidad en el aplicativo, en el procedimiento
y será que no me lo cobran?. Será que a mí no me cobran el tiempo que tengo
destinado para esta capacitación y lo utilizo para otra cosa?, me lo cobran. Ese
es el símil. Si yo no lo hago bien, no estoy haciendo nada. Por eso esto es
simplemente una untada, nos quedamos ahí y no estudiamos criminalística.
Para qué me sirve a mí como investigador fiscal la criminalística, para nada, no,
esa es la herramienta que desafortunadamente tengo que utilizar en el nuevo
sistema, porque si no la utilizo, no estamos haciendo nada.

Todos los lugares y las fechas de permanencia de ese elemento material


de prueba sobre el que se inició el proceso de cadena de custodia se tiene que
registrar. El cambio de custodia la entregué aquí al doctor, lo tengo que registrar
y él registra como nuevo custodio. Cómo le fue entregado ese contendor:
descubierto, ese contenedor en mal estado, rasgado, porque a partir de ahí es
que salvo mi responsabilidad, o la salva el doctor, porque la acabo de entregar a
él. A partir de ese momento es que salva su propia responsabilidad. A partir de
ese momento es que empieza un procedimiento adecuado, para justificar
posiblemente una investigación que recaiga contra él. Ahí está la respuesta. Ahí

426
está la prueba, porque nosotros también tenemos que constituir pruebas. El
sistema de cadena de custodia es para cuidarnos todos, absolutamente todos.

El registro del nombre e identificación de las personas que han tenido el


contacto con esos elementos materiales de prueba. Son unos procedimientos
que tienen necesariamente que observarse. Tanto así que es importante retomar
esta última parte. El sistema de cadena de custodia no termina solamente si no
hasta cuando la autoridad competente lo señala y la autoridad competente para
interrumpir o sencillamente suspender o extinguir el sistema de cadena de
custodia, no es el funcionario de policía judicial, la autoridad competente es un
juez de la República después de haber adoptado una decisión y haber contado
con los tiempos necesarios en donde posiblemente las partes pueden interponer
los recursos ordinarios y aquellas acciones extraordinarias que le sobrevengan a
la decisión. Ese tiempo que él tiene que calcular racionalmente y
razonablemente, si no lo hace de esa manera, también se metería en líos
porque estaría extinguiendo, interrumpiendo o suspendiendo el sistema de
cadena de custodia bajo parámetros de ilegalidad.

Esa es la forma como debe empezar una investigación. Y decía igualmente,


lo ideal es que desde el mismo momento el funcionario encargado de una
investigación fiscal advierta que hay la comisión de un delito, se informe
inmediatamente al fiscal, a la Fiscalía porque es que ese acto de comunicación
ha quedado más sólido que el artículo 76 de la ley 42 de 1993. Ha quedado
más riguroso. Anteriormente la comunicación que se daba era con el propósito,
seguramente de buscar una colaboración con el fiscal, aquí no se trata de una
colaboración, aquí se trata simplemente del ejercicio de hacer bien las cosas, de
asumir nuestras propias responsabilidades.

427
Comunicación entre el control fiscal y los operadores
judiciales

Ahora, vuelvo e insisto, cuando ustedes necesiten a otro para continuar con
el sistema de cadena de custodia y desarrollar los actos de investigación, como
deben hacerse, también se dan órdenes, no como está en las investigaciones
que actualmente ustedes hacen, que si ustedes necesitan, por ejemplo, el apoyo
de otro, se libran misiones, despachos, cosas de esa naturaleza, y entonces lo
hago y me desprendo, no señores, aquí tenemos es que seguir bajo la
responsabilidad de controlar que nos impone el programa metodológico que ya
lo vimos.

El programa metodológico nos impone que haya el desarrollo de unos


objetivos, el reparto de unas actividades, el control de esas actividades,
sucedaneamente reorientar el programa cuando nos haya quedado flaca la
investigación. Entonces es todo el tiempo. Ahora la comunicación es diferente.
La comunicación que se da entre la Contraloría para los funcionarios que tienen
esas funciones, con la Fiscalía es de notificarle, de enterarle que hay una noticia
criminal, que previste las características de un delito como tal. Y si tuviéramos el
sistema desde ahí mismo nos enganchábamos. ¿cómo nos enganchamos?, en
el citatorio para que nos sentemos en una mesa de trabajo para empezar a
organizar el programa metodológico porque eso no lo hace solamente el
gerente, el director de esa investigación, porque la investigación se materializa
es por parte de los funcionarios de policía judicial, no la hace el fiscal. El fiscal
simplemente la proyecta, la gerencia, la dirige, la controla, pero quienes los
hacen, la responsabilidad, les recae a quienes tienen funciones de policía
judicial. Me decía y recuerdo muchísimo a un compañero por allá en la
Contraloría, me decía: “ahorita me convertí en un policía”. La ley 42 del 93 ya lo
había previsto. La Constitución lo establece así. Lo establecer las directivas, las
reglamentaciones que hace el señor Contralor General de la República porque
es quien las reglamenta, es él quien dice quiénes puede tener funciones de

428
policía judicial, para ejercer una investigación de orden fiscal, o no es así? Lo
hace de esa forma.

Allí hay una parte muy importante en ese aprendizaje. Los procesos de
investigaciones fiscales siguen su curso normal siempre y cuando no tengan la
connotación de una investigación penal. Cuando tienen la connotación de una
investigación penal es ahí en donde está el lío, porque es otro tipo de
investigación, bajo un paradigma y un modelo totalmente diferente.

Miren ustedes, si no se hacen bien las cosas bajos los criterios de


valoración, de apreciación de los elementos materiales de prueba, ahí tenemos
dificultades de legalidad. Todos los procedimientos están reglados en la ley.
Pero antes de eso, están definidos frente a la observancia de los derechos
fundamentales como patrones de legalidad, son observables, no los podemos
prescindir en ningún momento.

La autenticidad y sometimiento a cadena de custodia.

Cuando hablamos de autenticidad es precisamente cuando estamos en el


juicio ese es mi testigo investigador, con funciones de policía judicial, cuando yo
le pregunto, ¿qué es esto?, frente al juez, que sería la evidencia número 1, 5,
20 de la Fiscalía, me tiene que decir, le dice al juez, este es un documento que
encontré en tal... y ahí comienza todo. Esa es la forma de autenticar. O sea, de
que ustedes van a dar fe que ese documento, que esa evidencia física
cualquiera, llámese diferente a documento, cualquiera, fue recogido por ustedes
y se va a practicar en juicio, porque sobre ese documento luego surge el
contradictorio.

El contradictorio es que la defensa que va a preguntar muchísimas cosas,


pero a partir de ese instante es que autenticamos, es la forma de autenticar. Yo
le hago notar al juez que ese documento es autentico porque un funcionario, un

429
servidor público llamado, o con funciones de policía judicial, fue el que lo recogió
como tal y se preserva en esa autenticidad, autenticidad del momento, puede
que de pronto haya tenido una maniobra, pero como usted lo vio, lo recogió y
siguen las preguntas y las preguntas van orientadas hacia los patrones que
están presupuestados para la cadena de custodia. En qué momento lo encontró,
cómo lo encontró, en qué fecha, en qué lugar, cómo hizo usted el seguimiento o
la custodia de ese elemento material de prueba. Esta firma que está en el rótulo
es la suya o no es la suya?, sí, claro que es la mía. Pero aparte de eso tiene una
distinción particular con relación a ese contenedor? Sí, yo le coloque un chulito
acá. Listo, eso es autenticar. Eso es autenticar a través de una declaración de
policía judicial, es así como se autentica.

Ahora, la cadena de custodia tiene variables en el tiempo y en el espacio,


las variables tienen que ver precisamente con los avances técnicos, científicos,
culturales, sociales. Muy seguramente en materia de contenedores para la
preservación de los elementos materiales de prueba, muy seguramente dentro
de un año estemos diciendo que los que tenemos ya no nos sirven, porque
científicamente se ha comprobado que hay unos mejores, porque
científicamente nos está dando unos indicadores totalmente distintos a los que
teníamos cuando comenzamos.

De hecho el sistema de cadena de custodia, que es reglado por el Fiscal


General de la Nación bajo los parámetros de la ley, ha tenido muchísimos
ajustes desde que comenzó el sistema, no porque no tuviéramos sistema de
cadena de custodia en ley 600, claro que allí también lo hay, lo que pasa es que
igualmente había una reglamentación muy primaria, ahora lo estamos haciendo
con todas las técnicas necesarias. Se van ajustado de acuerdo a la ciencia, a la
cultura, a las fases artísticas, todo lo que pueda definitivamente darnos un mejor
concepto y un mejor procedimiento y unos mejores resultados en términos de
eficiencia y efectividad.

430
En lo que tiene que ver con la investigación que ustedes hacen y las
investigaciones penales que todavía no han desaparecido por supuesto, porque
hasta cuando no se liquiden los procesos no dejaremos de funcionar con el
sistema mixto, pero igualmente estamos operando con ley 906. Qué es lo que
hacen ustedes con las investigaciones penales, en materia de régimen
probatorio? Pues observar el principio de permanencia, que es ir practicando
pruebas a las cuales ya se les va dando un valor, sobre las cuales se hace un
juicio de valor. Eso desaparece de ley 906. Por qué?, porque esa forma no es
garantizadora de los derechos fundamentales de la persona que está siendo
comprometida allí, porque no hay contradictorio. Porque cuando ustedes reciben
una declaración en un juicio fiscal no están desarrollando el contradictorio;
porque no es un sistema adversarial, lo reciben a espaldas de la persona contra
la que se está dirigiendo la investigación, él se entera mucho tiempo después,
no hay contradictorio, y a eso le van dando un juicio de valor de una vez, porque
ustedes ahí, a partir de ese momento, por ejemplo dirían, aquí hay que aplicar la
figura del fenecimiento, todo eso que ustedes conocen, o hacer otra cosa. Y
resulta que ahí no hay contradictorio.

El nuevo sistema es diferente. Este principio de permanencia es el que


permitió en los sistemas inquisitivos y en los sistemas mixtos, que no hubiera
igualdad de armas. Que se estuviera investigando una persona e inclusive
juzgando a sus espaldas, como dijo por allá el Presidente Samper. Con relación
a la investigación penal, se van a salir del modelo que ustedes traen, porque
aquí desaparece el principio de permanencia, se va definitivamente del sistema
como tal.

Bajo ese principio orientador, el principio de permanencia, mire lo que pasa,


por eso es que la oralidad se está implementado en todas las acciones de tipo
judicial y se tiene que implementar en todas las acciones en donde haya lugar la
posibilidad de vulneración de las garantías establecidas en el artículo 29 de la

431
Constitución Nacional. 12 garantías que tiene el artículo 29: debido proceso,
legalidad, juez natural, todo lo que dice ahí.

Ahí están las 12 garantías; bajo el principio de permanencia se vulneran, se


cercenan todos los derechos, todas las garantías. Por eso es que acaba de
expedirse un nuevo Código en la Justicia Penal Militar, en donde se implementa
la oralidad. Por eso es que acaba de implementarse la oralidad en la jurisdicción
laboral y se va a implementar en la jurisdicción administrativa y se va a
implementar absolutamente en todas las acciones de carácter administrativo. Así
lo dice la Carta nacional en ese artículo 29: en todas las acciones
administrativas, repito, en todas las acciones administrativas y judiciales, porque
es la única forma de responderle a los estándares internacionales bajo la cobija
de la protección de los derechos humanos.

Porque es que, ese otro que se investiga allí, en las investigaciones fiscales
es un ser humano y que seguramente cometió un error y hay que mirarlo bajo
ese influjo, no podemos mirarlo en forma descarnada como la persona que
cometió seguramente una irregularidad, que defraudó seguramente el erario
nacional. Porque puede haber otras causas allí, que lo excluyen de esas
responsabilidades y eso es lo que hay que investigar y para poderlo hacer se
debe hacer bajo un sistema verdaderamente contradictorio, porque esos juicios
administrativos que se están haciendo en este momento no tienen un
contradictorio, pero lo van a tener. Por eso es importante conocer los nuevos
paradigmas. Son estándares internacionales que nosotros obedecemos o si no
seríamos apátridas, verdad?. Entonces así es que lo tenemos que hacer. Por
eso vuelvo y les digo, con todo respeto, nos tenemos que olvidar de lo pasado y
empecemos con lo nuevo.

432
El principio de la inmediación

Ese principio es relevante, superlativamente, en el nuevo sistema, porque


insisto, las pruebas se practican donde un juez que no conoce nada, que no está
contaminado y practicado con ello es un verdadero contradictorio. Quienes son
los que lo contradicen?, el juez, no, porque él simplemente va a tomar una
decisión. Lo contradicen las partes, lo contradice la Fiscalía, lo contradice la
defensa y allí va a estar el agente del ministerio público, no como un espectador
y como un invitado de piedra como dicen muchos, no, porque él es el garante de
los derechos fundamentales. Entonces es un verdadero contradictorio donde hay
una discusión que está siendo analizada, sopesada, valorada por el juez.

Quién es el que me está trayendo la verdadera verdad, porque ahora no


hablamos de verdad procesal, que es la que se maneja en las investigaciones
administrativas y en investigaciones de otra naturaleza judiciales, distinta a la
penal en este momento, o no es así?. Se trabaja bajo verdades procesales, aquí
no vamos a trabajar bajo verdades procesales, sino en verdades demostrables
en un juicio verdaderamente contradictorio, adversarial, esa es la garantía que
contiene las 12 que están en el artículo 29 de la Constitución Nacional.

Por eso se dice que en el nuevo sistema penal, las únicas pruebas que se
van a tener en cuenta son las que han sido practicadas en su presencia,
controvertidas. Ahí si está presente el principio de inmediación, pero antes y en
todas las investigaciones administrativas esa inmediación no es sino letra
muerta, pero por favor es que tenemos la experiencia y la Constitución Nacional,
es que los derechos fundamentales no los tenía la Constitución Nacional de
1886? Allí estaban presentes, lo que pasa es que no tenían dinámica para su
desarrollo, como la tienen hoy, a partir de 1991 con las acciones populares, con
la acción de tutela, todo lo que ustedes conocen. Ahí sí, por eso nosotros
cambiamos el paradigma, estamos moviéndonos en una nueva Constitución,
que tiene plenitud de garantías, porque es que la garantía no es solamente que

433
el derecho esté escrito, sino que tenga la posibilidad de desarrollarse, de
ejecutarse, a eso es lo que se le conoce como justicia material, la otra es justicia
inmaterial, la otra es justicia subjetiva. No es que yo si sé hacer investigaciones.
Claro, pero bajo un paradigma de no contradictorio y ahí es donde están las
decisiones subjetivas, ahora estamos en un plano de mera objetividad para
cumplir todas esas garantías.

Con relación a ese sistema controversial existe una excepción: no se


practica en juicio, por ejemplo, la prueba anticipada a expensas de que no la
podamos repetir en el juicio, porque la idea es repetirla. Pero ¿cuándo aplicamos
prueba anticipada?, oído, eso es del nuevo sistema que ustedes lo tienen que
hacer, que lo podemos hacer en una investigación penal. Cuando ustedes
adviertan que hay un testigo que tiene que irse del país y que no vamos a tener
la posibilidad de tenerlo en el juicio, porque está amenazado o que por
cuestiones laborales le tocó irse; el testigo que está que se nos muere, pues le
tenemos que coger la entrevista y luego la declaración, pero la declaración es un
mini juicio pequeño, porque esa prueba anticipada se practica ante un juez
control de garantías en la excepción de su práctica en el juicio. Pero si las
condiciones seguramente físicas, fenomenológicas o de cualquier otra
naturaleza, nos permite repetir esa prueba anticipada en el juicio, es nuestra
obligación, nuestro deber hacerlo, porque si no lo hacemos estamos faltando a
nuestros deberes. Esa es la excepción.

Ahí está toda la tabla de valores, de principios que gobiernan el nuevo


sistema: la dignidad humana.

La cláusula de exclusión.

Si nosotros no hacemos bien las cosas, estaríamos dentro del marco de


ilicitud en lo que tiene que ver con el marco de elementos materiales de pruebas
y de evidencia física. Cuando lleguemos a la audiencia preparatoria que es

434
donde se tiene que hacer el decreto de la práctica de pruebas y donde se hace
la valoración precisamente de los elementos que se están descubriendo dentro
de un juicio de conducencia-pertinencia y utilidad de esas pruebas que se van a
practicar en el juicio, si no hemos hecho bien las cosas, no la excluyen, es una
sanción para el Estado, pero recuerden que el Estado repite contra los
servidores.

Es una sanción, porque si por culpa de nosotros se tiene que excluir una
prueba porque fue practicada, no dentro del marco de la licitud, pues obviamente
la otra parte no se va a quedar contenta, puede que el juez no nos compulse
copias, pero el otro si nos puede demandar administrativamente por
responsabilidad civil derivada de una actuación de nosotros. Por eso es tan
complejo. Por eso es que tenemos que meternos en el rol que nos corresponde
y el rol en estos casos lo señala la Constitución, el artículo 76 de la 42 de 1993 y
todo lo que tiene que ver con las reformas que se han venido haciendo y los
reglamentos expedidos por el señor Contralor General de la Nación.

La lealtad hace parte de la imparcialidad por lo mismo debe tener su


desarrollo eficaz.

En lo que tiene que ver con el tema de las declaraciones, manejamos el


mismo discurso y ya sabemos que los menores de 12 años tienen unas reglas
totalmente diferentes en su manejo.

Presentación de los elementos materiales de prueba

¿Cómo presentamos los elementos materiales de prueba?, ¿En qué


oportunidades y cuál es su grado de exigencia? Si nosotros tenemos ya los
elementos materiales de prueba, la evidencia física que nos permita hacer ya
una formulación de imputación, el juicio que se tiene que hacer es sobre una
inferencia razonable. Inferencia razonable de la existencia de un hecho punible y

435
la existencia de unas personas a las que podemos señalar como los autores del
delito o los participes del mismo.

¿Cuándo lo presentamos y ante quién? Dijimos que lo presentábamos


cuando tengamos una investigación de indagación preliminar completa, donde
hayamos recogido los elementos materiales de prueba y evidencia física para lo
cual en el tiempo subsiste la posibilidad de que lo manejemos hasta 60
segundos antes que prescriba la acción penal. Pero cuando ya nos metemos en
esa aventura, esa aventura la tenemos que asumir ante un juez control de
garantías y para hacer una formulación de la imputación, ahí sí es válido decir lo
siguiente, allí no hay investigador, antes no lo venían exigiendo, pero
pragmáticamente eso evolucionó y entonces se dice allá no tiene que ir el
investigador, porque simplemente se trata de un acto de comunicación procesal
entre el fiscal y la persona que va a seguir siendo investigada y para si hay la
oportunidad de la aceptación de cargos.

Pero ahí hay algo relevante que tienen que hacer los investigadores. Los
investigadores cuando ya tengan esos elementos materiales de prueba tienen
que meterse en el sustrato nuevamente de las garantías constitucionales y
haber leído la ley que les dice: es deber enterar a esas personas que si de
pronto declinan el derecho a guardar silencio y quieren seguramente admitir los
cargos, van a tener una significativa reducción de la pena que va hasta el 50%.
Es pedagogía.

Es que investigación también tiene que tener pedagogía y enseñarle e


ilustrar porque es que ahora no es investigación a espaldas de él, es
investigación con su presencia y todo el tiempo sobre actos de comunicación en
donde les estamos diciendo qué es lo que tiene que hacer, como al igual que él
le tenemos que decir a la víctima, que desde la misma noticia criminal tenemos
que levantar un acta donde les leemos el catálogo de sus derechos. Y eso quién
lo hace?, lo hace el fiscal no lo hace el investigador.

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Cuando ustedes producen la noticia criminal o la tienen ya definida, a la
víctima la tienen que llamar y le tienen que decir: estos son sus derechos y ahí
están en el Código de Procedimiento Penal, se los leen, se hace el acta, son
trabajos que hay que hacer. Eso se hace en las investigaciones fiscales, eso se
hace en las investigaciones de ley 600 que ustedes provocaban con los
conceptos, o los criterios de que hay connotación de infracción a la ley penal, no,
aquí hay que hacerlo.

Cuando ya transcurrimos por el estadio de la investigación durante 30 días


después de formulada la imputación, decíamos que ahí tenía que declinar esa
investigación, presentar un escrito de acusación, pedir principio de oportunidad o
preclusión. Si presentamos escrito de acusación, obviamente es porque ya
tenemos más sólidos los elementos materiales de prueba a través de ese conato
de funcionamiento que se tiene que hacer por policía judicial y el juicio de valor
que tenemos que hacer es una probabilidad de verdad de que el hecho existe
como connotación del derecho penal. Como de persecución para su
enjuiciamiento de orden criminal.

Pero tenemos igualmente que comprobar de verdad, afirmar ya que una


persona a la que hemos investigado es la probable responsable de ese delito, o
probables partícipes. Mientras que en el juicio, de cara al pueblo, frente a un
juez de la república, bajo la gravedad del juramento, no solamente aquél que
asumimos al momento de nuestra posesión, un formalismo, un ritualismo que
nos compromete, sino allí, bajo el ritual del enjuiciamiento, con nuestras
declaraciones, tenemos que concluir con el fiscal que en las pruebas practicadas
por ustedes, allí en el juicio, nos llevan a un conocimiento más allá de toda duda
razonable sobre la responsabilización en contra de ese señor o esos señores.

Muchas gracias.

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CONTRATACIÓN ESTATAL Y

CONTROL FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE

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CONTRATACIÓN ESTATAL Y CONTROL FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE

Abogado de la Universidad Externado de Colombia, especialista en Derecho


Administrativo de la misma Universidad, en donde cursa actualmente el doctorado. Ha sido
docente universitario de pregrado y postgrado de la Universidad desde 1994. Dentro de su
currículo tenemos que ha sido director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la
República y Director de la Oficina Jurídica de la Contraloría de Bogotá; jefe administrativo y
financiero del Departamento Administrativo de la Presidencia; director del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, regional Bogotá; delegado del Ministerio Público en Bogotá y asesor
jurídico en otras entidades. Actualmente es secretario general de la Procuraduría General de la
Nación. Ha escrito varios libros y, dentro de ellos, podemos destacar el más reciente, que es
Control fiscal y seguridad jurídica gubernamental.

INTRODUCCIÓN

Muchas gracias a todas y a todos. Quiero darle un saludo muy especial a la


doctora Eulalia, agente especial de Fodesep, quien ha sido la persona que ha
realizado toda la labor de dirección y coordinación, en esta oportunidad, de este
proceso de formación tan importante para la Contraloría de Bogotá. Realmente
se ha hecho con todo el profesionalismo. No siempre la tarea académica se
hace con tanto rigor. A mí, personalmente, me ha tocado preparar unas guías y
los materiales con anticipación. De verdad que da gusto participar en procesos
de formación que se hacen con tanta seriedad y con tanto profesionalismo.

Les quiero señalar que el día de hoy me encuentro en verdad muy


contento, por tener la oportunidad de dirigirme nuevamente a esta comunidad
del control fiscal, en este caso de la ciudad de Bogota. Yo acompañé al doctor
Hernández Gamarra, como director jurídico, durante los cuatro años de su

439
ejercicio como contralor general, y culminamos la tarea con este libro Control
fiscal y seguridad jurídica gubernamental, que editamos para la Universidad
Externado y, de allá para acá, fuera de los compromisos académicos que tengo
con el Externado, no había tenido nuevamente una oportunidad de encuentro
con la comunidad, la gente, los profesionales que manejan el control fiscal en el
día a día; y eso, pues, me tiene particularmente emocionado y soy conciente de
los retos que implica esta conferencia, tanto en su primera parte, como en su
segunda parte, pero especialmente en la segunda parte, porque hablar de
control fiscal en la contratación, cuando están aquí los especialistas y los
expertos que manejan esta actividad en el día a día, encierra todo un reto. Por
eso, para la segunda parte, quiero que hagamos una actividad algo dinámica, en
donde el proceso educativo no sea vertical, unilateral, sino que también
tengamos la oportunidad de hacer un trabajo en equipo y conocer experiencias e
inquietudes que tienen en la materia.

1. LA LEY 1150 DEL 16 DE JULIO DE 2007

Para la mañana se ha tomado una decisión que me parece acertada. Nos


vamos a dedicar al análisis de la nueva ley de contratación. Es una ley que ha
sido promulgada y sancionada el pasado 16 de julio, cuyos decretos
reglamentarios están, hasta ahora, en preparación y que va a ser el marco del
control fiscal en cinco meses. Es obvio que vale la pena hacer un análisis, e
incluso voy a dejar un tiempo al final, para que ustedes me anoten algunas
preguntas por escrito, simplemente para facilitar lo que voy a contestar y
tengamos la oportunidad de compartir ideas sobre esta ley.

En la primera parte voy a hacer la presentación que vengo haciendo con la


Universidad Externado de Colombia. Estamos realizando unos foros en todo el
país y yo soy uno de los conferencistas; entonces, vamos a hacer esa misma
presentación y también vamos a analizar otros temas de la ley que no
conciernen a mi presentación, pero que conozco. Vamos a hacer un barrido por
unos diez temas principales, además de estos temas que son el núcleo de mi

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charla. Paralelamente a esta presentación he venido trabajando un escrito que
va a publicar el Instituto de Estudios Disciplinarios de la Procuraduría General de
la Nación. Este escrito, al cual le he hecho algunas correcciones, se los
pondremos a disposición de ustedes en los correos electrónicos. La intención de
este documento es divulgar la nueva ley de contratación y conocer e
intercambiar ideas. Incluso tendremos un foro en donde ustedes me pueden
transmitir inquietudes que son bienvenidas. Creo que es absolutamente
prioritario sintonizarnos con esta reforma legislativa.

1.1. ANTECEDENTES

Hoy nos vamos a ocupar de realizar una primera aproximación conceptual


a los mecanismos, especialmente a los de selección abreviaba, contratación
directa y concurso de meritos, previstos en la ley 1150 de 2007, nueva ley de
contratación, que modifica la ley 80 de 1993 y que fija reglas a toda la
contratación con recursos públicos. Eso lo dice el epígrafe de la ley: fija reglas
para toda la contratación con recursos públicos y ya vamos a mirar cuáles son
esas reglas.

Yo tuve la oportunidad de participar en el proyecto de reforma a la ley 80,


en los últimos cinco años, puesto que era el representante de la Contraloría
General de la República y conozco muy bien que esta iniciativa tiene su
comienzo en una misión del Banco Mundial que trabajó con el Departamento
Administrativo de Planeación, del cual publicaron dos tomos de reforma a la
contratación para la eficiencia y la transparencia, en donde se dan unos
parámetros y una recomendaciones para introducir la reforma a la iniciativa
legislativa.

Pues bien, cuando el gobierno valora el contenido del trabajo de esta


misión, que es una misión de expertos en contratación, toma la decisión que no
se va a realizar una reforma integral a la ley de contratación, sino que se va a

441
hacer una reforma parcial, es decir, se va a enmendar la ley de contratación. No
se iba a expedir un estatuto integral de la contratación.

Esa iniciativa legislativa fracasó en el Congreso en forma sucesiva. Estuvo


en las comisiones primeras, dada su competencia, y fracasaba de manera
sucesiva, por unas dificultades enormes, explicables por dos razones: una, la
agenda de las comisiones primeras del Congreso, que tienen la agenda más
pesada por el tema de paz, por el tema de las reformas a la Constitución, por el
tema de la reelección, por el tema del referendo. Bueno, siempre estaba pesada
la agenda. Y segundo, la contratación estatal es un tema que convoca muchos
intereses económicos y gremios y esta era una iniciativa que realmente no tenía
muchos amigos. Con el paso del tiempo estas iniciativas fueron adquiriendo
unas formas y unos giros impredecibles. En algún momento, hace tres años, se
tomó la decisión de que el proyecto de ley lo radicaba el gobierno, firmado
además por el Procurador General de la Nación. Ese proyecto se presentó, se
hundió y hubo que retirarlo.

Entonces lo que tenemos aquí realmente es una reforma parcial, frente a la


cual, algunos dicen que es una colcha de retazos. Y digamos que toda
enmienda es una colcha de retazos y esta es una enmienda a la ley de
contratación. Pero lo que sucede con esta nueva ley es que introduce una serie
de procedimientos, pautas, reglas y una cantidad de asuntos, que para los
operadores jurídicos de la contratación se vuelve un riesgo muy grande. Esta ley
es compleja, algo farragosa, que tiene unos propósitos y finalidades loables,
pero que también en el trámite es penetrada, como sucede en todo congreso del
mundo, por algunos intereses de carácter gremial o intereses económicos. Tiene
aspectos muy positivos y tiene aspectos que no lo son tanto.

Esta es una iniciativa que tiene una característica especial y es que esta es
una reforma todavía inconclusa. ¿Por qué inconclusa, si ya salió la ley? Porque
en esta ley se tomó la decisión de delegar o diferirle al Ejecutivo la
reglamentación de unos asuntos que son muy relevantes, como lo vamos a ver a
continuación. Entonces va a ser el decreto reglamentario –lo que va a venir es

442
un decreto compilador de esta ley y de la ley 80– el que nos va a fijar las nuevas
reglas. Lo que vamos a ver hoy son unas pautas legales.

Ustedes van a apreciar el espacio y la franja tan grande que se le abre a


los decretos reglamentarios. Yo realmente no sabría si eso es mejor o peor. A
veces es mejor que los decretos reglamentarios los hagan los técnicos, que si
los hacen con buena técnica, pues es mejor que se le hubiera diferido al
Ejecutivo. Que se haga con técnica, que se tengan en cuenta las voces de los
expertos y de los especialistas, porque, a veces, en el Congreso los temas tan
técnicos se vuelven complicados, en razón a que allá empiezan a surgir unas
ideas de congresistas o asesores de congresistas, que a veces no tienen ni pies
ni cabeza, pero terminan los ponentes cediendo unas ideas locas para que el
proyecto pueda seguir adelante. Entonces démosle el beneficio de inventario a
lo de los decretos reglamentarios. Esperemos que este ejercicio se haga bien.
Conozco las personas que han estado detrás del tema y uno ve los mejores
propósitos. Esperemos que así sea.

Realmente esta es una reforma inconclusa. Voy a centrar mi análisis en


tres escenarios. Vamos a ver primero algo del objeto de la ley, de sus reglas, de
la vigencia y vamos a ver algo del efecto que va a tener esta ley, ya cuando los
decretos reglamentarios vigentes. Segundo, vamos a mirar los mecanismos de
selección. No vamos a profundizar en el tema de la licitación pública, que no se
modifica sustancialmente. Luego, vamos a entrar a mirar otros asuntos de la
nueva ley de contratación.

1.2. OBJETO

Como les decía, la ley tiene por objeto introducir modificaciones a la ley 80
de 1993 y dictar disposiciones generales a toda contratación con recursos
públicos. Esta es una ley que va a tener impacto, primero en algunas
disposiciones expresas de la ley 80. ¿Por qué lo digo de esa manera tan
asertiva? Porque la misma ley dice que se modifica el texto tal y que la ley 80 va

443
a quedar de la siguiente forma. Por ejemplo, agrega una causal a las
incompatibilidades e inhabilidades del artículo 8º; entonces le queda fácil al
intérprete saber que hay una causal adicional; o sustituye tal parágrafo; o deroga
una parte de la ley 80.

Decimos que tiene un impacto directo y esas disposiciones de impacto


directo, de aspecto normativo, son siete disposiciones en 33 artículos, con
impacto explícito y expreso sobre la ley 80. Además de estas siete disposiciones
encontramos otras que uno las analiza y encuentra que tienen un efecto directo
o tácito en la contratación estatal y en la ley 80. Y aparece otro tercer grupo de
disposiciones, que son las que van a tener impacto en toda la contratación con
recursos públicos. Entonces aquí vale la pena recordar cómo son estas
categorías de la contratación.

En Colombia hemos definido que hay tres escenarios en la contratación


pública. El primero es el escenario de la ley 80 de 1993, aplicable a aquellas
entidades que están en el artículo segundo de la ley y que hacen acuerdos de
voluntades, artículo 32, que es un contrato estatal. Ese es el primer escenario, el
de entidades de ley 80 en el sentido estricto.

A esta categoría se suma otra categoría, otro escenario de contratación,


que es el escenario de contratación que definió el Consejo de Estado en el año
2001 con una jurisprudencia, de Ricardo Hoyos, cuando dice que hay
contratación estatal en sentido estricto, que es la que acabo de explicar, pero
que también hay una contratación que llama “contratación estatal en sentido
amplio”. En esa providencia el Consejo de Estado dice que la contratación
estatal es en general para las entidades que hacen parte de la estructura del
Estado, así no estén sometidas a la ley 80, y que para esas entidades es la
jurisdicción contencioso administrativa la que debe conocer y dirimir lo conflictos.
Dice también esa jurisprudencia que para esas entidades que hacen parte de la
estructura estatal se deben aplicar los principios constitucionales de la función
administrativa, los principios del artículo 209 de la Constitución. Este es el

444
segundo rango de contratación, que es la contratación estatal en un sentido
amplio.

Entonces aquí lo que tenemos es un criterio de carácter orgánico, un


criterio de carácter subjetivo, pero no es el último escenario en donde podemos
hablar de la contratación pública. Aparece un tercer escenario que es el de la
contratación que realizan sujetos que no hacen parte de la estructura de la
organización del Estado, pero que contratan con recursos públicos. A ese tercer
escenario lo llamamos la contratación pública de carácter fiscal y aquí el criterio
no es subjetivo, sino que el criterio es objetivo, es un criterio material o
económico, porque se manejan o administran recursos públicos. Este es el
tercer escenario de la contratación.

Ustedes recordarán el caso tan sonado de la venta de Telecom a Telmex,


que fracasó. Pues eso fue a raíz de un control de advertencia que hicimos con el
Contralor Hernández Gamarra. El memorando de entendimiento entre Telecom y
Telmex era un documento privado, reservado, en el cual se fijaban las
condiciones para la venta directa de Telecom a Telmex. Con ese documento la
empresa quedaba prendada, quedaba vendida en la práctica, porque no iba a
haber posibilidades de participación real o material de otras empresas. Cuando
el gobierno tuvo la idea, antes de suscribir ese documento, de mostrárselo al
Contralor General de la República y de darnos una semana para que nos
pronunciáramos sobre el contenido del memorando de entendimiento, nos surgió
un dilema jurídico. Resulta que las empresas públicas de servicios domiciliarios,
como era Telecom, que son de naturaleza mixta –en este caso el 0,1% de las
acciones era de particulares y ya eso le daba la naturaleza jurídica de empresa
mixta, según la ley 142 de 1994–, no hacen parte de la rama ejecutiva del poder
público, al tenor de la misma ley 142. Entonces nosotros no podíamos usar el
criterio orgánico, de acuerdo con la posición de la jurisprudencia del Consejo de
Estado del año 2001, y obligarlos a que cumplieran los principios de la función
administrativa. Es más, eso lo decía abiertamente la ministra de
Comunicaciones en los debates en el Congreso. Argumentaba que ellos no
tenían que cumplir el principio de la transparencia. Lo decía directamente y

445
afirmaba que Telecom tenía un régimen de derecho privado, por estar en un
ambiente de competencia; y que la Contraloría estaba frustrando un negocio de
unas proporciones importantísimas para el Estado colombiano; es decir,
jurídicamente por ahí no podíamos entrar.

¿Cómo entramos? En el análisis jurídico, que me correspondió hacer, nos


entramos por los principios de la gestión fiscal. Los principios que están en la
Constitución, artículo 267 y artículo 268. El planteamiento jurídico central era
que si el gobierno hacía una venta directa era una decisión antieconómica. Nos
fuimos por la economía y le tocó al Contralor General de la República asumir el
costo frente al país, el costo político de esa posición. Al decir que era
antieconómico, salió el ministro de Hacienda a señalar a Hernández Gamarra
como el aguafiestas, pues con todos los problemas de déficit fiscal del país, este
señor dice que es una decisión antieconómica y salieron a carear al Contralor
preguntándose qué pasaría si la empresa se vendiera después por menos
recursos de los que nos está ofreciendo Telmex en la venta directa. Yo le ayudé
al Contralor con el escenario jurídico, pero en su conocimiento económico él
sabía que se podía dar ese lapo del argumento antieconómico. Él sabía que si
esa venta se hacía en una subasta se iban a recibir mejores ofertas. Con esa
función de advertencia y con ese concepto jurídico, pero yéndonos por los
principios de la gestión fiscal, no por los de la función administrativa, logramos
que la junta directiva tomara la decisión de hacer la venta en pública subasta,
como en efecto la hizo cuatro o cinco meses después de la función de
advertencia. ¿Cuál fue el resultado? La empresa se vendió por $622 millones de
dólares más. El mayor valor y las mejores condiciones los ofreció Telefónica.

El planteamiento de este tercer escenario es un planteamiento que tiene


importancia, que tiene relevancia, porque ustedes se mueven en esos mismos
escenarios, porque ustedes están vigilando la empresa que vendieron, pero que
tiene todavía participación de la ETB, la empresa de telefonía celular OLA, que
ya no es OLA. Hay que tener mucho cuidado con los conceptos, no confundirlos,
porque si de pronto uno se mete con principios de la función administrativa,
puede ser que no sea por ahí; hay que mirar cuál es la naturaleza jurídica, sino

446
con principios de gestión fiscal, para darle fuerza al ejercicio de control o para
darle fuerza a un hallazgo o para darle fuerza al proceso de responsabilidad
fiscal.

Pues bien, lo interesante de esta nueva ley de contratación es que


reconoce que existe ese escenario en la contratación pública fiscal, y valga la
redundancia, hecha con recursos públicos o con recursos del erario. Lo
reconocen el epígrafe y el objeto de la ley. La pregunta es cuáles son las
disposiciones que van a tener efecto en aquellas entidades que tienen un
régimen jurídico especial, distinto al de la ley 80, y para las que tienen un
régimen jurídico de derecho privado. ¿Será que sí las hay o será que el epígrafe
y el artículo 1º son un saludito a la bandera?

Yo identifico dos disposiciones y vamos a ver cuál es su efecto y cuál es su


importancia para la contratación con recursos públicos. La primera disposición
es el artículo 13 de la ley 1150, que establece que las entidades que tengan un
régimen jurídico especial, distinto al de la ley 80, deberán cumplir con los
principios de la función administrativa y con los principios de la gestión fiscal.
Esto ya lo sabíamos, pero es importante repetirlo porque, a veces, hay unos
sujetos remisos que creen que como son particulares, como una Cámara de
Comercio, no les aplican principio alguno. Pues este artículo tiene el valor de
que esos planteamientos académicos y jurisprudenciales adquieren fuerza
normativa obligatoria. Es, pues, un aporte interesante y el primer efecto jurídico.
¿Y cuáles son esos principios? La transparencia, la imparcialidad, la moralidad,
la eficiencia, la eficacia, la equidad, la economía y la valoración de costos
ambientales. Son todos, cuando se unen los principios contenidos en los
artículos 209 y 267 de la Constitución.

El segundo efecto jurídico es que el artículo 13 dice que para esos sujetos
va a ser obligatorio el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la ley 80.
Para toda entidad que tenga un régimen especial va a ser obligatorio el régimen
de inhabilidades e incompatibilidades de la ley 80, a pesar de que tenga un
régimen de derecho privado. Esto es magnífico porque lo que el artículo 13

447
preserva de la ley 80 es la garantía de que el funcionario actué en imparcialidad,
que no contrate sus familiares, por ejemplo, porque en una empresa de derecho
privado pueden contratar al hermano sin problemas. Aquí les hacen extensivas
las inhabilidades y las incompatibilidades, en un aporte también importante para
situarlos y sintonizarlos dentro de estos principios. Estos son los dos aportes del
artículo 13.

Yo identifico otro aporte adicional para estas entidades con regímenes


jurídicos especiales y es que el artículo 3º crea el Secop, el Sistema Electrónico
para la Contratación Pública. En el Secop se va a albergar la información
contractual de todos los sujetos que manejan o administran recursos públicos.
Es similar a lo que hace hoy el Sice, ya que al Sice le debe rendir información
cualquier sujeto que contrate con recursos públicos; lo que pasa es que tiene
unos niveles de acceso y de obligatoriedad, según el régimen jurídico del Sice,
decreto 393. Entonces en el Secop se va a albergar toda la información, muy
importante para efectos de publicidad y transparencia. Seguramente, desde la
visión privada y empresarial se opine que eso va a ser un dolor de cabeza
porque ellos están en un ambiente de competencia y los van a conocer. Y sí hay
que ponderar esos dos valores, porque es cierto que hay algunas empresas que
están en un ambiente de competencia y es cierto que el control de la publicidad
mal utilizado, manipulado, tergiversado, lo puede utilizar de manera perversa la
competencia para enterarse de la estrategia comercial de la entidad oficial. En
eso hay que tener un poco de cuidado y mesura porque nos pueden estar
utilizando, por ejemplo, que se haga una auditoría allí y resulta que esa auditoría
no es para el jefe de uno, sino que esa auditoría va es para la competencia. Eso
también hay que ponderarlo.

Estas son las disposiciones que he encontrado que tienen un impacto en la


contratación que no se somete a la ley 80, marcado desde el objetivo de la
norma.

448
1.3. VIGENCIA

Después de mostrarles cuáles son los escenarios jurídicos que vamos a


tener en la contratación, vamos con otro aspecto que es la vigencia. Por regla
general, la ley 1150 de 2007 va a entrar a regir seis meses después de su
promulgación, que fue el 16 de julio, es decir, el 16 de enero del próximo año
tenemos nueva ley de contratación. Sin embargo esta regla general tiene dos
excepciones.

La primera es que hay un par de artículos que tienen vigencia inmediata.


Uno, es el artículo 9º, que es de vigencia inmediata y fija unas reglas de
procedimiento para las audiencias públicas en las cuales se adjudican las
licitaciones. Esas reglas de procedimiento las debemos estar aplicando desde
hace un mes, por la vigencia inmediata que señala la ley. En ese mismo artículo
se presenta otra situación, para aplicar con vigencia inmediata, que es la parte
que establece que el acto de adjudicación de la licitación es un acto que sí se
puede revocar; así se rompe esa norma inflexible de la ley 80 que habla de
irrevocabilidad del acto de adjudicación; pero se puede revocar solo en una
situación extrema, cuando se determine que la adjudicación se realizó por
medios ilícitos. Solo en una situación extrema, no en cualquier situación, porque
la irrevocabilidad del acto de adjudicación, todos sabemos, que blinda y protege
también el proceso licitatorio para que no lo manipulen, una vez adjudicado.
Esas son las reglas del artículo 9º, que tienen vigencia inmediata.

El otro artículo de vigencia inmediata es el artículo 17, también en dos


aspectos. El primero se refiere a la aplicación del principio del debido proceso en
la contratación (artículo 29 constitucional referente al debido proceso), que se
aplica en las actuaciones administrativas y judiciales, pero este articulo lo reitera,
porque a veces al operador jurídico de la contratación se le olvida ese principio y
se ponen medio dictadores y arbitrarios. Y el segundo aspecto de este mismo
artículo 17 es el que habla de las multas. Hay un debate, incluso jurisprudencial,
por jurisprudencias encontradas entre la Sección Tercera del Consejo de Estado
y la Sala de Consulta y Servicio Civil, relacionadas con el tema de si la

449
administración puede o no imponer las multas. La Sección Tercera dice que no
las puede imponer directamente, sino que tiene que demandar ante el juez y es
el juez quien las puede imponer. La Sala de Consulta dice que sí las puede
imponer. Pues bien, se acabó el debate. Esta ley, a diferencia de la ley 80, dice
expresamente que la administración podrá imponer multas. Entonces las multas
adquieren el carácter de facultad exorbitante, que no lo contiene la ley 80 y se
pactaban por autonomía de la voluntad, es decir, si se quería. Aquí adquieren el
estatuto de facultad exorbitante y la administración las puede imponer y, si las
impone, entonces las puede cobrar; incluso la nueva ley dice que las puede
compensar de lo que el contratista adeude. Así se cierra la discusión en materia
de multas. Sin embargo, aquí hay un dato curioso y es que a esta norma
sancionatoria le han dado efecto retroactivo, porque dice que se podrán imponer
multas en contratos en los que no se hubieran pactado. Hasta allá tampoco,
porque las leyes sancionatorias no pueden tener efecto retroactivo, sino que
rigen hacía el futuro. Es bastante probable que si alguien demanda este aspecto
de la ley, la retroactividad de las multas, la Corte Constitucional lo declare
inexequible.

Hasta aquí las normas de vigencia inmediata. La segunda excepción es para el


RUP, el Registro Único de Proponentes, contemplado en el artículo 6º. Ahora va
a cambiar un poco la dinámica y eso lo vamos a analizar más adelante, en
temas varios. Como para esta tarea de fijar las nuevas reglas del Registro Único
de Proponentes le habían dado a las cámaras de comercio un año y medio, este
artículo entra a regir un año y medio; es decir, el 16 de enero del año 2009,
fecha en la que debe estar expedido el decreto que reglamente el Registro Único
de Proponentes. Mientras tanto nos vamos a quedar con las normas vigentes.

1.4. DEROGATORIAS Y DECAIMIENTOS PARCIALES O TOTALES EN LOS


DECRETOS REGLAMENTARIOS

Veamos ahora algunos impactos que tiene la nueva ley en el fenómeno de


derogatoria o decaimiento de los decretos reglamentarios. Todos sabemos que

450
en una nueva norma, que afecta otra norma hasta el momento vigente, se
plantea su derogatoria expresa o tácita. La tácita es producto de su
interpretación y es, a veces, complicada. También sabemos que frente a los
actos administrativos hay otro fenómeno, que no es la derogatoria, que es el
decaimiento del acto administrativo (los actos administrativos, para el caso
concreto, son los actos reglamentarios) y se presenta cuando la ley que le sirve
de fundamento al decreto reglamentario queda modificada. Entonces, nosotros
vamos a tener un fenómeno de decaimiento de algunos decretos.

Veamos ahí cuáles son los escenarios. Tenemos algunos decretos sobre
los cuales va a ser clarísimo su decaimiento. Son muy pocos y son aquellos
decretos que, desde el encabezado, dicen expresamente que se reglamenta el
numeral tal del artículo tal de la ley 80 de 1993. Si dice eso en la parte de arriba,
pues es obvio que cuando este numeral quede derogado el 16 de enero del
próximo año, pues decae el decreto y desaparece el ordenamiento jurídico. Pero
muy pocos decretos que reglamentan la contratación tienen esa característica.
He encontrado uno no más, que es el decreto 2503 de 2005.

Hay otros decretos que no lo dicen expresamente en el encabezado, pero


al leer el decreto se cae en cuenta que está reglamentado aspectos de la ley 80.
Eso sucede con algunos artículos del decreto 2170. En algunos artículos, como
por ejemplo, en el artículo 11, se reglamenta el tema de menor cuantía y, como
el tema de menor cuantía, tal cual está en la ley 80, va a quedar derogado, pues
queda clarísimo que ahí vamos a tener un fenómeno de decaimiento de acto
administrativo. Esa es la segunda posibilidad.

Pero hay otras normas en los decretos reglamentarios que reglamentan


temas que no están referidos a un artículo puntual de la ley 80, como por
ejemplo el artículo 6º del 2170, que habla del manejo de cuentas conjuntas del
anticipo. Eso no está referido a un aspecto puntual que quede derogado. El
anticipo está contemplado en la ley 80, pero esa norma no se está derogando.
Entonces uno diría que esa disposición normativa va a continuar vigente, cuando
entre en vigencia la nueva ley.

451
Otro escenario distinto de los decretos reglamentarios de la ley 80 es el
decreto 855 de 1994, que es un decreto especial. ¿Por qué es un decreto
especial? Porque este fue el primer decreto que se expidió con fundamento en
las facultades que daba el parágrafo dos del artículo 24. Y el nuevo decreto
reglamentario que va a regular la contratación, va a ser un decreto reglamentario
que va a reemplazar al 855 y al cual la nueva ley también le fija un plazo para
que se expida, pero, además, no se pueden aplicar los nuevos mecanismos, si
ese decreto no se ha expedido. Igual a lo que hace la ley 80, lo hace la ley 1150
de 2007. Entonces se entendería que el 855 sí queda derogado tácitamente.
Pero miremos a qué vienen esta reflexión y todos estos tecnicismos, digamos
todos estos galimatías, del decaimiento de los decretos. Hemos tenido
oportunidad de decirle en dos foros a las personas del gobierno que están
haciendo los decretos, que por favor hagan la tarea técnica bien hecha y que
deroguen todos los decretos y saquen un decreto que regule la materia
integralmente, para que no nos vayan a hacer el daño de dejar más de 20
decretos reglamentarios de la ley 80 vigentes a medias o que llegue otro decreto
más que acoja la fórmula fácil de decir que deroga las disposiciones que le sean
contrarias, porque la incertidumbre jurídica y la inseguridad jurídica que nos
crearía sería terrible.

Estoy seguro de que ustedes van a compartir conmigo la hipótesis de que


esta ley va a ser muy compleja para los operadores jurídicos. Yo sí que soy de
malas, digo, porque yo trabajé académicamente la ley, pero a mí me va a tocar
aplicarla porque soy el ordenador del gasto de la Procuraduría, imagínense. Yo
voy a ser operador jurídico de esta ley y sé los riesgos que va a tener para
nosotros. Es una ley muy compleja. Ojalá, en materia de decretos
reglamentarios hagan la tarea técnica bien hecha. Estoy por hacer una consulta
ciudadana y enviarle una carta al gobierno de todos los ordenadores del gasto,
para que nos hagan esta tarea bien hecha y no a medias.

452
1.5. LAS NUEVAS MODALIDADES DE SELECCIÓN

Después de esta última reflexión sobre el impacto que tiene la ley en


materia de derogatorias, entremos a ver el tema de los mecanismos de
selección. Los invito a que revisen el artículo segundo del texto de la ley que se
les entregó en los materiales. En él encontramos una modificación sustancial,
porque si nosotros revisamos la ley 80, parágrafo del artículo 30, que está
todavía vigente, vamos a encontrar que dice que la licitación pública es la regla
general y, luego, vienen los eventos de contratación directa. El concurso de
méritos, hoy, en la ley 80, es una modalidad, es un apéndice de la licitación
pública. Hoy en día el concurso de méritos y su procedimiento según la cuantía,
tiene el mismo procedimiento de la licitación pública. Pues esto va a cambiar
sustancialmente, porque aquí vamos a tener cuatro modalidades de
contratación: licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y
contratación directa.

Los eventos de causales y casos de contratación para las tres últimas


modalidades son más de 20, pero igual la ley vuelve a decir que la licitación
pública es la regla general. Y no entiendo para qué seguimos repitiendo eso. La
licitación pública no es la regla general para la selección Colombia; no lo fue en
vigencia de la ley 80, por lo menos desde el punto de vista cuantitativo, es decir
por cantidad de procesos, y ahora sí que menos, porque ahora se abrieron otros
procesos. Entonces, no es la regla general, aunque se escriba como una cosa
bonita, pero no es verdad.

Lo que voy a comentarles está más referido al tema de la selección


abreviada y sus causales. Pasamos rápido por la licitación diciendo que no se
modifica la definición y no se modifica la estructura básica del proceso licitatorio.
Las reglas del artículo 24, prácticamente, no cambian. Tiene unos pequeños
matices y la estructura que está en el artículo 30 no se modifica. El artículo 30
sigue vigente.

453
¿Qué vamos a mirar en la selección abreviada? Primero, las causales de
selección abreviada; segundo, unos casos (imagínense que, además de las
causales, hay unos casos) y; tercero, vamos a ver qué dice la ley 1150 de 2007
sobre el procedimiento.

1.5.1. CAUSALES Y CASOS DE SELECCIÓN ABREVIADA

¿Cuáles son estas causales? Vamos a ir siguiendo el texto de la norma,


numeral 2º del artículo 2º:

2.1. Adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas


uniformes y de común utilización. (Nueva)

2.2. Contratación de menor cuantía

2.3. Contratos para la prestación de servicios de salud.

2.4. Contratación cuyo proceso de licitación pública sea declarado desierto.

2.5. Enajenación de bienes del Estado no regulados por la ley 226 de


1995. (Nueva)

2.6. Productos de origen o destinación agropecuarios ofrecidos en bolsas.

2.7. Actos y contratos cuyo objeto directo sean actividades comerciales e


industriales de empresas industriales y comerciales estatales y sociedades de
economía mixta. (Conc. Art. 14, ley 1150 de 2007).

2.8. Contratos de entidades para programas de amenazados, desmovilizados,


reincorporados, desplazados, protección de derechos humanos de poblaciones
de alto grado de vulnerabilidad. (Resumida). (Nueva).

2.9. Contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y


seguridad nacional.

Como vemos, aparece una nueva causal, que es la adquisición o


suministro de bienes o servicios de características técnicas uniformes o de
común utilización. ¿Qué significa esto? Yo leo la ley y encuentro una definición

454
inacabadada, inconclusa todavía, incompleta. El decreto reglamentario nos va a
tener que mejorar la definición, porque en la definición que se lee por ahora
caben, por ejemplo, camperos o hasta vehículos. En esta definición caben
muchas cosas que posean las mismas especificaciones técnicas y que
compartan patrones de desempeño en calidad. Cabe todo. Pero, ¿para qué esta
causal de selección abreviada? (no de manera directa, ojo a la diferencia). Para
utilizar los mecanismos tecnológicos que se están utilizando en el mundo en
materia de compras gubernamentales. Esto, leído en su conjunto, nos muestra
que aquí se van a utilizar los mecanismos de compras por catálogo mediante la
internet. Es lo que llaman la subasta inversa, en la cual se ponen a competir
distintos oferentes a través de la red, lo que va a permitir comprar por ese medio
tecnológico. Como se va a tecnificar y a sistematizar toda la contratación, aquí
vamos a tener que ir preparándonos en el control fiscal a la transparencia, con
auditorías de sistemas y, también, con auditorías virtuales. Esa es la primera
causal.

La segunda causal reitera la contratación por menor cuantía. Si se hacen


los cálculos, realmente el Congreso no permitió que la ley elevara mucho los
topes de los valores y los montos. El proyecto de ley quería elevar mucho los
topes; es decir, que la licitación fuera aún más excepcional. Estos nuevos topes
son topes muy parecidos a los actuales. Incluso si miro el presupuesto de la
Procuraduría General, no va a tener mucho impacto y no nos van a cambiar
sustancialmente los topes para la licitación pública. Quizá los cambia para las
entidades que tienen presupuestos pequeños. Ahí tiene un poco más de
impacto, para que contraten más por selección abreviada y no hagan tanta
licitación. Estos son las cuantías:

Presupuesto anual de la entidad Valor Menor cuantía Valor

Superior o igual a 1.200.000 Superior o igual a Hasta 1.000


$433.700.000
SMLM $520.440.000.000 SMLM

455
Entre
Superior o igual a 850.000 SMLM Hasta 850
$520.440.000.000 y $368.645.000
e inferior a 1.200.000 SMLM SMLM
$368.645.000.000

Entre
Superior o igual a 400.000 SMLM Hasta 650
$368.645.000.000 $281.905.000
e inferior a 850.000 SMLM SMLM
y $173.480.000.000

Entre
Superior o igual a 120.000 SMLM Hasta 450
$173.480.000.000 y $195.165.000
e inferior a 400.000 SMLM SMLM
$52.044.000.000

Inferior a Hasta 280


Inferior a 120.000 SMLM $121.436.000
$52.044.000.000 SMLM

La tercera es para los contratos para la prestación de servicios de salud.


Estaba en la ley 80 como causal de la contratación directa. Sale de la
contratación directa y llega al nuevo procedimiento de selección abreviada.
Ustedes leen que el texto de la ley dice que es sin perjuicio de lo que establece
la ley 100 de 1993 y la ley 1122 del año 2006, en materia de excepciones para la
contratación de las ESES. Incluso en la ley 100 eso ya estaba: las ESES
obligadas a cumplir principios, a cumplir inhabilidades e incompatibilidades y
obligadas a reportar su contratación al nuevo Secop.

Otra es la de los contratos cuyo proceso de licitación pública se declare


desierto. Esto ya existía, pero pasa de la contratación directa a la selección
abreviada, pero con algo adicional, que es que la selección abreviada se debe
iniciar en los cuatro meses siguientes a que se declare desierta la licitación
pública. Si no se hace dentro de los cuatro meses siguientes, la administración
pierde competencia para contratar por el mecanismo de selección abreviada.
Eso es nuevo.

Quinta causal, la enajenación de bienes del Estado no regulados por la ley


226 de 1995. Esta amerita unos comentarios especiales. La ley 226 de 1995,
todos lo recordamos, es la llamada ley de privatizaciones de Colombia. Todos
recordamos que nuestra Constitución Política, artículo 60, señala que las
privatizaciones, que los procesos de enajenación de las entidades públicas se
tiene que hacer con la participación y con la primera oferta a los sectores

456
solidarios y sociales. Pues esa ley 226 estableció que cuando se fueran a
vender bienes, artículo 20 de la ley 226, no se tiene que seguir el procedimiento
de enajenación previsto en la misma ley 226, que es un procedimiento
complejísimo, sino que se pueden aplicar las reglas de contratación en materia
de venta de bienes. Y esa norma fue demandada y fue examinada por la Corte,
que la declaró constitucional en la sentencia C-392 de 1996.

Vino luego la ley 708 de 2001, por la cual se establecen las reglas para
optimizar el uso de los activos, de los bienes, de las entidades públicas, que es
una norma que está vigente. En el marco de esa ley, el gobierno nacional
emprende el programa de enajenación de bienes con el PRAG (Programa de
Renovación de Administración Pública), para optimizar los bienes. Incluso, en el
marco de esa ley hay muchas entidades públicas que han hecho cesión de
bienes y se los regalan entre las entidades públicas, lo cual es permitido por esa
ley y que ha sido positivo. Entonces, hay un banco de información de todos los
inmuebles del Estado y si una entidad va a comprar una sede, lo primero que
tiene que hacer es consultar ese banco antes de comprar y, si encuentra uno
adecuado, se lo pide a la entidad y hacen un contrato y lo registran en escritura
pública. Como son dos entes públicos, es maravilloso. El Estado no tuvo que
invertir y aprovecha un activo que estaba vacante.

Esta ley 708 presentaba una cordial discrepancia entre el gobierno y la


Contraloría General de la República, pues ellos decían que la enajenación de
bienes o venta de bienes era un proceso de contratación directa y nosotros en la
Contraloría, con conceptos, les decíamos que no. Les decíamos que había que
hacer un avalúo del bien y si el avalúo se situaba en el rango de la licitación
pública, pues la venta se tenía que hacer con todas las garantías del proceso de
licitación. Si el avalúo era bajito, procedía una venta directa –el caso de
Telecom-Telmex–. Con esta nueva excepción se acabó la discrepancia. La
venta de bienes va a ser por el mecanismo de selección abreviada. Ahora sí
nunca va a ser por el mecanismo de licitación pública.

457
El gobierno en esto escuchó a la Contraloría. Nosotros accedimos a que la
norma quedara así, pero que establecieran principios de publicidad y es así
como se estableció un procedimiento que está reglado en la ley, por el cual se
hace el avalúo, luego se debe publicar y siempre se tiene que hacer a través del
mecanismo de subasta. Nos oyeron y no fueron tan tercos. Siempre se tiene que
hacer con el mecanismo de subasta, se tiene que hacer un depósito del 20% del
valor del bien, con la finalidad de garantizar la seriedad de la oferta, igual que
pasa en los procesos ejecutivos hipotecarios, en materia de procedimiento civil.

La causal seis es nueva: productos de origen o destinación agropecuarios


ofrecidos en bolsas. Esta es una causal que también viene de la contratación
directa y que está regulada hoy en día. Aquí no hay mayor comentario que
hacer.

La séptima causal es la de los actos y contratos cuyo objeto directo sean


actividades comerciales e industriales de empresas industriales y comerciales
estatales y sociedades de economía mixta. Eso no es nuevo; es más o menos lo
que dice el numeral primero del artículo 24. Hasta ahí no ameritaría ningún
comentario, pero el artículo 14 de la ley introduce una disposición que es
contradictoria con esta. Veámosla y analicémosla. Para empresas de economía
mixta y empresas comerciales e industriales del Estado dice: “...en las que el
Estado tenga participación superior al 50%, sus filiales y las sociedades entre
entidades públicas, con participación mayoritaria del Estado superior al 50%,
estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la administración
pública...” y aquí viene el cambio: “...con excepción de aquellas que se
encuentren en competencia con el sector privado”, pero, por si acaso, dice: “...o
desarrollen sus actividades en mercados monopolísticos”. Si no está en
competencia está en monopolios legales y regulados, “...caso en el cual se
regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus
actividades económicas”. O sea que salieron de la ley 80, porque pueden aplicar
sus disposiciones legales o estatutarias, propias de su mercado, o sea, el
derecho privado.

458
Esta ley tapa unos huecos, por ejemplo, los de cooperativas y asociaciones
de entidades territoriales. Tapó un poco el cuento de los interadministrativos con
universidades públicas, ahora lo vamos a ver, o para obras. Tapó unos huecos
de la ley 80, pero aquí abrió semejante boquete. Esto es un boquete hacia el
régimen excepcional, el régimen de derecho privado. No hagamos más
comentarios para no quedar aquí interviniendo en política.

El 2.8 tiene que ver con la atención de los programas de reinserción, de los
programas de justicia y paz y de desplazados. Los metieron por el mecanismo
de la selección abreviada, afortunadamente.

La novena causal de selección abreviada es para la contratación de bienes


y servicios que se requieran para la defensa y la seguridad nacional. Sin
embargo, vayan al numeral 4º, literal d., en donde están las causales de
contratación directa y se van a encontrar con contratación de bienes y servicios
para el sector defensa y el DAS, que necesiten reserva; es decir, el sector
defensa va a tener realmente tres tratamientos diferenciales o preferenciales.
Este de selección abreviada; es decir, nunca licitación pública, pero cuando se
requiere reserva, como gastos de inteligencia y contrainteligencia, aplica la
contratación directa; y ahora vamos a ver que otras entidades del sector defensa
quedaron excluidas de la ley 80. Esta ley representa la voluntad política de la
seguridad democrática y si este es el gobierno de la seguridad democrática,
pues uno espera que al sector de seguridad le de este tipo de preferencias y
gabelas. Creo que eso es consecuente.

Decíamos que tenemos, por un lado, causales y, por otro lado, tenemos
casos. ¿Cómo así? Lean por favor la primera parte del numeral segundo. Ahí
están los casos. No solo hay causales de selección abreviada, sino también hay
casos. Yo cogí ese texto y lo ordené para la explicación. ¿Cuáles son los casos?
Por las características del objeto a contratar; por las circunstancias de la
contratación; por la cuantía del bien, obra o servicio o; por la destinación del
bien, obra o servicio, el reglamento puede establecer otras situaciones de
selección abreviada, otros casos.

459
Además de lo que hay aquí puede haber más y les voy a poner un ejemplo.
En ninguna parte aparece la llamada mínima cuantía. ¿Recuerdan la mínima
cuantía de la ley 80? Igual o inferior al 10% de la menor cuantía. Aquí no
aparece nada sobre el tema y cuando se les pregunta a los expertos del
gobierno sobre dónde va a quedar la mínima cuantía, responden que estará en
la reglamentación de la selección abreviada, como se reglamenta hoy por el
2170. Entonces vamos a tener otras situaciones adicionales.

El gobierno debe tener un cuidado altísimo con la técnica legislativa. Me


imagino que hay sectores de la sociedad que van a demandar por la palabra
“reglamento”, que aparece en la ley como 20 veces. Seguramente habrá
sectores de la sociedad que se situarán en esa posición y puede suceder lo que
ocurrió con el 2170, que fue demandado. Si le meten mucha mano en contenido
normativo, si le incorporan causales, se corre el riesgo de que la norma sea
suspendida provisionalmente en el Consejo de Estado, como le pasó al 2170.

El caso de la mínima cuantía es cierto que no aparece en esta parte de la


ley. Pero el caso de la mínima cuantía sí está mencionado en otras
disposiciones de la ley y, si quieren, hablémoslo de una vez. La mínima cuantía
sí está en la ley, cuando se habla de que la contratación de mínima cuantía no
requiere garantías; cuando se habla de excepciones (contratación de mínima
cuantía no requiere RUT) y; la tercera mención o efecto que tiene la nueva ley
en la mínima cuantía es que el contrato sin formalidades plenas, que está en el
parágrafo del artículo 39 de la ley 80, quedó derogado. El contrato sin
formalidades plenas fue derogado y no he podido saber por qué. Estoy haciendo
indagaciones para saber a quién se le ocurrió derogarnos las órdenes de
servicio y las órdenes de compra y no he podido encontrarlo. Entonces ahora va
a tocar hacer contrato con formalidades plenas para todo.

1.5.2. PRINCIPIOS Y PROCEDIMIENTO DE LA SELECCIÓN ABREVIADA

460
Sobre el procedimiento diremos que no hay uno como tal en la ley. La ley
trae unos principios para el procedimiento. Unos principios que son muy
importantes, pero que están dispersos por los parágrafos del artículo segundo.
Solo este artículo segundo es la mitad de la ley. La técnica falló ahí un poco, por
lo disperso. Lo que les voy a decir se encuentra regado en los parágrafos y
reitera los principios de transparencia, de economía y de selección objetiva.

En el parágrafo uno, se deja una regla por la cual la entidad siempre, de


manera previa, debe justificar el por qué utiliza una modalidad de contratación.

En el parágrafo dos, numeral primero, señala que debe haber publicidad de


todos los procedimientos y actos de la selección abreviada.

Luego, en el parágrafo cuarto, se dice que no se va a poder cobrar por los


pliegos de condiciones ni en selección abreviada, ni en licitación pública.

En el parágrafo segundo, numeral segundo, se establece para el


mecanismo de selección abreviada la posibilidad de limitar el número de
participantes a diez, a través de un sorteo. Como todo es gratuito y público, pues
de pronto se nos llena de participantes y, entonces, procede hacer una rifa, un
sorteo, para que queden solamente diez. Se abre esa posibilidad.

Para el tema que ya comentamos relacionado con la adquisición o


suministro de bienes uniformes, vamos a tener los mecanismos de la subasta
inversa por internet, las compras por catálogos, y agrega, además, la posibilidad
de hacer acuerdos de precios con sectores económicos o sea comprar por
grandes bloques, por grandes paquetes. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa
puede hacer un acuerdo de precios con el sector del calzado y poner a todo el
sector a que produzca todas las botas militares. Esto bien manejado es una
buena cosa.

Por último, queda la posibilidad de adquisición en bolsas de productos,


frente a lo cual ya hay un ensayo con la Bolsa Nacional Agropecuaria. Hoy en
día hay un decreto que reglamenta la compra en bolsa y utilizan el catálogo
único de bienes y servicios del Sice. Se puede comprar en bolsas de servicios y,

461
para el efecto, se puede consultar el tema por internet. Esta causal es el futuro
de la contratación a través de los medios tecnológicos e informáticos, que bien
administrados, reitero, puede ser bueno.

1.5.3. EL CONCURSO DE MÉRITOS

Pasemos entonces al concurso de méritos. Corresponde a la modalidad


prevista para la selección de consultores o preproyectos, en la que se podrán
utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificación. En este último caso, la
conformación de la lista de precalificación se hará mediante convocatoria
pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes y utilizando para
el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad intelectual y de
organización de los proponentes, según sea el caso.

Esta es la enunciación del numeral tercero del artículo 2º. Como les
comentaba al comienzo, de manera muy tajante afirmo que el concurso de
méritos adquirió identidad. El concurso de méritos ya no es un apéndice de la
licitación pública. El concurso de méritos va a tener un procedimiento especial y
descompongo este texto para dar las siguientes pautas. Para qué, según la ley,
va a ser el concurso de méritos. Para la selección de consultores o para la
ejecución de proyectos. Eso hace parte del sistema económico que tenemos,
con modalidades como el outsourcing. Ahora se contratan personas o firmas de
consultoría para ejecutar un proyecto. Esa es la realidad económica; buena o
mala, eso es un juicio de valor, pero es lo que vivimos.

Establece la norma dos sistemas de concurso: el abierto o el sistema por


precalificación. El sistema de precalificación tiene unas reglas. Se conforman
listas mediante convocatorias públicas (listas limitadas en el número de
oferentes) utilizando criterios de experiencia. Aquí se puede calificar por
experiencia (criterios de selección objetiva), criterios de experiencia, de
capacidad intelectual y de capacidad organizacional. Estos son los criterios para
el concurso de méritos. Las propuestas en este procedimiento se aportan de

462
manera anónima, con un seudónimo, ante un jurado plural e impar, según
determine el reglamento. Es un mecanismo de concurso en sobre cerrado. Aquí
apreciamos algún grado de incertidumbre, pero sabemos cuál es el criterio.
Además, estos procedimientos nos son muy familiares; son los procedimientos
de la globalización. Son los mismos procedimientos del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo, que con estos procedimientos contratan los
consultores y están globalizados, pues se aplican en el mundo y en América.
Entonces, lo que se hace en la norma es incorporar procedimientos para la
selección de consultores y para la ejecución de proyectos. No voy a hacer juicios
de valor. Esto es lo que hay en materia de concurso de méritos, no hay más.

1.5.4. LA CONTRATACIÓN DIRECTA

Vamos a ver ahora las causales de contratación directa. ¿Cuáles son las
diferencias entre selección abreviada y contratación directa? Pues que la
selección abreviada va a tener un procedimiento según los principios y pasos
que determine el reglamento y que la directa no va a tener procedimiento. En la
directa esta contemplada la urgencia manifiesta y el procedimiento lo determina
la misma ley 80, que en eso no se modificó.

También está la contratación de empréstitos, porque el que pone los


recursos, pone las reglas. Cuando uno va a pedir plata prestada, le toca
someterse a las reglas del que le presta la plata. Ese es el drama de la escasez
y el que necesita plata tiene que ponerse rodilleras. Entonces contratación
directa.

Igual están los contratos interadministrativos y se exceptúan los de


seguros. Aquí sí hay tela para cortar, porque para contratos interadministrativos
revisen el literal c. del numeral cuarto, el texto. En contratos interadministrativos
vamos a encontrar, primero, que la ejecución del contrato debe observar una
relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, que está señalado en los
objetos de las entidades públicas por la ley o por los reglamentos. Esto es para

463
evitar que entidades públicas terminen haciendo o ejecutando contratos que no
tienen que ver con su objeto legal o con su territorialidad, como universidades de
la Costa que ejecutan contratos de obra pública en Casanare. Pero agrega,
además, que para los contratos de obra, suministro, encargo fiduciario y fiducia,
las instituciones de educación superior se tienen que someter a licitación pública
o a selección abreviada, según la cuantía. A las instituciones de educación
superior les cayeron con la ley, por algunas experiencias que se tuvieron en
algunas regiones del país, que han sido cuestionadas y en donde han aparecido
unos focos de corrupción y de manipulación política muy delicados.

Hay un inciso que establece que a las instituciones de educación se les


debe preservar su autonomía. Este inciso entró al final, por la preocupación de
las instituciones de educación superior, pero a mi modo de ver no logró
desvirtuar lo que acabamos de decir. La norma dice que en estos contratos con
estas entidades la celebración y ejecución podrá realizarse de acuerdo con las
normas específicas de contratación. Habla de celebración y ejecución, pero es
distinto a la selección. Las reglas de selección son distintas a las reglas de
celebración y ejecución. O sea, que por el inciso primero, la selección para estos
cuatro tipos de contratos tiene que ser por licitación pública o selección
abreviada y la autonomía que les confiere la ley a las entidades de educación
superior está dada solo para la celebración o la ejecución.

Esta norma también establece otras reglas para la subcontratación:


quienes hayan participado en los estudios y diseños no pueden luego ser
subcontratados por la entidad pública para la ejecución del contrato. Este es el
caso de la contratación directa de los interadministrativos. Lo mismo se
considera para la Previsora, pues se exceptúan los contratos de seguro, para
que la Previsora tenga que competir con las demás aseguradoras y no se
puedan hacer interadministrativos con ella.

Por contratación directa está la contratación de bienes y servicios del


sector de defensa que requieren reserva, sobre los cuales ya nos referimos.

464
Luego están contemplados los contratos para ciencia y tecnología, que hoy
en día están exceptuados. Lo que pasa es que hoy, en la ley 80, no tienen
identidad, porque están en el mismo literal de la contratación de prestación de
servicios. No se cambió nada de ellos, porque lo que se hizo fue darle identidad
como causal, pero ya era una causal para la contratación directa. Ayer estaba en
Barranquilla con el Externado dando esta misma conferencia y me abordó un
jefe de presupuesto de un municipio de la Guajira, muy preocupado porque le
llegó un contrato para registro presupuestal que decía “contrato de consultoría
para la ciencia y la tecnología”, por $700 millones de pesos, cuyo aporte
científico y tecnológico del contrato se encuentra en la palabra prospectiva. El
objeto es hacer un estudio y le pusieron la palabra prospectiva, para ser
ejecutado por una persona natural, ingeniero ambientalista, sin ningún elemento
o componente de valor agregado científico-tecnológico. Este es otro de los
esguinces que le están haciendo a la ley. Yo le dije, que estuviera tranquilo y le
dijera al alcalde, y es verdad, que hay varias destituciones en la Procuraduría
por mucho menos. Eso sí es para destitución fulminante. Dígale que ni se
atreva.

Cabe anotar que hay un decreto-ley sobre ciencia y tecnología, que es el


decreto 1591 de 1991. Este decreto define las actividades de ciencia y
tecnología y fue parcialmente derogado por la ley 80, pero están vigentes los
artículos 2, 8, 9, 17 y 19 de ese decreto.

Sigamos con una nueva causal de contratación directa. Las entidades


territoriales insolventes pueden contratar directamente los contratos de encargo
fiduciario con entidades financieras públicas. Es aplicable para aquellas
entidades que están sometidas a ley 550 y que tienen también el régimen de
intervención de la ley 617, con el fin de facilitar la contratación de esos encargos.

La séptima causal es por la inexistencia de pluralidad de oferentes en el


mercado. El problema de aplicar esta causal es quién certifica la inexistencia de
pluralidad de oferentes. Lo que vale normalmente en esos casos es que la casa
fabricante del equipo o de la máquina diga que el único representante autorizado

465
en Colombia es tal persona. Es lo único que vale o si no hay que lanzarla por
selección abreviada o por licitación. Si eso se vuelve una cosa totalmente
subjetiva va a ir en contra, precisamente, de la selección objetiva.

La octava causal es la prestación de servicios profesionales de apoyo a la


gestión y la ejecución de trabajos artísticos. La redacción de ese literal, si
ustedes lo revisan, le deja a uno claro que la ejecución de trabajos artísticos solo
se puede hacer con personas naturales, ahí hay una coma que parte la causal,
pues la contratación de servicios profesionales se puede hacer con personas
naturales o jurídicas. Pero aquí también hay un tema de incertidumbre, porque
contratar una persona jurídica sí es posible, pero tienen que darse unas
verdaderas situaciones de exclusión de otras personas naturales o jurídicas,
pues es mucho más sencillo con personas naturales, por su hoja de vida y por
sus calidades especialísimas. No hay un aporte sustantivo en este tema, pero
deja claro que la prestación de servicios para apoyo de la gestión puede ser con
personas naturales o jurídicas. Lo que no deja claro la ley son las verdaderas
connotaciones que debe tener el contrato intuito-persona. Sigue vigente la
definición de prestación de servicios que está hoy en el artículo 32 de la ley 80.

Por último, tenemos la contratación directa para el tema de arrendamiento


o adquisición de inmuebles.

1.5.5. MODIFICACIONES A REGÍMENES NORMATIVOS ESPECIALES

Hay otras modificaciones que no están en este artículo segundo, pero que
tienen alguna relevancia, como les señalaba. En el artículo 16 hay entidades del
sector defensa que quedan excluidas de la ley 80 como Satena, Indumil, el Hotel
Tequendama, Cotecmar y la CIAC, que es una entidad dedicada a la
investigación aeronáutica. Así como quedaron estas entidades, se incorporan a
la ley nuevamente otras, como en el artículo 10º que incorpora las cooperativas
y asociaciones entre entidades territoriales. Se incorporan también a la ley las

466
corporaciones autónomas regionales, en el artículo 24, y el Fonade, en el
artículo 26.

También incluye la contratación con organismos internacionales y aquí


también hay un giro importante, que lo anticipo y lo resumo de la siguiente
forma: se incorpora según el porcentaje de la cooperación. Se incluye cuando la
cooperación no supere el 50% de la contrapartida nacional y se excluye cuando
las sumas sean iguales o superiores al 50%. Cuando el aporte internacional sea
igual o superior al 50%, la ley dice que se puede aplicar el reglamento del
organismo internacional. Eso de alguna forma está en consonancia con una
sentencia que conocemos de la Corte Constitucional sobre el artículo 13 de ley
80, sentencia C-249.

Ahora vamos a ver otras excepciones o privilegios que quedaron, que nos
dan lugar a preguntar qué pasó con el principio de igualdad o, mejor dicho, para
quién se redactó esa norma. La mínima cuantía es otro tema para conversar con
ustedes, pues ya les mencionaba que se derogó el contrato sin formalidades
plenas, que en la mínima cuantía no se requiere el RUP, artículo 6º, y que no se
aplican las pólizas, artículo 7º.

Y, por ahora, estas son dos conclusiones finales, que ya hablábamos de


ello y que serán materia de reglamento: la selección abreviada y el sometimiento
de toda entidad que contrate con recursos públicos al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades.

1.6. OTROS ASUNTOS RELEVANTES DE LA NUEVA LEY

En esta sección vamos a tratar unos diez temas. Ustedes comprenderán


que el ejercicio de discernimiento y análisis académico no es un ejercicio que se
hace de la noche a la mañana. Yo me he especializado en mecanismos de
selección. De esta otra parte, obviamente, conozco el texto de la ley y lo que han
dicho los compañeros de la Universidad que han tenido a cargo otros temas de
la ley 80. Vamos a hacer un recorrido rápido por algunos aspectos esenciales de

467
la nueva ley, voy a enunciar cuáles son y les voy a pedir el favor de que
vayamos recogiendo las inquietudes que a ustedes les generan estos temas,
para darles las respuestas que estén a mi alcance. Igualmente le agradezco a
las personas que no compartan algunos de los criterios que yo he expuesto, que
lo hagan por escrito y expliquen su criterio, porque los ejercicios académicos son
ejercicios en donde uno crece con el auditorio, se hacen es con el auditorio. Me
parece interesante conocer otras visiones y otros puntos de vista sobre el
contenido de la ley. Esta es mi visión, no quiere decir que sea la última, ni
mucho menos la verdad revelada. Yo digo que esta ley está muy reciente y que
lo que estamos haciendo es una aproximación conceptual; todavía hace falta
mucho camino para que se termine de decantar.

Vamos a hablar del Secop (Sistema Electrónico para la Contratación


Pública); de algo que introduce la ley en materia de riesgos en la contratación;
del artículo de la selección objetiva; del Registro Único de Proponentes o
verificación de condiciones; qué hay en materia de garantías; de algo novedoso
en materia de promoción al desarrollo; de la responsabilidad del delegante; algo
de los organismos internacionales y algo en materia de concesiones. Una
agenda muy ambiciosa.

Como lo señalábamos ya, una de las modificaciones sustantivas tiene que


ver con la contratación por medios electrónicos. Si ustedes miran el inciso del
artículo 3º de la nueva ley, aprecian que todo el proceso contractual se va a
poder llevar a cabo por medios electrónicos. Todo, incluida la adjudicación. Eso
es posible. Eso se da en otras latitudes. Eso ya se está dando en América
Latina. El sistema de contratación electrónica más avanzado de América Latina
lo tiene México, con el Compranet, que ya está en la segunda generación, que
es la realización completa del proceso. Esto ha sido con el apoyo del Banco
Mundial, al igual que en Colombia, donde este tema del gobierno electrónico se
ha trabajado con el Banco Mundial y vamos en la misma línea de México. El
Banco Mundial tiene en el mundo solo dos procesos certificados por el mismo
Banco como de alta calidad y uno de ellos es Compranet y seguramente México
nos va a dar la pauta en materia de contratación y de gobierno electrónico.

468
Entonces todo este proceso contractual por el contenido de este inciso lo vamos
a poder realizar por medios electrónicos.

Luego encontramos en este artículo, cuáles son las características del


Secop, las cuales voy a enunciar de manera muy rápida. El sistema de
contratación electrónica va a disponer de todas las funcionalidades electrónicas.
Según el literal b., servirá de punto único de ingreso de información y de
generación de reportes. Ahí vamos a tener toda la información de la
contratación. Es un sistema que debe ser mucho más robusto, eficiente y
pertinente que el mismo Sice. No vamos a hablar del Sice, pero hay algunas
reservas sobre él. Va a tener toda la información oficial de la contratación. El
literal d. es muy interesante, porque va a integrar el Registro Único Empresarial
de las cámaras de comercio, el Diario Único de Contratación Estatal y los demás
sistemas que involucren la gestión contractual pública. Va a integrar al Sice, sin
que el Sice, por esta razón, pierda su autonomía. Los va a integrar todos y ojalá
lo logre y lo logre muy rápido. Incluso hay recursos para el Secop, pues de los
recursos que se recaudan hoy por la publicación de contratos en el Diario Oficial,
la Imprenta Nacional va a destinar el 10% a la financiación del Secop, sobre la
cual dice que en ningún caso supondrá la creación de una nueva entidad. No se
requiere más burocracia, se requiere un sistema de información.

Todos conocemos que una de las venas rotas de la contratación (hay


varias venas rotas como la de los tribunales de arbitramento, por ejemplo) ha
sido el tema de los equilibrios económicos del contrato. Entonces, frente al
equilibrio económico del contrato, la ley 1150 trae dos modificaciones. Una está
contemplada en la parte de derogatorias, y es que deroga el derecho a percibir
la utilidad. No se deroga el equilibrio económico, pero se deroga el derecho a
percibir la utilidad.

La otra se refiere a uno de los temas que más se discute en materia de


equilibrio económico. Sabemos que el reconocimiento por equilibrio económico
se da por dos razones fundamentales: la primera, por lo que se llama la teoría
del hecho del príncipe, o sea, la administración le modifica las condiciones al

469
contratista y lo lleva a un punto de pérdida, entonces el Estado le garantiza a su
socio contratista que no se quiebre, que no pierda, por el hecho del príncipe,
pues la misma administración le modifica las condiciones. Ese no es el caso más
complejo. La segunda es por el caso más complejo, que es el de la teoría de la
imprevisión, que se da cuando se presentan circunstancias que no se podían
prever y que es uno de los puntos que genera mayor discusión. ¿Quién es el
experto en negocio hoy en día? ¿El contratista o la administración? ¿Quién
conoce el negocio y sus riesgos? Pues el contratista, el proponente. Como a la
administración la reducen cada día más y la adelgazan, hoy en día la
administración es un operador que casi no sabe de nada. Los expertos de los
negocios son los contratistas. Este artículo hace un llamado bien interesante,
pues impone que desde el momento en que se estén discutiendo los pliegos de
condiciones se hable del tema de los riesgos que va a tener en la ejecución del
contrato. Es una especie de seguro para la administración, lo cual va a impedir
que más adelante aparezca el contratista con cuentos de equilibrio económico.
Ahora se le puede decir que él tenía el deber de plantearlo desde la audiencia
de aclaración de los pliegos y no lo dijo. Se busca que se pongan de presente
los riesgos y, además de ponerlos de presente, se establezca de una vez a
cargo de quién están. Un ejemplo puede ser el riesgo del diferencial cambiario.
Ese es un riesgo económico obvio y seguramente hay muchas empresas que
por no prever el comportamiento de la moneda se han quebrado. El sentido de la
ley es protege al contratista y que no se quiebre por el riesgo del diferencial
cambiario, porque finalmente es un socio que apoya a la administración. Ahora
de una vez se ponen de presente los riesgos que tiene el contrato y asignemos
cuáles asume usted y cuáles la administración. Esa es la filosofía del equilibrio
económico en Colombia y en otras latitudes.

Otro aspecto es el de la nueva selección objetiva. Es nueva, porque el


artículo 29 queda derogado. ¿Qué tenemos en este nuevo artículo? El primer
inciso del artículo 5º es básicamente una repetición del artículo 29, pero de ahí
en adelante encontramos las verdaderas modificaciones. El numeral primero
adopta el criterio de “pasa o no pasa”, que lo tuvimos que aplicar mientras

470
estuvo vigente en el decreto reglamentario 2170, pero que luego fue suspendido.
Aquí el llamado pasa o no pasa, se vuelve ley. El pasa o no pasa es que la
capacidad organizativa, financiera, jurídica y económica del proponente no es
materia de calificación, sino un requisito habilitante para participar en la licitación
pública. Esos aspectos no se deben calificar, incluida la experiencia, salvo, como
lo veíamos hace un rato, en los contratos de consultoría. En consultoría la
experiencia es evaluable, pero en las demás modalidades de contratos no. Por
eso se llama “pasa o no pasa”.

Después sí se define cuál es la mejor propuesta, de conformidad con el


numeral segundo de este mismo artículo 5º, relativo a la oferta más favorable. Y
para resumir ese numeral diremos que la favorabilidad va a estar dada por las
condiciones técnicas y económicas de la propuesta. Esos son los criterios. Por
allá en otra parte agrega algo que me parece curioso e interesante con relación
a los contratos de obra pública y es que el plazo que proponga el contratista no
será factor de calificación.

A propósito de la selección objetiva, vuelve la ley, en el numeral tercero, y


nos menciona nuevamente el tema de la adquisición o suministro de bienes y
servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, que ya
veíamos. Aquí se establece la regla de que el único factor de evaluación será el
mejor precio ofrecido. De ahí lo que mencionábamos acerca de las compras por
catálogo y subastas inversas, que, les reitero, bien administradas, van a ser
herramientas positivas.

Por último, tenemos en el numeral 4º lo que hablábamos de los consultores


y que se podrán tener en cuenta criterios de experiencia.

El parágrafo primero de este artículo 5º nos mejora una regla que está en
uno de los literales del artículo 24 de la ley 80, relacionado con lo que se les
puede pedir y lo que no a un proponente en un proceso licitatorio. Esa regla es
confusa y la ha interpretado es la jurisprudencia. No deja claro si se puede
declarar desierta una licitación o rechazar una propuesta en un proceso
licitatorio, porque no se puede conseguir un certificado de existencia y

471
representación legal en la Cámara de Comercio. Eso es absurdo. Obviamente el
certificado de existencia y representación legal no va a mejorar la propuesta, eso
no le va a mejorar las condiciones al oferente. Entonces, aquí se deja claro que
sí se pueden pedir documentos adicionales, una vez se cierra la licitación,
siempre y cuando no mejoren las condiciones de la oferta. Esto en materia de
selección objetiva. Por su parte, el parágrafo segundo establece que las
certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación,
ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en
licitaciones o concursos.

Con respecto a la verificación de las condiciones de los oferentes tenemos


un artículo sobre el nuevo Registro Único de Proponentes. El artículo 22 de la
ley 80 se deroga y el artículo 6º lo va a reemplazar. Es el que decíamos que
entra a regir año y medio después y establece que las cámaras de comercio
harán la verificación de condiciones. Se puso ese pedacito de hacer la
verificación de condiciones, pero la verdad es que en la ley quedó una
verificación documental. Las cámaras de comercio reciben unos recursos
importantes por parte del Registro Único de Proponentes y lo que hacen es
manejarlo y ni siquiera hacen la verificación documental. Se limitan a transcribir
la información que llenan los proponentes en el formulario. Con esta nueva
norma tendrán que hacer una verificación documental de la información
presentada. Esto se puede ver en el texto el numeral 6.1. En ese numeral, en el
segundo inciso, al final, se les prohíbe a las entidades que en los procesos
licitatorios o de selección abreviada soliciten información que fue suministrada a
la Cámara de Comercio; es decir, el registro ante la Cámara de Comercio
adquiere un valor fundamental, adquiere el valor de una verdadera certificadora
de las capacidades que tiene una persona jurídica o una persona natural. En
principio no se puede pedir, pero luego dice en el siguiente inciso, que salvo que
las características especiales del objeto a contratar así lo demanden.

En este artículo, si ustedes miran el numeral 6.3, se establece un


procedimiento que hoy no existe para la impugnación de la calificación y la
clasificación. Si bien es cierto que hoy en día, en aplicación del artículo 22 de la

472
ley 80, ese procedimiento no existe, todos sabemos que sí existe un
procedimiento por remisión a la regla general de las actuaciones administrativas,
es decir, por remisión al Código Contencioso Administrativo. La nueva ley lo que
hace es reglamentar un procedimiento. Esto es algo positivo porque fija unas
reglas claras, pero genera una preocupación porque establece unos plazos
perentorios para las impugnaciones y eso es un riesgo. En el primer inciso se
considera que la impugnación se debe presentar dentro de los 30 días
siguientes a la publicación del acto de inscripción. Después de 30 días queda en
firme el acto y ya no se tiene el derecho de impugnar. Entonces a los
proponentes les va a tocar estar pendientes de la información que mete la
competencia a la Cámara de Comercio para impugnarla o si no queda en firme.
Se puede presentar recurso de reposición, eso lo dice el procedimiento, pero,
además, quien recurra debe prestar caución por los perjuicios que el impugnante
le pueda ocasionar a la calificación del que está impugnando. Prestar una
caución, de alguna manera, limita el derecho a la impugnación. Decimos que
queda en firme, porque lo que agrega la ley, en el tercer inciso de ese numeral,
es que después de vencidos los 30 días siguientes a la publicación de la
inscripción, lo que procede es la acción de nulidad, la acción contencioso
administrativa prevista en el artículo 84 del Código; es decir, nos judicializó este
procedimiento y eso genera alguna preocupación.

Dos párrafos adelante mejora un poco, porque dice que en un proceso


licitatorio, cuando las entidades tengan dudas sobre una información de un
proponente, pueden hacer la impugnación ante la Cámara de Comercio.
Imagínense una entidad en un proceso licitatorio, con los plazos, con la vigencia,
con todo, ¿qué va a hacer con el proceso licitatorio? Por criterios generales del
derecho tendrá que suspenderlo. Si ustedes revisan el plazo que da el inciso
quinto del numeral, la Cámara de Comercio debe resolver en 30 días sobre la
impugnación y, si no resuelve, se entiende confirmada la calificación. Qué
gabela maravillosa. Les dio una especie de silencio administrativo positivo.
Entonces, la entidad con la licitación ¿qué hará? Suspenderla en espera de que
la Cámara de Comercio les defina y, si no les define, se entiende que se

473
confirma la calificación. A las cámaras de comercio se les dan importantes
recursos por esta función y ¿por qué no se les exige más en la ley? Es que ellas
viven, más que de la función gremial que cumplen otros actores, del registro
mercantil y de este registro de proponentes.

En el inciso sexto queda una posible última salida, al decir que la Cámara
de Comercio, cuando establezca que hay graves inconsistencias, podrá cancelar
la inscripción. Parece que nos queda una posibilidad, que no es imperativa, es
como facultativa, pero ahí queda una rendija para que eventualmente con el acto
en firme, la Cámara de Comercio pueda anular la inscripción. Obviamente, si
esto lo va a hacer la Cámara de Comercio tiene que aplicar el principio del
debido proceso frente al empresario al cual le adelante la investigación y se
reitera que habrá inhabilidad por presentar información falsa en el registro. La
que hay hoy en día es de diez años (artículo 22 de la ley 80) y en la nueva
norma se reduce a cinco años, pero establece que donde vuelva a reincidir –eso
nunca se ha presentado la primera vez en Colombia, hasta donde sé– quedará
inhabilitado de manera permanente. Ojalá, de verdad, las cámaras de comercio
colaboren en la contratación, porque este asunto, con el tema del “pasa o no
pasa” y con la posibilidad de pedir requisitos, se va a volver muy importante.

Sobre este tema del registro, el parágrafo segundo mejora las reglas que
establece el artículo 22 para la inscripción en el registro de las personas
extranjeras, porque hoy el artículo 22 dice que serán válidos en Colombia los
registros homólogos de las personas extranjeras. Eso es una utopía. No hay
ningún registro homólogo y todos esos registros son completamente diferentes.
Aquí mejora un poco la redacción y dice que las personas extranjeras deben
inscribirse en el registro y lo que sucede es que hay algunos documentos que
hay que considerarlos según su propia legislación, pero se deben inscribir en el
registro.

Por último, en el parágrafo tercero se establece que el gobierno nacional


fijará las tarifas o tasas que se cobren por los trámites que adelanten las
cámaras de comercio, según sus costos.

474
En materia de garantías la nueva ley es más flexible que la ley 80 y yo
considero que esa flexibilidad es bienvenida, porque la nueva ley permite, en el
inciso segundo, que se acepten otros medios de aseguramiento distintos al de la
garantía única y eso es positivo, porque, la verdad, al Estado le cuesta
muchísimo la financiación del sistema de garantías y hay contratos que no
ameritan tener cierto tipo de garantías. En un contrato de compraventa, que es
de ejecución instantánea, usted me ingresa los bienes al almacén, yo los cuento
y, cuando los haya recibido a satisfacción, le pago, entonces, ¿para qué la
garantía de cumplimiento, que en un contrato de compraventa de cientos de
millones es muy costosa? Desde luego que sí es importante la garantía de la
calidad de los bienes, pero la de cumplimiento ¿para qué?

Vimos cómo en Colombia la construcción del túnel de La Línea estuvo a


punto de fracasar por la inflexibilidad de las reglas en materia de garantías. Este
ha sido un negocio buenísimo que se le ha dado al sector de los aseguradores,
porque la siniestralidad es bajísima y los ingresos altísimos y, además, todos
sabemos que algunas aseguradoras, no todas, ponen en letra chiquita que no
responderán en casos de dolo o culpa grave, por ejemplo, y cuando llega la
entidad a hacer la reclamación, esas exclusiones de responsabilidad no les
permiten responder. Aquí se flexibiliza un poco el tema, pero, nuevamente,
supeditado al famoso reglamento.

El artículo 11 nos remite al tema de liquidación de contratos. Este es otro


aspecto de mucha incertidumbre hoy en día en la contratación estatal, pues
todos sabemos que hay una regla que establece un plazo convencional, pero se
presenta la enorme duda de cuál es el plazo que tiene la administración para
hacer la liquidación de carácter unilateral. Ese es un plazo que se ha dado por
línea jurisprudencial, al respecto, hay criterios encontrados entre la Sección
Tercera del Consejo de Estado y la Sala de Consulta y Servicio Civil. En este
artículo 11 se dice que puede haber un plazo convencional en el contrato para la
liquidación y si no se establece ese plazo convencional, se entenderá que el
plazo es dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato (más
que a la expiración, que es el término que usa la ley, que aunque son

475
tecnicismos, se prestan a mala redacción de la ley) o la fecha en que quede en
firme el acto de administración que ordene la terminación (no es a la expedición
del acto administrativo, como dice la ley, porque en el acto administrativo los
plazos se cuentan cuando el acto queda en firme, no cuando se expide). Son
errores de la técnica jurídica que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
aclarado en normas similares que cometen este tipo de imprecisiones. Bueno,
en definitiva, son cuatro meses de plazo para liquidar, si no se establece en el
contrato otro plazo, pero si no se logra de mutuo acuerdo, entonces, la
administración lo hará de manera unilateral en los dos meses siguientes. Pero si
no lo puede hacer en ese plazo, viene el otro inciso, tiene los dos años
siguientes al vencimiento de términos a que se refieren los incisos anteriores, de
mutuo acuerdo o unilateralmente.

Se cierra así la discusión sobre si se tiene o no competencia para hacer la


liquidación unilateral. Esto es importante que lo hubiera reiterado la ley y que los
contratistas tengan derecho a hacer salvedades a la liquidación del contrato,
porque la entidad uno no puede constreñir al contratista para que firme lo que la
ella quiere. El contratista tiene derecho a hacer salvedades y esas salvedades,
el día de mañana, convertirlas en reclamaciones judiciales. La liquidación es la
cuenta final del contrato, pero no quiere decir que tenemos que estar de
acuerdo, no, entonces el contratista puede firmar con salvedades y reservarse el
derecho a demandar, pues claro. Y uno puede en la liquidación obligar a
renunciar a una pasibilidad de demanda más adelante, la liquidación no es un
contrato de transacción, ni es una conciliación administrativa. Esta salvedad es
importante para preservar esos derechos.

Con el artículo 12 cambiamos de tema y encontramos una novedad. Esta


ley fomenta la provisión local o territorial de obras, bienes, servicios y mano de
obra. Permite que haya un fomento a la contratación local. Me imagino que este
asunto va a ser demandado por violación al principio de igualdad. Vamos a ver
qué señala la Corte Constitucional y si se puede privilegiar en la Nación a la
contratación local. Por un lado, no solamente se privilegia la contratación local,
sino que, y citan la Constitución, se pueden privilegiar las pequeñas y medianas

476
empresas y los grupos marginados o discriminados, para contratación que esté
por debajo de 750 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esto sí tiene un
fundamental constitucional, porque en la Constitución se señala que la ley
establecerá programas de incentivo y estímulo a la pequeña y a la mediana
empresa nacional.

Esta disposición tiene otro propósito adicional, otra finalidad. Resulta que el
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos trae un capítulo de compras
gubernamentales. En los Estados Unidos existe una disposición similar a esta o
una disposición espejo, para proteger a la pequeña y mediana industria
norteamericana. Para nosotros la pequeña o mediana industria norteamericana
es equivalente a la gran industria nacional, por el tamaño de nuestras empresas.
Una de las cosas que nos dicen para defender el Tratado de Libre Comercio, en
materia de compras gubernamentales, es que los empresarios colombianos van
a tener todo el mercado norteamericano para hacer contratación estatal o
contratación con el gobierno norteamericano. Pero la legislación local
norteamericana coloca barreras, por la protección que hay a la pequeña y
mediana industria norteamericana; luego no es tan cierto que vayamos a tener
mercado. El asesor del gobierno que ha trabajado las modificaciones de la ley
80, también estuvo en el equipo negociador del TLC. Es Gonzalo Suárez y él
pensó poner en la nueva ley una disposición equivalente a la norteamericana,
para protegernos nosotros también, a manera de una salvaguarda.

En el artículo 21 encontramos un asunto que nos interesa en materia de


control, porque habla de la responsabilidad del delegante. Complementa la ley
80 con el siguiente texto: “En ningún caso los jefes y representantes legales de
las entidades estatales quedarán exonerados, por virtud de la delegación, de sus
deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual”.
Nosotros sabemos que esto no es nuevo, porque en la ley 489, cuando se
reglamenta la delegación, se establece que el delegante mantiene una función
de vigilancia y tutela frente al delegatario. Aquí ese deber se hace explícito para
la contratación. Tampoco es nuevo, porque la ley 678 de 2001, cuando
reglamenta el tema de la acción de repetición, establece que podrá existir

477
responsabilidad solidaria entre el delegante y el delegatario. Esto se presenta, a
pesar de que la Constitución, en el artículo 211, habla de que inicialmente no
existe responsabilidad cuando se delega una función, pero la misma
Constitución dice que se debe existir vigilancia. Esto es bien importante porque
todos sabemos que hay entidades en donde lo primero que hace el jefe de la
entidad es delegar la contratación, para no tener ninguna responsabilidad. A
veces, la delega y se desentiende de ella y, a veces, la delega, pero la sigue
dirigiendo tras bambalinas, dando las pautas de con quién se contrata, pero sin
asumir ninguna responsabilidad.

Luego viene este parágrafo del mismo artículo 21, que lo han criticado mis
colegas administrativistas en el Externado, sobre la desconcentración. Es una
confusión terrible del concepto de la desconcentración, porque habla de la
desconcentración como si fuera un fenómeno de distribución del trabajo y no un
fenómeno en donde los servicios de las entidades se llevan a los niveles
territoriales. Aquí faltó más conocimiento de derecho administrativo; en este y en
varios asuntos, como lo que veíamos hace un momento con los términos usados
frente a la expedición del acto administrativo, frente a firmeza del acto. En
materia de desconcentración también hay una confusión enorme.

Tenemos que el artículo 20 se refiere a los organismos internacionales y


quiero que lo analicemos en detalle. Sobre el primer inciso ya les había
comentado que los contratos o convenios financiados en su totalidad o en
sumas iguales o superiores al 50%, con fondos de los organismos de
cooperación, asistencia o ayudas internacionales, podrán someterse a los
reglamentos de tales entidades. En caso contrario, se someterán a los
procedimientos establecidos en la ley 80 de 1993. Los recursos de contrapartida
vinculados a estas operaciones podrán tener el mismo tratamiento jurídico. Esto
reitera lo que establece el decreto reglamentario 2166 de 2004, pero la gran
diferencia es que hoy la cooperación puede ser del 1%, del 5%, del 10% y se
aplican los reglamentos de esos organismos. Aquí hay un asunto de carácter
constitucional para algunos organismos, no para todos, porque en materia de
organismos de cooperación hay de todo, de garaje, de fachada que ni siquiera

478
tiene garaje, para sacar dinero; pero hay organismos internacionales muy serios
y con presencia en todo el mundo, como el PNUD, o con presencia en
Iberoamérica, como la OEI. Pues el PNUD y la OEI son organismos que
funcionan con respaldo en tratados internacionales que ha suscrito y ratificado
Colombia; es decir, a través de leyes y normas, en las cuales a esos organismos
se les confieren unos atributos, como la inviolabilidad, que es el tema ese de que
no dan información si no quieren o la dan si quieren hacer el favor. Eso proviene
de un tratado internacional y está ajustado a nuestra Constitución. No nos gusta,
de pronto, y nos puede parecer antipático, pero tiene fundamento en un tratado
internacional y se relaciona con el tema de los fueros, el tema de que las oficinas
de estos organismos son territorio extranjero y demás temas con fundamento en
el Derecho Internacional Público. Seguramente este sometimiento a la
legislación nacional, en su integridad, vaya a generar eventuales demandas, o
quizá la salida sea construir en el reglamento la teoría de que la ley está
hablando y se sometan solo a los procedimientos de la ley, pero no al contenido
de los contratos, por ejemplo.

En este aspecto vale recordar que el inciso 4º de artículo 13 de la ley 80


reglamenta esta materia y dice que podrán someterse a los reglamentos de tales
organismos, en mecanismos de selección, en la forma de pago, en los
contenidos de los contratos y en los procedimientos de formación. De pronto los
abogados de esos organismos ya están construyendo la tesis de que se
someterán solo a los procedimientos o ya estarán hablando con los que van a
redactar los decretos o la Secretaría Jurídica de la Presidencia, para que en el
decreto queden sometidos solo a procedimientos, pero no a otros asuntos
sustantivos, al contenido del contrato o al desconocimiento de esos fueros. Si
demandan este artículo se van a encontrar con un antecedente en la sentencia
C-294 de 2003, que declaró exequible, en forma condicionada, el inciso 4º del
artículo 13. Lo que dijo la Corte (con algunas complejidades en la redacción de
la Corte, porque hay sentencias que uno entiende rápido, pero a mí esta me toca
leerla tres o cuatro veces para entender qué fue lo que dijo) es esto mismo. Esa
pelea va a estar interesante.

479
Pero hasta aquí el artículo se puede calificar de maravilloso. La duda que
asalta es sobre qué pasó y el por qué del inciso 2º de este artículo 20. Si
ustedes miran el panorama de estos organismos, encuentran que hay
organismos internacionales o de cooperación de mejor familia que otros. Miren
lo que dice ese inciso: “Los contratos o convenios celebrados con personas
extranjeras de derecho público u organismos de derecho internacional cuyo
objeto sea el desarrollo de programas de promoción, prevención y atención en
salud; contratos y convenios necesarios para la operación de la OIT; contratos y
convenios que se ejecuten en desarrollo del sistema integrado de monitoreo de
cultivos ilícitos; contratos y convenios para la operación del programa mundial de
alimentos; contratos y convenios para el desarrollo de programas de apoyo
educativo a población desplazada y vulnerable adelantados por la Unesco y la
OIM; los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos
multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros, podrán someterse
a los reglamentos de tales entidades”. Obvio, cuando habla de los contratos o
convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito –
Banco Mundial, BID y CAF (Corporación Andina de Fomento)–, decíamos que
los que prestan la plata imponen las condiciones. Y cuando hablan de entes
gubernamentales extranjeros, se refieren, les doy un ejemplo, a la Universidad
Politécnica de Valencia, que es la universidad pública de la Comunidad
Autónoma de Valencia - España. Estos entes, digo yo, son de mejor familia y sí
podrán someterse a sus propios reglamentos. Interesante discriminación, ¿no?
¿Dónde quedó el principio de igualdad? O todos en la cama o todos en el suelo.
¿A quiénes querían sacar? Está claro que al PNUD (eso tiene nombre propio), a
la OEI y al Convenio Andrés Bello, entre otros. Los querían sacar con nombre
propio. No sé si eso le quede bien al legislador y deba ser el nivel de un
legislador. Es algo de doble moral que no entiendo.

El siguiente inciso nos dice que no puede haber contratos con estos
organismos para la gerencia de recursos. El primer parágrafo vuelve y reitera:
“Los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho
público podrán someterse a las reglas de tales organismos”, como si no hubiera

480
quedado claro arriba. En el parágrafo segundo dice que ellos tienen que reportar
toda la información a los organismos de control –esto sí me gusta–y al Secop –
esto también me gusta–, porque tiene que cuantificar en moneda nacional el
aporte. A mí me encanta el control a la cooperación internacional, me parece
necesario, indispensable, útil. Me parece necesario que a un organismo
internacional le quede claro que si va a contratar en Colombia con recursos
públicos, tiene que rendir cuentas y permitir el ejercicio del control. Pero para
eso no hay que sacar una ley; se hace a través de una directiva que diga que los
contratos con los organismos internacionales deben tener tal clausulado y si no
les gusta, que no contraten. Pero esto produce un efecto un poco perverso en la
cooperación, porque también hay cooperación que nos es útil; entonces, por un
lado desbandada y por el otro lado bienvenida. Estoy seguro de que los
redactores de la norma argumentarán que lo que pasa es que los de salud son
para vacunas y los de la OIT para no sé qué, y habrá una explicación para todo.
Pero en esa misma línea resulta que la OEI viene haciendo unos convenios con
el Ministerio del Medio Ambiente para los cuales aporta muchos recursos, miles
de recursos, aunque en otros ponga poquito. Ese subjetivismo de la ley me
parece muy complicado.

Para terminar el análisis, veamos lo que dijo la ley para algunas


concesiones (artículos 27 y 28). La ley entró a regular el tema de las
concesiones en materia de telecomunicaciones y dijo que son de 10 años
prorrogables, pero que no puede haber prórrogas automáticas ni gratuitas.

Hoy en día hay concesiones de más tiempo y, por lo tanto, hay que tener
en cuenta la retroactividad de la ley. La nueva ley le cambia el plazo al contrato
de las concesiones actuales (actualmente hay concesiones de 15 y 20 años) y el
contrato es una manifestación de los derechos adquiridos, que son derechos
fundamentales en un Estado Social de Derecho. Son tan importantes los
derechos adquiridos, la estabilidad jurídica y la seguridad jurídica, como los
derechos sociales; y la misma Constitución establece el mecanismo para
desconocer los derechos adquiridos y desconocer el derecho a la propiedad: se
tiene que expedir una ley en el Congreso, que tiene un trámite especial (artículo

481
58 de la Constitución). De lo contrario, no se pueden desconocer los derechos
adquiridos y eso hace que Colombia sea un país serio, pero aquí le dan un
efecto retroactivo a esta norma sobre concesiones.

El artículo 28 es una norma que la peleamos con el doctor Hernández


Gamarra contra el gobierno. Inclusive me tocó ver en reuniones en Palacio
enfrentamientos entre el Presidente y el Contralor Hernández por el tema de la
prórroga o adición de concesiones. El gobierno, antes de esta ley, prorrogó
contratos de concesión –las concesiones portuarias, por ejemplo– al mismo
concesionario. El negocio es que si usted coloca un capital y corre un riesgo,
explote el bien concesionado y me lo devuelve al final. Entonces la prórroga a
una concesión debe observar la regla general y ajustarse a abrir una licitación
pública. Para eso la ley 80 establece que las concesiones se deben hacer por el
mecanismo de licitación pública, porque lo que se hace con este mecanismo es
permitir la explotación económica de los bienes públicos, del patrimonio público,
de los puertos, por ejemplo. Pero aquí se ha tenido el criterio de prorrogar si más
esos contratos de concesión a algunos concesionarios de negocios de miles de
millones de pesos o hasta de dólares. Esto se peleó y se peleó, pero finalmente
quedó con el 60%. La norma dice que en los contratos de concesión de obra
pública podrá haber prórroga o adición hasta por el 60% del plazo estimado,
independientemente del monto de la inversión, siempre que se trate de obras
adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado o de la
recuperación de la inversión debidamente soportada en estudios técnicos y
económicos.

En los últimos meses de trámite de la ley ya no estábamos en la


Contraloría General y, en ese lapso, la norma cambió y la dejaron en el 60%. Sin
embargo, escucharon algunas de las razones y contemplaron unas condiciones
para hacer la prórroga, cuando se trate de obras adicionales directamente
relacionadas con el objeto. Por lo menos incluyeron eso, y también en
consideración a la recuperación de la inversión debidamente soportada con
estudios técnicos y económicos. ¿Cuál es la filosofía para haber incluido esta
última consideración? Que cuando se rompa el equilibrio económico del contrato

482
se pueda pagar con cargo a la misma concesión; o sea, cuando la concesión no
rinda los beneficios esperados, se pueda compensar con cargo a la misma
concesión. Entonces, en resumen, esas prórrogas se justifican hasta el 60%
cuando se presenten las dos causales enunciadas y, además, le impone un aval
técnico del Conpes.

1.7. CONCLUSIONES

Estas son unas conclusiones personales:


1. La reforma a la ley 80 de 1993 y a la contratación es más procedimental
que sustantiva y, no por ello, poco importante. Los procedimientos y las
buenas prácticas son también asuntos esenciales. No se puede soslayar
que se está creando una serie de pautas, especificidades y trámites que
pueden ser necesarios, pero que harán más compleja y riesgosa la
actividad contractual.

2. El decreto reglamentario que se vaya a promulgar, en la medida que sea


cuidadoso con la técnica jurídica e integral, será un aporte a la seguridad
jurídica. De lo contrario, se creará un amplio espacio de incertidumbre,
poco conveniente para la transparencia y la eficacia. Es recomendable
incluso que paralelo al decreto reglamentario, el Gobierno Nacional
produzca un manual de contratación, como se hace en otros países.

3. En la Contraloría General de la República, durante cuatro años me


correspondió ser testigo de los buenos propósitos que tenía esta iniciativa
legislativa. Frente al texto final aprobado, la ley 1150 de 2007 traza una
brecha profunda a la incertidumbre, cuando le da al reglamento amplio
margen y discrecionalidad. Así, es una valiosa oportunidad en la defensa
del patrimonio público y la probidad, que controlada no se convertirá en
amenaza. En esta materia, como en ninguna otra, se debe cuidar que el
principio de eficiencia no menoscabe principios esenciales como la
publicidad, la economía, la moralidad y la efectividad.

483
4. Como lo señalé en un escrito que me publicó la revista Semana, “De
aprobarse la reforma a la ley 80 de 1993, habrá un impacto importante en
las prácticas de la contratación, pero no suficiente. Paralelamente,
continuar en la formación ética de contratistas y funcionarios.; mientras
llega el momento de adquirir una mayor cultura de respeto por lo público,
como un bien colectivo de las futuras generaciones, con todos los billones
del erario que maneja la contratación, las de acciones de rendición de
cuentas, de veedurías y de sanciones ejemplarizantes a corruptos, no
pueden declinar”.

5. Somete expresamente a toda entidad estatal que tenga un régimen


contractual excepcional al estatuto general de contratación, a la aplicación
de los principios constitucionales de la función administrativa y de la
gestión fiscal, previstos en la artículos 209 y 267 de la Carta, a saber,
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad,
publicidad, eficiencia, equidad y valoración de los costos ambientales.
Igualmente, se dispone que a dichas entidades estatales de regímenes
excepcionales se les aplicarán las inhabilidades e incompatibilidades
previstas para la contratación estatal. Este se constituye en un avance muy
importante en aplicación del principio de selección objetiva y probidad en la
contratación.

6. En síntesis, la ley 1150 de 2007 nos sitúa en los tres campos de la


contratación estatal, que ya en mi libro había planteado, a saber:

- Contratación estatal en sentido estricto, es decir, aplicando la ley 80 de


1993 y demás normas que la complementan.

- Contratación estatal en sentido amplio, sometida a regímenes especiales,


para lo cual se emplea un criterio orgánico funcional.

- Contratación pública fiscal, en aplicación del artículo 267 de la Carta, para


lo cual se toma como criterio el manejo de dineros y bienes públicos.

484
PREGUNTAS Y RESPUESTAS

P/ ¿Se afecta el Sice con la creación del Secop?

R/ En principio no va a haber ningún efecto frente al Sice. Lo que sí puede


suceder es cuando se desarrolle el Secop, haya aspectos del Sice que se
racionalicen. Eso sí puede suceder.

Los contratos se deben seguir publicando en las páginas web, y ahora con
mayor razón, porque el tema de la publicidad es de carácter legal. Hoy en día,
es un aspecto más del decreto 2170, que es un decreto reglamentario.

P/ ¿Cómo quedan las entidades sin ánimo de lucro y las entidades con
participación pública mayoritaria con la nueva ley?

R/ Las entidades sin ánimo de lucro de hecho quedan incorporadas en la


ley, igual que hoy. Con respecto a las entidades sin ánimo de lucro o a las
entidades con participación pública mayoritaria, la regla de campo de aplicación
del artículo segundo de la ley 80 no cambió. Es lo mismo. El tema es si tienen
participación pública mayoritaria o no, que es el lineamiento que da la ley 80
para determinar si están o no sometidas a su régimen y ahí no se ha presentado
ningún cambio.

P/ ¿Cuál es la diferencia de los contratos de arrendamiento, con respecto a


los de concesión?

R/ La nueva ley no dice nada sobre los contratos de arrendamiento. Al


formular esta pregunta, ustedes hacen un análisis de contratos que en algún
momento se hicieron en el Distrito para sedes e instalaciones deportivas. Hay

485
una diferencia clara conceptual entre un contrato de arrendamiento y un contrato
de concesión, y aunque son contratos parientes, digámoslo así, son individuos
distintos. Obvio que no todo contrato de arrendamiento es un contrato de
concesión, porque una entidad puede dar en arrendamiento un inmueble,
mediante un mecanismo de contratación directa. Se puede dar en arrendamiento
un bien inmueble de una entidad pública, para que en él se ponga a funcionar un
local de negocio y produzca utilidad al arrendatario. ¿Qué hace la diferencia?
Que en el contrato de concesión el Estado permite que un particular realice
actividades que le son propias, que son inherentes al Estado. El contrato de
concesión que hace el gobierno nacional o el IDU, cuya actividad propia es la
construcción, para que otro construya por él, da paso entonces al provecho
económico del otro sobre el bien que construya. La concesión implica la
explotación relacionada con las actividades propias del Estado, propias de la
entidad, en particular. Si el Estado tiene unos bienes que están abandonados,
que nadie está explotando económicamente y los arrienda a un precio de
mercado (no canon regalado) y el arrendatario los pone a producir, los hace
productivos en sus actividades particulares, eso es legítimo. Los bienes estaban
abandonados y ese contrato no se vuelve un contrato de concesión. Todo
depende de la actividad que se vaya a realizar en ese bien, porque si es una
actividad propia de la entidad, adquiere el carácter de concesión.

P/ ¿No es contradictoria la norma al fijar la forma de liquidar de mutuo


acuerdo un contrato?

R/ En el artículo de la liquidación de los contratos pudimos apreciar que


hay dos modalidades: de mutuo acuerdo y unilateral. La de mutuo acuerdo se
puede predeterminar. El plazo de mutuo acuerdo lo puede decir la entidad desde
los pliegos de condiciones y establecer que ese contrato se deberá liquidar en
un plazo de tres meses, dos, cinco o seis meses, o un mes. Entonces, lo puede
hacer en los pliegos y luego incorporarlo en el contrato o después pueden hacer

486
un acuerdo especial para fijarse unas reglas de liquidación del contrato. Puede
recurrir a cualquiera de las modalidades y eso no es contradictorio.

P/ ¿Nos podría ampliar la explicación sobre los concursos con propuestas


anónimas?

R/ Este tema del concurso es un tema muy novedoso para todos. ¿Cómo
es eso de propuestas anónimas? Anónimas en el sentido de que tengan un
seudónimo para que cuando sean evaluadas no se sepa de quiénes son. Eso es
lo que busca la ley, que no se sepa por parte de los evaluadores de quién es la
propuesta. Luego sí se identifica la propuesta. Ese mecanismo, como les decía,
bien administrado y con toda la transparencia, puede resultar una buena idea,
pero si no le aplica transparencia, ese tema de las propuestas anónimas se
puede prestar para errores.

P/ ¿Cree usted que las empresas industriales y comerciales del Estado, si


quieren, quedan por fuera de la ley 80?

R/ Me sitúo nuevamente en el artículo 14 que le da un tratamiento a las


empresas industriales y a las sociedades de economía, ojo con esto, sometidas
a la ley 80. Lo que pasa es que esta norma les abre una puerta para que, a
pesar de estar sometidas a la ley 80, se puedan regir por las normas, leyes o
reglas propias de su sector, que normalmente son reglas de derecho privado. No
es que las haya excluido frontalmente de la ley 80, porque ellas están sometidas
por el artículo 2º de la ley 80, cuando se refiere a que están incluidas en esa ley
las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al 50%.
Entonces, el artículo 14 no las está excluyendo al modificar el segundo, no les
está diciendo que quedaron totalmente excluidas, pero la fórmula que propone el

487
14, en la práctica, las va a excluir, porque seguramente lo que van a hacer estas
empresas, estos sujetos, es sacar manuales de contratación, que es la forma
también de blindarse, en donde van a poner reglas de derecho privado, que es
lo que hacen hoy en día la empresas de servicios públicos domiciliarios. La gran
mayoría tiene manuales de contratación en el marco del derecho privado y se
blindan de esa forma. Ese es el alcance del artículo 14, que es un esguince a la
ley 80 no frontal, pero cuyo efecto jurídico va a ser ese.

P/ ¿Cuál es su opinión frente a la ley?

Esta última pregunta me sitúa en mis conclusiones frente a la ley. Yo le


daría un parte de pronóstico reservado. Es un paciente que se acaba de hacer
una cirugía, que está en cuidados intensivos, que tiene riesgo de una gangrena
gaseosa. Si los médicos lo tratan bien puede salir divinamente de la cirugía.
Como está inacabada, inconclusa, hasta este momento, por eso digo lo del
pronóstico reservado. Lo que digan los reglamentos va a ser fundamental.
Encontramos unas novedades interesantes y hay unos temas muy seductores,
digamos, como el tema de la contratación electrónica o el de los organismos de
cooperación. Hay unas cosas que uno las celebra. Pero habría que poner en la
balanza lo que ganó la contratación y lo que perdió, para ver si fue mayor la
ganancia o la pérdida. Mi balanza está empatada todavía y su inclinación
dependerá, para mí, del reglamento. Esa es mi percepción frente a la ley.

De todas formas reitero aquí mi reflexión sobre el tema publicada en la


revista Semana. Las reformas a la ley no son suficientes para cambiar las
prácticas y la cultura jurídica. El gran problema de nuestra sociedad es que en
ella tenemos un déficit muy grande de respeto por los bienes públicos como un
patrimonio colectivo. El que tiene a su cargo manejo de bienes públicos tiene
una tendencia, una voracidad, una inclinación cultural, sociológica, a apropiarse
de ellos. No todo el mundo, pero sí hay ese problema de cultura, de educación.
Los bienes públicos son un bien colectivo que le vamos a dejar a las futuras

488
generaciones. Pero muchos de nuestros gobernantes llegan con la cultura de
aprovechar el cuarto de hora y se ven, entonces, casos de corrupción
descarados, que se presentan con mayor frecuencia en determinadas regiones
de Colombia, donde llega el alcalde y saquea el presupuesto, lo pasa del
municipio a la cuenta personal de la esposa y, cuando le hacen la diligencia en
la indagatoria, dice que ahí estaban más seguros los recursos, porque de pronto
se los robaban. Caso La Jagua de Ibirico.

Pero hay diferentes niveles de corrupción. Hay municipios que manejan


regalías, por ejemplo, en donde hay todo un sistema perverso para escoger y
poner un alcalde de bajo perfil, a un títere que ya sabe cuál es su oficio: sacar
los recursos de la tesorería, vaciar el presupuesto y ya sabe que le van a dar
cárcel, que después le rebajan la pena y que va a durar máximo cinco años
privado de la libertad, y el premio lo espera en Panamá o en alguna otra parte.
Esa es la corrupción del saqueo total. Bogotá es una ciudad que no maneja esos
niveles, pero de ahí para abajo se ve de todo.

Entonces el tema de la lucha contra la corrupción es ante todo un tema de


cultura y de educación. Las personas no tienen valores éticos o religiosos que
eviten la corrupción y ven lo público como la oportunidad de beneficio propio.
Mientras no mejore nuestra cultura política y nuestro sentido ético frente a lo
público, vamos a seguir en la consigna de “hecha la ley, hecha la trampa”. Las
leyes van a ser paños de agua tibia, meros paliativos, y se va a continuar
buscando esguinces. Por eso el tema de la sanciones ejemplarizantes también
es importante, porque el asunto no es solo de educación y valores o el de
participación ciudadana, que es muy bonito y muy importante para tener
ciudadanos concientes, pero al ciudadano y a la sociedad también hay que darle
el manejo de la represión. La impunidad es tan grave como la corrupción, porque
si no hay represión, si no hay coerción, si no hay sanciones, si no hay resultados
de los organismos de control, si no hay resultados en la Fiscalía, la corrupción
encuentra espacios. Que por lo menos inspire miedo cometer actos ilícitos. Yo
siempre he dicho que para mí las contralorías, en el nuevo modelo de control
posterior, no están para dar consejitos ni para hacer prevención. Están es para

489
coger a los funcionarios dolosos y culposos y sancionarlos, reventarlos. Eso es
lo que espera la sociedad de las contralorías y si nosotros no lo hacemos en las
contralorías, en la Procuraduría o los jueces no sancionan, la corrupción sumada
con la impunidad no se curará nunca. La letra con sangre también entra. Esa es
como mi percepción general frente a la reforma de la ley 80.

2. EL CONTROL FISCAL EN LA CONTRATACIÓN

En esta segunda parte vamos a hablar de los temas que ustedes conocen
muy bien y que manejan en el día a día. Vamos a ver el control fiscal a la
contratación con la siguiente agenda: un marco general, el control fiscal de la ley
80, unos temas especiales y, luego, vamos hacer un trabajo frente a los riesgos
fiscales de la contratación.

Como soy el autor, permití que fotocopiaran una parte de mi libro en lo que
tiene que ver con el análisis de la gestión contractual. En la segunda parte del
libro me dedico a analizar la gestión fiscal en sus distintas dimensiones o
alcances. Analizo la ordenación del gasto, la facultad nominadora, la
contratación, las ventas, las privatizaciones de entidades, el manejo de bienes,
la gestión bancaria, la gestión ecológica, en fin, analizo trece campos de gestión
fiscal, que consideré eran los más importantes y a todos les hago el mismo
marco que ustedes aprecian ahí. Hago un planteamiento teórico a la
contratación y luego identifico los riesgos de la gestión fiscal.

Yo no tengo problema con la reproducción del libro. Para mí es más


importante que se conozca el debate. Ahí se compilan sentencias y conceptos
de las contralorías. A mí, la verdad, no me trasnocha el tema de la reproducción.
Además hacer un libro no es negocio. Uno con eso no se vuelve rico. Eso para
decirles que ojalá tengan en la Contraloría por lo menos un ejemplar para,
eventualmente, conocer lo que opina un doctrinante, porque no quiere decir que
sea la verdad revelada. Ojalá que tengan un ejemplar para conocer y si hay que
fotocopiarlo, fotocópienlo. Quedan autorizados, no tengo problema; pero que se

490
conozca el estado del arte, que es lo que hace uno con un libro de estos,
publicado hace menos de un año. Entonces vamos a hacer lo mismo, vamos a
plantearnos unos asuntos teóricos en la contratación y luego vamos a hacer un
trabajo en grupo, un taller.

2.1. CONTROL FISCAL Y SEGURIDAD JURÍDICA EN LA GESTIÓN


GUBERNAMENTAL

2.1.1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE CONTROL FISCAL A LOS


CONTRATISTAS

El marco de control constitucional y legal en materia fiscal está


determinado por un concepto que todos aquí conocemos muy bien, que es el de
gestor fiscal. Recordemos lo que decíamos esta mañana sobre el caso de
Telecom-Telmex y cómo la ley de contratación será aplicable, en algunos
artículos, a todo el que maneje o administre recursos públicos.

La pregunta es si todo contratista es o no gestor fiscal. La respuesta es un


poco similar a la respuesta que da uno frente a los empleados públicos: ¿todos,
todos los empleados públicos son gestores fiscales? No. Depende de la
actividad, si maneja o administra. No todo contratista maneja o administra, entre
otras razones, porque al contratista, eventualmente, le pueden pagar porque ya
cumplió con el objeto del contrato y no medió anticipo, como puede ser un
contrato de compraventa, que es de ejecución instantánea. Le pagan por lo que
entregó, sin anticipo, y la operación la hizo razonable en precios. Con esto
quiero significar que uno tiene que mirar cada contrato y cada situación y valorar
si es o no gestor fiscal. Sobre la gestión fiscal, como al año de estar en la
Contraloría General, pensé que había que hacer un estudio a fondo, se hizo y se
publicó en la revista Economía Colombiana de septiembre de 2003, Nº 298. Les
doy la referencia, porque de pronto, en algún momento, es útil para repasar la
gestión fiscal y compararla con la de la ley 42 o cómo era, incluso antes de esa
ley.

491
Antes de la ley 42, en vigencia de la Constitución del 86, no se hablaba
exactamente de gestor fiscal, pero sí lo hizo la Corte Suprema de Justicia.
Mucho de lo que hemos dicho de la Constitución del 91 hacia acá, ya lo había
dicho la Corte Suprema de Justicia en materia de gestión fiscal. Sin embargo,
existen algunos sectores que piensan que el contratista no es gestor fiscal, pero
les voy a decir porque sí es gestor fiscal.

El artículo 267 de la Constitución Política es la norma superior del marco


legal del control fiscal a los contratistas, pero saliéndonos del argumento del
artículo 267 y buscando otros argumentos de carácter legal y jurisprudencial,
nos encontramos con el artículo 2º de la ley 42 de 1993, que está vigente y dice
que son sujetos del control fiscal los particulares que manejen fondos o bienes
del Estado. Obviamente eso reproduce lo que señala la Constitución y es
nuestra primera premisa, sobre la base de la vigencia del artículo 2º de la ley 42,
en concordancia con el último inciso del artículo 8º de la misma ley 42, artículo
que corresponde a los principios de la gestión fiscal. El inciso aludido dice que la
vigilancia de la gestión fiscal de los particulares se adelantará sobre el manejo
de los recursos del Estado, para verificar que estos cumplan con los objetivos
previstos por la administración.

Otra norma legal que le da piso a esta hipótesis del control fiscal a
contratistas es el artículo 25 de la ley 42 que expresa que las contralorías
ejercerán control fiscal sobre los contratos celebrados con fundamento en el
artículo 355 de la Constitución.

Otra norma de la ley 42 es el artículo 83, que fue derogado por la ley 610, y
hablaba de los sujetos de la acción fiscal y mencionaba a los contratistas, pero
fue derogado. Recién llegué a la oficina jurídica de la Contraloría General me
pidieron concepto, donde el consultante decía que los contratistas ya no eran
gestores fiscales, no eran sujetos de la acción fiscal, porque el artículo 83 había
sido derogado. Eso fue, en parte, lo que me llevó a escribir el artículo para la
revista Economía Colombiana. Me puse a estudiar bien el tema y encontré que
hay una gran diferencia entre la ley 42 y la ley 610 para definir quién es gestor

492
fiscal. La gran diferencia radica en que la ley 610 lo define por las actividades y
la ley 42 definía el sujeto de la responsabilidad fiscal con una lista de sujetos, un
poco con criterio subjetivo, mientras la otra con criterio material de la actividad.
Esa diferencia es evidente. ¿Quién es gestor fiscal hoy en día con la ley 610,
artículo 3º? El que realiza operaciones de carácter económico, financiero,
jurídico, tecnológico, tendientes al manejo, administración, custodia,
conservación, cuidado y otra cantidad de verbos. Ahí se define la
responsabilidad fiscal o el ámbito en la responsabilidad fiscal, más por la
actividad, que por la denominación del sujeto. Aquí está la gran diferencia. La
definición del artículo 3º fue estudiada por la Corte Constitucional, porque hay un
pedacito que dice “que realice gestión directa o indirecta” y se produjo la
sentencia C-840 de 2001, con ponencia de Jaime Araújo, en la cual ponen el
ejemplo del semáforo (que el ciudadano que tumba un semáforo no es gestor
fiscal), pero le da alcance a lo que puede ser una gestión fiscal indirecta, cuando
aquella persona que incide en la gestión fiscal, como el asesor, el asesor del
ordenador del gasto, aunque no toma la decisión, incide de manera directa, más
cuando el ordenador del gasto, por ejemplo, no es abogado sino es
administrador de empresas o economista o contador. El asesor jurídico incide,
entonces, y por eso hay gestión fiscal indirecta. Lo dijo la ley y lo ratificó la Corte
en esa sentencia.

De ahí construimos un primer argumento para decir que no. Que por el
hecho de que hayan derogado el artículo 83 de la ley 42 los contratistas no
salieron de la órbita de la responsabilidad fiscal. Pero tuvimos otro argumento,
quizá mejor, no porque el primero sea malo, sino porque este es muy
contundente. El artículo 61 de la ley 610 de 2000 habla de la caducidad del
contrato estatal y oigan lo que dice, a ver si queda alguna duda: “Cuando en un
proceso de responsabilidad fiscal un contratista sea declarado responsable, las
contralorías solicitarán a la autoridad administrativa correspondiente que declare
la caducidad del contrato...” Ahí lo dijo el legislador muy claro reconociendo que
el contratista se puede declarar responsable fiscal. Este artículo fue demandado,
porque aquí viven demandando todas estas normas represivas que tienen

493
enemigos, y la sentencia C-648 de 2002 declaró constitucional esa situación.
Este es un argumento que remata y cierra por completo la discusión.

2.1.2. MARCO JURÍDICO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL

Retomemos lo que decíamos al comienzo sobre la necesidad de mirar


cada contrato y cada situación. Nosotros hicimos un estudio muy juicioso sobre
esto, en la Contraloría General, con Mariela Barragán, una abogada que ya se
pensionó, y les doy la referencia del concepto: concepto 25027 del 10 de mayo
de 2005, para analizar esa responsabilidad fiscal. Allí nos concentramos en
mirar que al contratista se le tienen que dar todas las garantías que se le dan a
cualquier gestor fiscal. Tiene que existir certeza y, si existen dudas, pues en la
indagación preliminar se tiene que aclarar quiénes son los posibles o los
presuntos responsables. Tiene que haber certeza para que haya responsabilidad
fiscal e identificación plena del contratista. Y ya sabemos muy bien, por la
famosa sentencia SU-620, que al contratista hay que darle todas las garantías
del debido proceso. Es decir, el contratista no es per se un responsable fiscal.
Hay que analizar su conducta y analizarle la dimensión del contratista, pero
obvio que uno puede imponer responsabilidad fiscal por infracción de los
principios de la gestión fiscal, por la economía (sobrecostos), por la falta de
eficacia o la falta de efectividad, como el caso que yo siempre pongo de ejemplo
correspondiente a ese puente de la localidad de Bosa en el barrio San
Bernardino. ¿Quién lo ha visto? Es un puente donde no hay carretera. Es
verdad, es un puente vehicular de dos carriles y altísimo. Está el puente y no hay
vía. ¿Qué les parece? Increíble, ¿no? Yo no exagero, no miento. Es la violación
del principio de eficacia o de efectividad. Pero también está la falta de
oportunidad que uno puede ver en las localidades. Hacen un contrato de
estudios y diseños para una obra, pero entregan los estudios y diseños después
de construida la obra. Es decir, casos hay, pero hay que mirar cada situación en
particular y eso es lo que vamos hacer ahora más tarde.

494
Entonces, en la ley 80 la responsabilidad fiscal es muy clara también,
porque hay un artículo explicito que vamos analizar, que es el artículo 65 que
habla de la intervención de las autoridades que ejercen control fiscal y nos fija
reglas muy precisas y muy definidas sobre ese control fiscal en la contratación.
Dice que la intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez
agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos.
Igualmente se ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los
pagos originados en los mismos, para verificar que estos se ajustaron a las
disposiciones legales. Una vez liquidados o terminados los contratos, según el
caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados,
fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales.

2.1.3. OTROS TEMAS

2.1.3.1. Función de advertencia en la contratación

Este mismo artículo 65 de la ley 80 también nos dice que el control previo
administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno y
que las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión
contractual a los servidores públicos de cualquier orden. Pues este artículo nos
genera varias dudas. Ubiquémoslas de manera específica y hablemos de la
función de advertencia a la contratación. Espero que no se pongan bravos
conmigo, pero a mí no me gusta la función de advertencia. Es necesaria, pero
para mí, en casos y situaciones extremas, porque me da la impresión de que la
función de advertencia es un instrumento que nos puede llevar a la
coadministración, que prohibió la Constitución cuando dijo que el control era
posterior. Y ¿cuál es la diferencia entre usar la función de advertencia
generalizada (o sea haciendo advertencia para todo) y el control previo?
¿Planes de mejoramiento para la función de advertencia? Eso, me parece a mí,
tiene una finalidad, unos propósitos, que son planes de mejoramiento para la

495
función de advertencia. A mí eso me parece que está desdibujando por completo
el espíritu del control fiscal. La función de advertencia, la del decreto-ley 267, es
una competencia que el decreto-ley le dio al Contralor General de la República y
que han replicado en las contralorías territoriales, mediante acuerdos u
ordenanzas de sus territorios. Pero lo acuerdos y ordenanzas no pueden crear
atribuciones legales. Las atribuciones que tienen los contralores territoriales,
según el artículo 272 de la Carta, son idénticas a las atribuciones del Contralor
General citadas en el artículo 268 de la Constitución, pero ahí no van a
encontrar la función de advertencia en ningún lado, la función de advertencia no
está en la Constitución, se la inventó el decreto-ley 267, y menos mal no la han
demandado, digo yo, porque creo que el día que la demanden la Corte la va a
despachar o, si no, la va a dejar herida de muerte, porque qué es eso de función
de advertencia, en un escenario donde la Constitución ordena es el control
posterior, cuando se adviertan riesgos.

Es una opinión muy personal, pero, con la práctica de las contralorías, se


ha degradado la función de advertencia, se ha convertido en un hábito, cuando
el control fiscal es un ejercicio eminentemente técnico de auditoría. Eso es lo
que le da tanta credibilidad, porque esos informes de la Contraloría, después de
una auditoría, son informes muy bien concebidos, muy bien escritos, que no
tienen nada que ver con la cartica esa de la función de advertencia.

¿Cabría la función de advertencia en la contratación estatal? Pues sí


cabría, porque la norma que creó la función le dio un espacio y no dijo que no
cabía en la contratación estatal. Ya les comenté cómo en el episodio Telecom-
Telmex lo que se utilizó fue una función de advertencia. En la Contraloría
General de la República lo que hicimos fue recoger la competencia en las
funciones de advertencia y dijimos, por ejemplo, que solo el Contralor General,
los contralores delegados y los contralores territoriales podían hacer uso de esa
función. Con todo el respeto, no se la podemos dar a todo grupo auditor, porque
es algo excepcional, pero, en fin, esto es también una cuestión de estilos en el
ejercicio del control. Entonces, en mi opinión, esta figura sí cabría en la
contratación, pero hay que hacerla dentro de unos límites muy precisos.

496
2.1.3.2. Límites al control fiscal en la contratación

Las normas de selección del contratista, concretamente en el artículo 25 de


la ley 80, referido al principio de economía, expulsaron del proceso licitatorio a
las contralorías y a las corporaciones de elección popular. Les dijo que no
pueden participar en los procesos de contratación, cuando señala que la única
actuación en el proceso licitatorio podrá ser la de solicitar la adjudicación en
audiencia pública. Lo mismo está diciendo el artículo 65, ibídem. Las sacó del
proceso y, lo contrario, es infringir la ley. Puede ser que nos guste o no y,
mirándolo desde una visión social o sociológica, ¿porque la Constitución hizo
eso? Porque era perversa la coadministración de las contralorías y una de las
formas de hacer eficiente la contratación, yo no sé si transparente, era sacar a
las corporaciones de elección popular y a las contralorías, porque antes de la
Constitución del 91 y de la ley 80, eran las que determinaban a quién se le
adjudicaba la licitación y si no les hacían caso, les glosaban el contrato y, en esa
época, la responsabilidad fiscal era sumaria. Esta realidad jurídica es uno de los
límites al control fiscal (artículo 65 y artículo 25).

2.1.3.3. Facultades especiales para el control fiscal en la contratación

Sin embargo, sí hay unas facultades para las contralorías en la


contratación, ¿cuáles pueden ser? Como convidados de piedra, tampoco. Yo
digo que el drama del control fiscal es como el drama de un enjaulado. A uno lo
meten en una jaula, la del control posterior, y ahí metido ve pasar cómo van a
desfalcar, cómo van a desviar los recursos y como van a desviar la ley y uno
sigue ahí metido en la jaula. Cuando le abren la jaula ya los pillos están
lejísimos, ya para qué, ya uno no los va alcanzar, ya el daño, el delito, está
consumado. ¿No es cierto? Entonces expedimos las partidas de defunción,
registramos la corrupción con el control posterior, somos notarios de la
corrupción, la registramos. Esa es la otra cara de la moneda; pero en el marco

497
legal hay unas facultades y hay que moverse en el marco legal y en el marco
técnico. Además, hay que seguir fortaleciendo el control fiscal. Una de esas
facultades está muy clara, por ejemplo en el caso de la urgencia manifiesta. Ahí
sí la ley 80 dice que la contraloría tiene que dar un concepto, tiene que dar una
opinión y, si no considera fundadas las razones de la urgencia manifiesta, pues
traslada a la Procuraduría y, en ese caso, la contraloría, general o territorial, es
un quejoso cualificado y es muy difícil evadir una sanción disciplinaria, porque la
contraloría está haciendo una motivación indicando que las razones de
declaratoria de la urgencia manifiesta no estaban fundadas, y eso es falta
gravísima según la ley 734 y da para destitución.

Hay otros mecanismos en materia de control fiscal a la contratación. El


mismo artículo 65, que acabamos de ver, nos está dando las pautas al decirnos
que es legal cada pago, hasta el último, y hacer un pronunciamiento técnico de
la ejecución del contrato, no una función de advertencia. Eso se llama control
fiscal en tiempo real, vigilar cada pago de ahí para atrás y eso se puede hacer.

A mí no me cabe duda, y tengo todo el planteamiento teórico, que a los


contratistas, o si se quiere a ciertos contratistas, se les puede exigir la rendición
de cuenta. Sé que hay una contraloría territorial que lo va hacer próximamente,
porque acabamos de decir que son gestores fiscales. Y se puede hacer, al
menos con los contratistas de contratos de tracto sucesivo (no los de
compraventa o de ejecución instantánea, porque ¿para qué?) como los de
arrendamiento, suministro de papelería o outsoursing, el contrato de concesión,
o los contratos que hace Transmilenio. A esos contratistas, si se quisiera, estoy
seguro que se tiene la facultad constitucional y legal para pedirles que rindan
cuentas, sin meternos con la función esa de la advertencia. Si es técnica y
periódicamente solicitada, claro que se puede hacer, claro que hay mecanismos,
pero fortaleciendo la parte técnica de las contralorías, sin caer en el riesgo de
estas funciones de advertencias que pueden tener una especie de matiz político.
Lo digo por la Contraloría General. No tengo ningún ánimo de echar indirectas.
Ese es el riesgo de la función advertencia, en cambio las auditorías y la
rendición de cuentas son ejercicios muy técnicos y muy estructurados.

498
2.1.3.4. Riesgos de la gestión en la contratación pública

Por último voy a reseñar rápidamente los principales riesgos de la gestión en la


contratación pública:

1. Situaciones diversas de contratación que pueden comprender


responsabilidad fiscal.

2. El primer nivel de responsabilidad fiscal en la contratación: ordenador,


interventor, pagador, contratista.

3. El segundo nivel de la responsabilidad: comités, funcionarios, asesores y


terceros.

4. El olvido del principio de conmutatividad del contrato.

5. La responsabilidad cualificada del artículo 26 de la ley 80 de 1993.

6. El daño por pagos indebidos: mayores cantidades, equilibrio económico,


silencio administrativo positivo.

7. Consecuencias patrimoniales de la contratación por la omisión de mitigar


riesgos que le son inherentes.

8. Responsabilidad por sobrecostos, utilidad no razonable, y los precios de


referencia del Sice.

9. La obligación de liquidar o finiquitar el contrato y el deber de conservarlo


con sus soportes.

10. Violación al deber de planeación.

11. Irregularidades de la contratación que no generan consecuencias de la


responsabilidad fiscal.

12. Buenas prácticas en la contratación y la definición de indicadores para


evaluar la gestión fiscal.

13. Reseña de otros riesgos en la órbita penal y disciplinaria.

499
2.2. TALLERES

Ahora vamos hacer una dinámica de grupo. Tenemos trece temas para que
no se vayan a dormir. Vamos a armar trece grupos y les voy asignar un número
para que por favor se vayan poniendo de pie y se vayan acercando (va
enumerando del uno al trece para conformar los grupos).

Grupo uno: La tarea del primer grupo es hacer una lista de diez situaciones
de la contratación que pueden generar responsabilidades, simplemente la lista.

Grupo dos: Deben traer dos casos. Uno, donde haya responsabilidad fiscal
de las cuatro personas del grupo, un evento en donde respondan todos y un
caso en el cual salga a responder solo el contratista, si eso es posible.

Grupo tres: Ustedes van a plantear un caso donde respondan los comités,
los funcionarios y los asesores, o sea un caso donde respondan todos, y otro
caso, en donde respondan solo los asesores del proceso contractual, si eso es
posible.

Grupo cuatro: Ustedes van a trabajar el principio de conmutatividad del


contrato, van a dar un ejemplo de olvido del principio de conmutatividad del
contrato.

Grupo cinco: El artículo 26 de la ley 80 determina las reglas de


responsabilidad. Vamos a ver si en las reglas especiales de responsabilidad de
la contratación hay algún evento que tipifique responsabilidad fiscal, que yo
llamo la responsabilidad cualificada del artículo 26.

Grupo seis: Nos va a contar un caso de responsabilidad fiscal o daño


donde se presenten todas estas situaciones: pagos, mayores cantidades,
equilibrio económico, silencio administrativo positivo.

Grupo siete: Van a trabajar con la teoría del riesgo y deben plantear un
caso en donde se omita evitar o mitigar los riegos que le son inherentes a la
actividad contractual.

500
Grupo ocho: Nos presentarán un caso de responsabilidad fiscal por
sobrecostos, donde no haya utilidad razonable, que no haya tenido en cuenta el
precio de referencia del Sice.

Grupo nueve: Ustedes van a plantear un caso en donde no se cumpla la


obligación de liquidar o finiquitar el contrato con los deberes de conservarlo, de
tener sus soportes y que genere responsabilidad fiscal.

Grupo diez: Van a trabajar un caso de responsabilidad fiscal generado en


la omisión de los deberes de planeación.

Grupo once: Nos van a presentar unas irregularidades gravísimas, pero


que no generan responsabilidad fiscal. Ustedes nos van a dar el mensaje de que
no toda irregularidad genera responsabilidad fiscal.

Grupo doce: Va a hacer un análisis de las buenas prácticas en la


contratación. Vamos a hablar de eso y de la definición de indicadores, que es
tan importante.

Grupo trece: nos va hablar de otras situaciones de responsabilidad en la


órbita penal y en la órbita disciplinaria.

Le agradezco a todo el auditorio que se comprometan con este ejercicio,


que es además una actividad de integración. Estos procesos de aprendizaje
colectivo son muchas veces más importantes que aquellos donde el profesor
tiene todas las respuestas. Tendrán quince minutos para trabajar.

En el material que les entregamos están estas trece situaciones que


ustedes van a analizar, entonces la base conceptual la pueden tomar de lo ahí
planteado. Las trece situaciones están explicadas una por una, así que si algún
grupo ve un grado de dificultad, grupo doce por ejemplo, pueden consultar las
copias del libro y leerlas colectivamente.

Queremos que el representante de cada grupo se acerque para exponer


los ejemplos que su grupo seleccionó.

A las personas que van a pasar, les pido el favor que nos digan su nombre
y la dependencia en la cual trabajan. Si coincidencialmente la dinámica los lleva

501
a plantear un caso que estén conociendo en una investigación, por favor no
demos nombres, porque no se trata de debatir públicamente las auditorías ni las
investigaciones que adelanta la Contraloría de Bogotá. Eso no sería para nada
conveniente. Si ustedes han planteado un caso real, por favor omitan nombres
de personas y entidades.

Grupo uno: María Cristina Gaitán de Páramo, soy abogada, trabajo en la


Dirección sector gobierno. Nos correspondió presentar diez ejemplos de
situaciones diversas de contratación que pueden comprender responsabilidad
fiscal. El primer ejemplo que consideró el grupo, unánimemente, se presenta
cada año fiscal cuando el objeto contratado no cumplió el fin propuesto. Ahí hay
daño eminentemente patrimonial; si yo compro algo para cumplir una necesidad,
dar satisfacción a una necesidad de la entidad y el bien no cumple el fin
propuesto. El segundo caso es el pago de obra no ejecutada. El tercero es el
pago de obra mal ejecutada. El cuarto, son mayores valores pagados porque
ante una necesidad, se adquieren más bienes de los requeridos (si yo necesito
100 pupitres y adquiero 150). El quinto es incurrir en un gasto innecesario y
puede ser comparable también con el ejemplo anterior. Hay una discusión al
interior de la Contraloría entre quienes creen que no se presenta daño
patrimonial porque se adquirió legalmente y quienes defendemos que sí, porque
ese gasto era innecesario. No solamente se debe observar que se cumplan los
requisitos, sino para qué se invirtió ese dinero público. El sexto es la destinación
diferente que se haga del anticipo. Sabemos que el anticipo debe ser invertido
necesariamente en la ejecución del contrato y es diferente al pago anticipado
que se puede usar para otra cosa. El séptimo es una deficiente elaboración de
los términos referencia o de los pliegos de condiciones del objeto, que lleva a
incurrir en mayores costos de una obra, por ejemplo, que no estaban
presupuestados y que son necesarios para cumplir con el fin propuesto. El
octavo es la mala calidad de esa obra ejecutada. El noveno es la falta de
estudios y diseños previos que conllevan, precisamente, a incurrir en mayores
costos de los estimados en la etapa de planeación. Para el décimo estamos
divididos. Se trata de si, por ejemplo, se contrata una capacitación y la gente no

502
acude. Si bien es cierto no es responsabilidad del contratista o de la entidad,
porque utilizó todos los medios de publicidad para la convocatoria, se presenta
daño porque no se cumple con el objetivo. Y, otro caso, es el fraccionamiento de
los contratos, porque no es lo mismo comprar 100 a comprar 200, porque una
licitación pública da mejores condiciones de precios del mercado.

Iván Darío Gómez Lee: Me parece muy completo ese menú de temas y de
posibilidades de responsabilidad fiscal que ha planteado este grupo. Voy a hacer
unos breves comentarios. No siempre que una partida presupuestal se destina
indebidamente hay responsabilidad fiscal, no siempre que se hace algo distinto a
lo que se contrató hay responsabilidad, porque si lo que se hizo es útil para la
administración, pues no hay daño. El daño implica un gasto perdido en algo que
no se requería. Si nosotros con una partida para construir un centro de
formación, construimos un acueducto o un alcantarillado hay desviación total,
hasta cárcel por peculado, por destinación oficial diferente; pero si el acueducto
o alcantarillado se hace a buenos precios, con calidad y funciona, no podríamos
sostener que hay daño. Ahí se desaparece uno de los elementos de la
responsabilidad fiscal, pero en esa medida resulta interesante lo que ustedes
planteaban con relación a los gastos innecesarios o los gastos superfluos o los
gastos ostentosos porque ese tipo de gastos nos pone contra el principio de la
eficacia, de la efectividad. ¿Para qué cosas lujosas y ostentosas, cuando la
administración tiene que cumplir unas pautas de austeridad y cumplir unas
finalidades? Entonces, no necesariamente la desviación implica daño y hay que
mirar cada caso.

Grupo dos: Jaime Henríquez, laboro en la oficina asesora jurídica de la


Contraloría. Para hablar de responsabilidad de todas las personas del grupo hay
que decir que en un contrato hay responsabilidad cuando está demostrado el
daño y cuando hay relación entre el daño y el dolo o la culpa grave. Tiene que
haber ese nexo de causalidad, pero hay que observar las funciones que cada
persona tiene, porque es muy difícil que se pongan de acuerdo los cinco para
causar el daño en un determinado contrato. Por ejemplo, es responsable el
ordenador del gasto en el caso de un contrato de obra pública derivado de un

503
proceso licitatorio sin los estudios correspondientes. Llevan a cabo esa obra en
casos como el que estaba comentando el expositor y hacen un puente donde no
hay río. Eso implica un daño. El interventor de la obra también es responsable,
cuando no vigila suficientemente la ejecución de ese contrato y le recibe obras
parciales al contratista y autoriza los pagos de esa obra que da como bien
recibida. El pagador, cuando paga sin tener toda la documentación pertinente
para hacer el pago de la obra. Y el contratista podría ser también responsable en
una obra pública, cuando a sabiendas de que esa obra no va a dar el resultado
que se perseguía, porque no se hicieron los estudios, la lleva a cabo y la entrega
de forma imperfecta.

Iván Darío Gómez Lee: Sí coincido con ese criterio, con e planteamiento de
que realmente sería difícil pensar en un evento en el cual concurriera la
responsabilidad de estos actores principales de la contratación. Sería difícil
pensarlo, salvo que se tratara de un concierto para delinquir y que estén todos,
mancomunadamente, en torno a una actuación dolosa para defraudar al Estado.
Si no es en esas condiciones, realmente es difícil pensarlo y una de las
posibilidades que planteábamos era que eventualmente puede existir la
responsabilidad única y exclusiva del contratista, en la medida en que el
contratista engañe, asalte en su buena fe, incluido al interventor, aunque es
difícil pensarlo, pero de pronto el engaño es de tal magnitud, que ni el interventor
se pudo dar cuenta. Es bien complicado decir que hay un contratista
responsable sin interventor. En la Contraloría General me llegó un caso para
fallar, que venía en esa línea, y decidimos declarar la nulidad y retrotraer, porque
era evidente la actitud del contratista, pero no la del interventor y, entonces, esto
se puede devolver. Además es difícil defenderlo en el Contencioso, cuando ese
contratista demande la decisión de responsabilidad fiscal. Es el riesgo de la
acción de repetición que tiene uno cuando es funcionario de la Contraloría. Era
posible que el contratista le dijera a la jurisdicción que cómo era posible que le
hubieran declarado la responsabilidad a él solo y decidimos devolvernos.

Vayamos con el grupo tres, para empatar con otros niveles más indirectos
de responsabilidad en la contratación.

504
Grupo tres: María Helena Torres, trabajo en la oficina asesora jurídica.
Nosotros tomamos como ejemplo un contrato de suministro donde el contratista
se compromete a entregar 200 caretas para nebulización mensualmente durante
un año. Para que haya ese segundo nivel de responsabilidad, supusimos que
dicha adjudicación se hizo por licitación pública y hubo un comité de
adjudicación que fue el que adelantó ese proceso para escoger al contratista. El
contratista no hace las entregas como había quedado pactado y en su primera
entrega solo suministra 100 caretas, que no reúnen las especificaciones técnicas
que habían quedado dentro del contrato. El almacenista las recibe así, porque el
contratista se comprometió a entregarlas al día siguiente, peor nunca las entrega
y, así, se da el incumplimiento. Además, el interventor tampoco verifica y no
estuvo pendiente de la vigilancia que le corresponde. Es ahí donde este
incumplimiento genera responsabilidades en ese segundo nivel. Ya habían
tocado lo del pagador, que corresponde al primer nivel y hemos supuesto que el
pagador, al recibir la factura, pagó sin darse cuenta del incumplimiento del
contratista y del interventor.

Iván Darío Gómez Lee: Para este nivel cuento la anécdota de la


responsabilidad fiscal de Dragacol. En este caso la decisión de primera instancia
que produce la Contraloría incluía a todos lo miembros del comité de
conciliación, que tomaron la decisión de conciliar, e incluía al Procurador
delegado que avaló la conciliación. Teníamos muy presente el concepto de
gestión fiscal indirecta contemplado en la ley y la jurisprudencia y que ya
mencionábamos. Llegamos hasta cada miembro de comité de conciliación, pero
se nos atravesó la sentencia de la Corte que declaró inexequible la
responsabilidad fiscal por culpa leve y resultó que el auto de imputación de la
responsabilidad fiscal venía a título de culpa leve para algunos de estos
miembros del comité de conciliación y el Procurador delegado. La única que
venía como culpa grave era la responsabilidad del jurídico y eso nos lo pusieron
de precedente en la apelación y tocaba cumplir sentencia de la Corte. Vuelvo y
hablo sobre los riesgos que se manejan en estos procesos, donde expone uno el
pellejo y, entonces, tuvimos que declarar la responsabilidad solo a quien traía la

505
culpa grave, además porque ya el proceso estaba a puertas de una prescripción
y ya no se podía retrotraer. Pero lo que quiero rescatar es que hasta allá
llevamos el concepto de gestión fiscal indirecta. Incluso ahí hay otra anécdota,
porque el abogado de uno de los miembros le echó toda la culpa al jurídico
como gestor fiscal. Luego ese mismo abogado, que culpaba al jurídico, cuando
se presenta la demanda en el Contencioso, resultó ser el abogado del jurídico.
Claro, en la contestación de la demanda le fue muy mal, porque nosotros
pusimos de presente los mismos párrafos del mismo recurso que él había
presentado como abogado del miembro de la comisión de conciliación, acerca
de todas las culpas del jurídico como gestor fiscal y determinante de la decisión
de la conciliación con Dragacol.

Pasamos al cuarto caso relacionado con el principio de conmutatividad del


contrato. A este grupo le tocó el principio de conmutatividad y no hay abogado
en el grupo, pero se han defendido. Vamos a ver cómo les va.

Grupo cuatro: Ya aclaró el expositor que en este equipo no hay ningún


abogado, pero tomamos el siguiente ejemplo. La conmutatividad es que el pago
sea equivalente a lo recibido y debe existir el equilibrio contractual. Se hizo un
contrato de compraventa para 100 computadores, los cuales tenían unas
características específicas de 550 megas de memoria RAM y 80 gigas en disco
duro. Resulta que el contratista entregó los computadores, pero no con las
características especificadas dentro del contrato, sino con inferior memoria e
inferior disco duro. Aquí se rompió el principio de que el pago es igual al bien
recibido y, por lo tanto, hubo un presunto detrimento.

Iván Darío Gómez Lee: Muy bien nosotros insistimos en el principio de


conmutatividad, porque el principio de conmutatividad está expresamente
mencionado en el artículo 28 de la ley 80 y su importancia radica en la
equivalencia de las prestaciones. El principio de conmutatividad dice que debe
haber equivalencia de las prestaciones y es la regla de todos los contratos
estatales. Los contratos estatales no son para otorgar subsidios o auxilios o
ayudas. Para eso hay otros programas del Estado, pero los contratos estatales

506
no tienen esa finalidad y están sometidos al principio de la equivalencia de las
prestaciones.

Bueno luego viene el grupo cinco. En el artículo 26 hay unas reglas


especiales de responsabilidad y la inquietud es si esas reglas especiales
guardan alguna relación con la responsabilidad fiscal.

Grupo cinco: Jorge Nigrinni de la Hoz, pertenezco a la Dirección técnica,


sector educación. En este tema es importante hacer una introducción en el
sentido de que todo el proceso administrativo de responsabilidad fiscal que se
derive por una gestión antieconómica o que se cause un detrimento o daño
patrimonial, necesariamente tiene que estar precedido de la observancia de las
funciones y de los manuales de procedimientos. Para este caso relacionado con
las ocho causales que prevé el artículo 26, tenemos que acudir a una figura
ficticia, porque se nos ha pedido que no mencionemos nombres propios.
Entonces yo diría que en la capital de un país, que no es Colombia, a un señor
que aspira a ser reelegido como alcalde de esa capital otra vez se le ocurrió
celebrar unos contratos de obra pública para la construcción de unos corredores
viales de un sistema de transporte masivo. Primero se estableció que debía
utilizarse concreto rígido y, posteriormente, se convirtió en relleno fluido, que a la
postre no sirvió para mucho. En este caso entramos tres sujetos frente a la
responsabilidad, que serían el interventor, la administración y el contratista. Nos
apartamos de señalar al supervisor. Y aquí vale la pena profundizar un poco,
porque este es un espacio académico donde esas cosas se pueden discutir, y
decir que hay una recurrente manía en la administración pública –y de esto no
escapa la Contraloría de Bogotá–, de asignar las labores de supervisión a unos
funcionarios que, a veces, no pueden ni con su carga laboral y, fuera de ello, se
les cuelga la supervisión de unos contratos. Los que hacemos auditoría lo
hemos observado con muchísima preocupación en el Distrito, porque
generalmente en los contratos de obra pública se asigna a un ingeniero civil,
profesional universitario, al que se le cuelgan veinte y veinticinco contratos de
obra pública y va uno a ver en el manual de funciones y ese cargo tiene
veinticinco funciones, más las demás que asigna el jefe, que se convierten en

507
otras setenta y cinco. Creemos que es bueno hacer esta crítica en este espacio.
Cuando entramos al proceso de responsabilidad fiscal podemos ver que por una
sentencia de la Corte Constitucional se ha discriminado la infracción por
conducta leve y solamente quedó la grave y dolosa. En este caso, también
encontramos otro ejemplo. En otra ciudad de otro país se construyó un cruce en
la Calle 80 con Caracas, donde la administración permitió que se variaran los
diseños iniciales de esa vía y, cuando los vehículos fueron a efectuar el cruce,
físicamente era imposible. En este caso encontramos también como
responsables al interventor, al contratista y, lógicamente, a la administración.

Iván Darío Gómez Lee: Seguimos entonces con el caso de responsabilidad


fiscal o daño donde se presentan una o varias situaciones.

Grupo seis: María Cecilia Loaiza, abogada de la oficina asesora jurídica.


Esta situación del detrimento al patrimonio por pagos indebidos
desafortunadamente es muy frecuente y en ella encontramos que se rompe el
equilibrio económico, siempre en contra de la entidad contratante y donde opera
el silencio administrativo positivo. El caso del silencio sí es muy común y lo
establece la ley 80, en su artículo 25, cuando habla del principio de economía.
Sucede cuando durante la ejecución del contrato se hacen peticiones y la
administración o entidad contratante no se pronuncia dentro del término de tres
meses; entonces, la solicitud queda entendida como favorable al solicitante y es
ahí donde se produce el daño al patrimonio.

El ejemplo que en nuestro grupo estuvimos comentando, al cual el


expositor ya hizo referencia, es el de la famosa contratación de Dragacol con el
Ministerio de Transporte. Allí el detrimento superó los 22 mil millones de pesos.
En esta contratación hubo mayores cantidades de obra, mayor pago de las
ejecutadas y el equilibrio económico se rompió totalmente en contra del
Ministerio, donde operaron varios silencios administrativos positivos. Creemos
que la entidad contratante debe poner todos los medios a su alcance para evitar
que estas tres situaciones se presenten, porque, como vemos, son situaciones
que la entidad perfectamente puede prever.

508
Iván Darío Gómez Lee: Esta situación de Dragacol es tristemente célebre y
aquí hay unos elementos que son paradigmáticos. Los silencios administrativos
se producen por los documentos que radicaron en el Ministerio de Transporte y
que luego se elevaron a escritura pública y pasaron las cuentas de cobro. Esos
silencios administrativos positivos eran evidentemente un fraude. Quedaron
radicados en el Ministerio de Transporte y la fecha que le pusieron, no cayeron
en cuenta, era de un día domingo, como si funcionara el Ministerio un domingo.
Era evidente el fraude.

En materia de pagos por equilibrio económico y mayores cantidades de


obra, se demostró que donde estaban reclamando mayores cantidades de obra,
estaba trabajando la misma draga. La misma que usaban para otros contratos
con el departamento. ¿Cómo iba a haber equilibrio económico si la draga estaba
trabajando en otro lugar? Era la misma draga y por eso digo que es un caso
paradigmático. Y en materia de reconocimiento de equilibrio económico,
sabemos que cuando se tiene que acudir a comités de conciliación y aceptar la
conciliación, los conciliadores, eventualmente, pueden aceptar que se concilie y
que se pague, pero deben cuidarse y asegurarse de que existan los soportes, de
que la prestación sí se cumplió. ¿Cómo se va a conciliar si uno no tiene certeza
de que la prestación se cumplió? En este caso el interventor no reconocía esas
mayores cantidades de obra y así y todo uno no se explica cómo jurídicamente
aceptaron una conciliación, cuando el mismo interventor no reconocía las
mayores cantidades de obra. Las cifras por eso son exorbitantes. A lo que
Dragacol efectivamente tenía derecho era a $5.300 millones, que le debía el
Ministerio. El abogado de Dragacol presentó la demanda de arbitramento, ahora
que se acude tanto al arbitramento, por $56.000 millones de pesos. ¡De $5.000 a
$56.000 millones! Y ahora hay que tener cuidado, porque está de moda
presentar unas demandas exorbitantes, traídas de los cabellos y, luego, los
conciliadores muestran la cifra conciliada y esperan que uno aplauda y les haga
una estatua por haber rebajado la cifra que demandaban. Eso pasó con
Dragacol. La demanda era de $56.000 millones y había que aplaudir porque la

509
conciliación fue de $32.000 millones, cuando a lo único que tenía derecho era a
$5.000 millones y pico.

Cuando el senador Cáceres hizo el debate, con información de la


Contraloría, solo se le había alcanzado a pagar a Dragacol la mitad de la
conciliación, o sea $16.000 millones. Por pocas semanas se salvó el país de
haberle pagado los $32.000 millones. El debate y el escándalo frenaron el pago
del saldo de la conciliación por $16.000 millones.

Sigamos con el siguiente grupo que tiene que ver con las consecuencias
patrimoniales de la contratación por la omisión de mitigar unos riesgos que son
inherentes a la contratación.

Grupo siete: Deledda Páez Vega, trabajo en la Subdirección de


participación ciudadana, soy administradora pública. Nosotros tomamos el caso
de unas lozas en unas vías, caso al cual ya se refirieron los compañeros de otro
grupo. Vamos a considerar varias cosas que suponen riesgos antes de la
contratación y luego lo que ocurre.

Primero, se contrata un material para la construcción de las lozas y luego


se cambia. Suponemos que primero fue un material de concreto y que luego lo
cambian por el famoso relleno fluido.

Segundo, no se define si hay unos estudios que respalden si realmente


funciona ese tipo de material y, sin embargo, el interventor acepta que se haga
ese cambio. No se define exactamente en los pliegos, si en caso de que no
funcione el material, quién asume el costo de esa loza que se dañe o la
reconstrucción de la loza que se hace mal. Digamos que no se prevé, que no se
hacen los estudios y luego de ejecutado el contrato, ocurre que se rompen las
lozas y no quedó definido quién va a responder por ese rompimiento. Es un caso
en el que nosotros creemos no se previó el riesgo, no se definió claramente en
los pliegos cuál sería el responsable si no funcionaba y si esas lozas se dañaban
quién iba a reponerlas y cómo se iba a responder finalmente por la calidad de la
obra.

510
Iván Darío Gómez Lee: Muy buen planteamiento, excelente. Creo que hay
muy poco que agregar y destacaría que en un proyecto de construcción, la falla
de los materiales tiene que ser responsabilidad de alguien, tiene que ser
inherente a alguien. No puede ser que sean procesos sin responsabilidad. Ese
proceso, además, ya lleva sus años en la Contraloría General de la República,
en ejercicio del llamado control prevalente. Ahí se está esperando un resultado.
La ciudad está esperando un resultado, el país está esperando un resultado.

El octavo grupo nos va a hablar del tema de la responsabilidad por los


sobrecostos, la utilidad no razonable y algo del Sice.

Grupo ocho: Leonardo Aponte, trabajo con la Dirección de recursos


naturales. Este caso está basado en hechos de la vida real, pero hay eventos
que se cambiaron para que tuviera un final feliz y, además, para proteger la
identidad de los protagonistas.

El caso es el de una entidad de servicios públicos de Bogotá, que contrató


un sistema de información para toda la parte administrativa. El contratante le
dice a la empresa de servicios públicos que montar ese sistema va a ser una
cosa muy novedosa y que van a quedar a la vanguardia de Latinoamérica y
suscriben un contrato por $4.000 millones para montar el sistema de
información.

La empresa de servicios públicos no tiene en cuenta en la planeación que


hay unos arreglos con el sindicato y que se va a hacer una reforma
administrativa, lo que hace que se introduzcan algunos cambios, pero, sobre
todo, que se demore la iniciación de la implementación del sistema de
información administrativo. Entonces, la entidad contratante, que es una entidad
multinacional, dice que ha tenido en receso a unos ingenieros directivos, a unos
ingenieros operativos, que tienen gastos en dólares y, entonces, deben hacer
una adición no solamente en tiempo, sino en dinero, por $2.000 millones más,
para poder terminar el sistema de información administrativa. Cuando llega el
ente de control, la empresa dice que no se puede hablar de sobrecostos porque

511
en los listados del Sice no aparece el sistema de información tal como lo
montaron en esa empresa.

El ente de control tuvo que viajar hasta México, donde encontró que esa
empresa había hecho ese mismo sistema de información con los mismos
módulos para una empresa que realizaba las mismas funciones que la de
Bogotá y encontró que lo había hecho por solo $2.500 millones, si se hacen los
cálculos de cambios de moneda y se traen los precios a valor actual. Tuvieron
que contratar a Iván Darío para que hiciera la comparación de cuánto valían dos
meses del equipo de profesionales parado, los cuales no podían cotizarse de
acuerdo con el Sice, pero debe existir algún mecanismo para cotizar
profesionales en un ámbito más amplio, en un ámbito internacional, y se pueda
valorar el tiempo de trabajo de esos dos meses, pero que definitivamente no
pueden ser los $2.000 millones. Para eso le dejo la tarea a Iván Darío.

Iván Darío Gómez Lee: Lo primero que voy a hacer en la ejecución de mi


contrato es que voy a buscar referencia de precios en el mercado. Entonces voy
a consultar el mercado y el mercado no arroja precios de referencia. Lo segundo
que voy a hacer es mirar si esto está en el Sice, entró al Sice y me encuentro
con que tampoco el Sice tiene esto en el Catálogo Único de Bienes y Servicios,
CUBS. Lo tercero que voy a hacer, para evitarme un detrimento, es renunciar al
contrato, con una sugerencia, busquen apoyo del CTI, busquen apoyo de un
cuerpo técnico para que haga una valoración técnica, porque no soy experto en
eso. Que se haga una valoración técnica o un peritazgo para saber el valor del
equipo humano. Y les voy a sugerir, además, que ese peritazgo lo adelanten y lo
practiquen observando las normas del Código de Procedimiento Civil. Les voy a
sugerir que le den el traslado establecido en el Código de Procedimiento Civil
para que esa sea una prueba válida que puedan incorporar al proceso de
responsabilidad fiscal y no aleguen luego la violación al debido proceso por la
práctica de una prueba sin la debida controversia.

A continuación nos van a hablar del tema de la liquidación del contrato o


finiquito o finalización del contrato y el deber de conservarlo.

512
Gripo nueve: Gustavo Garzón, trabajo en la Subdirección de
responsabilidad fiscal. Nos corresponde hablar de la obligación de liquidar o
finiquitar un contrato y, desde luego, del deber de conservarlo con sus soportes.
Analizamos y llegamos a la conclusión de que en la mayoría de las entidades del
Distrito existe el equívoco de no diferenciar entre el acta de la terminación de los
contratos y el acta de liquidación. Uno ve generalmente las actas perfectamente
elaboradas de terminación de los contratos y de recibo a satisfacción de las
obras o elementos o servicios, pero las actas de liquidación, que deben hacerse
posteriormente al acta de terminación, no son elaboradas.

Según la ley 80, la liquidación se daba en la fecha que determinaba el


contrato. Si para finiquitarlo no determinaban una fecha la ley 80 daba cuatro
meses para hacerlo. Eran muy elásticos. Hoy en día, con el complemento a esta
ley 80 (la ley 1150), vemos que se trata de subsanar esa situación y se trata de
definir esta liquidación formal diciendo que si no tenemos definida esa fecha, se
debe hacer dentro de los cuatro meses siguientes, como lo dice el artículo 11 de
esta nueva ley. Allí nos determina que tenemos cuatro meses para finiquitar el
contrato, de común acuerdo. Si no se ponen de acuerdo, ahí vienen los
problemas, ya tendría que hacerlo unilateralmente la entidad, como suele
suceder, que es la ejecutora. Para eso cuenta con dos meses más para
liquidarlo en su totalidad. Creemos que esto nos va a ayudar mucho, porque el
desangre en mucha contratación, como lo tocaban los compañeros, se origina
en sobrecostos y dan lugar al desequilibrio económico, pues hay contratistas
muy hábiles, que después de terminados los contratos y firmadas las actas de
terminación de la obra y de entrega a satisfacción, no les interesa liquidar los
contratos y esto permite que ellos entren a pedir una conciliación o a pedir una
actualización de precios. ¿Por qué? Porque la entidad contratante no hizo
oportunamente la respectiva liquidación.

Iván Darío Gómez Lee: El énfasis en el tema de la liquidación, es que la


inobservancia de los plazos puede constituir una falta disciplinaria. Pero eso no
es lo más grave, si no que si no se hace la liquidación oportunamente, la
posibilidad de presentar acciones judiciales contra el contratista caduca. Ese es

513
el principal efecto. Lo que hemos visto hoy es que se fijan unas mejores reglas
para precisar los plazos dentro de los cuales la administración tiene competencia
para liquidar. Pero una vez se produce el acto de liquidación unilateral en firme o
de liquidación de común acuerdo, ese acto presta mérito ejecutivo. Y lo que ha
señalado la jurisprudencia es que ese acto no presta mérito ejecutivo por vía de
jurisdicción coactiva, sino, en criterio de la Sección Tercera, ese acto se debe
llevar por vía judicial. La ejecución del acta de liquidación se debe hacer por vía
judicial y hay reiterada jurisprudencia que dice que la administración no tiene
competencia para ejecutar ese acto como tal, sino que es un acto que debe ser
ejecutado por la autoridad judicial.

Entonces si no se hace esa acta de liquidación con celeridad, pues cuando


se haga, sin posibilidad de presentar la acción ejecutiva, la acción para
recuperar lo que le están debiendo a la administración, ahí vamos a tener un
evento de detrimento al patrimonio público.

Le corresponde al grupo diez hablar de violación del deber de planeación.

Grupo diez: José Félix Daza, de la Subdirección del proceso de


responsabilidad fiscal. Nos encomendaron analizar y poner un ejemplo sobre el
artículo 25 de la ley 80 de 1993. Este artículo está relacionado más
específicamente con la obligación que tienen los funcionarios que celebran los
contratos o que van a hacer un proceso licitatorio, de hacer previamente los
planos, diseños y presupuestos de la obra, de manera que la omisión en
proyectar esos planos, presupuestos y diseños trae como consecuencia, en un
momento dado, un daño al patrimonio del Estado y se puede producir un
proceso de responsabilidad fiscal y un juicio en igual sentido. Ejemplos hay
muchos. Se nos ocurre el de la construcción de los colegios en un barrio, que
ahora se están cayendo, todo porque fueron construidos en terrenos que
presentaban fallas geológicas o el del puente de la 92, que después de
construido se vino a establecer que hicieron falta planos y diseños y hubo que
reconstruirlo, a estas alturas, como unas tres veces, hasta ahora.

514
Tenemos un caso de responsabilidad indirecta, cuando Planeación Distrital,
por ejemplo, otorgaba los permisos para construir vivienda. En una oportunidad
otorgó unos permisos para construir un conjunto residencial en terrenos que
presentaron fallas geológicas, de tal manera que después tendían a
derrumbarse. Cuando eso sucedió, los propietarios de las viviendas instauraron
una acción de grupo y al Distrito Capital le correspondió cancelar una
considerable suma de dinero como consecuencia. De manera que aquellos que
dieron la autorización para construir ese conjunto habitacional, son sujetos de
una responsabilidad fiscal. En fin, podrían ser muchos los ejemplos y vamos a
dar el último, que ocurre cuando no se expide previamente la disponibilidad
presupuestal o la reserva presupuestal y se ejecuta un contrato. En esos casos
cuando se ejecuta un contrato sin la disponibilidad ni la reserva presupuestal,
cosa que la ley prohíbe, no hay plata para pagarle al contratista cuando se
ejecuta el contrato y eso genera un daño al patrimonio del Estado.

Iván Darío Gómez Lee: Muy interesante los casos y muy interesante el
criterio en el último caso expuesto, que es el típico del hecho cumplido, o
también cuando el daño lo constituyen los intereses a pagar y no el pago de la
prestación. ¿Por qué? Porque se están pagando por una deuda. Porque si
nosotros estableciéramos un proceso de responsabilidad fiscal por el pago de la
prestación, estaríamos llevando a una situación de enriquecimiento sin causa a
la administración, porque la administración recibió la prestación y entonces no
puede haber daño. Esto se presenta en algunas acciones de repetición, que
equivocadamente están formulando la acción de repetición, cuando sí se recibió
la prestación. Si la prestación se recibió habría un enriquecimiento indebido o
ilícito para el Estado, porque lo que se está haciendo es pagar una deuda. Aquí
el daño, como muy bien lo dice el doctor Daza, son los intereses que se generan
por pagar tardíamente, porque lo va a tener que asumir el Estado.

Pasemos a ver un ejemplo de situaciones que no generan responsabilidad


fiscal como tal.

515
Grupo once: Libia Esperanza Cuervo Páez, soy geóloga de la Dirección de
recursos naturales y medio ambiente. El caso que nos tocó analizar es
prácticamente el opuesto al caso número 1 que ya expusieron. Mientras que en
el caso 1 no se cumplía el objeto, en el de nosotros se cumple el objeto y las
irregularidades están más asociadas a conductas ya sean disciplinarias o de
índole penal. Por ejemplo, en la etapa precontractual, en donde eventualmente
hay unas exigencias en los términos de referencia frente a las cualidades que
debe tener el contratista. Por ejemplo, para un contratista de obra en la
construcción de un muro de contención, se exige que sea ingeniero civil, con
especialización en geotecnia y resulta que el ingeniero que construye la obra es
un ingeniero civil, pero con una especialidad en estructural. En ese contexto esa
conducta puede ser asociada a una responsabilidad disciplinaria, pero no fiscal,
toda vez que la obra que se construyó, cumple con los fines inicialmente
pactados.

Iván Darío Gómez Lee: Me parece esto muy interesante y me pone en un


punto de reflexión. Resulta que en nuestras auditorías los principales hallazgos
en la contratación, son hallazgos que no conllevan responsabilidad fiscal. En
nuestras auditorías a la contratación, el principal hallazgo, por lo menos en la
experiencia que tuve hace varios años en Bogotá y ahora la que tuve en la
Contraloría General, es producto de un control numérico legal, por ejemplo, que
las garantías o la póliza única de cumplimiento se escacha por unos días. Ese
es un hallazgo recurrente y es lo que más encontramos; o que el contrato se
comenzó a ejecutar sin estar perfeccionado. Ese es el hallazgo campeón en los
ejercicios de auditoría en la Contraloría General de la República. Eso es
importante, claro, pero ahí hay como dos mundos, que ojalá se encontraran y se
acercaran más. Hay un criterio contable, un criterio auditor muy bueno en las
auditorías, pero hay que fortalecer mucho, y ese es uno de los propósitos de
este curso, el olfato, el criterio, en el tema del daño.

Esto es a manera de introducción, porque el grupo que sigue nos va a


hacer alguna reflexión relacionada con ese tema.

516
Grupo doce: Martha López, de la Dirección de desarrollo local. Tenemos el
punto que hace referencia a las buenas prácticas. De acuerdo con la lectura, el
Departamento Nacional de Planeación elaboró el Manual de buenas prácticas,
sobre una experiencia de hace unos diez años y recoge la historia
jurisprudencial de la contratación y los errores más frecuentes que se dan, con el
fin de que no se vuelva a presentar esa experiencia. Es indispensable en la
administración pública la implementación y publicación de un manual de buenas
prácticas para la contratación pública, con el fin de minimizar los riesgos que se
puedan presentar en cada una de sus etapas, desde la de planeación hasta la
de liquidación. Este manual es a su vez insumo para la definición de los
indicadores que permiten medir la gestión contractual y sus resultados y deben
ser actualizados en la guía de auditoría.

Iván Darío Gómez Lee: Excelente. Un poco resumido. Cuando me lo


contaron hace un rato, me lo contaron en una versión más amplia y por eso les
doy muy buen punto. Pero la reflexión debe ser que hay que fortalecer la
contratación con el ejercicio del control fiscal y, por ahí, vamos sacando una
gran conclusión de la jornada de hoy, porque hay mucho por hacer en materia
de control fiscal a la contratación y se puede reglamentar. Hay mucho por
avanzar en el control fiscal y en materia de gestión y resultados. Hay todo un
universo que a veces exploramos y a veces no, como este tema de las buenas
prácticas, por ejemplo, y establecer unos indicadores.

En la Contraloría General de la República nosotros alcanzamos a llegar


hasta plantear, en la versión de 2.3 de Auditec, con un equipo de trabajo, una
metodología para hacerle control fiscal a la contratación a partir de los riesgos
de errores que encuentra la Contraloría, a partir del manual de buenas prácticas
y a partir de la experiencia y construimos un anexo, que se puede ver en el
Auditec de la Contraloría, versión 2.3. Eso fue al final y no lo alcanzamos a
poner en marcha, no lo alcanzamos gozar. Incluso queríamos sintonizarnos con
Planeación Nacional, que tiene un programa muy interesante de evaluación de
los resultados. Lo que quiere hacer Planeación Nacional es evaluar toda la

517
cadena desde el plan de desarrollo hasta la ejecución del contrato. Ahí hay
mucho por donde avanzar en la contratación.

Y nuestro último participante.

Grupo trece: Nos corresponde hablar de otras situaciones de


responsabilidad en la órbita penal y en la órbita disciplinaria. El caso que les
quiero contar es el de una localidad en la que se encontró un contrato ejecutado
plenamente, a pesar de carecer del certificado de reserva presupuestal. El
contrato era para el desarrollo de un proyecto socio-educativo y se nombró como
interventora a la señora “Funesta Trampilox”, que tiene una amistad más que
especial con el señor alcalde local y, por lo tanto, no le exigieron documentación
que respaldara su grado de sicóloga, que fue lo que dijo en la hoja de vida
cuando se presentó para solicitar el contrato de interventora.

En la auditoría se consideró pertinente buscar los certificados que la


acreditaran con este título. Dijo haberse formado en la Facultad de Sicología de
la Universidad Católica. Se consultó en esa universidad y allí dijeron que jamás
la señora Funesta Trampilox había estudiado en esa universidad y que no la
conocían. La situación del contrato da para hallazgos disciplinarios y penales.

Iván Darío Gómez Lee: Muy bien. Personalmente considero que este
ejercicio ha sido muy enriquecedor por los aportes de todos ustedes. Parece
como si nos hubiéramos estado preparando varios días para la puesta en
escena de este ejercicio. Por los aportes, por las inquietudes, se cumplió la
finalidad. Sus casos me permitieron plantear lo que yo quería y qué mejor que
hablando de casos propios, para que todo este grupo, todo este colectivo se
entere de muchas cosas que se están haciendo en materia de control fiscal en
toda la ciudad. Me voy muy complacido y les agradezco todo el interés y la
participación.

518
EL PLAN ESTRATÉGICO DE LA

CONTRALORÍA DE BOGOTÁ Y

EL HALLAZGO EN EL CONTROL

FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR ERNESTO TUTA ALARCÓN

519
EL PLAN ESTRATÉGICO DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ
Y EL HALLAZGO EN EL CONTROL FISCAL

CONFERENCIA DICTADA POR ERNESTO TUTA ALARCÓN

Economista de la Universidad de la Amistad de los Pueblos de Moscú, (antigua


Unión Soviética), hoy Universidad Estatal de la Federación Rusa. Magíster en ciencias
económicas de la misma universidad. Especialista en Servicios Públicos Municipales del
Instituto de Estudios de Administración Local de Madrid España. Servidor público
durante 26 años, en la Contraloría y en la Empresa de Energía. Últimos cargos:
Contralor auxiliar y Contralor encargado de la Contraloría de Bogotá.

INTRODUCCIÓN

Buenos días. Estamos finalizando el período legal de la actual


administración de la Contraloría y, sin dejar de actuar, sobre la marcha, es
necesario comenzar a realizar el balance del cumplimiento de nuestro Plan
Estratégico “Control fiscal con la mano del ciudadano”. Es hora que todas las
direcciones, tanto las misionales, como las de apoyo, realicen su balance, se
auto examinen y, finalmente, rindamos cuentas a la ciudadanía, en primer
lugar, y al Concejo, a la Auditoría General de la República y a la auditoría fiscal,
sobre el cumplimiento de los propósitos institucionales en estos cuatro años.
Qué le dejamos a la ciudad, qué le dejamos al legítimo dueño de los recursos
públicos en estos cuatro años de gestión. Nos vamos a dedicar en estos días a
realizar ese balance, a hacer esa evaluación, tanto de los efectos positivos, de
los elementos positivos de nuestra gestión, así como de aquellos elementos que
no pudimos cumplir, las razones por qué no pudimos cumplirlos y dejarle un
legado a la ciudad y un legado al nuevo contralor, con relación al ejercicio del
control fiscal.

Además de lo anterior, ustedes, estimados compañeros, tienen una


oportunidad inmediata, cual es la de incidir en la modificación de las normas que
rigen el ejercicio del control fiscal en el país. Hemos tenido conocimiento que el
Contralor General de la República, el doctor Turbay Quintero, va a presentar
próximamente, en esta legislatura, el proyecto de modificación de las leyes 610
del año 2000, y 42 del año 93, que está vigente, a excepción del proceso de
responsabilidad fiscal, que es la parte que modificó la ley 610.

520
Si se va a presentar próximamente el proyecto modificatorio de estas dos
leyes sobre el ejercicio del control fiscal en el país, es la oportunidad que
tenemos todos nosotros de plantear la solución, mediante la ley, a todas esas
dudas que han surgido en el ejercicio del control fiscal, particularmente en los
temas que se refieren a la auditoría en general, pero también al proceso de
responsabilidad fiscal y de la jurisdicción coactiva y al tema del control
excepcional. Son ustedes, somos nosotros, los llamados, con mucho más
precisión, a contribuir al debate en el Congreso de la República para la
modificación, la aclaración de estas distintas inquietudes, dudas en general, que
persisten todavía, a pesar de la frondosa jurisprudencia; para que hagamos
lobby en el parlamento con nuestras propuestas, unificadas, consensuadas con
las demás contralorías territoriales y con la contraloría general de la república,
para tener instrumentos normativos realmente efectivos.

Porque lo que vamos a ver hoy, tanto en la mañana como en la tarde, es un


tema que ha mantenido en permanente discusión a los servidores públicos de
las contralorías, en particular, a los auditores con los operadores del proceso de
responsabilidad fiscal. A los primeros, cuando realizan el ejercicio del control
fiscal y van a definir un hallazgo, particularmente los hallazgos de tipo fiscal,
porque los penales y disciplinarios pues no los definimos nosotros, pero cuando
vamos a tener definiciones frente al tema de los hallazgos fiscales y cuando
vamos al proceso de responsabilidad fiscal tenemos posiciones, en algunos
casos absolutamente divergentes, no tenemos un lenguaje común, yo no digo
que eso sea malo, por el contrario, eso enriquece la discusión y la percepción
del auditor es una, las evidencias del auditor son unas y las pruebas que utiliza
el proceso de responsabilidad fiscal pueden ser ésas y/o pueden ser otras, las
que considere el operador del proceso, en su sabiduría. Pero tenemos que
definir unas reglas claras, para no prolongar en el tiempo esas discusiones.

Así las cosas, hoy vamos a ver en las horas de la mañana lo que hace el
auditor, en el trabajo de la elaboración de la materia prima, para el operador del
proceso de responsabilidad fiscal., Y en las horas de la tarde, vamos a ver el
trabajo de los abogados, en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal;
entonces muy seguramente surgirán nuevas dudas, algunas se aclararán y,
aquellas que definitivamente no han sido aclaradas ni siquiera por la
jurisprudencia, porque existen también y eso es suficientemente conocido,
jurisprudencias encontradas en distintos temas, donde unas afirman una cosa y
otra jurisprudencia dice lo contrario, tendremos la oportunidad de llevarlas a la
discusión del proyecto de ley al que me he referido, para que sea la ley la que
resuelva los vacíos.

521
El programa de gobierno y el plan estratégico “Control fiscal
con la mano del ciudadano”

Hasta hoy, hemos podido operar y hemos venido operando con relativo
éxito; hemos sacado adelante las auditorias y adelantado los procesos de
responsabilidad fiscal. El llamado es entonces a que hagamos un balance del
plan estratégico “Control Fiscal con la mano en el Ciudadano” pero que al mismo
tiempo, cuando estemos haciendo ese balance, vamos a ver las dificultades con
que nos hemos encontrado y, dentro de esas dificultades, están las de tipo
normativo, para que llevemos esas propuestas al Congreso de la República,
pasando primero por una discusión nacional con los contralores territoriales.

En ese balance tenemos que definitivamente ponernos de acuerdo si


cumplimos o no, con ese compromiso, con ese objetivo principal que tuvimos en
el Plan Estratégico de “Hacer efectivo el poder fiscalizador del ciudadano”.
Es decir, vamos a tener que mirar cada uno de los tres objetivos, y las
estrategias y las tareas que nos propusimos para el cumplimiento, y vamos a
publicar el informe final de la gestión, con el nivel de cumplimiento de los
objetivos que nos propusimos, pero, fundamentalmente, analizados desde el
punto de vista de los beneficios del control fiscal, en la medida de lo posible
cuantificados.

Qué le aportamos a la ciudadanía, cómo contribuimos a mejorar la calidad


de vida en la ciudad; ese va a ser el enfoque del análisis que vamos a hacer,
vamos a evaluar el plan estratégico en sus tres objetivos fundamentales, en sus
estrategias, en sus resultados, pero sobre todo en los beneficios generados por
los impactos hacia la ciudadanía, hacia los dueños de los recursos públicos.
Vamos a hacer varios talleres, vamos a discutir si efectivamente hemos o no
logrado movilizar a la ciudadanía, a la opinión pública, en torno a la vigilancia
fiscal y en torno a la lucha contra la corrupción; ese es el primer balance que
tenemos que hacer, de qué manera lo hicimos, sí fuimos exitosos, si llegamos a
qué número, es decir habría que cuantificarlo también, de ciudadanos y
ciudadanas de Bogotá, que hayamos podido vincular efectivamente al ejercicio
fiscalizador.

El referendo y la necesidad de posicionar y visibilizar el


control fiscal

Para empezar, vamos a ver algunos antecedentes al plan estratégico. Unas


cifras, que en su momento nos parecieron escalofriantes, cuando el Presidente
de la República, quiso que el pueblo aprobara el referendo, y la pregunta

522
número nueve era la de la supresión de las contralorías territoriales. Realmente
más de cinco millones de colombianos y más de un millón de bogotanos se
pronunciaron por la supresión de las Contralorías territoriales y solamente un
poco más de 400 mil ciudadanos, en todo el país, se pronunciaron por la
permanencia de las contralorías. En Bogotá, solamente ciento tres mil
ciudadanos se pronunciaron a favor de las contralorías y más de un millón por la
supresión. Entonces, ese objetivo estratégico de la Contraloría de hacer efectivo
el poder fiscalizador del ciudadano tenía como propósito también visibilizar ante
la opinión pública, ante la ciudadanía, el ejercicio fiscalizador; y trabajar para y
con los ciudadanos.

A partir del nuevo plan estratégico, realizamos toda una serie de


experiencias pedagógicas en las localidades, con los estudiantes de las
instituciones educativas distritales, incluso con algunas privadas, también con la
Universidad Distrital, y con varias otras universidades en el tema del mandato
verde, foros, seminarios, audiencias públicas y, en general, una serie de
actividades; sin embargo, la lectura que hago, es que en el tema auditor
propiamente dicho, todavía tenemos deficiencias, todavía tenemos debilidades.
Nosotros no hemos realizado auditorias, como las que realiza la Contraloría
General de la República con la ciudadanía, las auditorias articuladas; es decir,
en Bogotá hemos hecho muy pocas auditorias articuladas, creo que esa es una
de las debilidades que tenemos, pero hemos logrado movilizar a los estudiantes
de bachillerato, a los universitarios, a los ecologistas, a los investigadores, a los
peritos en distintos temas y, en consecuencia, el papel de este último tiempo es
cuantificar este trabajo y mirar, evaluar de qué manera eso ha traído beneficios
y qué tipo de beneficios e impactos a la ciudadanía.

El otro objetivo, el de “Fortalecer las medidas preventivas y correctivas


para la lucha contra la corrupción” también tenemos que evaluarlo a la luz de
los impactos relacionados con los pronunciamientos o con los productos de la
contraloría, de las actividades misionales, en los productos macro y en los
productos de micro y en los productos de responsabilidad fiscal y jurisdicción
coactiva. Cómo nos ha ido con la evaluación de las políticas públicas, tema
novedoso para todas las contralorías del país, ese ejercicio de la evaluación de
las políticas a nivel macro y a nivel sectorial; esa evaluación no se realizaba a
nivel sectorial, no se hacía en administraciones anteriores; y las actuales
contralorías del país, particularmente la de Bogotá, han venido haciendo ese
ejercicio. A propósito, el 29 de agosto, en este mismo auditorio, se dirigirá a
ustedes doctor André-Noël Roth, quien es uno de los especialistas del mundo en
el tema de evaluación de políticas públicas, y con él vamos a poder discutir ese
tema, para que ustedes lo tengan como referente para sus labores, hacia
adelante.

La Contraloría de Bogotá ha contribuido, en distintas administraciones, a la


legislación sobre el ejercicio del control fiscal, y a la Contraloría General de la
República le hemos aportado elementos para que los incluyan, tanto en las

523
normas de auditoria gubernamental colombianas, como en las guías de auditoria
que ellos emiten; la última emisión de las guías de auditoria gubernamental
colombianas se hizo a finales del año pasado, que corresponden al denominado
Audite 3.0, que ustedes van a disponer en sus computadores, para que tengan
esa herramienta que es como el Mafisbo. El Manual de Fiscalización para
Bogotá hay que recuperarlo, y volverlo a utilizar como una herramienta, como un
instrumento que define muy bien en general todos los conceptos del ejercicio del
control fiscal y de la administración pública. Tanto el Audite de la Contraloría
General de la Republica, como el Mafisbo son instrumentos, son herramientas
que no podemos despreciar, por el contrario debemos utilizar de manera
permanente en las labores misionales.

La idea de este diplomado, también, es que ustedes al final dispongan del


vídeo, por eso lo estamos grabando, ustedes van a tener el vídeo con las
conferencias de los magistrados y demás ponentes que van a estar aquí
presentes, con todas las conferencias en general, y con un documento escrito
que hace el resumen de las conferencias, para que ustedes también dispongan
de esos instrumentos, de esas herramientas en el ejercicio fiscalizador. La
Dirección de capacitación va a disponer de ese vídeo, para que de manera
virtual estemos capacitando de forma permanente a los servidores públicos que
ingresen a la Contraloría. Por eso estamos repitiendo, pero profundizando,
algunos temas que para algunos de ustedes son suficientemente conocidos. Les
pedimos paciencia en eso, pero efectivamente es tratar de que a través de este
vídeo, las nuevas generaciones del control fiscal, los que vienen detrás de
nosotros que, ya incluso en enero vendrán personas nuevas no a reemplazarlos
a ustedes, sino a nosotros, necesitan de este tipo de ejercicios.

Volvamos entonces al tema. El objetivo del Plan Estratégico “Fortalecer las


medidas preventivas y correctivas para la lucha contra la corrupción” repito, es
otro de los elementos al cual vamos a hacer el balance en este semestre que
nos queda. Pero también hay que hacer el balance hacia el interior de la
Contraloría, al objetivo número tres que nos propusimos, que consiste en
“Afianzar una cultura de alto rendimiento, compromiso institucional y de
mejora continua”, del control y de la administración de los recursos que se nos
pusieron a disposición para el cumplimiento de la misión de la entidad; todo ello,
para que entre todos también hagamos el ejercicio acerca de si utilizamos
adecuadamente los recursos públicos que nos puso la ciudadanía, que nos puso
el Concejo a nuestra disposición, para que nosotros pudiéramos cumplir con el
ejercicio fiscalizador.

La rendición de cuentas de la gestión fiscal

Bueno, con esta introducción vamos a lo que vamos. La materia prima del
ejercicio del control fiscal es, como bien saben ustedes, la cuenta fiscal. Lo que

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voy a examinar con ustedes, en las horas de la mañana, se refiere
fundamentalmente al ejercicio fiscalizador, al ejercicio auditor. Debemos
referirnos al enlace que existe, entre el ejercicio fiscalizador y sus productos,
particularmente el producto intermedio que se denomina hallazgo fiscal, que es
la materia prima o parte de la materia prima del ejercicio del proceso de
responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

Y todo parte de la obligación legal y moral que tiene todo servidor público o
particular que maneja recursos públicos, de rendir cuentas de su gestión. ¿A
quién le rinde cuentas? a la ciudadanía, a través de la Contraloría
correspondiente. Entonces, quien realiza gestión fiscal tiene la obligación legal y
la obligación moral de rendir las cuentas. La rendición de cuentas tiene la
connotación, no solamente de presentar una información sobre la gestión, sino
también de responder. La acción de rendir cuentas implica la obligación de
responder por las actuaciones de los gestores públicos, frente a las acciones
encomendadas. Aquí viene un tema que nos toca abrirlo con la definición que
trae la Ley 610 del año 2000, sobre lo que es gestión fiscal, porque las cuentas
no las rinden todas los servidores públicos, las cuentan las rinden quienes
son gestores fiscales. Y aquí es donde parte también la discusión que se da de
manera recurrente, dentro de los auditores y los operadores del proceso de
responsabilidad fiscal, en lo que tiene que ver con la responsabilidad fiscal.

Porque la definición está dada por la Ley 610 de 2000, pero ha habido
también una jurisprudencia y discusión permanentes, con relación a lo que es
gestión fiscal, quiénes son gestores fiscales, quiénes son sujetos del proceso de
responsabilidad fiscal, y ahí se han creado una serie de dudas, de
contradicciones, que es conveniente que las aclaremos, no tanto hoy en la
mañana sino que las aclaremos en la discusión del proyecto de ley que hará
curso próximamente.

Dice la Ley 610, que la gestión fiscal es el “conjunto de actividades


económicas, jurídicas y tecnológicas que realizan los servidores públicos, las
personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos
públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición - y aquí vienen toda la
serie de verbos rectores relacionados con lo que es el ejercicio de la gestión
fiscal, sobre los cuales no nos hemos podido poner totalmente de acuerdo, -
tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación,
administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación,
gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación,
manejo e inversión de sus rentas, en orden a cumplir los fines esenciales del
Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, eficacia, equidad,
imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos
ambientales.”

A propósito, cuando yo fui subdirector de fiscalización del sector gobierno y


de otras sectoriales de la contraloría, las discusiones eran permanentes, entre

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los auditores y los operadores del proceso de responsabilidad fiscal, sobre el
tema de, si quienes planean, son gestores fiscales. Si, por ejemplo, puedo llevar
al proceso de responsabilidad fiscal, por acciones antieconómicas que hayan
generado detrimentos patrimoniales por el tema de la planeación; y esa es una
discusión grande, es más yo se que va a darse y de hecho se ha venido dando
en todo el país, el tema de la inclusión como sujetos en el proceso de
responsabilidad fiscal de quienes realizan la planeación, de qué manera, si es
solamente cuando yo planeo un contrato, si se refiere solamente a ello en el
proceso precontractual y por todas mis actuaciones en el proceso precontractual
haya yo generado detrimentos patrimoniales, a eso es que se refiere la ley? O
también se refiere cuando yo tomo decisiones, es decir eso tenemos que
aclararlo en la ley, porque hay quienes pensamos, quienes creemos, que desde
el ejercicio de la planeación general de las políticas públicas, se empieza a
realizar gestión fiscal.

No hay políticas públicas que no están relacionadas con el manejo de los


recursos; todas las políticas públicas de la administración, desde su formulación,
ejecución y evaluación, están relacionadas con el manejo de los recursos
públicos. Entonces habrá la ley que aclarar el tema de si son gestores públicos o
no, o si son sujetos procesales en responsabilidad fiscal quienes elaboran los
planes, quienes diseñan las políticas públicas, quienes por ejemplo, en las juntas
directivas adoptan decisiones o avalan las de los administradores, porque están
decidiendo también sobre recursos, si esa fue o no la política adecuada y si al
tomar la decisión sobre esa política no despilfarramos recursos, por ejemplo.
Esos son elementos para el examen. Y no solamente cuando el tema de la
planeación se refiere a cuando estoy preparando las distintas modalidades de
contratos en la administración pública.

Tanto la Contraloría General, como las demás contralorías del país, todos
estamos hablando hoy de la evaluación de las políticas públicas, evaluarlas
solamente desde el punto de vista del alcance, de su impacto, en el tema de
coberturas, en el tema de calidad; o el tema de las políticas públicas está
relacionado con el ejercicio y manejo de recursos y, por lo tanto, un mal diseño
de una determinada política que pueda generar detrimentos patrimoniales, se
pueda llamar a quien tomó la decisión sobre la política, como gestor fiscal, para
que responda en un proceso de responsabilidad fiscal. Igualmente, el tema de
la conservación o el tema de la custodia, por ejemplo, de los recursos públicos.
Hoy por hoy se ha venido tercerizando el manejo y la custodia de muchos
recursos públicos, no tanto el manejo como la custodia, hay compañías de
vigilancia que custodian los recursos públicos, pero como las compañías de
vigilancia están debidamente aseguradas, normalmente a quien llamamos en el
proceso de responsabilidad fiscal es al director administrativo de la entidad
respectiva, si obligó y garantizó a que la compañía tuviera las pólizas
correspondientes; ¿a quién llamamos en el proceso de responsabilidad fiscal?.
Es decir, prácticamente se han delegado funciones de almacenista en algunos
privados y ha habido ese tipo de discusiones si podemos llamar directamente,

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no solamente a la póliza o a la protección que tengan los contratistas, sino
directamente al custodio de los bienes públicos.

La enajenación, el consumo, la adjudicación es decir cada uno de estos


verbos merece una discusión entre los abogados y los auditores, porque vamos
a decir que el auditor, como lo veremos más adelante, ya no es solamente
contador público; en una época el auditor era un contador público, que daba fe
pública de lo que tenía a la vista. El auditor hoy tiene una connotación mucho
más amplia, mucho más holística, y tenemos que conocer suficientemente lo se
que maneja en el proceso de responsabilidad fiscal, todas las definiciones, todas
las categorías, todas las normas. Por eso traje a colación la definición de la Ley
610 y los invito a que miren la jurisprudencia que existe al respecto, está a su
disposición en la Dirección del proceso, pero también está en CD en el Audite
3.0, actualizado.

¿Qué hace, entonces, la Contraloría con relación a la cuenta fiscal de


gestión que rinden los gestores públicos y los particulares que manejan
recursos públicos? La Contraloría tiene la responsabilidad constitucional y legal
de revisar los documentos que conforman esa cuenta y la revisión de cuentas
también la define la ley 42 como un examen técnico, de los documentos que
soportan legal, técnica y financieramente, las operaciones que realizaron los
gestores públicos, para determinar el grado de eficiencia, de eficacia, de
economía con que manejaron los recursos y establecer en qué medida la
gestión ha afectado el medio ambiente y de qué manera se ha valorado, y se ha
resarcido el daño al medio ambiente.

Para poder hacer bien esa tarea de revisión de la cuenta fiscal y


pronunciarnos al respecto, a comienzos de la actual administración tuvimos que
efectuar el ejercicio de la planeación del control fiscal y tener en cuenta, entre
otros elementos, el entorno social y político con incidencia en el trabajo de las
contralorías, en todo el país.

La planeación del control fiscal en la nueva orientación


institucional

En efecto, a finales del año 2003, en el intermedio de cambio de


contralores, se dio el hecho nacional del referendo. Ustedes participaron en
movilizaciones grandes en Bogotá y en todo el país en defensa del control fiscal
territorial; pero, anteriormente, con la ley 617 ya se había amenazado, al reducir
los presupuestos con destino al control fiscal territorial, no solamente los de
funcionamiento, sino prácticamente también los presupuestos de inversión. Los
servidores públicos de las Contralorías nos manifestamos en el parlamento de la
república, contra esas disposiciones, pero después viene el ataque más frontal
contra el ejercicio del control fiscal territorial que fue el referendo del año 2003

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aprobado por ley de la república, a iniciativa del ejecutivo. La pregunta número
nueve del referendo, incluso tendenciosamente redactada, decía que esa
“platica” debía utilizarse para la educación y la salud de los colombianos.

Pero, independientemente, de lo manipulada que haya sido cada una de las


preguntas, lo cierto es que la ciudadanía se pronunció y ahí están los datos:
5.557.950 ciudadanos colombianos votaron la supresión de las contralorías
territoriales, es decir el 90.5% y, solamente 460.941 el 9.5% se pronunció por la
continuación del ejercicio del control territorial fiscal en cabeza de las
contralorías territoriales. Y en Bogotá, por el sí se manifestó 1.036.000
colombianos, el 94.7% y por el no 106.000 ciudadanos, entre estos últimos,
nosotros, los funcionarios de las contralorías, nuestras familias y algunos
amigos.

El balance que hicimos en su momento y creo que ustedes comparten con


nosotros esa idea, es que, en general, las contralorías han actuado bien, han
hecho su tarea, con algunas excepciones a nivel nacional, a nivel territorial, pero
lamentablemente no sabemos publicitar, no sabemos socializar los resultados
del ejercicio auditor; es decir, nosotros hacemos la tarea, pero al dueño de los
recursos no le comunicamos lo que estamos haciendo y cuáles fueron los
resultados de nuestro trabajo, de nuestra labor, mientras que todos los días el
tema de la corrupción crece, se publicita, se dan a conocer noticias de que, por
ejemplo, se quedaron con las transferencias en el Chocó; o que en donde se
reciben las regalías de los recursos, no aparecen beneficiados los ciudadanos, y
en esas regiones en donde hay más plata, hay más pobreza. Y en la ciudad de
Bogotá no vamos a decir que no hay corrupción. Ha habido, hay y habrá
corrupción en la medida que no haya, no digamos normas coercitivas para la
lucha contra la corrupción, porque de esas hay legislación suficiente, sino
porque ese fenómeno hace parte de un comportamiento de determinados
personajes en cuanto al enriquecimiento fácil con los recursos ajenos.

Entonces, llegamos a la conclusión muy fácil, sin necesidad de matarnos el


cerebro, de que las contralorías hacían bien sus tareas, pero eran muy poco
publicitados los resultados del ejercicio del control fiscal, desde el punto de vista
de los beneficios, o no solamente de los beneficios, ni siquiera contamos qué es
lo que estamos haciendo; y partimos de la premisa que las contralorías son los
garantes del ciudadano en el cuidado de los recursos, pero el ciudadano no las
reconoce o en su momento no las reconocía.

Así las cosas, incluimos en el plan estratégico, el objetivo de hacer


efectivo el poder fiscalizador del ciudadano, acompañado de otro objetivo, en
cuanto a fortalecer las medidas preventivas y correctivas para la lucha
contra la corrupción y, finalmente, el objetivo de apoyo que garantizara los dos
anteriores: afianzar una cultura de alto rendimiento, compromiso
institucional y de mejora continua.

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Por esa razón, invitamos hoy a hacer el balance -cuatro años después del
referendo- para saber efectivamente hoy, en qué medida la ciudadanía nos
reconoce como los garantes en el cuidado de los recursos públicos.
Seguramente hoy nadie se atrevería a hacer una pregunta así en un referendo,
porque afortunadamente las contralorías, a partir de entonces, han jugado otro
papel, pero muy especialmente la Contraloría de Bogotá. En eso no podemos
equivocarnos, independientemente de las críticas y falencias que todavía
tengamos y la autocrítica que debamos hacernos frente al trabajo que hemos
realizado, resulta mayor el balance positivo de nuestras acciones, que ha
redundado en beneficio de la ciudad, de la ciudadanía. Hay que hacer ese
ejercicio colectivo, ojalá cuantificarlo para, el último día de la actual
administración, decirle a la ciudad, nosotros los 800 servidores públicos de la
contraloría en el período 2004 – 2007 posicionamos a la contraloría de Bogotá
como el más efectivo organismo de control fiscal en el país, efectivo por sus
resultados.

Entonces, dijimos, cuáles van a ser esos propósitos generales del


programa de gobierno y del plan estratégico control fiscal con la mano del
ciudadano, después de mirar esas cifras y después de analizar que era el
ciudadano quien no nos reconocía, -no porque no estuviera de acuerdo con
nuestro trabajo-, sino por que, era evidente, no podía estar de acuerdo con
nuestro trabajo, porque no lo conocía.

En primer lugar, “ponernos y sudar la camiseta”, es decir, cumplir con alto


nivel de compromiso el mandato constitucional y legal. A partir de ese
compromiso posicionar a la Contraloría en el mediano plazo, en términos de
resultados eficaces y de resultados efectivos. Visibilizar ante la opinión pública
los resultados e impactos de las acciones de la Contraloría de Bogotá y trabajar
para y con el dueño de los recursos públicos: el ciudadano. Así las cosas,
nosotros con la ayuda de ustedes dijimos bueno, dónde es que está el meollo
del asunto, cuáles son los productos de la Contraloría, los productos que le
ofrecemos al ciudadano y lo que le ofrecemos a quienes se han denominado en
el sistema de gestión de calidad, los clientes, esa es una terminología de la
empresa privada, nosotros creemos que el concejo no es un cliente, la
ciudadanía no es un cliente, la ciudadanía es, ni más ni menos, que el dueño, no
es un cliente, es el dueño de los recursos. Nuestros productos del nivel macro,
son los informes de la evaluación de la política macroeconómica de la ciudad y
los pronunciamientos que emite el contralor. Los informes de auditoría son un
producto del proceso micro, pero también existe el producto que denominamos
controles de advertencia; también existe el producto que son los fallos del
proceso de responsabilidad fiscal.

Existen como producto del ejercicio del control fiscal -y eso tenemos que
incluirlo también dentro de nuestro sistema de control interno-, las acciones
correctivas, realizadas por la administración; esos compromisos cumplidos son
producto del control fiscal también, no los planes de mejoramiento, los planes

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de mejoramiento no son producto del ejercicio del control fiscal, el producto y el
beneficio están dado por las acciones correctivas, inducidas por la contraloría,
pero ya cumplidas por la administración en los planes de mejoramiento. Y, en
general, todos los beneficios e impactos del control fiscal, esos son los
productos de la Contraloría, que dijimos en su momento, tenemos que focalizar,
poner el acento allí. Y esos productos ya estaban determinados y
suficientemente aclarados en el sistema de control interno y en el sistema que
adoptamos de calidad en la Contraloría de Bogotá. Qué había que hacer? Pues
mirar muy bien, que dentro de los informes del proceso macro y en los informes
del proceso micro, existía un subproducto o un producto intermedio: el de los
hallazgos de auditoria. Es decir, en el informe de auditoria, -aunque no
solamente en los informes de auditoria están los hallazgos-, el informe de
auditoria tiene varios componentes, y uno de esos componentes quizá el de
mayor impacto, es el de los hallazgos, bien sean penales, disciplinarios y/o
fiscales.

Ese es uno de los productos de mayor impacto en el informe de auditoria.


El otro subproducto del informe de auditoria es la opinión sobre los estados
contables; nosotros dijimos, esa opinión ¿es de alto impacto, o no?, bueno de
pronto no vamos a focalizar tanto la atención frente a eso, porque
afortunadamente existía en curso la ley de saneamiento contable que sirvió de
instrumento para el ejercicio del control fiscal, para contribuir al mejoramiento de
la reportabilidad de la información financiera de las entidades públicas. Otro
subproducto en el informe de auditoria es el concepto sobre la calidad y
eficiencia del control interno, por ahí también tenemos que profundizar, de
qué manera vamos a acometer ese trabajo.

Entonces, en resumen, lo que hicimos fue actuar a partir de los productos


de la Contraloría, y los subproductos; y definir de qué manera íbamos a incidir
sobre ellos, qué teníamos que hacer para que esos productos y subproductos
fueran de mayor calidad. Otros subproductos a mejorar, fueron, el concepto
sobre la gestión de resultados y, finalmente, el fenecimiento o no de la
cuenta. Estos son temas suficientemente conocidos por ustedes, pero que nos
ayudan a ilustrar mejor el tema del reforzamiento de la calidad del trabajo en la
configuración de los hallazgos de auditoria, como subproductos del ejercicio
auditor y como materia prima para el ejercicio del proceso de responsabilidad
fiscal y jurisdicción coactiva. Así las cosas, nos queda más fácil explicarle a la
nueva generación de la contraloría, cuál fue la tarea que nos propusimos y de
qué manera la hemos venido cumpliendo, porque la idea también es darle
continuidad a aquellas cosas positivas que logramos y descartar definitivamente
aquello que no corresponde al ejercicio del control fiscal.

Había, entonces, que focalizar la atención interna y externa en los


hallazgos de mayor impacto. Por eso, ustedes recordarán, que insistimos en
las cosas grandes y comenzamos a publicitarlas, una vez teníamos la certeza de
la ocurrencia de los hechos, sus causas y sus consecuencias. Vamos a dar a

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conocer al ciudadano cada hallazgo, cada situación comprobada que alguno de
ustedes haya encontrado, porque ustedes fueron los que hicieron el trabajo,
porque el contralor, además de ser el guía, se convirtió en un reproductor, hacia
la ciudadanía, del trabajo que estaban realizando sus contralores, sus auditores,
y a focalizar la atención interna y externa en los hallazgos de mayor impacto.
Otra tarea propuesta fue incluir nuevos sujetos de control, también de alto
impacto. Más adelante hablaremos de eso.

Nos propusimos también, mantener una vigilancia preventiva permanente,


comunicando oportunamente alertas frente a potenciales detrimentos
patrimoniales, mediante la función de advertencia, lo que denominamos
nosotros el control de advertencia. Eso fue lo que organizamos, a grandes
rasgos, para poder construir el plan estratégico “control fiscal con la mano del
ciudadano”. Esas fueron las premisas que tuvimos en cuenta. Vamos a focalizar
el control, utilizando el hallazgo como un instrumento, sin sacrificar la calidad.
Por el contrario, la calidad del control está determinada, en gran medida, por el
impacto de los resultados del ejercicio fiscalizador en la sociedad.

Ahora bien, ¿Cuáles son las fuentes más usuales, más conocidas de los
hallazgos?, No siempre son provenientes de auditorías, no siempre es el informe
de auditoria el que produce hallazgos. Otras fuentes son: las denuncias de
funcionarios u organizaciones al interior de las entidades; eso es muy
importante a veces las auditorias entran a las empresas pero no se relacionan
con nadie, sino con su interlocutor inmediato, con el contador, con el tesorero, o
con el funcionario de control interno que le disponen a uno para que interactúe o
suministre la información. Pero normalmente, la recomendación en la auditoria,
es que tengamos relación al interior de las entidades con funcionarios y con las
organizaciones, organizaciones sindicales, organizaciones cooperativas,
organizaciones de todo tipo que realizan sus labores al interior de las entidades,
que nos pueden ayudar a determinar con mayor rapidez y oportunidad algunos
elementos, nos pueden dar elementos valiosos que pueden servir de materia
prima para el ejercicio del control fiscal.

La intervención de la ciudadanía, en general, y las organizaciones no


gubernamentales, son un medio pero, fundamentalmente, constituyen el fin del
ejercicio fiscalizador. Los hallazgos de mayor impacto que obtuvimos, han sido
producto de denuncias de la ciudadanía o de las ONGs. No han sido siempre
producto del proceso auditor, aunque hay hallazgos importantísimos derivados
de las indagaciones que hemos hecho al interior de las entidades; algunos muy
importantes han sido producto de denuncias ciudadanas, o también por
traslados que nos han hecho los organismos de control político o los
organismos de control disciplinario u otras autoridades.

De otra parte, con relación a la inclusión de nuevos sujetos de control,


inicialmente tuvimos en cuenta las denuncias relacionadas con el ordenamiento
territorial y el papel de los curadores urbanos, el tema recurrente de las quejas

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frente a la invasión de la reserva forestal en los cerros, la invasión de los
humedales para construir urbanizaciones encima, la construcción de moteles
con otro tipo de licencias, en fin, muchos ejemplos que ustedes van recordando
hoy, que fueron los que nos dieron la idea de focalizar el ejercicio del control
fiscal también allí, en el ordenamiento urbano, porque esa era las
reivindicaciones más sentidas de la ciudadanía.

Una vez llegamos a la administración de la Contraloría, produjimos la


resolución 032 del año 2004, que involucra como sujetos de control fiscal a los
curadores urbanos en la ciudad. En el país existía una discusión intensa,
bastante avanzada, sobre el tema del ordenamiento territorial y sobre el tema de
los altos impactos que estaba produciendo en el medio ambiente, en el espacio
público y, en general, en el hábitat, la expedición de las licencias de construcción
y urbanismo, por parte de los curadores urbanos, figura que se refiere a los
particulares con funciones públicas de expedir las licencias de construcción y
urbanismo en las ciudades, en las grandes ciudades del país. Esta función la
ejercían hasta el año 1995, los departamentos de planeación y fue tercerizada,
mediante el decreto antitrámites N° 2150, que es donde aparece la figura por
primera vez, quitando los trámites a los departamentos de planeación y
entregándoselos a los particulares. De ahí en adelante, viene la reglamentación
relacionada con los curadores urbanos, pero en ninguna parte aparecen como
sujetos de control fiscal. Eran sujeto de control solamente de la procuraduría o
de la personería, que en esa discusión se diluía la responsabilidad, pues
algunas veces se reconocía a la procuraduría y, en otras, a la personería de
Bogotá, o no se reconocía a ninguna de las dos.

Así las cosas, los curadores urbanos se convirtieron en unos gestores


públicos sin ningún control efectivo, y entonces hacían con el ordenamiento
territorial lo que interpretaban de las normas, lo que consideran legal, para ellos.
En la Contraloría de Bogotá, reivindicamos como un avance positivo la inclusión
de los curadores como sujetos de control fiscal. Las demás contralorías del país
siguieron nuestro ejemplo, y este avance hay que incluirlo en la nueva ley de
control fiscal, para que ella establezca como sujetos de control fiscal los
curadores urbanos, -aunque la Contraloría General de la República no tiene ese
tipo de sujetos de control,- por el alto impacto frente a recursos públicos, como
el espacio público y el medio ambiente. Los curadores urbanos de Bogotá se
unen todos, demandan la resolución 032, y se presenta la excelente
oportunidad de contradecir la demanda y argumentar, por parte de la
contraloría, la necesidad y pertinencia del ejercicio del control fiscal a los
curadores; y los tribunales nos dan la razón; ustedes conocen esa magnífica
jurisprudencia que se produce alrededor de los curadores urbanos, como
sujetos de control fiscal y vienen reiteradas jurisprudencias frente al tema del
manejo del medio ambiente, frente al manejo de los recursos naturales, frente al
tema de los cerros, frente al tema del río Bogotá, y en general, de los distintos
elementos del medio ambiente y de la estructura ecológica principal, que son

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pronunciamientos que producen las cortes, favoreciendo el ejercicio del control
fiscal, defendiendo el interés público frente a algún interés particular.

Yo invito nuevamente a los compañeros de las contralorías a que lean esas


jurisprudencias, que nos dan elementos de juicio muy valiosos para el ejercicio
del control fiscal; varios de ustedes son profesores universitarios y profesores en
general, deben utilizar este tipo de elementos para darlos a conocer a sus
alumnos y, por supuesto, a la ciudadanía cada vez que tengamos una
oportunidad, en el ejercicio de la participación ciudadana en el control fiscal. Y
fíjense ustedes, prácticamente las primeras auditorias y las de mayor impacto
devienen de las denuncias ciudadanas; el tema de los curadores urbanos se
había discutido en el interior de la contraloría, lo habíamos discutido con los
contralores anteriores, quienes, con sus asesores jurídicos, no nos habían dado
la razón; lamentablemente eso ocurrió en la Contraloría de Bogotá; esa fue una
de las debilidades que tuvimos, los contralores anteriores, después del año 95,
no escucharon a los funcionarios de la contraloría frente a que se estaban
cometiendo muchas irregularidades en el tema de la expedición de las licencias
de construcción y de urbanismo, afectando el patrimonio público y que la
afectación del patrimonio público tenía relación con la gestión fiscal realizada por
unos particulares denominados curadores urbanos. Finalmente, repito, la actual
administración de la contraloría logró entender que efectivamente dichos
gestores debían ser sujetos de control fiscal, y expedimos la normatividad
respectiva, a la que me he referido. Pero hay que ser justos; provino de las
quejas ciudadanas en el tema de los cerros, en el tema de los humedales, en el
tema el río, en el tema de la invasión de espacio público, con las licencias de
construcción de urbanismo.

El asunto de la actualización catastral, también fue un tema de altísimo


impacto del trabajo de la contraloría, pero también fue producto de las denuncias
ciudadanas. Entonces vamos a decir que hay unos elementos del hallazgo fiscal
o del hallazgo disciplinario del hallazgo penal que son producidos por el ejercicio
auditor, directamente, o que también son producidos, por las denuncias
ciudadanas. Yo diría que el éxito de esos programas de auditoria que
adelantamos y de esos resultados, fue precisamente que partió de las
inquietudes de la ciudadanía y participamos con la ciudadanía en el control de
esos recursos; y los beneficios los está recibiendo la misma ciudadanía.

De esta manera, con los elementos así analizados, ubicamos unas


estrategias en el primer plan de auditoría de la actual administración y en el plan
estratégico, que se refieren a: mejorar la calidad y oportunidad de los
controles de advertencia. (El alcalde Garzón se quejaba, que al alcalde
Mockus únicamente la Contraloría le había comunicado cinco controles de
advertencia mientras que a él ya le contabilizaban, setenta y pico controles de
advertencia, yo creo que ya van más de 200). Porque este es un instrumento,
una herramienta del control fiscal que le dio el decreto - ley 267 de 2000 a la
Contraloría General y el Acuerdo 24 de 2001 a la Contraloría de Bogotá, la

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función de advertir, de alertar a la administración sobre posibles detrimentos
patrimoniales de no tomar medidas adecuadas y oportunas en la administración
de los recursos. Es decir, aquí está la función preventiva de la contraloría;
entendemos que no hay necesidad de esperar a que se produzca el daño; ni
mucho menos el papel de la contraloría es el de esperar a que se ejecute el
menoscabo del patrimonio, el detrimento patrimonial, para entrar a actuar. El
papel nuestro, constitucional, también es preventivo; fundamentalmente, el
ejercicio del control es precaver, prevenir el daño al patrimonio público, no
esperar que suceda; porque, como se dice coloquialmente “ahí si sería pues el
acabóse”: los organismos de control sentados o agazapados esperando, - como
hacen algunos agentes de tránsito, que esperan, escondidos detrás de un árbol
o detrás de un poste, a que el conductor haga el giro indebido para caerle “con
todo el peso de la ley”, es decir aquí no hay acciones preventivas, aquí lo que
hay es punitivo. Ese tipo de control, ese tipo de ejercicio, nosotros dijimos no,
nosotros vamos a priorizar el control preventivo; claro que la acción punitiva
tenemos que ejercerla, por supuesto, cuando haya detrimento patrimonial, para
resarcirlo; pero fundamentalmente hay que precaver, hay que prevenir el daño al
patrimonio; partimos de la premisa que el daño al patrimonio público es, en
esencia, irreparable; siendo así la cosa, entonces hay que precaverlo,
prevenirlo, evitarlo.

Nos dedicamos también a focalizar los controles de advertencia sobre


aquellos elementos de mayor impacto en la ciudad. Ustedes pueden consultar
en la página Web de la contraloría, y mirar, año por año, esa relación y
estadística. Por supuesto que, quienes quieran hacer el balance de los
controles de advertencia, podrán evidenciar que no todas las alertas fueron
efectivas, o no todas han sido construidas con unos criterios claramente
definidos y cuantificados. Tal vez, en algún momento, nos entusiasmamos con el
ejercicio del control de advertencia y advertimos seguramente alguna situación,
así no fuera de alto impacto, o no hubiese el peligro inminente de pérdida de
recursos. Hagamos el ejercicio de balance, justamente para corregir, para
mejorar, porque de lo que si estoy convencido es que muchos de esos controles
de advertencia, comunicados en su oportunidad, le ahorraron a la ciudad miles
de millones de pesos. También podemos afirmar que, lo que le ahorramos a la
ciudad, fue mucho más de lo que representa el presupuesto de la Contraloría de
Bogotá cada año. Es decir, esa es la conclusión que tenemos que divulgar:
cuánto, en términos de pesos, le recuperamos o le ahorramos a la ciudad, por
encima de la inversión que ha hecho la ciudad en el ejercicio del control fiscal.
Ustedes escucharon en la pasada clase, al magistrado Alfredo Beltrán, quien
decía que la inversión que había que hacer en el control fiscal no había que
discutirla, que es prioritario invertir en el ejercicio del control fiscal lo que sea
necesario, en el presupuesto de la ciudad. Pero de lo que si estamos ciertos es
que le hemos retribuido recursos a la ciudad, con creces, en mayor proporción -
en lo que corresponde a estos últimos cuatro años-, que los asignados al
presupuesto de la Contraloría.

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Liderar y promover la suscripción de los planes de mejoramiento. Este
es un tema no suficientemente aprovechado. Para que los dictámenes negativos
a los estados contables del distrito, de las entidades del distrito; para que las
opiniones adversas sobre la gestión y los resultados; para que el concepto
negativo del control interno de muchas entidades, realmente se convierta en
positivo, en el tiempo, tenemos que incidir, a través de los planes de
mejoramiento, y obligar, si es del caso, -y nosotros tenemos el mecanismo
coercitivo legal-, para que, mediante los planes de mejoramiento, cada una de
las observaciones y cada uno de los hallazgos de la contraloría, se superen, se
corrijan y se cumplan en el tiempo, por parte de la administración.

La ley 42 reglamentó el proceso sancionatorio fiscal y, dentro de ese


proceso, una de las causales de sanción es no atender las observaciones que
hace la contraloría; pero preferimos la persuasión, que es el mejor método para
convencer al servidor público, del beneficio que se constituye para él y la
ciudadanía, corregir a través de los planes de mejoramiento, las situaciones
negativas que tiene en la administración de los recursos. Pero, algunas veces,
lamentablemente para corregir, tenemos que utilizar las herramientas coercitivas
que nos ha dado la ley 42, que son los artículos 100 y sucesivos. Entonces, el
plan de mejoramiento debemos de verdad convertirlo en instrumento eficaz para
el mejoramiento de la gestión pública. Ese es el instrumento, a través del cual
podemos o debemos inducir a que la administración mejore y supere las
observaciones de la contraloría. El fin del control fiscal es contribuir al
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, a mejorar la calidad de vida de
los ciudadanos, contribuir al éxito de la gestión pública y los planes de
mejoramiento son una de las herramientas para lograrlo.

Los planes de mejoramiento no deben incluir solamente los hallazgos de


tipo administrativo; yo creo que eso se ha venido corrigiendo, es decir, los
hallazgos fiscales, los disciplinarios, y los fiscales son producto de hechos
relacionados con la organización del trabajo y con el sistema de control interno y
con los sistemas de controles en general y se deben incluir en los planes de
mejoramiento; si se produce un daño patrimonial, hay que examinar las causas y
los efectos del daño patrimonial y, con base en esas causas y esos efectos,
construir las medidas preventivas y correctivas correspondientes, para que eso
no pueda volver a ocurrir, en la administración pública.

Otra estrategia adoptada en el plan estratégico fue generar


pronunciamientos de impacto sobre las políticas. El contralor, desde el
principio en las sesiones del Concejo de Bogotá y en los pronunciamientos del
control macro y del control sectorial ha venido emitiendo los pronunciamientos,
frente a las políticas públicas formuladas, adoptadas y en ejecución, frente a la
gestión pública en general.

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La otra estrategia fue proferir de manera oportuna y con calidad los
informes de control fiscal, ampliando y aumentando la eficiencia en el
ejercicio de las funciones de policía judicial. En esto tengo que reivindicar la
reactivación en la Contraloría, de las medidas cautelares y de las acciones de
policía judicial. La primera acción que realizamos, si no estoy equivocado, de
policía judicial, fue el trabajo de investigación sobre el robo de las aguas
subterráneas; el primero masivo que hicimos en la actual administración,
conjuntamente con la Fiscalía. Realizamos visitas a cerca de 100 pozos de 400
que teníamos en listado, que estaban usurpando, que de manera fraudulenta
estaban utilizando las aguas subterráneas, que son de propiedad del distrito y
además de usufructuarla, de robarse las aguas subterráneas, también estaban
contaminando; y había gente descarada que sacaba esas aguas, que no son
potables, que no son del consumo humano, y la llevaban en carrotanques para
venderlas en los barrios de la periferia de la ciudad. Nosotros en funciones de
policía judicial intervenimos esos pozos, los hicimos cerrar por el DAMA y le
hicimos incluir a esa entidad, en el plan de mejoramiento, el seguimiento
permanente de los pozos, de las concesiones, porque las autorizaciones legales
para la utilización de esos pozos se dan en concesión. Pero para sorpresa
nuestra es que de los 100, más del 90% tenían vencida la concesión y un buen
número ni siquiera había pedido nunca la licencia para la explotación de las
aguas subterráneas. También utilizamos las funciones de policía judicial en
otras distintas oportunidades.

Actuaciones frente a las juntas directivas. El control fiscal, hasta el


2003, se venía realizando en las empresas de servicios públicos, hasta su
máxima autoridad administrativa, los gerentes respectivos. Sin embargo, a las
juntas directivas, que representan a los dueños, es decir a los ciudadanos, no se
les conminaba siquiera a informar sobre las decisiones estratégicas de las
compañías, que involucran, generalmente, cuantiosos recursos públicos.
Esas juntas aprueban estados financieros, planes de negocios,
expansiones, fusiones y todo tipo de transacciones mayores, a iniciativa de la
administración. Esas juntas directivas nunca han rendido, formalmente, cuentas
de sus acciones, a la Contraloría de Bogotá y mucho menos a la ciudadanía.
Con la convicción invencible de que las decisiones estratégicas las deben tomar
los dueños y no los empleados, es decir, las juntas directivas a nombre de los
dueños y no los gerentes o presidentes, esta administración de la Contraloría
comenzó a llamar a los miembros de las juntas directivas de las empresas
públicas a compartir con el organismo de control fiscal las inquietudes e
interrogantes sobre la marcha de esas empresas y algunos de sus negocios.
Recuerden que a la primera que llamamos fue a la junta directiva de Ola, de
Colombiamóvil y en la junta directiva, compuesta por los representantes de la
ciudad de Medellín y por los representantes de la administración de Bogotá se
plantearon las percepciones del control fiscal frente a las actuaciones del
entonces presidente de la compañía y, el señor contralor preguntó si la junta

536
conocía y compartía las decisiones que estaba tomando, en su momento, el
presidente de Ola. De esta reunión se obtuvieron los resultados que todos
conocemos, por parte de la junta directiva frente a la administración de la
compañía, que en ese entonces era mitad de propiedad de Bogotá, y mitad
propiedad de Medellín.

De ahí en adelante, se realizaron diferentes y productivas reuniones con


los miembros de las juntas directivas de las empresas, que sirvieron para
adoptar importantes decisiones que, a juicio del organismo de control fiscal,
contribuyeron a enderezar, cuando no fue tarde, operaciones y negocios
decisivos con volúmenes importantes de recursos públicos involucrados. Ello
ocurrió, por ejemplo, con las juntas directivas de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado, de la Empresa Regional Aguas de Bogotá y de la Empresa de
Telecomunicaciones, entre otras.

Continuando con las medidas adoptadas en el plan estratégico “control


fiscal con la mano del ciudadano, con relación al tema de las medidas
cautelares, -que es un tema sobre el que ustedes pueden hablar
suficientemente esta tarde-, el contralor de Bogotá dio también otra instrucción
tan pronto nos posesionamos: se preguntó: ¿ qué sacamos con adelantar y
culminar unos procesos de responsabilidad fiscal magistrales, excelentes si,
cuando vayamos a recuperar los dineros del daño, ya se han insolventado los
responsables?. Entonces, hay que tomar con oportunidad inmediata las medidas
cautelares pertinentes; claro que esa decisión conlleva unos riesgos
supremamente grandes. Tomar medidas cautelares desde el principio del
proceso y de pronto no resulta responsable el sujeto procesado, pues ahí se
pueden cometer injusticias; pero realmente los operadores del proceso saben
en qué momento tomar las medidas cautelares, para evitar que se pierdan los
recursos públicos, porque cuando vayamos realmente a recuperarlos, ya las
personas que hayan sido objeto de un fallo con responsabilidad fiscal, no tengan
con qué responder.

Pero tomamos medidas cautelares, por ejemplo, con el tema de la


chatarrización, de los dineros del denominado “factor de calidad” del servicio de
transporte público de pasajeros. Y, en varios otros casos se tomaron este tipo de
medidas, desde un principio, y no al final de los procesos. Este tema hay que
profundizarlo, trabajarlo y aumentar la eficacia del proceso de responsabilidad
fiscal, y también la efectividad en la recuperación o resarcimiento del daño al
patrimonio público.

Otro de los propósitos del plan estratégico fue descongestionar el


proceso de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, porque era
absolutamente irracional que un reducido número de abogados tuviera tal
cantidad de expedientes, sobre todo expedientes de cinco, diez años y de pronto

537
más. No existe justificación alguna que nuestros abogados sufran con esa
cantidad de trabajo heredado y con semejante responsabilidad que conlleva el
desarrollo del proceso. De tal manera que tratamos de coadyuvar de distintas
formas, para que el proceso pudiera superar los atrasos; de pronto nos
equivocamos en algunas instrucciones que dimos, pero creo que hoy y gracias
a la labor tesonera de los abogados, de los sustanciadores, y de los que toman
decisiones, pudimos evacuar gran parte de los procesos y la Contraloría la
podemos entregar ya más actualizada en ese tema; y no solamente en cantidad,
sino en calidad.

Yo, como auditor que siempre fui, que trabajé en el proceso de auditoria,
haría la recomendación que, aquellos fallos más importantes, que se convierten
casi en jurisprudencia o son jurisprudencia realmente, aunque cada caso es muy
particular, deben ser conocidos por los auditores, porque eso nos ayuda mucho
en el proceso auditor, para identificar los posibles hallazgos fiscales. Hay que
realizar un balance o un estudio sobre cuáles son los hechos más recurrentes en
el proceso de responsabilidad, o las causales, diría yo, o la tipología más común
de responsabilidad fiscal en Bogotá, para que los auditores la conozcan y
puedan utilizarla como materia prima, como instrumento de orientación, cuando
estén realizando las evaluaciones, y focalizar su labor de auditoria, para apuntar
directo a donde son las tipologías más comunes de detrimento patrimonial.

Finalmente, en este aspecto, nos propusimos, “aumentar los índices de


resarcimiento del daño y propiciar y visualizar acciones de rechazo a la
corrupción”.

Estas fueron, las estrategias que tomamos en el primer plan de auditoria


entre el 2004 y el 2005, porque el del 2004 ya lo había preparado la Contraloría
con el doctor Nieto Escalante. En el 2005 materializamos los objetivos y
estrategias del plan estratégico “control fiscal con la mano del ciudadano”.

LA AUDITORÍA PARA MEJORAR LA GESTIÓN PÚBLICA

En esta segunda parte de la conferencia, vamos a ver un poco la técnica de


auditoria, que si bien es cierto, la mayoría de los aquí presentes son auditores,
es necesario recordarles estas herramientas de manera general, muy rápida,
para que al final del medio día podamos determinar lo que es el hallazgo y lo
que es la materia que nos ocupa y, además, hacer algunas propuestas de
trabajo.

Nosotros tratamos, a través del encargo de auditoria, de los primeros


encargos de auditoria, de incorporar todos los elementos de orientación del plan
estratégico “control fiscal con la mano del ciudadano”. El Encargo de Auditoría,

538
como ustedes bien saben, es el documento mediante el cual, los directores dan
cumplimiento a las directrices y lineamientos del contralor, de arriba, hacia
abajo. El contralor da las instrucciones, mediante unos lineamientos que guían el
plan de auditoria. A su vez, el contralor participa en la discusión sobre cuál va a
ser el plan anual de auditoria, que contiene todas las actuaciones del control
fiscal en un año, en la primera y en la segunda fase de las auditorias. El
contralor da los lineamientos que están incluidos en el plan y a su vez orienta a
los directores sectoriales, es decir a los directores de fiscalización para que,
junto con sus subdirectores, preparen los encargos de auditoria. En esos
encargos, la alta dirección de la Contraloría, en cabeza de los directores, ponen
a disposición del equipo auditor una entidad determinada, para que realicen el
exámen de auditoria y le dan los lineamientos generales y los objetivos
generales y los objetivos específicos del trabajo, así como los propósitos que
tiene la contraloría, en el examen sectorial, que pertenece al sector macro.

De tal forma que, el encargo de auditoria es ese documento, en donde se


orienta qué es lo que se va a examinar, a evaluar, en cuánto tiempo, quiénes
son los integrantes del equipo de auditoria, qué tipo de auditoria es la que se va
a realizar: si es una auditoria regular, si es una auditoria especial, o es una
auditoria de seguimiento, si es una auditoria articulada; las auditorias articuladas
son aquellas que se realizan conjuntamente con la comunidad; o si es una
auditoria concurrente que se realiza con la Contraloría General de la República,
normalmente para ver los recursos provenientes del sistema general de
participaciones para el distrito capital; o cualquier otro tipo de auditoria. Es decir,
los directores dan los lineamientos para el ejercicio de la auditoría.

En los primeros encargos de esta administración, se incluyeron aquellas


directrices del plan estratégico, relacionadas con focalizar hacia situaciones que
podrían generar hallazgos de mayor impacto. Entonces se realizaron las
primeras auditorias a los curadores urbanos; las auditorias al tema de la
chatarrización, y al tema de los recursos del “factor de calidad”, que es una
estrategia para disminuir la sobreoferta de vehículos de transporte público de
pasajeros. Consiste en el recaudo de dinero, como una parte del pasaje que
paga cada uno de los usuarios del transporte público de buses, busetas y
colectivos, con el propósito de que esos recursos sirvan para comprar los
vehículos viejos, y poderlos sacar de circulación. Ese tema también lo
abordamos en el primer plan de auditoria de la actual administración; además, la
contratación tan cuestionada, de las unidades ejecutoras locales, de las
localidades, el tema del recurso hídrico, las aguas subterráneas; es decir, desde
el plan de auditoria y desde los encargos, direccionamos los propósitos que nos
habíamos impuesto desde la candidatura del contralor.

Naturalmente que, para hacer la auditoria respectiva, es necesario un


conocimiento de la entidad; y no es cualquier conocimiento; ustedes, poco a
poco, se han venido familiarizando con el conocimiento de las entidades que
auditan; ya hay personas que son expertas en el análisis de hacienda, por

539
ejemplo, y ya los directores sectoriales les cuesta mucho trabajo retirar a uno o
dos funcionarios de ese sector, porque saben que son los que manejan el tema
de la hacienda pública de Bogotá. Hay otros auditores que se especializaron en
el tema catastral y para la Contraloría es muy difícil trasladar de allí a un
ingeniero catastral, o a un economista o a un contador que conoce muy bien el
tema, desde la formación catastral, la actualización, la conservación en general,
del catastro.

Todos los procesos cuentan con ese tipo de auditores expertos, auditores
superespecializados en temas específicos, concretos; y creo que son una
equivocación, a veces, esas rotaciones absolutas, totales, porque debilitan el
ejercicio del control fiscal en las entidades. Por ejemplo, los compañeros de la
Dirección de Recursos Naturales y Medio Ambiente, son unos expertos en el
tema ambiental y tal vez se disparó ese conocimiento en este último cuatrienio,
de pronto me corrigen si no estoy diciendo la verdad. Creo que el conocimiento
de la Contraloría en el tema ambiental,- si bien es cierto existía antes de la
actual administración,- se disparó ese conocimiento, además porque nosotros
contribuimos o indujimos a las cortes y tribunales a generar jurisprudencia, como
en el caso de los temas relativos a los curadores y a los distintos componentes
del “mandato verde”. Nuestras actuaciones y decisiones generaron la discusión
en los tribunales y los tribunales han creado una jurisprudencia del tema
ambiental, bastante rica.

Pero, es más. Indujimos a la administración a la suscripción de un plan de


mejoramiento ambiental de la ciudad, que no existía y es de un alcance
bastante importante.

Pero continuemos con el proceso auditor. Después del conocimiento de la


entidad, en su totalidad, fundamentalmente en lo que tiene que ver con su
actividad misional, entender muy bien a qué se dedica, cuál es la razón de ser
de esa entidad, cómo está organizada, las disposiciones que la rigen, en fin,
toda la información que permita evaluar finalmente la gestión, si los propósitos
misionales los está cumpliendo la administración y en qué medida ha aplicado
los recursos.

Este conocimiento integral lo ha venido adquiriendo el auditor a través de


su historia y práctica profesional; no lo adquiere cuando le entregan el encargo
de auditoria; una vez recibe el encargo, el auditor se prepara en su oficina, con
la información disponible sobre los antecedentes del nuevo trabajo en esa
determinada entidad y para familiarizarse con las nuevas directrices. Así las
cosas y conocido el encargo de auditoria, los auditores, en un tiempo prudencial
que cada vez debe ser menor, porque cada vez conocen más las entidades,
preparan los bosquejos de los papeles de trabajo; preparan además sus guías:
los programas de auditoria, de acuerdo con el encargo. Por eso la
importancia de mantener, de manera permanente y de manera cada vez más

540
enriquecedora, no solamente las fichas técnicas, sino los documentos con la
historia de cada una de las entidades.

El auditor prepara el programa de auditoria integral. Esa es tarea del


auditor, que ustedes bien conocen. Consiste en una relación lógica y detallada
de cada una de las actividades que va a realizar el auditor y el equipo de
auditoria. Es conveniente que, para que se mantenga la integralidad de la
auditoria, los programas se hagan por líneas de auditoría, pero deben
entrelazarse, cruzarse con los programas de las otras líneas de auditoria, con
los cuales tiene correlación. Me refiero, por ejemplo, que un programa de
auditoria al ciclo presupuestal, examine todo el ciclo presupuestal, con todo el
ciclo -en general- financiero contable de la entidad; y con el ciclo final de la
gestión, relacionado con el cumplimiento de los objetivos misionales, mediante la
evaluación al plan de desarrollo y demás planes institucionales. Entonces, por
ejemplo, comparo las acciones en la evaluación presupuestal, con las cifras que
voy a mirar en los estados contables, que tengan correlación, lo mismo que con
las cifras que están relacionadas con la tesorería, y teniendo en cuenta que si
los pagos son por contratación administrativa, el paso siguiente es examinar
esas operaciones de la contratación que dieron origen a los registros
presupuestales, contables de tesorería. Lo anterior para, finalmente, examinar a
qué proyecto del plan de desarrollo se aplicó ese gasto o esa inversión y culmino
la auditoría evaluando metas, objetivos, resultados e impactos de la entidad. Es
decir, los programas de auditoria, para que sean integrales, deben guardar
correlación entre si, todos los programas deben tener unas líneas de acción
correlativas, que conduzcan a mirar, como objetivo de la auditoría, el
cumplimiento de los fines esenciales de esa determinada entidad evaluada. De
tal manera que, cuando vayamos a hacer el pronunciamiento final hablemos de
la integralidad de la gestión y no de un solo ciclo.

El auditor tiene la autonomía para diseñar y realizar el programa de


auditoria, lo que no significa que el subdirector no lo revise, para ordenar los
ajustes, según los propósitos de la alta dirección y hacer el seguimiento
respectivo. El programa de auditoria hace parte de los papeles de trabajo. Los
propósitos de los programas de auditoria, además de orientar, de ser la bitácora
de vuelo, debe ser un esquema de trabajo eficiente y eficaz, que le permita al
auditor orientar todo su accionar y desarrollarlo de manera oportuna, coherente,
integrada, en general, coordinada con los otros auditores; este documento sirve
así mismo, para propender por el cumplimiento de los objetivos de la auditoria;
permite también la identificación de los criterios o normas que han de servir en la
evaluación de cada una de las auditorias. Los criterios, como lo vamos a ver
más adelante, son las disposiciones normativas que tiene como referencia el
auditor para su evaluación.

Ahora, bien. ¿Cuáles son los requisitos y las características que deben
tener los programas de auditoria? Los programas de auditoria, en primer
lugar, deben establecer unos objetivos específicos, comprensibles, realizables,

541
alcanzables; deben ser flexibles, de tal manera que den lugar a la iniciativa y a
los criterios del auditor; es decir, no necesariamente el programa de la auditoria
es un esquema fijo e inflexible, o inmodificable, porque en la medida que uno va
avanzando en la auditoria, se encuentra con situaciones que lo pueden orientar
o salirse, digamos, del programa de auditoria; entonces, el programa puede y
debe ser ajustado a las nuevas situaciones encontradas.

Dicen las normas que debe estar preparado por líneas de auditoria; eso
facilita que cada uno de los programas de auditorias, por líneas, se puedan
cruzar, confrontar y complementar: si yo estoy mirando un pago o un gasto
presupuestal, debo mirar a qué compromiso corresponde en los estados
contables, y si es el compromiso y el registro de un contrato, está también
registrado, cada contrato, en la contabilidad financiera; y al mismo tiempo, si se
va a hacer o si ya se realizó el pago, debo examinarlo en la tesorería; repito: yo
puedo, y debo, de una vez, en un programa de auditoria articular todo el ciclo o
varios ciclos que están interrelacionados: veo la contratación, veo la tesorería,
veo el presupuesto y veo la contabilidad y, si esas operaciones corresponden a
objetivos o metas o programas o proyectos del plan de desarrollo, o pagos a
contratos del plan de desarrollo, de una vez miro el proyecto correspondiente del
plan de desarrollo y voy mirando el cumplimiento de las metas y de los objetivos
del plan, en términos de resultados e impactos. Uno de los requisitos del
programa de auditoria, es que sea integral, y que no se mire de manera
unilateral una sola parte del ciclo, sino que se cruce en los distintos programas
de auditoria, para que permita evaluaciones más amplias, más generales y más
integrales; eso implica también, con los auditores que los realizan, un
permanente escenario de discusión e intercambio de información.

Dice la norma también, que debe formularse en términos de instrucciones


positivas; que no debe estar redactado en forma de pregunta, como a veces
ocurre con el formulario de control interno. La redacción de cada una de las
acciones que va a realizar el auditor se hace de manera imperativa: cruce!,
constate !, verifique que esto cruce con aquello !

Finalmente, estas bitácoras del trabajo del auditor deben elaborarse con
base en las normas de auditoría gubernamental colombianas, expedidas por la
Contraloría General de la República, y que se encuentran actualizadas en el
Audite 3.0. El programa de auditoria, y esto es muy importante en la nueva
concepción, en el nuevo modelo, en lo fundamental debe interpretar los
interrogantes ciudadanos sobre el tema. Es decir, el auditor cuando prepara
el programa de auditoria, con base también en el encargo, si a los jefes se les
quedó por fuera, -que no debe quedársele por fuera, porque lo fundamental el fin
de la auditoría es el ciudadano, -el auditor tiene la potestad y más bien la
obligación de incluir en el programa de auditoria todo aquello que él considere
pertinente para que su programa de auditoria produzca los efectos positivos en
la ciudadanía; es conveniente que el auditor, ya conociendo la entidad y
conociendo la misión, la razón de ser de la entidad, indague con los ciudadanos,

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trabaje conjuntamente con los ciudadanos o por lo menos conozca cuáles son la
inquietudes más importantes de los ciudadanos frente a distintos temas de esa
entidad correspondiente, si es una empresa de servicios públicos, o tiene que
ver con el catastro, o con la movilidad, o con la seguridad, o con la salud pública.
El auditor debe tener siempre presente que está elaborando un programa de
auditoria y va a realizar una auditoria en beneficio del ciudadano. Debe incluir,
entonces, como prioritarias, dentro de las tareas a desarrollar, las inquietudes,
las formulaciones que han manifestado los ciudadanos con relación al tema que
nos ocupa y a la entidad correspondiente, que se está auditando.

Hay clases de programas de auditoria como los estandarizados, que


sirven para evaluar la contabilidad, o el presupuesto, por ejemplo; esos
programas de auditoria están en el manual de fiscalización, Mafisbo, están en
Audite en todas sus versiones. Son programas en los que hay que invertir
tiempo solamente en ajustarlos. Existen otros programas que son los
especializados, y en ellos, en su formulación, juegan un papel importantísimo,
el saber, el conocimiento, la agilidad, la competencia técnica, la maestría del
auditor, de acuerdo a la especialidad de la entidad, a la que vaya a realizar la
auditoría.

La condición y el criterio de auditoría – el ser y el deber ser

De otra parte, el programa de auditoria debe tener en cuenta los criterios


de la auditoria: el auditor va a examinar y a evaluar, si lo que él encuentra
corresponde a lo que ha sido normado, a lo que ha sido reglamentado. Ese es el
criterio de auditoria: el deber ser. Los parámetros razonables y normativos,
frente a los cuales deben examinarse y evaluarse las actuaciones de la
administración. El criterio de auditoria es la forma de cómo se deben hacer las
cosas, cuando se administran los recursos públicos. Ahora bien. ¿Cuáles son las
fuentes más importantes de los criterios de auditoría?, ¿Cuáles son las fuentes
fundamentales que orientan los criterios de auditoría? El principal criterio de
auditoria es la Constitución Política. Todo sujeto de control fiscal debe ceñirse
estrictamente a lo que le ordena la Constitución y la ley; las leyes, los decretos,
las ordenanzas en el caso departamental, los acuerdos, las resoluciones, los
acuerdos de juntas directivas, todas esas disposiciones normativas, desde la
Constitución para abajo son los criterios de auditoria. No es procedente efectuar
una observación a la administración, si no se señala el criterio evaluado y
violado, el criterio que ha sido afectado. El auditor debe señalar la norma o
disposición transgredida, de manera muy precisa. También son criterios de
auditoría las normas de creación de la entidad, toda la regulación que le sea
inherente. Las modificaciones que se hayan hecho, tanto las generales, como
las específicas; hay unas normas generales, por ejemplo la ley de servicios
públicos, las leyes que regulan el tema de la salud en Colombia, el tema de la

543
ley general de educación; esas son las leyes generales; pero hay otras
específicas que rigen, por ejemplo, en los hospitales, para el caso de la salud,
las disposiciones internas mismas de los hospitales, o las normas tributarias
relacionadas con el catastro, o las normas específicas para la Universidad
Distrital.

Otra fuente de criterios de auditoria que hay que evaluar son los objetivos
que tiene la organización, las políticas, las metas, el plan de desarrollo. El plan
de desarrollo es un criterio de auditoria fundamental; también los planes de
acción, el plan operativo en temas de inversiones; los manuales generales o
específicos; hay un manual de presupuesto distrital, por ejemplo, pero
también las entidades tienen sus propios manuales internos, su regulación
propia de las normas presupuestales, que consulta el espíritu de las normas
mayores. Los fallos de las cortes y de los tribunales, son también criterios de
auditoría; en la Contraloría de Bogotá hemos utilizado bastante los fallos de los
tribunales, cuando estamos cuestionando el comportamiento de la
administración en determinados temas, por ejemplo los temas ambientales, o en
los temas del ordenamiento territorial, en los temas que manejan los curadores
urbanos.

Esas son las principales fuentes de criterios, en los cuales los auditores
tienen que basarse para poder hacer sus análisis. Las cláusulas contractuales
también son criterios de auditoria; cualquier desviación de las cláusulas,
constituye una observación inicial, que después se puede convertir en un
hallazgo de auditoria. La documentación de la oficina evaluadora del sistema de
control interno, los informes de consultores externos y de consultores internos,
porque se supone que son personas expertas, peritos en los temas de análisis
de las entidades y esas voces autorizadas se consideran también criterios de
auditoria.

Resumiendo: una parte, son los criterios de auditoria, es decir las normas y
las disposiciones sobre las cuales me baso, me fundamento para realizar la
auditoria; la otra parte, es la condición, que se denomina así en el lenguaje de
la auditoria, lo que yo encuentro, el ser, lo que es. Si bien es cierto, uno es el
deber ser, a lo que están obligados los gestores de recursos públicos, la otra
parte, lo que realmente se encuentra en los exámenes de auditoría es el ser, lo
que es, lo que se hizo, lo que se compró, lo que se pagó. Lo que yo encuentro
en la realidad, es lo que se denomina la condición. Y la comparación entre el
criterio y la condición es lo que se denomina la observación, que se puede
convertir en un hallazgo de auditoria. Cuando se realiza la confrontación
documental, fáctica, cuantitativa, de resultados, etc. entre el criterio de auditoria
y la condición, se pueden presentar los siguientes comportamientos:

1. La condición se ajusta satisfactoriamente a los criterios, es


decir, ahí no hay ninguna observación; sencillamente se está cumpliendo
bien la tarea, de acuerdo con las normas, con las disposiciones, de

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acuerdo con el contrato, de acuerdo con lo convenido, de acuerdo con el
buen juicio.
2. La condición, lo que yo encuentro, no se ajusta a los
criterios; y entonces es cuando surge la observación.
3. La condición se ajusta parcialmente a los criterios. Aquella
parte que no se ajusta, es también una observación.
4. Supera los criterios. Cuando los supera favorablemente,
entonces se considera un hallazgo de tipo positivo; por ejemplo, sobre
cumplió las metas.

El hallazgo en el control fiscal


Continuando con la materia de nuestro análisis, vamos a ver lo que es el
hallazgo ya propiamente dicho. El hallazgo proviene de la comparación entre
lo que debe ser, y lo que se encontró, en la condición. Es un hecho
relevante, un resultado determinante de un asunto en particular. Son deficiencias
y debilidades que se presentan como observaciones y se configuran finalmente
como hallazgos, una vez el auditor ha recibido suficientemente explicaciones del
gestor público o de los funcionarios responsables y las ha validado en mesa de
trabajo. El auditor, para convertir una situación presumiblemente irregular, en
hallazgo, debe socializarla con sus compañeros, en mesa de trabajo. Este tipo
de decisiones, para configurar los hallazgos, yo no las tomo individualmente; lo
hago en mesa de trabajo; también lo discuto con mis superiores; también es
conveniente que, en la mesa de trabajo de la auditoría, haya quienes jueguen el
papel de abogado del diablo; que cuestionen, que critiquen constructivamente;
que generen posiciones divergentes, y que se den ese tipo de discusiones,
porque enriquecen realmente la posición de la Contraloría.

La palabra hallazgo tiene una connotación, de pronto sus inicios, de la


arqueología. Y en cierta medida el auditor ausculta, como ausculta el
arqueólogo, buscando piezas claves que traen a la memoria el pasado; cómo
era el pasado; el auditor hace lo mismo, está mirando y a través del examen
documental o a través de las distintas pruebas de auditoria, está mirando que
fue lo que sucedió para llegar a ese asunto en particular; y en cierta medida se
parecen la función del auditor con la función del arqueólogo, porque ambos
desentierran, descubren.

Pero el auditor no se queda en el tema del descubrimiento, o en dar fe


pública de lo que vio; digamos que eso en la auditoria ya está siendo superado.
Si bien es cierto sigue siendo una necesidad opinar, por ejemplo, sobre la
razonabilidad de los estados contables y dar fe pública que, lo que está
registrado en la contabilidad financiera, es lo que es, lo que existe realmente en
la empresa, es decir, los derechos, las obligaciones, el patrimonio; sobre todo
eso yo, auditor, estoy dando fe pública, como contador público, de que eso
existe en la empresa, que eso sucedió y que la fotografía que han tomado en
este momento es válida, es razonable, o no es razonable, o es con

545
observaciones, o finalmente yo digo como auditor que esos estados contables
no son razonables, ahí estoy dando una opinión, estoy dando fe pública, y que
eso es así. Pero el auditor hoy por hoy no se queda en la fe pública, no es
solamente contador público, el auditor nuestro, el auditor del siglo XXI, es un
auditor de nuevo tipo, es un auditor integral, en donde todo su saber, todo su
conocimiento, toda su inteligencia, la pone al servicio público, al interés general.
Esa es la connotación que tienen los auditores, porque son el puente entre la
ciudadanía, el contralor y el sujeto controlado; los auditores juegan un papel
fundamental, decisivo, porque el contralor nunca sale a decir nada
públicamente, o a pronunciarse públicamente o a firmar un dictamen, o a firmar
un pronunciamiento o a dar declaraciones, o firmar un control de advertencia,
sino es porque los auditores han orientado ese pronunciamiento del controlador,
ese control de advertencia. El papel del auditor trasciende la función de dar fe
pública y llegó a convertirse realmente en el representante más cercano, más
idóneo, del ciudadano, del dueño de los recursos.

Así lo define la Contraloría General de la República en las normas y en las


disposiciones: dice que el auditor “es el actor principal del proceso auditor, sus
características éticas y profesionales deben ser garantía para la Contraloría,
para el Estado y para la comunidad cuando emite sus conceptos, opiniones y
dictámenes frente a la gestión”. Y así es; el informe de auditoria, si bien es cierto
es discutido por todos, incluyendo los jefes, finalmente en el informe se opina de
acuerdo a los hallazgos y de acuerdo a las conclusiones a las que ha llegado el
auditor. Naturalmente que el auditor convence con sus argumentos a los jefes,
pero finalmente es el auditor el actor principal; aunque tenemos que considerar
que los jefes también son auditores, los que tienen relación con el proceso
auditor, porque hacen parte del proceso y están en permanente discusión con
los auditores.

Pasamos a ver cuáles son las características del hallazgo. El hallazgo


debe ser objetivo, es decir, real, porque yo comparé la condición con el criterio
de auditoria y ahí encontré una desviación; entonces es objetivo, es real,
responde a un análisis; además, es factual, esta basado en hechos y en
evidencias precisas que yo tengo registradas en los papeles de trabajo; yo como
auditor tengo todas estas pruebas, esas evidencias las tengo en papeles de
trabajo, que puedo o debo aportar a los distintos procesos: a responsabilidad
fiscal o a la fiscalía, o a la procuraduría, cuando sea necesario. No puede ser un
hallazgo basado en hechos subjetivos; debe también ser relevante, que por su
materialidad y frecuencia merezca ser comunicado; algunas veces nos
quedamos en asuntos de muy poca monta y perdemos mucho tiempo, perdemos
lo grande, perdemos lo importante. El hallazgo debe ser claro y preciso, debe
tener informaciones inequívocas, libres de ambigüedades, que esté
argumentado y que sea válido para los interesados; debe ser verificable, que se
pueda confrontar con hechos, evidencias o pruebas; es fundamental que sea
útil, es decir, que contribuya a la eficiencia y eficacia en la utilización de los

546
recursos públicos en general. El hallazgo tiene que contribuir al
mejoramiento de la gestión pública, indudablemente.

Las causas y los efectos de los hallazgos

Para que un hallazgo no solamente se materialice, sino que se configure


debidamente como un hallazgo propiamente dicho, para que pueda contribuir el
auditor al mejoramiento de la gestión pública, tiene que hacer el análisis de las
causas y los efectos del hallazgo. El auditor, al conocer las causas y los
efectos de los hallazgos, debe comunicarlos al sujeto de control, quien se puede
orientar de esta manera, para adoptar las medidas correctivas y preventivas en
los planes de mejoramiento. Las causas son las razones por las que se dio
la condición. Las más recurrentes son: Deficiencias en la comunicación;
muchas veces y la peor de las deficiencias en las comunicaciones se dan entre
la alta dirección y el funcionario que ejecuta las acciones. Es el caso, por
ejemplo, del Seguro Social, donde los funcionarios que operan el tema de las
pensiones, no conocen o desconocen disposiciones superiores, y entonces
emiten resoluciones negando pensiones, -porque de lo que se trata es de sacar
y sacar procesos y dejar a la gente sin ese derecho,- .

Otras causas de recurrentes hallazgos, en la administración pública, son: la


falta de conocimiento de los requisitos; la negligencia o el descuido;
procedimientos o normas inadecuados, inexistentes, obsoletos o poco prácticos;
consciente decisión de desviarse de las normas; escasez de recursos; -el gestor
público no cumplió el plan de desarrollo porque no tuvo recursos, las metas no
se cumplieron, y la respuesta que “la plata la ubicaron en noviembre y ya era
imposible cumplir la meta.” Como causas recurrentes de hallazgos están
también, las debilidades en el control, la falta de esfuerzo e interés, escasa
delegación, falta de capacitación.

Por otra parte, los efectos son los resultados adversos, en general,
reales o potenciales que resultan de la condición encontrada. Por ejemplo,
pérdida de dinero, fracaso en metas; gastos indebidos; incremento de costos;
normalmente, cuando se trata de detrimentos patrimoniales, que redundan en
menoscabo de los recursos públicos, se genera mayor pobreza y desatención en
servicios básicos. A partir de los efectos también se pueden adoptar las medidas
correctivas y preventivas en los planes de mejoramiento. Los efectos, en lo
fundamental, deben ser cuantificados.

La materialidad y la reportabilidad del hallazgo. La importancia de un


hallazgo tiene que ver con la materialidad. No es lo mismo encontrar un hallazgo
de pérdida de un millón de pesos, frente a los miles de millones de pesos que,
por ejemplo, pueda haber perdido el distrito con una compra, aparentemente

547
irregular, por parte de una de sus empresas, que adquirió acciones o patrimonio
de otras empresas particulares, por un valor cuatro veces superior a los cálculos
de los expertos o de la misma Contraloría.

Resumamos brevemente, para los nuevos funcionarios, los pasos


fundamentales en la determinación de los hallazgos.

1. Determinar y evaluar la condición y compararla con el criterio


2. Verificar y analizar las causas de la observación
3. Analizar los efectos y su impacto
4. Determinar si la observación es recurrente o esporádica. Este tipo de
análisis hay que hacerlo, porque si yo veo que sigo haciendo esa observación
muy recurrentemente y la administración no corrige, debo apelar al artículo 101
de la ley 42, en el proceso administrativo sancionatorio que dice que, una de las
causales de la multa o de la sanción es no atender oportunamente las
observaciones que hace la contraloría.
5. Evaluar la suficiencia y pertinencia de las evidencias.
6. Si se considera, solicitar participación de un funcionario de enlace. Esto
es muy importante, que la Dirección de Responsabilidad Fiscal, tenga por
dependencia y por sectores, funcionarios de enlace, para que participen en las
mesas de trabajo en donde se definen hallazgos fiscales.
7. Comunicar las observaciones.
8. Evaluar las respuestas de la administración
9. Identificar y valorar responsables y líneas de autoridad.
10. Validar en mesa de trabajo con funcionarios de enlace, y trasladar los
hallazgos a las autoridades correspondientes.

Aquí cabría una recomendación adicional: realizar reuniones de entrega de


hallazgos a responsabilidad fiscal: yo les estoy entregando los hallazgos, estoy
reunido con ellos y les voy contando de qué se trata, para ir adelantando
conocimiento sobre el tema.

Ahora bien. ¿Cuáles son los propósitos del enlace con el proceso de
responsabilidad fiscal? No es el proceso de enlace que tenemos en el sistema
de gestión de calidad; es el enlace que debe existir entre responsabilidad fiscal y
las direcciones sectoriales; los propósitos son: disminuir los casos que
conducen a archivos o devoluciones; evitar decisiones divergentes y
garantizar que la función se cumpla eficaz, económica y oportunamente.
Nada sacamos con estar trasladando hallazgos no suficientemente elaborados,
para que en el proceso de responsabilidad fiscal tomen otra decisión frente al
tema. Entonces, hay unas propuestas de enlace, que pueden ser talleres para
intercambiar experiencias, como por ejemplo, los temas más recurrentes en
hallazgos, los fallos con responsabilidad fiscal, cuáles son las tipologías más
conocidas que conducen a determinar responsabilidad fiscal; el intercambio de
información, de discusiones y de reflexiones frente a la jurisprudencia que ha
surgido frente al tema de definición de gestión fiscal. Todos estos temas es

548
bueno que los hablen los auditores con los operadores de responsabilidad
fiscal, porque se enriquecen mutuamente y, como consecuencia, van a
presentarse menos hallazgos devueltos.

Esa propuesta puede ayudar a mejorar la información y la comunicación


entre los sectoriales y el proceso; facilitarles el asesoramiento en el desarrollo de
las indagaciones preliminares. Al respecto, las sectoriales realizan indagaciones
preliminares bajo un procedimiento riguroso, muy jurídico, que el proceso de
responsabilidad fiscal podía coadyuvar en el direccionamiento, en la orientación
de esas indagaciones preliminares; porque además, un buen número de ellas
trascienden al proceso de responsabilidad fiscal. Finalmente, el
acompañamiento en mesas de trabajo para el perfeccionamiento de hallazgos y
mesa de trabajo para entrega de hallazgos, esas son, digamos, propuestas que
podríamos comenzar a trabajar, para las nuevas reglamentaciones al interior de
la Contraloría.

Para terminar, alguien me pidió muy razonablemente, recordar, que es


conveniente para la auditoría, cuando estamos analizando los criterios de
auditoria, que nos reunamos con la administración, para precisar y definir esos
criterios. Esto facilita la interlocución con el sujeto de control, facilita el examen
de la cuenta, de los documentos de la auditoria que estamos realizando. Es
fundamental que tengamos un lenguaje común; que se fijen unas reglas del
juego claras, que nos reunamos con el sujeto de control, no a cuestionar la
Constitución, la ley o los decretos o las normas, sino a intercambiar opiniones
sobre cuál es la norma que rige para cada caso evaluado, la que se aplicó, por
qué razón se aplicó, y cómo se aplicó. Si esto se hace antes de la auditoria,
vamos a obtener unos resultados incuestionables por el sujeto auditado. En la
mesa de trabajo, después del proceso auditor, validamos los hallazgos con el
gerente, con los jefes de la áreas; pero es conveniente que mucho antes de
eso, es decir cuando yo estoy empezando la auditoria, me siente con el sujeto
de control y le diga cuáles son las normas que voy a utilizar y él me cuente
cuáles utilizó, para tal o cual situación y nos ponemos de acuerdo, conversamos,
eso es muy positivo, porque me ayuda a conocer más la entidad, me ayuda a
tener claros los criterios sobre los cuales se basó el sujeto de control y, en los
cuales yo me voy a basar, para mirar la certeza, la viabilidad de las operaciones
fundamentadas en esos criterios de auditoria.

Les agradezco mucho su atención.

549
CARACTERÍSTICAS DEL

CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR JULIÁN PERTUZ BARRERA

550
CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

CONFERENCIA DICTADA POR JULIÁN PERTUZ BARRERA

El doctor Julián Pertúz se ha desempeñado como Contralor Delegado para el Sector de Minas y
Energía de la Contraloría General de la República y director de Hidrocarburos del Ministerio de
Minas y Energía. Ha ocupado cargos directivos en compañías del sector petrolero y ha sido
docente universitario.

INTRODUCCIÓN

La importancia del desarrollo del Control Fiscal en Colombia y sus


características, radica en el mejoramiento de la gestión pública y en el buen uso
de los recursos colectivos.

Durante esta conferencia se pretende analizar y dar a conocer cuáles son


las etapas y los requisitos del Control Fiscal, por qué se adelanta Control Fiscal
a los sujetos de control y a qué se le denomina auditoría de gestión o auditoría
integral a las entidades públicas o particulares que manejan recursos públicos.

Se analizará la relevancia de los Planes Generales de Auditoría, los


requisitos para efectuar el control a las entidades, los resultados del proceso
auditor, el fenecimiento o no a una cuenta auditada, el Sistema de Control
Interno, la nueva metodología denominada Modelo Estándar de Control Interno
(MECI) y los Planes de Mejoramiento que se deben construir con las entidades
vigiladas.

Igualmente, se trabajarán aspectos relacionados con el Sistema de


Contratación Estatal (SICE) y con la importancia del papel de la Contraloría
General de la República y las Contralorías Territoriales dentro del Sistema de
Control Fiscal.

Aspectos constitucionales y legales

Desde el punto de vista Constitucional, el Control Fiscal en Colombia, a


partir de la Constitución de 1991, se basa en artículos fundamentales.

El artículo 113, le da la categoría de órganos autónomos a las Contralorías,


General y Territoriales, de allí su preponderancia para ser independientes. Así,
en el Distrito Capital por ejemplo, la Contraloría es independiente ante el
Gobierno Distrital, las entidades adscritas y vinculadas y el Concejo de Bogotá.

551
Las Contralorías Departamentales, lo son ante los Departamentos y la Asamblea
Departamental. Por su parte, la Contraloría General de la República, ante el
Gobierno Nacional y el Congreso de la República. Lo anterior, no obstante la
forma como se eligen los contralores, en cada jurisdicción.

Existen dos órganos de control, según el artículo 117 de la Constitución


Política, que son la Contraloría General de la República y la Procuraduría
General de la Nación, que ejercen el Control Fiscal y el Control Disciplinario
respectivamente. La Fiscalía General de la Nación, a su vez, es un órgano de
carácter punitivo que se apoya igualmente en la Contraloría General, mediante
convenios anticorrupción (como el caso del Grupo Elite Anticorrupción), para
ejercer vigilancia e investigación a temas específicos, por ejemplo, el control
excepcional al servicio de transporte masivo Transmilenio.

Es importante destacar las diferencias existentes entre el control y la


vigilancia que realiza la Contraloría General de la República y las Contralorías
Distritales.

El Artículo 271 de la Constitución Política establece: “Los resultados de las


Indagaciones Preliminares adelantadas por la Contraloría General de la
República tendrán valor probatorio ante la Fiscalía General de la Nación y el juez
competente”.

El Artículo 39, de la Ley 610 del 2000, determina sobre la Indagación


Preliminar: “si no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del
daño patrimonial con ocasión de su acaecimiento, la entidad afectada y la
determinación de los presuntos responsables, podrá ordenarse Indagación
Preliminar por un término máximo de seis (6) meses, al cabo de los cuales
solamente procederá el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de
responsabilidad fiscal”.

La Indagación Preliminar tendrá por objeto verificar la competencia del


órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio
estatal, determinar la entidad afectada e identificar a los servidores públicos y a
los particulares que hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a él.

Competencia para adelantar la Indagación Preliminar

En la Contraloría General de la República (CGR) está determinada por el


Decreto- Ley 267 de 2000 y Resoluciones Orgánicas números 05068 y 05131 de
2000.

En el nivel central:

- Despacho del Contralor General de la República–Grupo de Indagaciones


Preliminares Especiales (GIPE)

552
- Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva
- Contralorías Delegadas Sectoriales

En el nivel desconcentrado:

- Gerencias Departamentales

Contralorías Territoriales:

- Contralorías Departamentales
- Contralorías Distritales
- Contralorías Municipales

Trámite de la Indagación Preliminar

Dentro de este trámite se encuentran:

- Auto comisorio
- Auto de apertura de Indagación Preliminar
- Decreto de las pruebas
- Informe de cierre de Indagación Preliminar

Práctica de pruebas

En la Indagación Preliminar son admisibles todas las pruebas y diligencias


consagradas en la Ley 610 de 2000 y por remisión de la misma (artículo 66) las
del Código de Procedimiento Civil y Código de Procedimiento Penal, la carga de
la prueba le corresponde al Estado en cabeza del órgano de control fiscal
correspondiente.

Existen pruebas testimoniales, visitas especiales (inspecciones), la


confesión, pruebas documentales, dictamen pericial y los indicios.

Y pruebas fiscales como arqueos, pruebas selectivas, conciliaciones


bancarias, actas de análisis y estudio, inspecciones, inventarios, etc…

Informe de cierre de Indagación Preliminar

Este informe debe contener:

- Antecedentes o circunstancias que originaron la Indagación


Preliminar
- Descripción del hecho presuntamente irregular
- Cuantificación del presunto daño patrimonial

553
- Motivación jurídico-fiscal
- Determinación e identificación de los presuntos responsables,
especificando los hechos para cada uno
- Relación de las pruebas que demuestren o desvirtúen el hecho
investigado
- Conclusiones

Se da el archivo cuando se profiere Auto de Archivo o se genera la apertura


de un Proceso de Responsabilidad Fiscal ante lo cual se trasladan las
diligencias al competente.

Reserva de la Indagación Preliminar

Reserva respecto a los documentos e información que se llegaren a


conocer y de
de las actuaciones adelantadas, según el artículo 20 de la Ley 610 del
2000.

Proceso de Responsabilidad Fiscal

Fundamentos constitucionales y legales

Encontramos el artículo 268, (numeral 5), de la Constitución Política de


Colombia, en cuanto a las funciones del Contralor General de la República, que
tendrá las siguientes atribuciones: “Establecer la responsabilidad que se derive
de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso,
recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma”.

Y la Ley 42 de 1993, artículos 72 a 89.

Etapas

Las etapas son la Investigación y el Juicio Fiscal.

En cuanto a la normatividad tenemos:

- Ley 610 de agosto de 2000, que derogó los artículos 72 al 89 de la Ley 42


de 1993 y el parágrafo del artículo 95.

- Decreto 267 de febrero de 2000, por el cual se dictan normas sobre


organización y funcionamiento de la CGR, se establece su estructura orgánica y
se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.

- Artículo 58, funciones de la Contraloría Delegada para Investigaciones,


Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.

554
- Artículo 59, funciones de la Dirección de Investigaciones Fiscales.

- Artículo 60, funciones de la Dirección de Juicios Fiscales. Con la


expedición de la Ley 610 de 2000, desaparece la etapa del Juicio Fiscal y por
consiguiente las dependencias de la CGR encargadas de dicha etapa, para el
efecto se expidió la Resolución Orgánica No. 5131, que en su artículo 14 dice:
“las dependencias competentes para adelantar la etapa de juicio fiscal, a más
tardar el 31 de diciembre de 2001, culminarán los procesos de responsabilidad
fiscal a su cargo, que se rigen por la ley 42 de 1993.

- Artículo 61, Funciones de la Dirección de Jurisdicción Coactiva.

- Resolución Orgánica No. 05068 de abril 24 de 2000, por la cual se


asignan competencias en la CGR para el trámite de los Procesos de
Responsabilidad Fiscal, Jurisdicción Coactiva y control posterior excepcional
sobre cuentas en las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.

- Resolución Orgánica No. 05131 de septiembre 1 de 2000, por la cual se


asignan competencias en la CGR para el trámite de la Indagación Preliminar, del
Proceso de Responsabilidad Fiscal y del control posterior excepcional sobre
cuentas en las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.

El artículo 1 de la Ley 610 de 2000, define el proceso de Proceso de


Responsabilidad Fiscal como “el conjunto de actuaciones administrativas
adelantadas por las contralorías, con el fin de determinar y establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el
ejercicio de la Gestión Fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u
omisión, y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del estado”.

Los principios orientadores de la acción fiscal se determinan en el artículo 2


de la Ley 610/2000, que garantiza el debido proceso, con sujeción a los
principios establecidos en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política.

En cuanto a la Gestión Fiscal, el artículo 3 de la Ley 610 del 2000 dice que
se entiende como tal “el conjunto de actividades económicas, jurídicas y
tecnológicas que realizan los servidores públicos y las personas de derecho
privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la
adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración,
custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto inversión y
disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e
inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con
sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad,
imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos
ambientales”.

555
En lo concerniente al objeto de la Responsabilidad Fiscal, el artículo 4 de la
Ley 610 de 2000 dice que se entiende como tal “el resarcimiento de los daños
ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o
culposa de quienes realizan Gestión Fiscal mediante el pago de una
indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva
entidad estatal”.

Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá


en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa
y de la gestión fiscal.
El Parágrafo 1 dice que la responsabilidad fiscal es autónoma e
independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de
responsabilidad. Por su parte, el Parágrafo 2, contempla que el grado de culpa a
partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve.

En relación con los elementos de la Responsabilidad Fiscal, el artículo 5 de


la Ley 610 contempla como elementos:

- Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que


realiza gestión fiscal.
- Un daño patrimonial al Estado.
- Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.

En lo concerniente al daño patrimonial del Estado, el artículo 6 de la Ley


610 afirma que “la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo,
disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los
bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida
por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e
inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los
cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo
funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y
control de las Contralorías.

Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores


públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma
dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al
patrimonio publico.

El proceso puede iniciarse de oficio, como consecuencia del ejercicio de los


sistemas de control fiscal, o conforme a solicitud que hagan las entidades
vigiladas o mediante denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u
organización ciudadana, en especial por las veedurías ciudadanas.

Cuando del resultado de la Indagación Preliminar, de la queja, del dictamen


o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se
encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios

556
serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente deberá
ordenar la apertura del proceso, al cual se da inicio formalmente mediante la
expedición del Auto de Apertura.

De acuerdo con el artículo 41 de la ley 610, el Auto de Apertura del Proceso


de Responsabilidad Fiscal deberá contener:

1. Competencia del funcionario de conocimiento


2. Fundamentos de hecho
3. Fundamentos de derecho
4. Identificación de la entidad estatal afectada y de los presuntos
responsables fiscales
5. Determinación del daño patrimonial al Estado y estimación de su
cuantía
6. Decreto de las pruebas que se consideren conducentes y
pertinentes
7. Decreto de las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales
deberán hacerse efectivas antes de la notificación del Auto de Apertura a los
presuntos responsables.
8. Solicitud a la entidad donde el servidor público esté o haya estado
vinculado, para que ésta informe sobre el salario devengado para la época de
los hechos, los datos sobre su identidad personal, y su última dirección conocida
o registrada e igualmente para enterarla del inicio de las diligencias fiscales.
9. Orden de notificar a los presuntos responsables esta decisión.

Este Auto deberá ser notificado a los presuntos responsables en el evento


en que se encuentren identificados, para que desde ese momento ejerzan el
derecho de defensa y contradicción.

Igualmente, el Auto de Apertura debe ser comunicado al jefe de la entidad


donde se adelanta el proceso.

En el Auto de Apertura del Proceso de Responsabilidad Fiscal, se debe


vincular a la compañía aseguradora que ampara el riesgo sobre el cual recae el
proceso o garantiza el buen manejo de los funcionarios públicos vinculados al
proceso.

Para la vinculación del garante no se requiere notificación del Auto de


Apertura sino comunicación, de acuerdo con el artículo 44 de la Ley 610. Si al
momento de la apertura no se tiene información suficiente para la vinculación de
la compañía aseguradora, ésta se podrá efectuar en el desarrollo del proceso,
antes de imputar responsabilidad, para lo cual se proferirá auto que así lo
declare. Igualmente, se deben vincular a las demás personas sobre las cuales
aparezcan pruebas durante el proceso, que las comprometan, profiriendo un
auto motivado que debe ser notificado.

557
Iniciado el Proceso, el funcionario competente practicará las pruebas
consideradas pertinentes y conducentes, decretadas en el Auto de Apertura, o
en Auto de Decreto de Pruebas.

El Estado, a través del órgano de control que adelanta el proceso, debe


garantizar a los implicados el debido proceso y el libre ejercicio del derecho de
defensa, ante lo cual los implicados tienen derecho a solicitar, antes que se
formule imputación de responsabilidad fiscal en su contra, que se le reciba
exposición libre y espontánea, para lo cual podrá designar un apoderado que lo
asista y lo represente durante el proceso.

Si el implicado no designa apoderado y no ha sido escuchado en versión


libre y espontánea, la CGR no podrá imputar responsabilidad fiscal, ante lo cual
deberá proceder a nombrarle apoderado de oficio que lo represente.

La ley 610 de 2000, estableció un término de tres meses, prorrogables por


dos más, para que el funcionario competente profiera Auto de Archivo o Auto de
Imputación de Responsabilidad Fiscal, según el caso.

Hay lugar a archivar el proceso cuando se demuestre que el hecho


presuntamente irregular no existió, que no es constitutivo de daño patrimonial o
que no comporta el ejercicio de gestión fiscal, se acredite el resarcimiento pleno
del perjuicio ocasionado, se esté frente a una causal excluyente de
responsabilidad, o quede demostrado que la acción no podía iniciarse o
proseguirse por haber operado la prescripción o la caducidad de la misma.

En este momento procesal, en defensa del interés público, del


ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales, la Ley 610
de 2000 estableció el grado de consulta para los procesos que sean archivados
y para cuando se produzca Fallo con Responsabilidad Fiscal y el
responsabilizado hubiere estado representado por apoderado de oficio.

Hay lugar a dictar Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal, cuando


se ha recaudado el acervo probatorio suficiente que demuestre objetivamente el
daño patrimonial, cuantificados e identificados los presuntos responsables,
probado el nexo causal y demostrado el hecho irregular.

Se notifica a los presuntos responsables o a sus apoderados y a la


compañía aseguradora, si se le vinculó. La notificación se surte personalmente o
por edicto. El Auto de Imputación no es susceptible de recurso alguno.

Efectuada la notificación del Auto de Imputación, a partir del día siguiente


se corre traslado del expediente a los implicados por el término de 10 días, para
que presenten los argumentos de defensa frente a las imputaciones y soliciten y
aporten las pruebas que pretendan hacer valer.

558
Vencido el término de traslado, el funcionario competente mediante auto
decretará las pruebas que considere pertinentes y conducentes, a solicitud de
los presuntos responsables o de oficio; igualmente, se negarán mediante auto
las pruebas que no se consideren pertinentes y conducentes. Se notifica por
estado.

Decretadas las pruebas, el funcionario competente cuenta con 30 días para


practicarlas.

Practicadas las pruebas pertinentes o vencido el término probatorio, el


funcionario competente proferirá Fallo con o sin Responsabilidad, según el caso,
para lo cual cuenta con un término de 30 días.

Hay lugar a proferir Fallo con Responsabilidad cuando se tiene certeza de


la existencia del daño patrimonial y su cuantificación, cuando esté probada la
culpa o dolo del responsable y demostrado el nexo causal, estableciendo como
consecuencia la obligación de pagar una suma liquida a cargo del responsable.

Se debe proferir Fallo sin Responsabilidad cuando se desvirtúan las


imputaciones formuladas o no existe prueba que conduzca a la certeza de uno o
varios de los elementos que estructuran la responsabilidad fiscal.

El Fallo con o sin Responsabilidad se notificará a los implicados y a la


compañía aseguradora, en los términos establecidos en el Código Contencioso
Administrativo y contra él proceden los recursos de ley.

Interposición y resolución de recursos

Interpuestos los recursos de reposición y apelación, el funcionario


competente resolverá la reposición y se pronunciará sobre la aceptación del de
apelación si hay lugar a ello, ordenando remitir el proceso al funcionario de
segunda instancia, quien tiene un término de 20 días para decidir, pudiendo
practicar pruebas de oficio.

Resuelta la apelación y en firme el fallo, se dará traslado a la dependencia


correspondiente para adelantar el cobro coactivo, por lo tanto el Fallo con
Responsabilidad presta mérito ejecutivo.

Incidentes en el Proceso de Responsabilidad Fiscal

Con la expedición de la Ley 610 de 2000 se puso fin a la controversia sobre


el tema de la caducidad de la acción fiscal, pues la norma señala que dicha
acción caduca si transcurridos 5 años desde la ocurrencia del hecho generador
del daño al patrimonio publico, no se ha proferido Auto de Apertura del Proceso
de Responsabilidad Fiscal.

559
Antes de la vigencia de la nombrada Ley, el término de caducidad de la
acción fiscal se reguló por los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte
Constitucional, sentencias números C. 046/94 y C. 973/99 y auto de Sala Plena
de 1 de marzo de 2000.

La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del


Auto de Apertura del Proceso de Responsabilidad Fiscal, si no se ha dictado
providencia en firme que la declare.

Los términos del Proceso de Responsabilidad Fiscal pueden suspenderse


en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito o por la tramitación de una
declaración de impedimento o recusación.

Por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola


actuación procesal, cualquiera sea el número de implicados; en el caso de
estarse adelantando más de una actuación por el mismo hecho, se deberá
ordenar la acumulación, la cual procederá sólo a partir de la notificación del Auto
de Imputación de Responsabilidad Fiscal y siempre que no se haya proferido
fallo de primera instancia o única instancia y procede de oficio o a solicitud del
sujeto procesal.

En cualquier estado de la Indagación Preliminar o del Proceso de


Responsabilidad Fiscal, procederá el archivo del expediente cuando se
establezca que la acción fiscal no podía iniciarse o proseguirse por haber
operado la caducidad o la prescripción, cuando se demuestre que el hecho no
existió o que no constituye daño patrimonial al estado, o no comporta el ejercicio
de gestión fiscal, o se acredite la operancia de una causal eximente de
responsabilidad fiscal o que el daño causado ha sido resarcido totalmente.

Cuando después de archivada la Indagación Preliminar o el Proceso de


Responsabilidad Fiscal aparecieren o se allegaren nuevas pruebas que
acrediten la existencia del daño patrimonial al Estado o la responsabilidad del
gestor fiscal, o se demuestre que la decisión se basó en prueba falsa, procederá
la reapertura de la indagación o el proceso según el caso.

En el evento en que sobrevenga la muerte del presunto responsable fiscal,


antes de proferirse Fallo con Responsabilidad Fiscal debidamente ejecutoriado,
se citarán y emplazarán a los herederos con quienes se seguirá el trámite del
proceso y quienes responderán hasta concurrencia con su participación en la
sucesión.

Si durante el desarrollo del proceso o como conclusión del mismo, se


advierte la comisión de hechos punibles o faltas disciplinarias, el funcionario
competente deberá dar aviso en forma inmediata a las autoridades
correspondientes.

560
El funcionario que conozca del Proceso de Responsabilidad Fiscal y
advierta la ocurrencia de causal de recusación, deberá declararse impedido tan
pronto como tenga conocimiento de la misma.

Las causales de impedimento y recusación para los investigadores fiscales


son las contempladas en el Código Contencioso Administrativo y Códigos de
Procedimiento Civil y Penal.

Son causales de nulidad en el Proceso de Responsabilidad fiscal la falta de


competencia del funcionario, violación del derecho de defensa del implicado y la
comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido
proceso.

La nulidad puede ser decretada de oficio o a solicitud de parte en cualquier


estado del proceso y hasta antes de proferirse fallo definitivo, en forma parcial o
total, ordenando que se reponga la actuación nulitada.

Las pruebas obrantes validamente en un proceso judicial, de


responsabilidad fiscal, administrativo o disciplinario, podrán trasladarse en copia
o fotocopia al Proceso de Responsabilidad Fiscal, donde serán valoradas de
acuerdo con la naturaleza de cada prueba.

En cualquier momento del Proceso de Responsabilidad Fiscal se podrán


decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente
responsables, hasta por un monto suficiente para amparar el pago del posible
daño al erario, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución.

Trimestralmente la CGR publica un boletín que contiene los nombres de las


personas naturales y jurídicas a quienes se les haya dictado Fallo con
Responsabilidad Fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la
obligación contenida en él.

Las Contralorías Territoriales informarán a la CGR la relación de las


personas que deban ser incluidas en el boletín y las que hayan acreditado el
pago correspondiente para ser excluidos del mismo; el no hacerlo constituye
causal de mala conducta.

Los representantes legales, así como los nominadores y demás


funcionarios competentes, deberán abstenerse de nombrar y dar posesión o
celebrar cualquier tipo de contratos con personas que aparezcan reportados en
el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

La CGR, a través de la Dirección de Jurisdicción Coactiva y los Grupos de


Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, está facultada
legalmente para ejercer el cobro coactivo de las obligaciones que deriven de los

561
Fallos con Responsabilidad Fiscal que profiera esta Contraloría y de las
sanciones que imponga a los servidores públicos.

El Proceso de Cobro Coactivo está regulado legalmente por el Código de


Procedimiento Civil, por lo tanto en él cabe la posibilidad de ejercer todas las
acciones tendientes a la recuperación de la obligación objeto del proceso, entre
otras puede la CGR, sino lo ha hecho anteriormente, decretar medidas
cautelares tales como embargo y secuestro de bienes muebles e inmuebles,
sueldos, cuentas bancarias, etc. Hasta cuando sea satisfecha en su totalidad la
obligación.

El Sistema Nacional de Fiscalización

En 1923, en reemplazo de un Tribunal de Cuentas inoperante, fue creada,


bajo el modelo anglosajón de fiscalización, la Contraloría General, por
recomendación de una misión de expertos norteamericanos dirigida por Edwin
Kemmerer, con la función principal de hacer control previo y perceptivo al
manejo de los recursos del Estado central y de llevar la contabilidad del Estado.

En un comienzo era una modesta oficina, pero a medida que crecieron y se


modernizaron las estructuras estatales creció también la organización
fiscalizadora, hasta alcanzar una dimensión enorme, con más de 12.000
empleados.

Gracias a las decisiones de la Asamblea Constituyente de 1991, se pasó de


un control previo a uno posterior y selectivo. En consecuencia, el enorme
aparato burocrático fue desmontado, por lo cual el órgano nacional de control
cuenta en la actualidad con 4.000 funcionarios. A su vez y paulatinamente, los
entes territoriales existentes (distritos, departamentos y municipios) fueron
creando sus propias contralorías, de tal suerte que se constituyó un Sistema
Nacional de Control Fiscal.

Este sistema de fiscalización tiene bajo su responsabilidad la vigilancia de


la gestión pública de todo el aparato estatal y de aquellos particulares que
manejen recursos públicos.

Para vigilar el aparato estatal, existe un Sistema de Control Fiscal que


comprende la Contraloría General de la República, que se encarga de vigilar el
aparato estatal del orden nacional y 64 contralorías territoriales para los recursos
de orden departamental, municipal y distrital.

Cabe anotar que las contralorías son independientes entre sí y sólo existe
una relación que surge del mandato constitucional por el cual la Contraloría
General ejerce una labor de armonización y puede actuar con las contralorías
territoriales de manera concurrente en determinadas labores de vigilancia fiscal.

562
En el caso de la Contraloría General, cuatro son los objetivos básicos de la
labor de vigilancia y control:

1. Contribuir al control político que ejerce el Congreso de la


República.
2. Procurar una gestión pública más eficiente y eficaz y, en
consecuencia, un mejor uso de los recursos públicos.
3. Combatir la corrupción y buscar el resarcimiento de los daños que
se le causen al patrimonio público.
4. Promover la participación ciudadana en la vigilancia de los
recursos públicos y capacitar a la ciudadanía para ese propósito.

Para cumplir estas labores misionales dispone de 4.000 funcionarios, que


se distribuyen en una oficina central en la Capital de la República y en 32
oficinas regionales.

Su estructura funcional está compuesta por los Despachos del Contralor


General y el Vicecontralor, 7 Contralorías Delegadas Sectoriales que como su
nombre lo indica atienden los asuntos relacionados con las diversas áreas del
Estado, un grupo de oficinas de apoyo y tres Contralorías Transversales: de
Economía y Finanzas, de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva y de
Participación Ciudadana.

Valga anotar que el Contralor General de la República es elegido cada


cuatro años por el Congreso de la República en pleno, de ternas que presentan
las Altas Cortes sin posibilidad de reelección. Tiene, sin embargo, una total
autonomía de las diversas ramas del poder público.

Un elemento muy importante que garantiza la independencia consiste en


que el 95% de sus funcionarios son de carrera administrativa, seleccionados por
concurso.

Para el cumplimiento de su misión, la Contraloría General utiliza seis


modalidades de control:

1. Control Micro
2. Control Macroeconómico y Sectorial
3. Responsabilidad Fiscal o Control Resarcitorio
4. Planes de Mejoramiento o Control de Corrección
5. Función de Advertencia
6. Control Participativo

Veamos brevemente cada uno de ellos.

Control Microeconómico

563
Denominado en el lenguaje universal “auditoría gubernamental” o proceso
auditor, consiste en la revisión periódica de las actuaciones de las entidades del
Estado, por parte de grupos de auditores especializados, con el fin de verificar el
cumplimiento de seis principios básicos de la gestión pública: eficacia, eficiencia,
equidad, economía, sostenibilidad ambiental y legalidad, los cuales se pueden
sintetizar en un lema que hemos impuesto en nuestro Plan Estratégico:
“Procurar el buen uso de los recursos públicos”.

Este proceso auditor determina las acciones positivas y negativas que


hayan ocurrido en cada entidad en particular, durante una vigencia determinada,
lo que en el lenguaje de la auditoría se denominan los hallazgos positivos y
negativos de dicha gestión.

En el último caso, esos hallazgos pueden ser de orden típicamente


administrativo, o con incidencia fiscal, disciplinaria o penal. En el caso de los
administrativos genera la obligación para la entidad de elaborar y ejecutar planes
de mejoramiento para enmendar las fallas detectadas durante el período
auditado. Los de orden fiscal dan pie a Procesos de Responsabilidad Fiscal; los
disciplinarios, son enviados a la Procuraduría General de la Nación, autoridad
que vigila la conducta de los funcionarios públicos, y los de orden penal, a las
autoridades penales correspondientes.

Como consecuencia de este control, se produce el dictamen sobre la


administración de la entidad auditada, que está conformado por dos elementos:
la opinión sobre los estados contables y el concepto sobre la gestión y los
resultados.

La comparación de los dictámenes recibidos en varios años permite


apreciar si la gestión de la entidad ha mejorado o no, mientras que la
consolidación de los diversos sectores permite ver si la gestión global del Estado
ha mejorado o no.

El proceso auditor se realiza en nuestro país con base en una guía que
establece la “auditoría gubernamental con enfoque integral”, cuyos principios e
instrucciones deben ser estrictamente aplicados por todas las comisiones de
auditoría. Ello garantiza objetividad y homogeneidad en las valoraciones de la
gestión.

Control Macroeconómico

Tiene por objeto evaluar la situación de las finanzas públicas nacionales y


las políticas públicas de orden general o sectorial. Como consecuencia de ello
se producen informes periódicos para el Congreso de la República, la
Presidencia de la República y la propia ciudadanía. Cabe mencionar, además de
los de orden económico y fiscal, el relacionado con el Estado de los Recursos

564
Naturales y el Ambiente, que evalúa anualmente la gestión pública en esta
materia.

Este Control Macro se efectúa mediante un equipo técnico en una


Contraloría Delegada especializada denominada de Economía y Finanzas y a
través de direcciones especializadas en cada una de las otras Contralorías
Delegadas Sectoriales.

Proceso de responsabilidad fiscal

Denominado también control de reparación. Tiene por objeto determinar


aquellas personas que, de manera dolosa o gravemente culposa, le hayan
causado un detrimento al patrimonio estatal, obligándolas a resarcir al Estado el
daño. Para este propósito se adelanta un proceso administrativo, con todas las
garantías para los presuntos responsables. Cuando la Contraloría emite un fallo
tiene toda la potestad coactiva para el cobro de las acreencias que resulten.

Plan de Mejoramiento

También denominado Control de Corrección. Como resultado del proceso


auditor, o Control Micro, se determina un conjunto de fallas administrativas que
la entidad auditada debe corregir, mediante la adopción de un Plan de
Mejoramiento. La Contraloría ejerce vigilancia de que dicho plan se cumpla,
labor que se identifica como el Control de Mejoramiento de la administración
pública.

Función de advertencia

Es un valioso instrumento al servicio de la vigilancia fiscal. Consiste en que


cuando la Contraloría General encuentra que alguna acción de la Administración
puede causar eventualmente un grave daño al patrimonio público, tiene la
facultad de advertirle a la entidad esta circunstancia a fin de que tome las
providencias que eviten la ocurrencia de tal daño; este concepto no obliga a la
entidad, no es un control previo, pues éste fue erradicado del Control Fiscal en
Colombia desde el año 1991, cuando se expidió una nueva Constitución Política.

Participación Ciudadana

La vinculación de la sociedad organizada al control de la gestión pública es


un elemento trascendental en la concepción y práctica del mismo. Se ha
superado ya la etapa de hacer conocer los derechos de los ciudadanos para
pasar a un escenario en el cual los ciudadanos y sus organizaciones respectivas
se convierten en vigilantes del manejo de los asuntos públicos, en una auténtica
expresión de la democracia participativa.

565
Conscientes de esta realidad y de su importancia, en la Contraloría General
de la República existe una Contraloría Delegada, es decir, una dependencia al
más alto nivel directivo, que se encarga de promover la vinculación de los
ciudadanos a las labores de vigilancia y control fiscal.

Son claros los beneficios de vincular a la sociedad en el proceso auditor


pues amplía la cobertura del control y, quizá lo más importante, genera una
cultura ciudadana hacia el control, con lo cual se masifican sus efectos al
convertirse cada ciudadano en un auditor social por excelencia.

De ahí que en la norma marco respectiva se defina a la comunidad como


fuente del poder de Control Fiscal y se establezca la participación ciudadana
como criterio de organización de la Entidad Fiscal Superior.

En este ámbito, la actividad de la Contraloría General de la República gira


alrededor de una estrategia que se denomina Estrategia de Control Fiscal
Participativo, establecido en una primera instancia, para informar sobre las
posibilidades, instrumentos y mecanismos del Control Fiscal Participativo; en
una segunda, para estimular a que se integre en organizaciones y redes que
fortalezcan su accionar, como los comités de vigilancia ciudadana, las veedurías
y sus redes de nivel superior; y, en una tercera instancia, para motivar a que se
vincule al Control Fiscal y se abran los espacios correspondientes. Se evalúa su
satisfacción y se retroalimenta esta dinámica en un proceso de mejoramiento
continuo.

Para lo anterior, se operan estrategias, instrumentos y mecanismos como:

• Atención de denuncias y orientación al ciudadano


• Procesos de formación ciudadana
• Organización en comités de vigilancia ciudadana y otras formas de
veeduría
• Asesoría y acompañamiento a ciudadanos y organizaciones sociales
• Ejercicio de auditorías articuladas con la ciudadanía
• Audiencias públicas
• Foros deliberativos
• Diseño y ejecución de agendas ciudadanas
• Suministro de información a través del Portal Institucional que existe en
Internet

Las labores de promoción del Control Fiscal Participativo tienen dos


características muy importantes: son integrales y transversales, vale decir,
abarcan las diversas actuaciones de la Contraloría General y cubren todas las
modalidades de la gestión pública.

566
Así, a través de la denuncia y de las auditorías articuladas con
organizaciones de la sociedad civil, se vinculan los ciudadanos al Control Fiscal
Micro y a los Procesos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva.

Las peticiones, críticas y propuestas ciudadanas son recogidas mediante


instrumentos y espacios como las audiencias públicas y los foros deliberativos y
enriquecen el Control Fiscal Macroeconómico respecto de las problemáticas de
los diferentes sectores de la actividad institucional, económica y social del país y
sobre las políticas públicas.

En su gestión de asesoría y acompañamiento al Congreso de la República,


la Contraloría elabora sus pronunciamientos tomando en cuenta los aportes de
organizaciones sociales idóneas.

Pero los esfuerzos en la materia no son aislados. Existe coordinación y


concurrencia al interior del país con otros organismos de control e, incluso, con
sujetos de control que igualmente tienen competencias en materia de promoción
de la participación ciudadana. Por ello, de manera permanente se celebran
convenios de cooperación con diferentes entidades públicas y, además, con
gremios de la producción y organizaciones sociales para promover
conjuntamente la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión fiscal.

de especial relevancia es en el campo de la participación ciudadana la


cooperación internacional, para lo cual se está estrechamente vinculado con las
tareas de Olacefs e Intosai y se cuenta con el apoyo específico de algunas
naciones como China y los países bajos.

Con todas estas tareas y acciones se busca contribuir a la formación de


ciudadanos solidarios, informados, formados, organizados y en ejercicio de un
control ciudadano responsable y efectivo, de forma articulada con la Entidad
Fiscalizadora Superior.

Beneficios del Control Fiscal

Se examinan los beneficios que para la gestión pública trae el cumplimiento


de las labores misionales de la Contraloría General de la República.

Para tal efecto, los cuatro objetivos básicos de la actuación de la


Contraloría son:

1. Contribuir a un mejor control político por parte del Congreso


de la República.
2. Procurar una gestión pública más eficiente y eficaz y, en
consecuencia, un mejor uso de los recursos públicos.

567
3. Combatir la corrupción y buscar el resarcimiento de los
daños que se le causen al patrimonio público.
4. Promover la participación ciudadana en la vigilancia de los
recursos públicos y capacitar a la ciudadanía para ese propósito.

Apoyo al Congreso de la República

La mayoría de los debates de carácter económico que se efectúan en el


Congreso de la República se basan en los informes que prepara la Contraloría
General de la República. Además, al Contralor General le llegan numerosas
solicitudes de información e invitaciones para presentarle al Congreso su
concepto técnico sobre diversos asuntos de trascendencia nacional.

A continuación presento algunas cifras de importancia de apoyo al


Congreso de la República: de junio de 2003 a mayo de 2004, se dio respuesta a
141 solicitudes de información, se atendieron 108 invitaciones a sesiones de la
Cámara de Representantes y Senado de la República, se participó en todas las
reuniones semanales de la Comisión Legal de Cuentas, se le hizo seguimiento a
125 proyectos de ley y se hicieron análisis detallados a 43 de esos proyectos.

Como se aprecia, se trata de una labor muy intensa de la Contraloría en


beneficio de la actuación del órgano principal de la democracia en Colombia.

Puede afirmarse que la gran mayoría de las entidades del Estado están
cumpliendo Planes de Mejoramiento que han elaborado como consecuencia de
las observaciones y críticas de la Contraloría General.

Como es obvio, estos planes buscan remediar las fallas administrativas que
se han detectado en las entidades, con lo cual se espera que éstas puedan
realizar de mejor manera su labor y, en consecuencia, hacer un mejor uso de los
recursos públicos.

Los fenómenos de la corrupción, el narcotráfico y el conflicto interno, junto


con la exclusión social, conforman los cuatro grandes males que aquejan a
nuestra sociedad y cuya erradicación requiere, sin duda alguna, de grandes
cambios sociales, económicos y políticos.

Se quiere dilucidar y contribuir desde la Contraloría General de la República


en la lucha contra la corrupción. Mediante un trabajo académico muy serio,
adelantado por esta entidad, y por investigadores de universidades, se está
revisando dentro de un ámbito conceptual y pragmático la tarea que cumplen los
organismos de control e incluso otros organismos del Estado en este campo,
habiendo logrado hasta el presente unos resultados interesantes, que se
presentan a continuación:

568
En primer lugar, han permitido concluir que es evidente la participación
necesaria de personas o empresas privadas en la comisión de la mayoría de los
actos corruptos, hecho que, a pesar de parecer obvia, es frecuentemente
olvidada en los estudios sobre el tema. Resulta absurdo atribuir el fenómeno, de
manera exclusiva, a los servidores públicos.

En segundo lugar, la mayoría de las labores de prevención, investigación y


sanción que se adelantan, se refieren a la pequeña corrupción, ligada muchas
veces a fallas en lo administrativo. Y se deja por fuera, en general, a la gran
corrupción, al no tener conciencia plena de que ésta se lleva a cabo muchas
veces aprovechando no las fallas sino las debilidades del Estado o aún
manipulando éste con fines poco santos.

La pequeña corrupción es aquella que se expresa en los actos cotidianos


de la administración, cuando se recibe o da una coima para obtener la
agilización de un trámite, el aprovechamiento indebido de los bienes estatales
cuando se ponen al servicio de necesidades particulares de los funcionarios
públicos, la adjudicación sin criterios objetivos de los cargos públicos en
beneficio de amigos o parientes y muchos otros más. Por el contrario, la gran
corrupción es aquella que tiene que ver con la adjudicación amañada de
cuantiosos contratos del Estado, su liquidación indebida o, en muchos casos, la
obtención de prebendas, a través de la expedición de normas, políticas,
programas o proyectos con beneficios injustificados para sectores, empresas o
personas determinadas, en lo que ha dado en llamarse la captura del Estado.

Sin desconocer que ambos tipos de corrupción son graves en una


sociedad, por definición la gran corrupción es la que debe recibir el máximo
cuidado por sus graves efectos en la sociedad y porque generalmente tiende a
ser ocultada porque en ella participan personajes de altas posiciones sociales,
económicas y políticas, a través de lo que denominan los autores del estudio “el
triángulo de hierro”.

Dicho triángulo, con sus tres vértices, son ocupados respectivamente por
miembros de la clase política, de la alta burocracia y por grandes empresarios y
surge, en primera instancia, de las pretensiones de aprovechar el noble ejercicio
de la política, antes considerada como un ejercicio de la inteligencia y otra
dimensión de la cultura, en empresa con ánimo de lucro; que nace, en segunda
instancia, de una ambición similar de quienes ocupan los cargos públicos o, por
lo menos, de su obligación de retribuir el apoyo para acceder a esas posiciones;
y, en tercera instancia, de empresarios que utilizan este mecanismo como una
forma de desplazar del mercado a sus competidores. En cuarto lugar, vale la
pena mencionar la esclarecedora crítica que se hace en el estudio sobre los
diferentes esfuerzos de medición del fenómeno, con la conclusión de que
ninguno de ellos, incluido el conocido Índice de Corrupción de la organización
Transparencia Internacional, es satisfactorio como medida realista y objetiva. Se
trata de esfuerzos, meritorios claro está, pero que tienden a mostrar una realidad

569
bastante distorsionada. De tal suerte que, en este campo, aún el país y el mundo
están lejos de tener una medición aceptable y aceptada, por lo cual se deben
seguir haciendo esfuerzos para hallar una forma de medir que sea técnicamente
sólida.

De todas maneras, este es un tema -como lo han reconocido importantes


organismos internacionales- que está ligado de manera intrínseca al
cumplimiento de las tareas misionales de los entes de fiscalización.

Las cuatro formas básicas mediante las cuales contribuye la Contraloría a


la lucha contra la corrupción son:

1. La evaluación de las políticas públicas y de la normatividad que se


expide en el país, especialmente las leyes que aprueba el Congreso de la
República, que permite detectar si éstas tratan de beneficiar indebidamente a
determinados sujetos o sectores de la población o crear privilegios indebidos,
como en aquella figura conocida en el argot internacional de los “rent seekers”.

2. La exigencia de la corrección de las fallas administrativas que pueden


favorecer o permitir malos manejos de los recursos públicos.

3. La denuncia ante las autoridades competentes de la comisión de delitos


contra la administración pública y violaciones al régimen disciplinario.

4. La detección de los responsables fiscales de detrimentos al patrimonio


público, a quienes se les exige el resarcimiento del daño.

Modernización tecnológica y fortalecimiento institucional

En aras del mejoramiento continuo y gracias a la creciente credibilidad que


ha logrado entre la opinión pública, la Contraloría inició un ambicioso proceso de
modernización tecnológica y fortalecimiento institucional. Para tal propósito, el
12 de septiembre de 2000 se firmó un contrato de préstamo entre la República
de Colombia y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con vigencia hasta
junio de 2006, para implementar un Programa de Modernización tecnológica y
fortalecimiento institucional en la Contraloría General de la República.

El Programa de Modernización consta de cuatro componentes:

1. Fortalecimiento Misional

Se concreta en lograr el manejo oportuno y eficaz de la información y los


procedimientos en las áreas misionales del Control Macro, Control Micro,
Responsabilidad Fiscal y Participación Ciudadana. Estos sistemas contarán con
el soporte adicional de herramientas construidas para la vigilancia de la
contratación estatal, para el análisis del riesgo institucional y para la consulta de

570
la normatividad vigente, con el fin de ejercer un mejor control fiscal en las
diferentes entidades vigiladas.

En cuanto al fortalecimiento de la participación ciudadana está enfocado a


generar y dinamizar espacios de interacción entre la ciudadanía y la Contraloría
General de la República, canalizar y controlar las denuncias o quejas
ciudadanas sobre la utilización de los recursos públicos y facilitar esquemas
pedagógicos y organizativos de la sociedad para la vigilancia de la gestión
pública.

Fruto del Programa, la Contraloría cuenta con una Red Nacional de


Comunicaciones de uso exclusivo, que permite mantener interconectadas a
todas las dependencias y a todos los funcionarios de la institución en tiempo real
y a nivel nacional. La red se constituye en una especie de “mega-autopista” a
través de la cual pueden transportarse múltiples servicios propios de la era de la
información.

El Programa de Modernización es una iniciativa orientada a mejorar las


técnicas y los procesos en el ejercicio de un Control Fiscal independiente,
autónomo, eficaz y proactivo, en función del buen uso de los recursos públicos,
que coloca a la Contraloría General de la República a la vanguardia en términos
informáticos y organizacionales respecto de las demás organismos de control de
América Latina.

2. Fortalecimiento institucional y de gestión

Se dirige a las áreas de la gestión del talento humano y a los procesos de


gestión interna, para lo cual se construyen herramientas para capacitar a los
funcionarios utilizando tecnologías de punta, para mejorar y medir el desempeño
de la institución y contar con herramientas que apoyen la gestión del talento
humano y de los recursos físicos, financieros y documentales y el manejo de la
información institucional interna y externa.

3. Fortalecimiento del Control Fiscal Territorial

Se orienta a mejorar la calidad y la cobertura del control sobre los recursos


públicos en el nivel territorial, mediante la consolidación y la armonización de los
sistemas de Control Fiscal y el fortalecimiento institucional de las Contralorías
Territoriales.

Reforma normativa al Control Fiscal

Como complemento al fortalecimiento de los procesos, y gracias a la


modernización tecnológica, se ha promovido una importante reforma de carácter
legal.

571
En ejercicio de la iniciativa parlamentaria con que cuenta el Contralor
General de la República en Colombia, se ha presentado a consideración del
Congreso un proyecto de ley “por la cual se reglamentan los organismos de
control fiscal, se organiza su función pública, se deroga la Ley 610 de 2000 y se
dictan otras disposiciones”.

El proyecto busca contribuir a un mejor control político por parte del


Congreso, a resarcir eficientemente el daño al patrimonio público, a universalizar
la vigilancia sobre los recursos públicos, a tecnificar el Control Fiscal territorial, a
hacer más eficaz el proceso sancionatorio y a armonizar en una sola ley las
normas de Control Fiscal.

Además de proponer ajustes importantes a la normatividad vigente y de


contemplar adiciones normativas que inciden en los aspectos sustanciales y
procesales de las leyes relacionadas con el ejercicio del Control Fiscal, tiene el
valor agregado de unificar y armonizar las normas que tratan esta materia,
compendiando en un solo estatuto las disposiciones dispersas.

Espero haberles suministrado una visión panorámica sobre la labor de


vigilancia y Control Fiscal que cumplimos en Colombia. Aspiro a que esta
información les permita comprender mejor las circunstancias que rodean el
esfuerzo para alcanzar mayores niveles de desarrollo, dentro de un ambiente de
democracia, que venimos forjando en Colombia desde hace más de 180 años.

Se pretende que las expectativas de este tipo de conferencias e


intercambio de opiniones resulte fructífero para los Órganos Superiores de
Fiscalización de Colombia, en el propósito común de luchar contra la corrupción
y en procura de una mejor gestión de lo público en beneficio de la ciudadanía.

Sistema de Contratación Estatal-SICE

El Sistema de Contratación Estatal-SICE, se crea con el fin de garantizar la


transparencia en la contratación estatal, para que se conozca en línea, en
página web, qué se compra, cómo se compra, a quién se compra, qué se está
comprando en tiempo real, en bienes y servicios a nivel nacional, por qué se
compra y cómo se deben registrar los diferentes bienes y servicios de la
entidad, lo que se está licitando en las diferentes entidades.

La consulta y el reporte al SICE son de obligatorio cumplimiento por parte


de las entidades públicas a nivel nacional. Han surgido algunas dudas sobre la
implementación del SICE, pero ya hay más de 7.000 entidades del orden
nacional, departamental y distrital que están incorporados al SICE y que se
encuentran en línea, donde se puede saber que se está contratando, cómo lo
están contratando y cómo están comprando bienes y servicios.

572
Estos eran los puntos generales que se querían compartir con ustedes
sobre el alcance del Control Fiscal en Colombia.

Muchas gracias.

573
EL SISTEMA DE GESTIÓN DE

CALIDAD Y EL CONTROL

INTERNO

CONFERENCIA DICTADA POR EL DOCTOR JESÚS CASTAÑEDA

574
EL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD Y EL CONTROL
INTERNO

CONFERENCIA DICTADA POR JESÚS CASTAÑEDA

Hasta la fecha hemos venido tratando temas relacionados con las actividades misionales
de las contralorías. Vimos algunos inherentes al proceso macro, como la conferencia sobre
políticas públicas. Se han dictado también algunas conferencias con relación al proceso micro,
es decir, la auditoría, y otras relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal y jurisdicción
coactiva, como la dictada por el doctor Restrepo o como la de pruebas que nos presentó el
doctor Sanabria, de la Fiscalía General de la Nación. Hoy no nos vamos a dedicar ya a los
procesos misionales, sino a los procesos de apoyo, aquellos que hacen posible cumplir las
actividades misionales. Me refiero al sistema de control interno, al sistema de gestión de calidad,
al modelo estándar de control interno, que, en general, apuntan a lo mismo. Todos, a mi manera
de ver, tienen que ver con la organización del trabajo y la organización al interior de las
instituciones, para garantizar el cumplimiento de sus actividades misionales.

Hoy nos acompaña el doctor Jesús Castañeda Palacios, experto en estos temas del
sistema de control interno y del sistema de gestión de calidad. El doctor Jesús Castañeda es
administrador público de la Escuela Superior de Administración Pública, especialista en
administración pública de la misma universidad, especialista en fomento y empleo del Inem de
España y especialista en demografía de la Universidad Externado de Colombia. Es auditor líder
de calidad de la firma Bureau Veritas Internacional, ha trabajado en el tema de calidad con el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en las regionales de Boyacá, Cauca y Bolívar.
Actualmente es vicepresidente de la mesa de competencias laborales del Sena y de Legis. El
tema de hoy es, entonces, el sistema de gestión de calidad, sus interacciones con el Meci y con
el sistema de control interno.

INTRODUCCIÓN

Buenos días. He tenido la oportunidad de trabajar en varios temas con la


Contraloría de Bogotá, desde la época de la ley 627 de 2000 o de ajuste fiscal,
en los procesos que tenían que ver con la adaptación laboral. En esa época yo

575
estaba laborando con el Ministerio de Trabajo y tuve la oportunidad de colaborar
en el proceso de reestructuración.

Hablar de los aspectos de calidad en la Contraloría, un ente de control, es


hablar de que mucho antes de empezar a trabajarse con la norma en NTCGP,
en la entidad ya se venía adelantando esa gestión.

El Estado, a partir de la nueva Constitución, empezó a trabajar en dos


áreas, con las premisas de que el Estado tiene que ser fuerte en planeación y el
Estado tiene que ser fuerte en control. En la siguiente charla ustedes van a ver
los principios constitucionales en los cuales se fundamentan los diferentes
elementos de gestión. En los últimos cuatro años hemos encontrado una
explosión de mecanismos de control. Encontramos el Sisteda (sistema de
desarrollo administrativo), el Meci (modelo estándar de control interno), la
NTCGP (norma de calidad) y el Sistema de Gestión por Competencias. El
artículo 19 de la ley 909 nos habla sobre el concepto de empleo público como el
elemento fundamental de la función pública, la cual está compuesta por una
serie de tareas, funciones, responsabilidades y competencias que debe tener
todo servidor público –qué debe tener y qué debe demostrar.

Ustedes saben que a partir de la ley 909 todos los concursos son abiertos.
Cada ocho días escuchamos que hoy les tocó a los de Hacienda o que les tocó
a los educadores o se habla de la convocatoria 01, etc. Desde ese momento en
adelante todos los concursos son de carácter abierto. En este punto nos
encontramos otro elemento de control, que es el sistema de evaluación de
desempeño y calificación de servicios, como un sistema de control relacionado
con el rendimiento del servidor público.

Con la expedición de la nueva norma, ley 872 del año 2003, que es
reglamentada posteriormente en un decreto, se establece una línea guía sobre
cuál es la diferencia que existe entre la familia ISO-9001 y la norma NTCGP
Colombia. En el curso de la charla vamos a ver qué es lo que las hace
diferentes. La charla se centra, entonces, en cómo es que podemos mantener el
sistema. Ya la Contraloría alcanzó la meta de conseguir la certificación del SGC,

576
pero eso implica la exigencia de mantener el sistema y mantener la certificación.
Ustedes han venido trabajando tres procesos de carácter misional y los de
apoyo, que han sido certificados. Se supone que, al final del ejercicio, la
totalidad de los procesos debe terminar certificada.

Vamos a ver en la segunda parte de la charla que ya hay una


contradicción: los acaban de certificar en junio de 2007, pero la norma ISO-9001
va a ser modificada el año entrante, 2008; no, por supuesto, en toda su
estructura, pero veremos en qué elementos es que va a hacer énfasis y qué
aspectos son los que se van a modificar. Eso es importante para ustedes,
porque, vuelvo y repito, ustedes son líderes en control y como líderes, a pesar
de estar ya certificados, tienen que mantenerse en ese estatus y mirar hacia los
escenarios futuros y entender por qué se hacen las modificaciones y qué es lo
que está sucediendo.

La semana pasada estuvimos en el Centro de Convenciones de Paipa en


un encuentro de las siete universidades que están trabajando todos los aspectos
de calidad, por un convenio que celebraron con el Departamento Administrativo
de la Función Pública. Yo le comentaba al doctor Tuta que, con mucho gusto,
facilito las memorias de ese evento, porque hay muchas cosas para mostrar
acerca de los logros que son netamente de cosecha colombiana. En las
memorias vamos a incluir esos casos exitosos que tienen que ver con la
implementación de la norma NTCGP en el ámbito colombiano.

El siguiente aspecto que trataremos es el relacionado con una serie de


normas de carácter local. Vamos a ver algunos ejercicios que se están
adelantando en los casos de México y España y de cómo por fuera de la norma
ISO-9001 se han venido implemento otros sistemas de gestión que también
tienen que ver con la calidad.

Cuando uno va a las instituciones públicas y habla con los funcionarios, se


oyen comentarios acerca de que están involucrados en muchos controles a los
sistemas que hemos mencionado, que el sistema de calidad, que el Meci, que el
sistema de gestión por competencias, etc. y que ya hay gente que dice estar

577
“indigesta” con tanta información que se le está dando. Es por eso que hay que
racionalizar estos procesos, así que vamos a ver algunas circulares en las
cuales el Departamento Administrativo sugiere que el mismo grupo que está
manejando la calidad debe manejar el Meci y el Sisteda, y ese mismo grupo
debe ocuparse de todo el sistema de gestión por competencia, porque si se
generan muchos grupos, se va a perder tiempo en muchas reuniones y de lo
que se queja la gente es de tener que hacer muchas tareas para toda esta serie
de controles, que les quita tiempo para llevar a cabo su propio trabajo. Esa es la
sensación que percibo en muchas instituciones. Entonces, una parte de la charla
se va a centrar en estos aspectos, cómo hacer compatibles los distintos
sistemas y cuáles son las tendencias y los escenarios futuros.

Comenzamos con la proyección de un video de doce minutos que ha sido


producido por la Secretaría de Salud de Bogotá. La razón de ser de nuestras
instituciones son los usuarios. La razón de ser de la norma 9001 y de la NTCGP
son los usuarios. Los usuarios naturales de la Contraloría son el Concejo y los
ciudadanos. Vamos a ver un dramatizado en el que hay unos aspectos
acentuados sobre este tema y qué tanto tienen que ver con algunos fenómenos
que están pasando acá en Bogotá.

(Proyección de video)

Bueno, ¿qué tenía el paciente? Nunca se supo. ¿Por qué empezamos por
acá? Porque estamos hablando de que el primer principio de la 9001 y la
NTCGP es el de estar orientadas a la razón de ser de las instituciones, que son
los usuarios. En la norma tenemos muchas formas de llamarlos: beneficiarios o
usuarios, etc. Por supuesto que en este video estamos ante un dramatizado que
hace énfasis en muchos aspectos. Por ejemplo, vemos que de entrada nos
encontramos con un vigilante. La norma dice que si el servicio es subcontratado
(agencias de vigilancia, aseo o mantenimiento) la entidad debe garantizar que
esos terceros lo prestan con calidad. La norma es el decreto 2539 de 2005, que
es reglamentario de la ley 909, y nos habla sobre las competencias de los
servidores públicos. La primera competencia establecida es la de trabajar por

578
metas, por logros, y aquí encontramos una de las herramientas que
comentábamos, que es la evaluación de desempeño (cuál es el
comportamiento).

Encontramos dos clases de competencias: unas competencias funcionales


y unas competencias comportamentales. La Contraloría el año pasado hizo todo
el ejercicio de cómo ajustar el manual de funciones por competencias. Ahora
viene el siguiente ejercicio, que implica que, a partir de este manual, se deben
cumplir las metas y los logros que se han inscrito en el plan de acción –eso que
nos propusimos al principio del año–, y en este momento qué se ha alcanzado y
qué no, por qué no lo hemos alcanzado y qué clase de correctivos debemos
generar.

1. CREACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD

1.1. SGC COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN Y CARACTERÍSTICAS

Vamos a ver qué es una herramienta de gestión. La norma de calidad es


una herramienta de gestión. Estamos hablando de hacer algo similar a lo que
hacen ustedes cuando realizan las visitas de auditoría. Es tomar un instrumento,
que es la lupa para mirar cuál es el desempeño de la organización. Estamos
midiendo el desempeño de la organización. Cuando ustedes vean esta tarde el
Meci confirmarán que el Meci ya no es una lupa, sino un espejo. Es mirarnos y
observar cómo nos percibimos, qué estamos haciendo, cómo nos
autocontrolamos.

Aquí estamos hablando de que el sistema de gestión de calidad (SGC) es


una herramienta de gestión y que una de sus características es la de ser
sistemática. Es un principio de administración de enfoque sistémico. El sistema
es un conjunto de partes interrelacionadas entre sí, que finalmente logra un
objetivo, y el objetivo, en este caso, es la misión de la Contraloría.

579
Y entonces hay definidos varios procesos. Los procesos, casi siempre, los
mostramos en un mapa, como en la cartilla que tienen ustedes, en donde en la
parte superior encontraremos los procesos estratégicos, los procesos de control
y los procesos de evaluación. En el centro encontramos los procesos de carácter
misional, los que obedecen a la razón de ser, que son los de prestación de
servicios macro, prestación de servicios micro y el proceso de responsabilidad
fiscal. Y en la base encontramos los procesos de soporte, que algunos
denominan de carácter transversal.

Es deber del funcionario, como servidor público de la Contraloría, conocer


todos los procesos. De lo que se trata es de romper el esquema de estar
trabajando simplemente en un puesto de trabajo, donde no sé qué es lo que
hace el anterior funcionario, ni lo que hace el siguiente, que es el método de la
división del trabajo y que llega solamente hasta un aspecto muy puntual. Hacer
un servidor público polivalente, que conozca completamente todos los procesos
estratégicos, misionales y de apoyo y que se pueda articular en cualquiera de
los procesos sin mayor traumatismo, es el fin.

El SGC también tiene que ser transparente y es otra de las competencias


del servidor público, que igualmente la encontramos en el decreto 2539. Ser
transparente es la esencia del trabajo de ustedes, cuando verifican que los
recursos que están apropiados se destinen a al objetivo que tienen señalado y
que la información y las decisiones que toma la administración sean conocidas
por los integrantes de la organización y por cualquier ciudadano. Es una
competencia comportamental, contenida en el decreto 2539.

Dirigir y evaluar el desempeño institucional es otra de las


características del SGC, en la que encontramos cosas curiosas. El
Departamento Administrativo de la Función Pública, muchas veces, al leer las
cifras observa que, más o menos de unas 87.000 encuestas que se hacen sobre
el tema, el 97,97% arroja que el desempeño de los funcionarios es sobresaliente
y, sin embargo, vemos que mediante otros mecanismos de control realizados al
interior de las mismas instituciones o evaluaciones efectuadas por un organismo

580
externo, se llega a la conclusión de que esa institución hay que cerrarla. No hay,
entonces, una coherencia entre el desempeño individual, el desempeño por área
funcional y el desempeño de las instituciones. Estamos diciendo que la razón de
ser de este instrumento es la de medir el desempeño de la institución, cómo nos
percibe el usuario, cómo nos percibe el Concejo de Bogotá, cómo nos percibe el
ciudadano del común, quiénes son los usuarios de la Contraloría, cuál es su
nivel cultural, de qué tecnologías disponemos para atenderlos; pero, además,
qué servicio le estamos prestando y qué dificultades encontramos. En el video
proyectado vimos que los pacientes pasaron por diferentes sitios y no
encontraron una atención humana. Todo el mundo estaba pendiente de los
formularios, del trámite, de las fotocopias; pero, ¿qué pasó con los pacientes, en
términos de la calidad, que son la razón de ser del servicio de salud? Nos
interesamos más por el proceso y diligenciar formatos que por ofrecer un poco
de calidez humana.

Y en este punto tenemos que hablar de calidad y satisfacción social en


la prestación de los servicios. Por supuesto, estamos ante un cliente que es
cliente, usuario o beneficiario o como lo queramos llamar. Ese cliente es un
ciudadano, una persona que, como paga impuestos, está en posibilidad de
confrontar lo que ofrecemos y mirar otras opciones, otras posibilidades. Si
ustedes necesitaban hace 20 años una línea telefónica, ¿qué tenían que hacer?
¿Esa línea era barata, la conseguían rápido o entraba muy clara la señal?
Recuerden ustedes al devolver la película 20 o 25 años, cuando necesitaban
una línea telefónica en su casa, ¿que pasaba? Sin entrar en detalles, sabemos
las respuestas y esas situaciones se presentaban porque existía un monopolio y,
cuando existe monopolio, no hay posibilidad de confrontación, no hay contra
quién comparar. Yo les garantizo que ustedes salen ahora, al medio día, a
almorzar y se encuentran con un vendedor de aguacates que le vende dos
aguacates y le encima un celular, porque el problema ya no es de aparato, es de
competencia, y depende de la calidad de mi servicio y de la satisfacción que le
produzca a mi cliente, que puedo permanecer en el mercado.

581
Esta herramienta, entonces, tiene un enfoque sistémico, en el cual
empezamos por la misión de la institución, pasamos a los macroprocesos,
establecemos plan estratégico, determinamos cuáles son los procesos (que
ustedes ya los tienen definidos porque están certificados) y determinamos
cuáles son las expectativas de los usuarios. Este término sí me llama mucho la
atención: expectativas. ¿Cómo nos comunicamos nosotros con los usuarios para
saber de sus expectativas? La norma de calidad nos habla de que existen
muchos mecanismos. Puede tratarse del buzón de las quejas y reclamos o de lo
que mide la oficina de control interno; pero tendríamos que generar otra serie de
herramientas como las encuestas de opinión y de medición de cómo nos
perciben los usuarios y que establezcan qué es lo que no llena sus expectativas.
Esta parte sobre el seguimiento al usuario y sobre el impacto que nosotros
estamos generando en relación con el servicio que estamos prestando es bien
importante.

Aunque ustedes ya tienen muy maduro su sistema, vale la pena mirar, en


las últimas guías que se han venido trabajando, dos herramientas que se
gestaron como producto del convenio interadministrativo entre ocho
universidades y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Son dos
cartillas que ustedes las pueden bajar de la página web del Departamento
Administrativo. Una está relacionada con el tema del diagnóstico y la otra con el
de la planeación de la calidad. Hay unas circulares en donde el Departamento
Administrativo determina unas fechas para la implementación del sistema y
cómo se implementa. Ustedes ya tienen una resolución que lo adoptó, tienen el
equipo técnico, tienen levantados completamente cada uno de los sistemas,
pero es importante mirar el ejercicio, con estas dos cartillas, para que sea el
mismo equipo el que desarrolle simultáneamente las labores del otro sistema de
gestión, que es el Meci.

582
1.2. RESPONSABILIDAD DEL SISTEMA

Así como la hay con el Meci, hay una carta de intención para continuar
desarrollando el programa del SGC. Yo encontré una exposición realizada, en el
mes de agosto, por el señor Contralor, sobre el “Control fiscal con la mano del
ciudadano”, como una experiencia útil en la gestión de calidad; y no solamente
está el discurso, hay unos dineros, una inversión y una capacitación, que
demuestran con claridad la responsabilidad del acto de dirección, en este caso
del señor Contralor, para implementar y mantener el sistema de calidad y,
también, de todos los servidores públicos de la entidad.

Lo importante no es solamente contar con el sello de calidad y la


acreditación. Pienso que el primer elemento es la calidad de las personas que
conforman la institución. Es básico ese elemento, porque la organización no
funcionaría si no tenemos servidores públicos que sean concientes y cumplan su
misión. Por eso estamos acá, para sensibilizar y estudiar por qué nos estamos
metiendo en este tema y por qué tenemos que sostener el sistema. Porque si
nosotros no cambiamos, nos cambian o alguien hace lo que estamos haciendo.
Eso forma parte del sistema de competitividad. En un mercado sobrevive el que
lo haga mejor, el que sea más competente. Y, ¿qué es ser competente como
persona? Que a una persona que, en un momento histórico y bajo determinados
contextos y circunstancias, se le presente un problema y esté en condiciones de,
al menos, presentar una respuesta para solucionar el problema. Estamos
hablando de que todos los servidores públicos tienen que ser concientes de la
importancia de la herramienta. Ustedes se toman un producto, se toman una
Pony Malta y la Pony Malta dice que está certificada en el proceso,
homogenizada, pasteurizada y que no es alcohólica. Usted puede tomarse
cualquier clase de bebida, en cualquier parte del país, y le garantizan que tienen
esas calidades. Eso pasa con los procesos.

Nos falta hablar de algo que es lo más importante: la certificación de las


competencias de las personas. Empezamos por procesos, por máquinas, por

583
equipos y, por último, dejamos el proceso de certificación de competencias de
las personas, aspecto importante para que esto pueda funcionar.

Entonces, para resumir, la responsabilidad por el éxito del SGC es de la


alta dirección, pero, muy en especial, de todos los servidores públicos de la
entidad, porque si no se constituye en causal de mala conducta. En esta parte
de la causa de mala conducta notamos lo siguiente: si usted no sigue el Meci es
acto de mala conducta; si usted no sigue el sistema es mala conducta; si usted
no trabaja con calidad, mala conducta. Uno, como adulto, se pregunta que para
qué sirve eso, cómo va a modificar mi forma de vida y cómo me va a garantizar
beneficios para la institución y para mi casa. Si a mí me demuestran que eso
funciona, sobraría lo de causal de mala conducta. Demuéstreme que eso sirve.
Aquí encontramos que el hecho de estar acreditado da cierta prestancia ante la
opinión del común de la gente que accede al servicio, pero eso no garantiza
todo. En Bogotá tenemos el caso del Hospital de El Tunal, que está acreditado y
está premiado por toda clase de instituciones y ustedes tuvieron noticias del
problema que hubo hace unos meses, con relación a un percance con unas
gotas que les aplicaron a unos niños. Eso no tenía que ver, en principio, con
vulnerar el sistema de calidad; tenía que ver con otra cosa diferente. Pero dense
cuenta que en la administración pública diez o doce trofeos diferentes en calidad
no cuentan. Todo mundo se acuerda del caso perverso de las gotas y no de los
diez o doce premios, y siempre estarán restregando ese incidente.

Según las normas, tanto el Meci como el Sisteda deben estar


completamente implementados en diciembre de 2008 y es de obligatorio
cumplimiento en las tres ramas del poder público. En ese caso, la Contraloría
debe seguir sustentando y manteniendo el sistema para seguir teniendo la
acreditación. Todos los procesos de la Contraloría deben quedar certificados y
mantenidos.

Si caracterizamos el sistema, decimos que tiene que ser integral,


intrínseco, confiable, económico y técnico.

584
En el informe del señor Contralor se señala que ustedes montaron el
proceso en ocho meses y, fuera de que lo montaron en ocho meses,
encontraron alianzas, en ese caso con el Sena. Encontraron algunas alianzas
con instituciones públicas que les permitieron y les facilitaron poner en marcha el
sistema. Su sistema cumple con estos principios y estas características, porque
es integral en todos los procesos. Debe ser confiable y la confiabilidad la van a
medir cada vez que venga el auditor. Ustedes han tenido seis auditorías y han
tenido pre-visitas y van a seguir teniéndolas. En su institución no tienen
problema porque esto forma parte del perfil de quienes trabajan en la
Contraloría. Ustedes todo el tiempo se la pasan haciendo visitas, mirando,
inspeccionando. Lo que aquí les están haciendo es dándoles de la misma sopa y
les están aplicando la misma medicina. Ustedes tienen la herramienta y tienen la
formación y, por eso, están en condición de contestar sin ninguna dificultad en
cualquier auditoría de calidad.

El SGC es complementario con otros sistemas. En la exposición de esta


tarde van a hacer un ejercicio bien interesante, porque van a ver en qué puntos
se complementan el Sisteda, sistema de desarrollo administrativo, el Meci y el
sistema de gestión de calidad. Hay algunas personas que opinan que lo que se
puede hacer es generar un sistema integrado y evitar muchas veces ese
desgaste.

585
1.3. REQUISITOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SGC

Vamos a referirnos ahora a los requisitos para la implementación del SGC.

REQUISITOS PARA SU IMPLEMENTACIÓN


ƒ USUARIOS
IDENTIFICAR –► ƒ DESTINATARIOS
ƒ BENEFICIARIOS

ƒ USUARIOS
OBTENER Necesidades,
INFORMACIÓN –► ƒ DESTINATARIOS –► expectativas
ƒ BENEFICIARIOS

PROCESOS
IDENTIFICAR Calidad en la
Y PRIORIZAR –► ESTRATÉGICOS Y –► función
CRÍTICOS

Procesos Sean
– CRITERIOS Y – – Operación
DETERMINAR estratégicos y eficaces –►
► MÉTODOS ► críticos ► Control

PARTICIPACIÓN DE Puntos de Satisfacer necesidades y


IDENTIFICAR Y
DISEÑAR –► LOS SERVIDORES –► control sobre los –► expectativas de calidad de
PÚBLICOS riesgos los usuarios

PROCESOS Incluyendo todos


DOCUMENTAR Y
DESCRIBIR –► ESTRATÉGICOS Y –► los puntos de
CRÍTICOS control

PROCESOS
Procedimientos
EJECUTAR –► ESTRATÉGICOS Y –► documentados
CRÍTICOS

Procesos
SEGUIMIENTO,
REALIZAR –► ANÁLISIS Y MEDICIÓN –► estratégicos y
críticos

Resultados
IMPLEMENTAR –► ACCIONES –► planificados y la
mejora continua

Primero, hay que definir quiénes son los usuarios de la Contraloría. Dentro
de su mapa han identificado al Concejo, que es el órgano de control político de
la administración y ¿quiénes son los otros usuarios? Los ciudadanos del común,
todos, de todas las edades, de todos los estratos económicos y de todas las
condiciones. Yo soy conocedor del ejercicio que ustedes han venido haciendo y
practicando en esta experiencia de control fiscal con la mano del ciudadano.

586
Primero, instrumentaron esta filosofía al interior de la casa; segundo, con líderes
comunales y; tercero, con estudiantes. Es interesante porque en todas estas
competencias se les debe dar formación a los muchachos desde el aula, para
que cuando ellos sean ciudadanos mayores tengan las competencias básicas y
sepan cómo es que se hace un control fiscal. Pero nosotros hemos observado
que en muchas instituciones educativas ellos repiten los vicios del proceso
electoral que ven en sus mayores y cuando van a nombrar al Contralor o al
Personero estudiantil, es con ruido de bombos y platillos y con compra de votos,
repitiendo el mismo esquema que ven en los adultos. Empezamos con los
mismos vicios. La intención es que esos mecanismos de participación deban
servir para que ellos empiecen a instrumentarse y, cuando sean adultos, sepan
cómo pedir las cosas.

¿Cómo se llaman los usuarios de la Contraloría? ¿Cómo los llaman


ustedes? Así, usuarios. Yo no podría llamarlos clientes, porque la misma
naturaleza no lo permite. En la norma encontramos una serie de términos en el
vocabulario para determinar con claridad quién es el usuario y qué
características tiene. Entonces, en el proceso de implementación del sistema de
esta entidad, primero tuvieron que hacer una caracterización de los usuarios de
la Contraloría. Eso ustedes lo tienen registrado en los expedientes y actas. Pero
habría que determinar, no sé si han vivido la experiencia que comenté ahora
sobre encuestas de opinión, cómo publicitar las actuaciones de la misma
Contraloría –por supuesto que hay programas institucionales donde están
mostrando el casete de la Contraloría–, saber quiénes son, cuántos son, dónde
están, de qué se quejan, a qué vienen, cuánta respuesta les hemos dado.
Ustedes son expertos en montar indicadores de gestión e impacto y es
interesante saber cómo estamos en relación con esa variable. Debemos obtener
información sobre los usuarios y sobre las expectativas que ellos tienen.

El Departamento Administrativo maneja 18 sectores, los mismos que


maneja el Dane, para determinar nuestros usuarios. Tenemos una clasificación
internacional de informes de actividades económicas, versión 3.0, en donde
encontramos cada uno de los sectores y, en el interior, tenemos que buscar una

587
especialización para ser fuertes en cada uno de esos sectores y para poder
controlarlos.

En esa implementación del SGC tenemos que identificar y priorizar los


procesos estratégicos y críticos, ejercicios que ustedes ya han hecho.
Determinar criterios y métodos, procesos estratégicos críticos que sean eficaces
y esa es una de las cosas que nos diferencian de la norma 9001 con la NTCGP.
En el sector privado se pide que la gente sea eficiente, pero en el sector público
se le pide que sea eficiente, eficaz y efectiva. Se nos pide mucho más de lo que
se pide en el sector privado. Es más, en los principios de la norma NTCGP
encontramos dos principios adicionales con respecto a la 9001: transparencia y
coordinación interinstitucional. Este último principio se refiere a la relación que
ustedes deben tener, por ejemplo, con la Contraloría General de la República y
con los demás órganos de control. Definir bien hasta dónde van las
competencias, hasta dónde se complementan como instituciones, cómo se
colaboran entre sí, porque muchas veces encontramos situaciones de
protagonismo –a mí me gusta ir a cortar cintas o salir en la foto– y dificultades
para trabajar en equipo, porque nuestra formación siempre ha sido de carácter
individual, competitiva, egoísta y cuando se nos dice, como ahora, que hay que
trabajar en equipo, surgen contradicciones. Ese problema ya no lo tienen
nuestros hijos porque los están formando por competencias. Ustedes van al
colegio y la profesora les dice que el niño no alcanzó el logro y tiene que hacer
una recuperación y que hasta que no pase la meta, no se le entrega el
certificado. Ellos están aprendiendo a trabajar por metas y por logros. Y
nosotros, los que estamos trabajando en la administración pública, nos cuesta
trabajo entender cómo es ese cambio. Esa es otra forma de comportamientos
que facilita el trabajo en equipo y adaptarse rápidamente a circunstancias cada
vez más cambiantes. Nos toca adaptarnos a esas condiciones cada vez más
cambiantes.

Otro elemento más a tener en cuenta durante la implementación del


sistema es el de Identificar y diseñar la participación de los servidores públicos.
Definir cuáles son los puntos de control y en dónde están los riesgos. Esta tarde

588
van a ver el mapa de elementos de riesgo. No estamos hablando del mapa de
riesgos desde el punto de vista de salud ocupacional, sino del mapa de riesgos
dentro del proceso: en qué parte de la institución se puede presentar alguna
situación traumática. Y, por último, cómo satisfacer las necesidades y
expectativas de la calidad de los usuarios.

El siguiente elemento tiene que ver con documentar y escribir. Se dice, de


forma algo extrema, que en materia de calidad lo que no esté escrito no existe.
Eso lo tienen ustedes muy claro en sus quehaceres diarios. Existen unas
normas del Archivo General de la Nación que nos enseñan cómo llevar los
archivos, cómo depurarlos, cómo actualizarlos o cómo darlos de baja. Tenemos
normado que cada uno de los procesos debe estar documentado, que es uno de
los aspectos que el auditor, cuando llega de visita a la institución, les solicita y
verifica. Por supuesto que uno como auditor utiliza métodos de carácter
estadístico, para no evaluar completamente todos los expedientes, pero solicita
que le dejen ver el número 15 o el número 20. Yo efectúo una serie de ejercicios
que me muestran cómo debo determinar la muestra, basado en los documentos
claves, que me permiten mirar si todo el ejercicio está documentado.

Ejecutar procesos estratégicos y críticos, realizar seguimiento de análisis


de medición e implementar acciones de resultados de planificación y mejora
continua, son los últimos tres pasos. Aquí nos topamos con algo relacionado con
el Meci. El último subsistema del Meci nos habla de cómo hacer evaluación por
procesos, evaluación por áreas funcionales y evaluación en el nivel individual.
Entonces vemos cómo se complementa el sistema de gestión de la calidad con
el Meci, en los aspectos que tienen que ver con el sistema de competencias
laborales y, específicamente, con el instrumento denominado evaluación de
desempeño y calificación de servicios.

El Departamento Administrativo ha venido trabajando mucho en un aspecto


que es la agenda de conectividad y la posibilidad de que todas las instituciones
públicas monten en la página web de la Vicepresidencia de la República un
espacio en el que informen sobre todos los servicios que prestan, los

589
documentos que hay que allegar, los horarios, los costos y toda la información
sobre nuestros servicios; información que debe estar disponible los 365 días del
año y las 24 horas del día. Ustedes lo saben muy bien, cuando estos
procedimientos no están claros y cuando existen dificultades de interpretación,
es cuando hay oportunidad de que se genere corrupción. Ustedes van por todo
el país y al frente de las secretarías de tránsito vamos a encontrar a los
gestores. Y, ¿por qué existen los gestores?, por la ineficiencia de las oficinas. Y
podríamos hablar de otros vicios no solo de tramitomanía, que ya no es
simplemente lo que debemos cumplir por ley, sino que se convierte en una
enfermedad el mar de papeles que debemos generar para poder atender los
usuarios.

Como colofón, diremos que también es necesario diseñar unos indicadores


de eficiencia, resultados e impacto del sistema.

1.4. QUÉ DEBE PERMITIR EL SISTEMA

QUÉ DEBE PERMITIR EL SISTEMA


DETECTAR Y Desviaciones en
CORREGIR –► los procesos

ƒ Duplicidad de funciones
CONTROLAR –► Procesos –► ƒ Peticiones por incumplimiento
ƒ Quejas y reclamos

ƒ Desviaciones detectadas
REGISTRAR –► Estadísticas –► ƒ Acciones correctivas adoptadas

Control político y
FACILITAR –► ciudadano –► Fácil acceso a la información

Procedimientos y Normas técnicas


AJUSTAR –► metodologías –► internacionales –► Calidad

El sistema de calidad debe permitir detectar en dónde hay un problema. Y


no solamente detectar, porque criticar es muy fácil, sino corregir, porque crear y
rectificar implica un esfuerzo superior. Ustedes como auditores no solo
establecen que el problema está en tal parte, sino que determinan cuáles son los

590
correctivos. Cómo se debe prevenir, cómo se debe corregir y cómo se debe
hacer mejoramiento continuo. En dónde se encuentra el problema cuando
detectamos, por ejemplo, una diferencia con relación a una norma, cuál es la
brecha y qué es lo que tenemos que hacer para cerrarla, que es lo que se
denomina la no conformidad, donde decimos lo que hay que hacer para cerrar
esa brecha y se convierta en un hecho conforme.

Debemos controlar los procesos para evitar que no se dupliquen las


funciones, evaluar las peticiones por incumplimiento, las quejas, los reclamos,
las demandas. Hay una norma específica de la familia ISO especializada en
cómo atender reclamos y quejas. Ante cualquier reclamo, ante cualquier queja
no nos debemos poner en el plan defensivo, sino determinar qué tanto tiene de
cierto y por qué es está pasando. Uno debe tener la suficiente madurez para
reconocer si en verdad uno está cometiendo el error, para enmendarlo. Dense
cuenta en el dramatizado del video la forma en que actuaba cada una de las
personas que intervenía en el proceso. Una cosa es lo que pensaba la
recepcionista, otra lo que pensaba el médico, otra lo que pensaba la enfermera,
sin trabajar en equipo y sin coordinación. Reconocer esos errores y corregirlos
es prioritario para que el procedimiento funcione.

El SGC también debe permitir registrar estadísticas. Esta es otra de las


competencias que se nos están pidiendo y es qué decisiones proceden tomando
como base la información cierta. No podemos tomar decisiones por corazonadas
o de forma intuitiva, porque cada decisión que se tome es costosa y es riesgosa.
Si alguno de ustedes quisiera profundizar más sobre este tema, podemos
consultar un libro que se encuentra en la misma página web del Departamento
Administrativo, acerca de cómo tomar decisiones, porque, desde luego, forma
parte de la competencia del ejecutivo. No podemos seguir postergando esta
competencia. Una de las características del perfil psicológico del hombre
colombiano es la cultura de postergar. Todo lo dejamos para después, para más
tarde. Se espera para pagar el recibo del agua, porque faltan dos días; en el
colegio el estudiante le pide al profesor que el examen se los haga después del
próximo puente, para estudiar más; y en la oficina le dicen al jefe que dejen para

591
el otro día la presentación de un trabajo mañana, con la disculpa de unas
grafiquitas bien buenas. Siempre estamos postergando hasta los aspectos
afectivos, como el hombre que en la funeraria le dice a su esposa: “Lucía, si
supiera cuanto la quería”. Esperó a que se muriera para decirle cuánto la quería.
Tenemos problemas de falta de oportunidad en las cosas.

Estamos hablando, entonces, de las estadísticas como un elemento de


carácter histórico, cronológico, de series que nos permiten hacer proyecciones y
mirar escenarios futuros. Pero yo no puedo hacer proyecciones si no tengo
series históricas, para poder tener fundamento y determinar tendencias.
Nosotros encontramos profesionales, y estamos hablando de las pruebas que se
practicaron sobre competencias básicas en la convocatoria 001, que frente a
una gráfica no saben cuál es el eje de las X y cuál es el eje de la Y, y peor aún,
qué significa eso, cómo se describe. Tenemos dificultades en competencias
como saber interpretar gráficas.

El sistema debe facilitar el ejercicio del control político y ciudadano. Caso


del programa Control fiscal con la mano del ciudadano. Debe haber fácil acceso
a la información para la ciudadanía. Estos programas de conectividad, vuelvo y
repito, lo que facilitan es que cualquier ciudadano con insomnio, a las dos de la
mañana, o el 31 de diciembre o cuándo quiera, abra el computador y encuentre
los datos que necesita. Eso forma parte de la transparencia, acceso a la
información sin ninguna restricción, de la que hablábamos.

Por último, el SGC debe posibilitar el ajuste de los procedimientos y de las


metodologías. Vamos a ver más adelante una serie de normas internacionales
que nos van a permitir en el futuro la tecnificación en nuestra gestión de control.

1.5. CERTIFICACIÓN DEL SISTEMA, NORMAS Y APOYOS

Para implementar el sistema, cada entidad definirá internamente las


dependencias y los funcionarios que, de acuerdo con sus competencias, deban
desarrollar el sistema de la gestión de la calidad, sin que ello implique alteración

592
de su estructura o tamaño. Lo mismo va a suceder con Meci y con Sisteda. No
quiere decir que vamos a crear un grupo exclusivamente para cada uno de estos
programas. Eso forma parte de la situación del Estado, que cada vez es más
pequeño, con menos gente, con más cargas de trabajo y desafortunadamente
con el mismo salario, ¿o no? Y estamos hablando de otros mecanismos de
flexibilización también de carácter laboral, aunque a mí me da la sensación de
que esa flexibilización es un cauchito que casi siempre tira para abajo y no para
arriba. Cuando se habla de flexibilidad y de la posibilidad de oscilar, los
afectados son los de abajo.

La única institución nacional que rige la política para todo el país, en


materia de certificaciones, es la Superintendencia de Industria y Comercio, que
es la que autoriza a las instituciones acreditadoras. La única institución
acreditadora que está en condiciones en este momento de expedir certificados
en NTCGP es el Icontec, los demás operadores pueden entregar certificado
sobre ISO-9001. Esos otros operadores están haciendo los trámites y las
gestiones para también acreditar instituciones públicas en NTCGP. Tengo
entendido que ustedes están acreditados sobre 9001 y no sobre NTCGP. Habría
que mirar ese tránsito. Posiblemente Bureau Veritas los certifique también. Ellos
tienen que hacer los trámites para poder acreditar, porque les interesa estar
autorizados para acreditar, ya que estamos hablando de 3.000 clientes en
promedio, entre municipios, departamentos, ministerios y demás organismos
oficiales, que deben acreditarse. Pero, en este momento, hay una norma que
salió hace mes y medio, que establece que la única entidad que acredita en
NTCGP es el Icontec.

Para apoyar todas las organizaciones oficiales que deben certificarse, la


misma ley 872 determina en el último artículo que el Sena, la Esap y el DAFP
son las tres instituciones que están en condiciones de prestar asistencia técnica.
Ustedes han acudido al Sena y al Departamento Administrativo, para efectos de
implementar el SGC y el Meci.

593
Entonces el decreto 4110 del 2004, que reglamenta la ley 872 de 2003, nos
obliga a adoptar la norma técnica de la calidad, NTCGP 1000:2004, en el sector
público. Esta norma de calidad nos establece unos requisitos mínimos para
podernos acreditar y establece la documentación que se debe entregar para
poder implementar el sistema de calidad. En la Contraloría el Contralor es el
responsable de que ese sistema funcione, se mantenga, se actualice y que, ante
nuevos elementos que puedan generarse, se amplíe la cobertura para poder
operar.

Como ya lo habíamos señalado, se deben aplicar indicadores al sistema.


Por cada proceso que ustedes tienen montado debe generarse una serie de
indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad. Ustedes son conocedores de la
herramienta “Audite” de la Contraloría General de la Nación, que ya va en la
versión 3.0. Ahí hay buen material, más otras buenas experiencias de varias
contralorías y varias superintendencias, que nos muestran esta clase de
indicadores, cómo se manejan, cómo se estructuran, cómo se determinan y
cómo se interpretan.

En el Departamento Administrativo se encuentra un programa para mostrar


los sistemas de gestión de calidad exitosos. En ese banco de éxitos van a
encontrar la experiencia que les comentaba del caso del Hospital de El Tunal, el
de Empresas Públicas de Sogamoso o el de Indumil, entre otros, y cómo ellos
han venido trabajando su sistema de calidad, cómo lo han adaptado, cómo lo
han acondicionado y cómo lo han mantenido. Es bien importante mirar en qué
circunstancias montaron ellos ese programa, a pesar de todas las restricciones y
de todos los inconvenientes, y cómo se presentaron al concurso y tuvieron la
oportunidad de ganar premios nacionales.

2. IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD

No me voy a extender en este tema, porque contiene las etapas que


ustedes en la Contraloría ya han agotado. Estamos hablando de cómo

594
implementar el sistema, que es un ejercicio que ustedes hicieron hace ya cuatro
años, pero que en resumen requiere de:

ƒ Comprometer a la alta dirección en la implementación del SGC.

ƒ Definir el representante de la alta dirección, responsable del diseño e


implementación del SGC.

ƒ Definir el equipo de calidad para la implementación del SGC.

ƒ Sensibilizar. Concientizar de los beneficios del sistema de gestión de


calidad y su incidencia en la mejora de la gestión.

ƒ Comprometer a la alta dirección en la implementación del SGC.

ƒ Capacitar a responsables y totalidad de los funcionarios de la entidad.

ƒ Realizar un diagnóstico sobre el estado en que se encuentra la entidad con


respecto a la norma NTCGP 1000:2004.

ƒ Conocer los requerimientos de nuestros clientes.

ƒ Identificar los procesos estratégicos, misionales, de apoyo y de control y


evaluación.

ƒ Identificar los productos que genera cada proceso.

ƒ Responder claramente estos interrogantes: ¿Qué hace la entidad? ¿Cómo


lo hace? ¿Para qué lo hace? ¿Por qué lo hace? ¿Con qué y con quiénes lo
hace?

ƒ Contar con el personal necesario y competente para dirigir, realizar y


verificar el trabajo con la calidad requerida.

En este organismo de control ya la alta dirección terminó el proceso, se


responsabilizó a una persona, se hizo la charla se sensibilización, se capacitó y
se formó a los auditores internos, se hizo el diagnóstico. En esta parte del
diagnóstico me detengo para comentarles que uno de los problemas que
encontramos para la implementación del SGC es que para hacer el diagnóstico
inicial hay que formular 125 preguntas y para el diagnóstico de calidad hay como

595
325. Forma parte de la cultura nuestra que no nos guste que nos pregunten
cosas y si nos aplican las dos pruebas de diagnóstico, que suman como 500
preguntas, pues la gente se indispone. Ya les hablé de las cartillas para
diagnóstico y para planeación y, por supuesto, estas herramientas las puede
adaptar cada entidad y puede medir, de acuerdo con su situación y su condición,
qué aspectos le pueden servir.

Nos referimos al Meci y al SGC como herramientas estándar que exigen


unos mínimos, pero a partir de esos mínimos cada institución tiene que hacer su
adaptación. Una cosa es montar SGC y Meci en la Contraloría de Bogotá y otra
cosa es tratar de montarla, por ejemplo, en el Invima o en Vecol, que es una
empresa de vacunas. Uno encuentra que cada institución, desde el punto de
vista de la sociología de trabajo, tiene comportamientos, formas y procesos
completamente diferentes. Les voy a contar una anécdota de una experiencia
que tuve en el caso de Vecol. En ese momento yo laboraba en el Ministerio de
Trabajo y nos tocaba autorizar unas horas extras. Para autorizarlas uno tiene
que ir a mirar el proceso y saber qué es lo que está pasando. Me recibió el
ingeniero de planta, que era un biólogo, y antes de que yo empezara a pedirle
explicaciones del proceso, el tipo me dijo algo muy sencillo: “Ustedes los
administrativos, el viernes a las 5 de la tarde cogen el expediente, lo cierran y
siguen el lunes, pero yo aquí, en Vecol, si estoy produciendo una vacuna, el
viernes a las 5 de la tarde no le puedo decir a la bacteria que se espere y
continuamos el lunes”. Es así, por su naturaleza, ese proceso tiene que ser
permanente y continuo. A ustedes les ha pasado, en una emergencia, en una
cuestión de orden público o en una cuestión de salud no hay espera para el
lunes, hay que atenderla ya. En una empresa que maneja hornos me encontré a
tres empleados acostados en unos catres tomando leche. El ingeniero me
explica que son personas que trabajan con hornos a altas temperaturas, que
para solo prenderlos se gastan seis meses, sin producir nada, y si luego
encuentran alguna fisura, el arreglo hay que hacerlo con los hornos prendidos,
aislando las llamas con ventiladores y vistiendo los trabajadores con trajes de

596
asbesto. Una persona sometida a esas temperaturas se desgasta mucho y
requiere de descanso y cuidados adecuados.

Esto tiene que ver con la forma de afrontar una labor. Hay dos instrumentos
de los cuales ustedes deberían apropiarse, que son las dos versiones de la
clasificación nacional de ocupaciones. Una versión es del Sena y la otra versión
es del Dane. ¿Ustedes recuerdan hace unos meses, cuando fueron a hacerles el
censo de población, que les preguntaron cuál es su ocupación u oficio? Todas
esas ocupaciones, profesiones u oficios están contenidas en una clasificación
que tiene el Dane para aspectos demográficos y de migraciones y la que tiene el
Sena para aspectos de formación profesional y otros que tienen que ver con
contratación. Esas herramientas es bueno que se las apropien, porque les
permite conocer muy bien el mundo del trabajo, y eso es útil en sus visitas
permanentes que realizan.

Los pasos que siguen en la implementación del sistema, ustedes los tienen
completamente elaborados, como el de identificar los procesos estratégicos,
misionales, de apoyo, de control, de evaluación, cuáles son los servicios que
presta, qué hace la entidad, cómo lo hace, para qué lo hace, por qué lo hace,
con qué lo hace y con quién lo hace y contar con el personal necesario y
competente para dirigir, realizar y verificar el trabajo con la calidad requerida.

Ustedes hace año y medio hicieron el ejercicio de ajustar el manual de


funciones por competencias. Uno de los procesos de apoyo es el relacionado
con recursos humanos. Para el SGC toca montar todo el sistema de gestión por
competencias, es decir, manual de funciones ajustado por competencias,
perfiles por competencias, no solamente de carácter funcional sino también de
carácter comportamental, las clases de pruebas que se les aplican a los
funcionarios, todo el sistema de carrera, los escalonamientos para suplir
vacantes, todo lo que tiene que ver con evaluación de desempeño, con
incentivos y, desafortunadamente, cuando no hay respuesta, lo que tiene que
ver con la desvinculación de las personas.

597
Es importante mirar los elementos que están en el numeral 6.3, que tiene
que ver con los recursos. Qué infraestructura, qué recursos financieros y qué
talento humano tenemos para poder implementar el sistema. La norma nos dice
que para poder trabajar en calidad, estamos hablando del numeral 6.3, las
personas que trabajan en calidad tienen estar formadas por competencias. Toda
la oferta educativa que tiene el Sena es por competencias, así como la Escuela
Nacional de Negocios. En los contenidos programáticos hay una herramienta
que se llama “las mesas de competencias”. Acá en el país existen 56 mesas,
como la de recurso humano, la del café, la de logística, la de deportes. Si les
llama la atención, los invito a que entren a la página web del Sena y busquen las
mesas de competencias, para ver cómo están integradas las diferentes
titulaciones, que son normas nacionales que hacen relación a que el personal
tiene que ser competente. Para efectos de poder negociar nos están pidiendo,
cada vez más, que el producto sea de calidad. Pero ¿qué es calidad? Que llene
las expectativas, que sea a bajo precio, que sea prestado oportunamente y que
lo hagamos mejor que la competencia. Pero resulta que ahora, en las relaciones
de intercambio no solamente nos están pidiendo calidad, sino que nos están
pidiendo que las personas sean formadas y sean competentes. Y no solamente
eso, ahora nos están pidiendo cómo se hace y quién hace ese bien o ese
servicio que se está prestando, porque si yo le demuestro a usted que ese
trabajo está hecho con trabajo de menores o con figuras de puro esclavismo, yo
no le compró, porque ese artículo tiene impregnado el dolor humano. Ustedes
pueden decir: ese balón tailandés tan bonito, tan bien hecho, pero quién lo hizo.
Entonces hay una serie de normas que nos están pidiendo no solamente precio
y calidad, en términos de insumos, sino si las personas que hicieron ese trabajo
son competentes y, fuera de ser competentes, si corresponde a empleos
decentes, desde el punto de vista de la OIT; es decir, que tenga todas sus
prestaciones y que se haga con dignidad.

598
3. CONTENIDO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD

Aquí tenemos los principios de la estructura básica del sistema de calidad,


que son:

ƒ Enfoque al cliente

ƒ Liderazgo

ƒ Participación activa de los servidores públicos

ƒ Enfoque basado en procesos

ƒ Enfoque de sistema para la gestión

ƒ Mejora continua

ƒ Enfoque basado en hechos

ƒ Relaciones mutuamente beneficiosas con proveedores

ƒ Coordinación, cooperación y articulación

ƒ Transparencia

Decimos que la norma 9001 tiene unos principios y la NTCGP tiene


básicamente los mismos principios, más dos adicionales. Vamos a referirnos
brevemente a algunos de ellos. El enfoque al cliente, como la razón de ser del
sector público y del sector privado. El liderazgo, que se obtiene cuando la
máxima autoridad es conciente de lo importante que es tener una política de la
calidad y da ejemplo. Que lidere, que jalone. La participación de todo el
personal, pero no solamente la participación activa de los servidores públicos,
sino también la de los particulares a quienes se les han entregado funciones del
Estado. En los dos encontramos los enfoques basados en procesos. Estos
sistemas de gestión, se supone, nos debe hacer mejorar los procesos. El
enfoque basado en hechos es vital en la toma de decisiones Hay una cantidad
de libros que nos hablan sobre la forma en que se tomaban las decisiones en la
administración pública. Durante mucho tiempo el camino natural para la entrada

599
y salida de mercancías era el río Magdalena, pero el río Magdalena se fue
deteriorando y, como producto de la indemnización por la pérdida del canal de
Panamá, construimos ferrocarriles; pero los ferrocarriles los construimos
paralelos al río Magdalena, y, en los años cincuenta, cuando empezamos a
construir las troncales, las construimos paralelas a los ferrocarriles. Conclusión:
ferrocarril mata río y carretera mata ferrocarril. Pero lo que grafica cómo
tomamos decisiones es que para el primer tendido de ferrocarril se trajeron los
rieles por el río Magdalena, desde la Costa Atlántica, subiéndolos por Honda y
trayéndolos a la Sabana de Bogotá. Cuando tuvimos todos los rieles,
empezamos a tenderlos desde Bogotá a Santa Marta.

Una compañera de ustedes me hablaba del caso de un adolescente en su


casa y el problema para decidir la carrera profesional. Hay algunos papás que
les dicen a sus hijos: “Mijo, mañana a las cuatro me dice qué carrera va a seguir
y yo le doy la plata”. El problema es que en Colombia existen 3.200 diferentes
opciones para estudiar y, de esas 3.200, solamente se puede escoger una. Y
estamos hablando de un adolescente, que está pensando al mismo tiempo en la
libreta militar, en los resultados del Icfes, en la influencia del papá y de la mamá,
que fisiológicamente está como un volcán, y le pedimos que decida qué va a
hacer profesionalmente los próximos 60 años. Aquí encontramos que se toman
decisiones por puras corazonadas o por pura intuición. Les reitero la invitación a
leer el libro sobre toma de decisiones, porque sé que les va a dar muchas luces.

Otro de los principios es el de las relaciones mutuamente beneficiosas con


los proveedores. A nosotros nos han enseñado que tenemos que ganar a costa
del otro y, cuando uno gana a costa del otro, lo que hace es cerrar puertas. Eso
lo que ocasiona es restar nuevas oportunidades, porque el que perdió no va a
hacer negocios nuevamente con esa persona. La cultura es ganar y ganar, y no
hablar de ganancia mutua. Así se gane poquito, pero hay que dejar puertas
abiertas. Pero esa consigna de que yo gano a costa de todo hace carrera aquí.
En Colombia cuántos años llevamos negociando la paz, pero con rasero
milimétrico, cambiando las reglas de juego y cambiando los escenarios, porque
no queremos ceder, porque no entregamos, solo queremos ganar.

600
Finalmente vienen los dos principios adicionales que son la coordinación y
cooperación entre los entes del Estado y las organizaciones privadas, porque así
evitamos el problema que comentábamos sobre la dificultad en las relaciones
entre los distintos entes, por el ánimo de protagonismo; y el principio básico que
ustedes pregonan, que es el de la transparencia, para que todas las decisiones
que tome el Estado sean claras y, ustedes, controlen que así se cumpla, para
que los recursos que se han presupuestado para un fin específico, sean
invertidos con transparencia y cumplan con el fin para el que fueron
presupuestados.

Estos temas ustedes los han venido trabajando en todos los cursos de
sensibilización y de auditores internos. Son los elementos que están en el
manual y es la máxima dirección la que debe determinar cuál es la política de la
calidad. Pero esa política de la calidad tiene que estar correlacionada con la
misión y la visión de lo que se espera sea la Contraloría a mediano plazo. A
partir de la política determinamos los objetivos de la calidad, que deben ser
medibles, cuantificables, observables, que se pueda conocer cuál es su impacto
Aquí nuevamente vemos el enfoque funcionalista: misión, política y objetivos y
cada objetivo debe tener un doliente o, como se denomina acá, un dueño del
proceso, que debe disponer de los recursos, los medios y las condiciones para
poderlo sacarlo adelante.

La política y los objetivos de calidad siguen teniendo cierto nivel de


abstracción, pero cuando bajamos encontramos aspectos más concretos en el
proceso de planificación, control, aseguramiento y mejora de la calidad. Ese
ciclo que aplicamos en planificación, de planear, hacer, verificar y actuar, es
válido y ustedes se van a dar cuenta, tanto para el Meci, como para calidad,
como para el Sisteda, como para evaluación de desempeño. Siempre existe el
círculo en el que encontramos primero lo que planeamos y después ejecutamos,
verificamos y, si hay que hacerle alguna modificación, actuamos.

Este proceso está muy bien graficado en el cuadernillo de la Contraloría


sobre el SGC. En el nivel de desagregación se empieza con el manual de

601
calidad, los procedimientos, instrucciones y bajamos hasta montar indicadores,
de lo más general a lo específico. Todo esto está normado por el Archivo
General de la Nación. Me parece que toda esta parte ustedes ya la han seguido.
Han tenido toda la capacitación de cómo actualizar los archivos, cómo
depurarlos, cómo manejar la parte histórica. Eso forma parte de lo que es la
cultura de los aspectos de mantenimiento de la historia organizacional.

Yo les hago una invitación: en el Sena existe un curso específico sobre


archivística –tecnólogos en archivística–. En el Sena, en Bogotá, hay una
jornada de estudios que se llama jornada madrugada. Alos estudiantes los
llaman “muchachos murciélagos”, porque empiezan a estudiar a las 10 de la
noche y terminan su jornada a las 6 de la mañana, y lo curioso de estos cursos
es que se encuentran profesionales, como ingenieros, abogados o sicólogos.
Cuando a ellos se les pregunta por qué están haciendo esos cursos, responden
que la universidad no los formó en competencias y les toca “reciclarse”, para
aprender lo que no les enseñaron en la universidad.

4. Fases para implementar el sistema de gestión de la calidad

DIAGNÓSTICO–► PLANIFICACIÓN–► DISEÑO–► IMPLEMENTACIÓN–► EVALUACIÓN

GESTIÓN DEL PROYECTO

Estas son las fases que se tienen para la implementación y son etapas que
ustedes ya han agotado. Todo esto lo encontramos en el manual de calidad de
la institución. La etapa de evaluación nunca se acaba. Hay auditorías internas y
externas. No se cuántos auditores internos tienen por proceso, pero sé que es
un ejercicio que han venido haciendo. En materia de auditorías externas, que en
el caso de la Contraloría es Bureau Veritas, sé que han tenido seis visitas de
control de verificación de la consistencia del sistema. Como parte final del

602
informe de la auditoría externa, si hay alguna situación a mejorar, se establece
un acta y se manejan unos plazos para que se pongan al día.

5. CAMBIOS POR LAS NORMAS NACIONALES E INTERNACIONALES

La estructura de la norma NTCGP 1000:2004 es la siguiente:


1. Introducción
1.1. Generalidades
1.2. Principios de gestión de la calidad
1.3. Compatibilidad con otros sistemas

2. Objeto y campo de aplicación

3. Términos y definiciones

4. Sistema de gestión de la calidad


4.1. Requisitos generales
4.2. Gestión documental
4.2.1. Generalidades
4.2.2. Manual de la calidad
4.2.3. Control de documentos
4.2.4. Control de los registros

5. Responsabilidad de la dirección
5.1. Compromiso de la dirección
5.2. Enfoque al cliente
5.3. Política de calidad
5.4. Planificación
5.5. Responsabilidad, autoridad y comunicación
5.6. Revisión por la dirección

6. Gestión de los recursos


6.1. Provisión de recursos
6.2. Talento humano
6.3. Infraestructura
6.4. Ambiente de trabajo

7. Realización del producto


7.1. Planificación de la realización del producto o prestación del servicio
7.2. Procesos relacionados con el cliente
7.3. Diseño y desarrollo
7.4. Adquisición de bienes y servicios
7.5. Producción y prestación del servicio

603
7.6. Control de los dispositivos de seguimiento y medición

8. Medición, análisis y mejora


8.1. Generalidades
8.2. Seguimiento y medición
8.3. Control del producto y/o servicio no conforme
8.4. Análisis de datos
8.5. Mejora
8.5.1. Mejora continua
8.5.2. Acción correctiva
8.5.3. Acción preventiva

Ahora entramos a ver el contenido de la norma NTCGP. Más adelante


vamos a ver la diferencia entre los dos sistemas y qué puntos tienen que
empezar a mirar, porque en el 2008 viene la modificación de la norma.

Empezamos con un texto que contiene todas las normas que han salido en
los dos últimos años y las últimas directrices del Departamento Administrativo.
Encontramos el decreto 4110, reglamentario de la ley 872, que adopta la norma
técnica de la calidad del sector público colombiano. Encontramos el decreto
2375, que en su artículo 7º determina cómo es el proceso de la certificación de
calidad de las instituciones públicas y el uso del sello de calidad. Y una serie de
circulares del Departamento Administrativo de la Función Pública, como por
ejemplo, cómo es el proceso de desarrollo de la norma de calidad, cómo se
determina el funcionario de primer nivel y su delegación, cómo la oficina de
control interno empieza a verificar el desarrollo del programa de calidad, cómo
hace las valoraciones y el seguimiento del programa o cómo dirige los auditores
internos que designa la entidad.

Encontramos otra circular del año 2007, donde, como hemos comentado
desde el principio, se recomienda que el mismo equipo que viene trabajando
Meci trabaje calidad, para que no haya doble esfuerzo. En el caso de las
entidades de carácter nacional se expide la circular 1009, en la cual se establece
que las entidades nacionales que cuenten con seccionales, implementarán en
primera instancia el modelo en el nivel central y, después, sucesivamente y
gradualmente en las de carácter seccional. Y por último, y eso tiene que ver con

604
nuestra cultura de estar postergando, porque los plazos eran más cortos, la
norma que determina que los dos productos, tanto el Meci como el SGC tiene
que estar implementados y toda institución tiene que haberlos desarrollado, a
más tardar el 8 de diciembre de 2008.

Para efectos de actualización y de complementar las actividades que se


están desarrollando, se firmó un convenio del Departamento Administrativo de la
Función Pública con las universidades Pedagógica y Tecnológica de Colombia,
Tolima, Córdoba, Magdalena, Pamplona y Antioquia para apoyar la gestión de
calidad en las organizaciones públicas colombianas. Les he comentado que en
la página del Departamento ya hay dos productos de los desarrollados para este
fin. Son las cartillas que se llaman “Cómo hacer el diagnóstico de la calidad” y
“Cómo hacer la planeación de la calidad”. Son productos de este convenio
interadministrativo. La semana pasada se realizó el tercer seminario de estas
ocho universidades mostrando los resultados y las experiencias exitosas. Esas
memorias las pueden consultar en el Departamento Administrativo de la Función
Pública.

Este año, en el mes de noviembre, la Alcaldía Mayor de Bogotá con el


Departamento Administrativo tendrán la guía de implementación de calidad y
Meci, para un congreso, que es el congreso internacional de calidad, así que por
favor váyanlo agendando los que estén interesados. El año entrante, en asocio
con Acción Social de la Presidencia de la República, como apoyo del sistema de
gestión de calidad del orden nacional se va a realizar el primer congreso mundial
de calidad, más o menos a la altura de octubre de 2008. Estos dos eventos
están enfocados especialmente al sector público.

El reto del sistema de calidad es lograr los tres indicadores de eficiencia,


eficacia y efectividad en la parte de la gestión pública. Tener instituciones
competitivas en el Estado. En este momento vuelve una nueva situación de
reestructuración del Estado. Esto lo venimos viviendo desde 1989 y ustedes lo
han vivido varias veces en la misma institución. Hay en promedio unas seis
instituciones que están en Planeación Nacional haciendo cola para determinar

605
su viabilidad. Y cuando siempre hay instituciones haciendo la misma función,
ustedes entienden que sobrevive la que mejor y más técnicamente lo haga, la
que sea más competitiva.

Y el reto se debe alcanzar con la transparencia en la gestión de las


entidades públicas. Dense cuenta de que la esencia de la labor de ustedes es,
precisamente, la de velar por el uso transparente de los recursos, para que se
usen para lo que se han presupuestado y no se desvíen.

Bueno, esos son los tres términos de los indicadores que ustedes manejan
muy bien y que están en el glosario del capítulo 3 de la NTCGP. Eficacia, como
el grado que alcanzan las actividades planificadas y los resultados obtenidos.
Ese mismo término se utiliza en el sector privado. La norma ISO 9001 exige
solamente eso al sector privado. Los otros dos son exigidos en el sector público.
La eficiencia, como la relación entre el resultado alcanzado y los requisitos
autorizados y, por último, la efectividad, que algunos definen como la
combinación de las dos primeras, que está relacionado con la medida del
impacto de la gestión, tanto en el logro de los resultados planificados, como en
el manejo de los recursos utilizados y disponibles.

En el aspecto de la competitividad de las entidades del Estado, nos tocaría


identificar cuál es el valor agregado del servicio que presta la Contraloría, qué
clase de insumos tienen, qué clase de aporte y transformaciones le hacemos y,
finalmente, qué le estamos entregando al cliente-usuario, Concejo de Bogotá y
ciudadanía. También es importante establecer qué intercambio de información
amplio y acelerado estamos teniendo. Estamos hablando de las redes de
cooperación como un principio que nos permite contar con datos ciertos, como
por ejemplo en el caso de ustedes con la Contraloría General de la República o
con otros entes de control, que nos permiten colaborarnos en el desarrollo de
nuestra función.

Por otra parte, no podemos seguir sentados en nuestros escritorios


esperando a que llegue la gente. Aquí ya existen ejercicios por los cuáles nos
toca ir a buscar al cliente, ir a conseguirlo, ir hasta su casa. Por ejemplo, los

606
ejercicios que han hecho en la Alcaldía Mayor al llevar las diferentes
instituciones hasta las localidades. En otros países incluso existen unos trailers
en los que van las instituciones públicas a las llamadas zonas de habitaciones,
que son municipios en donde la gente va solamente a dormir, porque trabaja en
otros lados. En Bogotá se ven cosas curiosas, como personas que viven, por
ejemplo, en Suba y atraviesan toda la ciudad para trabajar en el otro extremo.
Pero fuera de estos aspectos de ampliar su radio de acción, las instituciones
públicas deben determinar qué clase de usuarios tienen y estos qué dificultades
tienen. Ustedes van a un Supercade y encuentra cosas curiosas como estas:
llega un campesino a hacer una vuelta sobre impuesto predial y se encuentra
con una niña muy simpática masticando chicle. El campesino en su lenguaje
humilde le dice que viene a hacer unas vueltas de impuesto predial y ella ni lo
mira, saca una ficha que dice 780 y le dice vaya a esa columna. Él va con la
ficha 780 a esa columna y ve que va en la 800, Él no entiende eso y no tiene por
qué entenderlo, porque esa tecnología no es para él. En forma tímida vuelve a
donde la orientadora y le explica que ese número ya pasó. Ella sigue mascando
chicle, saca otra ficha y le dice que vaya a otro lado y, así, se le va toda la
mañana y nunca puede hacer la diligencia. Nos toca acondicionar la tecnología,
las formas de comunicación, las formas del lenguaje al usuario. Vean en el video
que a la gente ni siquiera la miraban. Qué percepción tiene la ciudadanía de
nosotros, los que trabajamos en administración pública, es muy importante. Yo
siempre comento que nosotros en las oficinas tenemos una gran cantidad de
elementos de trabajo y no les sacamos el máximo provecho. Reflexionen sobre
esto. Si don Jacinto no viene a trabajar, que es la persona que maneja la
fotocopiadora, se quedó parada la oficina. Yo he encontrado en oficinas públicas
a una secretaria con un diccionario Larousse entre las piernas, buscando una
palabra para arreglar un texto, desconociendo que ese aparato tiene sinónimos y
antónimos. Aquí, en la Superintendecia de Sociedades vi a un señor que tenía
en pantalla el programa Excel y al lado una calculadora haciendo las
operaciones para ver si el programa se equivocaba. El señor Bill Gates ganó
cantidad de plata en individuos para que hicieran ese programa. Desconocemos

607
y no utilizamos plenamente toda la tecnología que está a nuestra disposición
para sacarle el máximo provecho. Vuelvo y repito, nos toca apropiarnos de
competencia, de cómo se maneja, de cómo funciona y, lo que comentaba, mirar
realmente cómo nos adaptamos de forma rápida, en cualquier parte del proceso,
sin mayor dificultad, sin mayor protagonismo. Tenemos que conseguir mayor
adaptabilidad a los cambios del entorno. Por naturaleza el ser humano le tiene
resistencia a los cambios, por la angustia, porque no sabe qué va a pasar.

Esta otra ayuda tiene que ver con el quehacer de ustedes: transparencia en
la gestión de las entidades públicas y promoción del control social, que es lo que
han venido haciendo ustedes con líderes comunales, con estudiantes y con
diferentes sectores de grupos de presión. Y hay que enseñar cómo pedir las
cosas. Si yo soy un contralor estudiantil no puedo llegar, de manera altanera, a
decirle al rector que me muestre si el 2% del presupuesto se lo está gastando o
no en bienestar social de los estudiantes. No. Hay que enseñarles a cómo deben
ejercer su función.

Otra ayuda es la tocante con la promoción del autocontrol y la eficiencia en


el gasto público. Ustedes saben de una serie de vicios que tenemos, pues, por
ejemplo, cuando llega el momento de hacer el pedido, pedimos 20 resmas de
papel, para nos manden tres y las tres de mala calidad.

Una más es la de incrementar la confianza de los ciudadanos en la


administración pública. Ahí está el impacto, por ejemplo, el ejercicio que ustedes
hicieron sobre los Cerros Orientales o sobre el impuesto predial. Esas son cosas
que directamente afectan el bolsillo de la gente y eso gana credibilidad.

Sostenibilidad del sistema de gestión de calidad en el sector público y


sistema de gestión de la calidad documentado son otros dos temas de ayuda.
Acuérdense del término “trazabilidad”, que es la capacidad de rastrear y hacer
seguimiento a un producto, es la posibilidad de hacer seguimiento a todo lo largo
y ancho de un proceso, saber en dónde está, cómo está, quién lo tiene, en
cuánto tiempo está saliendo.

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Personal responsable y comprometido con el sistema de la gestión de la
calidad y todos los funcionarios de la entidad son responsables de la
implementación del sistema de la gestión de la calidad. El primer contacto que
tiene cualquier ciudadano es con la recepción y uno muchas veces encuentra
que la persona de la recepción es un celador de una empresa de vigilancia que
está pendiente es de llenar registros. Yo les sugiero que cada vez que se haga
un contrato con una empresa de vigilancia, se le deben hacer cursos de
inducción al personal de esa empresa: qué es la Contraloría, cuáles son las
áreas, en donde funcionan, en dónde está la gente. Es necesario que el primer
contacto que tenga el usuario sea con alguien que tenga conocimiento de qué
hace, y cómo, la institución en la cual presta su servicio. Simplemente se puede
hacer una cláusula en el contrato que establezca ese requisito. Recuerden que
la norma de calidad dice que cuando yo le entrego a terceros parte del proceso,
esos terceros me tienen que garantizar la calidad del servicio que yo presto.

Desde luego que la inducción debe darse al personal que llega a la entidad.
No hay nada más incómodo y perturbador que un funcionario llegue a una
entidad y se desgaste inútilmente porque no sabe y no conoce las cosas más
elementales que le permitan ejercer su función.

Por último están la evaluación y seguimiento al sistema de gestión de la


calidad, y para eso están las auditorías y los auditores internos, y qué
implicaciones tiene la implementación de la norma: mejorar el desempeño y la
capacidad, para proporcionar servicios que respondan a las necesidades y
expectativas de los usuarios.

Casi siempre se exige que se empiece por los insumos como la entrada,
para después trabajar los procesos con la metodología de planear, hacer,
verificar y actuar y así, finalmente, obtener las salidas para cumplir las
expectativas del usuario. Cuando uno trabaja en procesos debe empezar al
contrario. Empezar mirando el asunto relacionado con los usuarios (qué tanto les
hemos impactado, mediciones mediante encuestas, entrevistas de opinión,

609
revisión de las quejas, reclamos) y, a partir de ahí, devolverse, modificar los
procesos, modificar conocimientos y modificar insumos.

A continuación vamos a ver otro aspecto que tiene que ver con la norma
nacional de la calidad, en un documento que es el plan de desarrollo nacional,
vigencia 2006-2010, y otro documento que es Visión 2019.

E plan de desarrollo es el que nos permite a todas las instituciones públicas


que nos alineemos en nuestro quehacer. Ahora hay una situación atípica, pues
están terminando las administraciones locales y los alcaldes están preparando
sus informes de gestión; y estamos en pleno proceso electoral, mientras que en
el nivel central se aprobó no hace mucho el plan de desarrollo. Sobre ese plan
de desarrollo vamos a detenernos solamente en el punto 6.6.22, sobre el Estado
eficiente y transparente, que habla de una estrategia del gobierno relacionada
con información. El DAFP y la Presidencia de la República están montando toda
una estrategia para contar con unos portales en internet que informen de cada
municipio, qué clase de servicios presta, en qué horario, en qué condiciones,
con qué documentos según el trámite, a qué costos, para que el ciudadano esté
completamente informado. Eso ayuda a que el Estado sea eficiente, que
realmente tramite y haga, en tiempos reducidos, con menos costos, ayuda a la
lucha contra la corrupción, a la innovación institucional, a la adecuación de las
instituciones a las políticas públicas, a la participación ciudadana, a la gestión
por resultados, al mejoramiento continuo de sistemas de gestión y a lograr un
gobierno interconectado. Tomamos ese numeral y confrontamos contra la norma
de calidad y ustedes van a encontrar que tiene que ver con los principios de la
norma de calidad NTCGP que ya vimos.

El documento Visión 2019 ha tenido muchas críticas en relación con la


redacción, pero nosotros no podemos seguir pensando a corto plazo. Debemos
generarnos objetivos y metas a largo plazo. Generar planteamientos que nos
señalen hacia dónde tenemos que ir y no pensar solo a cuatro años.

Dentro de los principios de ese documento Visión 2019 se encuentran el de


consolidar un modelo político profundamente democrático, sustentado en los

610
principios de libertad, tolerancia y fraternidad; afianzar el modelo
socioeconómico sin exclusiones, basado en la igual de oportunidades y con un
Estado garante de la equidad social. Estamos hablando de un Estado
colombiano con cantidad de razas, géneros, creencias. Hay un estudio de un
sicólogo nuestro, que es el doctor Rubén Ardila, de la Universidad Nacional, que
habla sobre el perfil del colombiano. Colombia es un país de regiones y una
cosa piensa una persona en Santander, con respecto a otra de la Costa, los
Llanos o la zona Andina. Ante esa variedad étnica y cultural debemos ser
tolerantes. Tenemos que respetar las opiniones de las diferentes razas, de los
diferentes credos. Algunos de los objetivos del documento Visión 2019 son los
de lograr una economía que garantice mayor nivel de bienestar, una sociedad
más igualitaria y solidaria, una sociedad de ciudadanos libres y responsables y
un Estado al servicio de los ciudadanos.

Miremos cómo encajan las herramientas de gestión de la calidad y del Meci


dentro de ese documento. Para incrementar la confianza de los ciudadanos en la
administración tiene que haber una comunicación fluida, no solamente de arriba
para abajo. El modelo de la nueva Constitución cambió el netamente autocrático
de la anterior Constitución y ahora el modelo establece comunicación de la base
hacia arriba, porque para que una administración gane la confianza de los
ciudadanos se tienen que generar comunicaciones efectivas. En esta visión de
la gestión pública nacional se enmarcan las herramientas del Meci, que opera
como un sistema de planeación, seguimiento y evaluación, a la manera de un
espejo y la norma de calidad, que es la lupa para ver cómo lo estamos haciendo.
Son dos herramientas diferentes pero complementarias y deben contribuir a
mejorar la relación del ciudadano con la administración. Hacer del servicio al
ciudadano la razón de ser de la administración pública. ¿Recuerdan del video?
El ciudadano tratando de pedir el servicio y el funcionario hablando por teléfono
o dándole la espalda.

Esto implica un cambio en la cultura organizacional, comenzando por


nuestras propias oficinas, donde cada uno está en su cubículo sin ninguna
comunicación y cada cual haciendo lo que le toca hacer. Pero de otro lado,

611
tenemos la posibilidad de oficinas modernas, abiertas y que posibilitan la
comunicación y el intercambio. Muchas veces en nuestras dependencias
tenemos una cantidad de rutinas y desconocemos el oficio de muchos
compañeros, sus conocimientos o sus actividades fuera de oficina. Vivimos
metidos en mares de papeles y agachados. Se pasa el tiempo y cuando
levantamos la cabeza ya tenemos canas y no compartimos con los compañeros,
aunque la tercera parte de la vida la pasamos en la oficina. Tenemos que hacer
más agradable esa estancia en la oficina, por nosotros mismos y en procura de
cumplir mejor con nuestra función.

Ya vimos lo que está pasando en el país en términos de documentos y del


plan de desarrollo. Miremos ahora en el contexto internacional qué está
pasando, en términos de las herramientas de gestión. Al hablar de lo qué está
pasando con las organizaciones privadas internacionales, ustedes podrán
preguntar que qué tiene que ver eso con la Contraloría. Pues estamos hablando
de un mundo globalizado. La decisión de casarse de una parejita que está en
Armenia no es solamente de ellos dos. La decisión también la toman en Londres
al subir o bajar el precio del café. Si baja, la decisión queda suspendida.
Debemos entender que estamos en una aldea global, en el cual ustedes pueden
saben lo que está pasando en este momento al otro lado del mundo y en el cual
existe una serie de factores que influyen en nuestras vidas. Entonces, si están
ocurriendo cambios en las organizaciones privadas internacionales, en las
entidades públicas del nivel internacional y en los modelos estándares de
sistema organizacional del mundo, necesariamente eso tiene que incidir en el
quehacer nuestro.

Primero, en el caso privado, lo que se está presentando es un alto nivel de


concentración empresarial. Por ejemplo, lo que está pasando en el campo de la
telefonía y de las comunicaciones, en general, es que las empresas se están
concentrando en grandes bloques. Para no ir más lejos, vemos el debate de
estos días con relación a la creación de un tercer canal de televisión privada. La
postura de las dos cadenas que tienen su canal ahora, ante la posibilidad de
dejar entrar un tercero traen argumentos como el que esa opción va a

612
desmejorar la calidad de la actual televisión y los grupos económicos se ponen a
la defensiva, porque ellos lo que buscan es concentrar y no permitir la entrada
en ese nicho de más opciones. Por supuesto, cada cual tiene su opción y es
respetable, pero ratifica la tendencia universal a concentrar.

Cada vez se presentan también mayores exigencias en el mercado


comercial con respecto a la regulación estatal. Cada vez más el mismo mercado
exige más y más requisitos, especialmente en el comercio internacional, en la
forma como se exporta, en la colocación de sellos de calidad, en si son
productos orgánicos o inorgánicos, en qué forma los produzco, en qué
condiciones, en qué tiempos. Y la competitividad es también en precios, por
ejemplo, cuánto cuesta colocar una tonelada en un puerto colombiano con
respecto a cualquier otro puerto latinoamericano. Nosotros nos jactamos de que
estamos en una posición geográfica estratégica, pero no le sacamos provecho.

También vemos que se aumenta la influencia de las casas matrices en la


gestión de las empresas nacionales. Muchas veces los inversionistas
condicionan la traída de sus capitales a Colombia a, por ejemplo, traer su propio
personal y si no le conceden esas condiciones no invierten en el país. Las casas
matrices tienden a copiar en sus subsidiarias sus propios modelos. Uno ve aquí
que hasta la denominación de los empleos corresponde a la adoptada en las
casas matrices.

Pero con esa influencia, llegan también las altas inversiones en calidad, en
gestión ambiental y en otros temas de interés, como riesgos, responsabilidad
social o seguridad informática. Y para garantizar que prestan un buen servicio
tiene que haber un tercero que certifique que lo que yo estoy haciendo, lo estoy
haciendo muy bien. Es aquí donde entra la familia ISO. Ahora vamos a ver la
cantidad de normas que existen y que llevarán a que, por ejemplo, la Contraloría
tenga 18 expertos diferentes, por cada actividad económica, para poder
controlar, por ser conocedores profundos de cada una de las actividades que se
mencionan en la norma. Ustedes los van a encontrar en alimentos, en bebidas y
hasta en bancos de sangre. Para cada uno existe una norma técnica de calidad.

613
Cada vez nos estamos especializando más por cada sector económico. Eso lo
estamos viendo en el sector agropecuario con las nuevas perspectivas. El
Estado empieza a hacer todo un aprestamiento, precisamente a ese proceso de
apertura que se nos viene y a ese proceso de intercambio, para determinar qué
clase de bienes va a salir y qué clase de productos va a entrar; pero eso no lo
hace cualquier persona, son profesionales bacteriólogos, biólogos y otra serie de
profesionales especializados que saben de la materia. Entonces se están
produciendo reestructuraciones de tres entes del sector agropecuario, para
enfocarse a los nuevos compromisos de intercambio y relaciones comerciales.
Eso implica hacer inversiones, inclusive en medio ambiente.

De la misma manera encontramos ahora el diseño de estrategias de


cooperación del prestigio, para no vivir lo del Hospital de El Tunal después de la
situación del error que comentamos. Volver a ganar credibilidad por parte de los
usuarios es muy difícil, después de cometer un error, y así hagamos 99 cosas
bien, ese lunarcito tiene peso en la forma como nos perciben. Vemos cómo se
trabaja toda la parte de “marketing emocional”, como la propaganda de radio en
donde un niño le pide al papá, que está en el quirófano, que haga el sonido de
un animalito. Eso forma parte de la emoción y de cómo la institución que presta
un servicio la utiliza para hacer más énfasis en la parte humana.

Estos mercados responden por exigencia directa de los clientes y ya los


productos dejan de estar tan estandarizados. Ya no todo el mundo usa el mismo
blue jean o la misma camisa. La tendencia es a que los mercados sean cada vez
más diversos. Ustedes vayan al barrio Restrepo y se encuentran que los
principales consumidores de internet son los confeccionistas de calzado y de
bolsos de ese barrio, que sin haber ido a ninguna academia de diseño o ninguna
universidad –son empíricos, consultan por internet las últimas colecciones de
Francia o Inglaterra, bajan los esquemas y desarrollan el producto para el
cliente. Hace unos años, cuando ustedes necesitaban comprar un Renault, le
consignaban la plata al distribuidor, pero pasaban 15 días y no le entregaban el
carro, pasaba un mes y tampoco. Y así una y otra vez. Yo les garantizo que en
este momento ustedes entran por internet y piden un carro con el baúl de tal

614
forma y la mitad azul y la mitad rojo y por debajo naranja con lucecitas, y se lo
hacen y se lo ponen a la entrada de su casa. Por supuesto que le cuesta, pero
se lo hacen. Cada vez el mercado está más segmentado. Una tendencia
demográfica es hacia los hogares unipersonales, así ustedes van a Almacenes
Éxito y encuentran la porción persona de lentejas con carne desmechada, o de
garbanzos con chorizo, pero porción individual, porque si yo vivo solo, no
necesito más. El mercado está pensando en las nuevas necesidades. La
población colombiana cada vez se está envejeciendo más. Es una tendencia.
Aquí tenemos tres universidades que están presentando programas para
atender adultos mayores, porque ese mercado es cada vez más amplio y puede
tener capacidad de pago.

Así también estamos encontrando gobiernos locales con una mayor


democracia y pluralidad, a quienes los ciudadanos les exigen incrementar su
capacidad de servicio y ejercer legítima y eficazmente su tarea. Se nos avecinan
unas elecciones ahora en octubre y existen diferentes sistemas de bancadas y
diferentes formas de participación y unos ciudadanos con mayores niveles de
exigencia, gracias a toda una serie de mecanismos de participación de los
cuales la gente está haciendo uso.

Y en ese marco tenemos organismos de control con nuevas herramientas


de evaluación –Meci, Sisteda, gestión por competencias, evaluación de
desempeño-, y a los cuales hay que entregarles todo tipo de informes. Entonces,
a las instituciones públicas todo el mundo las está controlando, porque forma
parte del nuevo Estado: fuerte en planeación y fuerte en control, no tanto en
ejecutar.

Otro fenómeno que se encuentra hoy por hoy es el de tener nuevas y


modernas legislaciones orientadas a la gestión de la calidad y a la pretensión de
los usuarios y consumidores. Es el caso de las ligas de consumidores, porque la
gente se organiza para vigilar lo que están consumiendo y, para ello, existen
unos mecanismos y una instancia para hacerlo.

615
También tenemos el incremento en el uso de las herramientas informáticas
y medios de apoyo. Yo leía en un informe de la Contraloría que han
implementado cinco o seis herramientas, que han requerido inversiones grandes
en tecnología, y todo eso es para controlar, para ejercer su función. Muchas
empresas tienen herramientas de control como el SAP o tableros de control u
otras herramientas que les permite, en tiempo real, determinar en dónde están
las fallas de un proceso o en dónde está el inconveniente.

Otro elemento es el de la inclusión en políticas y prácticas de buen


gobierno. Toda institución pública, fuera de implementar Meci y calidad, está
estableciendo políticas de buen gobierno, de la buena administración y de la
imagen institucional.

Los entes también se están convirtiendo en gestores de proyectos con


recursos de cooperación internacional y cada vez más son objeto de un mayor
nivel de observaciones de actores internacionales y medios de comunicación.
Por ejemplo, cómo lo ve la OIT o cómo lo miran las organizaciones de derechos
humanos.

En esta dirección, se impone una alta influencia de normas internacionales


y sectoriales y la normatización de múltiples actores. Ustedes empezaron con
norma de calidad, seguirán con Meci, seguirán con Sisteda, pero después van a
tener que desarrollar otra serie de normas, también de la misma familia ISO, en
salud ocupacional, entre otros temas, que tiene que ver con la calidad de vida de
ustedes y de su institución. Entonces se irán complementando todas estas
normas.

En el campo empresarial se aplican políticas integradoras de herramientas


gerenciales. Ustedes encuentran el enfoque sistémico, la teoría Zeta o tiempo
oportuno, y todas se vienen integrando. Igualmente nos encontramos elementos
como la expansión de nuevas normas, la seguridad de información, el comercio
internacional, los sistemas de gestión extensivos y hasta escándalos
empresariales que estimulan el endurecimiento organizacional.

616
Nosotros estamos en el modelo básico, en el centro de la ISO, pero tarde o
temprano esta telaraña de normas las tendremos que trabajar como sistemas
integrados. Hemos dicho que hay 18 sectores diferentes, entre ellos el agrícola,
automotriz, alimentos, servicios, salud, transportes, educación. Sé que ustedes
tienen repartidas sus funciones por sectores, pero va a llegar el nivel de
desagregación hasta que alcancen 18 formas diferentes de hacer control fiscal,
según el área. Porque una cosa es hacer control fiscal, por ejemplo, a la antigua
fábrica de bienestarina del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y otra
cosa es hacerle auditoría a Satena. A usted le colocan dos aviones, los mira,
uno es un 727, hoy, y el otro es Mc Douglas, y los ve igualitos. Si no sabe cuáles
son las diferencias en tecnología, no puede interpretar bien una política. Cuando
hubo un cambio de los antiguos Boing 727, que tenían piloto, copiloto e
ingeniero de vuelo, por aviones Mc Douglas, que no necesitan ingeniero de
vuelo, Avianca se transformó y quedaron 25 ingenieros de vuelo sin empleo –
desempleo tecnológico–. Uno pensaría que un ingeniero de vuelo tiene mucha
proyección y mucho futuro, pero cambiaron la flotilla y se quedó sin empleo. Son
cambios drásticos y rápidos que necesitan conocimientos para poder
interpretarse. Cuando se acabó la Unión Soviética migraron muchas personas
con doctorados. Esas personas, con esos recursos académicos, tenían sentido
cuando existía el sistema, pero terminado ese sistema se quedaron sin piso.

Ahora veamos el escenario futuro. Ustedes dirán que si acaban de


certificarse ahora en agosto, cómo viene este señor con el cuento de que nos
cambiaron todo el piso. Les voy a mostrar. Uno no se certifica per secula
seculorum, ¿cierto? Si hay cambios, uno tiene que adaptarse. Entonces aquí
viene el escenario futuro 2008 y en qué aspectos va a cambiar la ISO-9001. Si la
norma cambia, necesariamente la Contraloría de Bogotá tendrá que actualizarse
y modificar sus procesos. Veamos.

Primero, serán mayores las especificaciones en los requisitos de la


realización del producto; en este caso estamos hablando de la realización del
servicio que presta la Contraloría. Va a ser más específica, porque la norma ISO
es genérica y lo que va a hacer es determinar la caracterización del servicio,

617
describir muy bien cuál es el servicio que presta la Contraloría. Además tendrá
más estrecha relación con la ISO-9004 e incompatibilidad con la 14001.
Estamos hablando de la familia relacionada con la mejora continua. Recuerden
que hay una norma que nos habla de vocabulario, hay otra que nos habla de
cómo realizar las auditorías y otra que nos habla de cómo hacer mejora
continua. Ellos lo que están buscando es que en esa familia de normas haya
más interrelación y una mayor integración, más claridad en la relación entre el
concepto de proceso y sistema, más claridad sobre procesos subcontratados. La
tendencia internacional es a tercerizar. Tercerizar consiste en integrar a terceros
a actividades que tengan que ver con aspectos de rutina, con aspectos de
soporte y no los misionales. Lo misional no se entrega a nadie, porque es la
razón de ser de las instituciones. Ustedes recuerdan que hace unos años, al
principio de la primera administración de Uribe, se realizó un referendo en el cual
preguntaban sobre si debían seguir o no seguir las contralorías. Pero antes de
lanzar la preguntica, ya había una cosa armada por ahí, de quién iba a entrar
batear, en reemplazo de los órganos de control territorial. Eso ya estaba listo.

Cuando estamos hablando de tercerización, encontramos algo que se


llama flexibilización del mercado laboral. Estamos refiriéndonos a los comienzos
de los años noventa, cuando empezaron a crearse las empresas de servicios
temporales, las cooperativas de trabajo asociativo, las empresas asociativas, las
empresas de vigilancia, las empresas de aseo, y nos tocó crear hasta una
superintendencia para que controlara los ejércitos privados de vigilantes. Estos
procesos subcontratados, que cada vez muestran mayor tendencia. El 26% del
mercado laboral se maneja con este tipo de empresas. Esa relación laboral
permanente y continua que teníamos con el personal de apoyo, ya es historia.
Cuando nosotros hablemos con nuestros nietos y les comentemos que duramos
laborando tantos años en una institución y que teníamos pensión, los nietos van
a quedar aterrados ¿Pensión? ¿Y qué es eso? Para ellos ya no va a existir
pensión. En resumen, lo que nos está diciendo la norma es que si usted le
entrega a terceros tareas que son de la naturaleza de su institución, ese proceso
debe quedar claro y tiene esa persona que comprometerse a hacer las cosas en

618
las condiciones que usted le exija. Debe establecer cláusulas específicas que le
garanticen la calidad de los servicios subcontratados. Claro, cuando uno hace
procesos de reestructuración, lo primero que hace es eso. Recuerdan que
cuando les explicaba la ley 617, les decía que si a la entidad le piden que baje
15 puntos en gastos de funcionamiento, y esto no es desconocido en la
Contraloría, hay un señor que hace unas operaciones y como resultado del
ejercicio decía que hay que sacar a tantos funcionarios, así sean de la mejor
calidad y del mejor perfil, porque el problema es de presupuesto. Conclusión,
todos los servicios que se subcontraten, independientemente de cualquier figura,
son responsabilidad del dueño del proceso. Lo que se busca es que la
tercerización sea objeto de control, lo que busca esa ISO, revisión 2008, es
tener toda la claridad en los procesos que vayan a ser subcontratados y cómo va
a ser la relación con esos entes con que se subcontratan.

También se buscará la “ejemplarización” de las exclusiones, en especial


para empresas de servicios. Cuando se presta un servicio, muchas veces, se
argumentan exclusiones para no realizar bien su función: es que yo no diseño o
yo no controlo esa parte. Ahora se deberá poner mucha atención en esas
exclusiones, determinándolas con claridad, para fijarles límites.

La nueva 9001 será de aplicación a otros procesos directivos: planeación


estratégica, procesos financieros, etc., dará claridad en la diferencia entre
medición del producto y medición del proceso y dará claridad en cuanto a la
eficacia en la formación, para que cada peso que la institución invierte en
capacitación tenga una serie de instrumentos que midan el impacto y qué tanto
se está incorporando en la institución.

En los últimos cuatro años, un promedio de 30.000 personas ha salido de


la administración pública, en calidad de pensionados, y el problema es que esas
30.000 personas de la administración, al salir, dejan baches en las instituciones,
porque en sus conocimientos y saberes se han invertido muchos recursos que la
institución está perdiendo. No existe un proceso por el cual esas personas con
mucho conocimiento, se lo enseñen a gente joven. Se están perdiendo capital

619
humano y las inversiones hechas en su formación. En muchas instituciones en
las que se ha realizado un curso de equis tema, en su biblioteca no hay
evidencia de nada sobre el mismo. Por eso es importante que en materia de
capacitación se fijen condiciones y, por ejemplo, cada vez que un funcionario
vaya al exterior a hacer un curso, en la misma resolución que autoriza el evento,
se deberían incluir dos obligaciones: que a su regreso, por favor deje copia de
los materiales en la biblioteca de la institución y, por otra parte, que tenga un
poquito de caridad cristiana y comparta lo que aprendió con sus compañeros,
que les enseñe lo que aprendió porque le sirve a todos. Lo que pretende la
norma es claridad sobre los procesos de formación de los trabajadores, su
impacto y qué tanto de la inversión se le está devolviendo a la institución.

La nueva norma se orienta a la gestión y el desarrollo sostenible. Por


supuesto ustedes, como organismo de control, manejan el concepto de
sostenibilidad. El Incoder también maneja un concepto de sostenibilidad
ambiental y alimentaria. Cualquier proyecto, el que sea, necesariamente va a
tener impacto sobre la sostenibilidad del medio ambiente. En Colombia tenemos
facultades que trabajan los aspectos relacionados con el medio ambiente y qué
lo impacta, y tenemos instituciones públicas que manejan el tema. Con toda la
alarma que hay sobre el calentamiento de la tierra, que tiene que ver con las
capas de ozono, la norma de calidad tiene que incluir el tema, con el fin de
motivar mayor gestión ambiental y todo lo que tiene que ver con el desarrollo
sostenible, ya que en la actualidad realmente no hay mayor esmero.

Además, la norma tiende a incluir otros múltiples asuntos de la gestión


organizacional, gestión informática y medición de impactos. Con todo respeto
por las personas que trabajan en el área de sistemas, yo observo que en esas
áreas hay alguna dificultad en la comunicación con los usuarios y en saber
interpretar las necesidades de los usuarios. Es en esto que la norma hace
énfasis. En algunas partes, cuando ese órgano de apoyo de informática no
muestra realmente los desarrollos y el impacto en la gestión diaria, lo que se
está haciendo es también subcontratar. La observación que hay que hacer,

620
entonces, es cómo mejorar la comunicación de esas personas que asisten y
prestan apoyo a los usuarios y cómo interpretar sus necesidades.

La nueva ISO es más exigente en la generación de valor con los clientes.


Estamos hablando del primer principio que ya vimos. Si nosotros no le damos al
ciudadano lo que quiere, otro se lo da, así de sencillo. Lo que tenemos que ser
es más exigentes, darle valor a los clientes, entender la importancia de los
clientes, saberlos escuchar, saberlos entender, satisfacer sus necesidades y,
adicionalmente, darles la ñapa, que ahora, en términos de mercado, se llama el
plus, para que vuelvan porque quedan encantados.

Tenemos otra norma que se ha venido trabajando mucho en México y en


España, con proyecciones internacionales, que son directrices para facilitar la
aplicación de la norma ISO-9001 en los gobiernos locales.

El documento se llama IWA 4:2005. Los que quieran empaparse un poco


más, pueden consultarlo por internet, en el Instituto Mexicano de Normalización
y Certificación o en al Instituto de Administración Pública de España y van a
encontrar las diferentes aplicaciones que han hecho en distintas localidades y
varias provincias de España y México. Repito, es una tendencia que este
modelo se empiece a aplicar en otras regiones. Ustedes están aplicando control
sobre Bogotá y por eso es importante que se apropien también de esta norma.

Este documento busca proporcionar lineamientos a los gobiernos locales


para la aplicación de la norma ISO 9001:2000, de forma integral a todos los
procesos necesarios para que un gobierno local sea confiable a los ojos de los
ciudadanos; describe ejemplos puntuales que facilitan la interpretación y cuenta
con un mapa de procesos que proporciona una guía para la organización de la
gestión de los gobiernos locales.

El IWA 4:2005 considera un sistema que contempla el autodiagnóstico


basado en 39 indicadores mínimos de gestión, distribuidos en cuatro grandes
temáticas, que reunidas proporcionan la integralidad que todo gobierno local
debería tener para ser confiable a los ciudadanos. Ahora vamos a ver el mapa

621
completo, toda la telaraña de sectores y todos los indicadores que se pueden
montar con él.

Estas temáticas son las de desarrollo institucional para el buen gobierno


que cada institución debe adelantar. Para las personas que estén interesadas en
ampliar un poco más el concepto del buen gobierno y todas estas herramientas,
pueden consultar la página web del Departamento Administrativo de la Función
Pública o de la ESAP. Hay una revista en la que todo el número está dedicado
exclusivamente a las prácticas de buen gobierno y a una serie de experiencias
que se están viviendo en el país.

Otras dos de las temáticas son la de desarrollo económico sostenible y la


de desarrollo social incluyente, que se refiere a que todas las personas deben
participar, sin importar su etnia, si tiene alguna discapacidad, su condición de
sexualidad, etc. Estamos hablando de que, socialmente, esos segmentos de
población deben ser incluidos en las decisiones del Estado, en condiciones de
igualdad. Y, por último, está la temática de desarrollo de ambiente sostenible

Este sistema de la IWA-ISO utiliza los colores del semáforo para la


medición de avances y categorizar el servicio o producto que presta el gobierno
local. El rojo representa las prácticas inaceptables. El amarillo significa que el
gobierno local ha realizado algún esfuerzo, pero todavía no es aceptable y debe
mejorar, y el verde considera que los logros de un gobierno local son aceptables.
Por supuesto que se pueden aplicar otros indicadores para comportamientos
excepcionales y que están por encima del promedio.

Cuando ya se integran todos los elementos de la IWA 4:2005, encontramos


el semáforo y los cuatro segmentos temáticos en cuatro cuadrantes: Desarrollo
institucional: buen gobierno; desarrollo económico sostenible; desarrollo social
incluyente y desarrollo ambiental sustentable. Cada uno de ellos se define, se
caracteriza, se determinan unos estándares y se coloca en el nivel de semáforo.
Finalmente, destaquemos cómo cada vez más se están utilizando instrumentos
que contengan imágenes, que tengan color, que tengan sonido. De aquí para
adelante todas las formas de comunicación son multiactivas y proponen afectar

622
simultáneamente todos los sentidos. Debemos pasar de la cultura del papel a la
cultura de la imagen, a la cultura del sonido, aunque a nosotros nos cueste un
poco más trabajo que a nuestros hijos.

623
EL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD Y EL
CONTROL INTERNO

SEGUNDA PARTE: EL MECI (MODELO


ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO PARA
EL ESTADO COLOMBIANO)

CONFERENCIA DICTADA POR LA DOCTORA MARIE ANNE SALNAVE SANÍN

624
EL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD Y EL CONTROL
INTERNO

SEGUNDA PARTE: EL MECI (MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO


PARA EL ESTADO COLOMBIANO)

CONFERENCIA DICTADA POR LA DOCTORA MARIE ANNE SALNAVE SANÍN

Esta segunda parte corresponde a la conferencia sobre el Meci. En la primera parte se


estudió el tema del sistema de gestión de calidad. Nos acompaña la doctora Marie Anne Salnave
para hablar del tema del Meci. La doctora Marie Anne Salnave es sicóloga de la Universidad
Javeriana, especialista en dirección de empresas y recursos humanos de la Universidad
Complutense de Madrid. Es gerente social de la ESAP, formadora de formadores en el tema del
Meci, asesora del DAFS por 12 años y docente universitaria de la Universidad Javeriana. Los
dejo con la doctora Salnave. Bienvenida.

Buenas tardes. En nombre del Departamento Administrativo de la Función


Pública y, específicamente, de la Oficina de Control Interno y Racionalización de
Trámites, quiero darles la bienvenida a toda la charla del modelo estándar de
control interno, Meci. Quiero manifestarles que mi intención fundamental es que
ustedes entiendan y comprendan de qué se trata el Meci; por eso cualquier
pregunta que tengan, cualquier inquietud, por obvia que parezca, bienvenida es.

1. BASES NORMATIVAS DEL MECI

Lo que vamos a hacer hoy es comenzar con el respaldo normativo que


tiene el Meci. Mirar de qué se trata el sistema de control interno, cuáles son las
fases de implementación, los responsables y mirar la relación que tiene con el
sistema de gestión de la calidad, que tengo entendido vieron en horas de la
mañana.

625
Vuelvo y les digo, mi disposición fundamental es que ustedes comprendan
el sistema y, aunque puede ser que muchos ya lo hayan escuchado, es un tema
que se ha visto como muy complejo; pero no miremos tanto el volumen del
componente o el volumen de elementos de control, sino miremos cuál es la
esencia y qué es lo que pretende el modelo estándar de control interno.

En este orden de ideas, lo primero que tendríamos que decir es que


estamos aquí sentados gracias al decreto 1599 de 2005, por medio del cual el
Gobierno nacional adopta el modelo estándar de control interno. Hay una gráfica
que no reconoce el computador y es la gráfica que tiene que ver con todo lo
normativo. Más que pararme aquí a decirles cada norma, mi interés principal es
que ustedes entiendan cuál es la esencia de la Constitución Política y del
sistema de control interno. Por ser personas que trabajan con la Contraloría,
tienen muy claro el concepto de control. Lo primero que debemos aclarar es que
el control no hace referencia a supervisión, no hace referencia a vigilancia, no
hace referencia a persecución, sino que el control hace referencia al
conocimiento de todo lo que está circundando la situación o la gestión
institucional, con el fin de poder garantizar el cumplimiento de los objetivos
institucionales.

En este sentido el control lo entendemos como el dominio de una situación,


como cuando decimos, para que no se nos salga de las manos. El sistema de
control interno no es otra cosa que tener un sistema de acciones o dispositivos,
que una vez verificados, nos permiten garantizar el cumplimiento de los objetivos
institucionales. o determinar en dónde se están presentando fallas, de tal
manera que yo, al determinar esas fallas, pueda emprender acciones de
mejoramiento o acciones correctivas, que me permitan garantizar el
cumplimiento de esos objetivos.

Como les decía, este marco normativo parte de la Constitución Política de


1991. En general, esta Constitución desarrolla el segundo de sus artículos: los
fines esenciales del Estado. Todas y cada una de las entidades que han sido
creadas tienen una función fundamental dentro del Estado, garantizar derechos,

626
prestar servicios, satisfacer necesidades, garantizar que todo funcione y la
soberanía del país. La Constitución da una serie de elementos para que cada
uno de nosotros podamos desarrollarla adecuadamente. Y nos encontramos con
el artículo 343, que nos habla de la obligatoriedad que tienen las entidades
públicas de hacer planeación. La planeación busca fundamentalmente que yo
desarrolle mis objetivos institucionales mediante el ordenamiento de cuáles son
las estrategias, los planes y programas que voy a hacer; es decir, las actividades
y procesos para garantizar el cumplimiento de mis fines.

Vienen otros artículos conocidos por ustedes, que son los artículos 267 y
268, que nos hablan del control fiscal, con una salvedad importante, que es la de
que estos dos artículos le dicen a la Contraloría que ya no solo hay que mirar
cómo se manejan los dineros, sino que hay que determinar si esos dineros
realmente están desarrollando el objeto social de las entidades públicas. Es
necesario que no solo se ejecute el presupuesto y no se pierda, sino que lo
ejecutado realmente obedezca a lo que se comprometió la entidad a hacer. Eso
lo conocen ustedes mucho mejor que yo. Hay varias directivas y varias
resoluciones mediante las cuales las entidades públicas pueden controlar que
efectivamente estén cumpliendo con esos requerimientos que la Contraloría ha
impuesto.

Está otro artículo, que es el 368, y es el artículo que nos habla acerca del
control contable. Ustedes saben que en la Constitución Política se trata el tema
de lo contable, que hasta ese momento se manejaba muy por encima. Antes de
esta Constitución Política lo que se practicaba era partir de ceros cada vigencia.
Se volvía a empezar desconociendo lo que eran los activos, el patrimonio.
Aparece la Constitución Política y nos dice que nosotros tenemos que controlar
los bienes y controlar, vuelvo y digo, no es otra cosa que saber con qué
contamos para poder planear y poder proyectarnos, y aparece el sistema de
control interno contable, que, como ustedes saben, gracias a los convenios que
se firmaron con Contraloría y Contaduría, el modelo estándar de control interno
unifica los dos sistemas: el sistema de control interno de gestión y el sistema de
control interno contable.

627
Otro artículo es el 277 de la Constitución Política, que se refiere al control
disciplinario. Hemos hablado del control a la planeación, el control a la gestión,
el control a los bienes, el control fiscal y, ahora, hablamos del control a los
servidores públicos, que no es otra cosa que la ley 134, que nos dice a los
servidores públicos que tenemos unos deberes, unos derechos y que si
cometemos faltas vamos a tener sanciones. Entonces, lo único que se está
pretendiendo con estas normas disciplinarias es controlar y que, conociendo las
reglas de juego, nosotros podamos cumplir adecuadamente con lo que está
establecido.

Y lo que sustenta el modelo estándar de control interno son los artículos


209 y 269 de la Constitución política. El 209 nos atañe a todos los servidores
públicos y es el relacionado con la función pública y cuáles son sus principios.
Ustedes saben que los principios de la función pública son eficiencia, eficacia,
celeridad, moralidad, transparencia, valoración de costos ambientales,
publicidad. Específicamente, aquí encontramos los lineamientos, los valores
éticos que la Constitución Política nos está dando en el ejercicio de la función
pública. Y en el artículo 269 encontramos que todas las entidades deben tener
un sistema de control interno y que este sistema de control interno está a cargo
del representante legal. ¿Por qué está a cargo del representante legal? Porque
la función específica del sistema de control interno es la de cumplir los objetivos
institucionales y quien pone la cara por la entidad, frente a la ciudadanía, es el
representante legal. Yo les pregunto, ¿quién es el encargado de ejecutar esos
objetivos institucionales, los procesos, las acciones y las tareas en una entidad?
Pues todos los servidores públicos; por lo tanto, ¿quiénes son los responsables
de que funcione el sistema de control interno o el modelo estándar de control
interno? Todos nosotros.

Entonces la primera claridad que hay que hacer es esa, porque se entendió
durante mucho tiempo que el sistema de control interno, al existir una oficina de
control interno, era responsabilidad de esa oficina de control interno. Y resulta
que la oficina de control interno, está claramente establecido en la ley 87, es un
área encargada de hacer la evaluación independiente. Vamos a decirlo, para

628
que quede un poco más claro, es la contraloría chiquita dentro de la entidad. No
ejecuta, no coadministra, lo que hace es asesorar y evaluar, con la finalidad
única de poder retroalimentar las acciones que ocurren dentro de la entidad. La
oficina de control interno tiene la misma camiseta que el resto de la
organización, porque está en pro del cumplimiento de los mismos objetivos, la
diferencia es que ella no está ejecutando y, por lo tanto, puede ser más objetiva
a la hora de evaluar. Pero, en términos generales, no tiene por qué implementar
ningún sistema, ni desarrollar ninguna actividad que tenga directa relación con la
ejecución dentro de la entidad.

Con base en estos dos artículos se expidió la ley 87 de 1993 o estatuto


básico de control interno, que es una ley que se entendió por mucho tiempo
como propia de la oficina de control interno, pero que el Meci llega a aclarar y
dice que no, que esa es una ley de todos los funcionarios. De hecho, en las
inducciones le debían contar al funcionario sobre la ley 87, porque todos somos
responsables del sistema de control interno.

Esta ley está reglamentada por varios decretos, entre los cuales se destaca
el decreto 1826 de 1994, que establece que desaparece el control previo, en
ratificación de la Constitución Política, porque ocurría que era la oficina de
control interno la que imponía el visto bueno y era como si avalara las
actuaciones. Ahora, ustedes lo saben mejor que yo, el control es posterior y
selectivo. Entonces ya la oficina de control interno hace sus auditorías, haces
sus evaluaciones, pero no tiene por qué validar nada y se crea el Comité de
Coordinación de Control Interno. Todos los directivos de la entidad forman un
comité que es el encargado de dictar las políticas de control interno en la
entidad. Y ¿qué son las políticas de control interno? Son los lineamientos claros
que les van a permitir verificar y poder tomar decisiones, por si, en algún caso,
no se van a cumplir los objetivos que se han propuesto. Y aquí aprovecho para
resaltar otra cosa de la Constitución Política y es que se empieza a reforzar
muchísimo un fundamento que retoma el Meci, que es el autocontrol. En las
entidades estábamos acostumbrados a que me evaluaba el jefe o me evaluaba
la oficina de control interno o me evaluaba la Contraloría, pero yo no me

629
evaluaba; y yo, como servidor público responsable de ejecutar, debo ser
responsable de evaluar y debo ser responsable, igualmente, de hacer las
acciones de mejoramiento o correctivas necesarias para garantizar el
cumplimiento de mi gestión.

Otro decreto igualmente destacable es el decreto 1537 de 2001, que pone


parámetros importantes. ¿Cuáles? Por ejemplo, la obligatoriedad de que todas
las entidades tengan procesos y procedimientos. No sé si a ustedes les ha
pasado, pero en muchas entidades, cuando uno se posesiona le asignan las
funciones, pero no le dicen qué tiene que hacer. Nadie le entrega procesos y, a
no ser que alguien lo apadrine, uno empieza a aplicar el método ensayo-error,
ensayo-error, hasta que le coge el tiro al proceso por medio del cual debe
desarrollar su función. Ahora, y como lo vieron esta mañana con calidad, es
necesario que exista una gestión por procesos y es necesario tener claridad
sobre cuáles son los procesos que se desarrollan. ¿Por qué? Nos ayudan
primero a eso, a ser eficaces, a ser eficientes y, por otro lado, a disminuir la
corrupción. Si yo tengo claro mi proceso, tengo claros mis puntos de control y
puedo evitar que se presenten hechos corruptos.

Otro aspecto son los indicadores. Es obligatorio que todas las entidades
tengan manual de indiciadores que les permitan hacer seguimiento a la gestión,
conforme a los artículos de la Constitución Política relacionados con la
Contraloría. Ahora, si se demuestra que alguien no cumplió un objetivo por
negligencia, por no haber hecho la medición y no haber hecho la corrección,
pues ya tiene sanción. Ahora no hay disculpas. No hacerlo, ahora acarrea
sanciones.

Nos habla de otro aspecto, que vamos a ver con más profundidad, que es
el de la administración del riesgo. Aquí, a nombre del Departamento, les voy a
pedir el favor de que nos ayuden a fortalecer la política de administración de
riesgo en las entidades. La política lleva cinco o seis años y todavía no tenemos
los resultados necesarios. ¿Qué es la política de administración de riesgos?
Tiene la misma finalidad que el sistema de control interno: garantizar los

630
objetivos institucionales. ¿Cuál ha sido la mayor dificultad? Que se entendió, al
igual que el sistema de control interno, que era responsabilidad de la oficina de
control interno. Los riesgos los mira la oficina de control interno y el resto de
personas no trabajaron con él.

Otro de los decretos es el 1599 de 2005, por medio del cual el Estado
colombiano adopta el modelo estándar de control interno. Es el mismo sistema
de control interno que la ley 87 de 1993 estableció. Es el mismo sistema de
control interno del que las entidades han venido presentando informe oficial
desde 1999 ante el Departamento Administrativo de la Función Pública, pero
que ahora tiene una organización diferente. No sé si todos saben la historia.
Cuando llega el Plan Colombia al país, Colombia estaba dentro de los países
más corruptos del mundo. Había una preocupación muy grande por la forma en
que debíamos luchar contra la corrupción. Empezaron a mirar qué herramientas
había y se encontraron con la ley 87 de 1993 y que era obligatorio que todas las
entidades del Estado tuvieran sistema de control interno. Lo que ocurrió es que
USAIC, una agencia de cooperación internacional de los Estados Unidos trabajó
con varias entidades del Estado haciendo un diagnóstico de cómo se encontraba
el sistema de control interno en Colombia. Y se encontraron básicamente cuatro
aspectos graves. El primero, la falta de ética pública, lo cual no significa que
nosotros, los servidores públicos, no tengamos ética. Significa que no tenemos
ética unificada, cada uno trabaja y hace su trabajo bien, pero cada uno tiene una
interpretación valorativa diferente. La intención es que creemos valores comunes
que nos unan frente el objetivo común de la entidad. Entonces, hay crisis en la
ética pública, hay crisis en los temas de información y comunicación pública. No
hay comunicación en las entidades públicas, la gente no sabe lo que ocurre y la
mayoría de veces se enteran por RCN y Caracol de la realidad de lo que pasa
dentro de la entidad o por los correos. La relación con la comunidad es muy
pobre. No hay rendición de cuentas. Otro, es que la oficina de control interno
estaba coadministrando. Su función de evaluador independiente estaba perdida
porque estaba dedicada a sacar aquello que no podían sacar. Y el último, los
planes de mejoramiento son subutilizados. Con base en estos diagnósticos, se

631
propone al Departamento Administrativo de la Función Pública un modelo
estándar de control interno. Un modelo estándar de control interno que buscara
unificar los conceptos y los criterios sobre lo que debe tener una organización.
Cómo se desarrolle, es propio de las características de cada entidad. No
podríamos pedirle al Ministerio de Defensa que tenga exactamente el mismo
sistema que el Ministerio de Salud o la Dian o la Superfinanciera, pero sí hay
elementos que todos deben cumplir. Deben tener políticas de talento humano,
deben tener información, deben tener principios éticos. Entonces, lo que se
establece son unos elementos mínimos que debemos controlar para garantizar
la gestión.

Este proyecto fue presentado al Departamento Administrativo de la Función


pública, donde se revisó y, luego, se sometió a consideración del Presidente de
la República. Este es un modelo en el que no trabajó solo el DAFP; se trabajó
con la Contraloría General de la República, se trabajó con la Contaduría General
de la Nación, participó la Procuraduría General de la Nación, en aras de unificar
criterios y que las entidades no terminaran presentando informes iguales, pero a
la vez diferentes, a todos los organismos de control y entes reguladores como
nosotros. Así ha sido la historia de cómo aparece el decreto 1599, que adopta el
Presidente de la República para el Estado colombiano. Cada entidad debe
adoptar este modelo para su propia entidad.

2. SUBSISTEMAS DE CONTROL EN EL MECI

Ahora vamos a ver una película y luego seguimos con el tema.

(Proyección de video)

Bueno, ¿cómo les pareció?, ¿por qué creen que la puse? Esa película es
extranjera, eso no pasa aquí, ¿cierto? El consuelo es que como es extranjera,
debe pasar en otros lados y no aquí. Esta película la hemos proyectado antes de
empezar a hablar del modelo estándar de control interno, porque espero que
ustedes tengan una actitud abierta. He tenido la oportunidad de trabajar mucho

632
con contralorías, la Contraloría General de la República y demás contralorías en
diferentes lugares del país, y resulta que ustedes ven una realidad que no ven
todos. Ustedes tienen mucho contacto con cosas feas de las entidades, que,
posiblemente, nosotros que estamos regulando, pero no estamos evaluando, no
podemos ver. Cuando se ven estos temas, se les tiene cierta reserva. Mi
invitación es a que tengamos una actitud abierta, con la finalidad de que
podamos recibir la información y considerar la posibilidad de que realmente
funcione. Esa es la intención que tengo con ustedes hoy. Venderles la idea del
sistema estándar de control interno, para que ustedes sean nuestros aliados, no
solamente dentro de la Contraloría, sino por fuera, para la implementación del
modelo.

En primera instancia nos encontramos con el artículo primero de la ley 87.


Ese artículo dice: “El control interno es un sistema integrado por el esquema de
organización y el conjunto de planes, métodos, principios, normas,
procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una
entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y
actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se
realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro
de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos
previstos”. Cuando se analiza esta definición, se encuentra desde qué es lo que
hace el control interno, hasta qué es lo que pretende, mirando todo lo que utiliza.

Yo les pregunto, ¿las palabras esquemas de organización, principios,


normas, planes, normas constitucionales y legales, políticas, metas y objetivos
hacen referencia a qué dentro de una organización? A proceso administrativo, al
proceso de planeación. ¿A qué más? Al plan estratégico. ¿Las palabras
métodos, operaciones, actuaciones, información, recursos hacen referencia a
qué dentro de una organización? A la operación. ¿Y las palabras mecanismos
de verificación y evaluación? Al control y al seguimiento.

Entonces lo que se determinó, de acuerdo con esta definición, es que el


control interno en una entidad debía enfocarse a tres aspectos importantes en su

633
gestión, mediante tres subsistemas de control. El primer aspecto es el
subsistema de control estratégico, ya que es lo estratégico de donde parte la
entidad para desarrollar su razón de ser. Nunca debemos perder de vista que
nuestra razón de ser, lo que hacemos, es la que nos dio la Constitución Política
para poder hacer un Estado mejor. Y es necesario que esta estrategia sea
desarrollada a través de una operación, una ejecución, a través de la gestión
(subsistema de control de gestión). Entonces lo que se plantea es que
controlemos la gestión, lo cual se hará transversalmente, acompañado con el
subsistema de control de evaluación.

Repito, cuando hablamos de control, no hablamos de vigilancia, no


hablamos de supervisión, no estamos hablando de algo policivo, sino de
controlar la situación, de manejarla, de conocer lo que está ahí. Y lo que vamos
a hacer es manejar lo estratégico y manejar la gestión, mediante la evaluación y
el seguimiento, con el fin de poder garantizar el cumplimiento de objetivos
institucionales.

Frente al ciclo de gestión ¿qué es lo que nos encontramos? El ciclo de


gestión está compuesto por planear, hacer, verificar y actuar. Frente al ciclo de
gestión, ¿cómo funciona el subsistema de control estratégico? En la planeación.
Y ¿qué hace? El modelo estándar de control interno no es un modelo de gestión,
es un modelo de control. En esta medida, frente a la planeación, lo que hace el
subsistema de control estratégico es verificar que esa planeación realmente sea
adecuada a la razón de ser de la entidad, a su misión, visión, objetivos,
estrategias, planes, programas y estructura organizacional. Y luego, cuando
ejecuto, ¿qué hace el subsistema de control de gestión? Verificar que esa
ejecución esté de acuerdo con lo programado. Después, ¿que hace el
subsistema de control de evaluación? Verificar. ¿Quién verifica en primera
instancia? Cada servidor público, cada dueño de proceso. Recuerden:
autocontrol, autoevaluación. Son los aspectos que toca reforzar en todas las
entidades. El que primero debe evaluarse es usted mismo. En segunda
instancia, vendrá la oficina de control interno y, en tercera instancia, la
Contraloría. La verificación estará a cargo de cada funcionario, de cada dueño

634
de proceso, quien determinará qué acciones correctivas o de mejoramiento hay
que emprender.

Entonces, el Meci, como les digo, no es un modelo de gestión. Es un


modelo de control, es un modelo estándar de control interno; es decir, cada
entidad tiene establecido todo un orden para trabajar, lo que nos facilita el
modelo estándar de control interno es operacionalizar ese sistema de control
interno. ¿Mediante qué? De unos subsistemas, unos componentes y unos
elementos de control. El Meci permite el diseño, desarrollo y operación del
sistema de control interno en las entidades del Estado.

3. PRINCIPIOS, OBJETIVOS Y MAPA DEL MECI

3.1. PRINCIPIOS

El decreto 1599 nos habla de unos principios del modelo. Yo les decía que
la Constitución Política nos establece los principios del control interno (artículo
209). Aquí podríamos entender estos principios como los fundamentos o pilares
sobre los cuales se basa el modelo estándar de control interno, que son el
autocontrol, la autorregulación y la autogestión. El autocontrol definido como la
capacidad que posee cada servidor público, para controlar su trabajo, detectar
desviaciones y efectuar correctivos. El autocontrol no es solo mi responsabilidad
como servidor público para hacer lo que hago y hacerlo bien. Tiene que ver con
el sentido de pertenencia. Tiene que ver con el compromiso institucional y tiene
que ver con el hecho de reconocer que ser servidor público es diferente a ser
servidor de una empresa privada. Por ejemplo, si ustedes van por la calle y ven
a un agente de policía golpeando a alguien. Ustedes no dicen que el agente tal
está golpeando a alguien. ¿Qué dicen? Es la Policía. Si ustedes van a un banco
y el señor de la ventanilla es grosero, ustedes dicen que el cajero de la ventanilla
tal los está tratando mal y no el banco, ¿cierto? Nosotros somos la imagen de la
entidad.

635
Cuando nosotros por alguna razón nos levantamos de mal genio porque
nos fue mal en la casa y ya en la oficina le contestamos mal al usuario. Esa
persona no nos conoce y no sabe que ese día nos cogió de malas. Para él, lo
más seguro, es que, en el caso de ustedes, la Contraloría de Bogotá trata mal a
los usuarios. Nosotros estamos haciendo país. Yo veo cómo en las alcaldías, y
las alcaldías son el contacto directo con la ciudadanía, si el ciudadano no
obtiene una adecuada atención, para ese ciudadano simplemente el Estado no
funciona. Son su línea directa. Si yo vengo y les dicto una charla pésima,
ustedes no van a decir que es Marie Anne Salnave, sino que los asesores del
DAFP no están capacitados para dictar charlas.

Este es, entonces, un punto muy importante para reconocer, porque tanto
el sistema de gestión de la calidad, como el modelo estándar de control interno o
como cualquier sistema que vayamos a implementar, mientras no haya un
cambio organizacional, una cultura organizacional tendiente a desarrollar esa
ética, a desarrollar ese amor por lo que estamos haciendo, no van a lograr nada.
Podríamos inventarnos el mejor sistema y no serviría de nada mientras la gente
no se lo apropie.

El otro principio, que ya corresponde a la entidad como tal, es la


autorregulación, que es la capacidad institucional para reglamentar de manera
participativa las normas, métodos y procedimientos. Es la responsabilidad que
tiene la entidad de formalizar y reglamentar los diferentes aspectos. Que, por
ejemplo, la capacitación que se esté dando es porque hay un plan de
capacitación que cumplió con todos los criterios, que la gente esté trabajando
por procesos, porque tiene en claro cuáles son sus procesos, que hay un
manual de contratación, que hay un plan de incentivos y que se ejecutan de
acuerdo con la normatividad. Así, yo como servidor público, sé a qué atenerme.
Ustedes deben tener muchas historias al respecto. Yo recuerdo una entidad en
donde hicieron la premiación de los mejores empleados a escondidas. Los
llamaron a ellos y les entregaron el premio a escondidas. Yo decía que la
función de reconocimiento no se cumplió, porque se efectuó a espaldas de los
demás. ¿Qué transparencia tiene entregar un reconocimiento a escondidas? La

636
realidad es que si yo quiero que mis empleados confíen en la entidad, tengo que
ser transparente y tener mis procesos debidamente formalizados.

El último principio es la autogestión, que es la capacidad institucional para


interpretar, coordinar, aplicar y evaluar la función administrativa. La autogestión
está relacionada con lo que la entidad debe hacer para cumplir con su razón de
ser. Ustedes deben hacer conocido muchas entidades que trabajan juiciosas,
pero para nada en lo que tienen que cumplir. En esta medida, es indispensable
que nosotros tengamos en claro cuál es la razón de ser de la entidad para la que
trabajamos y cómo cumplir con sus objetivos.

3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Dentro de los objetivos específicos encontramos el de control al


cumplimiento. Hay normas que tiene que cumplir la entidad o si no las cumple
sufre sanciones. El control interno debe estar pendiente del cumplimiento de
esas normas.

Otros tres objetivos específicos están relacionados con los tres controles
que ya hemos mencionado: el control estratégico, el de gestión y el de
evaluación y, por último, encontramos el siguiente objetivo, que es el control
de información, muy importante para el modelo. Colombia, dice el artículo
primero de la Constitución Política, somos un Estado Social de Derecho y
participativo. Tenemos, entonces, la obligación de suministrar información a la
ciudadanía y hay que planear conjuntamente con la ciudadanía, para poder en
efecto construir algo que sea compartido. Ya no somos el Estado que siempre
da y el ciudadano recibe. Ahora estamos construyendo procesos juntos.

637
3.2. MAPA DEL MECI

Este es el modelo estándar de control interno. ¿No les parece bonito? El


modelo estándar de control de control interno tiene los tres subsistemas, nueve
componentes y 29 elementos, los cuales vamos a ver más en detalle.

En el manual de implementación, que está colgado en la página web del


DAFP, ustedes van a encontrar las gráficas en donde están los insumos, los
procesos y los productos. Básicamente, cuando nosotros vayamos a evaluar si
existe modelo estándar de control interno, consideraremos que el mismo está
implementado porque tiene estos productos.

638
¿Cuáles son los insumos? Los fines esenciales del Estado. La
asignación de competencias constitucionales y legales; las necesidades de
las comunidades o públicos específicos a los cuales debe atender. Esto es
completamente acorde con el SGC. Es necesario que yo tenga claro cuáles son
las necesidades de mi comunidad para poder responder a ellas. Servicios
complementarios de las demás entidades del Estado y, finalmente, el otro
insumo son las directrices, reglamentaciones y evaluaciones de los
diferentes órganos de control que conforman el Estado.

¿Cuáles son los productos? Dentro de los productos está el de tener las
herramientas gerenciales para el cumplimiento de los objetivos. Las entidades
deben tener la posibilidad de contar con herramientas para garantizar el
cumplimiento de sus objetivos institucionales. Tener políticas que fortalezcan y
soporten el clima organizacional de confianza y transparencia. Eso lo
hemos vivido en varias ocasiones cuando la dirección dice una cosa y nosotros
vamos por el otro lado. Que si, por ejemplo, nos hacen una reunión y nos dicen
que hemos adoptamos el modelo estándar de control interno, la idea es que uno
se comprometa a que sí lo va a respaldar y no solo fue a la reunión. A eso se
refiere específicamente este aspecto. Disponer de mecanismos que
garanticen el cumplimiento de leyes y normas y que permitan su
operación. Y, por último, tener instrumentos de información y de
comunicación efectiva y tener mecanismos de evaluación del control
interno y de la gestión.

3.2.1. SUBSISTEMA DE CONTROL ESTRATÉGICO

Decíamos que este subsistema es básico como punto de partida. Si yo no


sé para dónde voy, es poco probable que llegue a algún lugar y mucho menos
controlar cómo llegue. Si no cuento con la prevención de los riesgos para
garantizar que llego bien, pues igual no voy a llegar a ningún lado, pero para eso
necesito personas comprometidas. El objetivo del subsistema de control
estratégico es, entonces, la creación de una cultura organizacional

639
fundamentada en el control a los procesos de direccionamiento estratégico,
administrativos y operativos de la entidad. Y decimos, también, que administra el
riesgo del no cumplimiento de los objetivos institucionales y legales.

En este orden de ideas tenemos que el subsistema de control estratégico


tiene tres componentes: ambiente de control, direccionamiento estratégico y
administración del riesgo.

Ya hemos hablado del ambiente de control, como toda la cultura que


debe soportar el funcionamiento del modelo estándar de control interno. Que
nosotros entendamos que es necesario que controlemos nuestro trabajo para
garantizar el cumplimiento y no que alguien nos venga a decir si lo estamos
haciendo bien o lo estamos haciendo mal. A su vez, este componente tiene tres
elementos: Primero, acuerdos, compromisos y protocolos éticos, que son
todos los acuerdos de principios y valores. La idea es que yo no diga que en el
hospital mi valor es el servicio, pero si yo no determino qué es servicio, vuelvo a
quedar en la nebulosa. Servicio es que si viene alguien muy enfermo yo le
consigo una silla si no lo puedo atender ya, que si viene solo yo le facilite las
vueltas y trámites dentro de la clínica. Se deben definir todos los valores. Por
ejemplo, si yo hablo de honradez como uno de mis principios, y estoy en un
banco, no puedo decir que la honradez es solamente no dejar colar personas en
la fila. No. Es no robar dineros, no dejar pasar transacciones por delante de
otras, no guardar dineros para pasarlos después. Por eso es que hay que
especificar muy bien cada tipo de valores.

El segundo elemento es el desarrollo del talento humano, que


corresponde a todas las políticas que ustedes conocen en materia de
capacitación, bienestar, incentivos, etc. ¿Qué es lo que va a hacer el Meci? No
le va a decir cómo tiene que hacer las políticas. Si se hace el diagnóstico y se
encuentra que hay algo que no está funcionando, pues no será el equipo Meci,
ni todos nosotros, los que vayamos a fortalecer las políticas, sino la oficina
coordinadora de talento humano.

640
Y el tercer elemento tiene que ver con el tema de estilo de dirección, que
no pretende de ninguna manera que todos los directivos sean de la misma
forma. Lo que plantea específicamente el estilo de dirección, es que hay unas
políticas y unas directrices que deben realmente cumplirse y sostenerse,
independientemente del directivo que exista; ejemplo, si nosotros tenemos en la
actualidad un directivo que le gusta comunicar, que le gusta contar, que es
amigo de los boletines y todo esto y llega otro que no, lo que pasa no es un
simple cambio de administración, sino que después de estar comunicados,
terminamos completamente desinformados. La idea es formalizar esos canales y
que aunque cambie la administración sigan los boletines y siga la difusión de
información, porque es una política reglamentada. En estilo de dirección se
verifica todo lo del código de buen gobierno; es decir, toda la relación de la
entidad hacia fuera, pero también el respaldo al sistema de control interno, al
sistema de gestión a la calidad, toda la transparencia, toda la atención al cliente.
Es decir, en estilo de dirección lo que se plasma son todas la políticas que desde
la dirección salen para toda la entidad que dan claridad y seguridad sobre lo que
está pasando en la entidad.

Con respecto al segundo componente, el direccionamiento estratégico,


les voy a dar un símil. Supongamos que vamos a viajar de aquí a Santa Marta.
Lo que debo tener claro es para dónde voy y qué voy a hacer. Lo primero que
decido es por dónde me voy a ir, si por tierra o por aire. Si me voy por avión
debo tener un plan específico. Si me voy por tierra, otro plan específico. Si no
tengo un norte y no sé el método que voy a utilizar, muy seguramente no voy a
lograr los objetivos. Entonces, dentro del direccionamiento estratégico tenemos
unos elementos, como el de planes y programas. Con el Meci controlo que
realmente existan planes. Vuelvo y reitero, si observo que nadie tiene claridad
en los planes, la dificultad no es del Meci, la dificultad es de planeación y será
planeación la encargada de hacer los ajustes y las acciones.

Viene el modelo de operación por procesos, sobre el cual ya hablaron


mucho esta mañana en gestión de la calidad. Es necesario tener un mapa de
procesos, es necesario tener procesos caracterizados y dónde estarán sus

641
puntos de control que permitan hacer una buena gestión, con calidad y
satisfacer al usuario. Finalmente, el último elemento de este componente es el
de la estructura organizacional, relacionado con toda infraestructura de que se
dispone para cumplir.

Con relación al último de estos componentes, que es la administración


del riesgo, diremos que es una política de administración y no una moda. Es
algo que debe quedar completamente instaurando en las entidades públicas,
porque nuestra responsabilidad es cumplir con los objetivos. Yo les voy a dar la
definición de riesgo: “Posibilidad de ocurrencia de toda aquella situación que
obstaculice el logro de los objetivos institucionales o el buen desarrollo de los
procesos”. ¿Quién es el responsable de hacer seguimiento al cumplimiento de
objetivos y de coordinar el levantamiento de los procesos en una entidad?
Planeación. Por lo tanto, ¿quién deberá coordinar la administración de riesgo en
una entidad? Planeación. ¿Quiénes son los encargados de ejecutar los procesos
y de dar cumplimiento a los objetivos? Nosotros. ¿Quiénes serán los
responsables de identificar los riesgos que existen en cada uno de los procesos?
Nosotros. Entonces, los responsables de identificar los riesgos y establecer las
acciones para mitigar esos riesgos son todos los que participan en los procesos
de las entidades. El encargado de coordinar todo ese proceso es planeación,
que recogerá los riesgos que señale cada participante en los procesos, para
formular el mapa de riesgos institucionales. Y, ¿quién responde por todo? El
representante legal.

Volvamos a mirar cada uno de los elementos de este componente: el


primero, es el contexto estratégico, que son todos los factores de riesgo
internos y externos que existen alrededor de la entidad o al interior de ella, que
pueden ocasionar que se presenten situaciones que nos impidan cumplir con los
objetivos institucionales. Una vez yo tengo ese contexto estratégico, que muy
seguramente todas las entidades lo tienen porque para hacer planeación hay
que hacer un diagnóstico, vamos a identificar cuáles son los riesgos y los
riesgos están directamente relacionados con los objetivos de la entidad. Les voy
a hacer una pregunta: ¿Cuál es el objetivo de Telecom? Prestar servicios de

642
comunicación. ¿La existencia de 007 Mundo y 005 Orbitel sería un riesgo o un
factor de riesgo para Telecom? La existencia de 007 Mundo y 005 Orbitel es un
factor de riesgo. No es un riesgo. ¿Cuál sería el riesgo? Que no tenga a quien
prestarle el servicio. El riesgo es la pérdida de usuarios. El factor de riesgo es la
competencia. Cuando yo descubro que el riesgo es la pérdida de usuarios,
¿cuáles serían las acciones que hay que emprender? Publicidad, disminución de
tarifas, campañas. Es importante relacionar el riesgo con el cumplimiento del
objetivo o del desarrollo del proceso.

Otra pregunta: ¿La falta de capacitación en la Contraloría sería un riesgo o


un factor de riesgo? ¿Cuál es el objetivo de Contraloría? Vigilar la gestión,
entonces la falta de capacitación es un factor de riesgo, porque la finalidad de la
Contraloría no es capacitar, sino realizar una labor de vigilancia. La falta de
capacitación en el Sena es un riesgo, porque el objetivo del Sena es capacitar.
¿La desmotivación es un riesgo o un factor de riesgo? La desmotivación es un
factor de riesgo, que muy seguramente va con el riesgo de la baja productividad,
y, entonces, una de las acciones será mirar cómo aumentar la motivación. Mi
riesgo no es que la gente esté desmotivada, sino que está trabajando mal.

Una vez tengo identificados los riesgos, paso al análisis de riesgos, bajo
dos aspectos que son probabilidad e impacto. Probabilidad es la posibilidad de
ocurrencia del hecho e impacto son las consecuencias que trae para la entidad
si ese hecho se materializa. Yo vengo con el riesgo puro, pero cada proceso trae
controles. Entonces yo lo que hago es confrontar la probabilidad y el impacto
con los controles de cada proceso, para obtener la valoración del riesgo. Ahí sí
determino qué tan expuesta está la entidad frente a ese riesgo. Con base en
esta información es que yo establezco las políticas de administración de
riesgo; es decir, mis acciones en el tratamiento de riesgo. Voy a darles un
ejemplo: La existencia de la internet es un factor de riesgo. La internet es una
herramienta que nos sirve porque podemos acceder fácil para comunicarnos,
podemos mandar mensajes fácil, podemos agilizar mucho todo lo que tiene que
ver con la comunicación, pero también se presta para que la gente chatee o para
que la gente se meta a navegar por lugares que no corresponden y entren virus

643
a todos los sistemas. La existencia de la intranet también es un factor de riesgo
interno, porque aunque tiene muchos elementos positivos, porque ya no nos
toca imprimir tanto, las comunicaciones internas se agilizan, se cita a las
reuniones, podemos cargar el manual de competencias, el manual de
contratación, todos los documentos que se quieran. Todo está ahí virtualmente,
la gente puede hacer muchas consultas y no nos toca estar imprimiendo, pero
también se puede prestar para que la gente borre información, saque
información, cambie información e, igualmente, meta un virus. Vamos a suponer
que el riesgo es la pérdida de información por causa de un virus. El riesgo es
que entre un virus y bloquee todo la red de computadores. ¿La probabilidad de
que eso ocurra, si todos esos computadores están conectados por red y todos
los computadores tienen acceso a internet, es alta, media o baja? Alta. El
impacto si eso ocurre es que la entidad pierda información ¿El impacto es alto,
medio o bajo? Alto. Hasta aquí vamos en análisis de riesgo. Resulta que la
entidad tiene antivirus en todos los computadores y cada ocho días todos los
funcionarios hacen back-up y la información se guarda en un lugar separado de
la red (controles). ¿La valoración de riesgo cómo me queda? ¿Alta, media o
baja? Baja. Supongamos que los funcionarios no hacen back-up oportunamente,
supongamos que el antivirus no se actualiza con frecuencia. ¿Cómo es la
valoración? Alta. ¿Y cuáles serían mis políticas? Fortalecer esos controles que
ya existen y hacerlos realidad. En este ejemplo, se podrían generar otras
políticas, como que la dirección determine que se actualiza trimestralmente el
antivirus, entonces financiera ya sabe que debe guardar una partida para el
antivirus y que como hay que hacer back-up cada ocho días, quien no lo haga
sufrirá sanción. Esas pueden ser políticas de administración de riesgo para
respaldar ese riesgo. ¿Quedó clara la administración del riesgo? Muy bien.

¿Cuáles son los insumos y productos del subsistema de control


estratégico? Los insumos que tenemos son básicamente los mismos del sistema
de control interno, a los cuales se agregan la ética y la moral de los gobernantes.
Yo necesito saber cuáles son los principios y valores propios de la entidad, que
son los que voy a fortalecer, y cuáles son los resultados o los productos en torno

644
al control. Es decir, en mi entidad hay un ambiente dispuesto para fortalecer el
control institucional. Para mí eso es estratégico, tener claro para dónde va la
entidad en lo que está desarrollando y tener políticas de protección frente a los
riesgos. Como les digo a las entidades, cuando venga la Contraloría les van a
preguntar por esos productos, para saber si ustedes tienen realmente
implementado el modelo.

3.2.2. SUBSISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN

Vamos a ver el subsistema de control de gestión. Les reitero que el Meci no


es un modelo de gestión, por lo tanto lo que se hace es verificar que la gestión
esté funcionando y realmente sirva. Decimos, entonces, que este subsistema es
un componente de control, que asegura el control a la ejecución de los procesos
de la entidad pública orientándola a la consecución de los resultados y productos
necesarios al cumplimiento de su misión. Aquí lo que vamos a mirar es que se
garantice la ejecución de las diferentes actividades.

Este subsistema de gestión tiene tres componentes: actividades de


control, información y comunicación pública. Las actividades de control,
como su nombre lo indica, son las actividades que establecen los diferentes
procesos y los objetivos para que nosotros podamos verificar cómo están
haciendo su ejecución. Hacen parte de este componente los siguientes
elementos: Las políticas de operación, que son esas líneas o directrices que
se establecen desde la dirección y que acompañan los procesos. Un ejemplo de
política, todo contrato que supere la cuantía de 50 millones debe tener póliza de
cumplimiento. Independientemente del contrato que sea se sabrá que siempre
que supere los 50 millones debe haber una póliza. Otra, toda persona para
ingresar a la entidad debe tener su carné, esa es una política de operación.
¿Qué va a hacer el Meci? Verificar que esas políticas se estén cumpliendo y que
sean claras para todos.

645
Viene otro elemento, que es el que tiene que ver con procedimientos.
Ustedes saben que los procedimientos son el qué, cómo, dónde, quién, para qué
se desarrollan los procesos. ¿Qué hace el Meci? Verificar que esos
procedimientos sean claros, se estén aplicando y si hay que racionalizarlos.
Como se habrán dado cuenta hasta el momento, el Meci nunca le dice a uno
qué tiene que hacer, ni cómo tiene que hacerlo. Lo que le está diciendo es que
usted debe tener “esto”, miremos cómo está funcionando y si está cumpliendo
con lo que tiene que hacer.

El otro elemento está relacionado con los controles. Ustedes manejan muy
bien el control y saben que hay dos clases de controles: los preventivos y los
correctivos. ¿Quién coloca en primera instancia los controles en los procesos?
El área. El área, entonces, es la que debe verificar que los controles estén
funcionando. Es la responsable del proceso. En segunda instancia, la oficina de
control interno, llamada control de controles. Ella lo que va a verificar es que los
controles que se han impuesto estén cumpliendo con su finalidad. Y, en tercera
instancia, pues está la Contraloría. Entonces los controles son acciones que me
van a permitir verificar si lo que tengo programado, en efecto lo voy a lograr o si
tengo que hacer acciones diferentes. Los controles me permiten establecer
cómo estoy funcionando. Sabemos que los controles deben estar inmersos en
los procesos, así como cuando yo cruzo la calle, miro el semáforo. No tengo que
pensarlo, ya se que tengo que mirar el semáforo para ver en qué color está y
poder cruzar. Igual ocurre cuando pongo el reloj despertador para prevenir no
quedarme dormida. Igual ocurre con los procesos. Esas acciones, esos
controles deben hacer parte del proceso como tal.

Los indicadores son otro elemento. Los indiciadores son aquellas


mediciones que me permiten tomar decisiones. La idea es no tener indicadores
para todo, sino indicador que me permitan moverme. Yo les pregunto, si me
subo al carro y veo que la aguja de la gasolina está en rojo, ¿qué hago? No es
una información que recibo y simplemente digo que estoy sin gasolina. Es una
información que me obliga a moverme para llenar el tanque o me toca irme en
taxi o irme en buseta, pero algo tengo que hacer. Eso se pretende con los

646
indicadores, que me permitan tomar decisiones y acciones correctivas o de
mejora. Los indiciadores pueden ser de eficiencia, eficacia y efectividad, para
estar acordes con el sistema de gestión de la calidad. Ustedes tienen clara la
diferencia entre eficiencia, eficacia y efectividad. Eficiencia tiene que ver con
manejo de recursos; eficacia con resultados y efectividad con el impacto que
tienen todas las acciones que hace la entidad.

Por último, en actividades de control tenemos el manual de


procedimientos. En el manual de operación van a aparecer todos los procesos,
misión, visión, todos los planes. Yo asimilo el manual de operación a cuando uno
compra el celular, que le dan el folleto pequeño y le dan el libro grande.
Entonces el folleto pequeño es para saber cómo funciona el celular, pero si yo
quiero saber de dónde salió, cómo lo hicieron, qué tiene, de qué se compone, yo
acudo al libro grande. Si tengo manual de calidad, pues el manual de calidad irá
inmerso dentro de este manual de operación.

El otro componente de este subsistema de gestión es el de información.


El componente de información tiene tres elementos: información primaria,
información secundaria y sistemas de información. Son las informaciones
básicas para la toma de decisiones. Alguien se creyó el cuento de que quién
tiene la información tiene el poder, pero ustedes lo saben, tal vez mejor que yo,
que a las entidades públicas no les importa quedarse sin información; si tienen
que sacar a alguien lo sacan y mirarán después cómo consiguen la información.
Entonces es necesario que nosotros documentemos y suministremos la
información necesaria.

La información primaria es toda la información que entra a la entidad. En


la información primaria el Meci no va a decir qué información entra, cómo entra,
ni qué entra, sino que le va a decir controle la información, sepa qué información
necesita, qué información recibe, de dónde la recibe, qué se hace con esa
información. Esa es información primaria.

La información secundaria tiene relación con la información que se


procesa en la entidad. Vamos a controlar esa información. Qué información se

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archiva. Qué información vuelve y sale de la entidad. Qué información
suministramos, a quién, cómo, por dónde.

Y vienen los sistemas de información, que son todas esas bases de


datos. Uno ve entidades que tienen platica y se compran unos sistemas de
información buenísimos, que dejan desactualizar. Para nada sirve un sistema de
información desactualizado. Para qué me sirve un sistema si me preguntan, por
ejemplo, cuántos afiliados tiene el Sisben y yo consulto en el computador, que
no me dice nada, y entonces voy y le pregunto al encargado y consulto en los
libros que tengo, etc. Ese es un sistema de información que no me sirve para
nada. Entonces ¿qué vamos a hacer aquí? Controlar que esos sistemas de
información estén acordes con las necesidades. Aquí se trabaja todo lo de ley de
archivo, Archivo General de la Nación y la información a la ciudadanía, entre
otros, más toda la documentación de la que nos habla el sistema de gestión de
la calidad.

El último componente es el de la comunicación pública, que es


importantísimo. Aquí se habla de tres elementos: comunicación
organizacional, comunicación informativa y medios de comunicación. La
comunicación organizacional, que es el primero, es la que tiene que ver con la
comunicación interna. Cómo se trabaja la información, si es con el esparcidor de
rumores o, en realidad, hay canales de comunicación establecidos. Una cosa
que pide el Meci es que se formule un proceso de comunicaciones, que deje en
claro cómo se va a manejar ese tema en la entidad, de tal manera que, como
decíamos, la gente no se entere de los cambios porque oye el noticiero. Aquí en
Bogotá no pasa tanto, pero sí en las regiones, donde la mayoría se entera de las
noticias de su entidad por lo que dijo Telepacífico o Teleantioquia y no por lo que
realmente se comunica en la oficina. Igualmente esa comunicación debe ser
transversal, vertical y horizontal. La comunicación información es toda la
comunicación hacia fuera, como la rendición de cuentas, el control social y la
participación ciudadana. Aquí lo que vamos a controlar es que todos esos
procesos realmente funcionen y qué canales utilizamos para difundir esa
información, que se refiere al elemento medios de comunicación.

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Vamos a referirnos a los insumos y a los productos de ese subsistema de
gestión. ¿De qué se alimenta el subsistema? De los subproductos del sistema
de control estratégico. ¿Cuáles son los productos que tiene? Lineamientos
claros para la acción y el desempeño (todos tenemos claridad sobre lo que
tenemos que hacer); orientación de las acciones a los resultados (todas las
mediciones que hacemos con los controles y los indicadores); estandarización
de las operaciones, funciones y actividades (está claro cómo se hacen las
cosas: el manual de operación) y; la información oportuna y confiable para la
toma de decisiones, grupos de interés y rendición de cuentas.

3.2.3. SUBSISTEMA DE CONTROL DE EVALUACIÓN

En este subsistema encontramos componentes de control que permiten


valorar en forma permanente la efectividad del control interno de la entidad
pública; la eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos; el nivel de ejecución
de planes y programas y detectar desviaciones y establecer tendencias.

Los componentes del subsistema de control de evaluación son también


tres: autoevaluación, evaluación independiente y planes de mejoramiento.
Vamos a referirnos en primer lugar a la autoevaluación. ¿Ustedes creen que es
lógico tener un sistema de control interno alto, pero la gestión bajita? ¿Creen
ustedes que pueden producirse simultáneamente un buen sistema de control
interno y una baja gestión institucional? No. ¿Qué estaba controlando el sistema
de control interno, entonces? Hemos visto aquí y repetido muchas veces que lo
que se busca es controlar el cumplimiento de todos los objetivos institucionales,
entonces aquí encontramos los dos elementos de la autoevaluación:
autoevaluación de control y autoevaluación de gestión, es decir, a través de
autoevaluación de controles vamos a verificar que se estén cumpliendo, que se
estén desarrollando los procesos como debe ser y a través de la autoevaluación
de la gestión, que es el uso de indicadores, lo que vamos a evaluar es todo el
cumplimiento de las acciones que estamos desarrollando y, así, estamos

649
combinando el control y la medición de la gestión, con el fin de garantizar que
nosotros desarrollemos adecuadamente nuestros procesos.

El otro componente es evaluación independiente, en el que encontramos


dos elementos: evaluación del sistema de control interno y auditoría interna.
Después de 27 elementos, aparece la oficina de control interno. La oficina de
control interno no solo trabaja con el sistema de control interno, sino que trabaja
con muchas otras cosas, pero aquí, con el Meci, entra desde dos aspectos. El
primero es el de evaluar el sistema de control interno o su efectividad,
mediante herramientas que proporciona el Departamento Administrativo de la
Función Pública, como es la encuesta referencial, que se trabajó mucho tiempo,
y el año pasado trabajamos, desde el aplicativo del Meci, una nueva encuesta
en la que todos los funcionarios participaron dando sus votaciones. Después la
oficina de control interno elaboró un informe ejecutivo anual, que no solo se basó
en el resultado de las votaciones, sino en todo el trabajo que hizo de auditoría
durante todo el año. En este proceso la oficina de control interno tiene dos
funciones. Una, es que el jefe de control interno puede hacer recomendaciones
frente al funcionamiento del sistema y, otra, es presentar el informe para que
nosotros, a su vez, podamos elaborar el informe al Presidente de la República,
con copia a las contralorías.

El otro aspecto en el que trabaja la oficina de control interno es el de ser


evaluador independiente, que es la auditoría interna. Las oficinas de control
interno deben auditar los procesos, con el fin de verificar que en la gestión que
se esté cumpliendo con lo que realmente se programó.

El tercer componente se refiere a los planes de mejoramiento, tema con


el cual ustedes están muy familiarizados, en el que se encuentran tres
elementos, que son los planes de mejoramiento institucional, los planes de
mejoramiento por procesos y los planes de mejoramiento individual. Voy a
comenzar por este último diciendo que, como ustedes saben, todos los
funcionarios deben cumplir con los objetivos, de acuerdo con la planeación que
tiene el área en la que desarrollan su labor y, tanto las personas de libre

650
nombramiento y remoción, a través de los acuerdos de gestión, como los
empleados de carrera, a través de la evaluación del desempeño, son objeto de
evaluación. Producto de esa evaluación se hace una retroalimentación de
acciones a mejorar, de las cuales saldrá un plan de mejoramiento individual. El
plan de mejoramiento por procesos es producto de la autoevaluación y de la
evaluación independiente que hacemos todos nosotros y la oficina de control
interno de los procesos que desarrollamos. Aquí requerimos mucho el respaldo
de la alta dirección. Yo les pregunto cuántos de ustedes sí hacen un ejercicio de
autoevaluarse y le dicen a su jefe: “mire, me autoevalué y estos son los
resultados y esto es lo que hay que hacer”. ¿Cuántas veces se practican
autoevaluar ustedes? Nunca, ¿verdad?, eso es para perder el tiempo y con todo
lo que uno tiene hacer. Entonces es importante el respaldo de la alta dirección
frente a todo el tema de la autoevaluación. Entonces, los planes de
mejoramiento son producto de la evaluación independiente, de la autoevaluación
y, con respecto a los planes de mejoramiento institucional, es bueno precisar
que un plan de mejoramiento institucional está retroalimentado por el individual y
por el de procesos yen él interviene también la Contraloría. Este plan de
mejoramiento institucional contiene los hallazgos de la Contraloría, los
resultados de las auditorías internas y los resultados de las autoevaluaciones
que hicieron los funcionarios. Cuando se empezó a formular el modelo estándar
de control interno, el plan de mejoramiento fue una de las mejores herramientas
que se encontraron para poder garantizar una buena gestión institucional.

Los insumos de este subsistema son todos los que tiene el modelo
estándar de control interno. ¿Por qué aquí aparecen como insumo, las
competencias asignadas por la Constitución? ¿Cuál es la finalidad del sistema
de control interno? Garantizar el cumplimiento de los objetivos institucionales y,
cuando yo voy a evaluar, tengo que tener claro qué debe hacer la entidad, para
saber si lo logró. Por eso aparecen las competencias asignadas
constitucionalmente dentro de la evaluación como insumo que me sirve de
elemento o línea, frente a la cual tengo que comparar los resultados que se
obtuvieron. ¿Cuáles son los productos que se obtienen del subsistema?

651
Primero, mecanismos de soporte para la evaluación, porque son los
instrumentos que se van a utilizar para la autoevaluación. Muchos de ustedes
deben conocer la encuesta del Meci. Es una encuesta de percepción y la idea es
hacerla mucho mas objetiva, pero por el momento, como estamos evaluando la
implementación, facilita en alguna medida conocer lo que piensan los
funcionarios de la institución evaluada. Entonces, la intención es que la
autoevaluación sea mucho más objetiva. Los otros dos productos son los
métodos de evaluación independiente al control y la gestión, que son los
instrumentos que utiliza la oficina de control interno, y los instrumentos de apoyo
a los procesos, que serían todos los planes de mejoramiento.

4. ETAPAS DE IMPLEMENTACIÓN DEL MECI

Hasta aquí hemos descrito el modelo estándar de control interno. Ahora


vamos a ver las fases o etapas de implementación del modelo. No sé si ustedes
tienen conocimiento de que el modelo estándar de control interno tenía como
fecha límite para implementación la del 2 de abril de 2008, pero que en agosto
se expidió un decreto por el cual se determinó la unificación de las fechas del
Meci y del sistema con gestión de la calidad. Ahora la fecha límite para
implementar los dos sistemas, gestión de la calidad y modelo estándar de
control interno, es la del 8 de diciembre de 2008.

Las etapas son:

1. La planeación al diseño de implementación.

2. Diseño e implementación de las acciones.

3. Evaluación a la implementación (seguimiento a esa implementación).

4. Elaboración del normograma.

La primera etapa ustedes ya la agotaron. Recuerden lo que hablamos del


modelo de dirección, porque debemos sentir que hay el mayor respaldo de la
alta dirección a la implementación de estos sistemas. Lo primero que se hace es

652
un acta de compromiso que firma todo el comité de coordinación de control
interno; es decir, todos los directivos, más el representante legal, que debe ser
publicada y conocida por todos. No es secreto. Ellos se comprometen
públicamente a implementar el modelo estándar de control interno. Luego debe
producirse un acto administrativo, una resolución, por el cual se adopta el
modelo estándar de control interno para la entidad. Yo les decía que por el
decreto 1599 el Presidente de la Republica adoptó el modelo estándar de control
interno para el Estado, para ese sistema nacional de control interno, pero que
cada entidad lo debe adoptar para sí misma. Es, entonces, por una resolución
que se adopta el modelo de que trata el decreto 1599 y, para tal fin, en la pagina
web del DAFP tenemos un formato colgado, donde esta toda esa información
que debe contener el acto administrativo. El tercer paso es la designación de un
directivo responsable, que debe ser de primer nivel y ajeno a la oficina de control
interno. Como sabemos que los representantes legales viven muy ocupados,
ellos pueden delegar en alguien del primer nivel, que en casi todas las entidades
es el jefe de planeación. Ese directivo va a ser al encargado de liderar el
proceso. Por favor escuchen bien, es liderar y no implementar. A continuación se
debe conformar un equipo de trabajo institucional o equipo Meci, con mínimo
una persona de cada área, para que desde el equipo Meci se tenga la visión
integral de toda la entidad. Estos equipos están para asesorar, acompañar y
realizar el autodiagnóstico de la implementación del Meci, pero en ningún
momento son los encargados de implementar. Recuerden que somos todos
nosotros los que ejecutamos. Sigue otro aspecto que es el de la sensibilización,
socialización y capacitación sobre el Meci. Si queremos que esto funcione, la
gente tiene que saber qué es el Meci. Si un jefe le dice a un funcionario que hay
que implementar esto y que proceda y el funcionario no conoce lo que debe
hacer, pues el proceso nació muerto. Les voy a ofrecer un ejemplo: Si siembran
un árbol frente a su casa, muy seguramente ustedes no lo van a cuidar; pero si
la junta de acción comunal y sus vecinos del barrio van a su casa y le explican
que, en aras de tener más bonito el barrio y de propiciar un mejor aire, se va a
adelantar un proceso de arborización y se va a sembrar un árbol frente a su

653
casa, eso tiene significado para usted y usted va a cuidar ese árbol. Eso es lo
que nosotros pretendemos cuando hablamos de sensibilizar y cuando hablamos
de capacitar, que la gente empiece a entender los beneficios que le trae la
implementación y que aunque al principio es dispendioso, en un futuro le va a
ayudar mucho y le va a agilizar su trabajo, para no seguir en este, perdón la
palabra, “despelote” que a veces se maneja en nuestras entidades, donde los
funcionarios no siempre saben lo que tienen que hacer. Viene a continuación la
elaboración del autodiagnóstico y definición de niveles de implementación del
SCI, a cargo del directivo responsable y del equipo Meci. En el manual de
implementación está descrito todo acerca de cómo debe realizarse el
autodiagnóstico y hay un aplicativo diseñado para hacer esa evaluación.
Entonces se presenta este diagnóstico al comité de coordinación de control
interno, que va a determinar qué es lo prioritario para trabajar. Una vez tenemos
determinado lo prioritario, se diseñan las acciones o plan de trabajo. Pregunto, si
el autodiagnóstico me indicó que hay problemas en talento humano, ¿quién
diseña las acciones?, ¿el equipo Meci? No. Es el área de talento humano. Si hay
problemas en planeación, las diseña el área de planeación.

Lo que procede, entonces, es un trabajo conjunto del equipo Meci con


planeación, para determinar las acciones (etapa dos o de diseño e
implementación). Si el equipo Meci y el directivo asumen la responsabilidad de la
implementación se quedarán eternamente colgados en la implementación del
Meci. Por eso es necesario involucrar a todos los que participan en todos los
procesos de una entidad. Entonces, lo que vamos a hacer todos es diseñar las
acciones e irlas implementando en esta etapa dos. En la etapa tres, que es la
etapa de evaluación, la oficina de control interno lo que va a hacer es evaluar
periódicamente el nivel de desarrollo e implementación, verificar la suficiencia,
calidad y especificaciones de los recursos asignados para la implementación,
evaluar la conveniencia de las actividades planeadas frente a las ejecutadas,
evaluar permanentemente el desempeño de los grupos de trabajo, evaluar la
gestión de responsables, identificar dificultades o debilidades y discutirlas con el
directivo responsable, concluir y recomendar acciones de ajuste. Frente a estas

654
recomendaciones, los responsables de los procesos, el equipo Meci y los
directivos van a aplicar los ajustes que sean necesarios y a evaluar si se va
alcanzar lo que se propuso.

La última etapa es el normograma, que es donde se encuentran todas las


normas relacionadas con la entidad, pero las vamos a relacionar dependiendo
de los elementos de control. Cuando ustedes leen el manual de implementación
del DAFP, aparece el normograma de todas las normas que tienen relación con
el sistema de control interno, en cuanto a las políticas de talento humano,
información y comunicación y rendición de cuentas participación. Ustedes deben
ingresar todas las normas que tiene la entidad y a las que obedece la entidad,
de tal manera que cualquiera pueda en consultarlo y saber qué norma aplica
para cada caso. Ahí estamos cubriendo todo lo que tiene que ver con el control y
el cumplimiento normativo.

5. ROLES Y RESPONSABILIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL MECI

En primera instancia está el rol del gobernante, que es el responsable de


establecer, desarrollar y mantener el modelo estándar de control interno. Luego
sigue el nivel directivo, que es el que diseña los métodos y procedimientos para
poder formalizar e implementar este modelo y nosotros, los servidores públicos,
que somos los que lo aplicamos. Está el de la oficina de control interno, que
evalúa y retroalimenta ese sistema de control interno y que es la que formula las
políticas al respecto.

Los responsables son, en primer lugar, el Departamento Administrativo de


la Función Pública, que es el que emite las políticas y, de acuerdo con el 1599,
es el encargado de asesorar y suministrar las metodologías para que las
entidades fácilmente puedan implementar el modelo. Luego siguen el
representante legal de cada entidad, el comité de coordinación de control
interno, el directivo delegado, el equipo Meci, la oficina de control interno, que
evalúa, y todas y cada una de las personas que laboran en la entidad. Entonces,

655
así como en gestión de la calidad, todos, desde el celador y la recepcionista,
tienen que saber qué es el sistema de gestión de la calidad, igual va a ocurrir
con el Meci. Todos debemos conocer de qué se trata el Meci, para que opere
adecuadamente y cumpla con su finalidad.

Dentro de los roles y responsabilidades del representante de la dirección


encontramos las siguientes:

ƒ Formular, orientar, dirigir y coordinar el proyecto de diseño e


implementación del modelo estándar de control interno.

ƒ Asegurar el diseño e implementación del modelo estándar de control


interno.

ƒ Informar a la alta dirección.

ƒ Dirigir y coordinar las actividades del equipo Meci.

ƒ Coordinar con los directivos o responsables de área o procesos.

ƒ Hacer seguimiento a las actividades planeadas.

ƒ Someter los resultados a consideración del comité de coordinación de


control interno.

Vean que hay los verbos formular, asegurar, informar, dirigir y coordinar,
hacer seguimiento, someter los resultados. No hablamos de implementar, igual
ocurre en los roles y responsabilidades del equipo Meci, nunca aparece el verbo
implementar. Sé que aquí hay personas de los equipos Meci y a ellos les hago
esta recomendación, porque asumen la implementación porque, por ejemplo, a
la hora de identificar procesos, los funcionarios no quieren y terminan haciéndolo
ellos. Así no es, porque nunca va a ser un sistema de todos los funcionarios,
sino de un grupo que estaba trabando designado para eso. Los roles y
responsabilidades del equipo Meci son los siguientes, y no otros. No sé si sonó a
regaño, pero es para que se cuiden:

ƒ Adelantar el proceso de diseño e implementación del modelo estándar de


control interno bajo las orientaciones del representante de la dirección.

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ƒ Capacitar a los servidores de la entidad.

ƒ Asesorar en el diseño e implementación del modelo estándar de control


interno.

ƒ Revisar, analizar y consolidar la información para presentar propuestas.

ƒ Trabajar en coordinación con los servidores designados por área.

6. AUTOCONTROL Y AUTOEVALUACIÓN

. En aras de reforzar, vamos a hablar del autocontrol. Les decía que el


autocontrol tiene directa relación con el compromiso y sentido de pertenencia,
con entender que somos servidores públicos y somos diferentes a los servidores
privados y con que nosotros estamos manejando la imagen de nuestra entidad.
Nosotros no hablamos mal de nuestra casa, pero hay servidores públicos felices
hablando mal de su entidad por todas partes. Resulta que cuando hablamos con
gente que no pertenece al sector público, se queda con la idea de que nada
funciona y, si nada funcionara, este país estaría en la olla y no es así. De hecho
hay muchas entidades que trabajan muy juiciosas y hay excelentes servidores
públicos en muchas entidades. Estamos hablando de todo el compromiso que
tenemos como servidores públicos y como proyectores de la imagen de nuestras
instituciones. ¿Para qué sirve el autocontrol en las entidades públicas? Por ser
el autocontrol la capacidad de cada servidor público, independientemente de su
nivel jerárquico dentro de la entidad, nos sirve para evaluar nuestro trabajo, ya lo
hemos hablado, para detectar desviaciones, efectuar correctivos, mejorar y
solicitar ayuda y garantizar el ejercicio de una función administrativa
transparente y eficaz. ¿Cuáles son los resultados del autocontrol? Hacer las
cosas correctamente. Todos saben la diferencia entre hacer las cosas correctas
y hacer las cosas bien. Cuando yo hago las cosas correctas es porque se están
ajustando a unos valores, a unos principios y a unas reglamentaciones
establecidas; cuando yo hago las cosas bien, pues, hice bien mi trabajo,
independientemente de si lo que estaba haciendo correspondía o no. Otro

657
resultado es el mejoramiento continuo en la forma de realizar las labores diarias.
Si ustedes se dieron cuenta, cambiamos el término de recurso humano por
talento humano. El recurso es algo que se agota, que se pierde, el talento
humano se refiere a que somos personas que podemos crecer y aprender, así
tengamos 80 años; por lo tanto, nosotros podemos mejorar en el trabajo, en el
puesto de trabajo que estamos desempeñando. El Meci y el SGC nos permiten
demostrar que sí se pueden hacer las cosas muy bien. Lo que estamos diciendo
es que otro resultado del autocontrol es la obtención de mayor eficiencia y
eficacia administrativa. Ayer me decía un alumno que todo esto para qué, si le
van a pagar igual, pero tiene que hacer más. Es que no es solamente la entidad
y no es la plata, soy yo. Es la tranquilidad conmigo mismo la que me hace
trabajar mejor. Es acostarme tranquilo al saber que hice lo mejor posible. Este
es último resultado del autocontrol: satisfacción y tranquilidad.

Elemento importante para recordar, es que este tema del autocontrol es


voluntario. Yo les doy un ejemplo: Usted está aburrido y lo invitan a una fiesta.
No quiere ir, pero aprecia mucho la persona que lo invita y va. La música, la
gente, las bebidas, todo en la fiesta está buenísimo, pero usted está sin ganas.
¿Qué se requiere para que yo me goce la fiesta? La actitud. Llega el momento
en que usted decide gozar de la fiesta. Pero eso es voluntario. A mí me pueden
dar todas las charlas del mundo, tatuármelo si quieren, pero hasta que yo
considere que estas prácticas son realmente importantes, no las voy a asumir
como tal. Otros elementos para recordar sobre autocontrol, es que puede ser
personal o grupal (ustedes saben que ahora estamos trabajando todo el tema de
trabajo en equipo); se apoya en herramientas, técnicas y medios (cero
subjetividad y herramientas como indicadores); deben existir parámetros claros
de comparación (necesidad de tener estándares y parámetros de comparación,
no me puedo autocontrolar si no tengo las medidas que me orienten si lo estoy
haciendo bien o mal); promueve el mejoramiento continuo y todo depende de la
actitud.

El decreto 2145 de 1999, que reglamenta todo el sistema nacional de


control interno y donde figuran las contralorías como órganos de control y

658
evaluadores, también señala que los servidores públicos somos las personas
responsables de evaluar la gestión. El literal e, del artículo 5º de ese decreto
establece que el servidor público es el eje del sistema de control interno y, por lo
tanto, tiene la obligación de realizar todas y cada una de sus acciones
atendiendo los conceptos de autocontrol y autoevaluación. Esta última consiste
en el juicio valorativo, realizado individual y voluntariamente, a los resultados
obtenidos, comparándolos con los programados y sus resultados deben ser
comparados contra algún referente establecido previamente.

Una de las características de la autoevaluación, igual que con el


autocontrol, es que es voluntaria. A mí me pueden decir cien mil veces que me
autoevalué y si no quiero no lo hago. Se está trabajando en el DAFP para sacar
una guía de autoevaluación que facilite la labor. Igual que el autocontrol, debe
estar basada en datos y hechos reales; producirse con una frecuencia
apropiada; debe ser económica y racional (no debe ser la herramienta más
sofisticada y costosa); debe proyectarse en el tiempo; ser comprensible y ser
dinámica.

7. COMPLEMENTARIEDAD DEL MECI Y SGC

Terminamos hoy tratando el tema de complementariedad entre el Meci y el


sistema de gestión de la calidad. Ustedes esta mañana vieron el sistema de
gestión de la calidad y vieron que la norma técnica NTCGP 1000:2004 nace de
la ley 872 de 2003. Es un proyecto legislativo salió desde el Congreso y le fue
dado su manejo al Departamento Administrativo de la Función Pública. Su
finalidad fundamental es la de convertirse en una herramienta gerencial que
logre algo que nosotros, de pronto, habíamos perdido de vista, que es el usuario
(no el ciudadano) quien realmente va a disfrutar de lo que hacemos. He tenido la
oportunidad de trabajar con muchas entidades. Yo asesoraba una de ellas, que
ya desapareció, que trabajaba muy juiciosa, pero nunca le preguntó a la
comunidad si lo que ella hacía le servía. Ocurrió que como lo que estaba

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haciendo nada tenía que ver con las necesidades de la comunidad, llegó el
momento en que por sustracción de materia desapareció. Es importante el
contacto con el usuario y su satisfacción. Hemos visto muchas entidades
públicas desaparecer porque aparece competencia privada que se las lleva. El
sistema de gestión de la calidad nace en un intento por lograr mucha más
eficiencia y satisfacción de los usuarios.

Si conceptualizamos los dos sistemas, decimos que el SCI tiene como


objetivo final el cumplimiento de las normas constitucionales y legales vigentes,
dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u
objetivos previstos, mientras que el SGC es aquella parte del sistema de gestión
de la entidad enfocada al logro de resultados, con relación a los objetivos de la
calidad, para satisfacer las necesidades, expectativas y requisitos de los
usuarios y partes interesadas, en procura de la mejora continua. A veces
encontramos políticas de calidad que hablan de lograr alta calidad en los
procesos. La calidad es una, no es alta, ni baja, ni mediana. Si yo digo que algo
tiene calidad, ya sé que está bien.

Repasemos cuáles son los diez principios del SGC. Tenemos, en primera
instancia, el enfoque al cliente. Vuelvo y les digo que es importantísimo. Nos
acostumbramos durante mucho tiempo a que nosotros dábamos y como ellos
necesitaban pues recibían lo que nosotros les dábamos. Ahora hay que
preguntar cuáles son sus necesidades y atender no solo el cliente de afuera,
sino a los clientes dentro de la entidad. Continúan el liderazgo; la participación
de los servidores públicos (al igual que en el Meci, hay que generar
comprometimiento de los servidores en estos sistemas que estamos
implementando, porque todos sabemos que los directivos cambian; muchas
veces son muy buenos y duran mucho tiempo, otras veces son muy buenos pero
por política no permanecen y, otras, simplemente duran el periodo que les toca y
nosotros somos los que nos quedamos, somos los encargados de garantizar
que esto siga funcionando); el enfoque por procesos (tanto en Meci como en
calidad hay que hacer gestión por procesos y el valor agregado es que se
empieza a ver la entidad como un todo y no fragmentada por áreas, lo cual me

660
permite a mí, como servidor público, darme cuenta que lo que yo hago no solo
se queda en mi área, sino que tiene todo un influjo en un proceso, en un
producto, que la va a llegar a todas las personas); el enfoque sistémico para la
gestión (muy relacionado con lo que les dije anteriormente de cómo cada una de
las diferentes etapas contribuye al mejoramiento del producto); la mejora
continua (cuando llega el 31 de diciembre ustedes evalúan lo hecho en el año y
se proyectan para el siguiente año, en consideración a qué les quedó por
cumplir y a los puntos en los que quieren mejorar. Se hacen una serie de
propósitos. Es lo mismo que plantea el sistema. No necesariamente si yo varío
algo significa que estaba mal, significa que puedo hacerlo mejor, o sea la
cualificación y la mejora continua); el enfoque en hechos para la toma de
decisiones (como yo voy a contar con un buen sistema de información que me
va a dar datos ciertos, oportunos y pertinentes yo me puedo jugar con las
decisiones que vaya a tomar. Algún día un director de una entidad nos contaba
que su preocupación grande era que el número de afiliados a su entidad
dependía de quién le contestaba. Imagínense que para tomar decisiones se
depende del que conteste. De ahí que una de las partes vitales del sistema de
gestión de la calidad es toda la documentación que nos dé la certeza para tomar
decisiones); relación de beneficio mutuo con los proveedores (los proveedores
también llegan a ser clientes de nosotros y por eso debemos tener claridad en
las relaciones, coordinación, cooperación y articulación); coordinación,
cooperación y articulación (que también nosotros trabajemos
mancomunadamente con otras entidades del Estado. Ustedes se han dado
cuenta de que ahora estamos trabajando mucho los convenios
interadministrativos y eso es bueno. La experiencia que nosotros en el DAFP
tuvimos en el tema del Meci, al trabajar conjuntamente con Procuraduría,
Contraloría y Contaduría, fue realmente muy positiva y beneficiosa. Se aprendió
mucho de todas las partes y logramos que las entidades tuvieran un solo criterio
a la hora de la evaluación) y; finalmente, la transparencia. Estos dos últimos
principios son los agregados, por la historia de corrupción que ha tenido el país,

661
para que desde la transparencia, a través del sistema de gestión de la calidad
podamos luchar contra ese flagelo.

¿Cuál es la complementariedad que tienen ambos sistemas? Ambos


contribuyen al cumplimiento de los fines esenciales del Estado; guardan
complementariedad entre sus propósitos; el Meci proporciona una estructura
para el control interno a la estrategia, la gestión y la evaluación en las entidades
del Estado, cuyo propósito es orientarlas hacia el cumplimiento de sus objetivos
institucionales y la contribución de estos a los fines esenciales del Estado y el
SGC está orientado a dirigir y evaluar el desempeño institucional en términos de
calidad y satisfacción social en la prestación de servicios a cargo de las
entidades.

Lo que va a hacer el Meci es retroalimentar el sistema de calidad y el SGC


le va a dar elementos al Meci, para que funcionen armónicamente. Entonces,
básicamente trabajan sincronizados. Yo no entiendo cómo hacen entidades que
tienen un equipo de calidad, un equipo Meci, unos directivos responsables
diferentes, para no tener que encontrarse cada rato. Lo que ha planteado el
DAFP en sus circulares es que el equipo Meci debe ser el mismo equipo de
calidad y el directivo de Meci debe ser el mismo de calidad. Eso fortalece el
trabajo y no el enloquecimiento. Usted se imagina que como funcionario tiene
hoy visita del equipo Meci para mirar equis tema, y a los pocos días le llega la
visita de calidad para ver la misma cosa. Así no funciona nada.

662
COMPLEMENTARIEDAD ENTRE EL MECI Y EL SGC

NTCGP 1000:2004 MECI 1000:2005

4. SISTEMA DE GESTIÓN DE LA
CALIDAD
5. RESPONSABILIDAD DE LA
SUBSISTEMA CONTROL ESTRATÉGICO
DIRECCIÓN
6. GESTIÓN DE LOS RECURSOS

SISTEMA
SISTEMA
DE 7. REALIZACIÓN DEL PRODUCTO
DE
GESTIÓN O PRESTACIÓN DEL SERVICIO SUBSISTEMA CONTROL DE GESTIÓN
CONTROL
DE LA
INTERNO
CALIDAD

8. MEDICIÓN, ANÁLISIS Y MEJORA SUBSISTEMA EVALUACIÓN DE CONTROL

Aquí aparecen los tres subsistemas, subsistema de control, subsistema de


gestión y subsistema de evaluación con los numerales de la norma NTCGP
1000:2004, que ustedes vieron esta mañana en la estructura de la norma esta
mañana. Los numerales 4, 5 y 6 entran dentro del subsistema de control
estratégico. El punto 7 entra en el subsistema de gestión y el numeral 8 entra
dentro del subsistema del control de evaluación. Aquí vemos cómo se
entrelazan.

Próximamente la Función Pública va a sacar una cartilla sobre la


complementariedad de los dos sistemas, en unión con la Alcaldía Mayor de
Bogotá. ,

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Podemos destacar en la complementariedad entre la circular 003 del 2005
y el SGC, que el comité de coordinación de control interno puede asumir las
veces del comité de calidad, que el directivo de primer nivel designado para
liderar la implementación del sistema de gestión de la calidad puede ser el
mismo que se designe para implementar el Meci, que para implementar el
sistema de gestión de la calidad el equipo Meci puede homologarse al equipo de
calidad que se conforma para apoyar la implementación del sistema de calidad,
a través del representante de la dirección y que resalta la labor que deben
desempeñar las oficinas asesoras de planeación en un trabajo conjunto y
armónico con toda la entidad, que coadyuve al fortalecimiento tanto del SCI,
como del SGC.

REQUISITOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN

SCG MECI
ƒ Identificar usuarios ƒ Autodiagnóstico
ƒ Obtener información de necesidades y ƒ Plan de diseño
expectativas ƒ Diagnóstico del estado real de los
ƒ Identificar procesos elementos
ƒ Determinar métodos ƒ Evaluación de resultados
ƒ Identificar y diseñar los puntos de ƒ Definición de ajustes o diseños
control ƒ Definir método de implementación
ƒ Documentar y describir procesos ƒ Implementar el elemento control
ƒ Realizar el seguimiento ƒ Realizar seguimiento efectividad del
elemento implementado

Estos son los requisitos enfrentados. Ya vimos ahora los del Meci y esta
mañana los del sistema de gestión de la calidad.

Quiero cerrar con esta frase, antes de las preguntas: “Somos lo que
hacemos cada día, de modo que la excelencia no es un acto sino un hábito”. La
dijo Aristóteles, o sea que es no es muy nueva.

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PREGUNTAS Y RESPUESTAS

P/ ¿En este momento se tiene alguna propuesta para unificar lo que son
requisitos de sistema de gestión de calidad y el Meci? ¿Se tiene alguna
propuesta al respecto?

R/ Ya hablamos del decreto reciente (agosto pasado) que unificó las fechas
para terminar la implementación de los dos sistemas, para terminarlos de
implementar. En lo que tiene que ver con el autodiagnóstico, muchas entidades
lo que hicieron fue fusionar las preguntas de Meci y calidad, frente a lo que les
pide el DAFP, pero, claro, cada entidad puede armonizarlo. Son sistemas muy
generales que permiten que cada entidad, de acuerdo con sus características,
los pueda amoldar o adaptar,

P/ En los diferentes hospitales hay unos coordinadores nocturnos. Eso se


está implementando, prácticamente, en todos los hospitales de la capital; o sea
que la persona que trabaja en control interno va por las noches a coordinar y a
tomar decisiones. Nosotros creemos que eso no puede hacer, ¿cierto?

R/ No. La oficina de control interno es evidentemente evaluadora y asesora


y ahí estaría ejecutando, estaría coadministrando y estaríamos desconociendo
ese principio que hablábamos del autocontrol. Eso es poner a la oficina de
control interno como policía, que vaya a mirar y a determinar si la gente fue a
trabajar o no. Eso es desconocer la responsabilidad que tiene cada uno frente a
su cumplimiento. Hay otros métodos de control como son los relojes o las
planillas. Lo que sí podríamos hacer es que, de pronto, ustedes nos hagan una
consulta a la Función Pública sobre el tema, que les respalde su posición frente
a los hospitales. Los hospitales están implementando otro sistema de gestión de

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calidad. Ellos van en tres. Lo que se está haciendo es un estudio para ver si se
armonizan los tres sistemas y así les quede mucho más fácil implementarlo. Con
mucho gusto, si le elevan la consulta al DAFP, nosotros les damos un concepto,
porque eso no es función de la oficina de control interno.

P/ ¿Se puede hacer una sola evaluación del sistema de control interno con
auditorías internas de calidad?

R/ Muy buena pregunta. Por ley 87 el encargado de coordinar y hacer las


auditorías internas es la oficina de control interno. El jefe de control interno no ha
sido preparado como auditor de calidad. Él no hará auditorías de calidad, pero
como es el que coordina el plan anual de auditorías, que se presenta en el mes
de enero, con las auditorías de calidad y las auditorías de control interno,
entonces lo que sucede es cuando llegue la oficina de control interno a auditar
un proceso, irán igualmente los auditores de calidad, que no pueden ser de ese
proceso, y se harán las dos auditorías al tiempo. En el informe aparecerá el
correspondiente al sistema de control interno y, como una parte, todos los
resultados de la auditoría de calidad. Recordemos que la auditoría de calidad es
más una lista de chequeo que se verifica frente a todos los cumplimientos de los
requisitos. Pero lo que no debemos permitir que pase es que se haga una
auditoría de control interno y al rato se practique otra de calidad. No tiene ningún
sentido. La idea es que eso se unifique en cabeza del representante legal. Hay
una circular, la circular 02 de enero de 2007, donde la Función Publica establece
claramente que quien coordina las auditorías, tanto de Meci como de calidad, es
la oficina de control interno.

P/ ¿En la evaluación del sistema control interno que se está desarrollando


en este momento en las diferentes auditorías se puede evaluar el Meci?

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R/ Claro, pero obviamente en proporción a lo que debe llevar de
implementación. Si el 1599 salió en 2005 y estamos en 2007, ya hay dos años
de por medio y ya debe haber cosas adelantadas. De hecho, y es una
recomendación que les haría yo a ustedes como Contraloría, es que ahora que
hay cambios de alcaldes y cambios de directivos, se haga mucho énfasis para
no dejar morir lo que ya llevan muchas entidades implementado del Meci. Que el
que venga lo asuma y no se dejen enfriar en las entidades estos dos temas.

P/ ¿Haber ampliado el plazo afecta?

R/ En realidad la exigencia que hacían casi todas las entidades era que si
el DAFP afirma que son sistemas complementarios, no tenía sentido que
hubieran fechas dispares, sobre todo porque hubiera tocado correr más con uno
y eso podría haber creado desencuentros. Unificar las fechas facilita la gestión
en las entidades, más que entorpecer.

P/ ¿De acuerdo con la experiencia que ha tenido el DAFP, hay alguna


entidad que haya implementado el Meci y sea un ejemplo a tomar en cuenta?

R/ A nosotros nos llegan los informes ejecutivos y, además, nosotros


hacemos evaluaciones. Todavía queda tiempo para terminar la implementación,
pero tuvimos la oportunidad de recibir capacitación de la Universidad Militar, que
tiene una armonización muy buena de Meci y calidad. Todavía hay tiempo para
ajustar, pero esa es de las entidades que tiene muy avanzado el Meci en su
relación con calidad. La Veeduría Distrital podría tener esa información de
Bogotá, porque ellos están haciendo un acompañamiento fuerte y seguramente
le pueden decir qué entidades en Bogotá están avanzadas en el Meci.

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P/ A raíz de la reforma que hubo en el Distrito Capital, la mayor parte de las
secretarías y de entidades distritales adoptaron su estructura orgánica conforme
al Meci. Tienen una subdirección de evaluación de control, una subdirección
estratégica, como el mapa de procesos. Esto está ayudando mucho en el
sentido de que ya sus actividades están diseñadas por procesos, pero en estos
momentos nosotros estamos evaluando la gestión de 2006 y, como hasta ahora
están armando los procesos, eso ha dificultado la evaluación del control interno
y el de desarrollo de la gestión por procesos. Quisiera saber cómo podemos en
este momento, cuando estamos evaluando en algunas entidades la gestión del
año 2006, empatar esa actividad.

R/ Lo que habíamos hablado cuando el DAFP trabajó conjuntamente con la


Contraloría General, en la época del Dr. Hernández Gamarra, era que la
Contraloría fuera más laxa, menos exigente en sus evaluaciones, no de
recursos, sino de control interno y de gestión por procesos, teniendo en cuenta
que estábamos en un proceso de transición. De hecho el informe que
presentaron las entidades no fue el informe ejecutivo anual sobre el sistema de
control interno, sino el avance de la implementación del Meci. Nosotros no
podemos exigirle ahora a las entidades que tengan Meci implementado. Hay que
evaluarlos en consideración a los avances, pero sí evaluarlos desde una óptica
de Meci, para ver qué tan ajustados están a lo que se espera en el futuro. ¿Le
respondí a su pregunta?

Réplica/ La preocupación puede ser que demos una calificación en nuestra


evaluación conforme a Meci y, de pronto, nos estemos extralimitando. La verdad
que no sé hasta qué punto podríamos tener una extralimitación si aplicamos en
este momento la evaluación conforme al modelo estándar de control interno.

Contrarréplica/ A eso es que yo me refiero cuando comento lo que


hablamos con el Contralor, a tratar de no ser demasiado exigentes y calificar
demasiado bajo frente a un aspecto que sabemos que apenas se está
posicionando. No es que regale nota, pero tampoco exija cosas que todavía no

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puede tener. Evalué más bien cuál es el valor de la implementación que lleva
hasta el momento, frente a lo que debería tener, si tenemos en cuenta que
estamos a quince meses de la fecha establecida para terminar la
implementación. Ya, por ejemplo, debería tener formalizado el mapa de
procesos, porque es lo estratégico y de lo cual va a depender el resto, debería
tener formalizado un código de ética y debería tener formalizados algunos
productos. Entonces califique desde esa perspectiva, pero no exigir el Meci
completo.

P/ ¿La carta de valores es igual que el código de ética?

R/ Lo que le interesa al modelo estándar de control interno es que haya


claridad en un documento donde estén consignados los principios y valores de la
entidad, no importa si se llama carta de valores, código de ética, decálogo de
valores, manual de convivencia.

P: ¿Cada dependencia debe levantar su propia matriz de riesgos y de ahí


construir el mapa de riesgos, y tiene que ser identificado por cada una de las
dependencias o es general?

R/ No. La intención es que se haga una identificación de riesgos por


procesos. Que se coja todo el proceso, que puede involucrar a varias áreas, y
sea al proceso al que se le identifiquen los riesgos. Luego lo que hacemos es
unificar. Si hay macroprocesos por macroproceso, hasta construir el mapa de
riesgos institucionales.

Muchas gracias.

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PALABRAS DE CLAUSURA DEL
DIPLOMADO

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Nosotros les pedimos que no se retiren todavía, el señor Contralor nos ha
llamado, ha enviado un saludo. Ustedes conocen que ha sucedido el percance
del fallecimiento del padre del señor Contralor, no se encuentra ningún directivo
de la Contraloría en ese momento. Nos ha pedido que el doctor Juan Carlos
Lancheros coordinador del convenio Contraloría-ESAP-FODESEP haga el cierre
de este diplomado. Posteriormente haremos un evento con los 300 participantes
en el diplomado, en donde el señor Contralor entregará las constancias
correspondientes.

Yo les había informado desde el primer día que ustedes van a disponer,
tanto del video, como de las conferencias transcritas para que las tengan a
disposición para el ejercicio del control fiscal.

Entonces, los dejo con el doctor Juan Carlos Lancheros, coordinador del
convenio Contraloría-FODESEP-ESAP.

Buenas tardes. Breve y entre más breve, mejor. Realmente, para esta
tercera fase del Diplomado se ha hecho un esfuerzo importante por conseguir
los mejores conferencistas en cada uno de los temas. No era fácil, sobre todo
por la disponibilidad de tiempo de algunos de ellos; sin embargo tengo entendido
por las evaluaciones que hemos realizado, por los comentarios de algunos de
los conferencistas, de algunas de las personas que han asistido, los resultados
han sido buenos. Siempre se puede mejorar. Si miramos hacia atrás, por lo
menos frente a la fase I y la fase II de las capacitaciones, hicimos un avance
bastante considerable.

Dentro de esos ajustes que hicimos, uno de ellos tiene que ver con el tema
de estos videos y con la trascripción de las conferencias. Sucedía que pasaban
las capacitaciones y muchas gracias. Entonces nos dijimos, por qué no

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compartimos un poco esta riqueza. Y lo que hemos hecho es hacer estas
grabaciones en video y esto se va a colgar en la página web. Así mismo, se va a
hacer un DVD, que va a tener todas las conferencias con todos los
conferencistas. Adicionalmente, se están terminando de transcribir todas las
conferencias, se les está haciendo la corrección de estilo para que queden
trascritas en ese DVD y quien quiera ver el video o leer la conferencia también lo
puede hacer. Mucha de esta información se va a colgar en la página web para
que desde cualquier parte del mundo, cuando alguien piense en control fiscal,
piense en la Contraloría de Bogotá y ustedes fueron parte de esto.

Entonces, eso es parte del legado que le queremos dejar a la Contraloría,


en relación con este ejercicio que el tiempo va a decir si fue bueno o malo, cada
cual lo va a valorar.

Yo quería terminar como con una parábola. Ustedes saben que hay una
bienaventuranza que dice: Bienaventurados los pobres porque de ellos es el
reino de los cielos. Y eso tiene mucho sentido, si lo han querido interpretar; una
de las interpretaciones es muy sencilla y es que el pobre valora todo, el rico no
valora nada. Quien se haya sentido ávido de conocimiento podrá haber valorado
las conferencias y las podrá aprovechar y las podrá explotar al máximo, hacia
futuro. El que se haya sentido rico, bueno, fue otra conferencia más y podrán
venir otras más y va a ser lo mismo. Lo que cada cual haga con las
capacitaciones y las enseñanzas que aquí se impartieron, pues creo que cada
persona puede hacer la diferencia. Y hoy, mirando un poco hacia atrás, por
ejemplo, en la experiencia de Catastro, a alguien le dio por mirar un contratito y
a partir de ahí se derivó un montón de cosas que ustedes ya saben en qué
terminaron. Lo mismo con lo de El Tintal, a alguien se le ocurrió que eso estaba
mal, comenzó y generó una bola de nieve que va por buen camino. Y creo que
muchos de ustedes han participado en este tipo de experiencias.

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A mí me llamaron para clausurar en nombre del Contralor. Queda
clausurado el diplomado. Quedan invitados a una próxima ceremonia, una cosa
mucho más informal para repartir el material, repartir las Constituciones y
muchas gracias por su presencia.

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