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BRE 12 D
DE 2007
1
CONTENIDO
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Características del control fiscal en Colombia
Julián Pertúz Barrera ……………………………………………………………550
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PRESENTACIÓN
Durante ocho miércoles, desde las ocho de la mañana hasta las cinco de
la tarde, en las instalaciones del teatro de la Universidad de la Salle, se
realizaron las conferencias y los talleres del diplomado. Con ayudas audio-
visuales y la filmación de la totalidad de las sesiones, se dispone hoy de las
memorias en videos, así como de la transcripción completa de las conferencias,
para que los asistentes y demás servidores –actuales y venideros- de la
Contraloría, puedan contar con estos materiales idóneos, como elementos de
consulta, en sus labores cotidianas de fiscalización, análisis, evaluación y
decisiones, que les son propias.
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sistema de control interno y el sistema de gestión de la calidad, para hacer más
expedita y efectiva la labor de las contralorías.
Aquí estamos tocando algo que es de la esencia democrática: la necesidad del control; es
fundamental que el poder no sea omnímodo, mucho menos cuando el monarca se autocontrole,
por que eso significa la negación de los controles; por esa razón, en las constituciones políticas,
además de que se prevea la división de las ramas del poder tradicional desde Montesquie, el
ejecutivo, el legislativo y judicial, se han previsto organismos paralelos de control, por así decirlo,
magistraturas de control, lo que explica la existencia del Ministerio Público, cuya cabeza es el
Procurador General de la Nación y una magistratura de control fiscal, que fue lo que se elevó a
canon constitucional con el acto legislativo de 1945 y hemos intentado ir mejorando y
tecnificando luego en la reforma del 68 y ahora en la Constitución del 91 (…).
(…) Así las cosas, resulta inmensa la responsabilidad del contralor: es el magistrado que
instituye la Constitución, para que realice la vigilancia de la gestión fiscal, función que a
nivel territorial le corresponde a los contralores departamentales y municipales y, desde
luego, al distrito capital. Dadas las inmensas funciones y los recursos que se manejan en
las administraciones territoriales, en nuestro caso, en la administración del Distrito
Capital, requieren contralor independiente, contralor que se erija como ese magistrado
que, con independencia y autonomía, pueda responderle al pueblo por la vigilancia fiscal.
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por el profesor titular de la ESAP Tito Huertas P., quien se refirió a la conducta,
a los valores, a la ética pública. Ética pública que tiene tres dimensiones: la
ética de la convivencia, la ética política o la ética ciudadana y la ética del servicio
público. Demostró cómo no es posible cambiar los comportamientos éticos en
una conferencia magistral. Recalcó que, cuando hablamos de conducta,
estamos hablando de ética, de comportamientos éticos. La ética no hace
referencia a todo tipo de acciones, solamente a aquellas que pueden ser
denominadas o entendidas como conducta, como comportamiento, aquellas
que son voluntarias. Señaló cómo los actos humanos, los actos voluntarios,
son la concreción, la forma como se hace visible la cultura. La primera forma de
concreción, la primera forma en la que se manifiesta la cultura, es el
comportamiento. Los seres humanos somos seres biológicos, seres naturales,
pero también somos seres culturales. No podríamos cambiar lo primero, pero
si podemos cambiar lo segundo, en lo que respecta a esas relaciones de
principios, ideas y valores. La decisión es la forma como se concreta el
comportamiento. Los principios, las ideas y los valores se hacen concretos en el
comportamiento que, a su vez, se manifiesta en la toma de decisiones. Por eso
cuando decimos que hay que cambiar la cultura, nos estamos refiriendo a que
tenemos que cambiar los procesos de toma de decisiones. Cuando queremos
introducir cambios en la conducta, tenemos que cambiar los valores.
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Por otra parte, dos importantes conferencias del Diplomado, se
correlacionan y complementan en materia de evaluación de políticas públicas y
en lo relativo a la evaluación de proyectos sociales. Temas que resultan de
importante actualidad y utilidad para el trabajo de las contralorías, como quiera
que en los últimos años se ha venido adelantando la discusión en estos
organismos de control, sobre la manera de abordar la evaluación global e
integral de la gestión fiscal, partiendo de lo general, las políticas, a lo particular,
lo concreto, que son los productos de los proyectos, que deben obedecer a
aquéllas.
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el tema del control social y la participación en el contexto colombiano. Realizó
una amplia explicación sobre el debate que, desde la antigua Grecia, se ha
venido adelantando sobre la democracia y sus modelos de democracia
representativa y democracia participativa. Sobre la primera, se refirió a que
podríamos hablar de tres condiciones de fortaleza de los sistemas
representativos: la confianza ciudadana; la existencia de doctrinas
programáticas de partidos fuertes, y en tercer lugar, el desempeño de los
representantes públicos en función del bien común, es decir, el predominio de
los intereses colectivos sobre los intereses particulares.
“En el siglo XIX una corriente de pensamiento, la de los demócratas radicales y los
republicanos, plantearon una propuesta muy novedosa dentro de los sistemas
democráticos, a partir sobre todo de la experiencia norteamericana. Se planteaba que la
esencia, que la carne de la democracia era el ciudadano. No eran necesariamente las
instituciones políticas, no eran las reglas de juego, eran los ciudadanos. En otras
palabras, quienes le daban vida a la democracia eran los ciudadanos cuando se reunían
para deliberar para tomar una decisión, para presentar una iniciativa al gobierno local o
para protestar. Entonces construyeron el concepto de virtud cívica.
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La virtud cívica es aquel rasgo del ciudadano que se interesa por los asuntos
públicos, es decir, que entiende que más allá de sus intereses, de sus aspiraciones
personales y particulares hay un mundo de fenómenos que también le conciernen, así
no lo afecten directamente, que es el mundo de las relaciones colectivas y del bien
común y que por lo tanto el ciudadano no debería limitarse simplemente a incidir o
intervenir en aquellos asuntos que lo afectan, a través del voto, por ejemplo, sino que
tiene que interesarse por los problemas de los demás.
Es decir, que tiene que salir de sí mismo y trascender hacia lo colectivo y esa es la
forma del ejercicio de la ciudadanía activa, lo cual implica algo muy importante y es que
los nuevos sistemas democráticos operan no solamente a partir de la acción y de la
iniciativa individual, que es un principio muy liberal, el individuo, la libertad del individuo,
sino que el sistema democrático opera también y fundamentalmente a través de la
acción colectiva y cuando estamos hablando de la acción colectiva estamos hablando
por tanto del papel importante que tiene la organización social en la configuración de los
sistemas políticos.
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juego para que opere la política. Cómo nos elegimos. Cómo accedemos al poder, cómo
lo ejercemos, cuáles son los límites del ejercicio del poder. Cómo establecemos las
relaciones y los canales de comunicación entre la sociedad y el Estado. También esas
reglas de juego son muy importantes, las reglas de juego de la democracia y esas se
definen en el escenario público y no son reglas eternas, son reglas que se modifican al
calor de las circunstancias y al tenor de las necesidades históricas de esas poblaciones.
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El experto en control fiscal y catedrático Manuel Restrepo Medina expuso
el tema “Presente y futuro del control fiscal y la responsabilidad fiscal”. Se refirió
a las reformas que se han venido preparando sobre el régimen del control fiscal
en Colombia, tanto en el nivel nacional como, especialmente, en el nivel
territorial. Puso en conocimiento de los asistentes los avances en el proyecto de
ley moficatorio de las leyes 42 de 1991 y 610 de 2000. Se refirió principalmente
a las consideraciones básicas para el fortalecimiento del control fiscal territorial,
a saber: la existencia de garantías para la independencia del control; el
adecuado marco de relación entre el control fiscal y el control político; el diseño
de la estructura del control fiscal, como un modelo organizacional adecuado para
el ejercicio eficiente de la labor fiscalizadora y, la efectividad de los mecanismos
de responsabilidad, como consecuencia de los hallazgos fiscales. Continuó su
disertación con algunas reflexiones sobre aspectos relevantes de la
configuración sustantiva de la responsabilidad fiscal.
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2007, modificatoria de la ley 80 de 1993. De esta manera, los asistentes se
familiarizaron con los contenidos principales de la reforma, sus aspectos
procedimentales y substanciales, y con los elementos jurídicos fundamentales
que han de tenerse en cuenta en la evaluación de la contratación administrativa,
como componente importante de la gestión fiscal. La conferencia fue
complementada por talleres prácticos de reflexión, sobre casuísticas recurrentes
en materia de contratación y control a la misma.
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Al respecto, el doctor Jesús Castañeda, en su conferencia “El Sistema de
Gestión de la Calidad”, compartió su amplia experiencia en el diseño, adopción y
desarrollo de sistemas de gestión de calidad. De manera amplia explicó las
características del sistema como herramienta de gestión; la responsabilidad del
sistema; los requisitos para la implementación del SGC; la normatividad
internacional y nacional aplicable; los contenidos; las fases; las interacciones
con el control interno.
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CONTEXTUALIZACIÓN DEL
CONTROL FISCAL EN LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y EN LA
LEY
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CONTEXTUALIZACIÓN DEL CONTROL FISCAL EN LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y EN LA LEY
INTRODUCCIÓN
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Senado de la República; pero al propio tiempo, con la Constitución de 1991 se
estableció que, mediante mensajes de urgencia, se permita la reunión en
sesiones conjuntas de las comisiones económicas del Congreso para darle
aprobación al presupuesto en el primer debate.
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hacer uso por los organismos competentes. Y, sentado ese principio conforme al
cual, el presupuesto se aprueba por la representación popular y, conforme al
cual, los presupuestos no son eternos, no se aprueba el presupuesto de una vez
por todas y luego se arrojan las llaves al mar, sino que el presupuesto debe ser
aprobado por un tiempo, es decir, es una ley eminentemente temporal, tanto
que no está llamada a regir sino por un periodo fiscal y el año fiscal, de primero
de enero a 31 de diciembre, marca la vigencia temporal de la ley de
presupuesto, asuntos estos a los que me he referido, que tienen que ver y
mucho con el ejercicio del control fiscal.
Siendo esto así, una primera aproximación nos llevaría a que se deba
ejercer, entonces, el control del gasto y el control de los ingresos. Una primera
solución sería que de ello se encargara quien aprueba el presupuesto; una
solución teórica podría ser que ese control lo realizara directamente quien
aprueba el presupuesto, quien tiene la representación popular. Durante todo el
siglo 19 no tuvimos Contraloría, de manera que el control resultaba de carácter
anárquico, se prestaba a la influencia politiquera de bajo nivel; finalmente, se
recomendó por la misión Kemmerer en el año 1923 que existiera un organismo
técnico administrativo que se encargara de la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración y por eso se creó la Contraloría General de la República y se
autorizó la creación de contralorías departamentales, las que tendrían a su cargo
en ese ámbito de los departamentos, la vigilancia fiscal, sobre la base de que los
presupuestos serían aprobados por las asambleas departamentales, a
semejanza de lo que ocurría a nivel nación, con el presupuesto nacional
aprobado por el Congreso de la República.
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de ellos se crearan organismos de ese carácter de contraloría, lo cual era en ese
momento, muy excepcional.
La misión Kemmerer en 1923 dice, “la contraloría debe ser técnica” y traza
algunas pautas en sus recomendaciones, de cómo debería ser organizado el
control fiscal y cómo debería funcionar la Contraloría General de la República.
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Allí aparece, entonces, que habrá un Contraloría General de la República;
fijémonos que ya no es de creación legal, sino de creación constitucional; que el
periodo del Contralor General será de cuatro años y que será elegido por la
Cámara de Representantes, donde tiene origen el presupuesto; con ésto se
aspira además a que, quien hace el presupuesto, no solamente deje de controlar
directamente la gestión fiscal, sino que además tenga el control de la ejecución
del presupuesto con ese origen indirecto en la representación popular, que
supone que al Contralor lo elija la Cámara de Representantes. Se fijan requisitos
para ser Contralor General de la República, para darle categoría e
independencia a la Contraloría, con sujeción desde luego al desarrollo legal
para el ejercicio de la función, pero se trazan allí unos lineamientos generales en
torno a cómo debe realizarse o, mejor, en qué consistiría el control fiscal.
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el recientemente elegido también lo reclamaba, a tal punto que se volvía un
pleito por la investidura, que terminaba, luego de algunos años de proceso,
resuelto por el tribunal de lo contencioso administrativo correspondiente.
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décimo de la Constitución Política vigente, en los artículos 267 y siguientes. Esta
es la síntesis de la evolución histórica que acabo de reseñar; pero al mismo
tiempo, se destaca una idea que preside esa tendencia histórica que consiste en
que, quien va a realizar el control no puede ser el mismo que gasta, quien va a
realizar el control no puede ser tampoco quien aprueba el presupuesto.
Entonces, por esa razón, se dijo en 1945 y se repitió en 1968 y se repite en 1991
que la Contraloría es una entidad de carácter técnico y que tendrá autonomía
administrativa.
Esa es la estructura que trae la Constitución y, por esa razón, se afirma algo
que es elemental: el control fiscal no es botín de guerra política, el control fiscal
es una función publica y el articulo 40 de la Constitución determina que los
ciudadanos ejercen, como un derecho, la posibilidad de participar en la
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conformación, vigilancia y control del poder político. De manera que, cuando se
confía al contralor la vigilancia de la gestión fiscal a nivel nacional o a nivel
departamental o en nuestro caso a nivel del distrito capital, quien ejerce la
vigilancia de la gestión fiscal lo hace con responsabilidad ante los ciudadanos
que lo elevan a esa categoría para que, en su nombre, controle el poder de
gastar. Observemos así cómo se torna en una función pública de carácter
democrático y cómo es un mecanismo de participación en el control de la
gestión fiscal.
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El ciudadano, principio y fin del control fiscal
Si así se entiende la función, entonces podemos claramente comprender
cómo el nuevo ejercicio de esa función resulta esencial en una democracia, que
no sea simplemente representativa, sino que avance hacia el paso siguiente: a
ser una democracia de participación; una democracia de participación pero no
de confusión; no de confusión con las funciones que deben ejercer el ejecutivo y
el legislativo por mandato constitucional; no con una coadministración, pero sin
titubeos, de manera erguida, sin renuncia a las responsabilidades.
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peligrosos que la bala que pueda disparar un insurgente. Son formas de
conspiración permanente contra la democracia y contra la eficacia del
funcionamiento del estado. Quien puede contribuir a que eso se evite son las
contralorías. Estos organismos no están para saber si a fulano de tal que llegó
tarde un día le descontaron la hora de retraso y si su sueldo fue disminuido
proporcionalmente, a final de mes.
Qué pasa con la contratación; qué pasa con el desvió de los dineros
públicos a otros fines; qué pasa con la participación indebida de ciertos
delincuentes en el manejo de los dineros públicos, para apropiarse de ellos. Es
preciso tener mecanismos de control y ese mecanismo de control es la
contraloría, como pieza indispensable a nivel nacional y a nivel territorial, en los
departamentos y en el distrito capital.
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pueblo soberano sepultó, cuando hubo que votar. Pero además, en ese mismo
Referendo se querían acabar las personerías, y la Corte Constitucional
determinó que ese artículo era contrario a la Carta Política por la forma como
había sido aprobado, por el trámite que se le había dado. Por eso hoy tenemos
organismos de control a nivel territorial y a nivel municipal en las contralorías y
en las personerías, que deben ejercerlo cueste lo que cueste, en cuanto al
funcionamiento de las entidades, pero también, cueste lo que cueste, para que
sea la democracia la que impere y no la corrupción.
Muchas gracias.
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ETICA Y VALORES
EN EL SECTOR PÚBLICO
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ETICA Y VALORES EN EL SECTOR PÚBLICO
INTRODUCCIÓN
Buenas tardes. Aquí veo varias caras conocidas que tuvieron que sufrirme
en las aulas de la ESAP. Vamos entonces a recordar, para algunos; a plantear
temas nuevos para otros, e incluso para los que fueron estudiantes míos en la
ESAP, vamos a hacer un ejercicio de reflexión, fundamentalmente. Un ejercicio
de reflexión, repito, sobre la dimensión ética de lo público y fundamentalmente
del servicio público.
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epistemológica, sino más bien de naturaleza volitiva. Se trata simplemente de
poder alcanzar un alto nivel de sensibilización, es decir, algo que nos toque de
alguna manera. Y algunas ideas básicas, es claro, sobre la dimensión ética de lo
público y del servicio público.
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convierte en una responsabilidad, en un deber que adquiere carácter ético, que
es la más grande responsabilidad: la defensa de los intereses de todos.
Pues bien, esta pregunta es básica: para poder resolver los problemas de
los hombres: se necesita conocer a los hombres. Y todos obviamente están de
acuerdo con esa pregunta. Digamos, entonces, cómo es el hombre. Porque el
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hombre es el fenómeno ético, es el sujeto ético. Por eso conozcámoslo un
poquito. Reflexionemos un poco sobre ese tema. El hombre tiene desde el punto
de vista, -ya veremos otra forma de abordarlo,- de esa reflexión de lo público y lo
privado, el hombre no solamente tiene razón, sino que tiene sentimientos y tiene
apetitos. Desde entonces, se hizo esa tri-división del ser humano: la razón, los
sentimientos y los apetitos.
Todavía nos queda una palabra en español que nos explica bien que es lo
que significa mundo y es el antónimo de mundo: inmundo. Cuando decimos
inmundo estamos diciendo que no es mundo, es decir, que no es ordenado, etc.
Es todo lo que no es bonito. Porque el cosmos por ser racional, armónico,
ordenado, es hermoso. Es cosmos. El universo es cósmico. El universo es
mundo. Por tanto, todos los seres de la naturaleza actúan armónicamente,
excepto el hombre y por eso actúan racionalmente. El hombre puede no hacerlo.
El hombre puede quebrantar ese orden de la naturaleza. Tiene voluntad, tiene
capacidad de hacerlo. De tal manera que como él es el único que puede no
actuar racionalmente, cuando sí actúa racionalmente tiene mérito. El único que
tiene mérito moral es el hombre. Precisamente porque su comportamiento no es
automáticamente racional. Porque para el hombre, para el ser humano, actuar
racionalmente significa hacer un esfuerzo. Desarrollar una disciplina, una
“esquesis” que decían ellos. Hacer un esfuerzo, obrar bien, obrar
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racionalmente es producto del esfuerzo, del esfuerzo de los hombres. Y por eso
tiene mérito. De ahí que, cuando obramos bien, lo hacemos con esfuerzo,
obramos racionalmente. Cuando obramos mal, es cuando obramos
pasionalmente. Esa razón y esa pasión, ese enfrentamiento, esa tragedia, la
llevamos por dentro.
Santa Teresa de Ávila, muy santa como era ella, también vivía esa
contradicción. A pesar de su santidad, decía: "muero porque no muero",
recuerden. Gran maestra del español. Y cuando al fin uno pregunta qué le pasa
a esta santa. Ella dice: "porque tengo un cuerpo que dice que sí y un alma que
dice no". No sé si alguno de ustedes habrá sufrido esa tragedia de tener un
cuerpo que dice sí y un alma que dice no. Pero es duro, es duro. Eso mismo, lo
repitió siglos después nuestro gran poeta Rafael Pombo. Que no es solamente
grande por los poemas infantiles, sino también por unos poemas profundos. Él
es uno de los antecesores de la angustia existencial en lengua española. Léanse
un poema de Pombo, bastante largo y profundo que se llama "Hora de
Tinieblas", y termina él también citando a la Santa de Ávila: “porque tengo un
cuerpo que dice sí y un alma que dice no”. Porque tenemos la tragedia de la
razón y la pasión. Porque en el cristianismo la pasión se identificó con el cuerpo
y por eso hay que castigar al cuerpo. No hay que darle gusto al cuerpo y todas
esas máximas de carácter del cristianismo son la reminiscencia de ese
enfrentamiento trágico entre la razón y la pasión.
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Algunos de los aquí presentes conocerán que en Colombia hay un ritmo
que se llama bambuco. Otros no; ya van en el reggaeton. Pero les cuento, a los
que no sabían, que hay un ritmo que se llama, bambuco. Más amplio aún que el
bambuco es el sanjuanero. Y les cuento también que hubo un dueto, hace
mucho tiempo, que se llamó Garzón y Collazos. Que son dos, en cambio Ortega
y Gassett sí es uno. O sea que no es cierto el que le quiera decir a uno que soy
primo de Garzón y Collazos. No, eso no. Pues bien, Garzón y Collazos tienen
una canción, -y esto lo decimos porque cuando estas expresiones son del
pueblo, del pueblo campesino, es porque forman parte del resto de la estirpe
humana, del enfrentamiento, que lo vivimos profundamente, aunque no lo
hayamos teorizado, pero lo vivimos: el enfrentamiento entre la razón y la pasión-
. Quiero terminar esto citando este bambuco que comienza narrando cómo el
muchacho se acerca a la dama que le gusta y le declara su amor. Y continúa la
canción, como era costumbre en otros días. Y dice la canción: "y me dijiste tú
voy a pensarlo". Y el bambuco continúa: "y después de pensarlo muchos días y
meditarlo con profunda calma, me dijiste por fin que me querías con todo el
corazón, con toda el alma". Ahí va la historia. Pero viene ahora la reflexión
razón-pasión. Continúa el bambuco: "... mas dudo yo de tu pasión inmensa por
aquesta razón tan evidente: cuando el amor se siente, no se piensa. Cuando el
amor se piensa no se siente". Es una forma de decir en bambuco, el
enfrentamiento razón-pasión.
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Comportamiento - Conducta
Primero hablamos del comportamiento, de la conducta. Cuando se habla
de conducta, cuando estamos hablando de ética, estamos hablando de los
comportamientos éticos, de la conducta ética. Y aquí tenemos entonces que
diferenciar las acciones. La ética no hace referencia a todo tipo de acciones,
solamente a aquellas que pueden ser denominadas o entendidas como
conducta, como comportamiento. Es decir, aquellas que son voluntarias. La
gran diferencia que los estudiosos del comportamiento ético proponen, está
entre los que llaman los actos del hombre, que son todo tipo de movimientos
involuntarios, como los movimientos reflejos, por ejemplo, y los movimientos
voluntarios que se llaman los actos humanos. Por eso, entonces, hablamos de la
conducta: pero la conducta es la concreción, esos actos humanos, actos
voluntarios, es la concreción, la forma como se hace visible la cultura. Algo
que no se ve. Por esto, esa preocupación permanente en nuestros días de hacer
cambios culturales. “Hay que cambiar la cultura del control” dicen ustedes.
¿Qué significa eso? Los comportamientos, los actos humanos voluntarios
relacionados con el control. Hay que cambiar la cultura organizacional, por
ejemplo. Hay que cambiar en el país, la cultura política. ¿Por qué? Estamos
diciendo que tenemos que cambiar los comportamientos. Entonces la primera
forma de concreción, la primera forma en la que se manifiesta la cultura es el
comportamiento.
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Chocó. Nuestro estereotipo es que un niño de Bahía Solano, y que un chocoano
en general, es de raza negra. Tomémoslo así, recién nacido, se lo llevan a
Suecia. A los 20 años regresa el niño. Él es biológicamente... ¿qué es él? de
Bahía Solano. Es chocoano biológicamente. Seguirá siendo así, conservará su
raza, sus rasgos, y todo lo demás, lo biológico, eso sigue siendo parte de su ser.
Pero desde el punto de vista cultural, desde el punto de vista de sus ideas, sus
valores, sus principios, ¿es él cómo un niño de Bahía Solano? No, ya es otra
cosa. El es otro. Culturalmente otro.
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vallenato es el romancero español revivido. Y para que eso sea así, comparen
ustedes "El cantar del Mio Cid" con un vallenato en su extensión: ocho sílabas.
Bueno, entonces seguimos con el soneto. Tiene que tener más de diez sílabas.
Si tiene catorce mejor. Entonces, posteriormente seguimos. ¿Cuántos versos
tiene que tener? Es decir, ¿cómo se distribuyen esos catorce versos? ¿Ustedes
recuerdan? En dos cuartetos, o sea, dos de a cuatro y dos de a tres. ¿Cómo
tienen que rimar? Primero miren, pura matemática, el primero con el cuarto, creo
yo. Los extremos con extremos, creo, y medios con medios. Creo que es así.
Bueno, el problema es matemático. Y luego los tercetos tienen que también
rimar de la misma manera el primero con el segundo. El tercero con el otro. Esa
es matemática. Cuando uno estudiaba en bachillerato, como la clase de poesía
se volvió una clase de matemáticas, obviamente ahí no hay sentimientos.
Entonces ¿cómo se hace? Consígase un diccionario de rima y vaya lanzando
ideas. Vaya poniendo cosas juntas. Eso le va rimando. Y cuando usted haga una
obra matemática así, pues no hay problema. Ya lo hizo. Y por esa razón a mí, y
seguramente a algunos de los aquí presentes, la profesora o el profesor que nos
enseñó sobre el soneto, como nos dictó una clase matemática, nos pudo decir:
"bueno niños, para el lunes de la semana entrante cada uno me trae un soneto".
Entonces uno podía hacer un soneto. Pues bien, a esa matematización llegaron
las artes. Llegó la vida. Llegó absolutamente todo. La ética se matematizó. Un
gran escritor racionalista que se llama Benedicto Spinoza, escribió su obra
cumbre que se llama "Ética", y el subtítulo es "matemáticamente demostrada".
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la concreción última del comportamiento o del comportamiento racional de la
conducta- y aún más, cuando hacemos la anatomía del proceso decisorio, el
gran cambio de nuestros días está en que descubrimos que no es cierto que en
el corazón del proceso decisorio se encuentra lo racional. No. Descubrimos en
nuestros días que lo esencial del proceso decisorio, son los valores; porque
el proceso decisorio tiene tres elementos: el primero, la ilustración. Imaginemos,
-esto es en todo proceso decisorio individual colectivo, pero se nota más en un
proceso colectivo: lo primero es la ilustración. El debate es ilustración, es lo
racional. Una vez se termina o se suspende el debate o la ilustración, el proceso
de pensamiento de reflexión, entonces viene la decisión, que llamamos la
escogencia y, esa escogencia, es lo esencial del proceso decisorio. La
deliberación es un prerrequisito.
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se llaman ahora alternativas, porque son formas válidas, porque la ciencia
misma descubrió que ella no es buscadora de verdad. La ciencia ya no busca
verdad. La ciencia busca validez, nada más. Y entonces como busca validez, el
médico ahora, el médico alópata, puede reconocer que el otro médico, el
homeópata, el bioenergético, el de las esencias florales, que de esas terapias
ninguna es verdadera, ni tienen pretensión de verdad, pero pueden ser válidas.
El problema es de validez. Y eso nos cambio la ética, porque dejamos de creer
en las certezas matemáticas, que son de propiedad de una persona y
empezamos a decir que los valores sí tienen importancia, que lo valorativo es
lo esencial del comportamiento.
La lingüística nos dijo: ¿qué tal que hubiéramos suprimido los adjetivos
del lenguaje? Los adjetivos son puras valoraciones. ¿Qué tal que todos
habláramos en sustantivos? Eso sí sería científico, ¿el adjetivo implica
valoración? No. El hombre no puede hablar sin el adjetivo, sin la valoración, el
mundo es eso también. Los valores tienen una importancia grandísima en el ser
humano, por eso en los colegios, lo importante es no sólo el desarrollo a nivel
cognoscitivo del niño, lo que sabe, sino también su dimensión valorativa y las
otras dimensiones globales. Quiero resaltar esto, porque en estas
sensibilizaciones vale la pena tener en cuenta que la ética también se nos
cambió. Y entonces tenemos delante el fenómeno de los valores, como el
fenómeno más importante.
Los valores son, vamos a ver, de diversas clases; pero sobre todo los
valores éticos se han convertido como en el corazón de la política, en el corazón
de la administración, en el corazón de los comportamientos en términos
generales. La ciencia misma se considera, en algunas dimensiones, valorativa.
Los matemáticos mismos descubrieron que tampoco buscan la verdad, que
puede haber más de una geometría. Entonces, un teorema, por ejemplo, de
Euclídes, si miramos a lo que el teorema se refiere, si lo miramos desde un
punto de vista tan verdadero que no necesita demostración, como ese que dice
que desde un punto exterior hasta una recta se puede trazar una perpendicular y
solo una. Eso tiene un valor. Es tan verdadero que no necesita demostración.
Cuando aparecieron otras geometrías que no eran euclidianas, nadie dijo que
Euclídes estaba en el error, simplemente que Euclídes es válido en unos
campos y que las otras geometrías son válidas en otros campos. Hay valideces.
La física de Newton es válida en unos campos y las físicas no newtonianas en
otros campos. Entonces, el modelo que eran las matemáticas se nos quebró
también y ahora hablamos de valideces. Y por esa razón la ética política
aprendió que en la sociedad humana todos somos por definición, no animal
racional, como se decía el otro día, sino que todos somos sujetos de
intereses. Y todas las sociedades humanas, sobre todo la sociedad política se
entiende ahora desde el punto de vista de los intereses. Cada uno de nosotros
es un sujeto de intereses, intereses que ya no son verdaderos. Y ¿si los míos
son verdaderos y los demás son falsos? No, intereses válidos. Buscamos
37
validez también política, por eso hablamos del interlocutor válido. ¿Qué significa
eso? Que sus intereses son válidos, o pueden llegar a serlo, y por eso podemos
ahora establecer diálogos de paz con reconocimiento del otro, que es el
reconocimiento de la posible validez del otro.
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en la cultura se va adhiriendo a nosotros como circunstancia. Hay unas
circunstancias que son más duraderas que otras y que marcan la conducta.
Esas circunstancias, decía Ortega, para que entendamos mejor, son todo
aquello que nos va formando y cada uno de nosotros es distinto porque las
circunstancias son distintas. Ni siquiera los gemelos tienen las mismas, porque
un gemelito se vuelve circunstancia del otro. Por eso decía que somos como
cebollas, el hombre es como una cebolla, que está hecha de capitas. Si alguien
se pusiera a quitarle capitas para descubrir dónde esta la cebolla, cuando quite
la última capita ¿que pasó? Ya no hay cebolla, porque la cebolla son capitas.
Pues lo mismo nos pasa a nosotros: Somos capitas, capitas de circunstancias.
Tomemos un ser humano y quitémosle las capitas, su capita de religión y no de
otra, su capita de raza, su capita de dialecto, su capita de ciencia, de
escolaridad, que fue a este colegio y no al otro. Cuando le quitemos la última
capita ya desapareció el hombre. Entonces, cada uno de nosotros es una
cebolla distinta. Las capitas se pueden parecer, pero somos distintos.
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segmento de esta intervención: Una primera es que tenemos claro que los
valores y las ideas tienen diverso origen, distinto origen, son de distinta
naturaleza; Que los valores no se miden como se mide el conocimiento
científico; y que tienen también una función distinta en el ordenamiento humano,
en el ordenamiento social.
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no le pegaron, le dejaron hablar, claro, pero ninguna importancia le dan a lo que
él dice; pueden no oírlo. Eso es tolerancia pero no es reconocimiento del otro.
No es ninguna apertura a la validez de la intervención del otro. De sus propios
intereses, por ejemplo. De forma que, la tolerancia tiene esa herencia un poco
extraña de que el que se declara tolerante, se declara poseedor de la verdad, o
del bien, y tolera al que está en el error o está en el mal. Pero espera que un día
salga de su error y se parezca a mí. Entonces ya podemos compartir la misma
verdad, y ya no habría ningún problema.
41
principio secundario, por ejemplo, el principio de Cristo, o como se entiende:
"ama a tu prójimo como a tí mismo". A su vez, Kant, que era cristiano pietista,
tiene una fórmula, suya, más precisa, para decir como sería eso de "amar al
prójimo como a sí mismo" en aplicación al principio supremo de la dignidad
humana, y en su postulado se trata al hombre como fin, y no como medio.
La única manera de tratar al otro como a sí mismo, es tratarlo como fin, no como
medio; en otros términos, es no utilizarlo. Y de ahí, los desarrollos marxistas de
la ética marxista, de la explotación, donde se habla de la cosificación, de hacer
al otro cosa, para usarlo; que existe ese proceso de cosificación y siendo cosa
se puede usar. Y usar y tratar, es tratarlo como medio para un fin: del que lo usa.
Pues bien, esos son principios, por ejemplo, orientadores del comportamiento;
se trata de eso, de mirar al otro como fin no como medio.
42
Los valores, en cambio, no son principios, ni son conocimientos.
Pues, a un bobo le preguntaban ¿qué es un valor? y el bobo dice, un valor es lo
que uno valora, y el bobo tenia la razón. Es valor, eso, lo que un grupo humano,
lo que un grupo cultural, lo que un grupo humano estable, obviamente
permanente, -por eso se habla de grupos humanos permanentes,
organizaciones consolidadas con culturas territoriales, etc.- lo que un grupo
humano acepta, aprueba, apetece, defiende y está en condición de enseñar, en
últimas lo que interesa; eso es un valor. Y eso que interesa puede ser
comportamiento, por ejemplo, un comportamiento de la humanidad, porque se
acepta, se apetece, se considera correcto. O un comportamiento considerado
bueno en el campo de la ética, por ejemplo, la veracidad, decir la verdad. La
veracidad es un valor, eso lo aceptamos, lo apetecemos. O también desde el
punto de vista estético, eso que apetecemos, que podemos llamar agradable,
bonito, eso es un valor. Desde el punto de vista descriptivo, más o menos
general, porque las definiciones son de tres tipos: unas definiciones descriptivas,
otras definiciones esenciales y otras definiciones que se llaman funcionales. Por
ejemplo, el agua: desde el punto de vista descriptivo, el agua es un líquido
incoloro, etc. Eso puede ser engañoso. Esencialmente el agua es H2O, y desde
el punto de vista funcional, el agua es el alimento, calma la sed, lo puede ahogar
a uno, puede destruir las ciudades. Eso es un conocimiento desde el punto de
vista funcional, lo mismo los valores. Si alguien dice ¿qué son los valores?
Habría que ver que definición estamos dando. En términos generales, como
descriptivos, si se pudieran describir, uno diría que un valor es lo que un grupo
humano estable apetece, gusta, acepta, defiende y enseña: lo que es
objeto de su interés. Si es un comportamiento, en esas condiciones, está
dispuesto a perpetuarlo, es decir, a enseñarlo, y a defenderlo, es un valor. En
síntesis, es lo que a un grupo humano estable interesa, eso sería un valor. Hay
valores de tres clases: valores éticos, valores estéticos y valores de la
urbanidad. ¿Cómo se presentan los valores?
43
que las abuelas le dicen a uno: "a donde fueres haz lo que vieres". Eso no está
escrito pero está ahí, ahí está. Eso es lo que se considera bueno o lo que se
considera agradable si estamos hablando de los códigos del gusto. O lo
que se considera correcto si estamos hablando de los códigos de los
buenos modales, que son los que recorren la humanidad. Toda cultura tiene
esos tres códigos. Códigos de buenos modales, códigos de buenas costumbres
y códigos del gusto, que tienen que ver con lo estético, con todo lo relacionado
con los sentidos. Entonces vamos viendo eso que es patrimonio de las culturas,
eso no se difunde, no se enseña, se aprende con mecanismos distintos de
aprendizaje que sale de los grupos de lo que se hace en los grupos.
44
distinto. Nosotros no eructamos, está prohibido eructar en la mesa cuando a uno
lo invitan a comer, está prohibido. Sin embargo, nos han dicho, que en otras
culturas eso es lo que se debe hacer para indicarle a quien nos invita que el
alimento estuvo muy rico. Más o menos lo que uno hace cuando le ofrecen el
mejor trago: que le voy a ofrecer una botellita de swing que tengo para que nos
la tomemos. Si a uno le dan un trago, se lo traga simplemente y no hace ni un
ruidito, dicen, “se perdió la platica, éste no sabe de eso”. En cambio, si uno llega,
le dan el trago y uno hace cierto sonido gutural: ¡ahhh!, cuando hace eso, uno
está demostrando gratitud. En la comida no podría hacerlo. Cuando uno
entiende que los valores son culturales, ni que son del individuo ni son absolutos
universales sino, que son culturales, puede empezar a reconocer y a respetar a
las demás culturas; puede establecer valideces, puede establecer diálogos
culturales sin querer imponer patrones universales, y también se convierte en un
agente de respeto, de convivencia, al poder entender que cada uno puede
valorar como le parece. Entonces, este enfoque cultural contribuye bastante.
45
las pautas, el máximo, pero es indispensable que por lo menos el mínimo se
obedezca, para que podamos convivir. Entonces son aglutinantes sociales, lo
que nos une, lo que nos pega, lo que nos permite estar juntos, son valores.
¿Qué es, por ejemplo, una asociación de los defensores de la cuenca del río
Bogotá? Es simplemente un grupo de personas que comparte unos valores y
eso los aglutina.
46
Por eso aparece la ética de la convivencia; es indispensable. Porque
somos diversos, tenemos intereses, y como tenemos intereses es muy probable
que los intereses choquen. En la familia, en el matrimonio, con los hijos, en el
trabajo, en la escuela, mucho más en la vida política. Claro, todos, a medida que
usted le va sumando intereses; sujetos de intereses, va sumando la posibilidad
de que los intereses choquen. Pues bien, ese choque de intereses se llama
conflicto. Conflicto es eso, es un choque de intereses. Y tenemos: como no
hay seres humanos sin intereses, no hay tampoco sociedad exenta de conflicto.
No podemos establecer como ideal una sociedad, una Contraloría, una
dependencia donde no haya conflicto. No, no es posible. Entonces tenemos que
convivir, tenemos que resolver el conflicto; para convivir no se necesita que no
haya conflicto, lo que se necesita es aprender a resolver el conflicto. No hay
ninguna otra solución. Pero la salida tiene que ser una solución ética al conflicto.
47
Ahora, la otra solución muy común es la de la fuerza. Se presenta el
conflicto y entonces el que más fuerza tenga, pues así se resuelve; él impone la
solución. ¿Qué fuerza? El que más autoridad tiene, el que más grita, el que más
plata tiene, el que más musculatura tiene, el que más armamento tiene. La
fuerza, que significa la negación del interés del otro. ¿Estaríamos dispuestos
a aceptar que cada vez que se presente un conflicto se resolviera por la fuerza,
en todos los campos? Parece que no. Entonces, ese no.
Una solución racional, una solución ética del conflicto, es una que
permita el reconocimiento de la validez de los que están en conflicto; y eso
se hace mediante un invento viejísimo de la humanidad que se llamó "el
negocio", la negociación, que es una transacción; por lo tanto, uno da y uno
recibe, pero es una transacción dialogada, es decir, lo importante no es dialogar,
es la transacción; no es hablar sin ánimo de negociar. Es el ánimo de negociar,
que tiene como instrumento fundamental el diálogo; claro, es una transacción
dialogada.
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negocio hay que reconocer que el otro quiere ganar. Pues bien, ese es uno
éticamente respetuoso de la dignidad del otro, de los intereses del otro y puede
conducirnos perfectamente a una solución negociada del conflicto.
49
"bombril". Recuerden "el hijo bombril", que tiene 40 años y hace lo que la mamá
le diga. No, no puede ser. No podemos tener ciudadanos que no defiendan los
intereses de la ciudad, siendo ellos graduados de ciudadanos con cartón de
ciudadanía. No les interesa: que voten, que elijan, que gobierne quien sea, no
participan. Eso no es posible. No podemos seguir teniendo una democracia sin
fuerte ciudadanía, sin ese capital que se llama social, que es el interés por lo
que atañe a la polis. ¿Y cómo se demuestra ese interés?
50
equidad. ¿Por qué? Porque el Estado es social; tienen que actuar con
legalidad porque el Estado es de derecho; y tienen que actuar con calidad
porque la calidad es la característica fundamental del servicio a la
comunidad. De manera que, la equidad, la legalidad y la calidad se convierten
en los tres criterios éticos legitimadores, desde el punto de vista ético y político
de la acción del Estado, del comportamiento del Estado.
Bueno, hay también otro elemento fundamental que forma parte de las
concepciones de hoy: el servicio público que debe prestarse en condiciones de
equidad, de legalidad y de calidad, ese servicio público constituye el punto de
contacto entre el Estado y la comunidad. La forma como normalmente se
relacionan la comunidad con el Estado es a través de un servidor público que
presta un servicio público. Ese servidor se convierte en un pontífice, es decir en
una persona que hace puente entre el Estado y la comunidad y que presta ese
servicio. Es un servidor que sale de la comunidad pero que presta ese servicio,
no en nombre de la comunidad, sino en nombre del Estado. Muy parecidos a los
antiguos pontífices de Roma que definían como una persona sacada de entre
los hombres y puesta al servicio de los hombres, pero cuando presta el servicio,
lo presta en nombre de la divinidad. Por eso se le llamó pontífice, porque hace
puente. Pues bien, el servicio público y el servidor público son pontífices, son el
punto de contacto entre el Estado y la comunidad. Eso da una dignidad especial
al servidor público y una responsabilidad ética fundamental al servidor público.
51
que ser capaz de decir cuando le pregunten "¿usted qué hace?" Usted tiene que
ser capaz de decir qué produce, porque "qué hace" significa "qué produce".
Obviamente hay productos que son tangibles y productos que son intangibles,
como un concepto, por ejemplo. Pues bien, es un proceso productivo controlado,
auto-controlado. Ahí está la filosofía conjunta del auto-control, en donde cada
paso de la gestión es un paso de control. Miremos cómo es la receta para hacer
el ajiaco. Cada paso, la cantidad, la calidad, el volumen del fuego, etc., todo eso.
Cada paso es un elemento de control porque es un proceso productivo
controlado y la persona que está haciendo eso, sabe que está haciendo ajiaco.
Es un proceso productivo controlado.
52
principio de la calidad o de la bondad, y eso es propio del producto. No puede
ser medio bueno, o casi bueno.
Implicaciones
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El primer paso de la deslegitimación es el extrañamiento, es decir, la
ciudadanía, los ciudadanos encuentran que el Estado no es suyo, que es ajeno,
que es distante. Se llama eso extrañamiento del Estado. Lo vivimos, no hay
apropiación del Estado, eso genera desconfianza, pues, obviamente, no se
cree en el Estado. Como no se cree en el Estado no se recurre a él. Hay un
paso sucesivo de animadversión. Ese como ánimo adverso, esa como voluntad
insana, malsana frente al Estado, ese considerar el Estado como un enemigo
que está ahí para evadirlo, para hacerle daño pero no para protegerlo, para
defenderlo para proporcionarle el bienestar que esperamos de él. Pues bien,
cuando todo eso se da, decimos que llegamos a unas condiciones de
deslegitimación, y cuando se deslegitima, se sustituye, porque ya no es
legitimo.
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para defender privadamente los problemas públicos, para agenciarlos, se nos ha
generado en un elemento fundamental de irrupción social, de rompimiento de la
coexistencia, de la convivencia social, de la convivencia armónica. ¿Qué
significa eso? Que estamos viviendo en algunos sitios como si no hubiera
Estado. El Estado se desconoce, se ha deslegitimado, eso significa en últimas,
volver a la barbarie, a la ley del monte, con todas sus consecuencias.
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EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS DESDE LA PERSPECTIVA
DEL CONTROL FISCAL
56
EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE LA
PERSPECTIVA DEL CONTROL FISCAL
Continuamos con las conferencias programadas para el diplomado “Control fiscal con la
mano del ciudadano”. Para la Contraloría de Bogotá es un honor contar el día de hoy con una de
las autoridades más versadas, en Colombia y en el mundo, en el tema de las políticas públicas y
su evaluación. Se trata del profesor André-Noël Roth, politólogo, doctor en ciencias económicas
y sociales de la Universidad de Ginebra, Suiza, docente de distintas universidades del mundo,
incluidas en Colombia la Universidad Nacional y la Universidad del Cauca. Autor de varios libros,
entre ellos Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación y Discurso sin
compromiso. La política pública de derechos humanos en Colombia. Hoy nos presenta su charla
“Introducción a la evaluación de las políticas públicas, pero desde la perspectiva del control
fiscal”. Los dejo en compañía del profesor André-Noël Roth.
INTRODUCCIÓN
57
Sigue la puesta en marcha o fase de implementación, a cargo de la
administración pública. Pero ustedes saben que no sólo la administración
pública ejecuta o implementa las políticas públicas. También lo hacen otras
instituciones públicas o privadas u ONG, que se contratan para implementar las
políticas públicas. Yo creo que ese es el gran cambio que se produjo desde los
años ochenta, en los cuales comenzó a considerarse oportuna la vinculación de
organizaciones privadas o de la comunidad en la implementación de la política
pública, en sus diferentes momentos. Finalmente, como les decía, llega la fase
de evaluación de esas acciones.
58
evaluación; luego veremos el origen de la práctica de la evaluación y, también,
para qué sirve evaluar. Ese es el sentido de este punto que trataremos en la
primera parte de la mañana. Después veremos los elementos muy generales de
la importancia de la información que se requiere, pero también qué produce la
evaluación. Básicamente la evaluación es una productora, una fabricante de
información y, ojalá, por lo menos es la pretensión, esta sea útil para la gestión
pública, para la ciudadanía y para el debate público. Luego veremos algunas
formas existentes para evaluar. La evaluación es un asunto relativamente
complejo en su desarrollo, por lo tanto debemos esperar que haya diferentes
posibilidades de hacer evaluación. Si hay diferentes objetivos para hacer una
evaluación, deben existir diferentes metodologías para llevarla a cabo. No es
que la evaluación sea una disciplina, como la ingeniería, en la que básicamente
hay mil maneras de construir un puente. La evaluación es una ciencia social y,
por lo tanto, está atravesada por todos los debates que existen en estas
disciplinas. Finalmente, terminaré con una presentación modelo que contempla
los diferentes elementos que debería tener una evaluación de política pública, a
través de una especie de índice ideal con el que se debería presentar un trabajo
de evaluación. Estos son los temas que pretendemos desarrollar hoy en esta
jornada con ustedes.
1. LA EVALUACIÓN
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Majone (1997), señaló que la evaluación se ocupa de recolectar, verificar e
interpretar la información sobre la ejecución y la eficacia de las políticas y
programas. Ahí hay tres palabras fundamentales. La primera es “recolectar
información”, oficio que en la Contraloría, para ustedes, es el pan de cada día,
dada la función central de las contralorías desde hace unos 15 años, con la
transformación que se les dio. Entonces, recolectar información es el primer
elemento fundamental que se necesita realizar para lograr dar valor u opinar
sobre algunos hechos. Es la parte que va a diferenciar una evaluación hecha por
la Contraloría de una evaluación de tipo académico o la de cualquier institución
especializada en la evaluación o las valoraciones hechas por cualquiera de
nosotros como ciudadanos o por la prensa, eventualmente, o por los políticos en
sus declaraciones. Como lo hacía el personaje de “El burgués gentilhombre”, la
obra de Molière, en general uno hace un trabajo de evaluaciones diarias sin
saberlo y sin profundizar mucho en el asunto. El personaje de Molière se dio
cuenta de que hablaba en prosa y entonces pensaba que era alguien muy
sofisticado, pero pues obviamente era una cosa natural. Muchas veces los seres
humanos opinamos sobre cualquier evento público o político y pues, de hecho,
estamos haciendo una evaluación, criticando o valorando al emitir una opinión
sobre equis política del Distrito o del Gobierno nacional. Estamos haciendo una
evaluación, estamos dando valor a unos hechos públicos de un gobierno. Esa
evaluación, digamos espontánea, esa opinión sobre si una política no sirve o sí
me gustó, la hacemos desde una perspectiva de relativa poca información. Lo
que diferencia la evaluación sistemática, la evaluación seria, digamos, la
evaluación casi científica, aunque el término sea un poco ambicioso, es que la
evaluación de tipo científico pretende dar valor a unos hechos de forma mucho
más profunda, partiendo de la base de que implica una recolección de
información amplia y que no es la mera opinión que se basa únicamente sobre
una impresión.
60
tendencia a decir: “Bueno, aquí están las cifras”. Una cosa son las cifras y otra
cosa es si esas cifras corresponden a la realidad. Entonces debemos verificar la
realidad de esos datos.
61
más sistemática y con la claridad de los términos de cómo se hizo el trabajo de
recolectar y verificar la información.
62
de la ciencia a la humanidad. La idea es que la evaluación sea algo práctico que
sirva en la toma de decisiones.
63
para el cambio y para la toma de decisión. El análisis es algo más amplio y más
libre, que decide el propio investigador. La evaluación es una parte de la acción
pública y su objetivo es justamente el de buscar los elementos positivos y
negativos que se han generado por la intervención pública, basándose en la
información pertinente, con un elemento adicional y es que no debería hacerse
únicamente para unos expertos capaces de descifrar los jeroglíficos o las
sofisticaciones que puede contener un trabajo econométrico, por ejemplo, sino
que debe también, por lo menos es mi criterio, alimentar el debate público y, por
lo tanto, debe ser difundida entre el público –los ciudadanos–, y para que logre
su cometido, debe ser presentada en un lenguaje entendible. No se trata de
hacer evaluaciones solamente para los entendidos. Yo creo que hoy en día es la
apuesta, como lo veremos más adelante en la historia de la evaluación y cómo
se ha desarrollado este tema. La evaluación ha pasado de tener una perspectiva
científica o estrictamente tecnocrática, a tener una mucho más amplia y
democrática. Debe permitir el debate público y debe ser un instrumento, un
argumento, un elemento que entra en el juego del debate político, favoreciendo
las prácticas pluralistas y la deliberación. Ahora que estamos acercándonos a
unas elecciones, las evaluaciones deberían ser un elemento que permita elevar
el nivel del debate político y esclarecer la intención de voto de los ciudadanos.
64
Entonces, en términos de sinopsis, podemos decir que una evaluación
tiene cinco elementos claves que se resaltan en las definiciones que acabo de
mencionar, particularmente en la última. Consiste en una estimación sistemática
que usa métodos científicos (primer elemento). Es decir, no se trata de emitir
meras opiniones o impresiones, sino que trata de fundamentar ese valor que da
a los hechos a partir del uso de métodos científicos. Obviamente los métodos
científicos son de varios órdenes. El ideal de la ciencia sería que todo se pudiera
transformar en números, en cifras absolutamente certeras. Las cifras no
mienten, aparentemente, pero sabemos que muchas veces hay dificultades con
ellas y que no todo se puede expresar de forma evidente o clara mediante
números. Las ciencias sociales han avanzado y han propuesto también métodos
cualitativos. Durante muchos años en las ciencias sociales había una especie de
guerra de paradigmas, en el sentido de que por un lado estaban los
“cuantitativistas” y por el otro los “cualitativistas”. Cada uno defendía su método
y aseguraba que era mejor que el otro. Hoy en día hemos superado en algo esa
disputa mediante la posición salomónica de que lo ideal es lograr combinar las
dos cosas. Lo cuantitativo da elementos que merecen ser analizados desde la
perspectiva cualitativa o ponderados desde los elementos cualitativos. El
instrumento de la informática ha desarrollado un programa que permite darle
mucho más fuerza a los elementos cualitativos que hasta hace unos años. Yo
creo que hoy por hoy hay métodos, expresados en términos cualitativos,
reconocidos por su seriedad. Un método cualitativo no es como se dice “pura
carreta”. El trabajo serio de método cualitativo tiene valor y permite dar más
peso a los datos cuantitativos. En algunos escenarios ha habido una tendencia
en el tiempo, y de pronto todavía es bastante fuerte, a privilegiar la evaluación
hecha a partir solamente de una lógica cuantitativa, donde los más calificados
para hacerla serían los matemáticos o en nuestro campo los economistas, en
particular los especialistas en micrometría, tratando de buscar dar una fórmula a
toda una complejidad social. Yo creo que lo ideal es buscar una
complementación de los diferentes métodos.
65
En nuestra sinopsis hay otros dos elementos muy importantes, que tienen
que ver con qué vamos a evaluar. La evaluación se enfoca, básicamente, en dos
puntos centrales: 1) los procesos (entender qué se ha hecho y cómo se ha
hecho para llegar a un determinado resultado) y 2) los efectos como tal. Los
efectos los podemos dividir de forma rápida. Ahora hay la tendencia a usar dos
términos para determinar o enseñar cuáles son los efectos: los resultados y los
impactos, que son dos cosas distintas. Esta terminología no está unificada en
este campo, porque hay traducciones diferentes que muchas veces
corresponden a otro concepto, pero digamos que estos dos conceptos son
fundamentales como efecto y los definiremos más adelante.
66
el programa de la política, recoger los datos y comparar. En el texto que les
entregué está descrito, en términos sencillos, el proceso. Como primer punto
determino los objetivos de la política (qué se quiso hacer) y esos objetivos los
transformo en indicadores para poder medir. Por ejemplo, el alcalde quiso en su
política construir 500 mil casas. Es entonces fácil determinar cuántas casas
construyó. Como voy a medir los hechos reales, encuentro que el alcalde sólo
logró construir 300 mil casas y concluyo que solamente cumplió algo más de la
mitad del objetivo. El resultado de la evaluación, el balance digamos, quizá lo
exprese en la forma de 3 sobre 5, ahí, justico, más o menos pasa o se gradúa,
pero sin honores. Apenas con el mínimo. Eso, en apariencia, es algo fácil de
hacer, pero cuando nos confrontamos con la realidad de hacer un trabajo de
evaluación, seguramente como ustedes ya expertos en el tema conocen,
encontramos que las cosas no son tan sencillas.
67
es exitoso el programa que están adelantando. La lógica inicial lleva a
plantearse que sólo basta con preguntar cuántas personas que han recibido los
cursos han dejado de fumar, para saber si se tuvo éxito con el programa (cuál es
el porcentaje de personas que estuvieron en el programa que han dejado de
fumar). El funcionario dice: “bueno, yo hago esa evaluación sin ningún
problema”. Entonces agarra un teléfono y, con base en un listado de las
personas que han estado en el último curso, empieza a llamar y les dice:
“buenos días. ¿Recuerda que usted recibió un curso para dejar de fumar?
Queremos saber si usted dejó de fumar. Preguntó por teléfono a las últimas 100
personas que estuvieron en el curso de hace quince días. Y el resultado fue que
el 47% de la población que siguió el curso, el último curso. De las 100 personas,
47 dejaron de fumar. Entonces, ¿será que la conclusión es que el 47% personas
ha dejado el cigarrillo? ¿Será que este resultado es bueno? ¡Quién sabe!
Empiezan a surgir dudas: ¿Será, de pronto, que para las otras 53 personas,
quince días son válidos como el tiempo suficiente para afirmar que no dejaron de
fumar? ¿Es realmente esto válido a largo plazo? ¿Habrá que aplicar una
metodología diferente?
Entonces piensan que como hace un año que están realizando el curso y
cada mes tienen 100 personas, van a llamar a los más antiguos, los primeros
que estuvieron en el curso, después de un año, para ver si realmente hubo éxito.
Llamaron a ese corte de población por teléfono y el resultado fue que un 39%
había dejado de fumar. El porcentaje bajó con respecto al corte anterior. El
problema es si un 39% es bueno o malo. Si lo ponemos en términos de
calificación es casi 2,0 sobre cinco o 3,9 sobre 10. Está rajado. Con eso no se
gradúa. Entonces, aparentemente, es malo.
68
fumar sin seguir el curso y así tener un punto de comparación, tener, como se
dice en la jerga, un grupo de control. Hay que establecer en ese grupo de
población común y corriente, cuántos han dejado de fumar. Viene enseguida una
serie de encuestas, de estadísticas, especializadas en el tema antitabaco y
buscan un listado de gente que se sabe han sido fumadores o son fumadores.
En esa encuesta por teléfono encontraron que en la población general sólo el
2% de la población deja de fumar sin curso. Entonces sigamos comparando:
Entre el 39% del primer grupo que hizo el curso y el 2% de los últimos
encuestados se establece un 37% de eficacia. Entonces el programa sí sirve.
69
todavía no tuvieron el curso pero estaban motivados (se supone que son grupos
similares) y resultó que sólo un 15% había dejado de fumar. Por lo tanto, 47
menos 15, da 32% de efectividad del programa.
Si los dos grupos (el que recibió el curso y el de control) son similares,
porque están igualmente motivados, entonces ¿se puede concluir que el
programa es exitoso? Pero otro funcionario dice que no y que hay problemas
todavía con esa estrategia, porque algunos del grupo de control podrían haber
pensado que aún no dejan de fumar ya que les van a ayudar y esperan por el
curso. Alguno podría pensar: “pues por qué voy a dejar de fumar antes del
curso. Si me van a ayudar, por qué más bien no aprovecho para fumar todo lo
que pueda antes de recibir el curso, antes de mi último cigarrillo. ¿Por qué voy a
parar ahora, si ya tengo la seguridad de tener el curso después?” ¿Será
entonces que el grupo es perfectamente comparable?
70
fácil de lo que había que hacer y, cuando empezaron a excavar, a ahondar en el
tema, se dieron cuenta de que el asunto era más complejo. Como le puse en el
título a este ejemplo, a esta descripción de experimento: La evaluación, una
respuesta difícil o una pregunta aparentemente sencilla, es una cosa muy
general en el trabajo de evaluación. El trabajo de evaluación es un trabajo que
aplica elementos de información y también de experiencia fundamental en el
asunto.
71
pero más de un tipo determinado. Se trataba de entender el tamaño de los
problemas en la cuestión social (cuántos pobres había, qué producción
económica tenía, cuál era el crecimiento) Se empezaron a dar esos datos para
tratar de definir unas perspectivas, unas predicciones, pero realmente no se
hacía evaluación. Se tenían los datos que permitían la comparación de un año a
otro, por ejemplo el producto interno bruto que se podía comparar cada año y
ver qué tanto se había avanzado. Empieza, entonces, el siglo XIX a tener ese
tipo de datos de forma sistemática. Se empieza a tener también en el campo
educativo, porque se comienza a considerar que la educación es fundamental
para el progreso de la sociedad. Entonces se definen programas (qué programa,
cómo enseñar, qué es más eficaz y cómo se puede medir la eficacia de la
educación). Se empiezan a generar las famosas pruebas, tipo Icfes, haciendo un
examen igual para todo el país y medir qué tanto se ha mejorado. Se comienzan
a tener elementos de medición de las calidades del sistema educativo a través
de pruebas.
72
los científicos se movilizaran e inventaran estrategias o estadísticas. Es en estos
años cuando se empiezan a crear instituciones especializadas en recolectar
datos. Después de la Segunda Guerra Mundial los países comenzaron a tener
instituciones especializadas en recolectar datos y obtener cifras para saber
cómo iban. Tal vez ustedes saben mejor la fecha de creación del Dane en
Colombia. ¿Cincuenta y pico? Es también en los años cincuenta que se inicia la
planificación y si no se sabe cómo y en qué están no se puede planificar y,
entonces, se crean las instituciones especializadas. Se crea el Dane en
Colombia y en los Estados Unidos es lo mismo. Se generan muchos datos para
lograr comparaciones en el tiempo y evaluar los progresos de algún tema. Por
ejemplo, surge lo que se llamó el modelo Tyler (por Ralph Tyler, 1949, pionero
en medición de la calidad educativa) de evaluación de los procesos educativos
de los Estados Unidos. La idea era sencillamente tener fijados los objetivos y
diferencias y llegar hasta un punto determinado, para luego comparar los
diferentes colegios y establecer hasta dónde tuvieron éxito en lograr las metas.
Así se podría entender por qué equis colegio, que aplicaba equis método, era
mejor que otro. Ese modelo es básicamente un referente fundamental y va a
generar toda una serie de estudios sobre el modelo mismo, hasta hoy en día, en
la evaluación de política de educación.
En ese paso hubo lo que señalo como gestión tecnocrática (new deal); es
decir, un Estado que estaba básicamente fundamentado en profesiones jurídicas
(y los abogados no saben mucho de estadísticas) comenzó a tener la idea de
ser un Estado capaz de usar la ciencia para desarrollar sus programas y no sólo
prohibir o autorizar, como diríamos es el fundamento del trabajo de los
abogados. Entonces empezó a involucrar matemáticos y estadísticos, pero
también economistas, porque el problema central es el crecimiento económico y
la problemática social. La pobreza es un problema de economistas,
aparentemente, y comienza a darse una visión en la que el Estado moviliza la
ciencia en su beneficio, para lograr construir programas eficaces y eficientes,
con el fin de transformar la sociedad. Se crean así las evaluaciones
sistemáticas.
73
En los años sesenta se da el gran “boom” de la evaluación. Casi todas las
administraciones o los segmentos administrativos empiezan a tener una oficina
de evaluación (o de lo que están haciendo) y, con ellas, crece la lógica de la
programación de las políticas. Algunas de esas políticas tienen origen en textos
constitucionales. Por ejemplo, la Constitución dice que el Estado tiene la misión
de generar condiciones dignas para el trabajador. ¿Qué es un trabajador digno?
No sabemos. Se supone que es el Estado el que lo define en una política, pero
si nadie evalúa, no se va a saber qué es eso. Es así como empieza a
determinarse que las políticas públicas deben ser más precisas en sus objetivos.
Yo no puedo medir el avance que se tiene año tras año o cada tres o cuatro
años, si no me fijo objetivos más precisos. Es entonces cuando se empieza a
hablar de programación y las políticas públicas se van a subdividir en diferentes
programas, que llamamos programa político. En Estados Unidos se desarrolló
este tema con una perspectiva muy interesada. Al presidente Kennedy, por
ejemplo, lo que le interesaba no era sólo conocer si la plata que le daba a los
colegios servía para mejorar la educación y el lugar. También le interesaba que
los padres que mandaban el hijo al colegio supieran que el gobierno daba plata,
para de esta forma obtener votos. Es decir, el interés político está ahí presente.
Era bueno que se hiciera la evaluación, pero sobre todo que se contara y que se
conociera que el presidente había entregado una plata a equis colegios, para
que los electores estuvieran contentos con su gestión. Hay, entonces, una
estrategia política y poco a poco se genera la estrategia de definir claramente, a
través de lo que se va a conocer como programas, los objetivos de un
determinado plan, el tiempo en que se pretende llegar a esos objetivos y el costo
(con qué plata van a contar). Esos paquetes (programas) son sometidos a
aprobación del Congreso de Estados Unidos, que los vota para un número
determinado de años (dos, tres, cuatro años) y no los vuelve a renovar y votar
para aprobarlos, si no tienen evaluación del resultado.
74
bueno el programa para que voten su continuidad. Es el Congreso de la
República en Estados Unidos el que empezó a tener un papel muy fuerte en la
exigencia al ejecutivo, al gobierno, de mostrar resultados. El Congreso decide
qué controla y son los parlamentarios los que contratan una contraloría y piden
la evaluación de un programa. A partir de esa información responden a la otra
información de gobierno. Es un contrapeso. Es cuando la evaluación entra en el
debate político.
Esta idea de la evaluación generó incluso casi utopías. Algunos creían que
en vez de de dejar al gobierno hacer política para luego evaluar si estuvo mal o
bien, debía hacerse lo contrario: políticas experimentales. La lógica de ese
criterio es la de hacer evaluaciones como en un laboratorio de temas de políticas
públicas. Hacer una política pública, probarla en un municipio, hacer todos los
estudios sobre su desarrollo y luego, cuando estuvieran enrutados, establecer si
sirve o no o hacerla de esta forma o de esta otra; es decir, se trata de una
prueba de laboratorio, para después ampliar la política. Este fenómeno se deriva
de lo que ocurría, y ocurre, con frecuencia, al hacer una política y darse cuenta
diez años después de su fracaso. ¡“Que pena con usted, me equivoqué y
fracasé”. El fracaso de una política implica un gasto tremendo y, entonces, más
bien se hace un intento en pequeño, en el municipio, se pone en marcha y
cuando ya se conocen todos los pormenores, pues se aplica en grande, tal y
como ocurre en un laboratorio para cualquier carro que se quiere construir o
para cualquier elemento mecánico. Esa idea de los años setenta-ochenta de los
programas experimentales terminó con mucha desilusión, porque no se pudo
75
aplicar por razones, digamos, de tipo político. Muchas veces se hicieron todos
los experimentos y después de varios estudios, cuando se sabía cómo resolver
el problema, este ya era distinto y en realidad ya no servía la política que se
había comprobado. O muchas veces los políticos determinaban otro problema y
ya no les interesaba el tema anterior y, entonces, no había quién tomara la
decisión del caso. Esa perspectiva experimental hoy en día está prácticamente
abandonada, en esa visión un poco tecnocrática utópica que se imaginaron
algunos especialistas de evaluación de los años setenta.
76
suprimieron. Ahora la evaluación se hace más en el nivel de cada estado. Para
terminar, retomo lo que venía comentando con respecto a la evaluación en
Colombia antes de 1991, donde lo que se hacía era sencillamente un control de
conformidad normativo por parte de las contralorías. Era darle el visto bueno a
todos los procedimientos en señal de que estaban correctamente hechos. Luego
viene el cambio de papeles desde el 91. También yo creo que en el proceso de
evaluación ha sido muy importante la presión o las prácticas habituales de los
organismos internacionales, que comenzaron a exigir evaluación, porque ya era
una práctica muy común en los Estados Unidos y en el nivel internacional. Por
esa vía entró también la práctica de la evaluación en Colombia. Igualmente es
importante reseñar que en 1994, el Departamento Nacional de Planeación creó
la sinergia. Inicialmente no sabía bien qué hacer, pero la idea era qué hacer en
materia de evaluación en Colombia y poco a poco se llegó a la decisión de que
era el DNP el que tenía que evaluar el plan de desarrollo.
77
hacer la evaluación, tocó comenzar, después de cinco años, por formular los
objetivos de los consejos comunales.
78
información que pueden ser utilizadas. En dependencia de la manera como se
evalúa o de la capacidad del grupo de evaluación, la estrategia va a ser distinta.
79
bases de datos y generar nueva información es parte de la estrategia habitual de
la evaluación, pero construir esa nueva información tiene un costo importante y
no siempre existen los recursos disponibles. Supongo que no siempre la
Contraloría puede tener el lujo de mandar funcionarios a equis sitios para que
hagan entrevistas o averigüen datos, etc. En general tiene que confiar en los
documentos que le pasan o en los datos estadísticos y en ese camino pueden
quedar elementos que se escapan y que son los que pueden responder algunas
de las preguntas específicas para la evaluación. La ventaja de la Contraloría
frente a otras instituciones es su poder de solicitud por escrito. Cuando la
Contraloría manda un oficio, la institución requerida empieza a temblar y trata de
responder oportunamente, pero no siempre con la mejor y más veraz
información, aunque no es siempre el caso. En conclusión, la información es el
punto capital en un sistema de evaluación.
2.2. INDICADORES
80
pretende dar cuenta de los efectos producidos por la intervención que se quiere
medir. Ocurre algunas veces que las instituciones saben construir indicadores,
pero responder por los indicadores y cumplir con su construcción, no es lo
mismo que cumplir con la política. Puede cumplir y lograr tener un buen
indicador, pero no cumplir con el objetivo. Un ejemplo que alguna vez señalaba
se refiere a la justicia. Hay problemas de lentitud y de muchos casos estancados
en los tribunales y en las oficinas jurídicas sin fallos. Para tener una justicia más
eficaz se empezó a medir a los jueces mediante un indicador de eficiencia
(cuántos fallos producía un juez por semana). La idea era agilizar la justicia y
como estímulos se daban promociones o un pago diferido, en función del
número de fallos de un juez por semana. El problema de esta lógica es que el
juez podía perfectamente cumplir a cabalidad con el indicador de eficiencia, pero
fallando mal y, entonces, el objetivo de tener más y mejor justicia y más eficaz
no su cumplía. Se cumple el indicador, pero no cumple con el objetivo final,
porque el funcionario empieza a aprender cómo cumplir con el indicador de una
forma fácil y, en esa lógica, los indicadores pueden tender a generar distorsiones
en la actividad. Los indicadores son un instrumento útil y necesario, pero cuando
se trata de representar la eficiencia en el alcance de metas, pueden presentarse
problemas, a veces graves, como el caso un poco dramático de los falsos
positivos del Ejército. Si usted sabe que en su función y desempeño debe arrojar
una cantidad de positivos y no la ha alcanzado, pues empieza a buscarlos por
todas partes y hasta se los inventa, haciendo pasar cualquier persona por
guerrillero o paramilitar y así mostrar unos buenos indicadores (yo creo que los
hacen para que la Contraloría no les diga después que son ineficientes).
81
indicador? Hay diferentes etapas. Primero hay que preguntarse qué es
exactamente lo que se quiere medir. Luego, hay que establecer qué información
necesito para poder hacerlo, dónde la consigo y cómo la consigo, para después
definir el indicador más pertinente. Yo creo que ahora hay una práctica habitual
de la definición indicadora, que se ha vuelto casi rutinaria. Enseguida hay que
definir los estándares (desde cuándo se quiere hacer la evaluación, desde qué
nivel es aceptable, definir el punto de comparación, etc.) Luego hay que hacer
todo el trabajo en aras de lograr obtener el indicador (proceso de elaboración).
Pero eso no es tan fácil; por ejemplo, en casos como los que estuve mirando
hace un tiempo: el caso de la política sobre los derechos reproductivos y
sexuales de los adolescentes. Sobre este tema la política nacional ha fijado una
serie de identificadores específicos (adolescentes en embarazo, etc.), que tienen
que ser suministrados por todas las seccionales departamentales de salud. Si
usted va a esas seccionales, puede ver sencillamente que los datos no existen y
no los tienen porque no tienen un sistema para fabricarlos. El Ministerio les
envía unos formatos que no pueden diligenciar porque no hay un sistema de
información específico sobre el tema y tenerlo implica un trabajo muy pesado,
porque los médicos, por ejemplo, no quieren tener un trabajo burocrático
adicional, por decirlo así, y simplemente no responden. La construcción de
indicadores, que parece inicialmente sencillo, a veces se vuelve muy
complicada, cuando trata de obtener la información veraz para sistematizarla. A
veces encontramos un indicador que uno piensa que puede ser excelente, pero
a la hora de verificar si la información confiable, se convierte en otro paseo. Es
entonces cuando hay que escoger entre un buen indicador que no se puede
construir por falta de información confiable y un indicador no tan bueno, pero que
sí podemos construir fácilmente. Es también el momento de complementar las
evaluaciones de tipo cuantitativo, con indicadores cualitativos y estimar su
validez.
También en este tema hay que señalar que cuando un evaluador establece
indicadores desde una perspectiva experta tecnocrática, tales indicadores
suelen no ser reconocidos por los actores de las políticas (implementadores y, a
82
veces, beneficiarios). Entonces las evaluaciones hechas con base en estos
indicadores pueden no ser percibidas con la suficiente legitimidad y no generar
los cambios esperados. Esto sucede cuando se crea resistencia en los
funcionarios o implementadores a facilitar los cambios recomendados por los
resultados de la evaluación. Una estrategia para evitar estas situaciones y lograr
que las conclusiones de la evaluación tengan más impacto, es que los
indicadores se construyan colectivamente entre los evaluadores y los evaluados,
para que de esta forma los evaluados no puedan argumentar que los
evaluadores o los indicadores no sirven o carecen de sentido por alguna razón.
Fomentar la participación en los procesos de evaluación genera más confianza o
más credibilidad en el momento de tomar las recomendaciones del caso. Esta
estrategia se enmarca dentro de los diferentes tipos de evaluación que les voy a
presentar ahora, donde pasamos de la evaluación típica externa a lógicas de
evaluación más participativas que evitan el problema de credibilidad que
acabamos de mencionar. Pero eso depende también del tipo de indicador. La
estrategia que estamos viendo se puede aplicar cuando se trata de evaluaciones
específicas particulares. No se puede hacer lo mismo con indicadores generales,
como el PIB u otra forma internacional de medir que corresponde a indicadores
mucho más estabilizados, pero cuando se trata de hacer evaluación específica
de una política o de un programa en particular, eventualmente puede ser
pertinente tener indicadores diseñados especialmente para el caso y pueden
construirse con participación.
83
importante, quién evalúa. Es pertinente saber quién evalúa y desde qué posición
se evalúa la política pública, porque como lo decíamos al inicio de esta
presentación, siempre hay elementos condicionantes, en términos de
posicionamiento social, político, cultural, que van a generar un cierto impacto.
84
debate público frente al tema. Esos ejercicios prospectivos deberían hacer parte
del debate público, sobre todo cuando se trata de esas infraestructuras que
tienen un costo elevado y que, como en el caso de hacer vías para Transmilenio
o construir un metro en la Séptima, conllevan decisiones que nos casan por
varios años y que implican un presupuesto muy alto. En consecuencia, es mejor
tener que pensar un poquito más antes de tomar decisiones.
85
una tensión que siempre surge. Nunca habrá suficiente tiempo para la
evaluación, desde la perspectiva del evaluador, y, desde la perspectiva de la
política, ese tiempo es muy largo, porque hay que tomar decisiones pronto.
86
Y, finalmente, la más común de las evaluaciones, que es la evaluación ex
post, que es sobre la que hemos venido exponiendo, y que ocurre cuando la
política se ha aplicado, para evaluar qué pasó con los resultados. No es lo
tradicional evaluar el futuro, así que estos son los tres momentos que podemos
identificar para evaluar una política pública, aunque hoy en día hay
combinaciones de esas formas.
87
que se conviertan en rutina y se burocratice el sistema de evaluación, cuando ya
se sabe cómo llenar los formatos o que el Dama siempre solicita tal cosa. La
repetición de las evaluaciones tiende a hacer perder su carácter eficaz con
respecto al impacto que se busca garantizar, en este caso el ambiental. La rutina
es en cierta forma la burocratización de la evaluación y, por lo tanto, se pierde el
interés, porque se sabe de antemano cómo responder y que es más de trámite
que de verdadera evaluación. Por ejemplo, la rutina de la rendición de cuentas
también se ha vuelto una forma de ejercicio que es más bien de propaganda,
porque en vez de estimar de forma real el trabajo de una institución, se generan
datos que no dicen mucho, sino que dan cuenta es de la excelencia del director
de la entidad.
88
implementadores conocer cuáles son los problemas que deben enfrentar para
realizar su tarea y tomar las decisiones para hacer los correctivos.
Si deseo evaluar la calidad del producto que voy a hacer, evalúo los
insumos utilizados. Para volver al ejemplo del sancocho, si yo sé que la
gastronomía es una magia en la que inciden factores como la llamada buena
mano o buena sazón y nadie sabe cómo se hace, pero se tiene o no se tiene. El
proceso es un misterio muy difícil de analizar, pero como no puedo analizar el
proceso porque no sé cómo se hace y es muy difícil obtener los datos, yo puedo
suponer que si los insumos son de buena calidad, hay grandes posibilidades de
89
que el producto final sea bueno. Si se usa plátano en malas condiciones es
probable que el sancocho esté medio raro. Se necesitan insumos (plátano, yuca,
papas criollas, papas sabaneras) de buena calidad, para que el sancocho quede
rico. Si tengo certeza sobre la calidad del producto, yo tengo mayor garantía
acerca de que el sancocho va a quedar bueno. Eso ocurre muchas veces en la
educación, donde el proceso es un poco misterioso y difícil de analizar. Hoy
todavía en los procesos educativos se presenta que si se va a estudiar un
postgrado, por ejemplo, se consideran factores como el costo, quiénes son los
profesores, la metodología que se utiliza, o también la biblioteca. Entonces,
cuando hay dificultades para conocer los datos de un proceso o los resultados,
una estrategia puede ser la del análisis de insumos.
90
Pero se pueden hacer otros tipos de evaluaciones. La evaluación tiende a
comparar. Es así como la evaluación de medios consiste en comparar los
objetivos de la política con los medios puestos a disposición. Puede suceder que
se crea que una política cualquiera es un fracaso, al ver los resultados y los
objetivos que se han fijado, pero el problema puede nos ser la política y cómo
está diseñada, sino que nunca tuvo los medios necesarios para su desarrollo.
Por lo tanto una manera de evaluar una política pública es reflexionar sobre si
los medios que se han tenido a disposición realmente permiten tener un
resultado correcto. Al pensar el asunto de este modo, tal vez se pueda concluir
que a pesar de los pocos recursos (poquita plata, por ejemplo) los resultados
fueron extraordinarios, de tal manera que si hubieran contado con más recursos,
los resultados serían superiores. El éxito de la política pública no depende
siempre de su diseño, sino también de los adecuados recursos. Tal vez ese
postgrado tiene unos objetivos excelentes, pero los medios puestos a su
disposición son tan malos que, obviamente, no puede tener buenos resultados.
Los medios no corresponden a los objetivos. No sé si es tradicional, pero sí
común, que las políticas públicas sobre el papel sean muy bonitas, pero nunca
hay medios suficientes o adecuados para desarrollarlas. Entonces se puede
atribuir a los medios dispuestos el grado de éxito en la política.
91
urna de la administración. Es lo que aparece en los informes de gestión o se
presenta en las rendiciones de cuentas, pero lo que no se menciona es el
impacto. El impacto es otra cosa, porque el objetivo de la política de salud no es
entregar un carné a todo el mundo, sino que haya amplio acceso a la salud,
incluso que la gente no se enferme y si lo hace tenga acceso a un hospital con
buena calidad en la prestación del servicio. Eso no se mide como resultado. El
impacto implica ir más allá de acuerdo con los objetivos finales de la política e
implica ver no sólo los efectos previstos sino los efectos no previstos, porque
toda política tiene efectos que no se previeron, porque son efectos que incluso
pueden complicar otra política o que van en contra de la política misma.
Tomemos el ejemplo de la política de seguridad democrática, que es uno de los
programas bandera del gobierno nacional. Uno de sus objetivos ha sido el de
acabar con lo que se conoció como la pesca milagrosa y evitar los secuestros en
las vías y carreteras del país. Pues bien, podemos decir que en ese aspecto, por
lo menos, la política ha sido exitosa y que hay más seguridad en las vías
principales del país. En términos de objetivo, aunque no tengo los datos exactos,
sí se sabe que disminuyeron los secuestros mediante esta modalidad. El efecto
no previsto es que ahora, como las vías son más seguras, todos los bogotanos
desde el viernes a las 3 de la tarde arrancan por todas las vías del país y,
entonces, se aumentaron los accidentes de tránsito, que a su vez, impactan
sobre los costos de la salud y los costos de los seguros. Es decir, una política
puede tener efectos positivos, pero puede incidir sobre otra política con efectos
negativos. Es común, en los efectos políticos, que usted trate de resolver el
problema, pero genere otro, y usted hace su evaluación, únicamente
centrándose en su programa. Sólo ve los beneficios de ese programa, sin
considerar los daños colaterales, como se dice ahora. Una evaluación de
impacto debe tener la posibilidad de ver los efectos que no se preveían. Hay que
tener un poco de perspicacia o algo de imaginación para ver qué ocurrió con los
efectos de una política.
92
resultados, en términos de calidad. En el campo educativo o en el de salud se
tiende a crear este tipo de medición. Cuánto vale en promedio un hospital o un
paciente o cuánto cuesta un estudiante universitario en la Nacional y compararlo
con el de otra universidad. Se pueden generar mediciones para establecer qué
tan eficiente es una institución frente a otra. Todas esas comparaciones son
complejas porque hay que mirar todo el tipo de servicios que se ofrece.
También hay una evaluación que se hace muy pocas veces, que es la del
nivel de satisfacción (comparar las necesidades con los efectos reales de la
política), porque muchas de las políticas públicas lo que buscan es responder a
las necesidades de la gente. Esta evaluación implica a la población afectada por
la política y objeto de la política y requiere, a veces, un trabajo mucho más que
sociológico, olvidando el programa concreto para oír a la población y conocer su
percepción frente, por ejemplo, a qué tanto ha mejorado la salud pública en el
país. Entonces, como pudimos ver, dependiendo de la pregunta de
investigación, se puede optar por una o varias formas de evaluación.
93
describirla. Es una evaluación que describe la intervención de una política
pública.
94
3.5. QUIÉN EVALÚA
95
donde ocurre la implementación concreta. Es ahí donde se encuentran
exactamente quiénes hacen las cosas, el costo, los tiempos, etc. La política se
divide en varios programas y varios proyectos, generalmente, pero esas son
convenciones que usted puede ver que no son siempre respetadas, porque tiene
que ver también con la visión y con la estructura importada de Estados Unidos,
que no corresponde a la lógica político-administrativa colombiana. Si ustedes
detallan, encuentran por ejemplo que en el Distrito hay políticas que a veces
llaman programas, a veces proyectos, a veces macroproyectos y otras sí
política. Son términos genéricos para definir la acción pública con unos
objetivos, que pretenden desarrollarse en tanto tiempo y para tales efectos. El
asunto del nombre es relativamente secundario.
96
es la situación de la Contraloría frente a los entes que audita, ya que en términos
teóricos se supone que la Contraloría es totalmente independiente del poder
ejecutivo o ejecutores de las políticas y que, por ende, lo que hace la Contraloría
no tiene ninguna interferencia o ningún interés político. Sin embargo ese
enfoque tradicional en los países en los cuales se desarrolló (principalmente
Estados Unidos y en Europa un poco más tarde) empezó a tener limitaciones.
Esas limitaciones son las que experimenta la misma Contraloría en su labor,
pues cuando ustedes van a visitar una entidad que estén evaluando, la
institución se preocupa por lo que pueda opinar la Contraloría y procuran que
todo aparezca en orden, temiendo por las consecuencias de distinta índole. Esa
actitud es de prevención y, consecuentemente, es presumible que se esconda
información sobre hechos no tan regulares, a la espera de que los evaluadores
no se den cuenta. Es como un juego entre el gato y el ratón, para ver quién es el
más hábil. Además, hay hechos que el ejecutor ve como positivos, pero la
Contraloría, a su vez, los ve con críticas. El evaluador considera que debe
criticar (“me toca decir algo, porque si no...”) y que la gestión no puede estar tan
perfecta. Esa conducta puede ocasionar dificultades en el acceso a la
información, porque la institución no va a suministrar más información que la que
al evaluador se le ocurre pedir. Es decir, no hay una colaboración real, hay una
colaboración obligada, que limita la evaluación. Eso de que unos evaluadores
lleguen a quedarse 15 días en la institución, que incluso esté obligada a darles
una oficina para que trabajen, que pasen haciendo entrevistas de forma casi
inquisitorial a todos los funcionarios y que piden y piden información, genera
desde luego un sentimiento de prevención, por decir lo menos, y puede acarrear
el acceso limitado a la información, porque puede ser una información parcial o
parcializada.
Algo similar puede ocurrir en este proceso de evaluación externa si, por
ejemplo, se contratan unos expertos por cuatro meses, que vienen al país, a la
región o a la ciudad para hacer una evaluación de una política cualquiera. Ellos
llegan y, como ya tienen un esquema más o menos preprogramado,
rápidamente hacen las entrevistas que les señala el esquema, recogen toda la
97
información y los documentos que pueden, después se van a una oficina y se
ponen a escribir cien páginas y así cumplen con la labor que les contrataron.
Entonces puede ocurrir que si el informe producto de su evaluación tiene
críticas, genere el rechazo de los evaluados, que argumentan para descalificar el
informe cosas como que quienes lo elaboraron no conocen nada del tema, que
no preguntaron cómo era el asunto, que se enfocaron en otra cosa que no tenía
relación con el tema, que no consideraron que hubo un problema importante en
ese momento y, por lo mismo, al no darle credibilidad a esos señores
evaluadores, tampoco se la dan a las conclusiones o recomendaciones que
contenga el informe de evaluación, el cual puede ser excelente, pero por la
forma en que fue hecha esa evaluación no produzca ningún impacto positivo.
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espíritu de kamikaze o tendencia a la autoflagelación. Los funcionarios
responsables de las ejecuciones no deben esperar sanciones de este proceso,
pero el sentido de la autoevaluación tampoco es el de embellecer las cosas y
decir que todo es bueno y no hay nada mal.
99
los criterios que determine el Ministerio. Esta combinación de evaluaciones, en
dos momentos distintos, es una práctica ya común y que se ha desarrollado
básicamente por los problemas de la sola evaluación externa.
100
Entonces el sindicato de los empleados contrata otra evaluación a gente de su
confianza. Y puede suceder que hasta el Ministerio haga una tercera evaluación.
En ese escenario de desconfianza se van a generar tres visiones, tres
evaluaciones (punto de vista pluralista) y tres conclusiones o recomendaciones,
que pueden tener denominadores comunes en la lógica de la triangulación. Si un
indicador es de cinco en una evaluación, pero una de las partes no confía en ese
resultado y busca otro indicador que arroja el mismo resultado de cinco, pues va
a cambiar la desconfianza por la credibilidad. La idea es la de multiplicar los
puntos de vista y lograr tejer, a través de esas diferentes evaluaciones, un relato
común, como dicen ahora. Obviamente esta situación aplica para el caso de una
entidad que tiene un conflicto en su interior, e implica un aumento de los costos,
pero finalmente hay que señalar que esta estrategia tiende a dar buenos
resultados porque fomenta el diálogo. La evaluación también es la forma de
obligar a dialogar a las diferentes partes y termina generando algunos elementos
comunes que facilitan las transformaciones y los cambios institucionales.
101
lógica instrumental. Si lo invito a participar ahora, después va a ser más fácil
convencerlo del cambio. En Colombia dicen: yo participo, tú participas y él
decide, pero justamente debería ser lo contrario.
102
instancia deben concurrir expertos externos (por ejemplo, la Controlaría),
responsables de la política y beneficiarios por cada eje y en ella se debe diseñar
una estrategia para cada eje.
103
La tercera condición está relacionada con la transparencia que debe tener
la información administrativa y el acceso a las fuentes de información. Si no hay
colaboración de la institución o sólo hace lo mínimo y en el último plazo, o hasta
al día siguiente de vencido el plazo, los resultados no serán los mejores.
104
A manera de conclusiones de esta parte, vamos a decir que hay que
entender que la evaluación es un proceso político en busca de argumentos,
porque se pretende entrar en el debate político en la búsqueda de argumentos y
sustentaciones fuertes y precisas. No es como en los años cincuenta, cuando en
los Estados Unidos los expertos hacían una evaluación, le mandaban el papelito
al Congreso y éste, como no puede decir que la ciencia se equivoca, entonces
aprobaba las recomendaciones y las incluía al día siguiente, sin mayor
problema, en los cambios de la política. Esa fue la utopía tecnocrática de ese
momento, con la idea de que la tecnocracia gobernaba el mundo de la política.
La evaluación es un argumento más en el debate político. La evaluación es un
elemento importante, pero sólo un elemento de varios para la decisión política.
105
la ciudadanía. Si los ciudadanos empiezan a reclamar y a criticar y, además,
interviene la prensa, eso puede reflejarse en términos electorales y, entonces,
ahí sí se preocupa más el político. Si la opinión pública, por ejemplo, dice que
los consejos populares son buenos, entonces el próximo alcalde los va a
mantener, pero si dice que no sirven, le queda más fácil acabarlos, haya o no
evaluación científico-técnica del asunto. El impacto de la evaluación muchas
veces depende de la publicidad que se le haga y eso es una deformación muy
común. Por eso las evaluaciones deben ser públicas. Ahora con la internet es
mucho más fácil, para que sean asequibles a buena parte de la población.
Incluso yo creo que el trabajo ahora de la Contraloría tiene una función
educadora y formadora de opinión pública, mediante la difusión de sus
evaluaciones en un lenguaje fácil para la gente normal y no experta. Es también
una forma de permitir la formación política del ciudadano. Si al ciudadano se le
permite el conocimiento de los problemas, de cómo se hacen las políticas
públicas, cómo se transforman y cuales son sus dificultades, esos elementos
hacen parte de la formación general de un ciudadano y, si creemos que todavía
hay un mínimo de racionalidad, van a permitir un voto más ilustrado. De ahí la
importancia de la difusión de las evaluaciones entre el público.
106
4. UNA GUÍA DE PRESENTACIÓN DE LA EVALUACIÓN
Para terminar voy a presentar una guía de lo que debería tener una
evaluación. Es una especie de índice. El primer comentario importante es que
para que una evaluación tenga impacto no debe tener 300 páginas porque nadie
la va a leer, salvo el que tiene que tomar decisiones. No vale la pena hacer un
mamotreto. El informe de evaluación debería empezar con un resumen
ejecutivo, porque permite tener una visión del proceso de evaluación. En ese
resumen se deben señalar cuáles son las preguntas iniciales por las cuales
arrancó el trabajo de investigación; se hace una breve descripción del programa,
una descripción de qué es la política pública realmente y cómo funciona (incluye
organigrama), para entender de lo que se trata. Luego se presentan los
principales resultados en un resumen, con las implicaciones que tienen esos
resultados, en términos de qué hay que cambiar o qué significa para la política, y
termina con algunas recomendaciones. Esas recomendaciones se precisan
incluyendo algunas variables según el destinatario del documento, porque a
veces hay políticas públicas que aplican a varios entes y, en consecuencia, el
orden de presentación de las recomendaciones hay que ajustarlo según la
institución a la cual se está remitiendo. Primero deben ir las recomendaciones
principales que corresponden a ese ente.
107
las actividades del programa, considerando cuáles están contempladas en el
plan inicial y cuáles son las actuales, porque una cosa es el plan previsto por la
política y otra cosa es la realidad de lo que se hace. Siempre hay diferencias
entre el papel y la realidad. Además, no todas esas actividades se hacen al
mismo tiempo. No se pueden cumplir todos los objetivos y propósitos de una
sola vez. También se describe el contexto en el cual se desarrolla el programa y
allí se incluyen los apoyos en aspectos administrativos o políticos. Si alguno de
ustedes ha leído mi texto se dan cuenta de que para la política pública tenga
éxito son muy importantes los apoyos oficiales, políticos o jurídicos, porque
permiten el desarrollo adecuado del programa. Un programa que no tiene apoyo
termina en el olvido generalmente. También en el contexto se muestra la
ubicación de desarrollo del programa, qué población la originó, lugar, recursos
físicos del programa, factores históricos, la financiación, etc. También se debe
precisar la información de los beneficiarios de ese programa: número,
características, cómo fueron seleccionados, cuánto tiempo llevan en el programa
y, en fin, todos esos elementos que se puedan añadir y que sean pertinentes
con respecto al público blanco de la política. En esta parte de descripción debe
igualmente haber una reseña del grupo de funcionarios responsables del
programa, quiénes son, tiempo de vinculación, formación, etc.
108
hay que profundizar más” o “los datos no son totalmente confiables” o “en ese
tema no pudimos tener acceso a buena información”, para luego concluir e
interpretar lo que ocurrió, emitir un juicio particular de interpretación de lo
analizado y termina con las recomendaciones de acción.
Luego del punto quinto puede, opcionalmente, ser pertinente comparar los
resultados o la estrategia de evaluación que se usó con evaluaciones hechas en
otros programas similares. Como hoy en día está difundida la práctica de la
evaluación, puede ser interesante mostrar cómo se evalúo ese programa similar
en otra parte y así tener otro punto de referencia. También opcionalmente se
pueden formular recomendaciones para evaluaciones futuras; por ejemplo,
hacer una evaluación en dos o tres años del mismo programa, para
particularmente mirar tal asunto que hoy no se puede o dejar planteada la
necesidad de un complemento por algunas restricciones.
I. Resumen ejecutivo
Preguntas de investigación
Breve descripción del programa
Principales resultados
- Resumen de los resultados
- Implicaciones
- Recomendaciones (a ajustar según el público)
109
Dimensión, alcance, gravedad, tendencias
Intentos anteriores para de solución
IV. La evaluación
Pregunta principal
Realización del estudio
- Diseño
- Periodo de análisis
- Metodología de recolección de datos (breve)
- Metodología de análisis de datos (breve)
Resultados
110
- Resultados encontrados
- Límites a los resultados
- Conclusiones
- Interpretaciones
Recomendaciones de acción
VII. Agradecimientos
Anexos
De metodología (ej. formatos de encuestas)
Tablas de datos
Transcripciones de material narrativo (entrevistas)
111
PREGUNTAS Y RESPUESTAS
P/ Doctor, ¿cómo podemos armonizar el control fiscal con las políticas públicas?
Esa pregunta es como compleja. Ustedes son los expertos en control fiscal.
El control fiscal se entiende, principalmente, como una actividad administrativa
con obligaciones tanto tributarias, como económicas y legales. La administración
pública ya no es una implementando políticas públicas. Ahora ha habido
transformaciones tenemos muchas entidades diferentes que implementan unas
mismas políticas públicas y, por lo tanto, se hace más complejo el diseño y el
seguimiento de las tareas administrativas, en términos de control. Controlar la
actividad de la administración pública tiene sentido en la medida que ese control
genere impactos, genere cambios en el entorno, irónicamente desde la
perspectiva del cumplimiento del derecho como tal. Hoy por hoy pretendemos
que la administración pública sea eficaz, eficiente y eso significa que cumpla con
los objetivos que se fija. Esa es una transformación frente a la lógica tradicional
de la administración. Antes la administración no se preocupaba por la meta y el
control era básicamente sobre el cumplimiento de las normas. Un buen
funcionario no es el que tiene resultados, sino el que cumple la normas y, en
esto estaba centrado exclusivamente el control fiscal. Desde luego que eso es
importante, y más en un Estado de Derecho. Las entidades deben cumplir las
normas. El problema es que cumplir las normas no quiere decir lograr los
resultados. Eso aplica en la lógica administrativa de que si cada funcionario
cumple con todas las normas que le toca cumplir, de forma automática se van a
112
lograr los objetivos de las políticas y el impacto deseado, así, casi sin esfuerzo,
solamente cumpliendo las normas generales de la administración pública en
materia contractual o financiera o laboral, es decir, haciendo lo que toca hacer
de conformidad con un contrato de trabajo. Esa visión está relativamente
revaluada y en ella se centraba el control fiscal: Si cumplió con las normas, si los
gastos estaban debidamente soportados, si los contratos eran correctos, si todos
los trámites se dieron, etc. De alguna manera ha cambiado el enfoque sobre las
políticas públicas, más que sobre la administración pública, pero también hay un
cambio de términos. Ya no se habla tanto de administración pública, sino de
gestión pública, o sea desarrollo de políticas públicas. Hay un mayor sentido de
la acción hacia afuera de la misma administración; entonces la idea es que
finalmente el control se vaya volcando hacia fuera también y no se concentre
únicamente en el trabajo netamente administrativo. Entonces no se trata de
armonizar el control fiscal con las políticas públicas, porque son dos trabajos
distintos, pero sí se pueden complementar. Una cosa es el cumplimiento
normativo en la labor administrativa, y otra cosa es lograr que ese trabajo
administrativo tenga impactos y cumplimiento de metas de políticas públicas. La
Contraloría no se puede centrar en el primero, sin considerar el segundo. Yo
creo que ese el reto: Hacer el cambio hacia la complementación que se
necesita, porque el problema para el ciudadano no es saber si equis institución
hizo buenos contratos o no. Lo que le preocupa al ciudadano es si el
administrador termina haciendo lo que debe hacer como gestión pública y
generando el impacto en la sociedad que se esperaba, obviamente cuidando los
recursos y cumpliendo las normas. La razón de la existencia de la administración
pública no es la de sobrevivir, sino la de cambiar algo fuera de ella misma. La
acción del Estado, en desarrollo de las políticas públicas, está fuera del Estado
mismo. Para que esa acción genere cambios en el orden social, las políticas
públicas deben estar sujetas a la evaluación de los entes de control, que, a su
vez, no deben practicar un control fiscal tipo censo, que verifique el cumplimiento
de unos requisitos legales. Pero eso hace parte de un proceso de transición,
dados los cambios que vienen presentándose en la administración estatal y para
113
eso se requiere de una transformación casi cultural, y como sabemos las
transformaciones culturales toman tiempo. Es extremo lo que voy a decir, pero
esto se convierte en un dilema casi caricaturesco, y aunque es extremo, permite
entender esta lógica: Si soy administrador público tengo dos opciones o cumplo
con el objetivo y tengo resultados para la sociedad con la política que se
pretende llevar a cabo y para eso tengo que incumplir las normas; o cumplo las
normas y no puedo cumplir con el resultado, porque si respeto todas las normas,
que implican una tramitología compleja, pierdo la iniciativa.
Creo que es hemos caído en un discurso ideológico que supone que sólo el
sector privado es eficaz. No. El sector privado es igualmente ineficiente cuando
llega a cierto tamaño, cuando crece, cuando se burocratiza igual que el sector
público. Todas las organizaciones grandes tienen problemas burocráticos,
problemas de trámite, de lentitudes, pero la idea es que se logre modificar la
114
acción de la administración pública para que esta se preocupe más por los
resultados y se organice en función del cumplimiento. Centrarnos en el
formalismo jurídico, burocrático termina paralizando la administración.
Obviamente no tengo la receta. Sé que son transformaciones de fondo que
toman tiempo.
Preguntas como esta siempre están latentes, porque uno quisiera tener la
receta. Tener una metodología que se pueda aplicar en todas partes y que nos
de resultados sin pensar mucho, Una fórmula estándar para hacer evaluaciones
o hacer evaluaciones de evaluaciones. Como lo mencioné en el momento,
generalmente se hacen evaluaciones cuando hay un cierto grado de
incertidumbre sobre un aspecto o varios de una política y no existe una
metodología, un modelo estándar de hacer evaluación. Para utilizar un símil, es
como la diferencia entre el prêt-à-porter, la moda de la calle, y la alta costura. La
metodología para la evaluación tiende a ser de alta costura. Se hace sobre
medidas. Hay que construirla acorde con los requerimientos y las
especificaciones del asunto y, por lo mismo, es difícil tener una metodología
estándar. Sin embargo, hoy en día es cierto que hay instituciones que por
razones de racionalización de gastos, buscan una fórmula de metodología
estándar para evaluar política pública, donde siempre se encuentran los mismos
elementos. Ya mencionaba la evaluación de impacto ambiental y la rutina en la
que se ha convertido y, por lo tanto, no son las que ofrecen los mejores
resultados. Las mejores evaluaciones son de alta costura. Hay instituciones que
actualmente usan mucho lo que se llama el marco lógico, que es un método
diseñado inicialmente para evaluar proyectos de desarrollo. Creo que la GTZ
(Agencia Alemana de Cooperación Técnica) participó en la construcción de ese
115
modelo, que es una idea simplificada de cómo evaluar rápidamente un proyecto
para el desarrollo, con fines de financiación. Poco a poco se ha ido trabajando
sobre él y hoy en día el marco lógico se ha vuelto una especie de lugar común
para la formulación de proyectos y su evaluación. Es práctico para las
instituciones internacionales, porque les permite tener marcos de referencia y de
comparación, pero muchas veces lo que se gana en capacidad de comparación
se pierde en precisión, se pierde en originalidad. Ustedes pueden encontrar
muchos libros de evaluación, lastimosamente la mayoría está en inglés y es un
tema poco traducido, que se centran en evaluación muy específica de proyectos,
y en ellos muy rara vez se encuentran recetarios. Además, cada cual puede
darle su toque personal a la receta. Cada evaluación tiene su particularidad y
con la experiencia se va cogiendo tino. No se puede esperar que la evaluación
se vuelva un asunto de aplicación sencilla de métodos de forma mecánica. Es
con la práctica que uno va aprendiendo. Después de haber hecho una
evaluación, si el evaluador es inteligente, aprendió algo nuevo. No hay que
guiarnos exclusivamente en esquemas, por ejemplo el que aquí presenté. Ese
es un esquema muy general que permite navegar, pero son las especificidades
propias de cada evaluación las que determinan su propio esquema.
116
programas dependen de que los desarrollen ciertas entidades. Entonces hemos
visto que las estructuras del Distrito no son las más adecuada para que nosotros
evaluemos esas políticas, porque una política es transversal en diferentes
entidades y, a su vez, una entidad puede tener un programa y ese programa
puede tener equis proyectos. Entonces eso es un mundo global. Hemos
investigado que en otros países hay un marco fiscal de gasto que contempla
todos los recursos y ya va enfocado a las necesidades. No tienen plan de
desarrollo. En otros países no existe el plan de desarrollo; aquí en Colombia
tenemos planes de desarrollo y evaluamos sobre eso. Consideramos eso como
una traba. ¿Cómo funciona la evaluación en países más avanzados donde no
existen este tipo de mecanismos? ¿Sería más fácil evaluar una política y
establecer si satisface o no las necesidades?
Es que la vida pública y la vida política son mucho más complejas de lo que
uno quisiera. Como les decía, también hay programas que parecen proyectos,
proyectos que parecen programas y de pronto en el proyecto se encuentran
incluso elementos conceptuales muy importantes que parece que deberían estar
más bien en la Constitución. Eso sucede porque en la actividad política hay
cosas que ocurren en el camino que obligan a cambiar el rumbo, y como es más
fácil cambiar el programa y no la ley, entonces más bien producen una vaina ahí
117
y todo se vuelve más difícil de control. No hay que creer que esas cosas no
existen en otros países. La dinámica política es similar en todas partes, con más
o menos complejidad o dificultades, pero esas lógicas funcionan de forma
parecida. Muchos países no tienen plan de desarrollo, pero tienen otros
documentos que no se llaman así, pero son lo mismo. Eso es un asunto
nominal, porque se llama programa de gobierno, que generalmente se parece a
los planes de desarrollo.
118
prometió 200 mil e hizo 500 mil casas. Entonces con la misma vara se midió un
alcalde que se raja por muy optimista y el otro que a propósito se hizo el
pesimista para ser bien calificado en la instancia de evaluación.
Todas esas estrategias administrativas son parte del juego político. Aquí
una política se fija en un documento. Se llama política pública y la fija el alcalde
con sus secretarios, con o sin consultas. El alcalde puede decir que va a
desarrollar un programa para erradicar el hambre en Bogotá y lo denomina
Bogotá sin hambre. Para erradicar el hambre en Bogotá toca hacer comedores
comunitarios, un programa de educación nutricional, un programa para bajar el
costo de los alimentos que facilite el acceso a alimentos a precios económicos y
evitar la escasez y las penurias por el aumento en los productos básicos, etc.
Esa meta general de erradicar el hambre está a cargo de varias secretarías que
se coordinan. Luego aparecen los proyectos que elabora cada secretaría y que
son una estrategia que permite la contratación, porque el programa no contrata,
el programa es un documento que fija los objetivos generales de la política,
como lo decía. La administración fija un presupuesto para ese programa, que se
debe utilizar en el desarrollo de los proyectos. Entonces los proyectos son los
que establecen lo que se debe contratar, y es así como se abre la administración
o la gestión o la implementación de la política pública, a actores públicos o
privados mediante un contrato con todas las cláusulas que sean. Entonces el
proyecto hace parte del desarrollo de lo que algunos podemos llamar políticas
neoliberales, que mediante la contratación pública asigna funciones públicas a
los privados. Por ejemplo los colegios en concesión que comentó un compañero
de ustedes. Entonces el señor alcalde no paga profesores, sino que paga a una
institución privada para que lo haga. El proyecto es el que realiza la parte
operativa y puede ser mucho más fácil de evaluar, porque ahí los términos de la
contratación son más precisos. Pero para evaluar la política debemos descubrir
y tratar de entender el entramado y entonces evaluar la suma de proyectos que
desarrollan un programa y la suma de programas que tienen que ver con una
política. Esa es la realidad, que es mucho más complicada de lo que cualquiera
quisiera.
119
EVALUACIÓN DE PROYECTOS
120
EVALUACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES Y CONTROL
FISCAL
121
sobre evaluación de proyectos tenga que ser distinta; y tiene que ser distinta,
porque aquí lo que nos interesa es el aporte que hace el proyecto a la sociedad
en su conjunto, entendida la sociedad como cada uno de los integrantes que
hacen parte de ella.
Entonces, frente a los proyectos que ustedes van a examinar, a los que el
distrito les ha otorgado recursos, lo que se espera es que esos proyectos
redunden en beneficio de la sociedad. La pregunta es ¿y cómo hacemos para
medirlo, en la sociedad? Lo que ha hecho la teoría de planificación es que, este
esquema, es la manera como se maneja el intento de lograr impactos en la
sociedad, a partir de una política; y la política las hacen los gobernantes; y
entonces, en sus momentos de campaña, pronuncian discursos, y hacen una
serie de promesas, acerca de lo que ellos creen que debe ser; y cuando hacen
todas esas promesas y salen electos, entonces ya no son candidatos, sino que
son gobernantes.
122
ejecutores, que son todas estas organizaciones que tienen los gobiernos, se
pueda implementar toda esa política, que llevamos en programas.
Algunas definiciones
Miremos entonces, qué nos dicen algunos autores sobre, qué es política,
programa y proyecto. La política social es un conjunto de programas que
pretenden alcanzar los mismos fines. Da las orientaciones sobre qué problemas
sociales priorizar, y define las principales vías y/ o límites para la intervención;
eso lo dice un autor que es Cohen, quien trabaja en la Comisión Económica para
América Latina, CEPAL.
123
no solucionan necesidades, siguen siendo proyectos; lo que pasa es que no son
proyectos exitosos.
El éxito de un proyecto
Lo que tenemos que tener claro es que, los proyectos exitosos, son los
que satisfacen necesidades, y las necesidades se satisfacen a través de
productos, como bienes y servicios; y en ese orden de ideas, un proyecto que no
alcance un producto, no se considera un proyecto. Esto es lo primero que
ustedes deben tener en cuenta, cuando van a hacer evaluación sobre proyectos
sociales. Lo primero que tienen que tener muy claro es, cuál es el producto que
ese proyecto va a entregar. Porque en muchas ocasiones, lo que se hace es una
serie de actividades aisladas, independientes, que no logran absolutamente
nada.
Hay que tener muy en cuenta que, la forma como se enfrenten los
proyectos es lo que, en últimas, me va a hacer efectiva, o me va a hacer exitoso
el programa y, por ende, la política. En ese orden de ideas, cada vez que
ustedes visiten un proyecto, lo primero que tienen que preguntar es ¿cuál es el
producto que este proyecto desarrolla? porque es tan importante conocer en
dónde se definen las insatisfacciones, o en dónde se definen las carencias. En
otras palabras, menos teóricas, ¿cuándo va uno al médico?, cuando está uno
enfermo; mientras esté sano, nunca lo visita. Pero cuando uno va al médico, es
cuando está enfermo: esa es su situación actual de enfermedad; y si uno va al
medico, ¿qué es lo que espera que le de? una receta, que le formule un
medicamento que lo cure. Pero si yo voy al médico y me da la receta, y me tomo
la receta, y no me curo, ¿qué pienso de ese médico? que ese médico es malo.
Por lo tanto, en este caso el médico sería mi proyecto, y mi enfermedad sería mi
necesidad.
124
Y si el médico me da lo que yo necesito, me dice las actividades
coherentes, es decir, su fórmula, yo me la tomo y me curo, en ese momento
necesito el médico. Una vez que yo esté sano, ya no necesito al médico; por lo
tanto, el médico debe ser, en mi vida, claramente temporal, porque aparece solo
cuando yo estoy enfermo. Pero ese médico es temporal, porque aparece
solamente cuando yo necesito que me solucione mis necesidades, -y esa es la
primera característica de los proyectos, donde tienen claramente un principio y
un fin; y si tienen un principio y tienen un fin, claramente establecidos, yo aun
no logro entender porqué, en algunas entidades, aparecen proyectos por
muchos años: por ejemplo, el proyecto uno de la entidad A, ¿cuánto lleva ese
proyecto? lleva 10 años y es la prolongación de la prolongación, de la
prolongación. Lo que indica claramente es que ese proyecto no está
satisfaciendo la necesidad. Podría alguien preguntar, pero bueno, es que el
hambre no se quita de la noche a la mañana; un tema es dar el pescado, otro
tema es enseñar a pescar, ¿cómo quito el hambre? ¡Para que lo piensen!
125
Dios, que hoy también está y él fue el quien creó los cielos y la tierra y desde
esa época, cada vez que él iba terminando una acción, - y entonces hizo la luz
y la luz se hizo; separó el agua de la tierra y creó los mares- y ¿porqué tenía que
hacer eso? pues porque él es dios y puede hacer lo que quiera. Pero lo que
llama la atención en evaluación es que, cada día que él terminaba alguna de sus
creaciones, se quedaba viendo con atención lo que había hecho, es decir,
evaluaba. Desde allá viene el tema de la evaluación. Pero la pregunta es, ¿si él
era o es omnipotente, todopoderoso, porqué evaluaba? Porque necesitaba
asignar los recursos de la mejor manera y, si él lo hacía, siendo quien es, nos
toca hacerlo a nosotros.
Pero supongamos que esa misma persona, que se ganaba 300.000, entró
a la Contraloría, y ahí ya son dos millones salario mínimo. Ahora, ¿qué compra?
sigue comprando manteca? No, ahora compra aceite. ¿Arveja seca? No, verde.
¿Panela? seguro ahora compra azúcar. Porque si es la misma persona, cuando
126
se gana 300.000 compra una cosa y cuando se gana dos millones compra otras
porqué? Porque lo que está buscando es incrementar su bienestar y cuando
intenta mejorar su bienestar, lo que hace es variar su consumo.
127
Tipos de evaluación de proyectos
De hecho, existe una herramienta que vamos a trabajar acá, que se llama
el marco lógico, en donde se considera una columna de supuestos, que tienen
que darse para que usted haga eso, y ellos escriben el otro tipo de evaluación
que es la evaluación ex – post, que es la que se hace una vez el proyecto ha
terminado. La evaluación ex post es cuando ustedes ya van de regreso, cuando
“eso ya pasó”, es decir, ustedes se vuelven historiadores. Entonces, ¿es fácil o
difícil ser historiador? Fácil, y además los evaluadores somos criticones: ¡ ésto
estuvo muy mal, por ésto! y ¡ésto yo no lo hubiera hecho así! Lo que pasa es
que usted llegó después y una cosa es llegar después y otra cosa es llegar
antes. La evaluación que resulta muy importante, es la que hay en el medio, y
ella se llama evaluación intermedia y es mucha la que ustedes realizan.
128
camino que necesitamos, las recomendaciones de ajuste lo que hacen es entrar
el proyecto de nuevo en su cauce. Esos son los tres tipos de evaluaciones.
129
a ése y punto. Pero como esto no es suficiente, el supuesto grande para los
economistas, lo que hay detrás de la evaluación económica es que un peso para
un pobre equivale, de la misma manera, a un peso para un rico; y esto qué
quiere decir? Pues ¿será que un peso vale más para un pobre, que para un
rico? Qué opinan? Si es el mismo peso, vale igual, ¿si o no? Claro. Al comprar
un pan, ¿al pobre le dan un pan y medio y al rico medio pan? No. Es el mismo.
Es lo que dicen los economistas; y eso es cierto, en la medida en que se vea de
esa manera.
Dicha evaluación lo que dice básicamente es, cuál es el aporte que hace
un proyecto a la sociedad en su conjunto, pero en términos de equidad o de
eficacia y, entonces, aquí si diferencia: un peso para un pobre es distinto que un
peso para un rico.
130
esos dos componentes: empresa menos diez, estado mas diez; el neto entonces
¿es positivo? es una transferencia? no es ni positivo ni negativo; pero el
supuesto que hay aquí es que, los diez pesos para la empresa, son equivalentes
a los diez pesos para el estado, por eso es que podemos hacer menos diez mas
diez. Pero si yo voy a evaluación social y digo: no, es que los 10 pesos para la
empresa valen menos que los 10 pesos para el estado, porque el estado invierte
ese dinero en la sociedad más pobre, por ejemplo en educación, o en salud,
entonces esos 10, no valen 10, sino que valen 12; y, cuando yo sume más 12
menos 10, me da 2 positivo, por lo tanto mi impuesto es positivo. Aquí lo que
diferencia es el supuesto que se hace.
Debo evaluar los proyectos porque eso da resultados; pero además porque
tengo que asignar los recursos de la mejor manera. Como tengo que asignar los
recursos de la mejor manera, lo que yo tengo que apuntarle es a los proyectos
exitosos; y si yo le apunto a proyectos exitosos, lo que voy a lograr es un mayor
impacto. El éxito de un proyecto es la medida de su impacto, en función de sus
objetivos perseguidos.
131
alcanzó la meta, si el cronograma se hizo o no se hizo; pero se le olvida
identificar cuál es la necesidad; y en la medida que ustedes no entren
preguntando cuál es la necesidad que satisface este proyecto, lo que están
haciendo es lo que el médico de marras hace cuando usted entra al consultorio:
le receta un sevedol, sin examinarlo. Y lo que preguntaría el evaluador, cuánto le
costó el sevedol? 20pesos. Y cuánto era el presupuesto para ese sevedol? 22
pesos. Entonces, muy bien, porque se ha gastado menos. Eso es lo que hacen
nuestros evaluadores.
132
Ustedes vieron “Alicia en el país de las maravillas”. Leyeron el libro. Hay un
momento en el que Alicia se encuentra con un gato, en una especie de romb
point, Alicia le pregunta ¿cuál es el mejor camino? Qué responde el gato? Para
dónde va? Y Alicia le dice: para cualquier parte. Entonces que le responde el
gato? -“Entonces cualquier camino es bueno”- es claro; si ustedes no tienen
claro para dónde van, cualquier camino es bueno. Y en proyectos, cualquier
camino es metámonos por el lado financiero, no me pregunte más, sino el
financiero; y si en el financiero estoy mal, entonces me voy por el lado de metas,
que es el seguimiento físico; y si por ahí no estoy tan bien, entonces voy y le
muestro contratación, y empiezo a moverlo por diferentes sitios, para poderlo
desorientar.
Lo que ustedes tienen que buscar es, qué tan exitoso es este proyecto,
porque en la medida en que ese proyecto sea exitoso, en la acumulación
ustedes logran subir hasta la política. Ésta es la cadena de valor en evaluación.
Y en evaluación lo que me dice esa cadena de valor es que, toda inversión
genera una acción. Cuando el presupuesto se le entrega a la entidad, la entidad
lo gasta contratando; pero para contratar, hay que redactar los términos de
referencia, hacer la convocatoria, llamar a los proponentes; todo eso es acción,
que genera un producto, que en nuestro caso es el contrato. Ese producto debe
generar un efecto y ese efecto genera un impacto; que es un impacto? La
satisfacción de la necesidad.
133
Esta es la manera como se piensa en proyectos; de lo contrario, van a
tener inconvenientes en el logro del resultado y, en muchos de los casos, los
proyectos que supuestamente están muy bien formulados, muy bien pensados,
cuando les hace falta una actividad critica, el proyecto no arranca y cuando se
va a evaluar, a veces uno piensa pero qué pasa aquí, porqué este proyecto no
arranca si al parecer está muy bien. La razón es que no incluyó una actividad
crítica. Cambié el cheque. Monto la bodega. Realizo adecuaciones físicas.
Compro la maquinaria; la instalo; contrato a las personas; compro la materia
prima. Y todo esto es la acción, es el montaje de la planta. Pero para qué monto
una planta de zapatos, cuál sería el producto: zapatos.
134
satisfaciendo mis necesidades, estoy dispuesto a pagar menos; y esa es la
razón por la cual en el mercado la oferta se incrementa, con una demanda fija, el
precio cae. El precio cayó, es un efecto. Entonces se incrementa la oferta, cae el
precio, -efecto- cuando cae el precio, qué pasa con el consumo de zapatos?
Aumenta; porque la gente tiene mayor acceso a los bienes, principalmente la
mujeres, cuando van a comprar un par de zapatos que pensaban que valían 100
y entonces resulta que les costó 50 y llega a la casa a contarle al esposo:
imagínate que los zapatos ya no valían 100 sino 50; qué espera el esposo?
Ahorrar 50; pero no; ella compró dos pares. Cuando el consumidor aumenta el
consumo, dicen los economistas, aumenta su bienestar; y eso es lo que se llama
impacto.
135
Los evaluadores de proyectos son como supervisores de médico. Las
entidades ejecutoras deben ser los médicos y sus proyectos deben ser sus
fórmulas. Así es que, médico, dónde está su paciente; dígame cuál fue el
diagnóstico que usted sacó para saber que esa era la enfermedad. Y yo reviso si
lo que usted formuló está bien; porque si lo que usted formuló no está bien, hay
que hacerle una serie de recomendaciones.
Los proyectos tienen que generar cambio y tienen que generar cambio
desde el momento en que ingresan. He escuchado en algunas organizaciones
frases como “es que esto es un proyecto a mediano y largo plazo, entonces
usted va a empezar a ver los cambios es por allá al año entrante” eso no es
cierto y no es cierto porque, desde que empezó hasta el año entrante, está
consumiendo recursos y esos recursos tienen que verse representados en algo.
Para evaluar un proyecto de manera correcta hay que tener una línea base y en
la mayoría de entidades esa línea base no se construye. Es necesario generar
una línea base, que es el valor del indicador del problema en el momento
del diagnóstico: este paciente llegó con dolor de cabeza; también le dolió el
corazón; adicional a eso le dolía el estómago; yo le receté ésto y hoy, que viene
a consulta, le está pasando esto. Todo ésto lo escribe el médico, lo que está
haciendo es levantando la línea base; y esa línea base es la que él va a tener
como punto de referencia, para poder medir si lo que recetó está bien o está
mal. Sin la línea base no es posible formular adecuadamente un proyecto y será
imposible medir su impacto.
Por lo tanto, cuando ustedes llegan a las entidades, hay que identificar la
necesidad; saber cuál era el valor de los indicadores en el momento en que
arrancó el proyecto. Por ejemplo, en Transmilenio, cuál era el tiempo de
desplazamiento, desde la 170 hasta la 26 con Caracas, antes de Transmilenio:
dos horas. Si yo tengo esa línea base, eran dos horas, y ahora el Distrito le ha
136
colocado unos recursos importantes al sistema, y hoy el tiempo que demora
entre la 170 y la 26 son 45 minutos, el proyecto ha avanzado.
La forma como se construye la línea base implica que tiene que haber
conocimiento técnico, como tiene que haber conocimiento técnico en el tema de
los instrumentos de control, que posteriormente se van a utilizar. Entiendo que
ustedes tienen una metodología implementada para auditoría. En esa
metodología no se si tengan en cuenta esto. Me imaginaría que sí; pero lo que
es muy importante es que las entidades deben tener o haber creado una línea
base, sin la cual ustedes no van a poder avanzar. Entonces, como no hay línea
base y no la podemos construir, empecemos a evaluar cosas que seguramente
nos van a llevar por un camino contrario. Lo que dice Cohen en un libro que
escribió en el 2004 y que está en su bibliografía, es: miren, esto es imposible
hacerlo; si no tenemos esa línea base no vamos a poder hacer evaluación del
proyecto; su cálculo se realiza recopilando la información existente y afecta la
población antes de iniciar el proyecto.
137
30% y un subempleo del 25%. A partir de esos valores, cuando yo avance en el
proceso, es que voy a empezar a hacer evaluaciones incrementales, y desde allí
quedaría mucho más sencillo evaluar si las cosas están o no saliendo bien.
138
es tener capacidad de convocatoria, y en ese sentido lo que sería muy formativo
para esas entidades es que, dentro de sus conceptos, se empiece a manejar
este tema de desarrollo metodológico, para que si bien en el corto plazo muy
seguramente las entidades no estarán reaccionando, en un mediano plazo muy
seguramente podemos a llegar a contar con un distrito con entidades
organizadas y formadas, pensando en la ejecución de proyectos.
139
Los análisis endógenos y exógenos de un proyecto
140
Tradicionalmente, el objetivo de la evaluación de proyectos sociales ha
estado centrada en la identificación de los desvíos existentes, respecto a lo
programado, haciendo un análisis intra-proyecto, -longitudinal-, es decir, si se
utilizaron bien los recursos, si no los utilizó bien, si ejecutó el presupuesto, si
alcanzó las metas, si hizo los contratos, si los contratos tuvieron en cuenta la ley
o no la tuvieron, si el proceso de selección fue el adecuado, etc. Para ello, lo que
se hace en esa evaluación es tomar el programa o plan de producción como
patrón de comparación y se restringe al control físico y financiero; ese control
físico y financiero por todo lo que hemos venido conversando, seguramente va a
quedar limitado junto al análisis o aportes, que, en últimas, es lo que se busca
cuando se hace un proceso de evaluación; más que decir si cumplió o no
cumplió, lo que es muy interesante de los conceptos que ustedes emiten, es
cuáles son las recomendaciones para mejorar, y entonces si el proyecto está en
curso, a eso le llamaremos una evaluación formativa, porque lo que ustedes se
van a permitir decirnos es, cómo pudiéramos mejorar y entonces, por ejemplo, si
está habiendo una falla dentro de la identificación de la población objetivo, es
equivalente a que ustedes estén equivocando de paciente, y sería muy
interesante que el evaluador pudiera decir, mire usted tiene un problema en la
población objetivo, y si tiene un problema en la población objetivo debería
referenciarla hacia o desde, para que el ejecutor pueda tomar acciones
correctivas. De hecho, cuando ustedes dejan un plan de mejoramiento, ese plan
de mejoramiento justamente son esas recomendaciones desde las cuales la
entidad debe empezar a mejorar dentro de todo el proceso de producción.
141
entidades que generalmente están más a la vanguardia y hay otras que están
más quedadas dentro de la ejecución misma de los proyectos. No todos lo
proyectos se ejecutan de la misma manera, y la razón es que un proyecto es la
solución a una necesidad; la pregunta es ¿todas las necesidades son iguales?
No; si las necesidades son iguales, ¿los proyectos son iguales? No, y si los
proyectos no son iguales, la forma en que se ejecutan los proyectos tampoco es
igual.
El que no tenga carita feliz, no vino. Entonces, una actividad crítica de este
seminario es el break, y como el gerente de este proyecto que se llama
diplomado, entendió que esa es una actividad crítica, ahí colocó un punto de
control. Esos puntos de control tienen que estar suficientemente especificados,
porque en la medida que no estén claramente especificados, lo que van a ir es
en contravía del proyecto, y el gerente del proyecto de este seminario, a uno de
sus funcionarios le dice, usted lleve el break; qué llevaría de break? imagínense
en 30 segundos qué llevarían de break?, eso y todas las imaginaciones son
distintas, entonces, unos traerían gaseosa, otros jugo, otros traerían café, etc., si
ese gerente de proyecto no dice, es que no es suficiente con el break, eso no
está claramente especificado, lo que usted debe traer es jugo de mora con
pastel de pollo y eso le queda absolutamente claro, y ahí se puede poner un
punto de control.
142
Willys?, ¿cuántos los pueden levantar con las dos manos 50 cm. del piso?, hay
alguno? No. Yo lo puedo levantar dos metros, y ustedes también, levantarlo, la
diferencia es el método. Cuando vayan a Maloka, entren a una sala en donde
uno puede levantar un Jeep Willys con un lazo; el Jeep está allá y uno coge un
lazo, con un brazo además, y lo levanta tanto como usted quiera, ¿por qué?, por
la forma como se utilizan los recursos. Si ustedes tuvieran ese mismo lazo, las
mismas poleas, pero no lo colocan en los puntos adecuados, tampoco levantan
el Jeep. Entonces, dependiendo de cómo se utilicen los recursos, ustedes
lograrán mayor o menor impacto, y cuando vayan a Maloka y levanten el Jeep
se van a dar cuenta que sí es posible, con un solo brazo; el asunto es la
utilización de los recursos y esa no es lineal.
143
repartirlo entre sus hermanos. Entonces, ¿qué impacto nutricional se estaba
teniendo?, ninguno, absolutamente ninguno, porque no se estaba considerando
el tema de la distribución entre la familia. Si en este momento no se aumenta la
cantidad de calorías y proteínas por ración, y éstas no se distribuyen
adecuadamente, puede incrementarse de manera ilimitada la inversión, -pueden
comprarse todos los pollos que quieran-, produciendo impactos marginales o,
incluso, perversos, como el aumento en la tasa de prevalencia de la
desnutrición.
Entonces, ¿en qué consiste todo este proceso? En una asignación eficiente
de los recursos. Si graficáramos eso, las distintas posibles relaciones que se
pueden establecer entre inversión e impacto, son: una relación lineal y es que, a
partir del momento en que yo empiezo a invertir recursos, se empiezan a
generar resultados. Puede también haber una relación discreta y esa relación
tiene que ver con que ustedes no pueden ver resultados; fíjense bien que la
primera parte que es la línea verde, que es la que estoy leyendo, en la primera
parte ustedes tienen un impacto cero, pero a partir de determinado momento se
tiene un salto, eso lo podemos explicar con la utilización de la capacidad de
planta; por ejemplo, si yo necesito una máquina para producir 20 pares de
zapatos y llego hasta los 20 pares, un par de zapatos, cuántas máquinas? Una;
18 pares de zapatos, cuantas? Una. 19 pares de zapatos, una, 20 pares, una.
Pero si yo voy hacer un par de zapatos más, uno sólo, cuántas necesito? Dos!
Por lo tanto, la inversión se dispara.
144
población con distintas características, sino por disminuir las brechas
existentes entre los distintos sectores poblacionales.
145
subsidio a la gente de estrato 1 y 2, supongamos que el metro cúbico de agua
su costo fijo está por acá, y supongamos que eso son 10 pesos, pero con el
nivel de ingresos que tienen los estratos 1 y 2, alcanzar a cubrir 10 pesos para
ellos es imposible. Por lo tanto, ellos estarían dispuestos a consumir si eso
estuviera a 3 pesos, entonces la diferencia entre 3 pesos y 10 pesos, qué debe
ser?, un subsidio, y de dónde sale ese subsidio?, de los estratos 5 y 6, desde el
4, ya desde el 4, 5 y 6. Desde allá se halan recursos, para que las personas
puedan consumir agua. Para las personas de estratos 1 y 2, eso es justo, que
puedan consumir agua. No así para los de el 5 y 6. Entonces, quien debe tener
el criterio de justicia, es el Estado.
146
mismas, entonces los productos no son los mismos, y la forma como se enfrente
un proyecto debe ser diferente: manejar un proyecto de educación debe ser muy
diferente a manejar uno de turismo; manejar un proyecto de salud debe de ser
muy distinto a manejar un proyecto de vías; las formas de financiamiento; para
eso se han venido haciendo varios avances en el tema: se maneja toda la
información presupuestal, y lo que hay que entender es que esas formas de
presupuestar un proyecto tienen que estar íntimamente ligadas a la forma en
que se va a ejecutar ese proyecto.
147
no es solamente ir a revisar qué han hecho, sino cuál es el origen del proyecto;
si ustedes no arrancan desde el diagnóstico, ustedes no saben si la fórmula
estuvo bien, si ustedes no saben qué padecía el paciente, ustedes no saben si lo
que hizo el médico fue adecuado o no. Me explico, si el paciente tenía dolor de
cabeza y lo que le hicieron fue una intervención de riñón, eso qué sentido tiene,
pues ninguno. Si ustedes se olvidan de ese proceso, de qué es lo que tenía el
paciente, y se concentran en la operación de riñón, entonces si señor, se pagó
con los recursos, se contrató los médicos, se sacó el riñón, el paciente quedó
vivo, si quedó vivo, entonces el proyecto fue un éxito y eso, visto así, es un error
conceptual.
Por lo tanto, la consistencia del proyecto tiene que seguir esta ruta: a partir
de una identificación de ideas de proyecto, se debieron definir los objetivos; una
vez que estuvieron definidos los objetivos, se diseñó el proyecto; cuando estuvo
diseñado el proyecto, hubo un análisis ex - ante y se aprobó ese proyecto; una
vez estuvo aprobado entró en ejecución; ahí es donde ustedes llegan, o ustedes
llegan antes?, ustedes llegan en ejecución; pero cuando lleguen en ejecución no
deben olvidarse de la ruta que ese proyecto ha debido seguir, y a partir de esta
ejecución es donde se hace la evaluación. Pero este es un círculo que lo que me
permite es medir la consistencia del proyecto. En la medida que yo me aísle, y
me concentre solo en mi pedacito, el proyecto va a carecer de consistencia.
148
Razones de fracaso de los proyectos
Las principales razones por las que fracasan los proyectos son: porque hay
errores en su diseño, fallas en su implementación o en los factores externos.
Por último, otra razón del fracaso de proyectos son factores externos.
Tienen que ver con los supuestos o con el incumplimiento de los supuestos o
surgimiento de elementos contextuales nuevos e impredecibles que modifican el
escenario en que se implementa el proyecto. Los supuestos son importantes
dentro de los proyectos: el formulador tuvo en cuenta todas las externalidades
que se hayan podido dar; la premisa es si existe un riesgo muy alto de que
ocurra, por ejemplo una tragedia. Si usted edifica en el borde del río, hay una
149
altísima probabilidad que se le inunde la casa. Qué hacer? pues no ubicarse en
la orilla del río. La probabilidad es manejable. Pero con estas sugerencias o
recomendaciones, no las tuvo en cuenta, y se ubicó a la orilla, y se le inundó la
casa, de quién es la culpa?, pues del que se ubicó allí, por no haber considerado
los riegos.
Éstas son las principales razones de fracaso de los proyectos. Miremos por
qué una de las principales son los errores en el diseño. Primero, porque están
originados en la inexistencia o mala estimación de las metas; si yo no tengo
metas, no tengo puntos de control. Veamos un ejemplo: cuántas etapas tiene la
vuelta a Colombia? 14 etapas; son 14 días. Supongamos que ustedes son
técnicos de ciclismo y arrancamos el día uno, la vuelta a Colombia y los
organizadores dicen: el día 14 el que llegue primero gana. Bien; tiene que pasar
por tales lados; el día 1 me subo a la bicicleta y adelante. El día 5 cómo voy? No
se. ¿Por qué no se?, pero si han pasado 5 días, cómo no va a saber?, gana el
primero que llegue el día 14; como voy en el día cinco, no se. Pero ahora el
escenario es el siguiente: son los mismos 14 días, pero diariamente hay una
meta. Primer día pasé de primero, segundo día pasé de segundo, tercer día
pasé de tercero, cómo voy?, bien, pero por qué, si es la misma vuelta a
Colombia, los mismos 14 días, los mismos tres días, en una ¿cómo se que voy
bien?, porque hay puntos de control, y los puntos de control para lo que me
sirven es para tomar acciones correctivas.
En los proyectos eso debe ser una exigencia, usted tiene que poner puntos
de control porque, de lo contrario, le puede suceder lo de los 5 días en la vuelta
a Colombia. ¿Cómo va la ejecución de ese proyecto? se le pregunta a la
entidad, -gastando plata, poca claridad o mala organización de los procesos o
actividades-, cuando hay poca claridad es como cuando le dicen “bájese del
atril”, ¿cómo se baja del atril?, “pues bajándose”; ese tipo de formulaciones se
encuentran en los proyectos, ahí no hay claridad y como no hay claridad, yo no
se qué actividades se van a ejecutar; y si no se qué actividades, no se qué
recursos, y como no se qué recursos, no se cuál será el presupuesto. Hay poca
congruencia entre las actividades programadas y la estructura organizacional, y
entonces, es cuando los proyectos se hacen de manera agrupada, sin una
coherencia lógica, sin un algoritmo dentro de su desarrollo.
150
recursos de quien se llama interventor, y aparte de éstos, se consumen recursos
de los llamados funcionarios, y para el funcionario público es muy sencillo darle
una prórroga al contratista.
La teoría que hay detrás de todo esto se llama el Balanced Score Card, y el
BSC lo que dice es que escoja cuatro o cinco indicadores, que son esenciales
para usted, y sobre esos ponga toda su atención. Lo demás deléguelo; estos
son los cuatro indicadores, los cuales, todo gerente de proyectos debe manejar.
Si a me dan 12 pesos para construir 12 casas, en 12 meses, y las casas deben
ser de dos pisos, con teja de barro, y si estamos en el mes 10, ¿qué tiene que
haber pasado a ese proyecto para que vaya bien?, debo tener 10 casas; eso es
cantidad; con 10 pesos, eso es costo; en 10 meses, eso es cronograma, y tiene
que ser de dos pisos y tejas de barro, eso es calidad. Con esos indicadores,
ustedes, como auditores, se sentirían satisfechos; si alguno falla, hay problemas.
Esta es la razón por la cual, hay una falta de cumplimiento en lo programado, y
es que los funcionarios públicos no están entrenados en gerencia de proyectos;
y para gerenciar proyectos hay que ser como conductor de carro. Para manejar
un carro, ¿qué hay que hacer?, ¿cómo se aprende a manejar?, primero, hay que
hacer un curso; después del curso, a manejar se aprende, manejando. Pero
algunos se saltan el curso y les toca enfrentarse a la gerencia. En muchos de los
casos no es por la ineficiencia propia del funcionario; en muchos de los casos es
por el desconocimiento que tienen sobre ese proceso, factores externos,
incumplimiento de los supuestos o surgimiento de elementos contextuales
nuevos e impredecibles, que modifican el escenario en el que se implementa un
proyecto.
En nuestro país bueno, ustedes tienen la fortuna que todos sus proyectos
son aquí, pero en proyectos nacionales, quién tiene en cuenta una toma
guerrillera, -es muy difícil,- sin embargo, dependiendo de la zona, la probabilidad
que haya toma o no haya toma, es más o menos posible. Dependiendo de la
zona, el riesgo puede ser éste o aquél. Si no se tienen en cuenta los riesgos,
151
uno de los factores que puede atacar el proyecto es la mala noticia; cuando se
habla de malas noticias se está trabajando una teoría que se llama teoría de
riesgo. La teoría de riesgos dice las malas noticias no existen, eso es falso.
Miremos un caso extremo: pensemos en un familiar que viene muy enfermo
hace ocho meses, no se levanta, no está comiendo; como ha estado tanto
tiempo en cama, tiene laceraciones; la piel le duele, no puede caminar solo,
siempre debe haber una persona acompañándolo, hay que darle la comida, y a
los ocho meses ese familiar muere; ¿qué dicen los familiares?, el señor tuvo
piedad, descansó; el morir, es una mala noticia?, no; dentro de lo posible puede
considerarse una buena noticia.
Orientaciones teórico-metodológicas
Convierten los datos recogidos en información útil para la implementación
de los proyectos, buscando optimizar el impacto y la eficiencia en la gestión
presente y futura, a partir de las distintas etapas que componen el ciclo de vida
de los proyectos.
Vamos entonces a entender, desde el punto de vista metodológico, cómo
es que funciona todo este proceso; cómo podemos enlazar esa gráfica, se
acuerdan de la gráfica amarilla, de ese círculo, como vamos a poderlo enlazar, y
para eso vamos a tener que hacer unos ejercicios. Espero que hayan traído
calculadora. Vamos a trabajar, entonces, el tema conceptual metodológico.
152
herramienta que facilita el diseño del proyecto, sino que apoya su monitoreo y su
evaluación, ya que está construido de forma tal, que se pueda analizar el
cumplimiento de los vínculos causales del proyecto.
La relevancia
Tiene que ver con el diseño del proyecto y se refiere a si se establecieran
los objetivos correctos de acuerdo a la identificación de los problemas o
necesidades reales. Fíjense que, cuando yo estoy evaluando, claramente tengo
que involucrarme con la formulación, porque tengo que saber si el proyecto es
relevante; y, entonces, si haberle sacado el riñón era lo que me tocaba hacer o
no, a mí solamente me interesa si le sacaron bien el riñón, si esa era la solución
frente al problema que tenía esa población beneficiaria. Cuando se está
trabajando la relevancia, lo que se busca primordialmente es definir la claridad
y consistencia de los objetivos, el propósito y los resultados. Y si lo que se está
haciendo efectivamente soluciona la necesidad.
153
calidad ¿cierto? Una estación, vale decir, cantidad; y además, no se desfasó el
presupuesto.
En ese orden de ideas ¿ese proyecto fue bien o fue mal ejecutado? las
cuatro “c” perfectamente controladas, pero ningún bombero la utiliza. Entonces,
qué pasó con todos los recursos? Esa plata se perdió, y se perdió porque el
proyecto no era relevante.
La eficiencia
Señala cómo las actividades se han materializado en resultados, en
términos de cantidad, calidad, costo y cronograma previsto; es decir, con esas
actividades se logran los resultados, con el manejo del las cuatro “c”. Y ahí
estoy haciendo un análisis de eficiencia; la pregunta es si se hubiese podido
lograr similares resultados con otros medios más económicos y con el mismo - o
menor- tiempo de ejecución. Si yo hubiera logrado esas actividades de bajarme
aquí, de manera mas económica, es que el proyecto está incluyendo actividades
no relevantes y el tema de incluir actividades no relevantes tienen que tenerlo
154
muy en cuenta, es que estas actividades no relevantes siempre les van a
consumir recursos y ustedes lo que hacen es control fiscal, y ¿qué es el control
fiscal? Vigila los recursos, que no se pierda la plata. Y para que no se pierda la
plata, yo puedo tener un proyecto bien formado y argumentado con actividades
que no son relevantes, y ahí se está perdiendo la plata.
155
mediada que un proyecto esté gastando más horas/ funcionario, lo que está
haciendo es gastar más parte del presupuesto.
156
entidades que estén amparadas, para que, cuando entregue la plata, quede
ejecutado el recurso.
Hay que tener en cuenta, durante todo este proceso, que los recursos del
Estado se traducen en productos, bienes o servicios. Por ejemplo: para realizar
el seminario hubo que adecuar este salón. Imaginémonos que había que
comprar esas sillas, este atril, ese video beam, ese telón, la cámara, para que el
día que ustedes llegaran, pudieran estar sentados. Yo soy el Estado y le digo a
los organizadores de este proyecto: tengo los recursos y el día 22 de agosto
necesito 300 sillas, un atril, una cámara y un telón. Llega el día ventidos y llego a
mirar ¿dónde están mis sillas, el atril, la cámara y el telón? porque vamos a
empezar y no hay nada, imagínense este salón sin sillas, sin atril, sin telón, sin
cámara; pero yo les digo: aquí tengo un contrato, en donde entregué todo a un
administrador, quien nos va a entregar las sillas, el telón y el atril. Ustedes
pensarían, eso presupuestalmente, está ejecutado; aquí está el contrato; pero
así no deben ser las cosas, porque un contrato no es ni un bien ni un servicio; si
aquí no tuviéramos las sillas ustedes no podrían estar sentados y si no pudieran
estar sentados, no se podrían dormir tan cómodamente -como lo están
haciendo- no les generaría bienestar. Esa es la filosofía que se debe manejar
con los recursos del Estado: a mí no me interesa que usted tenga un contrato;
eso no me sirve; a mí me interesa que usted me muestre el producto que le está
entregando a la sociedad, para brindarle bienestar, es decir, dónde está la silla,
para que nuestro participante pueda dormir cómodamente.
La efectividad
Es el tercer criterio que se evalúa dentro de los productos sociales. Se
centra en la relación causal establecida entre los componentes, propósito y fin
del proyecto. Relación de causalidad, cuál es la causa que me lleva a un efecto
cierto; lo que se evalúa aquí es: si los productos planeados fueron entregados y
recibidos: la silla que usted me dijo que me iba a entregar ¿la entregó? Si claro
¿la recibió? Si los indicadores resultaron apropiados; ¿qué indicador me serviría
para medir si el 22 de agosto aquí hay sillas? Porcentaje de compromiso; todo
sobre porcentaje de lo programado ¿cuál será el indicador? Pues si hay sillas o
no; éso es lo que necesito capturar en los indicadores; si los supuestos y riesgos
fueron inválidos o si no se tomaron en cuenta factores externos; supongamos
que el señor no tuvo en cuenta que esas sillas deberían ser de cuero y que
157
ahora en Colombia ya no se pueden utilizar las vacas para las sillas; esos son
riesgos que tiene que prever, como experto en el tema que está manejando. Si
la entidad fue flexible para atender cambios del entorno; y es que el tema de
planeación exige que se tenga una carta de navegación, no para justificar que, la
forma como planearon sea inmutable; me explico: cuando un capitán de barco
va a salir al mar ¿qué es lo primero que hace? Lo que hace es una cosa que se
llama carta de navegación. Y ¿por qué es importante la carta de navegación?
Pues porque, después de cuatro días que él esté en el mar, ¿que ve hacia
adelante? ¿Para la izquierda? ¿Para la derecha? y ¿para atrás? entonces para
dónde coge, pues para delante, pero para delante ¿qué ve? Agua. Y cómo sabe
si va bien. A partir de su carta de navegación; si no hace una carta de
navegación, cuando esté en el mar no sabe hacia donde va. Entonces lo que
hace es mirar el rumbo con su brújula; cuando las entidades no planean la forma
como van a ejecutar los recursos, están siendo capitanes de barco sin cartas de
navegación; y esa es la razón por la cual, los presupuestos se ejecutan el 22 de
noviembre hacia delante.
Fin
Propósito
Componentes
(Productos)
Actividades
158
origen; pero ¿qué más tengo que saber? Esta es la necesidad; yo les digo mi
punto de origen, en este momento es la universidad de la Salle ¿cierto? Esta es
mi situación actual. Y les pregunto ¿cuál es el mejor camino? La pregunta que
ustedes me harían es, ¿para dónde va? Porque dependiendo para donde vaya,
un camino será mejor que otro; y yo les digo: voy para la 57 con Caracas ¿cuál
es el mejor camino? Pues ya es más sencillo definir una ruta.
La segunda columna tiene que ver con los indicadores. En esta parte
hablamos de unas relaciones o unos apuntadores, que tienen una característica
especial; y esa característica es que el objetivo para todos es claro ¿Qué es
objetivo? Yo soy alto ¿cierto o falso? Falso. Depende “de” ¿cierto? Y cuando
hay depende “de” es decir, depende del punto de vista, eso no es objetivo. Eso
se vuelve subjetivo ¿es claro? Yo mido 180cm; eso no tiene puntos de vista:
180cm son 180cm para todos. Ahí no hay puntos de vista.
En este salón han visto el telón, la pantalla, el vaso … ¿De qué color es
esta pantalla? ¿Este telón? Blanco. ¿De qué color es este vaso? Transparente.
159
Supongamos que el color es transparente, uno siempre aprende cosas, si este
vaso es transparente para sala ¿ésto es cualidad o cantidad? Cualidad, ¿tiene
puntos de vista?, no. Entonces, no que lo subjetivo era cualitativo, lo objetivo y lo
subjetivo se diferencian porque el uno tiene puntos de vista y el otro no.
Independiente de que sea cualitativo o cuantitativo, yo puedo tener cualidades
objetivas; si ustedes vieran mi camisa, podrían decir que es de color blanco y
para todos es color blanco. Eso lo que quiere decir es que no hay puntos de
vista y en ese orden de ideas eso es objetivo.
Y por último, están los supuestos; que es la columna sobre la que hemos
conversado bastante.
160
Cada uno de estos proyectos pequeños, contribuye a mejorar. Pero con un
solo proyecto yo no puedo alcanzar el fin. En segundo lugar, el fin no será
logrado poco después de completar la ejecución del proyecto; es un objetivo de
mediano a largo plazo al cual contribuirá el proyecto. Una cosa es obtener los
zapatos y otra cosa es incrementar el consumo en la sociedad. Uno puede
medir hasta los zapatos, pero de ahí a que se incremente el consumo, puede
pasar un buen tiempo. Porque hay que llevarlo al mercado, colocar los
almacenes, empezar a mover la curva y empezar a venderlos ¿si es claro?
161
tienen que satisfacerme una necesidad, pero una, yo con una sola, no le pego a
todo; en ocasiones he escuchado frases como la siguiente: “si yo quiero la
calidad de vida de una población determinada monto un proyecto de educación,
un proyecto de salud, un proyecto de recreación y un proyecto de cultura”; esos
cuatro proyectos, ¿cuántas poblaciones objetivo está atendiendo?, una; esos
cuatro proyectos se vuelven un programa, pero he escuchado a gobernantes
diciendo: “ y usted porqué está teniendo en ese proyecto la misma población que
los de salud o la misma población que los de educación”? Por una mala
concepción. Lo que estoy haciendo, es una atención integral a una población,
desde diferentes puntos.
La línea siguiente tiene que ver con los productos, los componentes. Son
los resultados específicos, tangibles, -obras, estudios, bienes o servicios-, que
deben ser producidos por el ejecutor, con el presupuesto asignado; son los
productos que financia el proyecto. Aquí entonces, es donde tengo que poner
mis ojos, qué es lo que me están entregando; y ese producto cómo está
contribuyendo “a”, porque es a partir de ese producto, si está bien definido y la
necesidad está claramente identificada, si yo tengo dolor de cabeza ¿qué es lo
que espero que el médico me dé? Un antihistamínico ¿no? No, ese es para la
gripa; una pastilla para el dolor de cabeza.
Por último están las actividades. Son aquellas que la gerencia del proyecto
debe asegurar que se lleven a cabo, para producir cada componente, o cada
resultado; si las actividades no están completamente definidas, no se puede
alcanzar el resultado. Yo quiero ir a esa silla, pues camine, está mal, yo quiero ir
a esa silla, pues bájese, está mal, ¿Por qué? por que esas acciones usted no las
puede asociar a recursos y si no las puede asociar a recursos no las puede
asociar a presupuestos, pero tampoco puede colocar puntos de control; y
entonces yo me quiero ganar la vuelta a Colombia, pues súbase a la bicicleta y
hágale, eso es falso; eso no se puede hacer. Y esta es la relación de causalidad
de una matriz de marco lógico. Así es como se lee: de abajo hacia arriba. Si
llegamos a todas las actividades, alcanzamos los productos; si alcanzamos los
productos, con esos productos deberíamos lograr el propósito. Y si logramos el
propósito, entonces hago una contribución al Fin.
162
Ustedes creen que, con el solo hecho de haber diseñado este curso,
mejoraron sus habilidades? Con el diseño ¿se mejoró la destreza?, eso es
falso; fíjense que en este caso lo que sucedió es que se omitió una actividad
crítica ¿Cuál? Dictar el curso. Si usted no dicta el curso, no mejora las
destrezas; con el solo diseño no las mejora. Por lo tanto, el ejemplo “a” está mal,
el ejemplo “b” ¿está bien o está mal?
Ejemplo A Ejemplo B
Fin
Tasas de morbilidad y mortalidad Nivel de vida en el área rural mejorado
reducidas
Propósito
Unidades de salud satisfacen las Ingreso per – cápita de pequeños
necesidades de la población local agricultores incrementado
Componentes
Destrezas del personal de salud Producción de trigo incrementada
mejoradas
Actividades
Diseñar cursos de capacitación para Distribuir semillas entre los agricultores
personal de salud
163
haciendo, no hizo y dejó de hacer. Recomendaciones: con el próximo proyecto
tiene que justificar, tiene que hacer, tienen que … frente a esta situación.
La segunda columna de la Matriz de Marco lógico, como se señaló, tiene
que ver con los indicadores; esta es una parte esencial dentro de la evaluación
porque, a partir de los indicadores, es voy a medir el avance; y si mido el
avance, tengo que tener claramente conceptualizado en qué consiste un
indicador, cómo es que se calcula.
Indicadores verificables
164
dentro del indicador, no va a ser muy difícil, sino imposible, que yo mida el
avance.
Un indicador tiene que tener estos atributos, tiene que ser práctico, es
decir, medir lo importante y tener un número mínimo de indicadores; cuando el
piloto está manejando el avión, él no ve los 70 relojes, tiene 4 o 5 sobre los que
se concentra, porque esos son los importantes, los que le miden lo que necesita;
no es que los otros no generen información, pero yo tengo que centrarme es en
lo que yo quiero medir.
Selección de Indicadores
Ahora bien. ¿Cómo selecciono indicadores? Deben elegirse
estratégicamente, para contar con una cantidad reducida, fácil de medir y
confiable, que garantice la información requerida para la toma de decisiones.
Para ello, hay que identificar actividades críticas en los procesos programados y
las necesidades específicas de los destinatarios de la información. Una cosa
distinta tiene que ver con la información que requiere la entidad que está siendo
auditada y una información distinta es la que requiere el Informe que tienen que
presentarle a la contraloría; seguramente son informaciones complementarias,
pero no exactamente iguales. Yo tengo que saber quién es el destinatario de la
información y, de acuerdo al análisis que hago sobre el destinatario, calculo los
indicadores.
165
Indicadores comunes
Existe un conjunto de indicadores que, -se recomienda-, deben ser
considerados. Ellos son: Cobertura; Focalización; Eficacia; Eficiencia y de
Avance Físico-financiero. Éste último, a su vez se subdivide en indicadores:
De retraso
De comparación
De avance físico
De situación
De avance financiero
De desfase presupuestal
Indicadores de Cobertura
Es un subconjunto de la población total (población de referencia) a la que
están destinados los productos del proyecto.
POA = Población Objetivo Atendida (los que tienen la necesidad y reciben los
productos)
166
La Focalización
Son criterios que permiten identificar a la población objetivo, para que sean
ellos –y no otros-, los que reciban los beneficios del programa.
Para aumentar el impacto y la eficiencia de un proyecto social, debe existir
un modelo de focalización que asegure la selección y acceso de la población
objetivo definida para el mismo.
Situaciones de Focalización
Como la economía estudia la asignación óptima de recursos, yo no los
puedo dispersar y los recursos siempre van a ser muy escasos frente a las
necesidades. Entonces, estamos ante un modelo de focalización, que consiste
en definir cuatro variables: primero, una situación de acierto de inclusión;
segundo, una situación de acierto de exclusión; tercero, error de inclusión y,
cuarto, error de exclusión. Miremos en qué consiste cada uno de ellos:
167
Un error de exclusión, por otra parte, es no entregar los productos a las
personas que forman parte de la población objetivo. En este caso, hay familias
pobres que no tienen acceso al subsidio de vivienda social.
Esas cuatro situaciones o esos cuatro criterios, son los que conforman el
nivel de focalización. A partir de ahí es que hago el análisis, si los productos y
servicios están satisfaciendo la necesidad de la población objetivo, a la cual
estoy dirigiendo mis recursos.
Grado de Focalización
F = POb / Bt * 100
Estos son indicadores y los indicadores son objetivos. Pero adicional a ello,
es una relación matemática; por lo tanto, el valor es único, aquí no depende
de… ¿Cuánto da ese indicador y qué situación se está presentando?. ¿10%?
No. Les voy a devolver la fórmula. ¿Cuánto da eso? 83.3%. ¿Qué quiere decir
ese porcentaje? Que por cada mil integrantes de la población objetivo, estoy
beneficiando 833 y ¿qué situación se está presentando? porque esa cifra tiene
que decirme algo. Cuando estoy evaluando las cifras me tiene que decir algo y
estamos hablando del grado de focalización. Tengo 4 situaciones: 2 de acierto y
2 de errores cuando me da 83.3% ¿Qué situación se está presentando?
168
Indicador de Eficacia
Este indicador mide la relación entre la cantidad de bienes o servicios que
produce y distribuye el proyecto durante su operación y lo estimado en la
programación, qué ofreció y cuánto, y qué está entregando y cuánto. Tiene dos
dimensiones: tiempo y metas.
Tiempo Grado de Cumplimiento (GC) = Tiempo real / Tiempo programado
A = GC / IF
Cuando:
169
Indicador de Eficiencia
B = A * Cp / Cr
170
Indicador de retraso
Este indicador muestra el grado en que se han cumplido los tiempos
programados en un proyecto, comparando el tiempo programado (Tp) para la
realización de una actividad con el realmente utilizado (Tr)
Tr = Tc / IF
Tc = Tiempo de control
IF = Índice físico
Índice de comparación
IC = Actividades críticas adelantadas / Actividades críticas retrasadas * 100
Esas actividades son críticas; pero yo puedo levantar las paredes, y una
vez estén levantadas, pintar o hacer las instalaciones; eso lo puedo hacer de
manera paralela. Entonces, que haga a tiempo o que no haga a tiempo la
pintada, no me retrasa el proyecto. Pero que yo no haga a tiempo el piso, sí me
retasa el proyecto. Esas actividades, a las cuales, no les puedo modificar el
171
tiempo de inicio y el tiempo de fin, al modificar el proyecto, se llaman actividades
criticas.
IA < 1, la relación real es peor que lo programado (menor avance y/o mayores
costos)
172
Si un proyecto ha entregado 1.000 vacunas de las 5.000 programadas, a un
costo total de $10.000, habiéndose presupuestado $45.000 ¿cuál es el avance
del proyecto? 90% ¿eso es bueno? Claro que no, porque el proyecto tiene un
retraso del 10 % y un proyecto retrasado nunca es bueno, y por lo tanto tiene
problemas.
Índice de Situación
Este indicador analiza el grado de ejecución del presupuesto al momento
del control.
173
Metas de impacto y producto
Todos lo indicadores son válidos y todos los indicadores son factibles de
aprobar, en la medida en que se definan las metas. Éstas son estimaciones
cuantitativas independientes del impacto de cada alternativa y de sus volúmenes
de producción.
174
Medios de Verificación de indicadores
Estos son algunos ejemplos de indicadores:
Bajar la incidencia de
mortalidad infantil en un 50% 50 % de variación de la
incidencia de mortalidad
infantil
Incidencia = (Cantidad de
casos nuevos por período /
población de infantes del
período) * 100
Disminuir en un 70% la % de variación en
brecha de nivel estacional 65 resultados de prueba nacional
existente entre la región norte de medición de la calidad
y el promedio nacional educativa
70 % de disminución en la
tasa de repetición
79 % de disminución en la
tasa de deserción
Bajar el desempleo de 8.5 Puntos de disminución
la PEA rural juvenil en 10 en tasa de desempleo abierto
puntos porcentuales
Nivelar el subempleo 7.9 Puntos de disminución
rural juvenil a la media de los en tasa de subempleo
adultos urbanos (15.7 a 7.2%)
175
Medios de verificación – ejemplo
Supuestos
Por último, en la matriz de marco lógico, se maneja la columna de
supuestos. Esta columna se centra en responder la pregunta: ¿Cómo podemos
manejar los riesgos? La regla es que, si hay un riesgo, debe haber un supuesto.
176
menos; y, tercero, es que no hayan trancotes debido a los accidentes. Si
ustedes tienen en cuenta estos supuestos, seguramente su matriz de marco
lógico va a ser muy robusta, seguramente los proyectos que ustedes van a
evaluar, van a permitir tener una panorámica general y, seguramente, las
evaluaciones que ustedes van a hacer, van a ser evaluaciones formativas.
Muchas gracias.
177
DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN Y
CONTROL SOCIAL
178
DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL
INTRODUCCIÓN
Por tanto, la primera pregunta que uno puede hacerse, es por qué hoy en
día estamos hablando de estos temas, que no eran frecuentes hace 25 años. Y
para responder esa pregunta habría que aludir por lo menos a dos respuestas
que son las que vamos a trabajar hoy en la mañana. Una de ellas, en la primera
179
parte, hasta la hora del descanso, y la segunda, en la parte complementaria de
la conferencia. Esas dos respuestas aluden a lo siguiente:
180
ocurre con muchos conceptos y con muchos diversos políticos, son un campo de
disputa, de disputa teórica, académica, pero también de disputa política. Es
decir, hay proyectos políticos que le dan significados, contenidos, sentidos
diferentes a la noción de democracia, y si uno mira la historia de lo que han sido
las experiencias democráticas, incluso desde los griegos hasta hoy, es decir
durante dos milenios o mucho más, dos milenios y medio. Sin embargo uno
puede entender que esa gran disputa en torno al significado y a las formas de
organización de la democracia, se pueden resumir en dos grandes modelos: lo
que algunos autores llaman el modelo tradicionalmente hegemónico, por lo
menos desde los siglos XVII y XVIII de la democracia liberal representativa y un
modelo mucho más reciente que parte probablemente de discusiones en la
segunda mitad del siglo XX, que hoy conocemos como el modelo de democracia
participativa, pero que tiene antecedentes tanto en el pensamiento griego, como
en algún pensamiento ilustrado en los siglos XVII y XVIII, en cabeza de algunos
autores como Jean Jacques Rousseau o el mismo Carlos Marx, pero que fueron
retomados en la década del 70 por una serie de corrientes del pensamiento que
reivindicaron la importancia de superar las deficiencias del modelo de
democracia liberal representativa y tratar de construir un modelo distinto de
formas de organización entre la sociedad y el Estado.
181
LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
182
“masa” ignorante, tendría simplemente la función de convertirse en electora de
esa pequeña élite y entregarle básicamente toda la responsabilidad en el
ejercicio de la función pública.
Ahora bien, una consecuencia muy importante del hecho que los
representantes sean fiduciarios, es decir, depositarios de la confianza
ciudadana, es que las decisiones que toman ellos no son vinculantes y esa es
183
otra característica bien importante de los sistemas representativos. Que no sean
vinculantes significa que el representante no tiene por qué consultar al
representado, es decir, al ciudadano, para la toma de cualquier decisión. Se
supone que al tener la confianza ciudadana, tienen la libertad de optar por
aquellas decisiones que a su juicio, sean las que más le convienen al país. Ese
es otro supuesto muy importante. ¿Por qué?, porque tienen una consecuencia
inmediata. Al no ser vinculantes las decisiones de los voceros en un sistema
liberal representativo, no existe el mecanismo de la revocatoria del mandato.
Hasta la Constitución del 91, y más adelante explicaremos por qué, los
colombianos no podíamos revocar el mandato a nadie, ni a los alcaldes, ni a los
gobernadores, ni al Presidente de la República, ni a las personas elegidas en las
corporaciones de representación política y no lo podíamos hacer simplemente
porque el sistema no lo permitía.
El sistema liberal representativo parte del hecho de que quienes han sido
elegidos lo han sido porque tienen las virtudes necesarias para tomar las
mejores decisiones y esas virtudes los califican, por definición, por defecto –
digámoslo así-, para tomar las mejores decisiones, de tal manera que ellos no
tendrían por qué estar consultando permanentemente a los ciudadanos, sobre si
las decisiones que van a tomar ellos son las adecuadas.
En ese punto entran a jugar un papel muy importante los partidos políticos,
porque se supone que los partidos políticos construyen doctrinas programáticas
a partir de las cuales, sus militantes, que son los que llegan a los cargos
públicos, toman las decisiones que en función de esa doctrina, a la luz de esa
doctrina programática, son las mejores. Así por tanto en los sistemas
representativos hay una triada muy importante que ya la conocemos por
experiencia, que es: ciudadano que confía, que deposita confianza en un
representante, el cual a su vez es vocero de un partido político.
184
En esa circunstancia, si los partidos políticos, no configuran una doctrina
programática, si no tienen un pensamiento sobre lo que debe ser la sociedad y
el Estado, si no tienen propuestas de gobierno para conducir a un país, pues
lógicamente el sistema democrático representativo se debilita; así como se
debilita cuando no hay confianza ciudadana en los representantes, se debilita
también cuando no hay partidos sólidos que tengan doctrinas programáticas
acerca de lo que debe ser el funcionamiento de la sociedad, de la economía, del
Estado.
185
como de sus aspiraciones y de sus propios proyectos de vida. Esa circulación de
intereses particulares, es lo que enriquece los sistemas democráticos, porque
hay una cantidad de opciones que las decisiones políticas deben procesar para
garantizar el bien común. ¿Y qué es el bien común? Pues desde una definición
muy elemental, el bien común es el bien de todos. ¿Pero qué significa el bien de
todos? Significa un bien que satisface a la vez esos intereses particulares de los
diferentes grupos y a la vez garantiza que la colectividad se fortalezca y se
mantenga desde el punto de vista de logros de objetivos, de creación de riqueza,
de distribución de riqueza, de bienestar, de aprovechamiento de las
oportunidades y de las capacidades de cada quien. De felicidad, de paz, de
convivencia. Esos son grandes objetivos sociales que identifican el bien común,
pero que no pueden estar por encima, en el sentido de aplastar los intereses
particulares, sino que ese bien común debe subsumir, debe incorporar los
intereses particulares, de tal manera que las decisiones en torno al bien común,
garanticen una cierta legitimidad y confianza ciudadana.
186
debe estar ligada y subordinada a la búsqueda de grande metas colectivas que
identifican el bien común.
187
se toman a partir de una deliberación, en la que cada partido toma las
decisiones que son del caso. Les voy a poner un ejemplo un poco doloroso en el
caso español. Recuerden ustedes el atentado en la Estación de Atocha en
Madrid, en donde murió una gran cantidad de personas. Qué pasó con ese
evento. El gobierno inmediatamente, recuerdan ustedes, el gobierno de Aznar,
acusó a ETA de haber sido el causante de ese atentado y se apresuró a plantear
la hipótesis de que había sido ese grupo terrorista español, un grupo separatista
vasco el que había causado el atentado. Se supo posteriormente que no había
sido ETA, sino que había sido un atentado de Al-Qaeda en toda esta brigada
internacional de sectores terroristas que desde septiembre de 2001 se
manifestaron a nivel mundial. ¿Y qué pasó? La opinión pública, los ciudadanos
en España, entendieron que el gobierno de Aznar había querido dar una imagen
distorsionada del alcance que tenía el hecho terrorista, sobre todo porque detrás
estaba un debate muy importante en España sobre la presencia las tropas
españolas en Irak. Hubo elecciones posteriormente y el partido de Aznar las
perdió. Es decir, perdió la confianza ciudadana. Inmediatamente ese hecho,
causado por una equivocación política del Partido Popular, llevó a que el otro
partido, el PSOE, el partido de la oposición, asumiera el poder.
Ese es un hecho muy interesante que muestra cómo un hecho público, muy
doloroso para los españoles y para todos los que nos sentimos demócratas, hizo
girar la opinión pública a favor del partido de oposición. Y ese es el sentimiento
que uno espera y las conductas que uno espera en un sistema democrático
representativo, es decir, que los hechos y las interpretaciones doctrinarias que
hacen los partidos sobre esos hechos, sean capaces de concitar voluntades
políticas ciudadanas para tomar las grandes decisiones y si es necesario, como
ocurrió en el caso español, para cambiar el gobierno. Ese fue un mecanismo de
control que tuvieron los españoles, para castigar un partido que había dado una
versión tendenciosa y sesgada de un hecho y votar a favor de otro partido,
premiando al otro partido suponiendo que ese partido podría evitar ese tipo de
interpretaciones y conducir los destinos del país con otros criterios.
188
Esas son en síntesis las características más importantes de los sistemas de
representación, sobre las cuales insisto para que queden unas ideas básicas de
hoy. Se derivan por lo menos tres características de las fortalezas o que reflejan
las fortalezas de los sistemas democráticos: la confianza ciudadana; la
existencia de doctrinas partidarias y la búsqueda del bien común.
189
INSTITUCIONES DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
190
importante en cualquier democracia, en cualquier sistema democrático es el
sistema de gobierno-oposición. Una regla de oro de la democracia liberal es el
hecho de que existan triunfadores y perdedores en una elección. Unos ganan y
otros pierden la elección, pero no es ese el elemento fundamental del sistema
democrático, sino el hecho de que los ganadores no aplasten a los perdedores,
es decir, no acaben con ellos, sino que respeten su existencia como minoría.
Pero además, que las minorías sepan y tengan claro que existen otras
oportunidades en las cuales pueden convertirse en mayorías. El esquema de
gobierno-oposición es un sistema fundamental de los sistemas democráticos.
Ahora bien, ese sistema que aparentemente juega muy bien, que tiene
todas las condiciones, que funcionó durante varios siglos, desde los años 70 del
siglo pasado comenzó a mostrar grandes deficiencias. Si uno mira la literatura
en la ciencia política los años 70 y si uno mira la realidad misma de lo que
estaba pasando en el mundo, los sistemas democráticos empezaron a perder
estabilidad, los sistemas democráticos representativos. Les voy a mencionar que
a finales de la década del 60, hay grandes movimientos sociales que ponen en
tela de juicio los esquemas dominantes en la época. El movimiento estudiantil en
Méjico en 1968. El movimiento hippie que planteó toda su oposición y su
resistencia a la guerra en Vietnam. Movimientos campesinos e indígenas en
América Latina, por ejemplo, pero también en países desarrollados como
Estados Unidos o Canadá, que veían que no estaban representados en el
sistema político. Las minorías étnicas, los grupos religiosos que veían que en los
esquemas y en las corporaciones de representación política se estaba
enquistando una pequeña élite que monopolizaba el poder de representación y
que no quería permitir una representación más amplia, más abierta, más diversa
de otros sectores de la población en los cargos de representación política.
Entonces comenzaron a poner en tela de juicio los principios y las bases del
sistema representativo liberal y básicamente fueron denunciados estos cinco
problemas que aparecen en la pantalla y que voy a explicar rápidamente.
191
LOS PROBLEMAS DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
192
A eso los teóricos de la ciencia política los llaman los sistemas de
autoreferenciación de la política, en el sentido de que ya el criterio referente para
la toma de decisiones no era el bien común y los intereses de los sectores
ciudadanos, sino que eran los propios intereses partidistas. Entonces empezó
una especie de círculo vicioso, llamémoslo endogámico, es decir, los partidos
reproduciéndose a través del sistema político, a través del uso de los
mecanismos del Estado y autorrepresentando sus propios intereses. Eso tenía
una consecuencia muy importante que excluía a otros grupos políticos y a otras
personas de la posibilidad de acceder al poder.
193
política. Y por el hecho que hoy se utilizan mucho más las nuevas tecnologías
de la información y la comunicación para ejercer la política, pues ese mecanismo
que antes se utilizaba que era la manifestación en la plaza pública, se ha
perdido por completo como un instrumento de convocatoria, y hoy, digamos que
los dirigentes y partidos políticos acuden a otros medios que les han hecho
perder un cierto apoyo y una cierta credibilidad en la capacidad que tengan de
representar los intereses ciudadanos.
En segundo lugar, como los partidos no tenían que rendir cuentas, porque
como dijimos, al ser los representantes depositarios de la confianza ciudadana,
no tenían por qué consultar las decisiones que tomaban, tampoco tenían que dar
cuenta de esas decisiones y el único mecanismo de rendición de cuentas, si
acaso eso se podía llamar así, eran las siguientes elecciones. Entre una
elección y otra el ciudadano y la ciudadana no podían saber cuáles eran las
grandes decisiones y cuáles eran los criterios que estaban teniendo en cuenta
sus representantes políticos en la toma de decisiones. Y no estoy hablando
solamente del nivel nacional, estoy hablando también del nivel departamental y
municipal en el caso colombiano.
194
problemas del país, de la ciudad, de la región y la gente no teniendo
mecanismos para exigir rendición de cuentas, pues obviamente la confianza
ciudadana iba disminuyendo en sus representantes. El déficit de rendición de
cuentas fue también fue un elemento que comenzó a tener relevancia a
aparecer como una de las deficiencias del funcionamiento del sistema político
representativo.
195
no tiene características específicas de carne y hueso, sino que es una entidad
abstracta que se plantea como el interlocutor de una institución que se llama el
Estado. Y en ese sentido la diversidad de intereses, es decir, el hecho de ser
hombre o mujer, el hecho de ser rico o pobre, o ser joven o viejo, no jugaba en
los sistemas representativos, lo que jugaba era mi condición de ciudadano para
depositar un voto.
Pero resulta que las sociedades modernas como lo dice la mayor parte de
los científicos sociales, son sociedades diversas y complejas. Y por eso
empezamos a incorporar mecanismos en los sistemas representativos para
tratar de reflejar esa diversidad, precisamente porque los sistemas
representativos clásicos, como fueron concebidos hace mucho tiempo, son
sistemas representativos que tomaban en cuenta la diversidad de la población
representada.
196
cuatro años en el caso del Presidente y del Congreso, cada dos años, antes de
la Constitución del 91, votar para Concejos y Asambleas, las elecciones de
mitaca, que se llamaban y punto. Ahí quedó mi intervención política como
ciudadano y como el principio era la confianza total en los representantes, uno
decía yo ya elegí al señor, es el señor el que me tiene que resolver los
problemas. Y si acaso en una situación muy crítica no se resolvían los
problemas o no se llenaban las aspiraciones de los ciudadanos, la gente salía a
la calle y protestaba y hacía una manifestación pública, de pronto una asonada,
un mitin, etc. Y punto. Pero los niveles de participación política entre una
elección y otra eran mínimos. ¿Qué pasó con eso?, que la gente se acostumbró
a un sistema a lo que los especialistas llaman ejercicio de ciudadanía pasiva, de
baja intensidad, es decir, que el ciudadano se despreocupaba por los asuntos
públicos.
197
estaban reflejando sus intereses, ni estaban resolviendo eficazmente sus
problemas, pues lógicamente la distancia de cada ciudadano con respecto a las
cuestiones públicas era progresivamente mayor. Vean ustedes que ahí se iba
configurando una crisis de los sistemas políticos representativos, porque los
partidos ya no actuaban como partidos en función del bien común, no había
mecanismos para que la gente pudiera exigirle cuentas a los representantes; no
había una suficiente representatividad de quienes tomaban las decisiones y
muchos sectores se veían excluidos de las decisiones políticas y además la
gente se empezaba a desinteresar de los asuntos públicos porque estos se
limitaban básicamente al ejercicio del voto.
Pero ese cuerpo de funcionarios fue también creando sus propios intereses
como funcionarios, es decir, se convirtió en una corporación burocrática que
generó sus propios intereses análogos, parecidos a los intereses de los partidos
políticos y que comenzaron también dentro del Estado a pujar por sus propios
intereses, a defender sus prebendas, a defender su lugar en las decisiones del
Estado, a adquirir privilegios en algunos casos, particularmente en las capas
altas de la burocracia, privilegios que en algún momento y en muchos momentos
comenzaron a colocase en contra de los intereses del bien común, de los
intereses ciudadanos.
198
Entonces las burocracias también comenzaron a sesgar los resultados de
los sistemas políticos y eso se convirtió en un problema que también hizo perder
confianza ciudadana y si a eso ustedes le añaden calificativos o fenómenos
como clientelismo y corrupción, que ha ocurrido en todos los sistemas políticos
modernos, pues lógicamente la gente comenzó a perder confianza en el sistema
político.
Así pues, estos cinco, fundamentalmente estos cinco problemas fueron los
que ya hace unos 40 años, más o menos, 50 años, comenzaron a poner en tela
de juicio la validez de los sistemas políticos representativos tradicionales, lo que
llamamos el modelo democrático liberal tradicional; crisis de mediación política;
déficit de rendición de cuentas; baja representatividad; bajos niveles de
participación de la población y una creciente influencia de la burocracia en las
decisiones públicas.
199
decisiones. Incluso muchos de ellos recogieron la tradición del pensamiento
político de Carlos Marx, quien planteaba a partir de la experiencia de la Comuna
de París, cómo era posible pensar en una forma distinta de organización del
Estado, en la que a través de asambleas populares, la gente pudiera tomar
decisiones directamente y no a través de la intermediación de representantes.
Es decir, desde los griegos hasta el época moderna ha habido una tradición
política que cree que la democracia no puede fundarse solamente en los
sistemas de representación política, sino que además tiene y debe fundarse,
operar, funcionar a partir de la intervención directa de los ciudadanos y las
ciudadanas en las decisiones públicas. Y de hecho, hoy uno conoce sistemas en
algunos países en los que hay mecanismos directos de decisión por parte de los
ciudadanos, muy frecuentes en algunos cantones suizos, por ejemplo. Los
domingos las gentes, después del servicio religioso sale a la plaza a discutir
algunos temas y a tomar algunas decisiones que tienen que ver con el
funcionamiento del municipio, el cantón.
200
resuelto, porque había desde el punto de vista práctico obstáculos y barreras
para que ese sistema pudiera funcionar. Cómo haríamos los cuarenta y tantos
millones o la población mayor de 18 años en Colombia, que debe ser de 25
millones de habitantes, cómo haríamos 25 millones de habitantes para estar
tomando directamente todas las decisiones en todo momento, acerca de los
grandes asuntos no solamente del país, sino de nuestra ciudad, de nuestro
departamento, de nuestra localidad. No habría forma de que la gente estuviera
tomando siempre todas las decisiones.
201
mucho mas sólida la democracia”. A eso, Bobbio lo llamó democracia
participativa.
LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
202
Santos llama la demodiversidad. La demodiversidad significa que hay que
reconocer que somos sociedades diversas desde el punto de vista de nuestras
condiciones socioculturales, económicas y políticas. Y que esa diversidad no
puede ser eliminada a través del concepto abstracto de ciudadano, que
manejaban los sistemas democráticos liberales, sino que esa demodiversidad
debe ser reconocida como un elemento clave en la toma de decisiones. ¿Qué
significa eso? Eso significa que el hecho de ser hombre o mujer puede ser en
algún momento importante para tomar decisiones; que el hecho de ser joven o
viejo también lo puede ser y que el hecho de ser minoría puede ser una
condición que permita la incidencia de esas minorías en las decisiones públicas,
por lo menos en algunas instancias, en algunos momentos y a través de
mecanismos específicos. En otras palabras, el hecho de tener identidades, es un
dato importante para el diseño institucional de la toma de decisiones, por lo tanto
es necesario incorporar como lo hace la democracia participativa, mecanismos y
espacios en los cuales se manifieste esa diversidad social y cultural y a través
de los cuales esos grupos diversos puedan tomar las decisiones acerca de lo
que los afectan.
La Constitución del 91, por ejemplo, que se supone se rige bajo los
principios de la democracia participativa, señala que los jóvenes participarán en
aquellas decisiones que afectan su condición de jóvenes. Y en general, la
Constitución del 91 lo que hace es crear una serie de mecanismos e instancias
de participación para que diversos sectores de la población puedan incidir
directamente en la toma de decisiones. Eso significa que hoy estamos ante un
supuesto político pluralista, mientras que los sistemas democráticos
representativos, liberales, tradicionales partían de un supuesto no pluralista
porque nos consideraban a todos como ciudadanos y ciudadanas en abstracto,
pero no como hombres, mujeres, jóvenes o adultos, afrodescendientes,
indígenas, blancos o mestizos. Hoy esas condiciones tienen importancia en los
diseños institucionales democráticos para la toma de decisiones.
203
Segundo supuesto: el tema de la ciudadanía activa lo entendemos muy
fácilmente, como acabamos de decir, en los sistemas democráticos
representativos liberales. La tendencia es al ejercicio de una ciudadanía pasiva,
de baja intensidad a la preocupación muy débil por los asuntos públicos y a la
intervención muy esporádica de ciudadanos y ciudadanas en la toma de
decisiones.
La virtud cívica es aquel rasgo del ciudadano que se interesa por los
asuntos públicos, es decir, que entiende que más allá de sus intereses, de sus
aspiraciones personales y particulares hay un mundo de fenómenos que
también le conciernen, así no lo afecten directamente, que es el mundo de las
relaciones colectivas y del bien común y que por lo tanto el ciudadano no
debería limitarse simplemente a incidir o intervenir en aquellos asuntos que lo
afectan, a través del voto, por ejemplo, sino que tiene que interesarse por los
problemas de los demás.
204
Es decir, que tiene que salir de sí mismo y trascender hacia lo colectivo y
esa es la forma del ejercicio de la ciudadanía activa, lo cual implica algo muy
importante y es que los nuevos sistemas democráticos operan no solamente a
partir de la acción y de la iniciativa individual, que es un principio muy liberal, el
individuo, la libertad del individuo, sino que el sistema democrático opera
también y fundamentalmente a través de la acción colectiva y cuando estamos
hablando de la acción colectiva estamos hablando por tanto del papel importante
que tiene la organización social en la configuración de los sistemas políticos.
205
mis elementos comunes con los demás, pero también mis diferencias, mi
diversidad, mi particularidad como sector social.
206
Así pues, demodiversidad, ciudadanía activa o de alta intensidad y
fortalecimiento de la esfera pública son condiciones fundamentales de la
democracia participativa y en ellas tres la democracia participativa toma
distancia pero enriqueciendo a la democracia representativa.
¿QUÉ ES LA PARTICIPACIÓN?
207
aquella en la cual se decide. Sobre eso hay muchas versiones y muchas
discusiones.
NIVELES DE LA PARTICIPACIÓN
208
Entonces hablar hoy de control social es hablar de democracia, en última
instancia. Y es hablar de participación y es hablar de nuevas formas a través de
las cuales la sociedad, los distintos sectores sociales se relacionan con el
Estado. En ese sentido, el control social puede ser entendido como una
modalidad de participación a través de la cual el ciudadano ejerce una función
crítica.
Aquí me parece que es muy importante este elemento de función crítica del
control social. Cuando estamos hablando de función crítica, lo estamos diciendo
en un sentido de argumentación racional. El conocimiento es crítico, dicen los
epistemólogos, en la medida en que elimina los obstáculos que nos impiden ver
la esencia de las cosas. Una postura crítica no es una postura antagónica o de
oposición, que es más o menos lo que en el lenguaje tradicional entendemos por
crítica, yo voy a criticar a este señor, a decirle todo lo contrario de lo que él dice
o a encontrarle los defectos de lo que él hace o dice. Bueno, esa puede ser una
función crítica. Pero en su sentido más racional, en términos de argumentación,
una función crítica, es una función que permite conocer la esencia profunda de
las cosas, tratando de eliminar aquellas que me tratan de sesgar, de impedir un
real conocimiento de lo que está operando.
209
EL CONTROL SOCIAL
Entonces el control social ejerce una función crítica, coloca una serie de
puntos de vista sustentados en información, que tienen como objetivo mirar qué
tanto la actuación de los agentes públicos estatales y no estatales, es una
actuación responsable e íntegra. Y en ese sentido lo que el ciudadano hace con
un sistema de control social es regular la acción pública, colocar una especie de
contrapeso. El control ciudadano se complementa con los otros tipos de control,
con el control político, de un lado y con el control institucional que ejercen los
entes de control.
210
TRES ENFOQUES SOBRE CONTROL SOCIAL
211
ellas castigando a las otras en el sentido en que yo pienso que la que escojo es
la mejor, a través de la selección de una empresa de servicios yo estoy
ejerciendo indirectamente un control social y en el momento en que yo como
usuario o cliente, me sienta insatisfecho pues simplemente cambio de
modalidad, o porque los precios son mejores, o porque la calidad del servicio es
mucho mejor, puedo perfectamente cambiar y ese cambio implica un castigo y
por lo tanto un elemento de control que las empresas deben asumir para mejorar
la calidad en la prestación de sus servicios. Eso es lo que llamamos el enfoque
de mercado.
Este enfoque de doble vía parte del supuesto de que el control social es
fundamentalmente una acción participativa que implica de parte de los
gobernantes apertura, transparencia y rendición de cuentas, y, de parte del
ciudadano, la disposición a utilizar herramientas de muy diversa índole para
ejercer el control social sobre los asuntos públicos.
212
político favorables y en segundo lugar, la existencia de actores interesados en
ejercer el control social con capacidades y con recursos para incidir en los
asuntos públicos. Esas dos condiciones las vamos a explicar después del
descanso.
Reiniciada esta presentación, voy a dedicar unos minutos para cerrar esta
discusión conceptual y luego a mirar un poco el caso colombiano, que me
parece vale la pena ubicarlo en el contexto de estas discusiones.
213
CONTEXTOS ESTRUCTURALES E INSTITUCIONALES
214
juntas, podían convertirse en una amenaza o un monopolio del poder que desde
hace mucho tiempo esos sectores venían teniendo. Entonces hasta que no haya
un reconocimiento social de que el control social es válido, legítimo como
actividad y hasta que no haya una definición del alcance y del significado
otorgado al control social, esa actividad tendrá que superar bastantes barreras,
para poder ejercerse.
215
Un segundo tipo de normas sociales muy importante, son las normas de
inclusión. Estas normas definen quiénes y en qué momento pueden intervenir en
determinados espacios públicos. Todas las normas sobre participación
ciudadana y control social que existen en Colombia, por ejemplo, son normas
que definen actores, es decir, quiénes puede intervenir por ejemplo, cuando se
trata de los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos. Se
define claramente cuál es el universo de personas que pueden intervenir o que
pueden conformar un comité de desarrollo y control; cómo se elige un vocal de
control y cuáles son las atribuciones y las funciones que tienen esos vocales de
control, etc. Esas son llamadas normas de inclusión, es decir, que permiten
saber cómo nosotros como ciudadanos comunes y corrientes podemos
incorporarnos, podemos incluirnos en procesos sociales que tienen que ver con
los intereses públicos.
Un tercer tipo de normas muy importantes, sobre las cuales se han basado
los conceptos de capital social, son las normas de cooperación. Una sociedad
no puede vivir solamente de la competencia. Una sociedad tiene que desplegar
mecanismos de cooperación y en el caso del control social, estas normas de
cooperación, permiten que muchos individuos se solidaricen y se articulen a
otras personas y a otros grupos para emprender tareas colectivas sin esperar
necesariamente una recompensa inmediata, sino solo por la convicción de saber
que articularse, solidarizarse y cooperar con otros es bueno, es útil no solo en
términos individuales sino en términos colectivos.
216
ejercicio del control social: las normas de cooperación y las normas de
responsabilidad.
217
Otro elemento de la apertura del sistema político, es la capacidad o la
receptividad que tenga el sistema político a la iniciativa ciudadana, esto en el
caso del control social es definitivo. Cuando la gente se organiza y hace el
seguimiento a un proceso específico, a un proyecto o a un programa y plantea
sus puntos de vista sobre las deficiencias y las fortalezas de ese proceso,
particularmente en el caso de las deficiencias y propone correctivos para que
ese proyecto se enderece y vaya por el rumbo por el cual debería ir y frente a
eso el Estado no responde, el gobierno no tiene acogida a esa iniciativa, pues
prácticamente la gente siente que está perdiendo el tiempo. Es decir, el ejercicio
del control social implica una reciprocidad y esa reciprocidad se traduce en la
capacidad que tiene el sistema político para escuchar la voz ciudadana, para
recibir la información que proviene de la ciudadanía y para reaccionar ante esa
iniciativa.
218
que la participación no es simplemente una cuestión voluntarista, que yo quiero
hacerlo y lo hago. Eso requiere la voluntad de actores que quieran participar y
que quieran ejercer el control social, pero si no existen recursos que permitan en
la práctica operar los mecanismos para desarrollar los procesos de participación
y control, muy difícilmente esa voluntad esa voluntad se puede concretar en
hechos. Hoy cada vez más y ustedes le pueden preguntar a cualquier líder y
ustedes también como servidores públicos lo saben muy bien, que sin recursos
económicos, financieros es muy difícil potenciar el ejercicio de la participación,
terminan siendo acciones muy voluntarias, discrecionales, heroicas en algunos
casos y que no tienen la fundamentación económica mínima para que los
objetivos que se pretenden con los ejercicios de participación puedan
alcanzarse.
219
detallada al respecto. Sabemos que los procesos participativos requieren de
voluntad, requieren de tiempo, de información, de recursos económicos, pero no
se pone mucha atención en el hecho de que también se requieren recursos de
conocimiento. Y cuando estamos hablando de recursos de conocimiento, nos
referimos al aporte que los conceptos, las teorías y las tecnologías pueden
aportar al ejercicio de la participación. Esto, en el caso del control social es
clarísimo. Cuando un ciudadano quiere hacerle seguimiento a la ejecución del
Fondo de Desarrollo Local en su localidad, pues lo primero que tiene que hacer
es recurrir a las tablas de ejecución presupuestal que tiene la Alcaldía Local o
que tiene la Contraloría, o que tiene la Secretaría de Hacienda, o Planeación
Distrital, y cuando uno se enfrenta a una tabla de esas, lo mínimo que tiene que
hacer es saber elementalmente cuáles son los componentes mínimos de una
tabla que tiene varias columnas y varias filas. Una matriz de estas implica
conocimiento de instrumentos tecnológicos para el ejercicio del control social.
Nosotros hemos hecho mucha participación y mucho control social por olfato,
por intuición, pero no hemos tenido bases de conocimientos suficientes, entre
otras cosas, para valorar los resultados de la acción gubernamental y para
conocer cuáles serían los elementos de juicio necesarios para poder mejorar la
gestión pública en aras de satisfacer las necesidades ciudadanas.
El otro tema es de los actores. Aquí quizá lo más importante no sean las
bolitas azules, sino las rayas, las líneas de comunicación. Quizá lo que hoy
necesitamos es articulación de actores para el ejercicio de la participación en el
control social. Ahora, hay una gran diversidad de actores, en relación con la
participación y el control social. Hay actores gubernamentales, cuya función
básicamente es la de propiciar las condiciones, por ejemplo, a través del
220
desarrollo de políticas públicas para que la participación y el control social sean
una práctica fluida sin barreras, sin inconvenientes y que produzca los
resultados esperados desde un punto de vista democrático.
Pero también están los actores sociales, que son los actores fundamentales
del control social, que pueden hacerlo individualmente, que son muy diversos,
que están organizados de muy distinta manera, pero que en últimas tienen una
serie de iniciativas de desarrollo de base, de desarrollo social, que son
fundamentales y que inspiran de alguna manera el ejercicio de la participación y
el control.
Uno podría juzgar a partir de este esquema qué tanto cada uno de esos
actores está cumpliendo esa misión con respecto a la promoción de la
participación y el control social.
Y finalmente algo que hoy día es quizá el concepto más importante que
reúne a los anteriores o que permite establecimiento de articulaciones en redes
y alianzas que son hoy en día fundamentales para el desarrollo de cualquier
actividad. La economía global es una economía en red. Las comunicaciones
globales son comunicaciones en red. La participación y el control social, también
debe implicar redes de acción que permitan articular iniciativas de muy diversa
índole en función de objetivos definidos colectivamente.
221
RASGOS DE LOS ACTORES
Ahora, estos actores tienen unos rasgos. Se supone que son actores que
operan en función, por lo menos de tres características, sin las cuales
difícilmente uno puede valorar el alcance del control social. En primer lugar,
unas motivaciones. Cuando uno se involucra en un proceso colectivo de
participación, por algo será. Algo tiene uno por dentro que lo lleva a participar en
un evento colectivo. Ahora, ese algo puede ser muy distinto y los estudios han
mostrado que hay por lo menos tres tipos de motivaciones, todas igualmente
válidas, quiero decirlo, no se pueden jerarquizar pero que conducen a resultados
diferentes, o que le dan una fuerza, una consistencia distinta a los procesos de
participación y control social. Pueden ser motivaciones muy utilitarias, egoístas,
yo participo, yo ejerzo el control para ver qué tajada puedo sacar. Segundo, yo
puedo tener una motivación más solidaria, en el sentido de que yo quiero
asociarme con los vecinos, con mis pares, con mis iguales, porque podemos de
esa acción derivar un beneficio colectivo y porque de esa manera nos ayudamos
para poder ganar en calidad de vida. Esas dos motivaciones: egoísta y altruista,
son lo que algunos autores llaman las micro motivaciones, es decir, aquellas que
surgen en la búsqueda de una recompensa, en el sentido que yo me puedo
mover por intereses utilitarios o solidarios, pero en ambos casos estoy buscando
una satisfacción, una compensación de mi decisión de actuar en un escenario
colectivo.
222
los tres están presentes. Es decir, hay componentes de convicción, hay
componentes de altruismo y hay componentes de utilitarismo en la decisión que
tienen las personas de insertarse en procesos de control social.
Hoy a un líder social que quiere ejercer un control, que quiere fiscalizar la
gestión pública, lo mínimo que se le exige es que tenga un manejo técnico,
argumentativo y racional muy fuerte para poder llevar a cabo esa actividad
participativa.
223
Finalmente, puedo tener motivaciones, puedo tener capacidades pero si no
tengo los recursos, tampoco voy a poder desarrollar cabalmente el proceso de
fiscalización de la gestión pública. En ese sentido también hay que pensar en
esos recursos de los que hablábamos antes, pero especialmente y aquí quiero
añadir un recurso adicional, habíamos dicho recursos de información, de
conocimiento, financieros, pero también un recurso muy importante hoy día en la
democracia moderna que es el de la organización. La unión hace la fuerza, es lo
que nosotros tradicionalmente hemos oído y eso es cierto. Las organizaciones
¿qué generan?, generan identidades colectivas, generan un nosotros unos
acuerdos desde el punto de vista de intereses y por lo tanto generan articulación
de esfuerzos para hacer mucho más eficientes los recursos escasos de los
cuales disponen los individuos. Una cosa muy distinta es que yo haga, lo cual es
absolutamente legítimo, una denuncia individual por el incumplimiento de un
contrato de una obra en mi barrio y que yo me vaya a la Contraloría y lo haga,
que es válido y legítimo, pero otra cosa es que esa denuncia o esa queja sea
interpuesta por un grupo social, por una organización que además genera una
solidaridad que le va a permitir mantenerse más en el tiempo y tener mayor
fuerza de negociación y de interlocución con las autoridades públicas.
224
EL CONTROL SOCIAL EN COLOMBIA
En Colombia tuvimos hasta los años 80 dos modalidades muy distintas del
ejercicio del control social. Uno, que ya hemos mencionado bastante a lo largo
de la mañana, era el mecanismo electoral. Pero el mecanismo electoral en el
caso colombiano estaba interferido por una serie de procesos que debilitaban su
capacidad para convertirlo en un instrumento de control social. Y en particular
hay que referirse al tema del clientelismo, de la corrupción y de la tendencia
cada vez mayor de la población a despreocuparse por el voto como instrumento
de intervención en el escenario público.
225
De tal manera que desde el punto de vista de las elecciones como un
mecanismo de control social, los resultados no eran contundentes, no eran los
mejores, no era un instrumento muy fuerte para el ejercicio del control. El otro
era el de la movilización y la protesta social, que también la había, en eso sí
conocemos desde los años 60 para acá, pues una serie de movilizaciones tanto
en el campo a través del movimiento campesino o de los movimientos indígenas,
como en la ciudad, básicamente a través del movimiento sindical y del
movimiento estudiantil que en algunas coyunturas tuvieron una relevancia
importante para demandar bienes y servicios, para demostrar el descontento de
la gente con la actuación del sector público y de los dirigentes políticos. Eso se
acentuó mucho en la década del 70. Para quienes puedan recordar, a finales de
la década del 70 hubo un evento muy importante que fue el paro cívico nacional
del 14 de septiembre de 1977, que fue organizado por las centrales sindicales
contra el presidente Alfonso López Michelsen, que fue un paro de 24 horas, pero
que duró más o menos una semana y que tuvo trágicamente un saldo alto de
personas muertas por eventos de la represión.
226
manifestar su descontento y para negociar en algunos casos, una mejor
prestación de servicios por parte del Estado.
Sin embargo hay que reconocer que este mecanismo ha sido en general
débil, por una razón fundamental, porque en Colombia las organizaciones
sociales y el movimiento social no ha tenido la fuerza que ha tenido, por ejemplo,
en otros países, como Bolivia, Méjico, Brasil, Argentina, para hablar solamente
de América Latina, en donde el movimiento social ha sido un movimiento mucho
más fuerte y mucho más contundente desde el punto de vista de su impacto en
la acción gubernamental. En Colombia, no hay que negar que hemos tenido
unos ciertos movimientos que en ciertas coyunturas han actuado. Pero el
balance general que uno puede hacer de la movilización social como un
instrumento de control social, realmente es apenas aceptable, digámoslo así,
comparativamente con lo que ha ocurrido en otros países.
LA INFRAESTRUCTURA PARTICIPATIVA.
LA REFORMA MUNICIPAL DE 1986
Pero eso cambió un poco en los años 80. En los años 80 comienzan a
institucionalizarse formas de control ciudadano que ya son más directas, que ya
no son a través de las elecciones o del movimiento de protesta y sobre todo que
son más permanentes. Y el contexto de esos cambios, de ese giro que se da en
los años 80, de manera que la gente empiece a interesarse un poco más por el
control, se explica por dos fenómenos que son muy importantes en la historia
227
política reciente del país. El primero, es la reforma municipal de 1986, cuando
hubo un importante cambio institucional que ordenó la elección popular de los
Alcaldes y la posibilidad de realizar consultas municipales en las localidades
colombianas. Ese fenómeno de la descentralización, fue muy importante por una
razón, le dio relevancia a la gestión local, a la gestión municipal, es decir, a
través de la descentralización el Estado se acercó a los ciudadanos y por lo
tanto el vínculo, el diálogo directo, la comunicación permanente entre Estado y
ciudadanos comenzaba a ser mayor o por lo menos más probable.
El otro elemento muy importante, que además estuvo ligado a las reformas
descentralistas, fue la institucionalización de mecanismos de participación
ciudadana. El primer Presidente que incluyó el tema de la participación como
parte de su programa de gobierno fue Belisario Betancur y fue durante su
gobierno, al final de su período, cuando se aprobaron las reformas que le dieron
fuerza a los municipios en el país y cuando se comenzaron a institucionalizar los
mecanismos de participación.
228
década del 90, es decir, durante una década fueron diseños institucionales que
propiciaron la posibilidad de que la gente incidiera en las políticas públicas y
porque propiciaron además funciones de control social a muchos de los diseños
institucionales para la participación.
¿Qué fue lo que hizo la reforma electoral del 86?, pues incorporó a través
del cambio constitucional las consultas municipales, ordenó la elección popular
del Alcaldes, reglamentó las Juntas Administradoras Locales que habían sido
creadas por la Constitución del 86 y estableció los mecanismos que ya les dije.
Y como les señalaba, en estos mecanismos institucionales de participación se
empezaron a incorporar funciones de control social. Entre las funciones que la
ley 12, y posteriormente la Constitución, le otorgan, le asignan a las Juntas
Administradoras Locales la de hacer seguimiento a las inversiones públicas en
su territorio. Y los usuarios de los servicios públicos en aquel entonces
participaban en las Juntas Directivas, no solamente para tomar las grandes
decisiones que tomaban las Juntas Directivas de las empresas de servicios, sino
también para hacerle seguimiento a esa gestión y a esas decisiones que se
tomaban en las juntas.
229
mecanismos de participación ciudadana, el referendo, el plebiscito, la
revocatoria del mandato y creó una gran cantidad de instancias de participación
que luego fueron reglamentadas por desarrollos legislativos de la participación.
Pero además estableció la Constitución en uno de sus artículos, que el control
social es un derecho ciudadano. Dice la Constitución que los ciudadanos tienen
derecho a fiscalizar la gestión pública y sus resultados, en un artículo específico
de la Constitución. Lo que tenemos hoy como consecuencia de esas
transformaciones constitucionales y legales, es lo que podríamos llamar una
amplísima, frondosa infraestructura para la participación y a veces uno podría
decir, excesiva en su diseño y en su concepción.
TIPOS DE INSTANCIAS
Hay una gran cantidad de instancias: consejos, comités, etc. Podemos los
ciudadanos y las ciudadanas comunes y corrientes incidir en los asuntos
públicos. Algunas de esas instancias se refieren a aspectos globales de la vida
local: consejos de planeación, veedurías ciudadanas, en el caso de los
municipios rurales: los consejos municipales de desarrollo rural, las juntas
administradoras locales, en fin, que se ocupan o se pueden ocupar de una
mirada integral de los problemas y de las potencialidades de un territorio. Pero
también se crearon mecanismo sectoriales en el campo de la salud, de la
educación, del medio ambiente, de los servicios públicos, de la cultura y se
crearon también mecanismos poblacionales, es decir, instancias a través de las
cuales, sectores específicos de la población, como lo señalábamos esta
mañana, reivindican su identidad como minorías étnicas, como jóvenes, como
mujeres, como población en situación de discapacidad, como población
desplazada forzadamente por la violencia y pueden en su condición utilizar esas
instancias y esos mecanismos para tratar de obtener beneficios relacionados
con su condición específica. Hoy día hay cerca de 30, 32, hay cifras distintas,
mecanismos o espacios a través de los cuales la gente puede participar e incidir
230
en las decisiones públicas, unos con mayor incidencia, otros con menor
incidencia.
231
habla uno de esos espacios y propiamente del tema del control social, en el
diseño institucional de la participación, uno se encuentra con dos tipos de
escenarios a través de los cuales cualquiera de nosotros puede ejercer el control
social.
232
ahí y están vigentes, no han sido derogadas por ninguna otra norma. Están los
comités de desarrollo y control social de los servicios públicos que fueron
creados por la ley 142 del 94, la ley de servicios públicos y posteriormente
reglamentados al año siguiente, mediante decreto, que más o menos opera. En
Bogotá, en el año 2003, hicimos un estudio sobre los comités de desarrollo y
control social de los servicios públicos y en ese momento había más o menos
creados 80, 85 comités de desarrollo y control y sin embargo de esos 85, sólo
estaban operando 38. Eso demuestra que estos espacios al no funcionar, pues
pierden un poco sentido, como dicen los biólogos, la función crea el órgano, en
el momento en que esos espacios no son utilizados, prácticamente se deterioran
y pierden su razón de ser y comienzan a entrar en crisis y ese también es un
elemento muy importante. Cómo es que la gente por un entusiasmo inicial crea
espacios y después los deja tirados. Muy probablemente porque hubo
motivaciones muy fuertes, pero no hubo capacidades ni recursos para poder
hacer de esos espacios unos instrumentos poderosos de democratización de la
gestión pública.
233
Podríamos decir, en síntesis que hay tres grandes categorías de espacios
de control. Aquellos que no tienen esa función central, pero que sí tienen
asignada la función de ejercer control social.
234
y de los mecanismos de acceso a la información pública. Sobre ese segundo
aspecto cabe decir, de todas maneras, que estamos todavía en una situación de
subdesarrollo. Si comparamos a Colombia con el caso mejicano, por ejemplo,
que tiene instituciones muy evolucionadas desde el punto de vista del acceso
público a la información, llegaremos a la conclusión que tenemos mucho trecho
todavía por recorrer en ese campo. En Méjico existe el Instituto Federal de
Acceso a la Información, el IFAI, que es una institución gubernamental, pero no
partidaria que garantiza una gran cantidad de mecanismos de acceso a la
información pública en general y que además establece blindajes, lo que ellos
llaman los candados para que esa información no sea utilizada con sesgo
político.
235
En síntesis, después de 20 años, más o menos, de desarrollos normativos
y de experiencias, hoy podemos decir que en comparación con lo que ocurría
hace un cuarto de siglo, hemos avanzado bastante desde el punto de vista de la
promoción de actividades de participación y de control social. Por lo menos
tenemos una infraestructura normativa e institucional. Ya está eso, antes no
existía y es una ganancia.
236
LA PRÁCTICA DEL CONTROL SOCIAL
237
cantidad de barreras institucionales para poder ejercer el control social.
Barreras, muchas de ellas interpuestas por las mismas autoridades públicas
que no estaban interesadas en que su gestión fuera sometida a la vigilancia
pública.
Hoy tenemos que decir, que en una ciudad como Bogotá, en comparación
con lo que sucedía hace tres décadas, el uso de los recursos públicos es mucho
más transparente. Esto no significa que no haya sesgos que introduzcan
algunos actores en el manejo de esos recursos. Pero en general podemos decir
238
que ha habido una limpieza y una transparencia mucho mayor en los últimos
años en el uso de esos recursos.
239
permitido que una proporción creciente de ciudadanos y ciudadanas podamos
opinar sobre lo que está haciendo nuestro Alcalde en la ciudad o sobre lo que
está haciendo nuestro gobernante a nivel nacional o a nivel departamental y
podamos tener voz así no tengamos voto; podamos tener iniciativas, podamos
plantear quejas y reclamos, podamos tener sugerencias para el mejoramiento de
la gestión pública. En otras palabras, hemos democratizado el debate sobre la
gestión pública y ese es un logro democrático que sólo puede ser entendido en
la perspectiva de la consolidación de un modelo de democracia participativa.
Pero también hemos tenido dificultades. Hay barreras que no han sido
superadas todavía en el campo del control social y que se convierten por tanto
en retos específicos tanto para la ciudadanía como para el gobierno para
calificar la democracia a través del ejercicio del control. Por ejemplo, la baja tasa
de respuesta de las autoridades públicas a las opiniones y reclamos de la gente.
Ese sigue siendo un circuito todavía muy trabado, el circuito de demanda
ciudadana – respuesta gubernamental. Es un circuito trabado por términos
legales, o por términos administrativos o simplemente por cúmulo de trabajo y de
peticiones ciudadanas. Pero el hecho es que todavía no existe una respuesta
fluida de las autoridades públicas a la voz ciudadana y eso genera obviamente
frustración, eso genera desencanto en la gente y hace que muchas personas
que tuvieron en un comienzo un cierto entusiasmo por la participación en el
control social se vayan desanimando y se vayan alejando de estas instancias
públicas de participación.
240
En segundo lugar, de nuevo, el tema de la información sigue siendo un
problema porque ella a veces, se produce de manera incompleta, no
necesariamente pertinente a los problemas, discrecional y depende de que a la
autoridad pública o al funcionario se le ocurra o decida hacerlo, y de manera
poco amigable; esa es otra cosa interesante que está ocurriendo con los
sistemas de información. Se está produciendo información pero en un lenguaje
técnico que no es accesible a todos los ciudadanos y ciudadanas y eso hace
dificultoso el manejo de esa información para efectos prácticos.
En tercer lugar, hay una tentación que ha sido propia del Estado
Colombiano, de manipular desde arriba, de controlar desde arriba el ejercicio
ciudadano de la participación y del control. Ese es un problema que hay que
resolver en el corto plazo, porque esos tutelajes desde arriba, del control social,
lo que hacen es intentar manipular una voluntad ciudadana, que además, por
debilidad y por condiciones históricas se ha dejado manipular y controlar. Es
decir, la condición de autonomía de los actores en los procesos de participación
no la hemos logrado totalmente; sigue habiendo líneas de dependencia,
particularmente de las organizaciones sociales, de los sectores más
desfavorecidos, más pobres, que no tienen todavía las capacidades y que por lo
tanto generan dependencias con respecto a actores externos o con respecto al
Estado. Ahí hay un punto que todavía hay que resolver.
241
dirigentes de una organización y que están en el Comité de Desarrollo y Control
Social de los servicios públicos, que están en el Consejo de Planeación, pero
que también están en el Consejo de Cultura y que comienza a acaparar una
gran cantidad de representaciones sociales y que se convierten en una especie
de “profesionales” de la participación. Incluso en el estudio que hicimos en el
2003 sobre algunas instancias de participación, encontramos que algunos
líderes se estaban lucrando del ejercicio de la participación, que la
intermediación era cobrada, que la representación social tenía réditos
económicos y eso ya estaba generando una cantidad de sesgos inconvenientes
desde el punto de vista democrático en el manejo de estos espacios.
Desde ese punto de vista, yo creo que pensando en la práctica del control
social, hay una serie de retos que están enunciados en seis, siete puntos, que
rápidamente los identifico. Primero, necesitamos, y creo ya ustedes en la
Contraloría, lo están haciendo, desarrollar una tarea muy fuerte de
sensibilización ciudadana en torno a la importancia del control social, hay
muchos sectores que siguen siendo indiferentes a las cuestiones públicas. Y
creo que la estrategia que ustedes están desarrollando, es bien interesante
cuando están tratando de captar la atención de los jóvenes y de los niños, para
el ejercicio del control social. Nosotros estamos todavía muy atados a liderazgos
tradicionales, que son muy respetuosos, pero a los cuales ya les pasó su cuarto
de hora, digámoslo así. Hay que entender que los jóvenes tienen hoy el
242
potencial mayor para promover todas estas actividades de democratización de la
gestión pública y creo que a través de campañas, de medios masivos, etc., hay
que desarrollar una tarea muy fuerte de sensibilización en torno a la importancia
del control social.
243
en torno a la participación y al control social. Como les decía, afortunadamente
las resistencias a la participación y al control han disminuido, pero todavía
quedan huellas y esas huellas hay que erradicarlas totalmente. El servidor
público debe ser el primer promotor de la participación y del control social. Hay
que mejorar cualitativamente los sistemas de información. Sobre eso creo que
ya hemos dicho bastante, hay que tratar de completar el circuito de la
información, producción, difusión, apropiación y uso de la información. Una vez
logremos cerrar ese circuito vamos a tener un potencial muy importante desde el
punto de vista del control social.
244
LA CARTA POLÍTICA DE 1991
UNA CONSTITUCIÓN
ECOLÓGICA
245
LA CARTA POLÍTICA DE 1991: UNA CONSTITUCIÓN
ECOLÓGICA
INTRODUCCIÓN
246
Tendríamos que agregar que a las normas constitucionales y, bajo el
concepto de bloque de constitucionalidad, están los tratados internacionales, al
mismo nivel de la constitución política. Esto es lo que se llama bloque de
constitucionalidad, es decir leyes de la república, tratados que han sido
aprobados por leyes que tienen el rango de constitución. Esto es muy importante
especialmente ahora que se está debatiendo en la opinión pública, en los
Estados Unidos, en Colombia el tema del TLC, por mencionar solo alguno de los
tratados.
Pero tenemos también la ley aprobatoria del tratado de Kyoto. Cualquier ley
de la república que haya sido previamente originada en un tratado internacional.
Entonces, repito, la constitución política es norma de normas; después de la
constitución no hay nada; ésta se ubica en el mas alto sitial de la pirámide; una
constitución trae la organización del estado, una constitución dice -dentro de la
organización del estado-, si es federal, si es centralista, si es descentralizada;
una constitución nos dice si hay provincias, si hay departamentos si hay
ayuntamientos, desde el punto de vista de la organización del estado.
247
activamente socialista, activamente comunista del bloque llamado anteriormente
capitalista, cualquiera sea la concepción que se tenga de una constitución, no
hay dos constituciones iguales.
Por supuesto que hay constituciones que se han basado en otras; que se
han apoyado en otras. Nuestra constitución política de 1991 fue construida con
pequeños aportes conceptuales de la constitución de Grecia, de la constitución
de España, algunos temas puntuales de la constitución Italiana, algo puntual de
la constitución Alemana, pero no mas allá de dos, tres artículos, no mas allá de
un concepto. Uno de los grandes méritos de nuestra constitución de 1991, es
que sirvió de punto de referencia para constituciones que se expidieron
posteriormente: la de Ecuador de 1997 y la de Venezuela de 1999, fueron
constituciones expedidas basadas en muchos artículos de la constitución
colombiana Y esto sin lugar a dudas significa un gran avance; es decir, que
nuestra constitución de 1991 haya servido de punto de referencia a las
constituciones del Ecuador y de Venezuela.
248
normativo, semejante bagaje constitucional, si en la práctica eso no está
conduciendo, no está produciendo bienestar en las personas. Y en eso radica la
crítica que se debe hacer, anticipándome a las conclusiones de la sesión, es
decir, la eficacia de la normativa ambiental.
Menciono apenas algunos. Hoy en día hay tazas retributivas, que son una
mezcla del aspecto fiscal, tributario y ambiental; hoy en día hay turismo
ecológico, es una mezcla entre desarrollo y medio ambiente; hoy se habla de la
relación de ambiente sano en materia de salud que es inescindible. Hoy se habla
249
del tema de vivienda, pero no bajo el concepto exclusivo y limitante del sitio
donde se reside, sino el concepto de hábitat. Entonces, en el concepto de
hábitat está el tema de espacio público, está el tema de las zonas verdes, el
tema de los recursos, de los servicios públicos. En materia financiera, quien lo
creyera, la relación que tiene la banca, sistema bancario, con las normas
ambientales.
250
vamos a prestar para un Transmilenio, para una concesión, para una licitación,
para la ampliación de la fábrica, cumpla los mínimos ambientales. Ha pasado
que se entregan grandes sumas de crédito, de dinero, a proyectos que después
colapsan desde el punto de vista ambiental. Entonces repito, sin pretender ser
fundamentalista, porque lejos estamos de eso, lo que estamos llamando la
atención es al fenómeno de la ecologización, del derecho y de las actividades,
es decir, querámoslo o no, hay una intromisión en las decisiones de intimidad
casi, en las decisiones de trabajo, en las decisiones laborales, en las
comerciales, del tema ambiental. Ni se diga el tema del cambio climático que ya
es una realidad y que no es un tema de los expertos, no es solo un tema de los
grandes conocedores del comportamiento de la tierra, del comportamiento
climático,
251
No tiene sentido que después de 1991, se hayan expedido diez reformas
del código penal, una para extradición, otra para el tema del paramilitarismo, otra
para el tema del sistema acusatorio, todas por supuesto reformas válidas,
legítimas; pero tampoco tiene sentido que el país se haya dedicado solo hacer
reformas tributarias, más de diez reformas de ese género desde 1991. Y cuál es
mi observación y mi crítica; que así como nos hemos dedicado a hacer reformas
tributarias, y nos hemos dedicado hacer reformas del código penal, todas
repito, legítimas, válidas, necesarias, el país no ha puesto sus ojos sobre el
código de recursos naturales ni siguiera una sola vez.
Por eso, aquellas normas que hablan de ronda de los ríos, de emisiones,
de vertimientos, las normas de concesiones, etc., hay que sentarse a mirarlas.
Ésto no es Dinamarca, ésto es Cundinamarca; porque si las normas fueron
expedidas en 1974, tuvieron una vigencia válida muy importante, pero el
panorama del país ese año al panorama de hoy, implica muchos cambios,
especialmente en materia climática, y en presión de las personas sobre los
recursos naturales.
Por eso empiezo con esta observación, que podría ser una de las
conclusiones: ¿qué es necesario hacer? Que el país se siente a actualizar su
legislación ambiental; que se siente a mirar cómo desde lo ambiental, cómo
hacemos para que, desde lo ambiental, impactemos favorablemente los temas
de pobreza. No podemos, creo yo, o no debemos asumir una posición
conservacionista y proteccionista a ultranza únicamente, si no tenemos la
posibilidad de generar externalidades y beneficios también desde lo ambiental.
Aquí es importante tener presente las tres grandes etapas del derecho
ambiental internacional: la primera, hasta 1972, con la conferencia de
252
Estocolmo, primeras insinuaciones ambientales, primera preocupación sobre el
tema ambiental; ello produce -en el caso colombiano- la expedición del código
de recursos naturales en 1974, producto de la decisión del presidente Misael
Pastrana, quien pidió facultades al congreso de la república con ese propósito.
253
Esto marca o indica, cómo nuestro país -con todos los problemas que
tenga, con todas las dificultades, con todos nuestros conflictos-, ha sido y
seguirá siendo un abanderado en materia normativa ambiental. Nosotros somos
-y me tocó presenciarlo en mi cargo de viceministro-, un país al que consultan
mucho en las conferencias; nos piden, -como si fuésemos el disco duro de los
eventos, cuando hay un avance en una discusión,- qué pasó en mil novecientos
tal, qué paso, por ejemplo, en 2003. Porque Colombia tiene un gran equipo en
cancillería en materia ambiental, que no es de ahora, es de hace muchos años,
lo que nos permite que seamos muy consultados en esa materia.
254
Medio ambiente y pobreza
255
Apenas en el 2003, se produce el decreto 3100 de ese año, que permite su
incorporación en la tarifa. Finalmente, en Colombia, la tasa retributiva nos llega a
todos nosotros, en la factura de la empresa de acueducto; como tiene una
misión especial esa tasa, teóricamente esos recursos deben ir única y
exclusivamente al saneamiento de la cuenca, a la eliminación de los factores
contaminantes de la cuenca. Así es en Colombia.
256
cuidando, al que está poniendo en alerta: ojo, va un tronco, pilas, ahí va un
animal salvaje que se murió, ojo, hay una avalancha, una inundación, una
sequía.
257
reconocimiento, de uso de servicios públicos, pero a su vez, de reconocimiento
de beneficio de los recursos naturales, con medida, con cifras, y esa es la razón
de ser por la cual existe la Contraloría, que me parece a mi importante desde el
punto de vista del modelo económico, porque el país consagra un modelo
económico de desarrollo sostenible ¿Qué es desarrollo sostenible?
258
uso indiscriminado del recurso natural, ¿por qué, diez años para acá, el servicio
de acueducto es de los servicios que llega con el mayor costo?, porque por
muchos años no se cobró el servicio de acueducto, no se cobraba el tema del
cargo fijo, no se cobraba el tema de la conducción, no se cobraba el tema de la
misma tasa retributiva; entonces imperaba la máxima “lo que no nos cuesta
hagámoslo fiesta”; por eso, este es un tema importante dentro de las
características que estamos resaltando de nuestra constitución, y es que el país
consagra un modelo de desarrollo económico que no es un modelo
conservador, ni liberal , ni comunista, es un modelo neutral desde el punto de
vista filosófico, pero muy concreto, en cuanto a modelo de desarrollo sostenible.
259
constituciones, no habían llegado a las constituciones, estaban al margen, como
si estuvieran sobreentendidos, como si fueran lógicos; eran tan obvios, estaban
tan cercanos que no había que incluirlos. Uno respondería a esta pregunta con
varios planteamientos: en primer lugar, porque el entorno se ha convertido en
un bien jurídico, el entorno repito, llámelo entorno recursos naturales, medio
ambiente, se ha convertido en un bien jurídico susceptible de ser protegido.
Segunda razón, porque hay una conciencia en estas tres etapas que
hemos resaltado del derecho ambiental, Estocolmo, Río y Johannesburgo, de
que los recursos naturales son escasos. Ya en Estocolmo la gente empieza a
decir “oiga es que el agua se está acabando, es que el tema de la calidad del
aire se está viendo impactada, es que el tema de la oferta forestal se está viendo
impactada”, entonces, ya se empieza hablar de la necesidad de regular, de la
260
necesidad de que el derecho se meta en los recursos naturales y empiece a
regular las relaciones. Y se empieza a hablar entonces de concesiones.
Hace dos años, la anterior directora de la CAR hizo una tarea muy
importante, muy bonita, cuando realizó la revisión de los caudales otorgados
históricamente por la corporación. Y aquí no salgo, ni mucho menos, en defensa
de ella, simplemente lo que digo es que nadie se había puesto a mirar que, si
esas concesiones fueron otorgados en la época de los sesenta, setenta,
ochenta, eso había que revisarlo; no es lo mismo la demanda del recurso
hídrico de la década de los setenta a los ochenta, a la demanda de hoy, y se
encontró con cosas sorpresivas. Se encontró con concesiones de una, dos
pulgadas para una concesión de una finca, cuando con una o dos pulgadas se
llena un acueducto veredal, se llena un acueducto municipal. Ese es un trabajo
que ojalá desde la Contraloría General de la República, se hiciera y se
promoviera una revisión, la revisión de los caudales, la revisión de las
concesiones, no con ánimo ni mucho menos de afectar derechos, no con ánimo
de desconocer derechos adquiridos, de desconocer situaciones consolidadas,
pero si con el ánimo de rescatar uno de los principios importantes del derecho
ambiental, que es el de la solidaridad.
261
Bueno, la tercera razón, por la cual el tema ambiental se volvió
constitucional, es la que dice que el deterioro actual exige adoptar decisiones de
política en el seno de las instituciones. Es decir, así como hay principios,
deberes, derechos, quienes toman las decisiones en el estado, deben incorporar
la variable ambiental. Esta variable no es solo tema de un ministerio; es más,
hay muchos países que no tienen ministerio del medio ambiente, pero tienen la
variable ambiental incorporada en los ministerios de transporte, obras públicas,
vivienda, comercio exterior, turismo, hacienda pública, comunicaciones,
agricultura, salud. Por eso, el tema ambiental, entre otras razones, se volvió
constitucional. Y ésta es importante porque, el deterioro, los problemas de
deterioro de recursos naturales, exigen adoptar decisiones de toda la
administración.
Y esta reflexión también nos anticipa una de las conclusiones: hay que
recuperar las funciones ambientales de las entidades territoriales. Nosotros
somos muy dados a depender únicamente de lo que haga el ministerio de
ambiente, o de lo que haga la corporación autónoma regional, o lo que haga el
DAMA, hoy secretaría de ambiente; estas son apenas algunas de las entidades
que tienen funciones ambientales; claro, son las de autoridad, autoridad es la
que cierra, hace la demolición, la que entrega el permiso, pero la función
ambiental no se agota en la autoridad, y me refiero concretamente a que los
departamentos y los municipios se han descargado en las corporaciones
262
autónomas, y están permitiendo que los únicos que hagan actividad ambiental
sean esas corporaciones; esto es un grave error.
263
salió en la prensa que la empresa de acueducto de Bogotá recibió la validación
del Banco Mundial por unos certificados de reducción de emisiones según
protocolo de Kyoto. Esta es una opción, como les decía al comienzo, cómo
desde lo ambiental se pueden generar recursos económicos, concretos, plata,
recursos que le van a entrar a la empresa de acueducto por conservar, por
proteger cuencas, por proteger la variable forestal, por proteger estos
ecosistemas que son sumideros de gas carbónico, CO2, y eso está generando,
bajo el esquema de Kyoto, recursos concretos para las comunidades.
Otra razón por la cual el tema ambiental está metido en las constituciones,
es la que tiene que ver con aquella frase de que “los problemas ambientales son
globales pero las soluciones son locales”, es decir, a uno le preocupa por
supuesto el tsunami de Indonesia, de la mañana de hoy, no faltaba mas, a uno
le preocupa lo que está pasando con el temblor, los terremotos de nuestro
hermano vecino país el Perú, pero las soluciones son locales; por eso alguien
decía “hay que pensar globalmente y actuar localmente.”
264
La última razón que me gusta mencionar de la inmersión del medio
ambiente en la constitución o de los recursos naturales, es la que habla sobre -
ya lo habíamos hablado al comienzo- la posibilidad de las normas ambientales
de producir bienestar; puede resultar un poco ambicioso lo que voy a afirmar
pero, en mi modesta opinión, la legitimación de las normas no está solo en su
proceso de expedición, sino en la capacidad de producir bienestar. De nada
sirve una norma que la expida el ente competente, el ejecutivo, el legislativo, la
entidad territorial, el presidente, el ministro, el alcalde, si la norma no produce
bienestar. Por eso el medio ambiente, la enorme posibilidad que se nos brinda
con la carta política del 91, es que es un panorama normativo que está listo para
producir bienestar, en el sentido de mejorar la calidad de vida de las personas.
Uno podría decir también, que lo ambiental tiene una textura diferente,
digamos, lo ambiental es una variable especial, distinta, no es mejor, ni peor, no
es tampoco llegar a decir que ahora que se está hablando de normas
ambientales entonces esto es de mejor familia, no, estas normas tienen la
misma importancia que las normas tributarias, que las normas fiscales, que las
normas de salud, que las normas portuarias, tienen la misma importancia, no
tienen mas importancia. Pero tampoco tienen menos importancia.
265
Nuestra tesis va orientada a que se reconozca la presencia de la variable
ambiental, normal, sin ser fundamentalista, sin ser una norma restrictiva, no; que
es una norma que reconoce la posibilidad de crear bienestar a las personas;
son normas por supuesto que tienen una primera misión, conservar y proteger
claro, conservar y proteger los recursos naturales ¿pero para quién? Entonces,
sin perjuicio del esquema de conservar y proteger los recursos naturales, como
en el caso de México, hay que mirar cómo sin perjuicio de la función de proteger
la cuenca, hídrica que no le lleguen malezas, que no le lleguen animales
salvajes, que no le lleguen insumos, cómo hacemos para que desde lo
ambiental se impacte favorablemente el tema de pobreza; ese es el gran reto
que tiene hoy en día el ser humano.
Hasta aquí, una pequeña introducción que nos permite aventurar este tipo
de comentarios. La segunda etapa de mi conferencia hace relación a lo que
tratan concretamente las normas ambientales, que he venido anunciando, las
normas ambientales de la constitución que están comentadas en un libro que
nos fue publicado por el Externado que se llama, la Constitución Ecológica de
Colombia.
Este libro tiene cuatro capítulos; el primero habla sobre la protección del
medio ambiente desde 1810, desde las constituciones provinciales de 1810,
hasta antes de 1991, un poco para desvirtuar aquella creencia según la cual solo
a partir de 1991 se protege el medio ambiente en las constituciones, lo cual no
es cierto.
266
segundo capítulo hace relación a los proyectos de reforma a la constitución que
fueron presentados en 1991 a la constituyente.
267
séptima papeleta. Después que es elegido el presidente Gaviria en las
elecciones del 90, se produce en noviembre de ese mismo año la elección de los
constituyentes. Esta asamblea constituyente arranca en enero del 91 con
presencia de los dos partidos tradicionales, y una fuerte presencia del antiguo
movimiento M19 que, con el liderazgo de Antonio Navarro, se pone al nivel
electoralmente de los dos partidos tradicionales. Por eso, recuerden, la
presidencia tripartita de Álvaro Gómez, Horacio Serpa y Antonio Navarro; ésto
para decir que arranca la constituyente con mucha fuerza, con mucho ímpetu, y
se presenta la lógica congestión de proyectos, todo el mundo interesado en una
gran reforma.
Uno encuentra en el segundo capítulo del libro que les menciono, cómo lo
ambiental puso de acuerdo muy rápidamente a los asambleístas. Los temas
ambientales eran casi los mismos; cuando se planteaba la consolidación del
derecho al ambiente sano, hay ponencia de los dos partidos tradicionales, del
M19, de los indígenas, de los movimientos afro colombianos, de los movimientos
sociales, de los movimientos sindicales, y eso deja una conclusión importante,
que el tema ambiental es un tema casi neutral, en donde son más las
coincidencias que las diferencias.
Que bueno sería poder empezar algún proceso en este país, un proceso de
reconciliación, con la variable ambiental que, como se probó en 1991, fácilmente
puso de acuerdo a los partidos, a los nuevos movimientos. En la Carta del 91
vamos a ver cómo hay normas de estirpe liberal, hay normas de estirpe
268
conservador, hay normas de estirpe neoliberal, otras claramente del antiguo
llamado comunismo, o el socialismo, o la derecha, o la izquierda o normas pro
indígenas, o normas pro afro, y cómo a través de un proceso de discusión, de
una dialéctica permanente, se construye una constitución que es un verdadero
acuerdo de paz.
Nuestra Carta Política del 91 aporta desde todas las variables, la fiscal, la
ambiental, la de educación, la salud, la política, la electoral, la de justicia,
construye un verdadero modelo de un acuerdo de paz, y eso no se debe perder
de vista. A nosotros se nos olvida la memoria muy rápidamente, apenas
llevamos dieciséis años de expedida la constitución y, qué bueno volver a
mirarla y aplicarla; hoy en día, cuando se habla de todos estos temas del TLC y
otros, como si no existieran salidas y solo si hay una solución fantasmagórica,
una solución providencial, encontramos una salida. Yo no creo, yo creo que hay
que volver sobre la constitución del 91.
Hoy la variable ambiental está lista, esta ahí, no porque lo digamos los
profesores, porque así fue concebida en el 91; la variable ambiental, es una
variable que necesita mucho más que un ministerio, necesita mucho más que
una contraloría, mucho más que una procuraduría ambiental, necesita un
desarrollo normativo, necesita un desarrollo reglamentario pero, por sobre todo,
necesita decisión, decisión política; esta no es una decisión que retrace al país
como muchos dicen, que como se aplica la variable ambiental, entonces no hay
inversión, no hay desarrollo; no. La variable ambiental tiene que contribuir a los
269
problemas del país con un esquema de conservación, con un esquema de
protección, pero con un esquema de servicios ambientales.
Este es uno de los temas que a pesar de que lleva dieciséis años, pues sin
duda es un periodo corto, no ha sido modificado. Ha habido reforma, por
ejemplo, en el tema de la extradición, sistema acusatorio, reelección
presidencial, bueno un grupo de temas que han sido tocados a lo largo de estos
años, desde la promulgación de la Carta. Pero el del medio ambiente esta ahí,
sin tocar. Yo de alguna forma creo que es, o desconocimiento, o falta de interés,
pero hay temas que requieren una urgente y pronta reglamentación que nos
pueden ayudar para muchas cosas.
270
dentro de ellos, hay uno que dice “mantener la integridad territorial”.
Detengámonos aquí.
271
CAR, del DAMA, del municipio, de la alcaldía, del gobernador; es también de las
personas, este artículo tiene que ser leído en inescindible relación con el artículo
95, numeral octavo, que habla de las obligaciones de los particulares; aquí dice
es obligación del estado y de los particulares, y de las personas perdón,
proteger las riquezas naturales y culturales. ¿Por qué hago este énfasis en esta
doble condición? Porque esta es la norma que le ha permitido al estado
defenderse.
272
porque, decía él, lo que la asamblea estaba pensado era en el saneamiento
básico, no saneamiento ambiental. Pero bueno ¿por qué es importante esto?
Porque la norma dice que la atención de la salud y el saneamiento ambiental
son servicios públicos a cargo del estado, repito, salud y saneamiento ambiental;
pero luego dice la norma con un carácter, con un claro espíritu neoliberal, que
estos servicios pueden ser prestados por particulares.
273
en si es un rompimiento, sino que profundiza más y dice: el saneamiento
ambiental, servicio público también puede ser prestado por particulares, y esto
sin duda es un cambio fundamental.
274
beneficios lo que sea, pero si usted genera externalidades perniciosas o
negativas desde el punto de vista ambiental hacia los terceros, el estado le pone
un límite, es la protección al derecho al ambiente.
275
indiscriminada, en forma sin control, concesiones, permisos y luego para
reversarlas era una golpe bastante complicado.
Pero bueno, que nos sirva para este momento que la función ecológica, en
conclusión, significa límites a la propiedad, que la propiedad no es ilimitada, que
la propiedad no es total, que hay que hacer un ejercicio responsable de la
propiedad, en la medida en que no genere, o que el ejercicio de la propiedad no
genere externalidades perniciosas o negativas a los demás, concretamente
repito, en el tema de ruido, en el tema de olores, en el tema de paisaje, en el
tema de licencias, de concesiones que ya se está aplicando; ya las
corporaciones, las mismas autoridades ambientales hacen control riguroso,
revocan permisos, modifican permisos, suspenden obras, hacen demolición de
obras, posiblemente niegan los permisos.
276
Los bienes de uso público
El siguiente artículo, es el sesenta y tres que habla sobre los bienes de uso
público, que son unos bienes especiales. Dice, los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico, y los demás que diga la ley, es decir hay
un listado de bienes, parques, tierras arqueológicas, tierras de resguardo, los
bienes de uso público, tienen tres características: son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
277
inmueble, al bien, al parque antes de la declaratoria por supuesto que tiene
derechos, y hay unas condiciones jurídicas consolidadas que tienen que ser
reconocidas, indemnizadas, compradas como sea. Pero si llega después de la
declaratoria, no tiene ningún derecho patrimonial.
Ustedes saben todo el complejo problema que hay en los cerros orientales,
producto de una declaratoria del INDERENA de crear un parque natural y no
haberlo registrado. Porque es que los bienes de uso público como éstos, por
muy bienes de uso público que sean, deben someterse al derecho civil, el
derecho registrado, pues si no se registran como sucedió con los cerros
orientales, ocurre el fenómeno de la no oponibilidad, es decir, no puede ser
oponible a terceros, no puede ser contrastado contra terceros. Como no se ha
registrado, eso permitió que por muchos años, casi treinta, el desgobierno
primara en la medida en que algunos sí sabían, otros no sabían, se generaban
derechos a través de las alcaldías locales, de la oficina de planeación, luego de
los curadores, porque no existía un registro sobre el inmueble, esa condición de
parque no estaba registrada, entonces no generaba oponibilidad; ese es el gran
origen, el gran problema del tema de los cerros, uno de los grandes problemas
por supuesto, otros, la ocupación ilegal, pero este es el origen de todo, el origen
de todo es que hay una declaratoria de un parque que no se registró y, al no
haberse registrado, pues no generó efectos ante terceros, y se presentó la
avalancha de construcciones, de invasiones, de colonos, de urbanizadores, unos
278
legales, otros ilegales, que los tienen en la situación que hoy afronta este
ecosistema.
279
bultos de arroz, que es lo normal, lo promedio, le llegaron treinta, cuarenta o
veinte.
Tercer problema, los ciclos. A veces hay mucho calor, mucha lluvia o
mucho viento. Lo que dice la norma, esta norma del artículo 66, lo que el
constituyente dice es, ustedes, los que dicten normas de crédito deben tener en
cuenta estos tres factores: los ciclos, los riesgos y las calamidades. ¿Esto cómo
se ha visto en la práctica? Muy bien aplicado, se estableció el seguro ecológico
en el año 97; no funcionaba mucho pero después funcionó bajo el esquema de
la responsabilidad ordinaria, del seguro ordinario, pero se estableció el seguro
ecológico, el seguro de cosecha, se establecieron en los créditos agropecuarios
este tipo de cláusulas, es decir, son unas cláusulas de salvaguardia en caso de
que se presente un riesgo, una calamidad, una alteración del ciclo.
En conclusión, hoy el agricultor está más protegido ante estos temas, estas
calamidades, y los pagarés de las obligaciones, en muchos casos, no en todos
desafortunadamente, tienen estas condiciones que permiten que el banco no
pueda ejecutar al usuario por el crédito o que le permiten que haya una especie
de prórroga. A esto agréguenle, en el caso de los ciclos de las cosechas,
pónganle que no le pasó nada malo, llegó el día 180 recogió el arroz perfecto, un
gran arroz muy buena producción, no cogió 100 bultos sino 120, pero el señor
no recibe el pago al otro día, el señor corta el arroz, se lo entrega al molino y el
molino le dice venga en 30 días, venga en 45 días; es lo normal, no estoy
hablando nada que no sea de casos concretos. En esos casos pasaba lo mismo,
entonces la persona con un arroz muy bueno, con un arroz perfecto, su manejo
climático, estaba incurriendo en una mora de 30, 60 días. La acumulación de
todos estos problemas fue lo que dio lugar a la quiebra del sector agropecuario
en los años 91, 92 y 93 que produjo la crisis agropecuaria más grave que haya
tenido el país en los últimos cincuenta años.
280
Ante eso el presidente Andrés Pastrana, se inventó, también producto de
esta norma constitucional, el famoso programa del PRAM, que es un programa
de reactivación agropecuaria. En razón a la existencia de un gran número de
agricultores insertos en las centrales de riesgo por no haberle pagado a los
bancos, es decir bloqueados completamente por el sistema financiero se
inventaron este PRAM, para comprar la cartera vencida de los agricultores y
sacarlos del atafago, del ahogo financiero y darles un segundo aire. Desconozco
la cifra real, pero alguien me decía que más del 60% de los agricultores que se
beneficiaron con ese PRAM salieron adelante, al sacarlos de las centrales de
riesgo, porque el estado a través de FINAGRO compró la cartera, compró no en
el sentido de condonación, sino les compró la cartera y les dio plazos para las
carteras vencidas 4, 5 años con 2 o 3 de gracia. Muchos de estos agricultores
salieron al otro lado, ya pueden respirar no todos desafortunadamente; claro,
luego se presentó un primer vencimiento de ese crédito, algunos alcanzaron a
pagar, otros refinanciaron, bueno, en conclusión, estamos hablando de 10 años
para acá, si fue posible que esta norma constitucional generara beneficios
concretos, palpables, para agricultores a quienes los ciclos de las cosechas, los
riesgos inherentes y las calamidades ambientales los sacó del mercado.
Por eso miren cómo una norma de estas, que no se ve como ambiental,
sino financiera, más de la superintendencia, más del banco de la república, es
una norma con alto contenido ambiental, agropecuario, que ha solucionado
problemas concretos de los campesinos.
281
postgrados, en la agenda de madres cabeza de familia, de desplazados, de
comunidades étnicas, de comunidades afro colombianas, se mete muy
profundamente en la educación, uno de cuyos fines, repito, es la protección del
ambiente; no es educar por educar, es educar para proteger el ambiente. Sin
lugar a dudas aquí me extendería horas, pero este es un tema que ha sido
desarrollado por numerosas sentencias. Está después el decreto 1743 del 94,
estas son las normas que han creado el servicio militar ecológico, el tema de los
policías ambientales, es decir, una avalancha de normas para promover la
educación ambiental, no lo dudo, uno de los grandes logros de la carta política
del 91.
Llegamos al artículo 79, que habla del derecho a gozar un ambiente sano;
imagínense, nosotros venimos de ser un país garantista con muchos derechos,
este derecho, el derecho al ambiente sano estaba ya incorporado en el código
del año 74, el articulo 7 del código de recursos naturales ya hablaba del derecho
al ambiente sano, pero nadie lo aplicaba, no había acciones populares, ni
siquiera con la ley 472 del 98, que era una norma como si no existiera, como
simbólica, tuvo que venir la constitución, elevarlo a rasgo constitucional, rango
de derecho constitucional, para que se volviera uno de los derechos más
invocados vía acciones judiciales, vía acciones populares. Acuérdense que entre
1992, es decir cuando arranca la constitución, a 1998, la mayoría de acciones de
tutela se interponen invocando el derecho al ambiente sano ¿Por qué cito esa
fecha? Porque en el 98 se produce la ley 472, de acciones populares.
282
derecho fundamental, repito, por estos años 92 al 98 no se le consideró un
derecho fundamental, solo y por acepción en la medida en que, por conexidad,
estuviera afectando un derecho de primera generación, como vida o salud,
entonces la Corte decía, solo si es afectado el derecho a la vida o a la salud
entonces ahí si le protejo el derecho al ambiente sano. Esto, aunque es
reconocido como un avance, para mí es un error, porque coloca el derecho al
ambiente sano en la categoría de un derecho secundario, de un derecho
condicionado por otro. Volteó un poco la afirmación, ¿Qué mas importante que
un entorno adecuado, que un entorno sano para garantizar la vida y la salud?
Entonces es muy fácil hacer análisis retrospectivo, retroactivo; pero el haberle
dado esa condición de derecho condicionado, le restó importancia al derecho.
283
Hoy en día, el derecho al ambiente sano ya nadie discute que sea un
derecho fundamental, ya no lo discute nadie, la misma Corte lo ha dicho en
sentencias del 2000 para acá, es un verdadero derecho fundamental. Esa
discusión se refleja en las constituciones posteriores; nuestra constitución del 91
lo incluyó como colectivo, otras constituciones posteriores, Venezuela, Ecuador,
Paraguay, inclusive lo colocan como un derecho fundamental, colectivo e
individual, que puede ser interpuesto, no solo por la colectividad, sino
individualmente. Ese es un avance enorme.
284
público, es un bien colectivo, es un bien de uso público, pero en la lectura
procesal que tiene un juez frente a un expediente, tiene una enorme limitación si
no encuentra una prueba de la afectación concreta.
285
va; ustedes que tienen permanente relación con el poder ciudadano y a nosotros
nos toca también como academia. Esta es una rama del derecho común y
corriente; así como uno prueba el daño y el estrellón y la agresión y la herida,
ésto también hay que probarlo, su condición de bien público no exime de la
prueba, es más, como hay unas normas que dicen que la carga de la prueba la
tiene el demandado, muchas veces el demandado dice, no yo no tengo plata,
como se van a ir en contra mío si yo no puedo probar; ahí hay una distorsión
popular muy clara en el sentido de que, por ser un bien de uso público, entonces
no tiene que ser probado, es como afirmarlo y ya por eso se da por entendido;
eso no es cierto. Buena parte de las expectativas que se generan los
ciudadanos con las demandas ambientales, se caen por este tema, porque no
prueban las cosas. El abogado les dice, aquí nos vamos a enriquecer, y
probatorimente son debates muy débiles, muy flojos y fácilmente un abogado, un
juez, dice no, no se pudo probar el daño, no hay forma de probar la
responsabilidad y el nexo de causalidad, entonces fallan en contra de los
intereses de los ciudadanos y eso es importante revisarlo.
286
recursos, que yo sepa utilizar esta agua, -en aguas ya hay tasas retributivas-; en
aire todavía no, pero para allá vamos; tendremos que fijar en algún momento
tasas de uso del aire, como lo hay en muchos países; el tema del paisaje,
bueno, en general que nos quede en materia de desarrollo sostenible que hay
un modelo económico, que el país consagró, que el país desarrolló, que está por
reglamentar, pero que está para beneficio de las generaciones actuales y de las
futuras.
Los que están prohibidos por la constitución son los tóxicos, los nucleares,
esa es otra discusión, cuáles son los peligrosos: los químicos, los agroquímicos,
con los que se abona la flor, el jardín, el arroz, la papaya, la siembra común y
corriente. Por qué hago este énfasis: mundialmente, la práctica de eliminación
de los residuos peligrosos, de los químicos, era la de enterrar estos residuos; las
mismas casas fabricantes y las importadoras decían: vencido el periodo de
caducidad del químico, por favor entiérrelo, abra un hueco a un metro, dos
metros y entierre el químico. Esto se hace en todo el mundo, en el África, en el
Asia, en Europa, en América, en Oceanía… esta es una práctica mundial; por
supuesto le hizo mucho daño al planeta tierra. Diez años después, estamos
287
volviendo donde se enterraron estos químicos, claro con afectación de aguas
subterráneas, con afectación de comunidades, con deterioro de la salud,
especialmente de los mas perjudicados, de los mas desamparados con grandes
problemas de salud pública, en el mundo entero, no solo en Colombia, en el
mundo entero.
En Colombia hablan de 2.500 sitios de entierro; creo que hay muchos más.
Sitios en donde hoy están construyendo o donde está llegando la frontera
urbanística del municipio, están llegando a construir un barrio o un colegio y
están encontrado olores nauseabundos, están encontrando químicos a uno o
dos metros de profundidad, con problemas gravísimos para la comunidad.
288
biológicas y nucleares. Sobre el tema de recursos genéticos, su regulación, que
ya está funcionando en el país.
El artículo 82 habla sobre el espacio público, que tiene mucho que ver con
las Contralorías. Dice que “Es deber del Estado velar por la protección e
integridad del espacio público en donde la destinación del uso común prevalece
sobre el interés particular”.
La Emergencia Ecológica
289
alcalde, tienen herramientas para declarar turbado el orden ecológico cuando
hay una emergencia ecológica y pueden tomar medidas de orden ecológico, que
es lo que quiero recalcar, perdonen el énfasis.
290
Las relaciones ecológicas internacionales
291
que la agenda fronteriza la dicten desde afuera. Uno debe velar que los
nuestros tengan agua limpia. Claro, al otro lado hay una población importante,
una amplia población en la frontera venezolana. Pero hay que pensar primer en
las cuencas desde el punto de vista colombiano.
Vienen dos artículos que tienen que ver con ustedes, el 268 y el 277. El
primero habla de las funciones ambientales de la Contraloría y el segundo de las
funciones ambientales de la Procuraduría.
Miremos los últimos artículos. El 289 tiene que ver con el 226. El artículo
289 habla de cooperación ambiental en entidades fronterizas. Qué quiere decir
ésto? Que el departamento de la frontera nuestra puede entrar a hacer
actividades ambientales con la provincia fronteriza. Concretamente, el
gobernador de Norte de Santander pueda hacer actividades ambientales con el
gobernador del Estado de San Cristóbal, y en el caso ecuatoriano lo mismo.
Esta es una norma que no por atacar el principio de centralización, hay que
decirlo, es una norma complicada de aplicar, porque dejar los temas de
relaciones internacionales en manos de una autoridad fronteriza, genera unos
riesgos. Yo, por supuesto, no es que esté en contra de la descentralización; lo
que me parece es que los temas diplomáticos, son temas del alto gobierno, tanto
del de allá como del de acá. Pero bueno, la norma está ahí. Lo que dice es que
puede haber cooperación fronteriza entre las autoridades de lado y lado, en
materia ambiental.
292
Continuamos con otros artículos, sobre los que ya he hablado previamente.
El que se refiere a las funciones ambientales de las entidades territoriales. Yo
les decía con algo de crítica, que los gobernadores y los alcaldes se relajan y
descargan sus obligaciones ambientales en las corporaciones autónomas, en la
CAR de Cundinamarca, en Corpoboyacá, Corantioquia, Cardique,
Corpoamazonía, porque no tienen claro que los gobernadores y los alcaldes a
través de los concejos y las asambleas tienen funciones ambientales. A eso me
refiero. Entonces el artículo 300, habla sobre funciones ambientales de las
asambleas, sin perjuicio de la CAR.
Sigue el artículo 331 sobre Corporación Autónoma del Río Magdalena, crea
una autoridad ambiental, una autoridad grande que es Cormagdalena, cuyas
funciones, primero que todo, son fluviales, es la autoridad encargada de la
navegación sobre el río. Esto le ha generado obligaciones ambientales
derivadas de la Constitución y de la reglamentación, pero que la han puesto en
algunos casos en contravía con Corporaciones Autónomas de toda la cuenca.
Hoy en día hay una magnifica colaboración entre Cormagdalena y las
Corporaciones, pero hacen falta recursos, a pesar de que fue creada por
Constitución, pareciera que con muchos recursos, y sin embargo no ocurre así.
El Estado necesita fortalecer a Cormagdalena, porque la labor que realiza es
293
titánica, con muy pocos recursos, cada día con menos: ejercer la vigilancia del
río; mirar el tema de navegabilidad; mirar el tema erosión, el tema de dragado; el
tema de un río que es la vena, esencia de la nación, que recibe todo lo malo,
todos los residuos, recibe todas las aguas negras y sobre el cual lo que se ha
hecho, que es mucho, no es suficiente. Ojala se mire más la importancia de
ésto.
Vienen los dos últimos artículos que quiero comentar; recomiendo que si
hay dormidos, despertarlos, porque si escuchan estos dos últimos artículos han
podido cubrir toda la conferencia. Me refiero a los artículos 333 y 334. El
primero. Artículo 333, no obstante todo lo que hemos dicho: función ecológica,
derecho al ambiente, desarrollo sostenible, emergencia ecológica, saneamiento
ambiental, como si eso no fuera suficiente, el artículo 333 dice que el ambiente
es un límite a la libertad económica. Miren el tamaño de esa afirmación: el
ambiente es un límite a la libertad económica. Es decir, así como nos hemos
casado con un modelo económico abierto, de mercado, de economía, de
propiedad privada, a pesar de ese modelo, el medio ambiente es un límite a la
libertad económica. Volteemos la afirmación. La libertad económica no es
ilimitada. Repito, estamos casados con un modelo comercial de apertura, un
modelo de mercados abiertos de respeto a la propiedad, pero ese no es un
esquema absoluto, ese no es un esquema ilimitado; esto quiere decir el artículo
333: que el medio ambiente es un límite a la libertad económica y esta es una
294
afirmación muy fuerte, muy grande, pero muy profunda, frente a lo que es el
modelo constitucional colombiano.
Y el último artículo que les quería comentar, no porque los demás no sean
importantes, es el 334, que habla sobre la intervención del Estado en la
economía para la preservación de un ambiente sano. No obstante lo anterior,
todo lo que hemos hablado de función ecológica, propiedad, saneamiento,
desarrollo sostenible, derechos, obligaciones, el artículo dice: el Estado puede
intervenir en la economía para la preservación de un ambiente sano. Miren el
tamaño de la afirmación: el Estado puede intervenir en la economía; cuando uno
habla de intervenir en la economía se le viene a la memoria el tema de
impuestos, el tema de devaluación, si el dólar está muy bajo pues hay que
intervenir, si el dólar está muy alto hay que intervenir, si hay un problema de
ausencia de recursos, el Estado baja el encaje bancario, o lo sube, según lo que
esté pasando. Pues en materia ambiental pasa lo mismo. El Estado puede tomar
medidas para intervenir, de tal forma que se preserve el ambiente sano. Casos
concretos, cómo lo está haciendo el Estado. Una de las normas es la de los
beneficios y exenciones tributarias.
295
generales, cuando se trae maquinaria que estimula tecnología limpia, tecnología
productiva sin lugar a dudas, pero limpias, de ahorro, de menos producción de
combustible fósil.
Muchas gracias
296
PRESENTE Y FUTURO DEL
CONTROL FISCAL Y LA
RESPONSABILIDAD FISCAL
297
PRESENTE Y FUTURO DEL CONTROL FISCAL Y LA
RESPONSABILIDAD FISCAL
PRESENTACIÓN
Buenas tardes para todas y todos. En primer lugar, quiero agradecer a los
organizadores de este evento, por la deferencia que han tenido para con el
suscrito, al invitarme a departir en esta jornada académica, acerca del tema de
“Presente y futuro de del control fiscal y la responsabilidad fiscal”, gratitud que se
maximiza en la medida en que me siento como en mi casa; para muchos de
ustedes este es un rostro familiar, dado que tuve la feliz ocasión de tener la
experiencia de ser compañero de trabajo en estas lides del control fiscal, cuando
desempeñé varios cargos en la Contraloría de Bogotá, principalmente en el área
de responsabilidad fiscal. Una vez me retiré de la institución, continué con el
interés por estos temas, lo que me llevó a tener la ocasión de aportar, desde mi
experiencia profesional, en el trámite legislativo de la que posteriormente se
convertiría en la ley 610 del 2000, por la cual se regula el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías y, posteriormente,
participar en la discusión del proyecto de ley que presentó a consideración del
Congreso, la Contraloría General de la República, y que pretendía modificar en
298
su integridad tanto las leyes 42 de 1993 como 610 de 2000 y que, por
circunstancias ajenas a la voluntad de sus impulsores, no alcanzó a tener trámite
completo, en el congreso, en esa oportunidad.
De manera que desde allí estamos haciendo nuestros aportes, para tratar
de que en esta nueva iniciativa legislativa, se tenga en cuenta y se considere la
necesidad de introducir reformas que, aunque reconocemos, no son suficientes
puestas en la misma norma, porque requieren su aplicación, sin duda como
herramienta jurídica podrán facilitar este fortalecimiento, sobre todo después del
fallido intento gubernamental de acabar con el control fiscal territorial, evento en
el cual tuvimos oportunidad de ir hombro a hombro con ustedes, en la defensa
de los organismos de control.
INTRODUCCIÓN
299
mejorar el ejercicio de la función fiscalizadora. Y, en un segundo nivel, me han
solicitado hacer una referencia específica a algunos aspectos puntuales, que
ameritan un detenimiento de reflexión doctrinal, acerca de los aspectos
sustantivos de la responsabilidad fiscal, sobre la base de que ya habiendo
trascurrido casi siete años de aplicación de la ley 610, es hora de ahondar en la
discusión acerca del alcance que tiene la responsabilidad patrimonial
correspondiente, referida al ejercicio ilegal o indebido de la gestión fiscal.
300
1. GARANTÍAS DE LA INDEPENDENCIA PARA EL EJERCICIO DEL
CONTROL FISCAL
301
riesgo siempre existirá, cuando el mecanismo de regulación del ejercicio de la
actividad esté contenido simplemente en la ley ordinaria. Por lo que no sería
descartable impulsar, -así como por ejemplo el funcionamiento de la
administración de justicia requiere de una ley estatutaria y, por ende, el
socavamiento de su independencia, a pesar de los embates que algunos quieren
hacer contra la misma, implica un esfuerzo significativo para variar esa ley
estatutaria,- la labor de los organismos de control y en particular de los órganos
de fiscalización que protegen y defienden la integridad los recursos del erario,
obedezca también a una regulación de superior entidad.
Ello haría más difícil que, en los afanes de recorte del gasto para atender al
cumplimiento de metas macroeconómicas, que no se pueden atender cuando
los gobiernos no controlan su propio gasto, y la incontinencia fiscal la tengan que
frenar con el recorte del gasto de las entidades territoriales, con una ley orgánica
o estatutaria ya no será tan fácil y, en esa medida, se podría dar un paso
adelante para un verdadero reconocimiento de la existencia del órgano de
fiscalización.
302
manejo, porque por esta vía, estaríamos en camino de recentralizar el control y
la Contraloría General tendería a afincarse en el desarrollo que se ha dado del
control prevalente, el control concurrente y el control excepcional, para ampliar
su campo de influencia al orden territorial y no únicamente al orden nacional,
como es el que le compete, por razón de sus propias atribuciones.
303
Ahora, como lo vamos a ver más adelante, el tema también pasa porque,
independientemente del mecanismo constitucional, previsto para la elección de
los contralores de las entidades territoriales, y aún del contralor general de la
República, es factible constitucionalmente que el legislador califique la titularidad
del ejercicio de la función fiscalizadora, como ya se logró que se incluyera en el
reciente proyecto de ley que pretendía una reforma general del sistema del
control fiscal y que en este momento les comentaré cuál es su alcance.
Aquí lo que hay que afirmar es cómo, por ejemplo, lo que planteaba dicho
proyecto de ley, era que se obligara a los tribunales a que no tuvieran margen de
maniobra amplio y discrecional en la definición del mecanismo de selección de
su, o sus candidatos para ocupar el cargo, sino que fuera un proceso que se
encontrara reglado: que se diera un concurso transparente y en oposición y por
calificación de las hojas de vida, de manera que dentro de quienes cumplieran
unos requisitos mínimos se hiciera la selección de la terna, de forma tal que, en
cualquier caso, el concejo o la asamblea, se vieran obligados a elegir entre tres
buenos candidatos y no en que los candidatos se acomoden a la mayoría y al
respaldo político que en la postulación se muestre, para que el tribunal vea cómo
su candidato tiene posibilidades reales de ser elegido y no sacrificar un buen
candidato, pero que carece de votos en el concejo o en la asamblea, como
corrientemente tiende a pasar.
De manera que allí habría una posibilidad de que, por ley, se obligara a que
los tribunales aplicaran un proceso de selección por méritos, como mecanismo
previo de filtro para la calificación de las hojas de vida y postulación de sus
candidatos. Eso garantizaría que, quien se ha postulado, llegue aprendido al
cargo, y no llegue al cargo a aprender; de manera que pueda de una vez, en el
ejercicio de la función, aplicar decididamente el marco jurídico que lo habilita
para prevenir o, si es del caso, recuperar los daños causados al patrimonio
público y generar, a través de los informes, un mejoramiento de la gestión, por
304
el acogimiento de las recomendaciones y no quedar sujeto a un proceso de
aprendizaje, que se torna traumático.
Por otra parte, está el tema del régimen jurídico de vinculación laboral de
los auditores gubernamentales. Y aquí estamos hablando de los profesionales
que están en el día a día de la actividad misional y que, en principio, tienen una
pasión, una vocación de permanencia dentro de la organización, al estar
amparados por un estatuto especial de carrera, que los rige. Se impone cada
305
vez más, una mayor exigencia de idoneidad profesional, en quien ejerce la
función de auditoría gubernamental, al punto que ya se empieza a plantear la
necesidad de crear, o como carrera profesional o como especialidad, la de la
auditoria gubernamental.
Una cosa es revisar las cuentas del sector privado, y otra cosa es hacer
auditoría al sector público; una cosa es saber bien las reglas del proceso penal y
otra cosa muy distinta, las del proceso de responsabilidad fiscal; una cosa es
hacer gestión ambiental, desde la óptica con que hace una ONG una evaluación
de impacto ambiental de un proyecto y otra cosa es hacer evaluación ambiental
desde la óptica con que la debe hacer la auditoria gubernamental.
306
Así como hay unos cursos especiales de ingreso a la carrera diplomática,
por más abogado, internacionalista, politólogo que sea el aspirante, en el mismo
sentido se plantea que, para ingresar a trabajar en una contraloría, al hacerlo, ya
se tengan las herramientas de formación profesional para poder hacer bien el
trabajo y que no aprenda a hacer el trabajo construyendo sobre errores que
pueden ser de extrema gravedad.
307
gasto para que las contralorías puedan operar, las coloca como una entidad
más dentro del conjunto de entidades vigiladas. El proyecto de presupuesto de
la contraloría lo presenta, en últimas, la propia administración, para que el
concejo o la asamblea lo apruebe y, para su ejecución, está sometido a las
reglas a que están sujetas las propias entidades vigiladas, en cuanto al Plan
Anual de Caja PAC. De manera que, en últimas, para que la contraloría
funcione, depende de que la autoridad territorial de hacienda le gire los
recursos.
308
General de la República. Sin embargo, en el tema de las contralorías
territoriales, el proyecto de ley no era tan generoso, en la medida en que
simplemente se limitaba a señalar que, en todo caso, en materia de gasto, las
contralorías territoriales deberían respetar los límites de la ley 617, lo que
significaba mantener el statu-quo y no constituía un avance frente a la materia.
309
independiente y autónoma del control político y debe estar descontaminado de
intereses partidistas o grupistas, en la emisión de los dictámenes. Pero lo que no
puede dejarse de lado, es el papel y la preponderancia que en una sociedad
democrática tiene el ejercicio del control político. Y, en esa medida, el control
fiscal debe constituirse en la herramienta técnica para su ejercicio.
310
porque se entiende que ahí se evidencia un cruce de favores recíprocos. Se
hace indispensable superar la satanización de esa relación, y aprovechar para
beneficio del control fiscal y de las contralorías ese escenario que representan
los debates de control político en los órganos de representación popular.
311
llevado a que, en la práctica, coexistan dos informes de control interno: uno, el
que solo conocen el jefe de la oficina y el nominador, que es el que dice la
verdad de lo que ocurre en la entidad, y otro, el que se acomoda para presentar
a los propios servidores públicos de la entidad vigilada y principalmente a los
organismos de control, para la evaluación que éstos hagan de la existencia,
calidad y confiabilidad del sistema de control interno de esa entidad vigilada.
Así, el control interno tendería a ser menos artificial y más sincero si quien
firma los informes y se compromete con ellos no le debe su lealtad a quien lo
nombra o a quien sea el nominador de la entidad. Y por tanto, nada impediría -
porque no es un tema de carácter constitucional sino de libre configuración del
legislador- que se estableciera o, bien que sea un funcionario de libre
nombramiento y remoción, uno, que no sea nombrado por el director de la
entidad, o dos, que tenga garantizado un período fijo, de manera que sea
inamovible y que no pueda ser reelegido; y, adicionalmente, establecer
calidades para el ejercicio del cargo, dado que la oficina de control interno es del
más alto nivel, por lo que la remuneración que corresponde a este tipo de
servidores permite correspondencia con la misma, y en ese sentido el legislador
podría establecer altas calidades.
312
Una segunda vía, -la ley plantea un problema gravísimo- y es que, existen
tantas conclusiones, acerca de cómo debe llevarse a cabo el control interno,
cuantas entidades vigiladas existan, porque cada cual tiene su propio sistema y
no hay un mecanismo de integración de parámetros mínimos del control interno,
al menos en el nivel territorial.
En el nivel nacional, la ley 489 del año 98 pretendió darle esta atribución al
Departamento Administrativo de la Función Pública, pero éste tan solo hasta
ahora, en los dos últimos años, ha empezado a preocuparse por el tema. De
manera que, hasta hoy, no hay una política consolidada en materia de control
interno en el orden nacional, que pudiera servir de referente al orden territorial,
para unificar y estandarizar este tipo de aproximaciones.
Sin embargo, es bien discutible que si el control interno es una faceta del
control fiscal, su estructuración técnica se atribuya a las entidades vigiladas y no
a los órganos de fiscalización, y, más en particular, a la Contraloría General de
la República, en el entendido en que constitucionalmente le corresponde “dictar
normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las
entidades públicas del orden nacional y territorial”.
313
entonces, una posibilidad de mejorar el ejercicio de la función fiscalizadora de la
contraloría, sobre la base de que no tendría que entrar a estudiar sistemas
individuales de control interno, uno por cada entidad vigilada, sino un estándar
común a toda la administración distrital.
314
3.2. Integración de las Auditorías de Regularidad con las Auditorías de
Desempeño
El nuevo modelo del control fiscal en Colombia está tomado o toma como
referencia el modelo de auditoría comprensiva o auditoría integral de la auditoría
canadiense; pero lo que ha acontecido en la práctica en Colombia es que no se
hace auditoría integral, sino que se presenta en un único informe el resultado de
las auditorías que las distintas áreas practican, pero que no se relacionan entre
sí, con lo cual, por ejemplo se presenta un dictamen sobre la confiabilidad de los
estados financieros, que es una auditoría de regularidad, pero no se la
correlaciona con la gestión y los resultados de la entidad, que se miden desde la
perspectiva de la aplicación de los indicadores, pero que no tienen en cuenta
cómo esos indicadores se ven reflejados en el registro de las operaciones
financieras y económicas que la entidad ha realizado durante el período.
Igualmente, cuando se hace el control de legalidad, que también es un control
de regularidad, simplemente se advierte si hay o no la adecuación jurídica de la
operación de la administración y si ésta, además, ha podido ocasionar o no un
daño al patrimonio público, pero no se mira hasta qué punto la operación
jurídica, cuya validez se evalúa, incide y de qué manera, en la obtención de los
resultados pretendidos por la entidad y la maximización de esos resultados,
cuando una y otra son evaluadas por la contraloría.
315
pronunciar sobre la gestión fiscalizadora, calificándoles sus dictámenes de
eficiencia, eficacia, economía y equidad y, en ese orden de ideas, se generaría
un mayor valor agregado en el ejercicio de la función fiscalizadora.
316
el sentido de los fallos de los procesos de responsabilidad fiscal, pero sí que
evalúe la pertinencia de los hallazgos frente a las solicitudes de apertura de los
procesos, o que establezca la correlación que existe entre los procesos abiertos
y los fallos que declaran la responsabilidad fiscal, para mostrar realmente si la
contraloría se está desgastando investigando eventos que no son constitutivos
de daño o si realmente le está apuntando a lo que es y, en ese orden de ideas,
que sirva también el informe que la Auditoría General produce sobre la gestión
de las contralorías territoriales como insumo para que éstas puedan mejorar.
317
que mientras se surten ese tipo de situaciones de discusión recíproca, se pierde
tiempo en dedicárselo a la función fiscalizadora sobre los demás entes vigilados.
318
Además, desde la formación profesional básica que traen la Constitución y
la ley, es evidente que no es lo mismo asumir un cargo, cuando ya se tiene el
conocimiento técnico de lo que se va a hacer, a cuando se llega a aprenderlo en
su ejercicio, porque eso significa que va a impulsar una mayor calificación del
equipo de colaboradores, porque, naturalmente, un contralor que sepa, va a
acompañarse de alguien que lo pueda asesorar, sabiendo más que él, y no
sabiendo algo más que él, que es distinto.
Qué sentido tiene, -se preguntan- tener una contraloría que cuesta diez mil
millones de pesos al año, si declara responsabilidades fiscales por 500 o mil
millones. Esa contraloría no sirve, qué está haciendo; lo oí de muchos
319
parlamentarios. Obviamente, aparte de la pedagogía que se tiene que generar
desde la propia contraloría, para hacer entender a la opinión pública, a los
medios y a los órganos de control político, que ahí no está el valor de la
actividad de la contraloría, y que, precisamente, ese valor surge como
consecuencia de su trabajo de auditoría y el escenario ideal es el que lleve a
que, en un momento dado, el monto de las responsabilidades fiscales
declaradas sea cero, porque se ha logrado a través de la intensificación y
cualificación del ejercicio de control que la administración no afecte la integridad
del patrimonio público; pero mientras subsistan afectaciones al erario será
menester buscar la efectividad de los mecanismos de responsabilidad.
320
patrimonio público, hay que examinar la antijuridicidad del comportamiento del
gestor fiscal, para indicar si esa persona tiene que responder con su patrimonio
y que, si no lo hace, se inhabilite para el ejercicio de funciones públicas y para
contratar con el Estado.
321
restablecimiento del derecho, con la cual suspende el proceso de cobro y hasta
ahí queda la responsabilidad fiscal; para el momento en que la jurisdicción se
pronuncie, ya habrá operado el decaimiento del acto administrativo o las
personas se habrán insolventado o habrán buscado la manera de no disponer
de bienes, si es que lograron embargarle alguno durante el proceso; y para
cuando la declaración se produzca por parte del juez, ya habrán pasado diez
años de los hechos y a quién le importa, porque se ha perdido el sentido de la
oportunidad.
Eso entonces invita a una importante reflexión: hay que redefinir el modelo,
porque, en la práctica, estamos surtiendo dos veces la actuación: se está
adelantando el proceso de responsabilidad fiscal ante la contraloría y, luego, se
vuelve a ventilar el asunto, cuando el afectado toma la iniciativa para demandar
la nulidad de la decisión del órgano de fiscalización.
322
defensa-, para lograr que las decisiones de responsabilidad fiscal se produzcan
mucho tiempo antes de lo que actualmente se están produciendo.
Antes de abordar cuáles serían los ajustes a ese modelo legal, me han
pedido -y con el perdón de quienes ya tienen experiencia en el tema de la
responsabilidad fiscal,- que haga una breve ilustración acerca de cómo es la
estructura del proceso, para quienes no han tenido todavía la ocasión de pasar
por esta área y conozcan qué pasa cuando un hallazgo de auditoría se envía al
área de responsabilidad fiscal, para que ésta establezca si efectivamente hubo
un daño al patrimonio, que amerite que quien se identifique como responsable,
tenga que asumirlo con cargo a su propio pecunio.
323
La indagación preliminar procede cuando no se sabe si en verdad el evento
ocurrió, y si, de haber ocurrido, causó o no un daño al patrimonio y quién lo
causó. Es ahí donde empiezan a flaquear los informes de auditoría; no se ha
avanzado en el tema de aprender a apreciar cuándo realmente algo que aparece
como un faltante es constitutivo de daño y cuándo un mayor valor pagado es
realmente daño y cuándo simplemente corresponde al pago de las prestaciones
propias, derivadas del contrato, por la aplicación de fórmulas automáticas de
reajuste.
324
Ese tipo de reflexiones permiten, más fácilmente, identificar a los autores
del hecho, porque normalmente se tiende a atribuir al que actúa, sin detenerse a
pensar si éste tenía el carácter de gestor fiscal; y entonces se omite el análisis
de identificar a aquél que es responsable por omisión. Si no hay una
individualización de los presuntos responsables, así esté constatado el daño,
producto de la gestión fiscal, también hay que disponer la apertura de la
indagación preliminar.
La preliminar, en la ley, se indica que podrá durar hasta seis meses; sin
embargo, como no hay una consecuencia por el incumplimiento del término, en
la medida en que no hay una preclusividad para poder actuar por parte de la
Contraloría, ni hay un dictamen de invalidez de las pruebas que se practiquen
por fuera de ese plazo y sobre la base de que la caducidad está establecida en
cinco años, normalmente no hay ese afán de cumplir con el término, por
contraste por ejemplo, con lo que acontece en materia disciplinaria, donde de
manera expresa la Corte Constitucional ha dicho que ese plazo de seis meses
para la práctica de pruebas en la preliminar es improrrogable y por lo tanto,
prueba practicada por fuera de ese plazo no tiene ningún valor, lo cual obliga a
concentrar y a intensificar la actividad probatoria, para que la decisión que se
tome se base en las pruebas practicadas dentro de ese plazo. Allí hay un
problema de control sobre la duración efectiva de la indagación preliminar, que
muchas veces se prolonga más allá de esos seis meses.
325
Si la preliminar arroja que se ha ocasionado un daño al patrimonio público,
como producto de una gestión fiscal ilegal o indebida, atribuible a la acción u
omisión de uno o varios gestores fiscales, entonces están dados todos los
elementos para abrir el proceso de responsabilidad fiscal. Esos elementos
pueden estar presentes desde el principio porque, por ejemplo, una auditoría
muy juiciosa los proveyó o porque se trata de un traslado efectuado por la
Procuraduría o por la Fiscalía, quienes investigando la falta disciplinaria o el
delito encuentran que también puede haber un efecto patrimonial en la conducta
del sujeto judicializado y, entonces,
compulsan copia del expediente a la contraloría para lo de su cargo, donde ya
están dados esos elementos para posibilitar la apertura del proceso.
Ahora, ¿qué pasa una vez se abre el proceso? pues que allí se genera la
vinculación del presunto responsable, de manera que el auto de apertura ha de
notificársele al implicado, y allí empieza a tener valor la jurisprudencia garantista
326
de la Corte Constitucional, que obliga a que se agoten los mecanismos para
buscar la notificación personal del implicado y no recurrir simplemente a la
primera dirección de que se disponga; de manera que si no se presenta, de una
vez se le nombre el apoderado de oficio y se entiende que está garantizado el
derecho a la defensa.
327
operan causales excluyentes de responsabilidad, causales excluyentes que son
de una estructura muy amplia, porque, a diferencia del código disciplinario o del
código penal, donde están taxativamente señaladas esas causales, en materia
fiscal existe una apertura en ese propósito, de manera que hay una libertad de
apreciación, por parte de la contraloría, de las circunstancias de hecho de cada
caso para justificar o no el comportamiento descuidado o negligente del gestor
que causó o permitió que ocasionara el daño y, eventualmente, aun de su
actuación dolosa.
328
a conocer del recurso de apelación, ese que conoce del recurso de apelación
fue el mismo que antes dijo que no había mérito para archivar, sino para
imputar, con lo cual el mecanismo del grado de consulta, cuando la decisión
cambia, genera automáticamente un impedimento de quien luego decide el
recurso de apelación, porque ya tiene un prejuicio sobre el caso, y si no lo hace,
genera una causal evidente de anulación de la decisión. Igual acontece cuando
se consulta el fallo exoneratorio; ese fallo también tiene grado de consulta y el
problema ahí todavía es más evidente: se exonera, el superior en consulta dice
no, responsabilice, se responsabiliza, repone y apela y al apelar va a
conocimiento de aquél quien antes le dijo al primero, que en lugar de exonerar,
responsabilizara; es clarísimo que hay que plantear un impedimento y si no, ese
superior es responsable.
329
superior, salvedad hecha de su actualización, y, segundo elemento, el tipo de
imputación de su conducta, ahí se le tiene que decir por qué se le atribuye la
causación del daño a título de dolo o a título de culpa grave.
330
que a mí me parece necesaria y que luego en las propuestas de reforma que
examinaremos explicaré por qué.
331
firmeza, de manera que en ese momento -si el fallo fue declarativo de
responsabilidad- se generan los efectos del mismo. ¿Cuáles son esos efectos?
Primero, la obligación de pago, de manera que si no se paga el fallo con
responsabilidad fiscal presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva que cobra
la propia contraloría; en segundo lugar, la impugnabilidad judicial del fallo, ya
que, como quiera que es un acto administrativo que le pone fin a una actuación
administrativa, el afectado con ella la puede controvertir mediante una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del fallo, y
con la notificación de la admisión de la demanda se suspende el proceso de
cobro coactivo pero no afecta las medidas cautelares que se hubieren
decretado; el tercer efecto es que si no se paga, el responsabilizado debe ser
reportado para que la Contraloría General lo incluya en el boletín de
responsables fiscales, inclusión que implica la imposibilidad para quien esté
reportado en ese boletín de ser nombrado o tomar posesión como servidor
público o de contratar con el Estado; y el cuarto efecto en la práctica es de muy
difícil concreción, ya que se trata de la declaratoria de caducidad del contrato
estatal cuando, quien es declarado fiscalmente responsable es el contratista
cuando, para la ejecutoria del fallo, el contrato todavía se esté ejecutando
332
Voy ahora a referirme a esas distintas propuestas de retoque y afinamiento
a la estructura del proceso, que muy seguramente volverán a aparecer en la
nueva propuesta que presente la Contraloría General y que quienes tienen la
experiencia mirarán la conveniencia o no de que las mismas produzcan y hasta
qué grado verdaderamente contribuyan al propósito de hacer que el mecanismo
de responsabilidad sea más efectivo.
333
mismo posibilite que con base en el resultado de la preliminar se adelante el
proceso en una única etapa.
334
para ir construyendo la declaración de responsabilidad, sino de tan solo uno,
sino que además se adicionan otras variables que obligan a que el resultado
forzosa e indefectiblemente se tenga que producir dentro del plazo que para esta
única etapa ahora se contempla.
335
sabe si la decisión que le pone fin a su proceso únicamente va a tener recurso
de reposición o si va a tener la posibilidad adicional de interponer el recurso de
apelación.
336
archivara o a todos se les imputara o a todos se les exonerara o a todos se les
responsabilizara, sin prever que, cuando existen dos o más implicados, puede
suceder que la evaluación de la investigación concluya con archivo para uno e
imputación para otro o que el fallo sea de responsabilidad para uno y de
exoneración para el otro.
El primero de ellos tenía que ver con el cómputo del término de caducidad.
Como está establecido en la ley se indica que la caducidad se cuenta a partir del
hecho generador del detrimento y no a partir del momento en que el detrimento
se concreta.
337
La fuente del detrimento puede estar, por ejemplo, en el acta de la
liquidación del contrato estatal, donde están consignados mayores valores que
los que habrían de pagársele al contratista sin que exista causa justificada para
ello y como ahí es donde se contiene la fuente que afecta la integridad del
patrimonio público, a partir de ahí es cuando se computa el término de
caducidad. Pero resulta que el desembolso efectivo se produce, dos, tres, cinco
semanas, un mes, dos meses después y es ahí cuando realmente se ocasiona
la lesión al patrimonio público.
338
de tutela por violación del debido proceso, dejando sin piso la actuación de la
contraloría, y que al retrotraerla al momento de la notificación y no al momento
del auto de apertura, hacen que el término de prescripción no vuelva a contarse
de nuevo, sino que se pierda la actividad desarrollada y empiece a urgir porque
empieza a apremiar la proximidad del vencimiento del plazo máximo que se
tiene para resolver sobre la responsabilidad que se discute.
339
se piden en esos descargos; simplemente se anticipa a la fase única la solución
al problema, que hoy se está presentando en la segunda fase del proceso.
Por el otro lado, para la defensa también es conveniente exponer antes del
fallo su punto de vista, valorando las pruebas recaudadas que le permitan que la
contraloría les dé respuesta en el momento del fallo y no a que, sin que se
conozca el parecer de la defensa al valorar las pruebas recaudadas frente a la
340
responsabilidad del sujeto, esa discusión se traslade al recurso frente al fallo que
no advirtió ciertos elementos que hubieran podido considerarse y, en ese
sentido, evitar muchas decisiones de revocar en reposición o apelación que
hubieran podido evitarse si de todas maneras se iba a exonerar, haciéndolo de
una vez con base en el aporte de la valoración probatoria y argumentativa que
proveen los alegatos de conclusión.
341
posible vincularlos desde el principio, y entonces no regula el trámite que debe
seguirse cuando aparece con posterioridad un nuevo sujeto procesal.
Fíjense que si la contraloría tiene hasta cinco años para iniciar el proceso y
a partir de ahí hasta cinco años para decidirlo, es claro que, si hay un garante,
en algún momento cesará la posibilidad de responsabilizarlo y por esa vía
entonces, si el que haya un garante es un respaldo de recaudo seguro, lo que
se incentiva es que las contralorías procedan con celeridad cuando en casos
como éste tienen garantizado el recaudo.
342
Así mismo, la ley generó una situación bastante inconveniente que fue
haber ampliado indiscriminadamente las causales de impedimento y recusación
de los funcionarios de la contraloría, porque es el único caso en donde un
mismo servidor público puede ser recusado por las causales previstas en todos
los códigos, lo cual obviamente puede entrabar el trámite del proceso, en la
medida en que, a través de este tipo de garantías de imparcialidad, se
propongan indefinidamente incidentes de recusación, invocando las causales
que están en los distintos códigos que no todavía son iguales.
Tal vez la más importante novedad que encierra en buena medida todo lo
anterior, es el establecimiento de una regla de preclusividad de los términos, que
determina que si se establece que la indagación preliminar es de seis meses
todo lo que se actúe después de esos seis meses carece de validez, que si la
fase del proceso en una única etapa es de tres meses, lo que exceda de esos
tres meses carece de validez, que si el término probatorio es de 30 días o de 45
días, carece de validez lo actuado por fuera del mismo.
343
De manera que, hay un ingrediente de extremo rigor en la búsqueda de
darle efectividad al mecanismo, propiciando un sentido de oportunidad en la
decisión; el tema es, hasta qué punto esto propiciaría una cascada de fallos y
una debida sustentación para evitar la responsabilidad disciplinaria, por operar
esa especie de silencio administrativo positivo en el momento del fallo. Yo
pensaría que no se puede ir tan allá, pero lo que sí creo es que dado que en
materia disciplinaria ya la Corte Constitucional indicó la preclusividad del período
probatorio, es muy probable que esa regla se extienda a los procesos de
responsabilidad fiscal en el evento de una reforma, y que, por tanto, está en la
habilidad y facilidad para contar con los recursos para practicar las pruebas,
para lograr que las mismas se recauden dentro del período preclusivo que se
llegue a establecer, para ir reduciendo, en la práctica, el término real de duración
de un proceso.
344
SEGUNDA PARTE. REFLEXIONES SOBRE ASPECTOS RELEVANTES
DE LA CONFIGURACIÓN SUSTANTIVA DE LA RESPONSABILIDAD
FISCAL
De manera que aquí surge una oportunidad para que las contralorías hagan
valer el control de gestión y resultados más allá de su simple opinión,
obligándose al diseño de métodos que permitan cuantificar ese daño. No es
345
casual esa definición del daño; fue uno de los elementos que más se discutió
cuando se estaba elaborando la que hoy es la Ley 610: ampliar la valoración de
los resultados de la gestión, no solamente a la identificación de pérdidas, sino a
la identificación de violaciones a la gestión fiscal, le da una dimensión cualitativa
y no únicamente cuantitativa al control fiscal, en la medida en que ya no
solamente estará contenido en el informe de gestión de resultados cuando
dictamine sobre la eficiencia, la eficacia, la equidad, sino que eso lo traduce en
un valor de pérdida de oportunidad del uso de los recursos públicos que tiene
que entrar a ser asumido por quien resolvió hacer un uso diferente de los
mismos.
346
de la prioridad postergada frente a la destinación que se hizo de recursos del
erario a otras prioridades. Ahí también hay que construir un modelo que permita
llegar a esa cuantificación y a esa identificación, con una dificultad adicional:
normalmente este tipo de procesos se construyen con la participación de
distintas entidades y a veces de distintas administraciones; entonces,
institucionalmente usted puede generar un informe, censurando la gestión, pero
al derivar la responsabilidad tiene que individualizar a los responsables, y un
daño que usted calcula en 5 mil millones de pesos no lo puede distribuir
alegremente en forma solidaria entre los miembros de la comisión de
presupuesto del concejo, el alcalde de la ciudad y los gerentes de las entidades
ejecutoras del gasto; tiene que entrar a precisar, quién y en qué grado participó y
determinó y, por ese grado y entidad de participación, fijar la responsabilidad y
no simplemente meter en un mismo saco a todos y responsabilizarlos por todo,
máxime cuando se dan fases en el tiempo de cada servidor público, quien sólo
responde por el término en que estuvo al frente de la gestión fiscal, y no puede
responder por lo que le heredan, ni por lo que hagan con su herencia, sino tan
sólo por lo que él ocasionó en el lapso en que fue gestor fiscal.
347
Esta tesis suena llamativa pero, desde mi humilde perspectiva, presenta
varios reparos. El primero: resulta que la Constitución reconoce y declara la
autonomía de las entidades territoriales, lo cual significa que las entidades
territoriales tienen un patrimonio que es distinto del patrimonio de la nación,
luego al menos cuando el daño se genera entre una entidad del nivel nacional y
otra entidad del nivel territorial, no podemos estar hablando del mismo
patrimonio.
Pero hilemos más delgadito, aún en el mismo nivel territorial resulta que la
Constitución habla también de la descentralización, que en este caso es
funcional o por servicios, y la descentralización supone la existencia de
personas jurídicas distintas del propio Estado, y como personas jurídicas que
son, tienen su propio patrimonio; luego entonces cómo vamos a decir que
cuando una entidad que tiene personería jurídica y debe pagar con cargo a su
patrimonio una multa o en un contrato interadministrativo un mayor valor por un
incumplimiento a otra entidad, no se va a afectar el patrimonio público y cómo
podemos decir que no hay daño al patrimonio público, con lo cual quedaríamos
reducidos a que el daño al patrimonio público no se presentaría entre entidades
del nivel central del mismo nivel territorial, pero aún así, recuerden cómo el
concepto de gestión fiscal donde se origina por su afectación la noción de
responsabilidad fiscal, indica que éste se produce por una actuación que impida
el cumplimiento de la actividad misional de la entidad que se concreta en sus
planes, programas y proyectos que contribuyen a la realización de los objetivos
de los planes de desarrollo, luego cuando una entidad en lugar de destinar parte
de sus recursos a la realización de esos objetivos los destina a pagar una multa
o una sanción o un costo no justificado a favor de otra entidad, indudablemente
se lesiona el patrimonio de esa entidad, porque esa gestión no está permitiendo
que los recursos lleguen a la finalidad a la cual estaban destinados.
348
Por tanto, discrepo de ese concepto e invito a las contralorías a que se
aparten de él y a que apliquen el criterio de que, aun entre entidades públicas,
se presenta daño al patrimonio público y que no podemos desconocer que lo
haya por el simple hecho de que en los bolsillos de quien terminan los recursos
que afectan el patrimonio de la entidad estatal, sea otra entidad estatal.
349
Por último, un elemento significativo en la determinación de la
responsabilidad fiscal es el relativo a la precisión de cuándo el gestor fiscal actúa
con culpa grave. Todos sabemos que inicialmente la Ley 610, acogiendo un
criterio expuesto por el Consejo de Estado a través de un concepto de la Sala
de Consulta y Servicio Civil, señaló que la responsabilidad fiscal procedía a
partir de la culpa leve, lo cual evidentemente hacía muy exigente el grado de
diligencia con que se tenían que manejar los recursos públicos, para que al ser
evaluada esa diligencia, una negligencia no diera lugar a la responsabilidad
fiscal.
Pero la ley, por supuesto, como no estableció que fuera culpa grave o dolo,
naturalmente no las definió, porque no previó que tales pudieran ser los grados
de responsabilidad, a partir de los cuales se tuvieran que declarar al gestor
fiscal, cuando atentara contra la integridad del patrimonio público.
350
patrimonio público y normalmente cuando hay un dolo que genera daño al
patrimonio público, forzosamente hay un proceso penal en curso; el tema se
presenta frente a la culpa grave, porque la culpa es la falta de previsión del
resultado previsible o la confianza imprudente en poder evitar el resultado lesivo
sin que finalmente se logre evitar y esa culpa se manifiesta en imprudencia,
impericia, negligencia, descuido o violación de normas y reglamentos.
Claro, esa es la culpa, pero ¿cuándo la culpa de ser leve pasa a ser grave?
Para facilitar a las contralorías ese juicio de adecuación del comportamiento
culposo del agente, el proyecto de ley que pretendía la reforma integral del
sistema de control fiscal, establecía las siguientes presunciones:
351
cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por
los contratistas.
Muchas Gracias.
352
CONTROL FISCAL
RESARCIMIENTO DEL DAÑO
FUNCIONES DE POLICÍA
JUDICIAL
353
CONTROL FISCAL, RESARCIMIENTO DEL DAÑO Y
FUNCIONES DE POLICÍA JUDICIAL
354
gestión, de resultados y a unas auditorías integrales que son las que ustedes
desarrollan.
355
Municipales, continuaran como organismos de vigilancia y Control Fiscal del
Estado.
Recordarán ustedes cómo con el manejo del control previo, los entes
fiscalizadores habían decidido tener auditores dentro de las diferentes entidades,
que participaban en los procesos de toma de decisiones, a tal punto que
resultaban siendo las personas más importantes en el proceso de gestión. No
había ningún ordenador del gasto que no tomara decisiones si no tenía el aval
del auditor, incluso, en los procesos de pagos que debían realizar las entidades,
él firmaba los títulos y cheques con los cuales tramitaban las cuentas.
356
Ningún administrador se sentía responsable de sus decisiones, pues en
las observaciones que posteriormente se hacían a una determinación
equivocada, el argumento para salvar su responsabilidad, era evidentemente la
aprobación por parte de los organismos de control fiscal.
357
la postre tuvo mayores fundamentos, que la posterioridad aplicaba una vez
tomadas las decisiones en las diferentes etapas.
358
contables, que no pasaban de allí, pues se verificaba que lo que se había
gastado existía en un presupuesto y que ese presupuesto había sido ejecutado
desde el punto de vista contable y legal, de acuerdo con los requisitos de ley.
359
problemas de falta de prevención que conllevaron a una distracción de los
recursos. En ese orden de ideas, se habló de una auditoría integral, que incluía
elementos de juicio que permitía el análisis y valoración de la gestión.
360
Y las auditorías deben de alguna manera convertirse en lo que significa
un trabajo de auditoría para una empresa privada. Yo vengo diciendo que las
empresas privadas contratan las asesorías con el fin de que les ayuden a
realizar todo el proceso de gestión de la empresa y generar así resultados que
les permitan tomar decisiones para mejorar su calidad y productividad.
Es que aquí hay que plantear un punto distinto. Los auditores, que son los
expertos en los temas no solamente de Control Fiscal, sino del objeto social, si
me permiten el término, son personas que están en ese proceso de asesoría y
obviamente si se encuentran con, lo que ahora han denominado, hallazgos, que
les permitan establecer que hubo una gestión irregular, pues, ni más faltaba, por
la misma norma constitucional, deben iniciar procesos de responsabilidad. Pero
lo que quiero dejar claro, es que no toda auditoría debe necesariamente
conllevar a procesos de responsabilidad.
361
He escuchado, no en la Contraloría de Bogotá, pero si de funcionarios de
otras Contralorías, que hay como una exigencia de que las auditorías terminen
con procesos de responsabilidad fiscal. Y allí es donde se pierde el sentido de
esa función asesora y de control, que en principio le correspondería a las
Contralorías y que es la que le ha permitido a una entidad privada que contrata
una firma especializada de auditorías, conocer sus falencias y debilidades para
tomar nota y generar decisiones que les permitan mejorar.
362
estos procesos, sino que existen otras formas que establece la ley, inclusive se
habla de solicitudes de algunas organizaciones para adelantar esos procesos.
363
Quería adelantar esto para explicar que los hallazgos encontrados en la
auditoría o generados de las denuncias que pone cualquier persona o algún
organismo oficiosamente en las Contralorías, tienen necesariamente que cumplir
unas condiciones especiales para que podamos hablar de proceso de
responsabilidad fiscal.
364
En ese orden de ideas, lo que se trató de hacer es que si existía algún
mal manejo de los recursos del Estado, se iniciaba un proceso de
responsabilidad fiscal, con la claridad de que ese proceso tenía naturaleza
jurídica-administrativa y única y exclusivamente fines de indemnización y
recuperación de dichos recursos.
365
no pasó nada distinto a un proceso de verificación, se archivó esa preliminar y
no tuvo ninguna consecuencia para nadie.
Pero, a mi juicio, hubo una equivocación muy grande por parte del
Consejo de Estado en esa discusión, porque no tiene ningún sentido que
llamemos a versión libre a una persona cuando todavía no hemos hecho la
verificación de si existió o no el hecho. Y nos encontramos simplemente que
frente a unas denuncias, lo primero que se resuelve es abrir diligencias
preliminares y llamar a la persona; llega la persona y el funcionario le tiene que
preguntar algo que él todavía no ha verificado, que no conoce con claridad, pues
simplemente conoce la denuncia. Y resulta que esa persona, que normalmente
puede ir acompañada de algún defensor porque le llegó un telegrama de la
Contraloría citándolo a versión, queda “implicada” dentro de un proceso de
verificación fiscal.
El sentido que tenía la primera versión, Ley 42, cuando salió el concepto
del Consejo de Estado, era que no se llamara a ninguna persona hasta tanto no
se hubiere realizado la verificación por parte de la entidad y la constatación de la
existencia del hecho. Es algo similar a lo que pasaba en el sistema penal, que
ahora ha cambiado a un sistema inquisitivo, un sistema acusatorio en donde el
Estado tiene la obligación de, antes de llamar a una persona por una acusación,
significar la existencia del hecho, recaudar elementos probatorios para hacer la
inculpación para que la persona puede ejercer el derecho de defensa. Pero es
que llamamos a la persona a unas diligencias preliminares para que se defienda
366
de algo que todavía no los hemos acusado, de rumores que ni el mismo
funcionario que está atendiendo la diligencia tiene claridad.
367
otros procesos en los cuales hablamos de una imputación, de un período
probatorio, de un decreto de práctica de pruebas, de unas nulidades, de una
recusación, de unos impedimentos y de un fallo de responsabilidad que en otros
procesos como el disciplinario, es una sanción disciplinaria y en otros procesos
como el penal, es una sentencia.
368
o el hallazgo, como se denomina ahora, si corresponde a la parte de
investigaciones hacer el proceso de verificación para saber qué contenido puede
tener, porque pueden presentarse irregularidades simplemente formales,
administrativas o de un desorden, por ejemplo, por parte de un servidor público
en el manejo de los contratos.
Esto último, ¿nos podría llevar a decir que allí hubo un problema fiscal
para iniciar un proceso de responsabilidad fiscal? Voy más allá, el no encontrar
ciertos documentos dentro de la entidad que contienen los últimos soportes, no
implica necesariamente que exista un daño fiscal y que no se haya realizado el
trámite y el proceso como tal. Esos hallazgos deben tener una valoración por
parte del grupo de auditores en cuanto a la calidad del daño, es decir, describirlo
desde el punto de vista de qué fue lo que encontraron, pero no entrar a hacer
una calificación de un hallazgo final.
369
que existe un daño fiscal, necesariamente deben generar un proceso de
responsabilidad fiscal.
En el tema penal, es necesario advertir que hay una función que tienen
las Contralorías que es la de policía judicial, que ha sido muy mal atendida por
parte de muchos funcionarios del Estado, que al no conocer su naturaleza han
pretendido hacer con ella una cantidad de actividades o decidir sobre algunas
potestades que la ley no les da.
370
de la Nación. Estableció igualmente que tiene funciones especiales de policía
judicial la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la
Nación y todas las entidades de vigilancia y control en el Estado. Igualmente, se
otorgaron estas funciones en el Código de Procedimiento Penal a las Alcaldías,
Inspecciones de Policía, autoridades de tránsito, a la DIAN y al INPEC. De esta
forma podemos concluir que son muchas las entidades del Estado que tienen
esta función.
371
que por su solo nombre resultan absolutamente antipáticos a la gestión que
desarrollan.
372
inteligencia del Estado que realiza una labor de prevención, de recaudo y
análisis de información para prevenir atentados contra la seguridad del Estado y
generar su reacción.
373
ese sentido, todas las entidades que cumplen funciones de vigilancia y control
del Estado tienen la función ley de policía judicial.
374
competente para que asuma la dirección de la investigación. Eso implica que si
le mandamos una nota ese día a la Fiscalía, ella debe designar director de la
investigación, para dirigir el fiscal con el grupo de personas especializadas de la
Contraloría. No es ninguna otra la razón.
En el sistema penal anterior, ley 605 del 2000, como se venía haciendo
un trámite con tendencia inquisitiva, existían dos etapas en el proceso penal:
etapa de instrucción y etapa del juicio. Antes de la etapa de instrucción, etapa
preliminar, la participación de los funcionarios de policía judicial en los procesos
de verificación es muy importante, porque son ellos los que definen si se abre o
no la investigación penal.
375
del Control Fiscal. Entonces, la Contraloría manda el hallazgo, pero poco sirve el
informe si no existe el apoyo a esa investigación.
376
pública quedaba implícita el manejo de los recursos públicos, sino tienen un
concepto del perito que diga sí hubo el daño, o si no vamos a tener procesos en
donde los fiscales adelantan independientemente un proceso contra la
administración pública, la Contraloría tramita su proceso de responsabilidad
fiscal y determina que hay un fallo sobre responsabilidad fiscal porque no hubo
un manejo equivocado de los recursos del Estado y termina la persona
condenada por un delito de peculado.
Si, claro, son procesos independientes, pero qué sentido tiene, qué hace
una persona con esas dos decisiones, simplemente demandar porque hay un
concepto técnico de las personas que la Constitución les ha dado la función de
la vigilancia de los recursos públicos y ese concepto técnico dice que no hubo
desviación de los recursos públicos, por tanto no puede haber una sentencia por
un delito de una organización pública sobre ese mismo hecho.
377
Esa función de policía judicial lo que les dice es “señores Fiscalía
manejen las investigaciones preliminares en donde corresponde. Si es una
investigación, por ejemplo, de un delito financiero, pues manéjenlo con la
Superintendencia Financiera y sea director de la investigación, vaya reúnase con
los funcionarios de la superintendencia y dígales qué es lo preliminar, qué
pruebas hay, cómo se maneja eso, para que el fiscal decida si convoca o no a
una persona a una diligencia”.
378
Entonces esa facultad de policía judicial implica que la investigación, la
parte técnica, la parte especializada la realiza la Contraloría, que el fiscal
simplemente es el director de la investigación.
379
responsabilidad fiscal, está creando un título ejecutivo para cobrarle la misma
suma.
La parte civil estaba dentro del proceso civil buscando el resarcimiento del
perjuicio, el pago del daño. Entonces, ¿cómo una entidad podía estar haciendo
dos, tres veces lo mismo y fuera de eso con un título ejecutivo pretendiendo vía
ejecución coactiva, cobrar o embargar a una persona que estaba como parte
civil en el proceso? Eso es completamente ilógico. Lo que normalmente debería
tenerse claridad es si hay proceso penal, la Contraloría tiene en la primera etapa
la posibilidad y diría yo, más allá de la posibilidad la obligación porque es una
función que está en la ley, de asesorar al juez, en este caso al fiscal, en el
trámite del proceso. Esa es la función de la policía judicial, asesorar, ayudar a
recoger el material probatorio que sirva para declarar una responsabilidad penal
y allí, en ese momento, parar el proceso de responsabilidad fiscal porque no
tiene ningún sentido que lo sigan haciendo, cuando ya el Estado por la vía penal
lo está adelantando.
380
investigador judicial, a ese juez, para obtener muy rápidamente por parte de la
sentencia penal, las indemnizaciones de los procesos causados y así eliminar la
necesidad de un trámite administrativo adicional.
Hoy, los fiscales necesitan llevarle al juez las pruebas técnicas. Pero si
estamos tramitando un delito contra la Administración Pública que tiene
involucrado recursos públicos, ¿a quién llama la Fiscalía si no a los funcionarios
de las Contralorías para que demuestren técnicamente que sí existió el fallo?
381
Ya se están cayendo una cantidad de casos porque los fiscales siguen
actuando como en el pasado, recaudando por su lado lo que consideran que les
puede servir de pruebas y aparecen en la audiencia tratando de justificar al juez,
con unos testigos, con unos funcionarios de la policía, o del CTI, o del DAS, en
que consistió un delito fiscal.
382
ejecutivos, que necesariamente tienen como fundamento un título ejecutivo, con
características especiales, que pueda tener las condiciones para ser ejecutado.
383
víctima es el Estado ahí están los abogados que antes eran parte civil en los
procesos, están los abogados de las Contralorías que pueden ejercer
tranquilamente esa función y harían un excelente papel dentro de esos procesos
penales.
Creo que esas son las adecuaciones que se deben hacer a los cambios
que se han dado en el sistema penal; por otra parte, en los procesos de
responsabilidad fiscal, con toda claridad establecer que si los trabajos de
auditoría han hecho procesos de verificación y han establecido que hay un daño
fiscal debe ser un tema directo de apertura de proceso de responsabilidad fiscal.
En los procesos de diligencias preliminares, deben fortalecerse las auditorías
para hacer la verificación final.
El dolo y la culpa
384
esas condiciones, pueda desarrollar una partecita con dolo penal y una partecita
con dolo administrativo, me parece que es un error gravísimo.
385
otras entidades sobre la base de un protagonismo que hoy día se ha vuelto
figura importante para todas las instituciones.
Muchas gracias.
386
RÉGIMEN PROBATORIO EN
COLOMBIA
387
RÉGIMEN PROBATORIO EN COLOMBIA
PRESENTACIÓN
388
Bien, entonces vamos a comenzar la presentación. Tenemos unas
definiciones básicas, vamos a hablar del principio de permanencia, del principio
de inmediación, la exigencia y presentación probatoria según cada una de las
etapas: de la imputación, de la acusación y, obviamente, ya en la fase del juicio
como tal.
DEFINICIÓN DE PRUEBA
389
Bien, entonces empezamos con unos cuestionamientos, para definir
igualmente la prueba en el nuevo sistema. En el nuevo sistema ¿se trata de un
hecho o se trata de un medio?. Pues bien: se trata simplemente de un medio
para conocer qué hecho fue el que se cometió, dónde y cuándo se cometió, las
circunstancias temporomodales y espaciales de ese hecho, las condiciones
sociales individuales de las personas comprometidas en los dos extremos,
porque igualmente es relevante en el nuevo sistema penal, la víctima.
390
se genere así no sea él, el denunciante, ya debe de ser enterado en los
derechos, todos los derechos que están ahí precisamente en la ley procesal
penal ley 906 de 2004, que es la del nuevo sistema penal acusatorio, y
prácticamente a través de una forma pedagógica se le está ilustrando, qué es lo
que el tiene que estar haciendo, cuál es la ruta, cuál es el desempeño que él
puede tener dentro de ese proceso penal, y porqué razón debe de estar atento,
se le dan absolutamente todas las instrucciones. Es deber de la Fiscalía hacerlo
y por eso entonces decimos que ahí sí está presente en un todo el derecho
victimal.
391
Bien, esta parte es superimportante. Sobretodo para ustedes en el
adelantamiento de los juicios fiscales, pues obviamente, en muchos de ellos, en
su gran mayoría van haber conductas de connotación, conductas que
eventualmente puedan ser constitutivas de infracción a la ley penal; entonces
ustedes tendrán que ser los encargados, porque por mandato de la constitución
nacional, por mandato de la ley 42 de 1993, y todo lo que tiene que ver con la
reglas a través de las cuales tiene movilidad los juicios fiscales, tienen la
condición de policía judicial. Es decir, con lo que tiene que ver con funciones
especiales permanentes que van a tener justamente en el desarrollo de esos
juicios fiscales, como consecuencia, necesariamente, deben de conocer que son
los primeros respondientes de esa acción penal, que pueda haber tenido su
origen en alguna descomposición o irregularidad por parte de los servidores del
estado, o que no siéndolo tienen la custodia o tienen el manejo de recursos o de
bienes del estado.
392
Los actos de investigación
Lo que tiene que ver con responsabilidades civiles de las actuaciones que
se surtan dentro de esas investigaciones, primeros respondientes que por lo
mismo deben de conocer el manejo de la evidencia, deben conocer el manejo de
los elementos materiales de prueba y la evidencia física; entonces, aquí es
donde tenemos que empezar a diferenciar los actos de investigación que no son
prueba, pero los actos de investigación se pueden convertir en prueba. Pero son
actos de investigación que necesariamente provienen, devienen del juicio fiscal
como tal, y que requieren necesariamente empezar a practicarse en el momento
en que se advierta un eventual hecho constitutivo de infracción a la ley penal,
delitos contra la administración pública o de cualquier otra naturaleza que le
conexen o le concursen como por ejemplo la falsedad, tiene que tener un
manejo especial, debe tener, a partir de ahí un direccionamiento, una gerencia,
una ejecución de acto de investigación que van a llegar posteriormente donde el
fiscal, a quien le corresponda el caso.
393
criminal, y la noticia criminal, para el caso de la Contraloría, tiene que generarse
por ustedes mismos; debe generarse por los funcionarios que tienen esa función
de policía judicial en la investigación fiscal como tal, entonces a partir de ese
mismo momento debe generarse una comunicación con el fiscal para que haya
un número de asignación, a esa investigación que es el todo sistemático para
nosotros poder seguir manejando esa información como tal, eso significaría que
la persona, el funcionario que esté encargado de una investigación cuando
advierta la comisión de un delito inmediatamente estaría en su computador
generando la información para el fiscal, desde ahí ya podríamos empezar a
organizar programa metodológico.
Pero bueno, mientras que eso ocurre, lo importante es saber que el deber,
la obligación para estos casos como funcionarios de policía judicial, perdón,
como funcionarios de la contraloría pero con funciones de policía judicial, tienen
que empezar a generar la investigación y a eso se le conoce, luego lo vamos a
desarrollar, como actos urgentes en donde no necesitan pedirle permiso a nadie
para realizarlos, sino tiene la autonomía para su realización, porque es propio de
las funciones, porque es potestativo de esas funciones como tal.
394
de las diez declaraciones la única que puede tener utilidad es una o máximo
dos.
395
ejemplo, si declina ese derecho y hay una aceptación de cargos, puede obtener
una rebaja de la pena significativa que sería hasta el 50 por ciento de la pena, y
como tal, tiene el derecho a comunicarse con una persona que sea profesional
en derecho, para que técnicamente lo asista. Tiene que decirnos dónde es su
domicilio laboral o su sitio de residencia..., en fin todo el catálogo de derechos y
a partir de entonces si él quiere declarar, lo sentamos y le hacemos un
interrogatorio que consiste justamente en entrevistarlo, para que nos dé la
información que seguramente tenga sobre esos hechos en los que él se
encuentra a partir de ese momento implicado, actos urgentes que también se
desarrollan, se pueden practicar dentro de la función de policía judicial.
396
así, unos sostenían que ahí no había todavía un proceso, y otros que sí había un
proceso.
Y quiénes son los expertos?, pues ustedes, que tienen esas funciones,
entre otras cosas es importante la siguiente reflexión: En el nuevo sistema penal
acusatorio, el fiscal es un asesor de policía judicial, del funcionario que tiene
funciones de policía judicial , asesor en la parte jurídica, gerente director de la
investigación, porque él es el que tiene que saber cuál es la ruta a seguir.
Pero resulta que el servidor que tenga funciones de policía judicial tiene un
papel importantísimo. Ese funcionario en el juicio tiene ese papel relevante,
porque resulta que se convierte no solamente en el testigo clave de esa acción
397
penal, no solamente en el testigo clave sino en el asesor del fiscal para poder
direccionar el juicio, para poder practicar la prueba, porque la prueba se practica
sin el juicio y todos los elementos materiales de prueba, un documento por
ejemplo, una declaración, si es que hemos recibido declaraciones, porque
también son susceptibles de practicarse en el nuevo sistema penal acusatorio
que es muy diferente de una entrevista, porque una entrevista no tiene la
fórmula del juramento, la declaración sí y es por cuestiones excepcionales como
lo vamos a ver.
398
e infracción a la ley penal, y que siendo ese hecho así de esa forma de delito
pues hay un autor, que es el que tenemos en ese momento allí enjuiciando, con
ese testigo empezamos y revelamos esa historia al juez de esa forma.
PROGRAMA METODOLÓGICO
399
Entonces, si nos hacemos esas preguntas, la misma lógica nos va dando
una ruta para empezar a desarrollar, nos va dando un mapa de la investigación y
entre todos se construye ese mapa.
400
que establecer unos tiempos porque la investigación no puede trascender
digamos sin que haya una permanencia en lo que tiene que ver con la
consecución de los elementos materiales de prueba.
401
Esta parte en el derecho victimal y con relación a las personas que hayan
cometido el delito, para establecer las condiciones de arraigo de las victimas y
de los victimarios, lo único que nos permite el eventual aseguramiento de ellos
en un juicio. Adicionalmente a eso, la opción de una medida de aseguramiento
privativa de la libertad o no privativa de la libertad, porque entre otras cosas, el
nuevo sistema penal acusatorio hace énfasis en que la libertad impera y debe
ser respetada antes que la privación de la libertad. situación que no ocurría en el
sistema mixto, porque en el sistema mixto se privaba de la libertad para
investigar.
402
porque hablamos de que la prueba debe ser directa, el sistema acoge la prueba
de directa. Segundo, porque el juicio y todas las audiencias se desarrollan muy
expedita, muy rápidamente, porque si llevamos una información sobrecargada a
un juez, no nos va a poder entender, no va poder entender el sentido de uno y
otro testimonio; mientras que si de los cinco escogemos uno que para nosotros
lo podamos acreditar y nos sirve en una forma eficaz, a esa persona es la que
vamos a llevar.
403
cocaína, habían consumido licor; bueno eso había sido una orgía tremenda y
ese señor quedó inconsciente ahí, entonces a él lo señaló también como
evidencia y de hecho que lo era. Pero resulta que al señor no lo mandó a
medicina legal para verificar que tenía trazas de psicotrópicos.
Resulta que a él fue al que le achacaron el homicidio y él no fue el que mató a
esas personas, porque desde la una de la mañana había quedado ahí
horizontal, y los cuchillos donde había sangre, donde había huellas nunca las
mandó a donde tenía que mandarlas y armó toda una investigación que para
ese momento ya estaba con resolución de acusación.
404
una manipulación o una destrucción de esa prueba que puede ser relevante
para la investigación y que por supuesto si se acabó ahí, se acabó todo
405
La investigación en forma arranca a partir de la formulación de imputación.
Es un detonador para la administración de justicia, propiamente para la fiscalía,
en donde queda bajo la preceptiva de la ley procesal penal comprometido a que
en los treinta días siguientes, poder presentar una acusación o debe ir a pedir un
principio de aplicación de oportunidad o ir a donde un juez de conocimiento a
solicitar la preclusión de esa investigación.
406
La declaración
407
acusatorio, no tenemos que inventar absolutamente nada, eso ya está formulado
y, reformulado por los gringos, ellos son los conocedores desde hace doscientos
años de esos sistemas orales, han perfeccionado unas técnicas que tienen que
ver igualmente con la ciencia, porque allí está presente la psicología, porque
allí está presenta la psiquiatría el psicoanálisis, porque allí hay una cantidad de
cuestiones de orden sociológico igualmente hay que tener en cuenta, esas
técnicas y entonces se conocen, como por ejemplo el testimonio o interrogatorio
directo.
408
Bien, aquí por ejemplo, se define el registro personal, que es diferente de lo
que seria un registro corporal, entonces este es el que se hace con fines
preventivos, es el que hace la policía nacional, cuando nos pide una requisa, nos
pide los documentos y de pronto entonces ahí nos van a encontrar los dólares
que no hemos declarado, o cosas así por el estilo, entonces puede ocurrir por
ejemplo una captura en flagrancia.
Hallar cavidades orgánicas, como por ejemplo los esfínteres que todos
tenemos en búsqueda seguramente de elementos que las personas puedan
llevar consigo y que sean constitutivas de infracción a la ley penal. Este tipo por
ejemplo de inspección corporal, no lo pedemos hacer nosotros como actos
urgentes sino que tendríamos que ir a un juez control de garantías, porque tiene
un control previo de constitucionalidad para que pueda ser autorizado como tal,
porque allí está presente una serie de derechos fundamentales, nada menos
que la intimidad de las personas, su propia intimidad su propia privacidad, su
propia personalidad, el pudor por ejemplo, muchas cosas de esas están
presentes ahí y obviamente que no se pueden vulnerar tienen que respetarse,
solamente por una orden en donde el fiscal va argumentar por qué es que la
solicita cuáles las razones fundadas para que se pueda hacer. entonces se
realiza; ustedes recordarán que este tipo de inspecciones corporales, por
ejemplo, se hacían en las cárceles, todavía se siguen haciendo soterradamente
409
pero se siguen haciendo, entonces tuvo que salir la corte constitucional a decir,
no señor, a la señora no se le puede levantar la falda así sea por otra señora y
meterle los dedos por allá en sus esfínteres para saber si es que lleva un arma o
hasta una granada, han metido allá en las cárceles ustedes lo saben, o si de
pronto llevan estupefacientes, y ¿que dice la corte constitucional?, dice, el
problema es del estado, el estado es el que tiene que resolver ese problema,
eso no lo puede resolver un señor del INPEC haciendo ese tipo de
procedimientos, para eso seguramente tendrán que colocarse elementos
tecnológicos como los rayos x, los sensormatic, cosas de esas para determinar
si una persona, una mujer por ejemplo, bueno no solamente las mujeres hacen
eso, sino que cualquier persona está introduciendo a un centro carcelario algún
elemento que sea constitutivo de infracción a la ley penal con el que se pueda
realizar una conducta dolosa.
410
La cadena de custodia
411
venido previendo eso y ya, dentro de los encuentros de orden jurisprudencial,
en los diferentes conversatorios, para afinar el sistema se ha llegado a ese tipo
de conclusiones.
En lo que tiene que ver con los restos óseos, igualmente no se manipulan,
tal cual como se consiguen allí se llevan a medicina legal, esta partecita que
ustedes seguramente han visto por allá en muchos videos, allá en Discovery
hablando de los homicidas seriales y cosas de esas, entonces aquí hablamos de
un termino que es importante de pronto conocerlo, la autopsia psicológica.
Consiste en que la persona que es extinguida en su vida, allí muchas veces el
criminal deja huellas, muchos rastros, allí hay signos de la personalidad de la
persona que ha matado; el serial, que hace unos verdaderos sacrificios, que
hace una cantidad de ritos como por ejemplo… el señor Garavito, todos los ritos
que hacia, a eso se le conoce como la autopsia psicológica. Eso es para
información que de pronto no es muy relevante para ustedes.
412
A partir de ese momento la observancia del sistema de cadena de custodia,
tiene que empezarse a desarrollar porque de lo contrario vamos a tener
dificultades.
413
elementos materiales de prueba estaban relacionados con otras cuestiones
circunstanciales; como una declaración, una entrevista y cosas así por el estilo.
Los mensajes. Ustedes manejan esto mucho; por Internet, por correo
electrónico, telefax. Esta parte que es súper importante, la legalidad de los actos
de investigación y la obtención de los elementos materiales de prueba, primero
que todo hay que entender, que para poder obtener un elemento material de
prueba, una evidencia física o una información, siempre se debe observar la
Constitución Nacional y antes que eso, los tratados, los convenios
internacionales ratificados por Colombia para preservar la dignidad humana y la
plenitud de las garantías a las personas que estén comprometidas dentro de una
acción penal, siempre se deben observar.
414
oportunidades procesales se percibe que no se observaron los tratados, los
convenios internacionales, nuestra constitución nacional y la ley, en la
consecución de los actos de investigación, se nos va a pedir la exclusión y allí
prácticamente que vamos perdiendo el caso.
Habíamos dicho que hay unos actos que se llaman urgentes, que son los
que puede hacer el investigador, el funcionario de policía judicial con la plenitud
de su autonomía, porque no necesita absolutamente orden de nada.
Son actos urgentes que se pueden desarrollar pero, dentro de esos actos
de investigación muchos de ellos seguramente pueden tener control de legalidad
por parte del fiscal, por ejemplo, con relación a una captura en flagrancia. Si el
funcionario de policía judicial o un policía de vigilancia , o cualquier persona
captura a alguien supuestamente en una situación de flagrancia, esa captura
inicialmente se controla en el ámbito de la legalidad por parte del fiscal,
entonces si se trata de un comportamiento para el cual no está previsto una
medida de aseguramiento, una medida restrictiva de esa libertad,
necesariamente lo tienen que dejar en libertad de inmediato. Por el contrario, si
hay oportunidad de proferir una medida de aseguramiento ese control de
legalidad de esa captura tiene que hacerse ante un juez de control de garantías.
Bien, hay otras actuaciones por iniciativa propia que se pueden desarrollar por
parte de los servidores que tengan funciones de policía judicial pero que tienen
control posterior del juez. Hay otros actos por orden previo del fiscal y control de
legalidad por el juez control de garantías, así como hay actuaciones que
requieren autorización judicial previa y otros actos susceptibles de indagación.
415
Necesariamente para poder hacer actos de investigación tenemos que
observar los tratados, los convenios internacionales, nuestra constitución y la
ley, porque de lo contrario nos van a ser descalificados; ¿cuáles son los actos de
indagación y de investigación por iniciativa propia y de control posterior del
fiscal?, las denuncias, la querella de informes, el acompañamiento y traslado de
victimas para exámenes médicos legales a la victima de un delito. Por ejemplo,
de lesiones personales, de abuso sexual, que pueda seguramente perderse esa
evidencia, se requiere que el funcionario lo acompañe permanentemente, lo
lleve ante medicina legal para preservar precisamente dentro de la cadena de
custodia la no oportunidad de que seguramente se nos pueda perder y preservar
esa prueba como tal, la solicitud de auxilio de perito forense para examen y
reconocimientos.
Esto tiene que ver con una mecánica que pueden desarrollar por ustedes
en el ejercicio de investigaciones fiscales y cuando determinen un hecho de
connotación penal, seguramente habrá algunas situaciones técnicas que
ustedes no las puedan resolver.
416
unas técnicas, que vuelvo e insisto no son descubiertas por nosotros la hicieron
los gringos, a través de estudios sociológicos, psicológicos y de toda naturaleza,
hay personas que se especializan exclusivamente en entrevistas en análisis de
la información por ejemplo, cada quien debe tener un rol dentro del proceso
penal en una forma especializada.
417
La obtención de muestras que involucran al imputado, hablaríamos de
fluidos biológicos, la saliva, el semen, la orina, reconocimiento de exámenes
físicos de las personas.
418
Si hay necesidad de practicar algún análisis con relación a un elemento
material de prueba, una evidencia física que no la puedan hacer ustedes
directamente, entonces lo pueden dejar, mientras tanto, en un almacén de
evidencias, se contactan con el perito al que le corresponda desarrollar ese tipo
de actividad o acto de investigación y allí en el formato se deja constancia de
cómo permaneció los cambios que se susciten en cada custodia. Por ejemplo, a
un custodio le llega un contenedor abierto, no esta debidamente embalado,
entonces dejamos constancia de eso porque a partir de ese momento nosotros
asumimos igualmente una responsabilidad.
419
persona porque no contamos con ello. Pero si los tenemos en un almacén de
evidencia pues van a ser objetivo de un contradictorio nuevamente en esas otras
instancias, entonces no es que el elemento material de prueba, la evidencia
física concluido el juicio de responsabilidad, los vamos a desechar los vamos a
tirar, no. Tienen que seguir preservados en un almacén de evidencias y allí
están igualmente bajo un custodio, ya no van a ser los funcionarios de policía
judicial que conocieron de la investigación, sino aquellos que
administrativamente la Fiscalía señale para esos efectos como tal.
420
estábamos acostumbrados y otra cosa es hacerla bajo los parámetros de la ley
906 de 2004.
421
filmación, preferiblemente en ese formato, vamos diciendo de una vez qué clase
de cámara se utilizó, de qué marca, de qué revoluciones, de qué tecnología, la
duración de la grabación de ese registro que nosotros hayamos hecho ya
podemos definir su propia nitidez, ya podemos definir si esa evidencia como tal,
puede ser susceptible de una lectura y de una lectura óptima.
422
Estuve con la Contraloría General de la República y con la de
Cundinamarca, con grupos de pronto más pequeños, y allí encontraba a muchos
de ustedes, a muchos funcionarios, diciéndome y diciéndole a los demás
protagonistas, a los demás actores de la capacitación que eran expertos en
investigación, indefectiblemente que eso es así. Claro, tienen una gran
experiencia. Pero es que la experiencia no se termina, la experiencia se
cosecha, se conquista, se trabaja, si nosotros la trabajamos, pues la experiencia
anterior no nos sirve, si no la vemos de manera crítica.
423
Por eso decimos, con relación al sistema de cadena de custodia, que en la
preservación de esos elementos, tenemos esa responsabilidad, que luego la
podemos descansar, que luego de ella nos podemos desprender, cuando haya
la oportunidad para ello. Me explico, cuando por ejemplo ese documento, se lo
tengamos que entregar a un perito en grafología, cuando se lo tengamos que
entregar, por ejemplo, a una corporación de tipo contable, cuando se lo
tengamos que corresponder a una auditoría, seguramente nos puede ser
devuelto porque nosotros somos los que estamos a cargo de esa investigación.
Nos puede ser devuelto dentro de la construcción de un programa metodológico
con la aplicación de las fechas, los controles de esa actividad en el tiempo y en
el espacio, porque es que a ustedes se les daría una orden, pero igualmente
ustedes estarían replicando esa orden con relación a las otras personas que
tengan la oportunidad de desarrollar actos de investigación para mejor entender.
424
partícipe o alguna persona que tiene autoridad en eso. Necesitamos hacer una
comparación de voces, una espectrografía, cosa de esas, obviamente nosotros
no las sabemos hacer pero tenemos el documento o los documentos, a partir de
ese momento en que nosotros contamos con ello, el formato de cadena de
custodia que contiene los indicadores de que ya habíamos hablado.
425
que ser, de lo contrario nuestra investigación que antes hacíamos de una forma
diferente, para este caso no nos sirve.
Resulta que eso no es un tiempo que pasó y se olvidó, no. Ahí pasó algo,
hubo una defección, hubo una irregularidad en el aplicativo, en el procedimiento
y será que no me lo cobran?. Será que a mí no me cobran el tiempo que tengo
destinado para esta capacitación y lo utilizo para otra cosa?, me lo cobran. Ese
es el símil. Si yo no lo hago bien, no estoy haciendo nada. Por eso esto es
simplemente una untada, nos quedamos ahí y no estudiamos criminalística.
Para qué me sirve a mí como investigador fiscal la criminalística, para nada, no,
esa es la herramienta que desafortunadamente tengo que utilizar en el nuevo
sistema, porque si no la utilizo, no estamos haciendo nada.
426
está la prueba, porque nosotros también tenemos que constituir pruebas. El
sistema de cadena de custodia es para cuidarnos todos, absolutamente todos.
427
Comunicación entre el control fiscal y los operadores
judiciales
Ahora, vuelvo e insisto, cuando ustedes necesiten a otro para continuar con
el sistema de cadena de custodia y desarrollar los actos de investigación, como
deben hacerse, también se dan órdenes, no como está en las investigaciones
que actualmente ustedes hacen, que si ustedes necesitan, por ejemplo, el apoyo
de otro, se libran misiones, despachos, cosas de esa naturaleza, y entonces lo
hago y me desprendo, no señores, aquí tenemos es que seguir bajo la
responsabilidad de controlar que nos impone el programa metodológico que ya
lo vimos.
428
policía judicial, para ejercer una investigación de orden fiscal, o no es así? Lo
hace de esa forma.
Allí hay una parte muy importante en ese aprendizaje. Los procesos de
investigaciones fiscales siguen su curso normal siempre y cuando no tengan la
connotación de una investigación penal. Cuando tienen la connotación de una
investigación penal es ahí en donde está el lío, porque es otro tipo de
investigación, bajo un paradigma y un modelo totalmente diferente.
429
servidor público llamado, o con funciones de policía judicial, fue el que lo recogió
como tal y se preserva en esa autenticidad, autenticidad del momento, puede
que de pronto haya tenido una maniobra, pero como usted lo vio, lo recogió y
siguen las preguntas y las preguntas van orientadas hacia los patrones que
están presupuestados para la cadena de custodia. En qué momento lo encontró,
cómo lo encontró, en qué fecha, en qué lugar, cómo hizo usted el seguimiento o
la custodia de ese elemento material de prueba. Esta firma que está en el rótulo
es la suya o no es la suya?, sí, claro que es la mía. Pero aparte de eso tiene una
distinción particular con relación a ese contenedor? Sí, yo le coloque un chulito
acá. Listo, eso es autenticar. Eso es autenticar a través de una declaración de
policía judicial, es así como se autentica.
430
En lo que tiene que ver con la investigación que ustedes hacen y las
investigaciones penales que todavía no han desaparecido por supuesto, porque
hasta cuando no se liquiden los procesos no dejaremos de funcionar con el
sistema mixto, pero igualmente estamos operando con ley 906. Qué es lo que
hacen ustedes con las investigaciones penales, en materia de régimen
probatorio? Pues observar el principio de permanencia, que es ir practicando
pruebas a las cuales ya se les va dando un valor, sobre las cuales se hace un
juicio de valor. Eso desaparece de ley 906. Por qué?, porque esa forma no es
garantizadora de los derechos fundamentales de la persona que está siendo
comprometida allí, porque no hay contradictorio. Porque cuando ustedes reciben
una declaración en un juicio fiscal no están desarrollando el contradictorio;
porque no es un sistema adversarial, lo reciben a espaldas de la persona contra
la que se está dirigiendo la investigación, él se entera mucho tiempo después,
no hay contradictorio, y a eso le van dando un juicio de valor de una vez, porque
ustedes ahí, a partir de ese momento, por ejemplo dirían, aquí hay que aplicar la
figura del fenecimiento, todo eso que ustedes conocen, o hacer otra cosa. Y
resulta que ahí no hay contradictorio.
431
Constitución Nacional. 12 garantías que tiene el artículo 29: debido proceso,
legalidad, juez natural, todo lo que dice ahí.
Porque es que, ese otro que se investiga allí, en las investigaciones fiscales
es un ser humano y que seguramente cometió un error y hay que mirarlo bajo
ese influjo, no podemos mirarlo en forma descarnada como la persona que
cometió seguramente una irregularidad, que defraudó seguramente el erario
nacional. Porque puede haber otras causas allí, que lo excluyen de esas
responsabilidades y eso es lo que hay que investigar y para poderlo hacer se
debe hacer bajo un sistema verdaderamente contradictorio, porque esos juicios
administrativos que se están haciendo en este momento no tienen un
contradictorio, pero lo van a tener. Por eso es importante conocer los nuevos
paradigmas. Son estándares internacionales que nosotros obedecemos o si no
seríamos apátridas, verdad?. Entonces así es que lo tenemos que hacer. Por
eso vuelvo y les digo, con todo respeto, nos tenemos que olvidar de lo pasado y
empecemos con lo nuevo.
432
El principio de la inmediación
Por eso se dice que en el nuevo sistema penal, las únicas pruebas que se
van a tener en cuenta son las que han sido practicadas en su presencia,
controvertidas. Ahí si está presente el principio de inmediación, pero antes y en
todas las investigaciones administrativas esa inmediación no es sino letra
muerta, pero por favor es que tenemos la experiencia y la Constitución Nacional,
es que los derechos fundamentales no los tenía la Constitución Nacional de
1886? Allí estaban presentes, lo que pasa es que no tenían dinámica para su
desarrollo, como la tienen hoy, a partir de 1991 con las acciones populares, con
la acción de tutela, todo lo que ustedes conocen. Ahí sí, por eso nosotros
cambiamos el paradigma, estamos moviéndonos en una nueva Constitución,
que tiene plenitud de garantías, porque es que la garantía no es solamente que
433
el derecho esté escrito, sino que tenga la posibilidad de desarrollarse, de
ejecutarse, a eso es lo que se le conoce como justicia material, la otra es justicia
inmaterial, la otra es justicia subjetiva. No es que yo si sé hacer investigaciones.
Claro, pero bajo un paradigma de no contradictorio y ahí es donde están las
decisiones subjetivas, ahora estamos en un plano de mera objetividad para
cumplir todas esas garantías.
La cláusula de exclusión.
434
donde se tiene que hacer el decreto de la práctica de pruebas y donde se hace
la valoración precisamente de los elementos que se están descubriendo dentro
de un juicio de conducencia-pertinencia y utilidad de esas pruebas que se van a
practicar en el juicio, si no hemos hecho bien las cosas, no la excluyen, es una
sanción para el Estado, pero recuerden que el Estado repite contra los
servidores.
Es una sanción, porque si por culpa de nosotros se tiene que excluir una
prueba porque fue practicada, no dentro del marco de la licitud, pues obviamente
la otra parte no se va a quedar contenta, puede que el juez no nos compulse
copias, pero el otro si nos puede demandar administrativamente por
responsabilidad civil derivada de una actuación de nosotros. Por eso es tan
complejo. Por eso es que tenemos que meternos en el rol que nos corresponde
y el rol en estos casos lo señala la Constitución, el artículo 76 de la 42 de 1993 y
todo lo que tiene que ver con las reformas que se han venido haciendo y los
reglamentos expedidos por el señor Contralor General de la Nación.
435
la existencia de unas personas a las que podemos señalar como los autores del
delito o los participes del mismo.
Pero ahí hay algo relevante que tienen que hacer los investigadores. Los
investigadores cuando ya tengan esos elementos materiales de prueba tienen
que meterse en el sustrato nuevamente de las garantías constitucionales y
haber leído la ley que les dice: es deber enterar a esas personas que si de
pronto declinan el derecho a guardar silencio y quieren seguramente admitir los
cargos, van a tener una significativa reducción de la pena que va hasta el 50%.
Es pedagogía.
436
Cuando ustedes producen la noticia criminal o la tienen ya definida, a la
víctima la tienen que llamar y le tienen que decir: estos son sus derechos y ahí
están en el Código de Procedimiento Penal, se los leen, se hace el acta, son
trabajos que hay que hacer. Eso se hace en las investigaciones fiscales, eso se
hace en las investigaciones de ley 600 que ustedes provocaban con los
conceptos, o los criterios de que hay connotación de infracción a la ley penal, no,
aquí hay que hacerlo.
Muchas gracias.
437
CONTRATACIÓN ESTATAL Y
CONTROL FISCAL
438
CONTRATACIÓN ESTATAL Y CONTROL FISCAL
INTRODUCCIÓN
439
ejercicio como contralor general, y culminamos la tarea con este libro Control
fiscal y seguridad jurídica gubernamental, que editamos para la Universidad
Externado y, de allá para acá, fuera de los compromisos académicos que tengo
con el Externado, no había tenido nuevamente una oportunidad de encuentro
con la comunidad, la gente, los profesionales que manejan el control fiscal en el
día a día; y eso, pues, me tiene particularmente emocionado y soy conciente de
los retos que implica esta conferencia, tanto en su primera parte, como en su
segunda parte, pero especialmente en la segunda parte, porque hablar de
control fiscal en la contratación, cuando están aquí los especialistas y los
expertos que manejan esta actividad en el día a día, encierra todo un reto. Por
eso, para la segunda parte, quiero que hagamos una actividad algo dinámica, en
donde el proceso educativo no sea vertical, unilateral, sino que también
tengamos la oportunidad de hacer un trabajo en equipo y conocer experiencias e
inquietudes que tienen en la materia.
440
charla. Paralelamente a esta presentación he venido trabajando un escrito que
va a publicar el Instituto de Estudios Disciplinarios de la Procuraduría General de
la Nación. Este escrito, al cual le he hecho algunas correcciones, se los
pondremos a disposición de ustedes en los correos electrónicos. La intención de
este documento es divulgar la nueva ley de contratación y conocer e
intercambiar ideas. Incluso tendremos un foro en donde ustedes me pueden
transmitir inquietudes que son bienvenidas. Creo que es absolutamente
prioritario sintonizarnos con esta reforma legislativa.
1.1. ANTECEDENTES
441
hacer una reforma parcial, es decir, se va a enmendar la ley de contratación. No
se iba a expedir un estatuto integral de la contratación.
Esta es una iniciativa que tiene una característica especial y es que esta es
una reforma todavía inconclusa. ¿Por qué inconclusa, si ya salió la ley? Porque
en esta ley se tomó la decisión de delegar o diferirle al Ejecutivo la
reglamentación de unos asuntos que son muy relevantes, como lo vamos a ver a
continuación. Entonces va a ser el decreto reglamentario –lo que va a venir es
442
un decreto compilador de esta ley y de la ley 80– el que nos va a fijar las nuevas
reglas. Lo que vamos a ver hoy son unas pautas legales.
1.2. OBJETO
Como les decía, la ley tiene por objeto introducir modificaciones a la ley 80
de 1993 y dictar disposiciones generales a toda contratación con recursos
públicos. Esta es una ley que va a tener impacto, primero en algunas
disposiciones expresas de la ley 80. ¿Por qué lo digo de esa manera tan
asertiva? Porque la misma ley dice que se modifica el texto tal y que la ley 80 va
443
a quedar de la siguiente forma. Por ejemplo, agrega una causal a las
incompatibilidades e inhabilidades del artículo 8º; entonces le queda fácil al
intérprete saber que hay una causal adicional; o sustituye tal parágrafo; o deroga
una parte de la ley 80.
444
segundo rango de contratación, que es la contratación estatal en un sentido
amplio.
445
afirmaba que Telecom tenía un régimen de derecho privado, por estar en un
ambiente de competencia; y que la Contraloría estaba frustrando un negocio de
unas proporciones importantísimas para el Estado colombiano; es decir,
jurídicamente por ahí no podíamos entrar.
446
con principios de gestión fiscal, para darle fuerza al ejercicio de control o para
darle fuerza a un hallazgo o para darle fuerza al proceso de responsabilidad
fiscal.
El segundo efecto jurídico es que el artículo 13 dice que para esos sujetos
va a ser obligatorio el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la ley 80.
Para toda entidad que tenga un régimen especial va a ser obligatorio el régimen
de inhabilidades e incompatibilidades de la ley 80, a pesar de que tenga un
régimen de derecho privado. Esto es magnífico porque lo que el artículo 13
447
preserva de la ley 80 es la garantía de que el funcionario actué en imparcialidad,
que no contrate sus familiares, por ejemplo, porque en una empresa de derecho
privado pueden contratar al hermano sin problemas. Aquí les hacen extensivas
las inhabilidades y las incompatibilidades, en un aporte también importante para
situarlos y sintonizarlos dentro de estos principios. Estos son los dos aportes del
artículo 13.
448
1.3. VIGENCIA
449
administración puede o no imponer las multas. La Sección Tercera dice que no
las puede imponer directamente, sino que tiene que demandar ante el juez y es
el juez quien las puede imponer. La Sala de Consulta dice que sí las puede
imponer. Pues bien, se acabó el debate. Esta ley, a diferencia de la ley 80, dice
expresamente que la administración podrá imponer multas. Entonces las multas
adquieren el carácter de facultad exorbitante, que no lo contiene la ley 80 y se
pactaban por autonomía de la voluntad, es decir, si se quería. Aquí adquieren el
estatuto de facultad exorbitante y la administración las puede imponer y, si las
impone, entonces las puede cobrar; incluso la nueva ley dice que las puede
compensar de lo que el contratista adeude. Así se cierra la discusión en materia
de multas. Sin embargo, aquí hay un dato curioso y es que a esta norma
sancionatoria le han dado efecto retroactivo, porque dice que se podrán imponer
multas en contratos en los que no se hubieran pactado. Hasta allá tampoco,
porque las leyes sancionatorias no pueden tener efecto retroactivo, sino que
rigen hacía el futuro. Es bastante probable que si alguien demanda este aspecto
de la ley, la retroactividad de las multas, la Corte Constitucional lo declare
inexequible.
450
en una nueva norma, que afecta otra norma hasta el momento vigente, se
plantea su derogatoria expresa o tácita. La tácita es producto de su
interpretación y es, a veces, complicada. También sabemos que frente a los
actos administrativos hay otro fenómeno, que no es la derogatoria, que es el
decaimiento del acto administrativo (los actos administrativos, para el caso
concreto, son los actos reglamentarios) y se presenta cuando la ley que le sirve
de fundamento al decreto reglamentario queda modificada. Entonces, nosotros
vamos a tener un fenómeno de decaimiento de algunos decretos.
Veamos ahí cuáles son los escenarios. Tenemos algunos decretos sobre
los cuales va a ser clarísimo su decaimiento. Son muy pocos y son aquellos
decretos que, desde el encabezado, dicen expresamente que se reglamenta el
numeral tal del artículo tal de la ley 80 de 1993. Si dice eso en la parte de arriba,
pues es obvio que cuando este numeral quede derogado el 16 de enero del
próximo año, pues decae el decreto y desaparece el ordenamiento jurídico. Pero
muy pocos decretos que reglamentan la contratación tienen esa característica.
He encontrado uno no más, que es el decreto 2503 de 2005.
451
Otro escenario distinto de los decretos reglamentarios de la ley 80 es el
decreto 855 de 1994, que es un decreto especial. ¿Por qué es un decreto
especial? Porque este fue el primer decreto que se expidió con fundamento en
las facultades que daba el parágrafo dos del artículo 24. Y el nuevo decreto
reglamentario que va a regular la contratación, va a ser un decreto reglamentario
que va a reemplazar al 855 y al cual la nueva ley también le fija un plazo para
que se expida, pero, además, no se pueden aplicar los nuevos mecanismos, si
ese decreto no se ha expedido. Igual a lo que hace la ley 80, lo hace la ley 1150
de 2007. Entonces se entendería que el 855 sí queda derogado tácitamente.
Pero miremos a qué vienen esta reflexión y todos estos tecnicismos, digamos
todos estos galimatías, del decaimiento de los decretos. Hemos tenido
oportunidad de decirle en dos foros a las personas del gobierno que están
haciendo los decretos, que por favor hagan la tarea técnica bien hecha y que
deroguen todos los decretos y saquen un decreto que regule la materia
integralmente, para que no nos vayan a hacer el daño de dejar más de 20
decretos reglamentarios de la ley 80 vigentes a medias o que llegue otro decreto
más que acoja la fórmula fácil de decir que deroga las disposiciones que le sean
contrarias, porque la incertidumbre jurídica y la inseguridad jurídica que nos
crearía sería terrible.
452
1.5. LAS NUEVAS MODALIDADES DE SELECCIÓN
453
¿Qué vamos a mirar en la selección abreviada? Primero, las causales de
selección abreviada; segundo, unos casos (imagínense que, además de las
causales, hay unos casos) y; tercero, vamos a ver qué dice la ley 1150 de 2007
sobre el procedimiento.
454
inacabadada, inconclusa todavía, incompleta. El decreto reglamentario nos va a
tener que mejorar la definición, porque en la definición que se lee por ahora
caben, por ejemplo, camperos o hasta vehículos. En esta definición caben
muchas cosas que posean las mismas especificaciones técnicas y que
compartan patrones de desempeño en calidad. Cabe todo. Pero, ¿para qué esta
causal de selección abreviada? (no de manera directa, ojo a la diferencia). Para
utilizar los mecanismos tecnológicos que se están utilizando en el mundo en
materia de compras gubernamentales. Esto, leído en su conjunto, nos muestra
que aquí se van a utilizar los mecanismos de compras por catálogo mediante la
internet. Es lo que llaman la subasta inversa, en la cual se ponen a competir
distintos oferentes a través de la red, lo que va a permitir comprar por ese medio
tecnológico. Como se va a tecnificar y a sistematizar toda la contratación, aquí
vamos a tener que ir preparándonos en el control fiscal a la transparencia, con
auditorías de sistemas y, también, con auditorías virtuales. Esa es la primera
causal.
455
Entre
Superior o igual a 850.000 SMLM Hasta 850
$520.440.000.000 y $368.645.000
e inferior a 1.200.000 SMLM SMLM
$368.645.000.000
Entre
Superior o igual a 400.000 SMLM Hasta 650
$368.645.000.000 $281.905.000
e inferior a 850.000 SMLM SMLM
y $173.480.000.000
Entre
Superior o igual a 120.000 SMLM Hasta 450
$173.480.000.000 y $195.165.000
e inferior a 400.000 SMLM SMLM
$52.044.000.000
456
solidarios y sociales. Pues esa ley 226 estableció que cuando se fueran a
vender bienes, artículo 20 de la ley 226, no se tiene que seguir el procedimiento
de enajenación previsto en la misma ley 226, que es un procedimiento
complejísimo, sino que se pueden aplicar las reglas de contratación en materia
de venta de bienes. Y esa norma fue demandada y fue examinada por la Corte,
que la declaró constitucional en la sentencia C-392 de 1996.
Vino luego la ley 708 de 2001, por la cual se establecen las reglas para
optimizar el uso de los activos, de los bienes, de las entidades públicas, que es
una norma que está vigente. En el marco de esa ley, el gobierno nacional
emprende el programa de enajenación de bienes con el PRAG (Programa de
Renovación de Administración Pública), para optimizar los bienes. Incluso, en el
marco de esa ley hay muchas entidades públicas que han hecho cesión de
bienes y se los regalan entre las entidades públicas, lo cual es permitido por esa
ley y que ha sido positivo. Entonces, hay un banco de información de todos los
inmuebles del Estado y si una entidad va a comprar una sede, lo primero que
tiene que hacer es consultar ese banco antes de comprar y, si encuentra uno
adecuado, se lo pide a la entidad y hacen un contrato y lo registran en escritura
pública. Como son dos entes públicos, es maravilloso. El Estado no tuvo que
invertir y aprovecha un activo que estaba vacante.
457
El gobierno en esto escuchó a la Contraloría. Nosotros accedimos a que la
norma quedara así, pero que establecieran principios de publicidad y es así
como se estableció un procedimiento que está reglado en la ley, por el cual se
hace el avalúo, luego se debe publicar y siempre se tiene que hacer a través del
mecanismo de subasta. Nos oyeron y no fueron tan tercos. Siempre se tiene que
hacer con el mecanismo de subasta, se tiene que hacer un depósito del 20% del
valor del bien, con la finalidad de garantizar la seriedad de la oferta, igual que
pasa en los procesos ejecutivos hipotecarios, en materia de procedimiento civil.
458
Esta ley tapa unos huecos, por ejemplo, los de cooperativas y asociaciones
de entidades territoriales. Tapó un poco el cuento de los interadministrativos con
universidades públicas, ahora lo vamos a ver, o para obras. Tapó unos huecos
de la ley 80, pero aquí abrió semejante boquete. Esto es un boquete hacia el
régimen excepcional, el régimen de derecho privado. No hagamos más
comentarios para no quedar aquí interviniendo en política.
El 2.8 tiene que ver con la atención de los programas de reinserción, de los
programas de justicia y paz y de desplazados. Los metieron por el mecanismo
de la selección abreviada, afortunadamente.
Decíamos que tenemos, por un lado, causales y, por otro lado, tenemos
casos. ¿Cómo así? Lean por favor la primera parte del numeral segundo. Ahí
están los casos. No solo hay causales de selección abreviada, sino también hay
casos. Yo cogí ese texto y lo ordené para la explicación. ¿Cuáles son los casos?
Por las características del objeto a contratar; por las circunstancias de la
contratación; por la cuantía del bien, obra o servicio o; por la destinación del
bien, obra o servicio, el reglamento puede establecer otras situaciones de
selección abreviada, otros casos.
459
Además de lo que hay aquí puede haber más y les voy a poner un ejemplo.
En ninguna parte aparece la llamada mínima cuantía. ¿Recuerdan la mínima
cuantía de la ley 80? Igual o inferior al 10% de la menor cuantía. Aquí no
aparece nada sobre el tema y cuando se les pregunta a los expertos del
gobierno sobre dónde va a quedar la mínima cuantía, responden que estará en
la reglamentación de la selección abreviada, como se reglamenta hoy por el
2170. Entonces vamos a tener otras situaciones adicionales.
460
Sobre el procedimiento diremos que no hay uno como tal en la ley. La ley
trae unos principios para el procedimiento. Unos principios que son muy
importantes, pero que están dispersos por los parágrafos del artículo segundo.
Solo este artículo segundo es la mitad de la ley. La técnica falló ahí un poco, por
lo disperso. Lo que les voy a decir se encuentra regado en los parágrafos y
reitera los principios de transparencia, de economía y de selección objetiva.
461
para el efecto, se puede consultar el tema por internet. Esta causal es el futuro
de la contratación a través de los medios tecnológicos e informáticos, que bien
administrados, reitero, puede ser bueno.
Esta es la enunciación del numeral tercero del artículo 2º. Como les
comentaba al comienzo, de manera muy tajante afirmo que el concurso de
méritos adquirió identidad. El concurso de méritos ya no es un apéndice de la
licitación pública. El concurso de méritos va a tener un procedimiento especial y
descompongo este texto para dar las siguientes pautas. Para qué, según la ley,
va a ser el concurso de méritos. Para la selección de consultores o para la
ejecución de proyectos. Eso hace parte del sistema económico que tenemos,
con modalidades como el outsourcing. Ahora se contratan personas o firmas de
consultoría para ejecutar un proyecto. Esa es la realidad económica; buena o
mala, eso es un juicio de valor, pero es lo que vivimos.
462
manera anónima, con un seudónimo, ante un jurado plural e impar, según
determine el reglamento. Es un mecanismo de concurso en sobre cerrado. Aquí
apreciamos algún grado de incertidumbre, pero sabemos cuál es el criterio.
Además, estos procedimientos nos son muy familiares; son los procedimientos
de la globalización. Son los mismos procedimientos del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo, que con estos procedimientos contratan los
consultores y están globalizados, pues se aplican en el mundo y en América.
Entonces, lo que se hace en la norma es incorporar procedimientos para la
selección de consultores y para la ejecución de proyectos. No voy a hacer juicios
de valor. Esto es lo que hay en materia de concurso de méritos, no hay más.
Vamos a ver ahora las causales de contratación directa. ¿Cuáles son las
diferencias entre selección abreviada y contratación directa? Pues que la
selección abreviada va a tener un procedimiento según los principios y pasos
que determine el reglamento y que la directa no va a tener procedimiento. En la
directa esta contemplada la urgencia manifiesta y el procedimiento lo determina
la misma ley 80, que en eso no se modificó.
463
evitar que entidades públicas terminen haciendo o ejecutando contratos que no
tienen que ver con su objeto legal o con su territorialidad, como universidades de
la Costa que ejecutan contratos de obra pública en Casanare. Pero agrega,
además, que para los contratos de obra, suministro, encargo fiduciario y fiducia,
las instituciones de educación superior se tienen que someter a licitación pública
o a selección abreviada, según la cuantía. A las instituciones de educación
superior les cayeron con la ley, por algunas experiencias que se tuvieron en
algunas regiones del país, que han sido cuestionadas y en donde han aparecido
unos focos de corrupción y de manipulación política muy delicados.
464
Luego están contemplados los contratos para ciencia y tecnología, que hoy
en día están exceptuados. Lo que pasa es que hoy, en la ley 80, no tienen
identidad, porque están en el mismo literal de la contratación de prestación de
servicios. No se cambió nada de ellos, porque lo que se hizo fue darle identidad
como causal, pero ya era una causal para la contratación directa. Ayer estaba en
Barranquilla con el Externado dando esta misma conferencia y me abordó un
jefe de presupuesto de un municipio de la Guajira, muy preocupado porque le
llegó un contrato para registro presupuestal que decía “contrato de consultoría
para la ciencia y la tecnología”, por $700 millones de pesos, cuyo aporte
científico y tecnológico del contrato se encuentra en la palabra prospectiva. El
objeto es hacer un estudio y le pusieron la palabra prospectiva, para ser
ejecutado por una persona natural, ingeniero ambientalista, sin ningún elemento
o componente de valor agregado científico-tecnológico. Este es otro de los
esguinces que le están haciendo a la ley. Yo le dije, que estuviera tranquilo y le
dijera al alcalde, y es verdad, que hay varias destituciones en la Procuraduría
por mucho menos. Eso sí es para destitución fulminante. Dígale que ni se
atreva.
465
en Colombia es tal persona. Es lo único que vale o si no hay que lanzarla por
selección abreviada o por licitación. Si eso se vuelve una cosa totalmente
subjetiva va a ir en contra, precisamente, de la selección objetiva.
Hay otras modificaciones que no están en este artículo segundo, pero que
tienen alguna relevancia, como les señalaba. En el artículo 16 hay entidades del
sector defensa que quedan excluidas de la ley 80 como Satena, Indumil, el Hotel
Tequendama, Cotecmar y la CIAC, que es una entidad dedicada a la
investigación aeronáutica. Así como quedaron estas entidades, se incorporan a
la ley nuevamente otras, como en el artículo 10º que incorpora las cooperativas
y asociaciones entre entidades territoriales. Se incorporan también a la ley las
466
corporaciones autónomas regionales, en el artículo 24, y el Fonade, en el
artículo 26.
Ahora vamos a ver otras excepciones o privilegios que quedaron, que nos
dan lugar a preguntar qué pasó con el principio de igualdad o, mejor dicho, para
quién se redactó esa norma. La mínima cuantía es otro tema para conversar con
ustedes, pues ya les mencionaba que se derogó el contrato sin formalidades
plenas, que en la mínima cuantía no se requiere el RUP, artículo 6º, y que no se
aplican las pólizas, artículo 7º.
467
la nueva ley, voy a enunciar cuáles son y les voy a pedir el favor de que
vayamos recogiendo las inquietudes que a ustedes les generan estos temas,
para darles las respuestas que estén a mi alcance. Igualmente le agradezco a
las personas que no compartan algunos de los criterios que yo he expuesto, que
lo hagan por escrito y expliquen su criterio, porque los ejercicios académicos son
ejercicios en donde uno crece con el auditorio, se hacen es con el auditorio. Me
parece interesante conocer otras visiones y otros puntos de vista sobre el
contenido de la ley. Esta es mi visión, no quiere decir que sea la última, ni
mucho menos la verdad revelada. Yo digo que esta ley está muy reciente y que
lo que estamos haciendo es una aproximación conceptual; todavía hace falta
mucho camino para que se termine de decantar.
468
Entonces todo este proceso contractual por el contenido de este inciso lo vamos
a poder realizar por medios electrónicos.
469
contratista y lo lleva a un punto de pérdida, entonces el Estado le garantiza a su
socio contratista que no se quiebre, que no pierda, por el hecho del príncipe,
pues la misma administración le modifica las condiciones. Ese no es el caso más
complejo. La segunda es por el caso más complejo, que es el de la teoría de la
imprevisión, que se da cuando se presentan circunstancias que no se podían
prever y que es uno de los puntos que genera mayor discusión. ¿Quién es el
experto en negocio hoy en día? ¿El contratista o la administración? ¿Quién
conoce el negocio y sus riesgos? Pues el contratista, el proponente. Como a la
administración la reducen cada día más y la adelgazan, hoy en día la
administración es un operador que casi no sabe de nada. Los expertos de los
negocios son los contratistas. Este artículo hace un llamado bien interesante,
pues impone que desde el momento en que se estén discutiendo los pliegos de
condiciones se hable del tema de los riesgos que va a tener en la ejecución del
contrato. Es una especie de seguro para la administración, lo cual va a impedir
que más adelante aparezca el contratista con cuentos de equilibrio económico.
Ahora se le puede decir que él tenía el deber de plantearlo desde la audiencia
de aclaración de los pliegos y no lo dijo. Se busca que se pongan de presente
los riesgos y, además de ponerlos de presente, se establezca de una vez a
cargo de quién están. Un ejemplo puede ser el riesgo del diferencial cambiario.
Ese es un riesgo económico obvio y seguramente hay muchas empresas que
por no prever el comportamiento de la moneda se han quebrado. El sentido de la
ley es protege al contratista y que no se quiebre por el riesgo del diferencial
cambiario, porque finalmente es un socio que apoya a la administración. Ahora
de una vez se ponen de presente los riesgos que tiene el contrato y asignemos
cuáles asume usted y cuáles la administración. Esa es la filosofía del equilibrio
económico en Colombia y en otras latitudes.
470
estuvo vigente en el decreto reglamentario 2170, pero que luego fue suspendido.
Aquí el llamado pasa o no pasa, se vuelve ley. El pasa o no pasa es que la
capacidad organizativa, financiera, jurídica y económica del proponente no es
materia de calificación, sino un requisito habilitante para participar en la licitación
pública. Esos aspectos no se deben calificar, incluida la experiencia, salvo, como
lo veíamos hace un rato, en los contratos de consultoría. En consultoría la
experiencia es evaluable, pero en las demás modalidades de contratos no. Por
eso se llama “pasa o no pasa”.
El parágrafo primero de este artículo 5º nos mejora una regla que está en
uno de los literales del artículo 24 de la ley 80, relacionado con lo que se les
puede pedir y lo que no a un proponente en un proceso licitatorio. Esa regla es
confusa y la ha interpretado es la jurisprudencia. No deja claro si se puede
declarar desierta una licitación o rechazar una propuesta en un proceso
licitatorio, porque no se puede conseguir un certificado de existencia y
471
representación legal en la Cámara de Comercio. Eso es absurdo. Obviamente el
certificado de existencia y representación legal no va a mejorar la propuesta, eso
no le va a mejorar las condiciones al oferente. Entonces, aquí se deja claro que
sí se pueden pedir documentos adicionales, una vez se cierra la licitación,
siempre y cuando no mejoren las condiciones de la oferta. Esto en materia de
selección objetiva. Por su parte, el parágrafo segundo establece que las
certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación,
ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en
licitaciones o concursos.
472
ley 80, ese procedimiento no existe, todos sabemos que sí existe un
procedimiento por remisión a la regla general de las actuaciones administrativas,
es decir, por remisión al Código Contencioso Administrativo. La nueva ley lo que
hace es reglamentar un procedimiento. Esto es algo positivo porque fija unas
reglas claras, pero genera una preocupación porque establece unos plazos
perentorios para las impugnaciones y eso es un riesgo. En el primer inciso se
considera que la impugnación se debe presentar dentro de los 30 días
siguientes a la publicación del acto de inscripción. Después de 30 días queda en
firme el acto y ya no se tiene el derecho de impugnar. Entonces a los
proponentes les va a tocar estar pendientes de la información que mete la
competencia a la Cámara de Comercio para impugnarla o si no queda en firme.
Se puede presentar recurso de reposición, eso lo dice el procedimiento, pero,
además, quien recurra debe prestar caución por los perjuicios que el impugnante
le pueda ocasionar a la calificación del que está impugnando. Prestar una
caución, de alguna manera, limita el derecho a la impugnación. Decimos que
queda en firme, porque lo que agrega la ley, en el tercer inciso de ese numeral,
es que después de vencidos los 30 días siguientes a la publicación de la
inscripción, lo que procede es la acción de nulidad, la acción contencioso
administrativa prevista en el artículo 84 del Código; es decir, nos judicializó este
procedimiento y eso genera alguna preocupación.
473
confirma la calificación. A las cámaras de comercio se les dan importantes
recursos por esta función y ¿por qué no se les exige más en la ley? Es que ellas
viven, más que de la función gremial que cumplen otros actores, del registro
mercantil y de este registro de proponentes.
En el inciso sexto queda una posible última salida, al decir que la Cámara
de Comercio, cuando establezca que hay graves inconsistencias, podrá cancelar
la inscripción. Parece que nos queda una posibilidad, que no es imperativa, es
como facultativa, pero ahí queda una rendija para que eventualmente con el acto
en firme, la Cámara de Comercio pueda anular la inscripción. Obviamente, si
esto lo va a hacer la Cámara de Comercio tiene que aplicar el principio del
debido proceso frente al empresario al cual le adelante la investigación y se
reitera que habrá inhabilidad por presentar información falsa en el registro. La
que hay hoy en día es de diez años (artículo 22 de la ley 80) y en la nueva
norma se reduce a cinco años, pero establece que donde vuelva a reincidir –eso
nunca se ha presentado la primera vez en Colombia, hasta donde sé– quedará
inhabilitado de manera permanente. Ojalá, de verdad, las cámaras de comercio
colaboren en la contratación, porque este asunto, con el tema del “pasa o no
pasa” y con la posibilidad de pedir requisitos, se va a volver muy importante.
Sobre este tema del registro, el parágrafo segundo mejora las reglas que
establece el artículo 22 para la inscripción en el registro de las personas
extranjeras, porque hoy el artículo 22 dice que serán válidos en Colombia los
registros homólogos de las personas extranjeras. Eso es una utopía. No hay
ningún registro homólogo y todos esos registros son completamente diferentes.
Aquí mejora un poco la redacción y dice que las personas extranjeras deben
inscribirse en el registro y lo que sucede es que hay algunos documentos que
hay que considerarlos según su propia legislación, pero se deben inscribir en el
registro.
474
En materia de garantías la nueva ley es más flexible que la ley 80 y yo
considero que esa flexibilidad es bienvenida, porque la nueva ley permite, en el
inciso segundo, que se acepten otros medios de aseguramiento distintos al de la
garantía única y eso es positivo, porque, la verdad, al Estado le cuesta
muchísimo la financiación del sistema de garantías y hay contratos que no
ameritan tener cierto tipo de garantías. En un contrato de compraventa, que es
de ejecución instantánea, usted me ingresa los bienes al almacén, yo los cuento
y, cuando los haya recibido a satisfacción, le pago, entonces, ¿para qué la
garantía de cumplimiento, que en un contrato de compraventa de cientos de
millones es muy costosa? Desde luego que sí es importante la garantía de la
calidad de los bienes, pero la de cumplimiento ¿para qué?
475
tecnicismos, se prestan a mala redacción de la ley) o la fecha en que quede en
firme el acto de administración que ordene la terminación (no es a la expedición
del acto administrativo, como dice la ley, porque en el acto administrativo los
plazos se cuentan cuando el acto queda en firme, no cuando se expide). Son
errores de la técnica jurídica que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
aclarado en normas similares que cometen este tipo de imprecisiones. Bueno,
en definitiva, son cuatro meses de plazo para liquidar, si no se establece en el
contrato otro plazo, pero si no se logra de mutuo acuerdo, entonces, la
administración lo hará de manera unilateral en los dos meses siguientes. Pero si
no lo puede hacer en ese plazo, viene el otro inciso, tiene los dos años
siguientes al vencimiento de términos a que se refieren los incisos anteriores, de
mutuo acuerdo o unilateralmente.
476
empresas y los grupos marginados o discriminados, para contratación que esté
por debajo de 750 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esto sí tiene un
fundamental constitucional, porque en la Constitución se señala que la ley
establecerá programas de incentivo y estímulo a la pequeña y a la mediana
empresa nacional.
Esta disposición tiene otro propósito adicional, otra finalidad. Resulta que el
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos trae un capítulo de compras
gubernamentales. En los Estados Unidos existe una disposición similar a esta o
una disposición espejo, para proteger a la pequeña y mediana industria
norteamericana. Para nosotros la pequeña o mediana industria norteamericana
es equivalente a la gran industria nacional, por el tamaño de nuestras empresas.
Una de las cosas que nos dicen para defender el Tratado de Libre Comercio, en
materia de compras gubernamentales, es que los empresarios colombianos van
a tener todo el mercado norteamericano para hacer contratación estatal o
contratación con el gobierno norteamericano. Pero la legislación local
norteamericana coloca barreras, por la protección que hay a la pequeña y
mediana industria norteamericana; luego no es tan cierto que vayamos a tener
mercado. El asesor del gobierno que ha trabajado las modificaciones de la ley
80, también estuvo en el equipo negociador del TLC. Es Gonzalo Suárez y él
pensó poner en la nueva ley una disposición equivalente a la norteamericana,
para protegernos nosotros también, a manera de una salvaguarda.
477
responsabilidad solidaria entre el delegante y el delegatario. Esto se presenta, a
pesar de que la Constitución, en el artículo 211, habla de que inicialmente no
existe responsabilidad cuando se delega una función, pero la misma
Constitución dice que se debe existir vigilancia. Esto es bien importante porque
todos sabemos que hay entidades en donde lo primero que hace el jefe de la
entidad es delegar la contratación, para no tener ninguna responsabilidad. A
veces, la delega y se desentiende de ella y, a veces, la delega, pero la sigue
dirigiendo tras bambalinas, dando las pautas de con quién se contrata, pero sin
asumir ninguna responsabilidad.
Luego viene este parágrafo del mismo artículo 21, que lo han criticado mis
colegas administrativistas en el Externado, sobre la desconcentración. Es una
confusión terrible del concepto de la desconcentración, porque habla de la
desconcentración como si fuera un fenómeno de distribución del trabajo y no un
fenómeno en donde los servicios de las entidades se llevan a los niveles
territoriales. Aquí faltó más conocimiento de derecho administrativo; en este y en
varios asuntos, como lo que veíamos hace un momento con los términos usados
frente a la expedición del acto administrativo, frente a firmeza del acto. En
materia de desconcentración también hay una confusión enorme.
478
tiene garaje, para sacar dinero; pero hay organismos internacionales muy serios
y con presencia en todo el mundo, como el PNUD, o con presencia en
Iberoamérica, como la OEI. Pues el PNUD y la OEI son organismos que
funcionan con respaldo en tratados internacionales que ha suscrito y ratificado
Colombia; es decir, a través de leyes y normas, en las cuales a esos organismos
se les confieren unos atributos, como la inviolabilidad, que es el tema ese de que
no dan información si no quieren o la dan si quieren hacer el favor. Eso proviene
de un tratado internacional y está ajustado a nuestra Constitución. No nos gusta,
de pronto, y nos puede parecer antipático, pero tiene fundamento en un tratado
internacional y se relaciona con el tema de los fueros, el tema de que las oficinas
de estos organismos son territorio extranjero y demás temas con fundamento en
el Derecho Internacional Público. Seguramente este sometimiento a la
legislación nacional, en su integridad, vaya a generar eventuales demandas, o
quizá la salida sea construir en el reglamento la teoría de que la ley está
hablando y se sometan solo a los procedimientos de la ley, pero no al contenido
de los contratos, por ejemplo.
479
Pero hasta aquí el artículo se puede calificar de maravilloso. La duda que
asalta es sobre qué pasó y el por qué del inciso 2º de este artículo 20. Si
ustedes miran el panorama de estos organismos, encuentran que hay
organismos internacionales o de cooperación de mejor familia que otros. Miren
lo que dice ese inciso: “Los contratos o convenios celebrados con personas
extranjeras de derecho público u organismos de derecho internacional cuyo
objeto sea el desarrollo de programas de promoción, prevención y atención en
salud; contratos y convenios necesarios para la operación de la OIT; contratos y
convenios que se ejecuten en desarrollo del sistema integrado de monitoreo de
cultivos ilícitos; contratos y convenios para la operación del programa mundial de
alimentos; contratos y convenios para el desarrollo de programas de apoyo
educativo a población desplazada y vulnerable adelantados por la Unesco y la
OIM; los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos
multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros, podrán someterse
a los reglamentos de tales entidades”. Obvio, cuando habla de los contratos o
convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito –
Banco Mundial, BID y CAF (Corporación Andina de Fomento)–, decíamos que
los que prestan la plata imponen las condiciones. Y cuando hablan de entes
gubernamentales extranjeros, se refieren, les doy un ejemplo, a la Universidad
Politécnica de Valencia, que es la universidad pública de la Comunidad
Autónoma de Valencia - España. Estos entes, digo yo, son de mejor familia y sí
podrán someterse a sus propios reglamentos. Interesante discriminación, ¿no?
¿Dónde quedó el principio de igualdad? O todos en la cama o todos en el suelo.
¿A quiénes querían sacar? Está claro que al PNUD (eso tiene nombre propio), a
la OEI y al Convenio Andrés Bello, entre otros. Los querían sacar con nombre
propio. No sé si eso le quede bien al legislador y deba ser el nivel de un
legislador. Es algo de doble moral que no entiendo.
El siguiente inciso nos dice que no puede haber contratos con estos
organismos para la gerencia de recursos. El primer parágrafo vuelve y reitera:
“Los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho
público podrán someterse a las reglas de tales organismos”, como si no hubiera
480
quedado claro arriba. En el parágrafo segundo dice que ellos tienen que reportar
toda la información a los organismos de control –esto sí me gusta–y al Secop –
esto también me gusta–, porque tiene que cuantificar en moneda nacional el
aporte. A mí me encanta el control a la cooperación internacional, me parece
necesario, indispensable, útil. Me parece necesario que a un organismo
internacional le quede claro que si va a contratar en Colombia con recursos
públicos, tiene que rendir cuentas y permitir el ejercicio del control. Pero para
eso no hay que sacar una ley; se hace a través de una directiva que diga que los
contratos con los organismos internacionales deben tener tal clausulado y si no
les gusta, que no contraten. Pero esto produce un efecto un poco perverso en la
cooperación, porque también hay cooperación que nos es útil; entonces, por un
lado desbandada y por el otro lado bienvenida. Estoy seguro de que los
redactores de la norma argumentarán que lo que pasa es que los de salud son
para vacunas y los de la OIT para no sé qué, y habrá una explicación para todo.
Pero en esa misma línea resulta que la OEI viene haciendo unos convenios con
el Ministerio del Medio Ambiente para los cuales aporta muchos recursos, miles
de recursos, aunque en otros ponga poquito. Ese subjetivismo de la ley me
parece muy complicado.
Hoy en día hay concesiones de más tiempo y, por lo tanto, hay que tener
en cuenta la retroactividad de la ley. La nueva ley le cambia el plazo al contrato
de las concesiones actuales (actualmente hay concesiones de 15 y 20 años) y el
contrato es una manifestación de los derechos adquiridos, que son derechos
fundamentales en un Estado Social de Derecho. Son tan importantes los
derechos adquiridos, la estabilidad jurídica y la seguridad jurídica, como los
derechos sociales; y la misma Constitución establece el mecanismo para
desconocer los derechos adquiridos y desconocer el derecho a la propiedad: se
tiene que expedir una ley en el Congreso, que tiene un trámite especial (artículo
481
58 de la Constitución). De lo contrario, no se pueden desconocer los derechos
adquiridos y eso hace que Colombia sea un país serio, pero aquí le dan un
efecto retroactivo a esta norma sobre concesiones.
482
se pueda pagar con cargo a la misma concesión; o sea, cuando la concesión no
rinda los beneficios esperados, se pueda compensar con cargo a la misma
concesión. Entonces, en resumen, esas prórrogas se justifican hasta el 60%
cuando se presenten las dos causales enunciadas y, además, le impone un aval
técnico del Conpes.
1.7. CONCLUSIONES
483
4. Como lo señalé en un escrito que me publicó la revista Semana, “De
aprobarse la reforma a la ley 80 de 1993, habrá un impacto importante en
las prácticas de la contratación, pero no suficiente. Paralelamente,
continuar en la formación ética de contratistas y funcionarios.; mientras
llega el momento de adquirir una mayor cultura de respeto por lo público,
como un bien colectivo de las futuras generaciones, con todos los billones
del erario que maneja la contratación, las de acciones de rendición de
cuentas, de veedurías y de sanciones ejemplarizantes a corruptos, no
pueden declinar”.
484
PREGUNTAS Y RESPUESTAS
Los contratos se deben seguir publicando en las páginas web, y ahora con
mayor razón, porque el tema de la publicidad es de carácter legal. Hoy en día,
es un aspecto más del decreto 2170, que es un decreto reglamentario.
P/ ¿Cómo quedan las entidades sin ánimo de lucro y las entidades con
participación pública mayoritaria con la nueva ley?
485
una diferencia clara conceptual entre un contrato de arrendamiento y un contrato
de concesión, y aunque son contratos parientes, digámoslo así, son individuos
distintos. Obvio que no todo contrato de arrendamiento es un contrato de
concesión, porque una entidad puede dar en arrendamiento un inmueble,
mediante un mecanismo de contratación directa. Se puede dar en arrendamiento
un bien inmueble de una entidad pública, para que en él se ponga a funcionar un
local de negocio y produzca utilidad al arrendatario. ¿Qué hace la diferencia?
Que en el contrato de concesión el Estado permite que un particular realice
actividades que le son propias, que son inherentes al Estado. El contrato de
concesión que hace el gobierno nacional o el IDU, cuya actividad propia es la
construcción, para que otro construya por él, da paso entonces al provecho
económico del otro sobre el bien que construya. La concesión implica la
explotación relacionada con las actividades propias del Estado, propias de la
entidad, en particular. Si el Estado tiene unos bienes que están abandonados,
que nadie está explotando económicamente y los arrienda a un precio de
mercado (no canon regalado) y el arrendatario los pone a producir, los hace
productivos en sus actividades particulares, eso es legítimo. Los bienes estaban
abandonados y ese contrato no se vuelve un contrato de concesión. Todo
depende de la actividad que se vaya a realizar en ese bien, porque si es una
actividad propia de la entidad, adquiere el carácter de concesión.
486
un acuerdo especial para fijarse unas reglas de liquidación del contrato. Puede
recurrir a cualquiera de las modalidades y eso no es contradictorio.
R/ Este tema del concurso es un tema muy novedoso para todos. ¿Cómo
es eso de propuestas anónimas? Anónimas en el sentido de que tengan un
seudónimo para que cuando sean evaluadas no se sepa de quiénes son. Eso es
lo que busca la ley, que no se sepa por parte de los evaluadores de quién es la
propuesta. Luego sí se identifica la propuesta. Ese mecanismo, como les decía,
bien administrado y con toda la transparencia, puede resultar una buena idea,
pero si no le aplica transparencia, ese tema de las propuestas anónimas se
puede prestar para errores.
487
14, en la práctica, las va a excluir, porque seguramente lo que van a hacer estas
empresas, estos sujetos, es sacar manuales de contratación, que es la forma
también de blindarse, en donde van a poner reglas de derecho privado, que es
lo que hacen hoy en día la empresas de servicios públicos domiciliarios. La gran
mayoría tiene manuales de contratación en el marco del derecho privado y se
blindan de esa forma. Ese es el alcance del artículo 14, que es un esguince a la
ley 80 no frontal, pero cuyo efecto jurídico va a ser ese.
488
generaciones. Pero muchos de nuestros gobernantes llegan con la cultura de
aprovechar el cuarto de hora y se ven, entonces, casos de corrupción
descarados, que se presentan con mayor frecuencia en determinadas regiones
de Colombia, donde llega el alcalde y saquea el presupuesto, lo pasa del
municipio a la cuenta personal de la esposa y, cuando le hacen la diligencia en
la indagatoria, dice que ahí estaban más seguros los recursos, porque de pronto
se los robaban. Caso La Jagua de Ibirico.
489
coger a los funcionarios dolosos y culposos y sancionarlos, reventarlos. Eso es
lo que espera la sociedad de las contralorías y si nosotros no lo hacemos en las
contralorías, en la Procuraduría o los jueces no sancionan, la corrupción sumada
con la impunidad no se curará nunca. La letra con sangre también entra. Esa es
como mi percepción general frente a la reforma de la ley 80.
En esta segunda parte vamos a hablar de los temas que ustedes conocen
muy bien y que manejan en el día a día. Vamos a ver el control fiscal a la
contratación con la siguiente agenda: un marco general, el control fiscal de la ley
80, unos temas especiales y, luego, vamos hacer un trabajo frente a los riesgos
fiscales de la contratación.
Como soy el autor, permití que fotocopiaran una parte de mi libro en lo que
tiene que ver con el análisis de la gestión contractual. En la segunda parte del
libro me dedico a analizar la gestión fiscal en sus distintas dimensiones o
alcances. Analizo la ordenación del gasto, la facultad nominadora, la
contratación, las ventas, las privatizaciones de entidades, el manejo de bienes,
la gestión bancaria, la gestión ecológica, en fin, analizo trece campos de gestión
fiscal, que consideré eran los más importantes y a todos les hago el mismo
marco que ustedes aprecian ahí. Hago un planteamiento teórico a la
contratación y luego identifico los riesgos de la gestión fiscal.
490
conozca el estado del arte, que es lo que hace uno con un libro de estos,
publicado hace menos de un año. Entonces vamos a hacer lo mismo, vamos a
plantearnos unos asuntos teóricos en la contratación y luego vamos a hacer un
trabajo en grupo, un taller.
491
Antes de la ley 42, en vigencia de la Constitución del 86, no se hablaba
exactamente de gestor fiscal, pero sí lo hizo la Corte Suprema de Justicia.
Mucho de lo que hemos dicho de la Constitución del 91 hacia acá, ya lo había
dicho la Corte Suprema de Justicia en materia de gestión fiscal. Sin embargo,
existen algunos sectores que piensan que el contratista no es gestor fiscal, pero
les voy a decir porque sí es gestor fiscal.
Otra norma legal que le da piso a esta hipótesis del control fiscal a
contratistas es el artículo 25 de la ley 42 que expresa que las contralorías
ejercerán control fiscal sobre los contratos celebrados con fundamento en el
artículo 355 de la Constitución.
Otra norma de la ley 42 es el artículo 83, que fue derogado por la ley 610, y
hablaba de los sujetos de la acción fiscal y mencionaba a los contratistas, pero
fue derogado. Recién llegué a la oficina jurídica de la Contraloría General me
pidieron concepto, donde el consultante decía que los contratistas ya no eran
gestores fiscales, no eran sujetos de la acción fiscal, porque el artículo 83 había
sido derogado. Eso fue, en parte, lo que me llevó a escribir el artículo para la
revista Economía Colombiana. Me puse a estudiar bien el tema y encontré que
hay una gran diferencia entre la ley 42 y la ley 610 para definir quién es gestor
492
fiscal. La gran diferencia radica en que la ley 610 lo define por las actividades y
la ley 42 definía el sujeto de la responsabilidad fiscal con una lista de sujetos, un
poco con criterio subjetivo, mientras la otra con criterio material de la actividad.
Esa diferencia es evidente. ¿Quién es gestor fiscal hoy en día con la ley 610,
artículo 3º? El que realiza operaciones de carácter económico, financiero,
jurídico, tecnológico, tendientes al manejo, administración, custodia,
conservación, cuidado y otra cantidad de verbos. Ahí se define la
responsabilidad fiscal o el ámbito en la responsabilidad fiscal, más por la
actividad, que por la denominación del sujeto. Aquí está la gran diferencia. La
definición del artículo 3º fue estudiada por la Corte Constitucional, porque hay un
pedacito que dice “que realice gestión directa o indirecta” y se produjo la
sentencia C-840 de 2001, con ponencia de Jaime Araújo, en la cual ponen el
ejemplo del semáforo (que el ciudadano que tumba un semáforo no es gestor
fiscal), pero le da alcance a lo que puede ser una gestión fiscal indirecta, cuando
aquella persona que incide en la gestión fiscal, como el asesor, el asesor del
ordenador del gasto, aunque no toma la decisión, incide de manera directa, más
cuando el ordenador del gasto, por ejemplo, no es abogado sino es
administrador de empresas o economista o contador. El asesor jurídico incide,
entonces, y por eso hay gestión fiscal indirecta. Lo dijo la ley y lo ratificó la Corte
en esa sentencia.
De ahí construimos un primer argumento para decir que no. Que por el
hecho de que hayan derogado el artículo 83 de la ley 42 los contratistas no
salieron de la órbita de la responsabilidad fiscal. Pero tuvimos otro argumento,
quizá mejor, no porque el primero sea malo, sino porque este es muy
contundente. El artículo 61 de la ley 610 de 2000 habla de la caducidad del
contrato estatal y oigan lo que dice, a ver si queda alguna duda: “Cuando en un
proceso de responsabilidad fiscal un contratista sea declarado responsable, las
contralorías solicitarán a la autoridad administrativa correspondiente que declare
la caducidad del contrato...” Ahí lo dijo el legislador muy claro reconociendo que
el contratista se puede declarar responsable fiscal. Este artículo fue demandado,
porque aquí viven demandando todas estas normas represivas que tienen
493
enemigos, y la sentencia C-648 de 2002 declaró constitucional esa situación.
Este es un argumento que remata y cierra por completo la discusión.
494
Entonces, en la ley 80 la responsabilidad fiscal es muy clara también,
porque hay un artículo explicito que vamos analizar, que es el artículo 65 que
habla de la intervención de las autoridades que ejercen control fiscal y nos fija
reglas muy precisas y muy definidas sobre ese control fiscal en la contratación.
Dice que la intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez
agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos.
Igualmente se ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los
pagos originados en los mismos, para verificar que estos se ajustaron a las
disposiciones legales. Una vez liquidados o terminados los contratos, según el
caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados,
fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales.
Este mismo artículo 65 de la ley 80 también nos dice que el control previo
administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno y
que las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión
contractual a los servidores públicos de cualquier orden. Pues este artículo nos
genera varias dudas. Ubiquémoslas de manera específica y hablemos de la
función de advertencia a la contratación. Espero que no se pongan bravos
conmigo, pero a mí no me gusta la función de advertencia. Es necesaria, pero
para mí, en casos y situaciones extremas, porque me da la impresión de que la
función de advertencia es un instrumento que nos puede llevar a la
coadministración, que prohibió la Constitución cuando dijo que el control era
posterior. Y ¿cuál es la diferencia entre usar la función de advertencia
generalizada (o sea haciendo advertencia para todo) y el control previo?
¿Planes de mejoramiento para la función de advertencia? Eso, me parece a mí,
tiene una finalidad, unos propósitos, que son planes de mejoramiento para la
495
función de advertencia. A mí eso me parece que está desdibujando por completo
el espíritu del control fiscal. La función de advertencia, la del decreto-ley 267, es
una competencia que el decreto-ley le dio al Contralor General de la República y
que han replicado en las contralorías territoriales, mediante acuerdos u
ordenanzas de sus territorios. Pero lo acuerdos y ordenanzas no pueden crear
atribuciones legales. Las atribuciones que tienen los contralores territoriales,
según el artículo 272 de la Carta, son idénticas a las atribuciones del Contralor
General citadas en el artículo 268 de la Constitución, pero ahí no van a
encontrar la función de advertencia en ningún lado, la función de advertencia no
está en la Constitución, se la inventó el decreto-ley 267, y menos mal no la han
demandado, digo yo, porque creo que el día que la demanden la Corte la va a
despachar o, si no, la va a dejar herida de muerte, porque qué es eso de función
de advertencia, en un escenario donde la Constitución ordena es el control
posterior, cuando se adviertan riesgos.
496
2.1.3.2. Límites al control fiscal en la contratación
497
legal hay unas facultades y hay que moverse en el marco legal y en el marco
técnico. Además, hay que seguir fortaleciendo el control fiscal. Una de esas
facultades está muy clara, por ejemplo en el caso de la urgencia manifiesta. Ahí
sí la ley 80 dice que la contraloría tiene que dar un concepto, tiene que dar una
opinión y, si no considera fundadas las razones de la urgencia manifiesta, pues
traslada a la Procuraduría y, en ese caso, la contraloría, general o territorial, es
un quejoso cualificado y es muy difícil evadir una sanción disciplinaria, porque la
contraloría está haciendo una motivación indicando que las razones de
declaratoria de la urgencia manifiesta no estaban fundadas, y eso es falta
gravísima según la ley 734 y da para destitución.
498
2.1.3.4. Riesgos de la gestión en la contratación pública
499
2.2. TALLERES
Ahora vamos hacer una dinámica de grupo. Tenemos trece temas para que
no se vayan a dormir. Vamos a armar trece grupos y les voy asignar un número
para que por favor se vayan poniendo de pie y se vayan acercando (va
enumerando del uno al trece para conformar los grupos).
Grupo uno: La tarea del primer grupo es hacer una lista de diez situaciones
de la contratación que pueden generar responsabilidades, simplemente la lista.
Grupo dos: Deben traer dos casos. Uno, donde haya responsabilidad fiscal
de las cuatro personas del grupo, un evento en donde respondan todos y un
caso en el cual salga a responder solo el contratista, si eso es posible.
Grupo tres: Ustedes van a plantear un caso donde respondan los comités,
los funcionarios y los asesores, o sea un caso donde respondan todos, y otro
caso, en donde respondan solo los asesores del proceso contractual, si eso es
posible.
Grupo siete: Van a trabajar con la teoría del riesgo y deben plantear un
caso en donde se omita evitar o mitigar los riegos que le son inherentes a la
actividad contractual.
500
Grupo ocho: Nos presentarán un caso de responsabilidad fiscal por
sobrecostos, donde no haya utilidad razonable, que no haya tenido en cuenta el
precio de referencia del Sice.
A las personas que van a pasar, les pido el favor que nos digan su nombre
y la dependencia en la cual trabajan. Si coincidencialmente la dinámica los lleva
501
a plantear un caso que estén conociendo en una investigación, por favor no
demos nombres, porque no se trata de debatir públicamente las auditorías ni las
investigaciones que adelanta la Contraloría de Bogotá. Eso no sería para nada
conveniente. Si ustedes han planteado un caso real, por favor omitan nombres
de personas y entidades.
502
acude. Si bien es cierto no es responsabilidad del contratista o de la entidad,
porque utilizó todos los medios de publicidad para la convocatoria, se presenta
daño porque no se cumple con el objetivo. Y, otro caso, es el fraccionamiento de
los contratos, porque no es lo mismo comprar 100 a comprar 200, porque una
licitación pública da mejores condiciones de precios del mercado.
Iván Darío Gómez Lee: Me parece muy completo ese menú de temas y de
posibilidades de responsabilidad fiscal que ha planteado este grupo. Voy a hacer
unos breves comentarios. No siempre que una partida presupuestal se destina
indebidamente hay responsabilidad fiscal, no siempre que se hace algo distinto a
lo que se contrató hay responsabilidad, porque si lo que se hizo es útil para la
administración, pues no hay daño. El daño implica un gasto perdido en algo que
no se requería. Si nosotros con una partida para construir un centro de
formación, construimos un acueducto o un alcantarillado hay desviación total,
hasta cárcel por peculado, por destinación oficial diferente; pero si el acueducto
o alcantarillado se hace a buenos precios, con calidad y funciona, no podríamos
sostener que hay daño. Ahí se desaparece uno de los elementos de la
responsabilidad fiscal, pero en esa medida resulta interesante lo que ustedes
planteaban con relación a los gastos innecesarios o los gastos superfluos o los
gastos ostentosos porque ese tipo de gastos nos pone contra el principio de la
eficacia, de la efectividad. ¿Para qué cosas lujosas y ostentosas, cuando la
administración tiene que cumplir unas pautas de austeridad y cumplir unas
finalidades? Entonces, no necesariamente la desviación implica daño y hay que
mirar cada caso.
503
proceso licitatorio sin los estudios correspondientes. Llevan a cabo esa obra en
casos como el que estaba comentando el expositor y hacen un puente donde no
hay río. Eso implica un daño. El interventor de la obra también es responsable,
cuando no vigila suficientemente la ejecución de ese contrato y le recibe obras
parciales al contratista y autoriza los pagos de esa obra que da como bien
recibida. El pagador, cuando paga sin tener toda la documentación pertinente
para hacer el pago de la obra. Y el contratista podría ser también responsable en
una obra pública, cuando a sabiendas de que esa obra no va a dar el resultado
que se perseguía, porque no se hicieron los estudios, la lleva a cabo y la entrega
de forma imperfecta.
Iván Darío Gómez Lee: Sí coincido con ese criterio, con e planteamiento de
que realmente sería difícil pensar en un evento en el cual concurriera la
responsabilidad de estos actores principales de la contratación. Sería difícil
pensarlo, salvo que se tratara de un concierto para delinquir y que estén todos,
mancomunadamente, en torno a una actuación dolosa para defraudar al Estado.
Si no es en esas condiciones, realmente es difícil pensarlo y una de las
posibilidades que planteábamos era que eventualmente puede existir la
responsabilidad única y exclusiva del contratista, en la medida en que el
contratista engañe, asalte en su buena fe, incluido al interventor, aunque es
difícil pensarlo, pero de pronto el engaño es de tal magnitud, que ni el interventor
se pudo dar cuenta. Es bien complicado decir que hay un contratista
responsable sin interventor. En la Contraloría General me llegó un caso para
fallar, que venía en esa línea, y decidimos declarar la nulidad y retrotraer, porque
era evidente la actitud del contratista, pero no la del interventor y, entonces, esto
se puede devolver. Además es difícil defenderlo en el Contencioso, cuando ese
contratista demande la decisión de responsabilidad fiscal. Es el riesgo de la
acción de repetición que tiene uno cuando es funcionario de la Contraloría. Era
posible que el contratista le dijera a la jurisdicción que cómo era posible que le
hubieran declarado la responsabilidad a él solo y decidimos devolvernos.
Vayamos con el grupo tres, para empatar con otros niveles más indirectos
de responsabilidad en la contratación.
504
Grupo tres: María Helena Torres, trabajo en la oficina asesora jurídica.
Nosotros tomamos como ejemplo un contrato de suministro donde el contratista
se compromete a entregar 200 caretas para nebulización mensualmente durante
un año. Para que haya ese segundo nivel de responsabilidad, supusimos que
dicha adjudicación se hizo por licitación pública y hubo un comité de
adjudicación que fue el que adelantó ese proceso para escoger al contratista. El
contratista no hace las entregas como había quedado pactado y en su primera
entrega solo suministra 100 caretas, que no reúnen las especificaciones técnicas
que habían quedado dentro del contrato. El almacenista las recibe así, porque el
contratista se comprometió a entregarlas al día siguiente, peor nunca las entrega
y, así, se da el incumplimiento. Además, el interventor tampoco verifica y no
estuvo pendiente de la vigilancia que le corresponde. Es ahí donde este
incumplimiento genera responsabilidades en ese segundo nivel. Ya habían
tocado lo del pagador, que corresponde al primer nivel y hemos supuesto que el
pagador, al recibir la factura, pagó sin darse cuenta del incumplimiento del
contratista y del interventor.
505
culpa grave, además porque ya el proceso estaba a puertas de una prescripción
y ya no se podía retrotraer. Pero lo que quiero rescatar es que hasta allá
llevamos el concepto de gestión fiscal indirecta. Incluso ahí hay otra anécdota,
porque el abogado de uno de los miembros le echó toda la culpa al jurídico
como gestor fiscal. Luego ese mismo abogado, que culpaba al jurídico, cuando
se presenta la demanda en el Contencioso, resultó ser el abogado del jurídico.
Claro, en la contestación de la demanda le fue muy mal, porque nosotros
pusimos de presente los mismos párrafos del mismo recurso que él había
presentado como abogado del miembro de la comisión de conciliación, acerca
de todas las culpas del jurídico como gestor fiscal y determinante de la decisión
de la conciliación con Dragacol.
506
no tienen esa finalidad y están sometidos al principio de la equivalencia de las
prestaciones.
507
otras setenta y cinco. Creemos que es bueno hacer esta crítica en este espacio.
Cuando entramos al proceso de responsabilidad fiscal podemos ver que por una
sentencia de la Corte Constitucional se ha discriminado la infracción por
conducta leve y solamente quedó la grave y dolosa. En este caso, también
encontramos otro ejemplo. En otra ciudad de otro país se construyó un cruce en
la Calle 80 con Caracas, donde la administración permitió que se variaran los
diseños iniciales de esa vía y, cuando los vehículos fueron a efectuar el cruce,
físicamente era imposible. En este caso encontramos también como
responsables al interventor, al contratista y, lógicamente, a la administración.
508
Iván Darío Gómez Lee: Esta situación de Dragacol es tristemente célebre y
aquí hay unos elementos que son paradigmáticos. Los silencios administrativos
se producen por los documentos que radicaron en el Ministerio de Transporte y
que luego se elevaron a escritura pública y pasaron las cuentas de cobro. Esos
silencios administrativos positivos eran evidentemente un fraude. Quedaron
radicados en el Ministerio de Transporte y la fecha que le pusieron, no cayeron
en cuenta, era de un día domingo, como si funcionara el Ministerio un domingo.
Era evidente el fraude.
509
conciliación fue de $32.000 millones, cuando a lo único que tenía derecho era a
$5.000 millones y pico.
Sigamos con el siguiente grupo que tiene que ver con las consecuencias
patrimoniales de la contratación por la omisión de mitigar unos riesgos que son
inherentes a la contratación.
510
Iván Darío Gómez Lee: Muy buen planteamiento, excelente. Creo que hay
muy poco que agregar y destacaría que en un proyecto de construcción, la falla
de los materiales tiene que ser responsabilidad de alguien, tiene que ser
inherente a alguien. No puede ser que sean procesos sin responsabilidad. Ese
proceso, además, ya lleva sus años en la Contraloría General de la República,
en ejercicio del llamado control prevalente. Ahí se está esperando un resultado.
La ciudad está esperando un resultado, el país está esperando un resultado.
511
en los listados del Sice no aparece el sistema de información tal como lo
montaron en esa empresa.
El ente de control tuvo que viajar hasta México, donde encontró que esa
empresa había hecho ese mismo sistema de información con los mismos
módulos para una empresa que realizaba las mismas funciones que la de
Bogotá y encontró que lo había hecho por solo $2.500 millones, si se hacen los
cálculos de cambios de moneda y se traen los precios a valor actual. Tuvieron
que contratar a Iván Darío para que hiciera la comparación de cuánto valían dos
meses del equipo de profesionales parado, los cuales no podían cotizarse de
acuerdo con el Sice, pero debe existir algún mecanismo para cotizar
profesionales en un ámbito más amplio, en un ámbito internacional, y se pueda
valorar el tiempo de trabajo de esos dos meses, pero que definitivamente no
pueden ser los $2.000 millones. Para eso le dejo la tarea a Iván Darío.
512
Gripo nueve: Gustavo Garzón, trabajo en la Subdirección de
responsabilidad fiscal. Nos corresponde hablar de la obligación de liquidar o
finiquitar un contrato y, desde luego, del deber de conservarlo con sus soportes.
Analizamos y llegamos a la conclusión de que en la mayoría de las entidades del
Distrito existe el equívoco de no diferenciar entre el acta de la terminación de los
contratos y el acta de liquidación. Uno ve generalmente las actas perfectamente
elaboradas de terminación de los contratos y de recibo a satisfacción de las
obras o elementos o servicios, pero las actas de liquidación, que deben hacerse
posteriormente al acta de terminación, no son elaboradas.
513
el principal efecto. Lo que hemos visto hoy es que se fijan unas mejores reglas
para precisar los plazos dentro de los cuales la administración tiene competencia
para liquidar. Pero una vez se produce el acto de liquidación unilateral en firme o
de liquidación de común acuerdo, ese acto presta mérito ejecutivo. Y lo que ha
señalado la jurisprudencia es que ese acto no presta mérito ejecutivo por vía de
jurisdicción coactiva, sino, en criterio de la Sección Tercera, ese acto se debe
llevar por vía judicial. La ejecución del acta de liquidación se debe hacer por vía
judicial y hay reiterada jurisprudencia que dice que la administración no tiene
competencia para ejecutar ese acto como tal, sino que es un acto que debe ser
ejecutado por la autoridad judicial.
514
Tenemos un caso de responsabilidad indirecta, cuando Planeación Distrital,
por ejemplo, otorgaba los permisos para construir vivienda. En una oportunidad
otorgó unos permisos para construir un conjunto residencial en terrenos que
presentaron fallas geológicas, de tal manera que después tendían a
derrumbarse. Cuando eso sucedió, los propietarios de las viviendas instauraron
una acción de grupo y al Distrito Capital le correspondió cancelar una
considerable suma de dinero como consecuencia. De manera que aquellos que
dieron la autorización para construir ese conjunto habitacional, son sujetos de
una responsabilidad fiscal. En fin, podrían ser muchos los ejemplos y vamos a
dar el último, que ocurre cuando no se expide previamente la disponibilidad
presupuestal o la reserva presupuestal y se ejecuta un contrato. En esos casos
cuando se ejecuta un contrato sin la disponibilidad ni la reserva presupuestal,
cosa que la ley prohíbe, no hay plata para pagarle al contratista cuando se
ejecuta el contrato y eso genera un daño al patrimonio del Estado.
Iván Darío Gómez Lee: Muy interesante los casos y muy interesante el
criterio en el último caso expuesto, que es el típico del hecho cumplido, o
también cuando el daño lo constituyen los intereses a pagar y no el pago de la
prestación. ¿Por qué? Porque se están pagando por una deuda. Porque si
nosotros estableciéramos un proceso de responsabilidad fiscal por el pago de la
prestación, estaríamos llevando a una situación de enriquecimiento sin causa a
la administración, porque la administración recibió la prestación y entonces no
puede haber daño. Esto se presenta en algunas acciones de repetición, que
equivocadamente están formulando la acción de repetición, cuando sí se recibió
la prestación. Si la prestación se recibió habría un enriquecimiento indebido o
ilícito para el Estado, porque lo que se está haciendo es pagar una deuda. Aquí
el daño, como muy bien lo dice el doctor Daza, son los intereses que se generan
por pagar tardíamente, porque lo va a tener que asumir el Estado.
515
Grupo once: Libia Esperanza Cuervo Páez, soy geóloga de la Dirección de
recursos naturales y medio ambiente. El caso que nos tocó analizar es
prácticamente el opuesto al caso número 1 que ya expusieron. Mientras que en
el caso 1 no se cumplía el objeto, en el de nosotros se cumple el objeto y las
irregularidades están más asociadas a conductas ya sean disciplinarias o de
índole penal. Por ejemplo, en la etapa precontractual, en donde eventualmente
hay unas exigencias en los términos de referencia frente a las cualidades que
debe tener el contratista. Por ejemplo, para un contratista de obra en la
construcción de un muro de contención, se exige que sea ingeniero civil, con
especialización en geotecnia y resulta que el ingeniero que construye la obra es
un ingeniero civil, pero con una especialidad en estructural. En ese contexto esa
conducta puede ser asociada a una responsabilidad disciplinaria, pero no fiscal,
toda vez que la obra que se construyó, cumple con los fines inicialmente
pactados.
516
Grupo doce: Martha López, de la Dirección de desarrollo local. Tenemos el
punto que hace referencia a las buenas prácticas. De acuerdo con la lectura, el
Departamento Nacional de Planeación elaboró el Manual de buenas prácticas,
sobre una experiencia de hace unos diez años y recoge la historia
jurisprudencial de la contratación y los errores más frecuentes que se dan, con el
fin de que no se vuelva a presentar esa experiencia. Es indispensable en la
administración pública la implementación y publicación de un manual de buenas
prácticas para la contratación pública, con el fin de minimizar los riesgos que se
puedan presentar en cada una de sus etapas, desde la de planeación hasta la
de liquidación. Este manual es a su vez insumo para la definición de los
indicadores que permiten medir la gestión contractual y sus resultados y deben
ser actualizados en la guía de auditoría.
517
cadena desde el plan de desarrollo hasta la ejecución del contrato. Ahí hay
mucho por donde avanzar en la contratación.
Iván Darío Gómez Lee: Muy bien. Personalmente considero que este
ejercicio ha sido muy enriquecedor por los aportes de todos ustedes. Parece
como si nos hubiéramos estado preparando varios días para la puesta en
escena de este ejercicio. Por los aportes, por las inquietudes, se cumplió la
finalidad. Sus casos me permitieron plantear lo que yo quería y qué mejor que
hablando de casos propios, para que todo este grupo, todo este colectivo se
entere de muchas cosas que se están haciendo en materia de control fiscal en
toda la ciudad. Me voy muy complacido y les agradezco todo el interés y la
participación.
518
EL PLAN ESTRATÉGICO DE LA
CONTRALORÍA DE BOGOTÁ Y
EL HALLAZGO EN EL CONTROL
FISCAL
519
EL PLAN ESTRATÉGICO DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ
Y EL HALLAZGO EN EL CONTROL FISCAL
INTRODUCCIÓN
520
Si se va a presentar próximamente el proyecto modificatorio de estas dos
leyes sobre el ejercicio del control fiscal en el país, es la oportunidad que
tenemos todos nosotros de plantear la solución, mediante la ley, a todas esas
dudas que han surgido en el ejercicio del control fiscal, particularmente en los
temas que se refieren a la auditoría en general, pero también al proceso de
responsabilidad fiscal y de la jurisdicción coactiva y al tema del control
excepcional. Son ustedes, somos nosotros, los llamados, con mucho más
precisión, a contribuir al debate en el Congreso de la República para la
modificación, la aclaración de estas distintas inquietudes, dudas en general, que
persisten todavía, a pesar de la frondosa jurisprudencia; para que hagamos
lobby en el parlamento con nuestras propuestas, unificadas, consensuadas con
las demás contralorías territoriales y con la contraloría general de la república,
para tener instrumentos normativos realmente efectivos.
Así las cosas, hoy vamos a ver en las horas de la mañana lo que hace el
auditor, en el trabajo de la elaboración de la materia prima, para el operador del
proceso de responsabilidad fiscal., Y en las horas de la tarde, vamos a ver el
trabajo de los abogados, en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal;
entonces muy seguramente surgirán nuevas dudas, algunas se aclararán y,
aquellas que definitivamente no han sido aclaradas ni siquiera por la
jurisprudencia, porque existen también y eso es suficientemente conocido,
jurisprudencias encontradas en distintos temas, donde unas afirman una cosa y
otra jurisprudencia dice lo contrario, tendremos la oportunidad de llevarlas a la
discusión del proyecto de ley al que me he referido, para que sea la ley la que
resuelva los vacíos.
521
El programa de gobierno y el plan estratégico “Control fiscal
con la mano del ciudadano”
Hasta hoy, hemos podido operar y hemos venido operando con relativo
éxito; hemos sacado adelante las auditorias y adelantado los procesos de
responsabilidad fiscal. El llamado es entonces a que hagamos un balance del
plan estratégico “Control Fiscal con la mano en el Ciudadano” pero que al mismo
tiempo, cuando estemos haciendo ese balance, vamos a ver las dificultades con
que nos hemos encontrado y, dentro de esas dificultades, están las de tipo
normativo, para que llevemos esas propuestas al Congreso de la República,
pasando primero por una discusión nacional con los contralores territoriales.
522
número nueve era la de la supresión de las contralorías territoriales. Realmente
más de cinco millones de colombianos y más de un millón de bogotanos se
pronunciaron por la supresión de las Contralorías territoriales y solamente un
poco más de 400 mil ciudadanos, en todo el país, se pronunciaron por la
permanencia de las contralorías. En Bogotá, solamente ciento tres mil
ciudadanos se pronunciaron a favor de las contralorías y más de un millón por la
supresión. Entonces, ese objetivo estratégico de la Contraloría de hacer efectivo
el poder fiscalizador del ciudadano tenía como propósito también visibilizar ante
la opinión pública, ante la ciudadanía, el ejercicio fiscalizador; y trabajar para y
con los ciudadanos.
523
normas de auditoria gubernamental colombianas, como en las guías de auditoria
que ellos emiten; la última emisión de las guías de auditoria gubernamental
colombianas se hizo a finales del año pasado, que corresponden al denominado
Audite 3.0, que ustedes van a disponer en sus computadores, para que tengan
esa herramienta que es como el Mafisbo. El Manual de Fiscalización para
Bogotá hay que recuperarlo, y volverlo a utilizar como una herramienta, como un
instrumento que define muy bien en general todos los conceptos del ejercicio del
control fiscal y de la administración pública. Tanto el Audite de la Contraloría
General de la Republica, como el Mafisbo son instrumentos, son herramientas
que no podemos despreciar, por el contrario debemos utilizar de manera
permanente en las labores misionales.
Bueno, con esta introducción vamos a lo que vamos. La materia prima del
ejercicio del control fiscal es, como bien saben ustedes, la cuenta fiscal. Lo que
524
voy a examinar con ustedes, en las horas de la mañana, se refiere
fundamentalmente al ejercicio fiscalizador, al ejercicio auditor. Debemos
referirnos al enlace que existe, entre el ejercicio fiscalizador y sus productos,
particularmente el producto intermedio que se denomina hallazgo fiscal, que es
la materia prima o parte de la materia prima del ejercicio del proceso de
responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.
Y todo parte de la obligación legal y moral que tiene todo servidor público o
particular que maneja recursos públicos, de rendir cuentas de su gestión. ¿A
quién le rinde cuentas? a la ciudadanía, a través de la Contraloría
correspondiente. Entonces, quien realiza gestión fiscal tiene la obligación legal y
la obligación moral de rendir las cuentas. La rendición de cuentas tiene la
connotación, no solamente de presentar una información sobre la gestión, sino
también de responder. La acción de rendir cuentas implica la obligación de
responder por las actuaciones de los gestores públicos, frente a las acciones
encomendadas. Aquí viene un tema que nos toca abrirlo con la definición que
trae la Ley 610 del año 2000, sobre lo que es gestión fiscal, porque las cuentas
no las rinden todas los servidores públicos, las cuentan las rinden quienes
son gestores fiscales. Y aquí es donde parte también la discusión que se da de
manera recurrente, dentro de los auditores y los operadores del proceso de
responsabilidad fiscal, en lo que tiene que ver con la responsabilidad fiscal.
Porque la definición está dada por la Ley 610 de 2000, pero ha habido
también una jurisprudencia y discusión permanentes, con relación a lo que es
gestión fiscal, quiénes son gestores fiscales, quiénes son sujetos del proceso de
responsabilidad fiscal, y ahí se han creado una serie de dudas, de
contradicciones, que es conveniente que las aclaremos, no tanto hoy en la
mañana sino que las aclaremos en la discusión del proyecto de ley que hará
curso próximamente.
525
los auditores y los operadores del proceso de responsabilidad fiscal, sobre el
tema de, si quienes planean, son gestores fiscales. Si, por ejemplo, puedo llevar
al proceso de responsabilidad fiscal, por acciones antieconómicas que hayan
generado detrimentos patrimoniales por el tema de la planeación; y esa es una
discusión grande, es más yo se que va a darse y de hecho se ha venido dando
en todo el país, el tema de la inclusión como sujetos en el proceso de
responsabilidad fiscal de quienes realizan la planeación, de qué manera, si es
solamente cuando yo planeo un contrato, si se refiere solamente a ello en el
proceso precontractual y por todas mis actuaciones en el proceso precontractual
haya yo generado detrimentos patrimoniales, a eso es que se refiere la ley? O
también se refiere cuando yo tomo decisiones, es decir eso tenemos que
aclararlo en la ley, porque hay quienes pensamos, quienes creemos, que desde
el ejercicio de la planeación general de las políticas públicas, se empieza a
realizar gestión fiscal.
Tanto la Contraloría General, como las demás contralorías del país, todos
estamos hablando hoy de la evaluación de las políticas públicas, evaluarlas
solamente desde el punto de vista del alcance, de su impacto, en el tema de
coberturas, en el tema de calidad; o el tema de las políticas públicas está
relacionado con el ejercicio y manejo de recursos y, por lo tanto, un mal diseño
de una determinada política que pueda generar detrimentos patrimoniales, se
pueda llamar a quien tomó la decisión sobre la política, como gestor fiscal, para
que responda en un proceso de responsabilidad fiscal. Igualmente, el tema de
la conservación o el tema de la custodia, por ejemplo, de los recursos públicos.
Hoy por hoy se ha venido tercerizando el manejo y la custodia de muchos
recursos públicos, no tanto el manejo como la custodia, hay compañías de
vigilancia que custodian los recursos públicos, pero como las compañías de
vigilancia están debidamente aseguradas, normalmente a quien llamamos en el
proceso de responsabilidad fiscal es al director administrativo de la entidad
respectiva, si obligó y garantizó a que la compañía tuviera las pólizas
correspondientes; ¿a quién llamamos en el proceso de responsabilidad fiscal?.
Es decir, prácticamente se han delegado funciones de almacenista en algunos
privados y ha habido ese tipo de discusiones si podemos llamar directamente,
526
no solamente a la póliza o a la protección que tengan los contratistas, sino
directamente al custodio de los bienes públicos.
527
aprobado por ley de la república, a iniciativa del ejecutivo. La pregunta número
nueve del referendo, incluso tendenciosamente redactada, decía que esa
“platica” debía utilizarse para la educación y la salud de los colombianos.
528
Por esa razón, invitamos hoy a hacer el balance -cuatro años después del
referendo- para saber efectivamente hoy, en qué medida la ciudadanía nos
reconoce como los garantes en el cuidado de los recursos públicos.
Seguramente hoy nadie se atrevería a hacer una pregunta así en un referendo,
porque afortunadamente las contralorías, a partir de entonces, han jugado otro
papel, pero muy especialmente la Contraloría de Bogotá. En eso no podemos
equivocarnos, independientemente de las críticas y falencias que todavía
tengamos y la autocrítica que debamos hacernos frente al trabajo que hemos
realizado, resulta mayor el balance positivo de nuestras acciones, que ha
redundado en beneficio de la ciudad, de la ciudadanía. Hay que hacer ese
ejercicio colectivo, ojalá cuantificarlo para, el último día de la actual
administración, decirle a la ciudad, nosotros los 800 servidores públicos de la
contraloría en el período 2004 – 2007 posicionamos a la contraloría de Bogotá
como el más efectivo organismo de control fiscal en el país, efectivo por sus
resultados.
Existen como producto del ejercicio del control fiscal -y eso tenemos que
incluirlo también dentro de nuestro sistema de control interno-, las acciones
correctivas, realizadas por la administración; esos compromisos cumplidos son
producto del control fiscal también, no los planes de mejoramiento, los planes
529
de mejoramiento no son producto del ejercicio del control fiscal, el producto y el
beneficio están dado por las acciones correctivas, inducidas por la contraloría,
pero ya cumplidas por la administración en los planes de mejoramiento. Y, en
general, todos los beneficios e impactos del control fiscal, esos son los
productos de la Contraloría, que dijimos en su momento, tenemos que focalizar,
poner el acento allí. Y esos productos ya estaban determinados y
suficientemente aclarados en el sistema de control interno y en el sistema que
adoptamos de calidad en la Contraloría de Bogotá. Qué había que hacer? Pues
mirar muy bien, que dentro de los informes del proceso macro y en los informes
del proceso micro, existía un subproducto o un producto intermedio: el de los
hallazgos de auditoria. Es decir, en el informe de auditoria, -aunque no
solamente en los informes de auditoria están los hallazgos-, el informe de
auditoria tiene varios componentes, y uno de esos componentes quizá el de
mayor impacto, es el de los hallazgos, bien sean penales, disciplinarios y/o
fiscales.
530
conocer al ciudadano cada hallazgo, cada situación comprobada que alguno de
ustedes haya encontrado, porque ustedes fueron los que hicieron el trabajo,
porque el contralor, además de ser el guía, se convirtió en un reproductor, hacia
la ciudadanía, del trabajo que estaban realizando sus contralores, sus auditores,
y a focalizar la atención interna y externa en los hallazgos de mayor impacto.
Otra tarea propuesta fue incluir nuevos sujetos de control, también de alto
impacto. Más adelante hablaremos de eso.
Ahora bien, ¿Cuáles son las fuentes más usuales, más conocidas de los
hallazgos?, No siempre son provenientes de auditorías, no siempre es el informe
de auditoria el que produce hallazgos. Otras fuentes son: las denuncias de
funcionarios u organizaciones al interior de las entidades; eso es muy
importante a veces las auditorias entran a las empresas pero no se relacionan
con nadie, sino con su interlocutor inmediato, con el contador, con el tesorero, o
con el funcionario de control interno que le disponen a uno para que interactúe o
suministre la información. Pero normalmente, la recomendación en la auditoria,
es que tengamos relación al interior de las entidades con funcionarios y con las
organizaciones, organizaciones sindicales, organizaciones cooperativas,
organizaciones de todo tipo que realizan sus labores al interior de las entidades,
que nos pueden ayudar a determinar con mayor rapidez y oportunidad algunos
elementos, nos pueden dar elementos valiosos que pueden servir de materia
prima para el ejercicio del control fiscal.
531
frente a la invasión de la reserva forestal en los cerros, la invasión de los
humedales para construir urbanizaciones encima, la construcción de moteles
con otro tipo de licencias, en fin, muchos ejemplos que ustedes van recordando
hoy, que fueron los que nos dieron la idea de focalizar el ejercicio del control
fiscal también allí, en el ordenamiento urbano, porque esa era las
reivindicaciones más sentidas de la ciudadanía.
532
pronunciamientos que producen las cortes, favoreciendo el ejercicio del control
fiscal, defendiendo el interés público frente a algún interés particular.
533
función de advertir, de alertar a la administración sobre posibles detrimentos
patrimoniales de no tomar medidas adecuadas y oportunas en la administración
de los recursos. Es decir, aquí está la función preventiva de la contraloría;
entendemos que no hay necesidad de esperar a que se produzca el daño; ni
mucho menos el papel de la contraloría es el de esperar a que se ejecute el
menoscabo del patrimonio, el detrimento patrimonial, para entrar a actuar. El
papel nuestro, constitucional, también es preventivo; fundamentalmente, el
ejercicio del control es precaver, prevenir el daño al patrimonio público, no
esperar que suceda; porque, como se dice coloquialmente “ahí si sería pues el
acabóse”: los organismos de control sentados o agazapados esperando, - como
hacen algunos agentes de tránsito, que esperan, escondidos detrás de un árbol
o detrás de un poste, a que el conductor haga el giro indebido para caerle “con
todo el peso de la ley”, es decir aquí no hay acciones preventivas, aquí lo que
hay es punitivo. Ese tipo de control, ese tipo de ejercicio, nosotros dijimos no,
nosotros vamos a priorizar el control preventivo; claro que la acción punitiva
tenemos que ejercerla, por supuesto, cuando haya detrimento patrimonial, para
resarcirlo; pero fundamentalmente hay que precaver, hay que prevenir el daño al
patrimonio; partimos de la premisa que el daño al patrimonio público es, en
esencia, irreparable; siendo así la cosa, entonces hay que precaverlo,
prevenirlo, evitarlo.
534
Liderar y promover la suscripción de los planes de mejoramiento. Este
es un tema no suficientemente aprovechado. Para que los dictámenes negativos
a los estados contables del distrito, de las entidades del distrito; para que las
opiniones adversas sobre la gestión y los resultados; para que el concepto
negativo del control interno de muchas entidades, realmente se convierta en
positivo, en el tiempo, tenemos que incidir, a través de los planes de
mejoramiento, y obligar, si es del caso, -y nosotros tenemos el mecanismo
coercitivo legal-, para que, mediante los planes de mejoramiento, cada una de
las observaciones y cada uno de los hallazgos de la contraloría, se superen, se
corrijan y se cumplan en el tiempo, por parte de la administración.
535
La otra estrategia fue proferir de manera oportuna y con calidad los
informes de control fiscal, ampliando y aumentando la eficiencia en el
ejercicio de las funciones de policía judicial. En esto tengo que reivindicar la
reactivación en la Contraloría, de las medidas cautelares y de las acciones de
policía judicial. La primera acción que realizamos, si no estoy equivocado, de
policía judicial, fue el trabajo de investigación sobre el robo de las aguas
subterráneas; el primero masivo que hicimos en la actual administración,
conjuntamente con la Fiscalía. Realizamos visitas a cerca de 100 pozos de 400
que teníamos en listado, que estaban usurpando, que de manera fraudulenta
estaban utilizando las aguas subterráneas, que son de propiedad del distrito y
además de usufructuarla, de robarse las aguas subterráneas, también estaban
contaminando; y había gente descarada que sacaba esas aguas, que no son
potables, que no son del consumo humano, y la llevaban en carrotanques para
venderlas en los barrios de la periferia de la ciudad. Nosotros en funciones de
policía judicial intervenimos esos pozos, los hicimos cerrar por el DAMA y le
hicimos incluir a esa entidad, en el plan de mejoramiento, el seguimiento
permanente de los pozos, de las concesiones, porque las autorizaciones legales
para la utilización de esos pozos se dan en concesión. Pero para sorpresa
nuestra es que de los 100, más del 90% tenían vencida la concesión y un buen
número ni siquiera había pedido nunca la licencia para la explotación de las
aguas subterráneas. También utilizamos las funciones de policía judicial en
otras distintas oportunidades.
536
conocía y compartía las decisiones que estaba tomando, en su momento, el
presidente de Ola. De esta reunión se obtuvieron los resultados que todos
conocemos, por parte de la junta directiva frente a la administración de la
compañía, que en ese entonces era mitad de propiedad de Bogotá, y mitad
propiedad de Medellín.
537
más. No existe justificación alguna que nuestros abogados sufran con esa
cantidad de trabajo heredado y con semejante responsabilidad que conlleva el
desarrollo del proceso. De tal manera que tratamos de coadyuvar de distintas
formas, para que el proceso pudiera superar los atrasos; de pronto nos
equivocamos en algunas instrucciones que dimos, pero creo que hoy y gracias
a la labor tesonera de los abogados, de los sustanciadores, y de los que toman
decisiones, pudimos evacuar gran parte de los procesos y la Contraloría la
podemos entregar ya más actualizada en ese tema; y no solamente en cantidad,
sino en calidad.
Yo, como auditor que siempre fui, que trabajé en el proceso de auditoria,
haría la recomendación que, aquellos fallos más importantes, que se convierten
casi en jurisprudencia o son jurisprudencia realmente, aunque cada caso es muy
particular, deben ser conocidos por los auditores, porque eso nos ayuda mucho
en el proceso auditor, para identificar los posibles hallazgos fiscales. Hay que
realizar un balance o un estudio sobre cuáles son los hechos más recurrentes en
el proceso de responsabilidad, o las causales, diría yo, o la tipología más común
de responsabilidad fiscal en Bogotá, para que los auditores la conozcan y
puedan utilizarla como materia prima, como instrumento de orientación, cuando
estén realizando las evaluaciones, y focalizar su labor de auditoria, para apuntar
directo a donde son las tipologías más comunes de detrimento patrimonial.
538
como ustedes bien saben, es el documento mediante el cual, los directores dan
cumplimiento a las directrices y lineamientos del contralor, de arriba, hacia
abajo. El contralor da las instrucciones, mediante unos lineamientos que guían el
plan de auditoria. A su vez, el contralor participa en la discusión sobre cuál va a
ser el plan anual de auditoria, que contiene todas las actuaciones del control
fiscal en un año, en la primera y en la segunda fase de las auditorias. El
contralor da los lineamientos que están incluidos en el plan y a su vez orienta a
los directores sectoriales, es decir a los directores de fiscalización para que,
junto con sus subdirectores, preparen los encargos de auditoria. En esos
encargos, la alta dirección de la Contraloría, en cabeza de los directores, ponen
a disposición del equipo auditor una entidad determinada, para que realicen el
exámen de auditoria y le dan los lineamientos generales y los objetivos
generales y los objetivos específicos del trabajo, así como los propósitos que
tiene la contraloría, en el examen sectorial, que pertenece al sector macro.
539
ejemplo, y ya los directores sectoriales les cuesta mucho trabajo retirar a uno o
dos funcionarios de ese sector, porque saben que son los que manejan el tema
de la hacienda pública de Bogotá. Hay otros auditores que se especializaron en
el tema catastral y para la Contraloría es muy difícil trasladar de allí a un
ingeniero catastral, o a un economista o a un contador que conoce muy bien el
tema, desde la formación catastral, la actualización, la conservación en general,
del catastro.
Todos los procesos cuentan con ese tipo de auditores expertos, auditores
superespecializados en temas específicos, concretos; y creo que son una
equivocación, a veces, esas rotaciones absolutas, totales, porque debilitan el
ejercicio del control fiscal en las entidades. Por ejemplo, los compañeros de la
Dirección de Recursos Naturales y Medio Ambiente, son unos expertos en el
tema ambiental y tal vez se disparó ese conocimiento en este último cuatrienio,
de pronto me corrigen si no estoy diciendo la verdad. Creo que el conocimiento
de la Contraloría en el tema ambiental,- si bien es cierto existía antes de la
actual administración,- se disparó ese conocimiento, además porque nosotros
contribuimos o indujimos a las cortes y tribunales a generar jurisprudencia, como
en el caso de los temas relativos a los curadores y a los distintos componentes
del “mandato verde”. Nuestras actuaciones y decisiones generaron la discusión
en los tribunales y los tribunales han creado una jurisprudencia del tema
ambiental, bastante rica.
540
enriquecedora, no solamente las fichas técnicas, sino los documentos con la
historia de cada una de las entidades.
Ahora, bien. ¿Cuáles son los requisitos y las características que deben
tener los programas de auditoria? Los programas de auditoria, en primer
lugar, deben establecer unos objetivos específicos, comprensibles, realizables,
541
alcanzables; deben ser flexibles, de tal manera que den lugar a la iniciativa y a
los criterios del auditor; es decir, no necesariamente el programa de la auditoria
es un esquema fijo e inflexible, o inmodificable, porque en la medida que uno va
avanzando en la auditoria, se encuentra con situaciones que lo pueden orientar
o salirse, digamos, del programa de auditoria; entonces, el programa puede y
debe ser ajustado a las nuevas situaciones encontradas.
Dicen las normas que debe estar preparado por líneas de auditoria; eso
facilita que cada uno de los programas de auditorias, por líneas, se puedan
cruzar, confrontar y complementar: si yo estoy mirando un pago o un gasto
presupuestal, debo mirar a qué compromiso corresponde en los estados
contables, y si es el compromiso y el registro de un contrato, está también
registrado, cada contrato, en la contabilidad financiera; y al mismo tiempo, si se
va a hacer o si ya se realizó el pago, debo examinarlo en la tesorería; repito: yo
puedo, y debo, de una vez, en un programa de auditoria articular todo el ciclo o
varios ciclos que están interrelacionados: veo la contratación, veo la tesorería,
veo el presupuesto y veo la contabilidad y, si esas operaciones corresponden a
objetivos o metas o programas o proyectos del plan de desarrollo, o pagos a
contratos del plan de desarrollo, de una vez miro el proyecto correspondiente del
plan de desarrollo y voy mirando el cumplimiento de las metas y de los objetivos
del plan, en términos de resultados e impactos. Uno de los requisitos del
programa de auditoria, es que sea integral, y que no se mire de manera
unilateral una sola parte del ciclo, sino que se cruce en los distintos programas
de auditoria, para que permita evaluaciones más amplias, más generales y más
integrales; eso implica también, con los auditores que los realizan, un
permanente escenario de discusión e intercambio de información.
Finalmente, estas bitácoras del trabajo del auditor deben elaborarse con
base en las normas de auditoría gubernamental colombianas, expedidas por la
Contraloría General de la República, y que se encuentran actualizadas en el
Audite 3.0. El programa de auditoria, y esto es muy importante en la nueva
concepción, en el nuevo modelo, en lo fundamental debe interpretar los
interrogantes ciudadanos sobre el tema. Es decir, el auditor cuando prepara
el programa de auditoria, con base también en el encargo, si a los jefes se les
quedó por fuera, -que no debe quedársele por fuera, porque lo fundamental el fin
de la auditoría es el ciudadano, -el auditor tiene la potestad y más bien la
obligación de incluir en el programa de auditoria todo aquello que él considere
pertinente para que su programa de auditoria produzca los efectos positivos en
la ciudadanía; es conveniente que el auditor, ya conociendo la entidad y
conociendo la misión, la razón de ser de la entidad, indague con los ciudadanos,
542
trabaje conjuntamente con los ciudadanos o por lo menos conozca cuáles son la
inquietudes más importantes de los ciudadanos frente a distintos temas de esa
entidad correspondiente, si es una empresa de servicios públicos, o tiene que
ver con el catastro, o con la movilidad, o con la seguridad, o con la salud pública.
El auditor debe tener siempre presente que está elaborando un programa de
auditoria y va a realizar una auditoria en beneficio del ciudadano. Debe incluir,
entonces, como prioritarias, dentro de las tareas a desarrollar, las inquietudes,
las formulaciones que han manifestado los ciudadanos con relación al tema que
nos ocupa y a la entidad correspondiente, que se está auditando.
543
ley general de educación; esas son las leyes generales; pero hay otras
específicas que rigen, por ejemplo, en los hospitales, para el caso de la salud,
las disposiciones internas mismas de los hospitales, o las normas tributarias
relacionadas con el catastro, o las normas específicas para la Universidad
Distrital.
Otra fuente de criterios de auditoria que hay que evaluar son los objetivos
que tiene la organización, las políticas, las metas, el plan de desarrollo. El plan
de desarrollo es un criterio de auditoria fundamental; también los planes de
acción, el plan operativo en temas de inversiones; los manuales generales o
específicos; hay un manual de presupuesto distrital, por ejemplo, pero
también las entidades tienen sus propios manuales internos, su regulación
propia de las normas presupuestales, que consulta el espíritu de las normas
mayores. Los fallos de las cortes y de los tribunales, son también criterios de
auditoría; en la Contraloría de Bogotá hemos utilizado bastante los fallos de los
tribunales, cuando estamos cuestionando el comportamiento de la
administración en determinados temas, por ejemplo los temas ambientales, o en
los temas del ordenamiento territorial, en los temas que manejan los curadores
urbanos.
Esas son las principales fuentes de criterios, en los cuales los auditores
tienen que basarse para poder hacer sus análisis. Las cláusulas contractuales
también son criterios de auditoria; cualquier desviación de las cláusulas,
constituye una observación inicial, que después se puede convertir en un
hallazgo de auditoria. La documentación de la oficina evaluadora del sistema de
control interno, los informes de consultores externos y de consultores internos,
porque se supone que son personas expertas, peritos en los temas de análisis
de las entidades y esas voces autorizadas se consideran también criterios de
auditoria.
Resumiendo: una parte, son los criterios de auditoria, es decir las normas y
las disposiciones sobre las cuales me baso, me fundamento para realizar la
auditoria; la otra parte, es la condición, que se denomina así en el lenguaje de
la auditoria, lo que yo encuentro, el ser, lo que es. Si bien es cierto, uno es el
deber ser, a lo que están obligados los gestores de recursos públicos, la otra
parte, lo que realmente se encuentra en los exámenes de auditoría es el ser, lo
que es, lo que se hizo, lo que se compró, lo que se pagó. Lo que yo encuentro
en la realidad, es lo que se denomina la condición. Y la comparación entre el
criterio y la condición es lo que se denomina la observación, que se puede
convertir en un hallazgo de auditoria. Cuando se realiza la confrontación
documental, fáctica, cuantitativa, de resultados, etc. entre el criterio de auditoria
y la condición, se pueden presentar los siguientes comportamientos:
544
acuerdo con el contrato, de acuerdo con lo convenido, de acuerdo con el
buen juicio.
2. La condición, lo que yo encuentro, no se ajusta a los
criterios; y entonces es cuando surge la observación.
3. La condición se ajusta parcialmente a los criterios. Aquella
parte que no se ajusta, es también una observación.
4. Supera los criterios. Cuando los supera favorablemente,
entonces se considera un hallazgo de tipo positivo; por ejemplo, sobre
cumplió las metas.
545
observaciones, o finalmente yo digo como auditor que esos estados contables
no son razonables, ahí estoy dando una opinión, estoy dando fe pública, y que
eso es así. Pero el auditor hoy por hoy no se queda en la fe pública, no es
solamente contador público, el auditor nuestro, el auditor del siglo XXI, es un
auditor de nuevo tipo, es un auditor integral, en donde todo su saber, todo su
conocimiento, toda su inteligencia, la pone al servicio público, al interés general.
Esa es la connotación que tienen los auditores, porque son el puente entre la
ciudadanía, el contralor y el sujeto controlado; los auditores juegan un papel
fundamental, decisivo, porque el contralor nunca sale a decir nada
públicamente, o a pronunciarse públicamente o a firmar un dictamen, o a firmar
un pronunciamiento o a dar declaraciones, o firmar un control de advertencia,
sino es porque los auditores han orientado ese pronunciamiento del controlador,
ese control de advertencia. El papel del auditor trasciende la función de dar fe
pública y llegó a convertirse realmente en el representante más cercano, más
idóneo, del ciudadano, del dueño de los recursos.
546
recursos públicos en general. El hallazgo tiene que contribuir al
mejoramiento de la gestión pública, indudablemente.
Por otra parte, los efectos son los resultados adversos, en general,
reales o potenciales que resultan de la condición encontrada. Por ejemplo,
pérdida de dinero, fracaso en metas; gastos indebidos; incremento de costos;
normalmente, cuando se trata de detrimentos patrimoniales, que redundan en
menoscabo de los recursos públicos, se genera mayor pobreza y desatención en
servicios básicos. A partir de los efectos también se pueden adoptar las medidas
correctivas y preventivas en los planes de mejoramiento. Los efectos, en lo
fundamental, deben ser cuantificados.
547
irregular, por parte de una de sus empresas, que adquirió acciones o patrimonio
de otras empresas particulares, por un valor cuatro veces superior a los cálculos
de los expertos o de la misma Contraloría.
Ahora bien. ¿Cuáles son los propósitos del enlace con el proceso de
responsabilidad fiscal? No es el proceso de enlace que tenemos en el sistema
de gestión de calidad; es el enlace que debe existir entre responsabilidad fiscal y
las direcciones sectoriales; los propósitos son: disminuir los casos que
conducen a archivos o devoluciones; evitar decisiones divergentes y
garantizar que la función se cumpla eficaz, económica y oportunamente.
Nada sacamos con estar trasladando hallazgos no suficientemente elaborados,
para que en el proceso de responsabilidad fiscal tomen otra decisión frente al
tema. Entonces, hay unas propuestas de enlace, que pueden ser talleres para
intercambiar experiencias, como por ejemplo, los temas más recurrentes en
hallazgos, los fallos con responsabilidad fiscal, cuáles son las tipologías más
conocidas que conducen a determinar responsabilidad fiscal; el intercambio de
información, de discusiones y de reflexiones frente a la jurisprudencia que ha
surgido frente al tema de definición de gestión fiscal. Todos estos temas es
548
bueno que los hablen los auditores con los operadores de responsabilidad
fiscal, porque se enriquecen mutuamente y, como consecuencia, van a
presentarse menos hallazgos devueltos.
549
CARACTERÍSTICAS DEL
550
CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA
El doctor Julián Pertúz se ha desempeñado como Contralor Delegado para el Sector de Minas y
Energía de la Contraloría General de la República y director de Hidrocarburos del Ministerio de
Minas y Energía. Ha ocupado cargos directivos en compañías del sector petrolero y ha sido
docente universitario.
INTRODUCCIÓN
551
Las Contralorías Departamentales, lo son ante los Departamentos y la Asamblea
Departamental. Por su parte, la Contraloría General de la República, ante el
Gobierno Nacional y el Congreso de la República. Lo anterior, no obstante la
forma como se eligen los contralores, en cada jurisdicción.
En el nivel central:
552
- Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva
- Contralorías Delegadas Sectoriales
En el nivel desconcentrado:
- Gerencias Departamentales
Contralorías Territoriales:
- Contralorías Departamentales
- Contralorías Distritales
- Contralorías Municipales
- Auto comisorio
- Auto de apertura de Indagación Preliminar
- Decreto de las pruebas
- Informe de cierre de Indagación Preliminar
Práctica de pruebas
553
- Motivación jurídico-fiscal
- Determinación e identificación de los presuntos responsables,
especificando los hechos para cada uno
- Relación de las pruebas que demuestren o desvirtúen el hecho
investigado
- Conclusiones
Etapas
554
- Artículo 59, funciones de la Dirección de Investigaciones Fiscales.
En cuanto a la Gestión Fiscal, el artículo 3 de la Ley 610 del 2000 dice que
se entiende como tal “el conjunto de actividades económicas, jurídicas y
tecnológicas que realizan los servidores públicos y las personas de derecho
privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la
adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración,
custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto inversión y
disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e
inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con
sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad,
imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos
ambientales”.
555
En lo concerniente al objeto de la Responsabilidad Fiscal, el artículo 4 de la
Ley 610 de 2000 dice que se entiende como tal “el resarcimiento de los daños
ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o
culposa de quienes realizan Gestión Fiscal mediante el pago de una
indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva
entidad estatal”.
556
serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente deberá
ordenar la apertura del proceso, al cual se da inicio formalmente mediante la
expedición del Auto de Apertura.
557
Iniciado el Proceso, el funcionario competente practicará las pruebas
consideradas pertinentes y conducentes, decretadas en el Auto de Apertura, o
en Auto de Decreto de Pruebas.
558
Vencido el término de traslado, el funcionario competente mediante auto
decretará las pruebas que considere pertinentes y conducentes, a solicitud de
los presuntos responsables o de oficio; igualmente, se negarán mediante auto
las pruebas que no se consideren pertinentes y conducentes. Se notifica por
estado.
559
Antes de la vigencia de la nombrada Ley, el término de caducidad de la
acción fiscal se reguló por los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte
Constitucional, sentencias números C. 046/94 y C. 973/99 y auto de Sala Plena
de 1 de marzo de 2000.
560
El funcionario que conozca del Proceso de Responsabilidad Fiscal y
advierta la ocurrencia de causal de recusación, deberá declararse impedido tan
pronto como tenga conocimiento de la misma.
561
Fallos con Responsabilidad Fiscal que profiera esta Contraloría y de las
sanciones que imponga a los servidores públicos.
Cabe anotar que las contralorías son independientes entre sí y sólo existe
una relación que surge del mandato constitucional por el cual la Contraloría
General ejerce una labor de armonización y puede actuar con las contralorías
territoriales de manera concurrente en determinadas labores de vigilancia fiscal.
562
En el caso de la Contraloría General, cuatro son los objetivos básicos de la
labor de vigilancia y control:
1. Control Micro
2. Control Macroeconómico y Sectorial
3. Responsabilidad Fiscal o Control Resarcitorio
4. Planes de Mejoramiento o Control de Corrección
5. Función de Advertencia
6. Control Participativo
Control Microeconómico
563
Denominado en el lenguaje universal “auditoría gubernamental” o proceso
auditor, consiste en la revisión periódica de las actuaciones de las entidades del
Estado, por parte de grupos de auditores especializados, con el fin de verificar el
cumplimiento de seis principios básicos de la gestión pública: eficacia, eficiencia,
equidad, economía, sostenibilidad ambiental y legalidad, los cuales se pueden
sintetizar en un lema que hemos impuesto en nuestro Plan Estratégico:
“Procurar el buen uso de los recursos públicos”.
El proceso auditor se realiza en nuestro país con base en una guía que
establece la “auditoría gubernamental con enfoque integral”, cuyos principios e
instrucciones deben ser estrictamente aplicados por todas las comisiones de
auditoría. Ello garantiza objetividad y homogeneidad en las valoraciones de la
gestión.
Control Macroeconómico
564
Naturales y el Ambiente, que evalúa anualmente la gestión pública en esta
materia.
Plan de Mejoramiento
Función de advertencia
Participación Ciudadana
565
Conscientes de esta realidad y de su importancia, en la Contraloría General
de la República existe una Contraloría Delegada, es decir, una dependencia al
más alto nivel directivo, que se encarga de promover la vinculación de los
ciudadanos a las labores de vigilancia y control fiscal.
566
Así, a través de la denuncia y de las auditorías articuladas con
organizaciones de la sociedad civil, se vinculan los ciudadanos al Control Fiscal
Micro y a los Procesos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva.
567
3. Combatir la corrupción y buscar el resarcimiento de los
daños que se le causen al patrimonio público.
4. Promover la participación ciudadana en la vigilancia de los
recursos públicos y capacitar a la ciudadanía para ese propósito.
Puede afirmarse que la gran mayoría de las entidades del Estado están
cumpliendo Planes de Mejoramiento que han elaborado como consecuencia de
las observaciones y críticas de la Contraloría General.
Como es obvio, estos planes buscan remediar las fallas administrativas que
se han detectado en las entidades, con lo cual se espera que éstas puedan
realizar de mejor manera su labor y, en consecuencia, hacer un mejor uso de los
recursos públicos.
568
En primer lugar, han permitido concluir que es evidente la participación
necesaria de personas o empresas privadas en la comisión de la mayoría de los
actos corruptos, hecho que, a pesar de parecer obvia, es frecuentemente
olvidada en los estudios sobre el tema. Resulta absurdo atribuir el fenómeno, de
manera exclusiva, a los servidores públicos.
Dicho triángulo, con sus tres vértices, son ocupados respectivamente por
miembros de la clase política, de la alta burocracia y por grandes empresarios y
surge, en primera instancia, de las pretensiones de aprovechar el noble ejercicio
de la política, antes considerada como un ejercicio de la inteligencia y otra
dimensión de la cultura, en empresa con ánimo de lucro; que nace, en segunda
instancia, de una ambición similar de quienes ocupan los cargos públicos o, por
lo menos, de su obligación de retribuir el apoyo para acceder a esas posiciones;
y, en tercera instancia, de empresarios que utilizan este mecanismo como una
forma de desplazar del mercado a sus competidores. En cuarto lugar, vale la
pena mencionar la esclarecedora crítica que se hace en el estudio sobre los
diferentes esfuerzos de medición del fenómeno, con la conclusión de que
ninguno de ellos, incluido el conocido Índice de Corrupción de la organización
Transparencia Internacional, es satisfactorio como medida realista y objetiva. Se
trata de esfuerzos, meritorios claro está, pero que tienden a mostrar una realidad
569
bastante distorsionada. De tal suerte que, en este campo, aún el país y el mundo
están lejos de tener una medición aceptable y aceptada, por lo cual se deben
seguir haciendo esfuerzos para hallar una forma de medir que sea técnicamente
sólida.
1. Fortalecimiento Misional
570
la normatividad vigente, con el fin de ejercer un mejor control fiscal en las
diferentes entidades vigiladas.
571
En ejercicio de la iniciativa parlamentaria con que cuenta el Contralor
General de la República en Colombia, se ha presentado a consideración del
Congreso un proyecto de ley “por la cual se reglamentan los organismos de
control fiscal, se organiza su función pública, se deroga la Ley 610 de 2000 y se
dictan otras disposiciones”.
572
Estos eran los puntos generales que se querían compartir con ustedes
sobre el alcance del Control Fiscal en Colombia.
Muchas gracias.
573
EL SISTEMA DE GESTIÓN DE
CALIDAD Y EL CONTROL
INTERNO
574
EL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD Y EL CONTROL
INTERNO
Hasta la fecha hemos venido tratando temas relacionados con las actividades misionales
de las contralorías. Vimos algunos inherentes al proceso macro, como la conferencia sobre
políticas públicas. Se han dictado también algunas conferencias con relación al proceso micro,
es decir, la auditoría, y otras relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal y jurisdicción
coactiva, como la dictada por el doctor Restrepo o como la de pruebas que nos presentó el
doctor Sanabria, de la Fiscalía General de la Nación. Hoy no nos vamos a dedicar ya a los
procesos misionales, sino a los procesos de apoyo, aquellos que hacen posible cumplir las
actividades misionales. Me refiero al sistema de control interno, al sistema de gestión de calidad,
al modelo estándar de control interno, que, en general, apuntan a lo mismo. Todos, a mi manera
de ver, tienen que ver con la organización del trabajo y la organización al interior de las
instituciones, para garantizar el cumplimiento de sus actividades misionales.
Hoy nos acompaña el doctor Jesús Castañeda Palacios, experto en estos temas del
sistema de control interno y del sistema de gestión de calidad. El doctor Jesús Castañeda es
administrador público de la Escuela Superior de Administración Pública, especialista en
administración pública de la misma universidad, especialista en fomento y empleo del Inem de
España y especialista en demografía de la Universidad Externado de Colombia. Es auditor líder
de calidad de la firma Bureau Veritas Internacional, ha trabajado en el tema de calidad con el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en las regionales de Boyacá, Cauca y Bolívar.
Actualmente es vicepresidente de la mesa de competencias laborales del Sena y de Legis. El
tema de hoy es, entonces, el sistema de gestión de calidad, sus interacciones con el Meci y con
el sistema de control interno.
INTRODUCCIÓN
575
estaba laborando con el Ministerio de Trabajo y tuve la oportunidad de colaborar
en el proceso de reestructuración.
Ustedes saben que a partir de la ley 909 todos los concursos son abiertos.
Cada ocho días escuchamos que hoy les tocó a los de Hacienda o que les tocó
a los educadores o se habla de la convocatoria 01, etc. Desde ese momento en
adelante todos los concursos son de carácter abierto. En este punto nos
encontramos otro elemento de control, que es el sistema de evaluación de
desempeño y calificación de servicios, como un sistema de control relacionado
con el rendimiento del servidor público.
Con la expedición de la nueva norma, ley 872 del año 2003, que es
reglamentada posteriormente en un decreto, se establece una línea guía sobre
cuál es la diferencia que existe entre la familia ISO-9001 y la norma NTCGP
Colombia. En el curso de la charla vamos a ver qué es lo que las hace
diferentes. La charla se centra, entonces, en cómo es que podemos mantener el
sistema. Ya la Contraloría alcanzó la meta de conseguir la certificación del SGC,
576
pero eso implica la exigencia de mantener el sistema y mantener la certificación.
Ustedes han venido trabajando tres procesos de carácter misional y los de
apoyo, que han sido certificados. Se supone que, al final del ejercicio, la
totalidad de los procesos debe terminar certificada.
577
“indigesta” con tanta información que se le está dando. Es por eso que hay que
racionalizar estos procesos, así que vamos a ver algunas circulares en las
cuales el Departamento Administrativo sugiere que el mismo grupo que está
manejando la calidad debe manejar el Meci y el Sisteda, y ese mismo grupo
debe ocuparse de todo el sistema de gestión por competencia, porque si se
generan muchos grupos, se va a perder tiempo en muchas reuniones y de lo
que se queja la gente es de tener que hacer muchas tareas para toda esta serie
de controles, que les quita tiempo para llevar a cabo su propio trabajo. Esa es la
sensación que percibo en muchas instituciones. Entonces, una parte de la charla
se va a centrar en estos aspectos, cómo hacer compatibles los distintos
sistemas y cuáles son las tendencias y los escenarios futuros.
(Proyección de video)
Bueno, ¿qué tenía el paciente? Nunca se supo. ¿Por qué empezamos por
acá? Porque estamos hablando de que el primer principio de la 9001 y la
NTCGP es el de estar orientadas a la razón de ser de las instituciones, que son
los usuarios. En la norma tenemos muchas formas de llamarlos: beneficiarios o
usuarios, etc. Por supuesto que en este video estamos ante un dramatizado que
hace énfasis en muchos aspectos. Por ejemplo, vemos que de entrada nos
encontramos con un vigilante. La norma dice que si el servicio es subcontratado
(agencias de vigilancia, aseo o mantenimiento) la entidad debe garantizar que
esos terceros lo prestan con calidad. La norma es el decreto 2539 de 2005, que
es reglamentario de la ley 909, y nos habla sobre las competencias de los
servidores públicos. La primera competencia establecida es la de trabajar por
578
metas, por logros, y aquí encontramos una de las herramientas que
comentábamos, que es la evaluación de desempeño (cuál es el
comportamiento).
579
Y entonces hay definidos varios procesos. Los procesos, casi siempre, los
mostramos en un mapa, como en la cartilla que tienen ustedes, en donde en la
parte superior encontraremos los procesos estratégicos, los procesos de control
y los procesos de evaluación. En el centro encontramos los procesos de carácter
misional, los que obedecen a la razón de ser, que son los de prestación de
servicios macro, prestación de servicios micro y el proceso de responsabilidad
fiscal. Y en la base encontramos los procesos de soporte, que algunos
denominan de carácter transversal.
580
externo, se llega a la conclusión de que esa institución hay que cerrarla. No hay,
entonces, una coherencia entre el desempeño individual, el desempeño por área
funcional y el desempeño de las instituciones. Estamos diciendo que la razón de
ser de este instrumento es la de medir el desempeño de la institución, cómo nos
percibe el usuario, cómo nos percibe el Concejo de Bogotá, cómo nos percibe el
ciudadano del común, quiénes son los usuarios de la Contraloría, cuál es su
nivel cultural, de qué tecnologías disponemos para atenderlos; pero, además,
qué servicio le estamos prestando y qué dificultades encontramos. En el video
proyectado vimos que los pacientes pasaron por diferentes sitios y no
encontraron una atención humana. Todo el mundo estaba pendiente de los
formularios, del trámite, de las fotocopias; pero, ¿qué pasó con los pacientes, en
términos de la calidad, que son la razón de ser del servicio de salud? Nos
interesamos más por el proceso y diligenciar formatos que por ofrecer un poco
de calidez humana.
581
Esta herramienta, entonces, tiene un enfoque sistémico, en el cual
empezamos por la misión de la institución, pasamos a los macroprocesos,
establecemos plan estratégico, determinamos cuáles son los procesos (que
ustedes ya los tienen definidos porque están certificados) y determinamos
cuáles son las expectativas de los usuarios. Este término sí me llama mucho la
atención: expectativas. ¿Cómo nos comunicamos nosotros con los usuarios para
saber de sus expectativas? La norma de calidad nos habla de que existen
muchos mecanismos. Puede tratarse del buzón de las quejas y reclamos o de lo
que mide la oficina de control interno; pero tendríamos que generar otra serie de
herramientas como las encuestas de opinión y de medición de cómo nos
perciben los usuarios y que establezcan qué es lo que no llena sus expectativas.
Esta parte sobre el seguimiento al usuario y sobre el impacto que nosotros
estamos generando en relación con el servicio que estamos prestando es bien
importante.
582
1.2. RESPONSABILIDAD DEL SISTEMA
Así como la hay con el Meci, hay una carta de intención para continuar
desarrollando el programa del SGC. Yo encontré una exposición realizada, en el
mes de agosto, por el señor Contralor, sobre el “Control fiscal con la mano del
ciudadano”, como una experiencia útil en la gestión de calidad; y no solamente
está el discurso, hay unos dineros, una inversión y una capacitación, que
demuestran con claridad la responsabilidad del acto de dirección, en este caso
del señor Contralor, para implementar y mantener el sistema de calidad y,
también, de todos los servidores públicos de la entidad.
583
equipos y, por último, dejamos el proceso de certificación de competencias de
las personas, aspecto importante para que esto pueda funcionar.
584
En el informe del señor Contralor se señala que ustedes montaron el
proceso en ocho meses y, fuera de que lo montaron en ocho meses,
encontraron alianzas, en ese caso con el Sena. Encontraron algunas alianzas
con instituciones públicas que les permitieron y les facilitaron poner en marcha el
sistema. Su sistema cumple con estos principios y estas características, porque
es integral en todos los procesos. Debe ser confiable y la confiabilidad la van a
medir cada vez que venga el auditor. Ustedes han tenido seis auditorías y han
tenido pre-visitas y van a seguir teniéndolas. En su institución no tienen
problema porque esto forma parte del perfil de quienes trabajan en la
Contraloría. Ustedes todo el tiempo se la pasan haciendo visitas, mirando,
inspeccionando. Lo que aquí les están haciendo es dándoles de la misma sopa y
les están aplicando la misma medicina. Ustedes tienen la herramienta y tienen la
formación y, por eso, están en condición de contestar sin ninguna dificultad en
cualquier auditoría de calidad.
585
1.3. REQUISITOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SGC
USUARIOS
OBTENER Necesidades,
INFORMACIÓN –► DESTINATARIOS –► expectativas
BENEFICIARIOS
PROCESOS
IDENTIFICAR Calidad en la
Y PRIORIZAR –► ESTRATÉGICOS Y –► función
CRÍTICOS
Procesos Sean
– CRITERIOS Y – – Operación
DETERMINAR estratégicos y eficaces –►
► MÉTODOS ► críticos ► Control
PROCESOS
Procedimientos
EJECUTAR –► ESTRATÉGICOS Y –► documentados
CRÍTICOS
Procesos
SEGUIMIENTO,
REALIZAR –► ANÁLISIS Y MEDICIÓN –► estratégicos y
críticos
Resultados
IMPLEMENTAR –► ACCIONES –► planificados y la
mejora continua
Primero, hay que definir quiénes son los usuarios de la Contraloría. Dentro
de su mapa han identificado al Concejo, que es el órgano de control político de
la administración y ¿quiénes son los otros usuarios? Los ciudadanos del común,
todos, de todas las edades, de todos los estratos económicos y de todas las
condiciones. Yo soy conocedor del ejercicio que ustedes han venido haciendo y
practicando en esta experiencia de control fiscal con la mano del ciudadano.
586
Primero, instrumentaron esta filosofía al interior de la casa; segundo, con líderes
comunales y; tercero, con estudiantes. Es interesante porque en todas estas
competencias se les debe dar formación a los muchachos desde el aula, para
que cuando ellos sean ciudadanos mayores tengan las competencias básicas y
sepan cómo es que se hace un control fiscal. Pero nosotros hemos observado
que en muchas instituciones educativas ellos repiten los vicios del proceso
electoral que ven en sus mayores y cuando van a nombrar al Contralor o al
Personero estudiantil, es con ruido de bombos y platillos y con compra de votos,
repitiendo el mismo esquema que ven en los adultos. Empezamos con los
mismos vicios. La intención es que esos mecanismos de participación deban
servir para que ellos empiecen a instrumentarse y, cuando sean adultos, sepan
cómo pedir las cosas.
587
especialización para ser fuertes en cada uno de esos sectores y para poder
controlarlos.
588
van a ver el mapa de elementos de riesgo. No estamos hablando del mapa de
riesgos desde el punto de vista de salud ocupacional, sino del mapa de riesgos
dentro del proceso: en qué parte de la institución se puede presentar alguna
situación traumática. Y, por último, cómo satisfacer las necesidades y
expectativas de la calidad de los usuarios.
589
documentos que hay que allegar, los horarios, los costos y toda la información
sobre nuestros servicios; información que debe estar disponible los 365 días del
año y las 24 horas del día. Ustedes lo saben muy bien, cuando estos
procedimientos no están claros y cuando existen dificultades de interpretación,
es cuando hay oportunidad de que se genere corrupción. Ustedes van por todo
el país y al frente de las secretarías de tránsito vamos a encontrar a los
gestores. Y, ¿por qué existen los gestores?, por la ineficiencia de las oficinas. Y
podríamos hablar de otros vicios no solo de tramitomanía, que ya no es
simplemente lo que debemos cumplir por ley, sino que se convierte en una
enfermedad el mar de papeles que debemos generar para poder atender los
usuarios.
Duplicidad de funciones
CONTROLAR –► Procesos –► Peticiones por incumplimiento
Quejas y reclamos
Desviaciones detectadas
REGISTRAR –► Estadísticas –► Acciones correctivas adoptadas
Control político y
FACILITAR –► ciudadano –► Fácil acceso a la información
590
correctivos. Cómo se debe prevenir, cómo se debe corregir y cómo se debe
hacer mejoramiento continuo. En dónde se encuentra el problema cuando
detectamos, por ejemplo, una diferencia con relación a una norma, cuál es la
brecha y qué es lo que tenemos que hacer para cerrarla, que es lo que se
denomina la no conformidad, donde decimos lo que hay que hacer para cerrar
esa brecha y se convierta en un hecho conforme.
591
el otro día la presentación de un trabajo mañana, con la disculpa de unas
grafiquitas bien buenas. Siempre estamos postergando hasta los aspectos
afectivos, como el hombre que en la funeraria le dice a su esposa: “Lucía, si
supiera cuanto la quería”. Esperó a que se muriera para decirle cuánto la quería.
Tenemos problemas de falta de oportunidad en las cosas.
592
de su estructura o tamaño. Lo mismo va a suceder con Meci y con Sisteda. No
quiere decir que vamos a crear un grupo exclusivamente para cada uno de estos
programas. Eso forma parte de la situación del Estado, que cada vez es más
pequeño, con menos gente, con más cargas de trabajo y desafortunadamente
con el mismo salario, ¿o no? Y estamos hablando de otros mecanismos de
flexibilización también de carácter laboral, aunque a mí me da la sensación de
que esa flexibilización es un cauchito que casi siempre tira para abajo y no para
arriba. Cuando se habla de flexibilidad y de la posibilidad de oscilar, los
afectados son los de abajo.
593
Entonces el decreto 4110 del 2004, que reglamenta la ley 872 de 2003, nos
obliga a adoptar la norma técnica de la calidad, NTCGP 1000:2004, en el sector
público. Esta norma de calidad nos establece unos requisitos mínimos para
podernos acreditar y establece la documentación que se debe entregar para
poder implementar el sistema de calidad. En la Contraloría el Contralor es el
responsable de que ese sistema funcione, se mantenga, se actualice y que, ante
nuevos elementos que puedan generarse, se amplíe la cobertura para poder
operar.
594
implementar el sistema, que es un ejercicio que ustedes hicieron hace ya cuatro
años, pero que en resumen requiere de:
595
325. Forma parte de la cultura nuestra que no nos guste que nos pregunten
cosas y si nos aplican las dos pruebas de diagnóstico, que suman como 500
preguntas, pues la gente se indispone. Ya les hablé de las cartillas para
diagnóstico y para planeación y, por supuesto, estas herramientas las puede
adaptar cada entidad y puede medir, de acuerdo con su situación y su condición,
qué aspectos le pueden servir.
596
asbesto. Una persona sometida a esas temperaturas se desgasta mucho y
requiere de descanso y cuidados adecuados.
Esto tiene que ver con la forma de afrontar una labor. Hay dos instrumentos
de los cuales ustedes deberían apropiarse, que son las dos versiones de la
clasificación nacional de ocupaciones. Una versión es del Sena y la otra versión
es del Dane. ¿Ustedes recuerdan hace unos meses, cuando fueron a hacerles el
censo de población, que les preguntaron cuál es su ocupación u oficio? Todas
esas ocupaciones, profesiones u oficios están contenidas en una clasificación
que tiene el Dane para aspectos demográficos y de migraciones y la que tiene el
Sena para aspectos de formación profesional y otros que tienen que ver con
contratación. Esas herramientas es bueno que se las apropien, porque les
permite conocer muy bien el mundo del trabajo, y eso es útil en sus visitas
permanentes que realizan.
Los pasos que siguen en la implementación del sistema, ustedes los tienen
completamente elaborados, como el de identificar los procesos estratégicos,
misionales, de apoyo, de control, de evaluación, cuáles son los servicios que
presta, qué hace la entidad, cómo lo hace, para qué lo hace, por qué lo hace,
con qué lo hace y con quién lo hace y contar con el personal necesario y
competente para dirigir, realizar y verificar el trabajo con la calidad requerida.
597
Es importante mirar los elementos que están en el numeral 6.3, que tiene
que ver con los recursos. Qué infraestructura, qué recursos financieros y qué
talento humano tenemos para poder implementar el sistema. La norma nos dice
que para poder trabajar en calidad, estamos hablando del numeral 6.3, las
personas que trabajan en calidad tienen estar formadas por competencias. Toda
la oferta educativa que tiene el Sena es por competencias, así como la Escuela
Nacional de Negocios. En los contenidos programáticos hay una herramienta
que se llama “las mesas de competencias”. Acá en el país existen 56 mesas,
como la de recurso humano, la del café, la de logística, la de deportes. Si les
llama la atención, los invito a que entren a la página web del Sena y busquen las
mesas de competencias, para ver cómo están integradas las diferentes
titulaciones, que son normas nacionales que hacen relación a que el personal
tiene que ser competente. Para efectos de poder negociar nos están pidiendo,
cada vez más, que el producto sea de calidad. Pero ¿qué es calidad? Que llene
las expectativas, que sea a bajo precio, que sea prestado oportunamente y que
lo hagamos mejor que la competencia. Pero resulta que ahora, en las relaciones
de intercambio no solamente nos están pidiendo calidad, sino que nos están
pidiendo que las personas sean formadas y sean competentes. Y no solamente
eso, ahora nos están pidiendo cómo se hace y quién hace ese bien o ese
servicio que se está prestando, porque si yo le demuestro a usted que ese
trabajo está hecho con trabajo de menores o con figuras de puro esclavismo, yo
no le compró, porque ese artículo tiene impregnado el dolor humano. Ustedes
pueden decir: ese balón tailandés tan bonito, tan bien hecho, pero quién lo hizo.
Entonces hay una serie de normas que nos están pidiendo no solamente precio
y calidad, en términos de insumos, sino si las personas que hicieron ese trabajo
son competentes y, fuera de ser competentes, si corresponde a empleos
decentes, desde el punto de vista de la OIT; es decir, que tenga todas sus
prestaciones y que se haga con dignidad.
598
3. CONTENIDO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD
Enfoque al cliente
Liderazgo
Mejora continua
Transparencia
599
y salida de mercancías era el río Magdalena, pero el río Magdalena se fue
deteriorando y, como producto de la indemnización por la pérdida del canal de
Panamá, construimos ferrocarriles; pero los ferrocarriles los construimos
paralelos al río Magdalena, y, en los años cincuenta, cuando empezamos a
construir las troncales, las construimos paralelas a los ferrocarriles. Conclusión:
ferrocarril mata río y carretera mata ferrocarril. Pero lo que grafica cómo
tomamos decisiones es que para el primer tendido de ferrocarril se trajeron los
rieles por el río Magdalena, desde la Costa Atlántica, subiéndolos por Honda y
trayéndolos a la Sabana de Bogotá. Cuando tuvimos todos los rieles,
empezamos a tenderlos desde Bogotá a Santa Marta.
600
Finalmente vienen los dos principios adicionales que son la coordinación y
cooperación entre los entes del Estado y las organizaciones privadas, porque así
evitamos el problema que comentábamos sobre la dificultad en las relaciones
entre los distintos entes, por el ánimo de protagonismo; y el principio básico que
ustedes pregonan, que es el de la transparencia, para que todas las decisiones
que tome el Estado sean claras y, ustedes, controlen que así se cumpla, para
que los recursos que se han presupuestado para un fin específico, sean
invertidos con transparencia y cumplan con el fin para el que fueron
presupuestados.
Estos temas ustedes los han venido trabajando en todos los cursos de
sensibilización y de auditores internos. Son los elementos que están en el
manual y es la máxima dirección la que debe determinar cuál es la política de la
calidad. Pero esa política de la calidad tiene que estar correlacionada con la
misión y la visión de lo que se espera sea la Contraloría a mediano plazo. A
partir de la política determinamos los objetivos de la calidad, que deben ser
medibles, cuantificables, observables, que se pueda conocer cuál es su impacto
Aquí nuevamente vemos el enfoque funcionalista: misión, política y objetivos y
cada objetivo debe tener un doliente o, como se denomina acá, un dueño del
proceso, que debe disponer de los recursos, los medios y las condiciones para
poderlo sacarlo adelante.
601
calidad, los procedimientos, instrucciones y bajamos hasta montar indicadores,
de lo más general a lo específico. Todo esto está normado por el Archivo
General de la Nación. Me parece que toda esta parte ustedes ya la han seguido.
Han tenido toda la capacitación de cómo actualizar los archivos, cómo
depurarlos, cómo manejar la parte histórica. Eso forma parte de lo que es la
cultura de los aspectos de mantenimiento de la historia organizacional.
Estas son las fases que se tienen para la implementación y son etapas que
ustedes ya han agotado. Todo esto lo encontramos en el manual de calidad de
la institución. La etapa de evaluación nunca se acaba. Hay auditorías internas y
externas. No se cuántos auditores internos tienen por proceso, pero sé que es
un ejercicio que han venido haciendo. En materia de auditorías externas, que en
el caso de la Contraloría es Bureau Veritas, sé que han tenido seis visitas de
control de verificación de la consistencia del sistema. Como parte final del
602
informe de la auditoría externa, si hay alguna situación a mejorar, se establece
un acta y se manejan unos plazos para que se pongan al día.
3. Términos y definiciones
5. Responsabilidad de la dirección
5.1. Compromiso de la dirección
5.2. Enfoque al cliente
5.3. Política de calidad
5.4. Planificación
5.5. Responsabilidad, autoridad y comunicación
5.6. Revisión por la dirección
603
7.6. Control de los dispositivos de seguimiento y medición
Empezamos con un texto que contiene todas las normas que han salido en
los dos últimos años y las últimas directrices del Departamento Administrativo.
Encontramos el decreto 4110, reglamentario de la ley 872, que adopta la norma
técnica de la calidad del sector público colombiano. Encontramos el decreto
2375, que en su artículo 7º determina cómo es el proceso de la certificación de
calidad de las instituciones públicas y el uso del sello de calidad. Y una serie de
circulares del Departamento Administrativo de la Función Pública, como por
ejemplo, cómo es el proceso de desarrollo de la norma de calidad, cómo se
determina el funcionario de primer nivel y su delegación, cómo la oficina de
control interno empieza a verificar el desarrollo del programa de calidad, cómo
hace las valoraciones y el seguimiento del programa o cómo dirige los auditores
internos que designa la entidad.
Encontramos otra circular del año 2007, donde, como hemos comentado
desde el principio, se recomienda que el mismo equipo que viene trabajando
Meci trabaje calidad, para que no haya doble esfuerzo. En el caso de las
entidades de carácter nacional se expide la circular 1009, en la cual se establece
que las entidades nacionales que cuenten con seccionales, implementarán en
primera instancia el modelo en el nivel central y, después, sucesivamente y
gradualmente en las de carácter seccional. Y por último, y eso tiene que ver con
604
nuestra cultura de estar postergando, porque los plazos eran más cortos, la
norma que determina que los dos productos, tanto el Meci como el SGC tiene
que estar implementados y toda institución tiene que haberlos desarrollado, a
más tardar el 8 de diciembre de 2008.
605
su viabilidad. Y cuando siempre hay instituciones haciendo la misma función,
ustedes entienden que sobrevive la que mejor y más técnicamente lo haga, la
que sea más competitiva.
Bueno, esos son los tres términos de los indicadores que ustedes manejan
muy bien y que están en el glosario del capítulo 3 de la NTCGP. Eficacia, como
el grado que alcanzan las actividades planificadas y los resultados obtenidos.
Ese mismo término se utiliza en el sector privado. La norma ISO 9001 exige
solamente eso al sector privado. Los otros dos son exigidos en el sector público.
La eficiencia, como la relación entre el resultado alcanzado y los requisitos
autorizados y, por último, la efectividad, que algunos definen como la
combinación de las dos primeras, que está relacionado con la medida del
impacto de la gestión, tanto en el logro de los resultados planificados, como en
el manejo de los recursos utilizados y disponibles.
606
ejercicios que han hecho en la Alcaldía Mayor al llevar las diferentes
instituciones hasta las localidades. En otros países incluso existen unos trailers
en los que van las instituciones públicas a las llamadas zonas de habitaciones,
que son municipios en donde la gente va solamente a dormir, porque trabaja en
otros lados. En Bogotá se ven cosas curiosas, como personas que viven, por
ejemplo, en Suba y atraviesan toda la ciudad para trabajar en el otro extremo.
Pero fuera de estos aspectos de ampliar su radio de acción, las instituciones
públicas deben determinar qué clase de usuarios tienen y estos qué dificultades
tienen. Ustedes van a un Supercade y encuentra cosas curiosas como estas:
llega un campesino a hacer una vuelta sobre impuesto predial y se encuentra
con una niña muy simpática masticando chicle. El campesino en su lenguaje
humilde le dice que viene a hacer unas vueltas de impuesto predial y ella ni lo
mira, saca una ficha que dice 780 y le dice vaya a esa columna. Él va con la
ficha 780 a esa columna y ve que va en la 800, Él no entiende eso y no tiene por
qué entenderlo, porque esa tecnología no es para él. En forma tímida vuelve a
donde la orientadora y le explica que ese número ya pasó. Ella sigue mascando
chicle, saca otra ficha y le dice que vaya a otro lado y, así, se le va toda la
mañana y nunca puede hacer la diligencia. Nos toca acondicionar la tecnología,
las formas de comunicación, las formas del lenguaje al usuario. Vean en el video
que a la gente ni siquiera la miraban. Qué percepción tiene la ciudadanía de
nosotros, los que trabajamos en administración pública, es muy importante. Yo
siempre comento que nosotros en las oficinas tenemos una gran cantidad de
elementos de trabajo y no les sacamos el máximo provecho. Reflexionen sobre
esto. Si don Jacinto no viene a trabajar, que es la persona que maneja la
fotocopiadora, se quedó parada la oficina. Yo he encontrado en oficinas públicas
a una secretaria con un diccionario Larousse entre las piernas, buscando una
palabra para arreglar un texto, desconociendo que ese aparato tiene sinónimos y
antónimos. Aquí, en la Superintendecia de Sociedades vi a un señor que tenía
en pantalla el programa Excel y al lado una calculadora haciendo las
operaciones para ver si el programa se equivocaba. El señor Bill Gates ganó
cantidad de plata en individuos para que hicieran ese programa. Desconocemos
607
y no utilizamos plenamente toda la tecnología que está a nuestra disposición
para sacarle el máximo provecho. Vuelvo y repito, nos toca apropiarnos de
competencia, de cómo se maneja, de cómo funciona y, lo que comentaba, mirar
realmente cómo nos adaptamos de forma rápida, en cualquier parte del proceso,
sin mayor dificultad, sin mayor protagonismo. Tenemos que conseguir mayor
adaptabilidad a los cambios del entorno. Por naturaleza el ser humano le tiene
resistencia a los cambios, por la angustia, porque no sabe qué va a pasar.
Esta otra ayuda tiene que ver con el quehacer de ustedes: transparencia en
la gestión de las entidades públicas y promoción del control social, que es lo que
han venido haciendo ustedes con líderes comunales, con estudiantes y con
diferentes sectores de grupos de presión. Y hay que enseñar cómo pedir las
cosas. Si yo soy un contralor estudiantil no puedo llegar, de manera altanera, a
decirle al rector que me muestre si el 2% del presupuesto se lo está gastando o
no en bienestar social de los estudiantes. No. Hay que enseñarles a cómo deben
ejercer su función.
608
Personal responsable y comprometido con el sistema de la gestión de la
calidad y todos los funcionarios de la entidad son responsables de la
implementación del sistema de la gestión de la calidad. El primer contacto que
tiene cualquier ciudadano es con la recepción y uno muchas veces encuentra
que la persona de la recepción es un celador de una empresa de vigilancia que
está pendiente es de llenar registros. Yo les sugiero que cada vez que se haga
un contrato con una empresa de vigilancia, se le deben hacer cursos de
inducción al personal de esa empresa: qué es la Contraloría, cuáles son las
áreas, en donde funcionan, en dónde está la gente. Es necesario que el primer
contacto que tenga el usuario sea con alguien que tenga conocimiento de qué
hace, y cómo, la institución en la cual presta su servicio. Simplemente se puede
hacer una cláusula en el contrato que establezca ese requisito. Recuerden que
la norma de calidad dice que cuando yo le entrego a terceros parte del proceso,
esos terceros me tienen que garantizar la calidad del servicio que yo presto.
Desde luego que la inducción debe darse al personal que llega a la entidad.
No hay nada más incómodo y perturbador que un funcionario llegue a una
entidad y se desgaste inútilmente porque no sabe y no conoce las cosas más
elementales que le permitan ejercer su función.
Casi siempre se exige que se empiece por los insumos como la entrada,
para después trabajar los procesos con la metodología de planear, hacer,
verificar y actuar y así, finalmente, obtener las salidas para cumplir las
expectativas del usuario. Cuando uno trabaja en procesos debe empezar al
contrario. Empezar mirando el asunto relacionado con los usuarios (qué tanto les
hemos impactado, mediciones mediante encuestas, entrevistas de opinión,
609
revisión de las quejas, reclamos) y, a partir de ahí, devolverse, modificar los
procesos, modificar conocimientos y modificar insumos.
A continuación vamos a ver otro aspecto que tiene que ver con la norma
nacional de la calidad, en un documento que es el plan de desarrollo nacional,
vigencia 2006-2010, y otro documento que es Visión 2019.
610
principios de libertad, tolerancia y fraternidad; afianzar el modelo
socioeconómico sin exclusiones, basado en la igual de oportunidades y con un
Estado garante de la equidad social. Estamos hablando de un Estado
colombiano con cantidad de razas, géneros, creencias. Hay un estudio de un
sicólogo nuestro, que es el doctor Rubén Ardila, de la Universidad Nacional, que
habla sobre el perfil del colombiano. Colombia es un país de regiones y una
cosa piensa una persona en Santander, con respecto a otra de la Costa, los
Llanos o la zona Andina. Ante esa variedad étnica y cultural debemos ser
tolerantes. Tenemos que respetar las opiniones de las diferentes razas, de los
diferentes credos. Algunos de los objetivos del documento Visión 2019 son los
de lograr una economía que garantice mayor nivel de bienestar, una sociedad
más igualitaria y solidaria, una sociedad de ciudadanos libres y responsables y
un Estado al servicio de los ciudadanos.
611
tenemos la posibilidad de oficinas modernas, abiertas y que posibilitan la
comunicación y el intercambio. Muchas veces en nuestras dependencias
tenemos una cantidad de rutinas y desconocemos el oficio de muchos
compañeros, sus conocimientos o sus actividades fuera de oficina. Vivimos
metidos en mares de papeles y agachados. Se pasa el tiempo y cuando
levantamos la cabeza ya tenemos canas y no compartimos con los compañeros,
aunque la tercera parte de la vida la pasamos en la oficina. Tenemos que hacer
más agradable esa estancia en la oficina, por nosotros mismos y en procura de
cumplir mejor con nuestra función.
612
desmejorar la calidad de la actual televisión y los grupos económicos se ponen a
la defensiva, porque ellos lo que buscan es concentrar y no permitir la entrada
en ese nicho de más opciones. Por supuesto, cada cual tiene su opción y es
respetable, pero ratifica la tendencia universal a concentrar.
Pero con esa influencia, llegan también las altas inversiones en calidad, en
gestión ambiental y en otros temas de interés, como riesgos, responsabilidad
social o seguridad informática. Y para garantizar que prestan un buen servicio
tiene que haber un tercero que certifique que lo que yo estoy haciendo, lo estoy
haciendo muy bien. Es aquí donde entra la familia ISO. Ahora vamos a ver la
cantidad de normas que existen y que llevarán a que, por ejemplo, la Contraloría
tenga 18 expertos diferentes, por cada actividad económica, para poder
controlar, por ser conocedores profundos de cada una de las actividades que se
mencionan en la norma. Ustedes los van a encontrar en alimentos, en bebidas y
hasta en bancos de sangre. Para cada uno existe una norma técnica de calidad.
613
Cada vez nos estamos especializando más por cada sector económico. Eso lo
estamos viendo en el sector agropecuario con las nuevas perspectivas. El
Estado empieza a hacer todo un aprestamiento, precisamente a ese proceso de
apertura que se nos viene y a ese proceso de intercambio, para determinar qué
clase de bienes va a salir y qué clase de productos va a entrar; pero eso no lo
hace cualquier persona, son profesionales bacteriólogos, biólogos y otra serie de
profesionales especializados que saben de la materia. Entonces se están
produciendo reestructuraciones de tres entes del sector agropecuario, para
enfocarse a los nuevos compromisos de intercambio y relaciones comerciales.
Eso implica hacer inversiones, inclusive en medio ambiente.
614
forma y la mitad azul y la mitad rojo y por debajo naranja con lucecitas, y se lo
hacen y se lo ponen a la entrada de su casa. Por supuesto que le cuesta, pero
se lo hacen. Cada vez el mercado está más segmentado. Una tendencia
demográfica es hacia los hogares unipersonales, así ustedes van a Almacenes
Éxito y encuentran la porción persona de lentejas con carne desmechada, o de
garbanzos con chorizo, pero porción individual, porque si yo vivo solo, no
necesito más. El mercado está pensando en las nuevas necesidades. La
población colombiana cada vez se está envejeciendo más. Es una tendencia.
Aquí tenemos tres universidades que están presentando programas para
atender adultos mayores, porque ese mercado es cada vez más amplio y puede
tener capacidad de pago.
615
También tenemos el incremento en el uso de las herramientas informáticas
y medios de apoyo. Yo leía en un informe de la Contraloría que han
implementado cinco o seis herramientas, que han requerido inversiones grandes
en tecnología, y todo eso es para controlar, para ejercer su función. Muchas
empresas tienen herramientas de control como el SAP o tableros de control u
otras herramientas que les permite, en tiempo real, determinar en dónde están
las fallas de un proceso o en dónde está el inconveniente.
616
Nosotros estamos en el modelo básico, en el centro de la ISO, pero tarde o
temprano esta telaraña de normas las tendremos que trabajar como sistemas
integrados. Hemos dicho que hay 18 sectores diferentes, entre ellos el agrícola,
automotriz, alimentos, servicios, salud, transportes, educación. Sé que ustedes
tienen repartidas sus funciones por sectores, pero va a llegar el nivel de
desagregación hasta que alcancen 18 formas diferentes de hacer control fiscal,
según el área. Porque una cosa es hacer control fiscal, por ejemplo, a la antigua
fábrica de bienestarina del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y otra
cosa es hacerle auditoría a Satena. A usted le colocan dos aviones, los mira,
uno es un 727, hoy, y el otro es Mc Douglas, y los ve igualitos. Si no sabe cuáles
son las diferencias en tecnología, no puede interpretar bien una política. Cuando
hubo un cambio de los antiguos Boing 727, que tenían piloto, copiloto e
ingeniero de vuelo, por aviones Mc Douglas, que no necesitan ingeniero de
vuelo, Avianca se transformó y quedaron 25 ingenieros de vuelo sin empleo –
desempleo tecnológico–. Uno pensaría que un ingeniero de vuelo tiene mucha
proyección y mucho futuro, pero cambiaron la flotilla y se quedó sin empleo. Son
cambios drásticos y rápidos que necesitan conocimientos para poder
interpretarse. Cuando se acabó la Unión Soviética migraron muchas personas
con doctorados. Esas personas, con esos recursos académicos, tenían sentido
cuando existía el sistema, pero terminado ese sistema se quedaron sin piso.
617
describir muy bien cuál es el servicio que presta la Contraloría. Además tendrá
más estrecha relación con la ISO-9004 e incompatibilidad con la 14001.
Estamos hablando de la familia relacionada con la mejora continua. Recuerden
que hay una norma que nos habla de vocabulario, hay otra que nos habla de
cómo realizar las auditorías y otra que nos habla de cómo hacer mejora
continua. Ellos lo que están buscando es que en esa familia de normas haya
más interrelación y una mayor integración, más claridad en la relación entre el
concepto de proceso y sistema, más claridad sobre procesos subcontratados. La
tendencia internacional es a tercerizar. Tercerizar consiste en integrar a terceros
a actividades que tengan que ver con aspectos de rutina, con aspectos de
soporte y no los misionales. Lo misional no se entrega a nadie, porque es la
razón de ser de las instituciones. Ustedes recuerdan que hace unos años, al
principio de la primera administración de Uribe, se realizó un referendo en el cual
preguntaban sobre si debían seguir o no seguir las contralorías. Pero antes de
lanzar la preguntica, ya había una cosa armada por ahí, de quién iba a entrar
batear, en reemplazo de los órganos de control territorial. Eso ya estaba listo.
618
las condiciones que usted le exija. Debe establecer cláusulas específicas que le
garanticen la calidad de los servicios subcontratados. Claro, cuando uno hace
procesos de reestructuración, lo primero que hace es eso. Recuerdan que
cuando les explicaba la ley 617, les decía que si a la entidad le piden que baje
15 puntos en gastos de funcionamiento, y esto no es desconocido en la
Contraloría, hay un señor que hace unas operaciones y como resultado del
ejercicio decía que hay que sacar a tantos funcionarios, así sean de la mejor
calidad y del mejor perfil, porque el problema es de presupuesto. Conclusión,
todos los servicios que se subcontraten, independientemente de cualquier figura,
son responsabilidad del dueño del proceso. Lo que se busca es que la
tercerización sea objeto de control, lo que busca esa ISO, revisión 2008, es
tener toda la claridad en los procesos que vayan a ser subcontratados y cómo va
a ser la relación con esos entes con que se subcontratan.
619
humano y las inversiones hechas en su formación. En muchas instituciones en
las que se ha realizado un curso de equis tema, en su biblioteca no hay
evidencia de nada sobre el mismo. Por eso es importante que en materia de
capacitación se fijen condiciones y, por ejemplo, cada vez que un funcionario
vaya al exterior a hacer un curso, en la misma resolución que autoriza el evento,
se deberían incluir dos obligaciones: que a su regreso, por favor deje copia de
los materiales en la biblioteca de la institución y, por otra parte, que tenga un
poquito de caridad cristiana y comparta lo que aprendió con sus compañeros,
que les enseñe lo que aprendió porque le sirve a todos. Lo que pretende la
norma es claridad sobre los procesos de formación de los trabajadores, su
impacto y qué tanto de la inversión se le está devolviendo a la institución.
620
entonces, es cómo mejorar la comunicación de esas personas que asisten y
prestan apoyo a los usuarios y cómo interpretar sus necesidades.
621
completo, toda la telaraña de sectores y todos los indicadores que se pueden
montar con él.
622
simultáneamente todos los sentidos. Debemos pasar de la cultura del papel a la
cultura de la imagen, a la cultura del sonido, aunque a nosotros nos cueste un
poco más trabajo que a nuestros hijos.
623
EL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD Y EL
CONTROL INTERNO
624
EL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD Y EL CONTROL
INTERNO
625
Vuelvo y les digo, mi disposición fundamental es que ustedes comprendan
el sistema y, aunque puede ser que muchos ya lo hayan escuchado, es un tema
que se ha visto como muy complejo; pero no miremos tanto el volumen del
componente o el volumen de elementos de control, sino miremos cuál es la
esencia y qué es lo que pretende el modelo estándar de control interno.
626
prestar servicios, satisfacer necesidades, garantizar que todo funcione y la
soberanía del país. La Constitución da una serie de elementos para que cada
uno de nosotros podamos desarrollarla adecuadamente. Y nos encontramos con
el artículo 343, que nos habla de la obligatoriedad que tienen las entidades
públicas de hacer planeación. La planeación busca fundamentalmente que yo
desarrolle mis objetivos institucionales mediante el ordenamiento de cuáles son
las estrategias, los planes y programas que voy a hacer; es decir, las actividades
y procesos para garantizar el cumplimiento de mis fines.
Vienen otros artículos conocidos por ustedes, que son los artículos 267 y
268, que nos hablan del control fiscal, con una salvedad importante, que es la de
que estos dos artículos le dicen a la Contraloría que ya no solo hay que mirar
cómo se manejan los dineros, sino que hay que determinar si esos dineros
realmente están desarrollando el objeto social de las entidades públicas. Es
necesario que no solo se ejecute el presupuesto y no se pierda, sino que lo
ejecutado realmente obedezca a lo que se comprometió la entidad a hacer. Eso
lo conocen ustedes mucho mejor que yo. Hay varias directivas y varias
resoluciones mediante las cuales las entidades públicas pueden controlar que
efectivamente estén cumpliendo con esos requerimientos que la Contraloría ha
impuesto.
Está otro artículo, que es el 368, y es el artículo que nos habla acerca del
control contable. Ustedes saben que en la Constitución Política se trata el tema
de lo contable, que hasta ese momento se manejaba muy por encima. Antes de
esta Constitución Política lo que se practicaba era partir de ceros cada vigencia.
Se volvía a empezar desconociendo lo que eran los activos, el patrimonio.
Aparece la Constitución Política y nos dice que nosotros tenemos que controlar
los bienes y controlar, vuelvo y digo, no es otra cosa que saber con qué
contamos para poder planear y poder proyectarnos, y aparece el sistema de
control interno contable, que, como ustedes saben, gracias a los convenios que
se firmaron con Contraloría y Contaduría, el modelo estándar de control interno
unifica los dos sistemas: el sistema de control interno de gestión y el sistema de
control interno contable.
627
Otro artículo es el 277 de la Constitución Política, que se refiere al control
disciplinario. Hemos hablado del control a la planeación, el control a la gestión,
el control a los bienes, el control fiscal y, ahora, hablamos del control a los
servidores públicos, que no es otra cosa que la ley 134, que nos dice a los
servidores públicos que tenemos unos deberes, unos derechos y que si
cometemos faltas vamos a tener sanciones. Entonces, lo único que se está
pretendiendo con estas normas disciplinarias es controlar y que, conociendo las
reglas de juego, nosotros podamos cumplir adecuadamente con lo que está
establecido.
Entonces la primera claridad que hay que hacer es esa, porque se entendió
durante mucho tiempo que el sistema de control interno, al existir una oficina de
control interno, era responsabilidad de esa oficina de control interno. Y resulta
que la oficina de control interno, está claramente establecido en la ley 87, es un
área encargada de hacer la evaluación independiente. Vamos a decirlo, para
628
que quede un poco más claro, es la contraloría chiquita dentro de la entidad. No
ejecuta, no coadministra, lo que hace es asesorar y evaluar, con la finalidad
única de poder retroalimentar las acciones que ocurren dentro de la entidad. La
oficina de control interno tiene la misma camiseta que el resto de la
organización, porque está en pro del cumplimiento de los mismos objetivos, la
diferencia es que ella no está ejecutando y, por lo tanto, puede ser más objetiva
a la hora de evaluar. Pero, en términos generales, no tiene por qué implementar
ningún sistema, ni desarrollar ninguna actividad que tenga directa relación con la
ejecución dentro de la entidad.
Esta ley está reglamentada por varios decretos, entre los cuales se destaca
el decreto 1826 de 1994, que establece que desaparece el control previo, en
ratificación de la Constitución Política, porque ocurría que era la oficina de
control interno la que imponía el visto bueno y era como si avalara las
actuaciones. Ahora, ustedes lo saben mejor que yo, el control es posterior y
selectivo. Entonces ya la oficina de control interno hace sus auditorías, haces
sus evaluaciones, pero no tiene por qué validar nada y se crea el Comité de
Coordinación de Control Interno. Todos los directivos de la entidad forman un
comité que es el encargado de dictar las políticas de control interno en la
entidad. Y ¿qué son las políticas de control interno? Son los lineamientos claros
que les van a permitir verificar y poder tomar decisiones, por si, en algún caso,
no se van a cumplir los objetivos que se han propuesto. Y aquí aprovecho para
resaltar otra cosa de la Constitución Política y es que se empieza a reforzar
muchísimo un fundamento que retoma el Meci, que es el autocontrol. En las
entidades estábamos acostumbrados a que me evaluaba el jefe o me evaluaba
la oficina de control interno o me evaluaba la Contraloría, pero yo no me
629
evaluaba; y yo, como servidor público responsable de ejecutar, debo ser
responsable de evaluar y debo ser responsable, igualmente, de hacer las
acciones de mejoramiento o correctivas necesarias para garantizar el
cumplimiento de mi gestión.
Otro aspecto son los indicadores. Es obligatorio que todas las entidades
tengan manual de indiciadores que les permitan hacer seguimiento a la gestión,
conforme a los artículos de la Constitución Política relacionados con la
Contraloría. Ahora, si se demuestra que alguien no cumplió un objetivo por
negligencia, por no haber hecho la medición y no haber hecho la corrección,
pues ya tiene sanción. Ahora no hay disculpas. No hacerlo, ahora acarrea
sanciones.
Nos habla de otro aspecto, que vamos a ver con más profundidad, que es
el de la administración del riesgo. Aquí, a nombre del Departamento, les voy a
pedir el favor de que nos ayuden a fortalecer la política de administración de
riesgo en las entidades. La política lleva cinco o seis años y todavía no tenemos
los resultados necesarios. ¿Qué es la política de administración de riesgos?
Tiene la misma finalidad que el sistema de control interno: garantizar los
630
objetivos institucionales. ¿Cuál ha sido la mayor dificultad? Que se entendió, al
igual que el sistema de control interno, que era responsabilidad de la oficina de
control interno. Los riesgos los mira la oficina de control interno y el resto de
personas no trabajaron con él.
Otro de los decretos es el 1599 de 2005, por medio del cual el Estado
colombiano adopta el modelo estándar de control interno. Es el mismo sistema
de control interno que la ley 87 de 1993 estableció. Es el mismo sistema de
control interno del que las entidades han venido presentando informe oficial
desde 1999 ante el Departamento Administrativo de la Función Pública, pero
que ahora tiene una organización diferente. No sé si todos saben la historia.
Cuando llega el Plan Colombia al país, Colombia estaba dentro de los países
más corruptos del mundo. Había una preocupación muy grande por la forma en
que debíamos luchar contra la corrupción. Empezaron a mirar qué herramientas
había y se encontraron con la ley 87 de 1993 y que era obligatorio que todas las
entidades del Estado tuvieran sistema de control interno. Lo que ocurrió es que
USAIC, una agencia de cooperación internacional de los Estados Unidos trabajó
con varias entidades del Estado haciendo un diagnóstico de cómo se encontraba
el sistema de control interno en Colombia. Y se encontraron básicamente cuatro
aspectos graves. El primero, la falta de ética pública, lo cual no significa que
nosotros, los servidores públicos, no tengamos ética. Significa que no tenemos
ética unificada, cada uno trabaja y hace su trabajo bien, pero cada uno tiene una
interpretación valorativa diferente. La intención es que creemos valores comunes
que nos unan frente el objetivo común de la entidad. Entonces, hay crisis en la
ética pública, hay crisis en los temas de información y comunicación pública. No
hay comunicación en las entidades públicas, la gente no sabe lo que ocurre y la
mayoría de veces se enteran por RCN y Caracol de la realidad de lo que pasa
dentro de la entidad o por los correos. La relación con la comunidad es muy
pobre. No hay rendición de cuentas. Otro, es que la oficina de control interno
estaba coadministrando. Su función de evaluador independiente estaba perdida
porque estaba dedicada a sacar aquello que no podían sacar. Y el último, los
planes de mejoramiento son subutilizados. Con base en estos diagnósticos, se
631
propone al Departamento Administrativo de la Función Pública un modelo
estándar de control interno. Un modelo estándar de control interno que buscara
unificar los conceptos y los criterios sobre lo que debe tener una organización.
Cómo se desarrolle, es propio de las características de cada entidad. No
podríamos pedirle al Ministerio de Defensa que tenga exactamente el mismo
sistema que el Ministerio de Salud o la Dian o la Superfinanciera, pero sí hay
elementos que todos deben cumplir. Deben tener políticas de talento humano,
deben tener información, deben tener principios éticos. Entonces, lo que se
establece son unos elementos mínimos que debemos controlar para garantizar
la gestión.
(Proyección de video)
Bueno, ¿cómo les pareció?, ¿por qué creen que la puse? Esa película es
extranjera, eso no pasa aquí, ¿cierto? El consuelo es que como es extranjera,
debe pasar en otros lados y no aquí. Esta película la hemos proyectado antes de
empezar a hablar del modelo estándar de control interno, porque espero que
ustedes tengan una actitud abierta. He tenido la oportunidad de trabajar mucho
632
con contralorías, la Contraloría General de la República y demás contralorías en
diferentes lugares del país, y resulta que ustedes ven una realidad que no ven
todos. Ustedes tienen mucho contacto con cosas feas de las entidades, que,
posiblemente, nosotros que estamos regulando, pero no estamos evaluando, no
podemos ver. Cuando se ven estos temas, se les tiene cierta reserva. Mi
invitación es a que tengamos una actitud abierta, con la finalidad de que
podamos recibir la información y considerar la posibilidad de que realmente
funcione. Esa es la intención que tengo con ustedes hoy. Venderles la idea del
sistema estándar de control interno, para que ustedes sean nuestros aliados, no
solamente dentro de la Contraloría, sino por fuera, para la implementación del
modelo.
633
gestión, mediante tres subsistemas de control. El primer aspecto es el
subsistema de control estratégico, ya que es lo estratégico de donde parte la
entidad para desarrollar su razón de ser. Nunca debemos perder de vista que
nuestra razón de ser, lo que hacemos, es la que nos dio la Constitución Política
para poder hacer un Estado mejor. Y es necesario que esta estrategia sea
desarrollada a través de una operación, una ejecución, a través de la gestión
(subsistema de control de gestión). Entonces lo que se plantea es que
controlemos la gestión, lo cual se hará transversalmente, acompañado con el
subsistema de control de evaluación.
634
de proceso, quien determinará qué acciones correctivas o de mejoramiento hay
que emprender.
3.1. PRINCIPIOS
El decreto 1599 nos habla de unos principios del modelo. Yo les decía que
la Constitución Política nos establece los principios del control interno (artículo
209). Aquí podríamos entender estos principios como los fundamentos o pilares
sobre los cuales se basa el modelo estándar de control interno, que son el
autocontrol, la autorregulación y la autogestión. El autocontrol definido como la
capacidad que posee cada servidor público, para controlar su trabajo, detectar
desviaciones y efectuar correctivos. El autocontrol no es solo mi responsabilidad
como servidor público para hacer lo que hago y hacerlo bien. Tiene que ver con
el sentido de pertenencia. Tiene que ver con el compromiso institucional y tiene
que ver con el hecho de reconocer que ser servidor público es diferente a ser
servidor de una empresa privada. Por ejemplo, si ustedes van por la calle y ven
a un agente de policía golpeando a alguien. Ustedes no dicen que el agente tal
está golpeando a alguien. ¿Qué dicen? Es la Policía. Si ustedes van a un banco
y el señor de la ventanilla es grosero, ustedes dicen que el cajero de la ventanilla
tal los está tratando mal y no el banco, ¿cierto? Nosotros somos la imagen de la
entidad.
635
Cuando nosotros por alguna razón nos levantamos de mal genio porque
nos fue mal en la casa y ya en la oficina le contestamos mal al usuario. Esa
persona no nos conoce y no sabe que ese día nos cogió de malas. Para él, lo
más seguro, es que, en el caso de ustedes, la Contraloría de Bogotá trata mal a
los usuarios. Nosotros estamos haciendo país. Yo veo cómo en las alcaldías, y
las alcaldías son el contacto directo con la ciudadanía, si el ciudadano no
obtiene una adecuada atención, para ese ciudadano simplemente el Estado no
funciona. Son su línea directa. Si yo vengo y les dicto una charla pésima,
ustedes no van a decir que es Marie Anne Salnave, sino que los asesores del
DAFP no están capacitados para dictar charlas.
Este es, entonces, un punto muy importante para reconocer, porque tanto
el sistema de gestión de la calidad, como el modelo estándar de control interno o
como cualquier sistema que vayamos a implementar, mientras no haya un
cambio organizacional, una cultura organizacional tendiente a desarrollar esa
ética, a desarrollar ese amor por lo que estamos haciendo, no van a lograr nada.
Podríamos inventarnos el mejor sistema y no serviría de nada mientras la gente
no se lo apropie.
636
realidad es que si yo quiero que mis empleados confíen en la entidad, tengo que
ser transparente y tener mis procesos debidamente formalizados.
Otros tres objetivos específicos están relacionados con los tres controles
que ya hemos mencionado: el control estratégico, el de gestión y el de
evaluación y, por último, encontramos el siguiente objetivo, que es el control
de información, muy importante para el modelo. Colombia, dice el artículo
primero de la Constitución Política, somos un Estado Social de Derecho y
participativo. Tenemos, entonces, la obligación de suministrar información a la
ciudadanía y hay que planear conjuntamente con la ciudadanía, para poder en
efecto construir algo que sea compartido. Ya no somos el Estado que siempre
da y el ciudadano recibe. Ahora estamos construyendo procesos juntos.
637
3.2. MAPA DEL MECI
638
¿Cuáles son los insumos? Los fines esenciales del Estado. La
asignación de competencias constitucionales y legales; las necesidades de
las comunidades o públicos específicos a los cuales debe atender. Esto es
completamente acorde con el SGC. Es necesario que yo tenga claro cuáles son
las necesidades de mi comunidad para poder responder a ellas. Servicios
complementarios de las demás entidades del Estado y, finalmente, el otro
insumo son las directrices, reglamentaciones y evaluaciones de los
diferentes órganos de control que conforman el Estado.
¿Cuáles son los productos? Dentro de los productos está el de tener las
herramientas gerenciales para el cumplimiento de los objetivos. Las entidades
deben tener la posibilidad de contar con herramientas para garantizar el
cumplimiento de sus objetivos institucionales. Tener políticas que fortalezcan y
soporten el clima organizacional de confianza y transparencia. Eso lo
hemos vivido en varias ocasiones cuando la dirección dice una cosa y nosotros
vamos por el otro lado. Que si, por ejemplo, nos hacen una reunión y nos dicen
que hemos adoptamos el modelo estándar de control interno, la idea es que uno
se comprometa a que sí lo va a respaldar y no solo fue a la reunión. A eso se
refiere específicamente este aspecto. Disponer de mecanismos que
garanticen el cumplimiento de leyes y normas y que permitan su
operación. Y, por último, tener instrumentos de información y de
comunicación efectiva y tener mecanismos de evaluación del control
interno y de la gestión.
639
fundamentada en el control a los procesos de direccionamiento estratégico,
administrativos y operativos de la entidad. Y decimos, también, que administra el
riesgo del no cumplimiento de los objetivos institucionales y legales.
640
Y el tercer elemento tiene que ver con el tema de estilo de dirección, que
no pretende de ninguna manera que todos los directivos sean de la misma
forma. Lo que plantea específicamente el estilo de dirección, es que hay unas
políticas y unas directrices que deben realmente cumplirse y sostenerse,
independientemente del directivo que exista; ejemplo, si nosotros tenemos en la
actualidad un directivo que le gusta comunicar, que le gusta contar, que es
amigo de los boletines y todo esto y llega otro que no, lo que pasa no es un
simple cambio de administración, sino que después de estar comunicados,
terminamos completamente desinformados. La idea es formalizar esos canales y
que aunque cambie la administración sigan los boletines y siga la difusión de
información, porque es una política reglamentada. En estilo de dirección se
verifica todo lo del código de buen gobierno; es decir, toda la relación de la
entidad hacia fuera, pero también el respaldo al sistema de control interno, al
sistema de gestión a la calidad, toda la transparencia, toda la atención al cliente.
Es decir, en estilo de dirección lo que se plasma son todas la políticas que desde
la dirección salen para toda la entidad que dan claridad y seguridad sobre lo que
está pasando en la entidad.
641
puntos de control que permitan hacer una buena gestión, con calidad y
satisfacer al usuario. Finalmente, el último elemento de este componente es el
de la estructura organizacional, relacionado con toda infraestructura de que se
dispone para cumplir.
642
comunicación. ¿La existencia de 007 Mundo y 005 Orbitel sería un riesgo o un
factor de riesgo para Telecom? La existencia de 007 Mundo y 005 Orbitel es un
factor de riesgo. No es un riesgo. ¿Cuál sería el riesgo? Que no tenga a quien
prestarle el servicio. El riesgo es la pérdida de usuarios. El factor de riesgo es la
competencia. Cuando yo descubro que el riesgo es la pérdida de usuarios,
¿cuáles serían las acciones que hay que emprender? Publicidad, disminución de
tarifas, campañas. Es importante relacionar el riesgo con el cumplimiento del
objetivo o del desarrollo del proceso.
Una vez tengo identificados los riesgos, paso al análisis de riesgos, bajo
dos aspectos que son probabilidad e impacto. Probabilidad es la posibilidad de
ocurrencia del hecho e impacto son las consecuencias que trae para la entidad
si ese hecho se materializa. Yo vengo con el riesgo puro, pero cada proceso trae
controles. Entonces yo lo que hago es confrontar la probabilidad y el impacto
con los controles de cada proceso, para obtener la valoración del riesgo. Ahí sí
determino qué tan expuesta está la entidad frente a ese riesgo. Con base en
esta información es que yo establezco las políticas de administración de
riesgo; es decir, mis acciones en el tratamiento de riesgo. Voy a darles un
ejemplo: La existencia de la internet es un factor de riesgo. La internet es una
herramienta que nos sirve porque podemos acceder fácil para comunicarnos,
podemos mandar mensajes fácil, podemos agilizar mucho todo lo que tiene que
ver con la comunicación, pero también se presta para que la gente chatee o para
que la gente se meta a navegar por lugares que no corresponden y entren virus
643
a todos los sistemas. La existencia de la intranet también es un factor de riesgo
interno, porque aunque tiene muchos elementos positivos, porque ya no nos
toca imprimir tanto, las comunicaciones internas se agilizan, se cita a las
reuniones, podemos cargar el manual de competencias, el manual de
contratación, todos los documentos que se quieran. Todo está ahí virtualmente,
la gente puede hacer muchas consultas y no nos toca estar imprimiendo, pero
también se puede prestar para que la gente borre información, saque
información, cambie información e, igualmente, meta un virus. Vamos a suponer
que el riesgo es la pérdida de información por causa de un virus. El riesgo es
que entre un virus y bloquee todo la red de computadores. ¿La probabilidad de
que eso ocurra, si todos esos computadores están conectados por red y todos
los computadores tienen acceso a internet, es alta, media o baja? Alta. El
impacto si eso ocurre es que la entidad pierda información ¿El impacto es alto,
medio o bajo? Alto. Hasta aquí vamos en análisis de riesgo. Resulta que la
entidad tiene antivirus en todos los computadores y cada ocho días todos los
funcionarios hacen back-up y la información se guarda en un lugar separado de
la red (controles). ¿La valoración de riesgo cómo me queda? ¿Alta, media o
baja? Baja. Supongamos que los funcionarios no hacen back-up oportunamente,
supongamos que el antivirus no se actualiza con frecuencia. ¿Cómo es la
valoración? Alta. ¿Y cuáles serían mis políticas? Fortalecer esos controles que
ya existen y hacerlos realidad. En este ejemplo, se podrían generar otras
políticas, como que la dirección determine que se actualiza trimestralmente el
antivirus, entonces financiera ya sabe que debe guardar una partida para el
antivirus y que como hay que hacer back-up cada ocho días, quien no lo haga
sufrirá sanción. Esas pueden ser políticas de administración de riesgo para
respaldar ese riesgo. ¿Quedó clara la administración del riesgo? Muy bien.
644
al control. Es decir, en mi entidad hay un ambiente dispuesto para fortalecer el
control institucional. Para mí eso es estratégico, tener claro para dónde va la
entidad en lo que está desarrollando y tener políticas de protección frente a los
riesgos. Como les digo a las entidades, cuando venga la Contraloría les van a
preguntar por esos productos, para saber si ustedes tienen realmente
implementado el modelo.
645
Viene otro elemento, que es el que tiene que ver con procedimientos.
Ustedes saben que los procedimientos son el qué, cómo, dónde, quién, para qué
se desarrollan los procesos. ¿Qué hace el Meci? Verificar que esos
procedimientos sean claros, se estén aplicando y si hay que racionalizarlos.
Como se habrán dado cuenta hasta el momento, el Meci nunca le dice a uno
qué tiene que hacer, ni cómo tiene que hacerlo. Lo que le está diciendo es que
usted debe tener “esto”, miremos cómo está funcionando y si está cumpliendo
con lo que tiene que hacer.
El otro elemento está relacionado con los controles. Ustedes manejan muy
bien el control y saben que hay dos clases de controles: los preventivos y los
correctivos. ¿Quién coloca en primera instancia los controles en los procesos?
El área. El área, entonces, es la que debe verificar que los controles estén
funcionando. Es la responsable del proceso. En segunda instancia, la oficina de
control interno, llamada control de controles. Ella lo que va a verificar es que los
controles que se han impuesto estén cumpliendo con su finalidad. Y, en tercera
instancia, pues está la Contraloría. Entonces los controles son acciones que me
van a permitir verificar si lo que tengo programado, en efecto lo voy a lograr o si
tengo que hacer acciones diferentes. Los controles me permiten establecer
cómo estoy funcionando. Sabemos que los controles deben estar inmersos en
los procesos, así como cuando yo cruzo la calle, miro el semáforo. No tengo que
pensarlo, ya se que tengo que mirar el semáforo para ver en qué color está y
poder cruzar. Igual ocurre cuando pongo el reloj despertador para prevenir no
quedarme dormida. Igual ocurre con los procesos. Esas acciones, esos
controles deben hacer parte del proceso como tal.
646
indicadores, que me permitan tomar decisiones y acciones correctivas o de
mejora. Los indiciadores pueden ser de eficiencia, eficacia y efectividad, para
estar acordes con el sistema de gestión de la calidad. Ustedes tienen clara la
diferencia entre eficiencia, eficacia y efectividad. Eficiencia tiene que ver con
manejo de recursos; eficacia con resultados y efectividad con el impacto que
tienen todas las acciones que hace la entidad.
647
archiva. Qué información vuelve y sale de la entidad. Qué información
suministramos, a quién, cómo, por dónde.
648
Vamos a referirnos a los insumos y a los productos de ese subsistema de
gestión. ¿De qué se alimenta el subsistema? De los subproductos del sistema
de control estratégico. ¿Cuáles son los productos que tiene? Lineamientos
claros para la acción y el desempeño (todos tenemos claridad sobre lo que
tenemos que hacer); orientación de las acciones a los resultados (todas las
mediciones que hacemos con los controles y los indicadores); estandarización
de las operaciones, funciones y actividades (está claro cómo se hacen las
cosas: el manual de operación) y; la información oportuna y confiable para la
toma de decisiones, grupos de interés y rendición de cuentas.
649
combinando el control y la medición de la gestión, con el fin de garantizar que
nosotros desarrollemos adecuadamente nuestros procesos.
650
nombramiento y remoción, a través de los acuerdos de gestión, como los
empleados de carrera, a través de la evaluación del desempeño, son objeto de
evaluación. Producto de esa evaluación se hace una retroalimentación de
acciones a mejorar, de las cuales saldrá un plan de mejoramiento individual. El
plan de mejoramiento por procesos es producto de la autoevaluación y de la
evaluación independiente que hacemos todos nosotros y la oficina de control
interno de los procesos que desarrollamos. Aquí requerimos mucho el respaldo
de la alta dirección. Yo les pregunto cuántos de ustedes sí hacen un ejercicio de
autoevaluarse y le dicen a su jefe: “mire, me autoevalué y estos son los
resultados y esto es lo que hay que hacer”. ¿Cuántas veces se practican
autoevaluar ustedes? Nunca, ¿verdad?, eso es para perder el tiempo y con todo
lo que uno tiene hacer. Entonces es importante el respaldo de la alta dirección
frente a todo el tema de la autoevaluación. Entonces, los planes de
mejoramiento son producto de la evaluación independiente, de la autoevaluación
y, con respecto a los planes de mejoramiento institucional, es bueno precisar
que un plan de mejoramiento institucional está retroalimentado por el individual y
por el de procesos yen él interviene también la Contraloría. Este plan de
mejoramiento institucional contiene los hallazgos de la Contraloría, los
resultados de las auditorías internas y los resultados de las autoevaluaciones
que hicieron los funcionarios. Cuando se empezó a formular el modelo estándar
de control interno, el plan de mejoramiento fue una de las mejores herramientas
que se encontraron para poder garantizar una buena gestión institucional.
Los insumos de este subsistema son todos los que tiene el modelo
estándar de control interno. ¿Por qué aquí aparecen como insumo, las
competencias asignadas por la Constitución? ¿Cuál es la finalidad del sistema
de control interno? Garantizar el cumplimiento de los objetivos institucionales y,
cuando yo voy a evaluar, tengo que tener claro qué debe hacer la entidad, para
saber si lo logró. Por eso aparecen las competencias asignadas
constitucionalmente dentro de la evaluación como insumo que me sirve de
elemento o línea, frente a la cual tengo que comparar los resultados que se
obtuvieron. ¿Cuáles son los productos que se obtienen del subsistema?
651
Primero, mecanismos de soporte para la evaluación, porque son los
instrumentos que se van a utilizar para la autoevaluación. Muchos de ustedes
deben conocer la encuesta del Meci. Es una encuesta de percepción y la idea es
hacerla mucho mas objetiva, pero por el momento, como estamos evaluando la
implementación, facilita en alguna medida conocer lo que piensan los
funcionarios de la institución evaluada. Entonces, la intención es que la
autoevaluación sea mucho más objetiva. Los otros dos productos son los
métodos de evaluación independiente al control y la gestión, que son los
instrumentos que utiliza la oficina de control interno, y los instrumentos de apoyo
a los procesos, que serían todos los planes de mejoramiento.
652
un acta de compromiso que firma todo el comité de coordinación de control
interno; es decir, todos los directivos, más el representante legal, que debe ser
publicada y conocida por todos. No es secreto. Ellos se comprometen
públicamente a implementar el modelo estándar de control interno. Luego debe
producirse un acto administrativo, una resolución, por el cual se adopta el
modelo estándar de control interno para la entidad. Yo les decía que por el
decreto 1599 el Presidente de la Republica adoptó el modelo estándar de control
interno para el Estado, para ese sistema nacional de control interno, pero que
cada entidad lo debe adoptar para sí misma. Es, entonces, por una resolución
que se adopta el modelo de que trata el decreto 1599 y, para tal fin, en la pagina
web del DAFP tenemos un formato colgado, donde esta toda esa información
que debe contener el acto administrativo. El tercer paso es la designación de un
directivo responsable, que debe ser de primer nivel y ajeno a la oficina de control
interno. Como sabemos que los representantes legales viven muy ocupados,
ellos pueden delegar en alguien del primer nivel, que en casi todas las entidades
es el jefe de planeación. Ese directivo va a ser al encargado de liderar el
proceso. Por favor escuchen bien, es liderar y no implementar. A continuación se
debe conformar un equipo de trabajo institucional o equipo Meci, con mínimo
una persona de cada área, para que desde el equipo Meci se tenga la visión
integral de toda la entidad. Estos equipos están para asesorar, acompañar y
realizar el autodiagnóstico de la implementación del Meci, pero en ningún
momento son los encargados de implementar. Recuerden que somos todos
nosotros los que ejecutamos. Sigue otro aspecto que es el de la sensibilización,
socialización y capacitación sobre el Meci. Si queremos que esto funcione, la
gente tiene que saber qué es el Meci. Si un jefe le dice a un funcionario que hay
que implementar esto y que proceda y el funcionario no conoce lo que debe
hacer, pues el proceso nació muerto. Les voy a ofrecer un ejemplo: Si siembran
un árbol frente a su casa, muy seguramente ustedes no lo van a cuidar; pero si
la junta de acción comunal y sus vecinos del barrio van a su casa y le explican
que, en aras de tener más bonito el barrio y de propiciar un mejor aire, se va a
adelantar un proceso de arborización y se va a sembrar un árbol frente a su
653
casa, eso tiene significado para usted y usted va a cuidar ese árbol. Eso es lo
que nosotros pretendemos cuando hablamos de sensibilizar y cuando hablamos
de capacitar, que la gente empiece a entender los beneficios que le trae la
implementación y que aunque al principio es dispendioso, en un futuro le va a
ayudar mucho y le va a agilizar su trabajo, para no seguir en este, perdón la
palabra, “despelote” que a veces se maneja en nuestras entidades, donde los
funcionarios no siempre saben lo que tienen que hacer. Viene a continuación la
elaboración del autodiagnóstico y definición de niveles de implementación del
SCI, a cargo del directivo responsable y del equipo Meci. En el manual de
implementación está descrito todo acerca de cómo debe realizarse el
autodiagnóstico y hay un aplicativo diseñado para hacer esa evaluación.
Entonces se presenta este diagnóstico al comité de coordinación de control
interno, que va a determinar qué es lo prioritario para trabajar. Una vez tenemos
determinado lo prioritario, se diseñan las acciones o plan de trabajo. Pregunto, si
el autodiagnóstico me indicó que hay problemas en talento humano, ¿quién
diseña las acciones?, ¿el equipo Meci? No. Es el área de talento humano. Si hay
problemas en planeación, las diseña el área de planeación.
654
recomendaciones, los responsables de los procesos, el equipo Meci y los
directivos van a aplicar los ajustes que sean necesarios y a evaluar si se va
alcanzar lo que se propuso.
655
así como en gestión de la calidad, todos, desde el celador y la recepcionista,
tienen que saber qué es el sistema de gestión de la calidad, igual va a ocurrir
con el Meci. Todos debemos conocer de qué se trata el Meci, para que opere
adecuadamente y cumpla con su finalidad.
Vean que hay los verbos formular, asegurar, informar, dirigir y coordinar,
hacer seguimiento, someter los resultados. No hablamos de implementar, igual
ocurre en los roles y responsabilidades del equipo Meci, nunca aparece el verbo
implementar. Sé que aquí hay personas de los equipos Meci y a ellos les hago
esta recomendación, porque asumen la implementación porque, por ejemplo, a
la hora de identificar procesos, los funcionarios no quieren y terminan haciéndolo
ellos. Así no es, porque nunca va a ser un sistema de todos los funcionarios,
sino de un grupo que estaba trabando designado para eso. Los roles y
responsabilidades del equipo Meci son los siguientes, y no otros. No sé si sonó a
regaño, pero es para que se cuiden:
656
Capacitar a los servidores de la entidad.
6. AUTOCONTROL Y AUTOEVALUACIÓN
657
resultado es el mejoramiento continuo en la forma de realizar las labores diarias.
Si ustedes se dieron cuenta, cambiamos el término de recurso humano por
talento humano. El recurso es algo que se agota, que se pierde, el talento
humano se refiere a que somos personas que podemos crecer y aprender, así
tengamos 80 años; por lo tanto, nosotros podemos mejorar en el trabajo, en el
puesto de trabajo que estamos desempeñando. El Meci y el SGC nos permiten
demostrar que sí se pueden hacer las cosas muy bien. Lo que estamos diciendo
es que otro resultado del autocontrol es la obtención de mayor eficiencia y
eficacia administrativa. Ayer me decía un alumno que todo esto para qué, si le
van a pagar igual, pero tiene que hacer más. Es que no es solamente la entidad
y no es la plata, soy yo. Es la tranquilidad conmigo mismo la que me hace
trabajar mejor. Es acostarme tranquilo al saber que hice lo mejor posible. Este
es último resultado del autocontrol: satisfacción y tranquilidad.
658
evaluadores, también señala que los servidores públicos somos las personas
responsables de evaluar la gestión. El literal e, del artículo 5º de ese decreto
establece que el servidor público es el eje del sistema de control interno y, por lo
tanto, tiene la obligación de realizar todas y cada una de sus acciones
atendiendo los conceptos de autocontrol y autoevaluación. Esta última consiste
en el juicio valorativo, realizado individual y voluntariamente, a los resultados
obtenidos, comparándolos con los programados y sus resultados deben ser
comparados contra algún referente establecido previamente.
659
haciendo nada tenía que ver con las necesidades de la comunidad, llegó el
momento en que por sustracción de materia desapareció. Es importante el
contacto con el usuario y su satisfacción. Hemos visto muchas entidades
públicas desaparecer porque aparece competencia privada que se las lleva. El
sistema de gestión de la calidad nace en un intento por lograr mucha más
eficiencia y satisfacción de los usuarios.
Repasemos cuáles son los diez principios del SGC. Tenemos, en primera
instancia, el enfoque al cliente. Vuelvo y les digo que es importantísimo. Nos
acostumbramos durante mucho tiempo a que nosotros dábamos y como ellos
necesitaban pues recibían lo que nosotros les dábamos. Ahora hay que
preguntar cuáles son sus necesidades y atender no solo el cliente de afuera,
sino a los clientes dentro de la entidad. Continúan el liderazgo; la participación
de los servidores públicos (al igual que en el Meci, hay que generar
comprometimiento de los servidores en estos sistemas que estamos
implementando, porque todos sabemos que los directivos cambian; muchas
veces son muy buenos y duran mucho tiempo, otras veces son muy buenos pero
por política no permanecen y, otras, simplemente duran el periodo que les toca y
nosotros somos los que nos quedamos, somos los encargados de garantizar
que esto siga funcionando); el enfoque por procesos (tanto en Meci como en
calidad hay que hacer gestión por procesos y el valor agregado es que se
empieza a ver la entidad como un todo y no fragmentada por áreas, lo cual me
660
permite a mí, como servidor público, darme cuenta que lo que yo hago no solo
se queda en mi área, sino que tiene todo un influjo en un proceso, en un
producto, que la va a llegar a todas las personas); el enfoque sistémico para la
gestión (muy relacionado con lo que les dije anteriormente de cómo cada una de
las diferentes etapas contribuye al mejoramiento del producto); la mejora
continua (cuando llega el 31 de diciembre ustedes evalúan lo hecho en el año y
se proyectan para el siguiente año, en consideración a qué les quedó por
cumplir y a los puntos en los que quieren mejorar. Se hacen una serie de
propósitos. Es lo mismo que plantea el sistema. No necesariamente si yo varío
algo significa que estaba mal, significa que puedo hacerlo mejor, o sea la
cualificación y la mejora continua); el enfoque en hechos para la toma de
decisiones (como yo voy a contar con un buen sistema de información que me
va a dar datos ciertos, oportunos y pertinentes yo me puedo jugar con las
decisiones que vaya a tomar. Algún día un director de una entidad nos contaba
que su preocupación grande era que el número de afiliados a su entidad
dependía de quién le contestaba. Imagínense que para tomar decisiones se
depende del que conteste. De ahí que una de las partes vitales del sistema de
gestión de la calidad es toda la documentación que nos dé la certeza para tomar
decisiones); relación de beneficio mutuo con los proveedores (los proveedores
también llegan a ser clientes de nosotros y por eso debemos tener claridad en
las relaciones, coordinación, cooperación y articulación); coordinación,
cooperación y articulación (que también nosotros trabajemos
mancomunadamente con otras entidades del Estado. Ustedes se han dado
cuenta de que ahora estamos trabajando mucho los convenios
interadministrativos y eso es bueno. La experiencia que nosotros en el DAFP
tuvimos en el tema del Meci, al trabajar conjuntamente con Procuraduría,
Contraloría y Contaduría, fue realmente muy positiva y beneficiosa. Se aprendió
mucho de todas las partes y logramos que las entidades tuvieran un solo criterio
a la hora de la evaluación) y; finalmente, la transparencia. Estos dos últimos
principios son los agregados, por la historia de corrupción que ha tenido el país,
661
para que desde la transparencia, a través del sistema de gestión de la calidad
podamos luchar contra ese flagelo.
662
COMPLEMENTARIEDAD ENTRE EL MECI Y EL SGC
4. SISTEMA DE GESTIÓN DE LA
CALIDAD
5. RESPONSABILIDAD DE LA
SUBSISTEMA CONTROL ESTRATÉGICO
DIRECCIÓN
6. GESTIÓN DE LOS RECURSOS
SISTEMA
SISTEMA
DE 7. REALIZACIÓN DEL PRODUCTO
DE
GESTIÓN O PRESTACIÓN DEL SERVICIO SUBSISTEMA CONTROL DE GESTIÓN
CONTROL
DE LA
INTERNO
CALIDAD
663
Podemos destacar en la complementariedad entre la circular 003 del 2005
y el SGC, que el comité de coordinación de control interno puede asumir las
veces del comité de calidad, que el directivo de primer nivel designado para
liderar la implementación del sistema de gestión de la calidad puede ser el
mismo que se designe para implementar el Meci, que para implementar el
sistema de gestión de la calidad el equipo Meci puede homologarse al equipo de
calidad que se conforma para apoyar la implementación del sistema de calidad,
a través del representante de la dirección y que resalta la labor que deben
desempeñar las oficinas asesoras de planeación en un trabajo conjunto y
armónico con toda la entidad, que coadyuve al fortalecimiento tanto del SCI,
como del SGC.
SCG MECI
Identificar usuarios Autodiagnóstico
Obtener información de necesidades y Plan de diseño
expectativas Diagnóstico del estado real de los
Identificar procesos elementos
Determinar métodos Evaluación de resultados
Identificar y diseñar los puntos de Definición de ajustes o diseños
control Definir método de implementación
Documentar y describir procesos Implementar el elemento control
Realizar el seguimiento Realizar seguimiento efectividad del
elemento implementado
Estos son los requisitos enfrentados. Ya vimos ahora los del Meci y esta
mañana los del sistema de gestión de la calidad.
Quiero cerrar con esta frase, antes de las preguntas: “Somos lo que
hacemos cada día, de modo que la excelencia no es un acto sino un hábito”. La
dijo Aristóteles, o sea que es no es muy nueva.
664
PREGUNTAS Y RESPUESTAS
P/ ¿En este momento se tiene alguna propuesta para unificar lo que son
requisitos de sistema de gestión de calidad y el Meci? ¿Se tiene alguna
propuesta al respecto?
R/ Ya hablamos del decreto reciente (agosto pasado) que unificó las fechas
para terminar la implementación de los dos sistemas, para terminarlos de
implementar. En lo que tiene que ver con el autodiagnóstico, muchas entidades
lo que hicieron fue fusionar las preguntas de Meci y calidad, frente a lo que les
pide el DAFP, pero, claro, cada entidad puede armonizarlo. Son sistemas muy
generales que permiten que cada entidad, de acuerdo con sus características,
los pueda amoldar o adaptar,
665
calidad. Ellos van en tres. Lo que se está haciendo es un estudio para ver si se
armonizan los tres sistemas y así les quede mucho más fácil implementarlo. Con
mucho gusto, si le elevan la consulta al DAFP, nosotros les damos un concepto,
porque eso no es función de la oficina de control interno.
P/ ¿Se puede hacer una sola evaluación del sistema de control interno con
auditorías internas de calidad?
666
R/ Claro, pero obviamente en proporción a lo que debe llevar de
implementación. Si el 1599 salió en 2005 y estamos en 2007, ya hay dos años
de por medio y ya debe haber cosas adelantadas. De hecho, y es una
recomendación que les haría yo a ustedes como Contraloría, es que ahora que
hay cambios de alcaldes y cambios de directivos, se haga mucho énfasis para
no dejar morir lo que ya llevan muchas entidades implementado del Meci. Que el
que venga lo asuma y no se dejen enfriar en las entidades estos dos temas.
R/ En realidad la exigencia que hacían casi todas las entidades era que si
el DAFP afirma que son sistemas complementarios, no tenía sentido que
hubieran fechas dispares, sobre todo porque hubiera tocado correr más con uno
y eso podría haber creado desencuentros. Unificar las fechas facilita la gestión
en las entidades, más que entorpecer.
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P/ A raíz de la reforma que hubo en el Distrito Capital, la mayor parte de las
secretarías y de entidades distritales adoptaron su estructura orgánica conforme
al Meci. Tienen una subdirección de evaluación de control, una subdirección
estratégica, como el mapa de procesos. Esto está ayudando mucho en el
sentido de que ya sus actividades están diseñadas por procesos, pero en estos
momentos nosotros estamos evaluando la gestión de 2006 y, como hasta ahora
están armando los procesos, eso ha dificultado la evaluación del control interno
y el de desarrollo de la gestión por procesos. Quisiera saber cómo podemos en
este momento, cuando estamos evaluando en algunas entidades la gestión del
año 2006, empatar esa actividad.
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puede tener. Evalué más bien cuál es el valor de la implementación que lleva
hasta el momento, frente a lo que debería tener, si tenemos en cuenta que
estamos a quince meses de la fecha establecida para terminar la
implementación. Ya, por ejemplo, debería tener formalizado el mapa de
procesos, porque es lo estratégico y de lo cual va a depender el resto, debería
tener formalizado un código de ética y debería tener formalizados algunos
productos. Entonces califique desde esa perspectiva, pero no exigir el Meci
completo.
Muchas gracias.
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PALABRAS DE CLAUSURA DEL
DIPLOMADO
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Nosotros les pedimos que no se retiren todavía, el señor Contralor nos ha
llamado, ha enviado un saludo. Ustedes conocen que ha sucedido el percance
del fallecimiento del padre del señor Contralor, no se encuentra ningún directivo
de la Contraloría en ese momento. Nos ha pedido que el doctor Juan Carlos
Lancheros coordinador del convenio Contraloría-ESAP-FODESEP haga el cierre
de este diplomado. Posteriormente haremos un evento con los 300 participantes
en el diplomado, en donde el señor Contralor entregará las constancias
correspondientes.
Yo les había informado desde el primer día que ustedes van a disponer,
tanto del video, como de las conferencias transcritas para que las tengan a
disposición para el ejercicio del control fiscal.
Entonces, los dejo con el doctor Juan Carlos Lancheros, coordinador del
convenio Contraloría-FODESEP-ESAP.
Buenas tardes. Breve y entre más breve, mejor. Realmente, para esta
tercera fase del Diplomado se ha hecho un esfuerzo importante por conseguir
los mejores conferencistas en cada uno de los temas. No era fácil, sobre todo
por la disponibilidad de tiempo de algunos de ellos; sin embargo tengo entendido
por las evaluaciones que hemos realizado, por los comentarios de algunos de
los conferencistas, de algunas de las personas que han asistido, los resultados
han sido buenos. Siempre se puede mejorar. Si miramos hacia atrás, por lo
menos frente a la fase I y la fase II de las capacitaciones, hicimos un avance
bastante considerable.
Dentro de esos ajustes que hicimos, uno de ellos tiene que ver con el tema
de estos videos y con la trascripción de las conferencias. Sucedía que pasaban
las capacitaciones y muchas gracias. Entonces nos dijimos, por qué no
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compartimos un poco esta riqueza. Y lo que hemos hecho es hacer estas
grabaciones en video y esto se va a colgar en la página web. Así mismo, se va a
hacer un DVD, que va a tener todas las conferencias con todos los
conferencistas. Adicionalmente, se están terminando de transcribir todas las
conferencias, se les está haciendo la corrección de estilo para que queden
trascritas en ese DVD y quien quiera ver el video o leer la conferencia también lo
puede hacer. Mucha de esta información se va a colgar en la página web para
que desde cualquier parte del mundo, cuando alguien piense en control fiscal,
piense en la Contraloría de Bogotá y ustedes fueron parte de esto.
Yo quería terminar como con una parábola. Ustedes saben que hay una
bienaventuranza que dice: Bienaventurados los pobres porque de ellos es el
reino de los cielos. Y eso tiene mucho sentido, si lo han querido interpretar; una
de las interpretaciones es muy sencilla y es que el pobre valora todo, el rico no
valora nada. Quien se haya sentido ávido de conocimiento podrá haber valorado
las conferencias y las podrá aprovechar y las podrá explotar al máximo, hacia
futuro. El que se haya sentido rico, bueno, fue otra conferencia más y podrán
venir otras más y va a ser lo mismo. Lo que cada cual haga con las
capacitaciones y las enseñanzas que aquí se impartieron, pues creo que cada
persona puede hacer la diferencia. Y hoy, mirando un poco hacia atrás, por
ejemplo, en la experiencia de Catastro, a alguien le dio por mirar un contratito y
a partir de ahí se derivó un montón de cosas que ustedes ya saben en qué
terminaron. Lo mismo con lo de El Tintal, a alguien se le ocurrió que eso estaba
mal, comenzó y generó una bola de nieve que va por buen camino. Y creo que
muchos de ustedes han participado en este tipo de experiencias.
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A mí me llamaron para clausurar en nombre del Contralor. Queda
clausurado el diplomado. Quedan invitados a una próxima ceremonia, una cosa
mucho más informal para repartir el material, repartir las Constituciones y
muchas gracias por su presencia.
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