Professional Documents
Culture Documents
estudiantiles:
experiencias
latinoamericanas
Esta serie de documentos tiene como objectivo la difusión rapida de los resultados de los programas de
investigación del IIPE para los especialistas y profesionales del planeamiento de la educación.
Sus comentarios sobre este documento están bienvenidos y se pueden enviar a Ana María de Andraca:
amdeandraca@preal.org
Todos los documentos de esta serie están disponibles gratuitamente desde nuestra página web:
www.unesco.org/iiep/spa/publications/pubs.htm
© IIPE 2006
Índice
Lista de siglas 6
Lista de cuadros 7
Sumario ejecutivo 8
1. Antecedentes generales 10
2. Cuestiones de contexto 12
2.1 Desarrollo socio-económico 12
2.2 Aspectos socio-educativos 13
2.3 Breve historia de los programas de becas 14
3. Características de los programas 20
3.1 Problemas y objetivos abordados 20
3.2 Perfil de los beneficiarios 21
3.3 Cobertura y costos 22
3.4 Organización y gestión 27
3.5 Modelos de intervención 33
3.6 Articulación de los programas con otras medidas 43
3.7 Estrategias de monitoreo y evaluación de los programas 46
4. Impactos educativos de los programa de becas 51
4.1 Inscripción escolar y asistencia 52
4.2 Repitencia y abandono escolar 55
4.3 Mejorías en los aprendizajes 58
4.4 Flujo de estudiantes becados 60
4.5 Impacto en la escuela 60
5. Conclusiones y recomendaciones 64
5.1 Base institucional 64
5.2 Cobertura 64 ..
5.3 Gestión 65
5.4 Modelos de intervención 66
5.5 Monitoreo y evaluación 67
5.6 Impactos educativos 67
5.7 Articulación con medidas pedagógicas en apoyo de las escuelas pobres 68
Bibliografía 69
5
Lista de siglas
6
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Lista de cuadros
Cuadro 2.1 Año de inicio de los programas de becas e inserción en políticas nacionales
Cuadro 3.4 Aspectos relacionados con la organización y gestión de los programas de becas
Cuadro 3.6 Monto anual y periodicidad de pago de las becas estudiantiles, estudiantes
beneficiados y presupuesto total de los programas de becas
Cuadro 4.4 Impacto de la beca LPT en los distintos niveles de riesgo de deserción
Cuadro 4.5 Resultados en Matemática y Lenguaje en 9º grado de EGB entre 1996 y 1999,
Argentina
7
Sumario ejecutivo
8
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Los programas de becas analizados presentan diversas formas de organización y gestión. Si bien
todos se ubican en las estructuras administrativas de secretarías de estado, cuatro de ellos operan
a través del Ministerio de Educación (BI, BLPT, PNBE y BE) y Oportunidades lo hace a través de la
Secretaría de Desarrollo Social. BPR de Chile, en cambio, depende del Ministerio del Interior.
Por lo general, las escuelas se limitan a entregar y completar información sobre los alumnos
postulantes o beneficiarios. Sin embargo, algunos informes de evaluación de las becas destacan
la importancia de las instituciones de enseñanza y los docentes para su éxito.
Como resultado del análisis se sostienen las siguientes conclusiones:
• La cobertura y el prestigio de los programas de becas han aumentado desde sus inicios.
No obstante, canalizan proporciones reducidas de los recursos nacionales, los que resultan
insuficientes para atender las necesidades existentes y limitan las posibilidades de impacto.
• Predomina la planificación centralizada y la administración descentralizada, por lo que sería
recomendable establecer mecanismos de control claros y participativos. Y también definir
apoyos especiales para las localidades más carenciadas.
• Es preciso perfeccionar los criterios de focalización y los mecanismos de selección de
beneficiarios, especialmente en lo que se refiere a montos diferenciados de becas. Y también
se precisan estrategias claras que aseguren la continuidad de las becas ya otorgadas.
• La información relacionada con los logros educativos de los becados es deficiente, tal vez para
reducir costos de administración y destinar mayoritariamente los recursos a atender al mayor
número de estudiantes. Se necesita crear mecanismos simples que faciliten el acceso público
a la información sobre los programas, a fin de otorgar mayor transparencia a la administración
de recursos públicos, promover la legitimidad de los programas y difundir sus resultados a
nivel nacional.
• La evidencia existente solo permite concluir que algunos programas han logrado efectos
positivos en la incorporación al sistema de estudiantes proclives a la deserción escolar; pero
se desconoce el impacto sobre su desempeño académico. Parece indispensable la realización
de estudios de impacto, preferentemente comparativos.
• Pocos de los programas analizados contemplan apoyos pedagógicos que refuercen un
aprovechamiento adecuado de la incorporación y permanencia en el sistema escolar de
quienes tienen mayores posibilidades de abandonarlo por su situación de extrema pobreza.
Sería importante incorporar estrategias de apoyo pedagógico para este tipo de alumnos, así
como trabajar con la comunidad escolar.
9
Antecedentes generales
1
El propósito de este trabajo es examinar de manera comparativa los programas de becas
estudiantiles de cobertura nacional que apoyan a estudiantes del sector público, implementados
en Argentina, Brasil, Chile y México. Específicamente, se persigue dar cuenta de sus objetivos,
características generales, estrategias de intervención, logros, dificultades y resultados
obtenidos1.
La educación constituye un elemento central de las políticas orientadas a reducir las desigualdades
en la distribución de ingresos, superar las condiciones de pobreza y lograr una mayor equidad e
integración social. A nivel individual, el desarrollo de las capacidades de quienes viven en situación
de pobreza facilita el acceso a ocupaciones más especializadas y de mayor remuneración,
obteniendo a través de la educación la posibilidad de conseguir mejores condiciones de vida.
A nivel macro, los avances en educación contribuyen al crecimiento económico a través de la
formación de una fuerza de trabajo más especializada, al funcionamiento más cohesionado de
la sociedad y a la formación de una ciudadanía informada. En este sentido, la preocupación por
ofrecer un acceso más equitativo a los servicios sociales básicos ha aumentado en las últimas
décadas y ha experimentado cambios de orientación importantes.
Las políticas sociales han disminuido su orientación paternalista y asistencial, expresada muchas
veces en intervenciones directas a través de programas de nutrición, subsidios para vivienda,
planes de empleo y otras medidas de protección a grupos desfavorecidos (cesantes, tercera edad,
etnias, género); intentan ahora, más bien, dar paso a nuevos programas que faciliten el acceso
a servicios sociales, los cuales comprometan la participación de la comunidad o apunten a un
fortalecimiento de la demanda.
En educación, el cambio de orientación de las políticas coincide con el cambio de énfasis que prioriza
la igualdad de oportunidades para los resultados del aprendizaje. También con el surgimiento
de políticas de discriminación positiva que buscan mejorar la calidad de la oferta educativa sin
descuidar el fortalecimiento de la demanda. Como complemento, se implementan estrategias e
iniciativas que procuran disminuir las barreras que afectan a la demanda.
Entendiendo que la pobreza representa un obstáculo a la educación, debido al valor del trabajo
de los niños en relación con el bienestar familiar, surgen en varios países programas de becas
asociadas a la matrícula o a la asistencia escolar. Este estudio pretende aportar antecedentes
sobre el funcionamiento, logros y dificultades de programas de cobertura nacional, los cuales
refuerzan la demanda de educación pública por parte de estudiantes de escasos recursos.
El texto se ha organizado en cinco capítulos. Se inicia con una revisión de los antecedentes
que orientan el trabajo. El segundo capítulo ofrece información sobre cuestiones del contexto
1. La autora agradece especialmente los comentarios de Marcela Gajardo, que contribuyeron a enriquecer este
trabajo. Reconoce también la importancia de la información obtenida en reuniones con Teresa Marshall, Directora
del Programa Liceo para Todos de Chile; Margarita Gutierrez, Directora del Programa de Becas Presidente de la
República de Chile; Carolina Huenchullán, Directora del Programa de Becas Indígenas de Chile; Rafaela Merecías,
Encargada del Componente Educativo del Programa Oportunidades en México; Virginia Vazquez, Coordinadora
del Programa Nacional de Becas Estudiantiles de Argentina; Max Ferrano, Coordinador del programa de Becas
Estudiantiles de la Ciudad de Buenos Aires; y Hugo Sereno, referente jurisdiccional del mencionado programa
argentino.
10
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
11
Cuestiones de contexto
2
2.1 Desarrollo socio-económico
Los países considerados en este trabajo son relativamente pocos, pero ofrecen una variedad de
situaciones en cuanto al desarrollo social y educativo que enmarcan la discusión sobre el diseño,
funcionamiento y logros de los programas de becas que aborda la monografía. Por otra parte, los
países en que se implementan dichos programas presentan diferencias importantes en cuanto a
tamaño y organización político-administrativa, las cuales deben tenerse presentes al interpretar las
experiencias seleccionadas. México y Brasil agrupan en conjunto a más de la mitad de la población
de América Latina (52% en 2002); Brasil por sí solo da cuenta de un tercio de esta. En cambio
Argentina y Chile tienen 7 y 3% de la población latinoamericana (World Bank, 2004). En cuanto al
régimen administrativo, todos los países, excepto Chile, dependen de gobiernos federales, aunque
los grados de descentralización difieren entre ellos2.
Existen también disparidades entre los niveles de desarrollo de los cuatro países considerados. Según
cifras del Banco Mundial, todos se califican entre los países de medianos ingresos, excepto Brasil
que tiene ingresos medios bajos: US$2.850 de ingreso nacional bruto per capita en 2002 (World
Bank, 2004). Entre los restantes, México muestra un nivel de desarrollo económico relativamente
superior, con un ingreso per cápita de US$5.910, que lo sitúa levemente sobre el promedio mundial
(US$5.080)3. Chile y Argentina, en cambio, logran US$4.260 y 4.060 respectivamente. Por otra
parte, la evolución reciente de sus economías evidenció una notoria inestabilidad en la década
de los noventa y, en algunos casos, crecimientos negativos (crisis inflacionaria en Argentina, crisis
del peso en México, impacto de la crisis asiática en Chile), con el consecuente deterioro de las
condiciones de vida de la población y la agudización de la desigual distribución de ingresos que
caracteriza a estos países.
Considerando los niveles de pobreza, los cuatro países analizados presentan una situación
comparativamente positiva en relación con la observada en la región, a la vez que muestran
importantes diferencias entre ellos. A nivel nacional, la situación más favorable corresponde a
Chile, donde la pobreza afecta a un quinto de la población. Los tres países restantes tienen más
de un tercio de su población bajo la línea de pobreza (37,5% en Brasil, 39,4 en México y 41,5 en
Argentina)4. La tendencia observada en la última década, con excepción de Argentina, ha sido la
reducción de los niveles de pobreza: Chile logró disminuirla en 18 puntos, Brasil en 10 y México
en 8. En Argentina, en cambio, las cifras se incrementaron en más del doble entre 1997 y 2002,
año en que la pobreza llegó a afectar a 45,4% de la población en zonas urbanas, y la tasa de
indigencia casi se cuadriplicó en relación al año 1999 en el Gran Buenos Aires (4,8 a 18,6%
respectivamente). No solo aumentó el número de pobres sino que la brecha de pobreza se agudizó
multiplicándose por tres.
2. Los gobiernos federales de México y Brasil se organizan en estados, el de Argentina en provincias y el de Chile en
regiones.
3. No obstante, se ubica muy por debajo de los niveles de ingreso promedios de los países desarrollados (US$26.310 en
2002).
4. El número de personas pobres en América Latina bordea los 220 millones, lo que representa 44% de la población
total. De ella, algo más de 97 millones, 19,4% de la población de la región, se encontraban en situación de
indigencia o pobreza extrema (CEPAL, 2003).
12
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Como es sabido, la pobreza se manifiesta con mayor fuerza en los sectores rurales5. En este
aspecto, nuevamente corresponde a Chile una situación comparativamente mejor: mientras en
este país 23,8% de la población rural era pobre en el año 2000, en Brasil y México, más de la
mitad de la población rural vivía en condiciones de pobreza e indigencia (55,2% en Brasil al año
2001; 51,2% en México al 2002).
5. En 2002, 62% de la población rural de América Latina era pobre, proporción que se ha mantenido relativamente
estable desde 1990.
13
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
El bajo número de años de educación aprobados, muy por debajo del ciclo secundario completo
considerado como el capital educativo mínimo requerido para superar la pobreza, según estudios
realizados en organismos especializados, refleja una reducida capacidad de retención de los
sistemas escolares, así como problemas de repitencia y sobreedad, todo lo cual termina por
manifestarse en el abandono definitivo de los estudios. Al iniciarse el segundo milenio, la tasa de
deserción afectaba a 17% de los jóvenes de 15 a 19 años de edad en Chile, a 23% de la misma
población en Brasil y se elevaba a 40% en México6. En cuanto al abandono en las distintas etapas
de escolaridad, en Chile y Brasil la deserción tiene un mayor peso relativo durante el ciclo primario.
En México, en cambio, aumenta al finalizar el ciclo primario y al inicio del secundario.
A pesar de los avances observados respecto del abandono escolar en la última década, persiste
un mayor rezago de las zonas rurales en comparación con las urbanas, observándose diferencias
entre 13 y 18 puntos porcentuales. La deserción afecta a casi un tercio de los jóvenes entre 15 y
19 años que residen en zonas rurales en Chile y Brasil. En México afecta a más de la mitad de
esta población (CEPAL, 2003)7.
El rezago escolar se manifiesta con disparidad entre los hijos de familias de distinto nivel
socio-económico. La información disponible para los años 1997-1998 indica que la proporción de
alumnos de 12 ó 13 años que no han completado 6 años de estudio en los países considerados
es 5 a 8 veces mayor entre los hijos de las familias más pobres. En la enseñanza secundaria se
observa un patrón similar, aunque las diferencias entre los hogares según su nivel de ingresos es
menor (CEPAL, 2000b). Una desventaja similar se observa en relación al desfase entre la edad y
el año cursado. El porcentaje de estudiantes con dos o más años de retraso escolar en primaria o
secundaria resulta entre 2,5 y 4 veces mayor en los alumnos de hogares con más bajos ingresos
(SITEAL, 2004).
Los antecedentes expuestos sugieren que el rezago educativo continúa influyendo en la
permanencia de desigualdades y en la exclusión social de los jóvenes, constituyendo cada vez
más un área prioritaria de las políticas sociales.
6. La información proviene de CEPAL (2003). Para Argentina, sólo se dispone de información en las áreas urbanas
constatándose una tasa de deserción de 17,14% en 2002 y una concentración del abandono escolar al finalizar
el ciclo primario: 6,7%.
7. Sobre este aspecto, ver Espínola y León (2002).
14
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
8. El sistema educativo argentino incluye 9 años de Educación General Básica, organizados en 3 ciclos, cada uno
de 3 años de duración (Primer ciclo: estudiantes de 6 a 8 años de edad; segundo ciclo: de 9 a 11 años y tercer
ciclo: de 12 a 14 años de edad). El nivel siguiente es la educación polimodal, de 3 años de duración.
9. El sistema educativo en Brasil contempla los siguientes niveles: educación infantil (Educação Infantil), enseñanza
fundamental (Ensino Fundamental que dura 8 años y puede comprender varios ciclos), enseñanza media (Ensino
Médio) y enseñanza superior. En este trabajo la enseñanza fundamental se denomina fundamental o primaria
indistintamente.
15
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
10. El sistema educativo chileno incluye 8 años de enseñanza básica y 4 de enseñanza media.
16
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Progresa/Oportunidades en México
Por su parte, en México se enfatizó la descentralización de la educación a partir de la Ley General
de Educación de 1993, que estableció 9 años de escolaridad obligatoria (6 de primaria y 3 de
secundaria o media básica). Las transformaciones educativas consideraron, además, la revisión
de planes y programas de estudio con sus correspondientes cambios curriculares, redefinición
de los procesos de actualización docente, renovación de los materiales educativos y distribución
gratuita, para garantizar que todos los estudiantes de educación primaria tengan acceso a
los contenidos y cambios en la gestión escolar con el objeto de fortalecer la descentralización
11. Junto a las becas, existe un componente pedagógico que busca instalar nuevas formas de organización de la
enseñanza en el aula y planes diseñados por cada liceo para reducir la deserción o mejorar las oportunidades
de aprendizaje de todos sus estudiantes. Este programa se aplica actualmente en 412 liceos del país (Marshall,
2003).
12. Entre los programas asistenciales que se han creado en el Ministerio de Interior se encuentran las Pensiones de
Gracia, el Fondo Social, el Programa Exonerados y el de Derechos Humanos.
13. Figuran entre ellos: Beca de reparación (estudiantes hijos de victimas de violaciones a los derechos humanos
reconocidas en el Informe Rettig), jóvenes estudiantes deportistas integrantes de Sub 17, estudiantes hijos de ex
trabajadores del carbón, como parte de las ayudas de la reconversión laboral.
17
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
educativa. Una prioridad en la reforma fue la expansión del sistema hacia zonas marginadas
a través de las modalidades de educación indígena, cursos comunitarios y telesecundaria, así
como la ampliación del apoyo compensatorio a las regiones y escuelas que enfrentan mayores
rezagos y a los alumnos con más altos riesgos de abandono escolar. Los sucesivos programas
nacionales de educación han destacado la equidad como uno de los principales desafíos en este
sector, postulando políticas de compensación educativa para atender diferenciadamente a las
poblaciones vulnerables; dichas políticas recuperan la experiencia de iniciativas compensatorias,
tales como el Programa de Atención al Rezago Educativo (PARE) y el Programa de Atención al
Rezago Educativo en la Educación Inicial y Básica (PAREIB), iniciados en 1991. A través de este
tipo de acciones se canalizan más recursos a la población en desventaja y en riesgo de fracaso
escolar, a la vez que se atiende la diversidad cultural y lingüística.
En el anterior contexto, se creó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) que
inició sus actividades en 1992 como proyecto piloto en doce estados del país. En 1998 logró
cobertura nacional en áreas rurales y hacia 1999 atendía a 2,6 millones de familias, o sea 40%
de las familias rurales del país; operaba en 31 estados y atendía a cerca de 20.000 localidades en
2.000 municipalidades (Rubalcava y Teruel, 2003). Concebido como un programa multisectorial,
se orienta hacia la reducción de la extrema pobreza mediante la provisión de un paquete integrado
de servicios de salud, educación y alimentación a las familias más pobres14. Como parte del
componente educativo, realiza transferencias en efectivo a las familias en condiciones de extrema
pobreza, con la condición de que sus hijos asistan a la escuela y sus integrantes acudan con
regularidad a centros de salud locales, intentando así potenciar las capacidades de sus miembros
y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de desarrollo.
Frente a la crisis económica de l995, y el consecuente aumento de la pobreza, el gobierno mexicano
concentró los subsidios e inversiones en capital humano a través de este Programa, que pasó a
llamarse Oportunidades. Actualmente forma parte de la estrategia de la política social del Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006 y está concebido como un instrumento central para el logro
de los objetivos planteados en los Planes Nacionales de Salud, Desarrollo Social y Educación15.
En su nueva versión, el Programa expandió su cobertura incluyendo áreas urbanas de tamaño
reducido y zonas de concentración de pobreza en grandes metrópolis; asimismo amplió la atención
a jóvenes a fin de promover la terminación de estudios secundarios16. Además, en el mediano
plazo, intentará crear oportunidades para que las familias más pobres puedan generar ingresos a
través de accesos preferenciales a micro créditos, e impulsará mejoras habitacionales y educación
de adultos (cuadro 2.1).
14. Los componentes de salud y nutrición entregan a las familias aportes monetarios para alimentación y suplementos
alimenticios para niños y mujeres embarazadas. Ofrece educación en ambas áreas y estimula el uso de los
servicios de salud condicionando los aportes a una asistencia mínima a dichos centros.
15. Pretende ayudar a reducir la pobreza extrema y generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres
(objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social); mejorar las condiciones de salud, abatir las desigualdades
en este campo (objetivos del Programa Nacional de Salud), ofrecer una educación de calidad a todos los mexicanos,
e impulsar la participación social en educación (objetivos del Programa Nacional de Educación) (SEDESOL,
2003b).
16. El sistema educativo mexicano incluye 6 grados de educación primaria y 3 grados de educación secundaria para
la población de 12 a 16 años de edad. El nivel medio superior atiende a la población de 16 a 19 años de edad
que ha concluido la secundaria.
18
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Cuadro 2.1 Año de inicio de los programas de becas e inserción en políticas nacionales
* En el año 2003, el PNBE fue reformulado y pasó a depender de la Dirección Nacional de Programas Compensatorios
(www.me.gov.ar/dncp/pnbe/pnbe.html)
Fuente: Elaboración propia para el estudio.
19
Características de los programas
3
3.1 Problemas y objetivos abordados
Todos los programas analizados en esta monografía tienen por objeto ofrecer iguales
oportunidades educativas y reducir brechas de equidad en los sectores más desfavorecidos
de la población, canalizando recursos directamente a las familias de bajos ingresos para,
entre otros propósitos, estimular la permanencia y participación de los niños y jóvenes en
el sistema escolar. De hecho, la mayoría de ellos corresponde a estrategias de focalización
adoptadas por el sector educativo y son administrados por ministerios de esa área.
Más aún, todos consideran a la escuela como un eslabón importante en su estrategia
de implementación, reconociendo en el sistema escolar una pieza clave para distribuir
beneficios sociales a la población que vive en extrema pobreza.
Al analizar los objetivos de los programas seleccionados, surgen diferencias en cuanto a énfasis y
estrategias. Al margen de sus fines educativos, Progresa/Oportunidades de México y Bolsa Escola
de Brasil tienen una mayor vinculación con distribución de renta y erradicación de la pobreza.
De hecho, el programa de desarrollo humano Oportunidades, como su nombre lo indica, es
una de las principales acciones del gobierno destinada a “atender a las familias que viven en
condiciones de pobreza extrema, con el fin de que optimicen sus capacidades y tengan acceso a
nuevas oportunidades de desarrollo” (SEDESOL, 2003a, p. 15). Su propósito es erradicar factores
históricos de reproducción de la pobreza relacionados con salud y nutrición, los cuales afectan
también el acceso y aprovechamiento de los servicios educativos; implementa con ese propósito
acciones conjuntas en salud, nutrición y educación. El componente educativo del Programa
pretende impulsar la formación de niños y jóvenes, otorgando becas educativas y apoyos para
la adquisición de útiles escolares en los grados de mayor deserción; promueve paralelamente la
corresponsabilidad de los estudiantes y sus padres. Intenta asimismo fomentar la autosuficiencia
de las familias, apoyar la transición de los jóvenes a la etapa productiva, estimular la seguridad y
fortalecer el patrimonio de las familias (SEDESOL, 2003b).
Por su parte, Bolsa Escola tiene por objeto aumentar el logro educativo de hijos de familias pobres
en edad escolar y reducir niveles actuales y futuros de pobreza. Se trata de un programa de
renta mínima asociado a educación, definido como “instrumento de participación financiera de la
Unión (de Estados) en programas municipales...” (Presidencia da Republica Federativa do Brasil,
2002, art 2º). El hecho de que sus recursos provengan del Fondo de Combate y Erradicación de
la Pobreza refuerza su carácter redistributivo.
Como se verá más adelante, ambos programas consideran relevante la participación de la escuela,
la que recibe a los estudiantes y certifica la asistencia a clases, pero no han desarrollado estrategias
pedagógicas específicas para apoyar la permanencia o mejorar los aprendizajes de estos niños en
el instituto educativo (cuadro 3.1).
Los restantes programas de becas tienen objetivos educativos más definidos y están abocados a
promover la permanencia de grupos específicos de estudiantes en el sistema escolar. En el caso
argentino, se trata de apoyar a las escuelas que presentan mayores problemas de rendimiento y
retención. Algo similar ocurre con la beca LPT en Chile, que atiende a estudiantes de los liceos con
mayores índices de fracaso escolar. Los apoyos de BI y PR en Chile, en cambio, están destinados a
20
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
17. BPR y BI exigen un promedio de notas mínimo para postularse. En el caso de BPR, en enseñanza media: 6,0; en
educación superior: 5,0. En el caso de BI, los rendimientos exigidos son 5,0 para alumnos de básica y media; y
4,5 para estudiantes de enseñanza superior.
18. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, los beneficios se distribuyen entre estudiantes de 1º, 2º, y 3º año del
polimodal, que tienen carácter de obligatorios. En la Capital Federal, en cambio, se atendió en 2001 a estudiantes
de 1º y 2º año de nivel medio, ampliándose al 3º del mismo nivel en 2002. Actualmente se está iniciando la
incorporación de beneficiarios adultos inscritos en Centros Educativos de Nivel Secundario así como también en
todas las escuelas artísticas de su jurisdicción y seis nuevas escuelas de reingreso.
21
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Nivel educacional
Objetivos Población objeto
Programa atendido
22
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
19. En 2004 se distribuyeron 8.000 en la Capital Federal y 360.000 en la Provincia de Buenos Aires, según estadísticas
proporcionadas por PNBE.
20. En promedio el programa atiende 1,5 niños por familia, ya que se excluyen los hijos menores de 6 años y mayores
de 15.
23
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Costos y financiamiento
Coincidiendo con sus mayores tamaños en términos de cobertura, los programas de becas
desarrollados en Brasil y en México –considerando solo el componente educativo de este último21–
resultan también los mayores en términos presupuestarios, insumiendo US$1.066,7 y 680,0
millones respectivamente. Los más pequeños, BI y BLPT, manejan un presupuesto de US$6,0
millones el primero y 2,8 el segundo. No obstante, todos ellos representan proporciones muy bajas
del Ingreso Nacional Bruto, las que resultan inferiores al 0,2% (cuadro 3.3)22.
21. El presupuesto del componente educativo de Oportunidades constituye casi la mitad (49%) del programa total.
22. Las cifras de PNBE no incluyen los aportes que realizan las jurisdicciones para incrementar la cobertura. A
modo de ejemplo es posible indicar que la Capital Federal destinó más de un millón de dólares para financiar
8.000 becas adicionales (cifras proporcionadas por los encargados del programa). Tampoco se incluyen los
recursos complementarios en las provincias por falta de información.
24
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
La información disponible para comparar los presupuestos de los programas de becas con los
gastos públicos en educación, indica que estos constituyen proporciones muy reducidas de los
recursos públicos destinados al sector. El componente educativo de Oportunidades es el programa
que representa una mayor proporción (4,3% en 2003). En Brasil, el presupuesto del BE representó
2,5% del gasto en educación en el año 2001. En Argentina y Chile, en cambio, los porcentajes son
inferiores a 1% (0,36 % para PNBE y 0,1% en BLPT).
Referido al gasto social nacional, el presupuesto del componente educativo de Oportunidades
representó 1,6% en 2003. En Argentina, el otro país para el cual se dispone de información,
alcanzó a 0,25%.
Un aspecto adicional que llama la atención al observar los presupuestos de los programas de
becas analizados se refiere a la diferenciación de ítems destinados a textos y útiles escolares:
en Argentina y México constituyen respectivamente 22,4 y 7,9% del presupuesto total de los
mismos. El único caso que contempla recursos para acciones pedagógicas específicas es PNBE
de Argentina, que destina un 3,2% de su presupuesto a los Proyectos Institucionales de Retención
(PIR) como se explica en el ítem 3.6.
Los programas de becas de Brasil y Chile operan exclusivamente con recursos fiscales. En el primer
caso, la mitad de ellos provienen del Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, creado en 2000.
En cambio, México y Argentina complementan los recursos nacionales con aportes internacionales
provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En el caso de México, estos fondos
están destinados principalmente a la expansión en curso del Programa a zonas urbanas, y a la
consolidación o ampliación de cobertura en zonas rurales. Argentina dispone de un préstamo del
mismo organismo desde el año 2002 cuyos recursos se destinan a cubrir la totalidad de los gastos
en textos, PIR y algunos déficit para actualizar pagos de becas. Financian asimismo el 42% de las
becas estudiantiles, complementando los recursos fiscales asignados a PNBE.
25
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
26
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
27
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
23. CONAFE colabora facilitando el flujo de información entre la SEP y otros organismos del gobierno federal. Además,
coordina y facilita la comunicación con las secretarías estatales e institutos de educación a fin de apoyar y orientar
la operación del programa.
28
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
informes sociales de las familias de los postulantes deben ser emitidos por asistentes sociales
de su dependencia. Esto los trasforma en un primer filtro decisivo para el acceso a los beneficios
e impone exigencias laborales no siempre posibles de cumplir por parte de los profesionales
disponibles en los municipios.
En el Programa BE de Brasil, el rol de los municipios adquiere una característica especial, la cual
concuerda con el estímulo a la participación local introducido por la Enmienda Constitucional
de 1996 que delegó en los estados y municipalidades la responsabilidad sobre la enseñanza
fundamental. Aunque el gobierno federal provee la totalidad de los recursos para BE, corresponde
a los municipios solicitar la incorporación al Programa e instituirlo mediante una ley municipal, sin
que les sea exigida una contrapartida financiera. Al margen de su tarea de registro de familias en el
catastro y de la selección de las beneficiarias, los municipios operan con mayor autonomía: nombran
un órgano responsable del Programa, crean un consejo de control social, promueven actividades
socio-educativas en las escuelas y controlan la asistencia escolar de los niños beneficiarios.
Asimismo varía la formalización de las relaciones entre los niveles central y local. Solo en
Argentina y Brasil se firman convenios con la máxima autoridad educativa de la jurisdicción (acta
de constitución del circuito y compromiso de las escuelas PNBE en el primer país, y términos de
adhesión entre el gobierno federal y el municipio interesado en participar en BE, en el segundo).
En el caso mexicano se establece un compromiso de corresponsabilidades con la familia cuando
se les comunican los beneficios y obligaciones de su participación. Para los restantes programas
de becas, las obligaciones entre las partes se expresan tácitamente en los manuales de operación,
sin que medie entre ellas una relación contractual.
29
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
conducta de los educadores y su compromiso con el Programa son considerados decisivos para
que los niños se interesen por los estudios y por el propio ambiente escolar.
Participación social
Parece evidente que la aceptación y apoyo comunitario y familiar a los programas de becas son
factores cruciales para lograr que éstos alcancen sus objetivos: fomentar la permanencia en la
escuela y su aprovechamiento. Los estudiantes requieren que sus familias valoren la educación,
estimulen su asistencia a clases y los ayuden a destinar tiempo a los estudios para poder cumplir así
con los requisitos del beneficio. No obstante, pocos programas de becas contemplan mecanismos
específicos de participación social de las comunidades, familias y otros sectores no involucrados
en la ejecución de los mismos. Su participación está prevista, más bien, en instancias de control
social dirigidas a monitorear el acceso de beneficiarios, la asignación de recursos y los pagos
realizados. Solo en el caso de México se prevén acciones para que la comunidad apoye la labor de
las unidades ejecutoras. Los beneficiarios pueden integrar los comités de promoción comunitaria,
encargados de orientar a las titulares sobre sus corresponsabilidades y el uso de los beneficios del
Programa. Hasta 2001, en las zonas rurales, durante los eventos de incorporación de las titulares
beneficiarias, se elegía una promotora comunitaria cuya participación era voluntaria. A partir del
2002, se seleccionan dos representantes, una para salud y otra para educación, destinadas a
formar parte de dichos comités (Hernández, 2003; SEDESOL, 2003d) Las disposiciones de las
reglas de operación 2003 establecen, además, la participación de las comunidades beneficiadas
por el Programa en la ratificación de la selección de familias.
En Brasil, la naturaleza descentralizada del Programa ofrece diversos espacios para la cooperación
a nivel local, aunque en cuanto a las familias su intervención es voluntaria, ya que no existen
mecanismos especiales para su colaboración en la gestión. Solo se les pide completar y firmar
los términos de adhesión, a fin de respaldar la responsabilidad legal por la información entregada
y fortalecer su compromiso con el Programa (Denes, 2003). La participación social se canaliza
a través de consejos de control social que el reglamento exige a los municipios, indicando que
al menos la mitad de sus integrantes sean representantes de la sociedad, carentes de vínculos
con la administración municipal. Su función es avalar y controlar el desarrollo de las acciones a
nivel municipal, aprobar el catastro de familias seleccionadas, y verificar registros de asistencia
escolar que se envían trimestralmente a la Secretaría Nacional (Ministerio da Educação, Cultura e
Desportes, 2004; Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2001, art. 8º).
En Argentina, la comunidad puede participar realizando sugerencias, solicitando información
adicional o presentando reclamos ante los actores responsables del Programa en todas las
etapas de su ejecución. La unidad ejecutora nacional consolida un registro único de reclamos/
sugerencias para interiorizarse de los contenidos, frecuencias y procedencias, y tomar medidas
cuando considera pertinente (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004d).
En el caso de las Becas Indígenas en Chile, una evaluación del Programa señala que los espacios
de participación social contemplados en sus inicios, destinados a incorporar a las organizaciones
de las etnias en la gestión, se han ido reduciendo a través del tiempo. Actualmente el sector está
representado por tres dirigentes indígenas que participan en la comisión seleccionadora; asimismo,
la Comisión Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) colabora en la entrega de materiales de
postulación y en la difusión del Programa en organizaciones y comunidades indígenas (Universidad
30
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
de Chile, 2002)24. La reducida participación de las familias se vio traducida en que muchas no
conocían con claridad, en 1996, cuál era el objetivo de la beca y la razón por la que habían sido
seleccionadas, considerando que la “merecían” por el hecho de ser pobres, sin relacionarla con
su condición étnica (Huenchuán, s/f).
24. En un primer período (1991-1993), diversas ONGs y la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) participaban
en todas las etapas de ejecución del programa difundiendo información y certificando la pertenencia étnica. En
la selección de becados intervenía la Comisión Regional de Educación Indígena (CREDI). A partir de 1994, con la
transformación del CEPI en CONADI, aumentó el protagonismo del Ministerio en la administración del programa,
excluyéndose, de la documentación de postulación, las cartas de certificación de calidad de indígena y las cartas
de patrocinio. Los informes sociales solo pueden ser emitidos por asistentes sociales de los municipios, liberando
de esta tarea a diferentes ONGs y a la Comisión Regional de Educación Indígena, quienes además fueron excluidas
de la comisión seleccionadora. Con esto se redujo la participación de organizaciones indígenas en los procesos
de difusión, postulación y selección (Universidad de Chile, 2002).
31
Cuadro 3.4 Aspectos relacionados con la organización y gestión de los programas de becas
Presidente
Programa Nacional Beca Liceo Progresa/
Organización y Bolsa Escola de la
Becas Estudiantiles Indígena Para Todos Oportunidades
Gestión República
Autoridades Secretarías
Municipios/ Consejos
experiencias latinoamericanas
Consejos de regionales/ Comité técnico regional
regionales y circuitos de ONG indígenas educación y
control social municipios
escuelas establecimientos
Acta
constitución Términos de Compromiso de
32
Relación nivel No se
del circuito adhesión del No se formaliza No se formaliza corresponsabilidades con la
central y local formaliza
Compromiso de las municipio familia
escuelas PNBE
Entrega
Aplica entrevistas e Entrega
Informa antecedentes Selecciona
Rol de la informa asistencia/ antecedentes Informa asistencia de los
asistencia de académicos becados y decide
escuela rendimiento de los académicos de becados
los becados de los continuidad
becados los estudiantes
estudiantes
Participación Sugerencias y Consejos de No se Comités de promoción
No se especifica No se especifica
social reclamos control social especifica comunitaria
25. Los autores identifican, además, la autoselección de los potenciales beneficiarios de los programas, en los que
los costos privados de participación discriminan la participación (colas, productos de menor calidad, puntos
específicos de entrega de servicios). También la focalización basada en la comunidad, que asigna mayor precisión
al conocimiento local de las condiciones de vida.
26. En este estudio se aplica la tasa de cambio peso mexicano/dólar americano para 2003, igual a 10,5 según el
Banco Central de México (www.banxico.org.mx, abril 2004).
27. Utilizando la información del Censo de 1990 y el recuento de la población de 1995, se creó un índice de marginalidad
para 105.749 localidades. El índice contiene siete variables para cada localidad: adultos analfabetos, viviendas
sin agua, sin electricidad y sin descarga sanitaria, con pisos de tierra, promedio de ocupantes por habitación
y población que trabaja en el sector primario (Rubalcava y Teruel 2003). Como resultado, 76.098 localidades
fueron calificadas con índices altos o muy altos. Entre éstas, se preseleccionaron 48.501, las que contaban con
escuela primaria, escuela secundaria, consultorio de salud, posibilidades de acceso, y no tenían una población
extremadamente pequeña (Wodon et al., 2003).
33
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
con localidades de hasta un millón de habitantes. Actualmente cubre también áreas urbanas con
altos índices de pobreza y marginalidad ubicadas dentro de las zonas metropolitanas28.
Bolsa Escola prioriza, como criterio de focalización, el interés y capacidad locales, aplicando
inicialmente factores de demanda. Los municipios interesados en el Programa de becas solicitan
su incorporación al mismo y firman un término de adhesión con el gobierno federal, por medio del
cual se obligan a crear el Programa promulgando una ley municipal. No obstante, la selección de
áreas de intervención al interior de cada municipio se realiza en función de niveles de pobreza,
atendiendo prioritariamente a los sectores más deprimidos. En la primera etapa de la focalización,
el gobierno federal establece un número y ubicación provisorios de familias elegibles usando
información del censo de población, encuestas de hogar recientes y censo escolar; así determinan
la cantidad de recursos para transferir a cada gobierno local. Todas las familias con hijos entre
6 y 15 años de edad cuyo ingreso per capita era inferior a la mitad del salario mínimo, o inferior
a R$90 en el año 2001 (US$39) resultaban elegibles (Morley y Coady, 2003)29.
En la práctica, se reconoce que la focalización del programa BE opera adecuadamente desde el
punto de vista de la renta familiar de los beneficiarios (Schwartzman, 2004), pero se registran
insuficiencias en la cobertura de la población urbana de bajos ingresos, señalando que se requiere
una mayor focalización de en estas áreas.
En el caso chileno, la Beca Indígena distribuye cupos regionales basándose en el peso demográfico
de los pueblos indígenas predominantes en el país, aislamiento geográfico y concentraciones
urbanas con alto porcentaje de población indígena. La discriminación positiva hacia los más
pobres se realiza a nivel regional y local, estableciendo un ingreso familiar igual o inferior a
CH$112.000, equivalentes a US$162, como requisito básico para la postulación30.
La BPR, por su parte, asigna cupos de becas en consideración a la población total por región y la
concentración de pobreza en relación al nivel nacional y regional, aplicando un criterio adicional:
presencia del Programa en todas las comunas del país. Establece ingresos familiares diferidos
para postular al beneficio de la beca (CH$65.000 o US$94 para los estudiantes de enseñanza
media y CH$105.724 equivalentes a US$153 para los estudiantes de educación superior).
En ambos programas, la información se recoge utilizando una encuesta que es aplicada
por asistentes sociales de las municipalidades, en visitas domiciliarias a las familias de los
postulantes.
Pese al carácter educativo de las becas, los factores educacionales en general, y el riesgo de
abandono escolar en particular, solo operan como criterio de inclusión en la minoría de los casos.
Únicamente dos programas priorizan la atención de los alumnos de mayor riesgo educativo y
utilizan este criterio como base en la distribución de cupos disponibles: PNBE y BLPT. Ambos
actúan sobre un grupo predeterminado de establecimientos educacionales, adjudicando las becas
a los más carenciados. El primero, PNBE, asigna cupos por provincia sobre la base de un índice
28. Algunos autores (Sadoulet, de Janvry, 2003) han analizado los posibles efectos de mecanismos de focalización
alternativos a la pobreza, centrados en aspectos educativos, estableciendo que sería posible incrementar la
eficiencia de este programa. Sostienen que podría ahorrarse un 55% del presupuesto educativo del programa al
centrar la acción en escuelas secundarias. Los costos podrían reducirse aún más si el programa se concentrara en
la atención de la población de mayor riesgo de abandono escolar en este nivel educativo, considerando factores
como género, distancia de la escuela, hogares uniparentales, tamaño de la familia, entre otros.
29. Sobre el cálculo de medias de ingreso y sistemas de puntajes, ver World Bank (2001). Se aplica la tasa de cambio
2001 del Banco Central do Brasil: 1US$ igual a R$2,3 (www.bcb.gov.br, abril 2004).
30. Se aplica la tasa de cambio 2003 del Banco Central de Chile: 1 US$ igual a CH$691 (www.bcentral.cl/esp, abril
2004).
34
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
que considera flujos de matrícula y desfase edad-curso. Este valor es aplicado a la matrícula de
educación primaria y media, obteniéndose el peso de cada provincia en la distribución nacional de
becas. Al interior de cada provincia se seleccionan las escuelas beneficiarias agrupadas en circuitos
definidos según proximidad geográfica y facilidades de comunicación, y se asigna a cada escuela
y circuito un cupo en función de su matrícula (Ravela, 2000). Además, existen cupos establecidos
por grado escolar (40% para 8º, 40% para 9º y 20% de 10º a 13º grados). Adicionalmente, se
cumple el requisito de peso relativo del total de becas al interior del establecimiento, que deben
constituir 3% de su matrícula. Inicialmente las becas asignadas a una misma familia podían
alcanzar a tres beneficiarios, cantidad que se ha reducido a uno por familia en la actualidad. El
criterio socio-económico se expresa al condicionar la postulación a un ingreso mensual inferior a
$500 (US$172)31. Por su parte, BLPT en Chile asigna las becas entre los 424 establecimientos que
participan en el Programa para reducir la deserción escolar en la enseñanza media, seleccionando
a los estudiantes con mayor vulnerabilidad en cuanto a abandono escolar32.
Existen dos programas chilenos –BPR y BI– que, además de focalizar la asignación de becas
en familias de escasos recursos, toman en cuenta el rendimiento académico de los estudiantes
sin considerar características específicas del establecimiento donde estudian. Ambos programas
benefician a los alumnos con rendimiento escolar destacado.
31.. Se aplica la tasa de cambio 2003: 1 US$ igual a $2,90 (www.ops.org.ar/MNoti.asp?Id_Noticia=306, abril 2004).
32. No se realiza una evaluación socio-económica individual, porque los establecimientos del programa BLPT atienden
a familias de bajos ingresos: el promedio de escolaridad de los padres es menor a siete años, praedominan
empleos precarios y habitan en comunas con bajos promedios de ingreso familiar (Marshall, 2003).
33. El programa aplicado en la Capital Federal considera, además, otros factores tales como grupo familiar conviviente
numeroso, hermanos en edad escolar concurriendo a la escuela, discapacidad o enfermedad grave de algún
miembro familiar, ser sostén de un hogar con alta necesidad socio-económica o, si se trata de una mujer, tener
hijos o estar embarazada y no contar con medios suficientes para una adecuada atención (Secretaría de Educación
Ciudad de Buenos Aires, s/f).
35
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
En Brasil, las primeras versiones de Bolsa Escola utilizaron el ingreso medio familiar para identificar
a los potenciales beneficiarios, estableciendo como punto de corte la mitad de un salario mínimo.
Luego se incorporó el requisito de que las familias tuvieran hijos en edad escolar y en algunos
casos se consideró, además, un período mínimo de residencia en la localidad. A fin de obviar
los sesgos que introduce la participación en ocupaciones informales en la medida del ingreso,
se adoptó un sistema de puntajes que considera varios aspectos de las condiciones de vida
del potencial beneficiario (habitación, empleo, educación, número de hijos), cuya ponderación
varía en las distintas regiones34. La legislación actual modificó el procedimiento y las familias
deben inscribirse en un catastro único para programas sociales del gobierno federal. Aquellas que
cumplen con los requisitos específicos de BE quedan habilitadas para recibir los beneficios del
Programa, dependiendo de los cupos disponibles en el municipio.
En México, Progresa/Oportunidades selecciona sus potenciales beneficiarios dentro de las zonas
de atención en determinadas áreas geográficas35. La información socio-económica de los hogares,
su entorno regional y su condición de residencia rural-urbana es recogida a través de la Encuesta
de Características Socio-económica de los Hogares (ENCASEH); sus datos se someten a un análisis
discriminante que asigna puntajes, sobre cuya base se determinan las familias que pueden
participar en el Programa36. Durante el período 1997-2000 también se han incorporado hogares
a través de otros mecanismos, conocidos como procesos de densificación y operativos especiales.
El primero permitió corregir exclusiones de familias que no fueron entrevistadas o bien se mudaron
a las localidades con posterioridad al primer “barrido” de información, identificadas a través de
solicitudes de representantes locales o personal del Programa. A través de los operativos se
incorporaron algunas familias que por circunstancias especiales, por ejemplo desastres naturales,
vieron deteriorada su situación económica (Rubalcava y Teruel, 2003). A partir del año 2002, se
han establecido modalidades innovadoras y más participativas de inclusión en el Programa en
las zonas urbanas: son los potenciales beneficiarios los que solicitan su ingreso en módulos de
atención ubicados en zonas determinadas; a dichos postulantes se les aplica luego una encuesta
en su domicilio para determinar su condición de pobreza. La selección de familias es refrendada
en reuniones locales abiertas en las que puede participar la comunidad.
Como la beca LPT en Chile opera con un grupo específico de establecimientos que participan en
un programa nacional destinado a reducir el abandono escolar en la enseñanza media, la elección
de los establecimientos de mayor necesidad de atención se realiza aplicando un índice de riesgo
de retiro37. Cada liceo selecciona a los alumnos beneficiarios de la beca, utilizando un instrumento
que permite identificar a los más vulnerables en similares condiciones socio-económicas; se tiene
en cuenta a los que presentan mayores problemas de asistencia, sobreedad y rendimiento escolar
(Marshall, 2003).
Beca Indígena y Beca Presidente de la Republica seleccionan sus becados entre los alumnos que
tienen una situación económica deficitaria y un rendimiento escolar sobresaliente, imprimiendo un
34. El sistema de puntajes consideró, entre otros aspectos, además del ingreso, el status habitacional, la participación
en el mercado laboral, la situación educacional, los bienes durables y el número de hijos en la familia (World Bank,
2001a).
35. Procedimientos detallados en Rubalcava y Teruel (2003, pp.9-11).
36. A partir del 2001 se utiliza un sistema de puntajes nacional, comparable entre regiones, que incluye variables
tales como hacinamiento, acceso a seguridad social, edad y escolaridad del jefe de hogar y características de la
vivienda. Ver, Rubalcava y Teruel (2003).
37. Se asignan puntajes a las variables que predicen mayor riesgo de deserción: asistencia escolar irregular, bajo
promedio de notas, sobreedad. Sobre el particular, ver capítulo 2 de Marshall (2003).
36
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
carácter de “premio” al subsidio. En ambos casos, las asistentes sociales de las municipalidades
aplican una encuesta socio-económica a las familias de los postulantes38 (cuadro 3.5).
38. En el caso de los postulantes de enseñanza superior a la Beca Indígena, el informe social es emitido por el
departamento de bienestar de la respectiva universidad.
39. El salario mínimo en Chile en 2003 fue de CH$112.000, equivalentes a US$162 mensuales (Marshall, 2003).
40. El monto anual de las becas en la Ciudad de Buenos Aires en 2001 fue de US$ 500 pudiendo llegar a US$ 800 en
casos especiales, por ejemplo beneficiarios bajo otros programas sociales de la Ciudad (Asociación de Abogados
de Buenos Aires, 2001a, Art. 5º).
37
Cuadro 3.5 Criterios de focalización de los programas de becasP
rograma de Becas Indígenas 2003
Programa Criterio geográfico Nivel socio-económico familiar/Instrumento Criterios educativos Otros
Programa Ingreso familiar inferior a US$ 172
Indicadores de riesgo Deserción, repitencia,
Nacional Becas Encuesta para el aspirante y su grupo familiar (índice de
educativo por provincia sobreedad
Estudiantiles precariedad)
Ingreso familiar inferior a US$ 39 *
Interés y capacidad local Hijos entre 7 y 14 años
Sistema de puntajes
Bolsa Escola Focalización geográfica al matriculados en la escuela
Registro en catastro único para los programas sociales
interior del municipio primaria
del gobierno federal
Casos de excepción
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
experiencias latinoamericanas
trabajadores del
Informe social emitido por municipio
carbón y otros)
Peso demográfico de pueblos Ingreso familiar igual o inferior a US$ 162 Pertenencia a etnia
Excelencia académica del
Beca Indígena indígenas en regiones y niveles Informe social emitido por municipio o departamento de Interés por valorizar
38
estudiante
de pobreza bienestar estudiantil universidades etnias
* En Brasil, los criterios han variado a través de los años y en los distintos estados (Lavinas, 2001). La actual legislación establece un salario mínimo
de R$90 (equivalentes a US$25,71).
Fuente: Elaboración propia para el estudio.
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Cuadro 3.6 Monto anual y periodicidad de pago de las becas estudiantiles, estudiantes
beneficiados y presupuesto total de los programas de becas
Presupuesto
Periodicidad
Monto anual de la beca anual
de pago Estudiantes
(US$) (millones
Nombre del (en el año)
US$ )
programa
Año Básica Media Superior
Programa 138
Nacional Becas Máximo un No
138 2 327.055 64,8
Estudiantiles niño por corresponde
2002 familia
51,4
Bolsa Escola Máximo tres No No 680,0
12 8.289.930
2002/2003 niños por corresponde corresponde (2001)
familia
Beca
Presidente de No
267 534 10 40.694 17,4
la República corresponde
2003
4 Básica y
Beca Indígena media
105 217 684 28.301 6,0
2003 9 Educación
superior
Beca Liceo
No No Sin
Para Todos 214 13.000 2,8
corresponde corresponde información
2003
Progresa /
5 Primaria y
Oportunidades
secundaria
Componente 100 a 195 285 a 367 577 a 748 4.355.927 1.066,7
6 Media
educativo
superior
2003
Los apoyos por unidad familiar tienen límites en algunos programas. BE en Brasil considera un
máximo de tres niños beneficiados por familia. En México, el apoyo mensual por hogar está limitado
a un valor máximo de US$87, cuando se registran hijos en primaria y secundaria incluyendo el
aporte para alimentación; el monto más alto para familias con hijos en educación media superior
es de US$147,6. Por su parte, PNBE otorgó en sus inicios, 1997, un aporte adicional por cada otro
estudiante miembro del hogar (Chitarroni, 2002a); pero actualmente solo atiende a un beneficiario
por grupo conviviente (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004a).
39
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Los recursos para los pagos de las becas son transferidos desde las unidades ejecutoras nacionales
en todos los programas y los pagos de las becas son realizados a través de instituciones financieras
nacionales, generalmente bancos fiscales: Banco de la Nación en Argentina, BancoEstado en Chile,
Caixa Econômica Federal en Brasil, Banco del Ahorro Popular y Servicios Financieros, en México.
Solo en este último país intervienen, además, instituciones micro-financieras regularizadas según
la ley de Ahorro y Crédito Popular. Las transferencias de dinero se ejecutan en general a través de
libretas de ahorro o tarjetas de pago que en el caso de México adoptan la modalidad electrónica.
En cuanto a la periodicidad de cancelación de las becas, existe una gran diversidad, fluctuando
entre 2 y 12 cuotas anuales según lo observado en el cuadro 3.6.
Las becas estudiantiles, como su nombre lo indica, se asignan a los estudiantes. No obstante,
los pagos se realizan a los adultos responsables o a los propios beneficiarios dependiendo de
los programas. Chile es el único caso en que los tres programas realizan sus pagos directamente
a los jóvenes a través de depósitos en sus libretas de ahorro, lo que puede ser considerado
como un estímulo especial al alumno para fomentar su interés por los estudios. En los restantes
países, el monto de las becas es recibido por adultos de la familia: en Argentina, lo hace el adulto
responsable que ha firmado el formulario de inscripción y figura en el registro pertinente; en
México y Brasil, en cambio, los pagos son percibidos por las madres de familia. Esta forma de
transferencia de recursos, que ha sido considerada una de las innovaciones más importantes de
ambos programas, busca fortalecer el apoyo que debe ofrecer la familia para estimular en los hijos
la asistencia a la escuela y la dedicación de tiempo al estudio, optando por la educación frente
a alternativas de trabajo infantil y adolescente. El rol activo de las madres, en cuanto receptoras
del apoyo económico, ha sido adoptado aduciendo que asegura la participación de la mujer en
la educación y el desarrollo del estudiante, y también en el uso más apropiado de los recursos;
significa, además, promover la equidad de género. En el caso de Brasil se ha considerado la
proporción cada día creciente de hogares dirigidos por mujeres, así como su mayor promedio de
años de estudio en comparación con los hombres, lo cual les permite reconocer la importancia
de la educación en sus vidas y dedicar sus esfuerzos al logro de mejores niveles educativos para
sus hijos. Por último, el hecho de transferir los recursos directamente a las madres, en el caso
de BE, es considerado como un factor positivo en la inducción de redes sociales de solidaridad y
seguridad (World Bank, 2000).
40
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Nombre del
Contraprestaciones Renovación
programa
Mantener condiciones de pobreza
Asistir a clases y aprobar el año escolar
Programa Participar en acciones organizadas por la
Nacional Becas Permanecer en el establecimiento escuela para apoyarlo en sus estudios
Estudiantiles
Edad límite (17 años para alumnos 9º EGB;
y 19 para quienes cursan 2º y 3º polimodal o
equivalente)
Bolsa Escola 85 % asistencia escolar Mantener condiciones de pobreza
Mantener rendimiento escolar Mantener condiciones de pobreza
Beca Presidente sobresaliente (Ed. media)
de la República/ Promedio notas (media: 6,0; egresados de
Permanecer en ed. superior media: 6,0; sup: 5,0)
Mantener rendimiento escolar Mantener condiciones de pobreza
Beca Indígena sobresaliente (Ed. básica y media)
Promedio notas (media: 6,0; egresados de
Permanecer en ed. superior media: 6,0; sup: 5,0)
BE de Brasil exige una asistencia escolar mínima de 85% una vez que la familia ha sido seleccionada
para participar en el Programa; el control y registro es responsabilidad de la escuela, la cual debe
informar periódicamente a la secretaría del Programa. Cada tres meses se analiza la frecuencia de
41
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
asistencia escolar de los niños, suspendiendo el pago del beneficio a quienes presentan más de
15% de inasistencia en uno de los meses del período evaluado (Ministerio da Educação, Cultura
e Desportes, 2003).
En Argentina y Chile no se contempla un pedido de contraprestaciones explícitas a las familias
o a los becados. Los alumnos seleccionados que cumplen con los requisitos en cada programa
reciben el beneficio toda vez que se mantengan en el sistema educativo. No obstante, es posible
identificar ciertas condiciones de permanencia a través de las exigencias para la renovación del
beneficio. En PNBE de Argentina, el alumno tiene que asistir a clases y aprobar el año escolar,
así como también debe participar en acciones organizadas por la escuela para apoyarlo en sus
estudios, sin que se establezcan procedimientos ni regulaciones específicas. Se espera que las
familias, por su parte, envíen a los hijos a la escuela, respeten el tiempo de estudio diario y
asistan a reuniones y entrevistas convocadas por el establecimiento, pero no existen mecanismos
explícitos de control ni procedimientos de sanción41. La renovación de la beca no requiere una
nueva selección, sino que se mantengan las condiciones iniciales de pobreza, para lo cual la
escuela actualiza la información recogida en la encuesta mediante un programa informático. A su
vez, la coordinación nacional también efectúa algunos controles y define la nómina de los alumnos
que renuevan el beneficio; deben haber aprobado el año escolar y tener cierta edad límite (17 años
para los alumnos cursando 9º EGB; y 19 para quienes cursan 2º y 3º polimodal o su equivalente).
Además, se otorga prioridad a los becados del año anterior que hayan percibido durante menos
años el beneficio, pudiendo extenderlo hasta un tercer período (Ministerio de Educación, Ciencia
y Tecnología, 2004b)42.
En el caso chileno, los programas de becas analizados no demandan conductas especiales a la
familia ni a los estudiantes. Todos consideran como requisito el mantenimiento de la precariedad
económica de la familia; en algunos casos –BPR y BI– se exige además un rendimiento académico
destacado para renovar la beca, exceptuando a los estudiantes de educación superior, quienes
solamente tienen la obligación de mantenerse como alumnos regulares. La beca LPT, en cambio,
deja en manos del establecimiento la prolongación del beneficio, debiendo informar su permanencia
en el establecimiento en la ficha del alumno, la cual es controlada por instancias de inspección
del Programa Liceo para Todos (cuadro 3.7).
En general, los programas de becas enfatizan la continuidad de los beneficiarios ya que el ideal es
que el becado pueda completar su enseñanza. Así por ejemplo, el Programa argentino inicia cada
año el proceso con la revisión de los “renovantes” y a partir de los cupos disponibles se realiza la
selección de los nuevos beneficiados. En Chile los becados de BLPT pueden mantener el subsidio
hasta completar la enseñanza media según evaluación realizada por el establecimiento. En BI
tienen derecho a renovarlo todos los becados que han usufructuado la beca el año anterior y no
cambian de nivel educacional, conservando o mejorando la nota mínima requerida para postularse.
No obstante, existe poca información sobre la proporción renovantes/nuevos becados, siendo
posible indicar, a modo de ejemplo y a partir de datos estadísticos aportados por el Programa
BPR, que los que renovaron la solicitud en 2003 constituyeron en la enseñanza media 62%, y en
la enseñanza superior 89%.
41. Los requisitos varían en experiencias locales. Por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires los becados mantienen
su beneficio aunque reprueben el año escolar y no deben postularse nuevamente.
42. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, se exige a los alumnos una actitud de compromiso con las actividades
escolares y también cumplir con las normas de convivencia establecidas por la escuela (Secretaría de Educación
Ciudad de Buenos Aires, s/f).
42
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
43
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
43. En la primera etapa del PNBE, las escuelas participantes del programa recibieron dos textos de estudio por alumno,
becado o no, de acuerdo con el siguiente criterio: para los de 8° y 9° año de la EGB3, textos correspondientes a
cuatro áreas curriculares básicas: Lengua, Matemática, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales, en partes iguales.
Para los alumnos de 1° y 2° año polimodal, textos correspondientes a cuatro espacios curriculares comunes a
todas las modalidades. Para los del 3° año polimodal, dos textos correspondientes a dos espacios curriculares
obligatorios propios de cada modalidad.
44. Estas acciones suponen recursos no concursables que oscilan entre los US$3.000 y 8.000 por dos años para su
ejecución. Sobre las estrategias ver Marshall (2003).
45. PETI distribuye recursos monetarios a familias pobres con hijos involucrados en trabajos riesgosos y para desarrollar
actividades después del horario escolar; su finalidad es mantener a los niños alejados del mundo del trabajo.
44
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
46. El componente Jóvenes con Oportunidades les permite a los jóvenes estudiantes becarios contar, a partir de 3º año
de secundaria, con el acceso a una cuenta de ahorros, lo que les significará, al egresar del nivel medio superior
disponer de un patrimonio inicial para comenzar su vida adulta en mejores condiciones. Ver SEDESOL (2003b).
45
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
46
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Los indicadores de seguimiento, evaluación y gestión consideran datos generales del Programa, la
correcta entrega de apoyos monetarios, el cumplimiento de corresponsabilidades, la inscripción y
asistencia a la escuela, y elementos de la gestión del Programa. Para tales efectos se aprovechan
los mecanismos de supervisión y monitoreo con que cuentan las instituciones participantes
(SEDESOL, 2003d).
Aunque han sido continuamente ajustados, los procesos de monitoreo no son de fácil aplicación,
ya que los informantes (familias y escuelas) se benefician al reportar alta asistencia, sea por
presiones de la comunidad para obviar suspensiones de beneficios, sea para evitar congestión en
las unidades escolares (Coady, 2003).
En el caso de BI de Chile, los mecanismos de seguimiento descansan en la estructura del
MINEDUC y están a cargo de personas designadas por el Programa a nivel regional, municipal y
del establecimiento. Si bien no existe un sistema de supervisión y registro (Huenchuán, s/f), al
final de cada semestre los directores de establecimientos e instituciones de educación superior
envían a las secretarías regionales de educación las calificaciones de los becados, con el fin de
que se suspendan los pagos a quienes han dejado de cumplir con los requisitos.
Por reglamento, la evaluación de este Programa corresponde a la Comisión Evaluadora, que
comunica los casos en que se debe cancelar la beca (sea por irregularidades en su otorgamiento,
o bien por rendimiento académico inadecuado, o actitudes del beneficiario reñidas con su calidad
de miembro de un pueblo indígena). También elabora un informe semestral para ser enviado a
CONADI. Se ha organizado, además, una instancia adicional de asistencia técnica y evaluación: el
Taller Nacional de Evaluación. Este es convocado por el Ministerio de Educación a fines de cada
año y en él se discuten los procedimientos del Programa y la distribución de las nuevas becas
asignadas. Además, por indicaciones de la Ley de Presupuesto, se debe enviar a las Comisiones
de Educación del Senado y de la Cámara de Diputados, dos veces al año, un informe sobre el
porcentaje de deserción de beneficiarios al sistema escolar.
En el caso de BPR, la Intendencia, Gobernación y Secretaría Ejecutiva realizan actividades
de supervisión y control para asegurar el cumplimiento de las normas de funcionamiento y la
correcta focalización del beneficio: revisan una muestra de casos para verificar la documentación
presentada y efectúan visitas a terreno antes de asignar la beca, procedimiento que repiten con
posterioridad al proceso de postulación y renovación. El Manual de Procedimientos establece, en
los procesos de postulación y renovación, una visita domiciliaría obligatoria a un mínimo de 10%
de los casos, a pesar de disponer solo de dos asistentes sociales que se desplazan por el país
(Ministerio del Interior, 2003a). El asesoramiento técnico se brinda principalmente a través de
reuniones interzonales y reuniones nacionales de coordinación.
En cuanto al Programa argentino, el monitoreo se realiza a través de agentes nacionales y asistentes
regionales que facilitan la comunicación entre las áreas técnicas y las distintas unidades ejecutoras
involucradas, y entre las escuelas cabecera y la Unidad Ejecutora Nacional. Se ocupan, asimismo,
de los reclamos y sugerencias, del control de gestión y de la asistencia informática (Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología, 2004b). Su tarea es apoyada por el área técnica del Programa,
la cual se encarga de la elaboración, análisis y producción de la información requerida para el
monitoreo y evaluación de los procesos de PNBE.
47
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Estrategias de evaluación
Es comúnmente aceptado que las evaluaciones de los programas sociales, aunque costosas,
contribuyen a su transparencia y responsabilidad por los resultados. Ellas permiten que las
políticas sean juzgadas sobre el análisis objetivo de sus impactos y no sobre la base de opiniones
especulativas. Pueden producir beneficios importantes, más allá de la generación de conocimiento,
si logran orientar las decisiones de gobiernos y donantes respecto de la asignación de futuros
recursos y resoluciones para mejorar el funcionamiento de los programas.
Los programas analizados difieren grandemente en la forma, profundidad y frecuencia con que han
sido evaluados. Algunos -BE y Progresa /Oportunidades- han sido estudiados en forma rigurosa a lo
largo de su implementación, incorporando en sus reformulaciones los resultados obtenidos. Otros,
como PNBE y BLPT, decidieron destinar recursos y esfuerzo para disponer de investigaciones que
los retroalimenten, pero disponen de un número inferior de estudios. Por último, programas como
BI y BPR han sido evaluados solo ocasionalmente.
Pocas experiencias en el campo social han sido sometidas a evaluaciones externas rigurosas
y permanentes como Progresa/Oportunidades en México; se trata del primer programa en ese
campo que desarrolló un sistema de evaluación de impacto estadístico sólido, enfocando diversas
dimensiones en la reducción de la pobreza y otros objetivos perseguidos. Bolsa Escola en Brasil
también ha sido estudiado desde sus inicios, aunque el carácter descentralizado de sus experiencias
ha incidido en que las evaluaciones se refieran a iniciativas particulares.
Los estudios sobre Oportunidades fueron motivados por intereses nacionales y no por presiones
de agencias donantes externas, como ocurre con frecuencia en el campo social. No obstante, se
ha contado con asistencia técnica internacional en la orientación del proceso. A fin de incrementar
su credibilidad y efectividad, el Programa decidió, desde sus inicios, contratar una agencia
especializada extranjera, el International Food Policy Research Institute (IFPRI). Además de dicho
Instituto, han intervenido el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), el Instituto
Nacional de Salud Pública y el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología
Social, los que han trabajado en colaboración con investigadores de otras entidades nacionales y
extranjeras (Oportunidades, 2002). La intensidad y frecuencia de las evaluaciones del Programa
se refleja en el hecho de que entre 1997 y 1999 se supervisaron cerca de 24.000 familias en
cinco ocasiones47 (Behrman, Sengupta y Todd, 2000; Skoufias, 2001; Schultz, 2000).
Estas investigaciones han analizado diversos aspectos del Programa, tales como la eficacia de los
procedimientos de focalización, los impactos sobre nutrición y salud, los efectos sobre la pobreza,
la dinámica de consumo de la familia, la condición de la mujer, la participación comunitaria y
algunos resultados obtenidos con el componente educativo, entre otros temas prioritarios48. Los
estudios han utilizado diseños experimentales y cuasi-experimentales, técnicas cuantitativas
–econométricas en muchos casos– y enfoques cualitativos. A fin de lograr una mejor comprensión
de los impactos cuantitativos identificados, se ejecutaron varios análisis basados en observaciones
estructuradas y semiestructuradas, entrevistas, talleres, focus groups y otras técnicas cualitativas
que se aplicaron a los lideres locales, beneficiarios, promotoras comunitarias, ejecutores del
Programa, etcétera49.
47. Existe toda una línea de investigaciones (Skoufias, 2001). Varios de los estudios están disponibles en www.ifpri.
org y www.oportunidades.gob.mx
48. Los aspectos prioritarios para las evaluaciones de impacto aparecen detallados en SEDESOL (2003d, art. 8.1.1).
49. Sobre el particular, ver Coady (2003) y Rawlings y Rubio (2003).
48
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Puede decirse que desde su formulación, cuando se estudió la relación pobreza/capital humano
en el país, sobre la base de datos existentes, las evaluaciones acompañaron el desarrollo del
Programa. Los estudios ex-post han orientado las decisiones para el mejoramiento de su operación
y también su reciente reformulación y expansión hacia áreas urbanas. Actualmente se está
considerando, tomando como fundamento los resultados de los estudios, la revisión de los métodos
de focalización y el incremento de los vínculos con el desempeño escolar. Las evaluaciones han
influido asimismo en la generación de apoyo político y económico, logrando perfilar una mayor
continuidad del Programa.
La experiencia brasileña también ha sido profusamente evaluada. Como en el caso mexicano,
algunos organismos internacionales, por ejemplo el Banco Mundial y la Organización Internacional
del Trabajo, se hicieron cargo de varias investigaciones. Otras fueron realizadas por institucionales
nacionales, tales como el Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), encargado
de evaluaciones periódicas de los impactos, según disposiciones legales (Presidencia da Republica
Federativa do Brasil, 2002, art. IV).
Existen, además, numerosas evaluaciones de este Programa referidas a experiencias locales.
Por ejemplo se ha estudiado el Programa en Campinas (Cury, 1996), Recife (Lavinas, Barbosa y
Tourinho, 2001), Belo Horizonte (Andrade y Trinidade, 2002; Rocha, 2001) que aportan valiosos
antecedentes sobre el funcionamiento y resultados de distintas versiones de BE. Dichos estudios
han servido de insumo para la ejecución de otros que aportan una visión integrada de BE (World
Bank, 2001a; Lavinas 2001; Bourguignon, Ferreira y Leite, 2002; Lavinas, 1998, entre otros).
Estas investigaciones abordan el funcionamiento de BE y su impacto en la reducción de la pobreza,
trabajo infantil e incorporación de los niños a la escuela. También se han ocupado de los efectos
sobre la valoración de la educación por parte de la familia y otros aspectos relevantes. Se han
realizado estudios ex-ante y evaluaciones ex-post que han aplicado, como en el caso mexicano,
técnicas cuantitativas, econométricas en muchos casos, y enfoques cualitativos. El conocimiento
acumulado ha servido para orientar la transformación del Programa desde el nivel local al nacional
y también ha inspirado la instalación de experiencias similares en otros países (México, Ecuador
y recientemente en algunas naciones de África).
Los programas de becas restantes, argentino y chilenos, han sido objeto de estudios con diferente
periodicidad y foco de atención. En el primer caso, se realizó una evaluación (Ravela, 2000) que
recoge información sobre el funcionamiento del Programa (focalización, cobertura, operación) y
el impacto educativo del mismo. Dicha evaluación orientó algunos ajustes en la segunda fase del
Programa, tales como los siguientes: el refuerzo del componente pedagógico, financiando apoyo
didáctico a los estudiantes en riesgo y provisión de textos de estudio a todos los alumnos de las
escuelas participantes; un nuevo énfasis conceptual que apunta hacia la beca basada en méritos;
y una mayor importancia a la conservación del beneficio en los procedimientos de asignación de
becas (Ravela, 2000; Herrán y Van Uythem, 2001).
Con posterioridad se realizaron otros estudios que analizaron principalmente la influencia de las
becas sobre la retención escolar y las condiciones laborales de los jóvenes (Chitarroni, 2002a y
2002b). Actualmente está en curso una nueva evaluación de impacto del Programa, a cargo de un
equipo PNBE/BID, que estudia una muestra de dieciocho jurisdicciones (Ministerio de Educación,
Ciencia y Tecnología, 2004c).
La evaluación de impacto de los programas de becas chilenos resulta dispar y dispersa. BPR
carece hasta la fecha de estudios de seguimiento que aporten información sobre algunos
indicadores importantes, tales como proporción de beneficiarios de una cohorte que mantiene la
49
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
beca por todo el período educacional, tiempo promedio de conservación de la beca en cada nivel
educacional, cantidad de años empleados por los becados para terminar la carrera de educación
superior, situación laboral de ex becados. La única evaluación existente fue realizada en 1999,
es de circulación restringida y aplicó en su análisis el enfoque de “marco lógico” (Ministerio de
Hacienda, 1999).
El funcionamiento y cobertura del Programa Becas Indígenas durante el período 1994-1996 fue
estudiado en las regiones de mayor expansión (Huenchuán, s/f). Pese a la indicación de la Ley
de Presupuesto sobre la obligación de informar a las Comisiones de Educación del Congreso
Nacional en forma semestral, solo en 2000 se realizó un nuevo estudio para analizar los procesos,
resultados y transparencia del Programa. Dicha investigación surgió a raíz de cuestionamientos
públicos hacia la gestión del gobierno respecto de proyectos que favorecen a los pueblos indígenas.
En su desarrollo utilizó tanto información de fuentes secundarias como entrevistas a actores del
Programa, y aplicó tanto análisis cualitativo como econométrico (Universidad de Chile, 2002).
Exploró los resultados en términos de cobertura, distribución de recursos y niveles educativos
atendidos. Todavía no ha sido posible incorporar sus recomendaciones, referidas, por ejemplo,
a asignar un rol más activo a la escuela, a utilizar medios computacionales para facilitar el flujo
de información y a otras medidas tendientes a reforzar el logro de valorización de las culturas
indígenas.
El caso de la beca LPT es algo diferente por cuanto, desde sus inicios, se han realizado varios
estudios post facto destinados a comprobar el grado de focalización logrado por el Programa
en la selección de los establecimientos donde se habían asignado las becas en el primer año;
se evalúa asimismo el sistema de selección de los becados y se cuantifica la posible población
objetivo (Marshall y Correa, 2001a). Complementariamente se encaró otro trabajo para identificar
factores relativos al alumno –situación socio-económico y académica– asociados al abandono
escolar, trabajo que desarrolló un modelo estadístico destinado a identificar a los alumnos de
mayor riesgo al interior de los establecimientos (Marshall y Correa, 2001b). Recientemente se
investigó la capacidad del Programa de becas para reducir el abandono escolar desarrollándose
un modelo predictivo que permita medir el impacto (Marshall y Correa, 2003).
50
Impactos educativos de los programas de becas
4
La evaluación de los impactos educativos de los distintos programas de becas ha recibido niveles de
atención muy disímiles en las experiencias estudiadas y revela en general una falta de información
sobre este importante aspecto de las mismas, con excepción del caso mexicano. Como se indicó
anteriormente, Progresa/Oportunidades ha sido evaluado sistemáticamente desde sus inicios,
enfatizando el análisis de los mecanismos de focalización y los efectos sobre la reducción de la
pobreza. Con relación al componente educativo, se han estudiado los resultados del Programa
sobre la matrícula escolar, la repitencia y la deserción, así como también se ha encarado el tema
de los futuros ingresos de los estudiantes beneficiarios. En los países restantes, se dispone de
investigaciones esporádicas, que en el caso de Brasil se han referido a experiencias locales. PNBE
de Argentina dispone de una evaluación nacional y otras investigaciones que abordan materias
similares al caso mexicano. Las experiencias chilenas han sido analizadas excepcionalmente en
los casos de BPR y BI; por su parte, BLPT ha acompañado su implementación desde los primeros
años con estudios sobre diversos aspectos.
El impacto de Progresa/Oportunidades en zonas rurales fue objeto de una exhaustiva evaluación
entre 1997 y 1999. El International Food Policy Research Institute estudió el impacto del Programa
a un año y medio de su ejecución, aportando evidencia sobre su efectividad en el corto plazo
(Schultz, 2001; Behrman, Sengupta y Todd, 2001; Coady y Parker, 2002, entre muchos). Respecto
del componente educativo, dichos estudios observaron los cambios en la inscripción en escuelas
correspondientes a siete estados del país (Puebla, Hidalgo, Guerrero, Michoacán, Querétaro, San
Luis Potosí y Veracruz). En 2002 se realizó una evaluación a nivel nacional (Parker, 2004), la que
se actualizó para el ciclo escolar 2003/2003. Ambas permiten observar los efectos del Programa
en cada año desde su aplicación e indican en qué medida los impactos iniciales han aumentado
o disminuido. A ellas se alude con preferencia en este acápite en consideración a la actualidad y
cobertura de la información que proporcionan.
En el caso de Brasil, ha trascurrido muy poco tiempo desde la transformación de BE en un programa
nacional y resulta muy temprano para disponer de estudios de su impacto en el ámbito educacional.
No obstante, existe información disponible sobre experiencias locales que lo precedieron y una
evaluación ex ante del programa nacional, todo lo cual aporta algunos antecedentes valiosos.
Diversas instituciones (Instituto de Pesquisa Económica Aplicada-IPEA; Internacional Labour Office-
ILO, Banco Mundial, UNESCO/UNICEF y universidades nacionales) han evaluado los programas
desarrollados en el Distrito Federal, Belem, Belo Horizontes, Vittoria y Recife, entre otras ciudades;
pero pocos de ellos dan cuenta de los resultados alcanzados en el ámbito educativo, ya que en
su mayoría centraron el análisis en los impactos sobre la reducción de la pobreza y del trabajo
infantil, así como en la adecuada focalización del Programa50.
En Argentina, las evaluaciones han sido realizadas por el Sistema de Información, Monitoreo y
Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO) y el Banco Interamericano de Desarrollo, quien está
llevando a cabo actualmente un estudio, en colaboración con profesionales del Programa.
50. Este es el caso, por ejemplo, de Rocha (2001), que estudia las experiencias de Belem, Belo Horizonte y el DF; y de
Saboia y Rocha (2002), referido a la focalización de BE en el DF. También puede consultarse Lavinas (1998), que
describe el funcionamiento de BE en Belo Horizonte, DF y Vittoria sin aludir al impacto educativo del programa.
51
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Respecto de Chile, las evaluaciones han estado a cargo de instituciones nacionales de diversa
naturaleza. La Universidad Católica de Chile realizó varios estudios sobre BLPT. El Programa BI fue
monitoreado por profesionales de la Universidad de La Frontera en 1997 y de la Universidad de
Chile en el año 2002. BPR, por su parte, fue evaluado en 1999 por la Dirección de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda en el marco de fiscalizaciones regulares a programas de gobierno.
51. Como se verá más adelante en esta sección, los efectos a nivel de la educación primaria se han expresado más
bien en la reducción de tasas de repetición. Al realizar el análisis por tipo de escuela, la única excepción es el caso
de las escuelas comunitarias, donde parece haber pequeños efectos significativos sobre la matrícula en 1999
y 2001. Para las escuelas indígenas, los coeficientes estimados resultaron positivos y crecientes en el tiempo,
aunque ninguno es estadísticamente significativo. Al analizar el impacto en los diversos grados escolares, tampoco
se observaron diferencias notables.
52
relevante52. Se comparó el costo-efectividad de las becas y la expansión de la oferta en el contexto
mexicano. La alternativa de apoyos monetarios a los estudiantes resultó más conveniente para
incorporar una mayor cantidad de alumnos a la secundaria al calcular el costo por año adicional
de escolaridad para el subsidio o beca, comparado con el costo de aumento de cobertura a través
de la construcción de nuevos establecimientos escolares.
52. En este caso se utilizaron regresiones de doble diferencia. Entre los factores de oferta educativa se incluyó además
el tipo de escuela secundaria disponible y la relación profesor/estudiante en la matrícula escolar.
53. Como no existen aún datos directos, los autores simularon el efecto de BE sobre la matrícula y la pobreza utilizando
un modelo conductual de la opción trabajo-escuela para jóvenes de 10 a 15 años de edad; consideraron las
encuestas familiares e incluyeron a todas las familias pobres como eventuales beneficiarias de BE.
53
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
de 7 a 14 años en las escuelas. Su impacto es mayor, en torno a 10%, entre los estudiantes de
5 y 6 años de edad, lo que indicaría un problema de focalización del programa desde un punto
de vista educacional ya que estaría apoyando a los grupos de alumnos que menos necesitan
estímulo para asistir a la escuela. Sólo al considerar los niveles de ingreso familiar, aparecen
diferencias significativas en la asistencia escolar de los alumnos entre 7 y 14 años. Los estudiantes
pertenecientes a familias correspondientes al 10% más pobre del la población, donde sólo se
concentra algo más de la cuarta parte de las becas (28%), presentan una diferencia de 8% en la
asistencia escolar asociada a la beca54.
El mismo estudio destaca que el aporte de la beca no es suficiente para terminar con el trabajo
infantil, especialmente entre alumnos de 14 años y más. Las cifras presentadas indican que los
beneficiarios mayores de 10 años trabajan proporcionalmente más que quienes no reciben becas.
El programa parece tener un pequeño efecto entre los alumnos pertenecientes a los grupos de
renta inferiores, logrando una reducción cercana a 10%.
Los estudios en Argentina dan cuenta de un crecimiento global de la cobertura de PNBE y una
mejora en la retención de los estudiantes en el sistema educativo. Aunque la escolaridad en la
enseñanza media creció de acuerdo con sus tendencias normales entre 1998 y 2001, la proporción
de alumnos provenientes de las familias más pobres que ingresaron a la escuela se acrecentó
en forma especial en aquellas zonas urbanas donde el Programa fue implementado (Chitarroni,
2002a; Conde s/f).
Los efectos positivos de PNBE sobre la retención de los estudiantes en el sistema educativo
se reflejan también en el aumento de la tasa de asistencia escolar de jóvenes pobres de 15 a
19 años, la cual creció 11% entre los años 1998 y 2001, frente a una tasa nacional de 8%. La
correlación entre variación de la asistencia y recursos destinados por PNBE resultó positiva y
significativa, explicando cerca de la cuarta parte del incremento55 (cuadro 4.2).
54. El estudio presenta información de la Pesquisa Nacional por Amostra do Domicilios que registra declaraciones
de personas entre 5 y 17 años que participan o no en programas sociales vinculados con educación, entre los
cuales BE constituye la gran mayoría. La encuesta excluye las poblaciones rurales de la Región Norte, excepto
Tocantins.
55. En la Provincia de Buenos Aires la tasa de asistencia alcanzó menos de un quinto (14%) entre los jóvenes en
situación de pobreza extrema.
54
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Variación
Oct 1998 Oct 1999 Oct 2000 Oct 2001
Años 2001/1998
56. El estudio consideró como escuelas Oportunidades a aquellas donde existe o ha existido al menos un becado por
el programa, lo que puede plantear ciertas reservas con relación a las conclusiones.
57. La autora advierte que estos resultados deben ser considerados como preliminares, por cuanto el impacto positivo
del programa en la inscripción podría significar que las características de los estudiantes que se han matriculado
para cumplir con los requisitos de las becas sean distintas y presenten mayores dificultades en la escuela y en
los aprendizajes, pudiendo reprobar o abandonar sus estudios con mayor probabilidad.
55
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Programa reduce efectivamente las tasas de deserción y facilita la progresión a través de los
grados escolares, especialmente en la transición de estudios primarios a secundarios.
En el caso de Brasil, como se indicó anteriormente, el Programa establece la condición de una alta
asistencia mínima para la recepción del beneficio, lo que incide en una proporción de abandono
escolar más baja. Por eso no es de extrañar que la comparación entre los beneficiarios del Programa
y el censo escolar indique una tasa casi nula de deserción para los primeros. Así, las valuaciones
de experiencias realizadas en el Distrito Federal, Brasilia, señalaron una tasa prácticamente nula
(0,4%) de abandono de la escuela entre los estudiantes que recibieron la beca BE en los primeros
años de aplicación del Programa, frente a 7,4% observado entre los no beneficiarios (Lavinas,
2001). Se constató, además, que los alumnos beneficiarios de BE ingresaban al sistema escolar
en edades más adecuadas.
Reducción % en la Significación
Nº de estudiantes
tasa de abandono estadística
Reducción % en la Significación
Nº de estudiantes
tasa de reprobación estadística
Primaria Rural 6,44 25.952 ***
Niños 4,33 10.520 **
Niñas 8,93 14.265 ***
Primaria Urbana 10,00 36.115 ***
Niños 7,86 16.988 ***
Niñas 12,88 18.673 ***
BE también ha contribuido a superar la exclusión temprana del sistema escolar de los estudiantes
más pobres, a través de la exigencia a las familias de mantener a sus hijos en la escuela para
poder recibir los apoyos monetarios (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). A la vez, ha estimulado
a las unidades educativas a retener a los alumnos de alto riesgo de deserción: los hijos de las
familias más pobres, favorecidos por la beca, enfrentados a situaciones de desventaja que los
habrían llevado a abandonar los estudios si no hubiera intervenido el Programa. Este ha afectado
también positivamente la promoción escolar. En el ciclo 1995-1996, los niños que participaban
de BE en Brasilia obtuvieron tasas estimadas de promoción superiores: 80% frente a 72% de los
estudiantes que no participaban en el Programa (Sedlacek et al., 2000).
56
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
En cuanto a la repitencia, Lavinas (2001) señala que en Brasilia la proporción resultó inferior a 3%
entre los becados, en comparación con 18% de niños que no habían recibido la beca.
De modo similar se observó en Argentina un impacto favorable del Programa de becas sobre la tasa
de retención en las escuelas beneficiarias. Esta mejoró en 3,6% en 1998 para 8º y 9º grados de la
EGB, los cuales concentran 80% de las becas, respecto de la observada antes de iniciarse el PNBE,
en 1996 (Ravela, 2000)58. Por otra parte, la variación en la tasa de promoción también fue positiva,
incrementándose en 6,2%. Dichas mejoras coinciden con el año en que los establecimientos
ingresaron al Programa. No obstante, estos resultados positivos fueron desparejos al analizar las
unidades educativas en forma individual, registrándose entre 12 y 14% de establecimientos que
exhibían tasas desmejoradas en forma importante (Ravela, 2000).
El Programa BLPT de Chile, por su parte, también ha logrado efectos positivos sobre la deserción:
a igualdad de condiciones de riesgo de abandono escolar, los estudiantes que reciben becas
han desertado menos que los alumnos que no la reciben. Según Marshall y Correa (2002), BLPT
ha logrado un impacto de 7%, habiendo evitado la mitad (51%) de los retiros previstos en los
estudiantes beneficiados. El impacto esperado varía según el riesgo de abandono del alumno.
De acuerdo con la información del cuadro 4.4, las diferencias fluctúan entre 2% registrado para
alumnos que reciben la beca y tienen pocas probabilidades de deserción, y 28% o más entre los
estudiantes que presentan riesgo mediano o alto de abandono de sus estudios59. Cabe señalar
que en los alumnos de riesgo extremo la beca tiene un impacto menor, ya que se trata de casos
límite para quienes el estímulo de este beneficio resultaría insuficiente a los efectos de revertir
una historia de fracaso escolar.
Cuadro 4.4 Impacto de la beca LPT en los distintos niveles de riesgo de deserción
Impacto
Riesgo Retiro (Puntuación Riesgo Retiro (Puntuación Impacto BLPT
BLPT en
tarjeta estudiante) tarjeta estudiante) en porcentaje
porcentaje
10 2 60 28
20 5 70 35
30 8 80 36
40 14 90 32
50 21 100 28
58. La información corresponde a una selección de 24 aglomerados urbanos en que se aplicó la Encuesta Permanente
de Hogares, ubicados en las provincias donde se puso en práctica PNBE.
59. El riesgo de deserción se determina de acuerdo con un sistema de puntajes explicado en Marshall (2003).
57
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
60. El estudio, se realizó sobre una muestra de 150 establecimientos en 10 jurisdicciones del país.
61. Las comparaciones se realizan utilizando la información de pruebas aplicadas por la Dirección Nacional de
Evaluación del Ministerio de Educación a estudiantes de 9º año en 1996, 1997, 1998 y 1999. El autor estima
que los resultados podrían deberse en parte a eventuales diferencias de las escuelas beneficiarias que deterioran
el ambiente para el aprendizaje, tales como alto porcentaje de alumnos con extraedad, antecedentes de fracaso
escolar, desempeño de actividades laborales, y otras variables que no fue posible controlar en el estudio.
62. Los mejores resultados observados en 1998 son atribuidos por el autor a la coincidencia con una fuerte intervención
en el área pedagógica.
63. Para conocer limitaciones metodológicas y de interpretación de estos datos ver Ravela (2000).
58
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
Cuadro 4.5 Resultados en Matemática y Lenguaje en 9º año de EGB entre 1996 y 1999,
Argentina
Lenguaje
Resultado nacional 58,24 55,13 57,08 59,48
Resultado muestra establecimientos PNBE 50,33 47,07 52,43 50,54
Resultado PNBE como % del resultado nacional 86,4 85,4 91,9 85,0
64. En ese caso se utilizaron los datos de la evaluación censal realizada en 1998 en el último año de la enseñanza
media. Ver Ravela (2000).
59
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
rendimiento no son causados por características especiales de los alumnos becados, que podrían
ser considerados como menos preparados, estimando más bien que el hecho de recibir la beca
tiene un efecto positivo movilizador en las familias y en las escuelas, lo cual favorece la escolaridad
y la asistencia. (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001).
Respecto del caso chileno, aunque no se dispone de información para establecer el efecto de
BLPT sobre el desempeño académico de los estudiantes becados, las investigaciones realizadas
han constatado que la beca no opera por sí misma; sostienen que ella alcanza mayor impacto
cuando el establecimiento genera estrategias de apoyo a los estudiantes más expuestos al fracaso
y abandono escolar, los mismos que logran inferiores rendimientos. En tal sentido se han generado
intervenciones pedagógicas que facilitan la permanencia de los alumnos en el liceo, potenciando
el impacto de BLPT sobre la mejoría de los puntajes académicos. Entre ellas destaca el Plan de
Nivelación Restitutiva en las áreas de Lenguaje y Matemática, aludido anteriormente en este
documento.
Los restantes programas de beca chilenos no disponen de información sobre su impacto en el
nivel de aprendizaje de los beneficiarios.
60
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
una insatisfacción de los padres respecto de la calidad de la enseñanza y del trato que sus hijos
reciben en las escuelas. Las familias identifican problemas derivados de la precariedad de la
infraestructura en los establecimientos y de la pobreza de su equipamiento, lo que frecuentemente
redunda en cuotas o gastos extras para ellas. También se quejan de las inasistencias de los
maestros o de las muy escasas horas de clases que se ofrecen a los estudiantes. En este sentido
es evidente que no basta con incrementar las tasas de retención escolar.
En el caso de BE de Brasil, un estudio sobre los años iniciales de la experiencia en Brasilia
(Abramovay, Andrade y Waiswlfisz, 1998) indica que el Programa influyó positivamente en la
percepción de la escuela, al considerarla como un lugar placentero y seguro donde se aprenden
hábitos y conocimientos para la vida. Incrementó, además, la motivación para asistir a ella y mejoró
la presentación personal de los estudiantes becados. Algunos alumnos discreparon y consideraron
el requisito de asistencia escolar como un “chantaje”, criticando el hecho de ser forzados a acudir
a clases; pero sus padres señalaron que dicha exigencia ha contribuido a desarrollar una mayor
responsabilidad de sus hijos frente a la asistencia a la escuela. En relación con este aspecto, el
mismo estudio indica que los maestros se han sentido presionados por los padres en relación
a las ausencias escolares, produciéndose incluso situaciones violentas. También señala que los
directores y maestros consideraron que la asistencia mínima no debería constituir el único criterio
para mantener la beca. En su opinión, sería conveniente incluir, por ejemplo, la participación del
alumno en las clases o el aprovechamiento académico, o asimismo la disciplina escolar.
Por otra parte, el citado estudio destaca un incremento de la participación de los padres de los
beneficiarios de BE en reuniones escolares. No obstante, a pesar de que las madres reconocieron la
importancia de participar en la escuela, destacaron a la vez que solo son convocadas para la entrega
de notas o cuando existe algún problema, sin que se generen canales efectivos de intercambio que
favorezcan una mejor relación entre la familia y los miembros del establecimiento.
El hecho de recibir una beca no debería calificar ni estigmatizar al beneficiario. Pero en algunos
casos se han detectado actitudes por parte de los estudiantes e incluso de los docentes que
favorecen cierta discriminación o actitudes de rechazo frente a los becados. Por ejemplo, en Brasil,
DF, el estudio citado anteriormente (Abramovay, Andrade y Waiswlfisz, 1998) recogió opiniones
negativas de becados que han recibido calificaciones despectivas de otros estudiantes65.
En la misma línea, el Programa de becas en Argentina enfrentó cierta resistencia por parte de los
actores del sistema educativo en la Provincia de Buenos Aires. Docentes y directivos se manifestaron
molestos y poco satisfechos con PNBE destacando el problema que los becados generan en las
aulas. Unánimemente opinaron que los estudiantes becados carecen de interés por lograr un
desempeño académico adecuado y solo van a la escuela a “estar”. Consideraron, además, que
el Programa se prestaba para favorecer a sectores políticos afines. Ambos comentarios resultan
contradictorios con el supuesto objetivo de PNBE de generar mejores oportunidades educativas
para los jóvenes pobres (Feijoo, 2002, refiriéndose a Cuello, 2001).
En el caso de Chile, fue necesario cambiar la actitud inicial de directores y docentes de los
establecimientos LPT hacia la beca. Ellos la asociaban con un premio que debe asignarse a
estudiantes que muestran esfuerzos y logros y no a estudiantes con bajos rendimientos, alto
ausentismo y riesgo de abandonar la enseñanza. Esta apreciación acarreó dificultades en el
65. Para evitar esta situación, en la Ciudad de Buenos Aires se ha optado por no hacer pública la identidad de los
alumnos becados.
61
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
funcionamiento del Programa, debiendo realizarse diferentes acciones para revertir la situación y
suscitar una actitud positiva hacia quienes reciben el beneficio.
Con una disposición distinta, BE fue bien recibido en Recife, tanto por directores como por maestros,
quienes opinaron que el Programa refuerza su trabajo de educadores, considerándolo como una
fuente de cambio metodológico, una oportunidad para mejorar o realzar su trabajo y por tanto para
incrementar el aprendizaje de los niños (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). Directores y docentes
atribuyeron los problemas de rendimiento a rutinas inoperantes enquistadas dentro de la escuela y
del sistema escolar. Para ellos, la supuesta preparación inferior de los alumnos becados no afecta
los resultados académicos de la escuela (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001).
Para concluir, de acuerdo con el resumen presentando en el cuadro 4.6, es posible destacar que
los resultados educativos de los programas de becas han sido poco estudiados y la evidencia
disponible solo permite identificar efectos importantes en el acceso de los becados a la escuela
y su permanencia en ella. Las consecuencias sobre los aprendizajes no han sido suficientemente
analizadas y la reducida evidencia disponible no alcanza a demostrar impactos estadísticamente
significativos. No obstante, cabe señalar que actualmente se está destinando mayor atención
al conocimiento de este aspecto. Por último, es posible destacar que los programas de becas
han recibido distinta acogida en las diferentes experiencias, variando desde falsas expectativas
y rechazo a estudiantes que acarrean fracasos escolares previos, hasta su valoración como
herramienta de perfeccionamiento docente. En todo caso, se dispone de muy poca evidencia para
calificar el éxito o fracaso de los programas de becas en esta importante dimensión.
62
Cuadro 4.6 Resumen de los impactos educativos de los programas de becas
(Brasilia)
Promoción Primaria EGB3)
experiencias latinoamericanas
Sin impacto
Mejorías en los (Incrementos no
s/i (Reducciones no Sin impacto s/i s/i
aprendizajes significativos en
significativas)
Recife y DF)
(+)
63
5.2 Cobertura
Pese a su creciente prestigio y cobertura, los programas de becas analizados canalizan
proporciones reducidas de los recursos nacionales (inferiores al 0,2% del Ingreso Nacional
Bruto) y también bajas proporciones del gasto destinado a educación o de los presupuestos
de los ministerios del ramo, lo que impone limitaciones a su posible impacto.
Aunque impresiona a primera vista, la cobertura resulta deficitaria ya que los presupuestos
disponibles solo permiten atender a una fracción de la población objeto. Las limitaciones
presupuestarias han obligado a establecer ciertos criterios externos a la situación de pobreza que
64
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
resultan incompatibles con el derecho universal de la educación para todos. En algunos países se
ha debido limitar el número de beneficiarios por familia (PNBE y BE), o fijar montos máximos de
apoyos económicos (Progresa/Oportunidades), o asimismo exigir cierto mínimo de residencia local
que ignora los movimientos migratorios de las familias pobres (BE). Se reproduce así un esquema
de exclusión al interior de los sectores afectados por niveles de pobreza extrema, comprensible
desde el punto de vista de administración de recursos, pero no desde una perspectiva ética de
igualdad social.
Por otro lado, como los programas operan a través del sistema escolar y atienden, dentro de este,
algunos niveles educativos específicos, definidos en concordancia con las políticas educativas
nacionales, no alcanzan a familias que tienen hijos en edad pre-escolar, cuya atención oportuna
beneficiaría su incorporación a la enseñanza y facilitaría sus aprendizajes. También excluyen a
hijos de una misma familia que no satisfacen los requisitos de edad o nivel educativo de los
respectivos programas.
Frente a esta situación, parece recomendable promover mecanismos para asignar mayores
recursos públicos a los programas de becas y definir estrategias de incorporación de sectores
excluidos, de acuerdo con las políticas educativas de cada país.
5.3 Gestión
Entre los programas de becas analizados predominan los que funcionan con una planificación
centralizada y aplican diversos grados de descentralización en la administración.
A excepción de BE en Brasil y algunas experiencias locales de Argentina, las decisiones
presupuestarias y procedimientos de ejecución son definidas a nivel central. El nivel local y regional
interviene principalmente en la recolección de información para la selección de beneficiarios y en la
generación de datos destinados al monitoreo básico de la entrega de beneficios y del cumplimiento
de requisitos para mantenerlos.
La opción de una gestión centralizada frente a una descentralizada involucra costos que conviene
considerar al momento de tomar decisiones en este sentido. Por un lado la gestión descentralizada
permite ajustar los programas a las características locales y tiene la ventaja de poder contactar a
los potenciales beneficiarios por algún responsable del lugar, conocedor de la realidad del contexto.
El hecho de delegar tareas de identificación y monitoreo en agentes locales, significa también
una reducción de costos para los programas de becas, ya que generalmente otras instancias
gubernamentales aportan personal, insumos y equipos financiados con recursos propios. Por otro
lado, esta opción presenta mayores riesgos de clientelismo en la selección de beneficiarios, aumenta
las dificultades para el control administrativo debido a la cantidad de actores que intervienen en
las distintas etapas de los programas y, asimismo, facilita el surgimiento de versiones diferentes
de los mismos, lo que dificulta el conocimiento y evaluación de la experiencia a nivel nacional.
Dos recomendaciones surgen del análisis anterior. En primer lugar, es importante sopesar los
riesgos de una administración centralizada versus una descentralizada, y definir en consecuencia
mecanismos de control que protejan a los programas frente a los peligros involucrados en una
u otra opción. En segundo lugar, cuando se trata de gestiones descentralizadas, es menester
enfocar el esfuerzo hacia velar por las localidades más pobres que tienen en general servicios
educativos insuficientes, tanto en términos de oferta como de calidad de la enseñanza, evitando
ponerlas en desventaja comparativa con otras localidades que disponen de mayores recursos. En
este sentido, parece indispensable definir apoyos especiales para administrar los programas con
eficiencia y transparencia.
65
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
66
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
estudiantes beneficiarios. Sin embargo, dicha publicidad puede imprimir sesgos de discriminación
negativa frente a los beneficiarios de los programas de becas, estigmatizándolos respecto de
sus posibilidades de logros educativos. Lo anterior puede corregirse realizando un trabajo con la
comunidad escolar para transformar actitudes frente al fracaso escolar y los factores que inciden
en este fenómeno, en el sentido de no considerarlos una carga problemática para la escuela ni
para el curso en que estudian.
67
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
PNBE de Argentina. Sin embargo, se desconoce hasta ahora el efecto que los programas de becas
han tenido sobre los aprendizajes de sus beneficiarios. Los estudios disponibles han observado los
comportamientos de las escuelas en las que existen algunos alumnos becados. Pero no se dispone
aún de evidencia sobre el comportamiento de los becarios; solo se han registrado tendencias
observadas en reducidas muestras de establecimientos participantes de los programas en
cuestión. Cabe entonces recomendar la realización de estudios en profundidad para establecer
los impactos en este aspecto, pudiéndose actuar en dos direcciones:
• Destinar recursos y atención al acompañamiento de las experiencias con evaluaciones
sistemáticas y de amplia cobertura, considerando en forma especial los resultados educativos,
dada la importancia que ha ido adquiriendo este tipo de programas dentro de las estrategias
para lograr mayor equidad en la educación.
• Tomar medidas para asegurar que los becados completen algún ciclo escolar y para fortalecer
el compromiso de los gobiernos con la obligatoriedad de la enseñanza en los respectivos
países.
68
Bibliografía
ABRAMOVAY, Miriam, Carla ANDRADE. y Jacobo WAISWLFISZ. 1998. Bolsa Escola: Melhoria
Educacional e Redução da Pobreza, Brasilia, DF, Ediçoes UNESCO Brasil.
ANDRADE, Erico y Maria Dirlene TRINIDADE. 2002. “Programas de renda mínima vinculados à
educação de crianças e adolescentes: o Programa Executivo Bolsa-Escola de Belo Horizonte”,
Anais do X Seminário sobre a Economia Mineira, Minas Gerais, Universidade Federal. On
line:
http://econpapers.hhs.se/bookchap/cdpdiam02/200274.htm
ASOCIACIÓN DE ABOGADOS DE BUENOS AIRES. 2001a. Decreto N° 737, Buenos Aires. On line:
http://www.aaba.org.ar (mayo 2004)
ASOCIACIÓN DE ABOGADOS DE BUENOS AIRES. 2001b. Decreto Nº 904, Buenos Aires. On line:
http://www.aaba.org.ar/bi04d904.htm (mayo 2004)
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. s/f. Inequidad en la educación en América Latina.
Algunas cuestiones estratégicas, Washington, Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana
de Capital Social, Ética y Desarrollo. On line:
http://www.iadb.org/etica/Dopcumentos/kli_ineq2.doc (marzo 2004)
BEHRMAN Jere, Piyali SENGUPTA y Petra TODD. 2000. El impacto de Progresa sobre el rendimiento
escolar durante el primer año de operación, IFPRI. On line:
http://www.ifpri.org/themes/progresa/education.htm (diciembre 2003)
BEHRMAN Jere, Piyali SENGUPTA y Petra TODD. 2001. Progressing through Progresa. An Impact
Asessment of a School Subsidy Experiment, Washington DC, University of Pennsylvania and
the International Food Policy Research Institute. On line:
http://www.ifpri.org/themes/progresa/education.htm
BOURGUIGNON, François, Francisco H.G. FERREIRA y Phillippe G. LEITE. 2002. Ex-ante Evaluation
of Conditional Cash Transfer Programs: The Case of Bolsa Escola, Michigan, William Davidson
Institute, Working Papers Series 516, William Davidson Institute at the University of Michigan
Business School. On line:
http://eres.bus.umich.edu/docs/workpap-dav/wp516.pdf (mayo 2004)
BOURGUIGNON, François, Francisco H.G. FERREIRA y Phillippe G. LEITE. 2003. Conditional cash
transfers, schooling and child labor: micro-simulating bolsa escola, Rio de Janeiro, Departamento
de Economia, PUC, Textos para Discussão Nº 477. On line:
http://www.econ.puc-rio.br/Txt2000.html (mayo 2004)
CEPAL. 2000a. La brecha de la Equidad: una segunda evaluación, Santiago de Chile, CEPAL.
CEPAL. 2000b. Panorama social de América Latina 1999-2000, Santiago de Chile, CEPAL-UNICEF.
CEPAL. 2003. Panorama social de América Latina 2002-2003, Santiago de Chile, CEPAL-UNICEF.
COADY, David. 2003. Alleviating structural poverty in developing countries: the approach of
PROGRESA in México, Washington, IFPRI. On line:
http://econ.worldbank.org/files/27999_Coady.pdf (mayo 2004)
69
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
COADY, David y Susan PARKER. 2002. A cost-effectiveness analysis of demand- and supply-side
education interventions: the case of Progresa in Mexico, Washington DC, International Food
Policy Research Institute. On line:
http://www.ifpri.org/divs/fcnd/dp/papers/fcndp127.pdf (junio 2004)
CONDE, Silvia L. s/f. Estrategias sistémicas de atención a la deserción, la reprobación y la sobreedad
en escuelas de contextos desfavorecidos, México, Organización de Estados Americanos.
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO y Consejo Nacional de
Fomento Educativo.
CURY, Deborah. 1996. Programa de Renda Minima, Educação e Saude Infantil: A experiência de
Campina, Campinas, Universidade Estadual, Nucleo Estudios de Politicas Publicas, Monografía
Nº 01. On line:
http://econ.worldbank.org/files/20843_wps2916.pdf (mayo 2004)
CHITARRONI, Horacio. 2002a. El impacto de las becas de retención escolar en el nivel medio,
Buenos Aires, SIEMPRO, Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. On line:
http://www.siempro.gov.ar/informes/serie_doctrabajo/informes_serie_doctrabajo.htm
(enero 2003)
CHITARRONI, Horacio. 2002b. Equidad del gasto educativo: una mirada desde la oferta y la
demanda en el nivel medio, Buenos Aires, SIEMPRO, Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales. On line:
http://www.siempro.gov.ar/informes/serie_doctrabajo/informes_serie_doctrabajo.htm
(enero 2003)
DENES, Christian. 2003. “Bolsa Escola: Redefining Poverty and Development in Brazil”, International
Educational Journal, Vol 4, Nº 2, pp. 137-147.
ESCOBAR, Agustín y Mercedes GONZÁLEZ DE LA ROCHA. 2002. Evaluación Cualitativa del Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades. Seguimiento de impacto 2001–2002. Comunidades de
2.500 a 50.000 habitantes, Ciudad de México, Centro de Investigación y Estudios Superiores
en Antropología Social (CIESAS). On line:
http://www.oportunidades.gob.mx/e_oportunidades/evaluacion_impacto/2002/index.html
(junio 2004)
ESPÍNOLA, Ernesto y Arturo LEON. 2002. “La deserción escolar en América Latina: un tema
prioritario para la agenda regional”. Revista Iberoamericana de Educación, Nº 30 (sept-dic.
2002) pp.39- 62.
FEIJOÖ, M. Del Carmen. 2002. Argentina. Equidad social y educación en los años noventa, Buenos
Aires, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, IIPE-UNESCO, Sede Regional
de Buenos Aires.
HENRY, Miriam. 2001. Policy approaches to educational disadvantage and equity in Australian
schooling. París, IIPE-UNESCO.
HERNANDEZ, Bernardo et al. 2003. Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y
apego a las reglas del Programa Oportunidades, Ciudad de México, Instituto de Salud Pública,
mimeo.
HERRAN, Carlos y Bart VAN UYTHEM. 2001. ¿Por qué los jóvenes en Argentina desertan de la escuela
y qué puede hacerse para combatir este problema?, Washington, División de Programas
Sociales, Departamento Regional de Operaciones, Banco Interamericano de Desarrollo. On
line:
http://www.iadb.org/int/DRP/esp/Red4/Documentos/HerrarnArgentina07-01esp.pdf
70
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
HUENCHUAN, Sandra. s/f. Estudio sobre “Funcionamiento del Programa Nacional de Becas
indígenas en Chile. Enseñanza Básica y Media. Período 1994-1996”, en Documento de
Trabajo Social Nº 1 Serie Políticas Sociales, Temuco (Chile), Departamento de Trabajo Social,
Universidad La Frontera. On line:
http://www.relmu.cl/informe_becas.pdf
LAVINAS, Lena. 1998. Programas de garantia de renda mínima: perspectivas brasileiras, Rio de
Janeiro/Brasilia, Instituto de Pesquisa Economica Aplicada, Texto para Discussão Nº 596. On
line:
www.ipea.gov.br/pub/td/td0596.pdf (mayo 2004)
LAVINAS, Lena. 2001. The Appeal of Minimum Income Programmes in Latin America, Ginebra,
International Labor Organization. On line:
http://www.ilo.org/public/english/protection/ses/info/publ/latin.htm (diciembre 2003)
LAVINAS, Lena, Maria Ligia BARBOSA y Octavio TOURINHO. 2001. Assessing Local Minimum Income
Programmes in Brazil, Ginebra, International Labour Office. On line:
http://www.ilo.org/public/english/protection/ses/download/docs/2brazil.pdf (mayo, 2004)
MARSHALL, Teresa. 2003. Educación secundaria y estrategias de mejoramiento de las
oportunidades. El Programa Liceo Para Todos de Chile, Buenos Aires, IIPE, mimeo
MARSHALL, Guillermo y Lorena CORREA. 2001a. Focalización de Becas del Programa Liceo para
Todos: Un estudio ecológico. Santiago de Chile, Pontificia Universidad Católica, Departamento
de Salud Pública y Departamento de Estadística, mimeo.
MARSHALL, Guillermo y Lorena CORREA. 2001b. Focalización de Becas del Programa Liceo
para Todos: Un estudio Caso-Control, Santiago de Chile, Pontificia Universidad Católica,
Departamento de Salud Pública y Departamento de Estadística, mimeo.
MARSHALL, Guillermo y Lorena CORREA. 2002. Focalización e Impacto. Programa de Becas Liceo
para Todos, Santiago de Chile, Pontificia Universidad Católica, power point.
MARSHALL, Guillermo y Lorena CORREA. 2003. Clasificación de Liceos de Enseñanza Media:
Análisis del rendimiento, fracaso y vulnerabilidad, Santiago de Chile, Pontificia Universidad
Católica, Departamento de Salud Pública y Departamento de Estadística, mimeo.
MINISTERIO DA EDUCAÇÃO, CULTURA E DESPORTES. 2003. Bolsa Escola, Secretaria do Programa
Nacional de Bolsa Escola. On line:
http://www.mec.gov.br/bolsaescola/default.asp (noviembre 2003)
MINISTERIO DA EDUCAÇÃO, CULTURA E DESPORTES. 2004. Bolsa Escola. Secretaria do Programa
Nacional de Bolsa Escola. On line:
http://www.mec.gov.br/bolsaescola/default.asp (marzo, 2004)
MINISTERIO DE EDUCACIÓN. s/f. Programa de Becas Indígenas: Cobertura y Presupuesto 1991 a
2003, Santiago de Chile, Ministerio de Educación, mimeo
MINISTERIO DE EDUCACIÓN. 2004a. Manual de Procedimientos, Becas Indígenas, Año 2004,
Santiago de Chile, Programa de Educación Intercultural Bilingüe, mimeo.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN. 2004b. Beca Indígena. Instructivo Informe Social 2004, Santiago de
Chile, Programa de Educación Intercultural Bilingüe, mimeo.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN. 2004c. Informe Proceso Programa Beca Indígena, Santiago de Chile,
Programa de Educación Intercultural Bilingüe, mimeo.
71
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
72
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
73
Programas de becas estudiantiles:
experiencias latinoamericanas
SEDESOL. 2003a. Así se construye Oportunidades. Informe 2003, Ciudad de México, Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades.
SEDESOL. 2003b. Programa Institucional Oportunidades 2002-2006, Ciudad de México, Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades.
SEDESOL. 2003c. Programa Oportunidades, Ciudad de México. On line:
http://www.oportunidades.gob.mx (marzo 2004)
SEDESOL. 2003d. Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para
el ejercicio fiscal 2003. Ciudad de México, Diario Oficial, jueves 8 de mayo de 2003.
SEDLACEK, Guilheme et al. 2000. Targeted Conditional Transfer Programs in Latin America: An
Early Survey, Washington DC, World Bank.
SITEAL. 2004. Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina. On line:
http://www: siteal.iipe-oei.org (mayo 2004)
SKOUFIAS, E. 2001. PROGRESA and its Impacts on the Human Capital and Welfare of Households
in Rural Mexico: A Synthesis of the Results of an Evaluation by IFPRI., Washington, DC,
International Food Policy Research Institute. On line:
http://www.ifpri.org/themes/progresa/pdf/Skoufias_finalsyn.pdf
UNIVERSIDAD DE CHILE. 2002. Evaluación del proceso de implementación y operación del
Programa de Becas Indígenas, Santiago de Chile, mimeo.
UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA. 1998. “Funcionamiento del Programa Nacional de Becas Indígenas
en Chile. Enseñanza Básica y Media. Período 1994-1996”. En Documentos de Trabajo Social
Nº1, Serie Políticas Sociales. Temuco, Chile, Departamento de Trabajo Social, Universidad de
la Frontera.
WODON, Quentin et al. 2003. “PROGRESA: Focalización innovadora centrada en el género
y sus efectos en el bienestar social”, en Breve, Washington D.C, Banco Mundial, Nº 17,
enero 2003.
WORLD BANK. 2000. El Programa Nacional de Beca Escolar (PNBE). On line:
http://www.worldbank.org/sp/safetynets/publications/files/pnbe.doc (diciembre 2003)
WORLD BANK. 2001a. An Assessment of the Bolsa Escola Programs, Washington DC, Report
No. 20208-BR, 15 marzo 2001. On line:
http://www1.worldbank.org/sp/safetynets/publications/files/pnbe.doc (mayo 2004)
WORLD BANK. 2001b. World Development Indicators 2000, Washington DC, World Bank.
WORLD BANK. 2004. World Development Indicators, Washington DC, World Bank. On line:
http://econ.worldbank.org/files/30042_select.pdf (abril 2003).
74
Publicaciones y documentos del IIPE
Economía de la educación
Costos y financiación – empleo – cooperación internacional
Calidad de la educación
Evaluación – innovación – supervisión
El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educación en el mundo mediante la difusión del
conocimiento y la oferta de profesionales competentes en el campo de la planificación de la educación. En
esta perspectiva, el Instituto coopera con las organizaciones de formación e investigación interesadas de
los Estados Miembros. El Consejo de Administración del IIPE, que aprueba su programa y presupuesto, se
compone de un máximo de ocho miembros elegidos y cuatro miembros designados por la Organización de
las Naciones Unidas, así como por algunos de sus organismos especializados e institutos.
Presidente:
Raymond E. Wanner (EE.-UU.)
Asesor Principal del Vicepresidente de Programas sobre cuestiones relativas a la UNESCO,
Fundación de las Naciones Unidas, Washington, DC.
Miembros designados:
Manuel M. Dayrit
Director, Departamento de Recursos Humanos para la Salud, OMS, Ginebra, Suecia.
Ruth Kagia
Director de Educación, Red de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Washington DC, EE.-UU.
Thelma Kay
Jefe, División de los Problemas sociales emergentes, Comisión económica y social de las Naciones
Unidas para Asia y el Pacífico (UNESCAP), Bangkok, Tailandia.
Jomo Kwame Sundaram
Subsecretario General para el Desarrollo Económico, Departamento de Asuntos Sociales y Económicos
de las Naciones Unidas, New York, EE.-UU.
Miembros elegidos:
Aziza Bennani (Marruecos)
Embajadora y Delegada Permanente de Marruecos ante la UNESO.
José Joaquín Brunner (Chile)
Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile.
Birger Fredriksen (Noruega)
Ex Asesor Superior de Educación,. Región de África, Banco Mundial
Takyiwaa Manuh (Ghana)
Directora, Instituto de Estudios Africanos, Universidad de Ghana, Ghana.
Philippe Mehaut (Francia)
LEST-CNRS, Aix-en-Provence, Francia.
Teiichi Sato (Japón)
Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Japón en Francia y Delegado Permanente del Japón
ante la UNESCO.
Tuomas Takala (Finlandia)
Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia.
Los programas de becas estudiantiles han adquirido creciente importancia en los últimos años, ya
que han expandido significativamente su cobertura e incrementado sus presupuestos. Representan
nuevas estrategias de asignación de recursos para fomentar el desarrollo social, compartiendo
responsabilidades entre gobiernos, sociedad, familias e individuos. Este trabajo examina y compara
programas de este tipo en México, Brasil, Argentina y Chile durante la década de 1990.
Se analizan objetivos, formas de gestión, estrategias de intervención, logros, dificultades y resultados
obtenidos en el ámbito educativo. Utilizando principalmente datos de fuentes secundarias, indaga
sobre los criterios de focalización adoptados, niveles educativos atendidos, montos y periodicidad
de pago, organización y gestión de los programas de beca, entre otros aspectos. Dedica especial
atención al impacto educativo de los programas de becas en lo que se refiere a inscripción,
asistencia, abandono y repitencia escolar, y otros efectos.
Este estudio comparado aporta valiosa información sobre los logros y dificultades del diseño y la
implementación, planteando interrogantes sobre sus resultados en el ámbito educativo.
El autor
Ana María De Andraca
Socióloga, M.A. en Educación de la Universidad de Wales, Gran Bretaña, Ana María De Andraca ha
sido investigadora en el campo educativo y profesora universitaria. Cuenta entre sus antecedentes la
publicación de diversos estudios sobre educación. Actualmente se desempeña como Investigadora
del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL).