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RESUMO
Palavras-chave
Direito Financeiro - Orçamento Impositivo - Orçamento Autorizativo - EC 86/2015
1. INTRODUÇÃO
1
Graduando em Direito pela Universidade Federal do Paraná.
pois a interpretação semântica do termo abre margem ao não cumprimento do previsto no
orçamento. Este tipo de orçamento é conhecido como “autorizativo”.
Operando no sentido de orçamento impositivo, aquele que vincula o previsto no Plano
Orçamentário Anual às ações estatais, as tentativas de Emenda à Constituição anteriores à EC
86/2015 divergem desta, pois a mesma apresenta programações orçamentárias estabelecidas
por meio de emendas parlamentares à lei orçamentária. Este novo instrumental traz maiores
poderes ao Poder Legislativo.
1 . ORÇAMENTO
1.1 . Conceito
Segundo Lafayete Josué Petter, o orçamento é conhecido como uma peça que
contém a aprovação prévia das receitas e das despesas para um período determinado . Ensina
o autor que a questão orçamentária ganhou ampla regulamentação na Constituição de 1988.
(PETTER, 2007).
Todavia, a definição moderna de orçamento, o compreende não apenas como
instrumento de previsão das receitas e despesas de um Estado, entende-o também, como
vinculante da ação estatal. Nas palavras de Régis Fernandes de Oliveira:
[...] orçamento, importa notar que vem ele se firmando e evoluindo para uma nova
concepção. Já não é somente mera peça financeira de previsão de receitas e despesas,
nem está simplesmente subordinado à concepção política predominante.
(OLIVEIRA, 2011, p.368-369)
2
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
III - os orçamentos anuais.
(...)
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
(...)
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia.
(...)
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não
se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
O orçamento impositivo – na realidade seria uma “autoimposição”, já que a iniciativa
da elaboração é do próprio Poder Executivo – parte da seguinte lógica: se pretende
despender uma quantia para a construção de uma obra para a promoção de uma
política pública, e inclui no seu planejamento orçamentário, não há motivo aparente
para que não o cumpra. O Plano torna-se mais que uma carta de intenções; torna-se
uma carta de promessas. Tal transformação é, verdadeiramente, um disparate, um
“absurdo que não encontra paralelo no constitucionalismo hodierno”, como protesta
Ricardo Lobo Torres contra a “PEC 565/2006”. (KANAYAMA, 2009, p.137)
Todavia, ainda vige a ideia de orçamento não impositivo, mesmo que o STF acredite
na força minimamente vinculante.
Art. 60. Lei complementar disporá sobre princípios orçamentários, cabendo a cada
ente federativo legislação específica sobre tramitação e aprovação. Parágrafo único.
O orçamento será impositivo, uma vez realizadas as receitas nele previstas. (PEC
341/2009).
Vale recordar a definição de receita proposta por Ricardo Lobo TORRES, “Receita é a
soma de dinheiro percebida pelo Estado para fazer face à realização de gastos públicos.”
(TORRES, 2013, p. 185). Também relevante é a definição proposta por Luiz Emygdio Franco
da ROSA JÚNIOR “Receita pública é todo ingresso ou entrada que se faça de modo
permanente no patrimônio estatal e que não esteja sujeito à condição devolutiva ou
correspondente baixa patrimonial” (ROSA JÚNIOR, 2005, p. 48)
Portanto, uma vez arrecadadas as receitas, o governo não poderia deixar de realizar as
despesas, dado o caráter impositivo do orçamento.
Art. 165. § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a identificação de
programações de execução obrigatória, a autorização para abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei. (PEC 330/2009)
Nesse sentido, entre outros pontos controversos, observa-se que a Lei Orçamentária
manteve seu caráter autorizativo, visto que a EC 86/2015 se mostra como uma medida
paliativa, que vincula o Poder Executivo apenas às programações orçamentárias advindas de
emendas individuais dos parlamentares, mas permite que todo o restante do orçamento
continue sob o controle do Executivo, que poderá executá-lo, ou não, da maneira que melhor
lhe servir, desde que dentro dos limites legais.
Desse modo, como afirma o tributarista e professor, Fernando Facury Scaff, o que se
criou no Brasil foi “um modelo de Orçamento impositivo à brasileira, onde apenas as
dotações orçamentárias para emendas parlamentares se tornaram impositivas, mas o restante
permanece ao bel prazer de quem tem tinta na caneta, ou seja, o Poder Executivo.” (SCAFF,
2016).
O primeiro ponto preocupante da emenda é levantado por Élida Graziane Pinto e Ingo
Wolfgang Sarlet, com relação aos investimentos no campo da saúde, vejamos:
7. COMENTÁRIOS FINAIS
BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 4. ed. rev. atual. ampl.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito financeiro e controle externo. 9 ed. São Paulo:
Método, 2015.
PETTER, Lafayete Josué. Direito Financeiro. 2 ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2007.
PINTO, Élida Graziane. SARLET, Ingo Wolfgang. Regime previsto na EC 86/2015 deve
ser piso e não o teto de gasto em saúde. Disponível em http://www.conjur.com.br/2015-
mar-24/gas to-saude-previsto-ec-862015-piso-nao-teto#_ftn3. Acesso em: 09 de set. de 2016.
ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de Direito Financeiro e Tributário. 18.
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
SCAFF, Fernando Facury. Surge o orçamento impositivo à brasileira pela Emenda
Constitucional 86. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-mar-24/contas-vista-
surge-orcamento-impositivo-brasileira-ec-86>. Acesso em: 22 de set. de 2016.
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 10.ed. São Paulo: Saraiva, 2012.